88878 Finanzas municipales Finanzas municipales Manual para los gobiernos locales Catherine Farvacque-Vitkovic y Mihaly Kopanyi Editores © 2015 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Algunos derechos reservados 1 2 3 4 18 17 16 15 La presente obra fue publicada originalmente por el Banco Mundial en inglés en 2014, con el título Municipal Finances: A Handbook for Local Governments. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma original. El presente documento ha sido realizado por el personal del Banco Mundial, con aportaciones externas. Las opiniones, las interpretaciones y las conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Nada de lo aquí contenido constituirá ni podrá considerarse una limitación ni una renuncia de los privilegios y las inmunidades del Banco Mundial, todos los cuales están reservados específicamente. Derechos y autorizaciones Esta publicación está disponible bajo la licencia Creative Commons Reconocimiento 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO): http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. La licencia Creative Commons Reconocimiento permite copiar, distribuir, comunicar y adaptar la presente obra, incluso para fines comerciales, con las siguientes condiciones: Cita de la fuente. La obra debe citarse de la siguiente manera: Farvacque-Vitkovic, Catherine y Mihaly Kopanyi (editores). 2015. Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales, Washington, DC: Banco Mundial. doi:10.1596/978-1-4648-0691-9. Licencia: Creative Commons Reconocimiento CC BY 3.0 IGO. Traducciones. En caso de traducirse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad: “La presente traducción no es obra del Banco Mundial y no deberá considerarse traducción oficial de este. El Banco Mundial no responderá por el contenido ni los errores de la traducción”. Adaptaciones. En caso de que se haga una adaptación de la presente publicación, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad: “Esta es una adaptación de un documento original del Banco Mundial. Las opiniones y los puntos de vista expresados en esta adaptación son exclusiva responsabilidad de su autor o de sus autores y no son avalados por el Banco Mundial”. Contenido de terceros. Téngase presente que el Banco Mundial no necesariamente es propietario de todos los componentes de la obra, por lo que no garantiza que el uso de dichos componentes o de las partes del documento que son propiedad de terceros no violará los derechos de estos. El riesgo de reclamación derivado de dicha violación correrá por exclusiva cuenta del usuario. Si se desea reutilizar algún componente de esta obra, es responsabilidad del usuario determinar si debe solicitar autorización y obtener dicho permiso del propietario de los derechos de autor. Como ejemplos de componentes se puede mencionar los cuadros, los gráficos y las imágenes, entre otros. Toda consulta sobre derechos y licencias deberá enviarse a la siguiente dirección: Publishing and Knowledge Division, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2625; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. ISBN (edición impresa): 978-1-4648-0691-9 ISBN (edición electrónica): 978-1-4648-0691-9; 978-0-8213-9914-9 (inglés) DOI: 10.1596/978-1-4648-0691-9 Obra de arte de la portada: © Joel Mpah Dooh/World Bank Art Program. Otras obras de arte: © Ndoye Douts/World Bank Art Program. Su reutilización debe contar con la debida autorización. Diseño de la portada: Debra Naylor, Naylor Design, Inc. CONTENIDO Prólogo xvii Agradecimientos xix Acerca de los editores xxi Principales colaboradores xxiii Introducción xxvii Capítulo 1. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 1 Abdu Muwonge y Robert D. Ebel Capítulo 2. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 41 Mats Andersson Capítulo 3. Gestión financiera municipal 93 Rama Krishnan Venkateswaran Capítulo 4. Gestión de los ingresos locales 147 Maria Emilia Freire y Hernando Garzón Capítulo 5. Gestión de gastos locales 215 Lance Morrell y Mihaly Kopanyi Capítulo 6. Gestión de activos locales 275 Olga Kaganova y Mihaly Kopanyi Capítulo 7. Gestión de recursos externos 325 Maria Emilia Freire Contenido v Capítulo 8. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas: Medición del desempeño de las finanzas municipales y cimiento de las bases para las reformas 379 Catherine Farvacque-Vitkovic y Anne Sinet Lecturas adicionales 443 El camino a seguir 447 Índice 453 Recuadro 1.1 Economía política de la reforma de descentralización: Nepal 3 1.2 Polonia: La descentralización política en un sistema de múltiples niveles 4 1.3 Egipto: Desconcentración con autoridad limitada 6 1.4 Confederación de Bosnia y Herzegovina 8 1.5 La construcción de la nación mediante la descentralización en Sudán y Sudán del Sur 11 1.6 Transferencias intergubernamentales 17 1.7 Fórmulas de las transferencias fiscales de Sudáfrica y Arabia Saudita 21 1.8 Medición de condiciones mínimas y del desempeño 27 1.9 Objetivos de los contratos municipales 30 1.10 El proceso de los contratos municipales 31 1.11 Contratos municipales: Ejemplos de mejores prácticas 32 2.1 Terminología relacionada con las áreas metropolitanas 42 2.2 El surgimiento del corredor de Tbilisi 45 2.3 Riesgos y pérdida de oportunidades debido a la falta de un sistema de gobierno metropolitano 49 2.4 Preguntas que deben formularse al examinar la estructura de gobierno de un área metropolitana 52 2.5 Razones financieras comunes para la cooperación regional o el establecimiento de entidades regionales de prestación de servicios 57 2.6 El proyecto del corredor de Dulles del tren metropolitano 60 2.7 La U.S. Association of Contract Cities 62 2.8 Gestión de los desechos sólidos en el municipio de Shanghái 64 2.9 El Consejo de los Gobiernos del Área Metropolitana de Washington 65 2.10 La Región ABC de São Paulo 66 2.11 El sistema de gobierno metropolitano de Dar es Salaam 73 2.12 Toronto: Evolución de un sistema de gobierno de un nivel a uno de dos niveles, y restablecimiento de un sistema de un solo nivel 75 2.13 Londres: Evolución de un sistema de gobierno de dos niveles a uno de un solo nivel, y restablecimiento del sistema de dos niveles 76 vi Finanzas municipales 2.14 Abidján: Evolución de un gobierno local de dos niveles a un gobierno regional 78 2.15 Formación del Gobierno Metropolitano de Portland 79 2.16 El Área Metropolitana de las Ciudades Gemelas (Minneapolis y St. Paul), estado de Minnesota (Estados Unidos) 80 2.17 Etapas del gobierno metropolitano de Manila (Filipinas) 81 2.18 Evolución de los modelos de gobierno metropolitano en Ciudad del Cabo (Sudáfrica) 84 2.19 El cambio de estructura de gobierno en Johannesburgo (Sudáfrica) 86 3.1 Principios de un buen presupuesto 95 3.2 Planificación participativa en Kerala (India) 102 3.3 Presupuestación participativa en Porto Alegre 103 3.4 Ejemplos de dotación, asignación y compromisos 111 3.5 Perspectiva histórica de la contabilidad 112 3.6 Teneduría de libros manual en Pakistán 118 3.7 La estructura de fondos de los gobiernos estatales y locales en Estados Unidos 128 3.8 PROOF , una campaña para la transparencia y la rendición de cuentas en Bangalore 138 3.9 Ley de gestión financiera municipal de Sudáfrica 140 3.10 Uso de los servicios de los auditores del sector privado para auditar a los gobiernos locales en Bangladesh 144 4.1 Un impuesto local adecuado 150 4.2 ¿Qué fuentes de recursos deben definirse en el ámbito central y no en el local? 154 4.3 Principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales 157 4.4 El impuesto a la tierra en la antigua China 159 4.5 Actualizar el catastro para incrementar los ingresos fiscales: El caso de Colombia 160 4.6 Cómputo de la base imponible de un edificio en la ciudad X 162 4.7 Elaboración de un modelo de valuación masiva asistida por computadora 168 4.8 El impuesto a la propiedad en la Ribera Occidental 170 4.9 Los impuestos locales sobre las empresas en el mundo 173 4.10 Tarifa por abastecimiento de agua: Ejemplo de cargos al usuario 176 4.11 Cobrar a los abonados 178 4.12 Recargo en favor del ahorro energético 178 4.13 Cómputo de la valorización de los terrenos 182 4.14 Ingresos basados en la tierra, especulación y desarrollo de a saltos 183 4.15 El paradigma del beneficiario oportunista y la necesidad de fijar impuestos locales 185 4.16 Motivos por los que los contribuyentes no pagan los impuestos: Encuesta realizada en Tanzanía 187 4.17 Cómo estimar los ingresos potenciales 188 4.18 Cómo se logró incrementar los ingresos propios en Maputo 189 Contenido vii 4.19 Creación de registros impositivos en Senegal 190 4.20 Participación del Departamento de Impuestos en los ejercicios de nomenclatura y numeración urbanas en Níger 191 4.21 Qué hacer en situaciones de restricción financiera 192 4.22 Plan de Acción para la Recuperación Financiera de Kampala (Uganda) 192 4.23 Principales pasos de los programas para incrementar los ingresos 193 4.24 Métodos para calcular las tasas de crecimiento y realizar previsiones sobre ingresos para los años siguientes 198 4.25 Técnicas para formular previsiones sobre ingresos 203 4.26 Estrategia de optimización de los recursos: El municipio de Sutton, en Londres 205 4.27 Folleto informativo para los ciudadanos, Kenya 206 4.28 Mejorar el impuesto sobre la propiedad en Ghana 207 4.29 Benin incrementa su capacidad de generar ingresos 208 4.30 Criterios para la elección de los impuestos 210 5.1 Reforma de la gestión del gasto 222 5.2 Deficiencias en la asignación y el uso de los recursos 223 5.3 Puente a la nada en Alaska 225 5.4 Desajuste entre los objetivos de política y las asignaciones de gastos en Guinea 226 5.5 Resúmenes de presupuestos de gastos 227 5.6 Pasos principales del proceso de fijación de nuevas tarifas 231 5.7 Respaldo de empresas de servicios públicos en una ciudad de Croacia 235 5.8 Experiencias en materia de fijación de tarifas en la Federación de Rusia 237 5.9 La nomenclatura y numeración urbanas como medio para respaldar la gestión de los desechos domésticos en Conakry (Guinea) 238 5.10 Subsidios al agua en Delhi (India) 241 5.11 Incorporación del uso de franquicias otorgadas mediante licitación pública en Uzbekistán 246 5.12 Principales elementos de una gestión de contratos satisfactoria 249 5.13 Elusión de los controles de un sistema integrado de información sobre gestión financiera con la finalidad de malversar fondos públicos 252 5.14 Beneficios derivados de una gestión de caja eficiente 253 5.15 Resumen de los resultados de contratos municipales en Senegal y Malí 256 5.16 Presupuesto basado en el desempeño para mejorar los servicios de guardería infantil en Sunnyvale (California) 264 5.17 Certificados de la Organización Internacional de Normalización: Mejoramiento del desempeño municipal y del control de costos 268 5.18 Impacto potencial de intereses especiales 270 6.1 Ejemplo de cambio del estado de bienes municipales en Hungría 277 6.2 Elementos esenciales del marco para la planificación de la gestión de bienes de infraestructura 284 viii Finanzas municipales 6.3 Ciudades croatas: Modelo inicial de gestión de activos 285 6.4 Gestión de activos destinados a campañas: Ensanchamiento de carreteras en Katmandú 288 6.5 Inventario y valuación de activos construidos: La auditoría urbana 291 6.6 El poder de la transparencia de la información 295 6.7 ¿Qué método de valuación conviene utilizar? 298 6.8 Estado de rendimiento económico de activos para una unidad de gestión de la vivienda 300 6.9 ¿Son los gobiernos locales propietarios calificados de inmuebles que generan ingresos? 301 7.1 Harrisburg, Pensilvania: Una ciudad en quiebra 329 7.2 San Francisco: El plan de inversiones de capital de 10 años, ejercicios de 2012 a 2021 332 7.3 Participación ciudadana en los planes de inversiones de la ciudad 334 7.4 Falta de planes coordinados 335 7.5 Análisis de costos y beneficios, tasa interna de rentabilidad y valor neto actualizado: Un ejemplo 337 7.6 Endeudamiento de gobiernos locales de América del Norte y Europa occidental 339 7.7 Suscripción 340 7.8 Bonos municipales en países en desarrollo o de ingreso mediano 341 7.9 Emisión de bonos de obligación general en la ciudad de Novi Sad 342 7.10 Emisión de bonos a largo plazo en la ciudad de Johannesburgo 342 7.11 Calificaciones en las economías emergentes 343 7.12 Comparación entre bonos y financiamiento de bancos 345 7.13 Calificación nacional en México 346 7.14 Modernización del financiamiento de las inversiones locales en México 346 7.15 Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil 348 7.16 Controles de la deuda municipal en países seleccionados 349 7.17 El condado de Jefferson solicita la protección por quiebra 352 7.18 Préstamos a un gobierno local sin garantía soberana 354 7.19 El Fondo de Abastecimiento de Agua y Saneamiento de Tamil Nadu 355 7.20 El financiamiento híbrido de Uagadugú 356 7.21 Los problemas que conlleva el endeudamiento en moneda extranjera 358 7.22 La experiencia de San Petersburgo con la gestión de la deuda 358 7.23 La formación de un consorcio y el acceso al mercado: Fondo Conjunto de Abastecimiento de Agua y Saneamiento 361 7.24 Fondos de desarrollo municipal exitosos 363 7.25 Condiciones del financiamiento de la AIF y el BIRF 364 7.26 Proyecto de Financiamiento del Carbono para Compostaje de Lahore 366 7.27 Análisis de factibilidad de un vertedero sanitario 372 7.28 Alianzas público-privadas para el abastecimiento de agua en Argentina 372 Contenido ix 7.29 Dar es Salaam: Una fallida alianza público-privada de abastecimiento de agua 373 7.30 Alianzas público-privadas de “concesiones urbanas” de Brasil 373 8.1 Experiencia de Estados Unidos en materia de medición del desempeño municipal 383 8.2 Vancouver: Comunicación de las prioridades y el desempeño del municipio 384 8.3 Indicadores del desempeño municipal en Ontario y Nueva York 385 8.4 Evaluación crediticia de referencia 400 8.5 Participación ciudadana: Presupuestación participativa en Porto Alegre (Brasil) 402 8.6 Mejora de la capacidad de los gobiernos locales: La experiencia en materia de autoevaluación de las finanzas municipales en Europa sudoriental 403 8.7 Auditorías urbanas y financieras: Una combinación potencialmente eficaz 405 8.8 Principales definiciones 418 Gráfico 1.1 Cadena de resultados en educación 20 2.1 Estructura monocéntrica 43 2.2 Dispersión urbana 44 2.3 Estructura policéntrica 44 2.4 Estructura multipolar 45 3.1 Los pilares de la gestión financiera 94 3.2 El ciclo presupuestario 98 3.3 Estructura normal de un presupuesto 104 3.4 Ejemplo de cuenta T 114 3.5 Marco lógico de los activos netos 127 3.6 Análisis de punto de equilibrio 135 4.1 Participación del nivel local en el gasto y los ingresos públicos (2011) 149 4.2 El principio del beneficio en las finanzas municipales 151 4.3 Brasil: Fuentes de ingresos, por tamaño de los municipios, 2003 152 4.4 Ingresos en el contexto presupuestario 156 R4.5.1 Ingresos potenciales por impuesto a la propiedad, 2004-10 161 4.5 Información catastral (archivos personales) 163 4.6 Flujo de información para estimar la base imponible de la propiedad 164 4.7 El ciclo presupuestario de los ingresos 195 4.8 Ingresos locales e índices de precios en la ciudad de Nueva York, 1993-2009 (porcentaje) 196 4.9 El impuesto sobre la propiedad: Situaciones hipotéticas para hacer previsiones sobre los ingresos 200 x Finanzas municipales 4.10 Recaudación del impuesto a las ventas, año a año, 1991-2009 201 5.1 Ingresos en el contexto presupuestario 217 5.2 Gastos, por función y descentralización 219 5.3 El proceso presupuestario iterativo 220 5.4 El ciclo de gestión del gasto 221 5.5 Libro de caja manual 234 5.6 Proceso de licitación 243 5.7 Resumen financiero diario: Sistema de información sobre gestión financiera de la ciudad de Chiniot (Pakistán) 251 6.1 Ciclo de vida de los activos 279 6.2 Interrelaciones entre el área de gestión de activos y otras áreas de gestión 281 6.3 Gestión de activos físicos e implicaciones para las finanzas locales 282 R6.4.1 Edificios demolidos para garantizar el derecho de paso 288 6.4 Valor actualizado de los costos e ingresos de un relleno sanitario en Tanzanía 304 6.5 Costos anuales de mantenimiento, gestión y reparación de instalaciones (Washington, DC) 309 6.6 Clasificación de todas las tierras controladas por el municipio 315 6.7 Clasificación de las tierras municipales excedentes 316 7.1 Fuentes de financiamiento externo para gobiernos locales 327 7.2 Marco para la formulación de planes de inversiones de capital 330 7.3 Plan de inversiones de capital de la ciudad de Charlotte 331 7.4 Ejemplo de fluctuaciones del servicio de la deuda de un municipio, 2012-17 351 7.5 Marco lógico de garantías de crédito 353 7.6 Marco lógico de los instrumentos de deuda 359 R7 .26.1 Mezclado de las hileras de compostaje 367 R7 .26.2 Validación 367 8.1 Ejemplos de medición basada en el desempeño en dos jurisdicciones de Canadá 386 8.2 Deuda municipal, por ciudadano, y total de deuda en 10 ciudades de Francia 388 8.3 Gastos municipales en sectores seleccionados y satisfacción ciudadana 389 8.4 Ejemplo de medición del desempeño y criterios para la clasificación de ciudades en Marruecos 392 8.5 Guía de razones de Senegal 393 8.6 Imágenes del informe oficial de Japón sobre las finanzas públicas locales, 2011 396 R8.7.1 Pasos fundamentales para la implementación de auditorías urbanas y financieras integradas 406 8.7 Módulos de la autoevaluación de las finanzas municipales 407 8.8 Estructura del presupuesto ordinario y del presupuesto de capital 418 Contenido xi Mapa R2.2.1 Área Metropolitana de Tbilisi 46 2.1 Densidades económicas (“montañas económicas”) en algunas partes del mundo 47 2.2 Densidad poblacional en África oriental 48 R2.10.1 Región Metropolitana de São Paulo 66 2.3 El Gran Lyon, con la ciudad de Lyon al centro, rodeada de 57 suburbios 70 R2.11.1 Región Metropolitana de Dar es Salaam 73 R2.14.1 Las 10 comunas de Abidján 78 2.4 Área Metropolitana de Nairobi 82 R2.18.1 Densidad poblacional en Ciudad del Cabo (Sudáfrica) 84 R2.19.1 Johannesburgo en la provincia de Gauteng 86 2.5 Ciudad central de Shanghái, y distritos y condado suburbanos 87 Cuadro 1.1 Desequilibrios verticales en Pakistán 13 1.2 Clasificación de las formas de transferencias intergubernamentales 15 1.3 Participación en los ingresos (impuestos) en países de Europa sudoriental 19 1.4 Indicadores de resultados seleccionados aplicados a las transferencias basadas en el desempeño 28 2.1 Ventajas y desventajas de los diferentes modelos de gobierno metropolitano 54 2.2 Coordinación horizontal entre gobiernos locales 61 2.3 Tipos de autoridades regionales 63 2.4 Características de las autoridades regionales (metropolitanas) 64 2.5 Reseña financiera del Consejo de los Gobiernos del Área Metropolitana de Washington, 2010 65 2.6 Reseña financiera de la Agencia de Desarrollo de Londres, 2010-11 (en millones de £) 68 2.7 Reseña financiera de la Autoridad de Desarrollo de Delhi (estimaciones rectificadas de 2010-11) 69 2.8 Características del modelo de gobierno metropolitano 71 R2.11.1 Transferencias a los gobiernos locales de la Región Metropolitana de Dar es Salaam, 2009-10 (en millones de TZS) 74 2.9 Anexión de territorio o consolidación de gobiernos locales 83 2.10 Presupuesto del municipio de Ciudad del Cabo, 2011-12 85 3.1 Presupuesto de gastos por partidas de Bangalore (India) 96 3.2 Características de los gastos ordinarios y de capital 97 3.3 Calendario del ejercicio económico presupuestario de enero a diciembre de 2010 100 3.4 Flujo lógico del proceso de presupuestación del capital 106 xii Finanzas municipales 3.5 Ejemplo de diferencias entre los gastos presupuestados y reales de una empresa de suministro de agua 109 3.6 Modelo de un libro diario (cualquier moneda) 113 3.7 Balance general de una unidad de gestión de la vivienda de un municipio 115 3.8 Adquisición de maquinaria 116 3.9 Empréstitos 116 3.10 Pago de una factura de servicios 116 3.11 Ventas de bienes 116 3.12 Capital recibido 116 3.13 Plan de cuentas 116 3.14 Libro diario general 121 3.15 Asiento de las operaciones en tres cuentas T 121 3.16 Modelos de cuentas del libro mayor 122 3.17 Modelo de libro de caja 122 3.18 Cuenta consolidada de ingresos y pagos del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2010 (US$) 123 3.19 Balance de sumas y saldos de la ciudad XYZ (US$) 124 3.20 Ciudad XYZ: Cuentas T y cuenta de caja 125 3.21 Estado de ingresos y pagos (US$) 126 3.22 Balance general de los fondos del gobierno 128 3.23 Ejemplo de balance general de los fondos de un gobierno (miles de US$) 130 4.1 Municipios de Brasil: Composición de los ingresos ordinarios, por tamaño de las ciudades, 2003 (porcentajes) 151 4.2 Estructura de los ingresos locales en países seleccionados, 2006 (porcentaje) 153 4.3 Estructura de los ingresos 156 4.4 Impuestos cobrados por gobiernos locales seleccionados, por país, 2010 158 4.5 Estimación de la base imponible de las propiedades: Enfoques alternativos 166 4.6 Valores del alquiler anual: Punjab (Pakistán) 166 4.7 Métodos utilizados para estimar la base imponible de las propiedades 167 4.8 Actualización de la base de datos del impuesto a la propiedad en Bogotá 167 4.9 Principales impuestos locales sobre las empresas en la Unión Europea 172 4.10 Principales categorías de ingresos de capital 179 4.11 Instrumentos de financiamiento basados en la tierra 184 4.12 Mejora en la recaudación como consecuencia de la reforma del impuesto a la propiedad en Serbia 194 4.13 Datos sobre ingresos y factores de crecimiento para elaborar previsiones 197 Contenido xiii 4.14 Previsibilidad de los principales ingresos locales 202 4.15 Desempeño de los ingresos: Indicadores de seguimiento y evaluación 204 5.1 Presupuesto de la ciudad de Jhelum (millones de PR) 217 5.2 Presupuestos de una ciudad grande en Pakistán y de una ciudad mediana en Croacia 218 5.3 Gastos municipales en la Federación de Rusia, por función (%) 219 5.4 Plan de gastos presentado por una escuela al departamento de finanzas 220 5.5 Presupuesto plurianual para la ciudad de Johannesburgo 230 5.6 Gestión y financiamiento de los servicios de abastecimiento de agua en Nueva Delhi 236 5.7 Opciones para clientes pobres 239 5.8 Formas y medios de subsidios de operación 240 5.9 Opciones de tarifas para un pequeño proyecto de abastecimiento de agua en Nepal 242 5.10 Plan de adquisiciones de un proyecto 245 5.11 Ejemplo simple de previsiones anuales de caja (miles de dólares) 254 5.12 Evaluación del flujo de caja de la ciudad de Addis Abeba, incluida en la evaluación del PEFA 255 5.13 Análisis del valor neto actualizado de dos modelos de maquinaria (en dólares estadounidenses) 259 5.14 Cálculo de la tasa interna de rentabilidad 259 5.15 Análisis de sensibilidad (en dólares estadounidenses) 259 5.16 Presupuesto plurianual 261 5.17 Tipos de formatos de presupuesto 262 5.18 Flujo de prestación de servicios 263 5.19 Modelo lógico de presupuestación basada en el desempeño 263 5.20 Análisis de la diferencia 266 5.21 Estudio comparativo del mantenimiento vial 269 6.1 Activos en los balances de los gobiernos locales 280 6.2 Marco para la gestión estratégica de activos 283 6.3 Ejemplo de inventario básico de un edificio 290 6.4 Políticas de gestión de activos 295 6.5 Ingresos principales relacionados con los activos y oportunidades de ahorro desde el punto de vista presupuestario 297 6.6 Cómo incrementar los ingresos operativos netos 302 6.7 Estimación de subsidios indirectos a inquilinos (en chelines) 306 6.8 Ejemplos de los costos de diferentes predios a lo largo de su ciclo de vida (Washington, DC) 310 6.9 Balance general de activos y pasivos 311 6.10 Ejemplo de cómo los usos permitidos de la tierra influyen en el valor de la tierra 316 xiv Finanzas municipales 7.1 Plan de inversiones de capital de 10 años de San Francisco, por departamento 333 7.2 Financiamiento del plan de inversiones de la Ciudad de Charlotte, 2011-15 334 7.3 Análisis de costos y beneficios de un proyecto de terminal de autobuses a lo largo de 10 años 336 R7.5.1 Valores actuales 338 R7.5.2 Cálculo del valor neto actualizado con una tasa de descuento del 8 % 338 7.4 Calificaciones de apto para la inversión de tres organismos de calificación crediticia 344 7.5 Comparación entre bonos y financiamiento de bancos 345 7.6 Lista de comprobación para administradores de deuda 350 7.7 Tipología de la prestación de servicios urbanos 369 7.8 Tipos de alianzas público-privadas 370 8.1 Perspectivas respecto del desempeño 385 8.2 Principales razones preceptivas en materia de finanzas municipales 395 8.3 Orientación sobre el análisis de riesgos y las razones 399 Contenido xv PRÓLOGO Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales toma partido. Se pone del lado de los alcaldes y de los gestores municipales. Son escasas las publicaciones sobre finanzas municipales dirigidas tan directa y pragmáticamente a las autoridades decisorias y al personal financiero a nivel local. El contenido y los mensajes principales de esta obra procuran responder a las inquietudes y a las cuestiones que enfrentan diariamente las ciudades y los municipios en la administración de sus finanzas. Los municipios han afirmado claramente que necesitan tener acceso a los conocimientos mundiales y que quieren formar parte de una comunidad de prácticas más amplia. El mismo equipo del Banco Mundial que intervino en la elaboración del manual también ha creado un programa complementario de aprendizaje electrónico titulado Municipal Finances—A Learning Program for Local Governments (Finanzas municipales: Programa de aprendizaje para los gobiernos locales). La presentación en línea de este programa por el Banco Mundial y sus asociados ayudará a difundirlo a una cantidad aun mayor de interesados y a crear una plataforma para una comunidad de prácticas más amplia. Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales asume una posición. Mucho se ha aprendido sobre lo que da resultados y lo que no, pero cada vez que hablamos de finanzas o entablamos un debate sobre políticas o preparamos un proyecto, tendemos a reinventar la rueda. En ocho capítulos, en esta obra se pasa revista a las lecciones aprendidas sobre relaciones intergubernamentales; finanzas de las áreas metropolitanas; gestión financiera, de los ingresos, de los gastos y de los activos públicos; financiamiento externo, y medición del desempeño de las finanzas municipales. Abarca temas tales como la descentralización, la transparencia y la rendición de cuentas, y aborda temas menos explorados como la gestión de activos, la capacidad crediticia, la respuesta frente a crisis financieras y los mecanismos de presentación de informes a los diversos niveles de gobierno y a los representantes de la sociedad civil. Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales hace un llamado a la acción. No solo aporta conocimientos de avanzada en muchas cuestiones técnicas, sino que también guía a los gobiernos locales en el laberinto de los instrumentos existentes. En particular, presenta un marco para la autoevaluación de las finanzas municipales para ayudar a los municipios a evaluar su situación de una manera honesta y pragmática, sacar conclusiones y seguir avanzando con las reformas. En las sociedades democráticas, donde los sistemas de gobierno abierto y el libre acceso a los datos se han convertido en normas aceptadas, una gran cantidad de medios sociales está preparada para recoger las voces de Prólogo xvii la ciudadanía, que exige rendición de cuentas y transparencia por parte de sus autoridades gubernamentales. Es esencial que los gobiernos locales estén preparados para presentar y expresar de la manera más auténtica posible su situación financiera y económica actual, los obstáculos con que tropiezan y sus perspectivas para el futuro. El mundo actual dará forma a las ciudades del mañana, y las ciudades actuales darán forma al mundo del mañana. La tarea de poner en orden las finanzas municipales es una meta urgente e inmediata. Esperamos que las lecciones y propuestas presentadas en este manual sean un paso en la dirección correcta. Ede Jorge Ijjasz-Vásquez Abha Joshi-Ghani Director superior del Departamento de Directora, Intercambio de Prácticas Mundiales de Conocimientos y Aprendizaje Desarrollo Urbano, Rural y Social Banco Mundial Banco Mundial xviii Finanzas municipales AGRADECIMIENTOS En primer lugar, deseamos agradecer a todos los autores de los artículos de este libro, que dedicaron una enorme cantidad de tiempo y energía a este trabajo. Su diligencia y su paciencia con las numerosas solicitudes, revisiones y preguntas de los editores, y su capacidad profesional fueron clave para el éxito de esta empresa. Agradecemos especialmente a Christine F. Kessides, gerente del Instituto del Banco Mundial, y a Abha Joshi-Ghani, directora del Instituto del Banco Mundial, por su apoyo y orientación. Queremos agradecer también a nuestros revisores por sus valiosos consejos y constructivos comentarios, en especial a Jonas Frank, Matthew Glasser, Tony Levitas, Lili Liu, Gabor Peteri, Hiroaki Suzuki y Víctor Vergara, así como a Stephen Hammer y Sameh Naguib Wahba, del Banco Mundial. También nos han resultado sumamente útiles las numerosas conversaciones mantenidas con colegas, pares y expertos regionales dentro del Banco Mundial y de otras instituciones. Nuestra interacción con numerosos municipios y profesionales de gobiernos locales de todo el mundo nos ha permitido aprender “desde las trincheras”. Son demasiados como para mencionar a cada uno. Hemos contado con el apoyo profesional y técnico de Sabine Palmreuther, Sheila Jaganathan, Maya Brahmam y Chisako Fukuda, del Instituto del Banco Mundial, y de Jeffrey N. Lecksell, cartógrafo del Banco Mundial. Sawdatou Wane y Brett Beasley nos han brindado un importante apoyo. Agradecemos, asimismo, a la División de Publicaciones y Conocimientos del Banco Mundial, en especial a Patricia Katayama, Rick Ludwick y Nora Ridolfi, por su orientación profesional. Manifestamos nuestro reconocimiento a María Lourdes Lacouture Peñaloza, Maria Emilia Freire y Víctor Vergara, quienes contribuyeron a la revisión de la versión en español de esta obra. Por último, expresamos nuestro agradecimiento al Gobierno austríaco, que colaboró con el financiamiento de algunas partes de este trabajo en el marco de la Alianza sobre Cuestiones Urbanas del Banco Mundial y Austria, y al Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada (PPIAF), que generosamente financió la traducción al español de esta obra. Catherine Farvacque-Vitkovic y Mihaly Kopanyi Editores Dedicado a Patrick Farvacque: su amor por las matemáticas y su contribución a las finanzas municipales fueron una fuente de inspiración. Agradecimientos xix ACERCA DE LOS EDITORES Catherine Farvacque-Vitkovic tiene más de 25 años de experiencia en el Banco Mundial, para el que ha trabajado en muchas regiones y en unos 30 países. Como especialista principal en desarrollo urbano, ha dirigido la preparación y ejecución de un gran número de proyectos de desarrollo y gestión municipal en todo el mundo y ha recibido numerosos premios a la excelencia. Es autora y coautora de varios estudios sectoriales y libros, como Crest 1650-1789: La Ville et Son Evolution; Reforming Urban Land Policies and Institutions in Developing Cities/Politiques Foncières des Villes en Développement (Reforma de las políticas y las instituciones relativas a las tierras urbanas en ciudades en desarrollo); The Future of African Cities, Challenges and Opportunities for Urban Development/L’Avenir Des Villes Africaines, Enjeux et Priorités (El futuro de las ciudades africanas, desafíos y oportunidades para el desarrollo urbano); Street Addressing and the Management of Cities (Identificación de domicilios y gestión de las ciudades); Building Local Governments’ Capacity (Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales), y Municipal Self-Assessments, A Handbook for Local Governments (Autoevaluaciones municipales: Manual para los gobiernos locales) (de próxima aparición). Está muy interesada en traducir las enseñanzas derivadas de la experiencia y los saberes más avanzados en productos de conocimiento aplicables, y en la actualidad dirige el desarrollo y la implementación en todo el mundo de un programa de aprendizaje electrónico sobre gestión de la tierra, planificación urbana y finanzas municipales. Mihaly Kopanyi es consultor especializado en finanzas municipales. Antes de retirarse del Banco Mundial, en 2011, fue asesor en finanzas municipales y copresidente del Grupo Temático sobre Finanzas Municipales, y trabajó en 30 países. Sus principales áreas de especialización incluían las finanzas intergubernamentales y los intermediarios financieros. Ha escrito o editado una docena de libros y numerosos artículos (el más reciente de los cuales se titula “Financing Municipalities in Turkey” [Financiamiento de los municipios en Turquía]), y participa en la elaboración del programa de aprendizaje por Internet sobre finanzas municipales del Instituto del Banco Mundial. Tiene sendos doctorados en Política de Precios y en Logística. Fue profesor y presidente del Departamento de Microeconomía de la Universidad de Budapest. Entre sus estudios de posgrado se incluyen cursos en la Escuela Wharton y en la Universidad de Stanford. Acerca de los editores xxi PRINCIPALES COLABORADORES Mats Andersson es especialista en desarrollo urbano y gestión metropolitana, finanzas municipales, gestión de proyectos, desarrollo institucional y capacitación en estas áreas. Entre sus clientes figuran diversos organismos multilaterales y bilaterales de desarrollo, instituciones financieras, gobiernos e institutos de investigación. Entre 1994 y 2007, se desempeñó como especialista en gestión urbana y finanzas municipales en el Banco Mundial, responsable por el desarrollo de proyectos, el financiamiento y los programas de asesoramiento dirigidos a China y Europa central y oriental. Asesoró también a clientes de Suecia, Canadá, África oriental y América Latina. Tiene títulos de magíster obtenidos en Suecia y Estados Unidos, y es consultor de gestión certificado de la Asociación Canadiense de Consultores sobre Gestión. Robert D. Ebel es consultor internacional y ex economista principal del Instituto del Banco Mundial. En el curso de su labor en dicho organismo, actuó como representante técnico del Banco Mundial en las Consultas de Paz de Sudán (2002-05) y trabajó para la Unión Africana como asesor técnico en las Consultas Intersudanesas de Paz sobre Darfur (2006). Entre 2006 y 2009, fue oficial financiero principal adjunto para el Análisis de Ingresos y economista principal del Gobierno de la ciudad de Washington. Maria E. (Mila) Freire es consultora internacional especializada en economía urbana y finanzas públicas. Ocupó diversos cargos en el Banco Mundial, entre los que cabe mencionar el de asesora principal de la Red de Desarrollo Sostenible y gerente del Programa Urbano para América Latina, y fue miembro del equipo que elaboró el Informe sobre el desarrollo mundial 2009: Una nueva geografía económica. Entre sus publicaciones recientes figuran Urban Land Markets (Mercados de tierras urbanas) (2009), Cities and Climate Change—An Urgent Agenda (Ciudades y cambio climático: Un programa urgente) (2011) y Financing Slum Upgrading (Financiar la mejora de los barrios marginales) (2013, Instituto Lincoln de Políticas sobre Tierras). Mila tiene un doctorado en Economía de la Universidad de California, en Berkeley. Enseña economía urbana en la Universidad Johns Hopkins de Baltimore, Maryland. Principales colaboradores xxiii Hernando GarzÓn es economista. Obtuvo su doctorado en la Escuela Maxwell de la Universidad de Syracuse (1988) y se incorporó al Banco Mundial como especialista en finanzas intergubernamentales en 1989. Fue funcionario del Banco y en la actualidad trabaja como consultor internacional. Se ha dedicado ampliamente a la descentralización fiscal, las finanzas intergubernamentales, las finanzas urbanas y los fondos de desarrollo municipal. Su amplia experiencia internacional en economías emergentes y en desarrollo abarca 36 países de todas las regiones. Entre sus publicaciones más recientes para el Banco Mundial figuran “Municipal Finance and Service Provision in West Bank and Gaza” (Finanzas municipales y prestación de servicios en la Ribera Occidental y Gaza) (2010) y “City Finances of Ulaanbaatar” (Finanzas municipales en Ulaanbaatar) (2013). Olga Kaganova es científica investigadora principal de NORC, de la Universidad de Chicago, y es una experta reconocida internacionalmente en tierras fiscales y gestión de activos. Asesora a organizaciones donantes y gobiernos sobre una amplia gama de áreas, desde las políticas nacionales hasta medidas para mejorar el desempeño de las propiedades municipales. Trabajó en 30 países y asesoró a los Gobiernos de Chile, la República Árabe de Egipto, Etiopía, Kosovo y Kuwait, así como a los del estado de California (Estados Unidos) y de las ciudades de Bishkek, Ciudad del Cabo, Moscú, La Meca, Ulaanbaatar, Varsovia y Laibin. Publicó dos libros y numerosos trabajos, y es asesora del Foro Ejecutivo Nacional de Canadá sobre Propiedad Pública y profesora adjunta de la Universidad de Clemson. Lance Morrell tiene más de 35 años de experiencia profesional en gestión financiera en el sector público y el privado. Después de retirarse del Banco Mundial, con más de 22 años de experiencia en proyectos en Asia oriental y África, fundó FEI Consulting, LLC, y continuó trabajando en proyectos de gestión financiera y fortalecimiento institucional en todo el mundo. Antes de incorporarse al Banco Mundial, se desempeñó como tesorero y contralor de división en empresas de primera línea. Es contador público certificado y contador certificado en gestión global. Abdu Muwonge es economista superior en la Unidad de Sector Urbano y Agua del Departamento de Desarrollo Sostenible en la Oficina Regional de Asia Meridional del Banco Mundial. Antes de entrar en el Banco, trabajó en el Centro de Investigaciones sobre Política Económica de Uganda. Fue docente de Economía y Estadística en la Universidad de Makerere y en la Universidad de Ciencia y Tecnología de Mbarara, en Uganda. Tiene una maestría en Economía de la Universidad de Dar es Salaam y una maestría y un doctorado en Finanzas Públicas de la Escuela Andrew Young de Estudios sobre Políticas de la Universidad Estatal de Georgia. Anne Sinet es especialista internacional de primera línea en finanzas de los gobiernos locales y municipales y en organización institucional de Francia y los países en desarrollo. Su experiencia laboral incluye un cargo en la gerencia superior del DGCL (el Ministerio del Interior de Francia); fue asociada superior en tres consultoras privadas de Francia y ha realizado numerosas consultorías para el Banco Mundial, la Unión Europea, el Banco Europeo de Inversiones, el Banco Asiático de Desarrollo y organismos de cooperación franceses. Ha participado en numerosas iniciativas de análisis financieros y fiscales de gobiernos locales en más de 50 países y es autora o coautora de varios manuales y libros basados en investigaciones. xxiv Finanzas municipales Rama Krishnan Venkateswaran es especialista principal en gestión financiera del Banco Mundial. Su amplia experiencia en finanzas municipales incluye trabajos en Sri Lanka, Bhután, Nepal, India, Ghana, Uganda y Swazilandia. Ha trabajado con la Secretaría de la Alianza de las Ciudades en el Grupo de Trabajo sobre Finanzas Municipales. Antes de incorporarse al Banco Mundial, trabajó con el Gobierno de India y ocupó cargos de jerarquía en diversos gobiernos locales, entre los que figura el de funcionario administrativo principal de un distrito. Tiene una maestría en Gestión de Política Económica de la Universidad de Columbia y una maestría en Contabilidad de la Universidad George Washington. Es contador público certificado y gerente financiero gubernamental acreditado. Principales colaboradores xxv Introducción Catherine Farvacque-Vitkovic Desde Detroit hasta Lahore, la mayoría de las ciudades dependientes de las transferencias intergubernamen- del mundo enfrentan problemas financieros. Las tales, que se han venido reduciendo con el tiempo, en quiebras, los déficits presupuestarios, las debacles parte debido a la presión fiscal generada por la desace- financieras, la falta de mantenimiento de la infraes- leración económica mundial. tructura, el deterioro de la calidad de los servicios, la En la actualidad, en la mayoría de los países, los desaparición de barrios enteros, la creciente pobreza presupuestos municipales son suficientes para cubrir urbana y una exclusión social cada vez mayor son los costos operativos de las ciudades, pero no para titulares comunes y constituyen el desafortunado financiar las inversiones de capital tan necesarias. A tal destino que espera a muchos gobiernos locales. La fin será necesario que las ciudades hagan un uso más mayoría de los países ha iniciado un proceso de descen- eficaz de los recursos propios y que también tengan tralización, con diversos grados de avances y éxitos. acceso a los mercados de crédito. Una cuestión clave Cabe señalar que, en casi todos los casos, la transfe- es de qué manera los gobiernos locales pueden ampliar rencia de responsabilidades del gobierno central a los su base de recursos más allá de las transferencias. gobiernos locales no se ha visto acompañada de la Los responsables de los asuntos municipales tienen pertinente transferencia de recursos. Entre las interés en usar e integrar los nuevos instrumentos e cuestiones pendientes más importantes se encuentran ideas en materia de gestión financiera para controlar las siguientes dos necesidades: a) aclarar la distri- los costos, identificar nuevas fuentes de ingresos y bución de responsabilidades entre los niveles de mejorar la recaudación de impuestos locales. Además, gobierno, y b) reforzar la base de recursos de los los gobiernos locales tienen posibilidades de acceso gobiernos locales. Con algunas reformas se procura a grandes fuentes de financiamiento externo, aunque esclarecer las responsabilidades sin abordarse los suelen no saber cómo aprovecharlas (por ejemplo, problemas financieros. Con otras se asignan a los el financiamiento de la Unión Europea para Europa gobiernos municipales nuevas responsabilidades que sudoriental). Los municipios solicitan apoyo para ellos no están bien preparados para encarar. Al mismo planificar y ejecutar inversiones prioritarias y preparar tiempo, los municipios se están volviendo cada vez más proyectos financiables. Para los gobiernos locales que Introducción xxvii se encuentran en mejor situación financiera, aumentar ¿Qué cabe esperar? Breve reseña su solvencia y acceder a mercados de capital con de los objetivos y el contenido disciplina y control abren oportunidades de cambio del manual profundo. En todos los casos, las mejores prácticas de gobierno y los mecanismos reforzados de rendición Objetivo: Este manual es un componente de un de cuentas se han tornado fundamentales para el programa más amplio promovido por el Banco gobierno municipal y la gestión municipal adecuados. Mundial titulado Municipal Finances—A Learning El Banco Mundial ha participado en un gran Program for Local Governments (Finanzas municipales: número de proyectos de desarrollo urbano y Programa de aprendizaje para los gobiernos locales). municipal. En un informe del Grupo de Evaluación Es una publicación complementaria de un producto de Independiente (IEG) de 2009 se señaló que, desde ciberaprendizaje proporcionado por el Banco Mundial 1988, se ejecutaron más de 190 de proyectos de ese y otros asociados. Su finalidad es reforzar los tipo, y en él se llegó a la conclusión de que “de las tres conocimientos y la capacidad de los gobiernos locales. dimensiones de la gestión municipal —planificación, El programa adopta la perspectiva de los gobiernos financiamiento y prestación de servicios—, la del locales y proporciona herramientas e instrumentos financiamiento era la que reportaba mejores resul- prácticos para mejorar la gestión y la transparencia de tados”. En dicho informe también se señaló que los las finanzas locales. Capítulo 1: Finanzas intergubernamentales en proyectos de desarrollo municipal ejecutados por el un mundo descentralizado. Escrito tanto para Banco Mundial en África fueron los que registraron el responsables de las finanzas municipales como para mejor desempeño, y en este libro examinaremos cómo encargados de formular las políticas, el capítulo 1 la introducción de instrumentos específicos ayudó al sienta las bases para la labor desarrollada en los siete logro de este resultado. Las enseñanzas aprendidas en capítulos siguientes. Abre con un análisis de por qué el terreno revelan que, si bien las reformas a nivel “poner en orden las finanzas municipales” es macroeconómico son difíciles de implementar, a nivel fundamental para alcanzar los objetivos nacionales de gobierno local puede hacerse mucho cuando existe más amplios de crecimiento económico, estabilización la voluntad política de una mayor rendición de macroeconómica y, en el caso de algunos países, cuentas del uso de los fondos públicos y cuando las cohesión nacional entre poblaciones diversas. Después, reformas relativas a la generación de ingresos se en ese capítulo se resumen las consideraciones vinculan claramente con gastos e inversiones visibles principales de otras estructuras de gobierno, así como en la infraestructura y la prestación de servicios. Esto los interrogantes fundamentales relacionados con el se basa en el entendimiento de que a) la gestión estra- papel que debería caber a los municipios en los tégica de las finanzas municipales es crucial para sistemas de ingresos y gastos de un país. Dicho capítulo asegurar la sostenibilidad a largo plazo de la infraes- termina con el examen de la función de la política de tructura y los servicios locales, y b) el aumento de la transferencias de gobierno a gobierno, y de los presión y las restricciones fiscales derivadas de la instrumentos para garantizar la rendición de cuentas desaceleración financiera y económica mundial exige entre los diversos niveles de gobierno y entre los respuestas cada vez más complejas de los gobiernos municipios y sus ciudadanos. locales en lo que respecta a la movilización y el uso de Capítulo 2: Gobierno y finanzas de las áreas recursos financieros. metropolitanas. En este capítulo se describen la En este contexto se observa tanto una sensación tendencia de las ciudades a crecer y los desafíos que de urgencia como la gran oportunidad para ejecutar encaran los gobiernos locales interdependientes en programas de fortalecimiento de la capacidad de los las zonas metropolitanas más grandes. Se presenta gobiernos locales. A pesar de las presiones financieras a los lectores una reseña de los modelos de gobierno a las que se ven sometidos los gobiernos locales de y las cuestiones relativas a las finanzas municipales todo el mundo, son muchas las buenas prácticas en las ciudades metropolitanas de todo el mundo. que deben compartirse y muchos los fracasos de los En lo que respecta a las finanzas municipales, el que hay que aprender. Este manual se basa en estas capítulo se centra en los aspectos que son peculiares prácticas y su finalidad es ayudar a los funcionarios a los municipios que son parte de aglomeraciones municipales a mejorar su gestión financiera aún en los interdependientes más grandes. El capítulo contiene medios económicos más difíciles. varias descripciones de casos. xxviii Finanzas municipales Capítulo 3: Gestión financiera municipal. En reducirse al mínimo la carga impositiva que pesa sobre este capítulo se presentan los componentes básicos los ciudadanos. Mediante la gestión y el control de los de la gestión financiera municipal y se sienta la gastos y el desarrollo de procedimientos para hacer base conceptual de los capítulos siguientes acerca el seguimiento y la evaluación de los resultados, los de la mejora de la gestión del gasto y la evaluación funcionarios públicos serán más capaces de reducir del desempeño. En él se analizan los conceptos al mínimo la carga impositiva que recae sobre la fundamentales de la preparación del presupuesto, la población y prestar al mismo tiempo los niveles contabilidad, los informes financieros y la auditoría, aconsejables de servicios. y sus aplicaciones en el contexto del gobierno local a Capítulo 6: Gestión de activos locales.  En este través de estudios de casos y conjuntos de problemas capítulo se demuestra por qué los activos físicos simples. El objetivo del capítulo es permitir al lector (tierra, edificios, infraestructura, etc.) y las empresas entender bien los procesos cruciales de la gestión son importantes para el bienestar local. Se presentan financiera municipal y vincularlos de manera un marco y un conjunto de instrumentos prácticos práctica con los objetivos más amplios de mejorar la para mejorar la gestión de activos y para vincularla transparencia, la eficiencia y la eficacia de las finanzas con la gestión financiera. También se presentan de los gobiernos locales. orientaciones para los gobiernos locales acerca de Capítulo 4: Gestión de ingresos locales. En este quién debería hacer qué y cómo empezar un programa capítulo se examinan las principales fuentes de de mejora de largo plazo. Se recomiendan maneras de ingresos de que disponen los gobiernos locales, los encontrar ahorros adicionales y generar más ingresos problemas comúnmente asociados con ellas, y los a partir de los activos, y se presentan instrumentos principales desafíos que encaran los funcionarios para el análisis financiero de los activos. Se exponen encargados de las finanzas municipales. Se establece más detalladamente muchas cuestiones técnicas cuáles son las fuentes más promisorias de ingresos. Se porque esos pormenores técnicos son cruciales para la respalda el fortalecimiento de la capacidad institu- gestión eficaz de los activos (por ejemplo, cómo cional local al destacarse las distintas funciones y aumentar el atractivo de las tierras municipales para responsabilidades de la autoridad de recaudación de los inversionistas o cómo inducir la competencia en ingresos fiscales, incluida la descripción de las princi- las subastas de tierras). Por último, en el capítulo se pales funciones de la administración de dichos analizan instrumentos más avanzados de gestión de ingresos. Se analizan los principales problemas y activos, como las políticas de tierras, el financiamiento desafíos vinculados con las funciones de gestión de basado en la transacción de tierras, la estrategia los ingresos fiscales, y se brindan orientaciones a los relativa a las tierras, las alianzas público-privadas y las responsables acerca de cómo lograr que la adminis- empresas de propósitos especiales. tración y la recaudación de dichos ingresos sean más Capítulo 7: Gestión de recursos externos. En eficaces y eficientes. Se muestra cómo realizar el este capítulo se analiza cómo los gobiernos locales análisis de las tendencias de los ingresos fiscales, pueden acceder a recursos externos para financiar incluido el estudio de los distintos planteamientos programas de desarrollo local. En él se examinan los respecto de la previsión de dichos ingresos. Por tipos de recursos externos de que disponen los último, se tratan los principales desafíos que plantea gobiernos locales —desde donaciones o transferencias la economía política para la gestión de los ingresos, se no reembolsables hasta empréstitos y alianzas describe cómo aplicar las estrategias de movilización público-privadas—, se analiza cómo garantizar la de ingresos, y se examinan los impactos de la política contracción de empréstitos en condiciones de disci- de ingresos fiscales. plina y control, y se muestra la importancia de un Capítulo 5: Gestión de gastos locales. En programa participativo de inversiones de capital que este capítulo se presentan ideas cuyo propósito es sirva de orientación para la elección de programas fortalecer la capacidad de los administradores de prioritarios, así como de garantía de su financia- los gobiernos locales, los miembros del consejo de miento. Se usan estudios de casos para ilustrar las administración local, los jefes de departamento y experiencias y las estrategias. Al terminar de leer el personal de finanzas para gestionar y controlar el libro, los lectores podrán evaluar qué opciones el gasto, a fin de que puedan prestarse los servicios de financiamiento serán más adecuadas para su locales de manera eficiente y eficaz, y de que pueda gobierno local. Introducción xxix Capítulo 8: Logro de una mayor transparencia d) presentación de informes a los ciudadanos. Tercero, y rendición de cuentas. Medición del desempeño también se brindan orientaciones detalladas para de las finanzas municipales y establecimiento llenar una autoevaluación de las finanzas municipales de las bases para las reformas. En este capítulo se con los siguientes propósitos: a) evaluar la situación procura definir qué significa realmente la medición financiera de la ciudad y b) identificar las medidas del desempeño. ¿Estamos haciendo lo correcto? ¿Lo específicas destinadas a mejorar las prácticas de estamos haciendo bien? Primero, el capítulo se centra gestión financiera, la movilización de ingresos locales, en las enseñanzas aprendidas de las prácticas de el gasto público, la gestión y el mantenimiento de los medición del desempeño en los países desarrollados y activos públicos, la programación de inversiones y de las experiencias en ese ámbito, y en él se evalúa cómo el acceso al financiamiento externo. Al terminar de adaptar la medición del desempeño a la situación de leer el libro, los lectores podrán usar la plantilla de las ciudades en desarrollo. Segundo, en dicho capítulo autoevaluación de las finanzas municipales para su se examinan los cuatro mecanismos principales de ciudad y aplicar las conclusiones de la evaluación en presentación de informes usados comúnmente para sus actividades cotidianas y en su programa de reforma medir el desempeño de las finanzas municipales: de mediano plazo. Para su comodidad, los usuarios a) supervisión estatal, b) análisis del riesgo por parte pueden descargar la plantilla en formato Excel del de los asociados financieros, c) seguimiento financiero sitio http://siteresources.worldbank.org/EXTURBAN interno por parte de los funcionarios municipales y DEVELOPMENT/Resources/MFSA-Template.xlsx. xxx Finanzas municipales CAPÍTULO 1 Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado Abdu Muwonge y Robert D. Ebel En el Informe sobre el desarrollo mundial: En el umbral búsqueda de mejoras de la eficacia gubernamental. del siglo XXI, se llega a la dramática conclusión de que También ha influido el surgimiento de organizaciones dos fuerzas están configurando el mundo en el que se e instituciones locales, nacionales y supranacionales, definirán y se implementarán las políticas de desarrollo. por ejemplo, redes de la sociedad civil y otras redes de La primera es la globalización, la integración constante ciudadanos, regímenes de libre comercio, alianzas en de los países del mundo. La segunda es la localización, la pos de los objetivos de desarrollo del milenio, y, en autodeterminación política y la devolución de las algunos casos, una moneda común. finanzas (Banco Mundial, 2000). Lo que se denomina Este capítulo está organizado en tres secciones. “localización” a menudo se menciona como “descentra- En la primera, se describe el “panorama general” de lización”, la distribución de funciones interguberna- las finanzas intergubernamentales al establecer la mentales del sector público entre varios tipos de distinción entre la descentralización política y fiscal, gobiernos, centrales y subnacionales. Además, si bien a y luego se identifican modelos alternativos o variantes primera vista las dos tendencias parecen contrarias, en realidad, son complementarias, ya que generalmente de gobierno descentralizado. Luego se incluye una son producto del mismo conjunto de factores externos. revisión de lo que se ha aprendido a partir de estudios La complementariedad entre la globalización y la empíricos recientes sobre los resultados económicos y localización tiene varios fundamentos. Por ejemplo, fiscales de la descentralización. En la segunda sección, los avances en la tecnología de la información y las se aborda el tema clave de las transferencias del comunicaciones facilitan la divulgación de los conoci- gobierno central a los gobiernos locales, su diseño, sus mientos internacionales que permiten a los grupos usos y sus resultados previstos. El capítulo termina con locales eludir a las autoridades centrales en su una serie de conclusiones. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 1 Reseña sobre las finanzas decir, la distribución intergubernamental de las intergubernamentales responsabilidades referentes al gasto y al financia- miento entre los diversos tipos o niveles de gobierno, En cualquier lugar del mundo que se observe, se lleva de forma tal que guarde armonía con el marco político. a cabo o se analiza la implementación de alguna clase de descentralización. El término “descentralización”, complejo y poco preciso, engloba —y puede englobar— Preguntas para cualquier entorno una amplia variedad de definiciones, principios y intergubernamental mecanismos. Por ende, resulta útil comenzar por Con respecto a la descentralización fiscal, se deben especificar algunos términos. plantear cuatro preguntas fundamentales: 1. ¿Qué tipo o nivel de gobierno lleva a cabo qué Descentralización política actividad (asignación de gastos)? La descentralización política se refiere a los acuerdos en virtud de los cuales la legitimidad legal del 2. ¿Qué tipo de gobierno es responsable de obtener gobierno local se reconoce explícitamente en la cuáles ingresos (asignación de ingresos)? constitución nacional o a través de decisiones legales 3. ¿Cómo se pueden resolver los desequilibrios y administrativas. En la mayoría de los países, la fiscales entre el gobierno central y las unidades descentralización política incluye disposiciones que subnacionales, y entre las jurisdicciones subna- establecen: a) elecciones locales; b) una división de cionales, cuando los argumentos a favor de las responsabilidades o competencias referentes al descentralizar los gastos son casi siempre más gasto entre los tipos de gobiernos; c) una autoridad importantes que aquellos para descentralizar la fiscal subnacional propia (por ejemplo, municipal); generación de ingresos (función de las transfe- d) normas y reglamentaciones relacionadas con el rencias intergubernamentales)? endeudamiento y la gestión de la deuda a nivel local, y e) un estatus especial para las ciudades capitales 4. ¿Cómo se abordarán los calendarios de ingresos (Slack y Chattopadhyay, 2009). En gran parte del y pago de los gastos de capital (endeudamiento mundo postsocialista y en desarrollo, este proceso es y deuda)? dirigido y legislado a nivel central, es decir, “de arriba hacia abajo”. Si bien el impulso político hacia la En este capítulo, se aborda solamente la tercera de descentralización del Estado puede reflejar una estas cuatro preguntas, el tema de las transferencias reacción “desde abajo” a muchos años de amplio intergubernamentales. Las dos primeras preguntas y la control del gobierno central (Bird, Ebel y Wallich, cuarta se abordan en los capítulos subsiguientes de 1995; Swianiewicz, 2006; Regulski, 2010) y, en algunos este libro. Es conveniente realizar un breve resumen casos, incluso una “reacción desde arriba”, por antes de continuar con los detalles de las transferencias ejemplo, a fin de generar confianza en un nuevo intergubernamentales. sistema de gestión, y aunque el gobierno central haya Asignación de gastos. La directriz fundamental para comenzado la descentralización en los niveles más determinar qué tipo de gobierno tiene la responsabi- bajos (Smoke y Taliercio, 2007), lo que ocurre general- lidad de cuáles funciones en materia de gastos es el mente es que la autoridad central gestiona el proceso principio de subsidiariedad, es decir, que las responsabi- de descentralización. Esto es válido incluso cuando el lidades públicas generalmente deben ser ejercidas por resultado político es tal que a los gobiernos subnacio- las autoridades más cercanas a los ciudadanos, y que la nales, al menos por ley, se les otorga un alto grado de asignación de una responsabilidad a otra autoridad autoridad política y fiscal (recuadros 1.1 y 1.2). debe basarse en consideraciones acerca de la magnitud de la tarea y los requisitos de eficiencia (Oates, 1972; Yilmaz, Vaillancourt y Dafflon, 2012; Marcou, 2007). Descentralización fiscal Otras consideraciones incluyen la presencia de exter- Si bien la decisión de descentralizar es política, el nalidades (los efectos secundarios de las actividades de beneficio económico y financiero procede de un gastos más allá de los límites jurisdiccionales legales), sistema bien diseñado de descentralización fiscal, es las economías de escala (costo unitario de producción), 2 Finanzas municipales Recuadro 1.1 Economía política de la reforma de descentralización: Nepal La estructura de gobiernos locales de un país organizaciones no gubernamentales (ONG), los depende de varios factores complejos, entre los grupos desfavorecidos y el sector privado no que se incluyen la historia, la política, el potencial fueron incluidos de forma explícita en la económico, las constituciones y las leyes. Nepal estructura de gobierno local. es un ejemplo de la complejidad implícita en En 1999, el Parlamento aprobó la Ley de el establecimiento y la administración de los Autogobierno Local. Esta ley, que fue consi- procesos de descentralización, así como también derada un hito en Nepal, sentó las bases del en la transición correspondiente. Durante toda su autogobierno local al aumentar la devolución historia moderna, Nepal tuvo un sistema unitario de las facultades administrativas, fiscales y de gobierno. Antes de 1951, no se tenía muy en judiciales a los órganos locales. La asignación cuenta, o no se consideraba en absoluto, el actual de responsabilidades referentes al gasto empoderamiento de los gobiernos locales. Si en Nepal se basa fundamentalmente en dicha bien se introdujo una serie de reformas políticas ley. Hasta 2011, la estructura de gobiernos en la década de 1950, recién en la década de locales de Nepal estaba dividida en 75 distritos, 1980 se llevaron a cabo algunas iniciativas 58 municipios y 3913 comités de desarrollo de tendientes a descentralizar el poder. El sistema aldeas (CDA). Estas jurisdicciones corresponden actual de gobiernos locales se basa en diversas a 5 regiones de desarrollo y 14 zonas administra- normas. En la década de 1950, se habían tivas. Un CDA está formado por 9 distritos, promulgado dos leyes que establecían unidades y los municipios constan de 9 a 35 distritos. Las de gobierno local: la Ley de Municipios de 1953 y autoridades de los municipios y los CDA se la Ley de Aldeas de 1956. Tras el retorno del país eligen de forma directa. Oficialmente, los tres al gobierno autocrático en 1960, esas leyes órganos locales son autónomos, es decir, que fueron reemplazadas por la Ley Panchayat de no hay entre ellos una relación jerárquica Ciudades de 1962 y la Ley Panchayat de Aldeas impuesta por ley. En la práctica, los gobiernos de 1962. del nivel distrital tienen una cierta función de Durante el período 1981-82, se dictó la Ley supervisión sobre los municipios y las aldeas, y de Descentralización, y se asignaron algunas algunos recursos que se utilizan para financiar responsabilidades a los órganos locales en la programas de municipios y aldeas se encauzan planificación y la asignación de recursos a nivel a través de los distritos. local. En 1990, se restauró la democracia multi- Si bien se suponía que la Ley de Autogobierno partidista y se ratificó la quinta constitución del Local debería ser la base de la descentralización país, en la que se incluía la descentralización fiscal, en realidad, no se implementó la mayor como elemento fundamental de la democracia. parte de los elementos principales de la ley. En En 1991, se aprobaron tres leyes, la Ley del las zonas locales, la mayoría de los servicios Comité para el Desarrollo de Distritos, la Ley del públicos son brindados por organismos ejecu- Comité para el Desarrollo de Aldeas y la Ley de tivos de los ministerios del gobierno central. En Municipios, mediante las cuales se crearon algunos casos, están desconcentrados en la órganos locales compuestos por funcionarios zona local. Los gobiernos locales brindan elegidos. Estas leyes fueron criticadas por no servicios, pero solo en cantidades limitadas. En haber proporcionado autonomía suficiente a los general, Nepal sigue siendo un Estado mayor- gobiernos locales; los órganos locales carecían mente centralizado, y apenas un 6 % del gasto de facultades suficientes para decidir sobre público total es efectuado por los gobiernos gastos e impuestos, y la sociedad civil, las locales. Fuente: Sharma y Muwonge, 2010. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 3 Recuadro 1.2 Polonia: La descentralización política en un sistema de múltiples niveles La estructura de gobiernos locales de Polonia es subnacionales elegidos: powiat (condado) y el resultado de dos olas de reformas de descen- voivodship (región). tralización. La primera ola fue en 1990, cuando se En la actualidad, hay tres niveles de gobiernos introdujo el sistema de gobierno local a nivel de territoriales: casi 2500 municipios; 315 condados, las gminas (comunas). La reforma de los más 65 ciudades con estatus de condado, y gobiernos locales fue una de las principales 16 regiones. Tanto en el nivel de los municipios prioridades del primer gobierno poscomunista, como en el de los condados, los autogobiernos que se formó en septiembre de 1989. Una serie locales son la única forma de administración de preparativos rápidos pero intensivos permitió pública. Las funciones del Estado central, como la aprobación de la nueva Ley de Gobiernos el registro de nacimientos y matrimonios, son Locales en marzo de 1990, que fue seguida por realizadas por los gobiernos locales como las elecciones locales en mayo de 1990 y una descentralización radical de las reglamentaciones funciones delegadas financiadas con transfe- financieras en enero de 1991. En la reforma de rencias específicas. A nivel regional, la estructura 1990, se introdujo el gobierno local elegido es dual: el autogobierno elegido y un gobernador, solamente a nivel de las gminas; la adminis- designado por el primer ministro, con su propio tración del Estado continuó gestionando los aparato administrativo. Sin embargo, las funciones niveles superiores de las divisiones territoriales. del autogobierno y las administraciones regio- En 1999, durante la segunda etapa de la reforma, nales del Estado están claramente separadas, y se introdujeron dos nuevos niveles de gobiernos no hay subordinación jerárquica entre ellas. Fuente: Swianiewicz, 2006. y la capacidad de administrar e implementar la función mejoras en la eficiencia derivadas de un sistema de (entre las numerosas exposiciones acertadas sobre la descentralización bien diseñado, los gobiernos locales pregunta de la asignación de gastos, se encuentran la deben ser capaces de generar ingresos de fuentes de Martínez-Vázquez, 1999, y la de Dafflon, 2006). En propias (Jensen, 2001; Ebel y Weist, 2007). No se debe el capítulo 5 de este libro, Morrell y Kopanyi analizan interpretar que la asignación de ingresos a diferentes en detalle las prácticas de gastos de los municipios. tipos de gobierno implica que los fondos provenientes Asignación de ingresos. Una de las directrices para de cada tipo de impuesto se deben destinar a un solo la implementación de un sistema bien diseñado de tipo de gobierno. No hay motivos para asignar los descentralización fiscal es el principio de que “las ingresos derivados de una tasa o un impuesto deter- finanzas siguen a las funciones” (Bahl, 1999a; Bahl y minado a un gobierno, siempre que el uso superpuesto Martínez-Vázquez, 2006; Smoke y Taliercio, 2007). de la tasa o el impuesto no cause desigualdades inacep- Luego de asignar las responsabilidades por los gastos, tables ni distorsiones económicas, ni complique el la siguiente pregunta es: ¿qué unidad de gobierno cumplimiento de los contribuyentes y la adminis- recaudará cuáles ingresos? Esta pregunta sobre tración de los ingresos. Estos problemas generalmente finanzas es tan importante y compleja como la función pueden evitarse al asignar un impuesto determinado a de gastos. De hecho, se puede sostener que no se cuenta más de un tipo de gobierno (McClure, 1999). Las con un sistema de descentralización fiscal a menos que numerosas obras escritas sobre este tema son anali- los gobiernos subnacionales (por ejemplo, los locales) zadas y aplicadas a los municipios por Garzón y Freire tengan autonomía para determinar (y, en muchos casos, en el capítulo 4 (véanse también Ebel y Taliercio, 2005; recaudar) sus propios ingresos. Para obtener las Bird, 2011a, y Smoke, 2008). 4 Finanzas municipales Transferencias intergubernamentales. Una vez que se Sevinc, 2011, y Canuto y Liu, 2013; también se ofrece ha distribuido la asignación de gastos e ingresos entre información útil en el sitio web sobre el endeuda- los diferentes tipos de gobierno, resulta muy claro miento y la deuda subnacional del Grupo Temático del que no existe una razón a priori por la cual, para los Banco Mundial, www.worldbank.org/subnational). gobiernos subnacionales (por ejemplo, municipales), la suma de los gastos equivaldrá al posible flujo de Las tres D: Desconcentración, ingresos. En casi todos los casos, habrá un desequilibrio financiero entre el gobierno central y los subnacionales delegación y devolución (desequilibrio vertical), así como también entre los El término “descentralización fiscal” abarca tres gobiernos municipales (desequilibrio horizontal). Esa mecanismos o variantes diferentes, cada uno de los es la razón por la que los sistemas descentralizados cuales ocupa un lugar en el sistema financiero también deben establecer un mecanismo de transfe- intergubernamental de un país. Estos son la descon- rencias intergubernamentales, casi siempre de la centración, la devolución y la delegación. Un interro- autoridad central a la local. El problema de los desequi- gante clave en materia de política es cuál de las librios y la forma de abordarlos se analiza más adelante.. tres variantes puede decirse que domina las finanzas Endeudamiento y deuda. ¿Qué sucede con los calen- públicas de una nación. darios de ingresos para pagar los gastos de capital? Desconcentración. La desconcentración a veces se ¿Cómo se financia la infraestructura, por ejemplo, denomina descentralización administrativa. Implica un escuelas, caminos y carreteras, y sistemas de abasteci- proceso mediante el cual se establecen oficinas regio- miento de agua y transporte? De este modo, surge el nales de los ministerios centrales en jurisdicciones cuarto problema que enfrenta una sociedad descentra- locales, a fin de determinar el nivel y la composición de lizada: la función del endeudamiento y la gestión de la los bienes y servicios locales que se han de propor- deuda a nivel local. ¿Cómo se pueden estructurar los cionar. La desconcentración con autoridad significa que calendarios de ingresos destinados al gobierno local las oficinas regionales de los ministerios tienen ciertas para pagar los gastos de capital? La “regla de oro” del facultades para tomar decisiones independientes, financiamiento de capital es que, tanto por razones de aunque generalmente dentro del marco de las direc- eficiencia como de equidad, el pago de bienes de trices del gobierno central. La desconcentración sin capital debe distribuirse a lo largo de su vida útil. De autoridad se produce cuando se crean oficinas regio- ello se infiere que se debe establecer un mecanismo de nales sin facultades de tomar decisiones indepen- financiamiento para que las generaciones futuras que dientes. En cualquiera de los dos casos, cuando las saquen provecho del gasto de capital actual en infraes- oficinas desconcentradas prestan servicios (como tructura paguen los beneficios derivados del uso de educación, servicios de salud, abastecimiento de agua o dicha infraestructura. Se debe permitir a los gobiernos transporte), es probable que los residentes locales no locales que soliciten préstamos y contraigan deudas tengan injerencia en el alcance o la calidad de los que se financien a lo largo del tiempo, si su situación servicios y la forma en que se prestan (recuadro 1.3). financiera es sólida. Devolución. La devolución se encuentra en el otro Existen principios y normas para analizar todo esto, extremo de la línea de las “tres D”. En la devolución, se proceso que se estudia dentro del tema de la gestión de establecen autogobiernos locales independientes que la deuda subnacional (Canuto y Liu, 2013). Se plantea tienen la responsabilidad de prestar un conjunto de un problema importante cuando los gobiernos locales servicios públicos y la autoridad para fijar impuestos y que forman parte de una jerarquía intergubernamental tasas para financiarlos. Estos gobiernos tienen mucha unitaria se convierten en una fuente de pasivo contin- flexibilidad para seleccionar la combinación y el nivel gente. En estas circunstancias (típicas), es posible que de servicios y, en algunos casos, facultades plenas para el gobierno central deba imponer límites u otros generar sus propios ingresos. Con la devolución, los controles a los préstamos contraídos localmente. Este y ciudadanos tienen la capacidad de utilizar su gobierno otros temas relativos a la gestión de la deuda son anali- local para expresar sus preferencias acerca de la zados por Kaganova y Kopanyi en el capítulo 6 y por combinación y el nivel de servicios públicos que desean Freire en el capítulo 7 (para obtener material adicional, (demanda) y, a la vez, tener en cuenta su costo (oferta). véanse Rangarajan y Prasad, 2012; Wong, 2013; Peteri y El resultado de una devolución que permite la toma de Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 5 decisiones a nivel local es un uso “más adecuado” (más transferencias del mandante al mandatario. Cuando la eficiente) de los recursos limitados que el que se autoridad principal, más alta, no paga por las respon- produciría si las decisiones relativas a las políticas sabilidades delegadas, es decir, cuando se crea un locales de impuestos y de gasto se tomaran en una mandato sin financiamiento, es posible que se capital lejana. Cuando cada localidad toma las establezca una relación central-local controvertida y decisiones locales, toda la sociedad se beneficia desde se generen contiendas jurídicas (si la localidad tiene el punto de vista financiero. En la jerga técnica, se ha derecho legal a recurrir a la vía judicial), incentivos incrementado el bienestar social. Los beneficios en para realizar “trucos” en el presupuesto local e materia de eficiencia o bienestar derivados de la incluso conflictos. descentralización pueden ser especialmente significa- Sin embargo, cuando va acompañada de financia- tivos en los países con un alto grado de diversidad miento, la delegación puede mejorar la eficiencia si económica, demográfica y geográfica. permite a las unidades del gobierno subnacional Delegación. La tercera variante, la delegación, administrar los programas de prioridad nacional de generalmente se considera como un mecanismo manera tal que reflejen mejor las circunstancias intermedio entre la devolución y la desconcentración. económicas, sociales y financieras locales. En el marco Se la puede caracterizar como una relación mandan- de tales mecanismos, el gobierno central puede te-mandatario entre un nivel alto de gobierno establecer niveles mínimos o estándares de servicios y, (mandante) que asigna a un gobierno local (manda- en realidad, es probable que lo haga. No obstante, si las tario) la responsabilidad de cumplir ciertas funciones decisiones cotidianas específicas sobre la prestación locales (por ejemplo, educación, distribución de agua, de servicios se toman en el nivel local, surge la oportu- clínicas), que pueden o no estar financiadas mediante nidad de encontrar formas nuevas, creativas y quizá Recuadro 1.3 Egipto: Desconcentración con autoridad limitada La República Árabe de Egipto tiene cinco tipos una ciudad. Las ciudades pueden estar divididas de gobiernos locales: provincia, markaz, en distritos. El distrito (hay) es la unidad de ciudad, distrito y aldea. Está conformada por gobierno local más pequeña de las provincias 26 provincias, dirigidas por gobernadores que urbanas. Los distritos se dividen en secciones son designados por el presidente. La provincia (subdistritos) o vecindarios (sheyakha). Los jefes es la principal unidad de prestación de de las ciudades y los distritos son designados servicios en Egipto. Puede ser simple y por el ministro de desarrollo local. La aldea completamente urbana (sin markaz o aldea), o (qariya) es la unidad de gobierno local más bien compleja e incluir comunidades urbanas y pequeña de las provincias rurales. Las responsa- rurales. Las provincias son gobiernos locales bilidades de las aldeas respecto de los servicios desconcentrados, sin facultades para formular varían según su tamaño. Las más grandes políticas; simplemente siguen las instrucciones del gobierno central. forman parte del sistema de gobierno local y El markaz es la unidad de gobierno local de tienen responsabilidades en la prestación de segundo nivel en las provincias complejas. Un servicios. Las más pequeñas, denominadas markaz está formado por una ciudad capital y aldeas “satélite”, no se consideran unidades de otras ciudades y aldeas, y funciona como el gobierno local y no tienen responsabilidades en gobierno central para la jurisdicción. Está dirigido la prestación de servicios. Estas últimas forman por el jefe del markaz, que es designado por el parte de una aldea o de un markaz. El jefe de la primer ministro. Cada provincia tiene, al menos, aldea es designado por el gobernador. Fuente: Amin y Ebel, 2006. 6 Finanzas municipales más económicas de prestar tales servicios. Como se público y gestionan la mitad de todas las inversiones analizará en la sección siguiente, el diseño de las trans- públicas (Ellis, 2010). ferencias fiscales intergubernamentales y el grado y la Sistemas federales. En un sistema federal, las naturaleza del seguimiento central influirán en el decisiones del sector público son tomadas por equilibrio que se establezca entre la toma de diferentes tipos o niveles de gobierno que son mutua- decisiones en el nivel central y local en las esferas de mente independientes (Griffiths con Nerenberg, 2005; responsabilidad delegadas. Ahmad y Brosio, 2006; Boadway y Shah, 2009). Aunque mucho menos numerosos que los Estados unitarios, hay varios ejemplos: en África, Etiopía, Sistemas unitarios, federales y confederados Nigeria y Sudán del Sur; en Asia oriental y el Existe una amplia variación en la forma en la que los Pacífico, Australia, Malasia y los Estados Federados de sistemas intergubernamentales están estructurados Micronesia; en Europa, Austria, Bélgica y Alemania; en en el mundo, lo que intensifica la complejidad de la América Latina, Brasil, México y Saint Kitts y Nevis; en descentralización. Se pueden distinguir tres sistemas Oriente Medio y Norte de África, Iraq y los Emiratos de gobierno: unitarios, federales y confederados. Lo Árabes Unidos, y en Asia meridional, India, Pakistán y que intensifica la complejidad es que, en la práctica, Nepal. Algunas constituciones de Estados federales son cada uno de estos sistemas presenta diversos grados muy categóricas en cuanto a que no existe jerarquía de las tres D. alguna entre ciertos tipos de gobiernos (por ejemplo, el Sistemas unitarios. Un sistema unitario es aquel en gobierno central de Pakistán respecto de las cuatro el que el gobierno central tiene la autoridad otorgada provincias; el gobierno central de Estados Unidos y los constitucionalmente (en algunos casos, la autoridad es 50 gobiernos estaduales). Otros países son constitucio- otorgada por una monarquía absoluta o una teocracia) nalmente federales, pero están más centralizados que no solo para determinar qué poderes políticos se descentralizados (Etiopía, Malasia, Sudán). asignan a sus unidades integrantes (gobiernos subna- Confederación. Una confederación generalmente cionales, incluidos, desde luego, los municipios), sino es un sistema de estados basado en un tratado, en el también para crear, eliminar o modificar los límites de que un gobierno central débil actúa como el agente de las jurisdicciones subnacionales. En estos casos, las unidades miembros, habitualmente sin facultades pueden existir diversos tipos de gobiernos subnacio- independientes importantes en materia de gastos e nales, por ejemplo, municipios, pero no son soberanos, impuestos (Wallich y Zhang, 2013). A lo largo de la sino que son representantes del Estado central. historia, han existido algunos mecanismos de este Hay numerosos ejemplos en todo el mundo. En tipo (por ejemplo, Suiza como la Confederación África, Burkina Faso, Egipto, Ghana y Uganda tienen Helvética, durante el período 1815-48). El mejor sistemas unitarios. Entre los ejemplos de Asia oriental y ejemplo actual es Bosnia y Herzegovina (en el el Pacífico, se incluyen Tailandia, Japón y la República recuadro 1.4, se explica la situación de Bosnia). Sin de Corea del Sur. En Europa y Asia central, el Reino embargo, incluso en ese caso, el gobierno central ha Unido, Ucrania y todas las repúblicas de Asia central cobrado mayor peso en el ámbito fiscal, ya que ha sido son ejemplos de sistemas unitarios. En América Latina, autorizado a aplicar un impuesto nacional al valor tales sistemas incluyen a Colombia y Perú. Algunos agregado (IVA) a partir de enero de 2006. ejemplos de Oriente Medio y Norte de África son Egipto, Jordania, Arabia Saudita y Túnez. En Asia ¿Es conveniente descentralizar o no? meridional, se pueden mencionar Bangladesh, Sri Tres pasos nos ayudan a abordar el interrogante de por Lanka y Bhután. Pero un sistema unitario puede no ser qué algunos Estados permanecen sujetos a la autoridad lo mismo que un sistema centralizado. Por ejemplo, a central, tanto a nivel político como fiscal, mientras que China se la ha caracterizado como federal y descentra- otros avanzan hacia la descentralización. El primer lizada (Wong, 2007; Bahl, 1999b). Indonesia es un caso paso es estudiar las razones por las cuales tantos países de un Estado unitario que ha descentralizado su continúan manteniendo sectores públicos centrali- sistema fiscal de forma tal que actualmente los zados. El segundo es examinar los argumentos teóricos gobiernos subnacionales son los principales presta- y prácticos que se formulan convencionalmente para dores de servicios, representan un tercio del gasto respaldar la descentralización, y la forma en que la Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 7 teoría de las finanzas públicas aborda el interrogante. capacidad necesaria para ser autónomos probable- El tercero es analizar el impacto de la descentrali- mente sea tanto cierta como tautológica. Tal como zación, es decir, las pruebas empíricas. han demostrado los gobiernos locales de varios países recientemente descentralizados, el fortalecimiento de la capacidad para gobernar es un proceso de ¿A qué se debe la preferencia aprendizaje práctico (Thomas, 2006). Parafraseando por la centralización? en líneas generales el ensayo de Amartya Sen “La En el Informe sobre el desarrollo mundial 1999-2000 democracia como valor universal”, un país no tiene (Banco Mundial, 2000), se observó que muchos países que ser considerado “apto” para ser descentralizado, en desarrollo aún están centralizados, a pesar de la tendencia identificada hacia la localización. Existen sino que los gobiernos se tornan capaces al ser tres argumentos que respaldan la centralización: descentralizados (Sen, 1999). La falta de capacidad local. Un argumento que se Así, por ejemplo, a principios de la década de 1990, formula a menudo en los países en desarrollo es que durante el mandato del alcalde Gabor Demszky, el los gobiernos locales no tienen capacidad para ser municipio de Budapest solicitó un préstamo en el autónomos. Este argumento se esgrime, en la mayoría mercado de eurobonos, no porque no pudiera solicitar de los casos, cuando surge el debate acerca de los un préstamo a fuentes húngaras, sino para demonstrar méritos de otorgar a localidades como los gobiernos que la ciudad era lo suficientemente solvente para municipales la facultad para generar sus propios hacerlo. Como escribe Demszky, en 1991 el “triste ingresos o para solicitar préstamos. En un país estado de Budapest era un auténtico reflejo de 40 años con una larga tradición de centralización, la obser- de dictadura” y, por ende, sus “ciudadanos eligieron vación de que los gobiernos locales carecen de la seguir otro camino” (Demszky, 2003). Recuadro 1.4 Confederación de Bosnia y Herzegovina En virtud del Acuerdo de Dayton-París (1995), puestarias que afectan a los municipios de la la ex República Yugoslava de Bosnia y federación se delegan a los cantones, o bien Herzegovina contiene ahora dos entidades: la son compartidas por varios departamentos de Federación de Bosnia y Herzegovina y la los ministerios federales. En la constitución de República Srpska. Estos son dos gobiernos y la Federación de Bosnia y Herzegovina, se órganos administrativos separados de hecho, definen las funciones de cada nivel de gobierno con amplias facultades para aprobar leyes, y se otorga a los cantones todas las facultades aplicar impuestos y gobernar en general. que no se delegan expresamente en la Sarajevo es la capital de Bosnia y la capital de federación, como la planificación del uso de la la federación. Banja Luka es la capital de la tierra, el desarrollo de empresas locales y el República Srpska. desarrollo económico local. La República Srpska La federación contiene 10 unidades de nivel tiene una estructura administrativa centralizada intermedio (cantones) y aproximadamente y su propio ministerio de gobierno local para 80 municipios. Los cantones tienen sus propias regular y entablar diálogos con sus municipios legislaturas, sus propias leyes básicas y consti- (aproximadamente 60, incluida una ciudad tuciones, y sus propios gobernadores y independiente, Brcko); la federación no tiene un ministerios. Las cuestiones financieras y presu- ministerio de esta clase. Fuente: Fox y Wallich, 2007. 8 Finanzas municipales A este respecto, es importante destacar dos tradición de autonomía local presente en gran parte de lecciones sobre la forma en que un país se torna Europa, la gestión de orden y control aún caracteriza a capaz de ser descentralizado. En primer lugar, varias antiguas repúblicas soviéticas, en particular, las “descentralizar el Estado central” no implica de Asia central. Durante los últimos dos años, también desmantelarlo. Una descentralización satisfactoria se ha observado una recuperación del poder por parte también supone fortalecer la capacidad del gobierno del gobierno central de Hungría (Barati-Stec, 2012). central para ser intergubernamental (Kopanyi et ál., En Oriente Medio, se ha mantenido el control autori- 2000; Pallai, 2003). En segundo lugar, para lograr tario por medio de un sistema arraigado de oligarquía una reforma satisfactoria del sector público, se política, que da como resultado lo que Tosun requiere mucho más que hacer hincapié en la denomina “excesiva centralización”, un modelo capacidad individual (por ejemplo, burocrática): antiguo que se está cuestionando en toda la región. El también se debe vincular la capacidad organizativa, mundo espera para ver si el final de este cuestiona- institucional e individual con los resultados previstos miento será más de lo mismo o si surgirán sociedades en términos de desarrollo (Thomas, 2006). más pluralistas y autónomas (Tosun, 2010; Tosun y Garantizar que se cumplan las funciones del Yilmaz, 2010). gobierno central. El segundo argumento es que, en un sistema unitario o federal establecido, el gobierno central puede imponer su precedencia respecto del ¿Por qué es conveniente descentralizar? gobierno subnacional, ya que las prioridades del El hecho de que en gran parte del mundo se esté Estado nación deben prevalecer. Tales prioridades llevando a cabo alguna forma de descentralización incluyen garantizar la defensa nacional, conducir la demuestra la importancia de dicho proceso. Existen, política exterior, proteger las fronteras nacionales y al menos, cuatro factores que explican la tendencia gestionar la estabilización macroeconómica. Este hacia la descentralización: argumento contra la descentralización amplia es El vínculo con la globalización. La conclusión del común en los países de ingreso bajo y mediano que, Informe sobre el desarrollo mundial 1999-2000 de que en general, no están económicamente diversificados y las tendencias de comienzo del siglo XXI hacia la que, por lo tanto, están más expuestos a las fluctua- globalización y la localización se han reforzado está ciones de los precios internacionales de los productos respaldada por investigaciones más recientes. Estos básicos, a los desastres naturales y a los costos de la trabajos incluyen un modelo de “separación”, que carga de la deuda. Como resultado, el gobierno central señala una “demanda de autonomía local por parte de conserva un control estricto de los principales instru- las regiones del interior, que se eleva con el incre- mentos tributarios y de endeudamiento (Tosun y mento de los ingresos nacionales, la mayor cantidad Yilmaz, 2010). relativa de población del interior y el aumento de la Legado. El argumento a favor de la concentración población nacional” (Arzaghi y Henderson, 2005), del poder político y fiscal en el gobierno central a además de estudios de casos sobre el crecimiento de menudo se basa en la persistencia de los métodos las organizaciones de ciudadanos que “ya no se antiguos: “el viejo estilo es mejor”. Esto se observa, apoyan en las medidas verticales para mejorar el especialmente, en gran parte del continente africano, gobierno” (McNeil y Malena, 2010). donde décadas de colonialismo dieron lugar a una Dicho esto, no solo las tendencias, sino también tradición profundamente arraigada de autoritarismo los ciclos se aplican a los países, independientemente vertical (Ndegwa, 2002; Commins y Ebel, 2010). de su grado de desarrollo económico (Bird, 2011b). Como reflejo del legado del colonialismo, en la Carta Por ende, un período de reforma intergubernamental Africana para la Participación Popular en el Desarrollo puede ser seguido por una recuperación política de y la Transformación (la Declaración de Arusha de las autoridades centrales que revierta las reformas 1990) se expuso que África presenta una “excesiva logradas en años anteriores. Es probable que estos centralización de poder e impedimentos para la parti- cambios de dirección se produzcan de forma más cipación efectiva de la abrumadora mayoría... con rápida y profunda en los Estados unitarios que en los respecto al desarrollo social, político y económico”. federales; estos últimos, si están bien establecidos, Desde luego, África no es el único lugar donde otorgan a los gobiernos subnacionales las facultades predomina el apego al viejo estilo. A pesar de la constitucionales para recaudar sus propios ingresos. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 9 De hecho, actualmente se está produciendo una conjunto de parámetros determinados en el nivel recuperación central cíclica en Estados unitarios. central o para satisfacer incentivos burocráticos). En efecto, en el informe de Ciudades y Gobiernos Baste pensar, por ejemplo, en un conjunto de Locales Unidos de 2011 sobre el gobierno local en bienes y servicios locales, como la atención primaria África, se concluye que “la descentralización fiscal de la salud y la educación. Ahora supongamos que los está sufriendo las consecuencias de la difícil situación costos de producción de tales servicios son iguales en financiera actual de la mayoría de los países de todo el país. Las comunidades tienen diferentes prefe- África”, y que “si bien en los países africanos la rencias y necesidades respecto de la combinación de generación de ingresos ha aumentado gradualmente servicios que han de brindarse. Por lo tanto, al desde comienzos de la década de 2000, tras cuatro distribuir un presupuesto público de un tamaño décadas de estancamiento, las perspectivas no son determinado, cabe esperar que la comunidad Y, con muy prometedoras” (Yatta y Vaillancourt, 2010). Se una gran proporción de población joven, exprese una ha emitido una advertencia similar con respecto a preferencia marcada por la educación, mientras que algunas iniciativas de descentralización recientes de la comunidad E, con una población predominante- Europa en vista de “la gravedad y el carácter mente envejecida, tendrá una mayor necesidad de repentino” de la crisis fiscal que ha interrumpido un contar con clínicas. En el caso de un presupuesto largo período de crecimiento constante de los determinado, la correspondencia descentralizada recursos de los presupuestos locales (Regulski, 2010). entre costos y preferencias da lugar a un uso eficiente La política y la “reacción desde abajo”. La de los recursos públicos. Al no tener clínicas poco segunda explicación se remite al punto anterior, que utilizadas en la comunidad Y, ni aulas vacías en la comunidad E, la sociedad en general obtiene un señala que, si bien la decisión de descentralizar es “aumento de bienestar”. Este “principio de corres- política, una vez que se toma esa decisión, las reformas pondencia”, según el cual la prestación de los económicas y fiscales son las que generan un cambio servicios públicos debe ser efectuada, en la medida de en los mecanismos fiscales intergubernamentales. lo posible, por el tipo de gobierno que está más cerca Centrándose en África, América Latina y la Eurasia de la gente, se refleja en el “principio de subsidia- poscomunista, Kalandadze y Orenstein (2009) citan riedad” de la Carta Europea de la Autonomía Local 17 casos —no todos los cuales han tenido éxito, (Marcou, 2007). hasta ahora— de revoluciones electorales blandas y La construcción de la nación. En algunos países, populares “desde abajo” surgidas desde 1991. la descentralización ha sido una estrategia para El argumento de la eficiencia económica. Para los fomentar la cohesión nacional y distender las economistas, el principal argumento a favor de la tensiones si la sociedad está fragmentada por razones descentralización está relacionado con las mejoras de etnia, religión, idioma, dotación de recursos de la eficiencia, es decir, los “beneficios en materia de naturales u otras condiciones. Se han documentado bienestar general” que se derivan de los mecanismos numerosos casos en los cuales el uso práctico del intergubernamentales bien diseñados (Oates, 1972, principio de subsidiariedad por parte de un Estado 1997; Yilmaz, Vaillancourt y Dafflon, 2012). El nación ha generado una mayor cohesión y ha contri- argumento de la eficiencia que respalda el gobierno buido a reducir las tendencias secesionistas en una descentralizado es el siguiente: debido a que las región determinada. Entre los casos históricos, se preferencias respecto del nivel y la combinación de incluyen los de Alemania, Bélgica, Canadá, España, la bienes y servicios públicos locales son diferentes en Federación de Rusia, India, Indonesia, Sudán y Suiza. las distintas jurisdicciones, y dado que los costos En el recuadro 1.5, se brinda más información sobre locales de producción y distribución de bienes y Sudán (véanse también Bird y Ebel, 2007; Bird y servicios también varían, el bienestar general de toda Vaillancourt, 2010). la sociedad aumentará si las decisiones sobre el En octubre de 2012, el gobierno central de conjunto de bienes y servicios que deben proporcio- Filipinas, encabezado por Benigno Aquino, suscribió narse en las distintas localidades son tomadas a nivel un acuerdo de paz con el Frente Moro de Liberación local (por funcionarios locales elegidos libremente, Islámica que servirá como marco para poner fin a un es de suponer), y no por un funcionario central conflicto de cuatro décadas en la región sur de (quien quizá tome decisiones sobre la base de un Mindanao. En el acuerdo, se prevé que para 2015 un 10 Finanzas municipales nuevo gobierno autónomo local de la región habrá • La fuerte correlación entre la descentralización y el colaborado con el gobierno central para resolver los crecimiento del producto interno bruto (PIB) per problemas relacionados con la distribución de la cápita respalda el argumento de que, a medida que riqueza proveniente del petróleo y la minería de las personas tienen un nivel más alto de instrucción, minerales, y que el gobierno central continuará disponen de más información sobre su gobierno y gestionando cuestiones tales como la moneda, la están más conscientes de los problemas que afectan sus vidas, se incrementa su deseo de tener más aduana, la defensa nacional y la política exterior. cerca el control de las funciones del gobierno. Como han demostrado las consultas sobre la paz realizadas en Sudán (2002-05), se necesitará tiempo, • La desoladora trayectoria macroeconómica del orden buena voluntad y políticas acertadas para que esto y el control centralizados en Europa central y dé resultado. Todavía está por verse qué papel desem- oriental ha quedado bien documentada (Bird, Ebel y peñará la oposición al acuerdo de paz de un grupo Wallich, 1995). Por el contrario, los países desarro- rebelde rival, el Frente Moro de Liberación Nacional, llados están relacionados con sistemas maduros de pero si el acuerdo da resultado, será porque la descen- descentralización y grados de autonomía fiscal (por tralización dio resultado (Bauzon, 1999; Wallich, ejemplo, Akai y Sakata, 2002). Manasan y Sehili, 2007). • Si, según sostiene la teoría, la descentralización mejora la eficiencia en la asignación de servicios Descentralización: Nuevas enseñanzas públicos, esto debería manifestarse en forma de y resultados crecimiento económico. Y, de hecho, las pruebas El argumento presentado anteriormente es la respuesta respaldan la teoría. Martínez Vázquez y McNab (1997) verificaron dicha relación en lo que se a la pregunta “¿por qué es conveniente descentralizar?”. refiere a los ingresos del presupuesto. Ebel y Pero ¿da resultado? ¿Cumple la descentralización con Yilmaz (2003) llegaron a una conclusión similar sus promesas teóricas? Si bien medir la descentrali- —tanto si la variable de descentralización se zación es difícil (Ebel y Yilmaz, 2003), a continuación determina a partir de una definición restringida o se resume lo que se sabe empíricamente sobre la amplia de los ingresos (una definición amplia relación entre la autonomía fiscal descentralizada y el incluye transferencias sin restricciones)— con logro de los objetivos económicos y fiscales generales respecto a la tasa de crecimiento del producto per de una nación: cápita real. Una conclusión similar en relación con Recuadro 1.5 La construcción de la nación mediante la descentralización en Sudán y Sudán del Sur Luego de la firma del Acuerdo General de Paz servicios públicos básicos, se puede descentra- de 2005, el Gobierno de Sudán del Sur ha hecho lizar la autoridad. La descentralización también importantes progresos en lo que respecta a la puede ayudar a generar cohesión nacional para infraestructura y los servicios básicos. Sin mantener unido el Estado. Además, si se imple- embargo, la mejora del acceso de las comuni- menta debidamente, puede empoderar a los dades locales a estos servicios es una tarea ciudadanos para que exijan cuentas a las autori- enorme. A fin de ampliar el acceso a los dades locales. Fuente: Zoellick, 2009. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 11 la autonomía de los ingresos afirma que “la Transferencias descentralización de los gastos con ingresos intergubernamentales centralizados parece constituir un obstáculo para el crecimiento económico” (Meloche, Vaillancourt En la sección siguiente de este capítulo, se abordan y Yilmaz, 2004). Imi (2005) llegó a la conclusión algunos aspectos seleccionados del tema de las trans- de que, en un conjunto mixto de países desarro- ferencias intergubernamentales, entre los que se llados y en transición, la descentralización incluyen los fundamentos de las transferencias, su “especialmente en lo que respecta a los gastos es clasificación entre los niveles de gobierno, los fundamental para el crecimiento económico”. elementos de un diseño adecuado e inadecuado de las transferencias, el entorno institucional en dicho • En cuanto a la estabilidad macroeconómica, se ha diseño, la igualación fiscal, y ejemplos prácticos de comprobado que la autonomía de los ingresos transferencias basadas en el desempeño y contratos subnacionales mejora la posición fiscal de los municipales. gobiernos subnacionales, pero que la dependencia Tales transferencias son un elemento necesario de de las transferencias intergubernamentales puede cualquier sistema bien descentralizado, ya que se empeorar esa posición fiscal (Ebel y Yilmaz, 2003). producirán dos tipos de desequilibrios financieros, vertical y horizontal, que deberán resolverse. El • Las conclusiones sobre la relación entre la descen- “desequilibrio vertical” se refiere a las diferencias entre tralización fiscal y el tamaño del sector público son los gastos y los ingresos propios de diferentes tipos o decididamente mixtas: en un estudio sobre Estados niveles de gobierno. Entre gobiernos del mismo tipo o Unidos, que es un sistema federal maduro, no se nivel, por ejemplo, municipios, esa diferencia se encontraron pruebas de que exista una relación denomina “desequilibrio horizontal” (Bird, Ebel y entre estos elementos (Oates, 1985), mientras que Gianci, 2007; Boadway y Shah, 2009). otros estudios sugieren que, en los países postsocia- En esta sección, se abordan los aspectos finan- listas en transición, la proporción de gastos del cieros de las relaciones intergubernamentales que sector público respecto del PIB nacional disminuye inciden considerablemente en la naturaleza, el alcance con el aumento de la autonomía fiscal subnacional y la profundidad de la descentralización. Los aspectos (Ebel y Yilmaz, 2003). financieros generalmente se miden a través de a) la Una vez que se han presentado la definición, los distribución de ingresos y gastos entre los niveles de fundamentos y las conclusiones académicas sobre gobierno: el gobierno central; el nivel intermedio, es los resultados de la descentralización, es necesario decir, el estado o la provincia, y los gobiernos locales abocarse a la ardua tarea de ejecutar las reformas inter- (por ejemplo, municipios); b) la asignación de las gubernamentales (Kopanyi, El Daher y Wetzel, 2004; funciones de prestación de servicios públicos entre Barati-Stec, 2012; Martínez-Vázquez y Vaillancourt, los distintos niveles, y c) los ingresos “de fuentes 2011). El primer paso consiste en responder de propias” de los niveles de gobierno subnacional, es manera adecuada las cuatro preguntas fundamentales, decir, los ingresos que pueden recaudar u obtener planteadas anteriormente, sobre 1) la asignación de independientemente y utilizar según su criterio ingresos, 2) la asignación de gastos, 3) el diseño de las (Jensen, 2001; Blöchliger y Petzold, 2009; Blöchliger transferencias intergubernamentales, y 4) el endeuda- y Rabesona, 2009). miento y la asignación de deuda. Las tareas relacio- En los niveles más bajos de gobierno, a menudo nadas con los cuatro aspectos fundamentales recaen en surge una deficiencia de ingresos como resultado de la los funcionarios de finanzas y planificación del discordancia entre los medios para generar ingresos y gobierno central, las organizaciones de la sociedad las necesidades de gasto, lo que se denomina “déficit civil, y los profesionales municipales de finanzas, cuya fiscal vertical”. Un gobierno nacional puede tener más cooperación mutua es recomendable. Sin duda, ingresos de los que justifican sus responsabilidades surgirán tensiones entre los organismos de ejecución, referentes al gasto directo e indirecto, mientras que los pero en una sociedad abierta y pluralista, tales gobiernos regionales y locales pueden tener ingresos tensiones pueden ser saludables para el sistema en inferiores a sus responsabilidades de gasto. Un general (Soros, 2006; Eaton, Kaiser y Smoke, 2011; desequilibrio fiscal vertical se produce cuando este Smoke, 2013). déficit fiscal vertical no se aborda adecuadamente 12 Finanzas municipales mediante la reasignación de responsabilidades, a través “reservadas”) (cuadro 1.2). La fuente de las transfe- de transferencias fiscales u otros medios. En general, a rencias, o el “fondo para las transferencias”, puede ser los gobiernos centrales de los países en desarrollo se el presupuesto general del gobierno central y puede les asigna la facultad de recaudar los flujos de ingresos incluir una proporción de impuestos específicos. Por más sólidos, como los derechos aduaneros, el IVA y el ejemplo, en Turquía, el 11,5 % de los ingresos prove- impuesto sobre la renta de las personas físicas y de las nientes del IVA y del impuesto sobre la renta de las sociedades. En el cuadro 1.1, se muestra el desequilibrio personas físicas y de las sociedades se destina al fondo vertical de Pakistán, donde el Estado federal recauda el para las transferencias que se asignan a los gobiernos 90 % de los ingresos públicos, pero gasta solo el 67 %. locales (Peteri y Sevinc, 2011). En el recuadro 1.6, se En cambio, los niveles subnacionales recaudan muestra un ejemplo de las diversas transferencias que alrededor del 10 % de los ingresos, pero representan un gobierno local puede recibir y cómo se reportan en el 33 % del gasto público. un estado financiero típico. En muchos casos, las asignaciones de gastos e ingresos en una nación descentralizada desde el punto de vista fiscal producen desequilibrios horizontales Transferencias para fines generales debido a las diferentes capacidades fiscales y necesi- Las transferencias para fines generales no tienen condi- dades de gasto de los gobiernos subnacionales. En ciones vinculadas con la naturaleza de los gastos del consecuencia, las transferencias intergubernamen- receptor. Por ende, los municipios tienen libertad para tales desempeñan una función crucial, tanto vertical- ejercer sus facultades normativas discrecionales en el mente (al permitir que los gobiernos locales cumplan uso de este tipo de transferencias (cuadro 1.2). Las con sus responsabilidades asignadas) como horizon- transferencias sectoriales incondicionales son una forma talmente (al mantener las disparidades interregionales de transferencia para fines generales. Proporcionan en niveles aceptables). apoyo al presupuesto sin condiciones impuestas, en una Las necesidades de gasto dependen de la asignación esfera amplia, pero específica, del gasto subnacional. de funciones. Por ende, en los países donde los En muchos países, las transferencias para fines municipios tienen pocas responsabilidades, sus necesi- generales se basan en una fórmula, lo que significa que dades de gasto son relativamente bajas. Por ejemplo, se asignan en función de factores específicos, por los municipios de Jordania prestan principalmente ejemplo, población y área de jurisdicción como medidas servicios de manejo de residuos sólidos, servicios viales representativas de la cobertura de servicios. Algunos y algunos servicios administrativos; la proporción del ejemplos de países con transferencias incondicionales gasto público del sector municipal, inferior al 5 %, son Alemania y Sudáfrica. Recientemente, organismos es pequeña según los parámetros internacionales internacionales como el Banco Mundial han brindado (Dillinger, 1994). En el otro extremo, cuando los apoyo para operaciones de gobiernos locales mediante gobiernos locales prestan la mayoría de los servicios transferencias incondicionales en Bangladesh, Ghana, locales, que incluyen la atención básica de salud, la India, Tanzanía, Uganda y otros países en desarrollo. educación primaria, la red de protección social, la infraestructura, el abastecimiento de agua y la elimi- Transferencias para fines específicos nación de residuos sólidos, sus necesidades de gasto y Las transferencias para fines específicos, también su proporción en el gasto público son mucho más denominadas “condicionales” o “reservadas”, financian altas. En Hungría, la proporción local del gasto público era aproximadamente del 12 % en 2012. Cuadro 1.1 Desequilibrios verticales en Pakistán Tipos de transferencias entre Ingresos (%) Gastos (%) los niveles de gobierno Nacional 90,2 67,1 Las transferencias intergubernamentales se pueden Provincial 4,9 28,8 clasificar, en líneas generales, en dos categorías Local 4,8 4,1 principales: transferencias para fines generales Todos los niveles 100 100 (también denominadas “incondicionales”) y para fines específicos (también denominadas “condicionales” o Fuente: Shah, 1998. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 13 actividades o programas específicos u ofrecen incen- Como se muestra en el cuadro 1.2, en algunas tivos para que los gobiernos las lleven a cabo. Pueden transferencias condicionales no se exigen fondos de ser de índole regular u obligatoria, o bien pueden ser contrapartida locales, solo se requiere que los fondos discrecionales o ad hoc. En las transferencias condicio- se utilicen con un fin determinado. Estas se nales, generalmente se especifica el tipo de gastos que denominan “transferencias condicionales sin fondos se pueden financiar con dichos fondos (“condiciona- de contrapartida”. Para un cierto nivel de asistencia, lidad basada en los insumos”). Pueden ser gastos de los municipios quizá prefieran las transferencias capital, gastos de operación específicos, o ambos. En incondicionales sin fondos de contrapartida, que les las transferencias condicionales, también se puede brindan la máxima flexibilidad para lograr sus exigir el logro de ciertos resultados en la prestación de propios objetivos. Dado que tales subsidios aumentan servicios (“condicionalidad basada en los resultados”). los recursos sin influir en las modalidades del gasto, La condicionalidad basada en los insumos general- permiten que los municipios optimicen su propio mente se considera invasiva e improductiva, mientras bienestar (Shah, 2007). que la que se basa en los resultados puede promover los objetivos del otorgante y, a la vez, preservar la Impuestos compartidos autonomía local. Se plantean varios interrogantes en materia de políticas En las transferencias condicionales, se pueden con respecto al tema de los impuestos compartidos incorporar disposiciones de contrapartida; es decir, entre los niveles más altos de gobierno y los se puede exigir que los municipios financien un municipios. porcentaje específico del gasto con sus propios Un principio básico de las finanzas interguberna- recursos (cuadro 1.2). Los requisitos de contrapartida mentales establece que el financiamiento (asignación pueden ser ilimitados, es decir que el gobierno central de ingresos y transferencias intergubernamentales) u otro gobierno de nivel más alto iguala cualquier debe seguir a las funciones (responsabilidades en nivel de recursos que el municipio proporcione, o materia de gastos). Lo ideal, desde el punto de vista bien, pueden ser limitados, es decir que el otorgante de la rendición de cuentas, sería que cada unidad de iguala los fondos municipales solo hasta un máximo gobierno pudiera recaudar de sus propias fuentes los previamente especificado. Los requisitos de contra- ingresos que necesita para financiar sus gastos. Sin partida fomentan un mayor control y sentido de embargo, como se señaló antes, a excepción de los pertenencia respecto de los gastos financiados gobiernos locales que tienen abundantes ingresos, es mediante transferencias. Los subsidios de contra- probable que se produzcan diferencias entre las partida limitados garantizan que el otorgante tenga asignaciones de gastos y de ingresos, por varios un cierto control sobre los costos del programa de motivos. Esto da lugar a otra forma de transferencia transferencias. del gobierno central al gobierno local, la participación El gobierno central exige los pagos de contra- en los ingresos. partida como una señal del compromiso de los Base tributaria compartida. Los acuerdos de parti- municipios de contribuir al mantenimiento de los cipación en los ingresos pueden ser de dos tipos. En el activos establecidos. Es posible que se exija a los primer tipo, el gobierno que genera ingresos (por municipios que financien un gasto específico hasta un ejemplo, la unidad de gobierno central o de nivel inter- nivel determinado, por encima del cual el gobierno medio) determina la base tributaria, y el gobierno central o del estado proporciona los recursos adicio- receptor (por ejemplo, el municipio) le agrega a eso su nales necesarios. Este tipo de subsidios de contra- propio “impuesto adicional”, un impuesto local extra partida plantea un problema de equidad, ya que los que se aplica sobre la base de ingresos, mediante una municipios con abundantes recursos propios pueden tasa determinada por el municipio. En dicho acuerdo, el cumplir con los requisitos de contrapartida y, por gobierno local o, generalmente, la autoridad central ende, obtienen importantes transferencias del administra y recauda los ingresos para todos los gobierno central. En cambio, a los municipios más gobiernos que tienen participación en la base tributaria. pobres puede resultarles difícil cumplir con los requi- La participación en la base tributaria, en la cual el sitos de contrapartida para financiar ciertos gastos, gobierno central “desocupa” una parte de la base tribu- especialmente en los países en desarrollo. taria total para brindar a un gobierno subnacional la 14 Finanzas municipales Cuadro 1.2 Clasificación de las formas de transferencias intergubernamentales Condicionales Ilimitadas, con fondos Limitadas, con fondos Sin fondos de de contrapartida de contrapartida contrapartida Incondicionales Descripción Con fondos de contrapartida: Por cada euro (u otra unidad El otorgante suministra Se otorgan a los efectos de monetaria) que el gobierno subnacional (GSN) recibe del gobierno una suma fija de dinero la igualación o para áreas otorgante (por ejemplo, el gobierno central), el receptor debe con la condición de que se funcionales básicas. Los gastar una cierta cantidad de fondos propios en la actividad para la destine a un bien fondos se pueden utilizar a recibir la transferencia. Esta “contrapartida” generalmente se público. No se exige una discreción del receptor. expresa como un porcentaje del monto de la transferencia. parte porcentual (“contra- Con una transferencia “ilimitada” , , Si la transferencia es “limitada” partida”) del receptor. no hay un “tope” para la cantidad el gobierno otorgante establece de fondos de la transferencia. un límite máximo para la El costo de la transferencia cantidad de fondos que se depende de la cantidad de transfieren. fondos de contrapartida que aporta el receptor. Objetivo de la Fomentar el gasto en la producción de bienes o servicios que Fomentar el gasto en un Incrementar la capacidad transferencia tengan externalidades sociales o interjurisdiccionales positivas. sector prioritario para el general de gasto. Puede país. Las restricciones tener un objetivo específico Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado sobre su uso las diferencian de igualación (desequilibrio de las transferencias horizontal), o ser una forma incondicionales. de corregir el desequilibrio vertical. Ejemplo No hay un tope o monto máximo La mayoría de las transferencias Desarrollo comunitario, Una transferencia de para la cantidad de fondos, categóricas (gestión ambiental, capacitación laboral, igualación tiene como fin siempre que el grupo receptor vivienda, tratamiento por abuso transporte. Donaciones de abordar el desequilibrio (que puede ser un GSN o un de sustancias) tienen un cierto capital. horizontal de un receptor. grupo definido de personas) reúna límite sobre el costo que asume Las transferencias las condiciones (por ejemplo, la el otorgante (limitadas). Otro sectoriales incondicionales medida de las necesidades) para ejemplo son las transferencias tienen un propósito recibir la transferencia. Por ende, basadas en el desempeño designado, que se define la transferencia se convierte en un (estas pueden no tener fondos en términos generales. “derecho” . Las transferencias que de contrapartida). “Sectorial” se refiere a tienen como fin brindar a las una categoría tal como personas acceso a una red de salud, educación, protección, a la vivienda o a transporte o abasteci- servicios de educación general- miento de agua. mente se estructuran de esta manera. 15 (continúa en la página siguiente) 16 Cuadro 1.2 (continuación) Condicionales Ilimitadas, con fondos Limitadas, con fondos Sin fondos de de contrapartida de contrapartida contrapartida Incondicionales Efecto en el gasto El gobierno otorgante (por El otorgante y el receptor El otorgante entrega al El otorgante establecerá público ejemplo, el gobierno central) determinan conjuntamente receptor un monto fijo un límite máximo para el establece las condiciones de la la cantidad total del gasto. de transferencia con una monto de la transferencia. contribución de contrapartida, Sin embargo, todo esto se condición sobre su uso. Mientras la comunidad pero el receptor puede aceptar termina cuando se alcanza Si la comunidad desea desee consumir, al menos, o no dicha contribución. Por lo el tope establecido por el consumir menos del bien una cantidad del bien tanto, si bien el gobierno central otorgante. El tope es la forma público de lo que establece público equivalente al influye marcadamente en el en la que el gobierno central la condición de la transfe- monto de la transferencia, posible monto del gasto, la controla su propio presupuesto, rencia, la transferencia el hecho de que la cantidad real se determina de es decir, en algún momento, afecta el comportamiento transferencia sea condi- forma conjunta. el receptor ya no tiene derecho del GSN. De lo contrario, cional o incondicional es a la transferencia. esto es similar a una irrelevante. transferencia incondicional. Fungibilidad Fungibilidad significa que el dinero se puede utilizar para otros fines, además del propósito designado. Por ende, los nuevos fondos provenientes de transferencias del gobierno otorgante pueden reemplazar el gasto propio del receptor que se hubiera destinado a la actividad designada en ausencia de la transferencia. Es decir, la transferencia “libera” los otros fondos del GSN que se habrían utilizado para el propósito designado de la transferencia en ausencia de esta última. Una estrategia que los gobiernos otorgantes pueden utilizar para reducir el grado de fungibilidad es exigir un mantenimiento de esfuerzo previo a la transferencia. En reconocimiento de que todos los fondos de las transferencias tienen cierto grado de fungibilidad (esto se aplica especialmente a las transferencias incondicionales y de contrapartida), el otorgante establece que el GSN debe mantener el respaldo propio para un programa determinado, equivalente al respaldo brindado en algún año anterior. Este año previo puede expresarse como un monto de financiamiento absoluto o como un porcentaje de los ingresos totales disponibles para el GSN. Otros comentarios El precio relativo de los bienes El precio relativo de los bienes No se producen cambios No se producen cambios públicos disminuye. públicos disminuye. en los precios relativos de en los precios relativos de los bienes públicos que los bienes públicos en superen la transferencia. comparación con los bienes privados. Fuente: Los autores, adaptado de Ebel y Peteri, 2007. Finanzas municipales Recuadro 1.6 Transferencias intergubernamentales Impuestos compartidos – Transferencias para inversiones (generales) – IVA e impuesto sobre las ventas Transferencias condicionales (reservadas) – Impuesto sobre la renta de las personas físicas – Transferencia para la rehabilitación vial – Impuesto sobre la renta de las sociedades – Subsidio para educación Transferencias incondicionales – Subsidio para el bienestar social (hogares – Transferencias operativas (subsidios de pobres) igualación) – Transferencia especial para salarios (ad hoc) Fuente: Shah, 2007. opción de determinar su propia tasa impositiva, lo que mínimo, un cierto grado de autoridad para establecer la generalmente se denomina “superposición tributaria”, tasa impositiva o el nivel de un cargo o importe no es especialmente habitual en América del Norte. El tributario (Jensen, 2001). Incluso con este entendi- mérito de la superposición es que preserva la miento, los lectores deben estar atentos a las complica- autonomía fiscal local y, a la vez, minimiza el costo de la ciones en la forma en que se mencionan las políticas de administración tributaria local. participación en los ingresos en los documentos finan- Participación en la recaudación de ingresos. En el cieros. A los efectos de la presentación de informes, “lo segundo tipo de acuerdo, se especifica que una que se considera coparticipación impositiva en un país proporción de los ingresos generados a nivel central puede considerarse una transferencia interguberna- debe compartirse entre el gobierno central y los mental en otro”, lo cual hace que “los dos mecanismos gobiernos subnacionales. La división tributaria central financieros subcentrales de coparticipación impositiva subnacional puede ser determinada por una comisión y transferencias intergubernamentales sean difíciles de constitucional, decidida mediante un acuerdo entre el separar” (Blöchliger y Petzold, 2009). gobierno central y los gobiernos subnacionales, o más Al igual que sucede con las transferencias, los comúnmente, establecida por una medida parlamen- ingresos compartidos implican un compromiso del taria directa que permite al gobierno central ejercer el gobierno central de abordar el desequilibrio vertical. control del presupuesto central. La estructura de estos Aun así, sin embargo, el compromiso puede cambiar acuerdos de participación en los ingresos (o, como se con el tiempo. En Hungría, el impuesto sobre la renta mencionan en algunos informes estadísticos, acuerdos de las personas físicas se recauda a nivel central y se de participación en los “impuestos”, en lugar de “ingresos”) varía de un país a otro en el tipo de redistribuye parcialmente al nivel local. En 1990, el ingresos compartidos, los procedimientos para 100 % del impuesto sobre la renta de las personas establecer la división entre el nivel central y el local, la físicas se redistribuyó a su origen; en 2006, solo el 8 % frecuencia de los cambios de fórmulas, y en cuanto a si se redistribuyó por origen, y entre el 20 % y el 25 % se la participación se basa en el origen (derivación) o la distribuyó mediante una fórmula a otros municipios. ubicación geográfica, o incorpora algún grado de Para 2011, esa proporción de derivación del 8 % se igualación horizontal (Blöchliger y Rabesona, 2009). había eliminado (Barati-Stec, 2012). En algunas Independientemente de cuestiones tales como la ocasiones, un gobierno central, provincial o, como en estructura y el proceso de la participación en los el caso de Lima (Perú), incluso un gobierno local bien ingresos recaudados a nivel central, en cuanto a la clasi- establecido puede recaudar ciertos impuestos en ficación, los ingresos compartidos evidentemente no nombre de otros gobiernos y devolver los fondos a ese son ingresos “locales propios”. Para que un ingreso se gobierno luego de deducir una comisión por el costo clasifique como “de fuentes propias” se requiere, como de la recaudación (Mikesell, 2003). Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 17 La participación en los ingresos es una caracte- ingresos que deben enviar al gobierno central tras rística de varias federaciones, tanto de países desarro- retener sus participaciones en virtud de coeficientes llados como en desarrollo (Rao, 2007). Entre los predeterminados o establecidos por contrato. países de la Organización para la Cooperación y el En Indonesia, aunque la mayor parte de los Desarrollo Económicos (OCDE), algunos ejemplos impuestos compartidos se basa principalmente en el son Austria (donde las participaciones en el impuesto principio de derivación, en el caso de los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de las socie- relacionados con la pesca y la propiedad, se utiliza el dades, el impuesto sobre el patrimonio y el IVA son criterio adicional de “partes iguales”. La participación determinadas por el Parlamento nacional cada cuatro nacional del 9 % en el impuesto sobre la propiedad es, años) y Alemania, donde la división de ingresos del en realidad, una comisión para compensar a la adminis- impuesto sobre la renta de las personas físicas y de tración fiscal nacional por la recaudación y la adminis- las sociedades y del IVA del gobierno central es tración del impuesto. Cabe destacar que para distribuir establecida por el Parlamento nacional (el Bundestag los fondos del impuesto sobre la renta de las personas que representa al gobierno central) con el consenti- físicas, la base es el lugar de trabajo, y no el lugar miento de los gobiernos locales y de los estados de residencia, criterio que se utiliza casi de forma (Blöchliger y Rabesona, 2009). En Australia se universal. Además de los acuerdos de participación en asignan a los estados todos los ingresos provenientes los ingresos nacionales, los gobiernos locales tienen del impuesto sobre los bienes y servicios, según una participación en los cuatro impuestos provinciales: el fórmula de igualación o “relatividades”. Los pagos de impuesto sobre los automóviles (30 %), el impuesto igualación a los estados se reducen en un monto sobre la transferencia de vehículos (30 %), el impuesto proporcional a la participación en el impuesto sobre al consumo de combustible (70 %), y el impuesto sobre los bienes y servicios que reciben. En efecto, este la extracción y el uso de aguas subterráneas (70 %). mecanismo simplemente garantiza una fuente de Sin embargo, sus contribuciones a los ingresos locales pagos de igualación. totales son relativamente bajas. En 2009, el 84,5 % de Las crecientes necesidades de ingresos de los los ingresos del petróleo es percibido por el gobierno gobiernos locales de economías “de transición” central, y el 15,5 %, por los gobiernos subnacionales. recientemente descentralizadas han dado lugar a la En el caso de los ingresos provenientes del gas, el 69,5 % participación en los ingresos en varios países postso- corresponde al gobierno central, y el 30,5 % a las cialistas, además del caso ya mencionado de Hungría regiones. Los gobiernos subnacionales reciben un 0,5 % (cuadro 1.3). De este modo, en la Federación de Rusia, adicional de los ingresos provenientes del petróleo y el el gobierno central actualmente comparte con las gas, que se destina específicamente al aumento del oblasts (provincias) la totalidad del impuesto sobre la gasto local en la educación primaria. La participación renta de las personas físicas, una parte del IVA y una en los ingresos provenientes del petróleo y el gas se parte del impuesto sobre la renta de las sociedades. introdujo para resolver las reclamaciones de las Asimismo, en Rumania, los gobiernos locales tienen provincias con abundantes recursos, que plantearon derecho a los impuestos sobre las empresas y los que, aunque ellas afrontaban los costos de desarrollo y dividendos aplicados por el gobierno central a las las consecuencias ambientales de la explotación de empresas de propiedad local. En estas economías, el recursos, solo el gobierno central obtenía los beneficios. gobierno central puede reducir su déficit al reducir las participaciones de los gobiernos locales cuando se incrementan las presiones fiscales a nivel central, Transferencias basadas en los resultados como ocurrió en Hungría. Las transferencias condicionales basadas en los resul- Otra característica de las economías en transición tados y sin contrapartida se pueden utilizar si el es que los impuestos generalmente se comparten en objetivo es permitir que el gobierno receptor aborde función del lugar donde se obtienen, en parte debido a las prioridades del gasto central (por ejemplo, cuando las fuertes nociones de los gobiernos subnacionales el gobierno central determina que existen beneficios acerca del derecho sobre la fuente de los ingresos y “externos” o “secundarios” netos para una región del derecho principal sobre los fondos tributarios multijurisdiccional o para el país en su conjunto), o generados en sus jurisdicciones. Pueden surgir cuando el objetivo es la rendición de cuentas sobre los problemas cuando los gobiernos locales recaudan resultados. Las transferencias basadas en los resultados 18 Finanzas municipales Cuadro 1.3 Participación en los ingresos ciudadanos al aumentar sus conocimientos sobre el (impuestos) en países de Europa sudoriental vínculo entre el financiamiento mediante subsidios y el Porcentaje de desempeño en la prestación de servicios (como en los participación casos de Canadá y Chile, que se describen más País Impuesto local adelante). Estas transferencias imponen condiciones basadas en los resultados que han de lograrse y, a la Bulgaria Impuesto sobre 50 vez, permiten flexibilidad en el diseño de los la renta de las programas y los niveles de gastos para cumplir con personas físicas tales objetivos. Además, dichas transferencias ayudan a Croacia Impuesto sobre 52 las ciudades a volver a centrar la atención en la cadena la renta de las personas físicas basada en los resultados y en el marco de prestación de servicios más eficaz. Impuesto sobre 60 A fin de cumplir con los objetivos de la transfe- bienes inmuebles rencia, un funcionario municipal examina la cadena Eslovenia Impuesto sobre 50 basada en los resultados para determinar si cabe la renta de las personas físicas esperar que las actividades del programa tengan los Macedonia Impuesto sobre 3 resultados deseados o no (véase el gráfico 1.1). Para ello, la renta de las se debe realizar un seguimiento de las actividades y los personas físicas insumos del programa, incluidos los insumos inter- medios (recursos utilizados para producir los resul- Montenegro Impuesto sobre 10 tados), los resultados (cantidad y calidad de los bienes la renta de las personas físicas y servicios públicos producidos, y el acceso a ellos), los efectos directos (consecuencias a mediano y largo Impuesto sobre 50 bienes inmuebles plazo de la prestación de servicios públicos para consumidores y contribuyentes o avances en el logro Recursos naturales 30 de los objetivos del programa), el impacto (objetivos Rumania Impuesto sobre 77 del programa o consecuencias a largo plazo de la la renta de las prestación de servicios públicos) y el alcance (el personas físicas número de personas que se ven beneficiadas o perjudi- Serbia Impuesto sobre 40 cadas por un programa). Este enfoque administrativo la renta de las personas físicas refuerza la identificación y la rendición de cuentas en forma conjunta del mandante y el mandatario para el Impuestos 100 logro de objetivos comunes al destacar términos de sucesorios mutua confianza. De este modo, en la elaboración de Impuesto a la 100 informes internos y externos se abandona el énfasis transferencia de inmuebles tradicional en los insumos para adoptar un enfoque centrado en los productos y los efectos directos, Turquía Todos los impuestos 5 nacionales especialmente aquellos productos que permiten recaudados obtener resultados. Un ejemplo de un sistema de subsidios basados en Fuente: NALAS, 2008. los resultados es el programa de transferencias para la salud de Canadá (Shah, 2007). El programa ha permitido que las provincias de Canadá garanticen el respetan la autonomía y la flexibilidad presupuestaria acceso de todos sus habitantes a la atención médica de locales, a la vez que proporcionan incentivos y alta calidad, independientemente de sus ingresos o de mecanismos de rendición de cuentas para mejorar la su lugar de residencia. Otros ejemplos comprenden las prestación de servicios. Las transferencias basadas en transferencias por alumno para todas las escuelas de los resultados también pueden empoderar a los Chile, que incluyen un subsidio adicional del 25 % Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 19 Gráfico 1.1 Cadena de resultados en educación Objetivos del programa Insumos Insumos intermedios Gasto en educación Mejorar la cantidad por edad, género, Matrícula, proporción y la calidad de los población urbana/rural; de alumnos por maestro, servicios de educación, gasto por grado y cantidad tamaño de las clases y el acceso a estos de maestros, personal, instalaciones, libros Productos Resultados Impactos Investigación Ciudadanos Puntajes de Tasas de Ganadores informados, rendimiento, tasas alfabetización; oferta participación cívica, y perdedores de de graduación, tasas de profesionales programas competitividad de deserción capacitados internacional mejorada gubernamentales Fuente: Shah, 2007. como una bonificación salarial para los maestros de las recomendable transferir recursos a los municipios escuelas con mejor desempeño (González, 2005); una sobre la base de una fórmula clara, como en los transferencia del nivel central para que los gobiernos ejemplos incluidos en el recuadro 1.7, que resumen las municipales subsidien el uso de servicios de abasteci- fórmulas de transferencias de Sudáfrica y Arabia miento de agua y alcantarillado entre los pobres de Saudita. La fórmula de Sudáfrica es compleja e incluye Chile (Gómez-Lobo, 2001); transferencias centrales transferencias de ingresos generales, transferencias per cápita para la educación en Colombia y Sudáfrica, y para fines de desarrollo y un factor de igualación de las subsidios por alumno otorgados por el gobierno federal diferencias de capacidad fiscal. La fórmula de Arabia a los estados para la educación secundaria y a los Saudita asigna solamente transferencias para fines de municipios para la educación primaria en Brasil desarrollo, a la vez que tiene en cuenta las necesidades (Gordon y Vegas, 2004). generales (medidas por población y superficie) y las necesidades de infraestructura (medidas por costo y El entorno institucional en el diseño deficiencia de infraestructura). de las transferencias Las fórmulas de transferencias están sujetas tanto El diseño de las transferencias intergubernamentales a la ciencia como a la política, ya que los resultados no es una tarea simple. El gobierno central puede optar de los estudios analíticos a menudo se ven desesti- por encargarse de esta tarea o bien puede delegarla a mados por consideraciones políticas. Por este motivo, una entidad independiente. Un organismo indepen- algunas fórmulas cambian año a año y terminan diente puede participar en el diseño y la aplicación de incluyendo una docena de variables (como en los mecanismos fiscales. Dicho organismo puede Jordania) que suelen ser redundantes, incongruentes tener verdaderas facultades decisorias o simplemente y contrapuestas, y menoscaban la eficacia del sistema brindar asesoramiento. Los recursos fiscales de un de transferencias. En el diseño de las transferencias, presupuesto central provienen de distintas fuentes: en es habitual la creación de una comisión de subsidios parte, de los impuestos sobre los ingresos generados en independiente, un foro intergubernamental o un los municipios. Una pregunta clave es cómo asignar foro intergubernamental con participación de la la parte que les corresponde a los municipios. Es sociedad civil. La comisión de subsidios puede ser 20 Finanzas municipales permanente, como en Australia o Sudáfrica, o puede India solo brindan asesoramiento, es posible que sus reunirse periódicamente, como en India, donde recomendaciones no siempre se adopten. En un caso, proporcionan asesoramiento fiscal sobre las en Kerala, casi todas las recomendaciones de la relaciones entre los gobiernos locales y de los comisión fiscal han sido adoptadas por el gobierno estados. Debido a que las comisiones fiscales de la del estado (véase Shah, 2007). Recuadro 1.7 Fórmulas de las transferencias fiscales de Sudáfrica y Arabia Saudita En Sudáfrica, se utiliza una fórmula de partici- El componente de apoyo institucional comple- pación equitativa para proporcionar transferencias menta el financiamiento del municipio para del gobierno central a los gobiernos locales. El los costos de administración y gobierno. Este monto de la transferencia se determina de la componente es importante para los municipios siguiente forma: pobres, que por lo general no pueden recaudar ingresos suficientes para financiar los costos transferencia = (SB+D+I−R)±C, básicos de administración y gobierno. La corrección de la capacidad de recaudación donde SB es el componente de servicios básicos, de ingresos permite obtener recursos adicionales D es el componente de desarrollo, I es el compo- para financiar el costo de los servicios básicos nente de apoyo institucional, R es la corrección y de la infraestructura administrativa. En este de la capacidad de recaudación de ingresos, y C método, se utiliza la relación entre la capacidad es un factor de corrección y estabilización. de recaudación de ingresos demostrada por los El componente de servicios básicos tiene municipios que presentan información y los como fin permitir que los municipios brinden datos municipales objetivos proporcionados por servicios esenciales (abastecimiento de agua, el organismo sudafricano de estadísticas para saneamiento, electricidad, recolección de estimar la capacidad de recaudación de ingresos residuos y otros), incluidos los servicios básicos de todos los municipios. gratuitos para las familias que ganan menos de En 2009, el Gobierno de Arabia Saudita R 800 (alrededor de US$111) por mes. (Desde el introdujo una fórmula de transferencia a fin de 1 de abril de 2006, se ha incluido como servicio distribuir los subsidios para fines de desarrollo, ya básico el cuidado de la salud ambiental). Dado que los gobiernos locales deben cubrir sus gastos que, por su naturaleza, la salud ambiental es un de operación con ingresos de fuentes propias. La servicio que se brinda a todos los habitantes de fórmula adoptada asigna los fondos del conjunto un municipio, este subcomponente se calcula de recursos para el desarrollo de forma tal que la sobre todos los hogares, no solo los pobres. transferencia se basa en un 35 % en la población, Para cada servicio básico subsidiado, existen un 20 % en la superficie, un 10 % en el índice de dos niveles de apoyo: un subsidio total para los costos de construcción y un 35 % en el déficit hogares que reciben servicios del municipio, y (brecha) de infraestructura. La fórmula se expresa un subsidio parcial para los hogares sin acceso con más exactitud de la siguiente forma: a los servicios, que actualmente es de un tercio 0,35*(Pobi / ∑Pobi) + 0,20*(Supi / ∑Supi) del costo del subsidio destinado a los hogares + 0,10*ICCi+ 0,35*Def. infi. que reciben servicios. El componente de desarrollo se estableció La fórmula es clara y simple, pero se necesitan en cero cuando se introdujo la fórmula actual, datos detallados para estimar el índice de costos el 1 de abril de 2005. de construcción y de la brecha de infraestructura. Fuentes: Shah, 2007, y los autores. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 21 Otros países, como Canadá y Alemania, tienen que las fuentes de ingresos tributarios rara vez están foros intergubernamentales o comités federales-pro- tan descentralizadas como las responsabilidades vinciales que negocian el diseño del sistema de trans- referentes al gasto. Para superar estos desequilibrios y ferencias fiscales. Otra opción es el uso de comités lograr otros objetivos de política, los subsidios de intergubernamentales y de la sociedad civil, con igual igualación y otras transferencias intergubernamentales representación de todas las unidades integrantes, se han convertido en elementos clave de la reforma de presidido por el gobierno federal, para negociar las finanzas intergubernamentales en todo el mundo cambios en las relaciones fiscales entre el nivel (Martínez-Vásquez, 2007). federal-provincial y el local. En Pakistán, por ejemplo, La igualación puede realizarse para garantizar un las comisiones de finanzas de nivel provincial diseñan cierto nivel básico (mínimo) de prestación de y asignan las transferencias fiscales provinciales-lo- servicios locales, junto con el objetivo más general de cales. Las adjudicaciones de dichas comisiones se igualar la capacidad fiscal de los gobiernos subnacio- basan en una regla de participación en los ingresos nales. Es esencial determinar si una transferencia entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales. realmente iguala todos los municipios con diferentes Cada provincia tiene la facultad de crear una fórmula dotaciones económicas y financieras (disparidades para distribuir su asignación entre los gobiernos fiscales). Es posible que el gobierno central no se locales. comprometa con una igualación plena por varios En India, la función esencial de las comisiones de motivos. En primer lugar, es posible que los recursos finanzas de los estados es determinar la transferencia centrales sean insuficientes para hacerlo. En segundo fiscal del estado a los organismos locales en forma de lugar, la igualación plena podría castigar a los que han participación en los ingresos y transferencias. Desde la obtenido los mejores resultados y crear incentivos octogésima enmienda a la constitución, introducida para que los gobiernos locales atrasados soliciten luego de una recomendación de la Décima Comisión transferencias. En tercer lugar, podría resultar difícil de Finanzas (1995-2000), un porcentaje determinado elaborar una fórmula que iguale verdaderamente a de todos los impuestos de la Unión se ha distribuido a todos los municipios. los estados. Muchas comisiones de finanzas estaduales Los funcionarios responsables de formular políticas también han adoptado este sistema porque permite en los países desarrollados y en desarrollo enfrentan que los gobiernos locales tengan, de forma automática, obstáculos considerables con la introducción y la una participación en los sólidos impuestos y gravá- reforma de los subsidios de igualación y otras transfe- menes estaduales. Este sistema también ofrece rencias intergubernamentales. Uno de los obstáculos es transparencia, objetividad y certeza intrínsecas. Los la falta de un marco claro —tanto en las publicaciones gobiernos locales pueden anticipar, al comienzo de sobre la descentralización como en los detalles regis- cada ejercicio económico, su participación en el fondo trados sobre las prácticas internacionales— para consi- divisible. El sistema permite que los gobiernos locales derar numerosas cuestiones complejas. Por ejemplo, consideren la economía en su conjunto para crear sus ¿se deben considerar las necesidades de gasto de propios presupuestos anuales, y les proporciona capital de los gobiernos subnacionales como parte de incentivos para que generen sus propios recursos y los subsidios de igualación? ¿Las comisiones de movilicen fondos adicionales. subsidios independientes son la organización institu- cional preferida para implementar los subsidios de igualación? ¿Cuál es la relación adecuada entre los Igualación fiscal elementos de transferencias condicionales e incondi- Como se señaló anteriormente, las asignaciones de cionales del sistema? ¿Se deben tomar medidas para gastos e ingresos en una nación descentralizada desde igualar las diferencias en la capacidad fiscal, o en las el punto de vista fiscal generalmente producen desequi- necesidades de gasto, o en ambas? ¿Y cómo se pueden librios horizontales debido a las diferencias entre los medir tales diferencias cuando los datos son limitados? gobiernos subnacionales en la capacidad de generar (Vaillancourt, 2002; Box y Martínez-Vázquez, 2004; ingresos y las necesidades de gasto. El diseño de la Hofman y Guerra, 2007). La igualación de la capacidad descentralización a menudo también produce desequi- fiscal, cuando no se realiza correctamente, puede crear librios verticales a favor del gobierno central, debido a un incentivo para que las regiones actúen de forma 22 Finanzas municipales estratégica a fin de influir en el tamaño de sus transfe- como los ingresos potenciales de fuentes propias, más rencias, lo que genera ineficiencias en la provisión de la participación en los ingresos tributarios, más el 75 % bienes públicos locales. de la participación en los ingresos procedentes de La mayoría de los gobiernos de Asia oriental desean los recursos naturales. Las necesidades de gasto se brindar servicios equitativos a su población y, por lo definen en función de la población, la tasa de pobreza, tanto, se interesan en la distribución de los recursos la superficie y el índice de costo de construcción como fiscales entre los gobiernos subnacionales que prestan indicador de las circunstancias geográficas. Además de los servicios. Países como Indonesia han incluido la la asignación basada en la fórmula, una parte del DAU equidad fiscal subnacional como un objetivo específico se distribuye según los patrones de gasto anteriores, en la constitución. Las constituciones de otros países, en general, para abordar los efectos transitorios que como Filipinas o China, incluyen firmes compromisos se produjeron en la descentralización de 2001. Por con la igualdad en el acceso a los servicios, y la último, se incluye un monto global por región. El prestación de muchos de los servicios se devuelve a los nuevo sistema de subsidios para fines específicos, el gobiernos subnacionales (Hofman y Guerra, 2007). Dana Alokasi Khusus (DAK), aún es pequeño en Muchos de los sistemas de subsidios de igualación comparación con el sistema de subsidios generales de los países de Asia oriental tienen características (alrededor del 3 % de los subsidios totales), pero ventajosas. En todos estos sistemas, la distribución de también incluye un elemento de igualación a través los recursos se basa en una fórmula, y en la mayoría, del financiamiento de contrapartida obligatorio: las el conjunto de recursos que se han de distribuir regiones con escasa capacidad fiscal pagan el mínimo también se determina en función de una fórmula. En del 10 % de fondos de contrapartida, mientras que algunos países, el sistema de igualación tiene en cuenta aquellos con capacidad fiscal alta aportan hasta el la capacidad de generar ingresos y las necesidades de 50 % en fondos de contrapartida. gasto, mientras que en otros (Tailandia y Filipinas) solo En China, se destina un monto ad hoc a las trans- se consideran las necesidades de gasto. El volumen de los fondos que se distribuyen difiere considerable- ferencias para las 16 provincias más pobres, que se mente de un país a otro. En Indonesia y Filipinas, los distribuye de modo tal de lograr la igualación. Si bien subsidios de igualación constituyen la mayor parte de en la reforma de los impuestos compartidos de 1994 las transferencias del nivel central al local, mientras se introdujo un esquema de igualación basado en una que en Tailandia y China predominan las transfe- fórmula, este aún se encuentra en un estado “de rencias para fines específicos. Además de los subsidios transición”, con fondos limitados. Dicho esquema de igualación, la distribución de transferencias para utiliza variables tales como el PIB provincial, el fines específicos a veces incluye elementos de número de alumnos por maestro, la cantidad de igualación. Sin embargo, en otros casos, esas transfe- funcionarios públicos y la densidad poblacional. El rencias no se destinan a las regiones pobres e incluso esquema sigue siendo pequeño, y cada provincia pueden tener un efecto contrario a la igualación. beneficiaria recibe de él solo una fracción de sus En Indonesia, el subsidio de igualación, denominado necesidades fiscales determinadas por la fórmula de Dana Alokasi Umum (DAU), se ha convertido en una asignación de transferencias. En 2001, el esquema de parte clave del sistema fiscal intergubernamental. igualación representaba solo el 3 % del total de trans- El financiamiento para el DAU está integrado por el ferencias del gobierno central. 25 % de los ingresos del gobierno central después Los mecanismos de igualación reducen las dispari- de la coparticipación impositiva con las regiones. dades fiscales subnacionales, pero incluso con tales El 10 % del DAU se destina al nivel provincial, que mecanismos, persisten las diferencias. Esto puede desempeña un papel relativamente menor en los deberse a numerosos motivos: servicios públicos, y el 90 % se envía a los gobiernos locales. En conjunto, este subsidio financia alrededor • Las necesidades de gasto pueden variar considera- del 70 % del gasto de los gobiernos locales y el 50 % blemente, por ejemplo, debido a las grandes del gasto de los gobiernos provinciales. El DAU se diferencias en los costos entre los gobiernos distribuye según una fórmula que tiene en cuenta la subnacionales o a la asimetría en la descentrali- capacidad de generar ingresos y las necesidades de zación; en otras palabras, algunas regiones logran gasto. La capacidad de generar ingresos se define mejores resultados que otras. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 23 • El énfasis del gobierno central en la movilización • Previsibilidad. El mecanismo de las transferencias de ingresos. La igualación excesiva o mal diseñada debe garantizar la previsibilidad del volumen total puede reducir los incentivos para movilizar del conjunto de fondos y de las asignaciones de los ingresos propios, en detrimento de los ingresos gobiernos subnacionales mediante la publicación tributarios generales del gobierno en la economía. de proyecciones a cinco años de la disponibilidad de fondos. • Las desigualdades entre las regiones pueden provocar la migración hacia zonas con mejores • Transparencia. La fórmula y las asignaciones deben perspectivas económicas. difundirse ampliamente, a fin de lograr un consenso lo más amplio posible acerca de los objetivos y la • Es posible que las regiones pobres tengan menos operación del programa. capacidad para administrar el dinero que las ricas, o que estén menos preocupadas por la reducción de • Eficiencia. El diseño de las transferencias debe ser la pobreza que el gobierno central. neutral con respecto a las decisiones de los gobiernos subnacionales relativas a la asignación de • Las regiones ricas también son poderosas, y no les recursos a diferentes sectores o tipos de actividad. agrada perder frente a las más pobres. Es difícil para el gobierno central fijar impuestos y redis- • Simplicidad. La asignación de transferencias debe tribuir recursos de las regiones ricas (Hofman basarse en factores objetivos sobre los cuales las y Guerra, 2007). unidades individuales tengan poco control. La fórmula debe ser fácil de comprender, para no recompensar la gestión de transferencias. Diseño de las transferencias La gestión financiera de los gobiernos locales se facilita • Incentivos. El diseño debe proporcionar incentivos si las transferencias se diseñan y se implementan de para una gestión fiscal sólida y desalentar las forma eficaz y simple, mediante el uso de una fórmula prácticas ineficientes. básica que incluya datos de fácil acceso. Las siguientes directrices serán de utilidad para el diseño de las • Alcance. Todos los programas financiados con trans- transferencias: ferencias crean ganadores y perdedores. Debe tenerse en cuenta la identificación de los benefi- • Claridad en los objetivos de las transferencias. Los ciarios y de aquellos que se verán perjudicados para objetivos de las transferencias deben ser claros y determinar la utilidad y la sostenibilidad generales precisos. del programa. • Autonomía. Los gobiernos subnacionales deben • Salvaguarda de los objetivos del otorgante. La mejor tener total independencia y flexibilidad para forma de salvaguardar los objetivos del otorgante es establecer las prioridades. incluir condiciones de la transferencia que especi- fiquen los resultados que han de lograrse (transfe- • Ingresos suficientes. Los gobiernos subnacionales rencias basadas en resultados) y brindar flexibilidad deben tener ingresos suficientes para cumplir con a las ciudades para el uso de los fondos. las responsabilidades asignadas. • Asequibilidad. El programa de transferencias debe • Capacidad de respuesta. El programa de transfe- reconocer las limitaciones presupuestarias de los rencias debe ser lo suficientemente flexible como otorgantes. para adaptarse a los cambios imprevistos en las situaciones fiscales de las ciudades. • Un solo foco de atención. El programa de transfe- rencias debe centrar la atención en un solo objetivo. • Equidad ( justicia). Los fondos asignados deben ser directamente proporcionales a los factores de • Rendición de cuentas sobre los resultados. El necesidad fiscal e inversamente proporcionales a la otorgante o el gobierno de nivel más alto debe capacidad fiscal de cada jurisdicción. rendir cuentas por el diseño y la operación del 24 Finanzas municipales programa. El municipio también debe rendir municipales, son muy negativos y crean incentivos cuentas al otorgante y a sus ciudadanos por la nocivos, salvo que se establezcan condiciones muy integridad financiera y los resultados, es decir, las estrictas. mejoras en la prestación de servicios. • La rendición de cuentas se ve frustrada cuando las transferencias no están acompañadas por Diseño inadecuado o perjudicial mecanismos de seguimiento que garanticen que de las transferencias los funcionarios locales sean capaces de rendir Las transferencias pueden percibirse como mal cuentas con integridad sobre el uso de los fondos. diseñadas o perjudiciales en función de lo siguiente: Inquietudes sobre los datos con relación • Se puede generar un síndrome de dependencia cuando los gobiernos locales siempre saben que alguien a los subsidios de igualación fiscal Se necesitan más datos para el debate sobre desigual- pagará sus cuentas. dades fiscales y relaciones fiscales intergubernamen- • Se puede perder la autonomía en la toma de tales en general. Si no se cuenta con más información decisiones sobre ingresos y gastos, especialmente exhaustiva sobre la magnitud actual de las desigual- cuando las transferencias son condicionales o dades y su evolución a lo largo del tiempo, el debate están impulsadas por un patrocinio político. sobre qué nivel de desigualdad es aceptable o deseable puede basarse en fundamentos débiles y • La sostenibilidad puede ser escasa cuando no se en la voluntad política. La mayoría de los países han incorporado mecanismos de sostenibilidad, de en desarrollo carecen de muchos datos fiscales subna- modo que las transferencias cumplen objetivos a cionales. En los niveles de gobierno inferiores al corto plazo y no contribuyen al fortalecimiento de primer nivel subnacional, la información es incluso un sistema de transferencias fiscales interguberna- más escasa. Los datos sobre los diferenciales de la mentales. Esto suele ocurrir con las transferencias prestación de servicios también son esenciales para ad hoc que se basan en el patrocinio político evaluar las disparidades interregionales en el acceso a (por ejemplo, asignaciones especiales para cada los servicios. Para obtener datos de mejor calidad se miembro de la Asamblea provincial de Pakistán). Un deben establecer sistemas de seguimiento en el problema conexo surge cuando no se ha instaurado gobierno, labor que demanda cuantiosos recursos. un mecanismo para sostener la operación y realizar Indonesia, por ejemplo, ha logrado mantener una el mantenimiento de las inversiones establecidas base de datos de información fiscal subnacional en el mediante las transferencias ad hoc. gobierno central que, respaldada por leyes que exigen a las regiones presentar informes, contiene datos • El fortalecimiento de la capacidad se ve menos- sobre la mayoría de sus 410 gobiernos locales. En cabado cuando las transferencias se basan en China, en el nivel de origen se dispone de los datos sistemas verticales que no estimulan a los necesarios, pero la agregación de información en cada gobiernos locales a desarrollar sus sistemas de nivel de gobierno implica que el gobierno central cumplimiento. En algunas ocasiones, los requisitos cuenta con pocos datos relevantes sobre la situación administrativos y de cumplimiento son muy fiscal en los niveles subnacionales. En algunos países, laboriosos, y es posible que los datos necesarios no para obtener datos de mejor calidad, se requieren estén disponibles, lo que contribuye a los elevados ajustes en los sistemas contables y las clasificaciones costos de transacción en el uso de las transfe- presupuestarias. Asimismo, se necesita un análisis rencias. El problema se agrava cuando se cuenta más profundo de los datos, a fin de sentar las bases con escasos recursos humanos para manejar las para el debate sobre políticas. En definitiva, los países enormes demandas de los niveles más altos en deberían procurar examinar periódicamente los materia de presentación de informes. resultados y los avances de sus sistemas fiscales inter- gubernamentales, incluidas las disparidades fiscales • Los “subsidios para déficits”, transferencias especí- y las disparidades en la prestación de servicios. ficas para financiar déficits de los gobiernos Por ejemplo, siguiendo el ejemplo sumamente exitoso Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 25 de Sudáfrica, Indonesia ha comenzado a preparar transferencias básicas que se asignan a los gobiernos estudios fiscales intergubernamentales; tales informes locales independientemente de sus iniciativas o permitirán que los responsables de las políticas mejoras. En el recuadro 1.8, se presenta el ejemplo del evalúen su sistema fiscal intergubernamental de sistema de medición de condiciones mínimas y del forma periódica. desempeño (MCMD) de Nepal, que proporciona incen- En resumen, independientemente de que se desee tivos para mejorar los servicios locales básicos. Entre una mayor o menor igualación fiscal, hay un amplio otros programas similares con medidas de desempeño margen para mejorar el diseño de los sistemas intergu- financiados por el Banco Mundial, se incluyen el bernamentales. La mayoría de los países debe identi- Programa de Desarrollo de los Gobiernos Locales de ficar un objetivo más general para el sistema de Uganda, el Proyecto de Gobiernos Locales y Prestación igualación en su conjunto. El gobierno central debe de Servicios de Kerala, el Proyecto de Fortalecimiento determinar sus objetivos y prioridades en materia de Institucional de Bengala Occidental y el Proyecto de igualación (es decir, niveles de ingresos, capacidad Apoyo al Gobierno Local de Bangladesh. fiscal, necesidades de gasto, ingresos por persona dispo- Las transferencias que se asignan condicionadas al nibles) dentro de una evaluación factible del entorno desempeño de un municipio se sustentan en una político. Los objetivos de los subsidios de igualación a fórmula lógica que tiene en cuenta factores tales menudo son poco claros, por lo que algunos de ellos como la población y la superficie. En general, las presentan características de las transferencias para fines transferencias se asignan en función de las cifras específicos. Un objetivo más general sería procurar que históricas o de alguna fórmula simple. Por ejemplo, la cada gobierno local pudiera brindar, al menos, un nivel fórmula de Nepal se basa en la población (50 %), la mínimo de bienes y servicios públicos. superficie (10 %), la pobreza (25 %) y el esfuerzo tributario (15 %). Los municipios deben seguir Sistemas de transferencias basadas cumpliendo con las condiciones básicas o mínimas en el desempeño en el mundo para acceder a las transferencias. El cumplimiento se traduce en el acceso a las transferencias, y el incum- en desarrollo plimiento, en la falta de acceso. Las condiciones Los gobiernos locales reciben transferencias en forma mínimas incluyen las salvaguardas para reducir los de subsidios para fines generales basados en una riesgos fiduciarios a niveles aceptables. Por ejemplo, fórmula, o bien, basados en criterios tales como la un gobierno local puede ser considerado en condi- población, la pobreza o la lejanía, o algún tipo de ciones de obtener transferencias en función de las condiciones de desempeño. Como se mencionó auditorías sin objeciones, la preparación de informes anteriormente en la sección sobre tipos de transfe- financieros trimestrales regulares y las pruebas de rencias, los sistemas de transferencias basadas en el procesos de planificación participativa. desempeño se utilizan para promover reformas en Una premisa fundamental de las transferencias materia de gobierno y desarrollo institucional, como la basadas en el desempeño es que generarán un compor- gestión financiera, la transparencia y el compromiso y tamiento deseado en las autoridades municipales, la participación de los ciudadanos. En esta sección, se quienes se preocuparán por los resultados. Es impor- resumen las condiciones para obtener transferencias tante destacar que el debate en el ámbito académico intergubernamentales basadas en diversos criterios acerca de si las transferencias inducen un aumento de de desempeño. la movilización de ingresos sigue sin resolverse. Sin embargo, desde una perspectiva operacional, el Acceso a transferencias basadas proceso tiene el objetivo de dejarles en claro a las en el desempeño autoridades municipales que “nada es gratis”. Como se El acceso a algunas transferencias de un nivel más alto señaló anteriormente, en las transferencias basadas en de gobierno (gobierno central, del estado o de la el desempeño se dejan de contemplar solo los insumos provincia) depende del desempeño general en esferas y se adopta la noción de que las autoridades munici- tales como ejecución del presupuesto, movilización de pales son responsables por las mejoras de los resul- ingresos y prestación de servicios. Estas transferencias tados, procesos y efectos directos. Es probable que los basadas en el desempeño a menudo complementan las municipios respondan a los objetivos del gobierno 26 Finanzas municipales Recuadro 1.8 Medición de condiciones mínimas y del desempeño Los objetivos del sistema de MCMD son incre- desempeño en las esferas esenciales, como la mentar las transferencias a los gobiernos planificación, la gestión financiera, el buen locales de todo el país e introducir incentivos gobierno y la transparencia. para mejorar el desempeño local y el cumpli- Las condiciones mínimas actúan como miento de las normas de gestión, sobre la base salvaguardias para garantizar que se cumplan de 35 parámetros medidos. las funciones críticas de los órganos locales Los fondos de estas transferencias generales (por ejemplo, la aprobación oportuna del presu- e incondicionales tienen el fin de ayudar a los puesto y el programa anual). El Ministerio de autogobiernos locales a brindar más bienes y Desarrollo Local ajusta anualmente las transfe- servicios públicos, y atender más eficazmente rencias para los órganos locales en función de las necesidades y prioridades de los ciudadanos. También se prevé que el aumento de las la puntuación que obtienen en la evaluación de transferencias sectoriales incondicionales sea un la MCMD. Los órganos que cumplen con las incentivo para el empoderamiento y que incre- condiciones mínimas y obtienen una puntuación mente la participación de los ciudadanos en el alta en las medidas de desempeño reciben gobierno local. Las condiciones mínimas y las donaciones de capital adicionales, y aquellos mediciones del desempeño se vinculan con las que no cumplen con las condiciones mínimas transferencias para el desarrollo para mejorar el no las reciben. Fuente: Gobierno de Nepal. central verificando que pueden demostrar los resul- ponderaciones y calificaciones a un conjunto de tados de los programas, de modo de ser recompen- indicadores que se consideran en un entorno deter- sados con transferencias ulteriores más altas. Por ende, minado. Por ejemplo, en algunos casos, se puede las transferencias basadas en el desempeño bien atribuir mayor peso a la planificación y la presupues- diseñadas pueden generar beneficios tanto para el tación, y en otros, se puede hacer hincapié en la gobierno central como para los municipios. No movilización de ingresos. Se trata de una decisión obstante, varias dificultades, entre las que se incluyen consciente basada en el deseo de proporcionar los problemas en la disponibilidad de datos, la incentivos a los gobiernos locales para lograr un capacidad insuficiente a nivel municipal, el acapara- cambio de comportamiento en un indicador deter- miento por parte de las élites, la corrupción y la falta de minado. La calificación está a cargo de un equipo de compromiso, pueden impedir la concreción de transfe- profesionales (idealmente, con una opinión indepen- rencias basadas en el desempeño bien intencionadas. diente), y los puntajes se comunican al gobierno central y a los gobiernos locales con la antelación necesaria para que se puedan tomar decisiones Objetivos e indicadores de mejora acerca del siguiente ciclo de asignación de transfe- del desempeño rencias. En el cuadro 1.4, se incluyen ejemplos de Los gobiernos locales generalmente deben demostrar indicadores y los objetivos correspondientes. mejoras en la gestión de las finanzas públicas para acceder a las transferencias basadas en el desempeño. En algunos casos, también se tienen en Consideraciones sobre los datos cuenta otros indicadores, como género, pobreza y Para concebir y establecer un sistema de transfe- cuestiones ambientales. El proceso implica asignar rencias adecuado, es fundamental contar con los Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 27 datos fiscales necesarios. En general, una fuente Esta combinación de datos cualitativos y cuantita- importante de datos es el presupuesto municipal, que tivos puede utilizarse para analizar diversas cuestiones proporciona un resumen de los patrones de ingresos y de políticas públicas en el municipio y tomar decisiones gastos anuales. Es posible que haga falta aportar otros fundamentadas sobre la gestión de ingresos y gastos, y datos (cuantitativos o cualitativos), de modo tal que orientar a los gobiernos locales en la planificación de los municipios deberán demostrar al gobierno central inversiones. En el análisis de Farvacque-Vitkovic y el logro de un puntaje determinado para obtener la Sinet incluido en el capítulo 8, se ofrecen consejos a los profesionales locales sobre la recopilación y la estruc- transferencia. Un ejemplo es el requisito de condición turación de datos municipales, informes financieros y mínima de que los municipios lleven a cabo un coeficientes de desempeño para cumplir con los proceso de planificación participativa, con actas bien criterios de desempeño (autoevaluación de las finanzas documentadas, y tengan un plan anual de buena municipales) y orientar a los gobiernos locales en sus calidad vinculado con el plan de desarrollo quinquenal. actividades cotidianas y su programa de reformas a Los municipios son calificados según este criterio mediano plazo. —por ejemplo, de una calificación baja de 1 a un Por lo tanto, un efecto directo de las transferencias máximo de 10— como parte de la evaluación en la que basadas en el desempeño, directas o indirectas, puede se busca determinar si cumplen los requisitos para ser el surgimiento de un nuevo conjunto de datos obtener la transferencia. fiscales en el nivel de los gobiernos locales. Durante el Cuadro 1.4 Indicadores de resultados seleccionados aplicados a las transferencias basadas en el desempeño Esfera de finanzas municipales Objetivos Ejemplo de indicadores Planificación • Extensión del horizonte • Plan de desarrollo a 5 años cronológico • Plan de inversión de capital renovable • Selección del proyecto a 3 años Presupuestación • Puntualidad • Entrega en la fecha convenida • Credibilidad • Diferencia entre el presupuesto de mitad del período y el real Gestión de gastos • Eficiencia • Porcentaje de gastos efectuados • Puntualidad de la gestión de puntualmente los contratos • Planes de adquisiciones implementados • Sostenibilidad de las opera- en la fecha especificada ciones y el mantenimiento • Registro de activos creado o actualizado • Control (autoridades que • Cumplimiento de los procedimientos regulan activos, gastos) de adquisiciones Gestión de ingresos • Esfuerzo fiscal • Mejora porcentual en la recaudación de ingresos interanual Presentación de informes • Puntualidad y precisión • Estado financiero anual Supervisión y seguimiento • Auditoría • Divulgación del informe de auditoría • Revelación de información • Resolución de las preguntas de la auditoría • Satisfacción de los ciudadanos • Divulgación de los estados financieros anuales • Pruebas de que se han efectuado las reuniones consultivas 28 Finanzas municipales proceso, se mejoran las capacidades de organización, a Por ejemplo, los terremotos, los huracanes y las medida que los funcionarios municipales se preparan inundaciones graves pueden destruir infraestructura y para acceder a las transferencias disponibles y crean bienes, así como también provocar muertes en muchas formatos simples de datos fiscales. En algunas localidades. Actualmente, se espera que muchos ocasiones, los gobiernos locales ni siquiera se dan gobiernos locales formulen e implementen estrategias cuenta de que están creando una base de datos fiscales de reducción del riesgo de desastres. Tales gobiernos simple y adecuada. En otros casos, quizá se necesite cumplen una función esencial en la provisión de apoyo para diseñar estados financieros simples y socorro de emergencia y la evaluación de los daños. fáciles de usar, listas de verificación de registros de Cuando se produce un desastre natural, es posible que activos e informes actualizados sobre la prestación de el gobierno central realice transferencias en respuesta servicios. Si estos se realizan correctamente y se a dicho acontecimiento. guardan en formatos electrónicos, los gobiernos En lo que respecta a la participación en los recursos locales podrán crear un historial de registros sobre la naturales, se puede crear un programa de transfe- gestión de las oficinas y de la información (véanse rencias para compensar a algunos gobiernos locales y también los capítulos 3 y 8). En India (por ejemplo, en regiones en función de la abundancia de recursos (o de Kerala, Bengala Occidental, Tamil Nadu y Karnataka), su ausencia). Esta clase de sistema de transferencias una serie de iniciativas de gobierno electrónico ha puede recomendarse para promover la equidad entre transformado la manera en que los municipios recaban las autoridades locales de un país. En Pakistán actual- los principales datos fiscales y de prestación de mente se observa un intenso debate político al respecto servicios, gracias, en parte, a la revolución de las tecno- debido a que las provincias menos urbanizadas, como logías de la información y las comunicaciones que Baluchistán, que están dotadas de abundantes recursos experimentó el país. naturales, reciben porcentajes injustamente bajos de las transferencias que se asignan conforme a la cantidad de población o la zona urbanizada. Estas Distorsiones en la medición del desempeño provincias demandan una participación más equitativa Diversos acontecimientos y prácticas pueden distor- en función de los ingresos que se originan en sus sionar las iniciativas tendientes a mejorar el desempeño recursos naturales, pero que generalmente perciben las de los gobiernos locales. provincias industrializadas que venden los productos Los mecanismos de transferencias ad hoc, que los procesados. En Sudáfrica se desarrolla un debate autores clasifican como mecanismos y prácticas de similar con los inversionistas multinacionales (Haysom transferencias que deben evitarse, son transferencias y Kane, 2009). a los municipios que se asignan sin un objetivo claro del gobierno central y no se basan en una fórmula o un proceso decisorio preciso. A menudo, están impul- Contratos municipales sadas por un patrocinio político y, si coexisten con un Los contratos municipales son otro instrumento clave sistema de transferencias razonablemente adecuado, basado en el desempeño. En un contexto de aumento todo el esquema puede verse sometido a distorsiones de la descentralización y mayor participación de los y a juegos sucios entre los municipios. Un ejemplo de gobiernos locales y las comunidades, el contrato ello son las asignaciones especiales que los miembros municipal ha surgido como un instrumento útil para de la asamblea provincial tienen en Pakistán, el facilitar la selección, la implementación y el financia- “paquete de subsidio personal”. Estos fondos se miento de la infraestructura y los servicios urbanos, y otorgan a los miembros elegidos de las asambleas para dar impulso a la reforma de la gestión municipal. provinciales y nacionales para distribuir, en gran Muchos países de Europa han adoptado el sistema de parte, a su propia discreción, entre los proyectos de contratos municipales. En Francia, los contratos su circunscripción política. Otro problema que municipales se introdujeron inicialmente a título plantea este tipo de financiamiento es que suele experimental en la década de 1980. Durante la década menoscabar la autonomía de los gobiernos locales. de 2000, se firmaron 247 contratos municipales, con Los acontecimientos imprevistos también pueden la participación de 2000 municipios, para beneficio hacer que el gobierno central otorgue transferencias de proyectos intermunicipales (2000 millones de (generalmente, condicionales) para fines específicos. euros en inversiones). En los Países Bajos, se adoptó Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 29 la fórmula de contratos en su política de “ciudades Banco Mundial y la Agencia Francesa de Desarrollo grandes”. En el Reino Unido, se adoptó una forma en países como Senegal, Guinea, Malí, Burkina Faso, original de política de alianzas basada en una “alianza Mauritania, Côte d’Ivoire, Níger, Camerún, Madagascar, local estratégica” que reunió a las partes interesadas Benin, Rwanda y Chad (Farvacque Vitkovic y Godin). locales (la sociedad civil, el sector privado y los En el recuadro 1.9 se resumen los principales objetivos gobiernos locales) a los efectos de identificar y y atributos de los contratos municipales. financiar proyectos vecinales. Actualmente, en el Reino El Grupo de Evaluación Independiente (IEG) del Unido, se está ampliando la utilización de contratos Banco Mundial determinó que, entre los más fructíferos, municipales más allá del objetivo inicial de renovación se encuentran el Primer Proyecto de Rehabilitación y urbana. En Suecia, Bélgica, Alemania y Canadá, Administración Urbana, el Segundo Proyecto de también se ha experimentado con diversas formas de Administración Municipal Descentralizada, y el Tercer contratos municipales. Un contrato municipal general- Proyecto de Administración Municipal Descentralizada mente es un acuerdo consensual y vinculante, basado de Benin, y el Primer Proyecto de Desarrollo Urbano y en el desempeño, entre un municipio y el gobierno Descentralización y el Segundo Programa de Desarrollo central por un período de cuatro o cinco años. Suele de Autoridades Locales de Senegal, entre diversos incluir un plan de inversiones prioritarias, un plan de proyectos del Banco Mundial (Banco Mundial, 2009). mantenimiento municipal y un programa de ajustes o reformas municipales. En el Norte de África, se han Conclusiones utilizado contratos municipales en Túnez y Marruecos. En África al sur del Sahara, se han implementado En cualquier lugar del mundo que se observe, una numerosos contratos municipales con el apoyo del nueva generación de responsables de políticas Recuadro 1.9 Objetivos de los contratos municipales A continuación, se incluyen algunos de los • Asegurar un firme compromiso, mediante la objetivos principales de los contratos municipales: firma de un contrato entre el gobierno central y el gobierno municipal, sobre la • Respaldar el desarrollo local y urbano integrado base de las disposiciones del contrato y las mediante el aumento de las inversiones obligaciones reconocidas públicamente. urbanas en infraestructura y prestación de • Mejorar la participación de los ciudadanos servicios, y el énfasis en la mejora del en la creación de la visión estratégica del gobierno y la administración municipal. municipio acerca de su crecimiento y su • Asignar una mayor responsabilidad al desarrollo futuros, y lograr una mayor municipio en la selección y el financia- rendición de cuentas entre el municipio y miento de las inversiones municipales al sus ciudadanos. establecer su función sobre una base • Definir y monitorear la implementación de contractual. los componentes principales del contrato • Garantizar el establecimiento de prioridades municipal (programa de inversiones munici- de inversión y un mayor nivel de visibilidad pales y programa de ajuste municipal, y transparencia en el uso de los fondos incluido el plan de mejora de las finanzas públicos. municipales). Fuentes: Farvacque-Vitkovic y Godin, 1998; Farvacque-Vitkovic, Godin y Sinet, 2013; Goudrian, 2010. 30 Finanzas municipales Recuadro 1.10 El proceso de los contratos municipales Un contrato municipal se elabora a partir de una 3. La tercera etapa consiste en la elaboración evaluación de las características del municipio, del contrato municipal propiamente dicho, especialmente, las características urbanas y las con un conjunto claro de compromisos del capacidades y deficiencias organizacionales y gobierno central y de los gobiernos locales financieras. La evaluación da lugar a un programa para cerrar el acuerdo sobre un programa municipal que incluye prioridades claras de financiero y técnico. En dicho contrato, se inversión (programa de inversiones prioritarias) y especificará el contenido de los programas medidas claras de fortalecimiento de la de inversiones prioritarias y del programa de capacidad (programa de ajuste municipal). mejora/ajuste municipal. La elaboración de los contratos municipales 4. En la etapa de implementación y monitoreo, se puede dividir en cuatro etapas: se requiere un esfuerzo coordinado para 1. La etapa de diagnóstico/auditoría/autoeva- alinear el financiamiento con los recursos luación, que incluye: a) una auditoría/autoe- humanos y técnicos, así como también el valuación financiera y organizacional, que compromiso político para implementar el tiene como fin analizar la situación financiera contrato. de la ciudad e identificar medidas específicas para mejorar la movilización de recursos Las pruebas indican que los contratos munici- locales, el gasto público, la gestión y el mante- pales han sido muy eficaces para brindar apoyo a nimiento de los activos públicos, la planifi- los gobiernos locales, incluso en los casos en cación de inversiones y el acceso al que la reforma de descentralización ha sido financiamiento externo; la autoevaluación da un proceso difícil (Banco Mundial, 2009). Los lugar a un plan de mejora de las finanzas contratos municipales han mejorado la capacidad municipales concreto, y b) una auditoría financiera de los municipios y han contribuido a urbana que tiene el fin de ubicar, identificar y las inversiones en infraestructura y prestación de cuantificar las deficiencias existentes en la servicios. prestación de servicios y la infraestructura, y El éxito o el fracaso de un contrato municipal que se traduce en i) un programa de inver- depende de dos factores principales: la calidad siones prioritarias y ii) un programa de mante- del proceso del contrato municipal y el entorno nimiento municipal. político e institucional en el que se lo elabora 2. La etapa de validación/consulta, en la que y se lo implementa. La calidad del contrato se examinan las conclusiones principales de municipal depende de las iniciativas de fortaleci- estas evaluaciones/auditorías. Esta es una miento de la capacidad que adopten los etapa muy importante porque incluye una municipios para mejorar la preparación, la imple- serie de consultas con las partes intere- sadas clave para lograr consenso sobre un mentación, el monitoreo, la auditoría y el “programa municipal” , que constará de a) un desarrollo estratégico. El nivel de compromiso conjunto de medidas concretas y suscep- político y de identificación a nivel central y local, tibles de seguimiento tendientes a forta- el grado de participación de los ciudadanos y lecer la capacidad y aumentar los ingresos, los actores interesados, y el alcance de la y b) un programa de inversiones basado en armonización y la alineación entre los diversos la capacidad financiera y las prioridades de donantes que trabajan en el gobierno local son los ciudadanos. también factores importantes. Fuente: Farvacque-Vitkovic, Godin y Sinet, 2013. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 31 Recuadro 1.11 Contratos municipales: Ejemplos de mejores prácticas Un estudio reciente del Grupo de Evaluación Porto Novo (234 168 habitantes). Según lo confir- Independiente (IEG) señala que, a fines de la maron las evaluaciones de los beneficiarios reali- década de 2000, más de 200 municipios de las zadas al finalizar el proyecto, la introducción de regiones de África occidental de habla francesa las prácticas delegadas de gestión de contratos estaban implementando contratos municipales. colaboró con el éxito del proyecto. Estas A corto plazo, tales contratos aumentaron la prácticas permitieron procesar y ejecutar rápida- capacidad de inversión de los municipios. La mente los contratos de servicios con las inversión de capital de los municipios como pequeñas y medianas empresas locales que proporción de los ingresos ordinarios se incre- brindaron servicios de infraestructura urbana de mentó del 10 % al 17 % durante el período mejor calidad y menor costo, y permitieron a los 2001-03 (Banco Mundial, 2009). gobiernos municipales disponer de más tiempo Entre los ejemplos de proyectos de para concentrarse en las tareas de planificación y contratos municipales exitosos se encuentra el programación. Senegal I (Programa de Desarrollo Urbano y Ghana también tuvo una serie de programas Descentralización), mediante el cual se ayudó a de desarrollo municipal exitosos. Mediante 67 municipios de todo Senegal a fortalecer su el proyecto Ghana I, se lograron importantes gestión financiera y organizacional, y a mejorar la implementación de las inversiones en la mejoras en los servicios, especialmente en el infraestructura y los servicios urbanos. En el manejo de residuos sólidos, en seis municipios. marco del proyecto, se utilizaron contratos Este éxito se extendió a 11 municipios adicio- municipales en los cuales el gobierno central y nales en el marco del proyecto Ghana II. Con el los gobiernos locales acordaron ciertos puntos proyecto Ghana IV, se profundizó el modelo de referencia para la reforma municipal. mediante importantes inversiones en la capaci- Un proyecto sumamente satisfactorio fue el tación financiera y técnica del personal de Benin I (Rehabilitación y Administración Urbana), 23 municipios a través del Instituto de Estudios mediante el cual se contribuyó a mejorar los de Gobiernos Locales del país, institución que servicios urbanos en las dos ciudades más también resultó considerablemente fortalecida grandes del país, Cotonú (690 584 habitantes) y gracias al proyecto (Banco Mundial, 2009). públicas, académicos y activistas de la sociedad civil vista financiero, pero reorganizado y reorientado, analizan las ventajas y las desventajas del gobierno junto con un sistema bien diseñado y competente de descentralizado. Esto es así tanto en los Estados gobiernos subnacionales. En la actualidad, las publi- unitarios como en los federales y los confederados. El caciones sobre las finanzas públicas generalmente carácter de un sistema “descentralizado” de reforma distinguen dos formas principales de un sistema del sector público varía de un país a otro, pero hay descentralizado: la política y la fiscal. La “descentrali- consenso generalizado acerca de que la “descentrali- zación política” se refiere a los acuerdos en virtud de zación” se refiere a la estructura de las relaciones los cuales la legitimidad legal del gobierno local se entre los diferentes tipos de gobierno, es decir, la reconoce explícitamente en la constitución nacional o distribución de las funciones y las responsabilidades a través de decisiones legales y administrativas. La entre los gobiernos centrales y subnacionales (por “descentralización fiscal” es la distribución de las ejemplo, municipales). También hay acuerdo en funciones y las responsabilidades referentes al gasto y cuanto a que, para ser “intergubernamental”, se al financiamiento entre los diversos tipos de gobierno, requiere un gobierno central sólido desde el punto de de forma tal que guarde armonía con el marco 32 Finanzas municipales político. Para que una nación obtenga los beneficios descentralización? Hay tres argumentos que explican sociales y económicos de una sociedad interguberna- la continua inclinación hacia la centralización: 1) el mental prometidos por la teoría, se necesita una argumento de la falta de capacidad local para descentralización tanto política como fiscal. gobernar; 2) la garantía de que se cumplan las Hay cuatro preguntas fundamentales que deben funciones del gobierno central, como la defensa abordarse en la descentralización fiscal: 1) ¿qué tipo nacional, la política exterior, la protección de las o nivel de gobierno lleva a cabo qué actividad fronteras nacionales y la gestión de la estabilización (asignación de gastos)?, 2) ¿qué tipo de gobierno es macroeconómica, y 3) el legado, la persistencia de responsable de obtener cuáles ingresos (asignación de los métodos antiguos y el concepto de que “el viejo ingresos)?, 3) ¿cómo se pueden resolver los desequili- estilo es mejor”. brios fiscales “verticales” entre el gobierno central y El hecho de que, en gran parte del mundo, se esté las unidades subnacionales, y los desequilibrios llevando a cabo alguna forma de descentralización “horizontales” entre las jurisdicciones subnacio- demuestra la importancia de dicho proceso. Existen, nales?, 4) ¿cómo se abordarán los calendarios de al menos, cuatro explicaciones de esta tendencia: 1) la ingresos (endeudamiento y deuda)? naturaleza complementaria de las tendencias de “Descentralización fiscal” también es un término globalización y localización del siglo XXI, que en que engloba tres variantes: desconcentración, realidad se refuerzan mutuamente; 2) la política de la delegación y devolución. Un interrogante clave en “reacción desde abajo” de los sistemas de control de materia de políticas es cuál de estas tres variantes los ciudadanos sobre su gobierno local; 3) los domina las finanzas públicas de una nación. La argumentos de eficiencia económica y rendición de desconcentración implica un proceso mediante el cual cuentas en la esfera política, que afirman que los se establecen oficinas regionales de los ministerios mecanismos intergubernamentales bien diseñados centrales o funcionarios administrativos designados generan beneficios para el bienestar general, y 4) que por el gobierno central en las jurisdicciones locales, a en algunas naciones, la descentralización puede servir fin de determinar el nivel y la composición de la como estrategia para fomentar la cohesión nacional y provisión de bienes y servicios locales. La autoridad distender las tensiones que surgen cuando la sociedad central retiene el control de las normas relativas a los está fragmentada por razones históricas o de etnia, aspectos financieros de la ecuación del presupuesto. religión, idioma, dotación de recursos naturales, u La desconcentración “con autoridad” significa que se otros aspectos relacionados con la geografía y el lugar. otorga cierta flexibilidad a las oficinas regionales para que tomen sus “propias” decisiones con respecto a los ¿Qué están aprendiendo los profesionales? ¿Qué se servicios y los impuestos locales, aunque también en sabe acerca de la relación entre la autonomía fiscal este caso, con sujeción a las directrices del gobierno descentralizada y el logro de los objetivos económicos central. En un sistema de desconcentración “sin y fiscales generales de una nación? Se han aprendido autoridad”, las oficinas y los funcionarios regionales cuatro lecciones: 1) la trayectoria macroeconómica no electos carecen de facultades para modificar las del orden y el control centralizados es desoladora; los normas y reglamentaciones del gobierno central. La países avanzados (por ejemplo, los de la OCDE) delegación se puede caracterizar como una relación suelen ser aquellos que han adoptado un sistema con mandante-mandatario en la que los gobiernos de cierto grado de autodeterminación política local y nivel más alto (mandantes) asignan a los gobiernos devolución de finanzas; 2) en consonancia con la locales (mandatarios) la responsabilidad de cumplir teoría de las finanzas públicas que sostiene que la ciertas funciones locales. En la devolución, se descentralización mejora la eficiencia en la asignación establecen autogobiernos locales independientes con de servicios públicos, cada vez surgen más pruebas responsabilidad total por la prestación de un conjunto empíricas que revelan una relación positiva entre un de servicios públicos, junto con la autoridad para sistema bien diseñado e implementado de gobierno imponer impuestos y tasas para financiarlos. descentralizado y el crecimiento económico nacional; ¿Por qué algunos Estados permanecen sujetos a 3) los estudios de casos demuestran el efecto directo la autoridad central, tanto a nivel político como de cohesión nacional en varios Estados nación; 4) hay fiscal, mientras que otros avanzan hacia la algunas pruebas de que la autonomía de los ingresos Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 33 subnacionales mejora la estabilidad macroeconómica tipo importante de transferencia es la distribución del Estado nación. de los ingresos del gobierno central, mecanismo Las transferencias intergubernamentales cumplen mediante el cual una parte de los fondos (ingresos) una función esencial en las finanzas de los municipios. derivados de un impuesto nacional o de otros ingresos La forma en que se diseñan y se implementan es muy no tributarios se transfiere a los gobiernos subnacio- importante para comprender sus impactos en un nales. Sin embargo, según la fórmula que se utilice marco descentralizado. El diseño de las transferencias para dividir los fondos entre el nivel central y el intergubernamentales no es una tarea simple. La tarea subnacional, la participación en los ingresos puede del encargado de la gestión financiera de un gobierno exacerbar o reducir las disparidades fiscales horizon- local en un día laboral típico puede ser más eficaz si tales entre los gobiernos subnacionales. las transferencias se diseñan y se implementan de Los sistemas de transferencias basados en el forma transparente y responsable, en función de desempeño tienen como fin promover y crear incen- una fórmula que utiliza datos de fácil acceso y tivos para las reformas del gobierno y el desarrollo comprensión tanto para el otorgante como para el institucional, que incluyen la gestión financiera, la receptor. El gobierno central puede optar por encar- transparencia, y el compromiso y la participación de garse del diseño de las transferencias, o bien, los ciudadanos. En el marco de un sistema de transfe- delegarlo a una entidad independiente, que puede rencias basadas en el desempeño, los gobiernos tener verdaderas facultades decisorias o simplemente locales obtienen acceso a los subsidios en función de brindar asesoramiento. Las cuatro opciones común- ciertos criterios (por ejemplo, población, pobreza, mente empleadas para diseñar las transferencias lejanía) o de alguna forma de requisitos relativos al incluyen una autoridad legislativa o ejecutiva central, desempeño. Sin embargo, diversos acontecimientos una comisión de subsidios independiente, un foro y prácticas pueden distorsionar las iniciativas intergubernamental, y un foro intergubernamental tendientes a mejorar los sistemas de transferencias con participación de la sociedad civil. basadas en el desempeño de los gobiernos locales. Se Las transferencias intergubernamentales se pueden incluyen aquí las transferencias que a) se asignan en clasificar, en líneas generales, en dos categorías princi- forma arbitraria sin un objetivo claro o una fórmula pales: transferencias para fines generales (también transparente; b) sirven para “subsanar deficiencias” denominadas “incondicionales”) y transferencias para y cubrir los déficits de fondos de los gobiernos subna- fines específicos (también denominadas “condicio- nales” o “reservadas”). Las transferencias para fines cionales; c) tienen como objetivo abordar eventos generales no imponen condiciones (“compromisos”) y (por ejemplo, terremotos, huracanes e inundaciones pueden ser ordenadas por la ley (por ejemplo, la graves), pero pueden estar condicionadas a un fin constitución) o implementarse a criterio del Poder específico y otorgarse por un plazo limitado, y Legislativo nacional. Las transferencias incondicio- d) tienen en cuenta la participación en los recursos nales pueden diseñarse para abordar simultánea- naturales para compensar a regiones específicas y, por mente los desequilibrios verticales (la capacidad para ende, a gobiernos locales por la abundancia (o las generar ingresos del gobierno central frente a la del deficiencias) de recursos, sin prestar atención al gobierno local) y los desequilibrios horizontales desempeño de los gobiernos locales. (igualación de las disparidades de capacidad fiscal Los contratos municipales son otro importante entre los gobiernos subnacionales). Con las transfe- instrumento basado en el desempeño a través del cual rencias reservadas, condicionales o para fines especí- se ha brindado apoyo a los municipios para abordar ficos, se brinda financiamiento, o se procura ofrecer los desafíos de la urbanización. Estos contratos se incentivos, para que los gobiernos lleven a cabo activi- centran principalmente en el fortalecimiento de la dades o programas específicos. Tales transferencias capacidad y las reformas financieras y organizativas pueden incorporar disposiciones de contrapartida al para lograr que los municipios se constituyan en insti- exigir que los municipios financien un porcentaje tuciones clave que prestan servicios básicos a los especificado del gasto con sus propios recursos. Otro ciudadanos. 34 Finanzas municipales Bibliografía Munk School of Global Affairs, University of Toronto. Ahmad, E., and G. Brosio. 2006. Handbook of Fiscal Bird, Richard M., and Robert D. Ebel. 2007. Fiscal Federalism. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Fragmentation in Decentralized Countries: Subsidiarity, Solidarity, and Asymmetry. Akai, Nobu, and Masayo Sakata. 2002. “Fiscal Cheltenham, U.K. and Northampton, MA: Decentralization Contributes to Economic Growth: Edward Elgar. Evidence from State-Level Cross Section Data for the United States.” Journal of Urban Economics Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Sebastiana Gianci. 52 (1): 93–108. 2007. “Country Studies: Aspects of the Problem.” In Fiscal Fragmentation in Decentralized Countries: Amin, Khalid, and Robert D. Ebel. 2006. Subsidiarity, Solidarity, and Asymmetry, edited by “Intergovernmental Relations and Fiscal Richard M. Bird and Robert D. Ebel. Cheltenham, Decentralization in Egypt.” Egypt Public U.K. and Northampton, MA: Edward Elgar. Expenditure Review, Policy Note No. 8, World Bank, Washington, DC. Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Christine I. Arzaghi, Mohammad, and J. Vernon Henderson. 2005. Wallich. 1995. Decentralization of the Socialist State: “Why Countries Are Fiscally Decentralizing.” Intergovernmental Finance in Transition Economies. Journal of Public Economics 89: 1157–89. Washington, DC: World Bank. Bahl, Roy W. 1999a. “Implementation Rules for Fiscal Bird, Richard M., and François Vaillancourt. 2006. Decentralization.” Georgia State University, “Perspectives on Fiscal Federalism.” Andrew Young School of Public Policy, Atlanta, WBI Learning Resources Series 35628, Georgia, U.S.A., www: asyps.gsu.edu/publications. World Bank, Washington, DC. ———. 1999b. Fiscal Policy in China: Taxation and ———. 2010. “Is Decentralization ‘Glue’ or ‘Solvent’ Intergovernmental Fiscal Relations. Ann Arbor: for National Unity?” Working Paper 10-03, 1990 Institute Press/University of Michigan Press. International Studies Program, Andrew Young School of Policy Studies. Atlanta: Georgia State Bahl, R., and J. Martinez-Vazquez. 2006. “Sequencing University. Fiscal Decentralization.” World Bank Policy Blöchliger, H., and O. Petzold. 2009. Finding the Research Working Paper 3914, World Bank, Washington, DC. Dividing Line between Tax Sharing and Grants: A Statistical Investigation. OECD Working Paper on Barati-Stec, Izabella. 2012. Hungary: An Unfinished Fiscal Federalism No. 10. Paris: Organisation for Decentralization? IMFG Papers on Municipal Economic Co-operation and Development. Finance and Governance. Toronto: Munk School of Blöchliger, H., and J. Rabesona. 2009. The Fiscal Global Affairs. Autonomy of Sub-Central Governments: An Update. Bauzon, Kenneth E. 1999. “The Philippines: The 1996 OECD Working Paper on Fiscal Federalism No. 9. Peace Agreement Southern Philippines: Paris: Organisation for Economic Co-operation and An Assessment.” Ethnic Studies Report 17 (2): Development. 253–80. Boadway, R., and A. Shah, eds. 2009. Fiscal Federalism. Bird, Richard M. 2011a. “Subnational Taxation in Cambridge: Cambridge University Press. Developing Countries: A Review of the Literature.” Box, Jamie, and Jorge Martinez-Vazquez. 2004. Journal of International Commerce, Economics and “Designing Intergovernmental Equalization Policy 2 (1): 1–23. Transfers with Imperfect Data: Concepts, Practices ———. 2011b. “Are There Trends in Local Finance? and Lessons.” Working Paper 04-12, International A Cautionary Note on Comparative Studies and Studies Program, Andrew Young School of Policy Normative Models of Local Government Finance.” Studies. Atlanta: Georgia State University. www. Institute on Municipal Finance and Governance, aysps.gsu.edu. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 35 Canuto, Otaviano, and Lili Liu, eds. 2013. Until Debt Do Ellis, Peter. 2010. “Indonesia Rising. Policy Priorities Us Part: Subnational Debt, Insolvency and Markets. for 2010 and Beyond: Completing Washington, DC: World Bank. Decentralization.” Policy Note, World Bank, Washington, DC. Commins, Stephen, and Robert D. Ebel. 2010. “Participation and Decentralization in Africa: Farvacque-Vitkovic, Catherine, and Lucien Godin. 1998. Revisiting the Arusha Declaration.” Consultation The Future of African Cities. Washington, DC: for African Civil Society Organizations on Peace World Bank. Building and State Affairs. Addis Ababa: United Farvacque-Vitkovic, Catherine, Lucien Godin and Anne Nations Economic Commission for Africa. Sinet. Municipal Self-Assessments: A Handbook for Dafflon, Bernard. 2006. “The Assignment of Functions Local Governments. Washington, DC: World Bank to Decentralized Government: From Theory to (forthcoming). Practice.” In Handbook on Federalism, edited by Fox, William, and Christine Wallich. 2007. “Fiscal Ahmad Ehtisham and Giorgio Brosio. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Federalism in Bosnia and Herzegovina: Subsidiarity in a Three-Nation State.” In Fiscal Fragmentation in Demszky, Gabor. 2003. “Liberalism in Practice” In The Decentralized Countries: Subsidiarity, Solidarity, and Budapest Model: A Liberal Urban Policy Experiment, Asymmetry, edited by Richard M. Bird and Robert edited by Katalin Pallai. Budapest: Open Society D. Ebel, 267–94. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Institute. Gomez-Lobo, Andres. 2001. “Making Water Affordable.” Dillinger, William. 1994. “Decentralization and Its In Contracting for Public Services, edited by implications for Urban Service Delivery.” Urban Penelope Brooke and Suzanne Smith, 23–29. Management Program Notes Series 16, World Bank, Washington, DC: World Bank. Washington, DC. Gonzalez, Pablo. 2005. “The Financing of Education in Eaton, Kent, Kai Kaiser, and Paul Smoke. 2011. The Chile.” Fund for the Study of Public Policies, Political Economy of Decentralization Reforms in University of Chile, Santiago, Chile. Developing Countries: A Development Partner Perspective. Washington, DC: World Bank. Gordon, Nora, and Emiliana Vegas. 2004. “Education Finance Equalization, Spending, Teacher Quality Ebel, Robert D., and Gabor Peteri. 2007. The Kosovo and Student Outcomes: The Case of Brazil’s Decentralization Briefing Book. Prishtina: Kosovo FUNDEF.” Working paper, World Bank, Foundation for an Open Society/Soros Foundation. Washington, DC. www.lgi.osi. Goudriaan, Mirco. 2010. “Effective Aid through Ebel, Robert D., and Robert Taliercio. 2005. Municipal Contracts.” Internal working paper, “Subnational Tax Policy and Administration in VNG International, The Hague, Netherlands. Developing Countries.” Tax Notes International 37 (1): 919–36. Griffiths, Ann L., with Karl Nerenberg, eds. 2005. Handbook of Federal Countries. Montreal and Ebel, Robert D., and Dana Weist. 2007. Sequencing Kingston: McGill-Queens University Press. Subnational Tax Policy and Administration. World Bank Decentralization Thematic Group. Haysom, N., and S. Kane. 2009. “Negotiating Natural Washington, DC: World Bank. Resources for Peace. Ownership, Control and Wealth Sharing.” Briefing paper, Center for Ebel, Robert D., and Serdar Yilmaz. 2003. “On the Humanitarian Dialogue, Geneva, Switzerland. Measurement and Impact of Fiscal Decentralization.” In Public Finance in Developing Hofman, Bert, and S. C. Guerra. 2007. “Ensuring and Transition Countries: Essays in Honor of Inter-regional Equity and Poverty Reduction.” In Richard M. Bird, edited by Jorge Martinez-Vazquez Fiscal Equalization, edited by J. Martinez-Vazquez and James Alm. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. and B. Searle. New York: Springer. 36 Finanzas municipales Imi, A. 2005. “Fiscal Decentralization and Economic McClure, Charles E., Jr. 1999. “The Tax Assignment Growth Revisited: An Empirical Note.” Journal of Problem: Conceptual and Administrative Urban Economics 57: 449–61. Considerations in Achieving Subnational Fiscal Autonomy.” Paper prepared for the core Jensen, Leif. 2001. Fiscal Design Surveys across Levels of course on Intergovernmental Relations and Local Government. Tax Policy Studies No. 7. Paris: Financial Management, World Bank Institute, Organisation for Economic Co-operation and Washington, DC. Development. McNeil, Mary, and Carmen Malena. 2010. “Social Kalandadze, K., and M. A. Orenstein. 2009. “Electoral Accountability in Africa.” In Demanding Good Protests and Democratization: Beyond the Color Governance: Lessons from Social Accountability Revolutions.” Comparative Political Studies 42 (11): Initiatives in Africa, edited by Mary McNeil 1403–25. and Carmen Malena, 1–28. Washington, DC: Kopanyi, Mihaly, Samir El Daher, and Deborah Wetzel. World Bank. 2004. Intergovernmental Finance in Hungary: A Meloche, J. P., F. Vaillancourt, and S. Yilmaz. 2004. Decade of Experience, 1990–2000, edited by Mihaly “Decentralization or Fiscal Autonomy? What Does Kopanyi, Deborah Wetzel, and Samir El Daher. Really Matter? Effects on Growth and Public Sector Washington, DC: World Bank. Size in European Transition Countries.” Policy Kopanyi, Mihaly, Samir El Daher, Deborah Wetzel, Research Working Paper 3254, World Bank, Michel Noel, and Anita Papp. 2000. Washington, DC. “Modernizing the Subnational Government Mikesell, John L. 2003. “International Experiences System.” World Bank Discussion Paper No. 417, with Administration of Local Taxes: A Review of World Bank, Washington, DC. Practices and Issues (2003).” Report prepared Marcou, Gerard. 2007. “Legal Framework and the for the World Bank Thematic Group on Taxation European Charter of Local Self Government.” In and Tax Policy, World Bank, Washington, DC. The Kosovo Decentralization Briefing Book, edited www.worldbank.org. by Robert D. Ebel and Gabor Peteri, 50–59. Prishtina: Kosovo Foundation for an Open Society. NALAS (Network of Association of Local Authorities of South-East Europe). 2008. Skopje, www.nalas.eu. Martinez-Vazquez, Jorge. 1999. “The Assignment of Expenditure Responsibilities.” Paper prepared for Ndegwa, Stephen N. 2002. “Decentralization in Africa: the core course on Intergovernmental Relations A Stocktaking Survey.” Africa Region Working and Local Financial Management, World Bank Paper Series No. 40, World Bank, Washington, DC. Institute, Washington, DC. Oates, Wallace E. 1972. Fiscal Federalism. New York: ———. 2007. “Challenges in the Design of Harcourt Brace Jovanovich. Intergovernmental Transfers.” In Fiscal ———. 1985. “Searching for Leviathan: An Empirical Equalization, edited by Jorge Martinez-Vazquez Study.” American Economic Review 75 (4): 748–57. and Bob Searle. New York: Springer. ———. 1997. “On the Welfare Gains from Fiscal Martinez-Vazquez, Jorge, and Robert Martin McNab. Decentralization.” Journal of Public Finance and 1997. “Tax Reform in Transition Economies: Public Choice 2 (3): 83–92. Experience and Lessons.” Working Paper No. 97-6, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia Pallai, Katalin. 2003. The Budapest Model. Budapest: State University, Atlanta. Open Society Institute. www.lgi.osi.hu. Martinez-Vazquez, Jorge, and François Vaillancourt, Peteri, Gabor, and Fikret Sevinc. 2011. “Municipal eds. 2011. Decentralization in Developing Countries: Revenues and Expenditures in Turkey and in Global Perspectives on the Obstacles to Fiscal Selected EU Countries.” Local Administration Devolution. Northampton, MA: Edward Elgar. Reform Project in Turkey, LAR Phase II. Local Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 37 Administration Reform Project, ———. 2013. “Why Theory and Practice Are Different: Bakanliklar-Ankara. The Gap between Principles and Reality in Subnational Revenue Systems.” In Taxation and Rangarajan, C., and Abha Prasad. 2012. “Managing Development: The Weakest Link. Essays in Honor State Debt and Ensuring Solvency: The Indian of Roy Bahl, edited by Richard M. Bird and Experience.” Policy Research Working Paper 6039, Jorge Martinez-Vazquez. Cheltenham, U.K.: World Bank, Washington, DC. Edward Elgar. Rao, M. Govinda. 2007. “Resolving Fiscal Imbalances.” Smoke, Paul, and Robert R. Taliercio, Jr. 2007. “Aid, In Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles Public Finance, and Accountability: Cambodian and Practice, edited by Robin Boadway and Anwar Dilemmas.” In Peace and the Public Purse, edited by Shah. Washington, DC: World Bank. James K. Boyce and Madalene O’Donnell, 55–84. London: Lynne Rienner. Regulski, Jerzy. 2010. A Practical Guide to Building Local Government: The Polish Experience. Budapest: Soros, George. 2006. The Age of Fallibility. Cambridge, Local Government and Public Service Reform MA: Public Affairs Books. Initiative/Open Society Institute. www.lgi.osi.hu. Swianiewicz, Pawel. 2006. “Local Government Sen, Amartya. 1999. “Democracy As a Universal Value.” Organization and Finance: Poland.” In Local Journal of Democracy 10 (3): 3–17. http://muse. Governance in Developing Countries, edited by jhu,demo/jod.10.3sen.html. Anwar Shah. Washington, DC: World Bank. Shah, A. 2007. “A Practitioner’s Guide to Thomas, Vinod. 2006. “Linking Individual, Intergovernmental Fiscal Transfers.” In Organizational, and Institutional Capacity Building Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles to Results.” WBI Capacity Development Brief 19, and Practice, edited by R. Boadway and A. Shah. World Bank, Washington, DC. Washington, DC: World Bank. Tosun, Mehmet Serkan. 2010. “Middle East and North Shah, Anwar. 1998. “Indonesia and Pakistan: Fiscal Africa.” In Local Government Finance: The Decentralization—An Elusive Goal?” In Fiscal Challenges of the 21st Century, edited by Jorge Decentralization in Developing Countries, edited Martinez-Vazquez and Paul Smoke. Barcelona: by Richard M. Bird and François Vaillancourt. United Cities and Local Governments. Cambridge: Cambridge University Press. Tosun, Mehmet Serkan, and Serdar Yilmaz. 2010. Sharma, Y., and A. Muwonge. 2010. “An Opportunity to “Centralization, Decentralization and Conflict in Improve Service Delivery in Nepal through Local the Middle East and North Africa.” Middle East Governance.” Himalayan Research Papers Archive. Development Journal 2 (1): 1–14. Fifth Annual Himalayan Policy Research Vaillancourt, François. 2002. “Simulating Conference, Nepal Study Center, University of Intergovernmental Equalization Transfers with New Mexico. http://repository.unm.edu/handle/ Imperfect Data.” Proceedings of the Annual 1928/11328. Conference, 2001, 57–64, National Tax Association, Slack, Enid, and Rupak Chattopadhyay, eds. 2009. Washington, DC. Finance and Governance of Capital Cities in Federal Wallich, Christine, and Qianqian Zhang. 2013. Systems. Montreal and Kingston: McGill-Queen’s “Bosnia and Herzegovina: Subsidiarity As University Press. Conflict Avoidance in a Three Nation State.” Paper presented to the Forum on Conflict, Security and Smoke, Paul. 2008. “Local Revenues under Fiscal Development, May, World Bank, Washington, DC. Decentralization in Developing Countries: Linking Policy Reform, Governance and Capacity.” In Fiscal Wallich, Christine I., Rosario Manasan, and Saloua Decentralization and Land Policies, edited by Sehili. 2007. “Subsidiarity and Solidarity: Fiscal Gregory Ingram and Yu-Hung Hong, 33–69. Decentralization in the Philippines.” In Fiscal Cambridge, MA: Lincoln Institute Press. Fragmentation in Decentralized Countries: 38 Finanzas municipales Subsidiarity, Solidarity, and Asymmetry, edited by ———. 2009. Improving Municipal Management for Richard M. Bird and Robert D. Ebel, 363–98. Cities to Succeed: An Independent Evaluation Group Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. (IEG) Special Study. Washington, DC: World Bank. Wong, Christine. 2007. “Ethnic Minority Regions and Yatta, F., and F. Vaillancourt. 2010. “Africa.” In Local Fiscal Decentralization in China: The Promises and Government Finance: The Challenges of the 21st Reality of Asymmetric Treatment.” In Fiscal Century, edited by Jorge Martinez-Vazquez and Fragmentation in Decentralized Countries: Paul Smoke. Barcelona: United Cities and Local Subsidiarity, Solidarity, and Asymmetry, edited by Governments. Richard M. Bird and Robert D. Ebel, 267–94. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Yilmaz, Serdar, François Vaillancourt, and Bernard Dafflon. 2012. “State and Local Governments: Why ———. 2013. “Paying for Urbanization in China: They Matter and How to Finance Them.” In The Challenges of Municipal Finance in the 21st Century.” In Financing Metropolitan Oxford Handbook of State and Local Government Governments in Developing Countries, edited by R. Finance, edited by Robert D. Ebel and John E. W. Bahl, J. F. Linn, and D. L. Wetzel. Cambridge, Petersen, 45–82. Oxford and New York: Oxford MA: Lincoln Institute for Land Policy. University Press. World Bank. 2000. World Development Report Zoellick, Robert. 2009. “Securing Development.” 1999/2000. Entering the 21st Century. New York: Conference on Passing the Baton, United States Oxford University Press. Institute of Peace, Washington, DC, January 8. Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 39 CAPÍTULO 2 Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas Mats Andersson La urbanización está creando ciudades y zonas intereses comunes, que se beneficia de ciertas acciones económicas más grandes en todo el mundo. Más de conjuntas. 3500 millones de personas viven actualmente en En este capítulo se resumen las principales carac- ciudades y sus alrededores. A mediados de 2012, había terísticas de las áreas metropolitanas. En primer lugar, 27 megaciudades con más de 10 millones de habitantes, se destacan los factores socioeconómicos de la urbani- y más de 500 áreas metropolitanas con una población zación, las formas que adopta el crecimiento espacial superior a 1 millón de personas (Brinkoff, 2012). Las de las ciudades, y las oportunidades y los desafíos que ciudades están creciendo a un ritmo particularmente plantean las megaciudades. Se resumen los modelos rápido en los países en desarrollo: algunas, a una tasa de gobierno metropolitano que se aplican a nivel inter- del 3 % al 5 % anual. Las personas se trasladan a las nacional y se describen sus implicaciones en las finanzas ciudades en busca de mejores empleos, mejores municipales, con algunos ejemplos. Existe una gran servicios o mejores condiciones para los negocios; por diversidad de modelos y modalidades de gobierno razones familiares, o debido a desastres naturales o metropolitano, así como muchos mecanismos eficaces perturbaciones sociales en sus lugares de origen. Con y equitativos. A menudo, las circunstancias y las mejores sistemas de transporte, las personas también decisiones políticas influyen en la formación o la pueden viajar distancias más largas desde sus pueblos evolución de los sistemas financieros y de gobierno. o ciudades pequeñas hacia zonas urbanas más grandes. Como resultado, las ciudades se han vuelto Surgimiento de las áreas económicamente interdependientes con sus asenta- metropolitanas mientos aledaños y zonas circundantes, conformando áreas metropolitanas, definidas cada una como una Las ciudades han ido apareciendo y creciendo desde sola economía y mercado laboral, una comunidad con épocas remotas. Pero con el tiempo, muchas grandes Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 41 ciudades también se han vuelto más interdependientes socioeconómica caracteriza la formación y el surgi- económicamente con sus asentamientos urbanos miento de un área metropolitana. Si bien los límites aledaños y zonas circundantes, conformando una jurisdiccionales de los gobiernos locales suelen ser de sola economía y mercado laboral denominada ciudad- larga data, los años de crecimiento urbano a menudo región, área metropolitana o región urbana ampliada. modifican el carácter de estas áreas. Por lo tanto, un Los vínculos económicos entre el centro y la periferia área metropolitana suele incluir varias jurisdicciones pueden volverse tan estrechos que una parte no puede de gobierno local independientes. Las áreas metro- salir adelante sin la otra y, en consecuencia, se politanas a menudo cuentan con el respaldo de algunas comportan como una sola entidad. La expresión “área instituciones o mecanismos para coordinar su desarrollo, metropolitana” es con frecuencia una definición o algunas funciones conjuntas para aumentar la inexacta, sin límites claros. Puede basarse en el eficiencia y equidad de la prestación de servicios y la mercado laboral (la gente vive en una parte del área y participación en los costos, además de las iniciativas de trabaja en otra), una zona de servicios e instalaciones cada gobierno local. de esparcimiento e instituciones educativas, o de acceso Este tipo de aglomeraciones alberga a un cuarto de a infraestructura clave, o puede ser una zona centrada la población mundial. Existen en todo el mundo más de en el entorno económico local de una firma determinada. 500 áreas metropolitanas con una población superior a Como referencia general, en el recuadro 2.1 se presentan 1 millón de habitantes (Brinkoff, 2012), lo que equivale las definiciones de algunos conceptos conexos. En el a una población total que se estimaba en más de 1600 presente capítulo un área metropolitana se define de la millones a mediados de 2012. Estas aglomeraciones siguiente manera: comprenden una ciudad central y comunidades circundantes vinculadas a esta por zonas de edificación Zona que constituye una sola economía y continua o pautas de desplazamiento de las personas mercado laboral, una comunidad con intereses entre el hogar y el lugar de trabajo. Las aglomeraciones comunes y acciones conjuntas, que a menudo suelen llevar el nombre de su ciudad central. Algunas comprende varias jurisdicciones de gobierno tienen más de una ciudad central (como el área de local. “Ruhr”, en Alemania). El radio de un área metropolitana suele ser del orden de 20 km a 40 km, pero a veces es mayor, o el ¿Cómo crecen espacialmente las ciudades? área puede tener la forma de un corredor o “cinturón” Las ciudades crecen espacialmente de distintas urbano (una jurisdicción tras otra). La cohesión maneras. En los gráficos 2.1 a 2.4 se muestran cuatro Recuadro 2.1 Terminología relacionada con las áreas metropolitanas Una aglomeración urbana es una ciudad o un ejemplo, Lille-Kortrijk, en la frontera entre Francia pueblo extendido que comprende la zona edificada y Bélgica). No obstante, cada ciudad o pueblo de de un lugar central (un municipio) y los suburbios, una conurbación puede seguir actuando como conectados por una zona urbana continua. foco independiente de una parte considerable Conurbación es un término más específico del área. que se usa para designar grandes conglomerados Una metrópolis es una ciudad o una zona urbanos en los que las zonas de influencia urbana muy extensa, con un núcleo económico, edificadas de distintas ciudades o pueblos están político y cultural importante para un país conectadas por la continuidad de las zonas o región, y un centro importante de conexiones edificadas (por ejemplo, Essen-Dortmund en el y comunicaciones regionales o internacionales. distrito Rhine-Ruhr, en Alemania), incluso en La ciudad de Nueva York se suele considerar la diferentes regiones, estados o países (por metrópolis por excelencia. Fuente: Wikipedia. 42 Finanzas municipales tipos de crecimiento espacial de una ciudad o área. En metropolitana puede surgir o formarse por el creci- una estructura monocéntrica (gráfico 2.1), a lo largo miento hacia afuera de una ciudad, o mediante la del tiempo una ciudad central crece hacia afuera de expansión e integración graduales de diversos asenta- su núcleo, en círculos más o menos concéntricos, en mientos urbanos que en un momento forman un área los que la densidad poblacional disminuye a medida metropolitana aglomerada e independiente. que se aleja del centro. A veces, la extensión espacial A veces, un área metropolitana forma un corredor o se caracteriza por la dispersión urbana (gráfico 2.2), “cinturón” (una jurisdicción tras otra), por ejemplo, en que las zonas con baja densidad de población se debido a la topografía o a la ubicación de infraes- extienden en diversas direcciones. tructura fundamental (como un aeropuerto interna- Una estructura policéntrica (gráfico 2.3) es el cional) o una atracción turística. El área resultado de un crecimiento consistente más bien en la metropolitana de Tbilisi (Georgia) es un buen ejemplo integración de varias áreas, en lugar de la expansión (véase el mapa R2.2.1). Es un corredor de 60 km con hacia afuera de un núcleo. A menudo existen varios cuatro gobiernos locales a lo largo de un valle, en que subcentros urbanos que van creciendo y, con el tiempo, la ciudad dominante es Tbilisi. El surgimiento de este quedan lo suficientemente cerca de una ciudad corredor se resume en el recuadro 2.2 y se ilustra en el principal, desde el punto de vista del transporte, como mapa que lo acompaña. para permitir una importante interacción comercial y el desplazamiento diario de las personas del hogar al Asentamientos informales trabajo. Una estructura policéntrica tiende a conver- Las aglomeraciones son una combinación de ciudades, tirse en una estructura multipolar (gráfico 2.4), que poblados, zonas urbanas y zonas rurales, bosques, se caracteriza por una ciudad central y diversos lechos de ríos y terrenos públicos y privados. Esta subcentros secundarios, en que la densidad pobla- mezcla genera oportunidades para que los habitantes cional de las zonas intermedias aumenta, formando de las zonas rurales se trasladen a las zonas urbanas asentamientos urbanos contiguos. Por lo tanto, un área para aprovechar los beneficios de la aglomeración; Gráfico 2.1 Estructura monocéntrica Radio de 50 km 25 km Núcleo Núcleo exterior Camino principal Subcentro metropolitano interurbano metropolitano Alta densidad Mediana densidad Baja densidad secundario suburbana urbana urbana Fuente: Chreod Ltd. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 43 Gráfico 2.2 Dispersión urbana Radio de 50 km 25 km Núcleo Núcleo exterior Camino principal Subcentro metropolitano interurbano metropolitano Alta densidad Mediana Baja densidad suburbana densidad urbana urbana Fuente: Chreod Ltd. Gráfico 2.3 Estructura policéntrica Radio de 50 km 25 km Núcleo metropolitano Núcleo exterior Camino principal Subcentro Subcentro metropolitano interurbano metropolitano principal secundario Alta densidad Mediana densidad urbana suburbana Fuente: Chreod Ltd. 44 Finanzas municipales Gráfico 2.4 Estructura multipolar Radio de 50 km 25 km Núcleo metropolitano Núcleo exterior Camino principal Subcentro metropolitano Subcentro metropolitano interurbano principal secundario Alta densidad Mediana densidad urbana Baja densidad urbana suburbana Fuente: Chreod Ltd. Recuadro 2.2 El surgimiento del corredor de Tbilisi La zona de Tbilisi se ha convertido en una Tbilisi es la ciudad dominante, pero el área aglomeración, donde la economía y el mercado metropolitana es más que una extensión de laboral locales se extienden a la ciudad de Tbilisi. Es un pequeño conglomerado de juris- Rustavi y al distrito y municipio de Gardabani dicciones con ventajas y características comple- en una dirección, y al distrito y municipio de mentarias. Rustavi y Mtskheta pueden fortalecer Mtskheta en la otra. Estos cuatro gobiernos su propia economía gracias a su proximidad locales forman el Área Metropolitana de Tbilisi, a una ciudad mucho más grande como Tbilisi, una zona de aproximadamente 2600 km2 con y con el tiempo Tbilisi puede beneficiarse del una población de 1,5 millones de personas. progreso de Rustavi, Mtskheta y Gardabani como Para aprovechar plenamente el potencial de resultado de una menor congestión. La proxi- dicha área, en 2009 el gobierno de la ciudad midad de las zonas urbanas, con una buena red estableció la Agencia de Desarrollo del Área vial que las conecta, ha creado un mercado Metropolitana de Tbilisi. En algunas funciones, laboral bastante integrado. Se estima que los cuatro municipios pueden beneficiarse de alrededor del 20 % al 30 % de los residentes de iniciativas conjuntas o coordinadas, en lugar Rustavi, y más del 40 % de los de Mtskheta, de actuar individualmente o competir unos trabajan en Tbilisi, y que alrededor del 10 % de los con otros. residentes de Gardabani se desplazan a Tbilisi. (continúa en la página siguiente) Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 45 Recuadro 2.2 (continuación) Ciertas entidades e instalaciones prestan residuales que abastece a Tbilisi, Rustavi y servicios a gran parte del área, como una empresa Mtskheta, y un nuevo vertedero en construcción privada de agua potable y tratamiento de aguas para Rustavi y Gardabani. Mapa R2.2.1 Área Metropolitana de Tbilisi Fuente: Banco Mundial. Fuente: Autoridad Local de Tbilisi. a menudo estas personas crean grandes asentamientos no tienen títulos de propiedad de la tierra ni permisos informales, sobre todo en terrenos públicos. Estos oficiales para su uso. Los asentamientos informales asentamientos están dispersos en distintas partes de son un efecto secundario habitual del desarrollo de la ciudad (como en el caso de Lahore, en Pakistán) las aglomeraciones — desarrollo que es positivo en o pueden comprender una parte importante de la términos generales — y pueden crear importantes población de la ciudad1. Muchos de estos asenta- problemas legales, sociales y económicos en el mientos se establecen en humedales, lechos de ríos o mundo en desarrollo. zonas expuestas a inundaciones. La expresión “barrios marginales” denota asentamientos con Megaciudades viviendas hacinadas que carecen de infraestructura Como se ha señalado, en 2012 había en todo el mundo básica (vías, agua, electricidad, y servicios de salud 27 megaciudades con una población superior a los y de educación), donde la mayoría de los ocupantes 10 millones de habitantes (Brinkoff, 2012). Las grandes 46 Finanzas municipales zonas urbanas tienen grandes mercados locales Respuesta frente a la urbanización (debido al menor costo del transporte) y promueven Estos retos requieren la actuación de los gobiernos las economías de escala y la diversidad industrial locales y nacionales; por ejemplo: (lo cual crea incentivos para la innovación). Todo • mayor necesidad de infraestructura de apoyo (para esto contribuye a la creación de empleo y al reducir las distancias, mitigar la congestión, prevenir desarrollo económico. La aglomeración facilita el el establecimiento de barrios marginales, etc.); crecimiento económico a través del intercambio de • mayor demanda de servicios básicos; información, mano de obra y otros insumos; la • necesidad de mitigar el aumento de los costos de la especialización y el comercio intersectorial, y la tierra, la mano de obra, la vivienda, etc., que deben competencia. Sin embargo, las megaciudades también afrontar las empresas y los residentes; enfrentan desafíos, como los siguientes: • necesidad de mitigar las tensiones a que se somete • escasez de infraestructura y vivienda (lo que crea el medio ambiente; grandes asentamientos no planificados); • necesidad de contar con una estructura de gobierno • gran congestión de tráfico y habitacional; más eficaz, con instituciones que faciliten la movilidad de los bienes y las personas, exijan el • grandes sectores informales (empresas familiares) cumplimiento de las regulaciones, etc.; que requieren apoyo; • necesidad de aplicar subsidios para reducir las divisiones sociales y económicas. • problemas de gobierno y gestión de las megaciudades; En todo el mundo, las densidades económicas están muy concentradas (mapa 2.1). La gestión de las • insuficiente acceso a capital para inversiones. megaciudades debe diferenciarse en cierta medida de la Mapa 2.1 Densidades económicas (“montañas económicas”) en algunas partes del mundo Fuente: Banco Mundial, 2010. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 47 gestión de otras ciudades. Los grandes centros urbanos Gobierno de las áreas y su desarrollo deben ponerse en el contexto de sus metropolitanas economías nacionales. Las megaciudades y la produc- tividad de los centros urbanos determinan cada vez Las áreas metropolitanas se benefician considerable- más el crecimiento económico nacional, así como la mente de la coordinación o integración del suministro economía de las subregiones (Banco Mundial, 2010). de servicios, el desarrollo conjunto y la participación Por ejemplo, la eficiencia de Dar es Salaam como en los costos, en lugar de iniciativas individuales por ciudad portuaria tiene efectos en Tanzanía y los países parte de cada gobierno local adyacente. La experiencia vecinos (República Democrática del Congo, Uganda y internacional ha mostrado que en las áreas metropoli- Zambia). Los vínculos entre ciudades de distintos tanas prósperas se han conseguido considerables países hacen que la productividad de cada ciudad economías de escala en ciertos servicios. Por ejemplo, incida en la de las demás, formando un polo de creci- en París, Londres y Shanghái, las administraciones miento transfronterizo a nivel subregional. En el mapa metropolitanas se ocupan de zonas que tienen el doble de África oriental (mapa 2.2) se muestra claramente de la población de la ciudad central. El concepto de la importancia de las grandes ciudades en la región. gobierno de las áreas metropolitanas puede definirse de Si bien hasta ahora África ha estado rezagada en lo la siguiente manera: que respecta a la urbanización, está bien encaminada Conjunto de instituciones, reglas y medidas que para convertirse en un continente predominante- configuran las políticas y las condiciones para la mente urbano. En África, la tasa media de crecimiento vida y la economía de una región metropolitana. anual de la población urbana es de 4 %, la más alta del mundo. Tres de las 10 ciudades de mayor crecimiento Las áreas metropolitanas suelen caracterizarse en el mundo se encuentran en África: Lagos (Nigeria), por la rápida variación de la densidad y el paisaje, el Dar es Salaam (Tanzanía) y Lilongwe (Malawi). Se cambio de los distintos usos de la tierra, los mercados prevé que, para 2030, la población urbana habrá inmobiliarios especulativos, la falta de integración sobrepasado a la población rural en este gran espacial de la economía y la infraestructura locales, continente. y las disparidades de la prestación de servicios y las capacidades administrativas. Mientras que las activi- Mapa 2.2 Densidad poblacional dades orientadas a conservar las empresas existentes en África oriental normalmente deberían recaer en el gobierno de más bajo nivel encargado de la comunidad de negocios, la tarea de atraer nuevas empresas para la creación de empleo e iniciativas conexas de desarrollo económico suele producir los mejores resultados si se lleva a cabo a nivel regional. Lo mismo es válido para la eliminación de desechos sólidos o a la búsqueda de soluciones a los diversos problemas ambientales, como la calidad del aire y el agua, cuyo impacto trasciende los límites jurisdiccionales. Por ejemplo, el mantenimiento inadecuado de los sistemas de drenaje de aguas lluvias en un área suele provocar inundaciones en otras comunidades (externalidades). Con respecto a los servicios policiales, la delincuencia no respeta límites jurisdiccionales, de manera que la coordinación es un aspecto necesario. También existe una fuerte interdependencia entre la promoción del turismo y su gestión. Tales externalidades tienden a generar incentivos para un diálogo interguberna- mental y la creación de disposiciones especiales entre Fuente: Banco Mundial, 2010. los gobiernos locales. 48 Finanzas municipales La falta de un mecanismo de gobierno (formal o • Distribución de los costos: cuando los gobiernos informal) a escala metropolitana tiende a crear graves locales del área metropolitana lograrían eficiencia problemas y lleva a desaprovechar oportunidades (economías de escala) al compartir los costos de la (véase un resumen en el recuadro 2.3). prestación de un servicio; por ejemplo, una planta de eliminación de desechos o un sistema de drenaje Buen gobierno de las áreas metropolitanas coordinado para toda el área, o una sola fuerza A medida que las áreas metropolitanas surgen y policial. crecen, aumenta la necesidad de una gestión a nivel • Externalidades: cuando, por razones de justicia, es metropolitano, para poder coordinar y adoptar necesario abordar externalidades que traspasan decisiones conjuntas. A continuación se señalan los límites jurisdiccionales; por ejemplo, en caso algunos ejemplos de casos en que la gestión a nivel de contaminación del aire o del agua provocada metropolitano es particularmente ventajosa para los por zonas industriales lindantes (externalidad residentes y los gobiernos locales. Muchas medidas negativa), o cuando todas las atracciones turís- están motivadas por inquietudes u oportunidades ticas se encuentran en un área, pero los visitantes financieras: se hospedan y gastan en otra área (externalidad positiva). • Combinación de recursos financieros: cuando se podría lograr sinergias a través de iniciativas • Servicios especializados: cuando los gobiernos conjuntas de los gobiernos locales del área metro- locales del área requieren equipos o servicios politana combinando sus recursos financieros o especializados (por ejemplo, eliminación de humanos para un fin determinado, como promover desechos peligrosos), necesidades que podrían el área, realizar adquisiciones conjuntas, compartir atenderse mejor en forma conjunta, o por uno de equipos de emergencia, etc. los gobiernos locales y los demás costean el servicio. Recuadro 2.3 Riesgos y pérdida de oportunidades debido a la falta de un sistema de gobierno metropolitano En las regiones metropolitanas siempre existen aumento de la contaminación del aire, la algunas reglas, pero es posible distinguir entre ciudad afectada puede verse en la necesidad un gobierno adecuado y uno inadecuado. Entre de corregir un problema de índole conjunta o las consecuencias negativas de un gobierno regional con sus propios recursos, sin contar deficiente, que se caracteriza por la falta de con una contribución justa de los vecinos, diálogo y de coordinación (posiblemente debido que se benefician de los efectos positivos de a la diversidad política), cabe señalar las siguientes: la operación, pero gastan su propio dinero en otros lugares e incluso pueden agravar los • Fragmentación. La prestación de algunos problemas del casco urbano. servicios públicos (particularmente aquellos • Subutilización. Algunos terrenos pueden tener de interés común, como servicios de escaso valor a nivel local, pero este podría ser autobuses u otra modalidad de transporte más alto desde la perspectiva regional. público) puede estar fragmentada, con el • Disparidades. Distintas partes del área resultado de mayores costos y dificultades metropolitana pueden tener diferencias en la de financiamiento en cada gobierno local. calidad y el nivel de las comodidades y los • Beneficiarios parásitos. Por ejemplo, si servicios porque la desigualdad de ingresos algunas zonas (normalmente el casco urbano) entre los residentes afecta la base impositiva están congestionadas y experimentan un de los diversos gobiernos locales. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 49 • Disparidad: cuando en el área metropolitana federal, sobre todo para infraestructura vial y de trans- existen desigualdades considerables (disparidad porte público y para la gestión de aguas residuales, de ingresos) entre sus residentes, por subárea o durante años se exigía que el gobierno local mostrara jurisdicción, y abordar esa situación se considera la aprobación de las necesidades y soluciones en un un tema prioritario. plan regional formulado por una entidad regional. Con la disponibilidad de subvenciones de la Unión No obstante, es importante reconocer que las Europea para el desarrollo económico regional se necesidades y las posibilidades de actuación con crearon muchos consejos de planificación regional respecto a un área urbana en particular dependen de (OCDE, 2006). Se han creado otros incentivos para la varios factores locales, como los siguientes: coordinación a nivel regional a través de sistemas • El contexto nacional: intergubernamentales (por ejemplo, en la India), a través de marcos legales (como en Brasil, Francia, — la Constitución y otras leyes y regulaciones Italia y Polonia), o mediante incentivos financieros del país; e influencia política (por ejemplo, en los Países Bajos). — la división de responsabilidades (funciones) entre los diversos niveles de gobierno; Modelos de gobierno metropolitano La experiencia internacional demuestra una gran — las relaciones con los niveles superiores de diversidad de modelos de gobierno metropolitano, gobierno, y el sistema intergubernamental. particularmente en toda América del Norte (Dodge, 1996) y Europa (OCDE, 2006). En Asia oriental, • El contexto local: países como China, Japón y la República de Corea — la historia y la cultura del área (por ejemplo, tienen gobiernos metropolitanos consolidados para una fuerte tradición de autonomía local, o la sus megaciudades (Yang, 2009). En Asia meridional inexistencia de tal tradición); existen muchas megaciudades, pero son escasos los modelos bien consolidados y que funcionan adecua- — la importancia del fácil acceso de los residentes damente. Si bien existen muchas autoridades metro- a su gobierno local y la garantía de la rendición politanas de desarrollo, estas tienden a concentrarse de cuentas correspondiente; principalmente en la planificación de inversiones y el — las fuentes de ingresos de los gobiernos locales. desarrollo urbanístico. América Latina también tiene muchas megaciu- En las áreas metropolitanas, las estructuras de dades, pero São Paulo, Ciudad de México, Buenos gobierno local fragmentadas suelen depender en gran Aires y Río de Janeiro carecen de un marco de medida de las transferencias intergubernamentales o gobierno metropolitano, o este es deficiente. Una del gasto que efectúan los niveles superiores de excepción es el Distrito Metropolitano de Quito, en gobierno. Por otra parte, los mecanismos de gobierno Ecuador, que cuenta con un Concejo Metropolitano metropolitano permiten la internalización de las exter- elegido, que tiene amplias responsabilidades y está nalidades de muchos servicios públicos y la asignación presidido por un alcalde elegido. En Bogotá y Caracas de una gama más amplia de servicios a los organismos existen sistemas similares, pero estos son más de nivel metropolitano (Bahl, Linn y Wetzel, 2013). deficientes en la práctica (Rojas, Cuadrado-Roura y En algunos lugares, los gobiernos locales cooperan Fernández Guell, 2007). África al sur del Sahara se entre sí solo cuando se lo exige un nivel superior de está urbanizando rápidamente, pero la mayoría de las gobierno o cuando se trata de asuntos de conveniencia ciudades carecen de instituciones eficaces para mutua (por ejemplo, para poder acceder a algún tipo abordar asuntos a escala metropolitana. Sudáfrica es de financiamiento). Tal cooperación puede o no una excepción, ya que, mediante un proceso de conso- generar un gobierno metropolitano verdadero y lidación, se han establecido ocho municipios, cada uno perdurable. A veces, los incentivos de un gobierno de los cuales abarca básicamente su correspondiente provincial o nacional han fomentado la cooperación área metropolitana. entre los gobiernos locales. Por ejemplo, en los Estados En los casos en que los mecanismos institucionales a Unidos, para obtener subvenciones del gobierno nivel local son débiles o inexistentes, la coordinación 50 Finanzas municipales suele estar en manos del gobierno nacional o los ¿Cómo seleccionan o cambian un modelo gobiernos provinciales o de los estados (por ejemplo, las partes interesadas? el estado de Lagos). En Australia, el transporte El sistema de administración local influye considera- público y otras funciones locales son administrados blemente en la eficiencia y la equidad de una economía por los gobiernos provinciales (Abbott, 2011). regional. Si bien no existe un mecanismo perfecto de Las prácticas internacionales subrayan que, para gobierno local —todos tienen ventajas y desventajas—, coordinar los gobiernos locales en un área metropo- el sistema de rendición de cuentas y responsabilidad litana, se requiere un marco de gobierno formalizado. política coincide con la autoridad y la base de ingresos. En todo el mundo se han aplicado diversos modelos El surgimiento de áreas metropolitanas más grandes para suplir esta necesidad. En una misma área metro- indica la necesidad de gobernar áreas jurisdiccionales politana pueden coexistir varios modelos. Los modelos bastante grandes mediante el establecimiento de una que se señalan a continuación se describirán con autoridad que coincida con la representación. Eso mayores detalles, y las variaciones se ilustran con significa que toda entidad que se establezca para ejemplos de algunas ciudades. En las secciones coordinar localidades subordinadas o funciones de siguientes se explicará cómo las ciudades han prestación de servicios idealmente debería representar abordado los problemas financieros y la manera en a toda la jurisdicción y rendirle cuentas, y debería que sus mecanismos institucionales y financieros han recibir los recursos y autoridad correspondientes. ido evolucionando a través del tiempo. La estructura de gobierno afecta la accesibilidad de Los siguientes son los principales modelos los ciudadanos, el grado de participación pública en la y sistemas de gobierno metropolitano: toma de decisiones, y la responsabilidad y respuesta de los gobiernos. La evolución del tamaño de una zona • Los siguientes son los principales modelos urbana, su potencial económico, las economías de y sistemas de gobierno metropolitano: escala, el poder financiero, la accesibilidad y la — iniciativas conjuntas específicas; facilidad de desplazamiento de la fuerza de trabajo son algunos de los principales factores que determinan el — contratos entre gobiernos locales; diseño de un determinado gobierno metropolitano. El modelo más apropiado para un área en particular — comités, comisiones, grupos de trabajo, alianzas, depende del contexto tanto nacional como local. En el plataformas consultivas, etc. recuadro 2.4 se presenta una lista de preguntas • Autoridades regionales (a veces reciben el nombre sencillas para ayudar a analizar los mecanismos de de “distritos con propósitos especiales”): gobierno metropolitano. — un consejo metropolitano de los gobiernos; Ventajas de las unidades de gobierno más — una autoridad regional de planificación; pequeñas La experiencia en las áreas metropolitanas pone de — una autoridad regional de prestación de relieve que los buenos sistemas de gobierno metropo- servicios; litano institucionalizan una adecuada división del trabajo entre las entidades de nivel metropolitano y los — una autoridad regional de planificación y gobiernos locales. Con pocas excepciones, los gobiernos prestación de servicios. locales siguen siendo los principales órganos rectores • Gobierno a nivel metropolitano: de la mayoría de las funciones, y aceptan que un ente metropolitano conjunto realice otras funciones. Los — un gobierno local a nivel metropolitano; gobiernos locales siguen siendo fundamentales para — un gobierno regional establecido por un nivel asegurar la accesibilidad, respuesta y rendición de superior de gobierno (federal, estatal o cuentas, así como vínculos estrechos y bien definidos provincial). entre los gastos y los ingresos; para asignar los recursos de manera eficiente, y, algo no menos importante, para • Anexión de territorio o consolidación de gobiernos asegurar la participación de los ciudadanos en las locales. decisiones locales. Muchos estiman que incluso cierto Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 51 Recuadro 2.4 Preguntas que deben formularse al examinar la estructura de gobierno de un área metropolitana Las siguientes preguntas pueden servir para • Si ya existe un organismo regional de mejorar la evolución de la estructura de gobierno desarrollo para ciertas funciones, ¿podría de un área metropolitana: ampliarse su mandato para abordar algunas de las cuestiones mencionadas anteriormente? • ¿Qué problemas similares existen en las ¿Cuáles serían las ventajas y las desventajas? jurisdicciones locales del área que deben o • En algunas funciones, ¿podrían abordarse podrían abordarse de manera más eficaz en mejor los diversos problemas y oportunidades forma conjunta? Algunos ejemplos son el a través de un gobierno metropolitano de transporte público, la red vial local, la más alto nivel? En caso afirmativo, ¿podrían eliminación de desechos sólidos, el manteni- incorporarse las funciones de cualquier miento de vías y los sistemas de drenaje. organismo regional ya existente? ¿La consoli- • ¿Qué oportunidades existen para que las dación de algunas autoridades locales podría autoridades locales del área metropolitana ser una opción? • ¿Cómo podría garantizarse que la accesi- adquieran más vigor y sean más eficaces bilidad de los ciudadanos al gobierno y la actuando en conjunto? Algunos ejemplos de respuesta y la rendición de cuentas de este esas oportunidades son la promoción de la no se debilitarán con cualquier cambio de ciudad, la atracción de inversión extranjera estructura? directa, el fomento del turismo y algunas • Si ya existe un organismo metropolitano, ¿qué adquisiciones. otras funciones administradas actualmente • ¿Las autoridades locales podrían ahorrar por un gobierno de nivel superior podrían recursos públicos (aumentar la eficiencia) si asignarse a dicho organismo? administraran conjuntamente la prestación • ¿La desigualdad entre las áreas de gobierno de algunos servicios en lugar de hacerlo por local (en cuanto a ingresos y prestación de separado, por ejemplo, aprovechando las servicios) debería ser abordada por el gobierno economías de escala, las posibilidades de nacional a través de los gobiernos locales del coordinación, etc.? área, o como una cuestión metropolitana, • ¿Sería posible abordar los problemas y mediante la acción conjunta de los gobiernos aprovechar las oportunidades mediante un locales? organismo metropolitano? En caso negativo, • ¿La participación en los costos dentro del área ¿por qué no? ¿Cuáles son los impedi- metropolitana es justa en lo que respecta a las mentos? ¿Cuál sería la manera más eficaz de externalidades en todas las jurisdicciones (por abordar los problemas y aprovechar las ejemplo, contaminación del aire, el hecho de oportunidades? En caso afirmativo, ¿dicho que las personas vivan y paguen impuestos en organismo se establecería y estaría dirigido una jurisdicción pero trabajen en otra, etc.)? En por los gobiernos locales o por un nivel caso negativo, ¿este asunto debería ser superior de gobierno? ¿La creación de tal abordado por el gobierno nacional a través organismo requeriría un largo proceso del sistema de transferencias, o como una legislativo o regulatorio? De ser así, ¿valdría cuestión de índole metropolitana, mediante la pena hacerlo? la acción de los propios gobiernos locales? 52 Finanzas municipales nivel de competencia entre los gobiernos locales puede proceso vertical emprendido por los gobiernos locales ser saludable en ciertas áreas, pues ello les da incentivos en ejercicio, o como una decisión adoptada por un para aumentar la eficiencia. gobierno de nivel superior (provincial o nacional). La experiencia a nivel metropolitano también indica Los principales factores económicos o financieros que la política, y no tanto la eficiencia y la equidad, son, entre otros, el potencial de ahorro de costos a menudo determina la elección de la estructura de mediante iniciativas conjuntas (economías de escala); gobierno. En algunos estudios de casos que se analizan la distribución de los costos en la provisión de en otras secciones se muestra que los cambios en el servicios o las inversiones de capital en toda el área, sistema de gobierno metropolitano en Londres, Toronto y el deseo de encarar la desigualdad fiscal cuando y Sudáfrica estuvieron impulsados en gran medida por existen considerables diferencias en la base impositiva factores políticos, aunque también se tomaron en entre las jurisdicciones de una área metropolitana. En cuenta los aspectos económicos, financieros y relativos esta sección se resumen los aspectos financieros a la eficiencia. La experiencia internacional indica que genéricos aplicables a cualquier modelo de gobierno; es conveniente la flexibilidad de los mecanismos de en las descripciones de los estudios de casos que se gobierno a lo largo del tiempo y en las distintas jurisdic- presentan a continuación se señalan diversas implica- ciones. Como se muestra en algunos de los casos que se ciones financieras y las correspondientes soluciones describen más adelante, algunas áreas metropolitanas adoptadas en algunas ciudades. han aplicado diferentes modelos en el transcurso del tiempo. Financiamiento de los servicios En el cuadro 2.1 se resumen las ventajas y las y las operaciones desventajas de los diferentes modelos de gobierno, En gran medida, son los factores financieros de las que se analizan con más detalle en las secciones operaciones (ingresos y gastos operacionales) lo que siguientes. motiva la cooperación a nivel metropolitano e influye en su forma, profundidad e instrumentos. Financiamiento de las áreas o funciones metropolitanas Distribución de los costos de los servicios Cuando un servicio público se administra en toda un El éxito de las finanzas públicas de las áreas metropoli- área metropolitana, se requiere un mecanismo de tanas depende en gran medida de la forma en que estén distribución equitativa de los costos entre los estructuradas las relaciones verticales interguberna- gobiernos locales (por ejemplo, para la eliminación de mentales. Depende en particular de si las ciudades desechos sólidos, el mantenimiento del sistema de metropolitanas serán tratadas de la misma manera que drenaje, las redes de alcantarillado y la descarga de otros gobiernos locales del país, o de manera diferente aguas residuales, y el mantenimiento vial). Idealmente, (por ejemplo, asignación de un estatus especial a las los costos que pueden cobrarse en función del uso, ciudades capitales nacionales, o ciudades con estatus como el volumen de basura retirado de un asenta- de “ciudad provincial”); de si tienen mecanismos miento, deberían cobrarse de acuerdo a ese criterio especiales de asignación de gastos y de tributación (por ejemplo, un derecho de descarga pagado en el atendiendo a su tamaño, o de si existen otros vertedero). Sin embargo, en el caso del mantenimiento mecanismos especiales en el sistema de transferencias de redes en toda el área (como las redes viales, de intergubernamentales. El grado en que la actuación de drenaje y de alcantarillado), a veces los cargos basados los gobiernos locales en un área metropolitana estará en el tamaño de la red y en el uso en diferentes áreas regulada por los ministerios de los niveles superiores de gobierno local no son apropiados o equitativos. Por de gobierno también es importante, al igual que la ejemplo, todos los usuarios del transporte del área se coordinación de la prestación de servicios en el área benefician de una red vial bien integrada y bien por los gobiernos locales y los niveles superiores de mantenida. Los sistemas de drenaje de aguas lluvias gobierno (Bahl, Linn, y Wetzel, 2013). y alcantarillado bien mantenidos tienen beneficios Las consideraciones financieras suelen ser los sanitarios para toda el área. Sin embargo, el costo de principales incentivos para conformar mecanismos mantenimiento de algunas secciones de la red puede metropolitanos especiales, ya sea a través de un ser más alto que el de otras debido a factores Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 53 54 Cuadro 2.1 Ventajas y desventajas de los diferentes modelos de gobierno metropolitano Modelo conceptual Ventajas Desventajas COOPERACIÓN HORIZONTAL ENTRE GOBIERNOS LOCALES Iniciativas conjuntas Son convenientes en áreas donde la Suelen ser de alcance limitado. específicas (convenios entre interdependencia entre los gobiernos locales es No existe el compromiso de abordar una necesidad autoridades locales) limitada (o en un área pequeña con, por ejemplo, en forma continua y permanente. solo dos gobiernos locales). Pueden ser una fase inicial para adquirir experiencia y generar confianza en las iniciativas conjuntas coordinadas entre los gobiernos locales. Son un enfoque plausible cuando la adopción de mecanismos más permanentes y formales está restringida por factores políticos o prohibida por los marcos legales. Contratación de servicios Un gobierno local puede especializarse en un El gobierno local contratante debe controlar la calidad a otros gobiernos locales determinado servicio o función, en beneficio de y la cobertura del servicio recibido (el hecho de todos los demás gobiernos locales del área. contratar un servicio no significa sustraerse de la A veces son convenientes cuando uno de los responsabilidad del servicio o la función). gobiernos locales es dominante en términos de Riesgos: el acceso de los residentes al proveedor de capacidad humana y financiera. los servicios puede verse afectado; la rendición de cuentas a los residentes puede debilitarse o ser poco clara. Comités, comisiones, grupos Órganos de coordinación temporales Por lo general, cumplen una función de asesoría de trabajo, plataformas o permanentes. A menudo son redes, solamente. consultivas, etc. más que institucionesa. Enfoques flexibles. Finanzas municipales AUTORIDADES REGIONALESb Consejo metropolitano Un foro donde los gobiernos locales miembros El impacto depende de a) los recursos humanos de los gobiernos locales pueden tratar asuntos de interés común y financieros movilizados o asignados al consejo y mecanismos similares y regional, manteniendo al mismo tiempo su de los gobiernos locales, y b) la coherencia general autoridad sobre todas las decisiones mediante la entre los consejos de los gobiernos locales miembros exigencia de su ratificación por sus respectivos con respecto a las opiniones sobre los asuntos consejos. metropolitanos. Puede aportar flexibilidad si los gobiernos locales pueden adherirse y retirarse en cualquier momento. Autoridad regional de Punto focal permanente para la planificación Riesgo de un impacto limitado si solo tiene facultades planificación (con o sin metropolitana (regional). de asesoría, sin la capacidad de hacer cumplir facultades para hacer cumplir Recursos analíticos especializados a nivel o implementar los planes. Para que sea eficaz, o implementar los planes) metropolitano (para destacar externalidades, dicha capacidad exige una considerable capacidad oportunidades de economías de escala, institucional y considerables recursos. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas desigualdades, etc.). Autoridad regional de Economías de escala (eficiencias) en ciertos La eficacia depende de la autoridad para aplicar prestación de servicios servicios. tarifas a los usuarios, recaudar contribuciones de (entidad o corporación pública, Participación de los gobiernos locales en calidad los gobiernos locales, captar un flujo de ingresos o empresa regional de de “dueños” de la autoridad o la empresa, porque destinados a los gobiernos locales, o recibir suministro) su responsabilidad de prestar los servicios se transferencias o impuestos específicos. “delega” a la autoridad o a la empresa. Riesgos: el acceso de los residentes puede verse Si se convierte en una corporación (empresa de afectado; la rendición de cuentas a los residentes suministro), se facilita la transición a la prestación puede debilitarse o ser poco clara. de servicios por el sector privado o una alianza público-privada (según corresponda). Autoridad regional de Combinación de las ventajas ya señaladas para Combinación de las desventajas ya señaladas para planificación y prestación de las autoridades regionales de planificación y las las autoridades regionales de planificación y las servicios (como entidad o autoridades regionales de prestación de servicios. autoridades regionales de prestación de servicios. corporación pública, o empresa regional del suministro) (continúa en la página siguiente) 55 56 Cuadro 2.1 (continuación) Modelo conceptual Ventajas Desventajas GOBIERNO METROPOLITANO Gobierno local metropolitano Estructura de gobierno de carácter permanente La eficacia tiende a depender: a) del grado de (de mayor nivel) (mediante elección directa o a través de los autoridad sobre los gobiernos locales de nivel inferior, gobiernos locales de nivel inferior) para ciertas y b) de si sus funciones son principalmente de funciones. planificación, o si también tiene algunas funciones de Recursos especializados a nivel metropolitano. prestación de servicios. Gobierno regional establecido Estructura de gobierno de carácter permanente Riesgo de una conexión limitada con los gobiernos por un nivel superior de (mediante elección directa o designación por un locales del área y de una escasa participación de gobierno (para un área nivel superior de gobierno) para ciertas funciones estos (a veces este riesgo se puede mitigar si se metropolitana específica) metropolitanas. cuenta con un sólido gobierno local). Recursos especializados a nivel metropolitano. El acceso de los residentes puede verse afectado; Recursos directos del nivel superior de gobierno. la rendición de cuentas puede debilitarse o ser poco clara. ANEXIÓN DE TERRITORIO O CONSOLIDACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES Se crea una jurisdicción que comprende una Con una jurisdicción más grande, el acceso de los porción más grande del área metropolitana (o toda residentes al gobierno local puede verse afectado; el área), lo que tiende a facilitar la coordinación la rendición de cuentas a nivel local puede debilitarse. a nivel metropolitano, pero se pueden seguir necesitando oficinas administrativas locales o dispositivos sectoriales. Facilita la nivelación de impuestos dentro del área (una base impositiva). a. OCDE, 2006. b. También reciben el nombre de distritos con propósitos especiales; organizaciones voluntarias de base. Finanzas municipales geográficos (algunas personas viven en cerros; otras, resumen los aspectos financieros para la cooperación en terrenos planos), la ubicación de las estaciones de regional y el establecimiento de entidades regionales. bombeo, etc. Los diversos grupos locales represen- tados deben llegar a un acuerdo sobre un mecanismo Economías de escala específicas razonablemente justo de distribución de los costos. Los gobiernos locales pueden actuar en conjunto con A menudo esto se convierte en un tema con connota- un fin específico para aprovechar economías de escala, ciones políticas. por ejemplo, para comprar equipos a un precio más conveniente o para contratar un servicio. Al actuar en Externalidades tributarias forma conjunta se puede reducir los costos de En algunos países, los ingresos del IVA se distribuyen transacción y, posiblemente, conseguir mejores precios entre el gobierno nacional y los gobiernos locales. Los en actividades como la contratación de una firma de casos en que los ingresos que corresponden a los consultoría para elaborar un plan metropolitano de uso gobiernos locales se transfieren a la jurisdicción en de la tierra, promover un evento internacional, o tratar que se encuentra la casa matriz de una empresa de atraer empresas para que se instalen en el área. Estas pueden distorsionar la asignación de esos recursos acciones suelen requerir negociaciones específicas entre los gobiernos locales para llegar a un acuerdo entre los gobiernos locales. Esto puede afectar de sobre la distribución de los costos. manera particular a un área metropolitana si, por ejemplo, la casa matriz está ubicada en la ciudad central pero las plantas de producción o los negocios Financiamiento de entidades de nivel están en la zona suburbana. En esos casos, los ingresos metropolitano tributarios deben ser ajustados ya sea por un nivel Toda entidad de nivel metropolitano (como una superior de gobierno (el que realiza las transferencias) autoridad metropolitana de planificación o prestación o a nivel local (metropolitano). En el recuadro 2.5 se de servicios) debe contar con financiamiento sostenible. Recuadro 2.5 Razones financieras comunes para la cooperación regional o el establecimiento de entidades regionales de prestación de servicios • Los acuerdos para coordinar las políticas impositiva común a fin de evitar en parte la tributarias y tarifarias (por ejemplo, armoni- competencia tributaria en el área. zación de la base impositiva, las tasas de • Un presupuesto común para iniciativas y impuestos y la administración tributaria) servicios a nivel metropolitano puede entre los gobiernos locales del área pueden basarse en una contribución proveniente de evitar la competencia en materia de los ingresos generales de cada gobierno impuestos y tarifas. Por ejemplo, el área local, basada en una fórmula convenida. puede tener en común un impuesto a las Ejemplo: Lyon (Francia) comparte la base empresas, una fórmula para determinar el impositiva de su área metropolitana. Una impuesto a la propiedad y un impuesto parte de los ingresos tributarios locales de vehicular, así como tarifas comunes para cada comuna se asigna a un presupuesto diversos tipos de permisos. (Sin embargo, común para financiar iniciativas y gastos las políticas tributarias conjuntas pueden o conjuntos. no apoyar la movilización general de • Un sistema de distribución de impuestos ingresos). para armonizar los ingresos y gastos en toda Ejemplo: En Marsella (Francia) se aplica un una región puede ayudar a solucionar un sistema conjunto para la recaudación del desequilibrio importante entre las necesi- impuesto a las empresas, con una tasa dades sociales y la base impositiva (por (continúa en la página siguiente) Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 57 Recuadro 2.5 (continuación) ejemplo, el impuesto local a la propiedad) en la propiedad, impuestos específicos (por diferentes áreas de gobierno local. ejemplo, impuestos viales, sobre la nómina Ejemplo. En las Ciudades Gemelas y a la gasolina, para el transporte); de una (Minneapolis y St. Paul, en el estado de compensación convenida de los gobiernos Minnesota, Estados Unidos), un consejo locales (subsidios de apoyo directo), o de la metropolitano ha ampliado el acceso a los autoridad para captar un flujo de ingresos impuestos a la propiedad en la región para financiar la prestación de servicios y destinados a los gobiernos locales. subsidios específicos al transporte. Ejemplo: En Vancouver (Canadá) se aplican • La movilización de ingresos a través de la diversos instrumentos de ingresos para aplicación de cargos al usuario, impuestos a financiar la prestación de servicios. Los gastos de operación suelen financiarse con una proyecto. En cualquier caso, la entidad del proyecto o la combinación de recursos, como los siguientes: a) empresa de suministro a menudo toma empréstitos contribuciones predefinidas y acordadas de los (emite deuda) para financiar el proyecto. Otra opción gobiernos locales involucrados; b) en la medida que sea es que cada uno de los gobiernos locales respectivos se posible, cargos al usuario por los servicios que debe endeude individualmente para aportar a los costos de suministrar la entidad metropolitana; c) transferencias capital de la inversión conjunta en infraestructura. Los provenientes de niveles superiores de gobierno; participantes deben ponerse de acuerdo en un plan de d) impuestos específicos; e) la autoridad para captar un contribuciones equitativas, proporcionales a los flujo de ingresos destinados a los gobiernos locales; beneficios que cada cual espera recibir, o utilizar una f ) impuestos directos (como un impuesto vial); fórmula en que se tenga en cuenta la cantidad de ciuda- g) donaciones, y h) otras fuentes, como tarifas y danos que se verán beneficiados. subsidios directos, según las funciones de la entidad. A veces, la contratación de ciertos servicios puede Ejemplos de financiamiento de inversiones ser una alternativa para aumentar la integración. Una Debido al gran volumen de las inversiones a nivel organización de servicios privada puede establecer metropolitano, con frecuencia participa activamente entidades más grandes y coordinadas mediante la en ellas un gobierno de nivel superior; también se celebración de contratos con cada gobierno local de un requiere financiamiento de diversas partes interesadas. área metropolitana. A continuación se describen dos ejemplos. En el primero, se creó una empresa llamada ARPEGIO para Financiamiento de grandes proyectos de planear y celebrar contratos en nombre de gobiernos infraestructura en áreas metropolitanas regionales y gobiernos locales metropolitanos en Para movilizar fondos destinados a grandes proyectos España. El segundo ejemplo describe una inversión en de infraestructura que afectan (o benefician) a varias un tren metropolitano en los Estados Unidos con la jurisdicciones se requieren mecanismos especiales. cooperación del gobierno federal, una autoridad estatal A veces, las partes interesadas establecen una entidad y los gobiernos de dos condados. separada para ejecutar el proyecto y, posiblemente, para asumir su propiedad y encargarse de su operación, ARPEGIO y la Comunidad Autónoma de Madrid. conservando de esa forma los activos creados (por ARPEGIO, que opera al amparo de la ley de empresas ejemplo, un puente, una planta de tratamiento de aguas privadas, es de propiedad de la Comunidad Autónoma residuales o un vertedero). Otra posibilidad es que de Madrid (CAM) en España, un gobierno regional que contraten una empresa metropolitana (regional) de comprende más o menos el área funcional de la metró- suministro para que planifique, ejecute y administre el polis de Madrid, que tiene 5,2 millones de habitantes2. 58 Finanzas municipales Las responsabilidades de la CAM comprenden el trans- acceder a financiamiento externo. Los gobiernos locales porte y la infraestructura, la educación, la salud, la pueden unir fuerzas con asociados privados para planificación, el desarrollo económico, el medio financiar y operar juntamente los activos de servicio, ambiente, la cultura y la investigación. El propósito de en el marco de acuerdos para compartir los costos, los ARPEGIO es suministrar y administrar tierras para riesgos y los beneficios de la inversión. Las APP suelen todas las clases de usos: industrial, residencial, oficinas, incluir mecanismos de propiedad, operación y mante- comercial y público. Es un medio para responder a las nimiento de los activos. En el capítulo 7 se explican necesidades de planificación y contratación, con varias modalidades. capacidad para emprender proyectos estratégicos de mediano y largo plazo que no son muy atractivos para el sector privado. ARPEGIO pone en el mercado tierras Fondo de desarrollo municipal o metropolitano a precios accesibles para proyectos urbanísticos; invierte Establecer un fondo de desarrollo municipal, metropo- en infraestructura, propiedades, y servicios e instala- litano o regional para inversiones de capital también ciones de esparcimiento, y posteriormente administra puede ser una opción, con contribuciones de diversos los servicios públicos urbanos en esas áreas. ARPEGIO niveles de gobierno, organismos internacionales y el se financia obteniendo terrenos públicos de los gobiernos sector privado. Alrededor de 60 países (como Georgia, a precios bajos, reestructurándolos y vendiéndolos India, Nepal, Tanzanía y Uganda) han creado fondos para fines de urbanización, y prestando servicios de nacionales como parte de su sistema interguberna- mercadeo y administración en un marco establecido mental específicamente para financiar proyectos de por el Gobierno de la CAM (www.arpegio.com). desarrollo de los gobiernos locales. Por lo general, esos mecanismos financieros no se aplican exclusivamente Proyecto del corredor de Dulles del tren metropo- a las áreas metropolitanas, sino a todas las zonas litano. La línea del corredor de Dulles es un tramo urbanas o gobiernos locales del país. Sin embargo, con de 37 km del sistema del tren metropolitano de frecuencia, los gobiernos de las áreas metropolitanas Washington, DC, que llega hasta el Aeropuerto son los principales receptores de tales fondos en forma Internacional de Dulles e importantes centros de de préstamos o subvenciones. empleo. La Dirección de Aeropuertos del Área Metropolitana de Washington (MWAA) administra el proyecto. Los asociados del proyecto son la Dirección Casos de gobierno metropolitano de Tránsito del Área Metropolitana de Washington (WMATA), el estado de Virginia, y dos condados. Una En las secciones siguientes se analizan varios modelos vez terminada, la línea será transferida a WMATA, que y casos de gobierno y financiamiento metropolitanos. asumirá su propiedad y su operación. En el recuadro 2.6 se detallan los dispositivos financieros y de gobierno de Coordinación horizontal entre este proyecto de tren metropolitano, donde se destaca gobiernos locales el propósito de los asociados de maximizar los Cuando se requieren refuerzos especiales de coordi- beneficios del financiamiento conjunto, y un mecanismo nación a nivel local, pero al mismo tiempo se debe de gestión muy claro. Ninguna de las entidades preservar la autonomía de los gobiernos locales, la involucradas habría sido capaz de financiar y ejecutar coordinación se puede realizar a través de diversos este proyecto como inversionista y operador exclusivo. mecanismos especiales sin necesidad de un compromiso más amplio o a más largo plazo. En el cuadro 2.2 se Movilización de financiamiento a través resumen modelos, características y ejemplos de coordinación horizontal. de alianzas público-privadas Para algunos gobiernos locales, es posible que el endeudamiento no sea una opción, ya sea debido a las Iniciativas conjuntas específicas regulaciones nacionales o porque, a juicio de los bancos de los gobiernos locales y los mercados de capital, dichas administraciones no Los gobiernos locales de un área pueden unir fuerzas tienen capacidad crediticia. En esos casos, las alianzas cuando ello los beneficia claramente a todos ellos y a público-privadas (APP) brindan la oportunidad de sus representados, en lugar de actuar en forma Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 59 Recuadro 2.6 El proyecto del corredor de Dulles del tren metropolitano El proyecto del corredor de Dulles del tren metropolitano brindara oportunidades para metropolitano es financiado por muchas partes aumentar la densidad y el desarrollo, y elevar el interesadas, incluidos propietarios de tierras y valor de los bienes inmuebles. empresas locales que pagan impuestos volun- La segunda etapa del proyecto, cuyo costo tarios, gobiernos de condados, un gobierno estimado alcanza los US$2700 millones, será estatal, y subvenciones del gobierno federal de financiada por MWAA, el estado de Virginia y los Estados Unidos. Los propietarios de dos condados, con garantías de préstamo, terrenos y establecimientos comerciales del pero sin financiamiento en efectivo, del área aceptaron pagar un impuesto especial Gobierno federal de los Estados Unidos. Las para la primera etapa del proyecto (tres años partes han suscrito un acuerdo de cooperación antes de su finalización) con la esperanza de para el financiamiento y la administración del que esta extensión del servicio de ferrocarril proyecto. Desglose del financiamiento de la primera etapa (US$2600 millones) Entidad de financiamiento Fuente 41 % MWAA Ingresos de la carretera de peaje existente (con aumentos del peaje) 10 % Estado de Virginia Bonos estatales y otras fuentes presupuestarias 15 % Condado Special tax on businesses/landowners in the area 34 % Gobierno federal de los Ingresos en concepto del impuesto a los combustibles Estados Unidos y fondos de estímulo económico Fuente: www.dullesmetro.com. independiente. Normalmente, se ponen de acuerdo que este deba prestarlo por sí mismo. Un gobierno para resolver un determinado problema temporal, puede unirse con otro de diversas maneras para prestar como el control de una inundación o la coordinación un servicio: a) un contrato entre dos gobiernos del del tráfico durante un evento importante. Aunque mismo nivel (un gobierno local asume la responsabi- menos común pero igualmente posible, los gobiernos lidad de un servicio de otro gobierno local a cambio de locales pueden combinar sus activos para que el área le una comisión u otra forma de compensación, o le presta resulte más atractiva a una empresa que esté conside- otro servicio); b) asunción por un gobierno local de la rando la posibilidad de instalar una planta u oficinas, responsabilidad por un servicio de otro gobierno local a para ser un competidor con más posibilidades de ser cambio de una comisión, o c) asunción por un gobierno sede de un evento regional o internacional, para de nivel superior de la responsabilidad de un gobierno obtener un préstamo bancario en condiciones un poco local a cambio de una comisión. En el recuadro 2.7 más favorables, o para promover el turismo y atraer se describe este modelo de contratación por diversos visitantes a la zona. gobiernos locales en el área de Los Ángeles. En Shanghái, algunos gobiernos distritales y de los condados han contratado una unidad especializada del Contratación de servicios a otros gobierno municipal para disponer de financiamiento y gobiernos locales administrar la ejecución de algunos de sus proyectos de El que un gobierno local tenga la responsabilidad de infraestructura, aprovechando las mayores capacidades ofrecer un servicio público no significa necesariamente de ese nivel de gobierno. 60 Finanzas municipales Cuadro 2.2 Coordinación horizontal entre gobiernos locales Modelos Características Ejemplos Iniciativas conjuntas La acción conjunta permite a los gobiernos locales lograr economías Las ciudades específicas de escala (por ejemplo, compras en grandes cantidades, servicios candidatas a organizar de bomberos, mantenimiento de vías, promoción del turismo) los Juegos Olímpicos o los pone en mejor posición, por ejemplo, para atraer a una u otros eventos empresa o un evento, o para promover el turismo. importantes tienden Consideraciones financieras comunes: a postularse en nombre del área • Los acuerdos generalmente se basan en la determinación, por metropolitana a la cada gobierno local participante, de los costos y beneficios que que pertenecen. les significa la actividad conjunta. • Cuando los costos son considerables, se debe acordar una fórmula razonable para su distribución. Contratación de Un gobierno local contrata a otro gobierno local (o de un nivel Condado de Los servicios a otros superior) para que preste un servicio que el gobierno contratante Ángeles (Estados gobiernos locales tiene la responsabilidad de proveer. Unidos). Consideraciones financieras comunes: U.S. Association of Contract Cities. • El gobierno local que contrata el servicio o la función determinaría los costos y los beneficios de esta opción, en comparación Shanghái (China). con la alternativa de suministrarlo por sí mismo. Esto es particularmente importante si se requieren inversiones de capital considerables, ya sea de corto o largo plazo. Comités, grupos de Órganos de coordinación temporales o permanentes. Ruhr (Alemania); Turín, trabajo, plataformas Milán (Italia); París, consultivas, etc. (Francia); el Gran Toronto (Canadá). Aunque el sistema de contratación de servicios no planificación, prestar servicios o utilizar de mejor se aplica específicamente a las áreas metropolitanas, manera sus recursos públicos. En los Estados Unidos, sino a cualquier gobierno local, se menciona aquí estos mecanismos entre ciudades a veces se denominan porque representa una manera en que los gobiernos “asociaciones para fines especiales” o “distritos con locales de un área metropolitana pueden colaborar en propósitos especiales”. En el cuadro 2.3 se resumen los forma limitada pero igualmente provechosa. Este conceptos de varios de estos modelos. método es aplicable particularmente cuando en un Dos o más gobiernos locales pueden crear una área hay un gobierno local dominante, posiblemente asociación para lograr economías de escala. Por dotado de más capacidad humana y financiera. Los ejemplo, en el ámbito de la gestión de desechos, resultados positivos de un mecanismo contractual pueden operar conjuntamente una planta de elimi- nación de basura, un vertedero o el transporte inicial pueden sentar las bases para adoptar modelos público. En algunos países (como Brasil, Francia, más avanzados y más amplios de cooperación, como Italia y Polonia) se ha establecido un marco jurídico se analiza más adelante. por separado para estos mecanismos. Este concepto representa una integración administrativa o política, Autoridades regionales en que los gobiernos miembros están representados Una autoridad regional es una entidad jurídica en la junta o consejo de la asociación. Las autoridades independiente; conceptualmente es una asociación u o empresas de suministro regionales pueden recaudar organización voluntaria establecida por los gobiernos contribuciones de los gobiernos locales miembros o locales miembros para cumplir funciones de cobrar tarifas a los usuarios para costear los servicios Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 61 Recuadro 2.7 La U.S. Association of Contract Cities Los contratos de prestación de servicios entre sumamente competitivo. Aunque los ahorros dos o más gobiernos locales pueden organizarse que se consiguen con este tipo de contrato o de individualmente o facilitarse a través de una provisión de servicios en forma cooperativa asociación de gobiernos locales. La U.S. deben contrapesarse con los costos que supone Association of Contract Cities (Asociación la coordinación de las actividades (costos de Estadounidense de Ciudades Contratantes) — transacción), el programa ofrece flexibilidad en la cuyos miembros pertenecen mayoritariamente prestación de servicios locales, particularmente al estado de California — promueve y facilita en el caso de los gobiernos pequeños que tal un sistema basado en el mercado para vez no tengan la capacidad para desempeñar gobiernos locales muy pequeños. Estos ciertas funciones por sí mismos. El área de Los gobiernos ejecutan solamente unas pocas Ángeles, en California, tiene muchos gobiernos funciones de su mandato. En cambio, contratan locales pequeños. El gobierno del condado de y venden servicios entre las ciudades asociadas Los Ángeles, que es lejos el más grande, presta según su especialización. A menudo trabajan diversos servicios por contrato a los gobiernos con empresas privadas en un entorno más pequeños. Fuente: www.contractcities.org. prestados. Algunas incluso están autorizadas a aplicar Se establecen contratos de prestación de servicios impuestos. entre la autoridad metropolitana (empresa de Los gobiernos locales de las áreas metropolitanas suministro de servicios) y los gobiernos miembros de América del Norte con frecuencia establecen ese participantes. En algunos casos, los gobiernos nacio- tipo de órganos con “fines especiales” para determi- nales han alentado el establecimiento de autoridades nados servicios. Estos pueden ser juntas escolares, regionales mediante incentivos y legislación especial. juntas policiales, consejos de administración de En los Estados Unidos, por muchos años, para obtener bibliotecas, autoridades de conservación, comisiones financiamiento en forma de subvenciones del gobierno de recreación, juntas de salud, comisiones de federal, particularmente para infraestructura vial y de servicios de suministro (por ejemplo, para una cuenca transporte, y para el tratamiento de aguas residuales, lacustre o fluvial, o una cuenca hidrográfica) y autori- los gobiernos locales debían mostrar la aprobación de dades de tránsito. En el caso de servicios con más las necesidades y soluciones en un plan regional externalidades, como los de vialidad, en que los elaborado por una entidad regional. cargos al usuario no son factibles ni eficientes, las Existen muchas variaciones de autoridades regio- autoridades metropolitanas a veces tienen facultades nales. Un elemento común importante, a diferencia de para aplicar impuestos. Estos mecanismos de consoli- los gobiernos metropolitanos elegidos o designados, es dación de servicios pueden generar eficiencias, parti- que los gobiernos locales miembros dirigen las opera- cularmente para los gobiernos locales más pequeños ciones a través de su representación en los consejos de un área metropolitana, al permitirles mantener su o juntas. En el cuadro 2.4 se muestran varias dimen- independencia. siones que caracterizan a una autoridad regional. En el recuadro 2.8 se presenta un resumen del sistema de eliminación de desechos sólidos en el Consejos metropolitanos de los gobiernos municipio de Shanghái. Este consiste en una operación Los consejos metropolitanos de los gobiernos son un coordinada entre nueve gobiernos de distrito, que concepto vertical (desde abajo) de la regionalización, recogen unos 9 millones de toneladas de basura diaria- que es muy común en los Estados Unidos y cumple mente y los transportan a un gran vertedero operado diversos propósitos. Se aplica con tanta frecuencia que a través de una APP. también existen algunas asociaciones nacionales de 62 Finanzas municipales Cuadro 2.3 Tipos de autoridades regionales Modelos Características Ejemplos Consejo Foro para iniciativas coordinadas de los gobiernos São Paulo (Brasil); Boloña (Italia); metropolitano locales miembros. varios ejemplos en los Estados de gobiernos Las decisiones deben ser ratificadas por la junta o el Unidos. consejo de gobierno local. Autoridad regional Responsabilidades de planificación o de resolución Hay muchos ejemplos de entidades de planificación de problemas específicos, de planificación regional asesoras, pero son pocas las que general o de funciones específicas; con o sin tienen facultades decisorias o de facultades para hacer cumplir o implementar ejecución. los planes. Portland (Estados Unidos; en el pasado tenía facultades decisorias); ciudad de Nueva York (operada por una ONG). Autoridad regional Responsable de proveer uno o más servicios; puede El Distrito Regional del Gran de prestación de denominarse “distrito con propósitos especiales”; Vancouver (Canadá) es una servicios opera como una entidad pública, una agencia de corporación pública que presta servicios (corporación o cooperativa) de propiedad múltiples servicios; cumple de los gobiernos locales miembros (accionistas importantes funciones de o miembros). planificación, pero se concentra en Normalmente puede aplicar cargos al usuario sus amplias responsabilidades de e impuestos, o recaudar fondos de los gobiernos prestación de servicios. locales para costear los servicios. Autoridad regional Foro que combina la planificación y la prestación En Francia, las ciudades de Lyon de planificación de uno o más servicios (por ejemplo, una autoridad y Marsella, algunas agencias de y prestación regional de transporte o una autoridad del agua); desarrollo municipal (por ejemplo, de servicios funciona como entidad pública, corporación pública, en Delhi y Dhaka), y la Autoridad empresa regional de suministro o cooperativa. de Desarrollo de Megaciudades en Lagos (Nigeria). consejos de los gobiernos3. Un consejo de los gobiernos gobiernos estatales, contratos de servicios, y (CG) es una variación del concepto de autoridad donaciones de fundaciones o del sector privado regional, con facultades decisorias limitadas a fin de no (véase el recuadro 2.9 y el cuadro 2.5). menoscabar la responsabilidad de cada uno de los Los gobiernos locales establecen las políticas de gobiernos locales. los CG a través de una junta de directores. La mayoría de las decisiones de los CG requieren la ratificación El Consejo de los Gobiernos del Área de los respectivos consejos de los gobiernos locales. Metropolitana de Washington Para la infraestructura de transporte intermunicipal El Consejo de los Gobiernos del Área Metropolitana (como la red vial principal), el Consejo de los de Washington, en los Estados Unidos, fue creado en Gobiernos del Área Metropolitana de Washington 1957. Está compuesto por 21 gobiernos locales de los tiene cierto grado de facultad decisoria independiente alrededores de la ciudad de Washington, y abarca (un voto por cada miembro). una superficie de 7733 km2, con una población de aproximadamente 4,5 millones de personas. Es una La Región ABC de São Paulo asociación independiente, sin fines de lucro, finan- La Región ABC de São Paulo4 es uno de los pocos ciada con contribuciones de los gobiernos locales ejemplos de cooperación intermunicipal en Brasil participantes, subvenciones del gobierno federal y (véase el recuadro 2.10). Un órgano político constituido Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 63 Recuadro 2.8 Gestión de los desechos sólidos en el municipio de Shanghái Shanghái es un ejemplo de una manera basura eliminados en el vertedero (aplican un diferente en que se puede organizar la gestión cargo fijo limitado a las residencias). Los de desechos sólidos para encontrar la solución residuos de alimentos de los restaurantes se más eficaz en función del costo para todas las recogen por separado y se aplica un cargo por partes involucradas, incluido el recurso a una volumen. El gobierno municipal también opera APP . El municipio de Shanghái está formado una planta centralizada de desechos peligrosos, por nueve gobiernos de distrito de la ciudad que presta servicios a todos los gobiernos de central, siete gobiernos de distrito suburbanos, distrito y de condado, y dos plantas de incine- y un gobierno de condado rural. En 2004, una ración. Además, existen algunas instalaciones compañía de cartera e inversiones municipal de reciclado privadas. formó una empresa conjunta con una firma La empresa de cartera e inversiones del internacional para la construcción, la operación municipio obtiene financiamiento de diversas y el mantenimiento de un relleno sanitario fuentes, como la emisión interna de bonos, (durante 25 años) para prestar servicios a los y también apoya los programas de inversión de distritos de la ciudad central. La recolección y el los distritos suburbanos y el condado, previa transporte de la basura hasta el vertedero son solicitud. Este es un ejemplo de cómo una responsabilidad de los gobiernos de distrito, entidad a nivel metropolitano de gran tamaño algunos de los cuales contratan esos servicios puede utilizar sus recursos financieros y a empresas privadas. Los gobiernos de distrito humanos para apoyar a los gobiernos locales pagan un cargo basado en los volúmenes de que poseen menos capacidad. Cuadro 2.4 Características de las autoridades regionales (metropolitanas) Dimensión Simple Avanzada Función Planificación Planificación y prestación de servicios Alcance Una sola función Múltiples funciones Grado de autoridad Asesoría u orientación sobre Administración de las funciones las funciones Condición jurídica Organismo público Corporación pública o empresa pública de suministro Operacional Sin fines de lucro Con fines de lucro (excepcionalmente) Rendición de cuentas Designación o elección por los Elección por los residentes del área del consejo o junta gobiernos locales del área por representantes del gobierno del estado, siete voluntario. En 1994, 48 gobiernos locales y la provincia gobiernos locales y la sociedad civil ha cumplido de Bolonia firmaron un “acuerdo de ciudad metropo- funciones importantes en el desarrollo económico de litana” por el que se creó un consejo metropolitano al menos una parte de la zona. Además de los integrado por los alcaldes del área y encabezado por el gobiernos locales, cuenta con la activa participación presidente provincial. Cada gobierno local es libre de de la sociedad civil y el sector privado local. retirarse en cualquier momento y puede participar en Bolonia todas o solo algunas de las actividades del consejo. Bolonia (Italia) es otra ciudad donde se estableció Es un sistema flexible y poco riesgoso para los un sistema de gobierno metropolitano de carácter gobiernos locales. 64 Finanzas municipales Recuadro 2.9 El Consejo de los Gobiernos del Área Metropolitana de Washington El Consejo de los Gobiernos del Área Progress in the 21st Century, una nueva guía de Metropolitana de Washington (CG) es un centro planificación para las prioridades regionales en de acción y formula respuestas a las cuestiones materia ambiental, de vivienda, transporte y de importancia regional en el área metropolitana otros ámbitos. Se trata de un acuerdo voluntario de la ciudad de Washington. Su misión es que pide el compromiso de los gobiernos del mejorar la calidad de vida y aumentar las ventajas área metropolitana para promover de la mejor competitivas de la región. El CG sirve de foro manera posible las metas señaladas en el para la formación de consenso y la formulación documento. Acepta las diferencias entre las de políticas; implementa las políticas, los planes ciudades y los condados, y también las interco- y los programas intergubernamentales, y brinda nexiones en toda la región. Las metas y los apoyo a la región como fuente de información indicadores para determinar los progresos reali- especializada. El CG cuenta con comités de zados evalúan la región en su conjunto, en lugar transporte, medio ambiente, salud y servicios de medir cada jurisdicción en forma individual. humanos, vivienda y planificación, compras La medición a nivel regional de aspectos tales conjuntas, y publicaciones, que reflejan el como áreas verdes, unidades de viviendas alcance de su actuación y las metas comunes de económicas, tasas de graduación escolar y sus 21 miembros. desempeño financiero se realiza mediante el El CG produjo recientemente un documento uso de metas e indicadores y ayuda a deter- titulado Region Forward — A Comprehensive minar si la región en su conjunto avanza en la Guide for Regional Planning and Measuring dirección correcta. Fuente: www.mwcog.org. Cuadro 2.5 Reseña financiera del Consejo de los Gobiernos del Área Metropolitana de Washington, 2010 Ingresos En miles de US$ Gastos En miles de US$ Alquiler de edificios/intereses 1000,0 Planificación y servicios comunitarios 1095,1 Cuotas de adhesión 3223,5 Servicios a los miembros 1105,7 Transferencias estatales 4323,6 Seguridad y salud públicas 1883,0 Otras subvenciones y tarifas 4427,4 Programas ambientales 5649,4 de servicios Subvenciones federales 14 526,7 Planificación y proyectos de transporte 17 768,0 Total 27 501,2 Total 27 501,2 La Comunidad Metropolitana de Montreal transporte público, la gestión de residuos, el desarrollo En 2000, el gobierno provincial de Quebec creó la económico y las viviendas sociales. Está encabezada por un presidente designado (actualmente, el alcalde Comunidad Metropolitana de Montreal (CMM), un de Montreal), y abarca una superficie de 3838 km2, con órgano metropolitano de coordinación para el Gran una población de alrededor de 3,5 millones de Montreal. La junta de la MMC está integrada por personas. Su presupuesto se financia principalmente representantes de los municipios miembros. La CMM con contribuciones de los municipios miembros y se encarga de planear, financiar y coordinar el algunas transferencias del gobierno provincial. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 65 Recuadro 2.10 La Región ABC de São Paulo La Constitución de 1988 de Brasil aumentó la económicos locales (empresas y sindicatos). autonomía de los gobiernos locales y delegó Uno de los resultados más importantes del en las legislaturas de los estados (provin- proceso de planificación regional articulado a ciales) la responsabilidad de diseñar las través de esta cámara fue la creación, en estructuras metropolitanas. La región metro- octubre de 1998, de la Agencia de Desarrollo politana de São Paulo comprende la ciudad de Regional (ADR), cuya junta de directores está São Paulo y 38 municipios circundantes, con compuesta por miembros del sector privado una población total de 18 millones de personas. (que ostentan un control del 51 %) y el Si bien no existe ninguna institución de Consorcio Intermunicipal (49 %). La ADR se gobierno metropolitano propiamente tal para considera actualmente la rama jurídica del el área, existe un Consorcio Intermunicipal de consorcio y puede firmar acuerdos con organ- la Gran Región ABC, que comprende siete ismos externos y recibir recursos financieros. ciudades, con 2,5 millones de personas Desde 1997 , se han firmado numerosos (mapa R2.10.1). Estos municipios crearon el acuerdos de desarrollo económico, social y consorcio en 1990 para concentrarse princi- territorial. La ADR es un ejemplo de un palmente en la coordinación de políticas que mecanismo flexible y pragmático para resolver tienen externalidades que traspasan los problemas de alcance metropolitano. Con el límites municipales. Los problemas que tiempo, la realización de proyectos piloto ha encaraban los gobiernos locales forjaron una generado confianza entre los participantes. identidad regional para ayudar a los dirigentes y políticos locales a abordar la disminución de la actividad económica a través de varias Mapa R2.10.1 Región Metropolitana de iniciativas. São Paulo La finalidad del consorcio, integrado por representantes del gobierno del estado, siete gobiernos locales y la sociedad civil, es promover el desarrollo económico de la región en forma consensuada y poner en práctica políticas públicas innovadoras. A pesar de que la participación de los alcaldes correspondientes disminuyó a mediados de los años noventa, la comunidad local emprendió varias iniciativas, como la creación de un Foro para Asuntos Ciudadanos, ONG de amplio alcance formada por más de 100 ONG miembros, con énfasis en cuestiones regionales. En 1997 se creó la Cámara de la Gran Región ABC como un foro de planifi- cación estratégica, con participación de la sociedad civil, el sector público y agentes Fuente: Banco Mundial. Fuentes: Véase www.agenciagabc.com.br; se puede obtener información adicional en www.unhabitat.org/ downloads/docs/SantoAndredetailedsummary.pdf. 66 Finanzas municipales Autoridades regionales de planificación hidrográficas y áreas verdes); el transporte público, Una autoridad regional de planificación es una entidad incluido el examen de la funcionalidad y el desarrollo formal cuyo propósito es diseñar estrategias regionales de sistemas de tren ligero y de otro tipo; autopistas, y el (metropolitanas) o ejercer la autoridad de planificación plan integral para un desarrollo coordinado de los y formulación de políticas en forma continua. El aeropuertos (se puede obtener más información en mandato de algunas autoridades regionales de planifi- www.rpa.org). cación es muy amplio, mientras que otras actúan en un ámbito más específico, como las comisiones de cuencas Agencias metropolitanas de planificación fluviales o de cuencas hidrográficas. Existen y desarrollo numerosos ejemplos de entidades de asesoría, orien- Las agencias metropolitanas de planificación y tación y planificación (por ejemplo, sobre uso de la desarrollo son formas jurídicas de autoridades regio- tierra), pero algunas son deficientes porque carecen de nales, que a menudo combinan facultades de autoridad clara para tomar decisiones o implementar gobierno y funciones de desarrollo y prestación de los planes. servicios. Muchas grandes ciudades de todo el mundo han establecido un organismo de planifi- El Consejo de los Gobiernos de Portland, cación y desarrollo, que en algunos casos tienen un estado de Oregón mandato específico, como la planificación del uso de En un comienzo, el Consejo de los Gobiernos de la tierra exclusivamente; otros tienen mandatos de Portland, en el estado de Oregón (Estados Unidos), desarrollo más amplios que abarcan la totalidad de la era básicamente una autoridad metropolitana para la región metropolitana. Estos organismos son finan- gestión del uso de la tierra. En el marco de sus facul- ciados por los gobiernos locales o nacionales como tades, introdujo el concepto de un límite para el entidades autofinanciadas y a menudo reciben crecimiento del área metropolitana. Con el tiempo, terrenos estatales o municipales que son urbanizados ha asumido otras funciones, y finalmente el Gobierno y vendidos para la construcción de viviendas o del estado de Oregón lo ha elevado a la categoría de negocios. A continuación se presentan varios gobierno metropolitano elegido. ejemplos. La Asociación del Plan Regional, área de la ciudad de Nueva York La Agencia de Desarrollo de Londres La ciudad de Nueva York forma parte de un área (Reino Unido) metropolitana en que la mayor parte de la planificación En 1999, se creó la Autoridad del Gran Londres (GLA), regional la realiza una ONG: la Asociación del Plan que comprende 32 gobiernos locales y la Corporación Regional (RPA). La RPA abarca la región metropolitana de Londres. La GLA es dirigida por una asamblea de Nueva York-Nueva Jersey-Connecticut, la región elegida y presidida por el lord mayor de Londres, que urbana de mayor extensión de los Estados Unidos, que es elegido directamente. El lord mayor tiene facultades comprende 31 condados. La RPA cumple la mayoría de para instruir a un gobierno local “subordinado” que las funciones de planificación regional. Es un grupo rechace una gran iniciativa de desarrollo, pero no le metropolitano independiente de promoción, investi- puede ordenar que la apruebe. gación y formulación de políticas respaldado y finan- Hasta 2012, la Agencia de Desarrollo de Londres ciado parcialmente por los municipios. Tiene tres (LDA) rendía cuentas a la asamblea de la GLA, comités de los estados, integrados por dirigentes a través del lord mayor, para la coordinación del empresariales, expertos y líderes de opinión que desarrollo económico. Trabajaba en asociación con ofrecen asesoría estratégica a las oficinas estatales de la los sectores industriales, el sector público y el sector asociación. Guiadas por los comités de los estados, de organizaciones voluntarias. El alcalde nombraba estas oficinas aseguran una presencia de la organi- una junta de 17 miembros y al jefe ejecutivo de la zación en New Jersey y Connecticut, así como en Long LDA. En el cuadro 2.6 se presenta una reseña de Island. Cumplen un papel muy importante en materia la LDA correspondiente al período 2010-11. A partir de investigación, planificación y promoción de de marzo de 2012, la LDA fue abolida por el proyectos en sus respectivas áreas. Los proyectos Gobierno del Reino Unido y sus funciones se abarcan la protección ambiental (desarrollo de cuencas incorporaron a la GLA. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 67 Cuadro 2.6 Reseña financiera de la Agencia de tributarios de Delhi son el IVA, el impuesto estatal Desarrollo de Londres, 2010-11 (en millones de £) específico sobre el consumo, los timbres y cuotas de inscripción, y los impuestos a los vehículos. Delhi Realización de proyectos 142 recaudó Rs 121 900 millones (unos US$2200 millones) Terrenos para los Juegos Olímpicos de 2012 214 en concepto de sus propios impuestos en 2008-09 (se Administración de la asamblea 56 puede obtener más información en www.delhi.gov.in). Total de gastos, cifra neta 412 La Autoridad de Desarrollo de Delhi (DDA) fue Transferencia gubernamental 275 creada en 1957 para promover y asegurar su desarrollo Empréstitos 111 conforme a un plan aprobado. Las responsabilidades de la DDA incluyen la preparación de planes maestros, el Entradas de capital 44 diseño e inversiones en vivienda, la adquisición y Total del financiamiento 430 urbanización de terrenos, la adopción de prácticas Superávit/(déficit) 18 ecológicas, la promoción del deporte, la biodiversidad, Fuente: www.lda.gov.uk. el patrimonio urbano, la construcción de pasos a desnivel en las autopistas, las instalaciones deportivas y los parques de diversidad biológica. La DDA cumplió La Autoridad de Desarrollo de la Capital, una función importante en la creación de instalaciones Dhaka (Bangladesh) deportivas, viviendas y servicios de transporte para los El Área Metropolitana del Gran Dhaka comprende Juegos de la Commonwealth de 2011. En el cuadro 2.7 actualmente la Corporación de la Ciudad de Dhaka y se presenta una reseña de su presupuesto. La DDA es cinco municipios (incluido el de Dhaka), que suman una entidad pequeña comparada con el presupuesto una población estimada de 15 millones de personas. total de Delhi, pero cumple un importante papel Según las proyecciones, la población de área metropo- urbanístico y en la construcción de infraestructura litana aumentará entre 3 % y 4 % al año. La autoridad, pública. cuyo nombre oficial es Rajdhani Unnayan Kartripakkha (RAJUK), fue creada en 1987 con el propósito de desarrollar, mejorar, ampliar y administrar la ciudad y Autoridades regionales de prestación las zonas periféricas mediante un proceso de adecuada de servicios planificación y control del desarrollo. La RAJUK se Una autoridad regional de prestación de servicios es ocupa de las cuestiones relativas a las políticas y los una entidad establecida con claras facultades operacio- proyectos de desarrollo y a su control, y también nales para prestar ciertos servicios sobre la base de participa en adquisiciones y enajenaciones de tierras. El acuerdos entre los gobiernos locales participantes a fin Gobierno de Bangladesh nombra al presidente y a otros de satisfacer las necesidades regionales (metropoli- cinco miembros de dedicación exclusiva que gobiernan tanas). Una autoridad puede concentrarse en un solo la RAJUK (se puede obtener más información en www. servicio (por ejemplo, transporte público, abasteci- miento de agua o gestión de desechos sólidos), o prestar rajukdhaka.gov.bd). varios servicios. La responsabilidad de planificación a El Área Metropolitana de Delhi y la Autoridad nivel regional (si la tuviera) suele limitarse a la planifi- de Desarrollo de Delhi (India) cación de los servicios que debe suministrar. El Territorio de la Capital Nacional de Delhi (NCT) es la aglomeración metropolitana en torno a Delhi y El Distrito Regional del Gran Vancouver alberga a más de 22 millones de personas. El NCT está (Canadá) dividido en 9 distritos generadores de ingresos, que a su La administración metropolitana de Vancouver es un vez están subdivididos en 27 gobiernos de nivel local, o ejemplo de una organización flexible e impulsada por tehsils. Delhi ha estado bajo el control efectivo del la demanda que presta diferentes servicios a los gobierno nacional desde 1953. Por ser un “Territorio de municipios que la integran por medio de contratos con la Unión”, las transferencias financieras a los estados de cada uno de ellos. la India no se aplican a Delhi, que solo recibe transfe- El Distrito Regional del Gran Vancouver (GVRD) rencias discrecionales en lugar de una parte de los fue creado en 1965. En un comienzo fue una organi- impuestos centrales. Las principales fuentes de ingresos zación de servicios responsable de la planificación 68 Finanzas municipales Cuadro 2.7 Reseña financiera de la Autoridad de Desarrollo de Delhi (estimaciones rectificadas de 2010-11) Ingresos Millones de Rs Gastos Millones de Rs Enajenación de terrenos para uso residencial 1036,2 Adquisiciones de terrenos 246,0 y comercial Ingresos de comercios 93,0 Urbanización de terrenos 1272,6 Enajenación de viviendas 226,6 Viviendas y comercios 449,3 Servicios públicos habitacionales 10,7 Gastos inmobiliarios 250,4 Intereses de inversiones 1605,0 Mantenimiento de planes 226,8 urbanísticos Depósitos para obras (transferencias específicas) 525,6 525,6 Ingresos varios 260,9 Depósitos para obras 255,4 Total 3232,4 Gastos varios 3226,0 Fuente: http://dda.org.in. regional y las funciones de distintas entidades de consecuencia, para la prestación de servicios general- servicios de alcantarillado, abastecimiento de agua, mente se emplean mecanismos cooperativos. En salud y hospitales, y desarrollo empresarial. Francia existe un marco jurídico particular para la Posteriormente se añadieron funciones de adminis- cooperación intermunicipal denominado “sindicato tración de viviendas económicas, parques regionales, intercomunal”. Los sindicatos son semejantes a las calidad del aire, y respuesta ante situaciones de cooperativas o federaciones de gobiernos locales y se emergencia. Actualmente, la organización presta constituyen para llevar a cabo una función específica diversos servicios de gestión de recursos humanos a los o múltiples funciones. Un gobierno local puede municipios, a través de contratos. No tiene particular- participar en varios sindicatos. mente grandes facultades de planificación del uso de la tierra. El GVRD es hoy una corporación pública, cuya El Gran Lyon (Francia) junta está integrada por representantes de los 18 El gobierno metropolitano del Gran Lyon es una gobiernos locales miembros. Inicialmente fue creado “comunidad urbana” que fue creada en 1969, tres años por el gobierno provincial, pero ha evolucionado hasta después de la aprobación de una ley nacional sobre la convertirse en una corporación regida por los materia (véase el mapa 2.3). Fue establecida desde las municipios miembros. Financia la mayoría de los bases, como resultado de las necesidades y los intereses servicios que presta a través de la aplicación de cargos de los municipios participantes. Los gobiernos no solo al usuario, la recuperación de costos, un porcentaje de coordinan el desarrollo económico, el uso de la tierra y los impuestos a la propiedad y contribuciones anuales la prestación de algunos servicios, sino que además, a de los gobiernos locales miembros (se puede obtener partir de 1999, comparten la base impositiva. Una parte más información en www.metrovancouver.org). de los ingresos tributarios locales de cada comuna se asigna a un presupuesto común para financiar inicia- Autoridades regionales de planificación tivas y gastos de nivel metropolitano. El Gran Lyon y prestación de servicios gobierna el impuesto sobre las empresas, mientras que Algunas autoridades regionales cumplen funciones el impuesto a la propiedad y a la vivienda se rige a importantes de planificación y prestación de servicios, nivel municipal. razón por la cual combinan los dos conceptos El consejo de la comunidad urbana está integrado descritos anteriormente. Esta es una estrategia parti- por representantes de las ciudades que la conforman, cularmente popular en Francia. La superficie y el en proporción a su población. Desde 2002, luego de la promedio de población de los gobiernos locales creación de conferencias de alcaldes, las comunas franceses (denominados “comunas”) son pequeños en tienen la oportunidad de analizar sus problemas y comparación con las normas internacionales. En expectativas en pequeños grupos para presentarlas a Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 69 Mapa 2.3 El Gran Lyon, con la ciudad de Lyon organización metropolitana gobernada por los alcaldes al centro, rodeada de 57 suburbios y concejales de los municipios. Actualmente la CUM es responsable del desarrollo económico regional, el transporte, la vivienda y el uso de la tierra, la prevención de la delincuencia, la recolección de basura y las políticas ambientales. Aplica un impuesto común a las empresas, y de esa manera elimina la competencia por impuestos entre los municipios. Igualmente, la recaudación de impuestos es más eficaz en función del costo que si cada gobierno local recaudara el impuesto en su jurisdicción. Como se muestra en este ejemplo, un gobierno local puede ser responsable de un servicio, o en este caso, de la recau- dación de un impuesto, sin tener que realizar necesa- riamente la tarea propiamente tal. Se encuentra en discusión la posibilidad de ampliar los límites de la CUM a otras comunidades urbanas vecinas con gran Fuente: Banco Mundial. potencial y una importante actividad industrial y económica (se puede obtener más información en la comunidad urbana. (Valiéndose de sus facultades www.marseille provence.com). consultivas, el Gran Lyon estableció un innovador sistema de zonificación de su territorio en nueve El Gobierno Metropolitano de las Ciudades subzonas). Los servicios de transporte urbano son Gemelas, Minneapolis y St. Paul, en Minnesota administrados por una autoridad separada, que es (Estados Unidos) financiada en parte con una transferencia de recursos El Gobierno Metropolitano de las Ciudades Gemelas del Gran Lyon, cuyas principales fuentes de ingresos es un ejemplo de una autoridad regional de planifi- son las tarifas y un impuesto específico a las empresas. cación y prestación de servicios que se convirtió en Desde el año 2000, el área del Gran Lyon se ha ido un gobierno regional. El área metropolitana de expandiendo gradualmente mediante la anexión de Minneapolis y St. Paul debió reaccionar ante la comunas adyacentes. Si bien la ciudad de Lyon solo creciente polarización de dos cascos urbanos vecinos tiene alrededor de medio millón de habitantes, el en decadencia y sus suburbios en rápida expansión Gran Lyon abarca 58 municipios con una población (dispersión urbana). Los problemas principales eran de 1,4 millones de personas. Toda el área metropo- la gran discordancia en términos de espacio entre las litana (el Gran Lyon más tres áreas cercanas) viviendas económicas y los puestos de trabajo dispo- comprende 139 municipios, con una población total nibles, lo que generaba una grave congestión de de 2 millones (se puede obtener más información en tráfico; dos ciudades centrales de bajos ingresos que www.grandlyon.com). prestaban servicios durante el día a una gran población trabajadora que no pagaba impuestos a la La Comunidad Urbana de Marsella (Francia) ciudad central porque esas personas vivían en los Marsella es un ejemplo de transición de la coope- suburbios más pudientes, y la necesidad de que los ración a título voluntario entre gobiernos locales a gobiernos locales respondieran a la constante una autoridad regional de planificación y prestación demanda de infraestructura de alto costo en nuevas de servicios. En 1992, los municipios de Marsella, zonas residenciales (se puede obtener más infor- Marignane y Saint Victoire crearon una corporación mación en www.metrocouncil.org). pública que se concentraba en unos pocos proyectos En resumen, existían grandes discordancias entre de vialidad y tráfico. En 2000, 17 ciudades se unieron las necesidades sociales y las bases del impuesto a al consorcio, y establecieron la Comunidad Urbana la propiedad en las jurisdicciones locales ricas y de Marsella (CUM). Ese año, la población total del pobres en diferentes zonas. La necesidad de armonizar área llegaba a 980 000 personas. La CUM es una los ingresos y gastos en toda la región era lo 70 Finanzas municipales suficientemente importante como para impulsar la Gobierno metropolitano creación de un sistema de distribución de impuestos. Las responsabilidades de la coordinación regional y, Esta organización voluntaria inicial de los gobiernos a veces, algunas funciones de prestación de servicios locales, a principios de la década de 1970, se convirtió pueden recaer en un gobierno o consejo local distinto posteriormente en una autoridad regional de planifi- (cuadro 2.8). Si bien tienen funciones diferentes, a veces cación y prestación de servicios con el fin de esos gobiernos locales no estarían por encima de otros minimizar las diferencias de la calidad de los servicios gobiernos locales del área metropolitana en lo que entre jurisdicciones. Desde entonces ha evolucionado respecta a las relaciones de dependencia, sino que serían hasta convertirse en un gobierno regional autorizado entidades separadas, de rango similar y con la misma por el estado de Minnesota, y posteriormente en una condición jurídica. Budapest (Hungría) y Dar es Salaam corporación pública. (Tanzanía) son dos ejemplos de tales estructuras. Cuadro 2.8 Características del modelo de gobierno metropolitano Modelo Características Ejemplos Gobierno local Gobierno metropolitano separado, elegido directamente Toronto (Canadá; metropolitano o designado por los gobiernos locales asociados. 1954-98); Londres (Reino Responsable de la coordinación y de ciertas funciones, Unido); Quito (Ecuador); que pueden incluir o no la prestación de servicios. Ciudad del Cabo (Sudáfrica; hasta 2000); Su autoridad sobre los gobiernos locales asociados varía; puede Dar es Salaam (Tanzanía); tener a) escasa autoridad sobre ellos (por ejemplo, en Dar es Budapest (Hungría); Salaam); b) autoridad limitada (por ejemplo, en Budapest), Abidján (Côte d’Ivoire; o c) considerable autoridad sobre los gobiernos locales de hasta 2001); Shanghái nivel inferior del área (Londres; algunas ciudades en China). (y otras ciudades grandes En algunos casos, el gobierno metropolitano es el único de China). gobierno local del área, con las oficinas administrativas locales bajo su alero (por ejemplo, los municipios metropolitanos en Sudáfrica). Aspectos financieros comunes: • Los gobiernos locales de un nivel superior suelen financiarse con transferencias de un nivel de gobierno superior o mediante la distribución de impuestos entre los gobiernos locales del área, o ambos. Gobierno regional Un gobierno provincial o nacional establece un gobierno de Ciudades Gemelas establecido por nivel metropolitano (regional) para un área metropolitana. y Portland (Estados un Gobierno de Hay varios modelos posibles de estructuras establecidas por Unidos); Abidján (Côte nivel superior gobiernos de nivel superior, tales como: a) una institución d’Ivoire; desde 2001); elegida directamente (Stuttgart, el alcalde de Londres); b) un Madrid (España); órgano designado (como en las Ciudades Gemelas [Estados alcalde de Londres Unidos] y el Ministerio de Desarrollo Metropolitano de (Reino Unido; elegido Nairobi), y c) una entidad con fuerte representación del directamente); Stuttgart gobierno local en que solo el presidente es elegido (Alemania); Manila indirectamente o es designado por un gobierno de nivel (Filipinas); Nairobi, superior (como en el área metropolitana de Manila [Filipinas]). (Kenya). Aspectos financieros comunes: • Normalmente, el financiamiento sería parte del presupuesto del gobierno provincial o nacional. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 71 Gobierno local metropolitano El Gobierno local metropolitano de Dar es El Gobierno municipal de Budapest (Hungría) Salaam (Tanzanía) Budapest corresponde a un caso de gobierno local Dar es Salaam es el centro industrial y comercial más metropolitano con amplias funciones. La ciudad grande y más importante de Tanzanía, con alrededor abarca una superficie de 525 km2 y tiene una de 4 millones de habitantes (aproximadamente el población de 1,7 millones (2011), cifra que corres- 10 % de la población del país). La población de Dar ponde casi al 20 % de la población de Hungría. El es Salaam crece a razón de 4,3 % al año, lo que la sistema de gobierno local de Budapest es único en convierte en una de las ciudades de mayor creci- el país, y comprende el municipio de Budapest miento del mundo que, según las previsiones, llegará (denominado “la ciudad”) y sus 23 gobiernos de a los 5 millones de habitantes en 2030. distrito, todos de rango similar y con la misma Jurídicamente, Dar es Salaam es una región condición jurídica (Horvath y Peteri, 2003). Tanto la administrativa del país. La administración regional es ciudad como los distritos son gobiernos locales, no una rama del gobierno nacional, con un comisionado están claramente subordinados unos a otros, y cada regional designado que coexiste con los tres cual tiene deberes y facultades específicas, estable- municipios de Dar es Salaam y un Concejo de la cidas en la Ley de Gobiernos Locales y la Ley de la Ciudad de Dar es Salaam (CCD), otra entidad adminis- Ciudad Capital. trativa para la misma área. En el recuadro 2.11 se Aunque la ciudad se consideró como un caso presenta más información sobre el sistema de especial, los gobiernos de los distritos recibieron Gobierno de Dar es Salaam. mandatos amplios. El municipio de Budapest, que cuenta con un alcalde elegido y una asamblea general Sistema de gobierno local de dos niveles, integrada por 33 miembros, brinda los siguientes con distinto rango y situación jurídica servicios públicos: mantenimiento y supervisión de A veces, un sistema de dos niveles tiene un nivel de hospitales y policlínicas, instituciones públicas de arte y gobierno local separado, generalmente elegido, con cultura, hogares de niños y jóvenes, escuelas e inter- facultades de coordinación de los niveles inferiores y nados de educación secundaria, hogares sociales de responsabilidades relativas a las funciones de planifi- cuidados especializados, y mercados y ferias. Las cación y prestación de servicios5. En primer lugar se empresas de suministro de servicios públicos del describe la estructura de gobierno de Quito (Ecuador). municipio de Budapest ahora operan como compañías Los ejemplos siguientes también ilustran la influencia municipales. que puede tener un gobierno de nivel superior Sin embargo, en 1994 se introdujo a una (nacional, estatal o provincial) y la evolución habitual enmienda legal que otorgó supremacía a la asamblea de los dispositivos institucionales de gobierno metro- general de la ciudad en importantes asuntos regula- politano. En el pasado, algunas ciudades han utilizado torios, así como en la distribución de ingresos y la una estructura de dos niveles, pero han decidido resta- planificación urbana. Con respecto a la distribución blecer el sistema de gobierno local con un solo nivel de ciertos ingresos provenientes del presupuesto (Toronto y Abidján), y otras han restablecido una nacional y de los ingresos locales, se redujo la estructura de dos niveles después de funcionar con un influencia de los distritos para expresar sus sistema de un solo nivel durante algún tiempo opiniones, en circunstancias que antes se requería el (Londres). consentimiento de los alcaldes de distrito. Con respecto a la planificación urbana, la ciudad pasó a El Distrito Metropolitano de Quito ser la principal autoridad regulatoria; anteriormente El Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) fue creado los distritos podían cuestionar el plan general. En por ley en 1993 como un gobierno local de segundo 1997, la ciudad recibió facultades adicionales con nivel, abarca una superficie de 4230 km2 y comprende respecto al desarrollo y la protección de las zonas una población de alrededor de 2,5 millones. En el nivel edificadas. A partir de entonces se ha establecido un inferior hay 61 zonas y parroquias. El DMQ tiene un sistema específico de planes urbanos maestros, que estatus especial como capital nacional, con un alcalde reflejan el fortalecimiento y la unificación de la elegido en forma directa y un Concejo (15 miembros) gestión de la ciudad. con responsabilidades estratégicas para el desarrollo 72 Finanzas municipales Recuadro 2.11 El sistema de gobierno metropolitano de Dar es Salaam El sistema de gobierno local metropolitano fue Salaam dependen en medida apreciable de las establecido en el año 2000. Está compuesto de transferencias intergubernamentales, particular- un Concejo de la Ciudad de Dar es Salaam mente para sus inversiones de capital. En (CCD), que cumple funciones de coordinación, Tanzanía, las transferencias incluyen subven- y tres municipios con una población bastante ciones sectoriales globales periódicas, similar, con sus respectivos alcaldes y concejos mecanismos de financiamiento sectorial (que se señalan con diferentes colores en el conjunto, así como subvenciones para el desa- mapa R2.11.1). El CCD, un gobierno local rollo (véase el cuadro R2.11.1). Las subvenciones independiente, está formado por seis conce- sectoriales globales periódicas representan jales de cada uno de los tres municipios, más alrededor de dos tercios de todas las transfer- algunos representantes del gobierno nacional, encias intergubernamentales. Hasta 2004, que eligen al alcalde de entre sus miembros. Tanzania tenía un sistema discrecional de trans- El CCD es responsable de la coordinación ferencias intergubernamentales. Entre las entre los tres municipios y de algunas funciones numerosas deficiencias que tenía el sistema, específicas, como la gestión del vertedero de la cabe señalar una tendencia a la desigualdad, ciudad, el mercado principal y una importante pues una parte relativamente alta de las transfer- terminal de autobuses. Sin embargo, no tiene encias se asignaba a jurisdicciones urbanas y jurisdicción sobre ningún terreno, ni autoridad más pudientes. A partir del ejercicio de 2004-05 alguna o facultades decisorias directas con se introdujo un nuevo sistema de transferencias. respecto a los otros tres gobiernos locales de la Ahora, tanto las subvenciones sectoriales ciudad, lo cual ha limitado su capacidad para globales periódicas como las subvenciones para ejercer influencia en su desarrollo. A pesar de la el desarrollo se desembolsan a los gobiernos fuerte cohesión socioeconómica y de la locales utilizando ciertas fórmulas. integración física de los tres municipios, la integración y coordinación administrativas entre Mapa R2.11.1 Región Metropolitana de estos no ha avanzado mucho hasta ahora. Dar es Salaam El financiamiento del CCD proviene de limitadas transferencias del gobierno nacional y de las instalaciones que administra. Los tres municipios recaudan ingresos de fuentes propias a través de gravámenes al desarrollo, arrendamientos agrícolas, impuesto de servicios urbanos, arrendamiento de tierras, permisos y comisiones. El impuesto a la propiedad también forma parte de los ingresos de los gobiernos locales en Tanzanía, pero una autoridad tributaria nacional recauda y redis- tribuye los ingresos. La recaudación de los impuestos a la propiedad ha comenzado a aumentar considerablemente después de los esfuerzos realizados para obtener una mejor identificación y tasación de las propiedades, proceso que actualmente están finalizando los gobiernos locales de la ciudad. Como sucede en muchos otros países en desarrollo, los gobiernos locales de Dar es Fuente: Banco Mundial. (continúa en la página siguiente) Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 73 Recuadro 2.11 (continuación) Cuadro R2.11.1 Transferencias a los gobiernos locales de la Región Metropolitana de Dar es Salaam, 2009-10 (en millones de TZS) Concejo Municipal (CM) y CM de CM de CM CC de Dar Región Concejo de la Ciudad (CC) Ilala Kinondoni deTemeke es Salaam metropolitana Transferencia al sector 20 852 31 062 19 733 6 71 654 de educación Transferencia al sector 10 859 7106 5998 273 24 237 de salud Transferencias a otros 740 618 299 241 1898 sectores Transferencias para fines 6621 2923 2483 2157 14 184 generales Total de transferencias 39 073 41 709 28 514 2677 111 973 recurrentes Subvenciones 1506 2838 4196 0 8540 Transferencias recurrentes 40 578 44 547 2710 2677 120 512 Transferencias para el 6514 5368 8513 10 075 30 471 desarrollo Total de transferencias 47 092 49 916 41 223 12 753 150 983 Fuente: www.logintanzania.net/report4b.asp. Fuente: www.logintanzania.net. económico, el uso de la tierra, la planificación municipios se fusionaron en un gobierno local de un ambiental y el transporte. También fiscaliza las solo nivel, la Ciudad de Toronto, con una superficie de empresas metropolitanas de abastecimiento de agua, 632 km2, y una población actual de alrededor de gestión de desechos sólidos, y servicios de salud y 2,5 millones. Con sus municipios urbanos circun- educación. El DMQ depende financieramente de las dantes, el área metropolitana tiene alrededor de transferencias del gobierno central, pero también tiene 5 millones de habitantes. En el recuadro 2.12 se su propia base de recursos (impuestos y contribuciones describe la evolución de los mecanismos institucionales especiales). En Bogotá (Colombia) y Caracas de Toronto, que muestra la manera en que estos pueden (Venezuela) existen sistemas similares, aunque menos cambiar a medida que cambian las circunstancias de consolidados en la práctica (Rojas, 2007). una ciudad. En Toronto, las transformaciones estuvieron impul- Ciudad de Toronto (Canadá) sadas en gran medida por el deseo de aumentar la Toronto funcionaba con 13 municipios independientes eficacia del desarrollo urbano y de la prestación de hasta 1953, año en que se estableció un sistema de dos servicios, incluida la armonización de los niveles de niveles, constituido por un gobierno metropolitano de servicio en toda el área. Cada vez que se desmantelaba Toronto elegido y otros seis municipios locales una autoridad regional, pronto esta era reemplazada independientes. Después de funcionar con ese sistema por otro sistema. El gobierno provincial cumplió un por más de 40 años, durante un período de explosión papel importante en esa evolución. En lo que respecta demográfica y crecimiento económico, en 1995 los siete a los asuntos metropolitanos, es habitual que un nivel 74 Finanzas municipales Recuadro 2.12 Toronto: Evolución de un sistema de gobierno de un nivel a uno de dos niveles, y restablecimiento de un sistema de un solo nivel Primera etapa. A principios de la década de la conservación, la eliminación de desechos y 1950, ante las crecientes demandas de los servicios de ambulancia. En 1967 , el número servicios que tenían los gobiernos locales de municipios se redujo de 13 a 6. Las suburbanos con recursos limitados, y una tasaciones de bienes raíces y la administración Ciudad de Toronto que disponía de una sólida de justicia pasaron a ser responsabilidades base financiera (una buena base de impuestos provinciales en 1970. a la propiedad, el comercio y la industria), los Tercera etapa. Con esta estructura se límites políticos ya no reflejaban las realidades lograron los objetivos de suministrar infrae- socioeconómicas. En esa época, cada municipio structura en los suburbios, mantener una actuaba en forma independiente con respecto al ciudad central dinámica y combinar ingresos en transporte, al uso de la tierra y a la vivienda. toda el área metropolitana. Sin embargo, en la Segunda etapa. En 1954, mediante una ley década de 1970 las necesidades cambiaron provincial se estableció el Área Metropolitana como resultado del crecimiento fuera del área de Toronto como un gobierno de nivel metro- metropolitana. Entre 1971 y 1975, el gobierno politano para la Ciudad de Toronto y 12 gobiernos provincial creó cuatro gobiernos regionales en locales suburbanos. La finalidad era a) redis- torno al Área Metropolitana de Toronto, y en tribuir la riqueza de la ciudad hacia los suburbios, 1988 estableció la Oficina del Gran Toronto de manera que estos pudieran suministrar (OGTA) con el propósito de alentar al área infraestructura, b) coordinar el uso de la tierra y metropolitana y las cuatro regiones de sus el transporte, y c) permitir que los gobiernos alrededores a coordinar la eliminación de locales pudieran seguir atendiendo las necesi- desechos, el transporte regional, el uso de la dades locales. Las responsabilidades iniciales tierra y la planificación de la infraestructura. Un del Área Metropolitana de Toronto incluían plani- foro de los alcaldes del Gran Toronto y los presi- ficación, empréstitos, transacción de bienes dentes de los gobiernos regionales se raíces, tránsito público, vialidad y administración concentró en el desarrollo económico y la de justicia. Los gobiernos locales suburbanos promoción del área. eran responsables de la protección contra Cuarta etapa. La actual Ciudad de Toronto incendios, la recolección y eliminación de la fue establecida en 1998 a través de la legis- basura, el otorgamiento de permisos y las lación provincial, que consolidó el gobierno inspecciones, la distribución de electricidad a metropolitano y seis gobiernos locales de nivel nivel local, el resguardo policial, la salud pública, inferior para crear un gobierno de un solo nivel. el bienestar general, los servicios de espar- Poco tiempo después se creó la Junta de cimiento y servicios comunitarios, y la recau- Servicios del Gran Toronto (GTSB) para fiscalizar dación de impuestos. Las responsabilidades con el tránsito regional como un nivel de gobierno respecto a los parques, la planificación, la separado para esta función. La GTBS estaba vialidad y el control del tráfico, el abastecimiento gobernada por representantes elegidos de cada de agua y la eliminación de las aguas servidas gobierno local y tenía facultades limitadas para eran compartidas. Los costos se distribuían en coordinar la toma de decisiones entre los función de la base de impuestos a la propiedad. gobiernos locales miembros. Fue abolida en Con el tiempo, las responsabilidades fueron 2001. En 2006, el gobierno provincial creó la cambiando. El Área Metropolitana de Toronto Autoridad de Transporte del Gran Toronto (GTTA) tomó a su cargo la policía, la asistencia social, el para coordinar el transporte, la función más control del tráfico, el otorgamiento de licencias, importante que requería coordinación. Fuente: Slack, 2007. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 75 de gobierno superior cumpla una función importante, autoridades de planificación local. La GLA es una no solo desde la perspectiva de las transferencias autoridad estratégica de nivel superior para promover fiscales, sino para garantizar que existan dispositivos el desarrollo sostenible y definir las estrategias. Sus para una coordinación razonable de los servicios principales responsabilidades son el transporte, la públicos y el desarrollo de toda el área. policía, la planificación del desarrollo económico, los servicios de bomberos y la planificación en casos de La Autoridad del Gran Londres (Reino Unido) emergencia, la planificación del uso de la tierra, la Actualmente, Londres tiene una población de más de cultura, y el medio ambiente y la salud; también 7 millones de habitantes, y desde 2000 elige los coordina eventos en todo Londres. Sin embargo, la miembros de la GLA, que constituye un gobierno a GLA tiene muy poca autonomía fiscal. Más del 80 % de nivel de toda la ciudad, con un alcalde y una asamblea. los ingresos tanto de la GLA como de los gobiernos Abarca un área de 32 autoridades locales (boroughs, o locales proviene de transferencias del gobierno central. municipios), que cuentan con alcaldes y consejos Otros ingresos provienen de un impuesto local a la independientes. Las funciones asignadas a estos propiedad y de los cargos que se aplican a los usuarios. municipios incluyen vivienda, educación, servicios En el recuadro 2.13 se describe cómo Londres llegó a su sociales y de salud, y su responsabilidad como estructura actual. Recuadro 2.13 Londres: Evolución de un sistema de gobierno de dos niveles a uno de un solo nivel, y restablecimiento del sistema de dos niveles Primera etapa. Londres tuvo una estructura de cuentas a esta a través del lord mayor de gobierno de dos niveles entre 1964 y 1986 que Londres: comprendía el Consejo del Gran Londres y 32 gobiernos locales, cada uno con su propio • Transport for London es responsable de los alcalde y consejo. caminos, los autobuses, los trenes, el siste- Segunda etapa. En 1986, se eliminó el ma de tren metropolitano, los semáforos y la Consejo del Gran Londres y el gobierno de regulación de los taxis. El alcalde nombra a Londres pasó a ser responsabilidad directa de los un comisionado, preside la junta y nombra a ministros del gobierno central, coordinados por 15 miembros no ejecutivos. un subcomité encabezado por un subsecretario • La Agencia de Desarrollo de Londres (fue eliminada en 2012, y sus funciones son para Londres, mediante acuerdos y dispositivos actualmente parte de la GLA) coordinaba el especiales para la planificación regional. En 1994, desarrollo económico y trabajaba en colabo- se estableció la Oficina de Gobierno de Londres, ración con el sector industrial, el sector público a fin de que el gobierno central pudiera actuar y el sector de organizaciones voluntarias. como autoridad estratégica y coordinar todas las • La Autoridad de la Policía Metropolitana tiene entidades relacionadas con Londres. 23 miembros, de los cuales 12 son miembros Tercera etapa. En 1999 se creó la nueva de la asamblea y 6 son ciudadanos londin- GLA, formada por 32 gobiernos locales y la enses independientes. Corporación de Londres. En 2002, el lord mayor • La Autoridad de Bomberos y Planificación en de Londres fue elegido directamente; este Situaciones de Emergencia de Londres es puede impartir instrucciones a un gobierno local responsable de los servicios de bomberos y para que rechace (pero no para que apruebe) emergencia. El alcalde nombra a su presidente. solicitudes de urbanización de gran enver- Está compuesta de 17 miembros, de los cuales gadura. Hay cuatro funciones que no dependen 9 pertenecen a la GLA y 8 son nominados por de la Asamblea de la GLA, pero que rinden la asociación de gobiernos locales de Londres. Fuente: www.london.gov.uk. 76 Finanzas municipales La Ciudad de Abidján (Côte d’Ivoire) • fuerte representación en el Gobierno local (el Abidján es la antigua capital y la ciudad más grande gobierno de nivel superior solo nombra al presi- de Côte d’Ivoire. Tiene una estructura policéntrica y dente, como, por ejemplo, en el Área Metropolitana originalmente estaba formada por 10 comunas, sin un de Manila [Filipinas]). gran centro urbano predominante. La actual área Los ejemplos de las tres ciudades que se presentan metropolitana comprende 13 municipios con una a continuación muestran diferentes modelos y la forma población del orden de 6 millones de habitantes. Es en que los gobiernos de nivel superior han iniciado un centro económico y cultural en África occidental y una gestión de gobierno coordinada en las áreas tiene un alto nivel de industrialización. Abidján se metropolitanas. convirtió en un municipio en 1956, dividido en zonas administrativas por una serie de lagunas (véase el mapa R2.14.1 del recuadro 2.14), y desde entonces ha El Distrito Metropolitano de Portland experimentado varios cambios institucionales. El (Estados Unidos) nombre actual de la estructura metropolitana es Portland tiene una autoridad regional elegida que Distrito de Abidján (en 2001 reemplazó el nombre se denomina Distrito Metropolitano de Portland anterior, Ciudad de Abidján). En el recuadro 2.14 se (“Portland Metropolitano”), creada por el poder describe el surgimiento del sistema actual a través de legislativo del estado de Oregón en 1977. Es una tres etapas. autoridad que se ha ganado el apoyo y el respeto de los gobiernos locales del área a partir de una de sus funciones: la regulación y la gestión del uso de la Gobierno regional establecido tierra. Inicialmente era una consolidación de un por un gobierno de nivel superior consejo de planificación regional, un consejo de Las reformas de los gobiernos metropolitanos rara vez servicios metropolitanos responsable de la elimi- han surgido exclusivamente como resultado de inicia- nación de residuos sólidos, y la administración de tivas de los gobiernos locales; más bien, un gobierno un zoológico regional. En 1990 asumió responsabi- nacional o provincial ha iniciado el cambio ya sea lidades adicionales con respecto a varias instala- imponiéndolo o alentándolo (OCDE, 2006). Por ciones (el estadio y el centro de exposiciones) y, ejemplo, a veces el gobierno de nivel superior ha poco tiempo después, de varios parques regionales, propuesto que los municipios acepten trabajar conjun- cementerios e instalaciones marinas. En el tamente para mejorar la coordinación de los servicios, recuadro 2.15 se describe la formación gradual del como el abastecimiento de agua, la gestión de los sistema metropolitano de Portland por el gobierno desechos o el transporte público. Si bien muchos de nivel superior. gobiernos metropolitanos han sido establecidos por un gobierno de nivel superior, la experiencia muestra que El Área Metropolitana de las Ciudades Gemelas a menudo dichas instituciones son débiles, a menos (Minneapolis y St. Paul), Estados Unidos que cuenten con el respaldo de los gobiernos locales El Área Metropolitana de las Ciudades Gemelas es un con los que deben trabajar. ejemplo de una autoridad regional de planificación y Existen varios modelos o métodos para establecer prestación de servicios que evolucionó hasta conver- gobiernos o consejos regionales con fines de gobierno, tirse en un gobierno regional nombrado por el estado planificación regional y prestación de servicios, como de Minnesota. La cooperación entre los numerosos los siguientes: gobiernos locales del área de las Ciudades Gemelas surgió inicialmente por la necesidad de compartir los • elección directa (por ejemplo, Stuttgart [Alemania]; ingresos tributarios debido a las grandes diferencias Londres [Reino Unido], y Portland, en el estado de entre las jurisdicciones ricas y las jurisdicciones Oregón [Estados Unidos]); pobres. La organización voluntaria inicial de los • nombramiento por un gobierno de nivel superior gobiernos locales evolucionó hasta convertirse en el (por ejemplo, las Ciudades Gemelas, en el estado de actual Consejo Metropolitano de las Ciudades Minnesota [Estados Unidos], y el Ministerio de Gemelas, cuyas amplias funciones se describen en el Desarrollo Metropolitano de Nairobi [Kenya]); recuadro 2.16. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 77 Recuadro 2.14 Abidján: Evolución de un gobierno local de dos niveles a un gobierno regional Primera etapa. Las reformas introducidas en en lo relativo a la contaminación y la salubridad. 1978 restablecieron el estatus de comuna, o La gestión de la recolección de desechos sólidos gobierno local, de las principales ciudades de y del suministro de agua y electricidad estaba a Côte d’Ivoire. En esa época, Abidján tenían cargo de empresas privadas. Este sistema 10 gobiernos locales, todos de distinto tamaño y funcionó durante más de 20 años, pero el con diferente capacidad para reunir sus propios gobierno nacional interfería en el desempeño recursos, y cada cual con un alcalde elegido y un de algunas funciones de los gobiernos locales, grupo de concejales (véase el mapa R2.14.1). Al como la inspección de los sitios de construcción mismo tiempo se estableció un gobierno local y la emisión de licencias de conducir. La ciudad metropolitano, de nivel superior (la Ciudad de tenía muy poca influencia en sus finanzas. El Abidján), que contaba con un concejo compuesto gobierno nacional recaudaba los impuestos a la por el alcalde de la Ciudad y cuatro concejales de propiedad y los remitía a los gobiernos locales, cada gobierno local. El alcalde de la ciudad era los que luego pagaban (a menudo con atraso) elegido indirectamente por los 10 alcaldes. Las una porción fija al gobierno local de nivel superior, funciones principales de ese gobierno metropo- esto es, la Ciudad de Abidján (Stren, 2007). litano eran la eliminación de desechos, el Segunda etapa. En 2001, la Ciudad de Abidján alumbrado público, el saneamiento, la regulación fue reemplazada por un gobierno regional del tráfico, el mantenimiento de vías, parques y (“distrito”) de Abidján. El cargo de alcalde de cementerios, y la planificación urbana. Los Abidján fue reemplazado por el de gobernador gobiernos locales del área eran responsables de de distrito; esta persona era nombrada por el los mercados, la asignación de terrenos para uso presidente del país y contaba con la asistencia público, el mantenimiento de las escuelas de un concejo de distrito. Se convirtió en un primarias y clínicas (aunque no de la política gobierno regional de nivel superior, por encima escolar ni sanitaria, ni la supervisión y pagos al de los 10 gobiernos locales originales, al que se personal), y el funcionamiento de los centros añadieron tres grandes jurisdicciones subur- sociales. Los gobiernos locales debían compartir banas (gobiernos locales) y algunas zonas responsabilidades con otros niveles de gobierno rurales. Esta área metropolitana cuenta en la actualidad con una población de aproximada- Mapa R2.14.1 Las 10 comunas de Abidján mente 6 millones de personas. La planificación urbana es una función clave a nivel distrital. La prestación de servicios es restringida debido a la disponibilidad de limitados recursos locales. Tras un intento de golpe militar en 2002, la seguridad ha adquirido cada vez más prioridad. Tercera etapa. En septiembre de 2012, después de la elección presidencial, el Distrito de Abidján fue disuelto por ordenanza presidencial y reemplazado por una gobernación (un órgano ejecutivo) bajo el control directo del gobierno nacional. Se había decidido separar las finanzas del Distrito de Abidján de las contribuciones de los municipios, para lo cual los ingresos locales recaudados en el área se distribuían entre los dos niveles (municipios y distrito), conforme a los porcentajes establecidos por ley. A principios de 2013, seguía pendiente la reasignación de los ingresos del distrito que se había eliminado, y se Fuente: Banco Mundial. estudiaban varias opciones. 78 Finanzas municipales Recuadro 2.15 Formación del Gobierno Metropolitano de Portland Portland Metropolitano es gobernado por un proviene de comisiones y cargos aplicados a Concejo Metropolitano elegido directamente y los usuarios de las instalaciones que opera el conformado por siete concejales y un funciona- Concejo (una instalación para la eliminación de rio ejecutivo. Cuenta con un riguroso estatuto desechos sólidos, un zoológico, y centros de sobre el uso de la tierra como herramienta para convenciones, arte y exposiciones). el desarrollo regional, que ha incluido el esta- En 1973, una ley del estado de Oregón fijó un blecimiento de un límite del crecimiento urbano límite al crecimiento urbano en gran escala en en el largo plazo a fin de crear un cierto grado de Portland para evitar una dispersión urbana previsibilidad para las inmobiliarias privadas en excesiva. La ley limita el acceso a servicios tales la planificación de sus negocios. Una carac- como alcantarillado, agua y telecomunicaciones, terística importante de la ley es que Portland así como la cobertura de los servicios de Metropolitano puede aplicar impuestos a la bomberos y policiales, y de las escuelas. propiedad, a las ventas y a los ingresos, y emitir Originalmente, esta ley disponía que la ciudad bonos metropolitanos para financiar sus pro- debería mantener suficientes terrenos dentro de gramas de inversión. Como complemento de la sus límites para unos 20 años de crecimiento. autoridad regional metropolitana, los gobiernos Sin embargo, en 2007 , la ley fue modificada para locales del área (3 condados y 25 ciudades y exigir una planificación a un plazo estimado de comunas) han creado un grupo de coordinación 50 años de crecimiento dentro de los límites, y la denominado FOCUS para elaborar recomenda- protección de las tierras agrícolas y rurales ciones conjuntas y presentarlas al Concejo circundantes. El límite al crecimiento, junto con Metropolitano. Los gobiernos locales también iniciativas de la ciudad para aumentar las zonas están representados en un comité asesor de de desarrollo económico, ha resultado en el planificación regional. desarrollo de una gran área céntrica, un gran El Concejo Metropolitano de Portland número de urbanizaciones de mediana y gran obtiene alrededor del 15 % de sus ingresos de altura, y en un aumento general de la densidad los impuestos a la propiedad. Más del 50 % de viviendas y negocios. Fuente: www.oregonmetro.gov. El Área Metropolitana de Manila (Filipinas) gobierno del estado de Baden-Württemberg en El Área Metropolitana de Manila comprende alrededor 1993. La Verband es una entidad de nivel metro- de 11 millones de personas e incluye 17 municipios. La politano elegida directamente, formada por zona urbana ampliada comprende otros 4 millones de 179 gobiernos locales, incluida la Ciudad de personas en otros 18 gobiernos locales. El país tiene Stuttgart. Actualmente su responsabilidad principal una larga trayectoria de gobiernos locales autónomos es actuar como autoridad de transporte público que se han resistido al control de los niveles superiores del área, pero también participa en el ámbito del de gobierno, y las personas son muy leales a sus turismo y la planificación regional. Esta estructura unidades de gobierno local. No obstante, la mayoría de de gobierno se tornó muy débil, en gran parte las diversas entidades metropolitanas que han existido porque no tenía facultades para aplicar impuestos en Manila fueron creadas y designadas por el gobierno ni cargos a los usuarios. Su financiamiento proviene nacional (véase el recuadro 2.17). en partes casi iguales de las contribuciones de los gobiernos locales y las transferencias interguber- La Verband Region Stuttgart (Alemania) namentales del estado de Baden-Württemberg La denominada Verband Region Stuttgart (Asociación (información tomada de www.region-stuttgart.org; Regional de Stuttgart) fue creada por ley por el www.region-stuttgart.de/en). Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 79 Recuadro 2.16 El Área Metropolitana de las Ciudades Gemelas (Minneapolis y St. Paul), estado de Minnesota (Estados Unidos) Los gobiernos locales de la región de En 1994, el Consejo Metropolitano se Minneapolis-St. Paul tenían incentivos especiales convirtió en una corporación pública de para emprender un cambio institucional. Con el propiedad del estado de Minnesota. Asumió tiempo habían estrechado los lazos, pero debían responsabilidades operacionales de transporte responder a una creciente polarización entre los metropolitano y servicios de alcantarillado, y se cascos urbanos en decadencia y las zonas fortalecieron las funciones que cumplía anterior- urbanas en rápido crecimiento (dispersión mente. También obtuvo mayor acceso a los urbana). La discordancia, en términos de espacio, impuestos a la propiedad regionales para entre las viviendas económicas y los puestos de financiar su administración y los subsidios al trabajo disponibles provocaba una grave transporte. Esta reforma transformó al Consejo congestión de tráfico y la constante necesidad de un organismo de planificación regional que de crear infraestructura costosa en nuevas zonas solo tenía cierto control de supervisión sobre urbanas. Con dos ciudades centrales de bajos varios organismos regionales en un nuevo ingresos y comunidades suburbanas más gobierno regional con una asignación presu- pudientes, los dos gobiernos de las ciudades puestaria anual del gobierno del estado 15 veces centrales debían prestar servicios a una gran mayor que su presupuesto anterior. población de trabajadores en el centro urbano En varias ocasiones se ha propuesto y durante el día, que contribuían principalmente a discutido el establecimiento de un concejo la base impositiva de las numerosas zonas metropolitano elegido directamente, pero la urbanas donde residían. propuesta no ha obtenido suficiente apoyo en El caso de las Ciudades Gemelas es un la legislatura del estado. Actualmente, el ejemplo de autoridad regional de planificación y Consejo está conformado por un presidente y prestación de servicios que evolucionó hasta 16 miembros que representan a los distritos convertirse en un gobierno regional, y posterior- geográficos, los que son nombrados por el mente en una corporación pública. Actualmente, gobernador de Minnesota y confirmados por la el área metropolitana abarca 7 condados, con legislatura del estado. El Consejo tiene las alrededor de 200 municipios pequeños, unas siguientes responsabilidades: el funciona- 100 organizaciones distritales especiales, y una miento de un amplio sistema de autobuses; la población de alrededor de 3 millones de recolección y el tratamiento de aguas resid- personas. El Consejo Metropolitano de las uales; la participación de las comunidades y el Ciudades Gemelas fue establecido por el público en la planificación del crecimiento en el gobierno del estado de Minnesota en 1974 futuro; los pronósticos de crecimiento de la para que aprobara los planes y las políticas de población y los hogares en la región; la desarrollo y coordinara las actividades de las disponibilidad de viviendas económicas para las entidades regionales de prestación de servicios personas y familias de ingresos bajos y ya existentes. Esta entidad también nombraría moderados, y la planificación, la adquisición y el a las juntas correspondientes y examinaría financiamiento de parques y senderos. También sus presupuestos anuales. El Consejo constituye un marco para la toma de decisiones Metropolitano también tenía facultades para y la implementación de sistemas regionales, examinar todos los proyectos de “importancia incluidos la aviación, el transporte, los parques metropolitana” propuestos por los gobiernos y espacios abiertos, la calidad del agua y la locales del área. gestión de este recurso. Fuente: www.metrocouncil.org. 80 Finanzas municipales Recuadro 2.17 Etapas del gobierno metropolitano de Manila (Filipinas) Primera etapa. En la década de 1960, los un concejo metropolitano integrado por los alcaldes de Manila y los municipios vecinos alcaldes de los 17 gobiernos locales del área y crearon una liga para abordar cuestiones encabezada por un presidente elegido indirecta- urgentes relativas al crecimiento en la región. mente por los miembros cada seis meses. La Sin embargo, puesto que la adhesión a la liga AMM continuó recaudando ingresos de las era voluntaria, era imposible coordinar eficaz- unidades de los gobiernos locales, pero su mente el desarrollo de largo plazo. En 1975, monto se redujo al 15 % de los ingresos anuales luego de un referendo se formó la Comisión de los gobiernos locales. Metropolitana de Manila (CMM) para crear Tercera etapa. En 1995, la AMM fue una sola área metropolitana mediante la reemplazada por la Autoridad Metropolitana de integración de 4 ciudades y 13 municipios. En el Desarrollo de Manila (AMDM). La AMDM es marco de la CMM, toda facultad legislativa y una unidad administrativa y de desarrollo que se ejecutiva a nivel metropolitano recaía en un encuentra bajo la supervisión directa del presi- pequeño órgano rector nombrado por el presi- dente de la nación. Cumple funciones de planifi- dente de la nación. El papel de la CMM era de cación, control y coordinación únicamente si no carácter ejecutivo e incluía la formulación de les quita autonomía a los gobiernos locales en políticas y el suministro de servicios comunes los asuntos locales. Su Concejo sigue estando al área metropolitana. Los gobiernos locales dominado por los 17 alcaldes de los gobiernos contribuían el 20 % de sus ingresos anuales locales del área, pero el presidente y varios de a la CMM. los gerentes son nombrados por el presidente. Segunda etapa. El apoyo popular a la CMM La AMDM es responsable de casi todos los declinó y, en 1990, el nuevo presidente la servicios públicos habitualmente locales. Obtiene reemplazó por la Autoridad Metropolitana de recursos del gobierno central, una contribución Manila (AMM). La AMM era responsable de los del 5 % de los gobiernos locales, y los ingresos servicios urbanos básicos, como la planificación de tarifas y multas de los servicios metropoli- del uso de la tierra, la gestión del tráfico, la tanos. La AMDM ha sido criticada por ser más seguridad pública, la remodelación urbana y la bien una corporación nacional que una institución gestión de los desechos. Estaba gobernada por plenamente local. Fuente: www.mmda.gov.ph. El Ministerio de Desarrollo del Área concepto de “área metropolitana” es mucho más Metropolitana de Nairobi amplio de lo que sería si se definiera sobre la base de El Área Metropolitana de Nairobi fue establecida en factores de cohesión socioeconómica, como la 2008 mediante decreto presidencial para facilitar la existencia de una sola economía y mercado de aplicación de una estrategia de crecimiento y trabajo. El área definida comprende 32 000 km2 y desarrollo para esta área, formada por 15 gobiernos 4 condados, con un total de 15 gobiernos locales. locales (véase el mapa 2.4). El propósito inicial La población es de alrededor de 11 millones de era que abarcara la mayoría de las funciones de personas, con una tasa de crecimiento de aproxima- gobierno local, además de la promoción y formu- damente 3,4 % al año. Su gran extensión se debe a lación de un marco de financiamiento. Hasta ahora, que el Gobierno de Kenya determinó que, si una el ministerio ha funcionado principalmente como pequeña parte de un condado estaba comprendida un cauce adicional del financiamiento procedente en la economía y el mercado de trabajo integrados, del gobierno nacional para inversiones menores todo el condado se incluiría en el área gobernada por en el área metropolitana. Este es un caso en que el el ministerio. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 81 Mapa 2.4 Área Metropolitana de Nairobi intención las disparidades fiscales de la Zona Metropolitana del Valle de México (Raich, 2008). A pesar de la intervención del Estado a través de un sistema de transferencias redistributivas, el aumento de las disparidades fiscales se produjo por tres razones principales: a) un efecto negativo indirecto de las transferencias en las iniciativas fiscales locales, incluida la recaudación de impuestos a la propiedad; b) la distribución desigual de servicios e infraestructura en el área metropolitana, y c) la existencia de diferentes estructuras de gobierno en las diversas jurisdicciones de la zona. Las complicaciones legales y políticas dificultaron la mitigación de los problemas, aunque la situación ha mejorado algo desde entonces. Anexión o consolidación de gobiernos locales Los límites de una región económica se extienden cada Fuente: Banco Mundial. vez más a lo largo del tiempo, pero los límites de los gobiernos tienden a modificarse solo ocasionalmente, a El Randstad (Países Bajos) través de medidas legales. A veces, la anexión y la El Randstad es una conurbación en los Países Bajos consolidación son los métodos más eficaces para lograr que comprende las cuatro ciudades más grandes del la escala, la distribución de costos, la eficiencia y la país —Amsterdam, Rotterdam, La Haya y Utrecht— equidad necesarias en la prestación de servicios y las zonas circundantes. Tiene una población de públicos (cuadro 2.9). Sin embargo, la consolidación 7,1 millones de personas y es una de las conurbaciones suele ser controvertida desde el punto de vista político, más grandes de Europa. Abarca una superficie de y normalmente requiere la participación activa del aproximadamente 8287 km2. Esta cifra es la suma de gobierno nacional o de un gobierno provincial. Pocos la superficie de las cuatro provincias miembros, casos de consolidación han logrado la cobertura de toda aunque normalmente no se considera que el Randstad un área metropolitana, por lo general, debido a la abarque la totalidad de ninguna de ellas. El Randstad dinámica política a nivel local. A continuación se ha experimentado una fuerte competencia entre las presentan algunos ejemplos: ciudades, particularmente entre las dos principales: Rotterdam y Amsterdam. El gobierno nacional ha • Londres (Reino Unido). La Autoridad del Gran cumplido la importante función de promover la Londres comprende 7,5 millones de personas, pero colaboración, no la competencia, en ciertos temas el área económica funcional, el denominado Gran prioritarios para el área, a través de incentivos finan- Sureste, tiene una población de 20 millones de cieros e influencia política. Recientemente, los personas. responsables locales en materia de planificación han • Toronto (Canadá). La consolidación de la Ciudad de comenzado a referirse al Randstad como el Toronto (2,5 millones de personas) a veces se Deltametropool, formado por dos grandes áreas considera demasiado pequeña y demasiado grande. metropolitanas (fuente: www.randstadregion.eu). Es demasiado pequeña para abarcar la región económica metropolitana conocida como el “Gran El área metropolitana de la Ciudad de México Toronto” (5 millones de personas) o para abordar (México) las externalidades a nivel de toda la región relacio- El área metropolitana de la Ciudad de México ilustra nadas con el transporte y la planificación. Y es un caso en el que las políticas de descentralización demasiado grande para poder responder plena- fiscal adoptadas en la década de 1990 empeoraron sin mente a nivel local y ser completamente accesible, 82 Finanzas municipales Cuadro 2.9 Anexión de territorio o consolidación de gobiernos locales Características Ejemplos Se crea una jurisdicción que abarca una porción más grande (o la totalidad) del área Toronto, Ciudad del metropolitana, promoviéndose de esta manera la nivelación dentro del área (una base Cabo, Estambul, impositiva). Pittsburgh, Madrid, Con una jurisdicción más grande, el acceso de los residentes al gobierno local puede Anchorage verse afectado, y la rendición de cuentas a nivel local puede debilitarse. Aspectos financieros comunes: • El ahorro de costos suele producirse mediante economías de escala. • La armonización de los niveles de servicio y de los salarios puede realizarse conforme al gobierno que tenga los niveles más altos, lo que se traduce en un aumento de los costos. • Deben tenerse en cuenta los costos de la transición, en los que se incurre una sola vez. en comparación con los seis municipios indivi- Sudáfrica. En el cuadro 2.10 se muestra una reseña del duales que tenía anteriormente. presupuesto de Ciudad del Cabo en el ejercicio de 2011-12, con indicación de las variaciones porcentuales Sin embargo, algunos gobiernos locales abarcan con respecto a ejercicios anteriores. esencialmente toda la región económica metropolitana Anchorage, en el estado de Alaska (Estados Unidos), (su área funcional). Los siguientes son algunos es otro ejemplo de un municipio que ha crecido de ejemplos: 20 km2 a más de 5000 km2 en los últimos 50 años. • Ciudad del Cabo (Sudáfrica). Los límites de la Ciudad del Cabo fueron establecidos por la Junta Repercusiones financieras de de Demarcación Municipal de Sudáfrica6 en 1998 y la consolidación de gobiernos locales actualmente comprenden el 95 % de las personas Al contemplar una consolidación de gobiernos locales que viven y trabajan allí. se deben hacer ajustes financieros especiales. Por • Estambul (Turquía). Los límites administrativos de ejemplo, ¿cómo se van a armonizar los salarios o a Estambul se ampliaron en 2004 con el fin de incluir enajenar los activos duplicados? La consolidación no se áreas anteriormente regidas por el gobierno central, traduce necesariamente en una reducción de costos. medida que ha expandido su superficie de 1830 km2 Por ejemplo, cuando Toronto consolidó seis municipios a 5340 km2 (Turan, 2011). mediante la creación de la Ciudad de Toronto, en las seis áreas de gobierno local anteriores se unificaron los Pittsburgh, en el estado de Pennsylvania (Estados salarios y los servicios, y los costos generales aumen- Unidos), es un ejemplo clásico de anexión. A principios taron. Cuando se armonizan los niveles de servicio, a del siglo XX, Pittsburgh emprendió con éxito la menudo todos ellos se uniforman conforme a los niveles anexión de dos municipios vecinos. Más reciente- de los gobiernos locales que tienen el mayor gasto, lo mente, nuevos gobiernos locales suburbanos se han que resulta en un aumento de los costos generales de la incorporado a la jurisdicción de la ciudad de Pittsburgh entidad consolidada. Esta situación puede sobrepasar a través de ajustes graduales a medida que el área ha los ahorros que habitualmente pueden lograrse. Al ido cambiando. adoptar una nueva estructura de gobierno también Ciudad del Cabo, cuya población asciende a unos deben tenerse en cuenta los costos de la transición, en 3,5 millones de personas, tenía una estructura de los que se incurre una sola vez. Por ejemplo, Ciudad del gobierno metropolitano de dos niveles en la década de Cabo pasó por diversas reformas del gobierno local en 1990; en 1998 se transformó en un municipio unificado un período breve, y en años recientes ha experimentado mediante la consolidación de varios gobiernos locales nuevas reformas estructurales, cambios territoriales, (véase el recuadro 2.18). En cuanto a su superficie nuevas estructuras de gestión y nuevas formas de (2455 km2), es actualmente la ciudad más grande de prestación de servicios. Con estas reorganizaciones Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 83 Recuadro 2.18 Evolución de los modelos de gobierno metropolitano en Ciudad del Cabo (Sudáfrica) La Constitución provisional de 1996 de Sudáfrica Mapa R2.18.1 Densidad poblacional establecía tres tipos de gobierno local: metropo- en Ciudad del Cabo (Sudáfrica) litano, urbano y rural. El Concejo Metropolitano de Ciudad del Cabo es un gobierno metropo- litano. La Constitución también disponía tres categorías de municipios. Los municipios de la categoría A tenían facultades municipales ejecu- tivas y legislativas en sus áreas. Los de la categoría B compartían facultades en sus áreas con un municipio de la categoría C dentro del área correspondiente. Los municipios de la categoría C tenían facultades en un área que incluía más de un municipio. En un estudio posterior se recomendó un sistema de gobierno metropolitano de un solo nivel, en que cada municipio abarcara su área metropolitana, para resolver el problema de las desigualdades, promover la planificación estratégica del uso de la tierra, coordinar las inversiones en infraestructura y formular un marco de desarrollo económico y social para toda la ciudad. Se pensaba que el cambio evitaría que los gobiernos locales compitieran Fuente: Banco Mundial. por las inversiones de una manera descoor- dinada. En 1998, todos los municipios de la municipios de un nivel (consolidados) como categoría C de Sudáfrica pasaron a ser Ciudad del Cabo, representada en el mapa. Fuente: www.capetown.gov.za. frecuentes se puede correr el riesgo de perturbar la oficinas municipales auxiliares, presenta particulares prestación de servicios locales debido al tiempo y los dificultades para un concejo municipal. recursos que exigen dichos cambios. La ciudad de Johannesburgo (Sudáfrica) Un gran municipio que abarca el área Sudáfrica tiene ocho municipios metropolitanos metropolitana grandes con un solo nivel de gobierno, entre los que En los casos en que el área geográfica de un municipio se cuentan Ciudad del Cabo y Johannesburgo. Esta coincide esencialmente con la economía de un área última ciudad es la capital de la provincia de metropolitana, la coordinación de la gestión finan- Gauteng y la ciudad más grande del país, con una ciera presenta menos dificultades debido a la menor población cercana a 4 millones de personas. La complejidad de los aspectos institucionales. En otros superficie de la municipio es extensa (1645 km2), y casos, la asignación de recursos en un área extensa la densidad de población, moderada (2364/km2). Es para la prestación de servicios y la realización de la ciudad más grande del mundo que no bordea un inversiones, a menudo con la activa participación de río, un lago o el litoral costero. En el recuadro 2.19 84 Finanzas municipales Cuadro 2.10 Presupuesto del municipio de Ciudad del Cabo, 2011-12 Millones Variación Millones Variación Gastos de rands porcentual Ingresos de rands porcentual Costos de personal 7091,6 9,1 Impuestos a la propiedad 4582,0 8,9 Remuneración de concejales 108,8 17,9 Multas y otros cargos 85,8 6,6 Provisión para deudas 1040,0 7,5 Tarifas de servicios: 8125,7 22,4 por cobrar –electricidad Depreciación 1392,8 17,0 –agua 1828,1 10,1 Cargos financieros 766,4 3,6 –saneamiento 991,1 10,2 Compras en grandes cantidades 5785,9 22,1 –basura 820,4 7,6 Contratación de servicios 2320,2 31,6 –otras tarifas de servicios 625,4 −4,0 Transferencias y subvenciones 96,4 10,1 Alquileres (instalaciones, 264,0 8,0 equipo) Otros gastos 3539,8 4,4 Intereses de inversiones 192,4 −10,0 externas Total de gastos 22 141,9 100,0 –deudores pendientes 218,3 3,6 Presupuesto de capital Multas 186,9 3,5 Millones Variación Licencias y permisos 30,0 4,5 Fuentes de rands porcentual Donaciones de capital 2715,4 940,2 Servicios de agencias 116,0 y donaciones Reserva de capital 970,9 272,0 –Transferencias 1897,8 28,4 operacionales Fondo de financiamiento 1357,4 85,4 Otros ingresos 1912,3 8,6 externo Ingresos 46,3 32,7 Ganancias por eliminación 105,0 −66,2 de equipo de protección personal Total 5089,9 100 Total de ingresos 21 981,2 100,0 Fuente: www.capetown.gov.za/en/Budget/Pages/Budget2011-2012.aspx. se resume la forma en que Johannesburgo se ha Shanghái tiene nueve distritos, definidos como su convertido en un municipio consolidado. ciudad central, siete distritos semiurbanos suburbanos y un condado rural (la isla grande; véase el mapa 2.5). Municipio de Shanghái (China) Shanghái es uno de los cuatro municipios que se Shanghái es otro ejemplo en que un gobierno municipal tratan como provincias y que tienen facultades corres- abarca toda el área metropolitana. Las ciudades chinas pondientes. El área metropolitana completa tiene una tienen una estructura de gobierno local en dos niveles: superficie de 6340,5 km2. A pesar de que un gobierno un gobierno municipal con varios gobiernos de distrito y municipal chino abarca toda su área metropolitana con gobiernos de condado subordinados. En China, todas las un sistema de gobierno local de dos niveles, la coordi- grandes ciudades funcionan con el mismo modelo de nación y la asignación de los recursos financieros gobierno, en que la jurisdicción municipal incluye zonas pueden ser difíciles. Aunque los distritos urbanos de la urbanas y grandes zonas rurales. Los gobiernos de ciudad central tienden a contar con servicios bien distrito tienden a ser más urbanos, y los Gobiernos de coordinados (transporte, redes de agua y alcantari- condado, más rurales. Actualmente el Municipio de llado, etc.), la coordinación con los gobiernos locales Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 85 Recuadro 2.19 El cambio de estructura de gobierno en Johannesburgo (Sudáfrica) El área metropolitana del Gran Johannesburgo formación, el sistema de gobierno de un nivel ha tenía una población de alrededor de 7 ,2 millones mejorado considerablemente la gestión y la de personas en 2007 . Con una definición incluso eficiencia. Por ejemplo, ha emitido contratos de más amplia de esta área metropolitana, la gestión para los servicios de agua y saneamiento; población era de alrededor de 10,3 millones de ha convertido en corporaciones el departamento personas en esa época. La provincia de Gauteng de vialidad y las funciones relacionadas con los está creciendo rápidamente y experimenta una desechos sólidos; ha vendido activos de tecnología alta urbanización (se puede obtener más infor- de la información y posteriormente los ha tomado mación en www.gautengonline.gov.za). en arriendo, y ha dispuesto la administración de La parte urbana de Gauteng es una región sus propiedades por empresas privadas. policéntrica (como se observa en el mapa), que según las proyecciones tendrá una población Mapa R2.19.1 Johannesburgo en cercana a los 15 millones de personas en 2015 la provincia de Gauteng (véase el mapa). La ciudad de Johannesburgo dejó de ser una ciudad segregada (con siete concejos con miembros de raza blanca y cuatro concejos con miembros de raza negra), a través de una etapa fragmentada consistente en un concejo metropolitano y cuatro concejos locales subordinados. La etapa actual, de integración, es un gobierno de un solo nivel, con una base impositiva que comprende la parte principal del área metropolitana. En el sistema anterior de dos niveles, el gobierno de nivel superior era responsable de los empréstitos y el reembolso de las deudas, y el de nivel inferior captaba los mayores ingresos. Sin embargo, cuando en el nivel inferior de gobierno faltaban recursos financieros, las transferencias de fondos al nivel superior tendían a retrasarse o frenarse. Desde su Fuente: Banco Mundial. suburbanos subordinados, los gobiernos de condado en mundo, las ciudades se vuelven económicamente más particular, suele ser difícil debido a que están gober- interdependientes con los asentamientos y zonas de nados de manera independiente. influencia aledañas, creando áreas metropolitanas con Shanghái es un ejemplo en que el legado y la cultura una sola economía y mercado de trabajo, una comunidad de economía política pueden influir en la manera en con intereses comunes y acciones conjuntas. Dichas que se administra una zona en la práctica. En este caso, áreas requieren cierto grado de gestión de determinadas el gobierno municipal de nivel superior tiende a no funciones. La cooperación entre los gobiernos locales interferir en la manera en que los Gobiernos subordi- puede alentarse a través de incentivos de un gobierno nados de nivel inferior llevan sus asuntos. provincial o del gobierno nacional por medio de sistemas, marcos legales o incentivos financieros especí- ficos de índole intergubernamental. Conclusiones No obstante, existen muchos modelos de gobierno, Las áreas metropolitanas se están convirtiendo en “la cada cual con sus ventajas y sus desventajas. Los nueva norma”. Ante la constante urbanización en todo el modelos y los enfoques principales son la cooperación 86 Finanzas municipales Mapa 2.5 Ciudad central de Shanghái, metropolitana; la participación en los costos o un y distritos y condado suburbanos presupuesto común para incentivos y servicios (y entidades) de nivel metropolitano; movilización coordinada de ingresos mediante la aplicación de cargos al usuario, impuestos a la propiedad, impuestos específicos, etc., y movilización de múltiples fuentes de financiamiento para grandes obras de infraestructura que aporten beneficios a toda el área. A veces se utiliza un fondo de desarrollo municipal de nivel nacional para respaldar inversiones de capital locales en las áreas metropolitanas. Sí a la cooperación, no a la competencia. Esta es la esencia de un enfoque metropolitano: cooperar en ciertas iniciativas o servicios (y, posiblemente, competir en otros en términos de calidad de servicio y eficacia en función del costo). Los acuerdos de cooperación pueden incluir la movilización de ingresos, el financiamiento de inversiones y los gastos de servicios en forma conjunta. Elección de una estructura de gobierno. Al selec- cionar una estructura de gobierno se deben sopesar las Fuente: Banco Mundial. posibilidades de lograr economías de escala y eficiencia en la coordinación de los servicios, así como la entre gobiernos locales; autoridades regionales o necesidad de abordar las externalidades y disparidades distritos con propósitos especiales (como organiza- del área, frente al impacto que ello tendría en el acceso ciones voluntarias de base); gobiernos metropolitanos de los residentes a su gobierno, y la respuesta y (ya sea como un gobierno local de segundo nivel o un rendición de cuentas de este. gobierno regional establecido por un nivel de gobierno División de funciones. En todo mecanismo de gobierno superior), y la unificación de gobiernos locales a través metropolitano se debe asegurar que exista claridad de de su consolidación o la anexión de territorio. funciones y responsabilidades (es decir, que estas no se No existe una estructura única. La estructura de superpongan, que no se presten a malas interpreta- gobierno más apropiada depende del contexto tanto ciones, etc.) entre las entidades involucradas, particular- nacional como local (marco legal, responsabilidades mente si se adoptan autoridades especializadas o del gobierno local, desafíos y oportunidades en el área, diferentes niveles de gobierno. Además, se debe tener en capacidad institucional y tradición, etc.). Puede cuenta el riesgo de falta de eficacia de un organismo formarse a través de un proceso desde las bases por metropolitano que no tenga autoridad independiente (es intermedio de los gobiernos locales del área, o por decir, que solo cumpla una función de asesoría). decisión de un gobierno provincial o el gobierno Fuentes de financiamiento claras y fiables. Para que nacional. Los mecanismos institucionales y financieros una autoridad regional o gobierno metropolitano pueden tener que evolucionar con el tiempo, según pueda cumplir sus funciones, es fundamental que se le vayan cambiando las necesidades y las circunstancias. asignen suficientes fuentes de ingresos para cumplir su A menudo, los factores políticos, no la eficiencia ni la mandato en forma sostenible. equidad, determinan la formación o la evolución de los Compromiso de los gobiernos locales. Para que sea sistemas de gobierno y financieros de un área eficaz, una estructura de nivel metropolitano debe metropolitana. contar con el apoyo y el compromiso de todos los Se requieren mecanismos de financiamiento que se gobiernos locales involucrados, independientemente de ajusten a las necesidades. Algunos ejemplos de los si se ha formado desde las bases, o si ha sido establecida aspectos financieros en la cooperación regional son los por un gobierno de nivel superior. Según las circuns- acuerdos de distribución de impuestos para evitar la tancias, se debe pensar en otorgar a cada gobierno local competencia por los impuestos y las comisiones, y la flexibilidad necesaria para que pueda participar en armonizar los ingresos y los gastos en toda una región algunas o todas las funciones a nivel metropolitano. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 87 Anexo Ciudades citadas como ejemplo en este capítulo Área metropolitana Principales características América del Norte Ciudad de México (México) • Extensa zona que constituye un conglomerado de jurisdicciones Zona Metropolitana del Valle de México municipales y estatales, gobernado mediante la formación de órganos colectivos (comisiones) y acuerdos bilaterales. Se carac- teriza por las complejidades legales, políticas y fiscales que provocan desigualdades no intencionales a causa del sistema de transferencias del pasado. Ciudad de Washington (Estados Unidos) • Consejo formado por 21 gobiernos locales con funciones de Consejo de los Gobiernos del Área coordinación, pero sin facultades decisorias propias (los consejos Metropolitana de Washington de los gobiernos locales deben ratificar todas las decisiones), con excepción de algunos asuntos de transporte. Ciudades Gemelas (Estados Unidos) • La iniciativa de coordinación y la autoridad iniciales estuvieron motivadas por la desigualdad fiscal en la región. • La autoridad regional de planificación y prestación de servicios evolucionó hasta convertirse en un gobierno regional del estado; en la actualidad es una corporación estatal que recibe una porción de los impuestos a la propiedad regionales para sufragar los costos de la prestación de servicios. Condado de Los Ángeles • Provisión de servicios a muchos gobiernos locales más pequeños (Estados Unidos) del área en el marco de contratos individuales; este método es eficaz en función del costo para todas las partes involucradas. Portland (Estados Unidos) • Un concejo metropolitano elegido, creado para la gestión del uso Concejo Metropolitano de la tierra y dotado de considerables facultades; actualmente cumple funciones más amplias y cuenta con un comité asesor integrado por varios gobiernos locales. Toronto (Canadá) • Evolución de un sistema de un nivel a uno de dos niveles, y restablecimiento del sistema de un nivel, con gobiernos locales consolidados (y una base impositiva común) tras una amplia intervención del gobierno provincial. Vancouver (Canadá) • Corporación pública de propiedad de los gobiernos locales Distrito Regional del Gran Vancouver miembros, que les provee varios servicios (pero no todos los gobiernos locales prestan todos los servicios a través del Distrito Regional). • Tiene acceso a diversas fuentes de financiamiento, entre ellas los cargos al usuario, una parte de los impuestos a la propiedad, y contribuciones anuales de los gobiernos locales miembros. África Abidján (Côte d’Ivoire) • Evolución de un sistema de gobierno de un nivel a un gobierno regional de dos niveles; iniciativas de los gobiernos locales y del gobierno nacional. 88 Finanzas municipales Ciudad del Cabo (Sudáfrica) • Muchos cambios en la década de 1990, incluida la consolidación, en 2000, en un solo gran municipio, correspondiente al área económica funcional y mercado laboral regional. (En todo el país existen ocho municipios metropolitanos de este tipo). Dar es Salaam (Tanzanía) • Tres gobiernos locales más un concejo de la ciudad (al mismo nivel, sin autoridad sobre los tres gobiernos locales) para la coordi- nación general y algunas funciones específicas, sin recibir ingresos de la tierra y con muy pocos ingresos propios; crecientes ingresos de los impuestos a la propiedad para los gobiernos locales, pero aún muy dependientes de las transferencias del gobierno nacional. Johannesburgo (Sudáfrica) • Evolución de un sistema de siete gobiernos locales a uno de dos niveles, y luego a un gobierno local con entidades sectoriales. Nairobi (Kenya) • A partir de 2009, un ministerio para el desarrollo del área metro- Ministerio de Desarrollo del Área politana de Nairobi; una nueva ventanilla de fondos nacionales Metropolitana de Nairobi para 15 gobiernos locales del área. Australia Melbourne • El gobierno estatal (provincial) presta (y financia) varios servicios locales tradicionales, como el transporte público. Europa y Asia central Bolonia (Italia) • El consejo metropolitano de la ciudad es un modelo flexible creado por 48 gobiernos locales, encabezado por el presidente provincial; los gobiernos locales pueden participar en algunas o todas las actividades del consejo. Budapest (Hungría) • Gobierno local de la ciudad y muchos gobiernos locales de distrito, todos de igual categoría y condición jurídica; el área metropolitana y la zona residencial se distinguen como dos contextos de planifi- cación separados. Londres (Reino Unido) • Evolución de un sistema de gobierno de dos niveles a uno de un nivel, y restablecimiento del sistema de dos niveles. La Autoridad del Gran Londres (GLA) tiene escasa autonomía fiscal; más del 80 % de los ingresos de la GLA y de los gobiernos locales proviene de transferencias del gobierno central. Existen autoridades de transporte, policía y bomberos, y planificación en situaciones de emergencia. Lyon (Francia) • Autoridad de planificación y prestación de servicios con un sistema metropolitano de distribución de impuestos; pequeños gobiernos locales con mecanismos de cooperación para la prestación de servicios. Marsella (Francia) • Impuesto común a las empresas para evitar la competencia por los Comunidad Urbana de Marsella impuestos entre los gobiernos locales del área. Praga (República Checa) • Un gobierno local elegido, con oficinas de distrito subordinadas. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 89 Randstad (Países Bajos) • Una de las conurbaciones más importantes de Europa, que comprende las cuatro ciudades más grandes del país (Amsterdam, Rotterdam, La Haya y Utrecht) y las áreas circun- dantes; iniciativas conjuntas, principalmente ad hoc o por presiones del gobierno nacional. Stuttgart (Alemania) • Entidad metropolitana elegida directamente de nivel superior, principalmente para el transporte público; también interviene en el turismo y la planificación regional. No tiene facultades para aplicar impuestos ni cargos al usuario (es financiada por el gobierno estatal y los gobiernos locales). Tbilisi (Georgia) • Una ciudad dominante (la capital) y unos pocos gobiernos más pequeños y menos pudientes, hasta ahora con iniciativas infor- males de coordinación según cada caso. América Latina Bogotá (Colombia) • La ciudad está dividida en 20 localidades, cada una de las cuales es gobernada por una junta administrativa integrada por un mínimo de siete miembros, elegidos por votación popular; el alcalde principal designa a los alcaldes locales de entre los candidatos nominados por las respectivas juntas administrativas. Quito (Ecuador) • El Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) es un concejo metro- politano elegido, con amplias responsabilidades, y presidido por un alcalde metropolitano elegido. El DMQ depende de las trans- ferencias del gobierno nacional, pero también tiene su propia base de recursos (impuestos y contribuciones especiales). Santiago (Chile) • El Gran Santiago tiene 37 gobiernos locales, pero no existe un gobierno metropolitano; las funciones se distribuyen entre diversas autoridades. El intendente de la Región Metropolitana de Santiago es designado por el presidente de la nación. São Paulo (Brasil) • Concejo de la región ABC (órgano político del estado, los Consorcio Intermunicipal de la Gran gobiernos locales y la sociedad civil); participación activa de la Región ABC sociedad civil y el sector privado, particularmente en lo que respecta al desarrollo económico del área metropolitana; es un enfoque flexible y pragmático para la solución de los problemas regionales, no una estructura de gobierno. Asia oriental y meridional Dhaka (Bangladesh) • Un organismo regional de planificación y desarrollo para los asuntos relacionados con la tierra. Manila (Filipinas) • Fuerte tradición de autonomía del gobierno local, pero la mayoría de las entidades metropolitanas han sido establecidas y son controladas por el gobierno nacional. Nueva Delhi (India) • El área metropolitana de Delhi comprende los nueve distritos del Territorio de la Capital Nacional (NCT) de Delhi y cuatro ciudades satélite fuera del NCT (en dos estados diferentes), con diversas autoridades de desarrollo y prestación de servicios. 90 Finanzas municipales Shanghái (China) • Un gobierno municipal para un área de gran tamaño, con varios gobiernos de distrito subordinados (para las zonas altamente urbanas) y condados subordinados pero más independientes (con grandes zonas rurales). Oriente Medio Estambul (Turquía) • Anexión de territorio anteriormente regido por el gobierno nacional. Notas 6. A través de la Junta de Demarcación Municipal se consolidaron jurisdicciones en otras partes del país 1. Un ejemplo es Dar es Salaam (Tanzanía), donde con el fin de abarcar el “área funcional”, proceso que más del 70 % de la población vive en asentamientos inicialmente creó seis (actualmente ocho) grandes no planificados. En cuanto a la superficie de las municipios metropolitanos. ciudades, más del 50 % de Kampala (Uganda) y más del 70 % de Kabul (Afganistán) son asentamientos informales. 2. Este es un ejemplo de un sistema de dos niveles con Bibliografía 179 municipios de nivel inferior. La CAM fue creada Abbott, J. 2011. “Regions of Cities: Metropolitan en 1983 y es administrada por un Consejo elegido en Governance and Planning in Australia.” forma directa (que a su vez elige un presidente). In Governance and Planning of Mega-City La CAM asumió las facultades que detentaba la Regions—An International Comparative provincia de Madrid. Cuando se estableció la CAM, Perspective, edited by J. Xu and A. Yeh, 172–90. se redujeron considerablemente las facultades y las New York: Routledge. responsabilidades de los gobiernos locales de nivel inferior. Bahl, Roy W., Johannes F. Linn, and Deborah L. Wetzel, eds. 2013. Financing Metropolitan Governments in 3. Por ejemplo, la National Association of Regional Councils (Asociación Nacional de Consejos Developing Countries. Cambridge, MA: Lincoln Regionales) y la Association of Metropolitan Institute of Land Policy. Planning Organizations (Asociación de Brinkhoff, Thomas. 2012. “City Population.” The Principal Organizaciones Metropolitanas de Planificación). Agglomerations of the World, www.citypopulation. Se puede obtener más información en www.abag. de/world/Agglomerations.html. ca.gov/abag/other_gov/rcg.html, donde se pueden Dodge, William R. 1996. “Regional Excellence— encontrar enlaces a todos los consejos de los Governing Together to Compete Globally and Gobiernos en los Estados Unidos. Flourish Locally.” Washington, DC: National League  4. El nombre de la región (ABC) hace referencia a tres of Cities. ciudades más pequeñas que limitan con São Paulo: Horváth, Tamás M., and Gábor Péteri. 2003. “General Santo André, São Bernardo do Campo y São Caetano Conditions of a Decade’s Operation.” In The do Sul. Budapest Model—A Liberal Urban Policy  5. La fuente de referencia de algunas partes de esta Experiment, edited by Katalin Pallai, 359–405. sección es Enid Slack, Managing the Coordination of Budapest: Open Society Institute. Service Delivery in Metropolitan Cities: The Role of Metropolitan Governance, documento de trabajo OECD (Organization for Economic Co-operation and sobre investigaciones relativas a políticas de Development). 2006. “The Governance of desarrollo, agosto de 2007, Banco Mundial, Metro-Regions.” In Competitive Cities in the Global Washington, DC. Economy. Paris: OECD Publishing. Gobierno y finanzas de las áreas metropolitanas 91 Raich, Uri. 2008. Unequal Development—Decentralization Turan, Neyran. 2011. “Towards an Ecological Urbanism and Metropolitan Finance in Mexico City. for Istanbul.” In Megacities–Urban Form, Saarbrucken: VDM Verlag Dr. Muller. Governance and Sustainability, edited by A. Sorensen and J. Okata, 245–87. Heidelberg: Springer. Rojas, Eduardo, Juan R. Cuadrado-Roura, and José World Bank. 2010. World Development Report 2009: Miguel Fernández Güell, eds. 2007. Governing the Reshaping Economic Geography. Washington, DC: Metropolis—Principles and Experiences. Washington, World Bank. DC: Inter-American Development Bank. Yang, J. 2009. “Spatial Planning in Asia—Planning and Slack, Enid. 2007. “Managing the Coordination of Developing Megacities and Megaregions.” In Service Delivery in Metropolitan Cities—The Role Megaregions: Planning for Global Competitiveness, of Metropolitan Governance.” Policy Research edited by C. L. Ross, 35–52. Washington, Working Paper, World Bank, Washington, DC. DC: Island Press. 92 Finanzas municipales CAPÍTULO 3 Gestión financiera municipal Rama Krishnan Venkateswaran La gestión financiera es un elemento clave de la admi- incluye las prioridades de la comunidad, la normativa nistración municipal. Permite al gobierno local plani- y las consideraciones políticas. ficar, movilizar y utilizar los recursos financieros de La contabilidad consiste en la clasificación y forma eficiente y eficaz, así como cumplir su obligación documentación de diferentes operaciones financieras de rendir cuentas a la ciudadanía. En este capítulo se del gobierno local; proporciona la información finan- abordan los elementos básicos del proceso de gestión ciera básica necesaria para la preparación del presu- financiera municipal. Se analizan los cuatro compo- puesto y los informes financieros, y datos para nentes fundamentales de la gestión financiera del comunicarse con los clientes y asociados, como las sector público: presupuestación, contabilidad, presen- entidades de financiamiento o los gobiernos de más tación de informes y auditoría, y su aplicación en el alto nivel. La información contable incluye cifras gobierno local. Cada proceso se analiza por separado, exactas sobre los ingresos recibidos y los gastos pero en el capítulo también se hace referencia a efectuados dentro de un período específico (habitual- vínculos y sinergias entre ellos. mente, un ejercicio financiero), así como información En el gráfico 3.1 se muestran los pilares de la sobre activos y pasivos de la entidad. Los informes gestión de las finanzas públicas. Analicémoslos breve- financieros proporcionan datos totales sobre los mente antes de entrar en discusiones más detalladas. ingresos y gastos del gobierno, lo que ayuda a los Los presupuestos ofrecen planes operativos y finan- lectores a entender, desde una perspectiva más amplia, cieros para el logro de los objetivos del gobierno local. la posición financiera del gobierno y la eficiencia de su Se preparan a partir de información financiera y no gestión financiera. La auditoría es el proceso de verifi- financiera. La información financiera incluye las cación independiente de la información financiera estimaciones de los recursos financieros —lo que está contenida en los registros contables y los informes disponible y lo que se necesita— para alcanzar las financieros. Ofrece garantías a personas o entidades prioridades señaladas. La información no financiera externas sobre la credibilidad de la información. Gestión financiera municipal 93 Gráfico 3.1 Los pilares de la gestión financiera para demandas ilimitadas; es un plan financiero y operacional para un ejercicio económico (12 meses). El presupuesto contiene información sobre los tipos y montos de gastos propuestos, los propósitos a los que Presupuestación se destinará el gasto del dinero y los medios de finan- ciamiento recomendados. Si bien los presupuestos se suelen preparar para un ejercicio financiero a la vez, la tendencia reciente ha sido la de planificar entre tres y cinco años como base para los presupuestos anuales. Gestión Esto da como resultado que la presupuestación forme Auditoría de las finanzas Contabilidad parte de un proceso de planificación y ejecución de públicas programas a mediano plazo, lo que ayuda a la entidad a lograr continuidad en su programa de desarrollo. Los presupuestos como instrumentos Presentación de planificación de informes La adopción de un presupuesto implica que una financieros organización ha tomado decisiones —a partir de un proceso de planificación— sobre cómo prevé alcanzar sus objetivos. La función de planificación de cualquier gobierno es de gran importancia por los siguientes Presupuestación motivos: Un presupuesto es el plan financiero anual de un • Bienes públicos. El tipo, la cantidad y la calidad de gobierno local, que define sus prioridades operacio- bienes y servicios que produce el sector público no nales y de desarrollo para el ejercicio financiero se evalúan ni se ajustan a través del mecanismo de siguiente y describe el modo en que se financiarán los mercado. planes. El proceso de presupuestación es vital para establecer las decisiones municipales sobre priori- • Interés público. Los bienes y servicios proporcio- dades de gastos e identificar los recursos necesarios nados por el sector público suelen estar entre los para la realización de los gastos previstos. En esta más importantes para el interés público. sección se explica la función de la presupuestación en la gestión financiera municipal y se ayuda al lector a • Alcance amplio. El amplio alcance y la diversidad comprender los objetivos del proceso presupuestario, los componentes de un buen presupuesto, los pasos de las actividades de los gobiernos modernos de dicho proceso y la relación entre el presupuesto y hacen que la planificación integral, sistemática otros aspectos de la gestión financiera. y a conciencia sea requisito para una toma de decisiones ordenada. Presupuestación: Conceptos y prácticas • Participación. La planificación y la toma de La presupuestación y los presupuestos son vitales decisiones por parte del gobierno suelen formar para la planificación, el control y la evaluación de las parte de un proceso conjunto que involucra a los operaciones del gobierno, pero las prácticas presu- ciudadanos, a sus representantes elegidos por voto puestarias no son uniformes en todos los países. “El popular y al Poder Ejecutivo. proceso de presupuestación constituye el medio para determinar qué servicios públicos se proporcionarán Los presupuestos ayudan a garantizar que los y cómo se financiarán” (Mikesell, 2011). La presu- gobiernos proporcionen los servicios que han soli- puestación es el proceso de asignar recursos escasos citado los ciudadanos, a través de decisiones tomadas 94 Finanzas municipales democráticamente, y que los recursos disponibles se Tipos de presupuestos usen de manera eficiente. Los presupuestos se han utilizado durante siglos, pero las formas, los tipos y el alcance de estos han ido Los presupuestos como instrumento cambiando. En esta sección se analizan los distintos tipos de presupuesto y sus ventajas y desventajas, de disciplina fiscal y control incluidos los desafíos de ponerlos en práctica Los presupuestos son instrumentos de control finan- (adaptado de Mikesell, 2011). ciero que utilizan los Poderes Ejecutivo y Legislativo de un gobierno local. Por ejemplo, el alcalde, el oficial financiero principal o el administrador municipal Administrativo pueden utilizar el presupuesto para supervisar los Los presupuestos se pueden clasificar de acuerdo con gastos reales, compararlos con los planes de principio la entidad administrativa responsable de gestionar el de año y mejorar la eficiencia de las operaciones. Al servicio o la función pública específica. Así, el presu- mismo tiempo, el Consejo Municipal puede usar el puesto se puede organizar de según el organismo o departamento que implementará las obras para las presupuesto para verificar que el Ejecutivo esté utili- que se ofrece financiamiento, como el departamento zando los recursos eficientemente en el tratamiento de salud o de agua, la autoridad educativa, el departa- de las prioridades de desarrollo establecidas por aquel. mento de gestión de desechos, etc. La función de control en la presupuestación implica restringir los gastos respetando los límites impuestos por el financiamiento disponible, garan- Económico tizar que se ejecuten los presupuestos aprobados y Los presupuestos se pueden clasificar por función que los informes financieros sean precisos, y económica, es decir, por el tipo de ingresos y gastos, preservar la legalidad de los gastos del gobierno. La como impuestos, salarios, insumos, etc. Este tipo de función de control permite preparar información para clasificación también se llama “por partidas” o “por las estimaciones de costos que se utilizan en la elabo- partidas de gastos”. ración de los presupuestos nuevos y facilita los segui- mientos de auditoría posteriores a la ejecución Funcional presupuestaria. En el recuadro 3.1 se presentan cuatro En la clasificación funcional se identifican los gastos de principios de un buen presupuesto. acuerdo con el propósito u objetivo previsto, por ejemplo, Recuadro 3.1 Principios de un buen presupuesto Quienes preparan el presupuesto del gobierno Principio 3. Dotar al gobierno local de un local deben tener en mente los siguientes presupuesto que esté en consonancia con principios: los objetivos y los enfoques que se han Principio 1. Establecer objetivos amplios para determinado. orientar la toma de decisiones del gobierno. Principio 4. Habilitar al gobierno local para Principio 2. Establecer enfoques creíbles para alcanzar los objetivos establecidos mediante la que supervise y evalúe su desempeño y que formulación de políticas, estrategias y programas haga ajustes para enfrentar las contingencias y adecuados. las circunstancias cambiantes. Fuente: Adaptado de NACSLB, 1998. Gestión financiera municipal 95 educación, salud, servicios sociales, sin especificar los Presupuestos por partidas departamentos administrativos (a veces, muchos) que Los presupuestos por partidas incluyen asignaciones recibirán los recursos o la categoría de gastos para la que presupuestarias muy detalladas, con una asignación se utilizarán los fondos presupuestados. específica para cada partida de gastos. Estos presu- puestos se centran en los ingresos y reflejan detalles minuciosos; en consecuencia, los documentos del Presupuestos fijos o flexibles presupuesto son voluminosos. Si bien los presupuestos Presupuestos fijos son aquellos en los que se especifican por partidas ayudan a los gobiernos a ejercitar un asignaciones de montos fijos. Los montos asignados no control financiero sobre cada partida de gastos, no pueden superarse, independientemente de los cambios ofrecen flexibilidad para ajustar el gasto si se producen en la demanda de servicios del gobierno. Las transfe- cambios en las necesidades y circunstancias ni propor- rencias asignadas de un nivel de gobierno superior cionan un panorama amplio del destino de los suelen ser presupuestos fijos que se pueden gastar recursos. En el cuadro 3.1 se muestra una imagen del exclusivamente para los fines determinados (por presupuesto de la ciudad de Bangalore (India). ejemplo, educación, salud o caminos); los montos no gastados pueden devolverse al prestador. Los presu- Presupuestos por programas puestos flexibles permiten que los gobiernos locales Los presupuestos por programas establecen las asigna- ajusten las asignaciones presupuestarias durante el ciones presupuestarias de un programa completo y curso del año, de conformidad con los requisitos de dejan al responsable del presupuesto la facultad de los programas, por lo que facilitan la adaptación a realizar asignaciones para las distintas categorías de contingencias e imprevistos. gasto internas. Con este método, el gobierno local Cuadro 3.1 Presupuesto de gastos por partidas de Bangalore (India) Fuente: http://bbmp.gov.in. 96 Finanzas municipales ejerce su control sobre los gastos de todo el programa y impositivas, arrendamientos recibidos) y contemplan no en las partidas de gastos individuales. Los presu- los gastos necesarios para las operaciones diarias del puestos por programas están orientados a los egresos. ejercicio (sueldos y salarios, gastos de oficina, gastos de Si bien este tipo de presupuestos ofrece al responsable mantenimiento, etc.). de su ejecución la flexibilidad para gestionar los recursos de manera eficaz, también exige una contabi- Presupuestos de capital lidad eficiente y procedimientos de control para Los presupuestos de capital incluyen los ingresos prevenir el derroche o el mal uso de los recursos. Por lo provenientes de operaciones de capital (como la venta tanto, los gobiernos suelen comenzar con una presu- o el arrendamiento de bienes, terrenos u otras propie- puestación por partidas eficiente y luego pasar a los dades) y contemplan los gastos correspondientes a presupuestos por programas. bienes y servicios con beneficios que se extienden más allá de un año. Esto incluye asignaciones para la construcción de edificios y la adquisición de activos Presupuestos operativos como plantas, maquinaria y vehículos. Los presu- En los presupuestos locales habitualmente se consolidan puestos de capital también se llaman “presupuestos de dos presupuestos: un presupuesto operativo y un presu- desarrollo” (en algunos países asiáticos). En muchos puesto de capital. Un presupuesto operativo (también países en desarrollo no existen porque no están legis- llamado “presupuesto ordinario”) suele ser más grande lados por el gobierno central. y más detallado que un presupuesto de capital. Los En el cuadro 3.2 se resumen las principales carac- presupuestos operativos incluyen los ingresos de las terísticas de los gastos ordinarios y de capital. Es operaciones del ejercicio en curso (recaudaciones importante distinguir entre los gastos ordinarios Cuadro 3.2 Características de los gastos ordinarios y de capital Gasto ordinario Gasto de capital Es una cantidad gastada para adquirir bienes Es una cantidad gastada para adquirir o mejorar un o servicios esenciales para las operaciones diarias; activo a largo plazo, como los equipos o los edificios. se imputa inmediatamente. Su efecto es temporal; el beneficio se recibe Su efecto es a largo plazo; el beneficio se recibe en el mismo ejercicio económico. durante varios años en el futuro. No se adquieren activos ni aumenta el valor Se adquiere un activo o aumenta el valor de un activo. de un activo. No existe físicamente porque se efectúa para Salvo en el caso de algunos activos intangibles, obtener cosas que usa la organización. existe físicamente. Es recurrente y habitual; se produce repetidamente. No se produce una y otra vez; no es recurrente ni habitual. Ayuda a mantener las actividades. Mejora la posición de las actividades. Habitualmente se contrapone a ingresos en el estado Una parte del gasto (depreciación de los activos) se de resultados del año en que se imputa. muestra en el estado de resultados como gasto y el saldo se muestra en el balance general del lado del activo. No aparece en el balance general. Aparece en el balance general hasta que se agota el beneficio. Reduce los ingresos (ganancias) de la organización. No reduce los ingresos; la compra de un activo fijo no afecta los ingresos. Gestión financiera municipal 97 (también llamados “de operación”) y los de capital se puede hacer responsable de sus medidas. El ciclo (también llamados “extraordinarios” o “de desarrollo”) presupuestario consta de cuatro etapas: 1) prepa- y separar los presupuestos correspondientes a unos ración y presentación, 2) aprobación, 3) ejecución, y y otros. El cuadro respalda la idea de que la separación 4) auditoría y evaluación. Las primeras tres etapas se es posible y muy útil para analizar la posición finan- analizan aquí en detalle, mientras que la auditoría se ciera de un gobierno local, independientemente de aborda en el capítulo 8. si la regulación nacional estipula que se hagan dos En el gráfico 3.2 se muestra un ciclo presu- presupuestos separados. puestario, un proceso continuo con etapas inter- conectadas que no necesariamente se producen durante el mismo período. Debido a que los gobiernos Preparación del presupuesto locales deben aprobar sus presupuestos antes del En esta sección se describen los pasos del proceso comienzo del ejercicio económico, la etapa de prepa- presupuestario, incluidos el ciclo presupuestario, el ración del ciclo tiene lugar antes del ejercicio presu- manual o la circular, el calendario, las prácticas de puestario. De igual forma, la etapa de auditoría y formulación, las estimaciones, la aprobación y los evaluación se concreta después del cierre del presupuestos complementarios o revisados. Se analizan ejercicio. El objetivo general del proceso presu- los procesos presupuestarios y el modo en que ayudan a puestario es ayudar a los encargados de la toma de los gobiernos locales a mantener la disciplina financiera decisiones a realizar elecciones justificadas sobre la y la rendición de cuentas. prestación de servicios y el desarrollo de activos de capital, pero también promover la participación de los El ciclo presupuestario interesados en el proceso presupuestario. La presupuestación del sector público se organiza en torno a un ciclo dentro de un ejercicio económico, Formulación del presupuesto. La formulación del que permite que el sistema absorba nueva infor- presupuesto presenta consideraciones de políticas mación y responda a ella; de esta manera, el gobierno y de procedimiento. Las autoridades del Poder Gráfico 3.2 El ciclo presupuestario 8. Ajustes que 1. Aportes de las partes sean necesarios interesadas la po de ión Et as/ l íti n c ap es c 7. Seguimiento ió ta 2. Establecimiento a tra ac en de te de los ob em de la visión r p l y los objetivos resultados A mp g i de la misión ia Ciclo presupuestario R lo evi ón es 6. Aprobación fo sió ci ad 3. Evaluación de del presupuesto rm n l ua sid necesidades ul de a e ad Ev nec o e d 5. Impactos en las 4. Orientación operaciones/el presupuesto para el personal Fuente: NACSLB, 2000. 98 Finanzas municipales Ejecutivo (habitualmente, la oficina del alcalde en presupuestarias. En el primer trimestre de un ejercicio una ciudad) establecen los objetivos detallados de económico, el departamento de finanzas del gobierno políticas y programas que desean implementar en su local envía una circular del presupuesto correspon- jurisdicción. Estos se suelen agrupar a través de un diente al siguiente ejercicio económico a todos los proceso de planificación del desarrollo en el que las departamentos, organismos o entidades de dicho ciudades preparan planes de desarrollo a mediano y gobierno. La circular incluye: a) el calendario de plani- largo plazo. Por ejemplo, en India se preparan planes ficación presupuestaria; b) instrucciones para preparar quinquenales, tanto a nivel nacional como provincial, los planes presupuestarios; c) una indicación de qué en los que se establecen las prioridades y los programas fondos pueden estar disponibles, y d) instrucciones de desarrollo en términos amplios. A partir de estos prioritarias generales del Ejecutivo. Los grandes muni- planes, las provincias y las ciudades preparan planes cipios deben confeccionar presupuestos complejos que anuales, que a su vez constituyen la base de los presu- exigen la recopilación de enormes cantidades de datos puestos anuales, donde se describen las prioridades y e información de cada unidad o departamento. Para los programas de un ejercicio económico específico. gestionar este largo proceso, es necesario planificar con El Consejo Nacional de Asesoría sobre antelación y fijar un calendario con fechas específicas Presupuestación Estatal y Local (NACSLB) de para cada unidad, estableciendo la fecha límite para Estados Unidos ha recomendado los siguientes pasos la presentación de sus datos financieros al departa- para mejorar la calidad del proceso presupuestario mento de contabilidad. En el cuadro 3.3 se ofrece un (Freeman y Shoulders, 2000): ejemplo de un calendario presupuestario normal que se da a conocer a mediados del año anterior al ejercicio • El proceso presupuestario debe estar conformado económico en consideración. por actividades que abarquen la preparación, la implementación y la evaluación de un plan para la prestación de servicios y activos de capital. Entidades a cargo de la preparación o aprobación del presupuesto • Un buen proceso presupuestario incorpora una Los gobiernos locales acostumbran seguir directrices perspectiva a largo plazo, establece vínculos con específicas para la preparación del presupuesto que objetivos de organización más amplios, se centra en proporcionan autoridades superiores. Muchos otros las decisiones presupuestarias sobre resultados y actores también participan en el proceso de prepa- efectos directos, incluye y promueve la comuni- ración del presupuesto. En los municipios de los países cación eficaz con las partes interesadas, y ofrece occidentales, estas son las partes principales: incentivos para la administración y los empleados Consejo Municipal. El Consejo Municipal es del gobierno. responsable de aprobar los presupuestos ordinarios y de capital del ejercicio económico siguiente. Su • El proceso presupuestario debe ser estratégico e aprobación se suele plasmar en un reglamento o una incluir un plan financiero y operacional para varios ordenanza de nivel local. Por lo tanto, el consejo años que asigne los recursos a partir de los objetivos también es responsable de aprobar modificaciones al identificados. presupuesto en ejecución durante el ejercicio. El alcalde. El alcalde es responsable, principal- • Un buen proceso presupuestario va más allá del mente, de la presentación del presupuesto al Consejo concepto tradicional del control de las partidas de Municipal. Puede delegar esta responsabilidad en un gastos para ofrecer incentivos y flexibilidad a los subcomité del Consejo, como un comité presupuestario administradores, de modo que esto conduzca a una o un comité permanente de finanzas. mayor eficiencia y eficacia de los programas. Jefes de los departamentos. El jefe de cada departamento, organismo u otra unidad indepen- Circular y calendario del presupuesto. Las cuestiones diente debe presentar planes presupuestarios departa- de procedimiento de la presupuestación implican mentales al oficial financiero o comité de presupuesto. traducir las políticas y los planes en estimaciones Los planes deben incluir estimaciones detalladas de Gestión financiera municipal 99 Cuadro 3.3 Calendario del ejercicio económico presupuestario de enero a diciembre de 2010 4 de junio de 2009 Se inicia el proceso presupuestario a nivel de divisiones para recibir aportes. 7 de julio de 2009 El personal realiza estimaciones para 2010 y los departamentos las revisan. Julio de 2009 Comienza la encuesta ciudadana para ayudar a establecer las prioridades presupuestarias. 14 de julio de 2009 Se cierran los planes presupuestarios en las divisiones; comienza la presupuestación a nivel de los departamentos. 20 de julio de 2009 El presupuesto para 2010 del personal vuelve al Departamento de Finanzas. 28 de julio de 2009 El Consejo Municipal se reúne para tratar el presupuesto. 3 de agosto de 2009 Se determinan los honorarios y cargos por servicios. 10 de agosto de 2009 Se completan las solicitudes de presupuesto de los departamentos y las estimaciones de ingresos para todos los fondos. 20 de agosto de 2009 Los resúmenes de ingresos y gastos se presentan al OFP para su revisión. 8 a 10 de septiembre Se realiza el examen interno del presupuesto, a cargo del OFP , los jefes de de 2009 departamento y el comité de finanzas. 21 a 25 de septiembre Se realiza el examen interno final, a cargo del OFP , los jefes de departamento de 2009 y el comité de finanzas. 29 de septiembre de 2009 Se celebra una reunión especial con el Consejo para presentar el presupuesto preliminar de 2010. 7 de octubre de 2009 Se presenta al Consejo Municipal el ajuste propuesto a las tarifas de los servicios públicos. 20 de octubre de 2009 La secretaría del municipio transmite el aviso de audiencia pública sobre fuentes de ingresos. 1 de noviembre de 2009 La secretaría del municipio archiva el presupuesto preliminar y lo pone a disposición del público. Publica el aviso de archivo del presupuesto preliminar y de audiencia pública sobre el presupuesto. 2 de noviembre de 2009 Se envían informes de situación y estimaciones para la enmienda del presu- puesto preliminar de 2010 al Consejo; se realiza una audiencia pública sobre las fuentes de ingresos del municipio y los impuestos a la propiedad. 14 de noviembre de 2009 Continúan las audiencias públicas sobre las fuentes de ingresos y sobre el presupuesto propuesto y el cobro de impuestos a la propiedad. 8 de diciembre de 2009 Se realiza la segunda audiencia pública sobre presupuesto y el Consejo adopta el documento. 1 de enero de 2010 Comienza la implementación del nuevo presupuesto. Fuente: Adaptación del autor de un cronograma presupuestario de un municipio de Estados Unidos. Nota: OFP = oficial financiero principal. las necesidades presupuestarias de la entidad para el OFP es responsable de examinar y comentar el presu- próximo ejercicio económico (algunos municipios puesto municipal y sus planes financieros plurianuales. exigen también estimaciones de los tres años sigui- Entre sus obligaciones, se incluye la de presentar entes) y estimaciones de los ingresos que puede llegar informes periódicos al consejo y al alcalde sobre el a recibir la entidad. avance de la ejecución presupuestaria y el estado de la Oficial financiero principal. El oficial financiero economía y las finanzas municipales. Este informe principal (OFP) habitualmente se encarga del proceso debe incluir un análisis y una evaluación de las diario de preparación del presupuesto, bajo la distintas operaciones, políticas fiscales y operaciones dirección del alcalde y el comité presupuestario. El financieras del municipio, así como recomendaciones. 100 Finanzas municipales Aprobación legislativa del presupuesto los departamentos realizan asignaciones a sus El alcalde (o el representante designado o delegado del unidades de operaciones en forma mensual o trime- alcalde) prepara los presupuestos de los gobiernos stral, para controlar los gastos durante el ejercicio locales y los presenta ante el Consejo Municipal. económico. Después de recibir el borrador del documento presu- En el proceso de ejecución presupuestaria, muchos puestario, el consejo lo remite a uno de sus comités subsistemas de la ciudad funcionan en cooperación. Se para un examen detallado. Este comité asesorará al recaudan los impuestos locales y otros ingresos. El consejo sobre las propuestas presupuestarias. En dinero se maneja de manera tal de invertir los fondos algunos países, la preparación de los presupuestos está que no se necesitan temporalmente. Los insumos, a cargo de comités del Consejo Municipal, asistidos por materiales y equipos se obtienen mediante procesos autoridades del Ejecutivo local (como un comité finan- de adquisiciones y se pagan. Los gastos se anotan en ciero permanente, algo muy común en los gobiernos registros contables y se consolidan en informes locales de Asia meridional). Como parte de este financieros. examen, el Consejo Municipal puede mantener audiencias para recibir asesoría y opiniones de las Auditoría principales partes interesadas. Después de completar Las auditorías son la etapa final del ciclo presupues- este proceso, aprueba el presupuesto mediante una ley tario. Una auditoría es un “examen de registros, instala- de asignaciones locales o una resolución. ciones, sistemas y otras pruebas para descubrir o Así, el presupuesto se convierte en un reglamento verificar la información deseada” (Mikesell, 2011). La local que no puede cambiar ninguna entidad inferior auditoría está orientada a descubrir desviaciones de las al consejo. Si fuera necesario, este puede aprobar un reglas y prácticas aceptadas y sacar a la luz casos de presupuesto modificado, que recibe el nombre de operaciones o decisiones ilegales o irregulares. El “complementario” o “revisado”. En algunos países, objetivo de la auditoria es hacer que la administración las regulaciones exigen formular un presupuesto rinda cuentas y prevenir la repetición de medidas revisado si los ingresos o los gastos se desvían conside- inapropiadas en el futuro. Las metas del proceso de rablemente de los planes (es decir, más de un 20 %). auditoría pueden variar dependiendo del propósito de Los gobiernos locales de muchos países en desarrollo la auditoría. examinan el presupuesto justo antes de cerrar el ejercicio económico, práctica que va en contra de la disciplina fiscal y las funciones de control del Presupuestación participativa: Intervención presupuesto. de las partes interesadas en la formulación del presupuesto Ejecución del presupuesto La presupuestación participativa es un proceso El proceso de ejecución presupuestaria incluye las democrático en el que los ciudadanos o los miembros distintas operaciones relacionadas con traducir el de la comunidad intervienen directamente en las texto del presupuesto en decisiones y operaciones decisiones sobre cómo gastar total o parcialmente el utilizando los recursos correspondientes. La ejecución presupuesto local (www.participatorybudgeting.org). del presupuesto comienza con el proceso de distri- La participación ciudadana varía en forma, profun- bución (asignación de fondos), para garantizar que los didad y amplitud. Muchos gobiernos locales han abierto departamentos u otras unidades reciban los fondos el proceso de toma de decisiones sobre la totalidad del asignados de manera sistemática, para que las activi- presupuesto municipal, haciendo participar a los dades planeadas se implementen sin interrupción y ciudadanos en asambleas para establecer las priori- sin causar problemas de flujo de efectivo al municipio. dades generales y elegir las nuevas inversiones. Los El proceso de distribución permite que los administra- estados, las ciudades, los condados, las escuelas, las dores planifiquen y ejecuten las operaciones de gastos universidades, las autoridades de vivienda y las coali- y los proyectos de acuerdo con la disponibilidad de ciones de grupos comunitarios han utilizado la presu- recursos. Una vez que los fondos se han distribuido, puestación participativa para incluir la participación Gestión financiera municipal 101 Recuadro 3.2 Planificación participativa en Kerala (India) En 1996, el estado indio de Kerala se embarcó Los participantes de estas reuniones, faci- en un experimento notable sobre planificación litadas a menudo por personas de recursos de y presupuestación local conocido como la una conocida ONG, analizaron y ordenaron por “campaña del pueblo para el noveno plan” . El orden de prioridad las distintas necesidades de objetivo de la campaña era redirigir el 35 % del desarrollo de la comunidad y las presentaron al presupuesto para desarrollo del estado de Consejo del gobierno local, que las consolidó en una burocracia centralizada a las comunidades un “informe de desarrollo” . Sobre la base de locales, donde los habitantes pudieran deter- estas prioridades, el Consejo del gobierno local minar y seguir sus propias prioridades. Este fue preparó el plan y el presupuesto anuales, y los presentó a los ciudadanos. Posteriormente, los el resultado de una serie de experimentos de planes se enviaron al Comité de Planificación de planificación de nivel local encabezados por los Distritos, que los analizó para eliminar elementos partidos de centroizquierda del estado, guiados incoherentes, completar vacíos y permitir que por el Partido Comunista (Marxista), que los planes locales fueran más integrales. abordaron distintas formas de movilización La campaña mejoró radicalmente la prestación comunitarias. La campaña se desarrolló como de los servicios públicos, contribuyó a una una secuencia de asambleas, seminarios, grupos mayor igualdad de castas y etnias, facilitó el de trabajo, reuniones de consejos locales, mayor ingreso de las mujeres en la vida pública comités de implementación y seguimiento, etc. y amplió la práctica democrática. La campaña Las reuniones se mantuvieron en el nivel más generó un modelo tan radical para impulsar la bajo de la estructura de gobierno local, conocido participación ciudadana en el desarrollo comuni- como grama sabha, en localidades rurales y el tario y la toma de decisiones que ni siquiera el comité de guardia en las zonas urbanas. cambio de gobierno de 2001 pudo frenarlo. Fuente: Franke, 2007. democrática en las decisiones sobre gastos. En algunos existen muchos modelos de presupuestación partici- casos, el gobierno local reserva una pequeña porción pativa, la mayoría de ellos sigue un proceso básico: del presupuesto y cede a las comunidades la potestad diagnóstico, discusión, decisión, implementación y de decidir qué proyectos son prioritarios para su barrio. seguimiento. A continuación se analizan formas comunes de partici- pación ciudadana en el proceso presupuestario, junto • Los ciudadanos identifican las necesidades locales con algunos desafíos para su implementación. En el más importantes, generan ideas para responder a recuadro 3.2 se resume un ejemplo de planificación esas necesidades y eligen a representantes de cada participativa de Kerala (India). comunidad para la formulación del presupuesto. • Los representantes analizan las prioridades locales Presupuestación participativa: y, junto con expertos, formulan proyectos concretos ¿Cómo funciona? para abordarlas. En la presupuestación participativa, los miembros de la comunidad toman decisiones presupuestarias mediante • Los ciudadanos votan por los proyectos que desean una serie anual de asambleas y reuniones locales. Si bien financiar. 102 Finanzas municipales Recuadro 3.3 Presupuestación participativa en Porto Alegre La planificación participativa y los procesos de detrimento de otros sectores; que las inver- gestión en los sistemas de gobierno locales siones necesarias para el desarrollo económico son una condición para el éxito de las local no reciben tanta prioridad como deberían, estrategias de inclusión social en las que el tratándose de un país en desarrollo, y que la alivio de la pobreza es un componente clave. perspectiva a largo plazo a veces se ve opacada Con esta perspectiva, la experiencia de la presu- por la atención a las necesidades urgentes. puestación participativa de Brasil es interesante Además, la considerable cantidad de tiempo e instructiva. Este método ha demostrado ser del personal y recursos que se comprometen un instrumento más versátil y flexible de lo para lograr la difusión, la organización y la previsto originalmente. Ha ofrecido a los pobres implementación adecuadas son costos que y marginados una oportunidad sin precedentes deben tenerse en cuenta. de participar en la gestión de gobierno local sin A pesar de estas inquietudes, no hay duda socavar los poderes estatutarios de los repre- de que la presupuestación participativa ayudó a sentantes elegidos por voto popular o la generar un cambio en las relaciones entre los autoridad ejecutiva de los líderes municipales. ciudadanos y su municipio, ya que cada lado Los funcionarios y los líderes comunitarios son logró comprender mejor las necesidades, testigos del impacto de la presupuestación limitaciones, funciones y responsabilidades del participativa en la promoción de una mayor otro. La oportunidad de participar en decisiones comprensión del papel y las funciones del sobre la asignación de fondos públicos para gobierno local, requisito esencial del diálogo proyectos fomentó un cambio en la cultura constructivo, la cooperación y las alianzas. Al política local, que pasó de las tácticas de mismo tiempo, ha habido preocupaciones por confrontación y el regateo político corrupto al los resultados de estos procesos: que los debate constructivo y la participación ciudadana fondos se asignan a proyectos sociales en en la gestión de gobierno. Fuente: Serageldin et al., 2005. • El gobierno local los incluye en su presupuesto y 1200 ciudades de América Latina, América del Norte, asigna fondos para implementarlos. Asia, África y Europa (para obtener más detalles sobre la participación, visite http://internationalbudget.org). • Los residentes supervisan la implementación de los El recuadro 3.3 contiene más información sobre la proyectos presupuestarios. experiencia de Porto Alegre. La ley de presupuesto de Pakistán exige que los ¿Dónde ha funcionado? gobiernos locales separen un 25 % de sus presu- La ciudad brasileña de Porto Alegre dio inicio al primer puestos de desarrollo local para los “consejos comuni- proceso presupuestario totalmente participativo en tarios de ciudadanos”. Las comunidades presentan 1989 para fijar el presupuesto municipal. Nada menos solicitudes para utilizar fondos de este presupuesto que 50 000 personas han participado cada año en el para pequeños proyectos viales, de drenaje y de llamado orçamento participativo que comenzó en mejoramiento del servicio de agua y se comprometen Porto Alegre, para decidir sobre nada menos que el a pagar una porción del costo del proyecto (entre un 20 % del presupuesto municipal. Desde 1989, la presu- 15 % y un 30 %) como contribución en efectivo. En puestación participativa se ha extendido a más de Nepal, muchos proyectos de abastecimiento de agua Gestión financiera municipal 103 están iniciados, financiados e implementados por las las cuestiones políticas complejas y las necesidades comunidades de usuarios del agua, que reciben un comunitarias. 50 % en transferencias del gobierno, pagan un 20 % en efectivo y toman préstamos por el 30 % restante • Fortalece las comunidades y refuerza las organiza- del costo total del proyecto. ciones comunitarias. La gente tiene la oportunidad de conocer a sus vecinos y se siente más conectada a su ciudad. Las organizaciones locales son ¿Cuáles son los beneficios? capaces de pasar menos tiempo haciendo presión Los funcionarios elegidos por voto popular, las y más tiempo tomando decisiones sobre políticas organizaciones comunitarias, los círculos académicos ellos mismos. Las asambleas presupuestarias y las instituciones internacionales como las Naciones conectan a grupos y atraen a nuevos miembros. Unidas y el Banco Mundial han declarado que la presupuestación participativa es un modelo para el • Conecta a políticos y representados. Los políticos gobierno democrático. ¿Por qué? Su ratificación se forjan relaciones más estrechas con sus represen- basa en los siguientes preceptos: tados. Los miembros de las comunidades tienen la oportunidad de conocer a las autoridades que • Otorga voz a los miembros de la comunidad. Las eligieron y a los gobiernos locales. personas comunes tienen más representación y llegan a tomar decisiones reales. • Vuelve a los gobiernos más responsables de sus actos y más eficientes. Las autoridades locales rinden más • Produce decisiones más adecuadas y equitativas. cuentas cuando los miembros de la comunidad Los residentes locales son quienes mejor saben lo deciden sobre el gasto en asambleas públicas. Se que necesitan y los dólares del presupuesto se producen menos oportunidades de corrupción, redistribuyen a las comunidades con mayores derroche o costosos rechazos del público. necesidades. • Desarrolla una participación ciudadana activa y Técnicas de preparación del presupuesto democrática. Los miembros de la comunidad, el En las técnicas y prácticas de preparación del presu- personal y las autoridades aprenden de democracia puesto se aplican los conceptos y principios generales mediante su aplicación práctica. Entienden mejor para la formulación de un presupuesto municipal Gráfico 3.3 Estructura normal de un presupuesto Ingresos Gastos Gastos ordinarios Ingresos ordinarios Presupuesto Nómina salarial ordinario Ingresos propios: impuestos, tasas Operación y mantenimiento Transferencias del gobierno Pago de intereses Otros ingresos (alquileres) Déficits traspasados (si los hubiera) Superávits traspasados Superávit operativo Autofinanciamiento Gastos de capital Presupuesto de capital Ingresos de capital Obras civiles Adquisición de propiedades, Venta de propiedades, terrenos terrenos Transferencias Reembolso del principal Préstamos de préstamos 104 Finanzas municipales normal. En esta sección se identifican y analizan los fuentes propias, 2) transferencias fiscales de gobiernos principales componentes de un presupuesto municipal, superiores, 3) impuestos compartidos, 4) deuda o pertenecientes tanto a los ingresos como a los gastos. empréstitos. Aquí se reúnen los distintos conceptos en un “Ingresos de fuentes propias” hace referencia a las ejercicio práctico sobre formulación del presupuesto. distintas fuentes de ingresos (impuestos y otros) que Luego se pasa a los conceptos y las técnicas relativos a pueden recolectar los municipios. Pueden incluir la presupuestación de capital, incluidas varias técnicas impuestos a la propiedad, a la renta, a las ventas para evaluar proyectos de inversión y su aplicabilidad minoristas y otros, dependiendo de la asignación de en el contexto municipal. El gráfico 3.3 es una captura ingresos nacional (véase el capítulo 1). Entre las fuentes visual de un presupuesto normal; muestra la forma que distintas de los impuestos están las tarifas y los cargos, se sigue en este manual. A diferencia de las partidas como la tarifa que un verdulero paga para utilizar el presupuestarias detalladas y extensas, se utiliza este mercado municipal, y los ingresos provenientes del resumen corto o instantánea del presupuesto para alquiler o la venta de activos. Las transferencias fiscales facilitar las decisiones de la administración, para son las distintas transferencias de los niveles más altos presentar informes o para comunicarse con las partes del gobierno a los municipios, ya sean condicionales interesadas, especialmente los ciudadanos. o incondicionales. Los impuestos compartidos son aquellos que recolectan los niveles de gobierno más altos, pero cuyos fondos se comparten con los La parte de ingresos del presupuesto municipal gobiernos locales siguiendo una fórmula. Empréstitos La preparación del presupuesto es un proceso iterativo son los préstamos y otras formas de deuda que pueden en el que los borradores de planes presupuestarios y las contraer los municipios para financiar sus gastos (en estimaciones de costos o ingresos se intercambian los capítulos 5 y 7 se analizan los detalles). verticalmente entre entidades de nivel superior e Al comienzo del proceso de preparación del presu- inferior, como los departamentos y sus unidades, o puesto, la oficina a cargo (o el departamento de entre departamentos y el Consejo Municipal o su finanzas o ingresos) analiza la tendencia histórica de comité presupuestario. También son intensivos el las cifras de recaudación para estimar los recursos intercambio horizontal y la coordinación entre depar- que pueden obtenerse. Además, trata de calcular la tamentos, como los departamentos funcionales o de posibilidad de aumentar los impuestos u otras tasas, o servicios y el departamento de finanzas. No obstante, la de ampliar la base imponible, y analiza la posibilidad parte de los ingresos del presupuesto es el punto de de buscar nuevas fuentes de ingresos. Estos esfuerzos partida lógico por tres motivos (Lee y Johnson, 1998): son, esencialmente, de naturaleza técnica, y se • Entidades de preparación. Asegurar los posibles realizan con la intención de presentar alternativas a la ingresos disponibles ayuda a quienes preparan el administración municipal. Esta entidad es la que presupuesto a establecer los límites, en términos de toma la decisión final sobre alternativas de ingresos, disponibilidad de recursos, de los gastos que puede considerando su factibilidad técnica, económica, planear la organización. administrativa y política. La parte de gastos del presupuesto municipal • Ciudadanos. Habitualmente, los ciudadanos están Simultáneamente, la oficina de presupuesto informa a preocupados por los impuestos y, en época de presu- los departamentos (o jefes de proyectos y programas) puestación, temen que se produzcan aumentos. sobre la magnitud del respaldo financiero que se puede • Políticos. Los líderes políticos siempre son cons- esperar en el presupuesto y los invita a presentar cientes de que las iniciativas de programas que propuestas de gastos. Las distintas partidas de gastos conducen a aumentar los gastos y, por lo tanto, a operativos, como los salarios y los gastos de oficina, se impuestos más altos pueden tener efectos negativos calculan a partir de tendencias de gasto históricas y desde el punto de vista político. actuales. La oficina de presupuesto también tiene en cuenta los cambios previstos en los indicadores La parte de ingresos de un presupuesto municipal económicos generales, como la tasa de inflación, para suele tener cuatro componentes: 1) ingresos de preparar sus estimaciones de gastos. Los planes y la Gestión financiera municipal 105 Cuadro 3.4 Flujo lógico del proceso de presupuestación del capital Etapas Pasos Resultados Planificación Actualización del inventario y Un inventario de la infraestructura con análisis de la condición evaluación de la condición de y la adecuación del gasto en mantenimiento. los activos Identificación de proyectos Una lista de proyectos con estimaciones de costos aproximados (plan de mejora del capital). Evaluación de proyectos Costos detallados de construcción y posterior operación, estimación de cualquier ingreso, comparación con los planes estratégicos y análisis de costos y beneficios para establecer prioridades. Clasificación de proyectos Clasificación de proyectos mediante técnicas de presupuestación del capital. Presupuestación Financiamiento Mecanismos de financiamiento para proyectos que se incluirán en el presupuesto. Presupuesto Los gastos se incluyen en las propuestas presupuestarias de los departamentos correspondientes; su colocación en el paquete de recursos queda a disposición del gobierno. Inclusión de costos operativos en los pronósticos presupuestarios a largo plazo para el período en que se complete y ejecute el proyecto. Ejecución Adquisiciones Proceso de selección de contratistas para los proyectos. Seguimiento Examen del progreso físico y financiero de los proyectos; coordinación del gasto y el flujo de ingresos. Auditoría Auditoría externa Examen posterior de los registros financieros después de la culminación del proyecto. información generados e intercambiados en esta incluyan los cambios de políticas y medidas adoptadas etapa también ayudan a las unidades y a la oficina de por el órgano de gobierno. En el presupuesto debe presupuesto a establecer prioridades entre programas, figurar cuánto dinero disponible habrá, de dónde proyectos y gastos. Habitualmente, la oficina ofrece proviene y cómo se utilizará. ciertas directrices por adelantado (a través de la circular relativa al presupuesto) sobre los supuestos, las tendencias y las prioridades; eso ayuda a los Presupuestación de capital departamentos y a otras unidades a preparar sus en los gobiernos municipales propuestas de gastos. Esta oficina analiza detallada- La presupuestación de capital es una herramienta para mente las propuestas y las finaliza, por lo general, la planificación del gasto que suele incluir un plan de después de negociar con los respectivos departa- mejoramiento del capital de varios años y la prepa- mentos. Las negociaciones también ayudan a la ración de un presupuesto de capital anual. El plan de oficina del presupuesto a planificar la gestión de los mejoramiento de capital es importante porque la gastos (véase también el capítulo 5). adquisición, el desarrollo, la ampliación o la rehabili- Como se mencionó, en el proceso de preparación tación de los activos físicos exigen grandes desem- del presupuesto, es esencial recopilar datos sobre los bolsos de dinero, que a menudo superan los límites del ingresos y gastos reales del último año o de los dos presupuesto anual. Por lo tanto, se necesita una planifi- últimos años, y proponer una estimación de los cación individual y a largo plazo para garantizar que ingresos y gastos del año siguiente, en la que se los proyectos se evalúen de manera sistemática, tanto 106 Finanzas municipales desde la perspectiva técnica como la financiera, para Los presupuestos municipales de la mayoría de los ayudar a la administración municipal a seleccionar una países en desarrollo van en contra de este principio y lista de proyectos que sean factibles y estén dentro de solo abordan los ingresos y gastos de las funciones de las capacidades operativas y financieras del municipio. gobierno básicas, sin incluir las actividades secundarias En el cuadro 3.4 se resume el flujo lógico de un proceso que realiza el municipio. Por ejemplo, el presupuesto de planificación y presupuestación del capital. La municipal a menudo no incluye los ingresos y gastos planificación para el mejoramiento del capital y la previstos de los emprendimientos municipales, como presupuestación del capital son diferentes en alcance y una empresa de abastecimiento de agua que está marcos cronológicos, pero ambas siguen, en general, organizada y administrada en forma independiente. una lógica, procesos y técnicas iguales. La otra inquietud relativa a la exhaustividad del El presupuesto de capital puede ser una sección presupuesto tiene que ver con el grado de descentrali- del presupuesto general (como se muestra en el zación y la transferencia de facultades y funciones a los gráfico 3.3) o puede presentarse como un documento gobiernos locales (véase el capítulo 1). Incluso en independiente. El presupuesto de capital debe incluir entornos descentralizados, donde se espera que los estimaciones de costos de todos los proyectos de gobiernos locales adopten una función de liderazgo en infraestructura que se proponen, incluidos el costo de inversión y las repercusiones en el presupuesto las actividades de desarrollo locales, las asignaciones operativo (Mikesell, 2011). Para la preparación del presupuestarias pasan de los ministerios centrales a los presupuesto de capital se necesita ordenar las departamentos de áreas específicas y no se canalizan a propuestas de proyectos utilizando técnicas de presu- través de los planes y presupuestos de los gobiernos puestación como el período de reembolso, el método locales. A menudo esto genera una fragmentación en la de determinación del valor neto actualizado, la tasa planificación y la ejecución, así como tensiones entre los interna de rentabilidad o el índice de rentabilidad. gobiernos locales y los departamentos de operaciones. Estos se analizan en detalle en los capítulos 4, 5 y 6. Realismo Problemas, prácticas y desafíos relativos Los presupuestos son útiles en la medida en que sean al presupuesto municipal realistas. Los cuatro problemas en este sentido son las Aunque los principios de presupuestación son distorsiones políticas, la escasez de información, la uniformes en todo el mundo, en la práctica sucede otra presupuestación incremental y la presupuestación cosa. Las reglas y prácticas de la formulación del presu- inflada. puesto difieren de un país a otro, e incluso dentro de un Presupuestación politizada. En los países en desa- mismo país pueden variar los principios básicos, los rrollo, es frecuente observar que la presentación del problemas y los desafíos. Aquí dejamos de lado las presupuesto se convierte en una oportunidad para el diferencias de reglas y procedimientos y observamos lucimiento político del alcalde y el Consejo Municipal. algunos problemas comunes que inciden en las En consecuencia, el documento del presupuesto prácticas presupuestarias de los gobiernos locales de municipal suena como una lista de deseos sobre todas partes. En esta sección se analizan algunas proyectos y programas que están desconectados de la dificultades prácticas que suelen afrontar las autori- realidad financiera. Esta situación es el resultado de dades encargadas de las finanzas municipales, especial- una débil rendición de cuentas por parte de la adminis- mente de los países en desarrollo, haciendo hincapié en tración municipal a sus ciudadanos y a las partes los problemas que impiden preparar presupuestos interesadas, y también de los escasos límites presu- realistas e integrales y en las formas de abordarlos. puestarios que establece el gobierno de nivel superior. En otras palabras, cuando existe un marco sólido de Exhaustividad rendición de cuentas y el gobierno nacional fija limita- Como principio básico, el presupuesto municipal ciones presupuestarias estrictas, los administradores debe ser exhaustivo y abarcar todas las esferas (cada municipales piensan dos veces antes anunciar grandes servicio o función) y los aspectos (ingresos, gastos, planes y proyectos sin asegurarse de que cuentan con impactos a corto y largo plazo) del funcionamiento. los recursos financieros adecuados. Gestión financiera municipal 107 Escasez de información oportuna. Otro obstáculo Los gobiernos centrales de los países en desarrollo para la presupuestación local se observa cuando los suelen aprobar transferencias para el desarrollo en los gobiernos locales no saben de antemano qué transfe- primeros días del ejercicio económico, en vez de rencias fiscales van a recibir del gobierno nacional. hacerlo durante el ejercicio anterior. De esta forma, Esto sucede debido a una relación fiscal débil entre los los proyectos de desarrollo comienzan a mitad de año gobiernos o porque los gobiernos centrales no se o en el tercer trimestre del ejercicio. En consecuencia, sienten obligados a anunciar por adelantado las trans- los fondos para el desarrollo quedan sin utilizarse al ferencias y los pagos de beneficios correspondientes. final del ejercicio, lo que ocasiona un superávit consi- Así, se debilita la capacidad de los gobiernos locales de derable pero artificial en el presupuesto que cierra. prever los ingresos o se los obliga a hacer estimaciones Algo que causa mucha confusión es la falta de en sus documentos presupuestarios a partir de distinción clara entre gastos ordinarios y de desarrollo. conjeturas. Muy a menudo, las deficiencias de los sistemas de Presupuestación incremental. A veces, los gobiernos adquisiciones y gestión del efectivo dan lugar a gastos locales no utilizan técnicas e instrumentos adecuados excesivos o demoras en la ejecución del presupuesto, para preparar las estimaciones de los presupuestos. Los lo que a su vez impide a los gobiernos locales imple- departamentos de áreas específicas y los funcionarios mentar sus presupuestos en forma eficiente y oportuna. encargados del presupuesto suelen proyectar los Los consejos se suelen ver forzados a modificar sus ingresos o los gastos aumentando simplemente los presupuestos y aprobar un presupuesto complemen- resultados reales del año en curso, es decir, agregando tario durante el ejercicio fiscal, lo que socava la un 5 % o un 10 % a cada partida. Esta no es una mala autoridad del proceso presupuestario, junto con sus manera de empezar, ya que al menos se considera la funciones de planificación y control. inflación, pero un problema importante es que la inflación puede tener distintos impactos en los ingresos y los gastos y en cada partida registrada. Para ser Seguimiento del presupuesto realistas, las estimaciones deberían reflejar una buena El éxito de la ejecución presupuestaria depende, en comprensión de los eventos futuros y de las incerti- gran medida, de que las principales autoridades dumbres naturales. Por ejemplo, un aumento del 20 % del Ejecutivo (como el alcalde o el administrador en la recaudación tributaria podría ser realista si el municipal) y el Consejo Municipal apliquen un Consejo Municipal ha aprobado un aumento de las sistema sólido de seguimiento del presupuesto. Sin tasas o si se está ampliando la base impositiva debido embargo, en las grandes ciudades principalmente, los al crecimiento dinámico de la vivienda. presupuestos abarcan cientos de millones en recursos financieros y planes y proyectos en una variedad de sectores. Esta magnitud suele reducir la capacidad del Puntos débiles de la ejecución presupuestaria consejo y las autoridades del Ejecutivo de hacer un El punto débil más común de la ejecución presupues- seguimiento y ejercer el control. Los sistemas de infor- taria es la falta de conexión entre el documento del mación para la administración, que se analizan en esta presupuesto y las decisiones diarias de gastos. Las sección, son herramientas útiles para controlar la señales de esto son: a) un gran exceso de gasto en ejecución presupuestaria, detectar las deficiencias algunas partidas presupuestarias sin ninguna delibe- rápidamente y adoptar medidas correctivas. ración ni aprobación de un nivel superior; b) demoras en la ejecución presupuestaria debido a retrasos en las transferencias del gobierno central; c) una distinción Sistemas de información para la administración poco precisa entre partidas de ingresos y de gastos; d) Un sistema de información para la administración una revisión del presupuesto preparada justo al final (SIA) implica tres recursos primarios: personas, del ejercicio económico, con importantes cambios tecnología e información. Difiere de otros sistemas, respecto del plan presupuestario inicial, y e) un como los de contabilidad o de adquisiciones, porque enorme déficit al final del ejercicio, cuando lo previsto se utiliza para analizar actividades desde la era un presupuesto equilibrado o con superávit. Todas perspectiva de la administración a la hora de tomar son el resultado de la deficiencia del control fiscal y la decisiones. Este sistema ayuda a los gobiernos muni- disciplina en el municipio. cipales a lograr el máximo beneficio de sus inversiones 108 Finanzas municipales en personal, equipos y procesos comerciales. Todos eventos futuros son impredecibles. Pero un presu- los gobiernos locales utilizan los sistemas de infor- puesto bien formulado y realista, que se base en la mación en todos los niveles de operaciones para situación financiera real —actual y pasada—, puede ser recolectar, procesar y almacenar datos, y el SIA hace la mejor guía para lograr una gestión financiera todo eso de forma oportuna, sistemática e integral. eficiente. Por ejemplo, las incertidumbres o los aconte- Los datos del SIA se recopilan y divulgan de la forma cimientos financieros inesperados, como un aumento en que lo necesiten los administradores municipales del desempleo debido a una caída de la economía, o para realizar sus funciones. daños importantes a una planta de tratamiento del agua El término “SIA” puede evocar la imagen de causados por condiciones meteorológicas adversas, computadoras sofisticadas y analistas altamente califi- pueden dar lugar a una reducción de los ingresos y a un cados devorando cantidades de datos y produciendo aumento paralelo en los gastos. Estos acontecimientos hojas de cálculo y gráficos complicados. Aunque los generarán diferencias entre los montos presupuestados SIA pueden ser muy avanzados, también se pueden y los reales, que deberán recibir especial atención implementar de manera simple para contribuir a que la cuando se revise y refine el presupuesto. Pero las toma de decisiones sea eficiente y eficaz. Por ejemplo, diferencias que no derivan de estos casos imprevistos el gobierno de una ciudad puede usar un SIA para deben minimizarse. controlar sus patrones de ingresos y gastos. El análisis Se producen dos tipos de diferencias, favorables o de ingresos puede mostrar que la recaudación del desfavorables: impuesto a la propiedad es más alta en ciertas zonas de la ciudad, en comparación con otras. Esto podría llevar • La diferencia favorable se produce cuando los resul- a la administración municipal a investigar los motivos tados reales son mejores que los presupuestados o de la variación y redistribuir los recursos para ayudar a planificados (F). Los costos son menores o el ingreso las zonas con bajo desempeño. Existen técnicas es mayor de lo previsto. simples, fáciles de implementar, que pueden ofrecer perspectivas útiles de la eficiencia de la ejecución • La diferencia desfavorable se produce cuando los presupuestaria. (En el capítulo 8 se incluye un análisis resultados reales son peores que los presupuestados detallado de la medición del desempeño). o planificados (D). Los costos son mayores o el ingreso es menor de lo previsto. Diferencia entre el presupuesto El análisis de diferencias es una herramienta para y los valores reales evaluar las varianzas en los ingresos y gastos. Revela El análisis de diferencia entre el presupuesto y los valores si el gobierno está operando dentro de los límites reales es una herramienta antigua y simple para hacer de recursos autorizados. Una diferencia, positiva o el seguimiento del presupuesto. A menudo no es negativa, suele requerir una explicación. Por eso, posible crear un presupuesto perfecto porque algunos es importante analizar y comprender sus causas y Cuadro 3.5 Ejemplo de diferencias entre los gastos presupuestados y reales de una empresa de suministro de agua Partida de gastos Presupuesto (US$) Valor real (US$) Diferencia (US$) Diferencia (%) Costo del abastecimiento de agua 140 000 190 000 50 000 D 36 Costo de cobro de tarifas 28 000 39 000 11 000 D 39 Gasto administrativo 60 000 85 000 25 000 D 42 Otros gastos 12 000 10 500 -1500 F -13 Total 240 000 324 500 84 500 D 35 Nota: D = diferencia desfavorable; F = diferencia favorable. Gestión financiera municipal 109 adoptar medidas correctivas. Sin embargo, no siempre pagar a los contratistas de bienes, obras y servicios. vale la pena investigar este fenómeno. Por ejemplo, Los sistemas contables también informan a la adminis- una diferencia de solo el 1 % del gasto se ubica tración y a las partes interesadas externas sobre los dentro del margen normal. Es probable que una recursos financieros, la eficiencia de la gestión finan- diferencia del 10 % o más del gasto esté indicando que ciera de la organización y su posición financiera algo funciona mal y requiere atención. El análisis durante el transcurso y al final del ejercicio económico adecuado exige prestar atención a los siguientes (Lee y Johnson, 1998). pasos: a) analizar las diferencias, b) identificar las Diferencia entre contabilidad y teneduría de libros. causas y c) tomar las medidas adecuadas. A menudo se piensa, erróneamente, que los términos Las diferencias se pueden producir por muchas “teneduría de libros” y “contabilidad” significan lo razones, como cambios en los niveles de financia- mismo. La contabilidad tiene el objetivo de determinar miento debido a la inflación, cambios demográficos o cómo describir las operaciones y las acciones en los decisiones y políticas de financiamiento del gobierno. informes financieros. También se orienta a diseñar Los cambios en el costo de los servicios, la mano sistemas de teneduría de libros que faciliten la prepa- de obra o los materiales también pueden causar ración de informes útiles y el control de las opera- diferencias en los presupuestos. ciones de una organización. Así, la contabilidad es más En el cuadro 3.5 se presenta un ejemplo de cálculo amplia que la teneduría de libros y exige una mayor de diferencias para partidas de gastos de una empresa experiencia profesional y buen juicio. La teneduría de de suministro de agua. Allí se muestra una enorme libros es el proceso de registrar las operaciones y otras diferencia total de 35 % que exige atención y medidas acciones, ya sea manualmente o por computadora. Esta correctivas. Primero, se debe analizar detalladamente tarea es fundamental para la contabilidad, pero es solo cada partida de gastos. Por ejemplo, podemos descubrir la parte administrativa del proceso contable. que el aumento del costo de la prestación del servicio de agua se debe a un incremento de la tarifa de energía, lo cual estaría fuera del control de la adminis- Tipos de contabilidad tración. Mientras tanto, el costo del cobro de la Si bien la contabilidad parece una disciplina de método tarifa se ha elevado US$11 000, lo que podría ser único, existen varios tipos de contabilidad y cada uno aceptable solo si las tarifas hubieran experimentado tiene una función específica en la gestión financiera de un aumento superior. las organizaciones. Los tipos más importantes de contabilidad son la contabilidad financiera, la contabi- lidad de costos, la contabilidad administrativa y la Contabilidad contabilidad del sector público o comercial. En esta sección se analizan los conceptos y principios • La contabilidad financiera proporciona infor- básicos de la contabilidad y se proporciona un panorama mación a la administración y a las partes intere- general del tema. El objetivo es presentar al lector la sadas externas, como el Consejo Municipal, los función de la contabilidad como base para documentar, accionistas o los ciudadanos, sobre los ingresos, clasificar y organizar la información financiera de manera sistemática. También se ofrece información los gastos, el activo y el pasivo de un municipio. general sobre los tipos de contabilidad y su relación con En otras palabras, la contabilidad financiera está la auditoría y las distintas normas contables. relacionada con la información de las operaciones financieras y la posición financiera del municipio mensualmente, trimestralmente y al cierre del Conceptos y términos contables ejercicio económico. La función de la contabilidad en la gestión de las organi- zaciones. Los sistemas de contabilidad se utilizan para • La contabilidad de costos proporciona infor- ofrecer información completa, oportuna y precisa mación a la administración sobre los costos de las sobre ingresos, gastos, activos y pasivos. Dentro de un operaciones y ayuda a medir y controlar los costos gobierno local, los registros contables proporcionan de funciones o servicios específicos. La contabi- información sobre cómo cobrar a los contribuyentes y lidad de costos es una función interna y genera recibir los pagos de impuestos, pagar a los empleados y información relacionada con los costos históricos 110 Finanzas municipales Recuadro 3.4 Ejemplos de dotación, asignación y compromisos Ejemplo de dotación. El organismo de protección mediante programas de alimentación, programas ambiental federal aprobó una transferencia de de tutoría después de clase o durante el verano, US$200 000 a la división de remoción de etc. El distrito determina el gasto por alumno escombros del municipio. La transferencia es (GPA) como herramienta de medición y luego una dotación o financiamiento para un fin las escuelas se ordenan por nivel de pobreza. específico, para permitir que la división ayude al Por ejemplo, si la escuela A tiene un 75 % de municipio en un proceso de limpieza de alumnos pobres, recibe 1,4 veces el GPA en emergencia de su emplazamiento de eliminación fondos de asignación; la escuela B, con un 35 % de residuos peligrosos. de estudiantes en situación de pobreza, recibe Ejemplo de asignación. Por lo general, en el 1,25 veces el GPA, y así sucesivamente. sistema educativo, los fondos no pueden propor- Ejemplo de compromiso. En Estados Unidos, cionarse a las escuelas teniendo en cuenta el gobierno central o las agencias federales solamente las necesidades académicas; en comprometen fondos para proyectos de gran cambio, se debe considerar la pobreza como tamaño. Por ejemplo, el Departamento de elemento determinante. El propósito de las Transporte acordó comprometer recursos para “asignaciones” de fondos es ayudar a niños financiar el proyecto de un puente en el Distrito desfavorecidos a lograr los niveles académicos de Columbia. de las operaciones y la eficiencia. Aunque utiliza anual y, por lo tanto, las asignaciones, las dotaciones información de los registros financieros, sus métodos y los compromisos se vuelven muy importantes. y procesos son diferentes. Principales términos de la contabilidad • La contabilidad administrativa es una forma más moderna de contabilidad de costos, en la que los del sector público datos y la información recabados se convierten, La contabilidad del sector público consta de tres mediante distintas técnicas analíticas y de elementos principales: asignación, dotación y presentación, en informes para que la adminis- compromiso. Presentamos estos términos brevemente porque aparecen una y otra vez en las deliberaciones tración tome decisiones. sobre la gestión financiera municipal; no corresponde brindar en este capítulo un análisis detallado. Sin • La contabilidad del sector público y la contabilidad embargo, es importante familiarizarse con las defini- comercial son lo mismo en sus principios básicos. ciones de estos términos y sus implicancias en el Ciertas prácticas contables específicas que se proceso presupuestario. En el recuadro 3.4 se presentan adaptan a la contabilidad de las organizaciones ejemplos concretos para aplicar estos términos. gubernamentales generan las diferencias entre las Dotación. Una dotación es el monto total de dos. Una de las distinciones más visibles es que los recursos que el departamento de un gobierno local gobiernos locales de los países en desarrollo puede gastar durante todo el ejercicio económico. utilizan el método de caja de partida simple. En Las autorizaciones de gastos que otorga la legislatura cambio, la gran mayoría de las entidades comer- (es decir, el Consejo Municipal) dependen del sistema ciales utilizan el método de valores devengados de presupuestario y del tipo de gasto. Las autorizaciones partida doble. Además, la contabilidad de los que permiten que los departamentos o unidades del gobiernos se basa en el proceso presupuestario gobierno incurran en obligaciones y realicen pagos Gestión financiera municipal 111 con fondos públicos se suelen otorgar mediante la pagos. La contabilidad presupuestaria es solo uno de dotación, una fuente de financiamiento que debe los elementos del sistema contable de un gobierno, corresponderse con los gastos e informarse en el pero es el más importante para formular políticas y estado de operaciones. La recepción de una dotación para supervisar la implementación del presupuesto. se registra solo a nivel departamental. Contabilidad de compromisos u obligaciones. Este Asignación. La asignación es un proceso de tipo de contabilidad es básica para mantener la imple- ejecución presupuestaria para distribuir fondos a nivel mentación presupuestaria bajo control. Los países más de los programas; es un porcentaje de una dotación desarrollados mantienen registros de sus operaciones que se destina a un organismo u oficina de personal en cada etapa del ciclo de gastos o, al menos, en las específicos. La recepción de una asignación se suele etapas de obligaciones y de pagos. La contabilidad de registrar solo a nivel intermedio y de actividades. compromisos u obligaciones constituye la base para las Compromisos. Los compromisos u obligaciones, revisiones presupuestarias. En las decisiones de también conocidos como “cargas”, son promesas aumentar o disminuir las dotaciones y la preparación jurídicamente vinculantes para proporcionar financia- de planes de efectivo se deben tener en cuenta los miento. En términos amplios, un compromiso se compromisos ya realizados. presenta cuando se realiza una orden de compra o se firma un contrato, lo que implica que se entregarán bienes o se proporcionarán servicios y que habrá una Normas contables y entidades factura que pagar. El compromiso se registra consi- de fijación de normas derando el monto de la obligación correspondiente a Las normas contables permiten a los contadores aplicar un ejercicio económico. un enfoque común en el tratamiento de las operaciones Contabilidad presupuestaria o de dotaciones. La financieras y asegurar que los informes correspon- contabilidad presupuestaria o de dotaciones consiste dientes sean comparables. Si bien los principios básicos en seguir y registrar las operaciones relativas a las de la contabilidad son universales, su aplicación en dotaciones y sus usos. Debe abarcar las dotaciones, la organizaciones de los sectores público y privado y en distribución, cualquier aumento o disminución de las situaciones específicas está determinada por las normas dotaciones, los compromisos u obligaciones, los contables. Las normas contables suelen establecerse a gastos de la etapa de verificación o prestación, y los nivel nacional; el responsable de esta actividad es el Recuadro 3.5 Perspectiva histórica de la contabilidad Los primeros contadores conocidos trabajaban libros de partida doble. El hombre que registró para las autoridades religiosas en la antigua el método por escrito fue Luca Pacioli, un Mesopotamia (ahora, Irak), para asegurarse de fraile franciscano. La premisa de la partida que los habitantes pagaran sus impuestos (por doble es que todas las operaciones tienen dos ovejas y otros productos agropecuarios) a los aspectos —un crédito y un débito— y, en los templos. Para mantener un registro de qué libros que están adecuadamente confeccio- debía cada uno, tenían que emitir recibos y nados, los dos grupos de cifras siempre promesas de pago (pagarés); así inventaron la están en equilibrio. Para quienes tienen una escritura accidentalmente. disposición mental especial, ese “balance” Miles de años después, a fines de la época tiene su propia belleza, e incluso una inspi- medieval, en Italia apareció la teneduría de ración divina. Fuente: http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/1/hi/magazine/8552220.stm. 112 Finanzas municipales órgano de fijación de normas, el ministerio de finanzas Principios y prácticas contables o la oficina del auditor general en los países en desa- En esta sección se explican los principios básicos de la rrollo. En Estados Unidos, la Junta Gubernamental de contabilidad, como base para el resto del análisis de este Normas Contables (GASB) establece las normas de la tema. La intención es ayudar al lector a comprender los contabilidad del gobierno y la Junta de Normas de fundamentos de la contabilidad para las operaciones Contabilidad Financiera (FASB) fija las normas del financieras. La teoría se ilustra con ejemplos de cifras sector privado. A nivel mundial, el Consejo de Normas simples y los ejercicios ayudan a evaluar la propia Internacionales de Contabilidad (IASB) establece las comprensión de las premisas expuestas. normas internacionales de presentación de informes La contabilidad se basa en ciertos principios básicos: financieros. De igual manera, las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) son • Principio de la entidad. Se exige que cada organi- dictadas por el Consejo de las IPSAS, que forma parte zación se considere en forma individual y separada de la Federación Internacional de Contadores (IFAC) de sus propietarios. También se exige que un (www.ifac.org). En el recuadro 3.5 se ofrece una reseña gobierno local considere por separado a cada histórica del nacimiento de la contabilidad. entidad que controle. El motivo de esta distinción La relación entre la contabilidad y la auditoría. La es que la información separada de cada entidad es auditoría es un procedimiento de verificación indepen- pertinente para las decisiones que podría tomar dicha entidad. diente de los procesos y los estados financieros. La auditoría comienza después de preparadas y fina- • Principio de la objetividad. Se exige que la infor- lizadas las cuentas. La auditoría puede ser interna o mación de los estados financieros esté respaldada externa; el verificador puede ser una persona interna por pruebas (facturas, recibos, etc.) que no sean la (independiente de las entidades que realizan los imaginación ni la opinión personal de alguien. El informes financieros) o una entidad externa, por lo objetivo de esto es que los estados financieros sean general, una oficina de auditoría privada o del gobierno útiles porque garantizan que la información central. El propósito principal de una auditoría es presentada es confiable. garantizar a las partes interesadas la credibilidad de los estados financieros de una organización. La organi- • Principio de costos. Se exige que la información de zación prepara estados financieros anuales basándose los estados financieros se base en los costos afron- en la información de sus registros contables. La tados en las operaciones, de conformidad con el auditoría externa es una verificación independiente de principio de objetividad. estos estados. El auditor expresa una opinión e indica si los estados financieros dan una visión verdadera y • Principio de la empresa en marcha. Se exige que acertada de los asuntos financieros de la organización. los contadores preparen los estados financieros Cuadro 3.6 Modelo de un libro diario (cualquier moneda) N.o Fecha N.o de comprobante Descripción Monto debitado Monto acreditado 1 8/3/2012 1529 Sr. Brown, pago de impuesto a la 400 propiedad 2 8/5/2012 37245 Sr. Green, pago de factura del agua 125 3 5/6/2012 525 Factura de electricidad (alumbrado 1325 de calles) 4 8/5/2012 6473 Sra. Watt, pago de factura de alquiler 250 5 8/7/2012 1530 Sr. Moron, pago de impuesto a la 820 propiedad Gestión financiera municipal 113 siguiendo el supuesto de que la empresa continuará veces: primero en el libro diario y después en los operando. No es tan pertinente para los gobiernos libros mayores. Los sistemas informatizados hacen locales, que se espera que existan indefinidamente. esto con solo presionar una tecla: todas las entradas Sin embargo, algunas de las empresas creadas por posteriores requeridas se generan automáticamente. estos gobiernos (por ejemplo, una de servicios de Cuentas “T”. En su forma más simple, una cuenta agua) son susceptibles de sufrir la quiebra y el cierre. tiene el aspecto de la letra T. Cuando se utiliza una cuenta T, los incrementos se colocan en un lado de la cuenta y las disminuciones, en el otro. Esto facilita la Prácticas contables determinación del saldo de la cuenta. El saldo de una En esta sección se presenta al lector la práctica de la cuenta del activo es el monto del bien poseído por la teneduría de libros básica, el plan de cuentas y los entidad a la fecha del cálculo del saldo. El saldo de distintos libros de cuentas, la contabilidad informa- una cuenta del pasivo es el monto adeudado por la tizada y la preparación de balances de sumas y saldos. entidad a la fecha del cálculo del saldo. Se analizan los formatos habituales o los modelos de En la cuenta T, el lado izquierdo se llama “debe” o registro de la contabilidad básica, como el libro diario, “D”, mientras que el derecho se llama “haber” o “H”. el libro mayor y el libro de caja, y se resumen los Cuando se ingresan montos en el lado izquierdo de una principios recomendados para mantener registros cuenta, se llaman débitos, y se dice que el monto se ha contables. Esta sección ayudará al lector a comprender debitado de la cuenta. Cuando se ingresan montos en el la organización de la información contable a través del lado derecho de una cuenta, se llaman créditos, y se dice plan de cuentas y la consolidación de los registros que el monto se ha acreditado en la cuenta. La dife- financieros mediante el balance de sumas y saldos y rencia entre el total de débitos y el total de créditos las cuentas finales. Por último, en un breve tratamiento registrados en una cuenta es el saldo de la cuenta. En se arroja luz sobre la función de la tecnología de la otras palabras, existe un saldo deudor cuando la suma información en el registro y la compilación de la de los débitos excede la suma de los créditos, y un saldo información contable, con referencia a paquetes de acreedor cuando la suma de los créditos supera la suma software contable comunes y sistemas integrados de de los débitos. En el gráfico 3.4 se muestran las cuentas información financiera. después de que el Sr. Moron pagó la mitad del impuesto Asientos. Independientemente del tipo de organi- anual a la propiedad que adeudaba. zación o el tipo de operación financiera, las cuentas se mantienen dentro de conjuntos de libros denominados “libro diario” y “libro mayor”. El libro diario es el libro Contabilidad de partida simple y de partida doble del asiento original y el libro mayor es el libro del Los sistemas contables de partida simple registran las asiento final. Las operaciones se registran inicialmente operaciones entrada por entrada, en orden cronológico, en libros diarios cuando se producen y luego se en un libro diario simple o en un libro de caja. Las inscriben en las cuentas pertinentes de los libros organizaciones pequeñas y algunos gobiernos locales mayores. En el cuadro 3.6 se muestra una instantánea siguen el sistema de partida simple. En vez de utilizar de un libro diario en el que se ingresan las operaciones los sistemas contables modernos, registran solo un en orden cronológico a partir de los recibos originales. aspecto de la operación en los libros de contabilidad. Los contadores que utilizan sistemas manuales También pueden llevar registros separados de algunas pueden tener que escribir la misma entrada varias operaciones, como una lista de documentos en mora o por cobrar, o documentos por pagar, o registros de activos (analizados en el capítulo 6). Sin embargo, esos Gráfico 3.4 Ejemplo de cuenta T registros no están integrados en los estados financieros D Impuesto a la propiedad H y, en el mejor de casos, están adjuntos a los informes financieros como partidas pro memoria. De esta manera, US$1640 el sistema de partida simple no ofrece un panorama integral de la situación financiera de la entidad y, por ese motivo, no es uno de los métodos contables preferidos. US$820 Recordemos lo dicho: cualquier operación financiera tiene, básicamente, dos aspectos: el de débito y el de 114 Finanzas municipales Cuadro 3.7 Balance general de una unidad de gestión de la vivienda de un municipio Activo Pasivo y patrimonio neto Caja US$5600 Pasivo Cuentas por cobrar US$4200 Documentos por pagar US$10 000 Inventario US$9000 Cuentas por pagar US$20 000 Total del pasivo US$30 000 Activos fijos Patrimonio neto Edificios y equipos US$7000 Capital US$7000 Terrenos US$12 000 Ganancias no distribuidas US$800 Total de patrimonio neto US$7800 Total US$37 800 Total US$37 800 crédito. Los sistemas contables modernos reconocen independiente de gestión de la vivienda de un municipio. ambos aspectos, como en el ejemplo del cuadro 3.6, y Sin embargo, en la práctica, las organizaciones del registran cada operación como una entrada en dos gobierno local tienden a preparar balances generales más (o más) cuentas de libros mayores separados. Esto se complejos que ese. llama sistema contable de partida doble. El principio fundamental del sistema de partida doble consiste en analizar los dos cambios generados por una operación comercial y registrar adecuadamente ambos Principios y procedimientos de la contabilidad cambios en los libros de contabilidad. Para que las de doble entrada cuentas mantengan su balance, un cambio en el debe (D) La contabilidad de doble entrada, también conocida en una o varias cuentas debe coincidir con un cambio en como el sistema de teneduría de libros de doble el haber (H) en una o varias cuentas. Por lo tanto, entrada, es un sistema en el que cada operación tiene después de una serie de operaciones, la suma de todas las dos aspectos fundamentales: la recepción de un cuentas con un saldo deudor será equivalente a la suma beneficio y el otorgamiento de un beneficio. Ambos de todas las cuentas con un saldo acreedor. aspectos se registran en el mismo grupo de libros. En Los principales términos utilizados en la contabi- contabilidad, la persona que recibe es el deudor y la lidad de partida doble son los siguientes: operación se registra como un débito en una cuenta Libro diario. Este es el libro en el que se registran particular (D). La persona que otorga es el acreedor y por primera vez todas las operaciones, utilizando el la operación se registra como un crédito en otra formato de partida doble de débitos y créditos. cuenta (H). En el sistema de partida doble, cada Libro mayor. Este es el segundo proceso, en el que débito debe tener un crédito correspondiente y los asientos del libro diario se transcriben en otro libro viceversa, y el total de las entradas del debe y el total llamado “libro mayor”. Aquí se clasifican todas las de las entradas del haber deben ser iguales. En el cuentas y se mantienen individualmente. Cada libro momento de decidir de qué cuenta debitar y en qué mayor (cuenta) tiene dos lados idénticos: un lado cuenta acreditar, se utiliza la ecuación contable que izquierdo (debe) y un lado derecho (haber), y todas las aparece a continuación: operaciones relacionadas con esa cuenta se registran cronológicamente. activo = pasivo + patrimonio neto. Balance de sumas y saldos. Este es el tercer proceso, en el que se comprueba la exactitud aritmética de Los componentes de la ecuación contable pueden los libros de cuentas en un momento determinado resumirse en el balance general. En el cuadro 3.7 se mediante un balance de sumas y saldos. Es un estado muestra un balance general simple de una unidad contable informal que lista los saldos de las cuentas de Gestión financiera municipal 115 Cuadro 3.8 Adquisición de maquinaria los libros mayores y compara el saldo deudor total y el Entrada del libro mayor Debe Haber saldo acreedor total. Cuentas finales. En el proceso final, el resultado de Equipos US$7000 las actividades operacionales de todo el año se Caja US$7000 determina mediante las cuentas finales, el “estado de ingresos y pagos” (llamado “estado de resultados” en la contabilidad comercial) y un balance general; estos se Cuadro 3.9 Empréstitos describen detalladamente en la sección sobre informes Entrada del libro mayor Debe Haber financieros. Caja US$15 000 Empréstitos US$15 000 Ejemplos de teneduría de libros de partida doble Miremos algunos ejemplos que ilustran el sistema de partida doble para registrar operaciones comerciales en Cuadro 3.10 Pago de una factura de servicios cuentas de debe y haber (véanse los cuadros 3.8 a 3.12). Ejemplo 1: La empresa municipal compró maqui- Entrada del libro mayor Debe Haber naria por US$7000 y pagó en efectivo. Gastos (servicios) US$1000 Análisis de la operación: Aumento del activo (equipos) Caja US$1000 en US$7000 y disminución del activo (caja) en US$7000. Ejemplo 2: La empresa pidió US$15 000 a un banco. Análisis de la operación: Aumento del activo (caja) Cuadro 3.11 Ventas de bienes en US$15 000 y aumento del pasivo (obligaciones por Entrada del libro mayor Debe Haber pagar, es decir, préstamos) en US$15 000. Ejemplo 3: La empresa pagó una factura de servicios Caja US$7200 de US$1000 con un cheque. Valores por cobrar US$4800 Análisis de la operación: Aumento de gastos en Ingresos (ventas) US$12 000 US$1000 y disminución del activo (caja) en US$1000. Ejemplo 4: La empresa generó ingresos por ventas por el monto de US$12 000; el 60 % de las ventas se Cuadro 3.12 Capital recibido recibió en efectivo y el 40 %, como crédito. Entrada del libro mayor Debe Haber Análisis de la operación: Aumento de ingresos (ventas) en US$12 000, aumento del activo (caja) en Caja US$20 000 US$7200 (US$12 000*60 %) y aumento del activo Patrimonio neto US$20 000 (documentos por cobrar) en US$4800. Cuadro 3.13 Plan de cuentas Cuentas Números Ejemplos de cuentas del activo { 101 Caja (dinero en mano) 105 Cuentas bancarias 150 Edificios 1501 Edificios de oficinas Activo 100–199 1502 Edificios de escuelas 151 Depreciación acumulada Pasivo 200–299 160 Vehículos y equipos Ingresos 300–399 170 Inversiones y acciones Gastos operativos 400–499 190 Otros activos 116 Finanzas municipales Ejemplo 5: Un socio invirtió US$20 000 en la operaciones financieras se registran solo cuando el empresa. dinero cambia realmente de mano: Análisis de la operación: Aumento del activo (caja) en US$20 000; aumento del patrimonio neto en US$20 000. • El ingreso se registra solo cuando se recibe realmente el dinero (efectivo o cheque) o los fondos. Por lo tanto, una factura de impuestos El plan de cuentas emitida no se asienta como ingreso, solo el El plan de cuentas es básicamente una estructura de impuesto que realmente se pagó y aparece en la números de identificación que se asignan a cada cuenta cuenta de caja o de bancos del municipio. para identificar distintas esferas o segmentos funcionales del gobierno local. El plan de cuentas de los gobiernos • Los gastos se registran solo cuando se pagan efecti- locales suele estar regulado por entidades de gobiernos vamente. De esta forma, una factura de electricidad superiores y se publica a través de leyes u ordenanzas recibida no se asienta como gasto hasta que se pague emitidas, por ejemplo, por el ministerio de finanzas o la o a menos que se pague a la empresa eléctrica. oficina del auditor general. Debido a que los números se asignan en orden, los gobiernos locales pueden agregar Contabilidad de valores devengados. En el sistema más números de subcuentas detalladas en la lista contable de valores devengados, las operaciones se regulada de cuentas (a veces, se los alienta a hacerlo). asientan como ingresos o gastos independientemente El plan de cuentas de un municipio pequeño puede del movimiento de efectivo: ser muy simple. El lado izquierdo del cuadro 3.13 muestra una estructura general de las cuentas princi- • El ingreso se asienta cuando se consigue, aunque pales; el lado derecho indica la estructura de la aún no se haya recibido el dinero. numeración de distintas cuentas y subcuentas. Un número más largo indica un nivel inferior de • Los gastos se registran cuando se incurre en ellos, subcuenta. De esta manera, ciertos usuarios, como los no necesariamente cuando se pagan en realidad. gobiernos locales, pueden agregar más números al final En la contabilidad de valores devengados, los de algunos números de cuenta para permitir una ingresos y gastos totales se muestran en los estados distinción más específica de las distintas operaciones, financieros aunque no se haya recibido o pagado dinero como el costo del uso de la energía en los edificios de en un período contable específico. En otras palabras, se oficinas (cuenta 1501) o las escuelas (cuenta 1502). informa de un ingreso en el período en que se obtiene, independientemente de cuándo se recibe, y los gastos Bases contables se substraen en el período en que se efectúan, se hayan Los sistemas contables pueden ser muy distintos en pagado o no. Usando este método, una organización alcance y metodología. La contabilidad de las opera- registra tanto los ingresos como los gastos cuando se producen las operaciones. La contabilidad de valores ciones financieras puede ser diferente dependiendo devengados es el método más común que utilizan las de la base contable. La “base” hace referencia al empresas y, cada vez más, los gobiernos locales. momento de registrar una operación financiera, es Por ejemplo, si un municipio vende un camión viejo decir, si se asienta en el momento en que se produjo o por US$5000, en el método de caja ese monto no se en el momento del intercambio de efectivo. El primer registra en los libros hasta que el comprador paga el tipo se llama contabilidad de valores devengados, y el dinero en la caja municipal o la caja recibe un cheque segundo, contabilidad de caja. Estos son los dos del comprador. En cambio, con el método de valores sistemas principales, pero hay modelos intermedios, devengados, los US$5000 se registran como ingresos que pueden denominarse “valores devengados inmediatamente, cuando se completa la venta (se firma modificado” o “caja modificado”. el contrato y el comprador se lleva el camión), incluso si el dinero se recibe días o meses después. Lo mismo se Contabilidad de caja. En la contabilidad de caja, el aplica a los gastos. Si el departamento de agua recibe una mantenimiento de registros se basa en un sistema factura de electricidad de US$1700, en el método de estricto de entrada y salida de efectivo. Es decir, las caja, el monto se asienta en los libros solo después de Gestión financiera municipal 117 que el departamento ha pagado la cuenta. Con el método solo cuando están disponibles y son medibles, en vez de valores devengados, los US$1700 se registran como de cuando se ganan. La razón de esta elección es su un gasto el día que se recibe la factura. habilidad o capacidad limitada para recolectar los ingresos cobrados y adeudados, como los impuestos, las Contabilidad de valores devengados modificada. Si tarifas de agua o tratamiento de residuos sólidos, etc. bien la mayoría de los gobiernos locales de los países en desarrollo usan la contabilidad de caja, varios Balance de sumas y saldos. Como se analizó, en un países desarrollados se están inclinando por el método sistema contable de partida doble, cada operación de valores devengados. Sin embargo, una base de se registra con débitos y créditos iguales. En conse- valores devengados estricta no es factible para muchos cuencia, uno sabe que se ha cometido un error si gobiernos locales y, por eso, la mayoría de ellos está el total del debe en el libro mayor no es igual al total utilizando una contabilidad de valores devengados del haber. Además, cuando se determinan los saldos modificada. Esto significa, en términos generales, de las cuentas, la suma de los saldos del debe tiene que consideran todos los gastos, independientemente que ser igual a la suma de los saldos del haber. Esta de si se pagó el dinero, pero reconocen los ingresos igualdad se evalúa preparando un balance de sumas Recuadro 3.6 Teneduría de libros manual en Pakistán Fotografía: Mihaly Kopanyi, 2010. Su reutilización debe contar con la debida autorización. 118 Finanzas municipales y saldos. Cuando este balance no está equilibrado, y otros aspectos que aumentan su utilidad para los hay un error en los saldos de las cuentas. Los errores municipios. pueden provenir de la carga diaria de las operaciones, del traspaso a los libros mayores, de la determinación de los saldos de cuentas, de la copia de los saldos al Buenas prácticas para mantener balance de sumas y saldos o de la suma de las columnas los libros de cuentas de este último. En esta sección se resumen los enfoques prácticos, las Sin embargo, el balance de sumas y saldos no es, en experiencias y las medidas apropiadas sobre contabi- sí mismo, prueba de que la precisión es total. Algunos lidad de los gobiernos locales. errores de compensación no afectan la igualdad del balance de sumas y saldos porque inciden de igual • Primero, las funciones básicas. Es importante que manera en el debe y el haber. Encontrar los errores y los municipios se aseguren de que son capaces de rectificarlos forma parte del trabajo que realizan los realizar funciones contables básicas, como preparar contadores para preparar las cuentas finales, pero esto el libro diario y el libro mayor, asentar las opera- no se aborda en detalle en el presente documento. ciones diariamente, hacer coincidir los saldos de caja al cierre de la jornada, etc. Todas estas medidas los prepararán mejor para pasar a prácticas ¿Sistemas contables manuales o informatizados? El creciente uso de las computadoras en la contabilidad contables avanzadas, como los sistemas de valores es una tendencia notable que cambió las prácticas habit- devengados o de gestión financiera integrada. uales a partir de la segunda mitad del siglo XX. Algunos países asiáticos aún confían en la contabilidad manual, a • Primero, el sistema contable de partida doble. Los menudo con la ayuda de computadoras (cuadros de gobiernos locales deberían comenzar con un Excel simples para generar informes), pero los registros método contable de partida doble basado en la exigidos por ley son manuales. En el recuadro 3.6 se caja, que registre ambos aspectos de las opera- muestra el libro mayor de un municipio de Pakistán, con ciones. A menudo, esto se confunde con imple- entradas escritas a mano y las huellas digitales de clientes mentar la contabilidad de valores devengados, analfabetos. La informatización ha cambiado las carac- pero ese es un enfoque completamente diferente terísticas que definen la contabilidad, pasando de estar y más difícil de implementar. Es mejor, primero, centrada en el registro de las operaciones financieras a adquirir experiencia trabajando con un sistema ofrecer información estructurada a la administración y a de partida doble basado en el método de caja y las partes interesadas. luego mejorar el sistema contable municipal de Esta relación entre la contabilidad y los sistemas forma estable y sistemática. de información incluye a personas, procedimientos, equipos y sus interacciones. Los sistemas contables • Informatizar después de fortalecer los procesos modernos están diseñados para recoger datos sobre administrativos. Si bien la informatización de los operaciones financieras y para generar, a partir de procedimientos contables mejora la eficiencia, si los ellos, una variedad de informes contables sobre gobiernos locales informatizan los sistemas sin finanzas, gestión e impuestos, además de resúmenes cambiar los procesos subyacentes, se reduce la visuales. Estos pueden adoptar distintas formas, eficacia de todo el sistema porque persisten las inefi- desde paquetes de software contable de bajo costo en ciencias del enfoque anterior (“si pones basura, sacas las organizaciones pequeñas hasta software de plani- basura”). Por lo tanto, los gobiernos locales que ficación de los recursos empresariales muy costoso y inician la informatización deben comenzar con un complejo en las entidades de mayor tamaño. Estos análisis detallado de sus procedimientos y sistemas sistemas informatizan actividades tales como el financieros e identificar formas de mejorarlos antes registro de las operaciones en el libro diario y el libro de empezar a usar computadoras. mayor, la generación del balance de sumas y saldos, y la preparación de los estados financieros. Además, la • Los ingresos y los gastos se registran en el momento mayoría de los paquetes de software contable incluye en que se obtienen o se adeudan. Este principio es módulos sobre presupuesto, inventario, facturación crucial en la contabilidad y debería ser la piedra Gestión financiera municipal 119 angular de la contabilidad de operaciones de una • Las cuentas deben ser auditadas por auditores organización. A menudo, los oficiales financieros y externos. Una auditoría anual a cargo de auditores los administradores municipales se ven presio- externos independientes amplía la credibilidad de nados a mostrar una imagen idílica de sus finanzas. los estados financieros. La carta a la administración Esa presión los obliga a reconocer los ingresos o la opinión de los auditores también ofrece mucho antes de que se reciben o a no pagar o valiosos comentarios que deben tenerse en cuenta registrar los gastos cuando se adeudan. Si se tarda posteriormente. Cuando no existe un mecanismo en saldar los pagos adeudados debido a una escasez definitivo para las auditorías externas anuales, los de efectivo o si se paga a los contratistas aunque no gobiernos locales deben iniciar voluntariamente las hayan prestado los servicios para evitar que las auditorías de sus estados financieros, en consulta asignaciones presupuestarias vuelvan al ministerio con la entidad fiscalizadora superior o la organi- de finanzas al final del ejercicio económico, el zación profesional de auditores de su país. Para problema es el mismo. Estas prácticas distorsionan ampliar la transparencia y la rendición de cuentas, la posición financiera verdadera del gobierno local el municipio también debería publicar el informe y deben evitarse. de auditoría y la opinión en un foro o un lugar en donde la comunidad y otras partes interesadas • Las cuentas finales deben ser integrales. Los estados puedan tener acceso al material. financieros anuales de cualquier entidad tienen el propósito de ofrecer un panorama integral • Invertir en fortalecimiento de la capacidad y capa- del desempeño financiero durante el período citación. Las aptitudes y capacidades del personal son muy importantes para el desempeño eficiente y mencionado. Los gobiernos locales pueden tener eficaz de cualquier sistema. A medida que los subsidiarias o empresas relacionadas cuyas finanzas gobiernos municipales mejoran sus sistemas y no se expliquen en el contexto de los estados finan- procesos contables, es clave reforzar las aptitudes y cieros. Estas prácticas también distorsionan el capacidades técnicas y administrativas del personal panorama financiero del gobierno local. Por para gestionar los sistemas. Se debe brindar capa- ejemplo, si un municipio es propietario de una citación al personal joven sobre los procesos empresa de distribución de agua, aunque la técnicos de teneduría de libros y contabilidad, empresa sea una entidad separada, al ser propiedad mientras que el personal de nivel superior debe y estar bajo el control total del municipio, sus recibir capacitación sobre conceptos y prácticas de datos financieros deben incluirse e informarse en gestión financiera para que pueda utilizar los datos los informes financieros extrapresupuestarios contables en los procesos de mejora de la eficiencia del municipio. y la eficacia de la organización. • Las cuentas finales deben prepararse en el momento • Tratar las cuentas como un sistema de información. oportuno. Las cuentas finales deben prepararse La contabilidad es la columna vertebral del sistema dentro de un período razonable después del cierre de registros financieros de cualquier organización. del ejercicio económico. Si bien las empresas deben Al mismo tiempo, el valor de la contabilidad reside cumplir el requisito establecido por ley de preparar en el uso que le da la administración a la infor- sus estados financieros anuales dentro de un mación contable antes de la toma de decisiones. En período aceptable (por lo general, de tres a seis los gobiernos municipales, los registros contables meses a partir del cierre del ejercicio), los gobiernos no deberían verse simplemente como asientos locales suelen no cumplir estas normas estrictas. históricos de las operaciones financieras. Deberían Los estados financieros anuales presentados considerarse el sistema de información financiera oportunamente permiten que las partes interesadas de la organización, que ofrece datos valiosos conozcan el desempeño financiero del último año. sobre las eficiencias operacionales y financieras, y Si se demora la presentación de los estados, se comunica el desempeño financiero de la organi- pierde parte de su valor informativo. zación a ciudadanos y partes interesadas. 120 Finanzas municipales Análisis detallado de los libros de columnas para los datos exigidos. Estos son: a) fecha contabilidad y los estados financieros de la operación; b) nombres o números de referencia En esta sección se continúan analizando en detalle las de las cuentas que se debitan o acreditan; c) una prácticas contables y de teneduría de libros. En una descripción de la operación, y d) columnas para los empresa, es normal encontrarse con un volumen débitos y créditos, para registrar los montos exactos considerable de operaciones de distintos tipos que de cada operación. tienen un impacto en la posición financiera de la entidad. Registrar todas las operaciones directamente Libro mayor general en el libro mayor puede causar errores; por eso, el Después de registrar todas las operaciones en el libro proceso de registrar operaciones se divide en dos diario general, el siguiente paso es usar las cuentas T etapas. Primero, las operaciones se asientan en el para asentar las operaciones en las cuentas del libro libro diario general, que es uno de los principales mayor general. libros de entradas contables. Segundo, las entradas Las cuentas T también forman parte de los asientos del diario general se copian en el mayor general, de final del ejercicio. Durante este proceso, se pueden que está compuesto por las cuentas (o categorías) usar las cuentas T para ayudar a minimizar los errores correspondientes, que conforman el balance general y al asentar las operaciones correspondientes. Entonces, el estado de resultados. Como ejemplo, supongamos el segundo paso es traspasar las entradas del diario al que un municipio con contabilidad de partida doble libro mayor general usando las cuentas T, como se recaudó US$20 000 del impuesto a la propiedad y muestra en el cuadro 3.15. Se debe tener en cuenta que pagó US$5000 en retribuciones para los empleados cada operación se asienta como un débito y un crédito, el 20 de noviembre. por ejemplo, un débito de caja de US$20 000 y un crédito en impuesto a la propiedad de US$20 000. Libro diario Las cuentas del libro mayor general clasifican los Todas las operaciones se registran en el libro diario datos por categorías; las principales categorías son cada día y en orden cronológico. Si bien la estructura y activo, pasivo, patrimonio neto, ingresos y gastos. la forma de un libro diario general varían de acuerdo El cuadro 3.16 contiene un modelo de libro mayor con las necesidades operacionales, registrar ciertos general que incluye columnas para la fecha y la expli- datos en el libro diario es obligatorio. En el cuadro 3.14 cación de la operación y columnas de debe y haber, y se muestra un modelo de libro diario general con muestra el saldo de la cuenta después de asentadas las Cuadro 3.14 Libro diario general Fecha Descripción Ref. del asiento Debe Haber 20 de nov. Caja US$20 000 Ingreso del impuesto a la propiedad US$20 000 20 de nov. Caja US$5000 Nómina y prestaciones para empleados US$5000 Cuadro 3.15 Asiento de las operaciones en tres cuentas T Nómina y gastos por prestaciones Ingreso del impuesto Cuenta de caja para empleados a la propiedad 20 de nov. US$20 000 US$5000 20 de nov. US$5000 20 de nov. US$20 000 US$15 000 Saldo US$5000 Saldo Saldo US$20 000 Gestión financiera municipal 121 Cuadro 3.16 Modelos de cuentas del libro mayor D Cuenta de caja H Fecha Detalles D/F Monto Fecha Detalles D/F Monto 20 de nov. Impuesto a US$20 000 20 de nov. Prestaciones para US$5000 la propiedad empleados Saldo US$15 000 D Nómina y prestaciones para empleados (cuenta de débito) H Fecha Detalles D/F Monto Fecha Detalles D/F Monto 20 de nov. Caja US$5000 Saldo US$5000 Recaudación del impuesto a la propiedad D (cuenta de crédito) H Fecha Detalles D/F Monto Fecha Detalles D/F Monto 20 de nov. Caja US$20 000 Saldo US$20 000 Nota: “D/F” hace referencia a “libro diario” o “folio” (si lo hubiere). Cuadro 3.17 Modelo de libro de caja Debe Haber o N. F. L. Monto N.o F. L. Monto Fecha Detalles de C. M. en US$ Fecha Detalles de C. M. en US$ 20 de nov. Impuesto a la xx 20 000 20 de nov. Prestaciones xx 5000 propiedad-Caja para empleados Saldo 15 000 operaciones. En el cuadro se observa que, el 20 de operaciones de caja se registran tan pronto como se noviembre al final del día, había un saldo de caja de producen (igual que en un libro diario), como un libro US$15 000. Es importante señalar que “Nómina y retri- de registro final, en el que las consideraciones de caja buciones para el personal” es una cuenta de débito, por de todas las operaciones en efectivo se registran al lo que el saldo positivo es un débito, mientras que final, sin asientos en el libro mayor como cuenta de “impuesto a la propiedad” es una cuenta de crédito y el caja. El libro de caja es uno de los registros contables saldo positivo es un crédito. Por último, las sumas de más importantes para los gobiernos locales que utilizan sistemas manuales. los saldos son equivalentes: US$5000 + US$15 000 = Si consideráramos la misma operación de arriba y la US$20 000. registráramos en un libro de caja, el resultado sería parecido al del cuadro 3.17. Las columnas del libro de Libro de caja caja son las siguientes: El libro de caja es un libro mayor en el que se registran Fecha: La fecha de la operación. en primer lugar todas las operaciones de efectivo (ya sea recibido o pagado) de acuerdo con la fecha. Es Detalles: El nombre de la cuenta de contra- tanto un libro para los asientos originales, en el que las partida de la operación de caja. En esta columna 122 Finanzas municipales debe escribirse una descripción de la operación Cuenta de ingresos y pagos debajo del nombre. El estado de la cuenta de ingresos y pagos muestra un o resumen de entradas y salidas de las distintas cuentas. N. de C. (número de comprobante): También se escribe el número de comprobante de cada Incluye nombres de cuentas que comienzan con el elemento del recibo y el pago (número de factura dinero en la mano (saldo de apertura) al inicio del de compra en efectivo, número de comprobante ejercicio y finalizan con el saldo final al cierre del de pago o número de recibo). ejercicio. Los gobiernos locales preparan una cuenta de F. L. M. (folio del libro mayor): Este es el número ingresos y pagos al final del ejercicio a los fines de de página del libro mayor en donde se ha abierto divulgar los resultados de sus operaciones financieras. la cuenta de contrapartida. Esto hará posible En el cuadro 3.18 se resume la cuenta de pagos y ubicar la cuenta en el libro. valores recibidos de un municipio pequeño. Esta es una Monto: El monto de la operación. Cuando se instantánea muy simple y fácil de seguir, con partidas recibe efectivo, el monto se registra en el debe; específicas de ingresos y gastos lo suficientemente cuando se paga, se registra en el haber. detalladas. Cuadro 3.18 Cuenta consolidada de ingresos y pagos del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2010 (US$) Ingresos Monto Pagos Monto Saldo inicial: Gastos del programa: - Caja 500 Sueldos: Personal de los programas 18 300 - Bancos 25 500 26 000 Sueldos: Personal administrativo 11 000 Contribución local 10 250 Obras de mejoramiento de caminos 27 000 Transferencias de: Centros de educación 13 000 - Organismos locales 15 500 Programa de salud 9700 - Organismos extranjeros 55 700 Otros gastos: - Departamentos del gobierno. 22 000 Materiales de oficina 2400 Intereses provenientes de: Gastos de viaje 15 000 - Bancos 150 Combustible y mantenimiento 7200 - Inversiones 1400 Alquiler 4200 Préstamos y adelantos: Préstamos y adelantos: Préstamos tomados 45 000 Préstamos para el personal 15 600 Reembolso de préstamos 10 000 Préstamos devueltos 14 800 del personal Adelantos para los gastos 5300 Compra de terrenos 35 000 de administración Venta de muebles 3400 Saldo de cierre: - Caja 1600 - Bancos 19 900 21 500 Total 194 700 Total 194 700 Gestión financiera municipal 123 Al igual que en la cuenta de caja, los ingresos del determinada. Un balance de sumas y saldos tiene una estado de la cuenta ingresos y pagos se muestran en el columna del debe con todos los saldos deudores de las debe, mientras que los pagos se muestran en el haber. Los cuentas y una columna del haber con todos los saldos valores recibidos en efectivo y los pagos en efectivo, ya acreedores de las cuentas. sean de capital o de ingresos, también se registran aquí. En el cuadro 3.19 se muestra un balance de sumas y Sin embargo, este estado no incluye gastos no pagados ni saldos de la ciudad XYZ, preparado para el ejercicio ingresos no realizados correspondientes al período. económico de 2009, al 28 de febrero de 2010. El balance del estado dice poco de la posición financiera de la ciudad, pero indica que las entradas en el debe y Los estados financieros el haber son correctas porque están equilibradas. En Los gobiernos locales con sistemas contables de la próxima sección se explica cómo se prepara el partida doble habitualmente preparan cuatro estados balance, a partir de los saldos de las distintas cuentas financieros al final del ejercicio económico: balance de del libro mayor, usando una muestra de cuentas T y el sumas y saldos, estado de ingresos y gastos, estado de saldo de la cuenta de caja. Este ejemplo demuestra la situación financiera (balance general) y estado de flujo importancia de controlar la exactitud de las opera- de caja. Los gobiernos locales presentan o envían a ciones asentadas y la relación entre los libros mayores niveles superiores del gobierno el estado de ingresos y y el balance de sumas y saldos. gastos, el estado de flujo de caja y el estado de situación financiera. Relación entre las cuentas del libro mayor y el balance de sumas y saldos Balance de sumas y saldos En el cuadro 3.20 se resume el ejemplo de la ciudad En la sección anterior se describía el modo en que las XYZ. Las cuentas T que aquí se muestran son el operaciones primero se asientan en los libros diarios y resultado de ingresar las operaciones del municipio, el libro de caja y luego se registran en el libro mayor, en que luego se asentaron en las cuentas del libro mayor. sus cuentas respectivas. Al final del ejercicio contable, Con los saldos de las cuentas del libro mayor que se estas cuentas están equilibradas. Para comprobar la resumen en el cuadro 3.20 se puede preparar fácil- exactitud de los asientos del libro mayor, se prepara un mente el balance de sumas y saldos. Los lectores estado con los saldos de todas las cuentas a una fecha deberían dedicar tiempo a seguir los saldos de las cuentas T para entender cómo se prepara este balance. Cuadro 3.19 Balance de sumas y saldos de la ciudad XYZ (US$) Estados financieros El estado de ingresos y gastos es una parte clave de un Nombre de cuenta Débitos Créditos informe financiero anual exhaustivo, en el que se Caja 42 260 presentan los estados financieros del gobierno local. Cuentas por cobrar - Todos los años, cada organización gubernamental Artículos de oficina 840 prepara un estado de ingresos y gastos y lo respalda con Seguros 2000 importantes análisis (como la discusión y el análisis de la administración en los gobiernos municipales de Nómina y prestaciones para 20 500 Estados Unidos) y las notas a los estados financieros. empleados El estado de ingresos y gastos informa el total de Honorarios de consultores 350 ingresos y el total de gastos. Las organizaciones del Alquiler 1000 gobierno lo presentan haciendo hincapié en la organi- Servicios públicos 250 zación completa, incluidos todos los tipos de activi- Contribuciones 50 000 dades y todos los tipos de ingresos y gastos durante el Impuesto a la propiedad 12 000 ejercicio económico. En síntesis, el estado muestra cuánto dinero se ha ganado (ingresos) y cuánto se ha Licencias comerciales 5200 gastado (gastos). En el cuadro 3.21 se muestra un Totales 67 200 67 200 estado de ingresos a modo de ejemplo, preparado 124 Finanzas municipales Cuadro 3.20 Ciudad XYZ: Cuentas T y cuenta de caja Ingresos por contribuciones Gastos de artículos de oficina Cuenta de caja 10 de ene. US$50 000 20 de ene. US$240 3 de ene. US$5200 31 de ene. US$600 10 de ene. US$50 000 Saldo US$50 000 Saldo US$840 15 de ene. US$350 Nómina y gastos por prestaciones 20 de ene. US$240 para empleados Gasto de seguro 30 de ene. US$10 000 30 de ene. US$10 000 1 de feb. US$2000 31 de ene. US$1000 15 de feb. US$10 500 1 de feb. US$2000 Saldo US$20 500 Saldo US$2000 3 de feb. US$12 000 Ingreso del impuesto a la propiedad Ingreso por licencias comerciales 15 de feb. US$10 500 3 de feb. US$12 000 3 de ene. US$5200 25 de feb. US$600 Total US$67 200 US$24 940 Saldo US$12 000 Saldo US$5200 Saldo US$42 260 US$24 690 Honorarios de consultores Gastos de ocupación/alquiler 15 de ene. US$350 31 de ene. US$1000 Saldo US$350 Saldo US$1000 Gasto en servicios públicos Cuentas por pagar 8 de feb. US$250 31 de ene. US$600 25 de feb. US$600 Saldo US$250 Saldo US$0 parcialmente con los datos del cuadro 3.20. Los datos • Gastos tales como erogaciones, cargas, otros usos agregados muestran el saldo inicial, las transferencias financieros y demás gastos de tipo institucional: y los gastos que no aparecen en el cuadro 3.20. salarios, servicios, etc. Los gastos también se En el estado de actividades primero se establece la pueden informar en categorías tales como modificación del saldo de fondos como resultado de programas principales, recaudación de fondos, los saldos de ingresos y gastos; luego se suma el saldo administración y general. de fondos al comienzo del período informado • El resultado final de todas las partidas de ingresos y (ejercicio fiscal). La suma de estos dos da como gastos sería el cambio en el saldo de fondos, ya sea resultado un saldo de fondos al final de período de un superávit o un déficit. US$40 500. El estado de ingresos y gastos da una idea de cómo está operando el gobierno local en general y ofrece un El estado de situación financiera informe de los siguientes elementos: (balance general) El estado de situación financiera o balance general • Ingresos tales como contribuciones, cargos de refleja la estructura de los activos de una organi- programas, cuotas de miembros atrasadas, transfe- zación y las fuentes de financiamiento utilizadas para rencias, ingresos por inversiones y montos liberados financiar esos activos, hasta una fecha definida. Y de restricciones. como el nombre lo indica, debe haber un balance Gestión financiera municipal 125 Cuadro 3.21 Estado de ingresos y pagos (US$) situación general del superávit (o déficit) de la organi- zación teniendo en cuenta los ingresos y gastos durante Ingresos Sin un período dado (ejercicio económico). El estado de restricciones situación financiera ofrece un panorama general de las Ingresos percibidos 17 200 finanzas de la organización en un punto de tiempo fijo Contribuciones 10 250 (el final del ejercicio fiscal). En él se totalizan todos los Ingresos de programas activos y se restan los pasivos para calcular los activos Otras fuentes 3400 netos generales y el superávit o déficit. Ingresos por intereses y dividendos 1550 En el cuadro 3.22 se muestra un modelo de estado Transferencias 93 200 de situación financiera (balance general) de una entidad del gobierno local, con activos restringidos Préstamos y adelantos 60 300 y sin restricciones, y asignados y no asignados; Fondos restringidos liberados también se presenta el total de activos y de activos Total de ingresos sin restricciones 185 900 netos. A partir del cuadro se pueden hacer algunas Gastos observaciones. El cuadro incluye activos corrientes Gastos de programas 22 700 (50 000), de los cuales 40 000 no presentan restric- Gastos de desarrollo 27 000 ciones y están asignados a operaciones (25 000) y al Administración y gastos generales 29 300 Consejo Escolar (15 000). Existen activos restringidos por valor de 10 000, que corresponden a transferencias Préstamos y adelantos 65 400 del gobierno central para gastos específicos. Otros gastos y usos para fondos 27 000 Gastos operativos totales 171 400 Cambio en el saldo de fondos 14 500 Breve introducción al modelo de contabilidad de fondos de Estados Unidos Saldo de fondos, comienzo del período 26 000 En Estados Unidos, los municipios siguen un modelo Saldo de fondos, final de período llamado “contabilidad de fondos”, por el cual los (superávit o déficit) 40 500 ingresos y los gastos se informan en diferentes fondos (recuadro 3.7). Un fondo es una entidad fiscal y contable con un conjunto de cuentas que se entre sus partes porque este estado financiero refleja compensan entre sí y que registran movimientos de la esencia de la ecuación contable, que es caja y otros recursos financieros. De esta manera, un gobierno local debería tener un solo fondo general, activo = pasivo + patrimonio neto. pero puede tener muchos otros tipos de fondos. Por ejemplo, un municipio puede mantener un fondo de Los activos netos de una organización gubernamental ingresos especial y separado para cada fuente de son equivalentes al valor neto (patrimonio) de una ingresos restringidos, un fondo de proyectos de capital organización comercial. Los Principios de Contabilidad individual para cada proyecto importante de este tipo Generalmente Aceptados (PCGA) recomiendan clasificar y un fondo separado para el servicio de la deuda para los activos netos como sin restricciones, restringidos cada emisión de bonos pendientes de pago. temporalmente o restringidos permanentemente. Los En el cuadro 3.23 se muestra un balance general gobiernos locales de muchos países deben clasificar sus con el método de contabilidad de fondos de una activos de acuerdo con los PCGA (como se analiza en ciudad estadounidense. El fondo general de un más detalle en el capítulo 6). En el gráfico 3.5 se gobierno local abarca la mayoría de las principales ilustran los componentes de los activos netos y se funciones públicas, como policía, mantenimiento de destacan sus significados. calles, saneamiento, etc. En el balance general se El término “estado de situación financiera o balance muestra el activo y el pasivo financiero, con partidas general” es el que utilizan las organizaciones sin fines sobre otros activos, y se proporciona a los encargados de lucro. El objetivo de este estado es informar sobre el de tomar decisiones información muy específica sobre activo, el pasivo y los activos netos en una fecha deter- las fuentes y los usos de los fondos y las obligaciones minada. El estado de ingresos y pagos muestra la acumuladas. 126 Finanzas municipales Gráfico 3.5 Marco lógico de los activos netos Activos netos: Diagrama Superávit (déficit) sin designar Designados para el Consejo Escolar Para proyectos Restricciones por propósito Sin Para reserva en efectivo Para proyectos restricciones Para adquisiciones Para función Para cuasidotaciones Para compras de capital Restringidos Propiedades y equipos Restricción por tiempo temporalmente Activos fijos netos Para próximos de deuda a largo plazo ejercicios fiscal (restricciones impuestas Restringidos por los donantes) permanentemente Restricciones por propósito Dotación (restricciones impuestas por los donantes) Fuente: GASB, 1999. Contabilidad municipal sus operaciones. Los asesores y consultores a menudo en los países en desarrollo observan que los gobiernos locales son similares a las En esta sección se analizan los problemas que enfrentan empresas privadas y, por ese motivo, han recomendado los gobiernos locales de los países en desarrollo para que apliquen el sistema de valores devengados de aplicar principios y prácticas contables modernos. Si partida doble. bien esta discusión trata brevemente los debates Si bien es cierto que este método es el más moderno, actuales sobre estos temas, no se centra en las políticas también es necesario considerar si se adapta al contexto sino en cómo abordar dichos problemas desde la del gobierno local. Algunos de los principales impedi- perspectiva de la administración municipal. mentos son estimar el valor de los activos municipales y crear el balance general inicial, porque son procesos Método de caja o de valores devengados que llevan tiempo. Por lo tanto, en vez de apresurarse a Encontrar un método contable adecuado es un implementar formas contables sofisticadas como la de problema común de los gobiernos municipales de valores devengados, se recomienda fortalecer las países en desarrollo. Tradicionalmente, estos gobiernos capacidades del sistema contable y del personal han aplicado la contabilidad de caja de partida simple, mediante una primera transición al método de caja de ya que es el método que siguen los gobiernos centrales. partida doble y luego, si es posible, pasar al método de A medida que avanzó la descentralización y los valores devengados modificado. La experiencia del gobiernos locales comenzaron a adquirir identidad gobierno local en la preparación de cuentas utilizando propia, cobró importancia la necesidad de adoptar la contabilidad de caja de partida doble le permitirá sistemas y procedimientos contables más adecuados a avanzar cómodamente hacia métodos más avanzados. Gestión financiera municipal 127 Cuadro 3.22 Balance general de los fondos del gobierno Ejercicio actual Sin restricciones Total Con (Fecha de emisión hasta Designados para restric- Ejercicio del municipio) la fecha Operaciones el Consejo Escolar ciones Nota anterior Activo a Activos corrientes 50 000 25 000 15 000 10 000 42 000 Activos fijos 20 000 20 000 20 750 Activos a largo plazo Total de activos 70 000 25 000 35 000 10 000 62 750 Pasivo Pasivo corriente 3000 3000 3500 Pasivo a largo plazo Total del pasivo 3000 3000 3500 Patrimonio neto Sin restricciones Sin designar 22 000 22 000 26 500 b Designados para el Consejo Escolar 15 000 15 000 Propiedades, plantas, equipos 20 000 20 000 20 750 Restringidos temporalmente 10 000 10 000 12 000 Restringidos permanentemente Total de activos netos 67 000 22 000 35 000 10 000 59 250 Total de pasivo y patrimonio neto 70 000 25 000 35 000 10 000 62 750 a. Restringido al uso exclusivo en el programa de vigilancia de la salud en las escuelas. b. Monto asignado para que el Consejo Escolar dedique a la capacitación docente. Recuadro 3.7 La estructura de fondos de los gobiernos estatales y locales en Estados Unidos Fondos gubernamentales • Fondo general: Para contabilizar y reportar todos los recursos financieros que no se Propósito: Contabilizar y reportar las actividades incluyen en otro fondo. operacionales y financieras de los gobiernos que • Fondos de ingresos especiales: Para se financiaron principalmente con impuestos y contabilizar y reportar los fondos de fuentes transferencias intergubernamentales. de ingreso específicas que están restrin- Base contable/objeto de medición: Valores gidos o comprometidos para fines distintos devengados modificada/recursos financieros del servicio de deuda o los proyectos de actuales. capital (por ejemplo, ingresos provenientes Existen cinco tipos de fondos guberna- de impuestos al gas que se exige que sean mentales: usados para la reparación de caminos). (continúa en la página siguiente) 128 Finanzas municipales Recuadro 3.7 (continuación) • Fondos para el servicio de deuda: Para Fondos fiduciarios contabilizar y reportar recursos financieros Propósito: Contabilizar y reportar recursos que que están restringidos, comprometidos o permanecen en custodia de los gobiernos como asignados a cubrir gastos de reembolso de principal e intereses. depositarios o agentes de terceras partes. • Fondos para proyectos de capital: Para contabi- Base contable/objeto de medición: Valores lizar y reportar recursos que están restringidos, devengados (íntegramente)/recursos económicos. comprometidos o asignados a gastos de inver- Existen dos tipos de fondos fiduciarios: siones de capital, incluida la adquisición o • Fondos fiduciarios, incluidos los siguientes: construcción de instalaciones, como edificios — Fondos de jubilación (y otros beneficios y carreteras, y otros bienes de capital. para los empleados), para contabilizar y • Fondos permanentes: Para contabilizar y reportar recursos acumulados para pagar reportar recursos restringidos, ya que solo pensiones, atención de la salud y otros los ingresos por inversiones (no el principal) beneficios al personal retirado y con pueden usarse para respaldar los programas incapacidad del gobierno (por ejemplo, de los gobiernos informantes en beneficio planes de jubilación del gobierno local del Estado o la ciudadanía (por ejemplo, para sus empleados). mantenimiento de un cementerio público o un parque). — Fondos de inversión, para contabilizar y reportar conjuntos de inversiones en Fondos propios los que participan otros gobiernos (por Propósito: Contabilizar y reportar actividades de ejemplo, un fondo del gobierno estatal los gobiernos que sean similares a las que abierto a los gobiernos locales dentro del realiza el sector privado y estén financiadas estado). principalmente con cargos a los usuarios. Base contable/objeto de medición: Valores — Fondos para fines privados, para contabi- devengados (íntegramente)/recursos económicos. lizar y reportar recursos que se mantienen Existen dos tipos de fondos propios: para personas u organizaciones externas (por ejemplo, un fondo de becas para los • Fondos para empresas: Para contabilizar y hijos de los empleados, financiado con la reportar actividades de tipo comercial que donación de un ciudadano). ofrecen beneficio al público en general (por ejemplo, una empresa de suministro • Fondos de organismos: Para contabilizar y eléctrico). reportar los recursos que se mantienen a • Fondos de servicio interno: Para contabilizar corto plazo en nombre de personas, organi- y reportar los bienes y servicios que se zaciones u otros gobiernos (por ejemplo, proporcionan a los departamentos del mismo impuestos recaudados en nombre de otro gobierno (por ejemplo, una función de compra gobierno). Estos fondos solo tienen activos centralizada o el parque de vehículos). y pasivos (ni ingresos ni gastos). Fuente: http://media.wiley.com/product_data/excerpt/01/EHEP0015/EHEP001501-2.pdf. Contabilización de los costos de operaciones los activos. Así como la generación de activos es clave y mantenimiento de los activos fijos para fortalecer la capacidad de los gobiernos locales de La mayoría de los gobiernos locales presta mucha prestar servicios, la gestión y el reemplazo de los atención a sus presupuestos de capital y a la generación activos son necesarios para mantener la capacidad de de activos, pero dedica muy poco tiempo a la gestión de prestación de servicios que se ha creado. Por lo tanto, la Gestión financiera municipal 129 130 Cuadro 3.23 Ejemplo de balance general de los fondos de un gobierno (miles de US$) Programas de salud y Total de desarrollo Reconstrucción Construcción Otros fondos fondos del General urbano comunitaria de la ruta 7 del gobierno gobierno Activo Caja y equivalentes 3418,5 1236,5 5606,8 10 261,8 Inversiones 13 262,7 10 467,0 3485,3 27 215,0 Valores por cobrar (netos) 3644,6 2953,4 353,3 11,0 10,2 6972,5 Adeudado de otros fondos 1370,8 1370,8 Valores por cobrar de otros gobiernos 119,1 1596,0 1715,1 Gravámenes por cobrar 791,9 3195,7 3987,6 Inventarios 182,8 182,8 Total de activos 9408,6 7504,7 13 616,0 10 478,0 10 698,3 51 705,6 Pasivo y saldos de fondos Pasivo: Cuentas por pagar 3408,7 130,0 190,5 1104,6 1074,8 5908,6 Adeudado a otros fondos 25,4 25,4 Pagadero a otros fondos 94,1 94,1 Ingresos diferidos 4250,4 6273,0 250,0 11,0 10 784,4 Total del pasivo 7753,2 6428,4 440,5 1115,6 1074,8 16 812,5 Saldos de fondos: Reservado para: Inventarios 182,8 182,8 Gravámenes por cobrar 791,9 791,9 Cargas 40,3 41,0 119,3 5792,6 1814,1 7807,3 Servicio de la deuda 3832,1 3832,1 Otros fines 1405,3 1405,3 Finanzas municipales No reservados, informados en: - Fondo general 640,3 640,3 Fondos especiales de reserva 1035,3 1330,7 2366,0 Fondos para proyectos de capital 13 056,2 3569,8 1241,3 17 867,3 Total de saldos de fondos 1655,3 1076,3 13 175,5 9362,4 9623,5 34 893,0 Total de pasivo y saldos de fondos 9408,5 7504,7 13 616,0 10 478,0 10 698,3 51 705,5 Los montos informados de las actividades del gobierno son diferentes por los siguientes motivos: Gestión financiera municipal Los activos de capital usados en las actividades del gobierno no son recursos financieros y, por lo tanto, no se informan en los fondos. 161 082,7 Otros activos a largo plazo no están disponibles para pagar los gastos del período actual y, por lo tanto, están diferidos en los fondos. 9348,9 La administración usa los fondos de servicios internos para cobrar el costo de ciertas actividades, como seguros y telecomunica- 2994,7 ciones, a fondos individuales; el activo y el pasivo de los fondos de servicio interno se incluyen en las actividades del gobierno como parte del estado de activos netos. El pasivo a largo plazo, como los bonos por pagar, no se adeudan ni se deben pagar en el período actual y, por lo tanto, no se (84 760,5) informan en los fondos. Activo neto de las actividades del gobierno 123 558,8 Fuente: Adaptación de los autores basada en Freeman y Shoulders, 2000. 131 gestión financiera de los gobiernos locales debe incluir mencionan algunas técnicas contables de gestión disposiciones adecuadas para la operación, el manteni- avanzada, como el análisis de punto de equilibrio. miento y el reemplazo de los activos creados. Desde una perspectiva contable, sería necesario que el Contabilidad de costos y gestión de costos municipio previera adecuadamente los costos de La contabilidad de costos ofrece información clave a operación (a partir de los datos generados por sus la administración y la ayuda tanto en las decisiones sistemas de control de costos) y la depreciación de los sobre operaciones como en el análisis de la eficiencia activos fijos. En el capítulo 6 se analiza la gestión de operacional. En un sistema de contabilidad de costos, activos en detalle. los costos de proporcionar servicios se gestionan midiendo cada servicio por separado, lo que permite Deficiencias de las normas y prácticas contables al administrador supervisar el costo de prestar Aunque todos están de acuerdo en que las reformas son servicios específicos, como abastecimiento de agua, necesarias para mejorar la calidad de la contabilidad gestión de los residuos sólidos, vivienda, educación o municipal, un impedimento común de esas reformas es atención de la salud. La contabilidad de costos brinda la ausencia de normas y procedimientos contables bien a los encargados de la toma de decisiones información definidos para los gobiernos locales de la mayoría de los analítica que puede usarse para aumentar la eficiencia países en desarrollo. Habitualmente, las normas y los de las operaciones. procedimientos contables están diseñados para los gobiernos nacionales, y se espera que los gobiernos Función e importancia de la contabilidad de locales sigan este modelo. En esos casos, la utilidad de costos de la prestación de servicios. Si bien la las normas suele ser reducida para los gobiernos locales contabilidad financiera, como se ha analizado en porque no responden totalmente a los requisitos de este capítulo, ayuda a una organización a preparar estos, especialmente en esferas tales como la contabi- estados financieros que ofrecen una visión general lidad de costos por servicio y función local, contabilidad de sus ingresos y gastos y el superávit o déficit resul- de facturación y recaudación de tarifas y cargos, fondos tante, la contabilidad de costos ayuda a una organi- de jubilación local, etc. Por eso, cuando no existen zación a tener una visión detallada de los costos normas y procedimientos específicos para la contabi- subyacentes que inciden en los informes finan- lidad de los gobiernos locales, se deben realizar cieros generales. Esta información detallada puede esfuerzos especiales para definirlos, teniendo en cuenta usarse para controlar los costos y determinar los las necesidades de dichos gobiernos. Corregir esas precios adecuados para los productos y servicios. deficiencias mediante reformas del sistema contable es En un gobierno local, la información de la contabi- un proceso plagado de desafíos, especialmente cuando lidad de costos proporciona ideas útiles al oficial de se reemplaza un sistema manual con un sistema de finanzas, la administración municipal y los adminis- contabilidad computarizado y automatizado. tradores de entidades de servicios específicos sobre cuánto cuesta exactamente la prestación de servicios. Ayuda al gobierno municipal a calcular el alcance de Usar la información contable para la toma la recuperación de costos y la sostenibilidad de un de decisiones de la administración servicio comparando el costo de su operación con las En esta sección se analiza el uso de la información tarifas y cargos que se cobran por él. contable para respaldar las decisiones de la adminis- La información sobre contabilidad de costos ayuda tración. Parte de este material se volverá a analizar en al oficial financiero a controlar los costos y a lograr que capítulos siguientes (incluidos el 5, el 6 y el 8). Aquí las operaciones sean más eficientes, reduciendo la se hace hincapié solo en la contabilidad de costos y presión sobre el presupuesto municipal y evitando el en algunas herramientas analíticas. En la sección se aumento de tarifas e impuestos, decisión políticamente presentan algunos de los conceptos básicos de la difícil. Los sistemas de contabilidad de costos son contabilidad de costos, como costos estándares, prospectivos y, por lo tanto, ayudan a los oficiales de centros de costos, costos directos e indirectos, finanzas a moldear los costos y precios futuros y a estimación de los gastos generales y estimación de analizar la posición financiera de la entidad en distintas costos basada en las actividades. También se situaciones. Sin embargo, aún están en sus primeras 132 Finanzas municipales etapas en los gobiernos locales de la mayoría de los Por ejemplo, el gobierno de una ciudad puede usar países en desarrollo. Necesitan la atención de los los mismos camiones, cargadores, mano de obra y encargados de formular políticas. Por ejemplo, los equipos para mantener parques e instalaciones de sistemas de contabilidad municipal derivados de la deportes, salud y educación. Por lo tanto, puede crear contabilidad del gobierno central no registran la un fondo de grupos de mantenimiento y asignar los contabilidad de los costos específicos de servicios costos de los camiones (combustible, mano de obra, básicos como el abastecimiento de agua, la gestión de reparaciones) por distancia en kilómetros de trans- los residuos sólidos o el transporte público. El análisis porte realizados. Puede asignar el costo de los que se presenta aquí ofrece un panorama amplio de cargadores y otros equipos a partir del tiempo de uso algunos de los conceptos de costos pertinentes. de cada proyecto de mantenimiento en las zonas abarcadas. La lógica de los sistemas de FCA es que la base para la asignación de los costos suele ser el Técnicas básicas de contabilidad de costos. Los principal determinante de los costos, por lo que la sistemas de contabilidad de costos pueden variar asignación conduce a una determinación de costos de según el tipo de operaciones de la entidad. En una las actividades más precisa. Aunque no corresponde entidad que se dedica a la producción masiva de tareas realizar una discusión elaborada sobre la contabilidad comunes (como la mayoría de los servicios muni- de costos avanzada en este capítulo, es útil que las cipales, desde la eliminación de los residuos sólidos autoridades de los gobiernos locales comprendan que hasta el abastecimiento de agua y saneamiento), el estas técnicas sofisticadas existen y aumentan la sistema de estimación de costos de los procesos es precisión de la contabilidad de los costos de prestación adecuado. En cambio, si una organización realiza de servicios. De esa forma, pueden ayudar a mejorar la servicios específicos diseñados para clientes indivi- calidad de la gestión financiera municipal. duales (como la tecnología de la información o los trabajos de construcción), se suele usar el método de Centros de costos y contabilidad responsable. contabilidad de costos por orden de trabajo. Si bien Como se analizó antes, un objetivo de un sistema de estos sistemas de contabilidad de costos son útiles en sí contabilidad de costos es desglosar los detalles de mismos, presentan deficiencias, especialmente cuando un producto o servicio, para que la administración se manejan costos compartidos (por ejemplo, distintos pueda identificar los costos que se pueden controlar. departamentos o procesos comparten un servicio), Un costo incontrolable es aquel que el administrador lo que dificulta la determinación de los costos de los no puede modificar. Por ejemplo, en un gobierno trabajos y procesos con precisión. Estas deficiencias municipal, los gastos de oficina son un costo contro- han llevado a la utilización de la fijación de costos lable, pero las primas de seguros que debe pagar por los basada en las actividades. camiones no son controlables porque no las establece dicho gobierno. Incluso así, el administrador puede lograr economías con una selección competitiva de las Fijación de costos basada en las actividades. Los empresas de seguros. sistemas de fijación de costos basada en las actividades El concepto de costos y gastos controlables (FCA) son una refinación de los sistemas de costos constituye la base para un sistema contable basado en porque se centran en las actividades individuales como la responsabilidad, en el que los administradores son objeto central. Una actividad es un evento, una tarea responsable de los costos y gastos que están bajo su o una unidad de trabajo con un propósito específico, control. Antes de cada período de presentación de como la eliminación de residuos de una parte de una informes, la organización prepara planes en los que se ciudad, el registro de nacimientos o muertes, etc. Los especifican los costos o gastos previstos, bajo el sistemas de FCA calculan los costos de las actividades control de cada administrador. Esos planes se individuales y asignan ese valor a objetos de costos, denominan presupuestos de contabilidad basada en la como los productos y servicios, sobre la base de las responsabilidad. Este sistema acumula los costos y actividades emprendidas para producir cada uno de gastos para incluirlos en informes que se presentan ellos. Con este fin, los sistemas de contabilidad de oportunamente a los administradores sobre los costos costos reúnen las actividades en grupos de costos y los de los que son responsables. Los informes son usan como base para asignar los costos. informes de desempeño y en ellos se comparan los Gestión financiera municipal 133 costos y gastos reales con los montos presupuestados. de producción). El cálculo más simple del punto de Los administradores utilizan esos informes para equilibrio es centrar la atención en costos reales y específicos que difieren de los montos presupuestados y deciden punto de equilibrio = costos fijos totales / medidas correctivas para reducirlos. (ventas - costos variables). En los gobiernos locales, la planificación finan- Técnicas para que la administración tome ciera es extremadamente importante. El análisis del decisiones eficientes punto de equilibrio revela cómo varían los ingresos y La contabilidad es el idioma de toda actividad los costos a partir un cambio en el nivel de servicio, es comercial, pero está ganando cada vez más promi- decir, qué efecto tendrá un cambio en un servicio o la nencia en la administración de los gobiernos locales combinación de servicios en los ingresos. Idealmente, porque estos deben proporcionar servicios a los ciudadanos a partir de recursos limitados. La incor- el objetivo es encontrar un nivel de producción con el poración de sistemas contables básicos permite el que el gobierno alcance el punto de equilibrio, es registro y la compilación eficientes de los datos finan- decir, que los ingresos totales sean iguales o cieros, que deben ser analizados, estructurados y superiores a los costos. presentados para que resulten útiles en el proceso de Los servicios municipales deberían considerar la toma de decisiones de la administración. Distintas recuperación de costos en vez de producir ingresos técnicas de análisis financiero ayudan a las adminis- adicionales. Sin embargo, estar cerca del punto de traciones a extraer conclusiones valiosas. Entre estas equilibrio puede conllevar el riesgo de generar un técnicas se incluyen el análisis de coeficientes, el déficit, elevar la demanda de subsidios o socavar la análisis de tendencias, la creación de modelos finan- sostenibilidad de los servicios. De esta manera, el cieros, la clasificación de proyectos de inversión análisis de punto de equilibrio también es una herra- mediante técnicas de presupuestación de capital, el mienta útil para medir qué programas son autosus- análisis de punto de equilibrio y otros. Analizaremos tentables y cuáles están subsidiados o necesitan el análisis de punto de equilibrio, una de las técnicas subsidio. Al estudiar la relación entre costos, volumen más simples, que puede usarse prácticamente en de servicios e ingresos, la administración municipal cualquier organización. Otras técnicas se abordarán puede encarar mejor muchas decisiones de planifi- en los capítulos 5 a 8. cación. El análisis de punto de equilibrio también puede ser útil cuando los administradores munici- Análisis de punto de equilibrio. Este análisis pales deben decidir entre comprar o alquilar o cuando es una técnica muy usada en entornos empresa- afrontan cuestiones comunes de la gestión diaria. riales, especialmente entre los administradores de la En el gráfico 3.6 se muestra un cuadro de punto de producción y los contadores de la administración. Es equilibrio, una representación gráfica de costos (C) una herramienta útil para decidir si se deben comprar con distintos niveles de producción, junto con la equipos (un camión compactador, por ejemplo) porque variación del ingreso (A) proveniente de ventas o calcula la proximidad de la operación a su nivel de equilibrio con y sin el camión. El análisis de punto de comisiones. La intersección de las dos líneas repre- equilibrio simplemente calcula el nivel de servicios o senta el punto de equilibrio, en el que no se generan ni producción en el que la totalidad de los costos fijos y pérdidas ni ganancias. Así, la entidad se enfrenta a variables son equivalentes y la empresa no genera ni pérdidas siempre que el volumen de la producción o ganancias ni pérdidas. Este es el punto de equilibrio. las ventas sea inferior a Q0 y comienza a obtener El cálculo depende de distinguir cuidadosamente ingresos netos cuando la producción o las ventas los costos que son variables (que cambian cuando superan Q0. El motivo es que los servicios siempre cambia la producción) y los costos que son fijos (que tienen una inversión inicial, que genera un costo fijo no están directamente relacionados con el volumen incluso cuando no hay producción. 134 Finanzas municipales Gráfico 3.6 Análisis de punto de equilibrio A € so gre In C P Costos variables B Costos fijos 0 Pérdida Ganancia Producción Q Q0 Presentación de informes interesadas que requieren información sobre una financieros entidad. Son una forma de transmitir a los usuarios de esta información material que utilizan para tomar Esta sección se basa en lo analizado hasta aquí sobre decisiones entre alternativas de uso de recursos escasos. contabilidad para pasar a un nivel más avanzado: El objetivo deriva principalmente de las necesidades y utilizar la información contable para compilar los intereses de esos usuarios, que no tienen capacidad informes financieros. Antes de abordar el contenido y para reunir la información que necesitan y, por lo tanto, las técnicas de preparación de los informes finan- deben recurrir a los informes financieros de la entidad, cieros, se analiza la importancia de la presentación al menos parcialmente. Los informes financieros de informes para la transparencia y la rendición de también son un medio para realizar el seguimiento del cuentas en el sector público. También se mencionan desempeño (tema del capítulo 8). Entre los posibles las funciones de los participantes en el régimen usuarios de los informes financieros y su información se de presentación de informes, incluidos los gobiernos encuentran los siguientes: de nivel superior, los ministerios centrales, el Parlamento y otros órganos legislativos, instituciones • Inversionistas. Para las empresas, los inversionistas de supervisión como la oficina de auditoría general, están interesados en la capacidad de la entidad de y los mismos ciudadanos, así como la presentación generar entradas de efectivo neto porque sus de informes financieros como herramienta para decisiones sobre las inversiones se relacionan con comunicarse con las partes interesadas. los montos, el momento y las incertidumbres de esos flujos. Presentación de informes financieros: • Acreedores. Los acreedores proporcionan capital Conceptos y prácticas financiero a un gobierno local prestándole efectivo Los informes financieros proporcionan información (u otros activos). Al igual que los inversionistas, consolidada a una amplia variedad de partes los acreedores están interesados en los montos, Gestión financiera municipal 135 el momento y la incertidumbre de los flujos de La presentación de informes financieros es solo efectivo futuros del municipio. Para el acreedor, un una de las fuentes de información que facilitan la toma prestatario es una fuente de efectivo en forma de de decisiones. Los usuarios de los informes financieros intereses, reembolso de préstamos y primas sobre también necesitan considerar información relevante los títulos de deuda. de otras fuentes, como información sobre condiciones o expectativas económicas generales, eventos políticos y el clima político y el panorama de la industria. • Proveedores. Los proveedores proporcionan bienes Los usuarios de los informes financieros deben o servicios en vez de capital financiero. Están estar al tanto de las características y las limitaciones interesados en evaluar la probabilidad de que un de la información que contienen. En gran medida, municipio les pague en término lo adeudado. estos informes se basan en estimaciones, en vez de mediciones exactas, de los efectos financieros en las • Empleados. Los empleados proporcionan servicios a entidades de las operaciones y otros hechos o circuns- un municipio, por lo que están interesados en la tancias. Por eso, los usuarios deben leer los estados información para evaluar su capacidad constante de financieros en su conjunto, especialmente las notas pagar sueldos y salarios, y de ofrecer pagos de y los anexos, donde se describen las bases y los incentivos, jubilación u otras prestaciones. supuestos de las estimaciones. • Ciudadanos. Para los ciudadanos, un municipio es Características de un buen sistema una fuente de servicios. Los ciudadanos están de informes financieros interesados en evaluar la capacidad del gobierno De acuerdo con la FASB, estas son las características local para continuar proporcionando esos servicios, cualitativas que debe tener un buen sistema de informes ya que tienen una relación de larga data con el financieros (FASB, 2000; Skousen et al., 2000): municipio y dependen de él para acceder a servicios. • Relevancia. Para que sea útil en las decisiones sobre • Gobiernos, sus organismos y órganos reguladores. inversiones, créditos y asignación de recursos Los gobiernos y sus organismos y órganos regula- similares, la información debe ser relevante para dores están interesados en las actividades munici- esas decisiones. La información relevante puede pales porque son responsables, en varias formas, de definir las decisiones de los usuarios porque los ayuda a evaluar los posibles efectos de las opera- garantizar que los recursos económicos se asignen ciones y otras actividades pasadas, presentes o eficientemente. También necesitan información futuras en los próximos flujos de efectivo (valor para ayudar a regular actividades, determinar y predictivo) o confirmar o corregir sus evaluaciones aplicar políticas impositivas, y preparar estadísticas previas (valor de confirmación). La oportunidad sobre el ingreso nacional y otros aspectos similares. —poner la información a disposición de los encar- gados de la toma de decisiones antes de que pierda Las categorías de usuarios de información antes su capacidad para influir en las decisiones— es otro mencionadas, junto con sus necesidades, se aplican en aspecto clave de la relevancia. los sectores público y privado, aunque el tipo de infor- mación que se requiere de un gobierno municipal • Representatividad. Para que sea útil en las decisiones puede ser diferente de lo que se necesita de una sobre inversiones, créditos y asignación de recursos empresa comercial. Por ejemplo, el gobierno nacional similares, la información debe ser una represen- estaría interesado en saber el grado de eficiencia de los tación fidedigna de los fenómenos económicos del municipios para usar las transferencias interguberna- mundo real que intenta mostrar. Los fenómenos mentales y cumplir así los requisitos de desarrollo, representados en los informes financieros son mientras que los ciudadanos pueden estar más intere- recursos y obligaciones económicos, y las opera- sados en saber cómo se gasta el dinero en obras de ciones y demás actividades y circunstancias que los desarrollo local. modifican. Para que haya representatividad de esos 136 Finanzas municipales fenómenos económicos, la información debe ser económicas y comerciales y la contabilidad finan- verificable, neutral y exhaustiva. ciera y que estudian la información con una La verificabilidad implica que distintos obser- diligencia razonable comprendan su significado. vadores informados e independientes lleguen a un La información pertinente no debería excluirse consenso, aunque no necesariamente un acuerdo solamente porque puede ser demasiado compleja o total, sobre una de las siguientes premisas: difícil para algunos usuarios. La comprensibilidad a) la información es representativa de los aumenta cuando la información se clasifica, se fenómenos económicos que intenta mostrar distingue y se presenta de manera clara y concisa. sin errores ni sesgos importantes (verificación directa); • Importancia relativa. La información presenta b) el método de reconocimiento o medición elegido importancia relativa cuando la omisión o los errores se ha aplicado sin errores ni sesgos importantes de presentación pueden influir en las decisiones (verificación indirecta). sobre asignación de recursos que toman los usuarios Para que sea verificable, la información no debe a partir del informe financiero de una entidad. La ser una estimación de un punto único. También se importancia relativa depende del tipo y la cantidad pueden verificar una variedad de montos y las de información, considerada en las circunstancias probabilidades conexas. particulares de omisión o errores de presentación. La neutralidad es la ausencia de sesgos para Un informe financiero debe incluir toda la infor- intentar obtener un resultado predeterminado mación de importancia relativa relacionada con una o inducir un comportamiento específico. La entidad específica; la información menos impor- neutralidad es un aspecto esencial de la represen- tante puede —y debería— omitirse. Llenar un tatividad porque la información sesgada no puede informe financiero con información secundaria presentar fielmente los fenómenos económicos. genera el riesgo de opacar la información más La exhaustividad implica incluir en los informes financieros todos los datos necesarios para una repre- importante y reducir la utilidad del informe para las sentación fidedigna de los fenómenos económicos decisiones. que se intentan mostrar. Por lo tanto, la exhaus- tividad, dentro de los límites de lo que es suficiente y • Beneficios y costos. Los beneficios de los informes factible (teniendo en cuenta los costos), es un compo- financieros deben justificar los costos de prepararlos nente esencial de la representatividad. y utilizarlos. Uno de los beneficios de la presen- tación de informes financieros es la adopción de • Comparabilidad. La comparabilidad, que incluye la mejores decisiones sobre inversiones, créditos y coherencia, mejora la utilidad de los informes finan- asignación de recursos similares, lo que a su vez da cieros para tomar decisiones sobre inversiones, lugar a un funcionamiento más eficiente de los créditos y asignación de recursos similares. La mercados de capital y un descenso de los costos de comparabilidad es la cualidad de la información capital para la economía en su conjunto. Sin que permite a los usuarios identificar similitudes y embargo, los informes financieros y las normas de diferencias entre dos conjuntos de fenómenos presentación de informes imponen costos directos e económicos. La coherencia implica utilizar las indirectos sobre quienes preparan y quienes utilizan mismas políticas y procedimientos contables, ya sea los informes, y sobre auditores y reguladores. Así, de un período a otro dentro de una entidad o en un único período entre entidades. La comparabilidad es los encargados de las normas solicitan información a el objetivo; la coherencia es un medio para alcanzarlo. preparadores, usuarios y otras partes interesadas sobre sus expectativas con respecto al tipo y la • Comprensibilidad. La comprensibilidad es la cualidad cantidad de los beneficios y costos de las normas de la información que permite que los usuarios que propuestas, y en sus deliberaciones tienen en cuenta poseen un conocimiento razonable de las actividades la información que obtienen. Gestión financiera municipal 137 Estados financieros en acción: recursos recibidos. Estos informes cumplen la función Perspectiva de políticas de órganos de seguimiento y, habitualmente, no se Los estados financieros de cualquier organización son comparten con otras partes interesadas externas. En el el estado de resultados, el balance general y el estado recuadro 3.8 se resume un caso en Bangalore (India). de flujo de caja. Ya los presentamos en el contexto Presentación de informes presupuestarios. El Ejecutivo de la contabilidad; ahora los analizamos desde una presenta informes al Consejo Municipal sobre el avance perspectiva de políticas. en la ejecución presupuestaria durante el curso de un Los gobiernos locales preparan varios informes ejercicio económico a través de informes mensuales para distintos fines y destinatarios: sobre lo presupuestado y los valores reales y análisis de Administración/informes internos. Además de los diferencias. Estos informes también son internos, por lo estados financieros anuales que se usan para informar que ayudan al Consejo Municipal a determinar si el a las partes interesadas externas del municipio, existen presupuesto aprobado se ejecuta de acuerdo con los varios tipos de informes internos. Los diferentes planes y si los ingresos y gastos se realizan siguiendo las departamentos preparan informes financieros perió- proyecciones presupuestarias. Algunas variantes de los dicos y los envían al oficial financiero y al alcalde para informes presupuestarios son los informes sobre revisión interna (semanal, mensual o trimestralmente). programas y los informes de desempeño. Los informes El gobierno local también prepara y envía informes sobre programas describen la ejecución de un programa a los niveles más altos del gobierno, en los que específico (por ejemplo, recuperación de escuelas). Los explica el uso de las transferencias fiscales y otros informes de desempeño registran los progresos respecto Recuadro 3.8 PROOF, una campaña para la transparencia y la rendición de cuentas en Bangalore La campaña Registro Público de Operaciones y de desempeño para evaluar las actividades Finanzas (PROOF) se puso en marcha en municipales en toda la ciudad y realizar debates Bangalore (India) en julio de 2002; sus respon- públicos. Esto incluye comparar el estado de sables son cuatro ONG: Public Affairs Centre, ingresos y gastos del municipio con las cifras del Janaagraha, Centre for Budget and Policy presupuesto original y el balance general, con Studies y Voices. PROOF es una campaña información detallada sobre activos corrientes y que fomenta la transparencia de la gestión a largo plazo y pasivo a corto y largo plazo. municipal; se realiza en estrecha alianza con los Los indicadores del desempeño se crearon gobiernos locales para permitir que las autori- inicialmente para dos sectores: educación, para dades y los ciudadanos trabajen juntos y garan- evaluar el desempeño de las escuelas de ticen que el dinero público se destine a bienes Bangalore, y salud, para analizar el funciona- comunes. miento de los hospitales públicos municipales. PROOF exige que las finanzas municipales Los objetivos de los exámenes son mejorar la relacionadas con los servicios públicos se den a rendición de cuentas y el desempeño financiero conocer y se sometan al escrutinio de grupos del sector público, acercar al gobierno y al organizados y el público en general. Se centra público, y proporcionar valores de referencia en tres esferas: obtener estados financieros para formular y reformar las prioridades de gasto trimestrales del gobierno, preparar indicadores público. Fuente: http://ww2.unhabitat.org/cdrom/TRANSPARENCY/html/2_6.html. 138 Finanzas municipales de planes o metas de desempeño medibles (como el municipales. En junio de 1999, la GASB emitió la cobro de pagos atrasados). Estos informes se analizan en declaración 34, “Estados financieros básicos —y debate detalle en el capítulo 8. y análisis de la administración— para los gobiernos Presentación de informes ciudadanos. Los ciudadanos estatales y locales” (GASB, 1999). La GASB 34 generó son uno de los grupos de partes interesadas más impor- cambios significativos en el formato y el contenido de tantes y tienen claro interés en conocer el estado de los informes financieros de los gobiernos locales. Fue el situación de su gobierno local. Por ejemplo, quieren resultado de un esfuerzo continuo de los encargados de saber si el gobierno municipal presta servicios adecua- la formulación de normas del país para satisfacer damente y si utiliza los recursos de forma eficiente completamente las necesidades de los usuarios de los (incluidos los impuestos recaudados) para el desarrollo estados financieros. de la comunidad. Muy a menudo, los ciudadanos En el recuadro 3.9 se describe el modo en que el consideran que los estados financieros formales y los gobierno de Sudáfrica ha alcanzado progresos consi- informes de auditoría preparados por profesionales son derables en materia de estandarización de los formatos difíciles de entender. Para acortar esa brecha, los de presentación de informes financieros municipales. defensores de la responsabilidad social, como es el caso Cada gobierno local prepara dos estados finan- de algunas organizaciones cívicas, han comenzado a cieros de alcance general, el estado de activos netos y alentar a los municipios a que simplifiquen los estados el estado de actividades, que integran los ingresos y financieros complicados. En el recuadro 3.8 se resume el gastos de las actividades del gobierno, como se ejemplo de la iniciativa de transparencia PROOF en explicó anteriormente. Estos estados ofrecen un India. La organización distribuye folletos, volantes y panorama completo de los ingresos y gastos del resúmenes escritos en lenguaje llano y con formatos gobierno local en conjunto. fáciles de entender, como cuadros, pictogramas y Los estados financieros de los fondos ofrecen gráficos simples con cifras básicas. Se están realizando información detallada sobre actividades económicas iniciativas similares en países como Nepal y Ghana. específicas que realiza un gobierno local, como se explica más arriba y se muestra en el cuadro 3.23. Estas actividades se agrupan y se informan en ocho Formatos de presentación de informes estados financieros de fondos diferentes. Por ejemplo, financieros municipales el fondo de empresas contabiliza los ingresos y gastos En esta sección se resumen los tipos de presentación relacionados con cualquier operación de tipo de informes financieros en el contexto de las políticas comercial (como el servicio de agua y alcantarillado y de gobierno municipales. La atención se centra en el servicio de autobuses locales) que maneja un contenidos como la información sobre ingresos gobierno municipal con cargos o tarifas para los recibidos, pagos, activos y pasivos y los formatos y las usuarios. Del mismo modo, existen los fondos normas utilizados. Se analizan las buenas prácticas en la fiduciarios, fondos de organismos, fondos de ingresos presentación de informes financieros municipales, especiales y el fondo de jubilaciones, que es un fondo incluida su vinculación con los informes sobre el fiduciario externo al presupuesto municipal. desempeño (tema analizado en mayor profundidad en el La discusión y el análisis a cargo de la adminis- capítulo 8). También se abordan algunos problemas que tración (habitualmente denominada DAA) es un enfrentan los gobiernos locales de los países en desa- aspecto único de los requisitos de presentación de rrollo durante la preparación de estados financieros informes de la GASB 34. La DAA proporciona un integrales. panorama analítico de las actividades del gobierno durante el ejercicio y una presentación de las cifras y los resultados de los estados financieros. Ofrece un Formatos y normas en la presentación análisis de las actividades financieras del gobierno, de informes financieros municipales: basado en los hechos conocidos, las decisiones o las Ejemplos de buenas prácticas condiciones actuales y ayuda a los usuarios a deter- En Estados Unidos, la GASB establece las normas de minar si la posición financiera del gobierno ha presentación de informes financieros para los gobiernos mejorado o se ha deteriorado durante el ejercicio. Gestión financiera municipal 139 Recuadro 3.9 Ley de Gestión Financiera Municipal de Sudáfrica La Tesorería Nacional del Gobierno de Sudáfrica ha miento sobre políticas y la incorporación de tenido un papel protagónico en la incorporación de asesores internacionales en algunos municipios. reformas en la gestión financiera en todo el En la estrategia se tienen en cuenta las distintas ámbito público desde 1994 y en los gobiernos capacidades de los municipios para implementar locales desde 1996. La iniciativa de reforma se ha las reformas, así como la necesidad de hacer implementado a través de la Ley n.o 56 de Gestión hincapié en el fortalecimiento institucional, Financiera Municipal de 2003, que está avalada reforzar la capacidad municipal y mejorar los por la Ley de Distribución de Ingresos Anuales. procesos municipales de consulta, presentación Estas leyes están en consonancia con otra legis- de informes, transparencia y rendición de cuentas. lación de los gobiernos locales, como la Ley de El objetivo de la ley es modernizar el presu- Estructuras, la Ley de Sistemas y la Ley de Tasas puesto, la rendición de cuentas y las prácticas de Propiedad y sus correspondientes reglamenta- de gestión financiera, ubicando las finanzas del ciones, para conformar un conjunto coherente. gobierno local en una base sostenible para El principal objetivo de la Tesorería Nacional era maximizar las capacidades de prestar servicios. garantizar una gestión sólida y sostenible de los Otro objetivo es poner en práctica un marco asuntos financieros del gobierno (nacional, sólido de gestión financiera clarificando y provincial y local). Eso incluye intervenciones separando las funciones y responsabilidades regulatorias, preparación de manuales, orietación, del Consejo, el alcalde y otras autoridades. Esta circulares, talleres, seminarios, capacitación, ley es una exigencia de la Constitución del país, programas de pasantías y respaldo práctico a los que obliga a los tres poderes del gobierno a municipios. La Tesorería Nacional ha formulado actuar con transparencia en sus asuntos finan- una estrategia de implementación por etapas para cieros. También forma parte del paquete de el respaldo financiero y técnico a los gobiernos reforma más amplio que se delineó en el locales, basada en la Ley de Gestión Financiera documento de 1998 denominado White Paper Municipal, que incluye transferencias condicio- on Local Government (Documento técnico nales, subsidios, orientación técnica, asesora- sobre el gobierno local). Fuente: http://mfma.treasury.gov.za/Pages/Default.aspx. Enlaces entre informes de desempeño de presentación de informes sobre los esfuerzos y e informes financieros logros de los servicios de la GASB, de Estados Unidos, Es importante recordar que las finanzas constituyen es un intento por incluir normas para la presentación solo un aspecto de las responsabilidades y el de informes de desempeño junto con las normas de desempeño de un gobierno local. Por lo tanto, la presentación de informes financieros para los presentación de informes sobre las actividades de un gobiernos locales. El objetivo es ayudar a los usuarios gobierno debería incluir también datos sobre su de la información (incluidos los grupos de ciudadanos, desempeño para el logro de los objetivos de desarrollo los legisladores estatales, los miembros del Consejo y los programas. Ahora se está reconociendo la impor- Municipal y otras personas interesadas) a evaluar la tancia de este enfoque basado en los resultados para las eficiencia de los servicios que proporcionan los actividades del gobierno en todo el mundo, y se están gobiernos y analizar la eficacia de los gobiernos para incorporando muchas iniciativas sobre presentación alcanzar sus metas y objetivos. En el capítulo 8 se de informes del desempeño. Por ejemplo, la iniciativa analiza la medición del desempeño en más detalle. 140 Finanzas municipales Auditoría auditorías financieras determinan si los estados finan- cieros preparados por una entidad reflejan la posición La auditoría ayuda a garantizar que los fondos no financiera de la organización. Los auditores examinan estén sujetos a fraude, derroche, ni abuso y que no el tratamiento contable de varias operaciones en los haya errores en la presentación de los informes. La estados financieros de la entidad y analizan si la infor- auditoría del sector público también ayuda a garan- mación que se da a conocer en dichos estados refleja la tizar que la entidad realiza sus actividades de operación subyacente. Esta es la forma de auditoría conformidad con las reglas y los procedimientos más común. establecidos para la gestión de las finanzas públicas. Una auditoría de cumplimiento se centra en Sin entrar en los detalles técnicos del proceso de determinar si la entidad cumplió ciertas reglas y auditoría, el análisis de esta sección se centra en el procedimientos sobre el gasto del dinero. Este tipo de uso de los informes de auditoría como herramientas auditoría se realiza habitualmente en el sector público, de rendición de cuentas, las diferencias entre para que el auditor verifique que la entidad haya distintos tipos de auditoría y sus relaciones, y los cumplido las reglas y los procedimientos de gestión modelos de auditoría del sector público. También se financiera establecidos por el gobierno. analiza el significado y la importancia de las opiniones Una auditoría operacional es una evaluación de auditoría, los distintos tipos de opiniones y las prospectiva, independiente y sistemática de las activi- normas de auditoría. dades que preparó la organización para alcanzar sus objetivos. También se denomina “auditoría del desempeño” porque evalúa el rendimiento de la Auditoría: Conceptos básicos y prácticas organización respecto de sus planes establecidos y La auditoría es un proceso sistemático para obtener y analiza los motivos de las variaciones en el evaluar objetivamente evidencia sobre aseveraciones desempeño, con el objetivo de extraer enseñanzas relativas a medidas y eventos económicos. Consta de una para el futuro. serie de pasos secuenciales, que incluyen la evaluación Las conclusiones del auditor se comunican a de los controles internos y la prueba de la solidez de las través del informe de auditoría. Este informe es el operaciones y los balances. El auditor comunica los paso culminante del proceso de auditoría y expresar resultados de su labor a los usuarios interesados a través una opinión de auditoría es el objetivo máximo del del informe de auditoría. Las conclusiones de la auditor. En el informe se describen concisamente la auditoría se expresan en forma de opinión sobre la responsabilidad del auditor, el tipo de examen y las precisión con la que los estados financieros presentan la conclusiones del auditor. El formato de este informe posición financiera de la organización, los resultados de está estandarizado en muchos países. las operaciones y los flujos de efectivo. En el párrafo introductorio se señalan los estados En el sector privado, la auditoría se utiliza principal- financieros que abarca el informe de auditoría y mente para garantizar que los estados financieros de una se diferencian claramente la responsabilidad de la empresa reflejen con exactitud su posición financiera. administración por la preparación de los estados En el sector público, otros objetivos tienen la misma financieros y la responsabilidad del auditor de expresar importancia, como el cumplimiento de las reglas y los una opinión sobre ellos. En el párrafo sobre el alcance procedimientos sobre gastos públicos, y se incluyen en el se determina si la auditoría se realizó de conformidad alcance de la auditoría. Otro objetivo de la auditoría del con los principios de auditoría aceptados. En el párrafo sector público es asegurar que no se realice un mal uso o de opinión se expresan las conclusiones del auditor. una malversación de los fondos públicos. Por ejemplo, en un informe de auditoría emitido por la empresa KPMG para la ciudad de Roanoke, estado de Virginia (Estados Unidos), se ilustran la Tipos de auditorías estructura, los detalles y la profundidad de un Una auditoría financiera es una evaluación histórica informe de auditoría y los mensajes y las cuestiones e independiente realizada para certificar la exactitud, discutidos con la administración. Un resultado intere- precisión y confiabilidad de los datos financieros. Las sante fue el siguiente: Gestión financiera municipal 141 La ciudad calcula su provisión para valores Las normas y prácticas que rigen los informes y las incobrables a partir de datos históricos y análisis opiniones de auditoría descritas anteriormente no se de cuentas específicas. Evaluamos los principales aplican en el sector público de muchos países en factores y supuestos utilizados para formular la desarrollo. Las auditorías no se basan en el riesgo, y en provisión, incluidos posibles sesgos de la adminis- las conclusiones del auditor no se distingue entre tración para preparar la estimación, para deter- cuestiones de mayor o menor importancia. El auditor minar que la provisión para valores incobrables simplemente enumera sus observaciones en forma de al 30 de junio de 2011 es razonable respecto de párrafos de la auditoría o preguntas de la auditoría y los estados financieros municipales. (Informes las entrega a la entidad auditada al finalizar la labor de del Departamento de Finanzas de la ciudad campo. Eso se considera un informe de auditoría preli- de Roanoke de 2011, http://www.roanokeva.gov/ minar, y se espera que la entidad auditada propor- 85256A8D0062AF37/CurrentBaseLink/N27W8 cione respuestas adecuadas a las preguntas de PBL294LGONEN). auditoría dentro de un período específico. Si el auditor está satisfecho con las respuestas recibidas, se Podemos extraer dos enseñanzas de esta eliminan los párrafos o preguntas de auditoría y se declaración: primero, el municipio realiza un análisis prepara un informe final, que se presenta a la entidad cuidadoso y formula algunos supuestos para estimar auditada. En ese sistema, el auditor no expresa una los valores incobrables (en mora); segundo, el auditor opinión de los estados financieros de la entidad, sino evalúa la fuente de datos, el procedimiento de análisis y que realiza una comprobación del 100 % de las opera- los supuestos, según corresponda. ciones financieras desde el punto de vista financiero y del cumplimiento. Tipos de opiniones de auditoría y su importancia Prácticas de auditoría municipal Una vez completado el trabajo de campo, el auditor En esta sección se analiza la función de las auditorías debe decidir si se puede emitir o no una opinión. Si no en los gobiernos locales, con referencia específica a los se puede emitir una opinión, el auditor debe excusarse problemas que enfrentan los países en desarrollo. La de dar una opinión y exponer los motivos de tal decli- atención se centra en las deficiencias de los sistemas de nación. Si se emite una opinión, el auditor debe decidir auditoría del sector público de estos países, los impedi- si presenta una opinión favorable, una opinión con mentos a las auditorías periódicas y oportunas y la salvedades o una opinión desfavorable. función de las entidades fiscalizadoras superiores en la Opinión favorable. Una opinión de auditoría auditoría del sector público. favorable expresa la convicción del auditor de que los Las auditorías externas tienen una función impor- estados financieros dan una visión verdadera y exacta tante como medio para ampliar la rendición de cuentas de la posición financiera de la entidad. de los gobiernos municipales, además de proporcionar Opinión con salvedades. El auditor expresa una comentarios valiosos a la administración municipal opinión con salvedades si los estados financieros sobre la calidad de la gestión financiera. Sin embargo, contienen diferencias materiales respecto de las las experiencias de la mayoría de los países en desa- normas y prácticas contables aceptadas. La impor- rrollo indican que las auditorías no siempre tienen el tancia de esas diferencias se evalúa teniendo en rol protagónico que deberían tener, por distintos cuenta si podrían incidir en las conclusiones de los motivos. usuarios de los estados financieros. Opinión desfavorable. Una opinión desfavorable se expresa cuando los estados financieros contienen Auditorías retrasadas importantes diferencias respecto de las normas En la mayoría de los países en desarrollo, ciertas contables aceptadas. Cuando se formula una opinión entidades del gobierno, como las entidades fiscaliza- adversa, el auditor informa que los estados financieros doras superiores o la oficina del auditor general, se no reflejan fielmente la posición financiera ni los resul- encargan de auditar a los municipios. Estos organismos tados de las operaciones de la entidad, de conformidad suelen ser responsables de realizar auditorías en con las normas y los principios contables. una gran cantidad de ministerios, departamentos, 142 Finanzas municipales organismos del gobierno central y gobiernos provin- Seguimiento de la auditoría ciales. En consecuencia, las auditorías municipales El seguimiento de la auditoría es una parte fundamental tienen menos prioridad que otras y se realizan mucho del proceso. En la carta a la administración, el auditor después del cierre del ejercicio económico. De hecho, en señala puntos específicos que la administración muchas oportunidades, las auditorías se demoran años. municipal debe rectificar para mejorar la calidad de su gestión financiera y los informes correspondientes. Las autoridades del Ejecutivo de los municipios deben Auditorías de cumplimiento responder a las observaciones de auditoría con prontitud Las auditorías externas realizadas por auditores del y hacerlas rectificar antes de la próxima auditoría. En el sector público suelen ser auditorías de cumplimiento en las que se verifica si los gastos de la entidad se ajustan a sector público, esto no sucede tan rápido como se espera. las reglas y los procedimientos del gobierno. Si bien es La razón es que el Ejecutivo suele tomar las auditorías importante verificar esto, los gobiernos municipales como crítica a sus medidas y no desea admitir que estaba también deben ofrecer garantías de sus estados finan- equivocado. Sin normas de auditoría del sector público cieros en las auditorías, especialmente si tienen previsto claramente especificadas, en muchos países los solicitar empréstitos o contraer deuda. Los ciudadanos auditores pueden realizar observaciones sin comprender locales y otras partes interesadas, como los prestamistas, el origen y el contexto de una medida administrativa. están interesados en la calidad de la gestión financiera Eso dificulta la tarea del Ejecutivo de responder adecua- del municipio. Esperan que la auditoría externa anual damente las preguntas del auditor, y algunas de ellas proporcione las confirmaciones necesarias. Por lo tanto, quedan pendientes durante meses o años. los gobiernos municipales deberían someterse a Algunos países en desarrollo han incorporado la auditorías financieras y de cumplimiento, que se pueden práctica de las conferencias de auditoría, en las que el realizar juntas o separadas. auditor, el municipio auditado y el ministerio de super- visión se sientan juntos a revisar las observaciones de la auditoría y resuelven las cuestiones mediante conver- Deficiencias de capacidad saciones. Este proceso acelera la respuesta del Los organismos de auditoría del sector público suelen Ejecutivo municipal a las observaciones de auditoría y sufrir una deficiencia de capacidad, otro factor que refuerza su importancia. En muchos gobiernos locales, provoca que las auditorías municipales sean imper- las auditorías están a cargo de personal del Ejecutivo, fectas. Las deficiencias de capacidad se observan tanto con poca participación del Consejo Municipal. Es en las aptitudes como en la cantidad de auditores. necesario cambiar esa realidad; el Consejo debería Debido a que los organismos de auditoría del sector estar al tanto de las observaciones de la auditoría y dar público realizan principalmente auditorías de prioridad a garantizar que el Ejecutivo adopte medidas cumplimiento, llevar a cabo una auditoría financiera correctivas inmediatas. Como buena práctica para suele ser un desafío para sus conocimientos y aptitudes. reforzar la responsabilidad social, las observaciones de Como estos organismos tienen la responsabilidad de auditoría y las medidas correctivas podrían compar- auditar a numerosas entidades de los gobiernos de más tirse con los ciudadanos y otros interesados mediante alto nivel, encuentran dificultades para programar las la publicación en el sitio web del municipio o en auditorías municipales dentro de un período razonable a carteleras de anuncios públicos. partir del cierre del ejercicio económico. Una posible solución a este problema es lograr la participación de auditores del sector privado para las auditorías externas Conclusiones de municipios, como en el caso de Bangladesh resumido en el recuadro 3.10. Esta práctica ha tenido éxito en Los presupuestos se preparan a partir de información muchos países, pero aún no está difundida. Los financiera y no financiera, y sirven para determinar gobiernos y las entidades fiscalizadoras superiores cómo se financiarán y prestarán los servicios locales deberían establecer políticas y marcos (incluidas en un ejercicio económico. El presupuesto suele normas de auditoría para municipios) para facilitar la ser una ordenanza o reglamento local aprobado por intervención de auditores del sector privado. el consejo u órgano equivalente del gobierno local. Gestión financiera municipal 143 Recuadro 3.10 Uso de los servicios de los auditores del sector privado para auditar a los gobiernos locales en Bangladesh Bangladesh cuenta con unos 4500 gobiernos Una estrategia de auditoría ha contribuido locales rurales (llamados union parishads). Como a abordar este problema formando una alianza parte de su política para empoderar a los público-privada entre la OCAG, el Ministerio gobiernos locales, el Gobierno de Bangladesh de Gobiernos Locales y el instituto de conta- aprovechó el respaldo del Banco Mundial para dores certificados de Bangladesh, que fue poner en marcha un sistema de transferencias contratado para realizar las auditorías externas en bloque a los union parishads en 2006. Con el anuales, mientras la OCAG ofrecía garantía de aumento de la transferencia de recursos finan- calidad para el proceso. El resultado de este cieros a los gobiernos locales, el gobierno central enfoque innovador era que las auditorías estuvo de acuerdo en realizar auditorías finan- cieras en forma regular y oportuna. Sin embargo, externas anuales de los union parishads se la oficina de contralor y auditoría general (OCAG), completaran en un plazo razonable después que tiene el mando constitucional de realizar la del cierre del ejercicio financiero y que los auditoría externa de las instituciones públicas de informes de auditoría se pusieran a disposición Bangladesh, no tenía la capacidad para completar de los gobiernos locales y las partes intere- estos ejercicios en 4500 union parishads en sadas para mejorar el marco de rendición de tiempo y forma. cuentas locales. Fuente: Banco Mundial, 2011. Es una herramienta de orientación, financiamiento, doble y seguir el método de caja o de valores deven- ejecución, seguimiento y evaluación que asigna gados; también se pueden aplicar combinaciones. fondos y responsabilidades e insta a la acción a El sistema más avanzado es la contabilidad de entidades y personas del ámbito local para alcanzar partida doble basada en valores devengados, pero la los objetivos establecidos. contabilidad de partida doble con el método de caja es Entre las deficiencias presupuestarias que se una opción más realista para los gobiernos locales de observan en los países en desarrollo se incluyen los los países en desarrollo. La contabilidad de costos y la planes y las estimaciones poco realistas, la falta de contabilidad de fondos son sistemas más sofisticados información oportuna, los objetivos politizados y los que ofrecen información específica sobre esferas de objetivos de ingresos inflados. Las deficiencias de actividad y funciones clave, lo que en definitiva aporta implementación incluyen los gastos excesivos, las datos sobre la eficacia general del gobierno local. demoras de ejecución, las partidas poco claras y los Los sistemas de contabilidad informatizada (y de déficits persistentes. información para la administración) ofrecen soluciones La función primaria del sistema contable es convenientes porque cada operación se registra una proporcionar y registrar en forma precisa y oportuna sola vez y automáticamente se copia en diferentes la información sobre ingresos, gastos, activos y cuentas, libros diarios y libros mayores. Los sistemas pasivos, con el propósito de informar a las partes informatizados son, por lo general, más precisos que interesadas sobre las fuentes y los usos de los recursos los sistemas manuales. Además, modifican el foco de la financieros. Los principales tipos de contabilidad son contabilidad, que pasa de registrar operaciones a la contabilidad financiera, la contabilidad de costos, la proporcionar información oportuna y estructurada a contabilidad administrativa y la contabilidad fiscal. quienes la necesitan, como el alcalde y los funcionarios Los sistemas contables pueden ser de partida simple o del Ejecutivo, el consejo y los ciudadanos. 144 Finanzas municipales Los informes financieros son herramientas clave de Bibliografía comunicación y control para los gobiernos locales. Los tres principales informes financieros externos son el FASB (Financial Accounting Standards Board). 2000. estado de actividades, el estado de situación financiera Statement of Financial Accounting Concepts. y el estado de flujos de caja. Internamente se utilizan Norwalk, CT: FASB; www.fasb.org. muchos otros informes, como la comparación presu- Franke, Richard W. 2007. “Local Planning: The Kerala puesto/valores reales, el balance de sumas y saldos, el Experiment.” In Real Utopia: Participatory Society registro y mantenimiento de activos o los informes de for the 21st Century, edited by Chris Spannos, centros de costos. Habitualmente, la contabilidad y la 130–35. Oakland, CA: AK Press. presentación de informes financieros están reguladas Freeman, Robert J., and Craig D. Shoulders. 2000. por instituciones nacionales que prescriben formatos y Governmental and Non-Profit Accounting. Saddle procedimientos estándares. River, NJ: Prentice Hall. Los informes financieros están sujetos a auditoría, GASB (Government Accounting Standards Board). 1999. que es un proceso de recolección sistemática y eva- “Statement #34. Basic Financial Statements and luación de la información sobre operaciones financieras Management Discussion and Analysis for State and y de los informes financieros. Los tres tipos principales Local Governments.” www.gasb.org. de auditoría son la auditoría financiera, la auditoría Lee, Robert E., and Ronald D. Johnson. 1998. Public de cumplimiento y la auditoría operacional. Los resul- Budgeting Systems. Gaithersburg, MD: Aspen tados se presentan en un informe de auditoría, que Publishers. puede incluir una opinión favorable, con salvedades o Mikesell, John. 2011. Fiscal Administration. Boston: desfavorable del auditor. Wadsworth. El informe de auditoría proporciona información NACSLB (National Advisory Council on State and Local valiosa a la administración e insta a aplicar medidas Budgeting). 2000. “Recommended Budget Practices: correctivas. Para las partes interesadas externas, un A Framework for Improved State and Local informe de auditoría con declaraciones positivas es Government Budgeting, NACSLB.” Government garantía de que los informes financieros representan Finance Officers Association, www.gfoa.org. fielmente la posición financiera del gobierno local. Serageldin, Mona, et al. 2005. Assessment of Participatory Este es un mensaje vital para los inversionistas y Budgeting in Brazil. Washington, DC: Inter- acreedores. Por lo general, los gobiernos locales de American Development Bank. los países en desarrollo son auditados por auditores Skousen, Fred, Earl K. Stice, and James D. Stice. 2000. de los estados, que se centran en verificar el Intermediate Accounting, 14th ed. Cincinnati, OH: cumplimiento de las reglas del sector público y no en South-Western College Publishing. la calidad de las finanzas; por eso es necesario World Bank. 2011. “Progress Report on Bangladesh Local realizar autoevaluaciones simples para garantizar la Government Support Project.” World Bank, rendición de cuentas sobre los fondos públicos. Washington, DC. Gestión financiera municipal 145 CAPÍTULO 4 Gestión de los ingresos locales Maria Emilia Freire y Hernando Garzón En varios aspectos importantes, los gobiernos locales estacionamiento libre e incluso refugios para los son comparables a las empresas. Brindan servicios a pobres y cárceles para quienes infringen la ley. Estos se sus clientes, los residentes, y estos deben pagar por los denominan bienes públicos no solo porque benefician a servicios que reciben (Bird, 2011). Sin embargo, las toda la comunidad, sino también porque los ciuda- formas en que se realiza dicho pago varían significati- danos no pueden quedar excluidos de su uso y el vamente. Las tarifas y los cargos por consumo de consumo que una persona haga de ellos no interfiere agua o de electricidad parecen las modalidades más con el de los otros (por ejemplo, la defensa nacional, obvias, pero hay muchas más. Por ejemplo, si alguien los servicios de parques, el alumbrado público). En necesita un lugar para vender frutas y utiliza para ello consecuencia, es necesario financiarlos mediante un puesto en un mercado de verduras, debe pagar impuestos que reflejen la predisposición de la a su municipio por el espacio y por la infraestructura comunidad a financiar esos servicios y (en principio) que se le brinda. Si utiliza la vereda para almacenar los beneficios que los ciudadanos obtienen con ellos. materiales de construcción para su casa, paga una En este caso (bienes cuyo uso no puede regularse tarifa por los inconvenientes que causa a sus vecinos mediante mecanismos normales de fijación de precios), y a otros peatones. Estas tarifas se denominan los impuestos locales (por beneficios) constituyen el “impuestos por beneficios”, esto es, los ciudadanos vehículo de financiamiento más adecuado. pagan por los beneficios o la utilidad que reciben, y Las fuentes de ingresos de los gobiernos locales esperan que lo que pagan se corresponda con el costo varían de un país a otro, pero en general incluyen del servicio que se les proporciona1. impuestos, tarifas y cargos al usuario, y transferencias No obstante, la mayor parte de los servicios intergubernamentales. Otras fuentes de recursos municipales no se venden ni se facturan como el agua pueden ser los ingresos de inversión, las ventas de o la electricidad. Los gobiernos locales brindan propiedades y las licencias y permisos. En lo que servicios tales como protección policial, lucha contra concierne a los impuestos, los que se aplican sobre la incendios, limpieza de las calles, alumbrado público, propiedad y las empresas son probablemente los que Gestión de los ingresos locales 147 con mayor frecuencia se cobran en el nivel de los determinar el volumen de ingresos que debe obtenerse gobiernos locales en todo el mundo. Otros tributos en el nivel local. La responsabilidad de los gobiernos locales pueden incluir el impuesto a la renta, el impuesto locales de brindar servicios a los ciudadanos y su general a las ventas, impuestos selectivos a determi- facultad para recaudar ingresos son funciones que se nadas ventas (por ejemplo, a los combustibles, a las entrelazan y deberían estar armonizadas. Como se bebidas alcohólicas, al tabaco, a la ocupación hotelera y señaló en el capítulo 1, una norma importante de la al registro de vehículos) y a la transferencia de tierras descentralización fiscal adecuada es que el financia- (o derechos de timbre). A menudo, estos impuestos se miento debe seguir a las funciones (Bahl, 2002), es recaudan en el plano estatal y se comparten con los decir, los gobiernos locales deben poder acceder a niveles locales según fórmulas predeterminadas. Se los los recursos necesarios para financiar los servicios denomina “impuestos compartidos”. Para hacer frente a públicos que están obligados a brindar. En la realidad, los gastos de capital requeridos, algunos municipios sin embargo, es mucho más sencillo descentralizar los cobran a los urbanizadores por los costos de capital gastos que los ingresos, por lo que los gobiernos locales vinculados con el crecimiento urbano mediante los a menudo necesitan financiamiento de los estratos denominados cargos por urbanización o “gravámenes superiores del gobierno o del sector privado para por mejoras”. En algunas ocasiones, se cobra un cubrir las diferencias. impuesto para recuperar el incremento en el valor de la tierra generado por inversiones públicas, que se destina a financiar obras de infraestructura. La función de los ingresos locales: En este capítulo se analizan diversos aspectos de la gestión de ingresos de los gobiernos locales. Panorama El contenido de esta sección se vincula con los temas El modo en que las ciudades financian su gasto público abordados en los primeros capítulos, en particular el es una cuestión importante en el desarrollo urbano. modo en que los gobiernos locales deberían financiar Dado que cada ciudad es distinta, no hay ningún las funciones que les fueron asignadas y los instru- enfoque que sirva para todas ellas. Para establecer qué mentos que resultan más adecuados para el plano local. estrategia resulta adecuada para una ciudad, se deben En un momento en que se incrementan las demandas tener en cuenta factores tales como el tamaño, las sobre los gobiernos locales, su capacidad de recaudar condiciones económicas, la composición demográfica ingresos como complemento de otros recursos resulta y el nivel de urbanización (Slack, 2009). crucial para que puedan garantizar la prestación Si bien hay consenso respecto de que los recursos adecuada de los servicios y mantener el equilibrio fiscal. de las ciudades deben estar en consonancia con sus El presente capítulo se centra en los impuestos responsabilidades (por ejemplo, las ciudades grandes locales, los cargos al usuario y otros ingresos locales, necesitan gastar más y, por lo tanto, deben movilizar comúnmente denominados “ingresos propios”. La más recursos), la teoría fiscal reconoce que los capacidad para recaudar ingresos propios figura entre los gobiernos locales cuentan con una base tributaria indicios y factores más importantes de la autonomía, la limitada (Bird, 2009). Con la descentralización fiscal, rendición de cuentas y la autosuficiencia de un gobierno se han delegado numerosas funciones en los local. Las transferencias, las subvenciones y los emprés- gobiernos locales, desde el abastecimiento de agua y titos ocupan un lugar en el financiamiento de la mayoría la gestión de los residuos sólidos hasta las inversiones de los municipios, tal como se analizó en el capítulo 1. en obras de infraestructura tales como calles y Los préstamos y otras formas de endeudamiento se caminos, control de inundaciones y otras, así como los analizan en el capítulo 7, junto con las modalidades para servicios sociales. Independientemente de cómo se financiar los planes de mejora del capital. cumplan estas funciones, los mandatos de los municipios son claros y se justifican por el hecho de El financiamiento de las ciudades que los gobiernos locales están más cerca de sus y la búsqueda del impuesto comunidades y son en principio capaces de responder con mayor eficiencia a sus demandas. En el mundo, el local adecuado gasto local (municipal) como proporción del gasto Las ciudades recaudan ingresos para brindar servicios público total varía entre el 45 %, en Dinamarca, y el y cumplir funciones públicas. Pero sigue siendo difícil 11 %, en Bolivia. 148 Finanzas municipales La justificación respecto de qué tipos de ingresos También es cierto que los ingresos a menudo están deben descentralizarse es mucho menos clara. Los centralizados por razones políticas y no meramente gobiernos locales en general tienen menos posibili- técnicas o administrativas. Por otro lado, con frecuencia dades de recaudar impuestos que el gobierno central, los gobiernos locales no sacan provecho de las posibili- principalmente porque este último puede cobrar con dades tributarias de sus jurisdicciones por falta mayor eficiencia ciertos gravámenes. Tal es el caso de de información o como consecuencia de su escasa los impuestos aduaneros, los impuestos sobre la renta capacidad institucional y débil compromiso político. de las personas físicas y de las sociedades, el impuesto al valor agregado y los gravámenes sobre las regalías. Esto explica en gran medida por qué la proporción ¿Qué se considera un impuesto local adecuado? de los ingresos locales en el ingreso total del sector La teoría fiscal sugiere que los impuestos locales público es siempre más baja que la del gasto local en el adecuados presentan tres características: son fáciles de gasto público total (véase el gráfico 4.1), y pone, administrar en el nivel local, se aplican a los residentes asimismo, de manifiesto la necesidad de contar con de la jurisdicción y no generan competencia con otros transferencias intergubernamentales para salvar la gobiernos locales ni con el central (recuadro 4.1). Estos brecha entre las funciones que deben desempeñar los principios imponen límites estrictos respecto de lo que municipios y los ingresos que recaudan, como se puede considerarse un impuesto local adecuado. Por analizó en el capítulo 1. ejemplo, si bien los cargos al usuario y los impuestos a Gráfico 4.1 Participación del nivel local en el gasto y los ingresos públicos (2011) Noruega Dinamarca Hungría Francia Canadá (2010) Alemania Reino Unido España México (2010) Países Bajos 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Participación en Participación en el los ingresos gasto público Fuente: OCDE, 2011. Gestión de los ingresos locales 149 Recuadro 4.1 Un impuesto local adecuado • La base imponible debe ser inmóvil, de manera que los gobiernos locales puedan variar la tasa del impuesto sin que esta se traslade a otro sitio. • Los ingresos que genera el impuesto deben ser estables, previsibles y adecuados para satisfacer las necesidades locales. • La base imponible no debe ser fácil de exportar a los no residentes. • La base imponible debe ser visible para garantizar la rendición de cuentas. • Los contribuyentes deben percibir que el impuesto es justo. • El impuesto debe ser fácil de administrar. Fuente: Bird, 2001. la propiedad son claramente gravámenes locales el estacionamiento) pueden financiarse con éxito con (los pagan quienes reciben los servicios), en ciertas tarifas o cargos al usuario. En cambio, los bienes arquitecturas fiscales hay otros tributos que recauda el públicos, como los parques, la limpieza y el alumbrado gobierno central y luego se comparten con los niveles de las calles, deberían financiarse con impuestos locales. Esta es la causa de la enorme cantidad de locales. Por otro lado, es necesario tener en cuenta combinaciones de impuestos locales y nacionales. otros factores, como las externalidades y los efectos Para cumplir con todas las funciones exigidas y redistributivos indirectos (véase el gráfico 4.2). Las deseables, los gobiernos locales necesitan acceder a políticas redistributivas y los efectos indirectos o las varios impuestos. Un esquema de este tipo les propor- externalidades exceden la responsabilidad de los cionará mayor flexibilidad para responder a los gobiernos locales y, por lo tanto, deberían ser finan- cambios de la economía, las modificaciones demográ- ciados (al menos en parte) por el gobierno central. ficas, las variaciones en el clima político y otros Otros servicios, como la educación y los servicios factores. Por ejemplo, el impuesto a la propiedad culturales, no se encuadran con claridad en ninguna constituye una fuente de ingresos estable y previsible, categoría. Si se considera que la educación es un bien pero en etapas de crecimiento económico no se incre- privado (pasible de exclusión), debería ser financiada menta con tanta rapidez como los impuestos sobre la por los beneficiarios, con la posible contribución de renta o las ventas. los impuestos locales (al menos en parte y comple- mentada con transferencias). Si, en cambio, se la Principios de la gestión considera un bien público y un elemento esencial para de los ingresos locales mejorar el capital humano de un país, las transfe- La gestión de los ingresos locales tiene dos principios rencias del gobierno central están plenamente clave: justificadas (Slack, 2009). 1. Los servicios que brindan los municipios deben estar claramente relacionados con las fuentes de La estructura de los ingresos ingresos necesarias para financiarlos. de los gobiernos locales Para estudiar la estructura de los ingresos de los 2. Los servicios deben ser financiados por sus benefi- gobiernos locales es necesario distinguir entre las ciarios de manera directa o indirecta (“el principio fuentes de los recursos y los factores que afectan su general del beneficio”). volumen, como el tamaño del municipio, la riqueza de En este contexto, los bienes privados (esto es, la economía local y el tipo de entidad que presta los excluibles: se puede impedir que quienes no pagan el servicios públicos. servicio gocen de él, como en el caso de la electricidad, La estructura de los ingresos locales varía según el el agua, el transporte urbano, la gestión de residuos y país y la ciudad de que se trate, pero pueden observarse 150 Finanzas municipales Gráfico 4.2 El principio del beneficio en las finanzas municipales Efecto Efectos Bienes privados Bienes públicos redistributivo secundarios Agua Policía Caminos/tránsito Alcantarillado Bomberos Asistencia social Cultura Residuos Parques locales Viviendas sociales Asistencia social Tránsito/peajes Alumbrado público Impuesto a la Transferencias Cargos al usuario (impuesto sobre Transferencias propiedad la renta) Fuente: Slack, 2009. Cuadro 4.1 Municipios de Brasil: Composición de los ingresos ordinarios, por tamaño de las ciudades, 2003 (porcentajes) 5000 a 20 000 a 50 000 a Más de Población 0 a 5000 10 000 50 000 1 millón 1 millón Brasil Ingresos tributarios 3,5 5,6 12,1 21,7 36,6 19,6 Transferencias 91,1 87,3 73,8 62,3 45,3 66,1 intergubernamentales Otros ingresos 5,3 7,1 13,9 16,1 18,1 14,3 Ingresos ordinarios 100 100 100 100 100 100 Fuente: Banco Mundial, 2006a. algunas tendencias generales. Por ejemplo, como la correlación positiva entre el tamaño de la ciudad y el muestran el cuadro 4.1 y el gráfico 4.3, el tamaño del peso de los recursos propios. municipio influye en el peso que tienen los impuestos A diferencia de lo que ocurre en Brasil, algunos locales en el ingreso total frente a las transferencias países en desarrollo deben lidiar con procesos de del gobierno central. Los municipios más pequeños rápida urbanización y con megaciudades que disponen tienen bases tributarias más reducidas y, por lo tanto, de muy pocos recursos propios: tal es el caso de las dependen en mayor medida del gobierno central. Para grandes ciudades de Pakistán, en las que solo un 7 % las ciudades pequeñas, de 5000 habitantes o menos, las del gasto se financia con ingresos propios. Esto se transferencias representan el 91 % de los ingresos; los repite en numerosos países de Asia y África. impuestos y otras fuentes constituyen solo el 9 %. En La comparación entre varios países (cuadro 4.2) las ciudades grandes, de más de 1 millón de habitantes, sugiere que la estructura de los ingresos de los las transferencias representan el 45 % de los ingresos, gobiernos locales también varía según el nivel de mientras que los impuestos y otras fuentes de recursos desarrollo. Las ciudades de los países menos desarro- constituyen el 55 %. Estas cifras pueden ser algo llados parecen depender más de las transferencias. Por distintas en otros países, pero el patrón observado en ejemplo, las transferencias representan el 83 % de los Brasil refleja una tendencia general, específicamente, ingresos locales en Botswana, el 65 % en Brasil y el 91 % Gestión de los ingresos locales 151 Gráfico 4.3 Brasil: Fuentes de ingresos, por tamaño de los municipios, 2003 a) Municipios pequeños b) Municipios grandes Otros Ingresos Ingresos ingresos tributarios tributarios 5% 4% 37 % Otros ingresos 18 % Transferencias Transferencias intergubernamentales intergubernamentales 91 % 45 % Fuente: Los autores, sobre la base de Banco Mundial, 2006a. en Uganda. Las ciudades de los Estados que conforman niveles superiores de gobierno, y luego transferir la la Organización para la Cooperación y el Desarrollo proporción acordada al nivel local. Los impuestos Económicos (OCDE) dependen más de sus propios compartidos revisten particular importancia en los recursos, ya sea en la forma de impuestos a la países que anteriormente tenían gobiernos centrali- propiedad o sobre la renta2. El impuesto a la propiedad zados, como la República Checa (el 46 % de los ingresos parece ser especialmente importante en Australia, locales provienen de impuestos compartidos sobre la Canadá, Reino Unido y Estados Unidos, lo que refleja renta de las personas físicas y las empresas). que estos países cuentan con el apoyo necesario en la La proporción de ingresos propios en el total forma de procesos administrativos y de información, también varía, y va del 61 %, en Croacia (31 % si se además de factores tradicionales y consuetudinarios. excluye el impuesto compartido sobre la renta de las En muchos otros países, diversos obstáculos personas físicas), al 9 %, en Uganda. Los países desarro- complican el uso del impuesto a la propiedad para llados por lo general presentan una proporción más financiar los gobiernos locales: sistemas catastrales elevada de ingresos propios y mayor dependencia de los deficientes, derechos de propiedad poco claros, impuestos locales. Los gravámenes locales son muy ausencia de una tradición de valuación de mercado y variados, si bien la mayor parte de los países aplica dificultades para lograr que las personas acepten un tributos a la propiedad, los vehículos de motor, las impuesto sobre un bien que rara vez piensan en vender. ventas y la renta. Asimismo, gran parte de los ingresos La función de los impuestos compartidos varía. En propios se obtiene a través de recargos y fuentes muchos países se prefiere dejar la recaudación y la especiales, que se analizarán en detalle en las próximas administración de gravámenes tales como el impuesto secciones de este capítulo. En muchos países (en parti- a la propiedad y el impuesto sobre la renta de las cular, del mundo poscomunista) se utilizan tipos personas físicas y de las sociedades en manos de los híbridos de impuestos compartidos. En ocasiones se 152 Finanzas municipales Cuadro 4.2 Estructura de los ingresos locales en países seleccionados, 2006 (porcentaje) Impuestos locales Otros ingresos Impuesto Total de impuestos (incluye Impuesto sobre la locales (incluye aranceles a la renta y las los impuestos y venta de propiedad empresas compartidos) Transferencias activos) Total Alemania 5 16 42 34 24 100 Australia 39 0 39 14 47 100 Bolivia 19 8 72 18 10 100 Botswana 8 10 83 7 100 Brasil 4 13 63 24 100 Bulgaria 20 0 20 70 10 100 Canadá 38 0 40 42 18 100 Croacia 3 46 61 12 27 100 Dinamarca 3 48 51 39 10 100 España 16 10 52 36 12 100 Federación de Rusia 4 23 31 58 11 100 Finlandia 2 44 47 29 24 100 Francia 34 18 45 29 26 100 Kenya 16 0 21 33 46 100 Mauricio 12 26 67 7 100 República Checa 6 4 56 28 16 100 Sudáfrica 17 0 20 25 55 100 Suecia 58 59 22 19 100 Tailandia 8 55 31 14 100 Ucrania 2 34 42 38 10 100 Uganda 3 1 5 91 4 100 Ciudades: Ciudad del Cabo 25 25 25 50 100 Toronto 42 42 21 37 100 Madrid 12 47 39 14 100 Mumbai 19 65 4 31 100 Fuentes: DEXIA, 2008; Slack, 2009; Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI), 2007. computan como transferencias, en otras como recursos los esquemas de los cargos que se cobran a los propios (véase el capítulo 1). Aportan a los ingresos usuarios? La situación varía según el impuesto y el fiscales una sensación de estabilidad, puesto que son país de que se trate. La responsabilidad tributaria definidos y recaudados por el gobierno central. puede verse desde cuatro perspectivas: la facultad para establecer impuestos, para fijar tasas impositivas, para recaudar los impuestos y para asignar los ingresos Facultades impositivas recaudados (véanse el recuadro 4.2 y el capítulo 1). El alcance de las facultades impositivas de los gobiernos locales para responder a las crecientes • Facultad para establecer fuentes locales de ingresos. necesidades urbanas constituye un factor clave de la Los ingresos de los gobiernos locales están gestión de los ingresos. ¿Pueden ajustar las tasas definidos en la Constitución o en la ley que rige las impositivas, establecer nuevos gravámenes y modificar finanzas del país. La determinación de las bases Gestión de los ingresos locales 153 Recuadro 4.2 ¿Qué fuentes de recursos deben definirse en el ámbito central y no en el local? Cargos al usuario y tarifas. Una norma general incluso en unidades de gobierno muy pequeñas, de las finanzas públicas indica que, cuando sea en especial sacando provecho del sistema posible identificar a los beneficiarios directos, establecido a nivel central. se debe cobrar por los servicios. Cuando el Impuesto a la propiedad inmueble. Este impuesto consumo de un servicio público beneficia tanto es por naturaleza local, en vista de que su base a los usuarios directos como a la comunidad en imponible es inmóvil. Es difícil de administrar, general (por ejemplo, el consumo de agua en especial en los países en desarrollo, donde potable reduce la incidencia de enfermedades los sistemas de información y valuación suelen contagiosas, es decir, tiene externalidades ser deficientes. positivas), el gobierno central puede intervenir Impuesto a las ventas. Los impuestos selec- para subsidiar a grupos de población más tivos y los gravámenes únicos a las ventas numerosos y propiciar una cobertura más minoristas establecidos por los estados son los amplia que la que se obtendría si el bien fuera que más se prestan al uso local, en especial si producido y vendido por el mercado privado. la región es lo suficientemente grande como Gravámenes de base amplia sobre las empresas. para evitar la pérdida de ingresos por el traslado No es conveniente que los gobiernos subnacio- de los consumidores a otras zonas con tributos nales establezcan las tasas de los impuestos sobre las empresas; sin embargo, las autori- más bajos. Con el tiempo, el impuesto a las dades locales y de los estados recurren a este ventas ha sido reemplazado por el IVA, un tipo de gravámenes con frecuencia creciente. gravamen nacional que evita el efecto cascada Para minimizar las posibles distorsiones en el de los tributos tradicionales a las ventas. Si bien flujo de factores y bienes dentro de un país, se en términos generales el IVA es un instrumento debe buscar un alto grado de uniformidad en mejor, su uso extendido ha reducido el número todo el país en relación con gravámenes tales de impuestos locales adecuados. como el impuesto sobre la renta de las socie- Los impuestos sobre las empresas y sobre la dades y el IVA. renta de las personas físicas y de las socie- Impuesto sobre la renta de las personas físicas. dades suelen ser tributos compartidos: recau- Si bien este es a menudo un gravamen nacional, dados por el gobierno central o por los estados también se lo puede utilizar en el plano local, y compartidos con los gobiernos locales. Fuentes: Bird, 2001; 2006. tributarias (las fuentes de los impuestos locales) • Determinación de las tasas impositivas. La facultad forma parte del marco fiscal del país. En los países para fijar las tasas impositivas recae en distintos con sistemas unitarios (como Francia, Kenya o niveles de gobierno según los países. Puede ser Marruecos), el gobierno central define la base competencia del gobierno central o del estado, tributaria. En los países federales (como Brasil, y suele establecerse una gama de valores dentro Alemania y México), la facultad de determinar las de la cual los gobiernos locales pueden elegir fuentes de los ingresos es compartida por el (como en Colombia). Gradualmente, los municipios gobierno federal y los de los estados. En general, los han ido ampliando sus facultades (autonomía) administradores de las ciudades tienen la facultad para establecer sus propias tasas impositivas y para establecer fuentes no tributarias (por ejemplo, los cargos al usuario, a menudo con la aprobación cargos al usuario, tarifas, licencias, permisos) y de la autoridad sectorial (ministerio). Las reduc- para fijar en cierta medida los impuestos locales ciones o exenciones impositivas están en general (por ejemplo, sobre la propiedad y, en algunos limitadas por ley y son también competencia de casos, la valuación de la base imponible). los municipios. 154 Finanzas municipales • Facultad para recaudar impuestos. El gobierno local estimaciones demasiado elevadas pueden causar un recauda directamente los impuestos de su juris- verdadero dolor de cabeza a medida que avance el dicción o encomienda la tarea a entidades guberna- ejercicio económico. Es mejor equivocarse subesti- mentales de nivel superior, a ciudades homólogas mando los ingresos previstos que sobrestimándolos. (por ejemplo, Ammán recauda el impuesto a la Los recursos de los gobiernos locales corresponden a propiedad en nombre de otras cuatro ciudades) o distintas categorías que son importantes tanto a los incluso al sector privado (como en el caso del fines de la planificación como del análisis. Los funcio- impuesto a la propiedad en Kampala). Asimismo, narios del área de finanzas deben saber cuáles son las los gobiernos centrales pueden recaudar impuestos características de los impuestos locales adecuados: locales en nombre de las autoridades de ese nivel y previsibilidad, elasticidad, equidad y control local. transferirles luego los fondos (como ocurre con el Idealmente, los ingresos locales son estables, previ- impuesto a la propiedad en Chile). Los gravámenes sibles, elásticos, equitativos y utilizables sin restric- federales compartidos con los gobiernos locales ciones, y su control está en manos del propio nivel son recaudados por el nivel superior de gobierno y local. Sin embargo, muy pocos ingresos cumplen con transferidos al plano local en función del origen de estas condiciones: posiblemente los que más se acercan lo recaudado. Muchos de estos procesos están son los impuestos a la propiedad y los cargos al usuario. determinados por prácticas políticas, culturales Algunos de los ingresos de los gobiernos locales son o históricas. muy estables y previsibles (como los impuestos a la propiedad), otros muestran grandes variaciones • Facultad para asignar ingresos. Por lo general, los (el impuesto a las ventas). Algunos están reservados gobiernos locales tienen autonomía para asignar o para usos específicos (los peajes), otros no tienen gastar sus ingresos libremente, pero en ocasiones restricciones. Según el país de que se trate, ciertas los fondos tributarios están reservados para fines fuentes de ingresos locales son establecidas por el específicos. Por ejemplo, en Brasil, el 25 % de los Consejo Municipal, pero es posible que muchas otras ingresos locales netos debe destinarse a educación. queden fuera de su control. Por ejemplo, en Estados En Nepal, el 75 % de los ingresos por impuestos Unidos, la Constitución del estado de Wyoming generales compartidos debe utilizarse para activi- (Wyoming, 2011) otorga a los funcionarios locales dades de desarrollo. En muchos países, los fondos muy pocas facultades para tomar decisiones respecto provenientes de gravámenes sobre los vehículos se de impuestos y aranceles. Lo mismo sucede en destinan al mantenimiento de calles y caminos. México y en muchos países en desarrollo. Idealmente, los ingresos derivados de la venta de Los ingresos municipales pueden clasificarse de activos, los cargos fiscales sobre los desarrollos diversos modos; las categorías más importantes son: inmobiliarios y los permisos de construcción se ingresos propios, transferencias intergubernamen- reservan para fines específicos de capital. tales e ingresos externos. Una gestión adecuada de los • Valuación. Particularmente en el caso del impuesto a ingresos exige también distinguir entre ingresos la propiedad, con frecuencia la valuación está en ordinarios y de capital (o extraordinarios), aunque en manos de una autoridad de nivel superior, con el fin muchos países en desarrollo esto no es obligatorio. de garantizar una definición uniforme del “valor En el cuadro 4.3 y en el gráfico 4.4 se muestra la de mercado” (como ocurre en Canadá). Como alter- clasificación de los ingresos locales utilizada en este nativa, la autoridad de nivel superior puede capítulo. Los ingresos se clasifican en ordinarios y de establecer una metodología para determinar dichos capital. Dentro de los ordinarios, se puede distinguir “valores de mercado”. entre recursos propios, transferencias y otros ingresos. Los impuestos compartidos (recaudados por el gobierno central y compartidos con las entidades Principales fuentes de ingresos subnacionales) se ubican en el límite entre ingresos propios y transferencias. Dado que a menudo consti- de los gobiernos locales tuyen una proporción importante de los ingresos Estimar la cantidad de dinero de la que dispondrá una locales (como en el caso de Argentina, Serbia y ciudad es quizá la parte más compleja y más impor- Turquía), esta categoría tiene gran influencia en las tante de la elaboración del presupuesto local. Las proyecciones sobre la capacidad de recaudar ingresos Gestión de los ingresos locales 155 propios. Los impuestos compartidos por lo general se (o de operación); es decir, debe bastar para costear el consideran transferencias, si bien muchos argumentan funcionamiento normal e incluso generar un superávit que constituyen recursos propios cuando los fondos se operativo, que podrá luego usarse para financiar las devuelven al gobierno local de la jurisdicción en la inversiones de capital de manera directa o mediante que se recaudaron. El Consejo de Europa emitió un deuda. La incapacidad para generar un volumen comunicado para aclarar este tema, en el que se indica suficiente de ingresos ordinarios indica que el municipio que los impuestos compartidos son transferencias es financieramente insostenible. El municipio generará financieras; si no están en relación directa con los atrasos (facturas no pagadas), venderá activos y montos recaudados localmente, también se las consumirá sus riquezas (como ocurrió temporalmente considera subvenciones (Consejo de Europa, 2006). en algunas ciudades de Estados Unidos en respuesta a la El volumen de los ingresos ordinarios debe caída de los ingresos fiscales posterior a 2008), o será ser suficiente para financiar los gastos ordinarios rescatado por el gobierno central mediante transfe- rencias discrecionales (como en Jordania). Cuadro 4.3 Estructura de los ingresos Ingresos Ingresos Categorías ordinarios de capital Ingresos propios Ingresos Impuestos Venta de activos Los ingresos propios son los fondos que los gobiernos propios Aranceles/cargos Dividendos locales recaudan directamente, a diferencia de las Aranceles por Gravámenes transferencias y las subvenciones que reciben de los activos por mejoras niveles superiores del gobierno. Es fundamental Otros Contribuciones distinguir unos de otros y medirlos para evaluar la Ingresos Impuestos Transferencia capacidad crediticia, la autonomía y la capacidad de provenientes de compartidos general de recaudar ingresos del municipio en cuestión. También niveles Transferencias capital son importantes en relación con los incentivos: los superiores del generales Transferencias ingresos propios son fondos que los gobiernos locales gobierno Transferencias para fines pueden controlar, prever e incrementar mediante para fines específicos decisiones, procedimientos o medidas adoptadas en el específicos nivel local. Las transferencias y las subvenciones del Ingresos Préstamos de Préstamos, gobierno central pueden ser muy significativas, pero externos liquidez bonos las autoridades locales no las controlan: es muy poco (deuda, capital Bonos (o nada) lo que pueden hacer para incrementarlas. accionario) Capital El recuadro 4.3 muestra una lista típica de ingresos accionario propios. Los 24 tipos de ingresos enumerados pueden Gráfico 4.4 Ingresos en el contexto presupuestario Ingresos Gastos Ingresos ordinarios Gastos ordinarios Nómina salarial Presupuesto Ingresos propios: ordinario impuestos, aranceles Operación y mantenimiento Transferencias del gobierno Pago de intereses Otros ingresos (alquileres) Déficit traspasado (si hubiera) Superávit traspasado Superávit operativo Autofinanciamiento Gastos de capital Presupuesto de capital Ingresos de capital Obras civiles Ventas de propiedades, tierras Compra de propiedades, tierras Transferencias Reembolso del principal Préstamos de los préstamos 156 Finanzas municipales agruparse en las siguientes categorías: impuestos, La mayoría de los gobiernos locales tienen una cargos, aranceles, ingresos derivados de los activos y las larga lista de fuentes de ingresos propios que les fueron inversiones, y otros ingresos de escaso volumen. Los asignados por ley, pero solo un puñado de ellas genera impuestos se utilizan para financiar los gastos el grueso de sus recursos. El cuadro 4.4 muestra una generales, los cargos financian los costos de los lista de países en diversas etapas de desarrollo. Los servicios y los aranceles cubren los costos directos de datos sugieren que los impuestos locales constituyen funciones o servicios específicos tales como la emisión una proporción significativa de los ingresos del nivel de certificados de matrimonio, nacimiento o defunción, local (el 37 % en este grupo) y que los gravámenes y la emisión de licencias o permisos. En la práctica, sobre la propiedad y sobre la renta son los más estas distinciones son menos claras. En algunos casos, importantes (el 44 % y el 41 %, respectivamente). Sin ciertos impuestos y cargos se denominan “tarifas” embargo, en Guatemala se recauda solo el impuesto a (como “las tarifas de agua”). Algunas de estas tarifas se las ventas y un pequeño volumen de impuesto a la fijan en niveles muy superiores al costo directo de los propiedad. El cuadro también refleja la gran variedad respectivos servicios; por ejemplo, las licencias para de fuentes de ingresos de los diversos países. El establecer una empresa, las tarifas por matrículas impuesto a la propiedad es el único tributo local que profesionales o los permisos de construcción, que son cobran los municipios de Australia, Canadá y Reino en realidad impuestos, pueden denominarse tarifas Unido, mientras que el impuesto local a la renta es la para que resulten políticamente más aceptables. principal fuente de ingresos fiscales en los países Recuadro 4.3 Principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales 1. Impuesto (tasas) a la propiedad de la tierra 14. Aranceles por ferias, muestras agrícolas, o de construcciones. ferias ganaderas, exhibiciones industriales, 2. Impuesto a la transferencia de bienes torneos y otros eventos públicos. inmuebles. 15. Aranceles por licencias para empresas, 3. Impuesto a los vehículos de motor. profesiones y oficios. 4. Impuesto local sobre las ventas o impuesto a 16. Aranceles por otras licencias y permisos y las ventas de los productos locales (o recargo). penalidades o multas por infracciones. 5. Impuesto a las empresas y los servicios locales. 17. Aranceles por publicidad. 6. Impuesto al consumo eléctrico (recargo). 18. Aranceles sobre la venta de animales en los 7. Impuesto a los vehículos sin motor. mercados ganaderos. 8. Impuesto al turismo, los hoteles, los restau- 19. Aranceles por el registro y la certificación de rantes y el entretenimiento. nacimientos, matrimonios y defunciones. 9. Peajes en los caminos, los puentes, etc., 20. Aranceles por los establecimientos educa- dentro de los límites del gobierno local. tivos y sanitarios instalados o mantenidos 10. Cargos por obras públicas y servicios por el gobierno local. públicos tales como la recaudación de 21. Aranceles por otros servicios específicos residuos, el drenaje, el alcantarillado y el ofrecidos por el gobierno local. abastecimiento de agua. 22. Alquiler de tierras, edificios, equipos, maqui- 11. Cargos por la instalación de mercados y alquiler de puestos en los mercados. naria y vehículos. 12. Cargos por el uso de estaciones de autobús 23. Superávit de las empresas comerciales y paradas de taxis. locales. 13. Aranceles por la aprobación de planos y por la 24. Intereses devengados de los depósitos construcción y reconstrucción de edificios. bancarios u otros fondos. Fuente: Devas, Munawwar y Simon, 2008. Gestión de los ingresos locales 157 Cuadro 4.4 Impuestos cobrados por gobiernos locales seleccionados, por país, 2010 Impuestos locales Como porcentaje de los impuestos locales Porcentaje de los Impuesto sobre Impuesto Impuesto a Países ingresos locales la renta a las ventas la propiedad Alemania 34,9 85,8 0,8 13,4 Australia 40,1 0,0 0,0 100,0 Austria 66,5 44,3 37,7 8,7 Bélgica 33,4 79,8 14,4 0,0 Canadá 37,0 0,0 2,0 98,0 Dinamarca 44,0 93,6 0,1 6,3 España 47,0 38,4 50,5 10,9 Estados Unidos 38,8 5,9 19,8 74,2 Irlanda 5,7 0,0 0,0 100,0 Japón 57,9 17,2 23,6 13,5 Noruega 49,8 90,2 0,5 6,5 Reino Unido 30,9 0,0 0,0 100,0 Suiza 52,8 87,0 0,0 12,2 Guatemala 26,2 8,6 Promedio 37,1 41,6 11,5 44,2 Fuente: Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI. nórdicos. En consecuencia, se puede concluir que cada • Puede verse como un impuesto por beneficios si los país debe encontrar el sistema impositivo local que le servicios que reciben los contribuyentes (caminos, resulte más adecuado. recolección de residuos o servicios de policía) En las próximas secciones se analizarán las tienen un valor similar al que pagan en impuesto a siguientes fuentes de ingresos propios de los gobiernos la propiedad3. locales: impuesto a la propiedad, impuesto a las ventas, • Dado que este impuesto es visible, permite incre- impuesto a los automóviles, impuesto local sobre la mentar la rendición de cuentas, si bien puede ser renta de las personas físicas, impuesto local sobre las más difícil para los gobiernos locales elevar la tasa empresas, cargos al usuario, recargos en los servicios del gravamen. públicos, aranceles y multas, y otros. • Los impuestos a las propiedades residenciales son particularmente adecuados para financiar a los El impuesto a la propiedad gobiernos locales porque se aplican a los residentes de la jurisdicción. Asimismo, los gobiernos locales Este impuesto puede resultar adecuado para financiar tienen una ventaja comparativa para identificar y los servicios locales, por numerosos motivos: valuar las propiedades, puesto que están familiari- • Los bienes raíces son inmuebles: no pueden despla- zados con la base local. Los tributos sobre la tierra zarse a otro sitio cuando se los grava o cuando se se usan desde hace siglos (véase el recuadro 4.4). incrementan los impuestos. El impuesto a la propiedad puede financiar los • En la medida en que haya un nexo claro entre los servicios locales que no pueden cobrarse directa- servicios financiados en el nivel local y el valor de las mente a los usuarios a través de cargos ni están propiedades, se puede mejorar considerablemente cubiertos por las transferencias. Asimismo, este la rendición de cuentas de los gobiernos locales ante gravamen puede ser considerado como una forma de los residentes. impuesto por beneficios o un impuesto que permite 158 Finanzas municipales Recuadro 4.4 El impuesto a la tierra en la antigua China Uno de los impuestos a la tierra más antiguos es el que se aplicó en China durante más de 2000 años. Su valor se establecía en una décima parte del producto de la tierra y se lo utilizaba para financiar infraes- tructura y seguridad. El impuesto se pagaba en productos agrícolas. Cuanto más alejadas estaban las tierras de la capital, mayor era el volumen de productos utilizado para pagar el impuesto. Fuente: Wikipedia. recuperar parte del valor acumulado por un terreno propiedad constituye el 2 % del PIB; en los países en como consecuencia de las inversiones públicas en el desarrollo, se ubica entre el 0,3 % y el 0,7 % del PIB sitio o en sus alrededores. Aquí se da por supuesto que (Slack, 2009; Bahl, Martínez-Vásquez y Youngman, con una valuación adecuada es posible medir el 2008). En Australia, Canadá, Irlanda, Sudáfrica y Reino impacto de las nuevas inversiones en los precios de las Unido, el impuesto a la propiedad aporta la mayor propiedades (Brzeski, 2012). Asimismo, el impuesto a parte de los ingresos locales (DEXIA, 2008). En la propiedad puede resultar sumamente útil para la síntesis, este gravamen no es para todos. En los países gestión de la tierra, puesto que desalienta la especu- donde los derechos de propiedad no están claros, lación inmobiliaria y promueve el uso productivo de donde los límites de las propiedades son materia de los terrenos urbanos. litigio, donde hay múltiples reclamos sobre la tierra, Los impuestos a la propiedad tienen también donde el registro de los bienes inmuebles no funciona algunas desventajas, las más importantes de las cuales bien y donde el sistema judicial está ausente, este son las siguientes: impuesto no da resultado. Es entonces sensato afirmar que en esos contextos no se deberían promover los • El alto costo de realizar una valuación precisa de catastros fiscales; en cambio, se debería procurar las propiedades. instaurar sistemas de nomenclatura y numeración • La dificultad política que supone aplicarlos. urbanas y establecer un nexo entre la base de datos de dichas nomenclaturas y los registros fiscales locales, • La aparente inelasticidad de los valores de las centrándose especialmente en las calles y los ocupantes, propiedades respecto del PIB o del ingreso nacional y no en los derechos de propiedad ni en los límites de (el valor de las propiedades responde a los cambios las parcelas. en el PIB con menor rapidez que los impuestos A pesar de los argumentos teóricos que sostienen sobre la renta o las ventas). que el impuesto a la propiedad es el tributo local más • El hecho de que sean pocas las jurisdicciones que adecuado, las dificultades que experimenta la mayoría actualizan los valores de las propiedades una vez al de los países al tratar de aplicarlo bien han llevado a año. Esto significa que, para mantener los ingresos varios expertos en tributación a pensar que los derivados de este impuesto en términos reales, las gobiernos de los países en desarrollo no pueden jurisdicciones locales deberían incrementar regular- administrar un impuesto a la propiedad que funcione mente la tasa impositiva y esto genera resistencia y de manera adecuada, debido a las dificultades descontento entre los contribuyentes. mencionadas más arriba (Bahl, Martínez-Vásquez y Youngman, 2008). Sin embargo, más recientemente, Estas desventajas explican por qué en los países en se han implementado programas, por ejemplo, en desarrollo los impuestos a la propiedad tienen un Colombia, que muestran cómo pueden administrarse peso relativamente escaso y los fondos recaudados con mejor los impuestos a la propiedad. En Colombia, ellos representan una proporción pequeña de los hoy en día este gravamen representa el 40 % de ingresos de la mayoría de las ciudades en desarrollo. los ingresos de las ciudades (véase el recuadro 4.5). En los países miembros de la OCDE, el impuesto a la Asimismo, algunos países en desarrollo han Gestión de los ingresos locales 159 Recuadro 4.5 Actualizar el catastro para incrementar los ingresos fiscales: El caso de Colombia A pesar del escepticismo general, el caso de propiedad. Para minimizar la resistencia de Bogotá ha demostrado que, con voluntad política, los contribuyentes, el Consejo de la ciudad de conocimientos técnicos e inversión, se pueden Bogotá estableció un tope más alto, con lo que incrementar significativamente los ingresos se buscaba modificar el impuesto a la propiedad generados por el impuesto a la propiedad. A de manera proporcional al logaritmo del valor del fin de recaudar fondos para construir la primera inmueble. Esto tuvo dos beneficios: a) permitió línea de subterráneo, en 2008 el alcalde de separar la actualización técnica del catastro de Bogotá puso en marcha una importante actua- las consecuencias políticas que generaba el lización de los registros físicos y los valores aumento del impuesto, y b) los propietarios ya fiscales de 2,1 millones de propiedades. Como no ven saltos en la liquidación del impuesto a la consecuencia, los ingresos derivados de este propiedad, lo que genera previsibilidad y certi- tributo se incrementaron en US$171 millones y dumbre en el mediano plazo y reduce la resis- para 2010 constituían el 40 % de los recursos tencia. Este tope redujo un 20 % los ingresos propios. El costo de la mejora fue de menos de adicionales para 2009 y 2010. Estos resultados US$15 millones. están en consonancia con la opinión de Bahl, Colombia tiene cuatro agencias catastrales Martínez-Vázquez y Youngman (2010), que que dependen del Instituto Geográfico Nacional afirman que la revaluación tiene costos, pero las Agustín Codazzi, y que tienen a su cargo la tarea consecuencias de no hacerla, al menos periódi- de establecer la base tributaria del gravamen camente, pueden ser aún más gravosas. sobre la propiedad en las grandes ciudades. La labor de revaluación incluyó tres compo- Estas, a su vez, establecen sus propias tasas y nentes: la revisión física de los cambios en la recaudan el tributo. configuración de las parcelas; el análisis de los Hacía ya mucho tiempo que no se actualizaba la cambios legales, a través de la verificación de la base del impuesto a la propiedad en Bogotá, por lo titularidad de los inmuebles, y el análisis de los que la ciudad dejaba de percibir un volumen impor- cambios económicos, a través del estudio de los tante de ingresos en un momento de auge del valores de la propiedad mediante indagaciones mercado inmobiliario. Para captar esas ganancias, en el mercado inmobiliario. Todos estos compo- la ciudad modernizó la administración tributaria y nentes requerían recursos humanos y técnicos revaluó las propiedades. El valor catastral se incre- en una cantidad directamente proporcional al mentó un 47 %, de US$66 500 millones en 2008 número de parcelas e inversamente proporcional a US$98 000 millones en 2010. Los elementos al tiempo disponible para el proceso. La actuali- principales que posibilitaron este éxito incluyeron zación catastral de 1 212 000 parcelas urbanas le una mejor gestión de los recursos humanos, la costó a la ciudad US$7 800 000, o US$6,50 por incorporación de tecnología de la información, propiedad. Cientos de trabajadores temporarios la participación de los actores interesados y de realizaron las tareas físicas de actualización, y funcionarios públicos de carrera, la franqueza para representaron el 35 % del costo total. El análisis examinar los resultados del proyecto, una mejora económico y del mercado constituyó cerca del notable en las técnicas de valuación con modelos 23 % del costo total. El resto se destinó a tecno- econométricos y la mitigación del impacto del logía y administración. proyecto en el impuesto a la propiedad a través Próximos pasos. Bogotá busca implementar de la fijación de un tope para los aumentos. dos estrategias: la actualización anual de la base El gráfico R4.5.1 muestra el incremento gradual de datos catastrales y la mejora de la estructura de los tributos (blanco) y los ingresos que no del impuesto a la propiedad. La ciudad procura se recaudan a causa del tope fijado para el hallar métodos que le permitan actualizar la aumento impositivo. información física y económica sobre las propie- El ejercicio de revaluación dio pie a incre- dades sin necesidad de emprender un trabajo de mentos muy significativos en los valores campo de gran envergadura ni contar con una catastrales y en las boletas del impuesto a la enorme cantidad de asesores. Para actualizar la (continúa en la página siguiente) 160 Finanzas municipales Recuadro 4.5 (continuación) Gráfico R4.5.1 Ingresos potenciales por impuesto a la propiedad, 2004-10 550 500 Millones de US$ de 2009 450 400 350 300 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ingresos potenciales que no se perciben debido al aumento de los topes Pérdida estimada como consecuencia de la falta de actualización del catastro Ingresos derivados del impuesto a la propiedad si no hubiera evasión Ingresos adicionales derivados de la actualización del catastro Base catastral sin actualización información física, se centrará la atención en las propiedades vendidas en un barrio determinado. nuevas actividades de construcción, para lo cual Asimismo, se modificará la política sobre tasas, se utilizará la información proporcionada por las introduciendo coeficientes diferenciados por entidades que otorgan permisos de construcción, tipo de uso de la tierra y tasas más elevadas para los datos de la oficina de registro sobre transfe- los lotes vacíos. rencia de propiedades, el departamento de plani- El secreto del éxito. Entre los factores que ficación urbana (para hacer el seguimiento de los determinaron el éxito de la iniciativa figuran un cambios en las normas sobre el uso de la tierra), fuerte apoyo político, la capacidad técnica de los y fotografías aéreas que guiarán al personal del organismos de registro catastral para revaluar registro catastral. La información económica se las propiedades y una política clara dirigida obtendrá utilizando muestras de mercado, con a evitar aumentos abruptos en las boletas de evaluaciones individuales de un conjunto de las los impuestos. Fuente: Ruiz y Vallejo, 2010. Gestión de los ingresos locales 161 Recuadro 4.6 Cómputo de la base imponible de un edificio en la ciudad X La casa figura en el catastro nacional como los cuales están construidos 358,2 m2; el edificio elemento n.o 407 en el distrito 080604 (Mt. tiene 60 años de antigüedad. El cuadro siguiente Michael), con las siguientes características: la muestra el valor calculado a los efectos de la vivienda es la residencia de una sola familia, tiene valuación de la tierra. La base imponible se un solo piso y una superficie total de 434 m2, de calcula de la siguiente manera: Vt* = * Vcx * Sx * Cax * Cix * Cq x * Cv 109 122 609 358,4 1,00 0,9 1,01 0,55 Valor Valor unitario Superficie Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente estimado de las construida de uso de de de construc- ubicación calidad y antigüedad ciones comodidad comenzado a utilizar sistemas informáticos de valuación impuesto es, sin embargo, muy importante, y las masiva (CAMA, por su sigla en inglés), que permiten ciudades deberían invertir a fin de generar la actualizar la base impositiva una vez al año (véase el capacidad necesaria para convertirlo en el valioso recuadro 4.6). En el marco de un proyecto que llevan instrumento que debe ser (Brzeski, 2012). En última adelante el Banco Mundial y la Agencia Alemana de instancia, si en verdad va a aplicarse el impuesto a la Cooperación Internacional (GIZ) se ha comenzado a propiedad, el gobierno central debe realizar ingentes introducir este proceso de elaboración de modelos en esfuerzos por incrementar la capacidad, mejorar los seis grandes ciudades de Tanzanía (Proyecto de catastros y asumir al menos buena parte de los costos Ciudades Estratégicas de Tanzanía). Por otro lado, políticos iniciales. Moldova cuenta con un sistema de este tipo que Para cobrar impuestos sobre los bienes inmuebles, funciona adecuadamente desde hace más de 10 años los gobiernos locales deben seguir como mínimo y que fue establecido a través de un proyecto del tres pasos: Banco Mundial, con el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). 1. identificar las propiedades que se han de gravar; Los resultados que se logren con el impuesto a la 2. estimar el valor de la propiedad y la base imponible; propiedad dependen de los esfuerzos y la capacidad administrativa de la ciudad, que pueden determinar el 3. establecer la tasa impositiva. éxito o el fracaso del sistema. Los costos operativos surgen tanto en las fases iniciales de la cadena (identi- ficación de las propiedades y del contribuyente) como Identificación de las propiedades y catastro fiscal en las posteriores (facturación y cobro). Para que El primer paso para cobrar un impuesto a la propiedad valga la pena aplicar el impuesto a la propiedad, en una ciudad es identificar los inmuebles existentes, sus costos operativos y de administración deberían su tamaño, uso, ubicación y propietarios. Para esto, oscilar entre el 2 % y el 5 % de los ingresos movili- lo más conveniente es elaborar un catastro fiscal zados. En un estudio reciente se observó que, en que incluya información sobre cada propiedad: su Turquía, los municipios grandes generan cuantiosos descripción física, una notación sobre sus propietarios y ingresos con el impuesto a la propiedad, mientras que el valor tasado de la tierra y las mejoras. Un inventario cientos de pequeños municipios obtienen menos que completo de todas las parcelas y la asignación de un lo que les cuesta administrar y recaudar el gravamen número único de identificación tributaria para cada (Peteri y Sevinc, 2011). El potencial que encierra este propiedad permite el rastreo rápido de los lotes. 162 Finanzas municipales Gráfico 4.5 Información catastral (archivos personales) Algunos países cuentan con un catastro de y reducir los costos unitarios. Los municipios pueden terrenos bien desarrollado y mantenido desde hace utilizar la información disponible en los catastros de décadas. Allí se identifican los límites de cada parcela, tierras como base para diseñar y establecer un las mejoras, sus propietarios, escrituras y otros sistema integrado que les permita gestionar el aspectos legales. El catastro de tierras es la base de las impuesto a la propiedad. Cuando no se dispone de transacciones de cambio de titularidad y se centra en catastros de tierras, los gobiernos locales pueden la legalidad, los límites precisos y las regulaciones utilizar procedimientos simplificados para crear los sobre zonificación. De existir, constituye la mejor catastros fiscales (descriptos más adelante). fuente para establecer un catastro fiscal. El gráfico Estos pueden establecerse aun sin contar con una 4.5 muestra el catastro de tierras de una propiedad identificación tan precisa y legalmente vinculante rural dentro de un conjunto de lotes identificados en de los límites de las propiedades, su escritura, sus el sur de Portugal en 2006. La referencia de identifi- subdivisiones, etc. Solo exigen una identificación cación (por ejemplo, 0084 R L10) significa que el lote adecuada, algunos detalles técnicos sobre la tierra y está ubicado en el municipio de Porches (0084), es sus mejoras, información sobre el propietario o una parcela rural (R) y está situada en la sección L10. usuario, su valuación fiscal, y los registros de factu- Crear y actualizar los catastros de tierras es un ración. En los países en desarrollo y en las economías ejercicio que insume tiempo y dinero y que, por lo en transición puede ser difícil identificar las propie- general, llevan adelante las entidades del gobierno dades. Es posible que no haya catastros de tierras ni central bajo la supervisión del departamento mapas o que, si existen, estén desactualizados; la geográfico nacional a fin de garantizar la coherencia información sobre los propietarios de los inmuebles Gestión de los ingresos locales 163 Gráfico 4.6 Flujo de información para estimar la base imponible de la propiedad Cada año, antes de emitir las facturas, se elabora una lista Catastro fiscal actualizada de los valores de los inmuebles para Contiene un número de los propietarios. identificación. Descripción de la propiedad (uso). Las facturas del impuesto se Valor de la propiedad. emiten una vez por año y Catastro de tierras (geográfico) contienen el número de identificación, el valor de la Basado en el sistema de propiedad, la tasa impositiva y información geográfica y en el importe que se ha de pagar. la identificación sobre el terreno. Se asigna un código único que refleja la ubicación exacta. Registro de propietarios A cargo del gobierno nacional. Contiene la historia de los Los registros se actualizan cambios de propietario. solo cuando se produce algún Confirma la identidad del cambio en la titularidad de la propietario actual, propiedad o una subdivisión. responsable de pagar el impuesto. puede estar incompleta, y los datos sobre las tierras (urbana, rural, cercana a los centros principales) pueden estar registrados en distintos departamentos. para computar su valor tributario. Este es el método En el gráfico 4.6 se muestra la relación y la secuencia que se utiliza en la República Checa y Polonia. entre el catastro, la identificación de los lotes, el • Estimación basada en el valor: se estima el valor de cálculo de la superficie y el valor, y la emisión de la la propiedad a través de su valor de mercado o del factura del impuesto. valor catastral. Este método se utiliza en Francia y en Estados Unidos. El valor de mercado de una Estimación de la base imponible propiedad puede basarse en el valor de capital de la Las autoridades hacen siempre hincapié en que se tierra, en el valor de capital de la tierra y las estima el valor de las propiedades con fines impositivos. construcciones, o en el valor del alquiler anual. En teoría, esto significaría que el valor de la propiedad es una estimación adecuada del valor de mercado. Diversos expertos en temas fiscales como Enid En la realidad, el impuesto a la propiedad a menudo se Slack (2009) abogan por el enfoque basado en el valor cobra sin referencia al valor estimado de mercado. de mercado, pues se acerca más al valor adecuado del Más adelante se analizan los principios generales flujo de caja, refleja las mejoras de la zona y es más para establecer la base imponible de la propiedad y el transparente. Los países desarrollados tienden a utilizar modo en que puede estimarse y actualizarse mediante la estimación del valor de mercado. Los países en diversos modelos. desarrollo utilizan una combinación de ambos métodos, Los modelos para determinar la base imponible pues comienzan con la estimación basada en la super- tienen distintas tipologías, según cómo se analice o ficie y tienen en cuenta algunos elementos del valor de valúe la propiedad (Brzeski, 2012). Si bien hay diversos mercado en el impuesto unitario para construcciones y métodos de estimación, los dos más importantes son el terrenos. Los modelos basados en la superficie tienen la basado en la superficie y el basado en el valor: ventaja de ser simples y de conllevar menores costos. • Estimación basada en la superficie: se emplea la Una vez que se prepara el catastro, se registra el diseño superficie (o superficie utilizable) de los activos y se da un valor básico a los terrenos y a las construc- inmuebles (por ejemplo, los metros cuadrados del ciones utilizando un sistema de precios unitarios, las lote y las mejoras) y las características de la parcela actualizaciones anuales requieren muchos menos datos. 164 Finanzas municipales Por lo general, se consignan las medidas del terreno y el Uno de los problemas de los modelos basados en la tipo de uso (urbano, rural). No hace falta incluir infor- superficie es que tardan más en incorporar los incre- mación sobre el mercado ni realizar valuaciones, lo que mentos en el valor de la tierra asociados con las inver- deja escaso margen para las disputas y las apelaciones. siones públicas, si bien es posible introducir ciertos Asimismo, los modelos que se apoyan en la superficie ajustes utilizando coeficientes de factores adicionales no requieren revaluaciones frecuentes, imprescindibles que influyen en el valor (Brzeski, 2012). Es importante en los sistemas basados en el valor. Sin embargo, los reflejar algunos factores de mercado en las estima- ingresos que se obtienen con estos modelos no son ciones basadas en la superficie para garantizar su elásticos ni se incrementan cuando el mercado experi- precisión, en especial, porque los ciudadanos perciben menta períodos de auge. En cambio, son resistentes diferencias visibles entre las propiedades, principal- a las recesiones, pues no se ven afectados por las mente observando factores que el mercado recono- contracciones del mercado. cería, como la cercanía a obras de infraestructura, el acceso a la energía, etc. Estimación basada en la superficie En un sistema de estimación basado en la superficie, la Estimaciones basadas en el valor entidad tributaria de la jurisdicción tasa el valor de una Este tipo de estimaciones siguen dos enfoques princi- unidad de tierra (en general, el metro cuadrado) o del pales: valor de mercado o valor del alquiler. El valor de metro cuadrado de superficie construida, o utiliza una mercado se define como el precio que un vendedor y combinación de ambos valores. Cuando se emplean un comprador acordarían voluntariamente respecto de las dos medidas de superficie, la estimación del valor una propiedad determinada. Puede aplicarse al valor de la propiedad es la suma de las tasas establecidas de capital de la tierra, o al valor de capital de la tierra por metro cuadrado multiplicadas por el tamaño, más el de las construcciones, o al de las construcciones por ejemplo, Ts, ti, ci. por separado, o al valor anual del alquiler. En el Ts = superficie del terreno (m2) enfoque que se rige por el valor del alquiler (o valor Cs = superficie construida (m2) anual), la propiedad se tasa según una estimación de su pti = precio tasado del m2 de tierra (función de su valor de alquiler o renta neta. En el cuadro 4.5 se uso y características) resumen los diversos enfoques basados en el valor y se pci = precio tasado del m2 construido (función del indica qué países los aplican. estado de conservación, calidad y uso). Se supone que las tasaciones basadas en el valor se El valor tasado será: acercan al valor de mercado, pero este solo puede constatarse cuando la propiedad se vende. Dado que V = Ts pt + Cs pc. en un año determinado solo se vende una pequeña proporción de las propiedades, los valores gravables El valor unitario de los terrenos y las construcciones son solo una buena aproximación. Para estimar o refleja lo siguiente: a) la ubicación (en general, las volver a estimar los valores de mercado es necesario propiedades del centro de la ciudad son más caras que contar con un sólido apoyo en la forma de datos las de la periferia); b) el estado de conservación de la confiables y actualizados sobre bienes inmuebles, construcción; c) la rentabilidad de la tierra rural, y d) el que contengan detalles sobre las construcciones, y uso de las estructuras. El ejemplo descripto en el disponer de pruebas igualmente confiables y basadas recuadro 4.6 sugiere que los modelos basados en la en el mercado acerca de ventas no sesgadas. Estos superficie rara vez se valen únicamente del tamaño: con métodos exigen repetir regularmente la estimación y ellos se estima un valor que refleja también los factores valuación, lo que representa un desafío no solo que influyen de manera significativa en el valor de técnico sino también político, incluso en los países mercado, como la ubicación, la calidad, la comodidad y muy desarrollados. la antigüedad. En resumen, en la mayoría de los Valor anual del alquiler. Estos modelos utilizan el modelos basados en la superficie se establecen nexos valor anual del alquiler de la propiedad como base con los valores de mercado, pero la relación es más imponible. Se puede utilizar el valor neto o bruto, distante y quizá menos sistemática que en los modelos según quién afronte los gastos de mantenimiento, el basados en el valor que se analizan más adelante. propietario o el inquilino. Estos modelos reflejan Gestión de los ingresos locales 165 Cuadro 4.5 Estimación de la base imponible de las propiedades: Enfoques alternativos Tasas impositivas establecidas por Base Medida Países donde los gobiernos locales (GL) y rango imponible Definición utilizada se la utiliza de dichas tasas Valor unitario Tamaño de m2 de Alemania, Armenia, Portugal: Los GL establecen la tasa estimado, la propiedad, terreno y Bélgica, Bulgaria, impositiva, entre el 0,7 % y el 1,3 %. o basado en ajustado superficie Dinamarca, España, Dinamarca: Los GL, entre el 1,6 % y el 3,4 %. la superficie para reflejar construida, Israel, Italia, Polonia, España, Polonia e Italia: Los GL, hasta un la calidad ajustados Portugal tope fijado por el gobierno central. y las estructuras Alemania: establecido por los GL. Bulgaria: 0,15 % del valor de la propiedad. Valor de Precio de Ventas Australia, Canadá, En Hungría, establecidas por el GL. mercado la posible comparables Estados Unidos, venta o Hungría, Japón, compra Países Bajos, Sudáfrica Valor del Valor en el Ingresos Francia, India, En el Reino Unido, como función de un tope. alquiler uso actual netos por Irlanda, Marruecos, En Francia, fijadas por los GL con un tope. alquiler Pakistán, Reino Unido Autoevaluación Precio de Determinado Perú, Turquía venta por el dueño de la propiedad Fuentes: Slack, 2009; DEXIA, 2008. Cuadro 4.6 Valores del alquiler anual: Punjab (Pakistán) Propiedades residenciales: Cuadro de valores del alquiler anual Ocupadas por sus dueños Alquiladas Valor de alquiler Valor de alquiler Valor de alquiler Valor de alquiler de la construcción de la tierra de la construcción Categoría de la tierra (Rs/yd2) (Rs/ft2) (Rs/yd2) (Rs/ft2) Propiedad ubicada sobre calles principales Hasta Más de Hasta Más de Hasta Más de Hasta Más de Clase o secundarias 500 yd2 500 yd2 3000 ft2 3000 ft2 500 yd2 500 yd2 3000 ft2 3000 ft2 A Calles principales 0,4 0,3 0,4 0,3 4 3 4 3 Calles secundarias 0,3 0,25 0,3 0,25 3 2,5 3 2,5 B Calles principales 0,3 0,25 0,3 0,25 3 2,5 3 2,5 Calles secundarias 0,25 0,2 0,25 0,2 2,5 2 2,5 2 C Calles principales 0,25 0,2 0,25 0,2 2,5 2 2,5 2 Calles secundarias 0,2 0,15 0,2 0,15 2 1,5 2 1,5 Fuente: Ellis, Kopanyi y Lee, 2007. 166 Finanzas municipales diversos factores de mercado al estimar el precio justo Otras variantes simplificadas de base imponible. El del alquiler. Sin embargo, también intervienen en ellos cuadro 4.7 muestra la prevalencia del gravamen sobre diversas consideraciones normativas, como la fijación la propiedad en todo el mundo. Entre otras variantes de tasas preferenciales para las propiedades ocupadas utilizadas al establecer la base imponible cabe (como es habitual en Pakistán; véase el cuadro 4.6). Los mencionar las siguientes: a) un impuesto unitario sistemas basados en el valor del alquiler anual posible- único, para las ciudades que necesitan efectivo y mente no generen ingresos cuantiosos si en la zona deciden aplicar el mismo impuesto a todas las propie- rigen controles a los alquileres. En el cuadro de los dades (Irlanda); b) valor inicial de adquisición, con el valores anuales de alquiler en Pakistán, el sistema cual las ciudades utilizan los valores históricos de utilizado puede parecer un mecanismo basado en la compra como expresión de la prima por residencia superficie, pero los impuestos unitarios (por ejemplo, prolongada (dado que el valor inicial no cambia con el 0,4 rupias por yarda cuadrada) se estiman a partir de tiempo, la base imponible es sumamente inequitativa), muestras de operaciones de alquiler realizadas efecti- y c) bandas de valores: se clasifican las propiedades vamente en el mercado. dentro de diversas “bandas” de valores ya establecidas. Cuadro 4.7 Métodos utilizados para estimar la base imponible de las propiedades Valor Valor de Valor de de capital de la capital de la Solo valor Valor Basado capital tierra y las tierra y las de capital de anual en la Impuesto de la construc- construcciones las construc- del super- unitario Región Países tierra ciones por separado ciones alquiler ficie único África 25 1 8 3 4 7 11 6 Asia 24 2 6 2 0 11 11 0 Europa occidental 13 0 9 0 0 6 0 0 Europa oriental 20 1 6 0 0 0 15 0 América Latina 16 2 14 1 0 1 0 0 Total 98 6 43 6 4 25 37 6 Fuente: McCluskey, Bell y Lim, 2010. Cuadro 4.8 Actualización de la base de datos del impuesto a la propiedad en Bogotá Costo en miles Ítem de US$ de 2009 Porcentaje Observaciones Apoyo administrativo 557,8 7,1 Personal gerencial y administrativo, incluida la selección del personal que se habría de contratar. Materiales y personal 954,8 12,2 Sede del proyecto, vehículos, vestimenta, secreta- de apoyo rios y asistentes. Elaboración de mapas 392,2 5,0 Personal de digitalización, funcionarios de carrera para supervisar. Comunicaciones 79,1 1,0 Personal y contratistas, gestión de las relaciones con las comunidades y los medios de comunicación. Componente económico 958,1 12,2 Asesores, empleados públicos de carrera, equipo responsable de los modelos econométricos. Apoyo informático 560,5 7,2 Equipamiento y asistentes de programa, personal de apoyo informático. Empleados temporarios 4330,3 55,3 Más de 460 técnicos y profesionales. Total 7832,8 100,0 Fuente: Ruiz y Vallejo, 2010. Gestión de los ingresos locales 167 Actualizar la base imponible de los bienes inmuebles El índice vincula los precios de venta con las caracterís- y mejorar la administración tributaria representó una ticas físicas y la ubicación de las propiedades vendidas. inversión muy significativa para la ciudad de Bogotá: el Se utilizan entonces las ponderaciones (o los coefi- costo total llegó a casi US$17 millones (durante 2009 y cientes de las regresiones estimadas) para calcular el 2010), pero fue compensado con los ingresos fiscales valor de las propiedades no vendidas. De este modo, los adicionales en menos de un año. En el cuadro 4.8 se gobiernos locales obtienen la valuación del universo de muestran los costos directos de la actualización de la bienes inmuebles no vendidos. CAMA aporta un modo base de datos. sencillo para estimar la base imponible de las propie- CAMA. En los últimos 20 años, en Estados Unidos, dades y, en cierto modo, ha revolucionado la adminis- Canadá y Europa occidental, se ha difundido amplia- tración de los impuestos sobre la propiedad (véase el mente el uso de sistemas informáticos de valuación recuadro 4.7). Los métodos tradicionales de tasación masiva (CAMA, por su sigla en inglés). Estos instru- requieren gran cantidad de datos sobre ventas y alqui- mentos fueron introducidos en los países en desarrollo leres, y por lo tanto resultan costosos para los países en con gran éxito, pues permiten determinar la base desarrollo y en transición. Los recientes avances en el imponible de una propiedad con muchos menos datos análisis espacial de ubicación, en el que se utiliza el y a un costo mucho menor (Eckert, 2008). sistema de información geográfica (SIG) y tecnologías CAMA es un proceso que permite estimar el índice de bajo nivel, han reducido la cantidad y el tipo de datos de precios hedónicos para una clase determinada de que se necesitan para aplicar CAMA. bienes inmuebles (por ejemplo, propiedades residen- En los países en transición donde ya rige un ciales) a partir de una muestra representativa de los impuesto a la propiedad, CAMA puede resultar muy inmuebles vendidos en la población total (Eckert, 2008). útil para recalibrar los modelos de modo de obtener Recuadro 4.7 Elaboración de un modelo de valuación masiva asistida por computadora Para desarrollar el método CAMA, se deben seguir lineal o múltiple, o una modificación de los varios pasos: modelos aceptados o existentes. El más sencillo Recolección de datos. Se reúnen datos es el modelo lineal, que puede estimarse de la referidos tanto a propiedades vendidas como no siguiente manera: vendidas, y en ellos se incluyen las caracterís- ticas del inmueble, su ubicación y otros factores P = A0 + A1X1 + AsX2 + … + An Xn, que pueden influir en el valor. Los datos pueden ser cualitativos o cuantitativos, y categóricos donde P es el precio de venta de la propiedad; Xi es el atributo de la propiedad (ubicación, (bueno, regular, deficiente) o continuos (por calidad, tamaño y uso, y Ai es la ponderación ejemplo, número de camas). Luego se analiza la estimada que se utilizará posteriormente para distribución de los datos para identificar los calcular el valor de las propiedades no vendidas. valores atípicos. Posteriormente, se utiliza la Durante la elaboración del modelo es esencial información para realizar análisis de regresión ponerlo a prueba continuamente para determinar múltiple, con los que se busca detectar los si predice de manera adecuada el valor de las factores que predicen con mayor precisión el propiedades. Una vez que el tasador elabora el valor de la propiedad en el análisis. modelo CAMA para una clase o subclase de Modelos. El tasador utiliza diversas técnicas propiedades, se lo aplica a todos los bienes para elaborar un modelo de tasación que imite inmuebles, vendidos y no vendidos, correspon- al mercado al asignar valor a las diversas carac- dientes a esa clase o subclase. Esto garantiza terísticas de una propiedad. Dichas técnicas que se trate de manera equitativa a todas las pueden incluir análisis estadísticos de regresión propiedades de una misma clase o subclase. Fuente: Eckert, 2008. 168 Finanzas municipales resultados más orientados al mercado. En los países puesto que una suba abrupta en la tasa impositiva en los que no se cobra este impuesto, mediante CAMA debería estar justificada y acompañada por un y con tecnologías de bajo nivel y algunos datos incremento similar en los valores de mercado, y no externos obtenidos sobre el terreno, se puede simplemente por el deseo de los gobiernos locales establecer un impuesto a la propiedad de buen de gastar más. funcionamiento a un costo razonable y en un plazo relativamente breve. En Kosovo, se instauró un Los cambios en las tasas o los ajustes de la base impuesto a la propiedad en 30 ciudades en 18 meses. imponible están sujetos a decisiones normativas. En En Ciudad del Cabo, se realizó una revaluación Bogotá, las tasas del impuesto a la propiedad varían del general en solo dos años utilizando CAMA. Asimismo, 3 % en las zonas rurales al 30 % para los lotes urbanos es posible encarar nuevas actualizaciones en un baldíos, gravados sobre la base del valor del alquiler. plazo de meses (Eckert, 2008). El problema reside en Con la reforma más reciente, de 2007, se buscó actua- que las tasas de recaudación y las iniciativas de lizar el catastro básico y mantenerlo al día revisándolo valuación no suelen ir al mismo ritmo que los nuevos una vez por año. Los resultados han sido notables, si sistemas. En Kosovo, la recaudación no llega a la bien la ciudad ha fijado topes a los aumentos imposi- mitad del monto que se factura anualmente, y los tivos para no inquietar a los contribuyentes con subas gobiernos locales no se ocupan de valuar las propie- repentinas en la factura del impuesto a la propiedad dades, por lo que la base tributaria se erosiona casi (tal como se describió en el recuadro 4.5). Los valores tan rápidamente como se la creó. impositivos estimados se han incrementado varias veces, y la recaudación también ha mejorado. Por el contrario, en muchas economías en Determinación de la tasa impositiva desarrollo y en transición, el gobierno nacional Una vez seleccionada la base imponible, se debe establece las tasas del impuesto a la propiedad, ya sea establecer la tasa impositiva, función que por lo general fijando topes o rangos. Los gobiernos locales pueden compete a los gobiernos locales. Estos fijan la tasa del variar las tasas por clase de propiedad, por ejemplo, impuesto a la propiedad de diversos modos: residenciales, comerciales o industriales (India, • Pueden seleccionar una misma tasa para todas las Pakistán). Esto se justifica porque las necesidades y el propiedades analizadas (el modo más simple) o consumo de bienes públicos varían, y cuando los aplicar tasas distintas según se estén gravando gobiernos locales quieren atraer a las empresas, terrenos o edificaciones, o tierras urbanas o rurales, pueden entrar en juego estos impuestos. A menudo o según la ubicación y el tipo de infraestructura los gobiernos locales pueden fijar sus propias tasas disponible, o en función del uso de la propiedad impositivas, dentro de un rango de valores acordado (residencial, comercial, industrial). con el gobierno central. • El gobierno central puede fijar un tope para los impuestos locales sobre la propiedad y límites a las Facturación, reparto, recaudación deducciones y exenciones impositivas. y cumplimiento La facturación, el reparto, la recaudación y el cumpli- • Las tasas del impuesto a la propiedad pueden miento (actividades de las fases finales del proceso) actualizarse anualmente utilizando un índice de tienen un impacto significativo en el desempeño del inflación que preserve el valor real de los ingresos impuesto a la propiedad. Muchos gobiernos locales tributarios y minimice las controversias políticas. comprenden su importancia y muestran sumo interés • En algunos casos, como en Australia, Canadá y en maximizar sus resultados. Algunas de estas activi- Estados Unidos, los gobiernos locales determinan dades pueden encomendarse al sector privado, siempre los gastos que requerirán, sustraen el monto que que haya incentivos adecuados para procurar una esperan recibir de otras fuentes de ingresos, como recaudación eficaz y un cumplimiento apropiado transferencias y otros impuestos, y dividen la cifra (Brzeski, 2012). La facturación y el reparto de las restante por el valor estimado de las propiedades boletas puede constituir todo un desafío en los países para obtener la tasa del impuesto. Este proceso se que carecen de un sistema adecuado de nomenclatura repite varias veces antes de anunciar un aumento, y numeración urbana de los inmuebles (recuadro 4.8). Gestión de los ingresos locales 169 Recuadro 4.8 El impuesto a la propiedad en la Ribera Occidental El cobro de impuestos locales en la Ribera Occidental es una tarea bastante compleja, debido a las circunstancias particulares de la zona. Sin embargo, a pesar de las limitaciones, se cobra el impuesto a la propiedad en 29 ciudades, y los ingresos que de él se derivan representan cerca de la quinta parte (el 19,16 %) del total del presupuesto ordinario. Fuente: Banco Mundial, 2010. Si bien siempre es preferible el cumplimiento Las nuevas técnicas, como CAMA, pueden reducir voluntario, la exigencia del pago es inevitable, y esto significativamente el costo de estimar el valor de los requiere contar con procedimientos que permitan inmuebles. En segundo lugar, los gobiernos locales abordar los atrasos y la falta de pago. Cuando los ciuda- pueden gravar más las propiedades no residenciales, danos están al tanto de la existencia de procedimientos porque es más fácil obtener dinero de bolsillos más simples, rápidos y efectivos para exigir el cumpli- abultados. Sin embargo, este enfoque puede resultar miento (entre los que se incluyen la venta judicial o el contraproducente, puesto que las empresas son móviles encarcelamiento), suelen verse inducidos a la obser- y pueden abandonar la ciudad. En tercer lugar, los vancia voluntaria. Asimismo, se puede alentar aún más gobiernos no pueden recurrir al impuesto a la el cumplimiento si los procesos de pago son sencillos propiedad para otro fin que no sea la prestación de (pago electrónico por Internet o pago en la oficina de bienes públicos. Para gastos en educación y salud, las correos local) y las boletas incluyen información sobre transferencias del gobierno central son la fuente directa el destino que se le da a lo recaudado, en lugar de de recursos más adecuada. Irónicamente, la recau- consignar las penalidades por falta de pago. La dación y los sistemas de cobro son más significativos proporción de atrasos tributarios es relativamente baja allí donde se utiliza el impuesto a la propiedad para en los países desarrollados (4 % o 5 % en Canadá y financiar los salarios docentes (como en el condado de Estados Unidos), pero puede llegar al 40 % o el 50 %, Montgomery, Maryland y el condado de Fairfax, como sucedió en los Balcanes, Kenya y Filipinas4. Virginia, en la zona metropolitana de la ciudad de Las disputas y las reclamaciones son atendidas por Washington). Los procedimientos simplificados, como la oficina de cumplimiento de la entidad reguladora las tasaciones basadas en la superficie (por ejemplo, las del impuesto a la propiedad, puesto que pueden que se emplean en Bangalore) y las autoevaluaciones basarse en información incorrecta. Cuando el contri- realizadas por los contribuyentes (introducidas en buyente no queda satisfecho, el reclamo puede seguir ciudades como Bogotá), han generado incrementos el proceso administrativo de arbitraje y llegar a los significativos. tribunales fiscales. En muchos países, el impuesto a la propiedad es En síntesis, el impuesto a la propiedad es un tributo objeto de ataques (Ingram, 2008). El rechazo adecuado para los gobiernos locales: la base imponible proviene de su visibilidad: los contribuyentes se es fija, y cuando los ingresos obtenidos con él se utilizan encuentran una o dos veces al año con boletas con para pagar servicios locales, se asemeja a un cargo al montos muy elevados. Muchas rebeliones fiscales se usuario (Ingram, 2008). Asimismo, los fondos recau- originaron en aumentos abruptos en el impuesto a la dados con el impuesto a la propiedad son previsibles y propiedad, y en muchas de las reformas recientes se estables, lo que constituye una clara ventaja para los fijaron límites a los incrementos de un año a otro. gobiernos locales cuyos ingresos no presentan Pero la visibilidad del impuesto es también una demasiada diversidad. Sin embargo, quizá resulte difícil virtud, dado que ofrece a los ciudadanos un incentivo implementar este impuesto en los países en desarrollo. para controlar los gastos del gobierno local, promueve En primer lugar, su administración puede resultar la disciplina fiscal y la participación ciudadana. Para costosa, en especial la inversión inicial que se requiere muchos gobiernos locales de capacidad limitada, la para identificar las propiedades y capacitar al personal. principal dificultad para implementar el impuesto a la 170 Finanzas municipales propiedad radica en obtener información precisa más fondos para el gobierno local, y b) son transpa- sobre las propiedades que se gravarán y su valor. Sin rentes y fáciles de recaudar. También presentan esta información básica, resulta muy difícil para las desventajas: los problemas de evasión pueden en autoridades locales diseñar e implementar un impuesto ocasiones ser graves, y cuando hay grandes diferencias inmobiliario eficiente y justo. entre las tasas aplicadas por gobiernos locales vecinos, El debate acerca de si el impuesto a la propiedad es los ciudadanos tienden a cruzar la frontera para el gravamen local más adecuado aún sigue vigente y, comprar en la ciudad de la tasa más baja. Los impuestos como ya se indicó, este impuesto no es para todos. locales a las ventas pueden ser un pequeño recargo Pero un gran número de experiencias de diversos adosado al sistema tributario central, provincial o países proporciona información sobre el modo en que estatal. En ocasiones, las ciudades incluyen un los gobiernos locales han lidiado con sus circuns- impuesto adicional “concatenado” o un recargo del 1 % tancias específicas y han logrado utilizar este tributo o el 2 %. Esta podría ser una modalidad adecuada, para financiar sus funciones (Bahl, Martínez-Vázquez puesto que aplicar este recargo es sencillo tanto desde y Youngman, 2008; 2010). el punto de vista técnico como político, y evita los elevados costos del cumplimiento. Impuesto al valor agregado (IVA). En la mayoría de Impuestos a las ventas o al consumo general los países, el impuesto general a las ventas (o a los Los impuestos locales a las ventas son tributos ingresos brutos) se cobra en la forma de un tributo al generales al consumo que se cobran en el punto de valor agregado en el nivel del gobierno central, si bien compra para ciertos bienes y servicios. El impuesto también hay algunas experiencias con IVA estatal o está fijado en un porcentaje del precio del producto provincial, como en Brasil. Muchos analistas consi- adquirido. Es un gravamen regresivo, lo que significa deran que el impuesto a las ventas no es conveniente y que su impacto disminuye a medida que se incrementa sugieren abolirlo e incorporarlo en un IVA más integral el ingreso del contribuyente. Idealmente, el impuesto a (Werneck, 2008). En muchos países, el impuesto sobre las ventas es justo, tiene un alto nivel de cumplimiento, el volumen de ventas ha sido reemplazado gradual- es difícil de evadir y fácil de calcular y recaudar. Para mente por un IVA nacional, lo que deja a los gobiernos lograr ese ideal, el impuesto sobre las ventas conven- locales sin un gravamen local importante. En esos cionales o minoristas solo se cobra al consumidor o casos, se han establecido mecanismos para el reparto usuario final. Difiere del gravamen a los ingresos de los ingresos fiscales, con el fin de distribuir parte de brutos, que se cobra a la empresa intermedia que los fondos tributarios entre los gobiernos locales. Esta compra materiales para producir o para los gastos de distribución debería adoptar la modalidad de una funcionamiento ordinarios antes de ofrecer un servicio transferencia y no basarse en el origen de los fondos. o un producto en el mercado. El tributo sobre las Sin embargo, para establecer un IVA eficaz se requiere ventas evita que surja el denominado impuesto en una infraestructura bastante compleja (con inclusión cascada o pirámide, en el que un elemento es gravado de prácticas contables adecuadas), que quizá no exista en varias oportunidades en su recorrido desde la en las economías en desarrollo, donde son habituales producción hasta la venta final minorista. las ventas sin recibo ni registros electrónicos y el sector Los gravámenes generales al consumo incluyen el informal está muy extendido. impuesto a las ventas minoristas y al valor agregado Fuera de Estados Unidos, los gobiernos locales (IVA). Los impuestos locales a las ventas minoristas se rara vez recaudan impuestos generales a las ventas. ubican en general entre el 2 % y el 5 %, y se recaudan La excepción es Brasil, en donde representa una de en las cajas de los negocios y en otras transacciones de las principales formas de las contribuciones munici- ventas finales. Son una fuente muy importante de pales (el imposto sobre serviços, o ISS) y se cobra ingresos para los gobiernos locales. En España, repre- sobre todos los servicios, excepto las comunicaciones sentan la mitad de los ingresos locales; en Austria, y el transporte público interestatal e interurbano, el 30 %, y en Estados Unidos, el 25 %. gravados por los estados. El ISS se cobra sobre las Los impuestos locales sobre las ventas tienen dos ventas minoristas, con una tasa mínima del 2 %; las ventajas principales: a) constituyen una fuente elástica tasas máximas difieren según el tipo de servicio, pero de ingresos, es decir, cuando la economía crece, crecen el valor más alto se ubica en el 5 % de los ingresos también las ventas minoristas, con lo que se generan brutos. El principal problema con los impuestos a los Gestión de los ingresos locales 171 ingresos brutos radica en que gravan los insumos de el cobro del impuesto a la renta en los niveles locales en las empresas y generan efectos cascada, con las consi- vista de que sus gobiernos son convocados con guientes distorsiones en la organización de la frecuencia creciente para abordar cuestiones tales producción, puesto que las empresas buscan reducir como la pobreza, el delito, el transporte regional y otras sus obligaciones tributarias. necesidades de alcance regional. Cuando los gobiernos Los impuestos selectivos a las ventas vinculadas con locales deben brindar servicios sociales, es quizá más los automóviles (como los que se cobran a los combus- conveniente aplicar un pequeño impuesto a la renta que tibles o al registro de vehículos) son otra forma de un gravamen sobre la propiedad, dado que el primero se gravamen sobre las ventas. Tienen la doble ventaja de relaciona más estrechamente con la capacidad de pago. desalentar el uso de los caminos y al mismo tiempo Este impuesto es una importante fuente de ingresos generar ingresos, que con frecuencia se reservan para en los países nórdicos, y aporta fondos que representan el mantenimiento vial. hasta el 15 % del PIB. Los municipios de Dinamarca, Finlandia y Suecia aplican sus propios impuestos Impuesto local sobre la renta locales sobre la renta, paralelos al impuesto nacional, de las personas físicas porque son directamente responsables de los servicios El impuesto sobre la renta a menudo se aplica en el sociales y la salud. Utilizan la base imponible estimada nivel local, pero en una medida mucho menor que los para el impuesto nacional (los gobiernos de los estados gravámenes sobre la propiedad o las ventas minoristas. de Estados Unidos aplican un sistema similar). En Los impuestos locales sobre la renta de las personas estos países, el impuesto local sobre la renta de las físicas pueden ser de dos tipos: un recargo sobre el personas físicas constituye la fuente principal de gravamen que se cobra sobre la renta en el nivel central ingresos locales (el 85 % en Finlandia y Dinamarca, o del estado (un impuesto concatenado) o una contri- casi el 100 % en Suecia y el 16 % en Bélgica). Para evitar bución separada y administrada localmente. El segundo que los gobiernos locales fijen impuestos excesivos, en tipo es menos habitual porque es más difícil de imple- Dinamarca, Noruega y Suecia se ha acordado formal- mentar y muy caro de administrar. mente un tope (Slack, 2009). Los impuestos locales sobre la renta no son frecuentes en los países en desarrollo. En cambio, los Impuesto local sobre las empresas gobiernos locales de países menos avanzados (como Los impuestos locales sobre las empresas, o los Pakistán, Serbia, Turquía) reciben una parte signifi- impuestos sobre la actividad económica, adoptan cativa de los fondos recaudados por el impuesto a la diversas formas. Puede ser un impuesto sobre la renta renta en otros niveles de gobierno a través de sistemas de las sociedades, sobre el capital o el trabajo, o sobre de participación tributaria, como los descriptos en el las propiedades no residenciales, o un canon de licencia capítulo 1 (Bird, 2001). Sin embargo, puede justificarse u otro cargo exigido al comercio o la industria. En la Cuadro 4.9 Principales impuestos locales sobre las empresas en la Unión Europea Porcentaje de Porcentaje de los ingresos los ingresos País Nombre del impuesto Base tributarios totales Alemania Impuesto local sobre Ganancias de las empresas 43 19 las empresas Austria Municipal sobre las empresas Valor de los salarios 20 10 España Impuesto a la actividad Ganancias derivadas de 9 3 económica la actividad económica Francia Impuesto profesional Valor del alquiler de los bienes de capital 43 19 Hungría Impuesto local sobre Impuesto a los ingresos netos: 38 12 las empresas diferencia entre los ingresos y el costo de la producción Italia Impuesto regional Valor agregado neto 54 24 Fuente: DEXIA, 2008. 172 Finanzas municipales Recuadro 4.9 Los impuestos locales sobre las empresas en el mundo En Côte d’Ivoire, el principal impuesto local es trabajadores de las empresas. En Ucrania, se un gravamen sobre las empresas (patente). Se estableció un sistema simplificado que aplica trata de un conjunto de impuestos fijos que tasas fijas sobre las ventas brutas de los varían según el tipo, el tamaño y la ubicación de establecimientos de un único propietario, más la empresa. Este gravamen genera un tercio de un impuesto del 10 % sobre las ventas brutas los ingresos totales de Abiyán. En Marruecos de las empresas. se cobra un impuesto similar, en virtud del cual En América Latina, los tributos locales sobre se aplican seis tasas impositivas distintas a las empresas son bastante comunes. En varios cientos de categorías de empresas, Argentina se cobra un impuesto local sobre los clasificadas por el valor del alquiler y el tipo de ingresos brutos con tasas que van del 1 % al compañía. En Túnez, el impuesto sobre las 12 %. En Colombia, el impuesto sobre las empresas está fijado en una quinta parte del empresas oscila entre el 0,2 % y el 1 % de los 1 % del ingreso bruto de las empresas. ingresos brutos. En algunos casos, se cobra un Los gobiernos locales húngaros obtuvieron impuesto sobre la riqueza de la compañía. En el 86 % de sus ingresos propios de los Chile se cobra un tributo de entre el 2,5 % y el impuestos a las empresas locales, a las que 5 % sobre la riqueza neta de las empresas; en cobran una tasa máxima de solo el 0,3 %, pero Ecuador se aplica un gravamen similar del 3 %. sobre la base de las ventas brutas. Asimismo, En Kenya, el impuesto sobre las empresas se cobra un pequeño impuesto comunitario, adopta la forma de un derecho de licencia, una con una suma fija por cada empleado, para contribución fija que no se vincula con los lo cual se estima el número promedio de ingresos ni con los activos de la empresa. Fuente: Bird, 2001. Unión Europea, 10 países aplican un impuesto sobre las fiscales menos previsibles. En el recuadro 4.9 se empresas, que aporta entre el 15 % y el 30 % de los incluye un resumen del modo en que se utilizan los ingresos de los gobiernos locales. El impuesto local impuestos a las empresas en distintos países. sobre las empresas es más importante que el resto de Los gravámenes locales sobre las empresas suelen los gravámenes locales en Alemania, Hungría, Italia y ser bien vistos por los residentes y los funcionarios Luxemburgo (véanse el cuadro 4.9 y el recuadro 4.9). electos, por los siguientes motivos: a) son más Este tributo se calcula sobre bases distintas según el sensibles al crecimiento económico que los impuestos país. Los dos enfoques principales son el que se basa a la propiedad; b) las ciudades tienen mayor discre- en las existencias y el que se basa en el flujo de fondos. cionalidad para determinar el nivel del impuesto a las El uso de las existencias (por ejemplo, la nómina empresas que el de cualquier otro gravamen, y c) no salarial, el número de empleados, el valor de las hay certeza acerca de la incidencia del impuesto, de propiedades, los bienes de capital) para determinar la modo que es fácil alegar que se traslada en parte a los base imponible permite a los gobiernos locales contar no residentes. Un argumento económico convincente con un volumen de ingresos tributarios relativamente estable de un año al otro. Muchos consideran que este en favor del tributo local sobre las empresas es que se gravamen es injusto, puesto que no tiene en cuenta la lo puede considerar un sustituto del impuesto capacidad de las empresas para pagar y discrimina por beneficios. Sin embargo, sería más conveniente entre existencias o activos específicos. Esto no ocurre que los servicios públicos que benefician a empresas cuando la estimación del impuesto se basa en los específicas se financiaran con los cargos al usuario flujos (por ejemplo, ganancias, valor agregado o adecuados y con el impuesto a la propiedad. volumen neto de negocios): el método es más Cuando no es posible cobrar estos cargos, se justifica equitativo para las empresas pero es sensible a los aplicar alguna forma de impuesto a las empresas de cambios en el entorno económico, y ofrece ingresos base amplia. Gestión de los ingresos locales 173 Los impuestos locales sobre las empresas presentan las economías desarrolladas como en los países en varias desventajas. En primer lugar, por lo general no desarrollo. Los impuestos a los vehículos se ajustan a son equitativos y pueden acentuar las disparidades los criterios de equidad y capacidad de pago y al entre ciudades; se prestan a la explotación. En segundo principio de los beneficios. En general, se observa una lugar, desde el punto de vista de las políticas, un correlación positiva entre el precio de mercado de los impuesto elevado sobre las empresas puede perjudicar vehículos y el nivel de ingreso de sus propietarios. Los el empleo y la inversión, en especial en momentos de impuestos a los vehículos son más fáciles de desaceleración económica. Este es el motivo por el cual administrar que otras fuentes de ingresos locales. Las en muchos países de la Unión Europea se ha modificado características de los vehículos son bien conocidas, al este impuesto para exceptuar a las pequeñas empresas. igual que los precios promedio del mercado, basados En tercer lugar, los impuestos sobre la renta de las en la cantidad de kilómetros de uso y en el estado del sociedades son difíciles de administrar, porque los vehículo. El cobro del impuesto es relativamente contribuyentes deben determinar qué parte de sus sencillo y eficaz, si se tiene en cuenta que, para este ingresos es atribuible a la jurisdicción local que aplica el impuesto en particular, la policía es quien se ocupa gravamen; en particular, cuando las empresas tienen directamente del cumplimiento. establecimientos en varias jurisdicciones, el proceso Por ejemplo, quien no tenga el registro actualizado se vuelve técnicamente complejo. Por ejemplo, en del vehículo (es decir, la prueba del pago del impuesto) Turquía, las grandes ciudades obtienen con el impuesto puede ser pasible de una multa, de la remoción de las sobre la renta de las sociedades un volumen de recursos placas o de la confiscación del vehículo. Al igual que con excepcionalmente alto, puesto que en ellas se ubican las los restantes impuestos locales, la gestión eficiente y sedes centrales de grandes empresas que trabajan en eficaz de este gravamen exige contar con una base de todo el país. Para las economías en transición, el datos completa de los propietarios de los vehículos y un impuesto local sobre las empresas es uno de los más sistema de cumplimiento creíble. En muchos países, sencillos de cobrar, mientras que, dada su limitada este suele ser un impuesto compartido, en el que los capacidad administrativa, la aplicación de otros gravá- gobiernos locales reciben entre el 50 % y el 100 % de menes —por ejemplo, sobre la propiedad— a menudo se lo recaudado. Los gobiernos centrales suelen ser torna más difícil. renuentes a delegar en los niveles locales la facultad de Es extraño observar que, si bien los economistas gravar los automóviles, pues puede generarse compe- están de acuerdo en que los impuestos locales sobre las tencia tributaria entre diversas jurisdicciones si las empresas son ineficientes y distorsionan las decisiones normas sobre registración presentan lagunas. económicas, la mayoría de los gobiernos de todos los Los aranceles por el registro de vehículos son niveles ignoran esa recomendación y los cobran de también una manera más adecuada de reducir la conta- todos modos (Bird, 2006). Lo hacen con el argumento minación y la congestión en el nivel local, puesto que de que, si se utilizan los fondos para brindar servicios a estas externalidades negativas se producen en gran las empresas locales, la aplicación de un impuesto a las parte en el sitio donde se registran los propietarios y empresas en el nivel local es en todo compatible con el varían en función del tipo de motor, la antigüedad del principio del beneficio. Por otro lado, los gobiernos vehículo, la cantidad de ejes y el peso. Estos factores locales a menudo tienen muy pocas alternativas para influyen en la cantidad de contaminación, congestión y recaudar impuestos. La posibilidad de cobrar un daño vial más que el consumo de combustible. gravamen a las empresas locales, sin despertar la Los impuestos a los combustibles son por lo oposición de todos sus representados, puede constituir general nacionales y tienen como objetivo financiar un argumento potente en su favor. Los países con vasta las externalidades y los caminos interurbanos. experiencia en el uso de impuestos locales sobre las Asimismo, las compras de combustible son menos empresas son Alemania, Brasil, Canadá, Estados localizadas, de modo que los impuestos que las gravan Unidos, Hungría, Japón, Kenya, Ucrania, y la mayor son menos eficientes para reducir las externalidades parte de los países de África occidental. locales que los cargos por congestión o los peajes, que pueden variar según la hora del día y la ubicación Impuestos a los vehículos de motor (Slack, 2009). Las ciudades que cobran un tributo a El impuesto a los vehículos de motor está volviéndose los combustibles a menudo lo hacen mediante un cada vez más habitual en las zonas urbanas, tanto en recargo en el impuesto del estado, ya que los costos 174 Finanzas municipales administrativos de cobrar su propio gravamen serían Cargos al usuario excesivamente altos. Los fondos obtenidos mediante Los cargos al usuario son los que pagan los consumi- este impuesto suelen reservarse para financiar la red dores a los gobiernos locales para obtener bienes y vial local, los servicios de tránsito o las medidas de servicios, como el agua, la electricidad, la recolección reparación ambiental. de residuos o el transporte público. Los cargos al La administración sigue siendo el desafío principal usuario son cánones que se cobran por unidad de y más importante para un sistema eficaz de impuestos producto, por ejemplo, la tarifa por abastecimiento de vehiculares. La actualización de la base de datos de agua se cobra por metro cúbico (m3) de agua los vehículos debe ser automática. Esto significa que consumida; la factura de electricidad, por un deter- se la actualiza como parte del proceso de transfe- minado consumo de kilovatios/hora, y el canon por rencia de la titularidad del vehículo, cuando se recolectar residuos, por cesto o por kilogramo de completa su venta. Por ejemplo, la placa de un residuos sólidos. Las tarifas o los cargos al usuario automóvil vendido queda en manos del vendedor, y el tienen una interesante justificación económica. Si nuevo propietario debe obtener una nueva. De este están bien diseñados, permiten a los residentes y a las modo se promueve fuertemente la adecuada actuali- empresas saber cuánto están pagando por los zación de los registros, dado que conducir sin placa o servicios. Cuando los precios son adecuados, los sin registro comporta un delito. Las tasas impositivas gobiernos pueden tomar decisiones eficientes acerca deben ser transparentes, y las obligaciones tributarias de cuántos servicios brindar, y los ciudadanos pueden y sus vencimientos deben comunicarse cada año a decidir de manera eficiente cuánto van a consumir. todos los propietarios. Una estampilla colocada sobre En teoría, los cargos al usuario influyen en la la placa o el parabrisas es un instrumento simple, conducta y promueven un nivel óptimo de consumo, económico y transparente. Los métodos utilizados al que se llega cuando el precio equivale al costo de para hacer cumplir el pago de este impuesto deben brindar una unidad adicional del servicio (véase el ser creíbles, y en este sentido debe considerarse como recuadro 4.10). una opción la confiscación del vehículo. Estos cargos están sujetos a la política local, y con Los impuestos por congestión constituyen un tipo frecuencia se fijan por debajo de los costos, en parti- de gravamen diseñado e implementado reciente- cular en los países en desarrollo, lo que acarrea mente en grandes ciudades con el objetivo de numerosas consecuencias negativas, a saber: a) la desalentar el uso de automóviles particulares y empresa prestadora de servicios, propiedad del reducir la congestión y la contaminación en las zonas municipio, puede reducir la calidad, el tiempo de céntricas. Se lo ha aplicado con éxito en Londres, disponibilidad o la cobertura de los servicios (por Milán, Singapur y Estocolmo. Se ha logrado reducir ejemplo, en la mayoría de las ciudades pakistaníes, significativamente la congestión y la contaminación, y solo se suministra agua durante tres o cuatro horas al los fondos provenientes de este impuesto se han día); b) el prestador requiere subsidios que salen del destinado a financiar la renovación de los principales presupuesto municipal, de modo que los costos son sistemas de transporte público, como en el caso del eventualmente pagados por los mismos clientes o subterráneo de Londres. Los métodos empleados para contribuyentes; c) cuando se fija un precio inferior al computar y cobrar el impuesto varían; por ejemplo, se que corresponde por los servicios, se puede dar lugar cobra un impuesto promedio durante determinada al consumo excesivo. En cambio, los cargos por el franja horaria (en Londres, entre las 7.00 y las 18.00) o abastecimiento de agua que se basan en el costo como función de la congestión de la ciudad y de la marginal incentivan el ahorro, desalientan el consumo hora del día (Singapur). El impuesto por congestión para usos de escaso valor (por ejemplo, para regar el es un ejemplo en el que se genera una situación césped o lavar el automóvil) y posponen el momento beneficiosa para todos: una herramienta fiscal en que se vuelve necesario realizar una nueva recauda impuestos para el gobierno local y también inversión (Devas, 2001). conduce a una menor emisión de carbono. Promueve Los cargos al usuario son también un modo valioso el uso del sistema de transporte público, contribuye de dar señales económicas, tanto a los consumidores a mejorar la calidad del aire y reduce el tiempo de (en relación con la escasez de los servicios) como a los viaje de los ciudadanos hasta su trabajo, con lo que proveedores (acerca de la demanda de servicios que incrementa la productividad urbana. es necesario satisfacer). Asimismo, permiten racionar Gestión de los ingresos locales 175 Recuadro 4.10 Tarifa por abastecimiento de agua: Ejemplo de cargos al usuario Esta tarifa es el precio que se cobra por el agua las empresas de abastecimiento de agua de que suministra un prestador de servicios. Debe dichos países (por ejemplo, España) emplean permitir recuperar los costos del tratamiento, el tarifas cuyos costos unitarios aumentan con el almacenamiento, el transporte y el suministro nivel de consumo (sistemas de TBC). En Canadá, de agua, y varía mucho de una ciudad a otra. Las México, Nueva Zelandia, Noruega y Reino tarifas pueden establecerse por debajo de los Unido se siguen utilizando tarifas planas. En lo costos (lo que da lugar al consumo excesivo), en que respecta a los países en desarrollo, en un el nivel que permite recuperar los costos o por análisis reciente de una muestra de 94 empresas encima de dicho nivel, de modo de incluir una de servicios se observó que la tercera parte rentabilidad predeterminada del capital. utilizaba TBC y el resto, tarifas planas. La tarifa Las tarifas de agua se establecen atendiendo de agua más alta del mundo es la de Escocia, a diversos criterios: a) financieros (recuperación que en 2007 equivalía a US$9,45 por m3. La más de costos), b) económicos (precio de eficiencia baja es la de Irlanda, donde el agua residencial basado en el costo marginal), y en ocasiones c) es gratuita. Las tarifas más bajas de suministro ambientales (incentivos para el ahorro de agua). de agua y agua de desecho residencial se encon- Asimismo, también intervienen diversas consi- traron en Liubliana (Eslovenia) (equivalentes a deraciones sociales, como el deseo de evitar US$0,01 por m3); Arabia Saudita (equivalentes imponer una carga demasiado pesada sobre los a US$0,03 por m3); La Habana (Cuba), y Karachi usuarios pobres. Las tarifas de agua incluyen al (Pakistán) (equivalentes a US$0,04 por m3). Las menos uno de los siguientes componentes: tarifa tarifas más altas de agua y agua de desecho volumétrica, para la que se utilizan medidores, o residencial se observaron en Copenhague (US$8 tarifa plana, sin medidores. La tarifa para el primer por m3), Honolulu (US$7 ,61 por m3) y Glasgow bloque en una estructura de bloques crecientes (US$5,89 por m3). Una tarifa aún más alta que (TBC) suele fijarse en un monto muy bajo para combina agua y agua de desecho es la que se proteger a los hogares pobres. El tamaño del aplica en Essen (Alemania), ciudad que no fue primer bloque puede variar entre los 5 m3 y los incluida en el estudio de la OCDE. Allí el cargo 50 m3 por vivienda por mes. En Sudáfrica, el equivale a US$8,41 (5,61) por m3, según un primer bloque de 6 m3 por hogar por mes es estudio realizado por la revista semanal Der gratuito (servicio básico de agua gratuito). Spiegel. Muchas empresas de servicios cobran Comparaciones internacionales. Las tarifas a los clientes comerciales e industriales tarifas volumétricas lineales son las más usuales en más altas que a los usuarios residenciales, como los países de la OCDE. Cerca de la mitad de forma de subsidiar a estos últimos. Fuente: Easter y Liu, 2005. el uso de los establecimientos existentes y dar las quizá sea necesario otorgar subsidios específicos que señales adecuadas para las inversiones de capital. En permitan garantizar el acceso de los pobres a los otras palabras, pueden reducir la demanda de infraes- servicios públicos. tructura. “Cuando sea posible, los servicios públicos locales deben cobrarse, y no suministrarse gratuita- Diseño de los cargos al usuario mente” (Bird, 2001). La recuperación de costos es un Determinar el alcance y el diseño adecuado de los principio básico de la economía, pero puede entrar en conflicto con la justicia social, puesto que es posible cargos al usuario es una tarea compleja. En teoría, los que algunos grupos de bajos ingresos no puedan municipios deberían cobrar por los servicios y bienes hacer frente a niveles tarifarios de recuperación de privados el mismo precio que se cobraría en un costos. En consecuencia, al fijar tarifas adecuadas mercado competitivo. 176 Finanzas municipales Cuatro métodos para computar Dificultades que presentan los cargos al usuario los cargos al usuario El principal problema que se genera con los cargos al usuario es la insinuación de que perjudican a las • La fijación del precio en función del costo marginal familias de ingresos bajos, que no pueden afrontarlos. es la forma ideal de computar los cargos al usuario, Diversos estudios han demostrado que esto no es puesto que se aproxima al precio de mercado en cierto, dado que los pobres tienden a pagar precios más un mercado competitivo perfecto, esto es, repre- altos por el agua que adquieren en forma privada. Hay senta el costo de producir una unidad adicional consenso respecto de que, con sistemas de precios del bien. Este principio es difícil de aplicar porque relativamente simples, como los que establecen un exige disponer de información completa sobre el cargo inicial bajo para el primer bloque de uso del costo del producto y sobre el costo de oportu- servicio, se puede resolver la mayoría de los planteos nidad, es decir, el valor del uso alternativo de los sobre inequidad. recursos si no se los utilizara para el bien o el Una segunda dificultad es el costo de medir el servicio ofrecido. También son importantes otros consumo o de implementar el sistema de precios. Para conceptos, entre ellos, el costo marginal de largo cobrar el costo marginal del agua se requiere medir el plazo, es decir, el costo de ampliar las instala- consumo, y la instalación de medidores conlleva un ciones, que abarca los costos de infraestructura gasto. Recabar la información necesaria que permita y de capital. establecer precios adecuados para los servicios también supone una erogación para los municipios. • La fijación de precios en función del costo promedio Por ejemplo, deben conocer los costos de capital de es un método más práctico, que garantiza que se largo plazo, las inversiones que se requerirán en recuperarán todos los costos. Aquí los precios son infraestructura, etc. Muchos municipios carecen de más fáciles de calcular: se divide el total de todos las capacidades técnicas necesarias para fijar precios los costos financieros necesarios para brindar correctamente. determinado servicio por el número de consumi- Entre las dificultades prácticas vinculadas con la dores o el volumen vendido, con lo que se obtiene aplicación de cargos al usuario figuran la falta de el precio adecuado del cargo al usuario. conocimientos técnicos sobre cómo establecer una estructura adecuada de tarifas; la falta de un sistema • En la fijación de precios según el costo incremental de contabilidad que permita determinar cuál es el medio se utiliza el precio del costo promedio pero costo real de la prestación de servicio que se deberá se pregunta también cuánto costaría brindar recuperar para garantizar su sostenibilidad, y la servicio a un cliente adicional. debilidad del sistema de cumplimiento, consecuencia, • Con las tarifas en múltiples partes, se desagrega el en algunos casos, de un interés miope en los servicio y se cobra por cada componente según la beneficios políticos de corto plazo en detrimento de la elasticidad de sus precios. Este tipo de tarifas sostenibilidad financiera y la calidad de los servicios permite establecer un cargo fijo por el consumo municipales. No obstante, aun si se adoptara el básico, al que se agregan cargos progresivamente método del costo promedio, sería conveniente que las más elevados a medida que aumenta el consumo, entidades locales y sus establecimientos públicos de manera de ayudar a los clientes de bajos aplicaran cargos al usuario, puesto que desalientan el ingresos mediante subsidios incorporados dentro consumo excesivo y proporcionan un flujo constante de la estructura tarifaria. Algunas de estas técnicas de ingresos. de fijación de precios también pueden contemplar precios unitarios más elevados durante las horas Recargos por servicios públicos pico de consumo (por ejemplo, en el suministro Se cobran estos recargos sobre los servicios residen- eléctrico) y aranceles separados para nuevas ciales, como el abastecimiento de agua, la electri- conexiones a la red ya existente. Estos aranceles cidad, la telefonía (líneas fijas y teléfonos móviles) y que se cobran por única vez normalmente la televisión por cable (en el recuadro 4.11 se resumen cubren el costo de capital de las inversiones en la los recargos que se cobran en el condado de Fairfax, infraestructura principal de los servicios. Virginia). Su aplicación está muy difundida, dado que Gestión de los ingresos locales 177 Recuadro 4.11 Cobrar a los abonados En el condado de Fairfax, Virginia (Estados Unidos), se cobran 11 diversos impuestos y recargos sobre los servicios de televisión por cable, Internet y telefonía. Estos cargos incrementan la tarifa directa del servicio en un 11,9 %. Los elementos de mayor peso son el impuesto a las ventas de comunicaciones del 6,43 % y un cargo federal por línea de abonado del 6,07 %. Los componentes más pequeños son apenas visibles: un cargo federal de recuperación del 0,08 %, un recargo de recuperación de costos del 0,06 % y un impuesto federal específico del 0,18 %. Recuadro 4.12 Recargo en favor del ahorro energético En el condado de Alameda, California (Estados Unidos), se cobra un recargo sobre los servicios públicos para financiar inversiones que permitan ahorrar energía. Todo lo recaudado se deposita en un fondo energético específico. El dinero se utiliza para mejorar la eficiencia energética de proyectos previstos, ayudar a financiar iniciativas con plazos de amortización más prolongados, y cubrir déficits en el financiamiento de proyectos. Fuente: http://californiaseec.org/documents/best-practices/best-practices-alameda-county-ac-fund. las tarifas de recuperación son un instrumento ya de electricidad y de agua, con lo que se obtienen aceptado, y el recargo es por lo general un pequeño importantes ingresos generales en el nivel local. incremento en facturas normalmente aceptables. En En 2008, estos dos recargos representaron la mitad los países en desarrollo, los recargos5 constituyen de todos los ingresos locales (el 36 % y el 14,3 %, una nueva forma de gravamen. Actúan como incre- respectivamente) (Banco Mundial, 2010). mentos en las tarifas de los servicios públicos y pueden desalentar su consumo. Sin embargo, en Cargos, permisos y licencias general, la población considera que cumplen con los Los cargos al usuario incluyen los aranceles por criterios de base tributaria amplia y tasa impositiva licencias, como los que se cobran para registrar relativamente baja, por lo que estos impuestos casamientos y nacimientos, para obtener una copia de resultan más accesibles y aceptables desde el punto un certificado de matrimonio o nacimiento, o para de vista político. registrar mascotas. Con estos cargos se busca En la práctica, los fondos derivados de estos reembolsar el costo que la administración local afrontó recargos deberían destinarse a fines específicos, en para brindar ese servicio o extender ese documento. particular, a incrementar la eficiencia de los servicios Sin embargo, una gran cantidad de estos cargos son gravados. Como ejemplo se puede citar el Fondo en realidad impuestos, pues su valor excede los Energético del condado de Alameda, California, creado costos reales. Entre estos suelen figurar los aranceles en 1995 para financiar proyectos de ahorro energético que se cobran por otorgar licencias a empresas y profe- con los que se busca abaratar la electricidad en el largo sionales, los permisos de construcción y otros. plazo para los consumidores (véase el recuadro 4.12). Cobrar impuestos mediante cargos elevados. El Los municipios de la Ribera Occidental consti- cobro de cargos excesivos se ha vuelto una práctica tuyen un caso único, puesto que allí los recargos muy difundida en los países en desarrollo. Si bien representan la principal fuente de ingresos locales. parecen una fuente barata y sencilla de obtener Los municipios cobran recargos sobre el suministro ingresos, suponen consecuencias muy significativas 178 Finanzas municipales que los funcionarios encargados de formular políticas en cualquier nivel, se perjudica a las empresas y se deben tener presentes. En algunos países, las licencias alienta la construcción ilegal. Una alternativa es que el para empresas constituyen una importante fuente de gobierno central imponga topes a dichos aranceles, ingresos. Las empresas son relativamente fáciles de como ocurre en Albania. La base imponible podría identificar, y el cumplimiento se basa en la necesidad establecerse por metro cuadrado, por zona, o conforme que tienen estas de obtener la licencia para operar de a una estimación de los costos de construcción. manera legal. Las licencias para empresas también En ocasiones, los países en desarrollo cobran responden a otros propósitos, como lograr que se licencias profesionales, en general en el caso de profe- cumplan las ordenanzas sobre seguridad pública y las siones específicas de altos ingresos, como abogados, regulaciones sobre higiene, por ejemplo, en restau- médicos y agentes inmobiliarios. Sin embargo, en rantes, escuelas y establecimientos deportivos. Sin algunos países los costos de recaudar estas licencias y embargo, cuando los aranceles que se cobran por las de hacer cumplir su pago puede ser superior a los licencias son excesivos, pueden desalentar el desarrollo fondos que generan. El uso de formularios electró- de las empresas y eventualmente ser transferidos a nicos ha reducido el costo que conlleva administrar los consumidores. estos impuestos. En las ciudades en rápido crecimiento, las licencias Los aranceles por impacto de la urbanización son o los permisos de construcción pueden generar impor- cargos que se cobran una única vez para compensar tantes ingresos. (Teherán constituye un caso extremo, los costos de los servicios públicos adicionales en el que los permisos de construcción representan las asociados con un nuevo desarrollo urbano. Por lo dos terceras partes de los ingresos de la ciudad). general se aplican al momento de emitir el permiso de Tienen la ventaja de que es sencillo identificar a los construcción, y se destinan a la prestación de servicios sujetos del gravamen, estos tienen capacidad de pago y adicionales (como sistemas de abastecimiento de agua el cumplimiento prácticamente es automático: si no se y alcantarillado, caminos, escuelas, bibliotecas, parques paga, no se obtiene la licencia. Los permisos de y establecimientos recreativos) que se vuelven necesarios construcción también responden a otros propósitos, por la presencia de nuevos residentes en la zona. Los como la seguridad pública y el cumplimiento de las fondos recaudados no pueden utilizarse para el normas y regulaciones sobre zonificación y especifica- funcionamiento, el mantenimiento, la reparación, la ciones mínimas para la construcción. Sin embargo, si modificación ni el reemplazo de los activos de capital los permisos son muy caros, pueden influir negativa- ya existentes ni pueden ser incorporados a los ingresos mente en la predisposición a aceptar luego cargos al generales. Son esencialmente cargos al usuario que se usuario: algunos constructores argumentan que ya cobran por anticipado, con lo que amplían la pagaron los aranceles por el servicio de agua, los capacidad de los servicios existentes de hacer frente a caminos y la remoción de residuos cuando abonaron la demanda adicional. El monto del arancel no puede anticipadamente el costoso permiso de construcción. ser arbitrario y debe estar claramente vinculado con el Los aranceles por desarrollos inmobiliarios y los costo del servicio adicional. permisos de construcción son, con mucho, la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales en Cuadro 4.10 Principales categorías de ingresos numerosos países en desarrollo, entre ellos, la mayoría de capital de los que integraban la antigua Yugoslavia. En algunos Categorías Ingresos de capital países de la zona de los Balcanes, los aranceles por desarrollos inmobiliarios constituyen una parte impor- Ingresos propios Ventas de activos tante de los ingresos de los gobiernos locales (50 %). Gravámenes por mejoras Esto tiene diversas consecuencias sobre el nivel de Contribuciones vulnerabilidad de la estructura de ingresos municipales, Superávit ordinario así como sobre el modo en que se otorgan los terrenos Ingresos provenientes Transferencia general municipales y se urbanizan las ciudades de la región. de niveles superiores de capital La crisis financiera de 2008 puso de manifiesto la del gobierno Transferencias para fines necesidad de diversificar las fuentes de ingresos. Si se específicos derogan estos aranceles, se restringen las nuevas inver- Ingresos externos Préstamos, bonos y capital accionario siones, pero si se permite a los gobiernos locales fijarlos Gestión de los ingresos locales 179 Multas y penalidades elementos incluidos como ingresos. También es indicio La categoría de multas y penalidades incluye principal- de una falta de transparencia que perjudica la rendición mente las infracciones de tránsito de los vehículos de de cuentas. Un monto abultado en el segmento “otros motor y las penalidades por atraso en el pago de ingresos” puede deberse a que se ha inflado el presu- impuestos y de cargos al usuario. Su uso varía de una puesto, como ocurre cuando el departamento de ciudad a otra. En las ciudades medianas y grandes, finanzas del gobierno local registra una suma cuantiosa pueden constituir una fuente significativa de ingresos en la categoría para garantizar un presupuesto formal- para la gestión del tránsito urbano. En Ammán, en mente equilibrado. Se trata de una práctica presupues- Jordania, se ha incorporado un sistema computado- taria sumamente inadecuada que infringe la disciplina rizado para registrar y penalizar las infracciones de básica y distorsiona la ejecución del presupuesto. tránsito. Debido a que la mitad de la población del país vive en Ammán y la otra mitad viaja allí con frecuencia, Ingresos de capital y principales este sistema permitió mejorar el respeto a las normas de tránsito y generó importantes ingresos para la ciudad. fuentes de financiamiento para las inversiones de capital Ingresos ordinarios derivados de activos En muchos países, la contabilidad de los ingresos Los ingresos ordinarios derivados de los activos están exige que se distingan los ingresos ordinarios de los conformados principalmente por los alquileres de de capital (también llamados “extraordinarios” o “de terrenos y edificios municipales. En el cuadro 4.10 se desarrollo”). Las razones de esta diferenciación son resumen las principales categorías de ingresos de capital. las siguientes: a) el principio básico de que el Esta categoría de ingresos se aplica a los bienes municipio debería financiar su funcionamiento inmuebles municipales utilizados en actividades habitual con flujos de ingresos ordinarios; b) el hecho minoristas y mayoristas; por ejemplo, los mercados de que se da cuenta más adecuadamente de los municipales de alimentos y los terrenos y edificios ingresos extraordinarios y se los utiliza mejor en municipales. Los ingresos provenientes de activos gastos de capital o de desarrollo, y c) la venta o el suelen ofrecer muchas posibilidades, pero con arrendamiento de largo plazo de los activos (sean frecuencia están desaprovechados debido a que los terrenos o propiedades) reduce la riqueza del inventarios de activos fijos municipales suelen estar municipio, por lo que los ingresos obtenidos con incompletos y desactualizados, o directamente nunca dichas operaciones deberían computarse en el presu- se crearon. Para incrementar los ingresos derivados de puesto de capital y reinvertirse para financiar obras los activos inmobiliarios de las ciudades, sería benefi- de infraestructura pública local, de modo de garan- cioso: a) procurar una gestión más transparente de los tizar que la riqueza de la comunidad se mantenga activos fijos; b) establecer un requisito legal por el cual igual o aumente. Muchos países en desarrollo no los gobiernos locales deban presentar a las autoridades exigen que se elaboren presupuestos ordinarios y de de supervisión balances anuales en los que informen capital por separado. Sin embargo, esta distinción es explícitamente sobre sus activos fijos; c) instaurar un esencial para que los gobiernos locales logren una sistema competitivo para fijar los alquileres y otorgar adecuada gestión de los ingresos y promuevan el arrendamientos, y d) gestionar y hacer cumplir desarrollo. En los capítulos 6 y 7 se analizan en detalle adecuadamente los contratos, con el respaldo de una algunas fuentes importantes de ingresos de capital; base de datos transparente, confiable y actualizada de aquí se las resume brevemente para ofrecer una los ingresos provenientes de activos. En el capítulo 6 se descripción amplia del presupuesto de capital. expone un análisis más detallado sobre la gestión de • Ingresos de capital propios. Esta categoría comprende: los activos de los gobiernos locales. a) los fondos provenientes de la venta o el arrenda- miento de activos (terrenos o edificios); b) gravá- Otros ingresos ordinarios menes por mejoras u otros aranceles por Esta es una categoría residual que, de ser muy abultada, urbanización, entre los que se incluyen los indica posibles errores en la clasificación. Un valor de permisos de construcción cuasi impositivos y los más del 5 % puede significar que el ente administrador aranceles por desarrollos inmobiliarios; c) las de los ingresos no tiene un registro preciso de los contribuciones de los beneficiarios de servicios 180 Finanzas municipales públicos locales, y d) en ocasiones, los superávits propio país o en un sitio desfavorecido. Es posible operativos del ejercicio económico anterior, que que quieran publicitar su donación, en cuyo caso el pueden asignarse al presupuesto de capital o municipio puede disponer lo necesario para dejarse aparte a modo de reserva. Los municipios reconocer el patrocinio (por ejemplo, ponerle su deberían poner gran énfasis en los ingresos de nombre a la biblioteca). capital propios, puesto que son los que están • APP. Los costos de capital pueden financiarse sometidos a su control más directo. El uso de la mediante asociaciones entre el sector privado y venta de activos, de los gravámenes por mejoras y el municipio. En la mayoría de los casos, el socio de las contribuciones exige contar con una estra- del ámbito privado buscará el lucro, por lo que tegia clara que guarde correspondencia con la los términos y las condiciones del acuerdo planificación y la zonificación urbanas y con los deben diseñarse cuidadosamente para proteger los planes de desarrollo del municipio (véase el intereses de la comunidad. análisis correspondiente en el capítulo 6). • Donaciones de capital. Muchos gobiernos centrales no solo otorgan transferencias generales o corrientes, Ingresos basados en la tierra para financiar sino también para inversiones de capital en general. la inversión local Asimismo, pueden transferir fondos destinados a La tierra es un buen instrumento para financiar la inversiones específicas, como abastecimiento de inversión local. La inversión en infraestructura incre- agua y saneamiento, caminos, salud, cultura o menta el valor de mercado de la tierra, y se considera educación. Las transferencias destinadas a fines una buena práctica procurar que el sector público específicos quizá requieran un copago del municipio recupere parte de ese valor adicional, a fin de que y tal vez también de los beneficiarios. Algunas de pueda financiar más obras de infraestructura. Como estas transferencias pueden ser competitivas, y para se menciona en el capítulo 5, los gobiernos locales acceder a ellas quizá se deba presentar una solicitud tienen diversos modos para sacar provecho de sus y adoptar decisiones normativas en el nivel local. activos inmobiliarios y movilizar ingresos. Entre los Algunas donaciones de capital tienen el objetivo de más importantes figuran los gravámenes por mejoras financiar servicios delegados en el nivel municipal y (o los dirigidos a recuperar el valor de la tierra), la desarrollar infraestructura para servicios por los venta o el arrendamiento de terrenos públicos, las cuales los gobiernos locales no son responsables. APP, y los aranceles por impacto (Peterson, 2009). El mejor uso de los fondos de las transferencias Los impuestos dirigidos a recuperar el valor de la específicas es precisamente destinarlos al objetivo tierra tienen el objetivo de captar el incremento en el propuesto y en el monto exacto. valor de la tierra atribuible a las inversiones públicas. Se conocen también como “impuestos al incremento • Ingresos externos. El endeudamiento de los gobiernos en el valor de la tierra”, “gravámenes por mejoras” locales se justifica (en especial cuando se busca o “impuestos por valorización” (Slack, 2009). Los financiar planes de inversión de largo plazo) gravámenes por mejoras se cobran directamente siempre que el servicio de la deuda esté garantizado a los titulares de las propiedades cuyo valor se ha y no ponga en peligro la estabilidad fiscal del incrementado gracias a las inversiones realizadas gobierno local ni de los niveles superiores. Para el por el gobierno en obras de infraestructura pública en cofinanciamiento o el reembolso de la deuda las inmediaciones, como la pavimentación de una pueden utilizarse los superávits operativos y los calle, la instalación de sistemas de abastecimiento de ingresos de capital propios, que desempeñan un agua, alcantarillado y drenaje, la construcción de papel importante a la hora de estimar y verificar la puentes, la instalación del alumbrado público, o la capacidad de endeudamiento y solvencia de los construcción de vías férreas o de sistemas de municipios (esto se analiza en mayor detalle en el autobuses rápidos. Para contribuir al financiamiento capítulo 7). de este tipo de proyectos, es habitual que se distribuya • Donaciones y contribuciones públicas. Diversos una parte de sus costos entre los beneficiarios. donantes o filántropos locales o extranjeros pueden En Jordania, los beneficiarios pagan el 50 % del costo donar un activo de capital o dinero para que se de la construcción y la pavimentación de caminos, emplee en la compra de un activo de capital en su mediante un anticipo en efectivo o en cuotas. Gestión de los ingresos locales 181 Recuadro 4.13 Cómputo de la valorización de los terrenos 1. Se calcula el costo del proyecto. 2. Se lo divide por el número de beneficiarios. 3. Se determina la zona de influencia del proyecto, es decir, el área en la que se incrementará el valor de las propiedades como resultado del proyecto. Las estaciones de tren tendrán una zona de influencia más amplia que una escuela o un teatro. 4. Se distribuye el impuesto dentro de la zona. Las propiedades más cercanas pagarán una proporción mayor. La distribución de los cargos por valorización conlleva un grado significativo de discrecionalidad administrativa. 5. Se recauda el impuesto antes de que se inicie la construcción. A menudo, el impuesto no cubre la totalidad de los costos del proyecto, que a su vez suelen subestimarse. Fuente: Slack, 2009. Por ejemplo, un nuevo subterráneo incrementa la cambios en la clasificación de los terrenos, de rurales a demanda de viviendas y oficinas en las propiedades urbanos, y obras públicas específicas generalmente circundantes, lo que a su vez genera un aumento en vinculadas con la expansión de la red vial urbana. Los los precios que se cobran por dichas propiedades. ingresos provenientes de la valoración pueden ser Asimismo, los cambios en la zonificación que cuantiosos, pero dependen de que se concrete la acompañan las inversiones en infraestructura (por construcción de esos proyectos. En Cali, represen- ejemplo, mayor densidad a lo largo de una línea de taron el 31 % de los ingresos municipales en 1980. subterráneo) impulsan los precios de los terrenos. Los gravámenes por mejoras son más usuales en los Establecer un impuesto para recuperar el valor de la países desarrollados que en los de economías en tierra es el modo en que el sector público grava una desarrollo. Por lo general, funcionan como un recargo parte o la totalidad de los beneficios que obtienen los (esto es, un gravamen adicional) en la boleta del privados a partir de la infraestructura construida. impuesto sobre la propiedad. En el recuadro 4.13 se resumen los principales pasos En ciudades como El Cairo, Ciudad del Cabo, del proceso de valorización. Estambul y Mumbai se ha recurrido a la venta de tierras Algunas ciudades latinoamericanas financian las (Peterson, 2009). Estas han generado ingresos que mejoras viales, el abastecimiento de agua y otros van de US$1000 millones a más de US$3000 millones, servicios públicos mediante un sistema conocido como destinados principalmente a la inversión en infraes- contribución por valorización, en virtud del cual el costo tructura. El valor de estas transacciones es alto en de las obras públicas es trasladado a los dueños de las relación con la inversión que financiarán. Por otro lado, propiedades en proporción a los beneficios conferidos es posible que algunos países se hayan vuelto por dichas obras (Bird, 2001). Los beneficios se estiman demasiado dependientes de la venta de tierras (como sobre la base del valor de mercado de la parcela benefi- China o los Balcanes). Los gobiernos locales dependen ciada. El cargo por valorización es un gravamen que se ahora de la venta de tierras para financiar sus gastos de cobra por única vez, aunque puede pagarse en cuotas capital, lo que ha contribuido a la expansión urbana (en el recuadro 4.14 se exponen ejemplos de ingresos desordenada y a la venta de terrenos en la periferia de basados en la tierra que reducen la especulación). las ciudades. Además de las contribuciones por valorización, También se han vuelto más comunes las mejoras en desde 1980 en Colombia se recauda la plusvalía, un los instrumentos basados en la tierra y el uso de activos impuesto al incremento del valor de la tierra (también inmuebles públicos para promover el desarrollo local llamado gravamen por mejoras). Este impuesto fue (como en la recuperación del centro de la ciudad de diseñado para recuperar los beneficios que se derivan Washington), al igual que las APP ahora habituales en de las “acciones urbanísticas”, entre las que figuran los el financiamiento de grandes proyectos urbanos, como 182 Finanzas municipales Recuadro 4.14 Ingresos basados en la tierra, especulación y desarrollo de a saltos Las inversiones en transporte público a Varios gobiernos locales de Estados Unidos menudo incrementan el valor de los terrenos aplican una técnica de recuperación del valor, cercanos. Con demasiada frecuencia, sin incorporada en el impuesto a la propiedad. Este embargo, las parcelas situadas cerca de las impuesto a la propiedad de tasa desglosada estaciones de transporte público (de autobús, crea un incentivo para que los dueños de tranvía y tren) permanecen vacías porque sus terrenos realicen urbanizaciones de alto valor o propietarios, especulando con futuros aumentos vendan sus lotes a quienes lo hagan. Reduce la en el valor de la tierra, suelen aspirar a obtener tasa impositiva correspondiente a los valores precios que exceden lo que los compradores y estimados de los edificios e incrementa la de los inquilinos están dispuestos a pagar en la los terrenos. De este modo, motiva la urbani- actualidad. Esto impulsa a los urbanizadores a zación compacta y accesible, ya que se dispone buscar emplazamientos más económicos lejos de más parcelas para urbanizar cerca de los de los centros de transporte público y de otros centros de transporte público y se reducen los servicios de infraestructura urbana. Una vez costos de construcción. El impuesto a la que esta tierra más económica está urbanizada propiedad de tasa desglosada también puede y habitada parcialmente, sus ocupantes ayudar a los gobiernos locales a incrementar generan presión política para que se extiendan sus ingresos para financiar obras de infraes- los servicios de transporte hasta su zona. tructura. La capacidad de esta técnica para Cuando ya se ha extendido la infraestructura, propiciar la urbanización compacta y accesible los precios de los terrenos de esta zona aislada podría contribuir a salvar la brecha entre comienzan a subir, impidiendo una mayor quienes abogan por lograr una urbanización urbanización (aun cuando haya aún terrenos compacta estableciendo límites al desarrollo disponibles dentro de los sectores ya urbani- inmobiliario y aquellos que temen el impacto zados) y empujando a los urbanizadores y a los de dichos límites sobre las viviendas econó- usuarios a sitios aún más alejados. Este ciclo micas. En un estudio econométrico publicado es en parte causa del desarrollo “de a saltos” , en el National Tax Journal, se observó que, si también conocido como “crecimiento desor- se transformara el impuesto tradicional a la denado” . De este modo, la infraestructura de propiedad en uno de recuperación del valor de transporte, que debe facilitar la urbanización, la la tierra con tasa desglosada, se reduciría la ahuyenta. El crecimiento desordenado resul- zona urbanizada. En realidad, esta no se tante impone una carga excesiva sobre los reduciría, pero los nuevos desarrollos inmobi- sistemas fiscales, ambientales y de transporte liarios tenderían a establecerse dentro de la en los que se apoyan las comunidades. zona urbanizada ya existente, y no fuera de ella. Fuente: Rybeck, 2004. los subterráneos (Shanghái), los paseos costeros Las ventas de tierras a menudo son poco transpa- (Baltimore y la ciudad de Washington) y las villas rentes y no se rinde cuentas de ellas. La mayoría de olímpicas (Barcelona). este tipo de operaciones se realiza por fuera del Otro problema con el financiamiento basado en la presupuesto, y las grandes sumas que de ellas se tierra radica en la volatilidad de los mercados inmobi- derivan pueden incitar la corrupción y la captura liarios. Si bien es adecuado utilizar una única vez la institucional en el organismo que efectúa la venta. Las venta de tierras para financiar proyectos de infraes- leyes especiales que reservan los ingresos obtenidos tructura específicos, al incluir en un presupuesto con la venta de tierras para inversiones de capital plurianual los fondos que se espera obtener de la venta pueden evitar que ese dinero se desvíe hacia los de terrenos, se pueden generar ciertos riesgos finan- presupuestos operativos. En el cuadro 4.11 se resumen cieros, pues quizá dichos fondos no alcancen los las posibilidades y las dificultades que entrañan los valores previstos. impuestos basados en la tierra. Gestión de los ingresos locales 183 Cuadro 4.11 Instrumentos de financiamiento basados en la tierra Instrumento Descripción Requisitos Problemas Ventas de Se venden las tierras Inventario de tierras Se necesita idoneidad terrenos públicos fiscales y los fondos fiscales, valuación de para realizar el inventario obtenidos se utilizan mercado y decisiones y la venta. para financiar estratégicas acerca Puede dar como resultado inversiones en del uso más conveniente; un crecimiento desordenado infraestructura. subastas abiertas para (China). efectuar la venta. Difícil de implementar si la entidad propietaria de la tierra no se beneficia en forma directa con su venta. Gravámenes por Mediante un impuesto, Difícil de implementar Se necesita experiencia mejoras el sector público terreno por terreno; el en el uso del instrumento, recibe una parte del sistema simplificado que se como en América del Sur. incremento del valor adoptó en Bogotá es mejor. de la tierra derivado de los proyectos de infraestructura. Cargos por Los urbanizadores Sólida capacidad analítica Es necesario elaborar impacto pagan el costo para estimar los costos sistemas simplificados de la expansión de infraestructura que que reflejen el concepto de todo el sistema conllevará la urbanización de recuperación de los de infraestructura en distintos lugares. costos del crecimiento necesario para el fuera de la zona ya crecimiento. urbanizada, sin exigencias técnicas abrumadoras. Adquisición y El sector público Acuerdo social para Es difícil lograr un acuerdo venta de tierras adquiere tierras determinar quién debe sobre el ejercicio adecuado excedentes adyacentes al proyecto beneficiarse con el aumento del dominio eminente. de infraestructura del valor de la tierra derivado y las vende a un precio de la infraestructura pública: mayor cuando dicho el propietario original, proyecto ya está el sector público, los terminado y el valor de ocupantes desplazados, etc. la tierra ha aumentado. Fuente: Peterson, 2009. Retos y dificultades de la gestión estimación de las bases imponibles de los bienes de ingresos raíces y de todos los restantes impuestos locales. La capacidad para administrar los ingresos depende En todo gobierno local, el departamento encargado de cuatro elementos clave: de la gestión de ingresos tiene como principal • identificación y registro de los residentes locales a responsabilidad establecer y recaudar impuestos, al los que se les puede exigir pagos (impuestos, tarifas, menor costo posible para los contribuyentes, y cargos); promover entre los ciudadanos el mayor grado de • evaluación de las obligaciones de pago (tanto en confianza en la integridad, la eficiencia y la equidad relación con los impuestos como con otros cargos); del proceso. Los departamentos de gestión de ingresos también deben asistir a las unidades que se • emisión de facturas y recaudación; ocupan de la presupuestación, el financiamiento y la • verificación del cumplimiento de los pagos. 184 Finanzas municipales Funciones de identificación y registro particular en el caso de los impuestos a la propiedad En principio, los contribuyentes y los beneficiarios de y a las empresas. Sin embargo, en la práctica, en los servicios municipales deben registrarse en el ente ocasiones la información disponible sobre los contri- local de gestión de ingresos. Sin embargo, no siempre buyentes (la nómina tributaria) y el valor de la base lo hacen. El grado de observancia varía según el imponible está incompleta o desactualizada. Por impuesto o el cargo específico del que se trate. Para ejemplo, no se registran en su debido momento las identificar a los contribuyentes no registrados, los nuevas subdivisiones o las transferencias de propie- gobiernos locales pueden emplear diversos métodos. dades, y las personas que compraron o heredaron esas El que se aplica en el caso de los impuestos a la propiedades no aparecen en los registros impositivos. propiedad es la fotografía aérea o las imágenes sateli- El mismo problema puede presentarse con la creación tales, que permiten obtener información precisa sobre de una nueva empresa o comercio, que quizá no se el tamaño y la ubicación de una propiedad y verificar si registre en el momento debido. Estas fallas se vuelven estos datos concuerdan con la identificación de los particularmente graves si los datos solo están consig- contribuyentes. Otro método consiste en verificar si nados en papel y se actualizan manualmente. Es hay coherencia entre el número de beneficiarios de los importante contar con registros impositivos exhaus- servicios domiciliarios (por ejemplo, recolección de tivos y computadorizados para garantizar que todos residuos sólidos y abastecimiento de agua) y el número los cambios en la titularidad de los inmuebles queden de viviendas a las que efectivamente se brinda registrados en todos los sistemas fiscales pertinentes. servicios. Por último, la nomenclatura y la numeración De manera similar, en el caso de los cargos al urbanas son con frecuencia herramientas muy impor- usuario, es necesario determinar el consumo de agua tantes para lograr mayor precisión en las listas de o electricidad de los abonados individuales, pero en contribuyentes. Muchos programas de nomenclatura y ocasiones las bases de datos sobre beneficiarios numeración urbanas han tenido gran impacto en la están desactualizadas. La probabilidad de que haya captación de la base tributaria al permitir reconciliar omisiones en los registros es menor que con los los datos sobre domicilios con los registros fiscales del impuestos sobre la propiedad, dado que los usuarios departamento impositivo. tienen el incentivo de registrarse para recibir el servicio. No obstante, en algunos países son comunes Funciones de estimación las conexiones ilegales a las redes de agua, electri- La estimación de la base imponible es el primer paso cidad y alcantarillado. La tarea de detectar y registrar para determinar las obligaciones tributarias, en (o desconectar) las conexiones ilegales es compleja Recuadro 4.15 El paradigma del beneficiario oportunista y la necesidad de fijar impuestos locales El paradigma del beneficiario oportunista (free los beneficiarios oportunistas porque temen rider) describe una situación en la que todos que su conducta impida la prestación de sacan provecho de un programa determinado servicios necesarios. Si el pago por la defensa (por ejemplo, los espacios verdes o la labor de o por el trabajo de los bomberos es voluntario, los bomberos), pero algunos no pagan por ello posiblemente muchas personas decidirán no porque saben que los demás sí lo harán. En pagar, con lo que el servicio se volverá antieco- resumen, el beneficiario oportunista es una nómico. Las soluciones más habituales para persona que recibe el beneficio de un bien esta situación son la coerción y los impuestos. público sin pagar por él. En el caso de los Para evitar el problema del beneficiario oportu- bomberos o las fuerzas de seguridad, el benefi- nista, se establece la obligatoriedad de los ciario oportunista logra que protejan su vida y pagos por los bienes públicos, usualmente en su propiedad sin contribuir a financiar el costo la forma de un impuesto o de un gravamen de estas tareas. Los economistas detestan a obligatorio. Fuente: http://www.kingwatch.co.nz/Christian_Political_Economy/free_riders.htm. Gestión de los ingresos locales 185 por razones técnicas y, en ocasiones, políticas. reducir las tasas impositivas, lo que a la vez mejoraría El efecto de esta situación es la presencia de usuarios el cumplimiento. que se benefician del sistema sin asumir carga alguna (free riders), puesto que el volumen de agua suminis- Cumplimiento con el pago de impuestos trada es muy superior al consumo de quienes pagan Otro paso crítico en la administración de los ingresos (véase el recuadro 4.15). La medición colectiva y la es lograr que se paguen los impuestos. El incumpli- comparación entre los volúmenes medidos y los no miento puede deberse a la ausencia de penalidades contabilizados de los servicios ayudan a identificar las por falta de pago. Por otro lado, los registros claros y zonas (y, eventualmente, a los consumidores) con objetivos y la emisión de recordatorios oportunos conexiones ilegales. acerca de las liquidaciones impagas y los atrasos acumulados son partes esenciales del sistema de cumplimiento. Cuando los contribuyentes saben que Funciones de facturación y recaudación los registros impositivos son imprecisos, están menos Una vez estimadas las bases imponibles, el paso dispuestos a pagar. Durante la implementación de siguiente es emitir las facturas y recaudar el pago. reformas impositivas, en ocasiones los gobiernos Lamentablemente, en muchas situaciones se desconoce conceden amnistías parciales sobre las deudas fiscales el nombre y la dirección de los consumidores. Las acumuladas durante muchos años. En general se iniciativas de nomenclatura y numeración urbanas6 y conceden amnistías tributarias (esto es, un descuento de identificación de residentes se han convertido en por única vez, la condonación de las penalidades o la programas de suma importancia para mejorar la recau- deducción de los atrasos impositivos) para promover dación impositiva tanto en las zonas urbanas formales un mayor cumplimiento con los pagos actuales. como informales. El problema principal radica en que, Alternativamente, para alentar el pago de otros en la mayoría de los sistemas legales, el contribuyente o impuestos se podría denegar el servicio, como en el el abonado no tiene la obligación legal de efectuar pagos caso del registro de los automóviles. acerca de los cuales no ha sido notificado de manera La facilidad y la comodidad en el pago son elementos formal. En consecuencia, una condición básica de un esenciales de una recaudación eficaz. Las personas sistema de recaudación eficaz es contar con un están menos dispuestas a pagar si para ello deben mecanismo de facturación (y envío por correo) que caminar hasta una oficina ubicada muy lejos, o hacer funcione adecuadamente. fila durante horas, o si el pago solo puede realizarse en Lamentablemente, si bien el 100 % de los contri- efectivo o con cheque. Los pagos bancarios electró- buyentes debe cumplir con sus obligaciones tribu- nicos y por Internet reducen los costos de transacción para los contribuyentes y las complicaciones de la tarias, solo una parte de ellos están registrados recaudación para el personal de la administración. (en algunos países, son apenas el 50 % o el 60 %). Un bajo nivel en el cumplimiento de los pagos Además, no todos los contribuyentes registrados puede deberse a una combinación de diversos factores: pagan sus impuestos. En circunstancias normales, a) falta de rendición de cuentas por parte del gobierno en los países desarrollados la eficiencia en la local; b) falta de voluntad política; c) escasa capacidad recaudación llega al 95 %, pero en las naciones en institucional y administrativa; d) falta de incentivos desarrollo alcanza solo el 70 %, o incluso menos para recaudar y hacer cumplir el pago de los cuando las prácticas son inadecuadas7. En este impuestos; e) falta de una política dirigida a dar a contexto, no tiene sentido incrementar las tasas publicidad el buen uso de los ingresos fiscales, impositivas como medio para aumentar los ingresos y f ) informalidad en los pagos y corrupción. En efecto, tributarios. Al hacerlo solo se penalizaría a los contri- diversas encuestas realizadas en países en desarrollo buyentes ya registrados que pagan sus impuestos, han mostrado con toda claridad que los contribuyentes pero no se lograría nada con quienes no están regis- (aun los más pobres) estarían dispuestos a pagar más trados. El desafío para los entes encargados de la tributos si mejoraran los servicios y si el gobierno gestión de ingresos radica en ampliar la base, esto es, fuera más transparente. En ocasiones, la corrupción es lograr que más contribuyentes se registren y tengan tan habitual que los contribuyentes se niegan a pagar interés en pagar. De hecho, se podría argumentar que porque creen que los recursos nunca se emplearán la ampliación de la base tributaria podría permitir para mejorar las condiciones de vida de la población. 186 Finanzas municipales En un estudio sobre seis países africanos, se observó se podrá tener una idea acabada de dónde están los que se podría aumentar entre el 30 % y el 70 % la problemas (véase el recuadro 4.16). El empleo de recaudación en el nivel local si los residentes pagaran historias personales, por ejemplo acerca del abuso de lo que corresponde (Action Aid, 2011). Si se mejorara poder de los recaudadores de impuestos, puede ser en este aspecto, se podría disponer de más dinero una forma muy eficaz de informar a los ciudadanos para invertir en servicios para los sectores pobres sobre los problemas del sistema tributario local. y marginados. Entre los beneficiarios de los servicios municipales, ¿Qué pueden hacer los gobiernos locales? el incumplimiento es un problema menos grave porque Si se le pregunta a la gente por qué se rehúsa a resulta más sencillo cortarles el suministro de agua o pagar impuestos, las respuestas pueden resultar de electricidad cuando no pagan sus facturas. Un sorprendentes. Quizá se piense que es porque prefieren desafío importante para la administración municipal conservar su dinero, pero posiblemente sea porque de ingresos radica en establecer una base de datos creen que los recaudadores se quedan con los fondos. actualizada sobre los contribuyentes y los abonados a Las personas se niegan a pagar porque no creen que el los servicios municipales e implementar un sistema de gobierno local vaya a gastar el dinero de los impuestos de manera adecuada. Si se conocen los motivos, se cumplimiento. pueden abordar los problemas más acuciantes de la Con frecuencia la recaudación de ingresos es escasa recaudación de impuestos y a la vez lograr que esta porque el gobierno local no sabe cuánto podría sea más justa. recaudar si las condiciones fueran adecuadas. Por Una forma de averiguar por qué los contribuyentes ejemplo, aun cuando los ingresos se incrementen entre se niegan a pagar es organizar una encuesta local para un 4 % y un 5 % anual, quizá se podría recaudar el preguntarles cómo perciben el sistema de recaudación doble de lo que se reúne al año. En el recuadro 4.17 se tributaria y qué haría falta para que pagaran sus exponen diversos métodos simples para estimar los impuestos. Con solo entrevistar a unas cinco personas, ingresos posibles. Recuadro 4.16 Motivos por los que los contribuyentes no pagan los impuestos: Encuesta realizada en Tanzanía Opiniones sobre los impuestos en Tanzanía La gran sorpresa fue que el 73 % de los entrevis- Una encuesta de contribuyentes realizada en tados afirmó que estaría dispuesto a pagar más Tanzanía mostró resultados interesantes sobre tributos si los servicios públicos mejoraran. Esto los motivos por los que el gobierno local no podía muestra que, cuando la recaudación es baja, el recaudar un volumen significativo de impuestos: problema principal no radica necesariamente en que la gente prefiera conservar su dinero. Si el • El 58 % respondió que la recaudación era presupuesto es justo y equitativo, más personas baja porque los ciudadanos no sentían que estarán también dispuestas a pagar gravámenes. el gobierno local fuera a gastar adecuada- Esto muestra, asimismo, que el modo en mente el dinero de sus impuestos. que se recaudan las contribuciones puede ser • Para el 48 %, la recaudación era baja porque también muy importante. Si en la recaudación las tasas impositivas eran muy altas. intervienen prácticas corruptas, intimidatorias o • El 46 % creía que el problema se debía a la incluso violentas, el monto recaudado también deshonestidad de los recaudadores. será bajo. La sociedad civil puede desempeñar • Para el 38 % de los encuestados, el problema un papel fundamental en el tratamiento de estos era que los recaudadores acosaban a la problemas al ponerlos de manifiesto y demandar población local. que se solucionen. Fuente: http://www.actionaid.org/sites/files/actionaid/budgets._-._elbag_handbook_series.pdf. Gestión de los ingresos locales 187 Recuadro 4.17 Cómo estimar los ingresos potenciales Hay varios modos de estimar los ingresos poten- con el ingreso real recibido por un impuesto ciales de los gobiernos locales. A continuación en particular. El método es especialmente se describen los tres más frecuentes. útil en el caso del impuesto a la propiedad. 1. Comparación entre el ingreso promedio per cápita nacional y el municipal. Con este IPNpd = (NEP * IPRpd) – RApd, método se compara el ingreso per cápita obtenido con un determinado gravamen (por donde IPNpd es el ingreso potencial adicional ejemplo, el impuesto sobre las ventas) en el neto proveniente del impuesto a la nivel nacional (PrNpc) con el ingreso per propiedad, NEP es el número estimado de cápita generado en la ciudad (PrCpc). Si el propiedades gravables, IPRpd es el ingreso promedio municipal es inferior al nacional y anual promedio por propiedad, y RA es la no hay ningún motivo que en apariencia lo recaudación anual actual derivada del justifique (por ejemplo, la ciudad es pequeña impuesto a la propiedad. o menos rica), el ingreso potencial (IPs) para 3. Comparación entre los ingresos estimados ese impuesto en particular es la diferencia que deberían aportar los abonados y los entre los dos valores multiplicada por el reales. Dado el número real de abonados número de habitantes (Hi). (por ejemplo, usuarios del servicio de agua) y dado el pago anual promedio por abonado, IPf = (PrNpcf – PrCpcf) * Hi, se pueden estimar los ingresos potenciales y la diferencia entre la recaudación potencial donde IPf representa los ingresos poten- y la real. ciales por fuente de ingresos, PrNpcf es el promedio per cápita nacional por fuente de IPNsi = (NEP * PPrsi) – TPsi, ingresos, PrCpcf es el promedio per cápita de la ciudad por fuente de ingresos y Hi es la donde IPNsi es el ingreso potencial neto población de la ciudad i. derivado del servicio i, NEP es el número 2. Comparación entre los ingresos estimados estimado de propiedades (beneficiarios) de que deberían aportar los contribuyentes y la ciudad, PPrsi es el pago promedio anual los reales. Este método compara el ingreso por abonado al servicio i y TPsi es el total de total que se obtendría si todos los contribu- los pagos anuales efectuados por los yentes pagaran sus obligaciones promedio abonados actuales al servicio i. Las buenas prácticas para lograr el cumplimiento envía el caso al tribunal fiscal municipal cuando el pueden ser tan sencillas como hacer una llamada contribuyente se rehúsa a pagar. Los contribuyentes telefónica a los contribuyentes cuando se demoran están informados sobre todas estas acciones legales, en el pago. Además, se puede ofrecer el incentivo de y sobre las medidas que se tomarán en el futuro si no efectúan el pago. El desafío para la administración eximir de la penalidad si el pago se efectúa inmedia- tributaria de la ciudad radica en implementar y tamente o antes de una fecha determinada. De ser hacer cumplir estos procedimientos de manera legal necesario, se envía un recordatorio al domicilio del a través de un tribunal impositivo. Por lo general, contribuyente o a su casilla de correo electrónico. Se solo es necesario aplicar estos procesos en unos visita el domicilio para obtener una notificación pocos casos: si se los difunde ampliamente, suele firmada. Alternativamente, se entrega la factura a producirse un aumento inmediato en el cumpli- una agencia recaudadora. Como último recurso, se miento de los pagos tributarios. 188 Finanzas municipales Recuadro 4.18 Cómo se logró incrementar los ingresos propios en Maputo La ciudad de Maputo, en Mozambique, ha tanto a la gestión de ingresos como a la de logrado incrementar sus ingresos propios en gastos han creado cambios institucionales que casi un 30 % desde 1998 gracias a diversas propiciaron un aumento en la recaudación. El reformas en la gestión de ingresos respaldadas empleo de análisis rigurosos, iniciados a través por proyectos del Banco Mundial. Estos han de estudios de tarifas, ha permitido identificar el permitido que la ciudad ampliara su base porcentaje de gastos que puede financiarse con impositiva, gravando más propiedades e introdu- ingresos propios, las proporciones relativas de ciendo ajustes en los cargos al usuario de deter- ingresos fiscales y no fiscales, y las medidas minados servicios (en particular, un cargo nuevo adecuadas para incrementar la eficiencia en la e incremental por la recolección de residuos recaudación de ingresos. Ha proporcionado un sólidos). La reforma legislativa, los estudios fundamento empírico para la decisión de ampliar sobre tarifas que se tuvieron en cuenta luego la base impositiva del gravamen sobre la para diseñar políticas y tomar decisiones sobre propiedad y mejorar los mecanismos de fijación gestión, así como la importancia concedida de tarifas y el cobro de los cargos al usuario. Fuente: Banco Mundial, 2007. Fortalecimiento de la capacidad Incentivos para mejorar la recaudación institucional local de ingresos La falta de capacidad institucional impide a los entes Muchos gobiernos locales carecen de los incentivos locales de gestión tributaria estimar cuántos contri- adecuados para promover el pago de los impuestos. buyentes no están incluidos en sus registros, cuántos Los problemas más habituales con los incentivos son de los registrados están inactivos, y cuánto se evade los siguientes: en los pagos de impuestos. Asimismo, aun cuando los contribuyentes estén registrados y activos, en ocasiones • El pago de impuestos no es cómodo. Quizá los no se dispone de información completa y confiable contribuyentes deben hacer fila durante un largo sobre sus obligaciones tributarias, sobre los pagos rato para averiguar cuánto deben y pagar. No hay realizados y sobre los saldos (prácticamente se desco- pagos por Internet ni se han suscripto contratos nocen los impuestos atrasados). Asimismo, la infor- con los bancos para que cobren los impuestos. mación sobre el domicilio y la actividad económica actual de muchos de los contribuyentes ya registrados • Una parte importante de los registros sobre los está incompleta o desactualizada, lo que dificulta contribuyentes se lleva todavía a mano, y los considerablemente la facturación y el cobro de los registros electrónicos de la Tesorería y el departa- impuestos. La incorporación de sistemas computado- mento contable no están integrados. rizados de información para la administración ayuda a resolver muchos de estos problemas cotidianos • Los pagos por correo no son confiables debido a las (en el recuadro 4.18 se describen las medidas adoptadas deficiencias del servicio y pueden también ser en Maputo, Mozambique). muy costosos. El desafío para los funcionarios que se ocupan de la administración tributaria, y de la gestión de los ingresos Para estos problemas, hay varias soluciones posibles: en general, radica por lo tanto en superar gradualmente las deficiencias actuales utilizando sistemas de infor- • implementar un sistema de nomenclatura y mación a fin de mejorar su capacidad para identificar a numeración de los domicilios de los contribu- los contribuyentes (y los abonados a los servicios), yentes para enviar la facturación de las obliga- determinar sus obligaciones de pago, verificar que la ciones tributarias a fin de reducir los costos de facturación sea oportuna y precisa, y exigir el pago. transacción en el pago de los impuestos; Gestión de los ingresos locales 189 • establecer sistemas electrónicos integrados para Mejorar el desempeño del sistema gestionar las cuentas corrientes impositivas de los tributario vigente contribuyentes; Uno de los principales beneficios de contar con un • crear sistemas de facturación integrados; directorio de nomenclaturas y numeraciones urbanas es que permite obtener información sobre las activi- • ofrecer a los contribuyentes la posibilidad de pagar dades económicas y la población no incluida en por correo postal, a través de bancos o por correo los registros tributarios. Mejora la eficiencia del electrónico; impuesto sobre la propiedad pues actúa como • establecer “centros de asistencia impositiva” para complemento de los registros inmuebles incom- ayudar a los contribuyentes a cumplir con sus pletos. En el recuadro 4.19 se describe un proyecto obligaciones; implementado en Senegal. El proceso, dirigido por el departamento impositivo, incluyó conciliar el direc- • instaurar sistemas separados para los pequeños y los torio de nomenclaturas y numeraciones urbanas con grandes contribuyentes. las listas de contribuyentes para crear un registro impositivo que abarcara ambas cosas. Sistemas impositivos y de nomenclatura y numeración urbanas Nomenclatura y numeración urbanas y reforma Una medida que mejora significativamente la recau- dación y la gestión de los ingresos es la adopción de un del impuesto a la propiedad sistema moderno de nomenclatura y numeración Los proyectos de desarrollo urbano implementados en urbanas que brinde a las autoridades tributarias infor- los países francoparlantes de África que incluyen un mación confiable sobre la ubicación de los contribu- componente de nomenclatura y numeración urbanas yentes y las empresas gravables. Diversos ejemplos de representan una oportunidad para revisar el sistema todo el mundo confirman la utilidad de los proyectos de tributario municipal, y en particular el impuesto a la nomenclatura y numeración urbanas para mejorar el propiedad, a fin de adaptarlo al contexto local de desempeño de los sistemas tributarios. manera eficaz en función de los costos. Recuadro 4.19 Creación de registros impositivos en Senegal El programa de Senegal tenía el objetivo de directorio de nomenclaturas y numeraciones determinar el número de personas no incluidas urbanas; en las listas de contribuyentes comparándolas 3. incluir la información sobre nomenclaturas y con los directorios de nomenclaturas y numera- numeraciones urbanas en la lista de contribu- ciones urbanas e incorporando en dichas listas yentes y en las notificaciones sobre valuación; la información de los directorios. El proyecto 4. identificar los domicilios no relevados abarcó varias etapas: (empresas, viviendas, propiedades de 1. evaluar los resultados de las operaciones de uso mixto); registro y recaudación para los impuestos 5. realizar relevamientos adicionales sobre a las empresas, los aranceles para la el terreno; concesión de licencias y el impuesto sobre la 6. crear un registro de todos los posibles propiedad (nombre de los contribuyentes contribuyentes; analizados, montos valuados, etc.); 7. determinar los montos de los impuestos y 2. subsanar las diferencias de información crear registros para el cobro de pagos entre la lista de contribuyentes y el anticipados. Fuente: Farvacque-Vitkovic, 2005. 190 Finanzas municipales Recuadro 4.20 Participación del Departamento de Impuestos en los ejercicios de nomenclatura y numeración urbanas en Níger La ciudad de Niamey se puso a la vanguardia la parcela. De este modo, se conciliaron los dos de una iniciativa de nomenclatura y numera- directorios en tiempo real. Cuando una zona a la ción urbanas, para lo cual contó con el finan- que se asignaban nomenclaturas y numeracio- ciamiento de la Asociación Internacional de nes aún no había sido relevada ni registrada en el Alcaldes Francoparlantes (AIMF). Creó varios catastro, a menudo se utilizaba el plano de subdi- equipos mixtos formados por agentes munici- visión que tenían también los agentes municipa- pales, un representante de la empresa de agua les y del registro catastral. Este tipo de sistema (Société d’Explotation des Eaux du Niger, SEEN), de codificación dual, que busca asignar una un representante de la empresa de electricidad (NIGELEC) y un agente del registro catastral. Se nomenclatura y numeración y registrar la propie- marcó con lápiz en un mapa catastral cada calle y dad en el catastro, permite conciliar el directorio número de puerta. Los jefes de los equipos ano- de nomenclaturas y numeraciones urbanas con taban el número de cada puerta en formularios otros directorios con los que cuentan el gobierno de relevamiento, según la referencia catastral de y las empresas concesionarias de servicios. Fuente: Farvacque-Vitkovic, 2005. En lugar de lidiar con sistemas tributarios Complementar el catastro con datos complejos y engorrosos, basados en leyes impositivas de la nomenclatura y numeración urbanas obsoletas y en gran medida imposibles de hacer En caso de que una reforma catastral de este tipo cumplir, en la actualidad los municipios buscan simpli- resulte demasiado ambiciosa, se puede adoptar un ficar las leyes impositivas y adoptar un enfoque programa más acotado utilizando los datos de la respecto del impuesto sobre la propiedad que se nomenclatura y la numeración urbanas para corresponda más adecuadamente con las capacidades complementar la información contenida en la unidad y los recursos existentes. Por ejemplo, en Burkina Faso, catastral. Si quienes hacen el trabajo de campo Malí y Togo, la reforma del impuesto sobre la (experimentados en el uso de mapas) no tienen propiedad ha ido acompañada de proyectos de nomen- dificultades para identificar las propiedades indivi- clatura y numeración urbanas implementados en el duales, lo mismo ocurrirá con los agentes tributarios o marco de iniciativas de desarrollo urbano financiadas del tesoro responsables de recaudar y auditar los por el Banco Mundial. En las ciudades de Uagadugú, impuestos, tal como se mencionó anteriormente en Bobo-Dioulasso y Lomé se pusieron en marcha relación con los registros impositivos. En este tipo de iniciativa se adopta un enfoque doble: a) se incorpora programas de nomenclatura y numeración urbanas a la la nomenclatura y la numeración entre los datos catas- vez que se implementaba un impuesto local sobre todo trales y b) se establece una correspondencia entre tipo de residencias, utilizando una base simplificada dichas nomenclaturas y numeraciones, y las referencias más acorde a la capacidad de pago de cada hogar. Este catastrales para las parcelas que se identifican de tipo de impuesto residencial está inspirado en parte en este modo. el tributo urbano de Marruecos y en el antiguo El hecho de que la documentación catastral sea impuesto a los alquileres de Túnez. En conjunto, la inadecuada o casi inexistente y a menudo esté desac- fijación de los gravámenes en función de una base tualizada no impide que se implementen sistemas simplificada y el uso del directorio de nomenclaturas y innovadores de impuestos a la propiedad, en los numeraciones urbanas han reducido las complica- que las iniciativas de nomenclatura y numeración ciones de procedimiento (en el recuadro 4.20 se urbanas pueden desempeñar un papel fundamental. La resume la experiencia de Níger). innovación reside en parte en que se pide a los Gestión de los ingresos locales 191 Recuadro 4.21 Qué hacer en situaciones de restricción financiera La crisis financiera de 2008 llevó a muchas solo de este modo el público aceptará autoridades locales a una situación de restricción nuevos impuestos. Consolidar la planifi- financiera, principalmente porque no obtuvieron cación del financiamiento de largo plazo. los ingresos esperados y no les fue posible f) Mantener elevada la moral del personal. recortar los gastos para contemplar esta caída Un buen ejemplo de cómo las ciudades en los ingresos. Sin capacidad para contraer pueden adaptarse a cambios drásticos en préstamos que les permitieran financiar los los ingresos es el plan que utilizó en 2003 el déficits de corto plazo, muchas de ellas se municipio de Fremont, California, para sobrevivir vieron obligadas a tomar decisiones difíciles. El tras fuertes recortes en sus ingresos tributarios. camino que siguieron muchos gobiernos locales En julio de 2003, el alcalde explicó la situación: incluye pasos dictados por el sentido común. los ingresos por impuestos sobre las ventas a) Determinar qué está sucediendo: si el origen habían caído un 25 % y el impuesto sobre las del problema es una caída en el impuesto empresas, un 30 %. No se preveía crecimiento. sobre las ventas, ¿se trata de un problema Asimismo, los ingresos por impuestos a hoteles de corto plazo o estructural? y moteles habían caído más del 50 % durante b) Comunicar lo que está sucediendo: se los dos años anteriores. La recaudación del debe informar al público sobre el origen impuesto a la propiedad se había desacelerado. de los problemas y el motivo por el que es En vista de la situación, el Consejo acordó un necesario reducir los servicios o incrementar plan para incrementar los ingresos y consolidar los impuestos. los de largo plazo, que preveía lo siguiente: c) Repensar las prioridades y reasignar recursos a) recortar los gastos y reducir los servicios; a los programas más importantes. b) incrementar la actividad local y promover d) Evitar las soluciones de corto plazo, como el consumo de productos de los vendedores usar ingresos extraordinarios o fondos traspa- locales; c) pensar de manera creativa acerca de sados de años anteriores, o posponer las nuevas fuentes de crecimiento (por ejemplo, en tareas de mantenimiento de la infraestructura. Sterling, Illinois, se invirtió en la reurbanización e) Utilizar nuevos recursos después de haber de terrenos industriales abandonados para cumplido con la tarea de recortar costos; impulsar el crecimiento económico). Fuente: Asociación Internacional de Administración de Ciudades, 2003. Recuadro 4.22 Plan de Acción para la Recuperación Financiera de Kampala (Uganda) La ciudad de Kampala entró en bancarrota a presupuestos asignados. La ciudad logró mediados de la década de 2000, con cuantiosas estabilizar su presupuesto, triplicó la recau- deudas vencidas (cerca del 30 % de su presu- dación del impuesto a la propiedad y pudo puesto anual) y escasos ingresos. El Consejo resolver sus deudas impagas en un plazo de adoptó un detallado Plan de Acción para la cinco años. Se logró mejorar la recaudación del Recuperación Financiera (PARF) y lo imple- impuesto a la propiedad gracias a una base de mentó en los años siguientes en el marco de datos informatizada, la facturación puntual, el un proyecto del Banco Mundial (Proyecto de envío de recordatorios y una buena campaña Desarrollo Institucional y de la Infraestructura de comunicación que incluía adjuntar a cada de Kampala). factura un folleto en el que se explicaba el El plan se basaba en una matriz de medidas destino de los recursos obtenidos y se que abarcaba 31 páginas en el PARF y en la señalaba que las dos terceras partes de los que se explicitaban supuestos específicos, fondos se utilizaban para mejorar los servicios previsiones, acciones, responsabilidades y en la misma zona donde se recaudaban. Fuente: Banco Mundial, 2006b. 192 Finanzas municipales Recuadro 4.23 Principales pasos de los programas para incrementar los ingresos 1. Elaborar indicadores de referencia tanto pago atrasado de cargos al usuario e sobre los abonados actuales como sobre impuestos locales. los contribuyentes actuales. Estimar la 8. Formular indicadores de referencia sobre la cantidad real de beneficiarios y el número recaudación real y potencial de los cargos potencial de contribuyentes para comparar al usuario desglosada por servicio, y sobre los resultados antes y después de la imple- la recaudación impositiva real y potencial mentación del plan de acción que se desglosada por tipo de impuesto, para proponga para la gestión de los ingresos. medir la eficiencia de la recaudación de 2. Actualizar las bases de datos (registros) de ingresos locales. los abonados a los servicios y los contribu- 9. Establecer parámetros mínimos para la yentes mediante información obtenida de prestación de los diversos servicios munici- terceros, inspecciones directas sobre el pales, determinar los parámetros reales y terreno y la información que deben aportar evaluar el cumplimiento de los nuevos los propios contribuyentes. estándares. 3. Ampliar la nomenclatura de las calles 10. Determinar el número de unidades de para actualizar los domicilios, elementos servicio brindadas y establecer el costo necesarios para emitir las facturas, recaudar unitario por servicio. y cobrar los cargos al usuario, los impuestos 11. Computar el costo previsto en función de locales y otros ingresos. los parámetros mínimos; determinar el 4. Actualizar los sistemas de facturación y costo real y medir la eficiencia en el gasto. recaudación vigentes tanto de los cargos al 12. Computar las tarifas (cargos al usuario) que usuario como de los impuestos locales reflejen el costo real de brindar cada (esto incluye equipos, programas informá- servicio. Esta información es esencial para ticos, equipamiento de oficina y capaci- evaluar la eficiencia en el gasto de cada tación del personal). servicio municipal y hacer su seguimiento. 5. Actualizar en las bases de datos del impuesto 13. Establecer valores de referencia e indica- a la propiedad la información sobre los dores referidos al costo unitario de los titulares de los inmuebles, las características principales servicios municipales. Los físicas de las propiedades, su valuación y su indicadores del precio unitario deben correspondiente tasación tributaria (es decir, distinguir entre los costos de construcción los catastros municipales), e instaurar la (esto es, gastos de capital por unidad actualización automática y electrónica. de obras públicas) y los de operación 6. Implementar un sistema transparente de y mantenimiento. incentivos para premiar el pago temprano 14. Crear un sistema que permita exigir legal- de impuestos y cargos al usuario. mente el pago de los cargos al usuario y los 7. Implementar un sistema transparente impuestos locales, junto con un sistema de desincentivos (penalidades) para el de apelaciones. ciudadanos que participen en el financiamiento de los desarrollo requieren reformas integrales para mejorar costos que esto supone para la ciudad (en lugar de la administración de los ingresos locales, establecer gravar propiedades que a menudo no están registradas) bases de datos y fortalecer significativamente la y en parte en que busca soluciones simples. capacidad institucional en la mayoría de los frentes, desde la valuación, la facturación y la recaudación Programas para incrementar los ingresos hasta la exigencia del cumplimiento y las medidas Los países desarrollados introducen cambios graduales, correctivas (véanse los recuadros 4.21 y 4.23). Las anuales e incrementales en sus sistemas de ingresos, instituciones donantes, como el Banco Mundial, o los sólidamente establecidos. En cambio, los países en donantes bilaterales, como los organismos de Francia, Gestión de los ingresos locales 193 Alemania, Estados Unidos o Suiza, suelen brindar dicho tributo. Luego de los cambios legislativos considerable apoyo financiero y técnico para llevar efectuados en 2006, las ciudades comenzaron a adelante estas reformas, que pueden considerarse reformar sus propios sistemas y lograron resultados inversiones útiles de por vida para las ciudades parti- notables: para 2009 habían incrementado sus ingresos cipantes y cuyos costos suelen recuperarse en un nivel impositivos entre un 40 % y un 90 %. adecuado y con rapidez. Las dificultades más habituales que surgen antes Estas reformas suelen ser parte (o, en cierta medida, de las reformas y durante su implementación son condiciones) de grandes proyectos de inversión en las siguientes: infraestructura que buscan garantizar la sostenibilidad • escasez de recursos humanos y capacitación financiera de los activos construidos y la sostenibilidad inadecuada del personal; en el largo plazo de las mejoras en los servicios. Todos los años, el Banco Mundial respalda decenas • falta de equipamiento técnico y de programas de programas de este tipo (o sus componentes) en informáticos; todos los continentes. En el recuadro 4.5 se describe el estudio de caso sobre Bogotá; en los recuadros 4.18 y • uso de bases de datos desactualizadas e imprecisas 4.20 se exponen casos de países de África occidental. para la facturación y el cobro; En el recuadro 4.22 se resume el PARF de Kampala, • falta de voluntad de otros organismos gubernamen- que muestra la complejidad y la exigencia que entraña tales para suministrar datos básicos. un programa dirigido a incrementar los ingresos (véase también el capítulo 5). Es necesario actuar con cautela El caso de Serbia constituye un buen ejemplo de la y contemplando plazos realistas al elaborar proyec- importancia que tienen los incentivos y pone de relieve ciones sobre el impacto de las inversiones en infraes- el hecho de que las ciudades recaudan más fondos tructura en los precios de la tierra y los bienes raíces, cuando la autoridad impositiva se transfiere al nivel así como sobre los ingresos provenientes de gravá- local (en el cuadro 4.12 se muestran los notables resul- menes por mejoras. Los programas de nomenclatura y tados obtenidos en Serbia en tres años). A pesar de los numeración urbanas llevan tiempo, y su impacto en los avances logrados en Serbia, las facturas de impuestos ingresos se hará visible recién al cabo de dos o tres son todavía muy bajas, la base imponible no está años, no en solo unos meses. Para guiar, supervisar y adecuadamente registrada y la recaudación total gestionar programas de incremento de los ingresos y representa en promedio menos del 1 % del PIB. para elaborar las proyecciones correspondientes hacen falta un equipo especializado y una combinación Rendición de cuentas internas adecuada de análisis cualitativos y cuantitativos. por la recaudación de ingresos Serbia ha implementado una reforma integral de En muchos países en desarrollo, el sistema mediante el los impuestos locales. Uno de los elementos impor- cual se rinde cuentas por la recaudación de impuestos tantes de la reforma fue la transferencia del gobierno ante los organismos municipales de control interno y el central al local de las facultades para dictar políticas Consejo Municipal es bastante deficiente. El poco sobre el impuesto a la propiedad y para administrar tiempo que suele asignarse durante el proceso presu- Cuadro 4.12 Mejora en la recaudación como consecuencia de la reforma del impuesto a la propiedad en Serbia 2006 2007 2008 2009 2006-09 Ciudades Millones de RSD Porcentaje Belgrado 2439 2625 3694 4792 196 Kragujevac 110 138 184 180 164 Vranje 37 37 44 54 146 Vrnjacka Banja 20 18 23 28 139 Fuente: Programa Diálogo de Ciudad a Ciudad, Instituto del Banco Mundial, 2012. 194 Finanzas municipales Gráfico 4.7 El ciclo presupuestario de los ingresos 1. Etapa de elaboración: Se identifican las prioridades políticas y se formulan los planes. 2. Etapa de aprobación: 4. Etapa de seguimiento: El gobierno local Las autoridades supervisan el aprueba el proyecto plan de generación de ingresos de presupuesto. y los compromisos de gasto. 3. Etapa de ejecución: Se generan los ingresos y se los gasta según lo establecido en el presupuesto. puestario a debatir sobre el presupuesto de ingresos ingresos (véanse en el capítulo 3 más detalles sobre la (a diferencia del plazo mucho más prolongado que se presupuestación). El ciclo abarca un año y se repite dedica a examinar y discutir el de gastos) es un buen cada ejercicio económico. En los países donde el indicador de que la rendición de cuentas internas por ejercicio económico coincide con el año calendario la recaudación de ingresos es escasa. De manera (es decir, va de enero a diciembre), la preparación del similar, las auditorías municipales externas e internas presupuesto se inicia ya en abril del año anterior, a fin se centran más en el gasto que en el desempeño de la de que el equipo técnico tenga el tiempo suficiente recaudación de ingresos. De este modo, los ingresos para recabar los hechos, determinar las tasas de reali- condonados, no cobrados o perdidos quedan ocultos a zación anteriores y las tendencias que utilizarán en los ojos del consejo o de los funcionarios encargados de las proyecciones, y elaborar las previsiones básicas formular políticas. sobre ingresos en torno a las cuales se estructurará el presupuesto general. Para preparar el presupuesto es El ciclo del presupuesto necesario realizar proyecciones sobre los ingresos de de ingresos la localidad (todas las categorías analizadas anterior- mente), más otras proyecciones sobre las transferencias Por lo general, el proceso presupuestario de un intergubernamentales y los impuestos especiales o gobierno local se desarrolla en al menos siete pasos: ingresos recaudados para fines específicos (por ejemplo, realizar previsiones sobre los ingresos, establecer los ingresos basados en la tierra). límites a los gastos, preparar el presupuesto, negociarlo, El segundo paso del ciclo presupuestario es aprobarlo, ejecutarlo y evaluarlo. La naturaleza circular establecer límites a los gastos o topes presupuestarios. del presupuesto queda reflejada en el término ciclo El gobierno local fija provisoriamente topes presu- presupuestario: en cada paso se utilizan los resultados puestarios a todas sus unidades administrativas. Estos de la etapa anterior y se propicia la siguiente. En el montos representan por lo general el máximo que gráfico 4.7 se muestra el ciclo presupuestario de los el gobierno local puede gastar en un ejercicio Gestión de los ingresos locales 195 económico. La suma de todos los topes departamen- necesidades de rehabilitación y ampliación de la tales conforma el tope presupuestario para la infraestructura y la cobertura de los servicios. La totalidad del gobierno local. Estos límites a los gastos planificación de otros ingresos de capital para el se establecen en función de las previsiones sobre financiamiento de planes de desarrollo plurianuales ingresos y el plan de desarrollo municipal. El director depende de lo siguiente: a) el superávit que registre el de presupuesto recibe las propuestas de gastos de presupuesto operativo; b) las donaciones de capital, y cada departamento o unidad administrativa y las c) los créditos de largo plazo para la inversión pública analiza junto a los integrantes de dichas unidades. De local (en el capítulo 7 se analizan en mayor detalle los este modo, logra un acuerdo dentro del gobierno local conceptos de planificación de las mejoras de capital y y elabora una propuesta presupuestaria. Luego, como su financiamiento). tercer paso, el alcalde presenta la propuesta al Consejo Municipal para que este la analice y la apruebe. En las siguientes secciones se analizan las Previsión de los ingresos y análisis cinco fases del proceso para elaborar el presupuesto de tendencias de ingresos: planificación de ingresos, previsión Los gobiernos locales deben hacer una previsión de de ingresos, debate y aprobación, implementación, los ingresos que recaudarán para poder planificar sus y seguimiento y auditoría. gastos8. Como se analizó anteriormente, los ingresos de los gobiernos locales provienen de los impuestos, Planificación de los ingresos las tarifas, los aranceles por la concesión de licencias, La planificación de los ingresos es esencial para los los cargos al usuario y las transferencias interguber- gobiernos locales, puesto que les permite evaluar si namentales. Para realizar una previsión de los podrán hacer frente a los gastos, esto es, al presu- ingresos que se obtendrán de cada fuente, los puesto operativo y el suministro de los servicios. Con gobiernos locales pueden utilizar proyecciones la planificación de los gastos de capital (incluidos en simples (a partir de las tendencias pasadas) o pueden el presupuesto de capital) se busca responder a las intentar comprender qué factores influyeron en el Gráfico 4.8 Ingresos locales e índices de precios en la ciudad de Nueva York, 1993-2009 (porcentaje) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 –9 –9 –9 –9 –9 –9 –0 –0 –0 –0 –0 –0 –0 –0 –0 –0 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Impuesto del Índice de precios Ganancias Consejo Municipal al productor promedio Fuente: www.osc.state.ny.us/localgov/training/chapters/myfp/two/rev_aid.htm. 196 Finanzas municipales comportamiento pasado de los ingresos tributarios siguiente, mientras que los gerentes del sistema de para lograr mayor precisión en sus previsiones (en el abastecimiento de agua de la ciudad quizá estén gráfico 4.8 se muestran los ingresos de la ciudad de contemplando un horizonte temporal de 20 años. Por Nueva York entre 1993 y 2009). último, la previsión de ingresos está íntimamente Por ejemplo, la mayoría de los impuestos fluctuará vinculada con el proceso de las políticas públicas y, si se modifican los ingresos y el nivel de actividad por ende, está sujeta a un fuerte escrutinio público e económica, y también si varían las tasas impositivas. incluso a presiones políticas. Si los encargados de elaborar las previsiones conocen Guajardo y Miranda (2000) sugieren un proceso de el modo en que los diversos impuestos se vinculan siete pasos para incluir factores económicos y políticos con las variables económicas (por ejemplo, PIB y en la proyección de los ingresos locales: empleo), pueden utilizar las proyecciones macroeco- nómicas elaboradas en el nivel nacional y sus conoci- 1. Seleccionar el plazo que se abarcará al examinar mientos sobre su ciudad para formular proyecciones los datos sobre ingresos. La duración de dicho precisas sobre los ingresos propios del municipio. Es plazo depende de la disponibilidad y la calidad decir, el analista procura hallar el nexo entre los de los datos, el tipo de ingresos y el grado de factores que impulsan los ingresos tributarios precisión que se busca. (ingresos de los contribuyentes, producción, tasas 2. Examinar los datos para determinar los patrones, impositivas, número de permisos de construcción las tasas de variación o las tendencias que resulten emitidos, ventas minoristas, etc.) y los fondos que evidentes. Los patrones pueden sugerir que las recauda el gobierno (impuestos a la propiedad, cargos tasas de variación son relativamente estables o que al usuario, impuestos sobre las ventas). La capacidad cambian de modo exponencial. El cuadro 4.13 para elaborar previsiones sobre los recursos futuros muestra el comportamiento de impuestos clave es esencial para evitar el déficit presupuestario. durante los últimos cinco años, tanto en términos Se pueden realizar previsiones sobre el ingreso nominales como reales, es decir, teniendo en cuenta total agregado o sobre los correspondientes a las las variaciones de precios. diversas fuentes, como el impuesto sobre las ventas o sobre las propiedades. No hay un método único para 3. Analizar en qué medida las condiciones económicas, formular proyecciones de los ingresos. Diversos las variaciones en la demanda de los ciudadanos y métodos dan buenos resultados con distintos tipos de los cambios en las políticas gubernamentales ingresos. De modo similar, no hay un plazo estándar en afectan el volumen de ingresos. Estos supuestos función del cual realizar la proyección. El gobierno determinarán qué método de previsión resultará local podría poner la mira en el presupuesto del año más adecuado. Cuadro 4.13 Datos sobre ingresos y factores de crecimiento para elaborar previsiones Series históricas (ingresos recaudados Crecimiento Proyecciones Impuestos en millones de US$) en porcentaje alternativas locales 2008 2009 2010 2011 Nominal Real Función de Impuesto 45 48 50 52 4,9 2,4 PIB a las ventas Impuesto a la 15 16 18 17 4,2 1,7 Índice de propiedad precios Impuesto sobre 7 7 9 10 12,6 8,9 PIB las empresas Cargos al usuario 9 9 10 12 10,1 6,6 PIB Recargos 0,9 0,9 1 1,2 10,1 6,6 PIB Total 76,9 80,9 88 92,2 6,2 2,5 Incremento 3% 4% 2% 5% 3,66 de precios Gestión de los ingresos locales 197 4. Proyectar la recaudación de ingresos para los método cuantitativo, como el análisis de tendencias próximos años. El método que se seleccione o de regresiones (véase el recuadro 4.24). dependerá de las características y del tipo de ingreso 5. Una vez hechas las proyecciones, verificar las de que se trate. En el caso de las fuentes que estimaciones para constatar su confiabilidad y presentan un elevado nivel de incertidumbre, como validez. Mediante un análisis de sensibilidad se los ingresos nuevos y las transferencias o las ventas verifica la confiabilidad de las estimaciones. Se de activos, puede requerirse algún tipo de método modifican los parámetros clave utilizados para cualitativo, como la proyección por consenso o a elaborar las estimaciones y, si esto produce cambios cargo de expertos. En el caso de los ingresos normal- significativos en los resultados, se considera que la mente previsibles, se utilizará por lo general un proyección tiene un bajo grado de confiabilidad. Recuadro 4.24 Métodos para calcular las tasas de crecimiento y realizar previsiones sobre ingresos para los años siguientes Variación porcentual: En la primera opción se (tn−to) = número de años, o usando la siguiente comparan períodos consecutivos utilizando la fórmula básica: siguiente fórmula: VTn = VTo (1+r)n−1, Variación porcentual = [(IA-IP)/IP]*100, (Ec.1), y resolviendo r de la siguiente manera: donde IA = ingresos actuales e IP = ingresos r = {exp[ln(VTn /VTo)/N]−1}*100. pasados. Tasa de crecimiento promedio: Para un Media aritmética de la tasa de creci- período más prolongado, se puede utilizar la miento: Como alternativa, si la serie temporal misma fórmula de la variación, pero el porcentaje se caracteriza por la volatilidad de los ingresos total se dividirá por el número de años (N): anuales, es posible que el primero y el último año de la serie no sean representativos. En esos Tasa de crecimiento = {[(IA-IP)/ IP]/N}*100 casos, puede ser mejor utilizar una tasa de creci- promedio (Ec. 2); para (tn−to). miento media aritmética (también conocida como media aritmética de la rentabilidad [MAR]). Sin embargo, para estos períodos más La fórmula de la MAR es la siguiente: prolongados, quizá solo sea adecuado emplear el primer año y el último año cuando los MAR = 1/n(X1+ …+Xn), (Ec. 4), cambios en los ingresos son más bien uniformes. Para obtener una tasa más precisa, donde n = número de períodos de un año, y se deben utilizar tasas de crecimiento Xi = variación porcentual de los ingresos para compuestas. el período i; computado como [(IA–IP)/IP]*100 Tasa anual de crecimiento compuesta (Ec. 1) i = 1...hasta... n. (TACC): TACC tiene en cuenta el primer y el Tasa de crecimiento de tendencia lineal: último valor del período estudiado pero incluye Otra opción es computar la TACC de la línea de también el efecto de los períodos anuales de tendencia, calculada por el método de mínimos capitalización en la tasa de crecimiento final. Los cuadrados. De este modo, se obtendría la tasa resultados son bastante confiables si las varia- de crecimiento de la tendencia en los ingresos ciones de un año al siguiente son poco abruptas. para el período específico. Por ejemplo, Excel La TACC puede computarse de la siguiente automáticamente dibuja la línea de la tendencia, manera: TACC(tn−to) = ([(Vtn/Vto)*1/(tn−to)] -1)*100 calcula la ecuación de la tendencia y R2, que (Ec. 3), Vto = valor inicial, Vtn = valor final, y 1/ indica la calidad de la tendencia predictiva. 198 Finanzas municipales 6. Realizar el seguimiento correspondiente y comparar Los impuestos sobre las propiedades inmuebles los ingresos recaudados con las estimaciones. El suelen constituir la mayor proporción de los ingresos seguimiento permite tanto evaluar la precisión de de los gobiernos locales en los países desarrollados. La las proyecciones como determinar si es probable base imponible es en general bastante estable, al menos que surjan déficits o superávits en el presupuesto. en el corto plazo, y los funcionarios locales determinan tanto la valuación como las tasas impositivas. Para 7. Actualizar y ajustar las previsiones a medida proyectar los ingresos derivados del impuesto sobre los que varíen las condiciones que influyen en la inmuebles hay dos métodos: generación de ingresos. Las fluctuaciones en la recau- dación pueden ser consecuencia de cambios impre- • suponer que se mantiene constante al nivel de vistos en las condiciones económicas, de ajustes precios actual; normativos y administrativos o de variaciones en los patrones de la demanda de los consumidores. • suponer un ajuste conservador para los cambios proyectados en el valor total calculado. Proyecciones sobre las fuentes individuales En Estados Unidos y en otros países donde este de ingresos locales impuesto es el principal instrumento fiscal de los El primer paso para hacer proyecciones sobre los municipios, las autoridades locales tratan de fijarlo en ingresos del gobierno local es clasificar dichos ingresos niveles que les permitan cubrir los gastos del según una metodología específica e identificar los gobierno local. Esto suele conducir a fuertes factores económicos y de otra índole que afectan a cada aumentos en las tasas impositivas y provocar la uno de ellos. Algunas fuentes son muy sensibles a los oposición de los contribuyentes. Los diagramas del cambios económicos (por ejemplo, los impuestos a las gráfico 4.9 muestran dos situaciones hipotéticas utili- ventas y a las empresas), mientras que otras dependen zadas en la ciudad de Nueva York. En la primera, un mucho más de decisiones normativas o de tendencias de fuerte incremento del impuesto sobre la propiedad desarrollo de largo plazo (impuesto a la propiedad). elimina el déficit; en la segunda, una tasa impositiva Algunas son bastante previsibles (el impuesto a los constante genera un déficit creciente. automóviles) y otras, erráticas (multas). Algunas son Impuestos sobre las ventas y otros gravámenes no controlables, otras escapan por completo al control de los vinculados con las propiedades: funcionarios municipales. Algunas aportan gran cantidad • ¿Son sensibles a los cambios económicos? Sí. de fondos, otras no generan una diferencia discernible en el resultado final (infracciones por mal estacionamiento). • ¿Son previsibles? No. Al realizar las proyecciones sobre los ingresos locales, es útil plantear cuatro preguntas: ¿cuán • ¿Son controlables? No. sensible es el impuesto a los cambios económicos?, ¿cuán previsible es?, ¿qué grado de control tienen los • ¿Representan una fuente de Sí. gobiernos locales sobre los fondos que genera?, ¿qué ingresos importante? impacto tiene el gravamen en el presupuesto del El impuesto a las ventas y otros gravámenes no gobierno local? vinculados con las propiedades, como los impuestos Impuestos sobre las propiedades y otras cargas tribu- a los servicios públicos, los restaurantes o a la tarias vinculadas con la propiedad (impuesto a las ocupación hotelera, son fuentes de ingresos muy transferencias): importantes para los países, las ciudades o los pueblos. • ¿Son sensibles a los No de manera Resulta útil analizar el impuesto a las ventas por cambios económicos? significativa. separado, sin agruparlo con los otros gravámenes no vinculados con las propiedades, puesto que en él • ¿Son previsibles? Sí. influyen factores distintos. En algunas ciudades de Estados Unidos, el estado • ¿Son controlables? Sí. recauda el impuesto local sobre las ventas y lo • ¿Representan una fuente Sí. distribuye a los condados y a determinadas ciudades de ingresos importante? que reciben parte del impuesto del condado. En Gestión de los ingresos locales 199 Gráfico 4.9 El impuesto sobre la propiedad: Situaciones hipotéticas para hacer previsiones sobre los ingresos a) Se incrementa el impuesto para eliminar el déficit 25 20 Millones de US$ 15 10 5 0 –5 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 b) Tasa constante después de 2009 con déficit 20 15 Millones de US$ 10 5 0 –5 –10 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Superávit/déficit Impuesto a la propiedad Fuente: Oficina del Contralor del Estado (2010, http//www.osc.state.ny.us/localgov/training/chapters/myfp/two/rev. muchos países, los ingresos provenientes de los volátiles que las cargas sobre los inmuebles, porque impuestos sobre las ventas se reparten con otros los cambios económicos influyen en ellos de manera gobiernos locales según fórmulas basadas en factores casi inmediata. Además, están sujetos a los cambios en tales como cantidad de población y valor de las las políticas en el nivel del estado, del condado y propiedades. en ocasiones del municipio, entre los que cabe Los impuestos sobre las ventas y la mayoría de los mencionar las modificaciones a la tasa impositiva (si gravámenes no vinculados con las propiedades son más los ingresos se comparten con el gobierno que realiza 200 Finanzas municipales Gráfico 4.10 Recaudación del impuesto a las ventas, año a año, 1991-2009 Aumento porcentual de año a año 15 10 5 0 –5 –10 91 93 00 03 92 01 02 09 98 99 08 94 04 96 05 97 06 07 95 19 19 20 20 19 20 20 20 19 19 20 19 20 19 20 19 20 20 19 Fuente: Oficina del Contralor del Estado, 2010. http://www.osc.state.ny.us/localgov/training/ la proyección), los cambios en la base imponible (por • ¿Se han producido cambios económicos significa- ejemplo, semanas en que no se cobra el impuesto a las tivos, por ejemplo, en la tasa de desempleo o en el ventas) o incluso la renuncia de una ciudad a cobrar crecimiento del comercio minorista? una parte de la tasa. • ¿Se han modificado las tasas de interés de un La historia reciente ayudará a los gobiernos modo que pudiera afectar el gasto y, por lo tanto, locales a determinar el punto en que deben iniciar la recaudación del impuesto a las ventas? sus proyecciones sobre el impuesto a las ventas, y la información referida a la economía local (hacia Otros ingresos locales: arriba o hacia abajo) aportará factores importantes • ¿Son sensibles a los No. que deberán considerar. Muchos departamentos del cambios económicos? gobierno central (por ejemplo, el Ministerio de • ¿Son previsibles? Depende. Economía, el Banco Central o el Departamento de Planificación) publican previsiones sobre los factores • ¿Son controlables? Depende. que influyen en los ingresos derivados de gravá- menes no vinculados con las propiedades, como el • ¿Representan una fuente de No. PIB nacional, las tendencias en el empleo, el ingresos importante? comercio minorista y el aumento de los salarios. En la categoría de “otros ingresos locales” se El gráfico 4.10 muestra que los ingresos provenientes incluyen las multas, los aranceles por la concesión de del impuesto a las ventas son sensibles a los ciclos licencias, la venta de propiedades, los intereses económicos, por lo que cayeron a partir de 2008. devengados y otras fuentes poco significativas. Si en En Estados Unidos, la Oficina de Estadísticas un municipio se combinan algunas de estas categorías Laborales y la Oficina de Censos suministran los datos o todas ellas en una sola, es más conveniente realizar locales, pero no las proyecciones. Los gobiernos locales las proyecciones sobre la base de las tendencias deberían ser particularmente cautos al formular recientes constantes o de tendencias que se toman proyecciones sobre esta fuente de ingresos debido a su como constantes, ajustándolas si es necesario en caso magnitud y su posible volatilidad. Se deben tener en de que se tenga noticia de modificaciones importantes cuenta varias cuestiones: en las principales fuentes de ingresos. Si una localidad • ¿Se ha modificado la tasa del impuesto sobre elabora proyecciones de cada partida presupuestaria, las ventas? debe hacerlo conforme a la tendencia más razonable Gestión de los ingresos locales 201 Cuadro 4.14 Previsibilidad de los principales ingresos locales Impuesto a Impuesto Otros impuestos Transferencias la propiedad a las ventas locales ¿Es sensible a los cambios No de manera Sí Sí No económicos? significativa ¿Es previsible? Sí No Mixto Mixto ¿Es controlable? Sí No Sí ¿Representa una fuente Sí Sí No Sí de ingresos importante? Métodos de elaboración de previsiones 1. Permanece Función del PIB, Indexado según Permanece constante empleo la inflación constante 2. Cubre el déficit Fuente: Elaborado por los autores a partir de información proporcionada por la Oficina del Contralor del Estado de Nueva York, http://www.osc.state.ny.us/localgov/training/chapters/myfp/two/rev_aid.htm. (como la inflación o incrementos conocidos en los hasta metodologías cuantitativas muy sofisticadas. aranceles) o debe tomarlas como constantes. En las previsiones sobre ingresos, las técnicas más Las transferencias y las subvenciones federales sofisticadas no son necesariamente las más precisas. y de los estados por lo general escapan al control De hecho, un oficial de finanzas experimentado a del municipio. La puntualidad y la solidez relativa menudo puede prever lo que pasará con bastante del presupuesto de los estados influyen en la mayor precisión. En general, quienes elaboran las previsiones parte de las categorías de la asistencia que este utilizan técnicas variadas, pues reconocen que algunas brinda. Es práctica generalmente aceptada considerar dan mejores resultados que otras, según la fuente los fondos de asistencia provistos por los estados de ingresos de que se trate. En el recuadro 4.25 se como constantes, a menos que se considere una posibilidad razonable que se reduzcan, o se prevea resumen las características de los dos métodos princi- con cierto grado de certeza que se producirá un pales para formular previsiones. aumento específico. En el cuadro 4.14 se resumen las Elaborar previsiones en los programas de mejora características de las principales fuentes de ingresos a de los ingresos es una tarea muy distinta de la pronos- los efectos de las previsiones. ticación habitual. Las proyecciones con técnicas Sin embargo, hay algunas excepciones. En ciertos cualitativas son particularmente importantes cuando programas estatales de ayuda, los gastos se reembolsan se prevé modificar de manera significativa los en función de los costos locales o del nivel de partici- ingresos o cuando dicha reforma ya está en marcha. pación (muchas transferencias de ayuda escolar se Estas reformas pueden considerarse como inver- encuadran en esta categoría). Los municipios pueden siones a largo plazo (la informatización de las diversas ponerse en contacto con los organismos de los estados bases de datos, la ampliación de dichas bases gracias que administran estos programas para que los ayuden a la identificación de nuevos usuarios, la legalización con las proyecciones sobre los fondos de asistencia. Las de conexiones ilegales, etc.). Exigen no solo grandes transferencias federales son por lo general específicas cantidades de dinero y de tiempo, sino con frecuencia de determinados programas, y algunas pueden ser también de apoyo político. Para elaborar previsiones subvenciones iniciales, lo que significa que el gobierno local debe continuar financiando el programa una vez sobre los ingresos en estas circunstancias es necesario que concluye la asistencia federal. Por lo general, en contar con un equipo de expertos, que deben consecuencia, la ayuda federal es una fuente de establecer acciones específicas y calcular lo que recursos pequeña y variable. habrá de esperarse en un plazo de uno a cinco años Los métodos para elaborar previsiones abarcan utilizando una combinación de técnicas cualitativas desde técnicas cualitativas relativamente informales y cuantitativas. 202 Finanzas municipales Recuadro 4.25 Técnicas para formular previsiones sobre ingresos En las previsiones sobre ingresos se proyectan ámbito inmobiliario con experiencia en el los futuros flujos de fondos, incluidas las mercado para analizar el crecimiento del sector. proyecciones sobre ventas de empresas o Sus opiniones y sus conocimientos ayudarán a estimaciones de la recaudación de impuestos proyectar el volumen de ingresos que puede cobrados para una entidad gubernamental. La esperar obtener el municipio en concepto de capacidad para estimar con precisión el impuestos sobre las ventas de nuevas volumen de ingresos es esencial para elaborar viviendas, por ejemplo. un presupuesto anual adecuado. Los métodos de predicción de series Los métodos de predicción subjetivos se temporales tienen en cuenta las tendencias apoyan menos en los datos y más en las que se derivan de datos históricos recopilados opiniones, y utilizan la estimación de una a lo largo de varios años o instancias. En las persona o de un comité basada en la predicciones basadas en este método básico experiencia anterior o quizá en tendencias se analiza la evolución de los datos en el pasadas. Estas previsiones dan mejores resul- tiempo. Los resultados de las predicciones tados cuando las condiciones son imprevisibles pueden verse afectados por cuestiones tales o cambian con rapidez. En ocasiones se utiliza como la presencia de ciclos y la estacionalidad. la experiencia de un pequeño grupo de Por lo general se mencionan cuatro expertos que están familiarizados con las métodos: a) ingenuo-aumento constante; características de la actividad gubernamental. b) modelos de series temporales, como el Por ejemplo, un municipio pequeño puede de medias móviles; c) modelos causales, reunir un grupo de profesionales locales del y d) predicción subjetiva. Fuente: Garrett y Leatherman, 2010. El debate sobre el presupuesto de ingresos composición del gasto que en los ingresos. A menudo Los debates sobre el presupuesto en el nivel de los estos se sobrestiman, lo que conduce a un gasto mayor gobiernos locales se centran más en cómo utilizar los que el justificado. Por ejemplo, en la previsión sobre recursos disponibles que en cómo obtenerlos. ingresos se puede dar por supuesto un nivel poco Excepcionalmente, cuando los consejos municipales o realista de cobro de atrasos impositivos o se pueden los ministerios que se ocupan de los gobiernos locales incluir los fondos que se espera obtener de la venta de así lo solicitan, las administraciones locales explican los tierras municipales suponiendo un valor muy elevado que no se corresponde con la realidad. Estas prácticas supuestos utilizados en las previsiones sobre ingresos. inadecuadas por lo general derivan en déficits fiscales En este contexto, la tarea principal del ente encargado municipales o en proyectos de infraestructura local de la gestión de los ingresos es presentar al Consejo inconclusos. Municipal propuestas para: a) alentar el pago de impuestos mediante facilidades e incentivos; b) mejorar Aprobación del presupuesto de ingresos la facturación y la recaudación de ingresos ampliando el Una vez que se llega a un acuerdo sobre la propuesta de sistema de nomenclatura y numeración de la ciudad; gastos e ingresos, se aprueba el presupuesto anual c) actualizar e integrar las cuentas corrientes de los municipal. Para la aprobación se requiere que el contribuyentes mediante sistemas electrónicos de Consejo Municipal vote el proyecto de presupuesto y información para la administración, y d) movilizar los emita la correspondiente resolución. En ocasiones, los ingresos potenciales, ya sea con las fuentes de recursos presupuestos de los municipios deben ser aprobados de las que se dispone en la actualidad o con otras por el ministerio estatal o central que se encarga de los nuevas, como los gravámenes por mejoras. gobiernos locales. Sin embargo, es más habitual que los Como se mencionó anteriormente, el análisis del gobiernos de los estados deban aprobar los presu- presupuesto local se centra más en los niveles y la puestos municipales, como ocurre en México. En Gestión de los ingresos locales 203 general, para lograr la aprobación, los presupuestos que se compensa la diferencia derivada del impuesto deben estar equilibrados, pero el significado de por el que se recaudó menos de lo esperado. Esta es la “equilibrio” varía. En muchos casos incluye el uso de situación habitual en la mayoría de los casos en los que recursos externos para financiar gastos de inversión los ingresos se ejecutan en un marco de disciplina fiscal, previstos y aprobados (véase también el capítulo 7). que evita la sobrestimación (y la subestimación) En vista de la tendencia a sobrestimar el nivel de excesiva y repetida de los ingresos. Por el contrario, ingresos, las políticas fiscales prudentes exigen un cuando no hay una disciplina fiscal rigurosa, los análisis riguroso de los métodos y los supuestos utili- gobiernos locales muestran escasa eficiencia en la zados para proyectar los diversos componentes de los recaudación de ingresos e importantes déficits presu- ingresos municipales. Esta función es por lo general puestarios. Por lo tanto, en la ejecución de los ingresos, responsabilidad de la unidad de control interno de la en particular en los municipios con escasas restric- administración municipal. También pueden participar ciones presupuestarias, el desafío radica en aprender a de esta tarea la Comisión de Economía del Consejo utilizar y aprovechar los recursos propios (su base de Municipal, los miembros de dicho órgano en general y, ingresos) y vivir de acuerdo con sus posibilidades, en en algunos países, el ministerio que se encarga de los lugar de recurrir a los subsidios cruzados distorsivos gobiernos locales o su equivalente. Para el Consejo que otorga el gobierno central. En el cuadro 4.15 se describen los indicadores pertinentes para supervisar el Municipal (incluida la Comisión de Economía) y para desempeño de los ingresos. el ente de control interno municipal, el desafío radica Por lo general, se hace el seguimiento mensual de la en garantizar que la predicción de ingresos sea realista, recaudación de cada una de las fuentes, así como del a fin de evitar que se produzcan déficits fiscales o total. Si se observan diferencias significativas, en los se dejen obras públicas inconclusas, entre otros casos en los que esto se deba a factores que el departa- resultados posibles. mento de gestión de ingresos puede controlar (por ejemplo, deficiencias en la facturación o escasa Ejecución del presupuesto de ingresos exigencia del cumplimiento), se adoptan medidas En lo que respecta a la ejecución de los ingresos, el correctivas. Para verificar el desempeño en cada una desafío consiste en garantizar que se recaude un monto de las funciones principales de la gestión de ingresos, igual o mayor que el proyectado. En la práctica, la se pueden utilizar diversos indicadores objetivos. recaudación de un impuesto determinado con Estos temas se analizan en mayor detalle en el capítulo frecuencia resulta inferior a la prevista. En algunos 8 cuando se estudia el desempeño financiero de los gravámenes, el monto reunido puede ser mayor, con lo municipios. Cuadro 4.15 Desempeño de los ingresos: Indicadores de seguimiento y evaluación Tiempo Funciones Eficiencia en función necesario para Eficacia (%) Exactitud (%) principales de los costos obtener el indicador 1. Identificación y Contribuyentes Registros con Costo total de la registración/ Electrónico (E) registro de los registrados/total errores/total número de registros Horas (H) contribuyentes de residentes de registros Costo promedio por registro Días (D) 2. Facturación Número de Facturas con Costo total de la facturación/ E, H, D contribuyentes/ errores/total total de contribuyentes contribuyentes a los de facturas que se envía factura 3. Recaudación Ingresos recaudados/ Valor total de las Total de costos de E, H, D de impuestos total de cuentas cuentas recibidas/ recaudación/total de cuentas total de cuentas Costo promedio por cuenta 4. Exigencia del pago Atrasos recuperados/ Cuentas en mora/ Costo total de recuperación/ E, H, H de impuestos total de atrasos total de cuentas total de cuentas en mora 204 Finanzas municipales Recuadro 4.26 Estrategia de optimización de los recursos: El municipio de Sutton, en Londres El municipio de Sutton, en Londres, ha imple- detenidamente en talleres específicos. De este mentado una estrategia de “optimización de los modo se garantiza que los gerentes de los recursos” y ha establecido valores de referencia servicios participen en el proceso desde las para impulsar el programa de eficiencia del primeras etapas. En los talleres participan los Consejo Municipal. Un objetivo clave de la concejales, los gerentes de los servicios perti- estrategia era equilibrar la flexibilidad con una nentes, otros funcionarios del Consejo y evaluación sistemática y objetiva. El proceso consultores externos. Las ideas que surgen requería también el apoyo de los gerentes de durante los talleres se reúnen luego en un los servicios y la adecuada participación de los programa de eficiencia que se tiene en cuenta usuarios. durante el proceso de planificación corporativa Un sistema de valores de referencia propor- y financiera. ciona una guía para comparar el desempeño en Los proyectos de eficiencia se clasifican en todas las áreas de los servicios, teniendo en cuatro áreas: cuenta las presiones locales específicas. • Servicios al consumidor: transferencia de Para detectar los aspectos en los que se procesos del sector administrativo al personal puede incrementar la eficiencia, se utiliza una de atención al público. herramienta de evaluación conocida como • Proyectos de inversión dirigida al ahorro. “cociente de optimización de los recursos” , • Proyectos de adquisición. que emplea datos de la Comisión de Auditoría y • Servicios de transición: combinación de del Colegio Profesional de Expertos en funciones similares dentro del Consejo o Contabilidad y Finanzas del Sector Público con otras organizaciones asociadas. para elaborar evaluaciones automáticas de la optimización de los recursos en cada servicio. Estas áreas cuentan con fondos y personal Esta automatización en la elaboración de especializado. Los miembros desempeñan un informes permite a los funcionarios dedicar el papel activo, pues asumen la responsabilidad tiempo a investigaciones más intensivas sobre personal de aportar ideas y supervisar los el desempeño y los resultados. Las diversas proyectos seleccionados. Se elaboran informes áreas de los servicios deben seleccionar luego regularmente para garantizar que los funcio- uno o dos aspectos en los que se pueda incre- narios superiores y los integrantes puedan mentar la eficiencia para estudiarlos más verificar los avances. Fuente: Comisión de Auditoría, Reino Unido, 2009. Un ejemplo del uso de indicadores de desempeño general— consiste en vincular las funciones clave de los que reflejan la eficacia en función de los costos es municipios, por ejemplo: a) la recaudación de ingresos el caso del municipio de Sutton, en Londres. El con la prestación de servicios, b) el costo de la municipio ha implementado un programa de eficiencia prestación de servicios con los beneficiarios, c) los o reducción de los costos en la prestación de servicios cargos al usuario con los gastos por servicio. A conti- nuación se explica cada una de estas estrategias. (denominado “optimización de los recursos”), tal como se ilustra en el recuadro 4.26. Vincular la recaudación de impuestos con la prestación de servicios Estrategias para movilizar recursos Los contribuyentes locales suelen ser renuentes a pagar impuestos porque no saben si esos fondos Una estrategia abarcadora para la gestión de los se utilizan adecuadamente y conforme a sus ingresos —y para la gestión financiera municipal en preferencias y prioridades. La preocupación más Gestión de los ingresos locales 205 Recuadro 4.27 Folleto informativo para los ciudadanos, Kenya El presupuesto de los ciudadanos de Kenya sobre la cantidad de dinero que recibía cada En 2011, el Ministerio de Finanzas de Kenya sector y cuánto se había reservado para publicó una guía de seis páginas sobre el destinar a los pobres, además de mucha otra presupuesto nacional dirigida a los ciudadanos. información. Este documento también explicaba El documento presentaba algunas de las cifras brevemente las medidas que el gobierno clave del presupuesto en forma de diagramas preveía adoptar en áreas importantes, como la y viñetas. Por ejemplo, el gráfico que aquí se creación de empleos para los jóvenes y la incluye fue extraído del documento. El presu- protección de los pobres frente al aumento en puesto de los ciudadanos brindaba información los precios de los alimentos. Ingresos por inversiones, Otros, 2% 7% Impuesto al valor agregado, 28 % Impuesto específico, 13 % Impuesto sobre la renta, 42 % Derechos de importación (netos), 13 % Fuente: Action Aid 2011, 14. importante es que los impuestos locales se usen utilizado en Kenya para informar a los contribu- principalmente para pagar a los empleados y la yentes sobre las fuentes y los usos de los impuestos burocracia municipal o, peor aún, para beneficiar a que pagan). Esto es similar a la idea de utilizar los la administración local. Una de las estrategias que se impuestos a los combustibles para el mantenimiento pueden aplicar para restablecer la confianza en el vial, o destinar las tarifas de agua para financiar gobierno local es abrir las cuentas y mostrar el nexo el mantenimiento de la infraestructura hídrica. directo entre los impuestos locales y la construcción Este tipo de asignación y empleo de los ingresos (o ampliación, rehabilitación y mantenimiento) de (que se corresponde con el principio de gravar los la infraestructura económica y social básica, como beneficios) debe ser transparente, conocido por las calles, el alumbrado público, las aceras o los todos los residentes locales y respaldado por caminos. (En el recuadro 4.27 se muestra el folleto auditorías sociales, de modo que aliente el pago de 206 Finanzas municipales impuestos y las iniciativas de movilización de los mantenimiento) del servicio, como se mencionó recursos locales en general9. Hay dos maneras de anteriormente, de modo que el suministro sea soste- hacer esto: vincular los costos con los beneficiarios y nible. En la práctica, el gobierno local debe saber en vincular los gastos con los cargos al usuario. detalle cuánto cuesta brindar cada servicio, lo cual Vincular el costo de la prestación de servicios con los requiere contar con sistemas idóneos de contabilidad y beneficiarios. Al vincular el costo de la prestación de presupuestación para cada uno de ellos. En conse- servicios con sus beneficiarios se incrementa la trans- cuencia, una de las principales dificultades para fijar parencia y la eficiencia de la asignación de recursos cargos adecuados es establecer mecanismos de conta- (véase un análisis más detallado en el capítulo 5). bilidad y presupuestación para cada servicio, de conta- Por ejemplo, la decisión de destinar el impuesto a la propiedad para mejorar el sistema de distribución de bilidad de centros de costos o de contabilidad por fondos. agua y utilizar luego las tarifas del suministro para Los cargos al usuario podrán fijarse entonces en un mantener la calidad del servicio es una medida nivel que permita recuperar los costos reales de la coherente y sensata a los ojos del contribuyente. prestación del servicio y se corresponda con el Vincular los cargos al usuario con los gastos por consumo óptimo. Los valores de referencia también servicio. Los cargos al usuario deben fijarse en un nivel pueden ayudar a incrementar la eficiencia en el gasto y que permita financiar el costo real (operación y la recaudación de los cargos al usuario. Recuadro 4.28 Mejorar el impuesto sobre la propiedad en Ghana En Ghana, el Banco Mundial ha respaldado una administración de tierras con las leyes consue- reforma al impuesto sobre la propiedad mediante tudinarias sobre propiedad. La reforma permitió diversos proyectos de administración urbana y a cinco ciudades incrementar su capacidad para de tierras, como el Proyecto de Desarrollo del generar ingresos. El aumento de los montos Gobierno Local, el Segundo Proyecto Urbano, el recaudados por las cinco asambleas entre Quinto Proyecto Urbano y el Segundo Proyecto 1988 y 1997 por concepto de impuesto sobre de Administración de la Tierra. El apoyo brindado la propiedad osciló entre el 2713 %, en Accra, en el marco de estas iniciativas ha permitido y el 62 %, en Tamale, en términos nominales. fortalecer la capacidad de las asambleas de Las iniciativas dirigidas a establecer la nomen- distrito con el objetivo de que superen sus dificul- clatura y la numeración urbanas permitieron tades para recaudar impuestos, en particular en localizar a los individuos y las empresas el contexto del esquema dual de administración gravables y compilar un registro con sus datos. de tierras (tradicional y estatal), que ha creado Este sistema de registro de nomenclaturas un sistema de derechos de propiedad muy y numeraciones urbanas, aún en implemen- complejo. La movilización de ingresos derivados del impuesto sobre la propiedad también se ha tación en ciudades secundarias, posibilitó que visto limitada como consecuencia del fracaso las asambleas distritales de Accra y Tamale de los intentos por crear registros inmobiliarios determinaran con precisión su base impositiva. oficiales precisos y de la escasa base de propie- Asimismo, ofrece oportunidades para aumentar tarios con títulos oficiales. los ingresos tanto en los municipios principales El Segundo Proyecto Urbano, por ejemplo, de Ghana como en los secundarios. El nuevo permitió mejorar los registros vinculando marco legal ha convertido la tributación en un un sistema actualizado de nomenclatura y instrumento viable de gestión de la tierra al numeración urbanas con los catastros de tierras estandarizar los criterios de propiedad de la y armonizando el marco legislativo referido a la tierra y crear una base para su valuación. Fuente: Farvacque-Vitkovic et al., 2008. Gestión de los ingresos locales 207 Recuadro 4.29 Benin incrementa su capacidad de generar ingresos El Programa Descentralizado de Gestión de las reducido los costos de recuperación para los Ciudades de Benin, implementado en dos fases impuestos urbanos administrados localmente y (PDGC I y PDGC II), ha incrementado la en el nivel central. En lo que respecta a las capacidad de movilizar recursos en tres ciudades políticas, el programa respaldó la elaboración de principales (Cotonou, Porto-Novo y Parakou) y en procedimientos claros de recuperación de tres secundarias (Abomey-Calavi, Lokossa y impuestos y orientaciones sobre implementación Kandi). Durante el PDGC I, los tres municipios para el personal del departamento de finanzas. principales incrementaron sus ingresos totales La alineación de los sistemas de gestión de en un 82 %, 148 % y 131 %, respectivamente. ingresos del gobierno central y los gobiernos En la segunda fase del programa, se estable- locales ha reducido los costos de la adminis- cieron estructuras municipales para mejorar la tración impositiva y ha mejorado la gestión facturación y la recaudación de impuestos. coordinada de los ingresos y los gastos. El También ha mejorado la eficiencia en la recau- Ministère des Finances et de l’Economie creó dación gracias a una reducción significativa de una unidad central para cada municipio los gastos administrativos. dedicada a controlar los ingresos y los gastos, Con el programa se introdujeron sistemas en consonancia con los procedimientos computadorizados de gestión del presupuesto. contables del gobierno central. La capacitación La base de datos integrada de contribuyentes y del personal de la Circonscription Urbaine y del usuarios ha permitido a los municipios verificar el ministerio del área permitió lograr mayor cumplimiento de los pagos e identificar a posibles eficiencia en la recaudación del impuesto a la nuevos contribuyentes. La automatización e infor- propiedad y del gravamen profesional urbano, matización de la recaudación impositiva han la presupuestación y la contabilidad. Fuente: Farvacque-Vitkovic et al., 2008. Lograr mayor eficiencia en la recaudación usuarios (es decir, los contribuyentes y los abonados a de ingresos los servicios). Se puede acceder a toda la información Bases de datos electrónicas. Toda la información sobre en un mismo lugar, de modo que los clientes no tienen los contribuyentes y los abonados a los servicios debe que visitar varias oficinas, quizá muy alejadas, para manejarse en bases de datos electrónicas. Las bases de presentar sus reclamaciones o sus inquietudes. datos centralizadas permiten hacer el seguimiento de Como ejemplo de programa de gestión municipal las obligaciones financieras pendientes para con el descentralizado y dirigido a mejorar la movilización gobierno local, así como de los pagos y los atrasos. de recursos se puede citar la experiencia de Benin La identificación de los contribuyentes puede mejorarse con las iniciativas de aumento de la eficiencia en la cruzando distintas bases de datos. Por ejemplo, los recaudación (recuadro 4.29). nombres de los abonados al servicio de agua pueden compararse electrónicamente con las direcciones y Políticas sobre los ingresos los nombres de los contribuyentes del impuesto a la propiedad para ampliar la base tributaria (en el municipales recuadro 4.28 se resume el caso de Ghana). Para implementar políticas sobre los ingresos munici- Oficina de ventanilla única. Para lograr mayor pales, se debe comenzar por identificar los problemas eficiencia en la recaudación de ingresos, en muchas que afectan la recaudación. Algunos de esos problemas ciudades de países en desarrollo se han establecido quizá requieran que se adopten medidas en el nivel oficinas de ventanilla única, que disponen de infor- nacional, por ejemplo, determinar el volumen y la mación actualizada sobre las cuentas corrientes de los fórmula que se aplicará para las transferencias 208 Finanzas municipales intergubernamentales, asignar impuestos locales y usuario en un nivel que permita recuperar los fijar tasas impositivas (y los topes para los cargos al costos de cada servicio, el municipio debe hacer un usuario). Otros pueden solucionarse en el ámbito seguimiento de dichos costos. Es prácticamente local. El sistema de transferencias fiscales interguber- imposible fijar cargos adecuados sin conocer los namentales analizado en el capítulo 1 escapa al control costos de operación y mantenimiento de los municipal, por lo tanto es más conveniente centrar la servicios municipales. atención en las medidas del plano local. En este nivel, se abordan las deficiencias en la • Cargos al usuario accesibles. Los gobiernos locales cobertura de quienes deben pagar impuestos y otros deben adoptar una política que aborde los cargos no impositivos. Por ejemplo, se verifica si los problemas relacionados con la capacidad de pago. contribuyentes están debidamente identificados y En general se aplican dos enfoques: a) regulación registrados, si las tasaciones impositivas están actuali- de precios, que a menudo implica un subsidio zadas (como la valuación de propiedades) y si los general, o b) subsidios específicos para determi- registros catastrales contienen información precisa y nados hogares. La regulación de precios suele actualizada. Asimismo, se detectan las deficiencias en distorsionar el verdadero costo de la prestación la facturación y el cobro de impuestos y cargos. del servicio, lo que provoca una excesiva demanda También es importante contar con sistemas de que exige a su vez una producción también cumplimiento y remediación para garantizar que los excesiva y vuelve insostenible el servicio. Si no se impuestos se paguen equitativamente. resuelve el problema de la recuperación de costos, no se puede abordar adecuadamente la falta de capacidad de pago. Instrumentos normativos ¿Qué instrumentos pueden utilizar los gobiernos • Tercerización de la recaudación de ingresos. La locales para asegurarse de identificar, recaudar e incre- tercerización puede ser una estrategia viable en el mentar los ingresos municipales del modo más caso de los cargos al usuario, incluida la adminis- eficiente y equitativo posible y solucionar con rapidez tración de los servicios. En última instancia, el los problemas detectados? En general, las políticas objetivo es lograr una prestación sostenible adecuadas buscan medios para incrementar los conforme a parámetros establecidos. ingresos y ampliar las bases impositivas de los tributos • APP. Los servicios financiados mediante cargos al locales, a fin de reducir sus respectivas tasas al nivel usuario, como el suministro de agua y la recolección más bajo posible. De modo similar, la incorporación de de residuos sólidos, en principio pueden brindarse a todos los usuarios de un servicio permite fijar cargos través de asociaciones con el sector privado, lo que más bajos, con lo que se vuelve más asequible y se por lo general garantiza la eficiencia en la recau- amplía el número de residentes que acceden a él. dación, la sostenibilidad y la aplicación de parámetros Para lograr una gestión exitosa de los ingresos, la apropiados para la prestación del servicio. mayoría de los gobiernos locales debe contar con los siguientes elementos: Análisis del impacto de la política • Un sistema de cumplimiento creíble. Se puede de ingresos atenuar la resistencia política si los recursos Toda política tributaria afectará los ingresos y el recaudados se destinan a mejorar la calidad y la ahorro de los ciudadanos. A continuación se cantidad de bienes y servicios públicos. enumeran algunos factores que deben tenerse en cuenta al establecer precios o aranceles tarifarios: • Cargos al usuario fijados en un nivel que permita Eficiencia. Toda política referida a los ingresos recuperar los costos de operación y mantenimiento municipales debe procurar financiar los bienes del servicio. La política de ingresos locales debe públicos locales y los servicios municipales de manera garantizar la sostenibilidad financiera de los eficiente y equitativa. Es importante no dejar de lado servicios municipales. las consideraciones sobre eficiencia para evitar el • Sistemas de contabilidad de los costos para cada uno consumo innecesariamente excesivo o escaso de los de los servicios. Para poder establecer cargos al servicios. En el caso de las tarifas por el suministro de Gestión de los ingresos locales 209 Recuadro 4.30 Criterios para la elección de los impuestos Los gobiernos locales deben decidir en cuáles gravámenes más importantes: impuesto a la de los instrumentos disponibles harán hincapié. propiedad, a las ventas, a la renta y a los En muchos casos, las opciones son limitadas y vehículos. Se puede elaborar un modelo sobre ya están establecidas en el marco regulatorio o cuánto sería necesario aumentar cada uno de en la Constitución, por lo que el grado de estos impuestos para obtener un determinado libertad del que disponen los gobiernos locales nivel de ingresos y simular el modo en que puede ser restringido. Sin embargo, resulta útil votaría el Consejo Municipal. ¿La sencillez presentar un marco para los casos en los que administrativa y la viabilidad política serán los es posible tomar esta decisión. criterios más importantes? ¿O tendrán más Hay varios criterios para evaluar cuáles peso el volumen de ingresos generado y la son los impuestos locales más adecuados elasticidad (quizá en una situación de apremios para un determinado gobierno. Bahl (1996) financieros)? ¿Y la equidad (o progresividad)? sugiere cinco criterios: sencillez administrativa, ¿El Consejo Municipal considerará que los volumen de ingresos generados, equidad o impuestos a la propiedad son más progresivos incidencia, neutralidad y viabilidad política. Los que los gravámenes sobre las ventas, aunque impuestos pueden clasificarse fácilmente estos últimos sean mucho más fáciles de según estos criterios. Examinemos los cuatro implementar o aumentar? agua, si se fijan en valores demasiado bajos, los los ingresos locales deberían ofrecer un plan para usuarios consumirán en exceso y los ingresos no serán incrementar de manera gradual las obligaciones suficientes para financiar la operación y el manteni- impositivas, de modo de facilitar el cumplimiento. Por miento del servicio. Si la tarifa es demasiado elevada, ejemplo, si se realizan nuevas valuaciones cada cinco los usuarios no podrán costear el servicio y no se años, se pueden dividir los aumentos correspondientes alcanzará el nivel óptimo de prestación desde el punto del gravamen en incrementos proporcionales a lo largo de vista social. de ese período. Como alternativa, se puede utilizar el Impacto sobre la distribución de los ingresos. Los índice de precios anual para ajustar gradualmente el impuestos y los cargos al usuario afectan la distri- valor de la base imponible, sin grandes saltos, como bución local de los ingresos. Las desigualdades ocurrió en Colombia. locales provocadas por la política fiscal pueden En el recuadro 4.30 se resumen los criterios que elevar los niveles de pobreza o bien reducir la pueden emplear los gobiernos locales para selec- concentración de la riqueza. En este sentido, las cionar los impuestos que resulten más apropiados en políticas pueden ser neutrales, regresivas o progre- función de sus circunstancias particulares. sivas en función de sus efectos sobre la distribución local de los ingresos. Las fuentes progresivas (por La función de los subsidios específicos ejemplo, los impuestos sobre la renta) por lo general Sin importar cuán cuidadosamente se planifique y se racionalizan la demanda agregada de bienes y administre la estructura de ingresos, algunos servicios públicos, lo que en última instancia impulsa residentes no podrán pagar los cargos al usuario. Por el crecimiento económico local. lo general, se trata de los pobres, los desempleados y Impacto sobre la capacidad de absorción de los los discapacitados. En teoría, estos grupos deberían nuevos contribuyentes. Las mejoras en la gestión de los estar amparados por la red de protección social del ingresos locales con frecuencia dan lugar a un aumento gobierno central o regional, que debería otorgar en los impuestos que los residentes deben pagar. Esto subsidios específicos a quienes los necesitan, quizá es particularmente cierto cuando se actualizan las utilizando el gobierno local como vehículo. El tasaciones de los terrenos a los fines del impuesto a la subsidio puede concederse específicamente para un propiedad. En este caso, los encargados de administrar uso determinado, como los vales de transporte de 210 Finanzas municipales Brasil, otorgados a todos los trabajadores del su municipio, los residentes podrían oponerse y mercado formal, con financiamiento del gobierno decidir abandonar la comunidad para trasladarse a federal y los empleadores. Esta política es muy útil otra jurisdicción donde los ingresos tributarios se pues ayuda a los trabajadores pobres a trasladarse reinviertan en la infraestructura física de la ciudad. hasta el mercado de trabajo. Lamentablemente, los contribuyentes son a menudo En ausencia de subsidios directos, las subvenciones egoístas y prefieren que sea el gobierno central el que cruzadas pueden ayudar a los pobres a acceder a los se ocupe de la pobreza. servicios permitiéndoles pagar menos y cobrando tarifas más altas a los ricos. Estos subsidios cruzados a menudo están implícitos en la estructura tarifaria, por Conclusiones ejemplo, cuando se cobra un precio unitario más bajo si Es esencial contar con una estructura financiera sólida el consumo es escaso. Este tipo de subsidios se utilizan para que las ciudades logren hacer frente con éxito a los especialmente en los servicios de abastecimiento de desafíos de la urbanización. La estructura financiera agua y energía. Otro modo de ayudar a los pobres influye en la cantidad y la calidad de los servicios y en la mediante las políticas tributarias es otorgándoles eficiencia de la prestación, y determina si los costos son exenciones impositivas. Por ejemplo, en algunos países, compartidos en el ámbito de la ciudad de manera los inmuebles cuyos dueños y residentes son viudas y equitativa y eficiente, y si los ciudadanos tienen acceso al ancianos sin capacidad de pago están exentos del gobierno local y si este rinde cuentas ante los residentes. impuesto sobre la propiedad. Asimismo, se pueden La elección de las herramientas para generar implementar programas específicos para subsidiar solo ingresos es también importante. El modelo del el consumo básico y mínimo de los servicios residen- beneficio en las finanzas del gobierno local tiene ciales, como la electricidad y el agua, a fin de ayudar a como premisa que la función de este es brindar quienes no pueden hacer frente a los cargos mensuales. bienes y servicios a los residentes locales. Siempre Sin embargo, en muchos países en desarrollo no se que sea posible, los servicios provistos por el gobierno aplican estas sencillas prácticas; en cambio, se suelen local deben pagarse en función de los beneficios mantener las tarifas en niveles por lo general bajos con recibidos. En los casos en los que se pueda identificar el argumento de que así se protege a los pobres. Como a los beneficiarios y los servicios no sean principal- ya se dijo, este es el modo menos eficiente de proteger a mente redistributivos (por ejemplo, la seguridad los pobres, y genera a su vez múltiples efectos adversos, social), se recomienda aplicar cargos a los usuarios. como el consumo excesivo entre los ricos, la pérdida de Este es el caso del suministro de agua, el alcantari- ingresos que deben cubrirse eventualmente con fondos llado, la recreación y el tránsito. del presupuesto general, y la baja calidad y cantidad de Los gobiernos locales combinan las fuentes de los servicios (por ejemplo, el agua es turbia y solo está ingresos de diversos modos, en consonancia con su disponible durante una hora al día). cultura y su marco legislativo. Sin embargo, se observan No obstante, la pregunta principal es quién debe ciertos rasgos comunes: pagar los subsidios. En la práctica, el gobierno local • La mayoría de los ingresos propios del nivel local paga en la forma de ingresos no cobrados. Los provienen del impuesto a la propiedad, a las ventas subsidios al consumo básico de servicios, como el de y a las empresas. El impuesto sobre la renta se usa agua y electricidad, deberían financiarse mediante al principalmente en los países del norte de Europa. menos tres fuentes: a) otros usuarios, o aquellos que pagan tarifas más altas debido a los subsidios cruzados • El impuesto sobre la propiedad es un gravamen implícitos en la estructura tarifaria; b) impuestos local adecuado porque es visible y su base es locales, y c) transferencias enviadas por el gobierno inmóvil. Sin embargo, requiere contar con central para hacer frente a la pobreza y a problemas capacidad técnica y compromiso político. Con sociales (redes de protección social). frecuencia los políticos evitan aplicar este tributo Sin embargo, no se espera que los gobiernos porque resulta demasiado visible. Si el impuesto y locales se ocupen de los problemas de desigualdad, las valuaciones están actualizados y son transpa- que son responsabilidad del gobierno central. Si las rentes, es probable que los contribuyentes acepten autoridades locales incrementaran los impuestos las ventajas que brinda este gravamen. En los para mejorar las condiciones de vida de los pobres de países en desarrollo aún hacen falta numerosas Gestión de los ingresos locales 211 mejoras: a menudo no existe la infraestructura 2. Particularmente en los países nórdicos; para obtener necesaria para aplicar el impuesto a la propiedad o más información, véase la Base de Datos sobre este representa una proporción muy pequeña de Descentralización Fiscal de la OCDE, http://www. los ingresos tributarios. oecd.org/tax/federalism/oecdfiscaldecentralisation database.htm#C_4. • Recientemente en los países en desarrollo se han 3. Este principio a menudo se contrapone con el que utilizado los ingresos basados en la tierra para establece que la tasa del impuesto a la propiedad financiar obras de infraestructura, y es probable debería fijarse en un nivel tal que, cuando se la que se conviertan en una importante fuente de aplique a una base dada, dé la cantidad de dinero que recursos en el futuro. Las ventas y los arrenda- el gobierno local necesita para brindar servicios mientos de tierras (El Cairo, Mumbai) y los gravá- básicos. Esto significa que cada uno paga un monto menes y aranceles por mejoras son modos de captar distinto por el consumo de los mismos servicios el valor de los terrenos públicos. También pueden públicos por la presunción de que la “utilidad” de esos utilizarse como la contribución que aporta el sector servicios es proporcional a la riqueza de cada uno. público en las APP, en particular en los proyectos de 4. En muchos países, las tasas de recaudación parecen gran envergadura. Como ejemplos cabe citar el mucho más altas de lo que son porque los sistemas proyecto del subterráneo de Shanghái y la estación del impuesto local a la propiedad no distinguen entre del Metro 4 de São Paulo. la recaudación de las obligaciones antiguas impagas • Otra fuente de ingresos locales utilizada reciente- (atrasos, multas y penalidades) y la recaudación mente es la de los aranceles o impuestos por anual de los montos impositivos actuales. congestión, como los que se aplican en Londres, 5. Algunos consideran que los recargos a los servicios Singapur, Milán y Estocolmo con el objetivo de públicos son esencialmente impuestos por reducir el tránsito, la congestión y la contami- beneficios que se cobran de manera ilegítima sobre nación. Los beneficios de estos impuestos han sido bienes excluibles porque son más fáciles de visibles: las emisiones de carbono se han reducido y recaudar que los impuestos generales sobre bienes los fondos recaudados se utilizaron para ampliar y públicos puros, cuyo consumo no reduce la disponibilidad del bien para otras personas. mejorar la infraestructura del transporte público. Sin embargo, los recargos podrían constituir un En tiempos de apremios financieros, muchos instrumento adecuado para financiar nuevos gobiernos locales se centran solo en el presente. Es desarrollos, por ejemplo, para respaldar la necesario que las ciudades reflexionen sobre los urbanización ecológica, cuando se los aplica factores que las han llevado a la restricción fiscal y a las tarifas de energía. adopten las medidas que les permitan mejorar su 6. Los sistemas de nomenclatura y numeración situación en el mediano y largo plazo. Las soluciones urbanas generalmente asignan una denominación rápidas (como la venta de los activos físicos) no darán específica (o dirección) a cada ubicación (esto es, resultado. Reconsiderar la asignación de recursos e lote de terreno, vivienda, edificio, etc.), para identificar los posibles incrementos en las tasas posibilitar su identificación. En las versiones más impositivas ya existentes (aun cuando sean tempo- modernas, esta información está respaldada con rarios) es el mejor modo de abordar las crisis finan- mapas elaborados mediante SIG. cieras de manera abierta y transparente. 7. Esta diferencia podría ser exagerada, en vista de la dificultad que entraña distinguir entre el número potencial de contribuyentes (registrados o no), Notas los contribuyentes registrados y los que reciben efectivamente la factura. 1. La dificultad de medir la utilidad individual que una persona determinada obtiene al utilizar un servicio 8. Derivado de Garrett y Leatherman, 2010. público justifica el uso de fuentes sustitutas para 9. El término “auditorías sociales” se refiere a la financiar el servicio, en particular los impuestos función de las organizaciones de la sociedad civil progresivos sobre la renta o los gravámenes en la supervisión formal de las operaciones del proporcionales sobre las propiedades gobierno local, en particular en la ejecución de (Musgrave y Musgrave, 1976). proyectos de desarrollo local. 212 Finanzas municipales Bibliografía Secretariat Local Government Reform Series, London. Action Aid, International Governance Team. 2011. DEXIA. 2008. Sub-National Governments in the “Budgets, Revenues and Financing in Public Service European Union. Organization, Responsibilities and Provision.” http://www.actionaidusa.org/sites/files/ Finance, Paris. actionaid/budgets_revenues_and_financing_public_ Easter, K. W., and Y. Liu. 2005. “Cost Recovery and Water service_provision_hrba_governance_resources.pdf. Pricing for Irrigation and Drainage Projects.” Audit Commission U.K. 2009. London Borough of Agriculture and Rural Development Discussion Sutton. http://www.auditcommission.cov.uk/ Paper 26, World Bank, Washington, DC. SiteCollectionDocuments Ellis, P., M. Kopanyi, and G. Lee. 2007. “Property /AuditCommissionReports/National Taxation in the Large Cities of Punjab Province, Studies/23042009summingupREP.pdf. Pakistan.” Journal of Property Tax Assessment and Bahl, Roy. 1996. “Fiscal Decentralization: Lessons for Administration 4 (2): 31–52. South Africa.” In Restructuring the State and Eckert, Joseph. 2008. “Computer-Assisted Mass Intergovernmental Fiscal Relations, edited by Bert Appraisal Options for Transitional and Developing Helmsing, Thomas Mogale, and Roland Hunter. Countries.” In Making the Property Tax Work, edited Freidrich-Ebert-Stiftung. by R. Bahl, J. Martinez-Vasquez, and J. Youngman. ———. 2002. “Implementable Rules of Fiscal Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. Decentralization.” In Development, Poverty and Farvacque-Vitkovic, C. 2005. Street Addressing and the Fiscal Policy, edited by M. G. Rao, 253–77. New Delhi: Management of Cities. Washington DC: World Bank. Oxford University Press. Farvacque-Vitkovic, C., M. Raghunath, C. Eghoff, and C. Bahl, Roy, J. Martinez-Vazquez, and J. Youngman. 2008. Boakye. 2008. “Development of Cities of Ghana— Making the Property Tax Work: Experiences in Challenges, Priorities and Tools.” Africa Region Developing and Transitional Countries. Boston: Working Paper 110, World Bank, Washington, DC. Lincoln Institute of Land Policy. Garrett, T. A., and John C. Leatherman. 2010. An ———. 2010. Challenging the Conventional Wisdom of the Introduction to State and Local Public Finance. http:// Property Tax. Boston: Lincoln Institute of Land Policy. www.rri.wvu.edu/WebBook/Garrett/chapterfour.htm. Bird, Richard. 2001. “Setting the Stage—Municipal and Guajardo, S. A., and R. Miranda. 2000. An Elected Intergovernmental Finance.” In Challenges of Urban Official’s Guide to Revenue Forecasting. Chicago: Governments, edited by M. Freire and R. Stren. Government Finance Officers Association. Washington, DC: World Bank Institute. Ingram, Gregory. 2008. “Foreword.” In Making the ———. 2006. “Local Business Taxes. In Perspectives in Fiscal Property Tax Work: Experiences in Developing and Federalism, edited by Richard Bird and François Transitional Countries, edited by Roy Bahl, Jorge Vaillancourt. Washington DC: World Bank Institute. Martinez-Vazquez, and Joan Youngman. Boston: ———. 2009. “Tax Assignment Revisited.” In Tax Reform in Lincoln Institute of Land Policy. the 21st Century, edited by J. Head and R. Krever, International City Management Association. 2003. 441–70. New York: Wolters Kluwer. IQ Report, vol. 35, no. 8, August. ———.2011 “Subnational Taxation in Developing Muccluskey, W. J., Michael E. Bell, and Lay C. Lim. 2010. Countries: A Review of the Literature.” Policy “Rental Value versus Capital Value. Alternative Bases Research Working Paper 5450, World Bank, for the Property Tax.” In Challenging the Conventional Washington, DC. Wisdom on the Property Tax, edited by Roy Bahl, Jorge Brzeski, W. Jan. 2012. “Global Position Paper on Property Martinez-Vasquez, and Joan Youngman, 119–57. Tax Reforms.” International Property Tax Institute, Cambridge MA: Lincoln Institute of Land Policy. Toronto, Canada. Musgrave, Richard A., and Peggy B. Musgrave. 1976. Devas, Nick. 2001. “Financing Cities,” Insights #38, Public Finance in Theory and Practice, 2nd ed. Tokyo: November, http://www.id21.org/insights McGraw-Hill Kogakusha Ltd. /insights38/ insights-iss38-art01.html. Peteri, G., and F. Sevinc. 2011. “Municipal Revenues and Devas, Nick, A. Munawwar, and D. Simon. 2008. Expenditures in Turkey.” UNDP–LAR Project, Financing Local Government. Commonwealth UNDP, Ankara, Turkey. Gestión de los ingresos locales 213 Peterson, George E. 2009: Unlocking Land Values to Municipalities.” Report No. 35749-BR. World Bank, Finance Urban Infrastructure; World Bank PPIAF, Washington, DC. Washington DC. ———. 2006b. “Uganda at a Glance.” World Bank, Ruiz, Francisco, and Gabriel Valejos. 2010. “Using Land Washington DC. Registration as a Tool to Generate Municipal Revenue: ———. 2007. “Implementation Completion Reports for Lessons from Bogota.” World Bank, Washington, DC. Maputo Municipal Development Program (MMDP) Rybeck, Rick. 2004. “Using Value Capture to Finance I.” World Bank, Washington, DC. Infrastructure and Encourage Compact ———. 2010. “West Bank and Gaza, Municipal Finance Development.” Washington, DC: District of and Service Provision.” Sustainable Development Columbia Department of Transportation. Department, Middle East and North Africa Region Slack, Enid. 2009. Guide to Municipal Finance. The Report. World Bank, Washington, DC. Human Settlements Financing Tools and Best Wyoming. 2011. “Guidelines for Preparing the Municipal Practices Series, UN HABITAT, Nairobi, Kenya. Budget—A Handbook for Municipal Elected Officials. Werneck, R. 2008. “Tax Reform in Brazil: An Evaluation Available at http://www.wyomuni.org/vertical/Sites at the Crossroads.” PUC Texto par Discussao, N 558. /percent7BAA188EFF-AB49-49A3-ACFE Rio de Janeiro: Pontificia Universidade Catolica. -6BC586C039AD percent7D/uploads World Bank. 2006a. “Brazil: Inputs for a Strategy for /percent7BD4C29F11-6798-4AE1-AD5C Cities. A Contribution with a Focus on Cities and -0E67ABFAF498 percent7D.PDF. 214 Finanzas municipales CAPÍTULO 5 Gestión de gastos locales Lance Morrell y Mihaly Kopanyi Los gobiernos locales de todo el mundo están servicios que brindan los municipios varía en conso- sometidos a crecientes presiones financieras para nancia con su magnitud y la situación local, los que obtengan más resultados con menos recursos. Si conceptos enunciados en este capítulo, junto con los bien todos los gobiernos locales no tienen el mismo descritos en los capítulos 3 y 4, se aplican a la mayoría nivel de responsabilidad en materia de prestación de de los gobiernos locales. servicios, la mayoría afronta un rápido aumento de la Este capítulo tiene por objeto presentar conceptos demanda de servicios urbanos a raíz del crecimiento diseñados para fortalecer las capacidades de las autori- veloz y constante de la población urbana. Sin embargo, dades administrativas de los gobiernos locales, los la capacidad de estos gobiernos para suministrar miembros de los consejos locales, los jefes de departa- servicios urbanos y desarrollar la infraestructura mento y el personal de finanzas para gestionar y necesaria se ve gravemente limitada por la escasez controlar el nivel de gastos, de manera que los servicios de recursos fiscales. Aunque la situación obedece locales se suministren con eficiencia y eficacia y se a muchos factores, el problema se ha agravado reduzca al mínimo la carga tributaria de los ciudadanos. después de la crisis financiera de 2008, que intensificó la necesidad general de aumentar la eficiencia Concepto y principios y gestionar los recursos financieros con más eficacia. Si bien la demanda de un mayor número de de gestión del gasto servicios a un costo total más bajo no se detendrá, las Los órganos legislativos y los especialistas de todo el ideas y los instrumentos que se describen en este mundo están analizando la importancia de la disciplina capítulo proporcionarán a los funcionarios de los fiscal y la eficiencia operacional. La gestión del gasto gobiernos locales y, en particular, a los oficiales de consiste en garantizar que los fondos a disposición de finanzas, los medios para aumentar la eficiencia y la los gobiernos locales se destinen a mejorar la eficacia en función de los costos de los servicios y las prestación de servicios y a lograr los objetivos guberna- funciones municipales. Aunque la naturaleza de los mentales en forma eficiente y eficaz. La asignación Gestión de gastos locales 215 arbitraria de los recursos y la falta de eficiencia en las los servicios concertados, que los fondos asignados operaciones, que son habituales en muchos países en a los diversos departamentos se utilicen para los desarrollo, son consecuencia de las deficiencias en esa fines previstos y que existan los sistemas y procedi- gestión. Los sistemas de gestión del gasto son los mientos necesarios para supervisar y evaluar los instrumentos que permiten a los gobiernos locales gastos ordinarios y de capital. verificar que los presupuestos de recursos sean • Departamentos de operaciones. Los jefes de los realistas y que los gastos sean coherentes con las previ- departamentos funcionales o de operaciones se siones de los ingresos. Estos sistemas también ayudan a dedican principalmente a gestionar y controlar sus garantizar que las prioridades estratégicas reciban los costos específicos; por ejemplo, un departamento presupuestos necesarios y que los diversos servicios que presta servicios de desechos sólidos se ocupa de públicos se proporcionen a un costo razonable. las inversiones en maquinarias y su mantenimiento y del costo del combustible y los salarios. ¿En qué consiste la gestión del gasto? En la gestión del gasto se pone el acento en garantizar Gestión del gasto: Problemas y desafíos generales que los fondos se asignen y usen para lograr las priori- El diagrama del gráfico 5.1, presentado en el capítulo 3, dades concertadas y que los gobiernos dispongan de la muestra la perspectiva y las funciones del alcalde, el información necesaria para planificar y supervisar el consejo y el departamento de finanzas en la gestión desempeño de sus programas y el impacto de sus del gasto. Entre otras funciones, deben focalizarse en gastos. Incluye los siguientes instrumentos: planifi- el panorama general de las finanzas municipales, cación de los recursos y gastos; asignación o afectación dado que tienen la responsabilidad de cerciorarse de de recursos y transferencia de fondos a entidades y que los ingresos totales sean suficientes para cubrir funciones; control y ejecución del gasto y liberación de todos los gastos del municipio o, en otras palabras, de fondos, y seguimiento del desempeño del gasto. Estos que el presupuesto esté equilibrado (véase también el instrumentos se analizarán detalladamente en las capítulo 8). siguientes secciones. El presupuesto equilibrado. La situación y los desafíos Entidades encargadas de la gestión del gasto locales dependen en gran medida de la arquitectura En la gestión del gasto intervienen varias entidades fiscal del país en cuestión y, específicamente, del nivel y que, en cada caso, se ocupan de aspectos y funciones la profundidad de la descentralización (como se concretas de la gestión general de los gastos de un explica en forma más detallada en el capítulo 1; véase gobierno local; la asignación de las funciones depende también Ebel y Vaillancourt, 2007). En consecuencia, de las circunstancias legales y políticas (locales): para comparar las estructuras y el equilibrio entre ingresos y gastos es necesario comprender cabalmente • Consejo y alcalde. Los miembros del consejo de cada la situación del país. No obstante, algunos principios gobierno local se dedican especialmente a garan- generales y estructuras básicas proporcionan una base tizar que los servicios exigidos por los contribu- útil para el análisis y las comparaciones, lo que incluye, yentes se proporcionen de manera eficiente, que los por ejemplo, el principio del presupuesto equilibrado y fondos recaudados se utilicen adecuadamente y que la división de funciones entre los niveles del gobierno. se apliquen las políticas y los procedimientos de Los municipios deberían planificar y mantener control interno del gobierno. El consejo dicta presupuestos equilibrados por razones tanto legales normas, imparte orientaciones, examina el análisis como pragmáticas. En el gráfico 5.1 se plantea una del desempeño del gasto y toma decisiones sobre situación ideal que es realista en los países desarro- medidas correctivas, y brinda información sobre el llados, a saber: los ingresos corrientes superan los desempeño del gasto a entidades externas, como el gastos ordinarios y proporcionan un considerable gobierno central y los ciudadanos. superávit de operación, que está disponible para el • Departamento de finanzas. El tesorero o el jefe del autofinanciamiento de una parte de los gastos de departamento de finanzas se dedica especialmente capital. Por lo tanto, un presupuesto equilibrado a garantizar que cada departamento de operaciones incluye tres resultados: resultado corriente (con reciba un presupuesto suficiente para proporcionar superávit), resultado de capital y resultado total. Los 216 Finanzas municipales Gráfico 5.1 Ingresos en el contexto presupuestario Ingresos Gastos Ingresos corrientes Gastos ordinarios Presupuesto Ingresos propios: Nómina ordinario impuestos, tasas Operación y mantenimiento Transferencias del gobierno Pagos de intereses Otros ingresos (rentas) Déficit llevado a cuenta nueva Superávit llevado a cuenta nueva (de existir) Autofinanciamiento Superávit de operación Gastos de capital Presupuesto Ingresos de capital de capital Obras públicas Ventas de bienes, tierras Adquisición de bienes, tierras Donaciones Reembolso del principal Préstamos de préstamos Cuadro 5.1 Presupuesto de la ciudad otras palabras, están utilizando el patrimonio de la de Jhelum (millones de PR) comunidad. En el cuadro 5.2 se muestran los presu- 2004–05 2005–06 2007–08 puestos de una ciudad grande (de más de 3 millones de habitantes) de Pakistán y una ciudad mediana Ingresos corrientes 91,9 130,9 115,5 de Croacia. Gastos ordinarios 30,0 42,8 47,5 Aunque los dos presupuestos parecen similares, el Resultado corriente 61,8 130,1 117,8 déficit corriente es más persistente en Pakistán, Ingresos por mientras que en Croacia es temporario y obedece en urbanización 14,8 25,1 15,5 gran medida a la desaceleración económica mundial. Gastos de A pesar de sus déficits corrientes, las dos ciudades urbanización 36,1 144,1 188,3 financian actividades de urbanización, principalmente Resultado de con transferencias del Estado, y en Croacia, con urbanización (21,3) (119,0) (172,9) préstamos. Huelga decir que un déficit corriente es una Resultado final 40,6 11,2 (55,0) situación perniciosa que debe enmendarse. Un déficit corriente persistente puede indicar que las restric- ciones presupuestarias son blandas, es decir, que el municipios bien administrados, incluso en los países en control del gasto es deficiente, o que existe un desequi- desarrollo, planifican y ejecutan sus presupuestos con librio vertical, lo que entraña un desajuste entre las estos tres resultados; como ejemplo cabe citar la ciudad asignaciones de ingresos y de gastos, que debe ser de Jhelum (con una población de 200 000 habitantes), corregido por el gobierno central. en Pakistán, que se muestra en el cuadro 5.1. El presu- puesto de 2007-08 indica que, si bien los empréstitos Gastos por funciones o sectores. El nivel de la municipales están prohibidos en Pakistán, aparente- descentralización fiscal determina en gran medida la mente existe la opción de realizar los pagos a los estructura de los gastos por sector de funciones o urbanizadores en forma diferida (crédito forzado). servicios. Los países nórdicos de Europa están muy Centenares de municipios en economías en descentralizados y se ha delegado un amplio espectro desarrollo y en transición afrontan déficits corrientes persistentes debido, en parte, a la crisis financiera de funciones a los gobiernos locales. Otros países internacional. Eso significa que no logran financiar las europeos están más centralizados y se han cedido operaciones ordinarias con los ingresos corrientes y, pocas funciones al nivel local. Como ellos, la mayoría por lo tanto, acumulan déficits a lo largo de los años o de los municipios en el mundo en desarrollo tienen financian las operaciones con entradas de capital; en pocas funciones. Por ejemplo, los municipios de Gestión de gastos locales 217 Cuadro 5.2 Presupuestos de una ciudad grande en Pakistán y de una ciudad mediana en Croacia Presupuesto de Multan Presupuesto de Rijeka (miles de PR) 2008–09 2009–10 2010–11 (miles de €) 2008 2009 2010 Ingresos corrientes 5318,7 4719,5 5850,5 Total de ingresos corrientes 128,4 120,7 119,5 Gastos ordinarios 4054,0 4761,8 6138,7 con saldos llevados a cuenta nueva Resultado corriente 1264,7 –42,3 –288,2 Gastos ordinarios 124,2 122,4 127,6 Entradas por capital 1018,0 1403,0 0,0 o urbanización Resultado neto de operación 4,2 –1,6 –8,1 Ingresos por capital/ 32,2 17,2 33,6 Gastos de capital 1420,0 868,0 965,0 financiamiento Resultado de capital –402,0 535,0 –965,0 Gastos de capital 36,4 15,5 25,5 Resultado total 862,7 492,7 –1253,2 Resultado de capital –0,2 8,6 8,5 (superávit/déficit) Resultado final total 4,0 7,0 0,4 Jordania se encargan en gran medida de los caminos dispuestos a pagar impuestos más altos si el grueso del locales, el alumbrado público y la gestión de los presupuesto se destina a gastos administrativos en vez desechos sólidos, mientras que entidades del gobierno de a servicios. Es posible extraer enseñanzas de la central cumplen otras funciones. asignación de funciones, así como de las tradiciones El gráfico 5.2 muestra una relación muy clara entre nacionales, para determinar la estructura del gasto, y la descentralización y la magnitud y la estructura de los deberían tenerse en cuenta esas características para determinar el control del gasto. gastos por función. Los municipios de los países descentralizados cubren una gran proporción del En el cuadro 5.3 se muestra la nueva situación de la Federación de Rusia después de la transición política. gasto público (en Dinamarca, el 35 % del PIB); destinan Los municipios rusos son sustancialmente respon- la mayor parte de sus presupuestos a servicios sociales; sables del suministro de servicios sociales (viviendas pagan una parte de algunos servicios urbanos, que en para personas de ingreso bajo, salud y educación). su mayoría son suministrados por entidades privadas, El cuadro permite establecer que, con el tiempo, y destinan tan solo una pequeña proporción de sus han racionalizado los gastos a través de diversas presupuestos a gastos administrativos. A diferencia de medidas, entre ellas, la privatización de una parte de ellos, las ciudades de países centralizados pagan una las viviendas disponibles. Aumentaron el gasto en pequeña proporción de los gastos municipales (en servicios urbanos, educación y salud. Además, especi- Turquía, el 5 % del PIB) y tienen pocas obligaciones fican los gastos con más precisión y redujeron la en materia de servicios sociales; destinan sumas consi- partida indefinida “otros gastos” del 12,4 % al 4,6 %. derables a servicios urbanos, y utilizan una gran proporción de sus pequeños presupuestos para gastos administrativos. Gestión del gasto: Un campo de batalla Los municipios de los países en desarrollo suelen entre el departamento de finanzas ser similares a los de los países europeos más centrali- y los departamentos de operaciones zados, con pequeñas proporciones del gasto público La planificación del presupuesto es un proceso total, escasas funciones en el suministro de servicios iterativo impulsado y controlado por la tesorería o el sociales y urbanos, y una gran proporción de sus presu- departamento de finanzas y, por lo general, por un puestos asignada a gastos administrativos. Algunos, comité de finanzas del consejo (como se explicó en incluso, sostienen que su función primordial es propor- forma más detallada en el capítulo 3). El departamento cionar empleo local. Los ciudadanos, sin embargo, de finanzas establece el calendario presupuestario y podrían considerar que el gobierno local no les presta comunica las decisiones y orientaciones en materia servicios y por lo tanto es probable que no estén de políticas. Sobre esa base, los departamentos de 218 Finanzas municipales Gráfico 5.2 Gastos, por función y descentralización 100 40 90 35 80 30 70 Porcentaje Porcentaje 60 25 50 20 40 15 30 10 20 10 5 0 0 N E FIN LIT GB T AUR SK T R L HU T N A EU P EU27 15 L R RO O M E T FR L LUA X R L E TU P R LT PO BE BU IR SW ES LA ES CZ NE GR CY GE PO IT DE SL M Administración Servicios urbanos Servicios sociales Gastos locales, como porcentaje del PIB Fuente: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database. Cuadro 5.3 Gastos municipales en contrapuestos, batallas y, algunas veces, discusiones la Federación de Rusia, por función (%) acaloradas entre el departamento de finanzas y otros departamentos. Functión 1996 2002 Los departamentos funcionales o de operaciones Administración local 3,3 6,7 tienen la obligación primordial de cumplir sus labores Infraestructura y servicios económicos 8,3 9,9 con el presupuesto asignado y, por lo tanto, de Servicios de vivienda y comunitarios 26,6 19,5 controlar sus gastos. Así pues, durante el proceso de planificación ponen énfasis en incrementar sus Cultura 2,1 3,0 presupuestos respecto de la suma del año anterior. Educación 25,6 33,2 En ocasiones, el departamento de finanzas y otras Salud pública 14,5 15,5 entidades tienen puntos de vista diferentes en las Política social 7,2 7,6 discusiones sobre los planes de gastos. En el cuadro 5.4 Otros 12,4 4,6 se muestra cómo una escuela respalda su plan de Total 100,0 100,0 gastos con información concreta sobre los cambios respecto del año anterior (base). Fuente: Chernyavsky y Vartapetov, 2004. Las negociaciones entre el departamento de finanzas y los departamentos de operaciones son operaciones preparan sus presupuestos y presentan especialmente difíciles cuando se pide a los departa- propuestas al departamento de finanzas para su mentos que recorten sus gastos, desafío que los examen y negociación (véase el gráfico 5.3). El depar- municipios vienen afrontando en todo el planeta, inclusive en Estados Unidos, debido a la desacele- tamento de finanzas tiene la responsabilidad de exigir ración de la economía después de 2008. En esos casos, el cumplimiento de las metas normativas clave se requieren medidas detalladas y concretas para (incluido el presupuesto equilibrado), de consolidar aumentar los ingresos y, más importante aún, recortar los presupuestos departamentales en un presupuesto los gastos, lo que incluye reducir el número de municipal y de presentarlo para su aprobación al agentes de policía y el gasto en mantenimiento de alcalde y al consejo. Es un proceso largo, con intereses parques. Los departamentos de finanzas deberían Gestión de gastos locales 219 Gráfico 5.3 El proceso presupuestario iterativo 2. Control del gasto. Es necesario controlar los gastos para que el gasto real concuerde con el presupuesto y el plan. Política 3. Evaluación. Debe llevarse a cabo un seguimiento y Reglas PRESUPUESTO una evaluación de los gastos para verificar que efectivamente se ajusten a los planes concertados. Como se ha dicho, el objetivo primordial de la gestión del gasto es mejorar el uso de los recursos. Para cumplir ese objetivo, los gobiernos locales deben promover la consecución de tres resultados que están interrelacionados: 1. Disciplina fiscal global: garantía de que los gastos Planes preliminares reales son coherentes con los ingresos reales a nivel de unidad totales, para mantener el gasto público dentro de límites sostenibles. 2. Eficiencia en la asignación: coherencia entre los Cuadro 5.4 Plan de gastos presentado por presupuestos asignados a los programas y las una escuela al departamento de finanzas actividades que promueven las prioridades Estimaciones estratégicas de las comunidades. revisadas 2011 (Rs) Plan 2012 (Rs) 3. Eficiencia operacional: prestación de servicios públicos cuya calidad y costo sean razonables. Gasto brutoa 32 500 000 36 125 000 Ingresos por 8 000 000 10 120 000 Estos tres resultados, si bien razonables, deben derechos de ser logrados por gobiernos locales que, por matrículab su naturaleza, son organizaciones complejas, con Necesidad de 24 500 000 26 005 000 numerosos programas políticos que con frecuencia financiamiento neto son contradictorios y con intereses especiales contra- a. Los costos de la energía y los servicios públicos generarán puestos. Dentro del gobierno local, por ejemplo, es un aumento del 5 % en los gastos totales, y se contratarán posible que un grupo desee aumentar los impuestos cuatro profesores a tiempo parcial, con la aprobación de la para mejorar un servicio local concreto; otro puede junta escolar. promover un aumento de los pagos de pensiones a los b. Las solicitudes indican que se registrará un aumento del 10 % empleados; los intereses de los grupos comunitarios en el número de alumnos, y el derecho de matrícula aumentará podrían ser diferentes de los de los urbanizadores un 15 %. o las empresas locales. identificar soluciones alternativas para reestructurar el presupuesto según sea necesario y poner esas opciones a disposición de las autoridades encargadas El ciclo de gestión del gasto de las decisiones. Se debe considerar que la gestión del gasto es un ciclo continuo que abarca el examen y la formulación de Un sistema eficaz de gestión del gasto políticas, la elaboración y la aprobación de planes, la Todo sistema eficaz de gestión del gasto debe incluir movilización y la asignación de recursos, la ejecución tres elementos: de los planes y el control de los gastos, el seguimiento y 1. Hitos. Es necesario planificar los gastos futuros la contabilidad de los gastos, y la evaluación y la con hitos claros y cuantificables para realizar un auditoría del desempeño del gasto. En el gráfico 5.4 se seguimiento del desempeño real. muestra el ciclo del gasto, y en el recuadro 5.1 se 220 Finanzas municipales describen algunas medidas que pueden adoptarse para Planificación mejorar su gestión. Para comenzar, incluimos una Después de un examen transparente de las políticas y breve explicación de los elementos del ciclo de gestión las estrategias del gobierno local, y tras llegar a un del gasto mientras que las secciones siguientes acuerdo respecto de ellas, es necesario ultimar los contendrán un análisis más detallado. El recuadro 5.1 planes para cada departamento y unidad. Al contiene un resumen de los principales requisitos para desarrollar planes eficaces, es fundamental identificar mejorar la gestión del gasto. hitos cuantificables que permitan realizar un segui- miento del desempeño. Los planes de implementación deberían permitir que los funcionarios públicos Formulación de políticas realicen correcciones en el curso de la ejecución o El punto de partida del ciclo, y el factor que lo impulsa, amplíen o contraten algunos programas si los niveles son las políticas que el gobierno local procura aplicar. reales de ingresos o gastos alteran los planes iniciales. Para comenzar el proceso, los funcionarios públicos deben examinar las políticas vigentes para establecer Asignación de recursos si aún son válidas y, junto con diversas partes intere- El siguiente paso del ciclo consiste en movilizar y sadas, deben identificar políticas nuevas o modificadas asignar los recursos necesarios para concretar las políticas y ejecutar las actividades previstas. En este que sean importantes para la comunidad. Por ejemplo, punto, deben examinarse las fuentes de ingresos (que se podría establecer una tasa por urbanización con se analizan en el capítulo 4), y deben elaborarse el objeto de que los constructores locales financien presupuestos de ingresos realistas y compararlos con mejoras de la infraestructura primaria cuando los gastos estimados (este procedimiento se describe construyan propiedades adyacentes. También se podría en el capítulo 3). Este proceso presupuestario o de exigir a los constructores de viviendas que garanticen planificación es iterativo, dado que los gastos que el 15 % de todas las unidades habitacionales nuevas estimados podrían ser mayores que las proyecciones sean asequibles para grupos de ingreso bajo. realistas de los ingresos. En consecuencia, el proceso Gráfico 5.4 El ciclo de gestión del gasto Examen de las políticas Evaluación Desarrollo y auditoría de los planes Movilización Seguimiento y asignación de y contabilidad los recursos Ejecución del plan, control de los gastos Fuente: Banco Mundial, 1998, 32. Gestión de gastos locales 221 Recuadro 5.1 Reforma de la gestión del gasto Para mejorar la gestión del gasto se requiere lo • Sistemas de contabilidad y gestión finan- siguiente: ciera que funcionen adecuadamente. Estos sistemas forman parte de los elementos básicos que sustentan la capacidad guber- • Mayor énfasis en el desempeño, es decir, namental para asignar y usar los recursos los resultados logrados con los gastos. Este de manera eficiente y eficaz. enfoque brinda la posibilidad de lograr que • Consideración de las vinculaciones entre los todas las partes interesadas participen en sistemas de gestión presupuestaria y finan- actividades orientadas a reformar la gestión ciera y otros sistemas y procesos guberna- presupuestaria y financiera. mentales que abarcan todos los servicios, al • Vinculaciones adecuadas entre la formu- momento de tomar decisiones, organizar el lación de políticas, la planificación y la gobierno y gestionar el personal. Para el presupuestación. Estos nexos son funda- buen desempeño del sector público se mentales para lograr mejoras sostenibles requiere que todos los componentes en todas las dimensiones de los resultados funcionen adecuadamente y, cuando corres- presupuestarios. ponda, en forma conjunta. Fuente: Banco Mundial, 1998, 3. deberá continuar hasta el punto en que los gastos Evaluación y auditoría estimados para los planes y programas concertados El último paso del ciclo consiste en realizar un concuerden con los ingresos que pueden generarse de examen y una auditoría de los resultados de los manera realista. En el recuadro 5.2 se enumeran programas para determinar de manera objetiva si se algunas deficiencias que, con frecuencia, afectan la están logrando, o no, los productos y efectos concer- asignación de recursos. tados. Los resultados de estas evaluaciones brindarán información fundamental a todas las partes intere- sadas durante el examen de las políticas gubernamen- Control del gasto tales que formarán parte del siguiente programa de Una vez que se han desarrollado los planes y se han examen anual de las políticas. asignado todos los fondos necesarios para abordar Cada uno de estos puntos se analiza en forma más las políticas estratégicas concertadas, el gobierno detallada en las siguientes secciones. No obstante, podría local procederá a ejecutar los planes y a contabilizar plantearse un interrogante respecto de dónde debería correctamente y controlar tanto los ingresos como los comenzar el ciclo. El objetivo de un gobierno local gastos. Pueden usarse varios instrumentos y procedi- consiste en prestar los servicios que la población exige y mientos para llevar a cabo un control adecuado del está dispuesta a pagar en forma de impuestos y tasas. Por gasto en cada nivel del gobierno local y en cada depar- lo tanto, el ciclo de planificación y gestión del gasto tamento y unidad que estén autorizados para aplicar debería comenzar y terminar en un marco de políticas. los fondos. Ejemplo: A raíz de los cambios económicos y demográficos, en muchas ciudades de Europa oriental Contabilidad y seguimiento es necesario consolidar escuelas mediante el cierre de El siguiente paso en este ciclo es contabilizar cada algunas de ellas y el traslado de los alumnos de escuelas gasto, verificando en forma adecuada que los costos se insostenibles a zonas cercanas que están creciendo. El apliquen a las actividades concretas (centros de cierre de una escuela es una de las decisiones más costos), y después realizar un seguimiento de los difíciles de tomar, pues entraña intereses y connota- resultados a través de medios financieros y técnicos. ciones políticas. En teoría, la decisión respecto de cuál 222 Finanzas municipales Recuadro 5.2 Deficiencias en la asignación y el uso de los recursos Las deficiencias que menoscaban la gestión del • poca relación entre el presupuesto formulado gasto, y la gestión de las finanzas públicas en y el ejecutado; general, a nivel del gobierno local, incluyen lo • sistemas de contabilidad inadecuados; siguiente: • falta de confiabilidad en el flujo de los fondos • mala planificación; presupuestados a los organismos y los niveles • falta de vinculaciones entre la formulación más bajos del gobierno; de las políticas, la planificación y la • mala gestión de caja; presupuestación; • control del gasto deficiente; • informes inadecuados sobre el desempeño • fondos insuficientes para las operaciones y financiero; el mantenimiento; • personal poco motivado. Fuente: Banco Mundial, 1998, 5. de un total de cinco escuelas se debe cerrar debe respectivo distrito electoral desempeñan un papel tomarse sobre la base de un análisis detallado, dado fundamental en la definición del nuevo programa de que la respuesta a esta pregunta simple no es sencilla. políticas (por ejemplo, aumentar el gasto en educación, Por lo tanto, el gobierno local contrata a un consultor y tal vez reducir el gasto en caminos, porque la para que analice la situación teniendo en cuenta cifras educación reviste alta prioridad). Con frecuencia, claras y exactas, recomiende soluciones y lleve a cabo o además, los departamentos de servicios y de opera- facilite consultas con partes interesadas. Una vez que ciones desarrollan internamente las opciones de el plan se ha elaborado totalmente y se ha determinado políticas y los planes. Así como en el ejemplo anterior su costo, la propuesta se presenta a las comunidades sobre un programa de racionalización de escuelas, una para que estas la analicen. Después de varias reuniones vez que las opciones de políticas se han concertado, los de partes interesadas y revisiones del plan, las partes departamentos de servicios y de operaciones desem- acuerdan que el gobierno local debe organizar un peñan un papel fundamental en el desarrollo de las referendo para los ciudadanos de las zonas afectadas y estimaciones de los costos y los planes de ejecución, y decidir qué escuela se cerrará sobre la base del voto el departamento de finanzas debe encontrar la manera popular. Una vez tomada esta decisión normativa de financiar los costos. estratégica, los departamentos de finanzas y educación Puede argumentarse que la parte más difícil del prepararán planes de ingresos y gastos para respaldar ciclo de gestión del gasto es examinar las opciones de la eventual implementación. Estos planes deberán políticas y decidir cuáles son las más adecuadas para contener productos y efectos cuantificables, así como un gobierno local concreto. Una de las principales metas intermedias, a fin de que los funcionarios razones por las que este paso es tan difícil es que no es puedan realizar un seguimiento de los resultados puramente técnico sino que depende en gran medida y evaluarlos. del proceso político y, por lo tanto, está sujeto a la intervención de intereses especiales. Es fundamental Examinar y desarrollar políticas y planes que los funcionarios gubernamentales elegidos por ¿Qué es una política de gestión del gasto? En sentido voto popular proporcionen legitimidad a las decisiones amplio, es una manera de tomar decisiones respecto normativas y las consecuencias en términos de de los gastos planificados para los próximos años recursos durante la vigencia de la política, asumiendo (el año siguiente, o los siguientes tres a cinco años). un rol protagónico en el proceso de conciliar aquello En el proceso de desarrollo de políticas intervienen que es asequible, teniendo en cuenta el nivel de numerosos actores. Los funcionarios elegidos por voto ingresos que puede preverse en forma razonable, popular (alcalde, consejo, etc.) y los habitantes de su y aquello que los diversos sectores exigen. Gestión de gastos locales 223 El conjunto adecuado de políticas depende de a) las Para un buen funcionamiento, los funcionarios prioridades de la sociedad, b) los costos de los gubernamentales deben coordinar la redacción y el programas y las actividades que son necesarios para análisis de las opciones por parte de los departa- concretar esas prioridades y c) los objetivos de los mentos, y los datos y las suposiciones subyacentes que grupos de intereses especiales. Un programa puede ser se utilicen deben estar a disposición de todas las relativamente barato pero no abarcar un área priori- partes para garantizar la transparencia y promover un taria; otro puede beneficiar un área prioritaria pero ser alto grado de realismo en el proceso. La transparencia mucho más caro que otro programa en otra área priori- es fundamental porque el análisis y las conclusiones taria. En ambos casos, el programa no es correcto. Para no conformarán a todos los habitantes. establecer prioridades es necesario conocer las prefe- En algunos casos, por ejemplo, un departamento rencias de los ciudadanos y llevar a cabo un proceso puede retener información sobre su mejor estimación participativo. Los departamentos funcionales y de del costo total de un programa para lograr que servicios y los organismos o las empresas municipales este sea aprobado. Una vez que se ha asignado un tienen la responsabilidad de calcular y articular las presupuesto y la labor ha comenzado, tal vez sobre la necesidades y las prioridades de los usuarios y de base de la mitad de la estimación real de su costo, participar activamente en su respectiva área de compe- normalmente será más fácil obtener las asignaciones tencia. Con frecuencia, también tienen intereses parti- presupuestarias futuras. culares. Por lo tanto, el proceso de formulación de Ni la transparencia ni el diálogo sobre políticas en políticas da lugar a competencias entre departamentos, gran escala son habituales en muchos países en organismos, políticos y grupos de interés, así como desarrollo. Por el contrario, las propuestas son redac- entre las propuestas de proyectos. tadas a puertas cerradas por expertos del departa- Ejemplo: Los funcionarios locales elegidos por voto mento en cuestión, o por un consultor, y no se popular pueden usar su influencia en un departa- comunican a las partes interesadas porque las mento para obtener apoyo para ciertos proyectos que consultas son un proceso político que insume los beneficiarían a ellos y a los habitantes de su distrito mucho tiempo y en ocasiones resulta complicado. electoral. Algunos proyectos, que pueden revestir alta Por cierto, los departamentos sectoriales cuentan con prioridad para las comunidades locales pero posible- los conocimientos profesionales especializados mente no tendrán el mismo impacto que otros, reciben necesarios para redactar propuestas o analizar alter- el respaldo del departamento o del gobierno debido a nativas, pero también pueden tener intereses parti- la influencia de unos pocos funcionarios elegidos por culares. Asimismo, en algunos casos se producen voto popular (como ejemplo cabe citar el “puente a la desajustes entre la política gubernamental y los nada” en Alaska; véase el recuadro 5.3). gastos reales, como se señala en el recuadro 5.4, tanto por razones políticas como debido a limitaciones en Incorporación de limitaciones materia de recursos. financieras y examen El análisis bien organizado y la presupuestación de alternativas participativa (que se explican en los capítulos 3 y 8) se Al respaldar políticas y proyectos, los funcionarios utilizan, cada vez más, para respaldar la toma de elegidos por voto popular y su personal deben tener decisiones fundamentadas que reflejan las prioridades en cuenta las limitaciones presupuestarias estrictas de los ciudadanos. En el capítulo 8 se analiza un impuestas por previsiones realistas de los ingresos, y proceso eficaz de recopilación de datos, análisis y toma los costos ordinarios de la correcta operación y de decisiones cuyo uso se está difundiendo amplia- mantenimiento de los activos. El análisis debe basarse mente, incluso en los países en desarrollo. El primer en suposiciones realistas de los ingresos y los gastos paso de las auditorías municipales y financieras e incluir la mayor cantidad posible de alternativas, consiste en desarrollar bases de datos estructuradas a los efectos de su consideración por las autoridades que luego se utilizan para llevar a cabo análisis, encargadas de las decisiones, así como indicadores comparar los resultados con parámetros de referencia claros y verificables que puedan usarse para realizar y, por último, preparar un plan de acción concreto para un seguimiento y evaluar los avances en el desarrollo mejorar los servicios locales y el desempeño financiero, y aplicación de cada alternativa. con inclusión de marcos temporales. 224 Finanzas municipales Recuadro 5.3 Puente a la nada en Alaska El estado de Alaska (Estados Unidos) recibió decir, un total de 43 millones de vehículos al una transferencia federal de US$398 millones año, en 2006. para construir un puente entre la ciudad de Tras un acalorado debate, el proyecto de Ketchikan, situada en su territorio, y la isla Alaska se canceló; se revocó la transferencia y el dinero se destinó al financiamiento de otro Gravina, que tiene alrededor de 50 habitantes y proyecto en ese estado. donde está situado el aeropuerto de Ketchikan, La lección aprendida es que, aunque el que recibe unos 200 000 pasajeros al año. De gobierno local y sus 50 habitantes incluyeron acuerdo con los planes, el puente tendría casi este puente en sus planes de capital, también la misma longitud que el puente Golden Gate es fundamental que los costos sean razonables de San Francisco. Cabe señalar, para fines de y que el gobierno local pueda operar y comparación, que por este último transitaron mantener sus proyectos de capital utilizando su aproximadamente 118 000 vehículos al día, es presupuesto operativo. Fuente: http://askville.amazon.com/bridge-Alaska-literally. Los órganos de mayor jerarquía, como el consejo interesados. Después de numerosas audiencias públicas, o el gobierno central (que financia las operaciones y revisiones y exámenes de las suposiciones en materia el desarrollo), utilizan las auditorías municipales de costos y financiamiento, se optó por la alternativa para controlar y medir el desempeño de las entidades de menor costo, es decir, una estación a nivel del municipales. Asimismo, es posible respaldar la suelo, debido a que era más coherente con la corriente gestión del desempeño mediante contratos basados de ingresos prevista. en el desempeño concertados para un fin específico entre un municipio y entidades de servicios, sean Planes presupuestarios públicas, privadas o mixtas. Además, el gobierno Un buen sistema de control del gasto no puede funcionar si no existen planes presupuestarios central puede establecer metas de desempeño, adecuados. El presupuesto de gastos es el resultado del realizar transferencias sujetas a condiciones que el proceso de planificación analizado anteriormente. Los municipio debe cumplir, y ejecutar esos mecanismos presupuestos de gastos suelen contener numerosos mediante contratos municipales (para obtener más detalles. Por ejemplo, el presupuesto de gastos de detalles, véase el capítulo 8). Lahore, una ciudad de 7 millones de habitantes, tiene Ejemplo: El condado de Fairfax, en Virginia alrededor de 400 páginas, con partidas detalladas (Estados Unidos), tomó la decisión de ampliar el para cada una de las unidades, funciones y actividades. sistema de transporte público rápido hasta el El consejo analiza estos planes presupuestarios muy aeropuerto internacional. Los funcionarios elegidos detallados, pero los encargados de la gestión del gasto por voto popular de varias jurisdicciones y muchos de en los departamentos de finanzas usan y presentan al los habitantes de esos distritos respaldaron la consejo breves resúmenes del presupuesto para ampliación, y el personal pertinente y los consultores agilizar las comunicaciones (véanse los capítulos 3 y 8). comenzaron a desarrollar varias alternativas técnicas Esas síntesis del presupuesto son necesarias para las y estimaciones de costos. Entre las opciones conside- deliberaciones y las decisiones estratégicas. radas se analizó la posibilidad de ubicar la estación En el recuadro 5.5 se muestra una plantilla del del aeropuerto a nivel del suelo o en el subsuelo. presupuesto general y un resumen del presupuesto real El análisis técnico indicó que la opción a nivel de una ciudad de Nepal. Las dos plantillas, si bien en del suelo era mucho más barata. Sin embargo, la orden diferente, se ajustan a la misma lógica, pues ubicación en el subsuelo no modificaría el paisaje y, separan a) los gastos propios, b) los gastos delegados por lo tanto, resultaba más atractiva para muchos que son financiados mediante transferencias para Gestión de gastos locales 225 Recuadro 5.4 Desajuste entre los objetivos de política y las asignaciones de gastos en Guinea En 1996 se llevó a cabo un estudio del gasto costos ordinarios de los proyectos de inversión público en Guinea que puso de manifiesto un eran muy inferiores a la suma necesaria para total desajuste entre las prioridades de política que la operación y el mantenimiento fuesen establecidas por el gobierno y sus prioridades adecuados. reales, teniendo en cuenta la asignación de Sobre la base de las conclusiones y las gastos. Aunque el gobierno asignó prioridad a recomendaciones incluidas en el estudio del la educación primaria, la salud pública y el gasto público, el Gobierno de Guinea puso mantenimiento vial, en la práctica los fondos se en marcha una iniciativa para definir políticas asignaron con frecuencia a otras áreas. No asequibles. Cuatro ministerios sectoriales existía ningún sistema para determinar los comenzaron a revisar sus políticas de mediano costos de las propuestas de políticas o para plazo y a determinar el costo de su implemen- someterlas a un escrutinio riguroso. Un estudio tación. Asimismo, el gobierno comenzó a para determinar el costo de la combinación de preparar un marco de gasto a mediano plazo políticas que se necesitaría para concretar las para los cuatro ministerios (inicialmente), en prioridades establecidas por el gobierno reveló el contexto de su programa de reforma que la participación de los programas priori- económica, y los ministerios centrales comen- tarios en el gasto total debería triplicarse en el zaron a preparar un documento de política curso de los cuatro años siguientes, lo que macroeconómica para ayudar al gabinete a implicaba que deberían hacerse recortes tomar decisiones relacionadas con las drásticos en otros gastos para ajustarse al asignaciones intersectoriales. El ministerio de presupuesto. En el informe también se señaló planificación adoptó medidas para mejorar la que las asignaciones reales para cubrir los previsibilidad del marco macroeconómico. Fuente: Banco Mundial, 1997. fines especiales realizadas por niveles más altos del Presupuesto (CE/P) se muestra d) que hacia el final del gobierno, y c) los gastos de capital. Los gastos propios ejercicio aparecen grandes diferencias entre las inver- son las actividades que se han delegado en el nivel siones previstas y las efectivas, situación usual en los local; las actividades delegadas dependen de las países en desarrollo debido a las demoras en la circunstancias locales. asignación de las transferencias, los retrasos en la El presupuesto de Mechinagar que se muestra en construcción o ambas circunstancias. el recuadro 5.5 proporciona más información, como a) que los “gastos ordinarios” se han asignado total- Proyectos financiados por donantes mente, lo que implica que no existe una categoría Muchos países en desarrollo reciben apoyo de “otros” que no esté relacionada con funciones especí- asociados en el desarrollo y de donantes bilaterales o ficas, y b) que los gastos “varios” no asignados son la multilaterales. El hecho de recibir un proyecto en partida más voluminosa de los programas delegados, lo forma gratuita llena de felicidad a los gobiernos locales que apunta a una presupuestación inadecuada y falta pero, con frecuencia, también nubla su discernimiento de certidumbre en el control. En cuanto a los gastos de pues tienden a ignorar u ocultar las consecuencias a urbanización, también puede observarse c) que la más largo plazo relacionadas con la operación y el ciudad identifica los gastos en tierras y edificios pero mantenimiento de los activos recibidos. Para una informa todas las otras construcciones urbanas (por gestión adecuada del gasto, es importante que los ejemplo, caminos, drenaje) en una partida que repre- gobiernos locales se aseguren de que los costos senta más de la mitad del presupuesto total; sería ordinarios derivados de estos proyectos financiados preferible desglosar esa partida en las principales por donantes se tengan en cuenta correctamente en categorías de inversión. En la columna Cifras efectivas/ los presupuestos futuros. Esto no suele ser fácil, o 226 Finanzas municipales Recuadro 5.5 Resúmenes de presupuestos de gastos Ejemplo de plan de gastos 2008 2009 2010 2011 Cifras Cifras Cifras Total de gastos efectivas efectivas efectivas Plan GASTOS POR CONCEPTO DE FUNCIONES DELEGADAS 1. Educación prescolar Salarios Gastos de operación Gastos de reparación y mantenimiento Inversiones de capital 2. Escuela primaria y secundaria 3. Atención sanitaria 4. Asistencia social y reducción de la pobreza 5. Orden público y protección civil 6. Otros GASTOS PROPIOS 1. Infraestructura y servicios públicos -Gastos ordinarios Gastos directos -Gastos de capital Gastos directos Subcontratos 2. Protección del medio ambiente Aguas residuales Desechos sólidos 3. Gastos sociales, culturales, recreativos 4. Desarrollo económico local 5. Viviendas sociales 6. Urbanización 7. Seguridad civil 8. Transferencias a entidades del gobierno local Respaldo de las empresas de servicios públicos 9. (subsidios, transferencias, capital, en especie) Servicios públicos 1 10. Reembolso de préstamos 11. Cargos por concepto de intereses 12. Garantías reclamadas (pagadas por el municipio) (continúa en la página siguiente) Gestión de gastos locales 227 Recuadro 5.5 (continuación) Gastos presupuestados frente a gastos efectivos, ciudad de Mechinagar (Nepal) Cifras Diferencia efectivas 2007-08 Presupuesto 100-CE/P 2007-08 Porcentaje 2007-08 Porcentaje 52 Salarios 10 661 14,96 11 035 3,39 53 Asignaciones 252 0,35 385 34,45 54 Viajes y viáticos 692 0,97 705 1,83 55 Servicios 384 0,54 480 19,98 56 Alquiler 178 0,25 180 1,21 57 Reparación y mantenimiento 544 0,76 550 1,09 58 Suministros de oficina 905 1,27 915 1,07 59 Periódicos 49 0,07 50 1,94 60 Combustible 567 0,80 600 5,53 61 Asignación para vestimenta 351 0,49 355 1,18 y alimentos 64 Alimentos (prisioneros/animales) 295 0,41 310 4,8 65 Asistencia financiera/ 41 0,06 50 17,29 transferencias 66 Imprevistos 4772 6,70 5282 9,66 68 GASTOS ORDINARIOS 19 692 27,64 20 897 5,77 69 PAGO DE DEUDA 4000 5,61 4000 0,00 71 Salud 668 0,94 700 4,58 75 Asistencia financiera 1144 1,61 1159 1,25 76 Varios 3140 4,41 3850 18,44 77 PROGRAMAS DELEGADOS 4952 6,95 5709 13,25 78 Mobiliario 22 0,03 50 56,47 79 Vehículos 99 0,14 150 34,17 80 Maquinarias 305 0,43 11 210 97,28 81 CAPITAL ORDINARIO 425 0,60 11 410 96,27 82 Adquisición de tierras/edificios 365 0,51 365 0,14 83 Construcción de edificios 250 0,00 1300 80,80 85 Otros gastos de urbanización/ 41 815 58,69 58 136 28,07 construcción 86 INVERSIONES DE CAPITAL 42 180 59,20 59 801 29,47 87 TOTAL DE GASTOS 71 249 100,00 101 817 30,02 Nota: La plantilla se extractó de la Autoevaluación de las finanzas municipales (véase el capítulo 8) y del presupuesto de la ciudad de Mechinagar (Nepal). inclusive posible, pues muchos proyectos se ejecutan a su operación y mantenimiento, y deben contabili- fuera del proceso presupuestario normal. No obstante, zarlos en el presupuesto en vez de fuera de este. los gobiernos locales deben analizar activamente todos La estructuración, el pago y la ejecución de muchos los proyectos financiados tanto por gobiernos como proyectos corren por cuenta de organismos externos, por donantes para entender las consecuencias relativas sin que se transfiera dinero al presupuesto local. Esto 228 Finanzas municipales no tiene nada de malo; desde una perspectiva contable, sección se analiza el uso de los presupuestos o planes se trata de contribuciones en especie. Sin embargo, de inversión plurianuales. deben tenerse en cuenta dos desafíos: primero, estos El cuadro 5.5 contiene el presupuesto trienal proyectos deben integrarse en los planes del municipio renovable a mediano plazo para la ciudad de a más largo plazo, deben incluirse en un presupuesto a Johannesburgo (Sudáfrica). Se comparan los resultados mediano plazo y deben formar parte de la categoría de reales ajustados del año en curso con los presupuestos proyectos con el mayor grado de prioridad. Segundo, es para los siguientes tres ejercicios. El presupuesto, preciso planificar y presupuestar las consecuencias junto con abundante información financiera adicional, se publica en el sitio web de la ciudad. financieras. Aun cuando no sea posible incorporar los proyectos en el proceso presupuestario normal, el presupuesto debe contener notas al respecto para garan- ¿Qué es un plan de inversiones de capital? tizar que exista una consignación presupuestaria para Un plan de inversiones de capital es un programa cubrir los costos ordinarios que ellos entrañan cuando plurianual (usualmente, de tres a seis años) de proyectos de inversión de capital, a los que se asigna se haya completado cada proyecto. Si no se realiza una prioridad por año, con fechas previstas de inicio y consignación presupuestaria para los años posteriores, terminación, costos anuales estimados y métodos de aumenta el riesgo de no disponer del personal, los financiamiento propuestos. Por lo general, el plan es equipos y los suministros necesarios para usar los aprobado por un órgano cuyos miembros son elegidos activos (por ejemplo, una escuela, un centro de salud por voto popular, como el consejo municipal, y o un camino) después de finalizada la construcción. después de la aprobación, puede usarse para obtener Ejemplo: Algunos proyectos de donantes son financiamiento de instituciones donantes o bancos. El gestionados en forma externa por una unidad de plan aprobado conecta planes de mediano alcance proyecto contratada por el donante. Por lo tanto, con el proceso presupuestario anual. Cada año, el plan existe la posibilidad de que los gobiernos locales no se examina y se revisa, y se agrega un año adicional. reciban información suficiente acerca de los detalles Cuando todo el proceso está en marcha, el plan de relacionados con los costos, los plazos de ejecución y, inversiones de capital se convierte en un plan lo que es más importante, las fechas y el monto de los renovable vinculado al proceso presupuestario anual. costos ordinarios. En esos casos, es imposible realizar Cada año, el año anterior se elimina del período del la presupuestación directa de esos proyectos en forma plan, se agrega un nuevo año y los gastos de capital anticipada o la contabilización detallada y puntual de del presupuesto del año en curso pasan a formar parte los costos reales. Tal vez podría consignarse una suma del presupuesto anual aprobado. concertada del apoyo total como partida informativa Con frecuencia, la planificación de las inversiones extrapresupuestaria. En el caso de una donación en de capital por los gobiernos locales incluye inversiones especie, como el edificio de una escuela, el gobierno (activos) que realizan el propio gobierno y sus local debe encargarse de su operación, que incluye la entidades, entre ellas, las empresas creadas por el contratación de docentes, el pago de la electricidad gobierno, y de su propiedad, para el suministro de y el agua, y la realización de reparaciones. Por lo servicios municipales (como las empresas de servicios tanto, debe incluir en el presupuesto esas funciones públicos). Asimismo, el plan puede incluir inversiones de operación y mantenimiento y llevarlas a cabo del sector privado a través de APP. La publicación The inmediatamente después de recibir el edificio donado. Guidebook on Capital Investment Planning for Local Governments (Banco Mundial, 2011) contiene infor- Presupuestos plurianuales y planes mación más detallada (en los capítulos 4 y 7 de este libro se analizan cuestiones específicas del plan de de inversiones de capital inversiones de capital). Por lo general, la implementación de las políticas En muchos países en desarrollo, los proyectos abarca más de un año y cuando el gobierno solo financiados por el gobierno central o los gobiernos formula un presupuesto anual, la implementación regionales suelen constituir la mayoría de las inver- resulta más difícil. Para garantizar que se tenga en siones públicas locales. La imposición de proyectos cuenta el verdadero costo de un programa y se logren planificados a nivel central reduce los incentivos los productos y resultados deseados, es preferible que tienen las autoridades locales encargadas de elaborar un presupuesto que abarque un plazo más las políticas para llevar a cabo el lento proceso de largo, por ejemplo, de tres a cinco años. En esta planificación de las inversiones de capital. Esos Gestión de gastos locales 229 Cuadro 5.5 Presupuesto plurianual para la ciudad de Johannesburgo Cifras Cifras Cifras efectivas Presupuesto estimadas estimadas 2010-11 2011-12 Variación 2012-13 2013-14 (millones de R) (millones de R) (%) (millones de R) (millones de R) Ingresos 26 430 29 371 11,1 32 843 36 875 Gastos 25 960 28 266 8,9 31 348 34 217 Superávit (déficit) antes 469 1104 135,4 1495 2657 de impuestos Impuestos pagados 59 295 286 303 Superávit para el año 410 809 97,3 1208 2354 después de impuestos Ganancias de capital 1976 2701 36,7 3315 3427 y contribuciones Superávit, incluidas ganancias 2386 3510 47,1 4524 5782 de capital y contribuciones Fuente: http://www.joburg.org.za. proyectos generan varias complicaciones para los mantenimiento de manera eficaz o para financiar la gobiernos locales: deuda. A menos que el gobierno local tenga la capacidad necesaria para financiar y ejecutar un • Con frecuencia, los proyectos se seleccionan sin realizar consultas adecuadas o coordinar las programa de inversiones de capital, la lista de actividades con los gobiernos locales o sus partes proyectos a los que se asignó prioridad a través del interesadas y, en consecuencia, es posible que no proceso de planificación es tan solo una lista de las reflejen las prioridades locales. necesidades y las preferencias locales. Teniendo en cuenta que la mayoría de los gobiernos locales solo • Los cronogramas de los proyectos pueden estar en puede financiar unos pocos proyectos prioritarios conflicto con los proyectos de capital de los propios gobiernos locales. cada año y tan solo un pequeño porcentaje de sus necesidades de capital, es fundamental que la • Una vez completados, esos proyectos suelen tener evaluación de la capacidad financiera sea realista. un gran impacto en los presupuestos locales pues se Por lo general, las personas coinciden con la idea espera que el gobierno local asuma sus costos de de que una mala planificación genera resultados operación y mantenimiento, y con frecuencia esto insatisfactorios. En el caso de los proyectos de capital, la genera una obligación presupuestaria considerable. mala planificación y la gestión deficiente del gasto suelen ocasionar que un número excesivo de proyectos Capacidad financiera se inicien (inversiones demasiado amplias) y no se de los gobiernos locales terminen en el debido tiempo, o nunca, debido a la falta Un elemento fundamental del proceso de planifi- de recursos financieros (un fondo de financiamiento cación de las inversiones de capital es conocer la insuficiente). Los impactos de una mala planificación capacidad del gobierno local para financiar esas del capital también se ponen de manifiesto en la inversiones. Esta capacidad incluye la posibilidad de ampliación de los plazos y la mala calidad de la contraer deuda y la actitud respecto de los emprés- construcción debido a la falta de dinero. Esas inver- titos (en el capítulo 7 se analizan las fuentes externas siones amplias pero sin fondos suficientes dan por de financiamiento). El conocimiento de la capacidad resultado proyectos de capital mal construidos y financiera debería incluir las obligaciones periódicas también niegan a los ciudadanos los mejores servicios del gobierno y la corriente de ingresos anuales que que hubieran obtenido si el gobierno realmente hubiese estará disponible para garantizar las operaciones y el llevado a cabo proyectos de capital de alta prioridad. 230 Finanzas municipales Cuando los municipios tienen sistemas de infraes- • Los gobiernos locales planifican o establecen APP sin tructura que proporcionan servicios remunerados una justificación clara y sin contar con la capacidad (por ejemplo, abastecimiento de agua, alcantarillado, necesaria para gestionarlas de manera eficaz. etc.), una parte de los cargos que pagan los usuarios • Las prioridades en materia de inversiones de debería destinarse a inversiones de capital, incluidos capital están distorsionadas por la disponibilidad los costos de mantenimiento y reparación, reposición de fondos, o la falta de ellos, para actividades y recapitalización. La determinación de los niveles de concretas. Por ejemplo, los gobiernos locales esas tarifas o tasas reviste crucial importancia (en el pueden disponer de financiamiento o donaciones cuadro 5.6 se proporciona un ejemplo de las medidas para tipos específicos de inversiones (como involucradas). Se recomienda basar esas tarifas en la caminos o centros de salud), independientemente total recuperación de los costos, cosa que rara vez de las prioridades identificadas a nivel local. sucede en los países en desarrollo. Por lo general, esto Los fondos pueden ser suministrados por el implica que las tarifas deben cubrir los costos de gobierno central para respaldar programas del mantenimiento y reparación, los costos de operación, ministerio sectorial, o por organismos donantes el servicio de la deuda (es decir, el pago de los que se dedican a respaldar tipos específicos de inversiones. intereses de los préstamos) y la depreciación. Entre los problemas comunes en el proceso de • El programa de inversiones de capital puede planificación de inversiones de capital se incluyen incluir un número excesivo de proyectos los siguientes: (demasiado amplio) con muy pocos fondos (insufi- cientes). Existe la posibilidad de que se ponga • Los planes de inversiones de capital no contienen excesivo énfasis en los caminos, en desmedro de suposiciones realistas respecto de los fondos y el todo lo demás, debido a que estos son populares financiamiento; en consecuencia, se reducen a un desde el punto de vista político y su planificación conjunto de listas de deseos. y financiamiento pueden controlarse con facilidad. • Las decisiones en materia de inversiones de El proceso de planificación y presupuestación de las inversiones de capital es dinámico e iterativo y por capital se toman sin tener en cuenta los costos y la lo general abarca cuatro etapas: gestión del ciclo de vida. 1. planificación financiera; • Las inversiones de capital requieren que el gobierno local asuma un nivel de deuda no realista 2. identificación de los proyectos y asignación de e insostenible. prioridades; Recuadro 5.6 Pasos principales del proceso de fijación de nuevas tarifas 1. Calcular el costo vigente del servicio. 7. Analizar los resultados con las partes 2. Elaborar escenarios alternativos. interesadas. 3. Calcular el costo de cada uno de ellos. 8. Seleccionar el escenario preferencial. 4. Calcular las tarifas, por escenario. 9. Generar apoyo público. 5. Comparar las tarifas con la voluntad 10. Realizar presentación ante el órgano de pago. encargado de establecer las tarifas y lograr 6. Recalcular las tarifas. un cambio de tarifas. Fuente: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), 2006, 46. Gestión de gastos locales 231 3. gestión de programas y proyectos; tener en cuenta que los gobiernos locales se dedican a prestar servicios. Cuando los procesos presupuestarios 4. seguimiento y evaluación. están plagados de dificultades como las ya mencio- nadas, a las autoridades locales les resulta difícil Gestión del gasto: Controles presupuestarios asignar prioridad al gasto de manera estratégica pues Hasta este punto, en el capítulo se ha definido el es posible que no puedan conocer qué se está logrando concepto de gestión del gasto y se han analizado los realmente con el gasto. pasos del ciclo de gestión del gasto. En las dos Una manera muy eficaz de controlar los gastos es secciones anteriores se analizó el examen y la formu- asegurarse de que el presupuesto y otros documentos lación de políticas y planes en materia de gastos cruciales estén disponibles con facilidad para que ordinarios y de capital. El siguiente elemento del todos los ciudadanos puedan consultarlos. Se ha proceso de gestión del gasto abarca los procedi- documentado fehacientemente que ese aumento de la mientos para controlar los gastos reales con el objeto transparencia puede incrementar la eficiencia de los de lograr que los servicios se presten de manera eficaz gobiernos y también reduce la probabilidad de que los en función de los costos. fondos públicos se usen de manera indebida. A raíz del Como se señaló anteriormente, todo sistema eficaz aumento del uso de Internet, los gobiernos locales de gestión del gasto debe incluir tres elementos: pueden brindar a sus partes interesadas y a los posibles inversionistas un fácil acceso a la información perti- • planificación de los gastos futuros con hitos claros nente sobre sus finanzas, los servicios que proporcionan y cuantificables para realizar un seguimiento del y muchos más datos. Como ejemplos de gobiernos desempeño real; locales que usan Internet de manera eficaz para lograr que sus operaciones sean más abiertas y transparentes, • control de los gastos para que el gasto real cabe citar los sitios web de la ciudad de Johannesburgo, concuerde con el presupuesto y el plan; en Sudáfrica (http://www.joburg.org.za), y del • seguimiento y evaluación de los gastos para verificar condado de Fairfax, en Virginia, Estados Unidos que efectivamente se ajusten a los planes concertados. (http://www.fairfaxcounty.gov). Cuando se trata de controlar los gastos, los gobiernos locales de los países en desarrollo afrontan El control presupuestario es fundamental un gran número de obstáculos arraigados, que en Una vez que el presupuesto se ha aprobado, es normal algunos casos son inherentes al proceso presupuestario: emitir un certificado (o documento similar) a las personas autorizadas para realizar gastos, en el que se • falta de conexión entre el presupuesto y las especifican las partidas de gastos bajo su control y la políticas gubernamentales; previsión asignada para cada una de ellas. Para que el • falta de claridad de objetivos en la preparación del control sea eficaz, debe establecerse claramente quién presupuesto; tiene la responsabilidad de autorizar cada partida de gastos (oficial a cargo de la contabilidad). Lo mismo • énfasis en la lucha por los recursos en vez de en se aplica a cada partida de ingresos, en cuyo caso los resultados; una persona debe ser responsable de su recaudación • dificultades para planificar un marco anual, que (esta cuestión se analiza también en el capítulo 3). se complican a raíz de la imprevisibilidad de los El grado de delegación de autoridad para incurrir recursos presupuestarios; en gastos varía de un sistema a otro y de una autoridad a otra del gobierno local. Ningún sistema es, necesa- • rendición de cuentas menoscabada por la falta de riamente, mejor o peor que otro, pero para que este objetivos claros y resultados previstos; sea adecuado debe tenerse en cuenta la magnitud de la autoridad y la habilidad y capacidad del personal. • fragmentación del presupuesto, con falta de En términos generales, es preferible delegar la coherencia entre las partes. autoridad para incurrir en gastos en los departa- Al examinar medidas para mejorar su proceso mentos de operaciones a los que se han propor- presupuestario y sus controles de gastos, es importante cionado los presupuestos. El control centralizado 232 Finanzas municipales puede dar lugar a que los departamentos de opera- el problema o, si la situación actual es diferente a la ciones consideren que no tienen facultades y, por lo prevista durante la formulación del presupuesto, tanto, no asuman la responsabilidad. Sea cual fuere la realizar un ajuste al presupuesto general y al unidad autorizada para incurrir en gastos, es funda- presupuesto departamental. mental establecer un sistema de seguimiento y super- visión. Las áreas en las que el seguimiento y la El control de los pagos es fundamental supervisión revisten crucial importancia incluyen la Los sistemas de pagos deberían incluir procedi- contratación de personal y el nivel de los salarios que mientos de control interno, entre ellos, por ejemplo, se paguen (aunque esta cuestión se dirime por lo exigir varias firmas para las autorizaciones de pago y general a nivel del consejo o del alcalde) y la contra- los cheques y la emisión de todos los cheques a través tación de empresas privadas para prestar servicios del sistema de contabilidad. No obstante, se recomienda que debería suministrar el municipio. no incluir un número de pesos y contrapesos tan La falta de control de los costos administrativos es elevado que tenga el efecto de retrasar innecesaria- usual en los gobiernos locales, en particular en los mente los pagos. En algunos gobiernos, los procedi- países en desarrollo. Esta deficiencia es grave porque mientos de autorización constan de hasta 25 pasos que los gastos administrativos, especialmente los sueldos, deben cumplirse para que se emita un pago. Aunque los salarios y las prestaciones, se encuentran entre las estos procedimientos complejos y lentos tienen por partidas más costosas. Con frecuencia, sin embargo, la objeto fortalecer el control interno, en la práctica contratación irresponsable de personal, la contratación suelen tener el efecto opuesto. de familiares cercanos del personal superior y el pago Los sistemas de pagos deben estar conectados a los de remuneraciones generosas también constituyen presupuestos para garantizar que no se procese ningún indicios de deficiencias en la gestión del gasto. pago a menos que se haya aprobado un compromiso Generan descontento entre los ciudadanos, que suelen previo y ese compromiso esté vinculado a una partida mostrarse renuentes a pagar impuestos que al parecer presupuestaria específica. Antes de realizar los pagos, se usan principalmente en beneficio de la adminis- debe llevarse a cabo un examen para verificar que no se tración local. Para desterrar este tipo de prácticas se han cometido errores y se ha recibido toda la documen- necesitan políticas claras y un fuerte apoyo político tación de respaldo. Los pagos por bienes deben compa- a los procedimientos de control del gasto. rarse con los precios y las condiciones contractuales, y Durante el año, es inevitable realizar ajustes al debe verificarse la presencia física de los trabajadores presupuesto por diversas razones. Normalmente, para que perciben el pago de los sueldos y salarios. Han un aumento absoluto del presupuesto de un departa- existido casos de municipios que no han retirado de su mento (estimación suplementaria) se requeriría la nómina a miembros del personal fallecidos. La foto del aprobación del principal oficial financiero de la entidad gráfico 5.5 es un buen ejemplo de un libro de caja autorizada y, con frecuencia, del consejo, debido a que completado en forma manual que contiene las huellas afecta el presupuesto general. Por lo general, cada digitales de las personas analfabetas que recibieron departamento tiene la facultad de autorizar las reasig- apoyo monetario en Pakistán. naciones dentro de su presupuesto (transferencia de partidas de una cuenta financiera a otra). Para controlar los gastos es necesario gestionar Gestión de tarifas y subsidios activamente cada partida y disponer de información actualizada en forma regular. Esto implica que las Los oficiales y las unidades de gestión del gasto transacciones se deben registrar con prontitud en el desempeñan un papel fundamental en la gestión de las sistema de contabilidad de la entidad autorizada tarifas, o los cuadros tarifarios, que exigen prestar (en el capítulo 3 se analiza la contabilidad, así como la especial atención al control o la reducción de los importancia de los sistemas adecuados de contabili- subsidios conexos, tanto formales como ocultos. Estas zación). Es preciso realizar un seguimiento constante labores revisten importancia tanto para la planifi- de las variaciones en cada partida e identificar y cación como para la ejecución del presupuesto. Esta entender las desviaciones de los montos presupues- sección contiene un resumen de las principales áreas tados. Dependiendo de los motivos de la desviación, que deben gestionarse, los principios básicos y las deben adoptarse medidas apropiadas para corregir prácticas comunes. En la guía Managing Municipal Gestión de gastos locales 233 Services se resumen las prácticas y los principios presupuesto. En el recuadro 5.7 se muestra el caso de básicos (USAID, 2006). Como se establece con una ciudad de Croacia que destina más del 12 % de su claridad en esta publicación, el análisis de los costos es presupuesto anual a subsidios para la operación de las el primer paso, y uno de los más importantes, para fijar empresas locales de servicios públicos. las tarifas o aprobar cambios en ellas (véase también el recuadro 5.6). El control del gasto en el marco Estas cuestiones revisten especial importancia en de la fijación de tarifas los países en desarrollo, donde la mayoría de las tarifas de los servicios son inferiores al nivel necesario para Si bien, aparentemente, la fijación de tarifas es recuperar su costo y, por lo tanto, generan gastos competencia de los encargados de la gestión de los presupuestarios. Otro argumento digno de mención es ingresos, en realidad, los encargados de la gestión de que los políticos, en particular antes de las elecciones, los ingresos y del gasto deberían llevar a cabo la tarea suelen dar muestras de entusiasmo y generosidad en lo en forma conjunta. El control del gasto es un desafío referente a “proteger a los consumidores” frente a real porque las tarifas en general evolucionan con aumentos de las tarifas, y al mismo tiempo prometen lentitud y con frecuencia se determinan en forma ampliar los servicios urbanos básicos. Con frecuencia, tradicional, con limitaciones impuestas por la estas promesas sin fundamentos causan dolores de voluntad y la capacidad de pago de los consumidores cabeza en los departamentos de finanzas porque, en los o mediante acuerdos tarifarios. No se aconseja utilizar hechos, el presupuesto —y con el tiempo los propios una tarifa basada en el sistema de fijación de precios ciudadanos— deberán cubrir los subsidios. Asimismo, basada en el costo y otro factor, a menos que se tenga la falta de control de los subsidios genera problemas de una cabal comprensión de los costos; además, no es equidad debido a que estos respaldan a todos los viable desde el punto de vista político. consumidores, incluidos aquellos que podrían pagar el Aunque podría parecer que existe una gran costo total. En algunos casos son regresivos pues diferencia entre fijar las tarifas y subsidiar los confieren un mayor beneficio a los ciudadanos de servicios proporcionados directamente por entidades ingreso alto que consumen un mayor volumen de los que pertenecen al gobierno local, por una parte, y servicios subsidiados (por ejemplo, el agua, el gas, la trabajar con proveedores privados, por la otra, desde electricidad). Por último, los subsidios generan dificul- la perspectiva del control del gasto la diferencia real tades especiales cuando los gobiernos locales los radica en que el suministro privado requiere que otorgan a proveedores privados en el marco de las tarifas, los costos y los subsidios sean más explí- contratos de prestación de servicios. Los subsidios citos. Un departamento municipal puede obtener pueden constituir una parte bastante considerable del apoyo financiero mediante un simple cambio en su asignación presupuestaria o puede ocultar un Gráfico 5.5 Libro de caja manual subsidio de diversas maneras. Sin embargo, cuando un municipio trabaja con una empresa privada, el socio privado desea asegurarse de que el contrato incluya todos los términos y condiciones, incluidas las tarifas concertadas, las reglas para modificarlas, los subsidios otorgados por el municipio, si hubiera, y otras disposiciones similares. En síntesis, la mayoría de las cuestiones relacionadas con la fijación de tarifas y los subsidios son idénticas, independiente- mente del propietario de la entidad de servicios, dado que, en definitiva, los consumidores y el municipio pagarán los costos. La fijación de tarifas en el marco de APP se analiza en las directrices del Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada (Shugart y Alexander, 2009). Las tarifas reguladas Fuente: Foto de Mihaly Kopanyi. Su reutilización debe contar establecidas en los mecanismos de APP han tenido con la debida autorización. 234 Finanzas municipales Recuadro 5.7 Respaldo de empresas de servicios públicos en una ciudad de Croacia Euro Porcentaje Transporte público 4640,0 4,1 Gestión de desechos 2077,8 1,8 Mantenimiento de caminos y espacios públicos 1087,4 1,6 Producción y distribución de energía 501,2 0,4 para calefacción Abastecimiento de agua y tratamiento 2904,0 2,6 de aguas residuales Otras 2506,8 1,6 Total 13 717,2 12,1 mucho éxito en el sector de abastecimiento de agua libre en la montaña. ¿Se incluye todo esto en la base de Chile (Chávez, 2002). de activos para determinar la tarifa, o solo se tienen El departamento de finanzas desempeña un papel en cuenta los activos directamente relacionados con fundamental en el análisis, la negociación y la el servicio en cuestión? El costo de ciertos gastos de aprobación de las tarifas; el departamento debería capital debería recuperarse por separado y no analizar exhaustivamente las propuestas de tarifas y incluirse en la tarifa global, por ejemplo, las los gastos, las eficiencias y los subsidios subyacentes. conexiones para el abastecimiento de agua y los La siguiente es una forma muy simplificada de tarifa, servicios de alcantarillado. Dado que estos costos medida en costos unitarios, a saber: benefician directamente a un determinado usuario o Tarifa = gastos de capital + gastos de operación + instalación, el costo de esa conexión se debería ingresos permitidos, recuperar en forma directa del beneficiario en forma de un cargo y no se debería incluir en la tarifa global, o, en una forma más popular: que se aplica a todos los usuarios de todo el sistema. Tarifa = CAPEX + OPEX + ingresos permitidos. De igual modo, en el caso de los gastos de operación (OPEX), el exceso de mano de obra, la Una pregunta de difícil respuesta es qué abarcan operación ineficiente (como las grandes pérdidas de los gastos de capital (CAPEX). En general, abarcan el agua), la comercialización excesiva, los gastos de costo de la amortización de los activos relacionados capacitación o las donaciones para deportes u obras con servicios y el servicio de la deuda. Sin embargo, de caridad no deberían formar parte del cálculo de los el departamento de finanzas debería determinar cuidadosamente qué activos corresponde incluir en verdaderos gastos de operación de la entidad que la base de capital. ¿Deben incluirse los activos suministra el servicio. La operación de las grandes obsoletos? ¿Es más adecuado comparar la empresa empresas de servicios podría ser tan compleja que de servicios públicos de la ciudad con una entidad para responder esas preguntas sería necesario realizar bien organizada (empresa de referencia) o con el un análisis exhaustivo de los gastos de capital y los promedio nacional? La empresa de servicios gastos de operación y, con ese fin, se justificaría públicos puede poseer un exceso de capital en forma contratar un especialista externo para respaldar la de tierras desocupadas, activos abandonados o no adopción de decisiones fundamentadas respecto de usados o un complejo de lujo para actividades al aire los niveles tarifarios. Gestión de gastos locales 235 Los principios básicos de la fijación de tarifas se reciben pagos subvencionados de los gobiernos conocen ampliamente y se cumplen en los países locales, lo que impide establecer una conexión entre desarrollados, pero con frecuencia se pasan por alto, no los costos del suministro del servicio y los ingresos. se acatan cabalmente o no se conocen en los países en Los desafíos habituales en los países en desarrollo desarrollo. Las tarifas, para ser adecuadas, deben incluyen lo siguiente (véase también el recuadro 5.8): cumplir tres requisitos, a saber: • Con frecuencia, las inversiones iniciales o las • garantizar la recuperación de los costos y la viabi- ampliaciones de la red se financian mediante lidad financiera, y constituir una señal de buen transferencias del gobierno central y no se tienen precio para los proveedores; en cuenta en las tarifas; los niveles históricos de las tarifas no suelen cubrir los costos de operación • garantizar la asequibilidad y constituir una señal de y buen mantenimiento. En consecuencia, los buen precio para los consumidores; servicios suelen ser intermitentes, de baja calidad • evitar los subsidios cruzados o, preferentemente, y con baja cobertura. Los proveedores no tienen cualquier tipo de subsidios. incentivos para ahorrar costos o mejorar el servicio. A menudo, la situación es insatisfactoria Las prácticas que se aplican actualmente en los tanto para los proveedores como para los usuarios. países en transición y en desarrollo no suelen cumplir estos criterios. Una de las razones por las que los • Las señales de los precios están distorsionadas por municipios no cumplen estos principios es la presión las bajas tarifas que se cobran a todos los clientes, que ejercen los funcionarios elegidos por voto que pueden crear incentivos perversos para usar popular para proporcionar servicios a los habitantes excesivamente los recursos, pasar por alto las de su distrito electoral a tasas inferiores a los costos. pérdidas y aceptar tarifas excesivas para enfrentar la Uno de los impactos directos de esa presión política situación. Por ejemplo, los pobres llegan a comprar es que los municipios no tienen ingresos suficientes agua a través de camiones cisterna, cuyo costo es para operar y mantener adecuadamente sus sistemas, 10 veces mayor que el que tendría el agua corriente. lo que ocasiona bajos niveles de servicio y el deterioro • Los subsidios cruzados son frecuentes. A menudo, prematuro de los activos. Como ejemplos interesantes los usuarios comerciales e industriales pagan tarifas cabe citar los sectores de abastecimiento de agua en excesivas (“porque pueden pagarlas”). También se India (TERI, 2010) y Chile (Chávez, 2002) y la registra un subsidio cruzado entre los que pagan calefacción distrital en Rusia (Adrianov et ál., 2003). tasas y cargos y los que no lo hacen. Como se indica en el cuadro 5.6, muchas de las empresas de abastecimiento de agua en India reciben A menudo, los sistemas de facturación y cobro son subsidios de gran magnitud, incluidas dos de las tres ineficaces, debido en parte a la falta de datos que existen en Nueva Delhi. Las propias empresas confiables sobre las propiedades. La creación de un cubren una parte de los costos de operación y mante- catastro computarizado de tierras y bienes raíces nimiento, pero en vez de cobrar tarifas a los clientes, brinda una solución pero es un proceso lento y caro. Cuadro 5.6 Gestión y financiamiento de los servicios de abastecimiento de agua en Nueva Delhi Funciones de abastecimiento de agua de las empresas de servicios Obras de Operación y Zonas geográficas infraestructura mantenimiento Función de ingresos Corporación Municipal Delhi (CMD) Sí Sí Sí Corporación Municipal Nueva Delhi (CMND) Sí Suministro por bloques Pago por bloques exclusivamente de la CMND Junta Cantonal de Delhi Sí Suministro por bloques Pago por bloques exclusivamente de la Junta Cantonal Fuente: The Energy and Resources Institute (TERI), 2010, 38. 236 Finanzas municipales Recuadro 5.8 Experiencias en materia de fijación de tarifas en la Federación de Rusia • Las empresas de servicios públicos no • Los municipios carecen de regulaciones entienden las tarifas. formales sobre tarifas. • En la regulación de tarifas solo se tiene en • Las tarifas son instrumentos de los objetivos cuenta la inflación o un aumento en el costo políticos de los funcionarios. de la electricidad y no se consideran otros • La aprobación de las tarifas no está conectada factores. con el proceso presupuestario. • Por norma, la tarifa incluye el costo de operación más las utilidades, y no se tienen en cuenta las necesidades de inversión. Fuente: Adrianov et ál., 2003. Las ciudades de los países en desarrollo que no Lahore ha pagado alrededor de la mitad de sus facturas consiguen recursos para un proyecto de catastro de electricidad; el departamento de finanzas pagó el pueden valerse de instrumentos alternativos, como la resto cuando la empresa de electricidad planteó una nomenclatura y numeración urbanas. Para ello, queja. Los subsidios para un fin determinado incluidos pueden crear una base de datos fiscales mediante la en el balance general son algunos de los más perjudi- asignación de un código a cada propiedad a los efectos ciales para respaldar los servicios porque no consti- del cobro de impuestos y tasas. El código no propor- tuyen un aliciente para que las empresas mejoren los ciona una referencia legal total a la propiedad pero se servicios y reduzcan los costos. Además, los subsidios utiliza para recaudar ingresos (el tema se analiza en incluidos en el balance general son con frecuencia ad forma más detallada en el capítulo 4). hoc y se basan en conexiones políticas en vez de Una vez que el proveedor de servicios dispone de hacerlo en las necesidades evaluadas; funcionan como un conjunto sólido de direcciones de hogares y prestaciones cuando la empresa y sus clientes no los comercios, la preparación de las facturas es mucho contabilizan como subsidios. más fácil. En el recuadro 5.9 se describe la aplicación del sistema de nomenclatura y numeración urbanas al Gestión de subsidios servicio de recolección de residuos en la ciudad de Para que los servicios sean sostenibles, se requiere una Conakry (Guinea). A través de un proyecto urbano firme recuperación de costos, que a su vez suele dar financiado por el Banco Mundial, la ciudad diseñó lugar a que las tarifas sean inasequibles para algunos un sistema de nomenclatura y numeración que le miembros de la sociedad. Si bien, por una cuestión de permite solucionar las deficiencias en la recolección principios, los subsidios deberían evitarse o reducirse de desechos sólidos. al mínimo, con frecuencia se requieren para propor- Las tarifas bajas y la falta de controles de costos cionar servicios de manera equitativa y amplia, en pueden dar lugar a la asignación de diversos tipos de particular en los países en desarrollo. Una tarifa simple subsidios globales a las empresas municipales, entre que permita recuperar los costos excluiría a los ciuda- ellos, subvenciones anuales concertadas para un fin danos pobres en forma total o parcial. Sin embargo, determinado, subvenciones de carácter discrecional al también es importante limitar el uso de subsidios y final de cada ejercicio (cuya justificación es, con evitar el uso innecesario de los recursos públicos. En la frecuencia, la necesidad de pagar salarios), o el pago de siguiente sección se analizan opciones para incluir a sus facturas impagas por otros servicios públicos. Por los pobres, diversos tipos de subsidios y, por último, ejemplo, en los últimos años la compañía de agua de la asignación y la focalización de los subsidios. Gestión de gastos locales 237 Recuadro 5.9 La nomenclatura y numeración urbanas como medio para respaldar la gestión de los desechos domésticos en Conakry (Guinea) A fines de los años noventa, la gestión de los primera operación de nomenclatura y numeración desechos domésticos en Conakry era inicial- urbanas y había publicado un plano de calles, que mente absoluta responsabilidad de las autori- para entonces era uno de los pocos documentos dades municipales. Las condiciones insalubres actualizados. El plano, la base de datos y el índice en la ciudad llevaron a emprender esfuerzos de calles elaborados como parte del programa de para especificar y asignar las tareas de nomenclatura y numeración urbanas sirvieron recolección, transporte y tratamiento de los como guía para delimitar las zonas de recolección desechos sólidos. La responsabilidad de correspondientes a cada pyme. La señalización recolectar los desechos se asignó a pymes, que de las calles simplificó este proceso y permitió podían facturar el servicio directamente a los marcar mejor los límites de las zonas y las rutas, usuarios. Este sistema requería una delimitación así como establecer los puntos de acopio. exacta de la zona de cobertura de cada entidad Fue así como las actividades de nomenclatura y y la creación de centros de acopio de desechos. numeración urbanas contribuyeron positivamente El transporte de los desechos al vertedero al inicio de una operación, cuyo éxito se debió existente se encomendó al departamento a cargo indudablemente a las medidas coordinadas de las del servicio público de transporte de desechos diversas autoridades, operadores y donantes para sólidos. El Segundo Proyecto Urbano, financiado lograr una transformación radical de la imagen de por el Banco Mundial, acababa de realizar su la ciudad. Fuente: Banco Mundial, 2005, 26. Focalización en los pobres Tipos de subsidios e implicancias Se dispone de varios medios e instrumentos para Desde la perspectiva de la gestión del gasto es impor- respaldar el acceso de los pobres a una proporción tante diferenciar los tipos de subsidios: de capital y de equitativa de los servicios urbanos públicos, que operación. Es importante que la administración incluyen el abastecimiento de agua, la electricidad, entienda las diferencias entre ambos, qué tipos de el transporte público, las viviendas sociales, la subsidios se están proporcionando y quiénes son los calefacción distrital, la educación y la salud. El cuadro beneficiarios primarios. 5.7 contiene un resumen de esos medios e instru- Los subsidios de operación respaldan los costos de mentos y sus implicancias. Los funcionarios a cargo de operación y del mantenimiento regular de los diversos servicios. Estos subsidios adoptan diversas formas, la gestión del gasto deben conocer estas opciones y sus entre ellas subsidios explícitos e implícitos y subsidios implicancias concretas para asesorar al consejo a fin de del lado de la demanda y de la oferta. Es importante que este adopte decisiones fundamentadas. En el destacar que el gobierno central o el gobierno local será cuadro también se muestra que los subsidios bien quien pagará los subsidios en última instancia, tanto si focalizados pueden generar grandes ahorros, además la entidad de servicios es pública como si es privada. El de promover un mayor grado de equidad en el cuadro 5.8 contiene un resumen de las diversas formas suministro de servicios a los pobres. En la ciudad de y medios para proporcionar subsidios de operación Nyiregyhaza (Hungría), los proveedores privados junto y aclara algunos aspectos de su posible impacto. con el municipio crearon un fondo de apoyo (RÉS, o Los subsidios de capital son habituales en todo el fundación para cubrir la brecha) para subsidiar a los mundo pero su prevalencia es mayor en los países en más pobres de los pobres, mediante el pago de dos desarrollo. El gobierno central o el local pueden tercios de las facturas del hogar si sus miembros otorgar una subvención para cubrir una parte, o la pagaban un tercio (Tausz, 2004). totalidad, de la inversión de una entidad de servicios. 238 Finanzas municipales Cuadro 5.7 Opciones para clientes pobres Opción de focalización Descripción Ejemplos de aplicación Focalización a Suministro de servicios de menor • Un grifo público en vez de una conexión nivel del servicio calidad o alcance (aplicable en zonas domiciliaria de agua. aisladas; en caso de ser posible, • Contenedores comunitarios para recolección de se aconseja la autoselección desechos en vez de recolección “puerta a puerta” de este servicio). de desechos domiciliarios. • Construcción de unidades de vivienda más pequeñas con servicios más simples. De todos modos, es probable que se requiera un subsidio para estos servicios, pero mucho más bajo que para los servicios completos. Subsidios basados El subsidio se determina sobre la • El grupo beneficiario paga una parte de la tarifa y el en los ingresos base de los ingresos de los hogares municipio paga el resto al proveedor teniendo en o indicadores sustitutos, como el cuenta la efectiva recaudación de las tasas. salario o el consumo de electricidad. • Tarifas basadas en el volumen: una tarifa baja para un volumen básico y una tarifa alta para un nivel superior al básico. • El consumo de electricidad sirve de base para los “cargos municipales” relativos a los desechos sólidos o una canasta de servicios básicos. • Los ancianos pagan la mitad del pasaje de transporte público. Otros indicadores El valor de la propiedad como • El valor de la propiedad es la base de un de pobreza sustituto de la pobreza: una lista “impuesto comunal” que abarca una canasta oficial de pobreza (una cuestión de servicios básicos. delicada desde el punto de vista • Los hogares incluidos en la lista de pobreza pagan político y social). un tercio de sus facturas. Focalización Los hogares situados en una • Los barrios marginales u otras zonas definidas geográfica determinada zona geográfica pagan como pobres pueden pagar tarifas más bajas por tarifas, tasas y cargos más bajos. algunos servicios. Fuentes: Los autores, sobre la base de DANCED, 2002; Chávez, 2002, y Kopanyi, El Daher y Wetzel, 2004. El gobierno central o el local, o donantes internacio- mantenimiento, y el municipio podría omitir incluir el nales, pueden suministrar activos a título de donación gasto en el presupuesto, y e) los subsidios de capital en especie. Estas prácticas tienen varias consecuencias antiguos generan dificultades para forjar APP debido importantes: a) el costo del capital donado a menudo a que con frecuencia se desconoce su valor. no se contabiliza de manera equitativa en el balance Por último, el aspecto más importante es que los general de la entidad; b) los subsidios de capital distor- subsidios de capital no están focalizados. Al beneficiar sionan la fijación de tarifas debido a que los costos de a todos los usuarios, se desperdician recursos públicos capital (es decir, la amortización) no se incluyen en la tarifa; c) si las inversiones no resultan sostenibles, con debido a que aquellos que pueden pagar el costo total el tiempo podría requerirse otra donación o subsidio gozan de un subsidio. En consecuencia, el departa- para una rehabilitación de gran magnitud, reposición o mento de finanzas debería calcular el verdadero costo ampliación de un activo; d) el donante de un activo tal de los servicios, incluidos los gastos de capital, y vez no proporcione un subsidio para su operación y comunicarlo a las partes interesadas (por ejemplo, el Gestión de gastos locales 239 Cuadro 5.8 Formas y medios de subsidios de operación Forma de subsidio Medio de subsidio Efectos Subsidios a la oferta Explícitos Subvención al desempeño Monto garantizado de ingresos que se paga sobre la base del otorgada al proveedor. cumplimiento del desempeño mínimo concertado (por ejemplo, el volumen de servicios). Subvención específica que el El municipio paga o subvenciona una parte de la tarifa o la tasa. proveedor transfiere a grupos beneficiarios. Implícitos Subvención anual por bloques Derecho; no proporciona un incentivo para mejorar. otorgada al proveedor. Subvención discrecional y ad Al cubrir la brecha de ingresos, el subsidio “rescata” hoc; también recibe el nombre a la entidad, con frecuencia al final del ejercicio. de subsidio incluido en el balance general. Subsidio forzado, pago al La entidad obtiene el subsidio al dejar de pagar sus proveedor de las sumas obligaciones. que este adeuda. Subsidios a la demanda Explícitos Subsidio cruzado. Tarifas diferenciadas para distintos grupos, por ejemplo, clientes comerciales e industriales, por una parte, y residenciales, por la otra; podrían resultar perjudiciales. Las tarifas por bandas de consumo proporcionan incentivos para ahorrar recursos escasos (agua, electricidad); son equitativas; señal de buen precio. Tarifa basada en la capacidad (diámetro de la tubería de conexión de agua, capacidad del medidor de electricidad). Subsidio forzado por los consumidores que no pagan. Cuando el nivel de recaudación es bajo, los clientes que pagan están subvencionando de hecho a quienes no lo hacen. Un aumento de tarifa para cubrir el ingreso faltante impondría una carga mayor a quienes ya están pagando. Crédito a los pobres. Crea incentivos tanto en el lado de la demanda como en el de la oferta. Subsidio Tarifa baja exigida por Subsidio a la demanda que no se contabiliza como un subsidio; implícito el consejo. distorsiona las señales de precio que reciben los clientes. Socava la sostenibilidad financiera y propicia un subsidio a la oferta o el deterioro de los activos y servicios. consejo), con el objetivo de incluir gradualmente los que requiere una clara medición, una asignación eficaz gastos de capital en las tarifas, las tasas y los cargos. y focalización (en el recuadro 5.10 se describen los Como hemos mencionado, las tarifas de los subsidios al agua en India). servicios urbanos en los países en desarrollo suelen ser bajas y no cubren la inversión de capital ni la operación Asignación y focalización de los subsidios y el mantenimiento regular. El primer paso para El objetivo primordial consiste en usar los subsidios abordar esta situación consistiría en recuperar los de manera equitativa a fin de maximizar los ingresos costos de operación y mantenimiento, al tiempo que se necesarios para cubrir los costos de operación y reducen gradualmente los subsidios de operación, lo mantenimiento de los servicios. Esto puede lograrse 240 Finanzas municipales Recuadro 5.10 Subsidios al agua en Delhi (India) Los usuarios están recibiendo grandes subsidios elevado costo de los cargos por conexión. a través de tarifas subvencionadas. De acuerdo Por lo tanto, los usuarios de ingreso mediano con el primer ministro, que preside la junta a alto se benefician de las tarifas bajas. de la Comisión Nacional de Tarifas, hasta el Asimismo, los pobres deben asumir el costo 60 % de los subsidios se destina a las tarifas de adquirir agua a través camiones cisterna domésticas en Delhi. Estos subsidios se para satisfacer sus necesidades. En conse- establecieron para los pobres, pero muy pocos cuencia, los usuarios previstos no reciben de ellos están conectados al sistema debido al los beneficios. Fuente: TERI, 2010, 35. mediante la cuidadosa asignación y focalización de un abultado déficit de NPR 450 000, o el 33 %. Una los subsidios. Los siguientes pasos y cuestiones son encuesta que se llevó a cabo para establecer la útiles para alcanzar esos objetivos: voluntad de pago indica que la mayoría de los hogares podrían pagar fácilmente tarifas más altas que, de • analizar los gastos de operación y mantenimiento todos modos, representarían menos del 5 % de sus del proveedor de servicios para verificar que esté ingresos. En el cuadro se resume la situación de tres asignando el subsidio mínimo necesario; grupos de usuarios agrupados de acuerdo con los • garantizar que los subsidios sean explícitos, trans- ingresos de los hogares, utilizándose el 5 % de los parentes y cuantificables, y que se contabilicen; ingresos como sustituto de la capacidad para pagar el servicio de agua. Se emprendió un análisis detallado • identificar a los grupos beneficiarios, sus necesi- de las tarifas debido a que el municipio acordó inicial- dades y su capacidad y voluntad de pago; mente una tarifa plana de NPR 100 “pues los habitantes solo podían pagar esa suma”. Sin embargo, • seleccionar las opciones de subsidio adecuadas; poco después se descubrió que los costos combinados • seleccionar el método adecuado de transferencias de operación, mantenimiento y servicio de la deuda vinculadas al desempeño; (O + M + SD) superaban ampliamente los ingresos totales que se generarían con esa tarifa plana. • establecer reglas para la implementación de los El análisis indica que las autoridades locales encar- subsidios y, si es posible, celebrar un contrato con gadas de la formulación de políticas disponen de varias el proveedor; opciones. Una tarifa plana de NPR 300 permitiría • realizar un seguimiento, exigir el cumplimiento de asegurar la viabilidad financiera pero crearía una carga las reglas y evaluar la implementación y el impacto que los hogares pobres no podrían soportar. El servicio de los subsidios; previsto permitiría reducir el subsidio si se abonaran NPR 300 al mes por las conexiones domésticas y las • calcular, decidir o planificar, e incluir en el presu- familias pobres pagaran NPR 60 al mes por grifos puesto el volumen de los subsidios que el gobierno comunitarios instalados para cinco grupos familiares. puede o está dispuesto a cubrir (un promedio por Esta variación parece atractiva pero no es viable debido cliente, por servicio o por proveedor); a que ya se han instalado las conexiones a las viviendas. • proporcionar información sobre el uso de subsidios Las familias en mejor situación económica podrían a las principales partes interesadas. pagar NPR 360 al mes, lo que permitiría que las conexiones domésticas para las familias pobres El cuadro 5.9 contiene varias opciones de tarifas. ascendieran a NPR 60 al mes. De esa manera, las Se basa en un proyecto real de abastecimiento de agua familias pobres recibirían un importante subsidio en un pequeño pueblo de Nepal. El proyecto registra cruzado que pagarían las familias más acomodadas. Gestión de gastos locales 241 Cuadro 5.9 Opciones de tarifas para un pequeño proyecto de abastecimiento de agua en Nepal Ingresos Ingresos del hogar Ingresos Total de Costo total del hogar entre del hogar Número ingresos, (O + M + Subsidio, superiores a NPR 3000 y inferiores total de NPR, por SD), NPR, por mes NPR 10 000 NPR 10 000 a NPR 3000 conexiones mes por mes (NPR) Número de hogares 900 2700 900 4500 1 350 000 5 % de los ingresos 750 375 100 del hogar (NPR) Situación actual: 100 100 100 4500 450 000 1 350 000 900 000 tarifa plana NPR 100 Opción 1 300 300 60 3780 1 134 000 1 350 000 216 000 Opción 2 360 360 60 3780 1 350 000 1 350 000 0,0 Opción 3 300 300 300 4500 1 350 000 1 350 000 0,0 Nota: O + M + SD = operación más mantenimiento más servicio de la deuda. Opción 1: Conexiones domésticas para las familias de ingreso alto y mediano por Rs 300 al mes y grifos comunitarios, uno por cada cinco familias pobres, por una tarifa familiar de Rs 60 al mes. Opción 2: Servicio previsto a Rs 360 por hogar con conexión doméstica y Rs 60 por hogar en el caso de los grifos comunitarios. Opción 3: Conexiones domésticas para todos los consumidores con una tarifa plana de Rs 300 por hogar independientemente de su nivel de ingresos. Podrían analizarse muchas otras opciones. En los Principios relativos al seguimiento últimos dos renglones del cuadro 5.9 se comparan dos de las adquisiciones y los gastos opciones posibles, incluida una con servicios diferen- Las adquisiciones adoptan diversas formas y abarcan la ciados y tarifas diferenciadas, en cada caso asequibles adquisición de bienes (productos de gran volumen para el grupo de hogares en cuestión. como la energía y el combustible), bienes inmuebles, ¿Qué lecciones podemos extraer con respecto a la equipos de capital (camiones), construcción de activos fijación de tarifas y los subsidios? Si bien son muchas, (hospitales, escuelas, caminos) y servicios (entre ellos es posible resumir algunas de las principales: a) los las oficinas, la limpieza y la seguridad, e inclusive los servicios bancarios). Las adquisiciones son un departamentos de finanzas desempeñan un papel elemento central de la prestación de servicios públicos. fundamental en el análisis, el seguimiento y el control Entrañan grandes sumas de dinero público y consti- de los gastos realizados en el marco de las diversas tuyen la mayor fuente individual de denuncias de tarifas y los subsidios conexos establecidos para los corrupción e ineficiencia gubernamental. Dado que servicios urbanos básicos; b) para controlar los gastos son fundamentales para gran parte de las actividades se requiere información sólida y una profunda de los gobiernos locales, su eficacia reviste crucial comprensión de los costos subyacentes que permita importancia para la gestión del gasto. calcular los subsidios de manera realista y justificada; Por lo general, los sistemas de adquisiciones c) los subsidios deberían estar focalizados, ser diseñados adecuadamente requieren altos niveles explícitos y contabilizarse de manera adecuada, de transparencia, equidad y competencia abierta, así como la selección del proveedor más idóneo. y d) debería calcularse el volumen total de subsidios Con frecuencia, la implementación de estos sistemas anuales y luego comunicarlo a las principales partes es un proceso difícil y lento. En consecuencia, interesadas, entre ellas, las autoridades encargadas de muchos gobiernos locales suelen pasar por alto las tomar decisiones, como el consejo, los departamentos normas y los instrumentos en materia de adquisi- de operaciones y el comité de presupuesto, así como ciones. Adquieren los bienes y servicios en forma al conjunto de la ciudadanía y los usuarios de los arbitraria y pagan más de lo debido por productos de servicios en cuestión. menor calidad. 242 Finanzas municipales A raíz de su importancia, es fundamental super- • cultura limitada en materia de transparencia; visar atentamente las adquisiciones. En la mayoría de • mala definición de las especificaciones; los casos, los sistemas de adquisiciones, si se imple- mentan tal como se diseñaron, generarán resultados • presión ejercida sobre los principales funcionarios similares. Con frecuencia, sin embargo, como hemos por intereses especiales. señalado, estos sistemas no se implementan por las siguientes razones: El ciclo de las adquisiciones Aunque los pasos que deben darse para adquirir un • falta de especialistas en adquisiciones con la debida producto varían ligeramente en razón de su costo (en preparación; el caso de los productos menos caros se suelen utilizar • falta de políticas y prácticas en materia de ahorro procedimientos menos complicados), por lo general de dinero a través de procesos de adquisiciones el ciclo de las adquisiciones incluye los mismos pasos competitivos adecuados; (el gráfico 5.6 muestra el proceso de licitación): Gráfico 5.6 Proceso de licitación Términos de referencia Publicación Recepción de de expresiones expresiones de interés de interés Presentación Recepción de de propuestas Preselección solicitudes técnicas de y financieras propuestas Apertura Negociación de propuestas y contratación 3 semanas 1 semana 4 semanas 1 día 2 semanas Gestión de gastos locales 243 • definir los requisitos; y realizar un seguimiento de los gastos. Asimismo, • entender el proceso de asignación y distribución indicará a todas las partes interesadas qué se está plani- de los riesgos (especialmente en el caso de las ficando; toda modificación del plan debe ser explicada y actividades en las que intervienen APP); respaldada mediante fundamentos lógicos sólidos. A fin de garantizar que contenga las opiniones más recientes, • elaborar términos de referencia y especificaciones el plan se debe actualizar en forma periódica, posible- detalladas, tanto para bienes como para obras mente una vez al año, y debe distribuirse a todas las civiles, de manera de establecer claramente qué es partes interesadas. lo que debe suministrarse y en qué fecha; Proceso competitivo de adquisiciones • publicar información sobre la adquisición propuesta Con frecuencia, los gobiernos locales pierden dinero para concitar el mayor interés posible; debido a adquisiciones inadecuadas. El hecho de que • solicitar que las empresas presenten expresiones de las adquisiciones deban basarse en un proceso compe- interés basadas en una breve descripción de la titivo equitativo y transparente parece simple y obvio, actividad que se prevé contratar; pero a menudo no se tiene en cuenta. Esto obedece, principalmente, a que el proceso puede insumir hasta • evaluar las presentaciones y seleccionar un pequeño seis meses, o más de un año en el caso de los proyectos número de empresas, contratistas o proveedores de grandes obras de infraestructura. Los funcionarios que participarán en el concurso final; municipales podrían considerar que es una pérdida de tiempo si no comprenden que corren el riesgo de sufrir • enviar a las empresas preseleccionadas o a los pérdidas de gran magnitud por apresurarse a realizar contratistas precalificados una carta de invitación las adquisiciones sin comparar precios. Asimismo, se que contenga los términos de referencia o las especi- suele pasar por alto el proceso competitivo cuando el ficaciones detalladas y las condiciones comerciales proyecto no se planificó adecuadamente y no fue aplicables, en la que se solicite la presentación de aprobado por el consejo. En ocasiones, las adquisiciones propuestas técnicas y financieras a más tardar en deben realizarse rápidamente a fin de aplicar los fondos una fecha claramente especificada; antes de la finalización del ejercicio. Existen otras • evaluar las propuestas y seleccionar al licitante que razones, entre ellas, los intereses especiales de algunos haya presentado la oferta evaluada como la más funcionarios, miembros del consejo y políticos, o senci- baja, es decir, el mejor precio para las especifica- llamente actos de corrupción. El gráfico 5.6 muestra el ciones solicitadas; invitar a esa empresa a negociar proceso de licitación para un proyecto mediano. el contrato; El proceso competitivo de adquisiciones abarca varias formas y opciones; la magnitud y la naturaleza • llevar a cabo las negociaciones y firmar el contrato; del bien o servicio por adquirir determina en gran medida cuál será la forma u opción adecuada. Los • iniciar las obras. proyectos muy grandes requieren licitaciones interna- cionales cuando no se dispone de capacidades Planes de adquisiciones suficientes a nivel nacional, como suele suceder en los Para asegurarse de que solo se adquieran los productos países en desarrollo pequeños o medianos. En el caso aprobados, es fundamental contar con planes de adqui- de los proyectos medianos, es posible que sean más siciones bien elaborados y transparentes, en los que se adecuadas las licitaciones nacionales. En el mundo especifiquen los bienes, los servicios y las obras civiles moderno, las licitaciones no se limitan a bienes, que el gobierno ha decidido adquirir (el cuadro 5.10 también abarcan servicios, entre ellos, la seguridad, las muestra el plan de adquisiciones de una ciudad). oficinas, la gestión de eventos y la banca, que es En el plan debe indicarse el tiempo previsto para especialmente importante. Los municipios pueden terminar cada fase del proceso de adquisiciones y las beneficiarse a nivel financiero al seleccionar a los fechas aproximadas de inicio y de terminación de su bancos asociados a través de un proceso competitivo. implementación. Por último, la selección mediante el método de compa- Este tipo de plan permitirá a la administración ración de precios o el uso de una fuente única sigue supervisar el proceso para evitar demoras e ineficiencias siendo adecuada para la adquisición de una pequeña 244 Finanzas municipales Gestión de gastos locales Cuadro 5.10 Plan de adquisiciones de un proyecto Costo estimado Fecha prevista N.o de Descripción (millones Método de Preferencia Examen de apertura referencia del contrato de US$) adquisición Precalificación nacional previo de ofertas Observaciones Obras CW-1 Sistema de drenaje 6,770 Licitación internacional No Sí Sí 16 de abril de 2012 CW-2 Gestión de tráfico 8,94 Licitación internacional No Sí Sí 25 de mayo de 2012 Bienes EQ-1 Computadoras 0,45 Licitación internacional No No Sí 16 de enero de 2012 EQ-2 Papelería 0,05 Comparación de No No No 5 de junio precios de 2012 EQ-3 Publicidad 0,045 Directa No No No 5 de julio de 2012 Servicios de consultoría TA-1 Sistema de información 0,750 Licitación internacional N. C. N. C. Sí 7 de agosto para la administración de 2012 245 cantidad de bienes o la contratación de especialistas Los pasos más cruciales, es decir, los que permiten (en el cuadro 5.10 se muestran varias formas de adqui- que este proceso sea eficaz o un fracaso, son los siciones incluidas en el plan local). siguientes: • Términos de referencia. Es necesario dedicar tiempo Pasos fundamentales del proceso de adquisiciones suficiente, y tal vez dinero, para elaborar un Muchos gobiernos locales utilizan el proceso de adqui- conjunto de términos de referencia adecuados. siciones que se presenta en el gráfico 5.6, aunque Estos términos de referencia deben contener una algunos solo lo hacen porque así lo requiere un descripción muy específica de los objetivos, el donante. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos alcance de las obras y las actividades que se llevarán locales en el mundo en desarrollo no tiene experiencia a cabo, así como incluir productos muy concretos, en elementos fundamentales de este proceso; en conse- cuantificables y con plazos determinados, y un plan cuencia, suelen ver las desventajas pero no tienen en de pagos correspondiente a las actividades. Si los cuenta los beneficios de un buen proceso de adquisi- términos de referencia son breves e imprecisos, no ciones. El recuadro 5.11 contiene un resumen de la servirán de guía al asociado contratista ni propi- reforma de las adquisiciones en Uzbekistán. ciarán un compromiso claro y firme. Asimismo, Recuadro 5.11 Incorporación del uso de franquicias otorgadas mediante licitación pública en Uzbekistán En Uzbekistán, los servicios de transporte especial presidida por un teniente de alcalde, se público urbano eran prestados tradicionalmente ajustó a un conjunto de reglas precisas estable- por empresas estatales que tenían el monopolio cidas por un ente regulador del transporte, en la de una zona o ciudad. A partir de fines de 1997 , órbita del gobierno central. Los principales sin embargo, como parte de la transformación criterios de selección incluyeron los descuentos, de esta economía (anteriormente socialista) en en caso de haberlos, que ofrecían los licitantes una que funciona de acuerdo con los principios respecto del tope establecido para el valor del del mercado, el gobierno llevó a cabo cambios pasaje, la frecuencia del servicio propuesta y las radicales en la organización y regulación de los características de la flota de autobuses. La servicios de transporte público por autobús en duración de la franquicia, que inicialmente se fijó zonas urbanas. en seis meses con la posibilidad de renovarla A través de un proceso gradual planificado una vez por otros seis meses, se está ampliando cuidadosamente, que incluyó la aplicación gradualmente (en la actualidad es de un año). experimental en algunas ciudades, un viaje de Estas reformas, que se completaron en el estudio a Londres y una ampliación progresiva a curso de dos años, han generado cambios todas las ciudades secundarias, se otorgó a notables. Un gran número de operadores las administraciones municipales la responsabi- privados han ingresado al mercado del trans- lidad de organizar todos los servicios de porte público, se han creado muchos empleos autobús sobre la base de franquicias de rutas de en el nuevo sector de servicio de autobús y se carácter exclusivo. Estas franquicias se ha desarrollado una sana competencia, en parti- asignaron a través de un proceso de licitación cular en los servicios de minibús, sector que pública en el que podían participar empresas está en rápido crecimiento. En la actualidad, los privadas y asociaciones de pequeños propie- operadores privados proporcionan más del 50 % tarios que operan por su cuenta, así como de todos los servicios de transporte urbano. empresas estatales. En cada ciudad, el proceso Asimismo, se está implementando un sistema de licitación, que estuvo a cargo de una comisión de franquicias de rutas de autobús en Tashkent. Fuente: Banco Mundial, 2002, 10. 246 Finanzas municipales no proporcionarán al gobierno local una base especifica que debe seleccionarse al contratista que sólida para exigir el cumplimiento de las acciones ofrece el mejor precio por las especificaciones concertadas y la optimización de los recursos. requeridas, o el licitante que presentó la oferta evaluada como la más baja. Los gobiernos deben • Elaboración de la lista de empresas preseleccionadas ser cautos en cuanto a seleccionar a un contratista y selección del adjudicatario. En muchos casos, los que ofrece un precio excesivamente bajo: la gobiernos locales no actúan con firmeza al experiencia indica que ese contratista intentará momento de establecer comités de selección con aumentar el precio de su oferta a través de una serie miembros competentes y comprometidos. Con de órdenes de cambio, o proporcionará bienes o frecuencia, consideran que la selección es una servicios con una calidad inferior a la especificada. formalidad en vez de un paso fundamental, no eligen a los mejores candidatos y luego obtienen • Optimización de los recursos. Este valor es un resultados de baja calidad (como productos indicador de la eficiencia en el uso de los recursos insatisfactorios, retrasos o informes de consultoría financieros del gobierno. Está representado por deficientes). En ocasiones, integran los comités de varios factores, además del precio, entre ellos: selección con personal ex officio que carece de — el grado de aptitud de los bienes, equipos o conocimientos especializados y algunas veces servicios adquiridos; tiene un interés especial en respaldar a un candidato específico. — la vida útil y la durabilidad de los bienes o los equipos; • Contratación. Incluso los mejores términos de referencia y el mejor proceso de selección serán — los costos de operación, mantenimiento y servicio inútiles si el contrato firmado contiene puntos de la deuda; débiles y no protege los intereses del gobierno local. Algunas veces, el asociado seleccionado — los costos administrativos del método de presenta un modelo de contrato supuestamente adquisiciones seleccionado; estándar y alega que es el mejor, que lo utilizan — el plazo de entrega; muchos municipios y que no es necesario incor- porar ninguna mejora o cambio. Aceptar un — los costos futuros de transporte; contrato de ese tipo es peligroso. Con frecuencia, — los costos de almacenamiento; estos argumentos no son ciertos: el “contrato estándar” no es ni estándar ni el mejor. En síntesis, — el tiempo que se requiere para adquirir los bienes. el municipio debe redactar su propio contrato (y si es necesario, contratar a un buen abogado), • Transparencia. Las personas tienen derecho a saber debe lograr las mejores condiciones, proteger sus con certeza que se han aplicado los procedimientos propios intereses y negociar con firmeza. correctos, y el principal instrumento para brindar esa certeza es la transparencia. La transparencia en Principios en materia de adquisiciones las adquisiciones brinda al público la certeza de que La aplicación de sólidos principios en materia de se están empleando los procedimientos correctos y, adquisiciones del sector público contribuirá al forta- además, es un aliciente para que los proveedores lecimiento de la administración de los gobiernos compitan por los contratos que el gobierno y sus locales mediante el control de los gastos y el mejora- organismos adjudican. Asimismo, la transparencia miento de la prestación de los servicios públicos. en los procedimientos de adquisiciones contribuye Los siguientes son algunos de los principios básicos a reducir el riesgo de actos de fraude y corrupción. relacionados con esas adquisiciones: • Rendición de cuentas. Este elemento es la piedra • Licitante que presentó la oferta evaluada como la angular de todo sistema de adquisiciones. Se más baja. Las entidades a cargo de las adquisiciones utiliza para garantizar que los funcionarios que soportan presiones para seleccionar al licitante que llevan a cabo las actividades cumplan sus respon- presentó la oferta de menor costo. Sin embargo, en sabilidades con la diligencia debida que exigen la mayoría de los sistemas de adquisiciones se tanto el gobierno como el pueblo. Gestión de gastos locales 247 • Equidad. Todos los proveedores que reúnan los pedido de propuestas a través de Internet. De igual requisitos deben ser informados de todas las modo, los licitantes deben presentar sus ofertas en oportunidades de adquisiciones. Este principio forma electrónica y luego reciben la confirmación y los garantiza que todos los licitantes, proveedores, resultados en formato digital. Cada vez es mayor el contratistas y consultores, tanto nacionales como número de gobiernos que implementan en forma internacionales, dispongan de una base justa para experimental sistemas de gobierno electrónico con el competir por contratos financiados por el objeto de reducir la corrupción en las adquisiciones gobierno. Con el tiempo, esto también permite públicas. En el caso de Tailandia, se han realizado pocos ahorrar dinero. avances para establecer un sistema de ese tipo debido a que el acceso a Internet es limitado en gran parte del • Eficacia. Es necesario tener siempre presente cuál país y, comparativamente, es caro. Sin embargo, se están es el papel fundamental de cada adquisición: esa comenzando a llevar a cabo licitaciones electrónicas adquisición es solo un medio para alcanzar un y adquisiciones electrónicas para proyectos públicos. objetivo concreto. Toda adquisición que no propicia Las iniciativas de gobierno electrónico incluyen, la consecución del objetivo previsto es ineficaz. entre otras, algunas en el ámbito del comercio. Para • Eficacia. El gobierno nunca debe pasar por alto la reducir el contacto personal entre empresas y funcio- necesidad de celeridad y eficiencia en el proceso de narios gubernamentales, cada vez es más común que adquisiciones. Cuanto mayor es el grado de partici- los países ofrezcan la posibilidad de realizar solici- pación de la administración no esencial en el tudes de licencias comerciales y presentaciones en proceso de adquisiciones, mayor es la suma de línea. En el mundo en desarrollo, donde los procesos fondos que no se destina a la consecución del de gobierno son muchas veces disfuncionales, un gran objetivo primario del gobierno. Y cuanto más se número de países está sencillamente digitalizando la prolonga el proceso de adquisiciones, más alto es el disfuncionalidad. costo real para el gobierno. Gestión de contratos • Normas éticas. Toda persona que interviene en Con demasiada frecuencia, la gestión de los contratos actividades de adquisiciones debe cumplir el código celebrados con clientes, proveedores, asociados o de ética establecido por el gobierno. Aunque las empleados se delega en unidades de ingeniería o de disposiciones específicas de cada código serán adquisiciones, con poca o ninguna intervención del diferentes, estos deben incluir una cláusula en el personal financiero y jurídico. Este es un grave error. sentido de que ningún individuo podrá usar su La gestión de contratos abarca tres áreas fundamen- autoridad o cargo en beneficio personal. Esto tales: a) la estructuración, negociación y firma del incluye aceptar —o solicitar— de licitantes, posibles contrato; b) el seguimiento del contrato durante la licitantes o proveedores cualquier cosa de valor ejecución, y c) la emisión de los pagos (o el cobro de material para sí mismo, su cónyuge, padres, hijos, los derechos). Los gobiernos locales en los países en otros familiares cercanos o cualquier otra persona a desarrollo suelen tener deficiencias en las tres áreas. través de la cual el individuo pueda beneficiarse En el recuadro 5.12 se señalan algunos puntos que directa o indirectamente del obsequio. Asimismo, deben tenerse en cuenta para gestionar los contratos en el código deben abordarse cuestiones tales de manera satisfactoria y algunas razones que como los conflictos de interés, la divulgación impiden que ciertas empresas lo logren. de las relaciones personales y la confidencialidad Contratación. El contrato es fundamental en las y exactitud de la información. adquisiciones. Los contratos revisten vital impor- tancia para garantizar el cumplimiento de los Adquisiciones electrónicas términos y condiciones, así como para documentar y “Adquisiciones electrónicas” es el nombre abreviado acordar cualquier cambio que pueda surgir durante la de los procesos de adquisiciones gestionados electró- ejecución del proyecto. Con frecuencia, muchos nicamente, en los que todas las fases de una adqui- gobiernos locales celebran contratos sin entender sición se llevan a cabo a través de Internet o medios cabalmente las consecuencias financieras y legales. electrónicos. El municipio anuncia el proyecto Esto es especialmente peligroso en las APP, que en y solicita expresiones de interés, y luego emite un muchos casos han fracasado debido a la distribución 248 Finanzas municipales Recuadro 5.12 Principales elementos de una gestión de contratos satisfactoria • Un plan documentado para gestionar el la planificación prospectiva, los sistemas contrato de manera de garantizar que toda de información para la administración y la la organización ponga el acento en optimizar gestión de activos. los recursos. • Indicadores clave del desempeño para medir ¿Por qué las organizaciones no logran e impulsar el desempeño de los proveedores. gestionar los contratos de manera • Un acuerdo detallado sobre los productos satisfactoria? requeridos y el desempeño esperado y la calidad del servicio que deberá prestarse. • Contratos mal redactados. • Seguimiento del servicio para establecer si • Los recursos que se asignan o se ponen a se está prestando de acuerdo con las especi- disposición del equipo a cargo de la gestión ficaciones y para asegurarse de que sus de contratos no son suficientes. costos no superen la suma prevista. • El equipo del gobierno o del cliente no • Evaluación y gestión constantes de los posee el mismo grado de conocimientos riesgos relativos a la prestación del servicio, especializados o experiencia que el equipo cerciorándose de que existan planes de del proveedor. continuidad de las operaciones, de manera • Designación de personas inadecuadas que que sea posible seguir prestando los da lugar a choques de personalidades. servicios esenciales en el marco de diversas • Falta de comprensión del contexto, las contingencias. complejidades y los factores conexos del • Comprobación y comparación de precios contrato. en forma periódica para verificar que se • Ausencia de verificación de las suposiciones optimicen los recursos. planteadas por el proveedor en su propuesta. • Procedimientos legales claros para aplicar • Falta de claridad respecto de las facultades multas financieras en caso de mal y las responsabilidades relacionadas con las desempeño del proveedor. decisiones comerciales. • Actividades de administración y gestión de • Falta de medición o comparación del cambios centradas en el seguimiento y la servicio por parte del cliente. previsión de los costos, los pedidos, los • Ausencia de seguimiento y gestión de procedimientos de seguimiento de los pagos los riesgos asumidos (legales, políticos y y el presupuesto, la gestión de los recursos, comerciales). Fuente: Los autores, sobre la base de Banco Mundial, 2005. desproporcionada de los riesgos, las responsabili- de los gastos y de las etapas de terminación física dades y el financiamiento entre los asociados públicos para garantizar que ambos avancen a un ritmo relati- y privados. Un caso famoso fue el de la APP en el vamente similar. Los municipios que tienen limita- sector de agua de Dar es Salaam, que fracasó al cabo ciones en materia de capacidad suelen contratar de tres años. Con el tiempo, el asociado privado se externamente el seguimiento de la construcción, y en retiró y dejó a la ciudad con costos enormes y sin un ese caso también se debe supervisar al encargado del operador para su sistema de abastecimiento de agua. seguimiento. En las fases cruciales, un ingeniero Seguimiento de los contratos. Esta actividad reviste municipal debe analizar exhaustivamente los informes particular importancia durante la ejecución de grandes de situación del proyecto y verificar los avances in situ proyectos de infraestructura. Incluye el seguimiento para garantizar que los pagos se realicen sobre la base Gestión de gastos locales 249 de avances verificados y que se emita la factura una vez consecuencia de retrasos en los pagos, esta cuestión, terminadas las obras. En el caso de los países en que es de índole administrativa, debe ser objeto de un desarrollo, además de la falta de buenas capacidades examen orientado a determinar el grado de eficiencia municipales, también son deficientes las capacidades y a buscar indicios de comisiones ilegales. de las compañías de construcción y las empresas de seguimiento de construcciones. Una evaluación de la capacidad de inversión en infraestructura que se Sistemas de gestión del gasto llevó a cabo en Pakistán permitió establecer que Las entidades de los gobiernos locales gestionan los la escasez de capacidades en el sector de la gastos mediante varios sistemas e instrumentos, que construcción (ingenieros, obreros calificados, maqui- incluyen los relativos a la contabilidad, los controles narias) constituía un impedimento para el desarrollo internos, la gestión de caja, las adquisiciones y la de la infraestructura mayor que la falta de fondos gestión de contratos. Estos sistemas cumplen múltiples (Banco Mundial, 2007). funciones en la vida de los gobiernos locales. Esta Control de los costos y emisión de los pagos. Desde la sección gira en torno a su papel en la gestión del gasto. perspectiva de la gestión del gasto, el área más crucial de la gestión de contratos es el control de la ejecución Sistemas de contabilidad del contrato y la emisión de los pagos de acuerdo con Los presupuestos no son un producto de los sistemas los plazos establecidos en él. Más importante aún, los de contabilidad. Una vez que se ha aprobado el pagos deben basarse en los avances verificados. El presupuesto, el sistema de contabilidad registra e Banco Mundial ha incorporado auditorías técnicas informa los resultados reales; esto permite realizar para complementar las auditorías financieras a fin de comparaciones con los montos presupuestados y llevar a cabo un seguimiento del destino dado a los controlar las actividades de la autoridad (como se fondos y de la manera en que estos se utilizan en los analiza en el capítulo 3). Los sistemas de contabilidad proyectos de infraestructura financiados por el Banco. deben diseñarse de manera tal que proporcionen a la Órdenes de variación. En algunos casos, los contra- administración, en forma oportuna, información tistas ofrecen un bajo precio inicial por los servicios, que pueda usarse para controlar las actividades los bienes o las obras (tal vez por un pequeño margen) concertadas en el presupuesto y cuya operación es y más tarde proponen cambios u órdenes de variación competencia de la institución y su personal. basándose en gastos imprevistos. Es posible que El gráfico 5.7 muestra una copia de un informe algunos gastos sean realmente imprevistos, como un diario del sistema automatizado de información sobre cambio drástico en el precio de los combustibles o gestión financiera de la ciudad de Chiniot (Pakistán). situaciones especiales debajo de la superficie que no El alcalde y el oficial financiero principal reciben una pueden detectarse durante la planificación. Con mucha síntesis de los datos cada mañana y también tienen frecuencia, sin embargo, el contratista usa las órdenes acceso al sistema de presentación de informes desde de cambio como un medio para aumentar el precio del un lugar remoto (desde su hogar o mientras están en contrato (y las utilidades) a fin de compensar una viaje) a través de Internet. propuesta inicial poco realista. Las órdenes de cambio o variación también son una forma común de corrupción. Por lo tanto, los Controles internos pedidos de variaciones técnicas, además de remitirse Una de las razones más importantes para tener al sector de ingeniería, también deben ser objeto de fuertes controles internos es que permiten reducir la un análisis exhaustivo por el personal de finanzas, exposición a los riesgos de corrupción. Técnicamente, que tiene la facultad de rechazar facturas y retrasar o la corrupción es el abuso del poder conferido con el negar los pagos si se sospecha que existen gastos objeto de obtener beneficios personales. Obsérvese injustificados o actos de fraude. Por lo general, las que esta definición no se limita al abuso de poder en órdenes de cambio están vinculadas a la obra física, un cargo público: también puede existir corrupción pero también debe intervenir el sector de gestión en las transacciones entre partes privadas. financiera para determinar el impacto de los Uno de los problemas que se plantean en casi todas aumentos de costos en el presupuesto y el financia- las iniciativas de lucha contra la corrupción radica miento. Por último, si las órdenes de cambio son en que es muy difícil medirla de manera precisa y 250 Finanzas municipales Gráfico 5.7 Resumen financiero diario: Sistema de información sobre gestión financiera de la ciudad de Chiniot (Pakistán) Fuente: Banco Mundial, 2008. exhaustiva, por lo cual también es difícil realizar un corrupción. La administración puede implementar las seguimiento de los avances para combatirla. Por lo siguientes medidas: tanto, el objetivo de esas iniciativas debería consistir • análisis de las desviaciones entre el desempeño en reducir la prevalencia de la corrupción a través de financiero y operativo previsto y el real; medidas orientadas a encarecer y dificultar esas prácticas. Con ese fin, es necesario reconocer que la • análisis de las tendencias y estudio comparativo de corrupción no es un problema transaccional; por el las tendencias relativas al movimiento y la variación contrario, es un problema institucional. En los de las transacciones entre ciudades o secciones de lugares donde la corrupción es desenfrenada, la misma ciudad que no puedan explicarse; sancionar de manera selectiva a las personas por actos individuales no modificará el entorno subya- • aumento de la transparencia de toda la información cente que generó, en primer lugar, las condiciones financiera y operativa; para que la corrupción prevalezca. • uso de líneas directas para que el público plantee Aunque la corrupción, por su naturaleza, no puede inquietudes acerca de la prestación de los servicios erradicarse fácilmente, los gobiernos locales pueden u otras cuestiones; reducir su exposición a los riesgos de corrupción y lograr que la realización de esas transacciones resulte • aumento del uso de la tecnología para incrementar más difícil. Es fundamental que un gobierno local las transacciones automatizadas. cuente con un sistema eficaz de gestión del gasto, con sólidos controles internos, y sistemas de seguimiento La situación que se describe en el recuadro 5.13 y evaluación (véase el recuadro 5.13). Asimismo, muestra la naturaleza dinámica de la corrupción y la la administración debe estar permanentemente atenta importancia de que todos los funcionarios públicos a la aparición de “señales de alerta” que apunten estén atentos a las señales de debilidad en los a deficiencias de los controles internos que han controles, que si no se solucionan podrían dar lugar a generado un aumento de la vulnerabilidad a la actos de corrupción. Gestión de gastos locales 251 Recuadro 5.13 Elusión de los controles de un sistema integrado de información sobre gestión financiera con la finalidad de malversar fondos públicos El gobierno de un país africano con el que eliminado los cheques manuales que se utili- hemos trabajado implementó un sistema zaban ampliamente en el sistema de contabi- integrado de información sobre gestión finan- lidad anterior. Además, la Oficina del Auditor ciera para el gobierno central y los principales General no había solicitado que su represen- gobiernos locales. La ciudad capital formaba tante destacado permanentemente en las parte de los gobiernos locales que debían imple- oficinas de la ciudad capital rotara después del mentar el nuevo sistema. Las primeras evalua- número especificado de años, en contravención ciones de su implementación fueron positivas. de sus procedimientos normales. Una de las características del sistema, que Al cabo de varios años, se descubrió que, en contaba con amplio respaldo del tesorero forma regular, el tesorero municipal emitía municipal, era que no podía efectuarse ningún cheques manuales a nombre de una empresa desembolso a menos que la partida se hubiese ficticia con cargo a la cuenta del fondo de incluido en el presupuesto y el funcionario pensiones. En colaboración con el secretario del responsable hubiera recibido y aprobado toda la municipio, los cheques se depositaban a través documentación. Dado que el sistema había sido de un colega que trabajaba en un banco diseñado por una importante empresa interna- comercial, en una cuenta a nombre del secre- cional de software y las evaluaciones de la tario municipal. A raíz de que el auditor, que primera ronda de implementaciones habían sido había permanecido indebidamente en el cargo, positivas, existía un alto grado de confianza en también participaba en esta estafa, estas que los controles internos de la ciudad capital personas lograron sustraerle a la ciudad una habían mejorado. Sin embargo, se supo más suma de dinero considerable antes de ser adelante que el tesorero municipal no había descubiertas y condenadas a prisión. Gestión de caja cobranzas— como descentralizado, la prudencia en los Por lo general, la función de gestión de caja forma controles internos indica que el funcionario financiero parte de la oficina de finanzas o de tesorería, bajo la responsable debería limitar el número de oficinas que administración del director de finanzas1. Esta gestión recaudan ingresos, así como establecer procedimientos tiene por objeto lograr que los fondos ingresen a la para proteger los fondos públicos y aplicar prácticas oficina de finanzas o la tesorería del gobierno local eficientes de gestión de caja. En el recuadro 5.14 se con la mayor rapidez posible, utilizar los fondos para describen algunos de los beneficios derivados de esas realizar pagos con la mayor eficiencia posible y prácticas a nivel del gobierno local. aplicar eficazmente los fondos hasta que sean Los gobiernos locales recaudan las sumas que se necesarios para cubrir los gastos de operación. Esta les adeudan de diversas formas y en un gran número oficina puede tener un empleado responsable de toda de lugares. Esta es una de sus principales funciones. la función. De acuerdo con la magnitud del gobierno Los ingresos provienen de multas, tasas, impuestos, local, es posible organizar las funciones de tal forma licencias, permisos y contribuciones especiales. Es que un empleado se ocupe de las cobranzas y los importante elaborar controles internos y actuali- depósitos bancarios, otros miembros del personal zarlos periódicamente para garantizar que todas las procesen los desembolsos y otros se dediquen a sumas adeudadas se recauden e informen en forma inversiones a corto plazo. adecuada. Todas las entradas (ingresos) deberían Tanto si el sistema es centralizado —es decir, recibirse en forma puntual, acreditarseen las cuentas que un departamento es responsable de todas las correspondientes y depositarse en la cuenta bancaria 252 Finanzas municipales Recuadro 5.14 Beneficios derivados de una gestión de caja eficiente • Los sistemas eficientes de manejo y control instrumentos de empréstito y concesión de del efectivo aumentan la certeza de que los préstamos a corto plazo— brinda al gobierno pagos se realizan correctamente en la fecha un mayor grado de flexibilidad para gestionar de vencimiento correspondiente y de que los sus necesidades de financiamiento de la ingresos se transfieren sin demoras a los manera más adecuada; de este modo, organismos responsables. Además, reducen puede evitar el riesgo de los elevados costos el riesgo operacional y las posibilidades de de empréstitos vinculados a mecanismos deficiencias en la gestión o actos de fraude. más rígidos. • Al minimizar el volumen de dinero inactivo • Las políticas en materia de gestión activa de en poder de los organismos gubernamen- caja, al compensar los flujos de entrada y de tales, la mayoría del cual probablemente no salida en la cuenta del ministerio de finanzas producirá ganancias, y al reducir las autoriza- en el banco central, eliminan uno de los ciones de pago (y los cheques) en tránsito factores que ejercen más influencia en las o pendientes de liquidación, el gobierno variaciones a corto plazo en la liquidez del obtiene ahorros directos pues ya no necesita mercado monetario. Esto, a su vez, reduce tomar empréstitos. uno de los elementos de incertidumbre en la • La vinculación de las cuentas públicas (de manera de compensar los saldos a través de previsión de liquidez del banco central y, por una única cuenta bancaria) no solo reduce los lo tanto, hace que las intervenciones de saldos brutos sino que, además, mejora la política monetaria resulten menos problemá- visibilidad de los flujos —brindando oportuni- ticas. En términos más generales, permite dades para una gestión activa— y reduce los reducir la volatilidad de las tasas de interés riesgos, tanto los derivados de la exposición a corto plazo y la incertidumbre en los al sistema bancario como los relativos a los mercados monetarios. movimientos del mercado financiero. • La gestión de caja eficiente contribuye al • Un amplio espectro de instrumentos de desarrollo de un mercado eficiente de financiamiento —letras del Tesoro y otros valores a corto plazo, que a su vez la facilita. Fuente: Banco Mundial, 1998. correcta con la mayor celeridad posible. Como se tasas de recaudación disminuyan, el resultado es un analizó en el capítulo 3, los sistemas de contabilidad “impuesto sobre el gobierno local”. La proporción no computadorizados y los sistemas integrados de recaudada de los ingresos legítimamente adeudados información sobre gestión financiera modernos reducirá el monto de los fondos disponibles para pueden facilitar marcadamente la conciliación de las prestar los servicios. El cuadro 5.11 contiene un cuentas bancarias. ejemplo de previsiones de caja; los saldos de caja Como se señaló anteriormente, los sistemas de pueden conciliarse con los saldos de los depósitos gestión del gasto tienen por objeto aumentar la bancarios del municipio. eficiencia de los gobiernos locales y reducir el costo total de la prestación de los servicios. La recaudación Fluctuación del flujo de caja. Uno de los aspectos de ingresos es una de las principales áreas en las que más difíciles de la gestión de caja es predecir con los sistemas eficientes pueden tener un gran impacto exactitud los niveles máximos y mínimos de los flujos en el costo de hacer negocios. Si se permite que las de caja. Una previsión del flujo de caja es un Gestión de gastos locales 253 Cuadro 5.11 Ejemplo simple de previsiones anuales de caja (miles de dólares) Resultado Categoría inicial Enero Febrero Marzo Abril Mayo …. Diciembre Total 1000 1000 Impuesto sobre la propiedad 250 250 300 100 900 Impuesto territorial 50 25 75 Otros ingresos 10 15 10 100 135 Gastos de nómina –25 –25 –25 –25 –25 –25 –150 Otros gastos ordinarios –10 –10 –10 –10 –10 –10 –60 Gastos de capital –150 –100 –575 –825 0 Variación neta 265 250 115 –120 –600 165 75 Resultado final 1265 1515 1630 1510 910 1075 1150 cronograma de los ingresos y los desembolsos previstos Medición y mejora del desempeño durante un determinado período. El tipo de previsión en materia de gestión del gasto que se elabore y su frecuencia dependerán de varios Uno de los problemas que aquejan a los funcionarios factores. Por lo general, los gobiernos con flujos de de los gobiernos locales es la falta de oportunidades caja previsibles y suficientes reservas de dinero en para aprender de la experiencia adquirida por efectivo solo necesitan una previsión anual, que otros gobiernos. Ese problema se está abordando a proporciona un panorama general de la situación de través del Programa de Gasto Público y Rendición de caja prevista, por mes. La mayoría de los gobiernos Cuentas (PEFA), que proporciona una herramienta de elabora una previsión anual y la emplea para tomar diagnóstico para medir la calidad de los sistemas decisiones en materia de inversión a más largo plazo. administrativos en las finanzas públicas y compararlos Los gobiernos locales con situaciones de caja a nivel internacional. volátiles, flujos de caja irregulares o factores demográ- ficos variables posiblemente necesitarán previsiones Evaluaciones del PEFA más frecuentes y detalladas. Una previsión mensual de Las evaluaciones del PEFA tienen por objeto respaldar reformas en la esfera de la gestión del gasto, así como caja permite calcular las situaciones de caja otros aspectos de la gestión de las finanzas públicas. semanales y es útil para supervisar la exactitud de las Los resultados de cada evaluación se informan en previsiones anuales. Es más operacional que una términos concretos y estándares. En el marco del PEFA previsión anual. Este tipo de previsión es habitual se establece que una gestión financiera acertada debe debido a que la mayoría de los gobiernos locales cumplir tres requisitos importantes, a saber: tienen flujos de caja fluctuantes y problemas de liquidez. Una previsión semanal permite calcular las • Disciplina: Las finanzas públicas deben abordarse situaciones de caja diarias y puede ser útil para super- en forma disciplinada. visar la exactitud de la previsión mensual. También • Estrategia: Los recursos deben asignarse en puede ser útil para los gobiernos que deben super- consonancia con objetivos estratégicos. visar atentamente su situación de caja. Como se • Eficiencia: Las tareas deben desempeñarse de señala en el capítulo 3, los sistemas de contabilidad manera eficiente. computadorizados y los sistemas integrados de infor- mación sobre gestión financiera modernos pueden Con el objeto de reducir la superposición que se facilitar marcadamente la elaboración y el segui- registraba en la medición del desempeño de los miento de las previsiones de caja. países en materia de gestión financiera, se elaboró el 254 Finanzas municipales Marco de Medición del Desempeño en materia de gobiernos locales. Los puntajes que obtuvo la ciudad de Gestión de las Finanzas Públicas a través de amplias Addis Abeba en uno de los indicadores de la evaluación consultas entre donantes y gobiernos. Se diseñó en municipal del PEFA2 se describen en el cuadro 5.12. forma de marco integrado para la medición y el segui- miento de los sistemas, los procesos y las instituciones Auditorías municipales (autoevaluación nacionales de gestión de las finanzas públicas en el curso del tiempo, y recientemente se ha adaptado y de las finanzas municipales y auditorías usado en una pequeña muestra de municipios. A cada urbanas) y contratos municipales componente del marco se le asigna un puntaje que va La auditoría municipal es otro instrumento de segui- de A (bueno) a D (inferior a bueno), y a partir de los miento para mejorar la transparencia, la rendición de puntajes de las distintas dimensiones se establecen cuentas y el desempeño en las finanzas locales. El los puntajes globales. Desde su creación, se han Banco Mundial ha incluido auditorías municipales en llevado a cabo numerosas evaluaciones y muchas varios de sus proyectos y los gobiernos locales de varias más se encuentran en diversas etapas de elaboración regiones del mundo usan cada vez más la plantilla y la y planificación (véase http://www.worldbank.org/ metodología de autoevaluación de las finanzas munici- WBSITE/EXTERNAL/PEFA). pales. Esta autoevaluación, en la que se emplean Las evaluaciones municipales preparadas por el algunos indicadores del PEFA, permite analizar las PEFA incluyen la del cantón de Lucerna y la del finanzas municipales en forma más detallada, e gobierno de la ciudad de Addis Abeba. Los informes incluye: a) la evaluación de la situación financiera del contienen exámenes y análisis exhaustivos de la municipio; b) el examen de los ingresos y los gastos gestión del gasto de ambos gobiernos locales y también sobre una base anual, y c) la identificación de medidas conclusiones formuladas por los asesores utilizando la concretas y pasibles de seguimiento para incorporar metodología del PEFA que se elaboró para municipios. mejoras (los detalles se analizan en el capítulo 8). Las Las evaluaciones son útiles para los funcionarios de auditorías municipales pueden llevarse a cabo en finanzas de otros gobiernos locales tanto para profun- forma de autoevaluaciones o mediante la contratación dizar los conocimientos sobre la metodología a nivel de expertos externos. del gobierno local como para conocer las medidas La auditoría urbana (metodología elaborada por el que otros gobiernos adoptan, o no, para abordar los Banco Mundial que los propios usuarios locales problemas que por lo general afrontan todos los pueden adaptar a sus circunstancias), tanto si se Cuadro 5.12 Evaluación del flujo de caja de la ciudad de Addis Abeba, incluida en la evaluación del PEFA Indicador Puntaje Explicación Certeza en la disponibilidad de fondos para C+ Método de puntaje dimensional individual. comprometer gastos. 1. Medida en que se realiza la previsión B Se elabora una previsión del flujo de caja y el seguimiento de los flujos de caja. para el ejercicio y luego se actualiza en forma trimestral. 2. Confiabilidad y horizonte temporal de la información B Las entidades del gobierno municipal de periódica dentro del ejercicio proporcionada a los Addis Abeba cuentan con una indicación ministerios, departamentos u organismos sobre topes confiable de la efectiva disponibilidad de máximos y compromisos de gastos. recursos para comprometer gastos con un trimestre de anticipación. 3. Frecuencia y transparencia de los ajustes C Durante el ejercicio se realizan ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias presupuestarios de varias cifras (para los disponibles a un nivel superior al de la administración dos últimos ejercicios), con frecuencia de los ministerios, departamentos u organismos. y en forma transparente. Fuente: Los autores, sobre la base de Banco Mundial, 2005. Gestión de gastos locales 255 Recuadro 5.15 Resumen de los resultados de contratos municipales en Senegal y Malí A través de un proyecto financiado por el Senegal asumieron un fuerte protagonismo, Banco Mundial en Senegal (el Programa como lo demuestra el hecho de que casi el 25 % de Descentralización y Desarrollo Urbano/ de los costos del proyecto se obtuvo a través Programme d’ Appui aux Communes, o PAC) de cofinanciamiento. Los contratos municipales se ha beneficiado a numerosos municipios han actuado como una plataforma para la (y ciudadanos) a través de la concertación de armonización de los donantes en el país y para contratos municipales y se ha logrado financiar encauzar intervenciones bilaterales y multilate- y respaldar un gran número de proyectos de rales. El hecho de que el proyecto se ejecutó en desarrollo urbano. Más importante aún, el momentos en que el entorno político respaldaba proyecto ha contribuido de manera positiva al la descentralización contribuyó marcadamente fortalecimiento de la capacidad a largo plazo y al logro de resultados positivos. Poco tiempo a la reforma institucional en los gobiernos antes se había aprobado una nueva ley en locales en materia de gestión de la organi- materia de descentralización y los municipios zación y las finanzas urbanas. Las capacidades estaban dispuestos a cooperar. financieras de los municipios han aumentado En comparación, el enfoque de contratos considerablemente y se lograron resultados municipales tuvo menos éxito en Malí. A pesar positivos en términos de la ampliación de la de la ejecución satisfactoria del componente base tributaria y el aumento de la recaudación físico del proyecto, en el suministro de servicios de impuestos locales. urbanos e inversiones en infraestructura, el El proyecto permitió modificar la conducta de componente de reforma institucional y fortaleci- muchos municipios en estas esferas, con un miento de la capacidad no generó los resultados impacto positivo en la sostenibilidad de los resul- previstos debido, en gran parte, a la falta de tados. El gobierno central y los municipios de supervisión y seguimiento. Fuente: VNG International, 2010, 42. utiliza en forma conjunta con la mencionada autoeva- contengan indicadores del desempeño definidos por luación o de manera independiente, puede ser un las auditorías municipales y respaldados por transfe- potente instrumento de programación de inversiones. rencias vinculadas al desempeño. El recuadro 5.15 Su objetivo es ayudar a los gobiernos locales a contiene un resumen de los contratos municipales en realizar lo siguiente: 1) evaluar su nivel de servicios e Senegal y Malí. Las auditorías permiten a las ciudades infraestructura, 2) identificar las deficiencias y mejorar su gestión del gasto a través de un contrato cuantificarlas, y 3) asignar prioridades y luego selec- municipal que actúa como marco de gestión y regula cionar los programas de inversiones municipales. las relaciones entre el Estado y el gobierno local. Todo Tanto las auditorías como las autoevaluaciones contrato municipal se asienta en un análisis contribuyen a mejorar la transparencia, la partici- exhaustivo de las características del municipio, sus pación y la rendición de cuentas en el proceso de elementos urbanos y sus capacidades institucionales y toma de decisiones para determinar qué prioridades financieras (autoevaluación de las finanzas munici- deben financiarse y de qué manera, lo que permite pales + auditoría urbana). El análisis permite que la establecer claramente el uso de los fondos públicos administración establezca prioridades de inversión, la en el espacio municipal. programación y el financiamiento necesario para Las auditorías municipales pueden servir de base respaldar el funcionamiento de los servicios munici- para contratos municipales. Los municipios pueden pales y cualquier ajuste necesario a la estructura concertar contratos con el gobierno central que organizativa y de personal del municipio. 256 Finanzas municipales Gestión de gastos de capital dos o tres opciones técnicas importantes y su análisis con partes interesadas, la viabilidad financiera y el La gestión de los gastos de capital es levemente control del gasto son los factores determinantes. Con diferente a la gestión de los gastos ordinarios. Todas las frecuencia, una vez que se ha llevado a cabo el examen reglas mencionadas en el contexto de los gastos de la viabilidad financiera, los ingenieros deben inter- ordinarios son válidas para la gestión de los gastos de venir nuevamente para determinar los detalles de la capital, pero se agregan otras dos: evaluación de los modalidad preferida. proyectos de inversión de capital y gestión de las adquisi- Para evaluar los proyectos de capital se pueden ciones y los contratos. Debido a que los proyectos de usar —y en realidad deberían usarse— varios métodos capital suelen ser voluminosos, la adquisición de con diversos niveles de sofisticación. Las siguientes son servicios de urbanización y construcción y la gestión las tres metodologías más comunes: el valor neto actua- de contratos son cruciales para la gestión de los gastos lizado, la tasa interna de rentabilidad y el análisis de de capital. Lo contrario también es cierto: la gestión de costos y beneficios (que en cada caso consisten en las adquisiciones y los contratos reviste importancia descontar el costo de los beneficios de las inversiones para la gestión de algunos gastos ordinarios, como la propuestas para obtener el valor actualizado). El compra en grandes cantidades de combustible, energía, período de recuperación de capital y la rentabilidad agua o artículos de oficina. contable media son otros de los métodos que pueden La gestión de los gastos de capital es otra área en la usarse, pero no se describen en forma detallada en este que los gobiernos locales en países en desarrollo contexto. Estos métodos se analizarán en el capítulo 7, registran deficiencias y con frecuencia, por lo tanto, que se refiere a las fuentes externas de financiamiento sufren pérdidas considerables. Por ejemplo, con el en la evaluación de proyectos viables de inversión advenimiento de la computación (y tal vez también en la de capital. Existen otros métodos útiles que no se actualidad) era usual que se asignara un pequeño presu- mencionan en este documento. puesto a cada escuela de una ciudad; sus directivos se La necesidad de usar estos métodos para evaluar los dirigían al negocio más próximo, o quizás al de un proyectos de capital no se limita a los proyectos que amigo, y compraban equipos de tecnología de la infor- generan ingresos en forma directa, como el abasteci- mación. Algunas ciudades inteligentes avanzaron en miento de agua y el saneamiento, los mataderos y los otra dirección: combinaron todas las necesidades de mercados, sino que abarca también aquellos que se computadoras para escuelas, oficinas y otras entidades prevé generarán un aumento de la actividad y pusieron en marcha una licitación para adquirir, económica, como los caminos. En cada caso, los por ejemplo, unas 200 computadoras y 50 equipos beneficios previstos, tanto financieros como fiscales, y periféricos (impresoras, servidores, etc.). La licitación el aumento de los costos de operación y manteni- pública les permitió lograr un ahorro del orden del 30 % miento deben compararse con la inversión inicial de o más en los costos, o tal vez podrían haber adquirido un capital para determinar los méritos financieros o 30 % o más de equipos con el mismo presupuesto. Lo económicos relativos de un proyecto y evaluar inver- mismo podría suceder en el caso de la reposición de una siones alternativas. Estas cuestiones se analizan en tubería maestra de agua si, para llevar a cabo la obra, se forma más detallada en el capítulo 6, donde se aborda selecciona a puertas cerradas a la empresa más próxima. la gestión de activos. Evaluación de proyectos Valor neto actualizado de inversión de capital Al evaluar un proyecto de capital es importante deter- Las adquisiciones en el marco de proyectos de inversión minar cuánto valor se agrega o crea a través de su de capital están relacionadas con la evaluación de los ejecución. La diferencia entre el valor agregado (por proyectos, antes y con frecuencia durante el proceso de lo general, aumentos del flujo de caja) y el costo de la licitación, pues a menudo se solicita a las empresas inversión es el valor neto actualizado (VNA) de esa licitantes que aporten sus conocimientos y colaboren inversión. Dado que el costo de la inversión usual- en la selección de la forma final del proyecto. Estas mente abarca el primer año (o por lo menos los decisiones entrañan comparar alternativas del proyecto primeros años), y los aumentos de valor para el tanto en términos técnicos como financieros. El proceso gobierno (en forma de mayores flujos de caja) por lo es iterativo; si bien puede comenzar con la redacción de general se producen en el futuro, es fundamental Gestión de gastos locales 257 retrotraer esta corriente de beneficios a su valor Tasa interna de rentabilidad actual de manera que puedan compararse de manera La tasa interna de rentabilidad (TIR) es la alternativa precisa con el costo de la inversión. El valor futuro más importante al VNA. Como en el caso del VNA, se retrotrae al valor actual mediante la aplicación de deben compararse las inversiones, por lo general, en una tasa de descuento a esas futuras corrientes de el primer año, con los beneficios en forma de flujos de caja. La tasa de descuento (denominada aumentos del flujo de caja en años futuros. Sin también tasa de “referencia” o tasa “crítica de renta- embargo, mientras que en el VNA la tasa de descuento bilidad”) que se utiliza para realizar este cálculo, es un valor conocido (el costo del capital), en el caso en el caso de un gobierno local, podría ser el costo de la TIR, la tasa de descuento es el factor que hace de tomar empréstitos a largo plazo. Una inversión que el VNA de los flujos de caja netos de una inversión se puede aceptar cuando el valor neto actualizado sea igual a cero. Sobre la base del método de la TIR, es positivo y debe ser rechazada cuando ese valor una inversión es aceptable cuando esta supera la es negativo. rentabilidad requerida (tasa crítica de rentabilidad) y El concepto de valores actualizados se analiza debe ser rechazada si no la supera. detalladamente en el capítulo 7. No obstante, vale Ejemplo: Usando nuevamente el ejemplo de las aclarar brevemente que permiten comparar los dos máquinas niveladoras se calcula la TIR para cada futuros flujos de caja de inversiones alternativas una de ellas. Las TIR confirman los resultados del (positivos o negativos) mediante la aplicación de una análisis del VNA, es decir, que la máquina de gran tasa de descuento para retrotraerlos al valor actual. potencia es la mejor opción. Tiene una TIR del 15,2 %, Una vez que los futuros flujos de caja se actualizan al mientras que la de la máquina económica es de solo momento presente, la administración puede comparar el 13,8 %. Ambas TIR superan la tasa crítica de renta- las alternativas con más precisión y así decidir cuál bilidad (el costo de un empréstito a largo plazo para resultaría más adecuada. La tasa de descuento (o tasa la ciudad), pero la máquina preferible también es crítica de rentabilidad) es, por lo general, el costo del más adecuada desde el punto de vista financiero. El capital para la entidad. Para un gobierno, la tasa de cuadro 5.14 contiene un resumen de los resultados y actualización sería la tasa a la que ese gobierno puede los cálculos. tomar empréstitos. Para complicar aún más un Aunque de los dos métodos, el del VNA es el más concepto de por sí difícil, la tasa de descuento que se confiable y siempre indica la inversión alternativa utiliza para calcular el valor actualizado de los futuros correcta, en la práctica se suele preferir la TIR porque flujos de caja debe concordar, en lo posible, con la vida proporciona una única tasa que puede compararse con útil del activo. Por ejemplo, al evaluar inversiones con más facilidad con el costo de los empréstitos, las tasas una vida útil de 10 años, la tasa de descuento debería de inflación y otros factores. concordar con la tasa a la que el gobierno puede tomar empréstitos a 10 años. Análisis de costos y beneficios Ejemplo: El departamento de obras públicas realiza El análisis de costos y beneficios es una herramienta una comparación de dos modelos de máquinas nivela- de análisis de políticas que utiliza ambas metodo- doras para su unidad de mantenimiento. El modelo de logías (VNA y TIR). El objetivo de este análisis gran potencia, que cuesta US$30 000, generará flujos consiste en cuantificar los costos totales de un de caja netos de aproximadamente US$9000 al año proyecto durante toda su vigencia y compararlos con durante los siguientes cinco años; el modelo económico el valor de los beneficios totales que se esperan del cuesta US$20 000 y aumentará los flujos de caja netos proyecto. Para lograrlo, se actualiza el valor actual de en alrededor de US$5800 al año durante los siguientes la corriente de beneficios y la corriente de costos cinco años. La tasa crítica de rentabilidad es del 10 %. previstas y luego se compara el valor actualizado de El cuadro 5.13 contiene un resumen de los resultados y los costos con el valor actualizado de los beneficios. los cálculos. Los cálculos indican que el modelo de Como cabe suponer, es extremadamente difícil calcular gran potencia es superior porque el VNA asciende con precisión el costo de todo el ciclo de vida de una a US$4117, mientras que el del modelo económico llega inversión o sus correspondientes beneficios. Por lo a US$1977. Por lo tanto, dado que el VNA es superior tanto, es fundamental aplicar algún tipo de criterio en a cero, debería adquirirse el modelo de gran potencia. forma de un análisis de sensibilidad. 258 Finanzas municipales Cuadro 5.13 Análisis del valor neto actualizado de dos modelos de maquinaria (en dólares estadounidenses) Tasa crítica de rentabilidad del 10 % Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 NPV = ¬ Yi − Y0 Inversión inicial, modelo de gran potencia 30 000 Ingresos (flujo de caja neto) 9000 9000 9000 9000 9000 Factor de actualización a = (1 + 0,1)n 1,10 1,21 1,33 1,46 1,61 Valor neto actualizado FC/a -30 000 8182 7438 6762 6147 5588 4117 Inversión inicial, modelo económico 20 000 Ingresos (FC = flujo de caja neto) 5800 5800 5800 5800 5800 Valor neto actualizado FC/a -20 000 5273 4793 4358 3961 3601 1987 Nota: VNA = valor neto actualizado; FC = flujo de caja; a = factor de actualización; i = años 1 a 5. Cuadro 5.14 Cálculo de la tasa interna de rentabilidad Tasa crítica de rentabilidad del 10 % Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 NPV = ¬ Yi − Y0 Cálculo de la TIR del modelo de gran potencia 1,152 1,327 1,529 1,761 2,029 VA (TIR del modelo de gran potencia = 15,2 %) -30 000 7813 6782 5887 5110 4436 27 Cálculo de la TIR del modelo económico 1,138 1,295 1,474 1,677 1,909 VA (TIR del modelo económico = 13,8 %) -20 000 5097 4479 3936 3458 3039 8 Nota: TIR = tasa interna de rentabilidad; VA = valor actualizado; i = años 1 a 5. Cuadro 5.15 Análisis de sensibilidad (en dólares estadounidenses) Análisis de sensibilidad realizado con los datos del cuadro 5.14 Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 NPV = ΣYi – Y0 12 % menos de flujo de caja neto 7920 7920 7920 7920 7920 VNA del modelo de gran potencia -30 000 7200 6545 5950 5409 4918 23 12 % de sobrecostos -33 600 8182 7438 6762 6147 5588 517 Análisis de sensibilidad evaluación, como el precio de venta, el costo de mano Aunque cada uno de estos métodos, y los otros mencio- de obra o la tasa de recaudación, y asignarles valores nados anteriormente, proporcionarán un claro indicio de diferentes, más altos y más bajos que la hipótesis de la mejor alternativa de inversión para un determinado referencia (véase el cuadro 5.15). proyecto, el análisis del gasto de capital es bueno solo Ejemplo: Usando los resultados del análisis de la en la medida en que lo sean los supuestos utilizados inversión en un equipo vial incluidos en el cuadro 5.13 para realizar los cálculos. ¿Cuál es la probabilidad se puede comprobar, primero, el impacto de un de calcular correctamente la corriente exacta de posible riesgo, es decir, que el flujo de caja neto beneficios derivados de un proyecto de capital? obtenido mediante el uso de la máquina de gran O bien, ¿cuál es la probabilidad de calcular correcta- potencia sería un 12 % menor que la hipótesis de mente los costos de operación adicionales y las fechas de referencia. En el cuadro 5.15 se indica un VNA de esos costos? Por esa razón, es fundamental acompañar US$23. Por lo tanto, esta inversión seguiría siendo cualquier evaluación con un riguroso análisis de sensibi- viable en tanto el flujo de caja neto no sea inferior a lidad, independientemente del tipo o del número de US$7900 al año. Segundo, se puede comprobar cuál otras metodologías usadas para realizar esos cálculos. sería el impacto si la máquina terminara costando un El análisis de sensibilidad tiene por objeto selec- 12 % más que lo previsto debido, por ejemplo, a una cionar los supuestos que son más cruciales para la variación en los tipos de cambio. Los resultados del Gestión de gastos locales 259 cuadro 5.15 indican que la inversión seguiría siendo por primera vez un marco de gasto a tres años a viable, o inclusive un poquito más favorable. Cabe nivel municipal para el presupuesto de 2007-08. La señalar, no obstante, que la diferencia entre los dos evaluación permitió establecer que el marco de gasto a análisis de sensibilidad no es significativa. mediano plazo incluye los ingresos y los gastos y se renueva cada año. La sección sobre gastos de capital3 se clasifica por sector y abarca los caminos, la educación, Marco de gasto a mediano plazo: la salud, el abastecimiento de agua y el alcantarillado, Presupuestos plurianuales la urbanización y otras categorías. En muchas ciudades, el presupuesto se elabora en Presupuestos plurianuales para respaldar forma muy informal: se utilizan medidas ad hoc para un entorno normativo abordar las dificultades en materia de financiamiento Como se señaló en el análisis del ciclo de gestión del y ejecución; los gastos fuera del presupuesto son gasto, el proceso presupuestario debe asentarse en las usuales, y se elaboran múltiples presupuestos sin políticas. No obstante, es difícil incluir programas formular un presupuesto integral. Las estimaciones nuevos, sean cuales fueren, en el marco de un presu- de costos que presentan los diversos departamentos puesto anual. Un presupuesto plurianual permite que municipales no intentan reflejar ningún objetivo de los gobiernos locales sigan utilizando sus procesos política o punto de referencia estratégico; consti- normales de formulación del presupuesto y presenten tuyen, sencillamente, aumentos uniformes respecto en los años siguientes la incorporación de nuevas del año anterior. Asimismo, dado que la mayoría de iniciativas de políticas. El formato plurianual habilita a estas ciudades se rige por un marco presupuestario los gobiernos a presentar nuevas políticas de ingresos anual, cada año el proceso presupuestario arranca de con el objeto de respaldar los nuevos servicios (gastos) cero. El capítulo 3 contiene un análisis más exhaustivo que son necesarios para aplicar las nuevas políticas y del proceso presupuestario. programas que requiere la población. El presupuesto plurianual se elabora en forma de Marco de gasto a mediano plazo presupuesto renovable, en el que los ingresos y los La función que cumple el marco de gasto a mediano gastos del primer año se incluyen con el mismo nivel plazo del gobierno central debe diferenciarse clara- de detalle que se observa en un presupuesto normal y mente de la que le cabe a los gobiernos locales. Por los años siguientes incluyen cifras más provisionales regla general, el gobierno central se vale de un marco formuladas para demostrar el compromiso con un de gasto a mediano plazo que es un presupuesto determinado conjunto de políticas y niveles de gasto. renovable y abarca de tres a cinco años, y que vincula A medida que se avanza del primer al tercer año, las las políticas con los gastos. Este marco brinda la estimaciones de los ingresos y gastos son más posibilidad de establecer un nexo entre los impera- flexibles. Cuando está por finalizar el primer año, las tivos a corto plazo, y con frecuencia en pugna, de los estimaciones presupuestarias para el segundo año gobiernos y las exigencias a mediano y largo plazo del (que ahora es el año siguiente) son más firmes y se presupuesto. En términos técnicos, es un marco que agrega un año adicional, el cuarto año, al horizonte de permite integrar la política fiscal y los procedimientos planificación. El cuadro 5.16 contiene un ejemplo presupuestarios en el mediano plazo mediante la sencillo de un presupuesto plurianual. vinculación de un sistema de previsión fiscal global a Las principales características de un presupuesto un proceso disciplinado para mantener estimaciones plurianual son las siguientes: presupuestarias a mediano plazo que reflejan las políticas vigentes del gobierno. Normalmente, los • Es un marco fiscal a mediano plazo que contiene gobiernos locales no utilizan un marco de gasto a previsiones de los ingresos para un período mediano plazo; por lo general, el uso de presupuestos de tres a cinco años y un pronóstico de las condi- plurianuales les permite alcanzar el mismo objetivo ciones económicas en las que se prevé ejecutar de vincular las políticas y los gastos durante un el presupuesto. período de tres a cinco años. En el informe de evaluación del PEFA para la • Contiene proyecciones de los gastos que son ciudad de Addis Abeba se señaló que se había elaborado congruentes con las proyecciones de los ingresos. 260 Finanzas municipales Cuadro 5.16 Presupuesto plurianual un plan para respaldar los programas prioritarios Categoría Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 durante varios años, el presupuesto es el principal vehículo a través del cual el gobierno local implementa Ingresos las políticas concertadas y cumple su misión. Impuesto sobre 100 105 Para implementar un proceso presupuestario la propiedad plurianual, el gobierno local debe tener la capacidad Impuesto 10 12 necesaria para realizar lo siguiente: territorial • establecer objetivos de política claramente definidos, Otros 5 así como los productos e impactos previstos; Total 115 117 120 • diseñar programas públicos y servicios focalizados Gastos para generar los productos previstos; Salarios 45 47 48 • calcular una estimación realista de los recursos Materiales 10 11 necesarios para ejecutar los programas de la Mantenimiento 3 3 manera correcta; Total de gastos 58 61 62 ordinarios • elaborar un mecanismo eficaz para coordinar las Gastos de capital 25 26 27 operaciones con diversos departamentos y grupos de intereses especiales (incluida la armonización de las actividades de los donantes); • Establece nexos entre las asignaciones presupues- • ejercer disciplina presupuestaria; tarias y el impacto del programa. • contar con procedimientos para calcular los costos • Incluye un sólido programa de seguimiento y futuros de los programas; evaluación para elaborar un análisis del impacto y • implementar un sistema eficaz de seguimiento y proporcionar información para el examen de los evaluación que proporcione a las autoridades objetivos de política. normativas información fundamental respecto Los mecanismos clave que promueven la adopción de la eficacia de los programas; de decisiones estratégicas por parte de los principales • generar liderazgo político orientado a promover órganos a cargo de las decisiones son los siguientes: mejoras en los sistemas y procedimientos de gestión del gasto y aumentos del nivel de transparencia en • consultas y debates sobre cuestiones de políticas; el gobierno. • transparencia y rendición de cuentas; Un presupuesto (programa) plurianual difiere del • toma de decisiones que se sustentan en la presupuesto clásico de partida por partida en cuanto disponibilidad de recursos; se centra en los resultados previstos de los servicios y las actividades, en vez de poner el acento en insumos • correcta gestión y secuenciación del proceso para la tales como los salarios y los suministros. En un evaluación de los aspectos relacionados con las presupuesto por programas, los ingresos y gastos políticas por parte del gabinete municipal. están vinculados a programas plurianuales que se ajustan a las metas, los objetivos y las estrategias Capacidades necesarias para implementar municipales. Más importante aún, en un presupuesto un presupuesto plurianual por programas se identifican los resultados y los Para elaborar un presupuesto plurianual es necesario productos previstos de las inversiones. En teoría, por que los directores de programa y los jefes de departa- ejemplo, todo programa de mejoramiento de calles y mento diseñen y planifiquen sus actividades en torno a aceras vecinales debería contener una clara definición las políticas y las prioridades establecidas por el de los límites, medidas orientadas al logro de resul- gobierno. Los directores deben demostrar que las tados y elementos que permitan realizar mediciones actividades propuestas están relacionadas con los cuantificables, y la superposición con otros programas objetivos gubernamentales y sectoriales. Dado que es debería reducirse al mínimo. La planificación, la Gestión de gastos locales 261 formulación del presupuesto, el control adminis- basados en el desempeño y por programas (que se trativo y la presentación de informes se llevarán a describen brevemente en los cuadros 5.17 y 5.18). cabo en el marco de la estructura de este programa. Algunos de los problemas derivados de los sistemas Del presupuesto clásico al presupuesto plurianuales de presupuestación por programas se basado en el desempeño originan en la falta de buenos datos de referencia, La formulación de un presupuesto es una manera de métodos de recopilación de datos y metas concretas y calcular y asignar los recursos necesarios para alcanzar bien definidas (para un análisis más exhaustivo de un objetivo de un gobierno local en la esfera de los sistemas de presupuestación por programas, véase prestación de servicios. El presupuesto basado en el el capítulo 3). desempeño promueve la rendición de cuentas al establecer vínculos entre los compromisos del Poder El giro hacia los presupuestos Ejecutivo, que acuerda lograr los resultados especifi- basados en el desempeño cados a cambio de financiamiento constante u otros La producción de una empresa privada es el producto incentivos. También acrecienta la responsabilidad de que vende, y su objetivo es maximizar las ganancias a los gobiernos frente a los ciudadanos. La información través de la venta de su producto. La empresa tiene un sobre el desempeño ayuda a las autoridades encargadas incentivo para mejorar la calidad de su producción, de las políticas a establecer el valor monetario de los dado que los productos de mayor calidad generan un programas. El presupuesto basado en el desempeño forja aumento de los ingresos por ventas. Además, tiene un un nexo entre las actividades previstas y los resultados. incentivo para reducir al mínimo el costo de producir En síntesis, en la presupuestación basada en el su producto, dado que la eficiencia en función de los desempeño se utiliza texto descriptivo de las misiones, costos y la alta calidad de la gestión del gasto generan metas y objetivos para explicar por qué se realizan los una disminución de los costos y un aumento de las gastos. Es una manera de asignar recursos para ganancias. El objetivo de la empresa es hacer dinero, y alcanzar objetivos concretos basados en las metas de lo logra produciendo y vendiendo su producto (Coca- los programas y los resultados medidos. A diferencia de Cola vende bebidas gaseosas; Toyota vende autos, etc.). la presupuestación clásica, la presupuestación basada ¿Qué sucede en el sector público? ¿Cuál es el en el desempeño se centra en los resultados, y no en el objetivo de un gobierno, y cómo lo logra? En las socie- dinero usado, y pone el acento en qué se adquiere con dades democráticas, los gobiernos existen para propor- el dinero (resultados), y no en el monto que se asigna. cionar aquellos servicios que ni los mercados ni los Los principales elementos de la presupuestación ciudadanos en forma individual pueden suministrar de basada en el desempeño incluyen la definición de las manera adecuada. Por lo tanto, los productos de un metas y los objetivos, la elaboración de indicadores del gobierno son los servicios que brinda. desempeño congruentes con esas metas y objetivos, la En el capítulo 3 se analizan los diversos tipos de vinculación de las decisiones sobre gastos con los presupuestos. Los presupuestos clásicos o de partida por resultados (efectos), y la rendición de cuentas por los partida son los más comunes, pero la presupuestación resultados. En los últimos años, el énfasis en los resul- basada en el desempeño concita cada vez más atención tados y en la importancia de lograr que los beneficios debido a que se centra en los productos en vez de de los programas concertados lleguen a sus receptores hacerlo en los insumos. Como se señaló en el capítulo 3, y participantes ha dado impulso a la presupuestación hay varios tipos de presupuestos: de partida por partida, basada en el desempeño. En el cuadro 5.19 se muestra Cuadro 5.17 Tipos de formatos de presupuesto Formato Carácter Organización Objetivo Partida por partida Insumos de productos básicos/servicios Partidas adquiridas Control Basado en el desempeño Actividad/volumen de trabajo Tareas/productos Gestión Por programas Objetivos públicos en todos los organismos Resultados/respuesta del cliente Planificación 262 Finanzas municipales la lógica en que se asienta la jerarquía de insumos, • establecer una meta; productos y resultados o desempeño. • informar los resultados; En muchos aspectos, la necesidad y el atractivo de formular presupuestos basados en el desempeño • implementar las consecuencias. radican en las deficiencias del proceso presupuestario clásico, en cuyo marco los directores y las autoridades Es difícil refutar la teoría de la presupuestación encargadas de proporcionar los fondos terminan basada en el desempeño. Lamentablemente, el proceso negociando variaciones porcentuales relativamente es complejo y, con frecuencia, su implementación pequeñas respecto del presupuesto del año anterior. En plantea dificultades. Algunas de las cuestiones que deben solucionarse incluyen lo siguiente: esas negociaciones, rara vez se abordan las cuestiones de eficiencia y eficacia. La presupuestación basada en • la identificación y elaboración de las medidas y los el desempeño no se refiere únicamente al desempeño. indicadores del desempeño que sean adecuados; Por el contrario, es un proceso por el cual se formula un determinado tipo de presupuesto. Al formular este • la elaboración de sistemas de contabilidad que presupuesto, deben tenerse en cuenta los siguientes respalden la presupuestación basada en el seis pasos: desempeño; • identificar el resultado previsto; • la creación de incentivos para la adopción de decisiones sobre la base del desempeño; • definir los datos necesarios para medir el desempeño y los sistemas necesarios para recabar los datos en • la obtención de la necesaria adhesión de todas las forma regular; ramas del gobierno; • seleccionar un indicador del desempeño o resultado; • la preocupación de los organismos que consideran que se dedica excesiva atención a un pequeño número de indicadores; Cuadro 5.18 Flujo de prestación de servicios Naturaleza de la • la dificultad para medir los resultados, en particular prestación de servicios Reparación de calles los intermedios; Insumos: Partidas: • la falta de una total comprensión de la relación Mano de obra, materiales Toneladas de grava; entre los gastos y los resultados. y equipamiento pagos al contratista Actividad: Desempeño: A raíz de su complejidad, no es habitual que la Reparación de calles Carriles pavimentados presupuestación basada en el desempeño se utilice Resultado del programa: Resultado del programa: para toda una entidad, como, por ejemplo, un gobierno local. Sin embargo, muchos de estos gobiernos la Aumento de la velocidad y Disminución del tiempo utilizan para determinadas actividades o departa- la seguridad en el recorrido de viaje mentos debido a que es importante vincular los gastos Cuadro 5.19 Modelo lógico de presupuestación basada en el desempeño Resultados Insumos Productos Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Costos de Talleres Sensibilización Conducta Condiciones personal Difusión Conocimientos Decisiones Ambientales Materiales Inspecciones Actitudes Políticas Sociales Equipamiento Aptitudes Económicos Tecnología Cívicos Gestión de gastos locales 263 con las políticas y los programas concertados. El estado Seguimiento y evaluación de Carolina del Norte (Estados Unidos) implementó la presupuestación basada en el desempeño en sus La siguiente etapa del ciclo de la gestión del gasto es gobiernos locales. el seguimiento y la evaluación, aunque estas activi- Ejemplo: La ciudad de Sunnyvale, en California dades podrían ser importantes tanto durante (mitad (Estados Unidos), ha adoptado un presupuesto basado de período) la ejecución del presupuesto anual o en el desempeño para mejorar los servicios de de proyectos concretos como después de ella. Se guardería infantil. El recuadro 5.16 contiene un utilizan varios instrumentos y metodologías para el resumen de una parte de ese presupuesto. El programa seguimiento y la evaluación. En esta sección se incluye un análisis de la situación, metas de desempeño analizan brevemente tres de ellos: análisis de la con productos y resultados, y medidas concretas con diferencia, análisis de costos comparativos, y estudio asignaciones presupuestarias específicas. comparativo. Recuadro 5.16 Presupuesto basado en el desempeño para mejorar los servicios de guardería infantil en Sunnyvale (California) Plan de prestación de servicios 52404: Facilitación de servicios de guardería infantil A los efectos de facilitar el programa de guarderías infantiles, se dotará de personal a la Junta Asesora sobre Guarderías Infantiles; se realizará un seguimiento de la legislación en materia de guarderías infantiles; se llevarán a cabo actividades de promoción y liderazgo, y se coordinarán y supervisarán los servicios de apoyo a las guarderías infantiles existentes, a saber: Medidas del plan de prestación Ej. 2001/2002 Ej. 2002/2003 Ej. 2003/2004 de servicios Aprobado Aprobado Aprobado • El 85 % de las veces, los miembros que 0,00 % 85,00 % 85,00 % integran la Junta Asesora sobre Guarderías Infantiles asignan una calificación de “bueno” al apoyo del personal. • El 90 % de los puntos de trabajo de la Junta 0,00 % 90,00 % 90,00 % Asesora sobre Guarderías Infantiles se completa según el calendario de trabajo aprobado por el Consejo. • El 85 % de las veces, los organismos 0,00 % 85,00 % 85,00 % de colaboración que prestan servicios asignan una calificación de “bueno” al apoyo del personal. Horas de Costo del Costos (US$) Productos trabajo producto (US$) Actividad 524009: Dotar de personal a la Junta Asesora sobre Guarderías Infantiles Producto: Un plan de trabajo terminado Ejercicio de 2002-03 (aprobado) 18 494,14 1,00 338,23 18 494,14 Ejercicio de 2003-04 (aprobado) 19 181,38 1,00 338,23 19 181,38 (continúa en la página siguiente) 264 Finanzas municipales Recuadro 5.16 (continuación) Horas de Costo del Costos (US$) Productos trabajo producto (US$) Actividad 524010: Realizar un seguimiento de la legislación en materia de guarderías infantiles Producto: Seguimiento de un proyecto de ley Ejercicio de 2002-03 (aprobado) 10 461,35 6,00 180,39 1743,56 Ejercicio de 2003-04 (aprobado) 10 838,66 6,00 180,39 1806,44 Actividad 524011: Llevar a cabo actividades de promoción y liderazgo Producto: Una actividad terminada Ejercicio de 2002-03 (aprobado) 15 408,38 1,00 270,58 15 408,38 Ejercicio de 2003-04 (aprobado) 15 935,43 1,00 270,58 15 935,43 Actividad 524012: Coordinar y supervisar los servicios de apoyo a las guarderías infantiles existentes Producto: Se supervisó una organización Ejercicio de 2002-03 (aprobado) 10 789,93 4,00 202,94 2697,48 Ejercicio de 2003-04 (aprobado) 11 213,66 4,00 202,94 2803,42 Totales del plan de prestación Costos Horas de trabajo de servicios 52404: Ejercicio de 2002-03 (aprobado) 55 153,80 992,14 Ejercicio de 2003-04 (aprobado) 57 169,13 992,14 Fuente: www.sunnyvalecity.com. Análisis de la diferencia 10 % pero la categoría transferencias difiere marcada- Los niveles de ingresos y gastos deben ser objeto de mente debido a retrasos; el costo de los materiales exámenes periódicos —mensuales o trimestrales— para indica ahorros considerables que podrían obedecer verificar que se ajusten al presupuesto y para deter- a omisiones en la contabilización de facturas. minar si se avanza según lo previsto para alcanzar los Cuando el nivel de actividad previsto —establecido objetivos de política enunciados. Es posible analizar tras un análisis exhaustivo durante el proceso presu- una actividad de diversas maneras, en términos del puestario— se compara con los resultados reales, la desempeño tanto financiero como operativo, pero el diferencia proporciona información útil a las autori- análisis de la diferencia entre los montos previstos y dades a cargo de las decisiones. Sin embargo, las presupuestados y los resultados reales es, sin duda diferencias, sean pequeñas o grandes, no explican por alguna, uno de los mejores métodos. sí mismas las razones subyacentes, como, por ejemplo, Dado que los niveles presupuestados generalmente si hubo una falla en el proceso de formulación del serán diferentes a los niveles reales, las explicaciones presupuesto o si hubo un cambio en el entorno de la de las desviaciones resultantes deberían limitarse a actividad. Por lo tanto, el análisis de la diferencia es aquellas que superen un determinado porcentaje, por solo una señal que debe dar lugar a investigaciones ejemplo, un 10 % en más o en menos del presupuesto. específicas y medidas correctivas, que pueden incluir En el cuadro 5.20 se muestra un caso en el que cuatro la modificación del plan presupuestario mediante la partidas registran desviaciones inferiores al umbral del formulación de un presupuesto suplementario o la Gestión de gastos locales 265 Cuadro 5.20 Análisis de la diferencia Categoría Presupuesto Cifra efectiva Diferencia Diferencia (%) Explicación Ingresos Impuestos 10 000 10 500 500 5,0 Transferencias 15 000 10 500 -4500 -30,0 ¿Demorado o cancelado? Total 25 000 21 000 -4000 -16,0 Gastos Mano de obra 4500 4600 -100 -2,2 Materiales 3000 2800 +200 6,7 ¿Facturas impagas? Total 7500 7400 +100 1,3 emisión de una advertencia a los respectivos departa- mucho más combustible que el resto, por ejemplo, mentos para que ejerzan un control más estricto entre un 30 % y un 50 % más que el promedio, una de los gastos. investigación permitiría establecer si se han registrado cambios en el uso de esos camiones, si sus motores Costos comparativos de la prestación necesitan mantenimiento con urgencia o, incluso, de servicios la posibilidad de un robo de combustible. Es difícil comparar dos objetos y extraer conclusiones firmes, pero es posible realizar esas comparaciones si, Comparación de estándares en términos generales, los dos objetos son similares. de prestación de servicios Este es el caso de las comparaciones de servicios La labor de la gestión del gasto consiste en garantizar urbanos básicos, como los costos de la eliminación de que los fondos a disposición de los gobiernos locales desechos sólidos, el alumbrado público y la educación, se utilicen para mejorar la prestación de servicios y suministrados en ciudades diferentes o en sectores para alcanzar los objetivos de manera eficiente y diferentes de una misma ciudad. La comparación de eficaz (Helgason, 1997). Sin embargo, ¿qué nivel de los servicios puede proporcionar información útil pero servicios se concertó? ¿Qué nivel de servicios de deben tenerse en cuenta las diferencias de contexto eliminación de desechos sólidos o limpieza de la vía entre las localidades. pública se considera aceptable? El estudio comparativo Ejemplo: Es posible comparar los costos de la elimi- es un instrumento que puede usarse para mejorar el nación de desechos por tonelada, los costos de la desempeño del sector público y los servicios que se educación de un niño desde el jardín de infantes hasta proporcionan. noveno grado, los costos del mantenimiento vial por Este análisis se está convirtiendo en un instru- kilómetro, y otros factores. Las comparaciones en mento fundamental para mejorar el desempeño del términos absolutos no serán muy significativas debido sector público. En las condiciones adecuadas, las a que cada ciudad o sector de una ciudad tiene caracte- comparaciones pueden incidir positivamente en el rísticas diferentes, como, por ejemplo, el hecho de estar desempeño. El estudio comparativo se asienta en un a mayor distancia del vertedero. No obstante, pueden concepto básico sencillo: señalar áreas de gastos que requieren un examen más profundo. Además, las comparaciones pueden propor- • encontrar una organización que realiza de manera cionar lecciones interesantes respecto de los procedi- sobresaliente la misma labor que hace la propia mientos para controlar los costos o mejorar los organización; servicios que podrían transferirse a otras áreas. Por • estudiar cómo logra esos resultados; ejemplo, el consumo de combustible de los camiones utilizados para recolectar residuos sólidos (o cualquier • trazar planes para mejorar el propio desempeño; otro tipo de camión) debe controlarse en forma diaria • implementar los planes; y las irregularidades deben investigarse. Si una o dos unidades de una flota de 20 camiones consumen • realizar un seguimiento de los resultados y evaluarlos. 266 Finanzas municipales En otras palabras, por medio del estudio compa- ¿Con qué se está comparando la organización? rativo se intenta identificar las mejores prácticas y aplicarlas. Aunque la idea es sencilla, llevarla a la • Otras organizaciones práctica suele ser más complejo y difícil. Si bien conocer • Normas las diferencias en el desempeño puede ser un incentivo importante para incorporar mejoras, de todos modos ¿Cómo se utiliza la comparación? será necesario un gran esfuerzo y un fuerte liderazgo para concretar esas mejoras. Asimismo, copiar las • Para mejoras constantes prácticas de otras organizaciones no es suficiente; es • Para evaluación preciso evaluar las mejores prácticas y adaptarlas a las necesidades de la organización. Existe una estrecha relación entre la comparación El estudio comparativo se ha implementado en el de los resultados y la comparación de los procesos. sector público a través de dos importantes estrategias: En la primera se identifican los procesos que es necesario mejorar, mientras que la segunda permite • Un enfoque descendente, en el que una fuente mejorar los procesos, lo que contribuye a lograr externa, en general organismos del gobierno central, mejores resultados. como el departamento de finanzas u otro organismo, Las organizaciones pueden compararse con otras impone la comparación. Un departamento puede organizaciones o con una norma. La comparación usar este tipo de enfoque para establecer metas para con otras organizaciones es una fuente importante uno de sus órganos subsidiarios. En este caso, se puede usar el estudio comparativo en lugar de un de aprendizaje pues las organizaciones se ven control más directo mediante la incorporación de afectadas constantemente por los avances de otras presiones competitivas. organizaciones. Sin embargo, comparar no implica copiar. La interacción entre las organizaciones • Un enfoque ascendente, en el que departamentos involucradas puede ser una fuente importante gubernamentales o entidades de servicios (como de mejoras. las empresas de servicios de agua) elaboran su El recuadro 5.17 contiene una explicación de la propio proyecto de estudio comparativo e intentan creciente importancia de las normas y los certificados encontrar asociados adecuados para la compa- de la Organización Internacional de Normalización ración. Para respaldar esas iniciativas, los departa- (ISO), que también constituyen un tipo de estudio mentos de finanzas pueden ayudar a los organismos comparativo, en el sector del gobierno local. Los a encontrar esos asociados y a obtener los conoci- parámetros de referencia identificados por una mientos especializados pertinentes. organización pueden convertirse en una forma de norma de “mejores prácticas”. Las comparaciones La experiencia ha demostrado que los dos enfoques son valiosos y los gobiernos deben elaborar procedi- con las normas son importantes debido a que, en mientos para aplicar ambos. Por ejemplo, los estudios muchos casos, las normas o los modelos de calidad se comparativos impuestos por una fuente externa basan en las mejores prácticas de muchas organiza- pueden proporcionar incentivos para que las organiza- ciones. La comparación con una norma puede ser un ciones pongan en marcha un proceso comparativo más paso intermedio antes de realizar la comparación con detallado. Los proyectos de estudio comparativo otras organizaciones, en particular si muchas organi- impulsados en forma interna pueden incrementar el zaciones se comparan con la misma norma. A partir nivel de compromiso y protagonismo de la adminis- de allí, las organizaciones pueden comparar su tración y el personal de un determinado departamento. puntaje con el de otras organizaciones, identificar sus Al diseñar un estudio comparativo a nivel departa- puntos (o procesos) débiles y fuertes e intentar mental, deben considerarse las siguientes cuestiones: reducir las deficiencias mediante una comparación de sus procesos con los de las organizaciones que ¿Qué se está comparando? obtuvieron los mejores puntajes. Al combinar los resultados del análisis de la • Procesos diferencia de los gastos con el análisis de la prestación • Resultados real de los servicios en comparación con los parámetros Gestión de gastos locales 267 de referencia, la administración puede determinar su condiciones de los caminos (no obstante, es nivel de eficiencia y eficacia en la prestación de necesario verificar ese dato). servicios. El ejemplo incluido en el cuadro 5.21, que se • El costo de la rehabilitación de la superficie de refiere a los costos de las actividades de mantenimiento grava fue inferior al parámetro de referencia, tal vial, proporciona algunos datos útiles. Los promedios vez debido a una incorrecta determinación de los nacionales proporcionados por la autoridad vial pueden costos (algunos costos pueden contabilizarse usarse como parámetros de referencia: como resellado). • El costo del resellado fue significativamente • El costo de las obras de asfaltado fue muy superior al mayor que el parámetro de referencia, debido parámetro de referencia; no existe un motivo lógico y tal vez al mantenimiento diferido y las malas por lo tanto debe llevarse a cabo una investigación. Recuadro 5.17 Certificados de la Organización Internacional de Normalización: Mejoramiento del desempeño municipal y del control de costos La Organización Internacional de Normalización, La vasta mayoría de certificados ISO 9001 se conocida a nivel mundial por su sigla ISO, es una emite a empresas privadas como parte del organización sin fines de lucro, con sede en cumplimiento de las normas de calidad; esto Ginebra (Suiza), que elabora y publica un amplio resulta especialmente útil en el ámbito de espectro de normas y emite certificados ISO, los servicios y el comercio internacional. Sin con frecuencia a través de entidades nacionales embargo, en Estados Unidos, Europa y el asociadas. La familia de normas ISO 9000 está mundo en desarrollo está aumentando el relacionada con los sistemas de gestión de la número de municipios y sus empresas de calidad y se formuló para ayudar a las organiza- servicios que obtienen certificados ISO. Por ciones a verificar que atienden las necesidades ejemplo, muchos municipios de Europa oriental de sus clientes y otras partes interesadas y al han obtenido la certificación ISO, inclusive en mismo tiempo cumplen los requisitos legales y países en transición, como República Checa y regulatorios establecidos para el producto. Hungría. Por regla general, los municipios de En la norma ISO 9001 se establecen los Estados Unidos obtienen la certificación de sus requisitos que debe cumplir toda organización principales entidades de servicios, entre ellas, que desee alcanzarla. Un registro independiente las que prestan servicios de protección contra emite el certificado ISO 9001 una vez que se ha incendios, abastecimiento de agua y sanea- verificado que la empresa o el proveedor han miento, educación y salud, y las entidades que implementado el sistema de gestión de la supervisan los códigos de edificación o las calidad ISO 9001 y cumplen todos sus requisitos viviendas sociales. La norma ISO permite simpli- en las operaciones diarias. Más de 1 millón de ficar los servicios y reducir el costo de organizaciones de todo el planeta han recibido operación, con la consiguiente disminución de un certificado emitido en forma independiente. los costos de seguros y financiamiento. Los La certificación ISO 9001 es reconocida y municipios de Europa oriental comienzan con apreciada en el ámbito mundial pues propor- una certificación ISO 9001 de toda la adminis- ciona un medio para que los clientes mejoren la tración municipal. Algunos sostienen que los prestación de servicios de calidad cuando ayuda a obtener un seguro más barato o contratan empresas que cumplen un conjunto inclusive un préstamo bancario si aún no han de normas rigurosas. recibido una calificación crediticia. Fuente: http://www.iso.org/iso/home/about.htm. 268 Finanzas municipales Información para la planificación robusto de supervisión para realizar un seguimiento del presupuesto del desempeño del Poder Ejecutivo. Por norma general, El proceso de gestión del gasto se basa en las evalua- la forma más común de supervisión es la que ejercen los ciones de los resultados y, por esa razón, es muy impor- funcionarios elegidos por voto popular (el consejo local, tante que los productos sean concretos y cuantificables. el parlamento, etc.); sin embargo, la idea de que las Son una fuente de datos fundamental para comenzar a comunidades también pueden desempeñar un papel formular el presupuesto del año siguiente. La infor- importante en el seguimiento del desempeño tanto de mación obtenida a través del proceso de seguimiento y contratistas como de funcionarios públicos está adqui- evaluación, en combinación con los cambios y los riendo cada vez más preponderancia. La función de las ajustes en el marco de políticas, permite que los depar- comunidades es más prominente en los países desarro- tamentos determinen con más precisión el nivel de llados que tienen antecedentes de transparencia, recursos que será necesario para proporcionar el nivel libertad de expresión y representación. deseado de servicios y arrojar nuevos resultados en materia de políticas. Tanto en las democracias de larga data como en las recientes, los parlamentos tienen la facultad de supervisar al gobierno a través de instrumentos y Auditoría y supervisión mecanismos que generalmente se establecen en la constitución y en las leyes. Los marcos jurídicos varían Las auditorías financieras y especializadas se analizan detalladamente en los capítulos 3 y 8. Sin embargo, es de un país a otro, pero las funciones de supervisión necesario mencionarlas en este capítulo debido a la asignadas al parlamento también deberían otorgarse al importancia que reviste la supervisión en el marco de la consejo del gobierno local. Los funcionarios locales gestión del gasto. Como se señaló anteriormente, la elegidos por voto popular tienen la responsabilidad de gestión del gasto se distribuye entre diversos cargos de velar por la optimización de los recursos de los la organización del gobierno local. El concepto de habitantes de su distrito electoral. Asimismo, el supervisión se aplica primordialmente a los miembros principio de subsidiariedad se aplica a la supervisión del consejo del gobierno local y al gobierno central. ejercida por los consejos locales que están respaldados por la comunidad, y esta tiene especial interés en Papel de la supervisión asegurarse de que se proporcionen servicios en la en la gestión del gasto cantidad y de la calidad acordadas. La supervisión es un medio para exigir al Poder Para cumplir sus funciones de supervisión, los Ejecutivo que rinda cuentas de sus acciones y para consejos locales pueden aplicar las siguientes prácticas: garantizar que las políticas y los planes concertados se ejecuten en forma eficaz y eficiente. Uno de los pilares • establecer un comité de auditoría para trabajar con de un marco sólido de control interno es un sistema auditores independientes y examinar sus informes; Cuadro 5.21 Estudio comparativo del mantenimiento vial Chelines Kilómetros Chelines (millones) (millones por kilómetro) Cifra Cifra Cifra Cifra Cifra Promedio Actividad prevista efectiva Diferencia prevista efectiva Diferencia efectiva nacional Resellado 25 20 −5 100 105 −5 5,3 4,0 Rehabilitación de la 15 17 2 125 120 5 7,1 8,0 superficie de grava Rehabilitación de la 5 5 0 150 160 10 32,0 30,0 superficie de asfalto Gestión de gastos locales 269 • reunirse con los auditores en forma independiente Por ejemplo, en la página inicial del sitio web sobre para examinar sus conclusiones respecto del transparencia financiera del condado de Fairfax sistema de controles internos y otras cuestiones (Virginia) se establece que el condado “está avanzando relativas al cumplimiento; en la labor de brindar más transparencia financiera a • establecer comités para supervisar las actividades sus residentes. El término transparencia financiera de individuos o de un pequeño número de describe los esfuerzos por poner información amplia y departamentos; sin filtrar a disposición de todos, a fin de brindar un claro panorama de las operaciones del gobierno y de la • establecer un comité de finanzas y presupuesto para manera en que se utiliza el dinero de los contribuyentes”. trabajar en estrecha colaboración con el departa- En la misma página, el condado ha publicado mento de finanzas a fin de cerciorarse de que el informes financieros, presupuestos, auditorías anuales, gobierno local esté gestionando sus recursos contratos de adquisiciones y planes de indemnización y gastos de manera eficaz; del personal. Asimismo, en el sitio se señala que se está • reunirse periódicamente con los habitantes de su trabajando para proporcionar aún más información distrito para conocer sus inquietudes, observa- financiera a nivel de transacción (para obtener más infor- ciones y posibles quejas respecto del desempeño mación, véase http://www.fairfaxcounty.gov/finance/ de los contratistas y la calidad de los servicios transparency). Si bien es probable que la mayoría de los suministrados. gobiernos locales no estén en condiciones de propor- Para lograr que la supervisión se implemente de cionar el nivel de información financiera que publica el manera eficaz, las partes interesadas deben disponer de condado de Fairfax, pueden comenzar a suministrar más la información sobre los actos del gobierno en forma información para aumentar el grado de transparencia oportuna y en un formato que resulte comprensible. como un medio para fortalecer la supervisión. Recuadro 5.18 Impacto potencial de intereses especiales El estado de Nueva Jersey (Estados Unidos) En consecuencia, la gente comenzó a usar el determinó que era necesario construir un nuevo apodo “el túnel al subsuelo de Macy’s” para túnel entre ese estado y la ciudad de Nueva referirse al proyecto. El nuevo gobernador de York. Una vez finalizados los estudios ambien- Nueva Jersey suspendió las obras del túnel tales y los diseños técnicos de ingeniería alegando que el riesgo de sobrecostos recaía de necesarios, se acordó que el túnel Trans-Hudson manera injusta en su estado. Posteriormente, Express sería financiado conjuntamente por el las obras se reiniciaron debido a presiones de estado de Nueva York, la Autoridad Portuaria de numerosas fuentes. Nueva York y Nueva Jersey, y el gobierno federal. Prácticamente nadie puso en duda la El objetivo del túnel consistía en aumentar necesidad de ampliar la capacidad ferroviaria las vías de acceso para los millares de personas entre las dos jurisdicciones. Sin embargo, que viajan diariamente entre Nueva Jersey y la aunque el proyecto generaría beneficios poten- ciudad de Nueva York por razones de trabajo. Sin cialmente enormes para una empresa al forzar a embargo, muchos habitantes cuestionaron su millares de trabajadores a cruzar o pasar cerca eficacia porque, en vez de conectarse con de su tienda dos veces al día, poco se ha escrito estaciones ferroviarias, finalizaba en el subsuelo acerca del impacto de este potencial interés de una gran tienda de departamentos (Macy’s). especial en el diseño y la ejecución del proyecto. Fuente: Basado en información aportada en Wikipedia. 270 Finanzas municipales Gestión del gasto y economía presta la debida atención al problema de los intereses política especiales. En el recuadro 5.18 se describe un ejemplo del impacto potencial de estos intereses. Los gobiernos locales se desenvuelven en un entorno complejo influenciado por la cultura, la política y los Presión política del gobierno central intereses especiales de su localidad. En el curso de la En muchos países, los gobiernos locales afrontan formulación y ejecución de los presupuestos, el registro obstáculos debido a la interferencia política y adminis- de las actividades y el seguimiento y la evaluación de los trativa de un gobierno de nivel superior. El gobierno resultados, los jefes de los departamentos de finanzas y central puede dificultar la gestión local del gasto su personal deben estar atentos a las presiones políticas. mediante la asignación o la suspensión de la asignación Una de las mejores maneras de mitigar los riesgos que de sumas de dinero, proyectos o personal. plantean esos intereses especiales es asegurarse de que Proyectos políticos. El problema más común es el las políticas, los planes, los presupuestos y los resul- que se plantea al emprender proyectos por razones tados estén a total disposición de todas las partes interesadas y grupos comunitarios. puramente políticas, sin consultar a las partes Como punto final de este capítulo sobre la gestión interesadas locales. En una propuesta enviada a un del gasto se incluye un breve análisis de las vincula- donante para obtener financiamiento se argumentaba ciones entre dicha gestión y el entorno político. La textualmente que “se debería asfaltar la calle Market influencia política está interrelacionada con la mayoría porque la casa del gobernador está situada al final de de las actividades de los gobiernos locales, debido en esa calle”. Los proyectos adjudicados por razones parte a que estos gobiernos necesitan siempre apoyo políticas pueden crear pasivos contingentes para el político y reconfirmación para los programas (las gobierno local, que debe incluir los costos de autoridades a cargo de las decisiones requieren operación y mantenimiento en el presupuesto local. aprobación política). Sin embargo, la influencia política Mandatos sin respaldo financiero. Otra intervención también aparece sin invitación y es especialmente típica del gobierno central consiste en asignar a los fuerte cuando lo que está en juego es el gasto. gobiernos locales funciones que previamente eran de su competencia. Si bien esto parece concordar con el principio de delegación de facultades, con frecuencia el Presión política de grupos locales poder central no asigna los recursos ni la potestad de intereses especiales tributaria correspondientes. La consecuencia de este En la gestión del gasto se pone el acento en garantizar accionar se denomina “mandato sin respaldo finan- que los fondos se asignen y usen para lograr las priori- ciero”. Se producen efectos similares, por ejemplo, dades concertadas y en que la información esté dispo- cuando por medio de una ordenanza nacional se incre- nible para que los gobiernos puedan planificar y hacer mentan los salarios de docentes u otros empleados un seguimiento del desempeño de sus programas y del públicos pero no se transfieren los fondos correspon- impacto de sus gastos. dientes. En consecuencia, los gobiernos locales deben Todo sistema eficaz de gestión del gasto debe recortar los gastos de otras áreas. Esto se traduce, con incluir tres elementos: frecuencia, en la postergación del mantenimiento de • Es necesario planificar los gastos futuros con hitos los activos o en una reducción de los servicios. claros y cuantificables para realizar un seguimiento En Uganda, por ejemplo, el consejo de la ciudad de del desempeño real. Kampala estableció que los propietarios de mototaxis (denominadas “boda-boda”) debían registrar sus • Es necesario controlar los gastos para que el gasto vehículos y pagar un pequeño derecho de registro. Sin real concuerde con el presupuesto y el plan. embargo, poco después de la aplicación de este impuesto local, el presidente lo derogó para acrecentar • Debe llevarse a cabo un seguimiento y una evaluación su popularidad pues pretendía ser reelecto en 2006. El de los gastos para verificar que efectivamente se Gobierno de Kampala y otros gobiernos locales fueron ajusten a los planes concertados. privados de una fuente de ingresos generados a nivel Al diseñar proyectos de desarrollo u otras inver- local debido a la presión de un político que formaba siones a nivel del gobierno local, con frecuencia no se parte del gobierno central. Gestión de gastos locales 271 La interferencia política no está restringida a las • La fijación, el seguimiento y el control de las naciones en desarrollo. Por ejemplo, en Estados tarifas son elementos fundamentales de toda Unidos, en 2003, el gobernador del estado de Virginia gestión eficaz del gasto. Son instrumentos útiles extendió de 5 días a 15 días el tiempo que una persona para controlar a los proveedores, independiente- debe pasar en la cárcel después de haber sido mente de la forma institucional en que se presten arrestada tres veces por conducir en estado de los servicios, por ejemplo, a través de un departa- ebriedad. Sin embargo, el gobierno estatal no mento, una entidad municipal autónoma, una administra las cárceles locales, que están en manos de empresa de servicios públicos, una APP o un los gobiernos de los condados. Por lo tanto, la orden a proveedor totalmente privado. nivel del estado impuso costos adicionales a las locali- dades que debían albergar personas en la cárcel • La recuperación de los costos es un principio durante períodos más prolongados. básico, pero para lograrla es probable que sea necesario subsidiar algunos servicios locales, en Conclusiones particular en los países en desarrollo. En estos países, los municipios suelen valerse de subsidios a Las principales conclusiones de este capítulo incluyen la oferta no focalizados (subvenciones a entidades lo siguiente: de servicios). En cambio, los subsidios a la demanda • La gestión del gasto debe entenderse como un son más explícitos y se focalizan en los pobres u ciclo que abarca la formulación de políticas, la otras comunidades, mientras que los hogares y las planificación, el análisis de la ejecución y la empresas que tienen capacidad de pago deben auditoría, y que aporta información al ciclo y a la cubrir el costo total. formulación de políticas siguientes, y debe llevarse • Los sistemas computarizados modernos de conta- a cabo en ese marco. bilidad, formulación de presupuestos y gestión • Toda gestión eficaz del gasto requiere un segui- financiera y de caja son instrumentos clave para miento y un análisis exhaustivo y oportuno de controlar los gastos de manera eficaz. Con ese fin, los gastos de operación y de capital, a fin de es necesario establecer un sistema adecuado comparar metas claras y cuantificables con datos de controles internos y sistemas basados en el de referencia sólidos, y poner en marcha las desempeño. medidas correctivas que resulten necesarias. • La gestión de los gastos de capital requiere planifi- • El seguimiento y la evaluación, además de permitir cación a largo plazo tanto de los proyectos de medir y controlar los resultados, también facilitan inversión de capital como del financiamiento; adqui- el control de los costos y el proceso de adopción de siciones transparentes y competitivas, y capacidades decisiones relativas, por ejemplo, a la necesidad, sólidas en materia de gestión de contratos. o no, de contratar determinados servicios en forma externa. • Un marco de gastos a mediano plazo es un instru- mento sólido para respaldar una gestión eficaz del • Varios instrumentos eficaces y comprobados son gasto y para el seguimiento del desempeño. útiles para el análisis del gasto, entre ellos, el análisis Debe combinarse con auditorías disciplinadas de la diferencia entre las cifras previstas y las reales, y supervisión financiera y regulatoria. la elaboración de previsiones y la comparación de los resultados con indicadores locales, nacionales o • La gestión del gasto no es meramente un proceso internacionales. El valor neto actualizado, la tasa técnico, también tiene un alto contenido político. interna de rentabilidad y el análisis de costos y En consecuencia, una gestión eficaz del gasto exige beneficios son algunas de las técnicas más impor- comprender y manejar adecuadamente las conse- tantes que se aplican junto con un riguroso análisis cuencias de los planes y las decisiones en términos de sensibilidad. de política económica. 272 Finanzas municipales Notas Facility (PPIAF), Working Paper No. 8, World Bank, Washington, DC.  1. Esta sección se preparó sobre la base del capítulo 2 de Banco Mundial, 1998. Tausz, Katalin. 2004. “Managing Household Arrears in  2. Para obtener más detalles, véase http://ec.europa Utility Services—Social Policy Challenges and .eu/europeaid/what/economic-support Responses.” In Intergovernmental Finances in /public-finance/documents/ethiopia Hungary, A Decade of Experience, edited by M. __addisababa_pefa_report_2010_en.pdf. Kopanyi, S. El Daher, and D. Wetzel. Washington,  3. La evaluación completa está disponible en DC: World Bank Institute. http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic- support/public-finance/documents/ethiopia_ _ TERI (The Energy and Resource Institute [India]). 2010. addisababa_pefa_report_2010_en.pdf. Review of Current Practices in Determining User Charges and Incorporation of Economic Principles of Pricing of Urban Water Supply. New Delhi, India. References New Delhi: TERI. Adrianov, Valentin, Sergei Sivaev, Raymond Struyk, and USAID (U.S. Agency for International Development). Emin Askerov. 2003. Russia’s Winter Woes: Tariff 2006. Managing Municipal Services, Assessment and Setting for Local Utilities in a Transition Economy. Implementation Toolkit. Washington, DC: USAID. Moscow: Institute for Urban Economics. VNG International. 2010. “Effective Aid through Chavez, Carlos. 2002. “Public-Private Partnership and Municipal Contracts.” The Hague, Netherlands: Tariff Setting: The Case of Chile.” Paper for the VNG International. OECD Global Forum on Sustainable Development, Paris, April. World Bank. 1997. The State in a Changing World. World Development Report 1997. Washington, Chernyavsky, Andrei, and Karen Vartapetov. 2004. DC: World Bank. “Municipal Finance Reform and Local Self Governance in Russia.” Post-communist Economies ______. 1998. Public Expenditure Management Handbook. 16 (3), September. Washington, DC: World Bank. DANCED (Danish Co-operation for Environment and ______. 2002. Cities on the Move, a World Bank Urban Development). 2002. “Solid Waste Tariff Setting— Transport Strategy Review. Washington, Guidelines for Local Authorities.” Proposal for the DC: World Bank. Department of Environmental Affairs and Tourism, Tanzania, April. ______. 2005. Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), Performance Measurement Ebel, R., and F. Vaillancourt. 2007. “Intergovernmental Framework. PEFA Secretariat, World Bank, Assignment of Expenditure Responsibility.” In The Washington, DC. Kosovo Decentralization Briefing Book. Prishtina: Kosovo Foundation for an Open Society. ______. 2007. “Pakistan Infrastructure Implementation Helgason, Sigurdur. 1997. International Benchmarking Capacity Assessment.” South Asia Region, Report Experiences from OECD Countries. Paper presented 41630-PK, World Bank, Washington, DC. in Paris, February. ______. 2008. “Punjab Municipal Service Improvement Kopanyi, M., S. El Daher, and D. Wetzel, eds. 2004. Project.” Staff Progress Report, World Bank, Intergovernmental Finances in Hungary, A Decade of Washington, DC. Experience. Washington, DC: World Bank Institute. ______. 2011. Guidebook on Capital Investment Planning Shugart, Chris, and Ian Alexander. 2009. “Tariff Setting for Local Governments. Urban Development Series. Guidelines.” Public-Private Infrastructure Advisory Washington, DC: World Bank. Gestión de gastos locales 273 Select Bibliography Governments Work, World Bank paper, Washington, DC. Farvacque-Vitkovic, Catherine, Lucien Godin, Roberto PEFA (Public Expenditure and Financial Chavez, and Lorence Verdet. 2005. Street Addressing Accountability). 2010. Addis Ababa PEFA report, and the Management of Cities. Directions in http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-su- Development. Washington, DC: World Bank. pport/public-finance/documents/ethiopia_ Institute of Public Finance. 2008. “Communities and addisababa_pefa_report_2010_en.pdf. Local Government Delivering.” Institute of Public Shah, Anwar, ed. 2006. Local Public Financial Finance North West e-Government Group, Management. Public Sector Governance and March 2008, Munich. Accountability Series. Washington, DC: World Bank. Obidegwu, Chukwuma. 2005. The Medium-Term World Bank. 1991. Urban Financial Management A Expenditure Framework: The Challenge of Budget Training Manual. By James McMaster, Economic Integration. East Asia Decentralizes Making Local Development Institute. Washington, DC: World Bank. 274 Finanzas municipales CAPÍTULO 6 Gestión de activos locales Olga Kaganova y Mihaly Kopanyi Los gobiernos locales poseen o controlan grandes en muchos municipios no existe una entidad central de carteras de activos, que incluyen activos físicos (como gestión, sobre todo en el mundo en desarrollo. tierras, edificios, infraestructura, vehículos y equipos) En este capítulo se resumen, para los profesionales y activos financieros (como inversiones, participa- en la materia, los atributos económicos principales de ciones en empresas, bonos o depósitos bancarios). La los activos; el concepto de estrategia de gestión de buena gestión de los activos físicos es importante para activos, y formas, modalidades y medios de gestión de el bienestar de la población local por varias razones. activos. Se destaca que la gestión de activos debe ser Por ejemplo, estos activos representan el patrimonio una actividad definida de los gobiernos locales y se público local y constituyen la base material para los brinda un marco y herramientas prácticas para la gestión eficaz de activos, para mejorar las prácticas servicios públicos locales. El mantenimiento y la existentes y para vincular la gestión de activos con la operación de los activos representan la mayor parte de gestión financiera. Se presentan algunas herramientas los gastos locales. Los activos son recursos importantes sencillas de análisis financiero que son indispensables para el desarrollo económico local. Los activos finan- para la buena gestión de activos. Asimismo, se analizan cieros complementan y respaldan el desarrollo y el uso algunas cuestiones técnicas clave, como la manera de de los activos físicos; los dos grupos de activos princi- incentivar el interés de los inversionistas en los pales pueden considerarse formas transitorias uno del terrenos municipales o de alentar la competencia en otro. Por ejemplo, podemos financiar una nueva parada las subastas de tierras a fin de maximizar los beneficios. de autobús con ahorros financieros o vender un También se presentan instituciones e instrumentos terreno para obtener el dinero; este es el tipo de más avanzados, como el financiamiento basado en la decisiones que normalmente se adopta en la gestión de tierra, la estrategia relativa a la tierra y los activos, activos. A pesar de su importancia, la gestión siste- empresas constituidas para fines específicos, y las mática de activos no suele recibir atención suficiente y empresas de desarrollo urbanístico. Gestión de activos locales 275 Gestión de activos municipales grandes e incluso medianas poseen o controlan carteras de activos bastante grandes y diversas, que La gestión de activos municipales es el proceso que suelen incluir lo siguiente: consiste en adoptar decisiones relacionadas con la operación, el mantenimiento, la renovación, la adqui- • edificios y locales (partes de edificios) sición o el desarrollo de activos físicos de un modo administrativos; eficaz en función de los costos, y llevar a la práctica dichas decisiones, con el objetivo último de prestar el • viviendas sociales; mejor servicio posible a los ciudadanos locales. En • escuelas y jardines de infantes; este sentido, se trata de una de las funciones de los municipios que mayor efecto directo tiene en la vida • centros médicos; de los ciudadanos locales, de ahí que las deficiencias en la gestión de los activos a menudo acarreen conse- • establecimientos culturales (bibliotecas, museos, cuencias visibles y lamentables. Por ejemplo, un teatros); nuevo sistema de suministro de agua es sumamente • establecimientos deportivos (estadios, campos de positivo, pero resulta lamentable si, al cabo de unos fútbol, canchas de tenis, piscinas); años, el servicio se reduce de 24 a 16 horas al día, luego a 8, e incluso a menos de 2 horas, debido a la • garajes de estacionamiento; falta de mantenimiento; casos como este no son infre- cuentes en Asia. El “marco de gestión de activos” • instalaciones y redes de abastecimiento de agua, denota un sistema compuesto por reglas, procedi- recolección de agua de lluvia y alcantarillado; mientos y entidades para administrar los activos de • alumbrado público; un gobierno local. • calles, carreteras, plazas, parques y bosques; Clasificación de los activos • tierras agrícolas; Los activos municipales adoptan múltiples formas, cada una de las cuales puede requerir un grado de • estacionamientos; comprensión distinto y, quizás, un enfoque diferente. • terrenos baldíos; Por lo tanto, la clasificación de los activos es el primer paso importante hacia la buena gestión de activos. • cementerios; A continuación se resumen varias formas de clasificar los activos municipales. • mercados agrícolas; • inmuebles comerciales; Según la forma material • establecimientos de producción y locales de Se pueden distinguir activos físicos (o tangibles) y no reparación; físicos (financieros, intangibles). Los activos físicos más importantes se conocen como activos “fijos” o • almacenamiento; “de capital”. Incluyen bienes inmuebles (terrenos, edificios), infraestructura, equipamiento y vehículos. • rellenos sanitarios; Para que resulte más sencillo, en este capítulo los • automóviles y flotas de vehículos especializados, activos físicos se denominan simplemente “activos”, a menos que existan razones para utilizar otro nombre como ambulancias, camiones de basura y tractores. o hacer referencia a una forma específica de activo. Los activos no físicos incluyen inversiones, acciones Según la propiedad de empresas, bonos, letras o efectivo. Esta clasificación revela quién es el titular de los Se consideran activos físicos todos los tipos activos públicos en una jurisdicción municipal. de recursos que el gobierno local puede poseer, Algunos activos pertenecen a los propios gobiernos controlar, utilizar para generar valor económico o locales; otros, al gobierno central, provincial o de los cambiar por dinero. Los gobiernos de ciudades estados pero son utilizados por el gobierno local, 276 Finanzas municipales y otros son de propiedad mixta (como es el caso de la responsabilidades asociadas a los servicios suelen verse propiedad estatal-municipal o de las APP). El gobierno reforzadas por limitaciones legales. local puede alquilar activos del sector privado. Según las limitaciones legales Según la función Esta clasificación revela lo que los gobiernos locales Este término pone el acento en el uso que se da a cada pueden hacer con los activos. En países que han grupo de activos. Entre las categorías comunes se adoptado los principios del derecho romano (por incluyen propiedades destinadas a la administración, ejemplo, Francia y Hungría), los bienes del Estado se a servicios sociales (salud, educación, cultura) y a dividen en dos grupos principales: los “de dominio infraestructura urbana (agua y saneamiento, gestión público”, que no pueden enajenarse (venderse ni hipotecarse) y también pueden estar sujetos a limita- de residuos sólidos, transporte, comunicaciones); ciones de uso y a mecanismos de gestión (en el terrenos baldíos, y activos generadores de ingresos. recuadro 6.1 se describe un caso en Hungría), y los “de dominio privado”, de los que puede disponerse o que Según la responsabilidad asociada a los servicios pueden regularse prácticamente como si fueran un Se pueden distinguir los activos primarios u obliga- activo de propiedad privada. Si bien las normas torios, que son importantes para cumplir las funciones legales son específicas de un país o una región, locales establecidas por ley. Los activos que no son muchas de ellas apuntan a distinguir entre bienes de necesarios para cumplir las funciones asignadas se dominio inherentemente público y bienes de domino denominan activos secundarios y pueden considerarse inherentemente privado cuya propiedad está en como reserva de riqueza o bienes excedentes (bienes manos de una entidad pública, pero que pueden “de dominio privado”). Por ejemplo, los terrenos baldíos venderse, intercambiarse o alterarse sin provocar un pueden utilizarse para el futuro desarrollo urbano o impacto directo en los servicios. venderse para obtener dinero que permita financiar la ampliación o renovación de los servicios principales, Enfoques para la gestión de activos como las redes de saneamiento o la construcción de un La gestión de activos aparece en dos contextos y policlínico. Los activos secundarios pueden utilizarse formas principales en la vida de un municipio. Los para funciones o servicios no exigidos por ley, pero activos pueden verse como un grupo o una cartera o que reflejan las prioridades de los ciudadanos locales bien como objetos de servicios individuales que se (por ejemplo, el subsidio de viviendas para familias de mantienen durante su vida útil o “ciclo de vida”. Por bajos ingresos, o un centro deportivo o cultural). Las ejemplo, una carretera que se mantiene y mejora Recuadro 6.1 Ejemplo de cambio del estado de bienes municipales en Hungría Un edificio de escuela primaria está casi votación para cerrar la escuela y modifica la abandonado debido al envejecimiento de zonas escolares a fin de garantizar que todas la población y la competencia de escuelas las familias afectadas puedan acceder a la cercanas. Pero no puede venderse ni desti- escuela; 2) realiza una votación para modificar narse a uso comercial, dado que es un bien de el estatus jurídico del edificio, de manera dominio público. que este pase a ser “de dominio privado” , Para cambiar el estado del bien se requiere y 3) puede luego vender o arrendar el edificio lo siguiente: 1) el Consejo Municipal realiza una para otros fines. Fuente: Kasso y Pergerne-Szabo, 2004. Gestión de activos locales 277 puede ser utilizada por las personas durante siglos se incrementará gracias a la reinversión del dinero de (o incluso miles de años). Tanto los enfoques basados la venta de terrenos en bienes importantes desde el en la cartera de activos como los que se centran en el punto de vista social. ciclo de vida son igualmente importantes, dado que representan distintos contextos, tiempos o situa- Gestión de activos durante su ciclo de vida ciones en la vida del gobierno local. También es cierto La segunda idea común asociada a la gestión de que varias actividades de gestión de activos suelen activos se refiere a la gestión estratégica de los activos corresponder a distintas unidades del gobierno local. físicos durante su ciclo de vida. Un ciclo de vida puede Las unidades técnicas o de servicios (departamentos ser corto en el caso de un camión (unos 10 años) o de infraestructura vial, de transporte, de viviendas, extenderse a lo largo de siglos. Por ejemplo, la etcétera) se dedican a administrar los activos durante carretera Grand Trunk, una carretera importante de su ciclo de vida útil (que puede ser corto o bastante 2500 kilómetros que une Kabul con Calcuta, existe largo). El departamento de finanzas, el comité de desde el siglo III. El término “ciclo de vida” se refiere a presupuesto y el consejo deben abordar la cartera de activos en su totalidad y adoptar decisiones referidas la planificación, creación o adquisición, uso, gestión y a los usuarios, los servicios o las formas de los activos. mantenimiento de un bien, y su enajenación cuando ya no es necesario. La gestión de activos a lo largo de su ciclo de vida útil reviste particular importancia para Gestión de la cartera los gobiernos locales. En la gestión de la cartera, los activos forman parte del El ciclo sugiere un movimiento perpetuo. Como se patrimonio total del municipio. Se comparan entre sí y observa en el gráfico 6.1, el ciclo comienza lógica- las decisiones están orientadas a atender las necesi- mente en el espacio que correspondería al número 11 dades de la comunidad local como base material de los si se tratara de un reloj, con una clara identificación servicios y las funciones locales. Dentro del concepto de cartera, la gestión de activos es un proceso de de las necesidades, los objetivos, las funciones que decisiones sobre la adquisición, la titularidad, el uso, la cumplir y los costos y riesgos asociados a las opciones renovación o la disposición de activos para alcanzar seleccionadas (por ejemplo, comprar camiones objetivos de un gobierno local ya sea en términos sencillos y multifunción o camiones compactadores financieros o mediante la ampliación o la mejora de los especiales para transportar desechos). En la siguiente servicios locales. Cada grupo de activos se considera sección del ciclo se establece el rendimiento de los una cartera dentro de la cartera total, y para tomar servicios, se estima la demanda, se analizan las decisiones suelen buscarse alternativas comparando opciones financieras y técnicas, se diseña y se las distintas carteras. Los activos físicos y financieros adquieren bienes. Las siguientes partes incluyen la son dos de las carteras principales que se comparan construcción, la puesta a punto, la operación, el para tomar decisiones, como la de construir o no mantenimiento, la refacción (en el caso de las carre- infraestructura para el abastecimiento de agua o teras, cada 15 años), con el seguimiento constante del realizar una inversión financiera en una empresa de desempeño, y la enajenación (por ejemplo, la venta de agua que construya la red y suministre agua. un camión viejo) o el decomiso y la reurbanización Como se ha dicho, los elementos de la cartera son (como la demolición de una antigua escuela intercambiables; pueden reemplazarse o complemen- construida en la década de 1920 y su reemplazo por tarse entre sí, por lo que se consideran formas transi- una escuela nueva). torias de dinero y de activos físicos. Por ejemplo, un gobierno local que no cuente con recursos suficientes para refaccionar tres escuelas puede decidir vender Funciones de gestión terrenos para generar el dinero necesario. En tal caso, de activos e intervínculos la composición de la cartera de activos se verá ligera- Ningún municipio existiría ni podría sobrevivir sin una mente modificada, pero el patrimonio total de la cartera de activos adecuada, con la que necesita contar comunidad, sobre todo en términos de valor social, para cumplir sus numerosas funciones vitales. 278 Finanzas municipales Gráfico 6.1 Ciclo de vida de los activos Norma de Identificar desempeño necesidad, para los objetivo, servicios Demanda, riesgo pronóstico local Reemplazo Modelo para renovación económico de financiamiento Ciclo de vida Decomiso de los activos Adquisiciones Seguimiento de las condiciones Construcción de desempeño Prestación de servicios Puesta a punto de operación Funciones de los activos La calidad de vida en una jurisdicción determinada A continuación se enumeran las razones principales por y su atractivo para las personas y las empresas las cuales la gestión de activos debería ser fundamental dependen, en gran medida, de la calidad de la para los gobiernos locales: infraestructura y los servicios relacionados. • Base material. Los activos constituyen la base • Riqueza. Los activos físicos (de capital) normal- material para la prestación de servicios munici- mente constituyen la mayor proporción de la pales. En efecto, muchos de los activos típicos riqueza local, como se ilustra en el ejemplo del enumerados anteriormente se utilizan para la cuadro 6.1. Se observa que los activos físicos prestación de servicios básicos que es responsabi- constituyen la mayor parte de la riqueza en los lidad del gobierno, se trate de registros públicos gobiernos locales del condado de Los Ángeles y de locales que se guardan en la municipalidad, del Varsovia. Vemos también que las circunstancias servicio de abastecimiento de agua o de escuelas. locales son muy distintas en cada caso. Varsovia Gestión de activos locales 279 cuenta con grandes extensiones de tierra, que segundo lugar en importancia entre los gastos representan una gran reserva, mientras que el municipales, después de los salarios. valor de las mejoras y la infraestructura locales es relativamente bajo. En cambio, Los Ángeles • Fuentes de ingresos. Los bienes municipales posee una proporción mucho mayor de activos pueden ser una importante fuente de ingresos, ya sea por única vez, como en el caso de la venta de de capital en edificios e infraestructura, y un bienes excedentes, o en forma recurrente, por tercio del total corresponde a activos financieros ejemplo, cuando se alquilan terrenos o propie- (incluidas inversiones en capital accionario); ambas dades comerciales o se otorgan concesiones para clases de activos juegan un papel importante en la operar estacionamientos municipales. prestación de servicios. • Desarrollo económico. Los bienes municipales • Pasivos. Los activos también pueden asociarse a suelen ser tan numerosos, sobre todo en las zonas pasivos directos o contingentes. Por ejemplo, las urbanas o en países en los que la tierra es filtraciones de un conducto principal de agua y propiedad pública, que inciden considerable- alcantarillado o la erupción de una vieja tubería mente en el desarrollo espacial y económico, maestra de agua representan un pasivo para el incluso en el del sector privado, entre otros. municipio en cuestión o la respectiva empresa de El gobierno puede, de hecho, ejercer mayor abastecimiento de agua. En algunos casos, las control sobre los activos físicos que sobre los tierras contaminadas requieren un costoso impuestos y aranceles locales. proceso de rehabilitación antes de que el gobierno pueda usarlas o venderlas. Los inmuebles utili- • Valores que exceden el valor económico. Los bienes zados como garantía de empréstitos municipales públicos pueden tener un valor importante además de su valor “formal” (contable o de conllevan riesgo directo de perderse si el gobierno mercado), factor que debe tenerse en cuenta al local no reembolsa el préstamo a tiempo. tomar decisiones sobre determinados bienes. Por • Gastos de operación. Ser propietario de un bien ejemplo, un viejo cine de un pequeño pueblo que genera costos (electricidad, agua, limpieza, repara- no está en funcionamiento y que no es sostenible financieramente podría tener un valor sentimental ciones). Incluso los terrenos baldíos generan considerable para la generación de ciudadanos algunos costos, como los que implica protegerlos para los cuales constituía el centro de entreteni- de usurpadores o del vertido ilegal de residuos. miento durante su juventud. Los activos físicos que los gobiernos locales poseen y controlan pueden representar un gasto • Corrupción. En muchos países, los inmuebles importante, sobre todo si están bien mantenidos y municipales generan desde siempre corrupción y se reparan en forma adecuada. Por ejemplo, en conflictos de intereses. Por ello, la gestión de dichos Alemania los costos de operación ocupan el bienes requiere transparencia y buen gobierno. Cuadro 6.1 Activos en los balances de los gobiernos locales Tipo de activo Condado de Los Ángeles, EE. UU. (%) Varsovia, Polonia (%) Total de activos (financieros y de capital) 100 100 Activos de capital, de cuyo total 67 94 Terrenos y servidumbres 28 80 Edificio, mejoras 15 8 Infraestructura 20 8 Equipamiento 2 N. D. 280 Finanzas municipales Gestión de activos interrelacionados incluirse en el plan de inversiones de capital del con otras áreas de gobierno local municipio; este debe identificar y asegurar las fuentes En la mayoría de los países en desarrollo ha comenzado de financiamiento y procesar el proyecto a través del a desarrollarse la idea de que las carteras de activos presupuesto de capital. públicos locales requieren una gestión especial. La buena gestión de activos requiere un enfoque multidis- Marco para la gestión estratégica de activos ciplinario. Se superpone a la gestión de inmuebles y de ¿Por qué necesitan los gobiernos, en principio, bienes e las finanzas públicas, y suele abarcar la gestión de infraestructura? La respuesta sencilla y tradicional es: empresas (véase el gráfico 6.2). Dada su naturaleza no para brindar servicios a los ciudadanos conforme tradicional, la gestión de activos no encuadra bien a las exigencias legales o a las tradiciones locales. dentro de áreas más tradicionales del gobierno local Por ejemplo, si la educación primaria o la protección como la de presupuesto. contra incendios es responsabilidad del gobierno Asimismo, como se indica en el gráfico 6.2, la local, se necesitan edificios escolares y estaciones de buena gestión de activos, especialmente en jurisdic- bomberos (con las respectivas autobombas). En la ciones de tamaño mediano o de gran tamaño, requiere práctica, muchos gobiernos locales a menudo poseen conocimientos especializados tanto en mercados bienes por muchas razones. Algunos bienes se han ido inmobiliarios como en gestión. Los gobiernos locales acumulando automáticamente con el tiempo; algunos necesitan contar con dichos especialistas, ya sea son símbolos de poder y prestigio. Otros son confis- como parte del personal o bajo contrato para tareas cados por falta de pago de impuestos o cuando sus específicas. En Guidebook on Packaging and Marketing dueños los abandonan. Entre las razones no tradicio- Municipal Land to Investors (Guía sobre cómo nales para ser propietario de bienes se destacan dos: presentar mejor y vender los terrenos municipales a) promover el desarrollo económico local y b) generar a los inversionistas), del Urban Institute, se incluye ingresos adicionales no tributarios. Otra consideración un ejemplo de cómo una empresa inmobiliaria importante es que el gobierno es el guardián de los comercializó terrenos municipales (para obtener más bienes públicos que deben preservarse para las información, véase Urban Institute, 2012a). generaciones futuras, como los bosques, los parques, las tierras de pastoreo y los humedales. Gestión financiera y de activos La gestión estratégica de inmuebles y terrenos consta La gestión de activos y la gestión financiera se de cuatro componentes: realización de inventarios, vinculan de diversas maneras. En particular, como lo contabilidad analítica, gestión de la cartera, y elaboración ilustra el gráfico 6.3, cada actividad de gestión de e implementación de una estrategia de gestión de activos activos tiene múltiples implicaciones para la gestión (resumidos en el cuadro 6.2). Si el gobierno local no financiera. Por ejemplo, si se decide adquirir un nuevo cubre estos componentes de manera satisfactoria, puede bien para construir una escuela, el proyecto debe sufrir pérdidas considerables en términos de riqueza o de alcance y calidad de los servicios. Gráfico 6.2 Interrelaciones entre el área En el recuadro 6.2 se presenta el marco para la de gestión de activos y otras áreas de gestión gestión estratégica de la infraestructura de ingeniería municipal (por ejemplo, agua, agua de desecho y carre- teras), que es conceptualmente similar pero se ajusta a las características específicas de la infraestructura. En Gestión Gestión de dicho marco se destaca que la planificación financiera Bienes de activos las finanzas y la gestión del ciclo de vida son el eje de la buena inmuebles públicos públicas gestión de activos. Realización de inventarios Gestión Dado que no podemos administrar algo si no sabemos de empresas que existe, es imprescindible llevar registros e inven- tarios claros y actualizados de los activos. Las deficiencias en los registros inmobiliarios alientan la Gestión de activos locales 281 Gráfico 6.3 Gestión de activos físicos e implicaciones para las finanzas locales Actividades relacionadas Repercusiones en la gestión con la gestión de activos de las finanzas públicas • Planificación de inversiones de capital Adquisición de los activos • Presupuestación del capital • Financiamiento del capital • Gastos de operación y mantenimiento Propiedad/uso de activos • Ingresos provenientes de los activos (si los hubiera) • Gastos de transacción Enajenación de activos • Ingresos de capital corrupción, las usurpaciones, los delitos y los riesgos servirá de base para realizar un inventario de activos. para la salud. Por ejemplo, cientos de familias viven en En este inventario podrá incorporarse gradualmente terrenos municipales sin permisos (los barrios margi- otro tipo de información, como el estado de propiedad nales se analizan en el capítulo 2) y los terrenos del predio o terreno, los avalúos inmobiliarios y el abandonados suelen usarse para el vertido ilegal de costo de mantenimiento estimado. desechos, lo que representa peligros para el medio ambiente y la salud. Proteger las propiedades munici- Contabilidad analítica pales puede ser costoso, pero trasladar personas, Los datos analíticos de las propiedades son como las empresas o residuos suele ser mucho más caro. En el tarjetas de presentación de estas (solían escribirse a mundo en desarrollo, muchos municipios no son mano en tarjetas). Deben incluir información jurídica conscientes del alcance de sus activos o, en el mejor de y técnica clave, como el tamaño, la ubicación, la los casos, de los bienes y la infraestructura sobre los propiedad y el uso, pero también los contratos de cuales tienen el dominio, cuando no la posesión. Un alquiler y los ingresos; la fecha, la naturaleza y el inventario de activos se puede realizar de distintas costo de los principales reemplazos y refacciones, formas, pero resulta más fácil cuando existe un e incluso las renovaciones programadas con una catastro inmobiliario confiable en el país. Sin un antelación de entre cuatro y cinco años. Los catastro, puede prepararse un inventario inicial de municipios de los países en desarrollo suelen carecer activos durante un proyecto de nomenclatura urbana de registros analíticos y, por lo tanto, de gestión estra- (Farvacque-Vitkovic et ál., 2006). En este se identifica tégica. Solo pueden reaccionar ante hechos negativos, el trazado general de las calles municipales, se registra por ejemplo, al tener que reparar una tubería maestra su longitud, se incluye un sistema de numeración para de agua tras su explosión. En muchas ciudades los edificios, y se consigna el tipo de uso de cada asiáticas, como Karachi y Daca, donde no existe la parcela (residencial, empresas, servicios públicos o limpieza programada de las redes de alcantarillado, terreno baldío, entre otros usos). Si el proyecto de cuando se obstruyen los conductos, las calles se nomenclatura urbana se complementa con la identifi- inundan de una mezcla de agua de lluvia y aguas cación de elementos urbanos (grifos públicos, paradas residuales, y las personas se ven obligadas a caminar de autobuses y cabinas telefónicas, por ejemplo) o en ellas durante varios días. Los registros analíticos estudios específicos de los sistemas de calles o suelen traducirse en la falta de reservas de dinero servicios públicos, el solo uso de la guía de direcciones para realizar un mantenimiento adecuado. 282 Finanzas municipales Cuadro 6.2 Marco para la gestión estratégica de activos Inventarios • Elaborar y mantener registros completos de propiedades pertenecientes al gobierno local (incluidas propiedades administradas y utilizadas por varios departamentos y empresas municipales). Contabilidad analítica • Elaborar y mantener un sistema de contabilidad y gestión de propiedades basado en el registro individua- lizado (que incluya todos los ingresos, costos y registros de ocupación/inquilinos), específicamente a los fines de la gestión de activos (no debe confundirse con los registros contables). • Incluir en la base de datos contables el valor de cada propiedad, con los respectivos gravámenes financieros. • Formalizar por escrito las relaciones contractuales referidas a propiedades con todos los inquilinos y usuarios de inmuebles municipales. • Aplicar los enfoques de gestión de la propiedad del sector privado para mejorar la gestión de la propiedad pública. Gestión de la cartera • Formular el rol estratégico de la propiedad inmueble en el logro de los objetivos municipales. • Elaborar la clasificación de los bienes inmuebles según su incidencia en el desempeño de funciones gubernamentales y aplicar esta clasificación cuando se realicen inventarios. • Elaborar y utilizar herramientas financieras y estándares de desempeño adaptados a las clases específicas. • Supervisar la propiedad y el desempeño financiero de las carteras. • Implementar un enfoque de gestión de las carteras, incluida la gestión dinámica del uso social y las carteras excedentes. • Elaborar normas transparentes sobre cómo asignar bienes municipales (incluidas tierras) a terceros usuarios (privados, no gubernamentales). • Elaborar y aplicar políticas destinadas a racionar las demandas y el consumo de bienes por parte de los departamentos públicos y los usuarios sociales. • Introducir un proceso transparente de planificación plurianual de inversiones de capital. • Exigir a los administradores de activos que rindan cuentas mediante la presentación de informes regulares. Estrategia e implementación • Elaborar y poner en práctica una estrategia de gestión de activos como un documento orientativo. • Establecer una autoridad inmobiliaria centralizada para supervisar la gestión de activos o ejercer un control directo sobre ella. • Diseñar políticas escritas y funciones en la toma de decisiones para la adquisición, posesión y enajenación de activos. • Desarrollar los conocimientos especializados internos sobre bienes raíces y, de ser necesario, contratar a profesionales del sector. • Establecer incentivos para mejorar el uso y la gestión de los bienes municipales. Fuente: Kaganova, 2008. Gestión de la cartera provenientes de la enajenación de activos deben Como principio básico, los gobiernos locales deben reinvertirse en otra forma de activos de capital. Por lo tener como objetivo ampliar los servicios, para lo cual tanto, las ventas deben formar parte de un plan de deben incrementar el patrimonio público. La norma inversiones destinadas a mejorar los servicios o incre- principal en la gestión de la cartera es que los ingresos mentar la riqueza. En ocasiones, las ciudades venden Gestión de activos locales 283 Recuadro 6.2 Elementos esenciales del marco para la planificación de la gestión de bienes de infraestructura 1. ¿Qué tiene y dónde está (inventario)? 5. ¿Cuándo debe hacerlo (planes operativos 2. ¿Qué valor tiene (costos, tasas de y capital)? reemplazo)? 6. ¿Cuánto costará y cuál es el nivel aceptable 3. ¿En qué condiciones está y cuánta vida útil le de riesgo (plan financiero a corto y largo queda (análisis de condiciones y capacidad)? plazo)? 4. ¿Cuál es el nivel de servicio previsto y qué 7. ¿Cómo garantiza la asequibilidad a largo debe hacerse (planes operativos y capital)? plazo (plan financiero a corto y largo plazo)? Fuente: Managing Infrastructure Assets (Gestión de bienes de infraestructura), 2005. propiedades sin una adecuada comercialización y a los rubros que revisten mayor prioridad en el precios inferiores a los de mercado, dado que necesitan contexto local y son viables desde el punto de vista con urgencia dinero en efectivo para cubrir gastos de político y administrativo. Este enfoque, adaptado a operación. Al hacerlo, consumen el patrimonio público, las realidades locales, ha funcionado bien en varios que pertenece a las generaciones actuales y futuras. países en transición, como Croacia, Kirguistán y Serbia. En varias ciudades de Croacia (Varaždin, Estrategia de gestión de activos Split, Rijeka, Karlovac) se implementó, en distinta La estrategia de gestión de activos se interrelaciona medida, un subconjunto de actividades de la lista. de diversas maneras con otras áreas de gestión En el recuadro 6.3 se resume el modelo inicial de municipal. Se relaciona con la planificación urbana, gestión de activos, en el que se abordan 11 medidas por ejemplo, cuando se elabora un plan maestro a prioritarias de la lista del recuadro 6.2. largo plazo en el que se indican la dirección y naturaleza del desarrollo y la expansión de la ciudad, Entidades a cargo de la gestión de activos a medida que las tierras agrícolas se transforman en La gestión de activos es compleja y suele ser una urbanas, y se definen las zonas en las que se necesi- actividad conjunta de distintas unidades y entidades de tarán nuevos establecimientos públicos. Los planes a un gobierno local. Incluso las unidades dedicadas a la largo plazo también ayudan a que la ciudad se gestión de activos, como un departamento de la desarrolle sobre la base de las prioridades de los propiedad inmueble o una empresa municipal, normal- ciudadanos. En un plan de mejora de capital a largo mente abarcan apenas una forma o un segmento plazo, con propuestas específicas, se señala qué se específico de activos, como la empresa de desarrollo venderá para generar dinero (de ser necesario) y qué inmobiliario municipal que administra terrenos se construirá en los próximos tres a cinco años. desocupados. En la próxima sección se resume la labor Al aplicar este enfoque, el gobierno local debe de las principales entidades locales encargadas de la abordar todos los activos como carteras cuyos gestión de activos. elementos se modifican, desarrollan o reemplazan para implementar la estrategia de la ciudad. Los marcos para la gestión estratégica de activos El consejo que se presentan en el cuadro 6.2 y el recuadro 6.2 El consejo o asamblea local cumple dos funciones en la son bastante ambiciosos, y hace falta tiempo y gestión de activos: es el máximo representante de la esfuerzo para entenderlos e implementarlos. Sin propiedad pública local y el principal órgano decisorio, embargo, un gobierno local puede considerar el así como el regulador más importante de la gestión de contenido del cuadro y del recuadro, y comenzar con activos en sentido amplio. 284 Finanzas municipales Recuadro 6.3 Ciudades croatas: Modelo inicial de gestión de activos 1. Introducción de un sistema de información 7. Desregulación de los alquileres a empresas individualizada sobre cada propiedad. y mejora de las prácticas de locación. 2. Cuestiones transitorias. 8. Cuantificación y supervisión de los subsidios 3. Clasificación de las propiedades. directos e indirectos relacionados con propie- 4. Avalúo de bienes inmuebles y empresas. dades obtenidos por locatarios y usuarios de 5. Estados de resultados operativos para las propiedades o las carteras que generan inmuebles del gobierno local. ingresos. 9. Presentación de informe sobre bienes. 6. Análisis financiero intensivo de carteras, 10. Consolidación de la gestión. propiedades y proyectos. 11. Plan integral de gestión de activos. Fuente: Kaganova, 2008. • Principal órgano decisorio. El consejo es el máximo Departamentos órgano encargado de aprobar operaciones patri- La mayoría de los departamentos municipales parti- moniales de gran valor y a gran escala, especial- cipan en la gestión de activos. Varios de ellos se mente aquellas relacionadas con la enajenación centran más en la gestión de las carteras, como los (ventas, uso como garantía de préstamos) o adqui- departamentos de finanzas y asuntos jurídicos. Otros sición de bienes. Por ejemplo, debe aprobar la se ocupan de propiedades individuales, por ejemplo, estrategia de activos para una lista de activos los departamentos que supervisan obras, servicios y la superiores a un valor límite que se enajenarán infraestructura. durante el año próximo, junto con un programa de • El departamento de finanzas (en algunos casos, inversiones de capital. Asimismo, puede designar junto con la tesorería) define las metas fiscales un comité para la gestión de activos y miembros relacionadas con la gestión de activos para el externos para redactar estrategias, políticas y próximo ejercicio presupuestario, por ejemplo, los reglamentaciones, analizar casos extensos y ingresos previstos derivados de las ventas o los difíciles, y asesorar al consejo sobre las distintas alquileres de terrenos o propiedades, o los opciones (véase Urban Institute, 2012b). beneficios obtenidos de las reducciones planifi- cadas en los gastos de operación relacionados con • Ente regulador. El consejo emite reglamentaciones propiedades. El departamento de finanzas o la que definen las normas; por ejemplo, una tesorería se encarga específicamente de los activos ordenanza local sobre procedimientos para alquilar financieros (efectivo, bonos, participaciones accio- y vender activos municipales, o reglamentaciones narias y otros valores) por varias razones relacio- ambientales y de seguridad que afectan el uso y la nadas. Por un lado, los activos financieros e gestión de activos. intangibles forman parte de la riqueza y el patri- monio de la ciudad; por la otra, se interrelacionan con los activos físicos. Los activos financieros Oficina del alcalde representan reservas que pueden utilizarse para La oficina del alcalde prepara documentos que se financiar inversiones inmobiliarias reales. El someten a la aprobación del consejo y suscribe dinero obtenido con la venta de activos puede y contratos inmobiliarios en nombre del gobierno local. debe tratarse como activos financieros, siempre El consejo también puede delegar en el alcalde las que no se utilice para volver a financiar activos transacciones inferiores a un valor determinado. físicos. La inversión en activos financieros es un Gestión de activos locales 285 negocio arriesgado, y hacen falta normas pruden- • Las empresas municipales, dado su carácter de ciales claras para garantizar que el dinero entidades jurídicas independientes, se consideran invertido no se pierda. En este sentido, los activos inversiones municipales. Idealmente, los activos físicos, financieros e intangibles son formas transi- donados al momento de constitución de estas torias unos de otros en la cartera de activos. En el empresas se contabilizan como desinversión o capítulo 7 se analiza en mayor detalle la gestión de activos invertidos; sin embargo, en los países en activos financieros. desarrollo, el estado de propiedad de muchos activos, como las parcelas de tierra o las redes de • El departamento jurídico suele encargarse de acueductos, no está bien definido. Así, la mayoría de asuntos relacionados con la adquisición y dispo- los activos físicos que estas empresas utilizan están sición de activos; por ejemplo, prepara y, por lo registrados en sus balances generales y no en folios general, firma contratos de locación y de compra- de los gobiernos locales. En estos casos se presentan venta, y conserva todos los documentos jurídicos dos problemas: a) los gobiernos locales no tienen relacionados con la propiedad de los activos del datos sobre los terrenos y edificios que poseen las gobierno local. empresas, de modo que estas pueden ser propie- tarias de más terrenos de los que necesitan, y b) la • Los departamentos especializados, como el de obras propiedad está expuesta a riesgos corporativos si y servicios, suelen ser responsables de implementar las empresas participan en actividades comerciales. proyectos de inversiones de capital. • Las empresas de servicios municipales pueden • Los departamentos de áreas específicas normal- generar pasivos contingentes para el municipio. mente supervisan, orientan y representan a los En primer lugar, si la empresa entra en cesación usuarios de los bienes municipales, y comparten de pagos, la responsabilidad de prestar servicios responsabilidades en la operación, el manteni- sigue recayendo sobre los municipios; como miento y la reparación de los activos físicos utili- resultado, estos a menudo otorgan importantes zados. Por ejemplo, el departamento de educación subsidios a sus empresas de servicios para es usuario de algunos edificios o predios munici- mantener los servicios vitales. En segundo lugar, pales y en algunos casos también comparte tareas el municipio, como único propietario, es plena- con escuelas que le rinden cuentas (como la de mente responsable de las deudas y garantías de reunir cada año las solicitudes de fondos de sus empresas, y podría entrar en cesación de reparación presentadas por las escuelas). pagos como resultado del incumplimiento de • Las unidades presupuestarias y las unidades de estas. En general, los gobiernos tienen la servicios semipresupuestarias (escuelas, centros de propiedad parcial (un porcentaje de las acciones) salud) son usuarios de propiedades y suelen ser de varias entidades corporativas, con las que responsables de su funcionamiento y manutención. comparten ganancias y riesgos. • Los gobiernos locales pueden establecer organismos Empresas municipales públicos especializados de naturaleza híbrida, dado Las empresas municipales existen en la mayoría de los que combinan la facultad reguladora del gobierno países y a menudo poseen, utilizan y administran con elementos de la estructura corporativa y las grandes carteras de terrenos municipales, otros facultades de una empresa. Entre los ejemplos se inmuebles, instalaciones y redes de infraestructura, y encuentran la Autoridad de Renovación Urbana de bienes muebles, como equipos, automóviles y Hong Kong y las autoridades de los servicios de agua vehículos especializados. Presentan grandes varia- en India y Pakistán. Estos organismos, que tienen ciones según el objeto y la forma jurídica (societaria). autoridad mixta y desempeñan funciones de inver- Pueden ser empresas de servicios públicos o especiali- sionistas, pueden generar conflictos de intereses zadas, como las empresas municipales de desarrollo intrínsecos, por lo que no son recomendables como urbanístico (que también se analizan en el capítulo 2). práctica habitual. 286 Finanzas municipales Alianzas público-privadas el caso de Katmandú, que ejemplifica la dificultad de Las APP pueden administrar instalaciones y propie- corregir una gestión de activos anterior deficiente. dades específicas y, en algunos casos, carteras completas durante varias etapas del ciclo de vida útil de las Pasos iniciales para mejorar la gestión de activos propiedades. Según las buenas prácticas habituales, La experiencia práctica muestra que los pasos iniciales el asociado del sector privado administra la entidad en para mejorar la gestión de activos son, entre otros, el marco de un contrato con el gobierno local. Los los siguientes: activos siguen siendo de propiedad pública exclusiva (contrato de gestión) o pasan a integrar una sociedad en • Identificación de problemas y áreas que necesitan participación si se crea una entidad jurídica separada mejoras. Dicha evaluación, acompañada de (para más detalles, véase el capítulo 7). recomendaciones sobre los medios para lograr la mejora, suele requerir la labor conjunta de especialistas externos y personal entendido del Mejorar la gestión de activos gobierno local. Por ejemplo, las auditorías sobre en el gobierno local eficiencia energética son instrumentos nuevos eficaces para mejorar la gestión de activos. La gestión de activos es compleja y requiere tanto aptitud profesional como esfuerzos constantes. Para • Coordinador. Alguien en el gobierno debe asumir la mejorarla desde cero es necesario realizar un responsabilidad por el proceso. esfuerzo concertado inicial y mantenerlo como parte de la actividad habitual a través de los años. En esta • Grupo de trabajo. Si aún no existe una unidad o sección se abordan los desafíos que conlleva iniciar un departamento de gestión de activos, no es una mejora de la gestión de activos. En este sentido, recomendable empezar con la creación de un existen cuatro grupos específicos o grupos de tareas órgano de este tipo. En lugar de ello, es mejor establecer un comité de activos en el consejo o esenciales. un grupo de trabajo temporario interdeparta- mental dedicado a la gestión de activos, con el Desafíos patrocinio del alcalde o el tesorero. Existen cuatros desafíos principales para mejorar la gestión de activos. El primero es el ciclo político. La • Plan de acción. Es imprescindible identificar las buena gestión de activos requiere compromiso y prioridades y adoptar un plan de acción. El grupo liderazgo a largo plazo, lo que a menudo entra en de trabajo debe actuar según el conjunto conflicto con la mentalidad de los políticos, orientada específico de prioridades establecidas a partir de a los ciclos electorales. Para iniciar y continuar la las recomendaciones que surgen de las evalua- mejora de la gestión de activos, es necesario contar ciones. Asimismo, debe obrar ajustándose estricta- con un alcalde o un tesorero visionario. También es mente a lo dispuesto en su plan de acción (véase el necesario instruir al Consejo Municipal acerca de la recuadro 6.3 sobre la experiencia de Croacia). importancia de dicha iniciativa. El segundo desafío se refiere a la secuencia de las Realizar un inventario de los activos medidas. Dado que no existe una secuencia evidente o de capital: Paso 1 universal, esta debe definirse localmente. Las inten- Si no existen registros de inventario, la realización de ciones también deben adaptarse a la capacidad humana inventarios de los activos de capital será la máxima del gobierno local y a su aptitud para adoptar nuevas prioridad para el gobierno local y su grupo de trabajo técnicas. Por último, para mejorar la gestión de activos en lo que hace a la mejora de la gestión de activos. Por es necesario que haya una fuerte identificación con el lo general, existen varios registros que pueden utili- proceso; esta no puede generarse de la mano de los zarse como fuentes de datos iniciales para realizar un consultores. El gobierno local debe internalizar el inventario, como los registros contables, inmobiliarios proceso; los consultores o prestadores de asistencia y técnicos, aunque pueden carecer de coordinación y técnica solo pueden facilitar o proporcionar enfoques, coherencia, y estar incompletos. El departamento técnicas y capacitación. En el recuadro 6.4 se resume jurídico o los departamentos de áreas específicas Gestión de activos locales 287 Recuadro 6.4 Gestión de activos destinados a campañas: Ensanchamiento de carreteras en Katmandú El caso reciente de Katmandú (Nepal) muestra de demoler activos de enorme volumen y que el descuido y la gestión irregular de los valor. El ensanchamiento es actualmente vital activos generan medidas correctivas costosas para el desarrollo de la ciudad, pero conlleva la y fuertes tensiones. El gobierno local de demolición de estructuras, incluidas parte o la Katmandú desde hace décadas no mantiene totalidad de tiendas, viviendas y edificios sus activos viales ni protege las carreteras comerciales construidos a lo largo de décadas. públicas que son de su propiedad. La ciudad El gobierno otorgará compensación solo en posee franjas de tierras de entre 15 y 20 metros el caso de las estructuras construidas antes de a lo largo de las principales carreteras. Sin la notificación pública de 1977 . Como conse- embargo, las carreteras, cuando se constru- cuencia, muchos propietarios perderán sus yeron, hace décadas, eran angostas y en negocios o viviendas sin indemnización alguna. general cubrían apenas entre 8 y 10 metros con Se registraron fuertes tensiones y manifesta- la extensión de asfalto y la acera. El resto se ciones cuando el gobierno comenzó a derribar convirtió en “tierra de nadie” abandonada y las estructuras ilegales, como se muestra en la la ciudad no exigió el cumplimiento de los derechos de propiedad. Las usurpaciones en foto que acompaña el texto (gráfico R6.4.1). Si estos cinturones a lo largo de las carreteras han bien, como principio básico, nadie debe construir crecido con el tiempo en Nepal. en terrenos públicos, habría sido más conve- A comienzos de 2011, el Comité de niente hacer valer los derechos de propiedad de Observancia para el Desarrollo del Valle de la ciudad en forma oportuna y evitar la Katmandú lanzó una campaña para ensanchar demolición de propiedades. Debido a la urgente 400 kilómetros de carreteras de acceso a la necesidad de mejorar las carreteras, la iniciativa ciudad, a partir de una notificación publicada en de ensanchamiento de calles fue ganando el boletín oficial de Nepal el 4 de julio de 1977. gradualmente el apoyo de la ciudadanía. A fines La medida de cumplimiento de la resolución se de 2012 se había construido cerca de la mitad de adoptó 33 años más tarde y generó la necesidad las carreteras nuevas. Gráfico R6.4.1 Edificios demolidos para garantizar el derecho de paso Fuente: Himalayan Times, 4 de febrero de 2012. 288 Finanzas municipales suelen contar con registros de los activos de capital características como el estado y el grado de ocupación existentes que convendrá incorporar en el inventario. de los edificios, pero falta una columna importante A menudo son los contadores de los gobiernos locales con el valor de mercado estimado de los bienes. quienes llevan los registros de activos. Los gerentes Los sistemas de información geográfica (SIG) se de departamentos y los especialistas técnicos también están volviendo cada vez más accesibles para los pueden suministrar información valiosa sobre el gobiernos locales. Ayudan enormemente a identificar estado actual de los activos de capital. El objetivo con precisión los activos y proporcionan mapas consiste en identificar todos los activos de capital, interactivos para la planificación estratégica y la agruparlos en categorías y siguiendo un orden lógico, gestión diaria de activos. Sin embargo, como se y luego recopilar datos para su gestión. Si se ha imple- resume en el recuadro 6.5, es mejor comenzar de mentado un programa de nomenclatura urbana, manera sencilla. La realización de inventarios debe resultará sumamente útil identificar y localizar los estar impulsada por necesidades prácticas de gestión activos municipales. La auditoría urbana (que se de activos y las realidades locales. En los lugares analiza en el capítulo 5) puede ser otra importante herramienta para ayudar a 1) identificar/inventariar, donde no existen registros de inventarios útiles, es 2) localizar y 3) cartografiar los activos municipales sensato comenzar el inventario en una hoja de cálculo existentes. Véase el recuadro 6.5. sencilla de Excel, que luego puede importarse a una base de datos más avanzada que, a su vez, puede vincularse al SIG. Agrupamiento de activos En general, los activos se agrupan en los registros Inventario de tierras y obras de infraestructura según el tipo, el sector de servicio o el titular o adminis- Los inventarios de tierras y activos de infraestructuras trador (es decir, departamento municipal). Los grupos (redes) suelen ser más complejos que los de edificios y suelen ser los siguientes: predios. Los elementos básicos de un inventario de • activos de servicios públicos y saneamiento, terrenos son los siguientes: incluidos los sistemas de alcantarillado y abaste- cimiento de agua, instalaciones para residuos • Ubicación de la parcela, lo que incluye dirección y, sólidos, y sistemas eléctricos y de alumbrado de ser posible, coordinadas catastrales con mapa. municipales; • Tamaño de la parcela en pies cuadrados, metros • autopistas, carreteras y puentes; cuadrados, acres o hectáreas. • edificios públicos (en ciudades grandes, esta • Propiedad o entidad que tiene derechos de control cartera puede tener un mayor grado de especiali- legales, junto con las locaciones, los derechos de zación: uso del gobierno, educación, deportes, paso, los títulos, las hipotecas u otras obligaciones cultura, viviendas públicas, etc.); legales con terceros. • tierras o derechos de propiedad de la tierra; • Uso actual, es decir, uso efectivo: la distinción más importante consiste en determinar si se trata • determinadas mejoras de la tierra, excluidos de un terreno desocupado o construido; en el los edificios; segundo caso, se incluyen otras tipologías. La • determinados equipos, vehículos y muebles. descripción del uso de la tierra puede ampliarse para incluir apreciaciones sobre la construcción El cuadro 6.3 ofrece un ejemplo de un inventario en las parcelas (legal o ilegal; tamaño del edificio, básico de edificios. El grupo de trabajo debe decidir estructura, estado y fechas de la instalación qué datos deben recopilarse. Es importante asegurarse principal y las refacciones). de que los datos recopilados y conservados satisfagan las necesidades prácticas de gestión de activos y no • Restricciones legales al desarrollo o al uso, incluida solo los requisitos contables regulados por el gobierno la urbanización u otras limitaciones al desarrollo, central. Por ejemplo, en el cuadro 6.3 se registran al uso o a la venta. Gestión de activos locales 289 290 Cuadro 6.3 Ejemplo de inventario básico de un edificio Valor contable Superficie del edificio Número Superficie del (miles, Función actual de construida terreno Año de Estado del moneda Ocupación N.o de la propiedad Dirección catastro total (m2) (m2) construcción edificio local) actual (%) Notas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 Edificio Chapichi St, 4 170 477 7500 2600 1985 Bueno 80 670 80 administrativo 2 Jardín de infantes Sevani St, 2 N. D. 580 350 1980 Satisfactorio 3500 100 del gobierno local 1 3 Jardín de infantes River St, 57 N. D. 990 690 1964 Malo N. D. 33 Reparación del gobierno planificada local 2 4 Centro cultural Karmin St, 39 N. D. 6500 4500 1984 Malo 61 732 50 Finanzas municipales Recuadro 6.5 Inventario y valuación de activos construidos: La auditoría urbana En el marco del PAC de Senegal, cofinanciado Un simple censo de propiedades y una por el Banco Mundial y AFD, se elaboraron evaluación del estado de estas pueden auditorías urbanas para cada gobierno local. El proporcionar una guía importante para objetivo es realizar una evaluación de la ciudad programar futuras tareas de rehabilitación y basada en sus necesidades y utilizar los resul- mantenimiento. Asimismo, pueden comple- tados para decidir sobre la elaboración de un mentar el inventario de programación de plan de acción prioritario. Las auditorías consis- infraestructura y servicios realizado durante tieron en una breve evaluación de todas las las auditorías urbanas. Dicho inventario y las propiedades que el municipio tiene responsabi- auditorías urbanas se llevaron a cabo en un lidad de mantener, como calles e instalaciones gran número de países de África occidental administrativas, recreacionales y de desagüe, como parte de una modelo de contrato y mercados, entre otras. municipal. Fuente: Farvacque-Vitkovic et ál., 2006. • Clasificación para la administración, lo que incluye El mejor caso es un mapa digital de parcelas del determinar si las propiedades son activos centrales catastro superpuesto a una foto aérea o una imagen utilizados para funciones obligatorias del gobierno, satelital reciente. se utilizan para actividades no centrales o son El inventario de activos puede ser un proceso largo bienes excedentes disponibles para futuros usos y gradual, y es importante realizarlo en etapas y públicos (véase el paso 2, más adelante). conforme a determinadas prioridades: 1) enumerar los activos, comenzando por los más importantes y luego El gobierno local puede compilar el inventario por 2) ir agregando en forma paulatina datos legales, separado, como parte del registro sistemático de un técnicos y de valores. Para seguir siendo útiles, los organismo nacional de catastro destinado a identificar registros de inventarios de tierras y edificios deben y registrar todas las tierras públicas y privadas, o como actualizarse en forma regular para reflejar los parte de un programa de nomenclatura urbana. Puede cambios en la titularidad de la propiedad, los usos de darse una combinación de todo; el esfuerzo de un la tierra y las restricciones legales. Una cuestión gobierno local de inventariar sus terrenos, en coordi- importante que debe abordarse en algún momento nación con un registro nacional sistemático, puede ser consiste en decidir en qué departamento local el enfoque más eficaz. Sin embargo, las experiencias debe guardarse y mantenerse la base de datos de los muestran que la preparación de un catastro inmobi- inventarios de terrenos. liario completo en las zonas urbanas puede llevar una El inventario de las obras de infraestructura década o más. En los lugares donde aún no existe un debe comenzar con la definición de los componentes catastro inmobiliario nacional, debe disponerse un clave de los sistemas que se han de inventariar. inventario aparte a instancias de un gobierno local, Normalmente, los sistemas de infraestructura municipal como parte de un programa de nomenclatura urbana, incluyen lo siguiente: independientemente de que puedan haberse perdido datos catastrales precisos. En cualquier caso, la forma • Sistemas hídricos: pozos, desviaciones de cauces de organizar un proceso realista y de bajo costo fluviales, líneas de transmisión, plantas de trata- dependerá de varios factores, uno de los cuales es la miento de agua, instalaciones para el almacena- clase de mapas con los que se cuenta para el proceso. miento de agua tratada, tuberías de distribución, Gestión de activos locales 291 bocas de incendio, estaciones de bombeo y Clasificar los activos de capital: Paso 2 medidores de agua. El destino que debe darse a un activo físico en parti- cular depende, en principio, de la razón por la que • Sistemas de aguas residuales: tuberías de una ciudad posee dicho activo. Por ejemplo, esta captación, bocas de acceso, estaciones de bombeo, puede tener un edificio escolar que necesita un techo plantas de tratamiento de aguas residuales, nuevo, pero el gobierno local es responsable, por ley, lagunas sanitarias, áreas de eliminación de barros. de brindar educación primaria. El activo también • Sistemas de drenaje pluvial: canales, acequias, podría ser un antiguo cine venido a menos que forma tuberías, bocas de acceso, conductos pluviales, parte del patrimonio municipal por razones histó- embalses para el control de inundaciones, protección ricas, pero en el cual la ciudad no tiene obligación contra la erosión, diques. legal de proyectar películas. Estos ejemplos ilustran un principio fundamental de la buena gestión de • Mecanismos de recolección y eliminación de activos, esto es, que la cartera de activos debe estar en residuos sólidos: recipientes de recolección, consonancia con las funciones y responsabilidades vehículos recolectores, plantas de reciclado, del gobierno. A los fines prácticos, las propiedades rellenos sanitarios. pueden clasificarse en grupos según la función que cumplen en el ámbito municipal: • Calles y carreteras: revestimiento de calzadas, aceras contiguas, alumbrado circundante, señali- • bienes obligatorios que el gobierno local necesita para zación, puentes, dispositivos de control de cumplir sus funciones, conforme a lo establecido tránsito, sistemas de drenaje. por ley; Los datos básicos varían según la categoría de • bienes discrecionales que se necesitan para desem- elementos de infraestructura, pero en general peñar funciones voluntarias respaldadas por motivos incluyen la longitud (o cantidad) de los elementos; el sociales, políticos o de otra clase; tamaño (según una calificación determinada); la edad (conforme a intervalos de entre 5 y 10 años), si se • bienes excedentes o generadores de ingresos que no conoce; los materiales, y las condiciones. Por ejemplo, se necesitan para cumplir ninguna de las funciones el inventario de las carreteras realizado por gobiernos anteriores, pero que integran la cartera de activos locales en Etiopía incluyó las siguientes categorías: municipal por razones históricas o comerciales. • Importancia: arteria urbana, vía secundaria, En la legislación suelen definirse algunas funciones colectora y local. como responsabilidades exclusivas o compartidas de los gobiernos locales. A menudo, las funciones • Superficie: carreteras de asfalto, de ripio, para todos incluyen la prestación de servicios de agua y alcanta- los climas (no clasificada) y de tierra. rillado, carreteras y parques locales, cementerios, educación prescolar y primaria, y cultura y deportes • Tamaño (ancho): reserva de >30 metros; reserva de locales. Sin embargo, en muchos casos la ley nada dice entre 25 y 30 metros; reserva de entre 20 y 25 metros; respecto de la cantidad o la composición de las insta- reserva de entre 15 y 20 metros; reserva de entre 5 y laciones que el gobierno necesita para desempeñar 10 metros. sus funciones. Por ejemplo, ¿exactamente qué tipo de La ubicación de los elementos puede identificarse servicios culturales debe brindar un gobierno? con la ayuda de mecanismos manuales que se han ¿Cuántos campos de deportes, parques y viviendas vuelto cada vez más accesibles y baratos. A la hora sociales (subsidiadas)? Dado que la ley no establece de inventariar terrenos y edificios, es aconsejable nada al respecto, el gobierno local debe decidir estas establecer prioridades y dividir el inventario de obras cuestiones a través del presupuesto y de sus políticas. de infraestructura en etapas, y es importante actua- Por ejemplo, ¿es obligación del gobierno local operar lizar periódicamente los registros como parte de la y mantener todas las instalaciones deportivas que gestión de activos. estén en su territorio? ¿Qué porcentaje del costo 292 Finanzas municipales debería trasladarse a los usuarios mediante el cobro 1. Analizando los costos reales y repartiéndolos con de aranceles? las partes interesadas para ayudar a que se tomen La gestión inteligente de activos no se refiere decisiones más adecuadas. exclusivamente a la construcción y el mantenimiento de estos, sino que también implica ajustarlos y 2. Generando programas alternativos para reducir, remodelarlos para que se adecuen a las necesidades y en la medida de lo posible, los subsidios directos e prioridades actuales. Por ejemplo, durante la reciente indirectos relacionados con propiedades, sobre refacción de una escuela construida en los años todo de la siguiente manera: setenta, la ciudad de Katowice (Polonia) rediseñó los — solicitando los usuarios o sus patrocinadores planes de distribución interna, de modo que la super- que mantengan ellos mismos la propiedad; ficie útil se incrementó sustancialmente y se aprove- charon pasillos y corredores vacíos que habían — alentando a los usuarios o patrocinadores a perdido su uso para construir espacios destinados alquilar partes no utilizadas de predios o a nuevas aulas y talleres. terrenos a otras entidades comerciales o sin fines de lucro, y rindiendo cuentas detalladas Financiamiento de los principios y los objetivos al propietario de los ingresos netos resul- A fin de brindar respuestas racionales a preguntas tantes, e introduciendo los ajustes necesarios incómodas en relación con el financiamiento de los a los subsidios; activos, conviene formular principios y objetivos — estableciendo relaciones contractuales claras con financieros para cada grupo de propiedades y ajustarse los usuarios a fin de estipular responsabilidades a ellos en la gestión de activos. mutuas para el mantenimiento de las propie- dades y la asignación de los costos e ingresos; A. El uso de propiedades para funciones obligatorias debe optimizarse a través de las siguientes prácticas: — supervisando el uso y el grado de ocupación para garantizar que los espacios no utilizados 1. Aumentar el uso eficiente de las instalaciones se reasignen a usuarios más importantes; públicas exigiendo a los organismos presupues- tarios que justifiquen y minimicen en forma — adoptando las medidas necesarias para que las razonable su demanda de espacio. instalaciones sean compartidas por diversos grupos. 2. Minimizar los costos de operación, sin poner en riesgo el estado ni el valor de la propiedad. C. También debe optimizarse el uso de propiedades 3. Ubicar las oficinas y los servicios gubernamentales excedentes: en áreas funcionales, no privilegiadas, y en instala- 1. Alquilando las propiedades para su uso más rentable ciones y edificios modestos, dotados de los recursos a fin de maximizar los ingresos. necesarios. 2. Evaluando periódicamente la capacidad de generar 4. Determinar el uso que más conviene a un activo y ingresos de dichas propiedades utilizando inver- realizar análisis de costos y beneficios para justi- siones de referencia alternativas. ficar el uso de propiedades específicas por parte del gobierno. 3. Realizando mejoras de capital selectivas para aumentar la generación de ingresos. 5. Invertir en la reparación y el reemplazo de los bienes obligatorios, como una prioridad absoluta 4. Vendiendo las propiedades que no alcancen los por sobre la inversión en propiedades excedentes resultados previstos a fin de generar ingresos o de uso discrecional. extraordinarios a los que pueda darse un uso más adecuado (dichas ventas deben planificarse cuida- B. Los activos para funciones discrecionales deben dosamente para evitar operaciones apresuradas optimizarse de la siguiente manera: en mercados deprimidos). Gestión de activos locales 293 5. Reduciendo los costos de mantenimiento y las intereses públicos tienen lugar en momentos especí- obligaciones generadas por las propiedades que no ficos del ciclo de vida de la propiedad. Las áreas pueden alquilarse ni venderse. susceptibles a las violaciones incluyen: a) la adqui- sición o reconstrucción de propiedades, b) la enaje- 6. Descartando, por razones de principios, las inver- nación de propiedades (ventas), y c) la asignación de siones en la adquisición o construcción de nuevas derechos sobre la propiedad a terceros, entre ellos, los propiedades excedentes (no es una buena política derechos de uso o alquiler al sector privado o la trans- que el gobierno local realice transacciones inmobi- ferencia a empresas municipales. Estas son las áreas liarias especulativas), sobre todo si aún no se han en las que el proceso de gestión de activos debería determinado las necesidades de inversiones de contar con mecanismos anticorrupción (Péteri y capital de las propiedades e instalaciones obliga- torias (el gobierno local no debería invertir en la Schaeffer, 2007). construcción de un centro comercial, especial- mente si las escuelas o las carreteras locales no Transparencia de la información están en perfecto estado de conservación). La forma más sencilla de transparencia es la transpa- rencia de la información. Los hechos puros sobre las En general, ni la clasificación ni los principios de políticas financieras son exigidos por ley. Sin embargo, propiedades municipales, si se dan a conocer adecua- dado que esta cuestión es estratégicamente importante damente, constituyen un instrumento poderoso para y tendrá efectos de corto y largo plazo en los ciuda- lograr que los gobiernos locales y los responsables de danos locales, se recomienda que la clasificación sea las decisiones rindan cuenta de sus actos (en el aprobada por el órgano electivo local. cuadro 6.6 se resume el caso de Kirguistán). Por lo tanto, es recomendable introducir al menos informes anuales sobre activos, que se presenten al órgano Establecer políticas para la buena gestión electivo local (consejo, asamblea), se publiquen y se de activos: Paso 3 pongan a disposición del público. El informe debe ser La adopción de políticas explícitas por escrito sobre fáctico y específico, y debe resumir información sobre cuestiones clave relativas a la gestión de activos la tenencia de propiedades, transacciones e inver- constituye una buena práctica. Muchos gobiernos siones. Los informes que reflejan las buenas prácticas locales del mundo en desarrollo no cuentan con este deberían contener información y datos sobre las tipo de políticas, en parte debido a la limitada siguientes áreas clave: discreción de los funcionarios y los políticos. No Inventario e inquilinos: Inventario de activos munici- obstante, la falta de políticas escritas no implica que pales (edificios, terrenos) controlados directamente por no haya una política, puesto que las prácticas el gobierno local, sus organismos presupuestarios y existentes, sean cuales fueren, siempre configuran un empresas municipales. esquema de políticas informal y, en algunos casos, Una nómina de propiedades públicas (terrenos, poco claro. En el cuadro 6.4 se sugieren cuestiones edificios, predios) utilizadas o alquiladas por inqui- clave para abordar y principios clave que se deben linos privados o no gubernamentales, con caracterís- tener en cuenta al formular políticas de gestión de ticas clave de la locación (durante cuánto tiempo, activos por escrito (para un análisis detallado, véase a qué precio o con qué forma de pago)1. Peterson y Kaganova, 2010). Transacciones con propiedades públicas: Una lista de todas las operaciones de adquisición y disposición: Garantizar la transparencia e informar a quién se adquirieron, a qué precio y mediante qué al público: Paso 4 procedimiento (por ejemplo, subasta pública, oferta La transparencia es una manera sencilla, barata y no solicitada, swap de deuda por capital social, eficaz de respaldar la buena gestión de activos y poner donación, indemnización de propietarios por pérdida freno a la corrupción y a los conflictos de intereses. de propiedad, confiscación), y un registro de copias En la gestión de activos, muchas violaciones de los de los contratos. 294 Finanzas municipales Cuadro 6.4 Políticas de gestión de activos Aspecto de las políticas Principios clave que deben incluirse Valuación y fijación de precios • Debería exigirse una valuación de mercado antes de cualquier transacción, de activos para asignación incluso entre las entidades gubernamentales (por ejemplo, cuando se o disposición asignan terrenos o propiedades municipales a empresas municipales o APP). • La asignación de propiedades excedentes, incluidos terrenos baldíos, para uso privado debe realizarse a partir del valor de mercado de dichas propiedades, ya sea en dinero o en especie; cualquier desvío de esta norma (el otorgamiento de las propiedades sin costo alguno o por un valor inferior al del mercado) debería contar con la aprobación previa del órgano electivo. Asignación: Procedimientos • Los procedimientos deberían ser transparentes y ajustarse a normas escritas. de asignación de tierras • La asignación debe realizarse principalmente a través de un proceso y propiedades de adquisición competitivo y los casos deben estar cuidadosamente limitados por las normas. • Las asignaciones deben realizarse por el mayor valor ofrecido y deben limitarse otras opciones (como diversos criterios para elegir al ganador) a casos especiales. Derechos: Derechos • Titularidad o derechos limitados y temporarios, como las locaciones. que se asignan • Antes de asignar tierras, deben definirse claramente los usos permitidos y los parámetros de uso obligatorio de estas (por ejemplo, la relación flujo-superficie). Fondos: Uso del producto • Los ingresos provenientes de las ventas de activos de capital deben de las ventas utilizarse para inversiones de capital o para el pago de deuda a largo plazo para mantener el patrimonio del municipio y compartirlo con las próximas generaciones. Adquisición: Cómo adquirir • Las adquisiciones deben realizarse según las prioridades para las inver- tierras del sector privado siones de capital y deben contar con la aprobación previa del órgano electivo, como parte de la planificación de inversiones de capital. • Deben basarse, en la medida de lo posible, en compras voluntarias (esto es, de manera de reducir al mínimo las expropiaciones). • Las compras voluntarias deben basarse en la licitación de propuestas de vendedores del sector privado. Transparencia • Cuestiones de transparencia de la información sobre activos de capital (véase el texto correspondiente al paso 4). Fuente: Peterson y Kaganova, 2010. Recuadro 6.6 El poder de la transparencia de la información Un inventario de las tierras municipales en los terrenos arrendados sumaban apenas una ciudad de Kirguistán reveló que se 11,5 hectáreas. Cuando esta información se habían asignado 86 hectáreas de terrenos presentó al alcalde, este empalideció, literal- municipales a 178 arrendatarios de tierras mente, puesto que reconoció de inmediato privadas (entidades jurídicas y personas las repercusiones negativas en el plano de las físicas) sin costo alguno, lo que era ilegal y relaciones jurídicas y públicas, además de la representaba además un porcentaje conside- pérdida de ingresos para el presupuesto de rable de las tierras municipales, dado que la ciudad. Gestión de activos locales 295 Inversiones de capital: Información cuantitativa Identificar ganancias potenciales de cada proyecto sobre las inversiones de capital para el presupuesto municipal municipales. Pensemos un instante en las oportunidades que ofrecen las propiedades de lograr ahorros presupues- Transparencia de los procedimientos tarios en una ciudad o un pueblo. En el cuadro 6.5 se Otro aspecto importante de la transparencia es la analizan dichas oportunidades. transparencia de los procedimientos y las decisiones. Todas las normas relativas a la asignación de propie- Análisis financiero de las propiedades dades públicas a usuarios no gubernamentales deben o las carteras establecerse por escrito y ponerse a disposición del La buena gestión de activos no es posible si no realiza público (en una declaración sobre la política de un análisis financiero de las propiedades y las gestión de activos). El público debe tener acceso a los carteras. Más adelante se mencionan algunas herra- acontecimientos clave relacionados con las propie- mientas básicas para mejorar el desempeño de los dades públicas, como las reuniones del gobierno de activos (para mayores detalles, véase Urban Institute, la ciudad y las subastas o aperturas de los pliegos de 2012b). En esta sección se presenta un breve resumen las licitaciones. de las áreas, las actividades y las herramientas de análisis financiero, como la valuación de las propie- Medios masivos de comunicación dades individuales y de carteras, estados de resul- No se puede sobrestimar la importancia de los medios tados sobre los activos, análisis de subsidios, masivos de comunicación y de los grupos de fiscali- instrumentos y métodos de análisis financiero, plani- zación a la hora de generar demanda y expectativas de ficación financiera y costos de los ciclos de vida útil transparencia en el público. Al mismo tiempo, la tarea de los activos. Este capítulo se centra en cómo usar de garantizar que este pueda acceder a la información estas herramientas, antes que en las matemáticas y la y los procedimientos de la gestión de activos no debe teoría financiera o estadística subyacentes. recaer en los periodistas, sino que debe definirse en la legislación o, al menos, en las reglamentaciones locales. Valuación Por último, es necesario llevar a cabo amplias Conocer el valor de un activo es importante en campañas de concientización y educación. Incluso muchas situaciones, entre otras, cuando se prevé para formular solicitudes de información o de asignar una propiedad a un uso específico; cuando se informes sobre gestión de activos se necesita contar evalúa su desempeño; cuando se le debe fijar un con ciertos conocimientos técnicos, algo de lo cual se precio para venderla alquilarla, o cuando la ciudad carece en la mayoría de los países en general. Por lo necesita estimar su patrimonio. ¿Qué valores deben tanto, existe la necesidad de educar a los gobiernos, al conocer los administradores de activo y por qué? En público, a los grupos de supervisión y a los medios este sentido, hay dos grupos de propiedades estatales. masivos de comunicación. En el caso de las propiedades que pueden ser enaje- nadas (vendidas), el valor de mercado (el precio que Repercusiones financieras un comprador está dispuesto a ofrecer en el marco de una competencia justa)2 es un elemento clave a la de la gestión de activos hora de supervisar y controlar el desempeño. Como La buena gestión de activos guarda diversos vínculos parte del proceso de gestión de inmuebles, el con la gestión financiera y se beneficia del uso de desempeño financiero de cada propiedad se evalúa en herramientas de análisis financiero. La gestión finan- función de su valor de mercado, que suele estimarse a ciera se beneficia de información generada en la partir de los precios de transacciones reales de gestión de activos, que permite identificar la pérdida propiedades comparables. de ingresos, así como las ganancias financieras para el presupuesto municipal, respaldar la reducción del El valor contable costo de los servicios y ayudar a cuantificar la eficiencia El valor contable de las propiedades funciona como de estos, e identificar las áreas en las que se pueden un certificado de nacimiento que refleja un valor real implementar políticas financieras. y único que se atribuye a la propiedad en cuestión; el 296 Finanzas municipales Cuadro 6.5 Ingresos principales relacionados con los activos y oportunidades de ahorro desde el punto de vista presupuestario Fuentes de pérdidas de ingresos Posibles ahorros de gastos Ingresos operativos Gastos de operación • Subvenciones encubiertas de precios a • Los gastos de operación y mantenimiento de las locatarios privados, usuarios de propiedades propiedades y las obras de infraestructura municipales municipales (arrendatarios de tierras, constituyen una de las categorías más importantes de arrendatarios minoristas, ONG). gastos de operación (en Alemania, ocupan el segundo • Tasa de cobro de alquileres baja, inferior a los lugar después de los salarios; en Varsovia, representan valores de referencia del sector privado. entre el 12 % y el 20 % de los gastos de operación totales de la ciudad). La optimización de la gestión y • Limitaciones autoimpuestas a los ingresos operación puede ahorrar entre el 10 % y el 15 % de por el alquiler de tierras y propiedades este costo sin reducir el patrimonio inmobiliario ni municipales debidas a las limitaciones tercerizar el mantenimiento ni las operaciones. excesivas al uso de las propiedades. • Racionalizar las carteras de propiedades en función de las necesidades, los costos y los beneficios (por ejemplo, menos superficie por empleado o transferencia de dos departamentos o servicios a un solo edificio). • ¿Propio o alquilado? En algunos casos, la decisión de trasladarse a edificios propios en lugar de alquilar espacios en edificios privados puede justificarse en el largo plazo. Ingresos de capital Gastos de capital • Vender tierras o propiedades a los precios • Implementación más eficiente de proyectos de más bajos del mercado inmobiliario. inversiones de capital y reemplazo de gasto público • Propiedades excedentes no utilizadas que por gasto privado a través de las APP. Por ejemplo, podrían venderse. se pueden otorgar tierras públicas a un urbanizador privado para construir un estacionamiento público • Limitaciones autoimpuestas a los ingresos a cambio del derecho de utilizar una porción del sitio por la venta de tierras y propiedades para una urbanización de uso mixto. municipales, debido a las limitaciones excesivas al uso de las propiedades. • Vender una propiedad municipal que es difícil y costoso mantener (planta, edificio de oficinas) y alquilar al comprador privado las partes que sean necesarias. Nota: ONG = organización no gubernamental; APP = asociación público-privada. registro queda guardado para siempre en los libros refacciones importantes. Una cuestión conceptual contables. Tradicionalmente, los valores contables importante a tener en cuenta es que el valor contable deben, por ley, reflejar el costo histórico de adqui- de una propiedad tiene un significado limitado para la sición o desarrollo, reducido por la depreciación, que toma de decisiones en la gestión de activos. Dicho se calcula con la fórmula definida en las reglamenta- valor no indica el precio que un comprador estaría ciones del gobierno central. En los sistemas contables dispuesto a ofrecer, por lo que guarda una relación de valores devengados más avanzados, la depre- limitada con el precio actual de mercado, a menos que ciación forma parte de los costos y se reservan fondos se haya determinado muy recientemente. para el futuro reemplazo de determinados activos. En el caso de los activos públicos que no son También se pueden incorporar ajustes periódicos de enajenables en ningún supuesto razonable (como los costos de construcción iniciales por inflación o puentes y las carreteras), el enfoque actual consiste Gestión de activos locales 297 en estimar el llamado costo de reemplazo, es decir, • Capitalización de ingresos. En este enfoque se cuánto costaría reconstruir una propiedad o una estima el valor de la propiedad a partir del flujo de estructura de calidad similar. También se puede ingresos que genera con su uso actual. En su forma estimar el costo del ciclo de vida útil, que incluye el simple, ello se resume en la fórmula costo de adquisición y el costo de funcionamiento, mantenimiento y reparación (MyR) de la propiedad Valor de mercado = flujo de caja neto anual dividido durante su ciclo de vida útil. por una tasa de rendimiento. El resultado depende de dos factores principales: el Estimación del valor de mercado uso presente y la tasa crítica de interés, es decir, la tasa Hoy en día, las prácticas de valuación de las propie- que el municipio podría obtener de manera realista dades se basan en tres métodos o enfoques para para una inversión comparable. Por lo tanto, el valor de estimar el valor de mercado, cada uno de los cuales se mercado estimado es adecuado en la medida en que el utiliza en la medida en que se dispone de datos uso actual refleje el potencial real del edificio. recientes válidos y pertinentes. En el recuadro 6.7 se resumen los métodos de valuación utilizados para distintos tipos de propiedades. • Costo de reemplazo. Este enfoque abarca el costo de Es importante recordar que la tasación de una construcción estimado para reemplazar el edificio, propiedad es tan solo una estimación de su valor, que, incluidos costos arquitectónicos y otros costos en última instancia, se determina en el mercado. Una indirectos, y el valor de mercado del terreno. tasación basada en varios métodos de valuación es más creíble que una basada en un solo método. El valor • Comparación de venta. Antes de que una propiedad proyectado depende fundamentalmente de la ingrese en el mercado, puede estimarse su precio perspectiva del tasador. Por ejemplo, si un edificio recopilando datos sobre propiedades similares genera ingresos netos de 20 000 rupias por año y la tasa vendidas recientemente en operaciones de mercado crítica de rendimiento es del 9 %, ello equivale a un justas. Si esta es la única información pertinente valor de 222 000 rupias para el municipio. Sin embargo, que se puede obtener, aún cabe preguntarse en qué un comprador interesado que considera que el edificio medida las propiedades vendidas se asemejan a la puede generar 40 000 rupias al año podría ofrecer fácil- propiedad que se está valuando. mente 300 000 rupias o más por la propiedad en una Recuadro 6.7 ¿Qué método de valuación conviene utilizar? El tipo de propiedad puede influir en la selección • Propiedad alquilada a empresas. La capitali- del criterio de tasación. A continuación se ofrecen zación de ingresos y la comparación de algunos ejemplos: ventas son los métodos más útiles. En el • Departamentos y casa que no se alquilan. caso de las propiedades nuevas, puede El método de comparación de ventas proba- convenir el método basado en los costos. blemente es el mejor. El método basado en • Terreno baldío. La comparación de ventas los costos puede ser útil, pero en el caso de es el principal método práctico, dado que no las propiedades más antiguas puede hay ingresos que capitalizar ni construc- requerir un ajuste mayor por depreciación ciones. También puede utilizarse el método para obtener un resultado provechoso. . denominado “valor residual de la tierra” Fuente: Urban Institute, 2012b. 298 Finanzas municipales licitación pública. Este ejemplo muestra que estas presenta un modelo de estado de resultados para una valuaciones son tan solo opiniones y que los resultados unidad habitacional, acompañado de notas orientativas. dependen de la realidad de los supuestos que subyacen El informe es útil, dado que permite comparar a la valuación. Otra enseñanza es que los administra- rubro por rubro los resultados reales con el presu- dores de activos municipales deben ser conscientes de puesto y con los resultados del año anterior. En el caso la forma de pensar de los compradores interesados. de las propiedades homogéneas (como los departa- La cuestión metodológica más importante mentos de alquiler), también debe elaborarse un estado relacionada con la valuación de las propiedades locales de resultados para las carteras de activos. consiste en incorporar a la práctica del gobierno local Un problema común en muchos gobiernos locales la noción de valor de mercado, tal como se entiende en es que los datos sobre desempeño financiero recogidos la práctica internacional y en el sector privado. El pocas veces se refieren a las propiedades en forma problema es que algunos gobiernos locales utilizan individual. Con mucha frecuencia, no se recopilan definiciones no estandarizadas que subestiman la datos (especialmente sobre gastos) o estos solo se riqueza concentrada en los inmuebles y distorsionan presentan en un nivel general (por ejemplo, los costos la capacidad de la ciudad para determinar su posición laborales, del combustible y de la electricidad). Por lo patrimonial. tanto, es esencial que los gobiernos introduzcan y Los municipios a menudo venden un edificio a un utilicen constantemente formatos para los estados de precio que es demasiado bajo, dado que no tienen en resultados de las propiedades. Asimismo, deben cuenta que su flujo de ingresos actual es bajo en incluirse todos los ingresos y gastos pertinentes relacio- comparación con el del mercado. También deben nados con cada propiedad y, en particular, los costos determinar la tasa crítica que se analizará: ¿la tasa de administrativos y de gestión. En ocasiones, resulta depósito bancaria a corto plazo, la tasa de los difícil determinar los costos administrativos (denomi- préstamos, el rendimiento de los bonos? En resumen, nados “gastos generales”) de las propiedades. Una resulta sensato comparar no solo el valor de mercado forma sencilla de superar esta dificultad es utilizar uno de un edificio, sino también las tasas de rendimiento y de los costos medidos, como la electricidad, o el total de los flujos de ingresos de activos comparables. Por los costos medidos, para distribuir los gastos generales ejemplo, ¿cuál es la base de ingresos para la venta en forma proporcional. El recuadro 6.9 arroja luz sobre planificada de un mercado de 5000 metros cuadrados un caso interesante de un centro de compras nepalí. cubiertos que genera 200 000 rupias por mes, cuando Nótese que los estados de resultados son útiles un mercado comparable en otra parte de la ciudad para todos los bienes inmuebles públicos, no solo genera 400 000 rupias por mes? La discrepancia para los que generan ingresos. En el caso de las podría deberse a la existencia de contratos de alquiler propiedades que no generan ingresos, como una deficientes o de corrupción, en cuyo caso sería un municipalidad o las escuelas, el flujo de caja siempre error basar el precio en ingresos de 200 000 rupias será negativo, pero aun así es importante conocer la por mes. Los ingresos de referencia bien podrían información para compararla con la de otras propie- ubicarse en el orden de las 400 000 rupias por mes. dades, especialmente las del mismo tipo. Comparando costos de operación detallados, es posible identificar costos que pueden reducirse. Estados de rendimiento económico de las propiedades o las carteras de activos La evaluación racional del desempeño financiero de Análisis financiero las propiedades requiere información sobre todos los Puede utilizarse una variedad de indicadores para ingresos y todos los gastos asociados a cada una de ellas. medir la eficacia de la gestión de una cartera de propie- Un formato estándar es el estado de rendimiento dades y las propiedades individuales de la cartera. económico, que consiste en un resumen de ingresos y Estos indicadores financieros, calculados por el gastos (también denominado “estado de resultados”). administrador de activos o bajo su dirección, brindan Es importante ser flexible con el formato del ideas útiles sobre el desempeño de los activos y pueden documento, agregando o borrando clases de ingresos y sugerir oportunidades de mejoras (para mayores gastos según corresponda. En el recuadro 6.8 se detalles, véase Urban Institute, 2012b). Gestión de activos locales 299 Recuadro 6.8 Estado de rendimiento económico de activos para una unidad de gestión de la vivienda Estado de rendimiento económico o de resultados para una unidad de gestión de la vivienda. Miles Notas de 1. Los ingresos brutos potenciales incluyen los alquileres Ingresos dólares efectivos y otros ingresos más los montos que se habrían cobrado si los espacios vacantes estuvieran Ingresos brutos 1000 alquilados. Estos ingresos también pueden desglosarse potenciales (1) en subtipos como alquileres, cargos por pagos Menos pérdida por 50 atrasados, lo obtenido de las máquinas expendedoras, el tiempo que la cargos de copiado, etc. Si los alquileres son artificial- propiedad permanece mente bajos para proporcionar un subsidio al inquilino, desalquilada (2) dicho subsidio también puede incluirse como un Gastos de operación (3) 950 adicional al monto que efectivamente se cobra. Reparaciones 100 2. El monto de los alquileres perdidos, debido a las pérdidas Calefacción 60 que se generan cuando la propiedad permanece desal- Electricidad 50 quilada y no se perciben alquileres, así como a los Agua 20 subsidios en forma de reducciones de alquiler. Al deducir Recolección de residuos 20 estos conceptos de los ingresos potenciales brutos, se obtienen los ingresos brutos efectivos. Seguros 30 3. Las categorías que integran los gastos de operación Impuestos 50 deben modificarse para incluir otros tipos de gastos. Tarifa comunitaria 30 En ocasiones, estas categorías resultan innecesarias y de propiedades pueden eliminarse. Cuota por 50 4. Los gastos varios son aquellos que no se encuadran en administración ninguna de las demás descripciones de gastos, pero son Varios (4) 10 demasiado pequeños como para que se justifique que Gastos de operación 420 tengan su propia descripción como rubro autónomo. totales 5. La categoría otros puede incluir determinados cargos Ingresos operativos 530 contables, jurídicos y de otro tipo que deben pagarse netos como resultado de los requisitos del propietario, pero que no son necesarios para que la propiedad pueda Costos de operarse satisfactoriamente. financiamiento 6. Los pagos del capital de las hipotecas requieren dinero en Interés hipotecario 90 efectivo, pero se suman al patrimonio del propietario, Gastos generales dado que reducen la deuda pendiente sobre la propiedad. Tasación 10 Por el contrario, los pagos de intereses, si bien requieren Otros (5) 5 efectivo, no reducen la deuda y, por lo tanto, no incre- Total de gastos 15 mentan el patrimonio del propietario. La deuda es generales producto de las circunstancias particulares del propietario Ingresos netos 425 y la propiedad puede funcionar igualmente con o sin ella. Menos pagos del capital 100 7. El flujo de efectivo es el monto de efectivo, positivo o de las hipotecas (6) negativo, que recibe el propietario como resultado de Flujo de efectivo neto (7) 325 la inversión que realiza. Para que resulte más sencillo, en este modelo la depre- ciación no se considera un gasto, sino que debe agregarse como tal si existiera un fondo de depreciación en el que esta se acumula para el futuro reemplazo de la propiedad. 300 Finanzas municipales Recuadro 6.9 ¿Son los gobiernos locales propietarios calificados de inmuebles que generan ingresos? La inversión en propiedades que generan Por ejemplo, en una ciudad de Nepal se ingresos ha ganado aceptación entre los construyó un complejo comercial y se alquilaron gobiernos locales de muchas regiones, desde rápidamente sus locales por 10 años a precios Europa oriental hasta Asia meridional pasando inferiores a los de mercado y por debajo del nivel por Oriente Medio, a pesar de que la mayoría de recuperación de costos. Luego los inquilinos de las inversiones generan un rendimiento real subalquilaron las unidades a precios 10 veces minúsculo o negativo. Las razones varían y más elevados. Actualmente, la ciudad podría pueden ser, entre otras, las siguientes: diseño incumplir con el pago de su préstamo, debido a que no tiene dinero para el servicio de la deuda. ineficiente de los edificios; corrupción o malver- Enseñanza: mucho antes de que se lleve a cabo la sación en varias etapas (desde la construcción inversión, debe realizarse, con honestidad y profe- hasta la gestión de alquileres); costos de sionalismo, un análisis financiero de la posible construcción excesivos; precios de alquileres operación; los precios deben fijarse en forma por debajo del mercado debido a políticas de adecuada y deben cumplirse rigurosamente. fijación de precios poco claras (por ejemplo, ¿la Una cuestión fundamental es que la mayoría ciudad posee esta propiedad para respaldar a de los gobiernos locales no están calificados determinados inquilinos a través de alquileres para ser inversionistas inmobiliarios y no deben subsidiados o para generar ingresos?); cumpli- exponer fondos públicos a los riesgos inherentes miento deficiente de los contratos de alquiler, y a las inversiones en propiedades comerciales. simple falta de conocimientos especializados En otras palabras, no es una buena política en la gestión de inmuebles comerciales. invertir en inmuebles comerciales. La gestión de activos requiere experiencia, criterio y la manera de hacerlo. Si no se logra aumentar el rendi- la capacidad para analizar e interpretar los datos. Estos miento, el propietario debe considerar la posibilidad datos son útiles solo si se comprenden debidamente; de de vender la propiedad y reinvertir los fondos en otros lo contrario, podrían adoptarse decisiones inapro- activos (financieros o de infraestructura) o utilizarlos piadas. El administrador de activos debe ser juicioso a para pagar deudas a largo plazo. Antes de tomar estas la hora de interpretar los resultados de los cálculos. decisiones, conviene reconsiderar el ciclo del mercado inmobiliario. Cuando se ponen propiedades en venta, Indicadores para la comparación de inversiones es recomendable lanzar una buena campaña de Las propiedades excedentes o que generan ingresos comercialización. deben tratarse como propiedades de inversión y anali- Triángulo de capitalización de ingresos. El zarse en comparación con otras inversiones factibles. triángulo de capitalización de ingresos es la fórmula La lógica subyacente es muy sencilla y directa: el más simple para analizar inversiones: gobierno local no necesita esta propiedad para desem- peñar sus funciones esenciales. Las propiedades que T = I/V, posee deben generar rendimientos que compitan con los de otras inversiones disponibles, como depósitos donde T = tasa de capitalización, I = ingresos y bancarios o títulos públicos, teniendo en cuenta el V = valor (contable). nivel de riesgo. Si la propiedad no está generando El concepto es que cada una de estas tres caracterís- suficiente rendimiento, debe analizarse su desempeño ticas puede calcularse si se conocen las otras dos. para determinar si es posible mejorarla y, en ese caso, En particular, la tasa de capitalización (tasa de Gestión de activos locales 301 rentabilidad) T puede calcularse si se conocen (se han oportunidad de comparar una propiedad individual estimado) los ingresos anuales y el valor de la con toda la cartera. Si una propiedad genera un propiedad. Puede utilizarse como una estimación rendimiento inferior al promedio de las propiedades aproximada del desempeño de la inversión correspon- comparables de la cartera, debe examinarse para deter- diente a un año. Para utilizar correctamente esta minar si podrían modificarse aspectos operacionales a estimación aproximada, es imprescindible comprender fin de mejorar su desempeño. Si no es posible realizar que I (ingresos) deben ser los ingresos operativos netos, mejoras, tal vez la propiedad deba venderse y el es decir, los ingresos que quedan una vez pagados todos producto de la venta deba invertirse en otros activos. los gastos con los ingresos obtenidos. Del mismo modo, una propiedad cuyo desempeño Cabe señalar que en la ecuación anterior T depende es superior al promedio puede mantenerse como un de V y de I. Si el valor estimado es demasiado alto, componente importante de la cartera. Sin embargo, T probablemente sea demasiado bajo. El flujo de puede suceder que esté funcionando de manera insos- efectivo será demasiado bajo en relación con el valor, tenible y que, por lo tanto, sea recomendable venderlo pero ello podría ser perfectamente aceptable si se a pesar de su excelente posición. utilizara un valor más bajo y más preciso. Del mismo Si la propiedad está sujeta a deudas, como una modo, si el valor resulta demasiado bajo, T probable- hipoteca, es importante ser prudente al calcular su mente sea más atractiva de lo que se justifica. Por ello, rendimiento. Hay dos formas de hacerlo. En primer es importante utilizar datos de valores realistas. lugar, calculamos el rendimiento de un activo, es Ingresos operativos netos. Los ingresos operativos decir, los ingresos antes de deducir el interés pagado, netos o el flujo de efectivo neto constituyen una carac- en comparación con el valor del activo, dado que el terística básica necesaria para cualquier propiedad que desempeño de este no se ve modificado por el finan- genera ingresos, dado que muestran si esta genera ciamiento. Los alquileres y los costos de operación ingresos netos o si, en realidad, genera una pérdida serán los mismos con o sin deudas. En segundo neta. ¿Qué se puede hacer cuando un administrador lugar, calculamos el rendimiento del capital, es decir, de activos observa que la propiedad generadora de los ingresos netos luego de deducir el interés ingresos no muestra un rendimiento satisfactorio? En pagado, divididos por el valor del capital (esto es, el primer lugar, se debe analizar la cadena de gestión de valor del activo menos el monto de la deuda). El propiedades para tratar de encontrar cualquier oportu- rendimiento del activo y el rendimiento del capital nidad pasada por alto de mejorar los resultados finan- muestran el desempeño de la inversión de modo cieros (véase el cuadro 6.6). O bien los ingresos deben distinto, por lo que conviene observar y analizar incrementarse o bien los gastos deben reducirse, ambos conceptos. o ambas cosas. Por ejemplo, si una propiedad vale US$1 millón y Rendimiento de la inversión. El rendimiento de la tiene una deuda de US$400 000, el capital equivale a inversión puede calcularse para cada propiedad o para US$600 000. Si genera US$100 000 en concepto de tipos de propiedades, o para toda la cartera de propie- ingresos antes de los gastos por intereses, el rendi- dades. Este análisis resulta útil, dado que ofrece la miento de los activos es del 10 % (100 000/1 000 000). Cuadro 6.6 Cómo incrementar los ingresos operativos netos Aumentar los ingresos: Reducir los gastos: • Aumentar el alquiler al nivel del mercado real • Ahorrar en MyR sin comprometer el valor de la sometiendo el alquiler a licitación pública, al propiedad. vencimiento del contrato, o renegociando el • Reducir el valor de los servicios públicos. contrato actual. • Reducir el tiempo que la propiedad permanece • Minimizar los gastos de gestión. desalquilada. • Revisar las normas sobre las contribuciones en • Aumentar la tasa de cobro. concepto de reserva o los fondos de reemplazo. 302 Finanzas municipales Si los gastos por intereses son el 8 % de la deuda de las refacciones periódicas. Los ingresos provenientes US$400 000, es decir, US$32 000, los ingresos de las tarifas de vertido y el reciclaje de residuos después de los intereses son US$68 000 y, por lo tanto, comienzan desde cero, durante la construcción el rendimiento del capital es 68 000/600 000, lo que del relleno sanitario, y aumentan gradualmente a equivale al 11,33 %. medida que las recolecciones cubren una parte más extensa de la ciudad y aumenta el número de hogares Otros coeficientes. Los estados de resultados de cada (campo negro). propiedad permiten a los administradores de ingresos La columna gris oscuro muestra el flujo de utilizar coeficientes sencillos para comparar una ingresos descontado; la de color gris claro, el flujo propiedad con otra dentro de la misma categoría e de gastos descontado. Se prevé que la inversión identificar propiedades con peor o mejor desempeño de 1100 millones de chelines generará un valor neto que otras. Los coeficientes que se suelen utilizar son actualizado de 1200 millones de chelines, la diferencia los siguientes: entre los ingresos descontados y los gastos descon- tados. El proyecto tendrá una tasa interna de rentabi- coeficiente de gastos de operación = gastos de lidad del 21 %, frente a una tasa de descuento de operación totales/ingresos brutos efectivos, referencia del 12 %. El gráfico 6.4 puede ayudar a entender los dos términos importantes utilizados en o, como complemento de esa fórmula, el análisis del flujo de caja descontado, a saber, valor actualizado y tasa interna de rentabilidad. coeficiente de gastos de operación = gastos de Valor actualizado. El valor actualizado es la suma operación netos/ingresos brutos efectivos. del flujo descontado de ingresos o gastos para la cual se Las comparaciones de rubros de ingresos y gastos utiliza una tasa de descuento (como la inflación, pero por metro cuadrado también pueden resultar útiles normalmente más alta); el valor neto actualizado de para comparar departamentos, oficinas o negocios una inversión es la diferencia entre los valores actuali- alquilados. Estos coeficientes pueden ubicarse en zados de los ingresos y los flujos de gastos. Una fórmula rangos distintos para distintos tipos de propiedades; simple muestra cómo calcular el valor neto actualizado por ejemplo, los ingresos por concepto de alquiler de de un activo o una inversión con un flujo diverso de propiedades residenciales suelen ser más bajos que los ingresos y gastos, rasgo típico de los activos: ingresos provenientes del alquiler de propiedades comerciales. ( I − G )1 ( I − G )2 ( I − G )n VNA = + +…+ , (1 + r )1 (1 + r )2 (1 + r )n Análisis del flujo de caja descontado El análisis del flujo de caja descontado es una técnica donde VNA = valor neto actualizado del activo; más integral que permite analizar los ingresos I = flujo de ingresos (todos los tipos de ingresos en derivados de propiedades o inversiones. Brinda una los años 1, 2, ...i, ..., n); estimación del valor de mercado de una propiedad o G = flujo de gastos (todos los tipos de ingresos un proyecto basada en una proyección de ingresos y en los años 1, 2, ...i, ..., n, incluidos el costo gastos futuros, que son diversos y se generan a través de operación, mantenimiento, y reemplazos o del tiempo. Resulta especialmente útil cuando existe la refacciones); necesidad de elegir con fundamentos financieros r = tasa de interés de referencia (como la tasa de sólidos entre dos o más usos alternativos de la misma rentabilidad de inversiones similares, la tasa de propiedad o entre proyectos de inversión alternativos. préstamos, o rendimiento de bonos públicos). El gráfico 6.4 muestra un esquema que representa Tasa interna de rentabilidad. El valor neto actua- los beneficios, o flujo de ingresos, y los gastos, o el flujo lizado conduce al cálculo de la tasa interna de rentabi- de salida de dinero, de un relleno sanitario de Tanzanía lidad, que es una tasa de interés que igualaría el flujo de a lo largo de 20 años y los resultados del flujo de caja ingresos descontado al flujo de gastos descontado. En descontado. La inversión inicial t0 es negativa (columna otras palabras, es la tasa de interés de mercado más alta azul). El campo blanco muestra el creciente flujo que permitiría pagar con la inversión todos los gastos de gastos de operación y las demás columnas ilustran sin pérdidas, pero no generaría ingresos netos. Gestión de activos locales 303 Gráfico 6.4 Valor actualizado de los costos e ingresos de un relleno sanitario en Tanzanía Beneficios Descuento hasta t0 Beneficios del VA 20 años Costos Costos del VA Descuento hasta t0 Nota: VA = valor actualizado; t0 = inversión inicial. El análisis del flujo de caja descontado se basa en la Tasa de ocupación premisa de que el dinero vale más hoy que si uno tiene La ocupación es un indicador del uso de los predios que esperar a una fecha posterior para recibirlo. Dicho (por lo general, alquiler) durante un año. No mide lo de manera sencilla, ¿qué conviene más: recibir 1 millón que hace el inquilino al utilizar el espacio, sino que solo de dinares hoy o dentro de un año? Sin dudas, conviene indica que un inquilino tiene derecho a usar el espacio recibir ese dinero hoy e invertirlo durante el año para en el marco de una locación. No mide si el inquilino que genere rentabilidad. Así, los ingresos futuros valen paga la tasa convenida ni si lo hace a tiempo. Una menos que los ingresos actuales. La compra de un variación es el tiempo que la propiedad está desal- activo hoy (o la decisión de mantenerlo y recibir su quilada, en la cual el % que corresponde a ese período = valor hoy) faculta a su propietario a recibir el flujo de 100 % del tiempo – % del tiempo que corresponde a la caja que produce y, con el tiempo, el producto de la ocupación. Puede medirse la ocupación de una venta. El flujo de caja descontado es el valor actua- propiedad, un grupo de propiedades o toda la cartera. lizado del flujo de ingresos futuros provenientes de la operación y la posible venta del activo. El monto del Indicadores para todos los tipos de propiedad descuento es un porcentaje que debería reflejar el Los indicadores mencionados no son pertinentes en rendimiento en el mercado de inversiones. Una tasa de el caso de las propiedades que no generan ingresos, descuento más elevada significa que los ingresos como los inmuebles administrativos. Se supone que futuros valen menos hoy, mientras que una tasa de dichas propiedades cumplen una función guberna- descuento más baja se traduce en un valor actual más mental o social necesaria. El administrador de alto. Del mismo modo, los ingresos que se recibirán activos debe asegurarse de que estas propiedades dentro de más tiempo valen menos hoy que los sean verdaderamente necesarias para el gobierno ingresos que se reciben antes. local y estén en pleno uso (se puede medir el tiempo 304 Finanzas municipales que están desalquiladas). De lo contrario, se Mantenimiento diferido. La subinversión en el podrían eventualmente alquilar partes de ellas para mantenimiento de las propiedades y de la infraes- generar ingresos adicionales y reducir la carga tructura suele conducir al deterioro y la devaluación de sobre presupuesto de la ciudad. Del mismo modo, el estas. Los gobiernos locales de todo el mundo, pero desarrollo de viviendas sociales está orientado a particularmente de los países en desarrollo, difieren el satisfacer una necesidad social y no a generar rendi- mantenimiento para equilibrar los presupuestos y mientos en efectivo considerables, pero los estados destinar el dinero ahorrado a otros fines. La práctica de de resultados son importantes en esta área. En el aplazar el mantenimiento en forma temporaria, si bien caso de las viviendas sociales y las propiedades forma parte natural de la vida, tiene consecuencias administrativas, se utilizan otros indicadores, como profundas y de largo plazo cuando se generaliza. Se se muestra a continuación. agrava aún más cuando no se llevan registros sobre los Análisis de las operaciones. Se pueden crear rubros de mantenimiento postergados o diferidos. Es muchos indicadores para comprender mejor las importante supervisar el mantenimiento diferido. Se operaciones de un edificio, normalmente a partir de pueden obtener al menos estimaciones aproximadas los costos (o ingresos) por metro cuadrado: comparando los gastos anuales planificados y efectivos en reparaciones de edificios e infraestructura. El • costos de calefacción por metro cuadrado; mantenimiento diferido permanece oculto, a menos que en una evaluación y un plan de ingeniería se • costos de agua por metro cuadrado; especifiquen los protocolos de mantenimiento, esto es, el cronograma y la naturaleza de un mantenimiento • costos de reparaciones por metro cuadrado; adecuado, como la repavimentación de las carreteras • costos de electricidad por metro cuadrado; cada siete años, el reacondicionamiento de los motores de camiones luego de los 200 000 kilómetros o la • alquiler por metro cuadrado. renovación de los mercados de vegetales cada cinco años. Los registros analíticos de cada propiedad deben Los coeficientes de precio unitario resultan útiles indicar tanto el tiempo de mantenimiento debido y real para comparar las propiedades, siempre que estas sean como los costos estimados y reales. comparables. Si bien las propiedades administrativas y de otros tipos pueden no generar rendimientos de Cuantificación y gestión de subsidios inversión mensurables, sus costos de operación están relacionados con las propiedades sujetos al análisis y a mejoras. Esto es particularmente Los subsidios son habituales tanto en los gobiernos cierto si la propiedad es comparable a los activos de la centrales como en los locales. Idealmente, deberían cartera que generan ingresos. Las oficinas administra- ser directos y tener un destinatario específico, lo que tivas pueden ser comparables a oficinas excedentes significa que el gobierno puede apoyar a un grupo alquiladas, por ejemplo, y se pueden comparar los social (familias extremadamente pobres, personas costos de operación. Asimismo, el desarrollo de con discapacidades, adultos mayores), una cultura o viviendas sociales puede no generar tasas de alquiler una religión, o un evento deportivo, con un monto de de mercado, pero los gastos no deberían exceder los de dinero bien definido o beneficios en especie (como propiedades similares no subsidiadas. alimentos o el uso gratuito de un salón para un Los coeficientes mencionados resultan útiles en las evento). Son asuntos sujetos a decisiones normativas auditorías de energía, que son evaluaciones detalladas e integran las funciones especiales de los gobiernos del uso energético en escuelas, oficinas, centros depor- locales. Sin embargo, también pueden estar ocultos y tivos y de salud, entre otros. Permiten analizar el uso pueden ser contraproducentes, por ejemplo, si el de la energía, las pérdidas y posibles ahorros, como el público en general, y no tan solo los adultos mayores aislamiento de paredes, el reciclaje, etc. Como se o los estudiantes, se beneficia con el transporte mencionó en el capítulo 5, el análisis y la certificación público de costo reducido. A menudo, no están de la ISO también respaldan los ahorros de energía y la cuantificados ni se registran como una partida presu- reducción de costos, incluida la reducción de cuotas de puestaria independiente, por lo que permanecen los seguros de edificios. ocultos entre los costos de los prestadores de Gestión de activos locales 305 servicios, como las empresas de abastecimiento de encargados de tomar las decisiones el subsidio agua o los departamentos de viviendas. Luego, esos encubierto otorgado a organizaciones en forma de mismos prestadores solicitan apoyo presupuestario descuentos a los alquileres. para cubrir sus pérdidas anuales. Es importante ser consciente de que dichos Los subsidios al alquiler también son comunes, subsidios no solo no se perciben, sino que además como cuando los gobiernos locales otorgan en alquiler crean distorsiones en la economía local, dado que tierras o predios construidos a diversos inquilinos del proporcionan una ventaja competitiva injusta a deter- sector privado u organizaciones no gubernamentales a minados inquilinos que pagan alquileres a precios valores inferiores a los del mercado. Mediante esta inferiores a los del mercado. ¿Por qué, por ejemplo, práctica, el gobierno local renuncia a ingresos poten- debería una galería de arte privada estar en grave ciales (que podría percibir si alquilara los predios a desventaja al tener que pagar un alquiler más caro que precios de mercado). Estas tasas de alquiler preferen- una galería inscripta como institución pública, que ciales también son, en términos prácticos, subsidios puede acceder a un espacio subsidiado? Si la reducción indirectos a los inquilinos: de estos subsidios se establece como un objetivo, la forma de lograrlo es evidente: los predios con alquiler subsidiado deberían ser aquellos cuyos alquileres de Subsidio indirecto al alquiler = (alquiler de mercado) – mercado son los más bajos; en otras palabras, los (alquiler real). predios más modestos tanto en calidad como en ubicación. En particular, los predios subsidiados no Sin embargo, las decisiones acerca de esos deberían estar ubicados en zonas privilegiadas. subsidios indirectos al alquiler son de naturaleza En resumen, las autoridades normativas (como el totalmente política. Los encargados de tomar las consejo) deben estar bien informadas de los ingresos decisiones deben estar bien informados del volumen no percibidos, dado que mediante la revisión de las y los costos de los subsidios, y los administradores de políticas y prácticas existentes se pueden generar activos deben suministrarles dicha información. En condiciones más justas para los inquilinos de propie- particular, los administradores de activos deben dades municipales, más ingresos para los presu- conocer al menos el alquiler de mercado estimado de puestos municipales y mayor transparencia en la cada propiedad. Ello permite calcular el tamaño del selección de los destinatarios de los subsidios subsidio estimando el subsidio unitario (alquiler de públicos (directos o indirectos) y determinación de mercado menos alquiler real por metro cuadrado) los montos respectivos. Los casos más complicados multiplicado por la superficie de alquiler. El modelo son aquellos en los cuales se otorga tierra a inversio- que se presenta en el cuadro 6.7 es una herramienta nista a precios reducidos para promover el desarrollo útil para resumir, analizar y comunicar a los económico local y generar empleo3. Cuadro 6.7 Estimación de subsidios indirectos a inquilinos (en chelines) Alquiler Superficie Alquiler real de mercado Subsidio Subsidio indirecto Inquilino Dirección (m2) por m2 por m2 por m2 total a inquilinos Sr. Smith Main Street 45 50 chelines 90 chelines 40 chelines 1800 chelines Sra. Brown Post Street 38 50 chelines 70 chelines 20 chelines 760 chelines ONG Aire Limpio Broad Street 120 60 chelines 120 chelines 60 chelines 7200 chelines Total de ingresos 9760 chelines no percibidos 306 Finanzas municipales Incentivos para los empleados de las condiciones actuales de la construcción: de los gobiernos locales si durante los últimos años se han diferido las Ejemplos de todo el mundo indican que los incen- tareas preventivas de MyR, los gastos de operación tivos bien estructurados para empleados públicos y actuales podrían ser más elevados de lo que serían en dependencias municipales pueden generar resul- otro caso. Asimismo, los costos anuales pueden diferir tados positivos que de otro modo sería prácticamente enormemente dentro de un sistema. Por ejemplo, en imposible obtener. Por ejemplo, tras la crisis finan- los sistemas hídricos, las operaciones más costosas ciera municipal, el condado de Montgomery, suelen ser las de bombeo y tratamiento del agua. Maryland, en Estados Unidos, introdujo un novedoso Como consecuencia, en el caso del servicio de abaste- programa de incentivos para sus empleados. Se cimiento de agua, la mayor parte de los costos anuales alienta a todos ellos a identificar y sugerir posibles puede corresponder a electricidad para el bombeo de ahorros relacionados con los activos municipales. Si agua y a mano de obra para operar y mantener las se pone en práctica una sugerencia y los ahorros se instalaciones y la red. Una unidad encargada del materializan, el empleado que la presentó recibe una alquiler de viviendas sociales paga únicamente la bonificación directa en dinero. mano de obra y los materiales de las reparaciones y las tareas de mantenimiento, dado que los inquilinos Planificación financiera se encargan de la mayor parte de los gastos de La planificación financiera asociada a los activos operación, como la electricidad, las telecomunica- consta de dos elementos importantes. Uno de ellos se ciones o el agua. relaciona con el hecho de que los activos de capital Los costos de MyR se distribuyen irregularmente tienen una larga vida útil. Por ejemplo, los edificios y durante un ciclo de vida y dependen del tipo de activos. las obras y redes de infraestructura duran entre 25 y En el gráfico 6.5 se describen los costos de varios 75 años, o incluso más. Por lo tanto, los gastos relacio- activos a lo largo de un ciclo de 50 años. Las barras nados con estos activos deben planificarse y ejecu- pequeñas indican pequeñas instancias regulares de tarse para su vida útil; esto se denomina “costos del mantenimiento; las barras altas indican costos mayores ciclo de vida útil”. El segundo elemento es que los o refacciones importantes y gastos considerables. gobiernos locales tienen siempre muchas necesidades Del mismo modo, los costos de operación anuales, de inversiones de capital, como la reparación y comparados con el costo de construcción inicial, refacción de los edificios y las redes existentes, la varían sustancialmente según el tipo de activo y adquisición de equipamiento nuevo, la construcción constituyen un monto significativo. Los costos totales de nuevas carreteras, etc. Esto implica que dichos de MyR y de operaciones a lo largo del ciclo de vida gastos de capital deben planificarse con una de un activo suelen ser mayores que el costo de antelación de entre tres y cinco años, aproximada- construcción inicial (cuadro 6.8). mente. Una herramienta útil para ello es la “planifi- En ocasiones, el costo total a lo largo del ciclo de cación de inversiones de capital” (que también se vida puede reducirse redistribuyendo los respectivos analiza en los capítulos 5 y 7). costos. Por ejemplo, un mayor gasto al momento de construir un predio podría significar un ahorro Costos del ciclo de vida general en costos de operación y MyR. Lo mismo Los costos asociados a la vida útil de una propiedad puede sostenerse en el caso de los costos de algunos incluyen los costos de adquisición (es decir, adqui- tipos de reparaciones, reemplazos o refacciones. Por sición del terreno y construcción), los costos anuales ejemplo, el reemplazo un sistema de aire acondi- y los costos de disposición. Los costos anuales, a su cionado viejo por uno moderno y eficiente desde el vez, comprenden rubros como MyR, costos de punto de vista energético puede generar ahorros operación y gastos de restauración y modernización considerables en costos de energía anuales, de modo (o acumulación de fondos destinados al reemplazo al que en algunos años se recupera la inversión y final de la vida útil del activo). Los costos anuales comienza el ahorro dentro del ciclo de vida útil. dependen, entre otras cosas, del tipo de construcción, Para planificar los costos de operación y manteni- los materiales y equipos utilizados, el clima, y el costo miento tanto de los activos municipales existentes de la mano de obra. En la práctica, también dependen como de los previstos se suelen utilizar tres métodos: Gestión de activos locales 307 1. En el caso de la planificación aproximada o preli- políticos locales podrían considerar que la creación minar, se suelen estimar los costos anuales de de un fondo de reserva dedicado a inversiones o operación y mantenimiento a partir de un porcentaje refacciones futuras constituye un uso deficiente de del costo de construcción estimado u original. Sin recursos, cuando existen siempre necesidades embargo, este método es el menos preciso y no inmediatas de otros gastos. No obstante, la falta de puede recomendarse como buena práctica. fondos para financiar los costos de MyR o de RyM da como resultado el aplazamiento de las tareas de 2. Otro método se basa en el uso de costos históricos. reparación y mantenimiento, lo que reduce la vida útil Para introducir adiciones o modificaciones en los de los activos. predios existentes, la identificación de costos históricos y el ajuste de esos valores, basados en cambios exigidos o deseados al programa de Planificación de inversiones de capital operación y mantenimiento anterior, constituyen El plan de inversiones de capital es un plan renovable un enfoque eficaz para estimar costos de de entre tres y cinco años que resume el programa de operación y mantenimiento. desarrollo estratégico para el próximo período, lo que incluye una lista detallada e información acerca de los 3. El método más preciso exige la preparación de un proyectos de inversión prioritarios planificados, el plan de trabajo de operación y mantenimiento cronograma de su implementación, las fuentes de detallado para la obra o el sistema, incluida una financiamiento identificadas y aprobadas, y las carac- descripción de todas las actividades de operación terísticas técnicas principales. Los planes de inver- y mantenimiento previstas, una descripción de siones de capital actúan de nexo entre las visiones a cada actividad de trabajo, un plan detallado de más largo plazo, los planes maestros o de desarrollo, y dotación de personal, costos de energía, costos de los presupuestos anuales de gastos de capital (Banco materiales, costos de reemplazo de equipos que Mundial, 2011). El plan renovable de inversiones de tienen una vida útil limitada, etc. capital es una evaluación sistemática y simultánea de posibles proyectos; debe revisarse anualmente trans- Cabe señalar que el hecho de contar con planes de firiendo el año actual al presupuesto de capital e trabajo de operación y mantenimiento para obras de incluyendo un año adicional. El proceso de planifi- infraestructura y edificios, e implementar dichos cación de inversiones de capital facilita la coordi- planes, constituye un elemento central de la buena nación entre las entidades públicas locales que son práctica en la gestión de los ciclos de vida. responsables de la implementación de proyectos (en Otro componente del costo anual son los gastos el capítulo 7 se presenta un análisis más detallado). de restauración y modernización (RyM), también denominados de “recapitalización” o “depreciación”. Los municipios que aplican la contabilidad de valores Adopción de una visión devengados computan el costo y registran la depre- estratégica de los activos ciación de los activos (véase también el capítulo 3). municipales Sin embargo, en el caso de los que utilizan la contabi- lidad de caja, como es habitual en el mundo en Al adoptar una visión estratégica de los activos desarrollo, también está permitido y es buena práctica municipales, se analiza toda la cartera y se extraen presupuestar los costos de la depreciación en forma conclusiones sobre políticas para apoyar decisiones anual. Estos se acumulan entonces en un fondo encaminadas a evitar el deterioro y maximizar el valor. especial de depreciación, destinado exclusivamente a La estrategia de gestión de activos forma parte de la la RyM de activos o su reemplazo al final de su vida estrategia general del municipio, que utiliza activos útil. Los fondos de depreciación cubren toda la para desempeñar sus funciones y alcanzar sus cartera (por ejemplo, todas las escuelas de una ciudad objetivos. Desde esta perspectiva, el análisis de la o la infraestructura hídrica y de alcantarillado). cartera de activos apunta a identificar la manera de Cuando el presupuesto local es limitado, los mejorar el desempeño de los activos para lograr los fondos destinados a RyM en algunos casos se consi- objetivos del municipio y las metas de corto y mediano deran dinero desperdiciado. En particular, los plazo. Por ejemplo, en épocas de dificultades 308 Finanzas municipales Gráfico 6.5 Costos anuales de mantenimiento, gestión y reparación de instalaciones (Washington, DC) Planta de calefacción central 600 US$ por pie cuadrado 400 200 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 Año del ciclo de vida de las instalaciones Estación de bombeo 150 US$ por pie cuadrado 100 50 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 Año del ciclo de vida de las instalaciones Edificio municipal US$ por pie cuadrado 40 20 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 Año del ciclo de vida de las instalaciones Fuente: Los autores, a partir de datos extraídos de Whitestone Research, 2010. financieras, la estabilidad financiera podría ser el adquirir activos para servicios prioritarios, para objetivo principal. Para ello podría ser necesario mejorar su calidad o para promover el desarrollo vender activos que generan pérdidas o cuyo manteni- económico local. miento es demasiado costoso. Cuando las condiciones El análisis del desempeño de los activos es una financieras son buenas, la pregunta es más bien cómo parte importante de la planificación de la mejora del Gestión de activos locales 309 Cuadro 6.8 Ejemplos de los costos de diferentes predios a lo largo de su ciclo de vida (Washington, DC) Costos de MyR Costo inicial Costos anuales de MyR (promedio) y operaciones, en un o de reemplazo y operaciones ciclo de vida de 50 años Operaciones, US$ por pie MyR, % del costo % del costo % del costo Predio cuadrado % de reemplazo de reemplazo de reemplazo Planta de calefacción 640 100 6,4 4,9 561 central Estación de bombeo 640 100 3,0 19,4 1117 Edificio municipal 264 100 1,7 5,1 340 Biblioteca pública 230 100 1,7 5,1 338 Fuente: Whitestone Research, 2010. Nota: MyR = mantenimiento y reparación. capital, en la cual se toman en consideración las de dicha operación en infraestructura necesaria? principales adquisiciones, renovaciones y desinver- ¿Deben venderse tierras y propiedades excedentes siones, y se da cuenta de ellas, en el plan renovable. para pagar deudas? En el gráfico 6.5 se muestra que, como parte del ciclo Naturalmente, para obtener un panorama no distor- de vida de un activo, se necesitan inversiones adicio- sionado de los activos es necesario conocer el valor de nales algunos años después de la instalación. El mercado de la tierra, sobre todo de la parte que podría análisis de las carteras de activos se centra en la venderse. Del mismo modo, deben tasarse, al menos eficacia, y las inversiones en títulos o propiedades aproximadamente, las propiedades construidas que comerciales podrían mostrar el rendimiento finan- pueden clasificarse como excedentes. ciero más elevado. Sin embargo, debe tenerse en Las herramientas de análisis financiero analizadas cuenta que, a menos que estas inversiones financieras anteriormente, como la tasa de capitalización, el flujo se realicen para crear una reserva estratégica, no de caja descontado y el análisis del valor neto actua- respaldan la función principal del municipio, que lizado, son métodos prácticos para comparar el valor consiste en brindar buenos servicios a los ciudadanos. de tierras y propiedades excedentes con el presu- Las inversiones en propiedades comerciales conllevan puesto anual total de inversiones de capital. La compa- múltiples riesgos que el gobierno no está capacitado ración de las alternativas es necesaria para tomar para gestionar, por lo que no son recomendables. decisiones sobre enajenación o inversión de activos, esto es, para determinar si conviene vender activos ¿Qué se puede aprender del balance general? que generan pocos ingresos o no generan ningún Un balance general puede brindar una perspectiva útil ingreso en efectivo, e invertir el dinero obtenido en sobre la cartera de activos, puesto que da a conocer los acciones, bonos o sociedades en participación que activos y los pasivos (en el capítulo 3 se analiza en parecen ofrecer mayores ganancias. detalle el balance general). El cuadro 6.9 muestra las categorías clave de los activos y pasivos que se suelen Empresas municipales encontrar en un balance general de los gobiernos La creación de empresas municipales responde al locales. Una de las preguntas que cabe formular es si hecho de que una administración independiente y sería beneficioso reequilibrar y reestructurar los focalizada puede ser más eficiente que las depen- activos físicos, o los activos y los pasivos. Por ejemplo, dencias municipales de áreas específicas, que en ¿tiene sentido vender propiedades comerciales general no están capacitadas para encargarse de la excedentes que posee el gobierno e invertir el producto prestación de la mayoría de los servicios locales. Se 310 Finanzas municipales Cuadro 6.9 Balance general de activos y pasivos Activos Pasivos Activos fijos • Deuda, incluidas aquellas garantizadas por propiedades • Tierra municipales o por una corriente de ingresos generada por las propiedades • Infraestructura • Garantías de terceros • Edificios • Obligaciones en materia de jubilaciones y pensiones • Equipamiento • Obligaciones de pago a largo plazo relacionadas con Activos financieros propiedades (alquileres, pago a APP) • Inversiones en empresas • Otros pasivos contingentes (por ejemplo, remediación de la • Títulos, bonos, etc. contaminación de la tierra) trata de entidades jurídicas independientes, que a • Establecer relaciones contractuales con las menudo operan bajo la titularidad directa del empresas respecto del uso que hacen estas de los municipio. Trabajan bajo la supervisión de un activos que se les otorga (por ejemplo, un contrato director designado. En ocasiones, son empresas de servicio basado en el desempeño con una corporativizadas gobernadas por un directorio. En el empresa de abastecimiento de agua, de transporte mundo en desarrollo, los municipios no son eficientes o de residuos sólidos). para controlar sus empresas, a pesar de que estas en • Mejorar la gestión de las empresas para proteger algunos casos representan gran parte de su patri- activos (por ejemplo, contratar a profesionales que monio (Kopanyi y Hertelendy, 2004). Los activos representen al municipio en el directorio de la transferidos a las empresas ya no forman parte del empresa o como ejecutivos de empresas que perte- balance general del municipio, pero desde una nezcan total o mayoritariamente al municipio, perspectiva estratégica y operativa es conveniente y ejercer mayor supervisión en la gestión). mejorar el control sobre ellos. • Someter nuevamente los activos al control directo del gobierno local; volver a transferir tierras o Cómo controlar a las empresas municipales propiedades que no son necesarias en las opera- En muchos casos, las empresas municipales poseen ciones de las empresas. Ello es posible si el grandes carteras de propiedades que originalmente municipio es el único propietario de la empresa o eran municipales. Estos bienes pueden ser lucrativos tiene participación mayoritaria en ella. Aun así, (como en el caso de los terrenos baldíos y los alqui- para volver a transferir activos es necesario adoptar leres que generan ingresos). A menudo, los gobiernos medidas legales, dado que se trata de un acto municipales transfieren estos activos a las empresas a de disposición de la empresa y una reducción de título de donación en especie de participaciones accio- su capital. narias, y su valor no se registra en el balance general • Mejorar la presentación de informes mediante del municipio ni se da a conocer al gobierno local. Por un riguroso examen de los informes y las lo general, las empresas retienen los ingresos prove- auditorías de las empresas. Algunos municipios nientes de esos activos y no los comparten con el también preparan un informe anual consolidado presupuesto municipal. El municipio puede y debe que incluye informes sobre las inversiones y la fortalecer considerablemente su control sobre las cartera de la empresa, que se incluye como anexo empresas utilizando instrumentos de gestión como los en el informe financiero de cierre (presupuesto y que se utilizan en el sector privado: balance general). Gestión de activos locales 311 Luego de establecer una gestión y un control Instrumentos de financiamiento adecuados de las empresas municipales, los gobiernos basado en la tierra locales pueden considerar la opción de crear un El financiamiento basado en la tierra es un conjunto holding financiero que posea todas las empresas y de instrumentos que los gobiernos locales de todo el participaciones accionarias municipales en nombre mundo utilizan para convertir sus facultades regula- del municipio. Se trata de un modelo alemán torias en materia de tierras o relacionadas con estas (stadtwerke) que se sigue en algunos países europeos en fondos para infraestructura o prestación de y es también similar a las autoridades en materia de servicios de infraestructura. Existen tres tipos de desarrollo creadas en India y Pakistán. Los beneficios instrumentos bien diferenciados: la venta de tierra o de este tipo de holding, si está bien administrado, edificios o la transferencia de tierra a emprendi- incluyen capital sólido; buena garantía para obtener mientos de APP; el uso de instrumentos regulatorios préstamos; posible agrupamiento de la demanda de para generar ingresos, y el cobro de impuestos o deuda para obtener una mejor tasa de interés, y cargos a urbanizaciones. Más adelante se analizan oportunidad de reequilibrar los activos para apoyar casos de estos instrumentos. una estrategia para toda la cartera. Sin embargo, esta opción puede desalentar la participación directa del Conversión de tierras y propiedades gobierno local a la hora de subcontratar al sector municipales en dinero o infraestructura privado para la prestación de servicios mediante La propiedad pública puede transformarse en dinero concesiones e instrumentos similares. o infraestructura mediante un acto de disposición o Este modelo también conlleva el riesgo de que el la participación en el capital de una empresa. La holding, cuyo balance general en algunos casos es manera más sencilla es disponer de tierras o propie- mayor que el del municipio, pueda quedar fuera del dades construidas excedentes y destinar los fondos control de este y buscar su propio beneficio, en lugar de obtenidos a inversiones de capital en otros lugares. responder a las necesidades locales. Más aún, debido a El término “disponer” puede implicar la venta, es su tamaño (“demasiado grande para fracasar”), el decir, la transferencia del dominio absoluto a un holding podría resultar peligroso para el presupuesto comprador o la transferencia de derechos tempo- municipal. Tal es el caso del holding de Debrecen en rarios, como un alquiler a largo plazo. Desde luego, Hungría, que se creó en 2000 con excelentes augurios: para que este instrumento sea eficaz, la tierra o grandes inversiones, grandes proyectos de desarrollo, propiedad debe encontrarse en un lugar adecuado préstamos independientes. Para 2010, sin embargo, su dentro de un mercado inmobiliario activo y la venta deuda se volvió inmanejable, las facturas impagas debe tener lugar en una época de fuerte demanda ascendían a unos €5 millones y, con el tiempo, el privada. Por ejemplo, en Estambul y El Cairo, en municipio se vio obligado a rescatarlo. Las enseñanzas 2008 y 2009, antes de que colapsara el mercado, se sugieren que el holding financiero no es una herra- llevaron a cabo impresionantes operaciones a los mienta adecuada de gestión de activos municipales mejores precios del mercado: para los países en desarrollo. • En Estambul, en 2007, la subasta de una vieja En los países en desarrollo, el gobierno y control estación de ómnibus y antiguo sitio administrativo de las empresas municipales suele estar en manos de generó US$1500 millones, lo que equivale a una órganos directivos ineficaces integrados por adminis- vez y media el gasto de capital municipal de la tradores y políticos municipales designados. Dichos ciudad de 2005. miembros carecen de conocimientos técnicos o de motivación (o de ambos) para trabajar con eficacia • En El Cairo, en 2007, una subasta de terrenos baldíos para orientar y controlar a los ejecutivos y la para ciudades nuevas generó US$3140 millones, operación. En muchos casos, los órganos directivos se monto equivalente a cerca del 10 % del total de los parecen a los que se encuentran en los países desarro- ingresos del gobierno nacional y 117 veces mayor llados, pero son ineficaces, debido a las diferentes que la (escasa) recaudación total en concepto de culturas corporativas y circunstancias locales. impuestos sobre las propiedades urbanas del país. 312 Finanzas municipales Sin embargo, la dependencia sistemática de los máxima de tierra) a cambio de dinero o la ingresos provenientes de las tierras municipales, construcción de infraestructura pública. Este tipo de especialmente de las ventas de tierras, entraña arreglo se ha venido utilizado ampliamente (por numerosos riesgos por varias razones. En primer lugar, ejemplo, en São Paulo, Brasil; Lima, Perú; Stuttgart, la tierra es un recurso limitado y su venta no puede ser Alemania; Bethesda, Maryland, Estados Unidos). una fuente sostenible de recursos. Además, la depen- También se utiliza en algunos estados de India como dencia de las ventas de tierras brinda incentivos una forma de indemnizar a los propietarios privados convincentes para la expansión espacial y el creci- de tierras cuando se expropian partes de sus parcelas miento urbano desordenado, los cuales contribuyen a para realizar obras de infraestructura pública. la futura insostenibilidad. Los mercados inmobiliarios Asimismo, es posible captar en el presupuesto también son volátiles y cíclicos, lo que hace que las municipal parte del aumento del valor de la tierra ventas no sean una fuente de recursos estable. Para (instalaciones militares, ferrocarriles) que se genera mitigar los riesgos, los ingresos provenientes de la con la reurbanización. Por ejemplo, en Estados venta de tierras deben colocarse en un fondo presu- Unidos y Serbia se han vendido propiedades militares puestario multianual especial destinado a amortiguar excedentes al sector privado y los gobiernos han las fluctuaciones del mercado inmobiliario. compartido los beneficios generados con la urbani- Otro instrumento del mismo grupo es la contri- zación de las tierras, que pasaron de tener “uso bución de un sitio del gobierno a una APP a cambio especial” (militar) a ser de “uso comercial”. de obtener un predio público sin gastar dinero municipal. Los socios privados que integran dichas Uso de las facultades del gobierno para sacar APP recuperan su gasto con las ganancias prove- nientes de una parte comercial del proyecto provecho de los beneficios del sector privado Por último, el gobierno local puede utilizar sus facul- urbanístico. Dicho esquema de intercambio de tades legislativas o regulatorias para sacar provecho terrenos por infraestructura depende de un emplaza- de los beneficios que generan las propiedades miento, pero no se necesitan fondos públicos. Por privadas mediante el cobro de impuestos, tarifas o ejemplo, en la ciudad de Kuwait la mayor parte de la contribuciones en especie. Esta herramienta se utiliza infraestructura pública (estacionamientos públicos, en sus distintas modalidades en varios países. estaciones de descanso en las autopistas, mercados) Se pueden cobrar gravámenes por mejoras a los se construyó a través de estos mecanismos. Los dueños de propiedades cuyo valor se haya incre- urbanizadores privados construyeron estaciona- mentado gracias a las obras de infraestructura pública mientos públicos, con tiendas comerciales abajo y o a las mejoras de dicha infraestructura realizadas en pisos de oficinas arriba, en sus rascacielos de uso los alrededores. Sin embargo, las experiencias con mixto edificados en terrenos municipales. De modo este tipo de gravámenes en Australia, Polonia y el similar, en Bethesda, Maryland, un urbanizador Reino Unido no tuvieron éxito y se interrumpieron privado construyó un estacionamiento público debajo formalmente o en la práctica. El único país que posee de un edificio de uso mixto a cambio de poder alquilar un historial de éxito sostenido en algunas ciudades el sitio durante 99 años. es Colombia. Las exacciones a los urbanizadores y las áreas de Conversión del poder municipal en dinero cesión obligatoria (Rusia, Serbia, Estados Unidos) y las o infraestructura tarifas de impacto (Serbia, Estados Unidos) exigen a los Mediante otra herramienta de este grupo se convierte urbanizadores que destinen infraestructura o terrenos el poder municipal para definir los usos de la tierra y al uso público en el marco de sus proyectos de los parámetros de uso de la tierra (planificación y desarrollo inmobiliario. En Estados Unidos, las control del uso de la tierra) en dinero o infraestructura exacciones a los urbanizadores se relacionan con la a través de la venta de derechos de urbanización. Es infraestructura de la obra, mientras que las tarifas de decir, el gobierno local vende a los urbanizadores el impacto se relacionan con la infraestructura externa. derecho de exceder los parámetros previstos para el En los Balcanes, este tipo de tarifa se denomina “tarifa uso de la tierra (por ejemplo, relación entre el piso y de desarrollo urbanístico” y se refiere a la infraes- la superficie, número máximo de pisos, cobertura tructura externa, mientras que los urbanizadores Gestión de activos locales 313 pagan directamente las tarifas relacionadas con la el 28 % y el 35 %, aproximadamente, del territorio debe infraestructura de la obra. Un buen sistema de tarifas ser de propiedad pública para utilizarse en la de impacto requiere una base analítica sólida y un plan construcción de carreteras y en infraestructura social de inversiones a largo plazo para diferenciar con (escuelas, hospitales, etc.). Las zonas no residenciales precisión el impacto de las nuevas obras en el costo de pueden necesitar una proporción menor de tierras infraestructura, según la ubicación, el uso de la tierra, públicas. Si no se dispone de tierra suficiente para uso la parcela y el tamaño del edificio. En muchos países, público en zonas destinadas a nuevos proyectos de como los de los Balcanes, dichas tarifas se fijan en urbanización, debe adquirirse la tierra que haga falta. forma arbitraria, sin tener en cuenta la relación con el No obstante, si el municipio posee tierras, pero no se costo de infraestructura, y se usan prácticamente como prevén obras en el futuro inmediato, debe establecerse un impuesto general sobre los nuevos desarrollos un curso de acción: ¿Es mejor vender la tierra ahora, inmobiliarios, en especial para uso no residencial. atender las necesidades actuales con el producto de la Estos casos muestran que el uso de instrumentos de venta y comprar tierra cuando avance el proyecto de financiamiento basados en la transacción de tierras urbanización? ¿O conviene conservar la propiedad de brinda uno de los siguientes beneficios principales, o la tierra? Si bien no hay una respuesta universal, ambos: ingresos inmediatos directos para financiar conviene recordar que, en muchas zonas urbanas en infraestructura o reducir deuda o la obtención de obras crecimiento, los valores de la tierra en general se incre- de infraestructura pública sin gastar dinero del mentan más rápido que la inflación o el rendimiento de municipio. Asimismo, muchos de estos instrumentos otras inversiones. Por lo tanto, la tierra, si ya es propia, transfieren algunos riesgos al sector privado. puede ser una buena inversión. Es necesario contar con un plan de desarrollo Aspectos específicos de la gestión espacial, al menos uno básico, para saber exactamente y administración estratégica dónde deben estar las calles, las carreteras y las insta- de tierras: “El problema son laciones públicas del futuro. Este tipo de plan permite los detalles” separar las tierras que se destinarán a uso público de otros terrenos baldíos, que se clasificarán como La tierra suele ser el activo más valioso de los excedentes. El último tipo de tierra puede tener un gobiernos locales si se valora al precio de mercado valor elevado y también requiere una gestión estra- (véase el ejemplo de Varsovia en el cuadro 6.1). Ello tégica. En el gráfico 6.7 se presenta un criterio posible implica que la calidad de la gestión de la tierra es para abordar esa clase de decisiones sobre tierras, en el especialmente importante y, como ya se ha dicho, el que se clasifican los sitios baldíos en cuatro grupos primer paso consiste en realizar un inventario de (para más detalles, véase Urban Institute, 2012b). tierras. Las próximas medidas en la gestión estra- tégica de tierras entrañan determinados aspectos Formas de mejorar el valor específicos que resulta útil conocer. de las tierras municipales Los gobiernos locales, como propietarios de tierras, Clasificación estratégica de la tierra tienen un poder único sobre el valor de la tierra que Los elementos básicos de la clasificación de la tierra se ofrecen a los inversionistas y los precios que estos han delineado anteriormente. Es necesario identificar están dispuestos a pagar. Los ingresos provenientes de las parcelas necesarias para desempeñar las funciones las ventas de tierras, las APP y las ventas de derechos obligatorias y discrecionales, y los terrenos excedentes. de urbanización pueden incrementarse de dos a cinco En el gráfico 6.6 se resumen el marco lógico y las veces si los usos de la tierra más beneficiosos medidas específicas. (“máximos y mejores usos”) están permitidos en los Una de las preguntas que surgen inevitablemente es planes y las regulaciones del uso de la tierra. Además, cuántos terrenos baldíos deberán utilizarse con fines con el cambio de los parámetros para el uso de la públicos en el futuro. Ello depende del tipo de tierra, el valor de esta puede pasar de ser negativo desarrollo urbano previsto. En el caso de las zonas en (lo que significa que el sector privado no estaría su mayoría residenciales, la norma general es que entre interesado si no recibe subsidios) a ser positivo. 314 Finanzas municipales Gráfico 6.6 Clasificación de todas las tierras controladas por el municipio Todas las tierras controladas por el municipio Clasificación exigida por ley o establecida a través de decisiones locales Tierras de uso público Otras tierras controladas por el municipio Decisión normativa Grupo A: Grupo B: Grupo C: Obligatorias Discrecionales Tierra excedente (cementerio, estación (cancha de tenis (para uso privado) de agua, etc.) pública, etc.) Clasificación necesaria para una buena gestión Si estos poderes se utilizan con inteligencia, fundamental brindar un trato justo a las personas, los municipios pueden incrementar sus ingresos aunque se trate de usurpadores. derivados de la asignación de tierras y volverse más atractivos a los inversionistas que otros municipios. • Ampliar los usos permitidos de la tierra y los parámetros para el uso de la tierra. El ejemplo del Existen varias herramientas para mejorar el valor y el cuadro 6.10 muestra cómo los usos permitidos precio de la tierra: influyen en el valor y el atractivo de la tierra para • Ofrecer un sitio preparado, no un terreno “en bruto”, posibles compradores. En particular, muestra un sino un sitio con subdivisiones e infraestructura caso habitual de un plan de desarrollo detallado básica. El hecho de contar con carreteras internas y para una zona industrial no explotada en el que se externas y conexiones externas a una red de agua y establece que el sitio solo puede utilizarse para alcantarillado hace que la tierra esté lista para usar producción y almacenamiento. En estas condi- cuando se complete la construcción y elimina un ciones, el precio de subasta esperado podría ser, importante factor de incertidumbre para los inver- en el mejor de los casos, €14,5 por metro cuadrado, sionistas. Sin embargo, al preparar la tierra para los en promedio. No obstante, si se ampliaran los usos inversionistas, el municipio debe tener en cuenta de la tierra para permitir algunos servicios de las repercusiones ambientales y sociales. Por almacenamiento minorista o relacionados con el comercio minorista, el precio promedio esperado ejemplo, debe contar con un plan de reasenta- podría aumentar a €21,6 por metro cuadrado. Ello miento en el que se resuman los impactos sociales se traduciría en ingresos adicionales por alrededor negativos, como la pérdida de viviendas y cosechas, de €715 805 para el presupuesto municipal. y se describan medidas específicas para indem- nizar a los ciudadanos y las entidades afectadas • Reducir los riesgos relacionados con los gobiernos y (para más detalles, véase English y Brusberg, los costos para los inversionistas. Se pueden eliminar 2002). En todo buen proyecto inmobiliario, es tres tipos de riesgos principales: Gestión de activos locales 315 Gráfico 6.7 Clasificación de las tierras municipales excedentes • Reserva dorada. Este es el nombre que reciben los sitios que tienen una ubicación privilegiada, cuya venta o alquiler está sometido a una moratoria de entre 10 y 15 años, como mínimo. La moratoria puede suspenderse cuando el gobierno necesita financiamiento para proyectos de infraestructura importantes. El consejo local debe aprobar la lista de sitios bajo moratoria y emitir un documento vinculante. Mientras tanto, estos sitios pueden utilizarse como espacios públicos o alquilarse a corto plazo, como en el caso de las playas de estacionamiento. • Sitios de construcción grandes. Los sitios que son aptos para obras de infraestructura deben ponerse a disposición de los inversionistas a través de subastas u otras formas de adquisición competitiva. La asignación debe ser planificada y aprobada por el órgano electivo local (programa anual), y debe ajustarse a los tiempos del mercado inmobiliario (las ventas no deben ubicarse en la franja inferior del mercado). • Lotes pequeños. Los terrenos pequeños que no pueden construirse como inmuebles independientes pueden ofrecerse a los propietarios de los sitios vecinos. • Otros sitios. Los sitios que no son aptos para obras de infraestructura por varias razones (forma, ubicación, pendientes) pueden alquilarse para usos de construcciones temporarias ligeras. Cuadro 6.10 Ejemplo de cómo los usos permitidos de la tierra influyen en el valor de la tierra Escenario 1 (según el plan de desarrollo detallado): Escenario 2 (según un estudio de mercado realizado por Área de tierra no explotada, 10 hectáreas; la tierra especialistas en bienes raíces): puede utilizarse para construir una “zona industrial”, Área de tierra no explotada, 10 hectáreas; la tierra puede definida como almacenes para la gestión de activos utilizarse para construir almacenes destinados a la gestión de producción; las oficinas auxiliares ocupan hasta de activos de producción; oficinas; almacenes minoristas el 14 % del total de espacio construido. relacionados con la gestión de activos (como un salón de exposiciones, una tienda minorista de descuento, una mueblería o un centro de venta de artículos para el hogar). Superficie construida: Superficie construida: Almacén para la gestión de la producción: 60 000 m2 Almacén para la gestión de la producción: 40 000 m2 Oficina: 10 000 m2 Oficina: 10 000 m2 2 Total: 70 000 m Almacén minorista para la gestión de la producción: 20 000 m2 Total: 70 000 m2 Precios que se espera obtener en la subasta: Precios que se espera obtener en la subasta: €14,5/m2, en promedio €15/m2 (oficina/almacén), en promedio; (o €1 448 272 por todo el sitio). €37/m2 (minorista/almacén), en promedio (o €2 164 077 por todo el sitio). Fuente: Urban Institute, 2012a. El riesgo jurídico: asegurarse de que la ciudad tenga Riesgo asociado al tiempo: prever el tiempo que derechos “claros” a los sitios que se ofrecen a los se dedicará a obtener permisos y conexiones inversionistas. a servicios de infraestructura. Riesgos financieros: informar con antelación a los Si estos riesgos no se eliminan, los inversionistas se inversionistas de todos los costos relacionados con protegerán de ellos reduciendo el precio que están la adquisición y el desarrollo del sitio. dispuestos a pagar. 316 Finanzas municipales Procedimientos y contratos basados menos 45 días entre el anuncio y la subasta. En el en la buena disposición: ¿Por qué son caso de sitios más grandes o estratégicos, o cuando importantes? la demanda es escasa, deben transcurrir entre 90 y Los procedimientos basados en la buena disposición 120 días, como mínimo. son importantes porque indican el interés que tiene el gobierno local en ser un buen socio comercial para • Informar al público. Debe informarse al público los inversionistas privados y lo calificado que está para sobre los resultados de la adquisición, incluida la ello. Cualquier incertidumbre en el proceso de adqui- identidad del ganador, el precio de compra o el sición de tierras o en el contrato de alquiler o venta alquiler, y las condiciones o limitaciones que de tierras aumenta los riesgos de los inversionistas afectan al sitio y las transacciones. La infor- y reduce la confianza de estos en que el proceso no mación debe suministrarse mediante notifi- es corrupto. En algunos países, los residentes y cación escrita publicada en lugares públicos y las empresas locales aún no tienen opción y aceptarían sitios web, y debe incorporarse en el registro incluso derechos endebles sobre la tierra y contratos local de propiedades públicas. poco claros. Sin embargo, ello reduce la competiti- vidad a largo plazo del municipio tanto en el mercado • Delegar la tarea. Los gobiernos locales deben interno como en el internacional. A continuación se tener el derecho de delegar, mediante acuerdo enumeran algunos elementos básicos que debe tener un proceso eficiente de adquisición y comercialización escrito, la responsabilidad de organizar y realizar de tierras (para obtener más información, véase Urban la adquisición de tierra conforme a los procedi- Institute, 2012a). mientos establecidos. • Ordenanza local. El proceso de adquisición debe Participación de agentes inmobiliarios definirse en un documento formal, preferente- mente una ordenanza local sobre asignación y para enajenar tierras excedentes disposición de tierras aprobada por un órgano Las compraventas inmobiliarias de gran magnitud electivo local. requieren una campaña de comercialización bien orientada y de alta calidad para atraer a los inversio- • Competencia. El proceso debe ser abierto y compe- nistas. La mejor solución es contratar a una empresa titivo, con limitaciones mínimas (si las hubiera) o agencia inmobiliaria profesional que tenga un buen a la participación. historial de corretaje. Estas pueden distribuir la infor- • Subastas o licitaciones a sobre cerrado. En la mación sobre los terrenos a través de sus bases de mayoría de los sitios, el proceso debe consistir en datos de clientes y organizar la comercialización a una subasta abierta o una licitación pública a sobre los compradores potenciales. El agente de comerciali- cerrado; en ambos casos, el ganador se selec- zación debe ser elegido a través del proceso de cionará teniendo en cuenta el precio o alquiler adquisiciones. más alto ofrecido. La selección de ganadores a Si un gobierno local decide llevar a cabo la comer- partir de otros criterios o de múltiples criterios cialización sin la participación de un agente inmobi- solo debería permitirse en casos especiales, prede- finidos en una ordenanza sobre asignación y liario privado, debe al menos consultar informalmente disposición de tierras. con agentes inmobiliarios locales. En cualquier caso, la publicación de un aviso en un periódico no es, en • Anuncio público. Un anuncio público de la subasta o absoluto, suficiente. La campaña de comercialización licitación debería incluir información suficiente debe incluir otros elementos, como un letrero que para licitadores potenciales. remita a la gente a sitios web en los que se brinde • Tiempo. Luego del anuncio público, debe disponerse información sobre subastas relacionada con la un período de comercialización suficientemente gestión de activos; folletos, y publicaciones en línea. extenso. En el caso de los sitios sencillos y relativa- Debe brindarse información a todas las empresas mente pequeños, por lo general, deben transcurrir al inmobiliarias locales, la Cámara de Comercio, etc. Gestión de activos locales 317 Alquiler o privatización protección contra los especuladores que compran de tierras municipales la tierra para revenderla y obtener un beneficio, y no para explotarla en forma inmediata. (En los ¿Qué derechos debería otorgarse a los actores econó- contratos de compraventa también se pueden micos privados (ciudadanos, empresas) cuando se les incluir condiciones que exijan que la construcción otorga tierras públicas para inversiones privadas? Hay se complete en cierto plazo). dos casos principales en los que esta pregunta reviste suma importancia. El primero se presenta cuando en el • Tras el vencimiento del alquiler, la tierra y las país no se permite transferir tierras del dominio público mejoras introducidas volverán a manos del al privado. Los inversionistas solo pueden obtener gobierno local. Cabe señalar que ello puede derechos temporarios, como los alquileres, pero el resultar más negativo que positivo, como han gobierno central puede estar interesado en analizar sus aprendido las ciudades de Chicago, Kuwait y opciones. En el segundo caso, existe la propiedad Johannesburgo. En ellas, los inversionistas dejaron privada, pero los gobiernos locales pueden decidir qué de mantener los edificios entre 10 y 15 años antes derechos desean transmitir a los inversionistas en un del vencimiento del respectivo contrato de contexto específico. alquiler, dado que carecían de incentivos. Al final La experiencia en ex países socialistas indica que la de alquileres a largo plazo, los gobiernos de las mayoría de los inversionistas, cuando tienen la posibi- ciudades se encontraron con predios comerciales lidad de elegir, prefieren claramente ser propietarios de de su propiedad que se estaban deteriorando y no la tierra antes que alquilarla (ver más abajo). Esto guardaban relación alguna con las funciones indica, por lo menos, dos cosas. En primer lugar, los gubernamentales. países en los que no existe la propiedad privada de la tierra, pero que están rodeados de países en los que esta Costos y riesgos del alquiler sí existe, perderán inversionistas, quienes irán a lugares de tierra a largo plazo que consideran más seguros. En segundo lugar, en países donde existen ambas opciones, las ciudades que • Los inversionistas prefieren ser propietarios de la otorgan la propiedad tendrán una ventaja competitiva tierra antes que alquilarla. La primera razón es que respecto de sus vecinos en materia de inversiones. la tierra propia puede utilizarse como garantía para Sin embargo, ambas opciones cuentan con defen- obtener préstamos que permitan financiar las sores y detractores, cuyos argumentos suelen ser de construcciones. En segundo lugar, en muchos naturaleza ideológica. Por un lado, prácticamente países, los inversionistas confían más en la ley y el todas las sociedades prósperas del mundo contempo- Estado que en los gobiernos locales y los contratos ráneo han desarrollado un respeto fundamental por la de alquiler a la hora de proteger sus derechos de propiedad privada de la tierra y otros bienes4. Por el propiedad. En la mayoría de esos países, la calidad otro, hay quienes creen que la tierra fue creada por de los contratos de locación de tierras no ha sido Dios para uso de todos y no puede ser de dominio suficiente para proteger los intereses privados ni privado. En el nivel más pragmático, cada una de las públicos. Para los inversionistas, esto significa que opciones entraña costos y beneficios. están expuestos a riesgos elevados, entre los cuales se encuentran los de extorsión, de presión ejercida por funcionarios corruptos que aprovechan las Argumentos a favor del alquiler a largo deficiencias legales, y de incertidumbre en los plazo y beneficios de dicha opción contratos de alquiler. • En el marco de un alquiler a largo plazo, el gobierno • El modelo de alquiler de tierras es, asimismo, más local puede ejercer un nivel de control sobre el costoso y complicado de administrar. En primer ritmo de desarrollo, dado que en el respectivo lugar, implica la necesidad de mantener sistemas contrato deben establecerse los plazos para paralelos para registrar derechos de locación de construir en la tierra. Asimismo, puede disponerse arrendatarios y sus derechos de propiedad sobre las la resolución si el inversionista no construye en el mejoras. En segundo lugar, los gobiernos locales se tiempo previsto. Estas cláusulas generan cierta convierten en titulares de grandes carteras de 318 Finanzas municipales contratos de alquiler, las cuales deben monitorearse conjunto, estas complejidades hacen que la y gestionarse, lo que incrementa el costo de la inversión en tierras alquiladas sea menos atractiva gestión de la tierra. En tercer lugar, un solo para los inversionistas. impuesto a la propiedad no es aplicable, dado que la tributación de los edificios y los pagos de tierras Si los inversionistas consideran que los alquileres deben administrarse en forma separada. municipales son demasiado riesgosos o demasiado caros, debido a la cantidad de tiempo y dinero que se • El modelo de alquiler de tierras requiere un alto necesita para obtenerlos, recurrirán a vendedores grado de conocimientos jurídicos por parte de privados o irán a otras ciudades o países. los actores y puede brindar una ventaja impre- vista a los inversionistas extranjeros por sobre Repercusiones en materia de políticas los pequeños locatarios nacionales. El contrato ¿Cuáles son, entonces, las principales repercusiones de alquiler es vinculante y las partes deben estar que tienen para los gobiernos locales las decisiones de plenamente conscientes de las obligaciones vender o de alquilar? legales que este les impone. Esto no es algo que entiendan los pequeños terratenientes de la • Los gobiernos locales que serían los primeros del mayoría de los países en desarrollo, que no están país en comenzar a vender tierras al sector privado en condiciones de contratar abogados calificados. muy probablemente tendrán una ventaja a la hora La calidad del alquiler en sí mismo es indispen- de atraer inversionistas por sobre los gobiernos sable. La omisión de disposiciones clave —por que prefieren el alquiler de tierras. ejemplo, quién es propietario de qué a la fecha de vencimiento o las condiciones de renovación— • Es imposible predecir si un inversionista comprará puede dar lugar a diversos casos de litigios, como tierras para su desarrollo urbanístico inmediato o sucedió en Kuwait, o a protestas masivas, como para revenderlas mediante una operación especu- ocurrió en la Región Administrativa Especial de lativa. Sin embargo, un gobierno, al seleccionar Hong Kong (China). Se puede suponer que a un comprador, puede considerar si la persona quienes corren el mayor riesgo dentro del modelo o empresa cuenta con un plan de desarrollo de alquiler son los pequeños locatarios locales, urbanístico adecuado y sujeto a plazos concretos. puesto que suelen no contar con buenos abogados ni negociadores avezados. En consecuencia, el • Si existen dudas, una política local inteligente podría sistema de alquiler de la tierra a menudo los consistir en probar con ambas opciones en forma discrimina sin intención y favorece a los partici- simultánea, seguir de cerca los resultados y corregir pantes extranjeros experimentados. Esto debería la política a partir de los datos empíricos. En reconocerse como una cuestión de políticas. términos prácticos, ello significa vender en subasta pública algunas parcelas y alquilar otras mediante • El modelo de alquiler de la tierra se asocia con contratos a largo plazo. Durante el seguimiento de costos de transacción más elevados. La ejecución/ los resultados, algunos indicadores permitirían instrumentación de los alquileres de tierras responder preguntas básicas como las siguientes: generan mayores costos de transacción que la 1. ¿Se pagan precios más altos por la propiedad (si comercialización de tierras propias, dado que el las demás condiciones se mantienen iguales)? inversionista debe vender el edificio y transferir 2. ¿Varían en las dos opciones los intervalos entre en forma separada el alquiler a través del gobierno la firma del contrato y la solicitud del permiso local, lo que insume tiempo y dinero adicionales, de construcción? en comparación con la simple venta de una propiedad de la que se tiene el dominio pleno. Por 3. ¿Difieren los tiempos en que está previsto esta misma razón, las propiedades ubicadas en terminar la construcción? tierras rentadas generan menor liquidez que las 4. ¿El monto de las inversiones depende de los que se encuentran en terrenos propios. En su derechos sobre la tierra? Gestión de activos locales 319 ¿Quién debe decidir y de qué manera? Dado que la socio privado opera y mantiene un predio estatal decisión puede influir seriamente en la competiti- (como un estacionamiento público) o presta un vidad y la prosperidad del municipio, los encargados servicio del que normalmente se encarga el municipio de formular las políticas a nivel local —el órgano (como la limpieza de la vía pública). Cabe mencionar electivo y el alcalde— deben asumir conjuntamente la que los acuerdos de APP suelen ser muy específicos responsabilidad por las decisiones que se adopten en de un sector y requieren una buena combinación de materia de alquileres o venta. conocimientos técnicos, financieros y sobre gobierno institucional. Un contrato que resulta adecuado en el caso de una APP para el abastecimiento de agua no es aconsejable en el de una APP para la operación de un Gestión avanzada de activos: servicio de ómnibus o un centro comercial6. APP y empresas de desarrollo En el otro extremo se encuentran los mecanismos urbanístico complejos de APP a largo plazo, como el esquema de La gestión de activos es un área sumamente técnica diseño, financiamiento, construcción, operación y trans- que, como se muestra en el gráfico 6.2, requiere ferencia (que se suele denominar DFBOT). Por ejemplo, conocimientos de profesionales especializados en un socio privado que integra una APP puede diseñar, bienes raíces. Cuando no se cuenta con esos conoci- construir y operar varias escuelas públicas para el mientos, se cometen muchos errores costosos, a gobierno local (un acuerdo muy común en Reino menudo sin siquiera tener conciencia de ello5. Cuando Unido). El socio proporcionará financiamiento para la las estructuras administrativas de gobierno son rígidas inversión de capital y el gobierno local pagará los costos (en lo referido a niveles de pago y procesos decisorios), (más una retribución) al socio privado durante los a menudo resulta imposible atraer a especialistas próximos 30 años a través de una tarifa anual convenida. calificados para que administren grandes carteras de Los socios privados que integran APP a largo plazo bien propiedades y permitirles actuar con eficiencia. estructuradas pueden hacer varias cosas, entre ellas, Asimismo, la gestión racional de activos de capital otorgar financiamiento y conocimientos especializados requiere medidas y operaciones —como la de vender y asumir determinados riesgos. tierras excedentes al sector privado— que en algunos De todos los instrumentos que pueden usar los casos no están permitidas a los gobiernos locales. Por gobiernos locales, las APP a largo plazo para inver- último, como ya se analizó, el sector privado puede siones de capital son los más complejos, por lo que solo aportar no solo conocimientos especializados y una minoría de dichos gobiernos suele recurrir a ellas. eficiencia, sino también financiamiento directo para Además, como en el caso de la obtención de préstamos, inversiones de capital público. Estas son las razones las APP en general son posibles solo si el gobierno local principales por las que han surgido dos instrumentos cuenta con determinado nivel de autonomía financiera. avanzados de gestión de activos —las APP y las Ciertamente, se recomienda que los gobiernos empresas de desarrollo urbanístico—, que han cobrado locales participen gradualmente en las APP, empezando notoriedad en la gestión de activos. con formas a corto plazo más sencillas, como las operaciones de tercerización y la gestión de servicios o mecanismos municipales selectos. El gobierno Alianzas público-privadas puede ingresar en APP a largo plazo luego de adquirir La forma predominante de APP se basa en una experiencia con contratos sencillos (véase también el relación contractual entre el gobierno y el socio capítulo 7). privado (que puede ser un consorcio de entidades privadas). Una forma menos común (y, en general, no recomendada para los gobiernos locales) es una Empresas de desarrollo urbanístico entidad jurídica conjunta, establecida por el gobierno En algunos casos, los gobiernos locales establecen y el socio privado, cuyas acciones a menudo son empresas de desarrollo urbanístico como entidades propiedad de los socios iniciales o cotizan en bolsa. para fines especiales. Estas son bastante comunes en Las APP varían considerablemente. En un extremo Asia meridional; por ejemplo, la autoridad en materia del espectro se encuentran los simples contratos de de desarrollo de Delhi en India y la de Lahore en gestión de tres a cinco años, en virtud de los cuales un Pakistán. Las experiencias internacionales con estas 320 Finanzas municipales entidades varían ampliamente. Las empresas de En general, se subestiman los verdaderos costos de desarrollo urbanístico suelen operar en el marco del dichas empresas de desarrollo urbanístico municipales código comercial, al igual que las empresas privadas, para los contribuyentes, incluso en economías de y tienen mayor independencia que los departamentos mercado totalmente desarrolladas como Canadá. En o las unidades pequeñas del gobierno local. Un rasgo particular, varios gobiernos a menudo aportan tierras a central de este modelo corporativo es que permite sus empresas de desarrollo urbanístico (o las compran combinar la eficiencia del sector privado con los a otros organismos públicos) a precios históricos y no a objetivos que revisten importancia para la valor de mercado; dicho subsidio público encubierto a comunidad. En el plano de la eficiencia, el modelo los proyectos de las empresas no se contabiliza en corporativo brinda incentivos para que la empresa ningún lugar. opere de manera autosuficiente y eficaz en función de Existe un riesgo muy alto (y una práctica común, al los costos. Permite acelerar todos los procesos, menos en muchos ex países socialistas) de que esas promover la flexibilidad y el espíritu de empresa, y empresas, como lo ha hecho históricamente la mayoría atraer y retener a especialistas del sector privado en de las empresas municipales, operen sin los niveles finanzas y bienes raíces. adecuados de gestión institucional, rendición de El alcance y las funciones de las empresas de cuentas y transparencia. Asimismo, tienden a involu- desarrollo urbanístico varían considerablemente. Por crarse en emprendimientos inmobiliarios especula- ejemplo, pueden incluir la adquisición de tierras tivos, que no deberían integrar ni directa ni para proporcionar infraestructura y ofrecer tierras indirectamente las operaciones del gobierno. En mejoradas en el mercado; la construcción de viviendas muchos casos no es fácil determinar si estas empresas existen principalmente para generar ingresos al para familias de bajos ingresos, o la gestión de propie- gobierno o para servir otros propósitos. Es común que dades utilizadas para funciones gubernamentales. El estas consuman todos sus ingresos, a pesar de los modelo corporativo también puede brindar cierta subsidios encubiertos ya mencionados que obtienen protección a la gestión estratégica de la tierra y la del gobierno central o local. Por ejemplo, la autoridad planificación a largo plazo contra los caprichos de los en materia de desarrollo de Lahore maneja un presu- políticos, que en algunos casos están interesados en puesto más importante que el gobierno de distrito interferir en las transacciones de tierras cuando el local. Ha participado en transacciones de tierra de gran gobierno las administra directamente. magnitud y cuenta con grandes reservas financieras, En lo que respecta al valor social, las empresas de pero durante la última década no ha aportado dinero al desarrollo urbanístico pueden armonizar las relaciones presupuesto del gobierno de distrito local. con las comunidades locales en cuanto al proyecto Estas experiencias sugieren que es imprescindible que se está llevando a cabo, así como asegurar la soste- tratar de no conceder, al mismo tiempo, a las empresas nibilidad ambiental de los edificios y vecindarios de desarrollo urbanístico autoridad regulatoria y el comprendidos en el emprendimiento. También pueden derecho de operar como empresa en la misma juris- estimular el desarrollo económico y la regeneración de dicción. El hecho de que muchas autoridades en las zonas de las ciudades que sufren deterioro a través materia de desarrollo urbanístico operen de ese modo de proyectos de desarrollo urbanístico focalizados. genera conflictos de intereses y hace que las transac- Al mismo tiempo, las experiencias con empresas ciones de tierras sean aún menos mensurables, menos de desarrollo urbanístico del gobierno plantean transparentes y más proclives a la corrupción. Dichos varias inquietudes sobre la participación del gobierno mecanismos también generan una ventaja competitiva en el desarrollo de tierras y viviendas, y los riesgos injusta sobre los inversionistas privados. asociados. Así pues, existe el riesgo de que las Por último, al considerar la posibilidad de empresas estatales adopten posiciones monopólicas establecer una empresa municipal para administrar en la oferta de tierras y de viviendas. Ello crea las tierras u otros activos municipales, las actividades numerosas distorsiones de mercado, como las alzas de dicha empresa deben considerarse como parte de de precios (Singapur), o lo contrario, el exceso de un panorama más amplio de gestión estratégica y bien oferta (República de Corea), y puede generar una concebida de activos de capital. Antes de que un obligación directa del gobierno y una carga para las gobierno local establezca una empresa de ese tipo, es finanzas públicas (Dubai). necesario invertir tiempo, esfuerzo y conocimientos Gestión de activos locales 321 especializados en la etapa crítica de diseño conceptual.  4. clasificación de todas las propiedades en los tres En particular, los principales contenidos organizativos, grupos funcionales —obligatorias, discrecionales empresariales, de políticas y de gestión institucional y excedentes (generadoras de ingresos)— y deben formularse y convenirse en términos específicos formulación de objetivos financieros y una estra- antes de ser codificados en documentos jurídicos y tegia de gestión para cada grupo; traducidos en medidas adoptadas por las empresas7.  5. formulación de principios aplicables a las políticas sobre los activos, en la medida en que el Estrategia de gestión de activos: gobierno local esté dispuesto a respetarlos, Cómo armar el rompecabezas maximizar los ingresos y garantizar el manteni- miento adecuado; ¿Cómo pueden los administradores de las ciudades asegurarse de que los instrumentos analizados en este  6. identificación de las regulaciones locales que capítulo formen parte de un programa integral y requieren algunos cambios para mejorar la coherente y tengan un efecto duradero en el gobierno gestión de activos y recomendaciones de cambios del municipio, especialmente si el alcalde y el consejo específicos (por ejemplo, la emisión de la pueden cambiar en la próxima elección? La estrategia de ordenanza referida a los alquileres a empresas, y gestión de activos es un documento especial e impor- la modificación de la ordenanza referida a la tante, así como una herramienta útil, cuyo propósito es asignación de tierras); resumir tanto los principios generales como las tareas  7. una lista de medidas específicas para cada grupo de específicas de la estrategia, incluido un plan de acción propiedades y para propiedades separadas, cuando para mejorar la gestión de activos. Se recomienda sea necesario (por ejemplo, cuando cambia el elaborar este documento durante el período de entre 6 y inquilino o el administrador; para mejorar el uso, o 18 meses posteriores a la introducción de mejoras en la para recomendar la enajenación); gestión de activos. Esto implica que la estrategia debe ser un verdadero documento de trabajo basado en los  8. sugerencias de cambios organizativos en la logros prácticos y las intenciones realistas relacionadas gestión de activos para asegurar la coordinación con la gestión de activos. interdepartamental eficaz;  9. identificación de la persona encargada de imple- ¿Quién debería elaborar la estrategia? mentar la estrategia (por ejemplo, los miembros En el mejor de los casos, el grupo de estudio tempo- del grupo de estudios); rario dedicado a la gestión de activos debería estar facultado para redactar la estrategia de gestión de 10. un mecanismo y un cronograma realistas para activos como parte de sus actividades. Un alcalde o implementar la estrategia que reflejen las priori- tesorero debería llevar adelante su redacción y su dades del gobierno local. presentación al consejo. Una estrategia de gestión de activos incluye las ¿Quién debería adoptar la estrategia? siguientes secciones clave: El mejor escenario sería que el consejo o la asamblea locales adoptaran la estrategia como un documento  1. formulación de la misión, objetivos y principios de orientativo y vinculante, como una ordenanza local. la gestión de activos; Sin embargo, incluso si el documento no es vinculante,  2. compromiso de realizar un inventario y recuento la estrategia será útil, siempre que se utilice como una completos de todas las propiedades a los fines de guía en la práctica. La estrategia debe revisarse en la gestión de activos; forma periódica (anualmente) para medir los avances logrados, garantizar su vigencia y actualizarla en caso  3. resúmenes y revisiones de las carteras; de ser necesario. 322 Finanzas municipales Conclusiones Notas Para los encargados de formular las políticas: En todo el 1. Cuando se asignan propiedades públicas a varios mundo, los gobiernos municipales controlan grandes usuarios en condiciones preferenciales (sin costo carteras de activos físicos (tierras, edificios, infraes- alguno o a precios inferiores a los del mercado), se tructura, y vehículos y equipos), que suelen abarcar la suelen registrar casos de corrupción, favoritismo o mayor parte de los recursos públicos locales y que conflicto de intereses. Difundir información sobre dichos gobiernos administran en nombre de los contri- las condiciones permite reducir sustancialmente la buyentes y los ciudadanos. La buena gestión de estos corrupción. activos es imprescindible para el bienestar de las finanzas públicas y la calidad y sostenibilidad de los 2. El valor de mercado de la tierra es, por definición, servicios locales. Contribuye al desarrollo económico el precio probable que esta debería registrar en una local y a la calidad de vida. transacción justa, luego de haber estado en un La mejora en la gestión de activos genera múltiples mercado abierto y competitivo durante un tiempo beneficios: ahorros muy reales e ingresos adicionales razonable, en un contexto en el que el comprador para el presupuesto local; activos y servicios de mejor y el vendedor actúan con prudencia y conocimiento, calidad para los ciudadanos, y mayor confianza entre y suponiendo que el precio no se ve afectado por estos y el gobierno. estímulos indebidos. Para el personal municipal y los especialistas 3. No existe una fórmula universal; para un análisis más técnicos: Cualquier gobierno, tenga poca o vasta exhaustivo, véase Urban Institute, 2012a y 2012b. experiencia en la materia, podrá encontrar en este 4. Existen raras excepciones. En Nueva Zelandia, la capítulo ideas útiles, un marco general y herramientas Corona es propietaria de la tierra y los privados prácticas para administrar mejor sus activos. Ello poseen derechos perpetuos de libre y plena dispo- incluye, entre otras cosas, inventariarlos; utilizar sición sobre la tierra denominados “de pleno procedimientos transparentes para asignar activos dominio”. Estos derechos no difieren en ningún destinados al uso privado; alinear o clasificar los sentido de la propiedad privada. activos según el rol que cumplen en la prestación de servicios que el gobierno debe proporcionar; utilizar 5. En Hentschel y Utter, 2006, se ofrecen ejemplos el valor de mercado de los activos para tomar fascinantes de la complejidad que revisten las decisiones; establecer un fondo de depreciación para decisiones “habituales” sobre bienes inmuebles financiar el reemplazo de activos; seguir de cerca los que deben adoptar las ciudades. indicadores clave (por ejemplo, los costos e ingresos 6. El Servicio de Asesoramiento para Infraestructura relacionados con los activos); introducir la gestión del Pública y Privada (PPIAF) es un fondo fiduciario de ciclo de vida útil para infraestructura y los edificios, múltiples donantes administrado por el Banco Mundial comenzando con la planificación de los gastos de que brinda asistencia técnica sobre la estructuración operación y mantenimiento para los activos de capital de APP en los países en desarrollo. Para obtener más existentes y nuevos, y utilizar instrumentos avanzados, detalles, visite http://www.ppiaf.org. como los planes estratégicos de gestión de activos. Una conclusión clave es que la gestión de activos 7. Para obtener más información sobre empresas de constituye un área técnica, por lo que los miembros del desarrollo urbanístico, véase http://www.urban.org/ personal municipal deben adquirir conocimientos UploadedPDF/412299-Government especializados y prestar atención a los detalles operativos -Land-Development-Companies.pdf. relacionados con la reglamentación, los procedimientos, los bienes inmuebles y la infraestructura. También deben ser creativos e ingeniosos y tener incentivos para adoptar Bibliografía esas actitudes. Asimismo, puede justificarse la contra- tación de especialistas ajenos al gobierno que tengan English, Richard, and. Frederick E. Brusberg. 2002. conocimientos especializados en valuación inmobiliaria, Handbook for Preparing a Resettlement Action Plan. gestión de propiedades y temas similares para ayudar Washington, DC: International Finance Corporation, a los gobiernos en cuestiones específicas. World Bank. Gestión de activos locales 323 Farvacque-Vitkovic, Catherine, Lucien Godin, Hugues http://www.fcm.ca/Documents Leroux, Florence Verdet, and Roberto Chavez. 2006. /reports/Infraguide/Managing_Infrastructure Street Addressing and the Management of Cities. _Assets_EN.pdf. Washington, DC: World Bank. Péteri, Gábor, and Michael Schaeffer. 2007. “Property Hentschel, John, and Marilee Utter. 2006. “U.S. Devolution and Local Government Asset Cities—An Entrepreneurial Approach to Municipal Management.” In The Kosovo Decentralization Real Estate Asset Management.” In Managing Briefing Book, edited by Robert D. Ebel and Gábor Government Property Assets: International Péteri. Budapest: OSI. Experiences, edited by Olga Kaganova and James McKellar. Washington, DC: UI Press. Peterson, George E. 2009. Unlocking Land Values to Finance Urban Infrastructure. Washington, DC: Kaganova, Olga. 2008. “Integrating Public Property in World Bank and PPIAF. the Realm of Fiscal Transparency and Anti-Corruption Efforts.” In Finding the Money: Peterson, George E., and Olga Kaganova. 2010. Public Accountability and Service Efficiency through “Integrating Land Financing in Subnational Fiscal Fiscal Transparency, edited by Gábor Péteri, 209–22. Management.” Policy Research Working Paper Budapest: Local Government and Public Service 5409, World Bank, Washington, DC. Reform Initiative/Open Society Institute. Urban Institute. 2012a. Guidebook on Packaging and http://cps.ceu.hu/publications/joint-publications Marketing Municipal Land to Investors. Washington, /finding-the-money. DC: Urban Institute. http://www.urban.org/ Kasso, Zsuzsa, and Piroska Pergerne-Szabo. 2004. publications/412532.html. “Asset Management in Secondary Cities.” In Intergovernmental Finance in Hungary—A Decade of ———. 2012b. Guidebook on Real Property Asset Experience, edited by M. Kopanyi, S. El Daher, and D. Management for Local Governments. Washington, Wetzel, 381–403.Washington, DC: World Bank Institute. DC: Urban Institute. http://www.urban.org/ publications/412531.html. Kopanyi, Mihaly, and Zsofia Hertelendy. 2004. “Municipal Enterprises in Hungary.” Whitestone Research. 2010. “Whitestone Facility In Intergovernmental Finance in Hungary—A Decade of Operations Cost Reference, 2010–2011.” 15th annual Experience, edited by M. Kopanyi, S. El Daher, and D. ed. www.whitestoneresearch.com. Wetzel, 337–61. Washington, DC: World Bank Institute. World Bank. 2011. Guidebook on Capital Investment Managing Infrastructure Assets. 2005. National Guide to Planning for Local Governments. Washington, DC: Sustainable Municipal Infrastructure, Canada, World Bank. http://web.worldbank.org. 324 Finanzas municipales CAPÍTULO 7 Gestión de recursos externos Maria Emilia Freire En respuesta a la rápida urbanización, los gobiernos posible sobreendeudamiento y han reafirmado la locales de todo el mundo enfrentan el desafío de necesidad de contar con políticas prudentes y una proporcionar infraestructura y servicios básicos nuevos supervisión atenta. y mejorados a grupos de representados cada vez más En este capítulo, se analiza cómo los gobiernos demandantes. El problema se ve exacerbado por la locales pueden movilizar y gestionar recursos externos irreversible tendencia hacia la descentralización, para satisfacer la demanda de desarrollo de la infraes- por la cual se han delegado en los gobiernos locales la tructura. Los recursos externos se definen como los ejecución y el financiamiento de gran parte del recursos que recibe el gobierno local y que no provienen programa de inversión municipal. En un marco institu- de sus propios ingresos (impuestos, aranceles y multas), cional adecuado y con los controles financieros debidos, transferencias intergubernamentales e ingresos de muchos países han permitido a los gobiernos locales capital (lo que se analiza en los capítulos 1 y 4). Por movilizar financiamiento externo para infraestructura a ende, los recursos externos incluyen el financiamiento través del acceso a mercados de deuda y la participación de mercado y la participación del sector privado, la del sector privado, lo que ha dado como resultado un ayuda filantrópica y las donaciones privadas, y la ayuda mejor aprovechamiento de los recursos y ahorros propios. Afortunadamente, el sector financiero de la internacional y la asistencia para el desarrollo. mayoría de las economías emergentes se ha desarro- El capítulo comienza con un análisis de la impor- llado con rapidez, y las autoridades locales ahora tienen tancia de que los municipios cuenten con un plan acceso a diversas opciones de financiamiento y a infor- de inversiones de capital plurianual para orientar mación sobre lo que ha funcionado satisfactoriamente el uso del financiamiento externo. Se destacan las en el pasado y lo que se necesita para ingresar en los dificultades inherentes a la colaboración entre depar- mercados financieros. Las experiencias de diversos tamentos y la estandarización de los estudios de gobiernos locales en el acceso a deuda externa han factibilidad. Se mencionan técnicas de selección de alertado a las autoridades locales y centrales sobre el proyectos, tales como análisis de costos y beneficios Gestión de recursos externos 325 y valor actual neto, como herramientas para asignar (Canuto y Liu, 2010). Según estimaciones recientes, prioridad a las inversiones. los recursos disponibles provenientes de los gobiernos A continuación, se incluye una descripción de locales cubren, cuanto mucho, el 10 % de las necesi- las características del endeudamiento y la emisión dades totales. Por lo tanto, la movilización y la gestión de bonos a nivel municipal, y se analizan diversos de recursos externos son tanto inevitables como instrumentos que ayudan a los municipios a acceder estratégicas. a los mercados crediticios. En el análisis de las regula- ¿Cómo pueden los gobiernos locales financiar las ciones de la deuda subsoberana, se señala que a los inversiones de capital? Los gobiernos locales tienen gobiernos nacionales a menudo les preocupa que las diversas opciones. En primer lugar, pueden utilizar jurisdicciones locales se endeuden por encima de su superávits ordinarios y transferencias de niveles capacidad de pago, no cumplan con el servicio de la más altos de gobierno. También pueden aprovechar deuda y, por lo tanto, obliguen al gobierno nacional a los mercados locales de crédito y capital y las APP, o financiar esas deudas. incluso atraer donaciones de organizaciones filantró- Luego de analizar el potencial de las APP para picas o benéficas o de donantes internacionales. En la financiar las inversiones locales, en este capítulo sección siguiente, se brinda más información sobre se examinan los tipos de asistencia externa de que estas opciones, antes de los análisis detallados que se disponen los municipios, el surgimiento de nuevas incluyen en las secciones siguientes. esferas de inversión local (incluidos los préstamos para eficiencia energética) y la ayuda filantrópica para los municipios. Inversiones provenientes de superávits de operación netos ¿Por qué los gobiernos locales Los gobiernos locales pueden utilizar sus superávits de deben movilizar recursos operación netos para financiar inversiones con cargo a los ingresos ordinarios, lo que significa que los gastos se externos? financiarán en consonancia con el superávit anual Según las proyecciones, durante los próximos 20 años, generado. El superávit de operación neto es la cantidad será necesario destinar a infraestructura cientos de de ingresos de operación que puede utilizarse para miles de millones de dólares por año en todo el mundo financiar gastos de capital y que queda después de para fomentar el crecimiento y la prestación de pagar salarios, gastos de operación y de manteni- servicios. Una parte considerable de la responsabilidad miento, y el servicio de la deuda (lo que se analiza en de reunir los fondos necesarios recae en las ciudades los capítulos 3, 4 y 8). Esto implica que los proyectos de los países en desarrollo, donde se producirá gran de inversión se llevarán a cabo a partir del superávit parte del crecimiento urbano previsto. El Banco de operación disponible, y al ritmo de este. Esto es Asiático de Desarrollo (BAsD) estima que solo en diferente del método de pago por uso (común en el Asia se necesitarán nuevas infraestructuras urbanas financiamiento de proyectos), en el que los fondos por valor de casi US$100 000 millones por año para solicitados en préstamo se desembolsan y luego se subsanar las deficiencias y mantenerse a la par de este reembolsan con los ingresos generados por el proyecto. crecimiento urbano sin precedentes. Las necesidades El financiamiento con cargo a los ingresos ordinarios, de financiamiento para abastecimiento de agua, o el depender exclusivamente de un superávit de saneamiento, manejo de residuos sólidos y mejora de operación anual, limita la capacidad de los gobiernos barrios marginales en zonas urbanas se estiman en locales, puesto que, en la mayoría de los casos, el US$25 000 millones por año —US$50 000 millones si superávit de operación es pequeño. Dado que muchos se incluyen las vías urbanas (Sood, 2004)— y se necesi- proyectos de infraestructura son de gran envergadura, tarán otros US$32 000 millones para mantenimiento limitar el gasto de capital a la corriente de ingresos (BAsD, 2011). Las cifras correspondientes a otras anuales haría muy difícil financiar proyectos tales regiones son similares. En China, los gobiernos subna- como un vertedero o una carretera principal. El finan- cionales son responsables del 80 % del gasto público; ciamiento con cargo a los ingresos ordinarios general- en Francia, Indonesia y Turquía, más de la mitad de mente da como resultado una gran cantidad de proyectos la inversión pública se realiza a nivel subnacional pequeños y efímeros, en lugar de grandes inversiones 326 Finanzas municipales estratégicas. Dado que las grandes inversiones desem- cueste mucho más de lo que un municipio mediano peñan un papel clave para generar actividad local y, con podría financiar en un solo año con su superávit el tiempo, incrementar los ingresos de los gobiernos ordinario. Además, incluso si el municipio pudiera locales, la dependencia del financiamiento con cargo financiar la planta con sus propios ingresos en un a los ingresos ordinarios para financiar proyectos de plazo de tres años, por ejemplo, quizá no sea justo infraestructura redunda en la pérdida de oportunidades. hacerlo, ya que la planta será utilizada por las Además, una ciudad en expansión con buenos servicios generaciones futuras durante alrededor de 20 años. atrae negocios y desarrollos inmobiliarios que ayudan Al financiar las inversiones de infraestructura de larga a generar nuevos ingresos de fuentes propias. duración con deuda a largo plazo, el pago de la planta se distribuye a lo largo del tiempo, de modo que aquellos que se benefician con dicha obra en los Donaciones de capital últimos años también contribuyen al financiamiento. En los países en desarrollo, los gobiernos locales a Las alternativas de financiamiento mediante deuda menudo dependen de las transferencias interguber- que se muestran en el gráfico 7.1 incluyen una amplia namentales de capital. En muchos municipios pequeños variedad de opciones, desde empréstitos de bancos y de escasos recursos, las transferencias son la públicos hasta la emisión de instrumentos de deuda principal fuente de financiamiento a largo plazo para en mercados de capital internacionales, según las construir infraestructura básica. En el caso de los circunstancias de cada gobierno local. municipios en crecimiento con riqueza suficiente y El uso de financiamiento mediante deuda también proyectos independientes (por ejemplo, transporte conlleva otros beneficios. Disciplina a los gobiernos urbano), las transferencias pueden ayudar a potenciar locales al obligarlos a determinar las principales y movilizar financiamiento adicional. Las transfe- prioridades de inversión y reservar el financia- rencias también pueden utilizarse como garantía del miento necesario, de modo que la decisión no deba dinero solicitado en préstamo, lo que se traduce en revisarse cada año. Además, la capacidad de financiar menos riesgo y mejores condiciones. la construcción de una instalación completa de forma oportuna permite ahorrar una gran cantidad de dinero, en algunos casos, mayor que el costo de los Mercados locales de crédito y capital intereses del préstamo. Los gobiernos locales pueden acceder a los mercados locales de crédito y capital. El concepto económico que respalda dicho acceso es que el carácter de largo plazo Alianzas público-privadas de los proyectos de infraestructura justifica el financia- Cuando los gobiernos locales se asocian con el sector miento de largo plazo. Tomemos, por ejemplo, el caso privado para financiar y construir nuevas obras de de una planta de residuos sólidos. Probablemente infraestructura, crean una APP. Las APP han crecido Gráfico 7.1 Fuentes de financiamiento externo para gobiernos locales Gobierno local prestatario Limitaciones y control Organismo Fondo Mercado Mercado Bancos Bancos del gobierno especial de de valores de valores estatales privados central desarrollo internos externos Gestión de recursos externos 327 rápidamente en los últimos 30 años, y se han extraído Condiciones para obtener muchas enseñanzas que pueden ayudar a los gobiernos recursos externos locales a seleccionar el mejor tipo de APP para Las condiciones para obtener recursos externos se prestar servicios públicos en consonancia con sus analizarán detalladamente más adelante, pero conviene propias capacidades técnicas y responsabilidades. La destacar algunos requisitos generales necesarios para experiencia ha mostrado que la contribución de las obtener y utilizar eficazmente fondos externos. Un APP en el ámbito municipal ha sido particularmente programa de inversiones de capital sólido, con proyectos importante para lograr mayor eficiencia en la de desarrollo bien definidos y evaluados, es un instru- prestación de servicios, en especial, en sectores tales mento importante para atraer financiamiento en conso- como el abastecimiento de agua y el manejo de nancia con los objetivos del municipio. También es residuos sólidos. importante demostrar que los fondos externos se utilizan para financiar proyectos específicos que son sostenibles a largo plazo y que tienen un presupuesto Donaciones suficiente para la operación y el mantenimiento. Por Los gobiernos locales también pueden beneficiarse de último, la presentación oportuna y adecuada de donaciones y financiamiento privados provenientes de informes financieros, un presupuesto claro y equili- organizaciones benéficas o donantes internacionales. brado, y un superávit de operación son fundamentales Los patriotas locales (o expatriados), por ejemplo, para convencer a los posibles proveedores de financia- pueden donar un establecimiento educativo, cultural o miento o donantes acerca de la confiabilidad y la coherencia de los planes municipales. sanitario a cambio de que el edificio lleve su nombre. Para lograr un endeudamiento prudente, el Organizaciones internacionales como la Agencia de gobierno local debe tener una posición financiera Estados Unidos para el Desarrollo Internacional sólida y la capacidad de pagar puntualmente el capital (USAID) pueden donar diversas obras de infraes- y los intereses futuros del préstamo. Es útil distinguir tructura. En algunos casos, estos fondos son gratuitos entre a) la deuda o los empréstitos del gobierno y no es necesario reembolsarlos; sin embargo, muchos local utilizados para financiar sus propios proyectos, pueden requerir cofinanciamiento extraído del presu- que se reembolsarán con el superávit de operación, puesto local o el cumplimiento de otras condiciones y b) la deuda en que incurre el municipio en nombre normativas. de empresas de servicios públicos o inversiones parti- culares, que generarán ingresos y pagarán su propio servicio de la deuda. En el primer caso, se necesita Garantías contar con buenos informes financieros, con proyec- Las garantías tienen un papel que cumplir en el uso de ciones claras que muestren superávit de operación en recursos externos. Hay dos tipos de garantías: 1) un los ingresos municipales (es decir, capacidad crediticia), nivel más alto de gobierno puede proporcionar o disponer de una calificación crediticia emitida por un garantías como apoyo financiero para el gobierno organismo pertinente, como Standard & Poor’s. En el local, lo que reduce el costo del financiamiento; en caso del endeudamiento dirigido a financiar proyectos algunos casos, el financiamiento solo puede cerrarse (por ejemplo, una planta de agua), es necesario realizar con una garantía de un tercero (gobierno o banco un análisis financiero sólido del proyecto y de sus privado); 2) los gobiernos locales también pueden ingresos proyectados. Si el proyecto nuevo se beneficia de una garantía municipal implícita o explícita, se debe requerir que entidades independientes, por ejemplo, evaluar la capacidad crediticia tanto del municipio empresas de servicios públicos, soliciten préstamos y como del proyecto nuevo. La viabilidad financiera es pueden emitir una garantía municipal para respaldar fundamental para tomar empréstitos para proyectos la transacción. De este modo, el municipio ahorra que se prevé que generen un flujo de fondos suficiente dinero en efectivo del presupuesto, aunque asume un para atender el nuevo servicio de la deuda. La falta de pasivo contingente, es decir, el riesgo de que la entidad atención a estos aspectos y las proyecciones excesiva- prestataria no cumpla con el pago del servicio de la mente optimistas han causado problemas financieros deuda y obligue al gobierno local a intervenir y pagar. graves en muchos municipios. El caso de Harrisburg, 328 Finanzas municipales Recuadro 7.1 Harrisburg, Pensilvania: Una ciudad en quiebra A mediados de octubre de 2011, Harrisburg, la suficientes y, cuando el incinerador no pagó su capital de Pensilvania, se declaró en quiebra y propia deuda, se exigió a Harrisburg que la solicitó protección contra los acreedores. afrontara. Harrisburg es el municipio más grande que se El segundo factor fue el desacuerdo entre declara en quiebra luego de que lo hiciera Harrisburg y el estado de Pensilvania, que le Vallejo, California, en 2008. La decisión fue prohibió aplicar un impuesto a los habitantes de motivada por dos factores que intensificaron los suburbios que ingresaban a la ciudad para las dificultades financieras que experimentaba abordar sus problemas financieros. El estado la ciudad para pagar el servicio de la deuda a sostuvo que, en lugar de cobrar el impuesto, la sus tenedores de bonos: el atraso en el servicio ciudad tendría que vender activos y, en última de la deuda había llegado a los US$60 millones. instancia, aumentar los impuestos aplicados a El factor principal fue la garantía de US$320 millones que la ciudad había otorgado sus ciudadanos. La ciudad manifestó que la para un incinerador de residuos. Se suponía tasa de pobreza era de alrededor del 29 % y que el proyecto se autofinanciaría, pero debido que el cobro de impuestos a los ciudadanos a su fracaso, la ciudad debió hacerse respon- . convertiría a Harrisburg en un “pueblo fantasma” sable de la deuda. En muchos casos, las El pedido de protección por quiebra proporcionó ciudades son demasiado optimistas acerca de a la ciudad un conjunto más adecuado de la capacidad del proyecto para generar ingresos herramientas. Fuente: Tavernise, 2011. Pensilvania (véase el recuadro 7.1), muestra la impor- sensibilidad, e instrumentos y compromisos para la tancia de basarse en supuestos realistas al momento recaudación eficaz de los ingresos proyectados, todos de decidir si se solicita un préstamo o se garantiza el los cuales son esenciales para evaluar la factibilidad empréstito de una entidad pública. financiera del proyecto. Asimismo, es fundamental involucrar a los clientes en forma oportuna y acordar aranceles factibles y asequibles en esta etapa. Estudios de factibilidad Los estudios de factibilidad son instrumentos vitales y Un programa sólido de inversiones de capital, con condiciones previas para el endeudamiento prudente. proyectos de desarrollo bien definidos y evaluados, Los gobiernos locales de los países en desarrollo no ayuda a garantizar que el endeudamiento esté en suelen otorgarles la importancia suficiente. Pueden consonancia con los objetivos del municipio (véanse encargar un estudio de factibilidad que incluya varios los capítulos 5 y 6). A fin de mantener la congruencia cientos de páginas sobre el diseño técnico del del endeudamiento de los gobiernos locales con estos proyecto, que es una parte crucial de un estudio de objetivos, la mayoría de los países tienen reglamen- factibilidad, pero que destine apenas unas pocas taciones específicas que indican el monto que las páginas al análisis de las cuestiones financieras. En autoridades locales pueden solicitar en préstamo y realidad, estos documentos no son estudios de factibi- los motivos por los cuales pueden hacerlo. Cuando el lidad: los estudios de factibilidad deben incluir un gobierno local tiene capacidad de endeudamiento y los análisis financiero detallado y exhaustivo, con proyectos lo justifican, el uso de deuda para financiar supuestos realistas acerca de los futuros flujos de inversiones es una opción acertada desde el punto de ingresos y los riesgos relacionados, análisis de vista económico. Gestión de recursos externos 329 Gráfico 7.2 Marco para la formulación de planes de inversiones de capital 1. Identificación de las 2. Evaluación de las 3. Elección de la necesidades de necesidades de mejor combinación financiamiento y la infraestructura y las de instrumentos capacidad de prioridades (PIC) endeudamiento de financiamiento Planificación de la infraestructura: 5 y 6), los departamentos técnicos u otras entidades y El plan de inversiones de capital las partes interesadas evalúan las necesidades de la ciudad en materia de nuevas inversiones, expansión o Si bien las inversiones municipales de largo plazo reparación de la infraestructura existente. Esta lista requieren instrumentos de financiamiento de largo inicial de proyectos prioritarios generalmente es larga plazo, tales inversiones también deben seleccionarse y e incluye muchas propuestas contradictorias. Se diseñarse en el contexto de un plan de desarrollo encarga entonces al departamento de planificación o a más prolongado (de 3, 5 o 10 años). La planificación de un comité de desarrollo del Consejo Municipal la tarea inversiones de capital es un procedimiento y un instru- de evaluar, clasificar y preseleccionar las propuestas mento para seleccionar, elaborar y ejecutar un en función de las prioridades socioeconómicas y programa de inversiones en un marco plurianual normativas, y de los fondos disponibles. renovable que orienta el plan de desarrollo anual, se condice con dicho plan y se transforma en él. La preparación de un plan de mejora del capital local Evaluación de las necesidades generalmente incluye tres etapas: a) la identificación y de financiamiento y la capacidad el establecimiento del orden de prioridad de las de endeudamiento necesidades de infraestructura y los gastos de capital, El departamento de finanzas analiza las principales b) la evaluación de los recursos externos necesarios, opciones de financiamiento y propone alternativas para de las prioridades locales y de lo que es factible cada proyecto prioritario, y se asegura de que todo el (dentro de las limitaciones legales y financieras paquete se encuadre dentro de la capacidad de finan- actuales) y c) la determinación de la combinación más ciamiento total de la ciudad, incluido el endeuda- adecuada de recursos y financiamiento, como se miento. La capacidad de un gobierno local para muestra en el gráfico 7.2. Un plan aprobado de inver- endeudarse depende de dos factores: los ingresos siones de capital suele ser un documento publicado locales proyectados que pueden utilizarse para pagar o que brinda información a los posibles proveedores de cubrir el futuro servicio de la deuda, y el volumen y la financiamiento y a las partes interesadas (ciudadanos, estructura de la deuda existente (es decir, los venci- empresas, posibles inversionistas y entidades munici- mientos y las tasas de interés promedio, que, en pales). En el gráfico 7.3 se muestra la primera página conjunto, determinan el servicio de la deuda para los del plan de inversiones de capital y el plan anual de próximos años). inversiones estratégicas de la ciudad de Charlotte Los ingresos y los gastos futuros se proyectan como (Estados Unidos), publicados en un solo documento. una función de variables internas (por ejemplo, el esfuerzo fiscal del municipio y sus políticas salariales) y variables externas (por ejemplo, el crecimiento Identificación de las necesidades económico). Se deben considerar también otros de infraestructura y selección riesgos, como el riesgo político en las variables externas de prioridades (por ejemplo, cambios en las transferencias o las tasas Los gobiernos locales deciden —en diversas interac- de coparticipación impositiva, o la posibilidad de que ciones dentro de su propia administración y a través el gobierno de nivel más alto no cofinancie el proyecto del diálogo con sus representados— qué inversiones según lo prometido inicialmente). Los cambios en tienen prioridad y cómo financiarlas. Durante la los mecanismos de financiamiento intergubernamen- preparación del presupuesto (véanse los capítulos 3, tales también pueden menoscabar la capacidad de 330 Finanzas municipales Gráfico 7.3 Plan de inversiones de capital de la ciudad de Charlotte los gobiernos locales de proyectar adecuadamente Proporciona un valor concreto del monto que un su corriente de ingresos y su capacidad de inversión. gobierno local puede solicitar en préstamo sin perder el Se deben tener en cuenta los proyectos en curso que equilibrio fiscal durante todo el período de reembolso han recibido financiamiento o transferencias de otros de la deuda. Asimismo, previene el sobreendeuda- niveles de gobierno, ya que pueden necesitar una cierta miento y reduce la posibilidad de que los gobiernos asignación presupuestaria para el financiamiento de locales incurran en incumplimiento de su deuda. Los contrapartida. En el recuadro 7.2 se muestra la comple- gobiernos nacionales o las reglas locales que procuran jidad de las cuestiones que deben abordarse para reducir el riesgo de incumplimiento por lo general definir las opciones y los límites de financiamiento en limitan el endeudamiento local mediante el uso de un plan de desarrollo de 10 años en San Francisco. parámetros simples, como el saldo de la deuda o el flujo La evaluación de la capacidad de endeudamiento del servicio de la deuda (la deuda como porcentaje de los es una medida fundamental para los gobiernos locales. ingresos netos). Por ejemplo, en Brasil, los municipios Gestión de recursos externos 331 Recuadro 7.2 San Francisco: El plan de inversiones de capital de 10 años, ejercicios de 2012 a 2021 En 2006, tras décadas de déficit en el financia- financiamiento de US$24 800 millones. Incluye miento de infraestructura, el alcalde y la junta de gastos de capital que serán financiados por supervisores aprobaron el primer plan de inver- el gobierno local (lo que se denomina “el siones de capital de 10 años para toda la ciudad fondo general”): más de US$4800 millones de San Francisco. Era la primera vez que San para proyectos de sectores que financian Francisco pensaba de manera integral en su sus gastos mediante la recuperación de los infraestructura y elaboraba un plan para abordar costos (transporte y empresas de servicios los déficits más urgentes. Desde entonces, la públicos) y proyectos especiales de gran enver- ciudad ha recibido la aprobación de los votantes gadura que tienen financiamiento garantizado para realizar importantes mejoras antisísmicas y y se realizan sobre la base del financiamiento aumentar el financiamiento destinado a su del proyecto. Los US$4800 millones costeados programa vial; para una amplia variedad de por el fondo general del gobierno local son, en bibliotecas, parques, hospitales, tuberías, líneas realidad, la mitad del presupuesto propuesto de de transporte y museos nuevos, y para incre- US$9800 millones que la ciudad tuvo que mentar el apoyo a las necesidades de renovación recortar debido a la falta de ingresos. El tendientes a un “buen estado de conservación” . paquete total incluye US$1180 millones en Los proyectos se seleccionaron en función ingresos ordinarios (financiamiento con cargo a de la disponibilidad de financiamiento y la los ingresos ordinarios), US$2400 millones en prioridad de cada proyecto. Los departamentos deuda nueva (en forma de bonos de obligación con ingresos propios —por ejemplo, el general) y US$1300 millones en bonos de Aeropuerto Internacional de San Francisco y la obligación general previamente autorizados Comisión de Empresas de Servicios Públicos— pero no emitidos. La capacidad de endeuda- financian la mayor parte de sus necesidades de miento de la ciudad está determinada por dos capital con las tarifas que se cobran a los limitaciones aprobadas: a) no se aumentarán usuarios. Los programas que brindan servicios los impuestos sobre la propiedad para cubrir la al público en general (como los cuarteles de deuda nueva y b) el servicio de la deuda del bomberos) dependen principalmente del finan- gobierno local de San Francisco no será ciamiento del fondo general de la ciudad y del superior al 3,5 % de los ingresos (discrecio- financiamiento mediante deuda. nales) propios de la ciudad. Esta limitación El plan de inversiones de capital de los implica que solo se puede emitir deuda nueva ejercicios de 2012 a 2021 tiene previsto un una vez que se ha pagado la anterior. Fuente: Plan de Inversiones de Capital de San Francisco 2012-21, http://www.sfgov2.org/ftp/uploadedfiles/cpp/ Final_FY09-18_Capital_Plan_All_Sections(1).pdf. pueden solicitar préstamos si el saldo de su deuda Elección de la combinación más adecuada se mantiene por debajo del 60 % de sus ingresos de de financiamiento externo operación, o si el servicio de su deuda (los pagos de Una vez que el gobierno local estime el monto que interés sobre la deuda pendiente y la amortización) puede obtener en el mercado crediticio (y el monto de se mantiene por debajo del 15 % de los ingresos de operación. De este modo, los gobiernos locales pueden financiamiento en condiciones concesionarias que estimar el monto que pueden solicitar en préstamo probablemente reciba), podrá elegir la combinación en un año determinado y la cantidad de proyectos más adecuada de recursos externos que coincida con la que pueden incluirse en la versión definitiva del plan duración de los proyectos y que dé como resultado un plurianual de inversiones de capital. servicio total de la deuda más bajo. 332 Finanzas municipales Cuadro 7.1 Plan de inversiones de capital de 10 años de San Francisco, por departamento Millones de US$ Financiamiento externo Sectores Fondo general Total y autofinanciamiento Seguridad pública 1777 0 1777 Servicios humanos y de salud 1129 565 1694 Infraestructura y calles 1033 6550 7582 Educación y cultura 678 778 1456 Renovación de vecindarios 92 4179 4271 Transporte 0 7842 7842 Gobierno general 165 0 165 Total 4873 19 914 24 787 Financiamiento con cargo 1183 0 0 a los ingresos ordinarios Deuda 3690 0 0 Fuente: Plan de Inversiones de Capital de San Francisco 2012–21, http://www.sfgov2.org/ftp/uploadedfiles/cpp/Final_ FY09-18_Capital_Plan_All_Sections(1).pdf. El alcalde y el Consejo Municipal revisan la lista o renovar la infraestructura existente. Si la ciudad ha de iniciativas preseleccionadas antes de determinar la elaborado una estrategia de desarrollo, es decir, una prioridad de los proyectos. El documento resultante es visión económica a mediano plazo de lo que la ciudad un plan plurianual de inversiones de capital en el que desea ser en el futuro, con toda seguridad la estrategia se incluyen los proyectos prioritarios, se explica cómo incluye un plan de inversiones de capital en el que estos se adecuan a la visión de la ciudad y se establece se identifican las inversiones necesarias para hacer cómo se financiarán. Tanto el plan de inversiones de realidad esa visión (Banco Mundial, 2002). capital de 5 años de la ciudad de Charlotte (gráfico 7.3) Sin embargo, aunque una ciudad tenga una como el plan de 10 años de San Francisco (cuadro 7.1 y estrategia de desarrollo, necesita información más recuadro 7.2) muestran cómo se organiza y se financia detallada para los proyectos concretos incluidos en el plan de inversión, y cómo la ciudad intenta adecuar el plan de desarrollo anual. Las propuestas provienen el plan de inversión a su capacidad de endeudamiento de cada departamento del municipio. Por ejemplo, y sus recursos existentes. el departamento de educación puede proponer la construcción de 2 escuelas nuevas y reparaciones en 13 aulas, y el departamento de transporte puede Del plan de inversiones de capital proponer la pavimentación de 6 calles que hacen un al plan de financiamiento total de 16 kilómetros de carreteras. Preparación de los planes La información proporcionada generalmente incluye de inversiones de capital los siguientes elementos: Muchos gobiernos locales preparan planes de inver- • La información municipal incluye la visión y la siones de capital plurianuales renovables cada año, estrategia de la ciudad, y el modo en que el proyecto en los que se mencionan los proyectos de capital se adecua a dicha visión, su demografía y sus prioritarios para los cuales el financiamiento está necesidades comerciales o sociales. garantizado (véanse también los capítulos 5 y 6). La preparación del plan de inversiones de capital • El título y la descripción del proyecto propuesto comienza con la identificación de las necesidades incluyen, por ejemplo, el tamaño, la ubicación y el de infraestructura de la ciudad, lo que incluye las costo de una escuela, y el tiempo necesario para deficiencias de cobertura y la necesidad de ampliar finalizar el proyecto. Gestión de recursos externos 333 Recuadro 7.3 Participación ciudadana en los planes de inversiones de la ciudad Los planes de inversiones de la ciudad generalmente se analizan con la comunidad y con una amplia variedad de partes interesadas. En muchas ciudades de Estados Unidos, se llevan a cabo reuniones abiertas específicas o audiencias públicas, y se utilizan medios electrónicos para recopilar las sugerencias de la comunidad acerca de las inversiones prioritarias. En algunos sistemas, se requieren referendos o el voto de una mayoría especial en los consejos para autorizar empréstitos de gran envergadura. • El financiamiento incluye el financiamiento Cuadro 7.2 Financiamiento del plan de propuesto para el siguiente período de cinco inversiones de la Ciudad de Charlotte, 2011-15 años, así como el costo de finalización de cada Fuentes de financiamiento US$ etapa de la construcción y los costos de operación Financiado por el fondo general 256,7 y de mantenimiento estimados después de la finalización. Bonos (bonos de participación) 203,6 Empresas de servicios públicos 2131,2 • El impacto ambiental incluye cómo afectará el independientes proyecto al medio ambiente, tanto de forma Total 2591,5 positiva (al reducir las emisiones de gases de Fuente: Plan de Inversiones de Capital de Charlotte 2011-15, efecto invernadero) como de forma negativa (al http://charmeck.org/city/charlotte/Budget/Documents/FY2011 generar contaminación o tráfico). Strategic Operating Plan.pdf. • El desempeño anterior incluye el gasto municipal en infraestructura y en los sectores particulares plan de mejoras municipales (basado en una auditoría (educación, carreteras) en los cinco años anteriores1. financiera o en una autoevaluación financiera del Una vez que la autoridad municipal define sus priori- municipio). En las ciudades que cuentan con contratos dades de inversión y selecciona los proyectos indivi- municipales, la selección de inversiones prioritarias duales (posiblemente en conjunto con representantes se lleva a cabo de forma muy participativa (general- clave de empresas y de la sociedad civil), el próximo mente incluye a los ciudadanos y grupos de intereses; paso es decidir cómo se financiará el plan. Se trata, véase el recuadro 7.3), y la selección final se basa en la básicamente, de un proceso iterativo, ya que las capacidad financiera del gobierno local. Este modelo opciones de financiamiento —financiamiento basado ha sido muy eficaz en África, entre otros lugares, en proyectos, financiamiento presupuestario, bonos de donde más de 200 municipios han implementado obligación general o APP— influyen no solo en los varias generaciones de contratos municipales, con lo fondos totales disponibles, sino también en la lista de que se introdujo la rendición de cuentas en el gasto proyectos prioritarios. Por ende, luego de considerar público. La autoevaluación financiera del municipio se las opciones de financiamiento, la autoridad municipal examina con más detalle en el capítulo 8. puede revisar la lista de prioridades para evitar que Además de las opciones de financiamiento y la queden proyectos de alta prioridad sin financiar y estructuración del plan de inversiones de capital, también para garantizar que las oportunidades de los gobiernos locales también deben examinar la financiamiento se utilicen de la mejor forma posible. manera de incluir las empresas de servicios públicos En algunas ciudades, se han elaborado contratos jurídicamente independientes —por ejemplo, las municipales donde se reseñan un plan de inversiones empresas de agua potable y de manejo de residuos prioritarias (basado en una auditoría urbana) y un sólidos— en el plan general de inversiones de 334 Finanzas municipales capital con financiamiento independiente (posible- establecidos con anticipación y los clasifica en conso- mente mediante el uso del financiamiento basado nancia con tales criterios (por ejemplo, costos y en proyectos y las tarifas impuestas a los usuarios), beneficios) y según sus méritos o su rentabilidad con la aprobación del consejo. Muy probablemente, relativa, su factibilidad y su grado de preparación. el presupuesto de la ciudad incluirá sus propios El análisis generalmente es realizado por el personal ingresos, las transferencias del gobierno central y técnico del departamento de planificación, en del estado, los impuestos y empréstitos locales, y los ocasiones, en paralelo con el departamento del banco recursos externos. Las empresas de servicios públicos de desarrollo que se ocupa del proyecto o con una que generan ingresos normalmente se incluyen en el entidad del gobierno central. Esta tarea a menudo plan de inversiones de capital, y sus ingresos y gastos requiere mucho tiempo debido a que los departa- se informan de manera explícita, pero al margen del mentos del gobierno tienen diferentes formas de presupuesto municipal. evaluar o preparar proyectos, y generalmente es difícil Veamos el plan de inversiones de la ciudad de cuantificar los beneficios y los costos de las iniciativas. Charlotte resumido en el cuadro 7.2. La ciudad dedicó Muchas veces, sin embargo, los proyectos se dos años para elaborar el plan completo, sobre la base seleccionan por motivos políticos (por ejemplo, del diálogo con los círculos empresariales. Los objetivos un proyecto para el cual el alcalde ha recibido una eran promover el desarrollo económico y mejorar las asignación especial) o porque son financiados por condiciones de vida de los ciudadanos. El costo total el gobierno central y no se los puede someter al para el período 2011-15 es de US$2500 millones, finan- esquema de prioridades. Lo ideal es que los proyectos ciado por ingresos generales (10 %) y empréstitos y del gobierno central se registren y se mencionen en bonos especiales emitidos para el público en general el plan de inversiones de capital en la medida en que (8 %); el resto es financiado por grandes empresas haya información razonable disponible. La falta de municipales que operan en sectores autofinanciados, coordinación entre los niveles de gobierno no solo es como abastecimiento de agua y alcantarillado, aviación inconveniente para los ciudadanos, sino que también y aguas pluviales, cuyos planes de inversión de capital genera costos adicionales (véase el recuadro 7.4). pueden costearse mediante los cargos por servicio. Si bien se acepta generalmente que las prefe- rencias políticas, el grado de preparación y la factibi- lidad son importantes para la elección de proyectos Instrumentos para la selección prioritarios, hay instrumentos analíticos e indica- de proyectos dores útiles que deben utilizarse siempre que sea posible para seleccionar o priorizar proyectos de A fin de elegir entre los proyectos de inversiones de inversiones de capital: capital, los gobiernos locales deben tener un claro sentido de prioridades y criterios que los ayuden a • análisis de costos y beneficios; evaluar y comparar iniciativas. Una vez que se • tasa interna de rentabilidad (TIR); elabora la lista de posibles proyectos, el personal del gobierno local los evalúa de acuerdo con los criterios • valor neto actualizado (VNA). Recuadro 7.4 Falta de planes coordinados En una ciudad de Pakistán, se recapó la calle principal en el marco de un proyecto financiado por donantes, pero unas pocas semanas después, el Departamento de Salud Pública comenzó a reemplazar la tubería principal del alcantarillado en la misma calle, por lo que se rompió la calle nueva y no se reparó la superficie de forma adecuada. Un plan plurianual aprobado y compartido con el gobierno habría permitido ahorrar tiempo y dinero. Gestión de recursos externos 335 Cuadro 7.3 Análisis de costos y beneficios necesiten financiamiento de donantes o prestamistas. de un proyecto de terminal de autobuses En el caso de los proyectos financiados con recursos a lo largo de 10 años propios de los gobiernos, se utilizan criterios de Miles de US$ evaluación más simples. Valor Costos y beneficios actualizado Análisis de costos y beneficios El análisis de costos y beneficios es un enfoque Costos económico de toma de decisiones que se utiliza para Costos directos evaluar si vale la pena encarar un proyecto, un del proyecto programa o una política que se ha propuesto, o para elegir entre diversas opciones. En dicho análisis, se Costo del diseño 100 comparan los costos totales previstos de un proyecto Obras civiles 2000 con los beneficios totales previstos, y se determina si Costos de 300 los beneficios exceden los costos y en qué medida. En financiamiento un análisis de costos y beneficios, todas las clases de Operación y 5000 beneficios y costos directos e indirectos se expresan mantenimiento en términos de dinero y se ajustan según el valor Otros costos Ruido 200 temporal del dinero. Este proceso es por lo general Contaminación 800 muy complejo y demanda mucho tiempo, especial- Total 8400 mente cuando se trata de monetizar beneficios y costos especiales. De este modo, todos los flujos de Beneficios beneficios y todos los flujos de costos a lo largo del Ingresos directos Tarifas de autobuses 4500 tiempo (que suelen ocurrir en diferentes magnitudes para el municipio Tarifas de estaciona- 1500 y en distintos momentos) se cuantifican y se expresan inversionista miento (automóviles, en valor actualizado. Los flujos futuros de costos y motocicletas) beneficios se convierten en un valor actualizado Tarifas de arrenda- 500 mediante una tasa de descuento. En el cuadro 7.3, miento del café, se resumen los costos y los beneficios del proyecto restaurante de una terminal de autobuses, traducidos a valores Impuestos 1000 actualizados, después de estimar también en términos financieros los costos no financieros (como ruido y Beneficios Ahorro de tiempo de 300 indirectos desplazamiento contaminación) y los beneficios no financieros (ahorro de tiempo). Por ejemplo, para estimar el Trabajos, sueldos, 1200 ahorro de tiempo se necesitan estudios especiales, ganancias como cómputos de tránsito, para cuantificar la Total 9000 cantidad de pasajeros en diversos días, medir el tiempo de desplazamiento entre la residencia y el trabajo antes y después del proyecto, y asignar valor al Estos instrumentos son indicadores fundamentales tiempo sobre la base de estimaciones de los ingresos. de la factibilidad. Indican cuánto vale un proyecto y ayudan a clasificar diferentes iniciativas desde el Tasa de descuento punto de vista técnico. En los capítulos 5 y 6 también El primer desafío en el análisis de costos y beneficios es se analizan estos instrumentos. A continuación se comparar diversos costos y beneficios independiente- incluye un resumen breve de estos instrumentos desde mente del año en el que se producen; para este cálculo, la perspectiva del financiamiento. Sin embargo, la es necesario traducir los valores nominales a valores mayoría de los gobiernos locales no tienen capacidad actualizados. Para calcular el valor actualizado de interna para aplicar estos instrumentos y contratan ingresos futuros, utilizamos un factor de descuento d, consultores, especialmente para realizar análisis que es el inverso de una tasa de interés de descuento r; de costos y beneficios para los proyectos que quizá por ende, di = 1/(1+r)i en cualquier año futuro (i). El d 336 Finanzas municipales descuenta el valor del dinero a lo largo del tiempo, en • Una tasa de descuento alta significa que valoramos lugar de acumularlo. Por ejemplo, un valor nominal o a la generación actual más que a las futuras y que futuro de 2 millones (en cualquier moneda) de ingresos los costos impuestos a las generaciones futuras son durante tres años sería 2+2+2 = 6 millones. Sin embargo, menos importantes que aquellos que soportamos si la tasa de descuento es del 5 %, las ganancias del actualmente. La tasa elegida marca una gran primer año serían los 2 millones nominales, pero en el diferencia en la evaluación de inversiones con segundo año, el valor actualizado de las ganancias sería efectos a largo plazo, como el cambio climático, y, de solo 2/(1,05) = 1,82 millones, y en el tercer año sería por ende, las tasas de descuento generan mucha de solo 2/(1,05)2 = 1,65 millones. Al utilizar la fórmula controversia. R*di, 2*1+2*0,952+2*0,907 = 5,719 millones, el valor actualizado total de esta corriente de ingresos2. El valor neto actualizado (VNA) es la diferencia La elección de la tasa de descuento refleja el entre la inversión inicial más los ingresos descon- valor que le asignamos al tiempo, sobre la base de las tados y los costos descontados durante la vigencia del circunstancias y las oportunidades locales. ¿Cómo proyecto, evaluados a una tasa de descuento deter- elegimos una tasa de descuento? Podemos utilizar minada. Para que los proyectos se justifiquen desde el la tasa de los empréstitos a largo plazo, la tasa de punto de vista económico, el VNA debe ser superior inflación o el rendimiento de los mercados de capital, a cero. Un VNA negativo indica que, con la inversión ya que estos suelen ser oportunidades reales. Podemos planificada, perderíamos en lugar de generar dinero utilizar una tasa que refleje el rendimiento habitual en en cifras reales. proyectos similares, servicios similares o inversiones La tasa interna de rentabilidad (TIR) es la tasa similares. Pero debemos ser pragmáticos al elegir de descuento en la que los costos totales, incluida la la tasa adecuada, y siempre es mejor comparar las diversas opciones de tasas de descuento: inversión inicial, equivalen a los beneficios totales del proyecto. Si la TIR es superior a la tasa de interés • Una tasa de descuento baja implica que valoramos a a largo plazo comparable actual (por ejemplo, la tasa las generaciones futuras de la misma forma que nos bancaria de interés sobre los depósitos), se considera valoramos a nosotros mismos. que el proyecto se justifica desde el punto de vista Recuadro 7.5 Análisis de costos y beneficios, tasa interna de rentabilidad y valor neto actualizado: Un ejemplo A fin de introducir los conceptos de análisis de años. El alcalde debe decidir si este negocio costos y beneficios, tasa interna de rentabilidad y propuesto es conveniente. valor neto actualizado, comenzaremos con un ejemplo simple. El gobierno local de Newville ¿Usted qué piensa? recibió la siguiente propuesta: un grupo de El costo del proyecto para el municipio es de empresas minoristas desea construir un mercado US$10 millones. Los ingresos son de US$12 cubierto. Proponen que el municipio invierta millones en total. A primera vista, el proyecto US$10 millones en infraestructura. A cambio, la compensará los gastos que conlleva y generará comunidad comercial pagará un arrendamiento un valor neto de US$2 millones. Al parecer, el anual de US$2 millones durante los primeros seis alcalde podría aprobar el proyecto. (continúa en la página siguiente) Gestión de recursos externos 337 Recuadro 7.5 (continuación) ¿Es así? ¿Qué sucede con el valor de tiempo? Ahora elijamos una tasa de descuento para Al considerar el tiempo, vemos que US$2 convertir los valores nominales en valores actua- millones en el segundo o el tercer año no es lo lizados. Elijamos la tasa del 8 % que el banco ha mismo que US$10 millones gastados en el ofrecido al municipio por un depósito a plazo. primer año. El valor es menor a medida que ¿Cuál sería el resultado? Al utilizar la fórmula pasa el tiempo. ¿Y qué sucede si un banco VNA = ∑ Ri / (1+r)i − ∑ Ci / (1+r)i, r sería del 8 %, ofrece un interés anual del 8 % por el depósito y deberíamos calcular los valores actualizados a seis años? de los ingresos y los costos de los seis años. En Para ayudar al alcalde a tomar una decisión, el cuadro R7 .5.2, se muestran los resultados. mostramos los costos anuales y las ganancias Lecciones anuales en una hoja de trabajo y utilizamos una tasa de descuento para hacer que los valores El valor actualizado del costo total no cambia, sean comparables a lo largo del tiempo (véase el debido a que había un solo rubro de costos; sin cuadro R7 .5.1). embargo, el valor actualizado de la corriente de Presentemos estos valores al alcalde. El costo ingresos se ha modificado. El valor actualizado sería de US$10 millones; la rentabilidad sería de de los beneficios con la tasa de descuento US$2 millones por año y de US$12 millones en del 8 % sería de apenas US$9,246 millones, total. Por ende, tendríamos US$2 millones netos monto que es, en realidad, inferior al costo al final del período; parece muy conveniente. del proyecto. El valor neto actualizado es de US$−0,754 millones. Por lo tanto, no es recomendable que la ciudad financie el Cuadro R7.5.1 Valores actuales proyecto en estas condiciones, dado que Millones de US$ podría obtener más ganancias al depositar ese dinero en un banco. Pero además, según los Año 0 1 2 3 4 5 6 Total cálculos, el gobierno local debe solicitar a la Costo = C 10 10 comunidad comercial que se comprometa o celebre un contrato para pagar una tarifa anual Beneficios = B 2 2 2 2 2 2 12 más alta, por ejemplo, de US$2,3 millones, Valor neto −10 2 2 2 2 2 2 2 lo que garantizaría una TIR más elevada y un (∑Bi − C ) VNA positivo. Cuadro R7.5.2 Cálculo del valor neto actualizado con una tasa de descuento del 8 % Valor Año 0 1 2 3 4 5 6 actualizado (1) Tasa de descuento 1,08 1,166 1,26 1,36 1,469 1,587 compuesta (2) Costo = C 10 10 (3) Beneficio = B 0 2 2 2 2 2 2 (4) Factor de descuento 0,926 0,858 0,794 0,735 0,681 0,630 di = 1/(1+r)i (5) Beneficio neto 1,852 1,715 1,588 1,47 1,361 1,26 9,246 i BN = Ri /(1+r) = di*Bi (6) Valor neto actualizado −10 1,852 1,715 1,588 1,47 1,361 1,26 −0,754 (∑BNi−C ) 338 Finanzas municipales económico (es decir, ganaríamos más que simplemente se debe seguir adelante con el proyecto. Cuanto más depositando el dinero en un banco). rentable sea el proyecto, más alta será la TIR. Para aplicar lo mencionado anteriormente, consi- Por lo general, utilizamos análisis de costos y deremos que Ci es el costo de un proyecto en el año i y beneficios para medir los beneficios de intervenciones Ri los beneficios en el año i. El costo total del proyecto alternativas o para calcular un efecto directo con una será ∑ Ci, , la rentabilidad total será ∑ Ri, y el valor neto intervención y sin ella, como en el ejemplo del mercado total será = ∑ Ri − ∑ Ci. Al realizar el ajuste por tiempo, cubierto propuesto en Newville, que se describe en el obtendríamos el VNA del siguiente modo: recuadro 7.5. VNA = ∑ Ri/(1+r)i − ∑ Ci/(1+r)i, donde r es la tasa de interés e i sería los años 0, 1, 2, ..., n. Alternativas de financiamiento: Cuando el VNA es superior a cero, los ingresos Préstamos o bonos descontados son superiores a los costos descontados, lo Los gobiernos locales de los países en desarrollo que indica que el proyecto se justifica desde el punto recurren principalmente a las transferencias para de vista económico o comercial. financiar la infraestructura; sin embargo, muchos han La TIR es la tasa de descuento en la que el VNA intentado expandir y diversificar su financiamiento se hace igual a cero, es decir, la tasa de descuento más movilizando opciones basadas en el mercado como alta en la que los beneficios totales son equivalentes a alternativa. En general, estas opciones incluyen los los costos totales. Si la TIR es superior a las tasas de siguientes recursos externos: interés del mercado actuales (o el precio del capital para el gobierno), ciertamente vale la pena ejecutar el • préstamos de instituciones financieras o bancos de proyecto. Si la TIR es inferior al precio del dinero, no desarrollo especializados; Recuadro 7.6 Endeudamiento de gobiernos locales de América del Norte y Europa occidental El mercado de bonos municipales de Estados a largo plazo y las contribuciones gubernamen- Unidos se originó en respuesta a la expansión tales para establecer bancos e instituciones urbana del país que tuvo lugar en la década de financieras municipales. Algunos ejemplos de 1850. Las inversiones municipales en América bancos municipales son Dexia Credit Local de del Norte fueron financiadas en gran medida por Francia, BNG de los Países Bajos, Banco de bonos garantizados con ingresos para un fin Crédito de España y Credit Communal de específico (emitidos para financiar un proyecto Bélgica. La crisis financiera del período 2008-10 determinado), también llamados financiamiento afectó a estos grandes bancos debido a que para proyectos; otros preferían utilizar bonos de habían lanzado algunos productos atípicos para obligación general (véase a continuación la competir con otras instituciones financieras. En descripción de los tipos de bonos). El gobierno consecuencia, algunas entidades fueron nacio- central respaldó el financiamiento descentra- lizado al exonerar de impuestos a los bonos nalizadas y sometidas a una revisión total, municipales y al contribuir a los fondos rotatorios como ocurrió con el banco Dexia Credit Local, y los bancos de bonos estatales para que los que fue rescatado por una enorme cantidad de municipios más pequeños pudieran beneficiarse capital público, y la administración cambió con los bonos sin ser penalizados por su tamaño radicalmente. Sin embargo, todos han conti- reducido. nuado trabajando con los municipios, aunque Europa occidental aprovechó el acceso ahora están limitados a las autoridades locales preferencial histórico a los depósitos de ahorro nacionales. Gestión de recursos externos 339 • acceso a mercados de capital o emisión de bonos; • Los gobiernos locales a menudo tienen una posición fiscal débil con un superávit ordinario pequeño y • participación del sector privado a través de contratos, transferencias impredecibles de los niveles más arrendamientos y concesiones. altos de gobierno. El éxito de los gobiernos locales en la movilización • Están surgiendo mercados financieros y de capital de fondos basados en el mercado para inversiones locales, pero no ofrecen productos adecuados para locales varía enormemente, según la complejidad de los gobiernos locales. los mercados crediticios locales, la calidad del gobierno local y la forma en que los inversionistas privados perciben el riesgo de la autoridad local pertinente. Mercados de capital: Algunos países tienen una larga experiencia en la Emisión de bonos municipales movilización de deuda privada para financiar infraes- Los bonos municipales han sido utilizados profusa- tructura urbana (véase el recuadro 7.6). Las autoridades mente en América del Norte para financiar las inver- locales de América del Norte recurren principalmente siones de los gobiernos locales, pero son mucho a los bonos municipales, y en Europa occidental se han menos populares en Europa, especialmente en creado bancos municipales para ayudar a las autori- Francia y Alemania, donde los gobiernos locales en dades locales. El financiamiento mediante la emisión general solicitan préstamos a bancos especializados de bonos no es necesariamente un complemento de como Dexia. otros instrumentos; puede ser muy significativo si el mercado de capital es sólido. Por ejemplo, el mercado ¿Qué es un bono municipal? para los bonos municipales en Canadá y Estados Un bono municipal es una obligación de deuda emitida Unidos es más grande que el mercado para los bonos por una autoridad local con la promesa de pagar el de empresas privadas. interés del bono (cupón) en un cronograma de pagos En las economías emergentes o en desarrollo, el especificado y el capital al vencimiento. Por lo tanto, un acceso de los gobiernos locales a los mercados crediticios bono funciona como un préstamo: el emisor es el se ve obstaculizado por varios factores: prestatario (deudor), el titular es el prestamista • Los servicios locales como el abastecimiento de (acreedor) y el cupón es el interés. El objetivo es agua y las plantas de residuos sólidos no son atrac- similar al de un crédito bancario. El emisor (el gobierno tivos para los inversionistas privados, quienes temen local) vende bonos al público en general (a menudo, a que los proyectos tengan una recuperación de costos través de un banco de inversiones) y utiliza los fondos limitada y un prolongado período de gestación. provenientes de la venta para financiar proyectos de Recuadro 7.7 Suscripción El proceso más común para emitir bonos es través de la suscripción. En la suscripción, uno o más bancos compran la emisión completa de bonos de un emisor y los revenden a los inversionistas. De este modo, la empresa de valores asume el riesgo de no poder vender la emisión a los inversio- nistas finales. El gobierno central y los gobiernos locales generalmente emiten bonos mediante licitaciones, en las que tanto el público como los bancos pueden presentar ofertas para adquirirlos. Sin embargo, los costos pueden ser demasiado altos para un préstamo más pequeño, en cuyo caso el bono se emite como un bono de colocación privada, que permanece en poder del prestamista y no ingresa en el mercado de bonos general; este proceso representa una forma especial de financiamiento de los bancos. 340 Finanzas municipales capital como escuelas, sistemas de alcantarillado, etc. Los bonos devengan intereses a una tasa fija o (En el recuadro 7.7, se explica la suscripción, un variable. La fecha en la que el emisor reembolsa el proceso de emisión de bonos). Un bono puede impri- capital, es decir, la fecha de vencimiento del bono, mirse y comercializarse como un pagaré; sin embargo, puede ser varios años después. Los bonos a corto plazo los bonos se están emitiendo cada vez más solo de vencen en un período de uno a tres años, mientras que forma electrónica, sin un formulario impreso, lo que los bonos a largo plazo generalmente vencen después genera un ahorro considerable para los emisores. de más de una década. Recuadro 7.8 Bonos municipales en países en desarrollo o de ingreso mediano • Río de Janeiro fue la primera ciudad de US$500 000, con vencimientos de entre América Latina que emitió satisfactoria- dos y tres años. China está revisando la mente un bono en los mercados de capital legislación para permitir que los municipios internacionales. La ciudad emitió un bono accedan al mercado de bonos, en vista de la en julio de 1996 para refinanciar su deuda creciente presión de las ciudades chinas existente (con una tasa de interés del 10,3 % sobre el crédito bancario. China ha utilizado por US$125 millones durante tres años). El bonos de forma indirecta. bono estaba desprovisto de garantías, a • En India, municipios como la Corporación pesar de que era la primera vez que la ciudad Municipal de Ahmedabad han recaudado emitía deuda internacional. Desde entonces, alrededor de US$290 millones, principal- la estricta reglamentación tributaria ha mente para financiar sistemas de abasteci- impedido las emisiones de bonos munici- miento de agua y alcantarillado. A fin de pales en Brasil (Platz y Schroeder, 2007). reducir el riesgo e incrementar la comerciali- • Bogotá siguió el ejemplo de Río y emitió zación de estos bonos, la Junta de Bolsa y bonos internacionales en 2001; se vendieron Valores de la India ha publicado directrices US$100 millones a una tasa de interés del tendientes a aumentar la transparencia de 9,5 % y por un período de cinco años a fin de las emisiones y proteger los intereses de los recaudar fondos para financiar proyectos de inversionistas. infraestructura. Los bonos recibieron califica- • La ciudad de Johannesburgo es la única de ciones globales de BB+ de Fitch Ratings y BB de Standard & Poor’s. Los bonos de Sudáfrica que ha emitido bonos municipales Bogotá de 2001 no tenían garantía soberana. en los últimos años, aunque Kigali (Rwanda) • Zimbabwe emitió bonos municipales con también ha contemplado esta posibilidad. garantías soberanas, al igual que Sofía en Johannesburgo ha emitido cuatro bonos Bulgaria y Moscú y San Petersburgo en la institucionales por un valor total de US$506 Federación de Rusia. millones. Sudáfrica es el único país africano • Los emisores en Asia incluyen a Japón, la que emite bonos municipales. En 2004, la República de Corea, Malasia y Filipinas ciudad de Johannesburgo compró al Banco (Peterson, G. y P . Annez, 2008). Desde de Desarrollo del África Meridional (DBSA) y 1991, al menos 13 gobiernos locales de a la Corporación Financiera Internacional Asia han emitido bonos por un total (IFC) una garantía parcial para una emisión de US$34,5 millones (Platz, 2009). Las de bonos, con la que se garantizaba el 40 % emisiones han oscilado entre US$148 000 y de los fondos del bono. Fuente: Ngobeni, 2008. Gestión de recursos externos 341 Los inversionistas individuales poseen alrededor de bonos municipales de Estados Unidos aumentó de dos tercios de los aproximadamente US$2,8 billones de US$66 000 millones en 1960 a US$361 000 millones bonos municipales en circulación de Estados Unidos, en 1981 y a US$2,8 billones en 2010 (Shapiro, 2010). ya sea directa o indirectamente a través de fondos En 2010, más de 50 000 entidades emitieron un mutuos y otras inversiones. Los inversionistas en bonos monto sin precedentes de US$327 000 millones en generalmente buscan una corriente continua de pagos bonos municipales (Platz, 2009). de ingresos y, en comparación con los inversionistas Fuera de Estados Unidos, el mercado de la deuda bursátiles, pueden tener más aversión al riesgo y estar subnacional ha crecido en los últimos 10 años de más interesados en preservar la riqueza que en acumu- US$270 000 millones a US$396 000 millones, y el venci- larla, con rendimientos más seguros pero más bajos. miento medio se extendió de 7,14 años a 9,45 años. El Los bonos municipales han sido extraordina- financiamiento mediante la emisión de bonos munici- riamente útiles para recaudar capital para inver- pales ya se ha puesto en práctica en varios países; en el siones en infraestructura en las ciudades de recuadro 7.8 se incluyen ejemplos de África, América Estados Unidos, en parte porque el gobierno federal Latina, Asia meridional y oriental, y Europa. En el caso de exonera de impuestos a dichos bonos. El mercado de América Latina, ciudades de Argentina, Brasil, Colombia Recuadro 7.9 Emisión de bonos de obligación general en la ciudad de Novi Sad La ciudad de Novi Sad (Serbia) emitió los primeros bonos municipales del país en 2011, por un valor total de a35 millones, a una tasa anual del 6,25 % y con un vencimiento a 12 años y un período de gracia de 2 años. Con los recursos, se financiará la terminación del Bulevar de Europa y la construcción de 100 kilómetros de redes de alcantarillado. El suscriptor era UniCredit Bank de Serbia. Algunos economistas consideran que el deseo de incluir a la ciudad en el mapa de los mercados de capital fue el principal motivo para emitir el bono, en lugar de consideraciones económicas o financieras. Fuente: Novi Sad, 2011. Recuadro 7.10 Emisión de bonos a largo plazo en la ciudad de Johannesburgo En 2004, la ciudad de Johannesburgo intentó acceder al mercado de bonos con un bono de obligación general, a fin de reducir el costo general de la deuda. La emisión tenía varios objetivos: a) ampliar el plazo de vencimiento de la deuda existente; b) financiar proyectos de infraestructura a largo plazo; c) refinanciar la costosa deuda contraída con los bancos, y d) diversificar sus fuentes de financiamiento más allá de los créditos bancarios. La ciudad buscaba financiamiento a más de 10 años, pero para lograrlo a un precio razonable se necesitaba una mejora crediticia. IFC colaboró en la estructuración de la transacción y otorgó una garantía parcial de crédito (por el 40 % del total) compartida con el DBSA. Como resultado, en junio de 2004, Johannesburgo logró emitir un bono por valor de US$53 millones, con un cupón del 11,9 % y vencimiento a 12 años. Fitch Ratings otorgó a la ciudad la calificación A-. La suscripción fue 2,3 veces superior a lo previsto. Fuentes: IFC, 2004; Platz, 2009; Amim, 2010. 342 Finanzas municipales y México han emitido bonos de ingresos generales se utilizarán para pagar los bonos; en un proyecto de y bonos para un fin específico. Aguascalientes fue la abastecimiento de agua, las tarifas se utilizarán a tal fin. primera ciudad mexicana que emitió un bono municipal En el caso de la Corporación Municipal de Madurai en 2001 por la suma de Mex$90 millones. Actualmente, (India), el gobierno local emitió un bono garantizado otras tres ciudades mexicanas tienen emisiones de bonos con los ingresos para financiar 27 kilómetros de la en circulación por un valor total de US$1860 millones carretera de circunvalación interna de Madurai. El (Fitch Ratings, 2009). bono generó US$23 millones, con un vencimiento a 10 años y una tasa de interés del 12 %. Un plan de mejora especial y un fondo de garantía permitieron que la Tipos de bonos emisión recibiera la calificación AA+. Los bonos se Existen varios tipos de bonos municipales, entre los reembolsarían con los peajes cobrados por el uso de que se incluyen bonos de obligación general, bonos esa carretera. garantizados con los ingresos y bonos estructurados. Bonos estructurados Bonos de obligación general Los bonos estructurados están garantizados por El servicio de los bonos de obligación general se paga fuentes de ingresos que no son los que el propio con los ingresos generales del gobierno local, como proyecto genera. Por ejemplo, la provincia de Mendoza, en el caso de Río de Janeiro, Buenos Aires o en Argentina, emitió bonos internacionales para Johannesburgo (véanse los recuadros 7.9 y 7.10). El reestructurar su deuda interna. El gobierno provincial municipio utiliza todo el conjunto de sus fuentes de utilizó las regalías del petróleo previstas de la provincia ingresos, incluidos los impuestos y las tasas, las trans- para garantizar el pago de los bonos, tanto para atender ferencias intergubernamentales y los subsidios no el servicio de los bonos como para rescatarlos a su condicionales, para atender el servicio de la deuda vencimiento. pendiente y los intereses. Si los gobiernos locales En los países en desarrollo, los inversionistas tienen deuda pendiente y el mercado duda que puedan preocupados por la capacidad crediticia de los generar ingresos suficientes para pagar el servicio de gobiernos locales suelen preferir los bonos estructu- la deuda, una parte de esos ingresos se deposita en una rados, dado que el gobierno local garantiza que los cuenta de custodia para garantizar que se pague de bonos se pagarán, independientemente de cualquier forma oportuna el servicio de los bonos. acontecimiento interno o externo. Esto se logra mediante la interceptación de las transferencias inter- Bonos garantizados con los ingresos gubernamentales y los ingresos provenientes del Los bonos garantizados con los ingresos o para fines petróleo; es decir, antes de que las transferencias o las especiales están garantizados por los ingresos previstos regalías se depositen en la cuenta del gobierno local, se del proyecto que se financia. Por ejemplo, en un retira (intercepta) una suma para pagar el servicio de proyecto de construcción de una autopista, los peajes la deuda. Recuadro 7.11 Calificaciones en las economías emergentes Las calificaciones tienen carácter obligatorio para los gobiernos locales de India cuando el venci- miento de la emisión es superior a 18 meses. Entre las economías emergentes que tienen califica- ciones de los gobiernos locales, se incluyen Argentina, Brasil, Bulgaria, la Federación de Rusia, India, Kazajstán, Malasia, México, Marruecos, Polonia, Rumania, Sudáfrica, Turquía y Ucrania. México ha promovido con especial interés la preparación de calificaciones crediticias de los gobiernos locales como base para los créditos bancarios y la emisión de bonos. Gestión de recursos externos 343 Calificaciones crediticias y del riesgo Tres importantes organismos de calificación credi- Las calificaciones crediticias son evaluaciones de la ticia de bonos municipales representan el 95 % de capacidad crediticia de un gobierno local o de una todas las calificaciones internacionales a nivel mundial: emisión de bonos, y son realizadas por organismos de • Moody’s Investors Service; calificación crediticia reconocidos. Básicamente, la calificación indica el riesgo de que un gobierno deter- • Standard & Poor’s; minado no pague puntualmente los intereses y el capital del bono. En el recuadro 7.11, se resumen las califica- • Fitch Ratings. ciones en evolución de las economías emergentes (para Las calificaciones combinan análisis cuantitativos obtener más detalles, véase Peterson, 1998). y opiniones acerca de la capacidad del municipio La evaluación del riesgo se basa en las condi- para pagar puntualmente la deuda; los resultados se ciones económicas y financieras del gobierno local, publican con puntuaciones específicas (grados de los indicadores fiscales anteriores, la estructura de la calificación). A fin de asignar una calificación a los deuda y los pagos pendientes, y los factores futuros bonos de obligación general, los organismos de califi- que pueden afectar la capacidad crediticia de los cación crediticia evalúan los siguientes factores: gobiernos locales. Una calificación alta (de apto para la inversión) otorgada por un organismo de calificación • la economía local y nacional; crediticia confiable es especialmente útil. En general, • la estructura de la deuda; las compañías de seguros y los fondos de previsión (fondos financiados con contribuciones de miembros) • la situación financiera; son los principales compradores de bonos munici- • factores demográficos; pales, y necesitan tener la certeza de que dichos bonos están garantizados. Sin embargo, las calificaciones • las prácticas de gestión del gobierno local y el crediticias son costosas, y los municipios quizá deban marco jurídico. evaluar si las ventajas relacionadas con la calificación Los organismos de calificación crediticia utilizan son inferiores al beneficio que se prevé obtener con la coeficientes matemáticos para comparar un emisor calificación del bono. con otros. Sin embargo, una calificación no es una evaluación científica, y las opiniones subjetivas Organismos de calificación crediticia desempeñan un papel fundamental en la puntuación Los organismos de calificación crediticia cumplen asignada. En el caso de la calificación de Moody’s, una función clave al brindar al mercado información por ejemplo, la anotación varía de Aaa (la capacidad sobre la capacidad de una autoridad local deter- crediticia más sólida) a Baa (la capacidad crediticia minada para emitir deuda y pagarla puntualmente. promedio). En el cuadro 7.4, se resumen las diferentes Los municipios calificados deben compartir sus datos anotaciones de los tres organismos de calificación financieros principales con el público y aplicar su crediticia. También existen los grados C y D, pero propia disciplina fiscal. es recomendable que los clientes eviten someterse Cuadro 7.4 Calificaciones de apto para la inversión de tres organismos de calificación crediticia Calificación Moody’s Standard & Poor’s Fitch Ratings Mejor calidad Aaa AAA AAA Alta calidad Aa1, Aa2, Aa3 AA+, AA, AA− AA+, AA, AA− Grado medio-alto A1, A2 A+, A A+, A A3 A− A− Grado medio Baa1, Baa2, Baa3 BBB+, BBB, BBB− BBB+, BBB, BBB− 344 Finanzas municipales Cuadro 7.5 Comparación entre bonos y financiamiento de bancos Bonos Financiamiento de bancos Costo Costos de transacción altos con Transacción simple y rápida sin costos, excepto preparación costosa. en el caso de los préstamos sindicados. Vencimiento Plazo relativamente más prolongado. Corto plazo. Tasas de interés Tasas fijas. Tasas flotantes. Pago Rescate al vencimiento. En cuotas. Méritos y deméritos Recaudación de fondos de numerosos No se requiere la calificación crediticia; los bancos inversionistas; se requiere una pueden ofrecer “financiamiento relacional” basado calificación crediticia alta para la en la confianza generada en las interacciones emisión. previas con el banco, y no en función de indicadores de riesgo claros específicos (sin embargo, las ventajas y desventajas siguen existiendo). Recuadro 7.12 Comparación entre bonos y financiamiento de bancos • A largo plazo o a corto plazo. Los bonos gobierno local posibilita la flexibilidad en las pueden utilizarse para inversiones a corto condiciones de los préstamos. Los presta- plazo y a largo plazo, y cubren diversas tarios pueden devolver el préstamo en parte o necesidades, incluido el desarrollo de totalmente en cualquier momento, con escaso infraestructura. En términos generales, un o ningún aviso previo. Una desventaja, sin bono tiene como objetivo financiar una embargo, es que los prestamistas también inversión a largo plazo, mientras que un pueden cambiar las condiciones del acuerdo, préstamo bancario es más adecuado para aunque los prestatarios pueden (en teoría) atender las necesidades a corto plazo. transferir sus cuentas a otro sitio, suponiendo • Acceso al mercado. El préstamo bancario que existe otro prestamista disponible. De está disponible para la mayoría de los todos modos, los bancos tienen derecho a municipios (siempre que dispongan de una manipular las condiciones de los préstamos corriente regular de ingresos), mientras que prácticamente con total libertad. el mercado de bonos implica obstáculos • Reputación en el mercado de bonos. Los costosos y engorrosos para la autoridad local gobiernos locales deben forjarse una que desea emitir un bono. Solamente reputación. El gobierno local está mejor aquellos que han llevado a cabo el proceso protegido del cambio unilateral de las condi- pueden operar en el mercado de bonos, pero una vez que el gobierno local es aceptado en ciones, ya que la emisión de bonos implica el mercado, los costos administrativos y de términos y condiciones estandarizados, búsqueda de capital en préstamo se reducen según las condiciones en las que se presta considerablemente. el capital. Si bien la estandarización fortalece • Flexibilidad e información. La mayoría de los la capacidad de llegar a una variedad más gobiernos locales utilizan créditos bancarios. amplia de inversionistas, ayuda a reducir los Los bancos locales satisfacen las necesidades costos de búsqueda y reconoce la liquidez de liquidez y proporcionan diariamente un (el prestatario dispone de los fondos de los conjunto de servicios bancarios. Con el bonos de forma inmediata, sin condiciones tiempo, los bancos establecen una larga e independientemente del calendario de relación con los municipios que beneficia a ejecución del proyecto), también hace que la estos últimos cuando surge la necesidad de renegociación en caso de dificultades sea obtener capital. La relación entre el banco y el prácticamente imposible. Fuente: Platz, 2009. Gestión de recursos externos 345 a una calificación de su desempeño si es probable que considerables, buenas calificaciones y necesidades reciban un grado tan bajo. financieras de largo plazo pueden hacerlo. Para los La calificación de un bono cumple la función de gobiernos locales pequeños, solicitar financiamiento a una evaluación del riesgo crediticio. No constituye una bancos comerciales o bancos de bonos u obtener un recomendación para invertir en un bono y no tiene préstamo a través de un consorcio pueden ser mejores en cuenta las preferencias de riesgo del inversionista. opciones, dadas las ventajas de emitir bonos. ¿Cómo se Sin embargo, el mercado sigue de cerca las califica- pueden comparar las alternativas de préstamos o ciones de riesgo crediticio y, en el caso de los bonos, la bonos? Las ventajas y las desventajas de los bonos y los calificación suele ser el factor que más afecta el costo préstamos se explican a continuación y se resumen en de los intereses. Si bien los municipios son calificados el cuadro 7.5 y el recuadro 7.12. sobre la base de sus méritos, la calificación del país se considera como un límite máximo para las entidades subnacionales; por ende, la calificación de una ciudad Los bonos tienen ventajas Entre los beneficios de los bonos, se incluyen el hecho no puede ser mejor que la del país al que pertenece. de que los gobiernos locales reciben todo el dinero que necesitan por adelantado, en lugar de gradual- Comparación de bonos y créditos bancarios mente, como ocurre con el proceso de desembolso ¿Todos los gobiernos locales pueden emitir bonos? No. habitual de los bancos, y que los fondos generalmente Solo los gobiernos locales con programas de inversión se obtienen a un costo menor que a través de un Recuadro 7.13 Calificación nacional en México México promovió el uso de calificaciones crediticias de los gobiernos locales con las reglamenta- ciones introducidas en 2004 por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Dichas reglamenta- ciones exigen que los bancos tomen precauciones (es decir, que asignen fondos de reserva para posibles incumplimientos) que deben aumentar conforme al plazo de vencimiento de la deuda pendiente y en proporción al nivel de riesgo determinado por la calificación crediticia asignada por un organismo externo de calificación. Si la entidad del gobierno local no está calificada, los bancos asignan el nivel de riesgo más alto, y su motivación para otorgar financiamiento a dicha entidad claramente disminuye. Fuente: Annez y Peterson, 2008. Recuadro 7.14 Modernización del financiamiento de las inversiones locales en México Las autoridades mexicanas locales no tenían acceso directo a los mercados de capital. La mayor parte del financiamiento se obtenía a través del banco oficial (Banobras) en forma de créditos de corto y mediano plazo. La adopción de la obligación de la calificación nacional que utilizaron primero los bancos tuvo importantes repercusiones para el desarrollo de los mercados de deuda locales. Los gobiernos locales de México ahora pueden obtener acceso a fondos de compañías de seguros y bancos de inversión. Las emisiones de deuda están aumentando, con fondos de reserva que exigen que el emisor deposite tres años de pago de la deuda como garantía para los inversionistas. Fuente: Annez y Peterson, 2008. 346 Finanzas municipales crédito bancario, a menudo en dos o tres puntos interno, y de la legislación que regula el endeuda- porcentuales. Las condiciones de los fondos también miento de los gobiernos locales. Los mercados son fijas para todo el período de la emisión y no internos de capital se desarrollan con el crecimiento pueden modificarse ni rescatarse. de los fondos de pensiones nacionales (como en Chile y México; véase el recuadro 7.14), la descentralización Los bonos tienen deficiencias de los servicios e ingresos hacia los gobiernos locales, A continuación, se incluyen algunas de las deficiencias y el fortalecimiento de las instituciones locales, de los bonos: incluida la mejora de la capacidad para elaborar informes financieros de acuerdo con las prácticas • La preparación de una emisión de bonos es compleja. estándares. En los países donde los fondos de pensión Se requieren datos adecuados, comprensión y y las compañías de seguros están autorizados a invertir divulgación de información financiera y económica en deuda de gobiernos locales, aumenta considerable- sobre el gobierno local, y conocimiento del mercado mente la capacidad del gobierno local de emitir bonos. para garantizar que la emisión se realice en También se necesitan leyes para autorizar expre- términos favorables. samente a los gobiernos locales a emitir bonos, lo que incluye la publicación de la información que debe facili- • La emisión de bonos es costosa. Los gobiernos tarse y la manera en que la emisión es compatible con locales (emisores) deben pagar aranceles al el marco institucional existente. La deuda de las autori- organismo de calificación crediticia, aranceles al dades locales siempre está reglamentada por una ley banco que vende los bonos al público (suscriptor), sobre la deuda pública, seguida de una reglamentación aranceles por las operaciones en el mercado de especial sobre la deuda local. Esta ley reglamenta, al capital, y financiar el costo de la comercialización menos, tres aspectos: a) la autorización de deudas y la publicidad. Por ejemplo, el arancel que Fitch para cada tipo de gobierno local; b) los tipos de deudas Ratings cobra por calificar bonos municipales autorizadas (a corto plazo, a largo plazo, préstamos y puede alcanzar hasta US$750 000 por emisión bonos), y c) el establecimiento de un límite de deuda. (véase www.fitchratings.com). El costo depende A lo largo de toda la historia de Estados Unidos, del tiempo y el esfuerzo que se necesiten para los medios impresos han proporcionado activamente evaluar al emisor de los bonos. Dada la falta de información fundamental para los inversionistas. datos sobre los municipios pequeños, su califi- cación puede resultar muy costosa. Los municipios Los organismos de calificación crediticia surgieron pequeños o medianos rara vez pueden emitir en 1909 y, desde entonces, han desempeñado una bonos debido al costo elevado de tales emisiones y función importante en los mercados emergentes y a que los posibles inversionistas no se interesan establecidos. En los últimos 60 años, las calificaciones por las emisiones pequeñas. se han convertido en una condición indispensable para la mayoría de los emisores privados o públicos Varios países han tomado medidas para fortalecer la que intentan movilizar grandes sumas de capital. Las capacidad de calificación local, a fin de ayudar a los calificaciones pueden ser especialmente importantes municipios a mejorar sus datos y aumentar su para los emisores menos conocidos que procuran capacidad de obtener préstamos en el mercado. En el instalarse en el mercado interno o acceder a mercados recuadro 7.13, se resume el caso de México y las internacionales (Platz, 2009). Lamentablemente, la medidas implementadas por el gobierno central para crisis financiera del período 2008-09 y la función que establecer una cultura de calificación de los gobiernos cumplieron algunos organismos de calificación credi- locales que pueda ser utilizada por todo el sistema ticia han afectado gravemente la confianza en estos bancario al momento de otorgar financiamiento a organismos. dichos gobiernos. Regulaciones de la deuda Condiciones para una emisión subsoberana de bonos exitosa El éxito de los mercados de bonos municipales Si bien muchos gobiernos locales han accedido al depende del tamaño y la deuda del mercado financiero financiamiento a largo plazo, algunos no han pagado Gestión de recursos externos 347 puntualmente sus deudas, lo que ha generado un solicitar en préstamo (o tope de la deuda), al tipo de aumento de los costos, vergüenza para el gobierno endeudamiento permitido (en general, no se permite central y, en ocasiones, la quiebra. Varios de estos que los gobiernos municipales obtengan préstamos casos, principalmente, en la década de 1990, han externos) o a los tipos de gastos que se pueden desprestigiado a los gobiernos locales en los mercados financiar con los fondos obtenidos en empréstito (en financieros y explican por qué los bancos comerciales general, gastos de capital). se resisten a prestar a las autoridades locales sin Brasil ha introducido límites de deuda estrictos para garantías adecuadas de los niveles más altos de evitar que se repita la crisis de la deuda de la década de gobierno. En la década de 1990, se produjeron famosas 1990, cuando grandes municipios como Río de Janeiro quiebras locales, como la del condado de Orange, en y São Paulo tuvieron que ser rescatados varias veces, California, la ciudad de Nueva York y la ciudad de y el gobierno nacional absorbió su deuda subnacional. Washington. En la actualidad, una nueva oleada de Cuando los gobiernos nacionales permiten que los gobiernos locales se ha declarado en quiebra, debido a locales o de los estados pidan préstamos en moneda que la deuda emitida para financiar inversiones (como extranjera, asumen implícitamente la responsabilidad alcantarillados e incineradores) ha aumentado rápida- mente y los gobiernos locales están en mora y cerca de de rescatarlos en caso de que no paguen puntualmente incurrir en incumplimiento de los pagos. En el su deuda. De hecho, la reputación de una nación en recuadro 7.1, se resume la situación de Harrisburg, los mercados internacionales puede verse gravemente Pensilvania, ciudad que ha incurrido en incumpli- afectada cuando un gobierno local grande incurre en miento de los pagos porque había emitido una garantía incumplimiento de los pagos. para el constructor de un incinerador. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil exigió disciplina fiscal a los gobiernos locales, un paso impor- Motivos y reglas de la regulación de la deuda tante que señaló una clara ruptura con el sobreendeu- A fin de restituir la confianza del sector privado en los damiento del pasado (véase el recuadro 7.15). Dado municipios y evitar que la deuda de los gobiernos que la mayoría de los 5560 municipios brasileros se locales exceda su capacidad de pago, la mayoría de los había acercado a los límites de su deuda, el gobierno países ha aprobado leyes que establecen límites y nacional prohibió la emisión de deudas municipales condiciones para el endeudamiento de los gobiernos nuevas en el año 2000. Al mismo tiempo, México locales. Algunos prohíben el endeudamiento municipal fomentó el desarrollo de mercados internos para la (por ejemplo, Chile, China y Pakistán). Sin embargo, en deuda de los gobiernos locales y promovió el uso de la mayoría de los casos, los controles se aplican al calificaciones crediticias de los gobiernos locales monto máximo que los gobiernos locales pueden (Platz, 2009). Recuadro 7.15 Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil La Ley de Responsabilidad Fiscal de mayo del año 2000 rige los gastos y la deuda de los municipios. Incluye fuertes restricciones presupuestarias: límites a los montos que un municipio puede solicitar en préstamo y límites a determinados gastos. Por ejemplo, el servicio de la deuda no puede ser superior al 25 % de los ingresos ordinarios, los gastos de personal no pueden ser inferiores al 60 % de los ingresos ordinarios netos, y la relación entre el saldo total de la deuda y los ingresos netos no puede ser superior al 100 %. Si un municipio no respeta los límites de gastos, no se le permite celebrar contratos ni realizar operaciones de crédito. Además, los municipios elaboran informes trimestrales que deben presentar al gobierno central. Los alcaldes no están autorizados a incurrir en nuevos gastos durante los seis meses anteriores al final de su mandato. Fuentes: Platz, 2009; Melo, 2005; Banco Mundial, 2002. 348 Finanzas municipales Recuadro 7.16 Controles de la deuda municipal en países seleccionados • Alemania. Cada gobierno local tiene límites de • Francia. Los superávits de operación de años endeudamiento, y se requiere la aprobación previos deben superar los pagos del servicio expresa del estado. de la deuda. No se aplican otras restricciones. • Austria. Criterios individuales; no hay una • Irlanda. Cada endeudamiento municipal debe regla general para los gobiernos locales, y los ser aprobado por el Ministerio de Hacienda. límites absolutos o relativos son diferentes. • Italia. Los municipios deben tener cuentas • Brasil. No se permite la deuda externa; el equilibradas. Los pagos del servicio de la servicio de la deuda debe ser, como máximo, deuda no pueden superar el 25 % de los ingresos ordinarios. Los préstamos deben del 15 % de los ingresos netos; el saldo de la tener plazos de 10 años, como mínimo. La deuda debe ser, como máximo, del 100 % de Tesorería del Estado establece la tasa de los ingresos netos. Está prohibido solicitar interés legal máxima. préstamos al Banco Central y a los niveles • Noruega. Se permite el endeudamiento solo superiores de gobierno. para realizar inversiones. • Dinamarca. No se permite el endeudamiento • Reino Unido. Cada año, el gobierno le indica municipal, con pocas excepciones. Se otorga a cada gobierno local los límites máximos permiso automáticamente para el endeuda- para la aprobación de créditos. miento basado en tarifas para las empresas • República Checa y Polonia. El servicio de de servicios públicos. la deuda debe ser inferior al 15 % de los • España. La deuda municipal total no puede ingresos. Se requieren proyecciones del superar el 110 % de los ingresos anuales. servicio de la deuda a cinco años. Las reglamentaciones sobre el endeudamiento de para inversiones de capital y los préstamos de liquidez los gobiernos locales suelen centrarse en cuatro reglas: (a corto plazo), pero exigen que sean reembolsados dentro del ejercicio presupuestario. Algunos de los • El uso de los fondos del préstamo. Con el préstamo se controles que se utilizan en los Estados miembros de la deben financiar proyectos de infraestructura a largo OCDE se aplican al saldo de la deuda, las garantías, los plazo, no los gastos ordinarios. ingresos para garantizar la deuda, los fines y los inter- • El límite de la deuda. El saldo de la deuda (el total de mediarios (véase el recuadro 7.16 para conocer una lista la deuda que está pendiente) o el servicio de la detallada de las reglas de países seleccionados): deuda (el pago de intereses y la amortización del • Los controles sobre el saldo de la deuda o el servicio saldo de la deuda) deben limitarse a un cierto de la deuda (es decir, la amortización más los porcentaje de los ingresos. intereses) establecen límites para el monto de la deuda, generalmente definidos como un porcentaje • Fuentes de financiamiento. En general, no se permiten los préstamos externos. de los ingresos anuales. En Brasil, el saldo de la deuda no puede ser superior al 60 % de los ingresos • En caso de incumplimiento de pago. Se debe especi- ordinarios y el servicio de la deuda debe ser ficar quién paga si se produce un incumplimiento inferior al 25 % de los ingresos ordinarios. de pago, o qué ingresos pueden interceptarse para • Los controles sobre las garantías se aplican al otorga- pagar la deuda. miento de garantías y a los tipos de caución que un La mayoría de los Estados miembros de la OCDE y de gobierno local puede ofrecer a un prestamista. Las la Unión Europea permiten el endeudamiento local garantías municipales se consideran justificadas Gestión de recursos externos 349 cuando respaldan proyectos de servicios esenciales, • En primer lugar, los gobiernos locales pueden optar pero no se deben utilizar para apoyar inversiones por ignorar u ocultar los límites. Pueden aceptar comerciales o generadoras de ingresos. préstamos de bancos locales y no registrarlos en los documentos del presupuesto oficial. Cuando los • Los controles sobre los ingresos para garantizar deuda préstamos vencen, los gobiernos locales deben se aplican al tipo de ingreso que se puede o no se realizar el pago o solicitar al gobierno central del puede utilizar para atender el servicio de la deuda. estado que los rescate. • Los controles sobre los fines se aplican a los tipos de • En segundo lugar, los gobiernos locales pueden proyectos para los cuales un municipio puede endeu- tomar un préstamo de un proveedor en forma de darse. La mayoría de los países permiten el endeuda- pago diferido, en general con una tasa de interés miento municipal únicamente para proyectos de mucho más alta que la del mercado, o simplemente infraestructura a largo plazo. demorar el pago de las facturas a los proveedores. Esta práctica es a menudo perjudicial para el sector • Los controles sobre los intermediarios son restric- privado, ya que a los proveedores puede resultarles ciones referidas a los tipos de instituciones de difícil sobrevivir si no les pagan. En Grecia y crédito, e incluyen la moneda, las tasas de interés, Portugal, las dificultades financieras recientes han las comisiones y otras condiciones de los préstamos. obligado a algunos proveedores a cesar sus activi- dades, debido a que no han podido recibir los pagos Prácticas de endeudamiento informales de los gobiernos locales. o excepcionales A pesar de la legislación que establece claramente el Préstamos a través de entidades especiales monto que se puede solicitar en préstamo, los Los municipios prefieren solicitar préstamos a través gobiernos locales a menudo eluden los límites de de sus emprendimientos, algunos de los cuales se endeudamiento. Esto ocurre especialmente cuando los denominan entidades con fines especiales (SPV, por su sistemas de gestión no son estrictos, y los gobiernos sigla en inglés), o a través de las empresas de servicios locales pueden suponer que no se los descubrirá por públicos, las cuales son de propiedad absoluta del algún tiempo. Durante las décadas de 1980 y 1990, esto municipio. Este es el caso más común en China. La ley era lo habitual en la mayoría de los municipios de prohíbe a los gobiernos locales de China solicitar Argentina, Bolivia y Brasil. ¿Cómo pueden estos préstamos a bancos internos o externos, o emitir gobiernos eludir los límites sin consecuencia alguna? deuda. A fin de eludir esta restricción, los gobiernos Cuadro 7.6 Lista de comprobación para administradores de deuda Indicador ¿Qué se debe hacer? Estructura de la deuda: largo plazo o corto Comprobar si es sostenible y si existe disparidad o agrupamiento de plazo, interna o externa, tasas de interés pagos (pagos globales). flexibles o fijas. Servicio de la deuda: Debe ser, como máximo, del 15 % por encima del horizonte previsto. % de ingresos netos. Deuda total: saldo de la deuda Debe ser, como máximo, del 60 %; un valor más alto dará lugar a un como % de ingresos netos. servicio de la deuda alto y ocasionará problemas en el futuro. Deuda total per cápita. Comprobar con ciudades que tengan el mismo nivel de desarrollo. Decidir entre los programas de deuda. • Utilizar el VNA de perfiles de deuda alternativos a fin de elegir el mejor enfoque para la estructura de la deuda prevista. • Modelar y simular flujos de ingresos y gastos. • Definir el valor de referencia y las situaciones alternativas. • Elegir el valor de descuento. 350 Finanzas municipales Gráfico 7.4 Ejemplo de fluctuaciones del servicio de la deuda de un municipio, 2012-17 (millones en cualquier moneda) 200 Cualquier moneda 150 100 50 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Año Capital Proyección de pagos de intereses locales utilizan sus entidades especiales (o empresas Dado el tamaño desigual del servicio de la deuda, financiadas en su totalidad con capital municipal), que el funcionario responsable deberá analizar cuidado- tienen autorización para solicitar préstamos. Las samente la fluctuación de los pagos de intereses y la grandes áreas metropolitanas como Beijing y Shanghái amortización de la deuda (reembolso del capital). Por han utilizado SPV en reiteradas oportunidades a fin de este motivo, es importante evitar el uso de tendencias obtener préstamos para financiar proyectos de simples para proyectar el servicio de la deuda, ya desarrollo de gran envergadura. Esto representa un que puede ser sorprendentemente alta en los años grave problema en materia de transparencia y control futuros, en especial si una parte del saldo de la deuda presupuestario. El tamaño de la deuda de los está en bonos, que exigen el reembolso del capital en gobiernos locales se desconoce, ya que las autoridades un solo pago al vencimiento. Para evitar problemas locales no están obligadas a informar la deuda de sus con el servicio de la deuda y crisis de liquidez graves, SPV. En consecuencia, las autoridades chinas están los gobiernos locales quizá deban crear un fondo de considerando la posibilidad de flexibilizar las restric- reserva, a fin de garantizar su capacidad de pagar ciones anteriores y permitir que los gobiernos locales puntualmente las deudas. En el gráfico 7.4, se presenta accedan a los mercados de capital de conformidad con un ejemplo de fluctuaciones inestables del servicio de reglas claras y transparentes. la deuda. En ese caso, el municipio debe elaborar un presupuesto adecuado para evitar problemas en 2014, cuando el servicio anual de la deuda aumentará de Lista de comprobación para administradores 90 millones (en cualquier moneda) a 190 millones; de deuda otro reto se presentará en 2017. A fin de cumplir con las restricciones y los marcos Las turbulencias del mercado financiero de 2009 jurídicos impuestos por el gobierno central, es útil que parecen haber contaminado a los gobiernos locales. los funcionarios públicos locales apliquen algunas Las emisiones de bonos se tornaron demasiado compli- mediciones y reglas empíricas para garantizar que su cadas y repletas de cláusulas poco claras que, con el deuda siga siendo manejable; de esa forma, se puede tiempo, tuvieron consecuencias negativas para los pagar la deuda sin alterar la provisión de otros servicios. gobiernos locales y los dejaron con pocas alternativas En el cuadro 7.6, se incluye una lista de comprobación para refinanciar la deuda. Las proyecciones excesi- simple para los administradores de deuda. vamente optimistas sobre los proyectos generadores Gestión de recursos externos 351 Recuadro 7.17 El condado de Jefferson solicita la protección por quiebra El condado de Jefferson, Alabama, siguió los junto con riesgosos canjes financieros que no pasos del condado de Orange, California, cuya protegieron al condado de los cambios en las quiebra fue provocada por una inversión en tasas de interés, sino todo lo contrario. Los riesgosos instrumentos derivados de tasas de bonos vendidos a los inversionistas para interés a través de la incentivación de un banco financiar el trabajo contenían cláusulas que de inversión. En 1994, el condado de Orange aceleraban los pagos y las tasas de interés si se solicitó la protección por quiebra, y declaró un producían ciertas condiciones en el mercado de pasivo de US$1700 millones. Fue la quiebra bonos. Esas condiciones se consideraban poco municipal más grande de la historia de Estados probables en ese momento, y se explicó que Unidos hasta noviembre de 2011, cuando el las cláusulas permitirían al condado ahorrar condado de Jefferson declaró un pasivo de dinero en el largo plazo. Sin embargo, las US$4230 millones, que incluía US$3140 millones cláusulas entraron en vigencia debido a las de deuda por un sistema de alcantarillado, condiciones extraordinarias del mercado de US$800 millones por construcción de escuelas y bonos en 2008, lo que dio lugar a calendarios de US$305 millones por garantías generales. pagos acelerados y tasas de interés punitorias. Los problemas del condado de Jefferson La deuda inicial de US$1000 millones aumentó están vinculados con dos cuestiones: a) la a más del triple. inversión en un sistema de alcantarillado La gota que colmó el vaso de los problemas costoso para el condado, y b) la estructura finan- financieros del condado de Jefferson cayó ciera del bono con el que se financió esa cuando su impuesto profesional fue declarado inversión. Al igual que en el caso del condado inconstitucional en 2011, lo que redujo en de Orange, se afirma que parte del desastre del US$66 millones sus ingresos anuales. La condado de Jefferson fue causado por el asesor decisión de declarar la quiebra se basó en la financiero que estructuró y vendió la mayoría de creencia de que sería más fácil obtener una los bonos para el alcantarillado, por valor de reducción de la deuda de los tribunales que US$3100 millones, que ocasionaron la quiebra, negociar con los titulares de los bonos. Fuente: Church, Selway y McCarty, 2011. de ingresos, junto con los debates en curso entre las oficiales financieros locales y los dirigentes políticos ciudades y los estados acerca de los impuestos que deben ser conscientes del riesgo de insolvencia y de deben aplicarse y los activos que deben venderse, han las posibles consecuencias del incumplimiento del dado lugar a una situación difícil. Finalmente, tanto servicio de la deuda. Algunos países, como Hungría, la ciudad de Harrisburg (véase el recuadro 7.1) como Sudáfrica y Estados Unidos, siguen procedimientos el condado de Jefferson (recuadro 7.17) solicitaron la legislativos en los que un administrador fiduciario protección por quiebra3. designado por un tribunal (Estados Unidos) o un El endeudamiento no solo amplía la capacidad administrador designado por un nivel superior de de financiamiento de los gobiernos locales, sino que gobierno (Sudáfrica) se hace cargo del control finan- también conlleva el riesgo de insolvencia. Entre los ciero del municipio en dificultades. El administrador motivos, se incluyen las proyecciones de ingresos fiduciario restringe los gastos y paga a los acreedores excesivamente optimistas, los ciclos económicos que con fondos procedentes de la venta de activos comer- reducen la recaudación de ingresos propios, la inesta- cializables y de los ahorros en los ingresos, con una bilidad de las transferencias, la falta de eficiencia distribución equitativa de las pérdidas entre las partes en la recaudación y el desempeño deficiente de los interesadas. El objetivo preponderante es mantener proyectos generadores de ingresos. Por lo tanto, los las funciones y los servicios mínimos del gobierno, 352 Finanzas municipales Gráfico 7.5 Marco lógico de garantías de crédito Garantía o mejora crediticia go u Es iern co b na po o l mi nt e sib oca sió ga go d ía le l p n ra qu ag Pa e e ue l Crédito de un banco El gobierno local comercial al gobierno local tiene un mejor crédito pagar a los acreedores en un grado aceptable e imple- Mejora crediticia y garantías mentar medidas para restablecer la sostenibilidad de préstamos financiera (Canuto y Liu, 2013). La mayoría de los países en desarrollo imple- Las mejoras crediticias son instrumentos para mitigar mentan intervenciones especiales, pues carecen o reducir los riesgos en las transacciones de deuda. El de reglas para abordar la situación de insolvencia. principal riesgo que se corre al prestar dinero a los Las medidas incluyen la venta de algunos activos, la gobiernos locales es el de incumplimiento, es decir, interceptación de ingresos provenientes de un nivel el riesgo de que el gobierno local no tenga dinero superior de gobierno y, a menudo, rescates de un nivel suficiente para pagar los intereses y la amortización de superior de gobierno. Estas medidas tienen el mismo la deuda a su vencimiento. Ese incumplimiento puede objetivo principal (mantener los servicios), pero ser producto de los recursos limitados del gobierno generalmente son ineficaces, reducen la responsabi- local, de la recaudación deficiente de ingresos, de lidad de los funcionarios locales, suavizan las limita- algún acontecimiento extraordinario e imprevisto ciones presupuestarias y plantean el problema de la como un desastre natural, o incluso de modificaciones equidad. La interceptación de los ingresos se utiliza en las reglamentaciones del gobierno central. profusamente pero, en general, es ineficaz, ya que En los países en los que el endeudamiento solo se puede interceptar una parte de los ingresos municipal no está suficientemente desarrollado, los y, por ende, no se puede eliminar deudas grandes. El bancos insisten en diversos mecanismos de garantía, rescate suele ser injusto, ya que los municipios bien como hipotecas, derechos sobre bienes inmuebles administrados no reciben nada, mientras que aquellos municipales o interceptación de ingresos. La deuda que gastan de forma irresponsable pueden recibir una puede verse influida por las propiedades que los transferencia especial enorme del gobierno central municipios pueden ofrecer legalmente como garantía. debido a su necesidad de pagar salarios o servicios Si solo se dispone de unas pocas propiedades para de agua o energía. En resumen, los procedimientos ofrecer como garantía, los bancos y los municipios en materia de insolvencia basados en reglas son más deberán elaborar otras estructuras de crédito que eficaces, están en armonía con el mercado y respaldan se apoyen en los flujos de caja provenientes de de forma más adecuada el financiamiento externo ingresos generales o especiales. A fin de reducir basado en el mercado. el riesgo percibido del endeudamiento municipal, Gestión de recursos externos 353 Recuadro 7.18 Préstamos a un gobierno local sin garantía soberana La Corporación de Garantías de Unidades de la capacidad de las autoridades locales para Gobiernos Locales (UGC) de Filipinas se creó presentar proyectos de infraestructura en los en 1998 como institución privada de garantías mercados de capital y recibir préstamos de de créditos financieros. Es propiedad de la bancos comerciales. Las garantías de la UGC Asociación de Bancos de Filipinas (38 %), el cubren hasta el 85 % del capital y los intereses; Banco de Desarrollo de Filipinas (37 %) y el en el caso de los bonos, se garantiza el 100 % BAsD (25 %). La UGC tiene un acuerdo de del capital y los intereses, con sujeción a un otorgamiento de garantías conjuntas con la tope de la tasa de interés. La comisión de USAID para cubrir proyectos de infraestructura garantía oscila entre el 1 % y el 2 % por año. de unidades de gobiernos locales. Su objetivo Para los prestatarios que no tienen una es poner recursos financieros privados a corriente de ingresos identificada, se crea un disposición de los gobiernos locales con fondo de reserva a partir de los ingresos brutos capacidad crediticia; estos recursos mejorarán mensuales del prestatario. Fuente: Alam, 2010. los gobiernos locales pueden acceder a varios tipos todo el riesgo comercial al municipio prestatario o al de instrumentos de mejora crediticia o garantía de gobierno central, y puede plantear problemas de préstamos. En el gráfico 7.5, se resume el marco lógico equidad debido a que algunos municipios se benefician y el impacto positivo de los instrumentos de garantía. con ella mientras que otros cumplen con sus responsa- Por ejemplo, el gobierno local puede comprar una bilidades fiscales. La interceptación de ingresos se garantía mediante el pago de una comisión y obtener tornó inmanejable en Argentina y Brasil en la década de mejores condiciones de la deuda. O bien, el garante 1990, lo que dio lugar a restricciones legales estrictas. puede intervenir y continuar pagando el servicio de la deuda en nombre del gobierno local en caso de que este sea incapaz de hacerlo. El garante puede pagar Garantías y mejora crediticia solo una parte (por ejemplo, la mitad) de los intereses Las garantías y la mejora crediticia ofrecen un mayor pagaderos, y el deudor puede absorber la pérdida margen de confianza a los prestamistas que quizá se (lo que se denomina “garantía de crédito”), o bien resistan a prestar a los gobiernos locales cuando no puede pagar todo el servicio de la deuda hasta que el hay suficiente información y transparencia financiera. gobierno local recupere su posición financiera (lo que Un buen ejemplo es la Corporación de Garantías de se denomina “garantía financiera total”). Unidades de Gobiernos Locales de Filipinas, que proporciona garantías de crédito a los municipios que Interceptación de ingresos intentan financiar proyectos de infraestructura a La disposición de interceptación de ingresos significa través de emisiones de deuda (véase el recuadro 7.18). que los pagos de niveles más altos del gobierno (transfe- Sin embargo, los gobiernos locales deben tener en rencias) pueden asignarse al reembolso de la deuda. cuenta que, cuando otorgan una garantía para un Esta disposición se utiliza ampliamente como un proyecto o una empresa pública, deben asegurarse de mecanismo adecuado de garantía, en especial cuando que el proyecto pueda generar ingresos suficientes los gobiernos locales solicitan préstamos al sector para pagar su propia deuda. Los casos de Harrisburg, privado. Sin embargo, cabe mencionar que la intercep- Pensilvania (recuadro 7.1), y Johnsville, condado de tación de ingresos tiene varios efectos potencialmente Jefferson, Alabama (recuadro 7.17), han demostrado negativos: los prestamistas pueden dejar de lado la el efecto negativo de garantizar proyectos de diligencia debida, la interceptación puede transferir rentabilidad incierta. 354 Finanzas municipales Recuadro 7.19 El Fondo de Abastecimiento de Agua y Saneamiento de Tamil Nadu El Fondo Conjunto de Abastecimiento de Agua verdadero de India. El bono se basó en varias y Saneamiento del estado de Tamil Nadu (India) mejoras crediticias, incluida una garantía del fue el primer bono de financiamiento conjunto 50 % del monto del capital otorgada por la DCA de Asia meridional. Se estableció en agosto de de la USAID. Las emisiones de bonos del 2002 como un SPV. Mediante dicho fondo, Fondo Conjunto de Abastecimiento de Agua y se mancomunaron los requisitos de abasteci- Saneamiento están sujetas a la aprobación miento de agua y saneamiento de 13 municipios previa del gobierno del estado. El estado ha y ciudades, y se recaudaron 301 millones de movilizado casi 3000 millones de rupias en un rupias a través de la emisión de un bono período de cinco años a través del primer bono municipal sin garantía, en diciembre de 2002. de India mediante una inversión conjunta del Con un vencimiento a 15 años, es el único sector público y el sector privado con el Fondo instrumento de financiamiento a largo plazo de Desarrollo Urbano de Tamil Nadu. Fuente: OCDE, 2010. El Fondo de Garantía para Créditos de Entidades con fines especiales Infraestructura de Corea y Findeter de Colombia y mecanismos de financiamiento cumplen la misma función: proteger a los presta- conjunto mistas municipales y garantizar que los gobiernos Si bien los grandes municipios pueden acceder a locales paguen sus deudas. A nivel multinacional, la recursos de bancos o del mercado de capital, los USAID ha establecido una entidad, la Autoridad de gobiernos locales pequeños probablemente no posean Créditos para el Desarrollo (DCA), a fin de promover los conocimientos especializados o los recursos el desarrollo de mercados crediticios en las economías necesarios para financiar los costos de transacción emergentes. Actualmente, la DCA está presente en la que conlleva la emisión de bonos. Al combinar la mayoría de los países en desarrollo. deuda y los proyectos de los municipios, se pueden Desde la creación de la DCA a fines de 1999, más reducir los costos y los riesgos de la operación. de 267 garantías parciales de crédito han facilitado Ciertos mecanismos especiales pueden resultar útiles el suministro de más de US$2300 millones de finan- para los mercados emergentes que tienen grandes ciamiento mediante deuda con capitales privados en necesidades de financiamiento para proyectos de más de 64 países. A través del mecanismo de garantía infraestructura. Los bancos de bonos municipales y las entidades con fines especiales están bien desarro- de la DCA, la USAID puede movilizar un promedio lladas en América del Norte, especialmente en de 28 dólares en fondos del sector privado por cada Canadá y Estados Unidos. En Asia también se han dólar que gasta el Gobierno de Estados Unidos. Las utilizado entidades con fines especiales. En el reclamaciones relativas a la cartera de la DCA son de recuadro 7.19, se describe el caso del Fondo de alrededor del 1 %, lo que demuestra que los presta- Abastecimiento de Agua de Tamil Nadu. tarios seleccionados son una fuente de negocios rentable y con capacidad crediticia (para obtener más Entidades con fines especiales información, véase http://www.usaid.gov/our_work/ Las entidades con fines especiales (SPV) son economic_growth_and_trade/development_credit). entidades jurídicas creadas para cumplir objetivos Gestión de recursos externos 355 Recuadro 7.20 El financiamiento híbrido de Uagadugú La capital de Burkina Faso tiene más de podían asignarse al servicio de la deuda. Dado 1,2 millones de habitantes. El gobierno local que muchas comunidades no estaban en condi- deseaba invertir para mejorar el mercado local, ciones de afrontar el pago de la deuda, la trans- que tiene capacidad para 2900 comerciantes. ferencia disponible se asignó por orden de Su objetivo era fortalecer y mejorar el mercado prioridad a las comunidades más pobres. En cubierto central y otros mercados de ciudades promedio, el préstamo fue de a2 millones y la secundarias. Mediante análisis económicos transferencia fue de a3,15 millones. El préstamo y financieros, se determinó la cantidad de tiene una tasa de interés variable muy favorable ingresos esperada proveniente de los compra- (euribor menos el 1,86 %), con vencimiento a dores y la cantidad de ahorros municipales que 20 años y un período de gracia de 5 años. Fuente: Paulais, 2013. concretos, específicos o temporales. Son utilizados ya que tienen prohibido hacerlo por sí mismos. El por el sector privado cuando una empresa desea escrutinio del mercado respecto de las condiciones realizar una inversión pero no quiere arriesgar sus financieras subyacentes es reducido, y la información activos no relacionados. Del mismo modo, un disponible acerca del volumen pendiente de este tipo gobierno local transfiere activos a un SPV (por de deuda es escasa. La Corporación de Inversiones ejemplo, “Desarrollo de Viviendas Ltda.”) para su para el Desarrollo Urbano de Shanghái ha emitido gestión, o bien, puede utilizar un SPV para financiar bonos para ayudar a financiar las inversiones en un proyecto grande, poniendo en riesgo solamente los transporte, y muchas otras localidades de China han activos invertidos, y lograr un conjunto reducido de emitido bonos a través de los SPV y de sus compañías, objetivos sin arriesgar toda su riqueza. Los SPV utilizando el modelo de bonos emitidos por empresas. establecidos como emprendimientos conjuntos de un gobierno local y asociados privados para financiar Formas híbridas de préstamos proyectos son una parte integral de las APP comunes En los países pobres, el préstamo híbrido (una combi- en toda Europa. nación de préstamos del mercado y transferencias) es Los SPV también se utilizan en el sector público un instrumento importante para acceder a recursos. para separar la naturaleza pública del municipio El préstamo híbrido reduce el servicio de la deuda del de las iniciativas rentables. Un SPV es similar a una préstamo y lo vuelve asequible para la autoridad local. empresa específica con un mandato muy claro de Un buen ejemplo de esto es el financiamiento híbrido cumplir una función determinada. Puede pertenecer de Uagadugú (recuadro 7.20). a una compañía privada, a un municipio o a una APP. La característica de un SPV es que no pone en riesgo el capital de sus accionistas principales. En este sentido, Gestión de la deuda y marco los municipios de China han creado y utilizado SPV institucional a fin de obtener fondos para financiar proyectos de infraestructura y eludir la prohibición de endeu- La gestión de las deudas de un gobierno local es una darse directamente. En tales casos, los gastos y los tarea difícil. Requiere atención permanente y el uso ingresos del SPV no se incluyen en el presupuesto de de instrumentos sofisticados para medir la capacidad los gobiernos locales y no están sometidos al examen de endeudamiento teniendo en cuenta los ingresos y público. Los municipios de China han utilizado los pasivos futuros previstos, y también debe cumplir frecuentemente SPV y compañías pertenecientes con la reglamentación nacional. Dado que los a gobiernos locales para emitir bonos municipales, municipios parecen tener dificultades para controlar 356 Finanzas municipales su endeudamiento, muchos gobiernos nacionales • La estructura y el tamaño del saldo de la deuda. Si un imponen reglas y límites con el objetivo de restringir gobierno local tiene una deuda pendiente con la deuda municipal. Por otro lado, los prestamistas a plazos de vencimiento cortos y tasas de interés menudo no aplican sus propios procesos de diligencia elevadas, y si diversas deudas coinciden e inducen debida porque suponen que los municipios no pueden un conjunto de pagos al mismo tiempo, es probable quebrar o que existe una garantía soberana implícita, que el servicio de la deuda absorba una parte o porque no comprenden la diferencia entre las importante de los ingresos ordinarios del gobierno finanzas públicas y las operaciones del mercado. local. En ocasiones, un gobierno local obtiene una deuda nueva para reestructurar el saldo de la ¿Cuánto financiamiento puede obtener deuda, ampliar los plazos promedio y reducir la un gobierno local? carga anual del servicio de la deuda. La capacidad de endeudamiento es la cantidad máxima • El marco institucional y los límites impuestos por el de deuda nueva que un gobierno local puede contraer gobierno nacional, por un nivel más alto de gobierno sin perjudicar su capacidad de prestar servicios y atender el servicio de la deuda existente y la deuda o por los grupos de representados locales. nueva. Esto depende del dinero con el que cuenta actualmente para reembolsar y atender el servicio de la El riesgo de los pagos globales deuda nueva, reducido por sus compromisos pagaderos La capacidad de endeudamiento es una cuestión en el futuro, pero incrementado por sus probables importante que puede ponerse a prueba mediante ingresos futuros. indicadores obligatorios simplificados, por ejemplo, el Por lo general, las restricciones legales y los topes saldo de la deuda o la deuda nueva como porcentaje de de deuda imponen límites adicionales, pero lo más los ingresos de operación netos. Sin embargo, en el importante es si el gobierno local tendrá la capacidad caso de los endeudamientos más grandes, se requiere de pagar puntualmente la deuda pendiente y la deuda un análisis de flujo de caja más detallado que abarque nueva. Tener una idea clara de cuánto financiamiento todo el período de reembolso de la deuda nueva. Los puede solicitar un gobierno local o cuánta deuda gobiernos locales del mundo en desarrollo general- puede emitir es fundamental para garantizar que una mente calculan la tendencia histórica de sus servicios inversión prevista se implementará sin perjudicar la de deuda y sus ingresos netos, así como los indicadores estabilidad fiscal del gobierno local a largo plazo. obligatorios mencionados, para justificar la capacidad La capacidad de endeudamiento de un gobierno de endeudamiento. Estas proyecciones pueden ignorar local depende de cuatro factores: u ocultar posibles pagos globales, que pueden produ- cirse porque los períodos de gracia de los diversos • Las perspectivas económicas y financieras del préstamos o el pago final del capital de los bonos municipio. Cuando las perspectivas de actividad económica e ingresos tributarios del municipio coinciden y provocan un gasto extraordinario unos son buenas, la capacidad de endeudamiento es años más tarde. Por lo general, se trata de errores mayor que en una época de crisis económica e involuntarios, pero muchos gobiernos locales ocultan ingresos escasos. En un sistema de transferencias intencionalmente los pagos globales porque desean intergubernamentales, también se debe tomar en ejecutar un proyecto determinado. Para evitar o cuenta el riesgo relacionado con la política de mitigar los pagos globales es fundamental realizar transferencias del gobierno central. estudios de factibilidad adecuados, con análisis finan- cieros y análisis de flujo de caja minuciosos que • Las características de los nuevos préstamos o bonos, abarquen todo el período del préstamo. Los acreedores las tasas de interés y los vencimientos. Si la ciudad también pueden mitigar estos riesgos al exigirle al puede emitir deuda con plazos de vencimiento prestatario que cree un fondo de reserva para el largos y tasas de interés bajas o en condiciones servicio de la deuda en el que se depositen gradual- concesionarias, la capacidad de endeudamiento mente los fondos correspondientes a entre 6 y 12 meses será mayor que si el municipio no tiene otra alter- de servicio de la deuda. Además, en el caso de los nativa que obtener financiamiento en condiciones proyectos que generan ingresos, los acreedores pueden de mercado. exigir que el prestatario establezca una cuenta de Gestión de recursos externos 357 custodia y deposite en ella todos los ingresos recau- de instrumentos de deuda y qué medidas se deben dados a partir del proyecto, y que desembolse el tomar para garantizar que el saldo de la deuda y su servicio de la deuda antes que venzan otros pagos. servicio no se tornen demasiado voluminosos y puedan pagarse puntualmente. Cuando hablamos de estrategia Estrategias de gestión de la deuda de gestión de la deuda, generalmente nos referimos a Una estrategia de gestión de la deuda es un plan que el los siguientes objetivos y procesos: gobierno local tiene previsto ejecutar a mediano plazo para lograr una composición deseada de la cartera de • elegir instrumentos y condiciones para la deuda deuda (Banco Mundial, 2009). Con dicha estrategia, se nueva, tomando en cuenta el saldo del endeuda- garantiza que las necesidades de financiamiento y las miento existente; obligaciones de pago del gobierno se cumplan al menor costo posible, en forma compatible con un nivel • garantizar que la deuda del gobierno local esté en prudente de riesgo. Las estrategias de gestión de la consonancia con la capacidad de reembolso deuda ayudan a los gobiernos locales a decidir cuánto estimada mediante un análisis detallado de flujo financiamiento obtener, cuál es la mejor combinación de caja; Recuadro 7.21 Los problemas que conlleva el endeudamiento en moneda extranjera A fines de la década de 1990, la ciudad argentina experiencias, y tanto Argentina como Brasil han de Mendoza y las ciudades brasileñas de Río de prohibido a los gobiernos subnacionales que Janeiro y São Paulo solicitaron préstamos en soliciten préstamos en moneda extranjera. moneda extranjera para refinanciar su deuda La historia suele repetirse: a principios de interna, porque las tasas de interés externas la década de 2000, un grupo de municipios eran considerablemente más bajas que las húngaros solicitaron con gran entusiasmo internas. Si bien al principio las ciudades se préstamos en francos suizos con bajas tasas beneficiaron de las importantes reducciones de interés; posteriormente, después de 2010, del servicio de la deuda, la exposición a la muchos de ellos se declararon en quiebra. La devaluación de la moneda se tornó muy riesgosa. crisis avivó el debate acerca de si los presta- Los gobiernos centrales aprendieron de sus mistas compartían la responsabilidad. Recuadro 7.22 La experiencia de San Petersburgo con la gestión de la deuda A fin de resolver sus problemas de endeuda- • reducir la exposición al riesgo cambiario; miento, San Petersburgo ha centralizado la • disminuir la carga de endeudamiento interno gestión de su deuda y ha adoptado una estra- extendiendo los vencimientos; tegia centrada en cuatro objetivos: • asegurar el uso eficaz de las garantías para promover las inversiones de capital. • minimizar el costo del endeudamiento mejorando la calificación crediticia de la ciudad; Fuente: Platz, 2009. 358 Finanzas municipales • crear fondos de reserva para el servicio de la deuda Gráfico 7.6 Marco lógico de los instrumentos a fin de garantizar que el prestatario pueda cumplir de deuda con varios meses de pagos de servicio de la deuda, Proyectos generadores de ingresos tal como los acreedores exigen generalmente; generadores de ingresos • seleccionar alternativas de deuda aplicando enfoques Proyectos Préstamos Préstamos de VNA para comparar los diversos tipos de deudas y donaciones y bonos a mediano y largo plazo. La elección de instrumentos de deuda puede parecer simple para la mayoría de los gobiernos locales, pero en el caso de las ciudades grandes, el Proyectos con fines Préstamos sociales titular del Tesoro o el director financiero enfrenta Solo donaciones y donaciones decisiones difíciles al optar entre los instrumentos alternativos. Por ejemplo, si las tasas de interés externas son más bajas que las internas, la deuda en moneda extranjera puede parecer atractiva. Pobres Municipio rico Sin embargo, la decisión se hace menos clara una vez que se tiene en cuenta el riesgo cambiario, el Proyectos con fines sociales cual determinará el costo eventual de la deuda en moneda extranjera luego de posibles devaluaciones de la moneda local. Dado que los gobiernos locales no tienen ingresos en moneda extranjera, su exposición de la transparencia financiera y la difusión de la al riesgo cambiario es muy alta. Por esa razón, la información pertinente. Por otro lado, los préstamos mayoría de los países no autorizan a los gobiernos pueden renegociarse, mientras que renegociar bonos locales a pedir préstamos en moneda extranjera. En es prácticamente imposible, en parte debido a la gran el recuadro 7.21, se describe la crisis que provocó el cantidad de tenedores de los bonos. cambio de la reglamentación en Argentina. San Petersburgo es un buen ejemplo de una ciudad que, después de atravesar momentos difíciles durante la transición a una economía de mercado, logró reducir Armonización de la deuda local con la capacidad el vencimiento promedio de sus préstamos, su deuda Garantizar que la deuda local esté en consonancia con pendiente y el servicio de su deuda (recuadro 7.22). la capacidad de reembolso es una parte del análisis de la capacidad de endeudamiento ya descrito. Sin San Petersburgo ha crecido con mayor rapidez que embargo, gestionar la exposición al riesgo implícita en el promedio nacional, y recibe más del 15 % de la la cartera de la deuda y verificar que la ciudad pague lo inversión extranjera directa en el país. La ciudad menos posible por el saldo de una deuda determinada ha solicitado numerosos préstamos en mercados son partes importantes de una estrategia de gestión de internos y externos, y posteriormente ha sufrido la deuda. Por ejemplo, los préstamos a corto plazo y los varios reveses. Tras una importante reestructuración, préstamos con tasas de interés flexibles presentan la ciudad centralizó la gestión de su deuda, que mayor riesgo, son más inestables y, habitualmente, más actualmente está en manos del Comité de Finanzas. costosos que los préstamos a largo plazo. La reestruc- La unidad de deuda emite informes periódicos y turación de las carteras de deuda de ciudades con controla y gestiona activamente el riesgo. dificultades fiscales generalmente comienza con el refinanciamiento de la deuda a corto plazo y la Comparación de alternativas de deuda obtención de garantías del gobierno federal para lograr El VNA es un instrumento útil para comparar préstamos vencimientos más prolongados y tasas más bajas, si es con diferentes vencimientos y condiciones, teniendo en posible. La elección entre los instrumentos de deuda cuenta las tasas de mercado actuales u otras tasas de (bonos y créditos bancarios) también es fundamental. descuento pertinentes. Los bancos generalmente Las tasas de interés de los bonos, en general, son más cuentan con mejor información y son más sofisticados bajas, pero conllevan ciertos costos, incluido el costo que los municipios, y ofrecen complejas propuestas Gestión de recursos externos 359 alternativas, con diferentes tasas de interés, calendarios Municipal de Fondos para el Desarrollo de de reembolso y condiciones. El análisis del valor neto Filipinas, el Fondo de Desarrollo Municipal de actualizado ayuda a comparar distintas ofertas al Nepal, el Fondo de Desarrollo Urbano de Tamil mostrar su verdadero costo. (Los perfiles de venci- Nadu de India y el Fondo de Desarrollo Municipal mientos también son factores importantes para de Georgia); identificar el costo de la deuda). La comparación de • mecanismos de mejora crediticia, como la préstamos y bonos es especialmente interesante, ya que Corporación de Garantías de Unidades de Gobiernos los préstamos generalmente se desembolsan de forma Locales de Filipinas y el Fondo de Garantía para gradual y también se reembolsan a lo largo del tiempo, Créditos de Infraestructura de Corea; mientras que los bonos se pueden desembolsar en su totalidad en un mismo momento y el pago se puede • entidades con fines especiales, como los retrasar hasta el fin del período del bono (bonos de Fondos Conjuntos de Abastecimiento de Agua y pago único). Los bonos también se pueden emitir en Saneamiento de Tamil Nadu y Karnataka, de India, tramos y reembolsarse a intervalos regulares, sin un que recaudan financiamiento para municipios pago único final. Organizar los datos de modo de poder pequeños; el Fondo de Inversión para el Desarrollo determinar fácilmente el servicio de la deuda y el Urbano de Viet Nam, y las Corporaciones de perfil de vencimientos es una función importante del Inversiones para el Desarrollo Urbano de China. funcionario encargado de la gestión de la deuda4. Restablecimiento del financiamiento bancario Creación de instituciones que reducen para los gobiernos locales las deficiencias del mercado La resistencia inicial de los bancos a prestar dinero a los gobiernos municipales se ha reducido con el en el endeudamiento municipal tiempo debido a que los bancos han tenido algunas Intermediarios financieros experiencias satisfactorias. Por ejemplo, en Sudáfrica, A fin de reducir los impedimentos en el endeuda- algunos bancos comerciales están preparados para miento local, los gobiernos centrales, a menudo con la contribuir a los programas de inversión de ciudades colaboración de organizaciones internacionales, han grandes. En Marruecos, algunos años los bancos creado intermediarios financieros para mejorar la comerciales han proporcionado un volumen impor- capacidad de los gobiernos locales de acceder a los tante de fondos para refinanciar programas de inver- mercados de deuda. Para ayudar a identificar la mejor siones públicas. En Cabo Verde (al igual que en opción para los diferentes gobiernos locales, el muchos otros países), un donante internacional Gobierno de Filipinas utiliza el marco lógico que se utiliza los bancos comerciales para asignar sus muestra en el gráfico 7.6. En el caso de los gobiernos recursos a las autoridades locales y aplica directrices locales que son pobres y financian proyectos con fines claras sobre el riesgo y las condiciones de reembolso. sociales, el mejor financiamiento es una transferencia Un ejemplo similar es Findeter, institución financiera del gobierno o una donación de donantes. Si la de dos niveles de Colombia, que se estableció para inversión genera ingresos, se pueden utilizar orientar al mercado y promover el financiamiento en préstamos, independientemente de la riqueza de la condiciones de mercado en los municipios. comunidad. Sin embargo, la emisión de bonos se debe reservar para los gobiernos locales ricos que financian Nuevos instrumentos proyectos generadores de ingresos. Se han creado nuevos instrumentos de acuerdo Entre las instituciones que ayudan a los gobiernos con las necesidades y las características de las autori- locales a acceder al mercado crediticio, se encuentran dades locales. Por ejemplo, en Estados Unidos se las siguientes: han utilizado con gran éxito los fondos rotatorios estatales, financiados parcialmente por el gobierno • bancos de inversiones para el desarrollo; federal, a fin de movilizar recursos del estado para • instituciones especializadas, como los fondos de financiar sectores prioritarios, como el abastecimiento desarrollo municipal (FDM) que canalizan el de agua y el saneamiento. Asimismo, se crearon los dinero de préstamos y transferencias hacia los denominados instrumentos de financiamiento verde gobiernos locales (por ejemplo, la Oficina para alentar a las economías emergentes a invertir en 360 Finanzas municipales actividades que reducirán las emisiones de gases de para otorgar créditos a largo plazo para proyectos efecto invernadero y de dióxido de carbono. municipales de infraestructura: Préstamos de bancos de desarrollo • En 1997, se estableció la Compañía de Financiamiento e instituciones financieras para el Desarrollo de Infraestructura, en India, a fin En las economías en desarrollo, los municipios de ofrecer financiamiento privado a largo plazo para generalmente trabajan primero con los bancos proyectos de infraestructura y brindar asistencia comerciales para gestionar sus flujos de caja, y en técnica. Inicialmente la institución estaba patro- ocasiones solicitan préstamos para gestionar sus cinada por el Gobierno de India, pero posteriormente responsabilidades en materia de gastos ordinarios. fue adquirida por el sector privado. Sin embargo, no es tan frecuente que soliciten préstamos de gran volumen para financiar proyectos • En 2001, el DBSA estableció un fondo de desarrollo de inversión de capital de larga gestación y larga dirigido a ofrecer donaciones y asistencia técnica duración. Las razones son varias. En primer lugar, las a los municipios para la ejecución de proyectos reglamentaciones de los bancos, en general, limitan de infraestructura. El banco obtiene fondos de su capacidad de otorgar préstamos para proyectos mercados de capital nacionales e internacionales, a largo plazo debido a que sus obligaciones por inversionistas institucionales, e instituciones bilate- concepto de depósitos son, en su mayoría, inestables rales y multilaterales de financiamiento para el y a corto plazo. En segundo lugar, los bancos comer- ciales no suelen poseer los conocimientos especiali- desarrollo. Otorga préstamos para infraestructura zados necesarios para evaluar los proyectos municipal, renovación urbana, abastecimiento de municipales o sus riesgos. En este contexto, dichos agua, saneamiento, atención médica, transporte y bancos se niegan a financiar inversiones municipales, educación, por ejemplo. cobran altas tasas de interés o bien exigen garantías considerables para asegurarse contra el riesgo • La Caixa Econômica Federal de Brasil gestiona percibido del gobierno local. varios programas y brinda asistencia técnica a los En vista de estas limitaciones, muchos países han municipios que reúnen las condiciones para recibir establecido instituciones financieras especializadas financiamiento a precios subvencionados. Recuadro 7.23 La formación de un consorcio y el acceso al mercado: Fondo Conjunto de Abastecimiento de Agua y Saneamiento El Fondo Conjunto de Abastecimiento de Agua • Fondo de reserva. Este fondo tiene 1,5 veces y Saneamiento es un fondo común de ciudades el servicio anual de la deuda. pequeñas del estado de Tamil Nadu que se ha establecido para financiar proyectos de abaste- • Garantía parcial de crédito. Una garantía cimiento de agua y saneamiento. En 2003, este (otorgada por la DCA de USAID) cubre el fondo común emitió un bono por valor de 50 % del préstamo. US$6 millones que se reembolsaría con las tarifas de agua de un grupo de municipios. La tasa final fue un 3 % inferior a la de Para tener éxito, la emisión necesitó tres mercado cobrada por el Fondo de Desarrollo niveles de garantías: Urbano de Tamil Nadu. Además del financia- • Cuenta de custodia. Los municipios depositan miento, el fondo conjunto también ofrece sus pagos en una cuenta de custodia. asesoramiento a los municipios miembros. Fuente: USAID, 2003. Gestión de recursos externos 361 Bancos de bonos de infraestructura. Las autoridades locales son Dado que muchos préstamos para gobiernos locales evaluadas en función de su capacidad de reembolsar son pequeños, resulta beneficioso combinar créditos o los préstamos. Los FDM han funcionado como fondos bonos individuales, en especial, para los grandes rotatorios en la mayoría de los casos. Recientemente, prestamistas. Los bancos de bonos, establecidos por algunos FDM han accedido a mercados de deuda y los gobiernos federales, reúnen todas las necesidades han emitido bonos a fin de aumentar su base finan- de financiamiento de los municipios y emiten una sola ciera para ayudar a los gobiernos locales. clase de bono respaldada por una cartera diversi- Los FDM pueden actuar como un banco de primer ficada de prestatarios. Este mecanismo reduce el piso y prestar dinero directamente a los gobiernos riesgo de los inversionistas y disminuye los costos del locales, o bien, pueden funcionar como un banco de financiamiento de los gobiernos locales; un ejemplo segundo piso al otorgar préstamos a bancos comer- de esto es el Fondo Conjunto de Abastecimiento de ciales e incentivarlos para que los represten a los Agua y Saneamiento de India, que se describe en el gobiernos locales. Los préstamos a los gobiernos recuadro 7.23. locales generalmente van acompañados de asistencia Los bancos de bonos se utilizan ampliamente en técnica y apoyo para el diseño y la selección de Canadá y Estados Unidos desde la década de 1970. proyectos. Además de otorgar préstamos, los FDM Los bancos especiales de bonos sectoriales estable- ofrecen a los municipios capacidad técnica, la cidos mediante la Ley Federal de Agua Limpia de evaluación inicial de proyectos, y la supervisión de la 1984 ayudaron a los municipios a emitir bonos preparación y la creación de proyectos locales (Banco respaldados por transferencias federales y contribu- Mundial, Grupo de Evaluación Independiente, 2009). ciones paralelas de los estados. Fuera del continente Más de 60 países han establecido FDM, general- norteamericano, algunos ejemplos de bancos de mente con el respaldo de organismos internacionales. bonos incluyen al Kommunalbanken de Dinamarca, el Los siguientes son algunos ejemplos de FDM: Kommunivest de los Países Bajos y la Infrastructure Finance Corporation de Sudáfrica. • Bolivia: Servicio Nacional de Desarrollo Urbano. Instituciones especializadas: • Colombia: Findeter. Fondos de desarrollo municipal • Estado de Paraná (Brasil): Paranacidade. Los fondos de desarrollo municipal (FDM) han sido fundamentales para crear mercados internos de • Filipinas: Oficina del Fondo de Desarrollo Municipal. créditos municipales y a la vez fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para elaborar y evaluar • Georgia: Fondo de Desarrollo Municipal. proyectos y canalizar los fondos a las entidades • Jordania: Banco de Desarrollo de Ciudades y Aldeas. subnacionales en nombre de los otorgantes (Clark et ál., 2008). Esto permite abarcar y financiar subpro- • Letonia: Fondo de Desarrollo Municipal de Letonia. yectos pequeños especialmente apropiados para las necesidades de las ciudades más pequeñas. Los • Marruecos: Fonds d’Équipement Communal. gobiernos centrales han creado los FDM como una • Nepal: Fondo de Desarrollo Municipal. forma de ofrecer a los municipios créditos a largo plazo con tasas de interés más bajas que las que se • Panamá: Fondo de Desarrollo Municipal. ofrecen en el mercado interno. Al mismo tiempo, generalmente ofrecen asistencia técnica para el • República Checa: Compañía de Financiamiento diseño y la estructuración de proyectos, y capaci- Municipal. tación del personal municipal acerca del financia- • Senegal: Fondo de Comunidades Locales. miento y la ejecución de proyectos. Los FDM son estructuras financieras conjuntas • Sri Lanka: Fondo de Préstamos para Gobiernos que combinan donaciones de capital de los gobiernos Locales. de los estados y del gobierno central, y préstamos de donantes. De este modo, se ofrecen créditos subsi- • Tamil Nadu (India): Autoridad de Desarrollo Urbano diados a los gobiernos locales para financiar proyectos de Tamil Nadu. 362 Finanzas municipales Recuadro 7.24 Fondos de desarrollo municipal exitosos Bangladesh. El Fondo de Desarrollo Municipal de 110 municipios de Tamil Nadu. Sobre la base de Bangladesh inició sus operaciones en 2002 como ese éxito, el FDUM se convirtió en un interme- compañía estatal dirigida a brindar apoyo finan- diario financiero autónomo, con participación de ciero a los gobiernos locales para el financia- capital y gestión privados, y se cambió su miento de la infraestructura urbana. El fondo nombre por el de FDUTN1. Una firma de gestión estaba respaldado por una línea de crédito del de activos (una empresa conjunta entre el Banco Mundial por valor de US$78 millones. gobierno de Tamil Nadu y compañías de inver- Admitía todo tipo de proyectos urbanos; la tasa de siones privadas) ahora gestiona el FDUTN1. interés se fijó en un 9 %. El proyecto ha tenido A través del nuevo mecanismo, se han incor- resultados muy satisfactorios: 113 municipios han porado los conocimientos especializados de utilizado créditos provenientes del fondo. Debido gestión del sector privado en la selección y el a que todos los municipios deben depositar el financiamiento de los subproyectos patrocinados 10 % de sus préstamos en una cuenta de por organismos públicos o privados, y se ha custodia (para garantizar el reembolso adecuado y facilitado el acceso de los municipios con puntual), el efecto secundario del fondo ha sido un capacidad crediticia al mercado de capital aumento generalizado de los ingresos de fuentes privado. Se ha creado un servicio de transfe- propias. Los gobiernos locales también han rencias separado para las inversiones orientadas mejorado sus sistemas de gestión de activos y a combatir la pobreza, como la mejora de barrios sus procedimientos contables. marginales y los costos relacionados con el Brasil. En 1998, se creó en el estado de Paraná reasentamiento. Este servicio es administrado el Fondo de Desarrollo Urbano del Estado (FDU), por una firma de gestión de activos que también financiado primero con el presupuesto del brinda asistencia técnica a los municipios para la estado y un préstamo del Banco Mundial y preparación de inversiones y la mejora de su posteriormente, con un préstamo del BID y utili- gestión financiera. dades no distribuidas. Se prevé que los activos Senegal. El Fondo de Comunidades Locales del FDU aumenten de US$311 millones en 2001 de Senegal, creado en el marco del Programa a US$1000 millones en 2015. El FDU otorga de Desarrollo Urbano y Descentralización, préstamos a municipios de Paraná y a empresas desempeñó un papel fundamental en el fortale- urbanas de servicios públicos. Las tasas de cimiento de la capacidad de las autoridades interés varían según el programa, pero han locales para gestionar recursos de inversión, tenido un alto nivel de subsidios. Los préstamos generar ingresos, acatar las limitaciones de están garantizados en un 100 % por las transfe- endeudamiento y priorizar gastos. Con la ayuda rencias del estado a los municipios, o por los de los contratos municipales (introducidos al ingresos provenientes de las empresas de mismo tiempo), el fondo fue un componente servicios públicos. El FDU fue el primero de clave de la consolidación del proceso de numerosos fondos de desarrollo urbano de descentralización en Senegal. Brasil. Su función principal fue capacitar a los Sudáfrica. La Infrastructure Finance Corporation municipios de Brasil para ingresar en el mercado tiene una estructura similar a la del FDU de crediticio y mejorar la selección y la supervisión Paraná. Otorga préstamos a municipios, especial- de los proyectos. mente de grandes áreas metropolitanas, para India. El Fondo de Desarrollo Urbano de Tamil financiar proyectos de infraestructura y abasteci- Nadu (FDUTN) se estableció en el marco del miento de agua. Entre las fuentes de fondos, se Proyecto de Desarrollo Urbano de Tamil Nadu incluyen los mercados nacionales e internacio- financiado por el Banco Mundial, e inicialmente nales, a través de la emisión de bonos y los se denominó Fondo de Desarrollo Urbano préstamos a largo plazo otorgados por institu- Municipal (FDUM). Hasta 1996, mediante el ciones financieras internacionales. Los préstamos FDUM perteneciente al gobierno, se habían otorgados a municipios generalmente tienen una financiado más de 500 subproyectos en 90 de tasa fija y vencimientos a hasta 20 años. Fuente: Sood, 2009; Alam, 2010; Freire y Petersen, 2004. Gestión de recursos externos 363 • Túnez: Caisse des Prêts et de Soutien des Collectivités los préstamos no se reembolsaron (por ejemplo, en Locales. Zimbabwe y Nigeria), o debido a que los bancos comer- ciales que se suponía que participarían se rehusaron • Viet Nam: Fondos de Inversiones para el Desarrollo a hacerlo por temor a la falta de capacidad financiera Local. del sector municipal. En Asia, los FDM tuvieron un La experiencia con los FDM ha sido dispar, con buen comienzo con Tamil Nadu, pero posteriormente, algunos resultados buenos y otros no tan buenos. el mercado financiero de India se desarrolló, las tasas Es crucial preguntarse si a) se supone que los FDM de interés disminuyeron, y el atractivo de estos fondos deben ser intermediarios temporales que ayudan se vio considerablemente debilitado. En Pakistán, los a los municipios a obtener experiencia en el finan- FDM se centraron principalmente en el financiamiento ciamiento mediante deuda, lo que incluye las condi- mediante transferencias. ciones previas, la selección de instrumentos y el Los FDM continúan funcionando y ayudando a diseño y la ejecución de proyectos de gran enver- los gobiernos municipales a mejorar su capacidad gadura, o b) se supone que deben ayudar a los de obtener préstamos directamente del mercado. municipios a avanzar de forma gradual hacia los Cuando los municipios o los mercados crediticios están preparados para trabajar en forma directa entre sí, es mercados financieros y de capital locales para obtener posible que se pierda el interés en los FDM. Los FDM acceso directo a los fondos. Los FDM parecen ser muy quizá carezcan de las herramientas necesarias para eficaces en la primera función, pero no tanto cuando competir con los bancos comerciales fuertes, que ya se trata de llevar a los municipios a los mercados. En han comprendido las características de los gobiernos el recuadro 7.24, se describen brevemente algunos locales, conocen el marco jurídico y están dispuestos FDM que han tenido resultados satisfactorios. a otorgar préstamos a tasas competitivas. En estas El Banco Mundial y el Banco Interamericano de condiciones, es posible que los FDM tengan fondos Desarrollo (BID) se han comprometido especial- suficientes para otorgar préstamos, pero carezcan de mente con la creación de FDM. Entre 1998 y 2008, posibles clientes (Túnez y Marruecos). En tal caso, se el Grupo Banco Mundial financió 190 proyectos de necesita suficiente flexibilidad para permitir que esos desarrollo municipal. La cuarta parte de estas inicia- fondos se utilicen para fortalecer proyectos o gobiernos tivas ayudó a crear FDM. Los proyectos se centraron locales más pequeños o menos competitivos. en cuatro prioridades principales: a) el mejoramiento de la gestión financiera, por ejemplo, la integración de cuentas municipales y la capacitación del personal Asistencia externa disponible financiero; b) la mejora de los registros tributarios; para las autoridades locales c) el acceso a los mercados crediticios, y d) el apoyo a la creación de calificaciones crediticias y el fortaleci- Las instituciones multilaterales y bilaterales participan miento de la capacidad de supervisión. desde hace mucho tiempo en el financiamiento de No todas las experiencias han tenido resultados gobiernos locales y los ayudan a mejorar su capacidad satisfactorios. En África, cinco FDM fracasaron, debido de ingresar en el mercado para recaudar fondos para a que se sobrestimaron los ingresos municipales y sus proyectos. Como se señaló anteriormente, el Banco Recuadro 7.25 Condiciones del financiamiento de la AIF y el BIRF • Las condiciones del BIRF incluyen el vencimiento a 20 años y la tasa LIBOR a 6 meses, más un margen del 0,5 %. • Las condiciones de la AIF incluyen el vencimiento a 40 años, un período de gracia de 10 años y una comisión del 0,75 %. 364 Finanzas municipales Mundial y la USAID han promovido los FDM y los considerables a nivel institucional, operativo y de bonos municipales. En India, por ejemplo, la elaboración de informes. promoción del mercado de bonos municipales formó Los gobiernos locales rara vez reciben préstamos parte del Proyecto de Reforma y Expansión de directos de organizaciones internacionales. En el caso Instituciones Municipales de la USAID. más común, el proyecto se prepara y se negocia con el A fin de obtener apoyo externo oficial, los gobiernos gobierno local, pero el gobierno central o del estado locales se comunican directamente con los represen- asume la función de prestatario y represta los fondos tantes de tales instituciones —por ejemplo, el BID, el al gobierno local, con o sin un cargo adicional por el Grupo Banco Mundial, el BAsD, el Banco Africano desembolso. Los fondos se desembolsan a través de de Desarrollo y el Banco Europeo de Reconstrucción un mecanismo central, un FDM o un mecanismo de y Desarrollo (BERD)—, o bien utilizan la infor- segundo piso, y luego se asignan a los gobiernos locales mación emitida regularmente por el Ministerio de específicos de conformidad con un acuerdo previo o Planificación o el Ministerio de Desarrollo cuando se una fórmula de asignación. La excepción corresponde preparan los denominados “proyectos mayoristas” para a los préstamos para ciudades grandes, como El Cairo, ayudar a los gobiernos locales. En general, las insti- Ciudad de México, Mumbai, Río de Janeiro, São Paulo tuciones financieras internacionales y los gobiernos y Shanghái, donde el Banco Mundial ha financiado nacionales aplican ciertos criterios de inclusión para proyectos de forma directa, aunque en muchos casos seleccionar a los gobiernos locales que se benefi- con una garantía soberana. ciarán con el préstamo. Entre los criterios, se incluyen indicadores fiscales (como valores representativos de la capacidad del gobierno local de pagar la deuda y Mecanismo de Financiamiento Municipal financiar los fondos de contrapartida), el desempeño de la Unión Europea y el BERD anterior en la ejecución de proyectos, y prácticas El Mecanismo de Financiamiento Municipal fue una presupuestarias y contables. Además, es posible que los iniciativa del BERD y la Comisión Europea tendiente a gobiernos locales tengan que demostrar que sus estra- desarrollar e incentivar el financiamiento de bancos tegias están en consonancia con el objetivo principal comerciales dirigido a municipios pequeños y medianos del programa mayorista, por ejemplo, la reducción y a sus empresas de servicios públicos en los países que de la pobreza, la competitividad o la extensión de los se incorporaron a la Unión Europea en 2004. Entre servicios básicos. ellos se incluían Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa y la República Banco Mundial: Asistencia del Banco Eslovaca, seguidos de Bulgaria y Rumania. En el Internacional de Reconstrucción y Fomento mecanismo, se combina el financiamiento del BERD, en y la Asociación Internacional de Fomento forma préstamos a largo plazo o distribución de riesgos, para el desarrollo municipal con donaciones del programa Phare de la Unión El respaldo multilateral puede brindarse en forma de Europea, en forma de una comisión por la mejora del donaciones o préstamos. La mayor parte de la vencimiento y cooperación técnica para los bancos asistencia multilateral se brinda en forma de asociados o las empresas de servicios públicos. préstamos subsidiados, especialmente a los países pobres que reúnen los requisitos para recibir créditos Objetivos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), con A través del mecanismo, se procura incentivar a los asistencia en condiciones muy favorables. En el bancos comerciales a otorgar préstamos a municipios recuadro 7.25, se muestran las condiciones de los pequeños y medianos, mejorar la capacidad de dichos préstamos del Banco Internacional de Reconstrucción bancos para evaluar los riesgos de los municipios y y Fomento (BIRF), o Banco Mundial, y los créditos de gestionar sus préstamos en el sector, permitir el acceso la AIF. En cualquiera de los dos casos, los gobiernos de los gobiernos locales al financiamiento a mediano y locales afrontan importantes costos de transacción largo plazo, y ayudarlos a preparar y ejecutar inver- relacionados con las donaciones o los préstamos siones en infraestructura factibles y sólidas desde el subsidiados. Antes de que una ciudad o un gobierno punto de vista financiero que puedan costearse a través central reciba la asistencia, se deben realizar mejoras de créditos. Gestión de recursos externos 365 El BERD proporcionó hasta €75 millones de líneas adecuado. Las inversiones pueden destinarse a de crédito a largo plazo de 10 años y 15 años a los proyectos de infraestructura, por ejemplo, transporte bancos asociados para que estos otorgaran représ- local, calefacción municipal, abastecimiento de agua, tamos a los gobiernos locales, en euros o en la moneda alcantarillado, manejo de residuos sólidos y calles local. Los bancos asociados otorgan préstamos de públicas y estacionamiento. hasta €5 millones, cada uno con un vencimiento de 5 a El BID y el Banco Mundial han creado sus propios 15 años, disponibles para inversiones en infraestructura mecanismos de financiamiento municipal subso- de los gobiernos locales. El BERD ofrece mecanismos berano que proporcionan fondos para infraestructura de distribución de riesgos de hasta el 35 % del riesgo a municipios con capacidad crediticia, sin garantía del del banco asociado sobre una cartera de préstamos gobierno central. para gobiernos locales. El apoyo del BERD funciona como una garantía, y el banco interviene con el finan- ciamiento para riesgos solo si no se cumple con el pago Préstamos y créditos para del préstamo municipal. En el caso de los municipios, la protección ambiental mediante los fondos de la Unión Europea, se brinda y la eficiencia energética apoyo para la preparación de proyectos, la solicitud de La eficiencia energética y el cambio climático han préstamos y la ejecución de proyectos. adquirido gran importancia en los últimos 10 años, lo que ha dado lugar a la creación de programas especí- Criterios ficos para ayudar a los gobiernos locales y las entidades Los municipios participantes deben brindar servicios a nacionales en estas áreas. Diversas instituciones finan- una población de menos de 100 000 personas. Deben cieras internacionales, donantes bilaterales e institu- tener una gestión financiera sólida y un flujo de caja ciones privadas han creado productos específicos para Recuadro 7.26 Proyecto de Financiamiento del Carbono para Compostaje de Lahore Saif Group, a través de Lahore Compost (Pvt.) Lahore Compost utiliza un proceso aeróbico con Ltd., ha establecido su primera planta de una tecnología de hileras abiertas para lograr el compostaje en Mahmood Booti (Pakistán), en nivel máximo de producto maduro y un entorno virtud de un acuerdo con el gobierno de la seguro, y para reducir a la mitad la eliminación ciudad de Lahore. El proyecto se estableció en de residuos. El proceso de compostaje lleva el marco de un proceso de construcción-opera- normalmente alrededor de 60 días con el proce- ción-transferencia, según el cual la planta se samiento regular (véanse los gráficos R7 .26.1 transferirá a la ciudad después de 25 años. Esta y R7.26.2). es la primera APP de Pakistán de semejante El proyecto fue verificado en 2011 por la envergadura en el ámbito del reciclaje de Autoridad del Carbono de las Naciones Unidas, y residuos sólidos municipales. desde entonces, se valida cada año el volumen La iniciativa fue validada y registrada como un de reducción de los niveles de carbono. Por ende, proyecto del MDL, en la Convención Marco de el proyecto se ha beneficiado de los créditos las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de carbono que, según se prevé, generarán en abril de 2010. Mediante el proyecto, se alrededor de US$6 millones en ingresos totales producen hasta 150 toneladas de compost diaria- durante cinco años y que respaldan la viabilidad mente a partir de 1000 toneladas de residuos financiera de la iniciativa. Además de los sólidos municipales que proporciona la ciudad. beneficios financieros y ambientales, a través del (continúa en la página siguiente) 366 Finanzas municipales Recuadro 7.26 (continuación) proyecto se crearon alrededor de 50 puestos verificación del proyecto requiere que se plani- de trabajo, entre los que se incluyen más de fique la gestión para proporcionar pruebas de 20 empleos para trabajadores no calificados, la calidad de laboratorio y se establezca un sistema mayoría de los cuales eran personas que rebus- de frenos y contrapesos para demostrar la caban en la basura. reducción de las emisiones, que, con el tiempo, El crédito del carbono es dinero gratis, pero será beneficiosa también para el público en el costo de la transacción es importante. La general. Gráfico R7.26.1 Mezclado de las hileras de compostaje Su reutilización debe contar con la debida autorización. Gráfico R7.26.2 Validación Su reutilización debe contar con la debida autorización. capacitar a las autoridades locales y preparar proyectos de la ciudad con tres años de ahorro en las facturas de que se autofinancien. Una iniciativa típica es la electricidad. Rusia también está avanzando con renovación de un edificio público para que haga un uso rapidez en este plano. En noviembre de 2009, se adoptó más eficaz de la energía. Por ejemplo, en Los Ángeles, la Ley Federal 261-FZ (“Sobre la Mejora de la Eficiencia se pudo financiar la renovación de las oficinas centrales Energética y el Ahorro de Energía”) con el objetivo de Gestión de recursos externos 367 ayudar al país a reducir la intensidad del uso de la la ciudad de Ammán ha ampliado los sitios de transfe- energía en un 40 % para 2020. Estos cambios norma- rencia existentes y su vertedero actual (Banco Mundial, tivos tienen consecuencias importantes para los 2010). El diseño del vertedero incluye disposiciones gobiernos locales y las ciudades, como la creación de para el reciclaje de los materiales recuperables y la nuevas competencias y responsabilidades en materia recuperación de gas de vertedero. Este último se capta de eficiencia energética, entre las que se incluyen el para generar electricidad “verde” en un volumen de sostenimiento de los resultados logrados en los 160 000 megavatios-hora que se enviarán a la red edificios y las empresas de servicios públicos locales, la nacional de electricidad. Además, se estima que las supervisión de la instalación de los medidores, y el RCE que se obtendrán gracias al proyecto serán de mantenimiento de los sistemas locales de información 950 000 toneladas de CO2, las cuales generarán otros sobre la eficiencia energética en los edificios (por US$15 millones por concepto de RCE para 2014, ejemplo, resultados de las auditorías de energía, mientras que la venta de electricidad producirá pasaportes de energía, medidas orientadas al uso ingresos que, según las estimaciones, ascenderán eficiente de la energía e informes sobre el ahorro). a US$25 millones en 2019. El Banco Mundial e IFC han creado una amplia variedad de programas que generan un financiamiento Marruecos sostenible para las ciudades rusas. En 2006, Marruecos sancionó su primera ley de El cambio climático está provocando un calen- manejo de residuos sólidos. En 2007, el país lanzó un tamiento global y, en consecuencia, graves dificul- programa de 15 años para el manejo de residuos tades económicas y el desplazamiento de millones sólidos municipales en zonas urbanas. Entre los de personas. Entre las políticas formuladas para objetivos, se incluían una cobertura del 90 % en 2021, controlar las emisiones y la contaminación, se vertederos sanitarios en todas las zonas urbanas, el incluyen reglamentaciones y normas, además de cierre y la rehabilitación de 300 vertederos abiertos instrumentos económicos como impuestos y gravá- existentes, y la promoción de la reducción y la recupe- menes, permisos negociables, acuerdos voluntarios, ración de los residuos sólidos. Mediante el programa, subsidios e incentivos financieros. se procura mejorar las prácticas de gestión de Un creciente número de ciudades han obtenido residuos sólidos en Marruecos, que se encontraban un financiamiento considerable para los servicios entre las peores de los países del norte de África, con locales esenciales a través del Mecanismo para un un gasto del 0,05 % del PIB por año, en comparación Desarrollo Limpio (MDL). El mecanismo propor- con el 0,2 % de la República Árabe de Egipto y el 0,1 % ciona un vínculo entre la reducción del impacto de Líbano, Siria y Túnez. A través de los proyectos de de las emisiones de carbono de una ciudad y los captación de gas, se captará y se quemará metano de cambios de conducta necesarios para efectuar dicha los vertederos, con lo que se reducirán las emisiones reducción (véase el ejemplo de la ciudad de Lahore, entre 0,7 millones de toneladas y 1 millón de toneladas Pakistán, en el recuadro 7.26). Esos cambios se logran de CO2 equivalente por año, y se obtendrán ingresos mediante incentivos en forma de créditos de carbono para Marruecos mediante la venta de reducciones de que se proporcionan a las ciudades por reducir sus emisiones de carbono en el marco del MDL. La emisiones de gases de efecto invernadero. En 2007, generación de ingresos para el sector a través del la Corporación Municipal de Mumbai financió un mercado del carbono es un incentivo adicional para proyecto de cierre de vertedero y captación de gas que los municipios aborden los problemas en materia en el vertedero Gorai, con fondos de créditos del de residuos sólidos y, a la vez, mitiguen el cambio carbono. El BAsD financió el proyecto a través de un climático (Banco Mundial, 2010). fondo de créditos del carbono de reducciones certi- ficadas de emisiones (RCE). Una RCE equivale a un ahorro de 1 tonelada de dióxido de carbono. Bolivia La ciudad de Santa Cruz (Bolivia) tiene alrededor de Jordania 1,3 millones de habitantes, y su población aumenta El municipio del Gran Ammán maneja la mitad de los un 6 % cada año. Los servicios de saneamiento son residuos sólidos que se generan en Jordania. Con provistos de forma adecuada por 10 cooperativas, US$25 millones de financiamiento del Banco Mundial, pero la cobertura se limita al 32 % de la población. 368 Finanzas municipales Entre los proyectos tendientes a mejorar la invernadero. Mediante el programa, que se ha ejecutado situación, se encuentran cuatro plantas de trata- en seis ciudades, se ha logrado un ahorro de energía miento de aguas residuales, cuyo gas metano se de 16 millones de kilovatios-hora y una reducción de transporta a un sistema de quema a través de un las emisiones totales equivalente a 13 620 toneladas conjunto de tuberías. Este proyecto está financiado de CO2. Las reducciones de las emisiones resultantes con la compra de reducción de emisiones por valor —alrededor de 60 000 unidades de reducción de de US$2,09 millones realizada por el Fondo del emisiones— serán compradas por el Fondo del Carbono para el Desarrollo Comunitario y el Fondo Carbono para el Desarrollo Comunitario. Los ingresos del Biocarbono. La cooperativa local SAGUAPAC brutos serán de entre US$600 000 y US$900 000, y se recibe los fondos de esta compra y es responsable de distribuirán entre los municipios participantes. la ejecución del proyecto, cuyos costos se estiman en US$1,48 millones para la instalación y US$24 000 por año para la operación y el mantenimiento Participación del sector privado (Jaguari, 2007). Las APP han adquirido importancia como una forma alternativa que los gobiernos locales pueden adoptar India para financiar proyectos de infraestructura y brindar Los 18 millones de habitantes de las zonas urbanas de servicios públicos eficientes. El sector privado no solo Karataka (India) reciben abastecimiento de agua aporta capital y conocimientos, sino también acceso a durante menos de cuatro horas por día. A fin de tecnologías y prácticas de gestión que se traducen en aumentar la eficacia del servicio, el gobierno ha una mayor eficiencia. La característica distintiva de las lanzado un programa tendiente a mejorar la eficiencia APP radica en que los socios comparten la inversión, energética y reducir las emisiones de gases de efecto el riesgo, la responsabilidad y la recompensa. La Cuadro 7.7 Tipología de la prestación de servicios urbanos Función del sector Función del sector Servicio urbano Tipo de bien público privado Transporte urbano Bien privado (con Garantizar soluciones Operar y construir externalidades positivas), eficientes y brindar sistemas. de interés social. servicios a las personas de ingresos bajos. Sistemas de tuberías Bien público; monopolístico; Prestación pública directa. Se lo puede contratar para de alcantarillado externalidades positivas. obras específicas. Abastecimiento de agua Bien cuasipúblico; tiene Se requieren reglamenta- Puede prestar el servicio, externalidades positivas. ciones para garantizar la pero está regulado. salud pública. Servicios terrestres, Todos los bienes son Reglamentaciones para Presta servicios de infraestructura y conexiones privados y pueden ser abordar consideraciones infraestructura, financia domiciliarias entregados por el sector ambientales y de el desarrollo, cobra al privado. seguridad; zonificación. consumidor. Mejora de barrios Un componente Financia un bien público: La comunidad puede marginales importante de bien agua y saneamiento. brindar y fortalecer una público. gran parte de los servicios. Recolección de residuos Bien privado (externalidades El sector público garantiza El sector privado presta el sólidos positivas). la prestación y la cobertura. servicio. Eliminación de residuos Bien cuasipúblico. Prestación pública directa. El servicio se brinda por contrato. Fuente: Batley, 2001. Gestión de recursos externos 369 Cuadro 7.8 Tipos de alianzas público-privadas Tipo de APP ¿Qué hacen? Características Contratos de gestión Transfieren la responsabilidad de la El gobierno local conserva la propiedad y el y COT operación y el mantenimiento de una financiamiento del proyecto. Ofrece algunos empresa local de propiedad del gobierno objetivos de desempeño según los cuales se al sector privado, generalmente, durante juzga la efectividad de la empresa responsable cinco años. del mantenimiento y la operación. Ejemplos: el proceso de COT de la planta de compostaje de Lahore; el servicio de transporte de autobuses de Hanói. Arrendamientos La autoridad local es la propietaria de los Los riesgos se comparten; el plazo de los activos, pero el sector privado arrienda arrendamientos puede ser de 5 años a 20 años. el activo y se ocupa del mantenimiento y la operación. Concesiones El sector privado asume la responsabilidad El plazo de las concesiones puede ser de 25 años del mantenimiento y la operación, y de la a 30 años. Los contratos son muy detallados e inversión en la instalación. incluyen los estándares de desempeño, las inversiones necesarias y los mecanismos de ajuste de precios y tarifas. El sistema de autobuses TransMilenio; la concesión de abastecimiento de agua en zonas urbanas de Senegal. Empresas conjuntas El sector privado tiene acciones en esta La autoridad local puede delegar la gestión estructura. Con el tiempo, el gobierno diaria al socio privado. local puede vender las otras acciones al sector privado. Propiedad total El sector privado es propietario de la Con la enajenación completa, el sector o parcial totalidad o de una parte del servicio privado asume la responsabilidad total de las o la estructura. operaciones, el mantenimiento y las inversiones. Todos los activos también se tornan privados. Fuente: Delmond, 2009. Nota: COT = construcción, operación, transferencia. responsabilidad compartida permite que el proyecto Prestación de servicios privada o pública pueda atender mejor las necesidades de los consumi- En principio, debería ser normal que el sector privado dores. En el contexto de este capítulo, la cuestión más prestara los servicios locales, como agua, energía, etc., relevante es que muchos mecanismos de APP ofrecen que son considerados bienes privados. La compe- alternativas de financiamiento a los municipios. Las tencia entre las empresas garantizaría que los ciudades pueden ahorrar fondos públicos al participar servicios se brinden al menor costo posible. Sin embargo, en algunos casos, la competencia no surte en una APP con una empresa privada, y pueden utilizar efecto. Un ejemplo de esto son los bienes públicos tales fondos para otros proyectos que no atraerían a los como el alumbrado público, la policía y la seguridad, inversionistas privados. Al entregar activos públicos a por los cuales las ciudades no pueden cobrarle al operadores privados, los municipios pueden ahorrar en usuario, ya que no se puede excluir a las personas de los costos de las operaciones, siempre que la empresa la prestación de tales servicios. Un segundo ejemplo privada sea más eficiente y ejecute el servicio con la corresponde a los casos en los que están en juego misma calidad a un costo menor. grandes inversiones y se genera un monopolio natural 370 Finanzas municipales de facto, por ejemplo, el servicio local de abasteci- Varias décadas de APP han proporcionado pruebas miento de agua. En este caso, es posible que la empíricas que confirman los efectos positivos de incluir operación del sector privado por sí misma (en una a socios privados en la prestación de servicios. La parti- situación de monopolio) no procure el menor precio cipación del sector privado en la mayoría de los ámbitos posible. En el cuadro 7.7, se resume la forma en que los de infraestructura genera más eficiencia y satisfacción sectores público y privado pueden operar en varios del consumidor. Los precios se reducen considerable- servicios urbanos. mente, la calidad de los servicios mejora, y el servicio se extiende a la comunidad destinataria. Este resultado Formas de alianzas público-privadas queda particularmente en evidencia en el caso de los La forma contractual de una APP varía según el tipo servicios de telefonía, energía y abastecimiento de de servicio, quién es el propietario de los activos agua. La productividad laboral aumenta notablemente, (el gobierno local o el socio privado), quién asume el a veces en un 50 %. En el sector de la electricidad, la riesgo y la duración del contrato. En el cuadro 7.8 se cantidad de conexiones por trabajador ha aumentado muestran los principales tipos de APP. En su forma de menos de 500 por empleado antes de la privati- más simple, tenemos contratos de gestión para la zación a 750 luego de la privatización. Las pérdidas en prestación de servicios con plazos de entre uno y la distribución también han disminuido considerable- tres años, en los que los activos pertenecen al mente: en algunos casos, tras la privatización, pasaron sector público. En los acuerdos de COT, en los arren- del 20 % en electricidad y el 40 % en agua al 10 % damientos y en las concesiones, los activos son y 20 %, respectivamente (Andrés et ál., 2008). públicos, pero el riesgo es privado o compartido, al igual que la inversión que ha de realizarse. Las conce- Las alianzas público-privadas también siones pueden tener un plazo de hasta 25 años. La enajenación es el caso más extremo de privatización. conllevan riesgos Esto ocurre cuando el sector privado compra todos La privatización suele relacionarse con algunas imágenes los activos y el sector público ya no tiene intervención negativas. Los primeros contratos se basaron en un alguna (por ejemplo, el sistema ferroviario del Reino optimismo injustificado y muestran cierta falta de Unido en la década de 1980). atención en los criterios de diseño y desempeño. El gobierno local no tenía información suficiente sobre el sector en cuestión o influencia suficiente sobre el socio Las alianzas público-privadas tienen privado, lo que dificultó la supervisión del desempeño beneficios importantes y cuantificables de la alianza y la adopción de medidas correctivas. Un Entre los principales beneficios de las APP, se incluyen efecto de los contratos deficientes es la alta tasa de los siguientes: renegociación y cancelación de las APP. En América • Ahorro de costos. Los gobiernos locales obtendrán Latina, en la década de 1990, los contratos de APP del un ahorro de costos tanto en la construcción de sector de abastecimiento de agua se renegociaron en el proyectos de capital como en la operación y el 74 % de los casos en los primeros 18 meses (Batley, 2001). mantenimiento del servicio. No obstante, en la actualidad, la tasa de cancela- ciones es especialmente baja, lo cual sugiere que, una • Distribución de riesgos. El gobierno local puede vez que se solucionan los detalles técnicos, el gobierno compartir los riesgos con el socio privado. Tales local y el socio del sector privado están conformes con riesgos incluyen sobrecostos, dificultades para el acuerdo. Al parecer, los puntos más controvertidos cumplir con las reglamentaciones ambientales y la de los contratos renegociados son el nivel de la tarifa posibilidad de que los ingresos no sean suficientes más baja, los requisitos de inversión y las deficiencias para pagar los costos de operación y de capital. de los organismos de reglamentación. En algunas • Mejora del servicio. Las APP pueden introducir ocasiones, los contratos iniciales se ven perjudicados innovación en la empresa que organiza y lleva a debido a la falta de comunicación con el público en cabo la prestación del servicio. También pueden general, la ausencia de programas sociales, los incum- incorporar nuevas tecnologías y economías de plimientos contractuales, y los mecanismos de solución escala que, a menudo, reducen los costos. de diferencias ineficaces e impredecibles. Gestión de recursos externos 371 Entre los principales riesgos de las APP, se incluyen • Los riesgos políticos también son comunes. Un los siguientes: entorno normativo incompleto y la corrupción pueden transformar las APP en una oportunidad • El riesgo principal es la pérdida de control. Las APP para cometer abusos y generar conmoción política. que implican inversiones considerables por parte del socio privado por lo general permiten que este A pesar de que se observa cierta preocupación intervenga directamente en las decisiones sobre la acerca de la falta de conocimientos técnicos especiali- forma en que se prestarán los servicios y se deter- zados locales, las APP se utilizan en todos los países en minará su precio, en contra de los intereses de los desarrollo. Por ejemplo, en Uganda, los gobiernos locales clientes. pueden subcontratar la prestación de servicios, y se los Recuadro 7.27 Análisis de factibilidad de un vertedero sanitario Cada vez más, las ciudades de Asia recurren al análisis de costos de distintas opciones de elimi- sector privado para obtener inversiones de nación. Esto incluye un examen de los requisitos capital en el sector de los residuos sólidos. En la de capital y proyecciones de los costos de etapa de la evaluación, se necesitará un conjunto operación y mantenimiento, y la plena amorti- de diferentes tipos de análisis y datos para un zación de cada uno de ellos. También será posible proyecto de APP en este sector. En vista necesario evaluar y tasar las tierras que han de de que en los vertederos sanitarios se generan asignarse a las nuevas instalaciones. considerables economías de escala (los costos El análisis de la demanda requerirá un estudio por tonelada disminuyen a medida que aumenta de la disposición y la capacidad de los residentes el tamaño de las instalaciones), el sector privado para pagar los servicios mejorados. Se consultará procurará asegurar un cierto flujo de residuos la opinión de los posibles beneficiarios de los para la plata, a fin de garantizar los ingresos para servicios acerca de las opciones, los costos y los las operaciones de reciclaje y eliminación. Por métodos de pago de los servicios. ende, una parte de la etapa de factibilidad También se debe analizar la factibilidad de consistirá en recopilar datos sobre las cantidades utilizar el reciclaje de residuos como fuente de de residuos y las densidades de residuos ingresos, junto con las actividades de reciclaje y existentes y previstas de diferentes fuentes. compostaje in situ, que minimizan la generación Para determinar qué opciones de servicios de residuos, como alternativa voluntaria al pago podrían ser viables, se deben llevar a cabo del cargo por el servicio completo. Fuente: Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional, 2011. Recuadro 7.28 Alianzas público-privadas para el abastecimiento de agua en Argentina En el caso de Aguas de Tucumán, Argentina, cuando las tarifas aumentaron de la noche a la mañana y la calidad no mejoró como se esperaba, el sector público intentó activar algunas de las cláusulas del contrato, con poco impacto. La compañía internacional de abastecimiento de agua terminó demandando al gobierno estatal por incumplimiento del contrato. Fuente: Andrés et ál., 2008. 372 Finanzas municipales incentiva para que lo hagan. Se han celebrado contratos del sistema de autobuses TransMilenio de Bogotá, el para la gestión de residuos sólidos, el mantenimiento servicio de transporte de autobuses de Hanói, el vial, los mercados minoristas, los estacionamientos e proceso de COT de la planta de compostaje de Lahore incluso la recaudación del impuesto a la propiedad. En y la concesión del sector de abastecimiento de agua de el caso de los desarrollos inmobiliarios, la propiedad se zonas urbanas de Senegal. En todos los casos, los arrienda a contratistas privados por 15 años. contratos fueron muy claros, las cláusulas que abordaban los problemas se definieron con precisión y las contribuciones del sector privado en materia de Casos satisfactorios de alianzas inversión, tarifas y tasa de rentabilidad se negociaron público-privadas de forma acertada. Asimismo, el proceso de prepa- La cantidad de casos satisfactorios de APP en ración fue riguroso y tuvo en cuenta la demanda de los municipios continúa en aumento. Cuatro de ellos son servicios que se prestaban, las corrientes de ingresos, especialmente interesantes: el contrato de concesión los costos de la inversión, la probabilidad de que el Recuadro 7.29 Dar es Salaam: Una fallida alianza público-privada de abastecimiento de agua Muchas ciudades han tenido dificultades con contractual. Los motivos aparentes eran que no las primeras APP , pero aprendieron de ellas. se había extendido la cobertura acordada, no se Eso ocurrió con los servicios de abastecimiento habían cumplido las reglas de adquisiciones y de agua y saneamiento en Dar es Salaam. El no se había pagado el rendimiento acordado a sector estuvo limitado durante 30 años por la la ciudad. falta de inversiones. En 2002, una empresa Diez años más tarde, la ciudad está conjunta del Reino Unido, Alemania y Tanzanía, revisando su estrategia y da la bienvenida a City Water Services, ganó una licitación y se las APP: tiene previsto invitar a inversionistas le adjudicó un contrato de arrendamiento de privados a participar en proyectos de transporte 10 años para gestionar las operaciones técnicas público y desarrollo inmobiliario. Tras una y comerciales del sistema de abastecimiento década de aprendizaje práctico, se han de agua y saneamiento de la ciudad. Tres años elaborado excelentes directrices sobre la forma después, en mayo de 2005, el gobierno acusó de establecer una APP que respete y acate los al operador de fallas y rescindió su acuerdo principios del gobierno local. Fuente: Sway, 2011. Recuadro 7.30 Alianzas público-privadas de “concesiones urbanas” de Brasil En São Paulo (Brasil), se han establecido nuevas APP , denominadas “concesiones urbanas” , mediante las cuales las partes empobrecidas de la ciudad pasarán a ser administradas por el sector privado, a cambio de la ejecución de un plan de infraestructura. Los concesionarios recuperarán su inversión y obtendrán ganancias a partir de la reconversión de las propiedades expropiadas durante el período de la concesión. Se prevé que los propietarios reciban una compensación de acuerdo con criterios previamente definidos, y que los inquilinos legales sean reubicados en viviendas de interés social u obtengan subsidios para el alquiler. Gestión de recursos externos 373 sector privado mostrara interés y el formato de APP recuperación de residuos del 33 % de recicladores adecuado para el proyecto. Como principio básico, se privados independientes. debe elaborar un análisis de prefactibilidad antes de Cada vez más, se utiliza la ayuda en función de presentar el proyecto a licitación en el sector privado. los resultados (OBA) para estructurar los subsidios Las APP satisfactorias cumplen con esta norma, y es otorgados al sector privado, a fin de garantizar que posible que las alianzas fallidas hayan omitido el se cumplan de forma adecuada los objetivos de estudio de prefactibilidad. En los recuadros 7.27 y 7.28, desempeño, en particular, aquellos relacionados con se incluye más información sobre estas cuestiones. la prestación de servicios a los pobres. En la OBA Si bien las ventajas de las APP para las ciudades básicamente el pago de subsidios depende de que están bien establecidas, los gobiernos locales deben se demuestre la prestación de servicios o el logro de examinar atentamente la necesidad de contar con resultados específicos; por ejemplo, la conexión de conocimientos especializados, tanto técnicos como una cantidad especificada de clientes a la red eléctrica financieros, de modo que puedan negociar los o a la red de distribución del agua. Por lo tanto, los contratos con pleno control. Las renegociaciones de las proveedores privados deben asumir sus propios APP, como ya se ha mencionado, han sido habituales riesgos de incumplimiento y proporcionar su propio en el sector del agua de América Latina. También ha financiamiento inicial (en la mayoría de los casos) habido APP con problemas en África; en el recuadro para cumplir los objetivos de desempeño y obtener 7.29, se describe una situación producida en Dar es el subsidio de la OBA. La OBA ha demostrado ser Salaam (Tanzanía). Estas experiencias no invalidan especialmente eficaz para extender las conexiones los beneficios de las APP, pero muestran la necesidad de agua a los barrios marginales a través de subsidios de realizar una preparación adecuada y mejorar las de pago único para la ampliación de la red y las capacidades técnicas. Afortunadamente, las institu- conexiones, como en ciudades de Etiopía, Indonesia, ciones financieras internacionales y los organismos Mozambique y Filipinas (Asociación Mundial para bilaterales de ayuda ofrecen gran variedad de opciones la Ayuda en Función de los Resultados, 2008; Banco de asistencia técnica para garantizar que las alianzas Mundial, 2005). se diseñen con rigor, reflejen las incertidumbres del sector y contemplen medidas para regularizar el Algunas lecciones aprendidas contrato cuando sea necesario. Las APP tienen un gran potencial para permitir que los gobiernos locales amplíen los servicios a un costo Las alianzas público-privadas y los pobres reducido y con mayor eficiencia. Sin embargo, para Una buena oportunidad para que el sector privado hacer el mejor uso de las APP, los gobiernos locales participe de manera rentable en los proyectos munici- necesitan conocer mejor los sectores específicos en los pales y, a la vez, beneficie a los pobres es a través de que trabajan y las cláusulas legales que pueden productos innovadores diseñados específicamente necesitar en caso de desacuerdos con sus socios para satisfacer las necesidades de los pobres, a precios privados. El éxito depende de la visión a largo plazo de que estos puedan pagar y suministrados de una forma la localidad, de su capacidad para regular los provee- que se adapte a sus estilos de vida (en el recuadro 7.30, dores y la calidad de los servicios, y de su capacidad se describen las dificultades que supone cumplir con para aplicar los controles reglamentarios. En adelante, estos requisitos). Las posibles áreas incluyen los los gobiernos locales deben prestar atención al diseño servicios financieros, como en el caso de Kuyasa Fund de los contratos, los métodos para solucionar contro- de Ciudad del Cabo. Otro ejemplo es SKS Microfinance versias y los detalles técnicos, tanto antes como de India, en el sector de la vivienda. En el área de después de firmar un contrato de APP. manejo de residuos sólidos y reciclaje, se incluyen los En el contrato, se deben incluir normas claras para Centros de Recuperación de Materiales de la Ciudad supervisar la prestación del servicio. Si los gobiernos Quezón, de Filipinas, y el Consejo Municipal de Nueva locales no poseen los conocimientos y las aptitudes Delhi, India. Este último otorga subsidios a los recupe- necesarios para establecer una APP por cuenta propia, radores informales de residuos (habitualmente, los no deben dudar en solicitar asistencia externa, siempre pobres), quienes recogen los desechos de las puertas de que comprendan la visión general y los principios las casas de los residentes y contribuyen a la tasa de rectores del mecanismo de APP. Los responsables 374 Finanzas municipales locales de las decisiones también deben tener una realizar una contribución por única vez para recaudar sólida comprensión de los riesgos que asumirán en el los fondos. A fin de solicitar los fondos para la primera marco de una APP, y de su responsabilidad contingente etapa, el gobierno local movilizó a los estudiantes con si las cosas no resultan según lo previsto. el objetivo de generar conciencia acerca de la impor- tancia del agua potable y convencer a sus padres de que realizaran una contribución. Posteriormente, se llevó Contribuciones filantrópicas a cabo un proceso similar, que permitió a la ciudad y personales ampliar la cobertura del suministro de agua del 35 % al 65 % de los residentes (Kaganova, 2011). Además de las otras opciones de financiamiento, los Los fondos comunitarios son cada vez más impor- municipios deben procurar obtener ayuda filantrópica. tantes, especialmente para ayudar a las familias de Desde fines de la década de 1990, la ayuda filantrópica ingresos bajos a abordar sus necesidades de vivienda. ha aumentado considerablemente. El monto total Mediante estos fondos, se establecen y se forta- asciende a alrededor de US$5000 millones por año a nivel mundial, del cual el 75 % proviene de fundaciones lecen agrupaciones de ahorro locales que propor- de Estados Unidos. Las contribuciones de estas cionan financiamiento colectivo para la mejora de entidades han aumentado a más del triple durante los viviendas, movilizan recursos del gobierno nacional últimos 10 años, y durante este período ascendieron a y de donantes extranjeros, y pueden ser útiles para un total de US$44 000 millones en 2007 (Paulais, 2013; promover el desarrollo comunitario. Foundation Center, 2009). La Fundación Bill y Melinda También pueden contribuir a la infraestructura Gates es la fundación mundial más importante. La con un ahorro importante (Mitlin y Muller, 2004). mayor parte de los fondos se canalizan a través de Un ejemplo es Slum Dwellers International, red ONG, generalmente europeas (por ejemplo, Suiza es que incorpora ahorros y actividades de financia- sede de numerosas fundaciones, como el Fondo miento para la mejora de viviendas. Durante los Mundial de lucha contra el sida, la tuberculosis y la últimos 15 años, la organización se ha convertido malaria; la Cruz Roja, y otras). en un movimiento internacional con filiales en más Las autoridades locales rara vez tienen acceso de 12 países. Ha ayudado a millones de familias a directo a la ayuda filantrópica, salvo a través del obtener acceso a tierras y mejores viviendas con gobierno estatal o nacional. En 1995, la Fundación pequeñas donaciones. Otros ejemplos incluyen el Soros (Open Society Institute) ayudó a establecer el Fondo de Desarrollo para Pobres de Zonas Urbanas Organismo Nacional de Reconstrucción Urbana y de Camboya, el proyecto Baan Mankong (vivienda Vivienda en Sudáfrica, y también brindó ayuda a fin segura) de Tailandia, el Programa de Hipotecas de subsidiar hipotecas para grupos de bajos ingresos. Comunitarias de Filipinas, el Programa de Desarrollo En 2007, con una contribución de la Fundación Gates Local de Nicaragua y el Esquema de Viviendas de se reforzó la capacidad de los gobiernos locales en el Bajo Costo de Jamii Bora Trust de Kenya. sector de abastecimiento de agua y saneamiento. Jamii Bora ha creado un exitoso programa de Sin embargo, los gobiernos locales solicitan al viviendas de bajo costo de alrededor de US$12,5 millones público en general que realice contribuciones especí- (comerciales y residenciales). La organización adquirió ficas para financiar proyectos de desarrollo. Por 293 acres de tierras de propiedad privada y construyó ejemplo, en la ciudad de Uzgen (República Kirguisa), el viviendas con una combinación de ahorros de los gobierno local solicitó la participación de la población miembros, financiamiento de mercado y donaciones de a fin de recaudar fondos para mejorar el sistema de personas de buena voluntad. Los miembros financian abastecimiento de agua. La ciudad había crecido las unidades habitacionales (alrededor de US$3000 muy rápidamente, y el suministro de agua no evolu- cada una) con préstamos del fondo fiduciario, alrededor cionó al mismo ritmo. La ciudad no estaba en condi- de US$45 mensuales por unidad familiar. Los costos de ciones de solicitar un préstamo del Banco Mundial, mantenimiento se cubren con cuotas mensuales de ya que no contaba con los fondos de contrapartida aproximadamente US$7 que se cobran a las unidades necesarios (el 3 % del costo total). El gobierno de la familiares (Programa de las Naciones Unidas para ciudad diseñó e implementó una exitosa campaña de los Asentamientos Humanos, 2005). En India y relaciones públicas para convencer a los residentes de Tailandia, los fondos comunitarios han crecido Gestión de recursos externos 375 considerablemente con la ayuda del gobierno central y • Asegurarse de tener una buena situación finan- de donantes extranjeros. ciera (medida por la presencia de un superávit de Capitalizado por donantes, el Servicio de operación neto). Financiamiento de Infraestructura Liderada por la Comunidad es un fondo para los pobres de zonas • Proyectar sus balances generales y determinar si el urbanas que respalda proyectos de vivienda e infraes- nuevo endeudamiento está en consonancia con las tructura impulsados por la comunidad con potencial limitaciones impuestas por la legislación nacional. de proyección en mayor escala. Esta entidad trabaja • Comparar formas alternativas de endeudamiento, con la National Slum Dwellers Federation y otras incluidos los bancos y los mercados de capital. organizaciones comunitarias importantes para proporcionar enfoques uniformes y el máximo nivel • Comprender en qué casos las APP son maneras posible de movilización. El objetivo es aumentar eficientes de financiar obras de infraestructura el acceso de las comunidades urbanas pobres al costosas y qué disposiciones relativas a la ejecución financiamiento del sector comercial y público para se necesitan para garantizar que el sector público iniciativas de infraestructura y vivienda de mediana obtenga la parte que le corresponde. a gran escala. La organización ofrece préstamos puente, garantías y asistencia técnica; lleva a cabo • En el caso de los municipios que no suelen solicitar proyectos de rehabilitación, y atrae financiamiento préstamos en el mercado, algunas instituciones, como los bancos de inversiones públicas y los de los sectores comercial, local y público para nuevos fondos de desarrollo municipal, pueden ayudarlos a programas (http://www.homeless-international.org). familiarizarse con el rigor del financiamiento en condiciones de mercado. Conclusiones Muchos gobiernos locales tienen la necesidad imperiosa Los instrumentos de mejora, como las garantías, de ampliar la infraestructura y prestar servicios básicos. también se utilizan para reducir el riesgo que los Dado que la infraestructura municipal tiene una proyectos municipales conllevan para los acreedores y duración prolongada, es posible y eficiente utilizar atraer posibles inversionistas. fondos de largo plazo para financiar tales proyectos. En ocasiones, un gobierno local enfrentará una Esto garantiza que las generaciones que disfrutarán crisis financiera y, eventualmente, la quiebra. Siempre de los beneficios del proyecto también sean quienes es útil comprender lo que puede salir mal cuando paguen por ellos. se solicita un préstamo para financiar un proyecto y Sin embargo, se necesita tiempo y experiencia cómo el gobierno local puede solucionar los problemas para que los gobiernos locales y las instituciones o tomar medidas en caso de que los ingresos sean financieras conozcan y comprendan el funciona- inferiores a lo previsto, los costos sean superiores a lo miento del otro. Hasta que lo logren, los gobiernos planificado, o algún otro factor haya empeorado (como centrales intervienen para regular el monto que cuando el préstamo es en moneda extranjera y se los gobiernos locales pueden solicitar en préstamo, produce una devaluación de la moneda nacional). los proyectos para los cuales pueden hacerlo y los ingresos que pueden ofrecer en garantía. En muchos Notas países (como Chile), los gobiernos locales no están autorizados a solicitar préstamos. En otros, los  1. En la mayoría de los procesos de planes de inver- gobiernos centrales solicitan préstamos en nombre siones de capital, se requiere que quienes presentan de las autoridades locales. propuestas identifiquen no solo los beneficios y el Los gobiernos locales que tienen interés en el finan- costo (desglosados por etapas de ejecución), sino ciamiento externo y pueden acceder a él deben seguir también una lista de todos los permisos, licencias y algunos pasos fundamentales: documentos de propiedad o derecho de paso necesarios para recibir la aprobación de un proyecto, • Seleccionar proyectos que valga la pena financiar obtener financiamiento o comenzar la construcción. con recursos (costosos) del mercado.  2. Cálculo del valor actualizado: Ejemplo 376 Finanzas municipales Canuto, Otaviano, and Lili Liu. 2013. Until Debt Do Us Tasa de interés de Año Año 1 Año 2 Año 3 Part: Subnational Debt, Insolvency, and Markets. descuento r = 5 % base Washington DC: The World Bank. Tasa de interés 1,000 1,050 1,103 1,158 Church, Steven, William Selway, and Dawn McCarty. compuesto (1 + r)i 2011. “Jefferson County Files for Bankruptcy.” Factor de descuento 1,000 0,952 0,907 0,864 Bloomberg News, November 9. en año i di = 1/(1 + r)i http://www.bloomberg.com/news/2011-11-10 Valor actualizado 2,000 1,905 1,814 5,719 /alabama-s-jefferson-county-declares-biggest del flujo de caja -municipal-bankruptcy.html. VA = FCi*di CIDA (Canadian International Development Agency). 2011. “PPP Guide for Municipalities:  3. Los municipios pueden declararse en quiebra en Cities Development Initiative for Asia.” CIDA. algunos países, por ejemplo, Hungría y Estados http://www.cdia.asia/wp-content/uploads Unidos. A diferencia de la quiebra de las empresas, /PPP-Guide-for-Municipalities2.pdf. que puede finalizar con la liquidación, la quiebra Delmond, Jeff. 2009. Private Sector Investment in municipal es un procedimiento de protección en el Infrastructure–Project Finance, PPP Projects and que se procura mantener los servicios básicos, Risks. 2nd ed. Alphen aan den Rijn, Netherlands: mientras que los activos no esenciales y las Wolters Kluver. inversiones comerciales se venden, y quizá se Foundation Center. 2009. Philanthropy Annual: reducen los servicios y el personal, a fin de pagar a 2009 Review. http://foundationcenter.org/ los acreedores, quienes también comparten el riesgo philanthropyannual. de que solo se les pague parcialmente. Freire, Mila, and John Petersen. 2004. Access to  4. Para obtener más detalles y orientación acerca de la Sub-National Credit. Oxford: Oxford Press; estructura de endeudamiento municipal, véase Washington, DC: World Bank. Petersen y Crihfield (2000). GPOBA (Global Partnership on Output-Based Aid). 2008. “GPOBA Activities.” Global Partnership on Output-Based Aid. www.gpoba.org. Bibliografía IFC (International Finance Corporation). 2004. ADB (Asian Development Bank). 2011. Urban Structured Finance: The City of Johannesburg. Infrastructure Financing. http://www.adb.org/ Washington, DC: IFC. documents/periodicals/intersections/2011 Jaguari, Sergio. 2007. Contribution of CDM Projects to /Urban_Infrastructure_Financing.asp. Sustainable Development Case Study: Bolivia. Amim, Munawwar. 2010. “Municipal Infrastructure Washington, DC: World Bank. Financing: Innovative Practices from Developing Kaganova, Olga. 2011. Guidebook on Capital Investment Countries.” Commonwealth Secretariat Local Planning for Local Governments. Washington, DC: Government Reform Series, No. 2, Marlborough World Bank. House, London. Melo, Luis. 2005. “Financial Decentralization and the Andres, Luis A., L. Guasch, T. Haven, and Vivian Foster. Law of Fiscal Responsibility in Brazil.” In City 2008. The Impact of Private Sector Participation in Finance, edited by George Peterson and Patricia Infrastructure: Lights, Shadows and the Road Ahead. Clarke Annez. Washington, DC: World Bank. Washington, DC: World Bank. Mitlin, Diana, and Anna Muller. 2004. “Windhoek, Annez, P., and G. Peterson. 2008. Lessons for the Urban Namibia: Towards Progressive Urban Land Policies Century: Decentralized Infrastructure Finance in the in Southern Africa.” International Development World Bank. Directions in Development Series. Planning Review 26 (2):167–86. Washington, DC: World Bank Institute. Ngobeni, Jason. 2008. “Asking the Right Questions: Batley, Richard. 2001. “Public-Private Partnerships for Johannesburg Completes a Groundbreaking Urban Services.” In The Challenge of Urban Municipal Bond Issue.” PPIAF Gridlines 22 Government, edited by Mila Freire and Richard (Public-Private Infrastructure Advisory Facility). Stren. Washington, DC: World Bank. World Bank, Washington, DC. Gestión de recursos externos 377 Novi Sad. 2011. “Information Memorandum for the Issue Provide Promising Results.” In Subnational Capital of the City of Novi Sad Long-Term Debt Securities.” Markets in Developing Countries: From Theory to Novi Sad, Serbia. Practice, edited by Mila Freire and John Petersen, OECD (Organisation for Economic Co-operation and 413–42. Washington, DC: Oxford University Press Development). 2010. Innovative Financing and the World Bank. Mechanisms for the Water Sector. Paris: OECD. Sway, Idda L. 2011. The Failure of Public Private Paulais, Thierry. 2013. “Financing African Cities—The Partnerships in Water Delivery Services: A Case of Imperative of Local Investments.” AfD and World Dar-es Salaam City, Tanzania. Saarbrücken, Bank, Washington, DC. Germany: LAP Lambert Academic Publishing. Petersen, John, with John Crihfield. 2000. “Linkages http://www.cdia.asia/wp-content/uploads/ between Local Governments and Financial Markets: PPP-Guide-for-Municipalities2.pdf. A Tool Kit to Developing Sub-Sovereign Credit Tavernise, Sabrina. 2011. “City Council in Harrisburg Markets in Emerging Economies.” Working paper, Files Petition on Bankruptcy.” New York Times. World Bank, Washington, DC. October 21. Peterson, George. 1998. “Measuring Local Government UN-HABITAT. 2005. Financing Urban Shelter: Global Credit Risk and Improving Creditworthiness.” Report on Human Settlements. London: Earthscan World Bank Working Paper 37855, World Bank, and UN-HABITAT. Washington, DC. USAID (U.S. Agency for International Development). Peterson George and Annez P. 2007. Financing Cities. 2003. “Pooled Finance Model for Water and Fiscal Responsibility and Urban Infrastructure in Sanitation Projects: The Tamil Nadu Water and Brazil, China, India, Poland and South Africa. Sanitation Pooled Fund (WSPF).” USAID Note, World Bank and Sage Publications, Delhi. USAID, Washington, DC. Platz, Daniel. 2009. “Infrastructure Finance in World Bank. 2002. Cali: A City Development Strategy. Developing Countries: The Potential of Washington, DC: World Bank. Sub-Sovereign Bonds.” United Nations Department ———. 2005. “Output-Based Aid: Supporting of Economic and Social Affairs, Working Paper 76, Infrastructure Delivery through Explicit and New York. http://www.un.org/esa/desa Performance-Based Subsidies.” OBA Approaches /papers/2009/wp76_2009. Note 5, World Bank, Washington, DC. Platz, Daniel, and Frank Schroeder. 2007. Moving beyond ———. 2009. Improving Municipal Management for Cities the Privatization Debate: Different Approaches to to Succeed. Washington, DC: World Bank. Financing Water and Electricity in Developing ———. 2010: The Cost of Environmental Degradation: Case Countries: Dialogue on Globalization. New York: Studies from the Middle East and North Africa. Friedrich-Ebert Stiftung. http://library.fes.de/ Washington, DC: World Bank. pdf-files/iez/04877.pdf. World Bank–IEG. 2009. “Improving Municipal Shapiro, Mary. 2010. Speech of Mary L. Schapiro, Management for Cities to Succeed.” Internal Chairman of the Securities and Exchange Evaluation Group Special Study, World Bank, Commission, at the SEC Open Meeting on Municipal Washington, DC. Securities Disclosure. Washington, DC. May 26. World Bank and IMF (International Monetary Fund). http://www.sec.gov/news 2009. Developing a Medium-Term Debt /speech/2011/spch012011mls.htm. Management Strategy: Guidance Note for Country Sood, Pryanka. 2004. “India: Experiments in Local Authorities.Washington, DC: World Bank and IMF. Governments Accessing the Private Capital Markets http://www.idfc.com/. 378 Finanzas municipales CAPÍTULO 8 Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas: Medición del desempeño de las finanzas municipales y cimiento de las bases para las reformas Catherine Farvacque-Vitkovic y Anne Sinet A raíz de la rápida urbanización que se está registrando cometido, se suelen utilizar métodos elaborados en países de todo el planeta, los gobiernos locales inicialmente por administraciones nacionales o subna- enfrentan el desafío de proporcionar servicios básicos cionales para controlar a las entidades locales, o por y de infraestructura para satisfacer las crecientes bancos para analizar el riesgo financiero. demandas de la ciudadanía. Esta situación se agrava La medición del desempeño debe diseñarse para debido a la tendencia irreversible hacia la descentrali- evaluar no solo la eficiencia y la eficacia de los servicios zación, en cuyo marco los gobiernos centrales han municipales en forma específica sino también la delegado en los gobiernos locales la ejecución y el productividad de los departamentos municipales. El financiamiento de una gran parte de los programas de desempeño se puede medir en función de varias inversión locales. La mayoría de los municipios está dimensiones: la eficiencia, que es la relación entre los sometida a grandes presiones fiscales y, a menudo, servicios o los productos y los recursos necesarios para debe obtener más resultados con menos recursos para generarlos; la eficacia, que indica la calidad del satisfacer las necesidades de los habitantes. Para medir desempeño municipal o el grado al que se alcanzan los el grado al que los gobiernos locales logran este objetivos de un departamento, y la productividad, en la Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 379 que se combinan los componentes de eficiencia y básicas y donde la eficacia del gasto público es aún eficacia en un único indicador que generalmente se más crucial. refiere al personal municipal y al desempeño interno Por último, la crisis económica mundial y su de la organización. impacto en las finanzas públicas contribuyeron marca- En síntesis, la medición del desempeño es un damente a promover la medición del desempeño de concepto amplio que intenta dar una respuesta más las finanzas municipales (Paulais, 2009). El objetivo adecuada a dos preguntas importantes: primordial es incrementar la rendición de cuentas y la transparencia en un contexto en el que la distribución 1. ¿Estamos haciendo lo correcto? de los recursos financieros es asimétrica. 2. ¿Lo estamos haciendo bien? Del análisis de las finanzas municipales ¿Por qué es fundamental a la evaluación del desempeño la autoevaluación de El análisis de la situación financiera de un municipio es las finanzas municipales? el primer paso para medir el desempeño. El cálculo de la situación financiera depende de los datos y procedi- La medición del desempeño de las finanzas munici- mientos contables del país en cuestión y de los sistemas pales es importante porque brinda la oportunidad de genéricos de ingresos y gastos adaptados al nivel del obtener un panorama claro de la situación financiera gobierno local (incluidos los organismos municipales del municipio y de respaldar el diálogo con las princi- que se dedican a prestar servicios de abastecimiento de pales partes interesadas (el gobierno central, los agua, gestión de residuos sólidos, etc.). Las razones y asociados financieros, los ciudadanos), así como la los indicadores clave se basan directamente en posibilidad de realizar comparaciones (razones), y métodos elaborados por entidades externas, como las permite evaluar el grado de eficacia y eficiencia en el administraciones centrales o subnacionales, para el uso de los fondos públicos. control y la supervisión, y también por el sistema El mundo anglosajón ha impulsado la formulación bancario y los organismos de calificación crediticia, de nuevas metodologías para abordar estas cuestiones. para el análisis del riesgo, y no contienen ningún En Canadá, Reino Unido y Estados Unidos, hace elemento elaborado por los gobiernos locales. tiempo que los municipios usan la medición del La evaluación de la eficacia, eficiencia y calidad de desempeño. En esos países, la cultura de la medición la planificación y ejecución del presupuesto (medición del desempeño se ha difundido ampliamente durante del desempeño) plantea más dificultades. Estas varios decenios. Sin embargo, la eficacia de esos evaluaciones se centran en la eficacia de los gastos o métodos es objeto de debate en forma periódica, y el los recursos utilizados; concretamente, se procura panorama no es uniforme: en la mayoría de los países, establecer qué hizo el municipio con su presupuesto las administraciones públicas no están acostumbradas que fue visible o útil para la población y si se optimi- a pensar en términos de resultados, por el contrario, zaron los recursos al prestar los servicios. ¿La manera piensan en términos de volumen. Por otra parte, en el en que la población percibe la optimización de los marco de la medición del desempeño también es recursos coincide con el esfuerzo del municipio? necesario evaluar la manera en que se perciben los Los gobiernos centrales han tenido que reducir esfuerzos del gobierno local y contribuir a establecer gradualmente sus iniciativas de análisis comparativo un curso de acción. Este proceso es complejo, difícil y debido a la alta complejidad de los sistemas descentra- costoso. lizados que se utilizan actualmente, el financiamiento A pesar de los mencionados obstáculos, la cultura de las inversiones locales (APP y mecanismos de finan- de la medición del desempeño financiero se está ciamiento cruzado) y la distribución de la responsabi- expandiendo fuera de los países de habla inglesa. lidad entre el municipio y sus departamentos y Asimismo, el concepto adquiere un nuevo significado organismos. Asimismo, a raíz de la diversidad de en los países en desarrollo, donde los ingresos locales circunstancias de los gobiernos locales (magnitud de suelen ser insuficientes para atender las necesidades los municipios, posibilidades económicas, acuerdos 380 Finanzas municipales intercomunales existentes y otras cuestiones), cada vez Sección 1. Medición del desempeño es más difícil establecer valores de referencia finan- de las finanzas municipales: cieros que permitan comparar municipios, inclusive en Enseñanzas aprendidas el caso de los gobiernos locales de un mismo país. Todas estas razones han contribuido a la elabo- Existen tres sistemas importantes que pueden conside- ración de la autoevaluación de las finanzas munici- rarse representativos de una tipología de situaciones pales (AEFM) como un medio confiable para realizar genéricas, a saber: un seguimiento de los procesos internos de planifi- cación y presupuestación de las inversiones y para • El sistema para medir el desempeño municipal en Canadá y Estados Unidos. A través de este sistema lograr que los asociados externos consideren que las se introdujo la cultura de medición del desempeño finanzas y la gestión financiera de una determinada en los gobiernos locales y el sector público en ciudad son sostenibles. general. Sin embargo, aunque su uso se ha genera- lizado en Estados Unidos y en algunos otros países, la mayoría de los municipios tiene poca capacidad La autoevaluación de las finanzas para medir su desempeño debido a cuestiones municipales relativas al volumen de trabajo, y con frecuencia no se puede establecer con claridad si la calidad y la Las plantillas de AEFM, que se incluyen al final de este eficiencia de los servicios se corresponde con los capítulo, se centran en cinco grandes temas: a) cómo recursos necesarios para lograrlas. calcular la situación financiera de un municipio; b) qué razones financieras deben elegirse; c) cómo realizar • El enfoque europeo para medir el desempeño de las proyecciones financieras; d) cómo evaluar la gestión finanzas municipales. Un buen ejemplo de este financiera, y e) cómo resumir las enseñanzas apren- enfoque es el modelo francés, que se centra en un didas de los pasos anteriores e incorporarlas a un plan análisis sólido de la situación financiera del de mejora de las finanzas municipales. municipio y en establecer si el monto de los Así pues, el capítulo está dividido en tres grandes ingresos permite un grado de flexibilidad suficiente al momento de tomar decisiones. La cultura de secciones: aplicar la evaluación del desempeño a las finanzas • En la primera se analizan las enseñanzas apren- comenzó a partir del debate que se llevó a cabo con didas de las prácticas y las experiencias en materia el objeto de establecer el grado al que las responsa- de medición del desempeño en los países desarro- bilidades municipales básicas, como los servicios ambientales y de abastecimiento de agua, se estaban llados y se evalúa cómo adaptar la medición del gestionando de manera adecuada, y de determinar desempeño a las circunstancias de las ciudades en cuáles eran las “responsabilidades sociales” de los desarrollo. municipios. • En la segunda se examinan los cuatro mecanismos • La medición del desempeño en las economías que no principales de presentación de informes que se aplican un régimen de mercado. Los países que no usan habitualmente para medir el desempeño de tienen una economía de mercado también han las finanzas municipales: a) supervisión del elaborado una evaluación integrada de las finanzas Estado, b) análisis del riesgo por parte de los municipales, pero sus sistemas están orientados a la asociados financieros, c) seguimiento financiero consecución de las metas nacionales estratégicas a interno por parte de los funcionarios municipales las que todos los gobiernos locales deben contribuir. y d) presentación de informes a los ciudadanos. Los recursos financieros de los municipios se distribuyen a través de complejos mecanismos de • En la tercera se presenta la AEFM y se imparten equiparación en consonancia con los objetivos orientaciones para su uso y aplicación. cuantitativos asignados. Este sistema genera Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 381 auditorías y actividades de supervisión concretas la generalización de los bonos municipales como para verificar si se han alcanzado las metas cuanti- principal mecanismo de los gobiernos locales para tativas de desempeño y, en caso de ser necesario, financiar proyectos de inversión (esta cuestión ajustar los recursos financieros proporcionados a también se analizó en el capítulo 7). Además de los gobiernos locales por la administración central. presentar las razones tradicionales que se utilizan Si bien la mayoría de estos países ha puesto en para calcular la capacidad del municipio para marcha un proceso de transición, todavía existen reembolsar sus deudas, este tiene que demostrar que procedimientos engorrosos debido a que los está bien gestionado. Las razones y los indicadores se cambios en los sistemas intergubernamentales son centran en los costos de inversión y de operación y en un poco más lentos que en otros componentes de la la calidad y la cantidad de los servicios suministrados. economía nacional. De acuerdo con la mayoría de los datos, más de la mitad de todas las ciudades estadounidenses estaban La mencionada clasificación no es, en modo alguno, aplicando algún tipo de indicadores del desempeño a exhaustiva: es un panorama general de los principales fines de la década de 1990 (GASB, 1997; Poister y sistemas y resulta útil para determinar las principales Streib, 1999). La Junta de Normas de Contabilidad enseñanzas y las mejores prácticas que pueden Gubernamental, creada en 1984 con el acuerdo de la contribuir a promover procesos de gestión financiera Fundación de Contabilidad Financiera y las 10 más adecuados y a mejorar la situación financiera de asociaciones nacionales de funcionarios de los los municipios. gobiernos de los estados y locales, promovió el uso de indicadores del desempeño local con el objeto de establecer y mejorar las normas de contabilidad y la Enseñanzas derivadas de Canadá y Estados presentación de informes financieros por parte de los Unidos: La necesidad de mediciones gobiernos de los estados y locales de Estados Unidos. avanzadas del desempeño La situación financiera y las prácticas de gestión En Estados Unidos, los municipios han usado autoe- de los gobiernos locales son ahora componentes valuaciones financieras en forma regular durante clave del análisis para fines de calificación que mucho tiempo. Podría decirse que la medición del realizan organismos concretos y, por consiguiente, de desempeño municipal nació en Estados Unidos al la capacidad del municipio para lograr que sus bonos comienzo de la década de 1930. La aplicación se suscriban al menor costo posible. temprana de este sistema está relacionada con la En la actualidad, por lo tanto, la mayoría de los gran responsabilidad asumida históricamente por municipios estadounidenses adhiere firmemente al los funcionarios locales en lo referente a las uso eficaz de indicadores del desempeño, al menos decisiones fiscales y la prestación de servicios a sus para estar preparados para dar una respuesta habitantes y con la anterior adopción de la gestión específica al auditor del Estado y a los organismos de orientada a los resultados por parte del sector calificación crediticia que intervienen en el proceso público (el recuadro 8.1 contiene una descripción de de emisión de bonos. No obstante, también desean la evolución de este proceso). mejorar su gestión interna (sistemas orientados a los Tradicionalmente, los funcionarios locales estaban resultados), sus prácticas de presupuestación y sus obligados por ley a presentar periódicamente al procesos de planificación estratégica en el mediano y gobierno de nivel superior las estadísticas sobre el largo plazo. desempeño de la prestación de servicios y la contabi- Todo el mecanismo está respaldado por encuestas lidad de los costos. Esta obligación se justificaba a raíz de la población y políticas de comunicación focali- del número de transferencias que realizaba el estado a zadas en comunidades de ciudadanos y en clientes. los presupuestos locales1 y dado que la administración En el recuadro 8.2 se describe la función que del estado debía controlar los desembolsos con cargo a desempeña la medición del desempeño en las esas transferencias. comunicaciones con los ciudadanos. Inicialmente, A partir de los años ochenta, se renovó el interés estas políticas formaron parte de la implementación por medir el desempeño municipal, en particular tras de la autoevaluación del desempeño municipal, lo que 382 Finanzas municipales Recuadro 8.1 Experiencia de Estados Unidos en materia de medición del desempeño municipal La medición del desempeño público se larga tradición y amplia experiencia en materia remonta por lo menos a los años treinta, de medición del desempeño en el sector cuando Herbert Simon elaboró el concepto de público, en particular en Estados Unidos y en eficiencia y estudió mediciones del desempeño otros países anglosajones. en municipios de Estados Unidos (Simon, La medición del desempeño en el sector 1947-97) (véase Ridley y Simon, 1938). público consiste en la medición de indicadores Un hito importante en los primeros días de del desempeño en términos de eficiencia la medición del desempeño fue el auge de la (reducir al mínimo los insumos para un deter- investigación gubernamental en la Oficina de minado producto), eficacia y equidad, con el Investigación Municipal de Nueva York, que se objeto de usarlos en procesos administrativos y centró principalmente en la presupuestación políticos para mejorar la toma de decisiones basada en el desempeño o la contabilidad de racionales. costos, a partir de la pregunta: ¿es posible que Sin embargo, los resultados de una el Poder Ejecutivo actúe con amplia discrecio- encuesta de gobiernos municipales en Canadá nalidad y, al mismo tiempo, esté sujeto a la y Estados Unidos indican un uso limitado del supervisión del Poder Legislativo? cuadro de mando integral. No obstante, la En tiempos más modernos, la inquietud de mayoría de los gobiernos municipales han medir el desempeño de las entidades públicas elaborado indicadores para evaluar el surgió junto con el interés en la presupuestación desempeño financiero de su organización, la por programas en los años sesenta y la satisfacción de los clientes, la eficiencia evaluación de programas en los años setenta. operativa, la innovación y el cambio, y el En algunos estudios se ha promovido el uso de desempeño de los empleados. Los administra- las mediciones del desempeño y se han dores que respondieron a la encuesta, en impartido instrucciones para elaborarlas y general, confían en la calidad de los indicadores usarlas (Hatry y Fisk, 1971; Hatry et ál., 1988), del desempeño, y alrededor de la mitad indicó mientras que otros autores han puesto el acento que esos indicadores se usaban para respaldar en la manera de incorporarlas en procesos de varias funciones de administración. Estos gestión más amplios (Epstein, 1984). administradores, además, tienen un buen Aunque muchos suponen que la gestión conocimiento del cuadro de mando integral, pública se basa principalmente en importar y los que lo aplicaron consideran que su ideas y modelos del sector privado, existe una experiencia es positiva. Fuente: Williams, 2004. contribuyó a crear una verdadera cultura de medición municipios de Canadá y Estados Unidos en la esfera del desempeño en la administración pública local2. de la medición del desempeño3. El formato de la medición del desempeño debe Los informes, que se generan a nivel local, se incluir una combinación de aspectos presupuestarios complementan con auditorías independientes y físicos, relacionados principalmente con el periódicas reguladas por una ley y centradas princi- desarrollo de la infraestructura y los servicios y sus palmente en los principios de contabilidad general- costos de implementación. Cada municipio elabora mente aceptados. Durante varias décadas, la su propia presentación sin un formato obligatorio, y medición del desempeño municipal ha formado en la actualidad hay muchos ejemplos y aplicaciones parte integral del sistema y los procedimientos de la que ilustran los esfuerzos realizados por los gestión municipal en su conjunto. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 383 Recuadro 8.2 Vancouver: Comunicación de las prioridades y el desempeño del municipio Las siguientes imágenes son ejemplos de los de los ciudadanos respecto de los servicios instrumentos de comunicación creados por la públicos. Los resultados ayudan a los funcio- ciudad de Vancouver y sirven para ilustrar la narios municipales a determinar qué cuestiones presupuestación y el gasto. Cada dos años, la revisten la mayor importancia para los residentes ciudad lleva a cabo una encuesta de la y cómo se está desempeñando la ciudad, y comunidad, que consta de dos pasos, con el proporcionan información para el proceso de objeto de conocer las prioridades y las opiniones planificación del presupuesto. Cabe preguntarse, sin embargo: ¿con qué se Las comparaciones externas (es decir, las compara- compara el desempeño? Una medición del desempeño ciones entre municipios), sin embargo, aún no se han prácticamente carece de valor si no se compara con desarrollado completamente debido a varias razones datos de referencia pertinentes. El primer paso desarro- técnicas y políticas. El recuadro 8.3 contiene dos llado por los municipios estadounidenses ha sido ejemplos de mediciones del desempeño: el Programa establecer un indicador interno y comparar los resul- de Medición del Desempeño Municipal de Ontario tados de un año al siguiente o de un servicio o departa- (Canadá) y los informes del desempeño de toda la mento a otro y señalar las principales tendencias. ciudad de Nueva York. 384 Finanzas municipales Cuadro 8.1 Perspectivas respecto del desempeño Prestación de servicios Gestión financiera Gestión de recursos humanos Indicadores básicos del desempeño Indicadores de nivel relacionados con Indicadores que proporcionan relacionados con los objetivos del la gestión de recursos. Tienen por información sobre cuestiones gobierno que se centran en objeto realizar un seguimiento del estratégicas relacionadas con los cuestiones tales como la capacidad uso eficaz y eficiente de los recursos recursos humanos, como las en materia de infraestructura, financieros en áreas tales como reducciones del personal, el grado los niveles de alfabetización y los impuestos locales y el pago de de diversidad en el lugar de trabajo de conocimientos básicos de facturas. Los indicadores incluyen y la rotación del personal. Algunos aritmética, las tasas de delincuencia el gasto per cápita (población) municipios llevan a cabo amplias y la calidad del agua. El objetivo es correspondiente a los principales encuestas de empleados para medir elaborar indicadores basados en servicios suministrados a los su grado de satisfacción e identificar los resultados para proporcionar habitantes: policía, servicios problemas incipientes. El objetivo es información sobre los avances en ambientales, protección contra elaborar procesos de planificación la consecución de metas a largo incendios, transporte y otros. Se empresarial y formular descripciones plazo. Las necesidades y los indica el cambio en el curso de de cada puesto de trabajo orientadas avances se publican en informes de 1, 5 o 10 años. Se puede distinguir a los resultados a fin de que todos los situación difundidos a la comunidad. entre gastos de operación y gastos empleados conozcan la manera en que Se presentan en forma de de inversión. su trabajo contribuye a la consecución porcentajes de consecución. de los objetivos de toda la ciudad. Fuente: Boyle, 2004. Recuadro 8.3 Indicadores del desempeño municipal en Ontario y Nueva York Indicadores de la eficiencia del servicio en los • los costos de operación y el total de costos municipios de Ontario (Canadá). En el marco del de los servicios de policía per cápita; Programa de Medición del Desempeño Municipal • los costos de operación y el total de costos del Gobierno de Ontario se exige que los de carreteras pavimentadas por kilómetro municipios presenten a la provincia y al público de canal de desagüe pluvial, y el total de los datos financieros y los datos relacionados con costos de operación y el total de costos de el desempeño de los servicios que proporcionan recolección y conducción de aguas residuales (incluidos los de gobierno general, protección por kilómetro. contra incendios, policía, carreteras, tránsito, Informes sobre el desempeño de la ciudad de aguas residuales, aguas pluviales, agua potable, Nueva York. El sitio web de la ciudad de Nueva residuos sólidos, parques y recreación, biblio- York, http://www.nyc.gov, es un ejemplo bueno tecas y planificación del uso de la tierra). El y novedoso de la política de medición del programa tiene varios objetivos, a saber: desempeño implementada por los municipios de Estados Unidos y de la política de comunicación • promover servicios locales más adecuados como componente de su sistema interactivo y la constante mejora de la prestación de (flexible, fácil de usar). El sistema de evaluación servicios y la rendición de cuentas del del desempeño, que está orientado principal- gobierno; mente a los ciudadanos y usuarios, proporciona • lograr que los contribuyentes tengan un en forma periódica información sobre el gasto y mayor grado de conocimientos acerca de los los fondos asignados a las partidas de gastos servicios que presta el municipio; primarios: se proporcionan indicadores fundamen- • comparar los costos y el nivel de desempeño tales del desempeño para todos los organismos de los servicios municipales tanto en forma de la ciudad, con actualizaciones mensuales y interna (año a año) como externa entre evaluaciones automáticas de las tendencias en las municipios. áreas programáticas especificadas. Se basa en un marco interno formal de recopi- La lista de indicadores incluye: lación y procesamiento de datos (informes sobre • los costos de operación del gobierno general el desempeño de toda la ciudad), con datos y el total de costos de gestión de gobierno y operacionales integrados que se almacenan en gestión institucional como porcentaje del distintas bases de datos elaboradas y mantenidas total de costos de operación del municipio; por diversos organismos. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 385 Gráfico 8.1 Ejemplos de medición basada en el desempeño en dos jurisdicciones de Canadá a) Medición del desempeño vial en Durham (Ontario) COSTOS DE OPERACIÓN/COSTOS TOTALES DE CARRETERAS PAVIMENTADAS (SUPERFICIE DURA) POR KILÓMETRO DE CARRIL Durham, resultado de 2009 Durham, resultado de 2010 Costos de operación de carreteras US$6053,91 por kilómetro US$7034,05 por kilómetro pavimentadas (superficie dura) por kilómetro de carril de carril pavimentado de carril pavimentado Costos totales* de carreteras US$19 019,01 por kilómetro US$23 876,73 por kilómetro pavimentadas (superficie dura) por kilómetro de carril de carril pavimentado de carril pavimentado La siguiente parte narrativa es un componente integral de los resultados de la medición del desempeño antes señalados. Estos resultados no se deben usar para comparar datos entre municipios a menos que también se tengan en cuenta los factores determinantes analizados en la parte narrativa. *Por costos totales se entiende los costos de operación como se definen en el Programa de Medición del Desempeño Municipal más los intereses de la deuda a largo plazo y la amortización de los activos de capital tangibles como se consignan en la declaración de información financiera. Los siguientes factores pueden influir en los costos de las carreteras Comentarios pavimentadas: generales frecuencia de los procesos de congelamiento y descongelamiento; frecuencia y gravedad de las precipitaciones; antigüedad y condición de la red; la proporción de camiones pesados en la corriente de tránsito; las normas de pavimentación del municipio; el volumen y el tipo de tráfico que transita por las carreteras. Comentarios El sistema vial de la región de Durham está integrado totalmente por detallados carreteras arteriales. En comparación con los caminos locales y las calles residenciales, las carreteras arteriales sufren un impacto mayor a raíz del elevado volumen de tráfico (en particular, de camiones) y, por lo tanto, tienen un ritmo de deterioro más veloz y, además, requieren un nivel de servicio mayor que el de las otras carreteras. b) Indicadores de la medición del desempeño en municipios de Ontario Área de servicio Medición Gobierno general Los costos de operación de la gestión de gobierno y la gestión institucional como porcentaje del total de costos de operación del municipio. Protección contra Costos de operación de los servicios de protección contra incendios por cada incendios US$1000 del monto de la estimación. Protección policial Costos de operación de los servicios de policía por persona. Tasa de delitos violentos por cada 1000 personas. Tasa de delitos contra la propiedad por cada 1000 personas. Tasa total de delincuencia por cada 1000 personas. Tasa de delincuencia juvenil por cada 1000 jóvenes. Carreteras Costos de operación de carreteras pavimentadas (superficie dura) por kilómetro de carril. Costos de operación de caminos no pavimentados (superficie floja) por kilómetro de carril. Costos de operación del mantenimiento de carreteras en temporada invernal por kilómetro de carril en el que se realizaron trabajos de mantenimiento durante el invierno. Porcentaje de kilómetros de carril pavimentado cuyo estado se considera bueno o muy bueno. Porcentaje de fenómenos atmosféricos invernales en los que la respuesta alcanzó o superó los niveles de servicios municipales establecidos localmente para el mantenimiento vial. Tránsito Costos de operación del tránsito convencional por viaje de pasajero en servicio normal. Número de viajes de pasajero en tránsito convencional por persona en el área de servicio durante un año. Costos de operación de la recolección de aguas residuales por kilómetro Aguas residuales de tubería principal. Costos de operación del tratamiento y la eliminación de aguas residuales por megalitro. Costos de operación de la recolección, el tratamiento y la eliminación de aguas residuales por megalitro (sistema integrado). Número de obstrucciones de la tubería principal de aguas residuales por cada 100 kilómetros de tubería durante un año. Porcentaje aproximado del caudal de aguas residuales que no se depuró. Aguas pluviales Costos de operación de la gestión de aguas pluviales urbanas (recolección, tratamiento, eliminación) por kilómetro de sistema de drenaje. Costos de operación de la gestión de aguas pluviales rurales (recolección, tratamiento, eliminación) por kilómetro de sistema de drenaje. 386 Finanzas municipales El gráfico 8.1 muestra indicadores específicos de del desempeño debido a los numerosos factores medición del desempeño por principales servicios externos que influyen en los resultados (véase municipales y evaluaciones de los costos de operación supra) o las diferencias en las prácticas contables de carreteras. En el gráfico se observa que los indica- que utilizan los distintos municipios para registrar dores son simples, prácticos y específicos de cada sector. los costos generales, las prestaciones laborales, la adquisición de capital, la depreciación y otras cuestiones. Esta situación también ocurre en Principales enseñanzas aprendidas en Canadá muchos otros países y pone en evidencia los límites y Estados Unidos de un sistema de medición del desempeño excesiva- mente ambicioso. La evaluación de las finanzas municipales que se En consecuencia, es importante diseñar un sistema aplica en Canadá y Estados Unidos se centra en el que permita medir el desempeño financiero en forma nivel de los servicios suministrados a la población a congruente con el objetivo y la capacidad del propio través de indicadores de servicio y razones de municipio. volumen de trabajo o de resultados. El principal objetivo de la medición consiste en ayudar a deter- minar los gastos a través de un enfoque de presu- puestación basada en los resultados que conecta la La experiencia europea asignación de recursos con resultados concretos Con la salvedad del Reino Unido, en Europa no y cuantificables que reflejan las prioridades existe una tradición de medición interna del concertadas. desempeño ni tampoco una cultura de medición del Una enseñanza extraordinaria derivada de la desempeño de las finanzas municipales a través del medición del desempeño municipal en Estados esfuerzo en materia de prestación de servicios y la Unidos es la importancia que se asigna a la comuni- eficiencia en función de los costos. No obstante, las cación de los indicadores del desempeño a las razones financieras y la situación financiera general comunidades y los ciudadanos, con el claro objetivo de los municipios, por lo general, son objeto de un de aumentar la confianza del público en el gobierno. estricto control por parte del alcalde y su personal, La confianza nace cuando se demuestra la capacidad la administración del gobierno central y, ahora, de gastar el dinero en forma acertada. Con inclusive de la Comisión Europea4: el volumen de frecuencia, sin embargo, los presupuestos están las finanzas, su aumento año en año, el equilibrio llenos de detalles administrativos que aparente- entre el presupuesto ordinario y el presupuesto de mente no tienen conexión alguna con la visión y la inversiones de capital y las razones de deuda son orientación estratégica del municipio. El objetivo es conectar los recursos con los resultados de manera conceptos comunes que utilizan muchos funcio- que la presupuestación sea un instrumento estra- narios locales. El uso de la evaluación de las tégico de gestión y comunicación para los legisla- finanzas municipales se ha generalizado pero esta se dores y los responsables de la gestión de la ciudad. centra principalmente en lograr un equilibro entre En los hechos, sin embargo, la medición del las razones y las tendencias. desempeño que se aplica en la mayoría de los Los organismos estatales (el Ministerio de Finanzas municipios estadounidenses se limita a mediciones o el Ministerio del Interior), o inclusive las asocia- del volumen de trabajo o del producto y no brinda al ciones nacionales de gobiernos locales (gráfico 8.2), público información sobre la eficiencia, la eficacia o publican las razones financieras en forma anual. En la la productividad del municipio (véase Ammons, mayoría de los países europeos se dispone de una 2001). A pesar de la expansión general de los cantidad razonable de información sobre las finanzas sistemas de medición del desempeño en los locales, si bien, en este caso también, esta se refiere gobiernos locales de Estados Unidos, es difícil, primordialmente a la situación financiera y los inclusive hoy, obtener datos comparables. Las ingresos. Los asociados que participan en el sector de administraciones actúan con mucha cautela a la desarrollo local y los expertos o las empresas consul- hora de publicar valores de referencia y puntajes toras son los únicos que usan esta información. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 387 Gráfico 8.2 Deuda municipal, por ciudadano, y total de deuda en 10 ciudades de Francia Fuente: Agence Française de Notation, 2010. Por lo general, los presupuestos de servicios no se decisiones de los gobiernos locales y de los estados evalúan pues las decisiones sobre las prioridades son afectan el medio ambiente, la calidad general de los prerrogativa de los consejos municipales, que servicios y, en última instancia, la calidad de vida. generalmente las toman sobre la base del programa o Esta tendencia se ha confirmado a través de varias el temario por el cual fueron elegidos5. Por consi- clasificaciones que obligan a las autoridades locales a guiente, las mediciones del desempeño se centran en ampliar el alcance de su evaluación financiera a fin de la sostenibilidad financiera más que en la eficiencia y incluir la evaluación de la cantidad y la calidad de los la política en materia de presupuesto. servicios suministrados en el marco del presupuesto Sin embargo, a raíz de las limitaciones impuestas municipal o en asociación con el sector privado por la crisis financiera, se han puesto en marcha (gráfico 8.3). Estas clasificaciones han ejercido una iniciativas más agresivas para renovar la evaluación influencia visible para mejorar la gestión de las de los municipios y, en particular, de su situación ciudades, al menos en el caso de las ciudades grandes financiera. El objetivo es, generalmente, reclamar (es decir, las que tienen más de 100 000 habitantes). un margen de acción a nivel presupuestario que al El gráfico 8.3 muestra el grado de satisfacción de la mismo tiempo permita mantener un alto población con los gastos incluidos en el presupuesto compromiso con el bienestar social. Las personas municipal en sectores tales como los servicios perciben cada vez con más claridad que la medida urbanos, el desarrollo económico, la policía y la más eficaz para alcanzar este objetivo es moder- seguridad, las escuelas, la cultura y los deportes. nizar la administración del Estado y lograr que sea Los índices de satisfacción de la ciudad propor- más eficaz. Como en el caso del proceso de descen- cionan valores de referencia comparativos sobre las tralización, los gobiernos locales suministran ahora condiciones de vida, los impuestos locales, el nivel de la mayoría de los servicios y, por lo tanto, los los servicios, los incentivos comerciales y el atractivo municipios se ven afectados directamente por la para la inversión privada; gradualmente, se necesidad de modernización y profesionalización. convierten en metas que los funcionarios locales Los ciudadanos y los contribuyentes también elegidos por voto popular y su personal procuran demuestran gran interés en la manera en que las alcanzar. Aun cuando su mandato no abarca todas las 388 Finanzas municipales Gráfico 8.3 Gastos municipales en sectores seleccionados y satisfacción ciudadana Fuente: Agence Française de Notation, 2010. funciones de la prestación de servicios públicos, los situación en forma equitativa, en particular en el caso gobiernos municipales han incluido la movilidad de los municipios pequeños o medianos que tienen el demográfica y la globalización en sus políticas y mismo monto de inversiones cada año. saben que, para garantizar el desarrollo de su ciudad, El análisis financiero tradicional no permite deben competir con otras ciudades. La mayoría de las abordar estas cuestiones en forma adecuada. La ciudades grandes y medianas de Europa asignan alta encuesta de satisfacción ciudadana es uno de los prioridad a la calidad de los servicios proporcionados instrumentos más poderosos para cubrir estas a la población, el bienestar social, la vivienda, la deficiencias. Dado que en estos países todos los protección del medio ambiente y el clima para la servicios básicos se proporcionan de manera inversión. adecuada, en las encuestas se asigna más importancia Este cambio en la evaluación de las finanzas a las tarifas y las políticas y a los aspectos relacio- municipales, sin embargo, exige superar varias dificul- nados con el medio ambiente y la sostenibilidad. tades técnicas: a) con frecuencia, la clasificación de las cuentas no es un medio eficaz para calcular el costo de un servicio o un proyecto de inversión; b) el municipio La adaptación de la medición del desempeño solo ejerce un control parcial de los numerosos asociados o proveedores que intervienen en la en el contexto de las ciudades en desarrollo: prestación de servicios, y c) los resultados del Condiciones clave para el éxito desempeño pueden variar marcadamente de un año a En la mayoría de los países en desarrollo, la medición otro, lo que plantea dificultades para evaluar una de las finanzas municipales es una actividad nueva y Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 389 forma parte del proceso de gestión del cambio. Estos esfuerzo nacional en materia de inversión pública países cuentan con pocas experiencias y prácticas en de capital a través de impuestos y otras corrientes la materia y el desafío es promover su desarrollo de ingresos, y a las condiciones de vida de su como un componente integrado de buen gobierno y población, aparecen con frecuencia como requisitos gestión idónea de la ciudad. previos para instituir mediciones del desempeño de Los municipios pueden adaptar los métodos las finanzas municipales. En la mayoría de los países existentes y demostrar que tienen la capacidad en desarrollo, los gobiernos locales realizan una necesaria para evaluar su propia situación y también pequeña contribución al esfuerzo nacional de para adoptar medidas sobre la base de las princi- inversión pública (menos del 10 % del total de pales conclusiones. La autoevaluación no será un inversión pública), o esa contribución está bajo el impedimento para que los auditores estatales lleven control directo del gobierno central y guarda poca a cabo el proceso institucionalizado de auditoría ni relación con cuestiones relativas al desempeño de tampoco reemplazará las evaluaciones financieras las finanzas municipales. que realizan los asociados financieros, como los bancos, quienes también intervendrán para sus propios fines y de acuerdo con sus procedimientos. Segunda condición: La participación Sin embargo, resulta muy claro que los municipios de los asociados financieros que puedan realizar una autoevaluación estarán en una situación mucho mejor para presentar informes La participación de asociados financieros (bancos, a su gobierno central y a sus ciudadanos y para instituciones financieras especializadas, o el mercado elaborar proyectos financiables por un banco, lo que financiero) en el financiamiento de los programas de generará un mayor grado de confianza por parte de inversión de los gobiernos locales proporciona, sus asociados, tanto internos como externos. generalmente, un incentivo eficaz para mejorar las Algunas condiciones pueden ser útiles para finanzas municipales: para tener acceso al crédito y difundir y ampliar la medición del desempeño, a adquirir la capacidad crediticia necesaria para asumir saber: a) el nivel de descentralización o la impor- compromisos a mediano y largo plazo, los municipios tancia asignada al proceso de reforma en esa materia, deben exhibir razones financieras satisfactorias que inclusive si no se resuelven todas las cuestiones; generen confianza a sus asociados financieros. b) las presiones para aumentar la inversión local y En la mayoría de los países en desarrollo, la contri- movilizar recursos con ese fin, y c) la transparencia bución del sector bancario al financiamiento del en la comunicación de los datos financieros y las sector del gobierno local es limitada (al menos sin una medidas en apoyo del fortalecimiento de la capacidad garantía del Estado). La medición del desempeño municipal. financiero será un aliciente para que los bancos, las instituciones especializadas o el mercado financiero aporten financiamiento para inversiones locales, y de esa manera contribuirá a un círculo virtuoso de mejor Primera condición: La magnitud desempeño. de la descentralización Los donantes y los organismos de desarrollo son Según se prevé, el aumento de la descentralización y el una fuente importante de financiamiento externo. énfasis en la reforma ejercerán presión en los En ocasiones, sin embargo, los gobiernos locales no gobiernos nacionales y locales para que difundan la cuentan con los medios necesarios para elaborar información sobre su situación financiera y sobre la programas de inversión financieramente sólidos, o eficiencia en la gestión financiera. los donantes carecen de los instrumentos que les El margen de acción que tienen los gobiernos darían confianza para proceder a financiar un locales para tomar decisiones financieras y el grado proyecto o programa. Este problema se repite en al que los municipios contribuyen a las finanzas todas partes. En los países balcánicos, por ejemplo, públicas nacionales permiten establecer en forma existe una gran necesidad de inversiones, pero la aproximada la magnitud de la descentralización. Unión Europea alega que no puede realizar desem- Sobre esta base, las contribuciones municipales al bolsos porque los municipios no presentan buenas 390 Finanzas municipales propuestas de proyectos. El Banco Mundial viene Todas esas políticas están relacionadas, en ejecutando proyectos de desarrollo municipal diverso grado, con las finanzas y la gestión durante los últimos 30 años, y sin embargo parece municipal: aun en los casos en que la principal que tiene que reinventar la rueda y las reglas del responsabilidad por la prestación de estos servicios juego cada vez que aparece un nuevo proyecto. En está en manos de organismos centrales o conce- muchos casos, además, las donaciones vinculadas al siones otorgadas al sector privado, los municipios desempeño, que se suelen recomendar o imple- cumplen una función y contribuyen en mayor o mentar, no alcanzan para las grandes reformas menor medida a la imagen de las ciudades. Su transformadoras en las finanzas y las prácticas capacidad para programar las prioridades, ejecutar municipales. El financiamiento de subproyectos y coordinar los proyectos y pagar el mantenimiento municipales de infraestructura brinda la oportu- es fundamental para mejorar las condiciones de vida nidad de promover una comprensión común de la urbanas. Así pues, las finanzas municipales se evaluación de las finanzas municipales y del camino encuentran en un punto de inflexión estratégico. hacia las reformas. En el gráfico 8.4 se resume el esfuerzo de Marruecos para vincular las mejoras en las finanzas municipales con el proceso de desarrollo urbano. En ambos ejemplos se asigna mayor responsabilidad a los Tercera condición: Recopilación gobiernos locales en lo referente a aumentar el y difusión de los datos desempeño de los servicios públicos, bajo estricto Toda persona que haya trabajado en una ciudad en control del gobierno del Estado. En ambos casos, se desarrollo confirmará que la disponibilidad de datos considera que la situación financiera municipal es plantea un problema en la mayoría de los casos. Sin fundamental para mejorar la eficacia, la eficiencia y la embargo, cada vez que se prepara un proyecto productividad de la contribución del municipio al financiado por donantes se pone en marcha un gran desarrollo urbano. esfuerzo de recopilación de datos. En este respecto, En Marruecos, las clasificaciones de las ciudades existen varios interrogantes: ¿qué datos y para qué incluyen una selección de dimensiones para evaluar la fin?, ¿los datos son confiables y pertinentes?, ¿quién calidad de vida y la competitividad de los servicios que debe usar y mantener los datos?, ¿por qué se pierden son responsabilidad directa de los municipios y las los datos o estos dejan de utilizarse una vez que ha provincias (wilayas), como la salud, la educación, finalizado el financiamiento externo del proyecto?, la vivienda y los servicios básicos, la infraestructura, ¿qué medidas deben adoptarse para que los datos los bienes raíces y los servicios civiles. La guía de sean abiertos y estén a disposición del público y admisibilidad para empréstitos de la Institución de otras partes interesadas? En el caso de los datos Crédito Municipal de Marruecos (Fonds d’Equipement sobre las finanzas municipales, el punto de partida Communal) contiene los criterios de admisibilidad para clave es la definición de los términos. En muchos los municipios: a) una tasa de endeudamiento que sea casos, las deficiencias en la clasificación de las inferior al 40 % (del total de reembolsos anuales a los cuentas pueden constituir una limitación. El uso recursos mundiales); b) un superávit de operación neto indebido de los datos y los errores de interpretación que permita al municipio pagar su deuda total (los que podrían enviar señales normativas equívocas préstamos obtenidos anteriormente más los préstamos son otras de las razones que generan dificultades nuevos); c) una contribución en efectivo al proyecto de, para establecer la medición del desempeño en los como mínimo, el 20 % de su costo, y d) recursos países en desarrollo. humanos, materiales e institucionales adecuados para Aunque esas condiciones son difíciles, ya se están completar el proyecto. observando cambios en algunos países en desarrollo, Varios proyectos del Banco Mundial en África en particular cuando las ciudades se clasifican de incluyen actividades de medición del desempeño. El acuerdo con las condiciones de vida y la competiti- Programa de Desarrollo Urbano y Descentralización vidad, que reflejan claramente las políticas aplicadas de Senegal, ejecutado en los años noventa, abrió el por los municipios en materia de servicios básicos, camino para numerosos proyectos similares en África, vivienda y políticas sociales, calidad del espacio donde el modelo fue copiado y aplicado. En este urbano, empleo y otras cuestiones similares. programa se aplicó por primera vez en África el Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 391 Gráfico 8.4 Ejemplo de medición del desempeño y criterios para la clasificación de ciudades en Marruecos Fuente: La Vie éco, 2011 (diario marroquí). 392 Finanzas municipales concepto de auditorías municipales y contratos democrática. Las primeras dos metodologías son municipales. La Agencia de Desarrollo Municipal impulsadas por los asociados externos de los (ADM) proporcionó apoyo a 67 municipios para la municipios y tienen por objeto emitir un juicio implementación de un programa de inversiones respecto de la situación financiera del municipio en prioritarias sostenibles y les concedió un plan de cuestión. Las otras dos se implementan y usan financiamiento que combinaba préstamos en condi- generalmente en forma interna para mejorar la ciones concesionarias, donaciones y ahorros. El plan gestión de la situación financiera y como un medio de incluía: a) planes de mejoras de la infraestructura comunicación con el mundo exterior (ciudadanos y física y el desempeño financiero como parte de los asociados). El objetivo de esta sección es presentar contratos municipales celebrados entre los estas metodologías diferentes y demostrar su utilidad municipios y la ADM; b) financiamiento de inver- como guía para medir el desempeño municipal. siones físicas, un incentivo para mejorar el desempeño de las finanzas municipales, en cuyo marco el reembolso del préstamo actúa como fuerza impulsora del aumento de los ingresos, y c) el estricto De la supervisión del Estado a la difusión seguimiento de las tendencias en consonancia con la democrática: Panorama general Guía de razones financieras (gráfico 8.5) publicada por Los instrumentos y los procedimientos que usan los la ADM. gobiernos centrales para cumplir su función de supervisión, si bien numerosos, son muy similares en todo el planeta. En el marco de la administración Sección 2. Medición del desempeño gubernamental del Estado se aplica una matriz de de las finanzas municipales: indicadores de seguimiento con el objeto de deter- Principales mecanismos minar si el presupuesto o las cuentas municipales se tradicionales de presentación ajustan a las normas de contabilidad pública y a los objetivos enunciados en las políticas nacionales que de informes regulan el volumen y la asignación. A continuación se describen cuatro metodologías El análisis de riesgos de las finanzas municipales diferentes para medir el desempeño de las finanzas que llevan a cabo los asociados financieros (por municipales: a) supervisión del Estado; b) análisis de ejemplo, entidades bancarias y organismos de califi- riesgos por parte de los asociados financieros; cación crediticia) se ajusta a las normas internacio- c) seguimiento financiero interno por parte del nales y tiene en cuenta los requisitos específicos del personal y los funcionarios municipales, y d) difusión país, que pueden ser más o menos detallados según la Gráfico 8.5 Guía de razones de Senegal naturaleza y la magnitud del proyecto o del programa para el cual se suministrará financiamiento. El seguimiento financiero interno se centra en la gestión financiera municipal y complementa la evaluación y el análisis financieros. En el caso de los municipios, si bien la metodología no se ajusta a las normas internacionales, en términos generales está influenciada por las metodologías empleadas en el sector empresarial. La difusión democrática abarca varias iniciativas que ayudan a los municipios a comunicar su desempeño financiero de una manera más adecuada a sus ciudadanos. El principal objetivo es demostrar a la ciudadanía que el municipio cumple sus promesas y pone todo su empeño en mejorar la prestación de Fuente: Agence de Développement Municipal (ADM). servicios y la calidad de vida de los habitantes. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 393 Presentación de informes y rendición • ¿El presupuesto está equilibrado adecuadamente? de cuentas al gobierno central • ¿Es suficiente la asignación correspondiente a y supervisión y seguimiento del Estado gastos preceptivos, como los salarios y el servicio de En todo el planeta, los gobiernos centrales super- la deuda? visan y realizan un seguimiento de las finanzas de los gobiernos locales. En la mayoría de los casos, las • ¿Las inversiones de capital (el presupuesto de finanzas de los gobiernos locales representan menos desarrollo) superan el 40 % del presupuesto total? del 5 % al 10 % de las finanzas públicas totales, y la • ¿Es suficiente la autonomía fiscal del gobierno medición del desempeño se centra principalmente local? ¿Las transferencias intergubernamentales en la supervisión o el control administrativo de los son inferiores a un determinado porcentaje de los presupuestos locales y el proceso de toma de ingresos corrientes? decisiones (véase más abajo la sección sobre control presupuestario). • ¿La formulación y la aprobación del presupuesto se Cuando el porcentaje de las finanzas de los realizan en la fecha prevista? gobiernos locales supera el habitual 5 % al 10 %, la supervisión y el seguimiento del Estado se transforman Los principales indicadores usados en África en una cuestión económica. La medición es diferente occidental y central brindan un ejemplo útil de metas y y se pone un mayor acento en aumentar la transpa- análisis comparativo: rencia de las finanzas de los gobiernos locales para • Fecha de la aprobación del presupuesto. propiciar el crecimiento económico, desarrollar el crédito municipal y aumentar la competitividad • ¿El presupuesto está equilibrado adecuadamente y regional. Los instrumentos y los métodos son necesa- es veraz? riamente más sofisticados e involucran en forma directa al conjunto de los gobiernos locales con el • ¿Se enumeran los gastos preceptivos? gobierno central a través de sistemas verticales de seguimiento del desempeño subnacional. • ¿El presupuesto del primer año es inferior al 5 % de los ingresos de operación? Control presupuestario • ¿Los sueldos y salarios son inferiores al 20 % de los Hay tantas plantillas de indicadores presupuestarios ingresos corrientes? como países. Por lo general, el Ministerio de Finanzas • ¿El presupuesto de inversiones de capital supera el o el Ministerio del Interior se encargan de completar 40 % del gasto total? esas plantillas. El auditor o el tesorero estatal preparan estados de situación basados en gran • ¿El servicio de la deuda es inferior al 12 % de los medida en las cuentas y los saldos de caja, con el ingresos corrientes? objetivo de confirmar si el presupuesto del municipio se ajusta a las normas de contabilidad pública y los La eficacia del seguimiento depende de varios objetivos de política nacional correspondientes, por factores: ejemplo, al volumen y la asignación. En consonancia con el avance de la descentrali- • La disponibilidad de datos y la calidad de la gestión zación, las administraciones del gobierno central contable, que con frecuencia se limita a la gestión han elaborado un conjunto de razones para incor- de caja. porar metas y análisis comparativos en la gestión • La capacidad del gobierno central para gestionar la financiera de los gobiernos locales y para evitar información y reaccionar en forma adecuada frente posibles excesos en materia de gastos o empréstitos a las dificultades. que probablemente desestabilizarían las finanzas públicas. Por lo general, las razones se centran en las • La capacidad del gobierno local para abordar los siguientes cuestiones y objetivos (véase también el desafíos técnicos relativos al suministro de datos y cuadro 8.2): la adopción de medidas para implementar las 394 Finanzas municipales Cuadro 8.2 Principales razones preceptivas en materia de finanzas municipales Información sobre los impuestos locales Potencial Promedio Presión fiscal Per cápita impositivo (franja) Tres impuestos (impuesto sobre la propiedad, impuesto territorial, impuesto a la vivienda o la residencia local) Impuesto sobre las empresas Total de los cuatro impuestos Promedio Principales razones preceptivas Monto (franja) 1 Gastos de operación efectivos per cápita 2 Ingresos fiscales locales per cápita 3 Ingresos corrientes efectivos per cápita 4 Total de gastos de inversión de capital per cápita 5 Deuda pendiente per cápita 6 Transferencias intergubernamentales de operación per cápita (dotation globale de fonctionnement) 7 Salarios/total de gastos de operación 8 Presión fiscal (real o potencial) 9 Gastos de operación + reembolso de la deuda/ingresos corrientes efectivos 10 Gastos de inversión de capital/ingresos de operación efectivos 11 Deuda pendiente/ingresos de operación efectivos recomendaciones. Esta capacidad reviste especial Recopilación y difusión de los datos financieros importancia en los países donde los gobiernos por parte del gobierno local locales implementan una parte del presupuesto Cuando las finanzas del gobierno local aportan una nacional a través de funciones delegadas con proporción mayor del PIB y las finanzas públicas, el ingresos que provienen principalmente de trans- gobierno central desea tener un conocimiento más ferencias intergubernamentales. cabal de lo que sucede en el municipio y compartir esa información con otros gobiernos locales para En el marco de la legislación financiera sancionada lograr que contribuyan en mayor medida a mejorar por Francia en 1999 se establece que, aunque ya no los objetivos nacionales en materia de finanzas exista el control previo de los presupuestos munici- públicas. pales, los municipios deben calcular 11 razones clave Las administraciones centrales publican anuarios cada año y comunicar los resultados al gobierno estadísticos o manuales de razones cada vez más sofis- central. El Ministerio del Interior publica estas ticados que contienen una síntesis del desempeño razones, que brindan un claro panorama de las financiero de los gobiernos locales e incluyen los datos tendencias en las finanzas locales. El cuadro 8.2 del presupuesto local en las cuentas del Estado. contiene una lista de razones preceptivas típicas que Este tipo de seguimiento del desempeño de las se basan en las prácticas francesas e internacionales. finanzas subnacionales requiere exactitud y, con Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 395 frecuencia, se lleva a cabo en departamentos imparten a los gobiernos locales son fundamentales especializados del gobierno central. En Francia, por para mejorar la medición del desempeño de las ejemplo, al menos dos ministerios (el de Finanzas y finanzas municipales. el del Interior) y el Instituto Nacional de Estadística Por regla general, se sabe que los fondos públicos publican cada año estadísticas detalladas de no serán suficientes para cubrir el déficit de financia- cuestiones relativas a las finanzas y los presupuestos miento para gran parte de las inversiones más subnacionales. Al mismo tiempo, las asociaciones necesarias, y que se requerirá financiamiento externo nacionales de gobiernos locales publican sus propias de bancos nacionales o de mercados de capitales. Los estadísticas. asociados financieros necesitan un mayor grado de El grafico 8.6 muestra dos páginas de un informe información sobre los indicadores del desempeño oficial que publica anualmente el Ministerio de financiero: Asuntos Internos y Comunicaciones de Japón. En él se evalúa el estado de los ingresos, los gastos, la flexi- • Condiciones para obtener transferencias interguber- bilidad de la estructura financiera (razón de resultado namentales del Estado central. Estas condiciones ordinario, razón de servicio de deuda real y razón de dependen de criterios de asignación (transferencias pago del servicio de deuda), los empréstitos operativas o corrientes, subsidios para proyectos de pendientes de pago de los gobiernos locales, los datos inversión concretos, etc.) y reglas. Las administra- sobre las empresas públicas locales y la información ciones centrales exigen que los gobiernos locales sobre las medidas para promover la solidez de las cumplan normas de desempeño financiero cada vez finanzas públicas locales. más estrictas, incluidas las establecidas para obtener la asignación automática de transferencias. • Condiciones para obtener crédito bancario (comercial Presentación de informes y rendición o de donantes). En estas condiciones se pondrá el de cuentas a los asociados financieros acento en las razones que demuestran la capacidad Además de la supervisión y el seguimiento del Estado, crediticia del gobierno local a través de lo que las orientaciones que los asociados financieros generalmente se denomina “análisis de riesgos”. Gráfico 8.6 Imágenes del informe oficial de Japón sobre las finanzas públicas locales, 2011 Fuente: MIAC, Japón. 396 Finanzas municipales Si el banco o el donante requieren una garantía del los ingresos asignados en el presupuesto a inver- Estado, el gobierno estatal aplicará sus propios siones sociales y prioritarias. procedimientos para evaluar la capacidad crediticia No obstante, las transferencias intergubernamen- del gobierno local. tales basadas en incentivos y las transferencias basadas en el desempeño suelen entrañar muchos • Condiciones para emitir bonos municipales. Estas requisitos y no es fácil ponerlas en marcha: requieren condiciones exigen llevar a cabo una clasifi- una base de datos a nivel nacional compleja y cación y un análisis comparativo del cliente (el detallada e información confiable sobre el desempeño gobierno local) y un análisis de la sostenibilidad financiero de los gobiernos locales que permitan financiera del proyecto. realizar comparaciones nacionales, clasificar las ciudades y elaborar índices. Con frecuencia, las Los asociados financieros tienen una responsabilidad autoridades locales critican la manera en que los crucial en la promoción de la medición del desempeño gobiernos centrales realizan los cálculos y la falta de de las finanzas municipales que se suma al seguimiento transparencia del proceso. por parte del Estado y a los pedidos de rendición de En el caso de las transferencias intergubernamen- cuentas que formulan los ciudadanos. tales aplicadas en Francia, las asignaciones anuales (dotation globale de fonctionnement) se calculan utili- zando 65 números y datos sobre cada municipio, que Las transferencias intergubernamentales como incluyen distintas categorías de datos demográficos y incentivo para aumentar la medición del también muchos datos sobre la política tributaria desempeño de las finanzas municipales aplicada por el gobierno local (base fiscal bruta y neta, exenciones, tasas fiscales, etc.). Las transferencias son el medio primordial que utilizan En los criterios relativos a las asignaciones de los gobiernos centrales para orientar y modificar el transferencias se suele poner énfasis en la distri- volumen de los recursos remitidos a los presupuestos bución óptima de los fondos y la corrección de los municipales. Muchas ciudades de todo el planeta desequilibrios fiscales estructurales o a largo plazo dependen marcadamente de esas transferencias, que entre un gran número de gobiernos locales (en aún representan una gran proporción de sus ingresos. ocasiones, varios niveles de los gobiernos subnacio- Las transferencias de igualación fiscal se utilizan nales), y se dedica poca atención al desempeño de las con frecuencia tanto en los países desarrollados como finanzas municipales. Existe una extensa bibliografía en los países en desarrollo. Sin embargo, pueden tener sobre estas cuestiones, con ejemplos positivos como efectos negativos en el desempeño financiero de los los de Brasil, México y Sudáfrica, y también con municipios y deben implementarse cuidadosamente. experiencias más cuestionables en lugares como En general, los efectos negativos de esta categoría muy Túnez o Viet Nam (véase el capítulo 1). común de transferencias intergubernamentales son los siguientes: primero, la prestación del servicio a numerosos gobiernos locales pequeños y medianos tiene un costo muy elevado; segundo, los municipios Medición del desempeño de las finanzas que reciben estas transferencias pueden dejar de municipales y análisis del riesgo bancario realizar esfuerzos para movilizar recursos locales en La evolución del crédito subsoberano sin garantía del forma más adecuada y, tercero, las transferencias gobierno del Estado ha ejercido presión en los benefician a las ciudades desfavorecidas a expensas de gobiernos locales para mejorar la información finan- las más ricas. ciera y para implementar mediciones del desempeño Las transferencias basadas en el desempeño financiero interno. promueven prácticas eficientes de gestión de las El análisis del riesgo bancario se centra en la soste- finanzas locales a través de criterios concretos, como nibilidad financiera del prestatario y en su capacidad el “esfuerzo fiscal”, es decir, por ejemplo, el monto de para reembolsar el préstamo. En este contexto, se los ingresos recaudados por el gobierno local como reconoce que las siguientes razones clave son válidas porcentaje de su potencial fiscal, o el porcentaje de en la mayoría de las situaciones: Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 397 • deuda existente y futura como porcentaje de los organismos internacionales de calificación crediticia ingresos corrientes; —Moody’s, Standard & Poor’s y Fitch Ratings (véase el capítulo 7)— publican sus principales esferas de • superávit de operación como porcentaje de los evaluación pero no divulgan los procedimientos ingresos corrientes; detallados ni los puntajes internos. Los organismos nacionales de calificación crediticia (que a menudo son • saldo de caja a principios y a fin del ejercicio; socios de los tres mencionados) son cada vez más • proyecciones de los recursos (potencial de importantes como instrumentos de apoyo para las crecimiento). calificaciones municipales y las evaluaciones finan- cieras. Asimismo, el número de autoevaluaciones Los criterios varían en consonancia con el monto del municipales realizadas va en aumento y generalmente préstamo, la categoría del financiamiento (de un se usan normas internacionales que son idénticas o proyecto o presupuestario) y el contexto institucional y similares a las que aplican los grandes organismos económico del país y de la ciudad. internacionales de calificación crediticia. La principal característica del análisis del riesgo Las seis áreas analíticas más significativas, que en en comparación con los enfoques anteriores es que cada caso se refieren a varios criterios, son las incluye proyecciones financieras basadas en la siguientes: duración de la amortización del préstamo (la depre- ciación financiera y física de los activos que se • marco jurídico y económico; financian), un ejercicio poco usual en la mayoría de • base económica del área de servicios; los municipios de los países en desarrollo. Puede incluir un análisis más amplio de los riesgos, como el • finanzas municipales; análisis del riesgo país, las características del sistema de gobierno local, el grado de descentralización, el • operaciones existentes del municipio; entorno fiduciario y reglas: ¿quién es responsable?, ¿quién fija las tarifas?, ¿quién establece la política • evaluación administrativa; tributaria?, ¿el reembolso anual es un gasto preceptivo • cuestiones específicas del proyecto. en el procedimiento contable? El cuadro 8.3 contiene las orientaciones para el análisis del riesgo financiero Con frecuencia, los organismos de calificación credi- impartidas por la red de asociaciones de entes locales ticia llevan a cabo evaluaciones crediticias de de Europa sudoriental (NALAS, por sus siglas en referencia; en el recuadro 8.4 se explican los cuatro inglés) a los municipios asociados. factores principales. Las organizaciones internacionales de donantes Muchos gobiernos centrales no permiten que sus son firmes partidarias de ayudar financiera y gobiernos subnacionales recurran a los mercados de profesionalmente a los municipios a fortalecer su capitales mediante la emisión de bonos municipales. capacidad crediticia y su capacidad para llevar a En África, solo Johannesburgo y Lagos han emitido cabo análisis del riesgo. bonos municipales. En Marruecos, la institución de crédito municipal tiene una larga experiencia en materia de consolidación de bonos municipales a Medición del desempeño de las finanzas través de la Caisse des Dépôts et de Gestion. municipales y acceso a los mercados de capitales y las alianzas público-privadas Presentación de informes y rendición Los procedimientos de calificación se centran en criterios relativos al desempeño financiero y no finan- de cuentas a los ciudadanos ciero de los gobiernos locales y pueden incluir la (responsabilidad social) evaluación de la viabilidad y la sostenibilidad de los ¿Qué es la responsabilidad social? En la práctica, es proyectos concretos que se financiarán (es decir, el una estructura general y en constante evolución que riesgo relativo al proyecto). Los tres principales abarca varios componentes y un menú de opciones, 398 Finanzas municipales Cuadro 8.3 Orientación sobre el análisis de riesgos y las razones Análisis de riesgos financieros Generación de superávit Liquidez y flexibilidad y capacidad para atender Suficiencia del flujo financiera el servicio de la deuda de caja Estructura de capital • Diferencias analíticas • Acento en la capacidad • Movilización • Fuentes de liquidez con rentabilidad para atender el servicio de la deuda • Tipo y estructura • Diferencias analíticas • Tipo y estructura • Necesidades de la deuda con rentabilidad de la deuda potenciales de liquidez • Análisis de la cobertura • Tipo y estructura • Mecanismos • Vencimiento de la del flujo de caja y de la deuda de cobertura deuda a corto plazo capacidad para generar efectivo • Análisis de la cobertura • Obligaciones • Líneas de crédito del flujo de caja y extrapresupuestarias bancarias capacidad para generar efectivo • Valor de los activos • Activos no gravados y capacidad para contraer deuda Razones Definiciones Interpretación Ingresos ordinarios/total Mide el grado al que el gobierno Una razón del 100 % o cercana a ese de ingresos local depende de los ingresos porcentaje puede ser inadecuada para ordinarios. un gobierno local que está financiando la adquisición de importantes activos no financieros. Ingresos ordinarios Mide la carga relativa de Un nivel más alto de ingresos de operación per per cápita impuestos y cargos a los usuarios cápita indica una carga relativamente alta de que soportan los contribuyentes y impuestos y cargos. los usuarios de servicios locales. Ingresos propios/total Mide los ingresos propios del Un porcentaje relativamente alto de ingresos de ingresos gobierno local en comparación propios (indicador máximo: 100 %) señala que con su total de ingresos. el gobierno local depende en mayor medida de los ingresos ordinarios previsibles para financiar sus actividades. Fuente: Josifov, Pamfil y Comsa, 2008. a saber: 1) el seguimiento y la supervisión del ciudadanos en las decisiones relativas a la asignación desempeño del sector público y comentarios al de los recursos, por ejemplo, en el proceso partici- respecto por parte de los ciudadanos; 2) el acceso y pativo para la elaboración del presupuesto. ¿Cómo la difusión de la información pública centrados en definiríamos un gobierno abierto? La Iniciativa de los usuarios; 3) mecanismos públicos de resolución Transparencia y Rendición de Cuentas (que cuenta de quejas y reclamos; 4) la participación de los con varios asociados, entre ellos, la Fundación Ford, Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 399 Recuadro 8.4 Evaluación crediticia de referencia Hasta finales de 2006, Moody’s había calificado a • la evaluación crediticia de referencia del 249 gobiernos locales y regionales en 30 países gobierno local; de todo el planeta, además de Estados Unidos. • la calificación del gobierno que proporciona El número de calificaciones de gobiernos locales el apoyo; se había duplicado con creces desde 1998. • un cálculo aproximado del grado de depen- Moody’s usa dos factores explícitos para deter- dencia entre las dos entidades en caso de minar la calificación: a) la solidez crediticia un incumplimiento de pago; intrínseca del gobierno local y b) la probabilidad • un cálculo aproximado de la probabilidad de que otra entidad proporcione un apoyo extraor- de que la otra entidad proporcione apoyo dinario para evitar un incumplimiento de pago. extraordinario para evitar un incumplimiento Los cuatro tipos de información analítica son: de pago por parte del gobierno local. Fuente: Rubinoff, Bellefleur y Crisafelli, 2008. la Fundación Open Society y el Departamento para el Seguimiento del gasto (BOOST). La herramienta Desarrollo Internacional del Reino Unido) propone BOOST ayuda a realizar un seguimiento del gasto la siguiente definición: un gobierno abierto se asienta público utilizando datos desagregados de los sistemas en tres principios clave: a) la transparencia, es decir, de gestión de la información financiera y de tesorería, brindar al público la información esencial acerca de incluida la información sobre el gasto a nivel subna- las actividades del gobierno; b) la participación cional. La herramienta se comenzó a usar en Kenya, cívica, que permite a los miembros del público Moldova y Togo, donde los gobiernos centrales aportar ideas y conocimientos especializados para aceptaron publicar en línea sus datos de tesorería. Se que su gobierno pueda formular políticas teniendo están elaborando plataformas BOOST en varios países. en cuenta la información suministrada por En algunos casos, pueden usarse técnicas de elaboración integrantes de la sociedad ampliamente dispersos, y de geomapas dentro de BOOST para realizar un segui- c) la rendición de cuentas, que permite garantizar miento de los fondos públicos. Otro instrumento es el que los gobiernos sean responsables ante el público Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas por sus decisiones y acciones. (PEFA), respaldado por el Banco Mundial. Se trata de una asociación de múltiples donantes formada por siete organismos donantes e instituciones financieras inter- nacionales —incluido el Banco Mundial— para evaluar la Comunicación y difusión de la información: situación de los sistemas de gasto público, adquisiciones Datos abiertos, gobierno abierto y rendición de cuentas de un determinado país y En los últimos años se ha elaborado un amplio menú elaborar una secuencia práctica de actividades de de instrumentos y métodos para abordar el programa reforma y de fortalecimiento de la capacidad de gobierno abierto. La mayoría se ha focalizado en (http://www.pefa.org/en/content/resources). Puede los gobiernos centrales pero se han realizado algunos aplicarse tanto a nivel nacional como municipal; no intentos de trabajar con gobiernos locales. Los obstante, pocas ciudades lo han aplicado: Dakar, en 1990, esfuerzos que se han centrado en los gobiernos y Uagadugú, en 2010, y se han llevado a cabo actividades locales incluyen actividades de seguimiento del experimentales en Kosovo. gasto, seguimiento por terceros, comentarios de Seguimiento por terceros. Cada vez se dedica más beneficiarios y el proceso participativo para la elabo- atención a proporcionar a las organizaciones de la ración del presupuesto. sociedad civil los instrumentos adecuados para brindar 400 Finanzas municipales una perspectiva externa de los asuntos públicos. Un excelentes y en muchos de ellos las pruebas, hasta el problema importante que se plantea es que, con momento, no son concluyentes. La pregunta “¿y ahora frecuencia, estas organizaciones no son entidades qué?” es fundamental para abordar con éxito la independientes y es posible que no proporcionen la próxima generación de desafíos. Es necesario a) perspectiva más imparcial. imponer rigor en el proceso y los instrumentos; b) Comentarios de los beneficiarios. Las tarjetas y los evitar la confrontación, y c) entender más cabalmente sistemas de calificación ciudadana, las solicitudes la delgada línea entre la demanda y la oferta. En electrónicas y la presentación de informes basados muchos aspectos, los mecanismos de responsabilidad en tecnologías de la información y la comunicación social generan numerosas expectativas del lado de la son instrumentos que permiten a los ciudadanos demanda pero no proporcionan las respuestas del lado expresarse y manifestar su descontento acerca de la de la oferta. Los gobiernos locales no son necesaria- calidad y la cobertura de los servicios municipales. mente malos ejemplos, ni están inmersos en un mar de En muchas ciudades de todo el mundo se están corrupción y de culpa por las deficiencias de su llevando a cabo encuestas de beneficiarios y se están gestión. En realidad, muchos gobiernos locales generando espacios, tanto a través de una plata- desearían proporcionar mejores servicios pero deben forma electrónica como mediante reuniones presen- hacer frente a numerosas demandas contrapuestas en ciales, más estructuradas, de la comunidad, donde un marco de recursos financieros muy limitados y los ciudadanos pueden plantear sus inquietudes y escasa capacidad. Es muy importante entender las formar parte del proceso de toma de decisiones. limitaciones del lado de la oferta. Por consiguiente, las Proceso participativo para la elaboración del presu- auditorías y las autoevaluaciones revisten suma puesto. Este proceso es, tal vez, el mejor ejemplo de importancia, y la combinación de auditorías comple- participación ciudadana. La elaboración participativa del presupuesto se aplicó por primera vez en 1989, en mentarias es fundamental pues permite obtener un el municipio de Porto Alegre, la capital de Río Grande panorama completo y crear una coalición entre las do Sul, el estado más austral de Brasil, con el objeto de principales partes interesadas. Es interesante señalar lograr que los ciudadanos y los barrios más pobres que los instrumentos de responsabilidad social se han recibieran una proporción mayor del gasto público aplicado predominantemente en proyectos comuni- (véase el recuadro 8.5). Durante los años noventa, el tarios y de desarrollo social por lo general pequeños. proceso se propagó a otros municipios de Brasil y de Su aplicación en proyectos en gran escala en ciudades otros países de Sudamérica, entre ellos, Bolivia, ha sido limitada. Se dispone de una gran oportunidad Guatemala, Nicaragua y Perú, y se han establecido para fusionar las auditorías sociales con las auditorías diversas formas de presupuestación participativa en urbanas y financieras, lo que permitiría profundizar el otras partes del mundo. Esos programas brindan programa de rendición de cuentas y transparencia. acceso al proceso de toma de decisiones a ciudadanos de grupos pobres e históricamente excluidos. Sin embargo, la mayoría de las veces solo una pequeña Sección 3. Hacia un marco genérico proporción del presupuesto total destinado a inver- siones en barrios pequeños está realmente abierta a la de medición del desempeño participación ciudadana. La mayor parte del presu- de las finanzas municipales: puesto que incluye las principales inversiones de La autoevaluación de capital no está abierta al público por lo cual se han las finanzas municipales levantado voces críticas que sostienen que, en muchos casos, la participación es, en realidad, ficticia. Con el tiempo, el Banco Mundial ha desarrollado un marco para la evaluación de los gobiernos municipales (auditorías municipales) que se ha comprobado, aplicado y adaptado en un número creciente de Responsabilidad social: ¿Una solución mágica municipios. La AEFM (denominada también “auditoría o solo un mito? financiera”) forma parte de ese marco y ha quedado ¿Qué revelan las pruebas del impacto de la responsa- demostrado que es un poderoso instrumento para bilidad social? Se han publicado varios estudios mejorar la gestión de gobierno y la rendición de cuentas, Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 401 Recuadro 8.5 Participación ciudadana: Presupuestación participativa en Porto Alegre (Brasil) • La primera ciudad que puso en marcha un como los programas para ayudar a los proceso participativo de formulación de habitantes sin hogar. presupuestos fue Porto Alegre (Brasil), que • Se han creado foros periódicos de adopción introdujo esta práctica en 1989. La presu- de decisiones, integrados por represen- puestación participativa se implementó, en tantes elegidos por voto popular, en varios parte, como medio para abordar las graves niveles: 16 foros regionales con partici- desigualdades en los servicios (especial- pantes de diversas partes de la ciudad; mente de abastecimiento de agua y sanea- 5 foros temáticos (por ejemplo, sobre salud, miento) y la calidad de vida en el ámbito de educación, vivienda y saneamiento) con la ciudad. participantes de toda la ciudad, y 1 consejo • La presupuestación participativa propor- de presupuesto municipal integrado por ciona a los residentes un cierto grado de control respecto de la asignación anual de representantes de los foros regionales y los gastos de capital. Los residentes temáticos. pueden tomar decisiones relacionadas con • El proceso abarca todos los gastos de capital asuntos locales, como el lugar donde se que representan del 5 % al 15 % del presu- llevarán a cabo mejoras viales o se puesto total de los municipios de Brasil. En instalará un parque, y también con Porto Alegre, más de 14 000 personas parti- cuestiones que afectan a toda la ciudad, cipan cada año en el proceso presupuestario. Fuente: Goldsmith y Vainer, 2002. modernizar las prácticas de gestión y sentar las bases con una clara descripción de las medidas concretas para el cambio y las reformas (recuadro 8.6). que se incluirán, la manera en que se implementarán La AEFM tiene por objeto evaluar la salud finan- y quienes tendrán a su cargo esa labor, el calendario ciera de la ciudad e identificar las medidas específicas para la implementación y el costo de esta última (si destinadas a mejorar la movilización de ingresos corresponde). locales, el gasto público, la gestión y el mantenimiento En ocasiones, la AEFM se lleva a cabo en forma de los activos públicos, la programación de inver- simultánea con una auditoría urbana que propor- siones y el acceso al financiamiento externo (emprés- ciona una reseña de la cantidad y la calidad de los titos y financiamiento de donantes). servicios y la infraestructura de la ciudad e Esta autoevaluación cumple varias funciones pues identifica un programa de inversiones municipales abarca lo siguiente: a) el examen de los presupuestos (recuadro 8.7). El Banco Mundial también ha municipales (ingresos y gastos), las prácticas de elaborado un marco para la auditoría urbana que, así gestión financiera, la capacidad de ahorro, los como en el caso de la auditoría financiera, se ha esfuerzos de inversión y las proyecciones financieras comprobado, aplicado y adaptado en un número para los siguientes cinco años; b) un breve análisis creciente de municipios. El principal objetivo de la comparativo a través de un conjunto de indicadores y auditoría urbana consiste en recopilar información razones clave, simples y comparables, y c) la especifi- de referencia sobre la condición existente de la cación de las principales actividades que se incluirán infraestructura y los servicios, la identificación de en un plan de mejora de las finanzas municipales, los modelos de urbanización y los focos de pobreza, 402 Finanzas municipales Recuadro 8.6 Mejora de la capacidad de los gobiernos locales: La experiencia en materia de autoevaluación de las finanzas municipales en Europa sudoriental El Banco Mundial elaboró la metodología de ingresos sean muy volátiles y estén sujetos a AEFM y, con apoyo de expertos internacionales y la tensión financiera mundial, de que se locales, la adaptó a los países de Europa ejerza presión para vender y aprovechar las sudoriental. Para esta adaptación fue necesario tierras, y de que las funciones de planifi- lograr una comprensión común de la terminología cación urbana y la emisión de permisos de y una clara definición de las partidas presupues- construcción se hayan delegado rápidamente tarias (categorías) tanto de los ingresos como de en gobiernos locales que en gran medida no los gastos. La plantilla o marco de análisis fue tienen la preparación necesaria. Es funda- validada por todas las partes interesadas. mental entablar una conversación a nivel regional sobre estas importantes cuestiones; 1. Una enseñanza importante derivada del una conversación en la que deberían parti- proceso de AEFM es que los municipios cipar todos los niveles del gobierno, los ciuda- participantes reconocieron la necesidad de danos, los proveedores de servicios, el sector que los departamentos municipales y su privado y la comunidad de donantes. La serie personal difundan la información y los datos de diálogos entre ciudades ha permitido a los departamentos técnicos, las empresas poner en marcha esta conversación en un de servicios públicos encargadas de prestar foro donde existe la posibilidad de analizar las servicios, las agencias tributarias, la tesorería cuestiones abiertamente, de desentrañar los estatal y otras entidades. Por regla general, problemas y de identificar las soluciones. El esto no ha sucedido. Para las evaluaciones proceso de AEFM ha dejado en claro que se de la capacidad crediticia, las proyecciones necesita un enfoque más global e integrado de las finanzas municipales y las estrategias en el que se combine la AEFM con auditorías de financiamiento se necesitan datos prove- urbanas (autoevaluación de terrenos, infraes- nientes de diversas fuentes que no se tructura y servicios), enfoque que varios incluyen en ninguno de los típicos informes municipios ya han comenzado a aplicar. contables obligatorios. La AEFM proporciona 3. Los debates que se llevaron a cabo como una plataforma para consolidar y conciliar parte de la AEFM y la auditoría urbana, así estas fuentes de información. como las conclusiones del estudio sobre 2. Los diálogos entre ciudades y la incorpo- descentralización fiscal, realizado por la ración del proceso de AEFM permitieron NALAS, y el examen de las finanzas munici- realizar una conexión de vital importancia pales, elaborado por el Banco Mundial, entre el financiamiento, la planificación subrayan la necesidad de evaluar los urbana, la gestión de la tierra y, en última avances en materia de descentralización instancia, la programación de las inversiones fiscal en la región. y la prestación de servicios. La serie de siete 4. El personal municipal de unas 25 ciudades y diálogos entre ciudades se estructuró de municipios de la región (incluidas las ciudades manera que contribuyera a cerrar ese círculo. capitales) participó en esta experiencia y Varios factores tienen un impacto funda- otros municipios han expresado el deseo de mental en la manera en que las ciudades hacerlo. La ampliación e institucionalización llevan a cabo la urbanización y en el futuro de de estos instrumentos son los próximos las inversiones urbanas: el hecho de que una pasos que se adoptarán en colaboración con gran proporción de los ingresos locales partes interesadas regionales, nacionales provenga de la urbanización, de que estos y locales. Fuente: Farvacque-Vitkovic, C., S. Palmreuther, T. Nikolic, A. Sinet. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 403 y la ubicación espacial y la cuantificación de las • Realizar un seguimiento de la situación financiera deficiencias, a fin de identificar un programa de y adoptar medidas en el marco de un conjunto de inversiones prioritarias y un programa de manteni- iniciativas clave para mejorar la movilización de miento prioritario. recursos locales, racionalizar el gasto público y mejorar las prácticas de gestión financiera: Eficiencia y transparencia. Innovaciones de la autoevaluación • Concertar un conjunto común de ideas, metodo- de las finanzas municipales logías e indicadores aceptados a nivel internacional, La AEFM ha incorporado algunos elementos y mejorar las comunicaciones y las negociaciones novedosos. Primero, el propio personal municipal con las instituciones bancarias y los donantes: aplica un enfoque integrado para evaluar la situación Acceso a financiamiento externo. financiera de su municipio. Segundo, los funcionarios de la ciudad tienen la facultad de determinar qué acciones son las más adecuadas y realistas a los efectos de su inclusión en los planes de mejoras. La autoevaluación de las finanzas Tercero, brinda a los funcionarios de la ciudad un municipales: Descripción de aliciente para compartir sus resultados con otros la plantilla municipios de la región. Cuarto, permite establecer La plantilla de AEFM, que se describe en detalle en las en qué medida ese instrumento de seguimiento o páginas siguientes, brinda un marco para el análisis y tablero de mando puede integrarse en las operaciones la toma de decisiones que los gobiernos locales pueden de gestión de la ciudad. Generalmente, se contratan usar y adaptar a su situación concreta. Una plantilla en auditores externos para esta labor a fin de que los formato Excel está disponible en http://siteresources. gobiernos locales no sean propietarios directos del worldbank.org/EXTURBANDEVELOPMENT/ proceso. Asimismo, las evaluaciones se llevan a cabo, Resources/MFSA-Template.xlsx. Los usuarios poten- por lo general, en forma ad hoc en vez de usarse como ciales pueden descargar esta plantilla y usarla un instrumento regular de seguimiento. Así pues, directamente. la AEFM se aparta radicalmente de las prácticas Los principales módulos de la AEFM son los normales y promueve los siguientes objetivos que se siguientes (véase el gráfico 8.7): refuerzan en forma recíproca: • Módulo 1. Recopilar y organizar la información • Promover la autoevaluación financiera a nivel pertinente sobre las finanzas de la ciudad y municipal como parte del proceso de cambios en la cuestiones de gestión urbana (perfil de la ciudad; gestión de las administraciones públicas locales: primero y segundo pasos). Rendición de cuentas. • Módulo 2. Realizar un análisis histórico y crear • Instar a los gobiernos locales a compartir la infor- cuadros resumidos (ingresos, gastos y situación mación con otros municipios y a presentar informes financiera; tercero a quinto pasos). sobre su situación actual al gobierno central, las • Módulo 3. Elaborar proyecciones financieras (sexto asociaciones de gobiernos locales y los ciudadanos: paso). Visibilidad del uso de los fondos públicos. • Módulo 4. Evaluar los instrumentos y los procesos de • Instar al departamento de finanzas y a otros departa- gestión financiera y preparar un plan de mejora de mentos municipales pertinentes —gestión de activos, las finanzas municipales (séptimo y octavo pasos). planificación urbana y estratégica y el gabinete del alcalde— a colaborar en la formulación de planes de Los principales resultados de la AEFM arrojarán luz inversiones de capital y programas municipales sobre varios aspectos de las finanzas municipales: asentados firmemente en la viabilidad financiera: • La sostenibilidad financiera del gobierno local, Asignación de prioridades. teniendo en cuenta el superávit de operación, la 404 Finanzas municipales Recuadro 8.7 Auditorías urbanas y financieras: Una combinación potencialmente eficaz Auditorías urbanas y financieras integradas en ciudad de Túnez, afrontaban problemas finan- Senegal. A mediados de los años noventa, cieros de una gravedad tal que generaban el Banco Mundial puso en marcha un programa retrasos en los reembolsos de los préstamos de desarrollo municipal interesante y novedoso al Fondo Nacional de Desarrollo Municipal. La —el Programa de Desarrollo Urbano y situación era crítica para los 71 municipios que Descentralización— en Senegal. Este programa, no tenían capacidad de ahorro y para los 61 que se basa en el concepto de auditorías munici- municipios cuyos ahorros no eran suficientes pales y contratos municipales, tiene por objeto para atender el servicio de la deuda o para impulsar a los gobiernos locales a asumir una movilizar recursos del Programa de Inversiones mayor responsabilidad en la planificación y el Municipales. financiamiento de inversiones y les proporciona El principal objetivo del proyecto, que fue los instrumentos necesarios para evaluar mejor financiado por el Banco Mundial y la Agence sus necesidades y gestionar sus funciones Française de Développement, consistía en cotidianas. Las auditorías municipales, que inclu- reestructurar los 132 municipios con mayores yeron una auditoría financiera y una auditoría dificultades financieras. Para alcanzar este urbana, permitieron elaborar un programa objetivo se adoptaron las siguientes medidas: municipal y un contrato municipal. A la fecha, • planes de ajuste específicos de cada todos los municipios de Senegal han concertado municipio para lograr que recuperaran su y ejecutado varias generaciones de contratos situación financiera normal; municipales. Luego de su implementación en • “contratos urbanos” que incluían los objetivos, Senegal, el modelo se ha aplicado en muchos las condiciones y los métodos para ejecutar y países de África y hoy más de 200 municipios supervisar el plan de inversiones municipales, distribuidos en 10 países han concertado uno así como las respectivas obligaciones del o varios contratos municipales o urbanos gobierno central y los gobiernos locales. (Burkina Faso, Camerún, Côte d’Ivoire, Guinea, Madagascar, Malí, Mauritania, Níger, Senegal, Los planes de ajuste se formularon sobre Rwanda). El gráfico R8.7 .1 muestra los pasos la base de auditorías de las circunstancias fundamentales para implementar autoevalua- financieras e institucionales y de las prácticas ciones y auditorías financieras y urbanas. de gestión (objetivos, actividades de ajuste, Análisis de riesgos y solución innovadora recursos y calendarios, indicadores del para el análisis financiero en Túnez. Túnez desempeño y procedimientos de seguimiento). también ha sido un precursor en el área de las El Ministerio del Interior, las autoridades de cada auditorías municipales y los contratos munici- ciudad y el Fondo Nacional de Desarrollo pales. El Tercer Proyecto de Desarrollo Municipal suscribieron “contratos en el marco de Municipal en Túnez, respaldado por el Banco un programa de ajuste estructural” . Esto puso en Mundial, comenzó en 2002. De un total de marcha varias generaciones de planes de 260 municipios, alrededor de 132, incluida la mejoras municipales para los municipios del país. (continúa en la página siguiente) Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 405 Recuadro 8.7 (continuación) Gráfico R8.7.1 Pasos fundamentales para la implementación de auditorías urbanas y financieras integradas Auditoría urbana Auditoría financiera Programa Programa Programa de inversiones de mantenimiento de ajuste prioritarias prioritario municipal Suscripción del contrato municipal Selección para estudios detallados Participación de diseño e intervención de los ciudadanos Selección de empresas para PIP, PMP, MAP Seguimiento y ejecución de PIP, PMP y MAP Nota: PIP = programa de inversiones prioritarias; PMP = programa de mantenimiento prioritario; MAP = programa de ajuste municipal (plan de mejora de las finanzas municipales). capacidad para contraer empréstitos, y la posibi- llevar a cabo un ejercicio real. Estos modelos de lidad de aumentar sus inversiones de capital. plantillas de cuadros pueden adaptarse al contexto local concreto. • La calidad de la gestión de gobierno y la gestión financiera, teniendo en cuenta la credibilidad del Primer paso: Perfil de la ciudad presupuesto y su exhaustividad y transparencia. El perfil de la ciudad está compuesto de tres • La eficiencia en la prestación de los servicios, componentes: teniendo en cuenta el análisis de costos y tarifas, 1. organización institucional y territorial, demografía además de otras razones que miden el desempeño y economía de la ciudad; físico. 2. organización municipal; A continuación, se explica cada paso en forma detallada con plantillas de cuadros que muestran el 3. principales problemas y desafíos urbanos que proceso de completar una AEFM con datos efectivos. enfrenta la ciudad en el curso de los siguientes tres Las planillas de Excel son el mejor instrumento para a cinco años. 406 Finanzas municipales Gráfico 8.7 Módulos de la autoevaluación de las finanzas municipales Pasos Objetivos 1. Resumir la situación institucional de la ciudad mediante datos clave 2. Completar con el perfil urbano y los 1 Perfil de la ciudad datos preliminares de la metodología de auditoría urbana 3. Mencionar las cuestiones clave Base de datos 1. Recabar datos básicos para llevar financieros básicos a cabo la autoevaluación 2 para la 2. Lograr la participación de los diversos autoevaluación departamentos municipales 1. Capacidad de generar ahorro para el Marco genérico crecimiento y superávit de operación 3 de financiamiento y contabilidad 2. Esfuerzo de inversión de capital 3. Capacidad crediticia 1. Estructura y tendencias detalladas de los ingresos y gastos 4 Análisis histórico 2. Dependencia de transferencias y financiamiento externo 3. Nivel de servicio suministrado 1. Examen del desempeño económico Análisis y financiero a través de los principales 5 de razones indicadores 2. Comparación con otras UGL 1. Visión del desarrollo Proyecciones 2. Impactos de las decisiones políticas 6 financieras en las cuentas futuras 3. Necesidades financieras (préstamos) 1. Nivel de autonomía municipal Evaluación de 2. Credibilidad del presupuesto 7 la gestión 3. Informes: exhaustividad, financiera transparencia, previsibilidad Plan de 1. Principales medidas para 8 mejora de las mejorar la gestión financiera finanzas y el desempeño financiero Nota: UGL = unidad del gobierno local. 1. Organización institucional, plano existir subdivisiones (submunicipios) o entidades de la ciudad, demografía, economía metropolitanas, indique los distintos niveles de administración. Objetivo: Proporcionar un panorama general de la Inserte un breve resumen de cada uno de los situación demográfica y económica del municipio a componentes —organización territorial, demografía, través de unos pocos indicadores resumidos, y economía— que contenga una descripción de la describir con claridad la composición de la organi- manera en que afectan o se ven afectados por la zación territorial de la entidad, que algunas veces situación financiera. Por ejemplo, el modo en que la suele ser muy compleja (ciudad, municipio, área organización territorial tiene un efecto directo en la metropolitana). distribución del presupuesto y el desempeño de las Inserte un plano de la ciudad (A4) que indique los funciones públicas; el modo en que la población límites administrativos del municipio. En caso de aumenta o disminuye o en que su composición incide Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 407 en el presupuesto, o el modo en que el sistema tribu- Marco temporal: El marco temporal para el análisis tario local afecta la economía local y viceversa. puede abarcar los tres o cuatro años anteriores para proporcionar un panorama más adecuado de las 2. Finanzas locales y gestión tendencias. Objetivo: Proporcionar un conjunto preliminar de Servicios públicos: Indique si los presupuestos de las datos resumidos que describan, entre otras cosas, el empresas de servicios públicos se incluyen y se adjuntan volumen de las finanzas locales, la gestión de los como anexos en los informes del presupuesto municipal. servicios públicos, el número y la composición del Impuestos: Complete los datos correspondientes al personal municipal. impuesto sobre la propiedad y el impuesto local sobre Inserte un breve resumen descriptivo de los las empresas e incluya los otros dos impuestos locales diversos componentes. que revistan mayor importancia. Cuadro 1 Indicadores resumidos de la situación demográfica y económica de los municipios Ciudad con Ciudad con nivel superior Ciudad submunicipios intercomunal I Organización territorial Número y denominación de las entidades subnacionales y metropolitanas Submunicipios o entidades metropolitanas Sí/No Sí/No financiados por la ciudad Ciudad financiada por submunicipio y/o área Sí/No Sí/No metropolitana Superficie del municipio y aglomeración en kilómetros cuadrados Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N II Demografía Población del país Total de población residente Crecimiento anual Rango de la ciudad en el país (según el número de habitantes) III Economía PIB per cápita (a nivel nacional), en USD o euros PIB per cápita de la ciudad (si se dispone de este dato), en USD o euros Mediana de ingresos familiares anuales disponibles, en USD o euros Tasa de actividad Tasa de desempleo (porcentaje de la población activa) 408 Finanzas municipales Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N IV Total de ingresos presupuestarios municipales Total de ingresos Ingresos per cápita Inversión de capital anual de la ciudad Deuda pendiente V Gestión de los servicios públicos Denominación ¿Anexo al Tarifa presupuesto (corriente) municipal? (Sí/No) Abastecimiento de agua Aguas residuales Electricidad Sistema urbano de calefacción Otros servicios VI Política tributaria Tasa Último aumento Fijada a nivel local Impuesto sobre la propiedad Impuesto local sobre las empresas Impuesto 3 Impuesto 4 VII Funcionarios municipales Número Porcentaje (personal de plantilla) Total 100 % Administración general Educación Servicios sociales Unidades de servicio técnico Medio ambiente (incluidos los desechos sólidos) Total de personal contratado VIII Informes financieros (Sí/No) Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N Programa de inversiones a largo plazo Presupuesto anual Estado financiero anual Cuentas auditadas 3. Problemas y desafíos urbanos • ¿Existe una visión estratégica para el desarrollo de la Objetivo y contenido: Explicar e ilustrar la política de ciudad? En caso afirmativo, consigne los principales desarrollo del municipio utilizando el siguiente marco: componentes, como, por ejemplo, la estrategia de Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 409 desarrollo de la ciudad y el plan de desarrollo a Cada uno de estos cinco cuadros incluirá los datos largo plazo, e indique los niveles de aprobación históricos de tres años (datos efectivos) y los datos requeridos, por ejemplo, la asamblea municipal o el planeados correspondientes a un año. Se debe indicar gobierno central. claramente las fuentes, incluido el título del documento y la entidad emisora, como, por ejemplo: el departa- • Consigne los principales componentes del plan de mento de presupuestos, el departamento de tribu- desarrollo económico local necesario para tación, el departamento de economía, entidades concretar la visión, incluidas las inversiones de distintas del municipio, el ministerio de finanzas y capital, el desarrollo institucional y otros elementos. otras entidades. • Si existe un plan de inversiones de capital, descríbalo sucintamente utilizando la siguiente sección: Base de datos del presupuesto general: • Debido a que todos los sistemas y las clasificaciones contables utilizados son diferentes (clasificación IX Plan de inversiones de capital funcional, clasificación por categoría, etc.), la base de datos del presupuesto deberá ajustarse de Nombre del Plazo Total de Fuente de manera que los datos sean coherentes. Los gastos y proyecto costos financiamiento los ingresos deben consignarse por tipo (ingresos fiscales, transferencias, tasas, préstamos, etc.) y por la manera en que se usarán (nómina, operación y mantenimiento, servicio de la deuda). La enume- ración lisa y llana de una larga lista desorganizada de ingresos y gastos debe evitarse. Incluya un breve resumen del programa plurianual • Los datos efectivos son preferibles a las cifras de desarrollo aprobado por el consejo de la ciudad. presupuestarias planeadas. Pueden ser transac- Enumere todos los proyectos prioritarios; en caso de ciones contables de valores en caja (pagos y ser necesario, agregue más renglones. entradas) o transacciones contables de compro- misos (contrato firmado y entradas validadas mediante una factura o su equivalente). Segundo paso: Base de datos contables y financieros básicos • Los gastos ordinarios y de capital deben diferen- ciarse claramente, inclusive cuando no se establece Objetivo y contenido: Recopilar los datos y la infor- en el formato contable. Normalmente, los gastos se mación en los que se basarán el análisis histórico y las consideran gastos de capital cuando contribuyen a proyecciones y calcular razones de desempeño y ampliar los activos públicos del municipio. deficiencias. Consiste en organizar los datos, no en los formatos contables habituales, que pueden variar de un • Los gastos exigidos por el Estado deben separarse de país a otro o inclusive entre los municipios de un mismo los gastos propios del municipio. De igual modo, país, sino en un formato financiero más genérico. deben identificarse los ingresos provenientes del Recomendamos crear una base de datos (en gobierno central del Estado y reservados para gastos planillas de Excel) con cinco cuadros principales: específicos. • presupuesto municipal/de la ciudad + anexo con • Deben incluirse los diversos tipos de subsidios o presupuestos de las empresas de servicios públicos; transferencias intergubernamentales, marcando una distinción entre las transferencias que el municipio • saldo de caja y atrasos; puede y no puede reasignar. • deuda; • El presupuesto general debe analizarse en forma • inversiones de capital; separada de los presupuestos de las empresas de servicios públicos independientes. Solo se debe • potencial impositivo y recaudación de impuestos. tener en cuenta las transacciones financieras entre 410 Finanzas municipales el presupuesto de la ciudad y los otros presupuestos Saldo de caja y atrasos: incluidos en este. Por ejemplo, las transferencias del presupuesto general al presupuesto de las empresas • El objetivo es completar el panorama de datos de servicios públicos deben contabilizarse como contables y presupuestarios mediante información gastos en el presupuesto de la ciudad y como sobre las transacciones en efectivo. Proporcione un ingresos en el de las empresas, y de igual modo en el resumen mensual. caso de los dividendos o el efectivo que se trans- fieren del presupuesto de las empresas al de la • Identifique el volumen de los atrasos (gastos reali- ciudad. Si es posible, posteriormente debe formu- zados que permanecen impagos), separados por larse un presupuesto consolidado. proveedores públicos y privados. Cuadro 2 Segundo paso: Base de datos financieros básicos para la autoevaluación 1. PRESUPUESTO GENERAL (cuadro simplificado) Año Año Año Año Año En millones de... N-3 N-2 N-1 N N+1 CE CE CE E P TOTAL DE INGRESOS I INGRESOS DEL ESTADO (INTERGUBERNAMENTALES) 1 Coparticipación de impuestos Coparticipación de la ciudad - Impuesto al valor agregado (IVA) e impuestos … % sobre las ventas - Impuesto sobre la renta de las personas …% físicas - Impuesto sobre la renta de las sociedades …% (impuesto sobre los beneficios de las empresas) - Impuesto sobre el traspaso de los derechos …% de propiedad - Impuesto sobre vehículos automotore …% - Otros impuestos …% 2 Transferencias incondicionales - Transferencias operativas - Donaciones para inversión Rehabilitación vial Educación … 3 Transferencias condicionales (intermediación) - Para salarios del Ministerio … - Para la política social (hogares pobres) del Ministerio … - …. del Ministerio … (continúa en la página siguiente) Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 411 II INGRESOS LOCALES 1 Gravámenes e impuestos locales - Impuestos sobre la propiedad (independientemente de que se recauden a nivel central) - Impuestos sobre las empresas 2 Tasas locales - Licencias - Permisos - Derechos de desarrollo locales - Autorizaciones y emisiones - Otras tasas (multas…) 3 Producto de activos locales - Rentas - Ventas - Cargos - Gravámenes a la explotación de los recursos naturales (forestales, minerales, hídricos, etc.) …Otros 4 Dividendos, fondos o activos de empresas de servicios públicos Servicios públicos 1 Servicios públicos 2 Servicios públicos 3 5 Donaciones 6 Producto de los préstamos 7 Ingresos devengados por bonos municipales Nota: CE = cifras efectivas; E = cifras estimadas; P = cifras previstas. Al completar los datos sobre los dividendos, fondos o activos de las empresas de servicios públicos, agregue el valor combinado de toda la riqueza transferida de esas empresas al municipio, si hubo alguna durante el año especificado. Esto puede incluir dinero en efectivo, tierras o equipos. Cuadro 3 Total de gastos Año Año Año Año Año N En millones de la moneda local N-3 N-2 N-1 N+1 CE CE CE E P I GASTOS POR CONCEPTO DE FUNCIONES DELEGADAS 1 Educación preescolar Salarios Gastos de operación Gastos de mantenimiento (Construcción) Inversiones de capital 412 Finanzas municipales 2 Escuela primaria y secundaria Salarios Gastos de operación Gastos de mantenimiento Inversiones de capital 3 Atención sanitaria 4 Asistencia social y reducción de la pobreza 5 Orden público y protección civil Salarios Gastos de operación Gastos de mantenimiento Inversiones de capital 6 Protección del medio ambiente Aguas residuales Desechos sólidos 7 Otros II GASTOS PROPIOS 1 Infraestructura y servicios públicos - Gastos ordinarios Gastos directos Subcontratos - Gastos de capital Gastos directos Subcontratos 2 Gastos sociales, culturales, recreativos 3 Desarrollo económico local 4 Vivienda social 5 Urbanización 6 Seguridad civil 7 Transferencias a entidades del gobierno local 8 Respaldo de las empresas de servicios públicos (subvenciones, donaciones o transferencias, o en especie) Servicios públicos 1 Servicios públicos 2 Servicios públicos 3 9 Reembolso de préstamos 10 Cargos por concepto de intereses 11 Garantías reclamadas (pagadas por el municipio) En el renglón Respaldo de las empresas de servicios servicios) tanto en efectivo (transacciones, subven- públicos (subvenciones, donaciones o transferencias, o en ciones) y participaciones de capital como en activos en especie), consigne el valor combinado total de todo el especie (tierras, estructuras o equipos) transferidos por respaldo suministrado a esas empresas (por sectores o el municipio. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 413 Base de datos sobre la deuda: sector (los sectores se pueden ajustar a fin de • Reúna datos útiles sobre los préstamos y bonos reflejar la política específica). emitidos y suscritos que no se hayan reembolsado • Proporcione un plan provisional de financiamiento totalmente. simplificado. • Diferencie entre la deuda a mediano y largo plazo y Potencial impositivo y recaudación de impuestos: la deuda a corto plazo (líneas de crédito y sobregiro). • Complete el cuadro con las cifras de amortización • El objetivo es obtener de la administración tribu- de cada préstamo, que pueden usarse para nuevos taria información pertinente acerca del potencial análisis y proyecciones financieras. impositivo de la ciudad. Base de datos de inversiones de capital: • Las partidas (impuesto sobre la propiedad, impuesto • Proporcione una cifra para el gasto en inversiones sobre las empresas, etc.) pueden ajustarse de confor- de capital, por año (históricas y proyectadas) y por midad con las disposiciones locales en materia de Cuadro 4 2. Saldo de caja y atrasos I Saldo de caja Ingresos Pagos en Entradas Salidas Variación neta de en efectivo acumuladas acumuladas las existencias efectivo de efectivo Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre II Atrasos (obligaciones en mora de la ciudad o sus entidades) Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N Partes interesadas públicas - Empresa de servicios públicos de abastecimiento de agua - Empresa de servicios públicos de electricidad - Bienestar social - … Montos por pagar por la ciudad a contratistas privados Deudas laborales en mora (salarios, sueldos) 414 Finanzas municipales Cuadro 5 3. Base de datos de deuda Año de Tasa de Período Banco o suscripción Monto interés Duración Moneda Vencimiento de Tasa (%) institución del inicial (fija, gracia préstamo variable) I DEUDA A MEDIANO Y LARGO PLAZO 1 Représtamos (del Estado central) 2 Préstamos directos Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas - Bancos comerciales - Banco estatal de desarrollo 3 Bonos municipales II DEUDA A CORTO PLAZO 1 Mecanismo de financiamiento de la Tesorería del Estado 2 Mecanismo de financiamiento de bancos comerciales + gráfico de amortización para cada préstamo a mediano y largo plazo 415 Cuadro 6 4. Base de datos de inversiones de capital Año Año Año Año Año Año Año Año N-3 N-2 N1 N N+1 N+2 N+3 N+4 CE CE CE E P P P P Población Tasa de inflación (anual) I TOTAL DE INVERSIONES 100 % Porcentaje de crecimiento Inversiones delegadas …% (a partir de transferencias con fines específicos) - Educación - Atención sanitaria - Vivienda -… Inversiones municipales …% - Rehabilitación vial - Alumbrado público - Adquisición de equipos para el manejo de residuos sólidos - Renovación urbana -… Inversiones en empresas de …% servicios públicos (activos, donaciones o transferencias para estas empresas, o participaciones de capital en ellas, en efectivo o en especie) - Abastecimiento de agua - Aguas residuales - Transporte - Sistema urbano de calefacción - Otras inversiones II TOTAL DE FINANCIAMIENTO - Transferencias con fines …% específicos - Ingresos presupuestarios …% propios - Préstamos o bonos …% municipales - Participaciones de capital de …% empresas de servicios públicos 416 Finanzas municipales tributación: por ejemplo, el nombre del impuesto y Tercer paso: Marco genérico las reglamentaciones impositivas conexas. de financiamiento • Es importante obtener información sobre el número de contribuyentes y hacer la distinción Objetivo y contenido: Aunque la base de datos de entre hogares y sociedades, especialmente en el cada municipio sea diferente, el marco genérico de caso de los impuestos sobre la propiedad. financiamiento debe ser igual. El objetivo es poder Cuadro 7 Potencial impositivo y recaudación de impuestos Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N Número Número Número Número de de de Monto Monto de contri- Monto Monto contribu- contribu- contribu- buyentes yentes yentes yentes I IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD Base imponible (sujeta a impuesto) Hogares Empresas Otras bases imponibles Tasa del impuesto Hogares Empresas Otras tasas del impuesto Exenciones Hogares Empresas Otras exenciones Impuestos recaudados Hogares Empresas Otras tasas del impuesto II IMPUESTO SOBRE LAS EMPRESAS Base imponible Tasa Exención Producto del impuesto recaudado III Derechos de desarrollo (cuasimpuestos)... Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 417 evaluar los datos básicos de la situación financiera del establezca cómo contribuye al autofinanciamiento municipio y establecer lo siguiente: del presupuesto de inversiones de capital. Esto • La capacidad de generar ahorro para el crecimiento indicará la capacidad financiera del municipio, y superávits de operación como un medio para a fin el año, para autofinanciar una parte de su financiar el presupuesto de inversiones de capital: presupuesto de inversiones de capital, directa- evalúe el margen o el superávit de operación y mente o a través de deuda adicional (empréstitos). Gráfico 8.8 Estructura del presupuesto ordinario y del presupuesto de capital Ingresos Gastos 1. Ingresos fiscales 1. Nómina Presupuesto 2. Transferencias 2. Operación y mantenimiento ordinario 3. Otros ingresos (en 3. Servicio de la deuda concepto de servicios 4. Pérdida del año N-1 (solo y activos) presupuesto ordinario) 4. Margen del año N-1 (solo presupuesto ordinario) Superávit de operación inversión de capital Autofinanciamiento Presupuesto de 1. Obras públicas 1. Ventas de bienes 2. Adquisición de tierras 2. Subsidios y equipos 3. Préstamos 3. Reembolso de préstamos • Capacidad crediticia: el nivel de servicio de la • El superávit general a fin de año: teniendo en deuda en relación con la solidez de la situación cuenta el superávit o el déficit general del año N-1 financiera del municipio. en el presupuesto real del año N. • El nivel de inversiones de capital en comparación El gráfico se deberá complementar con un gráfico con el presupuesto operativo. en el que se compare el superávit o el margen de • El grado de dependencia de transferencias del operación con los ingresos corrientes y los gastos en gobierno del Estado. inversiones de capital. Recuadro 8.8 Principales definiciones • El presupuesto ordinario u operativo debe se consideran preceptivos y son relativa- incluir los gastos y los ingresos necesarios mente previsibles. para la operación cotidiana. Con frecuencia, (continúa en la página siguiente) 418 Finanzas municipales Recuadro 8.8 (continuación) • Los ingresos corrientes incluyen los ingresos contables administrativos. En consecuencia, fiscales, las transferencias del Estado o de los ingresos y gastos de capital se registrarán otros niveles de gobierno y los recursos que como operaciones anuales. recuperan las autoridades locales en forma • Generalmente, los gastos de capital se ejecutan de precios, tasas, derechos, tarifas, etc., en el curso de más de un año (12 meses) y generados por los activos locales pertene- deben distribuirse en varios ejercicios fiscales. cientes al municipio (por ejemplo, arrenda- Los montos pueden variar de un año a otro. miento de tierras y empresas e instalaciones • El servicio de la deuda debe dividirse entre el de servicios públicos). presupuesto ordinario, en concepto de • Los gastos ordinarios incluyen principalmente intereses de préstamos, y el presupuesto de los salarios (nómina con inclusión del seguro capital, en concepto de reembolso de social y otros cargos conectados a la gestión préstamos. En un enfoque más prudente, el del personal), gastos de funcionamiento, superávit de operación debe cubrir todo el operación y mantenimiento, cuya identificación servicio de la deuda (incluido el reembolso del plantea dificultades con frecuencia debido a los principal del préstamo), como prueba de la subsidios pagados por las autoridades locales capacidad para atender dicho servicio. para ayudar a otras estructuras (asociaciones, • El presupuesto total, o cuenta anual, puede presupuestos conexos, etc.), y el servicio de la ser equilibrado, positivo o negativo (déficit): deuda a cargo de las autoridades locales. posición neta. • Los ingresos y gastos de capital son opera- • Para realizar un análisis presupuestario más ciones que acrecientan o reducen los activos preciso es necesario tener en cuenta (incluir en de las autoridades locales (adquisiciones o el informe presupuestario o adjuntar a este en ventas, obras civiles). En la mayoría de los forma de un anexo) los gastos que perma- sistemas locales de contabilidad pública se necen impagos y tienen como efecto un aplica la contabilidad según registro de caja y, aparente superávit a fin del año; lo mismo por lo tanto, no se incluye la depreciación o la sucede en el caso de los ingresos que se amortización física de los activos pertene- facturan o gravan pero no se recuperan durante cientes al municipio. Estos son sistemas el año. Cuarto paso: Análisis histórico ningún asociado financiero desea que sus recursos se y cuadro resumido utilicen para financiar un déficit de operación. Después del examen del autofinanciamiento, el Objetivo y contenido: Examinar el presupuesto del análisis se centra en las características de la deuda ya año anterior e identificar las tendencias y el desempeño asumida por las autoridades locales: en el nivel de los servicios públicos suministrados, la eficiencia en materia de tributación y otras cuestiones. • ¿El nivel de deuda es aceptable? El objetivo es entender la manera en que está • ¿Quiénes son los prestamistas? estructurado el presupuesto e identificar las principales tendencias y el modo en que se producen. El análisis se • ¿Cuál es el costo de la deuda? basa principalmente en el autofinanciamiento bruto (o • ¿Cuánto tiempo se tardará en reembolsarla, etc.? los ahorros) calculado como la diferencia positiva entre las entradas y los gastos de operación. El autofinancia- La capacidad de las autoridades locales para elaborar miento permite pagar una parte de las inversiones; es un cuadro resumido, como el que se recomienda en este un indicador fundamental de la calidad de la gestión manual, basado en una metodología transparente y fácil por parte de las autoridades locales y es un tema predo- de controlar, refuerza la credibilidad de la gestión finan- minante en los diálogos con los asociados financieros: ciera por parte del municipio. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 419 Principales productos: Deben elaborarse 10 cuadros: • Cuadro 7: Situación de la deuda • Cuadro 1: Situación financiera • Cuadro 8: Financiamiento del presupuesto de inver- • Cuadro 2: Principales fuentes de ingresos siones de capital • Cuadro 3: Potencial impositivo y recaudación de • Cuadro 9: Saldo de caja impuestos • Cuadro 4: Previsibilidad de las transferencias y • Cuadro 10: Mora dependencia de la ciudad Estos cuadros y gráficos deben elaborarse a partir de la • Cuadro 5: Principales partidas de gastos de base de datos (cinco cuadros) preparada en el segundo operación, por categoría paso. En esta etapa, no se han incorporado las vincula- • Cuadro 6: Activos municipales y gastos de ciones entre los dos archivos debido a las diferencias en mantenimiento la presentación contable de los diversos países. Cuadro 1 1. Situación financiera Creci- Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N miento Porcentaje Cifras Cifras Cifras Cifras medio de la Partidas Cálculo efectivas efectivas efectivas estimadas anual estructura 1 Total de ingresos corrientes 2 Saldo N-1 (en caso de superávit) 3 Ingresos corrientes (1 − 2) del año N 4 Gastos de operación 5 Margen de (1 − 4) operación 6 Reembolso de la deuda 7 Margen neto (5 − 6) 8 Gastos de capital 9 Necesidades de (8 − 7) financiamiento 10 - Ingresos de capital propios 11 - Donaciones para inversión 12 - Préstamos (9 − (10+11)) 13 Saldo para inversión (8 − (7+10+11+12)) 14 Saldo de cierre total (1+10+11+12) − (4+6+8) Inserte un breve resumen y comentarios sobre las situación financiera (sobre la base de razones) principales enseñanzas derivadas de los datos sobre la incluidos en el análisis de razones (quinto paso). 420 Finanzas municipales Cuadro 2 2. Principales fuentes de ingresos Creci- Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N miento Estructura Cifras Cifras Cifras Cifras medio (% del Partidas Cálculo efectivas efectivas efectivas estimadas anual total) TOTAL DE INGRESOS CORRIENTES 1 Transferencias del Estado - Coparticipación de impuestos - Transferencias Remitirse a la base de datos incondicionales/donaciones - Transferencias operativas condicionales 2 Ingresos propios - Gravámenes e impuestos locales - Tasas locales - Producto de activos locales 3 Otros ingresos - Superávit A-1 - Ingresos recibidos de empresas de servicios públicos TOTAL DE INGRESOS NO PERIÓDICOS 1 Transferencias del Estado y donaciones Remitirse a la base de datos - Transferencias incondicionales para fines de desarrollo - Transferencias condicionales para fines de desarrollo 2 Ingresos propios - Venta de bienes - Arrendamientos a largo plazo 3 Ingresos externos - Fondos de préstamos - Bonos municipales - Donaciones TOTAL DE INGRESOS Remitirse a la base de datos 1 Transferencias del Estado 2 Ingresos propios 3 Ingresos externos Inserte un breve resumen y comentarios sobre las transferencias, impuestos locales, etc.); evalúe los principales enseñanzas derivadas de los datos sobre ingresos y el potencial del sistema impositivo local, las fuentes de ingresos: analice las principales y calcule los ingresos provenientes de instalaciones fuentes de financiamiento municipal (impuestos, comerciales. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 421 Cuadro 3 3. Potencial impositivo y análisis de resultados Creci- Creci- Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N miento miento Cifras Cifras Cifras Cifras (N-2)/ (N-1)/ Partidas Fuente efectivas efectivas efectivas estimadas (N-3) (N-2) 1 Impuesto sobre la propiedad (vivienda) - Número de unidades - Número de contribuyentes - Monto imponible - Monto recaudado - Tasa de recaudación 2 Impuesto sobre la propiedad (comercial y empresarial) - Número de unidades - Número de contribuyentes - Monto imponible - Monto recaudado - Tasa de recaudación 3 Impuesto sobre las empresas - Número de unidades - Número de contribuyentes - Monto imponible - Monto recaudado - Tasa de recaudación Principales contribuyentes Lista de los principales 10 a 50 contribuyentes Inserte un breve resumen y comentarios sobre a) actividad económica y potencial impositivo las principales enseñanzas derivadas de los datos (potencial impositivo de los sectores modernos e anteriores, incluido un análisis del potencial informales); b) tasa de estimación; c) tasa de recau- impositivo y la presión para aplicar impuestos terri- dación, en total y por categoría del impuesto pagado toriales, sobre la propiedad y sobre las empresas: (concentración). 422 Finanzas municipales Cuadro 4 4. Previsibilidad de las transferencias y dependencia de la ciudad Creci- Estructura Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N miento (% del Criterios de Cifras Cifras Cifras Cifras medio total de Partidas asignación efectivas efectivas efectivas planeadas anual ingresos) 1 Transferencias incondicionales - Transferencia 1 - Transferencia 2 -… 2 Transferencias condicionales - Transferencia 1 - Transferencia 2 -… Inserte un breve resumen y comentarios sobre las Proporcione información sobre los criterios de principales enseñanzas derivadas de los datos asignación para las transferencias, y establezca el grado anteriores sobre previsibilidad de las transferencias y al que los gobiernos locales pueden afectar el volumen el nivel de dependencia de la ciudad: porcentaje de que se les asignó (criterios de desempeño, en caso de transferencias en comparación con los ingresos totales. haberlos). Cuadro 5 5. Principales gastos de operación, renglones por categoría (más adecuado que la clasificación funcional) Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N Creci- Estructura miento (% del Cifras Cifras Cifras Cifras medio total de Partidas efectivas efectivas efectivas planeadas anual ingresos) GASTOS ORDINARIOS 1 Nómina (incluidas las prestaciones de los empleados y conceptos varios) - Personal administrativo - Personal del departamento técnico - Otro tipo de personal (contratistas) 2 Costos de operación - Suministros de oficina - Electricidad - Comunicaciones (teléfono, etc.) - Combustible y gas -… 3 Costos de mantenimiento … 4 De los cuales se destinan al mantenimiento de activos del Estado Total Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 423 Inserte un breve resumen acerca de las principales específicos, entre otros, el mantenimiento de la infraes- partidas de gastos de operación. Evalúe gastos tructura y las instalaciones. Cuadro 6 6. Activos municipales y gastos de mantenimiento Mecanis- Inventario Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N Creci- mo de provisio- miento Partidas Cifras Cifras Cifras Cifras ejecución nal de medio predomi- activos efectivas efectivas efectivas planeadas anual nante (1) Carreteras, calles Carreteras principales de dirección única (km) Calles residenciales (km) Total de carreteras pavimentadas (km) Alumbrado público (número de postes de alumbrado) Abastecimiento de agua, redes (km) Número de plantas de depuración de agua Red de alcantarillado (km) Número de plantas de tratamiento de aguas residuales Camiones de las instalaciones de gestión de residuos sólidos Residuos sólidos (estaciones de transferencia, capacidad total de los vertederos en toneladas por día) Otros equipos y obras de infraestructura pública (parques, cementerios, estacionamientos y garajes, etc.) (m2) Instalaciones educativas (número de aulas o m2) Instalaciones de salud (m2) Instalaciones administrativas (m2) Instalaciones culturales (m2) Instalaciones deportivas (m2) Instalaciones comerciales (m2) Instalaciones ambientales Viviendas públicas (número de departamentos y demás unidades, m2) Patrimonio cultural Terrenos municipales baldíos (hectáreas) (1) directo por personal municipal, por contratistas, por los residentes… 424 Finanzas municipales Inserte un breve resumen acerca de la compo- empresas municipales, por contratistas privados y sición y la gestión de los activos, en particular si por los propios residentes. existen viviendas sociales y terrenos públicos. No se requiere información sobre la valuación de los Proporcione una breve descripción de la manera en activos debido a la complejidad del cálculo. Si el que se llevan a cabo las actividades de manteni- municipio ya ha llevado a cabo una evaluación de sus miento: directamente por personal municipal, por activos, incluya los principales resultados y análisis. Cuadro 7 7. Situación de la deuda Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N Donantes/bancos Partidas Cifras Cifras Cifras Cifras y condiciones efectivas efectivas efectivas planeadas Préstamo 1 - Monto pendiente de reembolso - Reembolso de capital - Intereses Préstamo 2 - Monto pendiente de reembolso - Reembolso de capital - Intereses Préstamo 3 - Monto pendiente de reembolso - Reembolso de capital - Intereses Bonos municipales - Monto pendiente de reembolso - Reembolso de capital - Intereses Línea de crédito en efectivo (corto plazo) …Préstamo Sobregiro Crédito de proveedores Inserte un breve resumen de la deuda existente del c) contribución al servicio anual de la deuda. Los municipio: a) número de préstamos u otro tipo de cuadros de amortización serán útiles para realizar financiamiento externo, b) perfil de estos préstamos, y proyecciones para los siguientes 5 a 10 años. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 425 Cuadro 8 8. Financiamiento de las inversiones de capital Creci- Estructura Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N miento (% del Cifras Cifras Cifras Cifras medio total de Partidas efectivas efectivas efectivas planeadas anual ingresos) Total de costos de las inversiones de capital - Obras civiles - Adquisición de equipos - Otras inversiones de capital Financiamiento - Transferencias del Estado - Ingresos por concepto de inversiones (ventas de activos, etc.) - Autofinanciamiento (A1 o -1) - Préstamos Inserte un breve resumen acerca de la estructura del presupuesto de capital del municipio y su financiamiento. Cuadro 9 9. Saldo de caja Cifras Cifras Entradas Salidas Saldo acumuladas acumuladas Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Gráfico Julio Agosto September Octubre Noviembre Diciembre Inserte un breve resumen sobre el saldo de caja a ejemplo, la tasa de pago de transferencias o la tasa fin de año y sobre el flujo mensual de caja. Incluya de recaudación de impuestos) y las tasas de salida las dificultades que pudieran haberse planteado de fondos. Si corresponde, mencione cualquier durante el año en relación con las fluctuaciones acuerdo concreto con la Tesorería o los bancos entre las tasas mensuales de ingreso de fondos (por (línea de crédito). 426 Finanzas municipales Cuadro 10 10. Mora Porcentaje Creci- de salidas en Año N-3 Año N-2 Año N-1 Año N miento inversiones Cifras Cifras Cifras Cifras medio corrientes y Partidas Cálculo efectivas efectivas efectivas planeadas anual de capital PRESUPUESTO ORDINARIO Energía - Materiales - Sueldos u otros costos - de la mano de obra Aportes a la seguridad social PRESUPUESTO DE CAPITAL Instituciones públicas - Entidades privadas - TOTAL Inserte un breve resumen respecto de las facturas comparación con la de otros municipios de la región impagas y los montos comprometidos del municipio; y del mundo y también pondrá de relieve sus posibi- haga una distinción entre los gastos ordinarios y los lidades y sus deficiencias principales. Los cuadros gastos de capital. En el análisis también se puede del análisis de razones pueden completarse vincu- marcar la diferencia entre la deuda o los atrasos insti- lando los casilleros pertinentes a los cuadros del tucionales y los montos por pagar a contratistas análisis histórico. privados. Es importante trabajar en estrecha colaboración con el Ministerio de Finanzas para publicar anual- mente esas razones a nivel nacional para todos los Quinto paso: Análisis de razones municipios como un instrumento para la comparación y la autosuperación. Objetivo y contenido: El objetivo del análisis de Se recomienda hacer referencia a las razones que ya razones consiste en crear valores de referencia de las usa el Ministerio de Finanzas o el Ministerio del finanzas municipales para fines internos (tablero de Interior, o inclusive a las razones calculadas por asocia- mando de la gestión financiera), así como para fines de ciones regionales de gobiernos locales. comparación regional. Por último, si bien en esta etapa no se sugiere el uso Las siguientes razones y valores de referencia se de razones que comparan el desempeño de las finanzas basan en las normas internacionales usadas en los municipales con el PIB, podría ser útil incorporarlas si países de Europa occidental y en Estados Unidos. se dispone de datos sobre el PIB local. La siguiente La participación en la AEFM ayudará a cada comparación es habitual a nivel nacional: ponderación municipio a entender mejor su situación en de los gastos locales y los impuestos locales/PIB. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 427 Quinto paso: Análisis de razones (tablero de mando de las finanzas municipales) 428 Índice Gráfico con comparativo indicación del valor (valor de Índice municipal de referencia (en lo Criterios Indicador (definición) Objetivo referencia) Año N-3 Año N-2 Año N-1 posible) RAZÓN DE ACCIONES Capacidad crediticia Ahorros de operación antes de El gobierno local tiene > 0,3 Gráfico con indicación deducir los intereses/ingresos capacidad para del valor de referencia efectivos corrientes contraer empréstitos en lo posible y para invertir Superávit de operación neto El gobierno local tiene > 0,2 Gráfico con indicación (una vez deducido el servicio capacidad para del valor de referencia de la deuda incluido el contraer más en lo posible reembolso de capital)/ingresos empréstitos efectivos corrientes Efectivo (fin de año)/pasivo Capacidad del gobierno 90 días Gráfico con indicación corriente (dividido por 365 días) local para cumplir con del valor de referencia sus obligaciones a en lo posible corto plazo Deuda Deuda pendiente/superávit de Capacidad del < 10 años Gráfico con indicación operación (capacidad para gobierno local para del valor de referencia liquidar su deuda) liquidar su deuda con en lo posible el superávit de operación Servicio de la deuda/total de La carga de la deuda < 10 % Gráfico con indicación ingresos corrientes anual es correcta con del valor de referencia respecto a los en lo posible ingresos corrientes Autonomía fiscal Ingresos fiscales propios + El gobierno local tiene > 80 % Gráfico con indicación transferencias incondicionales/ la capacidad para del valor de referencia ingresos efectivos corrientes aumentar sus ingresos en lo posible Presión fiscal (ingresos < 70 % Finanzas municipales fiscales/potencial de recaudación fiscal) Esfuerzo de inversión de capital Gastos de inversión de capital/ El gobierno local está > 40 % Gráfico con indicación ingresos efectivos corrientes a favor de los gastos del valor de referencia de desarrollo en lo posible Gastos de inversión de capital Las funciones del > 50 % Gráfico con indicación delegados por el Estado/total gobierno local aún del valor de referencia de gastos de inversión son deficientes en lo posible Nivel de servicio Gastos en obras de El gobierno local > 30 % Gráfico con indicación mantenimiento/gastos de tiene activos fijos del valor de referencia operación importantes que en lo posible mantener con carácter prioritario Otros criterios Número total de empleados El gobierno local > 25 Gráfico con indicación Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas municipales/población tiene limitaciones empleados del valor de referencia para financiar el por cada 1000 en lo posible mantenimiento y las habitantes inversiones de capital Sueldos y salarios/gastos > 40 % efectivos de operación Ingresos efectivos/ingresos El gobierno local tiene > 95 % Gráfico con indicación estimados buena visibilidad y el del valor de referencia presupuesto es en lo posible confiable Monto de atrasos/efectivo El gobierno local >1 Gráfico con indicación neto (fin de año) acumula deuda a del valor de referencia corto plazo y reduce en lo posible su credibilidad frente a los contratistas (continúa en la página siguiente) 429 430 Índice Gráfico con comparativo indicación del valor (valor de Índice municipal de referencia (en lo Criterios Indicador (definición) Objetivo referencia) Año N-3 Año N-2 Año N-1 posible) RAZÓN DE FLUJO 1 Razón de margen: Total de La ciudad vive o no 1,02 Gráfico con indicación recursos financieros (efectivo)/ con sus medios del valor de referencia total de obligaciones financieros en lo posible financieras (pagos + atrasos) RAZÓN DE COMPARACIÓN Total de ingresos/cápita Comparación con un Gráfico con indicación Total de gastos/cápita gobierno local del del valor de referencia mismo tamaño en el en lo posible Ingresos efectivos país o en el extranjero corrientes/cápita (UE): lista por Deuda pendiente/cápita establecer Gastos de inversión de capital/cápita Inserte un breve resumen acerca de las enseñanzas derivadas del análisis de razones. Finanzas municipales Sexto paso: Proyecciones escenarios: proyecciones basadas en las tendencias financieras pasadas y que también tienen en cuenta los cambios significativos. La metodología debe adaptarse a la Objetivo y contenido: Las proyecciones financieras para un período de cinco años son útiles para llevar a magnitud del municipio y los problemas que afronta en cabo un examen de la situación financiera del municipio la actualidad, como determinados programas de poniendo el acento en la capacidad crediticia. El futuras inversiones, situaciones de deuda concretas principal objetivo es demostrar el impacto de las que deben abordarse y otras cuestiones. decisiones en materia de política (gastos, empréstitos, Los siguientes cuadros proporcionan un marco presión fiscal, etc.) y los supuestos subyacentes sobre preliminar y simplificado para las proyecciones. la situación financiera del municipio. Generalmente, Inserte un breve resumen acerca de las enseñanzas se comprueban varios conjuntos de supuestos y derivadas de los resultados preliminares obtenidos. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 431 Sexto paso: Proyecciones financieras a cinco años 432 En moneda corriente Tendencias Cálculo de los Principales Partidas Índice especí- Año N-1 Año N Año N+1 Año N+2 Año N+3 Año N+4 Año N+5 últimos supuestos fico 3 años Cifras Cifras Proyección Proyección Proyección Proyección Proyección efectivas estimadas A TOTAL DE INGRESOS CORRIENTES Ingresos fiscales propios - Impuestos sobre la propiedad - Impuesto sobre las empresas - Otros ingresos (derechos de desarrollo) Transferencias del Estado - Coparticipación de impuestos - Transferencias incondicionales - Transferencias condicionales Otros ingresos - Renta de activos, intereses Finanzas municipales B TOTAL DE GASTOS DE OPERACIÓN Nómina (incluidas las prestaciones de los empleados y conceptos varios) - Personal administrativo - Personal del departamento técnico - Otro tipo de personal (específicamente…) Costos de operación Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas - Suministros de oficina - Electricidad - Comunicaciones (teléfono, etc.) - Combustibles y gas - Costos de mantenimiento - Otros (continúa en la página siguiente) 433 Tenden- 434 cias de Principales Cálculo Partidas los Índice Año N-1 Año N Año N+1 Año N+2 Año N+3 Año N+4 Año N+5 supuestos específico últimos 3 años Cifras Cifras Proyección Proyección Proyección Proyección Proyección efectivas estimadas C AHORROS BRUTOS DE OPERACIÓN (A - B) D SERVICIO DE LA DEUDA Deuda existente - Cargos por concepto de intereses - Reembolso de préstamos Deuda nueva (préstamos > año N-1) - Cargos por concepto de intereses - Reembolso de préstamos Total de servicio de la deuda - Cargos por concepto de intereses - Reembolso de préstamos E AHORROS NETOS (C - D) F GASTOS DE CAPITAL G FINANCIAMIENTO DE INVERSIONES (F - E) Transferencias para inversión Ingresos de capital propios, excluido el superávit de operación Préstamos H BALANCE GENERAL DE CIERRE (FLUJO DE CAJA) (A+G)−(B+D+F) Finanzas municipales Séptimo paso: Evaluación financiera puede tener un sistema adecuado de gestión financiera. de la gestión financiera Esta sección se basa en la metodología del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Objetivo y contenido: El objetivo es evaluar el grado (PEFA), elaborada también por el Banco Mundial, y de solidez de la gestión financiera del municipio. se proporciona una lista de comprobación de seis Un municipio que tiene una buena situación finan- indicadores clave de una gestión financiera racional. ciera puede tener una gestión financiera deficiente; Inserte comentarios sobre los diversos elementos de igual modo, un municipio que tiene poca capacidad y proponga medidas concretas para mejorarlos. Evaluación de la gestión financiera Asignación estratégica de Prestación eficiente Disciplina fiscal agregada recursos de servicios 1. Credibilidad del Previsiones excesivamente Insuficiencia de ingresos; Eficiencia de los recursos presupuesto optimistas del ingreso fiscal; subestimación del costo de utilizados en el nivel de subpresupuestación de prioridades de políticas; prestación de servicios; gastos no discrecionales; incumplimiento de normas intercambios de incumplimientos en de uso de recursos. categorías de gastos que materia de ejecución reflejen preferencias presupuestaria. personales, en lugar de encaminarse a una prestación más eficiente de los servicios. 2. Exhaustividad y Es improbable que las Fondos extrapresupuestarios; Falta de exhaustividad; transparencia actividades cuya gestión e afectación específica de aumento del derroche de información no se realicen algunos ingresos fiscales a recursos; detrimento de la a través de adecuados determinados programas…; prestación de servicios; procesos presupuestarios limita la capacidad del poder reduce la competencia en estén sujetas al mismo tipo legislativo, la sociedad civil y el proceso de examen de de examen y controles los medios de difusión para la eficiencia y eficacia de (incluso de los mercados evaluar en qué medida el los diferentes programas financieros) que las gobierno hace efectivas sus y sus insumos; puede operaciones previstas prioridades de políticas. facilitar el surgimiento de en el presupuesto. prácticas de clientelismo o corrupción. 3. Presupuestación Proceso de planificación Proceso de asignación del La falta de una basada en políticas deficiente; no adhesión presupuesto general de perspectiva plurianual al marco fiscal y recursos acorde a las puede contribuir a una macroeconómico; puede prioridades del gobierno local; planificación inadecuada dar lugar a políticas presupuesto anual demasiado de los costos ordinarios insostenibles. escaso como para introducir de las decisiones sobre cambios importantes en los inversiones y del gastos; subestimación financiamiento de sistemática de los costos las adquisiciones de la nueva política. plurianuales. 4. Previsibilidad y Impacto en la gestión fiscal; Reasignaciones planeadas; Planificar y usar los control de la política de la deuda gastos autorizados; pagos recursos de manera ejecución del inadecuada; exceso fraudulentos. oportuna y eficiente; presupuesto de gastos prácticas competitivas en los procesos de licitación; control de las nóminas. (continúa en la página siguiente) Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 435 5. Contabilidad, registro Para permitir la gestión con La información periódica Un nivel inadecuado de y presentación miras a la sostenibilidad sobre la ejecución del información y registro de informes fiscal a largo plazo y la presupuesto permite realizar reduciría la disponibilidad accesibilidad de las el seguimiento del uso de de pruebas necesarias políticas: información los recursos, pero también para una eficaz auditoría oportuna y adecuada sobre facilita la identificación de y supervisión del uso de previsiones y recaudación obstáculos y problemas que los fondos y podría dar del ingreso fiscal; niveles pueden conducir a cambios cabida a filtraciones de de liquidez y corrientes de importantes en la ejecución recursos, prácticas de gastos existentes; niveles del presupuesto. corrupción en materia de de deuda, garantías; adquisiciones y uso no pasivos contingentes y previsto de recursos. costos futuros de los programas de inversión. 6. Verificación y Considerar las cuestiones Presión sobre el gobierno El gobierno local es auditoría externas de sostenibilidad fiscal a local para que asigne los responsable por la largo plazo y la adhesión recursos presupuestarios administración eficiente a sus metas. y ejecute el presupuesto de los recursos, basada conforme a las políticas en normas, a falta de la que ha enunciado. cual es probable que disminuya el valor de los servicios. La contabilidad y el uso de los fondos están sujetos a examen y verificación minuciosos. Séptimo paso: Evaluación de la gestión financiera Criterios Indicador Indicador A. Credibilidad del presupuesto Gasto agregado en comparación con el presupuesto original aprobado Composición del gasto en comparación con el presupuesto original aprobado Ingresos agregados en comparación con el presupuesto original aprobado Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos B. Exhaustividad y transparencia Clasificación del presupuesto Exhaustividad de la información incluida en la documentación presupuestaria Magnitud de las operaciones no declaradas del gobierno Transparencia de las relaciones fiscales intergubernamentales Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público Acceso del público a información fiscal clave 436 Finanzas municipales C. Ciclo presupuestario Presupuestación basada en políticas Carácter ordenado y participativo del proceso presupuestario anual Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación Previsibilidad y control de la ejecución del presupuesto Transparencia de las obligaciones y pasivos del contribuyente Eficacia de las medidas de registro de contribuyentes y estimación de la base impositiva Eficacia en materia de recaudación de impuestos Previsibilidad en cuanto a disponibilidad de fondos para comprometer gastos Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantía Eficacia de los controles de la nómina Competencia, precio razonable y controles en materia de adquisiciones Eficacia de los controles internos del gasto no salarial Eficacia de la auditoría interna Contabilidad, registro e información Oportunidad y periodicidad de la conciliación de cuentas Disponibilidad de información sobre los recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales Verificación y auditoría externas Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa Examen de la ley de presupuesto anual por parte del consejo municipal Examen de los informes de los auditores externos por parte del consejo municipal D. Prácticas de donantes Previsibilidad del apoyo directo al presupuesto Información financiera proporcionada por los donantes para la presupuestación y presentación de informes acerca de la ayuda para proyectos y programas Proporción de la ayuda administrada mediante el uso de procedimientos nacionales Previsibilidad de las transferencias de un nivel superior de gobierno Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 437 Octavo paso: Plan de mejora de las asociaciones nacionales de gobiernos locales. de las finanzas municipales En otras palabras, deben contar con un cierto grado de aceptación para su efectiva implementación y Objetivo y contenido: El objetivo es traducir las deben indicar en términos precisos qué se espera del enseñanzas derivadas de los diversos pasos de la gobierno central. AEFM en un número limitado de acciones para El plan de mejora de las finanzas municipales mejorar la situación financiera y la gestión finan- puede dividirse del siguiente modo: ciera del municipio. La siguiente plantilla indica en forma muy preliminar e incompleta qué acciones – Acciones a corto plazo: un año. pueden incluirse y, en consecuencia, debe ampliarse – Acciones a mediano plazo (uno a tres años). teniendo en cuenta los resultados de la AEFM. El municipio tiene total libertad para incluir cualquier En todas las acciones se debe incluir una acción que considere prioritaria. También se pueden descripción específica de aquello que debe hacerse y incluir acciones que no están totalmente bajo el por qué; metas cuantificadas, cuando corresponda, y control del municipio si son parte de las reformas un calendario, y debe indicarse cómo se llevarán a del Estado que son objeto de análisis en ese cabo y quién lo hará. También debe indicarse si momento o si están incluidas en el programa vigente tienen, o no, un costo. Objetivo 1: Mejorar la situación financiera del municipio Plan corto Estimación Entidad/ Objetivo Acción Resultado plazo/largo Partidas plazo de costos, persona específico prioritaria previsto en su caso responsable CP/LP Acción bajo control del Estado Aumento de la Reemplazar las autonomía fiscal transferencias condicionales con transferencias incondicionales o participación en los impuestos Dar más flexibilidad en la política tributaria local … Acción para implementar a nivel del gobierno local Aumento de la Aumentar la recaudación autonomía fiscal impositiva local Reconsiderar la tasa de impuestos sobre la propiedad para los hogares … 438 Finanzas municipales Objetivo 2: Mejorar la gestión financiera del municipio Plan corto Estimación Entidad/ Objetivo Acción Resultado plazo/largo Partidas plazo de costos, persona específico prioritaria previsto en su caso responsable CP/LP Credibilidad del Mejorar la confiabilidad presupuesto de las previsiones Presupuestación Mejorar el análisis basada en de costos del políticas gasto principal Mejora de la Mejorar el control Por ejemplo, ejecución del del gasto licitación presupuesto pública, contratos de resultados Notas  4. La primera medida tomada en el marco de las reformas de descentralización implementadas en  1. Con la salvedad del impuesto sobre la propiedad, la Francia, por ejemplo, fue la derogación del control mayoría de los ingresos de los presupuestos locales previo de las decisiones adoptadas por los consejos provienen de impuestos distribuidos por el estado o municipales. Sin embargo, las cuentas financieras inclusive por el gobierno nacional en forma de del sector público están consolidadas (gobierno coparticipación de impuestos o transferencias. central y gobiernos locales) y en conjunto contri-  2. Para obtener más información sobre la eficacia de la buyen al cálculo de las razones de desempeño medición del desempeño en los municipios y económico del país. En consecuencia, se asigna condados de Estados Unidos, véanse los modelos de especial importancia al resultado de las cuentas y al medición del desempeño que utilizan los gobiernos nivel de deuda como principales indicadores de locales. Véase, también, Melker y Willoughby, 2005. riesgos. En Francia, el cálculo está respaldado por el  3. Cabe señalar, sin embargo, las iniciativas estatales o sistema nacional de tesorería y por el principio de provinciales para establecer algunas normas a través unidad de las transacciones de caja. Por lo general, de un programa obligatorio de medición del la presión fiscal también se determina sobre la base desempeño municipal con el objetivo de normalizar de un análisis consolidado que incluye los impuestos la recopilación de datos y generar valores de nacionales y locales. referencia y, potencialmente, comparaciones. En cuanto a esta última cuestión, se requiere mucha  5. Los consejos municipales tienen total libertad para prudencia debido a los numerosos factores externos decidir el uso de los recursos proporcionados en el que influyen en los resultados, que incluyen, entre presupuesto. Este principio básico de autonomía otros, la geografía, la población, las prioridades de la municipal está reforzado por el sistema de comunidad, las formas organizativas, las prácticas financiamiento cuando más del 50 % de los ingresos contables y de presentación de informes y la del municipio se recuperan localmente a través de antigüedad de la infraestructura. impuestos locales. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 439 Bibliografía and Land Management in South East Europe. World Bank publication (forthcoming). Abers, R. 2001. “Learning Democratic Practice: GASB (Governmental Accounting Standards Board). Distributing Government Resources through 1997. “Analysis of State and Local Government Popular Participation in Porto Alegre, Brazil.” In Performance Measurement Applications.” The Challenge of Urban Government: Policies and http://www.seagov.org. Practices, edited by M. Freire and R. Stren, 129–43. Washington, DC: World Bank Institute. Goldsmith, W.W., and C. B. Vainer. 2001. “Participatory Budgeting and Power Politics in Porto Alegre.” ADM (l’Agence de Développement Municipal). 2008. Land Lines 13 (1): Guide de Ratios 2008–2011. Senegal: l’Agence de Développement Municipal. Hatry, H., and D. Fisk. 1971. “Improving Productivity and Productivity Measurement.” In Local Agence Française de Notation. 2010. Rapport de Governments. Washington, DC: Urban Institute l’Observatoire des Finances Locales. Paris: Press and National Commission on Productivity. Agence Française de Notation. Hatry H., D. Fisk, M. D. Kimmel, and H. Blair. 1988. Ammons, D. N. 2001. Municipal Benchmarks: Program Analysis for State and Local Governments. Assessing Local Performances and Establishing 2nd ed. Lanham, MD: University Press of America. Community Standards. Thousand Oaks, CA: Sage Publications Inc. International Centre for Local Credit. 2008. Boyle R. 2004. “Assessment of Performance Reports: International Survey on the Impact of the A Comparative Perspective.” In Quality Matters: Financial Crisis on the Public Finances Seeking Confidence in Evaluation, Auditing and (conducted October 2008–July 2009). Performance Reporting, edited by R. Schwartz and Josifov G., C. Pamfil, and R. Comsa. 2011. Guidelines on J. Mayne,. New Brunswick, N.J.: Transaction Local Government Borrowing and Recent Publishers. Developments in South East Europe. Skopje, Epstein, P. D. 1984. Using Performance Measurement in Macedonia: Network of Associations of Local Local Government: A Guide to Improving Decisions, Authorities of South-East Europe (NALAS). Performance and Accountability, with Case Melker, S. J., and K. Willoughby. 2005. “Models of Examples Contributed by 23 Government Officials Performance-Measurement Use in Local from across the Country. Council on Municipal Governments: Understanding Budgeting Performance Series. New York: Van Nostrand Communication and Lasting Effects.” Public Reinhold. Administration Review 65 (2). Farvacque-Vitkovic C., A. Sinet, and L. Godin. MIAC (Ministry of Internal Affairs and Municipal Self-Assessments, A Handbook for Local Communication). 2011. “White Paper on Local Governments. World Bank publication Public Finance.” Tokyo: Ministry of Internal (forthcoming). Affairs and Communication. Farvacque-Vitkovic C., A. Sinet, and S. Palmeuther, NALAS. 2011. Report on Fiscal Decentralization T. Nikolic, 2014. Improving Local Governments Indicators in South East Europe. Capacity, The Experience of Municipal Finances Self-Assessment (MFSA) in South East Europe. Paulais T. 2009. Local Governments and the Financial World Bank publication. Crisis: An Analysis. Washington, DC: Cities Alliance and Agence Française de Développement. Farvacque-Vitkovic C. and S. Palmeuther. 2014: Improving Local Governments Capacity, City to City Poister, H. T., and C. Streib. 1999. “Performance Dialogues on Municipal Finances, Urban Planning Measurement in Municipal Government: 440 Finanzas municipales Assessing the State of the Practice.” Public Moody’s International Public Finance. Administration Review 59: 325–35. http://www.moodys.com. Ridley, Clarence E., and Simon A. Herbert. 1938. Serageldin, M., D. Jones, F. Vigier, and E. Solloso. 2008. Measuring Municipal Activities: A Survey of Municipal Financing and Urban Development. Suggested Criteria and Reporting Forms for Human Settlements Global Dialogue Series 3. Appraising Administration. Chicago: International New York: UN-Habitat. City Managers’ Association. Williams, Daniel W. 2004. “Evolution of Performance Rubinoff D., A. Bellefleur, and M. Crisafulli. 2008. Measurement until 1930.” Administration and “Regional and Local Governments outside the US.” Society 36 (2): 131–65. Logro de una mayor transparencia y rendición de cuentas 441 442 Finanzas municipales Lecturas adicionales: Capítulo 8 Sobre la medición del desempeño All American City: History. 2004. http://www.ncl.org/aac/information/history.html. Allecian, S., and Foucher, D. 1994. Guide du Management dans le Service Public. Paris: Editions d’Organisations. Allegre, H., and Mouterde, F. 1989. Le Contrôle de Gestion dans les Collectivités Locales: Méthodes, Outils, Tableaux de Bord. Paris: Editions du Moniteur. Ammons, D. N., C. Coe, and M. Lombardo. 2000. “Performance Comparison Projects in Local Governments: Participants’ Perspective.” Public Administration Review 61: 89–99. Ammons, D. N. 1994. “The Role of Professional Associations in Establishing and Promoting Performance Standards for Local Government.” Public Productivity and Management Review 17: 281–98. Anthony, R. N. 1965. Planning and Control System, A Framework for Analysis. Division or Research, Harvard Business School (180 p). Arrow, K. J. 1997. Choix collectifs et Préférences Individuelles (traduction française de Social Choice and Individual Value, 1951). Diderot Editeur, Paris. Bessire, D. 1999. “Définir la Performance.” Comptabilité Contrôle Audit 5 (1): 416–24. Bouquin, H. 1991. Le Contrôle de Gestion. Paris: PUF. Bourguignon, A. 2000. “Performance et contrôle de gestion.” In Encyclopédie comptabilité contrôle Audit. 931–41. Paris: Economica. Bruder, K. A., and Gray, E. M. 1994. “Public Sector Benchmarking: A Practical Approach.” Public Management 76: S9–S14. Brule, J. 1997. “Contribution à l’Elaboration d’un Contrôle de Gestion dans les Collectivités Locales.” Thèse de Doctorat en Sciences de Gestion, CENAM, Paris (344 p). Carles, J. 1999. Management Stratégique et Renouveau du Projet Politique. La lettre du cadre territorial (400 p). Coe, C. 1999. “Local Government Benchmarking: Lessons from Two Major Multi- Government Efforts.” Public Administration Review 59: 110–23. Crowel, A., and S. Sokol. 1993. “Playing in the Gray: Quality of Life and the Municipal Bond Rating Game.” Public Management 75: 2–6. Demeestere, R. 2002. Le Contrôle de Gestion dans le Secteur Public. Paris LGDJ (196 p). Downs, A. 1957. An Economic Theory of democracy. New York: Harper. Victor, D. A., and K. Kaiser. Sub-National Performance Monitoring Systems – Issues and options for higher levels of Government. Dupuis, F., and Thoening, J. C. 1985. L’Administration en Miettes. Paris Ed. Fayard (316 p). Gibert, P. 1980. Le Contrôle de Gestion dans les Organisations Publiques. Editions d’organisations, Paris. Grizzle, G. A. 1987. “Linking Performance to Funding Decisions: What is the Budgeter’s Role.” Public Productivity Review 10: 33–44. Guenguant, A. 1995. “Equilibre Budgétaire et Diagnostic Financier Global.” In Analyse Financière des Collectivités Locales. Paris: PUF. Lecturas adicionales: Capítulo 8 443 Hofstede, G. 1981. “Management Control of Public and Not-For-Profit Activities.” Accounting, Organizations and society 6(3): 193–211. ICMA (International City/County Management Association). www.icma.org. Jensen, M. C., and W. H. Meckling. 1976. “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure. Journal of Financial Economics 3 (October): 305–60. Joncour, Y. 1993. “Moderniser la gestion et les financements publics: des priorités à contresens.” Pol et Management 2 (June). Morin, E. M., A. Savoie, and G. Beaudin. 1994. L’Efficacité Organisationnelle: Théories, Représentations et Mesures. Gaétan Morin Editeur, Québec. Kaplan, R., and Norton, D. 1998. Le tableau de bord prospectif. Paris: les éditions d’organisations. Kaplan, R., and Norton, D. 2004. Strategy Maps: Converting Intangible Assets into Tangible Outcomes. Harvard Business School Press. Duff, R. L., and J.-C. Papillon. 1988. Gestion Publique. Editions d’organisations, Vuibert, Paris. Lorino, P. 2003. Méthodes et Pratiques de la Performance. Le Pilotage par les Processus et les Compétences. Les Editions d’Organisations, Paris. Meyssonier, F. 1992. Stratégie et Style de Contrôle de Gestion dans les Communes. 13ème Congrès de l’AFC Bordeaux mai (31 p). Morin, E., M. Guindon, E. Boulianne. 1996. Les Indicateurs de Performance. Editeur Guérin Montréal. Performance des Services Publics Locaux. 1989. Colloque Paris IX 24 avril 1989. Litec, Paris. Poincelot, E., and Wegmann, G. 2007. “What Are the Motives of the Managers Using Non-Financial Indicators: An Empirical Study.” Working Papers, FARGO (Research Center in Finance, Organizational Architecture and Network). Poister, H. T. 2003. Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations. John Wiley & Sons–Jossey-Bass. Rey, J. P. 1991. Le Contrôle de Gestion des Services Publics Communaux. Editions Dunod. Roussarie, O. 1994. “Les Outils de Contrôle de Gestion Utilisés dans les Services Publics Urbains.” Thèse de Doctorat Sciences de Gestion, Université de Poitiers. Schmitt, D. 1988. “Le Contrôle Budgétaire Interne.” Politiques et Management 3 (September). Thiebout, C. M. 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of political Economy 64 (October): 416–24. UN-Habitat. 2009. Guide To Municipal Finance. UN-Habitat. Manuales de autoevaluación Almy, R. R., R. J. Gloudemans, and G. E. Thimgan. 1991. Assessment Practices: Self-Evaluation Guide. Chicago: International Association of Assessing Officers. Shah, A. 2007. Local Budgeting, Public Sector Governance and Accountability Series. The World Bank. http://www.worldbankinfoshop.org/ecommerce/catalog/ product?item_id=6355058. Fund for Moroccan Township Facilities and Infrastructure. (Fonds d’Equipement Communal du Maroc). 2008. Handbook for Participatory Planning in Local Development. DGCL, Ministry of Interior. www.fec.org.ma. 444 Finanzas municipales Groupe de Travail Financement des Investissements des Collectivités Locales. 2005. Financer les Investissements des Villes en Développement—Notes & Douments n°23— Agence Française de Développement. http://www.afd.fr/jahia/webdav/site/myjahiasite/ users/administrateur/public/publications/notesetdocuments/ND-24.pdf. Groves, S. M., and M. G. Valente. 2003. Evaluating Financial Condition: A Handbook for Local Government. Washington, DC: International City/County Management Association. Hatry, H. P., D. Fisk, E. R. Winnie. 1973. Practical Program Evaluation for State and Local Government Officials. Urban Institute Press. Partenariat Pour le Développement Municipal, L’Emprunt des Collectivités Locales D’Afrique Sub-Saharienne (PDM). 2008. Revue Africaine des Finances Locales. juin. http://www.pdm-net.org/PDM_final_130608_web.pdf. SNV Mali (Organisation Néerlandaise de Développement). 2004. Outil d’Auto-évaluation des Performances des Collectivités Territoriales. MATCL SNV Helvetas. http://www.snvmali.org/publications/outilautoeval.pdf. Southwestern Pennsylvania Regional Planning Commission. 1990. Standards for Effective Local Governments: A Workbook for Performance Assessment. Pittsburgh, PA. Lecturas adicionales: Capítulo 8 445 El camino a seguir Catherine Farvacque-Vitkovic La tarea de poner en orden las finanzas municipales es formidable, aunque puede llevarse a buen término. No cabe duda de que el mundo se está volviendo más complejo. Los funcionarios municipales no solo encaran las actividades cotidianas que entraña la administración de una ciudad, sino que cada vez más tienen que abordar cuestiones de inclusión social, desarrollo económico local, creación de empleo, delitos y violencia, cambio climático, inundaciones, sequías, desastres naturales y desastres causados por el hombre. También se espera que reciban un número creciente de población urbana, hagan frente a cada vez más asentamientos informales, y cubran el costo de proporcionar infraestructura y servicios en ciudades que se expanden cada vez más. No hay soluciones rápidas ni únicas para todos los casos. Empero, lo expuesto en los ocho capítulos de este libro permitirá a los lectores alcanzar un mayor entendimiento de lo que da resultado y lo que no lo da: Reviste importancia la existencia de buenas relaciones intergubernamentales. En muchas partes del mundo se ha observado una ola de políticas de descentra- lización, lo que se debió, en parte, al reconocimiento de que los gobiernos locales están más cerca de sus representados y, por lo tanto, tienen más en cuenta sus necesidades. La tendencia no siempre se ha visto acompañada de buenas prácticas. Las políticas fiscales y las fórmulas de las transferencias no siempre han sido tan equitativas como debían haberlo sido. Por lo tanto, la medición de los impactos positivos de la delegación de funciones y recursos en el nivel local continuó siendo un desafío para las autoridades y los círculos académicos. Este libro ayuda a intercambiar experiencias sobre las transferencias intergubernamentales. Promueve la asignación basada en fórmulas, en lugar de la asignación específica de El camino a seguir 447 transferencias del gobierno central, así como mecanismos de incentivos para garan- tizar que las transferencias no excluyan la recaudación de ingresos de fuentes propias locales, sino que la estimulen. Las relaciones financieras intergubernamentales generan el marco de gestión de gobierno, las reglas de juego, y el mecanismo básico de incentivos para el funcionamiento de los sistemas de gestión de ingresos, gastos, activos y recursos externos y de medición del desempeño. Revisten importancia las finanzas metropolitanas. Con la urbanización constante en todo el mundo, las ciudades se vuelven cada vez más interdependientes desde el punto de vista económico con los asentamientos circundantes y el interior; en consecuencia, las áreas metropolitanas constituyen una sola economía y un mercado laboral único, una comunidad con intereses comunes y de acciones conjuntas. Dichas áreas necesitan algún grado de gestión que las abarque totalmente, que surja ya sea de abajo arriba a instancias de los gobiernos locales, o por una decisión de arriba abajo a instancias del gobierno de un nivel superior. Hay una gran variedad de modelos y modalidades de gobierno metropolitano, y cada uno de ellos tiene sus ventajas y desventajas. Dicha variedad comprende la cooperación sencilla de los gobiernos locales; autoridades regionales (o distritos para fines especiales) organizadas volun- tariamente; gobiernos de nivel metropolitano, y gobiernos locales consolidados. Las principales áreas de cooperación financiera y beneficios en las regiones metro- politanas comprenden la participación en los impuestos para evitar la competencia tributaria y para armonizar los ingresos; la participación en los costos o un presu- puesto común para las iniciativas y los servicios de nivel metropolitano; la movili- zación coordinada de ingresos a través de tasas aplicables a los usuarios, impuestos sobre la propiedad e impuestos con afectación específica, y la movilización conjunta de fuentes de financiamiento para obras grandes de infraestructura con beneficios para toda el área. Las principales razones para formar un gobierno metropolitano son el aumento de la eficiencia, las economías de escala, la solución de los efectos secun- darios y las disparidades, y la mejora de los servicios. Empero, con frecuencia es la política, y no la eficiencia y la equidad, la que determina la formación del gobierno metropolitano y los sistemas financieros a ese nivel. Revisten importancia las prácticas de gestión financiera. Las ideas y las técnicas de gestión financiera ayudan a los gobiernos locales a usar sus recursos financieros escasos de manera eficiente y transparente, lo que les permite funcionar de manera responsable. La preparación del presupuesto, la contabilidad y los informes finan- cieros son los pilares de la buena gestión financiera. La tecnología moderna de la información, la introducción de sistemas informatizados de gestión financiera y el uso de otras herramientas de tecnologías de la información y la comunicación han acelerado los flujos de información y la seguridad de los datos. Lo más importante es que en virtud de ello se han desplazado las funciones de los tres pilares, del simple registro de datos a la gestión estratégica cotidiana de las ciudades y la fundamentación oportuna de las decisiones estratégicas de largo plazo. La gestión financiera tiene instrumentos y técnicas múltiples, pero es importante reconocer que solo son perti- nentes si los gobiernos locales los usan para cumplir su mandato básico de prestar servicios de manera eficiente, eficaz y sostenible. Aunque todas las ideas y los instru- mentos de gestión financiera son importantes, es mejor que los administradores de los gobiernos locales primero adopten instrumentos y técnicas sencillos pero fundamen- tales y que dominen su práctica antes de pasar a usar instrumentos y sistemas más refinados y complejos. 448 Finanzas municipales Revisten importancia los ingresos. Los gobiernos locales deben aprender a hacer más con menos. En muchos países, los ingresos locales ascienden a menos del 10 % de los ingresos públicos, y muchos gobiernos centrales no son partidarios de empoderar a los gobiernos locales con fuentes adicionales de ingresos o de prestar mucha atención a la administración y la recaudación de ingresos fiscales municipales. Independientemente de las políticas centrales, en muchos países en desarrollo los gobiernos locales podrían recaudar ingresos considerablemente mayores si mejoraran las políticas de ingresos en materia de impuestos, tasas y cargos y si centraran sus esfuerzos en unas pocas fuentes principales posibles de ingresos y, al mismo tiempo, prestaran atención a la adminis- tración tributaria, la recaudación de ingresos y la base imponible. El principal mensaje que puede aprovecharse es que la mejora de los ingresos locales depende de la situación local. Sin embargo, siempre hay oportunidad de recaudar ingresos: ampliando la base de impuestos y tasas, recaudando rigurosamente tasas por servicios de mercado, estable- ciendo la cultura de aplicar impuestos o cargos a beneficiarios del desarrollo de obras nuevas de infraestructura, recaudando ingresos basados en la transacción de tierras, o usando activos para la generación estratégica de ingresos y el desarrollo. La intro- ducción de nuevos instrumentos de ingresos o de tasas más altas no resultará eficaz si no se establecen bases de datos confiables y se incrementa la capacidad de gestión de ingresos. Para la recaudación de más ingresos es preciso establecer una buena comuni- cación con los ciudadanos e informar a estos cómo y dónde se gastarán los ingresos; también hace falta establecer mecanismos equitativos de aplicación de las normas y de tramitación de reclamaciones. Revisten importancia los gastos. La gestión de gastos debería considerarse como un ciclo impulsado por las políticas que el gobierno local tiene por objetivo aplicar. Después de lograr un acuerdo sobre el programa final de políticas y las estrategias, es esencial movilizar y asignar recursos suficientes para proceder entonces a poner en práctica las actividades planeadas. Los últimos pasos del ciclo son hacer el seguimiento y evaluar objetivamente los resultados para ver si se están logrando los productos y resultados acordados. Los resultados de estas evaluaciones proporcionarán información crucial para la política y el programa anuales siguientes. Hay varias formas de analizar una actividad en lo que respecta al desempeño tanto financiero como operacional, pero puede afirmarse que el análisis de las diferencias entre lo que se planeó o previó en el presupuesto y el resultado efectivo es uno de los mejores métodos. El ahorro de gastos exige un control estricto y diario de los gastos operativos (sueldos y contratación de personal), la adquisición por licitación de productos y servicios en grandes cantidades (combustible, energía, mantenimiento, banca), la adquisición por licitación del diseño y la ejecución de proyectos de inversión de capital, y la gestión eficaz de contratos. Los gobiernos locales del mundo en desarrollo suelen tratar de evitar el uso de las licita- ciones porque este proceso suele ser prolongado y difícil. Sin embargo con mejores conocimientos técnicos y capacidad humana, la gestión de las adquisiciones por licitación se torna más rápida y menos complicada. La armonización entre la planifi- cación financiera, la planificación de los gastos y la programación de las inversiones es fundamental para la mejora de la gestión de gastos. Para ello es preciso que varias depen- dencias municipales que comúnmente no se comunican entre sí empiecen a trabajar juntas con miras al logro de un mismo objetivo. También debería haber debates más abiertos para analizar las prioridades más importantes y la selección de las inversiones. Reviste importancia la gestión de los activos públicos. Los gobiernos municipales en todas partes tienen control de grandes carteras de activos físicos (tierras, edificios, El camino a seguir 449 infraestructura, y vehículos y equipos), que constituyen la mayor parte de la riqueza pública local. La buena gestión de estos activos es crucial para la calidad y la sosteni- bilidad de los servicios locales (por ejemplo, carreteras, abastecimiento de agua, escuelas); para el desarrollo económico local (por ejemplo, tierras para la producción y las empresas privadas), y para la calidad de vida de los ciudadanos. La buena gestión de activos genera múltiples beneficios: ahorros o ingresos adicionales para el presu- puesto local, mejor calidad de activos y servicios, y más confianza entre la población y el gobierno. Los principales instrumentos y procedimientos de gestión de activos son los siguientes: realización de inventarios de activos; uso de procedimientos transpa- rentes de asignación de activos para uso privado; armonización o clasificación de activos de acuerdo con su función en la prestación de servicios; uso del valor de mercado de los activos para la toma de decisiones; establecimiento de un fondo de depreciación para la financiación de la sustitución de bienes; seguimiento de los principales indica- dores del desempeño como los costos y los ingresos, y planificación anticipada de los gastos operativos y de mantenimiento cuando se adquieren activos de capital nuevos. Por último, los funcionarios municipales deben dominar el marco reglamentario, los procedimientos, los indicadores analíticos y los mercados inmobiliarios, y prestarles atención. Reviste importancia el financiamiento externo. Las necesidades de inversión de los gobiernos locales suelen ser mucho mayores que las que pueden financiarse con sus superávits operativos anuales. En consecuencia, necesitan financiamiento externo, que puede obtenerse mediante empréstitos, la emisión de bonos, alianzas público- privadas, y donaciones o transferencias no reembolsables o la ayuda filantrópica. Los municipios obtienen fondos directamente contrayendo empréstitos de los bancos o indirectamente mediante la emisión de bonos. La capacidad de los municipios para contraer empréstitos está en función de su solvencia, que depende de la situación económica y financiera y de las garantías u otros instrumentos de mejora crediticia. El análisis de la solvencia y las clasificaciones crediticias son instrumentos valiosos para demostrar que el municipio tiene la capacidad de reembolso puntual de un préstamo o bono. El uso de recursos externos con disciplina y control es fundamental porque, sin él, puede ponerse en riesgo la situación fiscal de la ciudad en los años venideros. Los recursos externos deberían utilizarse para financiar los proyectos prioritarios identificados en el plan de mejoras de una ciudad, y los pasivos nunca deberían ser superiores al nivel de los flujos previstos de ingresos. Si bien la selección de proyectos siempre es un proceso político, el diálogo participativo y los buenos estudios de viabilidad basados en técnicas analíticas cumplen una función importante en la clasificación de los proyectos y el respaldo de decisiones fundadas. Reviste importancia la medición del desempeño de las finanzas municipales. La razón es que dicha medición permite obtener un panorama claro de la situación financiera y sirve de respaldo al diálogo con los interesados (gobierno central, asociados financieros o ciudadanos). Esa medición proporciona datos y relaciones que son útiles para asignar prioridad a las inversiones. Por último, ayuda a evaluar la eficiencia y la eficacia con que se usan los fondos públicos. En una sociedad democrática, en que el gobierno abierto y los datos de libre acceso se han convertido en normas aceptadas, se dispone de muchas herramientas y muchos instrumentos de redes sociales para captar la voz de los ciudadanos que exigen rendición de cuentas y transparencia a su gobierno. Es esencial que los gobiernos locales estén preparados para presentar y explicar, de la mejor manera posible, su situación corriente, sus obstáculos y sus perspectivas (proyecciones) para el futuro. Eso también ayudará a los 450 Finanzas municipales municipios a fijar su posición ante los gobiernos centrales en lo que respecta a la asignación de transferencias y garantías, a preparar proyectos financiables bien organizados y a rendir cuentas del uso de los fondos ante sus representados. Teniendo presente estos objetivos, la autoevaluación de las finanzas municipales brinda una oportunidad única de dotar a los gobiernos locales de un instrumento que les facilite hacer las conexiones necesarias entre la disciplina fiscal y financiera responsable, la gestión racional de las finanzas, y la capacidad para financiar gastos ordinarios y de capital, así como de atraer financiamiento privado con la clara visión de un rumbo encaminado a la reforma. Poner en orden las finanzas municipales debería convertirse en nuestro mantra colectivo. En un mundo en constante urbanización, las ciudades y los poblados tienen una gran incidencia en las economías nacionales y en la prosperidad y la estabilidad. Hay mucho en riesgo como para darse por satisfechos ¿Cómo queremos que sean las ciudades del mañana? ¿Qué legado queremos dejar a la próxima generación y a las generaciones que le sigan? Las finanzas municipales son parte crucial tanto del problema como de la solución. El camino a seguir 451 ÍNDICE Los recuadros y las notas se señalan con una r y una n, respectivamente, después del número de página. A no designado, 126 Abidján, Côte d’Ivoire no física, 276 gobierno metropolitano en, 77, 78r, 88 pasivos asociados con, 280 impuesto sobre actividades económicas en, 173r restringidos permanentemente, 126 acontecimientos imprevistos, transferencias restringidos temporalmente, 125–126 intergubernamentales para, 29 sin restricciones, 125–126 acreedor valoración de, 296–299 como usuario de los informes financieros, 135–136 valores más allá de valor económico, 280 en contabilidad, 115–116 activos de la tierra, 312–322 en la emisión de bonos, 340 agentes inmobiliarios para enajenar de, 317 activo(s) alquiler o privatización, 318–320 administración de (Véase gestión de activos) buenos procedimientos de disposición agrupación de, 289 y los contratos de, 317 autoevaluación de, 420–422, 424 clasificación de, 314, 316 capital, 276 fondos de (Véase ingresos en tierra) cartera de, 275, 276 gestión y administración de, 314–317 ciclo de vida, 278 inventario de, 289–292 clasificación de, 276–277, 277r, 292–294, 314 mejorar el valor de, 314–316 como base material, 279 por ciento necesario para el uso público, 314 como fuente de ingresos, 280, 296, 297 (Véase reserva dorada de, 316 también propiedades de generación riesgos y los costos asociados con, la reducción, 317 de ingresos) sitio preparado, no un terreno “en bruto”, 315 como recurso para el desarrollo económico, 280 valoración de, 296–299, 323n2 como riqueza, 279–280 venta de, 181–183, 211, 312–313, 319–320 de capital, 276 activos designados, 126 designado, 126 activos fijos, 129–132, 276 en ecuación contabilidad, 115, 125 activos financieros, 276 fijos, 129–132, 276 activos físicos, 276 físico, 276 activos intangibles, 276 functiones de, 279–280 activos locales. (Véase gestión de activos) ingresos corrientes de, 180 activos netos, 125–126, 127, 139 neto, 125–126, 127, 139 activos no designados, 126 Índice 453 activos no físicos, 276 Alemania activos privados, 150 autoridad fiscal, 154 activos públicos contratos municipales en, 30 financiación de, 147, 150 derechos de desarrollo en, 313 presupuesto de la planificación de, 94 endeudamiento de los gobiernos locales en, 340 activos restringidos permanentemente, 126 gobierno metropolitano en, 79, 90 activos restringidos temporalmente, 125–126 impuestos a las empresas locales en, 172, 174 activos sin restricciones, 125–126 ingresos locales en, 153 activos tangibles (físicos), 276 participación en los ingresos en, 18 Acuerdo de Dayton-París 1995, 8r propiedad financiera (stadtwerke) en, 312 Addis Ababa, Etiopía, evaluación de la responsabilidad regulación de la deuda en, 349r financiera en, 255, 260 tarifa del agua en, 176r ADM. Véase Agencia de Desarrollo Municipal transferencias intergubernamentales en, 13, 18, 22, 30 adquisiciones electrónicas, 248 alianzas público-privadas (APP), 59, 181, Afganistán, asentamientos informales en, 91n1 327–328, 369–374 África. Véase también países específicos acceso a, medidas de rendimiento y, 398 alianzas público-privadas en, 372r, 374 ahorro de costos en, 371 bonos municipales en, 341r, 342, 398 arreglos de construcción-operación- centralización en, 9, 10 transferencia en, 320, 371 contratos municipales en, 30, 334 beneficios de, 371 fondos de desarrollo municipal en, 364 beneficios para los pobres en, 373r, 374–375 gobierno metropolitano en, 50, 88–89 características de, 370 impuestos a las empresas locales en, 173r, 174 casos exitosos de, 373 impuestos de propiedad en, 167, 190–191 concesiones en, 371, 373r ingresos ejecución de la recaudación en, 186–187 contratación en, 248–249, 370–371 la medición del desempeño en, 394–395 estudios de viabilidad para, 372b, 373–374 urbanización en, 48 fallado o preocupado, 371, 374 África del Norte. Véase también países específicos fijación de tarifas (derecho de uso) en, 234 contratos municipales en, 30 formas de, 320, 370–371 África subsahariana. Véase también países específicos gestión de activos en, 287, 320 contratos municipales en, 30 inversión de capital en la planificación en, 229 gobierno metropolitano en, 50, 51 lecciones aprendidas en, 371 Agencia de Desarrollo de Londres (LDA), 67, 76r prestación de servicios en, 209, 370, 371 Agencia de Desarrollo Municipal (ADM, Senegal), 393 renegociación o cancelación de, 371, 374 Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo riesgo compartido, 371 Internacional (USAID), 328, 355, 365 riesgos de, 371–372 agencias metropolitanas de planificación supervisión del rendimiento de, 371 y desarrollo, 67–68 tierra a cambio de enfoque en la aglomeración urbana, 42, 42r, 43–46 infraestructura, 182, 211, 313 Aguascalientes, México, bonos municipales en, 343 alquiler, como los ingresos corrientes de los activos, 180 Aguas de Tucumán, Argentina, alianzas alquiler, de tierras municipales, 318–320 público-privadas en, 372b argumentos a favor y los beneficios de, 318 AIF. Véase Asociación Internacional de Fomento costos y los riesgos de, 319 Alaska, política y los gastos en, 225r repercusiones en materia de políticas de, 319–320 alcalde América del Norte. Véase también países específicos responsabilidades de gasto de, 216 endeudamiento de los gobiernos locales en, 339, responsabilidades de los activos de, 322 339r, 342, 355, 362 responsabilidades de los bienes de, 285 gobierno metropolitano en, 50, 62, 88 responsabilidades de planificación de capital de, 332 la medición del desempeño en, 380, 381, 382–387, responsabilidades presupuestarias de, 99 383r, 385r 454 Finanzas municipales América Latina. Véase también países específicos crecimiento de, 42–47 alianzas público-privadas en, 371, 372r, 374 definición de, 42 bonos municipales en, 341r, 342 economía y mercado laboral de, 41–42 evaluación de la contribución territorial, 167 estructura monocéntrica de, 43 gobierno metropolitano en, 50–51 estructura multipolar de, 43, 45 impuestos a las empresas locales en, 173r estructura policéntrica de, 43, 44 ingresos terrestres en, 182 expansión de, 43, 44, 183r presupuesto participativo en, 103, 103r, 401, 402r expresiones relacionadas a, 42r Ammán, Jordania finanzas de (Véase finanzas metropolitanas) autoridad fiscal, 154–155 gobierno de (Véase gobierno metropolitano) gestión de residuos en, 368 megaciudades, 46–49 multas y sanciones en, ingresos procedentes de, 180 población de, 42 amnistía fiscal, 186 radio de, 42 amortización, 350, 414 surgimiento de, 41–48, 86 Amsterdam, Países Bajos, gobierno una gran cubierta municipio, 84–86 metropolitano en, 82, 90 Argentina análisis de costo-beneficio, 257–259, 336–339, 337–38r alianzas público-privadas en, 372r análisis de flujo de caja. Véase también tasa interna bonos municipales en, 342, 343 de retorno; valor presente endeudamiento en moneda descontado, 303–304, 336–339 extranjera en, 358r, 359 análisis de impacto gobierno metropolitano en, 50 de la política de ingresos municipales, 209–211 impuestos a las empresas locales en, 173r de presupuestos multianuales, 261 interceptación ingresos en, 354 análisis de la relación, 394, 427–430 prácticas de préstamo informales análisis del punto de equilibrio, 134–135 o excepcionales en, 350 análisis de riesgo, 393, 397–399 ARPEGIO, 58–59 análisis de sensibilidad arreglos financieros agrupados, 355, 361r, 362–364. de las previsiones de ingresos, 198 Véase también fondos de desarrollo municipal de proyectos de inversión, 259–260 arrendamientos, en alianzas público-privadas, 371 análisis de tendencia, de los ingresos, 196–202 asentamientos, informales, en áreas análisis de varianza, 109–110, 265–266, 269 metropolitanas, 43–46, 91n1 análisis de varianza-presupuesto real, 109–110 Asia. Véase también países específicos análisis histórico, en la auto-evaluación alianzas público-privadas en, 372r de las finanzas municipales, 404, 419–427 bonos municipales en, 341r, 342 análisis operativo, 305 contabilidad manual en, 119 Anchorage, Alaska, amalgama de, 83 corporaciones de desarrollo de la tierra en, 320–322 anexión, 51, 56, 82–86 entidades con fines especiales en, 355–356, 355r aportaciones, filantropía y público, 325, 369–374 evaluación de la contribución territorial, 167 apropiación, 110–111, 112r fondos de desarrollo municipal en, 364 Aquino, Benigno, 10–11 gobierno metropolitano en, 50, 89–91 Arabia Saudita necesidades de financiación en, 326 tarifa del agua en, 176r Asia central. Véase también países específicos transferencias intergubernamentales centralización en, 9 basado en, 20, 21r Asia meridional aranceles. Véase cargos a los usuarios aprobación del presupuesto en, 90 aranceles multiparte, 177 bonos agrupada de financiación en, 355r Área Metropolitana de Manila (Filipinas), 79, 81r, 90 corporación tierra en, 320–322 áreas de cesión obligatoria, 313 gobierno metropolitano en, 50, 90 áreas metropolitanas Asia oriental. Véase también países específicos asentamientos informales en, 43–46, 91n1 financiamiento de bonos en, 341r, 342 cohesión socioeconómica de, 42 gobierno metropolitano en, 50, 90 corredor o cinturón, 42, 43, 45–46r igualación fiscal en, 23 Índice 455 asignación, 110–111, 112r, 220 impuestos sobre la plusvalía en, 313 asignación de gastos, 2–4, 12, 13. Véase también ingresos locales en, 152, 153 transferencias intergubernamentales transferencias intergubernamentales en, 21 asignación de ingresos, 2, 4, 12, 13. Véase también Austria transferencias intergubernamentales impuestos a las empresas locales en, 172 asignación de recursos, 221–222, 223r. Véase también impuestos sobre las ventas en, 171 gestión del gasto participación en los ingresos en, 18 asignaciones, de los presupuestos, 101 regulación de la deuda en, 349r Asociación del Plan Regional (RPA, área de la Ciudad autoevaluación de las finanzas municipales, 28, 31r, de Nueva York ), 67 255–256, 381, 401–439, 451 Asociación Estadounidense de Ciudades acceso a la financiación externa en, 404 Contratantes, 62r análisis de la relación de, 427–430 Asociación Internacional de Fomento auditoría urbana con, 402–404, 403r, 405r–406r (AIF), 364r, 365–366 bases de datos para, 410–417 auditoría administrativa, 141–142 de activos y mantenimiento, 422, 424 auditoría de cumplimiento, 141, 143 de capital de inversión, 410, 414–417, 422, 426 auditoría de gestión, 141–142 de endeudamiento, 410, 414, 422, 425 auditoría financiera, 141. Véase también autoevaluación definiciónes en, 419r de las finanzas municipales de gastos, 402, 410–413, 423 auditoría(s), 93–94, 141–144, 145 de gestión financiera, 435–437 conceptos y prácticas básicas en, 141–142 de ingresos, 402, 410–413, 421 conformidad, 141, 143 de los presupuestos de servicios contabilidad y, 113, 120 públicos (subsidios), 410–411 definición de, 101 del saldo de caja y los atrasos, 410, 411, 422, 426–427 energía, 305 de potencial tributario y rendimiento, 410, en la gestión del gasto, 222–223, 225, 417–418, 420, 422 255–256, 269–270 de situación financiera, 420 escasez de capacidad para, 143 eficiencia y la transparencia en, 404 financiero, 141, 402 (Véase también autoevaluación evaluación comparativa en, 402 de las finanzas municipales) funciones de, 402 gestión o ejecución, 141–142 históricas de análisis y tablas resumen en, municipal, 255–256 404, 419–427 objetivos de, 141 innovaciones de, 404 prácticas municipales en, 142–143 las principales conclusiones de, 404–406 presupuesto, 98, 101 marco financiero genérico para, 418, 419r retrasado, 142–143 módulos de, 404–406 sector privado o externo, para objetivo de, 401–404 los municipios, 143, 144r para contratos municipales, 31r seguimiento de, 143–144 perfil de la ciudad en, 404–410 tipos de, 141–142 plan de mejora en, 438–439 urbana (Véase auditoría urbana) plantilla para, 406–439 auditorías energéticas, 305 priorización en, 404 auditorías municipal, 255–256 proyecciones financieras en, 402, 404, 431–434 auditorías sociales, 206–207, 212n9 responsabilidad en, 404 auditoria urbana, 31r, 255–256, 289, 291r sudeste de Europa experiencia con, 403r autoevaluación de las finanzas municipales con, transferencias intergubernamentales, 420, 423 402–404, 403r, 405r–406r visibilidad del uso de fondos públicos en, 404 aumento de bienestar , en descentralización, 10 autofinanciación, 419 Australia autonomía gobierno metropolitano en, 51, 89 análisis de la relación de, 428 impuestos de propiedad en, 152, 157, 159, 169 transferencias intergubernamentales y, 24 456 Finanzas municipales autoridad, ingresos o impuestos, 153–155 banco(s) Autoridad de Crédito para el Desarrollo (DCA), 355 bono, 356, 361r, 362 Autoridad de Desarrollo de la Capital, Dhaka desarrollo, 360–362 (Bangladesh), 68, 90 municipal, 339r, 340, 341 Autoridad del Carbono de las Naciones Unidas, 366r bancos de bonos, 355, 361r, 362 Autoridad del Gran Londres (GLA), 67–68, 76, 76r, 82 bancos de desarrollo, 360–362 Autoridad de Renovación Urbana de Hong Kong, 286 bancos de desarrollo de inversiones, 360 autoridades regionales, 51, 55, 61–71 bancos municipales, 339, 339r, 340 autoridades regionales de planificación, 50, 51, 55, 63, 67 Bangalore, India autoridades regionales de prestación de servicios, 68–69 impuestos de propiedad en, 170 autoridad regional de planificación y prestación presupuesto detallado de, 96 de servicios, 55, 63 reporte financiero en, 138r, 139 autoridad regional de planificación y prestación Bangladesh de servicios, 69–71 auditoría en, 143, 144r autoridad regional de prestación de servicios, 55, 63 fondo de desarrollo municipal en, 363r ayuda para la vivienda, 375 gestión de activos en, 282 gobierno metropolitano en, 68, 90 transferencias basada en rendimiento en, 26 B Bann Mankong (Tailandia), 375 balance actual, 216–217 basada en acciones de impuestos de negocios, 172–173 balance de comprobación, 114, 115–116, 118–119, 124–125 base de datos de endeudamiento, 410, 414 balance total, 216–217 base de datos de inversión de capital, 410, 414–417 balanza de capital, 216–217 base de datos de presupuesto, 410–413 Banco Africano de Desarrollo, 365 base imponible, 14, 155, 164–169, 185–186 Banco de Crédito (España), 339r base material, el activo al, 279 Banco de Desarrollo de Sudáfrica, 361 bases, de contabilidad, 117–119 Banco Europeo de Reconstrucción bases de datos y Desarrollo (BERD), 365 para la autoevaluación de las finanzas Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 364, 365 municipales, 410–417 Banco Internacional de Reconstrucción para la evaluación de tasas por utilización, 185 y Fomento (BIRF), 364r, 365–366 para la recaudación de ingresos, 208 Banco Mundial bases de datos electrónicas, para la recaudación asistencia financiera de, 364r, 365–366 de ingresos, 208 auditoria urbana marco de, 402–404 Beijing, China, propósito especial en, 351 contratos municipales, 29–30, 32, 32r Bélgica herramienta de evaluación financiera de, 401–404 contratos municipales en, 30 (Véase también autoevaluación de endeudamiento de los gobiernos locales en, 339r las finanzas municipales) impuesto sobre la renta local en, 172 iniciativas de auditoría, 255–256 beneficiario oportunista, 185r, 186 iniciativas de numeración urbana de, 190–191 Beneficiarios parásitos, 49r programa de fondo de desarrollo Benin municipal de, 364 contratos municipales en, 30, 32r programas basada en rendimiento de, 26, 391 estrategia de movilización de ingresos en, 208, 208r programas de eficiencia energética de, 367 BERD. Véase Banco Europeo de Recontrucción programas de impuestos a la propiedad de, 159–162, y Desarrollo (BERD) 167, 190–191, 207r BID. Véase Banco Interamericano de Desarrollo programas de mejora de los ingresos de, bienestar derivados, en descentralización, 6 192r, 193–194 bienestar derivados, en descentralización, 33 transferencias para fines generales BIRF. Véase Banco Internacional de Reconstrucción (incondicionales), 13 y Fomento Índice 457 BNG (Países Bajos), 339r Brasil. Véase también ciudades específicas Bobo-Dioulasso, Burkina-Faso, iniciativas de autoridad fiscal, 154 numeración urbana de, 190 banco de desarrollo/institución en, 361 Bogotá, Colombia bonos municipales en, 341r, 342, 343 alianzas público-privadas en, 373 concesiones urbanas en, 373r bonos municipales en, 341r fondo de desarrollo municipal en, 362, 363r gobierno metropolitano en, 51, 74 gobierno metropolitano en, 50, 63–64, 66r, 90 impuestos de propiedad en, 159, 160–61r, 167, 169, 170 impuestos a las empresas locales en, 174 Bolivia impuestos sobre las ventas en, 171 fondo de desarrollo municipal en, 362 ingresos locales en, 151–152, 153, 154, 155 gastos locales en, 148 intercepta ingresos en, 354 gestión de residuos en, 368–369 prácticas de préstamo informales ingresos locales en, 152, 153 o excepcionales en, 350 prácticas de préstamo informales presupuestación en, 103, 103r o excepcionales en, 350 presupuesto participativo en, 103, 103r, 401, 402r presupuestación participativo en, 401 regulación de la deuda en, 331, 348, 348r, 349r Bolonia, Italia, gobierno metropolitano, 64, 89 subsidios focalizados en, 211 bonos de ingresos, 339r, 342 transferencias basada en rendimiento en, 397 bonos de obligación general, 339r, 342r, 343 brecha fiscal vertical, 12 bonos de propósito específico, 339r, 343 bruto de autofinanciación o ahorros. bonos estructurados, 343 Véase excedente de explotación bonos municipales, 339–347 Budapest, Hungría corto plazo vs largo plazo, 341 capacidad local de, 9 costo de la emisión, 347 gobierno metropolitano en, 72, 89 crédito bancario vs, 345r, 346–347, 360 Buenos Aires, Argentina deficiencias de, 347 bonos municipales en, 343 definición de, 340 gobierno metropolitano en, 50 edición electrónica de, 340 buenos procedimientos de disposición, 317 en los países en desarrollo y de ingreso Bulgaria medio, 341r, 342–343 bonos municipales en, 341r estandarización de, 345r financiar de EU-BERD en, 365 estructurado, 343 ingresos locales en, 153 exención de impuestos en Estados Unidos, 342 Burkina Faso administrative, 95 exitosa emisión de, condiciones para, 347–348 contratos municipales en, 30 fecha de vencimiento de, 340 financiación híbrido en, 356, 356r ingresos o propósito específico, 339b, 343 gestión del gasto en, 400 interés de los (cupón), 340 iniciativas de numeración urbana de, 190 inversores en, características de los, 342 la legislación que autoriza, 348 medidas de rendimiento para, 382, 397 C obligación general, 339r, 342r, 343 Cabo Verde, préstamos bancarios en, 360 puesta en común de los recursos para, 355, 361r, 362 cadena basada en los resultados, 19–20 reputación en mercado de bonos, 345r calendario presupuestario, 99, 100 riesgos y las calificaciones de crédito de, 343r, calificaciones crediticias, 343r, 344–346, 398, 450 344–346, 346r, 347, 382, 398 agencias que determinan, 344–346, 348, 398, 400r suscripción de, 340r costo de la obtención, 344, 347 ventajas de, 346–347 en las economías emergentes, 343r, 344 BOOST, 400 evaluaciones de referencia para, 399, 400r Bosnia-Herzegovina, confederalismo de, 7, 8r iniciativas nacionales sobre, 346r, 347, 349 Botswana, ingresos locales en, 151–152, 153 medición del desempeño y, 382 458 Finanzas municipales California. Véase también ciudades y condados específicos fondos de inversión de capital de, 231 aumento de ingresos en, 192r justificación económica de, 175 gobierno metropolitano en, 61, 62r, 88 la computación o el ajuste de, 177 insolvencia local en, 348, 352r fijación de precios de costo promedio para, 177 recargos de servicios públicos en, 177, 178r la fijación de precios de costo más para, 234 transferencias basada en rendimiento en, pasos principales, 231r 264–265, 264–265r precio incremental medio para, 177 CAM. Véase Comunidad Autonóma de Madrid principios de, 236 cambio porcentual, 198r la política de, 175 Cambodia Urban Poor Development Fund, 375 ligarse a costo de los servicios, 207, 209 Camerún, contratos municipales en, 30 multiparte, 177 campaña del pueblo para el noveno plan (India), 102r recuperación de costos por, 175–177, 231, 236 Canadá. Véase también ciudades específicas regulación de los precios de, 209 contratos municipales en, 30 subsidios para, 209, 210–211, 234–242 corporaciones de desarrollo de la tierra en, 321 y sistema de nomenclatura y numeración, 237, 238r financiamiento de bonos en, 339, 355, 362 Carolina del Norte gobierno metropolitano en, 51–53, 58r, 65–69, plan de capital en Charlotte, 330, 331, 333, 335 74–76, 75r, 88 transferencias basada en rendimiento en, 264 impuestos a las empresas locales en, 174 Carta Africana para la Parcipación Popular en el impuestos de propiedad en, 152, 157, 159, 169, 170 Desarrollo y la Transformación (1990), 9 ingresos locales en, 152, 153 carta de la gerencia, de auditor, 143 la medición del desempeño en, 380, 381, 382–387, cartera, de activos, 276 384r, 385r cartera, de los activos, 275 tarifa del agua en, 176r cascada de impuestos o piramidal, 171 transferencias intergubernamentales en, 20, 22, 30 caso del holding de Debrecen (Hungría), 312 capacidad de endeudamiento, 330–332, 357–360 catálogo de cuentas, 114, 117 capacidad local catastro desarrollo de, 9, 25 para el inventario de activos, 282, 291–292 falta de, y centralización, 8–9, 33 para la recaudación de ingresos (fiscalidad), para ingresos de fuentes propias, 162, 189, 189r 160–161r, 162–164, 191–193 para planificación de las inversiones catastro de tierras. Véase catastro de capital, 230–232 CDA. Véase comités de desarrollo de aldeas préstamo, 330–332, 357–360 celebración, para las empresas municipales, 312 capitalización de venta, 298, 298r centralización Caracas, Venezuela, gobierno metropolitano en, 51, 74 argumentos de apoyo, 33 cargas de urbanización, 148, 179, 313 argumentos que respaldan, 8–9 cargos a los usuarios, 154b, 175–179, 176r, 234–242 cumplan de las funciones centrales en, 9 análisis del impacto de, 209–211 falta de capacidad local y, 33 beneficiario oportunista vs, 185r, 186 la falta de capcidad local y, 8–9 computación o el ajuste de legado de, 9, 33 control del gasto en, 231, 234–237 recuperación de, 9 control del gasto y, 235–236 registro macroeconómico de, 11, 34 en alianzas público-privadas, 235 centros de costo, 207 gastos de capital y, 235–236 Centros de Recuperación de Materiales precios por costo marginal para, 177 de la Ciudad Quezón, 374 dificultades con, 177 Chad, contratos municipales en, 30 diseño, 176 Charlotte, Carolina del Norte, plan de inversión en los países en desarrollo, 234, 236–237, 237r de capital de, 330, 331, 333, 335 estrategia de movilización de ingresos para, 207 Chicago, Illinois, arrendamiento de terrenos evaluación de base de datos para, 185–186 municipales en, 318 Índice 459 Chile Ciudad de Nueva York, Nueva York aranceles y subsidios en, 236 gobierno metropolitano en, 67 autoridad fiscal, 155 medición del desempeño en, 385r endeudamiento local prohibido en, 348 quiebra de, 348 gobierno metropolitano en, 90 Ciudades Gemelas Gobierno Metropolitana, 57–58r impuestos a las empresas locales en, 173r ciudad-región. Véase áreas metropolitanas transferencias basada en los resultados en, 19–20 Colombia China. Véase también ciudades específicas alianzas público-privadas en, 373 bonos municipales en, 341r autoridad fiscal, 154 datos fiscales en, 25 bonos municipales en, 341b, 342 endeudamiento local prohibido en, 348 fondo de desarrollo municipal en, 362 gobierno metropolitano en, 48, 50, 61, 62, 64r, garantías de crédito en, 355 85–87, 91 gobierno metropolitano en, 51, 74 igualación fiscal en, 23, 25 impuestos a las empresas locales en, 173r impuesto a la tierra, la historia de, 159r impuestos de propiedad en, 159, 160–61r, 167, 169, 170 necesidades de financiación en, 326 impuestos sobre la plusvalía en, 313 promoción del desarrollo en, 182 ingresos terrestres en, 182 propósito especial en, 350–351, 356, 360 préstamos bancarios en, 361 sistemas uniterios y descentralización en, 7 transferencias basadas en los resultados en, 20 Chiniot, Pakistán, sistema de información colonialismo y centralización, 9 de gestión en, 250, 251 comisiones de finanzas de los estados (India), 22 ciclo de presupuesto de ingresos, 195–205 comité de auditoría, 279 ciclo de vigencia del costo, 307–308 comités de desarrollo de aldeas (CDA), en Nepal, 3r ciclo presupuestario, 98–101, 195–196 Communauté Urbaine of Marseille (CUM), 70 cinturón, metropolitano, 42, 43, 45–46r communauté urbaine (UC), en Francia, 69–70 Circonscription Urbaine (Benin), 208r communes circular presumpuestaria, 99 en Côte d’Ivoire, 77 ciudadanos en Francia, 69 como usuarios de los informes financieros, 136 comparabilidad, de la información financiera, 137 información para (Véase transparencia) comparación de las ventas, 298, 298r participación en el proceso de presupuestación, compensar errores, en la contabilidad, 119 94–95, 101–104, 401, 402r competitividad de la prestación participación en la medición del desempeño, de servicios, 388–389, 391–393 382–387, 384r, 388–389, 393–394, 400–401 comprensibilidad, de la información financiera, 137 participación en la planificación de las inversiones compromiso cívico, 400 de capital, 334, 334r compromisos, financiero, 110–111, 112r rendición de cuentas a, 400–401 computerized accounting systems, 119, 145 ciudad central, gobierno metropolitano en, 42 Comunidad Autonóma de Madrid Ciudad del Cabo, Sudáfrica (CAM, España), 58–59, 91n2 amalgama de, 83, 89 Comunidad Metropolitana de Montreal (CMM), 65–67 evaluación de la contribución territorial, 168 Conakry, Guinea, gestión de residuos en, 237, 238r gobierno metropolitano en, 83, 84, 84r, 89 concesiones, en alianzas público-privadas, 371, 373r los ingresos locales en, 153 concesiones urbanas, 373r presupuesto de, 83, 85 Condado de Alameda, California, recargos de servicios servicios privados que se benefician públicos en, 177, 178r los pobres en, 371 Condado de Fairfax, Virginia ventas de tierras públicas en, 182 financiamiento de la educación en, 170 Ciudad de México, México gestión del gasto en, 225 financiamiento del Banco Mundial en, 365 recargos de servicios públicos en, 177, 178r gobierno metropolitano en, 50, 82, 88 transparencia en, 233, 270 460 Finanzas municipales Condado de Jefferson, Alabama, quiebra de, financiero, 110 352, 352r, 354 fondo, 126, 128–129r, 130–131, 139, 145, 207 Condado de Montgomery, Maryland, financiamiento formación y desarrollo de capacidades en, 120 de la educación en, 170 gestión del gasto en, 222, 250, 251 Condado de Orange, California, quiebra de, 348, 352r información de, para la toma de decisiones, 132–135 condiciones mínimas y del desempeño (MCMD), integralidad en, 120 26–27, 27r manual vs computerizado, 119, 145 confederación, 7, 8r normas y emisores de normas en, 112–113 conferencias de auditoría, 143–144 papel en la gestión de las organizaciones, 110 consejo. Véase consejo municipal partida simple, 111 Consejo de Normas Internacionales perspectiva histórica, 112r de Contabilidad (IASB), 113 prácticas en, 114–119 consejo metropolitano de los gobiernos, 51, 55, 62–67 presupuestario, 111 consejo municipal principio de empresa en, 113–114 aprobación del presupuesto por, 101, principio de los costos en, 113 195–196, 203–204 principios de, 113–114 la responsabilidad de los gastos, 216 principios de objetividad en, 113 responsabilidades de los activos de, 322 puntualidad en, 119, 120 responsabilidades de los bienes de, 284–285 responsabilidad, 133–134 responsabilidades de planificación de capital de, 332 sector público responsabilidades presupuestarias de, 99, contabilidad comercial vs, 111 284–285, 322 términos clave en, 110–111, 112r supervisión por, 269–270 sola entrada, 114–115, 127 Consejo Nacional de Asesoría sobre Presupuestación teneduría de libros vs, 110 Estatal y Local (NACSLB), 99 tipos de, 110–111 consejos comunitarios de ciudadanos (Pakistán), 103 contabilidad analítica, de los activos, 282–283 consejos metropolitanos de gobierno, 51, 55, 62–67, 91n3 contabilidad apropiación, 111–112 consolidación de los gobiernos locales, 50, 56, 82–86 contabilidad de caja, 110–111, 117, 127 construcción de la nación, descentralización y, contabilidad de costos, 110–111, 132–135, 145 10–11, 11r, 34 basado en actividades, 133 construcción de la nación, descentralización y, 33 para la prestación de servicios, 132–133, 209 contabilidad, 93–94, 110–135, 144–145 técnicas básicas de, 133 administración, 111 contabilidad de costos para el trabajo, 133 apropiación, 111 contabilidad de ejercicio, 111, 117–118, 127, 144–145 auditoría y, 113, 120 contabilidad de fondos, 126, 128–129r, 130–131, 145, 207 bases de, 117–119 balance general en, 126, 130–131 buenas prácticas en, 120 estados financieros en, 139 como sistema de información, 120 contabilidad de gestión, 110 con base de cajas, 110–111, 117, 127 contabilidad del sector público. con base devengada, 111, 117–118, 127, 144–145 Véase también contabilidad conceptos y términos en, 110–113 contabilidad comercial vs, 110 costo, 110–111, 132–135, 145, 209 términos clave en, 110–111, 112r costos de operación y mantenimiento de los activos contabilidad de partida doble, 111, 115–116, 127, 144–145 fijos en, 129–132 contabilidad de partida simple, 110, 114–115, 127 deficiencias en las normas y prácticas, 132 contabilidad de valores devengados, 118, 127 doble entrada, 111, 115–116, 119, 127, 144–145 contabilidad financiera, 110 en los países en desarrollo, 111, 127–132 contabilidad obligaciones, 112 entidad principio en, 113 contabilidad presupuestaria, 112 estados financieros en, 124–126 (Véase también contratación estados financieros) en alianzas público-privadas, 248–249, 370–371 Índice 461 en empresas municipales, 311 mercados locales de, 327 en la disposición de la tierra, 317 reanudación institucional de, 361 en proceso de adquisición, 247, 248–250, 249r crédito(s), 114 entre los gobiernos locales, 54, 60–61, 62r de carbono/fondos, 361, 366–369 contratos, municipal. Véase contratos municipal crisis de la deuda, 347–353 contratos municipales, 29–30, 30r, 31r, 34, crisis/estrés financiera, copiando con, 192r, 212 256, 256r, 334 Croacia contribuciones filantrópicas, 181, 328, 375–376 gestión de activos en, 284, 285r contribuciones públicas (donaciones), 181, 325, 369–374 ingresos locales en, 152, 153 contribución territorial. Véase impuestos a la propiedad presupuestos equilibrados vs déficits fiscales en, 217 conurbación, 42r subsidios en, 234, 235r Copenhagen, Dinamarca, tarifa del agua en, 176r Cuba, tarifa del agua en, 176r Corporación de Garantías de Unidades (Filipinas), cuenta anual, 419r 354, 354r, 360 cuenta de resultados. Véase declaraciones de Corporación Municipal de Ahmedabad (India), 341r funcionamiento; estado de cobros y pagos Corporación Municipal de Madurai (India), 343 cuentas definitivas, 114, 116, 120 corredor, metropolitano, 42, 43, 45–46r cuentas T, 114, 121 corrupción CUM. Véase Communauté Urbaine of Marseille alianzas público-privadas y, 371 cumplimiento cambios en el contrato y, 250 buenas prácticas en, 188 entorno de control interno y, 250–251, 252r en la recaudación de ingresos locales, 184, gestión de activos y, 280, 294–296, 323n1 186–188, 209 costos de mantenimiento, 129–132, 422, 424 en la recolección de impuestos a la propiedad, costos fijos, 134 169–171, 212n4 costo ciclo de vida, 308, 310 cuota(s), 157, 178–179 costo de reposición, 298 cuotas de inscripcion, vehículo, 174 costo(s) cuotas de permisos, 178–179 análisis del punto de equilibrio de, 134–135 cuotas de urbanización, 179, 313 ciclo de vida, 307–308, 310 cupón, bonos, 340 controlable, 133–134 fijo, 134 incontrolable, 133 D variable, 134 Dakar, Senegal, gestión del gasto en, 401 costos administrativos, 233 Dana Alokasi Khusus (DAK, Indonesia), 23–24 costos de mantenimiento y reparación, 307–308 Dana Alokasi Ummum (DAU, Indonesia), 23 costos de operación, 307–310 Dar es Salaam, Tanzanía costos de restauración y modernización (RyM), 307 alianzas público-privadas en, 248–249, 373r, 374 costos variables, 134 asentamientos informales en, 91n1 Côte d’Ivoire crecimiento de, 48 contratos municipales en, 30 gobierno metropolitano en, 72, 73–74r, 89 gobierno metropolitano en, 77, 78r, 88 datos fiscal impuesto sobre actividades económicas abrir, por un gobierno abierto, 400–401 (patente) en, 173r colección gobierno central y la difusión de, 395–396 crecimiento desordenado, 43, 44, 183r en programas basada en rendimiento, 27–29, crecimiento económico, descentralización y, 11, 34 391–393, 395–396 Credit Communal (Belgium), 339r en transferencias de igualación fiscal, 25–26 crédito bancario (préstamos), 339–340 real, en la base de datos de presupuesto, 410 análisis de riesgos para, 397–398, 399 DAU. Véase Dana Alokasi Ummum bonos vs, 345r, 346–347, 360 de arriba hacia abajo proceso de condiciones de ejecución de, 396–397 en descentralización, 2 garantías para, 328, 348, 349, 353–355, 354r, 360 en la evaluación comparativa, 267 462 Finanzas municipales débito(s), 114 bienestar derivados en, 6, 33 declaración de actividades, 139, 145 capacidad local para, 8–9, 33 Declaración de Arusha (1990), 9 centralización vs, 8–9 declaración de patrimonio neto, 139 ciclose y reversiones en, 10 declaraciones de funcionamiento, 300r, 303 construcción de la nación en, 11r déficit construcción nacional en, 33, 34 debilidad presupuestaria y, 108 crecimiento económico en, 11, 34 presupuesto equilibrado vs, 216–217 cumplan de las funciones centrales en, 9 déficits actuales, 217 de arriba hacia abajo proceso de, 2 delegación, 5, 6–7, 33 delegación en, 5, 6–7, 33 Delhi, India desconcentración en, 5–6, 6r, 33 aranceles y subsidios en, 236, 241r devolución en, 5–6 área metropolitana de, 68, 90 efectos contabilidades de, 127 Autoridad de Desarrollo de Delhi en, 68, 69, 90, 321 eficiencia económica en, 6, 10, 11, 33 Consejo Municipal de Nueva Delhi en, 371 en Nepal, 3r Deltametropool (Países Bajos), 82 en Polonia, 4r demografía, en el perfil de la ciudad, 407–409 en sistemas unitarios, 7 Demszky, Gabor, 8 estabilidad macroeconómica en, 12 densidades económicas, urbanización y, 47–48 factores en, 9–11 departamento de finanzas fiscal, 2–7, 33 (Véase también descentralización fiscal) batalla con los departamentos de línea, 218–220 globalización y, 1, 9–10, 33 papel en el análisis de los aranceles y el impacto de presupuestos de, 107–108 establecimiento, 235, 242 impacto en los ingresos locales de, 148–149 papel en la gestión de activos, 285–286 impacto gastos locales de, 218 papel en la planificación de capital, 330 la capacidad local para, 25 presiones políticas sobre, 271–272 la construcción de la nación en, 10–11 departamento legal, el papel en la gestión de activos, 286 la medición del desempeño en, 380–381, departamentos. Véase también departamentos específicos 390, 394–395 gestión de activos en, 285–286 las tres D de, 5–7 planificación de capital en, 333 lecciones y resultados de, 34 departamentos de línea legado de centralización vs, 9 batalla con el departamento de finanzas, 218–220 los esfuerzos de movilización papel en la gestión del gasto, 216 de ingresos en, 208r, 209 responsabilidades presupuestarias de, 99 nuevas enseñanzas y resultados de, 11–12 depreciation, 308 pincipio de subsidiariedad en, 2–4 derechos de desarrollo, 312–313 político, 1, 32 derechos de licencia, 178–179 principio de correspondencia, 10 desarrollo de a saltos, 183r principio de subsidiariedad, 10 desarrollo económico “reacción desde abajo” y, 2, 10, 33 activos como recurso para, 280 tamaño del sector público en, 12 alianzas público-privadas para el, 182 tendencia a, factores en, 33 asociaciones público-privadas para el (Véase también transferencias intergubernamentales en, 2, 5, 12, asociaciones público-privadas) 13–30, 34, Ver también transferencias cargos o comisiones en, 148, 179, 314 intergubernamentales fondo municipal o metropolitano para, 59, 360, tres D de, 33 362–364, 363r y financiamiento de la infraestructura, 325 planes espaciales para, 314 y relaciones intergubernamentales, 447–448 descargo de responsabilidad, porque la opinión descentralización administrativa, 5–6 de auditoría, 142 descentralización fiscal, 2–7, 32–33 descentralización, 1–39 asignación de gastos en, 2–4 aumento de bienestar, 10 asignación de ingresos en, 4 Índice 463 asignación del gasto en, 12, 13 pagos diferidos en, 350–351 asignación de los ingresos en, 12, 13 puesta en común de, 355, 361b, 362–364 aumento de bienestar, 10 viabilidad financiera y, 328, 329 crecimiento económico en, 12, 34 deuda existente, 330 definición de, 2 deudor delegación en, 5, 6–7 en la contabilidad, 115–116 delegación en, 33 en la emisión de bonos, 340 descentralización, 33 devolución, 5–6, 33 desconcentración en, 5–6, 6r Dexia Credit Local (Francia), 339r, 340 desconcentración en, 33 Dhaka, Bangladesh, gestión de activos en, 282 desequilibrio horizontal en, 5, 12 dictamen de auditoría adversa, 142, 145 desequilibrio vertical en, 5, 12 dictamen de auditoría sin salvedades, 142, 145 deuda en, 2, 5, 12 dictámenes de auditoría, 141–142, 145 devolución en, 5, 6 difusión democrática, 393–394 eficiencia económica en, 6, 10, 12, 33 Dinamarca estabilidad macroeconómica en, 12 banco de bonos en, 362 las tres D de, 5–7 gastos locales en, 148, 218 nuevas enseñanzas y resultados de, 11–12 impuesto sobre la renta local en, 172 preguntas en, 33 ingresos locales en, 153 preguntas para, 2–5 regulación de la deuda en, 349r principio de correspondencia, 10 tarifa del agua en, 176r principio de subsidiariedad, 2–4, 10 Dirección de Aeropuertos del Area Metropolitana tamaño del sector público en, 12 de Washington (MWAA), 59, 60r transferencias intergubernamentales en, 2, 5, direcciones de propiedad, en presupuestación, 99 12, 13–30, 34 (Véase también) direcciones futuras, en las finanzas tres D de, 33 municipales, 447–451 descentralización política, 2, 3r, 4r, 32 directorio de propiedades públicas, 322 desconcentración, 5–6, 6r, 33 disciplina fiscal, 215–216, 220, 254. Véase también desequilibrio horizontal, 5, 12, 33 gestión del gasto desequilibrio vertical, 5, 12, 17, 22, 33 disciplina fiscal agregada, 220 despojo, 371 discusión y el análisis a cargo de la administración deuda, 377n3. Véase también bonos municipales; crédito bancario (préstamos) (DAA), 139 administración de (Véase gestión de la deuda) disposiciones de las transferencias condicionales, 34 amortización de, 351 distribución del ingreso, política de ingresos análisis de la relación de, 428 municipales y, 210 autoevaluación de, 410, 414, 422, 425 distribución de los costos, 49, 52r, 53–57 capacidad local para, 357–358 Distrito Metropolitano de Portland, 77 condiciones para incurrir, 328–329 Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), 72–74, 90 de propósito especial para, 351, 355–356, 355r, 361 Distrito Regional del Gran Vancouver (GVRD), 68–69, 88 en descentralización fiscal, 2, 5, 12 distritos con propósitos especiales. en financiación de las inversiones Véase autoridades regionales de capital, 58–59, 181 dominio privado, 277, 277r en finanzas metropolitanas, 58–59 dominio público, 277, 277r existente, 330 donaciones, 181, 328, 375–376 garantías para, 328, 348, 353–355, 354r, 360 donaciones de capital, 327 gestión de la deuda (Véase regulación de la deuda) donaciones de caridad, 181, 328, 375–376 incumplir y quiebra, 328, 329r, 348, 351–355, 352r Dubai, corporaciones de desarrollo de la tierra en, 321 marco lógico para, 360 dueda a mediano y largo plazo, 414 capidad local para, 330–332 moneda extranjera, 358r, 359 necesidad de, evaluar, 330–332 nuevos instrumentos de, 361 Durham, Canadá, medición del desempeño en, 386 464 Finanzas municipales E empresas conjuntas, 371. Véase también asociaciones economía, en el perfil de la ciudad, 407–408 público-privadas economías de escala, en finanzas metropolitanas, 49, empresas de desarrollo urbanístico, 320–322 51–53, 58, 62, 87 empresas municipales, 286–287, 310–312 economías de escala ad hoc, 57 endeudamiento en moneda extranjera, 358r, 359 economías emergentes enfoque de abajo hacia arriba, en la evaluación calificaciones crediticias en, 343, 343r comparativa, 267 endeudamiento de los gobiernos locales en, 339–340 entidades con fines especiales (SPV), 350, financiamiento verde en, 361 355–356, 355r, 361 garantías de crédito en, 355 entidades fiscalizadoras superiores, 120, 142–143 recursos externos para, 325 entorno de control interno, 250–251, 252r economías en transición entradas, contabilidad, 114 gastos locales en, 218 equidad participación en los ingresos en, 18 en la ecuación contable, 115, 125 economías que no aplican un régimen de mercado, en la obtención, 248 medición del desempeño en las, 381–382 Escocia, tarifa del agua en, 176r ecuación contabilidad, 115, 125 esfuerzos y logros de los servicios (GASB), 140–141 Ecuador Eslovaquia, financiar de EU-BERD en, 365 gobierno metropolitano en, 50–51, 74, 90 Eslovenia impuestos a las empresas locales en, 173r financiar de EU-BERD en, 365 ecualización fiscal, 397 tarifa del agua en, 176r educación España como bien público vs privado, 150 endeudamiento de los gobiernos locales en, 339r gestión del gasto, 222–223 gobierno metropolitano en, 58–59, 91n2 impuesto a la propriedad para gastos en, 170 impuestos a las empresas locales en, 172 transferencias basada en los resultados para, 19–20 impuestos sobre las ventas en, 171 eficiencia ingresos locales en, 153 como dimensión de rendimiento, 379–380 regulación de la deuda en, 349r en autoevaluación de las finanzas municipales, 404 tarifa del agua en, 176r en medición del desempeño, 379–380 especificaciones (términos de referencia), 244, 246 eficiencia de costos, el seguimiento de, 204, 205r especulación, la tierra, 321 eficiencia económica especulación, tierra, 183r descentralización, 6, 10, 11, 33 especulación del suelo, 183r, 321 en gobierno metropolitano, 49 esquema de diseño, financiamiento, construcción, eficiencia operacional, 215–216, 220. Véase también operación y transferencia (DFBOT), 320 gestión del gasto Essen, Alemania, tarifa del agua en, 176r Egipto. Véase también El Cairo, Egipto estado de cobros y pagos, 115, 123–124, 124–125, 126 desconcentración en, 6r estado de flujos de caja, 124, 145 El Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), 326, 365, 368 estado de situación financiera. Véase hoja de balance El Cairo, Egipto estados de rendimiento económico, 299 El financiamiento del Banco Mundial en, 365 estados financieros, 124–126 ventas de tierras públicas en, 182, 313 Estados Unidos. Véase también ciudades El Consejo de los Gobiernos del Área Metropolitana y estados específicos de Washington, 63, 65, 65b, 88 ayuda filantrópica de, 374 El Gran Lyon, Francia, 69–70 financiamiento de bonos en, 339, 342, 355, 362 El Ministerio de Desarrollo del Área Metropolitana de impuestos a las empresas locales en, 174 Nairobi (Kenya), 81-82, 89 impuestos de propiedad en, 152, 164, 169, 170 empleados impuestos sobre las ventas en, 171 como usuarios de los informes financieros, 136 información financiera en, 139–141 incentivos para, 307 insolvencia local en, 328, 329r, 348, 352, 352r, 377n3 Índice 465 medición del desempeño en, 380, 381, 382–387, dificultades en, 380–381 383r, 385r enfoque de abajo hacia arriba en, 267 normas contabilidad, 113 enfoque de arriba hacia abajo en, 267 propiedades militares excedentes en, 313 idea básica de, 267 recargos de servicios públicos en, 177, 178r preguntas a tratar en, 267 Estonia, financiar de EU-BERD en, 365 presupuestario, 394–395 estrategia de auditoría, 144r satisfacción ciudad, 388–389 estrategia de gestión de activos (documento), 322 evaluación comparativa proceso, 267 estructura de bloques crecientes (TBC), 176r evaluación del riesgo crediticio base, 399, 400r estructura monocéntrica, 43 exacciones de desarrollo, 313 estructura multipolar, 43, 45 excedente de explotación, 326–328, 422 estructura policéntrica, 43, 44 excedente neto de explotación, 326–328 estudios de viabilidad, 329, 372r, 373–374 exhaustividad, de la información financiera, 137 ética. Véase también responsabilidad; expresiones de interés, 244 transparencia y obtención, 248 externalidades tributarias, 57 Etiopía alianzas público-privadas en, 374 F evaluación de la responsabilidad facturación y cobro financiera en, 255, 260 de impuestos a la propiedad, 169–171 inventario de los activos en, 292 de los ingresos locales, 184, 186, 189, 212n7 Europa. Véase también países específicos FASB. Véase Financial Accounting Standards Board bonos municipales en, 341r, 342 FCA. Véase activity-based costing contratos municipales en, 30 fecha de vencimiento, bonos, 340 encuestas de satisfacción ciudadana en, 388–389 Federación Internacional de Contadores (IFAC), 113 endeudamiento de los gobiernos locales en, 339, Federación de Rusia 339r, 340 aranceles y subsidios en, 236, 237r establecimiento de prioridades por los consejos bonos municipales en, 341r municipales en, 387, 439n5 esfuerzos de eficiencia energética en, 367 evaluaciones de impuestos de propiedad en, 167 gastos locales en, 218 financiar de EU-BERD en, 365–366 ingresos locales en, 153 financiera de cartera, 312 participación en los ingresos en, 18 gastos locales en, 218 fiabilidad, de las previsiones de ingresos, 198 gobierno metropolitano, 50, 89 fideicomisos con fines privados, 129r medición del desempeño en, 381, 387–389, 439n4 fijación de costos basada en las actividades (FCA), 133 regulación de la deuda en, 349 fijación del precio en función del costo marginal, 177 Europa oriental. Véase también países específicos fijación de precios de costo más, 234 certificación ISO en, 268r fijación de precios de costo promedio, 177 consolidaciones escolares en, 222–223 Filipinas participación en los ingresos en, 19r alianzas público-privadas en, 371, 374 registro macroeconómico de, 11 bonos municipales en, 341r Europa sudoriental descentralización y la construcción análisis de riesgos financieros en, 398, 399 de la nación, 10–11 autoevaluación de las finanzas municipales en, 403r descentralización y la construcción participación en los ingresos en, 18 de la nación en, 11r evaluación basada en el área, 164–165 fondo comunitario en, 375 evaluación basada en el valor, 164–169 garantías de crédito en, 354, 354r, 360 evaluación comparativa, 205r, 266–269 gobierno metropolitano en, 79, 81r, 90 análisis de la relación, 427–430 igualación fiscal en, 23 autoevaluación de las finanzas, 402, 427–430 impuestos de propiedad en, 170 bonos municipales, 397 marco lógico para los instrumentos de deuda en, 360 descentralización y, 380–381, 394–395 transferencias basada en rendimiento en, 397 466 Finanzas municipales Financiación de Infraestructuras Corporación globalización y, 9, 33 (Sudáfrica), 362, 363r mandatos sin respaldo financiero, 7, 271–272 financiación de las inversiones de capital, 180–183 summary table of, 420 análisis de la relación de, 429 transferencias, 12, 13–30 autoevaluación de, 410, 414–417, 422, 426 transferencias en, 2, 5 cargo a los ingresos ordinarios, 326–328 traslados en (Véase también transferencias ingresos con base en tierra para, 181–183, 185 intergubernamentales) metropolitano, 58–59, 60r finanzas metropolitanas, 53–59, 57–58r, 87, 448 movilización de, 326 alianzas público-privadas en, 59 pago por uso, 326 amalgama y, 83–84 recursos externos para, 325–378, 450 combinación de recursos financieros, 49 (Véase también bonos municipales; distribución de los costos en, 49, 52r, 53–57 crédito bancario; deuda) economías de escala en, 49, 51–53, 58, 62, 87 financiación híbrida, 356, 356r financiación de grandes proyectos Financial Institutions Reform and Expansion Project de infraestructura en, 58–59, 60r (USAID), 365 financiación de inversiones en, 58 financiamiento. Véase también instrumentos de deuda financiamiento de entidades de nivel y financiación específicas metropolitano, 57–58 acuerdos de agrupamiento para, 355, 361r, 362–364 fondos para el desarrollo en, 59 ayuda institucional y apoyo a, 360–366 movilización de ingresos en, 58r cargo a los ingresos ordinarios, 326–328 políticas fiscales o tasas en, 57–58r contribuciones filantrópicas y públicas para, 181, presupuesto para la iniciativa a nivel 328, 375–376 metropolitano en, 57r crédito y mercado de capitales locales para, 327 servicios de financiación y operaciones en, 53–58 de propósito especial en, 351, 355–356, 355r, 361 “finanzas siguen a las funciones”, 4, 14, 148 eficiencia energética (verde), 361, 366–367r Findeter (Colombia), 355, 360 garantías para, 328, 348, 349–350, 353–355, 360 Finlandia híbrido, 356, 356r impuesto sobre la renta local en, 172 ingresos en tierra para, 181–183, 185, 312–314 ingresos locales en, 153 intermediarios en, 349, 360 Fitch Ratings, 344–346, 347, 398 movilización de, necesidad de, 326 flujo de fondos, 300r nuevos instrumentos de, 361 flujo de servicio de la deuda, 331 pago por uso, 326 fómulas, para transferencias intergubernamentales, participación del sector privado en, 325, 327–328, 20–22, 21r 369–374 (Véase también asociaciones Fondo Conjunto de Abastecimiento de Agua (India), público-privadas) 361r, 362 pasos clave en la obtención de, 376 fondo de desarrollo metropolitano, 59 recursos externos para, 325–378 fondo de desarrollo municipal o metropolitano, 59, financiamiento cargo a los ingresos ordinarios, 326–328 360, 362–364 financiamiento de bonos. Véase bonos municipales Fondo de Garantía para Créditos (República de Corea), financiamiento pago por uso, 326 355, 360 financiamiento verde, 361, 366–367r, 366–369 Fondo del Carbono para el Desarrollo Comunitario, 369 financia proyectos de capital, 126, 129r fondo general, 126, 128r finanzas fondo para el servicio de la deuda, 126, 128r, 351, 359 fondos de desarrollo municipal para, 59, 360, fondo para las transferencias, 13 362–364, 363r fondo(s) metropolitano, 58–59, 60r agencia, 129r, 139 finanzas intergubernamentales definición de, 126 descentralización y (Véase también empresa, 129r, 139 descentralización) fiduciario, 129r, 139 estabilidad macroeconómica, 12 fiduciarios, 129r, 139 Índice 467 general, 126, 128r administrativo, 233 ingresos especial, 126, 128r, 139 autoridad para incurrir, 232 pensión, 139 capital (Véase gastos de capital) permanente, 129r como porcentaje del gasto público total, 148 propietario, 129r control de, 222 proyectos de capital, 126, 129r corriente, 97–98, 226, 410, 419r servicio de la deuda, 126, 128r, 351, 359 desajuste con la política, 225, 226r servicio interno, 129r descentralización y, 218 fondos comunitarios, 375 misceláneo, 226 fondos de desarrollo, 59, 360, 362–364, 363r. obligatorio (delegado), 410 Véase también fondos de desarrollo municipal propio, 226 fondos de ingresos especiales, 126, 128r, 139 proyecciones de, 431–434 fondos de inversión, 129r gastos de capital, 97–98, 225, 410, 419r fondos de la agencia, 129r administración de, 229–232, 257–260 fondos de la empresa, 129r, 139 y fijación de tarifas, 235–236 fondos de la pensión, 129r, 139 gastos de explotación, 300r, 422, 423 fondos de servicios internos, 129r gastos de funcionamiento, y la fijación fondos fiduciarios, 129r, 139 de tarifas, 235–236 fondos permanentes, 129r gastos delegadas, 410 fondos propios, 129r gastos generales, 299 fondos rotatorios estatales, 361 gastos obligatorios, 410 fotografía aérea, para obtener información impuesto gastos ordinarios, 97–98, 226, 410, 419r a la propiedad, 185 gastos varios, 226, 300r Francia. Véase también ciudades específicas Georgia (país) autoridad fiscal, 154 área metropolitana de Tbilisi en, 43, 45–46r, 90 endeudamiento de los gobiernos fondo de desarrollo en, 59 locales en, 339r, 340 fondo de desarrollo municipal en, 362 gobierno metropolitano en, 48, 50, 57r, 69–70, 89 gestión de activos, 275–324 impuestos a las empresas locales en, 172 análisis financiero en, 296, 299–307 impuestos de propiedad en, 164 asociaciones público-privadas y, 287, 320–321 ingresos locales en, 153 avanzado, 320–322 la medición del desempeño en, 381, 387–389, balance general como herramienta de, 310 395, 397, 439n4 capacidad humana (local) para, 286 múltiples contratos en, 29 cicle de vida, 278 necesidades de financiación en, 326 ciclo de vida de, 279 regulación de la deuda en, 349r ciclo político y, 287 Fremont, California, programa de mejora consecuencias financieras de, 296–310 de los ingresos en, 192r contabilidad analítica en, 282–284 Frente Moro de Liberación Islámica, 10–11 declaraciones funcionamiento en, 299, 300r, 303 fuerza especial, en la gestión de activos, 322 deficiencias en, consecuencias de, 276 Fundación Bill y Melinda Gates, 375 desafios de, 287 Fundación de Contabilidad Financiera, 382 empresas municipales y, 286–287, 310–312 Fundación Ford, 399 enfoque multidisciplinario en, 281 Fundacíon Soros, 375 enfoques en, 277–278 en los países en desarrollo, 282 entidades encargadas de, 285–287 G estrategia y ejecución en, 283, 284, 322 garantías, 328, 348, 353–355, 354r, 360 estratégica, marco para, 281–285, 284r Gasto Público y Evaluación de la Responsabilidad experiencia en, 320, 323n5 Financiera (PEFA), 255, 260, 400, 435–437 fuerza especial en, 322 gasto(s) gestión de la cartera de, 277–278, 283–284 administración de (Véase gestión del gasto) gestión financiera y, 281, 282, 296 468 Finanzas municipales grupo de trabajo sobre, 287 configuración de directiva en, 221, 223–224 importancia de, 275–276, 449–450 contabilidad en, 222, 250, 251 incentivos a los empleados para la mejora de, 307 controles presupuestarios en, 232–233 indicadores de todo tipo de propiedades en, 304–306 definición de, 216 indicadores para la comparación en los países en desarrollo, 232 de la inversión en, 301–305 entidades que participan en, 216 inventario de, 281–282, 283, 289–292 entorno de control interno para, 250–251, 252r la propiedad de proceso en el, 287 evaluación comparativa en, 266–269 los costos de operación y mantenimiento en, 129–132, gestión de cajas en, 252–254 280, 299, 307–310, 422, 424 herramientas en, 216 mejora de, 287–296 la retroalimentación de, 269 modelo inicial de gestión de activos de, 284, 285r medición del desempeño en, 254–256, 380 plan de acción para, 287, 322 mejora y reforma de, 222r planificación financiera en, 307–310 planes presupuestarios para, 226–232, política para, estableciendo, 294, 295 227–228r, 260–265 potencial de corrupción en, 280 planificación en, 221 principios y objetivos en financieras, 293–294 política y, 224, 225r, 271–272 recomendaciones, 322 presión del gobierno central y, 271–272 reforma de, 287, 288r presupuestos basada en rendimiento en, 262–265 secuencia de las acciones en, 287 proyectos financiados por donantes en, 226–229 subsidios en, 305–306 rendición de cuentas en, 224–225, 232, tierra, 312–322 254–255, 400–401 transparencia en, 294–296, 295r restricciones financieras y alternativas en, 224–225 vista estratégico en, 308–312 seguimiento y evaluación en, 220, 222–223, gestión de activos del ciclo de vida, 279 225, 264–269 gestión de activos durante sistema eficaz de, 220 su ciclo de vida, 278 sistemas de, 250–256 gestión de caja, 252–254, 253r sistemas de pago en, 233 gestión de contratos, 248–250, 249r, 257 supervisión en, 269–270 gestión de costos, 132–135 temas más importantes y desafíos en, 216–217 gestión de la cartera, 277–278, 283–284 término medio o multianual, 229–232, 260–262 gestión de la deuda, 356–364 transparencia en, 224–225, 232, 251, 269–270 alternativas que comparan en, 358, 359–360 gestión de recursos humanos, las medidas capacidad de endeudamiento en, 330–332, 356–360 de desempeño en, 385 estrategias para, 359–360 gestión de residuos objetivo y procesos en, 358–359 costos comparativos de, 266 gestión del gasto, 215–274, 449 gobierno metropolitano y, 61, 64r adquisiciones y gastos de seguimiento en, 242–250 inventario de activos para, 292 análisis de varianza en, 265–266, 269 numeración urbana para, 237, 238r asignación de recursos en, 221–222, 223r préstamos y créditos para el medio ambiente, auditoría en, 222–223, 225, 255–256, 269–270 366–367r, 368, 371 autoevaluación en, 402, 410–413, 420–422, 423 gestión financiera, 448–449. Véase también gestión batalla entre los departamentos de finanzas del gasto; gestión financiera municipal y de línea en, 218–220 autoevaluación de, 435–437 capital, 229–232, 257–260 lista de control para, 438–439 cargos a los usuarios (aranceles) medición del desempeño de, 385 y las subvenciones en, 231, 234–242 gestión financiera municipal, 93–145 ciclo de, 220–224, 449 ámbito de cumplimiento de, 94 comparaciones de costos de servicios en, 266, 269 auditoría en, 93–94, 141–144, 145 concepto y los principios de, 215–216 contabilidad en, 93–94, 110–135, 144–145 Índice 469 gestión de activos y, 281, 282, 296 gobierno a nivel metropolitano, 51, 56, 71–82 información contabilidad para la toma Gobierno Metropolitano de las Ciudades Gemelas, de decisiones en, 132–135 70–71, 77, 80r, 88 información financiera en, 93–94, 135–141, 145 gobierno regional (nivel metropolitano), 51, 56, 71–82 pilares de, 93–94 gravámenes (compromisos), financiero, 110–111, 112r presupuestación en, 93–108, 144 Grecia, crisis de la deuda en, 350–351 gestores de la deuda, lista de control para, 351–353 grupo de trabajo, en la gestión de activos, 287 Ghana grupos de costos, 133 contratos municipales en, 32r grupos de interés, presión de, 270r, 271 la presentación de informes de grupos de interés especial, 270r, 271 los ciudadanos en, 139 Guatemala reforma de la contribución territorial, 207r ingresos locales en, 157 Glasgow, Escocia, tarifa del agua en, 176r presupuesto participativo en, 401 globalización, 1, 9–10, 33 Guinea gmina (municipio), en Polonia, 4r contratos municipales en, 30 gobierno metropolitano, 48–53, 60–87, 448 falta de coincidencia de gastos de la política en, 226r accesibilidad de los ciudadanos en, 52r nomenclatura y gestión de residuos en, 237, 238r anexión de amalgama para, 51, 56, 82–86 autoridad coincidiendo con representación en, 51 H autoridades regionales para, 51, 55, 61–71 La Habana, Cuba, tarifa del agua en, 176r buen, ejemplos de, 49–50 La Haya, Países Bajos, gobernanza comités y grupos de trabajo para, 54, 61 metropolitana en, 82, 90 contexto local para, 50, 87 Hanói, Vietnam, alianzas público-privadas en, 373 contexto nacional para, 50, 87 Harrisburg, Pennsylvania, quiebra de, 328–329, 329r, contracion de servicios a otros gobiernos locales 348, 352, 354 para, 54, 60–61, 62r hay (distrito), en Egipto, 6r coordinación horizontal entre los gobiernos hoja de balance, 115–116, 124, 125–126, 145 locales para, 51, 54, 59–61 autoevaluación de, 420 definición de, 48 como herramienta de gestión de activos, 310 disparidades en, 50 marco lógico de los activos netos en, 126, 127 ejemplos de, ciudades utilizado como, 88–91 Hong Kong SAR, China (Véase también ciudades específicas) arrendamiento de tierras en, 319 el compromiso del gobierno local para, 87 empresa municipal en, 286 externalidades, 49 Honolulu, Hawái, tarifa del agua en, 176r falta de, consecuencias de, 49, 49r honorario(s). Véase también cargos a los usuarios funciones de, 48–49 Hungría iniciativas conjuntas de gobiernos locales para, asignación del gasto en, 13 54, 59–60, 61 capacidad local en, 9 la política y la elección de, 51–53, 87 centralización en, 9 menor (local) unidades del gobierno en, financiar de EU-BERD en, 365 beneficios de, 53 financiera de cartera, 312 modelos de, 50–56 gobierno metropolitano en, 72, 89 partes interesadas en la selección o cambio de, 51 impuestos a las empresas locales en, 172, 173r, 174 preguntas para análisis, 51, 52r insolvencia municipal en, 352, 377n3 razones financieras para, 57–58r participación en los ingresos en, 18 servicios especializados en, 49–50 público vs dominio privado en, 277r gobierno abierto, 400–401. Véase también quiebra en, 377n3 responsabilidad; transparencia subsidios focalizados en, 238 470 Finanzas municipales I estrategias de movilización de IEG, 30, 32r ingresos para, 207r, 208 igualación fiscal, 22–24, 25–26, 397 evaluación de base imponible para, 155, imágenes de satélite, para obtener información impuesto 164–169, 185–186 a la propiedad, 185 exenciones de, 211 impacto ambiental, de proyectos, 334 facturación, entrega, recogida, y la ejecución de, imposto sobre serviços (ISS, Brasil), 171 169–171, 212n4 impuesto a la propiedad de tipo de fractura, 183r historia de, 158, 159r impuesto a la renta, corporativo, 172–174 identificación de la propiedad para, 162–164, 185, impuesto a la renta, personal, 154r, 172 190–191, 191r impuesto al valor agregado (IVA), 154r, 171 la previsión de ingresos de, 199–200 impuesto empresarial basado en el flujo, 172–173 nivel de desarrollo y, 152 impuesto regresivo, 171 pertinencia y utilidad de, 158–159 impuesto(s) programas de mejora de los ingresos y, 193–194 análisis del impacto de, 209–211 sistema de numeración urbana para, 185–186, autoridad de los gobiernos locales, 153–155 190–191, 191r, 208r, 209, 212n6 buenas, características de, 149–150, 150r, 155 sistemas informáticos de valuación masiva compartido (Véase participación en los impuestos) (CAMA) para, 162, 162r, 168–169, 168r criterios para elegir mejor, 210r tan bueno impuesto local, 170, 211 ejecución de, 169–171, 184, 186–188, 212n4 tasas de, estableciendo, 169 en el perfil de la ciudad, 408 impuestos a las ventas selectivos, 171–172 estrategias de movilización de impuestos a los combustibles, 174 ingresos para, 205–208 impuestos compartidos, 14–18. Véase participación facturación y cobro de, 169–171, 184, 186, 189, 212n7 en los impuestos falta de pago, razones de, 187, 187r impuestos congestión (vehículos), 175, 212 incentivos para el cumplimiento, 189 impuestos generales al consumo, 171–172. Véase también la identificación de pares de, 162–164, 184–186, impuestos sobre las ventas 190–191, 190r, 208r, 209 impuesto sobre actividades económicas, local, 154r, local, 147–150, 155–175, 212 172–174, 173r locales (Véase también tipos específicos) impuesto sobre los ingresos brutos, 171 pagos fáciles y convenientes de, 186 impuestos sobre la plusvalía, 148, 181–182, 313 potencial y el rendimiento, autoevaluación de, 410, impuestos sobre las ventas, 154r, 171–172 417–418, 420, 422 concatenado, 171 programas de mejora de los ingresos y, 193–194 naturaleza regresiva de, 171 subsidios para o exenciones de, 210–211 previsión de ingresos de, 199–201 vincular la prestación de servicios de recogida de, selectivo, 171–172 205–207, 206r ventajas y desventajas de, 171 impuesto sacando provecho, 154r, 171, 172 impuestos sobre los vehículos, 174–175, 212 impuestos a la propiedad, 154r, 157–171 impuestos sobre los vehículos de motor, 174–175, 212 capacidad local para, 162 incentivos catastro para, 160–161r, 162–164, 191–193 empleado, para las ideas de ahorro, 307 como beneficio fiscal, 158, 212n3 en gobierno metropolitano, 50 como porcentaje del PIB, 159 en la recaudación de ingresos locales, 189 debatir sobre, 170–171 en transferencias intergubernamentales, 24 derechos de propiedad y, 159 India. Véase también ciudades específicas desventajas de, 159 agrupación de recursos financieros en, 361r, 362 disaggregated, 183r aranceles y subsidios en, 236, 241r en los países en desarrollo, 159–162, banco de desarrollo/empresa en, 360 160–161r, 164–165 bonos municipales en, 341r, 343, 361r, 362, 365 Índice 471 comisiones de finanzas de los estados, 22 activos como fuente de, 280, 296, 297 corporaciones de desarrollo de la tierra en, 320–321 (Véase también propiedades de datos fiscales en, 29 generación de ingresos) derechos de desarrollo en, 313 administración para, 194–195 empresa municipal en, 286 capacidad institucional financiera de cartera, 312 local para, 162, 189, 189r fondo de desarrollo en, 59 funciones de cumplimiento en, 169–171, 184, fondos de desarrollo municipal en, 363r, 364 186–188, 209 gobierno metropolitano en, 50, 68, 69, 90 funciones de evaluación en, 155, 164–169, impuestos de propiedad en, 169, 170 184, 185–186 ingresos locales en, 153 funciones de facturación y cobro en, 169–171, 184, presupuestación en, 96, 98, 102r 186, 189, 212n7 programas de energía/ambientes en, 368, 369 funciones de identificación y registro de, 162–164, propósito especial en, 355, 355r, 360 184–185, 190–191, 190r, 191r reporte financiero en, 138r, 139 sistemas de nomenclatura y numeración en, servicios privados que se benefician 185–186, 190–191, 191r, 208r, 209, 212n6 los pobres en, 371 autoevaluación de, 402, 410–413, 421 transferencias basada en rendimiento en, 26, 29 autoridad para levantar o recoger, 153–155 transferencias intergubernamentales en, 21, 26, 29 base en tierra, 181–183, 312–314 índice de gastos operativos, 303 capital, 155–156, 180–183, 419r clasificación de, 155–156 índice de ingreso neto, 303 colección externalización de, 209 índices de satisfacción, 388–389 como porcentaje del total de los ingresos índices de satisfacción de la ciudad, 388–389 públicos, 149, 449 Indonesia corriente, 155–156, 419r alianzas público-privadas en, 374 cuadro resumen de, 420–422, 421–423 datos fiscales en, 26 debate presupuestario sobre, 203 igualación fiscal en, 23–24, 26 de las transferencias (Véase transferencias necesidades de financiación en, 326 intergubernamentales) participación en los ingresos en, 18 descentralización y, 148–149 sistemas uniterios y descentralización en, 7 ejecución del presupuesto de, 204–205 información presupuestaria, 138–139 estimación de, 155, 188b, 196–202 (Véase también informe de auditoría, 141–142, 145 previsiones de ingresos) informe preliminar de auditoría, 142 estructura de, 150–153, 155–156 informes de programas, 139 fuentes de, 147–148, 154r, 155–180 informes internos, 138 fuentes tributarias de, 105, 147–150, 155–171, 212 informes sobre el rendimiento, 139, 140–141 (Véase también impuestos específicos) infraestructura. Véase también proyectos fuentes tributarias no de, 105, 154, 157, 175–180 de capital (Véase también tasas y derechos específicos identificar las necesidades de usuarios) y prioridades en, 330, 333 gestión de, principios de, 150 inventario de activos de, 289–292 incentivos para la colección, 189 recursos externos para, 325–378 (Véase también vs ingresos del gobierno central, 154r bonos municipales; crédito bancario la aprobación del presupuesto de, 203–204 (préstamos); deuda) mejora de la, programas para, 192r, 193–194, infraestructura (desarrollo) los cargos 193r, 202, 449 y tarifas, 148, 179, 313 movilización de (Véase revenue movilización) infraestructura financiera de desarrollo nivel de desarrollo y, 151–152 empresa (India), 360 papel de, 148–150 ingreso bruto efectivo, 300r política municipal de, 208–211 ingresos, locales, 147–214, 449 presupuestación de, 195–205 472 Finanzas municipales principio del beneficio y, 150, 151, 211 intermediarios, financieros, 350, 360 proyectado, 330, 431–434 inventario de los activos, 287–292 rendición de cuentas en colección, 158, 183, 194–195 inventario de los bienes, 281–282, 283 seguimiento y evaluación de, 204, 205r inventario edificio, 287–289, 290 tamaño de municipio y, 151, 152 inversiones ingresos, neto de explotación, 302 capital (Véase financiación de las inversiones ingresos corrientes, 155–156, 180, 419r de capital; plan de inversión de capital; ingresos de capital, 155–156, 180–183, 419r proyectos de capital) alianzas público-privadas en, 181 indicadores para la comparación donaciones y aportaciones públicas, 181, de la inversión, 301–305 328, 375–376 inversionistas, como los usuarios de los informes externo, 181 financieros, 135–136 ingresos corrientes vs, 180 Irlanda la planificación de, 196 impuestos de propiedad en, 159 propios, 180–181 regulación de la deuda en, 349r transferencias y subvenciones, 181, 327 tarifa del agua en, 176r ingresos de fuentes propias, 4, 12, 105, 156–180 ISO, 305 capacidad institucional local para, 162, 189, 189r Istanbul, Turquía capital, 180–181 amalgama de, 83, 91 categorías de, 157, 157r ventas de los activos públicos en, 182, 312 como proporción de los ingresos totales, 152, 157–158 Italia definición de, 105, 148, 156 gobierno metropolitano en, 50, 64, 89 fuentes tributarias de, 105, 147–150, 155–171 impuestos a las empresas locales en, 172 (Véase también impuestos específicos) impuestos congestión (vehículo) fuentes tributarias no de, 105, 157, 175–180 en impuestos, 175, 212 (Véase también tasas específicos de usuarios) regulación de la deuda en, 349r ingresos compartidos vs, 155–156 IVA. Véase impuesto al valor agregado nivel de desarrollo y, 151–152 participación en los ingresos vs, 17 J tamaño de municipio y, 151, 152 Jamii Bora Trust (Kenya), 375 ingresos desarrollo. Véase ingresos de capital Japón ingresos locales. Véase ingresos, locales bonos municipales en, 341r ingresos no desarrollo. datos sobre las finanzas públicas locales en, 396 Véase ingresos corrientes gobierno metropolitano en, 50 ingresos no recurrentes. impuestos a las empresas locales en, 174 Véase ingresos de capital Jhelum, Pakistán, presupuesto de, 217 ingresos recurrentes. Véase ingresos corrientes Johannesburgo, Sudáfrica ingresos terrestres, 181–183, 212 arrendamiento de terrenos municipales en, 318 instrumentos para, 185, 312–314 bonos municipales en, 341r, 342r, 343, 398 reducción de la especulación a través de, 183r gobierno metropolitano de, 84, 86r, 89 valorización de, 181–183, 182r presupuestos multianuales de, 229 Institución de Crédito Municipal transparencia en, 233 de Marruecos, 391–393 Jordania intercepta ingresos, 354 asignación del gasto en, 13 interés, bonos, 340 autoridad fiscal, 154–155 intergubernamentales finanzas fondo de desarrollo municipal en, 362 descentralización y, 1–39 gastos locales en, 218 globalización y, 1 gestión de residuos en, 368 panorama general de, 1–13 ingresos terrestres en, 181 Índice 473 multas y sanciones en, ingresos procedentes de, 180 lado de los gastos, del presupuesto municipal, transferencias intergubernamentales en, 22 105–106, 402, 410–413 Junta de Demarcación Municipal (Sudáfrica), 83, 91n6 lado de los ingresos, del presupuesto municipal, Junta Gubernamental de Normas Contables (GASB), 113, 104–105, 410–413 139–141, 382 Lagos, Nigeria bonos municipales en, 398 crecimiento de, 48 K Lahore, Pakistán Kabul, Afganistán, asentamientos informales en, 91n1 alianzas público-privadas en, 373 Kampala, Uganda aranceles y subsidios en, 237 asentamientos informales en, 91n1 asentamientos informales de, 46 autoridad fiscal, 155 corporación tierra en, 320–322 gastos de presión política en, 271 presupuesto de gastos de, 225 Plan de Acción para la Recuperación proyecto ambiental (compostaje) en, 366–367r, 368 Financiera en, 192r, 194 legislatura Karachi, Pakistán aprobación del presupuesto por, 101, gestión de activos en, 282 195–196, 203–204 tarifa del agua en, 176r responsabilidades de gasto de, 216 Karnataka, India responsabilidades de los activos de, 284–285, 322 esfuerzos de eficiencia energética en, 369 responsabilidades de planificación propósito especial en, 360 de capital de, 332 Kathmandu, Nepal, gestión de activos en, 287, 288r responsabilidades presupuestarias de, 99, Katowice, Polonia, la gestión de activos en, 293 284–285, 322 Kenya supervisión por, 269–270 autoridad fiscal, 154 Letonia estrategia de movilización de ingresos en, 206, 206r financiar de EU-BERD en, 365 fondo comunitario en, 375 fondo de desarrollo municipal en, 362 gestión del gasto en, 400 Ley de Aldeas de 1956 (Nepal), 3r gobierno metropolitano en, 81–82, 89 Ley de Autogobierno Local de 1999 (LSGA, Nepal), 3r impuestos a las empresas locales en, 173r, 174 Ley de Comité para el Desarrollo de Aldeas of 1991 impuestos de propiedad en, 170 (Nepal), 3r ingresos locales en, 153 Ley de Descentralización de 1981-82 (Nepal), 3r Kerala, India Ley de Gobiernos Locales de 1990 (Polonia), 4r datos fiscales en, 29 Ley del Comité para el Desarrollo del Distrito de 1991 presupuesto participativo en, 102r (Nepal), 3r transferencias intergubernamentales en, 22, 26, 29 Ley de Municipios de 1953 (Nepal), 3r Kigali, Rwanda, bonos municipales en, 341r Ley de Municipios de 1991 (Nepal), 3r Kommunalbanken (Dinamarca), 362 Ley de Responsabilidad Fiscal de mayo del 2000 Kosovo (Brasil), 348, 348r evaluación de la contribución territorial, 168–169 Ley n.° 56 de Gestión Financiera Municipal gestión del gasto en, 401 de 2003 (Sudáfrica), 140r Kummunivest (Países Bajos), 362 Ley Panchayat de Aldeas 1962 (Nepal), 3r Kuwait, ciudad de, Kuwait, gestión de los activos Ley Panchayat de Ciudades de 1962 (Nepal), 3r de la tierra de, 313, 318, 319 libro de caja, 122–123 libro de caja manual, 233 L libros de contabilidad, 114, 115, 121–123 La Caixa Econômica Federal de Brasil, 361 balance de comprobación y, 124, 125 La Región ABC de São Paulo, 63–64, 66b, 90, 91n4 libro de caja, 122–123 lado de crédito (H), de cuenta T, 115 libros de entrada final, 114 lado de débito (D), de cuenta T, 115 libros de entrada original, 114 474 Finanzas municipales libros mayores, 121–122 mantenimiento diferido, 305 licencias comerciales, 178 mapa, ciudad, 407 licencias de construcción, 178–179 Maputo, Mozambique, ingresos de fuentes licencias profesionales, cuotas para, 179 propias en, 189, 189r licitación, competitivo marco de gasto de mediano plazo, 260–262 en la disposición de la tierra, 317 margen de explotación, 302 en proceso de adquisición, 243–248, 246r, 257, 449 markaz, en Egipto, 6r licitación (ofertas), en la disposición de la tierra, 317 Marruecos Lilongwe, Malawi, crecimiento de, 48 autoridad fiscal, 154 Lima, Perú bonos municipales en, 398 derechos de desarrollo en, 313 contratos municipales en, 30 participación en los ingresos en, 17 fondo de desarrollo municipal en, 362 límite de la deuda, 349 gestión de residuos en, 368 Lituania, financiar de EU-BERD en, 365 impuestos a las empresas locales en, 173r Ljubljana, Eslovenia, tarifa del agua en, 176r impuesto urbano en, 190 localización, 1. Véase también descentralización la medición del desempeño en, 391–393 Lomé, Togo, iniciativas de numeración urbana de, 190 préstamos bancarios en, 360 Londres, Reino Unido Marsella, Francia gobierno metropolitano en, 48, 51–53, 67, 76, finanzas metropolitanas, 57r 76r, 82, 89 gobierno metropolitano en, 70, 89 impuestos de congestión (vehículo) en, 175, 212 Maryland programa de costo-eficiencia en, 204, 205r financiamiento con base en tierra en, 313 Los Ángeles, California financiamiento de la educación en, 170 activos como la riqueza de, 280 incentivos de los empleados en, 307 esfuerzos de eficiencia energética en, 367 la promoción del desarrollo en, 182 gobierno metropolitano en, 61, 62r, 88 más bajo postor evaluado, 244, 247 Lucerne, Suiza, evaluación de la responsabilidad materialidad, de la información financiera, 137 financiera en, 255 Mauricio, ingresos locales en, 153 Luxemburgo, impuestos a las empresas locales en, 172 Mauritania, contratos municipales en, 30 Lyon, Francia mecanismos de transferencias ad hoc, 29 finanzas metropolitanas en, 57r Mechinagar, Nepal, presupuesto de gastos de, gobierno metropolitano en, 69–70, 89 226, 227–228r medición del desempeño, 379–441 análisis de la relación de, 394, 427–430 M análisis de riesgos en, 393, 397–398, 399 Madagascar, contratos municipales en, 30 análisis financiero en, 380–381 Madrid, España autoevaluación para (Véase autoevaluación de las finanzas metropolitanas en, 58–59, 91n2 finanzas municipales) ingresos locales en, 153 comparaciones en, 384 Malasia, bonos municipales en, 341r crisis financiera y, 380, 388 Malawi, urbanización y el crecimiento económico en, 48 cultura de, 380, 381 Malí datos para, 27–29, 391–393, 396 contratos municipales en, 30, 256, 256r demasiado ambicioso sistema de, 387 impuestos de propiedad en, 190 descentralización y, 390 Managing Municipal Services (USAID), 233–234 dimensiones de, 379–380 mandato sin financiamiento, 7, 271–272 distorsiones en, 29 Manila, Filipinas, gobierno metropolitano en, en alianzas público-privadas, 371 79, 81r, 90 en el proceso de concesión (Véase subsidios mantenimiento del fondo de la piscina, 133 basados en el desempeño) Índice 475 enfoque Europeo, 381, 387–389 mercado laboral, de áreas metropolitanas, 41–42 en gestión del gasto, 254–256, 380 mercados de crédito locales, 327 en la gestión de ingresos, 204 metrópoli, 42r en la gestión de recursos México. Véase también Ciudad de México humanos, 385 autoridad fiscal, 154 en la prestación de servicios, 385 bonos municipales en, 341r, 343 en las economías no de mercado, 381–382 calificaciones crediticias en, 346r, 347, 348 en los países en desarrollo, 380, 389–393 tarifa del agua en, 176r Estados Unidos/sistema canadiense de, 380, 381, transferencias basada en rendimiento en, 397 382–387, 383r, 384r, 385r Milán, Italia, impuestos congestión evaluación comparativa en (Véase evaluación (vehículo) en, 175, 212 comparativa) Ministère des Finances et de l’Economie (Benin), 208r formatos para, 383–384 modelo de separación, 9 importancia de, 450–451 modelo inicial de gestión de activos, 284, 285r indicadores en, 384–387 Moldova la información y la participación ciudadana en, gestión del gasto en, 400 393–394, 400–401 valoración de la propiedad/imposición en, 159–162 la participación ciudadana en, 382–387, Montreal, Canadá, gobierno metropolitano en, 65–67 384r, 388–389 Moody’s Investors Service, 344–346, 398, 400r lecciones aprendidas en, 381–393 Moscú, Rusia, bonos municipales en, 341r métodos y herramientas para, 393–402 movilización de ingresos normas para, precaución en, 439n3 conexión recaudación de ingresos para la prestación objetivo de, 380 de servicios de, 205–207, 206r presupuestario, 380, 394–395 descentralización y, 208r, 209 (Véase también presupuestos estrategias para, 205–208 basados en el desempeño) mejora de la eficiencia de recogida para, 208 rendición de cuentas en, 380, 394–402, 450 metropolitano, 58r retroalimentación en, 401 Mozambique seguimiento financiero interno en, 393 alianzas público-privadas en, 374 socios financieros y, 390–391, 396–498 ingresos de fuentes propias en, 189, 189r supervisión del Estado (gobierno Multan, Pakistán, presupuesto de, 217 multas, ingresos procedentes de, 180 central) en, 393–398 Mumbai, India supervisión por terceros en, 400–401 financiamiento del Banco Mundial en, 365 medidas de calidad de vida, 391–393 ingresos locales, 153 medidas de desempeño financiero. Véase medición programas de energía/ambientes en, 368 del desempeño ventas de tierras públicas en, 182 medios masivos de comunicación, la divulgación de información a través de, 296 megaciudades, 46–49 N mejora crediticia, 353–355, 360 Nairobi, Kenya, gobierno metropolitano en, 81–82, 89 mejoras, crédito, 353–355, 360 NALAS, 398, 403r mejores prácticas, 266–269. Véase también National Slum Dwellers Federation, 376 evaluación comparativa Nepal Melbourne, Australia, gobierno metropolitano en, 89 aranceles y subsidios en, 241–242, 241r Mendoza, Argentina economía política de la descentralización en, 3r bonos municipales en, 343 fondo de desarrollo en, 59 gestión de la deuda en, 358r fondo de desarrollo municipal en, 362 476 Finanzas municipales gestión de activos en, 287, 288r O ingresos locales en, 155 obligaciones (compromisos), financiero, 110–111, 112r la presentación de informes de observaciones del auditor, 142 los ciudadanos en, 139 obtención, 242–250, 257 presupuestación en, 103–104, 226, 227–228r ciclo de, 243–244 propiedades de generación de ingresos, 299 contratación en, 247, 248–250, 249r propiedades de generación de ingresos en, 302r desafíos de implementación en, 242–243 transferencias basada en rendimiento en, 26–27, 27r efectividad de, 248 neutralidad, de la información financiera, 137 eficiencia de, 248 New York Bureau of Municipal Research, 383r equidad en, 248 Niamey, Níger, iniciativas de numeración gestionado electrónicamente, 248 urbana de, 191r normas de ética en, 248 Nicaragua pasos críticos en, 246–247 fondo comunitario en, 375 planes para, 244, 245 presupuesto participativo en, 401 principios de, 247–248 Níger proceso de licitación o subasta en, 243–248, contratos municipales en, 30 246r, 257, 449 iniciativas de numeración urbana de, 191r relación calidad-precio en, 247 Nigeria rendición de cuentas en, 247 bonos municipales en, 398 términos de referencia en, 244, 246 transparencia en, 242, 247 fondos de desarrollo municipal en, 362 OCDE. Véase países OCDE urbanización y el crecimiento oficial financiero principal (OFP), 100 económico en, 48 oficina de ventanilla única, 208 nomenclatura urbana Ontario, Canadá. Véase también Toronto, Canadá para el cobro de cargos a los usuarios, 237, 238r medición del desempeño en, 385r, 386 para el inventario de los bienes, 282 Open Society Institute, 375, 400 Normas de Contabilidad Financiera (FASB), 113, 136–138 operaciones de activo fijo, contabilidad para, 129–132 Normas Internacionales de Contabilidad del Sector opinión de auditoría con salvedades, 142, 145 Público (IPSAS), 113 optimización de los recursos, 204, 205r, 246, 247, 380 normas internacionales de presentación orcamento participativo, en Brasil, 103, 103r de informes financieros, 113 órdenes de cambio, 250 Noruega órdenes de variación, 250 impuesto sobre la renta local en, 172 Organismo Nacional de Reconstrucción Urbana regulación de la deuda en, 349r y Vivienda, 375 tarifa del agua en, 176r organismo regional de desarrollo, 52r Novi Sad, Serbia, bonos municipales en, 342r organizaciones no gubernamentales, la ayuda de, 375 Nueva Delhi, India organización institucional, en el perfil aranceles y subsidios en, 236 de la ciudad, 406–408 consejo municipal en, 371 organización Internacional de normalización (ISO), Nueva Jersey, política y los gastos en, 270r 267, 268r Nueva Zelandia organización territorial, en el perfil propiedad de la tierra en, 323n4 de la ciudad, 407–408 tarifa del agua en, 176r Oriente Medio. Véase también países específicos numeración urbana centralización en, 9 para la recolección de los ingresos (impuestos), “otros ingresos ordinarios”, 180 185–186, 190–191, 191r, 208r, 209, 212n6 Ouagadougou, Burkina Faso y los sistemas fiscales, 185–186, 190–193, 191r, financiación híbrido en, 356, 356r 208r, 209, 212n6 gestión del gasto en, 400 Nyiregyhaza, Hungría, subsidios focalizados en, 238 iniciativas de numeración urbana de, 19 Índice 477 P financiera de cartera, 312 PAC de Senegal, 291r impuestos de propiedad en, 165–167, 169 Pacioli, Luca, 112r ingresos locales en, 151 pago diferido, 350–351 libro de caja manual en, 234 pago global, 357–358 participación en los recursos naturales en, 29 pagos de capital, 300r, 351 presupuesto participativo en, 103 pagos del principal de la hipoteca, 300r presupuestos equilibrados vs déficits fiscales en, 217 pagos en caja, 233 sistema de información de gestión en, 250, 251 Países Bajos tarifa del agua en, 176r banco de bonos en, 362 transferencias intergubernamentales en, 22, 29 contratos municipales en, 29 Panamá, fondo de desarrollo municipal en, 362 endeudamiento de los gobiernos locales en, 339r Paranacidade (Brasil), 362, 363r gobierno metropolitano en, 82, 90 París, Francia, gobierno metropolitano en, 48 países de los Balcanes. Véase también países específicos participación en la recaudación de ingresos, 17–18 la medición del desempeño en, 391 participación en los impuestos, 34, 148 países en desarrollo. Véase también países específicos dependencia local en, 152 bonos municipales en, 341r, 342–343 en finanzas metropolitanas, 57–58r cargos a los usuarios (aranceles) en, 233–234, en las economías en transición, 18 236–237, 237r ingresos de fuentes propias vs, 155–156 contabilidad en, 111, 127–132 presupuesto municipal, 105 endeudamiento de los gobiernos locales en, 339–340 principio de derivación en, 18 gastos locales en, 218 participación en los ingresos, 17–18, 34, 148 gestión de activos en, 282 dependencia local en, 152 gestión del gasto en, 232 en finanzas metropolitanas, 57–58r impuestos de propiedad en, 159–162, en las economías en transición, 18 160–161r, 164–165 en presupuesto municipal, 105 ingresos locales en, 151–152 inclusión en los documentos financieros, 17 insolvencia local en, 353 ingresos de fuentes propias vs, 17, 155–156 medición del desempeño en, 380, 389–393 principio de derivación en, 18 países nórdicos. Véase también países específicos participación en los recursos naturales, 29 descentralización y los gastos en, 217–218 pasivo impuesto sobre la renta local en, 157, 172 asociado a los activos, 280 ingresos locales en, 212n2 en la ecuación contable, 115, 125 países OCDE pasivo contingente, 328 descentralización en, 33–34 PEFA. Véase Programa de Gasto Público ingresos locales en, 152, 159, 212n2 y Rendición de Cuentas regulación de la deuda en, 349 Pennsylvania tarifa del agua en, 176r anexión por Pittsburgh en, 83 Pakistán. Véase también ciudades específicas quiebra por Harrisburg en, 328–329, 329r, alianzas público-privadas en, 373 348, 352, 354 aranceles y subsidios en, 237 perfil de la ciudad, 404–410 asentamientos informales en, 46 periferia, de área metropolitana, 42 capacidades de construcción en, 250 permisos de construcción, 178–179 cargos a los usuarios en, 175 pertinencia, de los informes financieros, 136 contabilidad manual en, 118r Perú corporaciones de desarrollo de la tierra en, 321 derechos de desarrollo en, 313 desequilibrios verticales en, 13 participación en los ingresos en, 17 empresas municipales, 287 presupuesto participativo en, 401 endeudamiento local prohibido en, 348 PIPs. Véase programa de inversiones prioritarias falta de planificación coordinada en, 335b Pittsburgh, Pennsylvania, anexión por, 83 478 Finanzas municipales plan de acción, en la gestión de activos, 287 análisis de la relación de, 429 plan de acción, en la gestión de beines, 322 competitividad de, 388–389, 391–393 Plan de Acción para la Recuperación Financiera costos comparativos de, 266, 269 (PARF, Kampala), 192r, 194 evaluación comparativa de las normas para, 266–269 plan de desarrollo, 314 medición del desempeño de, 385 plan de desarrollo espacial, 314 préstamos. Véase crédito bancario (préstamos); deuda; plan de mejora de las finanzas municipales, recursos externos 404, 438–439 préstamos ambientales y créditos, 366–369 plan de mejora municipal, 334 préstamos de eficiencia energética y créditos, 361, planificación de ingresos, 196 366–367r, 366–369 planificación de inversiones de capital, 307–310 préstamos extranjeros, prohibición de, 349 salvar la visión a largo plazo de, 308 presumuestos de objeto de gasto planificación y control de uso de la tierra, 313, (por partidas), 95, 96 314, 316–317 presupuestación, 93–108, 144 pleno dominio, 323n4 conceptos y prácticas de, 94–95 pobres debilidad en ejecución, 108 asociaciones público-privadas y, 373r, 374–375 definición de, 94 ayuda filantrópica para, 375–376 entidades encargadas de, 99–100 subsidios focalizados para, 209–211, 238–242, 306 exhaustividad de, 107 política incrementales, 107 y alianzas público-privadas, 371 información financiera para, 93 y cargos a los usuarios, 175 información no financiera para, 93 y gestión de activos, 287 ingresos, 195–205 y gestión del gasto, 224, 225r, 271–272 participativa, 94–95, 101–104, 225, 401, 402r y gobierno metropolitano, 53, 87 planificación del gasto en, 226–232, y proyectos de capital, 335 227–228r, 260–265 política de ingresos municipales, 208–211, 210r politizado, 107 Polonia. Véase también ciudades específicas proceso de, 98–101 descentralización en, 4r proceso de mejora, 99 financiar de EU-BERD en, 365 propósito de, 98 gobierno metropolitano en, 50 realismo en, 107 impuestos de propiedad en, 164 retroalimentación para, 269 impuestos sobre la plusvalía en, 313 temas, prácticas y desafíos en, 107–108 regulación de la deuda en, 349r presupuestación politizado, 107 Portland, Oregón, gobierno metropolitano en, presupuesto actual, 97, 418, 419r 67, 77, 79r, 88 presupuesto de capital anual, 106–107, 229–232, 330–335 Porto Alegre, Brasil, presupuesto participativo en, asociaciones público-privadas en, 229 103, 103r, 401, 402r capacidad financiera local para, 230–232 Portugal complicaciones locales de la planificación catastro de tierras en, 163 central en, 229 crisis de la deuda en, 351 documento publicado de, 330, 331 powiat (condado), en Polonia, 4r evaluación de la necesidad económica PPIAF. Véase Servicio de Asesoramiento para y la capacidad de, 330–332 Infraestructura Pública y Privada identificación de las necesidades Praga, República Checa, gobernanza y prioridades en, 330, 333 metropolitana en, 89 inclusión en el perfil de la ciudad, 410 precio incremental medio, 177 información requerida para, 333, 377n precios hedónicos, 168 participación ciudadana en, 334–335, 334r prestación de servicios preparación de, 330, 333–335 alianzas público-privadas para, 209, 370, 371 problemas comunes en, 230–232 Índice 479 presupuesto de laminación, 260 presupuestos flexibles, 96 presupuesto equilibrado, 216–217 presupuestos funcionales, 96 presupuesto participativo, 94–95, 101–104, presupuestos incrementales, 108 225, 401, 402r presupuestos multianuales, 229–232, 260–262 beneficios de, 104 presupuestos para contabilidad ejemplos de, 102r, 103, 103r por responsabilidades, 134 proceso de, 101–104 presupuestos por partidas, 95, 96, 262–263 presupuesto revisado, 101, 107–108, 233 presupuestos por programas, 96–97, 262–263 presupuesto(s) presupuesto suplementario, 101, 108, 233 administrativo, 95 presupuesto total, 419r aprobación legislativa de, 101, 195–196, 203–204 previsión de caja, 254 auditorías de, 98, 101 previsión de caja semanal, 254 autoevaluación de, 404, 410–417 (Véase también previsiones autoevaluación de las finanzas municipales) caja, 254 basado en el rendimiento, 262–265, 394–395 ingresos, 196–202 buenos, principios de, 95r previsiones de ingresos, 196–202, 203r capital, 97–98, 106–107, 229–232 previsiones de ingresos cualitativos, 197, 202 como instrumentos de control financiero, 95 previsiones de ingresos cuantitativos, 197, 198r como instrumentos de planificación, 94–95 principio de correspondencia, 10 complementario o revisado, 101, 108, 233 principio de derivación, en participacion contabilidad responsabilidad, 134 en los ingresós, 18 corriente o de funcionamiento, 97, 418, 419r principio de empresa, 114 definición de, 94 principio de la entidad de negocio, 113 económico, 95 principio del beneficio, 150, 151, 211 ejecución de, 98, 101, 108, 195–196, 204–205 principio de los costos, 114 elemento en linea, 95, 96, 262–263 principio de objetividad, 113 equilibrado, 216–217 principio de subsidiariedad, 2–3, 10 estructura estándar de, 104–105 Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados fijo, 96 (PCGA), 126 flexible, 96 priorización, en autoevaluación de las finanzas formulación de, 98–99 municipales, 404 funcional, 96 lado de los gastos de, 105–106 privatización, 318–320, 371. Véase también asociaciones lado de los ingresos de, 105 público-privadas multianuales, 229–232, 260–262 proceso de costoo, 133 operativo, 97 productividad, 379–380 preparación de, 98–101, 104–107, 195–196 producto interno bruto (PIB) programa, 96–97 impuesto a la propiedad como porcentaje de, 159 seguimiento de, 108–110, 195–196, 204, 205r las relaciones entre el rendimiento financiero tipos de, 95–98 local para, 427 total, 419r per cápita, descentralización y, 11 presupuestos administrativos, 95 programación de infraestructura y servicios, 291r presupuestos basados en el desempeño, 262–265, Programa de Desarrollo Local (Nicaragua), 375 264–265r, 394–395 Programa de Desarrollo Urbano y Descentralización presupuestos de capital, 97–98, 106–107 de Senegal, 363r flujo lógico de proceso, 107 Programa de Gasto Público y Rendición de propuestas de proyectos en el ranking, 107 Cuentas (PEFA), 254 presupuestos de funcionamiento Programa de Hipotecas Comunitarias, 375 (corriente), 97, 418, 419r programa de inversiones prioritarias (PIP), 31r presupuestos de servicios públicos, 408, 411–414 programa de majora/ajuste municipal, 31r presupuestos económicos, 95 Programa Descentralizado de Gestión de presupuestos fijos, 96 las Ciudades (Benin), 208r 480 Finanzas municipales programas de mejora, de los ingresos locales, 192r, R 193–194, 193r, 202 RAJUK. Véase Autoridad de Desarrollo de la Capital, pronóstico crítico, 203r Dhaka (Bangladesh) pronóstico de series de tiempo, 203r Randstad (Países Bajos), 82, 90 pronóstico mensual de caja, 254 RCE. Véase reducciones certificadas de emisiones propiedades de generación de ingresos, 293–294 “reacción desde abajo”, 2, 10, 33 calificaciones de los gobiernos locales tener, 301r reasignaciones, 233 declaraciones funcionamiento para, 303 recapitalización, 308 estados de funcionamiento de, 300r recargos de servicios públicos, 177–178, 178r, 212n5 estados de rendimiento económico, 299 recargos sobre los servicios públicos, 177–178, indicadores para la comparación 178r, 212n5 de la inversión, 301–305 recibos y la cuenta de pago, 123–124 propiedades discrecionales (activos), 314 recuperación de costos, cargos a los usuarios para, propiedades excedentes, 292–293, 314–315 175–177, 231, 236 propiedades obligatorias (activos), 292, 314 recursos externos, 325–378, 450. Véase también bonos propiedad privada de la tierra, 318, 323n4 municipales; crédito bancario (préstamos) propios gastos, 226 acuerdos de agrupamiento para, 355, 361r, 362–364 prorrateo, en el proceso presupuestario, 101 ayuda institucional y apoyo a, 360–366 proveedores, como usuarios de combinación de, elegir, 332–333 los informes financieros, 136 condiciones de obtención, 328–329 provincia, en Egipto, 6r contribuciones filantrópicas y públicas para, 181, proyecciones financieras, 330, 402, 404, 431–434 328, 375–376 Proyecto de Desarrollo del crédito y mercado de capitales locales para, 327 Gobierno Local (Ghana), 207r definición de, 325 proyecto del corredor de Dulles del tren de propósito especial en, 351, 355–356, 355r, 361 metropolitano, 59, 60r eficiencia energética (verde), 361, 366–367r proyectos de capital el éxito del gobierno local y las experiencias con, análisis de costo-beneficio de, 257–259, 339–340, 339r 336–339, 337–38r estudios de viabilidad en, 329 análisis de sensibilidad de, 259–260 fondos de desarrollo municipal de, 59, 360, base de datos y evaluación de, 410, 414–417, 422, 426 362–364, 363r evaluación de, 257–258 garantías para, 328, 348, 353–355, 354r, 360 falta de coordinación en, 335, 335r intermediarios para, 350, 360 impacto ambiental de, 334 mejoras crediticias por, 353–355, 360 política y, 335 movilización de, necesidad de, 326 promedio de rentabilidad contabilidad de, 257 necesidades y la capacidad para, evaluar, 330–332 regla de recuperación para, 257 nuevos instrumentos de, 361 selección de, herramientas para, 336–339 pasos clave en la obtención de, 376 tasa interna de retorno en, 257–259, 335, 337–38r sector privado, 325, 327–328, 369–374 valor presente neto de, 257–259, 335, 337–38r (Véase también asociaciones proyectos financiados por donantes, público-privadas) gestión del gasto para, 226–229 tipos de, 325 proyectos políticos, 271 reducciones certificadas de emisiones (RCE), 368 “puente a la nada” (Alaska), 225r Región ABC de São Paulo, 63–64, 66r, 90, 91n4 región urbana extendida. Véase áreas metropolitanas Q registro, para la recaudación de ingresos locales, 184–185 qariya (aldea), en Egipto, 6r Registro Público de Operaciones y Finanzas quiebra, 328, 329r, 348, 352, 377n3 (PROOF, India), 138r, 139 Quinto Proyecto Urbano (Ghana), 207r regla de recuperación de la inversión, 257 Quito, Ecuador, gobierno metropolitano en, regulación de la deuda, 331, 347–353, 348r, 349r 50–51, 74, 90 regulación de precios, de cargos a los usuarios, 209 Índice 481 Reino Unido. Véase también ciudades específicas ingresos locales en, 152, 153 asociaciones público-privadas en, 320 regulación de la deuda en, 349r contratos municipales en, 30 transferencias intergubernamentales en, 152 Departamento para el Desarrollo Internacional, 400 República de Corea gobierno metropolitano en, 48, 53, 67, 76, bonos municipales en, 341r 76r, 82, 89 corporaciones de desarrollo de la tierra en, 321 impuestos de propiedad en, 152, 157, 159 fondo de garantía, 355, 360 impuestos sobre la plusvalía en, 313 gobierno metropolitano en, 50 medición del desempeño en, 380, 386 República Kirguisa regulación de la deuda en, 349r contribuciones públicas en, 375 tarifa del agua en, 176r gestión de activos en, 284, 295r relación de comparación, 430 requisitos de contrapartida, de transferencias relación de flujo, 430 condicionales, 14 relaciones financieras, en medición reserva dorada, de tierra, 316 del desempeño, 394 residuo sólido. Véase gestión de residuos relaciones intergubernamentales, 447–448 responsabilidad relación mandante-mandatorio, en delegación, 6–7 en asignación de subsidios, 241 rendimiento del capital, 302 en autoevaluación de las finanzas municipales, 404 rendimiento de un activo, 302 en gestión del gasto, 224–225, 232, 254–255, 400–401 rentabilidad contabilidad promedio, 257 en impuestos sobre la propiedad, 158 renta potencial bruto, 300r en información financiera, 138r, 139 reporte financiero, 93–94, 135–141, 145. en la medición del desempeño, 380, 394–402, 450 Véase también estados financieros en la planificación de la inversión de capital, 334 al gobierno central, 394–396 en la recaudación de ingresos, 158, 183, 193–194 beneficios y costos de, 137 en las ventas de tierras públicas, 183 buenas características de, 136–138 en obtención, 247 comparabilidad de, 137 en pequeña escala vs de gran envergadura, 401 comprensibilidad de, 137 en presupuestos basada en rendimiento, 262 conceptos y la práctica de, 135–136 en transferencias intergubernamentales, 24–25 ejemplos de buenas prácticas de, 139, 140r exhaustividad de, 137 en un gobierno abierto, 400–401 formatos para, 139–141 responsabilidad social, 400–401 gestión/interna, 138 resultados comparaciones, 267 informes de rendimiento y, 139, 140–141 resultados operativos, 302 materialidad de, 137 retorno de la inversión, 302–303 neutralidad de, 137 retraso en la auditoría, 142–143 presupuestario, 138–139 retroalimentación, en medición del desempeño, 401 puntualidad de, 136 revistas, 114, 115, 121 relevancia de, 136 Ribera Occidental representación fiel en, 136–137 contribución territorial, 170r requisitos para GASB, 139 recargos de servicios públicos en, 177–178 transparencia y rendición de cuentas en, 138r, 139 Rijeka, Croacia, presupuesto de, 218 usuarios potenciales de los informes, 135–136 Río de Janeiro, Brasil verificabilidad de, 137 bonos municipales en, 341r, 343 representación fiel, en la información financiera, 136–137 crisis de la deuda en, 348 República Checa financiamiento del Banco Mundial en, 365 financiar de EU-BERD en, 365 gestión de la deuda en, 358r fondo de desarrollo municipal en, 362 gobierno metropolitano en, 50 gobierno metropolitano en, 89 riqueza, activos como, 279–280 impuestos de propiedad en, 164 Roanoke, Virginia, informe de auditoría para, 142 482 Finanzas municipales Rotterdam, Países Bajos, gobernanza programa de mejora de los ingresos en, 194 metropolitana en, 82, 90 propiedades militares excedentes en, 313 RPA. Véase Asociación del Plan Regional Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Publica Rumania, financiar de EU-BERD en, 365 y Privada, 234 Rusia. Véase Federación de Rusia Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública Rwanda y Privada (PPIAF), 323n6 bonos municipales en, 341r servicio de la deuda, 349, 351, 352, 419r contratos municipales en, 30 Shanghái, China financiamiento del Banco Mundial en, 365 gobierno metropolitano en, 48, 61, 62, 64r, 86, 91 S municipio y el área metropolitana de, 85–86, 87 sacando provecho, impuesto, 154r, 171, 172 promoción del desarrollo en, 182, 211 saldo de caja y los atrasos, 410, 411, 422, 426–427 propósito especial en, 351, 356 saldo de la cuenta, 114 sistema de eliminación de residuos sanciones, ingresos procedentes de, 180 sólidos en, 61, 64r San Francisco, California, plan de inversión SIA. Véase sistema de información para la de capital en, 331, 332, 332r, 333 San Petersburgo, Rusia administración bonos municipales en, 341r SIG. Véase sistemas de información geográfica gestión de la deuda en, 359, 359r Simon, Herbert, 383r Santa Cruz, Bolivia, gestión de residuos en, 368–369 síndrome de dependencia, 25 Santiago, Chile, gobierno metropolitano en, 90 Singapur São Paulo, Brasil corporaciones de desarrollo de la tierra en, 321 alianzas público-privadas en, 212 impuestos congestión (vehículo) en, 175, 212 concesiones urbanas en, 373r sistema de contabilidad de responsabilidad, 133–134 crisis de la deuda en, 348 sistema de información para la administración (SIA), derechos de desarrollo en, 313 108–109, 189, 250, 251 financiamiento del Banco Mundial en, 365 sistemas de contabilidad manuales, 119, 145 gestión de la deuda en, 358r sistemas de gobierno, 7–8 gobierno metropolitano en, 50, 63–64, sistemas de información geográfica (SIG), 289 66r, 90, 91n4 sistemas de pago, 233 sector privado, la financiación de, 325, 327–328, 369–374. sistemas federales, 7–8 Véase también asociaciones público-privadas sistemas informáticos de valuación masiva (CAMA), 162, Segundo Proyecto de Administración de la Tierra 162r, 168–169, 168r (Ghana), 207r sistemas integrados de información financiera, 114 Segundo Proyecto Urbano (Ghana), 207r sistemas unitarios, 7 Sen, Amartya, 8 situación financiera, 420. Véase también hoja de balance Senegal SKS Microfinance (India), 371 auditoria urbana en, 405r–406r Slack, Enid, 91n5, 164 auditoría urbana en, 291r Slum Dwellers International, 375 contratos municipales en, 30, 32, 32r, 256, 256r sobretasa, 14 en autoevaluación de las finanzas municipales, socios 405r–406r financiera, la rendición de cuentas a, 396–498 fondo de desarrollo municipal en, 362, 363r, 391–393 público-privada (Véase asociaciones gestión del gasto en, 401 público-privadas) medición del desempeño en, 393, 401 Sofía, Bulgaria, bonos municipales en, 341r sistema fiscal en, 190, 190r solvencia, 328, 344–346, 398, 418, 428, 450 Serbia sostenibilidad bonos municipales en, 342r en autoevaluación de las finanzas municipales, 404 gestión de activos en, 284 en transferencias intergubernamentales, 25 Índice 483 Sri Lanka, fondo de desarrollo municipal en, 362 transferencias basada en rendimiento en, 397 Standard & Poor’s, 344–346, 398 transferencias intergubernamentales en, 13, 20–22, stock de deuda, 331, 349, 351, 357–358 21r, 26, 29, 397 Stockholm, Sweden, impuestos congestión Sudán, la descentralización y la construcción (vehículo) en, 175 de la nación, 10, 11r Stuttgart, Alemania Sudán del Sur, la descentralización y la construcción derechos de desarrollo en, 313 de la nación en, 10, 11r gobierno metropolitano en, 79, 90 Suecia subastas, para la disposición de la tierra, 317 contratos municipales en, 30 subsidios, 234–242 impuesto sobre la renta local en, 172 administración de, 237–242 ingresos locales en, 153 asignación de, 240–242 suelo público, ventas de, 181–183 autoevaluación de, 411–414 Suiza balance manta, 237 evaluación de la responsabilidad financiera en, 255 capital, 239–240 organizaciones filantrópicas en, 374 cuestiones de equidad en, 234 Sunnyvale, California, presupuestación basada dirigido, 209–211, 238–242, 306 en el desempeño en, 264–265, 264–265r en los países en desarrollo, 236–237, 237r superposición tributaria, 17 formas y consecuencias de, 238–240 supervisión del Estado, en la medición lado de la demanda, 240 del desempeño, 393–398 lado de la oferta, 240 suscripción, 340r la prestación de servicios, Sutton (Londres ciudad), Reino Unido, programa al sector privado, 371 de costo-eficiencia en, 204, 205r operación, 238, 240 syndicats intercommunaux, en Francia, 69 relacionada con la propiedad (alquiler), 306–307 subsidios a la demanda, 240 T subsidios a la oferta, 240 tablas de resumen, en autoevaluación subsidios balance manta, 237 de las finanzas municipales, 404, 419–427 subsidios cruzados, 211, 236 Tailandia subsidios de alquiler, 306–307 adquisiciones electrónicas en, 248 subsidios focalizados, 209–211, 238–242, 306 fondo comunitario en, 375 subsidios para déficits, 25 igualación fiscal en, 23 subsidios relacionados con la propiedad, 306–307 ingresos locales en, 153 subvenciones a la explotación, 238, 240 tamaño del sector público en, subvenciones de capital, 239–240 descentralización y, 12 Sudáfrica. Véase también ciudades específicas Tamil Nadu, India ayuda filantrópica en, 374 fondo de desarrollo municipal en, 362, 363r bonos municipales en, 341r, 342r, 343, 362, 398 propósito especial en, 355, 355r, 360 datos fiscales en, 26 Tanzanía fondo de desarrollo municipal en, 362, 363r alianzas público-privadas en, 248–249, 373r, 374 gestión financiera municipal en, 139, 140r asentamientos informales en, 91n1 gobierno metropolitano en, 51, 53, 83, 84, falta de pago de impuestos en, 187r 84r, 86r, 89, 91n6 fondo de desarrollo en, 59 impuestos de propiedad en, 159, 168 gobierno metropolitano en, 72, 73–74r, 89 ingresos locales en, 153 urbanización y el crecimiento económico en, 48 insolvencia municipal en, 352 valor de la propiedad/fiscalidad en, 159 participación en los recursos naturales en, 29 tarifas de agua y subsidios, 175, 176r, 236, 241–242, 241r préstamos bancarios en, 360 tarifas de impacto, 179, 313–314 tarifa del agua en, 176r tarifas de impacto de desarrollo, 179, 313–314 484 Finanzas municipales tarifa volumétrica, 176r transferencias condicionales, 13–14, 18–20, 26–30, 34 Tasa anual de crecimiento compuesta (TACC), 198r transferencias condicionales tasa de corte. Véase tasa de descuento no coincidentes, 14 tasa de crecimiento de la tendencia lineal, 198r transferencias condicionales sin fondos tasa de crecimiento media aritmética, 198r de contrapartida, 15–16 tasa de crecimiento promedio, 198r transferencias ilimitadas, 34 tasa de descuento, 258, 299, 336–339, 337–38r, 377n transferencias ilimitadas con fondos tasa de ocupación, 304 de contrapartida, 15–16 tasa interna de rentabilidad (TIR), 257–259, 303–304, transferencias incondicionales 335, 337, 337r (fines generales), 13, 15–16 tasas de crecimiento de previsión transferencias incondicionales de ingresos, 197, 198r (fines generales), 34 tasas de impuestos transferencias intergubernamentales, 2, 5, 12, 13–30, 34 contribución territorial, establecimiento, 169 acontecimientos imprevistos, 29 tasas de impuestos, autoridad para establecer, 153, 154 ad hoc, 29 Tbilisi, Georgia, área metropolitana de, 43, 45–46r, 90 ajustes institucionales de, 20–22 técnica del valor de captura, 148, 181, 183r autoevaluación de, 420, 423 tehsils en India, 68 autonomía subnacional en, 24, 25 teneduría de libros, contabilidad vs., 110 basadas en los insumos, 14 términos de referencia, 244, 246 basadas en los resultados (basada en rendimiento), terrenos impuesto sobre el valor de captura, 14, 18–20, 26–30, 34 148, 181, 183r basadas en rendimiento, 396–397 terrenos impuesto sobre el valor mínimo buenas prácticas en, 447–448 de la subasta, 182 cadena basada en los resultados en, 19–20 Territorio de la Capital Nacional de Delhi (NCT, India), comisiones, comités, o foros para, 22 68, 90. Véase también Delhi consideraciones sobre los datos en, 25–26, 27–29 tierra, activos de. Véase activos de la tierra contratos municipales para, 29–30, 34 tipo de referencia. Véase tasa de descuento desigualdades persistentes en, 24 Togo directrices para, 24–25 gestión del gasto en, 400 diseño de, 20–22, 25–26, 34 impuestos de propiedad en, 190 toma de decisiones, administración, 132–135 disposiciones coincidentes en, 34 Toronto, Canadá el intercambio de recursos naturales y, 29 amalgama de, 82–83 estabilidad macroeconómica de, 12 gobierno metropolitano en, 53, 74–76, 75r, 88 fines específicos (condicionales), 13–14, 34 los ingresos locales en, 153 fines generales (no condicionadas), 34 transacciones en caja, 411 fórmulas para, 20–22, 21r transferencias. Véase también transferencias fuente de (fondo para las transferencias), 13 intergubernamentales igualación fiscal en, 22–24, 25–26, 397 basada en rendimiento, 19, 26–30, 34, 382, 397, 439n1 impacto presupuestario de, 107–108 ingresos de capital de, 181, 327 impuestos compartidos en, 14–18 para fines específicos (condicionales), 13–14 ingresos de capital de, 181 para fines generales (no condicionadas), 13, 15–16 la dependencia local, 150–153, 423 transferencias basadas en los insumos, 14 participación en los impuestos en, 34 transferencias basadas en los resultados, 14, 18–20 perjudicial, 25 transferencias basadas en rendimiento, 19–20, 26–30, 34, pronóstico de ingresos desde, 201–202 382, 397, 439n1 propósito general (incondicional), 13 transferencias basadas en los resultados, 26–30, 34 rendición de cuentas en, 24–25 transferencias basadas requisitos de contrapartida en, 13–14 en el desempeño, 382, 397, 439n1 tipos de, 13–18, 17r Índice 485 transferencias para fines generales U (incondicionales), 15–16 UC. Véase communauté urbaine transparencia en, 24 Ucrania transferencias limitadas, con fondos impuestos a las empresas locales en, 173r, 174 de contrapartida, 15–16 ingresos locales en, 153 transferencias sectoriales incondicionales, 13 Uganda transferencias para fines especiales. Véase también alianzas público-privadas en, 371 transferencias condicionales autoridad tributaria local en, 155 transferencias para fines específicos, 13–14 fondo de desarrollo en, 59 transferencias para fines generales ingresos locales en, 152, 153 (incondicionales), 13, 15–16, 34 presión política y los gastos en, 271 transferencias reservadas, 13–14, 34. Véase también programa de mejora de los ingresos en, 192r, 194 transferencias condicionales transferencias basada en rendimiento en, 26 Tránsito del Área Metropolitana de Washington unidades presupuestarias, 286 (WMATA), 59 union parishads, en Bangladesh, 144r transparencia urbanización, 41–49, 86. Véase también áreas en autoevaluación de las finanzas municipales, 404 metropolitanas en gestión del gasto, 224–225, 232, 251, 269–270 USAID. Véase Agencia de Estados Unidos para el en la asignación de subsidios, 241 Desarrollo Internacional en la contratación, 242, 247 Utrecht, Países Bajos, gobernanza en la gestión de activos, 294–296, 295r metropolitana en, 82, 90 en la información financiera, 138r, 139 Uzbekistán, reforma de las adquisiciones en, 246r en la medición del desempeño, 380, 450 Uzgen, República Kirguisa, contribuciones en las ventas de tierras públicas, 183 públicas en, 375 en transferencias intergubernamentales, 24 en un gobierno abierto, 400–401 V Transparencia y Rendición validez, de las previsiones de ingresos, 198 de Cuentas Iniciativa, 399 Vallejo, California, quiebra de, 329r tres D, de descentralización, 33 valoración tres Ds de descentralización, 5–7 de impuestos a la propiedad, 155, 164–169 triángulo de capitalización de ingresos, 301–302 de los ingresos locales, 184, 185–186 tributación de beneficios, 147, 158, 173, 212n1, 212n3 valor contable, 296–298 tributarias, externalidades, 57 valor de confirmación, de la información tugurios, 46 financiera, 136 túnel Trans-Hudson Express, 270r valor del alquiler, de impuestos sobre Túnez la propiedad, 165–167 alquilar impuestos en, 190 valor del alquiler anual, de impuestos sobre auditorías urbanas y financieras en, 405r–406r la propiedad, 165–167 contratos municipales en, 30, 405r valor del suelo residual, 298r fondo de desarrollo municipal en, 364, 405r valor de mercado impuestos a las empresas locales en, 173r de activos, 298–299, 323n2 transferencias basada en rendimiento en, 397 de la propiedad, por la tributación, 155, 164, 165, 166 Turquía métodos para estimar, 298, 298r amalgama de, 83, 91 valorización, 182, 182r gastos locales en, 218 valor neto actualizado (VNA), 257–259, 304, impuestos a las empresas locales en, 174 335, 337–338r impuestos de propiedad en, 162 valor predictivo, de la información financiera, 136 necesidades de financiación en, 326 valor presente, 257–259, 303, 335, 336–339, transferencias intergubernamentales en, 13 337–38r, 360 ventas de los activos públicos en, 312 valor presente neto (NPV), 360 486 Finanzas municipales valuación virements, 233 de activos, 296–299, 323n2 Virginia. Véase también Condado de Fairfax, Virginia de la propiedad, por la tributación, 155, 164–169 presión política y los gastos en, 272 Vancouver, Canadá visibilidad, del uso de fondos públicos, 404 ciudadanos y la medición del desempeño en, 384r voivodship (región), en Polonia, 4r finanzas metropolitanas en, 58r gobierno metropolitano en, 68–69, 88 Varsovia, Polonia, los activos como W la riqueza de, 280 Washington, DC Venezuela, gobierno metropolitano en, 51, 74 finanzas metropolitanas en, 59, 60r Verband Region Stuttgart (Alemania), 79 gobierno metropolitano en, 63, 65, 65r, 88 verificabilidad, de la información financiera, 137 la promoción del desarrollo en, 182 “viejo estilo” método, 9, 33 quiebra de, 348 Vietnam alianzas público-privadas en, 373 WMATA. Véase Tránsito del Área Metropolitana de propósito especial en, 360 de Washington (WMATA) fondo de desarrollo municipal en, 364 Wyoming, autoridad de ingresos en, 155 transferencias basada en rendimiento en, 397 vigilancia, 269–270 violaciones de tráfico, ingresos procedentes de, 180 Z violaciones de vehículos, ingresos Zimbabwe procedentes de, 180 bonos municipales en, 341r violaciones de vehículos de motor, ingresos fondos de desarrollo municipal en, 364 procedentes de, 179 Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), 82, 88 Índice 487