Les Réformes Economiques et la Pauvreté: Programmes d'Action Page 1 of 5 22792 ~-M 1. - - - FINDINGS présente les travaux sur les analyses économiques et sectorielles réalisées par la Région Afrique de la Banque Mondiale et les gouvernements membres. FINDINGS est une publication périodique du Département technique, Région Afrique de la Banque Mondiale. Les réformes économiques et la pauvreté: les Programmes d'Action Sociale et Fonds Sociaux en Afrique Subsaharienne Pour beaucoup de pays Africains, la dernière moitié des années 1980 a constitué un tournant dans la lutte contre la pauvreté. En réponse à une détérioration profonde dans les standards de vie des pauvres et le développement du chômage, causés par la détérioration de la situation économique et par certaines mesures d'austérité prises pour maîtriser cette situation, les gouvernements ont ajouté à leurs politiques de développement des objectifs spécifiques de lutte contre la pauvreté. En coopération avec des agences extérieures, ils ont commencé à élaborer et à entreprendre des interventions des genres Programmes d'Action Sociale (Social Action Programs, (SAP)) et Fonds Sociaux (Social Funds, (SFs)) pour protéger les pauvres et d'autres catégories vulnérables de la population des effets difficiles des ajustements économiques. La présente étude, Programmes d'Action Sociale et Fonds Sociaux: Aperçu de l'Elaboration, et de la Mise en Oeuvre en Afrique Subsaharienne (Social Action Programs and Social Funds. A Review ofDesigns and Implementation in Sub-Saharan Africa), décrit l'expérience acquise sur la base de douze Programmes d'Action Sociale et Fonds Sociaux en Afrique. Elle examine l'état de programmes, le contexte politique dans lequel ils sont exécutés, les questions institutionnelles et de conception qui y sont liées et expose finalement les questions liées aux différentes composantes de ces programmes, notamment la définition des objectifs et de la supervision (contrôle). Cependant, comme beaucoup de ces programmes n'ont pas été exécutés pendant une longue période, il n'est pas encore possible d'analyser en profondeur leurs effets sur la réduction de la pauvreté à long terme. Définition Les Fonds Sociaux et les Programmes d'Action Sociale visent à réduire la pauvreté et à réintégrer les groupes de la population affectée dans l'économie. Les Fonds Sociaux sont conçus pour apporter un appui financier aux organisations locales tant publiques que privées, avec plus de flexibilité et d'une manière plus transparente que ne le feraient les ministères. Ils sont basés sur la demande, et répondent aux besoins pour des fonds des agences locales, mais n'interviennent jamais ni dans l'identification ni http ://afr.worldbank.org/aft2/findings/french/ffind l 2.htm 1/26/01 Les Réformes Economiques et la Pauvreté: Programmes d'Action Page 2 of 5 dans l'exécution de projets. Les Programmes d'Action Sociale pour leur part, sont conçus comme des projets d'investissement réguliers. Chacune de ses composantes est complètement évaluée et toutes les agences d'exécution sont identifiées avant le début du programme. Ainsi donc, les Fonds Sociaux ont des rôles différents. Les Fonds Sociaux, particulièrement ceux de la nouvelle génération des fonds destinés à l'Afrique (Zambie, Burundi, Madagascar, Ethiopie), comblent le-vide qui existe dans la plupart des structures gouvernementales en Afrique Subsaharienne, surtout l'absence des mécanismes d'appui au gouvernement local, aux organisations non- gouvernementales et aux organisations de base dans l'exécution des activités de développement. L'expérience réussie d'AGETIP au Sénégal qui est maintenant reprise dans beaucoup de pays Ouest Africains offre un modèle très intéressant des relations entre le gouvernement local, les communautés et les petits et moyens entrepreneurs de constructions et les artisans dans le développement local. Ce projet de travaux public et d'emploi a crée 11,103 emplois d'une durée moyenne de 30 jours chacun. Ses coûts de gestion ont été bas et il a impliqué de nombreuses petites et moyennes entreprises de construction souvent exclues dans le passé de la réalisation des travaux publics. Un tel Fonds Social s'il est bien intégré dans les stratégies sectorielles du gouvernement peut contribuer à la création des liens de partenariat entre le gouvernement central et les organisations publiques et privés travaillant au niveau local. Les Programmes d'Action Sociale ont un rôle à jouer à court terme pour fournir un appui rapide aux personnes touchées par la dégradation de la situation économique. Conception Plusieurs Programmes d'Action Sociale ont connu beaucoup de difficultés et de longs retards dans la première année de leur exécution. Les mécanismes de livraison, en particulier les déboursements et l'approvisionnement, et la coordination entre les différents partenaires, ont d'une façon générale présenté beaucoup de faiblesses. L'utilisation des procédures du gouvernement central pour réaliser les Programmes d'Action Sociale a été d'une très grande contribution. Les Fonds Sociaux, d'autre part, ont le plus souvent été mis en oeuvre plus rapidement et de meilleure manière. La plupart des Programmes d'Action Sociale et de Fonds Sociaux passés en revue dans l'étude, à l'exception des projets AGETIP au Sénégal et des Travaux Publics au Ghana, sont des projets multisectoriels. Cette approche permet de rencontrer simultanément les préoccupations d'une très large couche de la population. Une combinaison des composantes peut créer une dynamique positive, comme dans le cas de la réhabilitation de l'infrastructure dans le secteur social combinée avec la formation des petites entreprises pour la réalisation des travaux, ou les programmes de nutrition des petits enfants combinés avec un programme d'appui aux activités génératrices de revenus pour les mères. Cependant, les possibilités des composantes dans les Programmes d'Action Sociale et les Fonds Sociaux ont été très limitées par un nombre de facteurs. Le premier facteur tient à la capacité d'exécution. Un secteur d'intervention avec un grand bénéfice pour les groupes de population visés pourrait donc être abandonné à cause du manque de capacité d'exécution au niveau local. C'est souvent le cas dans les zones rurales où les institutions pour l'exécution de tels projets sont souvent inexistantes. Le deuxième facteur porte sur le manque de connaissance de ce qui marche ou ne marche pas au niveau local. Ceci vient souvent de la multiplicité de projets-pilote ou de petites composantes aux coûts de supervision très élevés et pas toujours reproductibles à une très large échelle. http://afr.worldbank.org/aft2/findings/french/ffind 12.htm 1/26/01 Les Réformes Economiques et la Pauvreté: Programmes d'Action Page 3 of 5 Le troisième facteur concerne les politiques nationales qui ne seraient pas favorables à des interventions dans certains secteurs. L'absence de politiques d'appui devrait rendre les sous-projets inefficaces. Si, par exemple, la réglementation administrative pour constituer une entreprise est lourde, il ne serait pas utile de porter des efforts sur un programme de formation des entrepreneurs. Types d'activités soutenues par les programmes d'action sociale et les fonds sociaux Les programmes d'Action Sociale et les Fonds Sociaux soutiennent en général deux types d'activités: . la création d'emplois et le soutien des activités génératrices de revenus; et . le soutien des services sociaux de base. La création d'emplois En considérant la création d'emplois, trois genres de programmes sont caractéristiques: le programme des travaux publics à forte intensité du travail, (cas du projet AGETIP au Sénégal) l'appui des projets générateurs de revenus pour les pauvres (Projet Dimension Sociale de l'Ajustement au Tchad), et le placement des effectifs licenciés et des chômeurs diplômés (Projet Dimension Sociale de l'Ajustement au Cameroun). Les avantages tirés de ces programmes sont de trois ordres: * la création des emplois non-spécialisés; * la création d'un réseau de petites et moyennes entreprises qui sont capables d'entreprendre dans le futur des travaux publics à forte intensité; et * la réhabilitation des infrastructures. Cependant, certaines questions se posent dans ce contexte: * la plupart des programmes ont été basés dans des villes (cela pourrai s'expliquer tant par le fait que les petites entreprises capables de réaliser ce genre de projets sont rares dans les zones rurales et aussi par les difficultés d'assurer une supervision efficace dans les zones rurales reculées). * Etant donné de nombreuses preuves que les populations les plus démunies ne participent pas à ces projets, ces programmes ont-ils un effet durable sur la pauvreté? * Ces programmes sont-ils en mesure de résoudre le sous-emploi structurel et les problèmes de sécurité alimentaire, étant donné qu'ils sont financés par des donateurs? Ces programmes sont limités à moyen terme. Plusieurs SAPs et SFs ont essayé de soutenir les petites et moyennes activités génératrices de revenus pour les pauvres à travers des programmes communautaires ou par l'appui individuel des petites entreprises. Ces programmes ont typiquement trois composantes: l'assistance technique, la formation et l'octroi des petits crédits. Les projets d'Ajustement Structurel (SDA) du Cameroun et du Tchad constituent des exemples à cet égard. Le placement des effectifs licenciés du secteur publie et des chômeurs diplômés est une des composantes commune de la majorité des SAPs et SFs. Ceci comprend généralement une combinaison de programmes de recyclage, des conseils et des crédits pour les petites et moyennes entreprises. Le Fonds National de l'Emploi (FNE) au Sénégal et le Projet de Réhabilitation de l'Infrastructure Sociale en Guinée-Bissau (Social Infrastructure Relief Project) reflètent ces http ://afr.worldbank.org/aft2/findings/french/ffindl 2.htm 1/26/01 Les Réformes Economiques et la Pauvreté: Programmes d'Action Page 4 of 5 préoccupations. Prestation des Services Sociaux de Base La majorité des activités financées dans ce domaine relève du secteur de la santé, avec beaucoup plus d'accent sur les activités d'amélioration d'hygiène. Il y a aussi des activités dans le domaine d'éducation. Les activités du domaine de la santé se sont concentrées sur la réhabilitation des installations des soins de santé primaires et la fourniture des médicaments essentiels, aussi bien que la formation de base du personnel de la santé, comme c'est le cas dans les programmes initiés au Tchad, au Madagascar et en Ouganda. Une partie du travail d'amélioration de l'hygiène réalisée dans le cadre des Programmes d'Action Sociale et de Fonds Sociaux a utilisé des techniques à forte intensité de travail. L'une des principales contraintes a été le manque de durabilité des programmes une fois que les investissements de base ont été faits, à cause des insuffisances financières et de capacité d'administration des agences gouvernementales concernées. Les composantes de l'éducation dans les Programmes d'Action Sociale et des Fonds Sociaux portent sur la réhabilitation et dans certains cas la construction des écoles primaires et la fourniture du mobilier et du matériel d'enseignement. Ciblage des objectifs et contrôle Il s'agit ici des aspects les plus faibles dans l'élaboration des Programmes d'Action Sociale et des Fonds Sociaux. Cela résulte en grande partie d'un environnement où les informations sont rares et les capacités institutionnelles limitées. Les objectifs ont été retenus dans quatre directions: * le ciblage géographique, qui limite le programme dans des régions spécifiques d'un pays; * l'auto-ciblage, qui consiste à appuyer les activités ou à fournir les services qui ne devraient intéresser que les bénéficiaires visés; . le ciblage des objectifs à travers les composantes et les sous-projets; et * le ciblage des objectifs à travers l'utilisation des agences d'exécution comme les organisations nongouvernementales. Le contrôle est une partie importante de ces programmes, parce qu'il fournit des éléments de réactions pour un meilleur ciblage des objectifs et pour l'exécution des activités. Un contrôle typique comprend: * le contrôle physique, qui s'intéresse au suivi de l'exécution physique sur le terrain; . le contrôle financier, qui s'occupe des déboursements et des transferts de fonds; et . l'évaluation des effets, qui passe en revue d'une manière détaillée les effets du programme sur les bénéficiaires. L'évaluation des bénéficiaires par une étude qualitative de la vie des personnes concernées est réputée essentielle et considérée comme un élément utile pour améliorer le ciblage des actions et le contrôle. Il y a un progrès dans ce domaine au Madagascar et en Zambie. Des évaluations rapides sur des techniques d'évaluation rurale rapide, aussi connues sous l'appellation Participatory Rural Assessment (Evaluation Rurale Participative), sont également des instruments utiles, autant que les http://afr.worldbank.org/aft2/findings/french/ffindl2.htm 1/26/01 Les Réformes Economiques et la Pauvreté: Programmes d'Action Page 5 of 5 enquêtes sur les ménages. Evidemment, les Programmes d'Action Sociale et les Fonds Sociaux constituent seulement un élément de ce qui devrait être une grande stratégie de la réduction de la pauvreté, intégrée dans les programmes de réformes économiques. Ils présentent beaucoup de chances de succès quand ils sont intégrés fonctionnellement dans d'autres initiatives comme la restructuration des dépenses publiques, la réforme des politiques de prix et la réforme du cadre législatif du pays, pour ne citer que cela. Il est vital que les programmes introduits dans les Programmes d'Action Sociale et les Fonds Sociaux soient suffisamment simples et aient une place précise dans la stratégie gouvernementale. Le plus important est la nécessité pour les gouvernements de mettre en place des mécanismes d'entreprendre et de continuer les activités qu'ils considèrent comme essentielles à la fin du programme. Alexandre Marc, Carol Graham et Mark Schacter. 1993 Social Action Programs and Social Funds. A Review of Design and Implementation in Sub-Saharan Africa, AFTHR Note Technique No. 9. Département Technique, Région Afrique Banque Mondiale, Washington. ai- http ://afr.worldbank.org/aft2/findings/frenchlffindl 12.htm 1/26/O01