R por No. 87180-TR An dolu K pl nl rı’nın Yükselişi Türki e Şehirleşme İncelemesi Sos l, Kentsel, Kırs l K lkınm ve Afet Yönetimi Küresel U ul m Grubu Dün B nk sı Nis n 2015 tepav türkiye ekonomi politikaları araştırma vakfı Rapor No. 87180-TR An dolu K pl nl rı’nın Yükselişi Türki e Şehirleşme İncelemesi Sos l, Kentsel, Kırs l K lkınm ve Afet Yönetimi Küresel U ul m Grubu Dün B nk sı Nis n 2015 Resmi olmayan çeviridir. Bilgi amaçlıdır. I Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi © 2015 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telefon: 202-473-1000 İnternet: www.worldbank.org Bu çalışma Dünya Bankası personelinin harici katkılar ile gerçekleştirdiği bir çalışmanın ürünüdür. Bu çalışmada ifade edilen bulgular, yorumlar ve sonuçlar Dünya Bankası’nın, Dünya Bankası İcra Direktörleri Kurulu’nun veya temsil ettikleri hükümetlerin görüşlerini yansıtmıyor olabilir. Dünya Bankası bu çalışmada verilen verilerin doğruluğunu garanti etmez. Bu çalışmadaki herhangi bir haritada gösterilen sınırlar, renkler, birimler ve diğer bilgiler Dünya Bankası adına herhangi bir ülkenin hukuki statüsü hakkında herhangi bir değerlendirme veya bu sınırların onayı veya kabulü anlamına gelmez. Haklar ve İzinler Bu çalışmadaki materyaller telif haklarına tabidir. Dünya Bankası bu çalışmada yer alan bilgilerin yayılmasını teşvik ettiğinden dolayı, bu çalışmaya eksiksiz bir şekilde atıfta bulunulduğu sürece çalışma ticari olmayan amaçlarla tamamen veya kısmen çoğaltılabilir. Yan haklar da dahil olmak üzere, haklar ve lisanslar ile ilgili diğer tüm sorularınızı, “World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA” adresine; 202-522-2422 faks numarasına; pubrights@worldbank.org e-posta adresine iletebilirsiniz. II İÇİNDEKİLER TEŞEKKÜR X ÖNSÖZ XI YÖNETİCİ ÖZETİ 1 BÖLÜM 1: ULUSAL BÜYÜME İÇİN BİR ŞEHİRLER SİSTEMİNİN OLUŞTURULMASI 9 Türkiye’de Şehirleşmenin Boyutları ve Hızı 9 Küresel Şehirleşme Eğilimlerinde Türkiye’nin Konumlandırılması 12 Şehirlerin Ekonomik Yatkınlığı 14 Türkiye’nin Şehirler Sisteminden Çıkarılan Dersler 16 Bir Şehirler Sistemi Geliştirmek: Büyükşehir Belediyeleri Kanunu 17 Bölgeler Arası Ulaşım : Erken Altyapı ve Yerleşim Planlaması 19 Bölgesel Eşitsizliklerin Giderilmesi: Küçük Kırsal Yerleşimlerde Belediye Hizmetlerinin Hedefli Bir Şekilde Sunulması ve Gelişmiş Şehirlerde Özel Sektörle Birlikte Çalışmak 21 Kırsal Alanlardan Kentsel Alanlara Göçün Yönetilmesi: Kaçak Yerleşimlere Yönelik Hoşgörülü Bir Politika Duruşu 21 Konut İhtiyaçlarının Karşılanması: Sosyal Konutlar ve TOKİ Modelinin Evrimi 23 BÖLÜM 2: ŞEHİRLER ARASI REKABET 25 Yığın Ekonomilerine Katkıda Bulunan Bir Faktör Olarak Kentsel Yoğunluk 32 Şehirler Arası Rekabet için İnsan Sermayesinin Önemi 36 Şehirlerin Rekabet Gücü için Ulaşımın Önemi 39 Kilit Bulgular ve Politika Önerileri 40 BÖLÜM 3: TÜRKİYE’NİN ŞEHİRLERİNDE UYGUN FİYATLI KONUTLARA ERİŞİMİN ARTTIRILMASI 41 Türkiye’de Konut Sektörünün Kırılganlıklarının Tespit Edilmesi 44 Kırılganlık 1: Parasal Karşılanabilirlik 46 Kırılganlık 2: Yasal Haklar 52 Kırılganlık 3: Konut Finansmanına Erişim 52 Kırılganlık 4: Altyapının Desteklenmesi 54 Kırılganlık 5: Gelir Fırsatları 58 Politika Öncelikleri 58 Arazi kullanım planlamasının altyapı hizmetleri ve risk azaltma ile koordinasyonu 61 Değerleme için kurumların oluşturulması 63 Finansal piyasaların açılması ve krediye erişimin arttırılmasına yönelik çabaların sürdürülmesi 66 BÖLÜM 4: TÜRKİYE’NİN ŞEHİRLERİNDE KENTSEL ULAŞIM NEDEN ÖNEMLİ? 67 Türkiye’de Kentsel Ulaşım Alanındaki Eğilimler 67 Hiçbir Şey Yapmamanın Maliyeti 69 Öncelik 1 – Kentsel Ulaşım Planlamasının Yeniden Düşünülmesi 73 Kanunlar ve Uygulamalar arasındaki Boşlukların Kapatılması 73 Başarılı Planlama için Kurumsal Temelin Oluşturulması 74 Arazi Kullanım ve Ulaşım Planlamasının Entegrasyonu 75 III Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Öncelik 2 – Sınırlı Mali Kaynaklardan En İyi Şekilde Yararlanmak 77 Sermaye Yatırımlarında Harcanan Paranın Karşılığının En Üst Düzeyde Alınması 77 Toplu Taşıma Sistemleri 77 Kentsel Yol Ağları 79 Toplu Taşıma Hizmetlerinin İşletme Verimliliğinin Arttırılması 80 Ulaştırma Altyapısı Varlıklarının Bakımı 81 Öncelik 3 – Otomobiller için Değil İnsanlar için Hareketlilik Sağlamak 82 Ulaştırma Politikasının En Önemli Bileşeni Olarak Trafik Yönetimi 82 Bir Talep Yönetim Aracı Olarak Otoparklar 83 Yaşanabilir Şehirler için Ulaşım 84 Öncelik 4 – Sürdürülebilir Kentsel Hareketlilik Sistemleri için Ulusal Bir Çevrenin Oluşturulması 88 Kentsel Ulaşım için Ulusal Bir Politikanın Geliştirilmesi 88 Reformlar ve Yatırımlar için Teşviklerin Sunulması 89 BÖLÜM 5: TÜRKİYE’DEKİ ŞEHİRLERİN FİNANSMANI 91 Belediye Sorumlulukları ve Harcamaları 95 Belediye Gelirleri - Kapsamı ve Bileşimi 95 Belediye Gelirleri 95 Öz Kaynak Gelirleri 97 Vergiler, Ücretler, Harçlar 99 Sermaye Gelirleri ve Araziye Dayalı Finansman 101 Öz Kaynak Gelirlerini Arttırma Potansiyeli 103 Yönetim Kademeleri Arası Mali Transferler 105 Altyapı Finansman Çerçevesi 107 Başlıca Finansman Kaynakları ve Kuruluşları 108 Kamu Yatırım Programı 109 Kalkınma Finansmanında İller Bankası’nın Rolü 111 Merkezi Yönetim Gözetimi 113 Belediyelerin Borçlanması ve Mevcut Borç Durumu 114 Borçlanma Çerçevesi 114 Borç Stoku ve Bileşimi 114 Politika Öncelikleri 117 BÖLÜM 6: TÜRKİYE’NİN ŞEHİRLERİNİ DESTEKLEMEK İÇİN KURUMLAR ARASI KOORDİNASYON 121 Koordinasyon Mekanizmaları 126 Şehirlere İlişkin Ulusal Politika Odağı 127 Farklı İdare Kademeleri Arası Koordinasyon 129 Sektörler Arası Koordinasyon 130 Veri Toplamanın ve İzlemenin Daha Etkin Hale Getirilmesi ve Koordinasyonu 132 Sonuçlar ve Politika Önerileri 133 KAYNAKÇA 138 IV Şekiller Listesi Şekil 1: Türkiye ile 26 AB Ülkesinin Ortalama Kentsel Alan Nüfus Büyüklüklerinin Karşılaştırması 9 Şekil 2: Türkiye’de ve Benzer Ülkelerde Kentsel Nüfus Paylarındaki Artış (1950-2015) 10 Şekil 3: Zipf’in Şehir Sıralama – Büyüklük Yasası 11 Şekil 4: Şehirleşme Oranı ve Kişi Başına Düşen GSYH Değişimleri Bakımından Ülke Performanslarının Küresel Haritası 14 Şekil 5: Türkiye’nin Seçilen Şehirleri için Toplam Nüfus Payları, 2000 ve 2012 15 Şekil 6: NUTS 2 Bölgeleri Bazında Gayrısafi Katma Değer, 2004-2011 16 Şekil 7: Türkiye ve Benzer Ülkelerde Su ve Kanalizasyon Hizmetleri Fiyatlandırması ve Kişi Başına Düşen Evsel Tüketim 18 Şekil 8: Türkiye’de 2000 Yılı İtibariyle Demiryollarının Gelişimi ve Nüfus Yoğunlukları 19 Şekil 9: Türkiye 2003 ile 2008 arasında Su, Atık Su ve Katı Atık Altyapısına Yönelik Kamu Harcamalarını Önemli Oranda Arttırmıştır 20 Şekil 10: Türkiye’nin Su ve Kanalizasyon Hizmetleri Kapsama Oranları (1991-2011) 22 Şekil 11: Nüfus Başına Ortalama Şirket Sayısı 26 Şekil 12: 2006 Yılına Kadar Kurulan Şirketlerin Mekânsal Dağılımı 28 Şekil 13: 2007-2012 Arasında Kurulan Şirketlerin Mekânsal Dağılımı 28 Şekil 14: Şehir Büyüklüklerine ve Sektörlere göre Şirketlerin Dağılımı 30 Şekil 15: İzmir İçinde ve Çevresinde Nüfus Başına Düşen Ortalama İstihdam 31 Şekil 16: Türkiye’nin Şehirlerinde Nüfus ve Yoğunluk 32 Şekil 17: Arazi fiyatları bozulduğunda yaşanan verimsiz kentsel genişleme 33 Şekil 18: Şirketlerin Mekânsal Dağılımı – sektörlere göre 34 Şekil 19: Coğrafi bölgelere göre büyükşehir belediyelerinde ortalama nüfus artış oranı (2000-11) 35 Şekil 20: Şirketlerin ortalama büyüklüğü (Eski ve Yeni) 35 Şekil 21: Ortalama bir şehir ve ortalama bir büyük şehir için ilçe bazında ve şehir merkezine uzaklığa göre şirket sayısının simülasyonu 35 Şekil 22: Türkiye’nin Şehirlerinde Çeşitlilik ve Ortalama Yaygınlık 36 Şekil 23: Türkiye’de İnsan Sermayesi 37 Şekil 24: Türkiye’nin Şehirlerinde İnsan Sermayesi 37 Şekil 25: İnsan Sermayesi ve Şehir Merkezine Uzaklık 38 Şekil 26: Ulusal Eğitim Harcamalarının Mekânsal Dağılımı, 2001 ve 2011 38 Şekil 27: İş Yapmanın Önünde Bir Engel Olarak Ulaşım 39 Şekil 28: Türkiye ve başlıca kentsel yığınları için kentsel nüfus ve konut ihtiyacı eğilimleri 42 Şekil 29: Türkiye’de konut inşaat başlangıçlarının ihtiyaca oranındaki eğilimler 43 V Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 30: Gayrısafi yurt içi tasarrufların ve konutlarda değer artışının GSYH’ya oranlarındaki eğilimler 44 Şekil 31: 2005-2009 döneminde kira ve elektrik-su-gaz giderlerinin toplam harcama içindeki payı en çok yoksul hanehalkları için artmıştır 46 Şekil 32: 2005 ile 2009 arasında kira, elektrik-gaz-su ve tüketimdeki artışlar 47 Şekil 33: Türkiye’nin şehirlerinde konut fiyat endeksi ve konut kira endeksi 48 Şekil 34: Konut fiyatı ve maliyeti endekslerindeki eğilimler 48 Şekil 35: Üretim sektörleri arasında konut inşaat ruhsatlarının ve iskan izinlerinin dağılımı 51 Şekil 36: Türkiye’de finansal sektörün performansındaki eğilim 53 Şekil 37: Türkiye’de reel faiz oranı ve konut kredisi finansmanında haftalık eğilimler 54 Şekil 38: Hanoi konut ve toplu taşıma için eşgüdümsüz planların bir örneğini oluşturmaktadır 55 Şekil 39: En yoksul hanehalkları daha kırılgan yapılarda yaşıyorlar 58 Şekil 40: 4.000$-8.000$ arasında otomobil sahipliği artış oranı GSYH artış oranından çok daha hızlıdır 67 Şekil 41: Kişi başına düşen GSYH artış oranına göre özel otomobil sahipliği yıllık artış oranı (2001-2010) 67 Şekil 42: Kişi başına düşen GSYH ile motorizasyon oranı arasındaki ilişki, 2003-09 dönemindeki eğilimler 70 Şekil 43: Motorizasyon oranı ile karayolu sektörü enerji tüketimi arasındaki ilişki, 2003-09 döneminde seçilen ülkelerdeki eğilimler 70 Şekil 44: Gaziantep Büyükşehir Belediyesinin Ulaştırma ile ilgili Fonksiyonlarının Teşkilat Yapısı 75 Şekil 45: Eskişehir Büyükşehir Belediyesinin Ulaştırma ile ilgili Fonksiyonlarının Teşkilat Yapısı 75 Şekil 46: Toplu Taşıma Modlarının Uluslararası Karşılaştırması 77 Şekil 47: Yerel harcamaların GSYH yüzdesi olarak payı, 2010 91 Şekil 48: Yerel Yönetim Sektörü Gelirleri ve Giderleri, 2007-13, (milyar TL) 92 Şekil 49: Yerel Yönetim Cari Bütçesi, 2007-13 93 Şekil 50: Bütçe gelirlerinin yüzdesi olarak cari denge, 2006-2013 93 Şekil 51: Sektörün başlıca gelirleri, 2006-2013 93 Şekil 52: NUTS-1 bölgelerinin toplam belediye gelirleri içindeki yüzdelik payları 94 Şekil 53: İllere göre kişi başına düşen belediye harcamaları, 2013 (TL) 94 Şekil 54: Belediye Giderlerinin Dağlımı, 2013 96 Şekil 55: YY Sektörü Gelirleri 2009, 2011, 2013 (milyar TL ve %) 96 Şekil 56: Kurumlar bazında yerel gelirlerin dağılımı, 2006-2013 (milyar TL) 97 Şekil 57: Bütçe gelirlerinin yüzdesi olarak cari denge, 2006-2011 97 Şekil 58: Yerel Yönetim Sektörünün Öz Kaynak Gelirleri, 2013 98 Şekil 59: Öz kaynak gelirlerinin bütçe gelirleri toplamı içindeki yüzdelik payı, 2006-2013 99 VI Şekil 60: Öz kaynak gelirlerinin yüzdesi olarak vergi ve ücretler, 2006-2013 99 Şekil 61: Öz kaynak gelirlerinin yüzdesi olarak emlak vergileri, 2006-2013 99 Şekil 62: GSYH’nın yüzdesi olarak emlak vergileri, 2012 100 Şekil 63: Belediyelerin Ücret Gelirleri, 2013 100 Şekil 64: Gelirler, Dengeler ve Giderler (2006-13) 106 Şekil 65: Transferlerin Dağılımı, 2013, milyar TL ve % 106 Şekil 66: Transferlerin, hibelerin ve bağışların bileşik hacmi içinde yerel yönetimlerin payları, 2013 (milyar TL) 107 Şekil 67: Altyapı Borç Stoku, Milyar TL ve %, 2013 108 Şekil 68: Yerel Yönetimlerin Kamu Yatırım Programı, 2006-2011 110 Şekil 69: Alt Ulusal Kamu Yatırım Programları, 2006-11 110 Şekil 70: İller Bankası KYP, 2006-2011 (milyon TL) 111 Şekil 71: İller Bankası’nın Belediyelere Sağladığı Krediler, 2013 112 Şekil 72: Yerel Yönetim Borçları, 2010 113 Şekil 73: Yerel Borç Stoku, 2006-2013 115 Şekil 74: Uzun Vadeli Banka Kredileri Stoku, 2006-2013 (milyar TL) 116 Şekil 75: Kısa Vadeli Banka Kredileri Stoku 116 Şekil 76: Kısa Vadeli Vadesi Geçmiş veya Ertelenmiş Vergi ve Yükümlülükler Stoku, 2006-2013, milyar TL 116 Şekil 77: Türkiye’de Kentsel Gelişimi Etkileyen Kurumlar 122 Şekil 78: İngiltere ve ABD’nin Seçilen Şehirlerinde Nüfus Eğilimleri, 2000-2005 128 Tablolar Listesi Tablo 1: Türkiye’deki Kentsel Yığınların Büyüklük Sınıfındaki Eğilimler 11 Tablo 2: Yeni İnşaat Şirketleri 30 Tablo 3: İllerin İhracat Performansı ve Sınır Kapılarına Erişim 39 Tablo 4: Granger Nedensellik Wald Testleri 43 Tablo 5: Uluslararası kanıtlar kuralların ve düzenlemelerin sadeleştirilmesinin mümkün olduğunu göstermektedir 60 Tablo 6: Türkiye’nin Seçilen Şehirlerindeki Kentsel Ulaşım Özelliklerinin Özeti 68 Tablo 7: Seçilen Tipik Hızlı Transit Sistemlerinin Karşılaştırması 78 Tablo 8: Çin’de Toplu Taşıma Teknolojisinin Seçimi için Kullanılan Kriterler 79 Tablo 9: İki Kademeli Yönetim Yapılarında Fonksiyonların Dağılımı 124 Tablo 10: Türkiye’de Planlama Kademeleri 130 VII Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Metin Kutuları Listesi Metin Kutusu 1: Türkiye’nin birinci nesil kentsel gelişim gündeminden ikinci nesil gündeme geçiş 3 Metin Kutusu 2: Şehirleşmeye ilişin Tarihsel Perspektif 13 Metin Kutusu 3: “Büyükşehir etkisinin” parametrik bir analizi 27 Metin Kutusu 4: Veriler ve Analiz Düzeyi 29 Metin Kutusu 5: Herfindahl-Hirschman Endeksi - Türkiye’de inşaat şirketlerinin konsantrasyonunun ölçülmesi 49 Metin Kutusu 6: Yeni çıkarılan Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanunun öne çıkan hükümleri 57 Metin Kutusu 7: Daha güvenli yapıların değeri 59 Metin Kutusu 8: Başka ülkeler de kentsel dönüşüm ve risk önleme üzerinde çalışıyor 63 Metin Kutusu 9: Bogota, Kolombiya’da Kadastro Güncellemesi 65 Metin Kutusu 10: Finlandiya – arazi değerleme için açık ve şeffaf kurumlar 65 Metin Kutusu 11: Hava kirliliğinin ve trafik kazalarının sağlık maliyetlerinin değerlendirmesi 72 Metin Kutusu 12: Brezilya’da Federal Kentsel Ulaşım Kurumu 89 Metin Kutusu 13: Belediye Katı Atık Hizmetleri için Özel Sektör Katılımının Sağlanması 125 VIII KISALTMALAR ADNKS Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi LOWESS Yerel olarak Ağırlıklandırılmış Dağılım Grafiği Düzlemesi BEEPS İş Ortamı ve İşletme Performansı Anketi LPI Lojistik Performans Endeksi BELDES Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi LRT Hafif Raylı Ulaşım BRICS Brezilya, Rusya, Hindistan, Çin ve Güney Afrika BKB Büyük Kentsel Bölge BRT Metrobüs MENA Orta Doğu ve Kuzey Afrika CAPRA Olasılıksal Risk Değerlendirme Girişimi KB Kalkınma Bakanlığı KV Kurumlar Vergisi ÇŞB Çevre ve Şehircilik Bakanlığı CVM Koşullu Değerleme Yöntemi MB Maliye Bakanlığı DG IPOL Dahili Politikalar Genel Müdürlüğü GTHB Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı DRM Afet Riski Yönetimi UDHB Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı EAAB Bogota Kamu Su Şirketi NLS Finlandiya Ulusal Arazi Araştırması EBRD Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası NMT Motorize Olmayan Trafik Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (Federal EBTU NUTS İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması Hükümet Kentsel Ulaşım Ajansı) EVD Elektronik Veri Değişimi OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı EGO Elektrik, Gaz ve Otobüs İşletmeleri Genel Müdürlüğü OLS Sıradan En Küçük Kare EKB Emlak Kredi Bankası ÖKG Özkaynak Gelirleri ESTRAM Eskişehir Hafif Raylı Sistem İşletmesi PER Kamu Harcama İncelemesi AB Avrupa Birliği KYP Kamu Yatırım Programı FAR Emsal Oranı GV Gelir Vergisi FSI Taban Mekan Endeksi SAGP Satın Alma Gücü Paritesi GAP Güneydoğu Anadolu Projesi TT Toplu Taşıma GSYH Gayrisafi Yurtiçi Hasıla RDP İmar Geliştirme Programı GFDRR Küresel Afet Riski Azaltma ve İyileştirme Fonu RICS Kraliyet Yeminli Topograflar Enstitüsü CBS Coğrafi Bilgi Sistemi AGO Aktif Getiri Oranı GLA Londra Büyükşehir Otoritesi ÖGO Özsermaye Getiri Oranı GWI Küresel Su İstihbaratı İÖİ İl Özel İdaresi HBA Hanehalkı Bütçe Anketi SUKAP Su ve Kanalizasyon Altyapı Projesi HHI Herfindahl-Hirschman Endeksi TAKBİS Tapu ve Kadastro Bilgi Sistemi IB İller Bankası TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi ICLEI Sürdürülebilirlik için Yerel Yönetimler TEDAŞ Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. BİT Bilgi ve İletişim Teknolojileri TKGM Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü UFK Uluslararası Finansal Kuruluş TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği İPKB İstanbul Proje Koordinasyon Birimi TOKİ Toplu Konut İdaresi Başkanlığı İSKİ İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi TL Türk Lirası AUS Akıllı Ulaşım Sistemleri TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu KENTGES Bütünleşik Kentsel Gelişme Stratejisi ve Eylem Planı UKOME Ulaşım Koordinasyon Merkezi KOSTAT Kore İstatistik Kurumu UMTA Kentsel Toplu Taşıma Kanunu KÖYDES Köy Altyapısını Destekleme Projesi BM Birleşmiş Milletler KOTI Kore Ulaştırma Enstitüsü USDOT ABD Ulaştırma Bakanlığı LFEPA Londra Yangın ve Acil Durum Planlama Kurumu KDV Katma Değer Vergisi YY Yerel Yönetim VSL İstatistiksel Ömür Değeri LN Doğal Logaritma DB Dünya Bankası Loi d’Oreintation des Transports Interieurs (Fransa Ulusal LOTI WDI Dünya Kalkınma Göstergeleri Ulaşım Yönlendirme Kanunu) IX Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi TEŞEKKÜR Türkiye’de Şehirleşmenin İncelenmesi, Stephen Karam (Takım Lideri ve Sürdürülebilir Kalkınma Program Lideri) öncülüğünde hazırlanmıştır ve Somik Lall, Baş Şehircilik Ekonomisti, GSURR; Nancy Lozano Gracia, Kıdemli Şehircilik Ekonomisti, GSURR; Jung Eun Oh, Kıdemli Kentsel Ulaşım Ekonomisti, ECSTR; Mihaly Kopanyi, Danışman, GTIDR; ve Marcel Ionescu-Heroiu, Kıdemli Sosyal Kalkınma Uzmanı, GSURR’dan oluşan ekibin yazılı katkı ve girdilerinden yararlanılmıştır. Önemli katkıda bulunan diğer Dünya Bankası personeli ve danışmanları arasında Basab Dasgupta, Henry Jewell, Elif Ayhan, Ken Gwilliam, William Wiseman, Esra Arıkan ve Ayberk Yılmaz da bulunmaktadır. Çalışma ekibi, raporun formatlandırılmasında sağladığı katkılar için Bilgen Kahraman’a ve sağladıkları teknik destek ve Tartışma Notu çalıştaylarının ve misyon çalışmalarının organizasyonundaki katkılarından dolayı Ülker Karamullaoğlu ve Elif Yükseker’e teşekkür eder. Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) rapora çalışmalarında girdi olarak yararlanılan önemli veri toplama ve analiz katkısı sağlamıştır. Özellikle, değerli katkılarından dolayı Emin Dedeoğlu, Emre Koyuncu, Tunga Köroğlu, Selçuk Sertesen, Esen Çağlar, Ozan Acar, Ülker Şener ve Aslı Çakın’a teşekkür eder. Rapor Sumila Gulyani’nin (Uygulama Yöneticisi, GSURR) genel rehberliği altında hazırlanmış olup Türkiye Ülke Direktörü Martin Raiser’in ve Avrupa ve Orta Asya Bölgesi Baş Ekonomisti Indermit Gill’in sağladığı rehberlik ve tavsiyeler önemli ölçüde yararlı olmuştur. Türkiye’de Şehirleşmenin İncelenmesi’nin hazırlanmasında ayrıca çeşitli aşamalarda Türkiye’deki kilit paydaşlardan alınan görüşler ve rehberlik oldukça yararlı olmuştur. Bunlar arasında TEPAV’ın ev sahipliğinde gerçekleştirilen ve ilk bulguların tartışıldığı ve bulguların odaklandırılması ve yanlış anlamaların düzeltilmesi için değerli katkıların sağlandığı Tartışma Notu Çalıştayı da yer almaktadır. Çalıştaylarda ve kilit paydaş görüşmelerinde kamu kurumları analiz ve bulgulara önemli katkılarda bulunmuştur: Kalkınma Bakanlığı (özellikle Mekansal ve Kentsel Gelişim Daire Başkanlığı ile Sürdürülebilir Kalkınma Daire Başkanlığı) bu raporu oluşturan beş ana tematik alan üzerinde odaklanılması yönündeki talebi başlatmıştır –şehir rekabet gücü, konut piyasaları, kentsel ulaşım, belediye finansmanı ve kurumlar arası koordinasyon; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü ile Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü ara raporlara ilişkin önemli geri bildirimler sağlayarak Dünya Bankası ekibi ile birlikte saha ziyaretlerine katılmış ve özellikle planlama konuları, arazi geliştirme mevzuatı ve uygulamaları konusunda tartışma oturumları gerçekleştirmiştir. Çalışma ekibi ayrıca sivil toplum kuruluşları ve düşünce kuruluşlarının katkı ve görüşlerinden de yararlanmıştır. Bu bağlamda, çalışma ekibi özellikle raporun ilk taslakları üzerinde ayrıntılı yazılı görüşler sunan Yusuf Işık’a teşekkür eder. Dünya Bankası bu görüşmelerde katkıda bulunan herkese teşekkür eder. Raporun kavram notu ve karar toplantısı gibi çeşitli hazırlık aşamalarında çalışma ekibine değerli rehberlik sağlayan Sameh Wahba (Uygulama Yöneticisi, GSURR), Dean Cira (Baş Şehircilik Uzmanı, GSURR), Carlos Pineura (Program Lideri, EASFP), Angelica Nunez (Kıdemli Şehircilik Uzmanı, GSURR) ve Mediha Ağar’ın (Kıdemli Ekonomist, ECSP4) bağımsız değerlendirme görüşleri oldukça yararlı olmuştur. Kamu-Özel Altyapı Danışmanlık Fonu (PPIAF) ve Sürdürülebilir Kentsel Gelişim için Çok Donörlü Vakıf Fonu tarafından cömert bir şekilde finansman desteği sağlanmıştır; bu finansman desteği olmadan bu raporun hazırlanması mümkün olmazdı. X ÖNSÖZ 2008 yılı, ilk kez dünya nüfusunun yarıdan fazlasının şehirlerde yaşamaya başlaması ile birlikte “kentsel yüzyıl” teriminin ortaya çıktığı tarihsel açıdan önemli bir yıl oldu. Bu kilometre taşı 2000 ile 2030 yılları arasında nüfusları 2 milyardan 4 milyara çıkması beklenen gelişmekte olan ülkelerdeki şehirler için çok daha önemliydi. Önümüzdeki on yıllarda şehirleşme sürecinin dünya genelinde etkisini arttırması ile birlikte birçok ülke ağırlıklı olarak kentsel ekonomilere dönüşecektir. Şehirler genellikle büyümenin ve sosyal ilerlemenin lokomotifidir, ancak hızlı şehirleşme her yerde yaşam standartlarının iyileşmesi ile sonuçlanmıyor. Birçok gelişmekte olan ülke için hızlı kentsel büyüme sürecinin kötü yönetilmesi yaşam koşullarının ve insan refahının kötüleşmesi anlamına gelebilirken, bu sürecin iyi yönetilmesi geçim kaynaklarının ve kalkınma sonuçlarının iyileşmesi anlamına gelebilir. Bu geç şehirleşen ülkeler için Türkiye değerli dersler sunmaktadır. Türkiye şehirleşmeye direnç göstermek yerine şehirleşmeyi kucaklamıştır. Türkiye piyasaların işlemesine olanak tanıyacak kamu politikalarını ve düzenleyici unsurları oluşturarak şehirleşmenin sunduğu potansiyelden yararlanabilmiş, böylelikle ölçülebilir ekonomik ve sosyal kazanımlar elde etmiş, kişi başına düşen gelir düzeyini yükseltebilmiş, yoksulluğu azaltabilmiş, konut arzını arttırabilmiş ve belediye hizmetlerinin kapsama oranlarında çarpıcı iyileşmeler kaydedebilmiştir. Bu kitap Türkiye’nin şehirleşme sürecinin gelişimini anlatmaktadır. Türkiye’nin son otuz yılda iki katına çıkan kentsel nüfusu karşısında alınan kritik politika önlemlerini ve gerçekleştirilen müdahaleleri vurgulamaktadır. Bu politika tercihleri arasında en fazla öne çıkanlar; büyüyen şehirlerin daha etkin bir şekilde yönetilmesini sağlayan büyükşehir belediyesi rejiminin kabul edilmesi, devletin aracılığıyla özel sektörle kurulan ortaklıklar yoluyla konut arzının arttırılması, ve Türkiye’nin geniş kara kütlesi ile dünyanın diğer bölgeleri arasında ticareti ve ticari değişimleri kolaylaştıran bağlayıcı altyapının ve insan yerleşimlerinin planlanmasıdır. Geleceğe baktığımızda, Türkiye’nin önümüzdeki yıllarda yüksek gelir statüsüne ulaşma amacı hiç şüphesiz ki şehirlere önemli bir rol yükleyecektir. Rapor, şehirlerin bu önemli rolü oynayabilmelerinin önündeki kritik zorlukları vurgulamakta ve ulusal - yerel kentsel politika koordinasyonunun geliştirilmesi, kentsel planlamanın güçlendirilmesi, kentsel ulaşım ve hareketliliğe yatırım yapılması ve sosyal uyumun sağlanması gibi sürdürülebilir şehirler için alınması gereken politika önlemlerini ortaya koymaktadır. Türkiye’nin şehirlerinin küresel beceriler için bir mıknatıs ve yenilikçilik ortamları haline gelebilmeleri için, şehir planlamacılarının ve politikacıların modern kentsel ekonominin artan karmaşıklığına uyum sağlamaları gerekecektir. Bu noktada Türkiye en ileri ülkelerdeki şehirlerin deneyimlerinden başarılı bir şekilde derler çıkarabilecektir. Büyük Amerikan Şehirlerinin Ölümü ve Yaşamı adlı kitabında Jane Jacobs’un belirttiği gibi, “Şehirler herkes için bir şey sunacak ise, bu ancak ve sadece herkes tarafından birlikte yaratıldıkları zaman mümkündür.” Martin Raiser Ede Jorge Ijjasz-Vasquez Dünya Bankası Türkiye Ülke Dünya Bankası Kıdemli Direktörü Direktörü Sosyal, Kentsel, Kırsal Kalkınma ve Afet Yönetimi Küresel Uygulama Grubu XI Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi XII Yönetici Özeti YÖNETİCİ ÖZETİ Giriş Şehirleşmenin ilk ve orta aşamalarındaki geliş- mekte olan ülkeler için Türkiye önemli dersler Son 70 yıllık dönemde Türkiye dünyadaki en sunmaktadır. Bu rapor geçtiğimiz yüzyılın ikinci dramatik ve dönüşümsel şehirleşme dene- yarısının başından günümüze kadar Türkiye’nin yimlerinden birini yaşamıştır. 1950’li yıllarda, dramatik demografik ve ekonomik dönüşümü- nispeten genç bir cumhuriyetin sanayileşme- nün göze çarpan özelliklerini kaydetmektedir. yi ve bunun bir gereği olarak nüfusun kentsel 1950’lerde şehirleşmenin ilk aşamalarından alanlarda yoğunlaştırılmasını teşvik etmeye şu andaki ileri şehirleşme düzeyine ilerleyen yönelik uyumlu çabalarına rağmen, Türkiye bü- Türkiye, bu sürecin nasıl gerçekleştiği, yığın yük ölçüde tarıma dayalı bir ekonomiye sahip ekonomilerinden nasıl yararlanmayı başardığı, olmaya devam etmiştir ve kentsel nüfus oranı baskılayıcı konut ihtiyaçlarının nasıl karşılan- yüzde 25’i geçmemiştir. Bugün şehirler ülke nü- dığı, altyapı hizmetlerinin nasıl sunulduğu ve fusunun yüzde 75’ten fazlasını barındırmakta aynı zamanda şehirleşmenin daha etkili yöne- ve ülkenin sanayi açısından rekabetçi ekonomi- tilmesi için ihtiyaç duyulan politika ve kurumsal sine önemli katkıda bulunmaktadır. Türkiye’yi düzenlemeler hakkında birçok gelişmekte olan başka birçok gelişmekte olan ülkeden ayıran ülke için genel bir bakış sunmaktadır. özelliği, mekânsal ve ekonomik dönüşümünün hızı, ölçeği ve coğrafi çeşitliliği ve belki de daha Türkiye’nin büyüme odaklı ve kapsayıcı şe- önemlisi kırsal alanlardan kentsel alanlara göçe hirleşme sürecine bazı faktörler katkıda bu- eşlik eden yığın ekonomilerinin faydalarından lunmuştur. İlk olarak, Türkiye piyasalarının iş- yararlanma yeteneği olmuştur. lemesine izin vermiştir: 1980’lerde ekonomik serbestleşmeyi teşvik eden politikalar yeni yer- Ekonomik büyüme ile kentleşmenin beraber li ve yabancı özel yatırım akışını çekmiştir ve bu hareket ettiği öngörülür ve Türkiye’nin şehir- kırsal göçmenler için yeni bir cazibe oluştura- leşme deneyimi bu ilkenin uygulamasını açık rak Türkiye’nin şehirlerinde yığın ekonomilerini bir şekilde göstermektedir. Dünya Kalkınma teşvik eden üretim ve tüketim piyasalarının bir- Raporu 2009’da (Ekonomik Coğrafyanın Ye- birine yakınlaşmasını sağlamıştır. İkinci olarak, niden Şekillendirilmesi) belirtildiği gibi, hiçbir 1984 yılında kabul edilen büyükşehir belediye- ülke şehirleşme olmadan orta gelirli ülke ka- si rejimi hızlı büyüyen şehirlerin tüm ekonomik tegorisine yükselememiştir ve hiçbir ülke canlı ayak izlerinin etkili bir şekilde yönetilebilmesi şehirler olmadan yüksek gelir kategorisine yük- için gerekli idari çerçeveyi sunmuştur. Üçüncü selememiştir. Türkiye’nin şehirleşme deneyimi olarak, hoşgörülü bir mülkiyet rejimi, kentler- bu gözlemi teyit etmektedir. Hızlı şehirleşme deki kamu arazileri üzerinde yaşayan gecekon- beraberinde üretim ve tüketim piyasalarının duculara yasal haklar tanımış ve bu da hem ha- yoğunlaşmasını getirmiş ve bu da Türkiye’nin nehalklarının hem de ilgili belediyelerin konut üretkenliği arttırıcı yığın ekonomilerine katkı- ve semt altyapılarına yatırım yapmalarını teşvik da bulunmuştur. Şehirleşme hızının en yüksek ederek hızla şehirleşen başka birçok gelişmekte olduğu ve sanayinin GSYH’ya katkısının yüzde olan ülkede yaygın bir şekilde görülen bakımsız 17,6’dan yüzde 27’ye, hizmetler sektörünün gecekondu yerleşim koşullarını önlemiştir. Dör- katkısının ise daha keskin bir şekilde yüzde düncü olarak, kamunun aracılık hizmetleri ile 26’dan neredeyse yüzde 64’e yükseldiği 1960- konut arzının arttırılmasına yönelik çabalar, ko- 2013 döneminde Türkiye ekonomisinde yaşa- nut stokunun hızla genişlemesine katkıda bu- nan yapısal değişimler bu durumu yansıtmak- lunan bir özel sektör tepkisini tetiklerken, talep tadır. Bu yapısal değişim ve üretkenlik artışları tarafında özellikle son on yıllık dönemde uza- son 30 yıl içerisinde Türkiye’nin vatandaşlarına yan vadelerle ipotekli konut finansmanı artmış önemli yararlar sağlamış, kişi başına düşen ve konut sektörünün piyasaya inmesine olanak GSYH neredeyse iki kat artışla 5.986 $’dan tanımıştır. Beşinci olarak, su, kanalizasyon ve (1980) 13.737 $’a (2013) yükselmiştir. diğer temel belediye hizmetlerine erişimin yay- 1 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi gınlaştırılmasını desteklemeye yönelik ulusal rının merkezleri olarak etkili bir şekilde yöne- programlar yoluyla yapılan müdahaleler, mali tilen şehirler olumlu ekonomik yayılma etkile- açıdan sıkıntılı yerel yönetimlerin (özellikle kü- rinden yararlanmayı sağlayabilir ve büyümeyi çük belediyeler, beldeler ve köyler) eşleştirme kısıtlayan, tıkanıklık maliyetlerine katkıda bulu- hibe destekleri sayesinde ulusal hizmet kapsa- nan ve şehirlerin yaşanabilirliğine zarar veren ma oranı hedeflerini yakalamalarına yardımcı olumsuz etkenleri önleyebilir veya en azından olmuştur. Altıncı olarak, belediye hizmetlerinin azaltabilir. piyasaya dayalı olarak fiyatlandırılmasını teşvik Bugün birçoğu “Anadolu Kaplanları” olarak eden politikalar, özel yatırımların çekilmesine bilinen Türkiye’nin ikincil şehirleri, ülkenin ve finansal yükün paylaşımına yönelik ortak- ikinci nesil kentsel gelişim gündeminin mer- lıkların oluşturulmasına yardımcı olurken, özel kezinde yer almaktadır. Türkiye’nin bugüne sektörün yönetim konusundaki bilgi birikimi kadarki şehirleşme deneyiminin çarpıcı özellik- hizmet sunumunda yenilikçilik ve verimlilik ar- lerinden birisi zaman içindeki coğrafi erişimi ve tışları sağlamıştır. kapsayıcılığıdır. İmalat ve hizmet sektörlerinde Türkiye’nin şehirleşmeyi ekonomik ve sosyal iş aramak ve bulmak için Türkiye’nin kırsal böl- ilerlemenin bir sürükleyicisi olarak kullanma- gelerinden şehirlerine göç eden insanlar sade- daki etkileyici başarılarına rağmen, yüksek ce göçü körüklemekle kalmamış aynı zamanda gelirli bir gelecek için yaşanabilir ve sürdürüle- özellikle son on yılda daha belirgin olmak üzere bilir şehirler oluşturmada karşı karşıya olduğu ülkenin yoksulluğu azaltma bağlamında önemli zorluklar eşit derecede önemlidir. Bu zorluklar kazanımlar elde etmesine yardımcı olmuştur. arasında; verimsiz kentsel yayılmanın önlen- Yeni işler yaratmanın ve kırsal alanlardan kent- mesi için koordinasyon ve kentsel planlamanın lere göçü absorbe etmenin maliyetinin büyük iyileştirilmesi, daha geniş sosyal kazanımlara bir kısmı Türkiye’nin üç büyük şehri olan İstan- yönelik ticari ilgiyi arttıracak kentsel yenileme bul, İzmir ve başkent Ankara tarafından üstle- politikalarının geliştirilmesi, büyüyen şehirlerin nilmiştir. Ancak son on yıllık dönemde (2000- çevresel ayak izlerinin kontrol altına alınması- 2010)ülkenin ikincil şehirlerinde de kentsel nın sağlanması ve sosyal içermeyi ve vatandaş büyümenin payı artmıştır. Söz konusu dönem- katılımını kolaylaştıran bir kentlilik kültürünün de İstanbul, İzmir ve Ankara’daki kentsel nüfus oluşturulması yer almaktadır. Bu rapor, Türki- payı azalırken, Bursa, Mersin, Kocaeli, Kayseri ye’nin bugüne kadar şehirleşme yönetiminde- ve Gaziantep gibi Anadolu yarımadası geneli- ki başarılarını incelemenin ötesinde, ülkenin ne yayılan diğer şehirlere yeni göç edenlerin ve önümüzdeki dönemde üst orta-gelir katego- bunları istihdam eden şirketlerin payı artmıştır. risinden yüksek gelir kategorisine geçişinde Son on yıllık dönemde şirketlerin bulunduğu kritik öneme sahip olacak “ikinci nesil” kentsel yerler ile ilgili veriler, ikincil şehirlerde şirket gelişim gündeminin çerçevesini oluşturmayı kurma eğiliminin ortaya çıktığını teyit etmek- amaçlamaktadır. tedir. Bu raporda bu eğilimler analiz edilmekte ve “Anadolu Kaplanları” olarak tabir edilen Tür- Anadolu Kaplanlarının Yükselişi: kiye’nin ikincil şehirlerinin yükselişine katkıda İkinci Nesil Kentsel Gelişim bulunan faktörler incelenmektedir. Gündeminin Doğuşu Türkiye’nin ikincil şehirleri hızlı bir şekilde 1960’lı yıllardan bu yana küresel olarak sa- büyürken, bu aynı zamanda yeni zorluklar dece 13 ülke orta gelir kategorisinden yüksek doğurmuştur; bu iki husus Türkiye’nin ikinci gelir kategorisine yükselmiştir ve bunların nesil şehirleşme gündemini belirlemektedir. neredeyse yarısı “Asya Kaplanları” olarak ni- Çoğu Anadolu Kaplanı ve ülkenin iç bölgelerin- telendirilen ülkelerdir. Bu ekonomilerin hepsi deki iller olmak üzere 14 adet belediye, Aralık için, Türkiye için de geçerli olduğu gibi, şehir- 2012’de Büyükşehir Belediye Kanununda yapı- leşmenin etkili bir şekilde yönetilmesi kritik bir lan (ve Mart 2014’te yürürlüğe giren) değişiklik rol oynamıştır ve oynamaya devam edecektir. ile büyükşehir belediyesi statüsüne yükseltildi Gerçekten de, yenilikçilik, üretkenlik artışı, ve böylelikle ülkedeki büyükşehir belediyeleri- gelişmiş kapsayıcılık ve iyileşen geçim koşulla- nin toplam sayısı 30’a yükseldi. Şimdi bu büyük- 2 Yönetici Özeti Metin Kutusu 1: Türkiye’nin birinci nesil kentsel gelişim gündeminden ikinci nesil gündemine geçiş Şehirleşmenin erken veya başlangıç aşamalarında, yani genellikle bir ülkenin şehirleşme oranı yüzde 5 sınırını geçmeden önce, devletin kentsel politikası yeni göç eden kişiler için temel konut olanaklarına yeterli erişimi sağlamanın yanı sıra, temel belediye altyapı hizmetlerinin kapsama oranının arttırılması ve erişim düzeylerinin (şehir içi yollar, su ve kanalizasyon şebekelerine erişim, katı atık toplama) yeterli olmasının sağlanması üzerinde odaklanmalıdır. Buna genellikle birinci nesil kentsel gelişim gündemi adı verilmektedir. Bu aşamayı geçen ve şu anda şehirleşmenin ileri aşamasında bulunan Türkiye’nin artık ikinci nesil kentsel gelişim gündemini kucaklaması gerekmektedir. Türkiye bugün hepsinin nüfusu 1 milyonun üzerinde olan ve 14’ü önemli ilave sorumluluklar yüklenerek yeni kurulmuş bulunan 30 büyükşehir belediyesine sahiptir. Bu şehirlerin büyüklüğü ve ölçeği; artan trafik sıkışıklıkları, daha geniş bir çevresel ayak izi ve artan altyapı ihtiyaçları ile baş edebilmek için yeni ve daha sofistike kentsel planlama ve yönetim sistemleri ile yasal olarak zorunlu kılınan il çevre düzeni planlarını ve alt planlarını hazırlayabilmek ve uygulayabilmek, yeni büyükşehir belediyesi su ve kanalizasyon idareleri kurabilmek ve zorunlu kılınan diğer sorumlulukları yerine getirebilmek için kurumsal kapasiteler gerektirecektir. Bu yeni ortaya çıkan zorluklar ışığında, Türkiye’nin ikinci nesil kentsel gelişim gündemi aşağıdaki temel politika konuları üzerinde odaklanmalıdır: • Yeni kurulan büyükşehir belediyelerinin teknik yardım, kapasite oluşturma desteği ve bu geçiş sürecini destekleyecek finansman desteği ile hedeflenmesi • Büyükşehir belediyelerinin, il çevre düzeni planlarını ve daha alt düzey planları hazırlamalarında uluslararası iyi uygulamalara göre desteklenmesi • Kentsel hareketliliği ve işe gidiş-geliş için özel araç ve taksiler yerine toplu taşıma seçeneklerinin kullanımını teşvik edecek toplu taşıma sistemlerine yatırım yapılması • Büyükşehir Belediyelerinin özkaynak gelir kaynaklarının artan harcama sorumlulukları ile ilişkilendirilmesi • Piyasaya dayalı finansmana erişimi ve zaman içinde KÖO fırsatlarını arttırmak için Büyükşehir Belediyelerinin kredi değerliğinin arttırılması • Kanıta dayalı politika oluşturma sürecini desteklemek için ulusal düzeyde ve şehir düzeyinde bilgi ve veri sistemlerinin ve bunların yanında politika formülasyonunu ve uygulamasını koordine etmek için kurumlar arası mekanizmaların (örn. Kentsel Gelişim Komisyonu) geliştirilmesi. şehir belediyelerinin her biri daha geniş bir ala- gelmektedir. Gelecekte çevresel, ekonomik ve na sahip, planlama sorumlulukları genişlemiş, sosyal açıdan sürdürülebilir yollarla sağlanacak görevleri artmış, ve ekonomik olarak planlan- kentsel büyümeyi – hem nüfus hem de bunun- ması, geliştirilmesi ve genişletilmesi gereken la ilişkili arazi tüketimi bakımından -- öngören yeni şirketleştirilmiş su idarelerine ve kentsel daha uzun vadeli planlama ufuklarına ihtiyaç ulaşım sistemlerine sahip bir şehri yönetme duyulacağını göstermektedir. Ayrıca farklı yö- zorluğu ile karşı karşıyadır. Bu gelişmeler, plan- netim düzeyleri arasında ve içerisinde sivil lama, bağlantı ve finansman odaklarını vurgu- toplum ve özel sektör ile daha ileri bir politika layan Şehirleşme İncelemesi Çerçevesini Türki- işbirliği ve kurumsal işbirliği ihtiyacını doğura- ye’nin ikinci nesil kentsel gelişim gündemi için caktır. Aynı zamanda, Türkiye’deki şehirlerin önemli bir dizi politikası haline getirmektedir. kentsel arazileri etkili bir şekilde değerleyebil- meleri ve yönetebilmeleri, daha geniş ölçekli Yeni Büyükşehir Belediyeleri için planlama ve daha karmaşık altyapı sistemleri sunabilme- yapmak temel bir öncelik olacaktır. Planlama, leri ve farklı büyükşehir ayak izleri bakımından ulusal ve yerel düzeyde politika oluşturma için arazi kullanım planlamasını altyapı hizmetleri bilgi girdisi sağlayacak verileri rutin bir şekilde ile koordine edebilmeleri için daha ileri ve so- toplamak, analiz etmek ve izlemek için ihti- fistike kurumsal araçlar ve planlama araçları yaç duyulan çabaların geliştirilmesi anlamına gerektirecektir. 3 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Konut piyasalarının işgücü piyasaları ile bağ- Ulusal rekabet gücüne katkıda lantılandırılması ve şehirlerde yaşayan insan- ların hareketliliğinde genel anlamda iyileş- bulunan faktörler olarak şehirler tirmelerin sağlanması, politika yapıcılar için Türkiye’nin ilk 16 büyükşehir belediyesi ülke ikinci önemli önceliği oluşturmaktadır. Türki- yüzölçümünün sadece yüzde 8’lik bir alanında ye’nin şehirler sistemindeki birçok şehir birbir- ülkede kayıtlı şirketlerin yüzde 80’ini barındır- leri arasında hava, kara ve demiryolu ağları ile maktadır. Bu ekonomik yoğunluk, üretim ve kurulmuş olan bağlantı altyapısından yararla- tüketim pazarlarını birbirine yakınlaştırarak ül- nırken, giderek büyüyen zorluk şehirlerin kendi içlerindeki bağlantıyı yönetmektir. Ekonomik kenin üretkenlik kazanımlarının arttırılmasına büyümenin yaşandığı tüm şehirlerde beklene- yardımcı olmuştur. Şaşırtıcı olmayan bir şekil- bileceği gibi, Türkiye’de motorizasyon oranları de, BIT (Bilgi ve İletişim Teknolojileri) sektörü- çarpıcı bir şekilde yükselmektedir. İnsanların nün yüzde 83’ü bu büyükşehir belediyelerinde işleri, kamu alanları, kurumlar ve tesisler ile bulunmaktadır ve Türkiye’nin yenilikçiliği arttır- olan bağlantıları sadece özel araçlara veya özel ma ve yüksek gelirli ülke statüsüne yükselme hizmet sağlayıcılara bırakılamaz. Bugün Tür- amaçlarının kritik bir unsurunu oluşturmaktadır. kiye’nin şehirlerinin çoğunda özel taksiler ve otobüsler işletilmekle ve artan talep karşısın- Son otuz yılda Türkiye’nin ekonomik kalkınma da önemli bir piyasa tepkisi oluşturmakla bir- ve şehirleşme süreçleri karşılıklı olarak birbir- likte, artık artan şehir nüfuslarının ihtiyaçları- lerini desteklemişlerdir. Türkiye söz konusu na cevap vermek ve artan tıkanıklık etkilerini dönemde yüksek ekonomik büyüme oranları azaltmak için sistematik toplu taşıma güzergah ile yüksek şehirleşme oranlarını birlikte başar- sistemlerine ve etkili trafik yönetim sistemleri- ma konusunda ortalamanın üzerinde bir per- ne ihtiyaç duyan 14 yeni büyükşehir belediyesi formans sergileyerek Çin, Malezya, Güney Kore daha mevcuttur. Etkili kentsel ulaşım sistemle- ve bazı Avrupa ülkeleri gibi elit ülkeler grubuna rinin aynı zamanda şehrin uzak bölgelerindeki düşük gelirli kesimlerin işlerine nasıl erişecek- katılmıştır. Bu özelliği, Türkiye’nin Avustralya, lerini ve örneğin toplu taşımaya daha fazla Avusturya, Şili ve Almanya gibi diğer ileri şehir- bağımlı olan kadınların güvenli, temiz ve ucuz leşmiş ülkeler ile benzer şekilde ve Bangladeş, ulaşım seçeneklerine nasıl erişeceklerini de Gambiya, Ürdün, Fas ve Suudi Arabistan gibi dikkate almaları gerekmektedir. bugüne kadar şehirleşme yönetiminde daha az Planların uygulanabilmesi ve bağlantının ge- başarılı olan ve şehirleşme sürecinin başlangıç liştirilebilmesi için, şehirlerin finansmanı Türk ve orta aşamalarındaki diğer ülkelerin aksine şehirleri için üçüncü öncelik alanını oluştur- yığın ekonomilerinin faydalarını arttırma yete- maktadır. Özellikle son yıllarda mevcut yerel neğini göstermektedir. yönetim harcama ödenekleri göz önüne alın- Türkiye’nin deneyimleri, şehirleşmenin eko- dığında merkezi yönetim transferleri güçlü ol- makla birlikte Türkiye’nin ikinci nesil kentsel nomik büyümeyi arttırmada gerekli olduğu gelişim gündemi büyüyen Türk şehirlerinde ancak yeterli olmadığı gözleminin altını çiz- daha büyük ölçekli yatırımların finansmanını mektedir. Şehirleşme farklı ülkelerde değişik gerektirecektir. Sermaye yatırımı planlamasının sonuçlar doğurmuştur. Bazı ülkeler buna di- geliştirilmesi ve toplu taşıma sistemleri, atıksu renç göstermeye çalışmıştır. Bazı ülkeler ise arıtma tesisleri ve yüksek çevre standartlarını şehirleşmenin yönetiminde güçlükler yaşamış karşılayan katı atık düzenli depolama tesisleri ve ciddi konut açıkları ve çok büyük gecekondu gibi büyükşehir belediyelerinin ihtiyaç duydu- yerleşimleri, bunaltıcı trafik tıkanıklıkları, artan ğu sağlam ve büyük ölçekli altyapı finansman suç oranları ve kentte yaşayanlar arasında eşit- projelerinin hazırlanması, şehirlerin finansma- sizlikler gibi sorunlarla karşılaşmışlardır. Bu ül- nını önümüzdeki dönemde Türkiye’nin üçüncü ana politika alanı haline getirecektir. Bu üç üst keler için Türkiye geleceğe dönük bir örnek teş- düzey politika alanı, önerilen spesifik politika kil etmektedir. Aslında, bu zorlukların birçoğu önlemleri ile birlikte raporun ilgili bölümlerin- Türkiye’de de kendini göstermiştir; bunlardan de daha ayrıntılı olarak incelenmekte ve aşağı- bazıları için çözüm bulunurken bazıları halen da kısaca özetlenmektedir. devam etmekte ve sıkıntı yaratmaktadır. 4 Yönetici Özeti Şehirlerin Rekabet Gücünün alışveriş merkezlerinin ve konut yerleşimlerinin şehrin mevcut arazi kullanım ve ulaşım plan- Arttırılması lama sistemleri ile bağlantılandırılması kritik Bu bölümde Türkiye’nin yığın ekonomilerin- zorluklar doğurmakta ve önemli tıkanıklık ma- den yararlanma konusunda bugüne kadar liyetlerine yol açmaktadır. Bu eğilim etkili arazi sergilediği etkileyici performans vurgulan- kullanım ve ulaşım ana planları hazırlanmaz ise makta ve Türkiye’nin büyükşehir belediyesi daha da kötüleşebilir. Arazi fiyatlandırması da rejiminin etkisi açık bir şekilde ortaya konul- büyük ölçüde bozulmakta ve şehir planlama- maktadır. Şirket verilerinin analizi kullanılarak, cılarına her zaman doğru sinyaller gönderme- şirketlerin kuruldukları yerler ile ilgili veriler in- mekte veya arazi kullanım planlaması için tu- celenmekte ve beklenebileceği gibi BİT sektö- tarlı ve güvenilir bir temel sunmamaktadır. Bu ründeki şirketlerin yoğunluğunun büyükşehir bakımdan, raporda büyümenin, şehir ekono- belediyelerinin olduğu şehir merkezlerinde art- misindeki değişimlerin ve şehir ayak izi gene- tığı kaydedilmektedir. Türkiye’nin büyükşehir linde şirket yerlerinin daha iyi öngörülebilmesi belediyelerinde önemli bir “büyükşehir etki- için Türkiye’deki şehirlerde planlama çabala- si” belgelenmektedir; büyükşehir belediyeleri rının arttırılması güçlü bir şekilde tavsiye edil- genel olarak büyükşehir olmayan belediyelere mektedir. Şehirlerin çevresindeki izole alanlar göre kişi başına daha fazla şirket çekmektedir. için “bölge imar planı” hazırlanmasını içeren Bu durum merkezi iş bölgelerine eşit uzaklıkta- mevcut uygulama sürdürülebilir gelişimin sağ- ki büyükşehir dışı belediye bölgeleri için dahi lanmasında tamamen yetersizdir. Büyükşehir geçerlidir, dolayısıyla açıklayıcı değişken olarak belediyelerinin sorumluluk ve yetki alanlarını şehir merkezinden uzaklık faktörünü de ekarte tüm il sınırlarını kapsayacak şekilde genişleten etmektedir. Büyükşehir belediyelerindeki yer- yeni Büyükşehir Belediyesi Kanununun, düzen- leşim yoğunluğu da Türkiye’deki diğer şehirlere siz şehirleşmeye ve Türkiye’nin bugünkü yoğun ve dünya genelindeki 1500 şehrin ortalaması- ve etkin kentsel formuna göre daha az etkin na göre daha yüksektir. Türkiye’nin büyükşehir arazi kullanımına katkıda bulunacağı yönünde belediyelerinin rekabet gücünün artmasında paralel bir kaygı mevcuttur. Özellikle yeni bü- insan sermayesi önemli bir rol oynamış ve özel- yükşehir belediyelerinde olmak üzere bu yeni likle en büyük üç şehirde olmak üzere daha ye- çarpık yapılaşma riskinin ortadan kaldırılabil- nilikçi ve özgün mal ve hizmetleri üretilmesini mesi için raporda entegre büyükşehir belediye sağlamıştır. planlamasının ve ulusal ve bölgesel stratejik, Ancak şehirlerin ekonomik kalkınma düzenle- ekonomik ve mekânsal gelişme planları ile uy- ri bölgeler arasında farklılık göstermektedir; gun bağlantıların sağlanması için uyumlu çalış- şirketler arasında çekirdek büyükşehir bölge- maların yapılması tavsiye edilmektedir. sinden çevreye doğru taşınma eğilimi artmak- Ayrıca, ülkenin batısındaki ve doğusunda- tadır. BİT sektörü hariç olmak üzere, imalat, ki şehirler arasında performans bakımından inşaat ve hizmet sektörleri arasında, yakınlık önemli dengesizlikler de bulunmaktadır. Do- kazanımları ile işgücü/arazi maliyeti hususları ğudaki şehirlerde insan sermayesi önemli bir arasındaki ödünleşimler düşünüldüğünde bek- eksikliktir ve bu şehirlerin piyasa baskılarına lenebileceği gibi büyükşehir belediyesi ayak izi karşılık verebilecek mal ve hizmet üretme ye- içerisinde dışarıya doğru bir göç yönünde açık teneklerini ve rekabet güçlerini aşağıya çek- bir eğilim gözlenmektedir. Bununla birlikte, mektedir. Öte yandan, Türkiye lojistik endeks bu eğilim birçok Türk şehrinin morfolojik ya- göstergelerinde genel anlamda makul ölçüde pısındaki ve karakterindeki görsel dönüşümü iyi bir performansa sahip iken, iş anketlerinin doğrulamaktadır; artık bu şehirlerin çoğunun de teyit ettiği gibi doğudaki şehirlerde bulunan dış çevresinde büyük ve yoğun yerleşimler şirketler çok daha yüksek maliyet engelleri ile oluşmaktadır. İyi hazırlanmış ve iyi uygulanan, karşılaşmaktadır. Doğudaki şehirler için daha kapsamlı ve entegre şehir planları olmadığı yüksek nitelikli insan sermayesi çekmeyi ve bu durumlarda bu daha şimdiden sorunlar oluş- işgücünü tutmayı amaçlayan stratejik planla- turmaya başlamıştır; bu yeni ofis parklarının, ma da dahil olmak üzere spesifik dengesizlikle- 5 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi rin hedeflenmesi ve aynı zamanda bu şehirler şim de dahil olmak üzere başlıca kırılganlıkların arasında maliyetleri düşürecek bağlantı alt- düşük gelirli hanehalkları üzerinde yoğunlaş- yapısı ile bağlantının güçlendirilmesi yoluyla tığını göstermektedir. Konut maliyetleri hem bu kilit zorlukların ele alınması gerekmektedir. mutlak bazda hem de nüfusun düşük gelirli Etkili planlamanın farklı ölçeklerde gerçekleşti- kesiminde hanehalkı gelirine oranı bakımından rilmesi ve farklı katmanlarda ve ulusal, bölge- yükselmektedir. Türkiye’de inşaat ruhsatı alma- sel ve il/belediye düzeylerinde farklı kurum- nın maliyeti, tamamlanması gereken adımların lar tarafından gerçekleştirilen planlamalar ile sayısı ve süresi de konut arzının önünde önem- uyumlaştırılması gerekmektedir. Bu politika li bir kısıt oluşturmaktadır. Türkiye’nin benzer önceliği Onuncu Ulusal Kalkınma Planında da ülkelerin oldukça altında bir performansa sa- belirtilmektedir ve sürdürülebilir şehir gelişi- hip olduğu bir alandır. TOKİ’nin özel sektörden minin sağlanmasında temel bir gereklilik ola- müteahhitler ile “gelir paylaşımı” yaklaşımını caktır. kullandığı konut arzı modeli, konut piyasasının daha düşük segmentlerine daha derin bir eri- Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun şimi engellemiştir; bazı kaynaklar düşük gelirli Fiyatlı Konutlara Erişimin hanehalklarının bugün TOKİ’nin konut arzının Arttırılması sadece yüzde 22’sinden yararlandığını belirt- mektedir. Bu bölümde, şehirleşme baskılarının diğer hız- lı şehirleşen ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de Türkiye’nin uygun fiyatlı konut gündemi çer- de konut piyasasında kırılganlıklara yol açtı- çevesindeki tavsiyeler arasında şunlar yer ğı ortaya konulmaktadır. Türkiye’deki politika almaktadır: (i) Şehir rekabet gücü ve konut yapıcılar tarafından 1980’li yıllardan itibaren maliyetleri bakımından zararları olan inşaat alınan spesifik önlemler, ölçek ve ticari işletme izinlerine ilişkin resmi kuralların ve düzenle- yapısında konut arzını sağlayarak bu soruna melerin gevşetilmesi; (ii) konut tedarikçileri cevap verilmesini sağlamıştır; burada Devletin arasında rekabetin arttırılması; (iii) gayrımen- koordinasyonu ve denetimi altında özel sektör kul değerleme sistemlerinin geliştirilmesi; (iv) katılımını sağlamak için TOKİ bir aracı olarak orta-uzun vadeli bir önlem olarak ipotekli ko- hareket etmiştir. Talep tarafında, ipotekli konut nut finansmanı koşullarının derinleştirilmesi finansmanı daha da geliştirilerek vadeleri uza- ve genişletilmesi ve bankacılık ihtiyati düzen- tılmış, bankaların piyasaya daha fazla inerek lemelerinin dikkate alınması; (v) düşük gelirli orta gelirli hanehalklarına ulaşmaları sağlan- konutların işgücü piyasalarına bağlantısı için mıştır. Kaçak yapılarda yaşayan vatandaşlara ulaştırma planlamasından ve yatırımlarından güvenli mülkiyet hakkı sağlanması için devlet yararlanılması; ve (vi) operasyonların şeffaflığı- tarafından aflar çıkarılmıştır; bu uygulamalar, nın arttırılmasına ve spesifik olarak kamu ara- kayıt dışılığın ve gecekondu yerleşimlerin kalıcı zi sübvansiyonlarının faydalarının düşük gelir bir sorun olduğu diğer gelişmekte olan ülkelere gruplarına yeterli ölçüde tahakkuk etmesinin göre kaçak yapılaşma alanlarının düzenli hale sağlanmasına ilişkin seçeneklerin değerlendi- getirilmesini sağlayarak temel altyapı hizmet- rilebilmesi amacıyla toplu konut arzına yöne- lerinin buralara götürülmesi ve kentsel yoksul lik TOKİ modelinin gözden geçirilmesi. Ayrıca, kesimler için konutların genel kalitesini iyileş- eğilimlerin izlenebilmesi ve kritik eksikliklerin tiren haneye özgü yatırımlar ile sonuçlanmıştır. ve parasal açıdan karşılanabilirlik sorunlarının Türkiye’nin konut baskısına karşı genel tepkisi yoğunlaştığı yerlerin tespit edilebilmesi için olumlu, zamanlaması hızlı şehirleşme dönem- konut piyasası verilerinin toplanması ve izlen- leri ile uyumlu olmakla birlikte, konut günde- mesi üzerinde daha fazla durulması tavsiye mi Hükümetteki karar vericiler için kritik bir edilmektedir. Son değinilen eylemin belediye- politika odağı olmaya devam etmektedir. Bu ler ile eşgüdüm içerisinde gerçekleştirilmesi rapordaki analizler konut talebi ile başlangıçla- gerekecektir; böylelikle tavsiye edilen kapsamlı rı arasında dokuz yıllık bir boşluk olduğunu ve entegre kentsel planlama çalışması altında ger- fiyat uygunluğu, yasal haklar, konut finansma- çekleştirilen anketler yoluyla ilgili veriler topla- nı, destekleyici altyapı ve gelir fırsatlarına eri- nabilecektir. 6 Yönetici Özeti Türkiye’deki Şehirler için Kentsel de sübvanse edildiği ve faaliyetlerinde veya maliyetlerin karşılanması bakımından hesap Ulaşım Neden Önemli? verebilirlik için uygun önlemlerin olmadığı gö- Bu bölümde Türkiye’nin artan motorizasyon rülmektedir. oranı ve yetersiz planlanan ve finanse edilen Kentsel ulaşım planlamasının ve kurumsal kentsel ulaşım sistemleri belgelenmektedir. yapısının iyileştirilmesi ihtiyacının ötesin- Türkiye’de motorizasyon oranlarının (1.000 kişi de, sürdürülebilir şehir hareketliliğini teşvik başına düşen otomobil sayısı) ortalama olarak eden ulusal bir çerçeve içerisinde standartla- ekonomik büyümenin iki katı hızla arttığı belir- ra ve maliyet etkililik ilkelerine ihtiyaç duyul- tilerek, hiçbir şey yapmamanın önemli maliyeti maktadır. Birçok şehir, finansal kaynaklardan vurgulanmaktadır. Bu artış oranı uluslararası böyle bir harcama yapılmasını haklı çıkarmak eğilimlere uygun olmakla birlikte, uyumlu po- için gerekli yolcu sayısına her zaman ulaşma- litika çabaları gösterilmediğinde şehir ulaşım yan yüksek maliyetli “vitrin” ulaşım sistemle- sistemlerindeki mevcut tıkanıklık maliyetlerini rini tercih etmiştir. Raporda, sermaye yatırımı daha da arttıracak ve bugün GSYH’nın yüzde planlamasına esas teşkil edecek şekilde uygun 3’ü olarak tahmin edilen düzeyin çok üzerinde ölçeklendirilmiş ve maliyet etkin kentsel ula- trafik kazası maliyeti doğuracaktır. Özel araçla şım sistemlerinin seçimine yönelik genel kıla- ulaşım ayrıca enerji açısından en verimsiz ula- vuz ilkeler sunulmaktadır. Otomobillerden çok şım şeklidir ve enerji için önemli bir talep yarat- insanlar için hareketliliğin sağlanmasına yö- maktadır (2022 yılına kadar mevcut seviyenin nelik bir odak değişimi Türkiye’deki şehirlerin 2,5 – 5 katına ulaşması beklenmektedir); bu kentsel ulaşım politikasındaki en son eğilimleri enerjide ithalata bağımlı bir ülke olan Türkiye yakalayabilmesine yardımcı olacak ve yayalaş- için ciddi sonuçlar doğuracaktır. tırmayı, bisiklet yollarının genişletilmesini ve Önümüzdeki süreç için dört adet geniş ön- özel araç kullanımı yerine toplu taşıma seçe- celikli politika alanı tespit edilmiştir. Kentsel neklerini teşvik edecek seçenekleri ön plana ulaşım planlama sisteminin revize edilmesine çıkaracaktır. Son olarak, sürdürülebilir kentsel büyük bir ihtiyaç duyulmaktadır ve bu da yeni haraketlilik sistemleri için ulusal bir çerçevenin standartlar, araçlar ve performans izleme gös- oluşturulmasında ulusal politika kurumlarının tergeleri gerektirmektedir. Şu anda Türkiye’de- kritik ancak henüz yerine getirilmemiş bir rolü ki birçok şehir fonksiyonel bir ulaşım ana planı bulunmaktadır. Ulusal politikalar ile yerel uygu- olmadan işlemektedir. Planlamanın yapıldığı lamalar arasındaki yetersiz bağlantılar, kentsel yerlerde de, konut ve iş piyasalarının birbirine ulaşım hizmetlerinin planlanması, finansmanı bağlanması ve şehrin ulaşım sisteminin arazi ve sürdürülebilir bir şekilde sunulması bağla- kullanım planlamasının omurgasını oluştur- mında kritik bir zorluğun altını çizmektedir. ması amaçları için arazi kullanım planlamasına uzanmamakta ve her ikisinin entegrasyonu için Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı bir girişim yapılmamaktadır. Bu eksikliğin te- Genel olarak, Türkiye’nin yönetim düzeyleri mel sebeplerinden birisi Türkiye’deki birçok şe- arasındaki finans sistemi sağlam olarak görül- hirde kurumsal yapının genel anlamda yetersiz mektedir; yerel yönetimlerin önemli düzeyde olmasıdır; mevcut UKOME’nin (Ulaşım Koordi- kaynak transferinden yararlandıkları ve bu nasyon Merkezi) etkili kentsel ulaşım sistemle- kaynak transferlerinin yerel yönetim gelirleri- ri planlamak, sunmak ve işletmek için gereken nin yarıdan fazlasını oluşturduğu görülmekte- hiçbir icrai görevi, finansal yönetim kontrolleri dir. Yerel yönetimlerin öz kaynak gelirleri her veya mekanizmaları ve araçları bulunmamak- zaman zayıf olmamakla birlikte, hizmet sunum tadır. Dolayısıyla, yaklaşık 30 yıl önce su idare- ihtiyaçlarına karşılık gelen doğrudan vergiler- lerinin belediyelerden ayrı birer birim haline den ziyade işletme ve gayrımenkul gelirlerine gelerek şirketleştiği ve faaliyetlerinde maliyet- büyük ölçüde bağımlıdır. Emlak vergileri tahsi- lerin karşılanması bakımından hesap verebilir latı özellikle zayıftır ve OECD ortalaması yüzde hale getirildiği su sektöründeki durumun ak- 1,9 iken GSYH içindeki payları yaklaşık yüzde sine, şehir ulaşım sistemlerinin yüksek düzey- 1,2’dir. Buna katkıda bulunan önemli bir fak- 7 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi tör, gayrımenkul değerinin yüzde birinin onda Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek ikisi olarak belirlenen emlak vergisi oranının için Kurumlar Arası Koordinasyon çok düşük olmasıdır –bu oran OECD ve AB ül- kelerinde yüzde 1’dir. Ayrıca, harcama tahsis Bu bölümde, Türkiye’de farklı yönetim düzey- sorumluluklarının (örneğin bu sorumlulukların lerindeki kurumlar arası ilişkilerin yönetimine önemli düzeyde olduğu büyükşehir belediyesi ilişkin zorluklar ele alınmaktadır: Planlama seviyesinde) gelir üreten kurumlardan ayrıştı- süreçlerindeki çok katmanlı sorumlulukların rılması söz konusudur (Büyükşehir Belediyeleri yönetilmesi ve özellikle de sosyoekonomik ve emlak vergisi tahsilatı gibi işlevler de dahil ol- mekânsal planlama bakımından fonksiyonla- rın koordinasyonunun sağlanması gibi. Türkiye mak üzere sınırlı özkaynak gelirlerine sahiptir merkeziyetçilikten uzaklaşmanın ilk aşamala- ya da hiç sahip değildir); bu durum mevcut rından bir ölçüde başarılı bir şekilde geçmiştir; vergi tabanından tam olarak yararlanmak için bunda ilk olarak 1984 yılında İstanbul’da başla- teşvik unsurlarının zayıf olduğunu göstermek- tılan ve şu anda toplam sayıları 30’a ulaşan bü- tedir. Ayrıca, özellikle ülkenin batısı ve doğusu yükşehir belediyesi rejiminin önemli bir katkısı arasında olmak üzere yerel gelir tabanındaki olmuştur. Bu rejim, büyükşehir alanı genelin- yatay dengesizlikler ve doğudaki şehirlerde de büyük ölçekli altyapı ve şehir sistemlerinin genellikle daha düşük olan ekonomik tabanı daha etkili bir şekilde yönetilmesine yardımcı dengelemek için mali transferlerin “eşitleme olmuştur.Ancak, büyükşehir belediyesi seviye- etkisinin” yetersizliği hakkında kaygılanmak sinin dışındaki politika koordinasyon çerçevesi için çeşitli sebepler mevcuttur. çok daha az oturmuştur ve bu Türkiye’nin ikinci nesil şehirleşme gündeminin ele alınmasında Şehirlerin finansman yapısının iyileştirilmesi- ihtiyaç duyulan bir adım olacaktır. ne yönelik politika tavsiyeleri arasında şunlar bulunmaktadır: (i) emlak vergilerinin tahsilatı Kurumlar arasındaki yatay, dikey ve çapraz için teşvikler ve gayrımenkul değerlemesi için koordinasyon mekanizmaları, özel sektörü ve yeni yöntemler getirerek belediyelerin mali sivil toplum kuruluşlarını da içine alan tüm transferlere olan bağımlılığının azaltılması ve politika seçeneklerini ve kurumsal seçenek- yerel yönetimlere emlak vergileri matrahının leri değerlendirmeye yönelik bir çerçeve ola- ve oranının belirlenmesinde belirli ölçüde bir rak gözden geçirilmektedir. AB’nin URBAN ve serbestlik tanınması; (ii) şu anda etkisi göz ardı URBACT programları ve İngiltere’nin eski üre- tim şehirlerinin yatırım ve insan sermayesi için edilebilir seviyede olan eşitleme amaçlı trans- yeni cazibe merkezleri olarak yeniden canlan- fer mekanizmasının gözden geçirilmesi ve eko- dırılmasını sağlamaya yönelik politikaları gibi, nomik tabanı düşük olan yerlerin yararlanabil- ülkelerin bu koordinasyon sorunlarını aşmak mesi için bir Blok Hibe veya Performans Hibesi için ne gibi girişimlerde bulunduklarını göster- sisteminin uygulamaya konulmasının düşünül- mek amacıyla iyi uygulama örnekleri paylaşıl- mesi; (iii) özellikle küçük belediyelerde olmak maktadır. üzere giderek büyüyen borç sorununun çözül- mesi ve finansal performansın iyileştirilmesi Spesifik politika tavsiyeleri arasında şunlar için bazı yerel yönetimler arasındaki belirgin bulunmaktadır: (i) çok çeşitli alanları kapsayan özellikleri düşünüldüğünde kentsel politikanın finansal sıkıntıların yapısının ve sebeplerinin daha iyi koordinasyonunu ve uygulanmasını daha ayrıntılı olarak analiz edilmesi; (iv) bele- sağlamaya yönelik kurumsal mekanizmaların diye kredi analiz ve risk modellerinin güncel- değerlendirilmesi – örneğin geçici bir komis- lenmesinde İller Bankası’na ve Hazine’ye, daha yon, komite veya çalışma grupları oluşturula- fazla belediyenin piyasaya dayalı finansmana bilir veya alternatif olarak Türkiye’nin yakın erişebilecek konuma gelebilmesi için finansal geçmişte oluşturduğu Bölgesel Kalkınma Yük- yönetim performanslarının geliştirilmesinde sek Kuruluna benzer şekilde modellenen uzun ikinci kademe büyükşehir belediyelerine des- süreli resmi yapılar oluşturulabilir; ve (ii) bilgi- tek sağlanması; ve (v) çoklu yönetim kademe- ye dayalı politika kararlarının alınabilmesi için leri arasında yerel sermaye yatırımı planlaması gereken verilerin toplanması ve analizi ve stan- ve programlamasının uyumlaştırılmasının sağ- dartlaştırılmış göstergelerin formülasyonu için lanması. bir kentsel veri platformunun oluşturulması. 8 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması BÖLÜM 1: ULUSAL BÜYÜME İÇİN BİR ŞEHİRLER SİSTEMİNİN OLUŞTURULMASI “Medeniyet düzeyi, insan toplumunun gelişi- Almanya gibi bazı şehirleşmiş Batı Avrupa ülke- minin kaçınılmaz bir sonucu olarak şehirlerin lerindeki oranlardan bile yüksektir. büyüklüğüne ve büyüme hızına göre tahmin Türkiye şehirleşmeyi kucaklamıştır. Benzer ül- edilebilir.” keler arasında sadece Kore Cumhuriyeti 1980- İbn Haldun, Mukaddime, 1377 2013 arasındaki dönemde daha yüksek bir şehirleşme oranı yakalarken, Hindistan halen çok gerilerdedir ve 1990’larda politika yapıcı- TÜRKİYE’DE ŞEHİRLEŞMENİN lar tarafından önemli girişimlerin yapıldığı Çin çarpıcı bir atılım yaşamaktadır (Şekil 2). 2012 BOYUTLARI VE HIZI itibariyle Türkiye’de şehirler ülke nüfusunun 600 yıldan daha uzun bir süre önce, önde neredeyse yüzde 75’ini oluşturan 57 milyon- gelen bir İslami düşünür ve modern sosyoloji dan fazla kişiye ev sahipliği yapmaktaydı. 2000 biliminin kurucusu olan İbn Haldun şehirlerin yılında bu oran sadece yüzde 64 idi (gelişmiş dönüşümsel yapısını ve medeniyetin ilerleme- ülkelerin oranlarından çok daha düşük). Türki- sine olan katkılarını övmüştür. Bu ölçü esas ye’nin kentsel nüfusu on yıllık dönemde ülke alındığında Türkiye iyi bir performans sergile- nüfus artış hızının üç katı yüksek bir hızla bü- miştir. Bugün Türkiye Avrupa’da en fazla şehir- yümüştür. 1980’den itibaren 30 yıllık dönemde leşmiş ülkelerden birisidir (Şekil 1). Büyük bir ortalama bileşik şehirleşme oranı yüzde 4’ün kentsel alanda ortalama nüfusu 1,1 milyondan üzerindedir. Kentsel büyümede, Türkiye’nin fazladır; bu Avrupa ortalamasının neredeyse iki kentsel nüfusunun yaklaşık yüzde 60’ını oluş- katıdır ve Avrupa ülkeleri arasındaki en yüksek turan ve diğer belediyelere göre üç kat daha rakamdır. Türkiye’deki Büyük Kentsel Alanlar hızlı büyüyen Türkiye’nin ilk 16 büyükşehir be- (BKA) içinde şehir merkezleri baskındır ve şe- lediyesi başı çekmiştir. Son 11 yılda yüzde 48 hir merkezleri ülke nüfusunun yüzde 34’üne ev büyüyen bu şehirlerin önümüzdeki 15 yılda bü- sahipliği yapmaktadır. Bu oran İngiltere veya yüklük olarak ikiye katlanması beklenmektedir. Şekil 1: Türkiye ile 26 AB Ülkesinin Ortalama Kentsel Alan Nüfus Büyüklüklerinin Karşılaştırması Kaynak: Peteri ve Sevinç (2011) 9 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 2: Türkiye’de ve Benzer Ülkelerde Kentsel Nüfus Paylarındaki Artış (1950-2015) 85% 75% 65% 55% Kentsel Nüfus Payı 45% 35% 25% 15% 5% 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Brezilya Kore Türkiye Güney Afrika Çin Hindistan Kaynak: Dünya Kalkınma Göstergeleri Türkiye’nin Şehirler Sistemi, farklı büyüklük- Zipf yasası olarak bilinen güç sıralaması ilkesini teki şehirlerin istikrarlı ve mantıksal bir sıra- takip etmektedir ve şehir büyüklüklerinin sı- lamasını göstermektedir. Nüfusu 11 milyon ralamasının anlaşılması ve kestirilmesi için de olan İstanbul kentsel manzarada öne çıkarken kullanılmıştır. Şehirler söz konusu olduğunda, Türkiye’nin kentsel nüfusunun yüzde 21’ini ba- bir şehrin nüfus büyüklüğü sıralamasındaki ye- rındırmaktadır. Aşağıdaki Tablo 1, Türkiye’nin rinin ve şehir nüfusunun doğal logaritması, bir şehirler sisteminin bir profilini sunmaktadır. ülkenin şehir büyüklüğü sıralamasındaki yerinin Tabloda görüldüğü gibi, nüfusları 1 ile 5 mil- log-lineer grafiğini verir. Türkiye’nin şehirlerine yon arasında değişen ve toplam nüfus içindeki uygulandığında, Zipf’in güç kanunu oldukça payları yüzde 24’ü bulan altı şehir daha bulun- açık bir şekilde ortaya çıkmaktadır. Türkiye’nin maktadır1. Şehir büyüklüklerinin asimetrik da- 2000 yılı için -1,01 olan Zipf katsayısı, Zipf yasa- ğılımı, küçük ve orta büyüklükteki şehirlerde sı ile öngörülen -1 katsayı değerine oldukça ya- büyümeyi arttırmayı isteyen politika yapıcılar kındır. 2011 yılı için katsayı -0,93’tür. Bir başka için önemli bir endişe kaynağı oluşturmaktadır. deyişle, Zipf yasasına göre sıralamadaki yerleri Bununla birlikte, şehir büyüklükleri ile ilgili bu ve büyüklükleri karşılaştırıldığında Türkiye’nin düzen aykırı bir durum değil, ülkeler arasında şehirleri arasında neredeyse mükemmel bir ve zaman içinde ampirik bir düzenliliktir. Yak- doğrusal ilişki bulunmaktadır. Şekil 3, en bü- laşık bir yüzyıl önce, Kingsley Zipf adında bir yük dokuz şehrinin Zipf Sıralama – Büyüklük dilbilimci bir kelimenin kullanımında çarpıcı bir Dağılımı 2010 yılında -1,04 olan Güney Kore ile düzen keşfetmiş ve bir kelimenin kullanım sıklı- karşılaştırıldığında Türkiye’nin nasıl daha iyi bir ğının sıklık tablosundaki yeri ile ters orantılı ol- konumda olduğunu göstermektedir. duğunu gözlemlemiştir. Bu ilişki, yaygın olarak 1 1955 yılına kadar, kentsel nüfusun yüzde 82’si nüfusu 500.000’den az olan kentsel yığınlarda yaşamaktaydı; sadece bir kentsel yığın 1 milyonun üzeri- nde nüfusa sahipti. 1965 ile 1980 arasında, nüfusu 1 ila 5 milyon arasında olan kentsel yığınların sayısı 3 yükselmiştir. O zamanlar bu büyük şehirler ülke nüfusunun yaklaşık yüzde 39’unu barındırmaktaydı (Tablo 1). 1980 ile 2000 arasındaki 20 yıllık dönemde, iki kentsel yığın daha 1 milyon nüfusa ulaşmıştır ve İstanbul’un nüfusu 5 milyonu aşmıştır (BM, 2012). 10 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması Tablo 1: Türkiye’deki Kentsel Yığınların Büyüklük Sınıfındaki Eğilimler Kentsel yığınların büyüklük sınıfı -1950 1950-60 1960-70 1970-80 1980-90 1990-2000 2000-10 10 milyon ve üzeri Yığın sayısı 1 Nüfus 10953 Kentsel nüfus yüzdesi             21 5 - 10 milyon arası Yığın sayısı 1 1 Nüfus 6552 8744 Kenstel nüfus yüzdesi         20 21   1 - 5 milyon arası Yığın sayısı 1 2 3 2 4 6 Nüfus 1453 4113 7504 4302 7699 12181 Kentsel nüfus yüzdesi   16 30 39 13 19 24 500 bin - 1 milyon arası Yığın sayısı 1 1 1 1 4 6 8 Nüfus 967 635 876 568 2829 3781 5109 Kentsel nüfus yüzdesi 18 7 6 3 9 9 10 500 binden az Nüfis 4294 6786 8570 11237 18363 20969 23038 Kentsel nüfus yüzdesi 82 76 63 58 57 51 45 Şekil 3: Zipf’in Şehir Sıralama - Büyüklük Yasası (a) Türkiye’nin Sıralama – Büyüklük Dağılımı (2000 ve 2011) 4.5 4.0 3.5 Şehir Sıralaması Log. 3.0 2.5 2.0 1.5 y = -0.9341x + 15.766 1.0 R² = 0.9237 0.5 y = -1.0125x + 16.799 0.0 R² = 0.9091 11 12 13 14 15 16 17 Şehir Büyüklüğü Log. 2012 2000 Lineer (2012) Lineer (2000) (b) Güney Kore’nin Sıralama – Büyüklük Dağılımı (2010) 2.5 2.0 Şehir Sıralaması Log., 2010 1.5 1.0 y = -1.0365x + 16.568 R² = 0.9455 0.5 0.0 13.5 14.0 14.5 15.0 15.5 16.0 16.5 -0.5 Şehir Büyüklüğü Log., 2010 Kaynak: KOSTAT, 2013 Kore istatistikleri, DB personeli hesaplamaları 11 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi KÜRESEL ŞEHİRLEŞME gelirli ülke kategorisine yükselememiştir ve hiçbir ülke canlı şehirler olmadan yüksek gelir EĞİLİMLERİNDE TÜRKİYE’NİN kategorisine yükselememiştir”. Ancak birçok KONUMLANDIRILMASI ülke şehirleşmeye direnmektedir. Şehirleşme- Hızlı şehirleşme, gelişmekte olan ülkelerdeki nin yönetilemez olduğunu, tıkanıklık maliyet- son eğilimlerin en çarpıcı özelliklerinden biri- leri getirdiğini, toplumsal düzeni bozduğunu, sidir. Gelişmekte olan ülkeler bugün gelişmiş suç ve şiddet oranlarını yükselttiğini düşün- ülkelerin yaklaşık yüz yıl önceki şehirleşme hız- mektedirler. Türkiye’nin şehirleşme deneyimi, larına benzer hızlarda şehirleşmektedir. Ortala- özellikle gizli şehirleşen ülkeler için olmak üze- ma olarak, günümüzün gelişmiş ülkeleri 1880 re diğer gelişmekte olan ülkelere ne gibi fikir- ile 1900 arasında kentsel nüfus oranlarını yüz- lersunabilir? Bu soruyu cevaplayabilmek için de 7,7 arttırmışlardır; bugünkü gelişmekte olan öncelikle bazı BRIC ülkelerinin deneyimlerini ülkeler ise 1985 ile 2005 arasında kentsel nüfus inceleyelim2. oranlarını yüzde 8 arttırmışlardır (Dünya Ban- Şehirleşmeye karşı farklı politika cevapları kası, 2008). Ancak gelişmekte olan ülkelerdeki farklı sonuçlar doğurur: Çin örneği. Çin’de ha- politika yapıcılar bugün şehirleşmenin olumlu kim olan Hokou sistemi, insanları bulundukları ve olumsuz yönleri hakkında farklı görüşlere yerlere bağlayan bir hanehalkı kayıt sistemidir. sahipler. Bu sistemin köklerinin MÖ 2100’lere kadar Perde Arkası: Şehirleşme ve Getirdiği Mem- uzanan Xia Hanedanının aile kayıt sistemine nuniyetsizlikler. Şehirleşme 21. yüzyılın en dayandığı iddia edilmektedir. 1950’lerin sonla- fazla endişelendirici kalkınma zorluklarından rına kadar bu sistem Komünist rejim tarafından birisidir. Bazıları şehirleşmenin günümüzde ge- kamuya ait işletmeleri desteklemek amacıyla lişmekte olan ülkelerdeki politika yapıcılar için işgücü piyasalarını düzenlemenin bir aracı ola- en önemli politika arenası olduğunu savunabi- rak kullanılmıştır. Kayıtlı oldukları Hokou alanı- lirler. Demografik projeksiyonlar önümüzdeki nın dışında yaşayan aileler hububat istihkakla- 20 yılda nüfus artışının yüzde 90’ının şehirler- rını, eğitim ve sağlık yardımlarını alamamakta de gerçekleşeceğini öngörerek bu iddiayı des- ve işverenler tarafından sağlanan lojman im- teklemektedir. İngiltere ve Fransa gibi ülkelerin kanlarından yararlanamamaktaydı. Bu elbette şehirleşme karşısında yaşadıkları zorluklar göz insanların kayıtlı oldukları yerlerde yaşama- önüne alındığında (Metin Kutusu 2), şehirleş- ları üzerinde etkili olmuştu. Kısacası, insanla- menin artan hızı gelişmekte olan ülkeler için rın devlet tarafından sağlanan desteklerden olumlu bir sinyal midir, yoksa kalkınma önünde yararlanabilmeleri, kayıtlı oldukları yerlerde bir başka engel midir? yaşamalarına bağlıydı. 1990’lardaki ekonomik serbestleşme ve insanların bu sınırlamalar içe- Şehirleşme politika yapıcılar için bir açmaz su- risinde dahi köylerden şehirlere göç etmeleri nuyor. Ekonomi bilimi şehirleşmenin kalkınma ile birlikte gerçekleştirilen bir dizi reform ve ve büyüme için en önemli unsurlar olarak üre- yasal düzenleme yoluyla, Çin tamamen bırak- tim ve tüketim piyasalarının yakınlaştırılması, masa da Hokou sistemini gevşetmeye başlamış etkileşimleri arttırabilecek insan sermayesinin ve 1990’lı yıllardan itibaren şehirleşmede daha yoğunlaştırılması, bilgi birikiminin ve yenilik- önce görülmemiş bir artışın önünü açmıştır. Bu çiliğin paylaşımı yoluyla, ihtiyaç duyulan --ve durum Çin’in üretiminde ve rekabet gücünde sanayileşmeyi mümkün kılan-- yığın ekonomi- son 25 yılda görülen yükselişini sağlamıştır. lerini beraberinde getireceğini söylemektedir. Dünya Kalkınma Raporu 2009’da (Ekonomik Rusya’da şehirleşme desteklenmiştir ancak Coğrafyanın Yeniden Şekillendirilmesi) belirtil- bu sonuçta iflas eden kamu işletmelerinin et- diği gibi, “hiçbir ülke şehirleşme olmadan orta rafında gerçekleştirilmiştir. Rusya’daki Komü- 2 BRICS, hızlı büyüyen bir gelişmekte olan ülkeler veya yükselen piyasa ekonomileri grubu olarak Brezilya, Rusya, Hindistan, Çin ve Güney Afrika için yaygın olarak kullanılan bir kısaltmadır. Bu ülkelerin hepsi G20 üyesidir ve bölgesel veya uluslararası ilişkilerde önemli etkiye sahiptir. BRICS ülkeleri Türkiye için önemli bir karşılaştırma grubu oluşturmaktadır. 12 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması Metin Kutusu 2: Şehirleşmeye İlişkin Tarihsel Perspektif4 Türkiye’nin şehirleşme deneyiminin olumlu yönlerini değerlendirmek için, öncelikle İngiltere ve Fransa’daki öncüllerini incelemek gerekir. Türkiye’ye benzer şekilde, İngiltere ve Fransa’da kentsel nüfus artışlarındaki hızlanma 19. yüzyılın başlarında yaşadıkları sanayi devrimleri ile rastlaşmıştır. Her iki ülke de şehirlere yeni göç dalgaları için hazırlıklı değildi. İngiltere’nin deneyimi özellikle sertti: şehirlerinde kolera salgınları oldukça yaygındı. İngiltere’nin şehirlerindeki 1.000 kişi başına kaba ölüm oranı kırsal alanlara göre 5,6 kişi daha yüksekti ve bebek ölüm oranları İngiltere’nin kırsal iç bölgelerine göre yüzde 25-50 daha yüksekti. Bu sebeplerle “katil şehirler” olarak adlandırılmaktaydılar. İngiltere’nin zorlu kentsel geçiş sürecinin önemli faktörlerinden birisi altyapıya yetersiz yatırım yapılmasıydı. Williamson’a (1990) göre, sanayileşmenin ve kentsel büyümenin ortasında, İngiltere’de sosyal sabit sermaye stoku 1830’a kadar olan 70 yıllık süreçte aslında düşmüştür. Fransa’daki deneyim de daha iyi değildi. Paris’in nüfusu 19. yüzyılda 50 yıllık dönemde iki katına çıkmıştır ve bunun sonucunda altyapı ve konutlar yeni göçmenlerin ihtiyaçlarını karşılamada yetersiz kalmış, şehirdeki mevcut nüfus için de yaşam koşulları sefil hale gelmiştir. Şehirde üç ayrı kolera salgını yaşanmış ve bunların 1832 yılında yaşanan en kötüsü 20.000 kişinin, yani şehir nüfusunun yüzde 3’ünün, hayatını kaybetmesine yol açmıştır. Şehirleşme ile ilgili bu iki tarihsel perspektif, kentsel bir toplum için gerekli altyapı yatırımlarına yönelik finansmana erişime ve etkili şehir planlamasına duyulan ihtiyacın altını çizmektedir. nist rejim döneminde, şehirleşme sanayileş- çıkarırsanız çıkarın, önemli insan sermayesine menin önel bir unsuru olarak kabul edilmiştir rağmen Hindistan şehirleşme oranı bakımın- ve Çin’deki duruma oldukça benzer şekilde iş- dan BRIC ülkelerinin ve diğer gelişmekte olan gücü piyasaları kamuya ait işletmelerin destek- ülkelerin çok gerisinde kalmıştır. Muhtemelen lenmesi için devlet tarafından güçlü bir şekilde bu varsayım ile şekillenen diğer güçler de etkili biçimlendirilmiştir. Bununla birlikte, Rusya’da olmuştur. Örneğin Bombay emsal oranını3 bi- kentsel yerleşimler ve şehirleşme devletin sa- linçli olarak düşürmüştür ve bunun sonucunda nayileşmeyi teşvik etme politikasının temel bugün oldukça düz ve yayılmış bir şehir ortaya bir unsuru olarak görülmüştür ve ülke gene- çıkmıştır. Emsal oranı ilk olarak 1960 yılında 4,5 linde bir zamanlar devlet güdümlü ekonomi- olarak uygulamaya konulmuştur; ancak Bom- nin omurgasını oluşturan devlet tarafından bay 1991 yılında bu oranı şehir merkezinde oluşturulan işletmeler etrafında planlanmıştır. 1,33’e ve banliyölerde 1’e indirmiştir. Bir kar- 1990’lı yıllarda Rusya ekonomisinin serbestleş- şılaştırma yapacak olursak, New York, Tokyo, tirilmesi ile birlikte, kamuya ait işletmelerden Hong Kong ve Şangay gibi şehirler 10 ile 15 ara- hızla vazgeçilmiş ve bunların kentsel ev sahip- sında emsal oranlarına sahiptir. Bu şehrin arazi leri –“mono şehirler” veya “tek şehirler” ola- rak adlandırılmaktaydılar- bugün “küçülen şe- piyasasında bozucu bir etki yaratmış ve konut hirler” olarak tanımlanmaya başlamıştır; yani maliyetlerini sarsıcı düzeylere yükseltmiştir. ekonomik işlevi değişen, küçülen ve nüfus ta- Bugün Bombay’da emlak fiyatları Manhattan banını kaybedecek noktaya gelen şehirler. ile yarışır düzeydedir ve şehir bugün dünyanın en büyük gecekondu bölgelerinden birisine Bazı ülkeler geleneksel değerlerini yok eden sahiptir (Dharavi). Şehrin iki bölgesi arasında bir güç olarak gördükleri şehirleşmeye di- seyahat etmek trafiğin yoğun olduğu saatlerde renmektedir. Gandhi “Hindistan’ın geleceği iki saatten fazla zaman almakta ve bu durum köylerinde yatmaktadır” dediğinde yanılmış tıkanıklıklara yol açmaktadır. mıydı, yoksa gelecek nesiller bunu yanlış mı yorumlamıştı? Gandhi’nin sözünden ne anlam 3 Emsal oranı, binanın toplam kat alanının, üzerine inşa edildiği arazi parselinin büyüklüğüne oranıdır. 4 Kaynak: Williamson (1990). Şehirleşme ve Büyüme, Büyüme Kalkınma Komisyonu, 2009’dan alıntılanmıştır. 13 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi ŞEHİRLERİN EKONOMİK YATKINLIĞI de, Türkiye ekonomisinde sanayinin payı yüz- de 17,6’dan yüzde 27’ye, hizmet sektörünün Türkiye’nin dramatik demografik dönüşü- payı ise çarpıcı bir şekilde yüzde 26,4’ten ne- münden hangi politika sonuçları çıkarılabilir? redeyse yüzde 64’e yükselmiştir. Kişi başına dü- Türkiye’nin deneyimlerinden çıkarılan hangi şen GSYH6 1980 ile 2012 arasında 5.986 $’dan dersler şehirleşmenin erken aşamalarındaki 13.737 $’a yükselmiştir. Bugün Türkiye’nin diğer gelişmekte olan ülkeler için faydalı ola- gayrısafi katma değerinin yaklaşık yüzde 92’si bilir? Çıkarılan en önemli ders, genel anlam- şehirlerde üretilmektedir ve son on yılda yok- da Türkiye’nin ekonomik büyümeyi sağlamak sulluktaki çarpıcı ve istikrarlı düşüş ile birlikte için şehirleşmeyi kaldıraç olarak kullanabilmiş çoğu insani kalkınma göstergesinde yükseliş olmasıdır. Türkiye’nin şehirleşme deneyimi di- kaydedilmiştir. ğer benzer ülkeler ile karşılaştırıldığında, aynı zamanda şehirlerin yığın ekonomilerinin yarar- Türkiye yığın ekonomilerinden yararlanan lanabilmelerini sağlayan şehirleşme politikala- klasik bir ülke örneği oluşturmaktadır. Esas rının önemi ön plana çıkmaktadır. olarak, şehirleşme ve ekonomik büyüme pa- ralel ilerler (Spence, 2009) ve Türkiye’nin kal- Tarihsel olarak, şehirleşme ile yoksulluk ve kınma deneyimi bunu keskin bir şekilde ortaya eşitsizliklerdeki azalma ve hizmetlere erişim koymaktadır. Şekil 4 Türkiye’nin genel büyüme düzeylerindeki artış arasında güçlü bir bağıntı performansına önemli katkıda bulunan yığın vardır5. Türkiye bu küresel olgunun uygulama- ekonomilerinden nasıl yararlanabildiğini açık daki güçlü bir örneğini sunmaktadır. Son altmış bir şekilde göstermektedir. Şekilde, Türkiye’nin yıllık dönemde, Türkiye yapısal ve demografik ekonomik performansı (kişi başına düşen GS- olarak büyük ölçüde tarımsal bir ekonomiden YH’daki artış bazında) 1980-2012 döneminde bugünkü küresel olarak rekabetçi bir sanayi kentsel nüfus oranındaki artış ile birlikte ölçül- ekonomisine dönüşmüştür. Ülkenin 1960 ile mektedir. Verilerin mevcut olduğu başka ül- 2013 arasındaki en hızlı şehirleşme dönemin- keler ile karşılaştırıldığında, Türkiye en yüksek Şekil 4: Şehirleşme Oranı ve Kişi Başına Düşen GSYH Değişimleri Bakımından Ülke Performanslarının Küresel Haritası (1980 - 2012) 50% BWA DY YY Kentsel Nüfustaki Değişim (toplamın %’si olarak) 40% GAB MYS GMB IDN CHN 30% BTN KOR TUR (yüzdelik puan olarak) JOR PRY ALB NGA PRT NLD 20% SAU MAR BRA CHE JPN TUN BGR FRA CYP FIN BGD 10% PAK HUN CHL NOR ROM GRC ITA AUS ESP USA SWZ DEU 0% BLZ BEL AUT LCA -10% -20% DD YD -10,000 -5,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 Kişi başına düşen GSYH’daki mutlak değişim, 1980 - 2012, (sabit 2005 uluslararası $) Kaynak: Dünya Kalkınma Göstergeleri 5 Bakınız Ravallion ve diğerleri (2007) ve Spence (2009) 6 Kişi başına düşen GSYH, Dünya Kalkınma Göstergelerinde sunulan 2005 uluslararası sabit dolar bazındaki değerdir. Kişi başına düşen gelirin bir başka ölçüsü de, sabit ABD$ bazında kişi başına düşen nominal GSYH’dır – 1980’de 1.567$ iken 2012’de 10.666$ olmuştur. 14 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması performans gösterenler arasında yer almakta- nemde evrilmeye başlamıştır ve “Anadolu Kap- dır. Türkiye’nin yer aldığı YY (Yüksek Şehirleşme lanlarının” doğmasına yol açmıştır. Şekil 5’te ve Yüksek Kişi Başına GSYH Artışı) Kadranı, her görüldüğü gibi, Türkiye’nin en büyük kentsel yı- iki ölçüde de ortalamanın üzerinde performan- ğınlarının –İstanbul, Anlara ve İzmir- nüfusları- sa sahip olan ve yığın ekonomilerinden yararla- nın Türkiye’nin toplam kentsel nüfusu içindeki nan Çin, Malezya ve Güney Kore gibi ekonomi- payları geçtiğimiz on yıllık dönemde azalmaya leri temsil etmektedir. Öte yandan, DY ( Düşük başlamıştır. Diğerlerinin yanında Mersin, Ga- Kişi Başına GSYH Artışı/ Yüksek Şehirleşme) ziantep, Kocaeli ve Kayseri gibi “Anadolu Kap- Kadranı Türkiye ile aynı dönemde hızlı şehir- lanları” olarak nitelenen şehirler söz konusu leşen ancak şehirleşmeden tam olarak fayda- dönemde kentsel nüfus içindeki paylarını art- lanamayan ülkeleri temsil etmektedir –örne- tırmışlardır ve günümüze kadar ılımlı bir nüfus ğin bazı Afrika ülkeleri. YD (Yüksek Kişi Başına artışı yaşamaya devam etmişlerdir. GSYH Artışı / Düşük Şehirleşme) kadranındaki Anadolu Kaplanları arasındaki bu demografik ülkeler tipik olarak “sabit durum” modeli sun- büyüme, eşit derecede etkileyici bir ekonomik maktadır veya kentsel büyüme süreçleri büyük büyümeye katkıda bulunmuştur. Türkiye’nin ölçüde 1980 öncesinde gerçekleşen ancak yı- ikincil şehirleri sadece demografik açıdan değil ğın ekonomilerinden faydalanmaya devam ekonomik açıdan da daha hızlı büyümektedir. eden ileri şehirleşen ülkelerdir. DD Kadranı Şekil 5’te beklenebileceği gibi İstanbul, Anka- şehirleşmenin erken aşamalarında olan (veya ra, İzmir ve Antalya gibi şehirlerin kişi başına şehirleşmeden geri dönen) ve ulusal ekonomik düşen gayrısafi katma değer bakımından diğer büyümeye katkı veren önemli unsurlardan biri- şehirleri epey önünde olduğu görülmekle bir- si olarak yığın ekonomilerinden henüz tam ola- likte, Anadolu Kaplanlarının birçoğu bu şehirle- rak yararlanamayan ülkeleri temsil etmektedir. ri yakalamak üzeredir. 2004-2011 döneminde Geçtiğimiz yüzyılın büyük bir bölümünde Tür- özellikle Mardin olmak üzere Gaziantep, Sam- kiye’nin ekonomik büyümesini ülkenin büyük sun, Malatya ve Trabzon gibi şehirler kişi ba- şehirleri sürüklemiştir. Ancak Türkiye’nin şe- şına düşen gayrısafi katma değer bakımından hirler sistemi özellikle geçtiğimiz on yıllık dö- en yüksek artışı yaşandığı şehirler arasındadır. Şekil 5: Türkiye’nin Seçilen Şehirleri için Toplam Nüfus Payları, 2000 ve 2012 45% 40% Toplam Büyükşehir Belediyesi 35% Nüfusunun Yüzdelik Payı 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% İzmir Antalya Konya Adana Diyarbakır Kayseri Gaziantep Bursa Ankara Sakarya Kocaeli İstanbul Eskişehir Samsun Mersin Erzurum 2000 2012 Kaynak: TÜİK 2000 Nüfus Sayımı Verileri ve ADNKS (2012). Dünya Bankası ekibi hesaplamaları. Not: 2000 ile 2012 yılları arasında Kocaeli’nin nüfus payındaki keskin artış kısmen 2004 yılında 5216 sayılı Büyükşehir belediyesi Kanunu ile Büyükşehir Belediyesinin il sınırlarını kapsayacak şekilde genişletilmesi ile açıklanmaktadır. 15 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 6: NUTS 2 Bölgeleri Bazında Gayrısafi Katma Değer, 2004-2011 9% Kişi başına düşen reel katma değerdeki artış, 2004-2011 MAR 8% 7% ( Yıllık ortalama Bileşik Artış Oranları) 6% MAN 5% ERZ BAL AGR MAL KIR TEK SAM VAN HAT TRA 4% GAZ KAYKON KOC SAN TR ADA ANK IZM BUR IST 3% ANT ZON AYD 2% KAS R² = 0.2599 1% 300 400 500 600 700 800 900 1,000 1,100 1,200 1,300 1,400 1,500 1,600 1,700 1,800 2004 yılında kişi başına düşen reel gayrisafi katma değer Kaynak: TÜİK, DB personeli hesaplamaları Not: ADA=Adana, Mersin; AGR=Ağrı, Kars, Iğdır, Ardahan; ANK=Ankara; ANT=Antalya, Isparta, Burdur; AYD=Aydın, Denizli, Muğla; BAL=Balıkesir, Çanakkale; BUR=Bursa, Eskişehir, Bilecik; ERZ=Erzurum, Erzincan, Bayburt; GAZ=Gaziantep, Adıyaman, Kilis; HAT=Hatay, Kahramanmaraş, Osmaniye; IST=İstanbul; IZM=İzmir; KAS=Kastamonu, Çankırı, Sinop; KAY=Kayseri, Sivas, Yozgat; KIR=Kırıkkale, Aksaray, Niğde, Nevşehir, Kırşehir; KOC=Kocaeli, Sakarya, Düzce, Bolu, Yalova; KON=Konya, Karaman; MAL=Malatya, Elazığ, Bingöl, Tunceli; MAN=Manisa, Afyon, Kütahya, Uşak; MAR=Mardin, Batman, Şırnak, Siirt; SAM=Samsun, Tokat, Çorum, Amasya; SAN=Şanlıurfa, Diyarbakır; TEK=Tekirdağ, Edirne, Kırklareli; TRA=Trabzon, Ordu, Giresun, Rize, Artvin, Gümüşhane; VAN=Van, Muş, Bitlis, Hakkari; ZON=Zonguldak, Karabük, Bartın. Bu büyük ölçüde piyasa güçleri ile açıklanmak- ikinci şehirlerdeki düşük arazi-kira değerlerinin tadır. Türkiye’nin ikincil şehirleri ekonomik ya- ve işgücü maliyetlerinin avantajlarından ya- yılma etkilerinden yararlanmaktadır. Birincil rarlanmaktadırlar. Bu arada, Türkiye’nin önde şehirlerdeki artan arazi-kira değerleri ve işgü- gelen şehirleri rekabet güçlerini korumak için cü maliyetleri şirketleri daha düşük maliyetli çeşitlenmeye ve yenilikçiliğe yönelmektedir. alternatifler aramaya itmektedir. Ayrıca, dış Bu raporun ilerleyen bölümlerinde daha ay- pazarlar ile bağlantılar Gaziantep gibi şehirle- rıntılı açıklandığı gibi, aslında Türkiye bugün rin son yıllarda bölgesel pazarlara giriş kapıları büyük ölçüde yoğunluğu sağlama bakımından olarak kendilerini konumlandırmalarına yar- ortalamanın üzerinde performans gösteren ve dımcı olmuştur. etkin arazi kullanımı ve daha yüksek üretkenlik sağlayan bir şehirler sistemine sahiptir; ayrıca Türkiye’nin Şehirler Sisteminden kaçak yapılaşma da böyle hızlı bir demografik Çıkarılan Dersler dönüşüm yaşayan bir ülke için beklenebilecek seviyenin oldukça altındadır. Türkiye’nin şehirleşme deneyimi gelişmekte olan ülkelerdeki politika yapıcılar için önem- Türkiye’nin büyüme odaklı ve kapsayıcı şe- ler dersler sunmaktadır. Cumhuriyetin ilk hirleşme sürecine bazı faktörler katkıda bu- yıllarında, Türkiye’nin politika yapıcıları şehir- lunmuştur. İlk olarak, Türkiye piyasalarının iş- leşmenin ülkenin modern ve sanayileşmiş bir lemesine izin vermiştir: 1980’lerde ekonomik ülke haline gelme ideali için öneminin farkına serbestleşmeyi teşvik eden politikalar yeni yer- varmış ve yığın ekonomilerini körükleyen kır- li ve yabancı özel yatırım akışını çekmiştir ve bu sal alanlardan kentlere göç akışlarını teşvik et- kırsal göçmenler için yeni bir cazibe oluştura- mişlerdir. Ulaşım altyapısına yapılan erken ve rak Türkiye’nin şehirlerinde yığın ekonomilerini önemli düzeydeki yatırımlar Türkiye’nin geniş teşvik eden üretim ve tüketim piyasalarının bir- topraklarının birbirine bağlantısını temin etmiş birine yakınlaşmasını sağlamıştır. İkinci olarak, ve yüzyılın ikinci yarısında şehirler sisteminin 1984 yılında kabul edilen büyükşehir beledi- kök salmasını sağlamıştır. Bugün yeni şirketler yesi rejimi hızlı büyüyen şehirlerin tüm ekono- giderek dinamik ikincil şehirlere yönelmekte, mik yayılım alanının etkili bir şekilde yönetile- Türkiye’nin büyük birincil şehirlerinin yayılma bilmesi için gerekli idari çerçeveyi sunmuştur. etkilerinden yararlanmakta ve aynı zamanda Üçüncü olarak, hoşgörülü bir mülkiyet rejimi, 16 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması kentlerdeki kamu arazileri üzerinde yaşayan Kanunu, büyükşehir ölçeğindeki şehirlerin yö- gecekonduculara yasal haklar tanımış ve bu da netilmesi için birçok gelişmekte olan ülkenin hem hanehalklarının hem de ilgili belediyelerin sahip olmadığı yasal ve idari zemini sağlamıştır. konut ve semt altyapılarına yatırım yapmaları- 1984 ile 2012 arasında onaltı belediye bu statü- nı teşvik ederek hızla şehirleşen başka birçok ye yükseltilmiştir ve Aralık 2012’de Büyükşehir gelişmekte olan ülkede yaygın bir şekilde gö- Belediyeleri Kanununda yapılan bir değişiklik rülen bakımsız gecekondu yerleşim koşullarını ile ondört büyükşehir belediyesi daha oluş- önlemiştir. Dördüncü olarak, kamunun aracılık turularak toplam büyükşehir belediyesi sayısı hizmetleri ile konut arzının arttırılmasına yöne- 30’a yükselmiştir. Kanun, büyükşehir belediye lik çabalar, konut stokunun hızla genişlemesine rejimlerinin, bir şehrin idari sınırları içerisinde katkıda bulunan bir özel sektör tepkisi tetikler- ve ekonomik yayılım alanı doğrultusunda bağ- ken, talep tarafında özellikle son on yıllık dö- lantıları destekleyen politikalar oluşturabilme- nemde uzayan vadelerle ipotekli konut finans- lerini ve kararlı önlemler alabilmelerini sağla- manı artmış ve konut sektörünün piyasaya yan birçok kilit hüküm içermektedir. Örneğin, inmesine olanak tanımıştır. Beşinci olarak, su, Kanun büyükşehir belediyelerinin şehir gelişimi kanalizasyon ve diğer temel belediye hizmetle- için stratejik çerçeveyi ortaya koyan kendi üst rine erişimin yaygınlaştırılmasını desteklemeye ölçekli çevre düzeni planlarını (1:50.000 ölçek- yönelik ulusal programlar yoluyla yapılan mü- li) yapmalarına olanak tanımaktadır. Kentsel dahaleler, mali açıdan sıkıntılı yerel yönetimle- ulaşım planlaması ve yatırım fonksiyonları7 da rin eşleştirme hibe destekleri sayesinde ulusal büyükşehir belediyesi seviyesinde birleştirile- hizmet kapsama oranı hedeflerini yakalamala- rek planlamacıların tüm büyükşehir belediyesi rına yardımcı olmuştur. Altıncı olarak, belediye genelinde erişim ve hareketliliği sağlamalarına hizmetlerinin piyasaya dayalı olarak fiyatlandı- olanak tanınmıştır. rılmasını teşvik eden politikalar, özel yatırımla- Türkiye’nin Büyükşehir Belediyeleri Kanunu rın çekilmesine ve finansal yükün paylaşımına aynı zamanda su temini ve kanalizasyon hiz- yönelik ortaklıkların oluşturulmasına yardımcı metlerinin daha etkin yönetilmesini öngör- olurken, özel sektörün yönetim konusundaki mektedir. Gelişmekte olan ülkeler arasında bilgi birikimi hizmet sunumunda yenilikçilik ve Türkiye su temini ve kanalizasyon hizmetleri- verimlilik artışları sağlamıştır. Türkiye’nin dene- nin daha etkin sunumunun yollarını düşünme yimlerinden çıkarılan bu dersler aşağıda ayrın- konusunda yenilikçi ülkelerden birisidir. Şehir- tılı olarak ele alınmaktadır. lerinin artan nüfusu karşısında Türkiye daha Bir Şehirler Sistemi Geliştirmek: büyük ölçek verimliliği sağlayacak bir kurumsal model bulma ihtiyacı hissetmiş ve büyükşehir Büyükşehir Belediyeleri Kanunu belediyesi ölçeğinde bir çözüm arayışına gir- Türkiye’nin Büyükşehir Belediyeleri Kanunu, miştir. 1981 yılında İstanbul su ve kanalizasyon şehirlerin yönetimi bakımından oyunun sey- hizmetleri için şirketleşmenin ilk başarılı uygu- rini değiştiren bir gelişme olmuştur. 1980’le- lamasını gerçekleştirmiştir. Böylelikle İstanbul rin ilk yarısındaki ekonomik serbestleşmenin özellikle bu harcama kalemlerini belediye def- yaşandığı ve şehirleşmenin hızlı bir şekilde terlerinden çıkararak ve bunları İstanbul’un şir- arttığı dönemde Türkiye Hükümeti yeni bir be- ketleşen su idaresi İSKİ’ye kaydırarak su temi- lediye yönetim rejimi kabul etmiştir. Sadece ni ve kanalizasyon hizmetlerini daha etkili bir Türkiye’nin mega kenti olan İstanbul’da değil, şekilde yönetebilmiş ve izleyebilmiştir. Bu dü- yükselen yeni kentsel bölgelerde, daha geniş zenleme, su, kanalizasyon ve atık su hizmetle- bir yayılım alanı genelinde daha etkili büyük- rinin fiyatlandırılmasında maliyetlerin karşılan- şehir yönetimini sağlayacak bir rejime ihtiyaç masını ve diğer belediye gelir kaynaklarından duyulmaktaydı. Türkiye’nin dönüm noktasını çapraz sübvansiyonların önlenmesini sağla- oluşturan 1984 tarihli Büyükşehir Belediyeleri mada yardımcı olmuştur. İstanbul’un başarılı 7 İlçe belediyelerinin sorumluluk alanı içinde kalan ara yollar hariç olmak üzere. 17 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi şirketleşme deneyimi daha sonra 1984 yılında demeler arası yönetim ve koordinasyonu des- Büyükşehir Belediyeleri Kanunu kapsamında tekleyecek kolaylaştırıcı bir mevzuat bulunma- resmi olarak benimsenerek Türkiye’deki tüm maktadır. Kahire şehir merkezi (Kahire Vilayeti) büyükşehir belediyelerinin su şirketi kurmaları 450 km2’lik bir alana sahip iken, Kahire metro- ve maliyetlerin karşılanması ilke ve usullerine pol bölgesi 1.700 km2’lik bir alanı kapsamakta- dayalı olarak piyasa koşullarına göre işletme- dır (Kahire Vilayetinin neredeyse 3 katı) ve te- lerini zorunlu hale getirilmiştir. 2011 itibariyle, mel olarak dört ayrı idari ve karar verme mercii Türkiye su temini ve kanalizasyon hizmetle- ve yapısı ile birlikte dört ayrı valilik tarafından rinin piyasa koşullarına göre fiyatlandırılması yönetilmektedir. Uyumlu bir metropol ulaşım bakımından benzer ülkelerden olumlu yönde planı oluşturmak veya su/kanalizasyon ve diğer ayrışmaktadır ve bu aynı zamanda israfın ön- şehir hizmetlerini uyumlu bir şekilde sunmak lenmesi ve su tasarrufunun teşvik edilmesi ba- önemli bir zorluk olarak ortaya çıkmaktadır. kımlarından da olumlu sonuçlar doğurmuştur Buna benzer bir başka örnek de, metropol böl- (Şekil 7). Piyasa fiyatlandırması aynı zamanda gesi 19 farklı belediyeden oluşan ve idari yetki Türkiye’nin su temini ve kanalizasyon hizmetle- bölgeleri arasında politika, planlama ve yatırım ri alanına özel sektörü çekmesine de yardımcı karar verme süreçlerinin koordinasyonu için olmuştur. üst düzey bir mekanizmanın bulunmadığı Ma- nila’dır. Şehir düzeyinde yönetim kademeleri arası koordinasyon, büyükşehir rejimi bulunma- Türkiye’nin Büyükşehir Belediye rejimi eko- yan birçok gelişmekte olan ülke için kilit bir nomik büyümeyi teşvik ediyor. Her şehrin zorluktur. Metropollerin yönetimi bakımın- arzusu, ekonomisi evrilirken şirketleri ve insan dan gelişmekte olan ülke deneyimleri karışık sermayesini çekme ve koruma ve zaman için- bir görünüm sergilemektedir ancak genellikle de yüksek katma değerli faaliyetlere geçme metropol düzeyinde şehir yönetimini sağlaya- becerisi ile canlılığını korumaktır. Büyükşehir cak yasal ve düzenleyici çerçeve eksikliği göz- Belediyeleri Kanunu, Türkiye’nin metropol lenmektedir. Nüfusu neredeyse dokuz milyonu alanları için kritik bir planlama çerçevesi sun- bulan bir metropol olan Kahire’de metropol maktadır ve altyapı hizmetlerinin sunulma- bölgenin ekonomik ayak izi genelinde idari ka- sında ve hizmet sunumunda koordinasyonun Şekil 7: Türkiye ve Benzer Ülkelerde Su ve Kanalizasyon Hizmetleri Fiyatlandırması ve Kişi Başına Düşen Evsel Tüketim 3.0 600 2.5 500 Bileşik Su Tarifesi (ABD$/m3) 2.0 400 1.5 300 Evsel Kullanım 1.0 200 0.5 100 0.0 0 Hindistan Çin Meksika Kore Rusya İtalya Türkiye İspanya Cum. Fed. Bileşik Su Tarifesi (ABD$/m3) Evsel Kullanım: Litre/Kişi/Gün Kaynak: Küresel Su İstihbaratı, GWI Piyasa Raporu, Cilt 12, Sayı 9, Eylül 2011 18 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması sağlanmasında doğrudan bir etkiye sahiptir. rek arazi kullanımında verimliliği en üst düzeye Etkili bir şekilde uygulandığında, hükümleri bir çıkarabilir; bu da konut maliyetlerinin düşme- şehir idaresinin büyükşehir belediyesi sınırları si ve arazi varlıklarının üretkenliğinin ve vergi içerisinde hareketliliği arttırmasına ve şehirde değerinin artması anlamına gelir. Ana gelir kay- yaşayanlar ile gelecekte kurulacak işletmeler nakları olarak emlak vergilerine bağımlı olan için bağlantı olanakları sağlamasına yardımcı şehirler, arazilerini verimli kullanmak için doğal olabilir. Bu bakımdan, Büyükşehir Belediyesi bir teşvik unsuruna sahiptir ve tipik olarak imar rejimi ekonomik performans ve şehir rekabet planlamalarında yoğunluğu arttırmayı amaç- gücü üzerinde önemli bir etkiye sahip olabilir. larlar. Bir sonraki bölümde daha ayrıntılı olarak Şehirler arası rekabetbölümünde daha ayrıntı- verilen analizler, Türkiye’nin şehirler sisteminin lı bir şekilde tartışıldığı gibi, buna “büyükşehir ekonomik açıdan verimli bir şehirleşme özelliği etkisi” denilmektedir. Bu, büyükşehir belediye- olarak daha yüksek derecede yoğunluğu nasıl si rejiminin şirketleri orantısız bir şekilde çeke- elde ettiklerini vurgulamaktadır, ancak bera- bilme ve yığın ekonomileri üretebilme yetene- berinde etkili mekânsal planlama ve uygun ği anlamına gelmektedir. Şirketlerin Türkiye’nin düzeylerde altyapı hizmetleri olmadığı sürece büyükşehir belediyelerinde diğer belediyelere yoğunluğu sağlamanın tek başına yeterli olma- göre çok daha yüksek düzeyde yoğunlaşması dığına da dikkat çekmektedir. bu olguyu somut bir şekilde göstermektedir. Bölgeler Arası Ulaşım: Erken Kentsel şekil bir şehrin ekonomik canlılığı ve sürdürülebilirliği üzerinde öneli bir etkiye sa- Altyapı ve Yerleşim Planlaması hiptir. İlke olarak, kentsel yoğunluğu sağlamak Ulaşım altyapısı, Türkiye’nin yeni oluşan şe- çoklu ekonomik faydalar getirebilir. Altyapı hiz- hirler sisteminin kendine özgü bir özelliği metlerinin maliyetini düşürebilir veya bir başka olmuş ve Türkiye’nin kentsel ekonomilerini deyişle birim altyapı maliyeti başına yararlanıcı sürükleyen mal ve insan sermayesi akışını sayısını arttırabilir. Toplu taşımayı özel araçlar sağlamıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarından itiba- karşısında uygun bir alternatif haline getirerek ren şehirleri etkin bir demiryolu ile birbirine karbon emisyonlarını azaltabilir. Ayrıca, inşa bağlamak sadece ulusal uyumu sağlamak için edilen alan başına arazi maliyetlerini düşüre- ülke genelindeki yerleşim birimlerini birbiri- Şekil 8: Türkiye’de 2000 Yılı İtibariyle Demiryollarının Gelişimi ve Nüfus Yoğunlukları District Population of Turkey in 2000 100.000 to 1.000.000 50.000 to 100.000 20.000 to 50.000 10.000 to 20.000 0 to 10.000 Railways in 2000 Districts Kaynak: T.C. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 19 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi ne bağlama yönündeki siyasi amacının değil munun üretim yatırımları, kamu işletmeleri ve aynı zamanda Türkiye’nin şehirleri için güçlü ulaştırma yatırımları kalkınmayı doğuya doğru bir ekonomik temel sağlayan erişilebilirliği ve yönlendirme amacı doğrultusunda tasarlanmış bağlantı olanaklarını arttırma güdüşünün de ve yürütülmüştür. Marmara bölgesi bu dönem- bir parçasını oluşturmuştur. Türkiye’nin demir- de nüfus azalması yaşamış ve Anadolu’nun iç- yolu ağı ve daha sonra yüksek düzeyde gelişen bölgelerine doğru bir gelişim yaşanmıştır. Bu karayolu ağı, ülkenin iç kesimlerinde dahi canlı mekânsal dönüşüm devlet müdahalesi öncü- yerel ekonomileri destekleyen bir ekonomik lüğünde gerçekleşmiştir. 1923 yılından itibaren omurga sunmuştur. on yıllık bir dönemde 23 yerleşim birimi plan- Türkiye’nin Cumhuriyetin ilk yıllarına uzanan lanmıştır (Tekeli, 2009). erken yerleşim planlaması yatırımları ülke- Türkiye’nin planlama sistemi 1960’lardaki ve nin şehirlerinin geleceği için önemli bir temel 1970’lerdeki geçiş yıllarında evrim geçirmiştir. oluşturmuştur. Cumhuriyet erken döneminde 1960’larda ve 1970’lerde gerçek anlamda kent- (1923-1950), ülke çapındaki sanayileşme ve sel planlama yerleşmiştir. 1966 yılında İstanbul şehirleşme süreci İstanbul’un ötesinde geniş Nazım Plan Ofisi kurulmuş ve şehrin Nazım bir bölgede sağlam bir şekilde kök salmıştır. İmar Planı tamamlanmıştır. Kısa bir süre sonra, Bu vizyonu gerçekleştirmek için, politika yapı- 1968 ve 1969 yıllarında sırasıyla İzmir ve An- cılar yerleşim alanlarının aktif bir şekilde plan- kara takip etmiştir. Çok sayışa şehirde anıtsal lanmasına ve geliştirilmesine duyulan ihtiyacı ölçekte bayındırlık projeleri gerçekleştirilmiştir. fark ettiler. Ülkenin iç bölgelerindeki coğrafi Ancak 1970’lerin sonlarında devletin teknokra- konumu ve insanları ve şirketleri çekecek tipik tik kalkınma faktörü olarak rolü değişmiştir. Bu özelliklere sahip olmayışı düşünüldüğünde, dönemde, devlet aktivist müdahaleci rolünden Türkiye’nin başkenti Ankara planlı bir şehrin çekilerek daha çok özel sektörün yolunu açan önemli bir örneğini teşkil etmektedir. Bugün bir role bürünmüştür. 4,5 milyon insanın yaşadığı bir metropol olan Ankara günümüzdeki mevcudiyetini bu plan- Türkiye Hükümeti’nin bir başka önemli eylemi lama çabalarına borçludur. Anadolu genelin- şehirlerinin yeterli düzeyde finanse edilmesi- de Cumhuriyetin ilk yıllarındaki planlamacılar ni sağlaması olmuştur. Birçok gelişmekte olan ticari işletmelerin ana sahibinin devlet olduğu ülkenin yaşadığı gibi, bir şehri planlamak ve bir dönemde sanayi tesislerinin geliştirilmesi yerel yönetimlere görevleri dağıtmak gerekli için küçük Anadolu şehirlerini seçmişlerdir. Ka- bir husustur. Gerekli bir başka husus da yerel Şekil 9: Türkiye 2003 ile 2008 arasında Su, Atık Su ve Katı Atık Altyapısına Yönelik Kamu Harcamalarını Önemli Oranda Arttırmıştır 3.5 3.2 3.0 2.5 2.5 2.0 Milyar TL 1.5 1.0 0.9 0.9 0.7 0.5 0.3 0.0 Su Atıksu Atık 2003 2008 Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Kamu Yatırımları Verileri 20 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması yönetimlerin bu görevleri yerine getirebilmesi katı atık hizmetlerinin yeterli bir şekilde sürdü- ve ihtiyaç duyulan altyapıyı tesis edebilmesi rülebilmesi için özel programlar başlatılmıştır. için gerekli finansmana sahip olmasıdır. Türki- Beldeler ve köyler için, bu kritik boşluğun gi- ye’deki politika yapıcılar bu gerçeğin açık bir derilmesi amacıyla Kalkınma Bakanlığı tara- şekilde farkındaydı ve özel bankalar uzun vade- fından KÖYDES ve SUKAP gibi kalkınma prog- li finansman sağlayamadıklarından veya sağla- ramları tasarlanmış ve başlatılmıştır. Köylere mak istemediklerinden dolayı 1933 yılında İller su ve kanalizasyon desteği için hazırlanan KÖY- Bankası kuruldu. İller Bankası’nın görev alanı DES Projesinin ilk aşaması 2005 ile 2012 ara- yeni hazırlanan belediye imar planları ve alt- sındaki sekiz yıllık bir dönemde uygulanmıştır. yapı hizmet ihtiyaçları için gereken uzun vadeli Bu programın temel amacı, özellikle uzak böl- finansmanı sağlamaktı. İller Bankası günümüze gelerdeki küçük köyler olmak üzere Türkiye’nin kadar şehirlerin finansmanında, planlanmasın- tüm yerleşimleri genelinde su ve kanalizasyon da ve imarında kritik bir kurum olarak faaliyet hizmetlerine geniş tabanlı bir erişim sağlamak- göstermiştir. tı. Belde ve küçük şehirler üzerinde odaklanan Bölgesel Eşitsizliklerin Giderilmesi: diğer programlar arasında BELDES (Belediye Fonu) ile son olarak 2011 yılında başlatılan Küçük Kırsal Yerleşimlerde Belediye ve İller Bankası aracılığıyla üç yıl gibi kısa bir Hizmetlerinin Hedefli Bir Şekilde süre içerisinde milyonlarca faydalanıcıya ula- Sunulması ve Gelişmiş Şehirlerde şan SUKAP yer almaktadır. Bu program küçük Özel Sektörle Birlikte Çalışmak belediyeleri hedeflemektedir ve belediyeleri İller Bankası’ndan kredi kullanmaları ve ihtiyaç Piyasa başarısızlığı durumunda ulusal hükü- duydukları kritik altyapı hizmetlerine yatırım met düzeyinde yapılan müdahaleler Türki- yapmaları için teşvik etmeye yönelik yüzde 50 ye’nin şehirler sistemini destekleme yaklaşı- oranında sübvansiyon içermektedir. Şekil 9’da mının önemli özeliklerinden birisi olmuştur. görüldüğü gibi, SUKAP gibi programların da Devletin 1990’lardaki Konut Politikası atılımı- katkısıyla 2003 ile 2008 arasında su, kanalizas- nın ötesinde, temel kentsel hizmetlerin sunu- yon ve katı atık altyapısına yapılan yatırımlarda munu desteklemeye yönelik çabalar da sarf çarpıcı bir artış kaydedilmiştir. edilmiştir. Belediyeler kendi öz kaynakları ve merkezi hükümetin sağladığı kaynaklar ile za- Eşleştirme hibesi destekleri yoluyla mali açı- man içinde kaçak yapılaşma alanlarını düzenli dan kısıtlı imkanlara sahip belediyeleri des- hale getirmeye başladılar ve bu kapsamda yol tekleyen programlar özellikle son on yıllık altyapısını, su, kanalizasyon ve atık su arıtma dönemde su ve kanalizasyon hizmetlerinin hizmetlerini sağladılar ve böylelikle bu yerle- kapsama oranının çarpıcı ölçüde artırılmasına şimlerin çoğu kentsel manzaranın kalıcı un- yardımcı olmuştur. İller Bankası ve ticari ban- surları haline geldiler. Bunun sonucunda Tür- kalar yoluyla belediyelere finansman sağlayan kiye’nin kaçak yerleşim alanlarının çoğu Latin ulusal bir sistem ile birlikte bu programlar Tür- Amerika ve Güney Asya’nın belirli bölgelerin- kiye’nin su temini alanında neredeyse evrensel deki gecekondu alanlarına göre daha yaşanabi- bir kapsama oranına, kanalizasyon hizmetlerin- lir ve sağlıklı görünmektedirler ve gerçekten de de ise yüzde 91’lik bir kapsama oranına ulaş- öyledirler. Ayrıca İller Bankası büyük şehirlere masına katkıda bulunmuştur (Şekil 10). büyüme süreçlerinde ihtiyaç duyulan altyapı şebekesi yatırımları için finansman sağlamış, Kırsal Alanlardan Kentsel Alanlara böylelikle bu şehirler hızlı şehirleşme ile baş Göçün Yönetilmesi: Kaçak edebilmişlerdir. Ancak, özellikle ekonomik ta- Yerleşimlere Yönelik Hoşgörülü Bir banı çok düşük ve borç servisi için gelir akışı ye- tersiz olan küçük beldelerde ve köylerde olmak Politika Duruşu üzere, hizmet kapsama oranında kabul edilen Şehirleşme 1950’ler ile 1970’ler arasındaki bazı boşluklar da mevcuttur. Bu piyasa başarı- dönemde sabit bir şekilde artarken, 1980’ler- sızlığına cevap olarak, devlet tarafından mali de Türkiye büyük bir köyden kente göç süreci açıdan bağımlı bu alanlarda su, kanalizasyon ve yaşamış ve kentsel yerleşimlerde kaçak yapı- 21 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 10: Türkiye’nin Su ve Kanalizasyon Hizmetleri Kapsama Oranları (1991-2011) 100 99 100 98 97 100% 94 93 94 90% 86 83 86 81 80% Erişimi olan nüfusun oranı (%) 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Türkiye AB Üyeleri Büyüyen MENA BRICS AB Adayları Ortalaması Piyasalar Ortalaması Ortalaması Ortalaması (Romanya ve Ortalaması Polonya hariç) İyileştirilmiş su kaynakları, 1991 İyileştirilmiş su kaynakları, 2011 100% 100100 96 91 90 92 90% 84 83 80% 77 Erişimi olan nüfusun oranı (%) 69 70% 65 60% 50 50% 40% 30% 20% 10% 0% Türkiye AB Üyeleri Büyüyen MENA BRICS AB Adayları Ortalaması Piyasalar Ortalaması Ortalaması (Romanya ve Ortalaması Polonya hariç) İyileştirilmiş kanalizasyon tesisleri, 1991 İyileştirilmiş kanalizasyon tesisleri, 2011 Kaynak: Dünya Kalkınma Göstergeleri Not: Ülke grupları 2011 yılındaki şehirleşme oranlarına göre sıralandırılmıştır (en yüksekten en düşüğe) “AB Üyeleri”; Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Polonya, Romanya ve Slovak Cumhuriyeti’ni temsil etmektedir. “Büyüyen Piyasalar Ortalaması”; Endonezya, Malezya, Meksika, Filipinler ve Güney Kore’nin ağırlıklandırılmamış ortalamasıdır. “MENA Ortalaması”; Mısır, Ürdün, Fas, Suriye ve Tunus’un ağırlıklandırılmamış ortalamasıdır. “AB Adayları Ortalaması”; Arnavutluk, Hırvatistan ve Sırbistan’ın ağırlıklandırılmamış ortalamasıdır. laşma alanları hızlı bir şekilde genişlemiştir. nun kalabalık insan gruplarının şehirlere göç Bir çok şehir bu genişleme ile baş edememiştir etmelerini teşvik etmiş olması muhtemeldir. ve göçmen akışı o kadar hızlı gerçekleşmiştir ki 1949-90 döneminde, Türkiye Hükümeti tara- be kaçak yapılara “gecekondu” adı verilmiştir. fından kaçak konutlara yönelik sekiz ayrı af çı- Söz konusu dönemde büyük şehirlerdeki kaçak karılmıştır (Buğra 1998). Bunun ardında yatan yapılaşmanın boyutlarının kentsel konut stoku- motivasyon ne olursa olsun, Türkiye Hüküme- nun yüzde 30’u ile 60’ı arasında olduğu tahmin tinin o zamanlarda hakim olan ve genel kamu- edilmektedir. Bu dönemdeki iç göçün büyük bir oyu tarafından üstü örtülü bir şekilde kabul kısmı deniz kıyısındaki büyük şehirlerde (İstan- edilen tutumu, tüm Türklerin bir şekilde temel bul ve İzmir) ve Ankara’da yoğunlaşmıştır. konut hakkına sahip olduğu yönünde idi. Bu Türkiye kırsal göç karşısında müsamahakar aflar ile kaçak konutlarda yaşayanlara ya ara- bir politika izlemiştir ve bu politika duruşu- zi üzerinde karşılıksız bir yasal mülkiyet hakkı 22 Bölüm 1: Ulusal Büyüme için Bir Şehirler Sisteminin Oluşturulması ya da kullanma hakkı verilmiş ve zorla tahliye bir dönem olmuştur. Bu konuda alınan ilk ön- korkusu ortadan kaldırılmıştır. Diğer gelişmek- lem 1984 yılında Toplu Konut Kanunu (2985 sa- te olan ülkelerde şahit olunduğu gibi, mülki- yılı) ile Toplu Konut Fonu’nun kurulması olmuş- yet güvencesi ile birlikte buralarda yaşayanlar tur. Bu kanun o zamana kadar konut politikası konutlarına yatırım yapmaya başlamışlar ve alanındaki ilk resmi devlet müdahalelerinden bazı durumlarda ilave odalar inşa edilerek yeni birisi olmuştur. Kanun ile, artık zirveye ulaşan gelen göçmenlere kiralamışlardır8. Türkiye ay- hızlı şehirleşmeye acil olarak cevap verme ihti- rıca bu gibi kararları kaçak yapıların büyük bir yacı kabul edilerek, düşük gelirlilere yönelik ko- çoğunluğu kamuya ait araziler üzerinde şe- nutlar için nominal oranlarda ve uzun vadeli fi- killendiği bir durumda alabilme gibi şanslı bir nansman sağlanması öngörülmüştür. Kanunda konumdaydı. Bu koşullar elbette ki özel arazi ayrıca bir konut kurumunun –Toplu Konut ve sahiplerinden mülkiyet hakları ile ilgili olarak Kamu Ortaklığı İdaresi- kurulması öngörülmüş gelebilecek eleştirilerin önünü kesmiştir. ve aynı yıl özerk bir kurum olarak kurulmuştur. Ancak daha sonra 1990 yılında kurum Kamu Köyden kente iç göçün zirveye ulaştığı Ortaklığı İdaresi ve Toplu Konut İdaresi (TOKİ) 1980’lerin sonlarına gelindiğinde, hızlı şehir- olarak ikiye ayrılmıştır. leşme ve arazi kullanım düzenlerindeki değişik- liklere cevap verebilmek için kentsel planlama TOKİ’nin konut piyasasına girişi önemli bir sorumlulukları yerel yönetimlere dağıtıldı ve gelişme olmuştur. 1990 yılında kurulan TOKİ, planlama düzenlemeleri gevşetildi. Bu ekono- Türkiye’nin en yoğun şehirleşme döneminde mik serbestleşme döneminde özel sektörün hem düşük gelirli hem de orta gelirli piyasa ortaya çıkması ile birlikte, imar planları baskın segmentleri için büyük ölçekli konut arzına yö- rollerini kaybettiler ve doğrudan merkezi yö- nelik bir “toptan satış” mekanizması oluştur- netimin kontrolünden çıktılar. Kırsal yerleşim- muştur. Amacı ve yönelimi özel sektör tarafın- lerden kentsel yerleşimlere geçişin en büyük dan büyük ölçekli konut arzını teşvik etmek için kısmı bu dönemde gerçekleştiğinden dolayı, gerekli uygun ortamı oluşturmak olmuştur. Bu bu şehirleşme bakımından çok önemli bir dö- TOKİ’nin aracılık rolü sayesinde büyük ölçüde nem olmuştur. 1985 yılında yürürlüğe konulan başarılmıştır; bu aracılık rolü bürokrasinin azal- İmar Kanunu (3194 sayılı), planlama sürecinde tılmasına, idari prosedürlerin etkili “tek durak yerel yönetimlere daha fazla görev verirken ofisler” yoluyla daha etkin hale getirilmesine, Devlet ekonomik bölgeler üzerinde odaklanan kamu arazilerinin büyük ölçekli konut projeleri bölgesel planlamaya ve idari kademeler ötesi için yeterli olacak ölçekte birleştirilmesine ve nitelikte ekonomik gelirlerin arttırılmasına yö- konut finansmanının harekete geçirilmesine neldi. Özellikle 1980’lerin başı olmak üzere bu yardımcı olmuştur. Bu da büyük müteahhitlik dönemde metropol şehirler “artımlı planlama” ve gayrımenkul şirketleri için yatırım fırsatları yaklaşımına geçtiler9 (Tekeli, 2009). yaratmış ve artık büyüyen talebe cevap vere- meyen geleneksel kooperatif konutları mode- Konut İhtiyaçlarının Karşılanması: linden daha modern modellere geçişi sağla- Sosyal Konutlar ve TOKİ Modelinin mıştır. Bu Türkiye’nin düşük gelirlilere yönelik konut arz yaklaşımının konutların doğrudan Evrimi kamu tarafından sağlanmasını değil, müte- 1980’lerin ortası ile sonu arasındaki dönem ahhitlik ve gayrımenkul şirketlerinin piyasaya ayrıca o zamanlar zirveye ulaşan hızlı şehirleş- inmelerini teşvik eden piyasa mekanizmaları- menin daha etkili bir şekilde yönetilebilmesi nın kullanımını öngörmesi sayesinde mümkün için başka kurumların da kurulduğu önemli olmuştur. Bunun için, TOKİ kamu arazilerinin 8 Türkiye’nin arz tarafı konut zorlukları için yaptığı girişimler Meksika’nın girişimlerine benzerdir. Her iki ülke de Spence’in “ancak daha fazla hizmet verilen arazi ve konut arzı maliyetleri düşürebilir, çünkü bu hem sorunun kökünden çözülmesine yardımcı olur hem de sübvansiyonların mali yükünü kontrol altına alır” şeklinde savunduğu fikri kabul etmiştir. Spence’e göre, Meksika daha iyi altyapı ve mülkiyet güvencesi sağlama çabalarının yanında bir peşin sübvansiyon sağlayarak ailelerin kendi evlerine yatırım yapmalarına olanak tanımıştır. 9 Birçok analist için, planlama konusundaki bu dönüm noktası Türkiye’deki şehirlerin düşüş sürecinin başlangıcıdır. Şehirlere ve büyük el sektör müteah- hitlik şirketlerine sağlanan esnekliklerin sonuçta etkili şehir planlamasının altını oyduğunu ve çarpık ve plansız yapılaşmaya katkıda bulunduğunu savunmaktadırlar. 23 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi kaldıraç olarak kullanılmasına güvenmiştir; modeli Türkiye’nin konut arz piyasasının arazi, böylelikle kamu arazileri düşük gelirli gruplar finansman ve özel sektör mekanizmasını ha- için konut arzını finansal açıdan uygun hale ge- rekete geçirerek ölçek yükseltmesini sağlamış tirmek için bir sübvansiyon olarak kullanılmış- ve daha büyük ölçekli inşaat ve gayrımenkul tır. Düşük gelirlilere yönelik konutlar, devletim şirketlerinin doğmasını sağlamıştır. Bireyler ve müdahalesi olmasaydı müteahhitlik şirketle- yatırımcı grupları arasında tasarrufların toplan- rinin geliştiremeyeceği sınırlı alanlı (genellikle masını ve artımlı konut arzı yaklaşımını içeren 50-80 m2’lik) konut birimlerine dayalı olarak sağlayan kooperatif konut modeli artık taleple uygulanmıştır. baş edebilmek için yeterli olmadığından dolayı, bu Türkiye’nin hızlı şehirleşme döneminde kri- TOKİ’nin konut yaklaşımı zaman içinde evril- tik olarak ihtiyaç duyulan bir modeldi. miştir ve bazı bakımlardan edinilen dersler- den yararlanmıştır. İlk projeler kalitesiz olduk- TOKİ modelinin sınırlamaları: Verimlilik ile ları, kötü yer seçimleri ve çevrelerinde sosyal Hesap Verebilirlik Arasındaki Ödünleşimler. olanakların ve altyapının eksikliği sebebiyle Bu olumlu katkılarına rağmen, TOKi’nin kuruluş eleştirilmekle birlikte, TOKİ bu eleştirileri daha kanunu ve kanunda daha sonra yapılan deği- sonraki modellerde dikkate almıştır. Daha son- şiklikler, kuruma şehir planında yansıtılan mev- ra yapılan birçok projede karma gelir olanakla- cut yapılaşma ortamının ölçeğine ve özellikleri- rı da göz önünde bulundurulmuştur. TOKİ’nin ne bağlı kalmaksızın arazi geliştirme olanağı da birçok konut projesinin karma gelir özelliği, dahil olmak üzere önemli yetkiler vermiştir. Bu düşük gelirlilerin yararına kullanılmak üzere in- konut binaları için halkın siyasi desteği ve piya- şaat haklarının ihale edilmesinden elde edilen sa talebi söz konusu olabilmekle birlikte, toplu- çapraz sübvansiyonlar ile mümkün olmuştur. mun en çok etkilenen kesimleri ile yapılan isti- Karma gelir konutlarının özelliği aynı zamanda şareler zaman zaman göstermelik oldukları ve Türkiye’nin yoksulların dikey gecekondulara tüm paydaşların katılımını sağlamadıkları yö- dönüşebilecek düşük gelirlilere yönelik konut nünde eleştirilmiştir. Son zamanlarda, TOKİ’nin projelerinde öbeklenmelerini önlemesini sağ- mali hesapları ile belirli işlemlerinin fizibilite ve lamıştır. TOKİ’nin konut piyasasına girişi ayrıca finansal bilgileri kamuoyunun erişimine daha fazla açılmıştır. Bununla birlikte, fonksiyonları kırsaldan gelen yeni göçmenlere yönelik eski tek bir kurum bünyesinde birleştirmek akıllıca konut stokunu boşa çıkartacak yeni konutlar bir uygulama olmasına ve yedi yıldan kısa bir sunarak ülkenin genel konut arz kapasitesinin sürede 500.000’den fazla konut arzı sağlama- arttırılmasına da yardımcı olmuş olabilir. Bu sına rağmen, bugün entegre çözümler getire- olası senaryo nihai olarak devletin üzerindeki bilmek için ulusal ve yerel düzeylerde birden kamu destekli konut sağlama baskısının hafif- fazla kurumla işbirliği içerisinde çalışma ihti- letilmesine de yardımcı olmuştur. yacı doğmuştur. Bu amaçlarla, politikaların ve TOKİ’nin konut piyasasına girişi, düşük ve müdahale stratejilerinin koordinasyonu için orta gelirlilere yönelik konut arzının da öte- kurulacak çok kurumlu bir “Konut Komisyonu” sinde bir gelişim göstermiştir. TOKİ’nin konut iyi bir araç olacaktır. 24 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet Bölüm 2: Şehİrler arası rekabet Türkiye’nin şehirler sisteminin hangi özellikle- bir ikame mümkün olmasına rağmen, bunun ri şehirlerin ekonomik büyümeye katkıda bu- kapsamı imalat ve hizmetler ile karşılaştırıldı- lunmasını sağlamıştır ve önlerinde hangi kilit ğında sınırlıdır. İmalat durumunda, çok katlı zorluklar bulunmaktadır? Bir önceki bölümde fabrikaların inşa edilmesi veya arazi kullanımı- Türkiye’nin ekonomik büyümesi ile şehirleşme nın en aza indirildiği proseslerin tasarlanması süreci arasındaki bağlantılar geniş anlamda yoluyla arazinin sermaye ile ikame edilmesi incelendikten sonra, bu bölümde şehir yo- mümkündür. Hizmetler ise her türlü büyüklük- ğunluğu, şirket lokasyonu, insan sermayesinin teki binalarda yürütülebilir – burada da arazi- yaygınlığı, kentsel arazi değerleri ve yönetimi, nin sermaye ile ikame edilmesi mümkündür. ile şehirlerin birbirine bağlantısı gibi faktörler Ayrıca, ölçek ve yığın ekonomilerinin mevcudi- ve eğilimler göz önünde bulundurularak şehir yeti, sanayi ve hizmetlerin mekânsal yoğunluk performansına daha yakından bakılması amaç- olasılığını arttırır. Sanayi tesislerinin faaliyetleri lanmaktadır. Bulgular Türkiye’nin şehirler siste- bankacılık ve finans gibi tamamlayıcı hizmetle- minin büyük ölçüde 1984 yılında kabul edilen ri ve girdilerin temin edilebilmesi ve ara ürün- büyükşehir belediyesi rejimine atfedilebilecek lerin satılabilmesi için diğer imalat tesislerine önemli bir “büyükşehir etkisine” sahip olduğu- yakınlığı gerektirir. Benzer şekilde, perakende nu göstermektedir. Bu etki, büyükşehir beledi- ve iş hizmetlerinin çoğu için, karlılık için asgari yelerinin orantısız bir şekilde yüksek sayıda kişi bir nüfusa ihtiyaç duyulur (perakende ticarette başına düşen şirket çekebilmesini, daha yüksek envanter, finansal hizmetler için müşteriler). derecede ekonomik yoğunluk elde edebilme- Dolayısıyla, ölçek ve yığın ekonomileri ile sana- sini, daha yüksek insan sermayesi yoğunlukları yi ve hizmetler sektörlerinde nispeten yüksek sağlayabilmesini ve birçoğu başka şehirler ta- arazi dışı ikame esnekliklerinin bileşimi şehir- rafından üretilmeyen daha çeşitli mal ve hiz- leşmenin kazanımlarını arttırır. met üretebilmesini sağlamıştır. Gelecekteki Büyükşehir Etkisi: Türkiye’nin şehirleri yığın kilit zorluklar arasında şunlar bulunmaktadır: ekonomilerinin kaldıraç etkisinden yararlanı- (i) daha yüksek sayıda BİT dışı şirketin şehirle- yor mu? Metropol alanlarına daha yakından rin dış çevrelerinde yer almayı amaçladığı bir baktığımızda, büyükşehir belediyelerinin iç ve kentsel yayılmanın ilk işaretleri; ve (ii) ülkenin dış çevrelerindeki şirketlerin lokasyonları ara- batı ve doğu bölgeleri arasında, coğrafi açıdan sında açık bir ayrım olduğunuz görürüz. Nüfus daha fazla çeşitlendirilmiş politika yaklaşımla- esas alınarak bir karşılaştırılma yapıldığında rına duyulan ihtiyacı gösteren yatay dengesiz- bile (şirket sayısı ile bölgedeki toplam nüfus likler. Bu zorluklar aşağıda daha ayrıntılı olarak arasındaki oran hesaplanarak), büyükşehir be- incelenmektedir. lediye alanlarının iç bölgelerindeki şirketlerin Kentsel büyümenin ekonomik faydaları, ara- ve istihdamın sayısı önemli ölçüde daha yük- zi ve arazi dışı girdiler arasında ikame olanağı sektir. Aşağıdaki Şekil 11’de şirketlerin mekân- tanıyan ölçek ve yığın ekonomilerinden ya- sal dağılımına baktığımızda, büyükşehir bele- rarlanılarak sağlanır. Şehirleşme ile ekonomik diye sınırlarının dışına doğru çıkıldıkça yaşaya büyüme arasındaki bağlantı tarım dışı faaliyet- nüfus başına düşen şirket sayısının önemli öl- lerin –yani imalat ve hizmetler- kentsel alan- çüde düştüğü görülmektedir. Büyükşehir mer- larda yoğunlaşma eğilimlerine dayanmaktadır. kezinden 20 ile 50 km arasındaki bölgeler, aynı Neden? Tarım dışı faaliyetler bir yerleşimin merkeze 50 km’ye kadar uzaklıkta olan ancak büyüklüğüne ve yoğunluğuna cevap verirler. büyükşehir belediye sınırları içimde yer alma- Tarım arazi yoğun bir faaliyet olduğu için, bir yan bölgelere göre iki kat daha fazla şirket ba- yerleşim alanında çok sayıda insanın yoğun- rındırmaktadır. laşma olanağı kısıtlıdır. Arazi ve sermaye ara- Büyükşehir belediyeleri içindeki ekonomik sında ve arazi ve işgücü arasında belirli ölçüde yoğunluk birden fazla idari yetki alanına ya- 25 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 11: Nüfus Başına Ortalama Şirket Sayısı Merkezler Büyükşehir Dışı Kaynak: TOBB ve ADNKS, TÜİK yılıyor. Kanıtlar büyükşehir etkisinin piyasa şehir belediyelerinin olumsuz koordinasyon erişilebilirlik etkilerinin ötesine geçtiğini ve or- dışsallıklarını içselleştirebildikleri, dolayısıyla talama olarak büyükşehir belediyelerinin koor- birkaç ilçe içermenin faydalarından yararlana- dinasyon fonksiyonlarının ekonomik faaliyetin bildikleri ve yığın etkilerine tam olarak sahip kolaylaştırılması bakımından başarılı olduğunu oldukları görülmektedir. Buna katkıda bulunan gösteriyor. Regresyon analizi, şehir merkezi- olası faktörlerden birisi, tüm büyükşehir bele- ne uzaklık etkeni (piyasa erişilebilirlik ölçüleri diyesi sınırları içerisinde kentsel planlama ve için bir tahmin) kontrol edildikten sonra bile, ulaşım ağları planlama sorumluluğunu büyük- bölgede hem şirket hem de istihdam sayısı şehir belediyelerine veren ve büyükşehir sınır- bakımından büyükşehir belediyesine bağlı ol- ları içerisindeki ilçelerin pozitif koordinasyon manın olumlu ve önemli bir etkisi olduğunu ve bağlantı etkilerinden yararlanmalarını sağ- göstermektedir (daha fazla teknik ayrıntı için layan büyükşehir belediyesi rejimidir. aşağıdaki Metin Kutusu 3’e bakınız). Büyük- 26 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet Metin Kutusu 3: “Büyükşehir etkisinin” parametrik bir analizi Büyükşehir etkisini analiz etmek için, büyükşehir belediyesinin yakınında yer alan şirketler ile bir büyükşehir belediyesinin idari sınırları içerisinde yer alan ve rejim avantajlarından yararlanan şirketleri birbirlerinden ayırmak önemlidir. Büyükşehir belediyeleri içerisinde ilçe başına düşen şirket sayısı (260) ile büyükşehir belediyelerinin dışında ilçe başına düşen ortalama şirket sayısının (29) bir karşılaştırması, büyükşehir belediyelerindeki ilçelerin büyükşehir belediyeleri dışındaki ilçelere göre neredeyse 10 kat daha fazla şirket barındırdığını göstermektedir. Bu fark nüfus açısından da geçerlidir, ancak büyükşehir belediyelerin- deki ilçeler diğerlerine göre 5 kat daha fazla bir nüfus barındırmaktadır. İlçe başına düşen şirket sayısının en yakın büyükşehir merkezine mesafe karşısındaki bir regresyon analizinde, şehir merkezine yakınlığın istatistiksel olarak anlamlı olduğu bulunmuştur ve ortalama olarak şehir merkezinden uzaklaşılan her bir kilometre için ilçelerin 0,85 daha az şirket barındırdığı ortaya konulmuştur. Şehir merkezine en fazla 50 km mesafede bulunan ancak büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde yer al- mayan 153 ilçe mevcuttur. Şehir merkezine olan mesafenin büyükşehir belediyesi sınırları içinde ve dışında farklı bir etkiye sahip olup olamayacağı ve idari olarak bir belediyenin parçası olmanın ekstra bir etkisi olup olmadığı incelenerek, büyükşehir etkisini test etmeye yönelik bir regresyon analizi gerçekleştirilmiştir. Bu- nun için, lineer olmayan etkilerin (örneğin banliyöleşme) hesaba katılabilmesi amacıyla, merkeze uzaklığın karesini temsil eden bir değişken analize dahil edilmiştir. Sonuçlar, büyükşehir belediyesi dışındaki ilçeler için en yakın büyükşehir belediyesine olan mesafenin (ve bu mesafenin karesinin) pek bir öneme sahip olmadığını (katsayılar istatistikler olarak 0’dan farklı değil), ancak büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde güçlü bir etki olduğunu ve bunun anlamlı bir lineer olmayan bileşeninin bulunduğunu göstermiştir. Bu sonuçların ötesinde en çarpıcı sonuç, şehir sınırları içerisinde yer almanın etkilerinin, şehir merkezine me- safe kontrol edildikten sonra sadece devam etmediği )katsayı yüksek derecede anlamlıdır), aynı zamanda arttığıdır. Bu regresyonun aşağıdaki tabloda sunulan sonuçları10 simülasyonlarda kullanılmıştır. Şirket Sayısı Ortalama Karşılaştırması Mesafe Etkisi Tam Belirtim 28.75*** 139.39*** 39.63** Sabit Terim (5.101) (9.261) (16.87) 230.97*** 336.73*** Büyükşehir Etkisi - (13.20) (28.60) -13.18*** BB içinde - -0.8533*** (2.779) Mesafe (0.08630) -0.089 BB dışında - (0.289) 0.188*** BB içinde - - Mesafenin (0.0638) Karesi -0.0001 BB dışında - - (0.0011) En büyük dört şehir hesaba katılmadığında etkiler azalsa da devam etmektedir (ve en büyük dört şehrin en yakın büyükşehir belediyesi olduğu tüm ilçeler). Dolayısıyla, en büyük şehirler için bu etkinin en fa- zla olduğu doğru olmakla birlikte, bu etkiyi sadece büyük belediyelerin sürüklediğini söylemek yanlış olacaktır; çünkü bu etki daha küçük şehirler için de mevcuttur. 10 * yüzde 10 seviyesinde anlamlıdır; ** yüzde 5 seviyesinde anlamlıdır; *** yüzde 1 seviyesinde anlamlıdır. 27 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Türkiye onaltı büyükşehir belediyesinin ha- olduğu, büyükşehirler/büyükşehir belediye- kim olduğu nispeten yoğunlaşmış bir ekono- leri etrafında ve Türkiye’nin sınırları boyunca mik ayak izine sahip olduğu için, bu piyasa il- yoğunluğun çok yüksek olduğu açık bir şekil- keleri Türkiye’de iyi bir şekilde görülmektedir. de görülmektedir. Öten yandan, ülkenin doğu Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğinden (TOBB) bölgelerinde ise ekonomik faaliyet düzeyleri- alınan yer, istihdam ve sanayi tipi bazında 2006 nin çok düşük olduğu görülmektedir. Bir başka şirket düzeyi verilerinin analizi, Şekil 12’de gö- kayda değer gözlem de ülkenin iç bölgelerin- rüldüğü gibi ekonomik faaliyetin coğrafi olarak de, Türkiye’nin önde gelen şehirlerinin olumlu yüksek düzeyde yoğunlaştığını göstermektedir ekonomik yayılma etkilerini yakalayan yükse- (ayrıntılı veriler ve analiz için, bakınız Metin Ku- len Anadolu Kaplanları arasında önemli sayıda tusu 3). Yüksek düzeyde mekânsal farklılıkların şirketin kurulmakta olduğudur. Şekil 12: 2006 Yılına Kadar Kurulan Şirketlerin Mekânsal Dağılımı Kaynak: TOBB verileri Şekil 13: 2007-2012 Arasında Kurulan Şirketlerin Mekânsal Dağılımı Kaynak: TOBB verileri, 2012 28 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet Türkiye’de yeni ekonomik faaliyetler tarihsel inşaat sektörü üzerinde odaklanarak sektör düzenleri takip ediyor. 2006 yılında veya daha düzeyinde regresyon sonuçlarını göstermek- önce kurulan şirketler 2007 ile 2012 arasında tedir. Yeni inşaat şirketlerinin kurulduğu yerler kurulan “yeni” şirketler ile karşılaştırıldığında, bakımından genel faaliyetin önemli olduğunu, şirket yerleri ile ilgili çarpıcı şekilde benzer bir ancak coğrafi belirliliğin her şeyden öte sektör düzen gözlenmektedir; bu yüksek düzeylerde içi bir olgu olduğunu, yeni inşaat şirketlerinin bir coğrafi belirlilikolduğunu göstermektedir diğer inşaat şirketlerinin kurulduğu yerlerde ve (Şekil 13). İki haritanın benzerliği yeni işletme- ikinci sıradaki bir olgu olarak genel ekonomik lerin diğerlerini takip etme eğilimi gösterdiğini faaliyetin bulunduğu yerlerde kurulduğunu or- ortaya koymaktadır. Bu belirlilikveya ilçelerin taya koymaktadır. Son sütun, inşaat şirketleri erken bir dezavantajı telafi ettiği ilçelerin ya- için bir “büyükşehir etkisinin” söz konusu oldu- kınlaşması hususu bu raporun ilerleyen bö- ğunu göstermektedir. Bir başka deyişle, inşaat lümlerinde daha ayrıntılı olarak ele alınmakta- şirketleri son zamanlarda nüfus gibi mevcut dır. Şirket verilerinin daha ayrıntılı analizi eski farklılıklar hesaba katıldıktan sonra bile oran- şirketlerin (2007 öncesi kurulan) yeri ile yeni tısız bir şekilde büyükşehir ilçelerinde kurul- şirketlerin yeri arasında çok güçlü bir bağıntı muşlardır. Bu durum ayrıca büyükşehir ilçeleri (0,9386) olduğunu göstermektedir. diğer ilçelere göre daha hızlı nüfus artışı yaşa- Sonuçların eski ve yeni şirketlerin dinamikle- dığından ve daha fazla inşaat talebi yarattığın- rinin ötesindeki analizi ilginç ve farklı sektör dan dolayı Türkiye’de piyasaların iyi işlediğinin kalıpları ortaya koymaktadır. Aşağıdaki tablo, altını çizmektedir. Metin Kutusu 4: Veriler ve Analiz Düzeyi Ekonomik faaliyetin lokalizasyonu ve yoğunlaşması ile ilgili çalışmalar genellikle reel ücretler veya üret- kenlik ile ilgili verileri kullanır. Türkiye örneğinde, konut veya ulaşım maliyetlerini türetmek çok güç olduğu için reel ücretlerin hesaplanması mümkün olmamıştır. Benzer şekilde, üretkenlik ile ilgili şehir düzeyinde verilere ulaşılamamıştır. Bu çalışmada farklı veri kaynakları kullanılmıştır. İlk olarak, nüfus ve eğitim verileri TÜİK’in 2000 Nüfus Sayımı ve Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sisteminden alınmıştır. İkinci olarak, şirket yeri, istihdam be ekonomik faaliyet dalı verileri Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğinden (TOBB) alınmıştır. Bu veriler Türkiye’deki tüm kayıtlı şirketleri temsil eden 60.000’den fazla gözleme dayanmaktadır. Ekonomik faaliyet konusunu, çalışan sayısını, istihdam sınıflandırmasını, şirket yerini ve çoğu için kuruluş tarihini içermektedir. Dolayısıyla, analizin kalbini şirket veya istihdam verileri oluşturmaktadır. Veri kümesinde yer alan şirket düzeyindeki verilerin, daha önceki çalışmaların çoğunda il düzeyinde toplulaştırılmış olmalarına rağmen bu çalışmada ilçe düzeyinde toplulaştırıldıklarını önemle vurgulamak gerekir. Daha granüler düzeyde şirket verilerine erişim (957 ilçeye karşı sadece 81 il mevcuttur), Türkiye’de özellikle şehir düzeyinde ekonomik faaliyet dağılımının mekanizmalarının ve düzenlerinin daha derinlem- esine bir şekilde anlaşılmasını sağlar. Büyükşehir belediyesi rejimi içindeki ve dışındaki dinamiklerin daha derinlemesine bir şekilde anlaşılmasını sağladığından dolayı bu mevcut raporun önemli bir katkısıdır. İlk onaltı büyükşehir belediyesinin tamamı bu raporun kapsamında yer almaktadır11 . Kaynak: Şehirleşme İncelemesi Ekibi 11 Büyükşehir belediyeleri TBMM’nin kabul ettiği 1984 tarihli Büyükşehir Belediyeleri Kanununda ve yeni Büyükşehir Belediyeleri Kanununda tanımlanan kriterlere göre kurulmaktadır. Bunlar alfabetik sırayla Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, Gaziantep, İstanbul, İzmir, Kayseri, Kocaeli, Konya, Mersin, Sakarya ve Samsun’dur. 29 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Tablo 2: Yeni İnşaat Şirketleri Tüm İlçeler 0.311*** 0.267*** 0.350*** Eski İnşaat Şirketlerinin Sayısı (0.0214) (0.0250) (0.0191) 0.0032*** Tüm Eski Şirketlerin Sayısı - - (0.00056) 0.3316*** Büyükşehir Etkisi - - (0.116) 1.77e-06*** Nüfus - - (3.68e-07) Beklenebileceği gibi, büyükşehir etkisinin hizmetler sektörü (geniş tabanlı sınıflandırma- tüm sektörler arasında en belirgin olduğu sek- sından dolayı) yığın ekonomilerinden daha da tör BİT sektörüdür. Şekil 14, BİT sektöründeki az yararlanmaktadır. Spesifik hizmet alt sektör- şirketlerin yüzde 80’inin büyükşehir belediye- leri analizi muhtemelen daha çeşitli bir tablo lerinde yoğunlaştığını göstermektedir. İmalat ortaya koyacaktır. Örneğin, (tüketim pazarları- şirketleri de en büyük şehirlerde yoğunlaşmış- tır ve bu sektördeki şirketlerin yüzde 50’den na göre geniş bir şekilde yayılan) eczaneler ile fazlası nüfusu bir milyondan fazla şehirlerde tipik olarak yığın ekonomilerinden yararlanan yer almaktadır. Bununla birlikte, inşaat sektörü yenilikçilik ve bilgi birikimi hizmetleri arasında daha az bir yığın ekonomileri etkisi gösterirken, ayrım yapılabilmesi mümkün olacaktır. Şekil 14: Şehir Büyüklüklerine ve Sektörlere göre Şirketlerin Dağılımı İmalat BİT 1 Milyon 100 bin- 20 bin- 20 bin 1 Milyon 100 bin- 20 bin- 20 bin ve üzeri 1 Milyon 100 bin altı ve üzeri 1 Milyon 100 bin altı Hizmetler İnşaat 1 Milyon 100 bin- 20 bin- 20 bin 1 Milyon 100 bin- 20 bin- 20 bin ve üzeri 1 Milyon 100 bin altı ve üzeri 1 Milyon 100 bin altı Kaynak: TOBB 30 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet Ancak şirketleri çeken bir büyükşehir beledi- GLA finansmanını büyük ölçüde doğrudan dev- yesinin olumlu etkisi şehirler sistemi genelin- let hibelerinden ve yerel Konsey Vergisi yoluyla den farklılık göstermektedir. Ortalama olarak toplanan paralardan elde etmektedir. 610 mil etki olumlu olmakla birlikte, bu etki tüm şehir- karenin üzerinde bir alanın yönetiminden so- ler için mevcut değildir. Örneğin İzmir’de, nü- rumlu olan GLA yerel yönetim yetkilerini Lond- fus başına düşen çalışan sayısına bakıldığında, ra’daki 32 ilçe (borough) ve Londra Şehir Şirketi banliyöleşme şehir merkezinin küçük bir yarı ile paylaşmaktadır. Yerel yönetimde koordinas- çapı içerisinde (10-20 km) gözlenmektedir. yonu geliştirmek amacıyla oluşturulan GLA’nın Aşağıdaki Şekil 15 ayrıca İzmir için büyükşehir yetkileri 2007 yılında çıkarılan GLA Kanunu ile etkisinin belirgin olmadığını, 20-50 km mesafe arttırılmıştır ve konut, planlama, iklim deği- bandındaki büyükşehre bağlı olmayan ilçeler- şikliği, atık, sağlık ve kültür gibi bazı alanlarda de büyükşehir ilçelerine göre daha çok sayıda Londra Belediye Başkanı ve Londra Meclisi şirketin yoğunlaştığını göstermektedir. daha fazla yetki kazanmıştır. GLA kendisi doğ- rudan hizmet sağlamamakla birlikte, Londra İlçeler arasında koordinasyonu sağlamak için büyükşehir bölgesinde arazi kullanım planla- büyükşehir belediyesi oluşturmak yeterli de- masında koordinasyonu sağlamaktan sorumlu- ğildir. Koordinasyon için doğru teşviklerin su- dur ve GLA Grubunun diğer birimleri -- Londra nulması gerekir. Örneğin, Londra Büyükşehir Ulaştırma İdaresi (TfL), Londra Yangın ve Acil Otoritesi (GLA) Londra büyükşehir bölgesi için Durum Planlama Kurumu (LFEPA) ve Belediye en üst kademedeki idari mercidir ve doğrudan Zabıta ve Suç Ofisi—ve başka bir dizi paydaş ile halk tarafından seçilen yürütmeden sorumlu birlikte çalışarak Belediye Başkanı’nın Londra bir belediye başkanından ve 25 üyeden oluşan Planında belirtilen vizyonunu gerçekleştirmeye ve seçimle belirlenen bir Londra Meclisinden çalışmaktadırlar. Ayrıca, seçimle göreve gelen oluşmaktadır. Stratejik bölgesel otorite olarak Belediye Başkanı ve Londra meclisinin aksine GLA’nın üç temel sorumluluk alanı bulunmak- sürekli bir kurum olduğundan dolayı GLA bu tadır: ekonomik kalkınma ve refahın sağlanma- vizyonun gerçekleştirilmesi bakımından Lond- sı, sosyal kalkınma ve çevrenin geliştirilmesi. ra’ya süreklilik sağlamaktadır12. Şekil 15: İzmir İçinde ve Çevresinde Nüfus Başına Düşen Ortalama İstihdam km z 50 ke er < M ışı rD ehi kş yü Bü Kaynak: TOBB and ADNKS, TÜİK 12 http://www.london.gov.uk/who-runs-london/greater-london-authority/ 31 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Yığın Ekonomilerine Katkıda uluslararası ortalama yoğunluğuna çok yakın- Bulunan Bir Faktör Olarak Kentsel dır. Diğer taraftan, Ankara, Antalya ve Eskişehir, nüfus büyüklüğü bakımından benzer şehirlerin Yoğunluk uluslararası ortalamasından biraz daha düşük Kentsel yoğunluk yığın ekonomilerinin kaldı- bir yoğunluğa sahiptir. raç etkilerinden yararlanmada kilit bir faktör- Yoğunluk yığın ekonomilerine katkıda bulun- dür ve Türkiye’deki büyük şehirler dünyanın makla birlikte, fiziksel nüfus yoğunluğu tek diğer büyük şehirleri ile karşılaştırıldığında başına başarının reçetesi değildir. Önemli benzer yoğunluklar sergilemektedir. Türki- olan yoğunlukların bağlantılı olması ve ser- ye’nin bazı şehirlerindeki yoğunluklar, Los An- geles (ABD), Rio de Janeiro (Brezilya) ve Bue- maye yoğunluğuna izin vermesidir. Bunun için nos Aires (Arjantin) ile benzer düzeylerdedir. arazi piyasalarının etkin olması ve kat alanı ile Aslında, diğer dünya şehirleri ile karşılaştırıldı- diğer sermaye yapılarının nüfus yoğunluğuna ğında, Türkiye’nin en büyük şehirleri ortalama- eşlik etmesi gerekir. Bu durum, etkili kentsel nın üzerinde bir yoğunluğa sahiptir. Şekil 1613 planlamanın önemini en ön plana çıkarmak- dünya genelindeki 1.500’den fazla şehir için tadır. Şehirleri planlamak ve kentsel arazileri tahmini yoğunlukları göstermektedir ve Tarsus, etkili bir şekilde yönetmek için gerçekleştirilen Diyarbakır, Bursa, Gaziantep, Mersin, Konya ve uyumlu çabalar olmadığında, Türkiye’de ortaya İzmir gibi şehirlerin uluslararası ölçekte benzer çıkmaya başlayan bir olgu olarak çarpık kent- şehirlerden daha yüksek yoğunluğa sahip oldu- leşme ve verimsiz arazi kullanımı riski ortaya ğunu ortaya koymaktadır. İstanbul’un yoğun- çıkar. Bu yaklaşımın altında iyi tasarlanmış bir luğu, kendi nüfus büyüklüğündeki şehirlerin arazi değerleme sistemi yatar. Şekil 16: Türkiye’nin Şehirlerinde Nüfus ve Yoğunluk 40000 Diyarbakir Gaziantep Nüfus yoğunluğu (nüfis/mil kare) Adana 30000 Izmir Istanbul Mersin Konya 20000 Ankara Kayseri Antalya Eskisehir 10000 0 10 12 14 16 18 Nüfus Doğal Logaritması lowess: mil kare başına yoğunluk Türk şehirlerinin mil kare başına yoğunluğu Not: 1500’den fazla şehrin nüfus ve yoğunluk bilgileri kullanılarak, yerel ortalamalar tahmin edilmiş ve mavi çizgi ile gösterilmiştir. Belirli bir nüfus düzeyi için, eğilim çizgisi ortalamayı veya beklenen yoğunluğu gösterir. Eğilim çizgisinin üzerindeki şehirler kendi nüfus büyüklüklerine göre uluslararası ortalamanın üzerinde yoğunluğa sahiptir, çizginin altındaki şehirler ise uluslararası ortalamanın altında yoğunluğa sahiptir. Kaynak: Demographia (2008) ve Şehirleşme İncelemesi Ekibi hesaplamaları. 13 Bu raporda nüfus ile yoğunluk arasındaki lineer olmayan ilişkinin bulunması için Lowess grafiği kullanılmıştır. LOWESS – Yerel olarak Ağırlıklandırılmış Dağılım Grafiği Düzlemesi- hem eşit aralıklı hem de eşit aralıklı olmayan veriler için kaba yerel olarak ağırlıklandırılmış zaman serisi ve dağılım grafiği düzlemesi gerçekleştirir. 32 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet Şekil 17: Arazi fiyatları bozulduğunda Daha iyi bir arazi değerleme ve arazi fiyat ve- yaşanan verimsiz kentsel genişleme rileri yaygınlaştırma sistemine geçişte atılacak kilit bir adım, piyasa değerlerine daha yakın 3,000 gayrımenkul sicil değerlerine doğru hareket etmek olacaktır. Tarihsel olarak, işlem değer- 2,500 Kentsel arazi yatı Düşük değerlenen tarımsal arazi y. leri ile ilişkili vergi ve harçlardan dolayı Türki- 2,000 Tarımsal arazi piyasa değeri ye’de gayrımenkul değerlerinin olduğundan düşük gösterilmesi yönünde bir eğilim olmuş- m2 arazi fiyatı 1,500 tur. İşlem vergileri yerine bir emlak vergisi sis- Tarımsal arazi yatından değerlendiğindeki temine geçiş ham tapu müdürlüklerinin top- şehirleşme sınırı 1,000 ladıkları verilerinin kalitesinin iyileştirilmesine Tarımsal arazi yatı düşük değerlendiğindeki hem de yerel yönetimler için daha öngörüle- şehirleşme sınırı 500 D1 bilir ve canlı gelir akışları sağlanmasına katkıda A1 A2 D2 bulunacaktır. 0 5 10 15 20 25 Şehir çevrelerindeki genişlemenin yönetilme- Şehir merkezinden uzaklık (km) si, şehirlerin yığın ekonomilerinden yararlan- Kaynak: http://alain-bertaud.com/ mada ve gelecek için etkin kaynak tahsisini sağlamada ne kadar başarılı olacağının kri- Arazi piyasalarının etkin bir şekilde işleyebil- tik bir belirleyicisi olacaktır. Türkiye’de, 2011 mesi için arazi fiyatları merkezi öneme sahip- yılında şehir merkezine 20 km’den daha uzak tir. Tipik olarak merkezi iş bölgelerinde olduğu yaşayan büyükşehir belediyesi nüfus artış ora- gibi arazi fiyatları yüksek olduğunda, inşaat nının 2000 yılına göre daha hızlı olması yeni or- şirketleri yüksek ofis binaları, büyük alışveriş taya çıkan bir riske işaret etmektedir. Ekonomik şirketleri ve çok katlı konutlar gibi yoğun bina- faaliyetin yeri büyükşehir belediyelerinin için- lar sunarlar. Bunu yapmalarının sebebi, hem deki nüfus ile benzer bir seyir izler. Çekirdek inşaat hem de arazi maliyetlerini karşılayabi- kentsel alanlardaki arazilerin büyük bir kısmı lecek binalar satmalarının veya kiralamalarının tam olarak kullanıldığından ve kentsel yeniden gerekmesidir. Yüksek arazi fiyatları rutin olarak imar için uyumlu çabalar olmadığından yeni daha yüksek yoğunluğa yol açar –bu üretkenlik şirketler için başka çok az seçenek kaldığından yayılma etkilerini arttırır ve potansiyel olarak dolayı bu beklenebilir bir durumdur. Ampirik yoğun fiyatlı konut arzını arttırır ve ulaşım ta- veri analizi imalat, hizmet ve inşaat şirketle- lebinin yönetilebilmesini sağlar. ‘Resmi’ arazi rinin en yakın büyükşehir merkezine mesafe fiyatları talebi yansıtmadığında ve kentin dış bakımından neredeyse eşit oranlarda dağıldık- çevresinde baskılandığında, aşırı düzeyde ya- larını göstermektedir (bakınız Şekil 18). Bunun- yılmanın ve banliyöleşmenin yaşanması olası- la birlikte, yüksek oranda şehir merkezlerinde dır (bakınız Şekil 17). Aslında, çeşitli ülkelerde yoğunlaşan BİT şirketleri için durum böyle de- ğildir. BİT şirketleri aynı zamanda orantısız bir –Uganda, Çin, Hindistan ve Vietnam- mekânsal şekilde büyükşehir belediyelerinde konumlan- genişleme veya kent çevresinde yerleşimin ge- maktadır ve bu gerçek şehir merkezlerinin BİT’i lişmesi, arazi fiyatlandırması doğru bir şekilde geliştirmedeki rolünü desteklemektedir. yapılmadığında kent çevresinde hızlı bir yapı- laşmaya işaret eder. İmalat gibi geleneksel faaliyetler büyükşehir banliyölerine doğru hareket ediyorlar. Genel Kentsel ve metropoliten ekonomilerin günü- olarak, şehirleşme ekonomilerinden ve bun- müzde faaliyet gösterdiği ölçek fiziksel ve idari ların yığın etkilerinden yararlanan sektörler sınırları ile uyuşmadığından dolayı bu önemli (BİT gibi) şehir merkezlerinde konumlanmakta, bir kentsel yönetişim zorluğu yaratmaktadır ve yerelleşme ekonomilerinden yararlanan sek- bu kurumlar arası koordinasyonu arttırabilecek törler (inşaat gibi) banliyölerde konumlanmak- kurumsal düzenlemelerin türü ile ilgili belirsiz- tadırlar veya coğrafi olarak daha dağınık bir ko- lik sürmektedir. numlanma sergilemektedirler. Bu durum, Şekil 33 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi 18’de inşaat ve BİT sektörleri için “şirket yo- temel özelliklerinden birisi büyük şirketlerin ğunluğu” (km2 başına düşen şirket sayısı) gra- banliyölere taşınmasıdır. Şekil 19 uzak banliyö- fiklerinde daha iyi görülebilir. BİT sektörünün lerdeki şirketlerin şehrin diğer bölgelerindeki eğrisi önemli ölçüde daha diktir ve bu BİT şir- şirketlere göre daha büyük olduğunu göster- ketlerinin yüksek oranda şehir merkezlerinde mektedir. İlginç bir şekilde, bu ilişki sadece şe- yoğunlaştığını göstermektedir. İnşaat şirketleri hir merkezine uzaklık ile sınırlı değildir; aslında ise şehir merkezi dışına genişleyebilme olana- şehir merkezlerinin içlerinde yer alan şirketler ğından daha fazla yararlanmaktadırlar. imara açılabilecek arazilere erişimin sınırlı ol- ması ve artan tıkanıklık gibi şehir merkezleri Banliyöler büyük şirketlere ve yerelleşme eko- ile ilişkili kısıtlar düşünüldüğünde beklenenin nomilerinden yararlanan şirketlere ev sahip- aksine daha büyüktürler. Bu durum, ulaşıma liği yapmaktadır: Ekonomik banliyöleşmenin erişimin kolaylığı veya diğer benzer şirketlere Şekil 18: Şirketlerin Mekânsal Dağılımı – sektörlere göre İmalat BİT az km km km km la z az km km km km la z ke z n fa z ke 0 0 0 00 n fa ’de er 0 0 0 00 -1 -2 -5 ’de n er -1 -2 -5 -1 M n ’de km -1 M ’de 5 10 20 km 5 10 20 50 km 50 km 5 5 0 0 10 10 Hizmetler İnşaat az km km km km zla az km km km km zla km z km z ke ke n n fa fa 0 0 0 00 0 0 0 00 ’de ’de er er -1 -2 -5 -1 -2 -5 n n -1 -1 M M ’de ’de 5 10 20 5 10 20 50 50 km km 5 5 0 0 10 10 Kaynak: TOBB verileri, DB ekibi hesaplamaları 34 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet Şekil 19: Coğrafi bölgelere göre Şekil 20: Şirketlerin ortalama büyüklüğü büyükşehir belediyelerinde ortalama (Eski ve Yeni) nüfus artış oranı (2000-11) Tümü Eski Yeni Merkez 5 km’den 5-10 km 10-20 km 20 km’den az fazla Merkez 5 km’den 5-10 km 10-20 km 20 km’den az fazla Artış Oranı Kaynak: 2000 Nüfus Sayımı, ADNKS, TÜİK ve TOBB verileri, DB ekibi hesaplamaları yakınlık bazı avantajların bu kısıtları dengele- Şekil 21’de görüldüğü gibi, mekânsal genişle- diğini göstermektedir. Eski şirketler sistematik me (ortalama uzaklık 45 km) bakımından eko- olarak yeni şirketlere göre daha büyüktürler ve nomik faaliyetin banliyöleşmesi Türkiye’nin bu şaşırtıcı bir durum değildir14. Eski şirketlerin en büyük şehirleri ile sınırlıdır. Bir başka de- eğrisi uzak banliyölere doğru gidildikçe daha yişle, şehir merkezine uzaklık ile ekonomik fa- diktir ve banliyöleşmenin sadece daha fazla aliyet arasındaki ilişkinin doğrusal olmama de- yeni şirketin banliyölerde kurulmasından değil recesinin önemi sadece çok büyük şehirler için (Şekil 20’de görüldüğü gibi) aynı zamanda ban- geçerlidir. Banliyölerde ikincil şehir merkezleri liyölerdeki eski şirketlerin daha büyük olmasın- oluşurken, daha küçük şehirler nispeten tek dan kaynaklandığını göstermektedir. merkezli kalmaktadır. Şekil 21: Ortalama bir şehir ve ortalama bir büyük şehir için ilçe bazında ve şehir merkezine uzaklığa göre şirket sayısının simülasyonu Uzaklık (km) Uzaklık (km) Kaynak: TOBB verileri, DB ekibi hesaplamaları 14 Özellikle potansiyel ayakta kalma eğilimi düşünüldüğünde. 35 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şehirler Arası Rekabet için İnsan sunulan ürün ve hizmetlerin çeşitliliğini ve yaygınlık düzeyini göstermektedir. Çeşitlilik su- Sermayesinin Önemi nulan ürün ve hizmet yelpazelerinin genişliği Büyümenin hızlandırılması ve şehirlerin reka- anlamına gelirken, yaygınlık aynı ürün ve hiz- bet gücünün arttırılması için etkili ve yüksek metleri üreten şehirlerin sayısını belirtmekte- kaliteli bir eğitim sisteminin oluşturulması ge- dir. Yüksek düzeyde çeşitlilik, insan sermayesi- rekir. Bugün, Türkiye’de çalışma çağındaki nü- ne dayalı olarak artan rekabet gücünü gösterir. fusun yarısının eğitim seviyesi temel eğitimin Düşük bir yaygınlık düzeyi de belirli bir şehrin altındadır; nüfusun bu yetersiz eğitimli kesimi insan sermayesine dayalı olarak başka şehirle- işsizlerin yüzde 64’ünü ve kayıt dışı çalışanların rin üretemediği ürün ve hizmetleri üretebildi- yüzde 65’ini oluşturmaktadır (Dünya Bankası, ğini gösterdiğinden dolayı daha güçlü bir şehir 2012). Kamu eğitiminin finansmanı için eşit- rekabet gücüne işaret eder. Şekil 22’de görüle- lik kaygıları üzerinde odaklanan bir sistemin bileceği gibi, çeşitlilik ile ortalama mevcudiyet getirilmesi tüm ülkenin rekabet gücüne katkı- arasında güçlü bir ters bağıntı mevcuttur; bu da bulunacaktır. Yapılan çalışmalar Eğitim için çeşitliliğin olduğu şehirlerin sadece çok farklı kişi başına finansman programlarının, farklı ürünler üretebilmekle kalmayıp aynı zamanda yerler arasında eğitimin gerçek maliyetindeki başka yerlerde üretilemeyen ürünleri üretebil- farklılıkları yansıtan öğrenci başına harcama- diklerini gösterir. Ülkenin batısındaki büyük şe- lar yoluyla eşitlik ile ilgili sorunları azaltmada hirler (örneğin İstanbul, İzmir, Kocaeli) oldukça daha etkili olduğunu göstermektedir (Dünya yüksek düzeyde çeşitliliğe ve başka yerlerde Bankası, 2011). Kamu kaynaklarının en fazla ih- üretilemeyen ürünleri üretebilme kapasitesine tiyaç duyan kesimleri (yoksullar, kızlar ve kırsal sahiptir. Türkiye’deki diğer şehirlerin önündeki bölgelerdekiler) daha iyi hedefleyecek şekilde zorluk kendilerine özgün (yenilikçi) ürünler ve yönlendirilmesi aynı zamanda eğitimde bölge- hizmetler üretebilme performanslarını arttır- sel eşitsizliklerin azaltılmasına ve kentsel port- maktır. föy genelinde rekabet gücünün arttırılmasına İstanbul ve Ankara gibi Türkiye’nin en büyük da katkıda bulunabilir (Harmon ve diğerleri, şehirleri yenilikçilikte başı çekiyor. Bu şe- 2003; Patrinos, 2008; ve Dünya Bankası, 2011). hirlerin rekabet güçlerini koruyabilmeleri ve Bir şehrin rekabet gücü, şehirdeki insani ser- arttırabilmeleri ve yenilikçi havuzlarını genişle- maye tabanından güçlü bir şekilde etkilenir. tebilmeleri için, nitelikli bir işgücünün oluştu- Aşağıdaki Şekil 22 Türkiye’deki şehirler için rulması önemlidir. Eğitime erişimin ve eğitimin Şekil 22: Türkiye’nin Şehirlerinde Çeşitlilik ve Ortalama Yaygınlık 50 ARDAHAN BİNGÖL 40 KARS ERZURUM Yaygınlık ŞANLIURFA 30 DİYARBAKIR EDİRNE K-MARAS MALATYA TRABZON MERSİN KAYSERİ 20 ADANA DENİZL İ MANİSA KONYA KOCAEL İ GAZİANTEP BURSA ANKARA İZMİR İSTANBUL 10 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 Çeşitlilik Kaynak: TOBB Veri Tabanı ve TEPAV Hesaplamaları 36 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet kalitesinin arttırılması –sadece büyük şehirler- görmüştür –bu yüzde 7,2 olan okuma yazma de değil aynı zamanda bütün kentsel sistem bilmeyenlerin oranına çok yakındır (bakınız genelinde- bir öncelik olmalıdır. Bununla bir- Şekil 24). Diyarbakır’da okuma yazma bilme- likte, Türkiye’de 15 yaş ve üzeri15 nüfus içinde yenlerin oranı (yüzde 11,4) yüksek öğrenim gö- okuma yazma bilmeyenlerin oranı 2011 yılı renlerin oranından (yüzde 8,7) daha yüksektir. itibariyle yüzde 5,7 iken, lise üzeri eğitim düze- İlginç bir şekilde, BİT şirketlerinin payının en yine sahip nüfus oranı yüzde 10,8’dir. Şekil 23 yüksek olduğu bir şehir olarak Ankara lise ve eğitimli insanların dağılımı ile kentsel nüfusun üzeri eğitim seviyesine sahip nüfus oranının en dağılımının birbirine çok yakın olduğunu gös- yüksek olduğu (yüzde 19,9) şehirdir. termektedir. Bu ayrım büyükşehir belediyeleri Eğitim düzeyinde de bir “büyükşehir etkisi” ile ülkenin geri kalan kısmı arasında daha da görülmektedir. Büyükşehir belediyeleri sınırla- belirgindir. Kırsal ilçeler eğitim düzeyi yüksek rı içindeki bölgeler ile dışındaki bölgeler arasın- nüfusun çok küçük bir oranını barındırırken, da, şehir nüfusundaki okuma yazma bilmeyen- büyükşehir belediyeleri orantısız derecede lerin oranı ile yüksek örenim görenlerin oranı yüksek bir bölümünü barındırmaktadır. karşılaştırıldığında, keskin bir fark ortaya çık- maktadır. Şekil 25 şehir Şekil 23: Türkiye’de İnsan Sermayesi merkezine uzaklıklarına ve büyükşehir belediyesi- ne bağlı olup olmadıkları- na göre şehir bölgelerinin okuma yazma bilmeyen ve yüksek öğrenim gör- müş nüfus kesimlerinin oranlarını grafik halinde sunmaktadır. Büyükşehir belediyesi sınırları içinde- ki bölgelerde, şehir mer- kezine uzaklık pek bir fark yaratmadığı için okuma yazma bilmeyenler için Kaynak: ADNKS, TÜİK, DB personeli hesaplamaları oldukça tektip bir kalıp gözlenmektedir (insan Türkiye’nin en büyük şehirleri arasında bile sermayesinde banliyöleşme yoktur). Bununla insan sermayesi bakımından büyük farklılık- birlikte, Büyükşehir belediyelerinde yüksek öğ- lar mevcuttur. Örneğin Gaziantep’te nüfusun renim gören nüfus ile ilgili çok daha güçlü di- sadece yüzde 7,4’ü lise veya üniversite eğitimi namikler mevcuttur; şehir merkezlerinde yük- Şekil 24: Türkiye’nin Şehirlerinde İnsan Sermayesi Okuma Yazma Lise üzeri eğitim almış nüfus yüzdesi Bilmeyenlerin oranı Kaynak: ADNKS, TÜİK, DB personeli hesaplamaları 15 Aşağıdaki analizde tüm eğitim istatistikleri 15 ve üzeri yaştaki nüfusu kapsamaktadır. 37 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 25: İnsan Sermayesi ve Şehir Merkezine Uzaklık az km km km km km km zla n z 0 fa ’de ke 0 0 50 00 00 -2 -1 -5 er n km -1 -2 < ’de 10 M 5 20 şı 50 0 5 km Dı 10 ir 0 eh 20 kş yü Bü Okuma Yazma Lise üzeri eğitim almış nüfus yüzdesi Bilmeyenlerin oranı Kaynak: ADNKS, TÜİK, DB personeli hesaplamaları sek öğrenim gören nüfus düzeyi önemli ölçüde tepkisine işaret etmektedir. Eğitimin özel sek- daha yüksek iken, şehir merkezinden dışarıya tör ve kamu finansmanında hem gelir düzey- doğru çıkıldıkça bu oranda nispeten keskin dü- leri arasında hem de coğrafi bölgeler arasında şüşler görülmektedir. Büyükşehir belediyele- gözlenen önemli eşitsizliklerin eğitim sonuç- rinde şehir merkezlerinden dışarılara doğru ve larındaki eşitsizlikleri belirginleştirdiği görül- büyükşehir belediyesi dışı alanlara gidildikçe mektedir. Türkiye’de eğitimin finansmanı yük- yüksek öğrenim görenlerin oranının düştüğü ve sek düzeyde merkezidir ve tamamen kurallara büyükşehir belediyesi şehir merkezinden uzak- dayalı bir sisteme göre dağıtılmaktadır; okul laştıkça okuma yazma bilmeyenlerinin oranının arttığı bu ters ilişki, insan sermayesini çekme- ödenekleri talebi yansıtmayan ve eşitlik husus- deki önemli büyükşehir etkisini vurgulamak- larını dikkate almayan küçük bir dizi gösterge- tadır. Daha önce değinilen, büyükşehir beledi- ye dayalı olarak dağıtılmaktadır (Dünya Bankası yelerinin şehir merkezlerinde BİT şirketlerinin 2005b, 2006a, 2011). Bu cari yatırımlar için ge- güçlü mevcudiyeti, eğitime erişimin mekânsal çerli olmakla birlikte, geçtiğimiz yıllarda eğiti- kalıplarında güçlü bir açıklayıcı değişkendir. me yapılan yatırım harcamaları ile ilgili olarak Türkiye’nin doğu bölgelerindeki insan ser- gerçekleştirilen bir analiz (Şekil 26) devletin ge- mayesi eşitsizliği sorununu çözme yönündeki leneksel olarak yetersiz hizmet alan doğu böl- çabalar kapsamında, geçtiğimiz on yıllık dö- gelerinde eğitime erişimi arttırmak amacıyla nemde kamunun eğitim harcamalarında bir yeni eğitim yatırımlarını giderek daha fazla bu değişim yaşanmıştır ve bu önemli bir politika bölgelere yönlendirdiğini göstermektedir. Şekil 26: Ulusal Eğitim Harcamalarının Mekânsal Dağılımı, 2001 ve 2011 2001 2011 Kaynak: Kalkınma Bakanlığı’nın Kamu Yatırımları Verileri, DB personeli hesaplamaları 38 Bölüm 2: Şehirler Arası Rekabet Şehirlerin Rekabet Gücü için sahip illerin önemli sınır kapılarına erişim hız- larının en kötü performansa sahip illere göre Ulaşımın Önemi daha yüksek olduğunu göstermektedir17. Daha Gelişmiş ulaşım altyapısı Türkiye’de şehirle- iyi performansa sahip iller en kötü performan- rin rekabet gücünü ve üretkenliğini arttırabi- sa sahip illere göre seyahat edilen her 100 km lir. Son ampirik çalışmalar bağlantılı alanlarda için ortalama olarak 14 dakika kazanmaktadır ulaşım altyapının rekabet gücünü ve üretken- (Dünya Bankası, 2011b). liği arttırabileceğini göstermektedir16. Batı ve Türkiye’nin farklı bölgeleri arasında bazı ihra- doğu illeri arasında ve büyük ve küçük şehirler catçılar ulaşımı ihracatçı olmayan şirketlere arasında gelir ve üretim bakımından gözlenen göre iş yapmanın önündeki bir engel olarak büyük farklılıklar düşünüldüğünde, bağlayıcı daha sık niteliyor. Üreticiler arasında kısa süre altyapının her iki alanda rekabet gücü ve üret- önce yapılan bir algı anketi, görüşülen ihracatçı kenlik üzerinde olumlu bir etkiye sahip olma- şirketlerin yüzde 47’sinin ulaşımın kalitesinin sı olasıdır (Dünya Bankası, 2011b). Aşağıdaki Türkiye’de iş yapmanın önünde bir engel olarak Tablo 3, 2001 ile 2009 yılları arasında, ihracat nitelediğini, ihracatçı olmayan şirketlerin ise bakımından en yüksek ve en düşük perfor- yüzde 41’inin bunu bir engel olarak nitelediği- mans gösteren illeri ve bir sınır kapısına orta- ni göstermektedir (bakınız aşağıdaki Şekil 27). lama seyahat sürelerini göstermektedir. Tablo Bölgeler arasında da farklılıklar görülmektedir. 3’teki rakamlar ihracat bakımından daha iyi Karadeniz ve Doğu bölgelerindeki şirketlerin performansa sahip illerin en düşük performan- yüzde 44’ü ulaşımı bir engel olarak nitelerken, sa sahip illere göre sınır kapılarına erişimleri- İç Anadolu ve Ege bölgelerindeki şirketler için nin daha iyi olduğunu, yani en iyi performansa bu oran yüzde 38’in altındadır. Tablo 3: İllerin İhracat Performansı ve Sınır Kapılarına Erişim En Fazla İhracat yapan 5 İl Ortalama Hız En Az İhracat yapan 5 İl Ortalama Hız İstanbul 73.1 Tunceli 64.7 Bursa 73.2 Gümüşhane 64.3 İzmir 71.2 Bingöl 62.1 Kocaeli 75.1 Ardahan 58.3 Ankara 74.0 Bayburt 63.3 Ortalama 73.3 Ortalama 62.6 Şekil 27: İş Yapmanın Önünde Bir Engel Olarak Ulaşım Marmara Ege Karadeniz Orta Güney İhracat yapmayanlar İhracat yapanlar Doğu Anadolu Engel Değil Engel Engel Değil Engel Kaynak: EBRD-Dünya Bankası İş ortamı ve İşletme Performansı Anketi (BEEPS) 2008 ve Dünya Bankası mimeo 2010. 16 Donaldson (2009), Banerjee, Duflo ve Qian (2009) 17 İki grubun ortalamaları arasındaki fark yüzde 99 güven aralığında anlamlıdır. 39 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Lojistik Performansı Endeksi (LPI) gibi diğer görülmüştür. Son on yıllık dönemde özellikle uluslararası bağlantı göstergeleri Türkiye’nin ikincil şehirler veya Anadolu Kaplanları olarak şehirlerinin genel olarak tatmin edici bir tabir edilen şehirlerde yaşanan durum budur. performansa sahip olabileceğini, ancak bazı Büyükşehir belediyesi rejimi aynı zamanda bu- bölgelerde yetersiz olduğunu göstermekte- güne kadar Türkiye’nin şehirlerinde elde edilen dir. 2010 LPI raporunda Türkiye 3,22 puan ile ortalamanın üzerindeki kentsel yoğunluklara 155 ülke arasında 39. sırada yer almıştır. LPI’a katkıda bulunan faktörlerden birisi olabilir. Öte göre, ankete katılanların yüzde 63’ü Türkiye’de yandan, özellikle üç büyük şehir olmak üzere demiryollarının kalitesi düşük veya çok düşük- büyükşehir belediyeleri yenilikçiliği sürükleye- tür. Bu oran karayolları ve limanlar için yaklaşık bilmek ve rekabet güçlerini arttırabilmek için yüzde 18’dir ve Türkiye’yi Çin, Tayvan, Malezya, gerekli olan insan sermayesini de çekebilmiş- Kore Cumhuriyeti, Güney Afrika ve Çek Cum- lerdir. huriyeti gibi uluslararası rakiplerinin gerisinde Ancak şehirleşme dinamik bir süreçtir ve de- bırakmaktadır. Kısa süre önce kabul edilen de- vam eden eğilimler Türkiye’nin ikinci nesil miryolu reformu kanunu bu performansın ge- kentsel gündeminde ele alınması gereken nel anlamda iyileştirilmesine yardımcı olacak- bazı riskler otaya koymaktadır. Türkiye’nin şe- tır, ve özellikle verimsiz demiryolu ulaşımından hirleri şirketlerin yeri bakımından bazı değişim- en fazla etkilenen illere katkıda bulunacaktır. ler yaşamaktadır; giderek artan sayıda şirket Bağlantı altyapısına yapılacak yatırımlar için büyükşehir bölgelerinde kentsel alanların çev- önceliklerin tespit edilmesi şehirler ve bütün resinde konumlamayı amaçlamaktadır. Strate- ülke için çok büyük bir fark yaratabilir. Bağ- jik mekânsal planlama müdahaleleri olmadan, lantı altyapısına yapılacak yatırımlar, ulaşım bu artan tıkanıklık ve arazi kullanım planlaması ağlarında en etkili olacak eklemeleri ve iyileş- ile kentsel ulaşım ağları arasındaki uyumsuzluk tirmeleri tespit etmeye yönelik öncelikleri be- gibi önemli risklere yol açabilir. Dolayısıyla, şe- lirleyerek şehirler sistemi genelinde rekabet hir planlaması ve şehirlerin içinde ve çevresin- gücünü ve sınırlı finansal kaynakların verimli- de bağlantı olanaklarının arttırılması giderek liğini arttırabilir. Ağlar arasındaki akışların daha daha fazla önem kazanmaktadır. Aralık 2012’de iyi anlaşılması, yakın gelecekte yüksek tıka- kabul edilen, büyükşehir belediyelerinin so- nıklık düzeylerine ulaşabilecek ve yatırımların rumluluk alanlarını tüm il sınırlarını kapsayacak yüksek dağılımsal etkilerinin olacağı segment- şekilde genişleten ve etkili bir planlama rejimi lerin belirlenmesine katkıda bulunabilir. Şehir- olmadığında düzensiz kentsel yayılmayı kolay- lerin kendi içlerindeki bağlantı altyapısı belki laştırabilecek olan yeni Büyükşehir Belediyeleri de rekabetçi şehirler için Türkiye’nin önündeki Kanunu bu gerçeği daha da belirginleştirmiştir. en büyük bağlayıcı kısıttır. Bu konu Bölüm 3’te Arazi değerleme sistemlerinin geliştirilmesi ayrıntılı olarak değerlendirilmektedir. de yoğun kentsel gelişimin teşvik edilmesinde önemli bir etkiye sahip olacaktır ve özellikle Kilit Bulgular ve Politika Önerileri merkezi iş bölgelerinde arazilerin daha verim- Bu bölümde incelenen olgular ve analizler, li bir şekilde kullanılması gerekecektir. Türkiye Türkiye’nin şehirlerinin ekonomik rekabet gü- Hükümeti tarafından halihazırda daha verimli cünün çeşitli boyutlarını vurgulamaktadır. Bu ve piyasaya dayalı bir gayrımenkul değerleme rekabet gücü, 1984 yılında çıkarılan ve politika sistemini test etmeye ve yaygınlaştırmaya yö- ve uygulama koordinasyonunu ile büyükşehir nelik çabaları oldukça cesaret verici bir işaret- ayak izi genelinde uyumu arttıran ve muhteme- tir. Bu metodolojiler aynı zamanda Türkiye’nin len şirketlerin ve nüfusun çekilmesini sağlayan büyüyen şehir altyapı finansman ihtiyaçlarının güçlü büyükşehir etkisine katkıda bulunan ileri karşılanmasına yönelik mali transferlerin mer- görüşlü bir Büyükşehir belediyeleri Kanununa kezi bütçe üzerinde ilave yük yaratmak yerine dayanmıştır. Büyükşehir belediyelerinin ayrıca şehirleşmenin getirdiği değer artışlarından ya- sadece şirketleri cezbetmelerini değil aynı za- rarlanmasını sağlayacak şekilde yerel kaynak- manda zaman içinde bu eğilimlerini sürdüre- ların harekete geçirilmesini mümkün kılacaktır bilmeleri için bu şirketleri tutmalarını sağlayan (Şehirlerin Finansmanı başlıklı Bölüm 5’in kilit bir “yapışkanlık” özelliğine de sahip oldukları tavsiyelerinden birisi). 40 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması BÖLÜM 3: TÜRKİYE’NİN ŞEHİRLERİNDE UYGUN FİYATLI KONUTLARA ERİŞİMİN ARTTIRILMASI Başarılı bir şehirleşme için konut temini mer- Türkiye’nin konut sektörünün karşı karşıya ol- kezi önem taşır. Konuta erişim yaşam koşul- duğu zorluklar erken müdahale ile aşıldı an- larını iyileştirir, sağlık üzerinde olumlu bir etki cak konut açığı devam ediyor. Bölüm 1’de Tür- yaratabilir, çocukların okul performansını yük- kiye Hükümeti’nin geçtiğimiz on yıllarda düşük seltebilir ve diğerlerinin yanında öz tatmin sağ- gelirlilere yönelik konut gündemini ele almak layabilir. Bununla birlikte, iyi işleyen bir konut için aldığı çok sayıda önlem açıklanmıştı. Bun- piyasası aynı zamanda şehirlerin ve ülkelerin lar arasında; 1984 yılında özel sektör ile işbirliği ekonomik performansı için de temel önem ta- içerisinde konut arzı ile ilgili etki ve müdahale- şır. Konut genellikle bir ekonominin en somut leri kolaylaştırmak için geniş yetkiler ile dona- varlığıdır. Örneğin, konut varlığı İngiltere eko- tılan Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’nın (TOKİ) nomisinin maddi varlıklarının toplam değerinin kurulması yer almaktadır. Ayrıca, çıkarılan bir yüzde 57’den fazlasını oluşturur. Ayrıca konut dizi af ile, kaçak yerleşimlerde yaşayanlara ya- sektörü istihdam yaratmada da önemli bir rol sal kullanım ve/veya mülkiyet hakkı tanınmış oynar. İnşaat sektörü tipik olarak diğer sektör- ve yerel yönetimler bu yerleşimlere zamanla lere göre daha emek yoğun olduğundan dolayı düzenli hale gelen temel hizmetleri sunmak gelişmekte olan ülkelerde büyük bir istihdam için harekete geçmişlerdir. Öte yandan, uzun sektörüdür (Collier ve Venables, 2012). Bugün, vadeli konut finansmanına erişim özellikle son Türkiye’de istihdamın yüzde 7’den fazlası inşa- yıllarda artmıştır. Bununla birlikte, zaman için- at sektöründe yoğunlaşmaktadır. de bu gündem evrilmiş ve coğrafi olarak geniş- lemiştir; bu sorun ile baş etmek için daha az Hem yaşam kalitesi hem de ekonomik per- donanımlı ve deneyimli olan Türkiye’nin Ana- formans için önemi düşünüldüğünde, etkin dolu Kaplanları olarak nitelenen şehirlerinde konut piyasaları temel bir gerekliliktir. Bunun- şehirleşme baskıları artmıştır. Dolayısıyla, uy- la birlikte, hem ulusal hem de yerel düzeyde gun fiyatlı konut arzı ikinci nesil kentsel gelişim çok sayıda kurum arasında eşgüdümlü hareket gündeminin önemli bir parçası olmaya devam edilmesini gerektirdiğinden dolayı konut pi- etmektedir. yasasında etkinliğin sağlanması basit bir konu değildir. Collier ve Venables 19. yüzyıl Lond- Türkiye’de konut piyasasının darboğazlarını ra’sı ile bugün hızlı şehirleşme ile karşı karşıya daha iyi tespit etmek ve anlamak için, ülkenin olan birçok gelişmekte olan ülkenin yaşadığı karşı karşıya olduğu zorluklar bu bölümde Col- zorlukları karşılaştırdılar. Gelişmekte olan ül- lier ve Venables’ın belirlediği beş kırılganlık et- kelerde hızla büyüyen nüfusun konut ihtiyacı rafında ele alınmaktadır. İlk olarak Türkiye’de- kayıt dışı konut pazarı ile karşılanırken, 19. yüz- ki konut sektörü ile ilgili bazı biçimlendirilmiş yıl Londrasında kayıtlı konut pazarı artan talep olgular sunulacak ve şehirlerin karşı karşıya ile başa çıkabildi. Collier ve Venables 19. yüz- olduğu temel zorluklar tespit edilecektir. Daha yıldaki Londra’da konut piyasasının bu başarılı sonra, beş kırılganlık Türkiye bağlamında göz- gelişimini pazardaki beş potansiyel kırılganlığı den geçirilecektir. Son olarak, bu kırılganlıklar eşgüdümlü bir şekilde ele alabilen bir merkezi ile ilgili bazı politika önerileri sunulacaktır. Şe- hükümete atfetmektedirler. Bu beş kırılganlık, hirleşme İncelemesinin planlama-bağlantı-fi- parasal açıdan karşılanabilirlik, yasal haklar, fi- nansman politika çerçevesi içerisinde politika- nansal yenilikçilik, altyapının desteklenmesi ve ların koordinasyonu uygun fiyatlı konut arzının gelir fırsatları ile ilgilidir. arttırılmasını sağlayabilir. 41 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Türkiye’nin kentsel alanları tahmini olarak Talep ile konut inşaatının başlaması arasında 9 1,4 milyon konuta ihtiyaç duyuyor18. 2012 yıllık bir boşluk mevcuttur. Aşağıdaki Şekil 29, itibariyle, konut ihtiyacının 1,2 milyon oldu- başlayan konut inşaatlarının konut ihtiyaçları- ğu ve bugün 1,4 milyona ulaştığı tahmin edil- na olan oranındaki eğilimleri göstermektedir20. mektedir. Bu artışın düzeyi şehirler arasında Yıllık başlayan konut inşaat sayısı 1990’larda aynı değildir. Birkaç şehir konumları ve ekono- artarak 1993 yılında 500.000’e ulaşmıştır. Bu- mik önemleri itibariyle asıl yükü çekmektedir nunla birlikte, ülkenin kuzeybatısında yaşanan (Şekil 28)19. Sekiz büyük metropol arasında, büyük deprem ve sonrasındaki ekonomik kriz İstanbul’da konut ihtiyacı diğer şehirlerden pozitif artış seyrini durdurmuştur (Truel, 2012). daha hızlı artarken, Ankara ve İzmir İstanbul’u Şehirlerde artan nüfus baskısı ile birlikte, 1950 izlemektedir. Geri kalan beş şehir, yani Ada- ile 2010 arasındaki dönemde kayıtlı konut arzı na, Antalya, Bursa, Gaziantep ve Konya, ortak talebin gerisinde kalmıştır. Bu hipotezin ista- bir kalıbı paylaşmaktadır. İstanbul ve İzmir tistiksel olarak test edilebilmesi için, 1955 ile 1960’ların başlarında konut ihtiyacında ani bir 2010 arasında başlayan konut inşaatları ile ko- sıçrama yaşamış ve on yıl boyunca büyümeye nut ihtiyacı arasında bir Granger nedensellik devam etmiştir. 1980’lerde Türkiye’nin toplam testi uygulanmıştır21. 1 ile 15 yıl arasında ge- kentsel nüfusunun üçte biri bu üç metropolde cikmelerin değerlendirildiği test, 1955 ile 2010 yaşamaktaydı. Nüfus artışındaki bu mekânsal arasında konut inşaatı başlangıçlarının konut eşitsizlik halen devam etmekle ve yerleşimler ihtiyacına en az 9 yıllık bir gecikme ile cevap kıyı bölgelerinde yoğunlaşmakla birlikte, son verdiğini teyit etmektedir. Bu nedensellik ol- eğilimler Gaziantep ve Antalya gibi diğer orta dukça güçlüdür (yüzde 99 güven aralığında is- ve büyük ölçekli şehirlerin de hızlı kentsel bü- tatistiksel olarak anlamlıdır) (Tablo 4). yüme ve konut ihtiyacı artışı yaşamakta oldu- ğunu göstermektedir. Şekil 28: Türkiye ve başlıca kentsel yığınları için kentsel nüfus ve konut ihtiyacı eğilimleri Şekil A: Türkiye’de Kentsel Konut İhtiyacı Şekil B: Seçilen Kentsel Yığınlarda (konut sayısı), 1950 - 2015 Konut İhtiyacı Kaynak: Birleşmiş Milletler Genel Sekreterliği Ekonomik ve Sosyal İşler Dairesi Nüfus Bölümü, Dünya Nüfus Beklentileri: 2010 Revizyonu ve Dünya Şehirleşme Beklentileri: 2011 Revizyonu, Ağustos 2012. 18 Tahminler için “Birleşmiş Milletler Genel Sekreterliği Ekonomik ve Sosyal İşler Dairesi Nüfus Bölümü, Dünya Nüfus Beklentileri: 2010 Revizyonu ve Dünya Şehirleşme Beklentileri: 2011 Revizyonu, Ağustos 2012” esas alınmıştır. Konut ihtiyacının hesaplanmasında Türkiye’deki ortalama bir hanehalkı nüfusu 4,5 olarak alınmıştır. 19 İlave konut ihtiyacı iki yıl arasında hanehalkı sayısındaki değişim olarak ölçülmüştür. 20 Oranın değerinin düşük olması ihtiyaç ile inşaat başlangıcı arasında daha uzun bir süre olduğunu gösterir. 21 Granger testi, bir değişkenin tek değişkenli otoregresif temsiline eklendiğinde, bir değişkenin gecikmeli gözlemlerinin bir başka değişken üzerinde artımlı tahmin gücü olup olmadığını tespit etmeye yönelik istatistiksel bir “nedensellik” testidir. Teknik ayrıntıları için ekteki Metin Kutusu A3’e bakınız. 42 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Şekil 29: Türkiye’de konut inşaat başlangıçlarının ihtiyaca oranındaki eğilimler ruhsatlar / ihtiyaç Kaynak (ruhsatlar için): TÜİK, Bina İnşaat istatistikleri (yıllık) Kaynak (konut ihtiyacı için): Birleşmiş Milletler Genel Sekreterliği Ekonomik ve Sosyal İşler Dairesi Nüfus Bölümü, Dünya Nüfus Beklentileri: 2010 Revizyonu ve Dünya Şehirleşme Beklentileri: 2011 Revizyonu, Ağustos 2012. Tablo 4: Granger Nedensellik Wald Testleri Denklem Hariç gecikmeler ᵡ2 Prob> ᵡ2 Δ2 log ruhsat Δ2 Log konut ihtiyacı 1 0.355 0.55 2 0.352 0.84 3 2.08 0.52 4 5.21 0.27 5 7.61 0.18 6 7.44 0.28 7 9.39 0.23 8 11.73 0.16 9 24.43 0.004*** 10 38.39 0.000*** 11 55.45 0.000*** 12 83.77 0.000*** 13 106.59 0.000*** 14 153.11 0.000***     15 200.99 0.000*** Not: Ayrıntılı metodoloji ekte açıklanmaktadır. Δ2 ikinci diferansiyel operatör ile birim kök testini gösterir. 43 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Tam olarak gelişmiş bir finansal piyasanın sınırlı olması ve talebe cevap vermedeki 9 yıllık yokluğunda, daha varlıklı insanlar konutları gecikme sebebiyle konut fiyatları yükselmek- enflasyona karşı bir güvence olarak kullanır- tedir. Bütçeleri sınırlı olan hanehalkları alter- lar. Aşağıdaki Şekil 30’da görüldüğü gibi, 1998 natif harcamalar arasında bir tercih yapmak ile 2010 arasında gayrısafi yurt içi tasarrufların zorunda kaldıkları için bu ciddi bir endişe kay- GSYH’ya oranı yüzde 10 azalırken, katma de- nağı oluşturmaktadır. Hanehalkları konut için ğerin GSYH’ya oranı aynı düzeyde yükselmiş- ne kadar harcama yapacakları ve işe gidiş geliş tir. Yüksek enflasyon döneminde ve 2003-04 için ne kadar harcama yapacakları arasında bir döneminde, daha varlıklı insanların paralarını tercih yapmaktadırlar. Bununla birlikte, birçok tasarrufa yatırmak yerine konuta yatırmaları şehirde, imar planları yoksulların istihdam fır- daha tercih edilen bir yaklaşımdı: söz konusu satlarına yakın yerlerde yaşamalarına izin ver- dönemde gayrımenkullerin değer artışındaki memekte ve uygun fiyatlı ulaşım imkanlarının yükselişi düşük faiz oranları ve sermayeye ko- eksikliği de insanların işlerine erişebilmek için lay erişim de sağlamış olabilir. çok daha fazla ödeme yapması (hem para hem zaman bakımından) anlamına gelmektedir. Türkiye kaçak konutları azaltmak amacıyla yoksulların konut sahibi olması için çok şey TÜRKİYE’DE KONUT yapmış olmakla birlikte, bu konuda yaşanan zorluklar devam etmektedir. 1980’lerde kent- SEKTÖRÜNÜN sel konut baskılarını karşılamak için yapılan er- KIRILGANLIKLARININ TESPİT ken girişimlere rağmen, Türkiye’nin şehirlerin- EDİLMESİ de nüfusun artmaya devam etmesi ile birlikte, Diğer özel malların aksine, konut piyasası, tica- kayıtlı konut arzı talep ile tam olarak baş ede- ret dışı bir sektör tarafından üretilen bir hane- memiştir ve bu durum gecekondular gibi kalıcı halkı varlığı olduğu düşünüldüğünde bazı “kırıl- bir soruna yol açmıştır. Bu kaçak yapılar varoş ganlık” noktalarına tabidir (Collier ve Venables, mahalleleri şeklinde değil daha çok Türkiye’de 2012). Bu kırılganlıklar devlet müdahaleleri ve nüfusun en yoksul kesimlerini barındıran gece- politikaları yoluyla yönetilebilir. Ancak bunun kondu mahalleleri şeklinde gelişmiştir. başarılı olabilmesi için, daha önemli olan bir Konut sektöründeki katılıklar fiyat uygunlu- husus tüm politikalar arasında koordinasyonun ğu ile ilgili kaygılar doğuruyor. Konut arzının sağlanmasıdır. Şekil 30: Gayrısafi yurt içi tasarrufların ve konutlarda değer artışının GSYH’ya oranlarındaki eğilimler Gayrısafi yurtiçi tasarruflar (GSYH’nın yüzdesi olarak) GSYH’nın yüzdesi olarak konut sahipliği değer artışı Kaynak: Veri Geliştirme Platformu, Dünya Bankası 44 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Birinci kırılganlık konutun parasal açıdan kar- gelirli hanehalkları için olmak üzere konuta eri- şılanabilir olmasıdır. Konutların parasal açıdan şim azalacaktır. İkinci olarak, Hanehalklarının karşılanabilirliğinin değerlendirilebilmesi için, gayrımenkulleri astın alabilmesi için uzun vade- hanehalklarının konut için ne kadar harcama li konut finansmanı gereklidir. İdari maliyetleri yaptıklarına bakmak ve arklı kalitelerdeki ko- en aza indirmeye ve riskleri azaltmaya yönelik nutlara erişirken ve bütçelerinin sınırlı olduğu finansal yenilikler konuta erişimi arttırabilir. düşünüldüğünde harcamalarını ayarlarken kar- Altyapının desteklenmesi dördüncü kırılgan- şılaştıkları zorlukları daha iyi anlamak gerekir. Ancak fiyat parasal açıdan karşılanabilirlik so- lıktır. Bu kırılganlık erişimin yeterli olmadığı ve runlarının nereden kaynaklandığını anlamak kalitenin gerekli olduğu gerçeği ile ilişkilidir. Ka- için, konut maliyetini etkileyen birkaç şeye bak- lite de konut arzı ile kol kola gitmesi gereken mak gerekir. Bunlar arasında örneğin çimento altyapının desteklenmesini içerir. Bu altyapı ve işgücü maliyeti gibi inşaat maliyetleri; bina hizmetleri diğer birçok unsurun yanında yolla- standartları ve düzenlemeleri, ve piyasa yapısı rı, kanalizasyon ve su sistemlerini, sokak aydın- (tekelci yapılar rekabetçi bir ortama göre daha latmalarını içerir. Bu hizmetlerin çoğu şebeke yüksek fiyatlara yol açabilir veya piyasa seg- hizmeti veya basit bayındırlık işleri olduğu ve mentasyonuna yol açarak talebin belirli kesim- altyapı yatırımları bir dizi olumlu dışsallıklar ile lerini arzsız bırakarak bu talep kesimlerini kayıt ilişkili olduğu için, ya doğrudan kendileri tara- dışı piyasaya itebilir) yer almaktadır. fından sunulması ve sübvansiyonlar dağıtıl- ması ya da teşvikler sunulması gibi yollarla bu Şehirleşme baskıları arttıkça, arazi talebi de hizmetlerin sunulmasına yönelik kamu müda- artar ve kentsel genişleme ve yeniden imarı halesi için geniş bir alan mevcuttur. Altyapı hiz- mümkün kılacak araçlar giderek daha önemli metleri ile konut arzının koordinasyonu, güç- hale gelir. Bununla birlikte, bu araçların başa- lendirme maliyetleri kısıtlayıcı olabileceğinden rısı tipik olarak hem mülkiyet haklarının açık dolayı maliyet etkililik için gereklidir. bir şekilde tanımlanmasına hem de arazi de- ğerlemelerine yönelik bir dizi sağlam sisteme Beşinci ve son kırılganlık gelir fırsatlarıdır. Yu- dayalıdır. Aslında bu Collier ve Venables’ın ya- karıda değinildiği gibi, altyapı temel bir gerek- sal haklar kırılganlığı olarak tanımladığı ikinci liliktir. Ancak temel hizmetlere erişim tek ba- kırılganlıktır. Bu kırılganlık konut piyasasını bir- şına yeterli değildir. Hanehalklarının evlerinin kaç şekilde etkiler; örneğin konut varlıklarının bulunduğu yerin hem içerisinde hem de yakın mülkiyeti, güvenliği ve pazarlanabilirliği üze- çevresinde istihdam fırsatlarına sahip olabil- rindeki etkiler yoluyla. Mülkiyet haklarının açık meleri için şehre bağlantılarının olması gerekir. bir şekilde tanımlanması ve arazi değerlerinin Dışarıdaki fırsatlar için, iyi bir toplu taşıma ağı şeffaf bir şekilde değerlemesinin yapılması, alt- önemlidir ve konut alanları ile iş bölgelerini yapı genişletmesi için arazi edinimi sırasında birbirine bağlayan yollara ihtiyaç duyulur. İçe- arazi ile ilgili anlaşmazlıkları önler. Gayrımen- rideki fırsatlar için, karma arazi kullanımlarının kul değerleme alanında eğitilmiş bir değerle- sağlanması ve iş ve konut alanlarının birlikte me uzmanları kadrosu da dahil olmak üzere konumlanmasını sağlayan daha yüksek yoğun- değerleme sürecinin bilgi temellerini geliştiren lukların teşvik edilmesi hanehalkları için ilave kurumlar değerleme sürecinde şeffaflığın sağ- istihdam alternatifleri sunacaktır. Yoğunluklar lanmasına ve arazi değerleri ile ilgili bilgilerin arttıkça, bölgede ortaya çıkan daha fazla eko- geniş bir şekilde erişilebilir hale getirilmesine nomik fırsatlar şeklinde olumlu bir dışsallık katkıda bulunur. yansır. Bu dışsallığın mevcudiyeti, özel mali- Üçüncü kırılganlık konut finansmanına erişim- yetlerin bunları engellediği durumlarda bile dir. Farklı ancak birbirleriyle ilişkili mekanizma- bu olumlu dışsallığın daha yüksek yoğunluklar ları oyluyla konuta erişimi sağlamak için konur şeklinde ansımasını güvence altına almak için finansmanı temel önem taşır. İlk olarak, inşaat kamu müdahalelerinin kapısını açar. Bu bölü- faaliyetleri için kısa vadeli destek için konut mün aşağıdaki kısımlarında, yukarıda açıklanan finansmanına ihtiyaç duyulur. İnşaat şirketleri beş kırılganlık çerçevesinde Türkiye’nin konut işletme sermayesine sahip olmadığında, konut piyasasının performansının bir değerlendirme- arzı sınırlı olacaktır, dolayısıyla özellikle düşük si sunulmaktadır. 45 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Kırılganlık 1: Parasal Karşılanabilirlik 34’ten yüzde 43’e yükselmiştir (Şekil 31 (A) ve (B)). Orta ve yüksek gelir gruplarının durumu Kayıtlı sektörde konut arzının sınırlı olması ile ise daha iyidir ve ciddi bir endişe kaynağı oluş- birlikte, parasal açıdan karşılanabilirlik Türki- turmamaktadır (ortalama gider paylarının tam ye’nin şehirleri için büyüyen bir endişe kay- dağılımı için, bakınız ekteki Tablo-A1). nağı haline geliyor. Türkiye’nin kentsel bölge- lerinde 2005 ile 2009 yıllar arasında en yoksul En yoksul hanehalkları için kira giderlerindeki aileler için kira ve elektrik-su-gaz faturalarının artış, hanehalkı gider payı artışları içerisin- toplam giderler içindeki payı 10 puan artmıştır deki en yüksek artış olmuştur. 2005 ile 2009 (Şekil 31). Bugün, çok sayıda düşük gelirli hane- yılları arasında ortalama kira ve elektrik-su- halkı kayıtlı konut stoku içinde bir konut satın gaz giderlerindeki artış incelendiğinde ve aynı alma veya kiralama imkanına sahip değildir. dönemde ortalama tüketimdeki artış ile karşı- 2005 ile 2009 yılları arasında22, hanehalkları- laştırıldığında, yukarıdaki tespit daha da güç- nın kira ve elektrik-su-gaz giderlerinin toplam lenmektedir. Bu analiz, kira ve elektrik-su-gaz giderleri içindeki payında yaşanan artış, yok- giderlerinin toplam giderler içindeki payında sullar arasında önemli bir endişe kaynağı hali- yaşanan artışın aslında genel reel tüketimdeki ne gelmiştir. Genel olarak, en alttaki 3 ondalık daralmadan değil bu kalemler ile ilgili reel har- dilim için artan bir eğilim gözlenirken, orta ve camalarda yaşanan artıştan kaynaklandığını yüksek gelir grupları için sabit veya azalan bir teyit etmektedir. Şekil 32, 2005 ile 2009 yılla- eğilim görülmektedir (bakınız E-1’deki Tab- rı arasında kira, elektrik-su-gaz ve genel orta- lo A1). En alttaki ondalık dilim için, 2005 ile lama tüketimde gerçekleşen artışları göster- 2009 yılları arasında kira ve elektrik-su-gaz gi- mektedir23. Şekilden açıkça görülebileceği gibi, derlerinin toplam giderler içindeki payı yüzde en yoksul hanehalkları için (en alttaki ondalık Şekil 31: 2005-2009 döneminde kira ve elektrik-su-gaz giderlerinin toplam harcama içindeki payı en çok yoksul hanehalkları için artmıştır (A) Kira ve Elektrik-Su-Gaz Giderlerinin Toplam (B) Kira Giderlerinin Toplam Giderler içindeki Payı Gider içindeki Payı 1. ondalık 10. ondalık 1. ondalık 10. ondalık dilim dilim dilim dilim Kaynak: Farklı yıllara ait HBA ve yazarların hesaplamaları 22 Krizin hemen sonrası olduğu ve hiper-enflasyonun halen etkili olduğu, dolayısıyla referans yıl olarak uygun olmadığı için 2003 yılı analiz dışı bırakılmıştır. 23 Artış oranları, 2005 sabit fiyatları bazında verilen tüketim değerlerine dayalı olarak hesaplanmıştır. 46 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması dilim), bu dönemde konut maliyetlerinin büt- Şekil 32: 2005 ile 2009 arasında kira, çedeki payında yaşanan artışlar temel olarak elektrik-gaz-su ve tüketimdeki artışlar kiradaki artışlardan kaynaklamaktadır. En altta- ki ondalık dilim için, incelenen dönemde kira ücretleri ortalama yüzde 28 artarken, elektrik- su-gaz ve genel tüketimdeki artış oranları reel bazda yaklaşık yüzde 15 olmuştur. Bu durum, Şekil 34’te görüldüğü gibi konut giderlerinin bütçe paylarında yaşanan artışların, genel reel harcamalarda bir daralmadan ziyade parasal karşılanabilirlik endişelerine işaret ettiğini teyit etmektedir. Öte yandan, 2005-2009 dönemin- de en yüksek ondalık dilim için de kira giderleri artmış olmakla birlikte, bu artış en düşük onda- lık dilim ile karşılaştırıldığında ortalama olarak neredeyse 14 puan daha düşük olmuştur (tüm harcama dilimlerinin artış oranları için, bakınız Kaynak: Farklı yıllara ait HBA ve yazarların hesaplamaları ekteki Tablo A2). Ancak kira ücretlerindeki artışlar gayrımenkul tespit etmemize izin vermemektedir, ancak bu değer artışları ile tam olarak aynı düzeyde de- açık bir şekilde piyasa dinamiklerini anlamaya ğildir. Aşağıdaki Şekil 33’te görülen eğilimler, yönelik daha fazla çabanın çok değerli olacağı Türkiye’de özellikle düşük gelir grupları için ev bir alandır. kiralamanın ev satın almaya göre daha karşı- İnşaat sektöründeki sınırlı rekabet, yüksek lanabilir olduğunu göstermektedir. 2008 yılın malzeme fiyatlarına katkıda bulunan bir et- boyunca yaşanan sert düşüşlerin ardından gay- ken olabilir. Başka herhangi bir piyasada oldu- rımenkul fiyatları 2009’un dördüncü çeyreğin- ğu gibi, konut piyasasının yapısı fiyatlar ve do- den itibaren istikrarlı bir şekilde artmış olmakla layısıyla parasal karşılanabilirlik üzerinde güçlü birlikte, kira fiyatları 2007 seviyelerinin altında bir etkiye sahiptir. Eğer az sayıda inşaat şirketi kalmıştır. varsa bunların tekelci özellikler sergilemeleri İnşaat maliyetleri gayrımenkul fiyatlarını yük- ve böylelikle konut fiyatlarını yükselterek pa- seltiyor olabilir; bu durum parasal karşıla- rasal karşılanabilirlik endişelerini arttırmaları nabilirlik endişelerini daha da ağırlaştırıyor. olasıdır. Ayrıca, tekelci bir piyasada, inşaat şir- 2008 ile 2011 yılları arasında üretim maliyetle- ketleri sadece yüksek kaliteli konutlar üzerinde rindeki artışlar konutları yoksullar için daha az odaklanarak ve düşük gelirli grupları tercihsiz karşılanabilir hale getirmiştir. Şekil 34, 2008 ile bırakıp düşük gelirli grupların örneğin kendi ev- 2011 yılları arasında konut fiyatlarındaki artış lerini yaptıkları segmentlere ayrılmış bir piyasa eğiliminin malzeme maliyetlerindeki artış eği- oluşturdukları alıcılar arası ayrımcılık uygula- limlerinden etkilendiğini göstermektedir. Söz dıkları bir yapıya karar verebilirler. Alternatif konusu dönemde işgücü maliyetleri de istikrar- olarak, sadece birkaç inşaat şirketinin konut lı bir şekilde artmıştır. 2009 yılında malzeme fi- üretiminin büyük çoğunluğunu oluşturdukları yatlarında önemli bir düşüş yaşanmasına ve bu bir piyasada, bu inşaat şirketlerinden birisinin düşüş gayrımenkul fiyatlarını 2008 düzeyleri- sarsılması halinde sadece konut mevcudiyeti- nin altına düşürmesine rağmen, 2010 yılının ilk nin sınırlı olması değil aynı zamanda konutların çeyreğinden bu yana hızlı bir artış gözlenmek- en önemli maddi varlık olarak sahip oldukları tedir. Malzeme maliyetlerindeki hızlı artışın rol düşünüldüğünde daha önemli bir husus konut fiyatlarındaki artışta etkili olduğu görül- olarak genel ekonomik istikrarsızlık riski yüksek mektedir. Bilgi eksikliği bu artışın kaynaklarını olur. 47 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 33: Türkiye’nin şehirlerinde konut fiyat endeksi ve konut kira endeksi Konut Fiyatı (2007 = 100) Türkiye Konut Kirası (2007 = 100) Türkiye Konut Fiyatı (2007 = 100) İstanbul Konut Fiyatı (2007 = 100) Ankara Konut Fiyatı (2007 = 100) İzmir Konut Kirası (2007 = 100) Ankara Konut Kirası (2007 = 100) İzmir Şekil 34: Konut fiyatı ve maliyeti endekslerindeki eğilimler Genel İşgücü maliyeti Malzeme Konut fiyat endeksi Kaynak: Gayrımenkul Yatırım Şirketleri Derneği Raporu, 2009 ve 2011. 48 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Metin Kutusu 5: Herfindahl-Hirschman Endeksi – Türkiye’de inşaat şirketlerinin konsantrasyonunun ölçülmesi Herfindahl-Hirschman endeksi (HHI), sektördeki şirketlerin pazar paylarının karesinin toplamına eşit bir sektör konsantrasyonu ölçüsüdür. Piyasa konsantrasyonunun yaygın olarak kabul gören bir ölçüsüdür. HHI rakamı, toplamın bir kesiri olarak ifade edilen pazar paylarının toplamı 1 olduğunda, sıfıra yakın ile 1 arasında değişir. HHI şu şekilde ifade edilir: HHI = (s1)2 + (s2)2 +( s3)2 + ... +( sn)2 Burada sn n’inci şirketin pazar payıdır. Piyasa tekele yaklaştıkça HHI değeri 1’e yaklaşır. Türkiye’deki büyükşehir belediyelerinde TOKİ konut projelerinde yer alan inşaat şirketlerinin konsan- trasyonunu bulmak için HHI endeksini oluşturduk. Aşağıdaki tablo büyükşehir belediyelerindeki inşaat şirketlerinin Herfindahl-Hirschman endeksini göstermektedir. Her bir şirketin, (i) konut ve (ii) büyükşehir belediyeleri arasında ayrı ayrı değeri bakımından toplam içindeki paylarını kullandık. Her bir büyükşehir belediyesi için “her bir inşaat şirketinin payının karelerinin” toplamı bize HHI/büyükşehir belediyesi değerini vermektedir. 0,1’den (yüzde on) büyük her değerin konsantrasyonu gösterdiğine dair temel kural uyarınca, aşağıdaki HHI dağılımı İstanbul, Ankara ve İzmir dışındaki diğer şehirlerde inşaat şirketlerinin yüksek düzeyde kon- santre olduğunu göstermektedir. Ancak, ulusal düzeydeki konsantrasyonu ortaya koyak için benzer bir yaklaşım kullanıldığında, piyasanın birkaç inşaat şirketinin elinde yoğunlaştığına dair herhangi bir kanıt görülmemektedir. Sonuçlar Türkiye’de inşaat şirketlerinin sadece yerel düzeyde yoğunlaştığını gösterme- ktedir (ulusal düzeyde değil).   Konut sayısı bakımından Projelerin toplam değeri bakımından Büyükşehir belediyesinin adı HHI HHI Adana 0.50 0.30 Ankara 0.24 0.21 Antalya 0.23 Bursa 0.48 Diyarbakir 0.37 Erzurum 0.34 0.24 Eskisehir 1.00 0.38 Gaziantep 1.00 0.39 Istanbul 0.10 0.11 Izmir 0.13 0.30 Kayseri 0.33 0.51 Kocaeli 0.52 0.44 Sakarya 0.37 Samsun 1.00 0.71 Not: “Boş hücreler” bilginin mevcut olmadığını gösterir. İnşaat piyasasında rekabet genel anlamda Bu, ulusal düzeyde inşaat sektörünün rekabet- ulusal düzeyde sağlıklıdır, ancak bölgelerde çi bir şekilde davrandığının görüldüğü anlamı- daha az rekabetçidir. Türkiye’deki tüm yeni na gelmektedir. Diğer taraftan, yerel düzeyde, inşaatlar ile ilgili bilgi mevcut olmamakla bir- piyasanın birkaç yerel şirkette yoğunlaştığı gö- likte, son yıllardaki TOKİ inşaat projelerinin rülmektedir. TOKİ projelerinin genellikle toplu analizi ulusal düzeyde yüksek bir piyasa kon- konut projeleri olduğu ve küçük ölçekli projeler santrasyonu olmadığını göstermektedir (ayrın- olmadıkları düşünüldüğünde, yerel düzeyde tılı bir tartışma için, bakınız Metin Kutusu 5). konsantrasyonun gözlenmesi şaşırtıcı değildir. 49 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Konut İhtiyacının Karşılanması: TOKİ konutlarının ne kadarı yoksullara ula- şıyor? TOKİ yetkilileri inşa ettikleri konut sto- Sosyal Konutlar ve TOKİ Modelinin kunun yaklaşık yüzde 87’sinden orta ve düşük Evrimi gelirli hanehalklarının yararlandığını tahmin Ulusal düzeyde, TOKİ Türkiye’deki ulusal ko- ediyorlar. Bunun yaklaşık yüzde 22’sinden de nut politikasının uygulanmasından sorumlu en alt yüzde 10’luk gelir kesimi yararlanmak- kilit bir kuruluştur. Türkiye’deki konut piyasası- tadır. Ayrıca, TOKİ konut kredilerinin yüzde nın öne çıkan özelliklerinden birisi, merkezi hü- 31’inin işçiler, yüzde 30’unun memurlar, yüzde kümetin özellikle TOKİ’nin rolü aracılığıyla ko- 7’sinin emekliler, yüzde 13’ünün esnaflar ve nut arzını etkilemedeki giderek artan rolüdür. kalan yüzde 19’unun diğer gruplar tarafından Kurumun kendi ifadesi ile, TOKİ’nin misyonu, alındığını bildirmektedir. Daireler noter huzu- “normal piyasa koşulları altında kendi evine runda gerçekleştirilen çekiliş ile başvuru sahip- sahip olma veya modern okulların, iş alanları- lerine tahsis edilmektedir.25 nın, hastanelerin, camilerin ve kütüphanelerin TOKİ’nin önemli özelliklerinden birisi, iş mo- bulunduğu bir mahallede yaşama fırsatı olma- deli kapsamında gelir paylaşımı yapısının bu- yan milyonlarca Türk vatandaşına umut vaat lunmasıdır. Bu yapıda, kurum Kamu-Özel Sek- etmektir.”24 tör Ortaklığı modeli kapsamında yüksek gelir Şu anda TOKİ birkaç model kapsamında konut gruplarına konut arzı için özel sektör ile birlikte arzına katılmaktadır. Yoksul ve dezavantajlı çalışmaktadır. TOKİ özerk bir idare olduğu ve kesimler için, TOKİ peşinatsız ve 25 yıla kadar merkezi hükümetten herhangi bir ödenek al- uzayan vadelerde düşük taksit ödemeleri ile madığı için, bu projelerin düşük ve orta gelir konut sunmaktadır. Bu daireler genellikle 45 ve gruplarına yönelik konut projelerinde kullanıl- 65 metrekarelik küçük konutlardır. Bu model, mak üzere kaynak yaratması beklenmektedir. nüfusun en yoksul kesimlerine yönelik olarak Bu modelde TOKİ arsa temin ederek ve reka- Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile koordi- betçi ihale süreci yoluyla sözleşmeler yaparak nasyon içerisinde gerçekleştirilen ve Türkiye’de projelerin geliştirilmesine ortak olarak katıl- bu gelir grubuna yönelik uygulanan en kap- maktadır. TOKİ sosyal konut projeleri için arsayı samlı proje olan bir konut üretim programıdır. bedelsiz bir şekilde temin etmektedir. TOKİ’nin Ödeme gücü daha yüksek düşük gelirli gruplar sunduğu arazi Hazine’den, kamu kuruluşların- için, yaklaşık yüzde 12’lik peşinat ve aylık 200 dan, kamu kurumlarından veya (gerekli olma- ABD$’lık taksitlerle 15 yıla kadar vadelerde 65- sı halinde) bireylerden gelebilmektedir. Proje 87 metrekarelik konutlar sunulmaktadır. Bu iki uygulaması için, arazi değerlerinin bir piyasa düşük gelir grubu gelir dağılımının en alt yüz- değerleme süreci yoluyla takdir edildiği söy- de 20-40’lık kesimi olarak tespit edilmektedir. lenmektedir. TOKİ Ocak 2015 itibariyle TOKİ Türkiye’nin konut arz sisteminin mevcut ya- mülkiyetinde olan arazi portföyünün büyüklü- pısında, gelir dağılımının en alt diliminde yer ğünün yaklaşık 170.705.716 m2 olduğunu bil- alan hanehalklarının önemli bir yüzdesi kaçı- dirmektedir. nılmaz olarak toplu konut projelerinin dışında Kooperatifler nasıl bir rol oynuyor? Konut ko- kalmaktadır ve Türkiye’nin uygun ücretli kiralık operatifleri uzun süre Türkiye’de düşük ve orta gayrımenkul seçenekleri de dahil olmak üzere, gelirlilere konut temininde önemli bir rol oy- gayrımenkul sahipliğinin alternatiflerini düşün- namıştır (Türel, 2012). İthalat ikame rejimi sı- mesi gerekmektedir. Orta gelir grupları için, rasında, konut kooperatifleri genellikle beledi- alternatif peşinat oranları (yüzde 10 ve 25) ve yelerin piyasa fiyatının altında sağladığı kamu 8-10 yıla kadar vadeli piyasaya göre uyarlanan arazileri üzerinde konutlar inşa etmişlerdir. geri ödemeler ile 87 – 146 metrekarelik konut- Katma değer vergisi (KDV) ya uygulanmamış- lar sunulmaktadır. tır ya da asgari oranda uygulanmıştır. 1984 yı- lında toplu konut kanununun çıkarılmasından 24 www.toki.gov.tr 25 www.toki.gov.tr 50 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Şekil 35: Üretim sektörleri arasında konut inşaat ruhsatlarının ve iskan izinlerinin dağılımı A. Üretim sektörleri arasında inşaat B. Üretim sektörleri arasında inşaat ruhsatlarının dağılımı (bin) ruhsatlarının dağılımı (yüzde) Toplam daire sayısına oranı Bin (%) ÖZEL SEKTÖR ÖZEL SEKTÖR KOOPERATİFLER KOOPERATİFLER Üretim sektörleri arasında iskan izinlerinin Üretim sektörleri arasında iskan izinlerinin dağılımı (bin) dağılımı (yüzde) Toplam daire sayısına oranı (%) ÖZEL KOOPERATİFLER ÖZEL KOOPERATİFLER Kaynak: Türkiye İstatistik Kurumu, İnşaat Ruhsatı Verileri sonra kooperatifler kredi sağlama durumlarını düşüşe geçmiştir. Şekil 35 A ve B’de görüldüğü iyileştirmişlerdir. Toplam konut arzında konut gibi, özel sektör tarafından başlatılan inşaat- kooperatiflerinin payı 169810 yılında yüzde ların payı 2001 ile 2010 yılları arasında yüzde 8,7 iken, 1990-92 döneminde yüzde 25,2’ye 75’ten yüzde 85’e yükselmiştir. Aynı dönemde yükselmiştir (Berkim ve Osmay, 1996; Özdemir, kooperatifler tarafından başlatılan inşaatların 2011; Türel, 2012). payı yüzde 15’the yüzde 5’e düşmüştür. Türel (2012) özel sektör tarafından başlatılan inşaat- Ancak konut kooperatiflerinin önemi söz ko- ların payındaki artış ile kooperatifler tarafından nusu dönemin hemen ardından önemli ölçüde başlatılan inşaatların payındaki azalma arasın- etkilenmiştir. Kamu kaynaklarından elde edi- daki ters ilişkinin, kamu kaynaklarından finans- len kredilerde yaşanan düşüş ile aynı zaman- manın sona erdirilmesinden daha önemli oldu- larda bir iş modeli olarak kooperatifler de hızla ğunu belirtmektedir (age, 2012). 51 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi İnşaat ruhsatlarının alınmasına yönelik ağır durumu büyük farklılıklar göstermektedir. Bu- işleyen süreçler de arazi ve konut piyasaları- nunla birlikte, gayrımenkul değerlemesinin iyi- nın etkinliğine karşı kısıtlar getirerek ve ko- leştirilmesi için yeni çalışmalar yapılmaktadır. ordinasyon sorunlarını arttırarak Türkiye’de Bu çalışmalar piyasa değerlerinin teyit edilme- inşat maliyetlerini yükseltmektedir. Şu anda sine ve bu finansmanın harekete geçirilmesin- Türkiye inşaat ruhsatı işlemlerinin kolaylığı de bu gayrımenkullerin bir hukuki bir temel bakımından 183 ülke arasında 155. sırada yer olarak kullanılmasına yardımcı olacaktır. almaktadır. Türkiye’de bir inşaat ruhsatı almak yaklaşık 1589 gün sürerken ve 24 prosedür ta- Kırılganlık 3: Konut Finansmanına mamlamak gerekirken, örneğin Kolombiya gibi Erişim bir ülkede benzer bir ruhsat almak sadece 46 Zayıf ve sınırlı segmentasyonun olduğu konut gün almaktadır. Son yıllarda inşaat ruhsatı al- finansmanı sektörü parasal karşılanabilirlik manın maliyeti nispeten düşmüş olmakla bir- sorunlarını ağırlaştırmış ve konut finansmanı- likte –kişi başına düşen gelirin yüzde 430’unun nı yoksullar için karşılanamaz hale getirmiştir. üzerindeki bir seviyeden 2012 itibariyle yüzde İthalat ikamesi rejimi sırasında (1950-1980), 197,7’si seviyesine inmiştir- OECD ülkelerinin toplam henüz geri ödenmemiş kredilerin yüz- ortalamasına (yüzde 45,7) göre halen yüksek- de 50’den fazlasını kontrol eden dört banka- tir26. Vergiler, ücretler ve harçlar arazi ve konut nın ağır bir hakimiyeti söz konusuydu (Öncü, fiyatlarını yükseltebilmektedir; bazı araştırma- 2010). Bu dönemde devlet politikası kredilerin cılar tarafından vergiler, ücretler ve harçların öncelikli sektörlere yönlendirilmesini gerekti- toplamının toplam inşaat maliyetinin üçte biri riyordu ve ticari bankaların konutlar için kre- kadarını oluşturduğunu tahmin etmektedirler di vermeleri yasaktı. Konut piyasasına kredi (Özdemir, 2011). sağlayan banka dışı finansal kuruluşlar sadece Kırılganlık 2: Yasal Haklar devlete ait Emlak Kredi Bankası (EKB) ve işçile- rin sosyal güvenlik sandığıydı. Bu ikisi birlikte Türkiye’de Arazi değerlemesi fazla gelişme- kayıtlı piyasada üretilen konutların sadece yüz- miştir. Özel amaçlar için yerli ve yabancı şir- de 10’unu karşılamaktaydı. ketler tarafından değerleme hizmetleri sunul- makla birlikte, değerleme yöntemleri standart Son zamanlarda konut finansmanına erişi- değildir ve kamu kurumlarının yükümlülükleri min arttırılmasına yönelik çabalar sarf edildi, açık bir şekilde tanımlanmamıştır. Ayrıca bu ancak erişim halen çok sınırlı düzeyde. 2003 alanda birden fazla düzenleme mevcuttur ve yılında yüzde 2’ye yakın olan konut kredileri- bunlar birbirleri ile entegre değildir; çok sayıda nin toplam banka kredileri içindeki payı, 2006 kuruma görev, yetki ve sorumluluk verilmiştir yılında yüzde 10’a yükseldi. Bununla birlikte, (TKGM, 2012). Verilerin mevcut olmaması ve takip eden altı yıl boyunca bu oran sabit kaldı mevcut verilerin de kalitesiz olması gayrımen- (Şekil 36(a)). Öte yandan, 1997 ile 2011 yılları kul değerlerinin tahmininde büyük bir sorun arasında, kredi kullanıcısı başına düşen ortala- teşkil etmektedir. Çoğu durumda tapu kayıtla- ma konut kredisi büyüklüğü 10 kattan fazla art- rında gayrımenkul fiyatları belirtilmemektedir tı. Toplam hacmin sabit kaldığı düşünüldüğün- ve bu durum satış karşılaştırmalarına dayalı de, kredilerin ortalama büyüklüğünde yaşanan yöntemler tercih edildiğinde bu gayrımenkulle- keskin artış bankaların giderek daha yüksek rin değerlemesini bir sorun haline getirmekte- miktarlı (ve potansiyel olarak orta ve yüksek dir. Şu anda, Gayrımenkul ve arazi işlemleri ile gelir gruplarına) konut kredileri sağladığını, ilgili rutin olarak bilgi toplanmasına yönelik or- küçük kredi kullanıcılarının konut kredilerine tak prosedürler bulunmamaktadır. Her beledi- erişimini ise kısıtladığını göstermektedir (Şekil 36(b)). ye kendi uygulamasını belirlemekte, dolayısıyla yerel kapasiteye dayalı olarak veri mevcudiyet 26 İş Yapma Kolaylığı – Türkiye (2012) 52 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Türkiye’de son yıllarda konut finansmanı için yükselmeye başlamıştır. Ve söz konusu dönem uygulanan reel faiz oranı da yoksulların lehi- boyunca daima yüzde 10’un üzerinde olmuştur ne değildir. Collier ve Venables (2012) konut (bakınız Şekil 37A). 2011-12 döneminde reel kredileri için uygulanan faiz oranının, reel baz- faiz oranı hızla yükselmiş ve son yıllarda konut da aşağı yukarı sabit kalacak şekilde ücretlere finansmanını 2010 yılına göre daha karşılana- endekslenmesini tavsiye etmektedir. Reel faiz maz hale getirmiştir. oranları dalgalandığında, konut talebinde dön- güsel bir dalgalanmaya yol açmakta ve bu ha- Konut finansmanının vade yapısı da konut ta- nehalkları için karşılanabilirliği zayıflatmaktadır lebi üzerinde ilave kısıtlar getirmektedir. Bu- (Şekil 37A). Türkiye’de reel faiz oranlarındaki gün uzun vadeli konut finansmanının durumu dalgalanma ücretlere uygun şekilde endeks- iyileşmektedir ancak halen eğrinin gerisindedir lenmediği gerçeğini vurgulamaktadır. Özellikle (Şekil 37B). Vadesi 15 ile 20 yıl arası olan ko- 2008 ile 2010 yılının başları arasındaki dönem nut kredilerinin payı yok denecek kadar azdır. olmak üzere hiper-enflasyon sonrası dönemde, Vadesi 5 ile 10 yıl arası olan krediler konut kre- konut finansmanı için uygulanan reel faiz ora- disi portföyünün çoğunluğunu oluşturmakta- nı önemli ölçüde düşmüş ve son yıllarda tekrar dır; kredilerin yüzde 40’tan fazlası bu katego- Şekil 36: Türkiye’de finansal sektörün performansındaki eğilim (a) Toplam banka kredileri içinde konut kredilerinin payı 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Kaynak: Türkiye Bankalar Birliği, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (b) Kredi Kullanıcısı Başına Ortalama Konut Kredisi Büyüklüğü (TL) 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kaynak: Türkiye Bankalar Birliği, http://www.tbb.org.tr/eng/Banka_ve_Sektor_Bilgileri/Istatistiki_Raporlar.aspx 53 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 37: Türkiye’de reel faiz oranı ve konut kredisi finansmanında haftalık eğilimler (a) Türkiye’de reel faiz oranında haftalık eğilimler Konut kredileri için reel faiz oranı Konut kredisi faiz oranı Kaynak: Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası (b) Konut kredisi finansmanında haftalık eğilimler (toplam içindeki yüzdelik paylar) 60% Mortgage Loans 50% Toplam İpotekli Konut Kredileri 40% Paylar of Total 30% İçindeki Percentage Share 20% 10% 0% Ocak-10 Tem-10 Ekim-10 Ocak-11 Nisan-11 Tem-11 Ekim-11 Ocak-12 Nisan-12 Tem-12 Ekim-07 Ocak-08 Nisan-08 Tem-08 Ekim-08 Ocak-09 Nisan-09 Tem-09 Ekim-09 Nisan-10 Oct-11 Oct-08 Oct-09 Oct-10 Oct-07 Jul-11 Jul-12 Jul-10 Jul-08 Jul-09 Apr-12 Apr-10 Apr-11 Apr-08 Apr-09 Jan-08 Jan-09 Jan-10 Jan-11 Jan-12 3 yıldan Less kısa than 3 years - 55 3 to yıl years 5- to10 10yıl years 10 to - 15 15yıl years 15 to 15 - 20 20yıl years Kaynak: Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası ridedir. En ilginci, bu kategori 2011 yılından bu Kırılganlık 4: Altyapının yana daha da önem kazanmış ve 3-5 yıllık daha kısa vadeli kredilerden pay almaya başlamıştır. Desteklenmesi 2007 ile 2012 yılları arasında, 5 – 10 yıl vadeli Türkiye’de arazi kullanım planlaması ile alt- kredilerin payı 20 puandan fazla artmıştır. Bu yapı hizmet sunumu eşgüdümlü değildir. Tür- doğru yönde bir ilerleme olmakla birlikte, daha kiye’de 1980’lerden bu yana şehir planlaması uzun vadeli konut piyasalarına yönelik daha bağlayıcı özelliğini kaybetmiştir ve artık birçok güçlü bir finansal piyasa özellikle orta ve düşük şehir arazi kullanım planlamasını altyapı hiz- gelirli gruplar için konut finansmanına erişimi met sunumu ile etkili bir şekilde ilişkilendiren saha da arttırabilecektir. Konut finansmanını planlama araçlarını hazırlamamakta veya uy- genişletmeye yönelik bu gibi önlemlerde ihti- gulamamaktadır. yati düzenlemeler daima dikkate alınmalı, ör- neğin yakın zamanda ABD ve İspanya örnekleri Türkiye’de arazi kullanım planlaması 1985 gibi gelişmiş ülke piyasalarında yaşanan “aşırı yılında çıkarılan 3194 sayılı Kanun ile düzen- erişimden” kaçınılmalı ve sağlam bir politika leniyor. Kanun mekânsal gelişim ve fiziksel temeli üzerine oturtulmalıdır. düzenlemeler üzerinde odaklanırken, sosyo- 54 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Şekil 38: Hanoi konut ve toplu taşıma sayılı kanun bölgesel planları, nazım imar plan- için eşgüdümsüz planların bir örneğini larını, uygulama imar planlarını tanımlamakla oluşturmaktadır ve uygulama yetkilerini dağıtmakla birlikte, bu planlarda yer alan düzenlemelerin bağlayıcı ol- madığı bazı istisnalar belirlemektedir. İstisnalar arasında Turizmi Teşvik Kanunu (2634) ve Kül- türel ve Doğal Varlıkları Koruma Kanunu (2863) gibi çeşitli kanunlar kapsamındaki hükümler yer almaktadır. 3194 sayılı kanun planlama sorumluluğunu yerel yönetimlere vermiş olmakla birlikte, bir- çok yerel yönetim uygulama kapasitesine sa- hip değildir. Bazı durumlarda merkezi hüküme- tin güçlü rolü ve yukarıda belirtilen istisnaların mevcudiyeti ile birlikte bu husus birçok merkezi kurumun yerel planlama rolü üstlenmesine ve belirli alanları için mekânsal planlar hazırlama- larına yol açmıştır. Bu kurumlar arasında Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, İller Bankası, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Ba- kanlığı, Orman ve Su İşleri Bakanlığı ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ) yer almaktadır. Kaynak: Vietnam Şehirleşme İncelemesi 2011 Kurumlar arasında ve merkezi kamu kurumları ile yerel yönetimler arasındaki koordinasyon ekonomik kaygılar bir kenara itilmiştir. Fiziksel eksikliği, aralarında çelişen kararlar ve yerel düzenlemeler üzerinde odaklanmak statik bir ihtiyaçlara ve zorluklara cevap vermeyen plan- uzun vadeli planlama görüşüne ve hızla deği- ların da bulunduğu bazı sorunlara yol açmıştır. şen şehirlerin ihtiyaçlarına ayak uyduramayan Ayrıca, yeni Afet Riski Altındaki Alanların Dö- katı kanunlara yol açar. Örneğin Vietnam’daki nüştürülmesi Hakkındaki Kanun ve merke- Hanoi örneğini ele alalım. Öngörülen yeni top- zi yönetim kurumu müdahalesine atfedilen lu taşıma sistemi bugünkü merkezi iş bölgesin- daha büyük rol, şehir planlaması bakımından den birkaç yöne uzanacaktır –ancak şehrin gü- koordinasyon zorluklarının artması riskini do- neybatısında yer alan ve Yeni Kentsel Bölgeler ğurmaktadır. 3194 sayılı Kanuna dahil edilen olarak adlandırılan yoğun konut yerleşimleri- çok sayıdaki istisna –ki Dönüşüm Kanunu bun- nin inşa edilmekte olduğu yeni ikinci merkezi iş ların en yenisidir- çok sayıda merkezi yönetim bölgesine ulaşmayacaktır (Şekil 38). kurumuna planlama yetkisi tanımaktadır. Ku- 3194 sayılı Kanun arazi kullanım planlamasını rumlar arasında ve merkezi kamu kurumları düzenlemesine ve yerel yönetimlere sorumlu- ile yerel yönetimler arasındaki koordinasyon luklar vermesine rağmen, Türkiye’deki düşük eksikliği, aralarında çelişen kararlar ve yerel uygulama kapasitesi ve bir dizi istisna kent- ihtiyaçlara ve zorluklara cevap vermeyen plan- sel planlama sürecinde birkaç eşgüdümsüz ların da bulunduğu bazı sorunlara yol açmıştır. oyuncunun yer almasına yol açmaktadır. 3194 Dolayısıyla, imar planlaması bakımından mer- sayılı Kanun yerel yönetimlere mekânsal plan- kezi ve yerel yönetim kurumlarının farklı yet- lama yetkisini tanıyan ilk kanundur. Planlama ki ve görevlerinin açıklığa kavuşturulması ve Alanlarına Yönelik Mekânsal Planlama Kılavu- uyumlaştırılması gerekmektedir ve bu husus zu yoluyla ulusal düzeyde spesifik planlama zaten Türkiye Hükümeti tarafından halihazırda kılavuzları sunulmuştur, ancak belediyelere görüşülmektedir. bu kılavuzu kendi ihtiyaç ve özelliklerine göre Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi hazırlama ve uyarlama yetkisi tanınmıştır. 3194 Hakkındaki Kanun kentsel planlama ve yeni- 55 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi den imar çalışmalarda risklerin dikkate alın- ve yenileme projelerinin çok sayıda gayrımen- masını sağamaya yönelik bir girişimdir, ancak kule el konulmasını gerektirmesi olasıdır ve beraberinde çok yüksek bir risk getirmektedir: el konulan gayrımenkullerin uygun bir şekilde giderek artan sayıda el koyma ve kamu mem- fiyatlandırılmaması ve maliklerinin taşınma nuniyetsizliği. Şehirlerin afetlere ve özellikle de masraflarının karşılanmaması halinde bu ka- depreme karşı direncini arttırmaya yönelik ça- muoyunda memnuniyetsizliğe ve çok sayıda balar kapsamında, Türkiye Büyük Millet Meclisi itiraza yol açabilir. Bu politikaların başarısı için (TBMM) Haziran 2012’de 6306 sayılı Afet Riski arazi değerlendirme konusunda uygun kurum- Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki ların mevcut olması gerekir. Kanunu kabul etmiştir (daha fazla ayrıntı için, İkinci olarak, belediyelerdeki kapasite düze- bakınız Metin Kutusu 6). Kanun, afet riski al- yinin düşük olması uygulamayı riske atabilir tındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli ya- ve yolsuzluğa kapı açabilir. İstanbul da dahil pıların bulunduğu arsa ve arazilerde yapılacak iyileştirme, tasfiye ve yenileme çalışmalarına olmak üzere birçok belediye yeterli akredite ilişkin esasları düzenlemektedir. Bu yeni kanun mühendise sahip değildir ve planlama dairele- kapsamında, riskli yapılar Çevre ve Şehircilik ri yeterli personele ve finansal kaynağa sahip Bakanlığı (ÇŞB) tarafından lisanslandırılan ve değildir. Bu durumda, kısıtlamalar ve bina yö- tüm masrafları malikler tarafından karşılanmak netmelikleri sıkı olsa bile, bunlar saha güvenli üzere bina malikleri veya yasal temsilcileri tara- yapılar sağlamak yerine yoksuzluk fırsatlarına fından tutulan kurum ve kuruluşlar tarafından dönüşebilir. Buna örnek olarak 2006 yılında tespit edilecektir. Riskli yapılar tespit edildikten Türkiye’nin üç şehrinde 40 belediye görevlisi- sonra, bunlar TOKİ ile yakın işbirliği içerisinde nin tutuklanması gösterilebilir. Bu tutuklama- ÇŞB tarafından gerçekleştirilecek dönüşüm ve lar, bu görevlilerin rüşvet karşılığı ruhsatsız in- yenileme projeleri için seçilebilirler. Risk altın- şaata göz yumduğunun ortaya çıkması üzerine da bulunmayan ancak bir dönüşüm projesi için gerçekleştirilmiştir (Escaleras, Anbarcı, ve Re- seçilen alanın yakınında yer alan binalara da gister 2007 ve Dünya Bankası 2010). devlet müdahalede bulunabilir. Yüksek deprem riski sebebiyle, kırılganlık ve 6306 sayılı kanun uygulamada verimliliği risk hususlarının planlama stratejilerine da- arttırmak amacıyla hem OKİ hem de Çevre hil edilmesi Türkiye bağlamında giderek daha ve Şehircilik Bakanlığı’na güçlü yetkiler tanı- fazla önem kazanmaktadır. Deprem fay hat- maktadır. Bu yeni kanun ile, ÇŞB tüm plan ve ları ülkeyi çaprazlamasına kesmekte ve birçok projeleri hazırlama, arazi düzenleme standart- büyük şehirden geçmektedir. 1999 yılında ger- ları belirleme ve dönüşüm projeleri için kentsel çekleşen oldukça yıkıcı iki deprem Türkiye’nin tasarımlar hazırlama yetkisine sahip olmuştur. şehirlerinin karşı karşıya olduğu yüksek riskin Bu kanun da 3194 sayılı kanun kapsamında bir kanıtlarını sunmaktadır. Bu depremler sıra- istisna olarak değerlendirilmektedir, dolayı- sında yıkılan binaların hepsi olmasa bile çoğu sıyla 3194 sayılı kanunun yerine geçmektedir. uygulamadaki eksiklikler sonucu yapı yönet- Kentsel gelişim projelerinde ortaya çıkan ko- meliklerini karşılamıyordu27. Dolayısıyla, bir ordinasyon sorunlarını çözmek amacıyla, yeni önceki bölümde tartışıldığı gibi bazı durumlar- dönüşüm kanunu ÇŞB’nın yerel planlamadaki da düzenlemeler sıkı olsa bile güvenlik ve afet rolünü güçlendirmekte, kentsel dönüşüm böl- riskinin azaltılması ile ilgili olanlar gibi birçok geleri ile ilgili neredeyse tüm sorunlarda ana düzenleme gerçekte uygulanmamaktadır. yetkili kurum olarak ÇŞB’ni belirlemekte ve ye- Yapıların depreme daha dayanıklı inşa edil- rel yönetimlerin rolünü azaltmaktadır. mesini sağlamanın birkaç yolu vardır. Türki- Şehirlerin genel olarak afetlere ve özel olarak ye’de risk yüksek olmasına rağmen, binaların da depreme karşı dayanıklılıklarını arttırmaya büyük bir oranı depreme dayanıklı bir şekilde yönelik çabalar övgüye değer olmakla birlikte, inşa edilmemektedir. İstanbul’da kamuya ait bazı riskler de mevcuttur. İlk olarak, dönüşüm binaların yaklaşık yüzde 30’u depreme karşı kı- 27 Dünya Bankası (2010). “Henüz çok geç değil: Asya’nın bir sonraki büyük depremine hazırlanmak” Politika Notu 57683, GFDRR, Dünya Bankası, Washington D.C. 56 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Metin Kutusu 6: Yeni çıkarılan Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanunun öne çıkan hükümleri Bu yeni kanun kapsamında, ÇŞB bina sahiplerine binalarının riskli olup olmadığını tespit ettirmeleri için belirli bir süre tanıyabilmektedir. Ancak bu tespitim verilen süre içerisinde yapılmaması halinde, bu tespit ÇŞB veya belediyeler ve il özel idareleri tarafından yaptırılmaktadır. Bina sahipleri 15 gün içerisinde bu tespite itiraz edebilmektedir. Riskli olduğu tespit edilen binaların sahiplerine, bu binalarının yıktırılması için 60 günlük bir süre tanınmaktadır. Bu süre zarfında binanın sahibi tarafından yıktırılmaması halinde, binanın “idari makamlarca” yıktırılacağına dair bir bildirim yapılmakta ve binaların boşaltılması için ilave bir süre daha verilmektedir. ÇŞB’nin talebi üzerine, Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu kapsamında bulunan yerler de dâhil olmak üzere, riskli alanlarda ve rezerv yapı alanlarında olup Hazinenin özel mülkiyetinde bulu- nan taşınmazlardan; kamu idarelerine tahsisli olanlar Millî Savunma Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Maliye Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla, kamu idarelerine tahsisli olmayanlar ise ÇŞB’na tahsis edilir veya TOKİ’ye veya belediyelere devredilebilmektedir. Bu kanunda vurgulanan kilit hususlardan birisi, hem TOKİ’nin hem de belediyelerin riskli alanlardaki, riskli alanlarda yer alan taşınmazlar üzerindeki veya rezerv yapı alanlarındaki her türlü inşaat çalışmalarını geçici olarak durdurmaya yetkili olmasıdır. Devir ve tahsis işlemleri tamamlanıncaya kadar bu taşınmazlar Maliye Bakanlığı tarafından satılamaması, kiralanamaması veya tahsis edilememesidir. TOKİ veya İdare tarafından talep edilmesi hâlinde, ÇŞB, hak sahiplerinin de görüşünü alarak, riskli alanlar- daki yapılar ile riskli yapılara elektrik, su ve doğal gaz verilmesine izin vermez ve verilen hizmetler kurum ve kuruluşlar tarafından durdurulur. Yenileme alanlarının tespiti için, il özel idarelerinin il genel meclislerinin ve belediye meclislerinin üye tam sayısının mutlak çoğunluğunun oyu gerekmektedir. Yenileme alanları ile ilgili olarak alınan kararlar, ÇŞB’nin teklifi ile Bakanlar Kurulu’na sunulmaktadır. Kanun aynı zamanda ÇŞB’nin kuruluşu hakkındaki kanun hükmünde kararnamede de değişiklikler yapmaktadır. Kanuna göre, ÇŞB bir yapı denetim sistemi oluşturarak yetki alanında her türlü etüt, plan, proje, maliyet hesabı ve inşaat işlerini gerçekleştirecek ve aynı zamanda Yapı denetimi hakkında kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirecektir. Bakanlık ayrıca gecekondu, kıyı alanları ve tesisleri ile niteliğinin bozulması nedeniyle orman ve mera dışına çıkarılan alanlar dâhil kentsel ve kırsal alan ve yerleşmelerde yapılacak iyileştirme, yenileme ve dönüşüm uygulamalarında idarelerce uyulacak usul ve esasları belirleyecektir. Bakanlıkça belirlenen finans ve ticaret merkezleri, fuar ve sergi alanları, eğlence merkezleri, şehirlerin ana giriş düzenlemeleri gibi şehirlerin marka değerini artırmaya ve şehrin gelişmesine katkı sağlayacak özel proje alanlarına dair her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı ve yapı projelerini yapacak, yaptıracak, onaylayacak, kamulaştırma, ruhsat ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesini sağlayacak, yapı kul- lanma izinlerini verecek ve bu alanlarda kat mülkiyeti kurulmasını temin edecektir. ÇŞB ayrıca Gecekondu Kanunu kapsamındaki bu uygulamalara ilişkin her tür ve ölçekte etüt, harita, plan ve parselasyon planlarını yapacak, yaptıracak, onaylayacak, ruhsat işlerini gerçekleştirecek, yapı kullanma izinlerini verecek ve bu alanlarda kat mülkiyetinin kurulmasını sağlayacaktır. rılgandır ve çok sayıda hanehalkı halen iskelet- kil 39 2005 yılı itibariyle en düşük beşte birlik siz binalarda yaşamaktadır28. Betonarme, çelik gelir dilimindeki hanehalklarının sadece yak- veya ahşap iskeletli binaların deprem halinde laşık yüzde 55’inin iskeleti bulunan bir binada önemli ölçüde hasar görme olasılığı daha dü- yaşadığını, öte yandan en yüksek beşte birlik şüktür. Yoksul hanehalkları depremlere karşı gelir diliminde bu oranın yüzde 90’ın üzerinde daha kırılgandır; en düşük beşte birlik gelir di- olduğunu göstermektedir. limindeki hanehalklarının çok küçük bir ortanı Binaların kendilerini depreme karşı daha da- iskeletli bir binada yaşamaktadır. Aşağıdaki Şe- yanıklı hale getirecek yapı yönetmeliklerine 28 Dünya Bankası (2010) Doğal Tehlikeler ve Doğal Olmayan Afetler 57 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi uygun olmaması Türkiye’deki şehirler için kilit Kırılganlık 5: Gelir Fırsatları bir endişe kaynağıdır. Uyumsuzluk büyük ölçü- de şu anda inşaat mühendislerinin herhangi bir Konutun uygun kalitede ve fiyatlı olması ge- proje tasarımı yapabilmek için spesifik bir lisans rekir, ancak aynı zamanda hanehalklarının iş veya sertifika gerekliliğine tabi olmamalarının fırsatlarına erişimlerini mümkün kılması gere- bir sonucudur. Sismik aktivitenin yüksek oldu- kir. Bu iş yerlerine fiziksel erişimi, istihdam edi- ğu diğer ülkeler inşaat mühendislerinin sadece lebilirlik için ilgili özelliklerin birikimini ve şeh- sınavda başarı değil aynı zamanda deneyim ge- rin diğer bölgelerindeki fırsatlar ile ilgili bilgileri rektiren özel lisanslar almalarını gerektirmek- içerir. Fiziksel erişim, planlamada göz önünde tedirler. Örneğin Kaliforniya’da yeni mezun bulundurulması gereken en doğrudan unsur- olan inşaat mühendislerinin lisans almak için dur. Yerleşim yeri ile ulaşım altyapısına yapılan sınava girmeden önce belirli bir süre daha de- yatırımların işe gidiş ve gelişleri mümkün kıl- neyimli mühendislerin yanında çalışmaları ge- masını sağlaması gerekir. Şehir merkezine daha rekmektedir. Lisanslandırma süreci Kaliforniya yakın olan, dolayısıyla arazi fiyatları daha yük- Eyaleti tarafından yürütülmektedir29. sek olan yerler ile daha uzaktaki yerleri birbiri- ne bağlamak için ulaşım altyapısına daha fazla yatırım yapılmasını gerektirir. Şekil 39: En yoksul hanehalkları daha kırılgan yapılarda yaşıyorlar Düşük gelirlilere yönelik birçok konut pro- jesi, işe gidiş geliş masraflarının ücretlerin İskeleti bulunan bina büyük bir kısmını tüketebileceği şehrin uzak (Beşte birlik dilim) çevresinde yer almaktadır. Proje tahsisleri ve hanehalklarının yer kararlarının sağlıklı bir 1 analizi için şehir düzeyindeki granüler veriler 8 mevcut olmamakla birlikte, belgelenen örnek 6 incelemeleri yeni konut merkezlerinin bağlantı durumunun bazı örneklerde bir sorun teşkil et- % 4 tiğini göstermektedir. TOKİ’nin modelinde arazi 2 temini yoluyla devletin katılımı güvence altına alındığı düşünüldüğünde, düşük gelir grupla- 0 1 2 3 4 5 rına yönelik projeler çoğunlukla kentlerin dış İskelet, güçlendirilmiş beton, çelik veya ahşap iskeleti kapsar çevreleri ile sınırlıdır. Merkezi konumlu arazi- lerin mevcut olduğu durumlarda ise, yüksek 1999 depremi sonrasında, Türkiye Hükümeti gelir gruplarına yönelik projeler geliştirilmekte gelecekteki afetlerin etkilerini azaltmak için ve bu kentsel değer kazandırma seçkinleştirme üç ana strateji üzerinde çalıştı: İlk olarak, si- yol açmaktadır. TOKİ arazilerinin mevcudiyeti gorta kapsama oranını yükseltti. İkinci olarak, aynı zamanda Kentsel Dönüşüm programı kap- bina kalitesini iyileştirmeye çalıştı. Üçüncü samındaki yeni projelerin yerini etkileyebilir. olarak, bir deprem halinde uygulanacak daha Şehir merkezlerinden uzak bölgelerde düşük iyi müdahale önlemleri geliştirdi. Birinci çaba, gelirlilere yönelik konut arzının artması hane- Türkiye’nin ticari bakımdan sigorta kapsama halklarını daha uzun süren ve daha maliyetli oranını yükseltmesi bakımından övgüye değer- günlük seyahatler ile baş etmek zorunda bıra- dir. Ancak, zorunlu olmasına rağmen30, 2009 kabilir. yılı itibariyle penetrasyon oranı sadece yüzde 22’dir -2001ve 2006 yılları için tahmin edilen POLİTİKA ÖNCELİKLERİ yüzde 30 ve yüzde 60 oranlarından çok daha Bu bölümde politika yapıcıların yukarıda tar- düşük- ve sigortanın zorunlu olmadığı Kalifor- tışılan kırılganlıkları azaltmak için göz önünde niya’dan daha düşüktür (Dünya Bankası, 2010). bulundurmaları gereken öncelikler vurgulan- 29 Age 30 Belediye sınırları içerisindeki tüm konutlar için sigorta zorunludur. Sanayi ve ticari amaçlı kullanılan binalar ile belediye sınırları dışındaki özel evler için zorunlu değildir. 58 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Metin Kutusu 7: Daha güvenli yapıların değeri Tablo: LN kiralarının OLS regresyonu Türkiye’de sahipleri tarafından kullanılan konut- lara ilişkin emlak fiyatlarından elde edilen bilgiler Değişken Katsayılar (standart hatalar) kullanılarak, hedonik bir model yoluyla gayrımenkul Yaş -0.0038 özelliklerinin fiyatlar üzerindeki etkilerini tahmin (0.0015)** etmek mümkündür. 2005 Hanehalkı Bütçe Anketi 0.00004 verilerine dayalı olarak, bağımsız değişken olarak Yaş kare (0.00001)*** gayrımenkul fiyatlarının logaritmasının ve açıklayıcı 0.0794 değişkenler olarak gayrımenkul özelliklerinin Banyo (0.0486) kullanıldığı bir hedonik denklem tahmin edilmiştir. 0.0711 Konut özellikleri arasında konutun yaşı, yaş karesi Oda sayısı (0.0199_*** ve jakuzi, sauna, ev içinde banyo, telefon bağlantısı -0.0002 gibi bir dizi gösterge değişken yer almaktadır. Son Konut alanı (0.0006) olarak, model, yapının betonarme, çelik ve ahşap 0.1339 iskelete sahip olması halinde bir değerini alan bir İskelet gösterge değişken içermektedir. Bu bölümün ana (0.0222)*** 0.8800 metninde belirtildiği gibi, bu tip iskeletlere sahip Jakuzi yapılar depreme karşı daha dayanıklıdır. (0.3950)** Tuvalet 0.2867 Tablo B4.1’de sunulan sonuçlar, hanehalklarının (0.0313)*** güçlü bir iskelete sahip olan, dolayısıyla daha Mutfak 0.5040 güvenli olan evler için bir prim ödemeye istekli (0.1161)*** olduklarını göstermektedir. Ortalama bir ev için ve 0.2446 50 yıllık bir kapitalizasyon primi varsayılarak, daha Isınma (0.0547)*** güvenli bir yapının primi 16.309 TL olarak tahmin 0.2204 edilmiştir. Hanehalklarının daha güvenli bir ev Su Sistemi (0.1061)** için bu tahmini primi ödeme güçlerinin önünde 0.0613 parasal karşılanabilirliğin bir engel teşkil edip Garaj (0.0945) etmediğini belirlemek için daha fazla analize ihtiyaç 0.1511 duyulacaktır. Eğer parasal karşılanabilirlik bir endişe Telefon bağlantısı (0.0265)*** kaynağı ise, hükümet örneğin vergi indirimleri gibi 0.5551 vergi hanehalklarının bu yapılara yatırım yapmaları Doğal gaz (0.0509)*** için gerekli teşvikleri değerlendirebilir. 0.3173 Sıcak su (0.0234)*** Kaynak: HBA 2005 ve DB personelinin hesaplamaları 0.2553 Klima (0.0558)*** 1.5392 Sabit (0.1592)*** R2 0.3992 maktadır. Bu politika önceliklerini tespit et- ana bölümünün odağını da oluşturan üç ana mek için, Şehirleşme İncelemesi programı kap- boyutunu tespit etmektedir31. samında geliştirilen ve şehirlerin planlanması, Planlama: Gerektiğinde izinler ve düzenle- bağlantısı ve finansmanı üzerinde odaklanan çerçeveyi kullandık. Bu çerçeve, aralarında meler de dahil olmak üzere resmi kuralların Uganda, Sri Lanka, Çin, Hindistan, Endonezya, gevşetilmesi inşaat maliyetlerinin düşürülme- Vietnam, Brezilya, Kolombiya ve Kore Cumhu- sine ve rekabetin arttırılmasına yardımcı ola- riyeti’nin de bulunduğu ondan fazla ülkedeki caktır. Gürcistan gayrımenkul tescili için işlem tanılama çalışmasının bir sonucudur. Çerçeve, maliyetlerini ve bürokrasiyi azaltan ülkelerden kentsel gelişimin, aynı zamanda bu raporun üç birisidir. Bugün tapu dairesinde yapılan tek 59 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Tablo 5: Uluslararası kanıtlar kuralların ve düzenlemelerin sadeleştirilmesinin mümkün olduğunu göstermektedir Adım No. Türkiye Adım No. Kolombiya İnşaat ruhsatı için başvuru yapılması ve 1 İmar durumu belgesi alınması 1 ruhsatın alınması Şehir Planı için bankaya değişken ücret 2 Kadastro planı alınması 2 ve vergilerin ödenmesi (Impuesto de Delineacion Urbana) EAAB’ye su bağlantı onayı için başvuruda 3 Yol durumu belgesinin alınması 3 bulunulması 4 Bağımsız yapı denetçisinin tutulması 4 EAAB’ye su kontrolünün yaptırılması 5 Belediyeden mimar çizimler için onay alınması 5 EAAB’de su bağlantısının sağlanması 6 İtfaiyeden onay alınması 6 Yetkili müteahhide kontrol yaptırılması Teknik çizimler için Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş.’den Telefon bağlantısı talep edilmesi ve 7 7 onay alınması bağlantının yapılması 8 Teknik çizimler için telefon şirketinden onay alınması 8 Belediye başkanlığına son kontrol yaptırılması 9 Ticaret odasından müteahhit sicil belgesinin alınması Kaymakamlığın sivil savunma müdürlüğünden proje 10 onayı alınması Su ve kanalizasyon altyapısı için ödeme ve borcu 11 yoktur yazısı alınması Sosyal Güvenlik Kurumu’ndan kuruluş tescil 12 numarası alınması 13 İnşaat izni alınması 14 Vergi borcu yoktur yazısı alınması Sivil savunma uzmanlarına kontrol için başvuruda 15 bulunulması Kaymakamlıktaki sivil savunma uzmanlarına kontrol 16 yaptırılması 17 Belediyeden son kontrol yaptırılması 18 İskan izni alınması 19 Emlak vergisinin ödendiğine dair yazı alınması Tapunun arsa tapusundan bina tapusuna 20 dönüştürülmesi Su bağlantısı ve kanalizasyon ve yağmur suyu deşarjı 21 için izin başvurusunda bulunulması Su ve kanalizasyon idaresine kontrol yaptırılması ve 22 bağlantının sağlanması Telekom Bölge Müdürlüğünden telefon sistemi onayı 23 alınması 24 Telefon bağlantısının yapılması Kaynak: İş Yapma Kolaylığı 2012, Türkiye ve Kolombiya bir işlem ile gayrımenkul tescili yapılabilmek- yüzde 3,3’ü düzeyinde iken 2014 yılında yüzde tedir ve ortalama olarak bu işlemin süresi iki 4’üne yükselmiştir. İnşaat ruhsatı işlemlerinin gün, maliyeti ise gayrımenkul değerinin yüzde kolaylığı bakımından 29. sırada yer alan Ko- 0,1’idir. Türkiye’de son yıllarda bu maliyetler lombiya’da bunun için sadece sekiz prosedü- artmıştır: 2012 yılında gayrımenkul değerinin rün tamamlanması gerekmektedir. Türkiye’de 31 Şehir Liderleri için Öncelikler. Planlama, Bağlantı ve Finansman - Şimdi. Şehirleşme İncelemesi Öncü Raporu (2012) 60 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması tamamlanması gereken prosedürlerin üçte biri birlikte değişecektir. Şehirlerin taleplere cevap kadar prosedürün bulunduğu Kolombiya’da bir verme stratejileri bu değişen zorluklara uyum inşaat ruhsatının alınması 46 gün sürmektedir, sağlayabilmek için esnek olmalıdır. Aksi takdir- ancak maliyeti Latin Amerika bölgesi ortala- de kararları ve politikaları şehirleri standart altı masının iki katından fazladır. Tablo 5’te Türki- fiziksel şekillere kilitleyebilir. Örneğin, yoğunluk ye’de ve Kolombiya’da tamamlanması gereken limitleri –önemli olmakla birlikte- ekonomik prosedürler karşılaştırılmakta ve Türkiye’de sa- büyümeyi veya uygun fiyatlı kentsel konu arzı- deleştirme için takip edilebilecek yollar öneril- nı engellememelidir. Hindistan’daki Bangalore mektedir; tüm adımlar bire bir uyuşmamakla şehri yoğunluk düzenlemelerinin ekonomik verimliliği nasıl azaltabileceğinin bir örneğini birlikte, bazı adımların nasıl çakıştığı ve Türki- sunmaktadır. Yapılan araştırmalar, bir şehrin ye’deki süreçte nerelerde iyileştirmeler yapı- yoğunluk sınırlamalarının kaldırılması halinde labileceği açık bir şekilde görülebilmektedir. şehrin yarıçapının mevcut 12 km yerine 8 km Standart altı binaların önlenmesi ve binalarda olacağını, yani şehrin daha kompakt bir şekil- kalite ve emniyetin sağlanması amacıyla inşaat de büyüyeceğini göstermektedir. İşe gidiş geliş ruhsatı verme sürecini kontrol altına almanın süreleri azalacak ve hanehalkları düşen ulaşım önemi açık olmakla birlikte, bunu daha etki- masrafları sayesinde gelirlerinin yaklaşık yüzde li bir şekilde yönetilen daha az sayıda kontrol 4’ü kadar bir tasarruf sağlayacaktır32. adımı ile daha verimli bir şekilde gerçekleştir- Arazi kullanım politikalarının altyapı planları mek mümkündür. (toplu taşıma planları gibi) ile uyumlu olması İnşaat şirketleri arsında rekabetin arttırılması gerekir. Singapur ve New York, yoğunluk dü- da konut fiyatlarının düşürülmesine katkıda zenlemelerinin lokasyona, planlanan kullanıma bulunacaktır. Piyasa daha rekabetçi bir yapıya ve altyapı mevcudiyetine göre değiştiğinin iyi doğru gittikçe, bireysel inşaat şirketleri fiyatla- örneklerini sunmaktadır (metro istasyonlarının rın belirlenmesinde daha az yetkiye sahip ola- yanında daha yüksek yoğunluklara izin veril- cak ve konut fiyatları daha karşılanabilir düzey- mektedir). Örneğin New York’ta, Manhattan lere inecektir. Daha önemlisi, rekabetin artması şehir merkezi ile orta bölgedeki ticari alanlarsa ile birlikte, inşaat şirketleri sadece belirli bir ge- şehir merkezinin dışındaki konut yerleşimle- lir grubu üzerinde odaklanmak yerine tüm ge- rine göre daha yüksek yoğunluklara izin veril- lir gruplarına hitap etmeye başlayacaktır. Daha mektedir. Altyapı iyileştirmelerini finanse et- mek için, şehirler inşaat şirketlerine belirli bir çok sayıda küçük inşaat şirketlerinin girişini yerde izin verilenden daha yüksek yoğunlukta sınırlayan düzenleyici engeller görünmemekle inşaat yapma hakkını satabilirler. Arazi kullanı- birlikte, konut üretiminin konsantrasyonuna mı ile altyapının uyumlaştırılması gecekondu yol açan başka kırılganlıklar olabilir; dolayısıy- mahallelerinin oluşumunun ve genişlemesinin la diğer kırılganlıkları gidermeye yönelik eşgü- yönetilebilmesine de yardımcı olabilir33. dümlü politikalar da daha rekabetçi bir piyasa- ya geçişe katkıda bulunabilir. Türkiye’nin arazi kullanımı ve altyapı planla- masının koordinasyonunun da ötesinde dü- Arazi kullanım planlamasının şünerek planlama stratejilerine kırılganlık ve altyapı hizmetleri ve risk azaltma risk hususlarını da dahil etmesi önemlidir. Arazi kullanım politikalarının altyapı planları ile koordinasyonu ile koordinasyonu üzerinde düşünürken, genel Şehirlerin yeni talepleri karşılayabilmesi için planlama süreci kapsamında doğal tehlike risk- uyarlanabilir ve talebe cevap veren stratejile- lerinden kaynaklanacak kırılganlıkları da dikka- re sahip olması gerekir. Bir şehrin fiziksel ya- te almak önemlidir. Yüksek gelirli ülkelerin yüz- pılara, altyapıya, konutlara ve sosyal tesislere de 70’i arazi kullanımı ile doğal risk yönetimini olan talebi zaman içinde nüfusun artması ile entegre ederken, düşük gelirli ülkelerin sadece 32 Bertaud ve Brueckner (2004) 33 Dünya Bankası (2012) Şehir Liderleri için Öncelikler 61 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi yüzde 15’i bunu yapmaktadır34. Bununla birlik- Etkilenen paydaşların risk yönetim planlarının te, Kolombiya gibi ülkeler kentsel dönüşüm ve oluşturulması sürecine katılımlarının sağlan- risk önleme üzerinde düşünmek için çaba sarf ması gerekir. Etkilenen toplulukların katılımı- etmektedir (bakınız aşağıdaki Metin Kutusu 8). nın herhangi bir risk yönetim planının başarı- sı için neden gerekli olduğunun birkaç sebebi Yeni Kentsel Dönüşüm Kanunu verimsiz ve bulunmaktadır. İlk olarak, risk altındaki nüfus, çoğu durumda etkisiz düzenlemeler listesini riski gerçekleşmesi halinde sadece mağdur ko- daha da kabarıklaştırabilecek ilave kısıtlar ve numunda olmayacaktır, aynı zamanda nüfusun düzenlemeler getirme riskine sahiptir. Türki- geneli için risklerin yönetilmesinde ve azal- ye, uygulamaya dönüşmeyecek sıkı düzenle- tılmasında kilit bir ortak olabilir. İkinci olarak, meler getirmek yerine bilgi ve uygun teşvikleri topluluklar risk kaynaklarının anlaşılmasına, sağlayarak dayanıklılık bakımından daha iyi potansiyel etkilerinin tahmin edilmesine, ka- sonuçlar elde edebilir. Tehlike riskleri hakkında bul edilebilir risk seviyesinin tanımlanmasına bilgiler ile birlikte bağımsız ve şeffaf değerle- ve etki azaltma önlemlerinin uygulanmasına me sistemleri sağlamanın önemi küçümsene- katkıda bulunabilirler. Topluluk ile yerel yetki- mez. Arazi ve gayrımenkul fiyatları arz ve talep liler arasında işbirliği risk yönetiminin başarılı güçlerini yansıttıklarından dolayı çok zengin olma olasılığını arttıracaktır36. bilgiler içerirler. Tehlike riski ile ilgili bilgiler de dahil olmak üzere her türlü gayrımenkul özel- Son olarak, kamu gözetiminin sağlanması için liklerini yansıtabilirler. 2000 yılında, İstanbul’da iyi kurumların geliştirilmesi başarılı risk azalt- Marmara Denizindeki fay hatlarına yakın olan ma eylemlerine katkıda bulunacaktır. Dünya yerlerdeki gayrımenkul fiyatlarının daha düşük Bankası tarafından kısa süre önce yapılan bir olduğu görülmüştür (Önder, Dökmeci ve Kes- çalışma, iyi işleyen kurumları olan ülkelerin kin, 2004). afetleri daha iyi önleyebildiklerini göstermek- tedir. İyi kurumların geliştirilmesi tüm yetkile- Afet riski ile ilgili bilinç düzeyinin yükseltilme- rin sadece tek bir kuruma verilmesi anlamına si aynı zamanda bireylerin daha iyi v daha bil- gelmez, daha ziyade “karmaşık ve çakışan ku- giye dayalı tercihler yapmalarını sağlayabilir. rumlar dizisinin” (medya, mahalle dernekleri, Bilinç düzeyinin yükseltilmesi için atılacak ilk mühendislik grupları) evriminin desteklen- adım, jeolojik etütlere ve tehlike izleme istas- mesi anlamına gelir (Dünya Bankası, 2010). yonlarına yatırım yapmak ve bunların sonucun- Topumun, özel sektörün ve kamu sektörünün da elde edilecek bilgileri yaymaktır. Risk bilgile- bir araya getirilmesi ve çeşitliliğin sağlanması rinin bir kamu malı olarak sunulması koruyucu bilginin yayılmasında ve önleme faaliyetlerine önlemlere özel sektör tarafından daha fazla toplum katılımının arttırılmasında daha etkili yatırım yapılmasını sağlayacaktır. Ayrıca risk- olabilir. lere karşı kırılgan nüfusu azaltmak için gereke- cek kamulaştırma durumlarında kamuoyunun Türkiye de kendi deneyimlerinden dersler daha olumlu tepkiler vermesini sağlayacaktır. çıkarabilir. İstanbul Deprem Riski Azaltma ve Tapulandırma yoluyla gayrımenkul güvencesi- Acil Durum Hazırlık Projesi, Türkiye’de başarılı nin sağlanması genellikle koruyucu önlemle- ve devam etmekte olan bir deprem riski yö- re daha fazla yatırım yapılması ile sonuçlanır. netim projesi örneğidir. 2006 yılında başlayan Bununla birlikte, bu yüksek riskli alanlarda ve 2015 yılında tamamlanması beklenen prog- tapu verilmesi ve insanların oralarda yaşama- ram İstanbul’daki kamu binalarının kırılganlık- larına izin verilmesi anlamına gelmez. Örneğin larının giderilmesi üzerinde odaklanmaktadır. ABD’de FEMA taşkın ovalarındaki insanların Projenin ilk adımları arasında güçlendirilecek daha güvenli yerlere taşınmaları için oralardaki binaların seçimine yönelik standartların gelişti- gayrımenkulleri satın almıştır (Dünya Bankası, rilmesi, tasarım prosedürlerinin tanımlanması, 201035). yapısal projelerin üçüncü taraf incelemeleri ve 34 Dünya Bankası (2012) Herkes için Yeşil Büyüme 35 Dünya Bankası (2010) Doğal Tehlikeler, Doğal Olmayan Afetler, etkili önleme çalışmalarının ekonomisi. Birleşmiş Milletler ve Dünya Bankası, Washi- gnton, D.C. 36 Correa, E., Ramirez, F., ve Sanahuja, H. (2011) “Afet Riski Altındaki Nüfuslar: Bir yeniden yerleşim rehberi”. Dünya Bankası ve GFDRR, Dünya Bankası, Washington, D.C. 62 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Metin Kutusu 8: Başka ülkeler de kentsel dönüşüm ve risk önleme üzerinde çalışıyor Afetler gelişmekte olan ülkelerde giderek büyüyen bir endişe kaynağıdır. 1970 ile 2010 yılları arasında doğal olaylar ile ilgili afetler dünya genelinde 3,3 milyondan fazla ölüme ve 2,3 trilyon ABD$’dan fazla maddi zarara yol açmıştır –Brezilya’nın 2010 yılındaki GSYH’ndan biraz daha fazla. Kolombiya da bu afetlerden etkilenmiştir. Son kırk yıl içerisinde ülkenin yaşadığı afetler 7,1 milyar ABD$’lık mad- di kayba yol açmıştır. 2010 ve 2011 yıllarında La Niña olayının –ülke genelindeki aşırı yağışlar ve seller- sonuçları Kolombiya’daki risk durumunun karmaşıklığını ve risk yönetimi bakımından eksiklikleri yansıtmaktadır. Aşağıdaki rakamlar bunları kanıtlamaktadır: 3,5 milyon kurban, yıkılan 8.000 ev ve etkilenen bir milyon hektardan fazla tarım arazisi. Kapsamlı bir Vizyon Kolombiya, Afet Riski Yönetimi bakımından daha kapsamlı bir vizyon geliştirmede kendisini Latin Amerika’da lider bir ülke olarak konumlandırmıştır. Hükümetin stratejisi önleme ve risk azaltma çabaları üzerinde daha fazla durarak hasarların ve kayıpların azaltılmasını ve bu olaylar sonucu yaşanabilecek mali volatiliteyi –kamu maliyesi üzerindeki etkileri- kontrol altına almayı amaçlamaktadır. Kolombiya’da afet riski yönetimine ilişkin çabalar 1989 yılında Ulusal Önleme ve Kurtarma Planının oluşturulması ile başlamıştır (1983’teki yıkıcı Popayan depremi sonrasında). Ayrıca, dört Ulusal Kalkınma Planında (1998 – 2014) afet riski yönetimi önemli bir onu olarak ele alınmıştır. Doğal tehlikelerin daha iyi izlenmesi, bina yönet- meliklerinin uygulanması (1984’ten bu yana) ve yerel afet müdahale kapasitesinin organizasyonu için de abalar sarf edilmiştir. Kolombiya’da yapılan çalışmalar can kayıplarında nispeten bir azalma sağlamıştır; bununla birlikte, mal- lar, altyapı ve geçim kaynakları üzerindeki zararlar artmaya devam etmektedir. Bu afetlerin sadece bir doğal olay olmadığını, daha ziyade uygun olmayan kalkınma modellerinin bir sonucu olduğunu kanıtlamaktadır. Bu, yapılan çabaların artan kırılganlıklar sebebiyle yeterince etkili olmadığı anlamına gelmektedir. Bu çabalar can kayıplarının azaltılmasında başarılı olmuştur. Ancak doğal tehlikelerin mal ve geçim kaynakları üzerinde yol açtığı hasarlar her geçen yıl artmaya devam etmektedir. Kolombiya’da geçtiğimiz on yıllık dönemde afetler ile ilişkili olarak bildirilen hasar sayısı tehlike özelliklerinde yaşanan bir değişimin sonucu değildir; yetersiz arazi kullanım planlamasının ve kentsel nüfus artışının bir sonucudur. 1997 yılından bu yana, Kolombiya afet riski yönetiminin belediye arazi kullanım planlarına (POT) daha güçlü bir şekilde entegre edilmesine ve ilişkili risk yönetim stratejilerinin geliştirilmesine öncelik vererek bu yönde çalışmalar yapmıştır. Bu süreç bazı büyük şehirlerde daha hızlı ilerlemiştir ve bu şehirler afet riski yönetimi konusunda Latin Amerika’da öncü şehirler haline gelmiştir. Bununla birlikte, Kolombiya’daki belediyelerin yaklaşık yüzde 95’i (1.050) düşük teknik kapasite ve yatırım eksikliği gibi sebeplerle afet riski yönetiminde ilerleme kaydetme konusunda önemli güçlükler yalamıştır. Dünya Bankası ve GFDRR, olasılıksal risk modellem- esinin spesifik politika oluşturma süreçlerine entegrasyonu için açık kaynaklı bir risk değerlendirme platfor- munun kullanıldığı bir teknik yardım sürecini desteklemektedir. Bu, ilk olarak Orta Amerika’da geliştirilen ve şu anda diğer Güney Amerika ülkeleri ile birlikte Kolombiya’da da uygulanan Olasılıksal Risk değerlendirme Girişimi (CAPRA) yoluyla gerçekleştirilmektedir. CAPRA bir olasılıksal yaklaşım kapsamında risk veri tabanlarını ve fiziksel kırılganlık fonksiyonlarını entegre eden bir risk hesaplama platformu sunmaktadır. CAPRA fiziksel hasar bakımından riskleri değerlendirmek için bir çoklu tehlike risk yaklaşımı kullanmakta ve doğrudan eko- nomik zararları ve can kayıplarını tahmin etmektedir. Kaynak: Kolombiya Afet Riski Yönetimi Raporu 2012 ve CAPRA Proje Özeti#4 kalite güvencesine yönelik ayrıntılı prosedür- Değerleme için kurumların lerin tanımlanması yer almıştır. Bu program, İstanbul Valiliği bünyesindeki İstanbul Proje oluşturulması Koordinasyon Birimi (İPKB) liderliğinde ve Baş- Arazi ve gayrımenkullerin değerlemesi için bakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlı- kurumların oluşturulması bakımından Türki- ğı, Dünya Bankası ve diğer Uluslararası Finansal ye doğru yönde ilerlemektedir. Kısa süre önce Kuruluşların desteği ile işbirliğine dayalı olarak bir meslek kuruluşu olarak Türkiye Değerleme gerçekleştirilen bir girişim olmuştur37. Uzmanları Derneğinin kurulması iyi eğitilmiş 63 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi ve belgelendirilmiş bir değerleme uzmanları ve tahmini değere dayalı olarak pazarlıkların kadrosunun mevcudiyetinin önemini göster- yürütülmesi amacıyla (yine üç kişiden oluşan) mektedir. Bu kuruluşun değerleme teknikle- uzlaşma komisyonları oluşturmaları gerekmek- rinin kalitesinin yükseltilmesine, uluslararası tedir. Bununla birlikte, Kanun bu komisyonların standartlar üzerinde birleşmenin sağlanması- üyeleri için mesleki ve teknik şartlar öngör- na, değerleme uzmanlarının kalitesinin ve eği- memekte, bu üyelerin seçimine ilişkin rehber timinin iyileştirilmesine ve uygulamada kalite ilkelerin belirlenmesini kurumlara bırakmak- kontrol sağlayacak bir belgelendirme mekaniz- tadır. Hem kamu sektörü hem de özel sektör masının sunulmasına katkıda bulunması bek- için geçerli olacak koşulları birleştiren yasal ve lenmektedir. kurumsal yapıların uygulamaya konulması ge- rekmektedir. Bu arazi edinimi süreçlerinde şef- Kore, sistematik, profesyonel ve şeffaf bir ara- faflığa katkıda bulunacak ve AB standartlarına zi değerleme sistemi yönündeki ilk çabaların uyumu arttıracaktır. Yeni kentsel dönüşüm ka- bir örneğini oluşturmaktadır. 1970’lerde Kore nununun ilave arazi edinimlerine yol açmasının bir yandan değerleme sürecine şeffaflık getirir- muhtemel olduğu mevcut bağlamda, öncelikle ken aynı zamanda arazi değerleri ile ilgili bilgi- şeffaf, bağımsız ve tutarlı değerleme yöntem- leri geniş bir şekilde ulaşılabilir hale getirerek lerinin emelinin atılması gerekmektedir. Arazi bir gayrımenkul değerleme uzmanları kadro- değerinin otaya çıkarılmasına ve duyurulma- sunun oluşmasını teşvik etmiştir. Daha önceki sına yardımcı olacak kurumsal kapasite olma- arazi edinimlerinde, yerel yönetim yetkilileri dan, edinim süreci önemli bir düşük değerleme tarafından piyasa değerleri ve varlık yenileme olasılığı sunmaktadır ve bu kamuoyunda mem- maliyetleri kullanılmaktaydı. 1972 yılında hü- nuniyetsizliğe ve ciddi oluşuz sosyal etkilere yol kümet arazi ve binaların değerlemesinin yetkili açabilecektir. özel değerleme uzmanları tarafından gerçek- leştirilmesini zorunlu kılan Temel Arazi Fiyatları Daha iyi bir arazi değerleme ve arazi fiyat ve- sistemini getirdi. Nihai değer olarak, iki ayrı de- rileri açıklama sistemine geçişte atılacak kilit ğerleme uzmanından alınan gayrımenkul de- bir adım, piyasa değerlerine daha yakın gayrı- ğerlerinin ortalaması esas alınmaktaydı; eğer menkul tescil verilerine doğru geçiştir. tarihsel iki değerleme sonucu arasında yüzde 10’dan olarak, vergiler ve işlem değerleri ile ilgili üc- fazla bir fark varsa üçüncü bir değerleme uz- retler sebebiyle gayrımenkul değerlerinin dü- manı seçilmekte ve yeni bir ortalama hesap- şük gösterilmesi yönünde bir eğilim mevcuttur. lanmaktaydı38. Bu bağımsız değerlendirmele- İşlem ücretleri yerine bir emlak vergisi sistemi- rin tanımlanmasında ilk adımı oluşturmuştur. ne geçiş ham tapu müdürlüklerinin topladıkları Özellikle Bogota olmak üzere Kolombiya’nın en verilerinin kalitesinin iyileştirilmesine hem de büyük şehirleri de arazi değerleme çalışmaları- yerel yönetimler için daha istikrarlı gelir akışları na yönelik bir geçmişe sahiptir (bakınız Metin sağlanmasına katkıda bulunacaktır. Kutusu 9). Yeni kentsel dönüşüm kanunu bağlamında, Değerleme tekniklerini geliştirme ve güçlü kamu arazileri değerlemesinde daha fazla bir değerleme uzmanları kadrosu oluşturma hassasiyetin sağlanması gerekmektedir. Dö- yönündeki çabalara rağmen, yeni düzenle- nüşüm projelerinin ekonomik bileşenlerinin meler kamu kurumları için bağlayıcı değil ve gerçeğe yakın bir şekilde anlaşılabilmesi için, bu sebeple arazi edinimleri ve diğer kamu iş- kullanılan arazinin gerçek değeri maliyet-fayda lemleri ile ilgili değerleme süreçlerinde ciddi analizine dahil edilmelidir. Şehirleşme ile birlik- sorunların devam etmesi olası görünmekte- te yükselen arazi değerleri, kentsel alanlardaki dir. Aslında taşınmazların kamulaştırılmasına kamu arazilerini aşırı değerli hale getirmiştir. ilişkin prosedürleri düzenleyen 4650 sayılı Ka- Bu araziler özel inşaat şirketlerine açıldığında, nun kamu idarelerine değerleme yapma yetkisi yüksek düzeylerde gelirler getirtebilir ve getir- tanımaktadır. Ayrıca, kamu kurumlarının en az melidir; bu gelirler destekleyici altyapının su- üç kişiden oluşan kıymet takdir komisyonları nulması ve düşük gelirli hanehalklarına yönelik 37 Dünya Bankası (2012). “Herkes için Refahın Sağlanması: Türkiye Cumhuriyeti için Ülke İşbirliği Stratejisi”, Dünya Bankası, Washington, D.C. 38 ADB 2010. 64 Bölüm 3: Türkiye’nin Şehirlerinde Uygun Fiyatlı Konutlara Erişimin Arttırılması Metin Kutusu 9: Bogota, Kolombiya’da Kadastro Güncellemesi Bogota birçok bakımdan arazi değerlemesinde öncü bir şehir olarak değerlendirilmektedir. 2008 ile 2011 yılları arasında, şehir kadastro veri tabanını başarılı bir şekilde güncellemiş ve şehirdeki 2,1 milyon kentsel gayrımenkulün yeniden değerlemesini gerçekleştirmiştir. Bu güncelleme süreci emlak vergisi gelirlerinde yüzde 30’luk bir artış sağlamış ve 2009 ve 2010 mali yıllarında 171 milyon dolarlık ilave gelir getirmiştir (Ruiz ve Vallejo, 2011). Uribe (2010) kadastro değerlerindeki bu başarılı güncelleme işleminin altında yatan kilit unsurları şu şekilde özetlemiştir: insan kaynakları yönetiminin iyileştirilmesi, bilgi teknolojilerinin uygulamaya konulması, projenin emlak vergileri üzerindeki etkilerinin azaltılması, paydaşların ve kamu görevlilerinin katılımının sağlanması, proje sonuçlarının incelemeye açık olması ve toplu değerleme tekniklerinin iyileştirilmesi. Toplu değerleme tekniklerinde yapılan iyileştirmeler kapsamında, CBS sistemleri yoluyla toplanan mekânsal bilgilerin gayrımenkul değerlerinin tahmini için kullanılan ekonometrik tekniklere entegre edilmiştir. Taşınmaz değerlerinin tahmininde kilit yerlere ve sosyal tesislere uzaklık önemli bir belirleyici olarak kullanılmıştır. Şehir için piyasa verilerinin mevcut olmadığı düşünüldüğünde, bu süreçte kullanılan başlangıç fiyat verileri bir değerleme uzmanları ekibi yoluyla toplanmıştır. Bu ekip mümkün olan en iyi değerleme değerine ulaşabilmek için piyasa, maliyet ve gelir değerleme yaklaşımlarının bir kombinasyonunu kullanmıştır. Ayrıca, değerleme uzmanları ile ekonometrik modelleme ekipleri arasındaki yakın etkileşim şehrin tüm bölgeleri için hassas değerlerin elde edilmesine yardımcı olmuştur. Bugün bu veriler gizlilik anlaşmaları kapsamında araştırma amacıyla ilgililere sunulmaktadır. Toplanan bilgiler aynı zamanda farklı kurumlar ve sektörler arasında planlama sürecinin kalite- sinin yükseltilebilmesi için kamu kurumları arasında da paylaşılmaktadır. Kadastro değerleri oldukça eski olduğu için, güncelleme sürecinin tamamlanmasının ardından emlak vergisi matrahında önemli bir artış beklenmekteydi. Emlak vergilerinin ileriye dönük sürdürülebilirliğinin sağlanması ve gayrımenkul sahiplerinin direncinin en aza indirilebilmesi için, emlak vergisi için bir artış tavanı getiren yeni bir mevzuat yürürlüğe konulmuştur. Gayrımenkul değerlerinin ödeme gücü ile yakından bağıntılı olduğu varsayımı ile, emlak vergisi için azami artış oranı gayrımenkul değerinin logaritması ile orantılı bir şekilde yükselecek şekilde belirlenmiştir (ayrıca konutlar ve konut dışı kullanımlar için farklı tavanlar belirlenmiştir). Bu tavanlar gayrımenkul değerini vergilerdeki artıştan kısmen ayrıştırmıştır ve gayrımenkul sahiplerine vergi artılı hakkında ilave bir belirlilik sağlamıştır (Ruiz ve Callejo, 2011). Kaynak: Ruiz ve Vallejo, 2011 ve Uribe 2010 hedefli sübvansiyonların sağlanması için gere- Arazi kullanım planlaması ile konut arzının ken kaynakları oluşturacaktır. Türkiye’de toplu büyümeyi öngören bir şekilde bağlantılandı- konutların faydalanıcı profili düşünüldüğünde, rılması hızla şehirleşen şehirler için gereklidir. Şehir genişlemesi için proaktif arazi kullanım kamu arazi varlıklarının faydalarının düşük ge- planlaması, daha sonraki maliyetli kentsel ye- lirli gruplar için etkili bir şekilde kullanıldığı niden imardan kaçınılmasına yardımcı olur. şüphelidir. Bugün TOKİ kurumun yakın gelecekteki ana Metin Kutusu 10: Finlandiya – arazi değerleme için açık ve şeffaf kurumlar Finlandiya’da tapu ve kadastro bilgileri Finlandiya Ulusal Arazi Etüt İdaresi (NLS) tarafından kaydedilmektedir. Merkezi başkent Helsinki’de bulunan Kurum, Türkiye’deki Tapu ve Kadastro genel Müdürlüğü ile benzer görev- leri yerine getirmektedir. Genel Müdürlüğe bağlı olarak ülke genelinde 12 bölge müdürlüğü ve 35 yerel büro faaliyet göstermektedir. Finlandiya’da emlak verileri “JAKO System” adı verilen ve Türkiye’deki Tapu Kadastro Bilgi Sistemi (TAKBİS) ve Kadastro Veri Konsolidasyonu (KVK) ile benzerlikler taşıyan bir CBS sistemi yoluyla kaydedilmektedir. Ancak, TAKBİS’in aksine, gayrımenkul bilgilerine internet üzerinden açık bir şekilde ulaşılabilmektedir. Düzenli olarak toplanan ve standartlaştırılan verilerin halka açık olması sistematik ve doğru değerlemeyi müm- kün kılmaktadır. Finlandiya teknik Araştırma Merkezi tarafından her beşi yılda bir toplu değerlemeler yapılmakta ve sonuçları vergilendirme amaçları için kullanılmaktadır. Özel değerleme şirketleri, tapu ve kadastro kurumu- nun kilit bir rol oynadığı kamu değerleme süreçlerinin dışında tutulmaktadır. Ancak bazı durumlarda gerekli olması halinde bu şirketlerin görüşleri alınmakta ve çalışmalarından yararlanılmaktadır. Değerleme şirketleri değerleme çalışmalarını Uluslararası Değerleme Standartlarına ve RICS Değerleme Standartlarına uygun olarak gerçekleştirmektedir. 65 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi hedefleri arasında kentsel yenileme ve kentsel yapılan çalışmalara atfedilebilir (bakınız Rup- dönüşüm projeleri üzerinde güçlü bir şekilde rah ve Marcano, 2007). odaklanmanın, en düşük gelir grupları için sos- Bununla birlikte, Şili’deki konut politikaları yal konutlar inşa etmenin, İstanbul, Ankara ve ile ilgili olarak yakın zamanda gerçekleştirilen İzmir gibi büyük şehirlerde uydu şehirler inşa bir inceleme, başka ülkeler için dersler çıka- etmenin ve altyapısı olan arazi üretimini art- rılabilecek bazı zayıflıklar da ortaya koymuş- tırmanın bulunduğunu belirtmektedir. Türki- tur (Ruprah ve Marcano, 2007). Bu değerlen- ye’deki şehirlerin kentsel genişlemeyi ve artan dirmenin altını çizdiği kilit hususlardan birisi, yoğunlukları yönetmeyi düşünmesi ile birlikte, toplu konutlar için ucuz arazinin çok azalması kamuya açık alanlar ve altyapı için yol hakları ile birlikte toplu konutların izole bölgelerde sağlama ihtiyacı doğmaktadır. Bu bağlamda, inşa edilmeye başladığıdır. Toplu konut proje- arazi ve konut politikalarını bağlayıcı altyapı leri şehir merkezlerinden daha da uzaklaşarak hakkındaki kararlar ile koordine etmek giderek konut ayrımcılığına yol açmıştır (Sabatini 2001, daha önemli hale gelmektedir. 2003). Daha düşük maliyet amaçlayan devlet Güney Afrika, kötü yer tercihi sebebiyle çok ve özel sektör sadece şehir merkezi ile bağlan- tısı olmayan ve çoğu durumda yoksul grupla- büyük bir toplu konut projesinin etkisinin sı- rın halihazırda yaşamakta olduğu bölgelerde nırlı kaldığı bir örnek sunmaktadır. Güney Af- çözümler sunmuştur. Konut programlarının rika’da 1994 yılında başlatılan konut amaçlı sonucunda yoksullar şehrin dış çevresinde tu- İmar Geliştirme Programının (RDP) etkisinin tulmuştur ve artık gelir fırsatları azalmaktadır. sınırlı kalmasının en olası belirleyicileri arasın- Başka çalışmalar da konut sübvansiyonlarının da kötü yer tercihleri ve tamamen alınıp satı- Santiago’da konut ayrımcılığına yol açtığını te- labilen gayrımenkul haklarının olmayışı sayıla- yit etmektedir (Vargas, 2006). bilir. Yakın geçmişte yapılan bir çalışmada, Lall ve diğerleri (2012) RDP programının rakamsal Finansal piyasaların açılması ve açıdan oldukça etkileyici bir yayılımı olmasına krediye erişimin arttırılmasına rağmen etkisinin hayal kırıklığı yarattığını gös- yönelik çabaların sürdürülmesi termiştir. Çalışmada bunun devletin arz ettiği ile gerçek talep arasındaki uyuşmazlığın bir so- Ticari bankalar yoluyla konut finansmanı ha- nucu olduğu savunulmaktadır. Çalışmada RDP len daha bebeklik dönemindedir ve bu alanda programı kapsamında konut alan hanehalkları- daha fazla çabaya ihtiyaç duyulmaktadır. Ti- cari bankalar, 2004 yılında yeni AK Parti hükü- nın, konutlar iş istihdam merkezlerinden uzak metinin kararı ile TOKİ’nin yeni kredi vermeyi olduğu için konutlarından memnun olmadık- durdurması ile birlikte bu alandaki faaliyetle- larını göstermektedir. yeni konutlar çoğunluk- rini arttırmışlar ve ipotekli konut kredilerinin la eski aparthayd bölgelerinde (bilinçli olarak ana kaynağı haline gelmişlerdir. Ancak, 2007 ile şehir merkezlerinden ve beyazların yaşadığı 2011 yılları arasında konut kredilerinin toplam semtlerden uzakta seçilmiş) inşa edilmiştir. banka kredileri içindeki payının değişmemesi, Başarılı sayılan konut politikası örnekleri dahi konut kredilerinin son yıllarda durgunlaştığını bir dizi zorluklar sunmaktadır. Şili’nin konut göstermektedir. Türkiye’de mevcut konut fi- politikası uzun süre Latin Amerika’da öncü bir nansmanı durumunun ana özelliklerini belirle- yen diğer iki husus da şunlardır: (i) uzun vadeli örnek ve konut sorunları için başarılı bir yak- kredilerin hacminin sınırlı olması ve (iii) konut laşım olarak görülmüştür. Bugün Şili’nin konut kredilerinin giderek daha çok orta ve yüksek politikası modeli birçok ülke tarafından teknik gelir gruplarına sağlanması. Tüm bu özellikler danışmanlık yoluyla ya doğrudan ya da dolaylı bankacılık sektörünün risk sigortasına erişimi- olarak ithal edilmektedir. Bu politikalar mülki- nin sınırlı olduğunu göstermektedir. Dolayısıy- yet oranlarının yükselmesine ve konut kalite- la, yoksulları gözeten bir finansman stratejisi sinin yükselmesine katkıda bulunmuştur. 1992 oluşturmak için, hükümetin hem bu darboğaz- ile 2003 yılları arasında malikleri tarafından ları ortadan kaldırması hem de uygun kredi oturulan konut mülkiyet artış oranının yaklaşık sigortası programları sunarak finansal sektörü yüzde 85’i Konut Bakanlığı (MINVU) tarafından koruması gerekmektedir. 66 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? BÖLÜM 4: Türkİye’nİn şehİrlerİnde kentsel ulaşım neden önemlİ? TÜRKİYE’DE KENTSEL ULAŞIM Son yıllarda daha büyük şehirlerdeki otomobil sahipliği artışı doyma noktasına ulaşırken (bu- ALANINDAKİ EĞİLİMLER gün İstanbul’da artış oranı sıfırdır ve Ankara’da Türkiye’nin büyük şehirlerinde kentsel ulaşım 2009 ile 2010 arasında yüzde 1,5’tir), daha kü- hızla değişmekte ve farklı trendlerin aynı anda çük şehirlerde artmaya devam etmiştir –çoğu kesişmesinden kaynaklanan çeşitli zorluklarla büyükşehir belediyesinde yüzde 5, Konya’da karşı karşıya kalmaktadır. Öncelikle, büyük- yüzde 8 olarak kayda geçmiştir (Şekil 41). şehir belediyelerinde son dört yılda kentsel nüfus hızlı bir şekilde artmıştır – rakamsal ola- Üçüncü olarak, karayolu kapasitesine göre ka- rak Konya’da yüzde 8, Kayseri’de yüzde 21 ve rayolu trafik hacimleri, karayolu ağının perfor- Mersin’de yüzde 23 olarak. Büyükşehir beledi- mansının daha fazla trafik artışına karşı özel- yelerindeki kentsel nüfus artışı il belediyeleri- likle hassas olduğu seviyelere ulaşmıştır. Bu ne göre istisnasız olarak daha yüksektir. İkinci zorluğun merkezinde son değinilen bu iki ilişki- olarak, hanehalkı gelirleri artmaya devam et- nin doğrusal olmayışı yatmaktadır. mektedir ve otomobil sahipliğindeki artış oranı Bu kötüye gitmenin ilk işaretleri ile karşı kar- gelirlerdeki artış oranını da geçmiştir. Literatü- şıya kalan şehirler, başarı dereceleri değişiklik re göre, bir ülkenin GSYH’sının 4.000$ ile 8.000 gösteren yeni teknolojiler ve çözümler getiri- dolar arasında olduğu bir dönemde motorizas- yorlar veya araştırmalar yapıyorlar. Bu şehirle- yon oranları (1.000 kişi başına düşen otomo- rin birçoğu nispeten daha düşük maliyetli hafif bil sayısı) ekonomik büyümenin iki katı hızla raylı taşıma (HRT) sistemlerine yatırım yap- artması beklenir (Şekil 40). Bu küresel eğilim- mışlar, en fazla kirliliğe ve tıkanıklığa yol açan ler ile uyumlu olarak, 2001-2010 döneminde toplu taşıma yöntemlerini (özellikle dolmuşlar) Türkiye’de kişi başına düşen otomobil sahipliği baskılamışlar ve daha az kirliliğe yol açan enerji büyükşehirlerde kişi başına düşen GSYH’dan kaynaklarına geçmişlerdir (elektrik ya da doğal daha hızlı artmıştır; bu artış hızı Kayseri, Kon- gaz). Bu çalışma için incelenen şehirlerin hep- ya, İstanbul ve Gaziantep’te kişi başına düşen si daha iyi ve temiz ulaşımı önemli bir politika GSYH artış hızının neredeyse iki katı olmuştur. Şekil 40: 4.000$-8.000$ arasında otomobil Şekil 41: Kişi başına düşen GSYH artış sahipliği artış oranı GSYH artış oranından oranına göre özel otomobil sahipliği yıllık çok daha hızlıdır artış oranı (2001-2010) Araç sahipliği artışının kişi başına düşen GSYH artışına oranı, araç sahipliği 1960 - 2002 uzun vadeli gelir esnekliği GS şen YH ü ad şın Ortalama kişi başına düşen gelir ba şi (bin, 1995 $, SAGP), 1960 - 2002 Ki Kaynak: Dargay, Gately ve Sommer (2007) Kaynak: TÜİK, Dünya Kalkınma Göstergeleri Not: Kişi başına düşen GSYH sabit ABD$ bazında ölçülmüştür. 67 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi amacı olarak görmektedir. Benimsenen veya hir ölçeğinde bir sorun olduğunu kabul etmek- geliştirilmekte olan teknolojilerden büyük bir tedir. Bu yasal hüküm büyükşehir belediyeleri- kısmı en yeni teknolojilerdir. Bunun örnekleri nin büyükşehir düzeyinde ulaşım altyapılarını arasında otomatik araç plakası tanıma tekno- ve hizmetlerini planlamada ve işletmede esas lojisine dayalı trafik sinyalizasyon kontrol siste- alabilecekleri önemli bir temeldir. Büyükşehir minin geliştirilmesi (Kayseri), modern hafif raylı belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasındaki gö- ulaşım teknolojisi (Eskişehir) ve çeşitli şehirler- rev dağılımı kentsel ulaşım sektörü özelinde de toplu taşımada elektronik biletleme sistem- genel olarak uygundur. Büyükşehir belediye- leri ile LED sokak aydınlatma sistemlerinin yay- leri, toplu taşıma hizmetlerinin genel planla- gın bir şekilde uygulanması yer almaktadır. Bu masından ve işletilmesinden sorumlu iken ilçe çalışmada incelenen şehirlerin özellikleri Tablo belediyeleri bazı yolların bakımından ve yerel planlamadan sorumludur. 5393 sayılı Belediye 6’da özetlenmektedir. Kanunu büyükşehir belediyesi statüsünde ol- Yasal ve kurumsal düzenlemeler yeni ortaya mayan il belediyelerinin toplu taşıma ile ilgili çıkan sorunlara karşı daha kapsamlı bir mü- gerekli düzenlemeleri (muhtemelen yatırım ve dahale için bazı açılardan uygundur. Belediye planlama) yapmalarına olanak tanımaktadır; Kanunu (5216 sayılı Kanun) kentsel ulaşımın, ancak bunların merkez ve ilçe belediyeleri ara- diğer belediye hizmetleri ile birlikte, büyükşe- sında nasıl koordine edileceğini belirtmemek- Tablo 6: Türkiye’nin Seçilen Şehirlerindeki Kentsel Ulaşım Özelliklerinin Özeti Adana Ankara Eskisehir Gaziantep Izmir Kayseri Kocaeli Konya Trabzon Temel Özellikler ve Ulaşım Talebi Nüfus (milyon) 1.617 4.891 0. 700 1.556 3.367 1.090 1.499 1.527 1.601 Artış oranı (% 2009/10) 1.1% 2.6% 1.2% 2.8% 2.1% 2.4% 2.4% 1.1% -0.2% Bin kişi başına kayıtlı 194 260 196 225 240 otomobil sayısı Artış oranı (% 2009/10) 6.3% 1.5% 5.9% 6.2% 2.8% 5.1% 7.6% 8.1% 7.8% Tüm seyahatler içinde 69% toplu taşımanın payı (%) Ulaştırma Altyapısı ve Hizmetler Metro/HRT 20 km 23.4 km 16 km 9.3 km 94 km 17.5 km Belediye Otobüsleri 160 1,973 40 26 1700 212 241 Minibus/dolmuş 1,084 2,453 379 487 0 530 Banliyö treni Evet Evet Bin kişi başına otobüs 3,344 389 621 560 568 eşdeğeri† Toplu taşıma seyahatleri 11% 20% 20% 24% içinde Metro/HRT payı Toplu taşıma seyahatleri içinde belediye 47% 23% 5% 5% 5% 37% otobüslerinin payı Toplu taşıma seyahatleri 43% 37% 70% 60% 38% içinde dolmuşların payı Kaynak: Seçilen şehirlerden toplanan veriler ve Banka personelinin değerlendirmeleri † Standartlaştırılmış toplu taşıma araçlarının hesaplaması ağırlıklı ortalamaya dayanmaktadır; 12 metrelik bir otobüs 1 ağırlığa, dolmuş 0,33 ağırlığa, HRT 2,0 ağırlığa ve özel okul ve iş servisleri 0,5 ağırlığa (sadece günün belirli saatlerinde çalıştıkları için) sahiptir. 68 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? tedir. Kısacası, hem düzenleyici belirsizlikler HİÇBİR ŞEY YAPMAMANIN hem de mevcut uygulamalar farklı tip beledi- MALİYETİ yeler arasında yetki dağılımı ve kaynak tahsis arasındaki tutarsızlıklara işaret etmektedir. Bu zorluklar karşısında, Türkiye’de kentsel Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) yoluy- ulaşım sektörünün uçurumun kenarında la kentsel ulaşımın koordinasyonunu öngören durduğu görülmektedir. Birçok şehir henüz yasal hüküm, politikalar arasındaki etkileşimin İstanbul ölçeğindeki gibi bir trafik sorunuyla ve olası çıkar çatışmalarının iyi bir şekilde fark karşılaşmamış, ancak ufuktaki riskleri görmeye başlamışlardır. Diğer şehirlerdeki deneyimler edilmesini ve ele alınmasını sağlamayı amaçla- göstermişlerdir ki, uygun ulaşım politikaları maktadır. Bununla birlikte her bir belediyede ve altyapısı ile bu zorluklar karşılanmadığı tak- fiili uygulama da değişiklik göstermektedir. dirde, trafik hacmindeki bu hızlı artış önemli Uygulama düzeyinde, şehirler teknolojinin dışsallıklar ve ekonomik maliyetler doğuracak kapsamlı ve tutarlı bir şekilde harekete geçi- trafik ve hava kirliliği sorunlarına yol açacaktır. rilmesi bakımından genellikle kötü bir şekilde Diğer ülkelerde gözlenen kalıplar, Türkiye’de düzenlenmiştir. Bu birkaç sebepten kaynak- önümüzdeki on yılda önemli ölçüde artabile- lanmaktadır. UKOME’nin mevcudiyeti genel- cek motorizasyon oranlarında ve karayolu sek- likle iyi entegre edilmiş bir ulaşım stratejisinin törü enerji tüketiminde gelecekteki eğilimler alternatifi olarak yanlış yorumlanmaktadır. ile ilgili olası senaryoları ortaya koymaktadır. Büyükşehir belediyelerindeki UKOME sekre- Motorizasyon oranı gelir ile doğru orantılıdır terlikleri tipik olarak çok az personele sahiptir; (bakınız Şekil 42); Türkiye’de gelecekteki mo- dolayısıyla stratejik ilkelerin ve şehir ulaşım torlu araç sayısının yüksek gelirli ülkelerin mo- verilerinin ve analizlerinin yokluğunda otopark torizasyon kalıplarının üst ve alt sınırları arasın- politikası veya otobüs ve taksi ruhsatlandırma- da olabileceği tahmin edilmektedir –alt sınır sı gibi stratejik konular mekanik ve yüzeysel bir Doğu Asya ve Kuzey Avrupa trendlerini takip şekilde ele alınmaktadır. Sonuç olarak, UKOME eder, üst sınır ise Kuzey Amerika, Okyanusya birçok şehirde çeşitli çıkar grupları arasındaki ve Güney Avrupa ülkelerinde gözlenmektedir. çatışmaları çözen bir mekanizma olarak işlev Yıllık yüzde 4’lük bir büyüme hızı ile Türkiye’nin görmekte ve karar verme süreci aşırı siyasi hale kişi başına düşen GSYH’nın 20.000 ABD$’na gelmektedir. Çoğu durumda, kararlar sağlıklı (sabit 2012 –fiyatları ile) ulaşabileceği 2022 teknik analizlere dayalı olarak değil belediye yılına kadar, ülkenin motorizasyon oranı 1.000 başkanının siyasi değerlendirmelerine dayalı kişi başına 350 ile 7100 arasında bir rakama olarak alınmaktadır. ulaşabilir –bu da yıllık yüzde 7 ile 13 arasında bir artış hızı anlamına gelmektedir. Bu da, kent- Kentsel ulaşımın geliştirilmesine yönelik ya- lerde özel otomobiller ile yapılan seyahatlerin sal çerçeve de bazı bakımlardan politika ge- mevcut duruma kıyasla birkaç kat artabileceği liştirilmesini engellemektedir. Özellikle, hem anlamına gelmektedir. dolmuşlar hem de dolmuş faaliyetlerinin dö- nüştürülmesinden doğan bazı otobüs işletme- Motorlu araç sahipliği, gelecekte ulaşım türle- leri için daimi olarak görülen işletme hakları, rinin paylarındaki tek belirleyici değildir; top- belediyelerin toplu taşıma planlamasındaki lu taşımanın kapsama alanı ve kalitesi, kent- esnekliğini sınırlamıştır. Neredeyse tüm örnek sel biçim, yakıt fiyatları gibi başka faktörler şehirlerde dolmuş veya özel otobüs piyasaları- de seyahat kalıplarını etkileyebilir. Bununla birlikte, yüksek gelirli ülkelerdeki eğilimler, mo- nın reformunda karşılaşılan zorluklar bu tespiti torlu araç sahipliği ile kişi balına düşen karayo- kanıtlamaktadır. Daha önce de belirtildiği gibi, lu sektörü enerji tüketimi arasında da güçlü bir dolmuş faaliyetlerini kaldırmayı başaran bele- pozitif bağıntı olduğunu göstermektedir (Şekil diyeler bile sözleşmelerin sürekliliği sorununu 42). Türkiye’nin yüksek gelirli ülkeler arasındaki kökten bir şekilde çözebilmiş değildir. ortalama eğilimi takip edeceği varsayıldığında (Şekil 43’teki kesitsel analizin regresyon çizgi- 69 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 42: Kişi başına düşen GSYH ile motorizasyon oranı arasındaki ilişki, 2003-09 dönemindeki eğilimler ABD 1000 kişi başına düşen motorlu araç sayısı Yeni Zelanda Avustralya İzlanda İtalya Japonya İspanya Almanya Finlandiya Norveç Birleşik Krallık Polonya Kore Meksika Türkiye Çin Kişi Başına Düşen GSYH (sabit ABD$, 2000) Kaynak: Dünya Bankası verileri (data.worldbank.org) Şekil 43: Motorizasyon oranı ile karayolu sektörü enerji tüketimi arasındaki ilişki, 2003-09 döneminde seçilen ülkelerdeki eğilimler Kişi başına düşen karayolu sektörü enerji tüketimi ABD Avustralya (kg petrol eşdeğeri) Gerileme Yeni Zelanda Finlandiya İzlanda Norveç İspanya İspanya Kore Birleşik Krallık İtalya Almanya Japonya Meksika Polonya Türkiye Çin 1000 kişi başına düşen motorlu araç sayısı Kaynak: Dünya Bankası verileri (data.worldbank.org) si), 2022 yılına kadar Türkiye’de karayolu sek- Yukarıda gösterilen kalıplar gelecekteki eği- törü enerji tüketiminin kişi başına 460 ile 915 limleri tahmin etmek için bir rehberlik sağla- kg petrol eşdeğeri olacağı tahmin edilmektedir. manın ötesinde, yüksek gelirli ülkeler arasında hareketlilik için otomobile –ve enerjiye- olan Bir başka deyişle bu mevcut (2009 yılı itibariy- bağımlılık düzeyleri arasında geniş uçurumlar le) kişi başına 185 kg petrol eşdeğeri seviyesine bulunduğunu ortaya oymaktadır. Benzer ge- göre 2,5 ile 5 kat arası bir artış anlamına gel- lir düzeylerine sahip olmalarına rağmen, Yeni mektedir. Zelanda’da yaşana insanlar İspanya’da yaşayan 70 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? insanlara göre yüzde 20 daha fazla otomobile 763$’a karşılık gelmektedir. Raporda incelenen sahiptir; ABD’de kişi başına düşen otomobil en büyük 14 metropol bölgesinde maliyetlerin sahipliği Norveç’e göre yüzde 39 daha fazladır. yüzde 62’den fazlası trafik tıkanıklığı ile ilişkili- Benzer şekilde, aynı otomobil sahipliği seviye- dir. Seyahat süresi maliyetleri toplam maliyet sinde, araç stokunun bileşimine ve yolcu ter- içinde yüzde 71’lik bir paya (yıllık 60,6 milyar cihlerine ve davranışlarına bağlı olarak, araç $) sahip iken, güvenilirlik maliyetlerinin payının kullanımı ve dolayısıyla enerji tüketim yoğun- yaklaşık 10,1 milyar $ olduğu tahmin edilmek- luğu büyük farklılıklar gösterebilmektedir. Her tedir40. Benzin fiyatının galon başına 2 $ (litre ikisi de 1.000 kişi başına yaklaşık 680 araçlık başına 53 sent) olduğu varsayıldığında, araç bir motorizasyon oranına sahip olmalarına rağ- işletme maliyetleri yıllık 11,2 milyar $ katkıda men, Avustralya’nın karayolu sektörü İtalya’ya bulunmaktadır. Benzer bir metodoloji takip göre yaklaşık yüzde 83 daha enerji yoğundur; edilerek Avustralya’nın büyük şehirlerindeki ABD’de kişi başına düşen otomobil sahipliği İz- karayolu tıkanıklık maliyetlerinin incelendiği landa’dan sadece yüzde 7 daha fazla olmasına bir başka çalışmada, güvenilirlik ile ilgili mali- rağmen, ABD İzlanda’ya göre yaklaşık yüzde 98 yetlerin kaybedilen zamanın maliyetine yak- daha fazla enerji tüketmektedir. Bir başka de- laşık yüzde 25’lik bir etkisi bulunduğu ortaya yişle, ekonomik büyüme enerji yoğunluğunda- konulmuştur41. Yöntem çeşitlerinden dolayı ki ve fosil yakıt bağımlılığındaki artıştan belirli tahminlerde önemli farklılıklar görülse de, di- ölçüde ayrıştırılabilir. ğer ülkelerdeki deneyimler de benzerdir. İngil- Oluşturulacak politikalar ve altyapı şehirler- tere için nispeten kısa bir süre önce yapılan bir de ekonomi ve çevresel sürdürülebilirlik için tahmin 2005 yılındaki tıkanıklık düzeyleri için kalıcı bir etkiye sahip olacağından, hiçbir şey toplam tıkanıklık maliyetinin 1996 fiyatları ile yapmamanın maliyeti çok büyük olacaktır. neredeyse 40 milyar $ olduğunu ortaya koy- Türkiye’nin şehirlerinde artan motorizasyon maktadır42. Daha önceki tahminler tıkanıklık oranları ve özel otomobil kullanımı düşünül- maliyetlerinin GSYH’ya oranının ABD’de yüz- düğünde, karayolu ulaşımının dışsal maliyetleri de 1,3, Japonya’da yüzde 2,0, Fransa’da yüzde –trafik tıkanıklığı, yüksek enerji tüketimi ve ba- 2,1 ve İngiltere’de yüzde 3,2 olduğunu göster- ğımlılığı, hava kirliliği ve trafik kazalarında ya- mektedir43. Daha yakın zamanlı bir çalışmada şanan can kayıpları- artmaya devam edecektir. ise, Avrupa’da tıkanıklık maliyeti 200 milyar € Diğer şehirlerdeki ve ülkelerdeki deneyimler (GSYH’nın yaklaşık yüzde 2’si) olarak tahmin hiçbir şey yapmamanın potansiyel maliyeti ile edilmiştir. ilgili iyi tahminler sunmaktadır. Hava kirliliği ve bununla ilişkili sağlık maliyet- Çoğu gelişmiş şehirde, hem seyahatte kaybe- leri karayolu ulaşımının bir başka çok önemli dilen zaman hem de azalan güvenilirlik bakı- dışsallığıdır. Yakın zamanda yapılan bir çalış- mından trafik tıkanıklığı ile ilişkili maliyetler mada, ABD’deki en büyük 83 kentsel alanda çok yüksektir. Tıkanıklık maliyeti, karayolu trafik tıkanıklığından kaynaklanan ilave ince trafiğindeki artışın en fazla incelenen dışsallı- parçacıklı madde emisyonlarının 2001 yılında ğıdır39. 2009 yılında, ABD Ulaştırma Bakanlığı 2.200’den fazla prematüre ölüme ve yaklaşık (USDOT) tarafından yaptırılan özel bir çalışma- 18 milyar ABD$ düzeyinde halk sağlığı maliye- da, ABD’de kentsel karayolu ağındaki tıkanık- tine yol açtığı tahmin edilmiştir44. Bu sadece 83 lığın ülkeye yıllık maliyetinin 85 milyar ABD$ kentsel alandaki etkileri ve sadece ilgili ölümle- olduğu tahmin edilmiştir –bu yolcu başına rin maliyetini kapsamaktadır; morbidite, sağlık 39 Örneğin ABD’de Teksas Ulaşım Enstitüsü toplam tıkanıklık maliyetlerinin yıllık tahminlerini yayınlamaktadır. 40 Güvenilirlik maliyetleri 41 Ulaştırma ve Bölgesel Hizmetler Bürosu (2007), Avustralya’nın şehirleri için kentsel trafik ve tıkanıklık maliyeti eğilimlerinin tahmini, Çalışma Belgesi No. 71, Canberra, Avustralya 42 Tweddle ve diğerleri, 2003 43 Quinet, 1994 44 Harvard Risk Analizi Merkezi (2011) “Trafik Tıkanıklığının Halk Sağlığı Maliyetleri: Bir Sağlık Riski Değerlendirmesi,” Çevre Sağlığı. 71 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Metin Kutusu 11: Hava kirliliğinin ve trafik kazalarının sağlık maliyetlerinin değerlendirmesi Hem hava kirliliği hem de trafik kazaları için, etkilerin parasal bazda ifade edilebilmesi için morbidite ve mortalite etkilerinin değerlendirilmesi gerekmektedir. Morbidite etkileri genellikle aşağıdaki unsurların ayrı ayrı değerlendirilmesi yoluyla ele alınmaktadır: (1) hastalık sebebiyle kaybedilen çalışma zamanının değeri, (2) hastalığın tedavisi için yapılan tıbbi maliyetler, (3) hastanın hastalık ile ilişkili sancı ve acılardan kaçınmak için ödeyeceği tutar, (4) hastalık sebebiyle kaybedilen serbest zamanın değeri. Kaybedilen çalışma zamanının değerlemesi ücrete dayalı olarak yapılmakta, tıbbi maliyetler ise sağlık hizmetleri sunu- munun tam sosyal maliyetlerine dayalı olarak hesaplanmaktadır. Acı ve sancıdan kaçınma maliyeti ve ser- best zaman kaybı maliyeti genellikle Şartlı Değerleme Yöntemi (CVM) veya beyan edilen tercih yöntemleri ile tahmin edilmektedir. Mortalite etkileri genellikle ödeme istekliliği veya beyan edilen tercih çalışmaları yoluyla istatistiksel ömür değerinin hesaplanmasıyla ele alınmaktadır. Bu konu İstatistiksel Ömür Değeri için Miller (2000) tarafından spesifik olarak incelenmiştir. Miller istatistiksel ömür değerinin ülkenin kişi başına düşen gelirinin ortalama 120 katı olduğunu ve istatistiksel ömür değerinin gelir esnekliğinin ülke düzeyindeki regresyonlarda 0,85 ile 1,00 arasında değiştiğini, dolayısıyla herhangi bir ülke için gelir düzey- ine göre düzeltilmiş değerlerin elde edilebileceğini belirlemiştir. bakım hizmetleri, sigorta, kazalar ve diğer fak- 119.174 € arasında, Hollanda’da ölüm başına törler ile ilişkilendirilebilecek diğer maliyetleri 105.546€ ile ABD’de 2,160,000€ arasında de- içermemektedir. Bununla birlikte, çalışma tra- ğişmektedir. İngiltere’de tüm yaralanma ve fik tıkanıklığından kaynaklanan ilave prematü- ölüm vakalarının ekonomiye yıllık maliyetinin re ölümlerinin sayısının ve sağlık maliyetlerinin 13 milyar £ gibi ciddi bir düzeydedir (GSYH’nın son 10 yıldır düşmekte olduğunu ve daha fazla yaklaşık yüzde 1’i); buna ilaveten sadece hasar- kirliliğe yol açan eski araçların yerine günümü- lı kazaların maliyetinin ise 5 milyar £ düzeyinde zün düşük emisyonlu araçlarının trafiğe girme- olduğu tahmin edilmektedir. İngiltere ve Türki- si ile birlikte 2030 yılına kadar düşmeye devam ye’deki kaza oranları ile GSYH farkı arasındaki edeceğini ortaya koymaktadır. ilişki göz önüne alındığında, kazaların Türkiye ekonomisine olan maliyetinin GSYH’nın yüzde Kaza maliyetleri kentsel karayolu ulaşımının 3’ünden bile yüksek olabileceği görülmektedir. üçüncü önemli sosyal maliyetidir ve Türki- ye’nin bu konudaki performansı diğer ülkeler- Bu sorunları ele almadaki gecikme ne kadar le karşılaştırıldığında iyi bir durumda değildir. uzun sürerse, bunları çözmek de o kadar güç- Ulusal düzeyde yayınlanan bir milyon kişi başı- leşecektir. Örneğin, karayolu tesislerinin tasa- na ölüm sayısı Türkiye’de 134 iken, Hollanda’da rım aşamasında veya otomobil sahipliği oranı 41, İngiltere’de 35,9 ve İsveç’te 29’dur. Şehir nispeten düşük iken ayrı toplu taşıma yolları- verilerini elde etmek daha zor olmakla birlikte, nın oluşturulması, yollarda ciddi bir tıkanıklık özellikle büyük şehirler için olmak üzere genel- yaşanmaya başladıktan sonra mevcut yolları likle ulusal ortalamaların altında oldukları bilin- toplu taşıma ve genel kullanım içim ayırmak- mektedir. Örneğin bir milyon kişi başına düşen tan çok daha kolaydır –hem teknik hem siyasi ölüm sayıları Londra, Madrid ve Prag’da 30’un olarak. Benzer şekilde, yeni imar planlamasın- altında iken; Roma, Budapeşte ve Varşova gibi da bu felsefe benimsenerek ulaşım odaklı imar güney ve doğu Avrupa şehirlerinde 60 civarın- geliştirmek, mevcut daha dağınık bir kentsel dadır. Dünya Sağlık Örgütü’ne göre, karayolu yapıda bunu güçlendirmekten daha kolay ola- trafik kazaları sonucunda meydana gelen yara- caktır. Bu durum, Türkiye’nin şehirlerinde iyi lanmaların maliyetinin düşük gelirli ülkelerde entegre edilmiş arazi kullanım ve ulaşım plan- GSYH’nın yaklaşık yüzde 1’i, orta gelirli ülkeler- lama politikalarının, yapılarının ve mekanizma- de yüzde 1,5’i ve yüksek gelirli ülkelerde yüzde larının mevcudiyetinin önemini vurgulamakta- 2’si seviyesinde olduğu tahmin edilmektedir. dır. Yukarıdaki değerlendirmeye dayalı olarak, Trafik kazalarının ekonomik maliyeti ise Por- bu bölümde kentsel ulaşım alanında dört ön- tekiz’de yaralanma başına 7.347 € ile İsveç’te celik önerilmektedir. 72 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? ÖNCELİK 1 – KENTSEL ULAŞIM veya kurumsal düzenlemeler mevcut değildir. Örneğin, İstanbul’daki hem üçüncü köprü ve PLANLAMASININ YENİDEN havaalanı projeleri, mevcut imar planında yer DÜŞÜNÜLMESİ almamalarına rağmen ulaştırma projeleri ola- Kanunlar ve Uygulamalar rak inşa edilmektedirler. Belediye düzeyinde, UKOME’nin görevleri ulaştırma politikası ile Arasındaki Boşlukların Kapatılması arazi kullanım politikasının koordinasyonunu Türkiye’de kentsel arazi kullanım planlaması kapsamamaktadır; bu şehir mimarisi müdür- için yasal çerçeve, ilk olarak 1985 yılında çıka- lüğünün veya eşdeğer bir birimin sorumluluğu rılan ve daha sonra değişiklikler yapılan 3194 altındadır. Bu durum, tercihen yasal ve düzen- sayılı İmar Kanunu ile oluşturulmuştur. Bu, hi- leyici çerçevede yapılacak değişiklikler de dahil yerarşik ve iç içe geçmiş bir sistemdir. Kalkınma olmak üzere belediye düzeyinde yeni planlama Bakanlığı Bölgesel Planların sosyoekonomik mekanizmalarına ve kurumsal düzenlemelere boyutlarının hazırlanmasında gözetimden so- duyulan ihtiyacı göstermektedir. rumlu iken, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bölge- İkinci olarak, birçok şehrin stratejik ulaşım sel düzeyde Çevre Düzeni Planlarının hazırlık planlama kapasitesini geliştirmesi gerekmek- çalışmalarının gözetiminden ve aynı zamanda tedir. Birçok şehir mekânsal olarak çok hız- 2013 yılında 3194 sayılı kanunda yapılan deği- lı bir şekilde genişlemesine rağmen, kentsel şiklik ile bölgesel düzeyde Mekansal Stratejik alanların geliştirilmesi ve büyümesi öncesinde Planların hazırlanmasından sorumludur. Bu planlama dokümanları ülkenin mekânsal geli- planlama genellikle stratejik düzeyde yapıl- şimine ilişkin üst düzey öncelikleri ve bu kap- mamaktadır. Daha ziyade tepkisel bir biçimde samda ekonomik ve diğer faaliyetler için öne- yapılmakta ve çoğu durumda şehrin gelişimi rilen yerleri belirlemektedirler. İlgili bakanlıklar için stratejik yönelimi belirlemek yerine gay- ve sektörler için bölgesel planın uygulamasına rımenkul ve inşaat projelerini haklı çıkarmak yönelik genel rehberlik sağlayan Kalkınma Ba- amacıyla gerçekleştirilmektedir. Bunun sebep- kanlığı çerçeve plan yoluyla bunun için gereken lerinden birisi arazi kullanım planları ile ulaşım girdileri hazırlamaktadır. Bunların her ikisi de planları arasındaki açık bağlantısızlık ve bir di- makro düzeyde planlardır ve birlikte daha alt ğeri de kurumsal kapasite eksikliğidir (aşağıda- yönetim kademelerinin –büyükşehir beledi- ki bölümde açıklanmaktadır). 5216 sayılı kanun yeleri - İl Çevre Düzeni Planlarını ve diğer alt hem bir genel nazım plan hem de ulaşım ana ölçekli planları hazırlarken esas alacakları te- planı hazırlanmasını gerektirmekle birlikte, bu meli sunarlar. Bu alt planlar ana arazi kullanım planların yapısının nasıl olacağını veya içerikle- tahsislerini, yerleşim yoğunluklarını ve ulaşım rinin neler olacağını belirtmemektedir. Ulaşım sistemlerine yönelik gereklilikler de dahil ol- planlarının şehrin ulaşım politikası konularının mak üzere imar esaslarını belirleyen nazım hepsini kapsayacak şekilde fiziksel planlamanın planlardan oluşmaktadır. Uygulama Planı, Na- ötesine uzanmasını engelleyecek hiçbir hüküm zım Planın detay sonuçlarını daha büyük ölçek bulunmamakla birlikte, kanunda bunu gerekti- üzerinde ayrıntılı olarak ortaya koyar. recek bir hüküm de bulunmamaktadır. Yasal gerekliliklere rağmen, mevcut kentsel Üçüncü olarak, bazı sorunlar yasal altyapı ile ulaşım planlaması uygulaması, planlamaya değil, bunların uygulanması ile ilgilidir. Ör- ilişkin yasal gerekliliklerin amaçlarını karşıla- neğin Uygulama İmar Planları mevzuatta açık mamaktadır. Bu bağlamda birkaç zayıflık kay- bir şekilde belirtilen otopark gibi kentsel ula- dedilmiştir. İlk olarak, çoğu şehirde arazi kulla- şım altyapısı unsurlarını içermektedir. Bunlar nım planlaması ile ulaşım planlaması arasında belediye düzeyinde hazırlandıkları ve yerel anlamlı bir entegrasyon bulunmamaktadır. Bu istişare sürecine ve belediye meclisi onayına planlamaların her ikisi kanunen gerekli olmak- tabi oldukları için, bu sürecin arazi kullanımı la birlikte, genellikle farklı zamanlarda hazır- ve ulaşım planlaması arasında tutarlılığı ve lanmaktadırlar ve bunların karşılıklı tutarlılıkla- koordinasyonu sağlama bakımından oldukça rının sağlanmasına yönelik bir yasal gereklilik uygun oldukları görünmektedir. Dolayısıyla sis- 73 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi temin zayıflığı tamamen yapıda değil, büyük sisteminin performansının iyileştirilmesi gibi. ölçüde performansındadır. Örneğin, bazı şe- İyi yönetilen şehirlerde kentsel ulaşım strateji- hirler –Konya gibi- şehir merkezine kısıtlamasız sinin öne çıkan özellikleri şunlardır: (i) arazi kul- otomobil erişimi sağlamanın mümkün olma- lanım planları, çevresel politikalar ve ekonomik yacağını kabul ederken, mekânsal planlama kalkınma stratejisi gibi şehrin gelişim strateji- düzeyinde iç bölgelere ilişkin imar planlarında sinin diğer boyutları ile iyi bir şekilde entegre otopark alanları tahsis etmenin önemi göz ardı olmaları; (ii) planlama sürecinin bütçe süreçleri edilmiştir ve bu tıkanıklık sorunlarına yol aç- ile denk olması; ve (iii) yatırım planlarının mev- mıştır. cut mali ve idari kaynaklar ile sınırlı tutulması. Daha iyi performans gösteren büyükşehir/be- Başarılı Planlama için Kurumsal lediye ulaştırma kurumlarının bu özellikleri ile Temelin Oluşturulması karşılaştırmalı olarak, Türkiye’deki şehirlerin İyi planlamanın temeli her zaman kurumsal teşkilat yapısının tipik özellikleri Şekil 44’teki düzenlemelerdir ve dünya genelinde başarı- şemada sunulmaktadır. lı şehirler kurumsal yapılarında birkaç ortak Bu çalışmada incelenen Türk şehirlerinin ço- özelliği paylaşmaktadırlar. İlk olarak, bu şe- ğunda, kentsel ulaşıma ilişkin kurumsal yapı hirler ortak olarak birbirleri ile etkileşim içinde daha fazla geliştirilebilecek durumdadır. İlk olan tüm unsurların uygulamasını planlamak- olarak, UKOME koordinasyon ve karar verme tan ve koordine etmekten sorumlu bir kuruma işlevlerini kaliteli verilere, analitik ve teknik sahiptir. Geniş bir büyükşehir (metropol) böl- çalışmalara dayandırabilir ve bunun için nite- gesinin merkezini bir belediye oluşturuyorsa, likli ve yeterli personele sahip teknik birimler büyükşehir belediyesi düzeyinde bir kurumun oluşturulabilir. UKOME’nin mevcut birimler (ulaştırma kurumu) oluşturulması yaygın bir arası koordinasyon ve karar verme işlevi, tüm uygulamadır. Ayrıca bu kurumlara yeterli fi- paydaşların önemli kararların alınmasında nansal kaynak ve personel sağlanması gerekir. temsil edilmesini sağlamaktadır. Ancak, şu Londra, metropol düzeyinde stratejik bir ula- anda UKOME yapısının uygulanmasına ilişkin şım planlama kurumuna sahip iyi bir şehir ör- iki temel sorun bulunmaktadır: arazi kullanım neğidir. Transport for London bu işlevi yerine ve kentsel gelişim planlarının şekillendirilmesi getirmektedir ve karayolu trafik yönetiminin, serçine katılma ve katkıda bulunma yetkileri otopark olanaklarının ve toplu taşımanın en- yoktur; (ii) UKOME’nin kararlarını destekleyici tegre bir şekilde gözetilmesinden sorumludur. arka plan çalışmalarını gerçekleştiren bir teknik İkinci olarak, iyi uygulama örneklerini sergile- birim olan UKOME sekreterliği gerçekleştirme- yen şehirler planlama ve uygulama için uygun si beklenen işe göre ciddi düzeyde personel ve süreçleri benimsemişlerdir. Kentsel ulaşım, kaynak yetersizliği içerisindedir. Ziyaret edilen tüm kentsel gelişim stratejilerinin ayrılmaz ve birkaç şehirde, UKOME bünyesinde çok çeşitli temel bir bileşenini oluşturur. Şehrin planlama kentsel ulaşım planlaması için analizler yapmak çerçevesinin omurgasını oluşturması gerekir. ve katkıda bulunmakla görevli dört veya daha Konut piyasalarının işgücü piyasaları ile bağ- az personelin bulunduğu görülmüştür. Bu sek- lantılandırılması, düşük gelirli hanehalklarının reterlik yapısının, daha iyi yönetilen şehirlerde iş fırsatlarına uygun bir şekilde erişiminin sağ- bu amaçlar için tasarlanan oturmuş bölümler lanması ve aynı zamanda şehirdeki şirketlerin tarafından gerçekleştirilen analitik ve teknik rekabet gücüne katkıda bulunulması hayati çalışmaları gerçekleştiremediği görülmüştür. öneme sahiptir. Başarılı şehirler planlama sü- Alt sektörel planlamanın da taktiksel ve reçlerine şehrin gelişimine yönelik uzun vadeli operasyonel düzeyde güçlendirilmesi gerek- bir vizyon ve hedefler belirleyerek başlarlar. mektedir. UKOME ile ilgili yukarıdaki öneri ile Bunun için çoklu ve genellikle birbirleri ile ça- tutarlı şekilde, fonksiyonel birimlere gerçekleş- tışan politika amaçları arasındaki etkileşimleri tirmeleri beklenen taktiksel planlama ve teknik dikkate alırlar ve daha sonra her bir sorunu eş- fonksiyonları gerçekleştirebilmek için uygun güdümlü bir şekilde tek tek ele alırlar –yol ağı- şekilde donatılabilmeleri için, bunlara uygun nın geliştirilmesi, trafik yönetimi, toplu taşıma sorumlulukların ve personelin tahsis edilme- 74 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? Şekil 44: Gaziantep Büyükşehir Belediyesinin Ulaştırma ile ilgili Fonksiyonlarının Teşkilat Yapısı Büyükşehir Belediyesi UKOME Kentsel Makine Kontrol/Denetim Fen İşleri Kentsel İkmal (Genel Sekreteri Ulaşım (Otobüs İşletme) Hizmetleri Dairesi Gelişim Bld. Bşk. tarafından atanıyor) UKOME : Yol : Kentsel Sekreterliği (4 pers.) yapımı gelişim ve planı bakımı Ulaşım Planlama (3 pers.) Trafik Sinyalizasyon (38 pers.) Demiryolu İşletme (165 pers.) Kaynak: Belediye yetkilileri ile yapılan görüşmeler. Şekil 45: Eskişehir Büyükşehir Belediyesinin Ulaştırma ile ilgili Fonksiyonlarının Teşkilat Yapısı Büyükşehir Belediyesi UKOME Ulaştırma Fen İşleri Kentsel (Genel Sekreteri Dairesi Dairesi Gelişim Bld. Bşk. tarafından atanıyor) UKOME : Yol : Kentsel Sekreterliği (4 pers.) yapımı gelişim ve planı bakımı Toplu Taşıma (30 pers.) Trafik Sinyalizasyon (15 pers.) Şehirlerarası Otobüs Terminali (20 pers.) Kaynak: Belediye yetkilileri ile yapılan görüşmeler. si önemli olacaktır. Bu fonksiyonel birimler, (i) kapsamlı kentsel gelişim planları hazırlamakta- trafik yönetimi, (ii) otopark yönetimi, ve (iii) dır veya hazırlayacaktır ve bu hizmetlerin bir- yolcu ulaşım planlaması ve düzenlemeleridir. çoğu dışarıdan temin edilecektir. Asgari olarak Türkiye’deki şehirlerde stratejik ulaşım plan- bu planlara uygun girdilerin sağlanması önem- laması fonksiyonlarının güçlendirilmesi lidir. İster dışarıdan hizmet alınsın ister alın- önemlidir. Birçok büyükşehir belediyesi, yeni masın, planın büyük ölçüde algılanan ulaşım 75 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi talebine cevap vermek için tasarlanan serma- DG IPOL bu incelemeden, uzun vadeli vizyo- ye yatırımları üzerinde yoğunlaşan geleneksel nun, politika uygulamasında tutarlılığın, sektör yaklaşımı takip eden bir plan yerine şehirde politikalarının entegrasyonunun ve kamuoyu yaşayanların şehrin nasıl olması gerektiği ile tarafından kabul için iyi izlemenin iyi kentsel ilgili bir vizyonu temsil edebilmesi için, yeterli ulaşım planları için kritik faktörler olduğuna personele ve vatandaş girdisine ihtiyaç duyula- dair bazı dersler çıkarmıştır. Fransa ve İngiltere caktır. Şu anda kıt olan nitelikli belediye işgücü bu planlarının hazırlanmasını kanunla zorunlu arzının büyük bir kısmı, özellikle belediyenin kılarken, diğer ülkelerde büyük şehirler için ya- hizmet sunumunda düzenleyici olmak yerine sal zorunluluk olmaksızın kabul edilmişlerdir. hizmet sağlayıcı olmayı tercih ettiği alanlarda- Bazı ülkeler küresel olarak bu koordinasyon ki operasyonlar için görevlendirilmektedir. Ay- sorununu kabul etmişler ve AB’nin attığı adım- rıca, operasyonların idari yükü, daha stratejik lara benzer adımlar atmışlardır. Fransa’da ye- fonksiyonları finansal kaynaklardan ve insan rel planlar ile ilgili zorunluluk 1982’de çıkarılan kaynaklarından mahrum bırakmaktadır. Dahili Ulaştırma Yönlendirme Kanunu (LOTI) ile Arazi Kullanım ve Ulaşım getirilmiştir ve merkezi hükümetin kentsel ula- şım programları için sağlayacağı finansal yar- Planlamasının Entegrasyonu dımın ön koşulu olarak büyükşehir düzeyinde Etkili planlama ve uygulama, kapsamlı stra- bir birliğin oluşturulması ve kapsamlı bir stra- tejik yetkilerin, planların hazırlandığı ve uy- teji belgesinin hazırlanması istenmiştir. Benzer gulandığı ve sonuçların izlendiği tek bir yerde şekilde, ABD’de büyükşehir düzeyinde federal birleştirilmesini gerektirir. Yetkilerin belediye finansmanın sağlanması, büyükşehir ulaştır- veya büyükşehir belediyesi seviyesinde top- ma planı ve bir sermaye iyileştirme planı ha- lanması fikri geçtiğimiz on yıldaki Batı Avrupa zırlanması koşuluna bağlanmıştır. İngiltere’de deneyiminden ve önemli Batı Avrupa kurum- ilgili her yerel idare dört yıllık uygulama plan- larının değerlendirmelerinden türetilmiştir. ları ile birlikte 15 yıllık bir strateji hazırlamakla Örneğin, Avrupa Ulaştırma Bakanları Komite- yükümlüdür. Rusya’daki şehirler arasında ilk sinin (ECMT) “Sürdürülebilir Ulaştırma Politi- olarak St. Petersburg geniş anlamda Batı Avru- kalarının Uygulanmasının Önündeki Zorluklar” pa’daki uygulamaları takip ederek benzer bir başlıklı raporunda başarılı politika oluşturma- uzun vadeli stratejisi ve kısa vadeli eylem planı nın önündeki bazı engeller tespit edilmiştir ve kombinasyonu tercih etmiştir. Yukarıda belirti- bunlardan birisi yerel ve bölgesel düzeyde en- len iyi uygulamalar arasında aşağıdakilerin bir tegre bir planlama çerçevesinin eksikliğidir45. kombinasyonu yaygın olarak görülmektedir: Bu durum, Türkiye’nin bu zorluğu karşılamada • Tüm ulaşım yöntemlerini kapsayan ve olası tek başına olmadığını göstermektedir. bir çıkar çatışması durumunda ilgili kurum- Avrupa Birliği’nin kentsel çevre stratejisi her ların hepsini bir araya getiren uzun vadeli şehrin kendi “Sürdürülebilir Kentsel Hareket- bir strateji beyanı. lilik Planlarını46” geliştirmesini ve bu planların • Strateji oluşturma süreci boyunca çok çe- gerekçelerini ortaya koymalarını önermektedir. şitli sivil toplum kuruluşları ile istişareyi de AB stratejisi ayrıca planlama prosedürleri ile il- içeren bir sivil toplum katılımı. gili bazı tavsiyeler de sunmaktadır. 2010 yılın- da, AB’nin Dahili Politikalar Genel Müdürlüğü • Uygulama maliyetlerini ve öncelikli eylem (DG IPOL) Paris, Brüksel, Viyana, Orebro (İsveç) tercihlerini içeren bir kısa vadeli uygulama ve Kouvala (Finlandiya) gibi seçili Avrupa şehir- planı. lerindeki bazı kilit deneyimleri incelemiştir47. • Planı yansıtan bir yıllık bütçe süreci. 45 ECMT (2002), “Sürdürülebilir Ulaştırma Politikalarının Uygulanmasının Önündeki Zorluklar”, Paris. Raporda tespit edilen diğer kilit engeller şunlardır: (i) ulusal bir politika çerçevesinin eksikliği, (ii) kötü politika entegrasyonu ve koordinasyonu, (iii) destekleyici olmayan yasal veya düzen- leyici çerçeve, (iv) verimsiz veya zarar verici kurumsal roller veya prosedürler. Bunlardan sonuncusu, (a) ulusal düzeyde bakanlıklar arası koordi- nasyonun eksikliği, (b) ulusal hükümet müdahalesi ile ilgili uygun olmayan ayrıntı derecesi, ve (c) yerel veya bölgesel düzeyde entegre bir planlama çerçevesinin eksikliği olarak daha da genişletilmiştir. 46 Avrupa Birliği (2007), “Sürdürülebilir Kentsel Ulaşım Planları”, Brüksel 47 EC (2010) Dahili Politikalar Genel Müdürlüğü, “Sürdürülebilir Kentsel Ulaşım Planları”, Brüksel 76 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? • Planlamanın gerçekçi ve anlamlı kılınması kararlar teknik ve finansal uygunluklarına da- için güvenilir ve büyük ölçüde öngörülebi- yalı olarak dikkatli bir şekilde alınmalıdır. Bu lir bir gelir akışı. bölümde Türkiye’deki şehirlerin en kritik ve en Ulaştırma ve arazi geliştirmenin başarılı bir fazla sermaye yoğun iki ulaştırma altyapısı – şekilde entegrasyonu yüksek sosyal ve ekono- toplu taşıma sistemleri ve kentsel yol ağları- ile mik getiriler sağlayabilir. Deneyimler, kentsel ilgili kararları nasıl aldıkları tartışılacak ve ulus- gelişimin sabit transit yatırımları ile yakından lararası en iyi uygulamalar ile karşılaştırmaları ilişkilendirildiklerinde sonuçların neredey- sunulacaktır. se daima olumlu olduğunu göstermektedir: yüksek yolcu sayısı ve çevresel faydalar, mali Toplu Taşıma Sistemleri açıdan sağlıklı yatırımlar ve yoksulları göze- Türkiye’deki orta büyüklükteki şehirlerin bir- ten sonuçlar48. Curitiba, Singapur, Stockholm çoğunda, toplu taşıma genellikle sadece raylı ve Kopenhag gibi sürdürülebilir politikaları ile ulaşım yöntemleri temelinde düşünülmekte tanınan şehirler hareketliliği arttırarak sürdü- ve genellikle teknoloji tercihi üzerinde du- rülebilir kentsel alanlar geliştirmede başarılı rulmaktadır. Gerçekte, toplu taşıma sistem- olmuşlar ve sinerjik bir çevre yaratmışlardır. lerinde seçenekler oldukça geniştir; sadece Mikro düzeyde arazi kullanımı ile ulaşım ara- teknoloji seçimini (örneğin raylı sistem, hafif sındaki entegrasyonun iyileştirilebilmesi için, raylı sistem, metrobüs, monoray, teleferik) trafik etki değerlendirmeleri oluşturulmalı ve değil aynı zamanda yatay ve dikey hizalama uygulanmalıdır. Türkiye’deki büyükşehir bele- (yeraltı sistemleri açık ara ile en pahalı sistem- diyelerinin hepsi olmasa bile çoğu trafik etki lerdir), istasyon aralıkları ve yerleri, sistem en- değerlendirmelerinin önemini kabul etmiştir tegrasyonu dereceleri ve mekanizmaları (yani ancak bu araçların genel olarak tutarlı bir şe- çoklu modlar arasında tarife ve ücret koordi- kilde kullanılıp kullanılmadıkları belli değildir. nasyonu, çok modlu transit istasyonları) gibi Bunun sebebi, büyükşehir belediyelerinin hep- tercihleri de içerir. Bu rapor için analiz edilen sinde olmasa bile bazılarında trafik etki değer- şehirler arasında bazı şehirlerin karar vericileri lendirmeleri hazırlama sürecinin düzgün bir şe- kilde tesis edilmemiş olması olabilir. Kanunda Şekil 46: Toplu Taşıma Modlarının belediyenin trafik sorunlarını hafifletmek için Uluslararası Karşılaştırması inşaat şirketlerinden ne ölçüye kadar saha için- 300 de ve saha dışında yol iyileştirmeleri yapma- Metro larını isteyebileceğinin belirtilmesi de önemli 80 olacaktır. Sermaye maliyeti (ABD$ milyon / km) ÖNCELİK 2 – SINIRLI MALİ Yükseltilmiş 60 KAYNAKLARDAN EN İYİ ŞEKİLDE Raylı sistem YARARLANMAK 40 Sermaye Yatırımlarında Harcanan Paranın Karşılığının En Üst Düzeyde LRT 20 Alınması BRT Ulaştırma altyapısı bir belediyenin sahip ol- duğu en sermaye yoğun fiziksel varlıklardan 0 20000 40000 60000 birisidir. Dolayısıyla, uzun vadede yatırımlara Tüm yönlere her saatteki yolcu sayısı harcanan paranın karşılığının en üst düzeyde alınabilmesi için sermaye yatırımları ile ilgili Kaynak: Vietnam Şehirleşme İncelemesi 2011 48 Geerlings, H. ve D. Stead (2003), Avrupa Araştırma, Ulaştırma Politikasında Arazi Kullanım Planlamasının, Ulaştırmanın ve Çevrenin Entegrasyonu, Cilt 10, Sayı 3, ss 187-196. 77 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Tablo 7: Seçilen Tipik Hızlı Transit Sistemlerinin Karşılaştırması Kuala Quito Caracas Bangkok Mexico Tunis Recife Bogota Örnek Lumpur Otobüs Hat 4 BTS Hat B SMLT Güney Faz 1 PUTRA yolu Dizel Hafif Hafif Banliyö Elektrikli Teknoloji Raylı Raylı Raylı otobüs raylı raylı raylı troleybüs yolu % 100 % 100 % 55 % 100 % 100 % 95 % 100 % 100 Dikey segregasyon tunnel yükseltilmiş düz yükseltilmiş düz düz düz düz Durak aralığı (km) 1.5 1.0 1.1 1.3 0.9 1.2 0.4 0.7 Uzunluk (km) 12.3 23.1 23.7 29.0 29.7 14.3 11.2 41 Sermaye maliyeti 90.25 73.59 40.92 50.0 13.3 11.6 10.3 5.2 (milyon ABD$/km) Azami kapasite 32,400 50,000 39,300 30,000 12,000 36,000 15,000 35,000 (pphpd) Ortalama işletme 50 45 45 50 13/20 39 20 20/30 hızı (km/saat) Özel Özel İşletme Mülkiyeti Kamu Kamu Kamu Kamu Kamu Özel (YİD) (YİD) Tamamlandığı yıl 2004 1999 2000 1998 1998 2002 1995 2000 Kaynak: Dünya Bankası (2002) sıkı bir alternatif analizi yapılmadan belirli tek- la Lumpur’daki Purta sisteminde olduğu gibi, noloji seçeneklerini reddetmiştir. Mevcut Hafif hareketli blok sinyalizasyonun kullanıldığı ayrı Raylı Transit Sistemi tamamlayıcı olarak çoklu yol hakkına sahip daha ileri sistemlerde, hat teknoloji seçeneklerinin değerlendirilmekte ol- başına saatte 25.000’den fazla yolcu taşınabi- duğu istisnalardan birisi Eskişehir’dir. lir. Metrobüs sistemi, İstanbul’da olduğu gibi, genellikle inşa edilmesi ve uygulanması en hızlı Bir teknolojinin seçilmesi kaçınılmaz olarak alternatiftir. Metrobüs sistemleri aynı zamanda önemli ödünleşimler gerektirir. Geleneksel esnektir ve özel yol hakkına sahip araçlar için metrolar pik yönde saatte 60.000’den fazla kapatılarak –veya açılarak- ayrı geçiş hakkı ile yolcu taşıyabilir ancak düz zeminde gidilen, akışa olanak tanır. Bu sistemlerin maliyeti kilo- tırmanılan ve yeraltında gidilen bölümlerin metre başına 5 milyon $ ile 15 milyon $ arasın- oranlarına bağlı olarak maliyeti kilometre ba- da değişmektedir. Genellikle daha yüksek ka- şına 50 milyon $ ile 150 milyon $ arasında pasiteli ve daha yüksek hızlı alternatifler daha değişmektedir. Hafif raylı sistemler metrola- pahalıdır. ra göre genellikle daha kısa trenlere, daha sık duraklara ve daha düşük azami hızlara sahiptir. Bu tercihi yapmanın geleneksel yolu klasik Kuzey Amerika’da bu sistemlerin maliyeti kilo- maliyet/fayda analizidir. Bu analizde parasal metre başına 15 milyon ABD$ ile 100 milyon maliyet ve faydaların yanı sıra, konunun tek ABD$ arasında değişmektedir. Orta gelirli ülke- bir karar kriterine indirgenebilmesi için çeşit- ler arasında, çoğunlukla düz bir güzergaha sa- li maddi olmayan değerler (zamanın değeri, hip olan Tunus’taki hafif raylı sistemin maliyeti ömür veya çevresel değer gibi) de parasal baza kilometre başına 13 milyon ABD$ iken, Purta getirilmektedir. Bununla birlikte, başlangıçta ve Manila HRS Hat-1 maliyeti kilometre başına alternatiflerin daha yüzeysel bir şekilde tanım- yaklaşık 50 milyon ABD$’dır. İyi tasarlanmış bir lanabilmesi için, daha basit kriterlerin kullanıl- çift hat sistem hat başına saatte 30 trene kadar ması yaygın bir uygulamadır. Örneğin Çin’de 81 kapasiteye sahiptir ve pik saatlerde her yönde sayılı Kararname (1983) metro yapımının ciddi saatte 20.000’den fazla yolcu taşıyabilir. Kua- bir şekilde düşünülebilmesi için karşılanması 78 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? Tablo 8: Çin’de Toplu Taşıma Teknolojisinin Seçimi için Kullanılan Kriterler Kriterler Metro Hafif Raylı Sistem Şehir nüfusu [milyon] >3 milyon >1.5 milyon Şehir GSYH’sı [RMP, yıllık] >100 milyar >60 milyar Yolcu Talebi [yolcu/saat/yön] >30,000 >10,000 Şehir öz sermaye yatırımı [aşırı borçlanmayı önlemek için] > %40 Kaynak: Çin Hükümetinin 83 no’lu Kararnamesi gereken “asgari kriterleri” belirlemektedir. Bu- Singapur’da entegre sistem içinde hacimlerin lar Tablo 8’de gösterilmiştir. nispeten daha düşük olduğu yerlere hafif raylı Uygun politika ve kurumsal mevcudiyeti, raylı sistem bağlantıları eklenmiştir. metro için olduğu kadar metrobüs sistemi için Kentsel Yol Ağları de gereklidir. Örneğin; Yol ağının geliştirilmesine yönelik yatırımlar, • En büyük başarı, bir metrobüs sisteminin açık bir kentsel ulaşım stratejisi ve ana plan tüm unsurları birlikte entegre bir sistem kapsamında stratejik bir şekilde yapılmalıdır, olarak tasarlandığında elde edilmiştir. ancak kontrolsüz trafik artışına cevap vermeyi • Metrobüs en çok beraberinde güçlü bir amaçlamamalıdır. Bir şehrin yol ağı şehrin en trafik yönetimi ve arazi kullanım stratejisi sermaye yoğun fiziksel varlıklarından birisidir, desteği olduğunda başarılı olmuştur. dolayısıyla geliştirilmesi fırsat maliyetleri içerir –diğer belediye altyapı tesisleri ve hizmetleri • Dolayısıyla metrobüs en çok güçlü bir bü- için kullanılabilecek kaynaklar. Dolayısıyla, yeni yükşehir planlama fonksiyonu ve kurumu yolların geliştirilmesi ve mevcut yolların reha- olduğunda başarılı bir şekilde uygulanabi- lir. bilitasyonu veya onarımı için yapılacak yatırım- ların stratejik bir şekilde seçilmesinin ve önce- • Metrobüs uygulaması genel yapısal deği- liklendirilmesinin sağlanması gerekir. Motorlu şim ve sistem iyileştirme için katalizör ola- araç sahipliğinin ve kullanımının Türkiye’deki rak kullanılabilir ve en çok böyle bir refor- tüm şehirlerde hızlı bir şekilde arttığı düşünül- mun çekirdeğini oluşturduğu durumlarda düğünde (ve Türkiye’nin ve diğer ülkelerin di- başarılıdır. ğer büyük şehirlerindeki deneyimlerin göster- • metrobüs, raylı metro gibi diğer mevcut diği gibi), sadece daha fazla yol yapmak mevcut toplu taşıma modlarının üzerine eklene- ve gelecekteki trafik sorunlarını çözmeyecektir. bilir ve bunlarla uyumlu hale getirilebilir; Dolayısıyla, ilave yol kapasitesi ile daha düşük ancak maliyetli alternatifler (trafik yönetimi ve talep yönetimi programları gibi) arasındaki ödünle- • Etkili çok modlu sistemlere yönelik girişim- şimler dikkate alınarak kaynaklar toplam yol ler hem fiziksel hem de ticari entegrasyon uzunluğunun arttırılması yerine yüksek önce- gerektirir. likli yollar üzerinde odaklandırılması gerekir. Toplu taşıma teknolojisi seçiminin “ya hep ya Yol ağının geliştirilmesi ile ilgili bazı genel ilke- hiç” şeklinde olmasına gerek yoktur. Giderek ler arasında aşağıdakiler bulunmaktadır: artan sayıdaki şehir –özellikle Asya’da- tekno- o Tipik olarak, şehirlerin etrafına yapılan çev- lojileri birleştirerek yolcu hacimlerinin en yük- re yolları trafiği şehir içi trafikten ayırarak sek olduğu yerlerde ağır raylı metro sistemi, şehir merkezlerindeki trafik tıkanıklığını et- talebin daha ılımlı olduğu yerlerde hafif raylı kili bir şekilde azaltabilir. sistem kullanmaktadır. Çin’de Pekin ve Şang- hay şehirlerinde ve Güney Kore’de Seul’de ge- o Toplam yol uzunluğu ve kapsama oranı leneksel metrolar ile metrobüs entegre bir sis- (yani metre kare başına kilometre) kadar tem içerisinde birleştirilmiştir. Benzer şekilde, önemli bir husus da yol sisteminin tamlı- 79 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi ğıdır. Ana yol ağı –ana yollar ve ana arter- sosyal sebeplerden dolayı berili kamu hizmet- ler- eksik veya düşük kapasiteli bağlantılar lerinin maliyetinin altında bir bedelle sunulma- (yani darboğazlar) olmadan tamamlanma- sı bir politika kararıdır. Örneğin, iyi toplu taşı- lıdır; fonksiyonları açıkça belirlenmiş daha ma hizmetlerine sahip birçok şehir genellikle düşük hiyerarşideki besleyici yollar ile iyi toplu taşımanın kullanımını teşvik etmeye ve bir şekilde bağlanmalıdır. düşük gelirli hanehalklarına yardımcı olmaya o Bununla birlikte, şehir merkezlerinde yol yönelik ulaşım politikaları kapsamında ücret- ağının genişletilmesi genellikle tavsiye edil- leri düşük tutmak amacıyla genellikle işletme memektedir. Bunun sebebi sadece tıkanık- sübvansiyonları sağlamaktadır. Ancak bu gibi lığı azaltmada trafik yönetimi programları sübvansiyon kararlarının, özellikle bu uygula- ve otopark politikaları gibi diğer önlemle- malar sistemin uzun vadeli sürdürülebilirliğini re göre daha az maliyet etkin olması değil baltalayabileceğinden dolayı israflı harcama aynı zamanda şehir merkezinde daha fazla ve bilgiye dayalı olmayan yönetimden ayırt yolun neticede özel araçlar ile daha fazla edilmelidir. Bu analizde incelenen bazı Türk seyahat yapılmasını teşvik edecek olması- şehirlerinde bu durum açık bir şekilde kritik dır. bir sorun teşkil etmektedir; bazı şehirler toplu taşıma işletmecilerinin sübvansesi konusunda Toplu Taşıma Hizmetlerinin İşletme yeteri kadar bilgi sahibi değildirler. Verimliliğinin Arttırılması Bu sorunun altında yatan sebep, belediyelerin Türkiye’deki birçok şehirde, belediye tarafın- doğrudan hizmet sağladığı durumlarda toplu dan sağlanan toplu taşıma hizmeti kurumsal taşıma hizmetlerinin yönetiminin dağınık ol- olarak ticari bir temelde tasarlanmamıştır; bu ması, hizmet planlama, operasyonel kontrol, durum toplu taşıma hizmetlerinin uzun vadeli araç bakımı ve yenilemesi ve finansman gibi finansal sürdürülebilirliğini baltalamaktadır. sorumlulukların farklı dairelere verilmiş olma- Toplu taşıma hizmetleri sunan kamu kuruluş- sıdır. Ulaşım sisteminin bir bütün olarak işletil- ları sadece Türkiye’ye özgü bir durum değildir; mesinden sorumlu tek bir yönetici bulunma- birçok ülkede yaygın bir şekilde görülmektedir. maktadır. Bunun sonucunda, hizmet kararları, Bununla birlikte, daha iyi performans gösteren bunların finansal sonuçları dikkate alınmadan yabancı şehirlerde, ekipman temini ve hizmet verilmekte ve savurgan uygulamalar kalıcı hale sunumu bakımından daha kapsamlı sorumlu- gelmektedir. Bu durum, otobüs hizmetleri için luklar verilen ve finansal amaçlara veya sınırla- tramvay ve hafif raylı sistem ile aynı derecede ra tabi ticari bir kuruluş olarak kurulmuşlardır. geçerlidir. Ankara’daki EGO örneğinde olduğu Bir başka deyişle, toplu taşıma işletmecilerinin gibi açık bir şirket yapılanmasının mevcut oldu- defterleri şehir bütçesinden ayrı olarak yönetil- ğu durumlarda bile, tek merkezde toplanmış mektedir ve finansal performans için tamamen bir ticari yönetimin olmadığı görülmektedir. hesap verilmektedir. Tarifeler veya yolcu ücret- Öte yandan, bunun istisnaları da mevcuttur: leri piyasa ilkelerine dayalı olarak belirlenmek- Eskişehir’de hafif raylı sistem ESTRAM adındaki tedir. Türkiye’nin şehirlerindeki mevcut durum ayrı bir belediye şirketi tarafından işletilmek- bunun tam tersidir; işletme giderleri genellikle tedir; bu şirket Türkiye’nin diğer şehirlerindeki bilet satışlarından tam olarak karşılanmamak- benzerlerinden daha iyi bir finansal ve operas- ta ve bunun için hesap verilmemektedir. Tür- yonel disiplin sağlamıştır. Türkiye’nin diğer şe- kiye’nin birçok şehrinde olduğu gibi, finansal hirleri bu modeli düşünmelidir. hesap verebilirliğin olmadığı bir durumda, araç Dolmuşun mevcut rolünün genellikle uygun yenileme yatırımları yetersiz kalmakta, hizmet olmadığı düşünülmektedir. Ziyaret edilen şe- kalitesi ve maliyet etkinlik düşük olmaktadır. hirlerin çoğu –Ankara dahil olmak üzere- ve- Finansal hesap verebilirliğin ve ticari düzen- rimlilik açısından çok küçük araçlar olmaları ve lemelerin sağlanması, toplu taşıma operas- büyük şehirlerde çevresel açıdan düzenlenme- yonlarının sübvanse edilip edilmediğinden lerinin çok güç olmaları sebebiyle bir noktada bağımsızdır. Birçok ülkede, çeşitli ekonomik ve dolmuşları kaldırmayı düşünmüştür. Ancak bu 80 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? yolcu taşıma araçları halen toplam seferlerin kabul edildikten sonra, verimliliğin arttırılması önemli bir oranını oluşturmaktadır (Ankara, amacıyla rekabetçi ihale yoluyla imtiyazların Konya ve Gaziantep’te tüm toplu taşıma sefer- satılması aşamasına zemin hazırlayacaktır. lerinin üçte birinden fazla). Ulaştırma Altyapısı Varlıklarının Türkiye’deki birçok şehir geçmişten miras alan sorun olarak ancak yakın geçmişte çevresel ve Bakımı ekonomik açıdan daha maliyet etkim alterna- Büyükşehir bölgesindeki yol ağının yönetimi tiflere geçmiş olan özel işletmecilere –örneğin iyileştirilebilir. Büyükşehir yol ağının yönetil- dolmuşlara- verilmiş olan uzun süreli ruhsatlar mesindeki mevcut sorunlar arasında şunlar ile karşı karşıyadır. Dolmuş işletmecilerine veri- bulunmaktadır: (i) yeterli fonksiyonel yol sı- len teşvikler ancak müzakere yoluyla gerçekleş- nıflandırmalarının bulunmaması ve yol bakım mektedir. Bir şehir (Kayseri), “İki Minibüse Bir sorumluluklarının büyükşehir belediyeleri ile Otobüs” geçiş uygulaması yoluyla dolmuşları ilçe belediyeleri arasındaki dağılım yönteminin tamamen kaldırmıştır. Ankara’da faaliyet gös- sorgulanabilir olması; (ii) sözleşme uygulama- teren en büyük özel otobüs şirketinin kökenin- larının sorgulanabilir olması; ve (iii) yeterli bir de de böyle bir geçiş uygulaması yatmaktadır. yol envanterinin ve varlık yönetim uygulamala- iki şehir daha (Gaziantep ve Konya) 3 dolmuşa rının eksikliği. bu sorunlar aşağıda daha ayrın- karşı 1 otobüs oranında bir dönüşüm önermiş- tılı olarak açıklanmaktadır. tir ancak henüz kabul edilmemiştir. İzmir, dol- Yol sınıflandırmasının ve kurumsal sorumlu- muşların daha düşük yoğunluklu banliyö veya luk dağılımlarının gözden geçirilmesi gerek- kırsal güzergahlara yönlendirmede başarılı ol- mektedir. Şu anda büyükşehir belediyeleri ile muştur. Kocaeli ise sektördeki araçların koltuk ilçe belediyeleri arasındaki yol sorumlulukla- sayılarının 16’dan 25’e çıkarmayı başarmıştır. rının dağılımı, bir kaldırımdan diğer kaldırıma Özel otobüs sektöründe düzenleme etkisiz ol- (refüj dahil) ölçülen yol genişliklerine dayalıdır. muştur. Bazı şehirlerde otobüslerin çoğu dol- Genişliği 20 metre ve üzeri olan tüm yol yü- muş gibi sürekli ruhsatlar ile çalışmaktadır; bu zeyleri büyükşehir belediyelerinin sorumlulu- durum yerel yönetimin toplu taşıma arzını yö- ğu altındadır. Özellikle trafik yoğunluklarının netebilme yeteneği üzerinde benzer bir olum- tüm şehirlerde arttığı göz önünde bulundu- suz etkiye sahiptir. Dolmuşların benzer yasal rulduğunda bu politikanın gözden geçirilmesi statü ile otobüslere dönüştürülmesi sorunu gerekmektedir. Genişliği 20 metrenin altında çözmeden sadece başka bir alana kaydırmak- olan birçok yol daha şimdiden önemli trafik tadır. yerel yönetim ile yapılan sözleşme kapsa- hacimleri taşımaya başlamıştır veya yakın ge- mında işletilen bu otobüsler, ruhsat ücretinin lecekte başlayacaktır ve bunların büyükşehir önceden ödendiği uzun süreli sözleşmelere belediyelerinin sorumluluğu altına verilmesi sahiptirler, dolayısıyla geçişleri kolay değildir. daha uygun olacaktır. İyi yönetilen birçok şe- Ayrıca, özel otobüs sektörü çok dağınık olduğu hir, sefer uzunluğu, trafik hacimleri ve hız gibi için, herkese benzer bir gelir potansiyeli payı hususları dikkate alarak her bir yol segmentini sağlamak amacıyla bazı şehirlerde karmaşık amaçlanan kullanımlara göre fonksiyonel ola- bir rotasyon sistemi yoluyla yönetilmeleri ge- rak sınıflandırmaktadır (tipik olarak arter, top- rekmiştir. Bu yönetilmesi zor bir durumdur ve layıcı ve yerel hizmet). Bu yaklaşımın avantajı boş yere fazladan kilometre yapılmasına yol daha rasyonel bir sorumluluk dağılımını sağla- açmaktadır. Bunun Kocaeli’de olduğu gibi basit yabilmesi ve yol yatırım ve bakım öncelikleri ile bir çözümü mevcuttur. Gelir tahsilatı çoğunluk- ilgili önemli kararların daha iyi alınabilmesidir. la araç dışında yapıldığı ve her halükarda elek- Bazı şehirlerde yollara yönelik sözleşme uygu- tronik biletleme sistemleri yoluyla dikkatli bir lamaları maliyet etkin değildir. Yol yönetimi- şekilde kontrol edildiği düşünüldüğünde, tüm nin çok önemli bir boyutu, kurum personelinin gelirlerin bir havuzda birleştirilmesi ve yapılan kullanılmasında veya yol bakım hizmetlerinin kilometreye göre işletmecilere ödeme yapılma- dışarıdan alınmasında benimsenecek yaklaşım sı çok daha basit bir çözüm olacaktır. Bu sistem ve eğer dışarıdan hizmet alınacak ise sözleş- 81 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi me yapma yöntemidir. Yol dairelerinin yeni yol ÖNCELİK 3 – OTOMOBİLLER yapım ve önemli rehabilitasyon işlerini rutin İÇİN DEĞİL İNSANLAR İÇİN olarak ihale ettikleri görülmektedir. Yol bakım hizmetleri için sözleşme uygulaması karma bir HAREKETLİLİK SAĞLAMAK görünüm sergilemektedir; bazı şehirler bazı Ulaştırma Politikasının En Önemli veya tüm bakım işlerini ihale ederken, bazıları bu işleri kendi bünyelerinde gerçekleştirmekte- Bileşeni Olarak Trafik Yönetimi dir. Hangi yaklaşımın daha maliyet etkin oldu- Birçok başarılı şehir uzun süredir mevcut yol ğunu belirlemek için, bu alternatif yaklaşımla- kapasitesini daha etkin kullanmalarını sağla- rın kalitesini ve maliyetini değerlendirerek her yan maliyet etkin bir teknik ve politika aracı iki yöntemi kullanan şehirlerin deneyimlerini olarak trafik yönetimi üzerinde odaklanmak- incelemek faydalı olacaktır. Düşünülebilecek tadır. Aslında, iyi performans sergileyen şehir- seçenekler arasında; (i) sözleşmenin süresi, lerin çoğunda trafik yönetimi ulaştırma strate- (ii) yapılacak bakım sözleşmelerinin sayısı ve jisinin çekirdek unsurlarından birisidir ve aynı ölçeği, ve (iii) bir seçenek olarak performansa zamanda tıkanıklık sorunu ile baş etmede en dayalı sözleşme uygulamasının kullanımı yer maliyet etkin önlemlerden birisi olarak öne alabilir. çıkmaktadır. Tıkanıklık sorununun daha fazla yol ekleyerek çözülemeyeceği gerçeğini kabul Büyükşehir belediyelerinde yol varlıkları yö- eden trafik yönetimi talep tarafı üzerinde odak- netim önlemlerinin öncelikli olarak uygulan- lanır ve bunun için yeterli kurumsal destek ve ması gerekmektedir. Mevcut yol sisteminin finansal kaynaklar ile donatılır. Akıllı ulaşım sis- devasa sabit maliyeti düşünüldüğünde, tüm temlerinin (ITS) uygulamaya konulmasından bu büyük büyükşehir belediyelerinde uygun bir yana, trafik yönetiminin tanımı ve kapsamı da yol varlıkları yönetim sisteminin kurulması ve genişlemiştir. Basit mekanik kontrol ve işaret- idame ettirilmesi önemli olacaktır. Yeterli bir leme/tabelalandırmanın (yani statik tek yönlü şekilde kurulan ve tutulan bir veri tabanı ile bilgilendirme) ötesinde, gerçek zamanlı yolcu desteklenen bir bilgisayarlı sistem karar verme bilgilerini, toplu taşıma hizmetlerinin perfor- için önemli bilgiler sunabilir; örneğin (i) opti- mans yönetimini, olay tespiti ve müdahaleyi ve mum bir yol ağı bakım stratejisi ve ilgili bütçe, talebe duyarlı kontrolü (yani dinamik iki yönlü (ii) farklı finansman düzeylerinin gelecekteki bilgilendirme) içerir. yol ağı kalitesi üzerindeki etkisi, (iii) yol bakım Türkiye’deki çoğu şehirde trafik yönetimi ha- finansmanında bütçe kısıtlarının ekonomik so- len fonksiyonel, mekânsal ve kurumsal ba- nuçları, ve (iv) mevcut bütçe kaynakları limit- kımlardan dar bir şekilde tanımlanmaktadır. leri dahilinde yol ağı bakımı ve rehabilitasyonu Daha iyi performansa sahip şehirlerde, trafik için çok yıllı bir iş programının hazırlanması. yönetimi uzun süredir basit sinyalizasyon kon- Şu anda birçok şehirde yol sisteminin arzu trolü ve yol işaretlemenin ötesinde bir kap- edilen standartlarda tamamen bakımının ya- sama sahiptir. kentsel ulaşımın ayrılmaz bir pılabilmesi için gerekli kaynağın olmadığı veya unsuru olarak trafik yönetimi şunları içerir: (i) bu kaynakları tahsis etme iradesinin olmadığı şehir çapında trafik yönetim politikası, (ii) trafik görülmektedir; bu nispeten daha zenginleri de araştırmaları, (iii) şehir çapında ve yerel trafik dahil olmak üzere birçok şehirde gözlenen bir yönetim planları, (iv) trafik düzenlemeleri, (v) durumdur. Bu koşullar göz önüne alındığında, otopark yönetimi politikaları ve programları, iyi anlaşılan bir yol varlığı yönetim programı, ve (vi) yeni yol yapımlarının ve arazi geliştirme- bilgiye dayalı kararlar almada çok değerli ola- lerinin trafik yönetimi etkilerinin değerlendiril- bilir. Şu anda çok az şehir böyle bir sisteme sa- mesi ve onayı. Genel olarak Türkiye’nin şehirle- hiptir. rinde kapsamlı trafik yönetimi politikalarına ve planlarına ihtiyaç duyulmaktadır. Türkiye’nin şehirlerinde trafik sorunlarının hızlı bir şekil- de ortaya çıktığı düşünüldüğünde, şehirlerin genellikle bu soruna karşı kısmi çözümlerle 82 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? cevap vermeleri anlaşılabilirdir. Bu tipik olarak fikir vermesi için, Kuzey Amerika’daki şehirle- savurgan ve hatta verimsiz bir yaklaşım olabilir. rin çoğu için şehirlerdeki her bir trafik sinyali Büyükşehir bölgeleri için, genel bir kentsel ula- başına tipik olarak 1.000 – 2.000 kişi düşmek- şım ve arazi kullanım planlaması stratejisi çer- tedir; Batı Avrupa’da ise bu biraz daha yüksek- çevesinde kapsamlı trafik yönetimi ve otopark tir. Motorlu araç sahipliği çok daha düşük olan planlarının hazırlanması gerekir. gelişmekte olan ülkeler için, trafik sinyallerine duyulan ihtiyaç daha düşüktür ancak büyük bir Trafik yönetimi fonksiyonunun daha geniş ve şehirde sinyalizasyonlu bir kavşak başına düşen daha kapsamlı tanımına uygun olarak, ku- kişi sayısının 5.000’i aştığı durumlarda bu şeh- rumsal ve personel düzenlemelerinin geliş- rin sinyalizasyonunun yetersiz olduğunu göste- tirilmesi gerekmektedir. Türkiye’nin şehirleri ren kabaca bir eşik değer olarak düşünülebilir. trafik yönetimi disiplini için yeterli sayıda yet- Bu raporda incelenen dört şehir arasında, tra- kin personelin çalıştırılmasına yeterince önem fik sinyali başına düşen nüfus düzeyi, sinyali- vermemişler ve çeşitli trafik yönetimi sorunla- zasyonlu kavşak başına en düşük 5.400 ile en rını uygun şekilde çözebilmek için kendi bünye- yüksek 9.800 kişi arasında değişmektedir. lerinde gerekli organizasyonel düzenlemeleri yapamamışlardır. Bunun sebeplerinden birisi Çeşitli ITS uygulamaları da dahil olmak üzere Türkiye’de bu disiplinde yeterli mesleki eğiti- ileri teknolojilerin kullanımı halen daha be- min olmamasıdır. Ayrıca, çeşitli trafik yönetimi beklik aşamasındadır ve orta vadede daha fonksiyonlarının tek bir trafik yönetimi birimi fazla yatırım yapılması gerekmektedir. Tür- (büyükşehir ulaşım dairesi) altında birleştiril- kiye’deki çoğu şehirde, sürücü/yolcu bilgi sis- mesi –ki bu iyi trafik yönetimi uygulamalarına temleri, otobüs yönetim sistemleri, olay yö- sahip şehirlerin çoğunda benimsenen bir uygu- netim sistemleri ve trafik uygulama sistemleri lamadır- Türkiye’deki şehirlerin çoğu tarafından gibi ileri Akıllı Ulaşım Sistemleri (ITS) uygula- gerçekleştirilmemiştir. Şehirler trafik ışıklarının maların kullanımı halen çok erken aşamalar- bakımını yapan ve trafik işaretlerinin ve tabela- dadır. Bu teknolojiler tıkanıklığı azaltmak için larının kurulumunu ve bakımını gerçekleştiren maliyet etkin çözümler sunabilir ve toplu taşı- trafik sinyalizasyon birimleri kurmuşlardır. Bu ma biçimlerinin hizmet kalitesini ve yolcu sa- yısını yükseltebilir. Yeni teknolojilere yapılacak rapor için incelenen şehirler arasında, trafik yatırımlar ihtiyaçlara göre dikkatli bir şekilde yönetimi personelinin çoğunluğu trafik sinyali- önceliklendirilmeli ve maliyet etkililiğin en üst zasyon sistemlerinin işletilmesi ve bakımı için düzeye çıkarılabilmesi için orta vadeli bir plana görevlendirilmiştir. Dünya genelindeki birçok dayandırılmalıdır. şehirde bu fonksiyon özel sektöre yaptırılmak- tadır. Trafik yönetimi birimlerinin personel ya- Bir Talep Yönetim Aracı olarak pısı ile ilgili çalışmalar yukarıda belirtilen fonk- Otoparklar siyonlar üzerinde daha fazla yoğunlaşmalıdır. Türkiye’deki şehirlerin çoğunda, bir trafik ve Acil ancak nispeten daha kolay bir adım mev- talep yönetimi aracı olarak otoparkların kul- cut trafik sinyalizasyon sistemlerinin kalite- lanımı yetersizdir. Türkiye’nin büyükşehir alan- sinin ve etkililiğinin arttırılmasıdır. Şu anda larında trafik hacimlerinin artması ile birlikte, büyükşehir belediyelerinin çoğunluğu olmasa yol üzeri ve yol dışı ücretli otopark programla- da birçoğu trafik sinyalleri için etkili bir mer- rının genişletilmesi üzerinde çok daha fazla du- kezi kumanda sistemine sahip değildir –her rulması gerekmektedir. Bu girişimin amaçları ne kadar bazıları halihazırda bu iyileştirmeleri şunlar olmalıdır: (i) mevcut otopark alanlarının yapmakta olsalar da. şehirler büyürken ve tra- kullanımının arttırılması, (ii) park yeri bulmaya fik hacimleri artarken eşgüdümlü bir –trafik yönelik trafik sirkülasyonunun azaltılması, ve yönetimi sisteminin uygulanmasında bu temel (iii) bu önlemin bir seyahat talebi yönetim ara- bir araç olacaktır. Şehir sokaklarına daha fazla cı olarak kullanılması. Ücretli otoparkların ca- araç çıktıkça, bunların daha iyi yönetilebilmesi zip bir özelliği düzgün bir şekilde oluşturulması ve koordine edilebilmesi için daha fazla trafik halinde şehre bir net maliyetinin olmaması ve sinyalinin kurulması gerekecektir. Kabaca bir belediye için önemi bir gelir kaynağı oluştura- 83 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi bilme potansiyelidir (her ne kadar bunun birin- Modern otopark teknolojilerinin kullanımı ci amaç olmaması gerekmesine rağmen). Bu sınırlıdır. Ziyaret edilen şehirler arasında, oto- çalışmada incelenen şehirlerde yol üzeri ve yol park ücretlerinin tahsilinde daha ileri teknolo- dışı ücretli otopark miktarının şu anda minimal jilerin kullanımı yerine ağırlıklı olarak otopark düzeyde olduğu düşünülebilir. Genel olarak personeline güvenildiği gözlenmiştir. Şehirler çoğu şehirdeki ücretli ve ücretsiz otopark dü- daha fazla ücretli otopark uygulamasına doğ- zenlemelerinde şu eksiklikler görülmektedir: (i) ru geçtikçe, daha iyi otopark yönetimi, otopark otopark programları kapsamlı bir otopark planı koşullarının gerçek zamanlı olarak izlenmesi kapsamında geliştirilmiyor, (ii) otopark gerekli- ve toplanan kaynakların daha iyi yönetimi için likleri genellikle uygun değil, (iii) bugüne kadar daha ileri otopark teknolojilerinin kullanımı dü- kullanılan otopark teknolojisi yetersiz, (iv) oto- şünülmelidir. İyi yönetilen şehirlerde bu amaca parkların planlanmasına ve yönetilmesine yö- ulaşmak için çeşitli akıllı ulaşım sistemleri ve nelik kurumsal düzenlemeler uygun değil. Bu teknolojileri kurulmuştur. sorunlar aşağıda sırasıyla tartışılmaktadır. Büyükşehir belediyeleri bünyesinde otopark Türkiye’de büyükşehir belediyelerinin çoğu planlaması için kurumsal bir yapının oluştu- için, şehir çapında kapsamlı bir otopark planı- rulması ve politika geliştirme ve uygulama nın geliştirilmesi gerekiyor. Otopark olanakla- yetkisi ile donatılması gerekmektedir. Hem rının sunulması, trafik yönetim amaçları, arazi yol üzeri hem de yol dışı ücretli otopark tesis- geliştirme, şehir finansmanı ve kentsel politi- lerinin işletilmesi ve yönetimi özel sektöre veya kalar ile etkileşim içinde olduğu için karmaşık bağımsız belediye kuruluşlarına verilirken, oto- bir konudur. Bugüne kadar şehirler tipik olarak park planının hazırlanması ve genel otopark algılanan ihtiyaçlar karşısında tepkisel olarak operasyonlarının yönetimi sorumluluklarının otopark olanakları sunmuştur, ancak bunlar kimde olacağı sorusu ortaya çıkmaktadır. Çoğu kararlaştırılan bir şehir gelişme stratejisi ve ara- gelişmiş şehirde, bu iş ister dışarıdan hizmet zi kullanım planı ile de uyumlu olması gereken alımı yoluyla yürütülsün isterse kurum içinde kapsamlı bir otopark planının sunduğu faydalı yürütülsün, otopark faaliyetinin yönetilmesin- çerçeve olmadan sunulmuştur. otopark planı den sorumlu ayrı bir birim vardır. Bazı şehirler- geliştirmemiş olan şehirler bunu öncelikli bir de bu fonksiyonun kısmen de olsa UKOME ta- görev olarak hazırlamalıdır. rafından yerine getirildiği görülmektedir, ancak Mevcut otopark düzenlemeleri uygun değildir daha önce de belirtildiği gibi bu sınırlı kaynak ve gözden geçirilmeleri gerekmektedir. Arazi ve politika oluşturma yetkisi ile gerçekleştiril- kullanım türüne göre otopark gereklilikleri ulu- mektedir. Büyük şehirlerde otopark programı- sal mevzuatta belirlenmiştir. Bu araç sahipliği- nın büyümesi ile birlikte, tam zamanlı olarak nin daha düşük olduğu seviyelerde şehirlere bu işlev üzerinde odaklanacak ayrı bir birim uygun otopark gerekliliklerini belirlemelerinde ciddi bir şekilde düşünülmelidir. Otopark planı yol göstermesi bakımından anlaşılabilir bir giri- veya stratejisi bir trafik yönetim kurumu ya da şim olmakla birlikte, tüm şehirler için standart ulaşım planlama birimi tarafından ele alınabilir. bir şekilde uygulanmak için çok katı bir kılavuz olarak görülmektedir. Örneğin, iyi organize edi- Yaşanabilir Şehirler için Ulaşım len şehirlerde bir talep yönetimi önlemi olarak Türkiye’de hava kalitesi standartlarının belir- tıkanıklık bölgelerinde otopark gereklilikleri- lenmesi ve hava kalitesinin ölçülmesi ulusal nin azaltılması yaygın bir uygulamadır. Ayrıca, bir sorumluluktur. Ulusal düzeyde, hava kalite- şehirlerin otopark için alabileceği ücretin bir sinin izlenmesinden Çevre ve şehircilik Bakanlı- sınırı vardır. Bu durum ayrıca mevcut otopark ğı bünyesindeki Çevre Yönetimi Genel Müdür- alanlarının kullanımının uygun şekilde yöne- lüğü sorumludur. Bu Genel Müdürlük, 50 ilde tilmesinde fiyatlandırmanın bir temel bir araç kurulu olan ve sonuçları TÜİK’in web sitesinde olarak kullanılması amacının aleyhine işleyen açık bir şekilde yayınlanan 120 izleme istasyo- bir durumdur. Şehirlere otopark gereklilikleri- nu yoluyla hava kalitesi ölçüm sorumluluğunu ni, otopark ücretlerini ve cezalarını belirleme- yerine getirmektedir. Ölçülen kirleticiler ara- de daha fazla serbestlik sağlanmalıdır. sında PM10 ve SO2 gibi ulaşımdan kaynaklanan 84 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? önemli kirleticiler yer almaktadır. Bununla bir- dirme sistemleri ile desteklenmiştir. Mi- likte, izleme istasyonlarının sayısının bu kadar lano’da, ücretlerde farklılaştırma yoluyla az olması ve kaynak dağılımı için bilimsel olarak yüksek düzeyde kirletici araçların caydırıl- oluşturulmuş resmi prosedürlerin olmayışı göz ması amacıyla merkez bölge için yol fiyat- önüne alındığında, belediye düzeyinde çevre- landırma sistemi veya “tıkanıklık ücreti” sel amaçlı politika eylemlerinin (elektrikli ula- tasarlanmıştır. şım ile ilgili farklı yatırımlar gibi) maliyet etkili- ii. Faaliyet yeri kontrolleri: Hollanda’daki bir- liğini ortaya koyacak kanıt temeli çok küçüktür. çok şehirde oldukça başarılı bir şekilde uy- Ayrıca hava kirliliği ile ilgili ulusal düzeyde bir gulandığı gibi, çoğunlukla üretim veya de- eylem planı mevcuttur. Bu eylem planı şehir polama faaliyetlerinin şehrin dış çevresine yönetimlerinin otobüs filolarını CNG veya LPG yönlendirilmesini amaçlar. Perakende da- yakıtlı araçlara dönüştürmelerini öngörmekte- ğıtım sektörünün yapısında da değişiklikler dir. Ancak bu sadece bir politika tavsiyesidir ve yaşanmış ve bazen yeniden yapılandırılan filo yenileme için teşvik programları veya be- otobüs güzergahlarının desteği ile hiper- lirlenmiş hedefler ya da yaptırım yetkileri ile marketler şehrin dış çevresine yönlendiril- desteklenmemektedir. miştir. Birçok şehirde kentsel yük taşımacılığı hare- iii. Dağıtım sistemleri ile ilgili kontroller: Faali- ketleri ciddi çevresel etkilere sahip olabilir. yet yeri kontrollerinin bir uzantısıdır. Şehrin Tüm büyük şehirler kamyon hareketlerinin dış çevresinde malların aktarıldığı ve şehir çevresel etkilerine maruz kalmakla birlikte, çok içi trafiğine uygun kabul edilebilir araçlar azı bu konuda kapsamlı bir politikaya sahiptir. ile şehir içine getirildiği depoların kurul- Özel yük taşımacılığı birimlerinin oluşturulması masını içerir. 1980’lerde Almanya’da kamu ve yük taşımacılığı için spesifik planların oluş- tarafından organize edilen programlar po- turulması Londra ve Paris’te başarılı sonuçlar pülerdi, ancak o zamandan günümüze ka- vermiştir ve bu önlemler aynı zamanda şehirle- dar popülerlikleri azaldı. Sadece tüm teda- rin rekabet güçlerini arttırmalarına da yardımcı rik zincirini kontrol eden tek bir kuruluşun olmuştur. Bu iki şehirdeki kritik bir özellik yük olduğu depolar ayakta kaldı –Londra’daki taşımacılığı ve dağıtım sektörlerinin işbirliğine Heathrow Havaalanında olduğu gibi. Bu dayalı bir süreç ile katılımlarının sağlanması durum, sorun için daha fazla işbirliğine da- olmuştur. Transit trafik için çoğu şehirde çev- yalı bir serbest piyasa yaklaşımının gerekli re yolu bulunmaktadır ve bu bazen resmi varış olduğunu göstermektedir. İngiltere’de şir- yeri şehir içinde olmayan trafik için dış çevre- ketler arasında sürdürülebilir bir dağıtım de hareket yasağı veya şehir içinde belirlenen stratejinin geliştirilmesinde işbirliğini teş- belirli kamyon güzergahları ile desteklenmek- vik etmek için Yük Taşımacılığı Kalite Ortak- tedir. Ulusal otoyol sistemlerinden limanlara lıkları (FQP) desteklenmiştir. Bu aktarma doğrudan sınırlı erişim bağlantıları da benzer sistemlerinin geliştirilmesinde bilgi tekno- bir etkiye sahiptir. Varış trafiği için sorun daha lojileri kilit bir role sahiptir; GPS, takip sis- da karmaşıktır ve bunun için çeşitli kontrol ön- temleri, güzergah planlama yazılımları ve lemleri kullanılmıştır; örneğin; elektronik veri paylaşımı (EDI) daha etkin i. Araç kontrolleri: Sorunun çok büyük araç- bir dağıtım düzenine katkıda bulunur. lardan kaynaklanan tıkanıklık olduğu du- iv. Seyahat zamanlaması kontrolleri: Genel- rumlarda araç büyüklüklerini sınırlama likle kamyon hareketlerini otomobil trafi- veya sorunun hava kirliliği olduğu durum- ğinden ayırmayı ve ağır taşıtların geceleri larda emisyonları sınırlama amaçlı kontrol- ve hafta sonları şehir sakinlerine verdiği ra- lerdir. Yüksek düzeyde kirliliğe sebep olan hatsızlıkları azaltmayı amaçlar. Bunun için, araçların girişine izin verilmeyen Düşük perakende tesislerine gece veya açılış ön- Emisyon Bölgeleri Londra, Roma, Madrid, cesi/kapanış sonrası saatlerde yapılacak Paris, Kopenhag ve bazı İsveç şehirlerin- teslimatın belirli hassas olmayan güzergah- de uygulanmaktadır. Uygulama ücretlen- lar üzerinden yapılması kuralı getirilmiştir. 85 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Örneğin, 1986 yılında oluşturulan Londra Uluslararası ölçekte bisiklet politikalarında Kamyon Kontrol Programı uzun güzergah değişimin işaretleri görülmektedir. Çin’de ya- değişimlerine ve bunun sonucunda emis- kın geçmişte uygulanan bazı Dünya Bankası yon artışlarına ve sektörde maliyet artışla- projeleri şehirlere daha bisiklet dostu bir or- rına yol açmıştır. tam sağlamaları konusunda yarımcı olmuştur. Bu kapsamda “emniyetli koridor” felsefesine v. Kamyon güzergahı kontrolleri birçok şe- dayalı yol tasarımı, ayırıcı bariyerlerin tekrara hirde uygulanmaktadır ancak sadece etki- uygulamaya konulması ve güçlendirilmesi ve li uygulama ile değil aynı zamanda uygun yatırımların birincil yollardan ikincil ve üçüncül altyapı ile desteklenmesi gerekir. Örneğin, yollara kayırılması gibi yaklaşımlar izlenmiştir teslimatlar için arka yol veya sokak dışı eri- (Mehndiratta, 2011). Çin’de pedallı bisikletle- şim imkanlarının olmaması, kentsel ana rin yerini büyük ölçüde aynı çevresel avantajla- sokaklara ve alışveriş merkezlerine yapılan ra sahip olan ancak daha uzun bir menzil, daha teslimatların yüksek bir oranının doğrudan yüksek hız ve konfor sağlayan elektrikli bisiklet- ön cepheden kaldırım kenarından yapılma- ler almaktadır. Bisiklet kullanımı artık giderek sını gerektirmektedir. daha çok bir sistem kapsamında ele alınmaya Kentsel ulaşımın çevresel etkilerini sınırlama başlamıştır. Kolombiya’nın Bogota şehrinde politikasında motorsuz ulaşım önemli bir un- uyumlu, eksiksiz ve ayrı bisiklet yollarından sur olarak görülür. Geçtiğimiz on yılda sanayi- oluşan bir ağ büyük başarı ile uygulamaya ko- leşmiş ülkelerde yürüme ve bisiklet kullanımı nulmuştur. 2001 yılında 300 km uzunluğunda- hafif bir artış gösterirken– temel olarak sağlık ki bisiklet yolu ağının tamamlanmasından bu ve eğlence amacıyla- Afrika ve Latin Amerika’da yana, bisiklet kullanımı beş kat artmıştır ve şu çok fazla bir değişiklik yaşanmamıştır; Afrika’da anda şehirde günlük neredeyse 400.000 bisik- tüm seyahatlerin yüzde 50’si halen yaya ola- let seferi yapılmaktadır. Şehirlerde bir erişim rak yapılmaktadır. Öte yandan, Asya’da bisiklet yöntemi olarak bisiklet (pedallı veya elektrikli) sektöründe toplamda istikrarlı bir düşük yaşan- ile hızlı toplu taşıma arasındaki sinerji giderek maktadır. Çin’de 1995 ile 2005 yılları arasında daha fazla kabul edilmekte ve planlamalar bisiklet sahipliği hanehalkı başına 1,9 adetten buna göre yapılmaktadır. Bogota’nın Transmi- 1,1 adete düşmüştür; ayrıca seyahatlerde bisik- lenio ve Guangzhou’nun yeni büyük metrobüs let kullanımının payı da azalmaktadır. Vietnam ağı, iyi düzenlenmiş bisiklet park olanaklarının ve Hindistan gibi bazı ülkelerde, motosikletler sunulduğu bu entegrasyonun iyi örnekleri- hızla bisikletlerin yerini almaktadır49. Bu kamu ni sunmaktadır. Türkiye’de, sahip olduğu düz politikasının yardımıyla olmamıştır. Örneğin arazi yapısının sunduğu avantaj ile Konya 150 Çin’de 2004 yılında kabul edilen Ulusal Karayo- km’nin üzerinde uzunluğa sahip olduğu bildiri- lu Trafik Güvenliği Kanunu ilke olarak yayaların len bir bisiklet yolu ağı ve beraberinde bir bi- haklarını kabul etmesine rağmen, uygulamada siklet paylaşım programını hizmete sokmuştur. belediye düzeyindeki politika genellikle bisik- Bu örnekler Türkiye’nin başka şehirleri için de let aleyhtarı olmuştur50. Avrupa’da bile birçok incelenebilir ve uyarlanabilir. şehir bisiklet yollarının oluşturulması yoluyla Kentsel tasarımda “yürünebilirliğin” önemi görünürde motorsuz ulaşımı desteklemesine giderek daha fazla kabul görmektedir. Büyük rağmen (örneğin hem Varşova hem St. Peters- blokların, seyrek ikincil ve üçüncül ağların ve burg bisiklet yolu planlarına sahiptir), bunlar geniş çekme mesafelerine sahip geniş yolla- çoğunlukla gezinti amaçlı bisiklet kullanımına rın bulunduğu şehirler binalara yara erişimini yöneliktir (örneğin parklarda) veya motorlu ta- azaltır- New York’a göre Pekin’de büyük tren is- şıt trafiğinden tamamen ayrılmamışlardır. tasyonlarına yürüyerek on dakika içinde ulaşı- 49 2006 itibariyle Hanoi’de motosiklet sahipliği oranı kişi başına 0,5’e ulaşmıştır ve araçla yapılan tüm seyahatlerin içindeki payı yüzde 65 olmuştur (Dünya Bankası, 2006). 50 2009 yılına kadar Guangzhou 12 yıldır yeni bir bisiklet yolu yapmamıştı; Şanghay 2007 yılında anayollarda bisiklet kullanımını yasakladı; ve Şenzen kentsel yol planlama standartlarında değişiklik yaparak araba kapasitesini yükseltmek için bisiklet şeritlerini kaldırdı. Zhengzhou’da Eğitim Müdürlüğü ilkokul öğrencilerinin bisikletle okula gidip gelmelerini yasakladı. 86 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? labilecek işlerin sayısı dörtte birden daha azdır düzenlemeleri ile ilgili kanunlar kabul etmeye (Torres ve diğerleri, 2010). Yetersiz veya kötü başlamışlardır (2004 yılında Brezilya, 2010 yı- tasarlanmış yaya geçitleri, sinyal ayarlarında lında Filipinler, Vietnam ve Brezilya) ancak bu yaya fazlarının olmayışı, kötü yol koşulları ve girişimler her zaman hızlı bir şekilde sonuç kaldırımlara park eden araçlar gibi engeller bu vermemektedir. Şehir düzeyinde, özellikle yeni durumu daha da kötüleştirmektedir. hızlı toplu taşıma sistemleri (Latin Amerika’da- ki metrobüs sistemleri için genişletilmiş biniş Bu uluslararası deneyimlerden Türkiye’nin platformu ve metro sistemlerindeki asansörler) şehirleri için bazı anlamlı dersler çıkarılabilir. ve mevcut otobüs sistemleri (örneğin düşük ta- Dünya Bankası’nın kentsel ulaşım strateji bel- banlı veya tekerlekli sandalye rampası monte gesinde51, ulusal trafik kanunlarında yayaların edilmiş otobüs ve minibüsler) bağlamında eri- ve bisiklet kullanıcılarının haklarının açık bir şilebilirlik iyileştirmeleri yapılmaktadır. Çin’in şekilde hüküm altına alınması gerektiği ve bu Şenzen şehrinde, belediye tarafından çıkarılan mevzuatın belediye yetkilileri tarafından ye- bir yönetmeliğe dayalı olarak kaldırım ram- rel motorsuz ulaşım planlarının açık bir şekil- paları, hissedilebilir yollar, erişilebilir taksi ve de oluşturulması için kolaylaştırıcı bir çerçeve metro hizmetleri gibi unsurları bulunan büyük sunması gerektiği savunulmaktadır. Bu planlar bir yatırım programı geliştirilmiştir (AEI, 2011). gerektiğinde (güvenli hareket ve güvenli araç parkı için) ayrı bir altyapı sunmalıdır ve bisiklet Şaşırtıcı olmayan bir şekilde, bu alanda en az kullanıcılarına ve yayalara sunulacak hizmetler çalışmayı daha yoksul ülkeler ve şehirler yap- için geçerli olacak standartlara yeni yol altyapı- maktadır; bunun sebeplerinden birisi bağımlı sı tasarımında yer verilmelidir. Trafik yönetimi oldukları kayıt dışı ulaşım hizmetleri sektö- motorlu araçların değil insanların hareketliliği rünü etkilemelerinin özellikle güç olmasıdır. üzerinde odaklanmalı ve trafik polisleri trafik Ancak orta gelirli ülkelerde dahi, eğer yasal bir öncelikleri arasında motorsuz ulaşım hakları- zorunluluk yoksa ilerleme genellikle başkentler nın korunması hakkında eğitilmelidir. 2008 yı- olmak üzere “vitrin” şehirlerde yoğunlaşmak- lında Güney Afrika Hükümeti motorsuz ulaşım tadır. Örneğin, Buenos Aires’teki otobüslerin ile ilgili bir tasarı hazırlamıştır; tasarıda motor- üçte ikisi düşük tabanlı erişilebilir otobüsler suz ulaşım planlarının hem il düzeyinde hem iken, Arjantin’in diğer şehirlerinde bu oran de yerel düzeyde hazırlanması yükümlülüğü ortalama yüzde 5’tir. Mevcut sistemlerin geliş- ile birlikte ulusal Karayolu Fonu gelirlerinin bir tirilmesi daha maliyetlidir, dolayısıyla önemli kısmı ile bir Motorsuz Ulaşım Fonu kurulması miktarda ilave yatırım yerine iyi bir tasarımın öngörülmüştür (Güney Afrika Ulaştırma Bakan- gerekli olduğu yeni sistemlere göre başarıya lığı, 2008). ulaşmak daha güçtür. Ayrıca etkileşim içinde- ki kurumlar arası koordinasyon da zayıftır. Ör- Son on yıldır engellilere yönelik ulaşım düzen- neğin, Rio de Janeiro’da metro istasyonlarının lemeleri üzerinde daha fazla durulmaktadır. tamamen erişilebilir hale getirilmesine yönelik Uluslararası düzeyde, Birleşmiş Milletler 2006 yasal işlemler oldukça zaman almıştır. Dolayı- yılında Engelli Hakları Sözleşmesini kabul etmiş sıyla, yapılması gereken daha çok şey mevcut- ve Sözleşmeyi imzalayan ülkeler için uygulama tur. kılavuzu hazırlanması için bir çalışma grubu oluşturmuştur. Kalkınma bankaları da yatırım projelerinde engellilere yönelik hükümlere yer vermektedirler; örneğin Dünya Bankası tara- fından yeni Lima Metrosu ile bağlantılı kaldı- rımlarda erişilebilirlik iyileştirmelerinin finanse edilmesi. Ulusal düzeyde, bazı büyük gelişmek- te olan ülkeler artık engellere yönelik ulaşım 51 Hareket Halindeki Şehirler 87 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi ÖNCELİK 4 – SÜRDÜRÜLEBİLİR Kentsel ulaşım alanında uygulama ve yöne- tim sorumluluğu tüm büyük ülkelerde resmi KENTSEL HAREKETLİLİK SİSTEMLERİ olarak yerel ve alt ulusal düzeylere verilmiş- İÇİN ULUSAL BİR ÇERÇEVENİN tir52. Bununla birlikte, çoğu durumda ulusal OLUŞTURULMASI hükümetler kentsel ulaşım sektöründe birkaç önemli rol oynarken yerel yönetimler uygula- Kentsel Ulaşım için Ulusal bir madan sorumludur. Politikanın Geliştirilmesi • Araç emisyonları ve emniyet ile ilgili teknik Şu anda kentsel ulaşım politikası ile ilgili so- standartlar genellikle ulusal düzeyde be- rumluluk ulusal düzeyde dağınık durumdadır. lirlenmektedir ve yerel yönetimler yerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (eskiden Bayındır- ulusal bakanlığın taşra teşkilatı tarafından lık ve İskan Bakanlığı) kentsel gelişim konuları uygulanmaktadır. ile ilgili geniş bir faaliyet alanına sahiptir ve • Toplu taşıma piyasasına girişleri kontrol 2010-2023 dönemimi kapsayan Entegre Kent- eden ve düzenleyen çerçeve kanunlar da sel Gelişme Stratejisi ve Eylem Planında (KENT- genellikle ulusal düzeyde belirlenmekte- GES) 5 no’lu Amaç kapsamında sürdürülebilir dir. Bunlara örnek olarak 1980’lerde kabul kentsel ulaşımın geliştirilmesine yer vermiş- edilen ve sektöre rekabeti getiren İngiltere tir. Aynı zamanda, Kalkınma Bakanlığı kritik Ulaştırma Kanunu ile şehirler kümesi dü- kentsel toplu taşıma projeleri için finansman zeyinde stratejik ulaştırma planlamasına desteği sağlanmasından sorumludur. Hazine ilişkin düzenlemeler getiren Fransa LOTI tarafından finanse edilen kentsel ulaşım proje- kanunu sayılabilir. leri (örneğin Ankara metro projesi) Ulaştırma Bakanlığı bünyesindeki Kara Ulaştırması Genel • Rekabetçi bir şekilde ihale edilen ticari hak Müdürlüğü Kentsel Ulaşım Daire Başkanlığı ve imtiyazların başarısı bakımından kritik tarafından uygulanmaktadır. Ancak bu birim öneme sahip olan rekabet kanunları da sadece bir uygulama birimidir ve politika geliş- genellikle ulusal düzeyde çıkarılmaktadır. tirme yetkisi bulunmamaktadır. İçişleri Bakan- Bazı durumlarda –örneğin Rusya Federas- lığı da büyükşehir alanlarının genişletilmesini yonu- bu kanunların genellikle ulaştırmaya teklif eden kurumlardan birisi olarak bu alanda özgü olmayıp genel olması bazen sektör etkili bir katılıma sahiptir ancak kapsamlı bir için uygun süreçlerin gelişimini engellemiş- strateji oluşturamamaktadır. tir. Türkiye’nin kentsel gelişim ile ilgili ulusal stra- • Mali rejimler de ulusal düzeyde belirlen- tejisi sonuçta zayıf bir şekilde ifade edilmiştir mektedir. Yerel yönetimlere anayasal ola- ve uygulaması daha da zorludur. KENTGES rak veya kanunlarla önemli sorumlulukla- stratejisinin ulaştırma bölümünün içeriği genel rın verildiği durumlarda, bu sorumluluklar bir yönelim sunmaktadır ancak şehir düzeyin- ancak sorumlu yerel yönetimlerin uygun de ulaşım planlarına ve uygulamaya yol göste- bir finansal temele sahip ise uygun bir şe- rebilmek için özünde eksiklikler bulunmakta- kilde yerine getirilebilmektedir. Bu ya yerel dır. Ayrıca, planda geliştirilenler ile Kalkınma ve vergilendirme yetkileri ya da vergi sistemi- Ulaştırma bakanlıkları yoluyla kentsel ulaşım nin yüksek düzede merkezi olması halinde projelerine ödenek tahsisi süreçleri ve ilkeleri yönetim kademeleri arası kaynak transfer- arasında herhangi bir ilişkinin bulunmadığı gö- leri için öngörülebilir düzenlemelerin oluş- rülmektedir. Ayrıca, İller Bankası ve bir Kalkın- turulmasını gerektirmektedir. 1990 sonrası ma Fonu aracılığıyla büyükşehir belediyelerine Doğu Avrupa’daki birçok toplu taşıma işlet- ulusal düzeyde finansman aktarılmaktadır, an- mesinin iflasının temel sebebi yeterli finan- cak bunun için açık bir ulusal politikaya atıfta sal ödenek sağlanmaksızın sorumlulukların bulunulmamaktadır. yerel düzeylere verilmesi olmuştur. 52 Bazı ülkelerde trafik yönetimi temel olarak bir emniyet konusu olarak görülmektedir ve sorumluluk ulusal polistedir. Bu sorumluluk dağılımın kentsel ulaşım politikasının kapsamlı bir şekilde bütünlüğünü sınırlama eğilimi göstermektedir ve birçok gelişmekte olan ülkede trafik yönetim fonksiyonunu açık bir şeklide zayıflatmıştır. 88 Bölüm 4: Türkiye’nin Şehirlerinde Kentsel Ulaşım Neden Önemli? Reformlar ve Yatırımlar için biyle, kentsel ulaşım ile ilgili araştırmalar ve teknik yardımlar ulusal ölçekte yöneti- Teşviklerin Sunulması lebilir. Fransa’nın ulusal düzeyde finanse Ulusal hükümetlerin rolü genellikle gözetim edilen kentsel araştırma enstitüleri (CER- yapmak ve yerel yönetimler ile girişimlerin TU ve INRETS/IFFSTAR) ile Kore Ulaştırma etkili bir şekilde faaliyet gösterebileceği genel Enstitüsü (KOTI) etkili bir şekilde faaliyet koşulları belirlemektir. Bu roller bazen iyi ye- gösteremeye devam ederken, başka bazı rine getirilmese de evrensel olarak kabul edil- ülkelerdeki kurumlar (Rusya’daki NIAAT mektedir. Daha tartışmalı olan husus ise yerel ve İngiltere’deki TRL) ulusal hükümetlerin düzeyde takip edilen politikaları kalıba sokmak sektöre yapılacak müdahalelerden kendi- için bunun da ötesine geçen ulusal önlemlerdir. lerini uzaklaştırmaları sebebiyle etkililik- Bunlar arasında aşağıdakiler bulunmaktadır: lerini kaybetmişlerdir. Brezilya’da federal • Ölçek ekonomileri ve en iyi teknolojik ve hükümet tarafından belediyelere takvime ticari uygulamalar ile ilgili bilgilerin toplan- bağlanmış bir yardım programı sunulmuş- ması ve yaygınlaştırılması olanakları sebe- tur (bakınız Metin Kutusu 12). Metin Kutusu 12: Brezilya’da Federal Kentsel Ulaşım Kurumu Kentsel ulaşım ile ilgilenen federal hükümet kurumu, Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) 1975 yılında 6261 sayılı kanunla kurulmuştur. EBTU’nun temel amacı Ulusal Kentsel Ulaşım Politikasının temel hedeflerini desteklemek ve politikanın uygulanmasında koordinatör olarak görev yapmaktır. Kurum spesifik olarak aşağıdaki amaçlara sahipti: • Büyükşehir ve belediye düzeylerinde ulaştırma ana planlarının hazırlanmasına, analiz edilmesine ve uygulanmasına yönelik ulusal stratejiyi desteklemek ve koordine etmek. • Federal Hükümetin kentsel ulaşım ile ilgili şirketlerdeki hissedarlık çıkarlarını yönetmek. • Kentsel Ulaşımı Geliştirme Fonunu (EBTU’nun kuruluş kanunda öngörülen) yönetmek. • Önerilen kentsel ulaşım projelerinin öncelik durumu ile teknik ve ekonomik fizibilitesi hakkında görüş bildirmek. • Ulusal bir kentsel ulaşım planlama sürecinin uygulanmasına yardımcı olmak. Büyükşehir ve yerel ulaşım politikaları ile büyükşehir bölgelerine yönelik entegre kalkınma planlaması ve Ulusal Ulaşım ve Kentsel Gelişim Politikaları arasında uyumu sağlamak. • Kentsel ulaşım teknolojilerinin geliştirilmesini teşvik etmek ve uygulamak. EBTU daha sonra belediyelerin kapasitelerinin geliştiği ve aktif federal liderliğe artık ihtiyaç duyulmadığı düşünülerek 1991 yılında kapatılmıştır. 89 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi • Yerel borçlanma kapasitesinin veya mali Türkiye’deki şehirler çok çeşitli politikalara kapasitenin zayıf olduğu durumlarda ser- ve politika araçlarına sahiptir. Hem yol trafik maye yatırımları için formüle dayalı karşı altyapısı hem de faaliyet gösteren taşıma filo- taraf finansman programları yaygındır. ları yaş ve teknolojik model bakımından çok Bu düzenlemelerin tehlikesi, farklı politika büyük farklılıklar göstermektedir. Toplu taşma müdahalelerinin nispi maliyetlerini değişti- teknolojisinde de benzer şekilde geniş bir çe- rerek yerel yönetim tarafından yapılan ter- şitlilik görülmektedir; bazıları oldukça modern cihleri olumsuz yönde etkilemeleridir. bazıları oldukça eski teknolojilerdir, bazıları çok • Bazı ülkelerde merkezi hükümetin özel pahalı, bazıları ise çok ucuzdur. Toplu taşıma finansal yardım programlarından yarar- sistemlerinin genişletilmesine yönelik bazı şe- lanılmıştır. Bu ülkelerin bazılarında bu hir planlarının modaya ve merkezi hükümetten programlar teknik yenilikler üzerinde odak- sermaye hibelerinin geleceği umuduna dayalı lanmıştır; örneğin İngiltere’de seksenlerde olduğu görülmektedir. Tüm bunlar, Türkiye’nin önden girişli ve arkadan motorlu otobüsle- ulusal hükümetinin alternatiflerin ekonomisi rin alımına yönelik sübvansiyonlar ve ABD ve teknolojisi ile ilgili bilgileri toplama ve da- Ulaştırma Bakanlığı bünyesindeki UMTA ğıtma yönündeki uyumlu bir çabasından edi- tarafından onaylı toplu taşıma yatırımları nilebilecek çok şey olduğunu göstermektedir. için destek sağlanan devam etmekte olan Bu amaçla, UDHB ulaşım modları arasında bir program. Rusya ve Özbekistan gibi başka denge kuracak, Türkiye’nin gelecek yıllardaki ülkelerde ise araç filolarının kabul edile- ulaştırma politikalarına yol gösterecek ve aynı mez ölçüde kötüleşmesi ile birlikte araç ye- zamanda uluslararası iyi uygulama standart- nileme yatırımlarına yönelik “acil durum” larına cevap veren bir ulaştırma altyapısı ya- finansman desteği olarak kullanılmışlardır. ratacak yeni bir Ulaştırma Ana Planının (UAP) Bu uygulama maalesef belediyeyi düzgün hazırlanmasına yönelik çalışma başlatmıştır. araç yenileme programları oluşturmak UAP 2016-2035 dönemini kapsayacak ve en yerine bu gibi zaman zaman sağlanan yar- önemli çıktılarından birisi, şehir düzeyinde bu dımlara bel bağlama gibi istenmeyen bir ana planların hazırlanmasına yönelik kılavuzla- etkiye yol açmıştır, dolayısıyla ihtiyatlı bir rın geliştirilmesinde kullanılacak olan “Kentsel şekilde uygulanması gerekmektedir. Ulaşım Ana Planlarının Hazırlanmasına İlişkin Kılavuz” olacaktır. 90 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı bölüm 5: TÜRKİYE’DEKİ ŞEHİRLERİN FİNANSMANI Şehirlerin finansmanı hızlı şehirleşme dönem- lirlerinin ve giderlerinin GSYH içindeki payla- lerinde daha fazla önem kazanmaktadır. Vergi- rının karşılaştırılması yoluyla makro tablonun lendirme ve gelir paylaşımı stratejileri ile ilgili incelenmesi ile başlamaktadır. Daha sonra spe- geleneksel yaklaşımlar marjinal vergilendirme sifik politika sorularına ve daha ayrıntılı incele- uygulamalarını savunur; yani belirli bir yer- melerden ve uluslararası deneyimlerden yarar- de ihtiyaç duyulan hizmetlerin sunumu için lanabilecek uygulamalara geçilmektedir. gereken gelirleri elde etmek amacıyla vergi- Yerel harcamalar karma bir tablo sunmakta- lendirmenin üst marjda yapılması. Ancak hızlı şehirleşme, genellikle planlama ve yatırım ka- dır: GSYH içindeki payları bakımından nispe- rarlarının şehre yeni gelecek insanlar öngörü- ten düşük görünmektedirler, ancak harcama lerek alınmaları gerektiğinden dolayı zorlu bir tahsisleri düşünüldüğünde tamamen çizgi ikilem sunar. Çoğu durumda, bu büyüyen bir dışı değildirler. Yerel yönetim sektörünün bü- vergi tabanı payının henüz gerçekleşmediği yüklüğü şu anda Türkiye’nin GSYH’nın yaklaşık anlamına da gelir. Bir belediyenin uzun vadeli yüzde 5’i kadardır. Diğer AB ülkeleri ile karşı- finansmana erişerek ve diğer borç ve arazi ser- laştırıldığında, Türkiye’nin yerel harcamaları mayesi araçlarını kullanarak ihtiyaç duyduğu en düşük düzeylerden birisini oluşturmaktadır. finansmanı kendi başına temin etme yeteneği Artan şehirleşme baskıları ve AB’deki benzer genellikle bu boşluğu kapatmasına yardımcı ülkeler ile karşılaştırıldığında Türkiye’nin şe- olurken aynı zamanda altyapı finansmanında hirlerinin büyüklüğü göz önüne alındığında bu nesiller arası eşitlik ilkesini de gündeme getirir. bir ölçüde şaşırtıcı görünebilir. Bunun altında Bu bölümde Türkiye’nin şehir finansmanı sis- yatan iki sebep şunlardır: a) yerel olarak top- teminin çeşitli unsurları incelenmekte, benzer lanan vergilerin düzeyinin düşük olması; ve b) ülkeler ile karşılaştırmalar sunulmakta ve daha yerel hizmet sorumluluklarının kapsamının dar fazla incelenmesi gerekebilecek ve uluslararası olması. Avrupa’daki birçok belediyenin aksine, deneyimlerden dersler çıkarılabilecek politika Türkiye’deki belediyeler çoğunlukla ulusal dü- alanları belirlenmektedir. Bölüm, belediye ge- zeyde sunulan eğitim, sağlık ve sosyal yardım Şekil 47: Yerel harcamaların GSYH yüzdesi olarak payı, 2010 36 MLT CYP GRE LUX TUR POR IRL BUL SKR ROM EST HUN SLO LIT FRA LAT CZE GBR POL ITA EU27 EU15 NET AUT GER BEL FIN ESP SWE DEN Kaynak: OECD ve Türkiye Verileri; ve Peteri ve Sevinç (2011) 91 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi gibi kapsamlı sosyal hizmetlerden sorumlu de- kımından önemli farklılıklar göstermektedir: ğildirler. Sokak aydınlatması bile özelleştirme büyükşehir belediyeleri, büyükşehir olmayan öncesinde uzun yıllar boyunca elektrik dağıtım belediyeler, ilçe ve belde belediyeleri, il özel şirketleri tarafından karşılanmış, bu maliyetin idareleri ve belediye bağlı kuruluşları. sadece yüzde 10’u belediyeye yansıtılmıştır. Uluslararası eğilimler bu sosyal hizmetlerin Belediyelerin hem gelirleri hem giderleri istik- yerel düzeyde sunulmasının Türkiye’de yerel rarlı bir şekilde artmaktadır, ancak sadece enf- harcama payını GSYH’nın yüzde 10’u düzeyinin lasyon ile aynı hızda. Toplam gelirlerin yaklaşık üzerine çıkaracağını göstermektedir- ki bu bile yüzde 30’una denk gelen istikrarlı ve sağlam bir AB ortalamasının çok altındadır (bakınız Şekil cari denge53 mevcuttur. Bu cari giderlerin sağ- 47). Türkiye’deki yerel yönetim sektörü kısa lıklı bir şekilde kontrol edildiğini göstermekte vadede belirli bir büyüme potansiyeline sahip ve yatırımların finansmanı ve borç alabilmek olmakla birlikte, uzun vadede yerel yönetim için iyi bir tampon gibi görünmektedir. 2013 kapasitesinin artmasıyla merkezi yönetimden yılına kadar bu iki kurumsal segmentte yoğun- yerel yönetimlere hizmet sorumluluklarının laşan [il özel idareleri (6,6 milyar TL) ve ilçe ve daha fazla kaydırılması ve potansiyel olarak belde belediyeleri (2,1 milyar TL)] nakit rezerv- mali transferlerin de buna bağlı olarak arttırıl- lerinin kademeli bir şekilde birikmesine katkıda ması gerekecektir. bulunmuştur (yaklaşık 11 milyar TL). Bununla Yerel Yönetim sektörünün toplam bütçesi, beş birlikte, geçtiğimiz 5 yıllık dönemde cari den- yıllık bir dönemde artan cari gelir fazlası ile geler oldukça farklı bir şekilde hareket etmiştir; istikrarlı bir eğilim sergilemektedir. Sermaye büyükşehir belediyeleri istikrarlı ve sağlam bir harcamaları ortalama olarak toplam bütçenin cari dengeye sahip iken, büyükşehir olmayan il yüzde 38,0’ı düzeyindedir ve işletme fazlası, belediyeleri ile ilçe belediyeleri çok küçük cari sermaye gelirleri ve borç ile finanse edilmek- fazla vermiştir. yerel kuruluşların belirli vergi- tedir (2013 yılında bütçe toplamının sırasıyla lere ilişkin vadesi geçmiş yükümlülüklerini, Ha- yüzde 29,7’si, yüzde 6,4’ü ve yüzde 3,7’si). Bu zine’ye olan kredi borçlarını ve sosyal güvenlik ortalamalar farklı yerel yönetim öbekleri ve prim borçlarını kapatmaları halinde bu nakit kademeleri arasında gelir, gider ve borçlar ba- dengeleri ve cari dengeler düşecektir. Şekil 48: Yerel Yönetim Sektörü Gelirleri ve Giderleri, 2007-13, (milyar TL)   2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Cari gelirler 33.286 36.991 40.079 50.875 59.884 66.177 77.759 Cari giderler 22.767 27.707 30.509 34.367 39.008 44.203 51.768 Cari denge 10.519 9.284 9.570 16.508 20.877 21.974 25.992 Cari olmayan gelirler 2.188 1.851 2.397 2.707 3.532 3.086 5.617 Sermaye giderleri 16.617 18.235 17.718 17.859 22.004 25.096 35.822 Sermaye dengesi (14.429) (16.384) (15.321) (15.152) (18.472) (22.010) (30.205) Net borç finansmanı 8.953 4.247 (6.887) 10.146 (0.901) 2.249 0.981 Toplan denge 5.044 (2.852) (12.637) 11.502 1.503 2.214 (3.233) Toplam Bütçe 39.384 45.942 48.227 52.226 61.011 69.299 87.590 Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/ 53 Türkiye’deki belediyeler ayrı cari bütçe ve sermaye bütçesi hazırlamamaktadır; ancak bunlar bütçe kalemlerinden hazırlanabilir ve bütçe du- rumu ile ilgili faydalı bir görünüm sunabilir. Dolayısıyla, bu bölümde mümkün olduğunca cari ve sermaye gelir ve gider kalemleri birbirlerinden ayrıştırılmıştır. 92 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Şekil 49: YY Cari Bütçesi, 2007-13 Cari gelirler Cari giderler Cari denge Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/ Yerel yönetim sektörü paylaşılan vergi gelir- havuzdan gelen ulusal vergi gelirlerinin artan leri ile hükümet yardım ve bağışları hibele- payı sebebiyle, transfer gelirlerinin payı da art- ri dahil olmak üzere transferlere bağımlıdır. maktadır. 2013 yılında merkezi hükümet mali transferleri Gelir tablosunda yatay dengesizlikler ön pla- ve hibeleri sırasıyla yüzde 38,3 ve yüzde 16,7 na çıkmaktadır. Toplam ve karşılaştırılabilir oranlarında gerçekleşmiştir. Hükümet yardım toplam gelir rakamlarının arkasında, bölgeler ve bağışlarının büyük bir kısmı belediyelere de- ve yerel yönetim büyüklükleri arasında bele- ğil il özel idarelerine gitmiştir. İşletme ve gay- diye gelirleri bakımından yatay dengesizlikler rımenkul gelirleri yerel yönetim sektörünün yatmaktadır. Beklenebileceği gibi, yerel gelir- öz kaynak gelirlerinde en büyük paya sahiptir ler büyük ölçüde büyük büyükşehir belediye- (2013 yılında toplamın yüzde 21,5’i); öte yan- lerinde ve vergi tabanının sağlam olduğu batı dan, vergi ve ücret gelirleri çok düşüktür; top- bölgelerinde yoğunlaşmaktadır. Dört NUTS-1 lam gelirler içerisinde yaklaşık yüzde 9,9’luk bölgesi belediye gelirlerinin üçte ikisinden faz- bir paya sahiptirler –bu uluslararası karşılaş- lasını toplarken, diğer 8 bölge üçte birden azını tırmalara göre çok düşüktür. Bununla birlikte, paylaşmaktadır. En büyük ve en küçük NUTS1 bazı hizmet ücretleri işletme geliri olarak sa- bölgesi arasında belediye geliri bakımından 27 yılmaktadır. Büyüyen ekonomi ve bölünebilir kat fark bulunmaktadır. Nüfus, yerel ekonomik Şekil 50: Bütçe gelirlerinin yüzdesi olarak Şekil 51: Sektörün başlıca gelirleri, cari denge, 2006-2013 2006-2013 Vergi ve ücretler İşletme ve emlak Belediyeler Büyükşehir Belediyeleri Bağış ve yardımlar Paylaşılan vergiler Sermaye öz gelirleri BB Dışı Belediyeler İlçe - Belde Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/ 93 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi durum ve özellikle de büyük şirketlerin mevcu- rine göre daha az farklılık göstermektedir. En diyeti gibi faktörler belediye gelirlerini güçlü zengin ildeki belediyeler (kişi başına 1.758 TL) bir şekilde etkilemektedir. Belediye gelirlerin- en yoksul ildeki belediyelere (601 TL) göre 2.9 deki ve giderlerindeki eşitsizlikler çok büyüktür kat daha yüksek kişi başına düşen gelire sahip- ve yavaş yavaş artmaktadır. 2013 itibariyle en tir. Aslında eşitleme amaçlı transferlerin bir rol zengin ve en yoksul iller arasında belediye ge- oynaması gerekir. Ancak Türkiye’nin bazı zen- lirleri bakından üç kattan fazla fark bulunmak- gin bölgeleri sadece mutlak bazda değil aynı tadır (bakınız Şekil 52 ve 53). zamanda kişi başına düşen gelir bazında da Kişi başına düşen transfer gelirleri daha az daha yüksek miktarda transfer almaktadır. Bu çarpıktır. Yerlere göre nüfus büyüklüklerinin büyük ölçüde gelir paylaşımı sisteminin bir so- farklı olması ve bazı eşitleme etkileri sebebiyle nucudur; vergi gelirlerinin yüzde 5’i toplandık- kişi başına düşen gelirler toplam gelir hacimle- ları büyükşehir belediyelerine geri gitmektedir Şekil 52: NUTS-1 bölgelerinin toplam belediye gelirleri içindeki yüzdelik payları Source: Peteri ve Sevinç, 2011 Şekil 53: İllere göre kişi başına düşen belediye harcamaları, 2013 (TL) Ortalama 1145 Kaynak: Maliye Bakanlığı verilerine dayalı olarak Dünya Bankası personeli hesaplamaları (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/ ve http://www. turkstat.gov.tr/PreTabloArama.do) 94 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı ve bu şehirlerin birçoğu yüksek kurumlar ver- Belediye harcamalarının bileşimi, Türkiye’de gisi ve gelir vergisi gelirleri yaratan büyük şir- yerel yönetimlerin kapsamının dar olduğunu ketlere ev sahipliği yapmaktadır. Kaynağa göre açık bir şekilde göstermektedir. Genel kamu gelir paylaşımı korunmalıdır ancak yukarıda idaresi harcamaları yerel harcamalar içinde en değinilen eşitsizlikler gelir eşitleme sisteminin büyük paya sahiptir (2013 yılında yüzde 30); geliştirilmesi gerektiğini göstermektedir. ikinci sırada konut ve toplum hizmetleri gel- mektedir. Belediyeler diğer temel belediye hiz- BELEDİYE SORUMLULUKLARI VE metleri için çok küçük miktarlarda kaynak har- HARCAMALARI camaktadır. Bununla birlikte, piyasa hizmetleri ile diğer ekonomik faaliyetleri içeren “ekono- Diğer Avrupa şehirleri ile karşılaştırıldığında, mik işler” ile ilgili harcamalar üçüncü en büyük Türkiye’deki yerel yönetimler daha az sayıda paya sahiptir (yüzde 22). Belediyeler, doğrudan sorumluluğa sahiptir. Türkiye’de belediyelerin temel hizmetler ile ilgili olmayan, daha ziyade temel sorumlulukları şunlardır: a) şehir içi yol- çoğu durumda gelir yaratmayı amaçlayan veya ların yapımı ve bakımı dahil olmak üzere ula- tarihsel sebeplerden dolayı korunan ticari işlet- şım; ve büyük ölçüde özel olan toplu taşıma, melere sahiptir. Bu uygulamalar küresel olarak b) su ve atık su hizmetleri, c) katı atık yönetimi, belediyeler arasında yaygındır, ancak bu tip ve d) konut hizmetleri. Belediyeler ayrıca arazi ekonomik faaliyetler sağlıklı bir vergi ve ücret kullanım planlaması, imar ve çevre yönetimi sisteminin oluşturulmasına zarar vermemeli gibi sorumluluklara da sahiptir. Bu sorumluluk- veya özel sektör hizmet sağlayıcılarını gereksiz lar arasında, çevre ile konut ve sosyal hizmetler bir şekilde kaçırmamalıdır. alanlarında yerel yönetimlerin büyük bir ağırlı- ğı vardır: 2013 itibariyle bu iki hizmet alanında- Yerel hizmetler belediyeler ya da belediye iş- ki toplam harcamaların yüzde 95’i yerel yöne- letmeleri veya bunların bağlı kuruluşları tara- timler tarafından gerçekleştirilmiştir. fından sağlanmaktadır. Dışarıdan hizmet alımı da önemli boyutlardadır; 2013 itibariyle hiz- Harcama ödenekleri resmi olarak sınırlıdır ve met alımları yerel harcamaların yaklaşık yüzde belediye kademeleri arasında farklılık göster- 20’sini oluşturmaktadır. İl özel idareleri ile be- mektedir. Kanun belediyelerin 22 çeşitli yerel lediyeler arasında ve büyükşehir belediyeleri hizmet ve harcama fonksiyonu geliştirmelerine ile ilçe/belde belediyeleri arasında iş geliştir- ve işletmelerine izin vermektedir. Uygulamada, me, idare, yol yapımı ve afet yönetimi gibi özel büyük ölçüde genel idari ve temel fonksiyonlar, hizmeteler bakımından çakışan sorumluluklar ekonomik ve kentsel hizmetler, konut, çevre mevcuttur. koruma ve rekreasyon üzerinde odaklanmak- tadırlar. Bazı kentsel hizmetler büyük büyük- BELEDİYE GELİRLERİ – KAPSAMI VE şehir belediyelerinde bütçe dışıdır ve belediye BİLEŞİMİ bağlı kuruluşları tarafından sunulmaktadır – su ve kanalizasyon, hafif raylı ve metro hatları ve Belediye Gelirleri ulaşım şirketleri gibi. Belediyeler sağlık, eğitim Belediye gelirleri geçtiğimiz on yıllık dönemde ve sosyal koruma gibi temel sosyal hizmetlerin istikrarlı bir şekilde artmış, 2009 ile 2013 yılla- sunulmasında yok denecek kadar az rol oyna- rı arasında ise önemli bir sıçrama yaşamıştır. Bu maktadır. Büyükşehir belediyeleri ile bunların büyük ölçüde dinamik ekonomik büyümeye ve sınırları içerisinde yer alan ilçeler, beldeler54 ve yerel yönetimler ile paylaşılan ulusal vergiler- köyler arasındaki harcama ve hizmet sorumlu- deki artışa bağlanmaktadır. Konsolide gelir büt- luğu dağılımı hem yasal olarak hem de uygu- çesi Türkiye’deki belediyelerin uluslararası kar- lamada belirsizlikler içermektedir. Uygulamada şılaştırmalara göre önemli miktarda öz kaynak rollerin ve fonksiyonların bazen farlı boyutlar- yarattığını (toplam gelirin üçte birinden fazla- da olsa da çakıştığı görülmektedir. sı), ancak toplam gelirlerinin yarıdan fazlasının 54 Maliye Bakanlığı veri tabanında, Büyükşehir Belediyelerinin sınırları içerisindeki yerel kurumlar “İlçe ve Belde Belediyeleri” olarak sayılmaktadır. “Büyükşehir İlçeleri” ve “İlçe Belediyeleri” olarak da bilinmekle birlikte bu raporda tutarlılık bakımından “İlçe ve Belde Belediyeleri” terminolojisi kullanılmıştır. 95 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 54: Belediye Giderlerinin Dağlımı, 2013 Eğlence, Kültür ve Din, Sosyal Koruma, 2% Sermaye Kredi verme, 3% 7% Eğitim, 0% Transferleri, 1% Personel Ücretleri, Sağlık, 1% Genel Kamu 15% Konut ve Sosyal Hizmetleri, Sermaye Giderleri, Sosyal Güvenlik Tesisler, 24% 30% 34% kuruluşlarına ödenen devlet primleri, 3% Savunma, 0% Kamu Düzeni ve Emniyeti, Cari Transferler, 4% Mal ve Hizmet Çevre Koruma, 10% 4% alımları, 38% Faiz, 2% Ekonomik İşler, 22% Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/ merkezi hükümet transferlerinden ve yardım- dir, ancak hem cari hem de sermaye gelirler larından oluştuğunu ve değişen derecelerde bakımından yardım ve bağışlar açık ara ile en borçlandıklarını göstermektedir –2009 yılında büyük kalemi oluşturmaktadır. toplam finansmanın sırasıyla yüzde 43,6, yüzde Büyükşehir olmayan belediyelerin ve ilçe be- 44,5 ve yüzde 11,9’u. Hem transferlerde hem lediyelerinin cari dengelerinin çok düşük ol- de öz kaynak gelirlerinde yaşanan sağlam ar- ması bir endişe kaynağı oluşturmaktadır. Bu tış ve borçların vadesi yapısındaki değişiklikler durum temel olarak doğrudan veya borç geri sebebiyle 2011 yılından sonra bu durum değiş- ödeme yoluyla gelişimin finansmanı için çok az miştir; bu değişiklikler yerel yönetimlerin top- mali alan sunmaktadır. Düşük cari denge dü- lam borçlarında net bir azalmaya yol açmıştır şük mali kapasiteye işaret eder ve Türkiye’nin (Şekil 49 ve 56). ikincil şehirlerinin sermaye yatırımı kapasite- İl özel idarelerinin en büyük gelir kaynağını sini kısıtlayabilir. Bu eksiklikler üç yolla gideri- yardım ve bağışlar oluşturmaktadır. Daha az lebilir: a) yerel gelir tabanlarının genişletilmesi düzenlemeye tabi tutuldukları ve bölünebi- ve teşvikler yoluyla bu belediyelerde tahsilatın lir gelir havuzunun dışında sayıldıkları için, bu iyileştirilmesi; b) bu kuruluşlara spesifik he- bütçe kaynaklarının belediyelere sağlanan mali defli geliştirme hibelerinin sağlanması; c) yö- transferler kadar sistematik tahsisat kuralları netim kademeleri arası transfer formülünde takip etmediği görünmektedir. İl özel idareleri küçük değişiklikler yapılması (örneğin ödenek gelir paylaşımı formülüne dayalı olarak belirli paylarının değiştirilmesi veya eşitlemenin iyi- miktarda paylaşılan vergi geliri elde etmekte- leştirilmesi veya bir gelir teşviki katsayısının Şekil 55: YY Sektörü Gelirleri 2009, 2011, 2013 (milyar TL ve %) 2009 2011 2013 Özkaynak 21.029 43.6% 29.015 47.6% 37.471 42.8% Transferler 21.447 44.5% 34.401 56.4% 45.905 52.4% Borç Finansmanı 5.751 11.9% (2.404) -3.9% 4.213 4.8% Toplam 48.227 100.0% 61.011 100.0% 87.590 100.0% Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/) Ek-3’teki tablo 96 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Şekil 56: Kurumlar bazında yerel gelirlerin dağılımı, 2006-2013 (milyar TL) a) Belediyeler b) İÖİ Özkaynak Gel. Paylaşılan Gelirler 1. Özkaynak Gelirleri 2. Paylaşılan Gelirler Bağışlar Diğer Gelirler 3. Bağış ve Yardımlar 4. Diğer Gelirler Kaynak: Maliye Bakanlığı verilerine dayalı olarak yazarların hesaplamaları (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/) getirilmesi). Bununla birlikte, bu değişiklikleri aracılığıyla tahsil edilen önemli miktarda ücret tasarlamadan ve uygulamaya koymadan önce gelirlerini de içermektedir. Türkiye’deki beledi- muhasebe, defter tutma ve bütçeleme uygu- yelerin işletmeler hariç tutulduğundaki vergi lamalarının derinlemesine bir analizinin yapıl- ve ücret gelirlerinin yerel vergi gelirleri içinde ması tavsiye edilmektedir. Avrupa’daki benzer şehirler ile karşılaştırıldı- ğında en küçük paylardan birine sahip olması Öz Kaynak Gelirleri da bunu göstermektedir. Öz kaynak gelirleri altı ana kategori altında Öz kaynak gelirlerinin düzeyi ve bileşimi, ben- gruplandırılabilir: vergiler ve ücretler; mal ve zer kalkınma seviyesindeki ülkeler ile ben- hizmet satışları; işletme gelirleri; kiralar ve zerdir. Eğer “gayrımenkul ve işletme gelirleri” gayrımenkul gelirleri; faiz ve cezalar; ve ser- grubu mal ve hizmet satışları, işletme gelirleri maye gelirleri. Çoğunlukla küçük idari ücretleri ve kira gelirleri olarak ayrıştırılırsa, vergiler ve içeren vergi ve ücret gelirleri yüzde 24 ile en ücretler en büyük gelir kaynağı olarak görün- büyük paya sahiptir. İşletme ve gayrımenkul mektedir (2013 yılında yüzde 22). Belediye gelirleri birlikte öz kaynak gelirlerinin büyük bir işletmeleri ve diğer kuruluşlar yaygın olarak bölümünü oluşturmaktadır: mal ve hizmet sa- hizmet sağlamaktadır ve özellikle büyükşehir tışı ve ruhsat gelirleri yüzde 23 ve belediye iş- belediyelerinde ücret tahsilatı yapmaktadırlar. letme gelirleri ve karları yüzde 20. Bununla bir- Bunlardan bazıları bütçe içi ve bazıları bütçe likte, işletme gelirleri belediye bağlı kuruluşları dışı gelirler olarak sayılmaktadır, dolayısıyla be- Şekil 57: Bütçe gelirlerinin yüzdesi olarak cari denge, 2006-2011 Belediyeler Büyükşehir Belediyeleri BB Dışı Belediyeler İlçe - Belde Belediyeleri Kaynak: Maliye Bakanlığı verilerine dayalı olarak yazarların hesaplamaları (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/) 97 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi lediye bütçesine gelir veya kar payı sağlamak- lak vergilerini topladıkları mevcut belediye ver- tadırlar. Büyük ölçüde arazi ve bina satış gelir- gi tahsisinden kaynaklanmaktadır. Aşağıdaki lerinden oluşan sermaye gelirleri (2013 yılında grafikler özkaynak gelirleri içerisinde özellikle yüzde 15), arazi ile ilgili gelirlerden yetersiz dü- emlak vergileri olmak üzere vergi ve ücretlerin zeyde yararlanılması sebebiyle uluslararası kar- payının düştüğünü göstermektedir ve kapasite şılaştırmalara göre nispeten düşüktür (bu konu ve motivasyon eksikliği ile ilgili soruları akla ge- ilerleyen bölümlerde tartışmaktadır). tirmektedir. Son yıllarda öz kaynak gelirlerinin toplam be- Teşvik ve koordinasyondaki boşluklar: Bu lediye gelirleri içindeki payında bir düşüş veya konu Türkiye’nin yerel gelir tahsis sisteminde durgunluk yaşanmaktadır. Özellikle büyükşe- önemli sorunlar doğurmaktadır. Bunlar arasın- hir dışı il ve İlçe-Belde belediyelerinde olmak da aşağıdakiler yer almaktadır: üzere öz kaynak gelirlerinin seviyesi uluslara- • En büyük yerel kuruluşlar olarak büyük- rası karşılaştırmalara göre yüksektir. Bununla şehir belediyeleri yüksek öz kaynak vergi birlikte, son beş yılda iyileşen genel belediye gelirlerine (örneğin emlak vergisi) sahip gelirleri bağlamında, özellikle büyükşehir dışı değildir, dolayısıyla tipik olarak en önemli il belediyelerinde olmak üzere öz kaynak ge- yerel gelir kaynağı olan bir kalem üzerinde lirlerinin payı aynı şekilde bu artışa ayak uydu- efektif olarak hiçbir yetkiye sahip değildir- ramamıştır ve toplam gelirler içindeki payları ler. Sonuç olarak, aslında ana gelir kayna- azalmaya başlamıştır. Bu olumsuz bir trenddir ğı değil tamamlayıcı gelir kaynağı olması ve gelir yönetiminde eksikliklere ve/veya öz gereken işletme gelirlerine, ekonomik fa- kaynak geliri üretme motivasyonunun düşük aliyetlere, arazi ve bina kiralama ve satış gelirlerine güvenmek zorunda kal- Şekil 58: Yerel Yönetim Sektörünün Öz Kaynak maktadırlar. Gelirleri, 2013 • Bu sistemik sorun yerel ge- Sermaye Vergi ve lir mobilizasyonu için sağlanma- Gelirleri, 15% Ücretler, 22% sı gereken teşviklerde bir boşluk Faizler, olabileceğini göstermektedir; yani Cezalar, Diğer, 16% büyükşehir sınırları içindeki ilçe ve Mal ve belde belediyelerine emlak vergi- Kiralar, 5% Hizmet lerini tahsil etme yetkisi verilmiş- Satışları, 21% tir ancak hizmet sorumluluklarının İşletme kapsamının dar olması sebebiyle Gelirleri ve bu gelirleri arttırmaları için gerekli Karları, 21% teşvik unsurlarına sahip değildir- Kaynak: Maliye Bakanlığı verilerine dayalı olarak yazarların hesaplamaları ler. Tek hizmet sorumlulukları aktı (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/) atıkların toplanması ve bazı ara olmasına işaret etmektedir. Bunun sebebi aynı yolların yüzey kaplamalarının yapılmasıdır. dönemde merkezi transferlerin hacmindeki ar- Ancak yine de zorunlu olmasalar da başka tış olabilir; eğer bu süzgün bir şekilde yönetile- hizmetlere ilişkin sorumlulukları da yerine mezse yerel gelirlerin harekete geçirilmesinde getirebilirler. caydırıcı bir etkiye yol açabilir. • Büyükşehir belediyelerinin ana işlevi olan Emlak vergilerinin tahsilatı yetkisi temel ola- büyükşehir planlama ve imar faaliyetleri rak ilçe ve belde belediyelerine verilmiştir ve emlak vergisi tabanını genişletmede kilit böylelikle bu belediyelerin gelirlerinin yaklaşık bir rol oynayabilir. Büyükşehir belediyesi yüzde 50’sini oluşturmaktadır. Aşağıdaki grafik- sınırları içerisindeki planlama sürecini bü- ler ilçe ve belde belediyelerinin emlak vergile- yükşehir belediyeleri yönetmelerine rağ- rine ve ücretlere ne kadar bağımlı olduklarını men, havadan gelen bir gelir olarak emlak göstermektedir. Bu, söz konusu belediyelerin vergilerini tahsil etme yetkisi daha alt ka- büyükşehir belediyelerinin görev alanında em- deme belediyelerde olduğundan dolayı, 98 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Şekil 59: Öz kaynak gelirlerinin bütçe gelirleri toplamı içindeki yüzdelik payı, 2006-2013 Büyükşehir Büyükşehir dışı İlçe - Belde İÖİ Belediyeleri Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı Yerel Yönetim Bütçe Verileri nazım plan, arazi kullanım planları ve em- ğerinin yüzde 1’idir –Türkiye’deki taban oranın lak vergisi gelirleri arasında bir bağlantısız- on katı. Türkiye’de emlak vergisi taban oranları lık bulunmaktadır. gelişmekte olan ülkelerin ortalamasının (yüzde 0,3) bile alt ucundadır; sadece boş arsalar için Türkiye’nin emlak vergisi gelirleri OECD ve uygulanan iki katı oran diğer gelişmekte olan bazı benzer AB ülkelerine göre daha düşüktür. ülkelerdeki vergi oranlarından yüksektir. Do- Tekrarlayan (yıllık) emlak vergisi gelirleri 2012 layısıyla, emlak vergisi oranlarının daha fazla itibariyle GSYH’nın yüzde 0,2’si kadardır ve bu arttırılması Türkiye’deki yerel yönetimler için oran OECD ortalamasının (yüzde 1,1) beşte birinden daha düşüktür. Bunun sebeplerin- umut vaat eden seçenekler arasındadır. den birisi, Türkiye’deki emlak vergisi oranlarını Vergiler, Ücretler, Harçlar arazi veya konut amaçlı kullanılan binalar için değerin yüzde birinin onda biri; diğer binalar Belediyelerin ücret ve harç gelirleri tahsilatı- için yüzde birinin onda ikisi; boş arsalar için nın adil ve etkili bir şekilde arttırılması önemli yüzde birinin onda üçü olarak belirleyen ulusal bir amaçtır. Ücretler ve harçlar belediye gelir- mevzuattır. Büyükşehir ilçeleri yüzde 100 (iki lerinin yüzde 3’ten azını oluşturmaktadır. Bina kat) daha yüksek oranlar uygulayabilmektedir. inşaat ruhsatı harçları (yüzde 32), işgal harçla- Ancak her iki oran da uluslararası düzeylere rı (yüzde 14) ve iskan izni harçları (yüzde 10) göre oldukça düşüktür; bu oran OECD ve AB yerel ücretler ve harçlar arasında en fazla gelir ülkelerinde gayrimenkulün takdir edilen de- getiren üç kategoridir. İyi bir yerel kullanıcı har- Şekil 60: Öz kaynak gelirlerinin yüzdesi Şekil 61: Öz kaynak gelirlerinin yüzdesi olarak vergi ve ücretler, 2006-2013 olarak emlak vergileri, 2006-2013 Büyükşehir Belediyeleri BB Dışı Belediyeler Büyükşehir Belediyeleri BB Dışı Belediyeler İlçe - Belde İlçe - Belde Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı 99 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 62: GSYH’nın yüzdesi olarak emlak vergileri, 2012 Kaynak: OECD Ülkeleri Vergi İstatistik Verileri, 2014 cı sistemi oluşturmanın bazı ön koşulları vardır. haline gelir. Ortalama olarak, konut ile ilgili İlk olarak, fiyat belirleyen merci olarak yerel tüm masraflar düşük gelirli ailelerin hanehalkı yönetimler belirli hizmetlerin doğrudan ve do- harcamalarının üçte birine, yarısına veya daha laylı maliyetleri hakkında iyi bir bilgi sahibi ol- fazlasına ulaşabilir. Dolayısıyla, maliyetleri tam malıdır ve kademeli olarak maliyetlerin tama- olarak karşılayan fiyatlandırma düşük gelirli ai- men karşılanmasını amaçlamalıdır (en azından leler için hedefli sübvansiyonlar gerektirebilir. çoğu hizmet için). Mevcut hesap planı maliyet Hedefli talep tarafı sübvansiyonları (doğrudan merkezleri yerine ekonomik sınıflandırmaları uygunluk koşullarını karşılayan hanehalkları- (işgücü, malzeme, idari maliyetler) yansıttı- na), genellikle verimliliği caydırıcı etki yaratan ğından dolayı, mevcut maliyet muhasebesinin arz tarafı sübvansiyonlarına göre (belediye iş- maliyetlerin tamamen karşılanmasında yeter- letmelerine açık kapatma sübvansiyonları)55 siz kaldığı görülmektedir. Ana yerel hizmetler daha etkilidir. Uluslararası düzeyde bazı şe- için oluşturulması gereken tutarlı maliyet he- hirler kullanıcı ücretleri ile ilgili alacaklarını saplarının eksikliği açık bir şekilde görülmek- yönetmek için yeni yöntemler geliştirmişler- tedir ve yatırım hesaplarının spesifik faaliyet dir –örneğin alacakların yönetilemez düzeye ile bağlantısı bulunmamaktadır. İkinci olarak, gelinceye kadar birikmesini önemek amacıyla tüketimin ölçülmesi kritik öneme sahiptir, ya erken uyarı ve önleme tekniklerinin uygulama da alternatif olarak temsili değerler kullanıl- konulması. malıdır (elektrik tüketimi, gayrımen- kul değeri, bağlantı kapasitesinin Şekil 63: Belediyelerin Ücret Gelirleri, 2013 büyüklüğü, vs. gibi). Üçüncü olarak, fiyatlandırma tüketilen hizmetlerin Diğer İnşaat hacmine dayandırılmalıdır, ancak Harçlar, Ruhsa tı, gerçek fiyat belirleme politikaları ve 32% 32% teknikleri kullanıcılara sunulacak teş- viklerin oluşturulmasında önemlidir. Kullanıcı ücretlerinin karşılanabi- Diğer lirliği kritik öneme sahiptir, çünkü İzinler, İşgal maliyetlerin tam olarak karşılan- 8% İskan Harcı, Ruhsatı, Toptancı ması mekanizmasının uygulamaya 10% Hali, 4% 14% konulması ile birlikte bunlar hane- halkı bütçelerinde önemli kalemler Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/) 100 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Sermaye Gelirleri ve Araziye Dayalı Belediye arazilerinin düzgün bir şekilde de- ğerlemesinin yapılması veya uzun vadeli ka- Finansman zanımların ve gelecekteki değerlerin hesap- Yerel yönetimlerin öz kaynak gelirlerini art- lanması da riskli bir çaba olabilir. Bu stratejiyi tırmak için başvurabilecekleri seçeneklerden başarılı bir şekilde uygulayan şehirler, arazi sa- birisi araziye dayalı finansmandır. Araziye da- tışının faydalarını optimize etmek ve şehrin yalı finansman, arazilerin veya arazi ile ilgili dü- gelişmesi ile birlikte kamu altyapısı için hayati zenleyici yetkilerin altyapı veya hizmet sunumu öneme sahip olacak arazilerin satışını önlemek için kullanılacak kaynaklara dönüştürülmesi amacıyla, genellikle iyi hazırlanmış bir şehir için kullanılan bir dizi araç içerir. Üç ana strateji stratejik gelişim planı, gerçek piyasa değerinde şunlardır: veya bu değere yakın gayrımenkul değerleme- si, arazi kullanım planı ve bölgeleme gibi im- • Arazi satışları veya arazi, bina veya diğer kanların mevcudiyetinden yararlanırlar. altyapı varlıklarının uzun süreli kiralanması Kentsel dönüşüm veya yeniden imar şehir- • Geliştirme etkisi vergileri veya harçları: lerin özellikle şehir ekonomisinin gelişmesi gayrimenkullerini etkileyen kamu altyapı ile birlikte arazi kullanımında verimliliği art- geliştirmeleri sonucunda arazi değerlerin- tırmak için kullandıkları bir başka stratejidir. de elde edilen kazanımlara dayalı olarak, Türkiye’nin bazı şehirlerinde yaygın olarak spesifik yerlerdeki altyapı geliştirmelerinin uygulanan bu strateji, endüstriyel veya ticari doğrudan faydalanıcılarının vergilendiril- arazilerin veya kaçak yerleşim yapılan arazile- mesi; rin, şehir ekonomisinde imalat faaliyetlerinden • Altyapı için gerekli gelirleri yaratmak için daha yüksek katma değerli hizmetlere geçiş ile düzenleme yapmak veya düzenleyici yetki- birlikte, konut veya ticari amaçlı imar alanları- yi kullanmak. na dönüştürülmesini içerir. Bir şehrin genellikle 20-30 yıllık bir süre içerisinde gerçekleşen ima- Şehir içindeki arazilerin satılması bir belediye lat tabanının erimesi süreci çok daha değerli için istisnai derecede yüksek tek seferlik ge- bir kentsel gelişime dönüştürülebilir. Buradaki lirler getirebilir. Kahire 2007 yılında şehir çev- başlıca zorluklar arasında şunlar ye almakta- resindeki çöl arazilerini yeni şehir bölgeleri için dır: karma mülkiyet yapısı sebebiyle genellikle satarak 117 yılda elde edeceği emlak vergisi karmaşık hukuki sorunlar; terk edilmiş endüstri gelirine eşit bir geliri tek seferde elde etmiştir bölgelerinin yeniden geliştirilmesi için alanda (Peterson, 2009). Arazi satışı kulağa basit gele- yapılması gereken çok yüksek maliyetli çevre bilir ancak birçok zorluk içerir: (i) şehirler ge- temizliği ve ıslah çalışmaları; uzun zaman ala- nellikle güncel ve güvenilir kamu arazi envan- bilen mevcut kiracıların veya sakinlerin geçici terlerine ve dolayısıyla belirli bir parselin fazla veya kalıcı olarak yerlerinden uzaklaştırılma- arazi mi olduğu ya da muhtemelen gelecekte sı ve geçici finansman ihtiyacı; ıslah öncesi ve geliştirilmek üzere tutulan stratejik bir rezerv sonrası arazinin doğru bir şekilde değerleme- mi olduğu bilgisine sahip değildir; (ii) arazi veya sinin yapılmasındaki güçlükler. 2007 yılında gayrımenkul değerlemesi veya fiyatlandırması terk edilmiş bir otobüs garajının yeniden imar alanında deneyimsizlik (hangi fiyat kullanılma- için satışından 1,5 milyar ABD$ eşdeğeri ge- lıdır: piyasa değeri mi, sosyal değer mi, yoksa lir elde eden İstanbul bu sürecin uygulamada geliştirme öncesi veya sonrası fiyat mı?), (iii) nasıl işlediğine dair iyi bir örnek sunmaktadır. satış veya kiralama işlemlerinin yönetilmesi ko- İkinci kademe büyükşehir belediyeleri bu uy- nusunda uzmanlık birikimi eksikliği; (iv) işlem- gulamalarda daha deneyimsiz olabilirler ve lerin yönetilmesinde şeffaflık, (v) şehir içindeki İstanbul’un deneyimlerinden ve diğer küresel mevcut fazla araziler ile ilgili sınırlamalar. deneyimlerden yararlanabilirler. 55 Üçlü kar hanesi kavramı, organizasyonel (ve toplumsal) başarının ölçülmesine yönelik geniş çeşitlilikteki değer ve kriterleri kapsar: ekonomik, ekolojik ve sosyal. 2007 yılının başlarında Birleşmiş Milletler ve ICLEI TBL kentsel ve toplumsal muhasebe standardının kabul edilmesi ile birlikte, bu kamu sektöründe tam maliyet muhasebesinde hakim yaklaşım haline gelmiştir. TBL’in gerektirdiği ölçümlere yardımcı olmak için doğal sermaye ve insan sermayesi ölçümleri için de benzer BM standartları uygulanmaktadır. 101 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi çekmeler, kamu altyapısı ve yol hakları, vs.). Parsel birleştirme 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesine uygun olarak İstanbul ve Türki- ye’nin başka büyük şehirleri tarafından uygu- lanmakla birlikte, bazı ikinci kademe şehirler bu uygulamaya ve nasıl gerçekleştirileceğine daha az aşina olabilirler. Bu gibi durumlarda, parsel birleştirme yararlı bir strateji olabilir ve şehrin planlama girdileri sağlayarak, bölgele- me yaparak ve özel arazi sahiplerin vazgeçtiği belirli bir pay karşılığı altyapı geliştirme yoluyla katkıda bulunduğu bir programdır. Tüm alan daha sonra planlama düzenlemelerine, kentsel Kırsal arazilerin dönüştürülmesi yoluyla kent- tasarım kavramına, yerel kültürel özelliklere ve sel arazi genişlemesinin dikkatli bir şekilde diğer hususlara dayalı olarak geliştirilmek üze- planlanması bir seçenektir. Bu önceden plan- re tek bir alan olarak birleştirilir. Başlangıçtaki lama yoluyla gerçekleştirilmelidir ve şehrin arazi sahipleri, bunun karşılığında tasarlanan uzun vadeli stratejik planında yansıtılmalıdır. şehirde kendi kullanımı için bir veya iki arazi Türkiye’nin Stratejik Mekânsal Planları gibi ulu- parçası alabilir; fazla arazi parçaları satılır ve sal ve bölgesel planlar ile koordinasyonun sağ- elde edilen gelirler başlangıçtaki arazi katkısı- lanması da gerekli olacaktır. Eğer bir genişleme na göre dağıtılır. Birçok şehir bu tekniği etkili herhangi bir yük veya kısıtlama getirmeksizin bir şekilde uygulamaktadır ve Hindistan’daki genel kamu arazisinde yapılacaksa, maliyeti sı- Ahmedabad şehri bu uygulamada çok başarılı fır veya nominal “ham arazi” değeri olabilir (Pa- örneklerden birini sunmaktadır. kistan). Ancak, genellikle durum böyle değildir çünkü arazi küçük özel arazi sahiplerinin veya Türkiye’de varlıkların satışından veya kiralan- inşaat şirketlerinin elinde olabilir ve bunlardan masından elde edilen gelirler ve vatandaşla- parseller halinde satın alınarak inşat projeleri rın veya işletmelerin geliştirme katkıları öz için uygun araziye dönüştürülmeleri gereke- kaynak sermaye gelirleri olarak düşünülebilir. bilir. Bu durumda şehrin önündeki zorluk ve Arazi satışından elde edilen gelirler yerel yö- sorumluluk, inşaatın şehrin ana planı ve imar netim sektörünün toplam gelirinin küçük bir planı ile uyumlu bir şekilde gerçekleştirilmesi- oranını (2013 yılında yüzde 6,7) oluşturmakta- ni ve düzensiz kentsel yayılmanın önlenmesini dır. Gerçekte, büyükşehir belediyeleri ve ilçe- (şehrin yol, su ve kanalizasyon sistemlerine he- belde belediyeleri arazi satışından elde edilen men bağlantı talep eden ve sosyal hizmetlerin, bu gelirlerden aslan payını almaktadır (yaklaşık sağlık ve eğitim tesislerinin yakında konumlan- yüzde 90). Bina arsası satışlarından elde edilen ması için baskılar oluşturan yeni özel olarak gelirler İlçe-Belde beledileyerinin toplam ge- geliştirilen konut alanları dahil olmak üzere) lirlerinin yüzde 9,1’ibi oluşturmaktadır; ancak sağlamaktır. Bu gibi durumlarda düzensiz kent- belediye arazileri kıt bir kaynak olduğundan sel yayılmanın olumsuz etkilerinin oluşmasını dolayı bina arsası satış gelirleri tek seferlik bir önlemek veya azaltmak için önemli planlama fırsattır. Belediyeler ayrıca vergi tabanının za- ve vergi düzenleyici araçları kullanılmalıdır. manlı ve düzgün bir şekilde değiştirilmesi kay- dıyla daha değerli imara açılmış arazilerden Parsel birleştirme, büyük ölçüde özel mülki- ve yeni inşa edilen binalardan vergi gelirlerini yetli alanlarda uyumlu şehir gelişimini des- teklemenin etkili bir aracıdır. İyi geliştirilmiş arttırarak da arazi geliştirmeden yararlanabilir. bir şehir, orijinal bir kırsal veya tarımsal arazi Araziye dayalı finansmanda kazançların vergi- bölgesindeki arazi mülkiyet yapısından çok lendirilmesi üç sebepten dolayı yaşamsal öne- farklı arazi parsellerine ve alt bölümlerine ihti- me sahiptir: a) özel inşaat projelerinin şehrin yaç duyar. Daha önemlisi, iyi yönetilen şehirle- ana planına, imar ve stratejik planlarına uygun- rin genellikle kamu kullanımı için önemli arazi luğunu sağlamak için, b) vergi tabanını oluştu- kullanımları sunmaları gerekir (yeşil alanlar, ran yüzölçümüne tekabül eden gerekli altyapı- 102 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı nın geliştirilmesi için gereken kamu gelirlerinin girişimlerini şehir çere düzeni planı veya nazım yaratılması için, ve c) imar kazanımlarının kamu planı ve imar stratejisi perspektifinden değer- ve özel paydaşlar arasında adil bir şekilde pay- lendirirken ihtiyatlı olmalıdırlar. İkinci olarak, laşılmasını sağlamak için. Vergilendirme araç- yerel yönetimler kamu için gelir yaratmak ve ları arasında harici altyapının geliştirilmesine özel inşaat şirketlerinin değer kazanımlarından atfedilen kazançların elde edilebilmesi için öde- adil bir pay alabilmek için düzenleyici yetkileri- necek şerefiye vergileri ve etki ücretleri yer alır. ni kullanmalıdırlar. Bu amaçla kullanılan araçlar Bunlar yakındaki kamu altyapısının geliştirilme- arsında şunlar bulunur: (i) bir imar ücreti karşı- si sonucunda gayrımenkul değerinin uzun vade- lığında yeniden imar yapılması; ve (ii) imar hak- de artışı sebebiyle emlak vergisinin arttırılması larının satılması – belirli bir ücret veya bir kamu ile birlikte uygulanacak tek seferlik ödemeler- altyapısının inşası karşılığında planlanan arazi dir. İnşaat şirketleri önemli ulaşım (metro-ray) kullanım parametrelerini (emsal, kat sayısı, su veya yol projelerinden elde edilecek kaza- arazi kapsamı, vs.) aşma hakkı. Gelişmiş ülke- nımlardan çok önceden haberdardırlar, bunları lerde bu düzenleme yetkisinin kullanımı olduk- hesaplarlar ve dikkate alırlar. Sahadaki altyapı ça yaygındır ve kazanımların tahmin edilmesi- geliştirmeleri için inşaat şirketlerinin ücretlen- ne yönelik bir protokolün, yolsuzluk olasılığının dirilmesi için katkı paylarından yararlanılır. veya cezalandırıcı yüksek ücretlerin olmadığı gelişmekte olan ülkelerde bazen aşırı düzeyde İmar etkisi ücretleri veya vergileri Türkiye’deki kullanılmaktadır (İran ve balkan ülkeleri gibi). belediyeler için önemli düzeylerde gelir yarat- mamıştır. Yerel yönetimler belirli bir bölgede Öz Kaynak Gelirlerini Arttırma imar etkisi iyileştirmelerine katkıda bulunma- Potansiyeli da gayrımenkul sahiplerinin payını belirleme yetkisine sahiptir. Bu vergiler bir bölgedeki Yukarıdaki arka plan Türkiye’deki belediyele- vatandaşlar sermaye yatırımı için katkıda bu- rin mevcut yerel vergi çerçevesi içerisinde öz lundukları bir belediye yatırımı veya hizmeti kaynak gelirlerini arttırma olanaklarının sınır- talep ettiklerinde değerlendirilir. Bu kategoride lı olduğunu göstermektedir. Bununla birlikte, tahsil edilen gelirler 2009 itibariyle toplam be- daha etkili emlak vergisi geliri tahsilatı ve çe- lediye gelirlerinin sadece yüzde 1,4’ünü oluş- şitli imar programlarının ve imar ücretlerinin kullanımı yoluyla yerel gelirin harekete geçi- turmaktadır (bunun yüzde 68’i de büyükşehir rilmesinde ilave iyileştirmeler yapılabilir. Bu- belediyelerinde tahsil edilmiştir). Altyapı ge- nun da ötesinde, uluslararası deneyimler diğer liştirme için vatandaşlardan katkı talep etmek ülkelerde tipik olarak yerel düzeyde toplanan Türkiye’de genellikle kabul edilen ve iyi düzen- ancak Türkiye’de henüz uygulanmayan vergiler lenen bir uygulamadır. Bakanlar Kurulu katkı yoluyla yerel gelirleri arttırmaya yönelik bazı miktarlarını belirlemektedir; ödeyen vatandaş- seçenekler ortaya koymaktadır. Aşağıdaki gelir ların gayrımenkul değerinin yüzde 2’sini geç- kaynakları incelenmeye değerdir ve bunların meyecek şekilde bu miktarları arttırabilmekte uygunluğu ve uygulama yöntemlerinin daha ve farklılaştırabilmektedir. Bu gruptaki gelirler ayrıntılı olarak araştırılması gerekir: içinde yol yapımı için ödenen katkı payları yüz- de 44, kanalizasyon yatırımları için ödenen kat- • Turizm vergisi. Turizm vergileri, genellikle kı payları yüzde 11 ve içme suyu yatırımları için sadece mevsimsel olmakla birlikte yerel ödenen katkı payları yüzde 5 paya sahiptir. hizmetler, turizm cazibesi ve turistlerin yerel altyapıya getirebilecekleri yük ile ya- Belediye gelirleri yaratmaya yönelik düzenle- kından bağlantılı olmaları sebebiyle tüm yici araçlar genel ve geniş nitelikteki imar ve dünyada yaygın olarak kullanılmaktadır. mekânsal planlama düzenlemelerine dayan- Bu vergiler yüksek bir idari yük getirmez maktadır. Özel inşaat şirketleri, kısmen farklı ve seyahat acenteleri ve oteller yoluyla görüşlere sahip oldukları ve kısmen de proje- tahsilatları ve uygulanmaları kolay olduğu lerinin finansal getirilerini arttırmak istedikleri için birçok şehir için caziptir. Son olarak, için genellikle farklı planlar yaparlar ve daha gelirler turizm alanlarının ve kapasiteleri- geniş alanda inşaat yapmak isterler. Türkiye’nin nin görünür bir şekilde iyileştirilmesi için yerel yönetimlerinin öncelikle bu özel sektör kullanılabilir. 103 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi • Yerel iş vergisi. Birçok Avrupa şehri bunu geliştirilmesi hem gayrımenkullerin değe- yaygın bir şekilde kullanmaktadır. Bunun ri hem de iş fırsatları üzerinde önemli bir birkaç avantajı bulunmaktadır: düşük bir etkiye sahiptir. Özel sektörün elde ettiği vergi oranı ile bile canlı ve istikrarlı bir gelir kazanımın belirli bir payı olarak kamu gelir- kaynağı sunar; tahsilatları ve uygulanmala- leri yaratmak amacıyla bir vergi artışı veya rı nispeten kolaydır; ve gelirler iş toplulu- altyapı geliştirme ücreti uygulanması haklı ğu tarafından tercih edilen yerel alanların görülebilecek bir yaklaşım olacaktır. Teknik veya hizmetlerin iyileştirilmesi için kulla- ve siyasi zorluklar arasında bu etkinin ve nılabilir. Ancak, bu iş vergileri yatırım ka- kazanımların adil payının tahmin edilmesi rarlarını olumsuz etkileyebilecekleri, vergi yer almaktadır. yükünü başka bölgelerdeki vatandaşlara • Özel sermayeden yararlanma. Özel serma- (ürünlerin alıcıları) aktarabilecekleri ve iş- ye katkıları, sermaye yatırımlarının finans- letme karlılığına zarar verebilecekleri için manında ve aynı zamanda yerel kamu hiz- dikkatli bir şekilde düşünülmelidir. Bunla- metlerinin ve fonksiyonlarının yönetiminin rın hepsi haklı endişelerdir, ancak bu vergi iyileştirilmesinde önemli bir dolaylı yerel işgücü (kişi başına alınan vergi) veya ser- gelir kaynağı oluşturabilir. Türkiye’deki be- maye gibi ana girdiler üzerinden sabit bir lediyeler, çeşitli kamu-özel sektör ortaklı- oran olarak uygulanmak yerine katma de- ğı biçimlerinde özel sermayeyi çekme ve ğerli satışlar veya net ciro üzerinden düşük bundan yararlanma konusunda sınırlı bir oranda uygulanarak olumsuz etkileri en geçmiş deneyime sahiptir. Bununla birlik- aza indirilebilir. te, kamu-özel sektör ortaklıkları ve özel • Ticaret vergisi. Küçük bir yerel ek vergi ola- sermayenin çekilmesi, büyük büyükşehir rak alınan ticaret vergisi ABD’de yaygın bir belediyelerinde denenmeye değerdir ve şekilde kullanılmaktadır. dikkatli bir şekilde pilot uygulaması yapı- larak kademeli olarak yaygınlaştırılabilir. • Motorlu taşıt vergisi. Motorlu taşı vergi- Bu işlemler daima uygun bir yasal çerçeve leri birçok ülkede oldukça yaygın bir yerel içerisinde ve maliyetli risklerden ce hata- vergidir ve genellikle toplandığı belediye lardan kaşınmak için deneyimli taraflardan ile daha üst yönetim kademeleri arasında danışmanlık hizmetleri alınarak gerçekleş- eşit bir şekilde paylaşılmaktadır. Bu ver- tirilmelidir. gilerin gerekçeleri arasında temel olarak yerel çevresel etkileri yer almaktadır –mo- • Bağışlar ve hayırsever yardımları. Gelişmiş torlu araçlar temel olarak belediye sınırları ülkelerde belediyeler ulusal veya uluslara- içerisinde çevre, trafik ve gürültü etkileri rası vakıflardan ve özel şahıslardan bağışlar yaratmaktadır, dolayısıyla motorlu taşıt alma konusunda oldukça başarılıdır ve bu sahipleri ilgili harcamalara (trafik yöneti- uygulama Türkiye’nin en büyük şehirlerin- mi) ve yatırımlara (yollar, köprüler) katkıda de de sınırlı yollarla uygulanmaktadır. Ba- bulunmalıdır. Araç ruhsatı alma ve ruhsat şarılı bir şekilde alınan bağışlar arasında ta- devir işlemleri ile ilişkilendirildikleri için bu rihi yerlerin restorasyonu, kültür veya spor vergilerin uygulanması ve tahsilatı ile ilgili tesislerinin yapımı, okul veya okul tesisleri- idari yük de sınırlıdır. Türkiye’de motorlu nin, parkların yapımı hatta parklardaki bir taşıt vergileri şu anda bölünebilir transfer bankın temini, yerel yol veya su tesislerinin kavuzunun bir parçasını oluşturmaktadır. yapımı için alınan bağışlar yer almaktadır56. Bu vergilerin, oluştuğu kaynakta tahsilat • AB fonlarının arttırılması. AB yapısal fonla- esasına dayalı olarak dağıtılması için olduk- rı öz kaynak geliri olarak görülemez, ancak ça haklı sebepler mevcuttur. ödenek veya merkezi hükümet transferi • Araziye dayalı finansman araçları. Özel olarak ele alınamayacakları için öz kaynak inşaat projeleri için şerefiye vergisi, vergi geliri olarak kullanılabilirler. Tekliflerin za- artışı, veya imar etkisi ücreti uygulanma- manında sunulması ve tüm teknik, mali ve sı veya düzenleyici yetkinin kullanılması itibari gerekliliklerin karşılanması için spe- büyük bir potansiyele sahiptir. Altyapının sifik ve uyumlu yerel girişim gerektirirler. 104 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Bu anlamda, AB fonlarına merkez hükümet dan ziyade bir yüktür. Uluslararası deneyimler, transferlerinden ziyade öz kaynak gelirleri sağlıklı bir kapasite planlaması, komşu beledi- gibi yaklaşılmalıdır. AB katılım ülkelerinde- yeler için ortak vergi/gelir idaresinin oluştu- ki (kısa süre önce yeni üye haline gelenler) rulması ve elektronik transferler, cep telefonu deneyimler AB hibelerine erişim bakımın- ve internet tabanlı faturalandırma gibi maliyet dan iyi performans ve kötü performans etkin ve müşteri dostu ödeme araçlarının kul- gösteren belediyeler arasında birkaç kat lanımı yoluyla görünür iyileştirmelerin sağlana- gelir farkı olduğunu göstermektedir. bileceğini göstermektedir. Öz kaynak gelirlerini arttırmaya yönelik bir YÖNETİM KADEMELERİ ARASI MALİ başka seçenek de yerel vergi politikasının ve idaresinin geliştirilmesidir. Türkiye’de belediye TRANSFERLER vergilerinin ve daha geniş anlamda gelir idare- Belediye transfer gelirleri istikrarlı ve öngö- sinin kalitesi, kapasitesi, maliyeti ve etkililiği ile rülebilirdir. Transfer sistemi gelir paylaşımını, ilgili olarak yapılmış kapsamlı bir analiz bulun- eşitleme hibelerini ve ihtiyari hibeleri içer- mamaktadır, ancak bu konuların daha ayrıntılı mektedir. Gelir paylaşımı sistemi şeffaftır ve olarak incelenmesi gerekmektedir. Bazıları Tür- iyi düzenlenen bir bölünebilir gelir havuzuna kiye’deki belediyelerin vergilendirme yetkisinin sahiptir; havuzun yüzde 11,5’i merkezi bütçe genişletilmesini ve belediyelerin vergi tabanla- vergi gelirleri (2013 yılında 32,0 milyar TL) ile rını ve oranlarını belirlemek ve yerel vergilerin dolmaktadır – büyük ölçüde Kurumlar Vergisi, ve ücretlerin çoğunu tek başlarına tahsil etmek gelir Vergisi ve Katma Değer Vergisi gelirlerin- için yetkilendirilmelerini önermektedir. Ulusla- den. Merkezi hükümet ile yerel yönetim sektö- rarası deneyimler böyle bir girişimin yerel vergi rü arasındaki gelir paylaşımı açık, şeffaf ve ön- gelirlerini arttırabileceğini göstermektedir57. görülebilirdir. Merkezi hükümet ayrıca nüfusu Örneğin, Avrupa’da yerel vergilerin yarısı ye- 10.000’den az olan belediyelere çok küçük bir rel yönetimlerin yetkisi altına verilmiştir; vergi eşitleme hibesi (bütçe vergi gelirlerinin yüzde oranları ve harçlar yerel yönetimler tarafından 0,1’i kadar)sağlamaktadır. belirlenmekte ve vergi muafiyetleri yine bunlar Mevcut transfer sisteminin genel anlamdaki tarafından sağlanmaktadır. Bununla birlikte, iyi tasarım ve dengeden yararlandığı görül- bu yetki ancak sağlam bir yerel vergi idaresinin mektedir. Transferlerin yüzde 21’i kaynağa mevcut olması halinde işe yarayacaktır. göre, yüzde 40’ı nüfusa göre, yüzde 9’u kal- Yerel vergi idaresi maliyetleri yüksek olabilir kınma endeksi, yüzölçümü ve kırsal nüfus gibi ve yeni sorumluluklar üstlenilmeden önce diğer kriterlere göre ve yüzde 30’u hibe ve yar- değerlendirilmeleri gerekir. Gelir tahsilatının dım olarak tahsis edilmektedir. Nüfusun yaygın maliyeti tahakkuk ettirilen gelirlerin düzeyi ve bir şekilde harcama ihtiyaçları için ana gösterge yerel yönetimler ile bankalar gibi tahsilat sü- olarak kabul edildiği düşünüldüğünde, sistem recinde yer alan ilgili kuruluşların tahsilat ve harcama ihtiyaçlarına orta düzeyde cevap ve- uygulama kapasitesi ile yakından ilişkilidir. Kısa recek şekilde tasarlanmıştır. Kalkınma endeksi süre önce yapılan bir çalışma, Türkiye’nin bazı ve kırsal nüfus payı eşitleme faktörleri olarak bölgelerinde gelir tahsilatının maliyetinin tahsil düşünülmektedir. Bu tahsis formüllerinin aşırı edilen gelirlere göre oldukça yüksek olduğunu karmaşık olduğu, ancak açık ve yönetilebilir ol- ortaya koymaktadır. 35 ilde vergi gelirleri bu duğu görülmektedir. Yerel yönetim sektörünün gelirlerin tahsilatı için gereken idari hizmet- konsolide bütçesi, transfer sistemi ile birlikte lerin maliyetini karşılamak için yetersizdir ve öz kaynak gelirlerinin cari giderler için istikrarlı 1.333 küçük belediyede emlak vergisi gelirleri ve sürdürülebilir finansman ve istikrarlı olarak bir tahsilat görevlisinin maliyetinden düşüktür. sağlam bir cari fazla sağladığını göstermekte- Bunlar için yerel vergi yetkisi bir gelir kaynağın- dir. Bununla birlikte, genel tablo en büyük dört 56 “Bir Yol Bağışla” ABD’de popüler bir programdır (bir yol kesiminin temizliği ve bakımı için destek alınmaktadır). 57 Ürdün’deki Amman Belediyesi 2000’li yılların başlarında emlak vergisi tahsilatını merkezi hükümetten devralmış ve 2-3 yıllık bir dönemde emlak vergisi gelirlerini iki kattan fazla arttırmıştır. Amman’ın ardından Ürdün’deki iki büyük şehir daha ulusal vergi tahsilatı kurumu ile anlaşmalarını sonlandırarak emlak vergilerinin tahsilatı için Amman vergi idaresi ile sözleşme yapmışlardır. 105 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 64: Gelirler, Dengeler ve Giderler Şekil 65: Transferlerin Dağılımı, 2013, (2006-13) (milyar TL) (milyar TL ve %) Hibe ve Kaynak ; Yardımlar ; 9.801, 13.94, %21 %30 Eşitleme; 0.870, %2 Diğer; 3.224, %7 Nüfus ; 18.344, %40 Toplam Gelir Cari Denge Toplam Gider Kaynak: Belediyeler Kanunu (2005 tarihli ve 5393 sayılı) ve Maliye Bakanlığı verilerine dayalı olarak DB personelinin hesaplamaları (https://portal. muhasebat.gov.tr/mgmportal/) büyükşehir belediyesi dışındaki büyükşehir etkisi yaratmak veya düşük vergi tabanına sa- belediyelerinin durumunu yansıtmamaktadır. hip yerel yönetimleri desteklemek veya bir acil Yerel yönetimler arasındaki yatay dengesizlik- durum ya da kriz durumunda yardım amacıyla ler daha az gelişmiş bölgelerdeki belediyelerin kullanılmaktadır. kritik zorluklarını maskelemektedir. Türkiye’de kentsel göstergelere ilişkin bir iz- İhtiyari hibelerden mümkün olduğunca kaçı- leme mekanizmasının planlamasında ve ku- nılmalıdır; bunun yerine sistemdeki spesifik rulmasında kullanılan verilerin daha iyi bir eksikliklerin giderilmesi amacıyla “Blok Hibe” şekilde toplanması ve paylaşılması yüksek bir sistemi gibi alternatif araçlar benimsenebilir. önceliktir. Bu konuda alınacak önlemler Türki- Düzenli paylaşılan vergilere ek olarak, Maliye ye’nin kentsel Gelişme Stratejisinde (KENTGES) Bakanlığı “acil ihtiyaçlara” cevap vermek için ortaya konulmuştur ve devam etmektedir. Bu- hibeler/bağışlar sağlamaktadır. Bu ihtiyari hi- güne kadar ÇŞB ülkenin CBS Altyapısı kapsa- beler, transfer sisteminin düzenlemeye tabi ol- mında temel coğrafi verilerin ortak bir içerik mayan ve katı bütçe kısıtlarını yumuşatabilen ve formatta toplanmasına yönelik standartları bir bölümünü oluşturmaktadır. Bu uygulama, tanımlamıştır. Coğrafi verilerin şehir düzeyinde 5779 sayılı kanunun “Merkezi yönetim bütçe- daha ayrıntılı içerikle geliştirilmesini sağlamak sinden (bakanlıklar ve diğer merkezi yönetim amacıyla Kentsel Bilgi Sistemi Standartları ge- kurumları) vergi payları ve eşitleme ödenekleri liştirilmiştir. Bu sistem sonuçta daha etkili bir dışında hiçbir transfer yapılamaz” hükmünün kentsel izleme sistemi olarak hizmet verebil- bir başka istisnasını oluşturmaktadır. Uluslara- mesi için Türkiye’nin birçok şehrine yayılacak- rası deneyimler ilk olarak ihtiyari hibelerden ka- tır. Mevcut standartların yeni standartlar ile çınılması gerektiğini, ikinci olarak da eğer mut- uyumlaştırılabilmesi için İmar Kanununda da laka kullanılması gerekiyorsa bu hibelere olan değişiklikler yapılmıştır. Ayrıca, mekansal plan- talebi azaltmak ve bütçe kısıdını sıkılaştırmak lamanın ÇŞB tarafından etkili bir şekilde de- için sıkı koşullar ve açık seçim ve tahsis kriter- netlenebilmesi için “Plan İşlem Numarası” adı leri belirlenmesi gerektiğini göstermektedir58. verilen bir sistem oluşturulmuştur ve Mekan- Bu bakımdan, ihtiyacın özelliğine bağlı olarak, sal Planlar Yapım Yönetmeliğinde bir dizi ortak çok sayıda ülkede spesifik politika amaçlarını standart yayınlanmıştır. desteklemek amacıyla Blok Hibe programları Bağış ve yardımlar büyük büyükşehir beledi- geliştirilmiştir. Bunlar genellikle bir eşitleme yeleri ile küçük belediyeler arasındaki eşitsiz- 58 1990 yılının ortasında Macaristan sürdürülemez düzeyde yapısal açıkları olan belediyeler için “açık hibesi” uygulamasını getirmiştir. Belediyelerin bu hibe için başvuruda bulunması gerekmekteydi ve sıkı koşullara bağlı olarak bu hibelerden yararlanabilmekteydiler; örneğin yapısal açık vermeye devam ettiği ve hibe sağlandığı sürece herhangi bir imar harcaması yamamaları ve belediye personeli, memurları ve bürokratları için maaş zammı yapmamaları gerekmekteydi (Kopanyi et al., 2004). 106 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Şekil 66: Transferlerin, hibelerin ve sağlamaktadır (2009 ve 2010 yıllarında sırasıy- bağışların bileşik hacmi içinde yerel la 104 milyon TL ve 72 milyon TL). Bu hibeler yönetimlerin payları, 2013 (milyar TL) de önemli bir eşitleme etkisine sahiptir. Büyükşehir Altyapı Finansman Çerçevesi İÖİ'ler ; 14.60, %34 Belediyeleri Borç finansmanı, genel anlamda belediyeler 14.17, %33 için önemli ölçüde finansmana erişim imkanı tanıyan ancak kilit sürdürülebilirlik zorlukları ile karşı karşıya olan Türkiye’deki yerel altya- pı finansman sisteminin temel direklerinden BB Dışı birisidir. Altyapı geliştirme faaliyetlerinin te- İlçe - Belde Belediyeler ; mel finansman kaynakları toplam belediye cari Belediyeleri 3.26, %7 fazlası ve varlık satışlarından elde edilen ser- 11.24, %26 maye gelirleridir. Bu cari fazla nakit kaynak ola- rak veya borç almak ve geri ödemek amacıyla Kaynak: Maliye Bakanlığı verilerine dayalı olarak DB personelinin hesaplamaları (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/) kullanılabilmektedir. Son 5 yıllık dönemde top- lam belediye giderlerinin yüzde 10’dan fazlası likleri azaltmada önemli bir etkiye sahiptir. ve sermaye yatırımı giderlerinin üçte birinden Maliye Bakanlığı bağış ve yardımları büyük fazlası borçlanma araçları ile finanse edilmiştir. ölçüde il özel idarelerine ve belediye birlikle- Bununla birlikte, bu borçların önemli bir bölü- rine sağlamaktadır ve bunlar yerel gelirlerin mü halen borç finansmanı rakamlarını bozabi- önemli bir bölümünü oluşturmaktadır (2013 lecek kısa vadeli ve altyapı geliştirme ile ilgili yılında 14,6 milyar TL veya yerel yönetim ge- olmayan yükümlülüklerdir. Belediyeler için bir lirlerinin yüzde 34’ü). Bununla birlikte, bağışlar kalkınma hibesi sistemi bulunmamaktadır. Bü- ransferlerin düzenlemeye tabi olmayan bölü- yük ölçüde il özel idarelerine sağlanan tahsisli münü oluşturmaktadır ve kalkınma finansmanı veya hedefli “proje hibelerini” içeren önemli üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Bağışların miktarlarda bağışlar ve yardımlar mevcuttur il özel idareleri arasındaki ve belediye birlikle- (2013 yılında belediye gelirlerinin yaklaşık üçte ri arasındaki eşitsizlikler üzerindeki etkilerinin biri). ayrıntılı bir analizi henüz yapılmamıştır. Paylaşı- Borç finansmanı bazı küçük belediyeler için lan transferlerin, hibelerin ve bağışların bileşik hem kurumsal hem de finansal açıdan bir hacmi büyükşehir belediyelerinin ve ilçe-belde yük oluşturmaktadır. Faiz ve/veya anapara belediyelerinin toplam merkezi transferlerin ödemelerinin zamanında gerçekleştirilemedi- yarısından fazlasını (yüzde 59) aldığını, geri ka- ği sorunlu projelerin payının önemli düzeyde lan bölümü ise küçük büyükşehir dışı il beledi- olması bunu kanıtlamaktadır. Vadesi geçmiş yelerinin, bağlı kuruluşların ve YY birliklerinin faizlerin sermayeleştirilmesi ve sorunlu kre- aldığını göstermektedir. dilerin yeniden vadelendirilmesi adı verilen İki ilave faktör daha yerel yönetim sektörü rutin bir düzeltme faktörü uygulanmaktadır; transfer gelirlerinin hacmini etkilemektedir. bu uygulama yasal, bankacılık, finansman ve İlk olarak, transfer gelirlerinden yüzde 5 ora- bütçeleme açılarından sorunlara yol açmakta nında bir kesinti yapılarak, yerel yönetim sek- ve aynı zamanda ters teşvikler yaratmaktadır. törünün İller Bankası ödenmiş sermayesine Ayrıca borç finansmanı vadesi geçmiş borçlar sermaye katkısı şeklinde yatırım olarak hesaba iptal edildiğinde esas olarak hibe finansmanına katılmaktadır (2009 yılında neredeyse 1,0 mil- geri dönüş anlamına gelebilmektedir. Adil ve yar TL). Bu uygulama İller Bankası ödenmiş ser- şeffaf olmadığı, ters teşviklere yol açtığı (yani mayesi yasal sınır olan 9,0 milyar TL’ye ulaşın- vadesi geçmiş yükümlülüklerin veya temerrüt- caya kadar önümüzdeki yaklaşık 3 yıl boyunca lerin düzenli bir nitelik kazanması halinde mer- devam edecektir ve yakın zamanda yükseltilen kezi hükümetten kurtarma yardımı beklentisi yasal sınır sebebiyle daha da artacaktır. İkinci yarattığı) için bu uygulamadan kaçınılmalıdır. olarak, İller Bankası net karının yüzde 30’luk Hangi belediyelerin kendi kontrolleri dışındaki bir bölümünden küçük belediyeler proje hibesi koşullar sebebiyle, hangilerinin dikkatsiz har- 107 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi cama sebebiyle finansal sıkıntıya düştüğünün Şekil 67: Altyapı Borç Stoku, Milyar TL ve tespitinde değerlendirmeler kolaylıkla yapıla- %, 2013 mamaktadır. UFK - Türkiye’nin belediye finansmanı sisteminde Doğrudan; İller kalkınma hibeleri sınırlı şekillerde kullanıl- 6.0, %23 Bankası maktadır ve genişletilmesi mümkündür. Borç Kredileri ; 11.4, %43 finansmanı, Türkiye’deki belediye kalkınma finansmanı sisteminin temel ilkesini oluştur- maktadır, ancak mevcut uygulamalar genellikle UFK - temel bir bankacılık ilkesi (yani geri ödeyeme- Hazine yecek bir kuruluşa kredi vermeme ilkesi) ile aracılığıyla ; çatışmaktadır. Benzer zorluklar ışığında çoğu 9.0, %34 gelişmekte olan ve birçok gelişmiş ülke yerel Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı ve Hazine yönetim sektörünün belirli segmentleri (küçük ve geri kalmış belediyeler) ve spesifik öncelikli sektörler (su ve kanalizasyon gibi) için kalkınma nılmayan büyük bir yurtiçi borçlanma piya- hibeleri veya hibe-kredi bileşimini kullanmak- sası mevcuttur. Belediyeler genellikle Hazine tadır. Bunun altında yatan argümanlar arasında onaylı ve garantili olarak uluslararası finans şunlar bulunmaktadır: a) merkezi yönetim be- kuruluşlarından, Hazine tarafından ikraz edi- lediyeleri öncelikli altyapı tesislerini yapmaya len uluslararası finans kuruluşu fonlarından, teşvik etmek için hibeler sağlar; b) mali kapa- İller Bankası’ndan ve yerli bankalardan ya da sitesi düşük veya borçlanma kapasitesi düşük sermaye piyasasından borçlanmaktadır. İller olan veya hiç olmayan belediyelere, ödeme Bankası’nın garanti portföyü bunlardan so- güçlerini ve temel hizmet kapasitelerini tehli- nuncusuna işaret etmektedir. Borç stokunun keye atmadan kademeli bir eşitleme sağlamak halen açıklığa kavuşturulması ve doğrulanması amacıyla hibeler sağlarlar; c) merkezi yönetim gerekmektedir ancak çeşitli raporlardan bunu sosyal veya çevresel sebeplerden dolayı (su, derlemek mümkündür. 2013 yılında uzun va- drenaj, sosyal konut, vs.) öneme sahip temel deli borç stoku , ister Hazine tarafından yapılan altyapı projelerinin belirli bir bölümünü (yüz- ikrazlar (9 milyar) ister büyük programlar için de 30-35 veya daha yüksek) finanse etmek için doğrudan uluslararası finans kuruluşlarından hibe sağladığında, hibeler genellikle kredi ile (6,0 miyar) olsun dış kaynaklara ağır bir bağım- karışık bir şekilde sağlanır. Bu hibe genellikle lılık olduğunu göstermektedir (toplamın yarı- bir akreditif işlevi görür ve finansman kuruluş- dan fazlası). Bunun olası sebeplerinden birisi ları (kamu fonları veya özel bankalar) tarafın- dan nakit gibi değerlendirilir. Bu araçlar çeşitli Türkiye’nin yurt içi tasarruf düzeylerinin düşük merkezi yönetim kurumları bünyesinde oluş- olmasıdır. Yurtiçi bankacılık sektörü (temel ola- turulmuştur; en önemlileri Kalkınma Bakanlı- rak İller Bankası) çoğunlukla orta ve küçük be- ğı’nın SUKAP, BELDES ve GAP programlarıdır. lediyeleri finanse etmektedir (11,4 milyar). İl- Bu programlar, yerel yönetim sisteminin top- ler Bankası’nın payının küçük olmasına rağmen lam bütçesi ile karşılaştırıldığında hacim olarak aynı zamanda uluslararası finans kuruluşları küçüktür, ancak küçük ve vergi tabanı düşük tarafından finanse edilen projeler için finansal belediyelerin acil ve temel su ve kanalizasyon aracı işlevi de görmektedir. 2013 yılında büyük hizmetlerini geliştirebilmelerini sağlamak için ölçüde büyükşehir dışı belediyeler ile ilçe-bel- genellikle yüzde 50 oranında sübvansiyonlar de belediyelerine olmak üzere, yerel yönetim sunmaktadır. sektörüne sağlanan toplam uzun vadeli finans- manın yüzde 43’ünü sağlamıştır. Başlıca finansman kaynakları ve Farklı kaynaklardan borçlanma yetkileri veri- kuruluşları lebilmektedir. Kanunen Türkiye’de belediyeler Türkiye’nin belediyeleri nispeten az sayıdaki sermaye yatırım programlarını önceliklendir- kaynaktan geniş bir finansmana erişim ola- me, planlama, yapılandırma, finanse etme ve nağına sahiptir; belediyeler için henüz kulla- uygulama konularında tam yetkiye sahiptir. 108 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Bununla birlikte, uygulamada düşük kapasite- maktadır ve belediyelerin zaman içinde kredi ye ve çok daha az takdir yetkisine sahiptirler. değerliklerini arttırabilmeleri ve diğer piyasaya Borç finansmanı için yetki veren birkaç kurum dayalı finansman kaynaklarına erişebilmeleri vardır: Şehir Konseyi veya Belediye Meclisi için İller Bankası ile katılımcı belediyelerin pi- öncelikli projeleri, spesifik proje planlarını ve yasa koşullarını daha yakından yansıtan finans- proje ve borçlanma başvurusunu onaylar. An- man düzenlemeleri içine girmeleri önemli ola- cak İçişleri Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Kamu caktır. Yatırım Programı, Hazine ve bazı durumlarda Dünya Bankası tarafından finanse edilen Bele- Bakanlar Kurulu bile değişik derecelerde borç diye Hizmetleri Projesi İller Bankası bilançosu finansmanı konusunda söz hakkına sahiptir. üzerinden işleme konulduğu için muhtemelen Çok kademeli karar verme yapısı açık bir şekil- benzeri olmayan bir projedir. Bu proje genel de yerel yönetimlerin özerkliğini ve hesap ve- olarak uluslararası yatırım bankası uygulamala- rebilirliğini azaltmaktadır. rını yakın bir şekilde takip etmektedir; yani İller Uzun vadeli altyapı finansmana genellikle pi- Bankası Borçlu (Hazine garantisi atında) konu- yasadan ulaşılamamaktadır, dolayısıyla ulus- mundadır ve belediyeler de döviz riskini üstle- lararası finans kuruluşlarına ağır bir bağımlılık nen alt borçlu konumundadırlar. Bu İller Ban- mevcuttur. Çeşitli yerel piyasa koşullarından kası portföyündeki reel uzun vade sağlayan tek dolayı, Türkiye’deki büyük ölçekli belediye alt- programdır. Deneyimler oldukça olumludur: yapı tesisleri temel olarak uluslararası finans kredi kullanım oranı genel anlamda iyidir ve kuruluşlarının sağladığı fonlardan finanse edil- belediye fizibilite etütleri ve çevresel ve sosyal mektedir ve ileri teknoloji yatırımları genellikle koruma önemli prosedürleri için teknik yardım Kalkınma Bakanlığı tarafından teklif edilmekte sağlanmıştır. İller Bankası standart şablonlar ve ve Bakanlar Kurulu tarafından onaylanmaktadır rehberlik sağlayarak katılımcı belediyeleri des- (5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Ka- teklemektedir. Faiz ve anapara geri ödemele- nunu, Madde 16). Belediyeler, bağlı kuruluşları rinin güvence altına alınması amacıyla zorun- ve kamu işletmeleri Hazine garantisi ile temin lu emanet hesaplarının oluşturulması yoluyla edilen dış borçların geri ödenmesinden birlikte İller Bankası’nın risk yönetimi önemli ölçüde sorumludur. Bu proje seçim ve onay mekaniz- iyileştirilmiştir. Ölçülebilir olumlu etkiler ara- ması yerel düzeyde güçlü bir kararlılık ve he- sında şunlar bulunmaktadır: azalan su kayıpla- sap verebilirlik aratmamaktadır. Bu garantilerin rı, arıtılan su hacminde artış, arıtılmış su ve katı bazen işler hale geldiği ve Hazine’nin tahakkuk atık hizmetlerine erişimi olan insan sayısındaki eden faizi veya ana paraları ya da her ikisini artış ve en önemlisi belediye hesaplarındaki fi- birden ödemek zorunda kaldığı görülmektedir; nansal işletme oranlarında azalma. Bu uygula- bunlar Hazine’ye krediye çevrilebilir ve genel- malar ve prosedürler, öz kaynak yatırımları ve likle gerçekte geri ödemesi yapılmayan kısa ve/ uluslararası finans kuruluşu programları da da- veya uzun vadeli borç olarak birikebilir. hil olmak üzere diğer İller Bankası projelerinde Çeşitli çok taraflı ve iki taraflı kuruluşlar teknik de tekrarlanabilir. yardımları ve sermaye yatırım projeleri finans- Kamu Yatırım Programı manı yoluyla yerel kalkınmayı desteklemekte- dir. Proje seçim, onay ve uygulama kriterleri Türkiye’deki belediyeler temel olarak Kalkın- ve uygulamaları farklıdır ancak genellikle Ha- ma Bakanlığı’nın sağladığı kalkınma hibele- zine projelerin zorunlu garantörü olarak kredi rini, Kamu Yatırım Programını ve Hazine’yi işlemlerini ve gözetimini yapmaktadır. Ancak yerel yatırım projeleri ile ilgili ana kuruluşlar çoğu durumda uluslararası finans kuruluşları olarak görmektedir; uzun vadeli belediye borç “ortak belediyelerin” ön seçimini yapmakta ve portföyünün büyük bir çoğunluğu (yüzde 80) İller Bankası uluslararası finans kuruluşlarından Hazine’nin doğrudan kontrolü altındadır. Be- sağlanan kaynakları bilançosuna yansıtarak lediye kalkınma finansmanında merkezi yöne- veya yansıtmadan proje işlemlerinin yapılma- timin oynadığı önemli rol, uzun vadede beledi- sın yardımcı olmaktadır. Bu uygulamalar tam yelerin ticari kredi piyasalarından yararlanma olarak bir ticari bankacılık ilişkisini yansıtma- kapasiteleri ile ilgili soru işaretleri doğurmak- 109 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 68: Yerel Yönetimlerin Kamu Yatırım Programı, 2006-2011 TARIM MADENCİLİK İMALAT ENERJİ ULAŞTIRMA TURİZM KONUT EĞİTİM SAĞLIK EKONOMİ SOSYAL Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı tadır. Belediye projeleri için görüş ve onay ver- olacaktır. Son on yılda, yerel yönetim sektö- mekten sorumlu kamu kurumlarının çeşitliliği ründe kamu yatırım programındaki yatırımlar sadece belediye özerkliğini ve hesap verebilir- güçlü bir şekilde sosyal/kentsel hizmet proje- liğini kısıtlamakla kalmamakta, aynı zamanda leri ve büyük çaplı metro/raylı sistem projeleri projelerin seçimindeki ve onaylanmasındaki üzerinde yoğunlaşmıştır. Bunun sebeplerinden çekirdek bankacılık finans fonksiyonlarının yet- birisi Hazine garantisi ve/veya onayı gerektiren kilerine zarar verebilmektedir. Belediyelerin projelerin kamu yatırım programında onaylan- kerdi değerlik ve hesap verebilirlik kurallarının malarının zorunlu olmasıdır. Ne belediyelerin ve borç servisi uygulamalarının güçlendirilmesi ne de il özel idarelerinin kayda değer ölçekte Türkiye’deki belediyelerin uzun vadeli sürdü- sağlık ve eğitim yatırımları yapmaması biraz şa- rülebilirliklerinin güçlendirilmesine yardımcı şırtıcıdır. Şekil 69: Alt Ulusal Kamu Yatırım Programları, 2006-11 (a) KYP – Belediyeler (a) KYP – İlçe ve Belde Belediyeleri Kanalizasyon İçme Suyu Yol Diğer Kanalizasyon İçme Suyu Yol Diğer (c) KYP – İl Özel İdareleri Kanalizasyon İçme Suyu Yol Diğer Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı 110 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Şekil 70: İller Bankası KYP, 2006-2011 (milyon TL) İMALAT EKONOMİK SOSYAL Toplam Kaynak: İller Bankası 2012 Yıllık Faaliyet Raporu Kamu Yatırım Programı projelerinin başlıca İller Bankası tarafından finanse edilen proje- yerel kuruluşlara göre sektörel dağılımı yerel ler, mümkün olan azami ölçüde sıkı bankacılık yatırımların temel olarak yollar ve su-kana- kurallarına ve prosedürlerine göre yapılandı- lizasyon için kullanıldığını veya genel olarak rılmalı, onaylanmalı ve işleme konulmalıdır. “diğer” kategorisinde bildirildiğini göstermek- Finansal fizibilite, belediyenin borçlanma kapa- tedir. Grafikler ayrıca büyükşehir belediyeleri- sitesi, ve işletme ve bakım için yeterli kaynak- nin ve büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ların bütçeye konulması da dahil olmak üzere ilçe ve belde belediyelerinin büyük ölçüde yol, projeyi yürütme kapasitesi ve yeteneği üzerin- su ve kanalizasyon gibi aynı hizmetlere yatı- de güçlü bir şekilde durulmalıdır. 2006-2011 rım yaptıklarını göstermektedir; bu ortak bir dönemin ait İller Bankası KYP proje dosyaları stratejinin yokluğuna ve zayıf koordinasyona İller Bankası’nın KYP projelerinin uygulanma- işaret edebilir. İl özel idarelerinde “diğer” ka- sındaki ve finansmanındaki rolünün istikrarlı tegorisindeki yatırımların payının büyük olma- ve keksin bir şekilde azaldığını göstermektedir. sı (yüzde 60-70), açıklığa kavuşturulması ve Projeler “sosyal” altyapı olarak belirtilmektedir düzeltilmesi gereken bir raporlama sorununa ve bunların temel kentsel hizmetleri kapsadığı işaret etmektedir; ancak mevcut diğer bilgiler varsayılmaktadır. il özel idarelerinin daha çok ulaştırma ve sosyal altyapı yatırımları üzerinde odaklandığını gös- Kalkınma Finansmanında İller termektedir. Kilit yerel altyapıya yapılan uyum- Bankası’nın Rolü lu yatırımlar ile birlikte büyükşehir ve bölgesel planlama için etkili bir sistemin oluşturulması İller Bankası, Türkiye’nin yerel kalkınma fi- önümüzdeki dönemde en önemli eylemler ara- nansmanı sisteminin odak noktasını oluştur- sında ön plana çıkmaktadır. maktadır. İller Bankası’nın üstlendiği çeşitli roller ve sorumluluklar arasında aşağıdakiler İller Bankası’nın kendi sermayesinden finanse bulunmaktadır: a) devlet kaynaklarından be- edilen İller Bankası yatırım projelerinin dahi lediyelere ödenek aktarılması, b) yerel yatırım Kamu Yatırım Programında onaylanması ge- projeleri için kredi finansmanı, c) belediye ya- rekmektedir. Sözlü anlatımlara dayalı kanıtlar tırım projelerinin yapılandırılmasına, tasarı- KYP prosedürleri sonucunda çok sayıda proje- mına ve uygulanmasına yönelik teknik yardım nin onaylanarak başlatıldığını, ancak tamam- –genellikle mühendislik tasarımı, satın alma, lanma sürelerinin aşırı uzun olduğunu göster- sözleşme ve proje izleme süreçlerine aktif ka- mektedir (Peteri ve Sevinç 2011’de belirtilen tılım yoluyla, d) belediye personeli için eğitim uluslararası örneklere göre 2-3 kat daha uzun). ve çeşitli şekillerde kapasite oluşturma desteği, Onaylanan ve kamu yatırım programına dahil ve e) şehir haritalarının ve mekânsal planların edilen birçok programın da başlatılmadığını ve hazırlanmasını destekleyerek stratejik planla- bazılarının herhangi bir ilerleme kaydedilme- maya destek sağlanması. 2011 yılında çıkarılan den birkaç yıl sonra programdan çıkarıldığını 6107 sayılı Kanun İller Bankası’nı çok daha ge- belirtmekte fayda vardır. niş bir görev alanında bir yatırım bankası ola- 111 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi rak faaliyet gösterecek bir anonim şirket olarak Şekil 71: İller Bankası’nın Belediyelere yeniden yapılandırmıştır; faaliyetleri arasında Sağladığı Krediler, 2013 küçük ve geri kalmış toplulukları desteklemeyi 10 yıl üzeri 1.363, 1 yıldan amaçlayan SUKAP, GAP ve BELDES gibi çeşitli %13 kısa özel kamu programları kapsamında kaynak 2.165, transferi (bazıları krediler ile birlikte) yer al- 5-10 yıl ; %20 maktadır. Bu kanunun etkilerinin henüz kap- 2.039, samlı bir incelemesi yapılmamıştır. %19 İller bankası 1930’larda kurulmuştur ve 80 yıldan uzun bir süredir belediye yatırımlarını finanse etmektedir. Belediyeler halen çoğun- 1-5 yıl ; luk hissedar konumundadır ve Hazine azınlık 5.251, hissedarıdır. Kayıtlı sermayesi 9,0 milyar TL’dir %48 Kaynak: İller Bankası 2013 Yılı Faaliyet Raporu ve ödenmiş sermayesi 2013 yılında 8,5 milyar TL’ye ulaşmıştır; ödenmiş sermayesi 9 milyar lediyelerden küçük bir fark almaktadır; 2013 TL’ye ulaşıncaya kadar belediyeler İller Banka- yılı itibariyle kısa vadeli kredi faiz oranları re- sı’na yatırım yapmaya devam edecektir. İller kabetçi düzeylerdedir. İller Bankası eskiden de- Bankası kuruluş sözleşmesi uyarınca düşük an- vasa bir takibe düşmüş kredi portföyünün yükü cak istikrarlı bir karlılık ile faaliyet göstermekte- altındaydı ve bunlar hemen ödenmesi gereken dir. 2013 yılında aktif getiri oranı yüzde 2,2, öz krediler olarak muhasebeleştirilmekteydi; do- sermaye getiri oranı yüzde 3,2’dir. İller Bankası layısıyla 2009 itibariyle kısa vadeli (bir yıla ka- temel olarak sermaye finansmanı izlemektedir dar vadeli) krediler portföyün yüzde 56,7’sini ve uluslararası finans kuruluşlarından sağla- oluşturmaktaydı. Özellikle yönetilemeyecek nan finansmanının kullanıldığı küçük bir ikraz durumda olan borçların borçlular ile anlaşıla- portföyüne de sahiptir. Sonuç olarak, sermaye rak döndürülmesi yoluyla olmak üzere üst üste yeterlilik oranı yüksektir (2013 yılında yüzde yapılan yeniden yapılandırmalar sonucunda, 59,9). İller Bankası maliyet etkili bir aracıdır; 2013 itibariyle kredi portföyü çok daha sağlıklı işletme giderleri aktiflerinin yüzde 2’si ve kredi hale gelmiştir (Şekil 71). Ortalama 5 yıllık kre- portföyünün yüzde 3,4’ü düzeyindedir; ayrıca di vadesine paralel olarak kısa vadeli kredilerin öz sermaye maliyeti hesaba katılmadığında iş- payı yüzde 20’ye düşmüştür. Bu noktada, 5 yıl- letme maliyetleri faiz marjının yarısından azdır. lık vadenin yine de kısa olarak sayılması gerek- İller Bankası gelir getirici hükümleri ile kredi tiğini, su, kanalizasyon, yol ve katı atık düzenli sağlamaktadır, dolayısıyla vadesi geçmiş ala- depolama sahaları gibi faydalı ömrü 20-30 yıl cakları belediye ödeneklerinden düşmektedir. arası olan altyapı tesislerinin finansmanında Bu İller Bankası’na rahatlık sağlayan yüksek gü- uygun olmadığını belirtmek gerekir. Belediye venceli bir uygulamadır; ancak risk yönetimi ve altyapısına yönelik kredi vadesinin uzatılması borç tahsilatı bakımlarından verimliliği belirsiz belediye yatırımlarının finansmanını daha eko- ve motivasyonsuz bırakmaktadır. IBRD ikrazları nomik hale getirecektir, dolayısıyla en önemli kapsamında zorunlu emanet hesapları uygula- önceliklerden birisi olmalıdır. ması ile birlikte düzenli risk azaltma araçlarının Sermayeye dayalı kredilendirme İller Banka- kullanımı daha yeni başlamıştır. sı’nın kalkınma finansmanı kapasitesini kısıt- İller Bankası belediyelere tercihli kredi koşul- lamaktadır. İller Bankası sermayeye ve aktife ları sunmaktadır. İller Bankası piyasaya göre dayalı/teminatlı dayalı kredilendirmede iki kı- daha uzun vadeler ve daha düşük faiz oranları sıt ile karşı karşıya kalmaktadır. Kredileri temel sunmaktadır; ve 2013 yılında yerel yönetimle- olarak sermayesinden sağlamakta ve kredileri rin borç finansmanına en fazla katkıda bulunan belediyelerin likit aktifleri (yani kesintiye uğra- kuruluş olmuştur (Şekil 67). 2010 yılında uzun ması mümkün olan öngörülen merkezi yöne- vadeli krediler için uygulanan faiz oranı yüzde tim transferleri) karşılığında sunmaktadır. Bu 9’dan yüzde 6’ya, 2012 yılında da yüzde 5,3’e uygulama iyi bir güvence sağlamaktadır, ancak düşürülmüştür. Yurt içi finansal piyasalardan İller Bankası’nın belediye sektöründe altyapı kısa vadeli (1-12 ay) krediler sunmakta ve be- geliştirme faaliyetlerini destekleme kapasitesi- 112 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı ni güçlü bir şekilde kısıtlamaktadır. Kredi sto- tarafından yapılandırılan projeler, kredi riski ku ödenmiş sermayesini aşmıştır sermayeye bakımından derinlemesine bir durum tespiti dayalı kredilendirmeye devam edebilmek için yapılmadan değerlendirilebilir ve bu proje fi- özsermayesinde çok az alan kalmıştır; dolayı- zibilitesine ve sonuçta zaman içinde borç ser- sıyla 2014/6045 sayılı (ve 14 Mart 2014) tarihli visine arar verebilir. Uluslararası deneyimler Bakanlar Kurulu Kararı ile İller Bankası’nın no- kalkınma bankalarının aslında benzer şekilde minal sermayesi 9,0 milyar TL’den 18,0 milyar tek çatı altında birden fazla fonksiyona sahip TL’ye yükseltilmiştir /İB 2013 Yılı Faaliyet Rapo- olduğunu, ancak oldukça bağımsız fonksiyonel ru). Kredilendirmenin yanı sıra, ve kısa vadeli birimler oluşturduklarını ve çatışan fonksiyon- likidite kredileri yerine, İller Bankası yurt içi ların olumsuz sonuçlarını azaltmak için güven- bankalardan kredi alan belediyeler için garan- lik duvarları şile birbirlerinden ayırdıklarını gös- tiler sağlamaya da başlamıştır. Bu İller Bankası termektedir. için belediyelerin yurt içi finansal piyasalara erişimini desteklemede bir giriş noktası olabi- Merkezi Yönetim Gözetimi lir; ancak garanti risklerinin azaltılması için ka- Merkezi transfer sisteminin oldukça olumlu pasite oluşturması gerekir. Son olarak, artmaya bir özelliği merkezi yönetim transferlerinin başlayan ikrazlar, uluslararası finans kuruluş- koşulsuz olmasıdır. Bu durum harcama karar- ların başlatmayı planladığı yeni programlar ile larını tamamen yerel yönetimlerin takdirine birlikte İller Bankası’nın finansman kapasitesini bırakmaktadır. Merkezi yönetim kurumları, arttırabilir. temel olarak İçişleri Bakanlığı ile vali ve kay- İller Bankası’nın faaliyet kollarından bazıları makamlar yoluyla belediyeler üzerinde başka rollerin çatışmasına yol açabilir. Örneğin, uy- şekillerde kontrol uygulamaktadır. Merkezi gun olarak değerlendirilen mali alıkoyma yet- yönetim gözetimi büyük ölçüde önceden kon- kisi kullanabildiği için kredi finansmanı oldukça trollere dayalıdır ve merkezin yasalara uyumu güvenlidir, ancak bu durum İller Bankası’nı ge- sağlama yükümlülüğünü vurgulamaktadır. leneksel bankacılıktaki risk azaltma araçlarını Genel olarak, bazı belediye bütçe kontrol ön- kullanmaktan caydırabilir. Madalyonun diğer lemleri sektör finansmanının istikrarına yar- tarafında, finansal veya siyasi sebeplerden do- dımcı olmaktadır. Kontrol önlemleri üç katego- layı tam kesintinin mümkün olmaması halinde, ri altında gruplandırılmaktadır: idari, bütçesel alıkoyma uygulamasından vazgeçerek kredile- ve finansal. Yerel yönetimlerin, borç sınırlama- rin vadesini uzatabilir ve vadesi geçmiş faizleri larına düzgün bir şekilde uyduklarından emin sermayeleştirebilir (2010 yılında toplam kredi- olmak için ayrıntılı üç aylık mali tablolarını Ma- nin yaklaşık yarısı ötelenmiştir). Rollerin çatış- liye Bakanlığı’na, İçişleri Bakanlığı’na, Devlet tığı diğer alanlar proje yapılandırma, değerlen- Planlama Teşkilatı’na ve Hazine’ye sunmaları dirme ve uygulama faaliyetleridir. İller Bankası gerekmektedir. Borçlanma sınırlarına uymayan Şekil 72: Yerel Yönetim Borçları, 2010 GSYH’nin yüzdesi olarak giderler GSYH’nin yüzdesi olarak borç Yerel Devlet Kaynak: Peteri ve Sevinç, 2011 113 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi yerel yönetimler Ceza Kanunu hükümlerine luşlarından alınacak dış finansmana sadece tabidir; ancak şimdiye kadar borçlanma sınırı yatırım programında yer alan projeler için izin ihlallerinin kanıtı olup olmadığını bakılmaksızın verilmektedir ve bunlar için onay ve genellik- bu gibi işlemlerin gerçekleştirildiği bir örnek le de Hazine garantisi alınması gerekmektedir. bulunmamaktadır. Dolayısıyla, yukarıdaki ku- Türkiye’deki belediyeler tarafından kullanılma- ralların tam olarak uygulanmayan temel esas- yan bir araç olan tahvil yoluyla finansman için lar olarak kaldığı görülmektedir. bazı ilave koşullar geçerlidir. Belediye kalkınma projelerinin gözden geçiril- Borç sınırlamaları: Bazı spesifik borç sınırlama- mesinde merkezi yönetim gözetimi ve katılımı ları mevcuttur. Bu sınırlamalar arasında şunlar oldukça önemlidir. Bu gibi uygulamalar beledi- bulunmaktadır; a) İÖİ + Belediye + yüzde 50’den yelerin egemenliğini, sorumluluğunu ve hesap fazlası belediyeye ait Bağlı Kuruluşların konso- verebilirliğini kısıtlama eğilimi göstermekte lide borç stoku Gelirlerin yüzde 100’ünden az ve sonuçta proje risklerini büyük ölçüde Hazi- olmalıdır (büyükşehir belediyeleri için yüzde ne olmak üzere merkezi yönetim kurumlarına 150’den az); b) İÖİ + Belediye + Bağlı Kuruluş- aktarmaktadır. Merkezi yönetim kurumlarının ların yeni konsolide borç stoku Gelirlerin yüzde rolünün, ulusal altyapı geliştirme ve altyapı fi- 10’unu aşamaz – yüzde 10’u aşan borçlar için nansmanı ile ilgili açık politikaların belirlenme- yerel meclisin onayı gerekir; c) bu sınırlamalar si, belediyelerin kararları ile ilgili tüm sorumlu- Devlet Planlama Teşkilatı tarafından teklif edi- luğu ve aynı zamanda riskleri üstlenmelerinin len ve Bakanlar Kurulu tarafından onaylanan sağlanması ve yatırım finansmanında güçlü fi- büyük yatırım programları için geçerli değildir.; nansal kontrolün ve disiplinin korunması ama- d) 2002 yılında çıkarılan Borç Kanunu Hazine cıyla kanun ve düzenlemelere uyumun sağlan- garantisi için başvurabilmek için belediyelerin ması üzerinde odaklandırılması iyi olacaktır. merkezi yönetime olan borçlarını temizlemeleri gerektiğini ve fizibilite etütleri yoluyla yatırım- BELEDİYELERİN BORÇLANMASI VE ların haklı gerekçelerinin sunulması gerektiğini MEVCUT BORÇ DURUMLARI hüküm altına almaktadır. Kısa vadeli borçların ve vadesi geçmiş yükümlülüklerin istikrarlı ola- Türkiye’nin yerel yönetim sisteminde beledi- rak birikmesi Borç Kanununun zayıf bir şekilde yelerin borçlanma ve borç finansmanı önemli uygulandığını göstermektedir. düzeylerdedir. Belediyeler borç finansmanının öneminin farkındadır ve çoğu bunu aktif olarak Yukarıda belirtilen borç kuralları ve sınırlama- uygulamaktadır. Ancak, Türkiye’de yerel yöne- ları iki bakımdan uluslararası karşılaştırmala- timlerin borcunun GSYH’ya oranı Avrupa’daki ra göre oldukça özgürlükçüdür. İlk olarak, kısa en düşük oranlardan birisidir. Bunun altında vadeli borçlanmanın yasaklandığı veya sıkı bir yatan sebepler arasında hem kamu gelirlerin- şekilde aynı mali yıl içerisinde geri ödenmesi de hem de kamu giderlerinde yerel yönetim koşuluna bağlandığı birçok ülkenin aksine, borç sektörünün payının küçük olması yer almakta- finansmanı sadece kalkınma projeleri ile sınır- dır. Sonuç olarak, belediye borçlarının GSYH’ya lı değildir. İkinci olarak, yüzde 100 ve özellikle oranı düşüktür, ancak aynı zamanda borç sto- de yüzde 150 borç sınırları uluslararası karşı- kunun belediye gelirlerine olan oranı oldukça laştırmalara göre çok yüksektir. Bu kuralların yüksektir. her ikisi açık bir şekilde bütçe kısıtlamalarını gevşetmektedir ve yerel yönetim sektörünün Borçlanma Çerçevesi finansal istikrarını tehlikeye atmaktadır. Ayrıca, Yasal Çerçeve. Belediyeler, il özel idareleri ve belediyelerin çoğunluğunun söz onuşu yüksek belediyelerin bağlı kuruluşları sorumlulukları borç sınırlarına ulaştığı görülmektedir. altındaki belediye hizmetlerinin maliyetlerinin ve yatırımlarının karşılanabilmesi için borç- Borç stoku ve bileşimi lanma ve tahvil ihraç etme yetkisine sahiptir Belediyelerin borç stoku önemli finansman, (sırasıyla 5302 ve 5393 sayılı Kanunlar). Yerel muhasebe ve bütçeleme zorluklarına işaret yönetimler cari giderleri ve sermaye giderleri etmektedir. Bu zorluklar arasında şunlar bu- için İller Bankası’ndan ve özel bankalardan iç lunmaktadır: a) belediye gelirlerinin yüzde borç alabilmektedir. Uluslararası finans kuru- 121’ine ulaşan ve bazı belediyelerde yasal sı- 114 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı Şekil 73: Yerel Borç Stoku, 2006-2013 (a) Toplam Mali Yükümlülükler Stoku, milyar TL (b) Uzun Vadeli Dış Borç Stoku, milyar TL İlçe - Belde BB İlçe - Belde BB Dışı İl İÖİ BB Dışı İl İÖİ (c) Kamu Sektörüne Olan Ertelenmiş veya Yeniden Yapılandırılmış Uzun Vadeli Borç Stoku BB İlçe - Belde BB Dışı İl İÖİ Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı, Hazine nırları oldukça aşan artan borç stoku; b) daha kim hissedarları olarak garantör konumunda- endişe verici bir husus olarak, kısa vadeli borç dır ve bunları şarta bağlı yükümlülükler olarak stoku uzun vadeli borç stokundan daha büyük- muhasebeleştirmeleri, ayrıca kanunen bağlı tür ve daha da büyümektedir; bu planlanan kuruluşlarının borç stokunu konsolide etmeleri bütçelerin gerçekçiliği ve doğruluğu ile ilgili gerekmektedir. soru işaretleri doğurmaktadır; c) tedarikçilere Önümüzdeki yıllarda çeşitli yerel yönetim tür- hemen ödenmesi gereken borç stoku ile vergi lerine göre mali borçların ve yükümlülüklerin ve sosyal güvenlik primi borçları yıllık belediye bileşimi üzerinde daha fazla odaklanılması ge- gelirlerinin yüzde 20’si düzeyindedir ve bu da reken bir politika alanı olmalıdır. Büyükşehir yine bütçe gerçekçiliği ile ilgili soru işaretleri belediyeleri, Hazine aracılığıyla yabancı kay- doğurmaktadır. 2010 yılındaki borç uzlaşısı, bü- naklardan finanse edilen büyük altyapı proje- yük ölçüde Hazine’ye olan borçların iptal edil- leri sebebiyle mali borç içinde açık ara ile en mesi veya vadelerinin uzatılması ve ödenekler- büyük paya sahiptir. Büyükşehir belediyeleri- de kesinti yapılması yoluyla vadesi geçmiş anlık nin bağlı kuruluşlarının defterlerinde .ok büyük yükümlülüklerin (6 milyar TL) hafifletilmesiyle mali yükümlülükler görünmektedir; dolayısıyla kısa vadeli borç stokunu bir nebze olsun azalt- borç limitlerinin ölçülmesinde bu borç konsoli- mıştır. d) Son olarak, belediyeler büyük ölçü- dasyona tabidir. Son olarak, ilçe ve belde bele- de bağlı kuruluşları yoluyla borçlanma eğilimi diyelerinin mali yükümlülükleri de sürekli ola- göstermektedir; belediye bağlı kuruluşlarının rak artmaktadır. İl özel idareleri ve büyükşehir borç stoku/gelir oranı 2010 yılında yüzde 259’a dışı il belediyelerinin mali borçları ihmal edile- ulaşmıştır. Bu kendi başına bir sorun değildir; bilir düzeydedir. Belediye bağlı kuruluşlarının ancak belediyeler kanunen İller Bankası’nın ha- küçük ancak önemli dış borçları aynı zamanda 115 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 74: Uzun Vadeli Banka Kredileri Şekil 75: Kısa Vadeli Banka Kredileri Stoku Stoku, 2006-2013 (milyar TL) BB İlçe- BB Dışı İl İÖİ BB İlçe- BB Dışı İl İÖİ Belde Belde Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı, Hazine çoğunluk hissedarı olan belediyeler için de şar- sahiptir; bu nakit akışı ve likidite bakımından ta bağlı yükümlülükler olarak dolaylı veya doğ- zorluklar doğurabilir. Büyükşehir belediyeleri- rudan (garantiler yoluyla) yük oluşturmaktadır. nin banka kredisi portföyü de yaşlanmaktadır Son olarak, orta ve küçük ölçekli ilçe ve belde ve şu anda portföyün büyük bir kısmı kısa va- belediyeleri ile büyükşehir olmayan il beledi- delidir; bu da yine nakit akışı ve likidite bakı- yelerinin ertelenmiş veya yeniden yapılandırıl- mından zorluklar doğurabilir. Yerel yönetimler mış borç portföyü sürekli olarak büyümektedir. sektörü için vadesi geçmiş kısa vadeli vergi ve Yukarıda değinilen gerçekler ve eğilimler tüm diğer yükümlülükler genellikle düşüktür ancak yerel yönetim kademelerinde ve kuruluşların- ilçe ve belde belediyeleri için artmaktadır. İlçe da borç yönetim kapasitesinin, etkililiğinin ve ve belde belediyeleri için yeniden yapılandırı- stratejik odağın geliştirilmesi gerektiğine işaret lan (vadesi geçmiş) uzun vadeli yükümlülükler etmektedir. portföyünün büyümesi ile birlikte bu husus bir endişe kaynağı oluşturmaktadır. Yerel yönetim sektörü banka kredisi portfö- yünün büyük bir kısmını büyükşehir belediye- Kısa vadeli borçların miktarı ve bileşimi uzlaş- leri, ilçe-belde belediyeleri ve belediye bağlı mayı (sessiz kurtarma) kaçınılmaz kılmaktadır. kuruluşları oluşturmaktadır. İlçe ve belde be- Geçtiğimiz birkaç on yıllık dönemde bu uzlaş- lediyelerinin çok düşük düzeyde olduğu 2006 malar neredeyse her 5-10 yılda tekrarlanmıştır. yılından başlayarak hem kısa hem de uzun va- En son borç uzlaştırma işlemi 2010 yılında İller deli banka kredisi portföyleri istikrarlı bir şekil- Bankası aracılığıyla gerçekleştirilmiştir. Toplam de büyümüştür. Belediye bağlı kuruluşları yaş- 8,7 milyar TL’lik vadesi geçmiş borcun 5,6 mil- lanan ve uzun vadeden kısa vadeye dönüşen yar TL’lik bölümü kapatılmış ve 3,6 milyar TL’lik sabit ve büyük bir banka kredisi portföyüne bölümü 2011 yılına aktarılmıştır. Kapatılan bor- Şekil 76: Kısa Vadeli Vadesi Geçmiş veya Ertelenmiş Vergi ve Yükümlülükler Stoku, 2006-2013, milyar TL BB İlçe - Belde BB Dışı İl İÖİ Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı, Hazine 116 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı cun büyük bir kısmı (neredeyse 5 milyar TL) yönetimlere kendi oranlarını kendilerinin Hazine ve Maliye Bakanlığı’na olan borçlardan belirlemeleri için esneklik sağlanması ola- oluşmaktadır. Geri kalan kısmı ise belediyelerin caktır. transfer ödeneklerinden düşülmesi kararlaştı- • Eşitleme amacı transfer mekanizmasının rılmıştır (İller Bankası 2010 Yılı Faaliyet Raporu, gözden geçirilmesi ve eşitleme etkileri- sayfa 35), ancak bu borç stokunun büyük bir nin iyileştirilmesi. Buradaki seçenekler- bölümü 2013 itibariyle halen tahsil edilme- den birisi ekonomik tabanı düşük olan miştir (İller Bankası 2013 Yılı Faaliyet Raporu, belediyelere Blok Hibe veya Performansa sayfa 36). Ulusal bütçe üzerindeki potansiyel Dayalı Hibe (koşullu veya koşulsuz) uygu- konsolidasyon yükünü sınırlamak için beledi- lamasının düşünülmesi olacaktır. Örneğin yelere ilişkin açık iflas düzenlemelerine ihtiyaç Van gibi birçok belediye emlak vergisi po- duyulmaktadır. tansiyellerinin tamamını kullanmışlardır Kısa vadeli borçlanmayı kontrol altına almak ve Türkiye’deki yerel yönetimler arasında amacıyla politika değişikliğine gidilmesi hü- en yüksek emlak vergisi geliri düzeyleri- kümetin düşünmesi gereken acil eylemler- ne ulaşmışlardır, ancak halen bazı zorunlu den birisidir. Yukarıdaki deneyimler kısa va- hizmetleri sunmada kaynaklarının yetersiz deli borçlanmanın veya vadesi gelen borçların kaldığı görülmektedir. ödenmemesinin altında yatan sebeplerin, • Yerel yönetimlerin bir segmenti olan küçük prosedürlerin ve teşvik edici unsurların değer- belediyelerin karşı karşıya olduğu finansal lendirilmesine, araştırılmasına ve daha sonra sıkıntı ve sürdürülebilirlik risklerinin daha da kısa vadeli borçlanma ve ilgili bütçeleme, ayrıntılı ve derinlemesine bir şekilde in- muhasebe ve finansal raporlama ilkelerini ve celenmesi ve araştırılması. Bunlar ile ilgili kurallarını tekrar düzenlemeye duyulan acil ih- olarak ayrıştırılmış verilere ulaşılamaması tiyacı ortaya koymaktadır. bu konunun bu raporda daha ayrıntılı ola- Uzun vadeli borç stoku yıllık belediye gelirle- rak ele alınmasını engellemiştir. Ancak bu rinin yüzde 50-55’i düzeyindedir. Bu yöneti- belediyeler grubunun bir piyasa segmenti lebilir görünmektedir ve kısa vadeli borçların olarak daha ayrıntılı bir şekilde incelenme- yeniden yapılandırılabilmesi ve azaltılabilmesi si gerektiği düşünülmektedir. kaydıyla bu alanda daha fazla gelişme kayde- • Risk modellerinin ve kredi değerlik değer- dilmesi olanağı sunmaktadır. Bazı belediyelerin lendirme prosedürlerinin güncellenmesi. nispeten zayıf kerdi karnesi sektörün gelişimi Belediyelere ilişkin optimal kredi kararları önünde temel bir sorun olmaya devam etmek- sağlayacak kredi analizi/risk modellerinin te ve özel sektör finansmanına doğru geçişte ve araçlarının güncellenmesinde İller Ban- önemli bir engel yaratmaktadır. kası’na ve Hazine’ye destek sağlanması ve aynı zamanda şehirlerin kredi değerlikle- Politika Öncelikleri rini arttırmalarında desteklenmesi. Türki- Türkiye’nin şehirlerine sürdürülebilirliği ve sü- ye’nin belediye harcamaları üzerinde sıkı rekli ekonomik büyümeyi sağlayabilmeleri için bütçe kısıtları getiren güvenilir bir bütçe yeterli finansmanın sağlanması amacıyla, bu sistemi oluşturduğu görülmekle birlikte, rapor bazı politika seçenekleri önermektedir: kredi portföyü ile borç stokunun bazı yön- • Merkezi ve yerel yönetim sektörleri ara- leri borçlanma konusundaki kısıtlamanın sındaki mevcut payların korunması ve aynı gevşek olduğunu göstermektedir. Sektör- zamanda öz kaynak gelirlerinin toplanma- de uzun vadeli finansal sürdürülebilirliğin sındaki iyileştirmeleri teşvik edici politika sağlanması için, eğitim ve kredi geliştirme önlemlerinin alınması yoluyla belediye- araçlarının ve uygulamalarının kullanılması lerin mali transferlere olan bağımlılığının gerekmektedir ve bu alanda Dünya Banka- azaltılması. Bu bağlamda alınabilecek en sı ile diğer uluslararası kalınma kuruluşlar yardımcı olabilirler. pratik önlemlerden birisi, şu anda OECD ülkelerinin uyguladığı oranların onda biri • Çoklu yönetim kademeleri arasında ser- düzeyinde olan emlak vergisi oranlarının maye yatırım planlamasının ve program- ve tabanının gözden geçirilmesi ve yerel lamasının daha iyi uyumlaştırılmasının 117 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi sağlanması. Sözlü anlatımlara dayalı ka- Türkiye’nin vergi paylaşım sistemi uluslararası nıtlar farklı yerel yönetim kademeleri ara- karşılaştırmalara göre genel anlamda iyidir; ko- sında yatırım planlaması ve uygulaması şulsuz hibeler sağlaması ve harcama takdirini konusunda çakışmaların ve mükerrerlik- belediyelere bırakması özellikle olumludur. An- lerin olabileceğini göstermektedir. Daha cak yine de aşağıda tartışıldığı gibi daha fazla ayrıntılı bir inceleme bu konuyu açıklığa iyileştirme yapmak mümkündür. kavuşturabilir ve potansiyel olarak serma- Bu sistem birkaç vergi paylaşımı formülü içer- ye yatırım planlamasını daha iyi rasyonel- mektedir; bunlardan bazıları nüfus ve yüzöl- leştirmenin yöntemlerini ortaya koyabilir. çümüne dayalı olarak harcama ihtiyaçları ile Özellikle büyükşehir belediyesi düzeyinde, ilişkilendirilebilirken, diğerleri kalkınma endek- çok yıllı sermaye yatırım planlaması şehir si, kırsal nüfus, il özel idaresine bağlı köy sayısı nazım planları kapsamında arazi kullanım gibi kriterlere dayalı olarak kalkınmadaki eşit- planları ile ilişkilendirilerek iyileştirilebilir sizlikleri azaltmayı amaçlamaktadır. bununla ve böylelikle bankalarca güvenilir bulunan birlikte, yukarıda tartışılan gelir eşitsizlikleri yatırım projeleri için yurtiçi ve yurtdışı fi- mevcut gelir tahsis sisteminin revize edilmesi nansmanın daha iyi harekete geçirilmesi v eşitleme etkilerinin arttırılması gerektiğini sağlanabilir. göstermektedir. İlk olarak, düşünülebilecek bir EK 1: YÖNETİM KADEMELERİ ARASI reform seçeneği büyükşehir ilçelerinin payını halihazırda büyükşehir belediyelerine aktarılan TRANSFER ÇERÇEVESİ yüzde 30’luk miktar kadar azalmak ve bu kay- Bölünebilir havuz: Merkezi yönetim vergi ge- nakları belki de spesifik kalkınma hibeleri şek- lirleri, çeşitli yerel idarelerin belirlenen pay linde yetersiz gelişmiş belediyelere sağlanacak oranlarında aldıkları ödeneklerin temelini oluş- ek hibeler içi kullanmak olabilir. İkinci olarak, turmaktadır. Beş bölünebilir havuzun kaynağı- Türkiye’deki transfer sisteminin bir eksikliği, öz nı dört ana bütçe vergi geliri oluşturur: Gelir kaynak gelirlerini arttırmaya yönelik teşviklerin vergisi, Kurumlar vergisi, KDV ve gider vergisi olmamasıdır. Dolayısıyla değerlendirilebilecek (petrol ürünlerinden alınan vergiler, motor- bir başka reform seçeneği transfer ödenekleri- lu taşıt alım vergileri, çeşitli içeceklerden alı- nin bir kısmını ayırarak bunları mali performan- nan vergiler). Bölünebilir havuzlar şunlardan sa göre dağıtmak olabilir. Bu büyük belediyeler oluşmaktadır: Büyükşehir Belediyeleri tahsilat için özellikle etkili olacaktır. kaynağına bağlı olarak bütçe vergi gelirlerinin Büyükşehir Belediyeleri: Büyükşehir beledi- yüzde 6’sını59 almaktadır; büyükşehir ilçe bele- yeleri kendi yetki bölgelerinde toplanan vergi diyeleri geri kalan bütçe vergi gelirlerinin yüzde gelirlerinin yüzde 6’sını almaktadır; bunun yüz- 2,45’ini; diğer belediyeler yüzde 2,85’ini; il özel de 70’i kaynağına geri gönderilmektedir ve bu idareleri yüzde 1,15’ini almaktadır; en küçük gerçek anlamda gelir paylaşımıdır. Bu havuzun belediyeler için ayrılan yüzde 0,1 oranında kü- geri kalanı (yüzde 30) nüfus payına göre dağı- çük bir eşitleme havuzu mevcuttur. tılmaktadır; bu vergi oluşumunu etkileyen ye- Paylaşılan vergiler, hibeler ve eşitleme: Mer- rel ekonomik koşullardan bağımsız olarak eşit kezi transferin büyük bir bölümünün, merkezi bir şekilde dağıtıldığı için bir ölçüde kalkınma ve yerel yönetim sektörleri arasında ödenek- ihtiyaçlarına cevap vermektedir. Ayrıca, büyük- ler yoluyla dağıtılan paylaşılan vergilerden şehir belediyeleri Büyükşehir İlçe belediyeleri oluştuğu söylenmektedir. Ancak belediyelerin havuzundan yüzde 30’luk bir pay almaktadır. ödeneklerinin büyük bir kısmı kaynağına geri Bu yüzde 30’luk payın haklı bir gerekçesini bul- dönüşü sağlamayan formüllere görev dağı- mak güçtür. Bu ödenek, daha fazla özkaynak tılmaktadır; dolayısıyla Avrupa Konseyi gelir geliri yaratma kapasitesi ve yeterli gelir aratma tanımlarına60 göre merkezi yönetim hibeleri sorumlulukları bulunan en büyük büyükşehir olarak düşünülmeleri daha yerinde olacaktır. belediyelerinin transfer gelirlerini daha da art- 59 Daha önce yüzde 5 olan bu oran, Büyükşehir Belediyesi Kanununda Aralık 2012’de yapılan ve Mart 2014’te yürürlüğe giren değişiklik ile yukarı yönlü revize edilmiştir. 60 Paylaşılan vergiler finansal transferlerdir; yerel olarak tahsil edilen miktarlar ile doğrudan ilişkili değillerse, hibe olarak da düşünülebilmektedirler (Paylaşılan Vergilerin Tanımı, Avrupa Konseyi, 2006). 118 Bölüm 5: Türkiye’deki Şehirlerin Finansmanı tırmaktadır. Bununla birlikte, emlak vergileri liklerin ana bütçe kaynaklarını oluşturmaktadır. ilçe ve belde belediyeleri tarafından ve başka Transferlerin İdaresi birçok ücret ve harç da belediye bağlı kuruluş- ları tarafından tahsil edildiği için, büyükşehir Maliye Bakanlığı, Hazine ve İller Bankası trans- belediyelerinin aslında canlı bir gelir kaynağı- fer sisteminin yönetilmesinde ve idaresinde na sahip olmadıklarını da belirtmek gerekir. görev almaktadır. Maliye Bakanlığı’nın ona- Bu bağlamda, büyükşehir belediyelerine daha yı ile, Hazine yüzde 5 büyükşehir belediyeleri fazla doğrudan vergi geliri sorumluluklarının paylarını büyükşehir belediyelerine aktarmak- verilmesi ve böylelikle önemli harcama so- tadır. İller Bankası geri kalan transfer fonlarını rumluluklarının yerel özkaynak geliri yaratma Hazine’den almakta ve her ay belirtilen formü- teşvikleri ile ilişkilendirilmesi daha fazla düşü- le göre hesaplanan ödenekleri dağıtmaktadır. nülmelidir. İller Bankası Kanunu, İller Bankası’na kesinti Büyükşehir İlçeleri: Büyükşehir ilçe belediyele- yapma yetkisi tanımaktadır, dolayısıyla faiz ve ri havuzu genel vergi gelirlerinin yüzde 2,5’ini anapara ödemelerini zamanında yapmayan almaktadır ve havuzun yüzde 30’u yukarıda be- belediyelerin ödemesi gereken borç servisi tu- lirtilen büyükşehir belediyelerini desteklemek- tarları ilgili belediyelerin transfer alacakların- tedir. Geri kalan yüzde 70’i ise diğer büyükşehir dan kesilmektedir. Bu Banka için temel bir kredi dışı ilçe belediyelerini desteklemektedir. Bun- güvencesidir ve yaygın olarak kullanılmaktadır. ların tümü nüfusa göre dağıtılmaktadır. daha Transferler aylık vergi tahsilatlarına bağlı ve ke- önce de belirtildiği gibi, payların nüfusa göre sintilere tabi olduğundan dolayı, belediyeler dağıtılması büyükşehir ve büyükşehir ilçe bele- aylık alacakları paylaşılan gelirleri hakkında net diyeleri için yeterli olabilecek küçük bir eşitle- bir fikir sahibi olamamaktadır. me etkisine sahiptir. Ülkelerin büyük bir çoğunluğunda transfer- Diğer Belediyeler: Diğer Belediyeler (büyük- ler Maliye Bakanlığı veya Hazine tarafından şehirlerin dışındaki ilçe ve belde belediyeler) yönetilmektedir; ancak bazı gelişmekte olan havuzu bütçe vergi gelirlerinin yüzde 2,85’i ile ülkeler transferlerin dağıtılması için bu amaç- doldurulmaktadır ve yüzde 80’i nüfusa, yüzde la kurulmuş özel kurumlardan yararlanmak- 20’si de İlçe Kalkınma Endeksine göre transfer tadır61. Türkiye’deki bu idari düzenlemenin üç edilmektedir. İlçeler dört kalkınma kategorisi zayıf yönü bulunmaktadır: a) ödenekler aylık atında gruplandırılmaktadır ve en yoksul ilçe- bazda tahmin edilmektedir; bu merkezi bütçe ler yine nüfusa dayalı olarak dağıtılmak üzere için bir güvence sağlamakta (yani, sadece tahsil bu alt havuzun yüzde 23’ünü, ikinci en düşük edilen gelirler dağıtılmaktadır) ancak belediye grup yüzde 21’ini, sonraki grup yüzde 20’sini düzeyinde öngörülebilirliği ve nakit yönetimini ve “en zengin” ilçeler yüzde 19’unu almaktadır. zayıflatmakta, kısa vadeli borçlanmayı olumsuz Bu tahsis ölçeğinin (23 – 19) gerekçeleri daha etkilemektedir. Yıllık tahmini transferlerin eşit ayrıntılı olarak incelenebilir. taksitler halinde ödenmesi birçok ülkede yay- İl Özel İdareleri: İl özel idareleri havuzu genel gın bir uygulamadır. b) İller Bankası ödenekleri vergi gelirlerinin yüzde 1,15’i ile doldurulmak- aldıktan sonraki 10 gün içerisinde aktarmakta, tadır ve ilçe özelliklerini yansıtan aşağıdaki hatta gecelik faiz kanabilmektedir. Bu durum formüle göre diğer belediyelere finansman belediyelerde önemli bir nakit akışı zorluğu sağlamaktadır: yüzde 50 nüfus, yüzde 20 yüzöl- yaratmaktadır. Formüllerin sadeliği ve modern çümü, yüzde 20 köy sayısı, yüzde 15 kırsal nü- bir elektronik fon transferi sisteminin sunduğu fus ve yüzde 15 kalkınma endeksi. Bunlar daha olanaklar düşünüldüğünde bu işlem süresi çok sonra yukarıdaki prosedür ile dört “kalkınma uzun görünmektedir. c) Transfer sistemi yöneti- grubuna” dağıtılmaktadır (yüzde 23, 21, 20 ve minin İB bünyesindeki bankacılık faaliyetleri ile 19’luk paylar ile). Düzenli transferlerin dışında karıştığı görünmektedir; bu ayrı bir fonksiyon ve ötesinde, bağış ve yardım şeklinde sağlanan olmalı ve ücrete tabi bir hizmet olarak yürütül- ulusal bütçe hibeleri il özel idarelerinin ve bir- melidir. 61 Belediye Kalkındırma Fonu, Gürcistan Cumhuriyeti; Şehir ve Köyleri Kalkındırma Bankası, Ürdün. 119 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi EK 1: YEREL YÖNETİM SEKTÖRÜ GİDERLERİ VE GELİRLERİ 2006-2013 (Milyar TL)   2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 GİDERLER 33.008 39.383 45.942 48.227 52.226 61.011 69.299 87.590 Cari Giderler 19.968 22.767 27.707 30.509 34.367 39.008 44.203 51.768 Personel 7.096 7.516 9.044 9.531 10.286 11.259 12.193 13.489 Sosyal Güvenlik 0.995 1.147 1.257 1.483 1.818 1.904 1.968 2.173 Mal ve hizmet alımları 9.915 11.785 14.343 15.468 17.984 22.105 26.196 31.736 Mal ve hizmet alımları 3.182 3.402 4.286 4.373 5.162 6.303 7.133 8.301 Hizmet alımları 3.772 5.124 6.370 7.168 8.239 10.358 12.670 15.408 Ödenen faizlar 0.607 0.634 0.938 1.454 1.361 1.322 1.433 1.412 Cari transferler 1.355 1.685 2.125 2.573 2.919 2.417 2.413 2.957 Kar amacı gütmeyen kuruluşlara transferler 0.236 0.345 0.492 1.017 0.647 0.834 0.869 1.180 Hanehalklarına transferler 0.421 0.519 0.739 0.637 0.987 0.688 0.759 0.917 Gelir payları 0.522 0.657 0.694 0.721 1.083 0.629 0.529 0.583 Sermaye Giderleri 13.036 16.617 18.235 17.718 17.859 22.004 25.096 35.822 Sermaye Giderleri 12.255 15.771 17.391 15.332 16.391 19.780 23.315 33.577 Gayrımenkul edinimleri 1.135 1.438 1.211 0.998 1.686 2.046 3.187 4.166 Sermaye yatırımı giderleri 8.113 10.832 12.325 11.200 11.601 13.666 15.172 22.767 Sermaye bakımı 1.785 2.050 2.211 1.612 1.621 2.234 2.603 3.568 Sermaye transferleri 0.425 0.313 0.241 0.733 0.385 1.167 0.740 0.524 Borç verme 0.356 0.533 0.603 1.653 1.082 1.056 1.040 1.720 GELİR Toplamı 31.724 35.474 38.842 42.477 53.582 63.416 69.263 83.376 Cari Gelirler 29.363 33.286 36.991 40.079 50.875 59.884 66.177 77.759 Vergi ve Ücretler 3.377 3.691 4.190 3.776 5.904 6.901 7.250 8.213 Emlak vergisi 1.628 1.724 1.983 2.143 2.979 3.851 3.911 4.232 Harçlar 1.060 1.237 1.335 1.294 1.794 1.857 1.936 2.350 İşletme ve Gayrımenkul Gelirleri 8.060 8.993 9.188 10.558 11.922 13.869 16.050 17.917 Mal ve Hizmetler 0.097 4.502 4.157 4.611 5.462 6.655 7.180 7.946 İşletmeler 7.058 3.307 3.849 4.262 4.758 5.686 6.331 6.875 Bağış ve Yardımlar* 4.305 4.589 5.209 5.860 8.876 10.262 10.331 13.939 Merkezi Yönetim 0.329 2.796 3.179 3.519 4.462 5.857 5.754 8.742 Proje Yardımları 3.527 1.071 1.414 1.652 3.336 3.340 3.415 5.197 Faiz Payları ve Cezalar 13.621 16.013 18.404 19.885 24.172 28.852 32.547 37.691 Paylaşılan Vergiler 12.042 13.513 16.220 15.587 21.721 24.139 27.485 31.966 Cari Denge 9.395 10.519 9.284 9.570 16.508 20.877 15.732 20.805 Cari Olmayan Gelirler 2.361 2.188 1.851 2.397 2.707 3.532 3.086 5.617 Sermaye Öz Gelirleri 2.003 1.949 1.732 1.333 2.690 3.484 3.049 5.607 Arsa ve Bina 1.651 1.875 1.689 1.280 2.544 2.062 2.996 5.509 Alacaklardan Tahsilatlar 0.358 0.239 0.119 1.064 0.017 0.048 0.036 0.010 Sermaye Dengesi (10.675) (14.429) (16.384) (15.321) (15.152) (18.472) (15.768) (25.018) Bütçe Dengesi/Açığı (borç finansmanı hariç) (1.284) (3.909) (7.099) (5.750) 1.356 2.404 (0.035) (4.213) Borç Finansmanı** n.a. 8.953 4.247 (6.887) 10.146 (0.901) 2.249 0.981 Kısa Vadeli n.a. 3.504 5.235 (3.707) 3.176 0.393 2.274 0.769 Hemen ödenmesi gereken n.a. 0.723 1.973 (1.171) 0.512 (0.005) 0.639 2.024 Ödenmemiş vergi borçları n.a. 0.364 0.737 (0.201) 0.795 (0.566) 0.021 0.286 Uzun Vadeli n.a. 5.448 (0.988) (3.180) 6.970 (1.295) (0.025) 0.212 Kamu kurumlarına olan ödenmemiş borçlar n.a. 1.423 (0.136) (1.379) 0.354 0.031 1.325 (3.187) Borç Değişiklikleri sonrası Toplam Bütçe Dengesi n.a. 5.044 (2.852) (12.637) 11.502 1.503 2.214 (3.233) * Bağış ve yardımlar hem cari hibeleri hem de kalkınma hibelerini içerir; kalkınma hibeleri daha çok il özel idarelerine sağlanmaktadır ** Maliye Bakanlığı kısa süre önce 2006-2013 borç finansmanı istatistiklerini revize etmiştir. Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü (https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/) 120 Bölüm 6: Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek için Kurumlar Arası Koordinasyon Bölüm 6: türkİye’nİn şehİrlerİnİ desteklemek İçİn kurumlararası koordİnasyon Son yirmi yılda, Türkiye yetki ikamesi ilkesine Dikey kurumlar arası koordinasyon farklı yö- uygun olarak giderek merkeziyetçilikten uzak- netim kademeleri arasında sorumlulukların laşmış ve yetkileri merkezi idarelerden yerel açık bir şekilde tanımlanmasını gerektirir. idarelere aktarmıştır. Bu sorumluluk devri za- Farklı politika alanlarında hangi kurumların po- man içinde gerçekleşirken, yerleşimleri altyapı litika oluşturmadan sorumlu olduğunu, hangi hizmetlerine göre planlamada ve bağlantılan- kurumların uygulamadan sorumlu olduğunu, dırmada ve şehirlerin finansmanında farklı yö- hangi kurumların farklı hizmetleri sunmak- netim kademelerinin kurumsal düzenlemeleri la görevli olduğunu ve ortaya çıkan zorluklar ve politikaları arasında uyumu ve eşgüdümü karşısında zamanında ve etkin müdahalelerin sağlamak önemlidir. Türkiye’de bu yetki dev- yapılması için iletişimin nasıl geliştirilebile- rinin en son örneği Aralık 2012’de Büyükşehir ceğini bilmek önemlidir. Rodrigo ve diğerleri belediyesi Kanununda yapılan ve büyükşehir (2009) birçok OECD ülkesinin yukarıdan aşağı- belediyelerinin sayısını 16’dan 30’a çıkararak ya hiyerarşik düzende yapılandırılmayan, daha daha önce Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na ait ziyade entegre bir kamu destek mekanizması olan il çevre düzeni planlarının hazırlanması olarak algılanan ve değişen ihtiyaçlar ve zorluk- sorumluluklarını büyükşehir belediyelerine ve- lar karşısında sürekli olarak evrilen kurumlar ren değişikliktir. arası koordinasyon sistemleri oluşturduklarını Merkeziyetçilikten uzaklaşma sürecinde olan belirtmektedir. Böylelikle, alt ve üst yönetim ülkelerde kurumlar arası koordinasyon gide- kademelerinin kilit kamu hizmetlerini sunmak rek daha fazla önem kazanıyor. Merkeziyet- için birlikte çalışmaları beklenmektedir ve so- çilikten uzaklaşma sürecinde sadece fonksi- rumluluklar ve görevler yetkinliklerine, kapa- yonlarda değişiklik yaşanmaz, aynı zamanda sitelerine ve etkililik düzeylerine göre dağıtıl- sorumlulukların sorunsuz bir şekilde devrini maktadır. Aşağıdaki şema Türkiye’de kentsel sağlamaya yönelik geçici düzenlemeler gerek- gelişim konuları ile ilgili görevleri bulunan kamu tirebilecek önemli kapasite sorunları da ortaya paydaşlarından bazılarını göstermektedir. çıkabilir. Dolayısıyla, özellikle geçiş döneminde Yatay kurumlar arası koordinasyon ideal ola- kurumlar arası koordinasyonun farklı biçimle- rak daha uyumlaştırılmış ve etkinleştirilmiş rinin anlaşılması gerekli hale gelir. Kurumlar politikalar, daha verimli hizmet sunumu ve arası koordinasyon genellikle farklı şekillerde daha iyi sosyal sonuçlar sağlar. Ulusal düzey- gerçekleşir: de, yatay koordinasyon belirli politikalar, dü- • Dikey koordinasyon – genellikle hiyerarşik zenlemeler veya standartlar ile ilgili olarak iki düzende olmak üzere farklı idari düzeyler veya daha fazla bakanlığın ortak çalışmasını içe- arasında (örneğin ulusal bakanlık ile yerel rebilir; politika oluşturucu kurumlar (örneğin bir makam arasında) Çevre ve Şehircilik Bakanlığı) ile bir imar kuru- luşu (örneğin TOKİ) arasında veya politika oluş- • Yatay koordinasyon – aynı idari düzeyde- turucu bir kurum (örneğin Kalkınma Bakanlığı) ki kurumlar/kuruluşlar/daireler/birimler ile bir yatırım kuruluşu (örneğin İller Bankası) arasında (örneğin iki bakanlık arasında; bir arasında ortak çalışma ve koordinasyonu içere- bakanlık bünyesindeki iki birim arasında; bilir. Yerel düzeyde, hizmet sunumunda ölçek iki belediye arasında; bir belediyenin iki ekonomisinin sağlanması amacıyla birbirine dairesi arasında) yakın birkaç belediyenin ortak hizmet birliği • Çapraz koordinasyon – kamu idaresi sek- yoluyla sağlanan koordinasyonu içerebilir veya törünün dışındaki aktörler ile (örneğin özel kentsel gelişimin olumsuz dışsallıklarını (kirlilik, sektör, STK’lar, üniversiteler, düşünce ku- tıkanıklık ve yoksulluk gibi) azaltmaya yönelik ruluşları)   koordinasyonu içerebilir. Örneğin, Washington 121 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 77: Türkiye’de Kentsel Gelişimi Etkileyen Kurumlar ULUSAL DÜZEY Çevre ve Şehircilik Kalkınma İçişleri Enerji ve Tabii Kaynaklar Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Bakanlığı Bakanlığı Bakanlığı Bakanlığı Kültür ve Turizm Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bilim, Sanayi ve Teknoloji Orman ve Su İşleri Bakanlığı Bakanlığı Bakanlığı Bakanlığı Toplu Konut İdaresi Bakanlar Kurulu İller Bankası Belediyeler Birliği Başkanlığı Bölgesel Kalkınma Bölgesel Kalkınma Yüksek Kurulu Komitesi Şehir Planlamacıları Üniversiteler ve Odası Araştırma Merkezleri BÖLGESEL DÜZEY 26 Bölgesel Bölgesel Kalkınma Kalkınma Ajansı Kurulu Doğu Anadolu, Doğu Karadeniz ve Konya Ovası GAP Projeleri Bölgesel Kalkınma İdareleri İdaresi İL DÜZEYİ 81 İl İl Özel İdareleri YEREL DÜZEY 30 Büyükşehir Belediyesi 51 İl Belediyesi 519 Büyükşehir İlçe 400 İlçe Belediyesi 18,247 Köy 396 Belde D.C.’nin metro sistemi farklı yönetim kademe- politika yapıcılar ile bile toplu eylem ikileminin lerinin sağaldığı katkılar ve girdiler ile yönetil- kırılmasına yardımcı olmuştur. mekte, finanse edilmekte ve genişletilmektedir Yerel düzeyde yatay koordinasyon en sık hiz- (ABD Federal Hükümeti, District of Columbia, met sunumunda ölçek ekonomisinin sağlan- Maryland ve Virginia eyaletleri, metronun hiz- met verdiği ilçeler ve belediyeleri ve özel sek- dığı durumlarda veya kentsel gelişim dışsal- tör). Washington metropol bölgesindeki politi- lıklarının (kirlilik ve tıkanıklık gibi) bölgesel ka yapıcılar şehrin-bölgenin rekabet gücünün düzeyde müdahaleleri gerektirdiği durumlar- arttırılması amacıyla birkaç idari bölgeye ya- da gözlenmektedir. Merkeziyetçilikten uzak- yılan bir metropol ulaşım sistemine duyulan laşma daha doğrudan hesap verebilirlik ve ihtiyacı kabul etmişlerdir. Metropol bölgesi ge- yerel/bölgesel sorunların daha yakından an- nelinde yaşayan insanlar için hareketliği ve iş laşılabilmesi sebebiyle belirli kamu mallarının fırsatlarına erişimi arttırmanın gerekliliğinin ka- ve hizmetlerinin yerel/bölgesel düzeyde yö- bulü, farklı siyasi görüşe ve bağlantılara sahip netilmesinin ve koordine edilmesinin daha iyi 122 Bölüm 6: Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek için Kurumlar Arası Koordinasyon olacağı ilkesine dayanmaktadır. Özellikle Tür- Özel İdareleri ve su-elektrik-gaz şirketleri gibi kiye gibi hızlı büyüyen şehirlerin olduğu hızla Belediye Bağlı Kuruluşları. Büyükşehir bele- şehirleşen ülkelerde olmak üzere, birçok yerel diyelerinin sınırları içinde kalan ilçe ve belde yönetim biriminde, ölçek ekonomilerinden belediyeleri ayrı ilişkili kuruluşlar olarak büyük- yararlanabilmek amacıyla hizmet sunumunun şehir yetki bölgesinin içinde yer alırlar; nazım (örneğin su, kanalizasyon, atık, toplu taşıma) imar planı ve ulaşım planlamasında olduğu idari sınırların ötesinde genişletilmesi gerekir gibi fonksiyonları sadece kısmen büyükşehir (örneğin birkaç idari bölgeye hizmet verebile- belediyesi yetkisine verilmiştir. Bu dokümanın cek bir su rezervuarı veya katı atık düzenli de- ilerleyen bölümlerinde yerel idareler ifadesi polama tesisi). Bir idari bölgedeki kirletici sana- tüm sektörü, belediyeler ifadesi ise sağdaki şe- yi işletmeleri genellikle komşu idari bölgelerde manın gösterdiği üç temel belediye grubunun olumsuz çevresel etkilere yol açabilmektedir. tamamını ifade eder. Belirli bir yerde faydalı olabilecek bir şey (örne- Türkiye, geniş bir metropol ölçeğinde hizmet ğin yatırım, vergi, istihdam) komşu bir idari böl- gedeki kalkınma beklentilerini baltalayabilir. sunumunun ve yönetiminin düzenlenmesi Farklı idari bölgeler arasındaki rekabetin daha bakımından küresel bir en iyi uygulama teş- iyi hizmet sunumu sağlamı mümkün olmakla kil eden bir büyükşehir belediyesi rejimine birlikte, aynı zamanda kaynakların israf edilme- sahiptir. Aralarında gelişmiş ülkelerin de bu- sine anlamına da gelebilmektedir. Dolayısıyla, lunduğu birçok ülke, böyle bir idari rejimi oluş- büyükşehir, il, hatta bölge düzeyinde üst ölçekli turamamıştır. Uluslararası uygulamada, yerel kurumsal seçeneklerin ölçek ekonomilerinden düzeyde hizmet sunumunu iyileştirmek ama- yararlanması gerekebilir. Bu gibi çözümler fark- cıyla ikinci bir yönetim düzeyinin eklendiği böy- lı idari bölgeler arası gönüllü anlaşmalardan le bir sistem iki kademeli bir sistem olarak bi- yeni bir idari bölgenin oluşturulmasına (örne- linmektedir. Üst kademe, ölçek ekonomisinden ğin birden fazla idari bölgenin tek idari bölge yararlanmak ve tüm bölgeyi etkileyen olumsuz altında birleştirilmesi) veya ikinci bir yönetim yan etkileri (örneğin hava kirliliği) düzgün bir kademesinin oluşturulmasına (büyükşehir be- şekilde ele alabilmek amacıyla bir bütün ola- lediyesi) kadar çeşitlilik gösterebilir. rak bölgeyi (yani büyükşehir bölgesini) kapsa- maktadır. Alt kademeler ise sınırlı ölçek eko- Türkiye’nin yönetim kademeleri arasında- nomilerine ve bölgesel yan etkilere sahip yerel ki sistemi birkaç ayrı katmanda tamamlayıcı nitelikteki hizmetlerden (örneğin sokak aydın- ancak aynı zamanda birbirleriyle bağlantılı latması ve yere parklar) sorumludur. Enid Slack sorumluluklara sahiptir. Bu katmanlar sağdaki (2007) üst kademe yönetim birimlerinin “böl- şemada gösterilmektedir ve şunlardan oluş- ge çapında faydalar sunan, dışsallıklar üreten, maktadır: Büyükşehir belediyesi, Büyükşehir belirli ölçüde yeniden dağıtım içeren ve ölçek Dışı İl Belediyesi, İlçe ve Belde Belediyeleri, İl ekonomileri sergileyen hizmetlerden” sorum- lu olması, alt kademe yönetim birimlerinin ise İÖİ Büyükşehir “yerel faydalar sunan hizmetlerden” sorumlu Belediyeleri olması gerektiğini belirtmektedir. Aşağıdaki tablonun gösterdiği gibi, Türkiye’deki büyükşe- Belediyeler BB Dışı Belediyelir hir belediyeleri sorumlu oldukları fonksiyonlar bakımından uluslararası uygulamaları aynen Yerel yansıtmaktadır. Yönetim Belediye İlçe ve Belde Sektörü Birlikleri Belediyeleri Bağlı Kuruluşlar Kalkınma Ajansları 123 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Tablo 9: İki Kademeli Yönetim Yapılarında Fonksiyonların Dağılımı Uluslararası Deneyim* Türkiye** Üst Kademe Alt Kademe Büyükşelir Bel. İlçe Bel. Refah yardımı X X X Çocuk bakım hizmetler X X X Sosyal konut temini X Halk sağlığı X X Karayolu ambulansı X X Yollar ve köprüler X X X X Toplu taşıma X X Sokak aydınlatması X Kaldırımlar X X X Su sistemi X X Kanalizasyon sistemi X X Katı atık toplama X X Katı atık bertarafı X X Zabıta / Adil Pazarlama X X X Yangın söndürme X X Yangın önleme / eğitim X X Yerel arazi kullanım planlaması X X X Bölgesel arazi kullanım planlaması X X Ekonomik kalkınma X X Parklar ve eğlence olanakları X X X Kütüphaneler X X X *Slack, Enid. 2007. “Büyükşehirlerde Hizmet Sunumu Koordinasyonunun Yönetimi: Büyükşehir Belediyelerinin Rolü”, Dünya Bankası Politika Araştırma Belgesi. ** Türkiye’nin Büyükşehir Belediyesi Kanunu Aynı kurumun parçası olan iki birim arasın- vs.) ile önceden eşgüdüm sağlanmadan kapla- daki yatay koordinasyona genellikle yeterli nabilir. önem verilmez ancak etkin hizmet sunumu Çapraz koordinasyon, kamu kaynaklarından için kritik öneme sahiptir. İki birimin aynı ku- en iyi şekilde yararlanmak ve özel sektör ve rumun parçası olması etkin bir iletişim içerisin- de oldukları anlamına gelmez. Örneğin, ulusal vatandaş katılımı yoluyla kendilerini geliş- düzeydeki bir kurumun kalkınma faaliyetleri ile tirmek isteyen yönetimler arasında giderek ilgilenen kolu yatırım kararlarını, aynı kurumun yaygınlaşan bir uygulamadır. Çapraz koordi- politika kolu tarafından sunulan politika kılavu- nasyon (kamu-özel sektör ortaklıkları, STK’lar, zuna uygun olarak almayabilir. Benzer şekilde, üniversiteler veya düşünce kuruluşları ile or- bir belediyenin kentsel ulaşım birimi bu yatı- taklıklar gibi), kamu sektörünün sorumluluğu rımları kentsel planlama dairesinin arazi kulla- altında olan hizmetleri doğrudan sunmak içim nım planları ile ilişkilendirerek planlamayabilir; gerekli donanıma veya finansmana her zaman veya yollar diğer yeraltı kamu hizmet sağlayıcı- sahip olmayabileceği önermesinden hareket ları (örneğin su, kanalizasyon, elektrik, telefon, eder. Diğer özelliklerinin yanında, çapraz ko- 124 Bölüm 6: Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek için Kurumlar Arası Koordinasyon ordinasyon özel sermayeyi çekme ve harekete rısız çok fazla deneyim mevcuttur. Türkiye’nin geçirme fırsatlarını yaratır; yerel yönetimlerin kamu sektörü kurumları, su ve kanalizasyon mali hareket alanlarını arttırır; kaynakları özel hizmetlerinden, katı atık yönetim sistemleri- sektörün her zaman cevap veremeyeceği kamu nin işletilmesine ve toplu taşıma hizmetlerine mallarına ve sosyal hizmetlere yönlendirir; ve kadar birçok alanda özel sektörle birlikte ça- ticari riski özel sektör hizmet sağlayıcılara akta- lışma konusunda engin bir deneyime sahiptir. rır. Çoğu piyasaya dayalı ekonomi kamu hizmet- Ankara’da Mamak Katı Atık Düzenli Depolama lerinin sunumunda özel sektör katılımını sağlar sahasının işletilmesi bu konuda anlamlı örnek- ve bu uygulamada hem başarılı hem de başa- lerden birisidir (bakınız Metin Kutusu 13). Metin Kutusu 13: Belediye Katı Atık Hizmetleri için Özel Sektör Katılımının Sağlanması ITC-Ankara, geri dönüşüm tesisleri de dahil olmak üzere altyapı ve üstyapı projelerinde uzmanlaşmış İsviçre menşeli bir şirketin –Invest Trading and Consulting AG- bir kolu olarak 2002 yılında kurulmuştur. Katı atık düzenli depola- ma yönetimi konusundaki finansman getirme, ticari risk üstlenme ve yenilikçi çözümler uygulama yeteneği, Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin artık 4,5 milyonu aşan nüfusu ile artan kentsel nüfusu karşısında ortaya çıkan katı atık ber- taraf ihtiyaçlarının karşılanması için özel sektörle işbirliği yapması için mükemmel bir fırsat sunmuştur. 49 yıllık bir imtiyaz olarak yapılandırılan Ankara Büyükşehir Belediyesi–ITC işbirliği rekabetçi bir seçim süreci yoluyla başlatılmıştır. 2005 yılından itibaren işletme hakkı karşılığında Mamak Katı Atık Düzenli Depolama Sahasının 260 mi- lyon ABD$ tutarında bir toplam yatırım ile yeniden geliştirilmesi işi için ITC kazanan teklif sahibi olarak seçilmiştir. Klasik bir kazan-kazan girişimi olan bu ortaklık Ankara’da yaşayan vatandaşlar, belediye, özel sektör imtiyaz sahibi ve çevre için çok sayıda fayda getirmektedir. Vatandaşlar için, özel sektörün sahayı devraldığı tarihi takip eden yıllarda katı atık düzenli depolama sahasının çevresindeki sağlık koşulları önemli ölçüde iyileşmiş ve arazi değerleri yükselmiştir. Aşağıdaki resim, en önemli kiracılarından birisinin İKEA olduğu yüksek bir alışveriş merkezinden katı atık tesisinin karşıdan görünümünü sunmaktadır; tesis biyogaz ile çalışan bir sistem ile alışveriş merkezinin ısıtma ihtiyacını karşılamaktadır. Proje sayesinde, belediye 29 milyon ABD$ tutarındaki başlangıç ve daha sonraki sermaye yatırımı maliyetlerinin tümünü ITC’ye aktarabilmiştir. Aynı zamanda katı atık düzenli depolama tesisinin işletme maliyetler- inden ve çöp boşaltma maliyetlerinden de kurtulmuştur. İşletmeci için, proje şu anda yedi şehirde (bakınız aşağıdaki harita) faaliyet gösterdiği Türkiye’ye giriş yapmasını ve aynı zamanda kar elde etmesini sağlamıştır. Bu ortaklık aynı zamanda çevre için de önemli faydalar sağlamıştır. Katı atıkların çürümesi ile oluşan metan gazı bir sera gazı olarak karbondioksitten 25 kat daha zararlı bir gazdır. Tesis tasarımı, metan gazı emsiyonlarını önemli ölçü- de azaltan bir metan gazı yakalama teknolojisine sahiptir. Tesis daha sonra bu gazı hem şirkete gelir akışı sağlayan hem de enerjide dışa bağımlı bir ülke olarak Türkiye için alternatif bir yenilenebilir enerji kaynağı oluşturan elektrik üretimi için kullanmaktadır. Anaerobik digestion sistemi metan gazı üretiminin yanı sıra organik atıkları kompostlaştırmakta- dır. Mamak’ta yer alan işletmeye bağlı elektrik santrali toplam 25,4 MW kurulu güce sahiptir ve yıllık 135 milyon kWh elektrik üretmektedir. Tesis aynı zamanda plastik, cam ve diğer malzemelerin geri dönüştürülmesi için atık tasnif sistemine sahiptir. Mamak Katı Atık Düzenli Depolama Tesisi ITC’nin Türkiye’nin 7 Şehrindeki İşletmeleri 125 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Koordinasyon Mekanizmaları Koordinasyon mekanizmaları, içinde oluş- turuldukları kurumsal ve idari çerçeveler ile Gerekli koordinasyonunu özelliğine göre fark- şekillendirilirler. Merkeziyetçilikten uzaklaş- lı mekanizmalar oluşturulabilir. Sürekli et- tırılmış bir yönetim ve güçlü ve özerk yerel kileşim, politikanın etkili ortak eyleme dayalı yönetim geleneği olan ABD’de, yerel yönetim- olduğu durumlarda özellikle kurumlar arası ko- lerin üçte biri özel amaçlı bölgeler olarak dü- ordinasyona ve iletişime yardımcı olacak per- zenlenmiştir (örneğin okul bölgeleri, kentsel sonel ile donatılmış eşgüdümlü iş birimlerinin ulaşım bölgeleri, su ve atık yönetim bölgeleri, oluşturulmasını (ortak kurumlar veya kurullar) ekonomik kalkınma bölgeleri, vs.) (Slack 2007). gerektirebilir. Diğer taraftan, halihazırda kurulu Şaşırtıcı derecede 37.000 belediyeden oluşan olan birimlerden politika yapıcılar ve/veya tek- (bunların yüzde 80’i 1.000 kişiden az nüfuslu) nik personelin ortak sorunları çözmek amacıy- Fransa’da neredeyse tüm kentsel alanlar bele- la düzenli olarak bir araya geldiği yönlendirme diyeler arası işbirliği anlaşmaları yoluyla idare komiteleri veya çalışma grupları gibi daha gay- edilmektedir (Swift ve Kervella, 2003). Yet- rıresmi düzenlemeler geçici etkileşime daha iyi kilerin dağıtıldığı federal bir sistemin olduğu hizmet edebilir. Küresel olarak, çeşitli politika Almanya, ayrı belediyelerin bir araya gelerek zorluklarının ve kurumsal zorlukların çözümü- bölgesel yönetimler oluşturabildiği bir bölgesel ne yardımcı olmak için farklı koordinasyon me- politika oluşturmuştur (Greenblat, 2008). kanizmaları oluşturulmuştur ve Türkiye daha Değişen ihtiyaçlara ve bağlama dayalı olarak, şimdiden bu alanda deneyim sahibidir. koordinasyon yapıları ve mekanizmaları za- Bölgesel Kalkınma Yüksek Kurulu, Türkiye’de manla değişebilir. Örneğin Toronto ayrı ayrı yö- merkezi hükümet koordinasyonunu sağla- netim birimlerinin olduğu bir yapıdan belediye mayı amaçlayan resmi yapıların bir örneğini yönetimlerinin üzerinde büyükeşehir belediye- oluşturmaktadır. Kurula Başbakan başkanlık lerinin olduğu iki kademeli bir yönetim sistemi- etmekte ve kurul toplantılarına Kalkınma Baka- ne, daha sonra da idari yetkilerin Toronto Şehir nı ile tartışılacak konuya göre ilgili diğer bakan- Yönetiminin (tüm belediyelerin birleştirilmesi lar da katılmaktadır. Kurul tek başına bir organ ile kurulmuştur) ellerinde olduğu tek kademe- değildir ve sektörler arası sorunların tartışılma- li yönetim sistemine geri dönmüştür. 1964 ile sı için düzenli olarak toplanmaktadır. Örneğin, 1986 yılları arasında Londra iki kademeli bir politikaların ve kamu yatırımlarının daha iyi ko- sistemle yönetiliyordu. Üst yönetim kademe- ordine edilebilmesi için, tarım, sanayi, turizm, si 1986 yılında Margaret Thatcher tarafından ulaştırma ve mekânsal gelişim alanlarından kaldırıldı ve daha sonra 1999 yılında Londra temsilciler bir araya getirilebilmektedir. Bölge- Büyükşehir İdaresi Kanunu ile tekrar kuruldu. sel kalkınmanın bu iki yaşamsal boyutu arasın- Güney Afrika’daki Cape Town şehri ayrımcılık da bağlantının sağlanması için böyle eşgüdüm- zamanında tek kademeli bir yönetim sistemi- lü bir çerçeveye ihtiyaç duyulmaktadır. ne sahipti; 1990’ların ortalarında tek kademeli yönetim yapısına geçti (siyahların ağırlıkta ol- Türkiye’de il düzeyinde ve yerel düzeyde di- duğu varoşlarda daha geniş bir temsili ve daha key koordinasyon sektörel hatlar üzerinden iyi hizmet sunumunu sağlamak için) ve daha sağlanmaktadır; her bir bakanlık valilikler yo- sonra 2000 yılında tekrar tek kademeli şehir luyla temsil edilmektedir. Merkezi hükümetin yönetim yapısına geri döndü (Slack, 2007) yerel düzeyde yürütme temsilcilerinin olması merkezi hükümet kararlarının yerel düzeyde Yerel kalkınmanın boyutlarının geniş ve sek- törler arası olduğu nitelikte düşünüldüğünde, daha kolay yolunu bulmasına olanak tanımak- politika oluşturma ve uygulama için bir araç tadır. Böyle bir mekanizma aynı zamanda yerel olabilecek kapsamlı bir çerçeve düşünülme- idarelerin eğitim ve sağlık gibi temel fonksi- ye değerdir. Örneğin Güney Afrika Hükümeti yonlardan sorumlu olmadığı için de önemlidir, 2005 yılında “topluluklara ve bireylere hiz- dolayısıyla bu koordinasyon mekanizmaları met sunumu için, devlet makinesinin daha iyi, önemli bir amaca hizmet etmektedir. daha entegre ve etkin bir şekilde çalışmasının” sağlaması amacıyla bir Yönetim Kademeleri 126 Bölüm 6: Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek için Kurumlar Arası Koordinasyon Arası İlişkiler Çerçevesi oluşturmuştur. (Lay- birçok ülkede politika yapıcılarının şehirler ile man 2003). Bu çerçeve ile bir Başkanlık Koor- ilgili düşünce tarzlarında paralel bir değişim dinasyon Konseyi ( merkezi hükümet ile il ve yaşanmamıştır. Merkeziyetçilikten uzaklaşma- yerel yönetimler arasında bir istişare forumu) nın ve yerel düzeye yetki dağıtımının, şehirle- ve ulusal il ve belediye yönetim kademeleri rin daha dinamik ve resourcful hala gelmele- arası forumların kurulmasına yönelik koşullar rinde yardımcı olduğu yaygın bir şekilde kabul belirlenmiştir (Güney Afrika Cumhuriyeti Res- edilmektedir. ancak bir sistemin parçası olarak mi Gazetesi 2005). Kentsel alanların yeniden şehirleri anlamak için çok az girişim yapılmıştır. canlandığı ve büyük bir demografik değişimin yaşandığı ayrımcılık sonrası Güney Afrika’da Bir çok şehrin sanayileşmeden geri döndüğü böyle bir mekanizmaya ihtiyaç duyuluyordu. gelişmiş dünyada kentsel sistemler ve eko- nomik tabanı canlandırarak daha rekabetçi İyi kurumlar arası koordinasyon mekanizma- kılacak politikalara ilgi artmaktadır. AB’de ları iyi bir yönetimin ürünüdür ve iyi bir yöne- birlik genelindeki kentsel zorluklara çözüm- tim de nitelikli insanları ve etkin bürokrasiyi ler üretmek amacıyla URBAN ve URBACT gibi gerektirir. Aşırı Yönetim Makyajı adlı kitabın- da, Ken Miller iyi yönetimin genellikle sınırlı programlar tasarlanmıştır. Bu programlar bilgi bir yönetim olduğunu savunmaktadır –yani bü- paylaşımlarını arttırmakta, kentsel gelişim ve rokratik süreçlerin sadeleştirildiği ve insanlara yeniden gelişim projelerini finanse etmekte uzmanı oldukları konularda daha fazla çalışma ve bir bütün olarak şehirlerin yararına olacak özerkliği ve kendilerine daha yüksek bir amaç politika değişikliklerine teşvik etmektedir. Eski hissi veren konularda çalışmak için daha fazla endüstriyel şehirlerinde düşüşün yaşandığı alan bırakan bir yönetim. Eğer insanların ken- yılların ardından İngiltere’de Ulusal Hükümet dilerine liderlik etme görevi verilen konularda şehirleri bir öncelik haline getirmiş ve bölge- performansı arttırma motivasyonları yoksa en sel ekonomik büyümeyi teşvik edecek, sosyal iyi koordinasyon mekanizmaları bile işe yara- dezavantaj sorunlarını giderecek politikalar mayacaktır. Ayrıca, motivasyonlu insanlar ko- oluşturmuş ve fiziksel çevrenin yeniden oluştu- ordinasyonun performansı iyileştirmenin en iyi rulmasına destek sağlamıştır. Bunun sonucun- yolu olduğunu farkına varırlarsa koordinasyon da geçtiğimiz on yılda İngiltere’deki şehirler bir kendiliğinden oluşacaktır. Rönesans süreci yaşamış, nüfus ve istihdam Diğer tüm ülkelerde olduğu gibi, Türkiye’de rakamları tekrar yükselmeye başlamıştır. Daha de kurumlar arası koordinasyon temel olarak çarpıcı olan bir husus olarak 1960’lardan bu geçmişteki verimsizlikler, mevcut ihtiyaçlar yana nüfus azalması yaşayan eski üretim şe- ve gelecekteki amaçlar ile motive edilmeli- hirlerinin (Birmingham, Manchester, Sheffield, dir. Bir başka deyişle, koordinasyon sadece Liverpool ve Newcastle gibi) . Artık bir yeniden bir şeyler iyi gitmediğinde ve/veya mevcut ve canlanma süreci yaşadığı görülmektedir. Öte gelecekteki performansı arttırmaya yardımcı yandan yine 1960’larda düşüş yaşamaya baş- olabileceğinde amaçlanmalıdır. Koordinasyon layan ABD’deki bazı eski üretim merkezleri ise mekanizmaları ortaya çıkan sorunlara göre ta- bazen bu aşağı yönlü eğimi tersine çevireme- sarlanmalı ve yeni gerçekliklerin gerektirdiği miştir (bakınız aşağıdaki şekil). ABD ile İngiltere sıklıkta uyarlanmalıdır. arasındaki fark ABD’nin yüksek düzeyde mer- keziyetçilikten uzaklaştırılmış bir sisteme sahip ŞEHİRLERE İLİŞKİN ULUSAL olması ve şehirlerin genellikle kentsel düşüş POLİTİKA ODAĞI sorununa kendilerinin çözüm bulmak zorunda Birçok gelişmekte olan ülke şehirleşmenin kalmasıdır. Şehirlerin karşılaştıkları kilit zor- meyvelerini toplamayı amaçlayan politikayı luklardan bazılarını aşmaya amaçlayan bazı henüz oluşturamamıştır. Dünyamız, şehirlerin ulusal programlar vardır (ABD Çevre Koruma sadece bir ülkenin sorunlarının kaynağı olarak Ajansı’nın eski endüstriyel bölgelerin yeniden değil, aynı zamanda birçok çözümün kaynağı imarına ilişkin programı), ancak şehir imarı ve olarak görüldüğü bir değişim süreci geçirmesi- yeniden imarı üzerine odaklanan ayrı bir ulusal ne rağmen (bkn. örn. Dünya Bankası 2009-a), politika bulunmamaktadır. 127 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Şekil 78: İngiltere ve ABD’nin Seçilen Şehirlerinde Nüfus Eğilimleri, 2000-2005 Kaynak: Webber ve Berube, 2008 Ulusal hükümetlerin, sürdürülebilir kentsel fiğinin olduğu, daha fazla işletmenin çekildiği gelişim için gereken politika araçlarını, düzen- ve bunun da yine daha fazla yaya trafiğini ve lemeleri, teşvikleri ve bazen de yatırım finans- yeni işletmeleri şehir merkezine çektiği pozitif manı sağlayabilmek için yerel yönetimlerle bir yukarı yönlü spiral oluşturmuştur. İnsanlar çalışmaları gerekir. Sınırlı ancak giderek artan ve işletmeler genellikle canlı ve dinamik şehir sayıdaki politika yapıcılar şehirlerinin önemi- merkezlerine hızlı bir şekilde cevap verirler. nin ve ülkelerinin kalkınma yörüngesinin şe- Bunlar şehir sağlığının dışavurumudur ve gele- hirlerinin performansındaki başarıya ne kadar cekteki yatırımlar (hem kamu hem de özel) ve bağlı olduğunun farkına varmaktadır. İngilte- yeniden imar için katalizör görevi görür. re’de 1990’lardaki ve 2000’lerdeki hükümetler planlama bildirimleri yayınlayarak şehirlerinde Kentsel gelişim ile ilgili ulusal politikalar ini- “daha akıllı büyümeyi” teşvik etmişlerdir. Örne- siyatifi yerel yönetimlerden uzaklaştırmak- ğin 1996 yılında merkezi hükümet, perakende tan ziyade yerel inisiyatiflere yardımcı olmayı merkezlerinin (alışveriş merkezleri gibi) şehrin amaçlamalıdır. Merkeziyetçilikten uzaklaştır- dış çevrelerinde gelişimini sınırlamak amacıyla ma ve yetki dağıtımı takip edilmesi gereken “önce şehir merkezi” imar ilkesini yayınlamıştır. sağlıklı ilkelerdir, ancak yerel ve ulusal politika Perakende şirketlerinin ve inşaat şirketlerinin yapıcılar, artan merkeziyetçilikten uzaklaşma- şehrin dış çevresinde inşaat yapabilmesi için nın beraberinde getireceği olumsuz yan etkile- öncelikle şehir içinde inşaat yapmanın müm- rin farkında olmalıdırlar ve iyi hedeflendirilmiş kün veya uygun olmadığını kanıtlamaları ge- ve koordine edilmiş politika önlemleri ile bu rekmektedir. Aslında şehir dışı sahalar son çare yan etkileri gidermeye çalışmalıdır. olarak görülmektedir, ancak ABD’de çoğu yeni perakende merkezi inşaatı için bir norm olma- Türkiye’nin Kentsel Gelişin Stratejisi (KENT- ya devam etmektedir. “Önce şehir merkezi” GES) bu gerçekten hareketle belirlediği 100 ilkesi yaygın şekilde bir başarı olarak kabul edil- eylemden birincisini bir Şehirleşme ve Mekân- mektedir ve sadece İngiltere’nin şehirlerinde sal Planlama Çerçeve Kanununun geliştirilme- kentsel yayılmanın sınırlanmasında bir rol oy- si olarak ortaya koymuştur. Kanun halen ha- namamış aynı zamanda şehirleri şehir merkez- zırlanma aşamasındadır ve ideal olarak tespit lerinin tekrar canlandırılması üzerinde odakla- edilen sorunlara ve zorluklara dayalı olarak nan kapsamlı ana planlar hazırlamaya itmiştir. sağlıklı kentsel gelişim ile ilgili açık hükümler Örneğin Sheffield Bir Ana Planı yeni imar ve içerecektir. Bu kanun ülkedeki genel kentsel yeniden imar projeleri için şehirdeki birkaç kilit değişimlere paralel olarak düzenli bir şekilde yeri hedeflemiştir. Sheffield Ana Planının temel değiştirilmeli ve güncellenmelidir. Şehirler can- ilkelerinden birisi yaşamı ve ekonomik faaliyeti lı organizmalardır ve kentsel politikalar sürekli tekrar şehir merkezine geri getirmek olmuştur. ilerleyen bir iş olarak anlaşılmalıdır. Kabul edilen strateji hemen meyvelerini ver- miş ve şehir merkezinde daha fazla yaya tra- 128 Bölüm 6: Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek için Kurumlar Arası Koordinasyon Sheffield Bir Ana Planı Sheffield One Masterplan FARKLI İDARİ KADEMELER ARASI maktadır. İdeal olarak bu planlar eşgüdüm ve işbirliği içerisinde hazırlanmalıdır. Dolayısıyla, KOORDİNASYON eğer örneğin bölgesel kalkınma planı daha iyi Etkin ve etkili koordinasyon birkaç idari ka- bağlantılı şehirlerin bölge ekonomisine yarar- deme arasında koordinasyonun sağlanmasını lı olacağını belirtiyorsa il yetkilileri ve ulusal gerektirir. Aşağıdaki tabloda görüldüğü gibi, hükümet gerekli altyapının sunulması üzerin- farklı düzeylerde planlar hazırlayan farklı idari de çalışmalıdır. Bu farklı idari düzeylerde ha- kademeler mevcuttur. Kalkınma Bakanlığı, te- zırlanan stratejilerin ve planların eşgüdümlü mel olarak sosyoekonomik stratejiler üzerinde bir şekilde hazırlanması gerektiği anlamına odaklanan Ulusal Kalkınma Planını ve Bölge- gelir. Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu sel Planları hazırlamaktadır. Çevre ve Şehirci- (5018/2003) uyarınca kurumlar Stratejik Plan- lik Bakanlığı ulusal düzeyde Mekânsal Gelişim lar62 hazırlamakla görevlidir ve düzgün koor- Planlarını hazırlamakta ve il / yerel düzeydeki dinasyon asgari olarak bu planların bir boşluk planların hazırlanmasına ilişkin çerçeveyi sun- içerisinde hazırlanmamasını gerektirir. 62 Stratejik planlar “orta ve uzun vadeli hedefleri, temel ilkeleri ve politikaları, amaçları ve öncelikleri, kamu idarelerinin performans kriterlerini ve bu hedeflere ulaşmaya yönelik yöntemleri ve kaynak tahsislerini” içerir. 129 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Tablo 10: Türkiye’de Planlama Kademeleri Plan Türü Sorumlu Kurum(lar) Plan Düzeyi (Sosyoekonomik) Kalkınma Bakanlığı Ulusal Kalkınma Planları (Sosyoekonomik) Kalkınma Ajansları aracılığıyla Kalkınma Bakanlığı NUTS 2 Bölgeleri Bölgesel Planlar Stratejik Mekansal Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Ulusal ve Bölgesey Planlar Bölgesel Çevre Düzeni Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bölgesel Planları Büyükşehir belediye sınırları içerisinde büyükşehir İl Çevre Düzeni İl – su havzaları ile belediyeleri, büyükşehir belediyesi olmayan illerde Planları bağlantılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından İl Kalkınma Planları Valilikler (büyükşehir dışı alanlarda) İl İl Kurumsal Strateji Valilikler, Büyükşehir Belediyeleri İl Planları Belediyelerin Büyükşehir Belediyeleri ve 5393 sayılı kanuna tabi Nazım İmar Planları yapılaşmış kentsel belediyeler alanlarında 5393 sayılı kanuna tabi belediyeler ile büyükşehir Uygulama İmar Genel olarak, belediye belediyesi sınırları içindeki ilk kademe ve ilçe beledi- Planları mücavir alanlarında yeleri Türkiye’de bölgeler, iller ve yerel yönetimler ya, eğitime ve sağlığa yatırım yaparak ve diğer için Stratejik Planların hazırlanması eşgü- kamu kurumları ile işbirliği yaparak uluslararası dümlü değildir. Bölgesel Kalkınma Ajansları, İl standartları yakalamaktır. Üçüncü kademe ola- İdareleri ve Büyükşehir Belediyeleri tarafından rak Gaziantep Büyükşehir Belediyesi’nin vizyo- hazırlanan Stratejik Planlar genellikle birbirin- nu organizasyonel yapısını geliştirerek etkin ve den bağımsız bir şekilde hazırlanmaktadır ve katılımcı bir belediye haline gelmektir. Bunlar hiyerarşik planlama amaçları arasında uyum birbirini tamamlayıcı amaçlar olabilmekle bir- ve “iç içe geçme” gözlenmemektedir. Büyükşe- likte, birbirlerini karşılıklı olarak desteklemele- hir belediyeleri ve il idareleri fiziksel yatırımlar rini sağlayacak olan bağlantı unsurları arasında (örneğin yollar, yeni tramvay hatları, konut ge- uyum bulunmamaktadır. liştirme, kültürel mirasın korunması) üzerinde odaklanma eğilimi gösterirken, bölgesel kalkın- SEKTÖRLER ARASI KOORDİNASYON ma ajansları kapsamlı sosyoekonomik strateji- Mekânsal planlamada bazı aktörler kilit bir ler hazırlamaktadır. Örneğin, Gaziantep-Adıya- rol oynamaktadır ve bunların aktif bir şekil- man-Kilis Bölgesel kalkınma Ajansı tarafından de katılımının sağlanması gerekir. Çevre ve belirtilen vizyon bölgenin Orta Doğu için bir Şehircilik Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığı, kal- lojistik merkezi haline gelmesi ve aynı zaman- kınma planlamasında görev alan iki kritik ak- da tarımını çeşitlendirerek rekabet gücünü tördür ancak bunlar tek aktörler değildir. Hem arttırmasıdır. Gaziantep İlinin vizyonu altyapı- ulusal hem de yerel düzeydeki bazı paydaşlar, 130 Bölüm 6: Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek için Kurumlar Arası Koordinasyon Türkiye’deki şehirlerin nasıl gelişme şeklini et- Türkiye’de şehrin dış çevresindeki tarımsal kilemişlerdir ve gelecekte nasıl gelişeceklerini araziler fiili büyüme sınırı işlevi görmektedir. belirlemede de kritik bir rol oynayacaklardır. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın (GTHB) Örneğin Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme onayı olmadan birinci sınıf tarım arazilerinin Bakanlığı (UDHB) sağlıklı kentsel ulaşım politi- kentsel araziye dönüştürülmesi mümkün de- kasının ve yerel düzeydeki yatırımların gerçek- ğildir. Dolayısıyla, şehrin rekabet gücü kentsel leştirilmesinde daha aktif bir rol oynayabilir ve gelişimde kilit bir rolü olmayan bir Bakanlığa oynamalıdır. Bu daha ayrıntılı kılavuzların ve bağlıdır. Yeni şehir büyüme alanlarının belir- standartların geliştirilmesi ve yerel yönetim- lenmesinde nazım veya uygulama imar planla- lerin deneyimlerini ve uluslararası en iyi uygu- rının hazırlanması amacıyla yerel makamların lamaları paylaşabilecekleri ve birbirlerinden bu bakanlık ile eşgüdüm sağlaması gerekmek- öğrenebilecekleri bir platformun sunulması tedir. Bu raporun hazırlanması sürecinde görü- şeklinde olabilir. Şu anda UDHB’nın gözetim şülen yerel idarelerden bazıları GTHB ile koor- rolü bir büyükşehir belediyesi metro veya ha- dinasyon eksikliğinin şehirlerinin büyümesini fif raylı toplu taşıma sistemine yatırım yapmayı engellediğini belirtmiştir. Büyüme sınırlarının tasarlayıncaya kadar devreye girmemektedir. mevcudiyeti bazı olumlu yan etkilere (şehir Altyapı bir şehrin büyümesine yol gösterecek merkezinin yoğunlaşması yoluyla) sahip ol- en güçlü araçlardan birisidir. Mersin ve Trab- makla birlikte, bir şehrin gelecekteki gelişimi zon’a ait şekillerin gösterdiği gibi, yeni şehir bü- için gerekli olabilecek arazilere erişimi engelle- yüme rotası genellikle mevcut altyapıyı takip yerek şehir rekabet gücünü olumsuz etkilemesi etmektedir. Nazım imar planları ve uygulama de mümkündür. imar planları şehir çevresindeki genişlemenin Türkiye’de şehirlerin yakınındaki askeri üsler yönünü belirlemeye çalışsa da, yeni yapılaşma- kentsel dokuyu parçalayabilmekte ve şehir lar en kolay giriş noktasını takip etme eğilimi sürdürülebilirliğini etkileyebilmektedir. Türki- göstermektedir. Dolayısıyla, hem şehri diğer ye’deki şehirlerin birçoğunun sınırları içerisin- bölgelerine kolay erişim hem de genellikle di- de Milli Savunma Bakanlığı’nın kontrolü altın- ğer yaşamsal hizmet altyapısına (elektrik, su, daki askeri üsler bulunmaktadır. Şehirlerin bu kanalizasyon gibi) yakınlık sebebiyle birçok şekilde planlanmış olması muhtemel görün- yeni yapılaşma mevcut yollar boyunca filiz- memektedir; bu daha ziyade kontrolsüz kent- lenmektedir. Doğal olarak, yeni yerleşimciler sel genişlemenin ve yayılmanın bir sonucu gibi sadece arazinin ucuz olduğu değil aynı zaman- görünmektedir. Bu askeri üsler herhangi bir da ulaşım maliyetleri ile hizmet altyapısı ma- ulusal veya yerel mekânsal planlama düzenle- liyetlerinin düşük olduğu bir yerde yerleşmek mesine tabi değildir ve bir anlamda kentsel do- isteyeceklerdir. Dünya genelinde birçok şehir kunun bir parçasını oluşturmamaktadırlar. Baş- altyapı geliştirme faaliyetlerini stratejik olarak langıçta bu üsler stratejik askeri ileri karakollar sadece ulaşımı iyileştirmek ve tıkanıklığı ve olarak şehirlerin dışında inşa edilmiştir. Ancak kirliliği azaltmak için değil aynı zamanda şeh- yıllar içinde şehirlerin genişlemesi ile birlikte rin büyüme sürecine yol göstermek için kul- bu üslerin birçoğu yeni yapılaşma alanlarının lanmaktadır. Örneğin çevre yolları genellikle ortasında kalmış ve fiili olarak kentsel boşluklar şehrin dışarı doğru büyümesini kontrol altına haline gelmiştir. Aşağıdaki havadan çekilen fo- alan gayrıresmi büyüme sınırları olarak hizmet toğrafta görüldüğü gibi, Eskişehir temel olarak verir. Bununla birlikte, bu gibi yatırımlar genel- iki ayrı bölüme ayrılmış, askeri üs şehrin kuze- likle büyük ölçeklidir ve şehrin idari sınırlarını yindeki topluluklar ile güneydeki toplulukların aşarak birkaç idari birimin yetki alanına girebil- arasında kalmıştır. İdeal olarak yerel yetkililer mektedir. Dolayısıyla, gerekli çalışmaların hem Milli Savunma Bakanlığı ile koordinasyon sağ- koordinasyonu hem de finansmanı için genel- layarak bu askeri üsleri şehrin daha dış kesim- likle bir merkez yönetim kurumunun (örneğin lerine taşıyarak ve halihazırda üzerinde bulun- UDHB) katılımını sağlamak gerekmektedir. dukları değerli arazileri yapılamaya açmanın olanaklarını tartışmalıdır. 131 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Eskişehir’deki Askeri Üs VERİ TOPLAMANIN VE İZLEMENİN aynı zamanda Türkiye’nin bilgiye dayalı politika kararları alma yeteneğini arttırmaktadır. DAHA ETKİN HALE GETİRİLMESİ VE KOORDİNASYONU Güvenilir veriler izlenebilir performans gös- tergelerinin geliştirilmesini sağlayacaktır. “Ölçülmeyen şey yapılmamış sayılır.” Bu çarpı- 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali cı söz etkili yönetim konusunda uluslararası bir Yönetim ve Kontrol kanunu uyarınca, kamu otorite olan Peter Drucker’s aittir. Türkiye’de kurumları ölçülebilir amaçlar içeren Stratejik kentsel gelişimin önündeki en büyük zorluk- Planlar hazırlamakla görevlidir ve önceden be- lardan birisi veri toplama ve kentsel gösterge- lirlenen göstergelere göre kendi performans- lerin izlenmesi için iyi tasarlanmış bir sistemin larını ölçmeleri gerekmektedir. Ayrıca, Mali- mevcut olmamasıdır. Bazı örnekler arasında ye Bakanlığı “idarelerin bütçelerinin stratejik kentsel planlama verileri (örneğin şehir başına planlarında belirtilen performans göstergeleri- düşen yeşil alanın izlenmesi), enerji verimliliği ne uygunluklarını belirlemeye yetkilidir”. Bu öl- verileri ve kentsel ulaşım verileri (örneğin ula- çümler program odaklı bütçelerin hazırlanma- şım ağlarının ve ulaşım türleri arası payların iz- sını teşvik ettiklerinden dolayı önemlidir, ancak lenmesi) yer almaktadır. Ayrıca farklı kurumlar uygulamada uygun bilgi sistemleri ve ortak iz- birbirlerinden bağımsız olarak veri toplamakta leme standartları olmadan bunların gerçekleş- ve bunun için genellikle kendi yöntemlerini kul- tirilmesi zor olabilir. Birçok yerel idare Stratejik lanmaktadırlar; stratejilerini, politikalarını ve Planlarında sadece bir göstergeler listesine yer planlarını bu verilere dayalı olarak hazırlamak- vermektedir, ancak sıklıkla bunların düzgün bir tadırlar. Farklı kurumlar aynı olguları farklı yol- şekilde izlenmesine olanak tanıyacak başlangıç larla ölçtüklerinde, bu farklı sonuçlar verebilir durumu verileri ve spesifik hedefler yer alma- ve politikalar birbirleri ile çelişen bir şekilde maktadır. formüle edilebilir. Dolayısıyla, sistem içerisin- deki şehirlerin performansı ile ilgili genel tablo- nun sunulması amacıyla kentsel verilerin top- lanmasına, yönetilmesine ve analizine yönelik bir bilgi platformuna sahip olmak kritik öneme sahiptir. Türkiye’nin Kentsel Gelişim Stratejisi (KENTGES) kentsel gelişim göstergelerinin sis- tematik olarak izlenmesine yönelik bir zemin ve politikaların bu verilere dayalı olarak ana- liz edilmesi ve oluşturulması fırsatı sunmakta, 132 Bölüm 6: Türkiye’nin Şehirlerini Desteklemek için Kurumlar Arası Koordinasyon 6360 sayılı yeni Büyükşehir Belediyesi Kanunu Hakkında Not Türkiye’de Mart 2014’te gerçekleştirilen son yerel seçimlerden sonra, genişletilmiş bir büyükşehir yöne- tim sistemi yürürlüğe girmiştir. 6360 sayılı kanunun ana amacı büyükşehir belediyelerinin sayısının ve coğrafi idari alanının il sınırlarını kapsayacak şekilde genişletilmesi yoluyla yerel düzeyde kamu hizmet sunumunu iyileştirmekti. Kanun ölçek ekonomilerinden yararlanmak ve hizmet sunumunda etkinliği arttırmak amacıyla hazırlanmıştır. Kanun ile büyükşehir belediyelerinin sayısı 16’dan 30’a çıkarılmış ve 30 büyükşehir belediyesi tarafından hizmet verilen nüfus 34,8 milyondan 57,2 milyona yükselmiştir. Mekân- sal kapsama alanı bakımından, Kanun büyükşehir belediyelerinin hizmet verdiği alanı 395.000 kilometrek- areye (Türkiye’nin yüzölçümünün yaklaşık yüzde 51’i) çıkarmıştır. Kanun 30 büyükşehir belediyesinde il özel idarelerine duyulan ihtiyacı ortadan kaldırmıştır; ayrıca söz konusu 30 ildeki 16.500 köy idaresinin ve ülke genelinde nüfusu 2.000’in altında olan yaklaşık 1.000 belediyenin tüzel kişilikleri kaldırılmıştır. Büyükşehir belediyelerinin sınırlarının il sınırlarını kapsayacak şekilde genişletilmesi kararı, daha önce İstanbul ve Kocaeli’de gözlemlenen etkin hizmet sunumuna dayandırılmıştır; bu illerin her ikisi de il sınırlarına yayılan bir kentsel biçim sergilemektedir. Bununla birlikte, yeni büyükşehir belediyesi kanunu bu hükmü Konya, Şanlıurfa, Ankara ve Erzurum gibi çok farklı bir mamur çevreye sahip bazı illeri de kap- sayacak şekilde genişletmiştir; bu illerdeki geniş kırsal alanlar da artık büyükşehir belediyelerinin idari alanlarına dahil edilmiştir. Önümüzdeki süreçte dikkatli bir şekilde izlenmesi gereken bu yeni yapılanma ile ilişkili risklerin ortaya çıkması muhtemeldir; örneğin yoğun bir kentsel alan hizmet standardını yeni büyükşehir belediyesi görev alanına uygulamanın maliyeti ekonomik ve uygun olmayacağından dolayı, arazi kullanım fonksiyonu, yoğunluk, kentsel/kırsal karakter gibi özelliklere uygun olarak büyükşehir belediyesi görev alanı içerisinde farklılaştırılmış hizmet standartlarının hazırlanması ihtiyacı gibi. Şehre özgü planlama için politika çerçevesinin açık olmasını sağlamak amacıyla, bu farklılaştırılmış hizmet standartları tanımının politika düzeyinde ele alınması gerekecektir. Ortaya çıkan bir başka soru da şehirlerin zaman içinde büyümesi ile birlikte kırsal alanların kentsel alanlara dönüştürülmesine yönelik prosedürl- erin değiştirilip değiştirilmeyeceğidir. Bu husus geçmişte bu dönüşümün uygunluğunun incelenmesinde ve teyit edilmesinde birden fazla kurumu içermiş olsa da, şu anda tek bir büyükşehir belediyesi rejimi kapsamına dahil edilen hem kırsal hem de kentsel alanlar için daha az açıklık mevcuttur. Türkiye’de uzun yıllardır yaşandığı gibi nazım imar planlarının arazi dönüştürme sorunlarını ortaya çıktıkça değil eşgüdümlü bir şekilde önceden çözebilmesi için burada da yine şehre özgü planlama daha fazla önem kazanacaktır. SONUÇLAR VE POLİTİKA ÖNERİLERİ ğılımları ile ilgili olarak uluslararası normlar ile karşılaştırmalar da yapılmıştır ve Türkiye’nin Bu bölümde, uluslararası deneyimler bağla- genel olarak uluslararası normları yakından iz- mında Türkiye’deki kurumlar arası koordinas- lediği görülmüştür. yon zorluklarının genel bir değerlendirmesi sunulmaktadır. Türkiye’de şehirleşmenin ana Uluslararası deneyimler önümüzdeki dönem- atılım aşaması artık geride bırakılmasına karşın, de Türkiye’de kurumlar arası koordinasyonu ikincil şehirlerde şehirleşme baskıları devam geliştirmeye yönelik politika seçeneklerini etmektedir ve ülke en son çıkarılan Büyükşehir belirleme fırsatı sunmaktadır. Raporun başın- Belediyesi Kanunu değişiklikleri gibi önlemler da belirtildiği gibi, Türkiye şu anda ikinci nesil yoluyla bu dinamiklerin ilgili politika sonuçla- kentsel gelişim gündemi ile karşı karşıyadır. Bir rını yönetmeye devam etektedir. Bu raporun şehirler sisteminin yönetimine ilişkin politika daha önceki bölümlerinde büyükşehir beledi- gündeminin evrilmesi ve yeni gerçekliklere yesi rejiminin kolaylaştırıcı yönleri vurgulanmış uyum sağlaması gerekir. Türkiye’nin bugüne olmakla birlikte, giderek merkeziyetçilikten kadarki başarılarına dayalı olarak, bu odak uzaklaşılan bir ortamda şehirleşmenin yöneti- alanları şimdiye kadar kaydedilen ilerlemenin mi yeni kurumlar arası koordinasyon zorlukla- önemli kilometre taşlarından ilham alabilir. Ku- rı doğurmaktadır. Bu zorlukları ele almak için, rumlar arası koordinasyon önümüzdeki yıllara kurumlar arası koordinasyonun üç boyutunun ilişkin bu odak alanlarından birisidir ve şunları incelenmesine yönelik bir çerçeve sunulmak- içerecektir: İlk olarak, sosyoekonomik/stratejik tadır –dikey, yatay ve çapraz. Sorumluluk da- ve fiziksel planlamada koordinasyonun iyileşti- 133 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi rilerek, halihazırda bir Yüksek Kuruldan fayda- kentsel yayılmanın dizginlenmesinde önemli lanan bölgesel kalkınma çerçevesinin belediye politika etkilerinin yaşandığı örnekler olarak düzeyini de kapsayacak şekilde genişletilmesi verilmiştir. İkinci olarak, iyi kentsel politikanın gerekecektir. Farklı kurumsal düzenleme se- temelinde iyi geliştirilmiş bir kentsel veri plat- çenekleri mevcuttur –örneğin politikaların formu yatar. Böyle bir platformun oluşturul- formülasyonu, teşvik yapılarının oluşturulması ması, başlangıç verilerinin tespitine, şehirlerin ve sektör sınırları arasındaki bağlantıların ge- liştirilmesi amacıyla ilgili bakanlıkları bir araya performans göstergelerini kabul etmelerine ve getiren geçici yapılar veya bağımsız daimi yapı- hem ülke içinde hem de yurt dışında iyi per- lar (bir Kent Komisyonu gibi). Avrupa Birliği ve formans gösteren şehirler ile karşılaştırmalar İngiltere örnekleri, şehirlerin yeniden canlandı- yapmalarına olanak tanıyacak bir dizi gösterge rılmasında, yeniden imarın sağlanmasında ve geliştirmelerine yardımcı olacaktır. 134 Ek 1: Türkiye’nin Şehirlerinde Ekonomik Konutları Erişimin Arttırılması Ek 1: Türkiye’nin Şehirlerinde Ekonomik Konutlara Erişimin Arttırılması Tablo A1: Harcama dağılımının ondalık dilimlerine göre konut harcamalarının payı Year 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2005 Tahmini Kira 24.86 24.75 22.93 23.13 22.31 21.59 20.91 18.53 17.89 16.33 Tahmini kira + Elektrik-gaz+su giderleri 34.08 35.07 33.31 33.68 33.30 32.85 31.33 29.23 28.14 26.82 2006 Tahmini Kira 28.14 24.82 24.42 24.03 22.96 22.19 20.72 20.06 19.02 15.98 Tahmini kira + Elektrik-gaz+su giderleri 38.53 34.64 34.54 34.88 32.69 33.00 31.83 31.21 29.42 27.17 2007 Tahmini Kira 27.73 27.54 26.14 24.86 24.94 23.33 23.37 22.82 20.62 18.28 Tahmini kira + Elektrik-gaz+su giderleri 36.55 37.15 36.20 35.29 35.56 33.00 33.94 33.11 31.43 29.19 2008 Tahmini Kira 30.59 27.12 26.60 26.50 25.38 24.50 22.59 22.02 21.09 19.65 Tahmini kira + Elektrik-gaz+su giderleri 39.79 37.84 37.23 37.24 35.63 35.10 32.79 32.19 30.77 28.53 2009 Tahmini Kira 33.89 28.94 26.92 25.06 23.69 22.55 21.73 21.19 18.49 17.28 Tahmini kira +   Elektrik-gaz+su giderleri 43.20 38.80 38.44 35.70 34.49 34.02 32.40 31.61 28.35 26.44 Not: DB personelinin Hanehalkı Bütçe Anketi verilerinden (2005-2009) yaptıkları hesaplamalara dayalıdır Tablo A2: 2005-2009 arasında Harcamaların Artış Oranları   Ondalık Dilimler 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Kira 28.0 30.1 25.6 22.7 19.3 19.6 18.9 18.6 17.6 14.5 Elektrik-Gaz-Su 15.9 14.9 14.2 18.9 18.2 15.2 15.4 13.7 13.3 9.3 Tüketim 15.1 14.6 14.8 15.3 15.5 15.3 14.7 14.4 14.2 10.8 Not: DB personelinin Hanehalkı Bütçe Anketi verilerinden (2005-2009) yaptıkları hesaplamalara dayalıdır 135 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Metin Kutusu A1: Şehirlerin Nüfusu ve Yoğunluğu Kullanılarak Yapılan Öbek Analizi Öbek analizi, gözlemleri doğal altta yatan gruplara sınıflandırmanın birçok çok değişkenli tekniklerinden birisidir. Öbeklemenin amacı aynı öbek içerisinde diğer öbeklerdeki gözlemlerden daha çok birbirlerine benzeye gözlemlere sahip olmaktır. Diğer çok değişkenli analiz tiplerinin (örneğin değişkenler üzerinde çalışan faktör analizi) aksine, öbek analizi gözlemler üzerinde çalışır ve her bir değişken alt kümesinin sahip olduğu altta yatan faktörleri bulmayı amaçlar. Farklı ülkelerden, aralarında Türkiye’nin 13 şehrinin de bulunduğu 1.500 şehri öbeklere ayırdık. Seçim kriteri olarak her bir şehrin nüfus büyüklüğünü ve yoğunluğunu kullandık. Tablo C2 Türk şehirleri ile dünya- daki benzer şehirlerin öbekleri görülmektedir. İki tekrarlayan algoritma arasında –K-ortalama ve K-ortanca (ortalama ve ortancaya dayalı)- öbekleme analizi için “K-ortanca” algoritmasını kullandık. Algoritma, ver- ileri k gruplarına veya öbeklerine ayıran tekrarlayan bir prosedürdür. Başlangıç değeri 999 olmak üzere 10.000 tekrarlama kullandık. Bununla birlikte, k-ortalama/ortanca yaklaşımının bir dezavantajı, prosedürün optimal grup sayısını be- lirlemesine izin vermek yerine grupların sayısının önceden belirlenmesidir. Optimal öbek sayısını be- lirlemek için öbek analizi durdurma kuralları kullanılmıştır. Her bir öbek çözümü için bir durdurma kuralı değeri (endeks olarak da adlandırılmaktadır) hesaplanmıştır. Daha büyük değerler daha ayrı bir öbekl- emeyi gösterir. İki durdurma kuralı arasından [(i) Calinski ve Harabasz (C&H, 1974) psödo-F endeksi ve (ii) Duda ve Hart (D&H , 1973) endeksi], ikincisi hiyerarşik veriler ile çalıştığından dolayı birincisini kulandık. Bu kurala göre, analizimiz için 200 grupla devam etmenin optimal olacağını bulduk. Tablo A3: Grup sayısını bulmaya yönelik Calinski/Harabasz psödo-F testi Öbek Sayısı Calinski / Harabasz pseudo-F değerleri 150 319.43 200 444.58 300 275.64 350 343.11 Bu algoritmaya dayalı olarak, Türkiye’den seçilen şehirler aşağıdaki tabloda görüldüğü gibi dünyadaki diğer benzer şehirler ile öbeklendirilmiştir. Tablo A4: Türk şehirlerinin dünyadaki diğer şehirler ile öbeklendirilmesi Türk Şehirleri Dünyadaki benzer şehirler Kiev, (Ukrayna), Lizbon, (Portekiz), Pyongyang, (Kuzey Kore), Urumqi, XJ, (Çin), Changzhou, JS, (Çin), Cezayir İzmir (Cezayir) Kolhapur, MAH, (Hindistan), Hubli, KL, (Hindistan), Yangquan, SAX, (Çin), Tiran, (Arnavutluk), Zahedan, Diyarbakır (İran), Bokaro Steel City, JHA, (Hindistan) Cagayan de Oro, (Filipinler), Changzhi, SAA, (Çin), Trujillo, (Peru), Huangshi, HUB, (Çin), Veracruz, (Meksika), Mersin Acapulco, (Meksika) Kopenhag, (Danimarka), Qiqihar, HL, (Çin), Samara, (Rusya), Sofya, (Bulgaristan), Liuzhou, GX, (Çin), Durg- Gaziantep Bhilainagar, CH, (Hindistan), Maceio, (Brezilya), Joao, Pessoa, (Brezilya), Omsk, (Rusya) Padang, (Endonezya), La Plata, (Arjantin), Kumamoto, (Japonya), Nottingham, (İngiltere), Allentown,PA, Kayseri NJ, (ABD), Liaoyang, LN, (Çin), Winnipeg, MB, (Kanada), Cueurnavaca, (Meksika), Danyang (Zhenjiang), JS, (Çin) Porto Alegre, (Brezilya), Suzhou, JS, (Çin), Barcelona, (İspanya), Coast Abidjan, (Fildişi Sahili), Salvador, Ankara (Brezilya), Monterey (Meksika), Phoenix, AZ, (ABD), Roma, (İtalya) Kahire, (Mısır), Kolkota, WB, (Hindistan), Rio de Janeiro, (Brezilya), Buenos Aires, (Arjantin), Shenzhen, GD, İstanbul (Çin), Lagos, (Nijerya), Los Angeles, CA, (ABD) 136 Ek 1: Türkiye’nin Şehirlerinde Ekonomik Konutları Erişimin Arttırılması Türk Şehirleri Dünyadaki benzer şehirler Lome, (Togo), Brisbane, QLD, (Avustralya), Vittoria, (Brezilya), Montevideo, (Uruguay), Santos, (Brezilya), Bursa Conakry, (Gine), La Paz, (Bolivya), Thiruvanantha puram, KL, (Hindistan), Santa Cruz, (Bolivya), Luoyang, HEN, (Çin) Meerut, UP, (Hindistan), Davao City, (Filipinler), Rajkot, Guj, (Hindistan), Varanasi.UP, (Hindistan), Yangzhou, Adana JS, (Çin), Mogadişu, (Somali), Mjubi Mayi (Bakwanga), (Kongo (Dem. Cum.)), Kannur, KER, (Hindistan) Tarsus Suqian, JS, (Çin), Petropavlosk-Kamchatka, (Rusya),Lanxi (Jinhua),ZJ, (Çin) Salt Lake City, Utah, (ABD), Nay Pyi Taw, (Myanmar), Chandigarh, (Hindistan), Ufa, (Rusya), Haifa, (İsrail), Konya Nürnberg, (Almanya), Merida, (Meksika), Adelaide, (Avustralya) States, (ABD), Machackala, (Rusya), Jaroslavl, (Rusya), Chabarovsk, (Rusya), Liepzig, Mannheim, (Almanya), Eskişehir Nagano, (Japonya), Acron, OH, (ABD), Kanazawa, (Japonya) Kingston, (Jamaika), Quetta, (Pakistan), Voronezh, (Rusya), Upon Tyne, (İngiltere), Palermo, (İtalya), Guilin, Antalya GX, (Çin), Daqing, (Çin), Raleigh, NC, (ABD), Aba, (Nijerya) Metin Kutusu A2: Türkiye’de konut ihtiyacının doğması ile konut inşaatının başlaması arasındaki süreye ilişkin Granger nedensellik testi Granger nedensellik testleri en çok 2 boyutlu sistemlerin değerlendirilmek istendiği durumlarda faydalı olur. Eğer veriler 2 boyutlu bir sistem ile makul derecede iyi açıklanmış ise, Granger nedenselliği kavramı düşünülmesi ve test edilmesi erken en doğru yöntemdir. “Granger nedenselliği” testleri, bir değişkenin gecikmeli gözlemlerinin, bir başka değişkenin tek değişkenli bir otoregresif temsiline eklendiğinde ilave bir tahmin gücünün olup olmadığını belirlemeyi amaçlayan istatistiksel “nedensellik” testleridir. Eğer belirli bir bilgi kümesine dayalı olarak yt+h optimal doğrusal prediktörünün değişimi, herhangi bir h değeri için yt+h optimal doğrusal prediktöründeki değişimden daha küçük ise, t döneminde bir değişkenin (örneğin xt) bir başka değişken (örneğin yt) üzerinde Granger nedenselliğine yol açtığı söylenebilir. Testin kendisi, bağımlı değişkenin gecikmelerini içeren bir regresyon- da diğer değişken(ler)in ortak anlamlılığının bir F testidir (ya da yukarıdaki gibi bir ki kare testi). Granger nedenselliği testinin ilk adımı sabit veriler ile bir vektör otoregresif (VAR) modeli kullanmaktır. Birim kökü test etmek için, ikinci diferansiyel operatör ile birlikte Philips Perron testi ve Dickey Fuller test gibi birim kök testi serilerini kullandık. Birinci diferansiyel operatör ile verilerde bir sabitlik bulamadık, dolayısıyla ikinci diferansiyel operatörü kullandık. Dickey Fuller, bir değişkenin bir birim kök sürecini takip ettiği genişletilmiş Dickey-Fuller testini gerçekleştirir. Sıfır hipotezi değişkenin bir birim kök içerdiğidir; alternatif hipotez ise değişkenin sabit süreç ile oluşturulduğudur. Phillips–Perron testi (adını Peter C. B. Phillips ve Pierre Perron’dan almöışır) de bir birim kök testidir. Yani, birinci sıra bir zaman serisinin ente- gre olduğu sıfır hipotezini test etmek için zaman serisi analizinde kullanılır. D1 (D2)’deki sıfır hipotezinin Dickey–Fuller testine dayanır; burada D1 (D2) birinci (ikinci) diferansiyel operatördür. genişletilmiş Dickey– Fuller testi gibi, Phillips–Perron testi de, test denkleminde izin verilenden daha üst sıradaki bir otokore- lasyona sahip olabilecek veriler üreten sürecin Dickey–Fuller t-testini endojen, dolayısıyla geçersiz hale getirmesi sorununu ele alır. Genişletilmiş Dickey–Fuller testi bu sorunu h gecikmelerini test denklemine regresörler olarak katarak ele alırken, Phillips–Perron testi t testi istatistiğine parametrik olmayan bir dü- zeltme uygular. Test denkleminin bozulma sürecindeki belirlenmemiş otokorelasyon ve heteroskedastisite bakımından sağlam bir testtir. Ayrıca Schwert’in temel kuralını kullanarak uygun bir gecikme uzunluğu bul- mak için 15 gecikme ile başladık. VAR modelinde Granger nedenselliğini bulmak için bir Wald testi yaygın olarak kullanılır. Bir Wald testinde sıfır hipotezi, –HO: “denklem” sütunundaki değişken için, önceden be- lirlenen değişkenin (“hariç” sütunundaki) gecikme katsayılarının sıfır olduğunu” varsayar. Örneğin, küçük 9 değeri (son sütunda 9. ve sonraki satırlarda) konu ihtiyacı gecikme katsayılarının denklemde 9-15 yıllık ruhsat logu için ortak bir şekilde sıfır olmadığını kanıtlamaktadır; yani kanıtların alternatif hipotezi (“konut ihtiyacı” Granger nedenselliğinin en az 9 yıllık gecikmeli inşaat ruhsatına yol açtığı) desteklediğini göster- mektedir. 137 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi KAYNAKÇA Adams, Scott and Chad Cotti. 2008. “Drunk driving after the passage of smoking bans in bars”. Journal of Public Eco- nomics, vol. 92, pp. 1288-1305. Angel, Shlomo, Stephen C. Sheppard and Daniel L. Civco. 2005. The Dynamics of Urban Expansion. The World Bank. Arrow, Kenneth J. 1969. “The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Non- Market Allocation”. Joint Economic Committee of Congress. Ataöv, A. and Osmay, S. (2007), “Türkiye’de Kensel Dönüşüme Yöntemsel Bir Yaklaşım”, METU JFA 2007/2 (24:2) 57-82. Aydin, K. (2011) “Relative Poverty and Living Standards Perspective of Income, Housing, Health and Social Security in Turkey”, Business and Economics Research Journal, Vol. 2, Number 3, pp.189-206. Banerjee A., Duflo E. et N. Qian (2009), “On the road: access to transportation infrastructure and economic growth in China”, Mimeo MIT. Bayraktar, E. (2006), “Gecekondu ve Kentsel Yenileme”, Ekonomik Arastirmalar Merkezi Yayini, Ankara. BBC New Latin America&Caribbean. 2012. Colombia: TransMilenio bus protests paralyse Bogota. [Accessed on April 4th at: http://www.bbc.co.uk/news/world-latin-america-17320247] Bertaud, Alain. 2004. “The spatial organization of cities: Deliberate outcome or unforeseen consequence?”. [Accessed on May 10th at: http://alain-bertaud.com/images/AB_The_spatial_organization_of_cities_Version_3.pdf] Bertaud, Alain. 2002. “Note on Transportation and Urban Spatial Strucuture”, delivered at ABCDE Conference, in Washington DC, April 2002. Briffault, Richard. 1996. “The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas”. Stanford Law Review, vol. 48 (5), pp. 1115-1171. Brookings. 2010. State of Metropolitan America. Cervero, Robert. 2001. “Efficient Urbanisation: Economic Performance and the Shape of the Metropolis”. Urban Stud- ies, September, vol. 38, no. 10. Coase, Ronald (1960). “The Problem of Social Cost”. Journal of Law and Economics 3: 1-44. 1988. The Firm, the Market, and the Law. The University of Chicago Press. Collier, P. and A. J. Venables (2012) “Housing and Urbanization in Africa: Unleashing a formal market process”. Depart- ment of Economics, Oxford University. Council of Europe, 2006. Definition of Shared Taxes. Demographia World Urban Areas (World Urban Areas)(2008), 8th Annual Edition V.2 July 2012. Donaldson D. (2009), “Railroads of the Raj: estimating the impact of transportation infrastructure”, Mimeo London School of Economics Dalgin, M. H. and Keshav Gupta. (2012) How Relevant Is Turkey’s Current Account Deficit? International Research Journal of Finance Economics, Issue 97, September 2012 Elliott, I. (2010) “Fact Finding Report on Poverty and Housing in Turkey”, Habitat for Humanity International for the European and Central Asia Office in Bratislava. ESMAP (Energy Sector Management Assistance Program). 2009. Good Practices in City Energy Efficiency: Bogota, Co- lombia – Bus Rapid Transit for Urban Transport. The European Commission. 2004. Issues Arising from Turkey’s Membership Perspective (Commission Staff Working Document SEC (2004) 1202) The European Commission. 2010. European transport policy for 2010: time to decide (White Paper). The European Parliament and the Council of Europe. 2007. Regulation (EC) No. 1370/2007 on public passenger trans- port services by rail and by road. Gill, Indermit and Martin Raiser. 2012. Golden Growth: Restoring the Luster of the European Economic Model. World Bank. Goodman, Joseph, Melisa Laube, and Judith Schwenk. 2007. Curitiba’s Bus System is a Model for Rapid Transit. Urban Habitat. 138 Kaynakça Greenblatt, Alan. 2008. “Sttutgart shows regional consolidation can work.” City Mayors. [Accessed on July 5th, 2012 at: www.citymayors.com/government/stuttgart-region.html] Government of Turkey (2002) Law on Regulating Public Finances 2002, #4748, (2011) Law on Establishment of Iller Bank Co. 2011, #6107, Turkey, 2011 (2011) Public Financial Management and Control Law 2011, #5018; 2011 Gwilliam, Ken. 2011. India Urban Transport: Institutions for urban transport (World Bank Paper) Harmon, C., Oosterbeek, H. and Walker, I. (2003); “Returns to Education: Microeconomics”, Journal of Economic Sur- veys, 17(2):115-155. Iller Bank 2009 & 2010: Annual Reports, Iller Bank. Kaboğlu, İ. (1995), “Yerleşme Özgürlüğü ve Konut Hakkı: Temel Özgürlük Sosyal Hak Birleşmesi”, C.17-18, 1995-1996, s.149-169. Kaganova, Olga. 2010. Public Land and Property Asset Management in Warsaw: Strategic Opportunities. World Bank Background Paper. Kopanyi M. at al 2004: Intergovernmental Finance in Hungary – a Decade of Experience, World Bank Institute, 2004 Köse, S. (2002), “24 Ocak 1980 ve 5 Nisan 1994 İstikrar Programlarının Karşılaştırılması”, DPT’nin Kuruluşunun 42. Yılı Özel Sayısı, Ankara. Larkin, Kieran and Adam Marshall. 2008. “City Regions: Emerging Lessons from England”. World Bank: Directions in Urban Development. Layman, Timothy. 2003. Intergovernmental Relations and Service Delivery in South Africa (report commissioned by the Presidency of South Africa). [Accessed on-line on June 7th, 2012 at: http://www.sarpn.org/documents/d0000875/ docs/Layman,percent20Tim.pdf] Leitmann, Josef and Deniz Baharoglu. 1998. “Informal Rules! Using Institutional Economics to Understand Service Provision in Turkey’s Spontaneous Settlements”. The Journal of Development Studies, Vol. 34, No. 5, pp. 98-122. Miller, Ken. 2011. Extreme Government Makeover. Governing Books, Washington, DC. NALAS, 2010 (www.nalas.eu) North, Douglas. 1991. “Institutions”, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1, pp. 97-112. Nunn, Samuel and Mark S. Rosentraub. 1997. “Dimensions of interjurisdictional cooperation”. Journal of American Planning Association, vol. 63 (2), p. 205. OECD, 2006: Trends in urbanisation and urban policies in OECD countries: What lessons for China? OECD/CDRF, http:// www.oecd.org/dataoecd Owaga, Hikaru and David E. Wildasin. 2009. “Think Locally, Act Locally: Spillovers, Spillbacks, and Efficient Decentral- ized Policymaking.” The American Economic Review, vol. 99 (4), pp. 1491. Özcab, Gül Berna and Hasan Turunç. 2007. “The Politics of Administrative Decentralization in Turkey Since 1980”, in Jerri Killian and Niklas Eklund (editors), Handbook of Administrative Reform: An International Perspective. Taylor and Francis Group. Patrinos, H. (2008); “Returns to Education: The Gender Perspective”, in Girls’ Education in the 21st Century: Gender Equality, Empowerment, and Economic Growth, Tembon, M., and Fort, L. (eds.), Washington DC: The World Bank, pp.53-66. Péteri, Gábor and Fikret Sevinc. 2011. “Municipal Revenues and Expenditures in Turkey and in Selected EU Countries”. Local Administration Reform Project in Turkey, LAR Phase II. Peterson, G. (2009): Unlocking Land Values to Finance Urban Infrastructure, World Bank and PPIAF, 2009. Pigou, Arthur Cecil. 1920. “The Economics of Welfare.” New York Macmillan Prud’homme, Remy and Chang Woo Lee. 1999. “Size, Sprawl, Speed and the Efficiency of Cities”. Urban Studies, Vol. 36, No. 11. Prud’homme, Remy. 1997. “Urban Transport and Economic Development”. Revue Region and Development, No. 5-1997. Republic of South Africa Government Gazette. 2005. Intergovernmental Relations Framework Act, 2005. (Vol. 482, Cape Town, 15 August 2005, No. 27898). 139 Anadolu Kaplanlarının Yükselişi - Türkiye Şehirleşme İncelemesi Rodrigo, Delia, Lorenzo Allio, and Pedro Andres-Amo. 2009. Multi-level Regulatory Governance: Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence. OECD Working Papers on Public Governance No. 13. Ruprah, I. J. and Marcano, L. T., “A Meta-impact evaluation of social housing programs: the Chilean case.“ OVE WP-02- 07, Inter-American Development Bank, 2007. Sabatini F., “Land Market Reform and Residential Segregation in Chile”, Lincoln Institute of Land Policy, Conference Paper, 2003. Sabatini F., Cáceres G., and Cerda J., “Residential Segregation Pattern Changes in Main Chilean Cities:Scale Shifts and Increasing Malignancy”, Lincoln Institute of Land Policy, conference paper for the course titled “International Seminar on Segregation in the City,” July 26-28, 2001. Serkan, Mehmet Tosun. 2008. “Decentralization, Economic Development, and Growth in Turkish Provinces”. The World Bank: Policy Research Working Paper 4725. Slack, Enid. 2007. “Managing the Coordination of Service Delivery in Metropolitan Cities: The Role of Metropolitan Governance”. The World Bank: Policy Research Working Paper 4317. Stewart, John. 2009. “A dogma of our times – the separation of policy-making and implementation”. Public Money and Management, Volume 16, Issue 3, 1996. Swift, Nick and Guy Kervella. 2003. “A complex system aims to bring French local government closer to the people.” City Mayors. [Accessed on July 5th, 2012 at: www.citymayors.com/france/france_gov.html] Thaler, Richard H. and Cass R. Sunstein. 2008. Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. Yale University Press: New Haven Tiebout, Charles. 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures”. The Journal of Political Economy, vol 64(5), pp. 416-24. Tosun, Mehmet Serkan and Serdar Yilmaz. 2010. “Decentralization, Economic Development, and Growth in Turkish Provinces”, Emerging Market Finance and Trade, 46 (4): 23-44. Turel, A. (2011) “Housing Production under Free Market Conditions in Turkey”, Housing Congress 4-5 March 2011, Istanbul. Vargas M., “Causes of Residential Segregation The Case of Santiago, Chile”, Centre for Spatial and Real Estate Econom- ics, Department of Economics, The University of Reading. Webber, Chris and Alan Berube. 2008. “Smarter, Stronger Cities: UK Urban Policy Innovations and Lessons for the US”. Brookings Metropolitan Policy Program. World Bank (1978). Brazil Urban Transport Project: Staff Appraisal Report (Report No. 1917-BR) (1996). Bogota Urban Transport Project: Staff Appraisal Report (Report No. 14901-CO) (2004). Turkey Municipal Sector Review. (2004). World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People. (2005). “Turkey Education Sector Study: Sustainable Pathways to an Effective, Equitable and Efficient Education System for Preschool through Secondary School Education”. (2006). “World Development Report, Development and Equity”. (2008) World Development Report 2009. Reshaping Economic Geography. (2010). BEEPS At-A-Glance 2008: Turkey. (2010a). System of Cities: Harnessing Urbanization for Growth and Poverty Alleviation. World Bank Urban Strategy. (2011). Improving the Quality and Equity of Basic Education in Turkey. Challenges and Options. May 5, 2011. Human Development Department. Europe and Central Asia Region. (2011a). Transport Expenditure Review. October 19, 2011 (2012) Priorities for City Leaders. Plan, Connect, Finance-Now. (2012a) Municipal Service Project Progress Report (2012b). Turkey Country Partnership Strategy (2012-2015).. (2012c). Fighting Corruption in Public Services: Chronicling Georgia’s Reforms. Yeh, A. G.-O. and Yuan, H.-Q. (1987), Satellite Town Development in China: Problems and Prospects. Tijdschrift voor economische en sociale geografie, 78: 190–200. 140