Консультативные программы IFC в Европе и Центральной Азии 89177 Программа по стимулированию инвестиций в ресурсоэффективность ОТХОДЫ В РОССИИ: МУСОР ИЛИ ЦЕННЫЙ РЕСУРС? СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ Материал подготовлен Международной финансовой корпорацией (IFC, Группа Всемирного банка). Мнения и выводы, содержащиеся в настоящем отчете, необязательно отражают мнения Международной финансовой корпорации, совета директоров Всемирного банка или его исполнительных директоров. IFC не гарантирует точности опубликованных данных и не несет ответственности за последствия в случае их использования. Отчет не содержит исчерпывающей информации по обсуждаемой теме и не может быть положен в основу коммерческих решений. Для получения экспертных консультаций по вопросам законодатель- ства, пожалуйста, обращайтесь к независимым юристам. Содержание этой публикации защищено авторскими правами. Копи- рование и/или передача данного отчета могут быть нарушением соот- ветствующего закона. Отчет распространяется на условиях, согласно которым он не будет продаваться, предоставляться взаймы, перепродаваться или иным образом распространяться на коммерческой основе без предваритель- ного согласия IFC. Все материалы, использованные при подготовке настоящего доку- мента, являются собственностью IFC. Задать вопросы по содержанию отчета, получить разрешение на воспроизведение его частей, а также заказать дополнительные экземпляры можно в IFC по адресу: 121069, Москва, ул. Большая Молчановка, д. 36, стр. 1 Телефон: +7 495 411 7555 Факс: +7 495 411 7556 www.ifc.org/rcpp 2 ОТХОДЫ В РОССИИ: МУСОР ИЛИ ЦЕННЫЙ РЕСУРС? СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ Итоговый отчет Расширенная версия 3 Благодарности Данный отчет подготовлен коллективом экспертов IFC, включая Нину Коро- бову, Александра Ларионова, Джеймса Михельсона, Михаила Пуляева, Стаса Ивановского, Кристину Турилову, Марию Кузнецову, в рамках Программы по стимулированию инвестиций в ресурсоэффективность в России, реали- зуемой IFC (Группа Всемирного банка) при финансовой поддержке Свобод- ного государства Саксония (Германия), Министерства занятости и экономики Финляндии и Агентства по международному деловому сотрудничеству при Министерстве экономических дел Нидерландов и Министерства финансов Австрии. Выражаем глубокую благодарность следующим экспертам, которые внесли существенный вклад в успешное завершение работы над отчетом1: •• Берлизову Михаилу, начальнику департамента строительства ОАО «Эко-Система»; •• Булгаковой Ирине, директору департамента жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития России; •• Вермауту Эверту, менеджеру проекта Ecorem Plc.; •• Жаринову Дмитрию, руководителю управления внешнеэкономической деятельности мэрии г. Тольятти; •• Иванову Владимиру, заместителю мэра г. Тольятти; •• Колесникову Игорю, руководителю проекта НКО «Институт экономики города»; •• Малкову Михаилу, президенту Ассоциации рециклинга отходов; •• Петерсону Чарльзу, независимому эксперту в области обращения с отхо- дами; •• Поручиковой Оксане, начальнику отдела планирования муниципаль- ного сектора экономики г. Тольятти; •• Родинкоффу Андре, директору ООО «Ремондис»; •• Сафронову Анатолию, директору по отношениям с органами государ- ственной власти ООО «СФТ Менеджмент»; •• Стасюку Сергею, заместителю директора ОАО «Эко-Система»; •• Хелсену Стефану, директору Ecorem Plc.; •• Хорошаеву Сергею, генеральному директору ООО «Национальная экологическая компания»; •• Якимчуку Андрею, генеральному директору ОАО «Эко-Система». 1  Представлено в алфавитном порядке, должность и место работы указаны на момент подготовки отчета. 4 Список условных обозначений и сокращений IFC — Международная финансовая корпорация ВВП — валовой внутренний продукт ВНД — валовой национальный доход ВРП — валовой региональный продукт ГЧП — государственно-частное партнерство Евростат — Европейское статистическое агентство ЕС — Европейский союз ЕС-12 — страны, вступившие в ЕС после 30 апреля 2004 года ЕС-15 — страны, вступившие в ЕС до 30 апреля 2004 года ЕС-27 — все страны — члены ЕС до 1 июля 2013 года кВт•ч — киловатт-час МВт — мегаватт РОП — расширенная ответственность производителя Росстат РФ — Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации ТКО — твердые коммунальные отходы ФЗ — федеральный закон 5 ОТХОДЫ В РОССИИ: МУСОР ИЛИ ЦЕННЫЙ РЕСУРС? СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ Содержание Введение 8 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 13 1.1. Современные тенденции образования и переработки/размещения отходов 13 1.2. Анализ законодательных и институциональных основ управления отходами в Российской Федерации 17 1.3. Анализ зарубежного опыта управления ТКО 26 Глава 2 Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 37 2.1. Определение входных параметров модели на основе европейского опыта 37 2.2. Инерционный и инновационный сценарии развития сектора обращения с ТКО в России 44 Глава 3 Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 53 3.1. Основные направления повышения эффективности системы управления ТКО 53 3.2. Этапы и порядок реализации мероприятий в рамках Стратегии по повышению эффективности обращения с ТКО 70 3.3. Социально-экономическая значимость реформирования сектора обращения с ТКО 72 Выводы  74 Рекомендации 76 Приложение 1. Термины и определения 78 Приложение 2. Технологии и методы обращения с отходами 80 Список ссылок на интернет-источники 88 6 В 2010 году в России было произведено более 48 млн т твердых коммунальных отходов. Около 95% этого объема было направлено на захоронение. В настоящее время до 30% мощностей по захоронению отходов в стране не соответствуют санитарным требованиям, при этом возможности их расширения серьезно ограничены. 7 Введение В России ежегодно образуется 55–60 млн т твердых коммунальных отходов (ТКО) [1]. В среднем на человека приходится до 400 кг отходов в год, причем объемы образования ТКО на душу населения в городской и сельской местности сильно отличаются. Рост образования отходов неразрывно связан с повышением благосостояния общества, т. е. существует корреляционная зависимость между динамикой ВВП на душу населения и удельным образованием отходов, и если не принимать меры, то ситуация в секторе ТКО может привести к серьезным экологическим последствиям. Уровень переработки в России составляет лишь 5–7%, в то время как в странах Европейского союза перерабатывается до 60% ТКО. Таким образом, в России более 90% мусора направля- ется на полигоны и несанкционированные свалки, и количество накопленных отходов растет. Из-за изношенности инфраструктуры по сбору и захоронению ТКО большая часть отходов на сегодняшний день захоранивается на открытых полигонах и свалках, не оборудованных средствами специальной защиты почв, вод и прилегающих территорий от загрязнения. В настоящее время более 14 700 санкционированных мест размещения отходов занимают территорию около 4 млн га [2] (что сопоставимо с территорией Швейцарии и Нидерландов), а под размещение все возрастающих объемов ТКО ежегодно выделяется 400 000 га земли (что на 40% больше территории Люксембурга). Помимо вывода значительных земельных ресурсов из хозяйственного оборота полигоны загрязняют атмосферу, поверхностные слои почвы, подземные воды и грунт, негативно влияют на растительный и животный мир, ухудшают качество жизни населения близлежащих территорий. Из-за отсутствия системы раздельного сбора и утилизации отходов, содержащих токсичные компоненты, растут масштабы загрязнения окружающей среды опасными веще- ствами. При размещении на полигонах безвозвратно пропадают тонны ценных видов сырья и мате- риалов, таких как бумага, стекло, металлы, пластик и пр. По оценкам ряда экспертов, на эти компоненты приходится более 40% ТКО, т. е. около 15 млн т ежегодно. Отсутствие возможности перерабатывать отдельные составляющие этой массы отходов (даже при самом минимальном тарифе на прием вторсырья — макулатуры) приводит к ежегодной упущенной выгоде от переработки как минимум в 68 млрд руб. (1,7 млрд евро). Кроме того, ТКО могли бы быть использованы в качестве альтернативного топлива в цементной промыш- ленности и на мусоросжигательных заводах. Власть и общество едины во мнении, что сфера обращения с отходами требует системных преобразований, направленных на уменьшение негативного воздействия на окружающую среду и повышающих эффективность использования ресурсов. Экологически ориентиро- ванный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биоразнообразия и природных ресурсов заявлены приоритетными задачами в Основах государственной поли- тики в области экологического развития РФ на период до 2030 года. 8 В отношении отходов предложено организовать раздельный сбор мусора, ввести жесткие санкции за ненадлежащую утилизацию, поэтапно вводить запрет на захоронение отходов, пригодных для переработки, что нашло отражение в поправках к ФЗ «Об отходах произ- водства и потребления», обсуждаемых в настоящее время во втором чтении. В новой версии закона вводится принцип расширенной ответственности производителя (РОП) и экономиче- ский механизм его реализации. В стадии обсуждения находится Комплексная стратегия по обращению с ТКО, подготовленная Минприроды России, и план мероприятий по ее реализации. Разработана государственная программа РФ «Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы», в результате реализации которой планируется снизить объем образования всех видов отходов на душу населения в 1,6 раза по сравнению с 2007 годом. К 1 ноября 2011 года по поручению Президента РФ все субъекты Российской Федерации должны были подготовить региональные целевые программы по обращению с отходами. Исполнители столкнулись с рядом трудностей, основными причинами которых стал недо- статок опыта для научного обоснования достижимых целевых показателей, дефицит знаний в области привлечения инвестиций и скудность информации о наилучших имеющихся техно- логиях переработки ТКО. Вследствие недостаточного финансирования многие программные мероприятия не выполняются. При проведении исследования рынка ТКО в России IFC уделила особое внимание выработке практических рекомендаций и ориентиров стратегического устойчивого развития сектора обращения с ТКО на федеральном и региональном уровне, наиболее эффективного с точки зрения технологических, финансовых и временных аспектов. Цель данного исследования — продемонстрировать потенциал отрасли переработки отходов и предложить рекомендации по ее развитию. В прогнозах и рекомендациях авторы основывались на анализе зарубежного опыта и моделировании различных сценариев развития сектора обращения с ТКО в России. В исследовании рассмотрены институцио- нальные и экономические механизмы, которые стимулировали бы реализацию потенциала в полном объеме и наиболее эффективным способом. Методология исследования базируется на следующих подходах и принципах: •• анализ развития сектора ТКО в выбранной стране-аналоге (или группе стран) с последу- ющей экстраполяцией выводов на Россию; •• учет региональных особенностей с помощью кластерного анализа; •• учет краткосрочных и долгосрочных аспектов развития и реализации; •• применение наилучших технологий и практик отрасли; •• формирование правовых, институциональных и экономических условий, обеспечива- ющих достижение прогнозных значений целевых показателей. 9 Целевой аудиторией данного исследования являются федеральные и региональные органы власти, формирующие политику и управляющие объектами сферы обращения с ТКО в рамках своей компетенции, а также субъекты, обладающие правом внесения законодательных инициатив, направленных на совершенствование функционирования и развитие системы обращения с ТКО в России. Отчет также представляет интерес для потенциальных инвесторов и частных компаний, планирующих работать в сфере обращения с отходами в России. Структура. Отчет состоит из трех глав, введения, выводов и рекомендаций и двух прило- жений. В главе 1 анализируется текущая ситуация в сфере обращения с ТКО в России и Европе, определяются тенденции развития и проводятся параллели между положением дел в РФ сегодня и отдельных европейских странах 10–15 лет назад. В главе 2 оценивается потенциал сферы обращения с ТКО в России и рассматриваются два сценария реализации потенциала до 2025 года — инерционный и инновационный. Прове- денный анализ основан на применении европейского опыта и учете региональных различий при объединении в кластеры субъектов Российской Федерации. В главе 3 предлагаются законодательные, институциональные и экономические изменения, необходимые для инновационного развития сектора ТКО, описываются конкретные меро- приятия для реализации на федеральном и региональном уровне, дается обоснование соци- ально-экономической значимости развития переработки ТКО. В отчете используется терминология, принятая в международной практике. Термины и опре- деления приведены в приложении 1. Приложение 2 содержит описание наиболее часто применяемых технологий обращения с отходами на разных этапах жизненного цикла. Результаты и методологические подходы исследования могут быть использованы: •• при определении целевых показателей развития сектора обращения с отходами на феде- ральном и региональном уровне; •• при разработке плана действий (дорожных карт) по реализации национальной и регио- нальных стратегий развития сектора; •• для определения пула финансирования проектов; •• при выборе оптимальных технологических решений. 10 Текущего объема накопленных отходов в России достаточно, чтобы загрузить Транссибирскую железнодорожную магистраль на 2400 лет вперед. Создание современной системы управления ТКО в России потребует капитальных инвестиций в объеме, превышающем текущие инвестиции в основные средства в секторе транспорта и коммуникаций. 11 Краткое содержание и выводы главы 1 В главе 1 рассматриваются: •• количественные и качественные характеристики образования ТКО в России в сравнении с другими странами; •• тенденции в сфере обращения с ТКО, сложившаяся в России практика обращения с ТКО; •• экологические и экономические эффекты действующей системы обращения с ТКО; •• действующая система и законодательные основы обращения с ТКО и установления тарифов в России; •• зарубежный опыт управления ТКО на примере старых членов ЕС (ЕС-15) и новых членов — стран Центральной и Восточной Европы (ЕС-12). 1 Анализ ситуации в сфере образования ТКО и обращения с ними в России Г и за рубежом позволяет сделать ряд выводов. Л А В 1.  Несмотря на небольшую долю в общем объеме отходов, ТКО оказывают А существенное влияние на здоровье человека и экологическую обстановку. 2 2.  Количественные и качественные характеристики образования ТКО в России пока отличаются от уровня развитых стран (ЕС), но разрыв быстро сокраща- ется. 3.  Объемы образования ТКО в дальнейшем будут расти. 3 4.  Необходимость повысить эффективность обращения с ТКО признается на федеральном и региональном уровне, однако принимаемые меры недоста- точны для изменения ситуации. 5.  Основными барьерами для повышения эффективности системы обращения с ТКО являются неурегулированная система прав собственности на отходы и распределения ответственности, недостаточное участие частного сектора, непрозрачность, нечеткая тарифная политика, отсутствие экономических стимулов к переработке. 6.  Стартовые условия России и стран ЕС-12 во многом схожи. 7.  За 10–15 лет вполне реально переориентировать сектор с захоронения на переработку отходов. 8.  Ряд европейских моделей управления и тарифной политики, доказавших свою эффективность, целесообразно применить в России с поправкой на региональные особенности; это прежде всего касается внедрения прин- ципа РОП, модели координационного агента, создания условий для реали- зации государственно-частного партнерства (ГЧП) в секторе. 12 Введение Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 1.1. Современные тенденции образования и переработки/размещения отходов Существующая в России практика обращения с отходами характеризуется возрастающим негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека, неэффективным использованием материальных и энергетических ресурсов. По данным Минприроды России1, ежегодно в стране образуется 3–4 млрд т отходов. Более половины из них (54%) приходится на добычу топливно-энергетических полезных ископаемых (в основном предприятиями угольной промышленности), 17% — на цветную металлургию, 16% — на черную, 12% — на другие отрасли, включая ЖКХ. ТКО составляют 1–2% всех отходов (по данным Росстата, в 2010 году в России образовалось около 49 млн т ТКО). 1 Г Несмотря на небольшой удельный вес ТКО в структуре отходов, эффективное обращение Л А с ними крайне важно, так как от этого напрямую зависит состояние окружающей среды В А в местах проживания людей. Кроме того, переработанные отходы являются дополнительным ресурсом для получения сырья, материалов и энергии для народного хозяйства. 2 Объем образования отходов коррелирует с уровнем экономического развития страны и благосостояния общества. Как показано на рис. 1, во время экономического спада в России общий объем отходов сократился, а по мере восстановления экономики вернулся к прежним значениям. В 2009 году количество отходов уменьшилось до 3,5 млрд т, в 2010-м увеличи- 3 лось до 3,7 млрд т. Рис. 1 Образование отходов в России, млрд т 3,9 3,8 3,7 3,5 3,5 Источник: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году». — С. 280 [3]. 2006 ‘07 ‘08 ‘09 2010 1  Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году», C. 278, http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1265 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 13 К сведению Объем органических отходов, ежегодно попадающих на свалки (15–20 млн т), составляет 30–40% от объема органических удобрений, используемых в сельском хозяйстве России (53 млн т). Компости- рование органической фракции позволит значительно увеличить масштабы производства экологи- чески чистых удобрений. Источник: Скакун П. DRG: Исследование российского рынка органических удобрений (ч. 2) // Деловой Петербург. — 2011, 8 декабря [4]. Ежегодные объемы отходов бумаги и картона (около 15 млн т) почти в три раза превышают объемы производимой в России целлюлозы (около 6 млн т). Источник: Никольская В. Российская целлюлозно-бумажная промышленность: переход на автономный режим // Международный промышленный портал. — 2011, 12 сентября [5]. В России объем стекла, отправляемого на захоронение, эквивалентен производству стеклотары в Германии (3,1 млн т). Источник: Беньковская Т. Удержались на плаву // Upakovano.ru. — 2011, 5 июля [6]. В России объем картона и бумаги, безвозвратно теряемых при захоронении, сопоставим с объемом производства бумаги и картона в Финляндии, являющейся одним из ведущих экспортеров данного вида продукции в ЕС (11,3 млн т). Источник: Содружество бумажных оптовиков. — 2012, 14 февраля [7]. Объем образования ТКО имеет тенденцию к росту, несмотря на снижение численности насе- ления. По данным Росстата, в период с 2005 по 2010 год объем отходов ТКО увеличился на 26%. Значительный рост количества ТКО объясняется увеличением удельных объемов 1 (интенсивности) образования отходов. В 2000 году на одного человека в среднем приходи- Г лось около 220 кг ТКО в год, в 2010-м этот показатель вырос до 330 кг. Л А В Увеличение объемов потребления и изменение его структуры в России начиная с 2000 года А обусловлено ростом благосостояния и покупательской способности населения. Структура 2 потребления менялась в сторону более «отходоемких» товаров и услуг2, в потребительской корзине увеличивалась доля непродовольственных товаров, использование которых связано с образованием большого количества отходов упаковки. Удельные объемы образования отходов в России пока существенно ниже, чем в среднем 3 по Европе (503 кг/чел. в год), и даже чем в странах ЕС-12 (420 кг/чел.), уровень доходов насе- ления которых близок к российскому. Рис. 2 Динамика образования ТКО, млн т 49,4 48 45,8 44,1 42 39,1 Источник: расчёт IFC на основе данных Росстата [8]. 2005 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 2010 Структурный состав ТКО является определяющим фактором функционирования системы обращения с отходами. Именно качественный состав отходов определяет требования  Товары и услуги, характеризующиеся высокими удельными объемами образования отходов. 2 14 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом к системе сбора и утилизации, а также оптимальную конфигурацию мер по обращению с ТКО. Значимость данного показателя существенно возрастает при выборе способов переработки ТКО. Системные исследования состава ТКО в России не проводились. Единственным источником статистической информации являются микроисследования, выполненные операторами и ассоциациями для отдельных регионов в разное время. Их выводы различаются. Например, по данным Ассоциации рециклинга, доля фракций бумаги/картона и стекла в России состав- ляет 41 и 3% соответственно, тогда как по данным операторов — 16 и 12%. Такой разброс показателей может объясняться нерепрезентативностью выборок. Тем не менее, на основе этой информации можно сделать вывод о снижении доли органиче- ской фракции и увеличении неорганических, трудно- или неразлагаемых фракций, в первую очередь отходов упаковки (бумаги, пластика, стекла). В 2000 году органические отходы составляли 40% ТКО (рис. 3)3, к 2011-му их объем уменьшился на 6–10% (данные полевых исследований) и увеличилась доля фракций, пригодных к переработке. Категория «прочие» включает опасные отходы и крупногабаритный мусор, отслужившие электрические и элек- тронные товары, а также другие менее значимые виды отходов. 3 Рис. 3 Экспертная оценка структуры ТКО в России Пищевые отходы 1 Бумага и картон 23% 21% Г 31% Л 21% 34% Пластик 3% А 3% 40% В 5% А Стекло 4% Прочее 12% 30% 41 % 5% 16% 2 Россия Данные ассоциации Экосистема, МДС 13-8.2000, 1999 рециклинга, 2011 2011 Как показано на рис. 3, доля органической фракции в структуре российских ТКО постепенно 3 снижается, но остается пока существенно выше, чем в странах Северной и Западной Европы, а доли пластика и стекла относительно невелики. Сегодня структура ТКО в России ближе всего к странам Восточной Европы — Польше, Чехии, Словакии, странам Балтии и др. Несмотря на значительную долю в составе ТКО пригодных к переработке фракций, уровень переработки в России по самым оптимистическим оценкам не превышает 5–7% (рис. 4), остальная их часть отправляется на захоронение. На территории РФ функционирует всего семь мусоросжигательных, пять мусороперераба- тывающих заводов и 39 мусоросортировочных комплексов4. Основным видом переработки отходов сегодня является сортировка с выделением вторичного сырья. Средняя производительность мусоросортировочных комплексов, расположенных на терри- тории России, составляет около 180 000 т в год, что сопоставимо с количеством отходов, образующихся в небольших городах. Мусоросортировочные комплексы функционируют в Тольятти, Белгороде, Москве, Санкт-Петербурге, Воронеже, Уфе, Архангельске, Малоярос- лавце, Альметьевске, Барнауле и некоторых других городах.  МДС 13-8.2000. «Концепция обращения с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации». 3  Данные Росприроднадзора, 2010. 4 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 15 4 Рис. 4 Сравнительная характеристика степени переработки ТКО 5—7% Захоронение 20% Переработка в материалы Переработка 40% в энергию 93—95% 40% Источник: данные IFC5, Евростата [12]. Россия ЕС-27 В ЕС-275перерабатывается в среднем 60% отходов (см. рис. 5), в США — более 40%. В России основная масса отходов направляется на захоронение, а перерабатывается и обезврежива- ется менее 50% (46,5% в 2010 году)6. По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации7, на начало 2011 года на полигонах ТКО было накоплено 32 млрд т всех видов отходов: промыш- ленных, сельскохозяйственных, коммунальных (по другим оценкам, около 60–70 млрд т)8. При этом доля объектов для размещения коммунальных отходов составляет свыше 50% всех 1 объектов размещения отходов в стране, из них установленным требованиям соответствует не Г Л более 8%. На рис. 5 представлены уровни переработки ТКО в России, Украине и странах ЕС. А В А 5 Рис. 5 Сравнительная характеристика уровней переработки ТКО, % 2 60% 3 25% Источники: данные IFC, Росстата [9]; 7% данные Государственной службы 6% статистики Украины [10]; данные Евростата [11]. Россия Украина ЕС-27 ЕС-12 По данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, на начало 2010 года в России зафиксировано 7518 объектов размещения отходов: •• 1699 полигонов ТКО; •• 576 объектов размещения промышленных отходов; •• 5243 несанкционированные свалки. 5  Здесь и далее — данные из отчета «Ecorem Plc. Study on Industrial and Municipal Waste in Russia and Ukraine», 2011, подготовленного для IFC, и расчеты экспертов IFC. 6  Федеральная служба государственной статистики. Использование и обезвреживание отходов производства и потребления по видам экономической деятельности по Российской Федерации. — 2012 [13]. 7  Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году». – 2012. — C. 280 [14]. 8  Izvestia.ru. Россия накопила более 80 миллиардов тонн отходов. — 2009, 18 марта [15]. 16 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Накопление отходов на полигонах и свалках усиливает загрязнение атмосферы, почв, подземных вод и поверхностных водоемов, нарушает функционирование экосистем, наносит ущерб сельскому хозяйству и строительству (так как сопровождается выводом земель из хозяйственного оборота). Кроме того, выбросы свалочного газа негативно влияют на климат. Существующая в России структура обращения с отходами не позволяет реализовать экономи- ческий потенциал вторичного использования ресурсов и снизить экологическую нагрузку на окружающую среду. Большинство действующих полигонов морально и физически устарели и в будущем не смогут принять нарастающий объем отходов. Дальнейшая эксплуатация инфраструктуры захоронения ТКО в конечном итоге приведет к серьезным экологическим последствиям, опасным для здоровья нации. 1.2. Анализ законодательных и институциональных основ управления отходами в Российской Федерации Реализация требований законодательства и законодательные инициативы Деятельность хозяйствующего субъекта в сфере обращения с твердыми коммунальными и промышленными отходами регулируется федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изменениями и дополнениями), в котором определены общие требования к обращению с отходами, полномочия Российской 1 Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, нормирование, государ- Г ственный учет и отчетность, экономическое регулирование, контроль и ответственность Л А в сфере обращения с отходами. В А Закону предшествовало принятие федеральной целевой программы «Отходы»9, одной из задач которой было «создание нормативной и технологической базы для реализации единой 2 государственной политики в сфере обращения с отходами на всех уровнях управления», а также: 1.  разработка новых технологий и организация мероприятий для переработки и обезврежи- вания коммунальных и промышленных отходов; 3 2.  реализация пилотных проектов и программ с применением разработанных технологий10; 3.  организация переработки и обезвреживания накопленных отходов. Предполагалось, что до 80% затрат на реализацию программы покроется бюджетными сред- ствами, а остальные 20% будут обеспечены прибылью от реализации вторичного сырья и материалов. К сожалению, в силу ряда причин, к которым относится и недостаточное финансирование программы в целом, заявленные цели достигнуты не были. С 2008 года активно работает Межведомственная комиссия по совершенствованию госу- дарственного регулирования в сфере обращения с отходами. В течение 2010–2011 годов комиссия внесла ряд предложений по изменению федерального законодательства. В настоящий момент поправки к ФЗ «Об отходах производства и потребления» рассматрива- ются во втором чтении в Совете Федерации. Основными предлагаемыми изменениями явля- ются введение РОП за производство отходов и внедрение экономических механизмов стиму- лирования организаций и предпринимателей, реализующих мероприятия по минимизации и переработке отходов. 9  Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1098 «О федеральной целевой программе «Отходы». 10  Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Climate Change Action Plan Report. — 1999 [16]. Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 17 Пример строительства крупного комплекса по переработке ТКО: Казань Проект строительства крупного комплекса по сортировке ТКО мощностью 180 000 т в год стоимостью 500 млн руб. был реализован в Казани в 2008 году. Поступающие отходы проходят несколько стадий сортировки для разделения пригодных к перера- ботке фракций и органических отходов, в результате чего выделяется 18 пригодных к переработке фракций. Оставшиеся после разделения отходы прессуются и отправляются на полигон. Строительство комплекса позволило достигнуть 15-процентного уровня переработки. Это означает, что почти 30 000 т отходов используется в качестве вторичного сырья, вместо того чтобы быть захоро- ненными на полигоне. Предварительная подготовка неперерабатываемой части отходов привела к 10-кратному уменьшению захоронения на полигоне благодаря размещению отходов в виде прессо- ванных брикетов. Источник: IFС. В Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года в части обращения с отходами предполагается раздельный сбор отходов, жесткие санкции за ненадлежащую утилизацию, поэтапное введение запрета на захоронение отходов, пригодных к вторичной переработке. В ряде регионов разработаны стратегии обращения с отходами, предполагающие дости- жение целевых показателей уровня переработки и снижения воздействия на окружающую среду, а также и использование наилучших доступных технологий. Затраты на реализацию программ варьируются в диапазоне 20–100 млн евро. 1 Г Все стратегии предполагают финансирование преимущественно за счет внебюджетных Л А средств. Поручением Президента Российской Федерации от 29 марта 2011 года № Пр-781 В А руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации предписано в срок до 1 ноября 2011 года обеспечить подготовку долго- 2 срочных целевых инвестиционных программ обращения с твердыми коммунальными и промышленными отходами, основанных на комплексном подходе к процессу сбора и утили- зации всех видов отходов. Большинство регионов подошло к вопросу формально, поскольку методика разработки 3 Пример региональной стратегии обращения с ТКО: Самарская область Ежегодно в Самарской области образуется около 1,5 млн т ТКО, основная масса которых отправляется на захоронение. Только 10% коммунальных отходов перерабатывается на единственном заводе в г. Тольятти. Согласно принятой областной программе11, до 2020 года инфраструктура сбора и вывоза мусора охватит 100% территории. В области будет функционировать 28 полигонов, а количество перерабо- танных отходов достигнет 33%. Для этого площадки в населенных пунктах будут оборудованы контейне- рами большой емкости (30 м3), а в некоторых муниципальных образованиях начнется раздельный сбор мусора. Вблизи районных центров планируется разместить 13 новых полигонов с пятью пунктами накопления и первичной сортировки отходов. Сортировка будет включать удаление опасных отходов и разделение вручную бумаги и пластика. Строительство мощностей по сортировке и переработке планируется также на базе трех крупных полигонов. Наряду со строительством новых будет проведена реконструкция суще- ствующих объектов инфраструктуры. Общий объем финансирования программы составляет 8,3 млрд руб. Половину суммы обеспечит областной бюджет. Оставшиеся средства предполагается привлечь из внебюджетных источников с помощью механизмов ГЧП.  Постановление Правительства Самарской области от 6 августа 2009 года № 372 «Об утверждении областной целевой 11 программы «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области» на 2010–2012 годы и на период до 2020 года» [17]. 18 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом подобных программ на основе лучшего зарубежного опыта пока не создана, а прежний формат подготовки целевых программ носил декларативный характер. Поручением Президента от 12 августа 2012 года № ПР-2138 Правительству России предпи- сано в срок до 1 февраля 2013 года разработать комплексную стратегию обращения с ТКО, предусматривающую в том числе создание эффективной системы управления в этой сфере, а до 1 января 2013 года подготовить предложения по внесению изменений в законодатель- ство в сфере обращения с ТКО, касающихся установления приоритета утилизации над захо- ронением и перераспределения полномочий по обращению с ТКО между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации. Комплексная стратегия по обращению с ТКО в Российской Федерации была одобрена Приказом Министра природных ресурсов и экологии в августе 2013 года. Права собственности и управление ТКО За внедрение технологий переработки и минимизации коммунальных отходов отвечают региональные и местные администрации. В российском законодательстве закреплен ряд основных прав и обязанностей, связанных с обращением с ТКО. Распределение обязанностей между субъектами рынка представлено в табл. 1. Таблица 1. Распределение обязанностей между участниками цикла обращения с отходами 1 Функция Субъект Г Л А Непосредственное право собственности на отходы. Население, организации, В А Обязанность не допускать негативного воздействия предприниматели на окружающую среду 2 Право извлекать выгоду, распоряжаясь активами, Организации, предприниматели передавая право собственности. Обязанность компенсировать фактическое воздействие на окру- жающую среду 3 Организация сбора и вывоз мусора с территории Муниципалитет населенного пункта Организация утилизации (захоронения) отходов Субъект федерации Надлежащая эксплуатация объектов инфраструк- Уполномоченные договором туры и оказание услуг по сбору, вывозу и утилизации специализированные организации отходов за установленную плату Лицензирование и мониторинг надлежащего Региональные представительства оказания услуг, оценка технической, санитарной федеральных агентств: и экологической безопасности строящихся Ростехнадзор, Росприроднадзор, и действующих объектов Роспотребнадзор Источники: ФЗ от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ФЗ от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 19 Примеры проектов и программ, планируемых к осуществлению в России: Кострома В настоящее время на свалку, находящуюся в 3 км от города, ежегодно поступает 65 000 т необрабо- танных ТКО. Для обновления инфраструктуры разработана 10-летняя программа стоимостью 21 млн евро, которая включает обновление инфраструктуры сбора и вывоза отходов (1,5 млн евро), строи- тельство санитарного полигона (5,9 млн евро) с мощностями по предварительной сортировке и переработке смешанного потока отходов (13,5 млн евро). Предполагается, что во вторичные мате- риалы будет ежегодно перерабатываться до 15 000 т отходов. Старый Оскол, Губкин В этих двух соседних городах образуется более 80 000 т ТКО в год. Сейчас все отходы поступают на городские свалки. В течение 10 лет планируется создать региональную систему обращения с отхо- дами, общие затраты на которую составят 25 млн евро. Система будет представлять собой единый санитарный полигон (5,6 млн евро) с мощностями по сортировке смешанного потока отходов (17,5 млн евро). Предполагается, что во вторичные материалы будет ежегодно перерабатываться до 22% отходов. В течение семи лет планируется обновление базовой инфраструктуры сбора и вывоза отходов (2 млн евро). Источник: IFC. Как видно из табл. 1, право собственности на отходы и обязанность организовать обращение с ними фактически разделены. С точки зрения организации операционной деятельности на рынке на субфедеральном уровне, схема отношений выглядит, как показано на рис. 6. 1 Г Л 6 Рис. 6 Структура рынка отходов А В А Организация обращения с отходами: Оператор, выбранный на муниципальном текущая ситуация или региональном конкурсе, может испытать 2 затруднения с доступом на рынок 3 Операторы сбора и вывоза мусора уже работают с владельцами напрямую Население, организации и предприятия Самостоятельно определяют, с кем из операторов работать Источник: IFC. 20 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Разделение права собственности и ответственности за организацию обращения имеет ряд негативных последствий: •• незаинтересованность небольших компаний-операторов работать в «трудных» секторах экономики, «тарифное давление» на администрацию; •• угроза монополизма муниципальных компаний (стремление администрации контролиро- вать весь комплекс оказания услуг), неэффективная тарифная и бюджетная политика; •• ограниченный доступ на рынок компаний, обладающих необходимыми технологиче- скими и финансовыми возможностями для решения проблемы обращения с отходами. В совокупности это приводит к тому, что на территории муниципалитета могут быть приняты решения, которые не обеспечивают необходимого уровня экологичности и степени перера- ботки отходов и являются затратными для администрации и граждан. В настоящий момент законодательством закреплено право собственности предпринимателей и организаций на генерируемые ими отходы. Это является важной предпосылкой для закрепления за ними выгод, которые могут быть получены, например, в результате перера- ботки отходов во вторичное сырье. В то же время функция организации сбора и вывоза мусора лежит на муниципалитетах, а определение местонахождения объектов захоронения и их обустройство — на органах управления субъектов федерации. На практике местные власти зачастую попросту обязывают потребителей заключить договоры на вывоз отходов со специализированными коммуналь- 1 ными предприятиями, причем это касается и управляющих компаний в жилом секторе, Г и индивидуальных домовладельцев. Иногда это делается в рамках конкурса на обслуживание Л А операторами городской территории. В А Сложившаяся ситуация приводит к тому, что: 2 •• оператор, желающий работать в регионе, должен заключить договор с каждым потреби- телем, которых может быть несколько тысяч; •• потребитель волен заключить договор с любой организацией (вне зависимости от того, кого выбрал муниципалитет), причем эта организация, вероятнее всего, не будет обладать 3 полным контролем над всеми потоками отходов на территории; •• между операторами могут возникать конфликтные ситуации при решении вопроса о доступе к полигону, который находится в ведении региональной администрации; в случае если оператор планирует заниматься сбором, удалением, а также захоронением, он обязан координировать эти намерения дополнительно с властями субъекта феде- рации. Компания, желающая вывозить либо получать для переработки определенные объемы отходов, вынуждена согласовывать договорные отношения со множеством потребителей, рискуя возможностью сохранить достигнутые договоренности в долгосрочной перспективе. В секторе, где большое значение имеет масштаб и непрерывность производственного процесса, отсутствие гарантированного потока отходов и неопределенность в выборе контр- агентов затрудняют привлечение частного капитала. Органы государственной власти и местного самоуправления признают, что система обра- щения с отходами в том виде, в котором она существует сейчас, не способна обеспечить каче- ство и эффективность услуг. Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 21 Установление тарифов и экономические стимулы развития переработки отходов Платежи по тарифам за размещение отходов от населения и предприятий — основной источник финансирования данного сектора в России. Тариф для конечного потребителя состоит из платы за сбор, вывоз и захоронение отходов. По аналогии с тарифами на комму- нальные услуги, платеж, как правило, формируется по принципу «издержки плюс» для каждого конкретного пользователя объекта захоронения. Тарификация для отдельных домохозяйств издавна рассчитывается по площади жилья, где зарегистрированы потребители, а оказание услуги нормируется в расчете на квадратный метр. Такой подход можно сравнить с платой за электроэнергию без счетчика, что не стимули- рует потребителя рационально подходить к пользованию услугой. Основная причина данной ситуации — исторически сложившееся отношение к отходам как к некой коммунально-бытовой функции, в рамках которой основная задача системы — сбор и удаление мусора с территории населенных пунктов («очистка» в терминах закона об отходах производства и потребления). Эта функция не отождествляется ни с негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека, ни с экономическими потерями в виде упущенной выгоды от неисполь- зования полезных вторичных ресурсов. 1 Тарифы и нормы накопления, на основе которых они формируются, зачастую не обусловлены Г Л А объективными причинами, что выражается в существенном различии между тарифами В в разных регионах.. А Развитие переработки воспринимается как «общественное благо», которое должно осущест- 2 вляться кем-то извне и желательно без финансового участия жителей. Такое отношение исключает понимание того, что плата за качественную услугу — это возможность сохранить благоприятную окружающую среду. Дополнительную неопределенность вносит применение в разных регионах разных способов учета — по объему и по весу отходов. 3 Действующая структура тарифа и платежей представлена на рис. 7. Тарифы могут существенно различаться даже в рамках одного региона: пример Самарской области Нормы накопления ТКО, а вместе с ними и тарифы, существенно различаются между населен- ными пунктами Самарской области. В Безенчуке норма накопления составляет 0,03 м3 на человека в месяц, в то время как в других населенных пунктах она в несколько раз выше: в Чапаевске — 0,12 м3, в Сызрани — 0,17 м3, в Отрадном — 0,12 м3. Этим объясняются существенные различия в тарифах. К примеру, при среднем тарифе по Самарской области в 48,5 руб. тариф в Безенчуке составляет всего 14,3 руб. Источник: Строганков Ю. В. Мусорная проблема в Безенчуке и пути ее решения [18]. 22 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 7 Рис. 7 Формирование тарифа на услуги по вывозу и обезвреживанию ТКО Существующий порядок формирования платежей не стимулирует эффективное обращение с отходами 1 + 2 + 3 Население и организации Платежи за отходы для населения — платят все составляющие в составе общего платежа за жилищные услуги. тарифа Система тарификации для населения непрозрачна и не стимулирует рациональное обращение с отходами 1 Плата за сбор Муниципалитет устанавливает и вывоз рекомендательные тарифы на сбор и вывоз 1 Операторы Г сбора и вывоза Тариф на утилизацию регулируемый Л (на основе затрат) и утверждается А В на уровне субъекта Федерации А 2 Плата 2 за утилизацию 2 При переработке объем отходов попадающих на полигон и захоронение значительно меньше отходов Захоронение Мусороперерботка 3 на полигоне и последующее захоронение ТБО продают вторичное сырье и материалы на рынке, но это не покрывает всех Плата за негативное эксплуатационных затрат воздействие на окружающую 3 среду 3 Размер и порядок внесения платы за негативное воздействие для бытовых отходов не всегда четко определены. Это не стимулирует переработку отходов Правительство Источники: ФЗ от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; ФЗ от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»; ФЗ от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; ФЗ от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; IFC. Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 23 Сложившаяся практика приводит к двум основным проблемам: 1.  платеж «непрозрачен» для потребителя: часто не привязан к фактическому объему отходов и варьируется непропорционально объему оказываемых услуг; 2.  платеж недостаточен для оператора: часто не позволяет покрыть затраты на содержание экологически безопасной инфраструктуры. Экономические стимулы к развитию переработки отходов в настоящее время недостаточны. Несмотря на то что законом предусматривается снижение платы за размещение отходов для организаций, внедряющих переработку и малоотходные технологии, а также ускоренная амортизация принадлежащих им основных средств12, на уровне нормативных актов в реги- онах такие меры часто не проработаны детально. В результате эта составляющая в полном объеме перекладывается на потребителей в виде регулируемого тарифа, что зачастую обходится дороже, чем собственно захоронение отходов на полигоне, так как в цепочку включается дополнительный элемент. Сравнительная «деше- визна» захоронения создает искаженные стимулы для операторов и местных властей при выборе между захоронением отходов и их переработкой. Возможность привлечения частных инвестиций посредством механизма государственно-частного партнерства В последние несколько лет в России признается особая важность использования механизмов 1 ГЧП для реализации крупных инфраструктурных проектов и программ. В настоящее время Г коммерческая кооперация между федеральными, региональными, местными властями Л А и частными компаниями уже осуществляется по целому ряду направлений: в жилищно- В А коммунальном хозяйстве, транспортной и спортивной инфраструктуре. 2 Во всех случаях в рамках ГЧП частный партнер на установленных условиях получает в коммерческое пользование активы, находящиеся в государственной собственности (или создает на их базе новые активы), разделяя при этом финансовые, технологические и опера- ционные риски управления. 3 Целесообразность использования механизмов ГЧП в сфере обращения с отходами связана с исторически сложившейся на этом рынке ситуацией: •• инфраструктура обращения с отходами находится в государственной собственности, приватизация часто не является альтернативой ввиду высокой социальной значимости сектора; •• муниципальные операторы ТКО не имеют достаточных возможностей (технологических, финансовых и др.) и стимулов для модернизации и строительства новых объектов инфра- структуры; •• в силу высокой степени государственного регулирования и рисков частный сектор не заинтересован в выходе на этот рынок, если не имеет дополнительных гарантий. Основные виды партнерства уже начали применяться в различных отраслях народного хозяй- ства России. Однако до сих пор в сфере обращения с ТКО не было реализовано ни одного комплексного проекта, который включал бы в себя несколько компонентов (сбор и вывоз, переработка, захоронение отходов) и имел значимость в масштабах городской агломерации и/или субъекта федерации. 12  ФЗ от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». 24 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Существует два ключевых барьера, препятствующих более активному использованию меха- низмов ГЧП. 1.  Недостаточная проработанность нормативно-правовой базы в сфере ГЧП (в том числе на региональном уровне). Формально закрепленной в законодательстве и наиболее часто применяемой формой ГЧП является концессионное соглашение13. При этом отсутствует методическая база — рекомендации и/или директивы по применению механизмов ГЧП в условиях реализации региональных и муниципальных программ, типовые контракты по различным видам ГЧП и пр. 2.  Недостаточная осведомленность (в первую очередь на уровне регионов) о механизмах и лучших практиках реализации сделок в формате ГЧП и о правоприменительной прак- тике. Это часто приводит к недостаточно гибкому подходу в структурировании сделок: фактически «концессионное соглашение» стало синонимом термина «ГЧП», что не позволяет раскрыть потенциал последнего во всем его многообразии. Информационное обеспечение процесса принятия решений Дефицит и ненадлежащее качество информации о количестве и составе образующихся отходов осложняют предварительный анализ затрат и выгод реализации проектов по обра- щению с отходами. В настоящее время органами статистики собирается информация об объеме и классе опасности отходов, образовавшихся на территории муниципалитета или 1 предприятия, количестве объектов переработки и захоронения на территории региона. Г Л А Регулярный централизованный сбор и анализ данных об основных фракциях (упаковка, В А опасные или крупногабаритные отходы) не проводится, и оператор (либо муниципалитет, выступающий инициатором проекта), как правило, осуществляет такой анализ самостоя- 2 тельно. Сведения о количестве отходов не всегда достоверны. Часто формы отчетности по нако- плению отходов в жилищном секторе составляются с использованием устаревших норм нако- пления в кубических метрах, а весовые данные отсутствуют (на полигонах не всегда прово- 3 дится взвешивание). Раньше учет ТКО производился именно по объемным показателям, что диктовалось необхо- димостью расчета емкости контейнеров и бункеров грузового транспорта. Весовые показа- тели стали актуальны при определении доли фракций, пригодных для переработки. Используемая в настоящее время практика препятствует эффективному мониторингу и планированию на федеральном и региональном уровне, снижает «прозрачность» отрасли для инвесторов. Поручение Президента Правительству России предусматривает создание системы учета на всех этапах обращения с ТКО и реестров объектов их размещения, а также завершение формирования государственного кадастра отходов.  ФЗ от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». 13 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 25 1.3. Анализ зарубежного опыта управления ТКО Программно-целевой подход со строгой расстановкой приоритетов В ЕС во вторичные материалы ежегодно перерабатывается 61 млн т ТКО14, что превышает годовой объем образования ТКО в России. Уровень переработки сильно различается между странами: от практически полного отсутствия переработки в некоторых новых членах ЕС до почти 100-процентной переработки в отдельных странах (рис. 8) Рис. 8 Уровень переработки ТКО в отдельных странах Европы в 2010 году Германия 99,6 Австрия 99,3 Бельгия 98,7 Франция 69 Италия 52 1 Испания 45 Г Л Хорватия 6 А В А Босния 5 и Герцеговина 2 Болгария 1 ЕС-27: 60% Источник: данные Евростата [19]. 3 Для создания сбалансированной системы обращения с отходами необходимо определить долгосрочные стратегические приоритеты, которые будут включать экологическую эффек- тивность и рациональное потребление материальных и энергетических ресурсов. ТКО (упаковка, отходы продуктов питания, использованные приборы и т. д.) являются неотъ- емлемой частью потребления домохозяйствами товаров и услуг. Более эффективная технология позволит существенно уменьшить объем промышленных отходов. В бытовом секторе потенциал минимизации отходов ниже, чем в промыш- ленном, поэтому такая мера, как предотвращение образования отходов, здесь будет нера- циональной. По вышеуказанным причинам в политике ЕС в сфере ТКО основное внимание уделяется не предотвращению образования, а построению наиболее экологически безо- пасной системы обращения с потоками отходов. В Директиве 2008/98/ЕС, принятой в 2008 году, приоритетами заявлены охрана окружа- ющей среды, минимизация отрицательного воздействия образования ТКО и обращения с ними на окружающую среду и здоровье населения.  Без учета компостирования. [20]. 14 26 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Директива содержит основные принципы организации системы обращения с ТКО и требо- вания к ней. Непосредственная конфигурация системы определяется самостоятельно каждой страной. Согласно директиве, при выборе способов обращения с ТКО прежде всего следует руко- водствоваться соображениями экологической безопасности и экономической эффектив- ности. Все возможные способы представлены в так называемой лестнице Лансинка (Lansink’s ladder)15: Предотвращение образования Повторное использование Переработка Компостирование Сжигание 1 (с генерацией энергии) Г Л А Захоронение В А 2 Наивысший приоритет имеет предотвращение образования отходов. Среди способов переработки наиболее предпочтительным является повторное использо- 3 вание отходов, так как его негативное воздействие на окружающую среду минимально, а наименее предпочтительным — захоронение отходов на свалках и полигонах. Сжигание отходов и переработка во вторичные материалы занимают промежуточное положение в иерархии. Предполагается, что по мере развития системы обращения с отхо- дами происходит постепенное движение вверх по «лестнице», т. е. начинают преобладать наиболее экологичные способы обращения с отходами. Как показал опыт ЕС, выбор приоритетов определяется прежде всего решениями обще- ства и заданными на национальном уровне целевыми ориентирами. Для определения достижимых показателей проектов и программ целесообразно учитывать региональные различия в объеме и структуре образования отходов, потенциальный спрос на вторичные материалы и энергию, климатические и сезонные факторы, доступность и качество земельных ресурсов. В рамках решения общей задачи по достижению высокого уровня переработки приоритет в странах ЕС отдается способам, сводящим к минимуму чистые потери материалов и энергии. При этом подходы к достижению результата, типы проектов и технологий каждая страна выбирает с учетом местных особенностей.  Eurowaste. Types of waste [21]. 15 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 27 Целевые показатели переработки отходов упаковки в ЕС Требования к уровню переработки отходов упаковки закреплены в Директиве 94/62/EC «Об упаковке и отходах упаковки» от 20 декабря 1994 года. Директива содержит обновляемые требования к странам—членам ЕС по уровню переработки отходов упаковки в целом и отдельно по фракциям. В директиве указаны два срока достижения целевых пока- зателей: промежуточный — декабрь 2001 года и конечный — декабрь 2008-го. Требования по срокам и целевым показателям унифицированы для всех стран—членов ЕС. Исключения в виде продления сроков переходного периода были сделаны только для новых членов ЕС с низким начальным уровнем переработки. Согласно требованиям директивы, с конца 2008 года уровень переработки отходов упаковки в мате- риалы должен составлять от 55 до 80%. Минимально допустимый уровень переработки отходов упаковки — 60%, стекла — 60%, бумаги и картона — 60%, пластика — 22,5%, древесины — 15%. Источник: European Parliament and Council Directive 94/62/EC of 20 December 1994 on packaging and packaging waste [22]. Ключевым элементом развития системы обращения с отходами в странах ЕС стал переход от процессуального подхода, ориентированного на техническое и санитарное регулирование отдельных процедур и этапов обращения с отходами, к программно-целевому, который заключается в построении иерархии целевых показателей и выработке подходов к их дости- 1 жению с учетом местной специфики. Г Л А Приоритеты в управлении отходами выстроены через директивы ЕС, в которых закреплены В А основные принципы, требования и целевые показатели работы системы. Национальные зако- нодатели конкретизируют подход и механизмы достижения поставленных целей (включая 2 мероприятия по стимулированию). Операторы рынка определяют конкретные технологии и режим оказания услуг для достижения целевых показателей и гарантируют соответствие санитарным и экологическим требованиям ЕС. Важно отметить, что на начальном этапе развития системы обращения с отходами было необ- 3 ходимо обеспечить выполнение базовых социальных и экологических стандартов, в част- ности, полный охват населения услугами по сбору и вывозу ТКО и ответственное, с соблюде- нием необходимых санитарных требований, захоронение ТКО на полигонах. Только после достижения базового уровня развития инфраструктуры стало возможным дальнейшее развитие сектора, внедрение мер по уже более сложной переработке. Страны ЕС проходили этот путь по-разному. Развитые страны двигались эволюционно, этап за этапом. Траектория стран ЕС-12 была ускоренной. 28 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Эволюционный и ускоренный путь совершенствования системы управления ТКО в Европе: ключевые выводы для России Показателен опыт развития системы обращения с ТКО в Бельгии и Венгрии. Бельгия — одна из стран с наиболее развитой системой обращения с отходами. По состоянию на 2009 год на захоронение приходилось менее 4%16, почти 40% отправлялось на перера- ботку во вторичные материалы, 23% — на компостирование и 34% — на сжигание. Объемы сжигаемых отходов планировалось сократить со 161 кг на человека в 2005 году до 150 кг в 2010-м. К настоящему моменту доля ТКО, отправляемых на сжигание, действительно сократилась. Чтобы создать такую структуру обращения с отходами, Бельгии пришлось проделать долгий путь. Основные этапы развития системы обращения с отходами в Бельгии можно продемон- стрировать на примере развития переработки отходов во Фландрии в период с 1985 года по настоящее время. В развитии системы обращения с отходами во Фландрии можно выделить пять этапов, представляющих движение вверх по лестнице Лансинка (рис. 9). 9 Рис. 9 Становление системы управления ТКО во Фландрии как пример эволюционного развития Настоящее время 1 Отказ от захоронения неинертных фракций Г Л Развитие программ предотвращения и минимизации отходов А В А 2003 Системы сбора свалочного газа 2 Мусоросжигание с утилизацией энергии Раздельный сбор и глубокая переработка упаковки, электробытовых приборов, ламп, бытовых опасных отходов и т. п. 1997 3 Переработка отходов в энергию Раздельный сбор и масштабная глубокая переработка отходов упаковки 1990 Региональные системы санитарных полигонов Мусоросжигание Пилотные проекты по сбору и переработке упаковки 1985 Неконтролируемое захоронение на свалках Источник: IFC 16  Здесь и далее по тексту — информация IFC. Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 29 Чтобы достичь высокого уровня развития системы обращения с отходами, Фландрии пона- добилось 35 лет. Однако это не означает, что другой стране придется потратить столько же времени на достижение сопоставимого уровня развития. Сегодня существуют новые техно- логии и методы в сфере обращения с ТКО. Подтверждением служит ускоренное внедрение современной системы обращения с отходами в странах Восточной Европы. Рассмотрим пример Венгрии. В Венгрии активные изменения в системе обращения с отходами начались со вступлением в ЕС. Акт об обращении с отходами, подписанный в 2000 году, гармонизировал нацио- нальное законодательство с законодательством Евросоюза. В акте были определены и уточ- нены правила и требования, установлена ответственность сторон, а также зафиксированы основные принципы в сфере ответственного обращения с отходами, в том числе принцип РОП. На основе акта впоследствии был принят Национальный план действий в сфере обращения с отходами на 2003–2008 годы, нацеленный на внедрение новых требований, усовершен- ствование институциональных основ развития отрасли, рост публичной осведомленности и стимулирование научно-технических исследований. Пример Венгрии показывает, что страна со сходными с Россией начальными условиями способна за короткий срок совершить скачок в развитии системы обращения с отходами. 1 Г Необходимо отметить, что ключевым фактором для достижения результата является эффек- Л А В тивное взаимодействие частных операторов с органами власти. В этом плане показателен А опыт стран Восточной Европы и Балкан. Ситуация, сложившаяся в этом регионе к середине 1990-х, была схожа с текущей ситуацией в России: 2 •• муниципальная инфраструктура по сбору и обращению с отходами была сильно изно- шена; •• тарифные платежи, служившие основным источником финансирования отрасли, не 3 позволяли осуществить даже базовую модернизацию, не говоря уже о внедрении совре- менных технологий; •• муниципальные власти не могли справиться с поставленными задачами самостоятельно: сказывалась нехватка знаний о механизмах регулирования отрасли и применении новых технологий; •• жители не выражали заинтересованности в получении услуги более высокого качества. Только объединенные усилия властей и частных операторов позволили сформировать спрос на современные механизмы обращения с ТКО и удовлетворить его полнее и качественнее, чем это могли бы сделать муниципальные операторы, действуя в одиночку. Опыт таких стран, как Венгрия, уже сегодня показывает, что сочетание развития переработки с активной программой мероприятий по санации и рекультивации полигонов, обновлению оборудования и техники для сбора и транспортировки отходов позволяет в течение 10–12 лет снизить затраты на строительство новых объектов захоронения. 30 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Аналогичные программы были эффективно реализованы в 2005–2008 годах балканскими странами (Сербией, Черногорией, Албанией). Страны, достигшие наибольшей глубины пере- работки (Бельгия, Германия, Нидерланды), практически полностью отказались от захоронения ТКО и больше не строят новые полигоны17. В странах Балтии, а также в Чехии, Словакии и Венгрии доля перерабатываемых отходов в 1998–2005 годах практически с нуля выросла до 20–25%18, а захоронение на неконтроли- руемых свалках было почти полностью прекращено. Основная масса отходов стала направ- ляться на новые объекты, построенные с привлечением частных операторов, включая таких крупных европейских игроков, как Remondis, SITA, A.S.A. Опыт реализации мероприятий и программ, способствовавших такой трансформации, может быть применен и в России. Модель координационного агента для управления потоком муниципальных отходов В международной практике наиболее распространенной является модель координацион- ного агента как обособленной структуры либо некоммерческой организации, обладающей эксклюзивным либо частичным правом распоряжаться отходами, сформировавшимися на определенной территории. Агент заключает договоры и осуществляет расчеты с оказываю- щими услуги и эксплуатирующими инфраструктуру организациями, как показано на рис. 10. 1 В рамках данной схемы работы координационный агент наделяется полномочиями распоря- Г жаться потоками отходов, выбирать исполнителей всех видов услуг и формировать тарифную Л А В политику для населения, а муниципалитет является лишь одним из заказчиков услуги А (например, по вывозу мусора из общественных мест, уборке территорий, обслуживанию бюджетной сферы). 2 В приведенном подходе сочетается ряд характеристик, необходимых для реализации инно- вационного сценария, предложенного в главе 2 данного отчета: •• единое видение конечного результата (эффективной системы), делающее рынок более 3 предсказуемым и прозрачным для регуляторов, операторов и инвесторов; •• многообразие региональных подходов в выборе технологий, способов переработки/ утилизации и механизмов финансирования в зависимости от конкретной экологической ситуации и экономических условий; •• сохранение единого подхода к контролю факторов, непосредственно влияющих на эколо- гическую обстановку (техническая и санитарная безопасность объектов инфраструктуры).  IFC 17  Приводится по данным Eurostat Environmental Data Center on Waste [23]. 18 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 31 10 Рис. 10 Роль координационного агента в схеме обращения с отходами Решение проблемы — делегирование полномочий координационному агенту Координационный агент Может быть сформирован Обособленный субъект, наделенный муниципалитетом функцией распоряжения всеми группой муниципалитетов образованными на территории отходами управляющей компанией (объединение граждан) 1 Г Л А В А 2 Эксклюзивный контракт на полное обслуживание 3 территории (или ее части) на конкурсной основе Повышает заинтересованность операторов в инвестициях в отрасль Источник: IFC. 32 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Модель координационного агента при реализации принципа расширенной ответственности производителя Одним из примеров реализации коллективного подхода к управлению ТКО является между- народная сеть Green Dot, которая объединяет производителей товаров и услуг и операторов рынка обращения с отходами. В рамках работы сети осуществляются пропорциональные взносы, за счет которых финансируется создание и поддержание соответствующей инфра- структуры. При условии уплаты данных взносов обязательства считаются выполненными, так как система мониторинга и отчетности национальных ассоциаций Green Dot согласована с правительствами стран. Пример реализации такого механизма представлен на рис. 11. 11 Рис. 11 Организация обращения с отходами с участием ассоциации Green Dot Производители могут за плату делегировать полномочия некоммерческой ассоциации Производители или импортеры 1 Г Л Операторы делегируют полномочия ассоциации А В по принципу однородности производимых товаров А (электроника, бытовые приборы и т. п.) либо видов отходов (упаковка из бумаги, картона, пластика) 2 Некоммерческая ассоциация может коллективно заказывать услуги 3 по переработке отходов операторам, отчитываясь перед государством Координационный агент Население и организации Операторы сбора и переработки Источник: IFC. Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 33 Зачастую в системах Green Dot участвуют и муниципалитеты (региональные координаци- онные агенты). Таким образом, происходит полная интеграция принципа РОП в региональную систему обращения с ТКО. В ряде стран функции сбора и вывоза мусора осуществляются исключительно в рамках муниципальных или региональных систем и финансируются за счет тарифа. Применив опыт сходных по начальным условиям стран Восточной Европы, Россия может достичь существенных результатов в развитии индустрии переработки отходов и миними- зации размещения отходов на полигонах. Успех зависит от внедрения эффективной системы управления. В Европе хорошо зарекомендовали себя различные варианты модели коорди- национного агента. В адаптированном виде модель координационного агента может быть использована и в России. Пример реализации схемы Green Dot: опыт Бельгии Почти во всех странах ЕС и в ряде других стран (в частности, в Канаде) действуют национальные ассо- циации, объединенные единой координирующей организацией PRO EUROPE. Организации Green Dot во всех странах выполняют одинаковые функции и устроены по единому принципу. Основной задачей этих организаций является реализация принципа РОП в сфере переработки отходов упаковки. Будучи специализированными организациями, действующими в национальном масштабе, они за плату осво- бождают производителей и продавцов от выполнения обязательств по утилизации отходов упаковки. Целью их деятельности является обеспечение переработки наиболее экономически и экологически 1 эффективным способом. Г Л Производители и продавцы осуществляют отчисления в национальную организацию Green Dot. А В Упаковка, утилизация которой оплачена, маркируется символом Green Dot. Организация Green Dot А с помощью частных и муниципальных операторов осуществляет сбор, вывоз и последующую пере- работку отходов упаковки, помеченной ее символом. Кроме этого, в ее функции также входит прове- 2 дение информационных кампаний, призванных повысить осведомленность населения о важности осуществления надлежащего сбора отходов. Конкретная конфигурация, плата за участие в схеме и набор функций различаются по странам. К настоящему моменту ассоциация обеспечивает доступ более 400 млн жителей к инфраструктуре раздельного сбора в 34 странах. В 2009 году в хозяйственный оборот было возвращено более 32 млн т упаковки. 3 Пример реализации Green Dot-схемы: опыт Бельгии Бельгия является примером страны, добившейся значительных успехов в сфере переработки отходов упаковки: в 2009-м уровень переработки здесь составил 93%. Компании, поставляющие упакованную продукцию на рынок Бельгии, могут заключить соглашение с национальной Green Dot-организацией Fost Plus. Членами Fost Plus являются почти 5500 компаний, охватывающих 92% рынка упаковки. Размеры взносов рассчитываются на основе типов и объемов упаковки, декларируемых компаниями ежегодно. К примеру, плата за утилизацию 1 т стекла в 2010 году составляла 18,4 евро, алюминия — 137,9 евро, ПЭТ-бутылок — 199,4 евро. Для небольших компаний (<300 кг/год), желающих использовать логотип на своих товарах, действует фиксированная годовая плата в размере 30 евро. Кроме взносов от компаний-участников, Fost Plus получает выручку от продажи вторичных материалов на рынке. Для организации сбора и сортировки отходов упаковки Fost Plus заключает с муниципалитетами пяти- летние соглашения, в которых подробно оговариваются объемы отходов, способы сбора, стоимость и т. д. Муниципалитет вправе осуществлять эти операции самостоятельно или делегировать их частным операторам. Организации, занимающиеся переработкой отходов, выбираются с помощью тендера. Fost Plus проводит активные информационные кампании и участвует в разработке экологически безопасной упаковки. Штат организации насчитывает всего около 50 человек. Источники: PRO EUROPE [24], IFC. 34 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 1 Г Л А В А 2 Для достижения уровня переработки и утилизации отходов 38–40% России потребуются инвестиции в объеме 3 44 млрд евро. Реализация данного сценария позволит на 20–30% снизить ввод новых мощностей по захоронению и даст около 2 млрд евро дополнительного дохода в год от продажи переработанных материалов и полученной энергии. Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом 35 Краткое содержание и основные выводы главы 2 В главе 2 рассматриваются: •• правомерность применения европейского опыта при моделировании динамики объема и структуры отходов в России; •• преимущества применения технологий в зависимости от величины и плотности агломерации; •• наиболее распространенные технологии переработки ТКО; •• разделение регионов на три кластера; внутри кластеров в зависимости от предлагаемых технологических решений выделены подгруппы; •• расчеты по двум сценариям: инерционному и инновационному; инер- ционный сценарий предполагает сохранение текущей ситуации, инно- вационный предусматривает введение переработки; •• способ применения модели на региональном уровне. На основании произведенных расчетов сделаны следующие выводы. 1 1.  В результате реализации инновационного сценария развития сектора обра- щения с ТКО в России в первой группе регионов (Москва, Санкт-Петербург) к 2025 году можно достичь 60–70-процентного уровня переработки с внедрением раздельного сбора по максимально возможному спектру фракций, комплексной переработки и сжигания с получением энергии. Вторая 2 группа регионов способна достичь 30–40-процентного уровня переработки Г отходов с внедрением раздельного сбора, сортировки и вторичной перера- Л А ботки. Третья группа — 10–12-процентного уровня переработки В А с осуществлением сбора и переработки смешанного потока отходов. 2.  Оба сценария — инерционный и инновационный — предполагают обеспечение 3 экологически безопасного размещения отходов, не подлежащих переработке, закрытия и рекультивации переполненных или небезопасных полигонов ТКО. 3.  Реализация инновационного сценария принесет дополнительную экономиче- скую выгоду и экологическую пользу в виде: •• экономии исчерпаемых природных ресурсов при замене традиционных энергоносителей альтернативными — мусором и свалочным газом; •• выработки дополнительного количества энергии и тепла; •• возврата сырья и материалов в хозяйственный оборот; •• производства дополнительного объема продукции на основе утилизиру- емых фракций; •• предотвращения выбросов парниковых газов на полигонах ТКО. 4.  Расчеты по модели могут служить обоснованием целевых показателей в стратегиях развития сектора ТКО на уровне субъекта РФ и муниципального образования. 36 Глава 1 Анализ текущей ситуации в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в России и за рубежом Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 2.1. Определение входных параметров модели на основе европейского опыта Обращение с потоками ТКО характеризуется следующими основными показателями: •• объем образования; •• структура отходов; •• уровень переработки; •• развитость инфраструктуры; •• характеристики захоронения. Из-за отсутствия в государственной статистической отчетности некоторых показателей из 1 приведенного перечня, а также из-за недостаточности опыта в реализации типовых способов обращения с отходами, который позволил бы оценить удельные затраты в зависимости от масштаба и глубины переработки, часть входных параметров для моделирования заимство- вана из европейского опыта. 2 Используя принцип лестницы Лансинка и опираясь на опыт стран ЕС в сфере обращения Г Л с ТКО, можно предложить ряд решений, которые будут эффективны в России. А В А Почему целесообразно ориентироваться именно на ЕС при определении достижимых показа- телей развития системы обращения с ТКО на национальном и региональном уровне в России? 3 Во-первых, ЕС объединяет ряд стран с различными географическими, климатическими, социальными и экономическими характеристиками и, как следствие, различными моделями обращения с отходами. Если принять во внимание факторы, повлиявшие на выбор способов обращения с отходами в той или иной стране, то европейскую практику можно применить и в России. Во-вторых, в рамках ЕС четко выделяется группа стран (преимущественно присоединив- шихся к ЕС после 1995 года), которые в 1998–2000 годах имели сходные с Россией начальные условия, но, воспользовавшись опытом стран, прошедших этот путь с 1950-х годов, сумели построить эффективную систему обращения с отходами. В п. 1.3 приведено сравнение опыта Бельгии и Венгрии как представителей указанных групп стран. В-третьих, система статистического учета обращения с отходами, принятая в странах ЕС, явля- ется, возможно, самой детализированной из существующих и может, при необходимости, обеспечить доступ к данным о каждом способе обращения с отходами в каждой из стран ЕС, в том числе в историческом разрезе. Это касается как технических показателей (объемы отходов, направленных на переработку различными способами, глубина переработки, количество полученных материалов Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 37 и энергии), так и экономических (объем капитальных затрат, рыночная стоимость получен- ного сырья, материалов, энергии и т. д.). Указанные данные позволят сопоставить эффективность мероприятий в зависимости от различных факторов и для российских условий. Оценка удельных затрат в зависимости от степени переработки Ниже приводится краткое описание самых распространенных в ЕС стандартных способов переработки отходов (технологии более подробно описываются в приложении 2) и удельные затраты на 1 т обрабатываемых отходов (в силу эффекта масштаба затраты зависят от мощности комплекса переработки). Эти данные легли в основу оценки затрат на реализацию различного набора мероприятий по модели при оценке инновационного сценария развития. Наибольшее распространение получили следующие технологии. 1 Переработка смешанного потока отходов — технически самый простой способ, требу- ющий наименьшей предварительной подготовки отходов. Эта технология позволяет перерабатывать отходы любого морфологического состава. В европейской (и зарождаю- щейся российской) практике ручная и/или автоматическая сортировка смешанного потока отходов позволяет выделить от пяти до 20 различных фракций в зависимости от локального спроса. 1 Если считать конечным продуктом переработки смешанного потока промежуточный продукт, который профильное предприятие может использовать для подготовки или производства сырья и материалов, то предприятие обладает производством полного цикла в соответству- ющей отрасли. 2 Примером могут служить прессованные отсортированные отходы бумаги и картона, отсорти- Г рованный по цветам стеклобой и прессованные отсортированные очищенные пластиковые Л А бутылки. В зависимости от технической организации процесса (количества фракций, уровня В А автоматизации, состава поступающего сырья и чистоты конечного продукта) глубина пере- работки варьируется от 5 до 20% входящего потока отходов. Стоимость переработки может 3 составлять от 100 евро на 1 т пропускной способности до 250 евро/т (для небольших линий мощностью 15 000–20 000 т отходов в год). 2 Переработка отходов с применением раздельного сбора схожа с вышеописанной техно- логией, но становится более эффективной в случае предварительной сортировки либо непосредственно пользователями, либо в пунктах раздельного сбора и предварительной сортировки. Подготовка отходов позволяет снизить объем инвестиций, необходимых для строительства объектов, и удешевить эксплуатационные затраты за счет автоматизации. На объект будут направлены только те фракции, которые подлежат вторичной переработке (рециклингу). Можно выделить два подхода к раздельному сбору. Первый подход — это выборка целиком всей группы фракций, подлежащих рециклингу (бумага, картон, стекло, пластик и т. п.), с последующим отделением увлажненных органических отходов и загрязненных фракций (так называемая сортировка «сухое — мокрое»). Второй подход предполагает предвари- тельный раздельный сбор фракций, подлежащих переработке (как правило, бумага и картон, стекло, пластик (бутылки), металлы (алюминиевые банки)). 38 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа В первом случае возможно добиться до 30% переработки входного потока, во втором — до 40%. Объем инвестиций также будет различаться. В первом случае он может составить до 300 евро/т, во втором — до 400 евро/т. Отметим, что часть затрат на комплекс меропри- ятий (до 50–70 евро/т) будет приходиться собственно на организацию раздельного сбора отходов, а многофракционный сбор и переработка обойдутся ненамного дороже из-за отказа от предварительной сортировки. 3 Переработка органических отходов путем аэробного и/или анаэробного сбраживания позволяет получать из биомассы органические удобрения и биогаз. Данные технологии также чаще всего применяют на небольших объектах (в ЕС — до 40 000–50 000 т/год на объект). Применение открытых гряд является наиболее дешевым и технически простым в реализации. Эта технология используется для стимулирования процессов биологического взаимодействия с целью не допустить их развития непосредственно на полигоне. Отметим, что использование продукта в качестве удобрения возможно только в случае тщательной подготовки и очистки входного потока от «паразитных» фракций (стекло, металл). Организация сбора отходов для обеспечения качества сырья может привести к существен- ному удорожанию данной технологии. Удельная стоимость внедрения технологии может составлять от 300 до 600 евро на 1 т мощности, а достигаемая глубина переработки — от 20 до 40%. 1 4 Сжигание отходов с получением энергии позволяет обеспечить наибольшую сравни- тельную глубину переработки, являясь самым технически сложным из всех описанных способов. Сложность связана с применением дорогостоящих приборов и методов контроля для ограничения выбросов в атмосферу, а также с необходимостью постоянного контроля входного потока сырья для обеспечения требуемых параметров термических процессов. 2 Г Стабильная и надежная работа объекта во многом определяется составом и качеством Л А поступающих отходов. Важно отметить, что фракции, характеризующиеся высокой теплотой В А сгорания (и эффективностью производства энергии), являются, как правило, самыми опас- ными и сложными с точки зрения контроля продуктов сгорания. Наибольшая эффективность 3 объекта достигается на больших непрерывных объемах отходов (от 100 000–150 000 т в год), что несколько ограничивает использование данной технологии. Эффективность технологии может быть также снижена в результате того, что ряд фракций был предварительно отобран для вторичной переработки. Именно в связи с развитием вторичной переработки во многих странах ЕС эффективность мусоросжигательных заводов сегодня зачастую ставится под вопрос, поскольку для обеспечения непрерывной работы приходится закупать традиционное топливо. Технология сжигания отходов с утилизацией энергии позволяет достичь глубины переработки до 85% при объеме инвестиций до 1200 евро на 1 т в год (объем инвестиций зависит от вход- ного сырья и годовой мощности). Основные параметры описанных выше технологий, используемые в качестве входных пара- метров модели, представлены в табл. 2. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 39 Таблица 2. Технико-экономические характеристики различных способов переработки Удельные инвестиции Группа мероприятий Достигаемая глубина в зависимости от мощности, по переработке отходов переработки,% евро/т (в ценах 2010 года) Переработка смешанного потока 5–20 100–250 отходов Переработка с раздельным сбором (отделение органических 15–30 200–300 отходов) Переработка с раздельным 30–40 300–400 сбором (от четырех фракций) Производство биогаза из орга- 20–30 300–500 нической биомассы Компостирование (аэробное 30–40 400–600 сбраживание) Мусоросжигание с получением 80–85 800–1200 энергии 1 Источник: IFC. Оценка объема и структуры отходов 2 Г В России начиная с 2005 года наблюдается устойчивый рост показателей образования Л А отходов, соответствующий динамике увеличения благосостояния населения. В А Опыт ЕС показывает, что образование отходов в конце концов стабилизируется. Уровень 3 насыщения различен для двух групп стран — ЕС-12 и ЕС-15, что наглядно показано на рис. 12. Рис. 12 Стабилизация образования отходов в России и странах Европы, т/чел. EC-15 0,6 EC-12 0,4 Россия 0,2 Источники: Росстат (данные по объeму отходов, численности населения) [25]; 0 Евростат [26]. 2005 2006 2007 2008 2009 Можно ожидать, что рост удельных показателей образования отходов в ближайшем будущем сохранится и стабилизируется через несколько лет. Росту будет способствовать увеличение благосостояния населения и изменение потребительского поведения. Сценарий развития 40 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа отрасли в России может быть схожим с ситуацией в странах ЕС-12. В рамках прогноза роста ВВП на ближайшую перспективу в течение 10 лет можно ожидать достижения точки насы- щения на уровне 450–470 кг отходов на человека в год. Если предположение о сохранении текущей динамики населения верно, то к 2025 году годовой объем ТКО достигнет 65 млн т. Зависимость объемов образования отходов от уровня благосостояния подтверждается международным опытом. Усредненные удельные объемы образования ТКО в странах с различным уровнем доходов приведены в табл. 3 (данные исследования Всемирного банка)19. Согласно полученным данным, страны с большим доходом характеризуются большим удельным объемом образования отходов, кроме того, по мере роста доходов доля органических отходов в ТКО снижается, а доли фракций, пригодных к переработке, увеличи- ваются20, что наглядно продемонстрировано в табл. 3. На изменение структуры ТКО оказывают влияние климат и национальные особенности, усовершенствование системы сбора, утилизации и учета отходов, а также рост доли ТКО предприятий малого и среднего бизнеса. Однако пока вклад малых предприятий незна- чителен. Согласно данным Росстата и экспертным оценкам операторов ТКО, доля отходов коммерческого сектора в общих объемах ТКО в России не превышает 10%. В будущем можно ожидать дальнейшего роста доли фракций, пригодных к переработке (бумаги и картона, стекла, металла, пластика и т. д.), сопровождающегося уменьшением доли органических отходов. Удельные объемы их образования в России приближаются к показа- телям европейских стран. Это означает, что потенциал переработки ТКО также приближается 1 к европейскому значению и вероятен дальнейший рост относительных объемов пригодных для переработки фракций. Таблица 3. Изменение структуры отходов в зависимости от уровня благосостояния населения 2 Г Л Страны Страны со средне- Страны со средне- Страны с высоким А с низким доходом низким доходом высоким доходом, доходом В А (<$876 ВНД/чел.) ($876–3465 включая Россию (>$10 725 ВНД/чел.) ВНД/чел.) ($3466–10 725 ВНД/чел.) 3 Образование ТКО, 0,22 0,29 0,42 0,78 т/чел./год Органические 64 59 54 28 отходы,% Бумага и картон,% 5 9 14 31 Пластик,% 8 12 11 11 Металл,% 3 2 3 6 Стекло,% 3 3 5 7 Источник: IFC. 19  Отчет Всемирного банка What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, 2012 [27]. 20  Там же. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 41 Таким образом, предполагается, что объемы ТКО будут расти в течение ближайших 5–10 лет, а в структуре отходов будет увеличиваться доля пригодных к переработке фракций и умень- шаться — доля органических. Учет региональных особенностей Как было показано ранее, характеристики образования отходов, а значит и подходы к управ- лению ТКО, зависят от уровня благосостояния (ВВП на душу населения), климата, плотности населения, уровня экономического развития (городские или сельские территории) и других факторов. Из-за обширности территории России и существенных различий между регионами и муници- пальными образованиями разработать единый подход к развитию сектора обращения с ТКО не представляется возможным, поэтому был применен кластерный подход для объединения регионов в группы с последующим формированием стратегий инновационного развития для каждой из них. Группировка производилась по трем критериям: ВРП на душу населения, тип климата, плот- ность населения. В результате было выделено восемь кластеров. Из-за наличия в каждом кластере территорий с высокой и низкой плотностью населения (города и сельские терри- 1 тории соответственно) усреднение показателя плотности на уровне субъекта федерации не имеет смысла. Создание комплексов по переработке отходов экономически целесообразно только при большом объеме генерируемых отходов, т. е. в городах. С целью дифференциации техно- 2 логических подходов для выбора экономически эффективных технологических решений, Г обеспечивающих возврат инвестиций, было предложено разбить все территории на крупные Л А В агломерации (население свыше 500 000 чел.). А По технологическим и финансовым возможностям Москва и Санкт-Петербург были выде- 3 лены в отдельную группу, так же, как к отдельной группе пришлось отнести некоторые терри- тории, с учетом имеющейся инфраструктуры требующие специальных мер по переработке. Описание кластеров представлено в табл. 4. 42 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа Таблица 4. Разбивка на кластеры с учетом технологической специализации Основной кластер Охват регионов Объем отходов, Характеристика Технология переработки (городских направляемых агломераций) на переработку, млн т Раздельный сбор Густонаселенные А: крупнейшие Москва, промышленные (от четырех фракций. городские Санкт-Петербург регионы с высокой 10,4 Комплексная переработка агломерации потребностью (MBT). (более 5 млн чел.) в материалах и энер- горесурсах Сжигание с получением энергии Частичный раздельный сбор Густонаселенные (две группы фракций). регионы Вторичная переработка Новосибирск, Екатеринбург, Густонаселенные Раздельный сбор Нижний Новгород, регионы с высокими (от четырех фракций). Б: крупные город- объемами производ- Казань, Самара, Комплексная переработка ские агломерации Омск, Челябинск, 27,9 ства промышленной продукции (MBT) (от 500 000 чел.) Ростов-на-Дону, Уфа, Волгоград, Красноярск, Пермь, Раздельный сбор Густонаселенные Воронеж и др. (от четырех фракций). промышленные регионы с высокой Комплексная переработка 1 потребностью (MBT). в материалах и энер- горесурсах Сжигание с получением энергии Малонаселенные Сбор и переработка Липецк, Киров, пункты смешанного потока отходов В: малые агломе- Чебоксары, Кали- 2 рации и терри- нинград, Курск, Г тории субъектов 26,8 Л Ставрополь, Промышленные Частичный раздельный сбор А вне рамок агломе- Брянск и др. центры (две группы фракций) В раций А и Б А Итого: 65,1 3 Источник: IFC. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 43 2.2. Инерционный и инновационный сценарии развития сектора обращения с ТКО в России Главный принцип, на который мы опирались в работе, заключался в минимизации воздей- ствия отходов на окружающую среду. При моделировании обоих сценариев были исполь- зованы одинаковые предпосылки, изложенные в п. 2.1. Мы надеемся, что все это позволило в полной мере продемонстрировать эффект от роста объемов переработки отходов в срав- нении с исходной базой. Горизонт планирования — до 2025 года. Инерционный сценарий развития Этот сценарий предполагает развитие отрасли с той же динамикой, которая наблюдалась в России в 2000–2010 годах, при условии достижения уровня экологической безопасности, принятого в ЕС. Сценарий предусматривает решение к 2025-му ряда основных задач. 1 Рекультивация недействующих полигонов, мероприятия по экологически безопасному закрытию которых до настоящего времени не проводились, включая объекты захоро- нения, которые подлежат закрытию к 2025 году. 1 2 Инвентаризация действующих объектов захоронения с целью определения полигонов, подлежащих санации: проведению комплекса мероприятий, направленных на обеспе- чение соответствия действующему российскому законодательству, а в перспективе — нормам ЕС. Санация предполагает ряд базовых мероприятий: 2 •• установку систем входного контроля массы и состава поступающих отходов; Г Л А •• систем отвода и сбора фильтрата, систем улавливания и утилизации свалочного газа; В А •• удаление ненадлежащих видов отходов (откачка жидких опасных отходов, например, 3 масел; надлежащее размещение строительных отходов); •• удаление прочих видов отходов (автомобильных шин, крупногабаритного мусора, промышленной тары и т. д.); •• закрытие (с последующей рекультивацией) полигонов, на которых проведение базовых мероприятий невозможно. 3 Полное обновление оборудования перегрузочных станций, парка контейнеров и специ- ального автомобильного транспорта. Необходимость модернизации обусловлена степенью износа. По состоянию на 2010 год по различным категориям специализированных организаций уровень износа варьировался от 30 до 70%. Нынешний темп обновления и предусмотренные для этой цели инвестиционные программы не являются достаточными, особенно если принять во внимание ожидаемый рост объемов ТКО. 44 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа По расчетам экспертов, до 2025 года потребуется санация около 1200 объектов захоронения, более половины из которых составляют крупные объекты площадью свыше 10 га, располо- женные в радиусе до 30 км от больших агломераций или на их территории. Учитывая, что объем поступающих отходов будет ежегодно возрастать на 10–15%, а действу- ющие объекты (полигоны и контролируемые свалки) заполнены в среднем на 70% норма- тивной емкости, во избежание массового неконтролируемого захоронения потребуется строительство более 1000 новых объектов, занимающих ту же территорию, поскольку объем ТКО не сокращается. Помимо этого, необходима рекультивация такого же количества выбыва- ющих объектов, большинство из которых достаточно крупные. Модель оценивает затраты на строительство новых санитарных полигонов сроком эксплуа- тации до 15 лет в 19,5 млрд евро в ценах 2010 года. Модернизация действующих объектов сбора и захоронения отходов обойдется не менее чем в 15,8 млрд евро. 2 млрд евро потре- буется на обновление инфраструктуры по сбору и сортировке отходов. Таким образом, общая стоимость реализации данного сценария для экономики России составит не менее 37,3 млрд евро. Данная цифра не учитывает объема инвестиций, направ- ляемых на объекты переработки отходов (как правило, малой и средней пропускной способ- ности), которые реализуются в различных регионах в соответствии с принятыми целевыми программами. При этом ежегодно вводимые в эксплуатацию мощности по переработке отходов составят 1 в среднем не более 100 000 т в год (по данным 2010–2011 годов) и позволят сохранить общую глубину переработки на уровне 5–7%. Стоит отметить, что указанные проекты не повлияют на общую тенденцию роста объема накопленных отходов. 2 Г Л Инновационный сценарий развития обращения с ТКО А В А При моделировании инновационного сценария мы разделили регионы России на три кластера. В рамках кластерного подхода специализация регионов по способам обращения 3 с ТКО определялась исходя из региональных особенностей. Удельные затраты взяты из табл. 2 (см. п. 2.1). При определении оптимального способа переработки для конкретного региона необходимо учитывать, что эффект от внедрения каждой технологии (достигаемая глубина переработки и экономическая эффективность), как правило, коррелирует с удельной стоимостью внедрения. Результаты расчетов по кластерам представлены в табл. 5. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 45 Таблица 5. Детализация компонента «переработка» по кластерам Основной кластер Достигаемая глубина Капиталовложения, переработки,% млн евро А: крупнейшие городские агломерации 60–70 4500 (более 5 млн чел.) Б: крупные городские агломерации 30–40 7344 (от 500 000 чел.) В: малые агломерации и территории 10–20 2923 субъектов вне рамок агломераций А и Б Итого: 14 767 Источник: IFC. Более наглядно результаты расчетов по компоненту «переработка» инновационного сценария представлены на рис. 13. Рис. 13 Результаты расчетов по инновационному сценарию (компонент «переработка») 1 Итого по России: Глубина переработки: 38–40% Инвестиции: 15 млрд евро 2 Г Л Крупные агломерации А (население более 500 000 чел.): В Москва и С.-Петербург: Глубина переработки: 40% А Глубина переработки: 70% Технологии: раздельный сбор, Технологии: многофракционный сортировка и вторичная 3 раздельный сбор, комплексная переработка переработка, сжигание с получением энергии Прочие: Глубина переработки: 20% Технологии: сбор и переработка смешанного потока отходов Источник: IFC. Инновационный сценарий предполагает также модернизацию системы сбора и захоронения отходов, так как это необходимые условия для обеспечения экологической безопасности функционирования основных фондов системы в течение срока их службы. Поскольку перера- ботка внедряется постепенно, она не может полностью заменить введение в действие новых полигонов ТКО, однако их количество снизится. Затраты на строительство новых полигонов составят 16,2 млрд евро. 46 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа Инновационный сценарий не следует рассматривать как единственно правильный путь развития обращения с отходами. Он является лишь одной из альтернатив, показывающих, как европейский опыт может быть применен в России для обоснования достижимых результатов. Как на уровне региона, так и на уровне страны в целом органы власти, государственные и частные компании могут принять решения о переработке отходов, технические и экономи- ческие параметры которых будут отличаться от предложенных. Верхнюю планку технического потенциала установить невозможно. И все же мы уверены, что предложенный подход будет полезен на любом уровне, включая субъекты федерации, муниципалитеты и менеджмент компаний, работающих в данном секторе. Реализация данного сценария приводит к получению косвенных экономических выгод, описанных в табл. 6. Таблица 6. Среднегодовые косвенные экономические выгоды и экологическая польза от реализации инновационного сценария развития сектора обращения с ТКО в России Значение № Значение в физ. Наименование показателя в млн евро ед. (в ценах 2010 года) 1. Производство электроэнергии на мусоро- 1 сжигательных заводах (а также при сжигании 397 882 МВт•ч 43,8 свалочного газа) 2. Производство тепла на мусоросжигательных заводах (а также при сжигании свалочного 496 415 МВт•ч 74,5 2 газа) Г Л 3. Экономия первичных энергоносителей 109 851 т у.т. А В А 4. Предотвращение размещения на полигонах или возврат в хозяйственный оборот ценного 25,6 млн т 1852,0 3 сырья 5. Сокращение выбросов парниковых газов благодаря снижению объемов размещения 18 млн т СО2-экв. отходов на полигонах Источник: IFC. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 47 Результаты сценарного анализа Сравнительный анализ инерционного и инновационного сценариев развития сектора обра- щения с ТКО в России до 2025 года представлен в табл. 7. Таблица 7. Результаты расчетов по сценариям Сценарии и результаты к 2025 году Мероприятия Инерционный Инновационный Модернизация системы сбора, транспортировки 15,8 12,9 и захоронения ТКО, млрд евро Строительство новых объектов переработки без 2 14,8 учета запланированных проектов, млрд евро Строительство новых объектов захоронения, 19,5 16 млрд евро ИТОГО, млрд евро 37,3 43,8 Глубина переработки,% 5–7 38–40 1 Удельные затраты на душу населения, 34,45 38,16 евро/чел./год 2 Источник: IFC. Г Л А В А Сегодня Россия может выбрать как сценарий развития системы обращения с ТКО, направ- 3 ленный на создание экологически чистой инфраструктуры захоронения, так и сценарий, пред- усматривающий ускоренное внедрение технологий переработки. Если политика России в данном секторе будет сфокусирована на модернизации инфраструк- туры сбора, вывоза и захоронения ТКО, то при сохранении текущего темпа внедрения техно- логий переработки к 2025 году реально решить задачу экологически безопасного обращения с отходами. Для этого необходимо инвестировать более 37 млрд евро (в ценах 2010 года). Доля переработки при этом сохранится на уровне 5–7% от общей массы ТКО. Если, следуя примеру стран ЕС, политика России будет сконцентрирована на дифференциро- ванном внедрении технологий переработки отходов в материалы и энергию, то к 2025 году переработка достигнет 38–40% от общей массы образуемых ТКО, при этом страна сможет полностью перейти к экологически безопасным практикам эксплуатации объектов инфра- структуры, включая полигоны ТКО. Необходимая для достижения этих показателей сумма инвестиций составляет 43,8 млрд евро. 48 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа Наиболее целесообразным для России можно признать реализацию инновационного сценария. Он позволит не только снизить количество отходов, направляемых на полигоны, но и вернуть более 380 млн т полезных материалов в хозяйственный оборот, экономя тем самым ресурсы, которые потребовались бы для их производства. В результате создания предприятий по переработке ТКО появятся тысячи рабочих мест, которые обеспечат рост добавленной стоимости на уровне 1–1,5% ВВП. Это примерно столько же, сколько составил в 2011-м году вклад гостиничного бизнеса и индустрии госте- приимства. Дополнительная выручка от реализации вторичного сырья и материалов к 2025 году (за 15 лет) составит около 26 млрд евро. Кроме того, развитие современных технологий переработки позволит сократить выбросы парниковых газов на 269 млн т СО2-эквивалента в год. В настоящий момент сфера обращения с ТКО в России финансируется недостаточно. В ряде регионов совокупный платеж за обращение с ТКО на человека составляет около 3–4 евро в год, что не покрывает даже текущих расходов на безопасную эксплуатацию, не говоря об инвестициях в развитие. Для сравнения, в странах ЕС жители расходуют на обращение с отходами в среднем 0,5–1% от располагаемого дохода. В зависимости от выбранного сценария удельные капитальные и операционные затраты на душу населения в год составят 34–38 евро на человека в ценах 2010 года, что в семь раз превысит средний уровень платежей по тарифам в 2010-м. С учетом прогнозируемой 1 инфляции сумма номинального платежа будет еще выше. Перед Россией стоит задача внедрить в секторе обращения с отходами эффективную систему платежей, позволяющую покрыть затраты операторов и сделать приоритетом переработку и минимизацию объемов ТКО, попадающих на полигон. При этом важно не допустить 2 снижения благосостояния населения. Г Л А В А 3 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 49 Применение модели на уровне субъекта РФ Данная модель может быть с успехом применена на уровне региона. Необходимо иметь информацию о: •• количество и состав образуемых отходов; •• состояние полигонов, их загрузка; •• сроки эксплуатации. Эти сведения позволят задавать степень переработки отдельных фракций, процент раздель- ного сбора, сортировки и т. д. В зависимости от размера агломераций на территории субъекта целесообразно применение кластерного подхода на уровне региона. В результате расчетов по различным сценариям будут определены целевые показатели обращения с отходами, инвестиционные и операционные затраты, необходимые для их достижения, а также соответствующий уровень тарифа. Устанавливая минимальные и макси- мальные границы тарифа, можно получить приемлемые варианты развития сектора. Достижение верхней границы тарифа свидетельствует о невозможности обеспечить в насто- ящий момент более высокие показатели переработки и об экономической нецелесообраз- ности и непривлекательности отдельных выбранных технологических решений для потенци- альных частных инвесторов. При создании надежной информационной базы и ее регулярном пополнении возможно 1 ежегодное уточнение результатов расчета по модели и планирование достижения целевых показателей по годам. Модель целесообразно использовать при корректировке целевых показателей. Также модель может стать незаменимым инструментом при разработке и корректировке стратегических документов. 2 Г Л А В А 3 50 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 1 2 Г Более 14 700 санкционированных Л А В А мест размещения отходов занимают 3 территорию около 4 млн га, что сопоставимо с территорией Швейцарии и Нидерландов. Ежегодно на размещение ТКО выделяется 400 000 га земли, это на 40% больше территории Люксембурга. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТКО в России на основе сценарного анализа 51 Краткое содержание и основные выводы главы 3 В главе 3 рассматриваются: •• финансово-экономические, организационно-административные и инфор- мационно-культурные проблемы обеспечения эффективного управления обращением с ТКО и предлагаются пути их решения; •• порядок и этапы реализации мероприятий в рамках стратегии повышения эффективности управления ТКО до 2025 года; •• социально-экономическая значимость инновационного развития сектора ТКО. На основании произведенных расчетов сделаны следующие выводы. 1.  Для покрытия текущих и капитальных затрат необходимо совершенствовать систему тарифов и платежей, дифференцировать их в зависимости от объема и стадии обращения с отходами по принципу «плати по факту выброса отходов». 1 2.  Финансировать переработку наиболее утилизируемых фракций позволит введение принципа РОП. 3.  Повышение эффективности управления в секторе ТКО невозможно без внедрения программно-целевого подхода с обоснованными целевыми пока- 2 зателями, жестких сроков их достижения, регулярного мониторинга и корректировки. 4.  Ответственность за реализацию стратегии и плана действий (дорожной карты) должна быть возложена на единый уполномоченный государственный орган на федеральном уровне и уровне субъекта РФ. 3 Г 5.  Реализация управленческой модели единого координационного агента Л А позволяет получить необходимые финансовые ресурсы, обеспечить В А распространение знаний и технологий, вовлечь компании в реализацию комплексных проектов в рамках ГЧП. 6.  Тип ГЧП целесообразно выбирать в зависимости от вида проекта. 7.  Эффективное управление сектором ТКО невозможно без регулярного полу- чения достоверной информации и просвещения населения. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 52 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности Глава 3 Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 3.1. Основные направления повышения эффективности системы управления ТКО Как показано в главе 1, рынок услуг, связанных с обращением ТКО, обладает большим потен- циалом, внимание к нему со стороны игроков растет, однако поток инвестиций в сектор пока незначителен: отечественные частные компании и крупные международные операторы входят на рынок с осторожностью. Развитию российского рынка отходов с активным участием частного бизнеса препятствует ряд барьеров, которые можно разделить на три большие группы: организационно-админи- 1 стративные, финансово-экономические, культурно-информационные. Проблемы развития сектора обращения с ТКО и предлагаемые меры по их решению представлены в порядке приоритетности. Первое место среди причин отставания сектора от его зарубежных аналогов занимает недостаточное финансирование и отсутствие экономических стимулов к его развитию. 2 Финансово-экономические барьеры обусловлены в первую очередь сложностями обеспе- чения устойчивого финансирования как гарантии возврата инвестиций. К таким барьерам можно отнести проблемы установления и регулирования тарифов и других платежей, связанных с отходами, а также отсутствие реальных экономических стимулов к развитию 3 переработки. Г Л А В Организационно-административные барьеры препятствуют входу новых игроков на рынок, А так как делают функционирование отрасли недостаточно прозрачным. Заинтересованные участники не могут получить доступ к полной информации, необходимой для принятия решений. Устранение неопределенности требует больших транзакционных издержек. К орга- низационно-административным барьерам также относится нечеткое разделение ответствен- ности между участниками рынка, ригидность механизмов ГЧП, дефицит достоверных данных об отходах, проблемы технического регулирования и экологического надзора. Культурно-информационные барьеры выражаются в недостаточном осознании значимости качественного обращения с отходами самим обществом, вследствие чего спрос населения на услуги надлежащего качества фактически отсутствует. Реализация мер по эффективному обращению с отходами требует изменения отношения как со стороны населения, так и со стороны властей. Необходимо сформировать принципиально иную культуру отношения к отходам, выработать новые нормы и правила поведения. Ситуация в данной сфере слож- нее, чем, например, в энергосбережении в жилищном секторе, так как потребитель не имеет возможности оценить немедленную экономическую выгоду в виде экономии затрат. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 53 Преодоление упомянутых выше барьеров невозможно без активного участия властей всех уровней. Для формирования рынка экологических услуг в секторе обращения с ТКО, привле- кательного для частных инвесторов, предлагаются институциональные изменения, сфор- мулированные на основе анализа текущей ситуации в России и лучшего зарубежного опыта (описанного в главе 1). 1. Совершенствование системы тарифов и платежей Основным условием стабильной работы предприятий и отрасли в целом является формиро- вание устойчивого финансового потока. Для этого система тарифов должна: •• обеспечивать покрытие текущих и капитальных затрат; •• стимулировать производителей и потребителей к более рациональному обращению с отходами; •• поощрять внедрение экономически и экологически эффективных способов обращения с отходами и малоотходных технологий в целом. Принцип «загрязнитель платит» заключается в следующем: •• затраты на дальнейшую обработку покрывает именно тот, кто произвел отходы; •• учитываются полные затраты, связанные с воздействием на окружающую среду, включая затраты на рекультивацию земель под полигонами, восстановление природной среды и амортизацию объектов (создание пула средств для строительства нового объекта 1 взамен выбывающего). В международной практике термин «загрязнитель» трактуется в широком смысле: таковым является не только житель либо организация, но также производитель и/или продавец товара, требующего утилизации по окончании жизненного цикла. Возложение ответствен- 2 ности на производителя означает, что он обязан организовать утилизацию либо самостоя- тельно (забрать и переработать), либо коллективно (через отраслевые ассоциации и единых координационных агентов). Инвестиции со стороны производителей могут привести к росту затрат, которые в перспек- 3 тиве могут быть переложены на потребителя. С целью минимизации финансовой нагрузки Г на население производителям придется инвестировать в малоотходные технологии: исполь- Л А В зовать экологичную упаковку, производить продукцию из материалов, пригодных для А вторичной переработки, поощрять потребителей к рациональному обращению с отходами. Опыт стран Центральной и Восточной Европы, в 1998–2008 годах внедривших принцип РОП в отношении упаковки, свидетельствует, что это практически не сказывается на цене конечной продукции. Что означает ответственность производителя? Ответственность производителя — это обязанность поставщика конечного продукта организовать его безопасную утилизацию в соответствии с законодательством. Контроль реализации ответственности осуществляет уполномоченный государственный орган. Как правило, контроль основан на сопостав- лении отчетности о выпущенных на рынок товарах с данными о количестве товаров, «изъятых» с рынка. Неокупаемые затраты производителя на получение пригодных для вторичной переработки фракций, как правило, перекладываются на потребителя с учетом существующих механизмов субсидирования. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 54 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности Единый сбор за размещение отходов на полигоне Величина сбора определяется либо на региональном, либо на муниципальном уровне и зависит от экологической обстановки в регионе, количества ТКО, наличия и состояния существующих объектов инфраструктуры, возможности строительства новых объектов размещения, а также альтернативной стоимости инфраструктуры по переработке отходов, исключающей попадание последних на полигон. При этом размер взимаемого платежа упорядочен так, чтобы поощрять потребителя к минимизации захоронения, а в случае если захоронение неизбежно — к полному покрытию затрат на все виды воздействия на окружающую среду. Такая практика позволяет решить две задачи: сделать переработку экономически выгодной и сформи- ровать пул средств на уровне региона для софинансирования проектов по санации и рекультивации объектов размещения отходов. Для повышения эффективности системы обращения с отходами необходимо предусмотреть регулирующий механизм, который бы стимулировал минимизацию размещения перерабаты- ваемых фракций на полигоне, и в то же время избежать перекладывания ответственности на потребителя. Без достаточных знаний о возможностях использования материалов и без доступа к мало- отходным технологиям производства продукта конечные пользователи и координационные агенты даже при наличии мотивации не смогут увеличить технологические возможности 1 переработки, безопасного захоронения и минимизации объема отходов от определенных товаров. Этот барьер можно преодолеть, расширив понятие «загрязнитель» в концепции «загрязнитель платит» и включив в цепочку производителей. Реализация принципа РОП в России позволит стимулировать переработку важнейших фракций ТКО, обеспечит приток инвестиций в эту сферу и сделает систему платежей за обра- 2 щение с отходами более эффективной. Таким образом, решаются три задачи. 1.  Появляется дополнительная возможность дифференциации платежей пропорционально 3 потреблению. Например, потребляя меньше упаковки, житель имеет возможность снизить Г свой совокупный платеж, связанный с отходами. Л А В 2.  На рынке появляется новая группа игроков, заинтересованных в соинвестировании инфра- А структуры сбора, переработки и захоронения. 3.  Производитель получает стимул изменять продукт, с тем чтобы он стал более пригодным ко вторичной переработке, либо трансформировался в меньшее количество отходов. В рамках реализации принципа «загрязнитель платит» в России целесообразно провести ряд реформ. •• Выделить для населения и коммерческого сектора обращение с отходами в самостоя- тельную услугу с прозрачной структурой платежа. •• Начать поэтапное внедрение оплаты услуги в зависимости от фактического потребления. Перейти от нормирования объема услуг и тарифов пропорционально площади поме- щений к системе оплаты pay-as-you-throw (платежи по фактическому объему, предоплата емкостей для сбора отходов и этикеток для удаляемого крупногабаритного мусора, электронных и опасных отходов). Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 55 •• Осуществить поэтапное внедрение принципа РОП в первую очередь в сегментах, которые становятся коммерчески привлекательными (отходы упаковки), и в тех, которые требуют наиболее технологичной переработки и обезвреживания (батарейки, лампы, аэрозоли и т. п.). •• Определить четкую методологию расчета и включения в тариф платы за размещение ТКО с учетом полных затрат в течение всего жизненного цикла полигона, т. е. не только в период строительства и эксплуатации, но и в период закрытия и реабилитации. Альтер- нативной мерой может служить введение регионального платежа (сбора) компенсаци- онного характера, обеспечивающего покрытие затрат на восстановление окружающей среды в рамках юрисдикции координационного агента. Методология расчета единого сбора за размещение отходов может быть определена на федеральном уровне. 2. Программно-целевой подход к управлению отходами В России предлагается следующее распределение функций и ответственности в соответствии с уровнем государственного и муниципального управления. •• Федеральный уровень: разработка национальной стратегии обращения с отходами, в которой будут определены целевые показатели по сбору, переработке и захоронению как отходов в целом, так и их основных фракций; создание законодательной базы, уста- навливающей требования к санитарному и техническому обеспечению объектов инфра- структуры, порядок мониторинга и экспертизы. 1 •• Субъекты РФ: разработка региональной стратегии обращения с отходами, в которой будут определены механизмы достижения целевых показателей (приоритет должен отдаваться селективному сбору и переработке, а не захоронению, при этом необходимо учитывать региональную специфику состояния инфраструктуры, объемов, состава ТКО, спроса на вторичное сырье, а также климата и сезонных особенностей), размещение 2 объектов инфраструктуры, целевой объем предоставляемых услуг в сфере ТКО, основы тарифной политики (субъекты и объекты платежей), возможности привлечения частного капитала. •• Муниципальные образования: операционная схема санитарной очистки города, мони- торинг текущей деятельности операторов. 3 Г Л А В А Механизмы реализации принципа pay-as-you-throw 1.  Предоплаченная тара для сбора отходов на контейнерной площадке (около дома) либо в специ- альном пункте сбора. Тара может реализовываться операторами через уполномоченные организации либо самостоятельно, по согласованию с заказчиком (координационным агентом). 2.  Специальные ваучеры или наклейки, гарантирующие вывоз/утилизацию определенных видов отходов (крупногабаритный мусор, бытовые приборы и т. п.). 3.  Тарификация пропорционально весу фактически вывезенного в контейнерах/баках мусора. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 56 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности Рекомендации по повышению эффективности тарификации услуг в сфере обращения с ТКО Раскрыть все составляющие тарифа. Целесообразно выделить обращение с ТКО в самостоятельную услугу для всех кате- горий пользователей и обеспечить полный доступ к информации о составляющих платежа. В результате вся цепочка платежей становится прозрачной: потребитель видит, из чего складывается тариф. Внедрить систему тарифов pay-as-you-throw. В региональную систему обращения с ТКО целесообразно включать механизмы системы pay-as-you-throw: предоплаченную тару, ваучеры, тарификацию по весу и т. д. На уровне региональной системы обращения с отходами создать механизм, позволяющий определять размер компенсации за негативное влияние на окру- жающую среду. На базе существующего института платы за размещение и негативное воздействие внедрить два новых экономических стимула. 1 1.  Включить операторам в тариф на захоронение возмещение полных затрат на санацию, последующую рекультивацию объекта и устранение прочих нега- тивных последствий. Размер платы может определяться на региональном уровне на основе единой общенациональной методики. 2.  Установить экологический сбор, стимулирующий переработку как альтернативу 2 захоронению. Также можно сформировать федеральные фонды для реализации проектов обще- национального значения, например софинансирования переработки накопленных отходов и рекультивации закрытых полигонов в регионах, не имеющих доступа 3 к другим источникам финансирования. Г Л А В Компенсировать негативный социальный эффект роста платежей. А Для предотвращения резкого увеличения тарифной нагрузки необходимо предусмо- треть компенсационные меры для отдельных категорий потребителей. 1.  Льготы и компенсации для малообеспеченных граждан, а также предприятий и организаций, выполняющих важные социальные функции. (Могут быть выра- жены в форме полного или частичного освобождения от платы.) 2.  Федеральные и региональные субсидии для реализации проектов в сфере пере- работки, понижающие коэффициенты для экологических платежей. Выделенные средства позволят избежать включения в тариф затрат на амортизацию части капи- тальных затрат. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 57 Для поддержания иерархической системы управления ТКО целесообразно создать специ- альный федеральный орган либо наделить соответствующими полномочиями уже существу- ющий орган исполнительной власти. Передаваемые полномочия могут включать: •• контроль каскадирования целей и задач на уровне регионов и муниципалитетов, монито- ринг их достижения, оценку реализации целей стратегии и регулярный пересмотр стра- тегических документов, при необходимости — инициирование изменения законодатель- ства; •• согласование региональных подходов; •• методологическую поддержку; •• координацию с другими ведомствами, отвечающими за обращение с отходами (например, Министерством природных ресурсов и экологии РФ); •• координацию функционирования единой информационной базы (кадастры, реестры, отчеты). Эффективная координация обращения с ТКО на региональном и муниципальном уровне на основе модели единого координационного агента Важным условием успешной трансформации системы обращения с ТКО является концен- трация операционных полномочий на уровне осуществления деятельности, т. е. на уровне субъектов федерации и муниципалитетов. В законах «О финансовых основах местного само- управления в Российской Федерации»21 и «Об отходах производства и потребления»22 на 1 данный уровень отнесены полномочия по организации обращения с отходами, размещению объектов инфраструктуры и непосредственно очистке территории от бытового мусора. Для того чтобы эти функции осуществлялись на практике в полной мере, целесообразно полностью или частично закрепить за региональными властями эксклюзивное право распоря- 2 жаться отходами, образованными на территории населенных пунктов, муниципалитетов и агломераций и, базируясь на международном опыте, реализовать модель единого коорди- национного агента (см. п. 1.3). Появление на региональном рынке единого полномочного координационного агента 3 позволит добиться: Г •• дифференциации обращения с отходами как самостоятельного вида коммунальных Л А услуг; В А •• концентрации разобщенных денежных потоков, активов и объектов инфраструктуры; •• постоянного мониторинга показателей деятельности. Это сделает данный вид экологических услуг гораздо более привлекательным для инве- сторов, так как сократит транзакционные издержки по самостоятельной координации множе- ства игроков рынка (фактического выполнения функций муниципальных властей и админи- страции субъекта). Наличие координационного агента не исключает многообразия подрядчиков и форм собственности, агент функционирует как «единый заказчик». Реализация принципа «единого заказчика» позволяет привлекать необходимые финансовые ресурсы, обеспечивать распро- странение знаний и технологий, вовлекать компании в реализацию комплексных проектов в рамках ГЧП. В ситуациях, когда более крупный подрядчик не в состоянии обеспечить каче- ство отдельных услуг (обращение с отдельными видами отходов, реализацию специфических технологий переработки, проведение проектно-изыскательских работ), создаются условия 21  ФЗ от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ. 22  ФЗ от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 58 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности для привлечения малых и средних компаний в рамках субподряда или иного делегирования полномочий. Как правило, модель единого координационного агента целесообразно применять в крупной агломерации, населенном пункте или на действующем объекте инфраструктуры (например, на полигоне). В рамках российского законодательства это могут быть муниципальные и межмуниципальные структуры, а также структуры уровня субъекта РФ. Необходимо предо- ставить муниципалитетам право выбора уровня координации усилий в зависимости от конкретной ситуации (наличия, расположения и вида собственности на объекты инфраструк- туры), а также возможность периодически менять модель управления на основе публичной процедуры, учитывающей точку зрения всех заинтересованных сторон. Данная схема предполагает многообразие вариантов реализации, прежде всего в части объема услуг, администрирования платежей и выбора организационной формы. 1.  Объем услуг. В сегментах со сложившейся конкурентной средой функция дополнительного координационного агента-посредника может быть избыточна. Опыт ряда стран показывает, что на определенных территориях сбор и вывоз ТКО эффективно выполняют компании по прямым договорам, после чего отходы направляются на переработку и захоронение на объекты, управление которыми осуществляется в рамках координиро- ванной системы. 2.  Администрирование платежей. При организации системы можно предусмотреть осуществление платежей непосредственно через агента или уполномоченные структуры либо ограничиться тарифным администрированием и перенести сбор платежей с потреби- 1 телей на операторов. Решение, как правило, зависит от того, в какой степени региональные и местные власти планируют использовать бюджетные средства в финансовом админи- стрировании (доля муниципального заказа, субсидирование отдельных групп потреби- телей, бюджетное финансирование и т. п.). 3.  Организационная форма: административный орган (подразделение) или некоммер- 2 ческая организация. В роли координационного агента может выступать объединение потребителей услуги в форме некоммерческой организации. В руководящие органы могут входить представители администрации. Это дает возможность населению и организациям более активно участвовать в управлении отходами на своей территории. 3 Иерархия подходов к реализации принципа координационного агента представлена Г на рис. 14. Л А В А Рис. 14 Функции координационного агента в схеме обращения с отходами Координационный агент Форма организации Объем услуг Администрирование платежей Административный Некоммерческая Сбор, вывоз, Сбор, вывоз Прямое Косвенное орган организация переработка, (финансовый (тарифный утилизация посредник) регулятор) Объединение Объединение граждан административных организации структур Источник: IFC. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 59 Таким образом, функция координационного агента может быть успешно реализована на любом уровне: муниципальном, межмуниципальном или на уровне субъекта федерации. На практике такие системы, как правило, будут «привязаны» к местам либо образования отходов, либо утилизации. Рекомендации по формированию эффективного рынка обращения с отходами Создать единый координационный центр на субфедеральном уровне и наде- лить его всеми необходимыми полномочиями. При этом следует гарантировать сохранение конкуренции в сферах, привлекательных для частного бизнеса, и контролировать достижение целевых показателей обращения с отходами на региональном уровне. Предусмотреть возможность реализации принципа координационного агента, внести соответствующие изменения в действующие законодательные акты, в частности, в законы об отходах, об охране окружающей среды, об основах органи- зации местного самоуправления, а также в соответствующие региональные и местные нормативные акты. Развивать «простую» форму координационного агента. 1 В первую очередь следует воплощать наиболее «простые» схемы — либо с охватом всего спектра услуг, либо с разделением сбора и вывоза, но обязательно с прямым администрированием платежей. По мере накопления опыта можно ожидать объеди- нения нескольких подходов в рамках одного субъекта федерации. Передать право выбора подсистем регионам. 2 Принятие решения о том, какие подсистемы будут функционировать в регионе, целе- сообразно координировать на уровне субъекта федерации. При этом необходимо принимать во внимание сложившуюся практику и учитывать пожелания муниципа- литетов. Скорее всего, на первом этапе координация будет осуществляться именно на 3 уровне субъектов и крупных городских агломераций. Г Л А В А 4. Реализация принципа расширенной ответственности производителя В международной практике распространено несколько моделей РОП, различающихся по ряду параметров. Одной из них является прямое изъятие отслужившего товара из оборота за счет производителя и переработка его либо своими силами, либо путем делегирования этой обязанности за плату специализированной организации. Такой (и любой другой) механизм РОП может быть реализован индивидуально или коллек- тивно, в составе некоммерческой ассоциации производителей однородных товаров. Преи- мущество коллективной реализации заключается в более масштабном софинансировании общей инфраструктуры переработки несколькими игроками. В рамках коллективной организации легче договориться с правительством о системе мони- торинга и отчетности по конкретному виду продукции, можно создать комплексные объеди- нения производителей по всему спектру товаров и определить размеры пропорциональных платежей за переработку и утилизацию. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 60 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности В ЕС большая часть производителей выполняет обязательства именно через систему коллек- тивной ответственности. Индивидуальная система менее прозрачна для правительства: объемы каждого отдельного производителя сложнее отследить. Вместе с тем такая система создает более четкий стимул для конкретной компании применять малоотходные технологии и ликвидирует проблему «безбилетников», когда одни участники коллективной системы пользуются возможностью платить меньше за счет других — внедряющих технологии. Ряд крупных международных компаний, таких как Hewlett-Packard, являются последователь- ными сторонниками индивидуальной системы. Прежде всего, это связано с тем, что они уже обладают технически эффективными наработками по утилизации своей продукции и доста- точными ресурсами для организации соответствующей инфраструктуры (включая транспор- тировку) в национальных и межнациональных масштабах. Взаимодействие с региональными системами в рамках РОП, не противоречащее российскому законодательству, на основе модели единого координационного агента представлено на рис. 15. 15 Рис. 15 Организация обращения с отходами с участием единого координационного агента и включением РОП По мере развития рынка некоммерческая ассоциация может взять на себя 1 все функции обращения с отходами Производители Координационный агент или импортеры является заказчиком для ассоциации наряду 2 с другими игроками 3 Г Л Население А В и организации А Некоммерческая ассоциация Операторы сбора Ассоциация нанимает операторов, и переработки формирует тарифную политику и контролирует объемы и качество услуг Источник: IFC. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 61 Разнообразие схем РОП определяется различными вариантами реализации ключевых харак- теристик. Многоуровневая модель РОП представлена на рис. 16. 16 Рис. 16 Многоуровневая модель реализации принципа РОП Модель РОП Объем передаваемых Реализация принципа Форма организации Участники полномочий ответственности Региональные Функции Сбор Делегиро- Индивидуальная Коллективная Производители Потоки Организация координационные обращения и обратный вание и импортеры отходов переработки агенты с отходами выкуп за плату В полном объеме По отдельным Сбор и вывоз Переработка фракциям и утилизация Источник: IFC. 5. Оптимальное использование типов ГЧП для реализации разнообразных проектов в секторе ТКО 1 ГЧП является гибким механизмом, позволяющим в каждом случае применять наиболее подходящую форму. В сфере обращения с ТКО могут быть использованы следующие основные типы ГЧП: •• сервисный контракт; 2 •• контракт на управление; •• соглашение об аренде; •• соглашение о концессии; •• соглашение о строительстве объекта с последующей передачей (build-operate-transfer — 3 BOT-соглашение); Г Л •• совместное предприятие. А В А Типы ГЧП различаются по продолжительности действия соглашений, распределению прав собственности на объекты инфраструктуры, разделению обязанностей между партнерами, распределению институциональных, макроэкономических, рыночных, инвестиционных и операционных рисков, по источнику финансовых средств и функции управления. Типы ГЧП по степени вовлеченности частного сектора (от меньшей к большей) представлены на рис. 17, а по спектру ответственности в бизнесе — в табл. 8. 17 Рис. 17 Типы государственно-частного партнерства Сервисный Контракт Соглашение Совместное Концессия/ВОТ контракт на управление об аренде предприятие Источник: IFC. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 62 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности Рекомендации по реализации принципа РОП в России Внедрять принцип поэтапно, начав с наиболее коммерчески выгодных фракций. Наиболее эффективной представляется поэтапная реализация РОП. Начать следует с фракций, переработка которых является коммерчески привлекательной. Прежде всего это отходы упаковки — в настоящий момент один из наиболее быстрорастущих сегментов рынка. Рост потребления упаковки требует обеспечения ее утилизации и создает для пред- приятий стимулы использовать вторичное сырье для ее производства. В ЕС-12 принцип РОП был введен в первую очередь именно для упаковочных материалов, а впоследствии — для электронных отходов, опасных коммунальных отходов, бата- реек и аккумуляторов. Законодательно закрепить принцип РОП для производителей упаковки из бумаги, картона, пластика, стекла и других фракций. При этом необходимо определить возможность как индивидуальной, так и коллек- тивной схем. Коллективные схемы могут быть созданы в рамках ассоциаций произво- дителей на федеральном уровне и реализованы через региональные представитель- ства. В дальнейшем принцип РОП можно распространить и на другие сегменты. 1 Разграничить права собственности на отходы между партнерами в рамках РОП и региональными координационными агентами и сформировать систему учета и отчетности. В первую очередь следует воплощать наиболее «простые» схемы — либо с охватом всего спектра услуг, либо с разделением сбора и вывоза, но обязательно с прямым 2 администрированием платежей. По мере накопления опыта можно ожидать объеди- нения нескольких подходов в рамках одного субъекта федерации. Обеспечить координацию внедрения РОП на региональном и местном уровнях. 3 Г На региональном уровне необходимо обеспечивать координацию работы регио- Л А нальной системы обращения с ТКО и механизма РОП, участвовать в определении В А объема оказанных услуг и платежей в рамках общего механизма тарифной поли- тики. Задачей властей муниципального уровня должно стать определение порядка участия муниципалитета в схемах РОП в рамках взаимодействия с координационным агентом. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 63 Таблица 8. Функции частного партнера в зависимости от типа государственно-частного партнерства Функции Сервисный Контракт на Соглашение Концессия/ Совместное Тип ГЧП контракт управление об аренде ВОТ предприятие Управление акти- вами Ключевые коммер- ческие риски Инвестиции Собственность на активы Источник: IFC. Выбор типа ГЧП определяется целями, которые ставят местные органы власти. Если целью является повышение эффективности и качества отдельных видов услуг, то достаточно будет сервисного контракта. Если стоит задача реализации масштабных инвестиционных проектов, 1 то целесообразно использовать ГЧП в форме соглашения о концессии или о строительстве объекта с последующей передачей (ВОТ). В табл. 9 показано соотношение типовых проектов в сфере обращения с ТКО с рекомендуемыми типами ГЧП для их осуществления. Целесообразность и эффективность применения той или иной формы ГЧП определяется 2 степенью развитости институциональной среды, сбалансированностью тарифной системы, накопленным опытом вовлечения частного сектора в сферу обращения с отходами. Эффективность механизма ГЧП будет возрастать при комплексном реформировании отрасли, включающем решение проблем организации и координации рынка, модерни- 3 Г зацию инфраструктуры, внедрение принципа РОП. Л А В Развитие нормативной базы и реформирование тарифной системы, а также накопление А опыта взаимодействия с частным сектором позволит использовать механизмы ГЧП для реали- зации крупных инвестиционных проектов обновления инфраструктуры обращения с ТКО. Кроме того, ГЧП может быть эффективно в реализации принципа РОП и для импортеров с целью их вовлечения в строительство инфраструктуры и организацию коллективных схем переработки. Привлечение частной специализированной компании к модернизации (строи- тельству) полигона и управлению им позволяет осуществить экспертизу, необ- ходимую для возведения технологически сложных объектов (проектирование системы улавливания свалочного газа, системы сбора фильтрата). Проектирование и возведение сложных объектов чаще всего недоступно неспециализированным муниципальным компаниям. При этом полигон оста- ется в муниципальной собственности. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 64 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности Таблица 9. Применимость различных типов государственно-частного партнерства к определенным видам проектов Схема ГЧП Примеры проектов •• осуществление функций сбора и вывоза Сервисный контракт ТКО; (оказание частной компанией одной •• содержание и ремонт инфраструктуры сбора или нескольких услуг в сфере обра- и вывоза (обслуживание мусоровозов); щения с ТКО) •• операционное управление полигоном комплексное оказание услуг в сфере обра- Контракт на управление щения с ТКО: частная компания организует (оказание частной компанией большин- сбор отходов, их вывоз и захоронение, управ- ства или всего комплекса услуг в сфере ляет полигоном, пресекает создание неле- обращения с ТКО) гальных свалок и т. д. Соглашение об аренде •• управление полигоном и его модернизация; (долгосрочное комплексное управ- •• управление сортировочным комплексом ление системой обращения с ТКО) Концессия/ВОТ •• строительство полигона; (частная компания несет полную ответ- •• реконструкция инфраструктуры существу- 1 ственность за предоставление услуг ющего полигона (установка систем сорти- в сфере обращения с ТКО, осуществляет ровки, улавливания свалочного газа); строительство отдельного объекта •• строительство мусороперерабатывающего инфраструктуры и управление им) завода 2 Совместное предприятие строительство отдельных объектов инфра- (совместное участие частной компании структуры (полигон, мусороперерабатыва- и местных властей в собственности на ющий завод) объекты инфраструктуры) 3 Источник: IFC. Г Л А В А Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 65 Рекомендации по стимулированию применения механизмов ГЧП в сфере обращения с отходами в России На федеральном уровне: разработать нормативную и методическую базу в сфере ГЧП. Чтобы повысить эффективность использования механизма ГЧП при реализации проектов в сфере обращения с отходами в России, необходимо разработать норма- тивную и методическую базу, регулирующую весь спектр типов ГЧП. Это может быть как самостоятельный федеральный закон, так и нормативные и методические реко- мендации по применению ГЧП к проектам в сфере обращения с отходами. На феде- ральном уровне требуется создание нормативно-методической базы для реализации различных типов ГЧП в регионах. На региональном уровне: определить перечень целевых форм ГЧП и проектов. На региональном уровне необходимо определить перечень типов ГЧП и проектов, реализуемых в данной форме в соответствии с региональной программой обра- 1 щения с ТКО. Кроме того, следует разработать порядок реализации проектов ГЧП и проведения тендеров в рамках механизма ГЧП. Контроль реализации проектов с использованием механизмов ГЧП должен осуществляться на муниципальном уровне. 2 Стимулировать на начальных этапах применение простых форм ГЧП. На начальных этапах, когда отсутствует эффективная законодательная база и тарифная система, целесообразно применение простых форм ГЧП (с ограни- 3 ченным участием частного партнера). Г Л А В А Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 66 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 6. Информационное обеспечение реформ Эффективная практическая реализация почти каждой предложенной меры требует наличия достоверной информации у властей, операторов и инвесторов. Какие данные следует дополнить и систематизировать? В первую очередь необходима дополнительная информация о таких характеристиках: •• весовые и структурные показатели по всем операциям обращения с отходами (сбор, вывоз, переработка, захоронение); •• состояние объектов захоронения (количество размещенных отходов, их состав, факти- ческая остаточная емкость, возможность эксплуатации с учетом прогнозируемого темпа заполнения); •• вес выбывших из пользования товаров (в том числе упаковки), включаемых в программы РОП; •• вес вторичного сырья, материалов и количество энергии, произведенных на объектах переработки и направленных для использования на предприятия и в распределительные сети; •• инфраструктура сбора и вывоза мусора (количество и типы объектов, степень износа, удельные объемные показатели). Возможны два основных способа сбора информации: 1.  формы статистической отчетности на уровне муниципалитета, региона, координационного 1 агента, промышленного предприятия; 2.  информационный банк на уровне регионального координационного агента, куда в режиме реального времени поступает информация об оказанных услугах. Учет может осуществляться с помощью автоматизированной регистрации результатов взвешивания 2 отходов, поступающих на полигон с мусоровозов. Участники рынка положительно воспримут новые требования, так как сами заинтересованы в детальной информации. Результатом станет актуальная «карта» обращения с отходами, отражающая материальный баланс на всех этапах жизненного цикла товаров. 3 Г Темпы реформирования отрасли напрямую зависят от качества обработки данных. По мере Л А наполнения банка данных предлагаемые механизмы начнут функционировать более эффек- В А тивно и участники рынка смогут расширять диапазон и увеличивать гибкость их внедрения. Итогом этой масштабной работы станет более точное прогнозирование достижимых резуль- татов переработки, включение дополнительных видов отходов в сферу действия РОП и, как следствие, гибкие тарифные планы для потребителей. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 67 Мастер-классы по приготовлению компоста из органических отходов Целью проведения таких мастер-классов является вовлечение широких слоев населения в приготовление компоста. Курс может включать описание теории приготовления компоста, информирование о положительном эффекте этой деятельности и об опасности захоронения отходов. В рамках курса могут также проводиться практические занятия по устройству и эффективному заполнению компостной ямы. Успех данных мероприятий определяется уровнем заинтересо- ванности аудитории (благодарной публикой будут, например, садоводы). Пилотный проект по раздельному сбору ТКО в Мурманске В январе–марте 2011 года в г. Мурманске в рамках муниципальной программы был реали- зован пилотный проект по организации раздельного сбора ТКО. В одном из районов города установили 22 мусорных контейнера для раздельного сбора стекла, бумаги и пластика. 1 После дополнительной ручной сортировки разделенные отходы отправлялись на переработку. На реализацию проекта было затрачено почти 2 млн руб. из бюджета и 700 000 руб. от частного инвестора. Проект охватывал население численностью около 10 000 человек, однако фактиче- ская доля участия составила лишь 4%. 2 За время действия проекта было собрано 2 т бумаги, 210 стеклянных бутылок и почти 910 кг стеклобоя, 157 кг металлов и 50 кг пластика. Источник: Пашенкова М. Раздельный сбор мусора в Мурманске провалился // Комсомольская правда. — 2012, 3 апреля [28] 3 Г Л А В А Проект «Гринпис России»: «Интерактивная карта пунктов приема вторсырья» В 2011 году «Гринпис России» запустил проект электронной карты пунктов приема вторичного сырья в Московском регионе. С помощью информации от волонтеров на карту после пред- варительной проверки наносились пункты приема вторичных материалов с указанием видов принимаемых отходов. К настоящему моменту карта содержит более 250 точек сбора в Московском регионе, инфор- мацию о пунктах приема в Санкт-Петербурге и Обнинске. В ближайшее время предполагается расширение проекта: создание региональных карт для Владивостока, Омска, Челябинска, Мурманска, Новокузнецка и других городов. Источник: Гринпис России [29]. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 68 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 7. Информирование населения Трансформация рынка требует не только технологических и организационных изменений. Необходимо скорректировать отношение потребителя к данному сектору и сформировать принципиально новую модель поведения, поэтому важным аспектом преобразований явля- ются информационные кампании. Недостаточная осведомленность участников системы обращения с отходами служит барьером для эффективной реализации проектов в этой сфере. При успешной технической реализации предложенных выше мероприятий и принятии прогрессивных законодательных инициатив проекты будут носить инновационный характер. Иными словами, применяемые технологии будут использоваться в стране впервые, что потребует дополнительных знаний от всех субъектов существующей системы обращения с ТКО: операторов рынка, законо- дательных и исполнительных властей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также непосредственных получателей и главных бенефициаров системы обра- щения с отходами — домохозяйств и предпринимателей. Можно выделить четыре основных информационных и образовательных фактора, обеспечи- вающих успех программ обращения с ТКО: 1.  повышение общей осведомленности о влиянии отходов на окружающую среду и здоровье человека; 2.  воспитание бережного отношения к использованию ресурсов, разъяснение целесообраз- 1 ности сортировки и утилизации отходов; 3.  информирование о видах ТКО, пригодных к переработке, преимуществах, особенностях и недостатках отдельных способов обращения с отходами, последствиях их применения в конкретном регионе или населенном пункте; 2 4.  информирование об особенностях действующего и нового законодательства, программах и инициативах, возможностях получения финансовой поддержки, порядке соблюдения требований; выработка моделей надлежащего поведения потребителей на реформиру- емом рынке. Информирование широких слоев населения можно осуществить с помощью: 3 Г •• социальной рекламы в средствах массовой информации, наружной рекламы; Л А В •• визуальной информации о технологиях и способах обращения с отходами (как это было А сделано в других странах и регионах); •• обучающих курсов и семинаров (в том числе для образовательных учреждений); •• реализации пилотных программ и демонстрационных проектов. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 69 3.2. Этапы и порядок реализации мероприятий в рамках Стратегии по повы- шению эффективности обращения с ТКО Согласно опыту реализации программ в странах ЕС в 1995–2008 годах, ключевыми факто- рами, определяющими срок от принятия решения до достижения целевых параметров, сфор- мулированных в законах или стратегических документах, являются: •• разработка и внедрение новых экономических и институциональных механизмов на региональном уровне; •• накопление пула средств в рамках вновь сформированных механизмов финансирования отрасли; •• масштаб привлечения частных инвесторов; •• период инвестирования и строительства объектов; •• приобретение опыта работы в рамках новых подходов с помощью пилотных проектов и в «режиме ограниченной функциональности» (в рамках отдельных видов отходов). Влияние этих факторов необходимо учитывать при разработке стратегии обращения с ТКО на федеральном уровне и каскадировании приоритетов на уровень регионов и муниципали- тетов. Полное и всестороннее внедрение новых на рынке России механизмов может занять от шести 1 до 10 лет. Так, в Литве, Латвии и Эстонии после принятия закона об упаковке, регулирующего ответственность производителей (РОП) и продавцов, для разработки необходимых норма- тивных актов и формирования ассоциаций потребовалось два-три года, еще четыре-пять лет ушло на создание инфраструктуры переработки. 2 В реализации стратегии повышения эффективности обращения с ТКО в России предлагается выделить три этапа. 1.  Подготовительный этап (2012–2015 годы). Разработка и принятие на уровне федерации мер, направленных на преодоление системных барьеров, включая совершенствование 3 статистической отчетности и формирование информационной и просветительской системы. Г Квантификация целевых показателей на федеральном и региональном уровне. Л А 2.  Этап создания региональных систем обращения с отходами (2015–2020 годы). Форми- В А рование необходимых структур (координационных агентов, ассоциаций). Модернизация и строительство полигонов ТКО, соответствующих требованиям законодательства ЕС. Внедрение раздельного сбора, сортировки, утилизации отдельных элементов отсортиро- ванных отходов. 3.  Заключительный этап формирования системы (2020–2025 годы). Полное внедрение всех необходимых рыночных механизмов на уровне регионов и муниципалитетов. Оценка результатов и постановка новых задач. Строительство объектов комплексной переработки. Такая схема планирования предполагает первоочередную реализацию наименее капита- лоемких мероприятий, не требующих радикальной трансформации рынка. К таким мерам можно отнести описанную в главе 2 модернизацию базовой инфраструктуры и пилотные проекты в отдельных регионах. По мере формирования инвестиционных механизмов уско- рятся темпы модернизации фондоемкой инфраструктуры (сортировочных станций, объектов специальной обработки и захоронения). Со второго этапа, по мере формирования механизмов РОП и системы платежей, начнется реализация капиталоемких проектов, связанных с высокой степенью переработки отходов. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 70 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности Общее описание этапов стратегии, необходимых законодательных решений и реализации инвестиционных проектов представлено на рис. 18. 18 Рис. 18 Этапы реализации стратегии Развитие новой системы обращения с отходами происходит в три этапа 3 2 Строительство Региональные объектов решения: комплексной переработки Внедрение модели Полностью 1 координационного агента экологичная Внедрение тарифного инфраструктура механизма Системные решения на федеральном Использование механизма ГЧП уровне: Региональная координация Реализация проектов: 1 Тарифы и платежи Строительство Переработка Ответственность производителя современных объектов размещения отходов 38–40% отходов и мусоросортировоч- Реализация проектов: ных комплексов Развитие переработки Модернизация 2 ключевых видов базовой инфраструкту- отходов: упаковки, ры сбора, вывоза электронных отходов, и захоронения отходов ламп и т. п. Пилотные проекты по переработке отходов в регионах Рост глубины переработки 3 и экологичности обращения Г Л А В А 2012 2015 2020 2025 Достижение целевых показателей развития сектора обращения с ТКО, установленных соот- ветствующими стратегическими документами, возможно в перспективе 10–15 лет. Для управления процессом трансформации целесообразно предусмотреть промежуточные коли- чественные и качественные показатели, к которым будут привязаны планы законодательной работы на федеральном и региональном уровне, и создать механизм мониторинга, контроля и анализа выполнения программы в целом, а также корректировки целевых показателей. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 71 3.3. Социально-экономическая значимость реформирования сектора обра- щения с ТКО 19 Рис. 19 Устойчивое развитие сектора обращения с ТКО Устойчивое развитие сектора обра- щения с ТКО означает его экономиче- Экономический ский рост с учетом социальных эффект аспектов, экономии ресурсов и минимизации негативного воздей- ствия на окружающую среду, что представлено на рис. 19 в виде Устройчивое развитие традиционной наглядной схемы кт ий сектора ТКО устойчивого развития. Со эф фе ск ци фе эф гиче ал кт ьн о ый ол Эк Источник: IFC. Экономический эффект от предлагаемого инновационного сценария развития сектора заключается в следующем: 1 •• рост ВРП в абсолютном значении и на душу населения вследствие развития сектора экологических услуг в сфере обращения с ТКО; •• увеличение доходной части региональных и местных бюджетов за счет налогов на прибыль и налога на имущество с создаваемых мусоросортировочных и перерабатыва- ющих комплексов; 2 •• внедрение малоотходных технологий и экономия ресурсов; •• высвобождение земель для сельского хозяйства, строительства и рекреационных целей; •• выработка электроэнергии и тепла за счет использования альтернативных источников. 3 Социальный эффект включает: Г •• создание новых рабочих мест и снижение уровня безработицы; Л А •• чистоту городских и сельских территорий; В А •• снижение заболеваемости; •• увеличение осведомленности; •• воспитание бережного отношения к природе; •• обеспечение безопасности рабочих мест в секторе. Экологический эффект: •• предотвращение загрязнения атмосферы, грунтовых вод и почвы; •• сохранение биоразнообразия и ландшафта; •• сокращение выбросов парниковых газов (свалочного газа); •• экономия исчерпаемых энергоносителей, использование альтернативных источников энергии; •• вклад в создание зеленого имиджа муниципалитетов и субъектов федерации, особенно на приграничных территориях. Модель устойчивого развития сектора ТКО может быть перенесена на народное хозяйство в целом. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России 72 для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 1 2 На свалках пропадают тонны ценных видов сырья и материалов: бумага, 3 стекло, металлы, пластик и пр. Г Л А В А На эти компоненты приходится более 40% ТКО. Отсутствие переработки приводит к ежегодной упущенной выгоде свыше 68 млрд руб. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТКО в России для развития рынка коммунальных услуг и обеспечения экологической безопасности 73 Выводы Результаты проведенного исследования позволяют сделать следующие выводы. 1 Объем образующихся отходов растет пропорционально росту благосостояния населения (ВВП на душу населения). Однако, как показывает опыт европейских стран, существует предел насыщения, оцениваемый в размере около 450 кг на человека в год. При уровне отходоемкости 330 кг на человека в год (данные 2010 года), потенциал образования отходов в России составляет 38%. С ростом благосостояния увеличивается доля перерабатываемых фракций. Таким образом, экономический рост страны обуславливает потенциал роста переработки утилизи- руемых видов отходов, таких как стекло, бумага, металлы, пластик и т. д. 2 Текущая ситуация с ТКО в России имеет много общего с состоянием сектора в странах Центральной и Восточной Европы (ЕС-12) 10–15 лет назад. Если ставится задача коренным образом изменить положение в данной отрасли, то более веро- ятной будет ускоренная траектория развития, пройденная этими странами, а не постепенное эволюционное развитие сектора обращения с ТКО, как это имело место в более продвинутых странах ЕС-15. На внедрение и реализацию новых 1 механизмов управления сектором и мероприятий, заложенных в инновационном подходе, потребуется не менее 10–15 лет. 3 Успех реформирования сектора ТКО в России зависит от внедрения программно- целевого подхода с четко заданными целевыми показателями на федеральном и региональном уровне, мониторингом и контролем их достижения; от законо- 2 дательного обеспечения внедрения новых экономических и институциональных механизмов и назначения единого уполномоченного государственного органа, ответственного за реализацию реформы в секторе. 4 Сектор обращения с ТКО в России может развиваться по двум основным сцена- 3 риям: инерционному и инновационному. Инерционный подразумевает сохранение текущей ситуации и в будущем, т. е. переработка останется на уровне 5–7%, а возрастающие объемы ТКО будут размещаться на действующих и новых поли- гонах. Инновационный путь развития предполагает внедрение передовых техно- логий переработки отходов и моделей управления в секторе. 5 Привлекательность переработки для инвестора зависит от количества годных для переработки отходов и готовности населения понести дополнительные расходы. Чтобы выработать стратегию обращения с отходами для каждого конкретного региона, был применен кластерный анализ. В результате анализа было решено дифференцировать подходы для трех кластеров: предложить для каждого вари- анты переработки и утилизации отходов, наиболее привлекательные для частного инвестора с финансовой точки зрения. 6 В результате реализации инновационного сценария развития сектора обра- щения с ТКО в России при уровне финансовой нагрузки в 38 евро на человека в год в первой группе регионов (Москва, Санкт-Петербург) к 2025 году можно 74 Выводы достичь 60–70-процентного уровня переработки с внедрением раздельного сбора по максимально возможному спектру фракций, комплексной перера- ботки и сжигания с получением энергии. Вторая группа регионов может достичь 30–40-процентного уровня переработки отходов с внедрением раздельного сбора, сортировки и вторичной переработки. Третья группа — 10–12-процент- ного уровня переработки с внедрением сбора и переработки смешанного потока отходов. При таком сценарии будут одновременно решены проблемы экологи- чески безопасного размещения неперерабатываемых отходов, закрытия и рекуль- тивации переполненных и небезопасных полигонов ТКО. 7 Инновационное развитие сектора обращения с ТКО сопровождается рядом косвенных экономических и экологических выгод Так, до 2025 года (за 15 лет) в хозяйственный оборот будет вовлечено более 380 млн т ранее безвозвратно теряемого ценного сырья и материалов, выручка от реализации которых оценивается в 26 млрд евро. Вследствие роста переработки уменьшится количе- ство размещаемых на полигонах отходов, что в свою очередь приведет к снижению выбросов парниковых газов в размере 269 млн т СО2-эквивалента. Утилизация свалочного газа позволит произвести 5,9 млн МВт•ч электроэнергии 1 и 7,4 млн МВт•ч тепла, решив таким образом задачу увеличения доли использо- вания возобновляемых источников энергии в топливно-энергетическом балансе страны. 8 При необходимости значительной концентрации финансовых ресурсов для реализации региональных программ по обращению с отходами в условиях огра- 2 ниченности бюджетного финансирования, эффективную роль сыграет введение принципа РОП и гибкое применение типов ГЧП для различных видов проектов в секторе ТКО. (Эффективное применение типов ГЧП станет возможно при изме- нении действующего законодательства с целью создания экономических меха- низмов стимулирования их внедрения). 3 9 Использование адаптированной к конкретным условиям региона модели коорди- национного агента возможно без существенных изменений в законодательстве: необходимо лишь разработать нормативные методические указания на феде- ральном уровне для унификации этого процесса в регионах. 10 Чтобы обеспечить контроль принимаемых решений и прозрачность процесса для всех игроков сектора, необходимо сформировать на основе обязательной государственной статистической отчетности (в единых физических единицах) единую базу данных, совместимую также с международными системами отчет- ности в области охраны окружающей среды. 11 Успех реформ зависит от поддержки их различными слоями общества, экологи- ческой трансформации мышления и поведения населения. Значимость данного фактора определяет важность воспитания бережного отношения к ресурсам и окружающей среде. Выводы 75 Рекомендации По результатам проведенного исследования предлагаются следующие рекомендации по реализации государственной политики в сфере обращения с ТКО. I этап: 2013–2014 годы 1 Принятие Концепции комплексного развития системы управления твердыми комму- нальными отходами23 и поправок к ФЗ «Об отходах производства и потребления», в которых: •• определен единый уполномоченный орган государственной власти, отвечающий за развитие сектора обращения с ТКО; •• дан перечень целевых показателей с конкретными значениями и сроками их дости- жения, указан порядок мониторинга их достижения и корректировки; •• в государственной статистической отчетности по отходам предусмотрены изменения, позволяющие отслеживать достижение целевых показателей и движение отходов по всей цепочке жизненного цикла; •• введен принцип РОП и экономический механизм финансирования процесса перера- ботки утилизируемых фракций. 2 Разработка Плана действий (дорожной карты) по реализации концепции развития и требований закона, в который включены: 1 •• новая тарифная политика, основанная на приоритете переработки перед захоронением и предыдущей ступени перед последующей в соответствии с принципом лестницы Лансинка; •• методические указания по разработке региональных программ обращения с отходами, в основу которых положен принцип достижимости целевых показателей и сбалансиро- 2 ванности финансирования (с учетом ГЧП и РОП); •• механизм финансирования предприятий, перерабатывающих отходы, на основе РОП; •• пакет нормативных документов по применению ГЧП в региональных проектах по обра- щению с отходами, процедурах госзакупок (в пакет обязательно включено стимулиро- вание внедрения малоотходных технологий и приоритет утилизации перед захороне- 3 нием); •• пакет типовых проектов по экологически безопасному размещению отходов на поли- гонах с соблюдением требований Евросоюза, проектов рекультивации, улавливания и утилизации свалочного газа; •• методические указания по подготовке новых форматов государственной статистиче- ской отчетности; •• учет отдельных целевых показателей в российском формате корпоративной нефинан- совой отчетности; •• создание интерактивной базы данных по наилучшим имеющимся технологиям и практикам в сфере обращения с ТКО; •• включение правил обращения потребителей с ТКО в программы детских садов и школ. II этап: 2014–2020 годы 1 Реализация вышеуказанных положений Плана действий (дорожной карты). 2 Поддержка приоритетных регионов в получении международного финансирования. 3 Поддержка создания передовых предприятий по переработке утилизируемых         фракций. 4 Координация и распространение лучшего регионального опыта. 23  В терминологии новых поправок к ФЗ от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». 76 Рекомендации III этап: 2020–2025 годы На уровне субъекта федерации предлагается последовательность действий, представ- ленная на рис. 20. Рис. 20 Блок-схема разработки региональной программы обращения с ТКО 1 На основе официальных и экспертных данных составляется укрупненный баланс отходов (образование отходов — утилизация — сжигание = размещение на полигоне, несанкцио- нированные свалки равны нулю) по видам, от момента генерации до момента захороне- ния, на уровне субъекта РФ и по агломерациям с населением от 500 000 человек. Входные Для агломераций с населением менее 500 000 человек и остальной территории данные определяются приемлемые технологии переработки и размещения отходов с определе- нием мощностей и размещения объектов, а также мероприятия по реабилитации закрытых полигонов. 2 Рассчитываются предварительные затраты и определяются источники финансирования: инвестиции частных компаний в рамках РОП, бюджетные средства, тарифы. Проверяется Рассчеты соответствие национальным целям, закладывается рост тарифов по годам. 1 3 Если уровень тарифов приемлем, то предварительно принимаются технологические решения, а уже на их основе определяются целевые показатели переработки для нет использования в стратегии развития сектора и целевой программе. Если уровень тарифов неприемлем, то для уменьшения объема требуемых инвестиций и снижения Тарифы приемлемы? финансовой нагрузки на население набор мероприятий сокращается. Такие расчеты по модели можно осуществлять в сотрудничестве с IFC. да 2 4 Определяются все источники финансирования, включая заемные средства, получаемые в том числе в рамках ГЧП, и обеспечиваются максимально благоприятные условия для привлечения частного сектора в регион (льготы по налогу на прибыль, преференции Источники при госзакупках, установление тарифа на уровне, компенсирующем инвестиции, и т. д.). финанси- рования. Формируется сбалансированная по источникам финансирования региональная 3 Сбаланси- программа развития сектора обращения с ТКО. Тип ГЧП целесообразно выбирать рованная в зависимости от вида проекта в соответствии с рекомендациями данного отчета. программа IFC может оказать содействие в формировании конкретного ГЧП и привлечении зарубежного инвестора. 5 В зависимости от структуры региональной программы принимается решение о введении одного или нескольких координационных агентов, отвечающих за достижение целевых показателей субъекта в рамках своей компетенции. Координация деятельности агентов и мониторинг реализации стратегии и программы осуществляются уполномоченным Формы органом государственной власти на уровне субъекта федерации. Он же координирует управления создание и функционирование региональной базы данных, включая реестр полигонов, кадастр отходов, баланс отходов в целом и по видам, банк наилучших технологий да и типовых документов, а также информирование общественности и образовательный процесс. Прошло четыре года? нет 6 В конце каждого пятилетия реализации стратегии и региональной программы уполномоченный орган государственной власти на уровне субъекта федерации осуществляет оценку реализации поставленных в данных документах целей, Оценка, определяет слабые места и риски и вносит необходимые корректировки. мониторинг и корректировка Рекомендации 77 Приложение 1 | Термины и определения Отходы Остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства24. Обращение с отходами Деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов25. В контексте данного исследования термин «обращение с отходами» используется в более широком значении и понимается не как осуществление ряда операций с отходами, а как управление отходами, включающее экономические, технические и иные аспекты. Твердые коммунальные отходы (ТКО) Отходы, образуемые домохозяйствами, и сходные с ними по составу отходы предприятий 1 и организаций. В российском законодательстве отсутствует определение ТКО — вместо него используется термин «коммунальные отходы». Фактически под коммунальными отходами понимаются все отходы, образующиеся на территории городов и населенных пунктов, в том числе отходы коммерческого сектора, подобные по составу бытовым. 2 Опасные коммунальные отходы Часть ТКО, содержащая вещества, которые даже в небольших количествах представляют значительную опасность для окружающей среды и здоровья людей. Опасные коммунальные отходы характеризуются взрывоопасностью, воспламеняемостью, токсичностью, высокой 3 коррозийностью, канцерогенностью и т. д. К опасным отходам в составе ТКО относятся использованные аккумуляторы, ртутьсодержащие лампы, медицинские отходы, бытовая химия, клеи, краски и т. п. Состав (структура) отходов Морфологический состав ТКО. Определяется балансом различных групп и видов отходов — компонентов ТКО, различающихся своими свойствами (физическим и химическим составом, источником происхождения и т. д.). В составе ТКО обычно выделяют следующие фракции: пищевые отходы, бумагу и картон, стекло, пластик и т. п. Органические отходы (биоразлагаемые отходы) Отходы, подверженные биологическому разложению в аэробных или анаэробных условиях. В основном к ним относятся пищевые отходы, садовые отходы домохозяйств, древесные отходы, бумага и картон. Однако бумага и картон, в силу значительного потенциала перера- ботки, как правило, включаются в состав отходов упаковки.  ФЗ от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». 24  Там же. 25 78 Приложение 1 | Термины и определения Крупногабаритный мусор Крупногабаритные отходы домохозяйств и коммерческого сектора, не относящиеся к элек- трическим и электронным приборам: мебель, отдельные элементы отделки и интерьера жилищных и коммерческих помещений и т. д. Отходы электрических и электронных товаров (электроники) Использованные электрические и электронные товары, к которым относятся холодильники, компьютерное и телекоммуникационное оборудование, стиральные и посудомоечные машины, бытовые электрические и электронные приборы, телевизоры и т. п. Отходы упаковки Любые продукты или материалы, использованные для хранения, защиты, транспортировки, доставки и продажи товаров или услуг и попадающие в отходы. К ним, например, относятся стеклянные и пластиковые бутылки, алюминиевые банки, деревянные паллеты, пластиковая 1 упаковка и т. д. 2 3 Приложение 1 | Термины и определения 79 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами Мероприятия по обращению с собранными отходами можно разделить на пять основных групп в зависимости от результата и конечной продукции: 1.  повторное использование/вторичная переработка отходов в сырье и материалы; 2.  использование отходов для производства органических удобрений путем сбраживания (компостирование); 3.  использование отходов для производства тепла и электроэнергии: 4.  анаэробное сбраживание для получения биогаза; 5.  прямое сжигание с целью получения тепла или электроэнергии, в том числе в когенераци- онных установках; 6.  обезвреживание отходов: минимизация воздействия на окружающую среду опасных 1 отходов в составе ТКО путем специальной обработки (в том числе контролируемого сжигания) с целью дезактивации опасных веществ; 7.  захоронение: размещение отходов (как остатков, полученных после обработки, описанной в пп. 1–4, так и отходов, не подвергшихся обработке) на предназначенных для этого специальных участках с принятием мер по минимизации воздействия на окружающую 2 среду. Ниже последовательно рассматриваются данные методы обращения с ТКО в соответствии с приоритетами лестницы Лансинка. 3 Раздельный сбор Раздельный сбор — альтернатива традиционному смешанному сбору ТКО, является необ- ходимой подготовительной стадией для переработки отходов. Глубина раздельного сбора определяет эффективность последующих стадий переработки отходов. Наиболее простой формой раздельного сбора является разделение органической и неорганической фракций отходов. Более сложные виды раздельного сбора предполагают разделение неорганической фракции по отдельным видам отходов (бумага, стекло, пластик, отходы упаковки, опасные отходы и т. д.). Непосредственная организация раздельного сбора в разных странах осуществляется по-разному: отходы могут сортироваться по отдельным контейнерам на специальной площадке, различные отходы могут собираться жителями раздельно и вывозиться в опреде- ленное время. Конкретная конфигурация системы определяется такими характеристиками, как численность и плотность населения, социально-экономическое положение, наличие источников финанси- рования и уровень развития системы переработки. 80 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами Учитывая то, что раздельный сбор организуется на уровне домохозяйств, особое значение необходимо уделять информированию населения о правилах проведения раздельного сбора и контролю за его осуществлением. В Бельгии домохозяйства раздельно собирают органические отходы, бумагу, стекло, опасные отходы, использованную электронику и пластик, металл, упаковку для напитков. Переработка во вторичное сырье и материалы Чаще всего переработка во вторичное сырье затрагивает такие основные фракции ТКО, как бумага, пластик, металл и стекло. Технологии переработки этих фракций существенно различаются, поэтому целесообразно рассмотреть их по отдельности. Переработка пластика Сначала собранный пластик сортируется согласно идентификационным кодам, соответству- ющим различным типам полимеров. Существует свыше 50 типов пластика, наиболее распро- страненными являются полиэтилентерефталат (ПЭТ), поливинилхлорид (ПВХ) и полиэтилен 1 высокой плотности (ПЭВП), из которых изготавливаются почти все пластиковые бутылки. Пластики могут дополнительно разделяться по цвету. Отсортированный пластик дробится на мелкие куски и проходит очищение от сопутствую- щего мусора (наклейки и т. д.), после чего плавится в удобные для транспортировки формы, 2 которые позже используются в качестве ресурсов для производства широкого круга изделий (например, вторичный пластик используется при изготовлении хозяйственных сумок, одежды, канализационных труб и стеклопакетов). В последнее время также используются технологии деполимеризации пластиков, позволя- 3 ющие разложить пластики на мономеры, из которых впоследствии изготавливают новые полимеры того же типа. Может применяться и химическая деполимеризация. В особых случаях (сложность разложения на образующие типы смол или высокая степень загрязнения) применяется термальная деполимеризация (пиролиз, газификация), позволяющая разложить пластики на жидкие составляющие, которые могут быть использованы как ресурсы вместо вновь произведенных нефтепродуктов. Переработка бумаги В силу простоты технологических процессов бумага является самой удобной для переработки фракцией. Собранная муниципалитетами или частными операторами бумага сортируется, очищается от краски и чернил, измельчается и вымачивается, после чего может использо- ваться в производственном процессе. Переработка металла При использовании металлолома в качестве сырья в среднем тратится на 95% меньше энергии, чем при производстве нового металла. При этом при переработке металлы не теряют Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 81 своих свойств. Металлолом делится на черный (железо, сталь) и цветной (алюминий, медь, свинец, никель и т. д.). Основными источниками черного металлолома служат старые автомо- били, корабли, рельсы и т. п. В переработке металлов выделяется четыре стадии: сбор, прес- сование, дробление на мелкие куски и доставка на завод для повторного использования. В структуре ТКО существенную долю занимают отходы цветных металлов (алюминиевые банки, фольга и т. д.), которые собираются в рамках системы раздельного сбора и отправля- ются на переплавку. Переработка стеклотары Собранная стеклотара сортируется по цветам и измельчается в крошку. Получившийся стеклобой проходит многоступенчатую процедуру очистки от примесей железа (магнитные фильтры), бумаги и керамики (автоматически и вручную), после чего идет в плавку. Попадание частиц керамики в стеклобой отрицательно сказывается на характеристиках выплавляемого стекла, поэтому очистке от частиц керамики уделяется особое внимание. Полученное таким образом вторичное стекло при необходимости подвергается процессу деколоризации, после чего может использоваться в производстве. В пользу переработки стекла говорит тот факт, что, будучи захороненным, стекло не разлагается, а вторичное стекло по качеству не отличается от первичного. 1 Использование отходов для производства органических удобрений путем сбра- живания Компостирование — это биологическое (с использованием бактерий и микроорганизмов) 2 разложение органической фракции ТКО. Выделяются аэробный (с доступом кислорода) и анаэробный (без доступа кислорода) типы компостирования. В силу технологической простоты наиболее распространенным является первый тип. Компостирование в разной степени распространено почти во всех странах, так как позволяет 3 получать органические удобрения из отходов. Используемые технологии варьируются от простейшего компостирования, осуществляемого непосредственно домохозяйствами, до функционирования сложных технологических комплексов. Важно отметить, что эффективность системы компостирования зависит от соответствия выбранной технологии конкретным условиям (климат, состав отходов и т. д.). В табл. 1 пред- ставлено описание трех основных технологий компостирования в порядке возрастания слож- ности. Самая простая — технология грядочного компостирования (windrow systems), далее Переработка в Бельгии В Бельгии ответственность за переработку отходов упаковки — основного источника стекла, пластика, металла, бумаги и картона в ТКО — несут производители. Согласно данным нацио- нальной организации переработки отходов упаковки Fost Plus, из 755 000 т отходов упаковки в Бельгии в 2010 году было переработано 91,5%. Источник: FEVE (Европейская федерация стеклотары) [30]. 82 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами следуют системы компостирования в закрытых резервуарах, a самой сложной является система анаэробного компостирования с использованием бактерий (анаэробное сбражи- вание). Кроме описанных ниже, можно выделить также такие формы, как индивидуальное компостирование, active pile systems, static pile systems, field composting, использование отходов со свалок и компостирование с применением червей. Таблица 1. Описание технологий компостирования Тип технологии Преимущества и недостатки Системы компостирования •• компостирование с доступом кислорода в грядах; в открытых грядках •• низкая скорость образования компоста; экстенсивный тип, требуются значительные площади; •• самый простой и дешевый способ Компостирование •• относительно дорогостоящие системы; в закрытых реакторах •• компостирование заметно быстрее и эффективнее и цилиндрических в сравнении с компостированием в грядах; накопителях •• сложность системы отрицательно сказывается на надежности 1 •• дорогостоящие и технологически сложные Анаэробное сбраживание комплексы; •• высокая скорость сбраживания за счет отсутствия доступа кислорода и применения биологического управляемого воздействия (бактерии) 2 Источник: IFC. В анаэробных установках в Бельгии компостируется более 23% ТКО. В основном компо- 3 стирование представлено небольшими установками мощностью 20 000–65 000 т/год. Большинство установок, осуществляющих аэробное компости- рование, рассчитаны также на получение биогаза, который используется для получения электроэнергии. Источник: IFC. Использование отходов для производства тепла и электроэнергии (сжигание) Согласно иерархии мер по обращению с отходами, сжигание имеет низкий приоритет, уступая лишь захоронению. Сжигание отходов является распространенной практикой по всему миру, так как позволяет существенно сократить вес и объем отходов, снижая нагрузку на полигоны ТКО на 70% по весу и на 90% по объему. Кроме того, выделяемое при сжигании тепло может использоваться для получения электроэнергии. Основные недостатки этого метода — уничтожение годных для переработки отходов, высокие капитальные и операционные затраты и необходимость организации сложной системы Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 83 очистки выбросов в атмосферу. Типы технологий сжигания, как и технологий компостиро- вания, существенно различаются: простое сжигание, пиролиз, газификация, сжигание на основе плазмы и т. д. Три наиболее распространенных типа сжигания отходов с получением энергии представлены в табл. 2. Таблица 2. Технологии сжигания отходов Тип технологии Преимущества и недостатки •• наиболее распространенная и простая форма Массовое сжигание сжигания; •• несортированный поток отходов подается из храни- лища в печь, где сжигается с образованием пара, приводящего в действие турбину электрогенератора; •• выделяемые газы очищаются от оксида азота, ртути, диоксинов; зола вывозится на захоронение •• более сложная и эффективная система; Топливо, полученное из отходов •• предварительно выбираются фракции, пригодные к переработке, оставшиеся горючие отходы подвер- 1 гаются дроблению; •• получаемое дробленое топливо может непосред- ственно сжигаться по описанной выше схеме или добавляться в котлы на твердом топливе 2 •• новая малораспространенная технология; Термальная газификация •• отходы переводятся в синтетический газ (смесь водо- рода и окиси углерода), который после очистки может использоваться в качестве топлива 3 Источник: IFC. В Бельгии сжигается около 30% ТКО (150 кг чел./год). При этом сжигание осуществля- ется крупными высокоэффективными комплексами мощностью более 500 000 т в год с существенным объемом производимой энергии (составляет 48% энергии из возоб- новляемых источников). Источник: IFC. Обезвреживание отходов К опасным отходам относятся отходы, содержащие легковоспламеняющиеся, химически активные, токсичные или вызывающие коррозию вещества. Опасными отходами в составе ТКО считаются аккумуляторы и батарейки, растворители, ртутьсодержащие лампы, масла, косметика, огнетушители, краски и т. д. 84 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами Сбор опасных отходов занимает важное место в системе обращения с отходами, так как позволяет изначально отделить опасные отходы от общей массы ТКО, что существенно облег- чает последующий процесс переработки. Основные виды опасных отходов чаще всего соби- раются раздельно (батарейки, масла). При обращении с опасными отходами для минимизации экологического ущерба приоритет отдается переработке. Кроме того, в отличие от всех ТКО, особое внимание уделяется предот- вращению образования отходов. Основными мерами предотвращения образования опасных отходов в ТКО являются замена опасных материалов в составе приобретаемой домохозяйствами продукции на безопасные, а также стимулирование отказа домохозяйств от деятельности, ведущей к образованию опасных отходов (к примеру, от использования опасных химических веществ в быту). Переработка опасных отходов обычно включает физическое (разборка, выпаривание), хими- ческое (нейтрализация активных элементов, дезактивация, перевод в твердое состояние) и биологическое воздействие. Непригодные к переработке элементы опасных отходов направляются на сжигание. При этом необходим особый контроль и системы очистки, так как при сжигании наряду с углекислым газом выделяются вредные вещества (например, диок- сины). Часть опасных отходов может подвергаться захоронению (за исключением медицин- ских, легковоспламеняющихся отходов и т. д.). Захоронение опасных отходов должно производиться с обязательным выполнением следу- ющих требований: отдельное захоронение, частичная нейтрализация и химическая транс- 1 формация наиболее опасных видов, наличие системы сбора фильтрата и предотвращения попадания воды. К электрическим и электронным приборам относится крупная и мелкая бытовая техника; информационное, осветительное, измерительное и контрольное оборудование; электроин- 2 струмент; электрические игрушки и предметы досуга; медицинские приборы; автоматы по раздаче товаров и т. п. Этот тип отходов содержит, с одной стороны, опасные вещества (к примеру, токсичные веще- ства в холодильном оборудовании), с другой стороны — ценные материалы (металлы и т. д.). 3 Этим объясняется целесообразность создания отдельных систем и механизмов обращения. Аналогично опасным отходам, основными этапами обращения являются сбор отработанного оборудования у населения, сортировка и механическая разборка, переработка, захоронение и сжигание остатков. На этапе сортировки и механической разборки происходит отделение опасных элементов и веществ (батарей, ртутьсодержащих ламп, опасных газов) и ценных материалов (компью- терные платы, редкие металлы). Большинство из этих операций делается вручную. После этого осуществляется дробление отходов и разделение их на потоки материалов (металлы, пластик, резина). Извлеченные металлы после предварительной обработки отправляются на переплавку. Особо сложные элементы, такие как мобильные телефоны и платы, пере- плавляются на специализированных предприятиях с системами разделения и нейтрализации выделяющихся опасных элементов. Кроме того, важным является минимизация ущерба от отходов на этапе разработки и произ- водства приборов и оборудования. В большинстве случаев ответственность за сбор и перера- ботку использованных приборов несут сами производители в рамках принципа РОП, что также стимулирует их учитывать издержки утилизации на этапе разработки новых продуктов и создавать приборы с меньшим количеством опасных веществ и более простые в переработке. Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 85 Захоронение отходов Захоронение отходов — самая неэффективная и экологически опасная форма обращения с отходами, которая, однако, в силу различных причин является и самой распространенной. Существует три основных вида захоронения: открытые неконтролируемые свалки, контроли- руемые свалки, полигоны, функционирующие с соблюдением санитарных норм. Открытые неконтролируемые свалки являются наиболее простым и дешевым методом захо- ронения, в то время как оборудованные полигоны наиболее экологически безопасны, но требуют значительных капитальных вложений. В табл. 3 приведены основные характери- стики описанных видов захоронения. Таблица 3. Основные виды захоронения отходов и их технологические характеристики Тип технологии Преимущества и недостатки Открытые неконтролиру- •• отсутствие предварительной подготовки, плана размещения, контроля за размещением, прессования; емые свалки •• отсутствие систем предотвращения утечки фильтрата и выделения свалочного газа, мониторинга воздей- ствия на компоненты окружающей среды 1 Последствия: пожары, распространение вредных насе- комых и грызунов, загрязнение почвы и атмосферы •• наличие контроля за размещением отходов; Контролируемые свалки 2 •• отсутствие систем предотвращения утечки фильтрата и выделения свалочного газа, частичный мониторинг воздействия на компоненты окружающей среды Последствия: те же, но в меньшем объеме 3 Оборудованные полигоны •• комплексная предварительная подготовка, план размещения отдельных видов отходов, контроль за размещением, прессование и пересыпка слоев отходов; •• наличие систем сбора фильтрата и улавливания свалочного газа, комплексный мониторинг воздей- ствия на окружающую среду, рекультивация при закрытии Последствия: сведены к минимуму Источник: IFC. 86 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами В 2008 году в Бельгии на захоронение приходилось менее 4% от общего объема ТКО. Во многом это объясняется запретом на захоронение отходов, образованных домохо- зяйствами; захоронению подлежат лишь схожие с ТКО отходы организаций. Источник: IFC. Отрицательное воздействие захоронения отходов включает шумовое загрязнение, распро- странение пыли и неприятного запаха, размножение вредителей, пожары и т. п. Самым опасным среди отрицательных последствий захоронения является загрязнение: 1) почвы и грунтовых вод вследствие попадания в них фильтрата и 2) атмосферы вследствие выделения свалочного газа. Фильтрат образуется при проникновении в отходы дождевой воды. Состав фильтрата определяется составом отходов, условиями проникновения воды, усло- виями и возрастом захоронения. Наибольшую опасность представляет фильтрат, содержащий тяжелые металлы, опасные химические вещества и жидкие продукты разложения органиче- ских отходов. Важно отметить, что концентрация последних снижается со временем, а концентрация тяжелых металлов зависит от уровня кислотности фильтрата. Наряду с фильтратом сильнейшим загрязнителем является свалочный газ, представляющий собой смесь метана (35–55%), углекислого газа (до 45%) и водяного пара, образующихся 1 в процессе анаэробного разложения отходов. В зависимости от конкретных условий в него также могут входить и другие компоненты. Например, большие объемы захоронения гипсо- картона приводят к наличию в нем сероводорода. Опасность свалочного газа заключается в воспламеняемости содержащегося в нем метана, токсичности и негативном воздействии на растительность. 2 В среднем на полигоне с 1 т отходов ежегодно выделяется 10 м3 свалочного газа. На обра- зование свалочного газа влияют размер полигона, состав отходов, возраст захоронений, условия хранения отходов (плотность, температурный режим и т. д.). 3 Свалочный газ также может выделять в атмосферу небольшое количество опасных летучих субстанций (не более 1%) органического и неорганического происхождения. В основном это малорастворимые субстанции, которые попадают с отходами или образуются на полигоне в результате химических и биологических процессов (винилхлорид, метил, этил меркаптана, сероводород и т. п.). Кроме того, в составе отходов зачастую содержатся опасные фракции. Они могут оказывать негативное влияние на здоровье людей, приводя к канцерогенезу (вызывает рак), генетиче- ским изменениям, репродуктивным нарушениям, изменениям иммунобиологического гомео- стаза, расстройствам нервной системы и т. д. Все это, в конечном итоге, сокращает продолжи- тельность жизни и ухудшает здоровье населения. Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 87 Список ссылок на интернет-источники 1, 2. Государственная программа РФ «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы». — С. 8. Доступно по ссылке: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/81d/gosprogramma%202012_2020.pdf 3. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Феде- рации в 2010 году». - C. 280. Доступно по ссылке: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1265 4. Скакун П. Исследование российского рынка органических удобрений (ч. 2) // Деловой Петербург. — 2011, 8 декабря. Доступно по ссылке: http://www.dp.ru/a/2011/12/08/DRG_Issledovanie_rossijs/ 5. Никольская В. Российская целлюлозно-бумажная промышленность: переход на автономный режим // Международный промышленный портал. — 2011, 12 сентября. Доступно по ссылке: http://www.promvest.info/news/obzor.php?ELEMENT_ID=37696 6. Беньковская Т. Удержались на плаву // Upakovano.ru. — 2011, 5 июля. Доступно по ссылке: http://www.steklosouz.ru/news/show&id=1585 1 7. Содружество бумажных оптовиков. — 2012, 14 февраля. Доступно по ссылке: http://www.sbo-paper.ru/news/archive_world/38943/ 8. Федеральная служба государственной статистики. Основные показатели охраны окружа- ющей среды. - 2011. Доступно по ссылке: 2 http://www.gks.ru/bgd/regl/b_oxr11/IssWWW.exe/Stg/1-17.htm 9. Федеральная служба государственной статистики. Доступно по ссылке: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/environment/# 10. Государственная служба статистики Украины. Доступно по ссылке: http://ukrstat.gov.ua 3 11. Евростат. Доступно по ссылке: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/environment/data/database 12. Евростат. Treatment of waste. Доступно по ссылке: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=env_wastrt&lang=en 13. Федеральная служба государственной статистики. Использование и обезвреживание отходов производства и потребления по видам экономической деятельности по Российской Федерации. — 2012. Доступно по ссылке: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/oxrana/tabl/ oxr_otxod2.htm 14. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Феде- рации в 2010 году». — 2012. — С. 280. Доступно по ссылке: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1265 15. Izvestia.ru. Россия накопила более 80 миллиардов тонн отходов. — 2009, 18 марта. Доступно по ссылке: http://www.izvestia.ru/news/446979 88 Список ссылок на интернет-источники 16. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Climate Change Action Plan Report. — 1999. Доступно по ссылке: http://www.gcrio.org/CSP/pdf/russianfed_snap.pdf 17. Постановление Правительства Самарской области от 6 августа 2009 года № 372 «Об утверждении областной целевой программы «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области» на 2010–2012 годы и на период до 2020 года». Доступно по ссылке: http://docs.cntd.ru/document/945022717 18. Строганков Ю. В. Мусорная проблема в Безенчуке и пути ее решения. Доступно по ссылке: http://www.bezenchukvlast.ru/important/musor 19. Евростат. Municipal Waste. Доступно по ссылке: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=env_wasmun&lang=en 20. Евростат. Municipal Waste. Доступно по ссылке: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/setupModifyTableLayout.do 21. Eurowaste. Types of waste. Доступно по ссылке: http://www.eurowaste.be/types-of-waste.shtml 22. European Parliament and Council Directive 94/62/EC of 20 December 1994 on packaging and packaging waste. Доступно по ссылке: 1 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31994L0062:EN:NOT 23. Eurostat Environmental Data Center on Waste, 2012. Доступно по ссылке: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/waste/introduction 24. PRO Europe Website. Доступно по ссылке: http://pro-e.org 2 25. Федеральная служба государственной статистики. Доступно по ссылке: http://www.gks.ru 26. Евростат. Доступно по ссылке: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/setupModifyTableLayout.do 3 27. Всемирный банк. What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management. — 2012. Доступно по ссылке: http://siteresources.worldbank.org/INTURBANDEVELOPMENT/Resources/336387-1334852610766/ What_a_Waste2012_Final.pdf 28. Пашенкова М. Раздельный сбор мусора в Мурманске провалился // Комсомольская правда. — 2012, 3 апреля. Доступно по ссылке: http://www.cleandex.ru/news/2012/04/03/Itogi_pilotnogo_proekta_po_razdelnomu_sboru_ musora_v_Murmanske 29. Гринпис России. Жители регионов узнают, где сдать вторсырье. Доступно по ссылке: http://www.greenpeace.org/russia/ru/news/blogs/green-planet/blog/38458/ 30. The European Container Glass Federation. Доступно по ссылке: http://www.feve.org Список ссылок на интернет-источники 89 Для заметок При поддержке Министерства финансов Австрии, Свободного государства Саксония (Германия), Минис- и экономики Финляндии, Агент- терства занятости  ства по международному деловому сотрудничеству при Министерстве экономических дел Нидерландов. IFC в России 121069, Москва, ул. Большая Молчановка, 36/1 Телефон: +7 495 411 7555 Факс: +7 495 411 7556 E-mail: rcpp@ifc.org www.ifc.org/rcpp 2014