DISCURSO ANTE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO V DESARROLLO de ROBERT S. McNAMARA PRESIDENTE DEL BANCO MUNDIAL Manila, Filipinas 10 de mayo de 1979 DISCURSO ANTE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO Pagina I. lntroducci6n 1 II. La funci6n def comercio en el proceso de desarrollo 3 II I. El nuevo proteccionismo 6 IV. Los costos del proteccionismo 10 V. Opciones de polltica para los pafses en desarrollo y desarrollados 17 VI. La Ronda de Tokio y mas al la 21 VII. Un programa de acci6n 31 I. INTRODUCCIONa Esta reunion de la Conferencia de las Naciones Unidas sabre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) se celebra en un momen- ta excepcionalmente oportuno, justo cuando en media docena de faros internacionales se es ta trabajando con ahf nco para llegar a decisiones crfticas que afectan a las relaciones econo- micas mundiales. En el seno de la propia UNCTAD estan llegando a su fin las trabajos respecto del financiamiento de las acuerdos sabre estabilizacion de productos basicos y la estructura del fondo comun ; en el marco del Acuerdo General sabre Aranceles Adua- neros y Comercio (GATT) esta proximo a concluirse un nuevo acuerdo comercial multilateral; el Banco Mundial se acerca a fa adopcion de las decisiones finales sob re un importante aumento del capital y la sexta reposicion de las recu rsos de la Asociacion Internacional de Fomento (AIF); en las Naciones Unidas se esta formulando una estrategia de desarrollo para el decenio de 1980 y arias posteriores, y la Comision Brandt esta a punto de redactar sus recomendaciones generales. Todos estos pasos son importantes. Pero si hemos de acelerar el progreso econ6mico y social en todo el mundo, es preciso adoptar tambien otras medidas, y esta reunion de la UNCTAD nos ofrece la oportunidad de identificarlas. El pasado mes de septiembre I lame la atencion de la comuni- dad internacional hacia una terrible conclusion del lnforme sabre el Desarrollo Mundial, 1978, a saber, que aun cuando se alcanzaran las tasas de crecimiento indicadas en las proyec- ciones de~ lnforme, un tanto optimistas, hacia finales de este siglo seguirfa habiendo alrededor de 600 millones de personas atrapadas en condiciones de pobreza absoluta. Evidentemente, esto es inaceptable. "Tengo una deuda de gratitud con varias di stinguidas personalidades acade- micas y otros especialistas por la ayuda que me han prestado en el examen de las tendencias recientes del comercio internacional, tema principal de este discurso. Deseo dar las gracias, en particular, a Mahbub ul Haq, Donald Keesing, Isaiah Frank, Bela Balassa, Robert Baldwin y Paul Streeten. 1 Tambien sefiale que, para lograr incluso esas tasas de creci- miento en las que se basaron las proyecciones de la pobreza absoluta, sera preciso un esfuerzo mucho mayor par parte tanto de las paises desarrollados coma de las naciones en desarrollo. Para resumir, ello exigiria: • Una mayor expansion del comercio internacional, basada en la ventaja comparativa a largo plaza y el beneficio mutuo; • Un pronunciado aumento del volumen de capital facilitado par fuentes privadas a las paises en desarrollo de ingresos medianos, junta con mayor apoyo par parte de las institu- ciones financieras multilaterales, y • Una corriente mayor de asistencia en condiciones concesio- narias a las pafses en desarrollo mas pobres. Considero alentador que estos tres puntos figuren en forma prominente en el programa del quinto periodo de sesiones de la UNCT AD. En ocasiones anteriores me he referido a cada uno de ellos, pero hoy deseo limitar mis observaciones a un examen mas detallado de las tendencias recientes del comercio inter- nacional y sus repercusiones con respecto a la prosperidad mundial. Mi punto de vista es el siguiente: a menos que opongamos resistencia al proteccionismo que ha venido cobrando impulso en las ultimas arias, y que logremos reducir su actual nivel, nos arriesgamos a minar el progreso que hemos logrado durante las ultimas 25 afios en materia de desarrollo y cooperaci6n internacional. Esta oleada de proteccionismo no se ha producido, par su- puesto, de forma aut6noma, sino que es resultado de presiones ocasionadas par una tasa de crecimiento lenta y un desempleo creciente en las naciones industrializadas. Ahora bien, aun reconociendo que las presiones son reales, de lo que no se dan cuenta las habitantes de esas naciones es de que la protecci6n comercial rara vez es el instrumento apro- 2 piado para salvaguardar las niveles de ingresos y empleo. Con mayor frecuencia, lo unico que logra es convertir posibles cos- tos privados a corto plaza en perdidas sociales a largo plaza. Este es el tema que quiero tratar hoy aquf. En particular, deseo: • Examinar la funci6n del comercio en el proceso de desa- rrollo ; • Ofrecer ejemplos de la tendencia hacia un mayor protec- cionismo, especialmente durante el perlodo de 1976-79; • Analizar los costos de ese proteccionismo, tanto para los palses en desarrollo coma para las naciones desarrolladas; • Examinar las opciones de politica disponibles para enfrentar el problema, y • Hacer algunas observaciones sabre las negociaciones de la Ronda de Tokio y ofrecer ciertas sugerencias para mejorar mas el ambiente comercial internacional. II. LA FUNCION DEL COMERCIO EN EL PROCESO DE DESARROLLO Permltanme que comience con una afirmaci6n obvia, pero esencial. El comercio es un media para lograr el desarrollo, no la meta de este. La meta del desarrollo es mejorar el bienestar de todos, y en particular de aquellos que han sido dejados de lado en esfuerzos anteriores. La expansion del comercio no es, par sl misma, una garantia de que la pobreza se reducira, pero evidentemente aumenta las posibilidades de alcanzar ese objetivo. Los vlnculos entre el comercio internacional y el crecimiento econ6mico son complejos. El comercio mejora la asignaci6n de las recursos y, par lo tanto, da coma resultado mayores rendi- mientos e inversiones mas productivas. Consigue esto al fomen- tar una mayor especializaci6n y la producci6n en mayor escala y al estimular la innovaci6n y el cambio tecnol6gico. Entre el crecimiento econ6mico y la liberalizaci6n del co- mercio existe una importante relaci6n de causalidad mutua. 3 El crecimiento economico rapido facilita la liberalizacion y la expansion del comercio, al aumentar la demanda y facilitar un mejor acceso a las mercados, y la veloz expansion del comercio contribuye a la aceleracion del ritmo del desarrollo economico. Esta interaccion entre el comercio y el crecimiento es un elemento clave del progreso economico. Esto es lo que sucedio entre 1960 y 1973. Durante esos arias, las exportaciones totales de los pafses en desarrollo aumentaron en casi 7% al aria, tasa superior a la media anual de crecimiento de su producto nacional bruto (PNB) , y sus exportaciones de manufacturas aumentaron aun con mayor rapidez, a una tasa mas de dos veces mayor que la de crecimiento del PNB . Es cierto que no todos las productos ni todos las pafses se beneficiaron par igual de este impulso del comercio, pero a muchos pafses de ingresos medianos les proporciono las in- gresos de divisas y el estfmulo de mercado necesarios para un crecimiento economico acelerado. Para todos las pafses en desarrollo en general represento la promesa de una creciente participacion en esa expansion del comercio mundial , en la me- dida en que pudieran reestructurar sus polfticas de produccion y exportacion para aprovechar las circunstancias favorables. Son precisamente estas circunstancias favorables al comercio las que se ven ahora amenazadas par el lento crecimiento, las elevados niveles de desempleo y el consiguiente aumento del proteccionismo en las pafses desarrollados. El resultado es que la tasa de expansion del comercio mundial total ha disminuido de 9% al aria en el decenio de 1963-73 a poco mas de 4% en el quinquenio de 1973-77. Para las pafses en desarrollo, las tasas correspondientes a ambos perfodos fueron de 6,5% y 3,6%, respectivamente. Huba, par supuesto, una serie de factores que contribuyeron al importante aumento de las exportaciones de las pafses en desarrollo antes de 1974. Entre estos cabe citar la creacion de nueva capacidad de exportacion, junta con la utilizacion de la 4 capacidad excesiva creada anteriormente, du rante la fase de sustituci6n de importaciones de su proceso de industrializaci6n; la mayor demanda y las polfticas comerciales liberalizadas de las naciones desarrolladas, y las energicas polfticas de exporta- ci6n adoptadas en algunos pafses en desarrollo. Ahora bien, es preciso recordar que, si bien esas energicas polfticas de exportaci6n de los paf ses en desarrollo fueron im- portantes, tuvieron tanto exito debido a las elevadas tasas de crecimiento econ6mico de las naciones industrializadas y de- bido a la considerable liberalizaci6n del comercio que estas acordaron antes de 1974. Las perspectivas son ahora muy diferentes. La desaceleraci6n de la actividad econ6mica en las naciones desarrolladas y el consiguiente aumento de las presiones proteccionistas regis- trado en los ultimas afios estan poniendo en grave peligro las perspectivas de los paf ses en desarrollo. Las proyecciones que aparecen en el lnforme sabre el Desa- rrollo Mundial, 1978 indican que los pafses en desarrollo necesi- taran importaciones por valor de unos $900.000 millones* al afio para 1985 a fin de lograr el modesto incremento proyectado de sus tasas de crecimiento del PNB. En el lnforme se preve que financiaran $797.000 millones de esa suma con ingresos pro- venientes de sus exportaciones y que el resto, $103.000 millones, tendran que financiarlo con fondos de otras fuentes. Estas proyecciones de las exportaciones se basaron en supues- tos conservadores. Se supuso una tasa de crecimiento anual de 12% para las exportaciones de bienes manufacturados durante el perfodo de 1975-85, frente a una tasa efectiva de 15% durante el de 1970-75. Evidentemente, reviste importancia crftica para las pafses en desarrollo el poder alcanzar de hecho esas tasas de crecimiento de las exportaciones. Si no las logran, deberan aumentar su ya fuerte carga de la deuda, o bien, habran de reducir sus esfuerzos de desarrollo. *Todas las cantidades de dinero se expresan en su equivalente en d61ares de los Estados Unidos. 5 1C6mo pueden las naciones industrializadas ayudar a las pafses en desarrollo a obtener suficientes divisas par sus propios medias? El objetivo prioritario de esas naciones debe ser el resta- blecimiento de pautas de crecimiento sostenido y elevados niveles de empleo. Si no lo hacen asf, les sera cada vez mas diffcil resistir a las grupos de presi6n proteccionistas en el seno de sus propias sociedades, que estan abogando par la adopci6n de rigurosas medidas para solucionar problemas a corto plaza. Al mismo tiempo, se debe hacer ver al publico en general ya las responsables de adoptar decisiones en las pafses industriali- zados que las reacciones proteccionistas miopes no ofrecen una soluci6n real a sus dificultades econ6micas fundamentales. El recurso al proteccionismo puede ser una opci6n atractiva desde el punto de vista politico-en particular frente a pro- blemas estructurales diff ciles-pero es casi siempre una opci6n desacertada. Veamos mas de cerca cuales son las opciones disponibles, hacienda un examen riguroso de las tendencias proteccionistas recientes y de las costos que suponen para las paf ses desarro- 1 lados yen desarrollo. Dado que las bienes manufacturados son el elemento mas dinamico en las exportaciones totales de las pafses en desa- rrollo, y dado que muchas de las recientes medidas proteccionis- tas se dirigen contra las manufacturas, limitare mi analisis a esos productos, aunque debe mencionarse que tambien se perciben tendencias proteccionistas inquietantes en el sector agrfcola. Ill. EL NUEVO PROTECCIONISMO Desde 1976 se ha registrado un senalado aumento del pro- teccionismo en las naciones industrializadas y son fuertes las presiones a favor de adoptar medidas aun mas restrictivas. Estas presiones emanan en gran medida de un crecimiento de sus economfas que sigue siendo lento y desigual, asf coma 6 de las consiguientes niveles elevados de desempleo. Son tambien en pa rte resu ltado de la concentraci6n del crecimiento de las exportaciones de las pafses en desarrollo en relativamente pocas categorfas de productos manufacturados. En ultima instancia, sin embargo, reflejan el intento de grupos organizados de intereses especiales en las naciones industriali- zadas-en un perfodo de crecimiento lento y desempleo en aumento-de posponer las costos de las ajustes estructurales, aun cuando esto vaya en detrimento de las sectores menos organizados y capaces de hacerse escuchar en el seno de sus propias sociedades y de las miembros mas debiles y pobres de la comunidad internacional. Los mecanismos utilizados para proporcionar tal protecci6n se han multiplicado. Ademas de las medidas arancelarias tra- dicionales, existen ahora acuerdos de participaci6n en el mer- cado similares a las carteles, restricciones "voluntarias" a las exportaciones, derechos compensatorios, subvenciones y otros tipos de asistencia a las industrias nacionales para mantener niveles de producci6n superiores a los que justifica la demanda, procedimientos para las compras del sector publico y toda una gama de barreras no arancelarias de caracter administrativo. El prop6sito de estas medidas es otorgar protecci6n a deter- minadas industrias en declive o a sectores enfermos de la economfa sin tener que adoptar las medidas mas basicas nece- sarias para eliminar la causa fundamental de esos problemas. Entre 1976 y comienzos de 1979 las naciones industrializadas adoptaron un gran numero de medidas restrictivas nuevas, que pueden clasificarse en terminos generales en diversas modali- dades de barreras no arancelarias al comercio, asistencia guber- namental a la industria e intentos de establecer a escala mundial acuerdos restrictivos de participaci6n en el mercado. Permf- tanme que ofrezca algunos ejemplos de varias de estas medidas. Barreras no arancelarias • Aunque el Acuerdo Multifibras preve cuotas sabre el vestua- rio y las textiles que aumenten par lo general a tasas anuales de 6% o mas, a partir de finales de 1977 esas dis- posiciones no impidieron la imposici6n de restricciones 7 mas estrictas a las exportaciones de los paf ses en desarrollo, especialmente por parte de la Comunidad Econ6mica Europea (CEE). En su mayorfa, esas nuevas cuotas de la CEE limitaron los incrementos anuales correspondientes al ves- tuario y los textiles a niveles de entre 0,5% y 4% . Ademas, aunque el mencionado Acuerdo establece que los niveles de las cuotas no sean inferiores a los de las importaciones recientes, la CEE redujo de hecho algunas de las cuotas impuestas a sus principales proveedores a niveles conside- rablemente inferiores a los de 1976. • En contra del espfritu del Acuerdo Multifibras, la CEE insisti6 en imponer restricciones en forma de cuotas no solo a sus actuales proveedores, sino tambien a otros pafses de bajos ingresos, como Bangladesh, Indonesia y Sri Lanka, que apenas han comenzado a penetrar en el mercado de exportaci6n. • Australia, Canada, Estados Unidos, Noruega y Suecia han restringido tambien sus cuotas o impuesto otras nuevas para limitar las exportaciones de textiles y vestuario de los pafses en desarrollo. El efecto neto de todas estas medidas restrictivas sera limitar el crecimiento de las exportaciones de los artfculos mencio- nados a los pafses industrializados a un nivel considerable- mente inferior a 6% al aiio, frente a unas tasas anuales de crecimiento de alrededor de 15% durante el decenio anterior a 1976. • Australia, Canada, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido han impuesto nuevas cuotas y los llamados "acuerdos de comercializaci6n ordenada" que limitan las exportaciones de calzado de los pafses en desarrollo. • El Reino Unido impuso cuotas a los televisores monocroma- ticos proven :entes de Corea y Taiwan, y los Estados Unidos han concluido " acuerdos de comercializaci6n ordenada" con esos mismos pafses en relaci6n con los televisores a 8 color. • En los Estados Unidos se han venido aplicando activamente los derechos compensatorios, incluso en casos en que no se ha demostrado que los productores nacionales sufran perjuicio. • La CEE y los Estados Unidos tomaron medidas protectoras especiales en relaci6n con el acero, que plantean graves dificultades para aquellos pafses en desarrollo que surgen ahora coma exportadores. La CEE ha decidido renovar por otro ano, hasta finales de 1979, su programa "anticrisis" con respecto al acero, que incluye disposiciones para concluir acuerdos anuales de restricci6n de las exportaciones con los proveedores del exterior. Asistencia gubernamental a la industria Esta asistencia adopta diversas formas, tales coma subven- ciones directas y acuerdos preferenciales en materia de impues- tos y Credito. Estos ultimas proporcionan protecci6n indirecta al reducir los costos de producci6n o ventas. • En virtud del plan britanico de subvenciones temporales al empleo, las industrias textil, del vestuario y del calzado recibieron subsidios equivalentes a entre 5% y 10% de los costos totales de producci6n. Otras industrias han recibido apoyo a traves de un aumento de los niveles anteriores de asistencia gubernamental. • La industria de construcci6n naval esta recibiendo actual- mente subvenciones muy considerables en la mayorfa de los pafses industrializados. • En Francia, las industrias automovilfstica, de elaboraci6n de datos, de pulpa y papel, siderurgica y de relojerfa han recibido diversas formas de asistencia gubernamental. • La adquisici6n de empresas insolventes por los gobiernos en industrias coma la siderurgica y la de productos textiles, asf coma el financiamiento de sus deficit con fondos publicos, han tenido efectos proteccionistas en Belgica, Italia, Pafses Bajos y Suecia, entre otros pafses. 9 Carteles internacionales y acuerdos de participaci6n en el mercado • En el marco de la Organizacion de Cooperacion y Desarrollo Economicos (OCDE) se han presentado propuestas de acuerdos internacionales de participacion en el mercado con respecto a las industrias de construccion naval y siderur- gica. Es posible que el Comite del Acero de la OCDE se convierta de hecho en un cuasicartel. Aunque esta es solo una lista parcial de algunas de las restric- ciones al comercio en las pafses de la OCDE, es ilustrativa de la tendencia existente. Cabrfa anadir a ella las polfticas comer- ciales gubernamentales de las pafses con economfa de planifi- cacion centralizada, que inhiben directamente la expansion del comercio mundial. El panorama que surge de lo que acabo de exponer no es alentador. zCuales son las costos reales de este creciente proteccionismo para la comunidad internacional? Es evidente que esta· pagando ya un elevado precio por estas medidas y que las costos podrfan ser aun mayores. Ademas, estos costos recaen tanto en las parses en desarrollo coma en las desarrollados. IV. LOS COSTOS DEL PROTECCIONISMO Examinemos brevemente cuales son estos costos. Costos para los paises en desarrollo Las medidas proteccionistas de las naciones industrializadas -y la sola amenaza de su aplicacion-perjudican a las pafses en desarrollo de dos maneras. Les perjudican directamente al reducir sus oportunidades de obtener divisas, al aumentar su nivel de desempleo y al disminuir la tasa de crecimiento de sus ingresos, y les perjudican de forma indirecta al inhibirles de adoptar polfticas de inversion, produccion y comerciales que permitirfan mejorar la asignacion de sus recursos y su desem- peno general en materia de desarrollo. Estos efectos adversos las sienten no solo las exportadores de 10 manufacturas establecidos, sino tambien las pafses que estan apenas comenzando a tener exito en esa esfera. Y no son solo las restricciones efectivas las que les perjudican, sino tambien la amenaza de su aplicacion, ya que esta crea un clima de in- certidumbre que inhibe las inversiones a largo plaza en indus- trias de exportacion. El temor a la imposicion de medidas proteccionistas en el futuro con frecuencia desalienta a las gobiernos del mundo en desarrollo de adoptar polfticas comerciales orientadas al ex-- terior. El resultado es que se conforman con estrategias comer- ciales y de desarrollo inferiores y acaban fortaleciendo las grupos de intereses creados de sus sociedades, que se benefician de producir a un costo elevado para mercados nacionales alta- mente protegidos. No existen en la actualidad estudios amplios en las que se cuantifiquen las repercusiones adversas del proteccionismo en determinados pafses en desarrollo. Sin embargo, tal cuantifi- cacion podrfa efectuarse en dos niveles: mediante un analisis parcial se detallarfan las perdidas de ingresos de exportacion y las aumentos del desempleo sabre una base sectorial, y me- diante un analisis mas amplio se estimarfa el perjuicio para la economfa en su conjunto, en terminos de privacion de opor- tunidades para generar exportaciones, retraso del crecimiento, desempleo, baja productividad y aumento de la pobreza. Al estimar el perjuicio general ocasionado a las distintos pafses en desarrollo, una dificultad evidente es que ese perjuicio a menudo toma la forma de oportunidades frustradas de inver- sion y exportacion, mas bien que de perdidas de divisas 0 desempleo, que son mas claramente identificables. Teniendo en cuenta la gran importancia que reviste este tema, es sorprendente que hasta ahora se hayan llevado a cabo tan pocos analisis de las repercusiones generales del proteccionismo comercial en pafses en desarrollo determinados. lnsto enfati- camente a que se dediquen mas recursos y esfuerzos a este tipo de analisis. iQue cabe decir de las costos del proteccionismo excesivo para las naciones desarrolladas? Examinemos esto un momenta. 11 Costos para las naciones desarrolladas La motivaci6n de una naci6n desarrollada al otorgar pro- tecci6n es, naturalmente, salvar a industrias, sectores o regiones espedficos de incurrir en costos econ6micos y humanos peri:- judiciales. Pero lo que a menudo se pasa par alto es que de ese modo no se protege a la sociedad de incurrir en costos igual- mente reales, e incluso mayores, a mas largo plaza. Es comprensible, par supuesto, el deseo de recurrir a restric- ciones comerciales para salvar empleos en industrias moribun- das o regiones deprimidas, en particular cuando el crecimiento es lento y el desempleo extendido. El argumento a favor de la protecci6n-al menos de la pro- tecci6n frente a las exportaciones de las palses en desarrollo- se basa por lo general en la carga que soporta la mano de obra poco calificada que resulta desplazada. En las industrias que hacen un USO mas intensivo de mano de obra, una gran proporci6n de las personas afectadas son mujeres que no pueden trasladarse facilmente a otras regiones debido a obligaciones familiares. Con frecuencia, las fabricas amenazadas se encuentran en zonas deprimidas y de bajos ingresos, y muchos de las trabajadores despedidos son demasiado viejos o tienen otro tipo de desventajas que les impiden encontrar nuevos empleos con facilidad. Ademas, el desempleo amenaza principalmente a aquellos trabajadores que tienen mas probabilidades de quedar despla- zados par la automatizaci6n y los avances tecnicos, de modo que aun cuando se les adiestre de nuevo o se les cambie a otros empleos que requieren escasa capacitaci6n, es frecuente que pronto se vean tambien desplazados de estos. En el mejor de las casos, sus ingresos resultan menoscabados a causa de la escasa demanda de sus servicios como consecuencia de las nuevas maquinas. En general, las gobiernos no han tenido mucho exito en cuanto a contener la inflaci6n y reducir el desempleo al mismo tiempo, y de ahl que no resulte sorprendente que intenten 12 salvar empleos erigiendo barreras al comercio, aun a costa de precios mas elevados. Si el proteccionismo puede al menos proporcionarles cierta paz en el sector industrial y ahorrarles las costos de las ajustes estructurales, es posible que las sociedades prosperas crean que pueden permitirse renunciar a las mayores aumentos de las ingresos reales que se derivarfan de una mejor division internacional del trabajo. Pero lo que las partidarios del proteccionismo omiten decir es que las empleos actuales de esos trabajadores quizas no se salven, aun con proteccion. Lo cierto es que la proteccion a menudo se utiliza-para gran decepcion de las sindicatos que la piden-como instrumento para que una industria efectue "ajustes" consistentes en automatizar aquellas operaciones que requieren escaso nivel de capacitacion hasta que esos empleos dejan de existir, utilizando las mayores precios que tiene asegurados para pagar la maquinaria que desplaza a la mano de obra. La verdadera opcion que ofrecen las proteccionistas es que la sociedad pague precios mas altos y transfiera ingresos de SUS ciudadanos mas productivos, probablemente con caracter per- manente, perjudicando al mismo tiempo a sus propios con- sumidores, utilinndo recursos para fines de baja prioridad y afectando adversamente a las industrias de exportacion, asf coma a aquellas que dependen de productos de importacion baratos. Es importante que se comprendan plenamente las costos reales del proteccionismo en las pafses industrializados. La verdad es que el proteccionismo es ineficiente y contrapro- ducente y que, en ultima instancia, frustra SUS propios objetiVOS. Es ineficiente porque impide la reestructuracion y conversion de industrias tradicionales ineficaces en industrias modernas de elevada tecnologfa, para las que las paf ses avanzados es tan mejor dotados, y porque deja a esas sociedades fosilizadas en pautas de produccion y consumo ineficientes. Al evitar tales ajustes, las sociedades que dependen del comercio exterior pueden no solamente experimentar un crecimiento mas lento, sino tambien un empeoramiento de sus niveles de vida. 13 El proteccionismo es contraproducente porque provoca represalias por parte de otros pafses que intentan proteger sus industrias en declive, y porque menoscaba la posibilidad de obtener ingresos mayores y empleos mejores en industrias orientadas a la exportaci6n , de cuya producci6n una gran parte se dirige a los pafses en desarrollo. El proteccionismo en ultima instancia frustra SUS propios objetivos porque a la larga castiga a todo el mundo, pues hace imposible la utilizaci6n equitativa-y eficiente-de los recursos mundiales. Al impedir la entrada de productos de importaci6n de bajo costo, el proteccionismo en los pafses desarrollados echa lena al fuego de la inflaci6n y a menudo hace recaer la carga mas pesada en aquellos miembros de la sociedad que menos pueden soportarla. Un estudio patrocinado en 1978 por las organizaciones esta- dounidenses de minoristas lleg6 a la conclusion de que los pro- ductos importados de Asia y America Latina se venden al por menor en los Estados Unidos un 16% mas baratos, coma pro- medio, que los productos nacionales de la misma calidad. Esos bienes los adquieren principalmente las familias de bajos in- gresos y pueden contribuir a aminorar el efecto de la inflaci6n, especialmente en los pobres. En un reciente estudio se calcula que las medidas proteccio- nistas impuestas por los Estados Unidos entre 1975y1977 repre- sentaron para los consumidores un costo de $660 millones en el rengl6n del azucar, de $1.250 millones en el del acero al carbono, de $400 a $800 millones en el de la carne, de $500 millones en el de los televisores y de $1.200 millones en el del calzado . En terminos de la mejora a corto plazo del nivel de empleo, esto significa que el costo para el consumidor por cada empleo protegido fue superior a $50.000 al ano. Si la protecci6n se considera coma una respuesta polftica 14 temporal a los problemas de empleo que experimenta un redu- cido grupo de trabajadores, es evidente que existen formas menos inflacionarias y costosas de apoyar los ingresos. El proteccionismo perjudica no s61o a los consumidores, sino tambien a las industrias de gran crecimiento, a las industrias de exportaci6n y a las industrias de elevada productividad. Da origen a intereses creados que, una vez enraizados, son diffciles de regular. Ademas, es contagioso: tiende a extenderse de una industria a otra y de un pafs a otro. Por ultimo, el proteccionismo es contraproducente porque mina la base del sistema internacional de flujos de capital y comercio que ha sustentado el exito de los ultimas 25 arias. En una gran proporci6n, los pafses en desarrollo financian mediante creditos las importaciones de los excedentes que las naciones industrializadas exportan, y de los que dependen tantos empleos. El unico modo de que los pafses en desarrollo puedan atender el servicio de esas deudas es permitirles que a su vez exporten y obtengan las divisas necesarias para reembolsarlas. El actual sistema internacional, basado en el credito y el comercio, se vera gravemente amenazado si se erigen obstacu- los proteccionistas al servicio de las considerables deudas que los pafses en desarrollo han acumulado y continuan acumulando. Sin embargo, a pesar de estos elevados costos del creciente proteccionismo para los pafses industrializados, la batalla polftica contra las presiones proteccionistas es con frecuencia muy diffcil. Lo es porque los que experimentan perdidas tem- porales a causa de la liberalizaci6n del comercio son visibles y elocuentes, en tanto que aquellos que se benefician de ella estan por lo general dispersos y desorganizados. Los miles de amas de casa distribuidas por todo un pafs tienen con frecuencia menos voz que un obrero de la industria textil cuyo empleo esta en peligro. Pero a la larga, lo que realmente esta en peligro no es solo zapatos, prendas de vestir y cubrecamas mas baratos, sino los empleos y el nivel de vida de toda la poblaci6n. 15 Costos totales Es diffcil calcular los costos totales del proteccionismo para la comunidad internacional en su conjunto. La Secretarfa del GATT calcul6 en 1977 que la aplicaci6n de medidas protec- cionistas por parte de los pafses industrializados durante los dos aiios anteriores habfa resultado en restricciones al inter- cambio comercial mundial de 3% a 5%, lo que representa montos de $30.000 a $50.000 millones al aiio. Sin embargo, tal estimaci6n no da idea de todos los costos para la comunidad mundial debidos a perdidas de producci6n total, empleos y posibles inversiones. Es posible que haya estimaciones diferentes del costo total del proteccionismo, tanto para los pafses desarrollados como en desarrollo, pero lo que esta claro es que esos costos-para los individuos, para los pafses y para la sociedad mundial en su conjunto-son potencialmente grandes. lDebe el mundo seguir pagando ese precio? Evidentemente, la respuesta es que no debe hacerlo. Lo cierto es que la desdichada combinaci6n actual de cre- cimiento lento, desempleo e inflaci6n desenfrenada constituye tanto un peligro como una oportunidad. El peligro es que nos podamos decidir por un proteccionismo aun mayor, que en ultima instancia crearfa dificultades graves para la economfa mundial de las que tardarfamos mucho tiempo en recuperarnos. La ·o portunidad es que, en lugar de esto, podemos decidirnos a iniciar la reestructuraci6n de las pautas de producci6n, en los pafses desarrollados yen desarrollo, ya establecer un ambiente internacional que fomente un crecimiento rapido y mas equi- tativo, con mayores niveles de empleo, tanto en el ambito del comercio como en el del desarrollo en general. Examinemos ahora las diversas opciones que se ofrecen a 16 los pafses en desarrollo y desarrollados en la situaci6n actual. V. OPCIONES DE POLITICA PARA LOS PAISES EN DESARROLLO Y DESARROLLADOS Opciones para los paises en desarrollo Una opci6n tentadora para los pafses en desarrollo sera la de replegarse hacia sf mismos, refugiarse en mayor medida en las industrias de sustituci6n de importaciones que gozan de un alto grado de protecci6n y evadir la lucha en pro de la expansion del comercio. Pero tal actuaci6n serf a evidentemente desacertada. Hay otras opciones mucho mas prometedoras, aunque ciertamente en- traiian la realizaci6n de intensos y decididos esfuerzos. Entre ellas estan las siguientes: la creaci6n de una capacidad de pro- ducci6n eficiente orientada a la exportaci6n, la intensificaci6n del comercio Sur-Sur y la continuaci6n de los esfuerzos en- caminados a la reducci6n de las medidas proteccionistas exis- tentes en las naciones industrializadas, tanto dentro del marco del acuerdo comercial de la Ronda de Tokio coma fuera del mismo. Permftanme que explique brevemente cada una de estas opciones. Algunos pafses en desarrollo han seguido polfticas que han resultado ser discriminatorias contra sus propios esfuerzos de fomento de las exportaciones. lndependientemente de las con- diciones comerciales existentes, nunca ha habido justificaci6n para la aplicaci6n de tales polfticas. En realidad, los pafses en desarrollo tienen considerables posibilidades de incrementar sus exportaciones incluso en las actuales condiciones restric- tivas, coma lo demuestran los ejemplos de Brasil, Corea y Singapur. Por una parte, los pafses en desarrollo pueden diversificar sus exportaciones de forma que incluyan productos que no esten sujetos a elevadas barreras comerciales. Por la otra, los menos avanzados de estos pafses deberfan tratar de mejorar la estructura de sus exportaciones a fin de poder aprovechar los mercados que estan dejando disponibles aquellos que se encuentran en una etapa mas avanzada de desarrollo. 17 En lo que respecta al comercio Sur-Sur, hay razones de peso -basadas en la ventaja comparativa-para que los pafses en desarrollo incrementen el volumen del comercio que realizan entre sf. Estos pafses ya han comenzado a aprovechar estas nuevas oportunidades comerciales, pero todavfa tienen posibi- lidades de lograr una mayor expansion. Actualmente el Brasil comercia mas con otros pafses en desarrollo que con los Estados Unidos, y las exportaciones de la India a otras naciones en desarrollo aumentan a una tasa mas elevada que la de SU intercambio con las naciones industrializadas. Ahora bien, el comercio entre los pafses en desarrollo no constituye un sustituto del mayor intercambio con el mundo desarrollado. Las importaciones de los pafses en desarrollo siguen con- centrandose en gran medida en maquinaria y equipo de trans- porte, artfculos que en su mayor parte fabrican las naciones industrializadas. Estos productos son de importancia crucial para las economfas de los pafses en desarrollo, que solo pueden suministrar una proporcion muy pequena del volumen requerido. Por ultimo, los pafses en desarrollo deben comenzar a desempenar un papel mas activo en la modificacion de las condiciones comerciales. Para ello sera necesario, por supuesto, que tengan una mayor participacion en las negociaciones comerciales actuales y futuras. Me referire nuevamente a esta cuestion en relacion con los resultados de las negociaciones de la Ronda de Tokio. Pasare ahora a examinar las opciones que tienen ante sf las naciones industrializadas en las condiciones actuales. Opciones para los paises desarrollados Es preciso comenzar reconociendo una cuestion fundamental, a saber, que el deterioro de las actuales condiciones comerciales del mundo nose ha debido a que los pafses en desarrollo hayan 18 inundado los mercados del mundo industrializado. Digan lo que digan los proteccionistas, el mundo desarrollado no esta siendo "inundado por productos baratos". Por el contrario, hoy en dia los paises en desarrollo solamente suministran una proporci6n minuscula de los bienes manufac- turados que consumen las naciones desarrolladas: menos del 2%. Esta proporci6n, por supuesto, varfa de una industria a otra, pero incluso en las que han tenido mas exito-los textiles y el vestuario-sigue siendo baja; en los Estados Unidos, por ejem- plo, es de 5%. El deterioro registrado ultimamente ha sido ocasionado, mas bien, por la perdida del dinamismo econ6mico del tipo que prevaleci6 en el decenio de 1960 en los pafses desarrollados. Gracias a este dinamismo, las industrias del mundo desarrollado pudieron implantar importantes cambios estructurales, cam- bios que eran necesarios tanto por razones de eficiencia como de equidad. Estos ·cambios elevaron el nivel de eficiencia porque permi- tieron a los pafses desarrollados aprovechar mejor sus recursos. Contribuyeron tambien a una mayor equidad al dar a los indus- triales de las naciones en desarrollo la oportunidad de iniciar tipos de producci6n que hubieran estado fuera de su alcance si contasen solamente con sus propios mercados internos. Pero la desaceleraci6n del crecimiento de las economfas de los pafses industrializados ha entorpecido gravemente este proceso de ajuste dinamico. Los pafses desarrollados han con- siderado que hay esencialmente dos tipos de actuaci6n ante esta situaci6n: limitar la entrada a sus mercados de bienes de otras fuentes mas competitivas 0 aplicar hledidas de ajuste, 0 ambas cos as. Me he referido ya a los costos a largo plazo que suponen las restricciones a las importaciones provenientes de los pafses en desarrollo. Quisiera ahora analizar la experiencia que han tenido las naciones industrializadas con las medidas de ajuste. Esta experiencia no ha sido muy satisfactoria en la mayorfa de estas naciones. Con frecuencia, las medidas de ajuste han llevado a la congelaci6n de las pautas de producci6n existentes 19 ya la resistencia al cambio, en vez de constituir un estfmulo para la implantaci6n de verdaderas mejoras estructurales a traves del readiestramiento de los trabajadores y su traslado a industrias y regiones en las que pudieran lograr una mayor productividad ya la vez ingresos mas altos. Segun un estudio realizado recientemente por la OCDE, in- cluso en los casos en que se han aplicado en forma energica, esas polfticas han dado lugar a una mayor intensidad de capital, ya que los fondos facilitados por los gobiernos para fines de ajuste se utilizaron para adquirir nuevo equipo y no para retener a los trabajadores. Por otra parte, los intentos de aminorar el ritmo del proceso de ajuste y lograr un "margen de maniobra" se han utilizado para establecer regfmenes permanentes de pro- tecci6n, lo que a su vez ha hecho aumentar el precio que los consumidores han tenido que pagar por los productos asf protegidos. Nada de esto es inevitable, sin embargo. Una polftica de ajuste bien administrada tendrfa por objetivo compensar a los que resultasen desfavorablemente afectados por las mayores importaciones provenientes de los pafses en desarrollo y preverfa el readiestramiento de los trabajadores que quedasen desplazados, facilitando su traslado de las industrias de baja productividad a otras en que esta fuera elevada. Con objeto de reducir la resistencia polftica al cambio y de salvaguardar el principio de equidad, la compensaci6n para fines de ajuste deberfa ser segura y rapida y aproximarse al nivel de los costos privados resultantes para los afectados. Especialmente cuando se tratara de empresas mas bien pequef\as, esto bien podria incluir a los propietarios al igual que a los trabajadores, aunque, por supuesto, los empresarios no pueden esperar que el gobierno los resguarde contra todo posible riesgo de caracter competitivo. Un metodo complementario consistiria en ayudar a las comu- nidades que resultasen afectadas por el cierre de instalaciones 20 fabriles o por despidos en gran escala. En los Estados Unidos y Alemania se han emprendido con exito programas de este ti po. Esta asistencia de ambito regional puede a la vez incrementar la oferta local de mano de obra calificada y ayudar a encontrar nue- vas oportunidades de empleo para los trabajadores relativa- mente poco calificados. Tambien son importantes las medidas destinadas a eliminar los obstaculos que se oponen a una mayor movilidad, por ejemplo las tendientes a facilitar la transferencia de los derechos de pension. El elemento de importancia mas decisiva para el exito de todas estas pollticas es, sin embargo, la existencia de un alto nivel de demanda global y el rapido desarrollo de industrias nuevas y dinamicas. El Jap6n, por ejemplo, ha obtenido resultados espe- cialmente satisfactorios al hacer ajustes con bastante anticipa- ci6n, logrando de esa manera mantener el impulso general del comercio y la actividad econ6mica, en vez de adoptar una acti- tud dilatoria y concentrarse en medidas de protecci6n para salvar a industrias ineficientes y ya enfrentadas a dificultades. lQue conclusiones pueden derivarse de toda esta exposici6n de las opciones existentes? Creo que, a la larga, la (mica opci6n sensata que se nos ofrece a los integrantes de la comunidad internacional es la realizaci6n de esfuerzos decididos por mejorar el propio marco en que se desarrolla el comercio. Esta ha sido la finalidad fundamental de la Ronda de Tokio. Consideremos ahora en que punto de estas negociaciones nos encontramos actualmente. VI. LA RONDA DE TOKIO Y MAS ALLA La cornunidad internacional ha desplegado enormes esfuer- zos durante los ultimas cinco anos para negociar un nuevo marco de reglas de conducta que rijan el comercio internacional. Estos esfuerzos comenzaron en septiembre de 1973 cuando se entablaron oficialmente las negociaciones comerciales multila- terales de la Ronda de Tokio. Estas negociaciones han llegado ya a su fin, aunque todavia es preciso concretar algunos detalles. Ahora bien, con anterioridad a la ceremonia oficial de firma del acuerdo general en el segundo 21 semestre del aria, los negociadores que lo han suscrito con sus iniciales tend ran que presentarlo a los 6rganos gubernamentales competentes para su aprobaci6n y habran de implantarse en las legislaciones nacionales las modificaciones necesarias para su aplicaci6n. En el curso de los pr6ximos meses, la mayor parte de los pafses en desarrollo tendran que decidir tambien si desean participar en los diversos acuerdos. Cabe, pues, plantear el siguiente interrogante: lque se ha logrado hasta ahora y que resta todavfa por hacer? Los acuerdos incluyen esencialmente los cuatro aspectos siguientes: • Establecen una serie de c6digos detallados que especifican el comportamiento permisible y no permisible por parte de los gobiernos en lo que respecta a la imposici6n de barreras no arancelarias al comercio; • Crean un marco tanto para solucionar las diferencias que puedan surgir entre las distintas naciones respecto de estas barreras no arancelarias coma para vigilar las medidas de es ta fndole que puedan adoptarse en el futu ro; • Comprenden disposiciones especiales para los pafses en desarrollo, y • Preven una considerable reducci6n arancelaria. Permftanme que a continuaci6n mencione brevemente los aspectos respecto de los cuales creo que el acuerdo comercial probablemente de lugar a una mejoria del actual clima para el comercio internacional, desde luego siempre y cuando se apli- que en una forma que este en consonancia con el espf ritu y las intenciones reales de la Declaraci6n de Tokio. Aspectos en que se han logrado progresos • Habra una considerable reducci6n adicional-entre 30% y 35%-en los niveles medias de los aranceles aplicables a los productos industriales en los pafses miembros de la OCDE, 22 coma consecuencia de una formula convenida que preve disminuciones mas pronunciadas en las derechos aduaneros mas altos. Las reducciones propuestas se comparan favorablemente con la disminuci6n media de 35% de las derechos de im- portaci6n aplicables a las manufacturas imponibles acor- dada en la Ronda Kennedy. Los beneficios que suponen estas reducciones se haran extensivos automaticamente a las pafses en desarrollo en virtud de la clausula de la naci6n mas favorecida, sin exigir plena reciprocidad de su parte. A fin de considerar la magnitud de estas reducciones arance- larias en su debida perspectiva debe recordarse, natural- mente, que el nivel media de las aranceles aplicables a las bienes manufacturados imponibles en las pafses miembros de la OCDE es ya bastante bajo-alrededor de 10%-y que las fluctuaciones experimentadas ultimamente par las tipos de cambio tienden a atenuar considerablemente el efecto de las nuevas reducciones, que se aplicaran en forma gradual en un perf ado de ocho a nos. Ademas, coma senalare en breve, las beneficios para las pafses en desarrollo van a resultar aun mas limitados debido a las numerosas exenciones de ciertas categorfas de bienes y a las reducciones de SUS margenes de preferencia. Ahora bien, a pesar de estos factores, no cabe duda de que las re- ducciones arancelarias propuestas ciertamente constituyen un paso mas en la direcci6n acertada. • Como ya he mencionado, una de las medidas proteccionis- tas que goza de creciente popularidad ahora en las naciones industrializadas consiste en concertar diversos acuerdos bi- laterales con otros paf ses-fuera del marco del GATT-y exigirles que convengan en limitar "voluntariamente" sus exportaciones de determinados productos. El c6digo de salvaguardia propuesto, que esta consideran- dose todavfa, tiene par objeto hacer que las diversas medi- das de es ta fndole-tanto pasadas y presentes co mo futu- ras-vuelvan a integrarse en el marco del GATT. Este c6digo define los procedimientos y criterios que es preciso cum- plir al adoptar medidas de salvaguardia, asf como las 23 condiciones a las que deben ajustarse las distintas medidas de este tipo. Por consiguiente, la finalidad de este c6digo es evitar que poderosas naciones importadoras tomen medidas arbitrarias a nivel nacional. Uno de los aspectos polemicos de este c6digo es la insisten- cia de algunas de las naciones industrializadas importantes en que se incluya en el una "clausula de selectividad", que les darf a el derecho a establecer restricciones selectivas res- pecto de las importaciones provenientes de unas cuantas fuentes. Los pafses en desarrollo se oponen energicamente a la inclusion de esa clausula. • Mediante el c6digo sobre subvenciones se tratara de con- trolar otra popular medida protecdonista. Este c6digo fortalecera la prohibici6n de conceder subvenciones a las exportaciones de bienes manufacturados por los pafses de- sarrollados, y tambien comenzara a ejercer control sobre las medidas internas de subvenci6n que estos pafses han venido aplicando cada vez mas en los ultimas afios. Asimismo, ya nose permitira que los Estados Unidos impon- gan derechos compensatorios sin demostrar en forma con- cluyente la existencia de perjuicios graves para sus pro- ductores nacionales. Si se pusiera en practica en forma satisfactoria, este c6digo constituirfa un logro potencial- mente significativo que podrfa permitir a la comunidad internacional aplicar un control realista sobre los efectos de distorsi6n para el comercio de las subvenciones, tanto a las exportaciones como a nivel interno. • Hay varios otros c6digos que, aunque tal vez no haran au- mentar considerablemente el volumen del comercio, contri- bui ran a paliar muchas dificultades que ponen en peligro la cooperaci6n internacional. Los c6digos tecnicos de normalizaci6n, valoraci6n en aduana y concesi6n de licencias, asf como el acuerdo propuesto sob re falsificaci6n comercial, ayudaran a simplificar los pro- cedimientos ahora vigentes, proporcionaran mejor informa- ci6n a los exportadores y reduciran el riesgo de que estas 24 disposiciones se utilicen para fines proteccionistas. Resulta- ran especialmente beneficiosos para aquellos pafses en de- sarrollo que no cuenten con informaci6.n adecuada sabre normalizaci6n tecnica y procedimientos de valoraci6n en aduana. Otro c6digo de compras del sector publico hace extensivo el principio de no discriminaci6n a las mismas y establece procedimientos administrativos para facilitar la informaci6n necesaria a las proveedores extranjeros y darles un trato equitativo. • Una importante innovac1on del acuerdo comercial es que las c6digos individuales tambien preven el establecimiento de un mejor mecanismo para facilitar la soluci6n de diferen- cias. La administraci6n de cada c6digo estara a cargo de un comite integrado par todas las naciones signatarias. Estos comites estan facultados para crear grupos competentes en cada caso en que surja una diferencia relacionada con el c6digo en cuesti6n, para formular recomendaciones a las partes interesadas y para tomar las medidas oportunas-in- cluida la autorizaci6n de represalias-si no se acatan sus recomendaciones. • El acuerdo comercial reconoce las problemas especiales que enfrentan las pafses en desarrollo e incluye algunas disposi- ciones concretas en su favor. Entre ellas esta una "clausula de habilitaci6n" que aporta una base jurfdica para dar un trato diferenciado y mas favorable a las pafses en desarrollo, las que pueden recibir preferencias arancelarias de las na- ciones industrializadas y concertar acuerdos preferenciales entre sf. Los paf ses en desarrollo signatarios quedan exen- tos, en general, de la prohibici6n de otorgar subvenciones a las exportaciones. Varios de las c6digos contienen disposiciones especiales destinadas a proteger las intereses de las pafses en desarrollo menos adelantados. A cambio de ello, se exige a las pafses en desarrollo que acepten el principio de "graduaci6n", de acuerdo con el desarrollo progresivo de sus economfas y la mejora de su situaci6n comercial. 25 Todas las disposiciones mencionadas representan un progreso respecto de la situaci6n actual. Si los diversos acuerdos se apli- can en todos sus aspectos, existe la posibilidad de que pueda detenerse el deterioro registrado ultimamente en el clima para el comercio internacional. Pero en este sentido es importante abordar dos cuestiones de importancia fundamental: • l. Cu ales serf an los verdaderos efectos del acuerdo comer- cial en lo que se refiere a brindar oportunidades comerciales a los pafses en desarrollo? • l_En que forma deberfan reforzarse las mejoras de las condi- ciones en que se desarrolla el comercio internacional, y el propio proceso de liberalizaci6n del intercambio, y am- pl iarse mas al la de la Ronda de Tokio? Quisiera sugerir que es preciso que se real ice a la mayor bre- vedad posible un analisis detallado de las repercusiones plenas que la Ronda de Tokio tendra en las perspectivas comerciales de los pafses en desarrollo. Este analisis deberfan llevarlo a cabo tanto los propios pafses en desarrollo como las naciones indus- trializadas y las instituciones internacionales. Una evaluaci6n completa de estas repercusiones y de las medidas adicionales que se necesitaran solamente podra basarse en un analisis mucho mas detallado y cuidadoso del que esta disponible en estos momentos. Sin embargo, en esta etapa pue- den hacerse algunos comentarios importantes. Es evidente que el acuerdo comercial multilateral efectiva- mente comprende algunos aspectos de genuino progreso para los pafses en desarrollo, a pesar de que las deliberaciones de la Ronda de Tokio se concentraron en gran medida en los proble- mas comerciales de las naciones desarrolladas ya pesar tambien de que con frecuencia los pafses en desarrollo solamente parti- ciparon en forma marginal en estas negociaciones. Existen ahora, por primera vez, c6digos convenidos de con- ducta respecto de la mayor parte de las barreras no arancelarias, 26 asf como un mecanismo para la soluci6n de diferencias. Tambien se ha acordado una nueva y considerable reducci6n de los aran- celes, y hay otras disposiciones destinadas especfficamente a beneficiar a los pafses en desarrollo. Quedan todavfa pendientes, por supuesto, muchas cuestiones que constituyen un genuino motivo de preocupaci6n para los pafses en desarrollo, y les hablare sobre ellas mas adelante. Sin embargo, aunque estos pafses tendran que seguir procurando obtener mejoras adicionales, creo que es de gran interes para ellos el que se aplique el acuerdo comercial: es preciso asegurar que las intenciones originales de la Declaraci6n de Tokio no resulten frustradas en la practica y que los nuevos c6digos nose utilicen como un pretexto para legalizar las restricciones comer- ciales vigentes. Los paf ses en desarrol lo pod ran proteger sus intereses en forma optima pasando en ultima instancia a ser signatarios de los acuerdos una vez que se hayan disipado sus dudas actuales, par- ticipando activamente en su aplicaci6n y examenes futuros, y convirtiendose en socios plenos de las negociaciones comer- ciales posteriores, tanto dentro del marco de los acuerdos como fuera de el. Aspectos que son motivo de preocupaci6n Es necesario que se reconozca plenamente, sin embargo, que hay muchas cuestiones que preocupan a los pafses en desarrollo y que nose han abordado en forma adecuada en la actual ronda de negociaciones, raz6n por la cual deberan ser objeto de ulte- rior consideraci6n tanto en la fase de aplicaci6n del acuerdo como en las conversaciones comerciales que se celebren en el futuro. He aquf algunos detalles: • En las negociaciones comerciales no se consider6 la cues- ti6n de la reducci6n de las restricciones cuantitativas vigen- tes . Por lo tanto, las cuotas sobre los textiles y el vestuario y sobre el calzado no se han modificado en absoluto. Los pafses en desarrollo tienen un interes vital en estas restric- ciones en forma de cuotas, particularmente por lo que se refiere al Acuerdo Multifibras, cuya renovaci6n oficial esta prevista para fines de 1981. 27 Deberan desplegarse energicos esfuerzos para examinar y eliminar progresivamente todas las restricciones cuantitati- vas vigentes, y tambien para asegurar que no se negocie la imposici6n de nuevas cuotas para otros productos, tales coma el acero. Si bien la eliminaci6n completa de todas las cuotas tomara tiempo, deberan adoptarse medidas para suprimir ahora por lo menos las que afectan a los pafses en desarrollo mas pobres. Ademas, es necesario comenzar ya a sentar las bases para la renegociaci6n del Acuerdo Multifi- bras con cuotas considerablemente liberalizadas. • A los pafses en desarrollo les preocupa la erosion de los margenes de preferencia debida a la reducci6n general de los niveles de los aranceles. Es posible, sin embargo, queen realidad esta preocupaci6n no este justificada ya que, segun estudios llevados a cabo ultimamente, la perdida de expor- taciones provocada por la disminuci6n de las preferencias equivaldra a menos de una decima parte del incremento de las mismas que obtendran los pafses en desarrollo coma consecuencia de la liberalizaci6n del comercio en virtud de la Ronda de Tokio. Un motivo mas valido de preocupaci6n son las excepciones espedficas establecidas por las naciones industrializadas respecto de la formula convenida de reducci6n de los aran- celes. Los derechos sabre algunos de los productos clave de exportaci6n de los pafses en desarrollo, por ejemplo los tex- tiles y el calzado, no se van a rebajar en absoluto o estan siendo objeto de una disminuci6n inferior a la formula con- venida de reducci6n arancelaria. La inequidad de este trato resulta aun mas evidente cuando se tiene presente que los aranceles vigentes sabre estos productos de exportaci6n de los pafses en desarrollo son en general mayores (15%-30%) que los aranceles medias (10%) en las naciones industriali- zadas, y tambien cuando se recuerda que estos productos estan sujetos ademas a restricciones cuantitativas. En el curso de las negociaciones que se celebren en el futuro, la comunidad internacional debera asegurarse de que las tasas de los aranceles sabre los principales productos 28 de exportaci6n de los pafses en desarrollo se rebajen pro- gresivamente mediante la eliminaci6n de las actuales exen- ciones y la aplicaci6n de reducciones mayores a esas tasas. • Otro importante motivo de preocupaci6n para las pafses en desarrollo es la insistencia de algunas naciones industria- lizadas en que se incluya una "clausula de selectividad" en el c6digo de salvaguardia propuesto. Los pafses en desa- rrol lo temen, con raz6n, que se impongan restricciones comerciales a las productos de aquellos de entre ellos cuya actividad exportadora sea mas eficiente y energica. Lo ideal serf a que se eliminara par completo la clausula de selectivi- dad de dicho c6digo, ya que legaliza el trato discriminatorio contra determinadas naciones. Pero si se decide incluir al gun ti po de clausula de es ta f ndole, las criterios de selec- tividad deberfan especificar que no podra recurrirse a ella en contra de pafses en desarrollo, y muy particularmente en contra de las mas pobres y menos adelantados. • A las pafses en desarrollo tambien les inquieta el hecho de que, en virtud de las acuerdos negociados recientemente, el mecanismo de vigilancia y las facultades para imponer sanciones siguen siendo demasiado debiles. Temen que tal vez seran las miembros menos fuertes y pobres de la co- munidad internacional las que probablemente sufran las consecuencias de cualquier infracci6n de las c6digos de con- ducta propuestos. Es preciso encarar esta cuesti6n sin am- bages ya que, en realidad, un tratado no tiene otro valor que el respaldo que le den la opinion internacional y las facul- tades para asegurar su cumplimiento. Como ya he senalado, las pafses en desarrollo contribuiran considerablemente a impulsar su propia causa pasando en ultima instancia a ser signatarios de las acuerdos, de forma que puedan tener representantes en las comites encargados de velar par que se observen las distintos c6digos. En terminos generales, pues, las negociaciones de la Ronda de Tokio han culminado en algunos logros genuinos yen una oportunidad para obtener otros en base al progreso ya alcan- zado, al mismo tiempo que incluyen algunos aspectos que son motivo de gran preocupaci6n. 29 l Como deberemos, entonces, abordar esta situaci6n? Per- mftanme que resuma brevemente mis propias opiniones al respecto. Ante todo, es esencial que se apruebe el acuerdo comercial general sin demora. No se trata, desde luego, de un acuerdo "ideal" y durante el perfodo de su ejecuci6n no debe cejarse en el empeiio de obtener nuevas mejoras en el marco en que se desarrolla el comercio internacional. Pero sf constituye otro avance negociado dentro de los constantes esfuerzos por me- jorar dicho marco. Serf a prudente aceptar el progreso que ya representa y esbozar un programa concreto de acci6n para lograr mejoras adicionales, aprovechando sus aspectos positivos y corrigiendo los negativos. Existe un verdadero peligro de que las naciones industriali- zadas puedan verse forzadas a pagar un elevado precio a sus grupos de presi6n proteccionistas a fin de asegurar la ratificaci6n del acuerdo comercial por sus legislaturas. Algunos gobiernos ya estan tomando medidas fuera del ambito de las negocia- ciones, tales como el plan de "niveles de reacci6n" para el acero, la elevaci6n del precio de apoyo para el azucar y la limita- ci6n de las cuotas para los textiles en los Estados Unidos. Por esta raz6n, existe aprensi6n acerca del valor real del acuerdo y del costo que pueda ser necesario pagar para lograr su ratificaci6n. Es esencial resistir energicamente la presi6n de los grupos proteccionistas que se encuentran fuera del marco del acuerdo comercial y asegu rar la rapida ratificaci6n del mismo sin tener que pagar un precio inaceptable por su apro- baci6n legislativa. Ademas, el aspecto mas importante de los acuerdos comer- ciales no es el cuidadoso lenguaje jurfdico en que estan redactados, y ni siquiera tampoco las disposiciones espedficas que contienen, sino mas bien el clima y el espfritu en que se pongan en practica. Las causas fundamentales de las presiones proteccionistas existentes en las naciones industrializadas radican , como men- 30 cione anteriormente, en su lento y variable ritmo de crecimiento econ6mico, que da lugar a una combinaci6n de desempleo e inflaci6n. Estos problemas resultan aun mas graves debido a la ausencia de polfticas satisfactorias de ajuste estructural. Si no se lanza un ataque contra estos problemas-y este ataque tendra que ser sistematico-las posibilidades de que se aplique plena- mente cualquier acuerdo comercial seguiran siendo precarias. Existe, al propio tiempo, gran necesidad de una mayor con- ciencia polftica y una opinion publica mejor informada, a fin de asegurar que se cree el clima politico adecuado para luchar contra las infracciones del acuerdo. Muchos de las c6digos relativos a las barreras no arancelarias dejan un margen muy amplio para la interpretaci6n y la discreci6n administrativas. Este grado de discreci6n podra constituir un importante instru- mento para la liberalizaci6n del comercio o, par el contrario, un media muy poderoso para frustrar la finalidad misma del acuerdo comercial. Par consiguiente, la tarea de mejorar las condiciones para el comercio mundial no terminara con la firma del tratado, sino que apenas comenzara. Permftanme ahora que resuma las aspectos principales de mi exposici6n de esta manana, saque las conclusiones pertinentes y proponga un programa espedfico de acci6n. VII. UN PROGRAMA DE ACCION He aquf las argumentos que he presentado. Es imprescindible que comprendamos las causas basicas de la reciente tendencia proteccionista y las considerables costos que supone tanto para las pafses desarrollados coma para las que estan en desarrollo. Debemos hacer una evaluaci6n minuciosa y objetiva del pro- greso logrado en las negociaciones de la Ronda de Tokio, asf coma de la labor que aun resta par terminar. Ademas , debemos determinar cual es el metodo mas apro- piado para tratar de lograr mejoras adicionales en el marco para el comercio mundial , tanto a traves de las examenes peri6dicos previstos en el propio acuerdo coma por media de otras nego- ciaciones especiales. 31 A mi juicio, par lo tanto, el programa de acci6n de la comuni- dad internacional deberfa incluir las siguientes elementos espedficos: • Tanto las gobiernos interesados coma la UNCTAD y el GATT deberfan analizar en detalle, desde el punto de vista de las pafses en desarrollo, las disposiciones de las acuerdos de la Ronda de Tokio y las posibilidades de alcanzar una mayor liberalizaci6n y expansion del comercio. En el Banco Mundial estamos dispuestos a proporcionar pleno apoyo para la realizaci6n de tal analisis. • El acuerdo de la Ronda de Tokio preve un examen "regular y sistematico" de la evoluci6n del sistema de intercambio internacional entre las partes contratantes. Esta oportunidad debe aprovecharse, y ello debe hacerse mediante examenes peri6dicos de las cuestiones de fondo y no s61o a traves de una observaci6n de caracter rutinario. El GATT y la UN CTAD pueden constituir las faros de consulta para esos examenes. • Los principales factores que son motivo de preocupaci6n para las paf ses en desarrollo deberan abordarse mediante negociaciones futu ras, tan to en el marco del acuerdo de la Ronda de Tokio coma fuera de el. Algunas de estas cues- tiones pod ran resolverse mediante las examenes peri6dicos que las signatarios hagan de cada c6digo. Pero respecto de otras se requerir'an negociaciones especiales, par ejemplo para la renegociaci6n de las restricciones vigentes en forma de cuotas y el establecimiento de reducciones arancelarias adicionales para las exportaciones de las pafses en desa- rrollo. Hay tambien otros asuntos que deberan abordarse cuando se completen las acuerdos restantes, tales coma la eliminaci6n de la "clausula de selectividad" del c6digo propuesto de salvaguardia. • Hay varios aspectos de la polftica comercial que en la actualidad no estan incluidos en el acuerdo de la Ronda de Tokio, par ejemplo el comercio de las empresas estatales, el intercambio interno entre empresas multinacionales, el 32 comercio de servicios, etc. Estas son omisiones importantes. Algunas de estas cuestiones ya se estan examinando, par- ticularmente en el marco de la UNCTAD. Otras han de ser objeto de un analisis espedfico y requieren un mecanismo de negociaci6n. Pero lo principal es que deberan desple- garse esfuerzos adicionales para abarcar las cuestiones hasta ahora no atendidas, especificando el mecanismo de nego- ciaci6n y un perlodo de tiempo razonable dentro del cual hayan de quedar concluidas las negociaciones. • La Ronda de Tokio no dara lugar a la reducci6n y el des- mantelamiento de las barreras no arancelarias ya vigentes. Es evidente que tal desmantelamiento solo puede empren- derse en forma gradual y escalonada a traves de un cierto perfodo de tiempo. No cabe duda, sin embargo, de que la eliminaci6n de estas barreras debe ser un tema de maxima prioridad en el programa internacional de acci6n y que deben aprovecharse todas las oportunidades para tratar de lograr este objetivo. Las negociaciones de la Ronda de Tokio se han llevado a cabo y finalizan en momentos en que las naciones indus- trializadas atraviesan por grandes dificultades econ6micas. Es posible que cuando su recuperaci6n econ6mica cobre impulso, ya medida que esto suceda, a los pafses miembros de la OCDE les resulte mas factible desde un punto de vista polftico comenzar a desmantelar estas barreras no arancela- rias . La comunidad internacional debe considerar los meca- nismos y foros concretos a traves de los cuales pueda perseguirse con exito el objetivo de lograr la reducci6n progresiva y el desmantelamiento de las barreras no aran- celarias existentes. • A fin de beneficiarse plenamente de la existencia de mejores condiciones comerciales, los pafses en desarrollo tendran que hacer ajustes estructurales tendientes a favorecer a sus sectores de exportaci6n. Para ello sera necesario que apliquen polfticas internas satisfactorias y que reciban asis- tencia externa apropiada. Deseo instar a la comunidad internacional a que consi- dere favorablemente la posibilidad de facilitar asistencia 33 adicional a los paises en desarrollo que hagan los ajustes estructurales necesarios para la promoci6n de las exporta- ciones en consonancia con su ventaja comparativa a largo plazo. Estoy dispuesto a recomendar a los Directores Ejecu- tivos que el Banco Mundial examine las solicitudes de tal asistencia y que, en los casos en que proceda, otorgue prestamos para programas. • SegCm se vayan tomando otras medidas para proteger sus legitimos intereses y a medida que alcancen progresiva- mente etapas mas avanzadas de desarrollo, los paises en desarrollo deberfan estar dispuestos, desde luego, a mo- derar sus propias medidas proteccionistas nacionales. De- beria aceptarse el principo de reciprocidad una vez que se haya alcanzado un determinado grado de desarrollo. Los pafses en desarrollo mas industrializados deberian liberalizar sus politicas de importaci6n. Esto les permitiria gozar de una posici6n mas fuerte en sus negociaciones con los paises desarrollados, proporcionaria estfmulo a sus sec- tores de exportaci6n, daria a las exportaciones de los paises en desarrollo mas pobres un mayor acceso a los mercados de los miembros mas avanzados del mundo en desarrollo y estaria en consonancia con el principio de que deben aplicarse reglas diferentes a los paises en distintas etapas de su proceso de desarrollo econ6mico. Es importante tener presente que las mejoras del marco en que se desarrolla el comercio internacional son parte de un proceso constante que no comenz6 con la Ronda de Tokio, ni tampoco debera terminar con ella. Debemos tomar medidas sistematicas orientadas a una mayor liberalizaci6n del sistema de intercambio internacional y al establecimiento de un mejor orden para ese intercambio, que abarque las esferas que no se han atendido en el pasado. Debe tenerse bien presente, al propio tiempo, que la suerte del acuerdo de la Ronda de Tokio y de cualesquiera mejoras que se le hagan, dependera en gran medida de la fortaleza del mecanismo para vigilarlo y hacerlo 34 cumplir y del grado en que este sea politicamente aceptable. No existe una soluci6n sencilla para este problema. El forta- lecimiento del marco organico y de las facultades del GATT serfa util en este sentido. Tambien lo serfa una mayor conciencia en el piano polftico de los problemas comerciales de los pafses desarrollados y en desarrollo. Pero, en ultima instancia, las unicas facultades eficaces para aplicar sanciones son las que se derivan del propio interes esclarecido de las naciones, percibido como tal, y se aplican como resultado de su consentimiento colectivo. Abrigo la firme esperanza de que prestaran cuidadosa aten - ci6n a estas cuestiones en el curso de sus deliberaciones. Los problemas comerciales no son, desde luego, los unicos de caracter econ6mico que aquejan a nuestro planeta. Hay otros muchos, y la mayorfa son diffciles y complejos. Pero estoy convencido de que la existencia de un marco liberal para el comercio mundial reviste importancia decisiva para el exito del proceso de desarrollo internacional. Si no logramos defender ese marco de las reiteradas amenazas del proteccionismo comercial, seguira estando en peligro el ritmo del propio proceso de desarrollo, y tambien la calidad de la vida de los cientos de miles de personas desfavorecidas que merecen tantfsimo mas de lo poco que tienen ahora. Sus esperanzas estan en nuestras manos. 35 BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. Telefono: (202) 477-1234 Direcci6n cablegrafica: INTBAFRAD WASHINGTON D.C. 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