© 2019 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org This work is a product of the staff of The World Bank with external contributions. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily re- flect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data inc- luded in this work. The boundaries, colors, denomina- tions, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Rights and Permissions The material in this work is subject to copyright. Because The World Bank encourages dissemination of its knowled- ge, this work may be reproduced, in whole or in part, for noncommercial purposes as long as full attribution to this work is given. Any queries on rights and licenses, inclu- ding subsidiary rights, should be addressed to World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org. SPIS TREŚCI PODZIĘKOWANIA     7 AKRONIMY I SKRÓTY     8 STRESZCZENIE     9 1.WPROWADZENIE      15 2.MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX      21 Wstęp      22 Ocena potrzeb      22 Mapowanie portfela instrumentów      30 3.ANALIZA FUNKCJONALNA      39 Wstęp      40 Metodologia      40 Wyniki      44 Wyzwania o charakterze systemowym       47 Rekomendacje z analizy funkcjonalnej      49 4.ANALIZA EFEKTYWNOŚCI/ ZWROTU Z INWESTYCJI       53 Wstęp      54 Metodyka empiryczna i dane       55 Bezpośredni wpływ na wyniki firm      59 Efekty pośrednie      63 Obliczanie zwrotu z inwestycji       64 Wpływ na finanse publiczne      65 Wnioski      66 WNIOSKI KOŃCOWE, ZALECENIA  5. I WYKORZYSTANIE METODOLOGII DO KOLEJNYCH ZASTOSOWAŃ      69 Projektowanie i adresowanie instrumentów z myślą o zwiększeniu ich wpływu      70 Mniej nieefektywności, a więcej koordynacji i wniosków z dotychczasowych doświadczeń       73 Metodologia szacowania zwrotu z inwestycji w kontekście dalszych zastosowań       73 Doświadczenia i wnioski      74 BIBLIOGRAFIA       75 SPIS RYCIN Ryc. 1.  Polska zajmuje jedno z ostatnich  Ryc. 17.  Wartość kwotowa instrumentów  miejsc w rankingu Europejskiej Tablicy  krajowych i rządowych w podziale   Wyników w Dziedzinie Innowacji      17 na poszczególne instytucje wdrażające   Ryc. 2.  Części składowe badania  (bez programów regionalnych)      31 zwrotu z inwestycji       17 Ryc. 18.  Wartość instrumentów  Ryc. 3.  Ramy analityczne do oceny popytu  i koncentracja budżetowa dla instrumentów  na innowacje — Ocena potrzeb      23 krajowych, rządowych i regionalnych      33 Ryc. 4.  Dynamika PKB na mieszkańca wg parytetu  Ryc. 19.  Podział instrumentów krajowych,  siły nabywczej (stały dolar międzynarodowy  rządowych i regionalnych ze względu na  2011) w latach 1992 – 2017, 1992 = 100      24 cel instrumentu (liczba instrumentów)      34 Ryc. 5.  Dekompozycja wzrostu  Ryc. 20.  Instrumenty wsparcia według etapu   PKB, lata 2010 – 2017      24 rozwoju przedsiębiorstwa   (liczba instrumentów)       35 Ryc. 6.  Wzrost TFP w wybranych gałęziach   polskiej gospodarki, lata 2006 – 2014      25 Ryc. 21.  Struktura instrumentów według  formy wsparcia (liczba instrumentów)      36 Ryc. 7.  Wkład w polską gospodarkę według  Ryc. 22.  Mapa instrumentów wsparcia  wielkości przedsiębiorstwa, 2017      26 poddanych analizie funkcjonalnej      40 Ryc. 8.  Nakłady przedsiębiorstw na B+R   Ryc. 23.  Zagadnienia ujęte   w Polsce w przeliczeniu na jednego pracownika,  w analizie funkcjonalności       41 według wielkości przedsiębiorstwa, 2017      26 Ryc. 24.  Średnia liczba punktów przyznanych  Ryc. 9.  Wkład firm z kapitałem krajowym   analizowanym instrumentom,   i zagranicznym w gospodarkę, 2017      26 według kategorii       44 Ryc. 10.  Nakłady na B+R w firmach krajowych  Ryc. 25.  Teoria zmiany wywołanej  i zagranicznych spółkach zależnych — udział   wsparciem na rzecz innowacji      55 procentowy, 2017      26 Ryc. 26.  Pozytywny wpływ interwencji   Ryc. 11.  Udział wysokich i średnich technologii  na zatrudnienie, wartość dodaną,   w przemyśle wytwórczym oraz zmiana  sprzedaż i wartość eksportu      59 poziomu wskaźnika, 2008 – 2015      27 Ryc. 27.  Niejednoznaczne wyniki pod względem  Ryc. 12.  Eksport wysokich technologii   wpływu interwencji na produktywność      59 (jako odsetek eksportu w przemyśle  wytwórczym), 2007 – 2017      27 Ryc. 28.  Zmiana zatrudnienia   w zależności od wielkości firmy      60 Ryc. 13.  Wnioski patentowe z dziedziny wysokich  technologii złożone w Europejskim Urzędzie   Ryc. 29.  Zmiana wskaźnika TFPR   Paten-towym w przeliczeniu na   w zależności od wielkości firmy      60 milion mieszkańców, 2017      28 Ryc. 30.  Zmiana produktywności pracy  Ryc. 14.  Współpraca B+R między   w zależności od wielkości firmy      60 uczelniami i przemysłem, 2017      28 Ryc. 31.  Zmiana zatrudnienia   Ryc. 15.  Rozkład punktacji odzwierciedlającej   w zależności od wieku firmy      60 poziom kompetencji zarządczych, 2008 – 2010      29 Ryc. 32.  Zmiana wskaźnika TFPR  Ryc. 16.  Wartość kwotowa instrumentów   w zależności od wieku firmy      60 w podziale na instrumenty krajowe,  Ryc. 33.  Zmiana produktywności pracy  regionalne i rządowe       31 w zależności od wieku firmy      60 Ryc. 34.  Zmiana wskaźnika TFPR  Ryc. 38.  Niższa opłacalność instrumentów  w zależności od sektora      61 oferujących dotacje kapitałowe o niskie  Ryc. 35.  Zmiana produktywności  wartości oraz instrumentów ukierunkowanych  pracy w zależności od sektora      61 na poprawę dostępu do finansowania      65 Ryc. 36.  Zwrot z inwestycji pod względem  Ryc. 39.  Wysoki zwrot dla wartości dodanej      65 nowych miejsc pracy w porównaniu do  innych międzynarodowych szacunków      64 Ryc. 37.  Wysoka opłacalność instrumentów  ukierunkowanych na B+R, innowacje  oraz eksport/ dostęp do rynków      64 SPIS TABEL Tabela 1.  Wsparcie dla NTI jako odsetek  Tabela 5.  Kategorie wykazujące  całkowitego budżetu administrowanego  systemowe podobieństwa      47 przez instytucje centralne i regionalne      32 Tabela 6.  Podział instrumentów na grupy dla  Tabela 2.  Punktacja w kategorii  zbadania efektów interwencji z różnicowaniem      62 „Uzasadnienie Instrumentu”       42 Tabela 7.  Zestawienie wyników dla Grupy 1      62 Tabela 3.  Punktacja w kategorii „Kryteria  Tabela 8.  Zestawienie wyników dla Grupy 2      63 Kwalifikowalności i Informacje o Konkursach”       42 Tabela 4.  Punktacja w kategorii „Interakcje  z Przepisami Prawa (Stopień trudności  wynikających z regulacji)”       43 7 PODZIĘKOWANIA Projekt, sfinansowany przez Dyrekcję Generalną Komisji Europejskiej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecz- nych i Równości Szans (DG EMPL), zrealizowano w ścisłej współpracy z Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO). Judit Törökne Rozsa i Rafał Janas (DG EMPL) zapewnili finansowanie, nadali projektowi kierunek i służyli wskazówkami; a Peter Berkowitz, Marek Przeor, Christopher Todd, Wolfgang Munch i Karolina Tilman (DG REGIO) przekazywali informację zwrotną i udzielali wsparcia. Raport został przygotowany w ramach pracy Globalnej Praktyki Finansów, Konkurencyjności i Innowacji w Grupie Banku Światowego (GBŚ). Zespół GBŚ, na czele którego stali Thomas Haven i Łukasz Marć, pra- cował w następującym składzie: Arti Grover, Juan Rogers, Damian Iwanowski i Jerzy Toborowicz (ocena potrzeb, mapowanie portfela instrumentów oraz analiza funkcjonalna); oraz Shawn Tan, Trang Tran i Maciej Koniewski (analiza ex-post zwrotu z inwestycji). Zespół składa podziękowania za uwagi otrzy- mane od recenzentów Natashy Kapil, Miriam Bruhn i Leonardo Iacovone oraz wskazówki Marialisy Motty (Practice Manager) i Carlosa Piñerúa (Country Manager). Raport wzbogaciły komentarze Paulo Correa, Mariny Wes, Christiny Qiang, Roberto Echandi, Erika von Uexkull i Isfandyara Khan, którzy służyli wskazówkami oraz radą w początkowym etapie prac. Bartłomiejowi Skowronowi pragniemy podziękować za wsparcie analityczne, a Małgorzacie Michnowskiej i Barbarze Skwarczyńskiej za pomoc organizacyjną. Zespół kieruje wyrazy wdzięczności wobec polskiego rządu, a w szczególności Katarzyny Kaczkowskiej z Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju oraz Beaty Lubos z Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, w uznaniu otrzymanego od nich wsparcia i informacji zwrotnej w trakcie prac na raportem. Na specjalne podziękowanie zasługuje Główny Urząd Statystyczny (GUS), który współpracował z GBŚ przy opraco- wywaniu danych i analizie ekonometrycznej dotyczącej zwrotu z inwestycji w programy wsparcia z lat 2007 – 2013, w szczególności Dominik Rozkrut, Dominika Rogalińska, Dominika Nowak, Jacek Kotowski, Jarosław Kalski, Joanna Sulik oraz Rafał Trzciński. Jesteśmy również wdzięczni Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju (NCBR), Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), Polskiemu Funduszowi Rozwoju (PFR), Bankowi Gospodarstwa Krajowego (BGK) i Urzędom Marszałkowskim (UM) za ich daleko idący udział i cenny wkład na kolejnych etapach realizacji projektu. 8  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący AKRONIMY I SKRÓTY BERD Nakłady przedsiębiorstw na B+R (ang. Business Expenditure on Research and Development) B+R Działalność badawczo-rozwojowa BGK Bank Gospodarstwa Krajowego DHiWM MPiT Departament Handlu i Współpracy Międzynarodowej w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii DI MPiT Departament Innowacji w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii EBOR Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ESIF Europejskie Fundusze Strukturalne i Inwestycyjne GBŚ Grupa Banku Światowego KE Komisja Europejska MNiSW Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego MŚP Małe i średnie przedsiębiorstwa NCBR Narodowe Centrum Badań i Rozwoju NTI Nauka, technologia, innowacje OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Co-operation and Development) OPI Ośrodek Przetwarzania Informacji — Państwowy Instytut Badawczy PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości PFR Ventures Polski Fundusz Rozwoju Ventures PKB Produkt krajowy brutto ROI Zwrot z inwestycji (ang. Return on Investment) RPO Regionalny Program Operacyjny TFP Łączna produktywność czynników produkcji (ang. Total Factor Productivity) TFPR Łączna produktywność czynników produkcji obliczona na bazie danych dot. przychodów UE Unia Europejska STRESZCZENIE  |  9 STRESZCZENIE Osiągnięcie celu budowy „Inteligentniejszej Europy” (ang. Smarter Europe), mającego w strategii Unii Europejskiej (UE) najwyższy priorytet, oparte jest na innowacyjności, transformacji gospodarczej i wzro- ście konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Wydatki na te zadania stanowią znaczną część środków wyasygnowanych przez UE w przeszłych, obecnym i (prawdopodobnie) przyszłych okre- sach programowania. Pomimo ponoszonych nakładów, rezultaty gospodarcze często zdają się niewielkie lub trudne do sprecyzowania. Decydenci na szczeblu unijnym, krajowym i regionalnym chcą wiedzieć gdzie i jak inwestować, aby uzyskać jak najwyższy zwrot z inwestycji (ang. Return on Investment/ROI). Raport odpowiada na zapotrzebowanie Komisji Europejskiej, zainteresowanej opracowaniem i przetesto- waniem metod pomiaru i doskonalenia instrumentów wsparcia innowacji i MŚP. Do realizacji pilotażu powyższego działania wybrano Polskę, gdyż jest największym beneficjentem środków z UE i ma szeroką paletę instrumentów wsparcia oraz instytucji wdrażających. Bazując na metodologii opracowanej przez Bank Światowy w „Przeglądzie wydatków publicznych w obszarze nauki, technologii i innowacji” (ang. Public Expenditure Reviews in Science, Technology and Innovation), w prezentowanym raporcie zbadano czynniki kształtujące ekosystem innowacji, takie jak m.in. priorytety gospodarcze, programy rządowe i instrumenty wsparcia. Wykonano także analizę funkcjonalną tych instrumentów, aby na koniec oce- nić ich wpływ na wyniki przedsiębiorstw (tj. efektywność/zwrot z inwestycji). Całościowy obraz róż- nych elementów składowych systemu daje władzom publicznym wgląd w to, gdzie i jak można ulepszyć mechanizmy wspierania innowacji i MŚP. 1. Mapowanie portfela instrumentów i analiza policy mix Dla lepszego zrozumienia występujących w Polsce potrzeb i priorytetów programowych przygotowa- no krótki opis krajowego ekosystemu innowacji. Powstała swego rodzaju „ocena potrzeb”, w której wy- punktowano najważniejsze słabości i wyzwania w zakresie polityki wspierania innowacji w Polsce na tle grupy krajów stanowiących regionalny i aspiracyjny punkt odniesienia. Na przestrzeni ostatniej dekady, poprawa produktywności w ograniczony sposób przyczyniła się do zmiany struktury gospo- darki, zaś istotną poprawę TFP można było często zaobserwować również w sektorach o niskiej tech- nologii. Udział zaawansowania produktów w produkcji polskiego przemysłu w latach 2008 – 2015 ob- niżył się, w przeciwieństwie do państw z grupy porównawczej, natomiast w strukturze eksportu rósł powoli i kształtuje się na znacznie niższym poziomie niż w Czechach i na Węgrzech. Nowe firmy w nie- wielkim stopniu przyczyniają się do wzrostu produktywności w porównaniu z przedsiębiorstwami dojrzałymi, a wydatki na badania i rozwój ponoszone przez biznes są niższe niż w większości państw z grupy porównawczej. Słabe powiązania pomiędzy małymi i dużymi firmami oraz braki w umiejęt- nościach zarządczych w przedsiębiorstwach stanowią dodatkowe bariery dla wzrostu innowacyjności polskiej gospodarki. 10  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący W kolejnym kroku scharakteryzowano wszystkie bieżące (2014 – 2020) instrumenty wsparcia inno- wacji i MŚP, finansowane ze środków krajowych i unijnych. Uwzględniono 182 instrumenty wsparcia na szczeblu krajowym i regionalnym1, o łącznej wartości ok. 21 mld EUR, i opisano je według 14 wymia- rów, obejmujących cechy takie jak: cel instrumentu, kategorie beneficjentów, zastosowane mechanizmy wsparcia, instytucje wdrażające itp. Instrumenty wsparcia najczęściej koncentrują się na pobudzaniu prac badawczo-rozwojowych, wdrażaniu innowacji niezwiązanych z B+R, wzmacnianiu infrastruk- tury badawczo-rozwojowej oraz stymulowaniu współpracy w zakresie transferu technologii pomiędzy nauką a przemysłem. Połowa wszystkich środków została przeznaczona na jedenaście największych instrumentów, z których większość stanowią granty na rzecz pobudzania prac B+R w firmach. Pozostała część środków finansowych jest rozdzielona między 171 instrumenty. Zakres interwencji mających na celu rozwój umiejętności zarządczych oraz pobudzanie działalności eksportowej jest ograniczony, podobnie jak wsparcie skierowane do młodych firm. Instrumenty krajowe i regionalne koncentrują się na podobnych celach (z wyjątkiem infrastruktury badawczo-rozwojowej, która jest finansowana głów- nie na poziomie wojewódzkim) i są ukierunkowane na firmy o zbliżonych charakterystykach. Dzięki ocenie potrzeb i mapowaniu portfela instrumentów można było przeprowadzić analizę pakietu działań polityczno-programowych (tzw. policy mix). W ramach analizy zweryfikowano, na ile obecnie występu- jący zestaw instrumentów wsparcia odpowiada na strategiczne potrzeby i priorytety Polski w dziedzi- nie innowacji, starając się uchwycić potencjalne luki i obszary pokrywane przez więcej niż jeden instru- ment wsparcia. Wnioski z analizy policy mix opisano w dalszej części streszczenia. 2. Analiza funkcjonalna Analiza funkcjonalna daje porównanie, jak się ma sposób projektowania i wdrażania wybranych instru- mentów wsparcia w obecnej perspektywie finansowej UE, a także zarządzanie tymi interwencjami, do naj- lepszych międzynarodowych praktyk. Jej celem jest wykazanie, w jaki sposób można skorygować funkcjo- nalność instrumentów wsparcia, aby uzyskać większy zwrot z inwestycji publicznych. Dzięki przeglądowi dokumentacji oraz ustrukturyzowanym wywiadom z menedżerami odpowiedzialnymi za 21 instrumen- tów wsparcia (głównie na poziomie regionalnym) pozyskano szczegółowe informacje odnośnie do stoso- wanych praktyk w 31 wymiarach dotyczących projektowania, wdrażania i zarządzania. Każdy z wywia- dów został przeprowadzony przez co najmniej dwóch członków zespołu projektowego i trwał średnio od dwóch do trzech godzin na instrument. Po wywiadzie przedstawiciele Banku Światowego przypisy- wali w każdym wymiarze punkty od jednego do pięciu na podstawie matrycy dostosowanej do polskiego oraz unijnego kontekstu, gdzie najwyższa nota odpowiada najlepszym międzynarodowym praktykom. W trakcie wywiadów zidentyfikowano wiele przykładów dobrych praktyk stosowanych przez polskie Instytucje Zarządzające i Instytucje Wdrażające. Przykładowo, dobrą praktyką na etapie projektowa- nia instrumentu jest precyzyjne zdefiniowanie produktów i rezultatów oraz uwzględnienie istotnych interesariuszy. Większość analizowanych instrumentów powstała jednak w odpowiedzi na wymagania UE i nie zawsze była podparta odpowiednio rozbudowaną diagnozą. Za przykład dobrej praktyki w zakre- sie wdrażania instrumentu może służyć efektywny proces naboru i selekcji wniosków, a także sku- teczne procedury zamykania projektu i instrumentu. Wyzwania na etapie wdrażania są często powiązane 1. Poprzez określenie instrument rozumiane są pojedyncze Działania lub Poddziałania, zdefiniowane zgodnie z podziałem zawartym w dokumentach programowych. Słowo program używane jest natomiast w znaczeniu zbioru instrumentów wsparcia zarządzanych przez tę samą Instytucję Zarządzającą i odpowiada Programom Operacyjnym. STRESZCZENIE  |  11 z przepisami zewnętrznymi. Przykładowo, brak sformalizowanych systemów zachęt dla pracowników, szczególnie związanych z wynikami osiąganymi przez poszczególne instrumenty, wynika z ogólnych przepisów dotyczących zarządzania personelem w administracji publicznej. Ponadto, funkcjonalność dwóch instrumentów krajowych, które znalazły się w zakresie analizy funkcjonalnej, wydaje się nieco przewyższać funkcjonalność instrumentów regionalnych objętych badaniem. 3. Analiza efektywności/zwrotu z inwestycji W ramach projektu przeprowadzono ewaluację ex post instrumentów wsparcia innowacji i MŚP finanso- wanych przez UE w latach 2007 – 2013. Bezpośrednie skutki wpływu interwencji oszacowano we współ- pracy z GUS na podstawie danych jednostkowych o firmach, z zastosowaniem metody podwójnej róż- nicy (DiD) i propensity score matching (PSM). Oszacowano również efekty pośrednie/uboczne. W trosce o najwyższą wiarygodność analizy zastosowano wiele modeli estymacji. Analiza dostarcza informacje o wpływie różnych rodzajów wsparcia na przychody przedsiębiorstw, ich zyski, eksport, wartość dodaną, prace badawczo-rozwojowe (B+R) oraz wydajność, a w ostatecznym rozrachunku na zwrot z inwestycji, jaką jest wsparcie publiczne. Wykazano pozytywny wpływ instrumentów wsparcia innowacyjności i MŚP współfinansowanych przez UE na zatrudnienie, sprzedaż, wartość dodaną oraz eksport w przedsiębiorstwach. Jednakże nie zaobser- wowano wpływu (lub był on pomijalny) na płace, wydatki na badania i rozwój. Natomiast wyniki świad- czące o wpływie na wydajność są niejednoznaczne i uzależnione od miernika wydajności zastosowanego w danym modelu — w ydajność pracy lub łączna wydajność czynników produkcji oparta na dochodach (TFPR) — oraz charakterystyce beneficjentów. Przykładowo, wpływ analizowanych instrumentów był większy na produktywność firm przemysłowych i młodych przedsiębiorstw. Dane na temat wpływu na produktywność nie są zaskakujące, biorąc pod uwagę fakt, że nakłady na badania i rozwój nie wzrosły. Wyniki analizy efektywności wskazują, że zamiast podnoszenia poziomu technologicznego, beneficjenci wykorzystali otrzymane wsparcie publiczne do zatrudnienia większej liczby pracowników i zwiększe- nia skali działalności. Było to prawdopodobnie korzystne dla polskiej gospodarki, ponieważ przeciwdzia- łało negatywnym skutkom światowego kryzysu finansowego. W przyszłości kluczowe znaczenie będzie miało jednak zwiększenie nacisku na poprawę produktywności. Szacowany wpływ oddziaływania mechanizmów wsparcia przekłada się na średni koszt powstania jed- nego miejsca pracy, który jest korzystny w porównaniu z dostępnymi informacjami o interwencjach przeprowadzonych w innych krajach. Instrumenty wsparcia, które kładą nacisk na wzrost działalno- ści badawczo-rozwojowej (B+R), innowacyjności, eksportu i dostępu do nowych rynków zbytu, wydają się znacznie bardziej opłacalne pod względem tworzenia miejsc pracy niż programy z niewielkimi dota- cjami kapitałowymi lub programy koncentrujące się na poprawie dostępu do finansowania. 4. Wnioski i rekomendacje W ostatnim rozdziale raportu podsumowującego połączono wszystkie ustalenia i wnioski z analizy. Wskazano, gdzie i jak należy skorygować mechanizmy wspierania innowacji, aby poprawić zwrot z inwestycji w nadcho- dzącym okresie programowania UE (2021 – 2027). Przedstawiono również rozważania dotyczące zastosowa- nia prezentowanej metodologii w przyszłości, zarówno w Polsce, jak i w innych krajach. Kluczowe wnioski to: 12  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Projektowanie i ukierunkowanie instrumentów z myślą o maksymalizacji wpływu na gospodarkę i wzrost produktywności • Młode firmy. Młode firmy mogą zasługiwać na większą uwagę w nadchodzącej perspektywie finansowej. Analiza instrumentów wsparcia z lat 2007 – 2013 wskazała, że wpływ interwencji na zatrudnienie wśród firm obecnych na rynku krócej niż trzy lata jest o 20 punktów procento- wych wyższy niż w przypadku starszych przedsiębiorstw. Wpływ interwencji na TFP oraz produk- tywność pracy również jest większy w przypadku młodych firm. Z drugiej strony ocena potrzeb wykazała, że nowe firmy w niewielkim stopniu przyczyniają się do ogólnego wzrostu TFP w Polsce. Powyższe informacje sugerują zatem, że istnieje możliwość szerszego wspierania młodych firm w celu wykorzystania ich potencjału do wzrostu produktywności. Mapowanie portfela wykazało natomiast, iż większość interwencji koncentruje się na szerokiej grupie MŚP i dojrzałych firmach, chociaż niektóre z obecnie wdrażanych instrumentów koncentrują się na oferowaniu kapitału zalążkowego i wspieraniu przedsiębiorstw typu start-up. • Eksport. Wzrost poziomu zaawansowania technologicznego eksportu stanowi kolejną drogę do poprawy produktywności. Analiza wpływu instrumentów wsparcia z lat 2007 – 2013 wykazała, że interwencje wspierające eksport i dostęp do nowych rynków osiągnęły jedne z największych zwrotów/ROI, co oznacza najniższy koszt nowoutworzonego miejsca pracy. W trakcie mapowania portfela zidentyfikowano kilka instrumentów promujących internacjonalizację przedsiębiorstw w obecnej perspektywie finansowej, jednak są one stosunkowo niewielkie w porównaniu z instru- mentami wspierającymi inne cele. W kolejnej perspektywie budżetowej należy rozważyć rozsze- rzenie wsparcia eksportu produktów zaawansowanych technologicznie, w tym również poprzez włączanie polskich firm w globalne łańcuchy wartości. • Małe firmy. Analiza zwrotu z inwestycji wykazała, że wpływ instrumentów wsparcia wdraża- nych w latach 2007 – 2013 na działalność małych firm jest niższy od wpływu osiąganego wśród firm większych, w szczególności w obszarze produktywności. Opierając się na wskaźniku TFPR, inter- wencje publiczne zwiększyły produktywność dużych firm średnio o osiem procent, podczas gdy wśród firm mikro oraz małych obniżyły ją o 13 procent. Wpływ na zatrudnienie był również nieco mniejszy w przypadku małych firm. Z drugiej strony w ocenie potrzeb podkreślono fakt, że firmy duże oraz przedsiębiorstwa zagraniczne posiadają nieproporcjonalnie duży udział w wytworzo- nej wartości dodanej, ponoszonych nakładach na B+R, strukturze eksportu oraz wartości ponoszo- nych inwestycji. Powyższe fakty wskazują na możliwość lepszego wykorzystania dużych i zagra- nicznych firm do poprawy działalności MŚP. W kolejnej perspektywie finansowej decydenci mogą zatem rozważyć zwiększenie wsparcia na rzecz powiązań między MŚP oraz dużymi / zagranicz- nymi przedsiębiorstwami, na przykład poprzez programy rozwoju dostawców czy kojarzenie i uła- twianie powiązań z globalnymi łańcuchami wartości. • Umiejętności zarządcze. Rosnąca liczba badań wskazuje na powiązanie pomiędzy jakością sto- sowanych w firmie praktyk zarządczych, a jej konkurencyjnością oraz innowacyjnością. Ocena potrzeb wykazała, iż Polska wykazuje duże pole do poprawy wiedzy przedsiębiorców oraz kadry zarządczej, jednak wyniki mapowania portfela wskazują na stosunkowo niewielką liczbę wdraża- nych w obecnej perspektywie budżetowej instrumentów, które są dedykowane przede wszystkim poprawie praktyk zarządczych. Idąc dalej, decydenci mogliby rozważyć zaprojektowanie dodat- kowych interwencji w powyższym obszarze, wraz ze wzrostem finansowania. Takie działanie może pomóc firmom w lepszym zarządzaniu procesem wdrażania nowych technologii i innowa- cji, poprawie produktywności oraz awansowaniu w łańcuchach wartości. STRESZCZENIE  |  13 • Projektowanie instrumentów w oparciu o analizę potrzeb. Wyniki analizy funkcjonalnej dostarczają informacji na temat tego, że proces projektowania wielu obecnie wdrażanych instru- mentów nie był oparty o wystarczająco rozbudowane badania potrzeb przedsiębiorstw oraz ana- lizy zawodności rynku. Ewaluacje ex-ante, w szczególności w regionach, są zwykle przeprowadzane na poziomie całych osi priorytetowych lub programów operacyjnych, nie dotyczą one natomiast pojedynczych instrumentów. Wyjątek stanowiły instrumenty finansowe, które projektowane były na podstawie ocen ex-ante zawierających rozważania na temat luki finansowej.2 Najlepiej byłoby, gdyby analizy potrzeb uwzględniały rozważania na temat alternatywnych instrumen- tów, co pozwoliłoby rozszerzyć formy wsparcia poza granty, które dominują w strukturze wdra- żanych w Polsce interwencji. W rozwoju wielu firm główną barierę stanowi brak wiedzy lub sieci współpracy, nie zaś niedobór środków finansowych. Jak opisano w części raportu poświęconej ana- lizie funkcjonalnej, Centrum Doskonałości na rzecz Innowacyjności i Wydajności (lub podobny podmiot) mogłoby pomóc w przeprowadzeniu bardziej szczegółowej oceny potrzeb dla poszcze- gólnych instrumentów. • Elastyczność i dobór grupy docelowej wsparcia. Większa elastyczność w projektowaniu instru- mentów wsparcia pozwoli na lepsze dopasowanie interwencji do lokalnego kontekstu, w szczegól- ności przy wykorzystaniu wniosków z zaktualizowanej analizy potrzeb. Warto również rozwa- żyć pilotaż bardziej szczegółowego podejścia do doboru grupy docelowej, takiego jak na przykład wsparcie etapowe (w którym beneficjenci otrzymaliby pełną kwotę dofinansowania po pomyślnym wykonaniu początkowego zadania, które nie angażowałoby aż tak wiele środków finansowych). Redukcja rozdrobnienia i powielania instrumentów Mapowanie portfela uwidoczniło znaczne rozdrobnienie budżetowe w ramach obecnie wdrażanych instrumentów wsparcia. Wyniki analiz wskazują również na częste przypadki powielania interwencji przez instytucje krajowe i regionalne, co prowadzi do sytuacji, w której większość celów jest pokrywana przez liczne interwencje. Menedżerowie instrumentów, z którymi przeprowadzono wywiady, jako jedną z głównych bolączek obecnego systemu podkreślali również powielanie oraz związaną z nim konkuren- cję pomiędzy programami wdrażanymi na szczeblu krajowym i regionalnym. Rozdrobnienie i dupli- kacja interwencji prowadzą do nieefektywności. W nadchodzącej perspektywie finansowej decydenci mogą rozważyć działania mające na celu ograniczenie powielania instrumentów i zwiększenie specjali- zacji wśród Instytucji Zarządzających. Lepsza koordynacja i wyciąganie wniosków z dotychczasowych doświadczeń Analiza funkcjonalna wykazała pole do poprawy koordynacji między instytucjami zaangażowanymi w kształtowanie ekosystemu wsparcia przedsiębiorców w Polsce. Lepsza koordynacja mogłaby między innymi ułatwić wymianę dobrych praktyk, szczególnie pomiędzy poziomem krajowym i regionalnym, a także między poszczególnymi województwami. Proponowane Centrum Doskonałości mogłoby stano- wić platformę do skutecznej koordynacji oraz wymiany dobrych praktyk. 2. Obowiązek przygotowywania ocen ex-ante instrumentów finansowych, oraz ich zakres, określa Artykuł 37(2) i Aneks IV Rozporządzenia (UE) 1303/2013. 15 1. WPROWADZENIE 16  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Przed projektem postawiono następujące cele: • Opracowanie metodologii pozwalającej obliczyć zwrot z inwestycji publicznych w bada- nia i innowacje, z uwzględnieniem bezpośrednich i pośrednich (ubocznych) efektów wpływu na wyniki przedsiębiorstw; • Zastosowanie powyższej metodologii do oceny wsparcia na rzecz innowacji z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (EFSI) w latach 2007 – 2013; • Zaprojektowanie i pilotażowe wykorzystanie narzędzi do oceny i poprawy obecnych instrumen- tów wsparcia badań i innowacji. W jakim celu analizować zwrot z nakładów na innowacje? Osiągnięcie celu budowy „Inteligentniejszej Europy”, mającego w strategii Unii Europejskiej (UE) najwyższy priorytet, oparte jest na innowacyjności, trans- formacji gospodarczej i wzroście konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Wydatki na te zadania stanowią znaczną część środków wyasygnowanych przez UE w kolejnych okresach pro- gramowania, dotychczas (2007 – 2013 oraz 2014 – 2020) i prawdopodobnie w przyszłości (2021 – 2027). Na przykład w latach 2014 – 2020, na Cel Tematyczny 1. („Wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji”) oraz Cel Tematyczny 3. („Podnoszenie konkurencyjności MŚP”) przy- pada 40 procent wydatków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Pomimo ponoszo- nych nakładów, skutki gospodarcze często zdają się niewielkie lub trudne do sprecyzowania. Decydenci na szczeblu unijnym, krajowym i regionalnym chcą wiedzieć, gdzie i jak inwestować, aby uzyskać mak- symalny zwrot z inwestycji (ang. Return on Investment/ROI). Dlaczego Polska? Polskę wybrano jako kraj do pilotażu polegającego na zaprojektowaniu i przetestowa- niu metodologii z kilku powodów. Po pierwsze, Polska jest największym odbiorcą funduszy unijnych, w tym środków na wsparcie innowacji i przedsiębiorczości. W latach 2007 – 2013 zainwestowano w Polsce 8,3 mld EUR w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Znaczna część Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), a także innych programów operacyjnych, dotyczy innowacji. W okre- sie 2014 – 2020 na wydatki związane z innowacjami wyasygnowano niemal 21 mld EUR, z czego 97 proc. stanowią instrumenty finansowane przez UE. Po drugie, polskie podejście do projektowania i wdraża- nia instrumentów trzeba prawdopodobnie zaliczyć do najbardziej zaawansowanych i najskuteczniej- szych w gronie nowych państw członkowskich UE. Stanowi to zatem dobrą okazję do nauki i promo- wania najlepszych praktyk przed nadchodzącą perspektywą finansową (2021 – 2027) z myślą o innych państwach członkowskich. Po trzecie, w Polsce istnieje szerokie grono instytucji zarządzających i wdra- żających, a także rozległa gama instrumentów wsparcia na poziomie krajowym i regionalnym. Dzięki temu można analizować skutki oddziaływania instrumentów i ich przydatność w różnych kontekstach. Wreszcie, wiele pozostaje jeszcze do zrobienia w kwestii przełożenia nakładów na efekty, zważywszy że Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w rankingu Europejskiej Tablicy Wyników w Dziedzinie Innowacji (por. ryc. 1). Dlaczego Grupa Banku Światowego? Korzystając z rozległego doświadczenia GBŚ w wymiarze unijnym i glo- balnym w dziedzinie projektowania, finansowania i oceny strategii na rzecz innowacji oraz konkuren- cyjności i instrumentów wsparcia, KE współpracuje z GBŚ przy tworzeniu i pilotażowym wdrażaniu metodologii analizy zwrotu z inwestycji. Dodatkowym atutem jest opracowany przez GBŚ „Przegląd wydatków publicznych w obszarze nauki, technologii i innowacji”.3 GBŚ zyskuje możliwość dalszego 3. World Bank (2014a): http://documents.worldbank.org/curated/en/561851468165876446/Public-expenditure-reviews-i n-science-technology-and-innovation-a-guidence-note 1. WPROWADZENIE  |  17 Ryc. 1.  Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w rankingu Europejskiej Tablicy Wyników w Dziedzinie Innowacji . . . . . Belgia Niemcy Irlandia Estonia Dania Słowenia Hiszpania Malta Włochy Litwa Słowacja Węgry Łotwa Chorwacja Bułgaria Rumunia Szwecja Finlandia Holandia Wlk. Brytania Luksemburg Austria Francja Portugalia Czechy Cypr Grecja Polska Źródło: Europejska Tablica Wyników w Dziedzinie Innowacji 2018. Uwaga: Europejska Tablica Wyników w Dziedzinie Innowacji (ang. EU Innovation Scoreboard) to indeks umożliwiający analizę porównawczą ekosyste- mów innowacji w 40 krajach. Indeks składa się z 27 wskaźników zgrupowanych w 4 filarach. Informacje o indeksie można znaleźć na stronie: http://ec.europa.eu/growth/industry/innovation/facts-figures/scoreboards_en wspierania polskiego rządu w umacnianiu krajowego ekosystemu innowacji, w oparciu o wcześniej- szą pomoc techniczną koncentrującą się między innymi na innowacyjności przedsiębiorstw (2013), Programie Operacyjnym Inteligentny Wzrost (2014), instrumentach Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) (2013 – 2017) i procesie przedsiębiorczego odkrywania (2014 – 2016). Projekt jest rów- nież dla GBŚ okazją do opracowania najnowocześniejszych narzędzi analitycznych, które pomogą UE i rzą- dom krajowym usprawnić system wydatków na innowacje. Pozwala też GBŚ poznać dobre praktyki sto- sowane w Polsce z myślą o ich upowszechnieniu w innych krajach świata. Ramy analityczne obejmują cztery wymiary, zgodnie z tym, co pokazano na ryc. 2, poczynając od ele- mentów składowych systemu (po lewej), a kończąc na badaniu wpływu interwencji (po prawej). Punktem wyjścia jest analiza elementów kształtujących ekosystem innowacji, takich jak m.in. priorytety gospo- darcze, polityka rządu czy instrumenty wsparcia. Następny krok stanowi analiza funkcjonalna tych ostatnich; skuteczność, z jaką nakłady są przekuwane w rezultaty; a w ostatecznym rozrachunku wpływ na wynik przedsiębiorstw (w postaci wskaźnika efektywności lub zwrotu z inwestycji). Całościowy obraz różnych elementów składowych systemu daje władzom publicznym wgląd w to, gdzie i jak można ulepszyć mechanizmy wspierania innowacji. Przebieg poszczególnych etapów analizy dla Polski wyja- śniono pokrótce poniżej. Analizy wydajności nie przeprowadzono z uwagi na brak dostępnych danych. Ryc. 2.  Części składowe badania zwrotu z inwestycji Mapowanie portfela Analiza Analiza Analiza efektywności i analiza policy mix funkcjonalna wydajności / zwrotu z inwestycji Źródło: Opracowanie własne oraz World Bank (2014a). 18  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący 1. Mapowanie portfela instrumentów i analiza policy mix. Dla lepszego zrozumienia występujących w Polsce potrzeb i priorytetów programowych, przygotowano krótki opis krajowego ekosystemu innowacji. Powstała swego rodzaju „ocena potrzeb”, w której wypunktowano najważniejsze słabości i wyzwania w zakresie polityki wspierania innowacji w Polsce na tle grupy krajów stanowiących regionalny i aspira- cyjny punkt odniesienia. Następnie scharakteryzowano wszystkie bieżące instrumenty wsparcia inno- wacji, finansowane ze środków krajowych i unijnych. Dzięki ocenie potrzeb i mapowaniu portfela instru- mentów można było przeprowadzić analizę pakietu działań polityczno-programowych (tzw. policy mix). W ramach analizy zweryfikowano, na ile obecnie występujący zestaw instrumentów wsparcia odpowiada na strategiczne potrzeby i priorytety Polski w dziedzinie innowacji, starając się uchwycić potencjalne luki i obszary pokrywane przez więcej niż jeden instrument wsparcia. Mapowanie pokazuje również, czy w bieżącej perspektywie finansowania zadbano o odpowiednią alokację zasobów, kierując je na te zada- nia i formy wsparcia, które rokują wyższy wzrost wydajności. 2. Analiza funkcjonalności. Analiza funkcjonalności daje porównanie, jak się ma sposób projektowania i wdrażania wybranych instrumentów wsparcia w obecnej perspektywie programowania UE, a także zarządzanie tymi instrumentami, do najlepszych międzynarodowych praktyk. Jej celem jest wykazanie, w jaki sposób można skorygować funkcjonalność instrumentów wsparcia, aby uzyskać większy zwrot z inwestycji, jaką jest wsparcie publiczne. 3. Analiza efektywności/zwrotu z inwestycji. Przeprowadzono ocenę ex post wpływu oddziaływania instru- mentów wsparcia innowacji finansowanych przez UE w latach 2007 – 2013. Bezpośrednie skutki oddzia- ływania oszacowano we współpracy z GUS na podstawie danych na poziomie firm, z zastosowaniem metody podwójnej różnicy (DiD) i propensity score matching (PSM). Oszacowano również efekty pośrednie/ uboczne. Analiza dostarcza danych na temat oddziaływania różnych rodzajów wsparcia na przychody przedsiębiorstw, ich zyski, eksport, wartość dodaną, prace badawczo-rozwojowe (B+R) oraz wydajność, a w ostatecznym rozrachunku na zwrot z inwestycji, jaką stanowi wsparcie publiczne. Jakie to ma znaczenie dla polskich i unijnych decydentów? Spodziewane są m.in. następujące korzyści: • Dane i dowody do wykorzystania przy tworzeniu programów i instrumentów wsparcia w przyszłości. Wszystkie trzy wymienione aspekty, razem wzięte, dostarczają informacji o tym, gdzie i jak ukierunkować wsparcie publiczne na rzecz innowacji, aby zwiększyć jego siłę oddziały- wania i przyspieszyć realizację założonych celów rozwojowych. Wnioski z badania stanowią rów- nież kopalnię danych i dowodów dla decydentów na szczeblu UE, krajowym i regionalnym, które pomogą w przyszłości lepiej ukierunkować wydatki na innowacje i stworzyć warunki sprzyjające innowacyjności. • Przydatna metodologia. Analiza zawiera model, który — w całości lub w części — będzie można zastosować w przyszłości. Polskie instytucje zarządzające i wdrażające mogłyby na przykład okre- sowo dokonywać analiz funkcjonalności i monitorować postępy. Metodologia nadaje się także do zastosowana w innych państwach członkowskich UE zainteresowanych poprawą systemu wydatków publicznych. • Dobre praktyki sprawdzone w polskich warunkach. Instytucje zarządzające i wdrażające w Polsce i innych krajach mogą skorzystać z wielu dobrych praktyk zidentyfikowanych podczas analizy. 1. WPROWADZENIE  |  19 Pozostałą część raportu zorganizowano następująco. Rozdział 2 zawiera podsumowanie oceny potrzeb polskiego ekosystemu wraz z mapowaniem portfela instrumentów i analizą policy mix. Rozdział 3 zawiera opis metodologii analizy funkcjonalności i płynących z niej ustaleń. W rozdziale 4 przedstawiono metodę analizy efektywności/zwrotu z inwestycji oraz wnioski z jej zastosowania. Rozdział 5 podsumowuje wnioski z całego projektu i rekomendacje z analiz. 21 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX 22  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Wstęp Analiza policy mix łączy ocenę wyzwań związanych z innowacjami z mapowaniem portfela instrumen- tów wsparcia dostępnych w Polsce i adresowanych do firm instrumentów na rzecz nauki, technologii i innowacji (NTI). W ocenie potrzeb podkreślono najważniejsze wyzwania w zakresie polityki wspiera- nia innowacji w Polsce na tle grupy krajów stanowiących regionalny i aspiracyjny punkt odniesienia. W analizie uwzględniono ocenę rezultatów gospodarczych (np. wydajność lub stopień zaawansowania produkcji), biorąc pod uwagę czynniki warunkujące takie jak kompetencje firm, sprzyjające otoczenie, podaż wiedzy czy presja konkurencyjna. Ocena ma przybliżyć występujące w Polsce potrzeby w zakre- sie polityki wspierania NTI i przedsiębiorstw, a także objaśnić wyzwania utrudniające uzyskanie pożą- danych rezultatów. Zbadano również, czy potrzeby zostały adekwatnie uwzględnione w priorytetach strategicznych i jakie luki trzeba wyeliminować, by udoskonalić obecny policy mix. Scharakteryzowano wszystkie istniejące instrumenty wspierania biznesu, uwzględniając parametry takie jak alokacja środków (np. kwoty wsparcia), instytucje zarządzające i wdrażające, założenia i cele, kategorie beneficjentów, rodzaje instrumentów itd. Wskazano luki w ofercie wsparcia na rzecz NTI oraz aspekty, w których instrumenty się dublują. Ocena potrzeb ekosystemu innowacji podpowiada, na jakie obszary skierować większe wsparcie publiczne, aby sprawniej realizować założone cele gospodarcze. Z kolei mapowanie portfela pokazuje, czy w bieżącej perspektywie (2014 – 2020) zasoby trafiają do tych obszarów i kategorii beneficjentów, którzy wygenerowali najwyższy zwrot z inwestycji w poprzednim okresie programowania (2007 – 2013). W porównaniu do poprzedniego okresu finansowania wprowa- dzono oczywiście wiele zmian (np. przesuwając punkt ciężkości z inwestycji kapitałowych na inwesty- cje B+R w przedsiębiorstwach, poszerzając zastosowanie instrumentów finansowych, ograniczając finan- sowanie nowej infrastruktury), lecz nadal wspierane są podobne cele (np. dotacje na B+R w MŚP). Wyniki przeprowadzonej analizy dostarczają solidny fundament w postaci danych i dowodów, który może istot- nie wspierać projektowanie polityki wsparcia dla NTI. Ocena potrzeb Ocena potrzeb obejmuje cztery obszary, a mianowicie: 1) Rezultaty — zaobserwowane wyniki gospodarcze; 2) Czynniki wpływające na zaobserwowane rezultaty — inwestycje i kompetencje na poziomie firmy; 3) Lokalne uwarunkowania ramowe; oraz 4) Czynniki zewnętrzne (ryc. 3). Przedstawione w kolejnych punktach wnioski z krajowej oceny potrzeb dotyczą przede wszystkim rezul- tatów gospodarczych oraz krajowych deficytów w tym zakresie, mających związek z obszarem innowacji. Korzystając z danych wtórnych, porównano Polskę do innych krajów stanowiących regionalną i aspira- cyjną grupę odniesienia. Pod względem regionalnym decydującym kryterium była geografia i bliskość położenia, a także zbliżona struktura gospodarki. Koreę Płd. i Niemcy wybrano ze względu na kryte- rium aspiracyjne. Za punkt odniesienia uznano także średnią dla grupy państw UE-28. 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  23 Ryc. 3.  Ramy analityczne do oceny popytu na innowacje — Ocena potrzeb Zaobserwowane rezultaty gospodarcze Eksport produktów Złożoność Produkty Produktywność zaawan. technologii gospodarcza i rezultaty Aktywność Częstość występo- Przedsiębiorczość Koncentracja patentowa wania innowacji eksportu . Popyt na instru- Inwestycje Lokalne warunki ramowe Czynniki menty i kompetencje zewnętrzne wsparcia na poziomie firmy Popyt Sprzyjające Podaż • Struktura otoczenie • Dostępność Popyt Nakłady przedsię- przedsiębiorstw • Otoczenie ma- kadry nauko- eksportowy biorstw na B+R • Specjalizacja kroekonomi- wo-technolo- gospodarcza czne gicznej Presja i szczególne • Instytucje • Usługi wiedzy konkurencyjna Inwestycje inne atuty i regulacje • System NQI niż na B+R • Źródła finanso- wania Kompetencje Determinanty czynników produkcji oraz warunki Instytucje i ład zarządczy w dziedzinie innowacyjności i przedsiębiorczości ramowe (egzogenne) . Ekosystem naukowo-technologiczno-innowacyjny oraz jego podmioty Polityka publiczna Cele strategiczne, plany działań oraz podstawa informacyjna do podejmowania decyzji Instrumenty i programy wsparcia . Wydatki Alokacja zasobów i wydatków publiczne Analizy na poziomie firmy (w przeważającej części) Analiza systemowa na poziomie ekosystemu NTI oraz otoczenia biznesu Źródło: Opracowanie własne. Uwaga: Wskaźniki do pomiaru rezultatów to m.in. eksport zaawansowanych technologii jako % eksportu sektora wytwórczego, wnioski patentowe wysokich technologii złożone do Europejskiego Urzędu Patentowego w przeliczeniu na milion mieszkańców, wzrost łącznej produktywności czynników produkcji, indeks złożoności gospodarczej (na podstawie: Harvard/MIT Observatory of Economic Complexity) itp. 24  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Wyniki, które mają znaczenie: kilka stylizowanych faktów w związku z dynamiką polskiego wzrostu i wydajności „Wydajność to nie wszystko, ale w dłuższym okresie — prawie wszystko.“ Paul Krugman 1. W latach 1992 – 2017 Polska była jedną z najszybciej rosnących gospodarek, a największy udział we wzroście miała akumulacja kapitału Przez ostatnie 25 lat tempo wzrostu produktu krajowego brutto (PKB) na mieszkańca w Polsce było jed- nym z najwyższych na świecie (por. ryc. 4). W latach 2010 – 2017 wiodącym czynnikiem wzrostu PKB w Polsce był kapitał, podobnie jak w innych krajach z geograficznej grupy odniesienia (por. ryc. 5). Udział pracy był pozytywny ze względu na spadające bezrobocie, liczne rzesze pracowników wchodzących na rynek oraz wzrost poziomu wykształcenia pracujących. Udział łącznej produktywności czynników pro- dukcji we wzroście gospodarczym (TFP) był analogiczny do udziału pracy. Dzięki dużej dynamice udało się domknąć lukę dzielącą wysokość polskiego wskaźnika PKB na mieszkańca od węgierskiego i zwiększyć przewagę nad Rumunią, a także zmniejszyć dystans do wszystkich pozostałych krajów z grupy odniesie- nia. Mimo tego, pod względem PKB na mieszkańca Polska nadal pozostaje w tyle za Słowacją i Czechami. W obliczu starzenia się społeczeństwa kluczowe znaczenie dla utrzymania tempa wzrostu będzie miał dalszy wzrost produktywności. Ryc. 4. Dynamika PKB na mieszkańca wg parytetu Ryc. 5.  Dekompozycja wzrostu PKB, lata 2010 – 2017 siły nabywczej (stały dolar międzynarodowy 2011) w latach 1992 – 2017, 1992 = 100 Odsetek PKB = Wskaźnik, – Węgry Niemcy Czechy Rumunia Słowacja Polska Korea Płd. Niemcy Węgry Czechy Rumunia Słowacja Korea Płd. Polska EU- TFP Praca Kapitał Źródło: World Development Indicators. Źródło: The Conference Board. 2. W porównaniu do przedsiębiorstw długo działających na rynku, nowe firmy w niewielkim stopniu przyczyniają się do wzrostu produktywności, natomiast wysoki wzrost TFP nie ogranicza się wyłącznie do sektora wysokich technologii W porównaniu do przedsiębiorstw obecnych na rynku od wielu lat, nowe firmy mają znikomy udział we wzroście wydajności. W większości sektorów gospodarczych główny udział we wzroście produk- tywności mają istniejące przedsiębiorstwa, które zwiększają swoją produktywność w ramach jednego sektora, a tuż za nimi plasują się firmy o wysokiej produktywności, które zyskują coraz większy udział w rynku (wzrost udziału w rynku firm produktywnych). Analizując poszczególne sektory, w przypadku 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  25 tych o tradycyjnie niskim zaawansowaniu technologicznym wzrost produktywności odbywa się czę- ściej międzysektorowo (np. wyroby skórzane, tekstylia, drewno, żywność), podczas gdy w przypadku sektorów wysokich technologii ważniejszy jest scenariusz rozwoju w ramach jednego sektora (np. kom- putery, sprzęt elektroniczny, maszyny). Najszybszy wzrost TFP zanotowano w kilku gałęziach przemy- słu o niskim stopniu zaawansowania technologicznego, takich jak przemysł meblowy, odzieżowy, tek- stylny i skórzany, a także w typowych sektorach wysokich technologii, takich jak branża komputerowa czy samochodowa. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że niektóre branże o wysokim poziomie zaawanso- wania technologicznego, takie jak farmaceutyczna i chemiczna, wygenerowały najsłabszą dynamikę wzrostu TFP. Ryc. 6. Wzrost TFP w wybranych gałęziach polskiej gospodarki, lata 2006 – 2014 Odsetek - - Komputery, wyroby elektroniczne i optyczne transportowy Odzież Pozostały sprzęt Meble Tekstylia Skóry Urządzenia elektryczne Wyroby z drewna wyroby gotowe Chemikalia Pojazdy samochodowe Metalowe Napoje Maszyny i urządzenia Wyroby z gumy i tworzyw sztucznych Pozostałe wyroby Wyroby z pozostałych mineral- nych surowców niemetalicznych Papier Poligrafia Wyroby tytoniowe i reprodukcja Artykuły spożywcze Farmaceutyki Produkcja metali Wzrost produktywności Wzrost udziału w rynku firm produktywnych Nowe firmy Źródło: Albinowski, Hagemejer, Lovo, Varela (2015). 3. Firmy zagraniczne i duże przedsiębiorstwa wnoszą nieproporcjonalnie istotny wkład w gospodarkę Udział procentowy mikro- i małych przedsiębiorstw w Polsce nie odbiega od poziomu notowanego w więk- szości porównywalnych gospodarek. Ponad 95 proc. podmiotów gospodarczych stanowią mikroprzed- siębiorstwa, które odpowiadają za 40 proc. zatrudnienia i generują 16 proc. wartości dodanej. Do katego- rii dużych przedsiębiorstw należą tylko dwie firmy na tysiąc, zatrudniają one jednak jedną trzecią siły roboczej i produkują połowę wartości dodanej w polskiej gospodarce (por. ryc. 7). Duże przedsiębior- stwa odpowiadają za ponad 60 proc. nakładów na inwestycje i B+R. Co więcej, inwestują niewspółmier- nie dużo w B+R w przeliczeniu na jednego pracownika: pięć razy więcej niż mikroprzedsiębiorstwa, trzy razy więcej niż małe przedsiębiorstwa i 70 proc. więcej niż przedsiębiorstwa średniej wielkości. To samo dotyczy nakładów przedsiębiorstw na B+R (por. ryc. 8). 26  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Ryc. 7.  Wkład w polską gospodarkę według Ryc. 8.  Nakłady przedsiębiorstw na B+R w Polsce wielkości przedsiębiorstwa, 2017 w przeliczeniu na jednego pracownika, według wielkości przedsiębiorstwa, 2017 , Odsetek nakładów przedsiębior- , , , , stw na B+R ogółem Odsetek całości , EUR , , , , , – – – , pracow- pracow- pracow- pracowników Odsetek Odsetek Odsetek wartości ników ników ników i więcej liczby firm zatrudnienia dodanej Wartość (po lewej) Małe Średnie Duże Mikro Odsetek nakładów na B+R (po prawej) Źródło: GUS. Źródło: Eurostat. Do kapitału zagranicznego należy zaledwie 0,5 proc. ogółu przedsiębiorstw. W przypadku firm zatrud- niających co najmniej 10 osób (tj. małych, średnich i dużych przedsiębiorstw) odsetek ten wynosi jednak już 17 proc. Zatrudnienie w firmach zagranicznych stanowi jedną trzecią ogółu zatrudnienia, lecz przed- siębiorstwa te generują 40 – 45 proc. całkowitych przychodów, zysków i nakładów na B+R (por. ryc. 9 i ryc. 10). Firmy te są również siłą napędową polskiego handlu zagranicznego i generują dwie trzecie eksportu. Ponadto, przedsiębiorstwa zagraniczne tworzą lwią część wartości produkcji w kilku sektorach wyso- kich technologii, takich jak sprzęt transportowy, sprzęt komputerowy i elektroniczny. Ryc. 9.  Wkład firm z kapitałem krajowym Ryc. 10.  Nakłady na B+R w firmach krajowych i zagranicznym w gospodarkę, 2017 i zagranicznych spółkach zależnych — udział procentowy, 2017 , Korea Płd. , , , Niemcy , , , , , Słowacja , , Odsetek Polska , , , Czechy , , , , , Węgry , , , Liczba Zatrudnieni Przychody Przychody Zysk Odsetek podmiotów ogółem z eksportu Wydatki przedsiębiorstw krajowych Krajowe Zagraniczne Wydatki zagranicznych spółek zależnych Źródło: GUS. Źródło: baza danych OECD STI. Uwaga: dane dotyczące firm zatrudniających co najmniej 10 pracowników 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  27 4. Zaawansowanie produkcji oraz eksport mogłyby być wyższe Niezależnie od sektora, wysoki poziom zaawansowania produkcji oraz zdolność do doskonalenia i uno- wocześniania technologii mogą w dłuższej perspektywie stymulować wzrost produktywności. W porów- naniu z grupą odniesienia, Polska gospodarka charakteryzuje się niskim udziałem produkcji przemy- słowej wysokich i średnich technologii (por. ryc. 11). Ponadto jest jedynym krajem w grupie odniesienia, w którym od 2008 r. maleje udział produkcji przemysłowej wysokich i średnich technologii, co wskazuje, że intensywność technologiczna w produkcji przemysłowej rośnie wolniej niż cała gospodarka. Struktura polskiego eksportu stanowi odzwierciedlenie struktury gospodarki. Udział eksportu wyso- kich technologii w Polsce jest podobny do tego notowanego w Rumunii i pozostaje w tyle za pozostałymi krajami z geograficznej i aspiracyjnej grupy odniesienia (por. ryc. 12). Ryc. 11.  Udział wysokich i średnich technologii Ryc. 12.  Eksport wysokich technologii (jako w przemyśle wytwórczym oraz zmiana poziomu odsetek eksportu w przemyśle wytwórczym), wskaźnika, 2008 – 2015 2007 – 2017 , , Odsetek produkcji z przeznaczeniem na eksport , Udział w przemyśle wytwórczym ogółem , , Różnica w punktach procentowych , , , , , , , , - , - - - - Polska Rumunia Czechy Niemcy Węgry Słowacja EU- Udział wysokich i średnich technologii w przemyśle Polska Rumunia Słowacja wytwórczym ogółem, (po lewej) Czechy Węgry Dynamika w stosunku do roku (po prawej) EU- Niemcy Korea Płd. Źródło: Eurostat SBS. Źródło: World Development Indicators. Luki w polskim ekosystemie innowacji: czynniki wpływające na rezultaty 1. Pod względem innowacyjności Polska wypada słabiej od innych krajów z grupy odniesienia Polski ekosystem innowacji należy do najsłabiej rozwiniętych w UE. W ostatnich kilku latach Polska zaj- muje 4. miejsce od końca w Europejskim Rankingu Innowacji, wyprzedzając tylko Rumunię, Bułgarię i Chorwację. Według Europejskiej Tablicy Wyników w Dziedzinie Innowacji, najważniejsze wyzwanie 28  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący dla Polski stanowi niska aktywność innowacyjna (mała liczba innowacyjnych firm, szczątkowa współ- praca pomiędzy firmami przy projektach badawczo-rozwojowych) oraz warunki ramowe (pomimo tego, że odsetek populacji z wyższym wykształceniem w Polsce należy do najwyższych w UE)4. Jednocześnie, przedsiębiorstwa w Polsce nie zgłaszają większych barier dla innowacji niż inne kraje z gru- py odniesienia („Wspólnotowe badanie innowacyjności Komisji Europejskiej”, 2016). Brak zaangażowa- nia w projekty badawczo-rozwojowe wynika z braku dobrych pomysłów oraz wysokich kosztów inno- wacji. Prawie jedno na cztery przedsiębiorstwa w Polsce rozważało podjęcie działalności innowacyjnej, ale ostatecznie zrezygnowało ze względu na wysokie bariery. Podobne problemy występują w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej, z tym wyjątkiem, że respondenci z Węgier, Rumunii i Słowacji za najważniejszą barierę uznali niski popyt na rynku. Ogólne warunki prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce są korzystniejsze niż w innych krajach z geograficznej grupy odniesienia, jednak nadal utrzymuje się dystans do Niemiec i Korei Płd. („Ranking łatwości prowadzenia działalności gospodarczej” [Ease of Doing Business], edycja z 2019 r.). Największy dystans występuje przy zakładaniu działalności gospodarczej i dochodzeniu należności umownych, a są to aspekty szczególnie istotne dla rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw. W ostatnich latach wyniki Polski w tych dwóch kategoriach uległy poprawie, lecz zmiany zachodzą powoli. 2. Niska komercjalizacja efektów działalności badawczo-rozwojowej Liczba patentów na milion mieszkańców jest w Polsce co prawda wyższa niż w innych krajach z geogra- ficznej grupy odniesienia, ale ze stosowaniem wynalazków jest znacznie gorzej. W Europejskim Urzędzie Patentowym polscy naukowcy i przedsiębiorstwa rejestrują 12 patentów na 1 milion mieszkańców, czyli więcej niż Węgry, Słowacja i Rumunia, ale mniej niż Czechy, Niemcy i Korea Płd. (por. ryc. 13). Jednak Ryc. 13.  Wnioski patentowe z dziedziny wysokich Ryc. 14.  Współpraca B+R między uczelniami technologii złożone w Europejskim Urzędzie Paten- i przemysłem, 2017 towym w przeliczeniu na milion mieszkańców, 2017 , Indeks (im więcej, tym lepiej) , Patenty na milion mieszkańców , , , , , , , , , , , , , Rumunia Słowacja Węgry Czechy Korea Płd. Niemcy Rumunia Słowacja Węgry Czechy Niemcy Korea Płd. Polska Polska EU- Źródło: Eurostat. Źródło: Światowe Forum Ekonomiczne, Globalny Indeks Konkurencyjności. 4. Warunki ramowe obejmują główne czynniki wpływające na otoczenie innowacyjne przedsiębiotstw, do których należą: (i) dostępność wykwalifikowanej i wykształconej siły roboczej, (ii) atrakcyjne systemy badawcze obrazujące międzynarodową konkurencyjność nauki oraz (iii) środowisko sprzyjające innowacjom w obszarze dostępności internetu szerokopasmowego i postaw przedsiębiorców. 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  29 domniemana przydatność patentów do zastosowań w biznesie jest ograniczona: liczba patentów zareje- strowanych w europejskich, amerykańskich i japońskich urzędach patentowych (tzw. patenty triadyczne, rokujące dużą przydatność) jest mniejsza niż w jakimkolwiek kraju z grupy odniesienia z wyjątkiem Rumunii. Dystans do krajów stanowiących dla Polski wzorzec aspiracyjny jest także większy w przy- padku patentów triadycznych niż w obszarze patentów europejskich. Jedną z przyczyn niskiej aktywności patentowej może być ograniczona współpraca między nauką a przemysłem. Według danych z Globalnego Indeksu Konkurencyjności, intensywność współpracy uczelni wyższych z przedsiębiorstwami jest w Polsce niższa niż w pozostałych krajach z grupy odniesienia, z wyjątkiem Rumunii (por. ryc. 14). 3. Słabsze kompetencje przedsiębiorstw, niskie wskaźniki wdrażania technologii Polskie przedsiębiorstwa zgłaszają niski poziom wdrażania nowych technologii i gotowości do ich zasto- sowania. Według wskaźnika gotowości technologicznej TRL, który bierze pod uwagę stopień zaawan- sowania firm pod względem stosowania rozwiązań zaawansowanej technologii, w tym technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), polskie przedsiębiorstwa osiągają gorsze wyniki niż firmy z innych krajów należących do geograficznej i aspiracyjnej grupy odniesienia. Ponadto, pod względem kompeten- cji zarządczych Polska zajmuje 6. miejsce na 12 państw członkowskich UE uwzględnionych w badaniu „World Management Survey”. Uśredniając, kompetencje zarządcze w Polsce nie plasują się daleko od czo- łówki, ale rozkład zdobytych punktów w polskich firmach wskazuje, że wiele z nich zadowala się prak- tykami menedżerskimi znacznie poniżej średniej (por. ryc. 15). Ryc. 15.  Rozkład punktacji odzwierciedlającej poziom kompetencji zarządczych, 2008 – 2010 Polska Rumunia Niemcy , , , , , , – – – – – – Źródło: Badanie Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR) w obszarze zarządzania, organizacji i innowacji (na podstawie prac Blooma i Van Reenena). Podsumowanie oceny potrzeb oraz rekomendacje Pomimo imponującego wzrostu PKB na mieszkańca w ciągu ostatnich 25 lat, Polska nadal pozostaje w tyle za Czechami i Słowacją, ponieważ wzrost produktywności w niewystarczającym stopniu przyczynia się do zmiany struktury gospodarki. Co więcej, w porównaniu do geograficznej i aspiracyjnej grupy odnie- sienia profil produkcji w polskiej gospodarce nadal jest znacznie mniej zaawansowany. Udział wyro- bów wysokich technologii w polskim eksporcie dóbr przetworzonych jest najniższy w grupie (ex aequo z Rumunią). Nakłady na badania i rozwój, współpracę nauki z biznesem oraz komercjalizację badań 30  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący są ograniczone. W rezultacie Polska plasuje się w końcówce Europejskiego Rankingu Innowacji UE-28, wyprzedzając jedynie Rumunię, Bułgarię i Chorwację. Osiągane przez Polskę rezultaty w dziedzinie innowacji można poprawić podnosząc kompetencje zarządcze w przedsiębiorstwach oraz zwiększając gotowość firm do przyjęcia nowych technologii. W obliczu starzenia się społeczeństwa rośnie znaczenie produktywności dla utrzymania tempa wzro- stu. Poprawę wydajności można uzyskać w wyniku następujących działań: 1. Wzmocnienie powiązań między małymi/młodymi firmami a dużymi/zagranicznymi przedsiębiorstwami; 2. Wspieranie przedsiębiorstw w dążeniu do bardziej wyrafinowanej produkcji i eksportu; 3. Szerszy udział młodych firm w programach wsparcia; 4. Poprawa kompetencji przedsiębiorstw, a zwłaszcza umiejętności zarządczych oraz tych potrzeb- nych do wdrażania nowych technologii. Mapowanie portfela instrumentów Mapowanie pozwala sporządzić katalog instrumentów wsparcia wraz z przypisanymi do nich aloka- cjami budżetowymi oraz odpowiedzialnymi instytucjami (punkt 1.2 i 1.3 na ryc. 3). Na tej podstawie przeprowadzona została analiza zbieżności popytu na innowacje (potrzeby kraju) z portfelem instru- mentów wsparcia, identyfikując luki i obszary pokrywane przez więcej niż jeden instrument wsparcia (o ile występują). Analizą objęto informacje o wszystkich publicznych instrumentach finansowanych ze źródeł kra- jowych i europejskich, wspierających rozwój przedsiębiorstw i związanych z Celem Tematycznym 1. (B+R oraz innowacje) oraz Celem Tematycznym 3. (MŚP). Jednostkę analityczną stanowi pojedynczy in- strument wsparcia, zdefiniowany jako działanie albo — tam, gdzie jest taka możliwość — poddziałanie.5 Zgromadzono dane dla każdego ze 182 zidentyfikowanych instrumentów i pogrupowano je według 14 wymiarów, co daje ponad 15 200 punktów danych. Dane pochodzą z dokumentacji programowej, uzu- pełnionej o przegląd przepisów unijnych i krajowych. W trosce o poprawność zebranych informacji, go- towa macierz mapowania portfela została zweryfikowana przez odpowiednie Instytucje Zarządzające. Instytucje odpowiedzialne za wspieranie MŚP i innowacyjności W latach 2014 – 2020 wysokość wsparcia publicznego w Polsce w postaci instrumentów na rzecz inno- wacji w przedsiębiorstwach oraz sektora MŚP wynosi prawie 21 mld EUR. Dwie trzecie tej kwoty trafia do beneficjentów za pośrednictwem ogólnopolskich programów „krajowych” (tj. współfinansowanych przez UE) i „rządowych” (tj. finansowanych przez polski rząd), a pozostałą pulą środków zarządza się z poziomu regionalnego (por. ryc. 16). Wdrażaniem programów krajowych, o łącznym budżecie prze- kraczających 13 mld EUR, zajmuje się siedem instytucji w ramach współfinansowanych przez UE pro- gramów operacyjnych „Inteligentny Rozwój” i „Polska Wschodnia”. Z kolei instrumentami rządowy- mi o wartości 0,7 mld EUR, w całości finansowanymi z budżetu państwa, zarządza Ministerstwo Nauki 5. Nie w każdym działaniu wyodrębniono poddziałania. Decyzja o podziale interwencji na działania i poddziałania zależy od Instytucji Zarządzającej. Podział wpływa na łączną liczbę instrumentów, ale jego wpływ na analizę charakterystyki instru- mentów jest niewielki. 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  31 i Szkolnictwa Wyższego. Ponadto, 16 województw, stanowiących najwyższy poziom administracji re- gionalnej (NUTS2), inwestuje łącznie 7 mld EUR (34 proc. łącznej kwoty w Polsce) za pośrednictwem Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO). Ponad połowa budżetu na interwencje ogólnokrajowe trafia do 10 instrumentów krajowych zarządzanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR). Kolejne 25 proc. inwestuje Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), a pozostałe Instytucje Zarządzające mają do dyspozycji po 4 – 6 procent bu- dżetu na interwencje ogólnokrajowe.6 Dodatkowo, 10 instrumentów rządowych w gestii Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSW) konsumuje łącznie 5 proc. ogólnopolskiego budżetu (por. ryc. 17). Ryc. 16.  Wartość kwotowa instrumentów Ryc. 17.  Wartość kwotowa instrumentów krajowych w podziale na instrumenty krajowe, regionalne i rządowych w podziale na poszczególne instytucje i rządowe wdrażające (bez programów regionalnych) mln EUR % mln EUR % mln EUR mln EUR % % mln EUR mln EUR % % mln EUR % mln EUR mln EUR % % mln EUR , % mln EUR % Krajowe Regionalne Rządowe NCBR ( ) PARP ( ) DHiWM MPiT ( ) BGK ( ) Rządowe (MNiSW) ( ) PFR Ventures ( ) OPI ( ) DI MPiT ( ) Źródło: Opracowanie własne. Źródło: Opracowanie własne. Uwaga: Całkowita liczba instrumentów administrowanych na każdym z poziomów i przez każdą instytucję jest podana w nawiasach. Każde z 16 województw zarządza własnym Regionalnym Programem Operacyjnym obejmującym 10 z 11 ce- lów tematycznych (interwencje w ramach Celu Tematycznego 11 — Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych in- stytucji publicznych i zainteresowanych stron oraz sprawności administracji publicznej realizowane są wyłącznie na poziomie krajowym). Cel Tematyczny 1. (B+R oraz innowacje) i Cel Tematyczny 3. (MŚP) stanowią średnio 19 proc. całkowitego budżetu programów regionalnych (por. Tabela 1). Każda instytucja zarządzająca rozdzie- la środki na konkretne obszary programowe na podstawie ocen ex-ante przeprowadzanych przez konsultan- tów zewnętrznych, a także w drodze negocjacji z Komisją Europejską oraz Ministerstwem Inwestycji i Roz- woju (dalej: Ministerstwo). W konsekwencji, wysokość alokacji w RPO przeznaczonej na 1. i 3. cel tematycz- ny (CT1, CT3) znacznie się różni w poszczególnych województwach i stanowi od 15 do 26 proc. budżetów RPO. 6. Z wyjątkiem POIR 3.3.2 — P romocja polskich marek, który odpowiada za 0,3% łącznych wydatków w całym kraju. Z uwagi na doświadczenie w nawiązywaniu stosunków handlowych z zagranicą, instrument ten jest wdrażany przez DHiWM MPiT. 32  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Tabela 1. Wsparcie dla NTI jako odsetek całkowitego budżetu administrowanego przez instytucje centralne i regionalne   CT1 Innowacje CT3 MŚP Wsparcie dla NTI ogółem Wartość ogółem (mln EUR) Programy krajowe 16% 7% 24% 13,091 Mazowieckie 14% 8% 23% 632 Opolskie 14% 10% 24% 206 Kujawsko-Pomorskie 10% 16% 26% 635 Śląskie 10% 11% 21% 940 Podlaskie 9% 11% 20% 300 Średnia regionalna 8% 11% 19% 443 Małopolskie 8% 6% 14% 489 Łódzkie 8% 11% 19% 497 Pomorskie 8% 7% 14% 306 Wielkopolskie 7% 10% 17% 591 Świętokrzyskie 7% 12% 19% 297 Dolnośląskie 7% 11% 18% 466 Warmińsko-Mazurskie 7% 15% 21% 362 Lubuskie 5% 14% 19% 210 Podkarpackie 5% 12% 17% 427 Zachodniopomorskie 5% 13% 18% 316 Lubelskie 5% 11% 16% 411 Źródło: Opracowanie własne. Uwaga: Na całkowity budżet na poziomie krajowym składają się środki dostępne w ramach PO Rozwój Polski Wschodniej, PO Polska Cyfrowa, PO Infrastruktura i Środowisko, PO Inteligentny Rozwój oraz PO Pomoc Techniczna. Całkowity budżet na poziomie regionalnym stanowi równowartość odpowiednich Regionalnych Programów Operacyjnych. Wielkość regionalnych budżetów NTI zależy od dwóch czynników. Po pierwsze, decyzje co do ogólnej alokacji środków na wszystkie Cele Tematyczne zapadają na szczeblu UE na podstawie liczby ludności i poziomu rozwoju gospodarczego w danym regionie. Po drugie, każdy Urząd Marszałkowski układa plan alokacji środków z RPO według własnych priorytetów inwestycyjnych, w zgodzie z unijnymi przepisami. Największy w Polsce regionalny budżet na wsparcie dla MŚP i innowacje wynosi 940 mln EUR i wystę- puje w woj. śląskim (gdzie mieszka 12 proc. ludności kraju). Z kolei najmniejszy budżet na ten cel wynosi 206 mln EUR i występuje w woj. opolskim (3 proc. ludności kraju). Środki pomocowe są rozproszone pomiędzy 182 instrumenty na rzecz MŚP i innowacji, w tym: 10 instru- mentów rządowych, 36 instrumentów krajowych i 136 instrumentów regionalnych. Liczba instrumen- tów regionalnych wynika z podziału administracyjnego Polski na 16 województw i decyzji o zbliżeniu finansowania do odbiorcy końcowego. W związku z podziałem środków między poszczególne instytucje 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  33 i rozdrobnieniem finansowania, wielkość instrumentów na poziomie krajowym i regionalnym jest bar- dzo zróżnicowana. Średni budżet instrumentu krajowego wynosi 364 mln EUR, podczas gdy dla instru- mentów rządowych i regionalnych jest to, odpowiednio, 69 mln EUR i 52 mln EUR. Budżet 11 najwięk- szych instrumentów (6 proc. ogółu) stanowi ponad połowę budżetu wszystkich interwencji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce. Druga połowa budżetu zasila 171 instrumentów wsparcia (por. ryc. 18). Ryc. 18.  Wartość instrumentów i koncentracja budżetowa dla instrumentów krajowych, rządowych i regionalnych , Łączny udział instrumentów w wartości ogółem Wartość pojedycznego instrumentu (mln EUR) , , największych instrumentów odpowiada za % wartości ogółem , , Liczba instrumentów wsparcia (uszeregowanych według wartości, malejąco) Łącznie (po lewej) Krajowe (po prawej) Regionalne (po prawej) Rządowe (po prawej) Źródło: Opracowanie własne. Województwa samodzielnie decydują o podziale budżetu na poszczególne interwencje. Mimo że liczba instrumentów waha się w zależności od województwa od czterech do szesnastu, zakres interwencji jest podobny, ponieważ instrumenty mogą obejmować jeden lub wiele celów. Zwykle wszystkie pokrewne instrumenty w danym województwie są zarządzane i wdrażane przez tę samą grupę osób, zatem roz- drobnienie instrumentów nie wpływa w istotny sposób na ich funkcjonalność. Cele instrumentów wsparcia Instrumenty pogrupowano w oparciu o cele dotyczące MŚP i innowacji (por. ryc. 19). Większość celów jest realizowanych za pomocą wielu różnych instrumentów. Niezależnie od poziomu zarządzania, instru- menty dotyczą przeważnie działalności B+R w przedsiębiorstwach oraz innowacji z B+R (91 spośród 182 instrumentów), a także transferu technologii/współpracy między światem nauki i przemysłu (58 instru- mentów). Sporo instrumentów regionalnych i krajowych koncentruje się na działalności innowacyjnej bez B+R (73). W przypadku instrumentów regionalnych najczęściej spotykanym celem jest infrastruk- tura B+R (59 instrumentów regionalnych i 63 ogółem). Średnio, dla każdego z najszerzej udokumentowa- nych celów występują 3 – 4 instrumenty per województwo, oprócz dostępnych w każdym województwie instrumentów krajowych. W „przeciętnym” regionie beneficjent może wybierać z łącznej puli sześciu instrumentów na rzecz infrastruktury B+R, 14 instrumentów na rzecz transferu technologii, oraz 28 interwencji na rzecz działalności innowacyjnej z B+R i 22 na rzecz działalności innowacyjnej bez B+R. 34  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Ryc. 19.  Podział instrumentów krajowych, rządowych i regionalnych ze względu na cel instrumentu (liczba instrumentów) Krajowe ( ) Rządowe ( ) Regionalne ( ) Infrastruktura B+R Transfer technologii/współpraca między nauką i przemysłem Środowisko, zmiana klimatu Umiejętności zarządcze Promocja eksportu/internacjonalizacja Innowacje bez B+R B+R w przedsiębiorstwach oraz innowacje z B+R Źródło: Opracowanie własne. Ponad 60 proc. instrumentów ma przypisanych więcej niż jeden cel. 82 proc. instrumentów na rzecz infrastruktury B+R uwzględnia jeszcze dodatkowy cel, który najczęściej dotyczy transferu technologii, infrastruktury innej niż B+R oraz infrastruktury B+R. Tylko trzy instrumenty koncentrują się wyłącz- nie na transferze technologii, podczas gdy 72 proc. instrumentów obejmujących transfer technologii uwzględnia również działalność B+R w przedsiębiorstwach, a 48 proc. z nich uwzględnia infrastrukturę B+R. Instrumenty promocji eksportu mają najwęższą „specjalizację”: ponad połowa wspiera tylko ten konkretny cel. Wspieranie praktyk zarządczych jest celem 22 instrumentów, z czego dwa skupiają się wyłącznie na tym celu, natomiast większość uwzględnia także działalność innowacyjną bez B+R. Kategorie przedsiębiorstw mogących ubiegać się o wsparcie Kryteria kwalifikowalności przedsiębiorstw obejmują wielkość i sektor działalności gospodarczej, a także etap rozwoju przedsiębiorstwa. Co do pierwszego kryterium, większość instrumentów jest adresowana do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, co wynika z rozporządzenia w sprawie wspólnych przepi- sów (ang. Common Provisions Regulation — CPR), które ogranicza wsparcie w ramach Celu Tematycznego 3. do MŚP. Około jedna trzecia instrumentów krajowych i regionalnych jest dostępna również dla dużych firm. Instrumenty rządowe nie podlegają temu rozporządzeniu ani niektórym innym przepisom UE, dla- tego są mniej restrykcyjne pod względem kryterium wielkości przedsiębiorstwa. Orientację sektorową instrumentów współfinansowanych przez UE określają przepisy europejskie. Interwen- cje realizowane w ramach Celu Tematycznego 1. (B+R) ograniczono do firm wpisujących się w zakres inteligent- nych specjalizacji — krajowych lub regionalnych.7 W ramach Celu Tematycznego 3. (rozwój MŚP) niektóre in- 7. Inteligentne specjalizacje to strategiczne obszary interwencji oparte na analizie atutów i potencjału gospodarki oraz ustale- niach z procesu przedsiębiorczego odkrywania (ang. Entrepreneurial Discovery Process/EDP), realizowanego przy współudziale zainteresowanych stron. W Polsce inteligentne specjalizacje wybrano w każdym z 16 województw, a także na poziomie krajowym. Więcej informacji na temat inteligentnych specjalizacji można znaleźć na stronie: http://s3platform.jrc.ec.europa.eu/ 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  35 terwencje są otwarte dla wszystkich MŚP, niezależnie od sektora działalności.8 Wszystkie instrumenty NCBR, podobnie jak 11 z 16 instrumentów PARP, koncentrują się na firmach z zakresu inteligentnych specjalizacji. Sześć z dziesięciu instrumentów rządowych (poza przepisami CPR) ma węższe ukierunkowanie sektorowe.9 Przechodząc do etapu rozwoju firmy, najwięcej in- Ryc. 20.  Instrumenty wsparcia według etapu strumentów przewidziano dla dojrzałych przedsię- rozwoju przedsiębiorstwa (liczba instrumentów) biorstw (por. ryc. 20). Spośród 182 instrumentów, 146 jest dostępnych dla dojrzałych przedsiębiorstw, a 108 jest adresowanych wyłącznie do firm tej kategorii.10 Skupienie na dojrzałych firmach jest bardziej widocz- ne na poziomie regionalnym niż krajowym. Portfel instrumentów krajowych jest bardziej wszechstronny i ma wspierać nowo powstałe firmy od samego począt- ku ich działalności. Niektóre województwa mają rów- nież instrumenty lub rundy naboru dedykowane dla młodych firm, funkcjonujących nie dłużej niż 24 mie- siące. Jednak tylko 25 instrumentów jednoznacznie ad- resuje się do przedsiębiorstw nie w pełni rozwiniętych. Z tej puli, trzy instrumenty koncentrują się wyłącznie Krajowe ( ) Rządowe ( ) Regionalne ( ) na fazie przed-zalążkowej, kolejne trzy na startupach, Przed-zalążkowe/ zalążkowe Start-upy a 19 instrumentów obsługuje wiele początkowych eta- Akceleracja Dojrzałe pów działania firmy. Wszystkie instrumenty rządowe są adresowane do dojrzałych przedsiębiorstw. Źródło: Opracowanie własne. Mechanizmy wsparcia Spośród wszystkich instrumentów wsparcia, ponad trzy czwarte oferuje dotacje, a ok. ośmiu procent bony (ang. vouchers) (por. ryc. 21).11 Inne mechanizmy finansowania to instrumenty kapitałowe oraz gwarancje kredytowe (oferowane głównie przez instytucje centralne).12 Wsparcie pozafinansowe ogranicza się do moż- liwości skorzystania z usług dla firm oraz publicznej infrastruktury badawczo-rozwojowej, przy czym ta druga opcja jest oferowana prawie wyłącznie z poziomu regionalnego, w formie finansowania laboratoriów uniwersyteckich udostępnianych firmom na B+R. W porównaniu do perspektywy finansowej 2007 – 2013, znacząco wzrosła rola instrumentów zwrotnych, np. kredytów/pożyczek i instrumentów kapitałowych. Pod względem wartości wsparcia dotacje i bony stanowią ponad 85 proc. ogólnego budżetu. Na instru- menty zwrotne przeznaczono 15 proc., z czego połowa przypada na wsparcie w postaci kapitału wyso- kiego ryzyka oferowanego przez Polski Fundusz Rozwoju Ventures (PFR Ventures). Struktura finansowa 8. Zgodnie z art. 18 Rozporządzenia (UE) 1303/2013. 9. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zasadniczo zabrania wdrażania wąskich programów sektorowych współfinan- sowanych z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych. 10. Etap rozwoju oznacza zamierzoną grupę docelową dla danego instrumentu. Przepisy zwykle nie zabraniają młodym firmom ubiegania się o wsparcie, ale może się okazać, że kryteria wyboru nie będą dla nich korzystne. 11. Zasadniczo, bony to niewielkie dofinansowanie dla nieinnowacyjnych MŚP na zakup usług od zewnętrznych dostawców wie- dzy i zacieśnianie więzów współpracy między tymi środowiskami. 12. Początkowo 10 regionów również planowało wdrożyć gwarancje kredytowe w ramach poszczególnych RPO, jednak konkuren- cja z gwarancjami de minimis wdrażanymi z BGK przyczyniła się do zamknięcia sześciu z nich (stan na 23 grudnia 2019). 36  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Ryc. 21.  Struktura instrumentów według formy jest odzwierciedleniem różnorodności instrumentów wsparcia (liczba instrumentów) na szczeblu regionalnym. Niektóre formy wsparcia są oferowane głównie przez województwa, na przykład Dotacje gwarancje kredytowe lub inwestycje w publiczną in- frastrukturę B+R.13 Część interwencji regionalnych Bony charakteryzuje się bardzo małą skalą. Na przykład Finansowanie kapitałowe średnia wartość regionalnego instrumentu oparte- / wniesienie kapitału go na kapitale wysokiego ryzyka wynosi tylko 12 mln Gwarancje kredytowe EUR, w porównaniu do kwoty 252 mln EUR na szcze- / pożyczkowe blu krajowym. Kredyty / pożsyczki, subwencje kredytowe / pożyczkowe Zaproszenie do skorzystania z usług biznesowych Rekomendacje dotyczące policy mix Dostęp do publicznej infrastruk- tury B+R (np. laboratoriów) Więcej konsolidacji, mniej powielania. Potrzebna jest lep- sza koordynacja działań między organami krajowymi i wojewódzkimi, aby ograniczyć liczbę instrumentów Źródło: Opracowanie własne. Uwaga: w ramach jednego instrumentu może występować wiele i uniknąć niepotrzebnego powielania.14 Warto przyj- mechanizmów wydatkowania środków. rzeć się celom, beneficjentom i mechanizmom wspar- cia pod kątem obszarów zdublowanych, a instrumenty o podobnej charakterystyce ewentualnie skonsolidować. Mniejsze rozdrobnienie to niższe wydatki ad- ministracyjne, a także niższe koszty ponoszone przez beneficjentów, ponieważ im więcej instrumentów, tym więcej zamieszania wśród beneficjentów i tym wyższe koszty związane z pozyskiwaniem informa- cji i składaniem wniosków. Walka z fragmentaryzacją mogłaby również pomóc w rozwiązaniu proble- mu minimalnej skali oddziaływania, zważywszy że mniejsze instrumenty nie zawsze są w stanie zaspo- koić potrzeby masy krytycznej beneficjentów i wywołać trwałe zmiany w gospodarce. Z drugiej strony, mniejsze instrumenty lepiej nadają się do realizacji pilotażu i mogą precyzyjniej trafiać w lokalne po- trzeby. Zachowanie równowagi między efektywnością instrumentu z jednej strony, a dostosowaniem go do kontekstu z drugiej, wymaga odpowiednich kompetencji analitycznych, co może stanowić wyzwanie, szczególnie na poziomie regionalnym. Ewentualne zawężenie instrumentów regionalnych. Jednym z rozwiązań problemu fragmentaryzacji, powie- lania i minimalnej skali oddziaływania instrumentów jest bardziej precyzyjne ukierunkowanie instru- mentów regionalnych na konkretne potrzeby zidentyfikowane w danym regionie (przy założeniu, że instrumenty krajowe są nadal dostępne dla firm w regionie). Cirera i Maloney (2017) opracowali hie- rarchię zaawansowania instrumentów, aby wzmacniać kompetencje firm przy pomocy specjalnego „eska- latora”. W tej hierarchii stopień skomplikowania instrumentu jest dostosowany do potrzeb przedsiębior- stwa i posiadanych przez nie kompetencji niezbędnych do skorzystania z instrumentu, a także zdolności instytucji publicznych do realizacji określonych programów. Na przykład, jeśli firmy z regionów zapóź- nionych w rozwoju nie radzą sobie z wdrożeniem podstawowych praktyk zarządczych i organizacyjnych oraz modernizacją parku maszynowego, a przy tym wykazują niewielkie lub zerowe zaangażowanie w B+R, eskalator kompetencji podpowiada, że powinno się je raczej zachęcać do wdrażania istnieją- cych technologii i inwestowania w proste zmiany organizacyjne, zamiast stymulować zaawansowane 13. Na poziomie krajowym funkcjonuje tylko jeden instrument gwarancji kredytowych (PO IG 3.2.3 Fundusz Gwarancyjny) oraz jeden instrument dofinansowania publicznej infrastruktury B+R (PO IR 4.2 Rozwój Nowoczesnej Infrastruktury Badawczej Sektora Nauki). 14. Szczegółowe zalecenia dotyczące koordynacji znajdują się w rozdziale zat. „Analiza funkcjonalna”. 2. MAPOWANIE PORTFELA INSTRUMENTÓW I ANALIZA POLICY MIX  |  37 projekty badawcze. W myśl tego rozumowania, instrumenty regionalne powinny być projektowane w ścisłym związku z lokalnymi uwarunkowaniami. W ten sposób powstaje przestrzeń do specjalizacji wśród regionalnych i krajowych instytucji wdrażających, sprzyjająca powstaniu bogatej i zróżnicowanej gamy instrumentów, z mniejszym ryzykiem powielania tych samych rozwiązań przez różne instytucje. Lepsze wsparcie dla rozwoju kompetencji zarządczych i eksportowych, a także młodych firm. Jak obszernie dowodzą Bloom i współautorzy, a także Iacovone i Pereira-Lopez (2017), istotną rolę w stymulowaniu innowacji odgrywają praktyki zarządcze. Grover, Medvedev i Olafsen (2019) wykazali, że rozwój przedsiębiorstwa i wzrost innowacyjności często wiążą się z tzw. „profilem” danej firmy, obejmującym np. orientację eks- portową i globalne powiązania przedsiębiorstwa, członkostwo w sieciach współpracy, czy poziom kom- petencji zarządczych. W Polsce funkcjonują co prawda instrumenty ukierunkowane na wspieranie prak- tyk zarządczych, ale ich wielkość i jakość może nie być odpowiednia. W przypadku promocji eksportu należy przeanalizować, czy wydatki kwalifikowalne są adekwatne do założonych celów. Istniejące instru- menty pokrywają głównie koszty uczestnictwa w międzynarodowych targach, dostosowanie działalno- ści przedsiębiorstwa do potrzeb międzynarodowych klientów (np. uzyskanie certyfikatów) oraz bada- nia rynku. Tymczasem poprawa jakości i zaawansowania eksportu może wymagać większego wsparcia, obejmującego np. przybliżenie krajowych dostawców do globalnych łańcuchów wartości lub nawiązywa- nie kontaktów z firmami zagranicznymi lub dużymi przedsiębiorstwami, które z zasady mają większą wydajność. Wreszcie, dominacja wsparcia kierowanego pod adresem dojrzałych przedsiębiorstw rodzi pytanie, czy dla zachowania równowagi nie należałoby przekierować części środków na rzecz młodych firm (co omówiono poniżej). Dobór mechanizmów wsparcia powinien być oparty na danych i dowodach. Polska ma co prawda duże doświad- czenie we wspieraniu firm za pomocą dotacji stanowiących dopełnienie wkładu własnego (ang. mat- ching grant), lecz nie można zapominać, że dobór konkretnego instrumentu powinien być odpowie- dzią na potrzeby przedsiębiorstwa. Cirera i Maloney (2017) wykazali, że innowacje można pobudzać za pomocą szerokiej gamy instrumentów, a skuteczność zależy od kontekstu, w którym zastosujemy dany instrument. Na przykład bony zwykle sprawdzają się w stymulowaniu zmiany behawioralnej, ale dowody na trwałe skutki voucherów są niejednoznaczne, co każe domniemywać, że bony prawdopodob- nie należy traktować jako pierwszy krok w kierunku bardziej złożonych programów wsparcia. Dalsze rozważania na temat konieczności silnego uzasadnienia instrumentu oraz roli instrumentów alterna- tywnych znajdują się poniżej w rozdziale zat. „Analiza funkcjonalna”. 39 3. ANALIZA FUNKCJONALNA 40  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Wstęp Co sprawia, że niektóre instrumenty wsparcia innowacji są skuteczniejsze niż inne? Odpowiedzi na to py- tanie poszukują decydenci i naukowcy na całym świecie. Jednym z podejść, które może dostarczyć odpo- wiedzi na to pytanie, jest analiza funkcjonalna istniejących interwencji. Bank Światowy opracował meto- dologię takiego badania, aby porównać projektowanie, wdrażanie i zarządzanie instrumentami wsparcia do najlepszych międzynarodowych praktyk, a także określić obszary wymagające poprawy. Analiza funkcjo- nalna stanowi dopełnienie pozostałych aspektów metodologii szacowania zwrotu z inwestycji, ponieważ: • Punktuje systemowe i jednostkowe niedociągnięcia w funkcjonowaniu instrumentów • Prezentuje najlepsze praktyki w skali lokalnej i międzynarodowej • Pokazuje, jak można skorygować funkcjonalność instrumentów wsparcia i zarządzanie tymi instrumentami, aby uzyskać większy zwrot z inwestycji i usprawnić projektowanie instrumen- tów na przyszłość • Jest narzędziem, które instytucje zarządzające i wdrażające mogą okresowo wykorzystywać dla celów monitorowania W niniejszym rozdziale przedstawiono zarys metodologii analizy funkcjonalności oraz najważniejsze wnioski z przeglądu wybranych instrumentów wsparcia, przeprowadzonego między czerwcem i paź- dziernikiem 2018 r. W „Nocie Technicznej dot. Analizy Funkcjonalnej” zaprezentowano szczegółowe informacje na temat metodyki i ustaleń, w tym załączniki (wspomniane poniżej). Ryc. 22.  Mapa instrumentów wsparcia poddanych Metodologia analizie funkcjonalnej Jednostkę analityczną stanowi pojedynczy instrument wsparcia, zdefiniowany jako działanie albo — tam, gdzie Pomorskie jest taka możliwość — poddziałanie.15 Analizą obję- RPO . . , . . to 19 instrumentów regionalnych i dwa instrumenty Podlaskie krajowe (por. ryc. 22). Instrumenty wybrano na pod- Kujawsko- RPO . , . Pomorskie stawie mapowania portfela wszystkich instrumentów RPO . . PO Inteligentny Rozwój wsparcia innowacji w Polsce. Założeniem było uzyska- NCBR . Lubuskie Wielkopolskie PARP . . nie zróżnicowanej próby obejmującej szeroki zakres RPO RPO . , . . instrumentów i obszarów geograficznych. Istotnym . , . Łódzkie czynnikiem selekcji była również gotowość osób odpo- RPO . . , . . Lubelskie RPO . , . wiedzialnych za zarządzanie interwencjami do uczest- Dolnośląskie RPO . , . Świętokrzyskie nictwa w projekcie. RPO . , . Podkarpackie Informacje pozyskiwano zarówno ze źródeł wtórnych, RPO . , . jak i pierwotnych. Wśród nich można wymienić: do- kumentację instrumentów wsparcia (na przykład Szczegółowe Opisy Osi Priorytetowych, oceny i ana- lizy ex ante, dokumenty strategiczne i te dotyczące in- Instrumenty krajowe Instrumenty regionalne teligentnej specjalizacji); przepisy europejskie i krajo- Źródło: Bank Światowy. we; Umowę Partnerstwa między UE a Polską; a także 15. Nie każde działanie ma wyodrębnione poddziałania. Decyzja o rozbiciu danej interwencji na działania i poddziałania zależy od Instytucji Zarządzającej. 3. ANALIZA FUNKCJONALNA  |  41 wywiady z przedstawicielami instytucji zarządzających i wdrażających. Zespół GBŚ metodą bezpośrednią przeprowadził częściowo sformalizowane wywiady z menedżerami i pracownikami działów odpowiedzial- nych za projektowanie i wdrażanie wybranych instrumentów. Przeanalizowano trzydzieści jeden obsza- rów w trzech aspektach: Projektowanie, Wdrażanie oraz Zarządzanie (por. ryc. 23). Aspekt Projektowania obejmuje 14 obszarów, aspekt Wdrażania 13 obszarów, a aspekt Zarządzania pozostałe cztery obszary. Ryc. 23.  Zagadnienia ujęte w analizie funkcjonalności ZARZĄDZANIE Geneza instrumentu PROJEKTOWANIE Proces uczenia się i wdrażania Relacje między programami WDRAŻANIE usprawnień Uzasadnienie instrumentu Relacje między instytucjami Konkursy i nabory Relacje między instrumentami Interakcje z przepisami prawa Kryteria kwalifikowalności (dostosowanie do trudności Cele instrumentu i informacje o konkursach regulacyjnych) Instrumenty alternatywne Procesy naboru i selekcji Interakcje z przepisami prawa Model logiczny (stopień trudności wynikających Informacje o instrumencie i aplikujących z regulacji) Nakłady Zamknięcie projektu i instrumentu Działania Budżet i zasoby finansowe Produkty / rezultaty Zarządzanie instrumentem i jakość Główni beneficjenci organizacji Kryteria selekcji Struktura organizacyjna i mechanizmy rozwiązywania konfliktów Interesariusze Personel i programy szkoleniowe Oczekiwane efekty i skutki System oceny pracowniczej Monitoring i ewaluacja Monitorowanie procesów Monitoring i ewaluacja Źródło: Bank Światowy. Wykaz instrumentów poddanych analizie: • Krajowe: Szybka Ścieżka (1.1.1), wdrażana przez NCBR oraz Proinnowacyjne usługi IOB dla MŚP (2.3.1), wdrażane przez PARP • Województwo dolnośląskie: Innowacyjne przedsiębiorstwa (1.2) oraz Rozwój produktów i usług w MŚP (1.5) • Województwo kujawsko-pomorskie: Instrumenty finansowe dla innowacyjnych MŚP (1.6.1) • Województwo łódzkie: Infrastruktura B+R przedsiębiorstw (1.2.1) oraz Projekty badawczo-rozwojowe przedsiębiorstw (1.2.1) • Województwo lubelskie: Badania celowe (1.2) oraz Infrastruktura B+R przedsiębiorstw (1.3) • Województwo lubuskie: Badania i innowacje (1.1) oraz Rozwój przedsiębiorczości (1.2) • Województwo podlaskie: Wspieranie transferu wiedzy, innowacji, technologii i komercjalizacji wyników B+R w przedsiębiorstwach oraz rozwój działalności B+R w przedsiębiorstwach (1.2) oraz Bon na usługi badawcze (1.3) • Województwo podkarpackie: Badania przemysłowe, prace rozwojowe oraz ich wdrożenia (1.2) oraz Wsparcie MŚP (1.4) • Województwo pomorskie: Ekspansja przez innowacje — wsparcie poza-dotacyjne (1.1.2), Wsparcie Instytucji Otoczenia Biznesu (2.4.2/2.4.3) • Województwo świętokrzyskie: Promocja gospodarcza kluczowych branż gospodarki regionu (2.4), Instrumenty finansowe dla MŚP (2.6) • Województwo wielkopolskie: Wzmocnienie potencjału innowacyjnego przedsiębiorstw Wielkopolski (1.2), Instrumenty finansowe podnoszące konkurencyjność MŚP (1.5.1) 42  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Każdy z wywiadów przeprowadzało wspólnie co najmniej dwóch członków zespołu; trwały one śred- nio od dwóch do trzech godzin na jeden instrument. Po zakończeniu wywiadu członkowie zespołu GBŚ przyznawali w niezależny sposób punktację w każdej z 31 kategorii, opierając się na wcześniej opracowa- nym schemacie punktacji i przeglądzie dokumentacji. Następnie omawiano i uzgadniano skonsolidowane wyniki dla każdej kategorii w skali od jednego do pięciu na zasadzie: im wyższy wynik, tym bliżej do naj- lepszych międzynarodowych praktyk. Wyniki w każdej kategorii oparte są na prowadzonych przez Bank Światowy i badaczy akademickich analizach dobrych praktyk w zakresie instrumentów na rzecz nauki, technologii i innowacji (NTI) oraz zarządzania publicznego. Wykorzystano metodologię z opracowanego przez GBŚ „Przeglądu wydatków publicznych na NTI”, pogłębioną i dostosowaną do polskiego i unijnego kontekstu. Opis kategorii i szczegóły punktacji znajdują się, odpowiednio, w tabeli 1 i Załączniku nr 1 do „Noty Technicznej dot. Analizy Funkcjonalnej”. Dla celów poglądowych prezentujemy poniżej przy- kłady wytycznych do punktacji dla trzech z 31 analizowanych kategorii (por. tabela 2, tabela 3 i tabela 4). Uzasadnienie Instrumentu (przykład dotyczący aspektu Projektowania) W uzasadnieniu powstania instrumentu koncentrujemy się na jakości diagnozy poprzedzającej powsta- nie danego instrumentu i odnosimy się do kwestii niedoskonałości rynku, która stanowi o potrzebie przeprowadzenia interwencji publicznej. Tabela 2.  Punktacja w kategorii „Uzasadnienie Instrumentu” 1 Nie przedstawiono przekonującego powodu dla interwencji rządu. Powód jest w znacznej mierze domniemany. 2 Istnieje nieformalne uzasadnienie, które pośrednio daje podstawę do działania rządu, ale nie zostało ono wyraźnie sformułowane; brakuje też dowodów empirycznych. 3 Istnieje diagnoza odnosząca się do niedoskonałości rynku, ale brakuje w niej wystarczających dowodów i nie obejmuje ona wszystkich aspektów problemu. 4 Istnieje diagnoza, która odnosi się do niedoskonałości rynku, ale jej jakość nie jest zgodna z najnowszą wiedzą w tym zakresie. 5 Sporządzono wysokiej jakości diagnozę, która identyfikuje niedoskonałości rynku na podstawie dowodów empirycznych i odpowiednich metod analitycznych. Źródło: Opracowanie własne. Kryteria kwalifikowalności i informacje o naborze wniosków (przykład dotyczący aspektu Wdrażania) Ta kategoria odnosi się do procesów związanych z egzekwowaniem kryteriów kwalifikowalności, ich skuteczności w dotarciu do populacji docelowej oraz mechanizmów bieżącej modyfikacji procesów. Zagadnienia towarzyszące to przejrzystość kryteriów i publiczna dostępność informacji o wnioskodaw- cach (na tyle, na ile jest to możliwe w świetle ogólnie obowiązujących przepisów dotyczących prywatności). Tabela 3.  Punktacja w kategorii „Kryteria Kwalifikowalności i Informacje o Konkursach” 1 Kryteria nie sprzyjają pozyskaniu wniosków z grupy docelowej. Procesowi brakuje przejrzystości, nie gromadzi się informacji o wnioskodawcach. Nie rozpowszechnia się informacji o pomyślnie rozpatrzonych wnioskach. 2 Istnieje pewne powiązanie pomiędzy kwalifikowalnością a cechami grupy docelowej, jednak dotyczy ono raczej wymogów kontrolnych niż pożądanych skutków oddziaływania danego instrumentu. Wymagania są niejasne i obciążające dla wnioskodawców. 3. ANALIZA FUNKCJONALNA  |  43 3 Zadbano o spójność kryteriów kwalifikowalności z cechami populacji docelowej, ale brakuje im przejrzystości na etapie wdrażania, a informacje o potencjalnych wnioskodawcach są wykorzystywane w ograniczonym stopniu. Wnioskodawcy są obciążeni w mniejszym stopniu, ale wciąż nieoptymalnie. 4 Stosowany jest przejrzysty proces selekcji dostosowany do charakterystyki grupy docelowej, a informacje o wnioskodawcach są wykorzystywane do ulepszania i korygowania kryteriów wyboru na przyszłość. Zgromadzone dane dotyczące decyzji o finansowaniu nie są w pełni rozpowszechniane. Wnioskodawcy są obciążeni w mniejszym stopniu, ale wciąż nieoptymalnie. 5 Stosowany jest przejrzysty proces selekcji, dostosowany do charakterystyki grupy docelowej, a informacje o wnioskodawcach są wykorzystywane do ulepszania i korygowania kryteriów wyboru na przyszłość. Dane dotyczące decyzji o finansowaniu są publicznie dostępne. Wnioskodawcy są obciążeni w rozsądnym zakresie i zazwyczaj nie potrzebują angażowania dodatkowych środków, by złożyć swój wniosek. Źródło: Opracowanie własne. Interakcje z przepisami prawa, zewnętrzne (przykład dotyczący aspektu Zarządzania) Do interakcji dochodzi, gdy na działanie instrumentu zaczynają wpływać ramy regulacyjne lub prawne. Wymiar zewnętrzny interakcji pokazuje, w jakim stopniu powszechnie obowiązujące przepisy wzmac- niają lub osłabiają siłę oddziaływania instrumentu i jak można pokonać ewentualne przeszkody. Tabela 4.  Punktacja w kategorii „Interakcje z Przepisami Prawa (Stopień trudności wynikających z regulacji)” 1 Ustawodawstwo i/lub regulacje silnie ograniczają skuteczność i siłę oddziaływania instrumentu, a przy tym bardzo trudno je zmienić. 2 Ustawodawstwo i/lub regulacje ograniczają skuteczność instrumentu, ale nie podważają sensu działań. Zmiana jest trudna do przeprowadzenia, ale nie niemożliwa. 3 Istnieją pewne przeszkody na styku z obowiązującymi przepisami, ale większość przeszkód można usunąć. 4 Występują pewne ograniczenia, ale ich wpływ na skuteczność instrumentu jest nieznaczny i/lub można je usunąć, choć jeszcze tego nie zrobiono. 5 Nie ma żadnych przeszkód zewnętrznych lub są one właśnie usuwane. Źródło: Opracowanie własne. Zebrane doświadczenia prowadzą do następujących wniosków, które warto uwzględnić przy zastosowa- niu omawianej metodyki w innych krajach: • Założenia wielu kategorii analitycznych trudno będzie zrozumieć bez przeglądu przepisów regu- lujących funkcjonowanie instrumentów wsparcia NTI na szczeblu krajowym i ponadnarodowym; • Przygotowując się do rozmów z zarządzającymi instrumentami, warto opracować mapę relacji między wszystkimi instytucjami zajmującymi się wspieraniem innowacji; • Wzbogacając analizę o wywiady z beneficjentami, można zyskać cenną wiedzę o funkcjonalności instrumentu i potwierdzić informacje pozyskane od przedstawicieli administracji. 44  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Wyniki W tym rozdziale podsumowano wyniki Analizy Funkcjonalnej. Co istotne, Analiza Funkcjonalna nie jest ewaluacją, lecz narzędziem ułatwiającym interpretację badań wpływu interwencji i powiązań mię- dzy różnymi aspektami funkcjonalności instrumentu a osiąganymi rezultatami. Szczegóły przedsta- wiono w „Nocie Technicznej dot. Analizy Funkcjonalnej”. Na ryc. 24 podano średnią punktację dla każ- dej z 31 kategorii i wszystkich instrumentów. Średnia liczba punktów dla poszczególnych aspektów jest podobna: Projektowanie i Zarządzanie uzyskały średnio ocenę 3,3, a Wdrażanie 3,5. Spośród 31 kategorii, w pięciu udało się uzyskać średnią powyżej czterech punktów („bardzo dobry”), co dowodzi, że niemal wszystkie instrumenty (zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym) zbliżają się w tych aspektach Ryc. 24.  Średnia liczba punktów przyznanych analizowanym instrumentom, według kategorii Geneza instrumentu , Uzasadnienie instrumentu , Relacje między instrumentami , Cele instrumentu , Instrumenty alternatywne , Model logiczny , Nakłady , Działania , Produkty / rezultaty , Główni beneficjenci , Kryteria selekcji , Interesariusze , Oczekiwane efekty i skutki , Monitoring i ewaluacja , Proces uczenia się i wdrażania usprawnień , Konkursy i nabory , Kryteria kwalifikowalności i informacje o konkursach , Procesy naboru i selekcji , Informacje o instrumencie i aplikujących , Zamknięcie projektu i instrumentu , Budżet i zasoby finansowe , Zarządzanie instrumentem i jakość organizacji , Struktura organizacyjna i mechanizmy rozwiązywania konfliktów , Personel i programy szkoleniowe , System oceny pracowniczej , Monitorowanie procesów , Monitoring i ewaluacja , Relacje między programami , Relacje między instytucjami , Interakcje z przepisami prawa (dostosowanie do trudności regulacyjnych) , Interakcje z przepisami prawa (stopień trudności wynikających z regulacji) , Projektowanie Wdrażanie Zarządzanie Źródło: Opracowanie własne. 3. ANALIZA FUNKCJONALNA  |  45 do najlepszych globalnych praktyk. W grupie kolejnych pięciu kategorii również stosowane są skuteczne praktyki zarządcze („dobry”), ze średnią przekraczającą 3,7. Obszary wymagające największej poprawy często dotyczą kategorii, które są całkowicie lub częściowo uzależnione od przepisów zewnętrznych. Projektowanie Przykładem dobrych praktyk w aspekcie Projektowania jest zdefiniowanie produktów i rezultatów oraz uwzględnienie wszystkich interesariuszy. Produkty i rezultaty są nazwane, a wszystkie instytucje mają opracowane procedury śledzenia wskaźników i ustalania „kamieni milowych”. Wykazy interesariuszy i procesy konsultacyjne są określone już na wczesnym etapie i uwzględniają strony niebędące benefi- cjentami, takie jak stowarzyszenia przedsiębiorców lub środowisko akademickie. Spośród kategorii z średnią punktów powyżej 3,7 dla wszystkich instrumentów, proces tworzenia instru- mentu jest dobrze zorganizowany, ale często pozostawia niewiele miejsca na dostosowanie do lokalnego kontekstu. Większość analizowanych instrumentów powstała w odpowiedzi na wymagania UE i nie zawsze była poprzedzona solidną diagnozą. Jeżeli chodzi o spójność portfela, instrumenty zaprojek- towano w taki sposób, aby uzupełniały się w ramach interwencji zarządzanych przez te same organy. Jednak znajomość instrumentów wdrażanych przez inne instytucje różni się w zależności od instru- mentu, a świadomość występowania obszarów zdublowanych wydaje się ograniczona. W takiej sytuacji może dojść do powielania instrumentów, co obniża efektywność interwencji. Myśląc o modyfikacji przepisów, warto rozważyć bodźce motywujące zarządzających instrumentami dotacyj- nymi do analizy instrumentów alternatywnych w reakcji na niedoskonałości rynku (tak jak obecnie w przypadku instrumentów zwrotnych). Mechanizmy monitorowania i oceny są brane pod uwagę przy projektowaniu wszystkich instrumentów, ale ich przydatność dla celów analizy wpływu (ang. impact assessment) bywa ograniczona. Skuteczność interwencji mierzy się głównie na poziomie całego pro- gramu (lub pakietu interwencji w określonym obszarze), a nie na poziomie pojedynczych instrumentów. W efekcie instytucje zarządzające mają ograniczony dostęp do informacji pomiarowych sugerujących, czy dany instrument powinien być kontynuowany w niezmienionym kształcie, czy też raczej należa- łoby go zmodyfikować lub wręcz zlikwidować. Pod względem jakości monitorowania i oceny instrumenty krajowe wypadają lepiej od regionalnych. Na przykład PARP analizuje skutki oddziaływania poszczegól- nych instrumentów podczas oceny śródokresowej i na bieżąco gromadzi informację zwrotną w ramach „Barometru Innowacyjności”. Wdrażanie Na etapie Wdrażania wysoko oceniono procesy naboru i selekcji wniosków, a także podejście do zamy- kania pojedynczych projektów i całych programów. Procesy naboru i selekcji wniosków są sprawne, przejrzyste i zwykle zgodne z najlepszymi praktykami: praca panelu ekspertów, możliwość wprowa- dzania drobnych poprawek do wniosku, przejrzysty mechanizm odwoławczy i rozwiązywania sporów. Warto zaznaczyć, że instrumenty krajowe z reguły charakteryzują się sprawniejszymi procedurami i mniejszym obciążeniem dla wnioskodawców. W Załączniku nr 3 do „Noty Technicznej” znajduje się opis kategorii charakteryzujących się największą różnicą w wynikach między poziomem krajowym a regionalnym. Dla wszystkich instrumentów sporządzono ustrukturyzowany proces zamykania pro- jektu i programu. Działania podejmowane w tym zakresie wynikają głównie z przepisów krajowych i unijnych, które są odbiciem najlepszych międzynarodowych praktyk. Więcej na temat dobrych praktyk 46  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący (krajowych i regionalnych) w tym aspekcie napisano w Załączniku nr 2 do „Noty Technicznej”. Budżety na interwencje są alokowane w oparciu o siedmioletnie ramy, co należy zaliczyć do najlepszych praktyk, ponieważ zapewnia przewidywalność finansowania przez dłuższy czas. Z drugiej strony trzeba zauwa- żyć, że w niektórych regionach zasoby finansowe przekraczają realne możliwości absorpcji środków przez beneficjentów (szczególnie na działalność B+R w przedsiębiorstwach). W niektórych przypadkach budżety na pomoc techniczną dla organów wdrażających w celu zatrudnienia odpowiedniej liczby pra- cowników i/lub ekspertów uznano za niewystarczające. Obszary wymagające największej poprawy często dotyczą kategorii, które są całkowicie lub częściowo uzależnione od przepisów zewnętrznych. Na przykład brak oficjalnych systemów motywacyjnych dla pracowników, zwłaszcza w powiązaniu ze skutecznością określonych instrumentów, często wynika z ogólnych zasad zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach marszałkowskich. W konsekwencji poja- wia się problem rotacji pracowników i braku kandydatów na wakujące stanowiska. Wskaźniki rezultatu regulowane przez UE są jednoznaczne i mierzalne, ale nie zawsze są połączone z szerzej zdefiniowanymi celami gospodarczymi. Dane wskaźnikowe gromadzone przez instytucje zarządzające są zwykle ukierun- kowane wsobnie i służą realizacji funkcji kontrolnych. Kryteria kwalifikowalności i selekcji są jasne, ale nie pomagają w identyfikacji grupy docelowej, która może mieć największy wpływ na osiągnięcie celów stawianych przed danym instrumentem. Problem ten powtarza się w całej rozciągłości, z wyjątkiem szczątkowych zasad mających na celu dotarcie do optymalnych wnioskodawców, takich jak oferta nie- znacznego zwiększenia poziomu dofinansowania w związku z rozpowszechnianiem wiedzy lub współ- pracą między dużymi firmami i MŚP. Wreszcie, w przypadku większości instrumentów regionalnych monitorowanie procesu jest postrzegane jedynie przez pryzmat wymogów prawa unijnego i krajowego, i niesie ze sobą niewielki lub zerowy potencjał usprawniania procesów i procedur. Zarządzanie Wysoka punktacja w obszarze „Interakcje z Przepisami Prawa (Dostosowanie do Trudności Regulacyj- nych)” świadczy o tym, że zarówno Instytucje Zarządzające, jak i Instytucje Wdrażające są świadome wewnętrznych i zewnętrznych zasad i przepisów regulujących funkcjonowanie instrumentu i umie- ją sobie radzić z ograniczeniami. Regulacje zewnętrzne, jak te dotyczące konkurencyjności (pomoc pu- bliczna i zamówienia publiczne), skutkują wieloma ograniczeniami dla Instytucji Wdrażających i firm- -beneficjentów i mogą mieć negatywny wpływ na skuteczność instrumentu. Daleko idące zewnętrzne obciążenia regulacyjne znajdują natomiast odzwierciedlenie w niskiej punktacji w kategorii „Interak- cje z Przepisami Prawa (Stopień Trudności Wynikających z Regulacji)”. W większości przypadków relacje między programami nie uwzględniają w wystarczającym stopniu ani ich potencjalnej komplementarności, ani ewentualnej „rywalizacji” z innymi instrumentami. Jak się wydaje, komplementarnością instrumentów zarządza się nieformalnie, a nie za pomocą jasno zdefinio- wanych kryteriów i mechanizmów. Tylko w jednym województwie związek regionalnych interwen- cji z innymi programami poddano systematycznej analizie, rejestrując tym samym interakcje z działa- niami wspierającymi innowacje podejmowanymi przez podmioty prywatne i administrację na szczeblu ogólnokrajowym. Inne organy albo wcale nie biorą pod uwagę podmiotów prywatnych w ekosystemie innowacji, albo robią to prowizorycznie. Ogólnie rzecz biorąc, między regionalnymi i krajowymi pro- gramami w zakresie instrumentów wsparcia B+R występuje raczej rywalizacja niż współpraca. Mimo tego, kilka województw wdraża wspólne instrumenty z NCBR, dając przykład dobrej praktyki opartej na współpracy między organami wojewódzkimi i centralnymi. 3. ANALIZA FUNKCJONALNA  |  47 Zjawiska systemowe i obszary różnic w podejmowanych działaniach Jednym z celów Analizy Funkcjonalnej jest identyfikacja zjawisk systemowych (tj. działań powtarzają- cych się we wszystkich instrumentach) i obszarów, w których stosowane praktyki różnią się pomiędzy poszczególnymi interwencjami. Pomimo analizy działań związanych z rozmaitymi instrumentami i in- stytucjami, wyniki analizy w wielu kategoriach są do siebie podobne. Wynika to z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, przepisy unijne i krajowe pozostawiają ograniczone pole do swobodnego podej- mowania decyzji w ramach wielu kategorii na etapie Projektowania i Wdrażania. Po drugie, wydaje się, że Tabela 5.  Kategorie wykazujące systemowe organy zaangażowane we współfinansowane przez UE podobieństwa programy wsparcia dla przedsiębiorstw mają podob- Wysoka punktacja (≥ 3,7) Niska punktacja (≤ 3,0) ne spojrzenie na wiele tematów. Kategorie charaktery- zujące się wieloma systemowymi podobieństwami we Projektowanie wszystkich instrumentach ujęto w tabeli 5. Usprawnie- Produkty i Rezultaty Cele Instrumentu nie tych obszarów prawdopodobnie nie będzie możli- we bez zmiany przepisów. Kryteria Selekcji Wdrażanie Kilka kategorii odznacza się daleko idącym zróżnico- waniem stosowanych praktyk, należą do nich: Gene- Zamknięcie Projektu System Oceny Pracowniczej za i Uzasadnienie Instrumentu, Instrumenty Alterna- i Instrumentu tywne, Proces Uczenia się i Wdrażania Usprawnień, Proces Naboru i Selekcji Konkursy i Nabory oraz Personel i Programy Szkole- Wniosków niowe. Najlepiej funkcjonujące instrumenty w tych ka- Zarządzanie tegoriach są źródłem najlepszych praktyk, z których mogą z dobrym skutkiem czerpać zarządzający inny- Interakcje z Przepisami Prawa Interakcje z Przepisami mi interwencjami. Szczegółowe informacje na temat (Dostosowanie do Trudności Prawa (Stopień Trudności Regulacyjnych) Wynikający z Regulacji) metodyki wykorzystywanej przy identyfikowaniu zja- wisk systemowych i cech indywidualnych znajdują się w Załączniku nr 10 do „Noty Technicznej”. Źródło: Opracowanie własne. Wyzwania o charakterze systemowym Koordynacja programów krajowych i regionalnych. Programy krajowe i regionalne, szczególnie w zakresie wspierania B+R w przedsiębiorstwach, stanowią raczej przykład konkurencji niż koordynacji. Wynika to częściowo z braku jednoznacznej „linii demarkacyjnej” wyznaczającej w obecnej perspektywie granice między programami krajowymi a regionalnymi. Osłabia to efektywność i jest mylące dla wnioskodaw- ców ze względu na powielanie tych samych działań na obu poziomach zarządzania (informacje na temat dublowania się instrumentów znajdują się w sekcji poświęconej mapowaniu portfela). Od kwietnia 2019 r. cztery województwa wdrożyły wspólne instrumenty we współpracy z NCBR, adresowane do określo- nych sektorów na poziomie regionalnym. Wspólnie prowadzone projekty są przykładem najlepszej prak- tyki w kategorii „Relacje Między Instytucjami”, lecz generalnie trzeba stwierdzić, że na poziomie stra- tegicznym brakuje koordynacji. (Wady obecnie funkcjonujących organów koordynujących omówiono w Załączniku nr 5 do „Noty Technicznej”). Kulejąca koordynacja nie pozostaje bez wpływu na kwestię rozpowszechniania najlepszych praktyk wśród instytucji tworzących ekosystem innowacji. Chociaż jakość prac projektowych i wdrożeniowych różni się znacznie w zależności od instytucji, szereg rozwiązań opracowanych zarówno przez władze centralne, 48  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący jak i regionalne zasługuje na uwagę i rozpowszechnienie (zostały one opisane, odpowiednio, w Załączniku nr 2 i 3 do „Noty Technicznej”). Na przykład programy regionalne mogłyby uczyć się od programów kra- jowych, jak skutecznie zmniejszać obciążenia biurokratyczne nakładane na wnioskodawców. Większa biu- rokracja w programach regionalnych prawdopodobnie bierze się z różnic w interpretacji przepisów. Jest to przykład „szybkiego sukcesu”, który można stosunkowo łatwo osiągnąć, tworząc lepszą platformę dia- logu między organami centralnymi i regionalnymi (por. Załącznik nr 4 do „Noty Technicznej”). Elastyczne podejście na etapie projektowania i wdrażania instrumentów. Zasadniczo regiony powinny mieć swo- bodę w finansowaniu własnych celów, o ile są one oparte na solidnych przesłankach i stanowią odpo- wiedź na niedoskonałości rynku (oraz wpisują się w zakres celów tematycznych UE). W kontekście kory- gowania i testowania instrumentów na pilotażową skalę, pewnym wyzwaniem jest ograniczona zdolność Instytucji Zarządzających i Instytucji Wdrażających do formułowania uzasadnień opartych na dowo- dach. Kolejne wyzwanie stanowią ograniczenia wynikające z zobowiązań zewnętrznych. Województwa zgłaszają trudności w wypełnianiu nałożonych przez KE i ministerstwa wymogów dotyczących alokacji środków na wsparcie działalności B+R w przedsiębiorstwach. Nawet jeśli władze regionalne są w stanie przedstawić wyniki analiz świadczące o ograniczonym potencjale innowacyjnym w regionie, i tak muszą przeznaczyć na Cel Tematyczny 1. (B+R) więcej środków, niż same uznają za optymalne. Zgłaszany brak elastyczności dotyczy również trudności z przenoszeniem funduszy z jednego celu tema- tycznego do drugiego, a także sztywnego gorsetu przepisów o zamówieniach publicznych regulujących kwestię wyboru pośredników w zakresie instrumentów finansowych (tj. pożyczek i kredytów, a nie dota- cji).16 KE proponuje, by w nowej perspektywie finansowej uelastycznić proces projektowania i wdraża- nia instrumentów wsparcia.17 Skala zmian będzie jednak zależeć od włączenia szczegółowych przepi- sów do rozporządzeń, a także ich aktywnego wdrożenia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, progi koncentracji tematycznej dotyczą wszystkich środków przeznaczonych dla danego państwa członkow- skiego. Decyzje o podziale środków w poszczególnych regionach zapadają zatem w drodze negocjacji mię- dzy Ministerstwem a regionami. Uzasadnienie i dostosowanie do zmian systemowych. Konstrukcja wielu instrumentów opiera się na ograni- czonej ocenie potrzeb, bez dostatecznej znajomości zasadniczych ograniczeń i niedoskonałości rynku. Wiedza ta powinna wynikać z oceny programów ex ante, lecz metodologia i realizacja procesu oceny ex ante nie są pozbawione wad. Oceny ex ante traktuje się często jako konieczność i obowiązek prawny, a nie narzędzie przydatne przy projektowaniu instrumentów. Wynika to po części z braku kompetencji analitycznych w Instytucjach Zarządzających i na rynku doradczym, a po części z ograniczeń budżeto- wych i czasowych. Ponadto oceny ex ante obejmują cały program operacyjny, a nie pojedynczy instru- ment czy grupę pokrewnych instrumentów. W przypadku regionalnych programów operacyjnych jeden dokument uzasadnia interwencje w ramach wszystkich 11 celów tematycznych. Rozważania dotyczące instrumentów alternatywnych, z wyjątkiem analiz wspierających projektowanie instrumentów zwrot- nych, są zwykle bardzo skromne albo nie ma ich wcale. W efekcie, niezależnie od celów interwencji, pre- ferowane są dotacje ze względu na wysoki popyt, jakim cieszą się wśród przedsiębiorców. Cele instrumentów nie są ściśle skorelowane z miarami zmian systemowych. Koncentrują się raczej na wąsko zdefiniowanych produktach i rezultatach. Za ostateczny cel często uznaje się dotrzymanie pierwotnie założonych ram wykonania. Śledzenie wpływu poszczególnych instrumentów rzeczywiście 16. Proces wyboru pośredników finansowych opisano w Załączniku nr 7 do „Noty Technicznej”. 17. Wcześniejsze doświadczenia z pilotażowym wprowadzaniem nowych interwencji w Polsce, w tym firmowanej przez PARP ini- cjatywy „innoLAB”, opisano w Załączniku nr 8 do „Noty Technicznej dot. Analizy Funkcjonalnej”. 3. ANALIZA FUNKCJONALNA  |  49 może być trudnym zadaniem ze względu na stosunkowo niewielką wielkość interwencji (w niektórych przypadkach), jednak cele wszystkich instrumentów powinny być logicznie połączone z oczekiwanymi zmianami w gospodarce. Korelacja powinna wynikać z oceny ex ante, lecz w praktyce jest to słabe ogniwo procesu projektowania. Nawet gdy w dokumentacji wyraźnie przedstawiono model logiczny interwen- cji, rzadko jest on w pełni wykorzystywany przez decydentów i Instytucje Wdrażające. Panuje ogólna tendencja i presja, aby koncentrować się na parametrach wydatkowania środków, a nie na przeprowa- dzeniu zmian systemowych w możliwie najinteligentniejszy sposób. Planowanie operacyjne. Obecnie ukierunkowanie interwencji opiera się na szeroko pojętych inteligentnych specjalizacjach oraz na wielkości firmy (na przykład MŚP). Wynika to z konieczności przestrzegania unij- nych i krajowych przepisów oraz parametrów wydatkowania środków. Brakuje natomiast strategii ukie- runkowanej na firmy rokujące najwyższy zwrot z inwestycji (grupa docelowa). W obszarze wspierania działalności B+R w przedsiębiorstwach niektóre Instytucje Zarządzające mają trudności z pozyskaniem takiej liczby wniosków dobrej jakości, aby można było wykorzystać całość środków na innowacje, zatem trudno mówić o motywacji do bardziej precyzyjnego ukierunkowania działań. Według stanu na styczeń 2019 r., wskaźnik wykorzystania środków dla Celu Tematycznego 1 („Działalność B+R przedsiębiorstw”) był o połowę niższy niż dla Celu Tematycznego 3 („Wsparcie dla MŚP”).18 Z tych samych względów ogra- niczony jest pilotaż nowych interwencji. Jednym ze sposobów na poprawę efektywności instrumentów wsparcia jest lepsze monitorowanie pro- cesów i nakładów. W niektórych województwach monitorowanie procesów traktuje się tylko jako ko- nieczność wymuszoną prawem unijnym i krajowym. Przy takim podejściu Instytucje Zarządzające nie są w stanie uzyskać informacji o rzeczywistych kosztach wdrażanych instrumentów. Występują także braki w dostępności danych potrzebnych do szczegółowych obliczeń zwrotu z inwestycji w instrumen- ty wsparcia. Kolejne wyzwanie stanowią wysokie koszty aktualizacji systemów informatycznych dla celów monitorowania danych wejściowych i procesów, szczególnie że niektóre organy nadal funkcjonu- ją w oparciu o papierową dokumentację. Rekomendacje z analizy funkcjonalnej Utworzenie Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Produktywności. Jednym z zaleceń jest powołanie pod- miotu pod nazwą „Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Wydajności” (lub odpowiednika), odgry- wającego rolę koordynującą i doradczą. Przy pomocy takiej instytucji można zacząć rozwiązywać więk- szość wyżej wymienionych problemów systemowych. Centrum mogłoby wypełniać między innymi następujące funkcje/zadania: • Koordynowanie pakietu instrumentów wsparcia MŚP i innowacji, aby ograniczyć obszary zdublo- wane przez programy krajowe i regionalne (dla interwencji wszelkiego rodzaju, nie tylko instru- mentów współfinansowanych przez UE) • Ustanowienie repozytorium najlepszych praktyk związanych z projektowaniem i wdrażaniem instrumentów wsparcia oraz ich rozpowszechnianie • Dostarczanie danych analitycznych przydatnych podczas projektowania instrumentów i przygoto- wywanie niewiążących ekspertyz na temat projektowanych instrumentów. Wspieranie Instytucji Zarządzających w przeprowadzaniu oceny potrzeb 18. Obliczenia na podstawie danych dostępnych na stronie: https://cohesiondata.ec.europa.eu/ 50  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący • Analizowanie efektywności wdrożonych programów wsparcia (np. badanie inteligentnych specja- lizacji i metod doboru grupy docelowej), a także symptomów świadczących o problemach we wzro- ście innowacyjności w poszczególnych województwach • Wspieranie Instytucji Zarządzających i Instytucji Wdrażających na etapie projektowania i wdra- żania instrumentów, aby zapewnić odpowiednie powiązanie z celami strategicznymi • Pilotażowe wprowadzanie innowacyjnych mechanizmów związanych z instrumentami wsparcia. Na przykład: współpraca z przedstawicielami wybranych branż inteligentnej specjalizacji pod- czas projektowania i promowania instrumentu oraz naboru wniosków nad dostosowaniem pro- cesów do ich potrzeb; testowanie mechanizmu finansowania etapowego, w ramach którego bene- ficjenci mogą otrzymać dodatkowe środki finansowe po pomyślnym zakończeniu początkowego, nisko-kosztowego etapu prac itp. Chcąc wybrać optymalną strukturę instytucjonalną dla proponowanej instytucji, trzeba wykonać dal- sze analizy i zorganizować konsultacje z zainteresowanymi stronami. Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Wydajności może być nowym, samodzielnym podmiotem, lub wyewoluować z już istnieją- cego organu koordynującego. Uelastycznienie przepisów. Instytucje napotykają ograniczenia wynikające z przepisów krajowych i unij- nych. Zdaniem Instytucji Zarządzających, do najbardziej uciążliwych należą zasady konkurencyjności dotyczące wsparcia państwa udzielanego prywatnym podmiotom. Zgodnie z obecnymi zasadami, benefi- cjent ma obowiązek wyboru dostawcy produktów/usług, których zakup jest współfinansowany ze środ- ków UE, w drodze przetargu publicznego. Podobnie, zarządzający funduszami są obowiązani wybierać pośredników finansowych w przetargach publicznych. Kolejny pakiet regulacji dotyczy procedur wdro- żeniowych (np. ramy wykonania i certyfikacja) i wymusza na Instytucjach Zarządzających nadmierną koncentrację na osiąganiu parametrów wydatkowania środków. Zmiana zasad pozwoliłaby instytucjom przybliżyć instrumenty do lokalnego kontekstu i przetestować nowe formy wsparcia. Usprawnienie infrastruktury monitorowania procesów. Wprowadzając system monitorowania procesów i nakła- dów na poziomie instrumentu (a nie całego programu lub osi priorytetowej), można uzyskać informacje na temat efektywności przeprowadzonych interwencji. Dane stanowiłyby podstawę do podejmowania opartych na dowodach decyzji o korekcie lub zaprzestaniu realizacji danego programu. Systemy moni- torowania warto wprowadzić niejako „przy okazji” trwającego w niektórych Instytucjach Wdrażających procesu transformacji obiegu dokumentów — z papierowego na elektroniczny. 53 4. ANALIZA EFEKTYWNOŚCI / ZWROTU Z INWESTYCJI 54  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Wstęp Ostatnią częścią projektu dotyczącego zwrotu z inwestycji jest analiza efektywności, obejmująca pomiar rezultatów wsparcia na rzecz innowacji finansowanych przez UE w perspektywie 2007 – 2013, ocenę wpływu na poziomie pojedynczego przedsiębiorstwa oraz wnioski na przyszłość. Ponadto, metodolo- gia prezentowana w raporcie może służyć do kolejnych analiz wydatków publicznych w Polsce i innych krajach. Całościowy opis zastosowanego podejścia i wyników znajduje się w „Nocie Technicznej dot. Analizy Efektywności/Zwrotu z Inwestycji”. Z myślą o przyszłych użytkownikach metodologii, w Załączniku nr 6 do „Noty Technicznej” zawarto szczegółowy opis procedur przekształcania danych i obliczania wpływu interwencji, w tym kody do oprogramowania statystycznego STATA. Założenie przyświecające projektowi stanowi kompleksowa analiza wszystkich uwzględnionych w oce- nie instrumentów wsparcia. Ponieważ zasadniczym tematem jest wsparcie (szeroko pojętych) innowa- cji, w analizie uwzględniono instrumenty dotyczące konkurencyjności i innowacyjności, opierając się na wynikach analizy portfela instrumentów i konsultacjach z polskim rządem. W latach 2007 – 2013 fundu- sze unijne wykorzystano w instrumentach wdrażanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG) i Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), prowadzących do zwiększenia inno- wacyjności przedsiębiorstw poprzez np. dotacje na wydatki kapitałowe, sprzęt do B+R, dostęp do usług dla firm oraz targów branżowych. Ostatecznie przeanalizowano wpływ ponad 100 instrumentów z per- spektywy 2007 – 2013, charakteryzujących się szeroką gamą celów i sposobów oddziaływania na firmy. Różnorodność programów stanowi wyzwanie dla precyzyjnej oceny ich wpływu na gospodarkę. W trak- cie pracy nad projektem przyjęto założenie, zgodnie z którym nie preferowano z góry żadnej z metod es- tymacji i przetestowano różne specyfikacje, aby zyskać pewność, że wpływ wsparcia na działalność firm utrzymuje się niezależnie od zastosowanego modelu. Poza tym, przeprowadzone oszacowanie wpływu interwencji jest kompleksowe, ponieważ wykorzystano jednostkowe dane administracyjne o firmach obejmujące całe spektrum gospodarki — baza danych obejmuje wszystkie przedsiębiorstwa zatrudnia- jące co najmniej 10 pracowników. Wreszcie, opierając się na szacowanych skutkach oddziaływania na wyniki firm oraz kosztach środków wsparcia (ich utworzenie oraz zarządzanie), w raporcie obliczono zwrot z inwestycji. Raport sytuuje się u zbiegu trzech odnóg fachowej literatury ekonomicznej poświęconej ocenie (ewalu- acji) interwencji publicznych. Pierwsza z nich bada bezpośredni wpływ różnych programów wsparcia innowacji, promocji eksportu lub technologii na przedsiębiorstwa. Analizuje się, w jaki sposób programy mogą poprawić wyniki firm pod względem B+R, sprzedaży, eksportu i wydajności. Druga analizuje efekty pośrednie (ang. spillover effects) wygenerowane na skutek wsparcia przedsiębiorstw i instytucji badaw- czych. Trzecia obejmuje badania, które analizują wpływ PO IG i RPO na wyniki przedsiębiorstw w Polsce. Być może właśnie ta trzecia gałąź literatury przedmiotu jest tutaj najbardziej na miejscu. W kilku bada- niach przeanalizowano wpływ PO IG i RPO na firmy w Polsce, ale uwzględniono w nich tylko podzbiór instrumentów, nie wykorzystano natomiast kompleksowego zestawu danych, nie zbadano pełnego okresu funkcjonowania programów bądź nie zastosowano solidnej metodyki. Opracowanie GUS (2015) zasługuje na szczególną uwagę, ponieważ jest najbardziej zbliżone do analizy przedstawionej w prezentowanym raporcie pod względem spektrum zbadanych instrumentów i wykorzystanej metodologii. O ile jednak część metod zastosowanych w opracowaniu GUS jest zbieżna z raportem Banku Światowego, to efekty instrumentów krajowych są tam oceniane indywidualnie, a regionalnych zbiorczo. GUS (2015) stwier- dza, że instrumenty regionalne przyczyniły się do wzrostu zatrudnienia i środków trwałych niektórych beneficjantów, lecz efekty te nie uwidoczniły się we wszystkich województwach. Nie wykazano istot- nego wpływu interwencji regionalnych na takie parametry funkcjonowania firm jak zysk, przychody, 4. ANALIZA EFEKTYWNOŚCI/ZWROTU Z INWESTYCJI  |  55 nakłady na B+R czy eksport. W opracowaniu GUS nie odnotowano żadnego oddziaływania instrumen- tów krajowych na przychody netto lub zysk. Stwierdzono jednak pewien pozytywny wpływ na wzrost zatrudnienia, środków trwałych, aktywności eksportowej oraz działalności B+R w przedsiębiorstwach objętych wsparciem w ramach niektórych instrumentów. Ustalenia prezentowanego raportu pokrywają się z wnioskami GUS (2015). Metodyka empiryczna i dane W latach 2007 – 2013 zaobserwowano poprawę wielu wskaźników innowacyjności i konkurencyjności, lecz bez rzetelnej oceny wpływu trudno byłoby je powiązać przyczynowo z realizowanymi w tym okresie interwencjami publicznymi. Poprawa może przecież wynikać z różnych przyczyn, niekoniecznie zwią- zanych z instrumentami wsparcia, takich jak rozwijająca się gospodarka czy coraz lepsza jakość europej- skich instytucji badawczych. Wiele wskaźników koncentruje się na „produktach” (np. wysokość nakła- dów na B+R, wdrożone procesy biznesowe, wykorzystanie własności intelektualnej), lecz nie pokazuje wpływu programów na rzeczywiste rezultaty działalności przedsiębiorstw, takich jak m.in. dywersyfi- kacja produktowa/rynkowa, przychody, zatrudnienie i wydajność. Ryc. 25 ilustruje teorię zmiany sta- nowiącą podstawę przeprowadzonego badania. W obliczu pewnych niedoskonałości rynku, publiczne wsparcie na rzecz innowacji może przyczyniać się do poprawy produktów „pośrednich”, takich jak dzia- łalność badawczo-rozwojowa, które z kolei powinny wpływać na kondycję przedsiębiorstwa, jego wzrost i produktywność — zarówno bezpośrednio, jak i poprzez efekty pośrednie. W związku z tym w analizie uwzględniono zarówno bezpośrednie efekty instrumentów wsparcia dla firm będących beneficjentami, jak i efekty pośrednie/uboczne dla firm niebędących beneficjentami wsparcia. Ryc. 25.  Teoria zmiany wywołanej wsparciem na rzecz innowacji Produkty i rezultaty Czynniki determinu- jące innowacje Nowe lub udoskonalo- Założenia dotyczące w przedsiębiorstwie ne towary i usługi niedoskonałości Nowe lub udoskonalo- Wpływ na Publiczne programy Technologia, sprzęt ne procesy biznesowe gospodarkę rynku i infrastruktura wsparcia Nowe modele bizneso- Ograniczenie w dostę- B+R Przetrwanie i rozwój pie do finansowania Nakłady na B+R we przedsiębiorstw Wykorzystanie włas- Wzrost wartości (większa sprzedaż, Asymetria informacji Wspieranie gotowości ności intelektualnej zatrudnienie, zyski itp.) technologicznej środków trwałych Niechęć do podejmo- Szkolenia Wzrost wania ryzyka (nie Dywersyfikacja Nowe lub udoskonalo- Kapitał ludzki ne praktyki organiza- produktywności w pełni rozwinięty eksportu rynek ubezpiecze- cyjne i menedżerskie Pozytywne efekty Dostarczenie Umiejętności niowy) menedżerskie Wartości niematerial- pośrednie wpływające brakującego kapitału na firmy niebędące Pozytywne efekty i organizacyjne ne i prawne (patenty, znaki towarowe, znaki beneficjentami zewnętrzne Umiejętności jakości itp.) inżynieryjne i projektowe Nowe kontakty biznesowe za granicą Źródło: Opracowanie własne. Zbiory danych. W analizie wykorzystano zgomadzoną przez GUS bazę firm w Polsce zatrudniających co naj- mniej 10 pracowników w latach 2006 – 2017. Znajdują się w niej informacje o parametrach firmy (wiel- kość, wiek, sektor, lokalizacja itd.) oraz inne standardowe dane finansowe dotyczące zatrudnienia, pro- dukcji, aktywów i zysków. Uzupełniono je o informacje celne, aby uzyskać obraz parametrów eksporto- wych przedsiębiorstw. Chcąc zidentyfikować beneficjentów wsparcia z UE, dane te połączono z polską 56  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący bazą danych SIMIK19, która zawiera listę beneficjentów PO IG, RPO i powiązanych programów, z wyko- rzystaniem numeru identyfikacyjnego podatnika. Ponadto, dwa wymienione zbiory danych na pozio- mie przedsiębiorstwa uzupełniono innymi danymi sektorowymi i regionalnymi potrzebnymi do wyko- nania analizy. Po pierwsze, zastosowano deflatory cen na drugim poziomie szczegółowości klasyfikacji NACE20, aby obliczyć realną wartość produkcji, materiałów, kapitału i wynagrodzeń w każdym z sekto- rów gospodarki. Po drugie, korzystając z tabeli przepływów międzygałęziowych za 2009 rok, skonstru- owano miary powiązań pionowych, aby uchwycić efekty zewnętrzne. Z uwagi na fakt, że informacje z bazy danych dot. danych jednostkowych firm i bazy danych dot. działalności celnej są poufne, wszyst- kie procesy związane z przetwarzaniem, dopasowaniem i analizą danych były realizowane bezpośred- nio przez GUS, przy wsparciu technicznym Banku Światowego. Efekty bezpośrednie: rezultaty znajdujące się w centrum zainteresowania. Bezpośrednie oddziaływanie instru- mentów wsparcia na wyniki przedsiębiorstw manifestuje się na wiele sposobów. Dotacje i inne instru- menty finansowe służą dofinansowaniu zakupu środków trwałych i aktywów niematerialnych oraz usług dla firm. Jeśli dana firma-beneficjent była wcześniej niedoinwestowana z powodu ograniczeń w dostę- pie do finansowania lub braku wiedzy na temat oferowanych na rynku usług lub technologii, środki te powinny zintensyfikować firmowe inwestycje w działalność innowacyjną, a w konsekwencji dopro- wadzić do wzrostu produkcji, zatrudnienia i wydajności. W szczególności, w analizie uwzględniono zarówno bezpośrednie produkty interwencji, jak i długoterminowe rezultaty gospodarcze (por. ryc. 25 powyżej). Informacje na temat rezultatów — zatrudnienie, inwestycje, sprzedaż, eksport, wartość dodana, zyski, wartość dodana na pracownika — można w większości uzyskać bezpośrednio z danych na pozio- mie firmy; podobnie jak obliczenia łącznej produktywności czynników produkcji. Metody szacowania efektów bezpośrednich: dopasowanie i podwójna różnica. Usiłując określić związek przyczy- nowy między dostępem do dotacji/pożyczek a wynikami przedsiębiorstwa, napotykamy na dwa kluczowe wyzwania. Po pierwsze, firmy mogą dokonywać auto-selekcji przy ubieganiu się o dofinansowanie, kieru- jąc się samooceną własnych potrzeb i prawdopodobieństwem uzyskania pozytywnej decyzji o przyzna- niu dotacji. Po drugie, na skutek nieprzypadkowej alokacji interwencji programowych może się okazać, że firmy-beneficjenci systematycznie różnią się od firm niebędących beneficjentami. Dlatego wszelkie zaob- serwowane różnice w wynikach mogą być konsekwencją strukturalnych różnic w charakterystyce benefi- cjentów w porównaniu z pozostałymi firmami, a nie efektem otrzymanego wsparcia. Najprawdopodobniej tak jest w sytuacji, gdy celem podejmowanych interwencji od samego początku było wyselekcjonowanie „lepszych” przedsiębiorstw. Rzeczywiście, jak wskazują dane z programów z 2011 r., wśród wnioskodawców ubiegających się o wsparcie na B+R występuje nadreprezentacja firm z sektorów opartych na wiedzy, pod- czas gdy grupa wnioskodawców ubiegających się o wsparcie na inwestycje kapitałowe jest zdominowana przez przedsiębiorstwa wytwórcze nisko i średnio zaawansowanych technologii. Jak wspomniano wyżej, faktem jest, że polskie instytucje wdrażające dokonują wyboru beneficjentów na podstawie zestawu kry- teriów, takich jak wielkość firmy i sektor gospodarki. Pewne dowody sugerują jednak, że na skutek nie- chęci do podejmowania ryzyka przy ocenie wniosków większość środków na B+R trafia do dużych przed- siębiorstw oraz do sektorów nisko i średnio zaawansowanych technologii (Kapil i in. 2013). Zważywszy na ryzyko endogenicznego doboru firm do interwencji, chcąc kontrolować widoczne różnice w charakterystyce firm-beneficjentów (grupa badawcza) i pozostałych przedsiębiorstw (grupa kontrolna), 19. System Informatyczny Monitoringu i Kontroli. 20. Nomenclature des Activités Économiques dans la Communauté Européenne (Statystyczna klasyfikacja działalności gospodar- czej we Wspólnocie Europejskiej). 4. ANALIZA EFEKTYWNOŚCI/ZWROTU Z INWESTYCJI  |  57 w analizie zastosowano metodę statystycznego wpływu netto (ang. propensity score matching, w skró- cie PSM). Intuicyjnie, PSM polega na replikacji eksperymentalnego zbioru danych poprzez oszacowanie prawdopodobieństwa otrzymania przez daną firmę wsparcia (wskaźnika predyspozycji — ang. propensity score) na podstawie obserwowalnych cech firm. Zgodnie z założeniem warunkowej niezależności (ang. unconfoundedness assumption), tj. gdy kontrolujemy cechy obserwowalne, udział w badaniu staje się nie- zależny od firmowych wyników. Zgodnie z założeniem przenikania (ang. common support assumption), tj. przyjmując wszelkie wartości obserwowalnych cech, każda firma ma niezerowe prawdopodobień- stwo uczestnictwa w badaniu. Dlatego kontrolowanie efektu predyspozycji jest wystarczające do wyeli- minowania obciążenia selekcyjnego (Rosenbaum i Rubin, 1983). Oznacza to, że firmy o podobnej war- tości wskaźnika predyspozycji nieuczestniczące w badaniu mogą stanowić adekwatną grupę kontrolną dla firm z grupy badawczej. Zastosowanie metody PSM w przypadku Polski ma kilka istotnych zalet. Po pierwsze, naszym zamia- rem jest ocena skutków oddziaływania całego ekosystemu środków wsparcia innowacji, czyli ponad stu instrumentów. Już choćby z tego względu selekcja na podstawie obserwowalnych cech jest najlep- szą praktyczną metodą.21 Po drugie, dysponując w Polsce bogatym zestawem danych na poziomie firm, możemy kontrolować szeroką gamę cech przedsiębiorstw, przez co założenie warunkowej niezależności staje się bardziej wiarygodne. Niezależnie od wszystkich zalet, standardowa metoda PSM ma szereg wad, które próbowaliśmy złagodzić. Po pierwsze, ze względu na skrajną różnorodność instrumentów wsparcia ustalenie prawidłowej grupy kontrolnej z tylko jedną grupą badawczą jest nie tylko trudne, ale również mniej przydatne pod wzglę- dem uchwycenia wpływu poszczególnych instrumentów wsparcia. Środkiem zaradczym może być nada- nie modelowi PSM charakteru wielowartościowego, aby uwzględnić różne kwoty dotacji (Imbens, 2000; Lechner, 2001) lub rodzaje instrumentów (Joffe i Rosenbaum 1999, Imai i van Dyk 2004). W naszym przypadku kwota dofinansowania to tylko jeden z wymiarów różnorodności programów. Biorąc pod uwagę różne cele, mechanizmy finansowania i warunki kwalifikowalności przypisane do poszczegól- nych interwencji, pogrupowaliśmy je według tych kryteriów. W ten sposób unikamy nieprzystępnie dużej liczby obserwacji, a jednocześnie zachowujemy krytycznie ważny aspekt, jakim jest różnorod- ność interwencji. Na koniec trzeba zaznaczyć, że wyżej opisane metody pozwalają jedynie na kontrolowanie cech obser- wowalnych. Nawet przy bogatych zbiorach danych prawdopodobnie wystąpią także nieobserwowalne cechy firm, wpływające tak na prawdopodobieństwo udziału w badaniu, jak i wyniki firm, co uderza w założenie warunkowej niezależności. Mając to na uwadze, oprócz PSM zastosowano również metodę podwójnej różnicy (ang. difference-in-differences, w skrócie DiD), aby kontrolować cechy niezmienne w czasie, takie jak kompetencje zarządcze, które mogą wpływać na wyniki firmy. Mówiąc dokładniej, sprowadza się to do zdefiniowania przyciętej lub dopasowanej próby dla firm z grupy badawczej i osza- cowania modelu DiD dla tej próby. Ponieważ firmy otrzymują dotacje w różnym czasie w całym okresie funkcjonowania programów, zarówno procedury dopasowania, jak i specyfikacja DiD uwzględniają różne terminy, w których firmy otrzymują środki. Procedura dopasowywania dotyczy każdego roku trwania programu (tj. od 2007 do 2013 roku), w którym znajdziemy grupy kontrolne dla firm, które przystąpiły do badania w tym 21. W przeciwieństwie do metod wymagających szczegółowej wiedzy instytucjonalnej o każdym programie, takich jak zmienne instrumentalne lub modele regresji nieciągłej. 58  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący samym roku, wykorzystując cechy przedsiębiorstw występujące przed przystąpieniem do badania.22 Umożliwia to zmianę procesu selekcji każdego roku, co jest uzasadnione względami takimi jak pośpiech w wydatkowaniu środków pod koniec trwania programu. Specyfikacja DiD po dopasowaniu została rów- nież zmodyfikowana pod kątem rozmaitych efektów oddziaływania (czyli różnych efektów w zależno- ści od wielkości i wieku firmy oraz sektora działalności gospodarczej), poprzez uwzględnienie interak- cji ze statusem firmy będącej/niebędącej beneficjentem. Efekty pośrednie/uboczne. Oprócz bezpośredniego wpływu na firmy będące beneficjentami, instrumenty oferujące wsparcie na poziomie przedsiębiorstwa wpływają również na firmy niebędące beneficjentami poprzez ich interakcje z odbiorcami pomocy publicznej. Efekty uboczne zachodzą trojako. Po pierwsze, ze względu na bliskość geograficzną: przedsiębiorstwa zlokalizowane w pobliżu firm-beneficjentów mogą skorzystać z transferu wiedzy z racji funkcjonowania w bliskim otoczeniu i częstych kontaktów. Po drugie, istotną rolę odgrywają poziome powiązania branżowe: podobnie jak w przypadku bliskości geograficznej, firmy z tych samych branż uczą się od siebie działając na tym samym rynku, na przykład poprzez rotację pracowników czy spotkania stowarzyszeń branżowych. W rezultacie wsparcie udzie- lone w danym sektorze gospodarki może pozytywnie wpływać na firmy z tej samej branży niebędące beneficjantami wsparcia. Z drugiej strony mogą wystąpić negatywne efekty uboczne, do których dochodzi, gdy wspierane firmy z powodzeniem konkurują z pozostałymi o popyt. W ostatecznym rozrachunku, skutki oddziaływa- nia zależą od natężenia każdego efektu, poziomu konkurencji na rynku oraz zbywalności poszczegól- nych produktów i usług. Programy wspierają innowacje i eksport, zatem zakłada się, że efekty sub- stytucji popytu będą słabo zaznaczone, o ile wspieranym firmom uda się uzyskać dostęp do rynków zewnętrznych lub stworzyć popyt na nowe produkty. Po trzecie, pionowe powiązania branżowe: pod- mioty niebędące beneficjentami korzystają, gdy kupują od beneficjentów wyższej jakości środki produk- cji lub sprzedają im więcej produktów bądź też produkty wyższej jakości. Aby zbadać efekty uboczne, w analizie oszacowano, jak intensywność kontaktów (w wymiarze geograficznym lub za pośrednictwem związków branżowych) między firmami niekorzystającymi ze wsparcia (tzn. takim, które nie otrzymały bezpośrednio żadnego wsparcia w analizowanym okresie) a firmami otrzymującymi wsparcie wpływa na wyniki przedsiębiorstw. Zwrot z inwestycji. Podejmowanie decyzji dotyczących publicznych nakładów na innowacje — w Polsce i w innych krajach — w ymaga wiedzy na temat wpływu realizowanych interwencji i znajomości zwrotu z inwestycji w programy wsparcia. Chcąc poznać ten ostatni parametr można, po pierwsze, oszacować zagregowane skutki oddziaływania w oparciu o (średnie) bezpośrednie efekty rozmaitych instrumen- tów dla firm. Następnie można oszacować ogólną efektywność kosztową, wliczając zarówno dofinanso- wanie/wsparcie udzielone firmom, jak i koszty administracyjne związane z zarządzaniem programami. Na liście rezultatów trzeba uwzględnić: koszt w przeliczeniu na jedno nowe miejsce pracy, koszt w prze- liczeniu na dodatkową jednostkę zysku, koszt w przeliczeniu na dodatkową jednostkę wartości dodanej oraz koszt w przeliczeniu na procentowy wzrost wydajności. 22. Przykłady procedur doboru próby to: (i) przycinanie w celu odrzucenia obserwacji o skrajnych propensity scores, (ii) metoda najbliższego sąsiada (ang. nearest-neighbor matching), aby ograniczyć próbę kontrolną do firm obserwacyjnie najbardziej zbliżo- nych do firm z grupy badawczej. 4. ANALIZA EFEKTYWNOŚCI/ZWROTU Z INWESTYCJI  |  59 Bezpośredni wpływ na wyniki firm Chcąc oszacować bezpośredni wpływ na wyniki firm — w tym m.in. zatrudnienie, sprzedaż, wartość dodaną, eksport, płace i wydajność — autorzy analizy przeszli od modeli prostych do coraz bardziej zło- żonych. W prostym modelu mamy do czynienia z jednym efektem interwencji (co oznacza, że wszyst- kie instrumenty wsparcia zebrano razem). Następnie ten prosty model wzbogaca się o „efekty hetero- geniczne”, aby zbadać rozbieżności w wynikach w zależności od wieku, wielkości i sektora działalności firmy. Kolejny krok polega na przetestowaniu bardziej złożonego modelu z „wieloma grupami interwen- cji”. Instrumenty grupowano dwojako: według celów i według oczekiwanych rezultatów. Na przykład do jednej grupy zaliczono instrumenty wspierające badania i rozwój, a do drugiej instrumenty rozwoju eksportu i tak dalej. Dzieląc interwencje na szereg grup, możemy sprawdzić, jak wpływ na wyniki firm różni się w zależności od rodzaju instrumentu. Efekt interwencji bez różnicowania Publiczne środki wsparcia wywarły korzystny wpływ na zatrudnienie, produkcję, eksport oraz wartość dodaną. Średnio, efektem interwencji dla wszystkich rocznych kohort jest wzrost: zatrudnienia — o 14,5 proc., wartości dodanej — o 19 proc., sprzedaży — o 19 proc., wartości eksportu — o 29 proc. (por. ryc. 26). Zanotowano pewien wpływ na wzrost średniej płacy, zwłaszcza w przypadku firm, które otrzymały wsparcie pod koniec okresu programowania (w 2012 i 2014 r.). Wpływ interwencji na inwestycje w środki trwałe (aktywa materialne i niematerialne), nakłady na B+R oraz zyski był znikomy lub zerowy. Wresz- cie, otrzymano niejednoznaczne wyniki co do wpływu interwencji na wydajność firm, w zależności od zastosowanej miary wydajności (por. ryc. 27). Dwie miary wydajności — w ydajność pracy i ogólna pro- duktywność TFPR — w ymuszają różne założenia i strukturę obliczeń. W przypadku wskaźnika wydajno- ści pracy, o mniej skomplikowanej strukturze i mniejszej liczbie założeń, zanotowano pozytywny efekt interwencji. Średnio, efektem interwencji dla wszystkich rocznych kohort jest wzrost wydajności pra- cy o 2,7 proc. W przypadku wskaźnika TFPR, charakteryzującego się większą liczbą założeń i bardziej skomplikowaną strukturą, występuje negatywny efekt interwencji. Średnio, TFPR spada w wyniku in- terwencji o sześć procent. Ryc. 26.  Pozytywny wpływ interwencji na zatrudnie- Ryc. 27.  Niejednoznaczne wyniki pod względem nie, wartość dodaną, sprzedaż i wartość eksportu wpływu interwencji na produktywność Wpływ na firmy z grupy badawczej Wpływ na firmy z grupy badawczej , , Wzrost procentowy (%) Wzrost procentowy (%) , , , - - , - - , Średnie Zatrudnienie Wartość Sprzedaż Wartość - wynagrodzenie dodana eksportu TFPR Produktywność pracy Źródło: Opracowanie własne. Źródło: Opracowanie własne. 60  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Zaobserwowano większy wpływ interwencji w firmach dużych i firmach młodych (poniżej trzech lat), a także w przedsiębiorstwach z sektora wytwórczego. Efekty heterogeniczne — t j. różne oddziaływanie w zależności od wielkości i wieku firmy oraz sektora działalności gospodarczej — zbadano dla zatrudnie- nia, wskaźnika TFPR, wydajności pracy, zysków i nakładów na B+R. Zanotowano tylko minimalne efekty heterogeniczne dla zysków i nakładów na B+R, dlatego zostały one pominięte. Duże przedsiębiorstwa zwykle odnoszą większe korzyści ze wsparcia na rzecz innowacji. Wykazują one więk- szy wzrost zatrudnienia, choć różnica w porównaniu do małych firm i mikroprzedsiębiorstw jest minimalna i wynosi 0,9 punktu procentowego (por. ryc. 28). Efekt interwencji pod względem wskaźnika TFPR jest w du- żych firmach dodatni i o około sześć punktów procentowych przewyższa efekt zanotowany w przedsiębior- stwach średniej wielkości, natomiast w małych firmach i w mikroprzedsiębiorstwach przyjmuje on wartość ujemną (por. ryc. 29). Produktywność pracy także rośnie bardziej w przypadku dużych firm (por. ryc. 30). W małych firmach i w mikroprzedsiębiorstwach nie zanotowano efektu interwencji dla produktywności pracy. Ryc. 28.  Zmiana zatrudnienia Ryc. 29.  Zmiana wskaźnika TFPR Ryc. 30.  Zmiana produktywności w zależności od wielkości firmy w zależności od wielkości firmy pracy w zależności od wielkości firmy , , , , , Wzrost procentowy (%) Wzrost procentowy (%) , Wzrost procentowy (%) - , - - - , - Małe i mikro Średnie Duże Małe i mikro Średnie Duże Małe i mikro Średnie Duże Źródło: Opracowanie własne Źródło: Opracowanie własne Źródło: Opracowanie własne Młode firmy — działające mniej niż trzy lata — odnoszą większe korzyści ze wsparcia na rzecz innowa- cji. Młode firmy notują większy dodatni wpływ na zatrudnienie, a różnica między młodymi i starszymi przedsiębiorstwami jest znaczna (por. ryc. 31). Efekt interwencji pod względem wskaźnika TFPR jest dla starszych firm ujemny, a dla młodszych zerowy (por. ryc. 32). Wzrost produktywności pracy jest o ok. 2,5 punktu procentowego wyższy w przypadku młodych firm, w porównaniu do dłużej działających przedsiębiorstw (por. ryc. 33). Ryc. 31.  Zmiana zatrudnienia Ryc. 32.  Zmiana wskaźnika TFPR Ryc. 33.  Zmiana produktywności w zależności od wieku firmy w zależności od wieku firmy pracy w zależności od wieku firmy , , Brak istotnego - Wzrost procentowy (%) Wzrost procentowy (%) Wzrost procentowy (%) wpływu - , - , - - - - , - Młode (< ) Dojrzałe (_ > ) Młode (< ) _ ) Dojrzałe (> Młode (< ) _ ) Dojrzałe (> Źródło: Opracowanie własne Źródło: Opracowanie własne Źródło: Opracowanie własne 4. ANALIZA EFEKTYWNOŚCI/ZWROTU Z INWESTYCJI  |  61 Większe korzyści ze wsparcia na rzecz innowacji czerpią przedsiębiorstwa produkcyjne. Zanotowano nie- heterogeniczne efekty dla firm reprezentujących różne sektory: produkcja, handel (detaliczny i hurtowy), budownictwo i pozostałe sektory ogółem (rolnictwo i inne usługi). Nieheterogeniczne efekty wystąpiły tylko dla wskaźnika produktywności. Rysuje się wyraźny wzorzec sektorowego zróżnicowania wpływu, z dodatnim efektem w firmach produkcyjnych i ujemnym w firmach handlowych (por. ryc. 34 i ryc. 35). Efekty interwencji dla firm z branży budowlanej i pozostałych sektorów są minimalne. Ryc. 34.  Zmiana wskaźnika TFPR w zależności Ryc. 35.  Zmiana produktywności pracy od sektora w zależności od sektora , , Wzrost procentowy (%) Wzrost procentowy (%) Brak istotnego Brak istotnego wpływu wpływu , , - - - - - - , - - - , Pozostałe Produkcja Handel Budownictwo Pozostałe Produkcja Handel Budownictwo sektory ogółem sektory ogółem Źródło: Opracowanie własne. Źródło: Opracowanie własne. Na zakończenie trzeba podkreślić, że analiza wskazuje na pozytywny związek między kwotą dofinanso- wania a zatrudnieniem. Elastyczność zatrudnienia w stosunku do kwoty dofinansowania wynosi 0,04: innymi słowy, wzrost kwoty dofinansowania o jeden punkt procentowy wiąże się ze wzrostem zatrud- nienia o 0,04%. Dla porównania, przejście w gronie beneficjentów z 50. percentyla na 75. percentyl dofinansowania przekłada się na trzykrotność kwoty dofinansowania. Podwojenie kwoty dotacji (czyli podniesienie jej o 100 procent) może przełożyć się na wzrost zatrudnienia o 4,4 proc. Nie zanotowano heterogenicznego efektu interwencji dla produktywności. Efekty interwencji z różnicowaniem Odchodząc od łącznego oszacowania efektów interwencji, obliczono także wpływ w podziale na grupy instrumentów wsparcia, przy czym instrumenty przypisano do określonych grup na podstawie ich cech charakterystycznych. Przy tworzeniu grup należało pogodzić dwa przeciwstawne założenia, a mianowi- cie: (i) zaprojektowanie wystarczającej liczby kategorii, aby uchwycić różne rodzaje wsparcia oferowane w ramach wdrażanych interwencji, a jednocześnie (ii) zminimalizowanie liczby kategorii, aby użycie metod statystycznych było wykonalne. Opierając się na ustaleniach z mapowania portfela instrumen- tów, ostatecznie sformowano dwie grupy skupione wokół celów instrumentu i jego oczekiwanych rezul- tatów, jak podano w tabeli 6. Efekty interwencji obliczone oddzielnie dla obu grup są zgodne z wynikami uzyskanymi dla modelu bez różnicowania. Na poniższych diagramach (por. tabela 7 i tabela 8) przedstawiono efekty ogólne (dodatnie, ujemne, nieistotne). Uwidoczniono dodatni wpływ na zatrudnienie, sprzedaż, wartość dodaną, aktyw- ność eksportową i wartość eksportu. Analogicznie, wpływ na wydajność okazuje się niejednoznaczny: dodatni dla wydajności pracy i ujemny dla wskaźnika TFPR. 62  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Tabela 6. Podział instrumentów na grupy dla zbadania efektów interwencji z różnicowaniem Grupa 1: Podział na podstawie celu instrumentu Grupa 2: Podział na podstawie oczekiwanych rezultatów 1. Niewielkie dotacje kapitałowe (K), niska oczekiwana Wzrost innowacji innowacyjność 2. Duże dotacje kapitałowe (K), wysoka oczekiwana Lepszy dostęp do finansowania innowacyjność 3. Dotacje na prace B+R/wdrożeniowe Lepszy dostęp do usług 4. Wsparcie eksportu Lepszy dostęp do rynków 5. Nie dotyczy Ogólna konkurencyjność (podmioty gospodarcze i otoczenie) Tabela 7. Zestawienie wyników dla Grupy 1 TYP 1 TYP 2 Dotacje kapitałowe Dotacje kapitałowe o niskiej wartości, o dużej wartości, TYP 3 Dotacje niska oczekiwana wysoka oczekiwana na prace B+R TYP 4 Zmienne wynikowe innowacyjność innowacyjność / wdrożeniowe Wsparcie eksportu Zatrudnienie (%) + + + + Przychody (%) + + + + Wartość dodana (%) + + + + Aktywność eksportowa + + + + Wartość eksportu (%) + + + + Średnie wynagrodzenie (%) + + + + Zyski (w tys. zł) + + Wydajność pracy (%) + + TFPR (%) - - - Nakłady na B+R + + Inwestycje w rzeczowe środki trwałe (%) + + Źródło: Opracowanie własne. Uwaga: szczegółowe wyniki przedstawiono w Załączniku nr 5 do „Noty Technicznej dot. Analizy efektywności/Zwrotu z inwestycji”. Współczynniki dodatnie oznaczono „+” na niebiesko, ujemne oznaczono „-” na pomarańczowo, a nieistotne wyniki są puste. 4. ANALIZA EFEKTYWNOŚCI/ZWROTU Z INWESTYCJI  |  63 Tabela 8. Zestawienie wyników dla Grupy 2 TYP 1 TYP 2 TYP 3 TYP 4 TYP 5 Wzrost Lepszy dostęp Lepszy dostęp Lepszy dostęp Ogólny wzrost Zmienne wynikowe innowacji do finansowania do usług do rynków konkurencyjności Zatrudnienie (%) + + + + + Przychody (%) + + + + + Wartość dodana (%) + + + + Aktywność eksportowa + + + + Wartość eksportu (%) + + + + Średnie wynagrodzenie (%) + + Zyski (w tys. zł) + Wydajność pracy (%) - - - TFPR (%) + Nakłady na B+R + + Inwestycje w rzeczowe środki trwałe (%) + Źródło: Opracowanie własne. Uwaga: Współczynniki dodatnie oznaczono „+” na niebiesko, ujemne oznaczono „-” na pomarańczowo, a nieistotne wyniki są puste Efekty pośrednie Efekty pośrednie interwencji oszacowano dla dwóch grup beneficjentów, tj.: (i) firm otrzymujących wsparcie (czyli objętych efektami bezpośrednimi); oraz (ii) podmiotów badawczych i instytucji otoczenia biznesu (IOB). W przypadku pierwszej grupy zbadano efekty pośrednie na poziomie regionalnym i sektorowym (tj. powiąza- nia poziome, w dół i w górę łańcucha wartości). W przypadku drugiej grupy zbadano efekty pośrednie na po- ziomie regionalnym. W obu przypadkach przeanalizowano, w jaki sposób efekty pośrednie wpłynęły na za- trudnienie, sprzedaż, wartość dodaną, zyski, TFPR i produktywność pracy firm niebędących beneficjentami. Programy wywarły przeważnie nieistotny wpływ na działalność firm niebędących beneficjentami, a tam, gdzie zanotowano wpływ, był on bardzo niewielki. Po pierwsze, nie ma dowodów na wystąpienie efektów pośrednich poprzez powiązania wsteczne, czyli te nakierowane na podmioty będące dostawcami bene- ficjentów. Istnieje jednak ujemny wpływ na wskaźnik TFPR firm niebędących beneficjentami poprzez powiązania skierowane „do przodu”. Mówiąc inaczej, intensyfikacja wsparcia w sektorach usytuowa- nych w górnych odcinkach łańcucha wartości (sprzedających) ma niewielki, ujemny wpływ na firmy niebędące beneficjentami (działające w dolnych odcinkach łańcucha wartości).23 Na podobnej zasadzie, zanotowano niewielkie, ujemne efekty pod względem produktywności pracy firm niebędących benefi- cjentami w sytuacji, gdy w tym samym sektorze występuje więcej firm-beneficjentów (poziome efekty uboczne).24 Ujemne efekty pośrednie sugerują, że firmy będące beneficjentami wywierają pewną nega- tywną presję na firmy niebędące beneficjentami, które od nich kupują lub działają w tym samym sektorze. 23. Wzrost wsparcia o 1 mln PLN dla sektorów usytuowanych w górnych odcinkach łańcucha wartości może spowodować spadek wskaźnika TFPR o 0,1 proc. w firmach działających w dolnych odcinkach łańcucha wartości. 24. Podniesienie kwoty wsparcia dla branży o 1 mln PLN może spowodować spadek wydajności pracy w tej branży o 0,01 proc. 64  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Nieco większą skalę wpływu zaobserwowano w przypadku efektów pośrednich będących skutkiem otrzymania wsparcia przez podmioty badawcze i IOB. Zanotowano korzystny wpływ wsparcia skiero- wanego do podmiotów badawczych i IOB na wskaźniki takie jak produktywność pracy, TFPR i zysk w fir- mach niebędących beneficjentami w tym samym województwie. Jednak, podobnie jak w poprzednim przypadku, skala efektów może być minimalna. Zwiększenie finansowania dla instytutów badawczych i IOB w województwie o 1 mln PLN może spowodować: wzrost średnich zysków firm o 0,17 proc., wzrost wydajności pracy o 0,00053 proc. oraz wzrost wskaźnika TFPR o 0,00049 proc. Podsumowując, uzyskane wyniki sugerują, że wpływ instrumentów wspierania innowacji na inne przed- siębiorstwa — przez bliskość geograficzną, interakcje między branżami lub powiązania między kontra- hentami (efekty pośrednie) — był ograniczony. Wsparcie kierowane do IOB i podmiotów badawczych wydaje się generować korzyści, ale nadal w niewielkiej skali. Ryc. 36.  Zwrot z inwestycji pod względem Obliczanie zwrotu z inwestycji nowych miejsc pracy w porównaniu do innych międzynarodowych szacunków Szacunki dla efektu interwencji bez różnicowania wskazują, że pod względem kosztu tworzenia nowych Koszt w przeliczeniu na jedno miejsce pracy, – miejsc pracy zwrot z analizowanych inwestycji jest po- równywalny do efektywności programów ukierunko- Duże , wanych na powstawanie nowych miejsc pracy w in- MŚP , nych krajach. W tym kontekście, najwyższą opłacal- nością charakteryzują się MŚP. W małych i średnich przedsiębiorstwach koszt utworzenia jednego miejsca PLN, tysiące pracy wynosi ok. 53 000 PLN (tj. 13 800 USD), natomiast Źródło: Opracowanie własne. w dużych przedsiębiorstwach jest to kwota 85 000 PLN Uwaga: Koszt zróżnicowany jedynie według wielkości firmy. (tj. 22 100 USD) (por. ryc. 36). Dotychczas powstało kil- ka opracowań poświęconych analizie opłacalności pro- Ryc. 37.  Wysoka opłacalność instrumentów gramów tworzenia nowych miejsc pracy, z szacunkami ukierunkowanych na B+R, innowacje oraz eksport oscylującymi od 20 000 USD do 30 000 USD w przeli- / dostęp do rynków czeniu na jednego nowego zatrudnionego. Przykłado- wo, Bank Światowy podaje, że w Tunezji koszt utwo- Koszt w przeliczeniu na jedno miejsce pracy – rzenia jednego miejsca pracy w programie inwestycji według celu i kwoty dofinansowania publicznych wynosi ok. 30 000 USD.25 Przegląd 240 Niewielkie dotacje K, niska pakietów ulg podatkowych dla firm w USA wykazał, , oczekiwana innowacyjność że średni koszt na jedno nowe miejsce pracy wynosi Duże dotacje K, wysoka , 465 000 USD.26 oczekiwana innowacyjność Dotacje na prace B+R , Szacunki dla efektów interwencji z różnicowaniem / wdrożeniowe wskazują na wysoką efektywność kosztową instru- Wsparcie eksportu , mentów ukierunkowanych na B+R, innowacje i dostęp do rynków. Gdy badamy efekty dla różnych kategorii PLN, tysiące instrumentów okazuje się, że koszt powstania jednego Źródło: Opracowanie własne. miejsca pracy waha się od 7 000 do ponad 100 000 PLN. 25. Por. https://blogs.worldbank.org/jobs/how-much-does-it-cost-create-job. 26. Mattera i in. (2013). 4. ANALIZA EFEKTYWNOŚCI/ZWROTU Z INWESTYCJI  |  65 Grupując instrumenty według celów zauważamy, że instrumenty na rzecz B+R oraz te, które wspierają eksport charakteryzują się najniższymi kosztami w przeliczeniu na jedno nowe miejsce pracy (por. ryc. 37). Analogicznie, dla instrumentów pogrupowanych według oczekiwanych rezultatów, najbardziej opła- calne są instrumenty ukierunkowane na wzrost innowacji i poprawę dostępu do rynków (por. ryc. 38). Ostatnim ustaleniem płynącym z tej części analizy jest znaczący zwrot z inwestycji pod względem war- tości dodanej. Chcąc obliczyć zwrot dla wartości dodanej, trzeba przyjąć dodatkowe założenia co do trwa- łości skutków przyrostu wartości dodanej oraz okresu, w jakim ten przyrost występuje. W zależności od przyjętych założeń, 100 PLN po stronie kosztów (dofinansowanie i koszty administracyjne) może wygenerować 18 – 25 PLN całkowitej wartości dodanej na przestrzeni 15 lat (por. ryc. 39). We wszystkich obliczeniach zwrotu z inwestycji uwzględniono tylko efekty bezpośrednie, zważywszy że efekty pośrednie występują na minimalną skalę. Ryc. 38.  Niższa opłacalność instrumentów Ryc. 39.  Wysoki zwrot dla wartości dodanej oferujących dotacje kapitałowe o niskiej wartości , oraz instrumentów ukierunkowanych na poprawę Zdyskontowany strumień przyrostu wartości dodanej / koszty ogółem , dostępu do finansowania , , , , Koszt w przeliczeniu na jedno miejsce pracy – , według oczekiwanych rezultatów , Wzrost , , innowacji A: A : A : Lepszy dostęp stałe korzyści, spadek korzyści / korzyści, , do finansowania lat o połowę, co lat co lat Lepszy dostęp , do usług Źródło: Opracowanie własne. Lepszy dostęp Uwaga: Przyjęto pewne założenia dotyczące trwałości skutków przy- , rostu wartości dodanej oraz okresu, w jakim ten przyrost występuje. do rynków Korzyści przyjmują wartość bieżącą netto przez 15 lat. Założenie 1 (A1): Ogólna przyrost wartości dodanej utrzymuje się na stałym poziomie przez dzie- , sięć lat po otrzymaniu wsparcia, natomiast począwszy od roku jedena- konkurencyjność stego korzyści są zerowe. Założenie 2 (A2): efekt jest stały przez pięć lat po otrzymaniu wsparcia, w szóstym roku zmniejsza się o połowę, a w jedenastym roku ponownie kurczy się o połowę. Założenie 3 (A3): PLN, tysiące efekt jest stały przez pięć lat po otrzymaniu wsparcia, w szóstym roku zmniejsza się do jednej trzeciej, a w jedenastym roku ponownie kurczy Źródło: Opracowanie własne. się do jednej trzeciej. Wpływ na finanse publiczne W ramach projektu przeanalizowano również konsekwencje fiskalne wzrostu zatrudnienia i wynagro- dzeń na skutek realizowanych programów wsparcia. Skoncentrowano się na potencjalnym wzroście dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), który może być konsekwencją wzrostu zatrudnienia i wynagrodzeń. Z uwagi na brak możliwości odzwierciedlenia pełnego rozkładu wynagro- dzeń wraz z towarzyszącymi stawkami podatkowymi, w obliczeniach zastosowano kluczowe uprosz- czenie zakładając, że wszystkie wynagrodzenia podlegają opodatkowaniu według tej samej średniej stawki PIT wynoszącej 8,7 proc. (średniej dla Polski za lata 2007 – 2013). Zważywszy na minimalne efekty pośrednie, całkowity przyrost dochodów z PIT obliczono biorąc pod uwagę bezpośrednie efekty dla średniego zatrudnienia i wynagrodzeń tylko w firmach będących beneficjentami. Co więcej, całko- wity wzrost podatku PIT do roku 2016 został oszacowany jako suma dodatkowego podatku w każdym 66  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący z analizowanych lat, przy założeniu iż pozostawał on na tym samym poziomie w każdym roku. Powyższe podejście wynika z założenia o stałym przeciętnym efekcie udzielonego wsparcia, który został przyjęty w specyfikacji powyższego modelu. Otrzymane wyniki sugerują, że wzrost zatrudnienia będący skutkiem udzielonego wsparcia przeło- żył się na znaczący przyrost dochodów podatkowych. W latach 2008 – 2014 szacunkowy roczny przy- rost wahał się od 80 do 280 mln PLN. Z innej perspektywy: w zależności od roku (do 2016), korzyści w postaci dochodów podatkowych stanowią od 13 do 35 proc. sumarycznych kosztów wsparcia udzielo- nego w tymże roku. (Wartość dodatkowych wpływów podatkowych jest w naturalny sposób niższa dla ostatnich lat analizowanego okresu z powodu mniejszej liczby dostępnych informacji). Wnioski Ocena ex post programów wsparcia w Polsce w latach 2007 – 2013 ujawnia pozytywny wpływ realizowa- nych interwencji na takie parametry przedsiębiorstw jak zatrudnienie, sprzedaż, wartość dodana i eks- port. Rezultat ten potwierdzono stosując szereg różnych modeli estymacji. Odmiennie wygląda jednak kwestia wpływu na produktywność: tutaj ustalenia są niejednoznaczne, w zależności od wybranej miary wydajności. Można jednak stwierdzić, że silniejszy wpływ na produktywność uwidocznił się w przed- siębiorstwach z sektora produkcji. Wyniki badania wskazują jedynie na minimalny wpływ programów na inwestycje (czy to w aktywa rzeczowe, czy B+R) oraz zyski przedsiębiorstw. Podobne wnioski uzy- skano we wcześniejszych opracowaniach, takich jak GUS (2015), analizujących węższy pakiet programów oraz mniejszą grupę przedsiębiorstw. Szacowany wpływ programów wsparcia innowacji przekłada się z kolei na szacowany średni koszt w przeliczeniu na jedno nowe miejsce pracy, który jest porównywalny do oszacowań dotyczących pro- gramów realizowanych w innych krajach. Jak można wnioskować, programy ukierunkowane na B+R, innowacje, eksport i dostęp do rynków są pod względem powstawania nowych miejsc pracy znacznie bardziej opłacalne od programów oferujących niewielkie dotacje kapitałowe oraz tych zapewniających dostęp do finansowania. Wreszcie, dowody na pośrednie efekty wsparcia widoczne po stronie firm nie- będących beneficjentami są minimalne, podczas gdy skutki fiskalne wynikające z przyrostu zatrudnie- nia i wynagrodzeń wydają się znaczące. Ograniczony wpływ na inwestycje w aktywa rzeczowe lub nakłady na B+R można częściowo uzasadnić efektem wypierania, jeśli firmy nie potrafią sobie efektywnie poradzić z absorpcją kapitału. Zamiast zwiększać inwestycje, firma może przekierować prywatne środki na inne cele (na przykład zwiększenie zatrudnienia). Z kolei brak wpływu na inwestycje, w szczególności w wartości niematerialne i prawne, może być jedną z przyczyn niskiego (niejednoznacznego) wpływu na produktywność. W niedawnym opracowaniu Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) (2019) wykazano, że polskie firmy o nie- wielkich lub zerowych inwestycjach w wartości niematerialne i prawne charakteryzują się słabszym wzrostem TFP niż firmy o najwyższym poziomie inwestycji w wartości niematerialne i prawne. Jak można się dowiedzieć z jednego z opracowań poświęconego Europie Południowej, duży napływ kapi- tału w krótkim okresie doprowadził do nasilenia błędnej alokacji kapitału, a następnie do spadku pro- duktywności (Gopinath i in., 2017). Do kluczowych zadań na przyszłość należy zaliczyć dalsze badanie czynników wyjaśniających niejednoznaczność dowodów dotyczących wpływu interwencji publicznych na produktywność, a także wysiłki na rzecz zwiększenia przyrostu wydajności na skutek działania instrumentów wsparcia. 69 5. WNIOSKI KOŃCOWE, ZALECENIA I WYKORZYSTANIE METODOLOGII DO KOLEJNYCH ZASTOSOWAŃ 70  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący W tym rozdziale zebrano wnioski z poszczególnych etapów projektu, opisanych we wcześniejszych roz- działach raportu. Oś rozważań stanowi odpowiedź na pytanie, gdzie i jak należy korygować mechani- zmy wspierania innowacji, aby zwiększyć zwrot z inwestycji w nadchodzącej perspektywie programo- wania UE (2021 – 2027). Poniżej przedstawiono także kilka uwag dotyczących wykorzystania omawianej metodologii do kolejnych zastosowań, zarówno w Polsce, jak i innych krajach. Projektowanie i adresowanie instrumentów z myślą o zwiększeniu ich wpływu Analiza efektywności (rozdział 4) wskazuje na ogólnie istotny, pozytywny wpływ programów wsparcia innowacji z lat 2007 – 2013 na zatrudnienie, wartość dodaną, przychody i eksport. Jednocześnie, wyka- zano bardzo niewielki lub zerowy wpływ na wynagrodzenia, nakłady na B+R oraz inwestycje. Wpływ na produktywność był niejednoznaczny, choć zauważalny w przedsiębiorstwach produkcyjnych i mło- dych firmach. Ogólnie rzecz biorąc, można wywnioskować, że firmy zwykle korzystały ze wsparcia w celu zwiększenia produkcji i zatrudnienia, co według wszelkiego prawdopodobieństwa było korzystne dla polskiej gospodarki, ponieważ przeciwdziałało negatywnym skutkom globalnego kryzysu finansowego. Wiele instrumentów wsparcia powstało z myślą o pobudzaniu inwestycji, a dwie przeanalizowane inter- wencje ukierunkowane były konkretnie na zwiększenie działalności badawczo-rozwojowej, a jednak nie zanotowano ani wzrostu inwestycji, ani B+R. Wydaje się, że firmy wykorzystały środki publiczne na pro- jekty inwestycyjne i B+R, które i tak byłyby realizowane ze środków prywatnych (gdyby nie było wspar- cia publicznego). Innymi słowy, fundusze prywatne zostały wyparte przez fundusze publiczne. Biorąc pod uwagę, że w firmach będących beneficjentami (grupa badawcza) nie wzrosły inwestycje ani nakłady na działalność badawczo-rozwojową w porównaniu z podobnymi firmami niebędącymi beneficjentami (grupa kontrolna), trudno się dziwić niejednoznacznym wynikom w zakresie produktywności. Co więcej, wyniki te sugerują, że znaczna część wsparcia publicznego nie została wykorzystana do przebudowy dzia- łalności przedsiębiorstwa. Środki przeznaczono raczej na zwiększenie skali dotychczasowej działalności. W perspektywie finansowej 2014 – 2020 wprowadzono szereg korekt (na przykład przypisanie różnych wag tematom i kryteriom kwalifikowalności), aby poprawić skuteczność instrumentów w porównaniu z perspektywą 2007 – 2013. Powtórna analiza efektywności przeprowadzona w okresie, gdy efekty z lat 2014 – 2020 będzie można uchwycić w danych na poziomie przedsiębiorstwa, na przykład w roku 2025, dałaby precyzyjną odpowiedź na pytanie, czy i jak udało się podnieść zwrot z inwestycji we wsparcie publiczne. Jednak decydenci nie mogą czekać tak długo. Potrzebują informacji już teraz, aby podejmo- wać decyzje dotyczące nadchodzącego okresu programowania 2021 – 2027. Poza tym, można zasadnie stwierdzić, że efekty z lat 2007 – 2013 i 2014 – 2020 mogą być dość podobne, gdyż cele, rodzaje benefi- cjentów (na przykład dofinansowanie B+R dla MŚP) oraz instytucje wdrażające w tych dwóch okresach zasadniczo nie uległy zmianie. Podsumowując, można bez wahania przyjąć, że w okresie 2021 – 2027 kluczowym wyzwaniem nadal będzie projektowanie instrumentów wsparcia skutecznie wpływających na wzrost produktywności. W opisie oceny potrzeb w rozdziale 2 podkreślono również, jak ważny jest wzrost wydajności, jeśli Polska ma nadal rosnąć i dorównać do standardów życia swoich zachodnich sąsiadów. Produktywność jeszcze bardziej zyskuje na znaczeniu w obliczu starzenia się społeczeństwa, które sprawia, że Polska nie może stymulować wzrostu w oparciu o zwiększanie liczebności siły roboczej. Poniższe zalecenia sformuło- wano z myślą o poprawie skuteczności środków wsparcia w latach 2021 – 2027 w kontekście wpływu na produktywność przedsiębiorstw. 5. WNIOSKI KOŃCOWE, ZALECENIA I WYKORZYSTANIE METODOLOGII DO KOLEJNYCH ZASTOSOWAŃ  |  71 Młode firmy. W nadchodzącym okresie programowania warto zwrócić większą uwagę na młode firmy. Z analizy efektywności dla okresu 2007 – 2013 (rozdział 4) wynika, że wpływ instrumentów wsparcia na zatrudnienie w firmach młodszych niż trzy lata jest o 20 punktów procentowych większy niż w przy- padku starszych przedsiębiorstw. W przypadku młodych firm występuje też silniejszy wpływ na wskaź- nik TFP i produktywność pracy. Z drugiej strony, z oceny potrzeb (rozdział 2) wiadomo, że nowe firmy mają bardzo skromny udział w łącznym wzroście TFP w Polsce. Widać więc, że musi istnieć spory poten- cjał do poprawy w obszarze wspierania młodych firm w celu zwiększenia ich potencjału produktywności. Wyniki mapowania portfela (rozdział 2) sugerują, że chociaż część obecnie funkcjonujących instrumen- tów oferuje kapitał zalążkowy i koncentruje się na startupach, większość jednak ma bardziej ogólnych adresatów, takich jak MŚP i dojrzałe przedsiębiorstwa. Z myślą o latach 2021 – 2027 warto rozważyć dodatkowe mechanizmy wspierania młodych firm. Na przy- kład niektóre instrumenty mogłyby oferować młodszym firmom pierwszeństwo w kryteriach wyboru. Można również zrewidować wymagania procedury aplikacyjnej, zmniejszając tym samym bariery dla młodszych firm. Z drugiej strony, o ile rzeczywiście wsparcie dla młodszych firm można nieco zwięk- szyć, nie powinno dojść do masowych przesunięć środków i zalania rynku niewspółmiernymi kwotami dofinansowania dla startupów. Eksport. Kolejny sposób na podniesienie produktywności to wzrost zaawansowania eksportu. Zwiększenie eksportu zaawansowanych technologii jest co prawda jednym z wiodących celów rządowej „Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”, lecz w tej dziedzinie jeszcze wiele pozostaje do zrobienia. Eksport zaawansowanych technologii (jako odsetek eksportu wyrobów przetworzonych) jest w Polsce mniejszy niż w większości krajów z grupy odniesienia (por. rozdział 2). Jak wynika z analizy efektywności, w per- spektywie finansowej 2007 – 2013 zwrot z inwestycji w instrumenty wsparcia eksportu i dostępu do ryn- ków należał do najwyższych, czyli koszt utworzenia jednego miejsca pracy był jednym z najniższych. Dzięki mapowaniu portfela zidentyfikowano kilka instrumentów promocji eksportu, ale ich skala jest stosunkowo niewielka w porównaniu do instrumentów wsparcia B+R. W kolejnym okresie programowania większy nacisk warto położyć na wspieranie eksportu zaawansowa- nych technologii, w tym powiązań z globalnymi łańcuchami wartości.27 Chcąc lepiej wspierać eksport zaawansowanych technologii, trzeba jednak zbadać potencjalne potrzeby eksporterów w bardziej wyra- finowany sposób, by móc odpowiednio zaprojektować mechanizmy wsparcia i zdefiniować wydatki kwa- lifikowalne. Potrzeby przedsiębiorstw prawdopodobnie wykraczałyby poza typowe mechanizmy wspar- cia eksportu, jak np. dofinansowanie udziału w międzynarodowych targach branżowych. Małe przedsiębiorstwa. Analiza efektywności wykazała, że skutki oddziaływania wsparcia z lat 2007 – 2013 dla mniejszych firm są słabsze, szczególnie w zakresie produktywności. Licząc według wskaźnika TFPR, programy wsparcia zwiększały wydajność dużych firm o osiem procent, natomiast wydajność mi- kroprzedsiębiorstw i małych firm zmniejszały o 13 procent. W przypadku małych firm zanotowano też nieco słabszy wpływ na zatrudnienie. Z drugiej strony w ocenie potrzeb jednoznacznie podkreślo- no, że na przedsiębiorstwa zagraniczne i duże firmy przypada nieproporcjonalnie wysoki udział w war- tości dodanej, nakładach na B+R, eksporcie i inwestycjach. Prawdopodobnie dałoby się lepiej wykorzy- stać przedsiębiorstwa zagraniczne i duże firmy do poprawy wyników MŚP. W kolejnej perspektywie 27. Uwaga: eksport zaawansowanych technologii odnosi się do wyrafinowania samego produktu eksportowego, a nie sektora pochodzenia. Innymi słowy, eksport zaawansowanych technologii może również występować w tradycyjnym przemyśle o niskim zaawansowaniu technologicznym. 72  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący decydenci mogliby ukierunkować wsparcie na tworzenie powiązań między MŚP a dużymi/zagranicz- nymi firmami, na przykład poprzez programy dla dostawców, kojarzenie kontrahentów i ułatwianie in- terakcji z globalnymi łańcuchami wartości. Kompetencje przedsiębiorstw. Coraz częściej w międzynarodowych danych zwraca się uwagę na znacze- nie praktyk zarządczych i kompetencji przedsiębiorstw dla konkurencyjności i innowacji.28 Z oceny potrzeb wynika, że jakość zarządzania nie jest w Polsce najlepsza. Mimo tego, jak wiemy z mapowa- nia portfela, obecnie niezbyt wiele instrumentów poświęconych jest poprawie praktyk zarządczych. Spoglądając w przyszłość, decydenci mogliby wzmocnić wysiłki w zakresie projektowania i adekwat- nego finansowania mechanizmów wsparcia na rzecz rozwoju praktyk zarządczych i kompetencji przed- siębiorstw. Skutkiem może być poprawa zarządzania w obszarze wdrażania technologii i tworzenia inno- wacji, awans w łańcuchu wartości i wzrost produktywności przedsiębiorstw. Projektowanie instrumentów z uwzględnieniem oceny potrzeb. Analiza funkcjonalna (rozdział 3) wykazała, że przy projektowaniu obecnych instrumentów często nie przeprowadzono rzetelnej oceny potrzeb firm i niedoskonałości rynku. Oceny ex ante zwykle wykonuje się dla programu, a nie dla pojedynczego instrumentu, szczególnie w przypadku programów regionalnych. Najlepiej byłoby, gdyby ocena potrzeb uwzględniała ewentualne alternatywne instrumenty, zwłaszcza inne niż dotacje. Niejednokrotnie decydującym ograniczeniem w działalności innowacyjnej przedsiębiorstw jest brak wiedzy lub sieci współpracy, a nie pieniędzy. Jak wspomniano w części poświęconej analizie funkcjonalności, Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Wydajności (lub jego odpowiednik) mogłoby na pilotażowej zasadzie sporządzić szczegółowe oceny potrzeb dla wybranych instrumentów. Z analizy funkcjonalnej wyłoniły się dodatkowe zalecenia zmierzające do maksymalizacji zwrotu z in- westycji w interwencje publiczne. Jednym z przykładów jest większa elastyczność umożliwiająca ko- rygowanie instrumentów wsparcia, w szczególności w oparciu o zaktualizowane oceny potrzeb. Innym przykładem jest pilotaż ulepszonych mechanizmów doboru grupy docelowej, takich jak etapowe przyznawanie finansowania (gdzie beneficjenci otrzymywaliby dodatkowe finansowanie tylko po po- myślnym ukończeniu etapu początkowego, generującego niskie koszty). Pod względem pilotażu więcej możliwości mogą oferować programy finansowane z budżetu państwa (tj. programy rządowe), ponieważ nie podlegają one wszystkim przepisom UE mającym zastosowanie do funduszy europejskich. Dalsze prace analityczne. Zadano sobie również pytanie, co mogłoby być przedmiotem dalszych analiz. Oto przykładowe zagadnienia badawcze: • Co uczynić, by dotacje nie były substytutem dla prywatnych inwestycji i nakładów na B+R? • Czy istnieją inne potencjalne wyjaśnienia braku wzrostu produktywności (szczególnie poza sek- torem produkcji) stwierdzonego dla programów 2007 – 2013? • Jak mądrzej wykorzystać fakt większego wpływu wsparcia na produktywność w przedsiębior- stwach produkcyjnych? • Co jeszcze można zrobić, aby zwiększyć wpływ wsparcia publicznego na produktywność przed- siębiorstw w przyszłości? 28. Por. np. Cirera i Maloney (2017). 5. WNIOSKI KOŃCOWE, ZALECENIA I WYKORZYSTANIE METODOLOGII DO KOLEJNYCH ZASTOSOWAŃ  |  73 Mniej nieefektywności, a więcej koordynacji i wniosków z dotychczasowych doświadczeń Fragmentaryzacja i powielanie instrumentów wsparcia. Mapowanie portfela instrumentów ujawnia daleko idącą fragmentaryzację obecnie funkcjonujących instrumentów wsparcia. Zidentyfikowano 182 instru- menty, lecz 50 proc. łącznej kwoty wsparcia trafia do jedenastu największych. Występuje wysokie praw- dopodobieństwo zdublowania działań na styku instytucji krajowych i regionalnych; większość celów jest realizowana przy pomocy wielu instrumentów. Także w wywiadach przeprowadzonych dla celów analizy funkcjonalności zwracali na to uwagę zarządzający instrumentami, podkreślając m.in., że regio- nom jest trudno konkurować z programami krajowymi. Fragmentaryzacja i dublowanie instrumentów powodują nieefektywność, jak opisano w rozdziale poświęconym mapowaniu portfela. Warto, by myśląc o kolejnym okresie programowania decydenci zmierzyli się z tym problemem, a instytucje wdrażające wypracowały węższą specjalizację. Koordynacja i wnioski z dotychczasowych doświadczeń. Jednym z ustaleń płynących z analizy funkcjonalno- ści jest potrzeba poprawy koordynacji między instytucjami. Ściślejsza koordynacja sprzyja m.in. wymia- nie dobrych praktyk, szczególnie z poziomu krajowego do regionalnego, a także między województwami. Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Wydajności mogłoby pełnić funkcję platformy do poprawy koordynacji i wymiany dobrych praktyk. Metodologia szacowania zwrotu z inwestycji w kontekście dalszych zastosowań W przyszłości metodologia szacowania zwrotu z inwestycji, w całości lub w części, może być stosowana w Polsce lub w innych krajach. Na przykład: • Mapowanie portfela. Zadanie to można wykonać przy projektowaniu nadchodzącego okresu pro- gramowania, aby ograniczyć powielanie i rozdrobnienie instrumentów oraz upewnić się, że nie pominięto żadnego istotnego celu ani grupy adresatów. Podmiotem odpowiedzialnym może być Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Wydajności lub jego odpowiednik. • Analiza funkcjonalna. Warto ją powtórnie przeprowadzić na początku kolejnego okresu programowa- nia, ze szczególnym uwzględnieniem fazy projektowania. Po upływie trzech-czterech lat można wykonać krótsze analizy wdrożeniowe w celu śledzenia postępów. Podmiotami odpowiedzialnymi mogą być zainteresowane Instytucje Zarządzające i Instytucje Wdrażające, traktując to ćwiczenie jako okazję do nauki i rozwoju (a nie biurokratyczny obowiązek dla celów kontrolnych). • Analiza efektywności. Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Wydajności (we współpracy z GUS) mogłoby powtórnie przeprowadzać ocenę ex post, np. co trzy-cztery lata. I tak, w 2023 r. można zmierzyć pierwsze efekty z perspektywy 2014 – 2020, a także trwałość efektów z lat 2007 – 2013. W 2027 r. warto przeprowadzić bardziej kompleksowy pomiar skutków oddziaływania programów z lat 2014 – 2020 (np. przy użyciu danych na poziomie przedsiębiorstwa do 2025 r.). 74  |  Zwrot z publicznych inwestycji wsparcia MŚP i innowacji w Polsce   |  Raport podsumowujący Doświadczenia i wnioski Poniżej przedstawiono kilka uwag, które mogą być przydatne przy stosowaniu omawianej metodologii w przyszłości. Analiza danych. Ocena ex post (analiza efektywności) opiera się na danych na poziomie przedsiębior- stwa, zwykle gromadzonych przez krajowy urząd statystyczny. Dane te prezentują szereg czasowy wyników przedsiębiorstw zarówno dla firm-beneficjentów (grupa badawcza), jak i dla firm niebędą- cych beneficjentami (grupa kontrolna). Ze względu na przepisy dotyczące prywatności informacji, dostęp do danych na poziomie firmy jest zwykle ograniczony. W niektórych krajach badacze mają do nich bezpo- średni dostęp (np. na komputerach w urzędzie statystycznym), a odpowiednie środki kontroli dają pew- ność, że nie dojdzie do upublicznienia informacji umożliwiających identyfikację firmy. W Polsce Bank Światowy nie otrzymał bezpośredniego dostępu do danych z uwagi na obowiązujące przepisy o ochronie danych. W związku z tym, wszystkie prace przygotowawcze i analityczne na danych wykonano w GUS, a Bank Światowy przygotował kody STATA do analizy ekonometrycznej, trzymając się z dala od prze- prowadzania kalkulacji. Miało to swoje konsekwencje w postaci różnych utrudnień, gdy konieczne było częste testowanie iteracji złożonych modeli regresji. Analiza wykonywana przez inne podmioty w przy- szłości byłaby o wiele łatwiejsza, gdyby analitykom zapewniono bezpośredni dostęp do danych jednost- kowych o przedsiębiorstwach. Konfiguracja instytucjonalna. Rząd Polski (lub innego kraju) pragnący odtworzyć metodologię bez pomocy z zewnątrz będzie potrzebować centralnego podmiotu o zaawansowanych kompetencjach analitycz- nych (może nim być wspomniane już Centrum Doskonałości na rzecz Innowacji i Wydajności). Dla celów analizy efektywności (ex post) podmiot mógłby ściśle współpracować z GUS, mierząc efekty oraz zwrot na rozmaitych poziomach dezagregacji (posiłkując się wskazówkami i kodami STATA udostępnionymi w Załączniku nr 6 do „Noty Technicznej dot. Analizy Efektywności/Zwrotu z Inwestycji”). Analizę ex post można np. przeprowadzić osobno dla każdego województwa, a nawet dla wybranych instrumen- tów (pod warunkiem, że istnieje wystarczająco duża grupa beneficjentów, aby wygenerować statystycz- nie istotne wyniki). Podmiot centralny mógłby następnie dzielić się wynikami z każdym z województw i wspierać je w interpretowaniu wyników i wyciąganiu wniosków pod kątem decyzji programowych. Zajmowałby się również koordynacją mapowania portfela instrumentów dla całego kraju. Poszczególne instytucje zarządzające i wdrażające prawdopodobnie mogłyby samodzielnie powtórzyć analizę funkcjonalną, gdyby uznały to za właściwe. Pytania i schemat punktacji są dość przystępne, przedstawiono je w załącznikach do „Noty Technicznej dot. Analizy Funkcjonalnej”. Początkowo dla zachowania spójności może się okazać potrzebna pomoc techniczna ze strony jednostki centralnej. Zaangażowanie administracji rządowej. Sukces projektu analitycznego zależy od gotowości administracji rządowej do udostępniania danych, udziału w szczegółowych wywiadach i sesjach informacji zwrot- nej oraz wyciągania wniosków. W ekosystemie wspierania innowacji zwykle działa wiele różnych pod- miotów, zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym, które nie zawsze wykazują ten sam sto- pień zainteresowania. 75 BIBLIOGRAFIA Alvarez, R., Crespi, G., & Cuevas, C. (2012). “Public Joffe, M.M. and Rosenbaum, P.R. (1999). “Invited com- Programs, Innovation, and Firm Performance in Chile”. mentary: propensity scores”. American Journal Inter-American Development Bank Technical Note, of Epidemiology, 150(4), pp.327 – 333. IDB-TN-375. Kapil, N. i in. (2013). „Przegląd wsparcia innowacyjności przed- Cirera, X. and Maloney, W. (2017). The Innovation Paradox: siębiorstw — od nadganiania po dalsze kroki”. Bank Developing-Country Capabilities and the Unrealized Światowy: Waszyngton, D.C. Promise of Technological Catch-Up. Washington DC: Lechner, M. (2001). “Identification and estimation of causal ef- World Bank Group. https://openknowledge.worldbank. fects of multiple treatments under the conditional inde- org/bitstream/handle/10986/28341/9781464811609.pdf pendence assumption”. Econometric evaluation of labor Colombo, M. G., Grilli, L., & Murtinu, S. (2011). “R&D sub- market policies, pp.43 – 58. sidies and the performance of high-tech startups.” Mattera, P., Kasia Tarczynska and Greg LeRoy (2013). Megadeals: The Largest Economic Development Subsidy Economics Letters, 112(1), 97 – 99. Packages Ever Awarded by State and Local Governments Czarnitzki, D., & Lopes-Bento, C. (2013). “Value for money? in the United States. New micro econometric evidence on public R&D grants PACEC (2011). Evaluation of the Collaborative Research and in Flanders.” Research Policy, 42(1), 76 – 89. Development Programmes. Gopinath, G., Kalemli-Özcan, Ş., Karabarbounis, L. and Regeneris Consulting Ltd. (2010). Knowledge Transfer Villegas-Sanchez, C. (2017). “Capital allocation and Partnerships Strategic Review, 173. productivity in South Europe”. The Quarterly Journal World Bank (2014a). Public expenditure reviews in science, tech- of Economics, 132(4), pp. 1915 – 1967. nology, and innovation: A guidance note. Washington, DC: GUS. (2015) Ustalenie wartości wybranych wskaźników ekono- World Bank Group. http://documents.worldbank.org/ micznych dla beneficjentów Regionalnych Programów curated/en/561851468165876446/Public-expenditur Operacyjnych, Programu Operacyjnego Innowacyjna e-reviews-in-science-technology-and-inn Gospodarka oraz dla dobranych grup kontrolnych. ovation-a-guidence-note Imai, K. and Van Dyk, D.A. (2004). “Causal inferen- World Bank (2014b). Poland: Smart Growth Operational ce with general treatment regimes: Generalizing the Program Review. Washington, DC: World Bank. propensity score”. Journal of the American Statistical Bank Światowy (2014c). „Przegląd krajowych i wojewódzkich Association, 99(467), pp.854 – 866. strategii badań i innowacji na rzecz inteligentnej specjaliza- Imbens, G.W. (2000). “The role of the propensity score in es- cji w Polsce”. Waszyngton, DC: Bank Światowy. timating dose-response functions”. Biometrika, 87(3), Bank Światowy (2016). „W kierunku innowacyjnej Polski: proces pp.706 – 7 10. przedsiębiorczego odkrywania i analiza potrzeb przedsię- IMF (2019). Republic of Poland: Selected Issues January 2019. biorstw”. Warszawa: Ministerstwo Rozwoju.