IZVJEŠĆE O JAVNIM POLITIKAMA ZA HRVATSKU 2016. JAČANJE MAKROEKONOMSKE STABILNOSTI, KONKURENTNOSTI I INKLUZIVNOG RASTA Veljača 2016. Sadržaj Pregled izvješća .................................................................................................................................... 5 Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti ......................................................................... 13 Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta ......................................... 27 Jačanje javne uprave .......................................................................................................................... 46 Porezna politika i porezna uprava ..................................................................................................... 50 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije .......................... 56 Održivija lokalna i regionalna samouprava ...................................................................................... 63 Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa ........................................................................ 68 Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj .............................................................. 73 Jačanje sustava upisa nekretnina ..................................................................................................... 79 Rješavanje cjenovne dostupnosti energije ...................................................................................... 84 Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast ........................................................... 89 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta ......................................................................................... 95 Osiguravanje vještina za budućnost ............................................................................................... 105 Reforma mirovinskog sustava ......................................................................................................... 111 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav .................................................................. 115 Socijalna skrb .................................................................................................................................... 122 Slike Slika 1. Doprinos rastu BDP-a .............................................................................................................. 13 Slika 2. Deficiti i dug u Hrvatskoj, u postotku BDP-a ............................................................................ 13 Slika 3. Izračun rasta ............................................................................................................................. 14 Slika 4. Produktivnost Hrvatske i EU-a ................................................................................................. 14 Slika 5. Dug korporativnog sektora, postotak BDP-a ............................................................................ 15 Slika 6. Kreditni rast, 2008.‒2015. (godišnje stope rasta, postotak)..................................................... 15 Slika 7. Stopa nezaposlenosti, 2014. .................................................................................................... 17 Slika 8. Uspješnost tržišta rada (dob 15+) ............................................................................................ 17 Slika 9. Realne plaće i dodana vrijednost po zaposleniku (2000=100) ................................................ 17 Slika 10. Produktivnost i plaće, EU i Hrvatska, 2014. ........................................................................... 17 Slika 11. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, 2008. – prvo polugodište 2015. (postotak BDP-a) .................. 18 Slika 12. Hrvatski javni dug, 2008. – 2015. (u postotku BDP-a) ........................................................... 18 Slika 13. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće države, posto BDP -a ...................................................... 18 Slika 14. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja kamata, posto BDP -a ....................................................... 18 Slika 15. Javni dug i kreditni rejting u 2014........................................................................................... 21 Slika 16. Javni dug i gospodarski rast, 2008. – 2014. .......................................................................... 21 Slika 17. Učinkovitost hrvatske administracije: ..................................................................................... 24 Slika 18. Primjeri uštede troškova: ........................................................................................................ 25 Slika 19. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske ...................................................................................... 26 Slika 20. Rast izvoza i promjena udjela u svjetskom izvozu, 2006. – 2015 K2. ................................... 28 Slika 21. Glavna izvozna tržišta, Hrvatska, 2002. i 2014. ..................................................................... 28 Slika 22. Izvoz na postojeća i nova tržišta, Hrvatska ............................................................................ 28 Slika 23. Ekonomska složenost izvozne košarice, Hrvatska i usporedive zemlje (2000. – 2013.)....... 28 Slika 24. Relativna elastičnost kvalitete, Hrvatska i slične zemlje, 2012. ............................................. 30 Slika 25. BERD, posto BDP-a ............................................................................................................... 31 Slika 26. Intenzitet istraživanja i razvoja (srednja poduzeća) ............................................................... 31 Slika 27. Gustoća ulaska i BDP po stanovniku, 2008. – 2012. ............................................................. 32 Slika 28. Prikaz promjena TFP-a po vrsti, 2008. –2012. ...................................................................... 32 Slika 29. Stopa brzorastućih poduzeća (%), 2010. ............................................................................... 32 Slika 30. Stopa gazela (%), 2010. ......................................................................................................... 32 Slika 31. Koliko je daleko Hrvatska stigla u područjima mjerenima indeksom Doing Business? ......... 35 Slika 32. Rezultati u pogledu zaposlenosti u Hrvatskoj zaostaju za prosjekom zemalja EU28 ............ 37 Slika 33. Loše temeljne kognitivne vještine .......................................................................................... 37 Slika 34. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju u Hrvatskoj je nisko ............................................ 37 Slika 35. Postotak poduzeća koja smatraju dotični problem glavnom preprekom: Hrvatska (2013.) ... 38 Slika 36. Nedostaci u financiranju rizičnog kapitala narušavaju inovacijski ekosustav u Hrvatskoj ..... 40 Slika 37. Financiranje rizičnog kapitala i raspoloživost u Hrvatskoj u odnosu na BDP per capita ....... 40 Tablice Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (postotak BDP-a) ....................................... 14 Tablica 2. Struktura javnog duga i dinamika, posto BDP-a .................................................................. 19 Tablica 3. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka ..................................................... 19 Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi 2011. – 2017. .............................................................................. 20 Tablica 5. Saldo potreban za stabilizaciju duga .................................................................................... 22 Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP -a ................................... 23 Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2013., posto BDP-a ................................ 23 Tablica 8. Prikaz udjela u svjetskom izvozu i rasta izvoza, 2006Q1 – 2014Q3.................................... 27 Tablica 9. Najvažniji izvozni proizvodi u Hrvatskoj i njihov rang složenosti proizvoda ......................... 29 Tablica 10. Izvoz roba i usluga, Hrvatska i slične zemlje u regiji, 2014. (milijarde USD) ..................... 30 Tablica 11. Izvozne stope ulaska i izlaska, Hrvatska, 2008. - 2012., i slične istočnoeuropske zemlje, 2008. - 2011. (%) .................................................................................................................................. 33 Zahvala Ovaj izvještaj je pripremljen pod nadzorom Arupa Banerjija (regionalnog direktora za operacije u EU) i Carlosa Pineruae (voditelja ureda za Hrvatsku). On je proizvod zajedničkog rada tima Svjetske banke pod vodstvom Thea Thomasa (vodeći ekonomist), Sanje Madž arevic-Šujster (viši ekonomist), te programskih voditelja Isfandyara Khana, Christiana Bodewiga and Jean-Francois Marteaua. Sljedeći članovi tima su dali značajan doprinos ovom izvješću: Jeremie Amoroso (konzultant), Zoran Anušić (viši ekonomist), Aneesa Arur (viši stručnjak za zdravstvo), Blanka Babic (konzultant), Roberta Malee Bassett (viši stručnjak za obrazovanje), Nataliya Biletska (stručnjak za javni sektor), Marcelo Bortman (viši stručnjak za zdravstvo), Ana Cestari (viši stručnjak za vode), Fernando Dancausa (stručnjak za financijski sektor), Ivan Drabek (viši službenik za operacije), Jonas Arp Fallov (viši stručnjak za javni sektor), Stjepan Gabric (viši stručnjak za vode i odvodnju), Iva Hamel, (viši stručnjak za privatni sektor), Georgia Harley (stručnjak za javni sektor), Mariana Iootty De Paiva Dias (viši ekonomist), Caterina Ruggeri Laderchi (viši ekonomist),Sanja Madzarevic-Sujster (viši ekonomist za Hrvatsku), Moritz Meyer (ekonomist), David Michaud (viši stručnjak za vode i odvodnju), Ismail Radwan (vodeći stručnjak za javni sektor), Suzana Petrovic (konzultant), Ljiljana Tarade (službenik za operacije), Emil Daniel Tesliuc (viši ekonomist), Mika-Petteri Torhonen (vodeći stručnjak za zemljišnu administraciju), and Winston Yu (viši stručnjak za vode). Tim je zahvalan na komentarima Ivaila Izvorskog (menađera prakse), Andree Kucey (programskog koordinatora), Marine Wes (voditelja ureda za Poljsku i Baltik) i Doerte Doemeland (vodećeg ekonomista). Napomena: Ovo je proizvod zaposlenika Međunarodne banke za obnovu i razvoj (Svjetske banke) iz Grupe Svjetske banke. Rezultati, interpretacije i zaključci izvedeni u ovom izvješću ne predstavljaju nužno mišljenje Izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Svjetska banka ne jamči točnost podataka uključenih u ovo izvješće. Stranica | 4. Pregled izvješća Hrvatska se vratila pozitivnom rastu tijekom 2015. nakon više od pola desetljeća recesije, ali strukturne slabosti koje je razotkrila financijska kriza tek treba adresirati. Od 2008. Hrvatska je prošla šest godina recesije, s padom BDP-a od 13 posto i udvostručenjem nezaposlenosti na više od 17 posto te nezaposlenošću mladih koja je dosegnula 50 posto i stopama rizika od siromaštva koje su u porastu. Fiskalni deficit je u prosjeku iznosio oko šest posto BDP-a, s udvostručenjem javnog duga od 85 posto BDP-a do 2014., pokazujući veliki strukturni deficit uslijed rigidnosti javne potrošnje. Dug korporativnog sektora i dalje je relativno visok, a bankarski sektor nastavlja s razduživanjem i ograničavanjem kredita opterećen padom profitabilnosti i visokim udjelom loših kredita. Produktivnost i uspješnost izvoza nisu došli do izražaja te su obilježeni niskom diverzifikacijom izvoza, gubitkom konkurentnosti, nedostatkom sofisticiranih proizvoda i ogran ičenim širenjem novih proizvoda i tržišta. Ti čimbenici povećavaju osjetljivost Hrvatske na šokove i nastavljaju usporavati rast. Izgledi Hrvatske za oživljavanje uključivog rasta ograničeni su bez daljnjih reformi u cilju ponovne uspostave makroekonomske stabilnosti, poticanja produktivnosti, ulaganja u ljude i moderniziranja javnih službi. Neposredni su gospodarski izazovi za Hrvatsku ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti, uz istodobno promicanje produktivnosti i konkurentnosti privatnog sektora radi stvaranja radnih mjesta i rasta. Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti pomoći će u osiguranju stabilnije osnove za investicije, a oslobađanje privatnog sektora od raznih barijera za ulaganja pomoći će u promicanju produktivnosti i smanjenju visoke nezaposlenosti. Srednjoročno do dugoročno, porjicirano smanjenje stanovništva i njegovo starenje predstavljaju značajne rizike za rast i konvergenciju životnog standarda sa zapadno-europskim susjedima kao i za fiskalnu održivost. Odgovor javnih politika trebao bi biti usmjeren na ulaganje u ljude radi podizanja vještina i promoviranja zdravog starenja za duže i produktivnije radne živote, te modernizaciju i racionalizaciju sustava socijalne skrbi. Postoji i potreba za nastavljanjem unaprjeđivanja javnih službi, ključnih institucija kao što su pravosuđe i upravljanje trgovačkih društvima u državnom vlasništvu, i infrastrukture radi boljeg zadovoljavanja potreba ljudi i poduzeća. U ovom su izvješću proučena područja politik a s ciljem ponovne uspostave makroekonomske stabilnosti, konkurentnosti i uključivog rasta. U izvješću se utvrđuju opcije javnih politika koje mogu poslužiti kao podloga za raspravu i jačanje procesa reformi u ovim područjima. Podrobnija analiza i opcije reformi sadržane su u pratećem pregledu o makroekonomskim pitanjima i konkurentnosti i nizu izvješća o javnim politikama za pojedinačna područja. Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti Unatoč postupnom oporavku još su uvijek prisutne velike financijske, socijalne i fiskalne ranjivosti. Stagnirajući rast, loša uspješnost poduzeća i visoke stope nezaposlen osti ukorijenjeni su u postojećoj gospodarskoj strukturi i nesposobnosti gospodarstva da se prilagodi nakon izbijanja krize. Iako su 2015. stope rasta bile pozitivne po završetku šestogodišnje recesije, srednjoročni izgledi i dalje su ograničeni potencijalnim rastom koji se procjenjuje na samo oko 1 posto. Kvaliteta kreditnih portfelja banaka je opala, udio loših kredita je visok (u rujnu 2015. iznosio je 17 posto), profitabilnost se sman jila, a privatni sektor nastavlja s razduživanjem umjesto s ulaganjem. Iako je pristupanje EU -u pomoglo oporavku izvoza, stope konkurentnosti su niske, rigidna tržišta rada sprječavaju stvaranje radnih mjesta, a rješavanje neaktivnosti i nezaposlenosti – glavnih uzroka najnovijeg porasta siromaštva – još uvijek sporo napreduje. Hrvatska se suočava s dvostrukim izazovima smanjenja proračunskog deficita i zaustavljanja rasta javnog duga, uz istodobno stvaranje fiskalnog prostora potrebnog za iskorištavanje velikih fondova EU-a. Samo je dio fiskalnog pogoršanja uzrokovan krizom, dok je većina strukturne naravi, sa strukturnim deficitom od 4 posto BDP-a. S postojećom razinom duga, procijenjenim rastom za 2016. godinu, inflacijom i efektivnim kamatnim stopama, za zaustavljanje rasta javnog duga, vlada mora ostavriti fiskalni suficit of 1.8 psoto BDP-a, odnosno pretvoriti primarni deficit od 1,1 posto iz 2015. u suficit od 2 posto BDP-a. To će zahtijevati porast prihoda i/ili smanjenje primarnih rashoda od 3,1 postotnih bodova BDP-a, osim promjene strukture potrošnje radi iskorištavanja značajnih fondova EU - a za investicije u povećanje rasta. Iako je prilagodba prijeko potrebna (a mnoge su zemlje uspješno provele takve prilagodbe), kako se ne bi produbile ranjivosti i rizici od viših troškova zaduživanja, strategijom se mora uspostaviti ravnoteža između vjerodostojnog puta konsolidacije i potencijalnog Stranica | 5. utjecaja na slabljenje rasta.1 Objava vjerodostojnog srednjoročnog plana fiskalne konsolidacije koji ima za cilj uspostavu rasta i održivost javnog duga može ojačati povjerenje tržišta u hrvatske izglede. Stoga, osim upravljanja brzinom prilagodbe, opterećenje bi uvelike trebalo biti na manje produktivnim javnim rashodima. Jačanje financijskog sektora u cilju ponovnog oživljavanja kreditnog rasta suočava se sa izazovima. Unatoč padu profitabilnosti i visokom udjelu loših kredita, čini se da bankarski sektor ima dobar nadzor i da je dobro kapitaliziran, a možda samo manje banke zahtijevaju posebnu pozornost regulatora. Međutim, potrebno je ubrzati pronalaženje rješenja za pokriće loših kredita jačanjem sustava predstečajnih nagodbi, uvedenog u listopadu 2012., i stečajne prakse. To će pomoći oporavku kreditiranja. Osim toga, dovršavanje regulatornog okvira i promicanje rizičnog kapitala moglo bi osigurati toliko potrebno financiranje brzo rastućim malim i srednjim poduzećima. Smanjenje destimulacija za rad i rigidnosti tržišta rada pomoglo bi riješiti visoku i kroničnu nezaposlenost. Nedavni rast nezaposlenosti nije u potpunosti privremene/cikličke naravi. Hrvatsko tržište rada je izloženo značajnim rigidnostima usproks nedavnoj reformi radnog zakonodavtsva. V isoki relativni troškovi rada djelomično obkašnjavaju visoke stope gubitka radnih mjesta nakon 2008. Sudjelovanje radne snage (od 15 godina starosti nadalje) od 52,4 posto u 2014. bilo je među najnižima u EU-u te je blisko povezano s niskim prihodima kućanstava i osjetljivošću na siromaštvo. Opcije javnih politika u korist smanjenja destimulacija rada i boljeg usklađivanja plaća s produktivnošću uključuju smanjenje visokih stopa ukupnog oporezivanja dohotka od rada i stimuliranje uključivanja na tržište rada za osobe niskog dohotka korekcijom postotka smanjenja socijalnih naknada. Za stvaranje fleksibilnijih mehanizama rada, moglo bi se razmotriti uvođenje jedinstvenog ugovora o radu kako bi se nadvladala segmentacija tržišta rada na zaposlene na određeno i zaposlene na neodređeno, a nedavno izmijenjeni radnopravni propisi mogli bi se dodatno pojednostaviti, dok bi se preostale rigidnosti mogle smanjiti. Osim toga, izjednačavanjem očekivanih koristi od zapošljavanja u javnom i privatnom sektoru mogla bi se smanjiti rigidnost koju djelomice izazivaju i kolektivni ugovori o plaćama u javnom sektoru. Rješavanje fiskalnih ranjivosti i postojećih socijalnih izazova zahtijeva bržu provedbu strukturnih reformi koje potiču rast i stvaranje radnih mjesta u privatnom sektoru. Današnji modeli prihoda i rashoda nude značajan prostor za racionalizaciju – posebice u područjima u kojima su rashodi relativno visoki i/ili neučinkoviti, kao što su potpore, plaće u javnom sektoru i javna potrošnja2 — što upućuje na mogućnost provođenja prilagodbe od 4‒5 postotnih bodova BDP-a u srednjoročnom razdoblju. Na strani prihoda moglo bi se prikupiti 2 posto BDP-a, smanjenjem poreznih izuzeća, uvođenjem modernog poreza na imovinu, kao i jačanjem naplate poreza. Više fiskalnog prostora može se stvoriti racionalizacijom mase plaća, subvencija, javne nabave, kao i unaprjeđenjem učinkovitosti i jednakosti socijalnih rashoda. Provođenje nove serije transprentne dubinske analize može pomoći vladi u definiranju jasne strateške vizije fiskalne konsolidacije koja bi identificirala specifične uštede i opcije politika vezane uz nacionalne prioritete. Učinkovitije korištenje fondova EU zahtijeva dodatni fiskalni prostor od prosječno 1,8 posto BDP-a godišnje u razdoblju 2014.‒2020. (za transfere u proračun EU - a, pred- i su-financiranje projekata) i realokaciju prioriteta, ali bi oslobodilo mnogo više dostupnih bespovratnih sredstava za ulaganje. Unaprjeđenjem strateškog planiranja, učinkovitosti javne uprave i upravljanja poduzećima u državnom vlasništvu potpomogle bi se prilagodbe i unaprijedila konkurentnost. Jačanjem javne uprave, posebno u pogledu korupcije, vladavine prava, regulatorne kvalitete i učinkovitost vlade riješile bi se neke od glavnih prepreka poslovanju te povećala uspješnost javnih službi i učinkovitost investicija EU-a i nacionalnih fondova. Osim toga, postoji prostor za smanjenje fragmentacije i prek lapanja između središnje i lokalne uprave, uvođenje novog modela decentralizacije i racionalizaciju državnih agencija te unaprjeđenje upravljanja poduzećima u državnom vlasništvu. Potonje je neprestani izvor neučinkovitosti i povećanog javnog duga zbog stvaranja mnogih nepredviđenih obveza. Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Hrvatska se suočava s produljenim razdobljem sporog rasta pri čemu destimulirajuće izvozne rezultate potkrepljuju niske razine produktivnosti, kreativne destrukcije i inovacija na razini poduzeća. Hrvatska mora promicati rast koji je više utemeljen na produktivnosti i inovacijama. Jedan od najobećavajućih signala za potencijal rasta konkurentnosti izvoza dolazi od nekolicine dinamičnih 1 Ti se kompromisi razmatraju u programu prekomjernog deficita (engl. Excessive Deficit Program, EDP) dogovorenom između EU-a i Hrvatske, koji obuhvaća godišnji plan prilagodbe. 2 O mogućnostima za sektorske reforme podrobnije se raspravlja u kasnijim poglavljima i u pojedinačnim Izvješćima o javnim politikama. Stranica | 6. malih izvoznika u inovativnim sektorima. Podrška takvoj strategiji, na temelju porasta zaposlenosti i produktivnosti, izvoza i inovacija, znači ulaganje u inovativn a mala i srednja poduzeća i prateći ljudski kapital. Stvaranjem novih proizvoda, ili unaprjeđenjem postojećih, uvođenjem novih procesa ili uvođenjem novih tržišnih strategija ta poduzeća mogu odigrati ključnu ulogu u izvlačenju Hrvatske iz recesije, te njenom vraćanju na put održivog rasta i pune zaposlenosti. Ubrzavanje strukturnih reformi radi unaprjeđenja inves ticijske klime potaknulo bi konkurentnost i izglede za oporavak rasta i stvaranja radnih mjesta. To uključuje mjere za poboljšanje poslovnog okruženja, rješavanje ograničenog natjecanja na tržištima proizvoda, nedostatak financiranja u ranoj fazi razvoja poduzeća, te rješavanje pitanja vještina. Unatoč nastojanjima za reformiranjem posljednjih godina, poslovno okruženje u Hrvatskoj još uvijek ima velike institucionalne nedostatke, kako je istaknuto u mnogim međunarodnim analizama.3 Osim toga, nedostatak financiranja u ranoj fazi sprječava da inovativne, komercijalno poticajne ideje dođu na tržište, što pojačava začarani krug smanjenog procesa obnove u gospodarstvu. Dodatno, značajan udio mladih u Hrvatskoj napušta obrazovni sustav s lošim temeljnim kognitivnim vještinama u čitanju i matematici, zbog čega su nedovoljno spremni za zahtjeve konkurentnog gospodarstva poticanog inovacijama. Istodobno je udio zaposlenika u Hrvatskoj koji sudjeluju u aktivnostima cjeloživotnog obrazovanja među najnižima u EU - u. Vlada treba nastaviti s reformom pojednostavljivanja registracije poslovnih subjekata. Vlada može ukloniti zastarjele zahtjeve izmjenama zakona, spajanjem i modernizacijom procesa registracije višestrukih odjela i agencija, te potpunom digitalizacijom procesa registracije (uključujući procese nakon osnivanja poduzeća). Reforme od kojih registracija može postati učinkovitija i transparentnija mogu pomoći i u smanjenju korupcije i sive ekonomije, koje predstavljaju veće troškove za poduzeća. Liberalizacija uslužnog sektora, posebice profesionalnih i poslovnih usluga, velika je podrška rastućim poduzećima, kao što bi bila i potpuna provedba novog sustava prostornog planiranja i gradnje. U području građevinskih dozvola, vlasti se trebaju istovremeno usmjeriti na pro vedbu novih zakona, osiguravanje sigurnosnih standarda gradnje, te učinkovitim, transparentnim i pristupačnim postupkom izdavanja dozvola i za građevinske vlasti i za privatne stručnjake koji se tim postupkom koriste. Nadalje, pristupanje unutarnjem tržištu EU-a treba pomoći povećati produktivnost. Usluge čine velik dio BDP-a i zaposlenosti, ali su i ključne kao input za ostale sektore, uključujući proizvodnju čime igraju ključnu ulogu u ukupnoj proizvodnosti. Visokokvalitetne i povoljne usluge mogu povećati produktivnost poduzeća i pojačati ukupnu konkurentnost. Jak uslužni sektor ključan je za diversifikaciju i jačanje izvoza zemlje jer su izvozna poduzeća obično produktivnija. Istovremeno, uvoz usluga može poslužiti kao važan kanal za uvođenje novih tehnologija u domaće gospodarstvo i time povećati izvoz i pomoći zemljama u integraciji u globalne vrijednosne lance. 4 Međutim, regulacija mrežnih i stručnih usluga i dalje je posebno rigidna u Hrvatskoj, u usporedbi s ostatkom EU-a, te bi mogla biti fleksibilnija i jednostavnija.5 Jačanje učinkovitosti sudova potpomoglo bi investicije i poslovanje poduzeća. Unatoč nedavnim reformama, pravosudni sustav još uvijek pokazuje velike nedostatke sudeći prema broju neriješenih predmeta, velikim izdvojenim sredstvima za kasno donošenje sudskih odluka ili usporedivo velikom broju predmeta koje su odbili viši sudovi. Poboljšanja učinkovitosti sudova dovode do smanjenja sive ekonomije, većeg povjerenja investitora i većih financijskih sredstava banaka za nove investicije poduzeća. Daljnji napori mogli bi se uložiti na smanjenje vremena potrebnog za ovršne postupke jačanjem korištenja i kapaciteta Financijske agencije (FINA), koja može izravno provoditi sudske odluke i nagodbe na bankovnim računima dužnika. Usto, Hrvatska je uvela značajne izmjene Zakona o parničnom postupku 2013. kako bi pojednostavila vođenje parničnih postupaka, uključujući načine na koje stranke u postupku iznose dokaze. Priprema za demografsko starenje ulaganjem u ljude Hrvatska može smanjiti rizike za ekonomski rast i fiskalnu održivost koji proizlaze iz smanjenja i starenja stanovništva javnim politikama koje pripremaju ljude za duže i produktivnije radne godine i modernizacijom obrazovanja, zdravstva i sustava socijalne zaštite. Napori vlade da zaštiti naknade za socijalnu pomoć i starosne mirovine za vrijeme krize djelomično su ublažili utjecaj na 3 Izvješće Doing Business 2016., Izvješće o globalnoj konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma 2014.‒2015. i Indeks regulacije tržišta proizvoda OECD-a. 4 http://www.oecd.org/sti/ind/global-value-chains.htm 5 Razina regulacije na sektorskoj razini odražava se u indeksu regulacije tržišta pro izvoda (engl. Product Market Regulation, PMR) koji djelovanje politike prevodi u kvantitativni indeks. Stranica | 7. siromaštvo i zajednički prosperitet. Međutim, stanovništvo brzo stari i smanjuje se, što dovodi do porasta indeksa starosne ovisnosti. Za osiguravanje rasta p roduktivnosti radnika u ovom okruženju potrebno je ulagati u vještine, zdravstvo i poticaje za zaposlenike kako bi duže ostajali na tržištu rada. S obzirom na demografske prespektive, politike aktivacije socijalno isključenih imat će pozitivan ekonomski i socijalni učinak. S druge strane, bez reformi, promjenjiva demografija vršit će i sve veći pritisak na proračun, s obzirom na pad radnog stanovništva, povećane mirovinske potrebe i veću potražnju za zdravstvenim i socijalnim uslugama, kao što je dugotrajna skrb. Hrvatska treba investirati u izgradnju vještina kako bi se nosila s brzim tehnološkim promjenama i starenjem stanovništva. Osim povećanja zaposlenosti i radnog vijeka pojedinaca, povećanje produktivnosti ključno je za rješavanje demografskog pada i starenja stanovništva. Mladi su posebice pogođeni nedostatkom gospodarskog rasta, sa stopama nezaposlenosti od oko 50 posto, ograničenim izgledima za posao i vještinama neusklađenim s potrebama na tržištu rada. Hrvatska je jedna od EU zemalja koja ima visoki udio 15-godišnjaka koji imaju loše rezultate u matematici u PISA ocjeni, te visoke stope mladih koji ne sudjeluju ni na tržištu rada, obrazovanju ili treningu. Ta kombinacija loših bazičnih vještina i neaktivnosti predstavlja rizik za pripremu budućih generacija za duže i produktivnije radne živote. Unatoč nedavnim reformama obrazovanja, sve veći naglasak potrebno je staviti na unaprjeđenje kvalitete općeg obrazovanja, programe cjeloživotnog obrazovanja i obrazovanje odraslih radi osiguravanja konkurentne i prilagodljive radne snage. Bolje informacije na tržištu rada o trendovima zapošljavanja i vještinama ojačale bi rezultate na tržištu rada dok bi naukovanje, programi prekvalifikacije i programi cjeloživotnog obrazovanja riješili visoku nezaposlenost ml adih. Hrvatska može više učiniti na unaprijeđenju rezultata zdravstva, uz obuzdavanje pritisaka na troškove koji nastaju zbog starenja stanovništva i novih tehnologija. Iako Hrvatska ima relativno dobru zdravstvenu skrb koja se unaprjeđuje, socioekonomske i geografske nejednakosti još uvijek su rasprostranjene. Kronične i nezarazne bolesti prevladavaju i predviđa se da će rasti s ubrzanim starenjem stanovništva. Za neutraliziranje tih trendova, modeli pružanja bolničkih usluga mogli bi se racionalizirati, a funkcioniranje primarne i preventivne zaštite moglo bi se unaprijediti, kako bi se osigurala isplativija skrb. Bolnice osiguravaju i velik dio dugotrajne skrbi uz velike troškove, a ona bi se mogla na odgovarajući i ekonomičniji način osigurati kroz druge sustave socijalne zaštite. Ostale mjere za obuzdavanje troškova i smanjenje stalno prisutnih neplaćenih obveza uključuju centralizaciju sustava nabave, posebno lijekova, primjenu kliničkih smjernica, i bolje povezivanje plaćanja bolnicama i ustanovama za primarnu zaštitu s uspješnošću i kvalitetom, te razvoj transparentnijih sustava za praćenje i odgovornost. Bez daljnje reforme mirovinski sustav u Hrvatskoj fiskalno je i socijalno dugoročno neodrživ. Mirovinski sustav u Hrvatskoj doživio je značajnu promjenu od uvođenja višestupnog modela 1998., iako su naknade ad-hoc intervencije dovele do većih izdataka od očekivanih za stup generacijske solidarnosti (engl. pay-as-you go, PAYG), slabljenja pravila za prijevremenu mirovinu, izdašnije indeksacije i sve veće zabrinutosti za fiskalnu održivost u budućnosti. Dodatno, postoje značajne zabrinutosti zbog pitanja jednakosti i adekvatnosti, nastale uslijed niske stope pokrivenosti. Stoga mirovinska reforma ostaje nedovršeni program, a potrebne reforme uključuju stroža pravila za prijevremenu mirovinu, brže podizanje dobi odlaska u mirovinu i poticanje aktivnosti starijeg stanovništva (jer su stope sudjelovanja i dalje niske). Potrebno je razmotriti i vezivanje mirovina uz uplate doprinosa, smanjenje minimalne mirovine po godini staža ili odobrenje temeljem imovinskog cenzusa, i ubrzavanje konvergencije povlaštenih mirovina na opća pravila generacijske solidarnosti. Sve u svemu, te politike moraju riješiti i fiskalne aspekte mirovinske reforme i aspekte pravednosti. Konsolidacija i racionalizacija sustava socijalne zaštite pomogl e bi u osiguranju njegove pristupačnosti i bolje ciljanosti potpora ka siromašnim i ugroženim grupama. Izdašni i složeni sustav socijalne skrbi u Hrvatskoj uvelike se oslanja na kategorijske naknade, a ne na one koje su usmjerene ugroženim skupinama. Kako bi unaprijedila svoju sposobnost rješavanja siromaštva i promoviranja aktivne inkluzije, uz restriktivni okvir javen potrošnje, Hrvatska je otpočela s provođenjem konsolidacije nekih programa socijalnih naknada i povećanja udjela troškova za programe koji su namijenjeni siromašnima, uključujući veće korištenje provjere imovinskog stanja. Taj bi proces trebao uključiti prijenos vođenja minimalno zajamčenih naknada na temelju provjere imovinskog stanja na jedinstveni novčani centar (engl. One Stop Shop, OSS), nakon čega bi slijedio dječji doplatak, porodiljne i roditeljske naknade koje se ne temelje na doprinosima, naknada za nezaposlene i naposljetku ostale socijalne naknade. To bi ujedno i povećalo sposobnost Hrvatske da smanji pogreške, pronevjeru i korupciju u odobravanju socijalnih naknada, ali i pojačalo provjeru novih kandidata za socijalnu pomoć. Naposljetku, daljnje je smanjenje institucionalizirane skrbi, koja je učinkovitija i jeftinija posebice za usluge za djecu, dobrodološlo temeljem usluga pruženih od zajednice. Stranica | 8. Unaprjeđenje javnih službi i jačanje pravosuđa Postoji značajan prostor za jačanje učinkovitosti javnih službi, bez obzira na potrebu fiskalne konsolidacije. Hrvatska na javne službe troši više od zemalja EU-a, ali ima nisku uspješnost u pokazateljima učinkovitosti javne uprave, vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. To predstavlja i izazov i priliku, te će zahtijevati transparentnu strategiju s kojom bi trebali biti upoznati svi dionici radi unaprjeđenja uspješnosti javnog sektora i upravljanja fiskalnom konsolidacijom u srednjoročnom razdoblju. Transparentno komuniciranje i praćenje uspješnosti treba pomoći jačanju podrške i vjerodostojnosti reformi i služiti kao podloga za prilagodbe. Masa plaća u javnom sektoru mogla bi se smanjiti na održivije razine, ali uz istu razinu pružanja javnih usluga, pa čak i njihovo unaprjeđenje. Masa plaća u javnom sektoru, od skoro 12 posto BDP- a, već je visoka i mogla bi nastaviti rasti s predloženim mjerama za daljnju decentralizaciju, stvaranjem novih agencija i potrebom za izgradnju dodatnih kapaciteta za apsorpciju pozamašnih fondova EU -a. Međutim, procjenjuje se da bi se moglo uštedjeti oko 2 posto BDP -a u srednjoročnom razdoblju racionalizacijom zaposlenika u lokalnoj/regionalnoj i nacionalnoj upravi kako bi ona postala racionalnija, ali i učinkovitija. Unaprjeđenje komponenti fleksibilnosti i mjerenja uspješnosti ugovora o plaćama u javnom sektoru–kroz plaće, sustave zapošljavanja i upravljanja koji se više temelje na zaslugama i uspješnosti– pomoglo bi uskladiti plaće s produktivnošću i izjednačiti ih s privatnim sektorom. To ujedno zahtijeva i mjere za unaprjeđenje učinkovitosti, djelotvornosti i proaktivnosti javnih institucija. Te mjere se prvenstveno odnose na izgradnju institucionalnih kapaciteta za upravljanje i koordinaciju sve složenijih pitanja politike na učinkovitiji način, posebice onih koji se odnose na članstvo u EU-u. Osim gore istaknutih sektorskih reformi, te mjere obuhvaćaju profesionalizaciju javnih ustanova kroz depolitizaciju imenovanja (uključujući u poduzećima u državnom vlasništvu), racionalizaciju agencija i poduzeća u državnom vlasništvu na svim razinama vlasti, te jačanje sustava strateškog planiranja, praćenja te vrednovanja i izvješćivanja. Postoje i značajne prilike za ponudu učinkovitijih usluga građanima i poduzećima kroz širenje e-usluga. Porezni sustav u Hrvatskoj mogao bi biti učinkovitiji i pravedniji. Cilj je izgraditi učinkovit porezni sustav koji ostvaruje dovoljno prihoda na način koji je pravedan, minimalizira iskrivljenosti, ima niske troškove podmirenja obveze i promiče stvaranje radnih mjesta. Međutim, relativno visoko porezno opterećenje u Hrvatskoj odražava posebno visoke neizravne poreze i poreze na dohodak, dok je siva ekonomija još uvijek velika, a podmirenje poreznih obveza komplicirano. Dodatni prihodi mogli bi se ostvariti uvođenjem modernog poreza na imovinu–kojim bi se ostvarili prihodi do 1,5 posto BDP-a i ukinuli zastarjeli lokalni porezi na nekretnine i komunalne naknade – i ukidanjem velikog broja neučinkovitih poreznih izuzeća za kućanstva i poduzeća–čime bi se uštedjelo do 1,1 posto BDP-a. Porezna politika i administrativne mjere trebaju utjecati na smanjenje sive ekonomije, ali je za to potrebna kontinuirana modernizacija porezne uprave radi zaštite i širenja prihodovne osnove, uključujući provedbu modernog sustava upravljanja rizi cima, te smanjenje troškova podmirenja porezne obveze za građane i poduzeća. Unaprjeđenje upravljanja javnim investicijskim projektima (UJIP) pomoglo bi povećanju gospodarskog rasta i konkurentnosti. Jačanjem kapaciteta za planiranje, ugovaranje i provedbu UJIP-a, te unaprjeđenjima strateškog planiranja i srednjoročnog proračunskog okvira (SRPO) može se unaprijediti učinkovitost javne infrastrukture i povući značajni fondovi EU-a. Stvaranje potrebnog fiskalnog prostora za nove investicije (i su-financiranje) kroz promjenu strukture potrošnje mora biti povezano s većom koordinacijom i usklađenošću nacionalnih prioriteta i politika EU-a. Jačanje procesa strateškog planiranja, regulacije, provedbe i praćenja Hrvatskoj bi moglo pomoći da bolje iskoristi svoje vlastite fondove kao i oko 10,7 milijardi eura fondova EU-a u financijskoj perspektivi 2014.‒2020. (što odgovara prosjeku od 3,7 posto današnjeg BDP-a godišnje). Primjerice, Nacionalna strategija prometnog razvoja, čim se dovrši, treba osigurati opći smjer i srednjoročne provedbene planove za investicije i upravljanje sektorom, te kroz središnju uprava koordinirati razne agencije (npr. za ceste, željeznice i luke) kao i osigurati smjernice za korištenje fondov a EU-a i koherentnost s ostalim financijskim izvorima. Usluge za građane treba unaprijediti konsolidacijom i racionalizacijom regionalne/lo kalne samouprave. Veliki gradovi nose najviše decentraliziranih javnih funkcija, iako uz to postoji veliki broj županija i malih općina. Ukupna lokalna i regionalna samouprava previše je fragmentirana, s odgovornostima koje se preklapaju i relativno ograničenim ovlastima oporezivanja, a više od polovine potrošnje odlazi na plaće i održavanje. Pojašnjavanje odgovornosti, izmjene ovlasti za naplatu poreza i konsolidacija lokalne i regionalne samouprave kombinacijom spajanja i/ili većom upotrebom zajedničkih službi, pomoglo bi u izbjegavanju udvostručavanja i bilo bi osnova za jačanje Stranica | 9. administrativnih kapaciteta lokalne i regionalne samouprave za poboljšanje pružanja usluga i investiranja, posebice fondovima EU-a. Unaprjeđenje povjerenja i pouzdanja u pravosudni sustav također bi pomoglo pri svladavanju jedne od najvećih prepreka poslovanju, investicijama i rastu. Nastavkom nedavnih reformi, unaprjeđenjem kvalitete i brzine donošenja sudskih odluka široj javnosti i poslovnim subjektima dalo bi se do znanja da se događa promjena. To bi zahtijevalo daljnju modernizaciju i automatizaciju radi povećanja internetskih usluga sudova i potaknulo prijemljivost i za korisnike i za vladu . Osim što bi se smanjili troškovi kroz aktivnije upravljanje sudskim predmetima između sudova što bi smanjilo broj neriješenih predmeta, omogućila bi se i konsolidacija upravljačkih funkcija u pravosudnim središtima (npr. financije, nabava, održavanje, statistika, itd.). Jasnijim i strožim pravil ima o etičkim standardima, te izobrazbom i modernizacijom pravila u svakodnevnoj praksi, kao i jasnim sankcioniranjem i nadzorom nad sudovima i državnim odvjetništvom povećala bi se predvidljivost i transparentnost pravosudnog sustava te omogućilo veće korištenje fondova EU-a radi unaprjeđenja kapaciteta. Opcije javnih politika Ovo izvješće pokušava identificirati potencijalne opcije javnih politika koje bi mogle informirati javne diskusije i potaknuti reformske procese u Hrvatskoj. Neke od krovnih opcija javnih politika za Hrvatsku sažete su u donjoj tabeli. One nisu sveobuhvatna lista potencijalnih reformi, ali pokušavaju identificirati moguće prioritete i informirati javnu raspravu reformskih procesa . U prilogu slijede detaljne note o politikama koje pružaju dodatnu analizu u politikama i implementacijskim opcijama u područjima gdje Svjetska banka ima globalno i lokalno iskustvo. Sljedeća tabela daje kratku poveznicu specifičnih nota o javnim politikama i četiriju ključnih područja ranije identificiranih . Stranica | 10. Sažetak opcija javnih politika KRATKOROČNE MJERE DUGOROČNE MJERE Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti x Provesti vjerodostjan srednjoročni plan fiskalne x Učiniti fiskalnu disciplinu, proračunsku konsolidacije kako bi se smanjio javne dug i transparentnost i jednostavnije planiranje osiguralo povjerenje u fiskalnu održivost proračuna prioritetima x Provesti transparentne dubinske analize radi x Osigurati da srednjoročni proračunski plan dobijanja jasne strateške vizije fiskalne maksimizira korištenje EU fondova za konsolidacije koja podržava nacionalne prioritetne investicije prioritete x Uvesti moderan porez na imovinu i eliminirati x Osigurati provedbu fiskalnog pravila neučinkovite porezne olakšice x Reformirati sustav plaća kako bi se smanjio x Objaviti i implementirati planove restrukturiranja trošak plaća javnog sektora javnih poduzeća (u transportu, energetici, x Smanjiti trošak javnih poduzeća i revidirati komunalnim poduzećima itd.) subvencije (također spriječiti neplanirane obveze) Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta x Smanjiti visoko oporezivanja rada i smanjenje x Završiti regulatorni okvir i promovirati odnosa porez/socijalna naknada za osobe financiranje rizičnog kapitala niskog dohotka x Kreirati administrativnu agenciju spajanjem x Nastaviti s reformom registracije poslovnog katastra i zemljišno-knjižnih ureda. subjekta, spajanjem i pojednostavljivanjem x Nastaviti s regulatornom reformom kako bi različitih registracijskih procesa i uvođenjem postala efikasnija, pametnija i transparentnija, te elektronskog procesa. pomogla smanjiti korupciju i sivu ekonomiju x Ojačati korištenje i kapacitete tijela x Razmotriti uvođenje jedinstvenog ugovora o alternativnog rješavanja sporova i naplate (npr. radu kako bi se smanjila segmentacija na tržištu FINA) rada x Ubrzati rješavanje nenaplativih zajmova jačanjem stečajnog okvira Priprema za demografsko starenje ulaganjem u ljude x Rješiti nepodmirene obveze u zdravstvu i x Poboljšati kvalitetu i inkluzivnost predškolskog i uvođenje mjera za sprječavanja njihova školskog obrazovanja i izgraditi sustav ponavljanja cjeloživotnog učenja kroz adekvatni financijski i x Krenuti s provođenjem masterplana bolničke regulatorni okvir mreže, poboljšati upravljanje bolnicama i uvesti x Smanjiti fragmentaciju zdravstvene zaštite centralnu nabavu ojačati preventivnu zaštitu i prebaciti dugotrajnu x Transferirati upravljanje ZMN u jedinstveni skrb u socijalni sector iz zdravstvenog novčani centar x Postrožiti prijevremeno umirovljenje, ubrzati x Uvesti imovinski census za obiteljske i druge tranziciju k punoj dobi umirovljenja, stimulirati socijalne naknade aktivnost straijih osoba, povezati mirovinu s uplatama doprinosa i ubrzati konvergenciju povlaštenih s općim mirovinama x Konsolidirati ostale naknade u jedinstveni novčani centar Unaprjeđenje javnih službi i jačanje pravosuđa x Objaviti jasne srednjoročne strateške i x Depolitizirati zapošljavanje i management (uklj. implementacijske planove za investicije u javnim poduzećima), racionalizirati agencije i x Poboljšati i pojednostaviti kolektivno javna poduzeća na svim razinama vlasti, ojačati pregovaranje u javnom sektoru sustav praćenja i evaluacije, te izvješćivanja x Ojačati strateško planiranje i srednjoročno x Ojačati upravljanje javnim investicijama, proračunsko planiranje ugovaranje i implementacijske kapacitete, posebno za EU fondove x Proširiti e-usluge, posebno za pravosudne usluge x Konsolidirati i racionalizirati jedinice lokalne i regionalne samouprave Stranica | 11. Note javnih politika Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti x Izvješće Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta x Izvješće Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta x Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj x Jačanje sustava upisa nekretnina Priprema za demografsko starenje ulaganjem u ljude x Osiguravanje vještina za budućnost x Socijalna skrb x Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav x Reforma mirovinskog sustava x Rješavanje cjenovne dostupnosti energije Unaprjeđenje javnih službi i jačanje pravosuđa x Jačanje javne uprave x Porezna politika i porezna uprava x Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije x Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast x Održivija lokalna i regionalna samouprava x Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa Stranica | 12. Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti 1. Hrvatska je ostvarila značajne rezultate u razvoju u proteklih dvadeset godina. Između 1995. i 2008. nacionalni dohodak po glavi stanovnika (Atlas metoda Svjetske banke) više se nego udvostručio na 13.960 dolara – čime je Hrvatska postala zemlja s visokim dohotkom.6 U tom je razdoblju Hrvatska radila na brzoj konvergenciji s razinama EU-a – prosječni realni rast iznosio je 4,2 posto, što je 2 postotna boda više nego u EU-27. Stopa rizika od siromaštva pala je na 19 posto 2007., dok nejednakost mjerena pomoću Gini koeficijenta od 0,31, Hrvatsku svrstava među zemlje s umjerenim nejednakostima. Javni dug i fiskalni deficit bili su niski, dok je inflacija pala na nisku jednoznamenkastu brojku. Važne institucionalne reforme, kao što su reforma pravosuđa, regulatornog okvira, politike tržišnog natjecanja, podržale su pristup članstvu u Europskoj uniji (EU) do kojeg je konačno i došlo 1. srpnja 2013., kada je Hrvatska postala 28. članica. Ta su postignuća stvorila osjećaj optimizma u pogledu budućnosti Hrvatske i obećanje daljnjeg zajedničkog prosperiteta u najbogatijem ekonomskom bloku na svijetu. Od ekspanzije do krize 2. Međutim, globalna kriza 2008. pokazala je temeljne slabosti modela rasta u Hrvatskoj. Gospodarski procvat od 2000. do 2008. temeljen velikim priljevima kapitala, kreditnog rasta i rasta tržišta nekretnina stvorili su velike ranjivosti. Rast agregatne potražnje (Slika 1) uz podršku velikog priljeva stranog kapitala i jakog kreditnog rasta doveli su do povećanja opće zaduženosti. Istodobno, fiskalna politika postala je prociklička, zbog pokretanja velikih projekata javne infrastrukture i stanovanja koji su pridonijeli daljnjem pregrijavanju, što je uglavnom umanjilo učinke restriktivne monetarne politike. S obzirom na slabu domaću ponudu, strani kapital stvorio je velike vanjske neravnoteže – porast uvoza pogoršao je trgovinski saldo i doveo do širenja jaza između ušteda i investicija. Veliki deficit tekućeg računa u Hrvatskoj od gotovo 9 posto BDP-a 2008. i vanjski dug viši od 84 posto BDP-a (u usporedbi s 52 posto 2000.) (Slika 2) povećali su neposrednu zabrinutost, posebno nakon sloma međunarodnih financijskih tržišta 2008. Slika 2. Deficiti i dug u Hrvatskoj, u postotku Slika 1. Doprinos rastu BDP-a BDP-a Izvor: CROSTAT, HNB, izračuni zaposlenika Svjetske banke. 3. U razdoblju ekspanzije, dominantni doprinos rastu dolazio je od investicija, dok je ukupna faktorska produktivnost ostala negativna (Slika 3). Time je Hrvatska došla u suprotnost s ostalim državama članicama koje su u tom razdoblju imale bržu konvergenciju zbog svoje produktivnosti koja je bila dosta iznad razine zemalja EU-15 (Slika 4). Nadalje, s visokim investicijskim stopama i slabom elastičnošću u odnosu na rast u usporedbi s brzo rastućim ekonomijama u regiji (posebice s obzirom na naglasak na graditeljstvo), strategija širenja potencijalnog outputa na temelju daljnje akumulacije kapitala nije se činila realnom. Radi održavanja i ubrzavanja rasta, Hrvatska se morala prebaciti na model rasta koji se više temelji na produktivnosti i izvozu. Predložene mjere bile su povećanje produktivnosti i kapitala i radne snage koja je u opadanju (s obzirom na brzo starenje 6 Prema klasifikaciji Svjetske banke. Stranica | 13. stanovništva), produbljivanje trgovinske integracije i jačanje inovacija. 7 Međutim, reakcija Hrvatske je kasnila i bila je blaga u nadi da su negativni globalni gospodarski uvjeti privremeni i da će s e poticaj velikog dijela pretkriznog rasta ponovno vratiti. Slika 3. Izračun rasta Slika 4. Produktivnost Hrvatske i EU-a (doprinos rastu, u postotnim bodovima) Izvor: CROSTAT, HNB, EUROSTAT, izračuni zaposlenika Svjetske banke. 4. Budući da se iscrpio veliki poticaj za rast, Hrvatska je brzo pala u recesiju. Razdoblje kraha koje je uslijedilo, zemlju je odvelo u produljenu recesiju – jednu od najduljih u novijoj ekonomskoj povijesti Europe. Iako je proces pristupanja EU-u pomogao konvergenciji prihoda, konkurentnosti i standardu života u Hrvatskoj prema prosjecima u EU-u8, gospodarska integracija je značila i da se recesija Eurozone brzo prenijela na Hrvatsku. Potkraj 2008., potaknuto sve većim troškovima zaduživanja na financijskim tržištima, hrvatsko gospodarstvo ušlo je u recesiju koja je potrajala više od šest godina. Kumulativni gubitak prihoda u ovom razdoblju (2009.‒2014.) iznosio je 13 posto BDP -a 2008. Nezaposlenost se udvostručila do 2013. na 17,3 posto, a nezaposlenost mladih dosegla je 50 posto. 5. Fiskalne ranjivosti brzo su se produbile kako su prihodi padali, a rigidnost potrošnje ostajala neriješenom. Fiskalni deficit iznosio je prosječno 6 posto BDP-a od 2009. što je dovelo do stalnog porasta javnog duga, koji se više nego udvostručio do 2014. (na više od 85 posto BDP -a) (Tablica 1). Strukturni deficit ostao je na prosječnih 4 posto BD P-a, što ukazuje na to da su glavni uzroci bili strukturne, a ne privremene/cikličke naravi. Nadalje, izgledi za rast bili su slabi u međunarodnom okruženju poslije krize, koje je bilo konkurentnije i nesklonije rizicima. Kreditne agencije su to primijetile, smanjujući kreditni rejting državnog duga na spekulativni status 2013. Trošak nerješavanja strukturnih rigidnosti kroz fiskalnu konsolidaciju, kao i program unaprijeđenja konkurentnosti, razvidan je iz premije rizika zemlje koji se sada utrostručio u odnosu na ostale države članice. Plaćanje kamata na državni dug u Hrvatskoj u iznosu od 3,5 posto BDP-a istiskuje produktivnu potrošnju. Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (postotak BDP-a) Stvarni Prelim. Pokazatelji 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. Nacionalni računi Rast realnog BDP-a 2,1% -7,4% -1,7% -0,3% -2,2% -1,1% -0,4% 1,7% Ukupne investicije 31,4 25,0 21,4 20,6 19,3 19,1 18,2 18,5 Bruto nacionalna štednja 22,9 20,4 20,5 20,0 19,4 20,1 19,0 22,5 Devizna štednja 8,8 5,1 1,1 0,7 0,1 -1,0 -0,8 -4,1 Javni sektor Prihodi 41,9 41,5 41,3 41,0 41,7 42,5 42,6 42,4 Rashodi 44,7 47,3 47,2 48,8 47,1 47,8 48,2 47,1 Plaćanje kamata 1,9 2,3 2,5 3,0 3,4 3,5 3,5 3,6 Fiskalni saldo -2,7 -5,8 -5,9 -7,8 -5,3 -5,4 -5,6 -4,7 7 Svjetska banka (2009.) Izvješće o konvergenciji Hrvatske s EU -om. 8 2014. Hrvatska je imala 59 posto BDP-a po glavi stanovnika prema standardima kupovne moći u EU-27, što je više od 51 posto 2001., ali je pala sa 63 posto 2008. Stranica | 14. Primarni saldo -0,8 -3,5 -3,4 -4,7 -2,0 -1,9 -2,1 -1,1 Bilanca plaćanja Trgovinski saldo -22,4 -16,5 -13,2 -14,3 -14,3 -15,1 -14,8 -14,8 Saldo tekućeg računa -8,8 -5,1 -1,1 -0,7 -0,1 1,0 0,8 4,1 Inozemne izravne investicije (FDI) 5,5 2,9 2,1 2,6 2,7 1,9 3,0 2,0 Dug Bruto vanjski dug 84,3 101,1 104,2 103,7 103,0 105,6 108,4 106,5 Javni dug 38,9 48,0 57,0 63,7 69,2 80,8 85,1 87,8 Bruto međunarodne pričuve (mjeseci uvoza GNFS) 4,9 7,2 7,5 7,3 7,5 8,4 8,0 8,0 Dodatne informacije BDP (milijuni EUR) 48.135 45.093 45.022 44.737 43.959 43.516 43.045 44.035 BDP (milijuni US$) 70.482 62.703 59.680 62.250 56.486 57.770 57.114 48.885 Inflacija (god. %) 6,1 2,4 0,9 2,2 3,4 2,2 -0,2 -0,5 Otplate duga spram izvoza 32,1 64,8 68,2 66,1 63,6 51,4 52,9 51,0 Tečaj HRK:US$ (god.) 4,93 5,28 5,50 5,34 5,85 5,70 5,75 6,86 Izvor: CROSTAT, MF, HNB, Svjetska banka. 6. Hrvatska se vratila na rast početkom 2015., iako su ostale velike financijske, socijalne i fiskalne ranjivosti. Do rujna 2015. realni BDP dostigao je godišnju stopu od 1,5 posto – najvišu od kraja 2008., pojačanu vanjskom potražnjom i osobnom potrošnjom. Kre ditna kriza za vrijeme recesije utjecala je na kvalitetu kreditnog portfelja što je dovelo do visokog udjela loših kredita (više od 17 posto u rujnu 2015.) i smanjenja profitabilnosti kreditnih institucija, kao i njihove spremnosti za preuzimanje rizika za ulaganje u Hrvatskoj. Iako je pristupanje EU-u pomoglo oporavku izvoza, još uvijek slaba konkurentnost, razduživanje privatnog sektora (Slika 5) i rigidna tržišta rada usporavaju jači oporavak privatnog sektora i radnih mjesta. Napredovanje u rješavanju neaktivnosti i nezaposlenosti kao glavnih uzroka nedavnog porasta siromaštva i dalje je sporo. Rješavanje fiskalnih ranjivosti i postojećih socijalnih izazova zahtijeva bržu provedbu strukturnih reformi kojima bi se potaknuo rast p rivatnog sektora i stvaranje radnih mjesta. Povećana ranjivost financijskog sektora 7. U cijelom ovom razdoblju, monetarna politika nastavila je s čvrsto upravljanim tečajem kuna/euro s niskom volatilnošću, ali bez formalnog vezivanja za euro. U kontekstu visokog stupnja euroizacije depozita i kredita (više od dvije trećine), mogućnosti tečajne politike ostale su ograničene. Međutim, monetarna politika uspjela je biti ekspanzivna tijekom recesije, osiguravanjem stabilnosti financijskog sustava i brzim rješavanjem pitanja likvidnosti kroz aktivnu upotrebu regulatornih zahtjeva i deviznih intervencija. Slika 6. Kreditni rast, 2008.‒2015. (godišnje stope Slika 5. Dug korporativnog sektora, postotak BDP-a rasta, postotak) Izvor: HNB, EUROSTAT, izračuni zaposlenika Svjetske banke. 8. Za razliku od nekih europskih zemalja, Hrvatska je prošla kroz produlj enu recesiju s relativno stabilnim bankarskim sustavom. To je uglavnom rezultat makroprudencijalnih mjera poduzetih tijekom pretkriznog razdoblja s ciljem sprječavanja pregrijavanja potaknutog obilnim priljevom stranog kapitala. Hrvatske banke suočile su se s komparativno većim stopama zahtjeva za pričuve (uključujući marginalnu stopu na priljev deviznog kapitala) kao i većim zahtjevima adekvatnosti kapitala za razliku od ostalih država članica EU-a. Iako je to u nekoj mjeri spriječilo masivan kreditni rast (domaći Stranica | 15. krediti rasli su 12 posto godišnje u razdoblju prije krize), odnos između nefinancijskog korporativnog duga i BDP-a ipak je porastao na 72 posto 2008., što je dosta iznad prosjeka EU -10 i samo je niži od Bugarske i Estonije (Slika 5). Zbog smanjene ukupne potražnje i sloma tržišta nekretnina, kreditna aktivnost naglo je zaustavljena početkom 2009. Osim 2010., trend razduživanja domaćih sektora potrajao je do potkraj 2015. (Slika 6). 9. Razduživanje je bilo popraćeno slabljenjem kvalitete kreditnog portfelja. Udio loših kredita u ukupnim kreditima povećao se s 4,9 posto 2008. na 17,1 posto u rujnu 2015. potaknut lošim kreditima korporativnog sektora koji su se učetverostručili na 31,1 posto 2015. Udio loših kredita u sektoru građanstva ostao je umjeren na 12,1 posto. Rješavanje loših kredita kroz predstečajne nagodbe uvedeno u listopadu 2012. do sada je bilo skromno jer su poduzeća koja su ušla u taj postupak poslovala s gubitkom tijekom duljeg razdoblja. 10. Pokazatelji profitabilnosti 2014. ostvarili su svoju najnižu razinu od 1998. Jedina je iznimka bila 2013. kada je došlo do priprema za nadzor kvalitete aktive i promjena u regulatornom okviru. Zbog rasta loših kredita, rezerviranje je poraslo sa 48,7 posto 2008. na 53 posto u lipnju 2015. Osim opadanja kvalitete kredita i visoke stope rezervacija, profitabilnost banaka je smanjena i zbog toga što su banke kreditiranje usmjerile na niže prihodonosno financiranje državnih obveznica. Shodno tomu, povrat od prosječne uložene imovine i povrat od prosječno uloženog vlastitog kapitala pali su na 0,5 posto i 2,8 posto 2014., u usporedbi s 1,6 posto i 9,9 posto 2008. 11. Bez obzira na pad profitabilnosti, bankarski sektor još uvijek pokazuje zadovoljavajuće kapacitete za apsorpciju potencijalnih gubitaka. Prosječna stopa adekvatnosti kapitala (engl. capital adequacy ratio, CAR) dosegla je 21,8 posto 2014. (u usporedbi s 15,2 posto 2008.), najviše u regiji. Ispitivanje otpornosti na stres u bankarskom sektoru 2015. i 2016., koje je provela Hrvatska narodna banka u srpnju 2015., pokazuje da su banke sposobne oduprijeti se vrlo nevjerojatnim, ali mogućim šokovima. U takvom šok-scenariju, opadanje kvalitete korporativnog portfelja dovelo bi do porasta ukupnih loših kredita na 24,5 posto do 2016., a zarada banaka još bi više opala 2015. i 2016. Kapitalizacija sustava ostala bi iznad prosječnih 15 posto. Međutim, male banke bi posebice pokazale određene slabosti, što pokazuje da postoji potreba za posebnom pozornošću regulato ra ili bi bila potrebna daljnja konsolidacija bankarskog sektora. 12. Očekuje se da će se konsolidacija bankarskog sektora koja je u tijeku 9 dalje nastaviti 2016. To će biti dodatno motivirano utjecajem zakona iz rujna 2015. o konverziji svih zajmova u švicarskim francima u zajmove u eurima za 53.000 dužnika (ili 4 posto građana). Procjena je da će konverzija dovesti do gubitaka u bankama od oko 2,1 posto BDP-a. Osim toga, devizne rezerve past će za 1 milijardu eura ili 8 posto, dok će adekvatnost kapitala i dalje ostati visoka na 19,7 posto. Proces prijave za konverziju (koji je dobrovoljan) završio je u prosincu 2015., a u tijeku je procjena utjecaja na bankarski sektor. Visoka strukturna nezaposlenost i apsolutno siromaštvo 13. Produljena kriza dovela je do pogoršanja tržišta rada i povećanja siromaštva. Nakon početne otpornosti zbog mjera podrške tržištu rada, zaposlenost se znatno smanjila s gubitkom od 230.000 (ili 12 posto) radnih mjesta od nastanka krize. Mnoga poduzeća, posebice ona koja trguju na lokalnom tržištu, s poteškoćama su pokušavala otplatiti dugove te je došlo do značajnih stečajeva i nestanka radnih mjesta, posebice u proizvodnji, graditeljstvu i trgovini. Anketna stopa nezaposlenosti, glavna odrednica siromaštva, udvostručila se do 2014. s prosječnih 8,6 posto 2008. (Slika 7). S tim je došlo i do smanjenja radne snage, posebice među mladima. Istodobno je udio dugotrajno nezaposlenih u ukupnoj nezaposlenosti porastao na 58,4 posto. 14. Šest godina krize poništili su smanjenje siromaštva iz 2000.-ih. Realni dohodak po glavi stanovnika 2014. bio je 8 posto ispod stope prije krize, dok se relativna stopa siromaštva neznatno povećala s 18,9 posto 2008. na 19,5 posto 2013. kako je došlo do značajnijeg opadanja primanja kućanstava s visokim i srednjim dohotkom. Međutim, stopa apsolutnog siromaštva mjerena u američkim dolarima prema standardima kupovne moći povećala se znatnije s 5,9 posto 2009. na 9,8 posto 2014. i očekuje se da će samo neznatno opasti do 2016. To je visoka stopa za z emlju s visokim dohotkom kako je klasificirana Hrvatska u skladu s razinom BDP-a po stanovniku. 9 Broj banaka u Hrvatskoj smanjio se s više od 50 2000. na 28 banaka 2015. Stranica | 16. Slika 7. Stopa nezaposlenosti, 2014. Slika 8. Uspješnost tržišta rada (dob 15+) Izvor: DZS, izračuni zaposlenika Svjetske banke. Izvor: Eurostat, izračuni osoblja Svjetske banke. 15. Međutim, nije sav porast nezaposlenosti privremen e/cikličke naravi i neće se riješiti oporavkom rasta. Visoka stopa nezaposlenosti čak i u doba procvata pokazuje da gospodarstvo posluje dosta ispod svog potencijala. Taj je aspekt važan za procjenu doprinosa privremenih faktora i trajnih/strukturnih pomaka prema uključivijem rastu. Stopa aktivnosti (od 15 godina starosti nadalje) od 52,4 posto 2014. (Slika 8) bila je među najnižima u EU-u. Nisko sudjelovanje u radnoj snazi (ili visoka neaktivnost) jaka je odrednica niskog dohotka kućanstva i osjetljivosti na siromaštvo u Hrvatsko j. Ta korelacija čak se pojačala nakon krize. Stoga se dio odgovora mora tražiti u načinu kako povećati stopu aktivnosti i stvaranje radnih mjesta. 16. Pokazatelj rigidnosti plaća i visoki relativni troškovi rada djelomično objašnjavaju vrlo visoke stope nestanka radnih mjesta u Hrvatskoj primijećene nakon 2008. Plaće su neprestano rasle iznad produktivnosti i sporije su se prilagođavale gospodarskom padu ( Slika 9) u Hrvatskoj nego u ostalim zemljama EU-a. Tu rigidnost plaća potiče nerazmjerno velik javni sektor i kolektivni ugovori o plaćama koji su spriječili bržu prilagodbu na „nove normalne“ razine produktivnosti. Jedinični troškovi rada znatno su porasli do 2010., popraćeni visokom stopom nestanka radnih mjesta. Bez obzira na umjerenost od 2010., prosječna plaća 2014. još uvijek nije bila usklađena s produktivnošću i ostalim državama članicama EU-a (Slika 10.) Slika 9. Realne plaće i dodana vrijednost po Slika 10. Produktivnost i plaće, EU i Hrvatska, zaposleniku (2000=100) 2014. Izvori: DZS, izračuni zaposlenika Svjetske banke. Izvor: Eurostat, izračuni osoblja Svjetske banke. bruto plaće u tis., standardi kupovne moći; Productivity: Produktivnost> Smanjena održivost javnih financija 17. Kao visoko eurizirano gospodarstvo, Hrvatska je trebala proaktivnije koristiti fiskalnu politiku u svojoj makropolitici. Međutim, doprinos fiskalne politike makrostabilnosti uglavnom nije postojao čak ni prije krize. Tijekom duljeg razdoblja od 2000. godine fiskalna je politika bila prociklična, čime je pojačala razdoblje gospodarskog rasta kao i razdoblje recesije koje je uslijedilo. Nadalje, bila je neusklađena s monetarnom politikom koja je djelovala kontraciklično, čime je narušavala njezinu stabilizacijsku ulogu. 18. Od početka krize hrvatski javni dug i deficit su se naglo povećali. Produljena recesija rezultirala je slabijom naplatom prihoda i povećanjem rashoda, djelomično zbog automatskih Stranica | 17. stabilizatora potrošnje, ali uglavnom zbog preuzimanja nepredviđenih obveza. Fiskalni se deficit povećao s 2,7 posto BDP-a u 2008. na 7,8 posto u 2011., od čega 2,4 posto čine plaćena jamstva za javna poduzeća. Unatoč određenim mjerama konsolidacije 2012. te ulasku u Proceduru prekomjernog manjka (EDP) početkom 2014., fiskalni deficit ostao je visok, gotovo 5 posto u 2015. ( Slika 11). Javni dug, bez državnih jamstava, eskalirao je s manje od 30 posto BDP -a u 2008. na više od 85 posto u rujnu 201510. Uključe li se jamstva, ukupni javni dug doseže 87,4 posto BDP -a (Slika 12). Slika 11. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, 2008. – prvo Slika 12. Hrvatski javni dug, 2008. – 2015. (u polugodište 2015. (postotak BDP-a) postotku BDP-a) Izvor: MF, EUROSTAT, izračun osoblja Svjetske banke. dug; Foreign debt=Vanjski dug; Guarantees=Jamstva> 19. Premda su fiskalni trendovi u Hrvatskoj od 2009. slični onima drugih zemalja EU -a, hrvatski javni dug i kamate sad su viši nego u zemljama EU10 11. Usporedba sa zemljama EU10 isto tako ukazuje na sve veće slabosti Hrvatske. Hrvatski javni dug rastao je znatno brže nego javni dug zemalja EU10 u odnosu na nižu razinu u 2009. (Slika 13). Odraz sve većeg pritiska javnog duga na proračun je i značajan rast kamatnih rashoda, koji je puno brži od rasta u zemljama EU10. Troškovi kamata su u Hrvatskoj 2014. iznosili 3,5 posto BDP-a, odnosno tri četvrtine ukupnih kapitalnih ulaganja, dok su zemlje EU10 u prosjeku smanjile svoje kamatno opterećenje u odnosu na prethodnu godinu (Slika 14). Valja ukazati i na to da, iako je hrvatski javni dug niži od javnog duga starijih članica EU-a (EU15), njezina su plaćanja s osnove kamata veća. Ovo upućuje na to da hrvatski javni dug stvara relativno veći pritisak na proračun, istiskujući druge produktivne rashode. Slika 13. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće države, Slika 14. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja posto BDP-a kamata, posto BDP-a Napomena: Dug opće države, kako je definiran u kriterijima iz Ugovora iz Maastrichta, ne uključuje izdana državna jamstva. Izvor: EUROSTAT, MF, izračuni i procjene osoblja Svjetske banke. 20. Ta se kretanja odražavaju na profil hrvatskog duga i prilično visoke troškove javnog zaduživanja (Slika 14). Krajem 2012. i početkom 2013. rejting agencije (Moody's, Standard & Poor's) smanjile su kreditni rejting hrvatskog javnog duga ispod investicijske razine. Cijena zaduživanja Hrvatske rasla je kako se povećavala razlika prinosa državnih obveznica i to sa 124 (krajem kolovoza 2008.) na iznad 300 baznih bodova 2013. Osim toga, zbog fiskalne pozicije i makroekonomskih slabosti, Hrvatska se još uvijek ne zadužuje na tržištima državnih obveznica na jako duga razdoblja (najviše od 10 Prema metodologiji ESA2010. 11EU10 čine zemlje EU-a iz proširenja 2004. i 2007., bez Malte i Cipra. EU15 uključuje Austriju, Belgiju, Dansku, Finsku, Francusku, Njemačku, Grčku, Irsku, Italiju, Luksemburg, Nizozemsku, Portugal, Španjolsku, Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu. Stranica | 18. 5 do 10 godina). Veliki dio hrvatskog duga denominiran je u inozemnoj valuti (Okvir 1), što ga čini iznimno osjetljivim na tečajne promjene. Nedavno izdane srednjoročne obveznice donosile su veliku premiju u odnosu na njemačke državne obveznice od oko 300 baznih bodova. Međutim, ta je premija veća čak i od premije nekih zemalja EU-a sa znatnim fiskalnim izazovima, što upućuje na nesigurnost uvjeta javnog zaduživanja Hrvatske. Na kraju, kamate na hrvatski dug znatno prekoračuju njezinu stopu srednjoročnog rasta u bilo kojem scenariju, što ukazuje na neodrživu dinamiku duga. Okvir 1. Struktura duga opće države Hrvatske Najveći dio javnog duga čine dugoročne vrijednosnice (iznad 50 posto), a slijede krediti i kratkoročni trezorski zapisi. Znatan dio duga denominiran je u inozemnoj valuti, od čega dug denominiran u eurima iznosi dvije trećine ukupnog duga (euroobveznice, krediti za projekte koje su odobrile međunarodne financijske institucije i zaduživanje na domaćem tržištu u obliku sindiciranih kredita denominiranih u eurima). Udio duga s fiksnom kamatnom stopom iznosi oko 80 posto. Tablica 2. Struktura javnog duga i dinamika, posto BDP-a 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. Bruto dug opće države 38,9 48,0 57,0 63,7 69,2 80,8 85,1 1. podjela po rezidentima - domaći 21,1 26,0 32,5 38,3 41,3 47,4 50,5 - inozemni 17,7 22,1 24,5 25,4 27,9 33,3 34,7 2. podjela prema početnom dospijeću - kratkoročni (kratkoročni trezorski zapisi) 4,4 5,9 6,3 6,2 5,8 7,1 7,6 - dugoročni 34,6 42,3 50,7 57,6 63,5 73,7 77,6 Promjena bruto duga opće države 1,8 9,2 9,0 6,7 5,5 11,5 4,4 Implicitna kamatna stopa 5,6 5,6 5,2 5,4 5,3 5,0 4,3 Doprinosi promjeni bruto duga opće države: Primarni saldo 0,8 3,5 3,4 4,7 2,0 1,9 2,1 Učinak snježne grude -0,8 4,3 3,0 2,3 3,8 3,7 3,8 Plaćanja s osnove kamata 1,9 2,3 2,5 3,0 3,4 3,5 3,5 Rast nominalnog BDP-a -2,7 2,0 0,4 -0,8 0,4 0,2 0,3 Prilagodba toka duga 1,8 1,4 2,6 -0,3 -0,2 6,0 -1,5 Izdana državna jamstva 3,9 4,0 4,5 2,4 2,6 2,4 2,3 Javni dug (uključujući izdana državna jamstva) 42,8 52,0 61,5 66,1 71,8 83,2 87,5 Izvor: MF, HNB, DZS, izračuni i procjene osoblja Svjetske banke. 21. Analiza fiskalne pozicije pokazuje da je pogoršanje fiskalnog salda samo djelomično uzrokovano krizom te da je većim dijelom strukturne prirode (Tablica 3). Drugim riječima, ako se stope rasta i vrate na „uobičajene“ dugoročne prosječne vrijednosti, fiskalna će konsolidacija i dalje biti potrebna. Strukturni deficit još uvijek je visok, u prosjeku oko 4 posto u posljednjih pet godina, što znači da je 60 posto prosječnog deficita opće države od 6 posto uzrokovano fiskalnim problemima strukturne naravi. To je važno prepoznati jer je potrebno primijeniti rješenja koja će imati dugoročnije učinke, a ne ona kojima bi se uklonili kratkoročni učinci krize. Tablica 3. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka (u postocima BDP-a) 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. Realni BDP, % -0,3 -2,2 -1,1 -0,4 1,7 Potencijalni BDP, % 1,0 1,1 3,0 3,9 4,3 Jaz između realnog i potencijalnog BDP-a, % potencijalnog BDP-a -1,3 -3,3 -4,1 -4,3 -2,6 Saldo opće države, % BDP-a -7,8 -5,3 -5,4 -5,6 -4,7 Primarni saldo, % BDP-a -4,7 -2,0 -1,9 -2,1 -1,1 Jednokratne i ostale privremene mjere -2,7 -0,3 -0,2 -0,3 -0,2 od čega preuzimanje i otplata duga -2,5 -0,1 -0,1 -0,3 -0,2 Bruto investicije u fiksni kapital, % BDP-a 3,5 3,5 3,7 3,7 3,7 Ciklički prilagođeni saldo -6,7 -4,1 -3,9 -4,3 -3,5 Ciklički prilagođeni primarni saldo -3,7 -0,7 -0,4 -0,8 0,1 Strukturni saldo* -4,0 -3,8 -3,8 -4,0 -3,3 Strukturni primarni saldo* -1,0 -0,4 -0,3 -0,5 0,3 * Ciklički prilagođeni saldo, bez jednokratnih i ostalih privremenih mjera. Izvor: EK, Eurostat, procjene osoblja Svjetske banke. 22. Vlada se u okviru EDP-a obvezala smanjiti fiskalni deficit na razinu kriterija iz Maastrichta do 2016. Kao država članica EU-a s prekomjernim deficitom, Hrvatska je stavljena u EDP. EDP-om za Stranica | 19. Hrvatsku utvrđen je trogodišnji program fiskalne konsolidacije k ojim bi se razine fiskalnog deficita smanjile na prag iz Ugovora iz Maastrichta do 2016. Vjerodostojnim i održivim putem prilagodbe od Hrvatske se zahtijevalo da dostigne glavni ciljni deficit opće države od 4,6 posto BDP -a u 2014., 3,5 posto BDP-a u 2015. i 2,7 posto BDP-a u 2016, ali to nije do sada dostignuto. Iako je Europska komisija u lipnju 2015. odlučila da nije potrebno pokrenuti korektivni postupak za Hrvatsku, naglasila je da „razina ambicioznosti" hrvatskih vlasti „ostaje ispod očekivanja u nizu područja" te je hrvatskoj Vladi dala šest specifičnih preporuka koje treba ispuniti u 2015. i 2016.: (i) osigurati trajnu korekciju prekomjernog deficita do 2016., uključujući uvođenje poreza na imovinu; (ii) obeshrabriti odlazak u prijevremenu mirovinu povećanjem kazni te ukloniti fiskalne rizike u zdravstvenom sustavu; (iii) uskladiti plaće s produktivnošću, uključujući provedbom reformi socijalnih naknada i osiguranja; (iv) smanjiti fragmentaciju i preklapanje među razinama središnje i lokalne vlasti, uvesti novi model decentralizacije i racionalizirati državne agencije te poboljšati upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu; (v) smanjiti parafiskalne namete, ukloniti prekomjerne administrativne prepreke za pružatelje usluga, povećati učinkovitost i kvalitetu pravosudnog sustava i (vi) ojačati okvir predstečajne nagodbe i stečajni okvir te uvesti postupke osobnog stečaja. 23. Međutim, napredak je spor. Do prosinca 2015. napredak je ostvaren u samo nekoliko preporuka, uključujući poboljšanje okvira za upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu, smanjenje parafiskalnih nameta i jačanje okvira za stečaj poduzeća i osobni stečaj. Usto, vlada je prihvatila samo jedan skup preporuka iz dubinske analize rashoda državnog proračuna (engl. Spending Review) usmjeren na racionalizaciju troškova 187 državnih agencija (ušteda od približno 1 milijardu HRK ili 0,3 posto BDP-a godišnje). Osim agencija, provođenjem dubinske analize rashoda državnog proračuna tražilo se 10-postotno smanjenje rashoda za zaposlene u javnom sektoru, rashoda u sustavu zdravstva, poreznih rashoda i potpora. 24. U Smjernicama ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2016. – 2018. predloženo je odgađanje postizanja ciljeva iz EDP-a do 2017. Aktivnosti na prihodovnoj strani proračuna uključuju proširenje porezne osnovice, jačanje učinkovitosti poreznog nadzora i povlačenje dobiti poduzeća u državnom vlasništvu. Na rashodovnoj strani najveće uštede planiraju se ostvariti smanjenjem materijalnih rashoda i rashoda za zaposlene te ubrzanim restrukturiranjem državnih poduzeća. Predložene strukturne mjere u 2015. iznosile su 1,5 posto BDP-a, a u 2016. godini 1,2 posto BDP-a. Sukladno tome, fiskalni deficit iznosio bi 5 posto BDP-a u 2015. godini, 3,9 posto u 2016., 2,7 posto u 2017. te 2,4 posto u 2018. (Tablica 4). Očekivalo se da će dug opće države na kraju 2015. godine iznositi 89,8 posto BDP-a te da će se stabilizirati tek 2018. Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi 2011. – 2017. procjena za plan za plan za 2011. 2012. 2013. 2014. Postotak BDP-a 2015. 2016. 2017. Ukupni prihodi 41,0 41,7 42,5 42,6 42,2 41,8 41,3 Izravni porezi 17,8 17,6 17,6 17,9 17,7 17,4 17,4 Neizravni porezi 17,5 18,3 19,0 18,7 18,5 18,2 17,7 Neporezni prihodi 5,4 5,0 5,7 5,7 5,7 5,9 5,8 Kapitalni prihodi 0,4 0,8 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 Rashodi i neto posudbe 48,8 47,1 47,8 48,2 47,1 45,7 44,0 Potrošnja 7,5 7,3 7,8 8,0 7,6 7,1 6,7 Masa plaća 12,4 12,2 12,1 11,8 11,4 10,9 10,4 Kamate 3,0 3,4 3,5 3,5 3,6 3,5 3,5 Tekući transferi 16,7 17,1 17,5 17,9 17,7 17,3 16,7 Potpore 2,4 2,2 2,1 2,0 1,8 1,8 1,7 Kapitalni izdaci 6,7 4,8 4,9 5,0 5,0 5,2 5,0 Ukupni saldo -7,8 -5,3 -5,4 -5,6 -5,0 -3,9 -2,7 Primarni saldo -4,7 -2,0 -1,9 -2,1 -1,4 -0,4 0,8 Vanjsko financiranje 6,9 5,8 9,4 5,2 3,4 3,1 1,9 Unutarnje financiranje 0,9 -0,4 -4,0 0,7 1,7 1,0 0,9 od čega privatizacijski prihodi 0,1 0,0 0,1 0,3 0,2 0,2 0,2 Napomena: Dug opće države ESA2010, podaci za 2016–17. prikazuju vladin srednjoročni okvir rashoda (MTEF) iz srpnja. Izvor: MF, EUROSTAT, procjene osoblja Svjetske banke. Stranica | 20. Analiza rizika i održivosti duga 25. Rizici odgođene prilagodbe, ali i provedbeni rizici su visoki. Ako Hrvatska ne provede održivu i dostatnu srednjoročnu fiskalnu prilagodbu, fiskalni i makroekonomski rizici mogu eskalirati: x prvo, povećanje fiskalnog deficita i javnog duga vjerojatno bi rezultiralo daljnjim smanjenjem kreditnog rejtinga Hrvatske, pa time i povećanjem relativnih troškova vanjskog zaduživanja te smanjenjem drugih produktivnih rashoda u proračunu. Rejting Hrvatske već je primjetno lošiji od rejtinga nekoliko zemalja EU-a sa znatnim fiskalnim problemima (npr. Italija, Španjolska i Portugal), iako je njezin javni dug niži (Slika 15); x drugo, visoki troškovi državnog zaduživanja negativno utječu na troškove zaduživanja u privatnom sektoru te guše i dodatno usporavaju ukupni gospodarski oporavak; x treće, nekontrolirani rast javnog d uga doveo je probijanja gornje granice javnog duga od 60 posto koja je predviđena hrvatskim Zakonom o državnom proračunu kao i gornje granice duga iz Ugovora iz Maastrichta, stvarajući prezaduženost kojom se usporava rast. Istraživanje 12 je pokazalo da su razine duga s kojima se Hrvatska već suočava u skladu s posebno slabim rezultatima rasta i rastućim fiskalnim rizikom i rizikom duga, posebno nakon nedavne svjetske krize (Slika 16). Slika 16. Javni dug i gospodarski rast, Slika 15. Javni dug i kreditni rejting u 2014. 2008. – 2014. Izvor: Standard & Poor’s Ratings Services, Eurostat, Izvor: Eurostat, izračuni osoblja Svjetske banke. procjene osoblja Svjetske banke. ; S & P Prosječni godišnji rast BDP-a po stanovniku, 2008. – 2014. Rating (1-27, 1=best) = S & P rejting (1-27, 1=najbolji)> (posto); Central government debt in 2007 (percentage of GDP) =Dug središnje države u 2007. (posto BDP-a)> Analiza održivosti duga i potrebna fiskalna prilagodba 26. Kako bi preokrenula negativnu dinamiku duga, Hrvatska će morati provesti ambiciozniju i održiviju fiskalnu prilagodbu tijekom srednjoročnog razdoblja. Uz sadašnju razinu zaduženosti (iznad 85 posto BDP-a) te predviđene stope rasta, inflacije i kamata na javni dug za 2016., fiskalni saldo potreban za stabilizaciju duga trebao bi biti 1,8 posto BDP-a. Drugim riječima, kako bi spriječila daljnji rast duga Vlada će morati primarni deficit od 1,1 posto BDP-a u 2015. pretvoriti u suficit od 2 posto BDP-a. Ova je prilagodba jednaka smanjenju primarnih rashoda i/ili rastu prihoda od 3,1 postotnih bodova BDP-a (Tablica 5). Budući da je prilagodba hitna kako se slabosti i rizici od znatno viših troškova zaduživanja ne bi produbili u okruženju niskog potencijalnog rasta, treba pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i tereta koji prekomjerna konsolidacija može stvoriti na smanjenje gospodarskog rasta i očekivane stope rasta. Teret prilagodbe trebao bi u velikoj mjeri biti usmjeren na neproduktivne javne rashode. 27. Prisutni su dodatni mogući rizici i šokovi zbog kojih bi uspjeh potrebnih prilagodbi mogao izostati. Razboritom fiskalnom politikom uzele bi se u obzir implikacije različitih scenarija rasta, kamatnih stopa i inflacije. Ako bi realni rast bio zanemarivih 0,5 posto u odnosu na 1,7 posto predviđenih u temeljnom scenariju, ili bi inflacija bila nula, ili kamatne stope 50 baznih bodova više, primarni saldo potreban za stabilizaciju duga bio bi znatno veći, između 2,4 i 3 posto BDP -a, umjesto deficita od 2 posto izračunanog na osnovi temeljnog scenarija ( Tablica 5). Ta su odstupanja od temeljnog scenarija 12 Baldacci, Gupta i dr., 2010. Stranica | 21. razumna te se nadležnim tijelima preporučuje da razmotre njihove implikacije pri razradi fiskalne politike. Tablica 5. Saldo potreban za stabilizaciju duga Realna Nominalna Realna kamatna stopa Realni rast kamatna kamatna Stopa Primarni Fiskalni minus realna stopa BDP-a stopa stopa inflacije saldo saldo rasta BDP-a (u postocima) (u postocima BDP-a) Rezultat za 2015. 2,9 1,7 4,4 4,4 0 -1,1 -4,7 Temeljni scenarij 2,3 1,7 4,0 4,5 0,5 2,0 -1,8 Scenariji rasta 3,5 0,5 4,0 4,5 0,5 3,0 -0,8 3,0 1,0 4,0 4,5 0,5 2,6 -1,2 2,0 2,0 4,0 4,5 0,5 1,7 -2,1 Scenariji kamatnih stopa 2,8 1,7 4,5 5,0 0,5 2,4 -1,8 3,8 1,7 5,5 6,0 0,5 3,3 -1,8 5,8 1,7 7,5 8,0 0,5 5,0 -1,8 Scenariji inflacije 2,8 1,7 4,5 4,5 0,0 2,4 -1,4 1,8 1,7 3,5 4,5 1,0 1,6 -2,2 0,8 1,7 2,5 4,5 2,0 0,8 -3,1 Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun osoblja 28. Čak i uz ambiciozniju strategiju fiskalne konsolidacije od one predstavljene u vladinim smjernicama za 2015., razine duga i kamatnih stopa morat će biti pod neprestanim nadzorom kako bi se produbile i održale koristi od prilagodbe. U 2016. dug će ostati približno trostruko veći u odnosu na razinu prije krize. Kamatna stopa na javni dug od nešto iznad 4 posto i dalje će biti viš a od nominalne stope rasta, dok će potrebe za zaduživanjem ostati velike, oko 14 posto BDP -a u srednjoročnom razdoblju. Predloženi scenarij fiskalne prilagodbe 29. Dobra je vijest da se temeljem trenutačne strukture rashoda otvara znatan prostor za racionalizaciju. Na razini od 48,2 posto BDP-a u 2014., javni rashodi Hrvatske bili su 6,6 postotna boda BDP-a viši od razine sličnih zemalja EU10 ( Tablica 6). Ukupni prihodi istodobno su bili 3,7 postotna boda viši nego u zemljama EU10. 30. Javni rashodi posebno su prekomjerni u područjima kao što su potpore, plaće u javnom sektoru i potrošnja: x ukupne državne potpore, većinom za željeznice, brodogradilišta i poljoprivredu, od 2 posto BDP- a dvostruko su veće nego u zemljama EU15 i EU10; x masa plaća u javnom sektoru od 11,8 posto BDP -a viša je za 2,2 postotnih bodova BDP-a nego u zemljama EU10 ili za 1,5 postotnih bodova nego u zemljama EU15; x uz 8 posto BDP-a koje Hrvatska izdvaja za tekuću potrošnju, postoji prostor za dodatnu racionalizaciju tih troškova za najmanje 1 -2 postotna boda. Prosječno izdvajanje za operativne i troškove održavanja u Hrvatskoj veće je od razina uočenih u usporedivim zemljama, št o bi mogao biti i odraz nedjelotvorne potrošnje inputa (npr. potrošnja energije, zakup prostora) ili većih jediničnih cijena koje proizlaze iz nedovoljno konkurentne javne nabave ili outsourcinga ovisnim društvima (željezničkog i cestovnog održavanja) koja posluju s visokim operativnim troškovima. Stranica | 22. Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP -a EU15 EU10 Hrvatska 2009-13. 2014. 2009-13. 2014. 2009-13. 2014. Ukupni prihodi 44,5 45,6 38,1 38,9 41,6 42,6 Izravni porezi 12,8 13,2 6,6 6,7 6,4 6,1 Neizravni porezi 12,8 13,4 13,1 13,2 18,0 18,7 Doprinosi za socijalno osiguranje 13,6 13,7 11,9 12,3 11,7 11,8 Prodaja 3,1 3,2 2,8 2,8 3,3 3,7 Ostali tekući prihodi 2,2 2,2 3,6 3,9 2,2 2,3 Ukupni rashodi 49,6 48,7 42,9 41,6 47,6 48,2 Tekući rashodi 44,8 44,5 37,1 36,0 41,8 43,2 Potrošnja 6,5 6,4 6,1 6,1 7,4 8,0 Masa plaća 10,7 10,3 9,8 9,6 12,2 11,8 Kamate 2,8 2,7 2,2 1,9 2,9 3,5 Potpore 1,3 1,4 1,1 0,9 2,3 2,0 Socijalne naknade 21,2 21,5 15,9 15,4 16,0 16,6 Tekući transferi 2,4 2,3 2,1 2,1 1,0 1,3 Kapitalni izdaci 4,8 4,1 5,8 5,5 5,8 5,0 Kapitalni transferi 1,7 1,4 1,1 1,0 1,9 1,3 Ulaganja 3,2 2,7 4,7 4,5 3,9 3,7 Deficit -5,1 -3,0 -4,8 -2,7 -6,0 -5,6 Bruto dug opće države 84,4 92,9 46,9 49,0 63,7 85,1 Napomena: U podacima je izraženo usklađenje s ESA2010 i oni su još uvijek preliminarni. Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke. 31. Iz funkcijske klasifikacije rashoda posebno je Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2013., vidljivo pet razlika u odnosu na posto BDP-a skupine usporedivih zemalja EU15 EU10 Hrvatska (Tablica 7): Ukupno 49,0 41,6 47,7 x rashodi za opće javne Opće javne usluge 6,9 5,8 8,8 usluge u Hrvatskoj viši su Obrana 1,4 1,2 1,4 za 1,9-3 postotna boda Javni red i sigurnost 1,8 2,2 2,2 BDP-a u usporedbi sa Ekonomski poslovi 4,2 5,2 6,2 zemljama EU15 i EU10; Promet 1,9 3,0 3,2 x rashodi za javni red i Istraživanje i razvoj: ekonomski sigurnost na istoj su razini 0,4 0,2 0,4 poslovi kao u EU10, ali su 0,4 Zaštita okoliša 0,8 0,8 0,4 postotna boda BDP-a viši Stanovanje i komunalne 0,7 0,8 1,0 nego u EU15, što je i odraz pogodnosti većih rashoda za Zdravstvo 7,3 5,2 6,8 pravosuđe; Rekreacija, kultura i religija 1,0 1,2 1,5 x rashodi za ekonomske Obrazovanje 5,0 4,8 5,1 poslove viši su za 2, Socijalna zaštita 19,9 14,5 14,4 odnosno 1 postotni bod Napomena: Razlika u ukupnim rashodima iz tablice 6. zbog BDP-a u odnosu na zaokruživanja. skupine usporedivih Izvor: Eurostat, DZS, izračun osoblja Svjetske banke. zemalja, što ukazuje na visoku razinu subvencioniranja gospodarskih sektora; x rashodi za zdravstvo viši su za 1,6 postotna boda BDP-a u odnosu na zemlje EU10, ali zaostaju za skupinom zemalja EU15 (za 0,5 postotnih bodova), čime se djelomično odražavaju razlike u pokriću osnovnog osiguranja; x istovremeno, rashodi za zaštitu okoliša dvostruko su manji od rashoda usporedivih zemalja, što upućuje na buduće pritiske na rashode u svrhu usklađivanja ekoloških standarda s onima EU; x rashodi za obrazovanje na razini su usporedivih zemalja iz 2013.; x socijalna zaštita, iako puno niža nego u zemljama EU15, istovjetna je socijalnoj zaštiti zemalja EU10. Osim toga, hrvatski sustav socijalne skrbi osigurava znatne naknade braniteljima, što je vrsta rashoda koje nema u drugim usporedivim zemljama. Stranica | 23. 32. U nekim od prethodno navedenih područja Hrvatska će morati tražiti mogućnosti za racionalizaciju; međutim, isto bi tako trebala primijeniti strategiju preusmjerav anja javnih rashoda kako bi podržala oporavak. Fiskalnu prilagodbu trebat će popratiti preraspodjelom rashoda na one projekte koji bi se mogli financirati bespovratnim sredstvima iz fondova EU-a (sa supstitucijom u poljoprivredi i poticajima SME sektoru), kao i prihodima od privatizacije, a oboje bi moglo dovesti do bržeg smanjenja javnog duga. 33. Štoviše, Hrvatska je relativno slabo ocijenjena s obzirom na učinkovitost svoje administracije (Slika 17). Pokazatelji Svjetske banke o upravljanju ukazuju na opće slabosti hrvatske javne uprave, posebno u smislu korupcije, vladavine prava, kvalitete propisa i učinkovitosti državnog sektora. Prema pokazateljima upravljanja Hrvatska zaostaje za EU15 i EU10 za oko 20, odnosno 6 postotnih bodova. U Izvješću o globalnoj konkurentnosti Svjetskoga gospodarskog foruma za 2015. – 2016. neučinkovitost javne uprave ocijenjena je najvećom preprekom poslovanju u Hrvatskoj. Iako je zabilježen napredak u kvaliteti ovršenja ugovora i izvršenja sudskih odluk a, pojednostavljenju stečajnog postupka te općenito u radu pravosuđa, to je i pokazatelj toga koliko Hrvatska zaostaje za ostalim zemljama EU-a s obzirom na odabrane administrativne/sudske postupke. To je u suprotnosti s iznosom javnih sredstava izdvojenih za sektore koji je viši nego u zemljama EU10 i EU15. Slika 17. Učinkovitost hrvatske administracije: Složeni pokazatelj upravljanja Indeks globalne konkurentnosti, ocjena institucija Napomena: SEE5 se odnosi na sljedeće zemlje jugoistočne Europe: Srbiju, Crnu Goru, Bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, Albaniju i BiH. Izvor: Svjetska banka (http://data.worldbank.org) i Svjetski gospodarski forum (http://www.weforum.org). Croatia = Hrvatska; Country’s percentile rank = Postotni rang zemlje Note: Includes Voice and Accountablity, Political Stability, Government Effectiveness, Rule of Law, Control of Corruption, Regulatory Quality = Napomena: pokazatelji uključuju glas i odgovornost, političku stabilnost, djelotvornost vlasti, vladavinu prava, kontrolu korupcije, kvalitetu regulacije; Source: WB Governance Matters Composite Governance Indicators = Izvor: Složeni pokazatelji upravljanja Svjetske banke> Opcije za osiguranje makro-fiskalne održivosti 34. Fiskalne slabosti Hrvatske predstavljaju velike rizike za potencijalni rast njezina gospodarstva. Za znatno smanjenje tih rizika potrebna je održiva srednjoročna prilagodba kojom bi se javni dug zemlje počeo smanjivati. Međutim, rješavanje ovog problema će trebati uzeti u obzir i nekoliko izazova s kojima se Hrvatska danas suočava, a to su: (i) smanjenje f iskalnog deficita i preokretanje negativne dinamike javnog duga i (ii) stvaranje fiskalnog prostora za apsorpciju velikih sredstava iz fondova EU-a, pripremajući tako temelje za oporavak i održivi dugoročni rast. 35. Kako bi postigla održivost duga, vlada će morati primarni deficit od 1,8 posto u 2015. pretvoriti u suficit. Za to će biti potrebno povećati prihode i/ili smanjiti primarne rashode za 3,1 postotna boda BDP-a. Budući da je prilagodba hitna kako se slabosti i rizici od znatno viših troškova zaduživanja ne bi produbili u recesijskom okruženju, treba pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i potencijalnog učinka koji ona može imati na smanjenje gospodarskog rasta i očekivane stope rasta. 36. Posljedice nerješavanja tih dvaju izazova mogle bi biti štetne za hrvatske kratkoročne i dugoročne izglede za rast: (i) ako ne bude ustrajala na jačoj apsorpciji sredstava iz fondova EU -a, Hrvatska bi se mogla suočiti s mogućim gubitkom tih sredstava i, što je važnije, gubitkom mogućnosti financir anja vlastitog rasta bespovratnim sredstvima koja bi joj pomogla u postizanju ciljeva rasta i fiskalne konsolidacije. Međutim, Hrvatska će u razdoblju 2014. – 2020. morati stvoriti fiskalni prostor Stranica | 24. od 1,8 posto BDP-a godišnje (za transfere u proračun EU-a te za pred- i sufinanciranje EU projekata) za podršku apsorpciji fondova EU-a. To se može postići konsolidacijom rashoda u drugim područjima koja se financiraju sredstvima iz državnog proračuna u kombinaciji sa supstitucijom proračunskog financiranja s financiranjem iz EU-a (kada je to dopušteno); (ii) ako ne smanji fiskalne slabosti, zemlja bi se mogla suočiti s dodatnim pogoršanjem naklonosti ulagača, što bi za posljedicu imalo veće troškove financiranja i/ili nemogućnost pristupa povoljnijem dugoročnom zaduživanju. Time bi se produbili recesijski trendovi te bi bile potrebne hitnije i dublje mjere fiskalne konsolidacije. Hrvatski model potrošnje i struktura prihoda upućuju na to da bi se u srednjoročnom razdoblju mogla ostvariti znatna fiskalna prilagodba od 4–5 postotna boda BDP-a. Dok bi se mjerama na prihodovnoj strani mogli ostvariti dodatni prihodi od 2 posto BDP-a smanjenjem poreznih olakšica (Slika 18), uvođenjem modernog oporezivanja imovine i povećanjem porezne discipline, na rashodovnoj se strani može stvoriti više fiskalnog prostora, posebno u rashodima za zaposlene, potporama, nabavi te poboljšanjem učinkovitosti i pravičnosti socijalnih rashoda. Slika 18. Primjeri uštede troškova: Porezni rashodi, posto BDP-a Ukidanje naknada bogatima (engl. elite capture) iz socijalnih programa Izvor: OECD Izvor: DZS, Istraživanje proračuna kućanstava, MF 37. Nekoliko zemalja u EU-u nedavno je provelo fiskalnu konsolidaciju. Nakon korekcije za ciklička kretanja, Grčka je u posljednje četiri godine ostvarila prosječnu godišnju stopu smanjenja primarnog deficita od 4,1 postotna boda BDP-a (2009. – 2013.), što je najviša stopa u razvijenom svijetu posljednjih godina. Latvija je imala slično iskustvo u istom razdoblju. Premda bi se moglo reći da su obje zemlje imale velike socijalne troškove zbog tako brze prilagodbe, prilagodba potrebna Hrvatskoj bila bi slična fiskalnoj konsolidaciji u Švedskoj, Ujedinjenoj Kraljevini ili Irskoj. Iako je hitna, takvu je prilagodbu moguće postići kako bi Hrvatska poboljšala svoje perspektive u budućnosti. 38. Proces fiskalne konsolidacije bio bi manje bolan ako je gospodarstvo u uzlaznoj putanji . Bez ubrzanja strukturnih reformi, posebno u području poboljšanja ulagačke klime te učinkovitosti javnog sektora, Hrvatska će se suočiti s dodatnim gušenjem konkurentnosti i izgleda za oporavak rasta i zapošljavanja. Tržište rada u Hrvatskoj još uvijek je jedno od najnefleksibilnijih u EU -u (Slika 19) i kao takvo je velikim dijelom zaslužno za visoku i kroničnu nezaposlenost13. Na tržištima proizvoda prisutan je niz prepreka za ulagače (osobito u dijelu mrežnih i poslovnih usluga) koje sprečavaju jaču konkurenciju i time smanjuju interes ulagača. Iako je prema pokazateljima Doing Business među 189 zemalja Hrvatska zauzela 40. mjesto, zemlja koja je toliko postigla i ušla u EU još uvijek zaostaje za sličnim zemljama EU-a. Ostali pokazatelji konkurentnosti daju slične rezultate (Slika 19). Bez dodatnih poboljšanja poslovnog okruženja, te će slabosti vjerojatno narušiti i potencijalne koristi od europske financijske integracije u smislu nižih kamatnih stopa i većih, stabilnijih i produktivnijih priljeva kapitala. 13Svjetska banka (2011.), „Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes: Theory, Evidence and Lessons for Croatia”. Stranica | 25. Slika 19. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske Učinkovitost tržišta rada Učinkovitost tržišta proizvoda Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma (2015.-2016.) gospodarskog foruma (2015.-2016.) Lakoća poslovanja Učinkovitost vlade Izvor: Svjetski pokazatelji upravljanja (2014.). Izvor: Doing Business (2015.). Stranica | 26. Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Izvozni rezultati 39. Rezultati hrvatskog izvoznog sektora u posljednjem su desetljeću bili slabi. To je očito u tri ključne dimenzije konkurentnosti: rast i udjeli (porast izvoza na postojeća tržišta, engl. intensive margin), diversifikacija (porast izvoza na nova tržišta, engl. extensive margin) te kvaliteta i tehnološka sofisticiranost (porast kvalitete izvoza, engl. quality margin).14 40. U smislu izvoza na postojeća tržišta, rast izvoza u Hrvatskoj stagnira, dok se njezin udio u svjetskom izvozu čak i smanjio. Podaci pokazuju da je hrvatski izvoz u razdoblju 2006. – 2014. rastao po prosječnoj godišnjoj stopi od 4,1 posto. Hrvatska je pokazala najsporiji rast izvoza u odnosu na dvoznamenkasti rast u Poljskoj i Slovačkoj te veći rast u Mađarskoj i Sloveniji ( Tablica 8). Istovremeno, tržišni udio Hrvatske u svjetskom izvozu –uobičajeni način mjerenja izvozne konkurentnosti– bio je u opadanju (od -1,4) tijekom tog razdoblja (Slika 20). Ovi negativni rezultati uglavnom su uzrokovani čimbenicima privlačenja (engl. pull factors) koji su odraz negativnih kretanja tržišta i strukture industrije, čimbenika koji Hrvatska dijeli sa svim sličnim zemljama. Čim benici poticaja (engl. push factors) – kojima se opisuju vlastiti kapaciteti zemlje za rast udjela u svjetskom izvozu (kroz količinu, cijenu i vrijednost) – donekle su ublažili negativne rezultate. Čimbenici poticaja bili su pozitivni u svim sličnim zemljama (osobito u Poljskoj i Slovačkoj). Tablica 8. Prikaz udjela u svjetskom izvozu i rasta izvoza, 2006Q1 – 2014Q3 Promjena Čimbenici privlačenja Čimbenici poticaja Rast udjela u izvoza svjetskom Vrijednosti izvozu Geografski Sektorski Cijena Količine (ukupno) Hrvatska 5,4 -1,4 -1,6 -0,4 0,6 -0,2 0,8 Mađarska 6,8 0,1 -0,4 -1,2 1,7 0,6 1,1 Poljska 10,7 3,9 -0,7 -0,9 5,5 0,0 5,5 Slovačka 10,7 4,2 -0,6 -0,9 5,6 0,0 5,6 Slovenija 8,1 1,1 -0,8 -0,9 2,8 -0,3 3,0 Izvor: Baza podataka o izvoznoj konkurentnosti. Napomena: Pokazatelji su izraženi u obliku diferencija logaritma, čime se omogućava aditivnost svih pokazatelja . 41. Što se tiče izvoza na nova tržišta, diversifikacija hrvatskih izvoznih tržišta 2014. je bila veća nego desetljeće ranije, uglavnom zbog pomicanja od zapadnoeuropskih tržišta prema regionalnim tržištima u nastajanju ili s brzim rastom (poput EU12, Bliskog istoka i Rusije). Podaci ukazuju da su europske zemlje još uvijek glavno izvozno odredište hrvatskih proizvoda i usluga (Slika 21), pri čemu je udio u ukupnom izvozu u razdoblju 2002. – 2014. bio približno isti, oko 86 posto. Međutim, struktura izvoznih tržišta u Europi se promijenila: dok je tradicionalni blok 15 starijih država članica EU-a (EU15) još uvijek važan, udio izvoza u njih smanjen je s 53 posto na 42 posto, što je objašnjeno povećanim zasićenjem tržišta i snažnom izvoznom konkurencijom Suprotno tomu, udio izvoza u nove države članice EU12 porastao je s 13 posto na 22 posto. Udio izvoza na druga brzorastuća tržišta – poput europskih zemalja koje nisu članice EU-a, Bliskog istoka i Sjeverne Afrike te NAFTA-e – također je porastao. 14U ovom su dijelu navedeni glavni nalazi tehničkog dokumenta iz 2014., „Croatia’s Trade: Performance, Competitiveness & Potential” čiji su autori Daria Taglioni, Michael Ferrantino, i Swarnim Waglé. Stranica | 27. Slika 20. Rast izvoza i promjena udjela u svjetskom Slika 21. Glavna izvozna tržišta, Hrvatska, 2002. i izvozu, 2006. – 2015 K2. 2014. 30 2002 2014 Log first differences, y-o-y (%) 20 10 10.7 11.3 EU15 2.1 2.1 0 1.7 2.6 EU12 -10 42.1 CEFTA -20 19.6 52.7 20.3 -30 Russia -40 USA 2006q1 2006q3 2007q1 2007q3 2008q1 2008q3 2009q1 2009q3 2010q1 2010q3 2011q1 2011q3 2012q1 2012q3 2013q1 2013q3 2014q1 2014q3 2015q1 13.1 21.6 Rest of the World Change in Export Market Share Export Growth Izvor: Baza podataka o izvoznoj konkurentnosti na Izvor: DZS. temelju Gaulier i dr. (2013.) 42. U međuvremenu su rezultati Hrvatske postali koncentriraniji u smislu raspona proizvoda, a ta je sektorska specijalizacija imala nepovoljan učinak jer je rast u tim sektorima smanjen. Sedam sektora pokrivalo je oko dvije trećine hrvatske izvozne košarice u 2013. To su bili strojevi (19 posto), mineralni proizvodi (14 posto), kemikalije (10 posto), metali (8,5 posto), prehrambeni proizvodi (7,1 posto), prijevoz (6,3 posto) i tekstil (5,7 posto). Od 3407 proizvoda klasificiranih do razine od 6 znamenaka (HS-6) koje je Hrvatska izvezla u 2012., samo četiri su bili predvodnici u rastućim sektorima. Ti su proizvodi „lijekovi koji sadržavaju ostale antibiotike, za prodaju na malo", „sirovi šećer od šećerne trske ili šećerne repe, u krutom stanju, n.d.n.", „odjeća od kože ili od umjetne kože" te „revolveri i pištolji". Iza svakog od ovih vodećih proizvoda u svojim tržišnim nišama stoji uspješno domaće poduzeće ili poduzeće koje je konsolidirano nakon ulaska stranog kapitala. Slika 22. Izvoz na postojeća i nova tržišta, Hrvatska Slika 23. Ekonomska složenost izvozne košarice, Hrvatska i usporedive zemlje (2000. – 2013.) 1.8 Economic Complexity Index (ECI) 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Bulgaria Croatia Hungary Poland Slovakia Slovenia Izvor: Baza podataka o izvoznoj konkurentnosti na temelju Izvor: The Observatory of Economic Complexity. Gaulier i dr. (2013.) 43. Prethodno navedeni podaci upućuju na to da je Hrvatska u prijelaznoj fazi u kojoj je došlo do specijalizacije izvoza na postojeća tržišta, ali i malog rasta u smislu novih proizvoda i tržišta. Doprinos postojećih proizvoda na postojećim tržištima rastu izvoza veći je od doprinosa postojećih proizvoda na novim tržištima, novih proizvoda na postojećim tržištima i, ključno, novih proizvoda na novim tržištima (Slika 22). Stranica | 28. 44. U smislu porasta kvalitete izvoza, ekonomska složenost hrvatskog izvoza raste, ali još uvijek zaostaje za sličnim zemljama u regiji. Podaci pokazuju da, iako se njezin indeks ekonomske složenosti povećao s 0,7 u 2000. na 0,9 u 2013., Hrvatska još uvijek zaostaje za sličnim zemljama poput Mađarske, Poljske, Slovačke i Slovenije (Slika 23). Promatranjem pojedinačnih proizvoda dolazi se do zaključka da je glavni razlog tog rezultata strukturni: veliki udio izvoza odnosi se na robu koja, po globalnim standardima, nije vrlo složena. U Tablica 9 navedeno je najvažnijih 20 izvoznih proizvoda prema Standardnoj međunarodnoj klasifikaciji trgovine (SITC) na razini četiri znamenke za 2012–13.15 Niti jedan od 15 najvažnijih izvoznih sektora Hrvatske nije rangiran u gornjem decilnom razredu ekonomske složenosti. Tablica 9. Najvažniji izvozni proizvodi u Hrvatskoj i njihov rang složenosti proizvoda Udio u Rang proizvodne SITC Izvoz 2012. – 2013. složenosti 1 9310 Nerazvrstane transakcije 11,00% 552 2 5417 Lijekovi 4,00% 277 3 7932 Brodovi i plovila 3,85% 278 4 2483 Obrađeno drvo osim četinjača 2,40% 671 5 7711 Električni transformatori 1,95% 257 6 6842 Obrađeni aluminij 1,80% 347 7 8211 Stolice i sjedala 1,80% 312 8 5621 Dušična gnojiva 1,75% 625 9 9710 Zlato 1,50% 745 10 980 Različiti jestivi proizvodi 1,45% 525 11 7731 Električne žice i kablovi 1,40% 427 12 2820 Željezni otpad 1,35% 528 13 3510 Električna energija 1,32% 480 14 8510 Obuća 1,25% 551 15 3414 Naftni plin 1,20% 719 16 6612 Cement 1,10% 649 17 612 Rafinirani šećer 1,10% 641 18 7284 Strojevi za specijalizirane industrije 1,09% 10 19 7721 Prekidači, sklopke, osigurači i sl. 1,05% 201 20 3413 Ukapljeni naftni plin 0,97% 757 Izvor: The Observatory of Economic Complexity. Napomena: Proizvodi su rangirane prema složenosti od 1 do 762 (pri čemu je 1 najsloženiji). 45. Osim toga, izvoz robe još uvijek se većinom odnosi na proizvode kod kojih je cjenovno natjecanje važnije od natjecanja u kvaliteti, što ukazuje na ozbiljno zaostajanje Hrvatske. Hrvatski udio izvoznih industrija vođenih natjecanjem u kvaliteti (visoke relativne elastičnosti kvalitete (engl. Relative Quality Easticity, RQE) manji je od udjela industrije vođene natjecanjem u cijeni (niski RQE) (Slika 24).16 46. Što se tiče izvoza usluga, neočekivana karakteristika Hrvatske je da vrijednost njezina izvoza usluga nadilazi vrijednost izvoza robe. Međutim, sofisticiranost tih usluga koje se izvoze zaostaje za onom sličnih zemalja. Dok je kod sličnih zemalja vrijednost izvoza robe veća od vrijednosti usluga, u Hrvatskoj je izvoz usluga veći od izvoza robe ( Tablica 10). Međutim, unatoč rastućoj sofisticiranosti usluga koje se izvoze, povećani udio turizma smanjio je udio sofisticiranijih usluga, poput prijevoza i drugih komercijalnih usluga. 15 Fazu prerade lakše je utvrditi u klasifikaciji SITC nego u klasifikaciji HS jer se ona temelji na opisu materijalnih svojstava robe. U većini slučajeva one odražavaju detaljno grupirane industrije, a ne pojedinačne proizvode. 16 Izvoz se razvrstava prema pripadnosti industrijama koje imaju visoku, srednju i nisku relativnu elastičnost kvalitete (RQE). Industrije s visokim RQE-om natječu se u kvaliteti, dok se one s niskim RQE-om natječu u cijeni. Točnije, industrije elastične kvalitete su one gdje pozitivna razlika između jediničnih vrijednosti izvoza i uvoza vodi do trgovinskog suficita, odnosno pozitivne razlike između količine izvoza i uvoza; s druge strane, niska relativna jedinična vrijednost vodi do trgovinskog deficita. Stajalište je da u industrijama elastične kvalitete visoka cijena nužno ne vodi do manjeg volumena prodaje jer ti proizvodi imaju nematerijalne osobine poput dizajna, usluge i pouzdanosti. Industrije elastičnih cijena su one gdje niski troškovi vode do većeg izvoza, a više cijene do manjeg izvoza. Stranica | 29. Slika 24. Relativna elastičnost kvalitete, Hrvatska i Tablica 10. Izvoz roba i usluga, Hrvatska i slične zemlje, 2012. slične zemlje u regiji, 2014. (milijarde USD) Omjer roba i Zemlja Robe Usluge usluga (%) Hrvatska 13,0 13,7 105,5 Slovačka 83,1 9,1 10,9 Slovenija 30,5 7,4 24,2 Srbija 14,1 5,0 35,7 Izvor: Statistike platne bilance, MMF. Izvor: Podaci UN-a o trgovini na temelju Aigingera (2001.). 47. Unatoč svim tim nezadovoljavajućim rezultatima u izvozu roba kao i izvozu usluga, ipak ima i obećavajućih naznaka izvozne konkurentnosti zemlje jer su u nastajanju mali dinamični izvoznici sofisticiranih nišnih proizvoda. Analiza prostora proizvoda (engl. Product Space Analysis) Hrvatske ukazuje na to da je nekoliko područja izvoza, koja su trenutačno marginalna, blizu postojećim kompetencijama i poželjno zbog svoje industrijske složenosti. Usto, brojna od tih područja izvoza u nastajanju ili marginalnog izvoza ugrađena su u guste mreže proizvoda, što je povoljno za budući rast. Na osnovi postojećih sposobnosti Hrvatska može ostvariti dobre rezultate u industrijskoj i elektroničkoj proizvodnji, prerađenoj hrani i bezalkoholnim pićima. Inovacije 48. Zaostajanje izvoznih rezultata u Hrvatskoj odražava proces slabe ekonomske obnove, a dokaz za to su skromni inovacijski rezultati.17 Inovacijski rezultati u usporedbi s EU dosegli su vrhunac u 2009. od 59 posto da bi pali na manje od 56 posto u 2013. prema EU Inovacijskom Scoreboardu. Hrvatska je u većini dimenzija lošija od EU prosjeka (osim u ljudskim potencijalima gdje ima veću udio novih postdiplomanata i mladih sa završenim višim obrazovanjem ). Općenito govoreći, rezultati Hrvatske u poslovnim istraživanjima i inovacijama su slabi. Statistički podaci ukazuju na nisku razinu poslovnog istraživanja i razvoja (BERD) iskazanog u postotku BDP -a, u usporedbi s prosjekom u EU28. Hrvatski je BERD po rezultatima stalno ispod prosjeka u EU28 i Sloveniji (Slika 25), zemlji s usporedivom razinom dohotka. 49. Inovativni MSP-ovi zapravo su još uvijek iznimka u hrvatskom poduzetničk om krajoliku, unatoč izdašnom sustavu poreznih olakšica i prihvatljivoj infrastrukturi za potporu poslovnom istraživanju i razvoju. Nedostatak inovacija u MSP-ovima glavni je čimbenik kojim se objašnjavaju razočaravajuća kretanja. Intenzitet istraživanja i razvoja u malim poduzećima u Hrvatskoj na razini je 0,34 posto (16. mjesto u EU-u), a u srednjim poduzećima na iznimno niskih 0,16 posto (21. mjesto u EU-u) (Slika 26).18 Poslovna ulaganja u istraživanje i razvoj u Hrvatskoj ustvari su koncentrirana u nekolicini multinacionalnih kompanija u kojima je i razmjerno visok intenzitet istraživanja (1,98 posto). 19 Hrvatska je u 2008. osigurala porezne olakšice od oko 35 posto za 1 USD uložen u istraživanje i razvoj i po tome je na drugom mjestu, odmah iza Francuske (42 posto).20 Studija poreznih poticaja za istraživanje i razvoj21 pokazuje da je u 2009. oko 77 posto državnih potpora za istraživanje i razvoj proizašlo iz poreznih poticaja (14,6 milijuna EUR). Međutim, iako su mala poduzeća najbrojniji korisnici poreznih poticaja za istraživanje i razvoj, velika poduzeća imaju najviše koristi. Kada je posrijedi infrastruktura kao potpora poslovnom istraživanju i razvoju, procjenjuje se da u Hrvatskoj postoji 27 regionalnih razvojnih agencija, 44 poduzetnička centra, 23 poduzetnička inkubatora (koji su uglavnom 17 U ovom su dijelu navedeni glavni nalazi iz poglavlja 3. „Inovacijski izazovi za pametnu specijalizaciju" izvješća Svjetske banke iz 2015. „Pametna specijalizacija u Hrvatskoj". 18 Svjetska banka (2014.), izvješće o pametnoj specijalizaciji u Hrvatskoj: Podaci iz analize trgovine, inovacija i produktivnosti izvedeni iz zadnjeg istraživanja inovacija Zajednice (2010.) 19 Ibid. 20 Europska komisija, 2014. „ERAWATCH Izvješća o zemljama 2013.: Hrvatska” 21 Švaljek, S. 2012. „Porezni poticaji za istraživanje i razvoj u Hrvatskoj: korisnici i njihove koristi.” Zagreb, Institut za javne financije. Stranica | 30. pripojeni regionalnim razvojnim agencijama) i 8 tehnologijskih parkova, uključujući i one u okviru Programa za razvoj tehnologijske infrastrukture (TEHCRO).22 Slika 25. BERD, posto BDP-a Slika 26. Intenzitet istraživanja i razvoja (srednja poduzeća) Izvor: Eurostat Izvor: Istraživanje inovacija Zajednice (2010.) Dinamičnost poduzeća i rast produktivnosti 50. Drugo objašnjenje za slabe rezultate hrvatskih izvoznika i ograničeni kapacitet zemlje za obnovu svoje proizvodne strukture jest smanjena dinamičnost poduzeća. 23 U Hrvatskoj je stopa ulaska poduzeća u formalni sektor, koja se mjeri brojem novoregistriranih društava s ograničenom odgovornošću, niska u usporedbi sa stopom koja bi bila očekivana s obzirom na njezinu razinu dohotka. Slika 27 prikazuje odnos između gustoće ulaska poduzeća (mjerene prosječnim godišnjim brojem novoregistriranih poduzeća s ograničenom odgovornošću na 1 000 stanovnika u radnoj dobi u razdoblju od 2008. do 2012.), kao i razinu gospodarskog razvoja (mjerenog prosječnim dohotkom po glavi stanovnika u istom razdoblju) u 117 zemalja. Kao što se očekivalo, ulazak poduzeća pozitivno je povezan s BDP-om po glavi stanovnika, ali gustoća ulaska u Hrvatskoj znatno je ispod očekivanoga, imajući u vidu razinu dohotka. S druge strane, u sličnim zemljama u regiji – Bugarskoj, Rumunjskoj i Mađarskoj – ta je brojka iznad predviđene vrijednosti i one imaju znatno veću stopu ulaska. 51. Nedostatak dinamičnosti poduzeća u Hrvatskoj dokazuju destimulirajući rezultati u kritičnom segmentu brzorastućih poduzeća, posebno onih mladih, poznatih kao „gazele”. 24 Ove vrste poduzeća posebno su važne zbog svojeg iznimnog rasta i pokretanja inovacija. Prvo, ova poduzeća mogu najviše pridonijeti broju neto ostvarenih radnih mjesta, unatoč tomu što predstavljaju mali dio poslovne populacije. Drugo, zato što njihov uspjeh često počiva na inovacijama proizvoda ili procesa ili na inovativnim pristupima marketingu, distribuciji i organizaciji, ili na ulasku na nova tržišta, ove vrste poduzeća (osobito gazele) nadmašuju prosječni rast industrije u smislu Schumpeterove teorije:25 ona povezuju postojeće faktore proizvodnje na novi način i time stvaraju inovaciju koja im omogućuje rast iznad prosječne stope rasta tržišta. Nedavna analiza pokazuje da Hrvatska zaostaje za odabranim europskim zemljama po broju brzorastućih poduzeća i gazela ( Slika 29 i Slika 30), iako te nalaze treba uzeti s oprezom jer brojke nisu dobivene iz vrijednosti za ukupnu populaciju. 26 22 WBC-INCO.NET, 2011, kako je navedeno u OECD (2014.), OECD Reviews of Innovation Policy: Croatia 2013, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264204362-en 23 U ovom su dijelu navedeni neki nalazi autora M. Lootty, P. Correa, S. Radas, i B. Škrinjarić. 2014. „Stilizirani podaci o rastu produktivnosti: Dokazi iz podataka na razini tvrtki u Hrvatsk oj: Svezak 1.” Radni dokument istraživanja politike br. WPS 6990. 24 Prema definiciji OECD-a, brzorastuća poduzeća su poduzeća s prosječnim godišnjim rastom broja zaposlenika (ili prometa) većim od 20 posto godišnje, u razdoblju od tri godine, i s 10 ili više zaposlenika na početku promatranog razdoblja. („Gazele” su podskup brzorastućih poduzeća do pet godina starosti). 25 Schumpeterov postupak „kreativnog uništenja” ključan je za poticanje inovacija, a time i za gospodarski rast. Postupak uključuje ulazak novih inovativnih poduzeća na tržište te izlazak nekonkurentnih postojećih poduzeća s tržišta. Ovom dinamikom ulaska i izlaska faktori među poduzećima se preraspodjeljuju od neproduktivnih prema produktivnim poduzećima, čime se povećava ukupna produktivnost. Ulazak u inovativne djelatnosti može se dogoditi na dva načina: vertikalnim ulaskom ili horizontalnim ulaskom. Vertikalne inovacije odnose se na unapređivanje kvalitete postojećih proizvoda i usluga, dok se horizontalne inovacije odnose na stvaranje nov ih roba i usluga. Ulazak na tržište uvijek podrazumijeva određene fiksne troškove. Međutim, vertikalne inovacije u pravilu koštaju manje jer se odnose na postupne inovacije. Horizontalne inovacije su u pravilu skupe jer obično uključuju proboj tj. važni napredak. 26 Vidi Lootty i dr. (2014.). Stranica | 31. Slika 27. Gustoća ulaska i BDP po stanovniku, Slika 28. Prikaz promjena TFP-a po vrsti, 2008. –2012. 2008. – 2012. 25 2.87 2 1.25 20 0.60 0 15 -2 10 -2.88 Montenegro Bulgaria -4 Hungary FYR Macedonia,Romania 5 Slovak Republic Croatia Czech Republic -6 Serbia Bosnia and Herzegovina -7.59 0 -8 6 7 8 9 10 11 (ln) average GDP per capita (PPP) Survival New start-ups New big entry Exit Total Slika 29. Stopa brzorastućih poduzeća (%), 2010. Slika 30. Stopa gazela (%), 2010. 1.2% 11.67 1.16 1.08 10.54 1.04 0.9% 0.90 9% 0.85 7.91 7.68 7.78 0.76 0.75 0.76 7.01 0.67 0.67 0.62 0.6% 5.94 6% 5.78 0.55 5.14 5.11 5.20 4.90 4.04 0.42 0.42 0.3% 3.00 3% 0.27 2.53 1.87 1.78 0.64 0% 0% a* l y ly ** ia lic * ia l y ly a ia en lic * ga ga ia r ia r ni Ita ia an Ita ga at an ga ni ub ub ed en en rtu rtu to at ro to om un om un ep ep Es ov Sw ov ro Po Es C Po H H R R C R Sl R Sl ch ch ze ze C C Manufacturing Services Manufacturing Services Izvor: Lootty i dr. (2014.). Napomena: Stopa se definira kao broj brzorastućih poduzeća, mjeren rastom prometa, kao postotak populacije poduzeća s 10 ili više zaposlenih. * Podaci za Sloveniju su iz 2009. ** Podaci za Estoniju i Sloveniju su iz 2009. **za Hrvatsku nismo utvrdili niti jednu gazelu u 2010. (korišten je uzorak poduzeća). 52. Nedostatak vitalnosti hrvatskog gospodarstva vidljiv je u procesima ulaska i izlaska poduzeća. Dokazi iz razvijenih gospodarstava ukazuju na visoku stopu izlaska/ulaska poduzeća u zdravim tržišnim ekonomijama, pri čemu znatan broj poduzeća počinje ili prestaje poslovati. 27 Hrvatska je pokazala smanjenu dinamiku poduzeća u usporedbi sa sličnim zemljama u regiji. 28 Samo je 5,5 posto svih poduzeća u prosjeku bilo novo na tržištu svake godine u razdoblju od 2008. do 2012.; prosječna stopa sličnih zemalja u regiji bila je od 9 do 18 posto (Tablica 11). Hrvatska također zaostaje u smislu procesa izlaska: u prosjeku 6,5 posto ukupnog broja poduzeća napušta tržište svake godine dok stopa izlaska u sličnim zemljama Europe i srednje Azije varira u prosjeku od 7 do 26 posto. U pogledu neto stope ulaska (ulazak minus izlazak) Hrvatska ima negativne vrijednosti koje pokazuju da je u razdoblju od 2008. do 2012. izlazak bio veći od ulaska. Tim se rezultatom dodatno potvrđuje predodžba o Hrvatskoj kao stagnirajućem gospodarstvu sa smanjenom snagom procesa „kreativnog uništenja“, kao što je razvidno iz neto ulaska.29 27 Vidjeti Bartelsman i dr. (2009) za relevantnu analizu među zemljama. 28 Za podrobnije informacije vidjeti Lootty i dr.(2014.). 29 Ipak, postoji i određena razlika među sektorima. U svim makrosektorima zabilježen je negativan učinak ulaska, ali čini se da je u uslužnom sektoru taj proces manje istaknut. Osim toga, usredotočujući se samo na uslužne djelatnosti, postoji dokaz o velikoj dinamičnosti poduzeća i u pogledu poslovnih usluga temeljenih na znanju (kao što su telekomunikacijske djelatnosti, računalne djelatnosti, djelatnosti istraživanja i razvoja itd.) i ostalih usluga koje se temelje na manje intenzivnom znanju (kao što su samostalne djelatnosti). Stranica | 32. Tablica 11. Izvozne stope ulaska i izlaska, Hrvatska, 2008. - 2012., i slične istočnoeuropske zemlje, 2008. - 2011. (%) Zemlja ulazak izlazak neto ulazak Bugarska 14,54 9,62 4,92 Češka Republika 9,18 8,96 0,22 Latvija 16,57 13,27 3,30 Litva 18,61 26,82 -8,21 Mađarska 9,83 10,92 -1,09 Poljska 13,07 10,42 2,65 Rumunjska 10,92 14,19 -3,27 Slovačka 14,86 11,56 3,30 Slovenija 10,89 7,53 3,36 Hrvatska 5,5030 6,50 -1,00 („novoosnovana društva“) Izvor: Obrada na temelju Podataka FINA-e (za Hrvatsku) i Eurostata koju je provelo osoblje Svjetske banke Napomena: Vrijednosti za sve zemlje prosjeci su podataka Eurostata za razdoblje 2008. - 2011. (ne za razdoblje 2008. - 2012.), osim za Hrvatsku. Eurostatova godišnja mjera ulaska definirana je kao broj novoosnovanih poduzeća u referentnom razdoblju (t) podijeljen s brojem aktivnih poduzeća u razdoblju t. Eurostat definira godišnju stopu izlaska kao broj poduzeća koja su prest ala poslovati u referentnom razdoblju (t) podijeljen s brojem aktivnih poduzeća u razdoblju t. Stope uzlaska i izlaska Eurostata odnose se na sektor „Poslovna ekonomija osim djelatnosti holding društava“. 53. Nadalje, doprinos dinamičnosti poduzeća (iz kojih je razvidan neto izlazak) rastu produktivnosti u Hrvatskoj iznenađujuće je negativan, što upućuje na neučinkovitost procesa tržišne selekcije. Empirički dokazi u vezi s razvijenim zemljama također ukazuju na to da se procesom ulaska/izlaska unaprjeđuje produktivnost u smislu da ulazak novih poduzeća na tržište i izlazak onih manje produktivnih doprinosi poticaju prosjeka produktivnosti. 31 Raščlambom razlika u doprinosu poduzeća koja opstaju, novosonovanih poduzeća koja ulaze, poduzeća koja imaju veliki ulaz i poduzeća koja izlaze dobiveni su zanimljivi rezultati od kojih su neki iznenađujući. Kao što se očekivalo, rast produktivnosti uvelike ovisi o uspješnosti poduzeća koja opstaju dok je učinak ulaska obično (ali ne uvijek) pozitivan (ovisno o analitičkom presjeku). Nevjerojatan rezultat nast aje zbog negativnog doprinosa učinka izlaska poduzeća. Usto, s obzirom na to da je taj doprinos izlaska veći od pozitivnog učinka ulaska poduzeća, sveukupan doprinos učinka neto ulaska je negativan. To je suprotno očekivanom i ukazuje na to da je u Hrvatskoj proces destruktivnog stvaranja neučinkovit jer se čini da tržište eliminira poduzeća koja su potencijalno produktivna. 32 54. Dosadašnji dokazi ukazuju na ravnotežu nižu od optimalne u smislu uspješnosti izvoza, inovacija i rasta produktivnosti poduzeća. Zaostalom uspješnošću hrvatskih izvoznika odražava se smanjena mogućnost zemlje da obnovi svoju produktivnu strukturu, koju onemogućuje i skromna inovacijska uspješnosti i smanjena snaga procesa „kreativnog uništenja“. 55. Inovativni MSP-ovi mogu odigrati ključnu ulogu u sprječavanju toga pada i vraćanju Hrvatske na put održivog rasta. U Hrvatskoj MSP-ovi čine velik dio ukupnog broja poduzeća i imaju velik udjel u zapošljavanju. Noviji podaci Strukturne poslovne statistike Eurostata pokazuju da MSP -ovi predstavljaju više od 99 posto ukupnog broja poduzeća i da osiguravaju 68 posto radnih mjesta.33 Najveći dio MSP-ova u zemlji (67 posto) pripada uslužnom sektoru. Posebna podskupina MSP-ova koja se bavi inovativnim djelatnostima, a čine je mlada poduzeća temeljena na znanju34, može iskoristiti 30Stopa „velikog ulaska“ je 2,5 31 Vidi Bartelsman i dr. (2009.). 32 Kada se navedena vježba izvede s nekoliko analitičkih kriterija, rezultati ukazuju na to da je taj neučinkovit proces tržišne selekcije izraženiji kod poduzeća iz privatnog sektora, poduzeća iz kontinentalnih područja zemlje i poduzeća iz uslužnog sektora. Međutim, nije uspješnost svih uslužnih podsektora bila negativna. Vježba je pokazala i određeni skriveni potencijal rasta produktivnosti u uslužnoj industriji ulaskom društava koja pružaju poslovne usluge temeljene na znanju. 33 Podaci Eurostata za 2012. (Strukturne poslovne statistike). Prema Eurostatu, MSP-ovi su poduzeća koja zapošljavaju od 1 do 249 osoba. 34 MSP-ovima temeljenim na znanju (i novoosnovanim poduzećima) smatraju se MSP -ovi (i novoosnovana poduzeća) s poslovnim modelom kojim se naglašava intelektualno vlasništvo kao glavna imovina i uključuju poduzeća koja se temelje na tehnologijama (npr. informatička poduzeća), kao i poduzeća koja se natječu na temelju inovacija u području proizvoda, procesa i usluga. Inovacija može biti dodatna ili radik alna, nova na hrvatskom tržištu ili nova u svijetu. Stranica | 33. nisku troškovnu osnovicu u zemlji za održavanje dugih razdoblja znatnog rasta izvoza. Oni to postižu inovacijama: stvaraju nova dobra (proizvode ili usluge) ili znatno unaprjeđuju postojeća, implementiraju nove procese ili uvode nove marketinške strategije. U inovacijskim sektorima u Hrvatskoj, kao što su računalno programiranje, arhitektura i inženjering, tehničko ispitivanje i analiza, znanstvene djelatnosti i istraživanje te proizvodnja računala, elektroničke i električne opreme , posluje oko 8 posto MSP-ova.35 Okruženje za podršku poslovnim subjektima i stvaranju radnih mjesta 56. Nekoliko hrvatskih vlada zaredom utvrdilo je hrvatsko poslovno okruženje kao prioritetno područje za reformu. Nedavno je, u sklopu vladine Radne skupine za poslovnu klimu i privatne investicije, Agencija za investicije i konkurentnost zadužena za vođenje dijaloga s privatnim sektorom i koordinaciju konzultacija s dionicima, uključujući međunarodne organizacije, o oblikovanju novog vala reformi poslovnog okruženja. 57. Nedavno je poduzeto nekoliko konkretnih mjera za poboljšanje kvalitete poslovnog okruženja. Državna su tijela započela isto tako provoditi reviziju administrativnih opterećenja primjenom modela standardnog troška na Zakon o trgovini i Zakon o posredo vanju u prometu nekretninama. Pilot faza završena je u travnju 2015., a akcijski plan za pojednostavljenje administrativnog tereta bit će uskoro predstavljen. Inicijativu je predvodilo Ministarstvo gospodarstva, a podršku je pružila Agencija za investicije i konkurentnost. Usto, ulažu se napori u poboljšanje online komunikacije između javne uprave i građana. Unatoč uvođenju mrežnog portala e -Građani i internetskih usluga namijenjenih poduzećima koje pružaju HITRO.HR, Gospodarska komora i Financijska agencij a i dalje postoje izazovi za korisnike s obzirom na to da se moraju upoznati s različitim sučeljima. Državna tijela planiraju razvoj nove platforme – jedinstvenog mjesta za kontakt, a kojom bi se povezale sve postojeće usluge. U području pravosuđa provedbom reforme pravosudne karte mogla bi se poboljšati učinkovitost nekih sudova. Cilj je reforme ostvariti veću specijalizaciju te uravnotežiti neravnomjerno raspoređenu količinu posla sudaca spajanjem sudova. Reforma uključuje i promjene u vezi s raspodjelom predmeta na drugostupanjskim građanskim sudovima. 58. Iako je Hrvatska provodila poslovne reforme svake godine od 2006. i bila među deset najboljih reformista prema indeksu Doing Business 2008., reforme su u nekim područjima uzele više maha i bile održivije nego u drugima (Okvir 2). Pokazateljem mogućnosti dobivanja kredita zabilježeno je osnivanje novog privatnog kreditnog ureda, HROK -a te uspostava jedinstvenog i geografski centraliziranog registra obveza po kreditima u 2008. Potrebno vrijeme za upis nekretnina smanjeno je poboljšanjima zemljišnih knjiga. Od 2011., parnični su postupci pojednostavljeni, a ovrhe na novčanim sredstvima prenesene sa sudova na državnu agenciju FINA -u. Dodatna su poboljšanja ostvarena 2015. uvođenjem elektroničkog sustava za provođenje javne prodaje pokretne imovine i ubrzanje cijelog ovršnog postupka. Okvir 2. Nedavni reformski napori u Hrvatskoj u područjima indeksa Doing Business Osnivanje poduzeća postalo je jednostavnije uvođenjem HITRO.HR-a, jedinstvenog servisa (engl. one-stop shop (OSS)) za registraciju poduzeća te naknadnim proširenjem njegove funkcionalnosti, čime se društvima s ograničenom odgovornošću omogućilo da predaju zahtjev za upis u sudski registar elektroničkim putem preko javnog bilježnika i HITRO.HR-a. Novi oblik jednostavnog društva s ograničenom odgovornošću s nižim minimalnim kapitalnim zahtjevima uveden je 2013., čime se dodatno pojednostavio postupak osnivanja, a 2014. smanjene su neke javnobilježničke naknade povezane s osnivanjem društava. Indikatorom za postupanje s građevinskim dozvolama zabilježen je niz reformi od 2007. Godine 2008. stupio je na snagu novi Zakon o gradnji kojim se ukinulo nekoliko postupaka ishođenja građevinske dozvole . Godine 2009. uspostavljen je OSS za građevinske dozvole koji je omogućio provedbu novog Zakona o gradnji. Dodatno pojednostavnjenje postupka dogodilo se 2010. i 2014., a uključivalo je ukidanje lokacijske dozvole i potvrde glavnog projekta, čime su se smanjili zahtjevi i naknade za građevinske dozvole i brže konačne građevinske inspekcije. Ta su poboljšanja dovela do dodatnog pojednostavnjenja i ubrzanja cijelog postupka izdavanja dozvola za gradnju. Prema pokazatelju prekograničnog trgovanja, Hrvatska j e znatno uskladila i pojednostavnila svoje izvozne i uvozne carinske postupke tijekom pripreme za pristupanje Europskoj uniji 1. srpnja 2013. Važna poboljšanja ostvarena su i u pogledu infrastrukture luka, što je za posljedicu imalo dodatna smanjenja vreme na izvoza i uvoza. Kao što je razvidno iz pokazatelja rješavanja stečaja i nelikvidnosti Hrvatska je ostvarila poboljšanja 2007. izmjenama Stečajnog zakona kojim se uređuje zanimanje stečajnih upravitelja te je 2013. uvela brzi izvansudski postupak restrukturiranja. 35 Strukturna poslovna statistika Eurostata, najnoviji dostupni podaci (2012.). Stranica | 34. Prema pokazatelju plaćanja poreza, za trgovačka je društva plaćanje poreza 2008. postalo jednostavnije zahvaljujući mogućnosti šire uporabe online sustava za podnošenje dokumenata. Stopa doprinosa za zdravstveno osiguranje smanjena je 2012., a nakon toga je uveden elektronički sustav za doprinose za socijalno osiguranje te su 2013. smanjene naknade za šume i HGK. Članarina za HGK u potpunosti je ukinuta 2014. S druge strane, 2010. je uvedena turistička članarina zbog koje društva plaćaju skuplj e poreze, a 2014. je Hrvatska plaćanje poreza učinila još složenijim povećanjem doprinosa za zdravstveno osiguranje i uvođenjem iscrpnijih zahtjeva za prijavu PDV-a. 59. Sve u svemu, prema izvješću Doing Business 2016. stanje Hrvatske relativno je dobro. Nalazi se na 40. mjestu od 189 gospodarstava diljem svijeta i na 8. mjestu od 26 gospodarstava Europe i srednje Azije. Hrvatska je u odnosu na 2015. pala za jedno mjesto na svjetskoj ljestvici. Prema mjerilu udaljenosti od najbolje prakse (engl. Distance to the Frontier-DTF), koje pokazuje uspješnost Hrvatske u odnosu na svjetsku dobru praksu, Hrvatska je dobila 72,71 bod u izvješću Doing Business 2016. U odnosu na 2015., napredak je ostvaren uglavnom u području osnivanja poduzeća i upisa nekretnina, u kojem je Hrvatska skočila za tri odnosno sedam mjesta na ljestvici. Usto, Hrvatska je olakšala ovršenje ugovora uvođenjem elektroničkog sustava za provođenje javne prodaje pokretne imovine i ubrzanje cijelog ovršnog postupka, iako se to nije odrazilo na ocjeni. 60. Unatoč snažnom reformskom zamahu u Hrvatskoj postoji niz manjkavosti s kojima se poduzetnici suočavaju u svojem svakodnevnom poslovanju. Podaci indeksa Doing Business ukazuju na to da ima prostora za poboljšanje, posebno u području rješavanja stečaja i nelikvidnosti, zaštite manjih ulagača i dobivanja kredita (Slika 31). 61. Usto, strože politike Slika 31. Koliko je daleko Hrvatska stigla u područjima mjerenima tržišta proizvoda kočile su indeksom Doing Business? tržišno natjecanje u 200 Best Performer EU28 Average Croatia Worst Performer Hrvatskoj, previše 180 MLT opterećujući poduzetnike, 160 CYP GRC ITA CYP ROU posebno one u uslužnom 140 MLT LUX sektoru. Prema OECD-ovu 120 indeksu regulacije tržišta 100 MLT MLT 80 proizvoda (engl. Product 60 IRL Market Regulation - PMR), 40 rezultat Hrvatske loš je u 20 DNK LTU DNK DEU LTU ROU IRL LTU GBR FIN usporedbi s drugim državama 0 * članicama EU-a, a intenzitet lokalnog tržišnog natjecanja slab. Prema OECD-ovu indeksu regulacije tržišta proizvoda Hrvatska je najlošije * AUT, BEL, HRV, CZE, DNK, FRA, HUN, ITA, LUX, NLD, POL, PRT, ROU, SVK, SVN, ESP pozicionirana država članica Izvor: Izvješće Doing Business javnog vlasništva i sudjelovanja države u mrežnim sektorima te u općem poslovanju. 36 Velik dio javnih poduzeća u zemlji stvara nepravedan prostor mogućnosti za privatna poduzeća. Osim toga, nedostaci u regulaciji tržišta proizvoda, posebno u pogledu usluga, pogađaju strukturu troškova poduzeća koja se koriste outputom usluga kao intermedijarnim inputima u proizvodnji te utječu na cijelo gospodarstvo. 37 OECD-ov PMR indeks profesionalnih usluga ocjenjuje Hrvatsku kao relativn o lošu u pogledu ograničenja ulaza u sva regulirana zanimanja koje pokriva te među tri najgore države članice u provođenju ograničenja u svim zanimanjima osim u računovodstvenim uslugama. Ovakav ukupni scenarij, u kombinaciji s ograničenom mogućnošću Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja da podupre intenzivnije tržišno 36 Mjerenje nije ažurirano od 2015., a zbog nedavnih usklađivanja s pravnom stečevinom EU -a i privatizacija, možda ne odražava trenutačno stanje u Hrvatskoj. Za više informacija molimo vas posjetite: http://www.oecd.org/eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm. 37 Kao što je istaknula Europska komisija u svojem Izvješću za Hrvatsku 2015., primjeri propisa za pojedinačne sektore, koji prekomjerno opterećuju pružatelje usluga, uključuju, na primjer, zakone koji se primjenjuju na određene usluge predviđeno je ishođenje odobrenja za pružanje usluga od nadležnog tijela u Hrvatskoj, uključujući upis u registar odnosno registraciju kod strukovnog tijela ili udruženja. Stranica | 35. natjecanje u hrvatskom gospodarstvu jer mu nedostaje osoblje i drugi resursi 38 ograničava tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu, kao što je pokazao Indeks globalne konkurentnosti (2014. - 2015.). Prema tom pokazatelju intenzitet lokalnog tržišnog natjecanja u hrvatskom gospodarstvu dosta je niži od onog u sličnim zemljama: Hrvatska se nalazi pri dnu ljestvice (od 144 gospodarstva) u pogledu intenziteta lokalnog tržišnog natjecanja (83. mjesto), opsežnosti tržišne dominacije (110. mjesto) i učinkovitosti antimonopolne politike (97. mjesto). 62. Dodatna rigidnost poslovnog okruženja proizlazi iz regulatorne nestabilnosti te niske transparentnosti i predvidivosti u radu tijela državne uprave. Zbog slabog zakonodavnog planiranja umanjila se kvaliteta novih propisa. Polovina zakona donesenih u 2014. nije bila planirana. Iako je uspostavljen mehanizam procjene regulatornih učinaka (engl. Regulatory Impact Assessment, RIA), u praksi se većina zakona donosi po hitnom postupku i u potpunosti se zaobilazi takva procjena. Čak i kada se provodi postupak procjene regulatornih učinaka, on se ne provodi propisno zbog slabe kontrole kvalitete i nedostatka predanosti tijela na visokoj razini. Zbog loše kvalitete zakoni se pak često mijenjaju kako bi se riješile manjkavosti i komplikacije za mala i srednja poduzeća. 39 Osim toga, administrativni teret u Hrvatskoj viši je od onog u većini država članica EU -a. Unatoč mase plaća u javnom sektoru od približno 12 posto BDP-a, Hrvatska je ocijenjena niskom ocjenom u Pregledu javne uprave EU-a, posebno u pogledu pokazatelja učinkovite provedbe, troškova i vremena izvoza, neredovitih plaćanja te mita. Prema mišljenju poduzeća, odstupanja u donošenju odluka na lokalnoj razini te nepostojanje strogih rokova za izdavanje mišljenja o poreznim pitanjima osnovni su izvor zabrinutosti. Ti jazovi u provedbi često su prouzročeni visokim stopama fluktuacije, nepostojanjem sustava plaća temeljenih na uspješnosti, ograničenim mogućnostima izobrazbe i netransparentnošću pri zapošljavanju u javnoj upravi. Dodatni problemi koji, među ostalim čimbenicima, doprinose lošem poslovnom okruženju uključuju duge sudske postupke, posebno pred trgovačkim sudovima gdje je potrebno unaprijediti upravljanje predmetima.40 63. Strukturni problemi te rigidno i složeno radno zakonodavstvo i propisi sprječavaju i rast zaposlenosti i radne produktivnosti.41 Stope zaposlenosti hrvatske općenito su niske u odnosu na prosjek u zemljama EU28, posebno u pogledu mladih i starijih radnika. Uzrok niske stope zaposlenosti su i visoka nezaposlenost i, što je važnije, niska stopa sudjelovanja radne snage (Slika 32). Nezaposlenost je često dugoročna. Unatoč nedavnim izmjenama, radno zakonodavstvo još je uvijek složeno i rigidno. Ima prostora za razmatranje uvođenja jedinstvenog ugovora kako bi se nadvladala segmentacija tržišta rada na zaposlene na određeno i zaposlene na neodređeno. Očekivani troškovi (individualnih) otkaza ugovora o radu visoki su i sprječavaju povećanje radne produktivnosti koja bi mogla proizići iz preraspodjele radne snage. Postoji potreba za izjednačivanjem očekivanih koristi od zapošljavanja u javnom i privatnom sektoru te za podržavanjem učinkovite raspodjele radnih resursa. Ostali su značajni čimbenici destimulacije ponude radne snage koje je stvorio sustav socijalne zaštite. 38 Iako je Hrvatska uskladila svoje zakonodavstvo u području protumonopola i koncentracije te državnih potpo ra te je nastavila i sa svojim nastojanjima u bilježenju pozitivnih provedbenih rezultata, mogućnost Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja da podupre intenzivnije tržišno natjecanje u hrvatskom poslovnom okruženju ograničena je nedostatkom osoblja i drugih resursa. Navedeno tijelo maleno je u odnosu na istovjetna tijela drugih država članica slične veličine, kao što je malen i njegov proračun (oko 1,7 milijuna eura u 2015. za 47 članova osoblja od kojih 31 radi u Sektoru za tržišno natjecanje). 39 Planira se uvođenje sustava provjere novih propisa prema metodi "dva van jedan unutra" te drugih posebnih mjera radi poboljšanja cjelokupne kvalitete procjene utjecaja. Za podrobnije informacije vidi: Republika Hrvatska, Nacionalni program reformi, travanj 2015. Verzija dokumenta na engleskom jeziku dostupna je na: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/nrp2015_croatia_en.pdf 40 Poboljšanje učinkovitosti i kvalitete pravosudnog sustava još je uvijek izazov. Usporedno gledajući, prvostupanjski sudski postupci u 2014. bili su dugi i u građanskim i u trgovačkim predmetima (378 dana), a i u upravnim predmetima (427 dana). Na prvostupanjskim upravnim sudovima broj neriješenih predmeta povećao se za 17 % bez obzira na više riješenih predmeta. Na Visokom trgovačkom sudu broj neriješenih predmeta se 2014. povećao za 16 %, a vrijeme donošenja odluke na 1234 dana, što je više u odnosu na prethodnu godinu kada je iznosilo 1142 dana. 41 Svjetska banka (2011.), „Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes: Theory, Evidence and Lessons for Croatia, i u Kunovac, M. (2014,), Employment protection legislation in Croatia, Financial Theory and Practice, 38(2), 139.-172. Stranica | 36. Slika 32. Rezultati u pogledu zaposlenosti u Slika 33. Loše temeljne kognitivne vještine Hrvatskoj zaostaju za prosjekom zemalja EU28 Izvor: Eurostat Izvor: Izračuni osoblja Svjetske banke na temelju (functional innumeracy) - Udio petnaestogodišnjaka s niskom razinom znanja u matematici (funkcionalna matematička nepismenost> 64. Hrvatska se suočava i s izazovom podučavanja radne snage kognitivnim i tehničkim vještinama (Slika 33). Prvo, temeljne kognitivne vještine mladih Hrvata su slabe. Hrvatska ima jedan od najvećih udjela petnaestogodišnjaka (29,9 posto) čiji su rezultati u matematici na najnižim razinama (ispod razine 2) prema OECD-ovu Programu za međunarodno ocjenjivanje znanja i vještina učenika (engl. Program for International Slika 34. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju u Hrvatskoj Student Assessment (PISA)). je nisko Razina znanja jednaka je funkcionalnoj matematičkoj nepismenosti (jednak udio u odnosu na čitanje od 18,7 je niži, što je još više zabrinjavajuće). S obzirom na tehnološku promjenu i problem starenja i smanjenja stanovništva s kojim se suočava Hrvatska, to predstavlja znatan rizik za izglede dugoročnog gospodarskog rasta. Loše temeljne kognitivne vještine kao što su matematika i čitanje zapreka su učinkovitom cjeloživotnom obrazovanju i kontinuiranom stjecanju i nadogradnji tehničkih vještina. Izvor: LFS Eurostat (2014.) Udio osoba od 25.64 godine koji sudjeluju u cjeloživotnom obrazovanju Prisutna su znatna odstupanja u rezultatima koje su na PISA-i postigli učenici iz najbogatijeg i najsiromašnijeg socioekonomskog kvintila (odgovara dvjema godinama školovanja) što upozorava na važnu dimenziju jednakosti pri stjecanju vještina. Drugo, sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju još je uvijek rijetko, sa stopom od 2,5 posto, što je znatno niže od prosjeka u EU-u od 10,7 posto stanovništva u radnoj dobi od 25 do 64 godine. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju u Hrvatskoj na trećem je mjestu gledajući od najlošijeg prema najboljem, što je nešto bolje od Bugarske i Rumunjske (Slika 34). Financiranje rizičnog kapitala za inovativne MSP -ove 65. Ako je pružanje podrške inovativnim MSP-ovima ključno za promicanje trgovinske integracije i gospodarskog rasta u Hrvatskoj, važno je riješiti problem pristupa financiranju koji se neprestano navodi kao osnovna zapreka poslovanju u zemlju. Dobivanje kredita još je uvijek ključna zapreka MSP-ovima u Hrvatskoj. Podaci iz posljednje Analize poduzeća (2013.) u Hrvatskoj pokazuju da je pristup financiranju jedna od osnovnih prepreka poslovanju i malih poduzetnika (1-19 zaposlenih) i srednjih poduzetnika (20-99) (Slika 35). Stranica | 37. 66. Ta je zapreka još veća posebno za inovativne MSP-ove jer je i na tržištima koja dobro funkcioniraju prisutan trend nedovoljnog financiranja inovacija zbog strukturnih tržišnih nedostataka. Načelno, razlog trenda nedovoljnog financiranja inovacija su strukturni tržišni nedostaci poput rizika asimetričnih informacija i odobrenih sredstava 43. Taj je problem izraženiji u slučaju novih društava na tržištu i novoosnovanih poduzeća jer nemaju pisanih dokaza kojima bi ulagačima pokazali svoje sposobnosti te jer proizvode nematerijalnu imovinu koja obično ne čini prihvatljiv kolateral, kao i zbog intrinzično rizične prirode inovacijskih poduzeća (vidi Hall i Lerner, 2009.). 44 Slika 35. Postotak poduzeća koja smatraju dotični problem glavnom preprekom: Hrvatska (2013.) Izvor: Profil zemlje: Hrvatska, 2013.42 67. Međutim, u Hrvatskoj postoji pojačan nedostatak financiranja rizičnog kapitala, ne samo zbog manje ekonomije, već i zbog znatnih institucionalnih nedostataka i, još važnije, nedostataka u koordinaciji. Mogu se izdvojiti tri osnovna problema: (i) Problemi poslovnog okruženja povezani sa slabom stečajnom regulativom. Poticanje inovacija ne ovisi samo o zdravom financijskom tržištu na kojem se financijski resursi mogu lako preraspodijeliti među poduzećima, već i o učinkovitom stečajnom sustavu. Strogi stečajni režimi, skupi za poduzetnike u stečaju, mogu biti općenito destimulirajući za poduzetnike, a posebno za MSP-ove, u pogledu inovacija jer ih se time sprječava da uvedu nove proizvode, procese i metode. Kao što je razvidno iz nedavnih rezultata indeksa Doing Business, u Hrvatskoj je pra ksa rješavanja stečaja još uvijek daleko od većine učinkovitih praksa u svijetu. (ii) Nepostojanje kulture financiranja rizičnog kapitala. Prevladavajući su nedostaci u koordinaciji koji čine nedostatak odgovarajuće kulture rizičnog kapitala, što je tipičan pro blem „začaranog kruga”.45 Ako se tržište ne razvije u potpunosti, neće moći poduprijeti razvoj čvrstog i kontinuiranog plana provedbe za obećavajuća novoosnovana poduzeća. To bi pak usporilo 42 http://www.enterprisesurveys.org/~/media/GIAWB/EnterpriseSurveys/Documents/Profiles/English/Croatia- 2013.pdf 43 Asimetrija informacija između izumitelja i potencijalnog ulagača o potencijalu inovacijskog projekta. Kao rezultat toga nastaje jaz između povrata od privatne inovacije i troška kapitala koji dovodi do smanjene spremnosti na financiranje novih ideja/procesa. Rizici odobrenih sredstava povezani su s vanjskim čimbenicima koji onemogućuju izumiteljima da ostvare cjelokupan povrat od svojeg izuma. Kao rezultat toga, socijalni povrat od ulaganja u inovacije viši je od privatnog povrata te tržišta obično ulažu manje nego što je to društveno optimalno. 44 Načelno, inovacijske aktivnosti teže je financirati od drugih vrsta ulaganja zbog nekoliko razloga. Najvažniji su sljedeći: i) činjenica da se inovacijom stvara nematerijalna imovina koja obično ne čini prihvatljiv kolateral za dobivanje vanjskog financiranja; i ii) zbog nesigurnosti inovacijskih aktivnosti u pogledu tehnologije i tržišta povrat od ulaganja vrlo je nesiguran te nastaju znatni problemi u primjeni standardnih metoda prilagodbe rizika od strane davatelja sredstava. Vidi Hall i Lerner, 2009. 45 Budući da se inovacije odvijaju u sustavu u kojem bi sudionici mogli biti poticani na različite načine, uvijek je prisutan rizik od toga da se pojedinačni sudionici neće ponašati na koordiniran način. Stoga „većina (ako ne svi) dijelovi sustava moraju biti uspostavljani kako bi on mogao pravilno funkcionirati te se dijelovi koji nedostaju možda neće pojaviti ako nedostaju i drugi dijelovi (Svjetska banka (2014.)). Stranica | 38. nastanak jake zajednice poslovnih anđela koja bi mogla poduprijeti inovacijska društva u ranim fazama, kao i mogućnost pravnika da pregovaraju o poslovima s poduzetničkim kapitalom i ugovore o projektima ulaganja, dok će se teško pojavljivati stručnjaci s odgovarajućim iskustvom u ulaganjima i razvijena izlazna tržišta. Nadalje, sve dok razdoblje ulaganja fondova rizičnog kapitala u zemlji ne bude relativno dugo, neće postojati povijest povrata. Međutim, bez povijesti povrata ulagači rizičnog kapitala ne žele ulagati, čak ni ako ta ulaganja mogu potencijalno ponuditi pozitivne povrate. (iii) Nepotpun regulatorni okvir za industriju rizičnog kapitala. Važne regulatorne zapreke koje izravno utječu na financiranje eksperimentalne i rane faze poslovanja uključuju lakoću kojom se vlasnici rizičnog kapitala i poslovni anđeli mogu orga nizirati. U tom pogledu, Hrvatska je 2013. u nacionalno zakonodavstvo prenijela Direktivu EU-a AIFM46 donošenjem Zakona o alternativnim investicijskim fondovima. Tim su temeljnim zakonom propisani uvjeti za osnivanje i rad alternativnih investicijskih fondo va i upravitelje (društva za upravljanje) alternativnih investicijskih fondova, uključujući trgovanje i distribuciju takvih fondova, delegiranje poslova na treće osobe te nadzor nad radom i poslovanjem UAIF -ova, AIF-ova, depozitara i osoba koje trguju AIF-ovima. Nedavne analize provedene u sklopu projekata Svjetske banke upućuju na prisutnost određenih nesukladnosti u načinu na koji je Hrvatska prenijela Direktivu EU -a AIFM zbog kojih zemlja ne može replicirati najbolju praksu u stvaranju fondova početnog i rizičnog kapitala Prvo, hrvatski Zakon o alternativnim investicijskim fondovima ne razlikuje male od velikih investicijskih fondova pa su stoga mali fondovi previše uređeni, čime se sprječava rast privatnih rizičnih fondova. Drugo, istim tim Zakonom nije predviđena mogućnost osnivanja fonda rizičnog kapitala u obliku komanditnog društva, što je najbolja praksa. Treće, u skladu sa Zakonom o porezu na dobit, otvoreni investicijski fondovi izuzeti su od obveze plaćanja poreza, dok oni zatvoreni to nisu, a međunarodna praksa je da se fondovi rizičnog kapitala osnivaju u tom obliku. 68. S obzirom na ta ograničenja u Hrvatskoj se javlja slika nedovoljne ponude financiranja rizičnog kapitala. Raspoloživi dokazi upućuju na to da hrvatska poduzeća imaju pristup financi ranju za inicijalnu fazu (prije eksperimentalne faze), kao i za fazu širenja, ali ograničeno je financiranje dostupno za kritičnu fazu između tih dviju etapa u razvoju, takozvanu „dolinu smrti”. Slika 36 prikazuje da u Hrvatskoj poduzetnici imaju pristup financiranju za fazu prije eksperimentalne faze, kasnu fazu širenja i fazu rasta. Međutim, raspolažu malim brojem izvora financiranja u eksperimentalnoj, početnoj i ranoj fazi. Za fazu prije eksperimentalne faze, i djelomično za eksperimentalnu fazu, postoje programi kojima upravlja Hrvatska agencija za malo gospodarstvo, inovacije i investicije (HAMAG-BICRO) koja pomaže novoosnovanim poduzećima u razvoju novih tehnologija s komercijalnim potencijalom. Za kasnu fazu širenja dostupna su sredstva koja često osiguravaju fondovi rizičnog kapitala s privatnom ponudom; međutim, ona nisu uspjela dosegnuti inovacijske MSP -ove. Prema tome, privatni sektor trenutačno nije pouzdan kanal za financiranje novoosnovanih poduzeća koj a se temelje na tehnologiji i kojima je potrebno financiranje u ranoj fazi. 46 EU je donio Direktivu o upraviteljima alternativnih investicijskih fondova (AIFMD) ili Direktivu 2011/61/EU u svrhu regulacije i nadzora upravitelja alternativnih investicijskih fondova (UAIF) koji upravljaju alternativnim investicijskim fondovima (AIF), uključujući fondove poduzetničkog kapitala s privatnom ponudom (PE), fondove poduzetničkog kapitala, hedge fondove itd. koji posluju u EU-u. Stranica | 39. Slika 36. Nedostaci u financiranju rizičnog kapitala narušavaju inovacijski ekosustav u Hrvatskoj Izvor: Svjetska banka 2015. Dokument o ocjeni projekta. 69. Nadalje, prema podacima ponuda rizičnog kapitala u Hrvatskoj manja je od ponude u zemljama na sličnoj razini dohotka. Lijevi graf na Slici 37 prikazuje da Hrvatska ima manje raspoloživog rizičnog kapitala kao postotak BDP-a od niza drugih zemalja u Europi na usporedivoj razini dohotka. Na lijevom grafu prikazani su rezultati iz Izvješća o globalnoj konkurentnosti Svjetskoga gospodarskog foruma koji pokazuju da su menadžeri u Hrvatskoj izvijestili o nižim razinama raspoloživosti rizičnog kapitala u odnosu na većinu drugih zemalja. Prema rezultatima Izvješća o globalnoj konkurentnosti Hrvatska se nalazi na 114. mjestu u svijetu s obzirom na raspoloživost rizičnog kapitala. Slika 37. Financiranje rizičnog kapitala i raspoloživost u H rvatskoj u odnosu na BDP per capita Izvor: analiza osoblja temeljem World Development Indicators, World Economic Forum Global Competitiveness Report 2014, the European Private Equity and Venture Capital Association (EVCA) and the Croatian Private Equity and Venture Capital Association (CVCA). Mogućnosti za reforme 70. U tom okružju, potencijalne (zakonodavne, regulatorne ili administrativne) reforme omogućile bi Vladi izravan utjecaj na uvjete poslovanja rješavanjem nekih nedostataka koji utječu na otvaranje, opstanak i zatvaranje poduzeća u Hrvatskoj. Kako bi se pomakla s niske razine ravnoteže u kojoj se destimulirajući izvozni rezultati potkrepljuju smanjenom razinom kreativnog uništenja i inovacija, Hrvatska se mora snažnije okrenuti ka modelu rasta koji se temelji na produktivnosti i inovacijama. Jedan od signala za potencijal konkurentnosti izvoza koji najviše obećava dolazi od nekolicine dinamičnih malih izvoznika u inovativnim nišnim sektorima. Podupiranje takvog smjera u skladu je s uvođenjem novog modela rasta koji se temelji na povećanju zapošljavanja i produktivnosti, izvozu i inovacijama, kako je Svjetska banka predložila u Izvješću o konvergenciji Hrvatske s EU-om iz 2009. To podrazumijeva ulaganje u inovativne MSP-ove i popratni ljudski kapital. Ta poduzeća mogu igrati ključnu ulogu u izvlačenju Hrvatske iz recesije i vraćanju na put održivog rasta Stranica | 40. stvaranjem novih proizvoda (ili unaprjeđenjem postojećih), provođenjem novih procesa ili uvođenjem novih tržišnih strategija. 71. Kako bi se potaknuo takav razvoj, ključno je pozabaviti se čimbenicima koji usporavaju poduzetništvo u Hrvatskoj. Oni uključuju neprijateljsko poslovno okruženje, ograničeno natjecanje na tržištu proizvoda, nedostatak financiranja u ranoj fazi i manjak vještina. Unatoč nastojanjima za reformiranjem posljednjih godina, poslovno okruženje u Hrvatskoj još uvijek ima velike institucionalne nedostatke, kako je istaknuto u mnogim međunarodnim analizama 47. Osim toga, nedostatak financiranja u ranoj fazi narušava inovacijski ekosustav jer sprječava da inovativne, komercijalno poticajne ideje dođu na tržište, što učvršćuje začarani krug smanjenog procesa obnove u gospodarstvu. Značajan udio mladih u Hrvatskoj napušta obrazovni sustav s lošim temeljnim kognitivnim vještinama poput čitanja i matematike, što ih čini nespremnima za sve veće zahtjeve konkurentnog gospodarstva poticanog inovacijama. Istodobno je udio zaposlenika u Hrvatskoj koji sudjeluju u aktivnostima cjeloživotnog obrazovanja među najnižima u EU -u. Ulazak poduzeća 72. Hrvatska Vlada treba nastaviti s reformom poslovnih subjekata. To je moguće ako se usredotoči na uklanjanje zastarjelih zahtjeva izmjenama zakona, spajanjem i pojednostavnjenjem procesa registriranja višestrukih odjela i agencija te potpunom digitalizacijom procesa registracije (uključujući procese nakon osnivanja poduzeća) bez ikakve potrebe za fizičkim pisanim tragom ili fizičkom interakcijom. U Kanadi, Ujedinjenoj Kraljevini, Singapuru ili Sloveniji, primjerice, integrirani informatički sustav povezuje baze podataka relevantnih agencija (registracija poduzeća, porezna uprava, sustav socijalne skrbi i zavod za statistiku). Poduzetnik elektronički dostavlja informacije i sredstva putem internetske stranice ispunjavanjem jednog obrasca čime se poduzeće automatski registrira u svim agencijama. Norveška je u tom postupku čak otišla korak dalje. Od 2005. svi javni registri i javne vlasti imaju zakonsku obvezu upotrebljavati podatke upisane u središnji registar za koordinaciju pravnih subjekata (engl. Central Coordinating Register for Legal Entities) umjesto zahtijevanja od poduzeća da ponovno dostavljaju te podatke nadležnoj agenciji. Opstanak poduzeća 73. Smanjenje troškova poslovanja s pomoću regulatornih reformi, smanjenja parafiskalnih nameta i zaštita fer tržišnog natjecanja mogu pomoći osigurati opstanak poduzeća. Reforme od kojih registracija može postati učinkovitija i transparentnija mogu pomoći i u smanjenju korupcije i neformalnosti. Hrvatska može imati koristi i od liberalizacije sektora usluga, osobito profesional nih i poslovnih usluga. 74. Hrvatska bi trebala nastaviti i produbiti nastojanja u olakšavanju regulatornog tereta poduzećima. Hrvatska bi trebala nastaviti potpunu provedbu novog sustava prostornog planiranja i izgradnje te bi trebala navesti rok i procedure za obvezno ažuriranje podataka u zemljišnim knjigama i katastru. Nakon digitalizacije i povezivanja svih prava vlasništva s katastarskim podacima, u pogledu građevinskih dozvola vlasti bi se trebale usredotočiti na provedbu novih zakona, osiguranje sigurno snih standarda kojima se štiti javnost i usto učiniti proces izdavanja dozvola učinkovitijim, transparentnijim i pristupačnijim i tijelima za graditeljstvo i privatnim profesionalcima koji ga primjenjuju. Hrvatska je donijela tri nova zakona u siječnju 2014.: Zakon o gradnji, Zakon o prostornom uređenju i Zakon o građevinskoj inspekciji. Novi Zakon o gradnji uspostavio je jedinstvenu građevinsku dozvolu kao jedini upravni akt kojim se dopušta gradnja i omogućio da građevinska dozvola izravno odražava ortofo to karte, čime se u većini slučajeva isključuje potreba za lokacijskom dozvolom.48 Osim toga, njime je uveden disciplinski postupak za neuspješne općinske službenike, što je rezultiralo bržim postupkom izdavanja uporabne dozvole. Zakonom o prostornom uređenju uspostavljen je Hrvatski zavod za prostorni razvoj, državno tijelo koje upravlja razvojem i provedbom Državnog plana prostornog razvoja i Informacijski sustav prostornog uređenja (ISPU-a), koji će nakon potpune provedbe omogućit besplatan i brz pristup podacima o prostornom planiranju za cijelu državu. 75. Osim toga, potrebno je pospješiti nastojanja za potpunom integracijom u unutarnje tržište EU-a. Hrvatska treba liberalizirati regulaciju svojeg uslužnog sektora koja sputava produktivnost ostalih sektora. Usluge čine velik udio BDP-a i zaposlenosti u Hrvatskoj. Predstavljaju 70 posto njezina 47 Izvješće Doing Business 2016, Izvješće o konkurent nosti Svjetskog gospodarskog foruma i OECD-ov indeks regulacije tržišta proizvoda. 48 Lokacijska je dozvola odsad potrebna samo u iznimnim situacijama poput gradnje na zemljištima koja nemaju jasna prava vlasništva ili koja moraju biti izvlaštena. Stranica | 41. BDP-a, što je blizu prosjeka EU-a koji iznosi 74 posto, ali oko 64 posto njezine zaposlenosti. Rast u pogledu usluga utječe na mnoge gospodarske dimenzije. Financije, računovodstvo, prijevoz, komunikacije, pravna podrška i ostale komercijalne usluge nisu samo oblici gospodarskih rezultata, nego su ključni i kao input za ostale gospodarske sektore, uključujući proizvodnju, čime igraju ključnu ulogu u ukupnoj gospodarskoj proizvodnji. Visokokvalitetne i povoljne usluge mogu povećati produktivnost poduzeća i pospješiti ukupnu konkurentnost. Jak uslužni sektor ključan je za diversifikaciju i jačanje izvoza zemlje jer su izvozna poduzeća obično produktivnija. Istovremeno, uvo z usluga može poslužiti kao važan kanal za uvođenje novih tehnologija u domaće gospodarstvo i time povećati izvoz i pomoći zemljama u integraciji u globalne vrijednosne lance. 49 76. Međutim, u Hrvatskoj usluge ne ispunjavaju svoj puni potencijal. Čak i u unutarnjem tržištu EU-a usluge se zadržavaju na granicama koje jedinstveno unutarnje tržište nastoji ukloniti. U 2014. samo oko 31 posto ukupnih usluga u Hrvatskoj sudjelovalo je u trgovini unutar EU-a. Nizak rast produktivnosti usluga djelomično se može objasniti regulatornim preprekama na nacionalnoj razini. Regulacija mrežnih i profesionalnih usluga u Hrvatskoj ostaje osobito nefleksibilna u usporedbi s ostatkom EU-a50. 77. U nedostatku učinkovitosti sudova, poduzeća manje ulažu i imaju manje poslovnih transakcija, pri čemu neformalne transakcije postaju sve primamljivije. Poboljšanja učinkovitosti sudova povezana su s niskim udjelom neformalnog sektora u ukupnoj gospodarskoj djelatnosti, većim povjerenjem investitora i većim financijskim sredstvima banaka za nove investicije poduzeća.51 Ovršnim zakonom iz 2012. nastoji se smanjiti vrijeme potrebno za provedbu ovršnog postupka prebacivanjem određenih postupaka sa suda na druga tijela, poput Financijske agencije (FINA-e). FINA je ovlaštena izravno provoditi sudske odluke i nagodbe na bankovnim računima dužnika. To je rezultiralo time da vjerovnici više ne moraju uz pravomoćnu presudu sa suda tražiti i odluku o izvršenju. Štoviše, Hrvatska je odobrila značajne izmjene Zakona o parničnom postupku iz 2013. kako bi pojednostavila način na koji se vode parnični postupci, uključujući način na koji stranke iznose dokaze. Međutim, sudski sustav još uvijek pokazuje veliku neučinkovitost sudeći prema broju neriješenih predmeta, velikim proračunskim sredstvima izdvojenim za kasno donošenje sudskih odluka ili usporedivo velikom broj predmeta koje su odbili viši sudovi. 78. Reforme Zakona o radu iz 2013. i 2014. predstavljale su značajan pomak prema većoj fleksibilnosti tržišta rada u Hrvatskoj. Hrvatska je zbog toga sad bliže OECD-ovu prosjeku u pogledu strogosti propisa o zaštiti zaposlenja. Glavni je cilj nedavnog reformiranja tržišta rada bio potaknuti zapošljavanje i rast zaposlenosti ublažavanjem nekih regulatornih ograničenja. Kao dio reforme troškovi zapošljavanja smanjeni su povećanjem dopuštenog ukupnog trajanja zaposlenja u agencijama za privremeno zapošljavanje s jedne na tri godine, kao i ukidanje trogodišnjeg trajanja prvog ugovora na određeno vrijeme. Individualni otkazi postali su jednostavniji i povoljniji (i) ukidanjem zahtjeva za prekvalifikacijom i premještanjem radnika koji je tehnički višak na drugo radno mjesto; (ii) omogućivanjem poslodavcima da otpuste radnika koji je na dugotrajnom bolovanju (šest mjeseci ili dulje) i (iii) smanjenjem maksimalne naknade za nepraved no otpuštanje s18 na 8 mjesečnih plaća. Kolektivni otkazi postali su jednostavniji ukidanjem zahtjeva za pripremu „socijalnog plana“ (čija je namjena trebala biti određivanje mjera poduzetih za minimiziranje utjecaja otkaza zbog tehničkog viška). Fleksibilnost radnog vremena povećana je omogućivanjem radnicima da preraspodijele radne sate (tj. da povećaju radne sate tijekom razdoblja u kojem ima najviše posla te da ih proporcionalno smanje tijekom razdoblja s manjim opsegom posla) s maksimalno 50 radnih sati tjedno (60 sati tjedno ako se tako odredi kolektivnim ugovorom). Rad na nepuno radno vrijeme postao je povoljniji za poslodavca uvođenjem načela pro rata, pri čemu se sve novčane koristi (bonusi, naknade itd.) plaćaju proporcionalno sa stvarno odrađenim vremenom. 49 http://www.oecd.org/sti/ind/global-value-chains.htm 50 Stupanj regulacije na sektorskoj razini zamjenjuje se OECD-ovim indikatorom regulacije tržišta proizvoda koji mjere politike pretvara u kvantitativni pokazatelj. 51 Među ostalim člancima vidi G.B. Ramello i S. Voigt, 2012. “The economics of efficiency and the judicial system,” International Review of Law and Economics; Mehnaz Safavian and Siddharth Sharma, 2007. „When Do Creditor Rights Work?“ World Bank Policy Research Working Paper br. 4296; John Ahlquist and Aseem Prakash, 20 10. “FDI and the costs of contract enforcement in developing countries,” Policy Sciences, Springer, sv. 43(2), str. 181.- 200., lipanj; Inessa Love, 2011. „Settling Out of Court: How Effective is Alternative Dispute Resolution,” Viewpoint Note br. 329, The World Bank Group, listopad. Stranica | 42. 79. Međutim, broj rigidnosti još uvijek je prisutan i ima prostora za poboljšanje rezultata tržišta rada daljnjim reformama. Sljedeći se problemi ističu te treba pristupiti njihovu rješavanju žele li se poboljšati rezultati tržišta rada. x Složenost Zakona o radu. Unatoč reformama hrvatski je Zakon o radu teško razumjeti, mnoge su odredbe nejasne ili dvosmislene te ih se može različito tumačiti. Dovoljno je prostora za pojednostavnjenje i modernizaciju Zakona o radu. x Donošenje presuda u predmetima nepravednog otpuštanja. Očekivani su troškovi (individualnih) otkaza u Hrvatskoj visoki jer je poslodavcima teško dokazati lošu učinkovitost ili loše ponašanje, a sudovi u pravilu presuđuju u korist otpuštenog radnika (gotovo beziznimno u skladu s anegdotalnim dokazima). Kad sud presudi da je otkaz bio nezakonit, poslodavac je dužan isplatiti otpuštenom radniku sve plaće koje bi dotad zaradio (od podnošenja tužbe do sudske odluke). S obzirom na dugotrajne sudske postupke (od tri do pet godina), poslodavčevi troškovi mogu biti previsoki, što može poslužiti kao učinkovito sredstvo za sprječavanje otpuštanja. Sve dok se sudska praksa ne promijeni na način da prizna pravo poslodavaca da primijeni upravljačke prednosti, troškovi otpuštanja ostat će visoki. x Kolektivni ugovori u javnom sektoru jamče zaposlenicima javnog sektora novčane i nenovčane povlastice koje su znatno veće od onih u privatnom sektoru, što vodi do segmentacije tržišta rada i neučinkovitosti. Javlja se potreba za izjednačivanjem očekivanih naknada za rad u javnom i privatnom sektoru te za potporom učinkovitoj raspodjeli radnih resursa. x Specifične odredbe Zakona o radu koje ograničavaju fleksibilnost tržišta rada uključuju kratak probni rok (najviše šest mjeseci), pravila prvenstva u slučaju otpuštanja kao tehnološkog viška (npr. poslodavac je dužan uzeti u obzir obiteljske obveze zaposlenika kojeg namjerava otpustiti), manju fleksibilnost radnog vremena u slučaju poduzeća koja nisu pokrivena kolektivnim ugovorima (što može biti posebno problematično manjim poduzećima) te mogućnost obvezne primjene kolektivnih ugovora na poslodavce koji nisu stranke kolektivnih ugovora (bez mogućnosti odustajanja). Još ima mjesta za reviziju tih odredaba kako bi se poboljšali rezultati tržišta rada bez snižavanja ukupne razine zaštite zaposlenja. 80. Hrvatska može primijeniti strateški pristup za razvijanje vještina tijekom životnog vijeka počevši od osiguravanja da svi studenti završe studij s primjerenim temeljnim kognitivnim vještina poput čitanja i matematike kako bi im se osiguralo kontinuirano učenje te od politika obrazovanja i izobrazbe za odrasle koje pomažu da stariji zaposlenici poboljšaju svoje vještine, olakšavaju prebacivanje u sektore veće produktivnosti te nezaposlenima pomažu pronaći posao. S obzirom na projici rani pad i starenje hrvatskog stanovništva, nužno je osigurati kvalitetno obrazovanje svih učenika u školama, uključujući djecu i mlade koji dolaze iz obitelji u nepovoljnom položaju. Učenici najsiromašnijeg socioekonomskog kvintila zaostaju ugrubo dvije godine za svojim vršnjacima iz najbogatijeg kvintila u pogledu vještina čitanja i matematike prema PISA-inim procjenama. Kako bi se smanjile nejednakosti važno je shvatiti ključne čimbenike koji utječu na uspjeh učenika u kontekstu određenom i specifičnom za hrvatsku stvarnost. Do takvih se saznanja dolazi skupljanjem i analizom sveobuhvatnih podataka o postojećem stanju kako bi se potkrijepile ocjene učinaka bilo kojeg katalizatora politike ili aktivnosti primijenjenog u rješavanju državnih pitanja. Jedan od ključnih čimbenika koje treba ozbiljno shvatiti jest kvaliteta nastavnika. Vodeći istraživači odredili su da je kvaliteta nastavnika glavni čimbenik u okviru škole zaslužan za uspjeh učenika.52 Stoga, kako bi se osigurao visokokvalitetan nastavnički kadar potrebno je razviti nacionalni sustav standarda kompetencija za nastavnike. Razvoj takvog sustava uključen je u obrazovnu strategiju Hrvatske. Međutim, strategija se sporo provodi. Poboljšanje kvalitete nastavnika u općem obrazovanju pomoći će smanjiti različite rezultate među socioekonomskim skupinama. 81. Hrvatska može strateški promicati cjeloživotno obrazovanje poboljšanjem informiranosti o tržištu rada, pružanjem odgovarajućih poticaja poduzećima i radnicima te podizanjem kapaciteta poduzeća i pružatelja obrazovanja. Vlada može iskoristiti svoju moć sazivanja kako bi stvorila mehanizme za pospješenje protoka informacija o potrebnim vještinama te kako bi potaknula koordinaciju i suradnju među poduzećima, industrijskim udrugama i pružateljima obrazovanja. Pospješenje dostupnosti i kvalitete informacija ključan je prvi korak u izgradnji cjeloživotnog učenja temeljenog na potražnji. Kao izvor informacija o novim radnim mjestima te zahvaljujući njegovoj ulozi zapošljavanja nezaposlenih, Hrvatski zavod za zapošljavanje igra važnu ulogu u približavanju ponude obrazovanja i potražnje za obrazovanjem. Financiranje državnim 52 Hanushek i Woessmann. (2007.) Stranica | 43. sredstvima moglo bi se strateški koristiti tako da se poveća iskoristivost privatnih sredstava zaposlenika i poduzeća. Vladina sredstva mogla bi se upotrijebiti i za poboljšanje vještina nezaposlenih, s obzirom na socijalne povrate od smanjenih socijalnih naknada i više prihode od poreza kad nezaposleni prijeđu na plaćeni posao. 82. Očekuje se da će se ponuda financiranja u ranoj fazi u Hrvatskoj poveća vati u nadolazećim godinama jer će financijska sredstva dolaziti iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF). Međutim, ako u zemlji još nije uspostavljena kultura rizičnog kapitala ta novčana sredstva neće se u potpunosti iskoristiti. Očekuje se da će Hrvatska u sljedećih nekoliko godina primiti znatna sredstva iz Europske unije. Dio tih sredstava raspodijelit će se na podupiranje znanosti, tehnologije, inovacija i poduzetništva, a bit će uključeno i financiranje za uspostavu subjekta poduzetničkog kapitala i drugi instrumenti financiranja rizičnim kapitalom. Preliminarni podaci upućuju na to da će se iz strukturnih fondova raspodijeliti 20 milijuna EUR za poduzetnički kapital u Hrvatskoj tijekom nadolazećeg razdoblja u okviru tematskog cilja 3. Operativnog programa za konkurentnost i koheziju 2014. – 2020.53 Još jedna inicijativa koju podupire Europska unija jest razvoj regionalnog fonda poduzetničkog kapitala za područje zapadnog Balkana od strane Europskog investicijskog fonda (EIF), Fond za in ovacije u poduzećima na zapadnom Balkanu (ENIF). Taj će fond ulagati u zemlje diljem regije, najvjerojatnije uključujući Hrvatsku. Budući da će zemlja sve više ulagati u sustave za istraživanje i inovacije u sklopu postupka integracije u EU -u i priprema se za pristup financiranju EU-a, razvoj razumnog mehanizma za financiranje u ranoj fazi još je neophodniji. Stoga je potrebno pripremiti okvir koji će omogućiti preuzimanje i učinkovitu upotrebu očekivanog priljeva sredstava iz EU-a. U okviru regulatornog pregleda Hrvatska mora revidirati prijenos Zakona o alternativnim investicijskim fondovima u odnosu na Direktivu o upraviteljima alternativnih investicijskih fondovima kako bi bila sigurna da će pravna okolina dopustiti primjenu najboljih praksi. Izlazak poduzeća 83. Rezultati prethodnog rada na ovom području daju naslutiti da reformiranje stečajnih propisa može pomoći smanjiti kamatne stope i povećati kreditnu aktivnost, pritom čineći kredite pristupačnijima. U Italiji je reforma stečajnog zakona iz 2005., koja je duboko reformirala postupak likvidacije, dovela do smanjenja kamatne stope 54. Konkretno, poduzeća s većim brojem bankovnih vjerovnika imala su najizraženije smanjenje kamatnih stopa zahvaljujući poboljšanoj koordinaciji koju je omogućio stečajni zakon. 84. Hrvatska je nekoliko puta intervenirala u stečajni okvir kako bi odobrila izvansudsku sanaciju poduzeća u stečaju, kako bi uvela strože rokove za stečajne postupke i povećala kapacitet stečajnih upravitelja. Unatoč svim tim inicijativama, proces reformiranja nije rezultirao značajnijim poboljšanjem trenutačnog sustava, a poduzeća sanaciju još uvijek ne smatraju jednostavnom, dok stečajni postupci još uvijek traju prosječno po tri godine. S obzirom na to da je pravni okvir kojim je uređena predstečajna nagodba značajno poboljšan 2015., svima je jasno da institucijama odgovornim za provedbu nedavnih reformi (sudovi, registri, FINA) nedostaje resursa, vještine, vodstva i iskustva za primjerenu primjenu zakona. Ključno bi bilo usredotočiti buduće reforme na učvršćivanje institucionalnog kapaciteta sustava kako bi se maksimizirale koristi koju bi društva u stečaju imala od nedavnih reformi. 85. Potreban je niz reformi usmjeren ka jačanju stečajnog okvira. One bi mogle pospješiti provođenje nedavno odobrenog pravnog okvira i osigurati da pravne izmjene ostvare rezultate koje su vlasti prvotno zamislile. Posebno se preporučuje sljedeće: i. Pobliže praćenje primjene novih odredbi o predstečajnoj nagodbi kako bi se osiguralo da je institucionalni okvir ispravno primjenjuje. Prvih bi se mjeseci mogla javiti potreba za prilagodbama. ii. Pregled poreznog tretmana loših kredita, uključujući poreznu olakšicu od prodaje loših kredita ispod knjigovodstvene vrijednosti i poreznih implikacija otpisane vrijednosti (pri restrukturiranju ili likvidaciji) u odnosu na dužnika ili vjerovnika. iii. Uvođenje programa izobrazbe namijenjenih članovima pravosuđa, stečajnim upraviteljima, profesionalcima za restrukturiranje i zajmoprimateljima. iv. Razvoj smjernica za izvansudsku razradu i pružanje potpore i poticaja kako bi se potaknulo banke da nastave restrukturiranje najvećih, najsloženijih korporativnih dužnika. 53 Očekuje se da će liniju poduzetničkog kapitala činiti podjela financija s privatnim ulagačima u omjeru 50:50. 54 Rodano, Serrano-Velarde, Tarantino (2012.). Stranica | 44. v. U pogledu osobnog stečaja, pružanje sredstava i povećanje kapaciteta FINA -e i sudova kako bi se osiguralo da učinkovito mogu igrati svoju ulogu u tom stečajnom okviru. vi. Razmatranje mogućnosti reguliranja zanimanja stečajnog upravitelja. vii. Provođenje koordinirane politike u rješavanju loših kredita u Hrvatskoj spajanjem svih relevantnih dionika javnog i privatnog sektora i holističkom revizijom prepreka rješavanju loših kredita. viii. Revizija i poboljšanje postojećih ovršnih postupaka, posebno u pogledu hipoteka, kako bi se smanjilo vrijeme provedeno u sudskim postupcima, na primjer uvođenjem ograničenog popisa prihvatljive obrane. ix. Uvođenje režima izvansudske ovrhe za hipoteke i konačno zaloga na pokretnoj imovini ako se broj neriješenih predmeta ne može drukčije smanjiti. Stranica | 45. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Jačanje javne uprave Ključne poruke Glavni izazov bit će smanjenje mase plaća na održivu razinu i istovremeno pružanje javnih usluga. To zahtijeva mjere za poboljšanje djelotvornosti i učinkovitosti javnih institucija te izgradnju institucionalnih kapaciteta za potrebe upravljanja i koordiniranja sve složenijih političkih pitanja, posebno sada kada je Hrvatska članica EU-a. Ključni potezi x Revidirati način na koji se dodjeljuju funkcije u javnoj upravi te utvrditi mjere za racionalizaciju ministarskih struktura, agencija, regulatora i lokalne uprave. Za provedbu će vjerojatno biti potrebno čvrsto se obvezati i donijeti vremenski ograničen akcijski plan uz nadzor središnje jedinice kako bi se potakla reforma. x Ojačati sustave i upravljanje ljudskim potencijalima u cijeloj državnoj službi: (i) profesionalizirajući javne institucije uspostavom sustava zapošljavanja, promicanja i discipline državnih službenika, koji se temelje na zaslugama i uspješnosti, usklađivanjem raspona plaća i olakšavanjem mobilnosti među institucijama; te (ii) smanjujući broj političkih kadrova u središnjoj i lokalnoj upravi, kao i državnim poduzećima i profesionalizirajući vodeće pozicije u tijelima javne uprave i profesionalnim službama, uključujući uprave poduzeća u većinskom vlasništvu države i javnih poduzeća. x Promicati strateško planiranje i jaču usmjerenost na uspješnost u javnim institucijama ojačavanjem sustava praćenja i izvještavanja. Nastaviti početni uspjeh projekta e-građani jer postoje znatne mogućnosti pružanja usluga s boljim odzivom građanima i poslovnim subjektima. Masa plaća u javnom sektoru od gotovo 12 Trenutačno stanje u Hrvatskoj posto BDP-a uvelike je iznad prosjeka EU-a. Javnu upravu u Hrvatskoj odlikuju visoki Hrvatska na javnu upravu troši više nego većina troškovi i relativno slaba učinkovitost. Prema drugih zemalja EU-a (slika 1), ali ima niske izvješću o konkurentnosti 2015. - 2016. pokazatelje učinkovitosti javne uprave (slika 2), Svjetskog gospodarskog foruma, dvije su vladavine prava i administrativnih prepreka najveće zapreke poslovanju u Hrvatskoj poslovanju. neučinkovita državna birokracija i politička Slika 1. Masa plaće opće države izražena u nestabilnost. Dio su problema velika rigidnost postotku BDP-a organizacijskih struktura, politiziranje državne službe te sustav plaća. Funkcije se preklapaju u raznim državnim institucijama i u raznim slojevima uprave, koordinacija politike je loša, a razine odgovornosti među ministarstvima, agencijama i podređenim javnim tijelima često nejasne. Jedinice lokalne uprave podijeljene su na neučinkovite male jedinice koje nisu samoodržive i imaju prekomjerno visoke mase plaća. Glavni izazov bit će smanjenje mase plaća na održivu razinu. Nadalje, trebalo bi učiniti javnu Izvor: Eurostat, Ministarstvo financija. Ponderirani prosjek upravu učinkovitijom i osigurati kapacitete za sve za EU15 i EU10 (države članice koje su pristupile EU-u nakon 2004.). složeniju koordinaciju politika, posebno sada kada je Hrvatska članica EU-a. Iako su Visoka masa plaća odraz je rastućeg broja prethodne hrvatske vlade prepoznale važnost zaposlenih u javnom sektoru, a ne visokih reformi državne službe i uprave, proces je spor i plaća. Racionalizacija vojnog osoblja i više je reverzibilan. nego nadoknađena rastom zapošljavanja na Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje javne uprave 46 razinama lokalne uprave u obrazovanju i ušteda i poboljšanja učinkovitosti, bez zdravstvu. S oko 293 000 zaposlenih, opća ugrožavanja kvalitete pružanja usluga. država čini 17 posto radne snage i ujedno je Slika 2. Uspješnost javne uprave najveći poslodavac u zemlji. Tim brojem nije obuhvaćeno više od osamdeset tisuća zaposlenika u javnim poduzećima, što zajedno čini 22 posto hrvatske radne snage, što je oko 4 postotna boda iznad prosjeka EU-a. Rastući broj državnih službenika ne ogleda se u potražnji za njihovim uslugama. Na primjer, broj zaposlenih u obrazovanju još uvijek je u porastu, unatoč značajnom padu broja upisanih učenika. Hrvatska ima najveći omjer sudaca i sudskog osoblja po glavi stanovnika u Europi, ali unatoč tome postoje dokazi o velikom broju neriješenih predmeta te zabrinutost u Napomena: složeni indeks upravljanja, kapaciteti i struktura pogledu kvalitete usluge. Banka procjenjuje da bi povoljna za poslovanje u ključnim područjima u kojima se se srednjoročno mogle ostvariti kumulativne trgovačka društva bave javnom upravom. uštede od oko 2 posto BDP-a racionalizacijom Izvor:http://ec.europa.eu/growth/industry/competitiveness/pu broja zaposlenih u tijelima državne i javne službe blic-administration/index_en.htm. kako bi se stvorila manja, ali učinkovitija javna Rješavanje birokracije poduzećima oduzima uprava. puno vremena i odvlači više rukovoditelje od Plaće u javnom sektoru temelje se na radnom produktivnijih zadataka. Prema Analizi stažu, a ne na uspješnosti. Dodacima za radni poslovnog okruženja i uspješnosti poduzeća staž dodatno se opterećuje masa plaća i potiče (BEEP) iz 2014., koju je provela Svjetska banka, ostanak starijih radnika. Hrvatska ima veliku viši rukovoditelji u poduzećima provedu u skupinu sredovječnog osoblja koje je počelo prosjeku 23 posto svojeg vremena rješavajući raditi otprilike u vrijeme stjecanja neovisnosti. S pitanja s činovnicima i javnim službama. To je obzirom na to da postoji intrinsičan poticaj za gotovo dvostruko više od prosjeka u zemljama ostanak u sustavu (to jest, povećanje primanja EU-a koje su pristupile EU-u nakon 2004. zaposlenika od 0,5 posto po godini radnog staža Količina vremena koje poduzeća u Hrvatskoj i snažna pregovaračka pozicija sindikata u utroše na birokraciju povećala se za gotovo 50 javnom sektoru), stopa je prirodnog smanjenja posto od 2008., što je zabrinjavajući trend. broja zaposlenih niska. Istovremeno, program Prema Izvješću o konkurentnosti Svjetskog smanjenja broja zaposlenih, uz otpremnine koje gospodarskog foruma za 2015. - 2016. Hrvatska se temelje na godinama staža, bio bi skup (za je na 137. mjestu od 140 gospodarstava u nekoga s 30 godina staža oko 15.000,00 EUR) i pogledu državnog regulatornog opterećenja na rastao bi sa starenjem ove skupine. Osim poslovanje. dodatka na godine radnog staža tu je i 15 Odlučivanje vlade i dal je je netransparentno. različitih naknada koje se kreću u rasponu od 4 Prema Izvješću o konkurentnosti Svjetskog do 150 posto osnovne plaće, međusobno se ne gospodarskog foruma za 2015. - 2016. Hrvatska isključuju i mogu biti veće od osnovne plaće. je na 113. mjestu od 140 gospodarstava u Nijedna od njih nije povezana s uspješnošću. pogledu transparentnosti pri odlučivanju. Raširena upotreba naknada u javnoj upravi Zakonom o pravu pristupa informacijama i dovodi do pritiska u pravcu daljnjeg povećanja Zakonom o procjeni učinaka propisa poboljšan je plaća. Ukupna primanja stoga više ovise o zakonski okvir kojim se jamče prava na pristup pregovaračkoj moći, umjesto o kvalifikacijama, informacijama i sudjelovanje u stvaranju politike. zasluzi ili uspješnosti. Poboljšanja su postignuta i u pogledu Ocjena uspješnosti hrvatske javne uprave dostupnosti podataka o javnim financijama, četvrta je najniža u EU-u (slika 2); bolja je samo političkim donacijama i sadržaju te cjelovitosti od ocjene Malte, Grčke i Litve. Prema Izvješću o javnih registara. Unatoč tome, dodatne reforme globalnoj konkurentnosti za 2015. - 2016. mogle bi se uklopiti u prakse otvorenog Hrvatska je na 126. mjestu od 140 zemalja u upravljanja. pogledu rastrošnosti vlade. S obzirom na visok Projektom e-Građani dokazalo se da pružanje trošak, hrvatski porezni obveznici plaćaju visoku usluga državnih službi može biti brzo, lako, cijenu za javne službe, gotovo na razini pristupačno i učinkovito. Projektom e-Građani skandinavskih zemalja, ali dobivaju usluge koje potencijalno se može promijeniti odnos građana su često niže kvalitete. Te relativne i središnje države te viđenje javnosti o pružanju neučinkovitosti ukazuju na mogućnost velikih Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje javne uprave 47 usluga u ključnim područjima kao što su cijelom javnom sektoru. Središnji sustav zdravstvo, obrazovanje i mirovine. Nedavni obračuna plaća mogao bi se pripojiti uspjeh potvrđen za neke usluge, sada bi trebalo informacijskom sustavu za upravljanje ljudskim usmjeriti na potpunu provedbu projekta e- potencijalima kako bi se ojačale kontrole i Građani ugradnjom maksimalnog broja usluga olakšalo upravljanje. dostupnih elektroničkim putem. Potrebno je i profesionalizirati državnu Ipak, u mnogim je područjima komunikacija s službu. Prema Izvješću o globalnoj državom spora, a učinkovitost ponegdje konkurentnosti za 2015 .- 2016. Hrvatska je na slabi. Na primjer, broj dana za izdavanje novih 100. mjestu od 140 zemalja u pogledu vodnih priključaka, strujnih priključaka, favoriziranja odluka državnih dužnosnika. Zbog uporabnih i uvoznih dozvola povećao se od nepostojanja jasnog odvajanja političkih od 2008. U nekim se slučajevima taj broj karijernih funkcija također se stvorila znatna udvostručio. Na primjer, prema BEEP-u, nesigurnost u redovima starijih državnih poduzeća su u 2008. čekala u prosjeku 27 dana službenika, smanjuje se korporativna na uporabnu dozvolu, a do 2014. 55 dana. institucionalna memorija i učenje te poticaji kojima bi se zadržalo kvalificirano osoblje. Kako Hrvatska može unaprijediti Depolitizacijom visokih rukovodećih funkcija u učinkovitost javne uprave ministarstvima, državnim agencijama i Za reformu javne uprave potrebno je snažno poduzećima u državnom vlasništvu mogao bi s e političko vodstvo i upravljanje reformom. spriječiti odljev mozgova i operativne praznine Čvrsta opredijeljenost, donošenje vremenski nastale nakon izbora. To bi trebalo kombinirati s ograničenog akcijskog plana te nadzor jedne učestalijim razvojem vještina kako bi se državnim središnje jedinice dali bi zamah reformi. službenicima pružila pomoć u izgradnji njihovih profesionalnih kapaciteta. Trenutačno ne postoji Iako se posljednjih godina određeni broj središnja politika promicanja profesionalnog agencija spojio, može se ipak učiniti više. razvoja u državnoj službi, unatoč infrastrukturi za Struktura državne uprave još uvijek je previše obuku koja služi kao podrška. Iz iskustva zemalja fragmentirana, a funkcije se preklapaju između EU-a može se naslutiti da će potreba za resora, no i između ministarstava i podređenih kvalificiranijim državnim službenicima rasti kako tijela. Dodatna racionalizacija trebala bi se bude napredovao proces europske integracije. S temeljiti na detaljnoj reviziji institucionalnih vremenom će se time osigurati da Hrvatska ima funkcija jer bi se mehaničkim spajanjem stabilan, dobro opremljen i okretan kadar institucija mogli pogoršati već postojeći problemi državnih službenika koji su sposobni suočiti se s u sustavu, posebno fragmentacija. izazovima pružanja modernih javnih usluga. Restrukturiranjem bi se moglo obuhvatiti Većina opisanih problema zahtijeva održivu i razdvajanje funkcija za stvaranje politika, regulatornih funkcija i funk cija pružanja usluga u dugoročnu brigu. Međutim, nekoliko bi se ministarstvima, regulatornim tijelima i važnih koraka moglo poduzeti u kratkom roku: agencijama na temelju revidiranih propisa kojim 1. Racionalizirati strukturu javne uprave: (i) bi se utvrdila načela ustrojstva javne uprave. Provesti funkcionalnu analizu kako bi se Takvim bi se propisima mogle jasno raspodijeliti potkrijepila dodatna racionalizacija funkcije (razvoj politika, regulatorno upravljanje, ministarskih struktura, agencija, regulatora i nadzor, inspekcija i provedba) i odgovornosti lokalnih uprava; (ii) Izraditi vremenski među javnim institucijama. ograničen plan racionalizacije. Unapređenjem upravljanja ljudskim 2. Ojačati sustav ljudskih potencijala u cijeloj potencijalima u državnoj službi moglo bi se državnoj službi: (i) instalirati Informacijski doprinijeti razvoju profesionalnog kadra sustav za upravljanje ljudskim potencijalima državnih službenika. Prema Europskom kako bi se povezali osobni podaci osoblja s indeksu kvalitete upravljanja za 2013. hrvatska je plaćanjima na osnovi platnih lista kao temelj javna služba među najmanje nepristranima i reforme sustava plaća u državnoj službi; (ii) meritokratskima u Europi. Sustavna primjena reformirati sustav plaća u državnoj službi, objektivnijih kriterija zapošljavanja, ocjenjivanja i javnoj službi i lokalnim upravama radi unapređivanja mogla bi biti od pomoći pri usklađivanja raspona plaća i olakšavanja uvođenju uspješnosti koja se temelji više na mobilnosti te bolje uspješnosti. Za to će biti zaslugama, profesionalnoj kulturi i nagrađivanju. potrebna nova klasifikacija radnih mjesta, Sustav plaća također treba reformirati tako da rasponi plaća i pouzdan sustav procjene osnovna plaća bude glavna sastavnica plaće. uspješnosti; (iii) uspostava objektivnog Standardiziranom klasifikacijom radnih mjesta sustava ocjenjivanja, unapređivanja i moglo bi se doprinijeti jamčenju pravične plaće u discipline državnih službenika; (iv) mogućnost Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje javne uprave 48 boljeg trajnog obrazovanja državnim Kako Grupacija Svjetske banke može službenicima kako bi mogli izgraditi svoj pomoći kapacitet i povećati svoju uspješnost; (v) ograničen broj politički kadroviranih ljudi u Banka nudi opsežno iskustvo u radu sa ministarstvima, lokalnoj i regionalnoj zemljama na reformi državne službe na svjetskoj samoupravi i drugim agencijama; i (vi) razni, regionalnoj razini te u zemljama EU-a. To profesionaliziranje vodećih funkcija u tijelima je iskustvo usredotočeno na pokretanje reformi državne uprave i državnim profesionalnim kojima se povećava djelotvornosti i učinkovitost službama, uključujući u upravama poduzeća u pružanja javnih usluga ljudima i poslovnim većinskom vlasništvu države ili javnih subjektima. Uključuje podršku kroz funkcionalnu poduzeća. analizu, određivanje odgovarajuće veličine ja vne uprave, reinženjering poslovnih procesa, reforme 3. Strateško planiranje i koordinaciju politika sustava plaća, modele pružanja usluga trebalo bi ojačati. Stvaranja javnih politika usredotočenih na građane i usluge e-uprave. U treba biti blisko povezano s financijskim zemljama EU-a, Banka isto tako podupire vlade planiranjem i provedbom. Učinkovitim u uspostavi Odjela za upravljanje vladinim upravljanjem politikom podrazumijevala bi se, programom (tzv. Delivery Unit), čiji je cilj na primjer, izrada idejnih dokumenata o politici pospješiti procese donošenja odluka, poboljšati te analiza očekivanih utjecaja prije izrade praćenje reformi i njihovo objašnjavanje javnosti, zakonodavstva. Postojeći sustav koordinacije ali i Strateških odjela, radi bolje koordinacije i politika čini se teškim i njime se neuč inkovito praćenja strateškog planiranja. utvrđuju prioriteti, što dovodi do zastoja u sustavu. Ne postoji ni funkcionalni sustav procjene utjecaja reformi, što znači da su Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu trošak pa čak i željeni utjecaj novih propisa za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremile Georgia Harley, specijalist za javni sektor i Sanja Madžarević Sujster, viši ekonomist. često nejasni. Fiskalni utjecaji nerijetko su nerazumljivi ili loše planirani, što za posljedice Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni ima reforme koje se ne mogu pokrenuti te predstavljaju. praznine u uvođenju i provedbi. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas, obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: http://www.worldbank.org/en/country/Croatia Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje javne uprave 49 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Porezna politika i porezna uprava Ključne poruke Hrvatski porezni sustav ubire značajne prihode i posljednjih je godina znatno poboljšan. Međutim, mogao bi biti pravedniji i bolje prilagođen tržištu rada i poslovnom sektoru, a Porezna uprava bi mogla biti učinkovitija i pristupačnija korisnicima daljnjim mjerama za poboljšanje sustava informacijske tehnologije, konsolidaciju reorganiziranih administrativnih struktura i jačanje vještina svojeg osoblja. Ključni potezi x Uvesti moderno oporezivanje imovine (čime bi se ostvario prihod do 1,5 posto BDP -a) te ukinuti zastarjele lokalne poreze i naknade na nekretnine. x Ukinuti veliki broj poreznih izuzeća koja uživaju kućanstva i poslovni subjekti (čime bi se ostvarile uštede u iznosu do 1,1 posto BDP-a). x Prebaciti porezni teret s rada na neizravne poreze radi poticanja rasta (neutralno s prihodovnog stajališta). x Uvesti mjere porezne politike i upravljanja porezima radi obuhvaćanja sive ekonomije i jačanja te modernizacije porezne uprave s ciljem zaštite i širenja prihodovne osnovice, uključujući provedbu modernog sustava upravljanja rizicima. Trenutačno stanje hrvatske porezne Od svih država EU-a Hrvatska ima najviši omjer neizravnih poreza i BDP-a. Kao odgovor politike na pad prihoda za vrijeme krize, osnovna stopa Cilj je porezne politike izgradnja suvremenog PDV-a povećana je na 25 posto, što je jedna od i učinkovitog poreznog sustava kojim se na najviših poreznih stopa u EU, a nulta je stopa pravedan način ubire dovoljno poreza i zamijenjena stopom od 5 posto, dok se u turizmu smanjuju distorzije. Reformskim mjerama i ugostiteljstvu primjenjuje stopa od 13 posto. obično se naglašavaju mjere za širenje porezne Ukupni gubitak prihoda zbog tih različitih pragova osnovice, s težištem na poreze na potrošnju te iznosi gotovo 1,8 posto BDP-a. ukidanje neučinkovitih izuzeća ili poreznih Slika 1. Izravni i neizravni porezi u 2014. rashoda, a ne na povećanje poreznih stopa. To Hrvatska i EU, postotak BDP-a uključuje i uklanjanje negativnih vanjskih učinaka poput destimuliranja rada te jačanje porezne discipline. Opterećenje od 42,6 posto BDP-a u 2014. ostavlja Hrvatskoj malo prostora za dodatne prihode. I dok je prosjek u 15 država skupine EU15 45,6 posto, porezno opterećenje u Hrvatskoj veće je nego u susjednim državama koje su na sličnom stupnju razvoja. Stoga bi težište porezne politike u Hrvatskoj trebalo biti na osiguranju najprimjerenijeg sastava poreza kojim Izvor: EUROSTAT učinkovitu naplatu poreza i minimalne distorzije ili izuzeća. I poslovni subjekti i država imaju Izravni porezi su pak relativno niski, čemu koristi od poreznog sustava koji je jednostavan znatno doprinosi velik broj poreznih izuzeća. za upravljanje i koji potiče dobrovoljno Efektivna stopa poreza na dohodak iznosi samo ispunjavanje poreznih obveza. nekih 9 posto, unatoč najvišoj graničnoj stopi od 40 posto. Što se tiče kućanstava, postoji nekoliko Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Porezna politika i porezna uprava 50 izuzeća, npr. osobni odbici za ovisne članove (ii) Poticanje službenih plaćanja za poslovne obitelji i djecu, kao i za nerazvijena područja. transakcije kroz bankovne kanale, uključujući Poslovni subjekti također ostvaruju izuzeća ako elektronička plaćanja i „plastičan novac“. se nalaze u nerazvijenim područjima, na primjer (iii) Pojednostavljenje poreza i poboljšanje za reinvestiranu dobit, istraživanje i razvoj, te usluga za porezne obveznike radi smanjenja porezne olakšice koje se odobravaju na temelju troškova ispunjavanja poreznih obveza, što Zakona o poticanju ulaganja, a procijenjeni uključuje pojednostavljivanje poreznog gubitak prihoda zbog tih mjera iznosio je 2,3 zakonodavstva i sustava za podnošenje posto BDP-a u 2014. poreznih prijava i plaćanja. Od 2014. Hrvatska je nastavila smanjivati oporezivanje rada povećavanjem neoporezivog Kako bi Hrvatska mogla ojačati dijela dohotka (odnosno osobnog odbitka, što poreznu politiku smanjuje naplatu poreza za 3,5 posto BDP-a) i Hrvatska bi mogla: (i) uvesti moderni porez na podizanjem najvišeg poreznog razreda poreza imovinu; (ii) smanjiti velik broj poreznih izuzeća; i na osobni dohodak radi smanjenja poreznog (iii) nastaviti s „fiskalnom devalvacijom“ opterećenja za srednje dohodovne skupine. smanjenjem oporezivanja rada. Doprinosi za socijalno osiguranje za mlade novozaposlene osobe također su smanjeni kako Za uvođenje modernog poreza na imovinu bi potaknuli poslodavce na veće zapošljavanje. treba ojačati sposobnost lokalne samouprave za upravljanje tim porezom i Hrvatska nema porez na imovinu i od svih sveobuhvatan plan reformi. Četiri glavna zemalja EU-a ubire najniže prihode (0,3 posto reformska koraka uključuju: (i) utvrđivanje BDP-a) od različitih poreza i naknada na nekretnine koja se oporezuje; (ii) procjena nekretnine. Suvremenim porezom na vrijednosti nekretnine i porezne osnovice; (iii) nekretnine koji je zasnovan na vrijednosti određivanje poreznih stopa; i (iv) ukidanje ostalih nekretnine, novim bi se poreznim prihodima poreza povezanih s nekretninama. No takvim moglo ostvariti do 1,5 posto BDP-a55. Uz porezom vjerojatno se ne bi ostvarili značajni prihodovni potencijal, teret poreza na nekretnine prihodi sve dok se ne ažurira katastar i dok ne uglavnom bi snosile obitelji srednjeg i višeg dođe do većeg razvoja tržišta nekretnina koje bi dohodovnog statusa i bio bi manje distorzivan za omogućilo transparentniji izračun pri procjeni poslovni sektor i potrošače. Trenutačno osnovica vrijednosti nekretnina. Uzimajući u obzir da je za za porez na nekretnine trpi značajnu eroziju stvaranje katastra koji bi bio u potpunosti uslijed kombinacije čimbenika poput zakonom ažuriran sa svim informacijama potrebnima za propisanih izuzeća, nedovršenog katastarskog procjenu vrijednosti nekretnina potrebno vrijeme, registra (kojim se ne uspijeva obuhvatiti sve u kratkoročnom razdoblju mogla bi se razmotriti nekretnine) i tržišta nekretnina koje ne pruža alternativna mjera u obliku privremenog transparentne informacije o procjeni vrijednosti postupka samoprocjene. nekretnina. Međutim, predloženi porez na nekretnine i dalje je nepopularan pa je 2015. Smanjenjem velikog broja poreznih izuzeća bivša Vlada odgodila njegovo uvođenje dok se moglo bi se prikupiti dodatnih jedan posto ne postigne potpuno usklađenje i ažuriranje BDP-a te istovremeno poboljšati učinkovitost podataka u zemljišnim knjigama i katastru. i pravednost. Na primjer, nedavna analiza porezne olakšice obiteljima s djecom kojom se Siva ekonomija u iznosu od 28 posto BDP-a56 umanjuju porezni prihodi u iznosu od otprilike 0,6 po svojoj je veličini jedna od najvećih u EU. posto BDP-a, koje je provela Svjetska banka, To je velik izazov za Poreznu upravu i njime se pokazuje da je taj program izrazito regresivan s smanjuje potencijal za ubiranje poreza. Može se obzirom na to da ne pokriva skupine s niskim poduzeti niz različitih političkih i administrativnih dohotkom, a maksimalno ide u korist skupinama mjera za rješavanje pitanja sive ekonomije. s visokim dohotkom. Tim se programom također Pristup koji bi obuhvaćao tri mjere mogao bi se destimulira rad skupina s niskim dohotkom (za sastojati od sljedećih elemenata: razliku od sustava poreznih odbitaka). Slično (i) Uvođenje strategija za poboljšanje naplate tomu, poreznom olakšicom na reinvestiranu poreza, posebno mjera za utvrđivanje i dobit poduzeća prihodi u 2013. smanjili su se za smanjivanje iskazivanja manjih iznosa prodaje 0,6 posto BDP-a dok su dobici ostvareni novim ili neiskazivanja prodaje, ili prikazivanje većih investicijama upitni. Općenito, sustavom poreza i rashoda kroz fiktivne račune; socijalnih naknada trebalo bi smanjiti 55 Svjetska banka 2014., Pregled javnih financija 56 The Shadow Economy in Europe 2013“, AT Kearney, F. Schneider Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Porezna politika i porezna uprava 51 destimuliranje prelaska iz sustava naknada ili za strategiju i razvoj. Identifikacijski broj neaktivnosti u sustav rada. poreznog obveznika (OIB) uveden je i u potpunosti integriran u inicijativu e-Građani. Porezi na plaće i doprinosi za socijalno Mnoge od navedenih reformi uvedene su u osiguranje mogu spriječiti zapošljavanje i suradnji sa Svjetskom bankom i uz podršku te radno-intenzivan rast. U zemljama OECD-a, institucije. porezno opterećenje rada može iznositi do 40 posto troškova rada, posebno u skupinama koje Provedene su važne reforme porezne uprave. primaju niže plaće. Porezi na rad Fiskalne blagajne uvedene su u siječnju 2013. za neproporcionalno su visoki i u Europskim usluge koje se naplaćuju u gotovini radi jačanja zemljama. Na primjer, u Poljskoj, Rumunjskoj i porezne discipline, a javna objava poreznih Slovačkoj, doprinosi za socijalno osiguranje čine dužnika pokrenuta je u lipnju 2012. Poboljšanim 45–49 posto bruto plaće; dok u Čileu oni iznose Zakonom o poreznoj upravi iz 2013., pojačane su 13 posto, a u Republici Koreji 16 posto. Sa ovlasti porezne uprave u prikupljanju informacija stopom doprinosa od 37 posto Hrvatska slijedi od poreznih obveznika i trećih osoba u vezi s trendove u EU, no treba upozoriti da je doprinos porezima i naplatom dospjelih poreznih za mirovine umjeren dok su doprinosi za potraživanja. Njime su također uvedena zdravstveno osiguranje, u iznosu od 15 posto službena porezna mišljenja za porezne bruto plaće veliki, gotovo dvostruko veći od obveznike, čime su se uklonile nedoumice u prosjeka u EU. Visoke razine oporezivanja rada, namiri poreza. u kombinaciji s poreznim poticajima za kapitalna Ostvaruje se napredak u širenju uporabe ulaganja, mogu pogoršati već visoku tehnologije. Navedeni se napredak očituje u nezaposlenost. uporabi alata informacijske i komunikacijske Trenutačno stanje u hrvatskoj tehnologije za upravljanje rizicima, e-reviziju i e- poreznoj upravi učenje. PU je nadzirala prelazak na mehanizam elektroničke prijave (e-PDV, e-mirovinsko, e- Moderna porezna uprava može osigurati brzo zdravstveno i e-porez na dohodak) i postotak e- i jeftino plaćanje poreza bez odvraćanja prijava koje je podnio poslovni sektor povećao se investicija ili aktivnosti koje stvaraju dodanu s manje od 3 posto u 2007. na više od 99 posto vrijednost. U centru suvremenih poreznih u 2015. PU je također obnovila svoju web uprava su građani i takve uprave osiguravaju (i) stranicu koja je posjećena više od 26 milijuna da porezni obveznici znaju svoja prava i obveze, puta godišnje, što je čini jednom od (ii) transparentne i jednostavne postupke, i (iii) najpopularnijih državnih web stranica. PU potporu poreznim obveznicima i odvraćanje od napreduje s nabavom naprednog hardvera i utaje poreza. softvera za uspostavu pričuvnog podatkovnog Jačanje i modernizacija hrvatske Porezne centra i osiguranje kontinuiteta poslovanja u uprave (PU) pridonijeli bi zaštiti i jačanju slučaju katastrofa. prihodovne osnovice. PU je odgovorna za Tablica 1. Troškovi ispunjavanja poreznih obveza ubiranje nacionalnih i pojedinih lokalnih poreza, u Hrvatskoj doprinosa za socijalno osiguranje i velikog broja Porez ili obvezni Plaćanja Napomene Vrijeme naknada, pristojbi i drugih davanja. Carinska doprinosi (broj) o (sati) uprava odgovorna je za ubiranje trošarina, carina plaćanjima i PDV-a pri uvozu. S rastućom integracijom Doprinosi za soc. 1 online 96 Hrvatske u globalno gospodarstvo, PU će se osiguranje suočiti sa sve većim izazovima. Kako bi kvaliteta Turističke 1 online njezinih usluga ispunjavala suvremene članarine Naknada za šume 1 standarde, PU trebat će promijeniti orijentaciju s Članarina HGK-a 12 one koja je usmjerena na postupak na onu koja Porez na tvrtku 1 je usmjerena na rezultate. Ciljevi suvremene Porez na dobit 1 online 58 porezne uprave uključuju: (i) promicanje kulture PDV 1 online 52 dobrovoljnog ispunjavanja poreznih obveza, (ii) Doprinosi za soc. 0 online i poboljšanje usluga za porezne obveznike i (iii) osigr. iz plaće zajednički učinkovite sustave ubiranja poreza. Porez na gorivo 1 Ostvaren je značajan napredak u Ukupno 19 206 reorganizaciji PU-a. Provedena je funkcijska Izvor: Svjetska banka, www.doingbusiness.org reorganizacija PU-a na središnjoj i regionalnoj Porezna disciplina poreznih obveznika razini; na nacionalnoj je razini 2012. uspostavljen polako se poboljšava. PDV jaz u postocima Ured za velike porezne obveznike, kao i Služba BDP-a u stalnom je padu; u 2011. iznosio je 2,05 za sustav servisa poreznim obveznicima i Sektor posto a u 2013. 1,52 posto. Hrvatska pokazuje i Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Porezna politika i porezna uprava 52 značajno poboljšanje svoje pozicije u pogledu Izgradnja kapaciteta u novoj Službi za sustav plaćanja poreza prema pokazatelju iz izvješća usluga poreznim obveznicima također će Doing Business 2015. U 2013. prema tom je pomoći u smanjenju troškova dobrovoljnog izvješću bila na 43. mjestu, a 2015. na 38. mjestu ispunjavanja poreznih obveza. Hrvatska je (Tablica 1). Ti rezultati ukazuju na to da su nedavno uspostavila posebnu službu za usluge i pokazatelji za Hrvatsku vrlo blizu prosjeka pomoć poreznim obveznicima koja ima pozivni OECD-a u smislu broja godišnjih uplata centar i usluge prilagođene jedinstvenim (Hrvatska 19/ OECD 12) i broja utrošenih sati za karakteristikama i rizičnim profilima poreznih ispunjavanje porezne obveze na godišnjoj razini obveznika (segmentirani pristup poreznim (206/175). obveznicima). Jačanje ove službe i uporaba pozivnog centra za kontrolu obveznika koji ne PU se susreće s tri međusobno povezana podnose porezne prijave i porezne obveznike izazova u daljnjem poboljšanju svoje koji ne plaćaju svoje porezne obveze prioritetno uspješnosti. Ti su izazovi: restrukturiranje je pitanje za jačanje porezne discipline. organizacije PU-a, izgradnja ljudskih kapaciteta i poboljšanje njezinih sustava informatičke Više operativne neovisnosti omogućilo bi PU - tehnologije. i da upravlja poreznim sustavom uz jače odredbe o odgovornosti. Broj osoblja PU-a PU može ojačati ulogu središnjeg ureda u smanjuje se uslijed ograničenja novog izradi programa i pružanjem strateških zapošljavanja. Nadalje, PU-u nedostaje smjernica. Prevelik je broj ispostava i one se u fleksibilnost i autonomija za: (i) izradu i provedbu velikoj mjeri oslanjaju na manualne postupke i svoje organizacijske strukture kako bi PU bila česte kontakte s poreznim obveznicima, sposobna nositi se sa promjenjivim zahtjevima; posebno na lokalnoj razini. Time ne samo da se (ii) određivanje broja osoblja i njegovog sastava opterećuje osoblje, već mu se i onemogućuje da te utjecanje na pregovore o njihovom se bavi složenijim i važnijim zadaćama, poput nagrađivanju; (iii) utjecanje na postupak revizija i prisilne naplate. Neučinkovitosti zapošljavanja osoblja; (iv) raspodjelu sredstava povezane s velikom mrežom lokalnih ureda kako bi se moglo učinkovito odgovoriti na povećat će se s većom automatizacijom promjene u prioritetima i rizicima; (v) donošenje poslovnih procesa i širenjem e-prijava poreznih odluka; i (vi) postavljanje standarda u (uključujući ispunjavanje poreznih prijava koje vezi s uslugama. Stoga bi trebalo razmotriti PU obavlja unaprijed na temelju podataka trećih davanje PU određenog poluautonomnog statusa osoba) i e-provedbom naplate. kao i dovoljno ovlasti za učinkovito upravljanje Središnji ured PU-a ima premalo osoblja za poreznim sustavom. adekvatno upravljanje velikim brojem Suvremeni sustav za upravljanje rizicima lokalnih ureda koji su prilično autonomni u mogao bi pomoći u poboljšanju ispunjavanja radu i nad kojima se provodi minimalni poreznih obveza i naplate. Uvođenje takvog efektivni nadzor. Način na koji je organizirana sustava za upravljanje rizicima za sustavno PU ne odgovara načelima suvremenih poreznih utvrđivanje, procjenu, rangiranje i rješavanje uprava gdje je uloga središnjeg ureda izrada rizika neispunjenja poreznih obveza prioritetno je programa i pružanje strateških smjernica, za pitanje. Opći je cilj toga sustava poticati i olakšati razliku od operativne uloge lokalnih i regionalnih dobrovoljno ispunjavanje poreznih obveza u ureda. Stoga bi strukture poslovnog upravljanja skladu s poreznim propisima i spriječiti trebale jasno odrediti odgovornosti središnjeg neispunjavanje poreznih obveza razumijevanjem ureda i odgovornosti regionalnih i lokalnih ureda. porezne osnovice i rizičnih profila poreznih Izgradnja kapaciteta osoblja PU-a u Uredu za obveznika. Primjena pristupa upravljanja rizicima velike porezne obveznike također je pitanje pomogla bi PU u: (i) izradi strategije ispunjavanja visokog prioriteta za poboljšanje naplate obveza čiji su glavni ciljevi usmjereni na glavne poreza. To je često složen zadatak s obzirom na rizike neispunjavanja obveza (npr. veliki porezni različite poslovne modele i zahtjeve za visoko obveznici koji za prihode predstavljaju najveći specijaliziranim vještinama. PU je ostvarila rizik u vezi s neispunjavanjem poreznih obveza); značajan napredak puštanjem u rad u potpunosti (ii) odražavanju strategije u godišnjim uspostavljenog Ureda za velike porezne operativnim planovima i uputama za rad (npr. obveznike 2012. Tom novom uredu dodijeljeno je nacionalni planovi revizije, parametri za odabir 650 velikih poreznih obveznika koji čine otprilike revizije, planovi usluga poreznim obveznicima i polovinu poreznih prihoda Hrvatske. Ured je u planovi za naplatu dugova); i (iii) poboljšanju potpunosti usklađen sa segmentiranim alata za ispunjavanje poreznih obveza (npr. pristupom poreznim obveznicima, što je ključna organizacija i metode revizije, službe za porezne strategija suvremene porezne uprave. obveznike i prisilna naplata) te vještina upravljačke strukture i osoblja porezne uprave Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Porezna politika i porezna uprava 53 radi učinkovite provedbe strategija i operativnih Obuka osoblja PU-a pojačana je posljednjih planova. godina uvođenjem modula za e-učenje u različitim područjima poput borbe protiv PU ima niz dokumenata za strateško korupcije, e-poreza, PDV-a, kupnje na temelju planiranje, no njihova provedba je upitna. načela vrijednosti za novac, informacijske Sektor za strategiju i razvoj mogao bi promicati sigurnosti, učinkovitog upravljanja, specifikacije razumijevanje o strateškim smjernicama te neusklađenih plaćanja, prisilne naplate i ovrha. Ti koordinirati djelovanje unutar PU-e da se osigura specijalizirani tečajevi, kao i opća obuka iz povezanost strateških i poslovnih procesa i informacijske tehnologije i jezika važni su za njihovo uvođenje u dnevne postupke lokalnih i poboljšanje vještina osoblja PU-a. Važno je da se regionalnih ureda. Ostali prioriteti mogli bi ti pilot projekti pretvore u održivu ponudu koja uključivati jačanje upravljanja informatičkom uključuje testiranja i certificiranja za osoblje koje tehnologijom radi uspostave integriranog završava pojedine module koji su povezani sa upravljačkog informacijskog sustava i strategijom modernizacije PU-a. poboljšanja planiranja i uporabe informacija. Jačanje kapaciteta ljudskih resursa također je od Potrebno je nastaviti s konsolidacijom mreže ključne važnosti za modernizaciju porezne poreznih ureda. S prelaskom PU-a na uprave. Strategija obuke PU-a stoga treba biti elektroničku komunikaciju, u srednjoročnom usklađena s prioritetima reformi, postojećim razdoblju PU može razmotriti fizičku organizacijskim uvjetima, reinženjeringom konsolidaciju svojih ureda, počevši sa svojim poslovnih procesa i razvojem informatičke uredima u Zagrebu koji su i dalje rascjepkani u tehnologije. više od 13 ureda. Njihovim objedinjavanjem mogle bi se znatno poboljšati operativne sinergije Kako bi Hrvatska mogla ojačati i smanjiti administrativni troškovi. Poreznu upravu Osoblje PU-a i dalje je usmjereno na U kratkoročnom razdoblju, PU bi se trebala službeničke i administrativne funkcije. U usredotočiti na tri pitanja: (i) provedbu sustava budućnosti bi omjer osoblja za reviziju u odnosu za upravljanje rizicima (CRMS), (ii) uspostavu na ostale funkcije trebao postupno rasti do pričuvnog podatkovnog centra i osiguranje ciljanih 65 posto osoblja koje se bavi revizorskim kontinuiteta poslovanja u slučaju katastrofa, i (iii) funkcijama (porast od sadašnje razine od gotovo povećanje sposobnosti i obučavanje osoblja, 50 posto). To će zahtijevati pojačane napore pri posebno u Uredu za velike porezne obveznike. odabiru, obuci i zadržavanju kvalificiranog i Sustav za upravljanje rizicima (CRMS) kompetentnog osoblja. Postizanje takvog cilja u uključivao bi tri glavna modula: (i) modul za ograničenim uvjetima sadašnje strukture državne službe bit će iznimno zahtjevno. upravljanje rizicima kojim bi se provodio odabir poreznih obveznika za reviziju na temelju analize I naposljetku, treba ojačati strateške funkcije rizika, (ii) skladište podataka i (iii) opću podršku središnjeg ureda PU-a. To bi uključivalo za reviziju. Implementacija sustava je u tijeku. pripremu, praćenje i ocjenjivanje srednjoročnog Glavni sustav osigurava privatni sektor, a modul strateškog plana PU-a i njegovih rezultata. Zatim, za opću podršku za reviziju izrađen je interno u z predlaganje reformi politike i sustava potrebnih pomoć tvrtke APIS-IT57. Nakon implementacije za jačanje učinkovitosti PU-a. Naposljetku, tim bi se sustavom trebala ojačati sposobnost potrebno je smanjiti troškove ispunjavanja PU-a u otkrivanju prijevara i time optimizirati poreznih obveza, poboljšati stopu ispunjavanja učinkovitost sustava revizija. To će ne samo poreznih obveza, kao i osigurati kvalitetnu povećati naplatu neplaćenih poreza već će i analitiku na temelju koje upravljačka struktura poslužiti kao snažan poticaj za jačanje PU-a, Ministarstvo financija i vlade donosi dobrovoljnog ispunjavanja poreznih obveza. odluke. Nadalje, sigurnost i integritet podataka PU-a Kako Grupacija Svjetske banke može od ključne su važnosti za Hrvatsku. U tom pomoći smislu, PU radi na uspostavi pričuvnog podatkovnog centra i osiguranja kontinuiteta Svjetska banka ima veliko iskustvo u radu sa poslovanja u slučaju katastrofa. Taj će centar zemljama diljem svijeta, kao i sa značajnim omogućiti PU-u nastavak poslovanja u slučaju da brojem zemalja EU-a, u području porezne politike se nešto dogodi s glavnim podatkovnim centrom i porezne uprave. To iskustvo uključuje i projekt u Zagrebu. modernizacije Porezne uprave u Hrvatskoj, koji je završen nedavno, u lipnju 2015. Svjetska 57Sustav za upravljanje rizicima bio je dio Projekta modernizacije Porezne uprave Svjetske banke do njegovog završetka u lipnju 2015. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Porezna politika i porezna uprava 54 banka izradila je posljednjih godina određeni broj dijagnostičkih studija o poreznoj politici kao što Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj Izvješće su pripremili Ismail Radwan, su Pregled javnih financija iz 2014. i studiju o glavni stručnjak za javni sektor i Sanja Madžarević-Šujster, viši ekonomist. Politici dječjeg doplatka iz 2015., kojima se Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju analizira i porezna incidencija i incidencija nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni naknada. Kao što je navedeno ranije u tekstu, predstavljaju. pokrenut je, ali i odgođen određeni broj reform i Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic porezne politike, kao što je na primjer uvođenje (vfrajtic@worldbank.org). poreza na imovinu. Svjetska banka bila bi URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: spremna ući u partnerski odnos s Vladom u http://www.worldbank.org/en/country/Croatia provođenju navedenih reformi, kao i daljnjeg jačanja učinkovitosti PU-a. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Porezna politika i porezna uprava 55 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije Ključna poruka Jačanjem upravljanja javnim investicijskim projektima (UJIP) može se poboljšati učinak rasta i učinkovitost javne infrastrukture te osloboditi više značajnih namjenskih sredstava iz EU -a u financijskoj perspektivi 2014.‒2020. Stoga jačanje kapaciteta za planiranje, ugovaranje i provedbu UJIP-a, uključujući unaprjeđenja u strateškom planiranju i srednjoročnom proračunskom okviru (SRPO) trebaju biti ključna sastavnica strategije oživljavanja rasta u Hrvatskoj. Ključni potezi x Stvoriti fiskalni prostor za poticanje apsnajorpcije fondova iz Europske unije kroz politiku promjene strukture potrošnje i politiku supstitucije. x Ojačati proces budžetiranja kapitala, uključujući vezu između planiranja investicijskih projekata i SRPO-a te između nacionalnih prioriteta i prioriteta kohezijske politike. x Uvesti širu uredbu o UJIP-u, sa sveobuhvatnim nizom temeljnih propisa i smjernica, te informacijski sustav za UJIP radi unaprjeđenja planiranja, odabira, nabave i praćenja javnih investicijskih projekata. x Ojačati pojedinačne i organizacijske kapaciteta za UJIP, uključujući kapacitet za upravljanje projektima u resornim ministarstvima i trgovačkim društvima u državnom vlasništvu (SOEs) i mehanizme upravljanja njima. UJIP-om se potiče učinkovita apsorpcija Trenutačno stanje u Hrvatskoj europskih strukturnih i investicijskih (ESI) Unaprjeđenje upravljanja javnim fondova. Kao nova članica EU, Hrvatska može investicijskim projektima (UJIP) može koristiti pozamašne transfere iz EU-a. Dostupni potaknuti gospodarski rast i konkurentnost Europski Strukturni i Investicijski (ESI) fondovi Hrvatske. Ukupni rashodi za javne investicije u ukupno iznose oko 10,7 milijardi eura u Hrvatskoj su relativno visoki, ali niži od drugih financijskoj perspektivi 2014.‒2020. (istovjetno novih država članica: Hrvatska je 2014. prosjeku od 3,7 posto današnjeg BDP -a investirala 3,7 posto BDP-a, u odnosu na godišnje), dok godišnji doprinos Hrvatske prosječnih 2,7 posto u EU-15 i 4,5 posto u EU-10 proračunu EU-a iznosi oko 530 milijuna eura. (ova brojka u Hrvatskoj raste do 6,2 posto Učinkovito iskorištavanje ESI fondova uključujući SOEs). Međutim, pokazatelji govore mogućnost je za poticanje rasta i unaprjeđenje da to tek treba dovesti do očekivanih ishoda u javnih usluga, uključujući sufinanciranje javnih pogledu gospodarskog rasta, konkurentnosti i investicija. S obzirom na to da glavnina ESI unaprjeđenja javnih usluga. To se barem fondova ide za javne investicijske projekte, djelomice objašnjava slabostima institucija i učinkovito planiranje, priprema i provedba procesa u samom sustavu UJIP-a, što dovodi do pozitivno će doprinijeti stopama apsorpcije. niže kvalitete i nedostataka u provedbi. Ključno je pitanje za Hrvatsku kako stvoriti Međunarodna iskustva pokazuju da postoje fiskalni prostor kroz promjenu i supstituciju značajne koristi od unaprjeđenja UJIP-a. rashoda tijekom procesa fiskalne Zemlje s najučinkovitijim sustavima UJIP-a konsolidacije i osigurati najučinkovitiju obično imaju viši rast za svaki dolar potrošen na upotrebu fondova iz EU-a za poticanje rasta. investicije u javnu infrastrukturu od zemalja s Pretpristupna i poslije-pristupna stopa apsorpcije najneučinkovitijim sustavima58. fondova iz EU-a u Hrvatskoj relativno je dobra. Do kraja listopada 2015. Hrvatska je ugovorila 58MMF, Making Public Investment More Efficient, 2015. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije 56 fondova Europske unije više od 89 posto dodijeljenih sredstava iz IPA-e i kojih se neke ubrajaju pod opću državu), dok je ESI-a za 2007.‒2013. i platila polovinu preostalih 8,6 milijardi kuna podijeljeno između ugovorenih sredstava za koja je rok povlačenja središnje države i lokalne vlasti. Raštrkanost kraj 2016. Hrvatska je bila i neto primatelj javnih investicijskih projekata znači da će se fondova EU-a u prve dvije godine nakon dosljednim pristupom UJIP-u morati u obzir uzeti pristupanja EU (za 0,12 i 0,42 posto BND-a). primjerenost postojećih mehanizama upravljanja Međutim, peterostruki porast fondova dostupnih SOEs kao i veća centraliziranost propisa i Hrvatskoj u okviru postojeće financijske procesa. perspektive EU-a dovodi do novih izazova – iako Nedostatak jasnih nacionalnih propisa i se očekuje da će se ESI fondovima osigurati smjernica predstavlja značajan rizik za glavnina za financiranje investicijskih projekata, kvalitetu i učinkovitost osnovnih funkcija kratkoročno i dugoročno time će se pojačati UJIP-a. Trenutačno postoji slabo ili nikakvo pritisci na fiskalnu konsolidaciju jer će Hrvatska jamstvo da je vrednovanje projekata učinkovito u morati unaprijed osigurati neka sredstva i su- odnosu na vladine politike i strategije, da se oni financiranje. ocjenjuju s pomoću formaliziranih alata za Izazov predstavlja koordinacija nacionalnih ocjenjivanje i da prolaze neovisnu reviziju. Uloge strateških prioriteta i usklađivanje s ciljevima i odgovornosti ključnih dionika nisu dovoljno kohezijske politike. Cilj Sporazuma o jasne, što dovodi do nejasnoća u pogledu razina partnerstvu s EU-om jest uskladiti strategije na odobravanja projekata i preklapanja nekih nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kako bi funkcija. Postoje i praznine u formaliziranju se osigurao kumulativni i dugoročni utjecaj zahtjeva za upravljanje projektima i njihovo sredstava na rast, a izbjeglo dodjeljivanje praćenje, posebice za projekte koji se financiraju sredstava za jednokratne projekte. Svi su iz državnog proračuna. Operativni programi usvojeni istovremeno s Slika 1. Kapitalni izdaci javnog sektora u prethodnom raspodjelom sredstava između Hrvatskoj, 2014. (u milijardama HRK) provedbenih tijela i korisnika, iako EK još uvijek treba razjasniti neke ex-ante uvjete. Međutim, u Hrvatskoj je funkcija strateškog planiranja još uvijek u razvoju na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kojim bi se odredili jasni prioriteti, ciljevi i pokazatelji uspješnosti. Hrvatska treba nastaviti jačati upravljanje kapitalnim izdacima i upravljanje fondovima EU-a. Donošenje novog organskog Zakona o proračunu 2008. potaknulo je nekoliko reformi u Izvor: MF, www.mfin.hr, proračuni i financijska izvješća upravljanju javnom potrošnjom, uključujući State budget users: Korisnici državnog proračuna; SOEs: TDuDV -i; jačanje višegodišnjeg sustava fiskalnog Local governments: Lokalne uprave planiranja i osnivanje odjela za ocjenu kapitalnih Zbog nedostatka dosljednog nacionalnog projekata. Kako je predviđeno Zakonom o regulatornog okvira, upotreba nekoliko proračunu, Ministarstvo financija (MF) započelo metoda nabave i izvora financiranja dovodi je s radom na Uredbi kojom će se popuniti važna do rizika nastajanja i produbljivanja praznina u metodologiji za ocjenjivanje javnih usporednih administrativnih struktura. Iako investicijskih projekata koji se financiraju iz državne agencije pripremaju i provode projekte državnog proračuna i ostalih izvora. Nadalje, koje sufinancira EU u skladu s propisima EU-a, Nacionalnim programom reformi naglasila se njih je potrebno pretočiti u dosljedan skup važnost jačanja planiranja i pripremanja javnih nacionalnih pravila i smjernica. Vlada je izradila investicijskih projekata i upravljanja javnim sveobuhvatnu Uredbu o javno-privatnim sredstvima radi jačanja kapaciteta za apsorpciju partnerstvima (JPP), a novim Investicijskim fondova iz EU-a. Međutim, i dalje postoje izazovi planom za Europu EU-a (tzv. Junckerov plan) pri uspostavljanju jasnih uloga i odgovornosti te obuhvaćen je financijski instrument Europski formaliziranju koraka u ciklusu UJIP-a. fond za strateške investicije (EFSI) za koji je Javni investicijski projekti u Hrvatskoj glavni prioritet mobilizacija privatnih investicija u raštrkani su po nekoliko organizacija, a komercijalno održive projekte. Iako dodatno najveći dio provode SOE. SOEs i dalje imaju povećanje financiranja sredstvima iz privatnog veliku ulogu u osiguravanju javne infrastrukture, sektora ili ostalih agencija i korištenje novih iako opravdanje za odabir organizacije nije uvijek financijskih instrumenata može odgovarati nekim razvidno. Od procjene od 20,6 milijardi kuna projektima, posebni institucionalni mehanizmi za investicijskih projekata za infrastrukturu 2014., JPP-e uzrok su zabrinutosti jer međunarodna 12 milijardi kuna investicija provela su SOEs (od dobra praksa upućuje na usklađivanje procesa u Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije 57 fondova Europske unije fazi prethodnog ocjenjivanja, ocjenjivanja i koristi. Jednako tako, obično nema prethodne neovisne revizije investicijskih projekata, studije izvedivosti koja bi uključivala neovisno o metodi nabave. Na taj način razmatranje troškova te analizu troškova i osigurava se ravnopravnost u odabiru projekata. koristi šireg spektra opcija koje se uzimaju u Međutim, ti su procesi u Hrvatskoj dosta obzir za važne projekte. razdvojeni. Međutim, javni investicijski projekti Usporedba s dobrom međunarodnom namijenjeni za financiranje iz EU-a i ostala praksom pokazuje praznine u ključnim vanjska financiranja prolaze kroz koracima u ciklusu UJIP-a. Metodologijom koju sveobuhvatnije ocjenjivanje prema je izradila Svjetska banka omogućuje se zahtjevima mjerodavnih institucija. Projekti usporedba postojećih procesa u Hrvatskoj s koje financira EU podliježu prethodnim dobrim praksama u ključnim fazama UJIP-a. Tim studijama izvedivosti i studijama izvedivosti s su fazana obuhvaćeni: prognozom potražnje, financijskom i ekonomskom analizom troškova i koristi, x Strateške smjernice i prethodno uključujući analizu rizika i osjetljivosti te ocjenjivanje. Nedostatak krovne procjenu utjecaja na okoliš. Međunarodne nacionalne strategije kojom bi se jasno financijske institucije zahtijevaju slično definirali prioriteti za javne investicijske vrednovanje projekata koje one financiraju. projekte otežava učinkovito prethodno Kao u mnogim drugim državama članicama ocjenjivanje projektnih ideja. Značajan EU-a, ima prostora za korištenje kapaciteta naglasak treba staviti na filtriranje „loših nastalih kroz usklađivanje sa zahtjevima EU-a projektnih ideja“ u ranoj fazi. Na taj način na lokalnoj razini i razini ministarstava za osigurava se da samo oni projekti koji se mogu nacionalno financirane projekte. jasno opravdati u odnosu na vladine politike i strategije idu dalje, a izbjegava trošenje Neovisna revizija ocjene projekata nije sredstava na ocjenjivanje i izradu projekta. dovoljno razvijena. Zemlje s dobrom Projekti obično prate vlastitu inerciju u praksom obično formaliziraju neovisne planiranju, što otežava njihovo zaustavljanje u provjere bilo kakvih pristranosti u projektnoj kasnijoj fazi. Međutim, u Hrvatskoj okvirom za dokumentaciji. To je posebno važno zato što planiranje ne nude se jake strateške smjernice se resorna ministarstva ne pridržavaju u svim kao temelj za ocjenjivanje projektnih ideja. slučajevima strogog modela unutarnjeg Stoga ne postoji centralizirani proces i razdvajanja uloga „predlagatelja projekta“, smjernice kojima se propisuje format i zahtjevi „ocjenitelja“, „revizora“ i „odobravatelja“. za ocjenjivanje prvih prijedloga projekta u Primjerice, prethodna studija izvedivosti i skladu s općim prioritetima politike. Resorna studija izvedivosti u mnogim bi se slučajevima ministarstva mogu u nekoj mjeri ocijeniti ugovorila s vanjskim izvođačima koji bi bili prijedloge svojih službi s obzirom na njihovu odgovorni istoj toj službi ili tijelu koje je mjerodavnost prema politikama sektora. predložilo projekt. Isto tako, nije jasno na kojoj Međutim, investicijski prijedlozi SOEs u načelu osnovi bi projekti bili odobravani na razini ne podliježu sustavnom ocjenjivanju. Resorna resornog ministarstva i u kojoj bi se mjeri ministarstva obavljaju reviziju financijskih resorna ministarstva koristila tehničkim planova SOEs, ali obično ih zanima ukupni odborima ili ostalim metodama osiguranja iznos kapitalne investicije, a ne mjerodavnost kvalitete. U nekim se slučajevima revizija na i opravdanost pojedinih projekata. razini resornih ministarstava odvija i na razini programa, a ne na razini projekta, što stvara x Formalno ocjenjivanje i neovisna revizija. jaz u reviziji kvalitete prijedloga projekata. Danas nema posebnih smjernica za ocjenjivanje javnih investicijskih projekata Uloga Službe za proračunske analize i koji će se financirati iz domaćih prihoda. ocjenu kapitalnih projekata unutar MF-a Iako su standardizirani alati za ocjenjivanje kao neovisnog revizora na središnjoj razini međunarodno priznati kao važni kako bi se trenutačno je otežana jer služba nije u osigurala izvedivost izabranih projektnih opcija mogućnosti učinkovito odigrati tu ulogu. U i njihova socioekonomska vrijednost, propisima i postupcima nije definirano da postojećim propisima nisu definirani nikakvi resorna ministarstva trebaju podnijeti dovoljno zahtjevi za takve studije izvedivosti. Uredbom detaljnu projektnu dokumentaciju kao ni o upravljanju javim investicijskim projektima poseban proces odobravanja koji bi uključivao na temelju Zakona o proračunu trebala bi se neovisnu reviziju. Ova služba je i premostiti ta prazninu, ali Uredba je još u podkapacitirana – trenutačno ima ukupno dva postupku izrade. Ocjena zahtjeva za kapitalne službenika kojima se taj zadatak može izdatke od strane resornih ministarstava vrlo je dodijeliti, a još četiri radna mjesta trenutačno štura, bez odgovarajuće analize troškova i nisu popunjena. Ovaj nedostatak nadzora MF- Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije 58 fondova Europske unije a u ocjenjivanja projekata vrijedi za domaće postoji velika sigurnost da su projekti odabrani kao i za vanjski financirane projekte, iako za financiranje prošli kroz strogi postupak postoje posebni postupci za strogu reviziju ocjenjivanja i odobravanja. projekata s vanjskim financiranjem za koje su Proces budžetiranja kapitala dio je SRPO - potrebna državna jamstva. a, ali ograničenost u njegovoj izradi može x Odabir i izrada proračuna. Temeljni je utjecati na određivanje prioritetnih aspekt dobro uspostavljenog sustava projekata i predvidljivost financiranja. Prvo, UJIP-a odgovarajuća veza između čini se da SRPO ne funkcionira kao prijenosni ocjenjivanja i odabira projekata i okvir. Iako se uvodi razlika između novih proračunskog ciklusa. Poželjna su sljedeća aktivnosti i onih koje su u tijeku, nije jasno da obilježja sustava odabira projekata i izrade proračun fiskalne godine počinje u „prijenosu“ proračuna: transparentni kriteriji za odabir proračunskog ciklusa prošle godine na projekata, dobro strukturirani proces pripreme sljedeću godinu. Drugo, ne postoji jasan proračuna s prostorom za uključivanje koncept fiskalnog prostora za opću državu i investicija i posljedica projekata koje se nema jasnog postupka za određivanje ponavljaju u srednjoročnom ili dugoročnom prioriteta za njegovo korištenje, uključujući razdoblju, učinkovito filtriranje kako bi se kompromise između različitih investicijskih osiguralo da samo ocijenjeni i odobreni projekata i između kapitalnih i ostalih izdataka. projekti budu odabrani za financiranje iz U praksi, odluke o korištenju fiskalnog proračuna i naposljetku, osiguravanje prostora u velikoj su mjeri decentralizirane na odgovarajućeg financiranja za odabrane resorna ministarstva, koja imaju dosta slobode projekte, uključujući operativne troškove i u donošenju odluka o raspodjeli sredstava sve troškove održavanja nakon završetka dok to rade u okviru dogovorenih gornjih projekta. granica proračuna. Bez obzira na ova ograničenja, nema dostupnih podataka koji bi Ne postoje izričito navedeni kriteriji za ukazivali na to da za odabrane projekte nije definiranje prioriteta i odabir javnih dostupno odgovarajuće financiranje. investicijskih projekata osim više razine pragmatičnog strateškog planiranja. Učinkovito funkcioniranje SRPO -a otežano Trogodišnji strateški planovi resornih je i zbog ograničenih kapaciteta u MF-u. ministarstava trebaju sadržavati misije, vizije, Dobro uspostavljeni SRPO obično se strateške ciljeve kao i postupke kojima će se povezuje s istaknutom funkcijom oni ostvariti i njihovu korelaciju s proračunskog ureda koja se u dugoročnom organizacijskim i programskim klasifikacijama smislu od provjere sukladnosti i te mjere za ocjenjivanje uspješnosti. Međutim, administriranja proračuna pomiče prema inicijativa za programsko financiranje u ranoj proračunskoj analizi, s naglaskom na strogo je fazi i trenutačno se uglavnom koristi za analitičko razmatranje prijedloga proračuna. razvrstavanje proračuna prema programskim Međutim, službenici MF-a naglasili su da je linijama, a ne za dosljednu pripremu njihova sposobnost učinkovitog provođenja proračunskog procesa prema programskoj znatnije analitičke uloge ograničena zbog logici. kapaciteta. Odabir projekata dodatno je otežan zbog x Provedba, završavanje i ex-post nedostatka sveobuhvatne zalihe projekata. vrednovanje projekta. Iako nema Osim popisa projekata koje financira EU, koji konkretnih podataka o vremenskim i vodi Ministarstvo regionalnog razvoja i troškovnim prekoračenjima, postoje fondova Europske unije te posebnih popisa za naznake o izazovima u provedbi projekata. neke pod-sektore, ne postoji zaliha projekata Primjerice, primijećeno je da u ovoj fazi ciklusa koje bi vlada mogla aktivnije koristiti za javnih investicijskih projekata poteškoće oblikovanje sadržaja kapitalnih investicija i za predstavlja nabava javnih investicija. ubrzavanje privlačenja financiranja iz EU-a. Čini se da postupci pripreme i izvršenja Ne postoji ni sveobuhvatna baza podataka proračuna imaju mješovit utjecaj na projekata koji su u tijeku i planiranih projekata. učinkovitost provedbe projekata. Nema Funkcija filtriranja trenutačno nije dokaza koji bi ukazali na to da su alokacijske prikladna zbog nedostatka propisa i razine nedovoljne za pravodobno smjernica za ocjenjivanje i odobravanje osiguravanje završetka projekata, a postoje projekata. U skladu sa Zakonom o proračunu uspostavljeni mehanizmi kojima se omogućuju resorna ministarstva moraju formalno ocijeniti višegodišnje obveze s mogućim posljedicama projekte prije preuzimanja obveza, ali zbog na izdatke u budućim fiskalnim godinama. S nedostatka konkretnijih propisa i smjernica ne druge strane, iskrivljeni model potrošnje Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije 59 fondova Europske unije sredstava tijekom godine, sa 28 posto postoji rizik da reforme ne budu optimalne ili da kapitalnih izdataka koji se događaju u zadnjem se pokrenu neučinkovite reforme. U prvom redu, mjesecu fiskalne godine, pokazuje da postoje Vlada bi mogla razmotriti: ili problemi da se aktivnosti koje se odnose na investicijske projekte pravodobno započnu ili x Provođenje sveobuhvatnog istraživanja o nema dovoljno fleksibilnosti tijekom i na kraju planiranim investicijskim projektima i onima godine. koji su u tijeku u svim modelima nabave i financiranja, uključujući podatke koji bi Iako su postupci i organizacija upravljanja omogućili analizu raznih provedbenih modela. projektima dobro uspostavljeni za projekte Takvo bi istraživanje potaknulo reviziju i koji se financiraju iz EU-a i ostale projekte s moguću racionalizaciju portfelja. vanjskim financiranjem, uključujući namjenske JPP-e, ne postoje zahtjevi i x Reviziju mehanizama upravljanja smjernice za projekte koji se financiraju iz investicijama koje provode SOEs s ciljem državnog proračuna. Razina izobrazbe i izrade procjene o tome jesu li mehanizmi izgradnje kapaciteta za upravljanje projektima upravljanja takvim investicijama još uvijek nije poznata, ali razgovori s državnim odgovarajući; i definiranje bilo kakvih službenicima nisu pokazali da postoje bilo kakvi prilagodbi koje bi ojačale strateško programi sustavne obuke ili izgradnje kapaciteta, usklađivanje i učinkovitost takvih investicija. bilo na središnjoj razini bilo na razini resornih x Procjenjivanje funkcionalnih, organizacijskih i ministarstava, osim nekih obuka koje se odnose pojedinačnih kapaciteta u MF-u za provođenje na EU. uloge nadzora UJIP-a predviđene u Zakonu o Zbog nedostatka središnjeg sustava za proračunu i nacrta Uredbe o ocjenjivanju i praćenje nema ažuriranih podataka i pregleda praćenju UJIP-a. portfelja javnih investicijskih projekata. Zbog x Procjenjivanje kapaciteta resornih raznih usporednih tokova izvješćivanja nastaju ministarstava i ostalih proračunskih korisnika nepotpuni podaci. za pravodobnu i učinkovitu provedbu javnih Zahtjevi za prilagođavanje projektnim investicijskih projekata, uključujući vrijednostima i opsegu nisu jasni. Ne postoje pojedinačne i organizac ijske kapacitete za pravilni mehanizmi za formalnu prilagodbu javnih upravljanje projektima. Ovaj nedostatak investicijskih projekata na temelju Zakona o tehničkih kapaciteta i učinkovitih procesa ističe proračunu. Za projekte JPP-a, Zakon o JPP-u važnost povezivanja s projektantskim propisuje obvezu javnog partnera u ugovoru o tvrtkama, sveučilištima i ostalim institucijama JPP-u da traži odobrenje mjerodavne agencije za za vrijeme pripremanja projekata. JPP za bilo kakve značajne promjene. x Analiziranje izazova u provedbi projekata na Nema ni uspostavljenih konkretnih formalnih uzorku projekata. Procjena bi trebala zahtjeva ili institucionalnih mehanizama koji uključivati grafičke prikaze raznih provedbenih bi bili smjernice za ex-post reviziju i pod-faza, analizu glavnih uzroka kašnjenja i vrednovanje javnih investicijskih projekata. izradu prijedloga za „deblokiranje“. U reviziji Ni hrvatski Zakon o proračunu ni Zakon o JPP-u, trebalo bi predložiti i kako unaprijediti a niti propisi ne propisuju revizije ili vrednovanje kapacitete za pripremanje projekata koje završenih projekata. U pogledu projekata EU-a, financira EU, uključujući opcije za povezivanje vrlo veliki projekti podliježu revizijama nakon s projektantskim tvrtkama, sveučilištima i završetka projekta u skladu s mjerodavnim ostalim institucijama za vrijeme pripremanja smjernicama i propisima EU-a. Državni ured za projekata. reviziju do sada je imao samo ograničenu ulogu 2. Usklađivanje srednjoročnog okvira u vrednovanju javnih investicijskih projekata. planiranja i financiranja. Okvir strateškog Kako Hrvatska može unaprijediti planiranja treba dodatno razraditi radi boljeg uvrštavanja UJIP-a i poticanja definiranja UJIP i apsorpciju fondova EU-a prioriteta u raznim izvorima financiranja. Treba Četiri su glavne faze za unaprjeđenje UJIP-a i izraditi krovnu srednjoročnu ili dugoročnu apsorpciju fondova EU-a u Hrvatskoj: razvojno-investicijsku strategiju u koju će se moći uvrstiti buduće vanjsko financiranje, s naglaskom 1. Povećanje baze znanja za reforme . Izgleda na ono iz EU-a. Takva strategija, osim investicija da su mnoge slabosti sustava UJIP-a sustavne i na državnoj i lokalnoj razini, trebala bi uključivati međusobno povezane. Istodobno nedostaju strateške infrastrukturne investicije koje se podaci o aspektima sustava UJIP-a, uključujući financiraju iz neproračunskih sredstava. postojeći portfelj investicijskih projekata. Bez Regionalne i nacionalne prioritete u strategiji sveobuhvatnog pregleda cijelog ciklusa UJIP-a, treba bolje povezati s prioritetima kohezijske Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije 60 fondova Europske unije politike. U smjernicama treba obuhvatiti „kada i x Jačanje prethodnog ocjenjivanja i formalnog zašto“ treba izabrati različite tipove financiranja i ocjenjivanja investicijskih projekata kroz različite oblike institucionalnog ustrojstva. formalizirana pravila i sveobuhvatne Krovnu strategiju treba podržati koordiniranim smjernice. srednjoročnim ili dugoročnim sektorskim razvojem i investicijskim strategijama (od x Razjašnjavanje razina ocjenjivanja, revizije i prometa, zaštite okoliša, energetike preko odobravanja za različite veličine projekata i znanosti, istraživanja i razvoja, osnovnoškolskog uspostavljanje jasno definiranih kriterija za obrazovanja, predškolskog obrazovanja, odabir projekata. zdravstvene skrbi, socijalne skrbi do x Formaliziranje pravila i uspostavljanje gospodarstva i poljoprivrede) pripremljenim u učinkovitih institucionalnih mehanizama za okviru strateških parametara određenih krovnom praćenje, reviziju prilagodbi u projektu i strategijom i iznosima financiranja izvedenih iz završenih projekata te ex-post vrednovanje realnih prognoza financiranja. Krovnu strategiju i projekata. sektorske strategije trebalo bi redovno ažurirati. 4. Izgradnja informatičkih sustava i Krovna strategija za sobom povlači potrebu kapaciteta kao podrška unaprijeđenom ponovne revizije uvrštenosti javnih sustavu UJIP-a i apsorpciji fondova iz EU-a. investicijskih projekata i njihovog strogog Za potrebe maksimalnog privlačenja projiciranih vrednovanja u okviru SRPO-a. To obuhvaća sredstava iz EU-a, trebalo bi pripremiti zalihu odluke o tome kako se određuje prioritet ocijenjenih i spremnih projekata u svim sektorima projekata u srednjoročnom fiskalnom prostoru koji će biti povezani sa SRPO-om. Trebalo bi opće države. stvoriti bazu podataka o projektima planiranim u Treba uskladiti sustave i procese okviru SRPO-a kao i investicijskih projekata koji proračunskog upravljanja kako bi se izbjegli su u tijeku i onih koji su završeni, bez obzira na različiti pristupi izvorima financiranja. izvor financiranja. Baza podataka trebala bi biti Strateški dokumenti pripremljeni za financiranje povezana s pripremanjem proračuna, izvršenjem iz EU-a trebaju biti u skladu s nacionalnim proračuna, nabavom i računovodstvenim strateškim dokumentima. Postojeći proračunski modulima cjelovitog državnog informacijskog propisi razdvajaju upravljanje fondovima EU-a od sustava financijskog upravljanja. Baza podataka upravljanja nacionalnim proračunom. To trebala bi obuhvaćati financijske kao i komplicira sposobnost Hrvatske da prebaci nefinancijske podatke, uključujući pokazatelje za sredstva na najviše prioritete kroz proračun, dok praćenje rezultata projekata. Kako bi se mogli će proces fiskalne konsolidacije zahtijevati pratiti takvi podaci o uspješnosti, bilo bi potrebno značajnu promjenu strukture potrošnje u okviru uvrstiti zahtjeve za informacijama u izvorne sveobuhvatnog proračuna. formate za definiranje i pripremanje projekata. 3. Formaliziranje nužnih koraka u sustavu Potrebno je definirati zahtjeve za redovito UJIP-a. Potreban je niz sveobuhvatnih praćenje napredovanja projekta. Bilo bi propisa i smjernica za popunjavanje praznina idealno da se novim sustavom praćenja zamijeni primijećenih u sustavu UJIP-a. Iako je izrada nekoliko postojećih tokova praćenja i uredbe o javnim investicijskim projektima u izvješćivanja, a tomu treba prethoditi inventura okviru Zakona o proračunu dobar početak, ona postojećeg praćenja. Novi sustav trebao bi se će morati biti popraćena sveobuhvatnim temeljiti na jasnim smjernicama i, u najmanju smjernicama. Buduća će uredba u obzir morati ruku, pohranjivati podatke o troškovnim i uzeti i investicijske projekte SOEs, uz vremenskim prekoračenjima te fizičkom priznavanje potrebe za posebnim mehanizmima napredovanju radova. Sustav bi trebao pratiti upravljanja SOEs. Ciljevi promjena u propisima i razloge i opseg naloga za dodatne radove kako pratećih smjernica trebaju biti: bi se povećao kapacitet upravljanja projektima provedbenih organizacija. x U skladu sa zahtjevima EU-a, usklađivanje što je više moguće propisa i postupaka za Kako Grupacija Svjetske banke može projekte bez obzira na izvor financiranja i pomoći modalitet nabave, uz definiranje dodatnih Hrvatska bi mogla iskoristiti iskustva s koraka za financiranje iz JPP-a i EU-a. programima procjena UJIP-a i tehničke pomoći x Razjašnjavanje uloga i odgovornosti dionika u koje je predvodila Svjetska banke diljem svijeta, ciklusu UJIP-a, uključujući praćenje javnih uključujući u zemljama EU-a. To bi bio nastavak investicijskih projekata i dodjeljivanje uloga na preporuke Svjetske banke za unaprjeđenje koje su trenutačno nejasne ili nedefinirane . UJIP-a u Hrvatskoj, koje su predane Vladi u rujnu 2015., a u kojima se navodi opsežan program za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije 61 fondova Europske unije koji je potrebna daljnja tehnička pomoć. U tom Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu pogledu, do danas izrađene procjene i savjeti za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Jonas Arp Fallov, Svjetske banke za politiku nude usporedne viši specijalist za javni sektor, Nataliyja Biletska, specijalist za javni sektor i Sanja Madžarević-Šujster, viši ekonomist. podatke o pitanjima i praksama iz zemalja s najboljom praksom, kao i onih koje su u procesu Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni provođenja reformi u svojim sustavima. Svjetska predstavljaju. banka pruža i detaljne savjete o propisima i Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic smjernicama koje se odnose na UJIP, te reformu (vfrajtic@worldbank.org).. procesa i sustava UJIP-a. Najnovije iskustvo URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Svjetske banke obuhvaća procese EU-a i JPP-a. http://www.worldbank.org/en/country/Croatia Kao sljedeći korak, Svjetska banka mogla bi olakšati reforme UJIP-a pružajući pomoć Vladi u izradi sveobuhvatnog programa tehničke pomoći. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije 62 fondova Europske unije Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Održivija lokalna i regionalna samouprava Ključna poruka Zbog postojeće fragmentiranosti jedinica lokalne i regionalne samouprave (JLRU) teško je učinkovito služiti građanima, a takvom se fragmentiranošću ujedno ograničavaju financijski i ljudski kapaciteti jedinica lokalne samouprave pri učinkovitoj apsorpciji EU fondova. Najdecentraliziranije javne funkcije su u velikim gradovima, čime se postavljaju pitanja o potrebi velikog broja županija i općina dok više od polovine potrošenih sredstava odlazi na plaće i operativne troškove. Lokalne i regionalne samouprave imaju razmjerno ograničene ovlasti oporezivanja, a i sustav izravnanja nije poticajan za veće napore pri naplati lokalnih poreza. Ključni potezi x Kako bi decentralizacija bila održiva, Hrvatska treba konsolidirani sustav suviše fragmentiranih JLRU-ova kombinacijom spajanja i/ili podjele usluga i povećanjem fiskalnih i administrativnih kapaciteta. x Potrebno je ponovno utvrditi odgovornosti za pružanje javnih usluga kako bi se izbjeglo preklapanje funkcija i povećala odgovornost JLRU-ova za zadaće koje su im dodijeljene. x U svrhu poboljšanja pružanja usluga, treba ojačati administrativne kapacitete lokalne i regionalne samouprave za upravljanje javnim investicijama, ubiranje poreza, financijsko upravljanje i upravljanje imovinom. Trenutačno stanje decentralizacije u više od 47 posto hrvatskih gradova, kojih je 127, Hrvatskoj ne dostiže potrebni prag od najmanje 10.000 stanovnika. Odlučivanje, financiranje i pružanje javnih Slika 1. Stupanj decentralizacije je ograničen usluga još je uvijek iznimno centralizirano. (rashodi JLRU-a u % BDP-a) Unatoč poboljšanjima u zakonodavstvu nakon 2001., stupanj decentralizacije još je uvijek nizak. Lokalna i regionalna samouprava čini 14 posto potrošnje opće države ili 5 posto BDP -a u odnosu na prosjek od 10 posto u EU-u (Slika 1). Država je svjesna koliko je važno građanima dati više prilike za odlučivanje o lokalnim potrebama, te povećati odgovornost JLRU u pitanjima od lokalnog interesa te je svjesna da se time može doprinijeti učinkovitijem pružanju javnih usluga. Međutim, s današnjim pravnim i administrativnim Izvor: Eurostat, 2015 strukturama daljnja decentralizacija je ograničena. Tablica 1: Prosječna veličina JLRU-a je mala Prosječni JLRU s Broj Prosječna Broj br. manje od Ukupno Struktura hrvatske lokalne i regionalne stanov nika JLR stanovnik 5000 glavni naseljenost (ljudi samouprave na dvije razine iznimno je (u 000) U a po JLRU (u 000) stanovni ka grad /m2) fragmentirana. Na lokalnoj razini nalaze se Hrvatska 4.285 556 7,7 71 % 18 % 97 općine i gradovi, a na regionalnoj županije. Velik i Srbija 7.749 170 45,6 1% 21 % 395 broj relativno malih JLRU oslabljuje fiskalni i administrativni kapacitet. Hrvatska ima 21 Slovenija 2.063 212 9,7 52 % 14 % 102 jedinicu regionalne samouprave (20 županija i Danska 5.699 103 55,3 4% 35 % 133 glavni grad Zagreb) te 556 jedinica lokalne Irska 4.588 31 148,0 0% 28 % 65 samouprave (127 gradova i 428 općina), od kojih više od 70 posto pokriva manje od 5000 Izvor: nacionalni zavodi za statistiku stanovnika, što je referentni broj koji mnogo Funkcijske odgovornosti u JLRU-ovima zemalja smatra odgovarajućim za omogućavanje složene su i nejasne. Sve općine i gradovi, osim osnovne samoodrživosti (Tablica 1) Osim toga, najvećih, imaju jednake odgovornosti za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Održivija lokalna i regionalna samouprava 63 pružanje javnih usluga, bez obzira na svoju javne usluge, što ustvari znači da uglavnom razinu razvoja ili fiskalni kapacitet. Iznimke su financiraju funkcioniranje izvršnih i zakonodavnih gradovi s više od 35.000 stanovnika (32) ili oni tijela JLRU-ova, odnosno lokalne administracije. koji su sjedišta županija jer mogu obavljati i Polovina sredstava JLRU-ova izdvaja se za poslove koji su inače u djelokrugu županija. Tako plaće i operativne troškove, dok nešto manje se stvara rizik dupliciranja poslova i nejednakosti od četvrtine odlazi na investicije. Prije u pružanju usluga jer male općine i gradovi s gospodarske krize oko 23 posto proračuna malim fiskalnim kapacitetom ne mogu svojim lokalnih i regionalnih uprava bilo je namijenjeno stanovnicima ponuditi isti raspon i kvalitetu javnih ulaganjima. Do 2013. - 2014. ulaganja su pala na službi kao veći gradovi. oko 17 posto rashoda. S druge strane, naknade Veliki gradovi pružaju većinu zaposlenicima redovito su se povećavale, bez decentraliziranih javnih službi, čime se vidljivog poboljšanja u kvaliteti lokalnih usluga. dovodi u pitanje razlog postojanja drugih Druga su najveća kategorija potrošnje u JLRU- struktura lokalne uprave. Iako su županijama ovima plaće, bez obzira na to što državna uprava dodijeljene široke odgovornosti za isplaćuje plaće nastavnicima i liječnicima (Slika lokalne/regionalne javne usluge 3). Od 2010. broj zaposlenika u JLRU-ovima (osnovnoškolsko i srednjoškolsko obrazovanje, povećao se za približno 7 posto, na više od 42 zdravstvo, urbanističko planiranje, gospodarski tisuće, dok je privatni sektor smanjivao radnu razvoj te lokalna prometna i prijevozna snagu kako bi odgovorio na krizu. infrastruktura), one obično imaju manje fiskalnih Slika 3. Rashodi lokalnih i regionalnih samouprava kapaciteta od gradova. Stoga je uloga županija u prema ekonomskoj klasifikaciji, nekonsolidirani, u pružanju javnih usluga mjerena potrošnjom po postotku BDP-a stanovniku vrlo mala. Isto vrijedi i za općine koje obavljaju ograničen broj javnih funkcija. Posljedično, gradovi su najaktivnija razina lokalne uprave u smislu pružanja usluga. Slika 2. Rashodi lokalnih i regionalnih samouprava prema funkcijama, nekonsolidirani, postotak BDP Izvor: MIF Lokalne i regionalne samouprave imaju relativno ograničene ovlasti oporezivanja, a Izvor: Ministarstvo financija (MIF) (Slika 4). Središnja država često određuje gornju vrijednost izvora lokalnih poreza (porez na Međutim, i na razini gradova pružanje usluga nasljedstvo i darove, porez na cestovna motorna varira uz primjenjen pristup asimetrične vozila, porez na plovila i porez na automate za decentralizacije (Slika 2). Samo četvrtina zabavne igre). Neoporezivi prihodi su stoga hrvatskih gradova financira osnovnoškolsko važan izvor prihoda lokalnih i regionalnih obrazovanje (koje je decentralizirano na razini samouprava, u kojima najveći udio imaju održavanja škola i investicija, dok se plaće komunalne naknade (koje de facto služe kao osiguravaju centralno). Od četiriju glavnih javnih porez na imovinu u fiksnom iznosu). Međutim, funkcija (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i drugi su najvažniji izvor prihoda bespovratna protupožarna zaštita) koje su nakon 2001. sredstva koja se dobivaju putem fonda djelomično prenesene na lokalne i regionalne izravnanja ili izravno od središnje države. samouprave, samo je protupožarna zaštita gotovo u cijelosti decentralizirana. Naime, lokalne i regionalne uprave najviše troše na predškolsko obrazovanje, razvoj zajednice (stambena i komunalna infrastruktura) i opće Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Održivija lokalna i regionalna samouprava 64 Slika 4. Rashodi lokalnih i regionalnih djelomično nadoknadi. Sustav bespovratnih samouprava, nekonsolidirani, u postotku BDP-a sredstava mogao bi primjerice biti takav da porezni kapacitet najsiromašnijeg područja nakon izravnanja bude u rasponu od 10 do 20 posto prosječnog poreznog kapaciteta. Druga je mogućnost izravnanje kakvo je u Švedskoj, kojim se umanjuje razlika između minimalnoga zajamčenog i stvarnog poreznog kapaciteta. Tablica 3. Shema raspodjele poreza na dohodak od 1. siječnja 2015. (u %). Besp ovratn Bespovrat a Kapit na Skupin Grad/o Župan Decent. sredst alni sredstva a pćina ija funkcije va za proje za projek kti Izvor: MIF ja koja zaostaj 88 12 Sustav fiskalnog izravnanja uglavnom ovisi o uu razvoju ciljevima regionalnog razvoja. Izravnanje Zagreb 76,5 6 16 1,5 fiskalnih kapaciteta i kapaciteta za pr užanje Otoci 60 16,5 6 1,5 16 Ostali 60 16,5 6 16 1,5 usluga (Tablica 2) ostvaruje se zajedničkim Izvor: MIF porezima, fondom izravnanja i bespovratnim sredstvima. Središnja država utvrđuje poreznu Iako JLRU-ovi imaju relativno nizak dug, stopu i poreznu osnovicu čime JLRU-ovima postoje potencijalne obveze u pogledu ostavlja malo kontrole nad naplatom zajedničkih jamstava lokalnim komunalnim društvima poreza. (Tablica 4). Zbog strogih ograničenja zaduživanja JLRU-ovi imaju vrlo mali izravni dug Tablica 2: Porezna autonomija JLRU-a (1,2 posto BDP-a u 2014.). Međutim, JLRU-ovi Zajednički porezi Županijski Općinski / jedinica lokalne porezi gradski porezi zaobilaze ta ograničenja zaduživanjem preko samouprave i lokalnih poduzeća u njihovom vlasništvu. središnje države Ograničenje ukupnog zaduživanja JLRU-ova Porez na dohodak Porez na Porez na 2015. se povećalo na 3 posto ukupnih poslovnih nasljedstvo potrošnju prihoda svih jedinica lokalne samouprave. Osim Porez na promet Porez na Porez na kuće kumulativnih ograničenja zaduživanja kojima se nekretnina cestovna motorna za odmor Porez na plovila Porez na želi ograničiti ukupni iznos lokalnog duga, korištenje javnih postoje pojedinačna ograničenja propisana površina Zakonom o proračunu. Njima se ograničava Porez na Porez na tvrtku ukupna godišnja obveza JLRU-ova koja može automate za zabavne igre iznositi i do 20 posto prihoda ostvarenih u Prirez (na porez protekloj godini. Navedenim ograničenjima na dohodak) zaduživanja, međutim, nije obuhvaćeno Izvor: MIF ograničenje zaduživanja za komunalne usluge Sustav izravnanja nije transparentan. Formule i/ili jamstva koja izdaju JLRU-ovi. Jamstvima za za izravnanje obično se dopunjuju dodatnim ad zaduživanje komunalnim društvima stvara se hoc transferima. Bespovratna sredstva čija je potencijalna obveza JLRU-ova koja je 2014. namjena izravnanje za decentralizirane funkcije iznosila 0,6 posto BDP-a. Grad Zagreb drži ne upotrebljavaju se nužno u tu svrhu. Mnogo gotovo polovinu tih jamstava. tekućih transfera središnje države općinama, Tablica 4. Veličina i struktura duga lokalne uprave gradovima i županijama ne temelje se na jasnim u 2014. (u milijardama HRK) kriterijima i njihovi su učinci nejasni. Gradov i Zagreb Općine Županije Svi Dug 1,8 1,5 0,3 0,4 4,0 Postojeći sustav transfera ne uklanja Jamstva 0,9 1,9 nejednake fiskalne kapacitete. Potpunim Izvor: MIF izravnanjem prihoda ne potiče se povećanje JLRU-ovi imaju značajnu financijsku i porezne osnovice u području nadležnosti JLRU nefinancijsku imovinu (33 posto BDP-a u privlačenjem novih gospodarskih djelatnosti ili 2014.). Strukturama financijske imovine učinkovitijim pružanjem usluga. Kako bi dala dominiraju dionice koje nisu knjižene po njihovoj takav poticaj, uprava na razini države mogla bi se tržišnoj vrijednosti jer se njima aktivno ne trguje odlučiti za izravnanje koje ne bi bilo potpuno, na burzi. Vlastita nefinancijska imovina većinom tako da se razlika između lokalne porezne je knjižena, ali njezino vrednovanje nije sustavno. osnovice i prosječne porezne osnovice samo JLRU-ovi nemaju jedinstveni registar svoje Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Održivija lokalna i regionalna samouprava 65 imovine, ali nemaju ni strategije i/ili smjernice za pristupanje i implementaciju fondova EU-a te upravljanje imovinom. istovremeno općenito smanjiti troškovi lokalne uprave. Jačanjem sustava upravljanja javnim financijama ostvaruju se veliki prihodi i veća Potrebno je ponovno utvrditi odgovornosti za učinkovitost u JLRU-ovima. Lokalne jedinice pojedine javne funkcije, kako bi se izbjeglo imaju mnogo neplaćenih poreza koji su krajem dupliciranje i preklapanje funkcija i povećala 2014. iznosili 5,7 milijardi HRK (1,7 posto BDP- odgovornost. U okviru fiskalne decentralizacije a). Strukturom nenaplaćenih potraživanja potrebno je jasno definirati funkcijske dominiraju potraživanja za administrativne odgovornosti (primjerice u područjima kao što su naknade (potraživanja s osnove komunalnih obrazovanje, socijalna zaštita i zdravstvo) te naknada i doprinosa). JLRU-ovi većinom predaju utvrditi izvore za njihovo financiranje. Zabrinutost funkciju naplate poreza Poreznoj upravi i u pogledu odgovornosti i učinkovitosti implicira društvima koja se bave naplatom komunalnih da je potrebna jasna linija razdvajanja između naknada. Zbog relativno velikog broja raznih fiskalnih jedinica u pogledu prijenosa zaposlenika, JLRU-ovi ne bi trebali delegirati te odgovornosti za rashode. Potrebno je funkcije (posebno naplatu poreza) drugim transparentno izvješćivanje o napretku izvršenja subjektima. Postoji također znatan prostor za poslova, a usko povezane aktivnosti trebale bi se uštede uključivanjem proračunskih korisnika i dodjeljivati istoj razini uprave. institucija u vlasništvu jedinica lokalne Boljim oslanjanjem na prihode iz vlastitih samouprave u sustav riznice i provedbu izvora stvorili bi se poticaji za lokalni transakcija putem jedinstvenog računa riznice. gospodarski razvoj i smanjili transferi Oko 170 lokalnih uprava trenutačno je uključeno središnje države. Idealan porez JLRU-a onaj je u sustav riznice. Uštede bi se mogle ostvariti i porez koji je moguće razrezati na razmjerno spajanjem drugih zajedničkih usluga. Osim toga, nepokretnu i dobro utvrđenu lokalnu poreznu lokalna društva smatraju se zasebnim osnovicu – porez na imovinu (vidi notu o subjektima i nisu obvezna sastavljati porezima). Pri definiranju prijenosa odgovornosti konsolidirane financijske izvještaje. za prihode važno je razmotriti i administrativni Kako Hrvatska može uspostaviti kapacitet. Hrvatska bi mogla pojednostaviti okvir fiskalno održivu decentralizaciju za raspodjelu poreza, ukinuti nekoliko lokalnih poreza i ublažiti njihova gornja ograničenja te Zbog trenutačne fragmentacija JLRU-ova unaprijediti uređenje i upravljanje porezima na teško je učinkovito služiti građanima, te imovinu, koji osiguravaju stabilan prinos i postoji prostor za konsolidaciju i spajanje neizravno su povezani s dohotkom te tako i zajedničkih usluga. U Hrvatskoj je broj progresivni. stanovnika po JLRU-u među najmanjima u EU-u, a koncentracija stanovništva u glavnom gradu je Potrebno je pažljivo pratiti fiskalne velika. Velikim gradovima se najviše transakcije JLRU-ova kako bi se osigurala decentraliziralo javnih usluga. Određivanje fiskalna razboritost i usklađenost s optimalnog teritorijalnog ustroja te matrice postupkom u slučaju prekomjernog deficita funkcionalne i fiskalne decentralizacije trebao bi EU-a. Iznimno je važno transparentno biti prioritet kako bi se riješilo pitanje nerazmjera izvješćivanje lokalne samouprave o svim broja JLRU-ova i dodijeljenih im resursa. Ako bilančnim i izvanproračunskim aktivnostima. konsolidacija nije politički izvediva, JLRU-ove bi Potrebne su pravovremene i sveobuhvatne trebalo potaknuti na spajanje radi zajedničkog informacije o izvršenju proračuna i dugu u skladu pružanja javnih usluga, odnosno dati im poticaje s novim pravilima EU-a o fiskalnom upravljanju. za pružanje zajedničke usluge. Dobri primjeri Tako neke zemlje (npr. Portugal) zahtijevaju da takvih pristupa uključuju Estoniju (integrirani se financijski izvještaji općina konsolidiraju s pozadinski uredi, kao računovodstvo i obrada financijskim izvještajima njihovih javnih plaćanja), Finsku (poticaji za spajanja) ili poduzeća i dostave na vanjsku reviziju. Iako Španjolsku (integrirano pružanje usluga). Koristi postojećim zakonodavnim okvirom u Hr vatskoj od udruživanja JLRU-ova su ekonomije razmjera nije predviđena konsolidacija financijskih te prostor za poboljšanje pružanja usluga i izvještaja JLRU-ova, ona je obvezna prema troškovna učinkovitost. Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor (IPSAS). Primjenom takvih Veći i jači JLRU-ovi imali bi bolji pristup propisa omogućio bi se sveobuhvatan pregled fondovima EU-a. Financijski jači JLRU-ovi mogli izloženosti JLRU-ova izravnim i potencijalnim bi provoditi profitabilnije infrastrukturne projekte i obvezama koje proizlaze iz financijskog biti u boljoj pregovaračkoj poziciji. Procesom poslovanja njihovih komunalnih društava. konsolidacije mogao bi se također unaprijediti administrativni i tehnički kapacitet JLRU-ova za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Održivija lokalna i regionalna samouprava 66 Administrativni kapacitet lokalnih i održivost lokalnih i regionalnih samouprava. To regionalnih uprava mogao bi se ojačati u uključuje pružanje podrške strateškom planiranju trima prioritetnim područjima: razvoja u smislu apsorpcije fondova EU-a, planiranje i nadogradnju infrastrukture, (i) Upravljanje javnim investicijama. Ovo je automatizaciju procesa i poboljšanja posebno važno s obzirom na očekivanu informacijske i komunikacijske tehnologije, dostupnost velikih priljeva iz fondova EU-a. jačanje upravljanja dugom i prihodima, te Idealno bi JLRU-ovi trebali biti glavni pokretač upravljanje financijama i imovinom JLRU-ova te kapitalnih ulaganja upotrebom fondova EU-a . uvođenje institucionalnih reformi koje čine Iskustva Estonije i Latvije ukazuju na to da sastavni dio održive fiskalne i funkcionalne nedvojbeno postoji uzajamna veza između decentralizacije. Nedavno je Banka u suradnji s veličine i kapaciteta. Obveza malih općina da Udrugom gradova provela ocjenjivanje javnih zapošljavaju kvalificirane osobe i da se rashoda i financijske odgovornosti u četirima pridržavaju procedure pokazala se ozbiljnim odabranim gradovima te provela nekoliko problemom u baltičkim zemljama i Češkoj jer programa izgradnje kapaciteta za potrebe je bilo vrlo malo stručnih osoba na lokalnoj ojačanja upravljanja te upravljanja javnim razini i nije bilo resursa za financiranje financijama u lokalnim samoupravama. kvalificiranog osoblja iz drugih područja. Kapacitet financijske apsorpcije JLRU-ova u Raspon podrške sastoji se od: Hrvatskoj mogao bi se ojačati stvaranjem poticaja i obvezujućih pravila za lokalne x omogućivanja razmjene stručnjaka koji se uprave da se spoje ili udruže kako bi zajednički bave reformom diljem Europe i svijeta. pružali zajedničke javne usluge, privukli x provođenja analiza koje se bave specifičnim privatni kapital i sudjelovali u projektima javno- problemima javne politike i pružanje podloge privatnih partnerstva. za procese reforme; (ii) Upravljanje porezima. Većina JLRU-ova x uvođenja platformi za ocjenjivanje i praćenje prenijela je ovlasti naplate poreza Poreznoj te alata za povećanje učinkovitosti programa upravi (s provizijom od 5 posto prihoda) koja upravljanja javnim financijama; podliježe odredbama o povjerljivosti poreznih podataka (članak 8. Općeg poreznog zakona). x podjele znanja i iskustva te međunarodnih Stoga JLRU-ovi nemaju puno informacija o najboljih praksi u najsuvremenijim područjima poreznim dužnicima i poreznom dugu. Naplata reformi decentralizacije, primjerice u području poreza i neporeznih prihoda povezanih s uređenja transfera fiskalnog izravnanja i imovinom, kao što su porezi na kuće za odbor, centara za zajedničke usluge. posebno je problematična (vlasnici ne x uvođenja programa izgradnje kapaciteta za dostavljaju podatke o statusu imovine). Slični programe upravljanja javnim financijama za se problemi događaju i s porezom na potrebe JLU-ova, i nasljedstvo i darove (porezna uprave nije obvezna prijaviti izdana rješenja odnosnim x financiranja te financijskih instrumenata za JLRU-ovima). kapitalna ulaganja, izgradnju kapaciteta i informacijskih sustava. (iii) Financijsko upravljanje. Poboljšanjima kapaciteta za financijsko upravljanje pomoglo bi se JLRU-ovima u racionalizaciji troškova i Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za ostvarivanju prihoda od boljeg upravljanja raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće je pripremila Sanja Madžarević imovinom. Mnogo lokalnih uprava nemaju Šujster, viši ekonomist. zalihe svoje imovine u svojim bilancama niti Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju stručne odjele i osobe obučene za upravljanje nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. imovinom. Uporabom postojeće lokalne imovine mogli bi se ostvariti dodatni prihodi uz Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). privatizaciju društava koja se bave komercijalnim poslovanjem. URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: http://www.worldbank.org/en/country/Croatia Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Banka nudi iskustvo u radu s ministarstvima financija i upravama diljem svijeta i u zemljama EU-a pri uvođenju reformi kojima se povećava Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Održivija lokalna i regionalna samouprava 67 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa Ključne poruke Unatoč napretku posljednjih godina, neučinkovitost i nepredvidivost sudova neke su od najvećih zapreka poslovanju, ulaganjima i rastu. Za poboljšanje povjerenja i pouzdanja korisnika u pravosudni sustav potrebna su dodatna poboljšanja kvalitete i brzine donošenja sudskih odluka kako bi se široj javnosti i poslovnim subjektima dalo do znanja da se događaju promjene, a reforme bi trebale biti predvođene Ministarstvom pravosuđa i Vrhovnim sudom. Ključni potezi x Staviti tehnologiju u upotrebu i pojačano raditi na modernizaciji i automatizaciji s ciljem povećanja online usluga sudova i poticanja veće dvosmjerne elektroničke razmjene i s korisnicima i s državnim sustavima. Za modernizaciju bi se mogli upotrijebiti dostupni strukturni fondovi EU-a za kapitalna ulaganja. x Produbiti reform nove mreže sudova. Smanjiti troškove konsolidacijom upravljačkih funkcija (financije, nabava, održavanje, statistika, itd.) u središtima pravosudnih područja. Ujednačeno raspodijeliti broj predmeta premještanjem sudaca i osoblja na sudove s najvećim obujmom posla ili upućivanjem predmeta drugim sudovima. Dati prednost smanjivanju neriješenih predmeta određujući ciljeve i poticaje na razini suda. Pojačati obuku predsjednika konsolidiranih sudova kao ključnih nositelja promjena te uskladiti sudsku praksu poboljšanjem dijaloga među voditeljima odjela, kao i provoditi obuku sudaca o novim propisima. x Postupno prilagođavati strukturu ljudskih potencijala u sektoru kako bi se povećala produktivnost. Smanjiti broj sudaca i osoblja prirodnim odljevom te iskoristiti uštede za financiranje većih investicija u infrastrukturu, informacijsku i komunikacijsku tehnologiju te stručnjake koji će pokretati inovativnost i produktivnost. Trenutačno stanje u Hrvatskoj (CEPEJ), ocjene Hrvatske za učinkovitost rješavanja građanskih predmeta usporedive su s Zemlje EU-a koje su zadnjih desetak godina onima drugih država članica EU-a. otklanjale slabosti svojih pravosudnih institucija sada doživljavaju kvalitetniji rast. Međutim, strukturne reforme nisu još Među tim su zemljama Poljska, Češka i dovršene. Vladina strategija reforme 2013. daje Slovenija. Danas te zemlje mogu bolje privući prednost učinkovitosti, neovisnosti, europskoj izravne strane investicije i poduprijeti inovacije jer integraciji, upravljanju ljudskim potencijalima i njihova poslovna klima nudi veću sigurnost i nadogradnjama informacijske i komunikacijske brzinu, lakši ulazak i izlazak poduzeća te veću tehnologije. Ipak, rezultati su slabiji od jednakost mogućnosti, kao i manje nejasnoća i predviđenih. Neučinkovitost i nepredvidivost ograničenja. Suprotno tomu, zemlje koje nisu pravosudnog sustava i dalje su među najvećim unaprjeđivale svoje pravosuđe, zabilježile su zaprekama poslovanju i investicijama. Javnost sporiji rast. tek treba „osjetiti“ veliku promjenu pa je percepcija još uvijek negativna. U Hrvatskoj se posljednjih godina uspješnost pravosudnog sustava znatno poboljšala na Unatoč napretku, opći sudovi i trgovački što ukazuje i završetak pristupnih pregovora sudovi još su uvijek spori u rješavanju Hrvatske i ostvarenih mjerila59. Prema izvješću predmeta, a to je uzrok nezadovoljstva i za EU-a Justice Scoreboard 2015. Komisije Vijeća pružatelje i za korisnike u pravosuđu. Poslovni Europe za ocjenu učinkovitosti pravosuđa subjekti sudove još uvijek smatraju presporima 59Projektom potpore pravosudnom sektoru (JSSP) Svjetska banka pružila je podršku MP-u, sudovima i državnom odvjetništvu u tom procesu. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 68 za svoje potrebe. Svjetski je gospodarski forum pravosudnim sustavom odvija se, osim u slučaju 2015. smjestio Hrvatsku na 137. mjesto od 140 prometnih prekršaja, u sporovima kao što su oni gospodarstava u smislu učinkovitosti pravnog oko ugovora male vrijednosti, sporovima između okvira za rješavanje sporova. Prema izvješću najmoprimaca i najmodavaca, sporovima u vezi Doing Business 2016. za prisilnu naplatu s potraživanjima potrošača i drugim manjim ugovora potrebna su 572 dana i to iznosi 16,7 sporovima. Unatoč reformama iz 2008. za posto vrijednosti tražbine, što je niže od prosjeka pojednostavnjenje postupaka u nekim od tih zemalja OECD-a te zemalja Europske i središnje slučajeva, u praksi se oni ne rješavaju brzo. To Azije. Prema Analizi poslovnog okruženja i je suprotno praksi većine država članica EU-a uspješnosti poduzeća (BEEPS) iz 2014. koju je gdje su sudovi za sporove male vrijednosti provela Svjetska banka samo je 15 posto olakšali ljudima povezivanje sa sudovima, često poduzeća izjavilo da je pravosudni sustav brz. u kombinaciji s automatizacijom, internetskim stranicama i aplikacijama. Primjenom iskustva Takva loša uspješnost zapreka je poslovanju. drugih država članica EU-a i rješavanjem Prema BEEPS-u samo 60 posto poduzeća sporova male vrijednosti moglo bi se znatno izjavilo je da sudovi nisu zapreka njihovu povećati povjerenje u pravosudni sustav i javna tekućem poslovanju. To je 12 posto niže od percepcija pravosudnog sustava. Nadalje, više bi prosjeka država članica koje su pristupile EU-u se moglo napraviti da se hitni predmeti rješavaju nakon 2004. (osim Cipra i Malte). U okruženju u zakonskom roku (primjerice radni sporovi). loše percepcije, poduzeća pokušavaju riješiti svoje sporove izvan sudova. Unatoč nizu Poslovna zajednica nema povjerenje u pojedinačnih reformi, obećanje mehanizma sposobnost sudova da izvrše rješenja. Prema alternativnog rješavanja sporova nedostižno je BEEPS-u samo 43 posto poduzeća smatra da većini korisnika sudova. Manje od 5 posto sud može izvršiti svoje rješenje, što je 12 posto riješenih parničnih predmeta u 2014. riješeno je manje od prosjeka u državama članicama koje su mirenjem pred sudom. Za mnoge poslovne pristupile EU-u nakon 2004. (osim Cipra i Malte). subjekte sporovi se otežu i ne rješavaju pa su Nakon niza početaka i zastoja, reforme iz 2012. zapreka poslovanju. Potrebna je ciljana dubinska koje se tiču ovršnih prava nad novčanom analiza ograničenja alternativnog rješavanja imovinom djelomično su uspjele. Broj predmeta sporova i mogućih rješenja. na sudovima se smanjio, a postupci su brži. No velik dio posla prebačen je na FINA-u, barem u Zaostaci su se smanjili, ali još uvijek ima vezi s ovrhom na novčanim sredstvima. Kako bi previše starih neriješenih predmeta zaostalih se spriječilo da se problem s izvršenjem samo u sustavu. Broj neriješenih predmeta smanjen je prebacuje s jednog dionika na drugi, FINA treba za polovinu u posljednjem desetljeću. Prosječne veću podršku i izgradnju kapaciteta kako bi stope rješavanja predmeta na sudovima ispunila svoju zadaću. Usto, potrebna su poboljšale su se i bile su iznad 100 posto u 2014. značajna poboljšanja kako bi se povećala i 2015. Usprkos tomu, prema CEPEJ-u Hrvatska učinkovitost suda pri ostvarivanju tražbina iz još uvijek ima najveći broj starih neriješenih nepokretne i pokretne imovine. predmeta po glavi stanovnika u EU-u. U biti, ritam smanjenja zaostataka je prespor, a mnogo Sredstva koja se troše na pravosuđe blizu su sudaca usredotočuje se na rješavanje lakših prosjeku EU-a. U postojećem fiskalnom predmeta dok one stare ostavljaju neriješenima. okruženju pravosudnom sustavu vjerojatno neće S više od 366 000 neriješenih predmeta koji se preostati ništa drugo nego da učinkovitije koristi još nalaze na sudovima, takvim bi se ritmom svoja sredstva i financira svoje dugoročne ciljeve zaostaci riješili za sljedećih deset godina. Usto, iz postignutih ušteda. Nakon dviju faza reformi zaostatci i predugo trajanje postupaka loše mreže sudova koje su trajale više od sedam koriste ograničena i prijeko potrebna sredstva. godina, poslovanje sudova još je uvijek Od 2011. do 2013. Hrvatska je isplatila više od neučinkovito. Racionalizacijom iz 2015. dosad 10 milijuna eura odštete pojedincima zbog nije učinjeno puno više od pretvorbe „sudova“ u povrede prava na suđenje u razumnom roku. Ta „stalne službe“. Stvarni rad na reformi tek je bi se sredstva bolje utrošila na reforme s ciljem počeo i to je prilika da se istovremeno uklopi unaprjeđivanja učinkovitosti za sve građane i racionalizacija, ostvare uštede i poboljša poslovne subjekte. Rješavanjem zaostataka i zadovoljstvo korisnika. poboljšanjem rokova Hrvatska bi mogla smanjiti Neravnomjerno raspoređen broj predmeta i kašnjenja i uštedjeti novac. odavno je ključni uzrok neučinkovitosti u Dodatni je izazov za širu javnost i male radu sudova. U prošlosti je predloženo rješenje poduzetnike nepostojanje učinkovitog brzog neravnomjerne raspoređenosti bio prijenos postupka rješavanja manjih sporova. Za predmeta sa suda na sud. Od 2011. do 2013. većinu populacije, posebno siromašne te male preneseno je više od 70 000 predmeta. poduzetnike, najvjerojatnija interakcija s Zahvaljujući novoj mreži sudova, suci, osoblje i Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 69 predmeti mogu se lakše premjestiti na susjedne Istodobno, sektor ne ulaže dovoljno u sudove. Trebalo bi iskoristiti ovu povećanu kapitalno planiranje i nadogradnju . Većina fleksibilnost da se, na temelju dobre analize, zgrada sudova mala je i u lošem stanju. Neke od napokon ujednači broj predmeta na sudovima. njih nisu podobne biti sudovi i ne mogu zadovoljiti moderne potrebe kao što je postavljanje kablova Bolja učinkovitost može se ostvariti i za informacijsku i komunikacijsku tehnologiju i smještanjem upravljačkih funkcija u središta sučelja za pružanje usluga kako bi se ispunila pravosudnih područja. Određene funkcije kao očekivanja građana. Na primjer, u prosjeku četiri što su nabava, financijsko upravljanje, suca dijele jedan ured u najvećem sudu u održavanje, obuka, statistika i praćenje Hrvatskoj, tj. Općinskom sudu u Zagrebu. uspješnosti mogle bi biti zajedno smještene u Rashodi Hrvatske za fizičke objekte ne iznose ni takvom središtu i njima bi se moglo koristiti polovinu prosjeka EU-a. Upravljanje nekoliko sudova kako bi sveli učinkovitost na infrastrukturnom imovinom moglo bi se ojačati u najveću moguću razinu. Takav model podjele MP-u. Praćenje stanja infrastrukturnih investicija usluga usvojen je u mnogim zemljama EU-a. na temelju prethodno definiranih kriterija za Slika 1. Potražnja za pravosudnom uslugom i zgrade pomoglo bi pri izradi proračuna i resursima održavanju objekata. Izrada srednjoročnog plana i davanje prioriteta ključnim lokacijama za izgradnju modernih zgrada sudova opremljenih s informacijskom i komunikacijskom tehnologijom kako bi se zadovoljili osnovni zahtjevi i bolje opslužili korisnici, bio bi znak reforme sucima, osoblju i korisnicima. Transparentnost, korupcija i nedopušten utjecaj još uvijek su razlog za zabrinutost. Hrvatska se još uvijek bori s korupcijom u pravosuđu. Prema organizaciji Transparency International Hrvatska je na 5. mjestu prema najvećoj stopi percipirane korupcije u odnosu na Izvor: Justice-at-a-Glance, Svjetska banka institucija koja je najviše pogođena korupcijom i U pravosudnom sustavu postoji prevelik broj nedopuštenim utjecajem, što je gore od sudaca i osoblja. Hrvatska je jedna od zemalja percepcije političara i političkih stranaka. U s najvećim brojem sudaca po glavi stanovnika; pravosuđu nisu dobro shvaćena pravila kojima 45,3 na 100 000 stanovnika, što je dvostruko više se uređuju sukobi interesa. Potrebna su jasnija i od prosjeka EU-a koji iznosi 21. Plaće hrvatskih stroža pravila o etičkim standardima, više obuke sudaca 2,3 puta su više od ostalih prosječnih i uvođenje pravila u svakodnevnu praksu, kao i plaća u zemlji, što je u skladu s CEPEJ-om i jasno sankcioniranje te kontrola na sudovima i u novim državama članicama EU-a. Usto, državnim odvjetništvima. Uloga predsjednika Hrvatska ima jedan od najvećih omjera sudova i čelnih ljudi u uredima državnog administrativnog osoblja i sudaca i jedan od odvjetništva pod vodstvom vijeća jasna je, a to je najvećih omjera administrativnog osoblja prema poboljšati radnu učinkovitost, ali i poboljšati stanovništvu u svijetu. Na primjer, Hrvatska ima transparentnost sustava. 163 zaposlena koji nisu suci na 100 000 Nemogućnost predviđanja odluka također stanovnika u odnosu na prosječnih 67 u EU-u. ističe potrebu za većom usklađenošću Stoga je masa plaća za suce i ostale zaposlenike sudske prakse. To se može postići redovitijim iznimno visoka i istiskuje gotovo sve ostale sastancima čelnih ljudi odjela i sudaca na kojima rashode ostavljajući malo prostora za inovacije, se razgovara o novim reformama i predmetima. infrastrukturu i automatizaciju. Ima prostora i za intenzivnije kontinuirano Djelomično objašnjenje visoke potražnje za usavršavanje za suce u novim područjima prava, pravosudnom uslugom jest taj da pravosudni posebno po uvođenju novih zakonskih reformi. sektor pruža velik raspon neparničnih Informacijskom i komunikacijskom tehnologijom administrativnih usluga. Registracija također se može doprinijeti usklađivanju sudske trgovačkih društava, uknjižba prava vlasništva, prakse. Predmete bi trebalo brže prenijeti na izborne komisije, usluge su koje se u mnogim internetske stranice nakon odluke i pojačati zemljama EU-a pružaju izvan sudskog sustava. trenutačne napore integracije hrvatske sudske Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 70 praske sa sudskom praksom EU-a putem portala x Razjasniti sukobe interesa i održati obuku u e-justice (Europska identifikacijska oznaka cijelom pravosudnom sustavu kako bi se dao sudske prakse ECLI) kako bi se osigurala znak da je počelo novo doba većeg usklađenost sudske prakse i kako bi se suci pravosudnog integriteta. njome mogli lakše koristiti. 2. Povećati napore u pogledu modernizacije i Nepredvidivost sudova utječe na poslovnu automatizacije. klimu. Prema BEEPS-u za 2014. samo 36 posto poduzeća u Hrvatskoj izjavilo je da je pravosudni x Nastaviti s nadogradnjama Integriranog sustav pošten, nepristran i nekorumpiran. sustava upravljanja sudskim predmetima Hrvatska stoga zaostaje za prosjecima u EU-u, a (ICMS) i Sustava za praćenje sudsk ih takvo je viđenje isto barem posljednjih pet predmeta (CTS) u državnom odvjetništvu, godina. Isto tako, Svjetski gospodarski forum koristeći dosadašnje rezultate na Projektu smjestio je Hrvatsku na 101. mjesto od 140 podrške pravosudnom sektoru (JSSP). Prijeći gospodarstava u smislu nedopuštenog utjecaja, na metode bez papirnih dokumenata u svim a na 99. mjesto u smislu neovisnosti pravosuđa. sudovima i državnim odvjetništvima. Osigurati Iako nije lijek za sve, povećana automatizacija dostupnost podataka o predmetima te igra određenu ulogu u smanjenju ranjivosti na integraciju s ECLI-jem. korupciju i predstavlja mjeru izgradnje povjerenja x Ubrzati postupanje i ojačati koordinaciju korisnika. S vremenom, pojačana automatizacija poboljšanjem razmjene informacija između može poboljšati percepciju korisnika sudova u ICMS-a i CTS-a i državnih sustava (FINA, pogledu stručnosti i integriteta. Porezna uprava, zemljišne knjige, izdavanje dozvola itd.). Kako Hrvatska može poboljšati učinkovitost pravosuđa x Omogućiti veću dvosmjernu elektroničku komunikaciju između sudova i korisnika. Postoje značajne prilike za jačanje pravosudnog sustava kako bi se potaknulo x Pojačati automatizaciju vanjskih usluga povjerenje investitora i javnosti te poboljšanjem internetskih stranica, e -usluga, konkurentnost, kao i poboljšalo poslovno e-spisa, kalkulatora naknada, e-plaćanja, okruženje. Nekoliko je primjera: mobilnih aplikacija, itd. 1. Dati do znanja javnosti i poslovnim x Upotrijebiti strukturne fondove EU-a za subjektima da se događaju promjene. poboljšanje zgrada sudova na bitnim lokacijama. x Osigurati učinkovito uvođenje reformi o osobnom stečaju iz 2015., uključujući obuku i 3. Uvesti reforme mreže sudova za kampanje za podizanje razine svijesti javnosti. postojaniji, inteligentniji sustav usredotočen na pružanje usluga. x FINA-i osigurati resurse i obuku koja joj je potrebna kako bi obavila svoju zadaću brzog x Temeljem detaljne analize ujednačeno izvršenja sudskih odluka. raspodijeliti predmete premještanjem predmeta, sudaca i osoblja. x Riješiti zaostale predmete na način da se za sudove postave konkretni ciljevi za taj posao, x Konsolidirati upravljačke funkcije (financijsko kao i poticaj. upravljanje, nabava, statistika, praćenje uspješnosti itd.) u središtima pravosudnih x Uspostaviti brz postupak za manje sporove područja. primjenom iskustva drugih država članica EU- a. Kampanjama informiranja javnosti i obuke x Prilagoditi strukturu sredstava u cijelom na sudovima potaknuti javnost i male sektoru kako bi se smanjilo trošenje na plaće i poduzetnike da se koriste bržim uslugama. poslovne troškove, a povećalo na kapital i inovacije. Postupno smanjiti masu plaća x Uvesti praksu ispitivanja mnijenja korisnika. smanjenjem broja zaposlenih prirodnim Upotrijebiti rezultate kao podlogu za reformu i odljevom i ujednačeno rasporediti posao upravljačko odlučivanje u svrhu uvođenja premještanjem i privremenim upućivanjem na kulture koja je više usmjerena na korisnike. rad u potrebita područja. x Temeljem detaljne analize razmisliti o Kako Grupacija Svjetske banke može uklanjanju poslova koji nisu povezani s donošenjem sudskih odluka (registracija pomoći društava i zemljišne knjige) sa sudova (vidjeti Banka nudi iskustvo u radu s ministarstvima Izvješće o javnim politikama o upravljanju pravosuđa i pravosuđima diljem svijeta i u zemljištem i poslovnom okruženju). zemljama EU-a pri uvođenju reformi kojima se Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 71 povećava učinkovitost pružanja pravosudnih Putem postojećeg JSSP-a Banka je primijenila usluga ljudima i poslovnim subjektima. To dio svoje stručnosti kako bi pružila podršku uključuje podršku planiranju i nadogradnji hrvatskom pravosudnom sektoru u ključnim infrastrukture, automatizaciji procesa i područjima. Među ostalim reformama, projekt poboljšanju informacijske i komunikacijske doprinosi smanjenju neriješenih predmeta, tehnologije, kao i reinženjeringu procesa na povećanju stopa rješavanja predmeta, sudovima, analizi broja predmeta i pravilnoj smanjenju vremena obrade predmeta te raspodjeli istih (uključujući reforme metodologije modernizaciji internih procesa s pomoću dodjele predmeta), upravljanju uspješnošću i automatizacije. Postojeći JSSP postigao je dobar uvođenju institucionalnih reformi ugrađenih u uspjeh i završava u lipnju 2016., ali može još nove mreže sudova te uvođenju zakonskih poslužiti kao podrška nadolazećim potrebama i reformi. Raspon podrške sastoji se od: prioritetima nove Vlade. x omogućavanja razmjene kolega stručnjaka koji se bave reformom diljem Europe i svijeta. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za x provođenja analiza koje se bave specifičnim raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće je pripremila Georgia Harley, problemima politike i pružanja podloge za stručnjak za javne sektor. procese reforme; Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni x podjele znanja i iskustva te najboljih predstavljaju. međunarodnih praksi u najmodernijim Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic područjima reforme pravosuđa; i (vfrajtic@worldbank.org). x financiranja kapitalnih investicija i URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: http://www.worldbank.org/en/country/Croatia automatizacije. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 72 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatsk oj Ključna poruka Poslovno okruženje u Hrvatskoj stalno se poboljšava. Međutim, unatoč reformskom zamahu, u Hrvatskoj još uvijek postoji niz manjkavosti s kojima se poduzetnici suočavaju u svojem svakodnevnom poslovanju. Hrvatsku se isto tako još uvijek svrstava u zemlje EU-a koje ostvaruju loše rezultate. Ključni potezi x Postoji prostor za poboljšanje, osobito u području zemljišnih knjiga, registracije poslovnih subjekata, rješavanja pitanja nesolventnosti, izdavanja građevinskih dozvola. x Integrirati postupak savjetovanja s privatnim sektorom u pogledu postojećih prepreka te tijekom pokretanja novih reformi. x Kroz e-upravu javni bi sektor mogao imati veću ulogu u olakšavanju poslovanja poslovnih subjekata. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Unatoč snažnom reformskom zamahu u Hrvatskoj postoji niz manjkavosti s kojima se Iako je Hrvatska od 2006. provodila reforme u poduzetnici suočavaju u svojem poslovanju svake godine te bila među deset svakodnevnom poslovanju. Neki od iznimno najboljih reformatora u svijetu prema zahtjevnih izazova u poslovnom okruženju, koji izvješću Doing Business za 2008., refo rmski su istaknuti u Izvješću Europske komisije za je zamah u nekim područjima snažniji i trajniji Hrvatsku 2015., uključuju regulatornu nego u drugima. Poduzeto je nekoliko nestabilnost, visoku razinu administrativnog konkretnih mjera za poboljšanje kvalitete opterećenja, niski stupanj transparentnosti i poslovnog okruženja tijekom posljednje tri predvidivosti u radu administrativnih tijela te godine. Te mjere uključuju pojednostavljenje dugotrajne sudske postupke. registracije poslovnih subjekata, j ačanje izvršenja ugovora, stečajni okvir te uknjižbu Zbog slabog zakonodavnog planiranja imovine u zemljišne knjige. Državna su tijela umanjila se kvaliteta novih propisa. Polovina započela isto tako provoditi reviziju zakona donesenih u 2014. nije bila planirana. administrativnih opterećenja primjenom modela Iako je uspostavljen mehanizam procjene standardnog troška na Zakon o trgovini i Zakon regulatornih učinaka (engl. Regulatory Impact o posredovanju u prometu nekretninama. Unatoč Assessment, RIA), u praksi se većina zakona uvođenju mrežnog portala e-Građani i donosi po hitnom postupku i u potpunosti se internetskih usluga namijenjenih poduzećima zaobilazi takva procjena. Čak i kada se provodi koje pružaju HITRO.HR, Hrvatska gospodarska postupak procjene regulatornih učinaka, on se komora i Financijska agencija, i dalje postoje ne provodi propisno zbog slabe kontrole kvalitete izazovi za korisnike s obzirom na to da se moraju i nedostatka predanosti tijela na visokoj razini. upoznati s različitim sučeljima. Državna tijela Zbog loše kvalitete zakoni se pak često mijenjaju planiraju razvoj nove platforme – jedinstvenog kako bi se riješile manjkavosti i komplikacije za mjesta za kontakt kojom bi se povezale sve mala i srednja poduzeća. postojeće usluge. U području pravosuđa Kako Hrvatska može ojačati svoje provedbom reforme pravosudne karte mogla bi se poboljšati učinkovitost nekih sudova. Cilj je poslovno okruženje reforme ostvariti veću specijalizaciju te Savjetovanja s privatnim sektorom uravnotežiti neravnomjerno raspoređenu količinu predstavljaju ključni aspekt reformskog posla sudaca spajanjem sudova. Reforma postupka. Bez razumijevanja bojazni koje ima uključuje i promjene u vezi s raspodjelom privatni sektor i prepreka čije postojanje otežava predmeta na drugostupanjskim građanskim pokretanje poslovanja, samo poslovanje i njegov sudovima. rast, niti jedna vlada ne može uspostaviti Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 73 sveobuhvatan plan reformi na temelju kojeg će poslovanja. Povrh toga time bi se ubrzalo i doći do značajnih promjena u poslovanju rješavanje parničnih i stečajnih predmeta jer bi privatnog sektora. se suci koji su trenutačno raspoređeni na poslove upisa društava u registar mogli Pokretanje poslovanja. Gospodarstva s koristiti za druge poslove. najučinkovitijim sustavima registracije imaju u primjeni jednostavne i standardizirane zakone i x uvesti elektronički potpis za fizičke osobe i dokumente, imaju u funkciji jedinstveno postupke registracije koji se u cijelosti odvijaju elektroničko sučelje između korisnika i državnih u elektroničkom obliku, bez potrebe za tijela, središnju bazu podataka kojom se koriste podnošenjem fizičkih dokumenata ili za agencije koje sudjeluju u postupku, jedinstvenu interakcijom sa službenicima. U ovom identifikacijsku oznaku trgovačkog društva i trenutku, najveća prepreka uvođenju jednu paušalnu naknadu. Radi postizanja učinkovitog sustava elektroničke registracije je mjerljivih rezultata u kratkoročnom do nedostatak djelotvornog sustava srednjoročnom razdoblju, Vlada Republike elektroničkog potpisa za fizičke osobe. Hrvatske mogla bi se usredotočiti na ukidanje zastarjelih zahtjeva kroz izmjene zakona, x ukinuti zahtjev za minimalni temeljni kapital za spajanje i pojednostavljivanje postupaka društva s ograničenom odgovornošću (d.o.o.). registracije u raznim odjelima i agencijama te x ukinuti obvezu ovjeravanja društvenog potpunu informatizaciju postupaka registracije ugovora kod javnog bilježnika i uvesti jasnije (uključujući postupke nakon osnivanja tarife za javnobilježničke usluge. Trenutačno poduzeća) bez ikakve potrebe za javni bilježnik mora ovjeriti društveni ugovor dokumentacijom u papirnatom obliku ili za trgovačkog društva. To je najskuplji korak u interakcijom sa službenicima. Među ostalim, postupku registracije trgovačkog društva. može: Poduzetnici iz privatnog sektora navode da x dati servisu HITRO.HR potpunu ovlast za tarife koje se primjenjuju za obračun provedbu svih radnji pri Trgovačkom sudu te javnobilježničkih naknada nisu transparentne. pokrenuti informativnu kampanju u svrhu Vlada Republike Hrvatske mogla bi smanjiti reklamiranja usluga koje pruža HITRO.HR. troškove pokretanja poslovanja izradom Službenici servisa HITRO.HR trenutačno standardiziranog ugovora o osnivanju koji je mogu pomoći poduzetnicima pri obavljanju dovoljno fleksibilan da se njime obuhvate radnji koje su neophodne za registraciju potrebe većine malih poduzeća, što bi trgovačkog društva, no pri obavljanju poduzetnicima omogućilo samostalnu izradu i određenih radnji njihova je ovlast ograničena. podnošenje isprave o osnivanju trgovačkog Oni mogu provjeriti, na primjer, je li odabrani društva. Ukidanje obveze ovjeravanja isprava naziv društva dostupan te mogu podnijeti o osnivanju trgovačkog društva kod javnog zahtjev za rezervaciju naziva subjekta s bilježnika predstavljalo bi značajnu mjeru pomoću usluge e-Tvrtka, no, ako sud taj štednje, osobito za mala poduzeća. Veća zahtjev odbije, servis HITRO.HR ne može u trgovačka društva koja imaju složeniju ime klijenta preuzeti dokumentaciju. Zbog tih strukturu mogla bi se, prema potrebi, i dalje ograničenja, kojima se servisu HITRO.HR koristiti javnobilježničkim uslugama. onemogućuje dovršenje postupka registracije x uvesti jedinstvenu identifikacijsku oznaku poslovnog subjekta, servis gubi privlačnost poslovnih subjekata za interakciju sa svim među poduzetnicima koji često odabiru državnim agencijama. Radi boljeg skuplje, ali učinkovite posrednike. objedinjavanja službi za registraciju, Vlada x dati ovlast kvalificiranom administrativnom Republike Hrvatske mogla bi uvesti jedinstveni osoblju suda u svrhu odlučivanja o zahtjevima identifikacijski broj kojim bi se koristili poslovni za registraciju trgovačkog društva. Trenutačno subjekti u svim interakcijama s državnim je postupak upisa trgovačkog društva u agencijama. Time bi se smanjio rizik od registar u Hrvatskoj sudski postupak. pogrešaka pri identifikaciji trgovačkih društava Trgovački sudovi u Zagrebu, na primjer, i olakšala provedba. zapošljavaju 55 sudaca, od kojih je njih sedam x uvesti jedinstvenu platformu za upis poslovnih zaduženo za postupke upisa društava u subjekata u registre izvan sudskog postupka registar60. Te bi zadatke mogli obavljati objedinjavanjem postupka osnivanja kvalificirani sudski službenici čime bi se trgovačkog društva i postupka registracije za skratilo vrijeme potrebno za pokretanje potrebe (1) plaćanja svih poreza, (2) Državnog 60Preostali suci uglavnom se bave parničnim i stečajnim predmetima. Ove je informacije prikupio tim tijekom posjeta Trgovačkom sudu u Zagrebu u ožujku 2015. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 74 zavoda za statistiku, (3) Hrvatskog zavoda za mogli koristiti kao službene isprave62. Izvaci bi zdravstveno osiguranje i (4) Hrvatskog zavoda isto tako trebali biti dostupni na Vladinom za mirovinsko osiguranje. Nakon uvođenja portalu e-Građani. jedinstvenog obrasca za registraciju pri svim agencijama, preporučuje se postupno x razmotriti institucionalnu reformu županijsk ih povezivanje sustava i baza podataka raznih sudova, zemljišnih knjiga i katastra. Postupak agencija što bi dovelo do uspostave uknjižbe imovine u zemljišne knjige i katastar „jedinstvenog sučelja” za registraciju trebalo bi smatrati administrativnim poslovnih subjekata kojim bi se poduzetnicima postupkom kao što je u drugim modernim omogućilo dovršenje postupka osnivanja društvima, a Hrvatska bi trebala razmotriti trgovačkog društva kroz jednu interakciju s njihovo izdvajanje iz sudskog postupka (vidi Vladom. notu o uknjižbi imovine u zemljišne knjige). Uknjižba imovine. Vrijeme potrebno za uknjižbu Sustav izdavanja građevinskih dozvola . imovine u Hrvatskoj od 2008. skraćeno je s 956 Učinkoviti sustavi izdavanja građevinskih na 72 dana. Takav izvanredan rezultat postignut dozvola imaju zajednička ključna obilježja. Jasni je zakonodavnim poboljšanjima koja su uvedena propisi o gradnji koji su izrađeni nakon Zakonom o zemljišnim knjigama iz 2004. te provedenog postupka savjetovanja temelj su naknadnim naporima koje je poduzela Vlada dobro osmišljenih sustava izdavanja dozvola, a Republike Hrvatske radi provedbe zemlje poput Kanade i Novog Zelanda sve se informatizacije. Potrebna su i daljnja poboljšanja: više usmjeravaju prema propisima koji se temelje na rezultatima63. U Hrvatskoj od siječnja 2014. x završiti usklađivanje podataka iz zemljišnih postoje tri nova zakona kojima se uređuje ovo knjiga i katastra. Zemljišne knjige potpadaju područje: Zakon o gradnji, Zakon o prostornom pod nadležnost Ministarstva pravosuđa dok uređenju i Zakon o građevinskoj inspekciji, a za katastar vodi Državna geodetska uprava. njihovu cjelovitu provedbu bit će potrebno: Trenutačno podaci koji se nalaze u te dvije baze podataka nisu u cijelosti objedinjeni, iako x uključiti dionike i poduzetnike iz privatnog je taj postupak u tijeku s obzirom na to da je sektora u informativnu kampanju koja ima za pokrenut Zajednički informacijski sustav, a cilj objasniti koje su prednosti uvedene novim zakonima. Sve prednosti novih zakona u ovom podaci se usklađuju. Zbog trenutačne neusklađenosti podataka dolazi do kašnjenja i trenutku nisu jasne stručnjacima iz nedosljednosti u uslugama koje Vlada pruža građevinskog sektora koji posluju u zemlji. Na poslovnim subjektima. Kako bi riješila problem primjer, mnogi od njih još uvijek odlaze u i u cijelosti provela Zakon o zemljišnim katastar kako bi pribavili popis susjeda koji knjigama, hrvatska državna tijela trebala bi zatim treba dostaviti u općinu zajedno sa zahtjevom za izdavanje građevinske dozvole prioritet dati dovršenju projekta Zajedničkog informacijskog sustava zemljišnih knjiga i (odnosno prilogom geodetskoj studiji). S katastra (ZIS-a), kojim će se ove dvije obzirom na napredak koji je ostvaren prethodno navedene baze podataka uvođenjem informacijskog sustava prostornog uskladiti61 (vidjeti notu o upisu nekretnina). uređenja (ISPU-a) takav postupak ne bi trebalo više provoditi jer je taj popis moguće x omogućiti da se elektronički zemljišnoknjižni dobiti na internetu. izvaci smatraju službenim ispravama i osigurati njihovu dostupnost kroz Vladin portal x ubrzati objedinjavanje svih potrebnih e-Građani. Trenutačno se isključivo izvaci informacijskih sustava i baza podataka u dobiveni u papirnatom obliku izravno u ISPU-u. Geografski informacijski sustav zemljišnoknjižnom odjelu (ili oni koje je (ISPU) predstavlja velik pomak prema brzom i pečatom ovjerio službenik tog odjela) smatraju učinkovitom postupku izdavanja građevinskih pravno valjanima. Imajući u vidu napredak dozvola. Kako bi se u potpunosti iskoristile ostvaren u informatizaciji zemljišnih knjiga prednosti ove važne reforme, hrvatska proteklih godina ta bi se ograničenja uskoro državna tijela trebala bi ubrzano nastaviti s mogla ukinuti kako bi se elektronički izvaci usklađivanjem svih potrebnih baza podataka, 61 http://www.uredjenazemlja.hr/default.aspx?id=22 62 U članku 7. Zakona o zemljišnim knjigama (Narodne novine broj 91/96, 68/98, 137/99, 114/01, 100/04, 107/07, 152/08, 126/10, 55/13 i 60/13) trenutačno je navedeno sljedeće: „Iz zemljišne knjige izdaju se izvaci iz glavne knjige i preslike ili ispisi iz zbirke isprava”. Dodatne informacije o tome zbog čega se izvaci ne smatraju službenim ispravama moguće je pronaći na web-mjestu: http://www.uredjenazemlja.hr/default.aspx?id=101 63 Propisima koji se temelje na rezultatima pruža se viša razina fleksibilnosti i daje podrška inovacijama tako što su usmjereni na ishod koji se želi postići, a ne na propisivanje načina građenja. Međutim, za provedbu propisa koji se temelje na rezultatima nužna je viša razina tehničke sposobnosti nego što je to potrebno u ostalim pristupima. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 75 čime bi se doprinijelo njezinu dovršenju. ga obraditi službenici grada ili županije). Kada Trenutačno Ministarstvo graditeljstva i se radi o jednostavnom dvoetažnom skladištu, prostornog uređenja radi na usklađivanju takve suglasnosti izdaje Inspekcija zaštite od informacijskog sustava prostornog uređenja s požara (Ministarstva unutarnjih poslova), bazama podataka Ministarstva pomorstva, Hrvatska elektroprivreda, Centar za prometa i infrastrukture i Ministarstva kulture. gospodarenje otpadom i Vodoopskrba i Bit će potrebno i dodatno raditi na usklađivanju odvodnja. unosa u katastar i zemljišne knjige, osobito na Podaci o obvezama po kreditima. Sustav lokalnoj razini. Takve bi mjere trebale biti izvješćivanja o obvezama po kreditima sastavni prioritetne. je dio tržišta kredita koje kvalitetno funkcionira. U x revidirati sadašnje zakonske rokove za Republici Hrvatskoj u 2007. osnovan je novi ured davanje suglasnosti za građevinsku dozvolu za vođenje obveza po kreditima u privatnom uvođenjem, prema potrebi, strožih rokova. Na vlasništvu – Hrvatski registar obveza po primjer, u skladu sa Zakonom o općem kreditima (HROK) – koji je dostavljao pozitivne i upravnom postupku iz 2009. (NN br. 47/09) negativne podatke isključivo o fizičkim osobama. Grad Zagreb ima na raspolaganju osam dana HROK je u srpnju 2010. proširio krug korisnika za provjeru cjelovitosti zahtjeva za izdavanje usluga registra na poslovne subjekte. Ured je u građevinske dozvole (odnosno jesu li prosincu 2010. počeo dostavljati te podatke dostavljeni svi potrebni dokumenti) i njegove financijskim institucijama. Trenutačno se u bazi usklađenosti s urbanističkim planom. To je podataka HROK-a nalazi više od tri milijuna samo jedan od prvih koraka koji su neophodni fizičkih osoba i preko 130 tisuća poslovnih za izdavanje građevinske dozvole, a ujedno je subjekata. Nadalje može: i dugotrajan. Uzimajući u obzir tehnološki x obuhvatiti više izvora podataka kako bi se napredak ostvaren uvođenjem baze podataka prikupili podaci od trgovca na malo i o prostornom uređenju s pomoću koje je komunalnih poduzeća. Osim podataka koje moguće brzo potvrditi podatke navedene u dostavljaju financijske institucije, u zahtjevu, rok za prvu službenu provjeru k oju naprednijim sustavima izvješćivanja o provodi općina mogao bi se skratiti na 48 ili 24 obvezama po kreditima prikupljaju se i podaci sata. Kako bi novi rokovi bili učinkovitiji, od trgovaca na malo i komunalnih poduzeća poštivanje rokova treba pratiti na način da se (poduzeća za opskrbu strujom, vodom i bolje prate rezultati rada službenika u pružatelji usluga mobilne telefonije) i ti se općinama koji su zaduženi za pregled podaci uvrštavaju u kreditna izvješća. To dokumentacije. postoji u 58 od 189 gospodarstava x ukinuti obvezu ovjeravanja pečatom preslike obuhvaćenih izvješćem Doing Business, katastarskog plana u županijskom uredu prije uključujući u Danskoj, Njemačkoj i Ujedinjenoj njegova podnošenja u okviru zahtjeva za Kraljevini. Na taj način uredi za vođenje izdavanjem građevinske dozvole. Nakon registra obveza po kreditima na učinkovit uvođenja informacijskog sustava prostornog način proširuju krug korisnika. uređenja katastarske karte moguće je pronaći Zakonska prava vjerovnika i dužnika u na internetu. Zato što je uveden elektronički osiguranim transakcijama. Pravni i sustav arhitekti i inženjeri više ne moraju ići u institucionalni okvir ima značajnu ulogu u katastar kako bi dovršili svoje projekte. olakšavanju upotrebe pokretne imovine kao Međutim, pri obradi zahtjeva za izdavanjem instrumenta osiguranja plaćanja. Ustupanjem građevinskih dozvola Grad Zagreb prava vlasništva na imovini koja je dana kao katastarske karte koje nisu ovjerene pečatom zalog vjerovniku, dužniku bi se onemogućila u katastru ne prihvaća kao valjane isprave. upotreba takve imovine što bi moglo ograničiti Posljedica toga je da arhitekti i inženjeri i dalje produktivnost poslovnog subjekta i mogućnost nepotrebno odlaze u katastar kako bi ovjerili njegova poslovanja. Hrvatska je u 2006. znatno pečatom kartu koju su preuzeli s interneta. ojačala svoj sustav osiguranih transakcija x dodatno pojednostaviti ishođenje suglasnosti pokretanjem jedinstvenog i geografski za gradnju i izdavanje dozvola poboljšanjem centraliziranog registra instrumenata osiguranja elektroničkog sustava izdavanja dozvola i plaćanja (Zakon o Upisniku sudskih i proširiti njegovo područje primjene na sve javnobilježničkih osiguranja tražbina vjerovnika županije. Zahtjev za izdavanje građevinske na pokretnim stvarima i pravima). Od tog dozvole sadržava, pored ostalih dokumenata, trenutka hrvatska Financijska agencija (FINA) niz suglasnosti koje su bitan uvjet čijim vodi javni registar jamstava plaćanja (zalog i ispunjenjem se zahtjev za izdavanje fiducijarni prijenos prava vlasništva) koja su dana građevinske dozvole smatra valjanim (i mogu Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 76 za pokretnine i prava. To je moguće još drugim mjerama usmjerenim ka ubrzanju poboljšati: sudskih postupaka i izvršenju presuda povećava se učinkovitost, no isto tako i x omogućavanjem poslovnim subjektima smanjuje trošak odvjetničkih naknada koje davanja založnog prava bez posjedovanja u poduzetnici moraju platiti za rješavanje jednoj kategoriji pokretne imovine, bez sporova. zahtjeva za konkretnim opisom instrumenta osiguranja plaćanja. Osim toga, založno pravo x nastaviti poboljšavati sustav e-Sudova treba proširiti na buduću ili naknadno stečenu uvođenjem elektroničkog podnošenja imovinu i proširiti automatski na proizvode, dokumentacije i elektroničke obrade postupka. prihode ili zamjenu originalne imovine. Takvim Hrvatska je od 2007. ostvarila značajan se aranžmanom osigurava fleksibilnost jer se napredak u uspostavi sustava e-Sudova. vjerovnike potiče na davanje kredita, no isto Tijekom proteklih godina svi županijski, tako su sigurni da će moći ostvariti svoje trgovački i općinski sudovi povezani su u založno pravo ako dužnik ne podmiri svoje Integrirani sustav upravljanja predmetima obveze. (ISUP/e-Spis)64. Unatoč ovim naporima postupak informatizacije još nije dovršen. Još x stvaranjem objedinjenog i jedinstvenog uvijek nije dostupna usluga e-podnošenja pravnog okvira za osigurane transakcije koji dokumentacije i elektronička obrada postupka. obuhvaća izradu, objavljivanje i provedbu Slično tome, stranke moraju u pisanom obliku četiri instrumenta koja su funkcionalno podnositi dokaze (kao i iskaze svjedoka). istovjetna založnom pravu na pokretnoj Zbog toga se sudski službenici, suci i korisnici imovini: fiducijarni prijenos prava vlasništva, moraju snalaziti s dvojnim sustavom u kojem financijski najmovi, dodjela ili prijenos je samo djelić informacija koje su im potrebne potraživanja te prodaja uz zadržavanje prava za procjenu, npr. zapisnik sa saslušanja i vlasništva. prethodne sudske odluke, moguće pronaći na Rješavanje trgovačkih sporova. U nedostatku internetu. Treba poduzeti odgovarajuće mjere učinkovitih sudova poduzeća manje ulažu, za postupno uvođenje sustava e-Sudova u poslovne transakcije su rjeđe dok neslužbene kojem nema papira. transakcije postaju privlačnije. Ovršni zakon u Hrvatskoj stupio je na snagu u listopadu 2012. Kako Grupacija Svjetske banke može Njegov je cilj bio skratiti vrijeme potrebno za pomoći provedbu ovršnog postupka prebacivanjem Grupacija Svjetske banke pruža tehničku pomoć određenih postupaka sa sudova na druga tijela u oblikovanju i provedbi reformi u području kao što je FINA. Prema novom Ovršnom zakonu poslovnog okruženja. FINA je nadležna za izravno izvršenje sudsk ih presuda i sudskih nagodbi provedbom ovrha Trenutačno je u pripremi projekt tehničke pomoći bankovnih računa dužnika. Rezultat toga je da kojem je cilj nadogradnja registara poslovnih vjerovnici više ne moraju pribaviti ovršno rješenje subjekata i njihovo približavanje standardima od suda kao dodatak pravomoćnoj presudi. dobre svjetske prakse. Projekt će uključiti: (1) Državna tijela još bi mogla: analizu postojećeg pravnog i administrativnog okvira, analizu dionika i analizu direktivi EU-a u x provesti procjenu sudskih postupaka radi području registara poslovnih subjekata; te (2) identifikacije mjesta zastoja i kreiranja preporuke o mogućim opcijama javnih politika rješenja. U prosjeku je u Zagrebu za koje treba provesti ovisno o nalazima analize. rješavanje trgovačkih sporova potrebno gotovo 20 mjeseci. Preporučuje se Nadalje, Svjetska banka daje svoju potporu: razrađivanje postupaka čija je provedba (i) unaprjeđenju postupka pokretanja neophodna prema zakonu i koraka koje u poslovanja i poslovanju poduzeća praksi sud treba poduzeti od pokretanja spora do izvršenja presude. x olakšavanju i pojednostavljenju postupaka registracije poslovnih subjekata i dobivanja x pojačati napore u promicanju alternativnog dozvola; rješavanja sporova. Promicanjem mjera alternativnog rješavanja sporova omogućilo bi x pokretanju reformi u području kontrole – se smanjenje zaostataka neriješenih regulatorne, proceduralne i institucionalne predmeta na hrvatskim sudovima. reforme; Alternativnim rješavanjem sporova kao i 64 Sustav e-Spis uveden je 2008., a svi su sudovi njime obuhvaćeni do kolovoza 2013. uz potporu Svjetske banke i EU. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 77 x vođenju popisa zakona, propisa i postupaka u x transparentnosti u obliku boljeg pristupa području poslovanja; zakonima i propisima koji su na snazi; x uvođenju e-Registara za registraciju poslovnih x učenja od sličnih zemalja. subjekata, dobivanje dozvola, kontrole i ostale formalnosti; x provedbi procjene rizika i razvoju alata za Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Iva Hamel, viša razvrstavanje rizika za izvršenje regulatornog specijalistica za privatni sektor, Grupacija Svjetske banke. nadzora; Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni x promicanju regulatorne sukladnosti kroz predstavljaju. poticaje, smjernice i strateške komunikacijske Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic kampanje. (vfrajtic@worldbank.org). (ii) povezivanju državnih službi URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: http://www.worldbank.org/en/country/Croatia x mapiranju postupaka i preoblikovanju usluga G2B (engl. Government to Business, suradnja Vlade i poslovnih subjekata) i G2G (engl. Government to Government, suradnja državnih tijela); x objedinjavanju usluga G2B i G2G u obliku jedinstvenog uslužnog mjesta, informacijskih portala i portala za pružanje usluga (npr. za registraciju poslovnih subjekata i portala za ishođenje dozvola). (iii) promicanju dobre regulatorne prakse x pravovremenom obavještavanju i otvorenom i uključivom savjetovanju o novim regulatornim mjerama; x odgovarajućoj procjeni učinaka predloženih propisa; x učinkovitoj koordinaciji postupkom ispunjenja reformi; x sustavnoj reviziji i praćenju učinkovitosti i kvalitete propisa te smanjenju razlika u provedbi; x pružanju informacija o propisima, koje su dostupne, pouzdane i pravovremeno objavljene; x učinkovitom mehanizmu podnošenja pritužbi. U okviru svih programa našim klijentima dajemo potporu u pogledu: x dijagnostike; x mapiranja i preoblikovanja poslovnih procesa; x revizije i reforme zakona i propisa; x mapiranja i savjetovanja s dionicima; x institucionalne reforme, uključujući uspostave jasnih i transparentnih zakonskih mandata za regulatorne agencije te poboljšanja u koordinaciji svih regulatornih agencija; Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 78 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Jačanje sustava upisa nekretnina Ključna poruka Neučinkoviti sustav upisa nekretnina ograničava gospodarski razvoj Hrvatske, djelomično zbog slabosti u postojećem okviru upravljanja koji otežava pružanje javnih usluga, povećava radno opterećenje sudova i ugrožava razvoj suvremenog poreza na nekretnine. Većina agencija za upis nekretnina u EU-u preoblikovana je usvajanjem dobrih praksi OECD-a i upravljanjem u okviru jedinstvene agencije koja se financira vlastitim sredstvima. Ključni potezi x Ustanoviti novu, neovisnu agenciju za upis nekretnina spajanjem zemljišnoknjižnih odjela u sudovima i katastra Državne geodetske uprave. x Osigurati poslovni model za samofinanciranje agencije tako da većinu svojih prihoda ostvaruje od naknada za upis i elektroničkih usluga – uz nužne zaštitne mehanizme. x Primijeniti sustav odbora na dvije razine: nadzorni odbor koji se sastoji od članova koji nisu na izvršnim funkcijama, a imenuje ih ministar odgovoran za taj sektor; i upravni odbor koji se sastoji od rukovoditelja agencije. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Stoga postoji hitna potreba za reformom sektora nekretnina. To se posebno odnosi na Sektor zemljišta i nekretnina u Hrvatskoj je rješavanje rascjepkanosti i modernizaciju neučinkovit i otežava gospodarski razvoj. sustava upravljanja u skladu s dobrim praksama Reforma zemljišta i nekretnina sporija je u u javnim agencijama te iskustvima u upravljanju odnosu na usporedive države diljem Europe i upisom nekretnina u EU-u i ostatku svijeta. njezine susjede u regiji, najviše zbog rascjepkanosti institucija – odnosno, zemljišne Agencije za upis nekretnina uglavnom su knjige nalaze se u sudovima, uz paralelni sustav javne agencije koje su sposobne ostvariti katastra i zasebni registar nekretnina u državnom znatne prihode od naknada za upis i usluga. vlasništvu. Učinak nepotpunog i neučinkovitog U pogledu upravljanja agencijama u javnom upisa nekretnina je značajan i uključuje sljedeće: sektoru pojavio se niz dobrih praksi u državama OECD-a koje su poslužile za reformu agencija za x Nekvalitetne informacije odvraćaju nekretnine diljem EU-a. U ovom su dijelu opisane ulaganja: ulagače odbija nedostatak jasnoće zajedničke karakteristike poboljšanja sustava prava vlasništva nad nekretninom. Osim toga, upravljanja koja mogu poslužiti kao smjernice za znatno je otežano korištenje nekretnine kao reformu upisa nekretnina u Hrvatskoj: zaloga za kredit. x Integracija institucija: Uzimajući u obzir x Korištenje portfelja nekretnina u državnom globalne trendove u javnom sektoru, za vlasništvu je ograničeno: nekretnina u jedinstvene agencije koje povezuju katastar i državnom vlasništvu često predstavlja usluge upisa te svoje prihode ostvaraju od vrijednu imovinu, ali njome se ne može naknada za usluge, utvrđeno je da su učinkovito upravljati dok nije pravilno upisana, učinkovitije i imaju niže administrativne njezina vrijednost procijenjena te je provedena troškove od institucija financiranih iz javnog revizija u smislu njezine moguće prodaje ili proračuna ili sustava s dvije agencije. upravljanja. x Smjernice EU-a u pogledu odnosa x Propuštene mogućnosti oporezivanja upravnog i pravosudnog sustava: EU imovine: trenutačna porezna evidencija preporučuje da aktivnosti upisa nekretnina prikupljena od prometa nekretnina nedostatna trebaju biti upravna tj. administrativna funkcija, je za pravično i učinkovito oporezivanje koja je najprikladnija i najučinkovitija za nekretnina (vidi notu o poreznoj politici). primjenu pravila o interesu na zemljištu. Pravo na žalbu ipak bi trebalo ostati u okviru sudskog sustava jer je pravosuđe nadležno za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje sustava upisa nekretnina 79 tumačenje i primjenu prava te rješavanje neformalnih savjetodavnih skupina. Primjereni sporova. Međutim, zemljišne knjige ne bi doprinos dionika potiče usredotočenost na trebale biti dio pravosudnog sustava kao što je klijente i unapređuje odgovornost prema javnosti. slučaj u Hrvatskoj. Agencije koje ostvaruju prihode obično teže x Uloga i trendovi u upravljanju agencijama: poslovati s uravnoteženim proračunom (tj. U Europskoj uniji prisutan je trend poboljšanja pokrivati svoje troškove) i biti održive. radnog učinka vladinih agencija Potrebna su jasna načela i pravila za: a) unapređivanjem njihovih upravljačkih praksi, određivanje naknada i postizanje punog povrata osobito kroz bolje definiranje funkcija u troškova; b) utvrđivanje kako postupati s odnosu na upravljanje agencijom. U prošlosti viškovima ili manjkovima; c) osiguranje prihoda je nedostatak jasnoće u pogledu uloga za potrebe budućih ulaganja; d) definiranje omogućio pretjerano uplitanje politike u rad odgovarajuće razine zadržane dobiti i ulaganja; i agencije, što je posljedično doprinijelo lošem e) očuvanje financijske autonomije agencije. S radnom učinku. Osim toga, trend među obzirom da su agencije ovlaštene za određivanje agencijama koje su sposobne ostvariti prihode cijena na zatvorenom tržištu, financijska usmjeren je prema njihovoj većoj financijskoj i autonomija trebala bi biti popraćena sustavima radnoj neovisnosti. poticanja boljih radnih rezultata i učinkovitosti. Potrebno je osmisliti sustave za poticanje Osnovna metoda za postizanje boljeg radnog pružanja kvalitetnih usluga, smanjenja troškova i učinka odnosi se na određivanje jasnijih učinkovitog korištenja resursa. razlika između odgovornosti vlade i rukovoditelja agencije za donošenje odluka. Za dobro upravljanje javnom organizacijom U idealnom slučaju vlada daje strateške koja ostvaruje prihode ključni su standardi smjernice politike, dok rukovoditelji donose izvješćivanja i javne objave podataka te svakodnevne upravljačke odluke. Jasnije razlike regulirane naknade i profitne marže . Agencije obično su popraćene većom autonomijom za katastar i upis nekretnina u EU-u obično s odlučivanja rukovoditelja, čime se istodobno vladom utvrđuju godišnje ciljeve i ulaganja u osigurava njihova veća odgovornost. Veća obliku tekućih višegodišnjih planova / ugovora ili odgovornost prema državi i dionicima utvrđena je godišnjih planova. One objavljuju godišnja odgovarajućim aktima u kojima su određene izvješća o radu i revidirane financijske izvještaje politike i postupci, kao i misije, uloge i unutarnji te upravljaju operativnom dobiti i gubicima na ustroj. Unaprijeđena odgovornost i planiranje reguliran i transparentan način. podržani su i formalnim ugovaranjem i mjerenjem Dodjelom osnovnih zadaća i radnog učinka. moderniziranjem upravljanja osobljem Za poboljšanje upravljanja važno je povećala bi se učinkovitost. Agencije za unaprijediti strukture odbora. Iako je moguće katastar i upis nekretnina u EU-u obično da agencije imaju jedinstveni odbor, cilj stvaranja održavaju katastarske evidencije i zemljišne jasnih razlika između određivanja politike i knjige te karte, a često izrađuju i temeljne nadzora te rada agencije može se ojačati s topografske karte države. Upis nekretnina i/ili pomoću strukture odbora na dvije razine. U katastarske izmjere predstavljaju njihovu takvom ustroju nadzorni odbor, koji se sastoji osnovnu dužnost i izvor prihoda, pri čemu su isključivo od članova koji nisu na izvršnim sposobne ostvariti značajne prihode. U funkcijama, vrši nadzor nad upravnim odborom stabilnom i predvidljivom operativnom i koji se sastoji isključivo od rukovoditelja agencije. financijskom okruženju, agencije su sposobne Bez obzira na strukturu, uspjeh u pravilu ovisi o osoblju s visokom vrijednošću na tržištu rada sposobnosti članova odbora i rukovoditelja da isplaćivati konkurentne plaće te učinkovito rade zajedno i istovremeno poštuju međusobne upravljati infrastrukturom i uslugama. različite uloge. Novi pristupi upravljanju agencijama pokazali Nadzorni odbori trebali bi predstavljati su opipljive koristi. Budući da je donošenje kombinaciju vještina i iskustava te njihovi odluka manje ovisno o politici, vlada i članovi ne bi trebali biti ograničeni na rukovoditelji agencija mogu se fokusirati na predstavnike javnog sektora. Od presudne je vlastite odgovornosti, pri čemu se agencije mogu važnosti da imenovanja u odbore, unatoč tome bolje fokusirati na ostvarivanje svoje misije. Isto što podliježu političkoj odluci, budu utemeljena tako, samofinanciranje i veća financijska na stručnim kvalifikacijama i sposobnostima. neovisnost donose važne prednosti: Dionici i korisnici daju značajan doprinos dobrom samofinanciranje dovodi do stabilnog upravljanju agencijama. Dionici ne moraju biti financiranja odvojenog od državnog proračuna te zastupljeni u odborima, međutim potrebno je može pomoći u osiguranju financijskih sredstava uzeti u obzir njihova mišljenja putem formalnih ili za ključna ulaganja, dok agencije predstavljaju Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje sustava upisa nekretnina 80 manji teret za državni proračun. Općenito, nove godina parlament provodi reviziju rada tehnike upravljanja pomažu agencijama da se Kadastera. Kadaster se financira iz naknada fokusiraju na svoju misiju te dovode do na temelju uravnoteženog proračuna, pri kvalitetnijih usluga za krajnje korisnike. čemu se visina naknada godišnje određuje u suradnji s Ministarstvom, uzimajući u obzir Ključni faktori uspjeha su organizacijski i savjete Vijeća korisnika i Nadzornog odbora. poslovni modeli. Iskustva Svjetske banke u Osim toga, Kadaster 15 posto svojih projektima upisa nekretnina u različitim financijskih sredstava prima iz državnog zemljama, uključujući EU, ukazuju da su proračuna za financiranje projekata, uglavnom organizacijski i poslovni modeli ključni za održivo vezanih uz e-upravu. upravljanje takvim agencijama. Litva i Nizozemska dobar su primjer jer su predvodnice U ovom su trenutku odgovornosti za upis u unapređivanju upravljanja. Zbog njihovog nekretnina u Hrvatskoj podijeljene. To se uspjeha u upravljanju i pružanju usluga upisa odnosi na podjelu između Službe za nekretnina, njihove su im vlade nadležnos t zemljišnoknjižno pravo, odjela unutar proširile na dodatne državne registre. Ministarstva pravosuđa koji regulira i nadzire rad svih zemljišnoknjižnih odjela u sudovima, te x Litva: Centar registara (Centar) upravlja Državne geodetske uprave, tijela unutar litvanskim katastrom i registrom nekretnina, Ministarstva graditeljstva i prostornog planiranja registrom adresa i registrom pravnih subjekata koje upravlja katastrom u Hrvatskoj. Državna te sustavom za masovnu procjenu vrijednosti geodetska uprava upravlja mrežom od 20 nekretnina. Centar je ustanovljen kao područnih ureda i 112 ispostava za katastar u trgovačko društvo u državnom vlasništvu koje cijeloj Hrvatskoj koji pružaju katastarske usluge i podliježe oporezivanju i u nadležnosti je vode fiskalni katastar. Služba za Ministarstva pravosuđa. Upravljanje Centrom zemljišnoknjižno pravo koordinira mrežu pobliže je utvrđeno nizom internih pravila zemljišnoknjižnih odjela u 107 sudova koji vode kojima su definirani radni postupci, kadrovske zasebne zemljišne knjige u sklopu pravosudnog politike i pravila postupanja te odnosi između sustava. zaposlenika i Centra. Centar ima odbor od sedam članova koji izvješćuje Ministarstvo Katastar i zemljišne knjige u sudovima pravosuđa (MP). Članove i predsjednika financiraju se iz državnog proračuna. Svjetska odbora imenuje i razrješava MP, pri čemu banka poduprla je uspostavu Zajedničkog odbor uključuje i glavnog direktora Centra koji informacijskog sustava (ZIS-a) za upravljanje državnim poduzećem upravlja s isključivim jedinstvenom bazom zemljišnih podataka u kojoj ovlastima odlučivanja. Centar se financira iz su objedinjeni zemljišnoknjižni i katastarski naknada i programskih sredstava koje MP podaci. Razvoj ZIS-a trenutačno se odvija u svim dodjeljuje iz državnog proračuna te predstavlja katastarskim uredima i zemljišnoknjižnim profitabilno poduzeće koje izdvaja 5 posto odjelima. godišnje dobiti u fond rezervi. Godišnja i Nekretninama u državnom vlasništvu financijska izvješća se objavljuju, a godišnji upravlja se odvojeno. Državni ured za planovi rada podnose na odobrenje upravljanje državnom imovinom (DUUDI) je Ministarstvu pravosuđa. Centar posluje u središnje državno tijelo nadležno za koordinaciju, skladu s nacionalnim računovodstvenim uspostavu registra i upravljanje nekretninama u normama, uključujući javnu objavu i neovisnu državnom vlasništvu. U ovom trenutku uredu reviziju godišnjih financijskih izvješća. nedostaju potrebne evidencije i resursi, ali se, x Nizozemska: Agencija za katastar, zemljišne kao prvi korak prema uspostavi odgovarajućeg knjige i izradu karata („Kadaster”) zakonski je registra, ulaže u informacijske sustave za nadležna za nizozemske zemljišne knjige i upravljanje imovinom. katastar, a osnovana je kao nezavisno javno Sadašnji sustavi registracije nekretnina nisu tijelo. Upravljački okvir i struktura propisani su učinkoviti i imaju niz negativnih učinaka. Oni Zakonom o obveznim odnosima te propisima i uključuju: normama koji se posebno odnose na Kadaster i koji se općenito odnose na javni sektor. x Usluge slabe kvalitete: Rascjepkanost Kadaster je podređen Ministarstvu institucija za upis nekretnina utječe na usluge infrastrukture i okoliša te njime upravlja i korisnike. Pravni i katastarski postupci upisa struktura odbora na dvije razine, pri čemu nekretnina ostaju odvojeni i slo ženi. To je Nadzorni odbor nadzire Upravni odbor koji dovelo do poskupljenja transakcija upravlja Kadasterom. Zakonom predviđeno nekretninama i dodatno doprinijelo već Vijeće korisnika dio je njegove službene postojećoj neusklađenosti zemljišnih upravljačke strukture. Godišnja izvješća i podataka. Osim toga, dovelo je do slabe financijski izvještaji se objavljuju, a svakih pet kvalitete usluga, smanjenog povjerenja Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje sustava upisa nekretnina 81 javnosti u institucije te povećanja troškova poslovna strategija za institucije u sektoru, dok transakcija nekretninama bez trenutačnog pojedinačne strategije ne uzimaju u obzir pravnog upisa. druge strategije. Umjesto toga, Služba za zemljišnoknjižno pravo izradila je kratkoročnu x Neučinkovito korištenje sudskih resursa: strategiju poslovanja (kao dio nove strategije Vođenje zemljišnih knjiga i dalje je dio na razini Ministarstva) bez ikakvog doprinosa pravosudnog sustava te sudovi svoje Državne geodetske uprave, dok je Državna ograničene resurse troše na upis nekretnina geodetska uprava istodobno započela rad na što je, u osnovi, upravna funkcija. zasebnoj strategiji. x Ograničena potpora širem razvoju U konačnici, hrvatske institucije za upi s zemljišnog sektora: Nedostatak nekretnina ne mogu se na odgovarajući način raspoloživih, sveobuhvatnih, vjerodostojnih usredotočiti na oblikovanje i usklađivanje zemljišnoknjižnih i katastarskih podataka o dugoročnih strategija i poslovnih planova. To nekretninama smanjuje učinkovitost je uzrokovano nepredvidljivim odlukama o prostornog planiranja, ograničava mogućnost financiranju i sveobuhvatnim promjenama u provedbe lokalnih poreza na nekretnine i politici javne uprave. Zatvaranje jaza između sprečava osnovne tokove prihoda za potporu sadašnjeg sustava, postupaka i usluga institucija lokalne uprave. i onih koji su potrebni u digitalno doba zahtijeva x Smanjene mogućnosti za e-upravu: daljnja ulaganja. Državno financiranje je Provedba uspješnih usluga e-uprave ovisi o nedostatno i nepouzdano za takva dugoročna upotrebi temeljnih registara prostornih ulaganja te su možda potrebni novi pristupi podataka, kao što su registar nekretnina, financijskom i korporativnom upravljanju radi katastarske karte, registri zgrada i adresa. Te potpomoći ulaganjima, veće predvidljivosti i bi registre trebale osigurati Služba za operativnih poboljšanja. zemljišnoknjižno pravo i Državna geodetska Ukupni učinak tih nedostataka su ograničena uprava, ali neusklađenost podataka na strana ulaganja. Brojni ulagači pravnu nacionalnoj razini ograničava učinkovitost nesigurnost u pogledu nekretnina smatraju raspona usluga e-uprave. prevelikim rizikom za ulaganje te stoga ulažu u x Ukorijenjene razlike među institucijama: druge zemlje. Mnoge obitelji i poduzetnici Iako institucije za upis nekretnina na lokalnim suočeni su s problemima pri dobivanju kredita razinama svakodnevno surađuju u pružanju zbog rizika povezanog s njihovim pravima na usluga zemljišne administracije, nema dokaza zemljištu, što ograničava gospodarski razvoj kao da su te institucije integrirane u jedan sektor ili i razvoj tržišta zemljišta. da donose zajedničke odluke. Otpor prema Kako Hrvatska može unaprijediti promjenama je ukorijenjen, a među institucijama, koje imaju različite profesionalne sustav upisa nekretnina kulture, stvorena je pat-pozicija. Održavanje postojećeg stanja iznimno je x Učinak na sposobnost privlačenja i štetno za gospodarski razvoj i društvenu zadržavanja osoblja: Organizacije ne mogu stabilnost. Stoga je moguće uvesti novu upravljati osobljem izvan ograničenja politike strukturu upravljanja na temelju međunarodne zapošljavanja državnih službenika. Time se dobre prakse u registraciji nekretnina, koja ograničava njihova sposobnost privlačenja i uključuje sljedeće: zadržavanja zaposlenika s visokom x Osnivanje neovisne agencije spajanjem vrijednošću na tržištu rada koji imaju potrebne sudskih zemljišnoknjižnih odjela i katastra. Za vještine, primjerice u informacijskih osnivanje polu-nezavisnih pravnih subjekata tehnologijama. unutar hrvatskog javnog sektora već postoji x Prekapacitiranost mreže ureda: Postojeća niz mogućnosti. mreža ureda još uvijek je ustrojena na temelju x Povezivanje upisnih i katastarskih usluga: ručnog vođenja evidencija i uključuje preko ovlasti nove agencije uključivale bi osnovne 200 ureda. Za usporedbu, Nizozemska ima usluge upisa nekretnina u zemljišne knjige i pet ureda. Primjena Zajedničkog katastar (uključujući sve nekretnine u informacijskog sustava omogućava privatnom i državnom vlasništvu) te masovnu racionalizaciju mreže ureda i uvođenje procjenu vrijednosti nekretnina za višestruke jedinstvenog mjesta („one-stop-shop”) za sve namjene, npr. poboljšanje informacija o tržištu imovinske transakcije. nekretnina, procjenu vrijednosti državne x Bez zajedničke vizije i strategije: Iako su ta imovine te povećanje prihoda. Osim toga, u pitanja dobro poznata, ne postoji zajednička nadležnosti nove agencije ostale bi geodetske i topografske dužnosti. Područje djelovanja u Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje sustava upisa nekretnina 82 kasnijoj bi se fazi moglo proširiti na upravljanje sektoru zahtijevalo bi pažljivo i transparentno državnim zemljištem. reguliranje kroz uspostavljanje odgovarajućeg regulatornog okvira. x Uvođenje modela samofinanciranja: nova agencija financirala bi se vlastitim sredstvima, x Donošenje novih propisa prema potrebi: vjerojatno u obliku trgovačkog društva u Potrebno je da pristup upisu nekretnina bude državnom vlasništvu ili drugog financijski i utemeljen na načelu upravne funkcije. Novi bi operativno neovisnog subjekta koji većinu se propisi, prema potrebi, donosili s ciljem svojih prihoda ostvaruje iz naknada za upis i pretvorbe upisa nekretnina iz pravosudne u elektroničkih usluga te posluje s upravnu uslugu. uravnoteženim proračunom. Sredstva iz državnog proračuna mogla bi se dobiti i strogo x Provođenje reformi tijekom dvogodišnjeg namjenski koristiti isključivo za posebne razdoblja zahtijeva značajan proces aktivnosti vlade npr. potporu posebnim upravljanja promjenama te se preporučuje da inicijativama e-uprave ili održavanje i razvoj se stvaranje/spajanje nove agencije provede geoprostorne infrastrukture i usluga. Kako bi tijekom razdoblja od dvije godine od uvođenja nova agencija ostvarila svoju misiju i zadržala ZIS-a na nacionalnoj razini. visok stupanj povjerenja javnosti, bilo bi Kako Grupacija Svjetske banke može potrebno utvrditi odgovornost za korištenje pomoći financijskih sredstava te mehanizme za postupanje s operativnim viškovima i Svjetska banka posjeduje značajno iskustvo u zadržanom dobiti za potrebe budućih pružanju savjetodavnih usluga, tehničke pomoći ulaganja. Visine naknada bi jednom godišnje i financiranja u brojnim zemljama širom svijeta, podlijegale preispitivanju kroz postupak uključujući Hrvatsku i veliki broj država članica savjetovanja s ključnim dionicima, utvrđivao bi EU-a, u pogledu nacionalnih programa ih nadzorni odbor i potvrđivao ministar. zemljišnih knjiga i katastra. To iskustvo uključuje Agencija bi poslovala u skladu s nacionalnim provedbu institucionalnih reformi koje uključuju računovodstvenim normama, uključujući javnu spajanje zemljišnoknjižnih i katastarskih objavu i neovisnu reviziju godišnjih financijskih organizacija. Rad koji je u tijeku na projektu izvještaja. implementacije Integriranog sustava zemljišne administracije, koji financira Banka, podupire x Usvajanje novog sustava upravljanja: uvođenje Zajedničkog informacijskog sustava. primjena sustava upravljanja na dvije razine Projekt završava u travnju 2017 uključivala bi: (i) nadzorni odbor od 5 do 7 članova koji nisu na izvršnim funkcijama, a imenuje ih ministar isključivo temeljem stručnih kvalifikacija; i (ii) upravni odbor koji se sastoji od glavnog izvršnog direktora i ostalih rukovoditelja koji se isto tako imenuju temeljem kvalifikacija. Uloga nadzornog odbora bila bi odobravanje strategije nove agencije, mjerenje napretka u odnosu na strateške ciljeve i zadane ciljeve radnog Ovo Izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao doprinos raspravi o politici u Hrvatskoj. Ovo je izvješće izradio Mika-Petteri učinka, te osiguravanje zaštitnih mehanizama Törhönen, Viši stručnjak za politiku zemljišta. kako bi se osiguralo da agencija djeluje na Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom izvješću nužno ne transparentan i učinkovit način. Upravni odbor odražavaju mišljenje Odbora izvršnih direkto ra Svjetske banke ili vlada činili bi isključivo direktori zaposleni u agenciji koje oni zastupaju. na puno radno vrijeme koji bi bili odgovorni za Za sva pitanja u vezi s ovim dokumentom, molimo kontaktirajteVanju svakodnevne aktivnosti institucije. Upravni Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). odbor odgovarao bi nadzornom odboru preko URED SVJETSKE BANKE ZAGREB: glavnog izvršnog direktora. http://www.worldbank.org/en/country/Croatia x Prilagodba regulatornog okvira: osnivanje nove neovisne agencije u hrvatskom javnom Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Jačanje sustava upisa nekretnina 83 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Rješavanje cjenovne dostupnosti energije Ključna poruka Reforme u energetskom sektoru dobro napreduju, ali je rješavanje pitanja cjenovne dostupnosti energije – dovršetkom dizajna i provedbom učinkovitih kompenzacijskih mjera za ugrožene skupine – prioritet. Međutim, dvije glavne prepreke uključuju: visoko decentralizirani sus tav koji ovisi o resursima lokalne samouprave bez uspostavljenih mehanizama odgovornosti kojima bi se osigurala provedba reformi; te manjak fiskalnih sredstava za program kompenzacije energetskih troškova. Ključni potezi Ciljani odgovori politike za pružanje pomoći ugroženim kućanstvima kako bi se mogli nositi s rastom cijena energije uključuju: x osiguravanje socijalne pomoći siromašnim i ugroženim kućanstvima temeljem imovinskog cenzusa u okviru socijalne pomoći središnje države. x poticanje ulaganja u energetsku učinkovitost i druge mjere kako bi se potrošačima u svim dohodovnim skupinama pomoglo da upravljaju svojom potrošnjom energije; i x komunikaciju i transparentnost radi prihvaćanja liberalizacije tržišta od strane potrošača. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Udio troškova za energiju u proračunu hrvatskih kućanstava smanjuje se s obzirom Hrvatska je brzo napredovala u procesu na visinu prihoda tako da se visoki udjeli liberalizacije cijena energije za korisnike u troškova za energiju podudaraju s niskim poslovnom i javnom sektoru. To je provedeno prihodima kućanstva. Uz činjenicu da veliki donošenjem niza zakona između 2004. i 2012. udio stanovništva kasni s plaćanjem svojih Hrvatska je 2012. donošenjem novog Zakona o računa za energiju te kvalitativne dokaze o energiji i Zakona o regulaciji energetskih siromašnim kućanstvima koja su već ograničila djelatnosti liberalizirala svoje energetsko tržište u svoju potrošnju na minimalnu razinu, to pokazuje skladu sa zahtjevima Trećeg energetskog paketa da će daljnja povećanja tarifa će uzrokovati Europske unije (EU-a). U odnosu na usporedive probleme u pogledu cjenovne dostupnosti zemlje poput Rumunjske i Bugarske, Hrvatska je energije, osobito za siromašna kućanstva te zabilježila značajan napredak u provedbi ovog kućanstva u ruralnim područjima. Osim fokusa programa. Međutim, izostala je provedba skupa na poboljšanje cjenovne dostupnosti za dobro oblikovanih mjera za zaštitu ugroženih siromašne, potreban je cjeloviti i širi pristup potrošača. rješavanju problema visoke potrošnje energije za Deregulacija cijena uz uvođenje mehanizama ugrožena kućanstva u svim dohodovnim određivanja tarifa inicijalno je dovela do skupinama. povećanja cijena energije za potrošače. Hrvatska kućanstva upotrebljavaju Između 2007. i 2014. cijene električne energije i raznovrsne izvore energije. Upotrebljavaju plina za kućanstva porasle su s 0,09 EUR/KWh energiju za osvjetljenje, grijanje, kuhanje i toplu na 0,13 EUR/KWh odnosno s 8.20 EUR/GJ na vodu te postoji znatna heterogenost u obrascima 12,90 EUR/GJ. U budućnosti se očekuje da će potrošnje energije među svim dohodovnim daljnji rast cijena električne energije i plina skupinama (Slika 1.) Najsiromašniji kvintil dosegnuti razinu povrata troškova, iako je kućanstava ima izrazito ograničeni pristup trenutačni trend u međunarodnim cijenama toplinskoj mreži i rijetko upotrebljava sustave energenata djelomično smanjio taj pritisak. Osim centralnog grijanja u kući. Također postoji toga, potrebe za ulaganjem u sustave toplinske značajna heterogenost u obrascima potrošnje mreže ukazuju da će se u budućnosti morati energije među regijama. Ona odražava povećati cijene i za tu uslugu. zemljopisnu koncentraciju siromaštva u ruralnim Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 84 područjima te u središnjoj i istočnoj H rvatskoj, potrebna za usklađivanje cijena električne kao i klimatske razlike među regijama. Osim energije i plina s međunarodnim cijenama te za toga, u troškovima kućanstva za energiju važnu dovođenje područnog grijanja na razinu povrata ulogu ima sezonski karakter potrošnje. Na troškova upućuju da bi stopa siromaštva mogla temelju procijenjenih troškova iz Ankete o porasti između 0,3 i 0,9 posto u odnosu na 2011. potrošnji kućanstava (APK), postoji umjerena Modeli neizravnih učinaka rasta cijena nisu sezonalnost u troškovima za električnu energiju i analizirani jer se očekuje da ti učinci neće biti visoka sezonalnost u troškovima za prirodni plin značajni. i toplinsku mrežu. Tablica 1. Simulirani utjecaj na stopu siromaštva Slika 1. Struktura troškova kućanstva za energiju (pomoću "fiksirane" linije siromaštva, u po kvintilima potrošnje per capita, 2011. postocima) Stvarni Daljnji Početno rast rast za % stanje cijena povrat 2011. 2011.- troškova 2013. Stopa siromaštva 13,2 13,7 14,6 Jaz rizika od 2,9 3,0 3,3 siromaštva Kvadrat jaza rizika 1,0 1,0 1,1 od siromaštva Napomena: Pokazatelji siromaštva izračunavaju se uporabom "fiksirane" linije siromaštva kao 60% medijana ekvivalentnog dohotka u temeljnom scenariju. U simulacijama se troškovi svakog kućanstva umanjuju za iznos jednak povećanju troškova za energiju u odnosu na temeljni scenarij. Izvor: Procjene na temelju Istraživanja proračuna kućanstava iz 2011. Donositelji politika trebaju bolje razumjeti Izvor: Procjene autora na temelju APK iz 2011. osjetljivost na rast cijena. Ključne varijable Kućanstva se značajno razlikuju prema povezane s "velikom potrošnjom energije" dostupnosti izvora energije na koje se mogu utvrđene su kako bi se odredili "profili" skupina osloniti, pri čemu je pokrivenost plinske i koje će najvjerojatnije biti pogođene rastom toplinske mreže, kao dvije najvažnije opcije za cijena. Ta je analiza pomogla otkriti kako grijanje, ograničena. Toplinska mreža dostupna osjetljivost na rast cijena energije uključuje niz je u 18 gradova i procjenjuje se da je koristi 8,5 drugih deprivacija koje su već smanjile broj posto svih kućanstava, dok je plinska mreža mogućnosti dostupnih siromašnim kućanstvima, prisutna u samo 30 posto kućanstava, ali uopće poput toga da je glava kućanstva osoba s niskom ne obuhvaća južni dio jadranske obale. razinom obrazovanja ili nezaposlena osoba. Ta je analiza također ukazala da bi se čak i skupine Cjenovna dostupnost predstavlja izazov . To čije se karakteristike uobičajeno povezuju s se odražava u kašnjenjima u plaćanju računa, što kućanstvima boljeg imovinskog stanja (poput ukazuje na nemogućnost kućanstava da plaćaju stanovanja u modernoj zgradi s više stambenih na vrijeme, te u onima koji štede na grijanju jedinica) mogle suočiti sa značajnim pritiskom na svojih domova kako bi smanjili račune. Nadalje, svoje proračune i svjedočiti kako se njihovo kućanstva se oslanjaju na druge mjere uštede energetsko siromaštvo više nego dvostruko energije, poput dvotarifnog brojila, koristeći povećava. "jeftinu struju" dostupnu izvan sati vršne potrošnje (nakon 22:00 h). Međutim, to znači da Kućanstva ne razumiju razloge za rast cijena kućanstva svoje potrebe za energijom energije. Procjene institucija i dionika kroz pokušavaju zadovoljiti po noći, što može imati rasprave fokusnih grupa otkrile su da građani negativne učinke na kvalitetu života, posebno za rast cijena povezuju s korupcijom i lošim žene koje su obično zadužene za kućanske upravljanjem sektorom. Jedna od prednosti poslove. liberalizacije, konkurentnije tržište, nije se pokazalo tako dobrim za sudionike u raspravama Simulacije ukazuju da je rast cijena energije fokus grupa – većina ih ne vjeruje novim od 2011. doveo do povećanja siromaštva od opskrbljivačima električnom energijom pa stoga 0,5 posto (Tablica 1.). Iako rast cijena još nije ne mijenjaju opskrbljivača. Sudionici se često znatno utjecao na stopu siromaštva, čini se da se žale na opskrbljivače energijom, osobito u učinci osjećaju u svim kategorijama stanovništva pogledu visokih i nejasnih računa za električnu neovisno o visini prihoda, uz značajnu energiju i toplinsku mrežu, a nezadovoljni su i heterogenost među regijama. Simulacije kvalitetom prirodnog plina. utemeljene na dodatnim povećanjima koja su Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 85 Kako ublažiti socijalni učinak rastućih pomoći. Neusklađena priroda sustava znači da cijena energije među kućanstvima koja ispunjavaju uvj ete za pomoć postoje velike razlike ovisno o Međunarodna iskustva pokazuju da se za financijskom stanju općine u kojoj žive. Osim potporu cjenovne dostupnosti energije za toga, ne prati se mogućnost kumuliranja stanovništvo vlada može osloniti na tri socijalnih naknada. Nadalje, ne postoji komplementarna pristupa. Prvo, zajamčena jedinstveni registar korisnika (osim za ZMN) što minimalna naknada (ZMN), koja na odgovarajući dodatno otežava koordinaciju između institucija način obuhvaća siromašne, može se upotrijebiti lokalne i središnje države i u brojnim slučajevima za pružanje novčane kompenzacije donjem dovodi do loše ciljanih mjera potpore. Kvalitativni kvintilu stanovništva. Drugo, mjere upravljanja dokazi upućuju na činjenicu da su kućanstva potrošnjom za siromašna i ugrožena kućanstva, svjesna razlika u tretmanu stanovnika bogatih ili osobito mjere energetske učinkovitosti za siromašnih općina kao i nedostatnog nadzora poboljšanje grijanja, pomoći će kućanstvima da kako bi se osiguralo da lokalne vlasti s manjim učinkovito zadovolje svoje potrebe za grijanjem. prihodima i dalje pružaju te naknade i da su Konačno, posebne kampanje informiranja korisnici koji ih primaju stvarno oni koji ih trebaju. javnosti zajedno s mjerama za povećanje Nezadovoljavajuća provedba tih mjera ističe se transparentnosti energetskog sektora ojačat će unutar sadašnjeg hrvatskog sustava socijalne održivost reformi. skrbi, koji je općenito dobro usmjeren, unatoč Završetak oblikovanja i provedba mjera za tome što ima relativno malu pokrivenost i visinu zaštitu ugroženih potrošača ostaje prioritet. naknada. Jednostavni scenariji ukazuju da bi Reforme su počele prije nego što se Hrvatska ublažavanje učinaka povećanja tarifa potrebnih pridružila Energetskoj zajednici 2006. te se za postizanje povrata troškova zahtijevalo nastavljaju i danas kada je članica EU-a. U 2013. mobilizaciju značajnih sredstava, čak i kada bi ta vlada je donijela Socijalno akcijski plan u kojem sredstva mogla biti savršeno raspodijeljena. se navode njezine namjere za rješavanje širokih Potrebno je razmotriti financiranje i ciljeve socijalnih posljedica reforme tržišta energije. programa kompenzacije, posebno uzimajući Kada je u pitanju zaštita ugroženih potrošača, u obzir fiskalna ograničenja. Simulacije Planom su predviđene mjere usmjerene na: (a) ukazuju da bi potpuna kompenzacija troškova pružanje izravne pomoći najsiromašnijim povećanja cijena energije od 2011. za donjih 20 građanima za plaćanje računa za energiju, posto stanovništva (približni ekvivalent udjela uključujući korisnike socijalne pomoći i one koji bi siromašnog stanovništva u 2011.) mogla koštati se uslijed porasta cijena mogli naći ispod granice 0,13 posto hrvatskog BDP-a. Za provedbu siromaštva iako trenutno ne primaju socijalnu takvog plana potrebno je istražiti preklapanja pomoć; i (b) pružanje potpore široj kategoriji između programa namijenjenih "energetski kućanstava koja bi bila pogođena porastom ugroženima" i programa namijenjenih cijena, najvjerojatnije u vidu potpore "siromašnima" koji se provode kroz ciljanu implementaciji mjera energetske učinkovitosti. socijalnu pomoć. Simulacije su isto tako Među ključnim koracima predviđenih planom je pokazale da je trenutno očekivani proračun za utvrđivanje kriterija za pružanje državne potpore potporu ugroženih potrošača, koji se prikuplja ugroženim potrošačima energije, pri čemu se putem solidarne naknade, dostatan za potporu energetsko siromaštvo izričito navodi kao značajnog dijela potreba za električnom relevantan kriterij u tom pogledu. energijom i grijanjem primatelja socijalne Ukidanje neizravne potpore kućanstvima pomoći, ali je posve nedostatan za pokrivanje kroz subvencije ugrađene u tarifni sustav značajnog dijela potreba obitelji s niskim zahtijeva jačanje drugih alata za poboljšanje primanjima. cjenovne dostupnosti. Sadašnji programi Ulaganja u energetsku učinkovitost pomažu socijalne pomoći omogućavaju ograničene mjere smanjiti troškove za grijanje. To uključuje potpore cjenovnoj dostupnosti energije za intervencije poput toplinske izolacije zgrada ili ugrožene skupine (novčana pomoć za troškove učinkovitijih štednjaka koji upotrebljavaju čistije grijanja koju daju jedinice lokalne samouprave i, izvore energije. Provedbom takvih intervencija od kraja 2015., vaučeri za električnu energiju), potrošnja energije može se smanjiti između 40 i što dovodi do velikih razlika u tretmanu ugroženih 50 posto, ali je razdoblje povrata ulaganja za tu kućanstava. Iako se ZMN financira iz proračuna razinu uštede dulje od 10 godina, uzimajući u središnje države, pomoć za troškove stanovanja obzir trenutačne cijene. Analiza modela i drva za ogrjev financiraju jedinice lokalne potencijalnih ušteda troškova za energiju kao samouprave, pri čemu ne postoji mehanizam rezultata toplinske izolacije stambenih zgrada u provedbe kojim bi se zajamčilo da one Hrvatskoj pokazuje da troškovno povoljna ispunjavaju svoje obveze u pogledu davanja ulaganja u energetsku učinkovitost obiteljsk ih Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 86 kuća mogu smanjiti modelirane udjele u lokalne samouprave, regulatorima, proračunu kućanstva; međutim, za donjih 20 korisnicima i drugim organizacijama posto kućanstava koja su već smanjila grijanje uključenim u provedbu; radi štednje, udio u proračunu ostao bi nepromijenjen te bi razdoblje povrata ulaganja za x razvoj sustava za nadzor kvalitete izvedenih njih bilo preko jednog stoljeća. radova. U okruženju gdje cijene energije rastu na Potrebno je riješiti nedostatke u razine povrata troškova, dobar savjet razumijevanju različitih aspekata reforme vladama je da dodatno pojačaju programe energetskog sektora među potrošačima. Čini podizanja energetske učinkovitosti se da je zajednička želja za ulaskom u Europsku stambenih zgrada. Ako se javne subvencije uniju olakšala provedbu reformi. Međutim, sada pametno iskoriste za poticanje privatnog kad je cilj postignut čini se da su potrebni veći financiranja, veliki bi broj kućanstava mogao napori za djelotvornu razmjenu informacija o imati koristi od takvih programa te bi bio manje sljedećoj generaciji reformi, posebno s obzirom izložen većim troškovima grijanja. Za ona da kod potrošača postoje nedostaci u kućanstva s niskim primanjima čiji je udio razumijevanju različitih aspekata reforme od troškova kućanstva za energiju već visok i/ili koja mehanizama za određivanje cijena opskrbljivača već štede na grijanju te koja bi trebala među električnom energijom do postupaka izrade prvima imati koristi od javnih programa potrebna računa ili kompenzacijskih mjera za potporu je dodatna financijska pomoć države kojom bi se cjenovnoj dostupnosti energije. nadoknadila nemogućnost pristupa Također postoji potreba za jasnom komercijalnom financiranju. komunikacijom u pogledu daljnjeg procesa Izvori financiranja mogli bi uključivati reforme te za utvrđivanjem javnih sljedeće: kompenzacijskih mjera koje će biti provedene. To bi posebnu ulogu mogla imati x državni proračun, europske strukturne ulaganja u energetsku učinkovitost i novi fondove i druge fondove financijskih institucija, program za zaštitu ugroženih kućanstava. Uz unatoč tome što to ovisi i o općem programu otklanjanje nedostataka u informiranosti, fiskalne konsolidacije; posebnu pažnju trebalo bi posvetiti pojednostavljenju procesa i postupaka te x posebne izvore kao što su pristojbe za olakšavanju bolje državne koordinacije radi nižih električnu energiju (ili drugi energent), troškova transakcija te osiguranju pristupa pristojbe za klimatske promjene, fondovi EU-a uslugama potpore za ugrožena kućanstva. Mjere za posebne namjene i drugi, poput programa informiranja trebale bi reformu predstaviti kao zelenih ulaganja; način za postizanje ekonomskih i socijalnih x preusmjeravanje potpora za grijanje kako bi se ciljeva poput boljeg pružanja usluga te održivog i osigurala bespovratna sredstva za ulaganja u sigurnog energetskog sektora. energetsku učinkovitost, ako je primjenjivo; Kako Grupacija Svjetske banke može x posebne izvore na razini općina, poput pomoći prihoda od prodaje stanova u zgradama u vlasništvu općine; Banka na raspolaganje stavlja svoje iskustvo u radu s vladama – globalno i unutar država EU-a x umjesto trošenja sredstava za nadoknadu – u provedbi reformi kojima se povećava troškova siromašnim i ugroženim potrošačima energetska učinkovitost, oblikuju troškovno radi povećanja cijena energije, jednokratne prihvatljivi i dobro ciljani kompenzacijski isplate za poboljšanje energetske učinkovitosti programi te upravlja oblikovanjem pratećih njihovih domova mogle bi biti bolje rješenje. reformi institucija i razvojem strategija. To Dodatne mjere potpore mogle bi uključivati: uključuje analitičku i savjetodavnu podršku te prateće planiranje i nadogradnju infrastrukture, x prilagodbu propisa o vijećima suvlasnika ili automatizaciju procesa i unapređivanje ICT-a. vlasnika kako bi se olakšali postupci U preporukama za poboljšanje programa odlučivanja; cjenovne dostupnosti energije u Hrvatskoj koje x pružanje tehničke pomoći vijećima su dostavljene Vladi u siječnju 2016. iznosi se suvlasnika/vlasnika radi jačanja kapaciteta u plan za probleme koje treba riješiti. U tom smislu, području upravljanja i financija; procjene i savjeti Banke o politikama koji su do sada pruženi, obiluju usporedivim podacima o x uspostava jake interdisciplinarne/ problemima i praksama iz zemalja s najboljim međuresorne i međuvladine jedinice koja praksama kao i zemalja u kojima je reforma može pružiti potrebnu podršku jedinicama sustava cjenovne pristupačnosti energije i Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 87 energetske učinkovitosti u tijeku. Banka također Ovo Izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao doprinos podržava modernizaciju sustava socijalne raspravi o politici u Hrvatskoj. Ovo je izvješće izradili su Moritz Meyer i pomoći kroz investicijski projekt (vidi notu o Caterina Laderchi. politici socijalne skrbi). Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom izvješću nužno ne odražavaju mišljenje Odbora izvršnih direktora S vjetske banke ili vlada koje oni zastupaju. Za sva pitanja u vezi s ovim izvješćem, molimo kontaktirajte Vanju Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE ZAGREB: http://www.worldbank.org/en/country/Croatia Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 88 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast Ključna poruka Cjelokupni okvir upravljanja vodama u Hrvatskoj je dobar, no usklađenost s direktivama o vodama nakon članstva u EU-u donosi operativne i financijske izazove koji istovremeno zahtijevaju najveći investicijski ciklus u povijesti upravljanja vodama, i reforme radi unaprjeđenja tehničke i operativne učinkovitosti. Navodnjavanje poljoprivrednog zemljišta dugo je vremena bilo zanemareno, što otežava konkurentnost poljoprivrede, te pojačava rizike od djelovanja klimatskih promjena na poljoprivrednu proizvodnju. Iako su sustavi za zaštitu od poplava u Hrvatskoj prilično dobro razvijeni, Hrvatska još uvijek mora unaprijediti prekograničnu suradnju temeljenu na riječnim slivovima, te razviti dodatnu infrastrukturu za zaštitu od poplava kao odgovor na povećanu učestalost i intenzitet ekstremnih vremenskih događaja. Ključni potezi x Dovršiti pripreme i provesti reforme vodokomunalnog sektora. x Ojačati kapacitete i ukloniti prepreke za pripremu, provedbu i optimalno iskorištavanje investicija za usklađivanje s EU-om. x Provesti Nacionalnu strategiju navodnjavanja i razviti udruge korisnika voda za navodnjavanje (UKVN). x Ojačati sustav praćenja kakvoće vode i unaprijediti sustav predviđanja poplava te koordinaciju sa susjednim zemljama u realnom vremenu. Trenutačno stanje u Hrvatskoj pravnom stečevinom EU -a o zaštiti okoliša. Za razliku od mnogih država kandidatkinja u Strategija upravljanja vodama koju je donijela regiji, 1995. Hrvatska je osnovala jaku Vlada Republike Hrvatske 2009. postavlja nacionalnu vodnu agenciju, Hrvatske vode 65. velik broj važnih ciljeva za vodni sektor. Ti Zahvaljujući bogatim vodnim resursima i ciljevi uključuju: (i) osiguranje dovoljno kvalitetne funkcionalnoj organizaciji sektora upravljanja pitke vode za stanovništvo; (ii) osiguranje vodama, Hrvatska je danas u naprednijem potrebne količine vode odgovarajuće kakvoće za položaju od ostalih novijih članica EU-a s različite gospodarske namjene; (iii) zaštitu ljudi i obzirom na usklađenost sa zahtjevima EU-a. materijalnih dobara i očuvanje dobrog stanja Plan upravljanja riječnim slivovima je donesen i vode radi zaštite vodnih i o vodi ovisnih provodi se, Direktiva o poplavama 2007/60/EZ ekosustava. već je prenesena u nacionalno zakonodavstvo Tim se ciljevima naglašava važnost dobrog (Zakon o vodama, 2009.) i provodi se, a Vlada je upravljanja vodnim resursima, vodnim predložila i provodi sveobuhvatni plan radi uslugama i rizicima za gospodarstvo i okoliš. postizanja usklađenosti s mjerodavnim Hrvatski turizam zaista proizvodi značajan prihod direktivama EU-a (Direktiva o urbanim otpadnim koji uvelike ovisi o dobroj kakvoći priobalnih voda vodama i Direktiva o pitkoj vodi). Međutim, i dalje i predstavlja 17 posto BDP-a, a poljoprivreda, su prisutni neki vrlo važni provedbeni izazovi, koja uvelike ovisi o dostupnosti vode, osigurava kako je istaknuto u nastavku teksta. zaposlenost za 9,5 posto radne snage (u Vodni resursi i stanje usporedbi s 5 posto u EU-27), no nedavne su poplave i suše pokazale sve veći utjecaj U Ustavu, voda se navodi kao dobro od ekstremnih vremenskih događaja na ljude i javnog interesa uz more, zračni prostor, gospodarstvo. mineralne resurse, zemlju i šume. Sva vodna pitanja zakonski su propisana u trima glavnim Prije pristupanja EU-u 2013. Hrvatska je zakonima: Zakonu o vodama, Zakonu o uložila značajne napore u usklađivanje s financiranju vodnog gospodarstva i Zakonu o 65 Javna ustanova je neprofitna ustanova odgovorna za upravljanje vodama i javnim vodnim dobrom, te zaštitnim i hidromelioracijskim građevinama. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 89 komunalnom gospodarstvu. Resorno vode i Vijeće za vodne usluge. Hrvatska je imala ministarstvo (obično Ministarstvo poljoprivrede) koristi od Hrvatskih voda kao jake agencije za nadzire rad Hrvatskih voda, kao agencije upravljanje vodama koja predstavlja važan odgovorne za upravljanje i rješavanje svih vodnih tehnički i financijski resurs za sektor pružanja pitanja. Hrvatska surađuje s ostalim susjednim vodnih usluga. Ulogu regulatora usluga ima zemljama kroz međunarodne sporazume i Vijeće za vodne usluge koje preispituje i konvencije, koje su dio pravnog okvira za odobrava bilo kakvu korekciju cijena vodnih upravljanje vodama u Hrvatskoj i u regiji. usluga. Ekonomsko uređenje temelji se na načelu povrata troškova i pristupu ograničenja Hrvatska je obdarena relativno bogatim cijena, sa zahtjevom da se za strukture cijena vodama i karakteristična je po velikim uzme u obzir instrument subvencioniranja u rijekama. Sava i Drava u sjevernoj/istočnoj slučaju da očekivani račun za vodu iznosi više od slavonskoj ravnici, i krško priobalno područje na 2,5 posto prosječnog prihoda kućanstva. Vijeće zapadu i jugu. Sjeverno i istočno područje prati i kakvoću i uspješnost usluge prikupljanjem Hrvatske pripada području dunavskog i niza pokazatelja uspješnosti. crnomorskog sliva (oko 60 posto teritorija), a priobalje području jadranskog sliva (oko 40 posto Program reforme sektora još uvijek nije teritorija). Iako je zemlja bogata vodama prema dovršen. Vlada je 2010. pokrenula niz reformi FAO-u (Organizacija za hranu i poljoprivrednu komunalnog sektora. Osim uspostavljanja UN-a) (Aquastat, 2015.), protok je vode uvelike odgovarajućeg regulatornog okvira vodnog sezonski, posebice u području jadranskog sliva. sektora, to uključuje predloženo spajanje pružatelja komunalnih usluga u manji broj Smanjenje industrijske djelatnosti i opadanje regionalnih komunalnih poduzeća kako bi se uporabe gnojiva i pesticida u poljoprivredi iskoristila ekonomija razmjera, omogućila bolja značajno su ublažili onečišćenost izvora uspješnost i učinkovitiji operativni troškovi, te površinske vode. Međutim, površinska voda još osiguralo daljnje među-subvencioniranje u uvijek pokazuje relativno visoku onečišćenost području usluga. Međutim, ova reforma još nije hranjivih tvari, posebice u dunavskom slivu. Cijeli provedena, a restrukturiranje područja dunavski sliv, te manji dijelovi jadranskog sliva komunalnih usluga koje trenutačno postoji u razvrstani su kao „osjetljiva područja“ u kontekstu obliku prijedloga, čeka na odluke nove vlade. Okvirne direktive o vodama (EZ 2000.). U suštini, koristi se samo mali dio svih dostupnih vodnih Isporuka vodnih usluga na razini kućanstava resursa (primjerice koristi se samo 4 posto u Hrvatskoj je načelno dobra i slična ostalim obnovljive podzemne vode od 96 posto zaliha zemljama u regiji. 99 posto stanovništva ima pitke vode), što ukazuje na cjelokupno vodno pristup pitkoj vodi, 75 posto ima pristup bogatstvo. organiziranoj vodoopskrbi, 45 posto stanovništva ima sakupljanje otpadnih voda, a 95 posto ima Iako se očekuje da će klimatske promjene toalet s ispiranjem. pojačati poplave i suše, dostupnost vode ne izaziva neposrednu zabrinutost jer je potražnja Međutim, potrebna je velika obnova i niska, iako se može očekivati lokalizirani utjecaj modernizacija infrastrukture za vodoopskrbu klimatskih promjena. i otpadne vode radi ostvarivanja razina koje zahtijeva EU-u. Još uvijek postoje veliki izazovi Kakvoća podzemne vode načelno se smatra povezani sa: (i) kakvoćom pitke vode jer je samo dobrom u cijelom zemlji, sa značajnim 85 posto uzoraka, od više od 99 posto posebice iznimkama na nekim otocima, gdje postoji u područjima koja nisu pokrivena komunalnim problem sa salinitetom u suhoj sezoni. poduzećima, u skladu sa zahtjevima dobre Izvješća o stanju mora i kakvoći morske vode prakse; i (ii) sakuplja se samo 45 posto svih pokazuju da je velik dio hrvatskog dijela otpadnih voda, a pročišćava samo 28 posto, što Jadranskog mora oligotrofan i čist, ali neke su je dosta niže od zemalja EU-15. luke velikih gradova i industrijske zone uz obalu na nekim lokacijama onečišćene organskim i Još uvijek je problematična učinkovitost anorganskim tvarima (od kućanstava i javnih pružatelja vodnih i sanitarnih usluga. industrijskih onečišćivača). Na razini od 44 posto, stopa neprihodovane vode je dosta viša od razina u zapadnoj Europi. Vodne usluge Komercijalne prakse su uglavnom dobre s Vodne i sanitarne usluge osigurane su kroz univerzalnim vodomjerima, bez obzira na omjer više od 150 lokalnih ili regionalnih javnih naplate od oko prosječno 90 posto. S prosjekom vodokomunalnih poduzeća. Međutim, lokalni od 3 zaposlenika na 1,000 priključaka, ovaj je pružatelji usluga uređuju i podupiru institucije na sektor manje produktivan od međunarodnih nacionalnoj razini, uključujući: Nacionalno vijeće najboljih praksi, ali još je uvijek produktivniji od za vode, Ministarstvo poljoprivrede, Hrvatske zemalja u regiji. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 90 Sektor se oslanja na pokrivanje operativnih riječnog sliva najviše je bio pogođen poplavama troškova pomoću transfera iz EU-a. Naknade 2014. Istodobno, bujične kiše izazvale su više za korištenje voda i zaštitu voda predstavljaju lokalizirane, ali široko rasprostranjene poplave, oko 18 posto prihoda sektora, a vodne naknade nestanke električne energije, odrone, štete na koje naplaćuju komunalna poduzeća čine 57 prometnoj infrastrukturi te prekide vodnih i posto ukupnog prihoda koji dolazi u sektor, ali sanitarnih usluga, s ozbiljnim gospodarskim njima se ne mogu u potpunosti pokriti operativni posljedicama. Hrvatska planira pojačati svoje troškovi i troškovi održavanja komunalnog napore za daljnju izgradnju obrane od poplava te poduzeća. Stoga financiranje investicijsk ih unaprjeđenje prognoziranja poplava i suradnje troškova uvelike ovisi o nacionalnim porezima i sa susjednim zemljama (posebice u području transferima. Vanjski transferi predstavljaju 23 savskog i dunavskog sliva). posto ukupnog prihoda sektora, a očekuje se da Hrvatska na rješavanju rizika od poplava radi će taj omjer značajno porasti kada kohezijski u okviru Direktive o poplavama 2007/60/EZ. fondovi EU-a postanu dominantni oblik Direktiva je prenesena u nacionalno financiranja potrebnog za investicije radi zakonodavstvo (Zakon o vodama) 2009. usklađivanja s EU-om. Prethodna procjena rizika od poplava – PPRP Postojeće investicijske razine mnogo su niže dovršena je 2013., a 2014. izvješće o tome od potrebnih kako bi se postigla usklađenost podneseno je EU-u. Uz podršku EU-a, Hrvatska s pravnom stečevinom EU-a. Njima se može je dovršila karte opasnosti od poplava i rizika od pokriti samo oko jedna trećina razine potrebne za poplava. Plan upravljanja rizikom od poplava ostvarenje obveza države. Procjenjuje se da je (PURP) Hrvatske sastavni je dio Plana potrebno 0,85 milijardi eura investicija kako bi se upravljanja riječnim slivovima (PURS), za koji su do 2023. postigla usklađenost s Direktivom o u potpunosti odgovorne Hrvatske vode. Hrvatski pitkoj vodi i još 2,9 milijardi eura za Direktivu o nacrt PURS-a s PURP-om dovršeni su i urbanim otpadnim vodama. Iako će se objavljeni za javnu reviziju u travnju 2015., dok kohezijskim fondovima EU-a pokriti značajan dio se izvješće EU-u planira podnijeti u ožujku 2016. potreba za investicijama (oko 70 posto kapitalnih Navodnjavanje izdataka koje financira EU), ukupne alokacije iz EU-a vjerojatno će biti manje od 70 posto potreba Važno ograničenje za bolju učinkovitost u za investicijama za potpunu usklađenost s poljoprivrednom sektoru je nedostatak direktivama EU-a, što ukazuje na značajan odgovarajuće i pouzdane opskrbe vodom za financijski jaz. navodnjavanje poljoprivrednog zemljišta. Hrvatska ima jedan od najnižih omjera Očekuje se da će cijene vodnih usluga navodnjavanog zemljišta i onog koje treba nastaviti rasti u budućnosti kako bi pomogle navodnjavati u regiji: samo 18.000 ha trenutačno pokriti financijski jaz. Cijene vodnih usluga se navodnjava od 244.000 hektara koje bi trebalo porasle su u prosjeku za 7,5 posto godišnje navodnjavati. Time se značajno ograničava između 2005. i 2012. (dok je prosječna godišnja poljoprivredni potencijal Hrvatske, jer analiza inflacija bila 3 posto), te se očekuje da će pokazuje da nije izvedivo povećati proizvodnju nastaviti rasti, s obzirom na značajne investicije i visokovrijednih usjeva bez dodatnog posljedične operativne troškove povezane s navodnjavanja. Za prevladavanje ovog obvezom Hrvatske da zadovolji europsku pravnu ograničenja potrebno je (i) popraviti, stečevinu o zaštiti okoliša. Cijene još uvijek nisu modernizirati i proširiti postrojenja za ozbiljno ograničenje za većinu ljudi u Hrvatskoj, navodnjavanje na poljoprivrednim ali će vjerojatno postati sve veći problem za gospodarstvima, (ii) osigurati sigurniju opskrbu siromašnije dijelove stanovništva kako cijene velikom količinom vode u ljetnoj sezon i i vodnih usluga budu i dalje rasle. 2012. račun za odvodnju viška vode u vlažnijim sezonama, te (iii) vodu za prosječnu obitelj bio je oko 2,3 posto ojačati institucije za održivo upravljanje vodama i prihoda kućanstva, a 3,6 posto za donjih 40 veću produktivnost navodnjavanog posto stanovništva, što je iznad definirane razine poljoprivrednog zemljišta. Ti izazovi dominiraju u cjenovne pristupačnosti u Hrvatskoj od 2,5 posto. cijeloj zemlji, unatoč raznolikim meteorološkim i Upravljanje poplavama topografskim uvjetima (s naglašenim razlikama, recimo, između krškog planinskog priobalnog Iako Hrvatska ima relativno dobro razvijen i područja i slavonske ravnice). operativan sustav zaštite od poplava, uključujući građevine za zaštitu od poplava Produktivnost je poljoprivrednog sektora (kombinacija nasipa, kanala, crpnih postaja i niska u usporedbi s EU-om. Produktivnost je u područja retencija za poplavne vode), velike razdoblju 2012.‒2014. iznosila 1/5 prosječne sezonske oborine još uvijek predstavljaju razine produktivnosti u EU-15. U suštini, rizik od ozbiljnih poplava. Južni dio savskog smanjena je u protekle tri godine za gotovo 16 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 91 posto ako se mjeri bruto dodana vrijednost po je ostvarila napredak u smjeru važnih radniku. Iako je prije 2009. Hrvatska imala gotovo poljoprivrednih reformi koje obuhvaćaju: (i) dvostruko veću produktivnost od novih država prijenos odgovornosti za upravljanje i održavanje članica EU-a, ta prednost gotovo je potpuno sustavima navodnjavanja s države na županije izgubljena u protekle tri godine. Velik udio malih (što zahtijeva institucionalno jačanje na lokalnim i održivih poljoprivrednih gospodarstava razinama), (ii) uvođenje plaćanja za korištenje oslabljuje ukupnu produktivnost rada. Tri voda, određivanje cijene voda za navodnjavanje četvrtine svih gospodarstava obrađuje manje od kako bi se pokrili operativni troškovi i troškovi 5 hektara, a gotovo 60 posto od njih (ili polovica održavanja infrastrukture i razvoj uči nkovitog ukupnog broja) konzumira više od polovice svojih sustava naplate naknada; i (iii) pokretanje poljoprivrednih proizvoda66. Međutim, proračun razvoja udruga korisnika voda za navodnjavanje sektora trenutačno iznosi nešto više od 1 posto (UKVN). Sve su županije sada dovršile i BDP-a, što je više nego u većini ostalih zemalja Županijsku strategiju navodnjavanja. EU-a, gdje su razine načelno u rasponu od 0,3 do 0,8 posto. Kako Hrvatska može upravljati svojim vodnim resursima Slika 1. Produktivnost rada poljoprivrednih gospodarstava, Hrvatska i EU (prosjek 2005.‒ Unatoč sezonskim i regionalnim razlikama, 2011.) Hrvatska je zemlja bogata vodom, a ti se potencijali mogu bolje iskoristiti. Hrvatski vodni sektor mogao bi pridonijeti gospodarskoj stabilnosti zemlje, oživljavanju rasta i stvaranju radnih mjesta na nekoliko načina, uključujući: x Vodne resurse. Područja upravljanja vodnim resursima u Hrvatskoj koje bi trebalo unaprijediti su sljedeća: (i) jačanje sustava praćenja kakvoće vode u rijekama i priobalnim područjima radi praćenja promjena u stanju Napomena: Zemlje EU-12 koje su postale članice nakon 2004. bez kakvoće vode, (ii) unaprjeđenje suradnje sa Hrvatske. AWU – godišnja jedinica rada susjednim zemljama s kojima Hrvatska dijeli Izvor: Eurostat glavne riječne slivove u cilju optimizacije Revitalizacija poljoprivrede među ostalim korištenja voda, ali i unaprjeđenje upravljanja ovisi o sljedećim politikama: (i) okrupnjavanju rizicima od poplava i suša. zemljišta; (ii) modernizaciji i širenju navodnjavanja; i (iii) sustavu poljoprivrednih x Upravljanje poplavama i sušama . Poplave potpora koje su usklađene s pravilima EU-a. su 2014. nanijele ukupnu štetu od 80 milijuna Napori oko navodnjavanja za cilj imaju ublažiti eura, a uz često pojavljivanje ekstremnih oskudice vode koje su sezonske (posebice u vremenskih događaja, slični događaji mogli bi sjevernom dijelu zemlje) ili strukturne naravi se očekivati u budućnosti. (posebice u južnom jadranskom priobalju koje je Uklanjanjem/smanjenjem rizika od poplava (i poglavito krško). U gotovo svim slučajevima, od velikih rijeka i od bujičnih kiša) navodnjavanje je dodatno, tj. potrebno samo kao minimalizirale bi se štete te stvorila dodatna dopuna oborinama i sušnim razdobljima. U radna mjesta u sektoru izgradnje infrastrukture prvom Nacionalnom izvješću Republike Hrvatske za zaštitu od poplava. Vlada mora pojačati o utjecaju klimatskih promjena prema Okvirnoj svoje napore za unaprjeđenje upravljanja konvenciji UN-a o promjeni klime navedeno je da rizikom od poplava, uključujući razvijanje se očekuje smanjenje vlažnosti tla u ljetnim dodatnih strukturnih mjera, kao što su: (i) mjesecima u nizinskoj Hrvatskoj za 30‒60 posto, unaprjeđenje infrastrukture za zaštitu od a u priobalnim područjima za 25‒56 posto uslijed poplava (uključujući modernizaciju nasipa na porasta temperatura i manjih oborina u ljetnom donjem toku Save); (ii) razvoj prirodnih mjera razdoblju. retencije vode; (iii) razvoj daljinskog istraživanja za obranu od poplava i Unatoč napretku u institucionalnom okviru i unaprjeđenje Centara za obranu od poplava, s okviru politike, provedba je i dalje spora. najsuvremenijim informacijskim i Vlada je 2005. donijela Nacionalni plan komunikacijskim sustavima. Hrvatske vode navodnjavanja i gospodarenja poljoprivrednim procijenile su da bi za to bilo potrebno oko 1,5 zemljištem i vodama („Nacionalni plan milijardi eura u sljedećih 30 godina, od kojih će navodnjavanja“) kao dio politika modernizacije veći dio financirati EU. Što se tiče ne- poljoprivredne osnove. U novije vrijeme Hrvatska strukturnih mjera, Hrvatska mora: (i) 66 Eurostat, Popis poljoprivrede, 2010 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 92 unaprijediti prognoziranje poplava i sustave x Navodnjavanje. Glavna su pitanja koja je ranog upozoravanja i uzbunjivanja (uključujući potrebno riješiti u sljedećem razdoblju prikupljanje podataka, modeliranje, platformu sljedeća: (i) provedba NAPNAV-a i istodobno za razmjenu podataka); (ii) unaprijediti razvoj udruga korisnika voda za modeliranje i simulaciju opasnosti od poplava; navodnjavanje (UKVN). Važno je da se (iii) unaprijediti planiranje, sustave, karte, itd. UKVN-i unaprijed obvežu na plaćanje za upravljanje rizicima od poplava. Navedene naknada za korištenje voda, da budu izbliza mjere predstavljaju cjelovit pristup upravljanju angažirani u izradi programa za rizikom od poplava/suša, te zahtijevaju navodnjavanje te da imaju podršku opsežnu i učinkovitu regionalnu suradnju. namjenskih savjetodavnih službi i kreditnog Kritični koraci na kojima Hrvatska radi su sustava koji im može pomoći da ostvare razmjena podataka u realnom vremenu i navodnjavanje s učinkovitim korištenjem voda, zajedničko prognoziranje. Hrvatskim povežu se s tržištem i maksimaliziraju naporima pridružuju se slični napori ostalih investicije na poljoprivrednim gospodarstvima; zemalja koje s njom dijele riječne slivove. (ii) definiranje i pripremanje prioritetnih investicija u navodnjavanje koje su x Vodne usluge. Glavna su pitanja koja je ekonomski, financijski i okolišno održive u potrebno riješiti u predstojećem razdoblju okviru regionalne ili lokalne i ruralne vizije sljedeća: (i) osigurati dovoljno financijskih upravljanja vodama. Naknadama za sredstava za pokrivanje potreba za navodnjavanje trebaju se najmanje pokriti usklađivanje s EU-om, za što je potrebno oko troškove infrastrukture za navodnjavanje radi 3,75 milijardi eura, a zahtijeva gotovo trostruko osiguravanja financijske održivosti tih više od današnjih razina investicija; (ii) investicija; (iii) jačanje institucija odgovornih za osigurati kapacitete za pripremu i provedbu razvoj, upravljanje, rad i održavanje sustava projekata potrebnih za usklađivanje s EU-om navodnjavanja. To bi uključivalo i načelo – provedbeni kapaciteti vodnokomunalnih plaćanja korištenja voda za navodnjavanje, poduzeća morati će se znatno unaprijediti kroz izradu metodologije za određivanje cijene izgradnju kapaciteta i bolju organizaciju voda za navodnjavanje, kao i sustav naplate komunalnih poduzeća; (iii) provesti reformu naknade; i (iv) razvoj niza akcija za podršku komunalnog sektora radi jačanja kapaciteta i poljoprivrednim gospodarstvenicima koji će unaprjeđenja učinkovitosti usluga – rad, imati koristi od nove infrastrukture za održavanje i deprecijacija imovine k oja se navodnjavanje ili unaprjeđenih usluga odnosi na infrastrukturu koju financira EU (uključujući poljoprivredno znanje i tehničke predstavljati će financijski i operativni izazov, informacije o korištenju novih metoda osim ako se kapacitet pružatelja usluga ojača navodnjavanja (ako ih ima) i organizacija, na vrijeme i osiguraju dovoljna financijska upravljanje i financiranje UKVN-a). sredstva. Proces regionalizacije komunalnih poduzeća u cilju spajanja pružatelja usluga u Kako Grupacija Svjetske banke može manji broj regionalnih komunalnih poduzeća, i pomoći pokrivanja cijele zemlje s bolje organiziranom isporukom usluga tek treba provesti; (iv) Svjetska banka vodeći je i dugotrajni partner osigurati pristupačnost budućih cijena vodnih vodnog sektora u Hrvatskoj najmanje 15 godina usluga – potrebno je razviti odgovarajuće te je pružila financijsku i tehničku pomoć vrijednu mehanizme ublažavanja za rješavanje 335 milijuna eura, u području vodoopskrbe i povećanja cijena potrebnih za pokrivanje upravljanja otpadnim vodama, praćenju kakvoće izgradnje i rada nove infrastrukture kako bi vode, zaštiti od poplava i planiranju ona bila u skladu s pravnom stečevinom o navodnjavanja. Kroz zadnje projekte: projekt zaštiti okoliša, kao i primijeniti načelo povrata unutarnjih voda i projekti zaštite voda od troškova; (v) jačanje regulative u vodnom onečišćenja u priobalnim gradovima 1-2, sektoru – unatoč relativno dobro razvijenom Svjetska banka dala je financijsku potporu pravnom i regulatornom okviru, Vijeće za investicijama za zaštitu od poplava, sakupljanje i vodne usluge još je uvijek u postupku potpune pročišćavanje otpadnih voda, doprinoseći primjene svojeg regulatornog dosega. Vijeće posebno mnogo čišćem priobalju čak i prije je izradilo instrumente u tu svrhu, uključujući pristupanja EU-u, te osnivanju sveobuhvatnog posebne podzakonske akte o standardima sustava praćenja morske vode za vrlo uspješnu uspješnosti, ali oni se još uvijek ne primjenjuju turističku industriju. U tom zadnjem razdoblju, na širokoj osnovi. Shodno tomu, uređenje Svjetska banka omogućila je razmjenu znanja te vodnih usluga mora se ojačati u smislu je osigurala i kontinuiranu tehničku pomoć za ljudskih potencijala i financijskih sredstava, te potrebe uređenja i procesa reforme uvođenjem funkcionalne platforme za vodnokomunalnog sektora. mjerenje uspješnosti. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 93 Današnja Hrvatska mnogo je drukčija od one ostvarenje vladine strategije, kao što je prije 15 godina. Pristupanje EU-u značilo je da će infrastruktura za navodnjavanje ili zaštitu od hrvatski vodni sektor morati usvojiti pristup poplava, ili potpora manjim naseljima koja su upravljanju vodama na temelju Plana upravljanja ispod zahtjeva EU-a za vodoopskrbu ili urbane riječnim slivovima; preuzeti obvezu ambicioznih otpadne vode. ciljeva za upravljanje pitkom vodom i otpadnim vodama u cilju zadovoljavanja direktiva o x Programski angažman. Svjetska banka vodama EU-a te preispitati način na koji se mogla bi osigurati i izravnu tehničku i razvija upravljanje poplavama i infrastruktura za financijsku potporu provedbi vladinog navodnjavanje. Na temelju angažmana u operativnog programa, dogovaranjem niza mnogim zemljama EU-a, sudjelovanje Svjetske konkretnih rezultata, te davanjem financijske i banke u vodnom sektoru može se ostvariti u tehničke potpore. U tom slučaju, angažman nekoliko oblika: Svjetske banke usmjerio bi se pomaganju vladi u realizaciji cjelokupnog programa i x Tehnički angažman. Svjetska banka mogla bi posebno dogovorenih rezultata, umjesto na nastaviti pružati potporu vladi u rješavanju pregled pojedinačnih investicijskih paketa. To sektorskih izazova članstva u EU-u, kao što je je prikladnije današnjem boljem kapacitetu provedba reforme vodnih usluga, prilagodba zemlje. vodne infrastrukture i upravljanje klimatskim Svjetska banka nastoji voditi aktivni dijalog o promjenama, određivanje prioritetnih politikama sektora oslanjajući se na svoje znanje investicija radi optimiziranja korištenja i o Hrvatskoj, regionalno znanje o pitanjima apsorpcije fondova iz EU-a uz uvažavanje usklađivanja s pravnom stečevinom EU -a nakon vladinih prioriteta, ili uvođenje novih pristupanja i svoje globalno znanje o vodnom tehnologija za učinkovitije korištenje voda za sektoru. navodnjavanje poljoprivrednog zemljišta i vodoopskrbu. Takvu tehničku potporu mogla bi financirati Svjetska banka ili fondovi EU-a, Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu kao što je već praksa u Rumunjskoj i za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Stjepan Gabrić viši vodno-sanitarni specijalist, David Michaud, viši vodno -sanitarni specijalist, Bugarskoj. Ana Cestari viši specijalist za vodne resurse i Winston Yu, viši specija list za vodne resurse. x Financijski angažman. Svjetska banka Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju mogla bi i osigurati sufinanciranje uz fondove nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni EU-a kao što je danas slučaj u Poljskoj, bilo predstavljaju. nacionalnoj vladi bilo lokalnim vlastima, radi Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic pružanja potpore i ubrzavanja investicijskog (vfrajtic@worldbank.org). programa potrebnog za usklađivanje sa URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: zahtjevima EU-a. Svjetska banka mogla bi http://www.worldbank.org/en/country/Croatia pridonijeti i financiranju investicija koje nisu prihvatljive za fondove EU-a, ali su važne za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 94 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta Ključne poruke Prijevoznim poduzećima u državnom vlasništvu ne upravlja se komercijalno i njihovo je restrukturiranje sporo i neučinkovito, što dovodi do opterećenja javnog proračuna, pogoršanja usluga i nedovoljne upotrebe fondova EU-a. Dug društava za ceste iznosi 11 posto BDP-a i jedan je od najvećih faktora pritiska na javne financije. U prometnom sektoru nedostaje multimodalno planiranje kojim se uzimaju u obzir dostupni financijski resursi i kapacitet provedbe. Prometni projekti mogu trajati do 10 godina, s povećim zakašnjenjima zbog slabih kapaciteta upravljanja projektom te neučinkovitog postupka izdavanja dozvola i nabave. Ključni potezi x Osnovati radnu skupinu Ministarstva prometa za razvoj višegodišnjih planova provedbe sektorskih investicija za cijeli sektor. Zasebni tim ministarstva može se zadužiti za uvođenje elektroničkog praćenja portfelja u skladu s unaprijed utvrđenim ključnim pokazateljima uspješnosti. x Ubrzati restrukturiranje poduzeća u državnom vlasništvu jačanjem upravljanja i vođenja određivanjem proračunskih ograničenja i nadzora javnih rashoda, povećanjem sudjelovanja privatnog sektora i osiguravanjem prioriteta ESI fondova za planirane investicije. x Što se tiče željeznica, preispitati veličinu mreže, ukinuti usluge kojima se ostvaruje niski željeznički promet i racionalizirati upravljanje imovinom. Što se tiče cesta, hitno restrukturirati dug društava i njihovo poslovanje. x Pojednostaviti, skratiti i digitalizirati process izdavanja dozvola za infrastrukturne projekte, standardizirati proces javne nabave, poboljšati kvalitetu natječajne dokumentacije i evaluacije ponuda. Trenutačno stanje u Hrvatskoj unutar jednog podsektora (HŽ Infrastruktura koja investira u željezničke linije koje nisu prioritet za Hrvatska nema strategiju i provedbeni plan za HŽ Putnički prijevoz) ili u svim podsektorima svoj prometni sektor. Nakon više od 15 godina (Luka Rijeka koja investira u proširenje terminala Hrvatska je u srpnju 2014. usvojila privremenu za koji nisu izgrađeni cestovni i željeznički nacionalnu Strategiju prometnog razvoja koja će pristupi). Štoviše, time se stvara nepodudarnost biti dovršena 2016. Strategijom je definiran novi između ciljeva društava/podsektora, kako su pristup planiranju prometa, kojim se ističu definirani navedenim planovima, te dostupnih multimodalne, sigurne i održive prijevozne financijskih resursa i ljudskih potencijala za usluge te dovršetak hrvatskog dijela njihovu provedbu. Na primjer, za Europske transeuropske prometne mreže. Međutim, strukturne i investicijske (ESI) fondove bili bi Hrvatskoj nedostaje sveobuhvatan provedbeni potrebni dodatni kadrovski kapaciteti. plan za prometni sektor kojim bi se srednjoročno na ekonomičan i dosljedan način definirale Na operativnoj razini, provedba većih prometnih investicije u prometnu infrastrukturu te odredio projekata često traje od 3 do 5 godina, s njihov prioritet i redoslijed. Planiranje prometnih prethodnom pripremom projekta od 2 do 4 investicija još uvijek počiva na zasebnim godine, koja uključuje tehničku dokumentaciju, podsektorima ili strategijama i planovima pribavljanje dozvola, izvlaštenje i nabavu. društava (npr. Programi građenja i održavanja Planskim se dokumentima obično netočno javnih cesta, Poslovni plan HŽ infrastrukture) predviđaju ta ograničenja, posebno u pogledu koje neovisno jedno od drugog sastavljaju faze pripreme projekta i nabave, što dovodi do društva, a usvaja vlada. Takvim pristupom često isporuke ispod optimalne razine i nedostatka dolazi do nedosljednog stvaranja politike, ili kredibiliteta samih planskih dokumenata. Vlada Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 95 je 2013. donijela Zakon o strateškim tehnički nacrti), neučinkovita nabava, zahtjevi investicijskim projektima kojim se omogućava sufinanciranja (posebno za kupnju zemljišta) i ubrzano izdavanje dozvola, rješavanje žalbi na nedovoljni administrativni kapaciteti za nabavu i odobrenje raznih administrativnih provedbu. postupaka za prioritetne projekte. Gradnja Mnoga su društva podigla skupe komercijalne kontejnerskog terminala u Rijeci jedini je kredite ili se oslanjaju na državni proračun za prometni projekt proglašen strateškim, ali vidljivi financiranje svojih poslovnih planova. Takve utjecaj na brzinu njegove provedbe mali je jer se investicije ne povlače za sobom razinu praćenja čini da unutarnji postupci raznih dijelova javne i ocjenjivanja povezanu s projektima koje uprave još uvijek predstavljaju zapreku. financira EU, a posljedica toga je 1,6 milijardi Investicije i sektorsko financiranje. Prema kuna kapitalnih transfera prometnom sektoru u izvješću Svjetskog gospodarskog foruma, unatoč 2014., od kojih su se s dvije trećine financirale povećanom financiranju sektora iz proračuna, kapitalne investicije u željeznice. Istodobno, Hrvatska se nalazi na relativno niskom mjestu u Ministarstvo prometa dobilo je 1,5 milijardi kuna pogledu kvalitete infrastrukture, posebno one potpora,69 uglavnom kako bi pokrilo poslovne željezničke. Samo u 2014. država je izdvojila više gubitke željeznica. Država je i zajmodavac u od 1,3 posto BDP-a u izravne potpore i transfere. krajnjoj nuždi kojem se obratio određen broj Slika 1. Konkurentnost prometne infrastructure prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu na način da im daje kredite, preuzima kredite od njih ili da pokriva njihove operativne gubitke s pomoću operativnih potpora. U 2014., dospjela, a neplaćena državna jamstva odobrena prijevoznim društvima iznosila su više od 12 milijardi kuna70 i uglavnom su upotrijebljena za refinanciranje duga željeznica i cesta. Ipak, troškovi zaduživanja još uvijek su visoki, a pristup društava financiranju ograničen zbog njihove zaduženosti. Slika 2. Državni transferi prometnom sektoru Izvor: Izvješće o globalnoj konkurentnosti 2015.-2016., Svjetski gospodarski forum Iako su Hrvatskoj za prometnu povezanost i mobilnost dostupna sredstva ESI fondova u iznosu višem od 1,3 milijarde eura za razdoblje od 2014. do 2020.,67 investicije u prometnu infrastrukturu se uvelike financiranju iz državnog Izvor: Ministarstvo financija, Svjetska banka, vlasništvu. Raspodjela ESI fondova različita je od Produljena recesija u Hrvatskoj i slab sektora do sektora, ali čini se da prelazi oporavak u Europi pogoršali su gubitke potencijal apsorpcije većine njih. To je bilo prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu razvidno iz nedovoljnog korištenja sredstva iz i otkrili njihove poslovne slabosti. Prema Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) u financijskim podacima 22 prijevoznih poduzeća u razdoblju od 2007. do 2013. Hrvatski prometni državnom vlasništvu od strateškog i posebnog sektor imao je na raspolaganju oko 280 milijuna interesa, većina je društava sada u teškom eura od kojih je 237 milijuna raspodijeljeno, a 93 financijskom stanju71. Mnoga se poduzeća u milijuna plaćeno, što je rezultiralo jednom od državnom vlasništvu nisu suočila s teškim najnižih stopa apsorpcije u EU-u.68 Glavna proračunskim ograničenjima i bila su usto najveći prepreka većoj apsorpciji neadekvatna je primatelji potpora i raznih transfera iz državnog projektna dokumentacija (studije izvedivosti i 67 Od čega EUR910 milijun iz Kohezijskog fonda, a EUR400 milijuna iz ERDF-a. 68 Podataka s prosincem 2015, MRRFEU. Apsorpcijske stope za OP Promet u drugim zemljama članicama nisu usporedive zbog produženog razdoblja korištenja IPA fondova u Hrvatskoj. 69 Bez potpora za redovno održavanje. 70 MFIN, Pregled izdanih jamstava u 2014. 71 Ukupni podaci za 9 prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu od strateškog interesa i 13 prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 96 proračuna72. Visoka razina poslovnih rashoda (i BDP-a. Dug se trenutačno ne može servisirati financijskih u slučaju nekih) stvorena je prihodima samih društava. prvenstveno zbog prevelike razine standarda Vlada je 2012. počela tražiti načine na koje održavanja (za upravitelje infrastrukturom), smanjiti teret duga HAC-a i ARZ-a. Postupak velike mase plaća, ugovaranje s društvima dugoročne koncesije otkazan je krajem 2014., kćerima i netransparentnih postupaka nabave kao i, među ostalim, naknadna početna javna vanjskih usluga, dok je ostvarivanje prihoda ponuda dionica društva HAC-ONC-a zbog ostalo ograničeno. zabrinutosti u pogledu atraktivnosti takvog Iako je tijekom nekoliko proteklih godina modela. U međuvremenu, oko 2,3 milijarde eura, započeto određeno restrukturiranje, posebno ili 41 posto neplaćenih kredita, dospijevaju na u željezničkom sektoru, ono je iznimno sporo naplatu u razdoblju 2017.-2019., što je ogroman i neučinkovito. Društva su dobila zadatak da teret za javne financije. Dok vlada još treba pripreme i provedu svoje programe odlučiti kako restrukturirati sektor i upravljati restrukturiranja i imala su male poticaje za njime, rizici se povećavaju zbog nepovoljnih poboljšanje uspješnosti jer je njihove poslovne uvjeta zaduživanja za većinu kredita, kratkih deficite pokrivala država. Strateški smjer često rokova dospijeća od oko sedam godina, se mijenjao, kao što je razvidno iz obustavljene varijabilnih kamatnih stopa (od 6-7 posto), a početne javne ponude (IPO -a) dionica HŽ Carga denominacija u eurima razlog je osjetljivosti (HŽC-a) i Hrvatskih autocesta (HAC-a). Većina sektora na valutni rizik. društava još je uvijek opterećena viškom Slika 3. Potrebe servisiranja duga cestovnog zaposlenih. Više od 21 000 zaposlenika radi u 22 sektora u razdoblju 2016.-2025. poduzeća u državnom vlasništvu od strateškog i posebnog interesa, a veliki je broj zaposlenih skriven u njihovim društvima kćerima, čime se broj zaposlenika povećava za barem 5 000. Vrlo povoljni kolektivni ugovori i nefleksibilni radni propisi čine smanjenje broja zaposlenih problematičnim tijekom restrukturiranja. Dobrovoljni odlasci su pravilo, dok kolektivni otkazi traju najmanje 6-9 mjeseci jer se društva trebaju posavjetovati s radničkim vijećem i poštovati otkazni rok od tri mjeseca. Time se dodatno nanosi šteta produktivnosti radne snage Izvor: HAC, ARZ, HC, Svjetska banka i u ključnim se trenucima povećavaju troškovi društava koja i tako nemaju novca. S druge strane, izazov je zadržati i promicati kvalificirano Osim kapitalnih izdataka i lošeg investicijskog osoblje s obzirom na prekomjeran broj planiranja, obveze cestovnog sektora povećale zaposlenih od kojih je određen broj kvalificiran i su se zbog poslovne neučinkovitosti. Iako je dobro plaćen. kvaliteta cestovne mreže percipirana kao dobra, stanje cesta pogoršalo se posljednjih nekoliko Ceste. Hrvatska ima jednu od najgušćih mreža godina zbog čega je narasla zabrinutost u autocesta u srednjoj i istočnoj Europi (22,79 km pogledu sigurnosti na cestama. Hrvatska se mreže/1000 km2 zemljišta), za što je djelomično nalazi među pet najgorih u EU-u u smislu žrtava zaslužno proširenje iz razdoblja od 2001.-2008. po broju stanovnika73. Kako bi se racionaliziralo Razvoj 660 km autocesta bio je značajan uspjeh, poslovanje autocesta i povećala učinkovitost, zahvaljujući visokokvalitetnoj gradnji i projektu. HAC i ARZ zajednički su osnovali svoje društvo Poduzeća u državnom vlasništvu iz cestovnog kći, HAC-ONC, za potrebe rutinskog održavanja sektora (Hrvatske ceste-HAC i Autocesta RIjeka- i naplate cestarine. Međutim, posao s tim Zagreb-ARZ) uvelike su financirala svoje društvom ugovoren je na nekonkurentnoj osnovi, proširenje mreže s komercijalnim kreditima u a troškovi održavanja po kilometru koje HAC - potpunosti osiguranih državnim jamstvima. Do ONC naplaćuje uvelike prelaze troškove 2013. izdano je nekih 7,7 milijardi eura u održavanja koje imaju privatni koncesionari u jamstvima, uz kombinirani dug javnih cestarskih Hrvatskoj i usporediva inozemna društva. društava od 6,5 milijardi eura ili približno 11 posto Isto tako, HC treba preispitati standarde Isto tako, HC treba preispitati standarde održavanja, strategije financiranja ugovaranja i održavanja, strategije financiranja ugovaranja i 72 Državna potpora odobrena 22 prijevoznim poduzećima u državnom vlasništvu 2014. iznosila je 4,4 milijarde kuna (1,7 milijardi HC-u i 2 milijarde HZI-ju). 73 Europski opservatorij za sigurnost na cestama, Pregled stanja 2015. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 97 investiranja u skladu s razinom prometa i bori i s provedbom svojeg programa financiranog dostupnih sredstava. HC-ov program kapitalnog sredstvima EU-a zbog slabih upravljačkih ulaganja nedovoljno se financira iz javnih izvora, kapaciteta. HŽI ima vrlo čvrst položaj kojim utječe što je dovelo do većih potreba za zaduživanjem i na poslovanje željeznica kroz upravljanje akumulacije duga od više od 1,2 milijarde eura. prometom, posebno teretnim, i prihvaća vrlo HC je morao preuzeti ulogu upravljanja državnim malo povratnih informacija operatora u vezi s i lokalnim cestama jer neka lokalna tijela to nisu programiranjem svojeg ulaganja. bila u mogućnost raditi zbog financijskih i Restrukturiranje operatora, HŽC-a i HŽP-a, koje tehničkih razloga. Pilot sustavom ugovaranja na je u tijeku treba odobriti Europska komisija zbog temelju uspješnosti i upravljanja imovinom implikacija državne pomoći. Cilj restrukturiranja postignuta su neka poboljšanja, ali daljnje HŽP-a je poboljšanje kvalitete usluge s novim poboljšanje učinkovitosti očuvanja cesta je prijevoznim kapacitetima i modernizacijom imperativ jer je to uvjet za financiranje sredstvima prodaje karata koja još uvijek traje. Međutim, EU-a. njegove su usluge još uvijek vrlo neprofitabilne i Željeznice. Hrvatska je 2012. započela s društvo nije racionaliziralo svoje troškove, restrukturiranjem željezničkog sektora i podijelila uključujući troškove osoblja. HŽC traži prilike u holding na tri odvojena društva. Unatoč državnim strateškim partnerstvima s inozemnim potporama, željeznički sektor pogoršao se u operatorima jer na otvoreno željezničko tržište svim aspektima. Pad prometa (teretnog za 36 postupno stiže konkurencija, a njegove se usluge posto i putničkog za 48 posto između 2008. i teretnog prijevoza smatraju nekonkurentnima. 2014.), niska produktivnost i visoki troškovi radne Društvo je također počelo mijenjati svoju snage te spora provedba infrastrukturnih komercijalnu politiku kako bi uvelo blok-vlakove investicija kojima bi se mogla poboljšati te je provelo nekoliko planova otpuštanja od sveukupna kvaliteta usluge, doprinijeli su teškoj 2014. Međutim, njegovo je financijsko stanje situaciji u sektoru. najkritičnije od svih financijskih stanja prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu. Nema jasnih uvjeta usluga i racionalizacije potpora koje čine više od 85 posto poslovnih Luke i logistika. Hrvatska bi zbog svojeg dobrog rashoda HŽ infrastrukture-HŽI, i 52 posto HŽ geografskog položaja na raskrižju najvećih Putničkog prijevoza – HŽP. Isto tako, podjela europskih prometnih putova mogla postati imovine među društvima još nije dovršena. logističko čvorište jugoistočne Europe. Rijeka se Mogućnost komercijalizacije te imovine je razvila iz luke sa feeder servisom za male ograničena jer je znatan dio imovine još uvijek brodove u luku ticanja za kontejnere u kojoj tiću klasificiran kao javno dobro. puno veći brodovi (kapaciteta do 11 000 TEU). Tablica 1. Ključni podaci željeznica iz 2014. Kontejnerski promet u Rijeci porastao je s 15 000 HŽ TEU u 2002. na 162 000 TEU u 2015. i ima znatni U milijunima HŽ HŽ Putnički potencijal daljnjeg rasta. Rast je bio posljedica kuna Cargo Infrastruktura prijevoz velikog kontejnerskog prometa s tržišta Dalekog Osoblje 2885 2939 5097 istoka na tržišta srednje Europe i povećanog Neto prihodi 7,96 -169,72 0,16 korištenja luka u sjevernom Jadranu74 radi Potpore 504,55 20,03 989,18 povoljnog vremena puta, niskih troškova Investicije - 60,17 998,47 cestovnog prometa i lučkih pristojbi. Kontejnerski Jamstva 816,22 250,00 1554,88 brodovi s Dalekog istoka mogu ukupno uštedjeti Izvor: Društva HŽ-a, Ministarstvo financija, Svjetska banka gotovo 400.000,00 USD po putu ticanjem u luke na sjevernom Jadranu75. Sličan potencijal imaju i U odnosu na prethodne godine, HŽI je u Rijeka i Ploče u pogledu rasutog tereta. razdoblju 2014.-2015. ograničilo svoje investicijske planove. Znatni zaostaci u Prema Indeksu uspješnosti logistike Svjetske održavanju nisu riješeni zbog nedostatka banke76 Hrvatska se nalazi na 55. mjestu među resursa, zastarjele prakse planiranja i znatnih 160 ispitanih zemalja i na zadnjem među svim troškova radova koje mu naplaćuje njegovo državama članicama EU-a. Razvoj sektora društvo kći Pružne građevine, čije je logistike uvelike ovisi o mogućnosti kontrole restrukturiranje počelo, ali jako kasni. Društvo se troškova, koji su djelomično funkcija 74 Luke Rijeka, Kopar, Trst i Venecija 75 Hong Kong je udaljen od Rijeke 7 700 nautičkih milja, a od sjevernoeuropskih luka oko 10 040 nautičkih milja. To znači uštedu od 3 do 4 dana odnosno između 80.000,00 USD i 100.000,00 USD dnevno. Kopnena udaljenost od Rijeke do tržišta srednje Europe također je kraća za oko 500 km 76 Svjetska banka, Indeks uspješnosti logistike 2014. Rangiranje podsastavnica je kako slijedi: carina (na 50. mjestu), infrastruktura (na 55. mjestu), logistička kompetencija (na 56. mjestu), praćenje i pronalaženje (na 59. mjestu), međunarodne pošiljke (na 61. mjestu), pravovremenost (na 62. mjestu). Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 98 infrastrukturne kvalitete, učinkovitog infrastrukture. Ukidanje lokacijskih dozvola omogućavanja trgovine i bolje integracije raznih jedno je od većih pojednostavljenja, iako su sastavnica u lanac logistike. Infrastruktura, osim one jos uvijek potrebne za veće objekte. Često one cestovne, smatra se uvelike nerazvijenom, a je potrebno nekoliko mjeseci ili čak godina za posebno poveznice luka i željeznica. dobivanje dozvola, a ponekad je i samo zbog Konkurentni položaj hrvatskih luka dodatno je malih izmjena u opisu projekta potrebno onemogućen sporim i nepouzdanim radom ponoviti cijeli postupak. Takva znatna željeznica koje mogu probaviti male kapacitete. kašnjenja utječu na daljnja kašnjenja u Mogućnost integracije prijevoza unutarnjim pripremi ili dovode do sporova s izvođačima i vodama u cijeli lanac logistike još uvijek nije ugovornih kazni. Taj je postupak dodatno razmotrena77. otežan zbog sudjelovanja mnogobrojnih dionika, uključujući nekoliko Trgovina i logistika pogođene su i nedostatkom lokalnih/regionalnih samouprava i državne suradnje i komunikacije među dionicima. Na uprave, te čestih promjena podzakonskih primjer, većina inicijativa razvoja konkurentnog akata. lanca logistike dolazi od privatnih dionika umjesto od lučkih uprava. Upravljanje teretom x Postupci nabave. Među 10 najvećih korisnika neučinkovito je zbog razmjene podataka u javne nabave su tri prijevozna poduzeća u papirnatom obliku i niske povezanosti računalnih državnom vlasništvu78, koja predstavljaju 21 sustava. Carina još uvijek treba pronaći točnu posto vrijednosti javne nabave u 2014. ravnotežu između omogućavanja učinkovite Otvorenim postupkom javne nabave koristilo trgovine i osiguranja lanaca logistike. Gotovo 18 se za gotovo 85 ugovora, s prosjekom od 3 posto uvoznih pošiljki još se uvijek fizički ponude primljene po nadmetanju. Usto, pri pregledava, a prijevoz prema zemljama izvan odabiru manje od 2 posto ugovora EU-a postao je složeniji. upotrijebljen je kriterij najekonomičnije Slika 4. Indeks uspješnosti logistike za Hrvatsku, ponude, što dovodi do rezultata ispod najuspješniji i usporedivi optimalne razine i poteškoća s upravljanjem ugovorom. Nabava u prometnim projektima zahtijeva puno papirologije, neučinkovita je i netransparentna, a kvaliteta natječajne dokumentacije je loša te se premalo ističe kvaliteta ponude u odnosu na cijenu. To dovodi do čestih žalbi i prigovora, ponavljanja ili produljenja rokova postupka. Rokovi za rješavanje prigovora općenito su nejasni i često se protežu na nekoliko mjeseci, a odluk e Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave u žalbenim postupcima nedosljedne Izvor: Svjetska banka, Indeks uspješnosti logistike 2014. su. Ni investicije koje se financiraju sredstvima suočene su s ograničenim ili narušenim Prisutni su i međusektorski izazovi koji tržišnim natjecanjem zbog sudjelovanja utječu na konkurentnost prometnog sektora: sadašnjih ili bivših društava kćeri javnih poduzeća na natječajima, dok neovisna x Izdavanje dozvola. Unatoč nizu reformi u lokalna društva još uvijek grade kapacitete području građevinskih dozvola, izdavanje kako bi sudjelovala i u radovima i u pružanju dozvola još je uvijek najveća zapreka konzultantskih usluga80. pravovremenoj provedbi projekata prometne 77 Svjetska banka je 2014. prekinula pregovore o regionalnom Projektu rehabilitacije plovnog puta rijeke Save, unatoč sredstvima EU-a za taj projekt i potpunoj ocjeni projekta od strane Svjetske banke 78 Hrvatske ceste, HŽP i HŽ Cargo 79 Projekt željezničke pruge Dugo Selo-Križevci, procijenjen na više od 200 milijuna eura, započet je 2009. Za njega je natječaj objavljen tri puta od kad je EK odobrila financiranje 2013., ali ugovor još nije dodijeljen. 80 Sadašnje društvo kći HŽ Infrastrukture, Pružne Građevine i jedno prijašnje, ZPD, koje se bavi tehničkim studijama. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 99 Slabosti nabave u infrastrukturnim projektima: vlasništvu od strateškog i posebnog interesa x niska razina pripreme tehničke dokumentacije, koji bi se trebali birati putem javnih natječaja. x ograničeno određivanje referentnih vrijednosti i Time je učinjen veliki korak prema statistike povezane s troškovima, profesionalizaciji i većoj odgovornosti x fragmentirani postupci javne nabave, upravnih i nadzornih odbora. x nedostatak standardizirane natječajne dokumentacije, Kako Hrvatska može ponovno x neujednačeno bilježenje podataka, uspostaviti stabilnost, oživjeti rast i x visoki troškovi nadmetanja za naručitelje i dobavljače, stvoriti radna mjesta x nepostojanje ex-post ocjene ugovora, Hrvatska treba ojačati strateško planiranje u x neefikasan sustav žalbi, prometnom sektoru. Nakon što bude dovršena, x nedovoljni kadrovski kapaciteti. nacionalna Strategija prometnog razvoja bi, x Upravljanje i vođenje. Vlasničkom politikom uključujući sektorski prometni model koji već društava u državnom vlasništvu nije jasno postoji, trebala pružiti opći okvir razvoja razlučena uloga države od uloge prijevoznih prometnog sektora. Strategiju bi trebalo prenijeti društava. Država obavlja svoju vlasničku u čvrste višegodišnje i multimodalne provedbene ulogu, regulatornu ulogu, ulogu tvorca politike planove ulaganja u sektor kojima se holistički i naručitelja putem Ministarstva prometa. definiraju prioritetni projekti i osigurava Dodatno uplitanje ministarstva u upravljanje dosljednost u donošenju odluka. Na primjer, ako društvima u državnom vlasništvu često je se poboljšanje konkurencijskog položaja Luke rezultat opiranja uprave da odobri projekte Rijeka definira kao strateški cilj Hrvatske, zbog povećanih napora u borbi protiv provedbenim bi se planom trebali utvrditi korupcije i učestalih optužbi za sukob interesa. specifični projekti koji bi se trebali provesti u roku Ostvarivanje prava vlasništva i istovremeno od 5 do 7 godina kako bi se taj cilj postigao, a to neuplitanje u upravljanje trebalo bi se postići su, na primjer, konkurentni željeznički prometni putem nadzornog odbora i njegovih odbora. putovi, mulitmodalne veze s lučkim terminalom, Vlada provodi slabu kontrolu uspješnosti razvoj lučkog komunikacijskog sustava i poduzeća u državnom vlasništvu većinom uvođenje blok-vlakova. Sličan pristup zbog neadekvatnog tehničkog kapaciteta i integriranim potrebama planiranja treba nastaviti nedostatka odgovarajućih alata za praćenje tih i u najvećim aglomeracijama u Hrvatskoj, poduzeća. Ministarstvo prikuplja vrlo detaljne posebno u Zagrebu i Rijeci. poslovne i financijske podatke poduzeća u Višegodišnje provedbene planove trebalo bi državnom vlasništvu, ali ne može prikazati redovito ažurirati optimiziranim investicijam a sveukupnu uspješnost sektora (npr. obveze koje se temelje na proračunskim poduzeća u državnom vlasništvu, koje ni ograničenjima za određeno razdoblje. Ministarstvo financija ne može točno iznijeti). Nadalje, investicije treba povezati s Struktura Ministarstva vrlo je fragmentirana te odgovarajućim izvorima financiranja, kao što je su prisutni problemi s kapacitetima u pogledu državni proračun ili razni izvori EU-a. Izvore većine tehničkih pitanja i koordinacije s drugim financiranja trebalo bi definirati tijekom pripreme državnim institucijama. Zakonom o upravljanju projekata jer su se projekti običavali prijavljivati i raspolaganju državnom imovinom iz 2013. na nekoliko različitih natječaja EU-a i za IFI nadzor nad prijevoznim poduzećim a u financiranje. Procedure sastavljanja proračuna državnom vlasništvu postao je još složeniji jer za sredstva EU-a također bi se trebale bolje Ministarstvo i Državni ured za upravljanje uklopiti u sustav izrade državnog proračuna u državnom imovinom (DUUDI) dijele vlasničku odnosu na sufinanciranje. Na razini pojedinačnih funkciju u društvima od strateškog i posebnog projekata, vlada bi trebala ponovno uvesti interesa za Hrvatsku. Poduzećima u potrebu za ekonomskom opravdanošću zajedno državnom vlasništvu nedostaje stručna s alternativama, kada je to primjenjivo (vidjeti uprava i članovi odbora imenuju se prema notu o upravljanju javnim investicijama i EU političkoj pripadnosti. Ministarstvo imenuje na fondovima). temelju prethodne suglasnosti DUUDI-ja, a vlada odobrava imenovanja. Fluktuacija je Uloga Ministarstva prometa je velika, česta, kao u primjeru HŽI-ja čija je uprava posebno u smislu pružanja vodstva i raspuštena tri puta u četiri godine. Naknada za strateškog usmjeravanja definiranog na rad odbora nije povezana s uspješnošću i državnoj razini, osiguravanja ujednačenog uključuje razne pogodnosti nakon završetka odlučivanja o politici u različitim sektorima, radnog odnosa. Vlada je 2015. donijela odobravanja strategija i olakšavanja poslovanja pravilnik o kriterijima imenovanja članova društvima te predvođenja u naporima povećanja upravnih odbora poduzeća u državnom sudjelovanja privatnog sektora kada je to poželjno. Ministarstvo bi moglo osnovati radnu Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 100 skupinu čiji bi zadatak bio pripremati i objavljivati bude manje ograničen, mogu se razmotriti sektorske provedbene planove prije nego što instrumenti prikupljanja kapitala, kao što su Sabor usvoji proračune, kao i jačanje kvalitete projektne obveznice. S pomoću projektnih određivanja prioritetnih projekata, ocjene obveznica pristupa se jeftinijem kapitalu s duljim projekata i upravljanja njima. U tu bi radnu rokom dospijeća te se institucionalnim skupinu trebalo uključiti Odjel za ocjenu investitorima omogućava sudjelovanje u kapitalnih projekata Ministarstva financija. projektima. Strukturiranje financiranja obveznicama i pregovaranje o tome nedvojbeno Potrebe ulaganja i financiranja sektora je složenije s obzirom na opasnost od toga da se trebaju biti usklađene s ograničenjima projektima možda neće moći ostvariti novčani državnog proračuna. Treba preispitati cijeli tokovi za servisiranje duga. Zbog toga pristup potrebama financiranja sektora, posebno pronalaženje investitora koji bi investira li u radi smanjenja iznosa državnih potpora i obveznice s neinvesticijskim rejtingom može stimuliranja društava na polučivanje rezultata. predstavljati izazov. Usto, neki bi oblici javno- Država bi mogla odigrati ulogu u refinanciranju privatnih partnerstava u prometnim projektima postojećih kredita prijevoznih poduzeća u mogli rezultirati bržom provedbom projekta, državnom vlasništvu, iskorištavajući, konkretno, povećanom transparentnošću, prijenosom prednost koju nudi okružje niskih kamatnih stopa. znanja i vještina putem inovacija privatnog Treba uvesti kontrolu kapitalne potrošnje u sva sektora, smanjenim troškovima i proračunskom prijevozna poduzeća u državnom vlasništvu, sigurnošću. Logistika, nastavak uspješne uključujući ponovno definirane kriterije dodjele koncesije kontejnerskog terminala Brajdica u državnih jamstava za komercijalne kredite. Rijeci te projekti javnog prijevoza mogli bi imati Dodjela potpora mogla bi biti učinkovitija kako bi koristi od tih mogućnosti. se osigurala vrijednost za novac, a to se odnosi i na obvezne javne usluge (PSO) u željezničkom, Treba provesti restrukturiranje poduzeća u zračnom i trajektnom prometu. državnom vlasništvu koja stvaraju gubitke, posebno onih željezničkih i cestarskih . EK je S obzirom na krhku financijsku situaciju od država članica zatražila da poboljšaju većine prijevoznih poduzeća u državnom uspješnost poduzeća u državnom vlasništvu vlasništvu, Hrvatska bi mogla maksimalno restrukturiranjem, privatizacijom i revizijom apsorbirati sredstva iz fondova EU-a te time financiranja. Glavni cilj je smanjiti razinu obveza poduprijeti razne investicijske inicijative EU-a. i nepodmirenih obveza poduzeća u državnom Osim 1,3 milijarde eura iz ESI fondova, Hrvatskoj vlasništvu. Restrukturiranje bi povlačilo za je dostupno 456 milijuna eura iz Instrumenta za sobom znatno smanjenje poslovanja. Nad povezivanje Europe (engl. Connecting Europe neodrživim poduzećima u državnom vlasništvu i Facility (CEF)) za razvoj prometnih putova u društvima kćerima trebalo bi provesti likvidaciju razdoblju od 2014. do 2020., kao i mogućnost ili stečaj te prodati društva kćeri koja nisu važna. sudjelovanja u Investicijskom planu za Europu Kako bi osigurala učinkovitost i poboljšanu EK-a u iznosu od 315 milijardi eura, koji je raspodjelu resursa, vlada bi mogla razmotriti podržan privatnim investicijama. U okviru CEF-a veće sudjelovanje privatnog sektora putem EK predlaže financijske instrumente, kao što su koncesija, početnih javnih ponuda dionica, većih projektne obveznice, kreditna jamstva i druge strateških investitora ili potpune privatizacije. dužničke i vlasničke instrumente kako bi Takve korake ne mogu poduzeti društva, već ih stimulirala više privatnog i javnog financiranja treba voditi Ministarstvo uz podršku velikih infrastrukturnih projekata. Najprihvatljiviji specijaliziranih financijskih, pravnih i tehničkih kandidati za upotrebu financijskih instrumenata savjetnika. za fondove EU-a su infrastruktura za željeznički i vodeni promet, ekološki javni prijevoz i razvoj Trebalo bi imenovati stručne uprave za infrastrukture za električna vozila. Jačanje provedbu stvarnog programa administrativnih i tehničkih kapaciteta za restrukturiranja. Moderni alati za dugoročno apsorpciju fondova EU-a trebalo bi biti prioritet, s planiranje i praćenje, koji bi se uklopili u sustav obzirom na to da treba vremena da se pojave financijskog i investicijskog planiranja i sustav rezultati. nabave, trebali bi biti podrška upravi pri donošenju odluka. Društva trebaju uvesti realno Za komplementiranje EU projekata i uslijed i sofisticirano srednjoročno financijsko planiranje, smanjenog fiskalnog prostora, država može postaviti ciljeve i referentne vrijednosti u odnosu koristiti sredstva međunarodnih financijskih na slična društva u sektoru te poduzimati institucija za restrukturiranje sektora ali i za preventivne mjere kada je to potrebno. Takva investicije koje nisu predmetom EU financiranja stimulacija odnosi se samo na društva iz (otpremnine, tekuće održavanje). Jednom kada cestovnog sektora koja u svojim knjigama drže restrukturiranje poduzeća u državnom vlasništvu znatan dio imovine koja predstavlja javno dobro, bude u punom zamahu i kada fiskalni prostor Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 101 s obzirom na to da im metoda kapitalnog pristupa Željeznice. Vlada bi trebala ojačati svoj nadzor definirana u Zakonu o javnim cestama nad ovim sektorom i utvrditi razinu usluge i omogućava da svoje gubitke knjiže kao investiranja koju si može priuštiti u skladu s smanjenje javnog kapitala koji drže81. realnim proračunskim ograničenjima. Veličina Profesionalizacija službi ljudskih potencijala u mreže mogla bi se smanjiti, a neodržive putničke prijevoznim poduzećima u državnom vlasništvu usluge ukinuti ili zamijeniti prijevozom je imperativ kako bi se privukao, zadržao i autobusom, što je prioritet. Takvi bi se napori unaprijedio talent, uvele moderne politike trebali prenijeti u nove višegodišnje ljudskih potencijala, bolje upravljalo naknadama infrastrukturne ugovore za HŽI te ugovore o zaposlenika te poboljšali radni odnosi. obvezi pružanja javne usluge za HŽP koji se temelje na uspješnosti. Preraspodjelu imovine Ceste. Vlada bi, kao prioritet, trebala odlučiti o među društvima trebalo bi dovršiti kako bi se putanji reforme za cestovni sektor. javno dobro ograničilo u mjeri u kojoj je uistinu Organizacijsko restrukturiranje sektora trebalo bi potrebno za poslovanje željeznica te započeti s revidiranjem i redefiniranjem usluga komercijalizirao „mrtvi kapital". vlasništva nad imovinom, ekonomičnim uslugama i operativnim pripajanjem/spajanjem U svim društvima restrukturiranje i mogućnosti HAC-a i ARZ-a. Optimalni plan upravljanja povezane s EU-om zahtijevaju znatnu promjenu dugom sektora trebao bi se sastojati od načina razmišljanja i opću izgradnju kapaciteta. refinanciranja postojećeg duga cesta kako bi se Upravljanje projektima u HŽI-ju treba revidirati ili maksimalno povećao dio koji sektor može eksternalizirati ako uspješnost još uvijek bude dugoročno servisirati iz vlastitih sredstava te slaba. Vlada treba od HŽI-ja dobiti jasnu sliku smanjio iznos do kojeg budući dug može biti stanja mreže i sanacijskih prioriteta radi pokriven državnim jamstvom. Dodatna osiguranja minimalne kvalitete usluge. Vlada mogućnost smanjenja duga sektora je uključenje treba osigurati jednak pristup mreži svim privatnih investitora u sektor autocesta kada se operaterima, a HŽI-jevim operativnim zahtjevima time mogu optimizirati državni prihodi. Istodobno ne bi se trebalo ograničavati tržišno natjecanje bi se trebali uspostaviti održivi mehanizmi operatora. Mogla bi se razmotriti privatizacija HŽ financiranja cestovnih poduzeća. Prihodima od Carga, istodobno potičući određene oblike javno- poreza na gorivo i cestarina osiguravaju se privatnih partnerstava, kao što je zakup sigurna, iako nepredvidiva, sredstva za prijevoznih kapaciteta. HŽC bi što prije trebao u održavanje, ali oni se ne temelje na stvarnoj potpunosti provesti komercijalnu politiku usluzi i njima se ne mogu pokriti troškovi temeljenu na prijevozu pošiljki blok -vlakovima investiranja i financiranja. Sustavi e-cestarine, umjesto pojedinačnim vagonima. Isto tako, HŽP korištenja cesta na temelju GPS-a i vinjeta mogli treba revidirati svoju komercijalnu politiku kako bi bi se dodatno razmotriti, kao i mogućnost naplate se prilagodio trenutačnim uvjetima i modernizirao u drugim komercijalnim dijelovima mreže za svoje poslovanje, uz uvođenje novih vlakova i IT teška vozila koja je potrebno preusmjeriti na sustava. autoceste. Luke i logistika. Razvoj logistike i trgovine Poboljšanje poslovanja i održavanja u svim počiva na odlučnom i brzom završetku prometnih društvima trebalo bi povlačiti za sobom prelazak putova iz Rijeke, uključujući intermodalne poslovanja i održavanja temeljenog na inputu na ranžirne kolodvore i cestovne poveznice (D403), ono temeljeno na outputu (npr. ugovaranje te poboljšanje poslovanja luke. Planiranim razine usluge, ne količina), uvođenje ugovaranja širenjem Luke Rijeka nakon 2018. povećao bi se temeljenog na uspješnosti, definiranje ciljeva njezin ukupni kontejnerski kapacitet na oko 900 poboljšanja radi procjene budućih troškova 000 TEU. Iako su druge luke u sjevernom sektora, razvoj modernih alata za upravljanje Jadranu najavile planove širenja kojim bi mogle imovinom i investicijsko planiranje i dobiti dodatnih 700 000 TEU, Rijeka bi trebala restrukturiranje HAC-ONC-a kako bi postao očuvati svoju veliku prednost povlačenja prvog isplativiji. U srednjoročnom razdoblju trebalo bi poteza i opsluživati najveće kontejneraše. razmisliti o sveukupnoj reklasifikaciji 26 778 km Razvoj „jedinstvenog sučelja“ i lučkog cestovne mreže. Imovinom državnih, županijskih komunikacijskog sustava za sve dionike treba i lokalnih cesta trebalo bi dosljedno upravljati, što početi u Rijeci i to hitno te uz čvrstu koordinaciju znači da bi trebalo utvrditi nove izvore lučke uprave82. Ne preporuča se konkurencijski financiranja imovine tih cesta na temelju njihovog sustav koji potiču lučka uprava i operater, kao što stanja. je to slučaj u Pločama. Ministarstvo bi moglo 81U razdoblju od 2011. i rujna 2015., javni kapital HAC-a smanjio se za 2,2 milijarde kuna. 82Lučki komunikacijski sustav postoji samo u Luci Ploče, ali ne upotrebl java se u potpunosti. Ministarstvo paralelno ima svoj sustav kojim prikuplja, ali ne širi podatke među dionicima i koji je uglavnom namijenjen sigurnosti. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 102 ograničiti svoje sudjelovanje u sustavima standardiziranijih i kvalitetnijih natječajnih povezanima sa sigurnošću i ne bi trebalo specifikacija i opisa poslova, moglo bi procesa odvraćati lučke zajednice od izgradnje javnih nabavki učiniti manje podložnim integriranog sustava na lokalnoj razini. subjektivnim interpretacijama. Zamjena nabakve po najnižoj cijeni s kriterijem ekonomski Sudjelovanjem privatnog sektora mogle bi se najisplativije ponude omogućilo bi veći ponder poboljšati i usluge i infrastruktura. Na primjer, kvalitete, pogotovu u složenim savjetodavnim multimodalna čvorišta još treba razviti i u uslugama i tehnički sofisticiranim dobrima. Zagrebu i Rijeci (Škrljevo). Mnoge bi se Evaluacija bi trebala uzeti u obzir cijenu koštanja djelatnosti s rasutim teretom mogle razviti s tijekom cijelog ciklusa uporabe imovine, vanjskim partnerima Luke Rijeka u pogledu žita, uključujući i trošak obnove i održavanja. Osim drvene građe i drva kao što je to već učinila Luka toga, potreban je i središnji registar dobavaljača Ploče za naftne proizvode. Ubrzo će kontejnerski i daljnje poboljšanje sustava e-nabavki, te terminal na Zagrebačkoj obali u Rijeci ponovno omogućavanje podnošenja ponuda na drugim biti dan u koncesiju. Isto tako, trebalo bi razmisliti jezicima osim hrvatskog kako bi se potaknula o odabiru strateškog operatora za luku na konkurencija ili poboljšalo detektiranje prijevara i Dunavu u Vukovaru gdje je rekonstrukcija luke s koluzije korištenjem elektronskim podataka. pomoću sredstava EU-a otvorila vrata daljnjoj integraciji u lanac logistike. Inicijativa za povrat S regulatorne strane, sustav žalbenog postupka plovnosti rijeke Save mogla bi se obnoviti uz bi trebalo poboljšati, posebice kako bi se izbjeglo podršku institucionalnih partnera i susjednih potpuno zaustavljanje projekata i kroz uvođenje država. strožih rokova i jedinstvenog pristupa rješavanju žalbi. Poduzeća u državnom vlasništvu koja Izdavanje dozvola. Hrvatska je poboljšala svoj posluju na konkurentnom tržištu treba sustav prostornog planiranja, građevinskih privatizirati, a kada to nije moguće, trebalo bi dozvola i inspekcije. Novouvedeni informacijski uvesti jasne uvjete za izbjegavanje sukoba sustav (ISPU) povezuje sustav katastra, interesa. Alate za detektiranje nepravilnosti i zemljišnih knjiga, porezne uprave, ostale korupcije u postupku javne nabavke trebalo bi infrastrukture, i predstavlja osnovu sustava e- poboljšati i kroz detaljnu provjeru specifikacija i dozvole. Međutim, taj je sustav najviše koristi punuda, potpunim objavljivanjem rezultata donio poduzećima i građanima, te jednostavnim natječaja, i korištenjem naknadne provjere projektima. Za velike javne projekte trebalo bi procesa natječaja za javna poduzeća koja su naparaviti dodatna poboljšanja: efikasnija u procesu nabavki. x Integrirati baze podataka Ministarstva Odnosi države i prometnih poduzeća u prometa u ISPU sustav zbog bržih procedura državnom vlasništvu mogli bi se oblikovati u i smanjenog obujma papirnatih dokumenata, skladu s najboljom praksom istaknutom u x Potpuno digitalizirati sustav dozvola, uvesti OECD-ovim Smjernicama za korporativno online praćenje prijava, traženja odobrenja ili upravljanje u državnim poduzećima. Obično podnošenja različitih obrazaca, se pod tim podrazumijeva potpisivanje višegodišnjih ugovora koji uključuju jasne i x Implementirati strože rokove za izdavanje mjerljive uvjete dodjele financijske potpore. dozvola, Osobito se preporuča transparentno imenovanje x Za građevinske dozvole za velike projekte, iskusnih i neovisnih članova nadzornih odbora dodatno pojednostavniti procese, prema jasnim kriterijima prihvatljivosti. Nakon odabira stručne uprave na temelju natječaja, x Ocijeniti mogućnost ukidanja uporabne ugovori članova uprave trebali bi biti nadopunjeni dozvole koja možda nije potrebna s obzirom ciljevima uspješnosti povezanima s plaćama i na potrebu tehničke kontrole i nadzora, revidiranim razinama naknada kako bi se privukli talenti. Međutim, napori za profesionalizaciju x Za javne investicije posebne važnosti, osoblja i jačanje upravljanja ljudskim nominirati službenike za vođenje procesa i potencijalima trebali bi početi u Ministarstvu. rješavanje problema na nacionalnoj i lokalnoj Sustav i uvjete zapošljavanja državnih razini. službenika treba poboljšati jer su kompetencije Postupci nabave. Nakon što se zakonodavni trenutačno na niskoj razini i u smislu tehničkih i u okvir uskladi s EU direktivom (za javne nabavke smislu osobnih vještina (IT, jezici). Što se tiče i JPP), podzakonske akte bi trebalo unaprijediti cijele javne uprave, redovite ocjene uspješnosti i kao bi se popravila kvaliteta natječajne određivanje godišnjih ciljeva uspješnosti u skladu dokumentacije i efikasnost procesa. Uvođenje s modernim praksama u području ljudskih jasnijih smjernica za javne nabavke, standardnih potencijala trebali bi biti obvezni za sve natječajnih dokumenata i poziva na natječaje, te zaposlenike ministarstava. Trebalo bi uvesti Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 103 stimulacije za uspješnost, ali i kazne, kao i kredita i jamstava, poslovno je i financijsko mogućnost redovite izobrazbe. restrukturiranje cestovnog sektora. Dijelom kredita bi se financirala provedba reforme, a Nadzor javnosti mogao bi se poboljšati dijelom jamstvima restrukturirale obveze sektora prikupljanjem i prelaskom na elektroničku kako bi se bolje uskladile s novčanim tokovima dostavu izvješća o uspješnosti sektora. Ta ostvarenima imovinom cesta, čime bi se smanjili izvješća valja pojednostaviti i nadopuniti troškovi kamata i produljili rokovi dospijeća. analitičnijim ocjenama i preporukama. Uspješnost poduzeća u državnom vlasništvu U 2015., Banka je društvima Hrvatskih željeznica trebalo bi mjeriti u odnosu na postavljene ciljeve odobrila tri kredita u ukupnom iznosu od 163,5 i ključne pokazatelje uspješnosti za cijeli sektor. milijuna eura kao dio Projekta održivih hrvatskih Posebno bi trebalo obratiti pažnju na financijsku željeznica. Cilj Projekta je poboljšati poslovnu uspješnost, upotrebu potpora i smanjenje učinkovitost i financijsku održivost željezničkog nepodmirenih obveza. Mogla bi se uspostaviti sektora. Njime se financiraju ulaganja u kritična mala jedinica za praćenje poduzeća u državnom uska grla u željezničkoj infrastrukturi i sigurnosne vlasništvu koja bi objavljivala rezultate o mjere, zatim modernizacija IT sustava, sanacija uspješnosti tih poduzeća i godišnja izvješća u što prijevoznih kapaciteta, odvajanje i upravljanje kraćem roku nakon razdoblja izvještavanja. S imovinom željeznica te svođenje broja druge strane, izvještavanje poduzeća u zaposlenih na odgovarajuću razinu. Dodatna državnom vlasništvu trebalo bi poboljšati u podrška sektoru mogla bi biti usmjerena na skladu s Međunarodnim standardima optimizaciju potpora i program isplativog financijskog izvještavanja. To, među ostalim, održavanja u HŽ Infrastrukturi. uključuje rješavanje negativnih mišljenja u Projekt Rijeka Gateway II i Projekt integracije revizorskim izvješćima, pravovremeno transporta luke Ploče, vrijedni 192,8 milijuna sastavljanje i objavu financijskih izvještaja. eura, pomažu pri preobrazbi najvećih Kako bi Ministarstvo moglo obavljati svoje razne međunarodnih morskih luka u Hrvatskoj. funkcije, njegova bi se organizacija također Projektima su predviđene dugoročne koncesije mogla izmijeniti, a politika ljudskih potencijala privatnim investitorima i razvoj dodatnih revidirati radi privlačenja i zadržavanja kapaciteta u lukama čime bi se one uklopile u kvalificiranog osoblja. Organizacija po sektorima postojeće prometne putove. smatra se učinkovitijom (suprotno od trenutačne Banka može pružiti održiva rješenja za više odvojenosti infrastrukture od poslovanja), a načina prijevoza kroz financiranje, ali i kabinet ministra mogle bi podržati navedene savjetodavne usluge u području poboljšanja jedinice za praćenje i izvješćivanje te postupka izdavanja dozvola, reforme zakonskog investicijsko planiranje i financiranje poduzeća u i regulatornog okvira javne nabave i državnom vlasništvu. Za inicijative povezane s modernizacije procesa, kao i multimodalnog restrukturiranjem ili sudjelovanjem privatnog operativnog planiranja, nadzora prijevoznih sektora u poduzećima u državnom vlasništvu poduzeća u državnom vlasništvu, investicijskog treba biti zaduženo visokokvalificirano osoblje u upravljanja i odabira projekata u području javnog ministarstvu, s jakom koordinacijom Ministarstva prijevoza. financija i DUUDI-ja. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao p odlogu Kako Grupacija Svjetske banke može za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Blanka Banić, pomoći konzultant, i Jean-Francois Marteau, voditelj programa. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju Svjetska banka ima dugoročni angažman u nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjets ke banke ili vlada koje oni predstavljaju. prometnom sektoru u Hrvatskoj, koji čini trećinu kreditnog portfelja Hrvatske. Nedavno je Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). Svjetska banka na zahtjev vlade predložila koncept Modernizacije i restrukturiranja URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU http://www.worldbank.org/en/country/Croatia cestovnog sektora u Hrvatskoj. Cilj projekta, koji je osmišljen kao kombinacija investicijskog . Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 104 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Osiguravanje vještina za budućnost Ključna poruka Mladi su znatno pogođeni recesijom, što je razvidno iz stopa nezaposlenosti mladih od oko 45 posto, ograničenih izgleda za zapošljavanje i neusklađenosti između vještina i potreba na tržištu rada. Bez obzira na neke nedavne reforme obrazovanja, uključujući nacionalni okvirni kurikulum za predškolski odgoj i obrazovanje te opće obvezno i srednjoškolsko obrazovanje, kao i državnu maturu i pilot programsko financiranja visokoškolskih ustanova, demografski pad znači da se sve veći naglasak mora staviti na unaprjeđenje kvalitete općeg obrazovanja, programe cjeloživotnog obrazovanja i obrazovanje odraslih radi osiguravanja konkurentne i prilagodljive radne snage. Ključni potezi x Unaprijediti kvalitetu općeg obrazovanja radi ublažavanja izazova koje nameće opadanje i starenje stanovništva te neusklađenost između vještina i potreba na tržištu rada. x Osigurati bolje informacije o trendovima u zapošljavanju i vještinama radi jačanja uspješnosti diplomanata raznih obrazovnih razina na tržištu rada. x Razmotriti pilot programsko financiranje i za obrazovanje na učilištima. x Prvenstveno jačati vještine za zapošljavanje kroz naukovanje, programe prekvalifikacije i programe cjeloživotnog obrazovanja radi rješavanja visoke nezaposlenosti mladih. Trenutačno stanje u Hrvatskoj 54 izgubi tri godine zbog nezaposlenosti ili radne neaktivnosti. Ta se brojka udvostručava u slučaju Od globalne financijske krize koja je započela osoba starosne dobi između 55‒64. Što se tiče 2008., u Hrvatskoj je rast narušen zbog žena, prosječna žena u Hrvatskoj izgubi 17 produljene recesije. Nedavno pristupanje EU-u godina radnog vijeka zbog nezaposlenosti ili pridonijelo je povratku na pozitivan, ali nizak, radne neaktivnosti, što je nepovoljno u usporedbi gospodarski rast u 2015. Međutim, učinci s ostalim zemljama EU-a (Slika 1). recesije upućuju na područja u kojima su prijeko potrebne reforme politike radi smanjenja Slika 1. Prosječni broj godina koje pojedinac izgubi na nezaposlenost, oko 2010. siromaštva i nezaposlenosti koji su proteklih godina porasli. Demografski pad i starenje stanovništva te godine izgubljene zbog nezaposlenosti značajne su prepreke rastu. Kako se oporavak od duge recesije nastavlja, tako izgledi za rast u Hrvatskoj ostaju osjetljivi na dvojne demografske trendove stanovništva koje i stari i opada. Ti izazovi potiču potrebu za uspostavljanjem ravnoteže između reformi politike u obrazovanju Izvor: Svjetska banka (2014.), Back To Work: Growing with i šireg gospodarstva. Da bi se hrvatski standardi Jobs in Europe and Central Asia života približili standardu zapadnoeuropskih Number of years: Broj godina; Female total: Ukupno za žene susjeda, potrebna je produktivnija i fleksibilnija Ti negativni populacijski trendovi imaju radna snaga na brzo promjenjivom tržištu rada, trenutačne i dugoročne posljedice za ljudski na kojem se osjeća trend opadanja stope kapital i makroekonomske trendove u sudjelovanja u radnoj snazi od 2008. Hrvatskoj. Ljudski kapital je izuzetno važan za Osim demografskog pada i starenja uslužni sektor koji prevladava na slici stanovništva, problem predstavljaju i godine zaposlenosti u Hrvatskoj. Ključ rješavanja izgubljene zbog nezaposlenosti. Prosječan utjecaja demografskog pada i starenja Hrvat starosne dobi između 25‒34, 35‒44 i 45‒ stanovništva bit će povećanje zaposlenosti Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016| Osiguravanje vještina za budućnost 105 povećavanjem i stope zaposlenosti i duljine Jaz u vještinama vidljiv je u cijelom radnog vijeka. obrazovnom sustavu u Hrvatskoj. U izvješću Svjetske banke o konvergenciji Hrvatske s EU- Prilike za unaprjeđenje vještina nisu om iz 2009. primijećeni su čimbenici koji iskorištene, što se vidi iz niske produktivnosti doprinose jazu u vještinama. Ti su čimbenici rada. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju uključivali: nedostatke u osiguravanju strukovnog je sporadično, sa stopom od 2,5 posto – mnogo obrazovanja i osposobljavanja (VET), povrh niže od prosjeka EU-a od 10,7 posto. Hrvatska je neusklađenosti između ponuđenih programa i prema sudjelovanju u cjeloživotnom obrazovanju potreba na tržištu rada; nisko sudjelovanje u na trećem najnižem mjestu u EU-u, samo nešto cjeloživotnom obrazovanju; i krutost bolja od Bugarske i Rumunjske. visokoškolskog obrazovanja po pitanju Nedostatak gospodarskog rasta u proteklih prilagođavanja potrebama gospodarstva83. S nekoliko godina odražava se na nisku obzirom na te činjenice i najnovije podatke, produktivnost rada. Osim povećanja vidljivo je da jaz u vještinama još uvijek nije zaposlenosti povećanjem stope zaposlenosti i riješen. radnog vijeka pojedinaca, povećanje produktivnosti ključno je za rješavanje Rješavanje izazova u obrazovanju i demografskog pada i starenja stanovništva. Iako osposobljavanju84 su mnogi europski susjedi osjetili niski, ali Međunarodna iskustva pokazuju pozitivan pozitivan rast produktivnosti u odnosu na utjecaj vještina radne snage na rast i Sjedinjene Američke Države, produktivnost u zajednički prosperitet. Ta iskustva ukazuju na Hrvatskoj značajno je pala (Slika 2) i sada to da je kvaliteta obrazovanja jedna od zaostaje za mnogim zemljama EU-a. Stoga je najvažnijih odrednica dugoročnog gospodarskog pred Hrvatskom dvojni izazov povećanja i rasta. sudjelovanja u radnoj snazi i produktivnosti radne snage. Postoje tri dimenzije vještina. Vještine se mogu razlikovati na temelju odvojenih, ali i Slika 2. Razine produktivnosti u Europi u usporedbi sa Sjedinjenim Američkim Državama međusobno povezanih dimenzija. Te su dimenzije kognitivne, socio-emocionalne i tehničke vještine. Kognitivne vještine uključuju pismenost i matematičke operacije – koje se mjere u PISA testu – ali mogu uključivati i kompetencije, kao što su kritičko razmišljanje i rješavanje problema. Socio-emocionalne vještine odnose se na sposobnost interakcije pojedinca s drugima, kao i na odlučnost i usmjerenost na dovršavanje zadatka. Tehničke vještine uključuju sposobnost pojedinca da izvrši tehničke zadatke u bilo kojem zanimanju – npr. Izvor: Međunarodna organizacija rada, baza podataka Key izvođenje vodoinstalaterskih ili inženjerskih Indicators of the Labor Market (ključni pokazatelji tržišta rada) radova. Percent: Postotak; GDP per person employed (constant USD 1990 PPP) as a % of the US level: BDP po zaposlenoj osobi (konstanta je Važno je primijetiti da mjerenje razine paritet kupovne moći u USD 1990.) kao % razine u SAD-u obrazovnog uspjeha nije nužno z amjena za Mladi su najviše pogođeni gospodarskim mjerenje stvarnih vještina. Iako je od početka poteškoćama. Zaposlenost ima jaku gospodarske tranzicije u mnogim zemljama u generacijsku dimenziju. Mladima bez srednjoj i istočnoj Europi došlo do širenja visokoškolskog obrazovanja teže je naći posao obrazovnog uspjeha – kao što su godine nego što je to slučaj s ostalim zemljama EU-a. obrazovanja i razina završenog obrazovanja – u Stopa zaposlenosti najnovijih diplomanata sa njima nije nužno došlo do unaprjeđenja uspjeha visokoškolskim obrazovanjem u starosnoj dobi na međunarodnim ocjenjivanjima znanja i 25‒29 je 69 posto – ispod prosjeka EU-a od 79 posto. Među onima koji su u istoj dobnoj skupini, stopa zaposlenosti osoba koje ranije napuštaju školovanje je zabrinjavajuća i iznosi 30 posto – znatno niže od prosjeka EU-a od 52 posto. 83Svjetska banka (2009.). Izvješće o konvergenciji Hrvatske s EU -om – Pregled 84Svjetska banka (2015.a). PISA analiza za srednju Europu i Baltik . Ovo poglavlje temelji se na raspravi o važnosti kognitivnih vještina Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016| Osiguravanje vještina za budućnost 106 vještina kojima se mjere kognitivne vještine, kao što je PISA test85. Dokazi na temelju PISA testova koriste se za mjerenje utjecaja kognitivnih vještina na rast BDP-a. Vodeći istraživači procjenjuju da bi unaprjeđenje rezultata od 50 bodova u PISA testu značio porast godišnje stope rasta BDP -a po glavi stanovnika za 1 postotni bod 86. Dokazi pokazuju da je za rast važan i udio učenika koji imaju osnovnu pismenost i udio učenika s najboljim uspjehom. Najnovije izvješće OECD-a (2015.) ukazuje na korelaciju ekonomskog rasta i univerzalnih osnovnih vještina, koje se definiraju kao svi učenici upisani u srednjoškolsko Izvor: Podaci PISA testa iz 2012. koje su obradili autori 40 points = 1 year of schooling: 40 bodova = 1 godina školovanja, obrazovanje, te podizanje uspjeha onih mladih Bottom 20%: Najniža skupina od 20 %, Top 20%: Najviša skupina od ljudi koji trenutačno nisu u školskom sus tavu u 20 %, Economic, Social & Cultural Status: Ekonomski, socijalni i stjecanju vještina razine 1 (420 bodova) na PISA kulturni status, Math: Matematika; Rural: Ruralno, Urban: Urbano; Females: Učenice, Males: Učenici testu do 203087. Iako zemlje s niskim prihodima, a čiji obrazovni sustavi zaostaju, imaju najbolje Ovaj veliki udio učenika s lošim uspjehom rezultate od poboljšanja sustava, napredne ima negativne posljedice za pojedince u zemlje sa srednjim i visokim prihodima mogu raznim fazama života i za gos podarstvo očekivati značajan porast kroz dugoročni općenito. Na temelju PISA testa iz 2012. gospodarski rast (do 2095.) ako svoje obrazovne Hrvatska je smanjila udio 15-godišnjaka s sustave učine boljima za najslabije učenike. uspjehom ispod razine 2 u čitanju, u usporedbi s 2006. Međutim, udio 15-godišnjaka s uspjehom Prema izvješću o univerzalnim osnovnim ispod iste razine u matematici porastao je na 30 vještinama, u prosjeku, zemlje s visokim posto. Taj je porast zabrinjavajući i ukazuje na prihodima mogle bi ostvariti veći prosječni BDP značajne izazove u kognitivnim vještinama za 3,5 posto u sljedećih 80 godina kada bi svim danas i ubuduće na raznim razinama učenicima osigurale stjecanje osnovnih vještina obrazovnog sustava. Velik udio 15-godišnjaka s definiranih kao razina 1 u PISA testu. Danas je uspjehom ispod razine 2 u matematici pokazuje uspjeh značajnog udjela hrvatskih 15-godišnjaka slabo utemeljene kognitivne vještine. ispod razine 1 PISA testa. Osiguravanje univerzalnih osnovnih vještina u Hrvatskoj Nedostatak kognitivnih vještina ograničava donijelo bi 3,9 posto diskontiranog budućeg sposobnost učenja pojedinaca u visokom BDP-a. obrazovanju, strukovnom obrazovanju i osposobljavanju, kao i cjeloživotnom Uspjeh Hrvatske u PISA testu je poboljšan, ali obrazovanju ili pronalaženja i zadržavanja još uvijek ostaje značajni jaz u vještinama. produktivnog radnog mjesta. Nadalje, Uspjeh Hrvatske pokazuje neznatno nedostatak kognitivnih vještina predstavlja unaprjeđenje od prvog sudjelovanja 2006., s prepreku zbog starenja stanovništva i padom u svim predmetima – matematici, čitanju tehnoloških promjena. Neke zemlje s velikim i prirodnim znanostima – u PISA testu 2009. udjelom učenika s lošim uspjehom u matematici Sveukupno, između 2006. i 2012., došlo je do kao što je Hrvatska imaju i velike udjele mladih blagog porasta u udjelu učenika s lošim koji nisu u sustavu obrazovanja i osposobljavanja uspjehom u matematici, dok je došlo do i nisu zaposleni (NEET) (Slika 4). neznatnog pada u čitanju. U PISA testu, oko 40 bodova jednako je jednoj godini školovanja. Ova Unaprjeđenje razine vještina učenika s lošim procjena ukazuje na veliki jaz između najviših i uspjehom smanjilo bi jaz u vještinama i najnižih socio-ekonomskih skupina u Hrvatskoj potaknulo dugoročan rast. Kako je prethodno (Slika 3). Taj jaz od 84 boda otprilike je jednak navedeno, Hrvatska bi primijetila poticanje dvjema godinama školovanja, slično zemljama dugoročnog rasta kada bi se usmjerila na OECD-a. najslabije učenike, s obzirom na njenu klasifikaciju zemlje visokog dohotka. Osim Slika 3. Rezultati iz matematike za Hrvatsku na temelju PISA testa iz 2012. ukupnog rasta, obrazovanjem se unaprjeđuju 85 Sondergaard, Lars; Murthi, Mamta; Abu-Ghaida, Dina; Bodewig, Christian; Rutkowski, Jan. 2011. Skills, not just diplomas: managing education for results in Eastern Europe and Central Asia 86 Hanushek, E., and L. Woessmann. (2007.). The Role of Education Quality in Economic Growth. Radno izvješće Svjetske banke o istraživanju javne politike 4122 87 OECD (2015.). Universal Basic Skills: What Countries Stand to Gain. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016| Osiguravanje vještina za budućnost 107 standardi života pojedinaca. Pojedinci koji imaju mogućnosti politike kojima se naglašava potreba više obrazovanje mogu steći još više vještina – za takvim vještinama. kao i onih višeg reda – zbog kojih će postati 1. Unaprijediti kvalitetu općeg obrazovanja produktivniji i lakše se zaposliti. S pomoću više radi smanjenja nejednakosti i zaustavljanja vještina višeg reda pojedinci mogu proširiti svoje utjecaja demografskog pada. Dokazi iz sudjelovanje na tržištu rada tijekom cijelog PISA testa pokazuju da postoji potreba za svojeg životnog vijeka. S druge strane, to rješavanjem kvalitete općeg obrazovanja radi stjecanje vještina dovodi do veće zarade i bolje smanjenja nejednakosti između najviših i kvalitete života. Opadanje stope sudjelovanja u najnižih socio-ekonomskih skupina. Kako je radnoj snazi zahtijeva reforme politike kako bi se gore navedeno, učenici u najnižoj socio- smanjila nezaposlenost – posebice među ekonomskoj skupini otprilike dvije godine mladima – i povećala produktivnost. U tom kasne za svojim vršnjacima u najvišoj skupini. smislu, tu potrebu rješavaju reforme obrazovanja osmišljene za osiguravanje vještina višeg reda. Da bi se smanjila nejednakost, važno je Slika 4. NEET i osnovne kognitivne vještine razumjeti ključne čimbenike koji utječu na uspjeh učenika u kontekstima koji su specifični i osobiti za hrvatsku stvarnost. Takvo znanje dolazi iz sveobuhvatnog prikupljanja podataka i analize postojećih uvjeta, kao podloga za procjene utjecaja bilo koje politike i postupaka provedenih u cilju rješavanja nacionalnih pitanja. Jedan ključni čimbenik za potpuno razumijevanje je kvaliteta nastavnika. Vodeći istraživači utvrdili su da je kvaliteta nastavnika Izvor: Izračuni zaposlenika Svjetske banke na temelju PISA testa OECD-a iz 2012. i podataka Eurostata glavni školski predskazatelj uspjeha učenika88. Share of 15 year-olds performing below level 2 in PISA 2012 Stoga, radi osiguravanja visoke kvalitete mathematics: Udio 15-godišnjaka s uspjehom ispod razine 2 u nastavničkih kadrova trebalo bi razviti matematici u PISA testu iz 2012.; NEET rate age – starosna dob NEET-a nacionalni sustav standarda nastavničkih kompetencija. Razvoj takvog sustava uvršten Obrazovanje je motor socijalne mobilnosti: je u strategiju obrazovanja. Međutim, ljudski kapital ključna je prednost za stvaranje provedba strategije je spora. prihoda i stoga je presudan za smanjenje siromaštva i povećanje zajedničkog prosperiteta. Hrvatska treba smanjiti velik udio 15- Međutim, u Hrvatskoj mladi su zapostavljeni. S godišnjaka s lošim matematičkim vještinama više od 45 posto, Hrvatska ima jednu od najviših radi osiguravanja dugoročnog rasta i stopa nezaposlenosti mladih u Europi, zaostajući ublažavanja izazova koje donose pad i samo za Grčkom i Španjolskom. starenje stanovništva, te neusklađenost vještina s potrebama na tržištu rada. Kako Hrvatska može maksimalno Unaprjeđenje kvalitete nastavnika u općem osigurati vještine za zapošljavanje i obrazovanju pomoći će smanjiti jaz u uspjehu gospodarski rast između socio-ekonomskih skupina. Reforme obrazovanja u Hrvatskoj u proteklim 2. Potrebne su bolje informacije o tržištu rada godinama pokrile su mnoge aspekte sustava, radi unaprjeđenja relevantnih vještina kroz od predškolskog do sveučilišnog. Najnovija obrazovanje. Sve veći izazov za stvaratelje strategija obrazovanja – Strategija obrazovanja, politike u cijelom svijetu jest potreba ne samo znanosti i tehnologije – donesena je 2014., s za neposrednijim stvaranjem radnih mjesta, naglaskom na reformu sustava obrazovanja i nego i za ponudom radne snage na tržištu osposobljavanja. rada koja ima relevantne i prilagodljive vještine i za današnje i za buduće tržište rada. Sljedeći val reformi politike trebao bi biti Potrebno je unaprijediti informacije o vođen potrebom promicanja programa trendovima zapošljavanja i vještina kako bi se modernijih vještina. Točnije, prioritet dodatnih prevladali ovi izazovi. Bolje informacije o reformi u obrazovanju treba biti razvoj tržištu rada pomogle bi smanjiti neusklađenost mjerodavnih kognitivnih i prilagodljivih vještina. između vještina i potreba tržišta rada i bolje Te vještine ključne su za politike namijenjene uskladiti obrazovanje na raznim razinama s povećanju zaposlenosti i produktivnosti. U tom potrebama tržišta rada. smislu, u nastavku teksta navedene su neke 88 Hanushek and Woessmann (2007.). Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016| Osiguravanje vještina za budućnost 108 Demografski trendovi s kojima se Hrvatska odgovarajućih pokazatelja radi ostvarenja suočava zahtijevaju strateško razmišljanje o dalekosežnih ciljeva. vještinama potrebnima danas i u budućnosti. Primjena reforme kroz programsko Povremeno ocjenjivanje vještina i istraživanja financiranje u Hrvatskoj počela je unazad o poslovnom okruženju mogu dati ključni uvid nekoliko godina s mehanizmom pilot u potrebe uspostavljanja ravnoteže spram financiranja javnih sveučilišta. Cilj je tih reformi potreba tržišta rada u kratkoročnom, u najvećoj mjeri jačati kvalitetu i pristupačnost srednjoročnom i dugoročnom smislu. sustava visokog obrazovanja. Mehanizmi U pogledu uvida u vještine utemeljenog na potpunog programskog financiranja provesti dokazima, Hrvatska sudjeluje u mnogim će se u drugoj fazi reformi. Prijelaz na globalnim ocjenjivanjima kao što su PIRLS programsko financiranje u Hrvatskoj podudara (eng. Progress in International Reading se s nepredviđenom pojavom novih javnih Literacy Study – međunarodno ispitivanje sveučilišta i očekivanim fiskalnim izazovima u učeničkih postignuća u području čitalačke cijelom nacionalnom proračunu. pismenosti), PISA i TIMSS (eng. Trends in Postojanje pokazatelja kao osnove za norme International Mathematics and Science Study financiranja, međutim, dovodi do jasnih – međunarodno istraživanje trendova u znanju smjernica i za ustanove koje već postoje i za matematike i prirodoslovlja). Međutim, učenici one koje su u nastanku kao doprinos koji se ocjenjuju u kohortama uglavnom su 15- nacionalnom programu. Prioritet je tog godišnjaci. U prosjeku, ti su učenici još uvijek programa povećati broj učenika s niskim nekoliko godina udaljeni od tržišta rada. U prihodima; upisanih studenata STEM-a (eng. višem srednjoškolskom obrazovanju, nema Science, Technology, Engineering and alata utemeljenih na dokazima koji bi bili Mathematics – područje znanosti, tehnologije, potpora reformama osmišljenima za procjenu inženjerstva i matematike); studenata koji kvalitete učeničkih kompetencija tijekom prelaze na drugu godinu studija; stipendija za vremena i u odnosu na druge zemlje. studente, kao i unaprijediti upravljanje Učenici iz Hrvatske koji su sudjelovali u prvoj visokoškolskim ustanovama. kohorti PISA testa 2006. danas imaju 23‒25 Osim vlada koje globalno uvode programsko godina. Iako se PIAAC-om (eng. Programme financiranje u visokoškolsko obrazovanje, for the International Assessment of Adult raste i interes politike za provedbu ovakvog Competencies – program za međunarodnu pristupa financiranju za ostale sektore procjenu kompetencija odraslih) ocjenjuju obrazovanja. Nesveučilišni sektor visokog kompetencije, on je usmjeren na populaciju obrazovanja može iskoristiti postojeće reforme radne dobi. Kohorte koje se ocjenjuju u PIAAC javnih sveučilišta za daljnje unaprjeđenje testu uključuju pojedince više srednjoškolske sektora obrazovanja uvođenjem programskog dobi, ali procjena je namijenjena odraslima financiranja u sve javne visokoškolske radne dobi, a ne učenicima. Nedostatak ustanove, što bi uključivalo visoke škole i procjena na temelju kompetencija u Hrvatskoj veleučilišta. – kao što je PIAAC test – kojim se ocjenjuju odrasli propuštena je prilik a za prikupljanje 4. Ubrzati politike rješavanja visoke kritičnih podataka o raznim vještinama koji bi nezaposlenosti mladih. I razvoj radne snage pomogli riješiti neusklađenost između vještina može doprinijeti značajnom smanjenju i potreba na tržištu rada. nezaposlenosti mladih. Reforme programskog financiranja koje se provode na javnim 3. Produbiti postojeću reformu visokog visokoškolskim ustanovama bile bi pokretač obrazovanja. Provedba programskog razvoja radne snage kako sektor visokog financiranja visokoškolskih ustanova sve je obrazovanja bude postajao mjerodavniji i veći globalni trend jer se zemlje suočavaju s troškovno učinkovitiji kroz odabrane neprestanim pritiscima na proračun za pokazatelje uspješnosti. Međutim, te reforme obrazovanje i na njihove fiskalne obveze. U ne bi utjecale na pojedince koji su već zemljama u kojima većina visokoškolskih diplomirali, a još uvijek nisu zaposleni. ustanova prima javna financijska sredstva, programsko financiranje je priznati alat za Što je dulje pojedinac nezaposlen, to se provedbu učinkovitijih i prilagodljivijih normi susreće s više prepreka nakon povratka na financiranja. Nadalje, programsko financiranje tržište rada. Dugotrajno nezaposleni može pomoći ostvariti unaprjeđenu kvalitetu i suočavaju se i sa slabljenjem vještina i mjerodavnost, izvrsnost u istraživanju te bolju društvenom stigmom. Stoga su kombinacija odgovornost i samostalnost, koji su, među komplementarnih programa usmjerenih na ostalim, važni ishodi financijske reforme. Time naukovanje, prekvalifikaciju i cjeloživotno se ujedno omogućava fleksibilnost u odabiru obrazovanje mogućnosti politike kojima se Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016| Osiguravanje vještina za budućnost 109 može riješiti visoka nezaposlenost mladih u srednjoškolsko obrazovanje. Osim toga, Hrvatskoj. Svjetska banka dala je potporu za uvođenje državne mature i provedbu velikih programa U pogledu naukovanja, 2013. pokrenuta je izgradnje i obnove škola89. akcija pod vodstvom EU-a za učinkovitije korištenje naukovanja. Europski savez za Kako Hrvatska nastavlja razvijati svoj put rasta naukovanje okuplja stvaratelje politike, čelnike nakon produljene recesije, tako Grupacija u industriji, poslovanju i pružatelje Svjetske banke može dati potporu Vladinim obrazovanja/osposobljavanja radi, među naporima koji su u tijeku za provođenje reforme i ostalim, poticanja programa naukovanja diljem jačanje obrazovnog sustava upotrebom alata, Europe. Preostaje odrediti koliko bi za kao što su savjetodavne usluge, tehnička pomoć, Hrvatsku bio koristan širi sustav naukovanja, financiranje investicijskih projekata za reformu ali s obzirom na naglasak na radna mjesta i politike i strateški okviri za jačanje upotrebe i vještine diljem regije – posebice radi apsorpcije fondova EU-a. smanjenja nezaposlenosti mladih – potrebno Država ima važnu ulogu u razvoju i financiranju je podrobnije razmotriti iskoristivost obrazovnih politika kojima se potiču unaprjeđeni naukovanja. Hrvatska je stoga kao članica ishodi učenja i prilagodljive vještine. Učenici Saveza izrazila svoju predanost ovom upisani u opće obrazovanje traže čvrs to potencijalnom alatu navodeći svoje planove za utemeljene kognitivne vještine koje ih mogu razvoj sustava kvalitetnog naukovanja radi odvesti u budućnost u dinamičnim osiguravanja mjerodavnih vještina i gospodarstvima. Studentima u visokoškolskom kompetencija na temelju potreba tržišta rada. obrazovanju treba pružiti snažne poticaje da Do danas Savez je ostvario temeljni napredak: steknu znanja i vještina i da ne emigriraju radi jamstva za mlade i obećanja gospodarskih boljih prilika, s obzirom na zabrinjavajuću stopu komora, socijalnih partnera i pružatelja nezaposlenosti mladih. Jer kad uđu na tržište strukovnog obrazovanja i osposobljavanja rada - kao diplomanti s vještinama koje se traže (VET). Stoga postoji potreba za ubrzavanjem – oni će unaprijediti kvalitetu oslabljene radne inicijativa Saveza na lokalnoj razini radi snage u Hrvatskoj. ostvarenja ciljeva i smanjenja nezaposlenosti mladih. Visoka nezaposlenost mladih zahtijeva jako kratkoročno i srednjoročno Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu djelovanje. za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Roberta Basset i Jeremie Amoroso. Kako Grupacija Svjetske banke može Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju pomoći nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Proteklih godina Svjetska banka dala je potporu Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). reformama obrazovanja u Hrvatskoj radi razvoja nacionalnog okvirnog kurikuluma za predškolski URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU http://www.worldbank.org/en/country/Croatia odgoj i obrazovanje te opće obvezno i 89 Svjetska banka (2015.b). Partnerstvo između Svjetske banke i Hrvatske, Country Program Snapshot. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016| Osiguravanje vještina za budućnost 110 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Reforma mirovinskog sustava Ključna poruka Hrvatski sustav mirovinskog osiguranja doživio je značajne promjene od uvođenja višestupnog mirovinskog sustava 1998. godine. Dok je uspješnost drugog mirovinskog stupa zadovoljavajuća, posljednjih su godina ad hoc intervencije u prvom mirovinskom stupu generacijske solidarnosti (eng. pay-as-you-go, PAYG) dovele do većih troškova od očekivanih koji su s vremenom postali sve manje troškovno održivi. Osim pitanja u vezi s fiskalnom održivošću, ukupni je sustav suočen sa značajnim izazovima u pogledu pravičnosti i adekvatnosti, uključujući, kao posljedicu, nisku stopu aktivnosti i stopu zamjene. Bez daljnje će reforme hrvatski mirovinski sustav dugoročno ostati fiskalno i socijalno neodrživim. Ključni potezi x Smanjiti mogućnosti za rano umirovljenje, brže podići dob za umirovljenje te poticati radnu aktivnost starijih osoba. x Izjednačiti uvjete za dobivanje dodatka od 27 posto za umirovljenike koji su samo u prvom stupu te umirovljenike u višestupnom sustavu. x Brže uskladiti povlaštene mirovine s općim pravilima sustava generacijske solidarnosti. x Priznati staž mirovinskog osiguranja samo na temelju uplaćenih doprinosa. x Pronaći fiskalni prostor za financiranje tranzicijskog troška za drugi stup. Trenutačno stanje u Hrvatskoj su i tijekom nedavne financijske krize. Dob za odlazak u mirovinu za žene povećan je 2010. na Reformiranje hrvatskog mirovinskog sustava 65 godina (povećanja svaka 3 mjeseca do je prioritet s obzirom na projicirano starenje 2030.), a dob za prijevremenu mirovinu na 60 stanovništva. Dobna piramida Hrvatske godina starosti, uz smanjene penale. preokreće se i stanjuje, a stanovništvo stari i smanjuje se te se posljedično omjer Slika 1: Stanovništvo Hrvatske se smanjuje i stari demografske ovisnosti povećava (Slika 1). U očekivanju demografskih promjena Hrvatska je pokrenula reformu svojeg mirovinskog sustava 1998. promjenom parametara sustava generacijske solidarnosti i uvođenjem drugog, obveznog stupa kapitalizirane štednje. Međutim, mirovinska reforma u Hrvatskoj još nije dovršena. Brojne intervencije u sustavu mirovinskog osiguranja između 2001. i 2007 90. Izvor: Projekcije kretanja stanovništva, UN većih razlika u mirovinama između različitih U mirovinski je sustav 2013. i 2014. uvedeno kategorija umirovljenika te odgodile planirano nekoliko narušavajućih promjena: odlazak u povećanje stope doprinosa za drugi stup s 5 na mirovinu s 40 godina staža bez penala 10 posto tijekom pet godina.91 Ad hoc (umanjenja za staž kraći od 40 godina blago su intervencije u mirovinskom sustavu nastavljene 90 Nakon toga, 1999. i 2001. uslijedili su dodaci za mirovinu za određene skupine umirovljenika zatim otplata „duga umirovljenicima“ 2004., povratak na indeksaciju s plaćama 2005. te 2007. dodatak za mirovinu od 27 posto za umirovljenike koji su samo u prvom stupu. 91 Početni plan reforme iz 1998. je predvidio početnu stopu doprinosa za drugi stup od 5 posto, koja raste na 10 posto tijekom razdoblja od pet godina. Međutim, zakonom je na kraju definirano samo da će stopa za drugi stup iznositi najmanje 5 posto. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Reforma mirovinskog sustava 111 povećane) i izdašnija formula indeksacije Međutim, više od 70 posto sredstava uloženo je mirovina za mirovine iz sustava generacijske u javni dug, dok su naknade za upravljanje solidarnosti i isplate iz drugog stupa (s većim fondovima, iako niske prema međunarodnim udjelom porasta plaća)92. PAYG mirovina standardima, postavljene relativno visoko za (osnovna i dio vezan na mirovinske bodove) za tako pasivan portfelj94. sudionike u višestupnom sustavu povećana je u Slika 2. Očekivani i stvarni izdaci za mirovine u odnosu na udio doprinosa za generacijsku odnosu na BDP, 2000.-2014. solidarnost (trenutačno 75 posto), kao kompenzacija za nedizanje stope dorpinosa za drugi stup. Nemogućnost financiranja većeg tranzicijskog troška je povećala budućeg izdatke za generacijsku solidarnost. Zatvaranje štednje u drugom stupu za zaposlenike s beneficiranim radnim stažem (opasna i teška zanimanja) te nacionalizacija njihovih računa i z drugog stupa i vraćanje njihove pune PAYG mirovine donijeli su privremeno fiskalno olakšanje u 2014., ali i doprinijeli budućem deficitu generacijske Izvor: Radna skupina za mirovinsku reformu i izračuni solidarnosti i implicitnom dugu mirovinskog Svjetske banke. Istovremeno, poduzeto je nekoliko pozitivnih Izmjene i ad hoc intervencije pogoršale su mjera: dob za odlazak u mirovinu podignuta je održivost mirovinskog sustava Hrvatske. na 67 godina (s potpunim prelaskom do 2038.), Najveća izmjena sustava je dodatak na mirovinu smanjene su i racionalizirane povlaštene od 27 posto, koji dobijaju umirovljenici iz PAYG mirovine te je uvedena nova metodologija sustava za cijeli radni staž, dok oni iz medicinskog vještačenja invaliditeta na temelju višestupnog sustava samo za staž do 2002. funkcionalne sposobnosti i nova jedinstvena Struktura Staž do Staž nakon infrastruktura za vještačenje invaliditeta. Priljev naknade 2002. 2002. novih umirovljenika u invalidskoj mirovini PAYG Bodovi + značajno je usporen te su povezani izdaci za umirovljenici 27% Bodovi + 27% mirovine smanjeni. Umirovljenici iz Bodovi + 75% od bodova + Ad hoc intervencije u mirovinskom sustavu oba stupa 27% anuitet II stupa dovele su do izdataka za sustav generacijske solidarnosti koji su veći od očekivanih i S većim naknadama iz PAYG sustava za zaustavili rast stope doprinosa za drugi stup korisnike oba stupa, uvedene 2013., jaz je nešto na 5 posto. Umjesto očekivanog stalnog smanjen i prosječna stopa zamjene se smanjenja izdataka za sustav generacijske stabilizirala u dugom roku, ali jaz još uvijek solidarnosti, čime bi se osigurao fiskalni prostor postoji (Slika 3). Anuiteti iz drugo stupa za financiranje tranzicijskog troška za drugi stup kompenziraju smanjenu naknadu iz PAYG po rastućim stopama, stvarni izdaci za sustav sustava, ali ne i 27-postotni dodatak. Osiguranici generacijske solidarnosti ostali su visoki (Slika koji su dobrovoljno birali uključivanje u II stup 2). Kao posljedica toga, stopa doprinosa za drugi 2002. (oni između 40 i 50 godina starosti) dobili stup je ostala na 5 posto, dok tranzicijski trošak i su priliku vratiti se u PAYG sustav pri dalje povećava deficit mirovinskog sustava. umirovljenju. Ta opcija omogućuje punu PAYG mirovinu uključujući i dodatak od 27 posto na Učinak drugog stupa pozitivan je i u skladu s PAYG mirovinu za staž nakon 2002. Takva očekivanjima javnosti. Godišnja stopa povrata opcija čini odluku lakšom (i trenutno se na račune drugog stupa od početka do 2014. automatski provodi ukoliko pojedinac ne izrazi iznosila je 5,9 posto - 2,4 posto iznad nominalne suprotnu želju): u 2015. manje od 1 posto stope rasta plaća i skoro 4 posto iznad stope umirovljenika (oni s velikom akumulacijom u inflacije potrošačkih cijena93. Sredstva drugom stupu i kratkim stažom ) su odabrali akumulirana u drugom stupu u 2015. dosegnula višestupnu naknadu. Kao što sliak 3 pokazuje, su iznos od 72 milijarde kuna (22 posto BDP-a). bez prilagodbe, kombinirana višestupna mirovina 92 S obzirom nesigurnost i manjak odgovarajućih financijskih sredstava, takav je model indeksacije neuobičajen u drugom stupu. Posljedica toga je da bi prve isplate iz drugog stupa mogle biti manje za 20 ili više posto. 93 Stvarna stopa povrata na račune drugog stupa, koju uobičajeno navode i očekuju analitičari, iznosila je 3 posto. 94 U 2014. uvedeni su "cjeloživotni" (eng. life-cycle) portfelji, ali stvarni pragovi za ulaganje u javni dug nisu smanjeni. Devedeset pet posto sredstava ostaje u uravnoteženim portfeljima s jakom izloženošću prema javnom dugu. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Reforma mirovinskog sustava 112 bit će ispod PAYG mirovine u sljedećem mjera. Dugoročno se očekuje da će drugi stup desetljeću ili čak dva, što će se odraziti i na osigurati veću vrijednost mirovine od one iz prvog mirovine osiguranika koji nemaju opcija prelaska stupa. S jednakim uvjetima za stjecanje PAYG u PAYG sustav, što može izazvati i ustavne mirovine i istom stopom doprinosa za prvi i drugi žalbe. Kao što je prije navedeno, mjere uvedene stup, stopa zamjene višestupnog sustava bila bi u 2013. i 2014. su dodatno pogoršale fiskalnu i do 10 posto veća. Međutim, drugi stup zahtijeva održivost sustava (Slika 3), i smanjile fiskalni dodatnu potporu – za isplatu PAYG mirovina i proctor za promjene. pokrivanje razlike uplaćenih doprinosa (trenutno Slika 3: Projicirana stopa zamjene i deficit 5 posto) na račune drugog stupa. Tranzicijski sustava generacijske solidarnosti u Hrvatskoj trošak trenutno iznosi 1,5 posto BDP-a i većinski se financira prodajom državnih obveznica mirovinskim fondovima. Anuiteti drugog stupa bi se tako dominantno financirali plaćanjem kamata na državni dug koje bi plaćale buduće generacije umjesto iz većih stopa aktivnosti i produktivnih i diversificiranih ulaganja fondova drugog stupa. Kako Hrvatska može ojačati svoj mirovinski sustav Nekoliko istovremenih reformi moglo bi poboljšati pravičnost i adekvatnost sustava . Ključno sustavno pitanje koje treba riješiti jest treba li dodatak od 27 posto proširiti na sve korisnike ili ga ukinuti za sadašnje korisnike. Proširenjem dodatka na sve proporcionalno stažu u PAYG sustavu ili ukidanjem svima, mirovina višestupnog sutava bi bila visa od PAYG mirovine. Opcija dobrovoljnog izlaska iz višestupnog sustava bi u suprotnom bila pravedan izbor, jer s druge strane ukidanje 27- postotnog dodatka bi bilo politički i društveno vrlo teško. Proširenjem dodatka na sve dovelo bi do Izvor: Izračuni tima Svjetske banke, model PROST sustava generacijske solidarnosti na 4 posto Hrvatski mirovinski sustav još uvijek se BDP-a. Skupom politika usmjerenih na jačanje suočava sa značajnim izazovima u pogledu PAYG sustava s fiskalnog i aspekta pravičnosti pokrivenosti i adekvatnosti. U usporedbi s EU- mogao bi se osigurati potrebni fiskalni prostor. om, Hrvatska ima najnižu stopu zaposlenosti Popis mjera uključuje: (i) ukidanje prijevremene (dobne skupine od 15-64 godine starosti - 59,6 u mirovine ili njezino smanjenje na 1-2 godine prije usporedbi sa 71,9 posto u EU28), drugo najniže dobi za odlazak u starosnu mirovinu (sa trajanje radnog vijeka (31,1 godina u usporedbi s sustavom povezivanja za opasna zanimanja); (ii) 35 godina u EU28) te jednu od najnižih dobi ukidanje ili brže usklađivanje povlaštenih napuštanja tržišta rada u EU (1,2 godine ispod mirovina s pravilima sustava generacijske prosjeka EU-a za muškarce i žene)95. Hrvatska solidarnosti; (iii) brži prijelaz na zakonsku dob za već isplaćuje najnižu relativnu mirovinu u EU koja odlazak u mirovinu; (iv) priznavanje staža će, bez daljnjih reformi, s vremenom vjerojatno mirovinskog osiguranja samo na temelju postati još niža. Nedavne PAYG mjere poboljšale uplaćenih doprinosa; (v) uvođenje valorizacije su adekvatnost budućih mirovina, ali ne koliko bi početnih mirovina i indeksacije prema indeksu ih povećala veća stopa doprinosa za drugi stup. potrošačkih cijena pri isplati; i (vi) smanjenje Hrvatski drugi mirovinski stup traži fiskalnu najniže mirovine po godini staža ili njezino potporu kao i praćenje rezultata uvedenih uvjetovanje imovinskim cenzusom. 95EU: Izvješće o starenju stanovništva za 2015.: Gospodarske i proračunske projekcije za države članice EU28 u razdoblju 2013. - 2060. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Reforma mirovinskog sustava 113 Ukidanje ili smanjenje drugog stupa donijelo izdala je Izvješće o mirovinskoj politici (2011.), bi kratkoročno fiskalno olakšanje, ali bi se simulacijski model hrvatskog mirovinskog eksponencijalno povećale dugoročne sustava (tkz. PROST model dostavljen mirovinske obveze i implicitni dug. partnerima 2011. i 2012.), izvješća o politici Višestupna reforma mirovinskog osiguranja isplate otpremnina u kontekstu mirovinskog zamišljena je kao međugeneracijska reforma sustava (2013.) i produljenom radnom stažu kojom bi se doprinosom sadašnje generacije (2013.) te je podržala reforme mirovinske politike smanjilo fiskalno opterećenje za buduće putem zajmova za razvoj politike (2011-13.). generacije. Pri uvođenju drugog stupa naglašeno Daljnja potpora Svjetske banke mirovinskoj je da to zahtijeva fiskalnu potporu u obliku politici u Hrvatskoj mogla bi uključivati fiskalnog suficita ili malog održivog deficita i analizu i ocjenu opcija politike te pružanje duga. Umjesto toga, javna potrošnja je pomoći dionicima u učinkovitoj provedbi. eksplodirala, povećala deficit i javni dug te Hrvatska je prognoze svojeg mirovinskog odgodila diverzifikaciju drugog stupa prema sustava pripremila zajedno s drugim državama produktivnijim i inozemnim ulaganjima. EU-a. Nalazi iz Izvješća o starenju stanovništva Prepoznajući nemogućnost sadašnje generacije za 2015. u pogledu Hrvatske nisu toliko različiti da smanji fiskalni deficit, nekoliko je država od onih Svjetske banke. Projekcija status quo (Argentina, Mađarska, Poljska) odustalo od scenarija za Hrvatsku ukazuje na dugoročnu reforme i ukinulo ili smanjilo drugi mirovinski socijalnu neadekvatnost unatoč fiskalnoj stup, ili ga učinilo dobrovoljnim. Veća grupa održivosti, ali ne bavi se niti ocjenjuje opcije zemalja, uključujući Poljsku, Estoniju, Letoniju, politike i modele provedbe za mirovinski stup Litvu, Bugarsku, Rumunjksu i Slovačku, je generacijske solidarnosti i mirovinske stupove pokušala odgovoriti na fiskalnu krizu kapitalizirane štednje kao i u pogledu tržišta rada. privremenim zamrzavanjem ili smanjivanjem Svjetska banka mogla bi olakšati analizu takve stope doprinosa za drugi stup i/ili dozvoljavanjem integrirane reforme mirovinskog osiguranja, određenog stupnja dobrovoljnog sudjelovanja u socijalne skrbi i tržišta rada te pomoći u provedbi višestupnom sustavu. Ukoliko nije stvarno politika koje proizlaze iz nje. Savjetodavne privremeno, takve mjere povlače za sobom usluge uz naknadu mogu uključivati analizu ozbiljne dugoročne rizike. Produljeno smanjenje politika i financijsku analizu, modeliranje ili zamrzavanje stope doprinosa za drugi stup (PROST), pripremu izvješća kao što je Izvješće o smanjuje buduću adekvatnost i pogoršava aktivnom starenju (Svjetska banka pripremila ga siromaštvo starijih osoba. Također, oni koji je za nekoliko država članica EU-a) ili drugu vrstu odaberu izlazak iz drugog stupa imaju veću angažmana. vjerojatnost postati korisnici socijalne pomoći u budućnosti. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izjvešće je pripremio Zoran Anušić, Kako Grupacija Svjetske banke može viši ekonomist. pomoći Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili Svjetska banka podupire reformu vlada koje oni predstavljaju. mirovinskog sustava u Hrvatskoj od njezinog Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic početka u obliku analiza, investicijskih projekata, (vfrajtic@worldbank.org). postupaka prilagodbe politike i savjetodavnih URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU usluga. U posljednjih pet godina Svjetska banka http://www.worldbank.org/en/country/Croatia Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Reforma mirovinskog sustava 114 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni susta v Ključne poruke Glavni je izazov za Hrvatsku u nadolazećem desetljeću poboljšanje rezultata u zdravstvu za sve i istovremeno obuzdavanje rastućeg pritiska na potrošnju u zdravstvu potaknutu starenjem stanovništva i novim tehnologijama. Kronične i nezarazne bolesti prevladavajuće su bolesti, a predviđenim brzim starenjem stanovništva to će se samo pogoršati. Hrvatski zdravstveni sustav usredotočen na bolnice i mreža pružanja usluga nisu dobro prilagođeni promjenjivim potrebama zemlje za zdravstvenu skrb. Poboljšanje funkcioniranja primarne zaštite ključno je kako bi se ojačala isplativija preventivna zaštita i racionaliziralo pružanje bolničkih usluga. Ključni potezi x Unaprijediti i racionalizirati model pružanja usluga: modernizirati zdravstvenu mrežu promjenama u strukturi i organizaciji zdravstvenih ustanova kako bi se poboljšala integracija zaštite i provesti kliničke smjernice. x Proširiti usluge javnog zdravstva i preventivne usluge: proširiti pokriće pojedinih usluga javnog zdravstva i preventivne skrbi, posebno na potrebitije stanovništvo. x Poboljšati kvalitetu, učinkovitost i fiskalnu odgovornost aktivnom nabavom: povezati plaćanja primarne zaštite i bolnička plaćanja s kliničkim smjernicama, poboljšati povratne informacije o uspješnosti te uspostaviti fiskalnu disciplinu, bolje upravljanje bolnicama i odgovornost. x Racionalizirati potrošnju na lijekove i medicinske proizvode te na recepte: provesti procjenu zdravstvene tehnologije i proširiti centraliziranu nabavu. Trenutačno stanje u Hrvatskoj crijeva četiri su najčešća uzroka smrti99. Bolesti krvožilnog sustava i rak zajedno su odgovorni za Hrvatska ima relativno dobre zdravstvene gotovo 75 posto smrtnosti. Čimbenici rizika na rezultate. Od 1990. do 2013. očekivani životni kojima se temelje ove bolesti uključuju vijek produljio se sa 72,5 na 77,85 godina, stopa kombinaciju nezdrave prehrane, fizičku dojenačke smrtnosti pala je sa 6,3 na 4,06 neaktivnost, pušenje i konzumacij u velike dojenačke smrti na 1000 živorođene djece 96 dok količine alkohola, metabolička stanja kao što su se dobno standardizirana stopa smrtnosti visok krvni tlak, visok šećer u krvi, pretilost i visok smanjila za 33 posto, s 1060 na 713 smrti na 100 kolesterol. Stopa smrtnosti od ishemijske bolesti 000 stanovnika97. Očekivani životni vijek pri srca u Hrvatskoj dvaput je veća od prosjeka u rođenju jednu do dvije godine je dulji od životnog EU, stopa smrtnosti od bolesti krvožilnog sustava vijeka pri rođenju u susjednim zemljama sa veća je za 70 posto, a od raka pluća, dušnika i sličnim razinama prihoda, kao što su Mađarska i bronhija za 22 posto100. Stanovništvo Hrvatske Slovačka, ali je više od tri godine manji od brzo stari. Stanovništvo dobi od 65 godina i prosječnog u EU-u (Slika 1)98 . starije u ovom trenutku čini 17 posto hrvatskog Ipak, Hrvatska bi mogla više napraviti za stanovništva, a ta će se brojka povećati na iznad rješavanje kroničnih i nezaraznih bolesti koje 20 posto do 2020.101 Starenje znači da će se teret su prevladavajuće. Ishemijska bolest srca, kroničnih i nezaraznih bolesti povećati, a time i cerebrovaskularna bolest, rak pluća i rak debelog troškovi zdravstvene skrbi. Usklađena usredotočenost politike na rješavanje kroničnih i 96 European Health for All Database (HFA-DB) (Europska baza podataka „Zdravlje za sve“). 97 Svi uzroci, dobno-standardizirana stopa smrtnosti za sve dobne skupine, European Health for All Database (HFA-DB) 98 Usporedba za 2010. jer su to zadnji godišnji podaci dostupni za mnoge zemlje koje se uspoređuju 99 http://www.healthdata.org/croatia 100 Europska baza podataka „Zdravlje za sve“. Izneseni su podaci dobno-standardizirane stope smrtnosti za sve dobne skupine na 100 000 stanovnika 101 Svjetska banka. 2015. Zlatno starenje: Izgledi za zdravo, aktivno i prosperitetno starenje u Europi i srednjoj Aziji Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 115 nezaraznih bolesti te na promicanje zdravog šest mjeseci) koje se prema međunarodnim starenja je, dakle, posebno važna u Hrvatskoj. standardima za zdravstvo ne smatraju izdacima Slika 1. BDP i očekivani životni vijek pri rođenju u za zdravstvo za potrebe procjena izdataka. Te su odabranim zemljama naknade iznosile oko 0,7 posto potrošnje opće države. Izdaci za dopunsko zdravstveno osiguranje, koji su iznosili nešto ispod 0,7 posto BDP-a u 2014. također se smatraju potrošnjom za javno zdravstvo u Hrvatskoj, a dio njih (koji se ne odnose na pristup ranjivih skupina zdravstvenim uslugama) trebali bi se smatrati potrošnjom za „privatno“ zdravstvo jer se radi o dobrovoljnim premijama dopunskog zdravstvenog osiguranja koje plaćaju pojedinci107. Izvor: Pokazatelji svjetskog razvoja, Svjetska banka. Slika 2. Trendovi ukupnih izdataka za zdravstvo Prema regionalnim i međunarodnim standardima financijska zaštita je dobra, a zdravstveni sustav odgovara očekivanjima javnosti. U iznosu od oko 12 posto ukupnih izdataka za zdravstvo, participacija koju plaćaju domaćinstva u Hrvatskoj niža je od praga od 15 posto Svjetske zdravstvene organizacije za financijsku zaštitu te od prosjeka u EU-u od 14 posto102. U konačnici, gotovo 70 posto ispitanika zadovoljno je kvalitetom i učinkovitošću sustava javnog zdravstva. Time je Hrvatska nešto ispod Izvor: Svjetska zdravstvena organizacija, Europska baza zapadnoeuropskih zemalja, Turske i Estonije podataka „Zdravlje za sve“, 2014. Izdaci za zdravstvo u Hrvatskoj odgovaraju onima njezinih susjeda u srednjoj Europi i Nepodmirene obveze u zdravstvenom Baltiku. Hrvatska je 2013. potrošila oko 7,3 sektoru razlog su prilične zabrinutosti. posto BDP-a na zdravstvo, zbog čega se nalazi Dospjele nepodmirene obveze znatne su i u iznad prosjeka država članica EU-a od 6,8 nakon rujnu 2015., a iznosile su gotovo 2,8 milijardi 2004. i iznad usporedivih zemalja kao što je kuna ili oko 0,8 posto BDP-a. Nepodmirene Estonija koja je potrošila 5,7 posto, ali se nalazi obveze bolnica iznose tri četvrtine nepodmirenih ispod prosjeka država članica prije 2004. (Slika obveza zdravstvenog sektora u kliničkim 2)104. centrima (tercijarna skrb, bolnice 0. i 1. kategorije (Tabela 1). Potrošnja na javno zdravstvo u Hrvatskoj čini se višom od prosjeka u EU-u, ali njome se Tablica 1. Dospjele nepodmirene obveze odražavaju i razlike u definiciji potrošnje na u milijardama 2013. 2014. 2015. kuna javno zdravstvo. Potrošnja Hrvatskog zavoda Na dan 31.12. 31.12. 30.9. za zdravstveno osiguranje (HZZO), Ministarstva HZZO 1,43 0,94 0,59 zdravlja (MZ) i regionalnih/lokalnih samouprava Bolnice 2,35 1,74 2,11 na zdravstvo 2014. iznosila je 15,3 posto Ostale ZU* 0,22 0,13 0,09 Ukupno 4,00 2,80 2,79 potrošnje opće države105. To je više od prosjeka Izvor: Ministarstvo zdravlja, HZZO Napomena: država članica EU-a u 2013., koji je iznosio ZU=Zdravstvene ustanove između 14,7 i 14,8106. Međutim, nacionalni računovodstveni standardi u Hrvatskoj uključuju Zdravstveni sektor kao cjelina nije stvorio porodiljnu naknadu i naknadu za bolovanje (prvih nove nepodmirene obveze 2015., a HZZO je 102 Pokazatelji svjetskog razvoja 2015., Svjetska banka. Podaci se odnose na 2013. 103 EBRD, Life in Transition- After the Crisis, 2010 104 Europska baza podataka „Zdravlje za sve“, (HFA-DB). 105 HZZO, Godišnje izvješće za 2014. - Rashodi--izdaci; Podaci o izvršenju proračuna za Ministarstvo zd ravlja i regionalnu i lokalnu samoupravu za 2014 106 Eurostat, metodologija međunarodne klasifikacije funkcija države (COFOG) 107 HZZO, Godišnje izvješće za 2014. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 116 ostvario znatna smanjenja dospjelih Održivost zdravstvenog sustava otežana je nepodmirenih obveza. Nakon što su dostigle ubrzanim starenjem stanovništva. Teret vrhunac 2013. dospjele nepodmirene obveze, kroničnih i nezaraznih bolesti tipično se izračunane po uključenju „sanacijskih“ transfera, povećava kod stanovništava koja stare, čime se znatno su smanjene. HZZO je ostvario uštede od povećava i potreba za dugoročnom socijalnom i 0,35 milijardi kuna u prvih devet mjeseci 2015., a medicinskom skrbi109. Mobiliziranje resursa za određene uštede ostvarile su i nebolničke financiranje rastuće potražnje za zdravstvenim zdravstvene ustanove. Iako su bolnice u kojima uslugama iz sve manjeg broja stanovnika radne se provodi sanacija stvorile 0,38 milijardi kuna dobi bit će sve veći izazov, s obzirom na to da su novih nepodmirenih obveza u razdoblju od razine doprinosa za obvezno zdravstveno siječnja do rujna 2015., to predstavlja p ad od 76 osiguranje već dosta visoke. Međutim, utjecaj posto novih nepodmirenih obveza u odnosu na starenja na potrošnju za zdravstvo u Hrvatskoj 2014., čime se nastavlja trend pada od 2013. ovisit će najviše o intervencijama i drugim mjerama politike u zdravstvenom sustavu kako bi Zaustavljanje rasta nepodmirenih obveza u se osiguralo da su dodatne godine života zdrave bolnicama, posebno kliničkim centrima, bit te o povećanjima izdataka u zdravstvu će ključno za fiskalnu održivost. Nove potaknutima novim tehnologijama110. Unatoč nepodmirene obveze oko 0,36 milijardi kuna u navedenom, projekcije u svim scenarijima 2015. pripadaju kliničkim centrima (tercijarna ukazuju na to da će se pritisci zdravstvene skrbi skrb, bolnice 0. i 1. kategorije). To predstavlja na javnu potrošnju još povećavati od polaznih 5,7 pad od 64 posto tijekom protekle godine, ali posto BDP-a u 2013. do između 6,7 posto i 9,7 zahtijevaju pažnju kao glavni stvaratelji novih posto u 2060111 . nepodmirenih obveza (Slika 3). Analiza nepodmirenih obveza bolnica iz 2012. pokazala Društveno-ekonomske i geografske razlike u je da se većina tih obveza odnosi na lijekove, zdravstvu još uvijek su velike. Geografske medicinski materijal, krv i krvne derivate 108. To razlike između bogatih i siromašnih županija nije iznenađujuće jer su ugovori s dobavljačima ukazuju na znatan prostor za poboljšanje. U „najfleksibilniji“ dio bolničkih rashoda (u odnosu, bogatim županijama, kao što su Zagrebačk a recimo, na troškove osoblja koji čine gotovo županija, Zadarska županija, Bjelovarsko- polovinu svih bolničkih rashoda). Rješavanje bilogorska županija i Karlovačka županija stope nepodmirenih obveza zahtijevat će mjere politike smrtnosti novorođene djece usporedive su s u bolnicama i izvan njih kako bi se poboljšala prosjekom u EU-u ili su čak i niže, dok su stope fiskalna odgovornost i pružila bolja vrijednost smrtnosti novorođene djece u siromašnijim potrošnje u zdravstvu, a da se pritom ne naruši županijama poput Ličko-senjske, Osječko- pristup skrbi ili njezina kvaliteta. baranjske i Virovitičko-podravske dvostruko veće Slika 3. Struktura dospjelih nepodmirenih obveza od onih u bogatijim županijama. Hrvatska treba optimizirati kapacitete za bolničke pacijente te prilagoditi mrežu pružanja usluga promjenjivim potrebama skrbi. Hrvatski zdravstveni sustav nije dobro prilagođen svojim potrebama. Znatan dio dugoročne skrbi o starijim osobama u bolnicama je skup. Ta bi se skrb mogla pružati u drugim objektima jer bi tako bila prikladnija i isplativija. Postoji rastuća potreba za palijativnom i kroničnom skrbi koja se također bolje pruža u Izvor: Ministarstvo zdravlja, HZZO Podaci o bolnicama objektima koji nisu bolnice. Napredak u odnose se na bolnice u kojima se provodi financijska tehnologiji, anesteziji i operacijskim tehnikama sanacija. Podaci za 2015. odnose se na razdoblje od siječnja do rujna 2015. i dnevnim centrima čime se smanjuje potreba za 108 Svjetska banka, 2014. Pregled javnih financija u Hrvatskoj; izračuni autora u prosincu 2013. 109 Uzimajući u obzir samo demografsku promjenu, očekuje se da će se izdaci za zdravstvo i dugoročnu skrb kao udio u BDP-u povećati za 1,3 postotna boda u „srednjem“ scenariju razvoja. Dugoročna skrb i starenje. Izvješće Svjetske banke, studeni 2010 110 Studije u SAD-u ukazuju na to da su takozvani troškovi „povezani sa smrću“ u posljednjim godinama, a posebno u zadnjoj godini života, visoki te da se kreću od 25 do 30 posto ukupnih izdataka za medicinsku skrb. Svjetska banka, 2015. 111 Europska komisija, Izvješće o starenju stanovništva za 2015.: Ekonomske i proračunske projekcije za 28 država članica EU-a. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 117 krevetima za akutnu njegu i povećava potreba za HZZO je smanjio broj kreveta za akutnu njegu za integriranim zdravstvenim mrežama. 12,5 posto i povećao broj ugovorenih kreveta u dnevnoj bolnici za 11 posto u ugovorima za 2015. Hrvatska je mreža zdravstvenih ustanova To je korak u pravom smjeru. Sabor je 2015. fragmentirana. Nacionalnim se brojkama odobrio Master plan bolnica kojim se utvrđuje također maskira geografska koncentracija tih prijedlog za preoblikovanje pružanja bolničkih zdravstvenih usluga. Velik broj hrvatskih bolnica usluga. Ubrzanje provedbe nacionalnog plana nalazi se u Zagrebu (više od dvije na 100 000 razvoja bolnica bit će važno radi ponovnog stanovnika, od kojih su neke male i imaju usklađivanja mreže pružanja usluga i dalj njeg ograničene medicinske profile. Visoke stope poboljšanja kvalitete i učinkovitosti. Pilot projekti, uputnica iz primarne skrbi bolnicama u Hrvatskoj eventualno potpomognuti fondovima EU-a, mogli od 25 posto u usporedbi s uobičajenim rasponom bi doprinijeti boljoj organizaciji mreže pružanja od 5 do 12 posto ukazuje na to da poboljšanje usluga isprobavanjem različitih modela kako bi rada primarne zaštite ima ulogu u racionalizaciji se utvrdio odgovarajući model za Hrvatsku. pružanja bolničkih usluga kao i poboljšanje preventivne zaštite kako bi se unaprijedili Provesti kliničke smjernice putem rezultati u zdravstvu. akreditacije bolnica i tehničkih revizija te praćenjem neočekivanih neželjenih događaja Kako Hrvatska može ojačati svoj kako bi se upozorilo na nedostatke u kvaliteti zdravstveni sustav skrbi. Bolnice u Hrvatskoj sada prijavljuju Glavni izazov za Hrvatsku u nadolazećem neočekivane neželjene događaje, to jest desetljeću jest poboljšanje rezultat a u ekstremne događaje, kojima se upozorava na zdravstvu i istovremeno obuzdavanje kritične nedostatke u kvaliteti skrbi u bolnicama i rastućeg pritiska na potrošnju potaknutu ustanovama primarne zaštite, čime pružaju bitne starenjem stanovništva i novim informacije koje predstavljaju prvi korak u tehnologijama. To će značiti poboljšanje utvrđivanju i rješavanju nedostataka u kvaliteti. kvalitete i učinkovitosti potrošnje u zdravstvu, Provedbu tehničkih revizija bolničke kvalitete i akreditaciju bolnica, trenutačno u fazi rješavanje nejednakosti rezultata u zdravstvu i osmišljanja, treba hitno ubrzati. obuzdavanje eskalacije troškova, posebno novih lijekova i tehnologija. Tvorci politike trebali bi dati Proširenje usluga javnog zdravstva i usluga prednost: (i) unaprjeđivanju i racionalizaciji preventivne zaštite modela pružanja usluga; (ii) proširenju usluga javnog zdravstva i preventivne zaštite; (iii) Proširiti obuhvat pojedinih usluga javnog poboljšanju kvalitete, učinkovitosti i fiskalne zdravstva i usluga preventivne zaštite, odgovornosti putem aktivne nabave; i (iv) posebno među osobama nižih primanja bit će racionalizaciji potrošnje na lijekove i medicinske ključno za unaprjeđenje zdravstva . Oko 50 proizvode te propisivanja lijekova na recept. posto poboljšanja očekivanog životnog vijeka ostvarenog tijekom takozvane „kardiovaskularne Unaprjeđivanje i racionalizacija modela revolucije“ u zemljama EU-15 proizlazi iz pružanja usluga aktivnosti primarne i sekundarne zaštite kojima Modernizacija zdravstvene mreže: To se promicao zdrav život te koje su bile usredotočene na smanjenje konzumacije uključuje niz promjena u strukturi i organizaciji alkohola i duhana i čiji je cilj bio spriječiti ili ustanova zdravstvene skrbi radi poboljšanja integracije skrbi. To znači: smanjiti komplikacije zbog pretilosti, visokog krvnog tlaka ili dijabetesa. Sve su to ključni x definirati mreže ustanova zdravstvene skrbi, čimbenici koji doprinose obolijevanju u Hrvatskoj. Obrazovanije osobe i osobe s većim primanjima x racionalizirati broj, distribuciju i profile usluga u većini zemalja vjerojatnije će se koristiti bolnica s ciljem smanjenja akutne skrbi, uslugama preventive zaštite, što je vjerojatno isključenje toplica iz osnovnog zdravstvenog slučaj i u Hrvatskoj. Poboljšanje obuhvata i osiguranja i povećanje subakutne, dugoročne, kvalitete usluga preventivne zaštite moglo bi biti palijativne zaštite i kapacitet dnevne bolnice; i sredstvo s pomoću kojeg bi se smanjile x promicati ambulantne usluge, uključujući društveno-ekonomske i geografske nejednakosti usluge specijalističkih ordinacija, dijagnostike i u rezultatima u zdravstvu u Hrvatskoj. Strategije liječenja, povećanja privatnog sudjelovanja u troškovima zdravstvene skrbi moraju voditi brigu o zaštiti x ojačati zaštitu primarne razine i siromašnih od izvanrednih izdataka za zdravstvo x promicati dvosmjerne uputnice među te izbjeći participaciju ili podjelu troškova za razinama ustanova zdravstvene skrbi. primarne i sekundarne usluge preventivne zaštite ili lijekove. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 118 Poboljšanje kvalitete, učinkovitosti i fiskalne ugovornih sredstava bolnicama smanjen je i do odgovornosti putem aktivnog ugovaranja kraja 2016. trebao bi iznositi ciljnih 25 posto. Trenutačno, udio unaprijed isplaćenih sredstava Povezati plaćanja u primarnoj zaštiti s iznosi 80 posto. kliničkim smjernicama i poboljšati povratne informacije o uspješnosti. Reformama u Organizacijske reforme čiji je cilj uvesti plaćanju od 2008. udio plaćanja liječnicima opće profesionalne uprave u bolnice i poboljšati prakse na temelju aktivnosti povećao se na 30 upravljanje bolnicama, što je ključni čimbenik posto kako bi se potakla preventivna zaštita i ublažavanja utjecaja, još je uvijek važan, ali i povećao pristup uslugama primarne zaštite. neriješen prioritet. Mjerama za poboljšanje Usto, liječnici primaju približno 5 posto više kao fiskalne odgovornosti bolnica trebala bi se bonus za pridruživanje grupnim praksama. Više razmotriti, i ako je potrebno, riješiti autonomija od 50 posto liječnika primarne zaštite trenutačno koju bolnički upravitelji imaju pri upravljanju i radi u multidisciplinarnim grupnim praksama kontroli rashoda. MZ je uspostavio čvrst sustav kojima im se omogućuje da međusobno dijele redovnog financijskog izvješćivanja te resurse i stručnost. Učinak toga trebao bi biti izvješćivanja o uspješnosti u klinikama i proširenje raspona usluga koje se mogu pružati bolnicama koje se nalaze u postupku sanacije te na prvoj razini skrbi i smanjenje broja uputnica. mjesečne sastanke praćenja s upraviteljima. To HZZO revidira praksu propisivanja lijekova na je dobra praksa kojom se povećava odgovornost recept liječnika kako bi utvrdio one koji previše i koju treba nastaviti. propisuju takve lijekove te ih uputio da smanje Povezati bolnička plaćanja s kliničkim broj recepata. Utjecaj tih promjena na skrb o smjernicama te poboljšati povratne pacijentima treba sustavno procjenjivati. informacije o kvaliteti na temelju tehničkih Intervencije koje bi se mogle razmotriti uključuju revizija. Bolničkim plaćanjima sada se promiču povezivanje plaćanja s primjerenim praksama ambulantne usluge za planirane operacije. Stope propisivanja lijekova na recept, pokriće plaćanja za planirane operacije 10 posto su više usluga/kvalitetu preventivne zaštite i primjerenu ako se te operacije obavljaju ambulantno. praksu izdavanja uputnica. Pružanje sustavnih Posljedično, broj obavljenih planiranih operacija povratnih informacija liječnicima opće prakse o izvanbolničkih pacijenata znatno se povećao ključnim parametrima kvalitete na temelju 2015. Primjera radi, 57 planiranih operacija u pridržavanja kliničkih protokola popratna je okviru pet najčešćih vrsta planiranih operacija intervencija „osposobljavanja“ koju bi se moglo sada se obavlja izvan bolnice čime će se jedinični razmotriti. Sustavi e-Recepata za praćenje troškovi potencijalno smanjiti za 30 do 70 posto. ponašanja u vezi s propisivanjem lijekova na S druge strane, 2011. samo 1,8 posto takvih recept već su uspostavljeni, a trenutačnim operacija obavljeno je izvan bolnice. S tim bi se ulaganjima u e-zdravstvo omogućit će se bolji reformama trebalo nastaviti. nadzor i praćenje. Bolnice mogu zaraditi dodatni bonus za Potaknuti fiskalnu disciplinu te poboljšati uspješnost u iznosu od 5 posto na temelju upravljanje bolnicama te njihovu skupine od pet pokazatelja koji služe za mjerenje odgovornost. Sve do nedavno, mehanizmi kvalitete skrbi i učinkovitosti bolnica. To je korak bolničkih plaćanja doprinosili su lošoj fiskalnoj prema poticanju bolnica da unaprijede kvalitetu i disciplini. Iako su se bolnička plaćanja u teoriji učinkovitost. Međutim, postojećom formulom za temeljila na modelu dijagnostičkih grupa (engl. bonus uspješnosti nagrađuju se bolnice s malim Diagnosis Related Groups (DRG)), bolnice su obujmom visokokvalitetnih usluga, nauštrb onih primale sva svoja procijenjena plaćanja za DRG bolnica koje pružaju veliki obujam unaprijed u obliku mjesečnog transfera jedne visokokvalitetnih usluga. Usto, pokazatelje dvanaestine godišnjeg ugovornog iznosa. kvalitete moglo bi se dodatno usavršiti kako bi se Neuspješne bolnice rijetko su na kraju godine njima bolje mjerila kvaliteta skrbi, s obzirom na vraćale sredstva na koja nisu imale pravo, a razlike u kliničkoj složenosti slučajeva. Ti se nefleksibilne granice u ugovorima značile su da problemi mogu jednostavno i brzo adresirati. se sredstva nisu mogla preusmjeriti s Naposljetku, bolnička plaćanja trebala bi se neuspješnih na uspješne bolnice, čime su se povezati s rezultatima akreditacije i provedbom nagrađivale neuspješne bolnice. kliničkih smjernica praćenih kroz tehničke revizije Prilagodbe bolničkih plaćanja poduzete kvalitete. sredinom 2015. korak su naprijed prema poboljšanju bolničke fiskalne discipline. Financiranje sada prati pacijente. Granice Racionalizacija potrošnje na lijekove i povrata sredstava fleksibilne su i mogu se medicinske proizvode preusmjeriti s bolnica koje ne pružaju usluge na one koje ih pružaju. Udio unaprijed isplaćenih Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 119 Racionalizacija potrošnje na lijekove i Zajednička nabava lijekova, potrepština i medicinske proizvode medicinskih proizvoda za bolnice je strategija kojom će se standardizirati kvaliteta i smanjiti troškovi s pomoću ekonomije razmjera. Prvi krug Provesti procjenu zdravstvene tehnologije i centralizirane nabave generičkih lijekova u 2012. 1 proširiti centraliziranu nabavu: U Hrvatskoj se urodio je uštedama od gotovo 187 milijuna kuna. pristup lijekovima na recept povećao dok se Međutim, nakon ocjene dosadašnjeg iskustva, prosječni trošak po receptu smanjio (Slika 4). potencijal ušteda mogao bi se dodatno iskoristiti Izdaci HZZO-a za lijekove na recept smanjili su proširenjem zajedničke nabave kojom bi se se s 3.447 milijuna kuna u 2010. na 3.260 pokrilo još više potrepština i medicinskih milijuna kuna u 2014.112, što predstavlja oko 16 proizvoda. Ministarstvo zdravlja učinilo je korake posto HZZO-ovih izdataka za zdravstvenu skrb. u tom smjeru donošenjem odluke kojom se Izdaci za ortopedska pomagala također su proširuje okvir zajedničke nabave uključenjem smanjeni za 174 milijuna kuna i činili su oko 3 medicinskih proizvoda i potrošnog materijala. posto HZZO-ove potrošnje na zdravstvenu skrb Ipak, u 2014. Sveukupno, potrošnja na lijekove na K napredak provedbe u vezi s tim potrebama treba ubrzati. recept, ortopedska pomagala, pumpe za inzulin i skupe lijekove činila je 23 posto HZZO -ove Kako Grupacija Svjetske banke može potrošnje na zdravstvenu skrb u 2014. K pomoći Hrvatska je od 2009. poduzela važne korake u Svjetska banka pruža podršku razvoju uređenju tržišta lijekova i javnih rashoda za zdravstvenog sustava u Hrvatskoj već više od lijekove113. U skladu s međunarodnom dobrom petnaest godina putem dvaju investicijskih praksom, HZZO prati uzorak ponašanja liječnika projekata, postojećim programom za rezultate i opće prakse pri propisivanju lijekova na recept te kroz tehničku pomoć. potiče one koji propisuju previše lijekova na recept da racionaliziraju tu praksu. Nadalje, Trenutačno, hrvatska Vlada provodi Program praćenje i povratne informacije trebale bi biti više za rezultate za zdravstveni sektor uz usredotočene na usklađivanje prakse financijsku potporu Svjetske banke kao propisivanja lijekova na recept s kliničkim podršku paketu reformi za jačanje smjernicama kako bi se maksimizirao utjecaj na zdravstvenog sustava i njegovu veću rezultate i troškove. isplativost. U širem smislu, Svjetska banka spremna je podržati Hrvatsku u jačanju njezina Izdaci za skupe lijekove za bolnice još uvijek zdravstvenog Pod sustava kroz razne vrste podrške uvelike rastu te su se povećale za 44 posto s 450 uključujući: milijuna kuna u 2010. na 634 milijuna kuna u 2014., iako se još ubrajaju u relativno mali udio (i) Podršku sustavnom mjerenju dosadašnjeg Pod utjecaja reformi zdravstvenog sustava i (oko 3 posto) HZZO-ovih izdataka za zdravstvenu skrb. To treba pomno pratiti i ispitati utvrđivanje uzroka neplaćenih obveza. te razmotriti potencijal nabave temeljene na Hrvatska je provela ključne reforme za vrijednosti. preusmjeravanje modela pružanja usluga u zemlji i poboljšanje kvalitete i učinkovitosti Slika 4. Izdaci za lijekove na recept (HRK) skrbi. Učinak tih reformi na skrb i zadovoljstvo pacijenata te implikacije u pogledu učinkovitosti i rezultata zdravstva treba sustavno ocjenjivati. S obzirom na zabrinutosti povezane s neplaćenim bolničkim obvezama, utvrđivanjem glavnih preostalih uzroka nepodmirenih obveza i u bolnicama i izvan njih, moglo bi se dopuniti trenutačno praćenje koje provode Ministarstvo zdravlja i Ministarstvo financija. Sustavnim Izvor: Ministarstvo financija, Godišnje izvješće za 2014. ocjenjivanjem mogao bi se produbiti uspjeh, buduće komunikacije o reformama. 112 HZZO, Godišnje izvješće za 2014. 113 Dva su pravilnika ključna za navedeno. Prvim se pravilnikom uspostavlja mehanizam za određivanje najviše veleprodajne 1 cijene na temelju međunarodnih usporedbi cijena. Drugim su se pravilnikom odredili kriteriji za uključivanje lijekova u HZZO-ov osnovni i dopunski popis lijekova, na temelju medicinskih dokaza i analize troškova 1 i koristi. HZZO je odredio i limite povrata sreds tava za većinu lijekova na recept putem godišnjeg internog određivanja referentnih cijena. HZZO se također služi ugovorima o podjeli rizika kako bi osigurao da dobavljači imaju financijski interes zadržati se u granicama proračuna. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 120 (ii) Podršku provedbi Master plana bolnica: usklađivanje bolničke infrastrukture Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izjvešće su pripremili Marcelo Bortman smanjenjem broja kreveta za akutnu skrb i i Aneesa Arur. istovremenim povećanjem kreveta za Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne subakutnu, dugoročnu i palijativnu skrb te odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili kreveta za dnevnu skrb i usluga bit će ključno vlada koje oni predstavljaju. za isplativo preusmjeravanje pružanja usluga Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic prema hrvatskim potrebama koje se mijenjaju. (vfrajtic@worldbank.org). Provedbu Master plana bolnica treba ubrzati, URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU a detaljne planove za barem jedan program http://www.worldbank.org/en/country/Croatia reorganizacije bolnice izraditi i provesti. (iii) Podršku provedbi reformi povezanih s kvalitetom: Provedba akreditacije bolnica i tehničkih revizija relativno zaostaje za drugim reformama zdravstva u Hrvatskoj. Još nijedna bolnica nije akreditirana, a nisu ni provedene tehničke revizije. Pojašnjavanje uloge Agencije za kvalitetu i odgovarajuće određivanje resursa za nju bit će ključno za olakšavanje provedbe navedenih reformi. Potrebne su i organizacijske promjene na bolničkoj razini kako bi se pojačala njihova usredotočenost na poboljšanje kvalitete. Pokazatelji za dodjeljivanje bonusa za uspješnost bolnica mogli bi se revidirati kako bi se bonusi za uspješnost mogli što bolje povezati s kvalitetom skrbi. Usto, mogla bi se revidirati bolnička plaćanja kako bi se utvrdile srednjoročne mogućnosti poticanja poboljšanja kvalitete i učinkovitosti. (iv) Utvrđivanje mogućnosti za poboljšanje zdravstvenih usluga s fokusom na usluge preventivne zaštite i usluge javnog zdravstva te siromašna područja: Revizija kvalitete i obuhvata uslugama primarne i sekundarne preventivne zaštite te provedba kampanja javnog zdravstva u vezi s uživanjem duhana i alkohola usredotočenih na pružanje usluga siromašnima dobro je polazište za utvrđivanje mogućnosti intervencija radi rješavanja društveno-ekonomskih nejednakosti u zdravstvu. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 121 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016. Socijalna skrb Ključne poruke Izdašan i složen sustav socijalne skrbi u Hrvatskoj prekomjerno se oslanja na socijalne naknadeprema kategorijama umjesto na naknade usmjerene na siromašne. U nastojanju da unaprijedi svoju sposobnost smanjenja siromaštva, kao i da to čini na isplativiji način, Hrvatska treba konsolidirati svoje programe socijalnih naknada i povećati udio izdvajanja za programe usmjerene na siromašne, uključujući i rašireniju uporabu mehanizma imovinskog cenzusa. Prethodna Vlada započela je program osnaživanja sustava socijalne skrbi kako bi povećala učinkovitost i djelot- vornost u borbi sa siromaštvom. Te je napore potrebno nastaviti. Ključni potezi • Započeti prijenos upravljanja zajamčenom minimalnom naknadom na jedinstvene novčane centre (One Stop Shop) u 2016. g., nakon čega slijedi objedinjavanje dječjeg doplatka, rodiljne/roditeljske naknade, naknade za nezaposlene te slijedom toga i druge socijalne naknade, u narednim godinama. • Uvesti imovinski cenzus u postupke ostvarivanja prava na obiteljske naknade i napraviti reviziju poreznih x rashoda povezanih s obiteljima. • Ubrzati proces deinstitucionalizacije ubrzavanjem transformacije velikih domova u manje jedinice za skrb x uz smanjenje ulaska novih korisnika u ustanove te širenje alternativnih modela skrbi. Gdje se danas nalazi Hrvatska Tablica 1 Preciznost ciljanosti programa socijalne zaštite, 2011. g. ŠestŠ uzastopnih godina recesije od početka svjetske fi- nancijske krize 2008. g. dovelo je do povećanja siroma- štva u Hrvatskoj. Koristeći kao mjerilo granicu apsolutnog siromaštva na razini od 5$ dnevno (po paritetu kupovne moći), stopa siromaštva procijenjena je na 9,8 posto u 2013. g., dok Š je stopa relativnog siromaštva (udio stanovništva čiji su ujed- načeni prihodi ispod 60 posto srednje vrijednosti) procijenjena na 19,4 posto u 2014. g. što predstavlja blagi pad u odnosu na 20,9 posto iz 2011. g. Izdvajanje za socijalnu skrb izvan sustava doprinosa vrlo je veliko i bilo je zaštićeno tijekom krize. Hrvatska troši 4,8% BDP-a na različite vrste programa i politika izvan su- stava doprinosa114, koji su značajno veći od onih u drugim zemljama središnje i istočne Europe. Potrošnja je pozamašna čak i u programima novčanih naknada; Hrvatska troši oko 2,5 posto BDP-a na takve programe. Nastojanja Vlade da zaštiti naknade za socijalnu pomoć i starosne mirovine tijekom krize Izvor: Temeljeno na posljednjim dostupnim podacima djelomično su pridonijela ublažavanju utjecaja krize na siro- DZS-a za 2011. g. maštvo. H Hrvatska ima izdašan i složen sustav socijalne skrbi koji Kako Hrvatska može osnažiti svoj sustav H se uvelike oslanja na naknade prema kategorijama umje- sto na naknade temeljene na potrebama. Hrvatska usmje- socijalne skrbi rava 4,8 posto BDP-a na javno izdvajanje za programe i politike izvan sustava doprinosa, ali je od toga samo 0,3 posto Vlada je 2013. g. započela program reformi u svrhu osnaži- BDP-a dobro ciljano na siromaštvo. To upućuje na značajan vanja sustava socijalne skrbi i povećanja učinkovitosti i dje- prostor za povećanje učinkovitosti socijalne skrbi u rješavanju lotvornosti u borbi protiv siromaštva. On uključuje reforme problema siromaštva i ranjivosti putem proporcionalnog sma- za konsolidaciju i poboljšanje ciljanosti i upravljanje progra- njivanja nekih od programa temeljenih na kategorijama i nji- mima socijalne skrbi posljednjih godina te uvodi zajamčenu hovu zamjenu programima koji se temelje na dohodovnom i minimalnu naknadu (ZMN) na temelju imovinskog cenzusa, imovinskom cenzusu. jedinstveni novčani centar (JNC) za upravljanje naknadama, 1 1 114 Ova definicija obuhvaća klasične programe novčane pomoći siromašnima, braniteljske mirovine i dječji doplatak Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Socijalna skrb 122 jedinstveno tijelo vještačenja kao i nastojanja da se smanje naknada (budući da još uvijek postoji više od 80 različitih nepravilnosti, prijevara i korupcija u socijalnim naknadama. vrsta socijalnih naknada) te povećanje udjela socijalnih na- Hrvatska je također započela proces deinstitucionalizacije i knada s imovinskim cenzusom (na koje trenutno otpada transformacije ustanova socijalne skrbi zajedno sa smanji- manje od 7 posto svih naknada socijalne zaštite). vanjem broja ulazaka novih korisnika u velike ustanove. Bilo bi korisno nastaviti s planom reforme kako bi se postigli že- Osnaživanje upravljanja invalidskim naknadama ljeni rezultati. Sustav invalidskih naknada Republike Hrvatske jedan Konsolidacija i bolja ciljanost socijalne skrbi je od najvećih u EU, kako zbog nasljeđa Domovinskog rata iz 1990.-ih tako i zbog slabosti u planiranju i uprav- Godine 2013. Hrvatska je započela provedbu niza re- ljanju programima. Hrvatska izdvaja oko 3,6 posto BDP-a formi u svrhu konsolidacije i bolje ciljanosti i upravljanja na programe invalidnina (invalidske mirovine, novčane i sustavom socijalne skrbi kako bi pružila učinkovitiju za- druge naknade), što je daleko iznad prosjeka EU. To je naj- štitu osobama u potrebi. Kao prvi korak, socijalna politika većim dijelom naslijeđe Domovinskog rata, no također i po- je centralizirana pod Ministarstvom socijalne politike i mladih sljedica nestandardiziranih i rastezljivih kriterija invalidnosti, kako bi se unaprijedila koordinacija upravljanja. Jednako nedostatka kontrole i upravljanja u sustavu utvrđivanja inva- tako, Vlada je uvela sveobuhvatni sustav upravljanja infor- lidnosti. Kao posljedica toga, veliki broj građana nalazi se macijama, koji je razvijen uz potporu Svjetske banke, a koji na popisima korisnika invalidnine. povećava transparentnost i dostupnost informacija u dono- šenju politika te smanjuje prostor za nepravilnosti i prijevare. Početkom 2015. g. u vještačenje invalidnosti uvedene su reforme koje pokazuju prve pozitivne učinke. Do ne- Nastojanja da se neki od programa novčanih naknada davne uspostave jedinstvenog tijela vještačenja unutar Za- konsolidiraju te unaprijedi njihova ciljanost postali su voda za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i dio zakonodavnog okvira u Zakonu o socijalnoj skrbi zapošljavanje osoba s invaliditetom, vještačenje se obavljalo koji je donesen u prosincu 2013. g. Zakon uvodi institut u šest različitih sektora i agencija bez dosljedne metodolo- Zajamčene minimalne naknade (ZMN), koji je stupio na gije. U okviru reformi vještačenje invalidnosti, koje se pret- snagu 2014. g. te objedinjuje četiri socijalne naknade hodno provodilo zasebno u mirovinskom, zdravstvenom, (pomoć za uzdržavanje, produženu novčanu naknadu za braniteljskom, socijalnom, obrazovnom te sustavu zapošlja- nezaposlenost, braniteljsku opskrbninu i osobnu invalidninu vanja, objedinjeno je te je usvojena jedinstvena metodologija za sudionike Drugog svjetskog rata) te primjenjuje imovinski vještačenja koja je u primjeni od siječnja 2015. g. cenzus s izmijenjenom ljestvicom ekvivalentnosti kako bi se zaštitilo najranjivije (starije osobe samce i samohrane rodi- Tehnički i operativni kapaciteti jedinstvenog tijela vje- telje). štačenja se popravljaju, a prvi su rezultati ohrabrujući. Reforma je pomogla u smanjivanju priljeva u programe in- Još jedan važan korak prema konsolidaciji upravljanja validnina, koji je u Hrvatskoj bio veći od sličnih zemalja te je najvažnijim socijalnim naknadama i naknadom za neza- bio podložan nepravilnostima i prijevari. Broj novih osoba poslenost jest planirana uspostava jedinstvenog nov- koje ostvaruju pravo na invalidsku mirovinu u 2015. g. zadr- čanog centra (JNC), koji će se uspostaviti unutar žao se na 2.100, što je gotovo četiri puta manje od prosjeka postojeće mreže ureda javne uprave diljem zemlje. Osim broja novih korisnika invalidske mirovine u posljednjem de- što će se time smanjiti osobni troškovi korisnika i administra- setljeću. Dosljedna provedba nove metodologije vještačenja tivni troškovi obrade prijava i isplate naknada, jedinstveni u 2015. g. rezultirala je izravnim uštedama od gotovo 0,1 novčani centar postavit će temelje za dublje strukturalne re- posto BDP-a. Osim fiskalnih ušteda, od ove se reforme oče- forme, kao što su snažnija koordinacija politika, usklađivanje kuju brži i transparentniji postupak vještačenja prilagođeniji pravila i postupaka te objedinjenje naknada. To je postupan korisniku te brže i transparentnije usluge za korisnike. proces za koji se očekuje da će trajati nekoliko godina. Prema početnim planovima uspostava jedinstvenih novča- Rješavanje problema nepravilnosti, prijevare nih centara trebala je započeti 2015. g. prijenosom uprav- i korupcije ljanja zajamčenom minimalnom naknadom na urede javne uprave. Međutim, ta je reforma odgođena za 2016. g. Oče- Institucije i mehanizme u borbi protiv nepravilnosti, pri- kuje se da će se upravljanje dječjim doplatkom, rodiljnom/ro- jevare i korupcije u sustavu socijalne zaštite Republike diteljskom naknadom, naknadom za nezaposlenost te Hrvatske trebalo bi osnažiti. Hrvatska upravlja velikim bro- slijedom toga i drugim socijalnim naknadama prenijeti na jem novčanih naknada s velikim a priori rizikom od nepravil- JNC-e u narednim godinama. nosti, prijevare i korupcije, uključujući invalidske mirovine i potpore, programe s dohodovnim i imovinskim cenzusom U Nacionalnom programu reformi Republike Hrvatske (dječji doplatak i programi ZMN) te programe nadoknade za 2015. g. definiran je cilj objedinjavanja socijalnih na- plaće. U studenome 2015. g. Vlada je odobrila Strategiju za knada putem ZMN i provedbe JNC. Program opisuje klju- borbu protiv nepravilnosti, prijevara i korupcije u području čne točke koje je potrebno ostvariti te definira rokove za socijalne zaštite u Republici Hrvatskoj 2015. – 2020. te je dovršenje prijenosa upravljanja četirima glavnim nakna- potrebno razraditi akcijski plan za operacionalizaciju strate- dama na jedinstvene novčane centre do 2017. g. U svojim gije u prvom tromjesečju 2016. g. Uspješnom provedbom preporukama za pojedine zemlje za 2015. g. Europska ko- strategije i akcijskog plana mogle bi se ostvariti značajne fi- misija115 daje prijedloge za daljnje objedinjavanje socijalnih skalne uštede u sustavu. 115 Izvješće Europske komisije o Republici Hrvatskoj za 2015. g., i Preporuka Vijeća od 14. srpnja 2015. g. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Socijalna skrb 123 Promicanje deinstitucionalizacije vesticijska projekta i niza aktivnosti tehničke pomoći. Vlada Republike Hrvatske trenutno provodi Projekt Hrvatska je u posljednjem desetljeću ostvarila napre- modernizacije sustava socijalne zaštite vrijedan 70 dak u deinstitucionalizaciji i transformaciji domova milijuna eura, koji financira Svjetska banka s ciljem za socijalnu skrb. Deinstitucionalizirana skrb neuspore- pružanja potpore nizu reformi za osnaživanje sustava divo je učinkovitija od institucionalne skrbi, posebice za socijalne zaštite i povećanja njegove isplativosti. djecu, a deinstitucionalizacija je dugogodišnji cilj politike Među reforme koje projekt podupire spadaju: (i) objedi- u Hrvatskoj. Unatoč tome, provedba deinstitucionalizacije njenje glavnih naknada socijalne skrbi i naknada za ne- zaostaje. U tu svrhu Republika Hrvatska je razradila Ma- zaposlene u okviru mreže jedinstvenih novčanih centara; ster plan za deinstitucionalizaciju i transformaciju usta- (ii) ujednačavanje vještačenja invalidnosti; (iii) razvoj su- nova socijalne skrbi 2010. g., usvojila Operativni plan za stava sprečavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti provedbu Master plana krajem 2014. g. te osnovala na- i prijevare; (iv) deinstitucionalizacija ranjive djece i odra- cionalni tim za deinstitucionalizaciju koji čine četiri stru- slih povećavanjem broja sredina obiteljskog tipa izvan čnjaka angažirana na puno radno vrijeme početkom ustanova te unapređenje skrbi i standarda kvalitete za te 2015. g. Svi domovi socijalne skrbi osmislili su plan trans- skupine; i (v) razvoj kvalitetnijih mjera aktivacije za osobe formacije, a Ministarstvo socijalne politike i mladih aktivno u riziku od dugotrajne nezaposlenosti. je podržalo proces transformacije 32 takve ustanove do danas. Značajan napredak ostvaren je u deinstitucionali- Projekt je kombinacija pristupa koji se temelji na rezulta- zaciji osoba iz brojnih velikih domova u organizirano sta- tima, pri čemu se 50 milijuna eura stavlja na raspolaganje novanje i udomiteljstvo. Kontinuirana podrška se također za povlačenje sredstava temeljem ostvarenih 14 pokaza- pruža domovima socijalne skrbi u pripremi projektnih pri- telja rezultata, nakon čega slijedi još 20 milijuna eura koji jedloga za razvoj novih usluga u zajednici ili transforma- su na raspolaganju za ključne investicije i tehničku ciju postojećih ustanova socijalne skrbi koje će se pomoć. Projekt je započeo u prosincu 2014. g. i dosad je financirati iz Europskog socijalnog fonda (ESF) i Europ- povučeno 1,9 milijuna eura odnosno 2,7 posto sredstava skog fonda za regionalni razvoj (ERDF). Na žalost, priljev zajma. Dodatnih 4 milijuna eura spremno je za povlače- novih korisnika u ustanove nije smanjen. Kao posljedica nje pod uvjetom da se ostvare dva pokazatelja vezana toga, zadani ciljevi u deinstitucionalizaciji pojedinaca nisu uz dinamiku povlačenja sredstava. U okviru projekta za- ostvareni. počete su aktivnosti u svim područjima kojima se pruža potpora, iako nešto sporijim tempom u drugoj polovici Osnaživanje poticaja za rad u sustavu socijalne skrbi 2015. g. Tim Svjetske banke spreman je pružiti snažnu potporu u provedbi i time pomoći u ostvarenju Vladinih Značajan dio nezaposlenih u Hrvatskoj oslanja se na reformi. naknade socijalne skrbi čime se postavlja pitanje kako osigurati da programi nemaju destimulirajući U širem smislu, Svjetska banka spremna je poduprijeti učinak na rad. Više od 36 posto nezaposlenog stanovni- Hrvatsku u osnaživanju njezinog sustava socijalne skrbi štva te oko 47 posto neaktivnog stanovništva116 u donjem putem niza različitih vrsta potpore od (i) ex-ante evalua- kvintilu prima neku vrstu naknade socijalne skrbi. Novi cije reformi socijalne zaštite (u mirovinama, aktivnom sta- Zakon o socijalnoj skrbi uveo je niz odredaba usmjerenih renju te politikama zapošljavanja; socijalnoj skrbi i na poticanje radno sposobnih korisnika da prijeđu sa so- socijalnim uslugama); preko (ii) provedbene potpore tak- cijalne pomoći na posao uključujući: kazne za radno spo- vim reformama; do (iii) evaluacije učinka postojećih pro- sobne korisnike koji odbiju ponuđeni posao, poticaje za grama (npr. procjena kvalitete procesa provedbe, korisnike koji će prijeći na posao (nudi im se razdoblje od uspješnosti obuhvata siromašnih, učinka ishoda skrbi na 3 mjeseca u kojemu se socijalna naknada postupno sni- korisnike te omjera troškova i dobiti u tim programima). žava), te mjere kojima se osigurava suradnja između cen- Daljnja podrška nastojanjima mogla bi uključivati priku- tara za socijalnu skrb i područnih ureda za zapošljavanje. pljanje i analizu podataka u područjima gdje su kapaciteti Zavod za zapošljavanje (HZZ) mora se brinuti za potrebe za uspostavu baze dokaza o Vladinim nastojanja u re- sve veće i raznorodnije populacije tražitelja posla, što im formi ograničeni. otežava ispunjavanje njihove zadaće savjetovanja. HZZ nema jasna pravila za podjelu tražitelja posla na katego- rije ni sustavnog načina za određivanje prioriteta kad su Ovu studiju izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o u pitanju resursi i raspodjela programa na temelju kate- politikama u Hrvatskoj. Dokument su pripremili Ivan Drabek, viši službenik gorija. Svjetska banka pruža tehničku pomoć za korište- za operativne poslove i Emil Tesliuc, viši ekonomist. nje tehnika statističkog profiliranja kao instrumenta Nalazi, tumačenja i zaključci koji su iznešeni ne odražavaju nužno stavove podrške aktivaciji i savjetovanju. Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ni Vlada koje su u njemu zastupljene. Kako Svjetska banka može pomoći Za sva pitanja vezana uz ovaj dokument, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). Svjetska banka podupire razvoj sustava socijalne skrbi u URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Republici Hrvatskoj već više od 17 godina putem dva in- http://www.worldbank.org/en/country/Croatia 116 Neaktivno stanovništvo definira se kao kombinacija neaktivnih i nezaposlenih pojedinaca za razliku od zaposlenih, umirovljenih te osoba u pos- tupku obuke ili obrazovanja te osoba s invaliditetom. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 | Socijalna skrb 124