33387 « Pension Reform Primer » de la Banque Mondiale Contrôle Bâtir la confiance du public dans les fonds capitalisés de pension obligatoires L a question de la régulation et du contrôle des Deuxièmement, les retraites sont plus complexes comptes de retraite individuels a été une que la plupart des autres formes d'épargne. Ce question négligée. Par contre, on a beaucoup écrit sont des contrats à long terme qui comportent des sur le financement de la transition aux fonds de interactions complexes entre les marchés de pension capitalisés et de la conception des capitaux, les assurances et la sécurité sociale. prestations. Cependant, une régulation et un contrôles efficaces sont cruciaux pour la réussite Troisièmement, les consommateurs sont souvent de la réforme des pensions. Ce document explore méfiants quant à l'efficacité et la transparence des six questions concernant la conception d'un organismes de contrôle existants. Les retraites en système de contrôle. Il établit quelques vigueur dans certains pays réformateurs étaient comparaisons entre les résultats des organismes de sous-réglementées ou même non réglementées par différents pays et considère quatre domaines le passé. La confiance du public dans le nouveau importants de contrôle: contrôles institutionnel et système serait sapée si les inadéquations observées financier et procédures d'adhésion et de dans le système de contrôle existant étaient prestations. transférées au nouveau système. Un nouvel organisme? Cependant, une nouvelle agence à elle seule ne La plupart des activités incombant à un organisme suffira pas. Le système financier est enchevêtré. de contrôle des pensions sont déjà menées par des Des problèmes survenant ailleurs dans le système instances existantes, telles que les banques bancaire, par exemple, sont susceptibles centrales, les collecteurs d'impôts et les régulateurs d'endommager le nouveau régime de retraite. Et de marchés de capitaux, telles que les commissions les mêmes problèmes ont toute chance de se des changes et des valeurs ou les organismes de développer dans l'organisme de contrôle des fonds contrôle d'assurances. Rattacher la responsabilité de pension si les causes sous-jacentes de du nouveau régime de retraite à ces organismes l'inefficacité du contrôle ne sont pas traitées. existants serait efficace. Mais un organisme nouveau, spécialisé, peut s'avérer plus efficace, et Les relations entre les contrôleurs de fonds de ce pour plusieurs raisons. Premièrement, le régime pension et d'autres organismes dans les pays de est obligatoire, contrairement à d'autres types l'OCDE sont exposées dans le Tableau 1. Dans d'épargne. Aussi la responsabilité du six pays -- dont deux anciens pays socialistes, la gouvernement est plus grande pour ce qui est de Hongrie et la Pologne-- et la France et l'Italie-- garantir que les gestionnaires respectent les règles un organisme de fonds de pension séparé et de base et sont soigneusement contrôlés. indépendant a été créé. Les fonds de pension Cette note fait partie des documents du « Pension Reform Primer» de la Banque Mondiale. Elle a été écrite par Edward Whitehouse de Axia Economics, Londres. Veuillez contacter le Service de conseil sur la protection sociale, Banque Mondiale 1818 H Street NW Washington DC 20433, téléphone +1 202 458 5267, fax +1 202 614 0471, e-mail socialprotection@worldbank.org. Toutes les notes sont disponibles sur Internet à http:// www.worldbank.org/pensions. Contrôle 2 relèvent du contrôleur des assurances dans sept Enfin, les ministères des Finances ou du Travail pays, dont l'Allemagne, et d'un organisme de contrôlent directement les fonds dans six pays, contrôle universel des services financiers dans six dont le Japon et les Etats-Unis. autres pays, dont le Canada et le Royaume-Uni. Contrôle des pensions dans les pays de l'OCDE 1 Indépendant Indépendant Indépendant Ministère Séparé Assurance Universel France Australie Canada Autriche Hongrie Belgique Danemark Finlande Irlande Allemagne Corée Grèce Italie Luxembourg Japon Pologne Pays-Bas Norvège Espagne Portugal Suède Etats-Unis Suisse Royaume-Uni Régulation et contrôle La régulation --établir des règles-- et le contrôle incitatives pour les gestionnaires de fonds de --les faire respecter-- sont des activités pension sont supposées être bien situées, aussi les différentes. Elles peuvent être soit affectées à une contrôleurs ne doivent intervenir que rarement. seule institution, soit réparties entre différentes institutions. Dans 13 des 25 pays de l'OCDE du Il n'est pas surprenant que beaucoup de pays Tableau 1, la régulation est surtout de la réformateurs aient choisi un modèle proactif, parce responsabilité de la même institution ainsi que le qu'ils ont peu de tradition d'application des règles contrôle. Dans les autres pays, ce sont surtout les et des antécédents de contrôle douteux. ministères qui établissent les règles. Le principal danger du modèle proactif est qu'il Les avantages et les inconvénients de ces deux peut étouffer l'innovation. Les contrôleurs vont approches sont à peu près équivalents. Une avoir naturellement à coeur d'éviter l'échec d'un institution unique jouit probablement d'économies fonds, qui pourrait indiquer un échec de contrôle. d'échelle. Des organisme séparés peuvent être Ceci en amène beaucoup à interdire tout nouveau plus efficaces, car les contrôleurs abordent leur développement par les gestionnaires de fonds si travail sans idées préconçues. La seule précaution l'on ne peut pas prouver de façon absolue que est de garantir que les domaines de responsabilité c'est dans l'intérêt des membres. La stabilité du sont clairement délimités, afin d'éviter les système sera acquise au prix du développement doublons ou les lacunes. beaucoup plus lent de l'industrie, au détriment des membres. Dans les modèles réactifs, par contre, Modèles de contrôle les gestionnaires de fonds sont libres d'innover Les philosophies des différents systèmes de pourvu que le changement ne mette pas en péril la contrôle peuvent se diviser en deux grands camps. solvabilité. Le marché détermine le profil du Premièrement, les modèles proactifs impliquent secteur financier, et non le contrôleur. une spécification détaillée de la plupart des activités des gestionnaires de fonds de pension. Autonomie de contrôle Celle-ci exige un contrôle tout aussi détaillé et un L'autorité du contrôleur doit être soustraite aux audit pour vérifier que les règles sont bien suivies. pressions politiques pour protéger la stabilité à Deuxièmement, les modèles réactifs entraînent un long terme du système et la sécurité des fonds plus grand degré d'auto-régulation. Les mesures individuels. Avec la croissance des fonds --ils 3 Contrôle représentent 45% du PIB au Chili, 17 ans après la Contrôle en Amérique Latine réforme des pensions-- les contrôleurs vont faire 2 l'objet d'un lobbying énergique. Pour minimiser ce Gouvernement Fonds risque, l'organisme devrait, de préférence, être autonome. Son directeur devrait être rémunéré de Autonome façon transparente --peut-être avec une Argentine Ministère du Travail commission confirmation parlementaire-- pendant une Mexique Trésor public commission période déterminée. (partielle) Pérou Ministère de commission l'Economie Le Tableau 2 montre que les contrôleurs sont Dépendant administrativement indépendants dans trois pays Bolivie Trésor public commission latino-américains. Ils sont aussi financièrement Chili Ministère du Travail budget indépendants, et prélèvent leurs propres Colombie Banque centrale commission commissions de contrôle directement sur les fonds Uruguay Banque centrale budget de pension. En Colombie et Uruguay, le contrôle des fonds de pension fait partie de la Banque Il est important que l'organisme soit capable centrale (bien que ces institutions puissent bien sûr d'attirer et de retenir le personnel compétent, aussi être indépendantes à leur tour). Le Chili se situe il doit être libre d'offrir un salaire et des avantages entre les deux : l'organisme est officiellement compétitifs. Ceux-ci dépasseront sans doute ceux autonome, mais sur les plans administratif, qui sont offerts à d'autres fonctionnaires d'Etat. politique et financier il dépend du ministère du Mais c'est probablement inévitable. En Argentine, Travail et de la Sécurité Sociale. par exemple, la loi sur les retraites exige que les employés contrôleurs reçoivent un salaire Financement supérieur ou égal à la moyenne versée par les 50% Des rémunérations de contrôle séparées sont des gestionnaires de fonds de pension ayant les séduisantes par rapport à un financement du plus hauts salaires. Cette règle présente l'avantage budget central. Premièrement, cela soutient que les salaires se maintiennent au niveau du l'indépendance de l'organisme de contrôle. secteur privé, où les salaires dans les services Deuxièmement, cela évite les allocations croisées financiers ont eu tendance à augmenter plus de personnes qui ne participent pas au nouveau rapidement que dans d'autres secteurs. D'autres système. L'Argentine est un bon exemple. La pays ont fixé initialement des salaires compétitifs, législation fixe un plafond budgétaire de 1,5% des mais ceux-ci se sont dégradés au fil du temps. revenus totaux du système de pension. L'organisme dépense ensuite au fur et à mesure Bien qu'il puisse être tentant de pourvoir des besoins et effectue des transferts périodiques à l'organisme en personnel détaché issu partir des sociétés de gestion (AFJP) pour couvrir d'organismes et départements existants du les dépenses. Les coûts budgétisés se sont situés gouvernement, ceci devrait être évité. L'organisme au-dessous de 0,5% des revenus totaux. va avoir besoin d'un mélange de personnel ayant une expérience du secteur privé et du secteur Recrutement pour l'organisme de public. Pour garantir que le niveau de contrôle connaissance du secteur est maintenu à jour, il est Trouver le personnel adéquat pour un nouvel nécessaire d'avoir un flux continuel de personnel organisme de contrôle peut constituer un défi. Les issu des sociétés de gestion des fonds, y compris professionnels ayant une expérience largement au niveau des cadres. pertinente peuvent être rares. Et l'organisme de contrôle va se retrouver en concurrence avec les Contrôle "captif" gestionnaires de fonds de pension pour recruter du Le risque d'un va-et-vient de fonctionnaires entre personnel qualifié et en former d'autre aux les sociétés de gestion de fonds et l'organisme de aptitudes requises. contrôle est celui de la capture d'industrie, par Contrôle 4 laquelle le contrôleur met les intérêts de l'industrie en Argentine et au Chili, 2½ millions en Colombie, avant la protection des membres de la caisse de à peine plus d' 1 million au Pérou et moins d'un retraite. demi million en Bolivie et en Uruguay. Par conséquent, le ratio des employés de contrôle par La meilleure réponse à ce problème est une rapport aux membres de fonds de pension est le séparation des responsabilités, pour le marché dans deuxième plus bas au Mexique, après la Colombie. son ensemble, des gestionnaires de fonds individuels. La régulation et l'analyse des résultats Les ratios très élevés en Bolivie et Uruguay du système, où les dommages découlant de la résultent sans doute de la jeunesse relative de leurs capture sont grands, peuvent être séparés du systèmes et du petit nombre des membres de comité de surveillance, où une connaissance fonds de pension, ce qui peut causer des détaillée de l'industrie est nécessaire mais les problèmes dus au manque d'échelle. Par contre, le dommages découlant de la capture sont plus ratio élevé au Pérou peut indiquer de l'inefficacité. réduits. Le ratio des employés par rapport au nombre de Résultats de contrôle fonds de pension existants est l'indicateur le plus La comparaison des différents systèmes est cohérent : sa valeur est proche de 10 dans la complexe à cause de leurs différentes plupart des cas. Les exceptions de la Colombie et caractéristiques. Le Tableau 3 se concentre sur de l'Uruguay reflètent le fait que le contrôle l'Amérique Latine. dépend de la Banque centrale, et donc les services L'organisme mexicain est le plus important et le de soutien font partie de l'organisation la plus plus coûteux, avec 214 employés et un budget de grande et sont extérieurs à l'organisme de contrôle. 26 millions de dollars. Ceci reflète probablement le fait que plus de 11 millions d'employés sont couverts au Mexique, comparé à environ 6 millions Indicateurs de résultat des contrôleurs en Amérique Latine 3 Pays Employés Sous contrôle Budget Employés/ Employés/ direct Membres du fonds fonds nombre % $m par million nombre Argentine 183 43 12.5 31 10 Bolivie 21 43 1.9 64 11 Chili 134 69 7.0 23 10 Colombie 30 73 -- 12 3 Mexique 214 25 26.3 19 13 Pérou 85 19 5.1 74 14 Uruguay 21 81 -- 46 4 Contrôle institutionnel Cette question couvre l'autorisation et la licence Les contrôles institutionnels vont être très des gestionnaires de fonds de pension et, quand importants dans les premières années qui suivent la c'est nécessaire, leur dissolution par fusion ou réforme des pensions, mais ils vont ensuite liquidation. Elle comprend aussi l'examen de diminuer. L'effort initial pour accorder une contrôle des employés de la compagnie et des autorisation à de nouveaux fonds --l'examen des commerciaux et l'enregistrement des succursales exigences légales et financières, telles que le capital des gestionnaires de fonds. et les réserves minimum-- sera terminé. 5 Contrôle L'incertitude quant à la performance du nouveau système va diminuer au fur et à mesure qu'il se met Autres lectures en place. G. Demarco et R Rofman, avec E.R. Whitehouse, (1998), `Supervising mandatory funded Les fusions et liquidations vont aussi être plus pension systems: issues and challenges', Social répandues au cours des quelques premières années. Protection Discussion Paper no. 9816, Banque Il y avait à l'origine 26 fonds en Argentine, qui Mondiale. sont tombés maintenant à 15. Au Chili, il y a 10 D. Duval, (1999), `Institutional arrangements for fonds au lieu de 21 au début de 1990. Il y a eu mandatory funded pension schemes', Social trois liquidations au Chili, mais aucune en Protection Discussion Paper, à paraître, Argentine. Banque Mondiale. R. Rofman et G. Demarco, (1999), `Collecting and D'autres points importants du contrôle transferring contributions in multipillar institutionnel sont les contrôles de la publicité et pension schemes', Social Protection du marketing (traités ailleurs dans l'Introduction à Discussion Paper, Banque Mondiale. la réforme des pensions), les inspections et les A. Laboul, (1998), `Private pension systems: audits. regulatory policies', Ageing Working Paper no. 2.2, OCDE, Paris. Contrôle financier D. Vittas, (1998), `Regulatory controversies of Des rapports financiers réguliers des fonds à private pension funds', in Institutional Investors in l'organisme de contrôle sont essentiels, couvrant the New Financial Landscape, OCDE, Paris. les politiques d'investissement, les portefeuilles, les revenus et les dépenses. Ils doivent aussi comprendre les finances des compagnies gestionnaires. Ces rapports peuvent être comparés de façon croisée avec les données des garants, la bourse des valeurs et autres institutions ent r financières. riodicretirespecifie paymment od age N r - Les autres fonctions importantes du contrôle pe´nsion n. 1mad . pee on above r´ financier sont l'évaluation des portefeuilles des etc.) beftoter v.t. & i. 1. fonds, le contrôle des restrictions sur les portefeuilles d'actions, l'assurance du dépôt des of imperfectimby removal o ake (in pr actifs, ainsi que le calcul et l'application de equipmer nIOREFORM ons, faults ormrerrors garanties pour les retours sur les fonds de pension. PENSPRIMER abandostnment itution, procedure Adhésions et prestations person. 1with information . elementary book to Le contrôle des adhésions surveille l'enrôlement des membres, le marketing et les transferts entre les fonds. Le contrôle des prestations, qui traite le calcul des droits, devient plus important avec la maturité du système. Contrôle 6 Conclusions et recommandations L' expertise professionnelle, la transparence et l'indépendance claire des organismes de contrôle sont essentielles à la réussite de la réforme des pensions Dans les pays où la régulation existante est faible ou inefficace, un organisme nouveau et séparé est sans doute mieux placé (mais ce n'est pas sûr) pour éviter de reproduire les échecs passés Un modèle proactif, avec une spécification détaillée des activités des fonds, peut s'avérer nécessaire au départ, mais le système devrait passer ensuite à un contrôle réactif pour éviter de réprimer l' innovation L'autonomie financière, le budget de l'organisme étant payé par les fonds de pension plutôt que par les revenus globaux de l'Etat, protègera l'organisme de contrôle contre les pressions politiques à court terme indésirables L'indépendance administrative est également préférable Les salaires doivent être compétitifs par rapport à ceux du secteur privé (et le rester) afin de recruter du personnel qualifié des secteurs privé et public et de limiter le risque de corruption La séparation de la régulation et du contrôle peut aider à limiter le risque de capture de la régulation