Relatório N.º 44350-CV Cabo Verde Melhorar o Planeamento e o Controlo para Aumentar a Eficiência da Despesa Pública Revisão das Despesas Públicas (Em dois volumes) Volume I: Síntese Fevereiro 2009 PREM 4 Região de Africa Documento do Banco Mundial Correspondência monetária Taxa de câmbio efectiva em vigor em Fevereiro de 2009 Unidade monetária = Escudo (CVE) US$1,00 = CVE 86,4 Ano fiscal 1 de Janeiro – 31 de Dezembro SIGLAS ADP �guas de Portugal AGECABO Agência Cabo-verdiana para a Promoção do Emprego e do Desenvolvimento Local ANMCV Associação Nacional de Municípios de Cabo Verde AP Administração pública RAP Relatório Anual de Progresso ARE Agência de Regulação Económica ARM Agência de Regulação Multi-sectorial ASA Empresa Nacional de Aeroportos e Segurança Aérea BCA Banco Comercial do Atlântico BCN Banco Cabo-verdiano de Negócios BCV Banco de Cabo Verde BIA Banco Inter-Atlântico BT Bilhete do tesouro CFAA Avaliação da Responsabilidade Financeira do País CME Centro de Máquinas e Equipamento CPAR Revisão da Avaliação do Aprovisionamento do País COFOG Classificação das Funções das Administrações Públicas das Nações Unidas IPC �ndice de Preços no Consumidor CVE Escudo Cabo-verdiano DGCI Direcção Geral das Contribuições e Impostos DGCP Direcção Geral da Contabilidade Pública DGO Direcção Geral do Orçamento DGP Direcção Geral do Planeamento DGPE Direcção Geral do Património do Estado DGPOC Direcção Geral do Planeamento, Orçamento e Contabilidade DGT Direcção Geral do Tesouro DSP Direcção dos Serviços de Pagamentos EDP Electricidade de Portugal ELECTRA Empresa de Electricidade e �gua de Cabo Verde EMPROFAC Empresa Nacional de Produtos Farmacêuticos ENACOL Empresa Nacional de Combustíveis de Cabo Verde ENAPOR Empresa Nacional de Administração dos Portos de Cabo Verde UE União Europeia FAIMO Frentes de Alta Densidade de Mão-de-obra LO Lei orgânica do orçamento FEF Fundo de equilíbrio financeiro fob Freight on board (carga a bordo) PIB Produto Interno Bruto GEP Gabinete de Estudos e Planeamento GCV Governo de Cabo Verde HC Custo oculto ICAO Organização da Aviação Civil Internacional IGF Inspecção-geral de Finanças FMI Fundo Monetário Internacional i INE Instituto Nacional de Estatística INFA Instituto Nacional de Apoio Financeiro à Agroindústria INPS Instituto Nacional de Previdência Social INTERBASE Empresa de Comercialização de Produtos do Mar INTOSAI Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo das Finanças Públicas IPSAN Normas Internacionais de Contabilidade para o Sector Público TI Tecnologias da Informação ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio ME Ministério da Educação MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública MS Ministério da Saúde MIT Ministério de Infraestruturas e Transportes MITM Ministério de Infraestruturas, Transportes e Assuntos Marítimos MJAI Ministério da Justiça e Administração Interna FFM Fundo de Financiamento Municipal QDMP Quadro de despesas a médio prazo PDN Plano de Desenvolvimento Nacional NIF Número de Identificação Fiscal NOSI Núcleo Operacional da Sociedade de Informação O&M Operações e manutenção OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico PETROGAL Empresa Petrolífera Portuguesa PIP Programa de Investimento Público SIP Sistema de Investimento Público PNCP Plano Nacional de Contabilidade Pública PRGF Programa de Financiamento para Redução da Pobreza e Crescimento PROMOTORA Empresa de Capital de Risco CARP Crédito de Apoio à Redução da Pobreza PSI Policy-Support Instrument (instrumento de apoio às políticas) QUIBB Questionário Unificado de Indicadores de Bem-Estar FMR Fundo de Manutenção Rodoviária DES Direitos Especiais de Saque SIGOF Sistema de Informação e Gestão Orçamental e Financeira EP Empresa pública SONANGOL Sociedade Nacional de Petróleos de Angola STAD Secretariado Técnico de Apoio ao Desenvolvimento STASCO Shell International Trading and Shipping Company Limited TACV Transportes Aéreos de Cabo Verde TdC Tribunal de Contas TRANSCOR Empresa privada de transportes municipais US-MCC Conta da US Millennium Challenge IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado OMC Organização Mundial do Comércio Vice-presidente: Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP) Director interino do País: Habib M. Fetini (AFCF1) Director Sectorial: Sudhir Shetty (AFTPM) Gestor Sectorial: Antonella Bassani (AFTP4) Chefe da Equipa do Projecto: Manuela Francisco (AFTP4) ii �NDICE AGRADECIMENTOS ..............................................................................................................................iv MELHORAR O PLANEAMENTO E O CONTROLO PARA AUMENTAR A EFICIÊNCIA DA DESPESA PÚBLICA .............................................................................................. 1 REVISÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS ................................................................................................. 1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................... 1 CONTEXTO MACROECONÓMICO ............................................................................................................. 2 DESEMPENHO FISCAL ............................................................................................................................. 3 GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS ......................................................................................................... 7 DESCENTRALIZAÇÃO ............................................................................................................................ 12 INFRAESTRUTURA ................................................................................................................................. 16 Anexo: Anexo 1: Matriz de Recomendações .......................................................................................................... 21 Quadros: Quadro 1: Resumo das Recomendações da Revisão de Despesas Públicas (2006).................................... 19 Quadro 2: Resumo das Recomendações do PER do ano fiscal de 2008..................................................... 20 iii AGRADECIMENTOS O presente PER actualizado foi elaborado em conjunto pelo Banco Mundial e o Governo de Cabo Verde. A equipa do Banco Mundial foi constituída por Manuela Francisco (chefe do projecto, AFTP4), Hélène Grandvoinnet (AFTPR), Daniel Benitez (FEU), Cecilia Briceno-Garmendia (AFTSN), Mafalda Duarte (EASPR), Hélio Tollini (Consultor, conselheiro do Gabinete do Orçamento da Câmara de Representantes do Brasil) e Judite Fernandes (AFTP4). O Grupo de Trabalho do Governo Cabo Verdeano foi dirigido por Celina Cruz (Chefe da Unidade de Acompanhamento do Orçamento e Estatísticas Financeiras), Claudino Semedo (Director do Orçamento) e António Pires (Economista, Direcção Geral do Planeamento). O Grupo de Trabalho incluiu ainda José Roberto (Conselheiro da Secretaria Federal do Orçamento do Brasil), Paulo Feijó (Consultor, Associação de Consultores do Orçamento, Brasil) e José Macamo Correia (Consultor, PNUD, Moçambique). Os serviços do José Roberto, Paulo Feijó e José Macamo Correia foram financiados pelo PRSP TF do Banco Mundial. O relatório foi elaborado sob a supervisão de Antonella Bassani, Gestor Sectorial (AFTP4) que ofereceu orientação conceptual e analítica e assegurou o controlo de qualidade e o apoio na gestão. Da Unidade de Gestão do País, Madani Tall (Director do País), Iradj Alikhani (Coordenador do Programa) e Joelle Dehasse acompanharam e aopiaram todo o processo tendo prestado orientação em termos de diálogo. O relatório beneficiou ainda dos comentários e discussões com outros colegas de vários sectores, em especial Kavita Sethi (AFTTR), Fernando Lecaros (LCSEG), Kai-Alexander Kaiser (PRMPS), Sherri Archondo (AFTFP) e Soukeyna Kane (AFTFM). Para o relatório contribuíram ainda as trocas de impressões com os membros da equipa do FMI: Maitland MacFarlan, Lamin Leigh, Nils Maehle, Eduardo Castro e Marcio Ronci. Celina Cruz (Chefe, Unidade de Controlo do Orçamento) prestou excelente apoio em todas as missões. O Relatório beneficiou também de comentários de vários participants no workshop de apresentação do PER que teve lugar na cidade da Praia em Agosto de 2008. iv MelhorAR O planeamento e o CONTROLO para AUMENTAR A EFICIÊNCIA DA despesa pública revisão DAS DESPESAS públicAs INTRODUÇÃO 1. Na sequência de uma década de crescimento sólido e políticas macroeconómicas equilibradas, Cabo Verde adquiriu o estatuto de país de rendimento médio em Janeiro de 2008. Um dos maiores desafios que o país terá de enfrentar no futuro será o de sustentar o crescimento económico elevado e dinamismo num contexto de potencial declínio das ajudas concessionais e das remessas, crescente desigualdade entre rendimentos e disparidades entre ilhas e total dependência da importação de combustíveis. Estes desafios realçam a importância de: (i) reforçar os sistemas de gestão das finanças públicas para uma utilização mais eficaz e eficiente dos recursos públicos em geral; (ii) reforçar os mecanismos de descentralização fiscal e responsabilização com vista a responder às necessidades locais e colmatar as disparidades regionais; e (iii) responder à crescente necessidade de infraestruturas resultante de um sector do turismo em grande expansão. 2. A Revisão das Despesas Públicas (RDP) de 2006 destacava o seguinte: (i) o peso avultado e crescente das despesas não discricionárias no orçamento global; (ii) a importância de melhorar a coordenação entre os vários instrumentos de planeamento; (iii) a necessidade de reforçar a gestão das finanças públicas; (iv) os riscos fiscais que emergem do sector da energia; e (v) a necessidade de prosseguir com a reforma das pensões. Entre 2006 e 2007, o Governo executou várias recomendações que figuravam na RDP de 2006. Entre elas conta-se a consideráveias melhorias na gestão da dívida e da política cambial, pagamento de atrasados e algumas reformas da gestão das finanças públicas. Progressos em termos da resolução de problemas tarifários e da reforma das pensões tenham sido mais lentos (ver Quadro 1 com uma lista das recomendações da actualização da RDP de 2006 e respectivos estados de implementação). 3. Com base nas conclusões da actualização da RDP de 2006, em meados de 2007 o Governo de Cabo Verde e o Banco Mundial decidiram elaborar conjuntamente uma actualização da RDP, que serviria de base para o trabalho de preparação do segundo Documento de Estratégia de Crescimento e de Redução da Pobreza (DECRP-2) e da Estratégia de Assitência ao País (CAS). A RDP tinha os seguintes objectivos: (i) examinar progressos macroeconómicos e fiscais recentes (capítulos 1 e 2); (ii) apresentar uma visão actualizada dos pontos fortes e fracos do sistema de gestão das finanças públicas, na sequência das reformas executadas recentemente nesta área e dos desafios emergentes (capítulo 3); (iii) executar uma análise das principais questões relacionadas com a descentralização fiscal, com particular ênfase para os recursos, despesas, processos orçamentais, capacidade e sistemas municipais, bem como a responsabilização dos cidadãos (capítulo 4); e (iv) examinar os gastos públicos em infraestruturas, com maior ênfase em questões de adequação, dotação e eficiência dos gastos em electricidade, água, estradas, transportes aéreos e portos (capítulo 5). 1 4. Desde a sua concepção que esta RDP foi elaborada e desenvolvida sob a orientação das autoridades Cabo-verdianas, o que permitiu assegurar a importância crítica e a interiorização do diagnóstico e das recomendações do relatório. O presente volume (volume I) resume as principais conclusões e recomendações apresentadas nesta RDP (Quadro 2 e Anexo 1), enquanto o volume II inclui uma análise detalhada de cada um dos capítulos. As Autoridades tencionam preparar um Plano de Acção para o acompanhamento das recomendações da RDP e a mobilização do apoio técnico dos doadores de apoio orçamental. CONTEXTO MACROECONÓMICO 5. Nos últimos anos, Cabo Verde continuou a percorrer um caminho de franco crescimento, pressões inflacionistas moderadas e um défice decrescente da conta corrente externa. Entre 2002 e 2006 o PIB registou um crescimento real médio de 6,3 por cento, tendo o PIB real subido aproximadamente 11 por cento em 2006. O crescimento económico acelerado permitiu alcançar uma melhoria significativa do padrão de vida, reflectido nomeadamente num aumento do PIB per capita. Esta boa performance permitiu a Cabo Verde transitar para o estatuto de país de rendimento médio em Janeiro de 2008. Tem-se verificado uma inflação moderada, movida pela política monetária firme e uma taxa de câmbio indexada ao Euro. No entanto, em 2006 a inflação atingiu aproximadamente 5,4 por cento, reflectindo em larga medida as quebras na oferta (o ano de seca fez disparar os preços dos produtos alimentares produzidos nacionalmente). A recente subida dos preços internacionais dos alimentos ainda não se reflectiu nos preços nacionais (DECRP-2), graças às grandes reserva de cereais de que o país dispõe. À medida que as reservas forem diminuindo os preços podem aumentar, embora não se estime que tal constitua uma ameaça à estabilidade fiscal ou externa a curto prazo, dada a existência de uma margem fiscal e o elevado nível de reservas internacionais. Prevê-se que a inflação a médio prazo estabilize pelos 2 por cento, consistente com a paridade cambial. 6. Tanto as políticas monetárias como fiscais estão em sintonia com o regime de taxa de câmbio fixa. A política monetária tem-se concentrado no reforço da sustentabilidade da taxa de câmbio através da acumulação de reservas e respondendo a sinais de tendências sustentáveis nas reservas e preços internacionais. Como resultado, a cobertura de reservas aumentou progressivamente, atingindo os 3,6 meses de importações previstas até finais de Dezembro de 2007. No entanto, no primeiro semestre de 2008, a acumulação de reserves desacelerou devido a uma diminuição das transferências correntes e dos repagamentos de dívidas por parte de algumas empresas privadas. A desaceleração das remessas de emigrantes reflecte a depreciação do dólar face ao euro e o desaceleramento global da economia. Para além disso, a crise financeira que está a afectar alguns dos países que investem em Cabo Verde, tem repercussão no volume de investimento estrangeiro. 7. A política fiscal tem sido prudente. O défice fiscal continua contido, reflectindo progressos em relação à cobrança de impostos e o controlo das despesas. Foram ainda alcançados progressos significativos a nível da gestão da dívida. Tanto a dívida externa como a interna têm caído significativamente desde 2005. Segundo uma análise conjunta da sustentabilidade da dívida conduzida pelo Banco Mundial e FMI realizada em Dezembro de 2007, o risco associado à divida pública permanece baixo. A análise conclui que, não obstante a provável redução progressiva do acesso a empréstimos concessionais, todos os indicadores de dívida externa permaneceriam abaixo dos limiares relevantes nos cenários de referência e 2 alternativos. O cenário mais pessimista que foi estimado considera uma desvalorização hipotética de 30 por cento da taxa de câmbio em 2008, que resultaria num aumento de 7 por cento do PIB na relação valor actual líquido da dívida - PIB. Mesmo neste contexto, os rácio da dívida externa permanecem abaixo do limiares. Resumindo, a análise da sustentabilidade da dívida permite concluir que o risco o risco associado à dívida pública é reduzido. DESEMPENHO FISCAL1 8. Cabo Verde tem percorrido um caminho de consolidação fiscal profunda, mas são necessárias mais reformas para responder aos objectivos de desenvolvimento propostos pelo DECRP. Os avanços em termos de cobrança de impostos e do controlo de despesas contribuíram para reduzir o défice fiscal (incluindo donativos) de 15,6 por cento do PIB em 2000 para 5,6 em 2001, tendo-se mantido controlado desde então (atingiu uma média de 3,6 por cento do PIB, incluindo donativos, no período de 2002-2006). Por outro lado, a reforma fiscal foi reforçada em Janeiro de 2004 com a introdução do IVA e a redução dos impostos internacionais. A gestão da dívida e o pagamento de atrasados são outras áreas em que também foram alcançados progressos. No entanto, são necessárias mais reformas para aumentar a mobilização das receitas internas e reforçar a eficiência, eficácia e transparência na utilização dos recursos públicos. Considerando ainda o elevado grau de vulnerabilidade da economia Cabo Verdeana, é necessário criar “um amortecedor� para proteger o país de choques externos (como por exemplo o aumentos dos preços dos bens alimentares e do petróleo) que possam prejudicar a execução do DECRP. Entre as áreas essenciais de reforma constam: (1) em relação às receitas, o desenvolvimento da capacidade de programação financeira, redução das isenções e incentivos fiscais, e maior reforço da administração fiscal; (2) em relação às despesas, garantir o controlo rigoroso das despesas não discricionárias (cuja proporção das despesas recorrentes entre 2002 e 2006 atingiu uma média de 83 por cento) e das cabimentações em aberto, restringir as contratações de funcionários públicos e controlar melhor os aumentos salariais; e (3) relativamente ao planeamento, assegurar a boa coordenação entre o DECRP, o quadro de despesas públicas a médio prazo e os orçamentos anuais. Tendências e composição de receitas 9. As receitas continuam a manifestar um comportamento forte, reflectindo a introdução bem sucedida do IVA em 2004 e melhorias contínuas na administração fiscal. As receitas totais em percentagem do PIB no período entre 2002 e 2006 revelam uma evolução estável, apesar da quebra de receitas entre 2003 e 2006, que ficou a dever-se essencialmente à redução da ajuda externa. As receitas fiscais têm revelado um bom desempenho, apoiado nas reformas fiscais e na introdução do IVA em 2004, cuja duplicação desde a sua introdução contribuiu para aproximadamente 25 por cento do total de receitas fiscais. As receitas recorrentes têm vindo a aumentar, enquanto as receitas de capital (compostas essencialmente por ajudas externas) têm revelado variações anuais, manifestando o nível de incerteza sempre associado a este tipo de receita. Com a graduação a país de rendimento médio, prevê-se que com o tempo Cabo Verde receba venha a receber menos ajudas externas e fundos concessionais, reforçando a 1 Os dados incluídos nesta análise estão classificados como informação oficial do Ministério das Finanças e Administração Pública. A informação é relativa a contas do Estado definitivas desde 2002 até 2005, contas provisórias do ano de 2006 e o orçamento aprovado de 2007. 3 necessidade do país aumentar a margem fiscal. Igualmente importante é o facto de, apesar da projecção de receitas totais se terem aproximado bastante à execução, este facto oculta desvios individuais significativos. As receitas não fiscais e as ajudas externas estão largamente sobrestimadas, enquanto as receitas do IVA e das transacções internacionais têm sido consideravelmente subestimadas. Nesse sentido, funcionários do Ministério das Finanças e Administração Pública têm recebido formação em matéria de programação financeira. 10. O peso dos impostos sobre as transacções internacionais diminuiu como resultado da reforma fiscal de 2004. As receitas da taxa de importação decresceram em importância, porque no início de 2004 o Governo iniciou uma reforma fiscal radical, que permitiu eliminar a maioria dos impostos e contribuições administradas pelas Autoridades Aduaneiras, reduzindo os escalões tarifários de 64 para sete e fixando a tarifa máxima em 50 por cento (anteriormente 250 por cento). Um novo Código Aduaneiro, que se prevê que seja aprovado pela Assembleia Nacional em 2008, contribuirá progressivamente para a liberalização das regras e processos de importação. 11. As receitas fiscais poderão aumentar ainda mais se as isenções e os incentivos fiscais forem racionalizados, a evasão fiscal reduzida e implementadas mais reformas administrativas.Os impostos directos encontram-se abaixo do seu potencial, devido ao alargado sistema de isenções fiscais e da evasão fiscal generalizada que contribui para uma base contributiva estreita e enviesada.Dados provisórios de 2006 sugerem que as receitas perdidas devido às isenções fiscais correspondem a 12 por cento das receitas fiscais.Está a ser preparada uma lei que visa a racionalização das isenções e incentivos fiscais e prevê-se que seja apresentada no Parlamento ainda em 2008. Relativamente à evasão fiscal, a adopção do Decreto- lei nº 35/2003 dotou a DGCI da competência de executar a arrecadação compulsiva de impostos através do confisco de activos e contas bancárias.No entanto, foi apenas em 2007 que a DGCI começou a aplicar o Decreto-lei na sua plenitude.Para combater a fraude e evasão fiscal, urge reforçar a administração fiscal, especialmente através da introdução de infraestruturas de apoio às TI, reforçar a fiscalização de contribuintes de elevado risco e formar técnicos em matéria de evasão fiscal.Por outro lado a introdução do número de identificação fiscal, os esforços contínuos de automatização da gestão fiscal e gestão da conta corrente de contribuintes, a revisão de textos jurídicos e a conclusão do acordo com o BCA enquanto cobrador de impostos único em 2006 deverão contribuir para um melhoria na colecta de impostos no futuro próximo. Tendências e composição da despesa pública 12. Tem havido contenção de gastos públicos, embora as despesas não discricionárias se mantenham elevadas. Durante o período em análise (2002-2006), despesa pública manteve-se em média à volta dos 22 por cento do PIB. Em média os recursos financiaram cerca de 64 por cento das despesas recorrentes, e o restante montante permitiu financiar o programa de investimento público (PIP). A imprevisibilidade da execução do PIP provoca variações anuais que influenciam esta distribuição geral. O padrão de despesas no período compreendido entre 2002 e 2006 é marcado por um claro predomínio das despesas não discricionárias. As despesas não discricionárias representam em média 83 por cento das despesas recorrentes totais e 53 por cento das despesas totais. 4 13. A percentagem elevada de despesas não discricionárias constitui motivo de preocupação, particularmente devido à expectativa de aumento no futuro. As despesas não discricionárias provocaram uma grande variabilidade da taxa de execução das despesas discricionárias (69 por cento em 2002; 92 por cento em 2005; e 70 por cento em 2006). Prevê-se, ainda, que as despesas não discricionárias aumentem no futuro próximo como resultado da: recente aprovação do decreto relativo às pensões (Decreto-lei nº 21/2006), que resultará num aumento acentuado das responsabilidades do Estado enquanto empregador e contribuirá para o aumento da componente salários e benefícios incluída no orçamento; da nova lei das finanças locais; e da potencial subida das taxas de juro devido à possibilidade de redução do financiamento concessional concedido a Cabo Verde depois deste país ter passado para o estatuto de país de rendimento médio. A elevada percentagem de despesas não discricionárias é tanto mais preocupante considerando que, num regime de taxa de câmbio fixa, a política fiscal constitui o instrumento prioritário de gestão macroeconómica. Por conseguinte, é essencial manter um controlo das despesas não discricionárias e das cabimentações em aberto (open ended commitments) de forma a contribuir para um aumento do espaço fiscal (especialmente devido aos custos recorrentes que resultarão de futuros investimento em infraestruturas) e garantir uma margem de segurança contra os choques. Simultaneamente, contratações e aumentos salariais devem ser restringidas. 14. Os compromissos em aberto constituem um risco fiscal significativo. Isto aplica-se a passivos de empresas públicas, instituições autónomas, fundos ou serviços simples. O Tesouro tem frequentemente assumido dívidas de institutos autónomos, empresas estatais e agências governamentais. A principal fonte de riscos fiscais é a Electra, a empresa estatal de água e electricidade, que enfrenta uma situação financeira difícil.2 Desde Abril de 2006 que é seguida uma política clara de não subsidiar os produtos petrolíferos (pelo que o orçamento não prevê tais dotações). No entanto, existem subsídios, embora não estejam previstos no orçamento. Por exemplo, em Setembro de 2007 a tesouraria da Electra apresentou um pedido de liquidação urgente do défice tarifário para o período entre Maio de 2006 e Fevereiro de 2007, no valor de 550 milhões de CVE (6,3 milhões de US$), que embora financiado não foi incluído no orçamento. Durante o período em análise (2002-2006), os subsídios petrolíferos foram muitas vezes registados como “despesas extraordinárias� ao invés de subsídios. A prática consistia em pagar os subsídios no ano seguinte, deduzidos dos impostos directos. Noutras ocasiões, os subsídios pagos não ficavam registados no orçamento, porque os pagamentos devidos às empresas petrolíferas eram convertidos em protocolos, uma prática corrente em Cabo Verde. Assim, o valor de subsídios petrolíferos efectivamente liquidados é bem mais elevado do que o indicado no orçamento.3 Consequentemente, a posição fiscal actual está subestimada e o orçamento não permite um planeamento adequado das despesas do corrente ano de acordo com os recursos previstos para o mesmo ano. 2 São vários os motivos desta situação financeira difícil: ausência de investimentos, dificuldades de cobrança, especialmente junto das autarquias, e tarifas fixadas em valores inferiores aos custos (capítulo 5, volume II). 3 O PER 2006 calcula que o montante de subsídio pago à Electra (subsídio que pretendia cobrir a diferença entre o preço regulado e o preço para a Electra - 37,9 CVE/litro) em 2005 atingiu 382 milhões de CVE. O subsídio às empresas petrolíferas foi de 1 347 milhões de CVE em 2005 (devido ao desfasamento temporal entre ajustamento de preços). 5 Taxa de execução do PIP e padrão de despesas administrativas 15. A programação do PIP foi sobrestimada, tendo a execução mais elevada durante o período em ans atingido 81 por cento em 2006 e a mínimo foi de 59 por cento em 2003. A taxa de execução das despesas recorrentes, habitualmente superior a 90 por cento do orçamento inicialmente aprovado, está bem acima das despesas de capital, que atingiram entre 2002 e 2006 uma taxa de execução média de 69 por cento. Esta variação deve-se essencialmente ao facto da execução do PIP depender largamente da materialização das ajudas externas, com questões relacionadas com: (i) a natureza das ajudas (projectos versus ajuda orçamental); e (ii) atrasos relacionados com os processos administrativos e processuais dos doadores ou receptores. Em relação a grandes, sempre que há atrasos no desembolso de fundos externos ou quando as promessas de ajuda não se concretizam, as execuções sofrem atrasos ou ficam incompletas. Todavia, em relação aos projectos com uma dimensão social significativa, o Tesouro tem desbloquado verbas para colmatar as lacunas financeiras até que as ajudas se materializem. No entanto, a previsibilidade das ajudas melhorou à medida que o apoio orçamental foi ganhando importância, graças à criação do Grupo de Apoio Orçamental. Entre 2005 e 2007, cerca de 25 por cento das ajudas externas foram prestadas sob a forma de apoio orçamental. 16. O Ministério das Finanças e Administração Pública (MFAP) é claramente dominante em despesas públicas, sendo responsável por 43 por cento da despesa total. Uma parte significativa destas despesas resulta de custos de reestruturação com privatizações, pagamento de subsídios petrolíferos, pagamento de atrasados e de taxas de juro. Os Ministérios da Educação e da Saúde receberam em média 24 e 8 por cento, respectivamente, do total de despesas recorrentes entre 2002 e 2006, o que indica que o crescimento e a redução da pobreza constituíram uma prioridade nacional mesmo antes da aprovação do DECRP-I em 2004. No entanto, mais de 60 por cento destas despesas recorrentes correspondem a salários e pensões. O nível de despesas do Ministério de Administração Interna, calculado em 6,4 por cento da despesa total de 2007, aumentou nos últimos anos, como resultado das novas contratações na área da segurança. A relação entre o DECRP-1, o QDMP e o orçamento 17. As verbas orçamentadas nem sempre são consistentes com prioridades estabelecidas no DECRP-1. A programação financeira do DECRP-1 indica que as infraestruturas são uma prioridade clara, ao atribuir mais de 60 por cento dos recursos ao Pilar IV (Infraestruturas). Nos dois anos, 2005 e 2006, grande parte das despesas públicas (cerca de 40 por cento) destinou-se a investimentos em infraestruturas, embora o montante global tenha ficado aquém do proposto pelo DECRP-1. Por outro lado, as verbas para o Pilar I (boa governação) e Pilar III (capital humano) foram mais do dobro do proposto pelo DECRP-1. De resto, a programação financeira do DECRP-1 revelou-se excessivamente optimista. Comparado com uma execução anual média do PIP de 8,9 biliões de CVE entre 2002 e 2004, o programa do DECRP-1 propõe um orçamento de investimento de 14,2 biliões de CVE para 2005.4 A dotação orçamental (16,5 biliões de CVE) excedeu tanto o DECRP-I como o quadro de despesas a médio prazo (13,5 biliões de CVE). 4 Orçamento do investimento no Quadro de despesas de médio prazo: 2005: 13,5 biliões de CVE; 2006, 15 biliões de CVE; e 2007, 15,5 biliões de CVE. 6 Consequentemente, a taxa de execução do PIP foi de cerca de 70 por cento, com as implicações da não conclusão, atrasos ou cancelamento dos projectos programados. 18. O QDMP e o DECRP-1, ambos para o período entre 2005 e 2007, não parecem ser inteiramente consistente- enquanto o DECRP se divide em pilares e objectivos, o QDMP é elaborado segundo uma classificação que combina funções administrativas com objectivos. As autoridades prepararam o primeiro QDMP em 2004, para o período entre 2005 e 2007, o mesmo período que o DECRP-1. Estes dois exercícios, no entanto, seguiram caminhos preparatórios distintos e com pouca coordenação. Não é fácil comparar os dois, mas verificamos que em relação aos sectores prioritários como a educação e saúde o DECRP-1 difere das previsões do QDMP, na medida em a preparação daquele não se guiou por este. Por outro lado, as dotações orçamentais anuais ultrapassaram sempre as projecções do QDMP – em média aproximadamente 14 e 36 por cento para despesas recorrentes e de investimento, respectivamente. Em suma, o QDMP global não foi utilizado como instrumento orientador da estratégia fiscal global na medida em que não guiou o planeamento da despesa pública para o período entre 2002 e 2006. Em 2004, quatro ministérios sectorias iniciaram a preparação dos QDMP sectoriais com ajudas técnicas internacionais (Saúde, Educação, Agricultura, Pescas e Ambiente, e Protecção Social), mas apenas o ministério da educação concluiu o QDMP com êxito. As dificuldades em preparar os QDMP sectoriais resultaram essencialmente da falta de capacidade e de recursos humanos a nível sectorial. 19. As autoridades acabam de concluir o segundo GPRSP e encontram-se actualmente a finalizar o QDMP de 2008-2010, que pretendem rever de forma regular. Vários sectires estão a preparar os respectivos QDMP sectoriais. Para garantir a eficácia dos QDMP globais e sectoriais, convém avançar com a legislação que apoie a sua execução (Lei de Bases do Orçamento e Lei de Bases do Planemanento) e desenvolver a capacidade de preparação do QDMP a nível sectorial. Mais se recomenda que as prioridades do DECRP-2 sejam reflectidas nos orçamentos anuais de forma a alcançar as metas propostas. Para sustentar este esforço, é necessária uma preparação e execução integradas do DECRP-2, QDMP e orçamento. GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 20. Apesar de recentemente se terem registado melhorias no sistema de gestão das finanças públicas, persistem desafios que devem ser ultrapassados para garantir que os objectivos do DECRP sejam alcançados através de uma adequada orçamentação, programação e seguimento. Houve progressos na área de controlo da execução orçamental graças ao desenvolvimento do sistema de gestão financeira integrado, cobrança de impostos, descentralização da execução orçamental, entre outros. No entanto, o planeamento das finanças e a análise da sustentabilidade da dívida continuam incipientes, as auditorias externas e internas são limitadas e o orçamento não é abrangente. Para além disso, para apoiar a implementação do DECRP é importante reforçar a execução da programação financeira e orçamental, melhorar a análise da sustentabilidade da dívida (de forma a avaliar o impacto de futuros empréstimos, sobretudo se forem contraídos sem carácter de concessionalidade) e aumentar os mecanismos de controlo (para garantir uma utilização adequada dos recursos). Para tal, é importante concluir a actualização em curso do quadro jurídico orçamental, nomeadamente através da adopção da Lei- de Bases do Orçamento, redacção da Lei de Bases do Planeamento e aplicação do Plano Nacional de Contabilidade Pública. 7 Quadro Jurídico 21. Cabo Verde iniciou reformas profundas, incluindo a Lei de Bases do Orçamento, Lei de Bases do Planeamento e o Plano Nacional de Contabilidade Pública, conduzindo a um quadro jurídico abrangente. A Lei de Bases do Planeamento (aprovada pelo Conselho de Ministros em Abril de 2006), que introduz o QDMP, foi retirada do Parlamento. A revisão da lei foi introduzida devido a discussão sobre conceitos críticos como, por exemplo, a descentralização e a regionalização. No que diz respeito à Lei-quadro do Orçamento (aprovada pelo Conselho de Ministros em Abril de 2006), em Outubro de 2007 o Parlamento discutiu e aprovou todos menos um artigo – o artigo referente ao calendário de execução. Esta lei é fundamental para a execução do Plano de Contabilidade Pública e para a introdução da orçamentação por programas. Por conseguinte, recomenda-se que se avance com o processo de adopção desta lei, com a re-definição dos objectivos e redação da Lei de Bases de Planeamento e com a execução do Plano Nacional de Contabilidade Pública. Processo orçamental 22. O ciclo de elaboração do orçamento é executado de acordo com um calendário fiável. O orçamento recorrente existente constitui o que é denominado internacionalmente como “o orçamento de entrada�. A Lei de Bases do Orçamento menciona a existência de um orçamento recorrente e um PIP plurianual. No que diz respeito a este orçamento, representado pelo registo de entradas de actividades, as despesas são classificadas de acordo com a sua natureza, sem consideração dos resultados, sendo por isso difícil avaliar os objectivos por sector. No entanto, a transição de um orçamento por entradas para um orçamento por programas não é fácil e exige o preenchimento de determinadas condições: a existência de um sistema de seguimento e avaliação, alterações ao sistema de TI, definição de metodologias de execução, reforço das capacidades, entre outros. Para facilitar a transição, o Governo poderia realizar para o orçamento de 2009 um exercício piloto de orçamento por programas em dois ministérios. No que se refere ao PIP, este é preparado anualmente e é incluído na lei orçamental com a denominação de “orçamento de investimento�. O PIP deveria derivar do DECRP e do QDMP. No entanto, durante o período em análise existe um afastamento evidente desses dois instrumentos. 23. No âmbito do quadro jurídico actual, o Governo adoptou algumas medidas para unificação do processo de preparação orçamental, o que constituiu uma tarefa importante para o desenvolvimento do orçamento-programa, para além da criação de uma Direcção Geral do Planeamento e Orçamento (DGPOG) nos ministérios sectoriais. Neste momento, várias Direcções no seio do MFAP podem preparar, de forma quase autónoma, orçamentos recorrentes. Este tipo de dualidade compromete a visão global necessária à preparação de um orçamento. O MFAP tem envidado esforços no sentido de alcançar uma coordenação interna para que a definição de limiares possa ser feita no âmbito de uma filosofia de um orçamento unificado. Para além disso, os vários ministérios sectoriais estão, neste momento, a unir as próprias unidades de programação e orçamentação, o que contribui para a unificação do processo de preparação orçamental. 24. O orçamento deveria ser mais abrangente, uma vez que determinadas receitas e despesas não são incluídas. Alguns institutos autónomos não incluem no orçamento as receitas próprias e as despesas financiadas por esses recursos. Este comportamento é contrário aos 8 princípios orçamentais de universalidade e de não afectação de receitas. Para além disso, as instituições de cobrança de receitas deduzem directamente uma parte das despesas relativas a salários, subestimando o envelope global de receitas e despesas com o pessoal. Gestão das Receitas 25. A DGCI gere a cobrança das receitas fiscais através de um formulário de pagamentos específico, onde o contribuinte define o montante do pagamento e inclui a classificação económica da receita. Os pagamentos são realizados em bancos comerciais, que enviam diariamente à DGCI mapas de receitas pormenorizados com as receitas fiscais e aduaneiras cobradas no dia útil anterior. Apesar da existência de métodos de pagamento modernos, o contribuinte ainda pode proceder a pagamentos sem fornecer o código de classificação, duplicando, desta forma, o trabalho da DGCI que depende dos recibos de pagamentos de facturas em papel para proceder à identificação de receitas e, posteriormente, enviar os mapas pormenorizados para o Tesouro. No que se refere à DGA, as receitas são preenchidas directamente nas estâncias alfandegárias (gabinetes fiscais) para a consolidação diária e depósito na conta do Tesouro. Os vários tipos de receitas aduaneiras são depositados numa conta bancária temporária do Tesouro. Vinte e cinco por cento das receitas cobradas permanecem numa conta específica da DGA e não são incluídas no orçamento do Estado. 26. O actual processo de cobrança de receitas abrange métodos de pagamento antigos e modernos e deverá ser modernizado. Neste momento, inclui processos manuais de identificação de receitas e de transmissão de receitas cobradas. A modernização de tais modelos deve ocorrer em paralelo à implementação dos módulos de contabilidade, tesouraria e gestão de receitas no SIGOF. A premissa principal é a de que a cobrança de todas as receitas do Governo deve ser realizada através dos bancos, de acordo com o princípio de unificação e normalização contabilística. Recomenda-se a execução no futuro das medidas seguintes: (i) as receitas e as despesas do Governo devem ser cobradas e pagas através de bancos comerciais; e (ii) deve-se preparar um manual que inclua todas as regras de cobrança a serem aplicadas pelos bancos comerciais credenciados, permitindo que apenas as instituições que possam respeitar essas regras possuam serviços de cobrança de receitas. Pagamentos e Gestão do Tesouro 27. Ainda que a legislação imponha a centralização dos fundos disponíveis numa conta do Governo, na realidade a centralização dos fundos disponíveis na Conta Única do Tesouro (CUT), imposta pelo Decreto-Lei nº 29/1998, aplica-se apenas às receitas do Tesouro. As entidades soberanas e os institutos autónomos ainda conservam saldos nas contas dos bancos comerciais. Por conseguinte, neste momento, o Tesouro pode estar a emitir títulos de dívida devido a um défice de fluxo de caixa quando existem receitas disponíveis nas contas dos bancos comerciais. Para além disso, a maioria dos donativos são mantidos em contas bancárias específicas sem controlo governamental e no Banco Central existem contas específicas abertas destinadas a receitas consignadas ou divisas. A próxima medida a adoptar deverá ser o mapeamento de todas as contas de entidades estatais em bancos comerciais, a transferência dos saldos e o encerramento dessas contas, excepto se as suas características específicas operacionais não o permitirem. A Direcção Geral do Tesouro (DGT) possui a legislação e o sistema de 9 Tecnologias da Informação necessários para efectuar um controlo efectivo das receitas. No entanto, o Sistema de Informação e Gestão Orçamental e Financeira (SIGOF) necessita de incorporar os módulos de gestão de contabilidade e tesouro, o que deve ser encarado como uma prioridade. Após a adopção desta medida, a origem das receitas, transacções, repartição dos saldos diários por fonte de receita, bem como a identificação das unidades responsáveis pela transacção estarão disponíveis não apenas para o Governo central, mas igualmente para os institutos autónomos e organismos soberanos. 28. Como a CUT ainda não está em vigor no SIGOF, a DGT acaba por se envolver em actividades operacionais de pagamento de despesas. Quando a CUT for criada, pode-se executar a descentralização de pagamentos, ficando a DGT a única entidade responsável pela execução da correspondência entre créditos e débitos. A DGT definirá então limites de levantamentos para os ministérios sectoriais, que emitiriam ordens de pagamentos sobre a CUT. O SIGOF pode executar todo o processo, possuir todos os dados necessários para creditação da conta do beneficiário e, assim, transformar as ordens de pagamento em cheques electrónicos. A substituição de cheques por ordens de pagamento electrónicas seria feita através da geração de ficheiros para cada instituição bancária beneficiária e após a eliminação dos cheques e da transferência directa da cobrança, a participação do Tesouro na Câmara de Compensação poderia ser eliminada. 29. O SIGOF deverá adoptar diversas modalidades de ordens de pagamento, de acordo com as necessidades de cada gestor e a modalidade de pagamento seleccionada; em paralelo, tendo em conta as reformas propostas nas áreas de cobrança de receitas e execução de despesas, deverá avaliar-se a participação do Tesouro na câmara de compensação. Como o Tesouro não possui nenhuma agência, deverá continuar a utilizar as instituições bancárias credenciadas para que as ordens de pagamento cheguem aos beneficiários finais. A validação dos dados da conta bancária do beneficiário deve ocorrer em tempo real, concomitante ao seu registo. O sistema deverá incluir a opção de pagamentos intra-SIGOF sempre que uma unidade governamental necessitar efectuar um pagamento a outra unidade governamental. No que se refere à participação do Tesouro, considerando que a existência das câmaras de compensação num sistema de pagamento tem por objectivo a redução do risco de liquidez dos participantes, é pouco provável que afecte o Tesouro na medida em que a programação vai garantir a existência de um saldo positivo suficiente na CUT. Gestão da Dívida 30. O MFAP foi sempre responsável pela gestão da dívida, estando a gestão dos títulos da dívida total emitidos, tanto internos como externos, a cargo da DGT. O Banco Central emite, igualmente, títulos públicos para efeitos de política monetária e apoia a DGT em operações relativas à administração da dívida (toda a dívida está sob a tutela do Banco Central). A dívida dos títulos do Tesouro está praticamente pré-fixada na totalidade e não existem títulos indexados a taxas de câmbio ou inflação. A reserva de liquidez, mantida no Banco Central para a administração de obrigações ligadas à dívida, não gera rentabilidade ao Tesouro. Em 2004, a DGT começou a trabalhar com um programa específico para a gestão da dívida pública, embora tenham ocorrido diversos problemas técnicos que limitaram a utilidade deste. O programa permite obter estimativas de pagamentos dos serviços da dívida, gera dados trimestrais e contribui para o processo de preparação do orçamento. Neste momento, apenas a DGT tem 10 acesso ao programa e a dívida tem registo registo contabilistico. Neste momento, a DGT está a procede à introdução dos dados relativos à dívida interna e após este exercício terá capacidade de avaliar a sustentabilidade da dívida. A análise da sustentabilidade da dívida é primordial, sobretudo no contexto de futuros grandes investimentos em infraestruturas e possível utilização de financiamentos sem carácter de concessionalidade Contabilidade 31. A reforma do sistema de contabilidade teve início com a Lei 29/2001 e foi reformulada com a Lei 96/2006, que determina a utilização de um plano nacional de contabilidade pública (PNCP) – instrumento fundamental na reforma da administração pública e para a organização das contas públicas. A nova legislação dispõe que o PNCP deve adoptar o método contabilístico de partidas dobradas e permitir: (i) a preparação periódica de extractos de conta, balanços orçamentais, financeiros, de operações e activos; (ii) a organização do balanço geral consolidado anual; e (iii) a integração de outros dados económicos e financeiros do sector público nas contas nacionais. Embora a legislação tenha sido adoptada em 2006, a sua entrada em vigor encontra-se pendente (espera-se que entre em vigor em 2009). As reformas devem ser acompanhadas por alterações na estrutura da organização do Estado e suas competências, bem como a integração do módulo de contabilidade no SIGOF. Para além disso, recomenda-se que a estrutura proposta para o PNCP respeite a estrutura das Normas Internacionais de Contabilidade para o Sector Público (IPSAN), que tem por objectivo a harmonização de critérios para o apuramento de receitas e despesas, activos e passivos. Controlo Interno 32. O quadro jurídico que regula as atribuições e as competências da Inspecção-geral das Finanças (IGF) foi renovado em 2005, com a aprovação da nova lei orgânica. Embora a dotação de recursos tenha desde então aumentado, não resolveu completamente as maiores necessidades financeiras resultantes do alargamento do âmbito de competências da IGF. A IGF conseguiu iniciar o controlo financeiro de leis, decretos e resoluções governamentais, observando o respeito das instruções normativas e determinando o alcance da protecção dos interesses financeiros. As restrições financeiras e o número limitado de funcionários impedem a IGF de realizar mais de 40 inspecções anuais, colocando em risco o princípio de auditorias internas permanentes e, devido aos custos de deslocação, as actividades concentram-se na cidade da Praia. Para além disso, devido ao âmbito alargado das atribuições da IGF, as inspecções aos ministérios sectoriais são escassas e a IGF não possui indicadores históricos relativos à incidência de irregularidades por sector que poderiam ajudar a definir prioridades na realização destas inspecções. Por fim, embora em 2005 a Lei Orgânica tenha introduzido uma melhor articulação entre a IGF e o Tribunal de Contas (TdC), continua a ser necessário introduzir mais melhorias. 33. Os atrasos nos processos jurídicos diminuem a utilidade das auditorias da IGF e as questões relativas à legalidade e regularidade dos documentos apresentados continuam a ser o cerne das inspecções. A Procuradoria Geral da República (PRG) não investiga atempadamente os factos apurados durante as auditorias colocando, assim, em risco a eficiência do sistema e gerando um clima de sensação de impunidade. Devido à falta de verificação das 11 alegações contidas nos autos por parte da PGR, o arguido pode, por sua vez, inverter a situação e acusar a IGF de ter um comportamento frívolo, o que afecta a moral dos inspectores. Em 2007, a IGF levou a cabo, pela primeira vez e de uma forma incipiente, uma auditoria de resultados em programas de combate à SIDA e à pobreza. Um bom sistema de controlo interno deve incluir vertentes administrativas, orçamentais, económicas, financeiras, de imparcialidade e de gestão em paralelo com a avaliação de programas e projectos. Controlo Externo 34. Em 2004, o TdC preparou e apresentou ao Governo uma proposta de alteração da sua lei orgânica. Três anos depois o Conselho de Ministros aprovou o projecto de lei e apresentou-o ao Parlamento, onde se encontra para ser discutido e votado. As principais alterações contidas na proposta são relativas à: (a) introdução de flexibilidade no controlo ex- ante; (b) adopção de critérios económicos, produtividade e conveniência no controlo; (c) categorização das irregularidades financeiras; (e) reestruturação dos relatórios de auditoria; e (f) avaliação das Contas Gerais do Estado. Para além disso, determina um prazo de 12 meses a contar do final do ano fiscal para que o Governo apresente as Contas Gerais do Estado ao Parlamento. A Assembleia Nacional deve enviar as contas ao TdC no prazo de cinco dias úteis e o TdC tem três meses para se pronunciar sobre a sua legalidade e cumprimento financeiro, bem como apresentar recomendações à Assembleia Nacional ou ao Governo, sempre que necessário. 35. O TdC envida esforços no sentido de modernizar a auditoria das Contas Gerais do Estado. Em Dezembro de 2007, o TdC apresentou as contas de 2001 a 2005 ao Parlamento, ficando, assim, a auditoria das contas em dia. Este resultado foi possível graças à assistência técnica recebida, que foi financiada pela UE e pelo Banco Mundial. O TdC deve ainda vencer o desafio de realizar a auditoria aos municípios, necessitando para tal de assistência técnica e financeira. A escassez de recursos orçamentais ameaça a independência formal do TdC em relação ao Poder Executivo. Os fundos externos dos doadores ou os emolumentos do TdC financiam as despesas de deslocação e os recursos orçamentais abrangem apenas as despesas de remuneração dos funcionários e do arrendamento das instalações. Um outro factor crítico que limita a eficiência do TdC é a ausência de um representante da PGR nas suas sessões plenárias, apesar dos diversos pedidos feitos pelo TdC. Na presente situação, a PGR pode demorar vários anos antes de emitir um parecer, o que em muitos casos tem como consequências a prescrição da sanção. Esta impunidade promove um sentimento de frustração junto dos juízes e técnicos do TdC. DESCENTRALIZAÇÃO 36. A descentralização é uma realidade recente em Cabo Verde. Foi iniciada em 1989 com a Lei 17/III/89 que criou “as actividades territoriais descentralizadas.� É um instrumento importante para a redução de disparidades, melhoria do fornecimento de serviços a nível local e maior responsabilização pela utilização dos recursos públicos, tal como foi sublinhado no DECRP. Como a descentralização se encontra na sua fase inicial e os mecanismos para aumento de receitas ainda são incipientes (e como alguns municípios são relativamente pequenos), a maioria dos municípios permanece muito dependente das transferências do Governo central para o financiamento das suas actividades e investimentos. Para além disso, as dificuldades financeiras dos municípios foram transferidas por diversas vezes para a 12 administração central, com o Tesouro a assumir algumas dessas dívidas. Em 2005 a Lei das Finanças Locais criou a possibilidade de os municípios contraírem empréstimos de forma a criarem instrumentos de financiamento de curto prazo ou para investimentos (exigindo esta última opção uma garantia do governo central). Embora este instrumento possa desbloquear a capacidade de investimento dos municípios, pode, igualmente, criar um risco fiscal significativo se não for garantida uma fiscalização adequada. Para além do mais, o controlo ex-post é limitado porque nem a IGF nem o TdC possuem fundos suficientes para inspeccionar os municípios e porque a maior parte dos municípios não completam nem disponibilizam as tabelas financeiras exigidas pela Lei das Finanças Locais de 2005. À medida que a descentralização avança, o papel dos municípios no fornecimento de serviços será ser reforçado com o subsequente aumento das necessidades financeiras. Para alcançar estes objectivos, uma das prioridades fundamentais para na reforma da descentralização é o fornecimento de instrumentos adequados aos municípios para que se possa registar um aumento de cobrança de impostos, realização de controlos de auditorias bem como esclarecimento das respectivas funções e responsabilidades. 37. Não foi possível basear a análise da descentralização num conjunto consolidado de dados (que apenas existe para o período de 1996-2002) mas utilizaram-se dados recolhidos em cinco municípios diferentes, que representam mais de metade da população. A análise combina considerações de ordem geral sobre as normas e respectiva aplicação nas finanças municipais, com exemplos sobre os dados e informações recolhidas durante as visitas de campo realizadas em Novembro de 2007: dois “pequenos� municípios, Mosteiros (Ilha do Fogo) e Santo Domingos (Ilha de Santiago), um município de média dimensão, Santa Cruz (Ilha de Santiago), e dois dos maiores municípios do país, Praia (Santiago) e São Vicente (São Vicente). Uma vez que apenas estão disponíveis dados relativos às transferências do Governo central para todos os municípios, não foi possível obter uma visão consolidada das finanças municipais como um todo (até ao momento, apenas um documento tentou recolher e resumir dados relativos aos orçamentos municipais; trata-se de um estudo muito abrangente, mas agora desactualizado, sobre as finanças municipais entre 1996 e 2002). No entanto, os cinco municípios visitados representam um leque alargado de contextos e mais de cinquenta por cento da população total. 38. No que se refere à descentralização fiscal, os municípios de Cabo Verde são muito dependentes financeiramente do Governo central. O principal critério para avaliação do nível de autonomia das finanças locais é a proporção de receitas proveniente dos recursos próprios do município. Em Cabo Verde, como em muitos outros países onde a descentralização é um processo relativamente recente e onde a maioria dos municípios é de pequenas dimensões, as transferências do Governo central representam uma fonte de receitas significativa para os municípios. Dado que os municípios estão muito dependentes do Governo central em termos financeiros é muito importante apoiar os esforços envidados pelos municípios no sentido de diversificação das suas fontes de receitas. Para tal, será importante desenvolver capacidades no âmbito de cobrança e gestão de impostos municipais, uma vez que esta tarefa é da competência das autoridades locais. 39. As receitas próprias dos municípios provêm principalmente dos impostos locais. A maior parte dos municípios não conseguiu reforçar as unidades fiscais (funcionários e instrumentos) e, por conseguinte, não consegue explorar completamente o potencial fiscal no próprio município. Os impostos locais aumentaram com sucesso as receitas em alguns municípios que possuem uma base fiscal mais alargada e que adoptaram medidas para reforçar o 13 departamento de cobrança de impostos através da contratação adicional de funcionários e de TI. Nos municípios mais pequenos continua a ser uma tarefa de difícil gestão e que não contribui muito para o orçamento total. Em todos os municípios visitados, os impostos locais não representam mais do que 10 por cento das receitas. 40. No seguimento a um acordo concluído em 1998, os municípios de Cabo Verde procedem à cobrança dos seus próprios impostos, no entanto a delegação de competências teve alguns aspectos negativos e pelo menos no início, criou algumas dificuldades. A decisão de delegar a cobrança de impostos aos municípios tem a vantagem de evitar atrasos e potenciais conflitos entre o Governo central e local sobre os montantes realmente cobrados e os transferidos. Para além disso, pode igualmente ser um incentivo importante para que os serviços municipais reforcem a sua capacidade de cobrança de impostos. As principais dificuldades surgidas foram a falta de preparação para assumir esta tarefa e o facto de a transferência voluntária dos funcionários de cobrança de impostos para os municípios não ter sido bem- sucedida. O resultado foi que os municípios não conseguiram atrair funcionários qualificados para exercer as novas competências. Uma outra questão importante é a existência de uma restrição estrutural: a maior parte dos registos prediais, pelo menos na altura da transferência dos montantes da cobrança fiscal, estavam desactualizados e não existia uma norma clara para a avaliação do valor do património existente, dificultando assim a cobrança do respectivo imposto, que é uma potencial fonte de receitas importante. Até ao momento, o estado do registo predial ou os registos de contribuintes variam muito entre os municípios aumentando, assim, as discrepâncias entre as capacidades de colecta de receitas próprias. Os esforços envidados pelos municípios no sentido de reforçar suas unidades fiscais e a informatização de todo o processo podem contribuir significativamente para a criação de receitas próprias. 41. Uma outra fonte importante de receitas próprias é a venda de terrenos. A venda de terrenos pode representar uma proporção importante de um orçamento anual. Vários países recorreram à venda e ao leasing de terrenos para o financiamento de infraestruturas e, na perspectiva local, esta medida possui a vantagem de não estar vinculada a restrições intergovernamentais, que exigem aprovação a alto nível para aumentos de impostos locais ou custos aos utentes e que restringem a contracção de empréstimos por parte do governo local. No entanto, esta forma de financiamento gera riscos específicos, não reconhecidos na maioria dos quadros fiscais intergovernamentais: (i) a utilização de receitas para financiar orçamentos de funcionamento; (ii) aumento da exposição ao risco devido à elevada volatilidade dos mercados de terrenos urbanos; e (iii) e o mais alto risco financeiro reside na contração de empréstimos municipais com base em valores inflacionados dos terrenos, que são oferecidos como garantia aos bancos. Uma gestão fiscal intergovernamental sólida exige uma regulação mais rigorosa relativa à utilização das receitas da venda de terrenos como mecanismo de funcionamento de forma a evitar que a tomada excessica de riscos. Um outro aspecto é a venda de alguns terrenos que não têm um estatuto jurídico claro. 42. Outras fontes de receitas incluem os empréstimos, a cooperação descentralizada e a partilha de impostos cobrados a nível central. A Lei das Finanças Locais de 2005 permitiu que os municípios contraíssem empréstimos para a resolução de dificuldades a curto prazo ou para a realização de investimentos. Esta oportunidade oferecida ao poder local cria um risco fiscal que o Governo central deve minimizar através de uma fiscalização adequada. As receitas provenientes da cooperação descentralizada – geminação de acordos com autoridades locais de 14 países estrangeiros – podem representar uma parte importante do orçamento dos municípios. No entanto, do ponto de vista da descentralização fiscal, estas receitas externas são acompanhadas por deficiências como, por exemplo, falta de contabilização no orçamento, falta de comunicação com a administração central relativamente ao papel de acompanhamento do Governo central, bem como a criação de vulnerabilidades e dependência económica. O projecto de lei sobre a descentralização pretende esclarecer as modalidades e a troca de informação necessárias para o acompanhamento da cooperação descentralizada. Uma outra fonte de receitas dos municípios são determinados impostos, cobrados a nível central, que depois são transferidos para o nível local – como, por exemplo, 50 por cento dos montantes de arrendamentos pagos pela utilização das zonas dos aeroportos, bem como o imposto ecológico. No entanto, estas transferências sofrem atrasos e é necessária a criação de acordos jurídicos claros, capacidades tecnológicas e uma supervisão judiciosa para permitir a transferência atempada dos impostos cobrados a nível central – ou então deve-se avaliar a possibilidade de os municípios cobrarem directamente estes impostos. 43. As transferências do Governo central são constituídas por dois instrumentos: transferências baseadas em fórmulas e “contratos-programa�. A transferência baseada em fórmulas, reformulada em 2005, garante a neutralidade e a previsibilidade e parece satisfazer a maioria dos agentes. Os “contratos-programa� são uma forma de transferência mais ad-hoc que visa promover investimentos em municípios seleccionados e necessitam de ser mais transparentes. Os “contratos-programa� são alvos de críticas devido à ausência de condições e critérios de utilização. O projecto de lei sobre a descentralização fornece muitos detalhes sobre os tipos de “convenção� que serão assinados para as futuras transferências, mas não é claro se estes critérios serão aplicados a todos os novos “contratos-programa.� É necessário introduzir transparência para afastar a impressão de que os “contratos-programa� possam ser utilizados para fins políticos e para dotar os municípios de uma maior previsibilidade para efeitos de programação. Para além destes esclarecimentos necessários, os municípios devem, igualmente, ser encorajados a desenvolverem parcerias público-privadas para a manutenção, modernização e alargamento das suas infra-estruturas. 44. Em Cabo Verde, as atribuições dos municípios são muito abrangentes e não existe uma delineação clara entre os papéis e as responsabilidades do Governo central e local. Desta forma, é difícil definir níveis adequados de receitas e despesas, o que afecta igualmente a o nível de responsabilização esperado. Os municípios podem envolver-se em todas as áreas designadas “locais�. Contudo, têm sentido restrições nessa matéria devido à escassez de recursos e à má coordenação/colaboração com as administrações centrais. O processo de transferência de responsabilidades tem sido realizado de uma forma muito ad-hoc. Por conseguinte, é prioritário definir melhor as respectivas responsabilidades para avaliar as transferências já realizadas e programar as futuras transferências. O projecto de lei sobre a descentralização tenta resolver algumas destas questões. A responsabilização dos municípios é, igualmente, enfraquecida pela deficiente transmissão de informações e gestão financeira a nível local. Embora exista um conjunto de normas que exige a transmissão de informações pormenorizadas sobre as finanças locais, a maioria dos municípios não apresenta o seu orçamento num formato que permita a sua análise e avaliação. 15 INFRAESTRUTURA 45. Como descrito no DECRP, Cabo Verde pretende alargar e melhorar significativamente a rede de infraestruturas num futuro próximo. Em Cabo Verde o sector do turismo está em franco crescimento e as infraestruturas existentes constituem um obstáculo ao desenvolvimento do sector. Para além disso, as autoridades pretendem alargar o acesso à electricidade, água e saneamento nas zonas rurais. No entanto, as restrições orçamentais, as limitações em termos programação, avaliação e capacidades técnicas continuam a ser obstáculos que devem ser ultrapassados para a implementação do DECRP. No contexto de restrição orçamental, o aumento sustentado do investimento público exige a criação de espaço fiscal de maneira a não prejudicar a sustentabilidade da posição fiscal do país. Os investimentos em infra- estruturas devem, igualmente, ser enquadrados num contexto de médio prazo, na medida em que tais investimentos poderão gerar futuras despesas e devem estar sujeitos a uma análise custo- benefício rigorosa. Para além disso, é fundamental incluir no orçamento, de forma adequada, despesas recorrentes ligadas aos investimentos de capital e reforçar a capacidade técnica na área da avaliação e execução de projectos. 46. A geografia de Cabo Verde tem impacto no custo dos serviços de infraestruturas e os limites de acessibilidade no arquipélago. Todavia, as autoridades reconheceram o papel central das infraestruturas e assumiram o compromisso de melhorar o desempenho do sector e realizar investimentos nesta área nos próximos anos. Um território com uma população pouco numerosa e dispersa tem como resultado uma rede alargada de infraestruturas, bem como um fornecimento de serviços de utilidade geral descentralizado e muito fragmentado o que cria “deseconomias� de escala e dificulta a tomada de decisões em termos de tecnologia e escala de operações. Contudo, devido ao grande empenho em fornecer serviços básicos a toda a população, as infraestruturas desenvolveram-se significativamente. As taxas de acesso em Cabo Verde podem ser comparadas, em termos favoráveis, a outros países com características semelhante - por exemplo, Cabo Verde possui uma rede rodovíaria densa em comparação com outros países (o que reflecte a decisão política de oferecer um elevado grau de acessibilidade mesmo em áreas de baixa densidade). No entanto, em termos de infraestruturas de saneamento Cabo Verde fica aquém dos outros países usados para comparação. O próximo desafio é dar resposta às necessidades crescentes acentuadas pelo rápido crescimento do sector do turismo e aliviar as restrições impostas pelo elevado custo das infraestruturas. À medida que mais recursos (escassos) forem utilizados, deve-se garantir uma melhor gestão dos activos existentes. Tarefa difícil na medida em que muitos dos ganhos fiscais dependem de investimentos onerosos. 47. As autoridades devem concentrar os seus esforços, em primeiro lugar, na identificação e redução de ineficiências, como medida pragmática, de forma a permitir libertar mais recursos para melhores infraestruturas. Embora Cabo Verde possa ter necessidade de canalizar mais recursos para infraestruturas através do aumento do envelope orçamental para o sector, é difícil avaliar questões de eficiência em termos de dotações e, por conseguinte, defender o aumento de dotações destinadas às infraestruturas em detrimento de outros sectores sem a realização de uma análise mais abrangente da dinâmica intersectorial. Do ponto de vista sectorial, existem três áreas onde Cabo Verde pode procurar obter ganhos em termos de eficiência. Primeiro, é importante proceder a uma revisão do sistema de investimento público, tanto a nível do Governo central como das Empresas Públicas – que partilham em conjunto a responsabilidade em termos de investimento. Segundo, e mais especificamente, as 16 empresas públicas necessitam de se concentrar em questões ligadas ao funcionamento da rede e, assim, a prioridade deve ser a análise da viabilidade financeira das empresas públicas e a eficiência operacional das mesmas. Para tal, deve realizar-se uma avaliação cautelosa da viabilidade das Empresas Públicas. Por último, devem criar-se condições para que as Empresas Públicas sejam geridas em termos comerciais, sem dependerem de subsídios estatais. 48. Por outro lado, no momento de planemaneto de novos investimentos deve-se efectuar uma análise de viabilidade económica (perspectivas de mercado) da expansão da oferta de infraestruturas. As autoridades, em determinadas ocasiões, adoptaram a estratégia de construir infra-estruturas de maneira a fomentar a procura. Esta abordagem representa riscos, na medida em que a procura pode não se materializar como esperado – antes de se realizarem tais investimentos, deve proceder-se a uma análise de viabilidade económica. Medida particularmente importante, uma vez que Cabo Verde já canaliza montantes substanciais de recursos públicos para as infraestruturas, em níveis superiores a países com um maior rendimento per capita (calculadas em função da execução, em Cabo Verde as despesas em infraestruturas são muito elevadas, 401 US$ per capita em 2006) – e embora não pareça estar em causa a adequação das despesas globais, existem preocupações em termos de eficiência das despesas, tendo em conta as poucas (ou inexistentes) economias de escala e os enormes custos irrecuperáveis, entre outros factores. Deve, igualmente, ter-se em consideração que a margem para o aumento de preços ou tarifas é limitada. 49. Considerando que o Estado detém um papel chave no fornecimento de infra- estruturas (apesar das tentativas de abertura à participação privada que foram realizadas), o desenvolvimento de parcerias público-privadas pode contribuir para a redução de riscos fiscais e libertação recursos públicos. Actualmente, os sectores de electricidade, água, transporte aéreo, portos e aeroportos são geridos e financiados pelo sector público. O sector das telecomunicações é um ramo onde o sector privado permanece como o principal agente. ELECTRA, operador público estabelecido, abastece electricidade a todo o país e água às ilhas de São Vicente, Sal, Boavista e Cidade da Praia. Os municípios abastecem de água as restantes ilhas e as cidades da Ilha de Santiago. Em 1999, a ELECTRA transformou-se em Parceria Público- Privada (PPP), mas devido a uma série de negociações falhadas entre os agentes privados e o Governo, em Julho de 2006 o Governo voltou a deter a posição de maior accionista. Em Maio de 2008 deixou de haver participação do sector privado no capital da Electra. As preocupações do sector privado prendiam-se com a sustentabilidade do negócio e a ausência de tarifas de recuperação de custos e as preocupações das autoridades prendiam-se com a ausência de investimentos para a redução de custos. Desenvolver a participação do sector privado poderá constituir uma ponte entre o financiamento disponível e o investimento necessário. A parceria com o sector privado permitirá a partilha do risco e a canalização dos escassos recursos públicos para sectores onde o sector privado não tem interesses como, por exemplo, os projectos sociais. Para que possa existir uma implementação bem sucedida das Parcerias Público-Privadas (PPP), deve existir um reforço da legislação e as PPP devem funcionar de acordo com as regras de fixação de preços do mercado. 50. No que diz respeito à electricidade e água, as tarifas em Cabo Verde encontram-se entre as mais elevadas dos países africanos e os recursos de abastecimento de água são limitados. No período de 2001-2006, a produção de electricidade e a ligação à rede eléctrica cresceram rapidamente, enquanto a capacidade operacional diminuiu. Como consequência, a 17 duração e a frequência dos “apagões� aumentaram – em Cabo Verde o número de falhas e perdas devido a cortes energéticos é muito elevado quando comparado com os seus pares. Uma parte da produção ainda depende de centrais eléctricas a gasóleo, o que constitui uma despesa muito elevada para um país dependente do petróleo. No que se refere à água, os recursos hídricos subterrâneos são limitados uma vez que as ilhas se localizam na região semi-árida do Sahel. Apenas as ilhas de Santo Antão e Fogo possuem recursos hídricos ou não apresentam escassez de recursos. Na �frica Subsariana, apenas Djibuti tem recursos hídricos per capita inferiores aos de Cabo Verde. Cada vez mais Cabo Verde tem de recorrer a estações de dessalinização para obter água (estas representam cerca de 85 por cento da produção total) e, numa medida muito limitada, a extracção de água subterrânea (nos últimos 40 anos, a pluviosidade diminuiu drasticamente em cerca de 54 por cento). 51. A rede rodoviária de Cabo Verde é densa e de difícil manutenção e o transporte aéreo (muito importante para ligações numa economia insular) enfrenta problemas inerentes à sustentabilidade da companhia aérea pública. A densidade rodoviária é superior à de outros países semelhantes. A densa rede rodoviária justifica-se pelos princípios de equidade e de justiça social, procurando oferecer a toda a população acesso à saúde, educação e outros serviços de base. Tem, igualmente, por objectivo tentar ligar todo o mercado doméstico. No entanto, cerca de 60 por cento das estradas estão em más condições – a qualidade difere significativamente em todo o país. Esta situação sugere que a política de alargamento da rede a áreas com uma baixa densidade populacional e de baixo rendimento económico pode ter aumentado os custos de manutenção para níveis insustentáveis ou a manutenção não foi planeada nem levada em consideração. No que diz respeito ao transporte aéreo, o Governo canalizou, de forma sistemática, recursos humanos e financeiros significativos para o sector aeronáutico. Os voos internos e internacionais são prestados pela companhia de Transportes Aéreos de Cabo Verde (TACV). A empresa continua a ser de capitais públicos com uma gestão privada. De acordo com o Relatório sobre a Estratégia de Infraestruturas e Transporte, os voos internacionais não representam um prejuízo económico, mas os voos entre ilhas não são lucrativos. 52. A futura programação de investimentos em infraestruturas deve ser enquadrada no contexto de um QDMP para infraestruturas. Nos últimos anos, foram adoptadas várias medidas de modernização do processo orçamental com o intuito de o adaptar às normas internacionais e torná-lo mais eficiente. Possuir um QDMP que inclua as infraestruturas será uma ferramenta importante para estimular as discussões em torno das prioridades das opções políticas e para encorajar a consulta das partes interessadas nas fases de programação e orçamentação. As experiências noutros países indicam que os projecções a médio do QDMP são uma boa orientação para os orçamentos anuais, desde que sejam totalmente integrados no processo de elaboração do orçamento. 53. De resto, os novos projectos devem ser alvo de uma análise rigorosa custo-benefício, realizada por uma unidade especializada que garanta, igualmente, a coerência com a sustentabilidade da dívida. O Ministério das Finanças deveria possuir uma unidade com o poder de realizar análises de custo-benefício e garantir a coerência com a sustentabilidade da dívida. A criação de uma unidade deste tipo ou o reforço de uma unidade já existente (com um maior número de funcionários e alargamento de competências) como, por exemplo, a unidade de mobilização de recursos, que é responsável pela identificação de financiamento para projectos sectoriais, poderia evitar uma deficiente alocação de escassos recursos. Esta unidade, que deverá 18 trabalhar em estreita colaboração com o Tesouro no que diz respeito ao financiamento, poderia, igualmente, impedir o lançamento de projectos que não poderão ser concluídos, seja devido à falta de recursos seja por implicações sociais ou ambientais. Quadro 1: Resumo das Recomendações da Revisão de Despesas Públicas (2006) Dentro de De 12 meses Progresso Comentários Recomendações 12 meses a 3 anos Estabilidade Fiscal/Macroeconómica Aumento da cobertura das divisas X X Progressos para reforçar a credibilidade do positivos regime cambial Redução dos empréstimos internos Progressos X X positivos Controlo das despesas obrigatórias X X Resultados Houve diminuição mistos nos pagamentos das taxas de juro, mas registou-se um aumento das transferências Racionalização do sistema de Projecto de lei deverá incentivos e isenções fiscais Não executado ser apresentado ao actualmente fragmentado X Parlamento até final do ano] Racionalização das tarifas de X Progressos Aguarda-se importação positivos aprovação do novo código aduaneiro em 2008 Progressos no alinhamento do X Não executado orçamento com os objectivos DECRP Executado Assinatura do protocolo com o BCA X Reformas das Finanças Públicas Conclusão do quadro jurídico X Progressos lentos Maior proximidade entre o QDMP e X Não executado a preparação orçamental X Reforço da capacidade de preparação X Progressos lentos do QDMP Execução do novo sistema de X X Não executado contabilidade Pagamento de atrasados X Progressos positivos Registo da dívida interna no CS- X Progressos DRMS positivos Criação de um programa para obter Progressos os planos diários, semanais, mensais X positivos e anuais da tesouraria Lei relativa às competências do TdC X Executado Aguarda discussão no apresentada ao Parlamento Parlamento Auditoria das contas públicas em Executado atraso (por parte do TdC) 19 Dentro de De 12 meses Progresso Comentários Recomendações 12 meses a 3 anos Sector da Energia Ajustamento das tarifas da água e X Apenas electricidade tal como sugerido pelo ajustamento modelo ARE parcial Aplicação do mecanismo de X Parcialmente Este mecanismo foi ajustamento aos produtos executado aplicado, mas não de petrolíferos, tal como definido uma forma consistente Implementação do mecanismo de X Parcialmente Este mecanismo foi ajustamento à água e electricidade executado aplicado, mas não de X uma forma consistente Executar medida de alívio do Não executado impacto da supressão do subsídio ao querosene Pensões Continuação do reforma das pensões X Progressos lentos Quadro 2: Resumo das Recomendações do PER do ano fiscal de 2008 Estabilidade Fiscal/Macroeconómica Prosseguir com a acumulação de divisas para reforçar a credibilidade d o regime cambial Continuar a acompanhar os diferenciais das taxas de juro da zona Euro e do Dólar americano Manter a política de redução da dívida interna Gestão Fiscal Controlar despesas não discricionárias, sobretudo a massa salarial Finalizar o projecto de lei relativo a isenções fiscais Registar todas as despesas e receitas ilíquidas no orçamento Eliminar responsabilidades ilimitadas (open-ended commitments) Preparar o QDMP numa base contínua, através da revisão anual, e assegurar a integração adequada entre o QDMP e o orçamento Corrigir as dicotomias entre o DECRP e o Programa de Investimento Público Sistemas de Gestão das Finanças Públicas Prosseguir com o processo de adopção da Lei-quadro do Orçamento Executar o novo Plano Nacional de Contabilidade Cobrar todas as receitas através dos bancos Executar o modelo de uma conta única de tesouraria Adoptar uma abordagem baseada no risco aquando da preparação do programa de trabalho da IGF Avançar com processo de adopção do projecto de lei orgânica para o TdC Descentralização Fiscal Esclarecer o papel e as responsabilidades dos municípios Dotar os municípios com os meios necessários para melhorarem a cobrança fiscal Regulamentar a venda de terrenos e a contração de empréstimos Resolver o problema de liquidação dos atrasados Esclarecer os critérios de atribuição de “contratos-programa� Reforçar os controlos pela IGF e o TdC Despesas Públicas em Infraestruturas Analisar e avaliar os projectos de infraestruturas Realizar estudos de mercados aprofundados Recolher regularmente dados para facilitar o processo de tomada de decisão Reforçar a capacidade técnica Reforçar a regulamentação Preparar o QDMP para as infraestruturas Incluir no orçamento uma rubrica relativa a despesas com manutenção de infraestruturas 20 Anexo 1: Matriz de Recomendações Àreas a melhorar Recomendações/acções específicas propostas Política Fiscal / Gestão das Finanças Públicas Vulnerabilidade a choques externos - Continuação de uma gestão prudente das finanças públicas de forma a criar espaço fiscal para potencial absorção dos choques e consolidar a sustentabilidade da dívida -Continuação de acumulação de reservas de forma a consolidar a credibildade do regime cambial Incentivos/isenções fiscais conduzem a perdas de - Concluir o projecto de lei sobre isenções fiscais receitas significativas Fraude fiscal generalizada contribui para uma - Desenvolver um quadro de acções estratégicas e jurídicas para garantir a operacionalidade das inspecções fiscais e a sua ligação a base de dados de contribuintes reduzida outras instituições competentes envolvidas na investigação criminal - Desenvolver e executar projectos com TI, bem como programas para a gestão da inspecção fiscal - Reforçar as inspecções a contribuintes de alto risco e a áreas críticas Proeminência de despesas não discricionárias - Controlar o crescimento da massa salarial - Maior controlo da eficiência das transferências O orçamento não inclui todas as despesas (e - Registar todas as despesas e receitas ilíquidas no orçamento na rubrica adequada e no ano a que se referem receitas), devido, nomeadamente, ao facto de não - Reduzir o número de responsabilidades sem prazo limite definido (open-ended commitments) existirem provisões para esse tipo de despesas - Aplicar o mecanismo de ajustamento para os produtos petrolíferos, bem como as tarifas sobre a àgua e electricidade, tal como disposto (por exemplo, subsídios ao petróleo) na legislação Variação na taxa de execução do programa de - Preparar um quadro plurianual com os doadores como parte do processo QDMP investimento público devido à imprevisibilidade - Incentivar os parceiros a fornecerem dados actualizados sobre os projectos da ajuda externa O primeiro QDMP não definiu uma estratégia - Concluir o processo conducente à Lei de Bases do Orçamento de forma a institucionalizar o QDMP fiscal global, por conseguinte produziu resultados - Preparar o QDMP numa base contínua, realizando uma revisão anual do mesmo, e garantir a integração adequada entre o QDMP e o muito limitados. orçamento - Desenvolver competências na preparação do QDMP As dotações orçamentais não são coerentes com - Corrigir a dicotomia existente entre o DECRP e o Programa de Investimento Público para uma melhor transposição dos objectivos do os objectivos do DECRP DECRP em acções Dualidade no processo de elaboração orçamental - Unificar a coordenação do processo de elaboração do orçamento na DGO e implementar as DGPOG’s nos sectores que ainda não o fizeram Classificação funcional de acordo com as normas - Actualizar a classificação funcional de despesas de acordo com o COGOF internacionais. - Receitas recolhidas são por vezes classificadas - Instituir obrigatoriedade de classificação económica em guia única de recolhimento para todas as recietas do estado, prioritizando a de forma inapropriada, obrigando a DGCI a fazer recolha por instituição bancária credenciada (que esteja apta para atender às regras de manual dos serviços de arrecadação) um trabalho de classificação redobrado O processo de cobrança de receitas inclui os tipos - Adequar os procedimentos de cobrança da DGA a métodos mais automatizados e fiáveis de pagamento antigo e moderno O Tesouro desconhece as disponibilidades totais - Reforçar o modelo da Conta Única do Tesouro porque os recursos estão espalhados por vários - Levantar e transferir os saldos de todas as entidades governamentais, inclusive institutos e orgãos de soberania, excepto nos casos em bancos comerciais que as características operacionais específicas não permitam a movimentação financeira pelos sistema de caixa único A DGT ainda efectua a maioria dos seus - Substituir os cheques por ordens de pagamento electrónica emitida no SIGOF, com geração de ficheiros para cada instituição bancária pagamentos por via de emissão de cheques beneficiária 21 Àreas a melhorar Recomendações/acções específicas propostas Proporcionar melhor informação sobre os avales e - Instituir anexo na lei orçamental que especifique os avales e as garantias concedidas (com estimativa e valor) garantias concedidas pelo Tesouro para outros entes públicos Aumentar a transparência da relação entre DGT e - Disciplinar o relacionamento DGT/BCV no que concerne à remuneração da reserva de liquidez e dos serviços prestados. BCV - Centralizar a emissão de títulos no Tesouro, com o BCV actuando no mercado secundário para fins de política monetária O sistema de contabilidade utilizado é ainda - Desenvolver software específico e realizar inventário dos bens do Estado composto de elementos independentes e - Implementar o PNCP, incluindo o registo do fluxo patrimonial desagregados, baseando-se num método de partida única. O SIGOF apenas regista a execução orçamental, - Registar no SIGOF os documentos que representam actos e factos que tenham impactos orçamentais, financeiros, patrimoniais, sem proceder aos registos contabilísticos on-line económicos ou de gestão Os atrasos nos processos judiciais prejudicam a - Encaminhar sistematicamente para o Tribunal de Contas (TdC) e Procuradoria-geral da República (PGR) os relatórios finais que eficácia dos relatórios da IGF detectem irregularidades administrativas ou crimes Por falta de recursos, a IGF não consegue realizar - Reforçar os recursos da IGF para que ela possa levar a cabo o seu mandato de forma efectiva o número de auditorias anuais que garanta o princípio de auditoria permanente O programa de trabalho da IGF não é preparado - Desenvolver estratégia de gestão de risco, incluíndo séries estatísticas históricas que mostrem os sectores mais sujeitos à ocorrência de com uma abordagem baseada no risco irregularidades O projecto da Lei Orgânica do TdC aguarda – Diminuir de uma ano para seis meses (PEFA) o prazo para o poder executivi encaminhar as contas nacionais à Assembleia discussão no Parlamento há cerca de um ano A ausência de acesso ao SIGOF dificulta o - Garantir aos juízes, auditores e pessoal técnico do TdC acesso online ao SIGOF para consulta do mesmo cumprimento do mandato do TdC. Descentralização Fiscal Ausência de conhecimento consolidado das - Colectar analisar e disseminar dados anuais e consolidados finanças locais Escassez de dados sobre a base tributária - Apoiar os municípios nas tarefas de actualização e ou estabelecimento de cadastros de terrenos e contribuintes, dotando-os de ferramentas metodológias de avaliação do valor dos terrenos Venda de terrenos utilizada pelos municípios - Regulamentar a utilização das receitas provenientes da venda de terrenos devendo ser restringida ou mesmo proíbida a canalização das como uma fonte de receita importante mesmas para custear despesas correntes Os municípios não sabem de forma atempada o - Melhorar a comunicação dos montantes a serem transferidos para o ano fiscal seguinte, mesmo que com base em estimativas montante das transferências do ano seguinte Necessidade de maximizar os recursos - Implementação de mecanismos de rigor e controlo na gestão dos contractos-programa disponíveis ao nível da cooperação descentralizada Riscos de endividamento excessivo e a - Garantir que o recurso ao crédito observe as regras estabelecidas e uma avaliação adequada do risco fiscal. necessidade de melhorar o respeito pelas regras de acesso ao crédito Difícil contabilização e falta de informação - Melhorar a gestão do uso de donativos e inclusão destes no orçamento relativamente a donativos Demoras na disponibilização de receitas - Continuação dos esforços sobre o aligeiramento do circuito das transferências partilhadas A situação das dívidas dos municípios a empresas - Clarificação dos acordos de concessão da Electra e protocolos com outras Instutuições que fornecem bens e serviços à administração públicas ainda não está resolvida 22 Àreas a melhorar Recomendações/acções específicas propostas Fraco controlo por parte da IGF - somente em - Garantir que a IGF realize inspecções regulares a todos os municípios 2007, e pela primeira vez, a IGF inspeccionou todos os municípios - Preparar um processo de revisão rigorosa dos relatórios da IGF de 2007 e propor planos de acção para a correcção de deficiências - Introdução de órgãos de auditoria interna e de qualidade nos municípios Fraco controlo por parte do TdC - durante 7 anos - O TdC deverá concentrar- se na certificação das contas locais relativas aos últimos dois anos e deverá proceder à contratação de o TdC não certificou as contas locais assistência externa para realizar a revisão de todas as contas de anos anteriores - Os municípios que não entreguem as contas dentro dos prazos devem ser penalizados A maior parte dos municípios não respeita os - Tutela e municípios, no quadro de lei das finanças locais, devem encontrar mecanismos de concertação para o cumprimento da lei requisitos de apresentação de contas Os municípios possuem poucas capacidades - Dotação de condições para a implementação de estratégias e planos para o desenvolvimento de competências nos municípios Despesas executadas mostram grandes desvios - Melhorar instrumentos de planeamento, incluindo preparação de QDMP dos valores orçamentados Deficiências no processo de aquisição de bens e - Desenvolver capacidades sobre o conhecimento e a aplicação do Código dos mercados públicos (com o envolvimento de instituições serviços. locais de formação) Despesas Públicas em Infraestruturas Inexistência de um QDMP para as infra-estruturas - Preparar QDMP para infrastruturas de forma a planear as despesas de uma forma consistent e vinculada ao orçamento Deficiente análise e avaliação de projectos de - Conduzir analises de custo/benefício de projectos que estejam acima de um determinado montante para o próximo ciclo do orçamento infraestruturas Escassez de informação sobre os projectos em - Revisão e avaliação dos projectos de investimento em infraestrutura em execução (identificar as razões para atrasos e avaliar a execução racionalidade económica) Investimentos atrasados, cancelados ou - Preparar o orçamento com base num QDMP contínuo incompletos devido à não concretização de - Racionalizar o portfólio disponibilidade de recursos Identificar razões especifícas por sector para a baixa taxa de execução (licitação, orçamentação optimista, capacidade de absorção, etc) - Coordenação dos ciclos orçamentais - Desenvolver um sistema de informação que realisticamente avalie as condições de financiamento incluindo contribuições directas Existência de comportamento errático e - Desenvolver um sistema para seguir o desempenho das Empresas Públicas numa base periódica e regular (incluíndo a publicação de ineficiências operacionais por parte de algumas relatórios anuais e contas) empresas públicas - Melhorar a contagem (contador) da água e electricidade Falta de independência financeira do fundo de - Efectuar as transferência da taxa de manutenção de estradas (fuel levy) para o fundo de manutenção de estradas de forma refular e Manutenção de Estradas sistemática - Melhorar a regularidade e consistência das transferências Insuficiente definição de resultados específios - Rever indicadores de resultado e de impacto a diferentes níveis (projecto, empresa, região e país) que são mensuráveis e possíveis de para as infra-estruturas acompanhar ao longo do tempo - Incluir indicadores de impacto dentro da actualização de quadros lógicos - Recolher dados de forma regular para sustentar o processo de tomada de decisões - Definir relatórios standard e sistematizar a publicação do desempenho de empresas públicas. - Reforçar o sistema de acompanhamento e avaliação 23 24