Enero 2005 No. 61 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. POBREZA EN MÉXICO UNA EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES, LAS TENDENCIAS Y LA ESTRATEGIA DEL GOBIERNO Michael Walton y Gladys Lopez-Acevedo Durante la primera fase de un programa de trabajo en tres rurales y a la disminución de la desigualdad en sectores urbanos y etapas que apunta a combatir la pobreza en México y luego de rurales. El aumento de los ingresos rurales se debe al incremento un extenso período de colaboración entre el gobierno y los de los salarios del trabajo no calificado y a la considerable expertos nacionales dedicados al tema, en julio de 2004 el cantidad de remesas y transferencias destinadas a los pobres Banco Mundial publicó un informe de evaluación de las extremos de este sector (entre otros a través del programa condiciones de pobreza de México y de las estrategias OPORTUNIDADES). gubernamentales dirigidas a combatirla1. El nivel de pobreza de México ha sido tradicionalmente algo Condiciones de pobreza y tendencias actuales menor que el promedio de América Latina, mientras que la desigualdad se aproxima al nivel promedio más bien alto En 2002, la mitad de la población de México vivía en dentro de la región. En el último tiempo, tanto México como la condiciones de pobreza y la quinta parte en pobreza extrema, cifras levemente inferiores a las registradas antes de Figura 1a ­ Porcentaje de personas que viven con menos de US$2 al día la crisis de 1994 y 1995. En este sentido y debido a la expansión de programas sociales clave gracias al aumento considerable del gasto público, México ha obtenido grandes avances en algunas dimensiones relacionadas con la pobreza, tales como salud, nutrición y educación, acceso a servicios básicos médicos y educacionales, electricidad, agua y, en menor medida, saneamiento. Por otra parte, los programas también mejoraron su orientación y se tornaron más beneficiosos para los pobres a través de nuevas medidas que apuntan a mejorar la demanda y que utilizan transferencias en efectivo como incentivos para que los hogares pobres envíen Figura 1b ­ Porcentaje de personas que viven con menos de US$1 al día a sus hijos a la escuela y asistan a los centros de salud. Sin embargo, el lento crecimiento económico y la enorme desigualdad que registra el país han detenido los avances en cuanto a la pobreza de ingresos. Los recientes cambios en la composición de la pobreza han seguido de cerca los ciclos macroeconómicos y del mercado laboral. En este sentido y pese al estancamiento del ingreso promedio, la considerable disminución de la pobreza extrema entre 2000 y 2002 se atribuye a un incremento substancial del ingreso en las zonas 1 región de América Latina han registrado avances mucho más Por otra parte, los niveles y las tendencias de la pobreza parecen lentos que aquellos del Este Asiático, pero desde 1998 el país ha ser bastante heterogéneos al interior de los estados. Sin obtenido mejores logros respecto del promedio regional (ver las embargo, si observamos México en su conjunto, las Figuras 1a y b ­ Las tendencias de la incidencia de la pobreza en condiciones parecen mejores en las zonas urbanas México, América Latina y el Este Asiático según las líneas de desarrolladas, menos malas en zonas periurbanas y pueblos pobreza internacional y la paridad del poder adquisitivo de pequeños y muy malas en zonas rurales distantes. En este 1993)2 sentido, un alto porcentaje de personas que se definen a sí mismas como indígenas o que hablan una lengua indígena en su Puede que los recientes avances logrados por México en hogar viven en los estados más pobres y en aldeas rurales cuanto a la desigualdad de los ingresos respecto del promedio relativamente pequeñas, con bajos niveles de servicios. más alto de América Latina sean más bien cíclicos, pero también parecen estar relacionados con cambios estructurales Estrategia gubernamental de mayor aliento: caída del retorno por concepto de educación terciaria en el mercado laboral; caída de los diferenciales El Gobierno ha creado un marco conceptual específico y ha salariales entre las zonas rurales y urbanas reforzada por los puesto en marcha un programa destinado a reducir la pobreza flujos de remesas hacia las primeras; y la reversión desde llamado CONTIGO. El excelente diseño del marco conceptual 2000 del aumento original en la desigualdad en la zonas reconoce las múltiples facetas de la pobreza y los ámbitos rurales junto con un crecimiento más acelerado de la complementarios de la acción pública a lo largo del ciclo vital. agricultura más productiva y del ingreso rural no agrícola en En este sentido, es posible profundizar la articulación dos áreas: zonas aledañas a los centros manufactureros y de servicios. los complejos temas de la inclusión y la responsabilidad social y los aspectos relacionados con la oferta de políticas sociales, México sigue siendo víctima de una gran vulnerabilidad ante las particularmente aquellos que determinan la cobertura y la crisis, fenómeno que afecta tanto a pobres como a no pobres en calidad de los servicios públicos que afectan la vida de los zonas urbanas y rurales. Los impactos negativos que surgen a pobres, y la manera en que el gobierno federal puede influir a partir de las malas condiciones de salud, el desempleo, la este respecto en los niveles subnacionales a la luz de la escasez de cosechas y los desastres naturales profundizan la descentralización política de México. pobreza e incluso empeoran las condiciones de quienes no son pobres. En este sentido, los trabajadores rurales y urbanos Algunos programas de CONTIGO --como parecen experimentar fluctuaciones similares en materia de OPORTUNIDADES, MICROREGIONES y HÁBITAT-- ingresos, si bien los que sufren mayor variabilidad de ingresos reflejan la integración del marco conceptual que lo sustentan, son los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores del pero no está del todo claro cuántos programas se vinculan a este sector informal, especialmente en las zonas rurales. En este marco y también hay dudas respecto de su llegada a los pobres. sentido, el gran tamaño del sector informal, asociado con la El Gabinete sobre temas sociales, el cual se ocupa de carga reglamentaria y tributaria de la formalización, deja al CONTIGO, está fundamentalmente abocado a los programas grueso de la población sin la cobertura contra riesgos que sociales, pero existen poderosas complementariedades entre el ofrecen los mecanismos formales de protección. En épocas más desarrollo social y económico y ambos aspectos deben estar recientes, las precarias condiciones del mercado laboral se incluidos en una estrategia de lucha contra la pobreza. En este reflejaron más en el aumento del desempleo que en la sentido, se están aplicando cambios sensatos que apuntan a disminución de los salarios, al contrario de lo que se había visto desplazar la función coordinadora hacia la Presidencia y antes. En este sentido, si las crisis futuras estarán relacionadas también a analizar formas de centrar la atención en menos con más desempleo a largo plazo, se necesitarán mejores programas con prioridades más altas. mecanismos para enfrentar el riesgo que implica esta situación. La Ley sobre Desarrollo Social recientemente aprobada es un Unintentoporevaluarcualitativamentela"pobrezasocial"concluye paso importante para poder institucionalizar una política de que la exclusión social y la débil responsabilidad de las instituciones estado destinada a generar desarrollo social. El cuerpo legal públicas ante los segmentos pobres de la población siguen siendo establece que las municipalidades serán las principales (aunque aspectos complejos, a pesar de los avances logrados. A modo de no las únicas) entidades ejecutoras de algunos programas de ejemplo, la situación de los grupos indígenas es particularmente desarrollo social y dispone que el gasto en desarrollo social no importante debido a los patrones históricos de exclusión social y se reduzca en términos reales dentro del plazo de un año, con lo niveles más profundos de pobreza. cual se genera una compleja inflexibilidad presupuestaria adicional. En este sentido, ponerla en práctica es todo un Aún persisten diferencias profundas y arraigadas en términos de la desafío. pobreza de ingresos y otros indicadores del bienestar entre las distintas regiones, con una gradiente generalizada de Norte a Sur. Y Financiamiento público para los programas de aunque a largo plazo la mayoría de los indicadores de servicios y lucha contra la pobreza condiciones sociales ha experimentado una convergencia, los ingresos y los salarios parecen haberse separado durante la década El gasto en programas especialmente destinados a los pobres de los noventa, proceso en el cual se produjo un crecimiento más representa en la actualidad el 1,3% del PIB, en comparación rápido de las zonas fronterizas o aledañas a los centros urbanos. con el 0,7 % en 1990. Los programas que involucran 2 transferencias a los pobres, liderados por OPORTUNIDADES El panorama respecto de la llegada de los programas a los desde su creación, crecieron en promedio un 8,4% al año pobres también es diverso. La cobertura de algunos servicios durante la década de los noventa y un 9,8% al año después de básicos ­como educación, agua y electricidad­ es casi 2000. Sin embargo, el crecimiento del gasto en protección social universal y llegan a la mayoría de los pobres, sin embargo, el no focalizada en los pobres es aún más sorprendente: 35,2% al alcance de los programas principalmente destinados a los año desde 1990. Tal crecimiento se logró a costa de grandes pobres suele ser modesto, tanto en México como en otras recortes en el gasto del "sector económico"3, lo cual podría partes. OPORTUNIDADES es una excepción importante pues generar problemas en términos de la lucha contra la pobreza llegó al 60% de los pobres extremos en zonas rurales (encuesta debido al potencial impacto en el crecimiento global y la domiciliaria de 2002) y se calcula que al 80% en 2003. Sin inclusión de los pobres en el proceso de crecimiento. Esta embargo, persisten fallas en la prestación de servicios básicos, preocupación se ve acentuada debido a un pequeño aumento de en especial para los pobres extremos, además de la falta de la pobreza de ingresos. cobertura del sistema de protección social en cuanto a salud, ancianidad y desempleo, aspectos que resultan particularmente Sin una reforma tributaria y debido a la necesidad de aumentar el notorios entre los pobres moderados que no tienen acceso ni al gasto en el sector económico, las constantes demandas por sistema social formal ni a OPORTUNIDADES. mayor gasto en desarrollo social y los costos de la transición de la reforma del sistema de pensiones la posición fiscal se verá El análisis sobre las incidencias y el alcance indica que el fuertemente restringida a la hora de hacer gastos con presupuesto todavía puede redistribuirse más con el fin de consecuencias positivas en materia de reducción de la pobreza. producir un mayor efecto entre los pobres. Por ejemplo, para Una reforma tendiente a aumentar los impuestos sería una de las lograr beneficios netos considerables entre los pobres se podría medidas que tendría el mayor efecto para la lucha contra la reducir el subsidio a la energía eléctrica o eliminar las pobreza, siempre y cuando los recursos adicionales disponibles excepciones al IVA y reasignar los fondos para expandir se usen de manera eficaz. También en este sentido hay mucho OPORTUNIDADES. potencial por aprovechar. En promedio, el gasto público parece ser mucho más igualitario que los ingresos y se está tornando Temas clave en el diseño de los servicios y la cada vez más equitativo y beneficioso para los pobres, sin protección social embargo, existen grandes áreas donde la incidencia del gasto es altamente desigual y algunas con una incidencia cada vez más Insistir en forma constante respecto del acceso y la calidad de desigual, como por ejemplo las pensiones del ISSSTE, la la educación secundaria y poner en marcha mecanismos para educación terciaria y los beneficios del IMSS para los que los niños pobres brillantes puedan llegar al nivel terciario trabajadores activos. La Figura 2 ilustra estas conclusiones por son aspectos clave para avanzar más en la construcción de medio de una medida sumaria de la incidencia del gasto entre los capital humano. La variabilidad y la baja calidad de la grupos de ingresos: el coeficiente de concentración (similar al educación, especialmente entre los pobres y los indígenas, es coeficiente de Gini) es ­1 si todo el gasto se destina a los más un factor central pero complejo (situación que también pobres, 0 si todos reciben el mismo gasto y +1 cuando todo el parece ser cierta para la salud y otros servicios). gasto se destina a los más ricos. La mayoría de los programas de protección social están orientados al sector formal entre los que se incluyen las pensiones y los beneficios de salud y desempleo. Existe una clara necesidad de ampliar la protección social para incluir a los hogares más pobres e Figura 2 informales. En este sentido, el Gobierno acaba de tomar medidas bastante prometedoras para ampliar la cobertura del seguro de salud a la población no cubierta a través del SEGURO POPULAR, el cual a fines de 2003 llegaba a 625.000 familias en 24 de los 32 estados. Sin embargo, para asegurar que el programa logre los beneficios postulados, es imprescindible hacer un seguimiento del comportamiento de los hogares y de los proveedores de servicios. Nota: GINI se refiere a la distribución del ingreso privado. No hay información para PROCAMPO en 2000 porque la encuesta de ese año no es representativa. La focalización de los principales programas de transferencias El gasto fiscal en IVA se refiere a las exenciones y la tasa de IVA cero. orientados a reducir la pobreza, a saber OPORTUNIDADES y Fuente: Recopilación de antecedentes para Banco Mundial (2004) y SHCP (2004) en relación con el gasto fiscal en IVA. PROCAMPO, es entre aceptable y muy buena y ayuda a 3 reducir el riesgo entre los beneficiarios, puesto que las · En general, los grupos indígenas siguen siendo más pobres transferencias suelen no depender de las crisis. Sin embargo, la que el resto. Es necesario aumentar los esfuerzos para cobertura de los grupos vulnerables es incompleta, por lo cual evaluar la eficacia de los programas y fortalecer las actuales existe la posibilidad de ampliar las transferencias condicionadas gestiones focalizadas, además de considerar las necesidades entre la población en extrema pobreza que no cuenta con la de otros grupos excluidos, tales como los jóvenes urbanos cobertura de OPORTUNIDADES y fortalecer aquellos pobres y los habitantes de barrios marginales. programas relacionados con riesgos, tales como los de obras públicas, los cuales se activan automáticamente en respuesta a Otro aspecto de máxima importancia es llevar a cabo una las crisis. continua evaluación de lo que funciona y lo que no funciona, para construir sobre la base de los éxitos y buscar Fomentar el aumento del ingreso entre los pobres oportunidades de integración y acciones complementarias. Algunas iniciativas recientes ejemplifican las mejores Los futuros aumentos del ingreso entre los pobres dependerán prácticas, pero están confinadas a algunas pocas zonas y tanto del crecimiento global como de los patrones que asuma tal ministerios. Un aspecto crucial es llevar a cabo monitoreos y crecimiento, especialmente la creación de empleos. Debido que evaluaciones atentas a fin de maximizar los aprendizajes, la generación de puestos de trabajo requiere de inversión mejorar el diseño de los programas y ofrecerle al público privada, el proceso de reducción de la pobreza es inseparable de información fácil de entender a fin de mejorar la presión una estrategia de crecimiento y fomento de la competitividad. social por la rendición de cuentas. Los datos a nivel internacional indican que algunos aspectos importantes son la macro estabilidad, la provisión de El programa del Banco Mundial incluye también trabajo infraestructura, la protección del sector privado y las medidas analítico adicional sobre las características de la pobreza en para mejorar la logística. las zonas urbanas y rurales y sobre las influencias estructurales e institucionales sobre el crecimiento del Las medidas económicas generales destinadas a propiciar la ingreso, los patrones y la superación de la vulnerabilidad, la competitividad deben venir acompañadas de estrategias eficacia de las actuales políticas e instituciones a fin de específicas para aumentar los ingresos de los pobres extremos apoyar la gestión de riesgos y las formas de mejorar la (principalmente en zonas rurales) y de los pobres moderados efectividad y la calidad en la prestación de servicios en el (fundamentalmente en zonas urbanas). Si bien la nueva contexto de la descentralización. Esperamos que este trabajo estrategia denominada IMPULSO y que contempla medidas sea útil para la formulación de políticas públicas y la destinadas a mejorar la productividad, la seguridad y el conformación de un debate más amplio sobre cómo fortalecer dinamismo en el sector del empleo por cuenta propia y de la los esfuerzos destinados a reducir la pobreza en México. pequeña empresa se funda en un diagnóstico sólido, siguen existiendo desafíos en materia de diseño y ejecución de las Notas políticas públicas. En este sentido, se necesita más inversión en infraestructura y reformas en materia de políticas para mejorar 1Versión en inglés: http://www.bancomundial.org.mx/pdf/ la equidad y la eficacia del sector público, donde algunas áreas estudiosporsector/povertyinmexico/1.pdf importantes son los subsidios a la electricidad y la reforma de la El tipo de cambio PPA de consumo del Banco Mundial en 1993 2 tierra. para México era de 2.102. La línea de pobreza de un dólar al día PPA era de alrededor de 68.82 pesos por persona al mes en los Las reformas del mercado laboral que actualmente se están precios de 1993. Fuente: Chen y Ravallion (1994) y cálculos del discutiendo apuntan en la dirección correcta por cuanto reducen personal del BM. los desincentivos al empleo formal, pero el cuerpo legal 3El gasto del "sector económico" comprende infraestructura, propuesto no aborda los principales problemas que afectan al desarrollo rural, energía, transporte, comunicaciones y otros mercado laboral, en especial aquellos que aumentan la servicios y actividades económicas. El gasto en "desarrollo inflexibilidad en los procesos de contratación y despido. social" comprende educación, salud, seguridad social, asistencia social, desarrollo regional y local y políticas laborales. La Temas institucionales transversales "administración gubernamental" comprende legislación, ley y orden, seguridad nacional, procesos eleccionarios, · México ha obtenido avances notables en la lucha contra las gobernabilidad y medio ambiente. prácticas y las relaciones clientelistas y de patronazgo con los sectores pobres de la población, sin embargo el país vive una Acerca de los autores profunda transición política, social e institucional que si bien robustece la democracia, es ardua, compleja y de largo aliento. Michael Walton es asesor regional sobre Reducción de la · Un desafío clave es aumentar aún más la transparencia y la Pobreza y Desarrollo Humano y trabaja en la Oficina participación de los grupo pobres a fin de mejorar la rendición Geográfica de Ciudad de México del Banco Mundial. Gladys de cuentas y reducir la cooptación de parte de las elites locales. Lopez-Acevedo es economista principal del Departamento de · Hay poca información sobre el impacto que tiene la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para la Región descentralización en los resultados en materia de pobreza, las de América Latina y el Caribe y también trabaja en Ciudad de interacciones institucionales y la gestión de los programas. México. 4