IPP764 V2 世界银行贷款新疆职业教育项目 社会分析报告 (摘要本) “世行贷款新疆职业教育项目”项目办编制 乌鲁木齐·中国 二〇一四年十二月 目 录 1. 简介 .................................................. 1 2. 项目背景 .............................................. 1 3. 主要受影响群体 ........................................ 3 4. 社会分析活动 .......................................... 4 5. 项目相关利益人的态度 .................................. 5 6. 调查中发现的问题 ...................................... 5 7. 建议措施 .............................................. 7 8. 结 论 ................................................. 7 I 1. 简介 “中央新疆工作第二次座谈会”指出，要坚持就业第 2014 年 5 月 28-29 日， 一，增强就业能力，引导各族群众有序进城就业、就地就近就业、返乡自主创业。 长期以来，就业尤其是少数民族青年就业是影响新疆经济社会发展、社会稳定与 长治久安的关键因子，而职业技术教育是增强就业能力的重要路径。新疆职业教 育的发展不仅需要新疆各族群的努力，需要国家和其他援疆省市的支援，还需要 调动其他一切可以调动的力量来实现这一目标。这是“世界银行贷款新疆职业教 育项目”的重要背景。 “世界银行贷款新疆职业教育项目” 旨在通过系列改革提高整体办学质量， 通过自治区级层面政策开放、项目管理等推动新疆职业教育的均衡发展。项目的 主管单位为新疆维吾尔自治区教育厅，实施单位包括新疆工程学院、新疆农业职 业技术学院、新疆轻工职业技术学院、新疆维吾尔医学专科学校和乌鲁木齐职业 大学。建设内容包括校企合作创新、课程教学评价改革、打造高水平教学团队和 管理团队、服务地方社会和改善办学条件五个方面。项目的建设周期为五年（2015 年—2020 年），项目总投资为 63662.5 万元，世行贷款 5000 万美元，占项目总 投资的 48.69%，国内配套资金 32662.5 万元人民币，占项目总投资的 51.31%。 本报告是“世界银行贷款新疆职业教育项目”的社会分析报告，包括以下几 个部分：项目背景、项目主要受影响群体、社会分析活动、项目相关利益人的态 度、调查中发现的问题、建议措施和结论。 2. 项目背景 新疆高技能人才培养工作取得了长足的进步，但与全国平均水平相比仍有相 当大的差距。2009 年全国高技能劳动者比例为 24.7%，新疆仅为 18.9%，相差 5.8 个百分点。根据全国与新疆《人才发展规划纲要（2010-2020 年）》的数据，全 国在 2015 年达到 27%，新疆达到 22%，相差 5 个百分点。到 2020 年，全国达到 28%，新疆也提出达到 28%。要在短时期内跨越 5-6 个百分点的差距，实现与全 1 国同步发展，新疆职业教育的道路依然漫长。新疆正处于工业化和城镇化的加速 阶段，亟需大量高水平的高技能人才，而新疆当前的职业教育水平显然还无法满 足这一需求。 2000 年，自治区普通高等学校在校生人数为 74063 人，到 2012 年增至 284172 人，增长了 3.8 倍（数据来源：《新疆统计年鉴·2000-2013 年》）。2013 年，自 治区有高等职业学校 19 所，招生 31444 人，比上年增长 6.8%；毕业 26566 人， 比上年增长 18.6%；在校学生 89043 人，比上年增长 4.00%。这说明自治区高等 职业教育的学生规模增长较快，也反映了政府对职业教育和高技能人才培养的重 视。 在学生群体中，少数民族学生的数量和比例都增长较快。2000 年新疆普通 高等学校少数民族学生 31989 人，2012 年为 106893 人，增长了 3.3 倍。少数民 族学生在总学生人数中的比例也由 43.19%增至 58%。然而，2000 年到 2010 年十 年间少数民族学生在校生人数的占比却由 43.19%降至 35.89%，下降了 7.3 个百 分点。这说明，十年中少数民族学生的规模增长了，但增长的幅度明显小于规模 的增长幅度。这一情况在 2012 年发生了转变，少数民族学生占普通高等学校在 （数据来源： 校生人数的比例就增长到了 58%。 《新疆统计年鉴·2000-2013 年》）。 这说明，最近几年少数民族学生不管是在规模，还是在总学生人数中的比例都增 长较快。我们对 5 所项目实施单位的调查也表明，少数民族学生的规模还有进一 步增大的趋势，少数民族学生在总学生人数中的比例也有进一步提高的趋势。 2000 年以来，新疆普通高等学校教师规模增长也比较明显。2000 年有教师 7924 人，2012 年有 17570 人，增长了 2.2 倍。显然，教师规模增长的速度明显 低于学生规模的增长速度。2012 年，新疆高职学校又 8202 名教职工，其中专任 教师 5536 人，专任教师的占比为 67.4% 《新疆统计年鉴· （数据来源： 2013 年》）。 总的来讲，新疆的高等职业教育已经拥有了较为稳定的师资队伍，但在结构上存 在一些比较突出的问题。首先，少数民族教师的比例偏低。除了像新疆维吾尔医 学专科学校这类专业性和民族性强的学校外，大部分学校少数民族教师的比例不 到 30%。其次，双语教师的比例偏低，大部分学校双语教师的比例也不到 30%。 此外，双师型教师的比例也比较低，而且没有一个统一标准。 新疆高等职业教育的办学条件已经得到了明显改善，生均行政教学用房面 2 积、教学与科研仪器设备、藏书等都明显提高。高职院校也已经建立了实训与实 习基地，并通过校企合作为学生实习于就业创造了较好条件。然而，仍然面临着 教学设施不足、实习与实训基地不够、图书资料陈旧和不足等问题，成为学生专 业技能提高的主要阻碍，也制约了新疆高等职业教育的发展。尤其明显的是，少 数民族学生汉语学习的硬件与软件条件严重不足，包括语音室、多媒体教室和图 书、音视频资料等。 3. 主要受影响群体 5 所项目实施学校教师共有 2519 人，其中少数民族教师 775 人，占总教师 人数的 30.7%。5 所学校中，新疆维吾尔医学专科学院少数民族教师 190 人，占 全校教师 236 人的 80.5%。其他四所学校，少数民族教师的比例都在 30.4%（乌 鲁木齐职业大学）以下，其中新疆工程学院的比例仅为 23.5%。5 所学校专任汉 语教师为 105 人，占教师总人数的 4.1%。人数最少的是新疆农业职业技术学院， 仅为 8 人，占教师总数的 1.9%。人数最多的是新疆工程学院，36 人，占教师总 数的 6.3%。显然，各项目实施单位的专任汉语教师严重不足，难以满足预科汉 语教学的需求。学校通过外聘教师来解决这一问题，人数多在 20-30 名不等。 5 所项目实施学校共有 56708 名学生，其中少数民族学生有 24670 人，占学 生总人数的 44%。少数民族学生比例最高的是新疆维吾尔医学专科学校（3237 人），占学生总数的 97.5%。少数民族学生比例最低的是新疆轻工职业技术学院 （4235 人），占学生总数的 29%。2010 年以来，几所学校少数民族学生的比例 增长了 1.5-2.2 倍不等。按由高到低的顺序依次为新疆农业职业技术学院、新疆 工程学院、新疆维吾尔医学专科学校、乌鲁木齐职业大学和新疆轻工学院。同时， 少数民族学生的贫困率明显高于全校学生的贫困率，达到了 45-90% 不等，主要 来自南疆四地州（和田、喀什、阿克苏、克州）和北疆牧区（阿勒泰、塔城、伊 犁地区）。这些地区也是新疆国家级贫困县最为密集的区域，新疆 27 个国家级 贫困县中，有 25 个分布在这些区域，占比高达 92.5%。另外，除了新疆轻工职 业技术学院外，四所学校少数民族学生的就业率多在 80%左右，普遍比全校平均 水平低了 10-15 个百分点。新疆轻工职业学院少数民族学生的就业率仅为 38.5%。 3 五所学校中，有 4701 名少数民族新生需要接受预科汉语教育，约占一年级 少数民族学生总人数的 70%。从今后发展趋势来看，预科教育在短期内仍将继续， 接受预科教育的学生也可能进一步增加。这有两方面原因：一方面，少数民族学 生的规模和比例都在增加，一些学校“民考民”学生数量增长速度较快；另一方 面，相当比例的双语学生汉语能力在入学时水平较低，也需要接受预科汉语教育。 如前所述，各校预科汉语教学的师资（包括专任与外聘）严重不足，造成师生比 较大，多在 1:25——1:30 之间。这不利于少数民族学生的汉语学习，导致每年 少数民族预科生参加的“中国少数民族汉语水平等级考试”（MHK）的过级率仅 在 25-30%之间，而且学生汉语听、说、读、写能力普遍较弱。 4. 社会分析活动 调查团队由 20 人（不计学生）组成，其中少数民族研究人员 7 人，女性研 究人员 5 人。调查中，运用了问卷调查、访谈、座谈会这几种调查方法。 问卷调查：共发放问卷 2131 份，回收 2131 份，有效率为 100%。教师的问 卷 400 份，其中少数民族教师问卷 135 份，占总数的 33.75%。学生的问卷 1731 份，其中少数民族学生问卷 688 份，占总问卷数的 39.7%。少数民族师生的问卷 数基本反映了项目实施单位师生群体中的民汉比例。 座谈会与访谈：在五所学校共召开座谈会 33 场。每个学校计划安排 4-5 场 座谈会，分别是教学与科研座谈会 1 场、基层学工座谈会 1 场、学生座谈会 1 场和校企合作座谈会 1-2 场。参加座谈会的师生共有 292 人，其中少数民族 117 人，占总人数的 40%。参加座谈会的女性师生共 96 人，占总人数的 32.8%。个 案访谈共 66 人，其中少数民族师生访谈 51 人，占总访谈人数的 77.2%。访谈女 性师生 29 人，占访谈人数的 43.9%。 已经整理出 27 万字的座谈与访谈笔录，获取电子文件资料 375 份，获取纸 质文件资料 60 份。 在整理资料和撰写报告时，针对缺少的或不详细的资料，我 们与项目实施单位进行沟通，做了补充。 4 5. 项目相关利益人的态度 我们就师生对项目的态度做了调查。公开表示反对的教师仅占 2%，学生中 则没有。表示无所谓的，教师群体中仅为 1%，学生群体为 11%。教师群体中的 97%，学生群体中的 89%都欢迎世行项目。这说明，世行项目总体上得到了绝大 多数师生的认可和支持。我们也对教师和学生获取世行项目信息的渠道做了调 查。教师获知世行项目的主要途径包括学校文件、领导告知和同事告知，三者占 比达到了 85%。学生获知世行项目的主要途径包括教师告知、同学告知、领导告 知和网络，四者占比达到了 88%。这说明，学校在世行项目上的宣传工作已经取 得了一定成效，大部分教师和学生都获得了相关信息，确保了师生群体的知情权。 项目也可能对师生群体带来一些消极影响，包括项目投入（包括学校自筹经 费和偿还世界银行贷款利息）对教职工收入的影响、基建工程对生活、学习和工 作的影响（比如，粉尘和噪声等环节污染、出行不便等）、学校的债务风险和外 来施工人员对当地少数民族生活习惯欠尊重等。对这些潜在的校级影响，师生群 体表示理解，但希望建立一个包括师生群体在内的公众参与机制，并在项目建设 中尽可能避免这些问题。 6. 调查中发现的问题 我们根据 5 个子项目的设计，在 5 所项目实施单位开展了深入调查，发现了 一些具有普遍性的问题。这些问题将对师生群体能否从项目中受益或受益的程度 产生影响，也将对项目的经济与社会效益产生影响。 学生群体中的问题主要体现在两个方面，一是预科学生汉语学习问题，二是 学生实习与就业问题。 预科学生汉语学习问题：普遍存在着预科学生（汉）语言水平和能力较弱的 问题，不仅对学生通过 MHK 考试产生影响，也严重影响着学生专业知识的学习和 就业工作机会的把握。具体表现在以下几个方面：1）少数民族学生汉语学习基 础存在差异，现有教学模式未体现“因人制宜”的原则；2）汉语教学师资严重 不足，导致班级规模和生师比过大，教学效果不理想；3）语言学习条件（如语 5 音室、多媒体教室）和教学设备严重不足，汉语教材、教学方法和理念较陈旧； 4）少数民族学生汉语学习环境尚待改善，“哑巴汉语”问题严重；5）预科汉语 学习与专业汉语学习的衔接不畅。 学生实习与就业问题：在学生群体中，也普遍存在着一些实习、实训与就业 的问题，而且一些问题在少数民族学生中表现得尤为突出，表现在以下几个方面： 1）学生实训与实习尚不够规范，“所习非所学”的问题较为普遍；2）实训与实 习基地缺乏，实验或实训设备不足和陈旧，难以满足专业发展和学生培养的需求， 不利于学生专业技能的提高；3）校企合作为学生培养与就业创造了条件，但企 业的积极性不高，对接收学生实习有较多顾虑；4）少数民族学生实习与就业相 对困难，实习与就业环境不理想；5）就业指导课程的针对性不强，尤其是在引 导少数民族学生树立正确就业理念方面的作用还不明显。 此外，学生群体也提出了其他三个值得重视的问题。1）课程类型的结构不 甚合理，学生综合素质的培养有待加强；2）教材与教学方法陈旧，不符合新疆 区域特征；3）专业和课程的调整与企业、市场需求的衔接还不够紧密。 教师群体中的问题主要表现在两个方面：一是教师发展机会的问题，二是 师资结构与学校管理的问题。 教师发展机会的问题：教师发展的机会包括攻读学位、培训、访学等形式， 存在的问题具体表现在三个方面：1）教师培训、进修或攻读学位机会均等，但 少数民族教师和女性教师顾虑多；2）教辅人员和从事基础教育教师的发展空间 “理论型人才向实践型人才” 不足、渠道不畅；3） “实践型人才”向“理论型人 、 才”转型中问题较多，不利于双师型教学队伍的建设。 师资结构与学校管理的问题：师资结构的主要问题是少数民族教师与双语 教学教师的比例比较低，不利于少数民族学生的管理和培养，也与少数民族学生 规模增长的趋势不相匹配。学校管理的问题主要体现在三个方面：1）缺乏双师 型教师的遴选、聘任、评价与考核机制；2）教师参与和推动校企合作的激励机 制不明确；3）对外聘兼职教师管理不够规范，已有规章难落实。由于相当比例 的外聘教师是汉语课教师，因此这一问题会对少数民族学生汉语学习的效果产生 明显不利影响。 服务地方社会是职业教育的应尽职责，也是世行项目建设希望有所提升的 6 方面。在这一方面，5 所项目实施单位存在着主动性不强、渠道不畅、计划不系 统等问题。学校服务社会的项目与新疆经济社会发展，尤其是与南北疆农牧区现 代化建设更能紧密地结合需求的结合度不够紧密。 7. 建议措施 以“世行支持新疆职业教育”项目的五个子课题为中心，我们发现了诸多值 得重视的问题，指出强调项目办与项目实施单位要正视这些问题，要多听取师生 意见，建立一个有效的公众参与机制。针对这些问题，《社评报告》提出了相对 应的建议措施。同时，我们将这些建议反馈给项目办、项目实施学校与受影响的 师生群体，通过讨论会、电话与网络沟通等方式听取他们对这些建议措施的意见。 在此基础上，对建议措施作了进一步的斟酌和修正，以确保这些建议措施符合各 校的实际，并得到项目实施单位与师生群体的认可。实际上，这些建议已经被纳 入了项目设计之中，其中一部分建议已经在项目活动中做了安排。 调查中发现的一部分问题主要与少数民族师生群体相关。这些问题可能对少 数民族师生群体从项目中获益和获益的程度产生明显不利的影响，不利于这部分 《社评报告》建议要针对少数民族师生群体面对的特殊问题， 群体的发展。因此， 根据当前形势发展和世行项目的要求制定少数民族发展行动计划。计划应该包括 提高少数民族学生教学（尤其是预科教学）质量，提高少数民族学生的就业率， 以及完善少数民族教师发展机制等方面的内容。《社评报告》也提出，要聘请咨 询单位对少数民族发展计划实行为期 5 年的社会监测，确保落到实处。这些建议 已经得到项目办和项目实施单位的响应，各校都已经制定了《少数民族发展计划 实施方案》。 8. 结 论 综上所述，项目既有积极影响，也潜藏着一些消极影响。对于消极影响，一 方面要尽可能避免潜在的消极影响，另一方面对无法回避的消极影响要做好相关 预案，将影响降到最低。积极影响包括直接和间接两个方面，前者涉及项目实施 7 单位和广大的师生群体，后者涉及新疆整体职业教育的发展及其对新疆经济社会 发展的推动作用。 项目对项目实施单位而言，世行项目为认清学校发展中存在的问题，探索符 合自治区经济社会发展需求和职业教育规律的办学道路，最终实现学校的科学发 展提供了新的机遇。教师群体可以获得更好的办公、教学与生活条件和环境，有 更多的机会通过进修、培训、访学和攻读学位的形式实现自我发展，有更好的条 件提升自己的教学与科研能力，也将有更多的机会参与到校企合作之中使自己成 为双师型教师。学生群体可以获得更好的教学条件，享受教学与课程改革成果， 得到更高水平教学团队和管理团队提供的服务。尤其重要的是，学生群体可以通 过学校和教师群体的发展得到更为专业、全面的训练，使自己的专业技能更符合 社会与企业的需求，获得更稳定和质量更高的就业机会。 世行项目也将有利于新疆职业教育在制度、政策、机制与理念等方面的调整 和创新，建立与新疆区域与社会背景，尤其是与新疆经济社会发展要求相适应的 现代职业教育体系。这也将有效地增强新疆高技能人才培养的基础和条件，提升 高技能人才培养的规模和质量，为新疆农牧区劳动力的转移、农牧区人口的知识 水平与技术能力的提高创造条件。事实上，这也为新疆各民族人口（尤其是少数 民族人口）经济收入的增长创造了条件，有利于缩小各民族经济社会发展差距。 在新疆工业化、城镇化与农牧业现代化加速的背景下，职业教育的发展将有力地 促进各民族生产与生活方式、社会结构与文化观念的转型，推动少数民族社会的 发展，并实现各民族共同发展繁荣。 8