2016 Mieux Dépenser, Mieux Servir Revue des finances publiques en Haïti 2016 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Mieux Dépenser, Mieux Servir Revue des finances publiques en Haïti Déni de responsabilité : Le présent rapport a été établi par les services de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale et les constatations, interprétations et conclusions qui y sont présentées ne reflètent pas nécessairement celles de ses administrateurs ou des gouvernements qu’ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données figurant dans la présente publication. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre information figurant sur les cartes du présent rapport n’impliquent de la part de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement que l’institution reconnaît ou accepte ces frontières. Dépôt légal : Le contenu de cette publication fait l’objet d’un dépôt légal. La publication ou la transmission d’une partie ou de l’intégralité de la présente publication peut constituer une violation de la loi applicable. La Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale encourage la diffusion de ses études et, normalement, accorde sans délai l’autorisation d’en reproduire des passages. Pour obtenir l’autorisation de reproduire ou de réimprimer toute partie de cette publication, veuillez adresser votre demande en fournissant tous les renseignements nécessaires, par courrier, au Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA ; téléphone : 978-750-8400 ; télécopie : 978-750-4470 ; site web http://www.copyright.com/. 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Photo cover Credit: Isabelle Schaefer / Banque mondiale MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Sigles et abréviations ACDI Agence Canadienne de Développement International AFD Agence Française de Développement ARI Infection respiratoire aigüe ASC Agent de Santé Communautaire BID Banque Interaméricaine de Développement BIRD Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement BMPAD Bureau de Monétisation des Programmes d’Aide au Développement BRH Banque de la République d’Haïti BSEIPH Bureau du Secrétaire d’État à l’Intégration des Personnes Handicapées CAL Centre de santé Avec Lit CAS Caisse d’Assistance Sociale CDB Caribbean Development Bank CNMP Commission Nationale des Marchés Publics CNUDCI Commission des Nations Unies pour le Droit du Commerce International CONATEL Conseil National de Télécommunication CSAFP Conseil Supérieur de l’Administration et de la Fonction Publique CSCCA Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif CSL Centre de santé Sans Lit DAB Direction de l’Administration et du Budget DASIP Direction de l’Analyse et du Suivi des Investissements Publics DCS Dépense Catastrophique de Santé DDP Document Définitif du Projet DEC Direction d’Evaluation et de Contrôle iii DGB Direction Générale du Budget DIP Direction de l’Investissement Public DPC Direction de la Pension Civile DPES Direction de la Programmation Economique et Sociale DSE Direction du Suivi et de l’Evaluation DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté DTDCP Direction du Trésor, Dette, et Comptabilité Publique ECVMAS Enquête sur les Conditions de Vie des Ménages Après le Séisme EDS Enquête Démographique et de Santé EPPLS Entreprise Publique de Production de Logement Social EPSSS Évaluation de la Prestation des Services de Soins de Santé EPT Éducation Pour Tous EU Union Européenne FAES Fonds d’Assistance Economique et Social FBR Financement Basé sur les Résultats FER Fonds d’Entretien Routier FIOP Fiche d’Identification et d’Opération des Projets FMI Fonds Monétaire International FNE Fonds National de l’Education GFP Gestion des Finances Publiques GL Grand Livre GSP Groupe Santé Plus HCR Hôpital Communautaire de Référence HIMO Travaux à haute intensité de main-d’œuvre HTG Gourde haïtienne IBERS Institut du Bien-Etre Social et de Recherches IDA Association internationale de développement IGF Inspection Générale des Finances IHE Institut Haïtien de l’Enfance IHSI Institut Haïtien de Statistique et d’Informatique INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques KF Kore Fanmi MARNDR Ministère de l’Agriculture, des Ressources Naturelles et du Développement Rural MAST Ministère des Affaires Sociales et du Travail MCFDF Ministère de la Condition Féminine et des Droits des Femmes iv MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR MEF Ministère de l’Économie et des Finances MENFP Ministère de l’Éducation Nationale et de la Formation Professionnelle MICT Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Territoriales MPCE Ministère du Plan et de la Coopération Externe MSPP Ministère de la Santé Publique et de la Population MTPTC Ministère des Travaux Publics, Transports et Communications ODM Objectifs de Développement pour le Millénaire OFATMA Office d’assurance Accidents du Travail, Maladie et Maternité OMRH Office de Management des Ressources Humaines OMS Organisation Mondiale de la Santé ONA Office National d’Assurance vieillesse ONART Office National de l’Artisanat ONG Organisation Non Gouvernementale ONM Office National de la Migration ONU Organisation des Nations Unies PAARP Plan d’Action pour l’Accélération de la Réduction de la Pauvreté PAM Programme Alimentaire Mondial PARDH Plan d’Action pour le Relèvement et le Développement d’Haïti PDS Plan Directeur de Santé PEFA Programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière PIB Produit Intérieur Brut PIP Programme d’Investissement Public PMS Paquet Minimum de Santé PNCS Programme National de Cantines Scolaires PNS Politique Nationale de Santé PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PSDH Plan stratégique de Développement d’Haïti PSUGO Programme de Scolarisation Universelle Gratuite et Obligatoire PTI Plan Triennal d’Investissement SDI Schéma Directeur Informatique SGIP Système de Gestion des Investissements Publics SIDA Syndrome d’Immuno-Déficience Acquise SIG Systèmes d’Information de Gestion SIGMP Système Informatisé de Gestion des Marchés Publics SYSCOMPTE Système de Gestion des Comptes Courants v SYSDEP Système Informatisé de Gestion des Dépenses Publiques SYSPIP Système Informatisé de Gestion du Programme d’Investissement Public TM-5 Taux de Mortalité des enfants de moins de 5 ans TMI Taux de Mortalité Infantile TMM Taux de Mortalité Maternelle UAS Unité d’Arrondissement de Santé UCE Unité de Contrôle d’Exécution UEP Unité d’Etude et de Programmation ULCC Unité de Lutte Contre la Corruption UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance UPM Unité de Passation de Marché USAID United States Agency for International Development VIH Virus de l’Immunodéficience Humaine vi MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Remerciements N ous tenons à remercier les membres de l’équipe de la Banque mondiale chargée des opérations en Haïti, ainsi que tous les partenaires et parties L’équipe est aussi extrêmement reconnaissante aux autorités haïtiennes de la coopération dont elles ont fait preuve, ainsi qu’aux hauts fonctionnaires et aux prenantes d’Haïti qui ont contribué à la préparation organismes publics de leurs précieuses contributions. de ce document dans le cadre d’un processus Nous souhaitons en particulier faire part de notre collaboratif. Nous leur sommes très reconnaissants de gratitude aux institutions suivantes : le Ministère de la générosité dont ils ont fait preuve en nous faisant l’Économie et des Finances, le Ministère de l’Éducation part de leurs contributions, de leurs connaissances Nationale et de la Formation Professionnelle, le et de leurs conseils. L’équipe était dirigée par Raju Ministère du Plan et de la Coopération Externe, le Jan Singh (chef de programme, LCC8C) ; le tableau Ministère de la Santé Publique et de la Population, ci-dessous donne la liste complète des membres de le Ministère des Affaires Sociales, la Primature et l’équipe qui ont consacré temps, efforts et expertise au la Banque de la République d’Haïti (BRH). L’équipe projet, ainsi que leurs affiliations. tient à remercier tous les participants aux nombreux ateliers dans le cadre desquels les résultats provisoires Nous sommes reconnaissants aux membres du ont été présentés et examinés, en particulier Mme comité de lecture qui nous ont fait bénéficier de leurs Laleau, Directrice Générale Adjointe de la Direction précieux conseils et suggestions : Margaret Grosh (chef des Études Economiques (Ministère de l’Économie d’unité, GSPDR), Sebastian James (chargé principal et des Finances) et Berny Duvalsaint, secrétaire du de la politique d’investissement, GTCDR), Roland Comité directeur de la revue des finances publiques. Kpodar (économiste principal, IMF), David Cal L’équipe remercie également de leur appui les bailleurs McWilliam (économiste principal, GMFDR), Patrick de fonds opérant en Haïti : l’AFD, la BID, le Brésil, Ramanantoanina (chargé principal des opérations, le Canada, le FMI, le Mexique, le PNUD, l’UNICEF, GEDDR), et Anand Rajaram (chef d’unité, GGODR). l’Union européenne et l’USAID. Nous souhaitons également remercier Mary Barton- Dock (envoyée spéciale pour Haïti, LCC8C) et Miria Une grande importance a été accordée à la Pigato (chef d’unité, GMFDR) qui ont conseillé formation et au renforcement des capacités pendant l’équipe à toutes les étapes du processus. toute la préparation de ce rapport. Des efforts vii particuliers ont été déployés pour veiller à ce que les Ndikumana (chargé de programme principal, différents outils et techniques d’analyse utilisés dans LCC8C), Prosper Nindorera (spécialiste principal le cadre de ce document soient dans toute la mesure de la passation des marchés, GGODR), Maki Noda du possible transférés à nos homologues haïtiens et (consultante, GSPDR), Elizabeth Ruppert Bulmer qu’une partie des travaux quantitatifs soit menée (économiste principale, GCJDR), Paolo Verme de concert avec les équipes haïtiennes. À cet égard, (économiste principal, GPVDR), et Kanae Watanabe l’équipe souhaite remercier plus particulièrement tous (chargée de programme, LCC8C). les participants haïtiens qui ont assisté aux différents Les données posent des problèmes particulièrement ateliers consacrés à l’outil de simulation de l’impact difficiles en Haïti. L’étude s’appuie sur une évaluation des réformes tarifaires (TRIST), au programme de de la pauvreté que viennent d’achever conjointement simulation des subventions (SUBSIM), et à l’initiative la Banque mondiale et l’ONPES. L’accroissement BOOST, ainsi qu’Ibrahim El ghandour (consultant, de l’aide des bailleurs de fonds et des financements GGODR), Olivier Jammes (consultant, GEDDR) et concessionnels disponibles au cours des dix dernières Paulo Verme (économiste principal, GPVDR) qui ont années a toutefois accru la fragmentation des dirigé ces formations. données concernant les finances publiques. À cet L’équipe souhaite également remercier un égard, l’équipe souhaite remercier la Fondation Gates certain nombre de collègues pour les conseils, les qui finance l’Initiative BOOST en Haïti, ainsi que commentaires et l’appui qu’ils leur ont fourni durant Massimo Mastruzzi (économiste principal, GGODR) la préparation du rapport. Il s’agit notamment de Lucy et Leif Jensen (spécialiste principal du secteur Basset (spécialiste de la protection sociale, GSPDR), public, GGODR) qui ont aidé l’équipe dans le cadre Malaika Becoulet (consultante, GTIDR), Ludmilla de ce processus. Nous n’aurions pas pu réaliser nos Buteau (consultante, GHNDR), Pierre Bonneau travaux sur les subventions aux prix des carburants (chef de programme, LCC8C), Daniel Boyce (chef sans l’appui financier du Programme d’assistance à la d’unité, GGODR), Michelle Keane (coordinatrice de gestion du secteur énergétique (ESMAP), et sans l’aide programme, LCC8C), Donald Mphande (spécialiste de Sameer Shukla (spécialiste principal de l’énergie, principal de la gestion financière, GCFDR), Deo GEEES) et de Rohit Khanna (chef d’unité, GEEES). viii MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Équipe Pôle d’expertise /domaine Membres de l’équipe d’intervention transversal Communication Christelle Chapoy, Berdine Edmond Éducation Melissa Adelman, Juan Baron, Eva Junyent, Axelle Latortue, Tillmann Heidelk Énergie et industries Frederic Verdol extractives Gouvernance Emeline Bredy, Mamadou Deme, Ibrahim El ghandour, Eduardo Estrada, Rubens Lacerd, Jan Loeprick, Andy MacDonald, Fabienne Mroczka, Renas Sidahmed, Gerard Verger Unité de gestion pour Haiti Gabrielle Dujour, Nellie Sew Kwan Kan, David Lighton, Raju Jan Singh, Paula White Santé, nutrition et population Eleonora Cavagnero, Marion Cros, Sunil Rajkumar Macroéconomie et gestion Kassia Antoine Belo da Silva, Calvin Djiofack, Evans Jadotte, Naoko Kojo, des finances publiques Julie Lohi, Sandra Milord, Emilio Sacerdoti, Erik von Uexkull, Konstantin Wacker Pauvreté Facundo Cuevas, Federica Marzo, Aude-Sophie Rodella, Thiago Scot Protection sociale Carine Clert, Victoria Strokova, Frieda Vandeninden Développement social, Michel Matera, Rafael Van der Borght urbain et rural et résilience ix Emmanuel Wilkinton fait ses devoirs de sciences à Delmas 32 , Haïti. Emmanuel est l’un des bénéficiaires ayant accès à l’électricité jusqu’à 23 heures et peut maintenant étudier facilement chaque soir. Photo : Dominic Chavez / Banque Mondiale x MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Table des matières Sigles et abréviations........................................................................................ iii Remerciements...................................................................................................... vii Résumé analytique.............................................................................................. xxiii Carte d’Haiti........................................................................................................................ xxxvi Chapitre 1 : Description générale du pays.................................................. 1 A. Des possibilités s’offrent à Haïti …............................................................................. 1 B. … mais elles sont entravées par l’instabilité politique et les catastrophes naturelles....................................................................................... 2 C. … ainsi que par des politiques structurelles défaillantes et des institutions faibles.............................................................................................. 3 Chapitre 2 : vivre avec des contraintes budgétaires plus restrictives.................................................................................................. 9 A. La stabilité macroéconomique a été maintenue ….................................................. 9 B. … grâce à une mobilisation de revenus plus importante et à un fort accroissement de l’aide............................................................................. 11 C. … qui ont permis d’accroître les dépenses publiques.............................................. 13 D. … malgré l’accroissement des déficits, l’endettement devrait rester tolérable …. 13 E. … mais les conditions de financement se durcissent............................................... 17 F. … tandis que les catastrophes naturelles pourraient exiger la constitution de marges de manœuvre budgétaires plus importantes................ 18 xi Chapitre 3 : Protéger les dépenses prioritaires........................................ 19 A. Haïti a des aspirations qui exigent un accroissement de son capital humain et physique…......................................................................... 19 B. … qui a pour contrepartie une augmentation des investissements publics …..... 24 C. … et l’octroi d’une plus grande priorité aux secteurs sociaux …............................ 27 D. … mais le degré d’inclusion reste limité en Haïti..................................................... 30 Chapitre 4 : pour une mobilisation de ressources plus importante et plus équitable................................................................. 33 A. Bien qu’elle ait quelque peu augmenté, la mobilisation de ressources reste limitée et régressive …................................................................ 33 B. … et comporte des exemptions ainsi que des tranches d’imposition mal conçues érodant le produit des impôts directs …............................................. 36 C. … et des taxes indirectes entravées par les faiblesses de l’administration fiscale et des exemptions mal définies...................................... 44 D. … mais elles pourraient bénéficier de l’application d’une TVA simple................. 46 E. … et les taxes frappant le commerce extérieur pourraient être rationalisées....... 47 Chapitre 5 : tirer un plus grand dividende de croissance des investissements publics.............................................................................. 55 A. La poursuite d’importants investissements publics ne contribue pas à accélérer la croissance en Haïti …............................................. 55 B. … par suite d’un cadre réglementaire trop complexe et rarement respecté.......... 59 C. … sans guère d’orientation stratégique pour sélectionner les projets.................... 62 D. … d’un processus de budgétisation qui n’est pas suivi............................................. 65 E. … un processus de passation des marchés défaillant….......................................... 68 F. … d’une exécution et d’une administration fragmentées des projets …............... 70 G. … un suivi physique et financier limité …................................................................ 75 H. … et l’absence d’évaluation a posteriori (audit et évaluation du projet)................ 78 Chapitre 6 : Renforcement de la viabilité et amélioration des résultats dans le domaine de la santé.................................................. 81 A. Bien que décevant, le niveau des indicateurs de santé s’améliore…....................... 81 B. … mais des disparités perdurent …........................................................................... 83 C. … malgré des dépenses au titre de la santé relativement élevées, qui sont financées par les bailleurs............................................................................. 87 xii MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR D. … l’accès au service de santé est limité, en particulier pour les pauvres ….......... 89 E. … et les dépenses publiques ne sont pas structurées de manière à assurer de meilleurs services................................................................ 92 Chapitre 7 : maintien des enfants à l’école et amélioration des niveaux d’instruction................................................................................. 105 A. Malgré les progrès, les résultats de l’enseignement sont limités …........................ 105 B. … et résultent d’une offre plus importante de services d’éducation du secteur non public ….............................................................................................. 110 C. … bien que les dépenses publiques augmentent depuis peu de temps …............ 112 D. … leur composition n’est pas propice à une amélioration des services …............ 114 E. … les coûts continuant d’être le principal obstacle à l’accès …............................... 116 F. … de même que les disparités entre les régions et la médiocrité des services...... 117 Chapitre 8 : pour un système de protection sociale plus efficace et mieux ciblé............................................................................. 121 A. Haïti enregistre une augmentation des investissements dans les filets de protection sociale............................................................................. 121 B. … dont a besoin une population vulnérable …........................................................ 125 C. … mais ils sont trop fragmentés................................................................................. 130 D. … de portée trop limitée.............................................................................................. 133 E. … mal ciblés …............................................................................................................. 137 F. … et ils ont un impact limité....................................................................................... 141 Chapitre 9 : empêcher un retour des subventions aux prix des carburants.................................................................................... 145 A. Les subventions aux prix des carburants imposent une lourde charge au budget ….................................................................................. 145 B. … sont régressives….................................................................................................... 148 C. … et pourraient revenir............................................................................................... 156 Observations finales.......................................................................................... 159 Bibliographie........................................................................................................ 163 xiii Liste des Annexes Annexe 1 : Processus de la GIP........................................................................................ 176 Annexe 2 : Corrélats de la scolarisation.......................................................................... 181 Annexe 3 : Corrélats du statut de surâgé......................................................................... 182 Annexe 4 : Glossaire des programmes de l’EDE PÈP.................................................... 183 Annexe 5 : Structure des prix des produits pétroliers (2010/2011)............................. 185 Liste des encadrés Encadré 2.1 : Électricité d’Haïti........................................................................................ 15 Encadré 2.2 : Petrocaribe et Haïti..................................................................................... 16 Encadré 3.1 : Comparaison des facteurs déterminants d’une prospérité partagée : le cas d’Haïti............................................................................ 23 Encadré 3.2 : Problèmes liés aux données budgétaires.................................................. 28 Encadré 4.1 : Bilan des incitations fiscales à l’échelle internationale........................... 37 Encadré 4.2 : Élimination des impôts vexatoires............................................................ 39 Encadré 4.3 : Méthodologie CATT d’établissement de références pour les résultats des douanes................................................................ 45 Encadré 4.4 : Outil de simulation de l’impact des réformes tarifaires (TRIST) de la Banque mondiale............................................................. 52 Encadré 5.1 : Caractéristiques habituelles de la GIP des pays tributaires de l’aide des bailleurs de fonds................................................................ 58 Encadré 5.2 : Cadre législatif d’Haïti................................................................................ 61 Encadré 5.3 : Part des dépenses courantes dans les projets d’investissement............. 66 Encadré 5.4 : Conditions favorisant la corruption recensées par l’INTOSAI............ 74 Encadré 5.5 : Achèvement des projets............................................................................. 80 Encadré 6.1 : Prestation de soins de santé en Haïti........................................................ 92 Encadré 6.2 : Terminologie du budget d’exploitation.................................................... 94 Encadré 6.3 : Définition de l’efficacité technique............................................................ 101 Encadré 6.4 : Le financement basé sur les résultats permet d’obtenir plus de services de santé par dollar........................................ 102 Encadré 6.5 : L’offre des bonnes incitations a produit des résultats notables au Rwanda........................................................... 104 xiv MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Encadré 7.1 : Services d’éducation en Haïti..................................................................... 111 Encadré 8.1 : Note méthodologique sur les dépenses au titre de la protection sociale............................................................................ 134 Encadré 9.1 : Le secteur des transports en Haïti............................................................ 153 Liste des graphiques Graphique 1.1 : Croissance annuelle du PIB et changement de gouvernement, 1971-2013 (pourcentage).................................... 3 Graphique 1.2 : Croissance annuelle du PIB et catastrophe naturelle, 1971-2013 (pourcentage)................................................... 3 Graphique 1.3 : Obstacles à la croissance........................................................................ 4 Graphique 1.4 : Variations dans les indicateurs de gouvernance, 2004-13 (classement par centile)....................................................................... 6 Graphique 1.5 : Indice de performance logistique, 2014 (1=plus faible, 5=plus élevé)................................................................ 7 Graphique 1.6 : Tarifs portuaires, coûts estimés par EVP*, 2009 (en USD)............... 7 Graphique 1.7 : Consommation d’électricité, 2011 (kWh par habitant)..................... 8 Graphique 2.1 : Inflation, 2004-14(en pourcentage)..................................................... 11 Graphique 2.2 : Réserves internationales brutes, 2004-14 (millions de dollars)........ 11 Graphique 2.3 : Recettes budgétaires, 2004-13 (en pourcentage du PIB)................... 12 Graphique 2.4 : Administrations publiques – Recettes totales, 2000-12 (en pourcentage du PIB)...................................................................... 12 Graphique 2.5 : Dépenses publiques par source de financement, 2001-13 (en pourcentage du PIB)...................................................................... 13 Graphique 2.6 : Dépenses des administrations publiques - comparaisons internationales 2004-13....................................................................... 13 Graphique 2.7 : Solde budgétaire de l’administration centrale, 2004-14 (pourcentage du PIB)........................................................................... 14 Graphique 2.8 : Solde du compte des transactions courantes, 2004-14 (pourcentage du PIB)........................................................................... 14 Graphique 2.9 : Haïti – Stock de la dette envers Petrocaribe, 2009-14 (en pourcentage du PIB)...................................................................... 14 Graphique 2.10: Dette extérieure (VA), 2014-35 (pourcentage des exportations de biens et services + envois de fonds)....................... 14 xv Graphique 2.11: Aide internationale, 2008-25 (en pourcentage du PIB)................... 17 Graphique 2.12: Dépôts de l’État, 2009-14 (en pourcentage du PIB).......................... 17 Graphique 2.13: Financements de Petrocaribe, 2008-17 (Millions d’USD)............... 18 Graphique 3.1 : Simulations du taux d’extrême pauvreté, 2013-30 (pourcentage de la population)........................................................... 20 Graphique 3.2 : Contributions à la croissance des revenus (en points de pourcentage).................................................................. 21 Graphique 3.3 : Espérance de vie à la naissance, 2010 (années).................................. 22 Graphique 3.4 : Remaniements ministériels, 2003 (moyenne sur 10 ans).................. 22 Graphique 3.5 : Effets sur les revenus du comblement des écarts (en pourcentage des écarts)................................................................. 24 Graphique 3.6 : Dépenses courantes, 2005-14 (en pourcentage du PIB).................... 26 Graphique 3.7 : Dépenses de fonctionnement et d’équipement, 2005-14 (en pourcentage du PIB)...................................................................... 26 Graphique 3.8 : Évolution de la composition sectorielle (en pourcentage des dépenses totales du Trésor)............................. 29 Graphique 3.9 : Activités au titre de projets financés par des fonds de Petrocaribe, 2008-13, (USD millions).......................................... 29 Graphique 3.10: Activités au titre de projets financés par des fonds de 2008-13, (pourcentage du total).................................................... 30 Graphique 3.11: Financements des bailleurs de fonds, 2010-12 (pourcentage du total).......................................................................... 30 Graphique 3.12: Comparaison internationale – dépenses sociales, 2013 ou dernière année disponible (en pourcentage du PIB).................. 31 Graphique 4.1 : Recettes budgétaires, 2009-13 (en pourcentage du PIB)................... 34 Graphique 4.2 : Ratios impôts-PIB.................................................................................. 35 Graphique 4.3 : Ratio des impôts directs aux impôts indirects, 2009 ou 2011 (Pourcentage)................................................................ 36 Graphique 4.4 : Taux de l’impôt sur le revenu des sociétés (plage de gauche) et des personnes physiques.................................. 37 Graphique 4.5 : Seuils des tranches de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, comparaisons régionales (PIB par habitant).................. 41 Graphique 4.6 : Recouvrement théorique du produit de l’impôt sur le revenu sur la base des résultats de l’enquête auprès des ménages de 2012................................................................ 42 xvi MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 4.7 : Effets théoriques de modifications des tranches de l’impôt sur le revenu sur les montants recouvrés par groupe de revenu........................................................................... 43 Graphique 4.8 : Résultats de l’évaluation des douanes d’Haïti - distance par rapport aux meilleures pratiques internationales...................... 44 Graphique 4.9 : Recettes fiscales recouvrées par suite de la mise en place de la TVA (pourcentage du PIB et des recettes totales)................... 47 Graphique 4.10: Protection appliquée par les droits de douane et les frais de vérification dans quatre scénarios de réforme............................. 52 Graphique 5.1 : Investissements publics.......................................................................... 56 Graphique 5.2 : Indice d’efficacité de la gestion publique (0=minimal, 4=maximal).................................................................... 57 Graphique 5.3 : Indice d’efficacité de la gestion – GIP (0= minimal, 4= maximal).................................................................. 57 Graphique 5.4 : Les quatre étapes du cycle du projet.................................................... 60 Graphique 5.5 : Processus à suivre pour l’inclusion de nouveaux projets dans le PIP................................................................................ 64 Graphique 5.6 : Description du processus de formulation du budget d’investissement................................................................. 67 Graphique 5.7 : Méthodes de passation des marchés, 2012-13 (nombre de marchés examinés par la CNMP)................................. 68 Graphique 5.8 : Complexité des processus de passation des marchés......................... 71 Graphique 5.9 : Processus d’exécution des projets du PIP............................................ 72 Graphique 5.10: Investissements publics financés par le Trésor 2012-13, (en milliards de gourdes)..................................................................... 76 Graphique 5.11: Flux de trésorerie des projets financés par le Trésor national, 2012-13 (en pourcentage des crédits)................................................ 78 Graphique 5.12: Suivi et évaluation des projets du PIP, 2011-13 (nombre de projets).............................................................................. 79 Graphique 6.1 : Mortalité maternelle, 2013 (pour 100 000 naissances vivantes)....... 82 Graphique 6.2 : Mortalité des enfants âgés de moins de 5 ans, 2013 (pour 1 000 naissances vivantes)........................................................ 82 Graphique 6.3 : Recours aux services de santé (en pourcentage de la population)..................................................... 83 Graphique 6.4 : Évolution des taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans, 1990-2013 (pour 1 000 naissances vivantes)............... 84 xvii Graphique 6.5 : Taux de mortalité maternelle, 1990-2013 (pour 100 000 naissances vivantes).................................................... 84 Graphique 6.6 : Évolution de l’espérance de vie à la naissance, 1990-2012 (en années)......................................................................... 84 Graphique 6.7 : Recours aux services de santé, 1994-2012 (en pourcentage de la population)..................................................... 84 Graphique 6.8 : Évolution de la mortalité infantile, 2006-12 (points de pourcentage)....................................................................... 85 Graphique 6.9 : Évolution de la mortalité des enfants âgés de moins de 5 ans, 2006-12 (points de pourcentage)........................................................ 85 Graphique 6.10: Évolution du taux de retard de croissance, 2006-12 (points de pourcentage)....................................................................... 85 Graphique 6.11: Évolution de la prévalence de la diarrhée, 2006-12 (points de pourcentage)....................................................................... 85 Graphique 6.12: Indicateurs des résultats de santé infantile, 2012 (pour 1 000 naissances vivantes)........................................................ 87 Graphique 6.13: Dépenses de santé par habitant, 2012 (en dollars courants)............ 88 Graphique 6.14: Dépenses de santé par habitant sur base PPP, 1995-2012 (en dollars constants de 2005)............................................................ 88 Graphique 6.15: Dépenses publiques au titre de la santé, 2012 (pourcentage du PIB)........................................................................... 88 Graphique 6.16: Dépenses publiques de santé, 2000-12 (pourcentage des dépenses publiques).............................................. 88 Graphique 6.17: Dépenses de santé, 2005-10, (pourcentage du total)........................ 88 Graphique 6.18: Dépenses de santé, 2011-12 (pourcentage du total)......................... 88 Graphique 6.19: Dépenses de santé par source, 2004-13 (en % des dépenses totales de santé).................................................. 89 Graphique 6.20: Obstacles à l’accès aux soins de santé, 2012 ou 2013 (pourcentage du total des femmes âgées de 15 à 49 ans)................ 90 Graphique 6.21: Inscriptions à des systèmes de mise en commun des risques, 2012 ou 2013 (pourcentage de la population).................................. 90 Graphique 6.22: Incidence des dépenses de santé catastrophiques, 2012 (pourcentage des ménages)................................................................. 91 Graphique 6.23: Traitements et salaires, hors budget d’investissement (pourcentage du budget de l’Etat)...................................................... 95 xviii MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 6.24: Budget d’investissement financé au moyen de ressources publiques, 2012-13 (en pourcentage du total).................................. 95 Graphique 6.25: Recours aux différentes catégories de structures par zone, 2013....................................................................................... 96 Graphique 6.26: Densité de personnel médical, 2013 (pour 10 000 habitants)......... 97 Graphique 6.27: Densité de lits d’hôpitaux, 2013 (pour 10 000 habitants)................. 97 Graphique 6.28: Densité du personnel médical par département– hors secteur privé à but lucratif................................................................... 97 Graphique 6.29: Nombre de lits, hors secteur privé à but lucratif (pour 10 000 habitants)........................................................................ 98 Graphique 6.30: Densité de : a) personnel médical, b) personnel paramédical, et c) agents communautaires par site, à l’exclusion du secteur privé à but lucratif, 2013 (pour 10 000 habitants)............................ 98 Graphique 6.31: Note d’efficacité technique, 45 établissements primaires de premier niveau (0=inférieure, 1=supérieure).............................. 99 Graphique 6.32: Consultations par médecins et par infirmiers, à l’exception du secteur privé à but lucratif, 2013 (nombre quotidien)............... 100 Graphique 6.33: Consultations par membre du personnel médical (nombre quotidien).............................................................................. 100 Graphique 6.34: Comparaisons internationales - proportion du personnel administratif dans le total des effectifs des établissements de santé primaires (en pourcentage du total)................................... 101 Graphique 7.1 : Proportion des jeunes âgés de 3 à 25 ans scolarisés, 2012 (pourcentage du total).......................................................................... 106 Graphique 7.2 : Le taux d’alphabétisation en Haïti est compris entre les moyennes des pays à faible revenu et des pays de la région LAC................................................................................... 106 Graphique 7.3 : Taux bruts et nets de scolarisation, 2001-12 (pourcentage d’enfants inscrits dans le primaire)............................. 107 Graphique 7.4 : Jeunes scolarisés par âge et par sexe, 2012 (pourcentage du total).......................................................................... 109 Graphique 7.5 : Écoles primaires, 1930-2011 (milliers d’écoles).................................. 112 Graphique 7.6 : Financement du secteur de l’éducation par les bailleurs de fonds, 2010-13 (milliards de gourdes).......................................... 112 Graphique 7.7 : Budget annuel du MENFP financé par des ressources intérieures, 2005-13 (milliards de gourdes et pourcentage du budget total)..................................................................................... 113 xix Graphique 7.8 : Élèves bénéficiaires par département, 2013 (pourcentage du total).......................................................................... 114 Graphique 7.9 : Dépenses publiques en éducation (pourcentage du PIB)................. 115 Graphique 7.10: Budget de l’éducation, 2014 (ressources intérieures seulement, en pourcentage du total).................................................. 115 Graphique 7.11: Dépenses d’éducation par catégorie, 2012 (pourcentage)................ 117 Graphique 8.1 : Source de financement de l’EDE-PÈP, 2013 (pourcentage du total).......................................................................... 124 Graphique 8.2 : Programmes inclus dans l’EDE PÈP.................................................... 125 Graphique 8.3 : Pauvreté chronique, privations multidimensionnelles et pauvreté transitoire, 2012 (pourcentage du total)........................ 127 Graphique 8.4 : Taux de pauvreté par groupe d’âge, 2012 (pourcentage)................... 129 Graphique 8.5 : Principaux risques, cycle de vie et protection sociale en Haïti......... 130 Graphique 8.6 : Dépenses publiques au titre de la protection sociale, 2013 (pourcentage du PIB)........................................................................... 133 Graphique 8.7 : Dépenses au titre des filets de protection sociale –comparaison internationale, 2013 ou dernière année disponible (pourcentage du PIB)........................................................................... 136 Graphique 8.8 : Répartition des avantages de la protection sociale, 2012 (pourcentage du total).......................................................................... 137 Graphique 8.9 : Accès à la sécurité sociale par groupe de revenu, 2012 (pourcentage du total).......................................................................... 138 Graphique 8.10: Couverture des programmes d’assistance sociale et répartition des bénéficiaires, 2012 (pourcentage du total).............. 140 Graphique 8.11: Couverture des programmes d’assistance sociale par tranche d’âge, 2012 (pourcentage de la population totale)............................ 141 Graphique 8.12: Couverture d’EDE PÈP (programmes administrés par le FAES) par région et par catégorie de programme, 2013 (en pourcentage de la population totale)........................................... 142 Graphique 8.13: Nombre de repas distribués, Kantin Mobile, 2013 (en pourcentage de la population totale)........................................... 142 Graphique 8.14: Montant et contribution des avantages à la consommation des bénéficiaires.................................................................................... 143 Graphique 9.1 : Évolution des prix intérieurs et des cours mondiaux des produits pétroliers, 2004-14 (en gourdes).................................. 146 Graphique 9.2 : Coût des subventions aux prix des produits pétroliers, 2010-13 (milliards de gourdes et pourcentage du PIB)................... 147 xx MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 9.3 : Coûts totaux des subventions aux prix des produits pétroliers après impôt, 2011 (pourcentage du PIB)......................... 147 Graphique 9.4 : Coûts totaux des subventions aux prix des produits pétroliers après impôt, 2011 (en pourcentage des recettes générales)............ 147 Graphique 9.5 : Subventions aux prix du pétrole et allocation des dépenses publiques, 2010-12 (milliards de gourdes)........................................ 148 Graphique 9.6 : Dépenses au titre des produits pétroliers par décile, 2012 (en pourcentage du budget)................................................................ 149 Graphique 9.7 : Subventions aux prix des carburants par groupe, 2012 (pourcentage du total).......................................................................... 150 Graphique 9.8 : Composition des dépenses par groupe et par décile, 2012 (pourcentage du budget total)............................................................ 150 Graphique 9.9 : Dépenses par groupe, 2012 (pourcentage du total)........................... 150 Graphique 9.10 : Perte de bien-être dû à l’effet direct (pourcentage).......................... 151 Graphique 9.11: Intensité de produits pétroliers par secteur (pourcentage de l’utilisation totale de produits pétroliers)............. 152 Graphique 9.12: Effet prix indiqué par le tableau entrées-sorties (pourcentage)...... 152 Graphique 9.13: Contribution à l’inflation (points de pourcentage)........................... 152 Graphique 9.14: Perte de bien-être par décile (pourcentage)....................................... 155 Graphique 9.15: Principale source d’éclairage, 2012 (pourcentage de ménages)....... 155 Graphique 9.16: Ménages utilisant du kérosène comme principale source d’éclairage, 2012 (pourcentage).............................................. 155 Graphique 9.17: Perte totale de bien-être par décile (pourcentage)............................ 156 Graphique 9.18: Pertes de bien-être zones urbaines/zones rurales (pourcentage).... 156 Liste des tableaux Tableau 1.1 : Fréquence et impact des catastrophes naturelles, 1971-2014................ 3 Tableau 2.1 : Indicateurs macroéconomiques ................................................................ 10 Tableau 2.2 : Recettes fiscales - comparaisons internationales (en pourcentage du PIB)........................................................................... 12 Tableau 3.1 : Indicateurs budgétaires, 2005-13 (en pourcentage du PIB)................... 25 Tableau 4.1 : Droits de douane et frais de vérification (2013)...................................... 49 Tableau 4.2 : Simulations effectuées au moyen de TRIST pour quatre scénarios de réformes tarifaires............................................................... 51 xxi Tableau 5.1 : Ensemble de projets examinés par affiliations ministérielles................. 60 Tableau 5.2 : Seuils de passation des marchés pour les institutions publiques (millions de gourdes)................................................................................ 70 Tableau 5.3 : Applications utilisées pour les dépenses et la chaîne d’investissement.................................................................... 77 Tableau 6.1 : Couverture de santé maternelle et juvénile par groupe de revenu, 2005-06 et 2012 (pourcentage de la population)................................... 86 Tableau 6.2 : Incidence de la participation par groupe de revenu, 2013 (en pourcentage des bénéficiaires).......................................................... 91 Tableau 6.3 : Efficacité technique en Haïti et dans d’autres pays à faible revenu........ 100 Tableau 7.1 : Entrée tardive à l’école, redoublements, abandons d’études et efficacité du système.............................................................................. 108 Tableau 7.2 : Taux de réussite aux examens nationaux, 2012-13 (en pourcentage)........................................................................................ 110 Tableau 7.3 : Caractéristiques des écoles primaires par département, 2010-11 (en pourcentage)........................................................................................ 118 Tableau 8.1 : Protection sociale : institutions et programmes en Haïti, décembre 2014........................................................................................... 131 Tableau 8.2 : Fragmentation d’EDE-PÈP : institutions et programmes, octobre 2014............................................................................................... 132 Tableau 8.3 : Dépenses réalisées au titre d’EDE PÈP (effectives), 2013....................... 135 Tableau 8.4 : Contributions des principaux bailleurs (estimations) - protection sociale.................................................................................... 137 Tableau 8.5 : Alignement des programmes d’EDE PÈP en fonction des risques et des vulnérabilités............................................................... 144 Tableau 9.1 : Répartition des subventions par produit pétrolier, 2009-13 (milliards de gourdes)............................................................................... 147 Tableau 9.2 : Dépenses annuelles moyennes au titre des carburants (HTG).............. 149 Tableau 9.3 : Subventions aux prix des carburants reçues par décile de revenus (pourcentage du total)............................................................................... 150 Tableau 9.4 : Subventions pour différents scénarios de prix des carburants (millions de gourdes)................................................................................ 157 xxii MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Résumé analytique Objectifs décevants au cours des 40 dernières années, et la pauvreté reste endémique. Une histoire 1. Haïti a pour objectif de devenir une économie caractérisée par des groupes d’intérêts, l’instabilité émergente à l’horizon 2030. Haïti jouit politique et des catastrophes naturelles, ainsi d’importants avantages comparatifs : le pays qu’une piètre gouvernance, des infrastructures se situe notamment à proximité de marchés inadéquates et l’insuffisance d’effectifs qualifiés, importants auxquels il a un accès privilégié, il a jusqu’à présent empêché Haïti de réaliser ses a une population active jeune et une diaspora aspirations. Le PIB par habitant s’est contracté de dynamique et il possède d’importants atouts 0,7 % par an, en moyenne, entre 1971 et 2013. géographiques, historiques et culturels. Les Haïti est, de ce fait, le pays le plus pauvre de la domaines économiques sources d’opportunités région Amérique latine et Caraïbes (LAC) et l’un pour le pays sont l’agro-industrie, l’industrie des pays les plus pauvres du monde. En 2012, légère et le tourisme. Conscientes de ces environ 59 % de la population totale était pauvre, avantages, les autorités haïtiennes ont publié en et 24 % extrêmement pauvre, ce qui signifie que mai 2012 un plan stratégique de développement près de 6,3 millions d’Haïtiens ne pouvaient pas (PSDH), qui vise à construire une nouvelle satisfaire leurs besoins fondamentaux et que 2,5 économie moderne, diversifiée, résiliente, millions d’entre eux ne mangeaient pas à leur compétitive, inclusive et respectueuse de faim. Par ailleurs, les disparités de revenus en l’environnement, qui pourra satisfaire aux Haïti, qui a un coefficient de Gini de 0,6, sont besoins fondamentaux de la population. Pour les plus fortes de la région et parmi les plus atteindre cet objectif, Haïti devra afficher des importantes du monde. taux de croissance supérieure à 10 %, ce qu’il 3. Haïti a bénéficié d’une reprise de l’aide des est loin d’avoir accompli dans le passé, grâce bailleurs de fonds et d’un plus grand accès à à l’expansion des secteurs de l’agriculture, du des financements concessionnels au cours des bâtiment, de l’industrie manufacturière et du dix dernières années. Haïti se caractérise de tourisme par exemple. longue date par le niveau très faible des recettes 2. Les résultats affichés par Haïti dans le domaine budgétaires qu’il mobilise, ce qui limite sa capacité de la croissance ont été, dans l’ensemble, à financer des dépenses de développement xxiii (infrastructure, santé, éducation). Un grand la pauvreté et les améliorations des indicateurs nombre de services de base sont assurés dans le du développement humain (notamment dans pays par des acteurs non gouvernementaux. Par l’éducation) observés durant la même période. suite du renforcement de la stabilité politique Globalement, la part des ressources affectées aux et, plus particulièrement, du tremblement de secteurs sociaux semble être passée d’en moyenne terre de 2010, le budget a bénéficié d’une aide environ 16 % des dépenses publiques totales exceptionnelle des bailleurs de fonds, et les dons pour la période 2007 à 2010 à environ 28 % des extérieurs sont passés de 2 % du PIB en 2000 à dépenses publiques totales après le tremblement 8,1 % en 2013, après avoir atteint le niveau record de terre, pour la période 2010 à 2012. Il semble de 12,1 % du PIB en 2010. Haïti, qui a bénéficié également, sur la base des estimations, que 22 % des Initiatives PPTE et IADM, a aussi obtenu de l’aide des bailleurs de fonds ait été alloués aux des annulations de dette supplémentaires à la secteurs sociaux durant la période 2010 à 2012. suite du tremblement de terre, qui ont ramené 6. La composition des dépenses publiques son endettement extérieur total à 8,9 % du PIB pourrait, toutefois, ne pas favoriser en 2011. Le pays a ainsi obtenu la marge de l’amélioration des services. Une partie manœuvre dont il avait besoin pour pouvoir de l’augmentation de la masse salariale est emprunter et a utilisé cette dernière pour obtenir due à l’augmentation des effectifs d’appui, des financements concessionnels du Venezuela. administratifs et de sécurité et non pas à 4. Ces ressources ont permis à Haïti de financer l’augmentation du nombre de personnes un fort accroissement de ses dépenses directement chargées de la prestation des services d’investissement. L’augmentation de l’aide sociaux. Les dépenses de fonctionnement en des bailleurs de fonds et la disponibilité de particulier (par exemple, matériel, services financements concessionnels a permis à Haïti d’utilité collective) n’ont, par ailleurs, pas d’accroître ses dépenses d’investissement, ce augmenté parallèlement aux investissements qui a fortement modifié les priorités nationales publics, et ne se sont pratiquement pas modifiées comme en témoigne la progression de la part au cours des dix dernières années. En l’absence des investissements publics qui représentaient des ressources nécessaires pour exploiter les plus de la moitié des dépenses publiques totales investissements nouvellement construits et les en 2014, contre un tiers en 2005. Les dépenses nouveaux équipements, il est douteux que ces de fonctionnement se sont accrues par suite de nouvelles installations puissent être entretenues l’augmentation des recettes budgétaires propres, ou fournir les dividendes de croissance attendus. pour passer d’à peine moins de 10 % du PIB en 7. Malgré l’augmentation récente des dépenses 2005 à environ 13 % du PIB en 2014, tirées par publiques sociales, le système économique la masse salariale : les traitements et salaires ont haïtien n’est, de surcroît, guère inclusif. Les fortement augmenté en proportion du PIB entre dépenses sociales restent limitées, et la fourniture 2005 et 2014 (pour passer de 3,5 % à environ 6 de services de base est extrêmement inéquitable. % du PIB). Les dépenses publiques au titre de la santé, de 5. Les dépenses prioritaires ont également l’éducation et de la protection sociale représentent augmenté en Haïti. Les données budgétaires 5 % du PIB, soit un taux inférieur à celui affiché fragmentaires disponibles semblent indiquer par les pays comparateurs, ce qui limite la que ces ressources supplémentaires ont été capacité de l’État à offrir les mêmes opportunités consacrées aux activités de reconstruction et des à tous les citoyens. En même temps, d’importants secteurs sociaux, ce que corroborent le recul de postes de dépenses, comme les subventions aux xxiv MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR prix des carburants, favorisent manifestement • mobiliser des recettes budgétaires plus les riches. En l’absence de l’État, les services de importantes ; base, notamment dans les domaines de la santé • accroître le dividende de croissance des et de l’éducation, sont essentiellement assurés par investissements publics ; des intervenants non gouvernementaux. Entre 70 % et 80 % des élèves du primaire fréquentent • améliorer l’efficacité des dépenses dans des établissements non publics, ce qui impose les secteurs essentiels que sont la santé, une lourde charge financière aux ménages et l’éducation et la protection sociale ; et produit des résultats étroitement liés aux niveaux • mettre le budget à l’abri d’un retour des de revenu de ces derniers. Les résultats sont tout subventions aux prix des carburants. aussi défavorables aux pauvres dans le secteur 9. Dans ce contexte, cette étude vise à apporter de la santé, et seule une faible proportion de ces des éléments concrets pouvant servir de base à derniers a accès à des filets de protection de base. la prise de décisions. Ce rapport s’appuie sur des 8. Haïti doit maintenant s’ajuster à des contraintes données récemment disponibles, notamment budgétaires plus dures. L’expansion de l’aide les données générées par l’enquête auprès des et des emprunts concessionnels a permis à ménages de 2012, l’enquête démographique Haïti d’accroître ses dépenses publiques et de et de santé de 2012 (EDS), et le recensement rattraper les pays de la région retenus à titre scolaire de 2011/12, pour permettre de mieux de comparateurs. Elle a toutefois aussi accru sa comprendre les questions d’équité et de viabilité dépendance envers l’aide extérieure en tant que associées à la fourniture de certains services de source de financement. L’aide des bailleurs et base comme les soins de santé et l’éducation, les financements concessionnels représentent et pour amener les responsables de l’action environ 70 % des financements des dépenses publique ainsi que d’autres intervenants à publiques d’investissement. Les secteurs orienter leurs efforts sur les disparités et sur les sociaux, notamment la santé, l’éducation et la priorités. La forte augmentation de l’aide des protection sociale, ont été financés à hauteur bailleurs et des financements concessionnels de 45 % par l’aide des bailleurs en 2012. Étant disponibles a exacerbé la fragmentation des donné ce recours important à l’appui des données budgétaires en Haïti. Des efforts bailleurs et aux financements concessionnels, particuliers sont déployés dans le cadre de cette ces postes de dépenses sont particulièrement étude pour regrouper en partie les données vulnérables à une diminution de l’aide et à une budgétaires et brosser un tableau plus complet baisse des cours mondiaux du pétrole (qui a de l’emploi des ressources (Initiative BOOST). un impact sur la disponibilité des ressources Enfin, le rapport s’appuie sur le diagnostic et concessionnelles émanant du Venezuela). Ce l’évaluation de la gestion des investissements durcissement des contraintes pourrait remettre publics (Public Investment Management en cause certains des progrès récemment Diagnostic and Assessment - PIMDA) qui vient accomplis dans le domaine du développement d’être achevé et qui a débouché sur la formulation humain, et compliquer encore plus les efforts d’un plan d’action pour améliorer la gestion des déployés par Haïti pour concilier les besoins de investissements publics en Haïti. développement du pays et la viabilité des finances publiques. À cet égard, ce rapport examine plus particulièrement comment : xxv Résultats régionales et ne peuvent pas expliquer la faiblesse de la charge fiscale en Haïti. Par exemple, le taux de l’impôt sur le revenu des sociétés en Haïti Mobiliser des ressources plus importantes est de 30 %, soit un taux légèrement supérieur et de manière plus équitable à la moyenne régionale. Les exemptions représentaient toutefois en 2011, selon les 10. Bien que les recettes budgétaires propres estimations, l’équivalent de plus de la moitié de aient augmenté au cours des dix dernières la totalité des montants recouvrés au titre de années, Haïti affiche encore l’un des taux de l’impôt sur le revenu. La plupart des exemptions mobilisation de recettes les plus faibles de la découlent du code des investissements de 2002, région. Les recettes budgétaires propres d’Haïti qui accorde des exemptions fiscales d’une durée ont augmenté, puisqu‘elles sont passées de moins de 15 ans aux sociétés opérant dans les zones de 10 % du PIB en 2004 à 12,6 % du PIB en 2014. franches, ainsi que des exemptions de 5 à 10 ans Malgré cela, Haïti continue d’afficher l’un des taux au titre de projets d’investissement particuliers de mobilisation de recettes les plus faibles de la qui sont jugés promouvoir le développement. région. Le régime fiscal haïtien est en outre, dans L’expérience accumulée à l’échelle internationale l’ensemble, régressif et il est largement tributaire montre toutefois que, de manière générale, des impôts indirects. Le ratio des impôts directs l’allégement de la fiscalité ne compense pas un aux impôts indirects était de l’ordre de 30 % en climat peu propice à l’investissement et n’attire 2011, soit un niveau inférieur à celui observé guère d’investissements supplémentaires. Il existe dans la plupart des pays de la région LAC et à d’autre part un certain nombre d’impôts qui ne la moyenne des pays à faible revenu, et tient en génèrent que très peu de recettes et imposent aux grande partie au fait qu’une large part des recettes entreprises de lourds coûts associés au respect d’Haïti provient du commerce international. Les des règles fiscales (impôts « vexatoires »). Leur systèmes fiscaux qui dépendent dans une mesure élimination serait un meilleur moyen d’attirer relativement plus importante des impôts directs des investisseurs. sont généralement plus progressifs parce que, dans ce cas, la charge fiscale est différente pour 12. Le taux maximum de l’impôt sur le revenu des des agents économiques qui ont des niveaux personnes physiques ne semble s’appliquer de revenus différents. Par ailleurs, si les impôts qu’à un très petit nombre de contribuables. directs sont plus difficiles à administrer, ils sont Bien que le taux supérieur de l’impôt sur le fréquemment considérés comme un indicateur revenu corresponde également à celui des autres et un outil important de l’édification de l’État pays de la région (30 %), les tranches de revenu car ils favorisent généralement l’établissement sont définies de manière à ce que les taux les plus d’interactions plus directes entre les citoyens élevés ne s’appliquent qu’à une faible proportion et l’État et donnent voix aux membres de la des contribuables. L’impôt sur le revenu des population. personnes physiques comporte actuellement quatre tranches assorties des taux suivants : 10 11. Bien que les taux de l’impôt sur le revenu % pour les revenus compris entre 20 000 et 100 soient, pour l’essentiel, comparables aux 000 gourdes ; 15 % pour la partie des revenus moyennes pour la région, une forte proportion comprise entre 100 000 et 250 000 gourdes ; 25 % des recettes n’est pas perçue par suite des pour la partie des revenus comprise entre 250 000 exemptions accordées. Les taux des impôts sur et 750 000 gourdes ; et 30 % pour tous les revenus le revenu des sociétés et des personnes physiques supérieurs à ce montant. Le taux maximum ne sont, pour l’essentiel, comparables aux moyennes xxvi MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR frappe que les revenus supérieurs à plus de vingt frais de vérification de l’ampleur de ceux perçus fois le PIB par habitant moyen national, c’est- en Haïti masquent le degré de protection réel à-dire plus du double du ratio observé pour le du pays. Parce qu’ils sont appliqués de manière pays comparateur affichant le taux le plus proche généralisée au même taux à pratiquement tous (Guatemala, dont le taux frappe les revenus les produits, il est peu probable qu’ils cadrent environ huit fois supérieurs au PIB). avec les objectifs commerciaux stratégiques nationaux qui, normalement, consisteraient à 13. D’importants manques à gagner au niveau des imposer des tarifs douaniers plus élevés sur les recettes budgétaires sont également enregistrés biens de consommation et des tarifs douaniers aux frontières. La part la plus importante des plus faibles sur les intrants essentiels et sur recettes budgétaires d’Haïti (60 %) est recouvrée les biens d’équipement. Haïti est, par ailleurs, aux frontières, sous forme de droits de douane, membre de la CARICOM, mais applique des de frais de vérification et de taxes sur les ventes droits de douane plus faibles. L’alignement des et de droits d’accise sur les biens importés. Bien droits de douane d’Haïti sur le tarif extérieur que l’on ne dispose pas de données complètes commun de la CARICOM pourrait permettre de sur les exemptions au titre de la TCA et des générer d’importantes recettes supplémentaires, droits d’accise, les données détaillées établies au mais il aurait aussi pour effet d’accroître niveau des transactions sur les taxes recouvrées fortement le degré de protection et les coûts à la frontière permettent de calculer la valeur pour les entreprises et pour les consommateurs. des exemptions dont bénéficient les produits Il serait possible d’envisager de remplacer les importés. Selon l’estimation des revenus frais de vérification par un ensemble de tarifs auxquels le pays renonce, effectuée en comparant douaniers normaux plus élevés tout en éliminant le montant effectif des recettes recouvrées au les exemptions sans que cela ne provoque aucune montant qu’un importateur aurait normalement diminution des recettes totales ou n’accroisse le dû payer si le taux officiel avait été appliqué, en degré de protection. 2013, Haïti a renoncé à l’équivalent de 14 % des recettes totales des taxes sur les ventes recouvrées aux frontières, plus 19 % du montant des droits Tirer un plus grand dividende de croissance d’accise ad valorem. Cette proportion atteint 50 des investissements publics % pour les droits de douane, et la classification des exemptions dans les données douanières 15. Bien que les investissements publics aient ne permet pas de vérifier pleinement leur bien- augmenté, la croissance économique ne s’est fondé. pas encore accélérée en Haïti. Haïti continue d’enregistrer de piètres résultats pour certains 14. Enfin, bien qu’Haïti soit l’une des économies indicateurs des infrastructures, comme les plus ouvertes, les frais de vérification l’accès à l’électricité, aux routes ou aux ports. accroissent le degré effectif de protection du Dans ce contexte, on aurait pu s’attendre à ce pays. Bien qu’Haïti soit l’une des économies qu’un volume élevé d’investissements publics les plus ouvertes et applique des droits de contribue à réduire les goulets d’étranglement douane très faibles, il impose différents frais qui qui font obstacle à une croissance plus rapide. accroissent le coût de l’importation des produits. Ce paradoxe n’est toutefois nullement nouveau Des frais de vérification, perçus au taux de 5 %, en Haïti. Plusieurs raisons ont été suggérées, qui s’appliquent à pratiquement tous les produits vont des défaillances du système de comptabilité importés, ce qui a eu pour effet d’accroître les nationale du pays à un manque chronique recettes douanières d’environ 75 % en 2013. Des d’entretien ou, plus simplement, au caractère xxvii improductif des investissements eux-mêmes. Renforcer la viabilité et poursuivre Le manque de coordination des activités des l’amélioration des résultats dans le domaine bailleurs dans le passé et la forte volatilité de de la santé l’aide extérieure ont également été évoquées en tant que raison du manque d’impact des 17. Les indicateurs de la santé se sont améliorés au investissements en Haïti. cours des 20 dernières années. Les indicateurs 16. Ces résultats décevants tiennent en partie de la santé juvéniles se sont améliorés ; le taux aux graves insuffisances dans la gestion de mortalité des enfants âgés de moins de cinq des investissements publics. La gestion des ans, par exemple, est tombé de 145 décès pour 1 investissements publics en Haïti présente un 000 naissances vivantes en 1990 à 73 décès pour certain nombre de caractéristiques particulières 1 000 naissances en 2013. Les Haïtiens peuvent et de dispositions couramment observées dans les maintenant compter vivre huit années de plus pays tributaires de l’aide, notamment une faible qu’en 1990, ce qui représente un gain de deux capacité d’évaluation et la dépendance envers les années par rapport à la moyenne des pays de la bailleurs de fonds pour la conception de bons région LAC. Les disparités entre l’état de santé projets. Ces caractéristiques compromettent des ménages riches et celui des ménages pauvres l’efficacité des investissements publics. Aucune ont également diminué. La mortalité infantile a stratégie sectorielle n’est formulée, qui pourrait fortement baissé pour le quintile des ménages guider l’établissement de priorités pour les les plus pauvres, de même pour le deuxième et projets. Aussi le Programme d’investissement troisième quintile au cours des dix dernières public (PIP) est-il composé de projets qui ne années. La réduction du nombre de cas de retard sont ni totalement évalués ni classés par ordre de croissance et de la prévalence de la diarrhée de priorité. Aucun contrôle réel a priori des est plus marquée pour les groupes de revenus les décaissements n’est en outre effectué sur la base plus pauvres. de l’état d’avancement matériel des projets par 18. Les résultats indiqués par les indicateurs de rapport aux plans établis. Il est important de santé en Haïti restent, néanmoins, médiocres, noter que les dépenses d’équipement financées et les disparités persistent. Le taux de mortalité par des ressources intérieures ne sont pas des moins de cinq ans en Haïti était quatre dûment comptabilisées, suivies et enregistrées, fois plus élevé que la moyenne de la région ce qui crée un environnement propice à un LAC. L’EDS 2012 indique de manière générale manque de transparence et de responsabilisation, d’importantes inégalités dans les situations et ainsi qu’à une mauvaise gestion de ressources résultats sanitaires, qui sont bien inférieurs publiques. Enfin, bien que le cadre juridique pour les quintiles de revenu les plus pauvres. existant soit acceptable pour la gestion des Ainsi, la mortalité infantile était de 62 (pour investissements publics, ses prescriptions sont 1 000 naissances vivantes) pour le quintile de rarement respectées, car il prévoit de nombreux revenu le plus élevé, mais de 104 pour le quintile processus et procédures qui, lorsqu’ils ne sont de revenu le plus faible en 2012. Le nombre pas redondants, sont excessivement complexes. d’enfants souffrant d’un retard de croissance était aussi, cette année-là comme toutes les années précédentes depuis 2006, quatre fois plus élevé dans le quintile de revenu le plus faible que dans le quintile supérieur en 2012 (EDS, 2012). xxviii MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR 19. Si le niveau des dépenses totales par habitant consulté de personnel de santé faute de moyens au titre de la santé est relativement élevé en financiers, contre 39 % des ménages appartenant Haïti, les dépenses publiques à ce titre sont très aux quintiles de consommation les plus élevés. faibles. Les dépenses par habitant au titre de la Le manque d’argent pour payer les soins est, par santé en Haïti ont augmenté parallèlement à la ailleurs, l’obstacle à l’accès aux soins de santé le moyenne des dépenses des pays à faible revenu, plus souvent cité en Haïti par les femmes âgées et elles se chiffraient à 76,6 dollars en 2012, de 15 à 49 ans (76 %). soit un montant supérieur à la moyenne des 21. La composition des dépenses publiques ne dépenses des pays à faible revenu. Selon l’OMS, favorise pas l’amélioration des services fournis. un montant de 50 dollars permettrait d’assurer la Le secteur de la santé, dans lequel les dépenses de fourniture d’un paquet de soins de santé de base fonctionnement globales n’ont pas suivi le récent à la population. Haïti n’a toutefois affecté que 5 accroissement des investissements publics, offre % des dépenses publiques à la santé en 2013- un bon exemple à cet égard. Bien que les dépenses 14, soit un pourcentage bien inférieur aux 15 % de fonctionnement ne se soient pas modifiées, le recommandés dans la Déclaration d’Abuja, et les budget d’investissement financé par des fonds dépenses publiques n’ont représenté qu’environ publics (Trésor et Petrocaribe) a doublé entre 1,5 % du PIB, c’est-à-dire un taux faible par 2006 et 2013. La masse salariale pourrait, en comparaison à ceux affichés par d’autres pays outre, évincer des dépenses de fonctionnement à faible revenu et à revenu intermédiaire, qui essentielles (par exemple les dépenses au titre des dépensent en moyenne l’équivalent de 2 % à 6 médicaments et des matériels et équipements) car % de leur PIB à ce titre. L’ampleur des dépenses la part du budget de fonctionnement consacrée par habitant a donc été essentiellement financée aux dépenses de personnel représentait environ par des ressources extérieures, qui ont fortement 90 % du total durant la période 2006 à 2012. Les augmenté après le tremblement de terre, mais investissements publics pourraient, de surcroît, qui diminuent depuis 2012. ne pas être affectés aux projets qui sont les plus 20. Malgré le récent accroissement de l’aide nécessaires : en 2012, par exemple, près d’un tiers des bailleurs, le manque d’argent continue des engagements des fonds d’investissements d’empêcher les populations pauvres de se faire nationaux ont été alloués à la construction ou à soigner. En 2012, les dépenses totales au titre la remise en état d’hôpitaux, contre seulement de la santé étaient en grande partie financées 22 % à des projets d’équipement concernant des par des bailleurs de fonds en Haïti, et ce dans dispensaires et des centres de santé, alors que ces une bien plus large mesure que dans d’autres établissements assurent 87 % des soins de santé pays à faible revenu, ce qui met en question la en Haïti. viabilité des progrès récemment accomplis. 22. La productivité du personnel médical des Le fort accroissement de l’aide des bailleurs de établissements primaires de premier niveau fonds semble s’être accompagné d’une baisse est faible. D’après les estimations, seulement importante de la contribution des ménages à 13 % des établissements sanitaires assurent leurs dépenses de santé. Cette évolution aurait des services de santé de manière efficace, en ce dû améliorer l’accès aux services de santé pour sens qu’ils n’ont ni de coûts de fonctionnement les populations les plus pauvres. Or, selon excessifs ni de personnel pléthorique. Le nombre la dernière enquête auprès des ménages, 65 de consultations, en particulier, est faible % des ménages appartenant aux quintiles puisque le personnel médical voit un patient par de consommation les plus faibles n’ont pas heure, soit un nombre beaucoup plus faible que xxix dans les pays comparables. Il se pourrait que la taux intermédiaire entre la moyenne des pays à faiblesse de la productivité des agents sanitaires faible revenu et celle des pays de la région LAC. tienne à l’exercice d’un deuxième emploi, car Par ailleurs, de nombreux élèves, en particulier les faits montrent que plus de la moitié du dans les communes pauvres, acquièrent peu personnel médical tire un revenu d’activités de de connaissances. Les indicateurs de la qualité vente ou d’un cabinet privé. Le nombre excessif de l’éducation, notamment le niveau des des effectifs administratifs peut également nuire connaissances des enseignants et les matériels à l’efficacité. Le personnel administratif constitue didactiques disponibles dans les établissements 40 % du personnel total des institutions bien scolaires indiquent que de nombreux enfants, que les établissements de niveau primaire en particulier ceux issus de ménages pauvres, n’aient généralement guère besoin de personnel reçoivent un enseignement primaire de faible de ce type. Ces établissements sont de taille qualité. Les évaluations effectuées dans les limitée et ont peu ou pas d’équipement (dans petites classes de certains établissements le cas des dispensaires) de sorte que les besoins scolaires montrent que les connaissances d’entretien et de gestions sont réduits ; le nombre fondamentales sont acquises très lentement, ou d’administratifs nécessaire est donc très réduit. pas du tout, en particulier dans les écoles des communautés pauvres. Par exemple, un élève Garder les enfants à l’école et améliorer le moyen de troisième année ne peut lire que 23 niveau d’instruction mots par minute, soit un rythme bien inférieur à celui de 35 à 60 mots à la minute exigé pour la 23. La majorité des enfants sont à présent compréhension d’un texte de base. scolarisés en Haïti. La majorité des enfants d’âge 25. L’expansion de l’offre de services d’éducation préscolaire, et 90 % des enfants en âge d’aller tenant essentiellement au secteur non public, à l’école primaire (6-11 ans), sont scolarisés. Haïti a l’un des secteurs de l’éducation non Le niveau d’instruction augmente également publics les plus importants du monde opérant régulièrement d’une cohorte de jeunes à la au niveau du primaire et du secondaire. Selon suivante. En 1994, moins de 30 % des jeunes âgés le recensement scolaire de 2010-11 (qui est le de 15 à 19 ans avaient atteint le premier cycle de dernier publié), 94 % des élèves inscrits dans l’enseignement secondaire, mais ce pourcentage des programmes préscolaires, 78 % des élèves était passé à plus de 50 % pour les filles et à plus du primaire et 73 % des élèves du secondaire de 40 % pour les garçons en 2012. fréquentent des établissements non publics. Ces 24. Malgré ces progrès, les indicateurs de pourcentages comptent parmi les plus élevés l’éducation continuent d’afficher des résultats du monde. Des programmes de subventions médiocres, caractérisés par une entrée tardive des frais de scolarité ont toutefois été mis en à l’école primaire, un taux d’abandon des place pour les élèves des écoles primaires non études élevé et un apprentissage limité. Haïti publiques pour faciliter l’accès des enfants affiche une plus forte proportion d’adultes à l’école. Les bailleurs financent un cycle du n’ayant aucune instruction que les pays primaire complet pour des cohortes d’enfants voisins de la région LAC, ainsi qu’une plus appartenant à des communautés défavorisées forte proportion de jeunes âgés de 15 à 19 ans en exemptant ces enfants des droits dans les n’ayant pas achevé le cycle d’enseignement écoles non publiques, tandis que les autorités primaire. Le taux d’alphabétisation des adultes financent un programme similaire au moyen est d’environ 77 % à l’échelle nationale, soit un du produit de taxes sur les appels téléphoniques xxx MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR et les transferts de fonds internationaux. La un obstacle majeur à l’accès à l’éducation pour diminution des financements des bailleurs les ménages pauvres : lorsqu’il leur est demandé et l’arrêt du financement des exemptions des pourquoi leurs enfants d’âge scolaire ne sont pas droits de scolarité pour les nouvelles cohortes à l’école, 83 % des ménages expliquent que c’est d’élèves de première année fréquentant des principalement à cause du coût de la scolarité. établissements non publics récemment décidé par le ministère de l’Éducation remet toutefois Pour un système de protection sociale plus en question l’élargissement de l’accès à l’école efficace et mieux ciblé réalisé au cours des dernières années. 26. Comme dans le secteur de la santé, la 28. Les groupes de population qui sont pauvres de composition des dépenses publiques au titre de manière chronique ou transitoire devraient être l’éducation n’est pas propice à une amélioration une cible majeure d’un système de protection des services. Le budget de fonctionnement du sociale efficace en Haïti. Bien que la pauvreté MENFP privilégie le personnel qui n’est pas en soit généralisée en Haïti, le système de protection « première ligne ». En 2013, par exemple, presque sociale doit viser plus particulièrement les zones 70 % du budget d’exploitation était affecté aux rurales et certains départements géographiques. salaires et dépenses de personnel. Bien que ces Près de la moitié des ménages sont considérés dépenses cadrent avec celles d’autres pays de la comme chroniquement pauvres parce qu’ils région LAC, dont 60 à 80 % du budget total de vivent en dessous du seuil de pauvreté modérée l’éducation est absorbé par la masse salariale, et qu’ils ne remplissent pas au moins trois des dans ces pays, le secteur public paye la majorité sept critères de base définissant le bien-être non des enseignants du primaire et du secondaire, monétaire. Une telle proportion de pauvreté tandis que l’État haïtien n’emploie directement chronique, inhabituelle en Amérique latine, que les enseignants du secteur public qui est de témoigne des problèmes structurels auxquels se taille restreinte. Il s’ensuit qu’environ 42 % des heurtent les efforts de réduction de la pauvreté dépenses au titre des traitements et salaires sont et les limites de ce que peuvent apporter les destinés à des membres du personnel qui ne interventions de protection sociale en l’absence travaillent pas en tant qu’enseignant, directeur de mesures concertées concernant les services de ou inspecteur. La moitié des dépenses de base et la génération de revenus. Le système de fonctionnement hors salaires sont, de surcroît, protection sociale haïtien devrait aussi pouvoir consacrées aux manuels scolaires, aux examens couvrir les personnes souffrant de pauvreté nationaux et au Programme national de cantines. transitoire, c’est-à-dire le million de personnes vivant légèrement au-dessus du seuil de pauvreté 27. Malgré la lenteur de la progression et de mais qui peuvent tomber en dessous de ce dernier l’apprentissage scolaires de leurs enfants, les par suite d’un choc (lié au climat ou à l’état de ménages dépensent des sommes importantes santé). Les catastrophes naturelles, en particulier, pour envoyer ces derniers à l’école. 93% des peuvent provoquer de graves perturbations du ménages ayant des enfants âgés de 6 à 14 ans fait de leur impact majeur sur l’agriculture, qui à l’école font état de dépenses d’éducation est la principale source de subsistance pour la positives. Ces dépenses sont importantes : plupart des pauvres, en particulier dans les zones ces ménages ont indiqué, en moyenne, avoir rurales. consacré 10 % de leurs dépenses totales annuelles de consommation à l’éducation durant l’année 29. Il est encourageant de noter que, au cours scolaire 2011-12. Les frais continuent donc d’être des trois dernières années (2012-14), une xxxi attention plus importante semble avoir été les observations relatives à l’éducation et à la portée aux programmes du secteur social et, santé, il importe de mettre en place une série plus récemment, à la protection sociale en tant d’interventions de protection et de promotion que cadre de la lutte contre la vulnérabilité sociales qui permettraient aux ménages les plus à court terme et à long terme et des efforts pauvres (en particulier les ménages ruraux ayant de réduction de la pauvreté. En 2012, la de jeunes enfants) de surmonter les obstacles à stratégie nationale de lutte contre la faim et la la constitution, à l’accumulation et au maintien malnutrition, « Aba Grangou », a été lancée dans de leur capital humain malgré des chocs répétés. le but de coordonner les activités des bailleurs 31. Les différents programmes qui constituent et de l’État dans le domaine de la nutrition. Le le système de protection sociale d’Haïti lancement d’un plan d’action triennal intitulé sont, de surcroît, excessivement fragmentés « Penser et lutter vers un Haïti sans pauvreté : et d’envergure très limitée, et ils ne sont Plan d’Action pour l’Accélération de la Réduction pas suffisamment bien ciblés pour pouvoir de Pauvreté » (PAARP) en 2014 a marqué un réel faire une différence. Les responsabilités des progrès en direction de la formulation d’une programmes contributifs (assurance sociale) et stratégie de protection sociale. Ce document non contributifs (filets de protection sociale) qui définit une série de programmes phares sont financés par les dépenses publiques au titre constituant une stratégie d’assistance sociale de la protection sociale sont réparties entre de appelée « EDE PÈP » qui a pour objet de protéger multiples institutions, ce qui pose problème pour les populations vulnérables vivant dans l’extrême les faibles capacités administratives du pays. Les pauvreté pendant tout le cycle de vie, à court et dépenses publiques au titre de la protection à moyen terme, pour assurer des investissements sociale sont peu élevées, et ne représentent à long terme dans le capital humain et offrir des qu’environ 5 % du PIB ; les subventions aux possibilités de surmonter les conditions d’extrême prix de l’électricité et des produits pétroliers pauvreté. Le PAARP recense également une série constituent en outre une proportion considérable d’éléments nécessaires à l’établissement d’un de leur montant (2 % du PIB). Les avantages système de protection sociale, par exemple un des programmes d’assistance sociale ne sont en système de ciblage national, un registre unique outre pas bien ciblés : selon la dernière enquête de bénéficiaires et un modèle de prestation de auprès des ménages, jusqu’à la moitié de ceux-ci services intégrés au niveau communautaire par reviennent aux non pauvres. Les programmes de l’intermédiaire d’agents polyvalents, ainsi que la protection sociale ont donc un impact limité sur coordination locale des mesures de protection la pauvreté et les inégalités. Enfin, la plupart des sociale. programmes de l’EDE PÈP sont principalement 30. Malgré ces efforts, beaucoup reste à faire pour financés par des emprunts concessionnels, ce qui porter les dépenses au titre de la protection remet en question leur viabilité. sociale à un niveau cadrant mieux avec l’ampleur des défis. Il importe en particulier Empêcher un retour des subventions aux d’accroître les investissements axés sur les prix des carburants enfants âgés de moins de cinq ans parce que ce groupe d’âge affiche le taux de pauvreté le 32. L’ampleur des subventions aux carburants en plus élevé et que l’absence d’investissement Haïti a considérablement augmenté au cours dans la petite enfance a des conséquences des cinq dernières années, ce qui impose une négatives irréversibles. Comme l’indiquent lourde charge aux finances publiques. Haïti xxxii MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR a relevé les prix de détail des carburants en carburants sont particulièrement régressives par octobre 2014, et a ainsi procédé à une réforme comparaison aux subventions accordées au titre notoirement difficile en particulier dans une d’autres catégories de consommation, telles que situation fragile. Cette mesure, conjuguée à la l’alimentation, l’éducation et la santé : ces articles baisse des cours mondiaux du pétrole a permis absorbant une plus grande proportion de leur à l’État d’éliminer les subventions aux prix budget, les pauvres recevraient entre 30 % et des carburants qui pesaient sur le budget. Des 40 % des avantages procurés par l’abaissement cours du pétrole élevés sont source, pour Haïti universel des prix de l’éducation, de la santé et comme pour d’autres pays en développement des aliments. importateurs de pétrole sur une base nette, de 34. Les hausses des prix des carburants ont difficultés économiques. Haïti suit de longue toutefois d’importants effets sur les prix de date une politique prudente qui consiste à l’électricité et des transports, et les ménages répercuter la hausse des cours mondiaux du pauvres sont particulièrement vulnérables à pétrole sur les consommateurs. Il a abandonné une augmentation des prix alimentaires. Les son mécanisme d’ajustement automatique en ménages sont directement touchés lorsqu’ils 2010 pour adopter un système de contrôle des achètent de l’essence ou du kérosène. Ils sont aussi prix par le biais d’ajustements des taxes. L’écart indirectement touchés parce que les produits entre les cours mondiaux et les prix intérieurs se pétroliers servent de produits intermédiaires creusant, le coût du maintien des prix de détail dans de nombreux secteurs et que l’augmentation des carburants au même niveau grevait de plus de leurs prix est répercutée sur le prix des biens en plus lourdement les finances publiques (près finaux produits par ces secteurs. L’analyse montre de 2 % du PIB en 2013). qu’une hausse des prix des carburants a l’effet 33. Les produits pétroliers subventionnés sont direct le plus marqué sur les transports et sur essentiellement consommés par les ménages l’électricité, dont plus de 30 % des intrants sont les plus riches. Les ménages haïtiens pauvres des produits pétroliers. Bien que la production consomment très peu de produits pétroliers, agricole n’utilise pas de produits pétroliers de que ce soit en termes absolus ou en proportion manière intensive, l’augmentation des prix de leur budget total. Ils ne bénéficient donc que alimentaires a néanmoins entraîné une perte de 1,6 % du montant total des subventions qui de bien-être notable pour les ménages les plus reviennent directement aux ménages. Comme pauvres, en raison de la forte proportion de leur la consommation de produits pétroliers par les budget absorbée par les dépenses d’alimentation. populations pauvres est extrêmement faible, les 35. Le budget reste vulnérable à une reprise des ménages plus aisés profitent dans une mesure cours mondiaux du pétrole. Les subventions aux disproportionnée des subventions : plus de prix des carburants ont été éliminées en octobre 93 % des subventions aux prix des carburants 2014. Les cours mondiaux du pétrole sont, revenant directement aux ménages profitent aux toutefois, volatils et, en l’absence de l’adoption 20 % les plus riches de la population. Bien que d’un mécanisme d’ajustement automatique des l’on ne dispose pas de données sur les dépenses prix des produits pétroliers, les subventions à leur au titre du kérosène, il semble que les ménages titre pourraient réapparaitre et grever le budget, pauvres des zones rurales soient les plus touchés mais cette fois dans un contexte caractérisé par par une hausse des prix de ce produit puisqu’il des contraintes de financement plus restrictives. est le principal combustible utilisé par plus de Les subventions, qui représentaient environ 2 % 80 % d’entre eux. Les subventions aux prix des du GDP en 2013, pourraient dépasser 3 % du xxxiii PIB si les cours mondiaux remontaient à 100 domaines d’intervention contribuerait à dollars le baril. regrouper les actions de la communauté des bailleurs de fonds, en assurant la coordination Pistes de réflexions des contributions techniques et financières et en évitant d’éventuels chevauchements 36. Dans ce contexte, certaines possibilités s’offrent et inefficacités. Ce plan comporterait des pour l’avenir. Si ce rapport a essentiellement indicateurs et des dates butoirs, des plans pour vocation de présenter un diagnostic et opérationnels triennaux et des plans d’action de permettre de mieux comprendre certains annuels ayant pour objet de structurer le suivi secteurs essentiels comme la santé et l’éducation, de son exécution. il est néanmoins possible de suggérer certaines • Composition du budget : il serait possible options générales qui pourraient servir de base d’améliorer la composition des dépenses de discussion à l’avenir : publiques de manière à renforcer la prestation • Données : par suite du resserrement des de services. La masse salariale de plus en contraintes globales de financement, il est plus importante, qui est certes comparable devenu encore plus urgent de collecter des à celles de pays ayant atteint des niveaux de données à jour pour suivre les dépenses développement similaires, est le principal publiques de manière adéquate et d’accroître moteur des dépenses courantes actuelles ; elle l’efficacité de ces dernières dans différents est toutefois imputable, pour l’essentiel, à des secteurs. En raison des divergences qui existent effectifs qui ne sont pas directement impliqués entre les classifications budgétaires et de dans la fourniture des services. Les fortes l’absence effective de compte unique du Trésor, hausses des dépenses d’équipement n’ont pas les données budgétaires sont fragmentées contribué à accélérer la croissance, en partie et il n’est pas possible de procéder à un suivi parce que des ressources adéquates n’ont détaillé des dépenses publiques du stade des pas été affectées aux dépenses d’exploitation crédits budgétaires à celui des paiements. Il et d’entretien (par exemple, matériels et importe donc de renforcer l’établissement des équipements, services d’utilité collective), rapports de finances publiques pour permettre ce qui a limité les dividendes de croissance de suivre de manière appropriée les dépenses générés par les investissements. publiques et de créer les conditions minima • Recettes budgétaires : concilier la viabilité de transparence et de responsabilisation dans budgétaire et les besoins de développement le cadre de l’emploi des ressources publiques. continuera de poser un défi considérable à L’achèvement de la mise en place du compte Haïti tant que ce dernier ne mobilisera pas unique du Trésor et l’uniformisation des un volume considérablement plus élevé de classifications budgétaires des différentes recettes budgétaires propres. À cet égard, il sources de financement constitueraient serait nécessaire de procéder à un examen d’importants progrès dans cette direction. des régimes d’exemption existants pour tous • Bailleurs de fonds : les bailleurs de fonds ayant les instruments fiscaux en considérant en réduit leur aide, il est nécessaire de mieux priorité les droits de douane et l’impôt sur coordonner cette dernière pour pouvoir le revenu des sociétés qui sont ceux pour en tirer le meilleur parti. Un plan directeur lesquels les pertes de recettes sont les plus pour les secteurs essentiels permettant de importantes. La mise en place d’un système concrétiser les priorités de ces secteurs en clair de classification des données douanières xxxiv MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR permettant de suivre la justification des de santé pour accroître leur productivité, en exemptions constituerait un progrès notable les décourageant d’avoir une autre activité en la matière. L’octroi d’exemptions fiscales professionnelle. Les établissements sanitaires ou d’autres incitations à l’investissement peuvent également avoir une très faible exige un cadre clair permettant de mesurer productivité parce qu’ils ont trop peu de et de suivre le coût de ces mesures. Il est patients. Pour améliorer l’utilisation de leurs également important de retracer et de suivre ressources, ainsi que leurs résultats de santé, les avantages que ces incitations sont censées ces établissements pourraient envisager de procurer (comme la création d’emplois ou le renforcer leurs services de santé primaires et transfert de technologies). d’exploiter des cliniques mobiles de manière à élargir l’accès aux services, en particulier • Accroissement du dividende de croissance : parmi les pauvres. Haïti a des besoins de développement considérables auquel il importe de répondre. • Des écoles rendant davantage compte À cet égard, il est nécessaire d’améliorer la de leurs activités pour améliorer gestion globale des investissements publics l’apprentissage en salle de classe : en Haïti, en renforçant l’évaluation, la sélection, la la majorité des établissements scolaires de programmation, l’exécution et le contrôle tous les niveaux sont non publics, et opèrent des projets. Il conviendrait de donner la sans guère de supervision ou d’obligation de priorité, pour commencer, à la mise en place rendre compte de leurs activités. Étant donné des éléments de base d’un système formel de le volume limité des ressources publiques, ce sélection et d’évaluation, d’exécution et de secteur continuera d’être essentiellement non contrôle des projets pour s’assurer que les public dans un avenir prévisible, et les efforts projets d’investissement : i) ne sont poursuivis devraient viser à obliger les établissements à que s’ils ont atteint un stade de développement être responsables dans une plus large mesure suffisant (par exemple sur le plan de la de la qualité des services qu’ils fournissent. À conception ou de leur justification) ; ii) font cet égard, des efforts pourraient être déployés l’objet d’un suivi (y compris physique) ; iii) pour procéder à un recensement détaillé des utilisent les ressources de manière adéquate ; écoles ou des élèves bénéficiant des différents iv) sont contrôlés a posteriori comme il se programmes du ministère de l’Éducation, doit. notamment du programme d’exemptions des frais de scolarité financé par les bailleurs de • Amélioration des résultats des fonds (TWP) et du PSUGO, et pour établir établissements sanitaires : pendant un lien entre cet appui et les résultats obtenus longtemps, l’accent a été mis sur par les écoles. Il serait également souhaitable l’augmentation des ressources ou des intrants. d’intensifier la supervision des établissements Étant donné la contraction des budgets, le en imposant l’obligation pour les enseignants moment est peut-être venu d’inverser cette de détenir un permis d’enseigner attestant logique pour porter une plus grande attention de compétences avérées, et pour les aux résultats ou aux services effectivement établissements scolaires d’obtenir une carte fournis par les établissements sanitaires en d’identité d’établissement, en vue de leur recourant de manière plus générale à un certification. Il serait également envisageable système de financement basé sur les résultats de mettre en place des programmes de (FBR). Le FBR pourrait fournir des incitations formation ciblés en cours d’emploi pour monétaires et non monétaires aux agents xxxv les enseignants de manière à améliorer • Protection du budget : les demandes l’instruction et l’apprentissage en salle de d’enveloppes budgétaires doivent être limitées classe. par suite des contraintes qui continuent de caractériser les ressources. À cet égard, la • Amélioration du ciblage de la protection réapparition de subventions aux prix des sociale : la protection sociale, en Haïti, carburants continue de poser un risque. souffre de la fragmentation des programmes Les cours mondiaux du pétrole pourraient et des interventions. Le resserrement des recommencer à augmenter et grever le contraintes financières dû à la réduction de budget. Il est donc nécessaire de rétablir un l’accès à des emprunts concessionnels et de mécanisme automatique de répercussion l’aide des bailleurs de fonds offre l’occasion de de ces augmentations, dont la gestion serait concevoir un système de filets de protection confiée à un organisme indépendant de sociale moins fragmenté et mieux ciblé. Il est manière à réduire l’influence politique sur la nécessaire, en attendant, de poursuivre les fixation des prix des carburants. efforts menés pour mettre en place un registre social de tous les bénéficiaires pouvant être éligibles. CARTE D’HAITI xxxvi MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 1 : Description générale du pays Ce chapitre brosse un rapide tableau du potentiel économique d’Haïti et examine les principaux facteurs qui font obstacle à une accélération de la croissance économique du pays. Haïti jouit de certains avantages comparatifs : il se trouve à proximité de marchés importants auxquels il a un accès privilégié, il a une population active jeune et une diaspora dynamique et il possède d’importants atouts géographiques, historiques et culturels. Un passé caractérisé par l’instabilité politique, la violence et les catastrophes naturelles, ainsi qu’une gouvernance limitée, des infrastructures inadéquates et une main-d’œuvre peu qualifiée ont toutefois empêché Haïti de réaliser ses attentes à ce jour. A. Des possibilités s’offrent géographiques, historiques et culturels.1 Les domaines économiques sources d’opportunités à Haïti …. 1.1. La géographie, les ressources et l’histoire d’Haïti 1 Haïti a, de tout temps, bénéficié d’un accès préférentiel ouvrent à ce dernier de vastes perspectives. aux marchés des États-Unis et du Canada, mais il n’a Haïti occupe la partie occidentale, de superficie pas réussi à pleinement exploiter cet avantage. Par plus limitée, de l’île d’Hispaniola qu’il partage exemple, il n’a pas été en mesure d’utiliser pleinement avec la République dominicaine. Il est, de par son quota d’exportation vers les États-Unis dans le sa taille, le troisième pays des Caraïbes (après cadre de la deuxième Initiative des Opportunités hémisphériques d’Haïti par le biais de l’initiative Cuba et la République dominicaine), puisqu’il d’encouragement au partenariat (HOPE II) ou couvre 27 750 kilomètres carrés et compte, selon dans le cadre de la Loi sur le Programme de relance les estimations, 10,4 millions d’habitants. Le économique d’Haïti (Haïti Economic Lift Program pays jouit d’avantages comparatifs : il se trouve - HELP). Cette loi permet à Haïti d’assembler des notamment à proximité d’importants marchés textiles, quelle que soit l’origine des tissus importés, auxquels il a un accès privilégié ; il est doté et de les exporter vers les États-Unis en franchise de droits et hors taxes. Ces exemptions doivent d’une population active jeune et a une diaspora toutefois prendre fin en 2020 à moins que la loi ne soit dynamique ; et il possède d’importants atouts reconduite. 1 pour Haïti sont l’agro-industrie, l’industrie légère de stabilité suffisamment longues, le pays peine et le tourisme. Selon le Forum économique à mettre en place les mécanismes institutionnels mondial, les facteurs fondamentaux d’Haïti et les éléments fondamentaux des politiques pourraient permettre au pays de devenir une publiques essentiels au développement. économie dynamique et d’afficher un taux de 1.4. Les dix dernières années ont été néanmoins croissance de 6 à 8 % par an si des politiques relativement stables. Au cours de cette période, publiques adéquates étaient poursuivies.2 grâce à la sécurité assurée par une importante Mission des Nations Unies pour la stabilisation B. … mais elles sont entravées en Haïti (MINUSTAH), deux présidents ont été par l’instabilité politique et les choisis par voie de scrutin et le président actuel, Michel Martelly, est le premier membre d’un catastrophes naturelles parti d’opposition à avoir été élu à la présidence. 1.2. Les résultats affichés par Haïti dans le domaine La stabilité reste toutefois fragile, et la situation de la croissance ont été, dans l’ensemble, se caractérise par de fréquents changements au décevants au cours des 40 dernières années, sein des équipes gouvernementales et par des et la pauvreté reste endémique. L’instabilité retards répétés des calendriers électoraux. Ces politique, conjuguée à la violence et aux retards se sont traduits par la fin du mandat catastrophes naturelles ont empêché le pays de de Parlementaires en janvier 2015, de sorte réaliser ses attentes, et l’ont maintenu parmi que l’exécutif a dû négocier un accord avec les pays les plus pauvres et les plus inégaux du l’opposition et convenir d’un gouvernement monde. Son PIB par habitant s’est contracté de transitoire chargé d’organiser des élections. 0,7 % par an, en moyenne, entre 1971 et 2013. 1.5. La population haïtienne est, de surcroît, l’une Le pourcentage total de pauvres était donc de des plus exposées au monde aux catastrophes l’ordre de 59 %, et le pourcentage d’extrêmement naturelles — ouragans, inondations et pauvres de 24 % en 2012, ce qui signifie que tremblements de terre.3 Entre 1971 et 2013, près de 6,3 millions d’Haïtiens ne pouvaient pas l’économie haïtienne a subi de nombreux chocs subvenir à leurs besoins fondamentaux et que dus aux catastrophes naturelles qui se sont 2,5 millions d’entre eux ne pouvaient même pas produites presque chaque année et qui ont eu des satisfaire à leurs besoins alimentaires. effets défavorables sur la croissance économique 1.3. Les violences politiques sont caractéristiques (graphique 1.2). Le pays compte un nombre de de l’histoire d’Haïti, et font obstacle à un catastrophes plus élevé au kilomètre carré que la gouvernement stable (graphique 1.1). Lorsqu’il moyenne des pays des Caraïbes (tableau 1.1). En a accédé à l’indépendance en 1804, Haïti a joué 2008, les tempêtes tropicales et les ouragans ont un rôle de précurseur, car il a été le premier pays provoqué des pertes qui, selon les estimations, se à abolir l’esclavage. Depuis lors, toutefois, si l’on sont chiffrées à 15 % du PIB. Le tremblement de fait abstraction des 30 années durant lesquelles terre du 12 janvier 2010 a fait 220 000 morts, a Haïti a été assujetti à la règle autocratique de déplacé 1,5 million de personnes et a provoqué François Duvalier (Papa Doc) et de son fils, Jean- des pertes représentant l’équivalent de 120 % du Claude Duvalier (Baby Doc) (1957-1986), le pays PIB. a connu une succession de gouvernements de courte durée. Faute d’avoir connu des périodes 3 Entre 1993 et 2012, Haïti a connu deux épisodes de sécheresse, un tremblement de terre, 31 inondations 2 Forum économique mondial (2011). et 26 tempêtes tropicales/ouragans. 2 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 1.1 : Croissance annuelle du PIB et Graphique 1.2 : Croissance annuelle du PIB et changement de gouvernement, 1971-2013 catastrophe naturelle, 1971-2013 (pourcentage) (pourcentage) 10 10 5 5 0 0 -5 -5 -10 -10 -15 -15 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Occurrence Croissance du PIB Occurrence Croissance du PIB Sources : ONU , Banque mondiale Sources : ONU , Banque mondiale et EM-DAT : et médias internationaux The OEDA/CRED International Disaster Database Tableau 1.1 : Fréquence et impact des catastrophes naturelles, 1971-2014 Pays / groupe Nombre de Nbr Catastr. Catastr. / Catastr. / Décès / Dommages catastrophes / an superficie population population / PIB naturelles (milliers km2) (millions) (millions) (en %) Haïti 137 3,1 5,0 13 23 427 1,776 exc. séisme (2010) 136 3,1 4,9 13 1855 0,22 Rép. dominicaine 60 1,4 1,2 6 311 0,05 Jamaïque 34 0,8 3,1 13 102 - Nicaragua 66 1,5 0,5 11 2 363 0,33 Honduras 70 1,6 0,6 9 3 298 0,40 El Salvador 51 1,2 2,5 8 687 0,34 Guatemala 82 1,9 0,8 5 1 754 0,12 Costa Rica 58 1,3 1,1 12 72 0,04 Panama 46 1,0 0,6 12 80 0,01 Autres États des Caraïbes 129 2,9 0,3 30 86 0,19 Source : EM-DAT : OFDA/CRED International Disaster Database.i *Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belize, Guyana, Suriname, Dominique, Grenade, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines et Trinité-et-Tobago. Moyenne simple. C. … ainsi que par des politiques (graphique 1.3). Les évaluations antérieures notent que la faible gouvernance et l’instabilité structurelles défaillantes et des politique sont les principaux obstacles à un institutions faibles développement durable, conjointement à l’insuffisance des capacités du secteur public et 1.6. Les carences des politiques structurelles et à son manque de responsabilisation, suivi par le des institutions haïtiennes font obstacle à faible niveau d’instruction et le très mauvais état l’accélération de la croissance économique 3 Graphique 1.3 : Obstacles à la croissance La gouvernance est préoccupante... … l’infrastructure est inadéquate ... Indicateurs de gouvernance , 2013 Qualité de l'infrastructure portuaire, 2013 (Classement par centile) (1=extrêmement sous- développée, 7=développée et ef ciente selon les normes internationales) Lutte contre la corruption Pays à faible revenu Respect de la loi Amérique Latine et Caraïbes E cacité du Gouvernement Petits États des Caraïbes Voix citoyenne et Responsabilisation Haïti 0 50 100 0 2 4 6 Haïti Pays à faible revenu LAC Source : Banque mondiale Source : Forum économique mondial ... en particulier l’accès à l’électricité ... … le développement humain est faible … Accès à l'électricité, 2011 Indice du développement humain, 2013 (pourcentage de la population) (note globale) Pays moins avancés Pays à faible revenu Caraïbes Amérique Latine et Caraïbes Amérique Latine et Caraïbes Haïti Haïti 0 50 100 0 0,2 0,4 0,6 0,8 Source: Banque mondiale Source : PNUD 4 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR … et le climat des a aires est défavorable … … car il limite la concurrence et les opportunités … Indicateurs des a aires, 2015 Intensité de la concurrence locale, 2015 ou dernière année disponible (1=faible, 7= forte, notes et position d'Haïti) (Doing Business) 49,3 Crédit au secteur privé (% du PIB, 2013) 30,7 Amérique Latine 19,0 et Caraïbes Protection des 4,8 investisseurs 4,5 minoritaires (0-10) 2,0 Pays à faible revenu 31,5 Ouverture d'une entreprise (jours) 28,6 97,0 Haïti 140/144 0 50 100 150 LAC Pays à faible revenu Haiti 3,0 3,5 4,0 4,5 Source : Banque mondiale Source : Forum économique mondial ... Et encourage la population à partir à l’étranger … ... Ou à accepter des emplois peu rémunérés Population de migrants d'origine Sous-emploi, 2012 haïtienne, 1960-2010 (pourcentage de la population employée) (milliers) 1200 Sud-Est 79,7 Nippes 79,5 1000 Grand'Anse 79,3 Nord-Ouest 78,2 Sud 77,7 800 Centre 77,1 Nord 76,0 600 Artibonite 75,5 Nord-Est 74,6 400 Ouest 56,4 200 National 70,0 Z. urbaines 57,3 Z. rurales 80,3 0 1960 1970 1980 1990 2000 2010 0 20 40 60 80 100 Source : Banque mondiale Source : Enquête sur les Conditions de Vie des Ménages Après le Séisme de 2012 (ECVMAS2012) 5 des infrastructures.4 Haïti est classé 180e sur 189 Graphique 1.4 : Variations dans les indicateurs pays sur la base des indicateurs de Doing Business de gouvernance, 2004-13 2015, et 137e sur 144 pays sur la base de l’indice (classement par centile) de compétitivité mondiale 2014–15 (GCI). Lutte contre Selon ces indicateurs et l’enquête du GCI auprès la corruption des investisseurs, les principaux problèmes Respect rencontrés dans le cadre des affaires en Haïti sont, de la loi notamment, les carences de l’infrastructure, le E cacité des manque d’accès à des financements et la lourdeur adm. publiques des procédures administratives qui doivent être Voix citoyenne accomplies pour ouvrir une entreprise. et responsab 1.7. Bien que les indicateurs de la gouvernance 0 5 10 15 20 témoignent d’une amélioration, leurs valeurs Source : Banque mondiale restent faibles. Le renforcement de la stabilité politique, après les graves problèmes de 2004, s’est accompagné d’une amélioration d’un performance logistique de la Banque mondiale certain nombre d’indicateurs de la gouvernance (LPI) en 2013 et affichait de moins bons résultats (graphique 1.4). La mise en œuvre du système que ses concurrents (graphique 1.5).5 Le réseau de gestion des douanes automatisé (SYDONIA) routier haïtien est en mauvais état, et les liaisons par exemple, s’est accélérée après le tremblement sont très limitées avec de nombreuses parties de terre. Les indicateurs de la lutte contre la du pays.6 Haïti est également moins intégré au corruption, du respect de la loi, de l’efficacité des réseau des transports maritimes mondiaux administrations publiques et de la voix citoyenne que de nombreux pays en développement.7 Les et de la responsabilisation ont tous évolué à la hausse durant cette période, bien qu’ils restent 5 Le LPI est basé sur l’évaluation des services relatifs faibles par rapport à la moyenne de la région au commerce dans six domaines fondamentaux : LAC et à celle des pays à faible revenu. les douanes, l’infrastructure, les expéditions internationales, la compétence logistique, la traçabilité 1.8. Les infrastructures sont également et le suivi et le respect des délais de livraison. insuffisantes en Haïti. Les économies insulaires 6 La forte détérioration du réseau routier haïtien, sont très largement tributaires de la qualité, de la l’emballage inadéquat des fruits et des légumes et l’utilisation de véhicules inadaptés au transport de fréquence et des coûts des moyens de transport denrées agricoles expliquent le volume considérable qui les relient aux marchés, qui sont à la fois des des pertes commerciales. Dans le Nord-Ouest, par débouchés pour leurs produits et des sources exemple, le coût du transport d’un régime de bananes d’approvisionnement pour les marchandises de l’exploitation jusqu’au marché primaire représente, qu’elles ont besoin d’importer. L’efficacité et selon les estimations, 25 % du prix de vente, soit 45 % l’efficience des transports, qu’ils soient routiers, de la marge bénéficiaire (Banque mondiale, 2013). 7 Selon l’indice de connectivité des transports maritimes ou aériens, contribuent donc à la maritimes de la CNUCED (LSCI), Haïti est moins compétitivité de ces pays. La qualité des services bien classé que les principaux intervenants dans de transport et de logistique est toutefois les Caraïbes : son LSCI de 5 est nettement inférieur médiocre en Haïti, puisque le pays était classé à ceux de la Jamaïque (21), des Bahamas (27) et de 144e sur 160 pays sur la base de l’indice de la la République dominicaine (23) qui ont des ports de transbordement. L’indice LSCI a cinq composantes : 1) le nombre de compagnies assurant des services 4 Voir, par exemple, Banque mondiale (2002). à partir ou à destination des ports d’un pays ; 2) la 6 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 1.5 : Indice de performance logistique, 2014 (1=plus faible, 5=plus élevé) 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Note globale Douanes Infraestructure Transports internationaux Qualité de la iogistique Positionnement et suivi Ponctualité Bahamas Rép. Dominiacaine Jamaïque Guyana Haïti Source : Banque mondiale Graphique 1.6 : Tarifs portuaires, coûts estimés par EVP*, 2009 (en USD) Port Everglades Miami Port of Spain, T&T Port of Point Lisas, T&T Dominican Ports Authority , T&T Puerto Rico Ports Authority , T&T Haïti Terminal Varreux Opérateurs privés (quals publics) 0 200 400 600 Chargement/déchargement Mise à quai Frais de navire Source : TranSystems *Basé sur un navire de 700 EVP , déchargeant et chargeant un ensemble de conteneurs de 20 et de 40 pieds. coûts de chargement et de déchargement d’un élevés à Port-au-Prince que dans tous les autres conteneur type sont, de surcroît, beaucoup plus ports des Caraïbes (graphique 1.6).8 1.9. La qualité des services d’utilité publique, en particulier, reste à désirer. L’alimentation taille du plus grand navire assurant des services à en électricité est instable ; les coupures de partir ou à destination des ports d’un pays (mesurée en équivalents vingt pieds - EVP); 3) le nombre de services qui relie le(s) port(s) du pays aux ports 8 Selon une étude de 2009 commanditée par la d’autres pays ; 4) le nombre total de navires opérant à Chambre de commerce haïtienne, les coûts sont cinq partir/à destination des ports du pays ; et 5) la capacité fois plus élevés à Port-au-Prince que dans les ports de de charge de conteneurs totale de ces navires. la République dominicaine (Banque mondiale, 2013). 7 courant et les surtensions sont fréquentes, et Graphique 1.7 : Consommation d’électricité, 2011 peuvent gravement endommager les matériels (kWh par habitant) et équipements industriels. Malgré la piètre 900 qualité du service, le coût de l’électricité en Haïti 800 est parmi les plus élevés de la région. En 2011, 700 le secteur industriel était facturé 0,32 dollar le 600 kilowatt-heure, contre 0,18 dollar au Nicaragua, 500 0,17 dollar en République dominicaine et 0,06 400 300 dollar au Bangladesh.9 Par ailleurs, seule une 200 petite partie du pays est électrifiée, et les zones 100 rurales sont particulièrement mal loties à cet 0 égard. La consommation d’électricité par habitant Rep. Dominican El Salvador Honduras Bolivie Guatemala Nicaragua Haïti est nettement plus faible en Haïti que dans les autres pays des Caraïbes, puisqu’elle n’équivaut, par exemple, qu’à 2 % de la consommation Source : Banque mondiale enregistrée en République dominicaine (graphique 1.7). L’accès à l’eau et aux services d’assainissement reste aussi limité en Haïti.10 leurs études primaires. Les personnes qui ne 1.10. Les enquêtes font également état d’un manque maîtrisent pas les compétences de base comme de main-d’œuvre qualifiée.11 L’un des principaux la lecture, l’écriture et le calcul se heurtent à de problèmes auxquels sont confrontées les graves obstacles lorsqu’ils s’efforcent d’entrer sur entreprises en Haïti tient à la difficulté de trouver le marché du travail et, ce qui est plus important, des techniciens possédant les qualifications de suivre une formation postscolaire, en cours requises, en particulier dans les nouvelles d’emploi ou non, et de s’adapter à l’évolution des technologies. Le pays est, de ce fait, obligé de besoins de leur travail. se contenter de produire des biens et services de faible coût n’exigeant que des compétences limitées. Le problème pourrait tenir aux défaillances du marché du travail, notamment à l’absence de mécanisme institutionnel permettant de procéder à des échanges d’informations entre la demande et l’offre de travail. De manière plus générale, toutefois, le niveau d’instruction de la population adulte reste faible : 45,7 % de la population adulte (60,5 % des chefs de ménage) n’ont jamais été scolarisés ou n’ont pas achevé 9 IFC (2011) 10 La proportion de la population ayant accès à une source d’eau potable améliorée est de 64 % (48 % dans les zones rurales), la proportion de la population ayant accès à des installations d’assainissement améliorées est de 31 % (16 % en zones rurales). 11 Voir, par exemple, OIT (2010) 8 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 2 : vivre avec des contraintes budgÉtaires plus restrictives12 Ce chapitre examine l’évolution générale des dépenses publiques, des recettes budgétaires et de l’endettement. Haïti a réussi au cours des dix dernières années à accroître ses recettes budgétaires propres. La reprise des activités des bailleurs de fonds a donné lieu à une augmentation de l’aide, qui s’est accélérée à la suite du tremblement de terre de 2010. L’allégement de la dette a également donné au pays l’espace requis pour obtenir accès à des emprunts concessionnels. Grâce à ces ressources, les dépenses publiques d’Haïti ont rattrapé celles des pays comparateurs. La viabilité de ce niveau élevé de dépenses publiques est toutefois maintenant remise en question par la contraction de l’aide et par la baisse des cours mondiaux du pétrole qui réduisent les volumes de financement concessionnels disponibles. Dans ce contexte, la nécessité pour Haïti de mobiliser ses propres recettes fiscales et d’améliorer l’efficacité de ses dépenses publiques revêt un caractère encore plus pressant. A. La stabilité macroéconomique a (tableau 2.1). L’inflation a été ramenée à moins de 10 % et reste inférieure à ce niveau depuis 2009 été maintenue …12 (graphique 2.1). Les réserves internationales ont 2.1. Le contexte macroéconomique s’est, dans augmenté et demeurent adéquates, puisqu’elles l’ensemble, amélioré en Haïti au cours des dix couvrent environ cinq mois d’importations dernières années. La croissance a repris dans (graphique 2.2). Le stock de la dette extérieure une certaine mesure après le tremblement de a considérablement diminué entre 2009 et terre, tirée par les services et par le bâtiment 2011 grâce à l’allégement de la dette. Outre qu’il a bénéficié des Initiatives PPTE et IADM, Haïti a fait l’objet d’annulations de dettes 12 Préparé par Kassia Antoine Belo da Silva, Ibrahim El ghandour, Michel Matera, Emilio Sacerdoti et Rafael supplémentaires à la suite du séisme de 2010. Van der Borght. 9 Tableau 2.1 : Indicateurs macroéconomiques 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (variation annuelle en pourcentage) Comptes nationaux et prix PIB réel 1,8 2,3 3,3 0,8 3,1 -5,5 5,5 2,9 4,2 2,8 Indice des prix à la consommation 28,3 14,2 9,0 14,4 3,4 4,1 7,4 6,8 6,8 3,9 (moyenne) Secteur extérieur Exportations (marchandises, f. o. b.) 21,3 7,7 5,5 -6,0 12,4 2,2 36,3 2,2 12,3 3,4 Importations (marchandises, f. o. b.) 8,0 18,3 4,5 30,2 -3,6 38,3 7,3 -11,1 24,3 1,9 Monnaie et crédit Base monetaire (monnaie en circulation 0,6 5,5 7,6 13,9 9,5 31,2 6,0 -3,7 15,1 1,7 et dépôts en gourdes) Crédit au secteur privé 21,1 5,5 10,3 25,8 14,7 -6,3 25,5 30,6 16,8 11,2 (en porcentage du PIB) Finances publiques Recettes 13,1 13,5 15,8 15,1 17,8 23,9 21,9 23,4 20,8 19,7 Dépenses 13,8 15,2 15,6 18,2 22,4 21,7 25,5 28,2 28,0 26,1 Solde global -0,6 -1,7 0,2 -3,1 -4,6 2,2 -3,6 -4,8 -7,1 -6,4 Solde hors dons -4,1 -5,0 -5,1 -7,5 -11,3 -10,0 -12,7 -15,4 -15,2 -13,5 Dette publique, stock 34,2 28,2 25,5 30,0 19,4 15,9 11,5 15,8 19,5 24,1 Balance des paiements Solde des transactions courantes 0,7 -1,8 -1,5 -3,1 -1,9 -1,5 -4,3 -5,7 -6,3 -6,3 Exportations (biens et services) 14,0 14,5 13,2 14,0 15,7 15,3 17,5 16,8 18,6 19,0 Importations (biens et services) 41,7 45,3 40,8 43,9 42,9 64,7 59,0 53,2 52,3 51,8 Envois de fonds des travailleurs - - - 20,9 20,9 22,3 20,6 20,4 21,1 22,7 Investissement étranger direct 0,6 3,4 1,3 0,5 0,8 2,7 1,6 2,0 1,9 1,1 Dette extérieure, stock 34,2 28,2 25,5 30,0 19,4 12,9 8,9 13,8 17,7 21,4 Pour mémoire : PIB nominal (millions de gourdes) 168.035 197.183 220.110 250.590 267.880 266.952 302.854 328.061 364.526 388.809 PIB nominal (millions de dollars) 4.310 4.757 5.885 6.549 6.585 6.623 7.517 7.890 8.453 8.713 Taux de change 39,0 41,4 37,4 38,3 40,7 40,3 40,3 41,6 43,1 44,6 Reserves brutes (millions de dollars) 279 388 596 759 1.018 1.832 2.045 2.346 2.384 1.914 en mois d’importations 1,6 2,0 2,5 3,2 2,8 5,0 5,8 6,4 6,3 5,2 Sources : Ministère de l’Économie et des Finances (MEF), Banque centrale (BHR), Institut haïtien de statistique (IHSI), FMI et base de données BOOST. * Note : les données annuelles couvrent l’exercise d’Haïti (1er octobre au 30 septembre) 10 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 2.1 : In ation, 2004-14 Graphique 2.2 : Réserves internationales brutes, 2004-14 (en pourcentage) (millions de dollars) 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sources : FMI et Institut Haitien de Statistique d'informatique (IHSI) Source : Banque Centrale d'Haïti Son endettement total extérieur est, de ce fait, 2012. Sur ce montant, 5,63 milliards de dollars tombé à 8,9 % du PIB en 2011. (soit 60,7 % des engagements) ont été décaissés. Selon les statistiques disponibles, les ONG et les B. … grâce à une mobilisation de entreprises privées sont les intermédiaires qui ont principalement bénéficié de cette aide, et revenus plus importante et à un elles ont accru leur présence, déjà notable, dans fort accroissement de l’aide le domaine de la fourniture des services sociaux (Ramachandran et Walz, 2012). Bien que très 2.2. Haïti a reçu un montant de soutien et d’aide peu de fonds aient été directement versés au sans précédent à la suite du tremblement Gouvernement haïtien, ces ressources ont de terre de 2010. Les bailleurs de fonds ayant néanmoins contribué à la récente augmentation repris leurs activités en Haïti à l’issue de la crise des recettes fiscales (graphique 2.3). politique, les dons extérieurs sont passés de 2 % du PIB en 2004 à 8,1 % en 2013, et les dons 2.3. La mobilisation de recettes intérieures s’est privés sont réputés avoir atteint 3,1 milliards de également améliorée. Les recettes budgétaires dollars (47 % du PIB) après le tremblement de propres d’Haïti ont aussi augmenté, bien que terre. Lors de la Conférence internationale des dans une moindre mesure, au cours de cette bailleurs de fonds qui s’est tenue à New York le période, puisqu’elles sont passées de l’équivalent 31 mars 2010, 58 bailleurs de fonds ont pris des de 10 % du PIB en 2004 à 12,6 % du PIB en 2014 engagements portant sur un montant total de (tableau 2.1). Depuis 2011, toutefois, les progrès 5,5 milliards de dollars (83 % du PIB) pour aider accomplis dans le domaine du recouvrement Haïti. Le Bureau de l’Envoyé spécial pour Haïti des recettes se sont ralentis, et même inversés, indique que les bailleurs de fonds bilatéraux et puisque les recettes fiscales exprimées en multilatéraux ont engagé 9,28 milliards de dollars pourcentage du PIB diminuent par rapport au (140 % du PIB) au titre de l’aide humanitaire et pourcentage record de l’ordre de 13 % qu’elles pour financer la reprise sur la période 2010 à avaient atteints en 2012. Comme indiqué au 11 Graphique 2.3 : Recettes budgétaires, 2004-13 Graphique 2.4 : Administrations publiques – Recettes (en pourcentage du PIB) totales, 2000-12 (en pourcentage du PIB) 25 40 34,1 34,0 35 29,2 28,9 20 26,4 26,7 26,3 25,9 30 23,1 22,6 20,1 15 25 17,0 20 10 15 10 5 5 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Haïti Pays à faible revenu LAC États insulaires États insulaires LAC États fragiles Recettes intérieures Douanes Autres recettes Dons Sources : MEF et FMI Source : FMI Tableau 2.2 : Recettes fiscales - comparaisons internationales (en pourcentage du PIB) des Caraïbes Dominicaine Petits États El Salvador Guatemala Costa Rica Nicaragua Jamaïque Honduras Panama Haïti Rép. LAC 2013 2013 2010 2013 2010 2012 2012 2012 2012 Totales 20,8 27,5 13,6 18,4 17,4 18,9 11,6 13,9 18,7 26,4 23,1 Intérieures 12,7 26,9 13,5 16,5 16 18,2 11,6 13,9 18,6 25,2 21,9 Dons 8,1 0,6 0,1 1,9 1,4 0,7 0 0 0,1 1,2 1 Source : MEF et FMI chapitre 4, certains des facteurs expliquant cette (graphique 2.4). Les recettes mobilisées par Haïti baisse ont trait à l’inefficacité des organismes sont maintenant plus proches de la moyenne chargés du recouvrement de l’impôt ainsi qu’aux régionale et sont supérieures à la moyenne des recettes auxquelles Haïti renonce par suite du pays ayant atteint un niveau de développement gel des prix intérieurs des carburants et aux similaire. Le pays est toutefois beaucoup plus exemptions accordées au titre des importations. tributaire de l’aide des bailleurs de fonds, puisqu’environ 40 % de ses recettes budgétaires 2.4. Cette expansion des recettes globales a permis ont été fournis par des bailleurs en 2013, contre à Haïti de rattraper les pays comparateurs. environ 1 % en moyenne pour les petits États des Les recettes budgétaires totales d’Haïti ont Caraïbes ou les pays de la région LAC (tableau progressivement augmenté, pour atteindre 2.2). Les recettes budgétaires du Nicaragua et du environ 20 % du PIB en 2014 (contre 11,3 % du Honduras proviennent de bailleurs de fonds à PIB en 2004) et le pays a rattrapé ses comparateurs hauteur d’environ 10 % et 8 %, respectivement. 12 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR C. … qui ont permis d’accroître les comparateurs (graphiques 2.5 et 2.6). En 2004, ces dépenses se sont établies à 11,4 % du PIB, dépenses publiques soit le pourcentage le plus faible observé dans la 2.5. Les dépenses publiques augmentent depuis région LAC. Elles ont ensuite progressivement 2004. La disponibilité de recettes fiscales augmenté jusqu’en 2009, année durant laquelle globales plus élevées comme indiqué dans la elles ont atteint environ 22 % du PIB. Cette section précédente a permis à Haïti d’accroître évolution s’est accélérée après le séisme, puisque ses dépenses publiques et de rattraper les pays les dépenses publiques sont passées à 28 % du PIB en 2012. Bien qu’elles aient diminué au cours des deux dernières années pour s’établir à 26 % du PIB, elles restent élevées par rapport aux années Graphique 2.5 : Dépenses publiques par source antérieures. Comme le montre le graphique de nancement, 2001-13 (en pourcentage du PIB) 2.5, cette évolution est toutefois principalement 30 imputable à l’augmentation de l’aide extérieure 25 enregistrée depuis 2004 et, surtout, après le tremblement de terre. 20 15 D. … malgré l’accroissement des 10 déficits, l’endettement devrait 5 rester tolérable … 0 2.6. Le déficit budgétaire et le déficit du compte 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 courant d’Haïti se sont tous deux accrus. Le Fonctionnement - Trésor Investissement - Trésor déficit budgétaire s’est établi à, en moyenne, 1,3 % Investissement - Petrocaribe Investissement - Dons du PIB durant la période 2005 à 2008, mais il est Sources : MEF et FMI passé à 7,1 % et à 6,4 % du PIB, respectivement en Graphique 2.6 : Dépenses des administrations publiques - comparaisons internationales 2004-13 (en pourcentage du PIB) 31,3 35 31,5 29,7 29,0 29,1 28,0 28,2 28,1 28,0 27,2 26,0 30 25,3 23,6 22,5 25 19,0 18,4 18,3 17,1 17,0 20 14,3 13,4 11,4 15 10 5 0 Jamaïque Petits États Caraïbes Honduras Panama LAC Nicaragua El Salvador Rép. Dominicaine Costa Rica Guatemala Haïti 2004 2013 Source : FMI 13 Graphique 2.7 : Solde budgétaire de l’administration Graphique 2.8 : Solde du compte des transactions centrale, 2004-14 courantes, 2004-14 (pourcentage du PIB) (pourcentage du PIB) 4 1 2 0 -1 0 -2 -2 -3 -4 -4 -5 -6 -6 -8 -7 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sources : MEF, FMI et calculs des services de la Banque mondiale Sources : FMI et Banque Centrale d'Haïti (BRH) Graphique 2.9 : Haïti – Stock de la dette envers Graphique 2.10 : Dette extérieure (VA), 2014-35 Petrocaribe, 2009-14 (pourcentage des exportations de biens (en pourcentage du PIB) et services + envois de fonds) 20 90 18 80 16 70 14 60 12 50 10 8 40 6 30 4 20 2 10 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 Source : FMI Sources : FMI et Banque mondiale 2013 et en 2014 (graphique 2.7). Ce creusement 2.7. Bien qu’en hausse, l’endettement d’Haïti est essentiellement imputable aux transferts à devrait demeurer à un niveau tolérable. la compagnie publique d’électricité, l’Électricité Comme indiqué précédemment, Haïti a d’Haïti (EDH), qui ont représenté environ 1,5 % bénéficié d’un important allégement de sa dette du PIB en 2013, et au gel des prix de détail des durant la période 2009-11, et sa dette extérieure carburants dont le coût budgétaire a atteint près est tombée de 30 % du PIB en 2008 à 9 % en de 2 points de pourcentage du PIB (encadré 2.1). 2011. Le pays a saisi l’opportunité offerte par L’augmentation du déficit budgétaire a eu pour l’accroissement de ses possibilités d’emprunt contrepartie une augmentation du déficit du pour contracter des prêts à des conditions compte des transactions courantes extérieures concessionnelles auprès du Venezuela par le (graphique 2.8). Ces deux déficits sont en grande biais d’un accord avec Petrocaribe (encadré partie financés par des flux concessionnels 2.7 et graphique 2.9). Ces fonds lui ont permis (Petrocaribe) émanant du Venezuela. de financer des investissements publics plus importants et certains programmes sociaux. 14 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Malgré l’accumulation progressive de dettes d’Haïti), la dernière analyse de la viabilité de la envers le Venezuela (qui représentaient à la fin dette réalisée conjointement par la Banque et par de 2014 environ 18 % du PIB et constituaient le FMI conclut que le risque de surendettement 88 % de l’encours de la dette extérieure publique du pays est modéré (graphique 2.10). Encadré 2.1 : Électricité d’Haïti La performance de l’Électricité d’Haïti (EDH), compagnie nationale verticalement intégrée, s’est dégradée au cours des années. Les infrastructures n’ont pas été correctement entretenues par suite de la détérioration des résultats commerciaux de la compagnie, et la qualité des services d’électricité s’est rapidement dégradée : les coupures de courant et les fortes fluctuations de tension sont devenues fréquentes. Le cadre institutionnel du secteur est obsolète (il ne permet pas, par exemple, à l’EDH de tirer parti des importantes possibilités offertes par les énergies renouvelables), les politiques sectorielles n’ont pas suivi l’évolution de la situation, les activités de planification et de suivis sectorielles sont inadéquates, et les groupes d’intérêts font obstacle aux efforts de réforme. L’effet du tremblement de terre sur la production, le transport et la distribution d’électricité a encore aggravé les mauvais résultats de l’EDH en retardant d’importantes opérations de modernisation (par exemple, l’adoption d’un nouveau système de facturation et la remise en état de la centrale hydroélectrique de Péligre). En 2015, les pertes de l’EDH représentaient 57 % de l’électricité produite (les pertes commerciales constituant près de 35 % du total). Seulement un quart de la population d’Haïti a accès à l’électricité, et dans les zones rurales, ce pourcentage n’est que d’environ 5 %. Les carences de l’infrastructure du réseau de l’EDH, les mauvais résultats commerciaux et l’insuffisance des contrôles exercés sur la production d’électricité en sous-traitance par des producteurs indépendants d’électricité imposent une lourde charge financière à l’État. Parce qu’elle n’est pas en mesure de répondre à la demande d’électricité, l’EDH a sous-traité une partie de la production à des producteurs indépendants d’électricité dans le but d’accroître l’offre d’électricité.13 Comme elle n’a pas les moyens de financer ses dépenses d’exploitation, notamment le coût des produits pétroliers et des achats d’électricité, en partie à cause de la faiblesse du taux de recouvrement de ses factures, l’EDH a bénéficié au cours des dernières années de transferts budgétaires du Trésor à hauteur, en moyenne, de 200 millions de dollars par an (soit l’équivalent de 10 % du budget de l’État et de 1 à 2 % du PIB).14 Les réformes de la gouvernance préalablement menées pour préserver l’intégrité de la gestion des ressources publiques dans le secteur de l’électricité n’ont eu que des résultats limités. Elles ont produit à ce jour : i) des plans d’action pour le redressement commercial de l’EDH (2012-13 ; 2013-14 ; et 2014-15) ; ii) un Document d’orientation nationale (approuvé par le Cabinet le 15 septembre 2013) ; et iii) un livre blanc de l’État sur l’énergie (avant-projet). Depuis 2014, d’intenses discussions sur la gestion et la réforme du secteur de l’énergie se poursuivent au sein de la Commission nationale de l’énergie et avec les partenaires stratégiques du secteur. 13 Les producteurs indépendants d’électricité ont contribué pour 60 % à la production totale d’électricité en 2011. 14 Les transferts au titre de l’électricité ne sont pas plafonnés parce qu’ils dépendent, entre autres, des cours mondiaux du pétrole, de la production d’électricité, des vols non sanctionnés, et du non-règlement des factures. 15 Encadré 2.2 : Petrocaribe et Haïti L’initiative Petrocaribe, lancée en 2005, compte 18 membres.15 Cet accord vise à promouvoir la coopération entre les opérateurs étatiques du secteur de l‘énergie, dans les domaines de la technologie, de la politique énergétique, de la poursuite d’exploitations conjointes, du raffinage, des ventes et des investissements. L’aspect le plus pertinent de l’accord Petrocaribe est la stabilité de l’approvisionnement en pétrole vénézuélien en faveur des autres membres à des conditions financières favorables. En vertu de l’accord, le Venezuela s’engage à fournir du pétrole aux autres membres sur la base de quotes-parts déterminées sur une base bilatérale aux cours mondiaux du marché. Haïti s’est joint à cette initiative en mars 2007 et a commencé à bénéficier des dispositions de l’accord en octobre 2007, avec un quota de 14 000 barils par jour (b/j). Conditions de financement de Petrocaribe Prix du baril (dollars) Part du financement Période de remboursement Différé de paiement (% du total) (années) (années) 150 70 23 2 100 60 23 2 80 50 23 2 50 40 23 2 40 30 23 2 30 25 15 2 Source : Bureau de Monétisation des Programmes d’Aide au Développement (BMPAD) La vente de ces produits pétroliers sur le marché intérieur produit des ressources considérables pour l’État. Depuis 2008, les flux de financement de Petrocaribe se sont chiffrés, au total, à 25 % du PIB. Le Bureau de monétisation du Programme d’aide au développement (BMPAD), entité autonome du ministère des Finances, gère ces ressources pour le compte de l’État haïtien. Le BMPAD sert d’intermédiaire entre les acheteurs haïtiens de carburants et le fournisseur vénézuélien. Les ressources de Petrocaribe ont servi à financer des investissements et des projets sociaux, et à fournir un appui au secteur de l’électricité. Chaque fois que les autorités nationales décident que de nouveaux projets seront financés au moyen de ces ressources, elles publient une résolution énumérant les projets en question ainsi que les montants devant être financés dans la Gazette officielle. Les décaissements effectués au titre des projets sont régulièrement affichés sur la page web du BMPAD. Ces projets souffrent néanmoins des mêmes carences que le reste du programme d’investissement public, à savoir l’absence d’évaluation adéquate, d’établissement de priorités et de suivi. 15 Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Belize, Cuba, Dominique, Grenade, Guatemala, Guyana, Haïti, Honduras, Jamaïque, Nicaragua, République dominicaine, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les- Grenadines, Suriname et Venezuela. 16 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 2.11 : Aide internationale, 2008-25 Graphique 2.12 : Dépôts de l’État, 2009-14 (en pourcentage du PIB) (en pourcentage du PIB) 20 8 18 7 16 6 14 5 12 4 10 3 8 2 6 1 4 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2010 2011 2012 2013 2014 Source : FMI Sources : FMI et calculs des services de la Banque mondiale E. … mais les conditions de propres, accroître l’efficacité des programmes de dépenses publiques existants et augmenter leurs financement se durcissent dividendes de la croissance, comme indiqué plus 2.8. L’aide, qui avait atteint une ampleur en détail dans les chapitres qui suivent. exceptionnelle à la suite du tremblement de 2.9. La récente baisse des cours mondiaux du terre de 2010, diminue toutefois rapidement pétrole contribue à réduire encore plus les ce qui a pour effet d’éroder la marge de ressources budgétaires. Conformément aux manœuvre budgétaire. L’aide des bailleurs de dispositions de l’accord Petrocaribe, lorsque fonds a diminué par rapport au niveau record les cours mondiaux du pétrole diminuent, la qu’elle avait atteint après le tremblement de terre, part des paiements augmente et le degré de pour s’établir à 7 % du PIB en 2014 (graphique concessionnalité des financements diminue. La 2.11). Ni la mobilisation de recettes budgétaires baisse des cours mondiaux du pétrole entraîne supplémentaires ni la suppression de dépenses donc, pour Haïti, une forte diminution des publiques n’ont permis de pleinement compenser volumes de financements concessionnels auquel cette forte contraction des ressources, et il a il a accès (graphique 2.13). Ces cours devraient été nécessaire d’effectuer des ponctions sur les rester faibles à brève échéance, de sorte qu’il sera dépôts de l’État (Graphique 2.12). Étant donné encore plus difficile pour le pays de concilier la qu’Haïti dépendait jusqu’à présent de l’aide des nécessité d’assurer la stabilité macroéconomique bailleurs pour maintenir sa position budgétaire et de maintenir les dépenses sociales et sur une trajectoire viable, il lui faudra déployer d’investissement requises pour assurer la de plus amples efforts pour mobiliser un cohésion sociale et la croissance. volume plus important de recettes budgétaires 17 F. … tandis que les catastrophes Graphique 2.13 : Financements de Petrocaribe, naturelles pourraient exiger 2008-17 (Millions d’USD) la constitution de marges de 30 manœuvre budgétaires plus 25 importantes 20 15 2.10. Les catastrophes naturelles ont un coût 10 d’opportunité extrêmement élevé. Des travaux 5 ont été menés de concert avec le ministère de l’Économie et des Finances (MEF) dans le but 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015p 2016p 2017p de formuler plusieurs hypothèses concernant les passifs conditionnels de l’État en cas de catastrophe. Selon les estimations basées sur Brut, US$ 50 Brut, US$ 40 Brut, US$ 100 Prix en vigueur Projec. Banque mondiale les résultats obtenus, le coût budgétaire annuel Sources : Gouvernement d'Haïti et Banque mondiale moyen pour l’État devrait être de l’ordre de 1 % du PIB. Ces estimations ont été établies à partir d’un modèle utilisé par le CCRIF et elles sont fonction des dommages causés par les ouragans et réellement compromettre la viabilité des tropicaux (0,8 % du PIB) et par les tremblements finances publiques. Bien que l’État puisse de terre (0,2 % du PIB). En l’absence d’une mobiliser une partie des ressources dont il a stratégie financière conçue pour gérer ces risques besoin pour financer les besoins engendrés et de marges de manœuvre budgétaire adéquates, par des événements ayant un faible impact en Haïti devra réaffecter des ressources publiques et procédant à des réallocations budgétaires ou assumer des coûts d’opportunité élevés en cas de en effectuant des ponctions sur ses dépôts, les catastrophe naturelle. fonds ainsi générés ne suffiront pas à faire face 2.11. Des événements moins fréquents mais ayant à d’importants événements dont le coût dépasse un impact plus fort peuvent constituer une largement la capacité de financement de l’État. réelle menace pour la viabilité des dépenses Le choc budgétaire associé à un ouragan qui se publiques. Si des événements fréquents mais produit une fois tous les 50 ans, par exemple, ayant un faible impact peuvent réduire l’espace représente, selon les estimations, environ 10 % budgétaire, des événements moins fréquents du PIB, et constitue par conséquent un risque mais ayant un impact plus important peuvent beaucoup plus élevé pour la viabilité des finances avoir de lourdes répercussions budgétaires publiques et la stabilité macroéconomique. 18 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 3 : Protéger les dépenses prioritaires16 Ce chapitre examine l’évolution récente des dépenses publiques, en fonction de leur classification économique et par ministère. Haïti doit renforcer son capital humain et son capital physique pour réaliser ses aspirations à devenir une économie émergente. Malgré les graves lacunes que présentent les données, il ressort, de manière générale, qu’Haïti a pu accroître ses dépenses dans ces domaines prioritaires grâce à l’aide des bailleurs de fonds et aux financements concessionnels auxquels il a eu accès au cours des dix dernières années. Le rythme des dépenses d’investissement s’est accéléré, mais les dépenses de fonctionnement n’ont pas suivi, ce qui remet en question la viabilité de nombreux investissements publics. Par ailleurs, bien que la masse salariale soit la principale cause de l’augmentation des dépenses courantes, elle est imputable, pour l’essentiel, à des agents qui ne participent pas directement à la fourniture des services. Les secteurs sociaux sont particulièrement exposés à une diminution de l’aide des bailleurs de fonds et des ressources concessionnelles, qui les financent dans une large mesure. L’appui de l’État aux services de base, tels que la santé et l’éducation, reste de surcroît limité, malgré l’augmentation récente des dépenses sociales, et l’accès à ces services est inéquitable. A. Haïti a des aspirations qui exigent ont publié en mai 2012 un Plan stratégique de développement (PSDH), basé sur le plan un accroissement de son capital d’action pour le redressement national et le humain et physique…16 développement (PARDH) préparé avec les partenaires de développements internationaux 3.1. En exploitant les opportunités qui s’offrent à à la suite du tremblement de terre de 2010. Le lui, Haïti aspire à devenir un pays émergent PSDH décrit en détail la vision du PARDH et à l’horizon 2030. Les autorités haïtiennes le plan stratégique pour le développement à long terme du pays, ainsi que les quatre grands 16 Préparé par Kassia Antoine Belo da Silva, Ibrahim domaines d’action pour le relèvement et le El ghandour, Eduardo Estrada, Emilio Sacerdoti, et développement d’Haïti (refondation territoriale, Konstantin Wacker. 19 Graphique 3.1 : Simulations du taux d’extrême pauvreté, 2013-30 (pourcentage de la population) 23.8 23.8 24 24 20 18.0 20 16 13.8 16 13.8 12 12 13.0 8 8 3.0 3.0 4 4 0 0 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 Croissance PIB 3,3% (moyenne 2011/14) Croissance PIB 3,3% (moyenne 2011/14) Croissance PIB 2,5% (moyenne 2005/09) Croissance PIB 3,6% (croiss. des 40% inférieurs = Croissance PIB 7,2% (obj. extrême pauvreté 3%) 2x la moyenne) Croissance PIB 2,5% (meillure 2005/09) Source : calculs des services de la Banque mondiale (croiss. des 40% inférieurs = 2x la moyenne) Source : calculs des services de la Banque mondiale refondation économique, refondation sociale réduire la proportion d’extrême pauvreté de près et refondation institutionnelle). Le Plan vise à de moitié en 15 ans et la ramener à environ 14 %, construire une nouvelle économie moderne, il faudrait que le taux de croissance du PIB diversifiée, résiliente, compétitive et inclusive, global atteigne 3,3 % par an, soit le taux de respectueuse de l’environnement, qui satisfait croissance moyen enregistré durant les années aux besoins fondamentaux de la population. de reconstruction qui ont suivi le tremblement Cette stratégie reste toutefois très vague et ne de terre (2011-2014). Si l’on suppose que la donne guère d’indications sur la pertinence de la répartition des revenus ne se modifie pas, le PIB composition des dépenses publiques. par habitant devrait augmenter d’environ 7 % par an pour que l’extrême pauvreté tombe à 3 % 3.2. L’accélération de la croissance économique ne d’ici 2030 et, par conséquent, que le taux de suffira pas, à elle seule, à nettement améliorer le croissance double ou triple par rapport à ce qu’il niveau de vie de la plupart des Haïtiens. D’après était les années durant lesquelles Haïti a affiché les simulations, si la croissance économique en ses meilleurs résultats économiques : il s’agit là Haïti se poursuit jusqu’en 2030 au rythme observé d’un objectif très ambitieux. jusqu’à présent, la pauvreté ne diminuera guère. Compte tenu du taux de croissance d’un pour 3.3. Haïti doit prendre des mesures pour assurer cent du PIB par habitant observé en Haïti durant une croissance plus solidaire. Accroître le taux la période 2005-2009, la réduction de la pauvreté de croissance des 40 % de la population les plus serait toujours très nettement insuffisante pour pauvres d’environ un point de pourcentage de permettre au pays d’atteindre l’objectif d’un plus que le taux de croissance moyen le plus taux d’extrême pauvreté ne dépassant pas 3 % élevé observé (2005-2009) donnerait un élan à l’horizon 2030 (graphique 3.1). Pour pouvoir considérable à la réduction de la pauvreté. Dans 20 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 3.2 : Contributions à la croissance des revenus (en points de pourcentage) Changements de gouvemment In ation Variation de l'in ation Taux de scolarisation Utilis. de téléphones portables Transparence Espérance de vie -0,03 0,00 0,03 0,06 0,09 0,12 20% inférieurs 40% inférieurs Moyenne Source : Services de la Banque mondiale ce scénario, le PIB réel par habitant des 40 % les facteurs qui pourraient permettre d’assurer de la population ayant les revenus les plus bas une croissance plus rapide pour les groupes de augmenterait deux fois plus rapidement que la revenus les plus bas. Les taux de corrélation entre moyenne. La pauvreté diminuerait de ce fait de les facteurs déterminants potentiels des revenus cinq points de pourcentage de plus que dans un et la croissance des revenus des 20 % et des 40 % scénario de croissance neutre pour la distribution des ménages les plus pauvres ont, premièrement, des revenus, et se rapprocherait, sans toutefois été estimés à partir de données sur les ménages atteindre, l’objectif de 3 % pour l’extrême pauvreté provenant d’un échantillon de 100 pays (encadré à l’horizon 2030. Pour atteindre ce dernier 3.1). Ces taux indiquent l’impact escompté d’une objectif, il faudrait pouvoir, à la fois, accélérer la modification de l’un de ces facteurs déterminants croissance et la rendre plus inclusive, c’est-à-dire sur la progression des revenus des ménages les afficher un taux de croissance de l’ordre de 4 % plus pauvres. Deuxièmement, comme dans par an en même temps qu’une augmentation des Araujo et al. (2014), nous avons utilisé l’écart revenus deux fois plus rapide pour les 40 % de type de chaque variable pour illustrer l’ampleur la population les moins riches. Quelles seraient de la modification possible ou réaliste de cette les mesures nécessaires pour pouvoir obtenir variable. Le produit de ces deux quantités permet cette croissance plus rapide pour les groupes de d’obtenir une estimation approximative de l’effet revenus les plus bas ? attendu d’une modification réaliste de la variable de l’évolution des revenus. Il ressort de l’analyse 3.4. Le capital humain et la stabilité politique que la santé (qui a pour variable de remplacement revêtent une plus grande importance pour l’espérance de vie), ainsi que l’éducation (mesurée les groupes de revenus inférieurs. Pour par le taux de scolarisation) contribuent dans une pouvoir déterminer dans un cadre plus précis large mesure à accroître la génération de revenus la mesure dans laquelle la composition des dans la partie inférieure de la distribution des dépenses publiques est appropriée, nous nous revenus (graphique 3.2). Des modifications sommes basés sur les travaux d’Araujo et al. raisonnables de la stabilité politique (mesurées (2014) et nous avons examiné plus en détail 21 par le nombre de remaniements ministériels Paraguay, Pérou et République Dominicaine) et par l’instabilité au sein du régime) revêtent a été utilisée à titre de référence. Ces pays de légèrement plus d’importance pour les groupes la région LAC affichent actuellement, dans de revenus les plus bas. Bien qu’elles ne l’ensemble, les niveaux de revenu qu’Haïti espère favorisent pas de manière disproportionnée atteindre après 2030, c’est-à-dire un niveau ces derniers, l’infrastructure (mesurée par supérieur au seuil de 2 310 dollars. Le graphique l’utilisation de téléphones portables, qui est un 3.3 indique la position d’Haïti par rapport à ces indicateur couramment utilisé dans les études en pays dans le domaine de l’espérance de vie. Haïti ce domaine) et la transparence sont néanmoins se trouve dans le troisième centile à partir du bas importantes pour l’augmentation générale des de la distribution de la santé et affiche un décalage revenus. d’environ 10 ans par rapport à la moyenne du groupe. Le graphique 3.4 indique la position 3.5. Une autre méthode a aussi été employée, qui d’Haïti en ce qui concerne les remaniements consiste à comparer les résultats obtenus par ministériels, et montre que les pays du groupe Haïti pour les principales variables à ceux comparateur (en particulier le Pérou, l’Équateur d’un groupe de référence. La moyenne des et le Paraguay) ont souffert d’une instabilité résultats d’un groupe de pays qu’Haïti souhaite politique comparable. émuler (Belize, Équateur, El Salvador, Jamaïque, Graphique 3.3 : Espérance de vie à la naissance, 2010 Graphique 3.4 : Remaniements ministériels, 2003 (années) (moyenne sur 10 ans) 80 80 1,2 120 70 70 1,0 100 60 60 0,8 80 50 50 40 40 0,6 60 30 30 0,4 40 20 20 0,2 20 10 10 0 0 0 0 Haïti Haïti El Salvador Paraguay Rép. Dominicaine Jamaïque Belize Pérou Équateur Moyenne Amér. Latine et Caraibes Belize El Salvador Jamaïque Rép. Dominicaine Paraguay Équateur Pérou Moyenne Amér. Latine et Caraibes valeur 2010 percentile (droite) valeur 2003 percentile (droite) Source : Banque mondiale Source : Banque mondiale 22 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Encadré 3.1 : Comparaison des facteurs déterminants d’une prospérité partagée : le cas d’Haïti17 Nous estimons l’importance économique des principaux corrélats de la croissance des revenus pour la moyenne et pour les ménages dans la partie inférieure de la distribution de revenus (les 20 et 40% des revenus les plus bas) pour un échantillon constitué d’une centaine de pays. Bien que de nombreuses analyses économétriques aient été consacrées aux déterminants de la croissance du PIB, les facteurs agissant sur les revenus des ménages en différents points de la distribution des revenus ont été moins étudiés. Les travaux empiriques de Dollar et Kraay (2002) et de Dollar et al. (2013) rejettent de manière générale l’idée que des facteurs autres que la croissance du revenu moyen pourraient influencer les revenus des ménages pauvres ; en d’autres termes, ils estiment que la croissance est essentiellement neutre par rapport à la répartition des revenus. D’autres études ont visé, en revanche, à mettre en relief les facteurs déterminants d’une croissance favorable aux pauvres (comme Bourguignon, 2003 ; Ravallion et Chen, 2007 ; Christiaensen et al. 2013). Nos résultats apportent des éléments à cette discussion et suggèrent que certains facteurs permettent, en fait, à la croissance d’être plus favorable aux 40 % et aux 20 % des ménages les plus pauvres. Notre jeu de données est essentiellement le même que celle de Dollar et al. (2013). Il s’agit des données sur les ménages provenant des bases de données de POVCALNET de la Banque mondiale et de Luxembourg Income Study (LIS). Les données sur les revenus des ménages sont organisées en « périodes » en ce sens qu’elles sont exprimées sous la forme de variations des revenus entre deux années d’enquête exprimées en écarts logarithmiques annuels moyens.18Ces écarts sont calculés pour le revenu moyen, ainsi que pour celui des 20% et des 40% les plus pauvres. Nous nous concentrons sur des périodes couvrant au moins cinq ans et ne se chevauchant pas ; nous observons donc 299 périodes d’une durée médiane de six ans pour 117 pays, ce qui est également l’échantillon privilégié par Dollar et al. (2013). Nous ajoutons à ces données des variables macroéconomiques, en particulier des indicateurs de la stabilité politique ou des institutions qui revêtent un intérêt particulier dans le cas d’Haïti. Les résultats obtenus à partir d’une estimation incluant des effets fixes confirment que les revenus des ménages parmi les 20 % et les 40 % les plus pauvres augmentent en même temps que le revenu moyen. L’effet estimé est légèrement plus faible qu’on ne le pensait auparavant, bien que la valeur estimée de l’élasticité, qui est proche de 0,85, ne soit pas significativement différente de un. Nous constatons également que l’amélioration de l’état de santé et du niveau d’instruction, ainsi que la réduction de l’instabilité politique, ont des effets économiques significatifs pour la croissance des revenus, qui va au-delà de celui associé au revenu moyen (en d’autres termes, cet effet est plus marqué en bas de la distribution). 3.6. Ici encore, combler les écarts au niveau du les indicateurs d’Haïti et du groupe de pays qu’il capital humain et assurer une plus grande souhaite émuler par les effets inconditionnels stabilité politique semblent offrir les estimés précédemment représente les gains de meilleures perspectives pour les groupes ayant revenus potentiels qu’Haïti pourrait enregistrer de faibles revenus. Le produit de l’écart entre s’il comblait les écarts observés pour ces 17 Basé sur une étude de référence préparée pour le SCD par Kassia Antoine, Raju Singh et Konstantin M. Wacker. 18 Les données de POVCALNET concernent ou bien les revenus ou bien la consommation ; celles du LIS se rapportent au revenu disponible. Nous faisons néanmoins référence au « revenu » dans notre étude. 23 est récemment parvenu à maintenir la stabilité Graphique 3.5 : E ets sur les revenus du macroéconomique, l’écart observé par rapport comblement des écarts (en pourcentage des écarts) au groupe de référence en ce qui concerne la faiblesse et la stabilité de l’inflation est peu Espérance de vie à la naissance important, et tout rétrécissement supplémentaire Utilisation de téléphones portables n’aurait qu’un effet limité sur la croissance du revenu. Cela ne signifie pas pour autant qu’il Remaniements ministériels n’est pas important de maintenir la stabilité Transparence macroéconomique. Taux de scolarisation Variation de l'in ation B. … qui a pour contrepartie une augmentation des In ation investissements publics … 0 5 10 15 3.7. La forte expansion des dépenses Moyenne 40% inférieurs 20% inférieurs d’investissement est l’évolution la plus Source : Banque mondiale frappante observée au cours des dix dernières années. Comme indiqué au chapitre précédent, l’augmentation de l’aide des bailleurs de fonds et variables essentielles. Cette idée, qui repose sur la disponibilité de financement concessionnels a les travaux d’Araujo et al. (2014), non seulement permis d’accroître les dépenses d’investissement met en relief les domaines dans lesquels le (tableau 3.1). Cet accroissement met également pays a le plus de retard, mais aussi pondère en relief la nette évolution des priorités du implicitement cet écart par l’intérêt économique pays dont témoigne la part grandissante des que présente son élimination.19 Le graphique investissements publics qui représentaient plus 3.5 indique l’effet sur le revenu économique de la moitié des dépenses publiques totales en de l’élimination de l’écart par rapport au 2014 (contre un tiers en 2005). L’aide des bailleurs groupe de référence en différents points de la de fonds et les financements concessionnels distribution des revenus. Les variables de la financent néanmoins environ 70 % des dépenses santé, de l’éducation, et de la stabilité politique publiques d’investissement, ce qui expose jouent manifestement un rôle prédominant. fortement ces dépenses à une contraction des Ici encore, l’élimination des insuffisances des ressources disponibles de ce type. infrastructures haïtiennes, même si elle ne 3.8. Les traitements et salaires sont la cause de favorise pas de manière disproportionnée les l’augmentation des dépenses courantes. groupes ayant de faibles revenus, est importante Comme indiqué précédemment, les dépenses pour la croissance globale. Étant donné qu’Haïti courantes augmentent, puisqu’elles sont passées d’un peu moins de 10 % du PIB en 2005 à 19 S’il est implicitement posé en hypothèse qu’une environ 13 % du PIB en 2014, parallèlement à réduction d’une unité d’un important écart exige l’accroissement de la mobilisation des recettes moins d’efforts qu’une amélioration équivalente d’une fiscales propres. L’augmentation de la masse unité d’un faible écart, cela n’est pas nécessairement le salariale a été le principal facteur de cette cas. Notre exercice ne prend donc explicitement en compte ni les coûts ni les efforts requis pour combler évolution (graphique 3.6). La part des traitements cet écart. et salaires dans le PIB a fortement augmenté 24 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Tableau 3.1 : Indicateurs budgétaires, 2005-13 (en pourcentage du PIB) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Recettes 13,1 13,5 15,8 15,1 17,8 23,9 21,9 23,4 20,8 19,7 Recettes budgétaires 9,7 10,2 10,5 10,7 11,2 11,8 12,8 12,8 12,7 12,6 Recettes intérieures 6,3 6,5 7,2 7,2 7,4 7,3 8,1 8,6 8,0 8,7 Recettes douanières 2,5 3,1 3,1 3,2 3,3 4,3 4,5 4,2 3,9 3,4 Autres recettes courantes 0,8 0,6 0,3 0,4 0,4 0,2 0,3 0,1 0,8 0,5 Dons 3,5 3,3 5,2 4,4 6,7 12,1 9,1 10,6 8,1 7,0 Dépenses 13,8 15,2 15,6 18,2 22,4 21,7 25,5 28,2 28,0 26,1 Dépenses courantes 9,6 9,8 8,6 10,7 11,6 11,2 11,6 11,9 11,8 12,6 Traitements et salaires 3,4 3,3 3,7 4,7 5,0 5,5 4,9 5,1 5,5 5,8 Biens et services 2,6 3,1 1,4 3,4 2,9 2,6 2,5 3,5 3,1 3,4 Paiements au titre d'intérêts 0,7 0,5 1,1 0,7 0,8 0,6 0,4 0,4 0,5 0,5 Intérieurs 0,4 0,1 0,3 0,4 0,4 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 Extérieurs 0,3 0,4 0,8 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,3 Subventions et transferts 3,0 2,8 2,4 2,0 2,9 2,5 3,8 2,9 2,8 2,9 Dépenses d'équipement 4,1 5,4 7,0 7,5 10,8 10,5 13,9 16,3 16,1 13,5 Financées de l'intérieur 1,3 1,0 1,6 2,2 4,1 5,5 5,8 5,9 9,0 7,5 dont Trésor 1,3 1,0 1,6 2,2 1,5 4,4 3,4 3,0 4,6 2,7 dont Petrocaribe 0,0 0,0 0,0 0,0 2,6 1,1 2,5 2,8 4,0 3,8 Financées de l'extérieur 2,9 4,4 5,4 5,2 6,7 5,0 8,1 10,4 7,1 6,0 Solde global -0,6 -1,7 0,2 -3,1 -4,6 2,2 -3,6 -4,8 -7,1 -6,4 Solde hors dons -4,1 -5,0 -5,1 -7,5 -11,3 -10,0 -12,7 -15,4 -15,2 -13,5 Ajustement (obligations de paiement non 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,2 1,4 0,0 0,0 0,9 -0,1 réglées) Financement 0,6 1,7 -0,2 3,1 4,4 -0,8 3,6 4,8 8,1 6,3 Financement extérieur 0,6 2,0 0,0 2,7 3,0 3,6 5,4 4,7 4,6 4,0 Prêts 1,6 1,9 0,7 2,7 3,0 3,6 5,4 4,7 4,6 4,0 Décaissements 2,4 1,9 1,5 3,4 3,7 3,7 5,4 4,7 4,8 4,3 Amortissements -0,8 0,0 -0,8 -0,7 -0,7 -0,1 0,0 0,0 -0,2 -0,3 Arriérés -1,0 0,2 -0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Financements intérieurs 0,0 -0,4 -0,6 0,0 0,8 -4,4 -1,8 0,1 3,5 2,3 Système bancaire 0,0 -0,3 -0,6 -0,1 0,2 -5,2 2,4 -1,1 3,8 2,7 BRH 0,0 -0,2 -0,4 0,0 0,2 -4,2 -1,0 -0,1 0,6 1,4 Banques commerciales 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 0,0 -1,0 -1,4 -0,9 3,2 1,3 Financements non bancaires 0,0 -0,1 0,0 0,1 0,6 0,9 0,6 1,2 -0,3 -0,4 Arriérés 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Rééchelonnement de la dette 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 PPTE 0,0 0,0 0,4 0,3 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Sources : MEF, FMI et base de données BOOST *Note : les données annuelles couvrent l’exercice fiscal d’Haïti (1er octobre au 30 septembre) 25 Graphique 3.6 : Dépenses courantes, 2005-14 Graphique 3.7 : Dépenses de fonctionnement et (en pourcentage du PIB) d’équipement, 2005-14 (en pourcentage du PIB) 7 18 6 16 14 5 12 4 10 3 8 6 2 4 1 2 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Traitments et salaries Biens et services Dépenses de fonctionnement Paiements d'intérêts Subven. et transferts Dépenses d'investissement Sources : MEF et FMI Sources : MEF et FMI entre 2005 et 2014 (pour passer de 3,5 % le tremblement de terre, augmentent depuis lors. à environ 6 % du PIB). Cette progression est La part moyenne de ces deux postes de dépenses, en partie un rattrapage. La part des traitements qui était d’environ 2,5 % du PIB de 2005 à 2010, a et salaires dans le total des dépenses courantes dépassé 3 % du PIB au cours de la période qui a étaient tombée d’en moyenne moins de 45 % suivi le tremblement de terre (2011-14). en 2000–03 à une moyenne estimée à environ 3.9. La forte proportion représentée par la masse 35 % en 2004–06. La contraction de la masse salariale dans l’enveloppe des dépenses salariale a été particulièrement prononcée courantes limite toutefois l’efficacité du rôle après 2000, par suite du gel des traitements et que le budget peut jouer en tant qu’instrument salaires nominaux dans le secteur public. La part de l’action publique. Même si la part du PIB des montants versés à ce titre dans la fonction que représente la masse salariale en Haïti cadre publique durant cette période, soit environ 3 % avec celle d’économies ayant atteint un degré du PIB, était inférieure à la proportion de 6 à 7 de développement similaire, elle absorbe une % du PIB observée dans d’autres pays à faible forte proportion des dépenses courantes, ce revenu. En ce qui concerne les autres postes de qui témoigne du niveau très faible des recettes dépenses courantes, l’annulation d’une partie et des dépenses globales du pays. Déjà en de la dette extérieure d’Haïti dans le cadre 2005, le montant total des dépenses au titre des des Initiatives PPTE et IADM en 2008 et les traitements et salaires représentait environ 35 nouveaux allégements de la dette consentis après % des dépenses courantes publiques. En 2014, le tremblement de terre ont permis de réduire les ce ratio atteignait presque la moitié du budget paiements au titre des intérêts. Les dépenses au courant d’Haïti (46 %). Cette situation a pour titre des transferts et des subventions ainsi que la effet d’accroître la rigidité du budget et de réduire consommation publique de biens et services qui, la mesure dans laquelle il est possible d’utiliser la de manière générale, évoluaient à la baisse avant politique budgétaire en réaffectant des dépenses 26 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR d’une catégorie à une autre, si nécessaire, puisque différents stades du circuit des dépenses. Il ressort le gonflement de la masse salariale accroît les toutefois des données disparates disponibles dépenses obligatoires ainsi que les dépenses qu’il a été possible de regrouper sur les dépenses futures au titre des retraites des fonctionnaires. sociales que la composition fonctionnelle des dépenses publiques se rapproche des priorités 3.10. La composition des dépenses publiques nationales telles qu’elles sont décrites dans la pourrait, en outre, remettre en question la première section de ce chapitre. Dans l’ensemble, viabilité de nombreux investissements. Les la part des ressources affectées aux secteurs investissements publics ont augmenté, mais les sociaux semble être passée d’environ 16 % des dépenses courantes n’ont pas suivi. Par ailleurs, dépenses publiques totales pour la période 2007 à l’intérieur de cette enveloppe demeurée à 2010 à environ 28 % des dépenses publiques constante, les dépenses de fonctionnement totales après le tremblement de terre, pour la en particulier (par exemple, matériels et période 2010 à 2012. De plus, 22 % de l’aide des équipements et charges pour l’eau et l’électricité) bailleurs de fonds auraient étaient affectés aux ne se sont pratiquement pas modifiées au secteurs sociaux durant la période 2010 à 2012, cours de ces dix dernières années (graphique selon les estimations basées sur les données 3.7). Une partie de l’accroissement de la masse disponibles. salariale tient à l’augmentation des effectifs de soutien, administratifs ou de sécurité et non des 3.12. Les ressources du Trésor sont davantage personnels qui assurent directement la fourniture orientées vers les secteurs sociaux. Il ressort des services sociaux (voir les chapitres 6 et 7 de l’examen de chaque source de financement pour un examen plus détaillé de la question). que la part des ressources budgétaires propres En l’absence des ressources nécessaires pour du pays gérée par le Trésor est, depuis dix exploiter les investissements nouvellement ans, consacrée dans une mesure grandissante construits et les nouveaux équipements, il est au secteur social (ministères de la Santé, douteux que ces nouvelles installations puissent de l’Éducation et des Affaires sociales). Les être entretenues ou produire les dividendes de valeurs moyennes masquent, toutefois, de croissance attendus. fortes différences (graphique 3.8). La période précédant le tremblement de terre (2007-2009) C. … et l’octroi d’une plus grande semble s’être caractérisée par la nécessité de renforcer les institutions et le capital humain, priorité aux secteurs sociaux … et les secteurs social et politique ont bénéficié d’un accroissement de la part des dépenses 3.11. Les faits montrent qu’une plus grande priorité leur revenant (le secteur politique comprenant est accordée aux secteurs sociaux. Il est les ministères de la Justice et de l’Intérieur). particulièrement malaisé d’évaluer l’évolution des Le tremblement de terre a provoqué un dépenses publiques sur la base de la classification réaménagement manifeste des priorités au fonctionnelle dans le cas d’Haïti (encadré 3.2). Il profit du secteur économique (notamment des est en effet extrêmement difficile de brosser un ministères chargés de la reconstruction comme tableau général des priorités des dépenses au le ministère du Plan et des Travaux publics). cours des dix dernières années et des évolutions Plus récemment (2011-2013), le secteur social correspondantes à cause de la fragmentation et le secteur politique ont bénéficié d’un regain des données budgétaires qui résulte de l’emploi d’attention par suite de la diminution des besoins de classifications budgétaires et de périodes de reconstruction. différentes, et de la déclaration des données à 27 Encadré 3.2 : Problèmes liés aux données budgétaires Haïti n’a pas d’états financiers consolidés. Les données budgétaires sont extrêmement dispersées, de sorte qu’il s’est avéré très difficile d’analyser les dépenses publiques d’Haïti au cours des dernières années. Comme de nombreux pays tributaires de l’aide, Haïti n’a aucun état financier consolidé regroupant les dépenses courantes et les dépenses d’investissement. Les informations sur les dépenses courantes, qui proviennent du Système d’informatisation des dépenses d’Haïti (ISYSDEP), sont faciles à obtenir, et couvrent toutes les unités administratives de l’administration centrale. Aucun système de gestion de l’informatisation n’enregistre, en revanche, les dépenses d’investissement public. Les données concernant les investissements financés par des ressources intérieures sont tirées des Lois de règlement et des bilans d’exécution du Programme d’investissement public communiqués par le ministère de l’Économie et des Finances et par le ministère du Plan et de la Coopération externe. Elles couvrent tous les projets financés sur ressources propres de toutes les unités administratives de l’administration centrale. Dans le cas des investissements financés par des ressources extérieures, il existe, moyennant certaines réserves, des données sectorielles sur les engagements et sur les décaissements collectées par le ministère du Plan et de la Coopération externe au moyen du module de gestion de l’aide externe (MGAE) mis en place en 2009. Les classifications budgétaires posent problème. Le système de classification budgétaire d’Haïti ne comprend aucun module explicite concernant la classification fonctionnelle des dépenses. Cela signifie que le système d’information ne permet pas de produire des rapports reliant chaque ligne budgétaire à une fonction particulière. Il faut donc utiliser la classification administrative à titre de remplacement comme dans de nombreux autres pays. Une grande partie des dépenses sont en outre financées de l’extérieur et exécutées en dehors du système budgétaire, et les bailleurs de fonds appliquent leurs propres modalités d’exécution. Le budget d’équipement suit donc une classification différente selon les sources de financement (Trésor, c’est-à-dire ressources propres, Petrocaribe, et bailleurs de fonds). Aucune information n’est en outre fournie sur les paiements effectivement effectués dans le cadre du budget d’investissement financé sur ressources propres. Si les dépenses courantes peuvent être suivies du stade des affectations budgétaires au stade des paiements, l’on ne dispose d’informations que jusqu’au stade des décaissements pour certains projets financés sur ressources propres. Les décaissements enregistrés sont des transferts versés dans des comptes bancaires détenus par les ministères sectoriels au titre de chaque projet et, par conséquent, ne signifient pas nécessairement que les dépenses au titre du projet ont été réalisées. Les informations sur la position globale de l’État auprès du système bancaire indiquent le volume des dépenses effectuées et permet d’analyser les tendances générales sur la base de la classification économique. Il est toutefois beaucoup plus difficile de procéder à un examen des tendances sur la base de la classification fonctionnelle parce que l’on ne dispose pas encore des soldes des comptes des différents projets. Le Compte Unique du Trésor dont la mise en place est en cours devrait permettre d’obtenir des informations plus détaillées sur les paiements effectués au titre des comptes des projets et, à l’avenir, d’établir des rapports plus détaillés sur les dépenses d’investissement. 28 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 3.8 : Évolution de la composition sectorielle Graphique 3.9 : Activités au titre de projets nancés (en pourcentage des dépenses totales du Trésor) par des fonds de Petrocaribe, 2008-13, (USD millions) 16 360 12 300 8 240 4 0 180 -4 120 -8 60 -12 -16 0 2007-2009 2009-2011 2011-2013 2007-2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Infraestructure Agriculture Autres Secteur économique Secteur politique Territoires Eau et assainissement Economie Secteur social Secteur culturel Énergie Logement Social Sources : MEF et FMI Source : BMPAD 3.13. Les fonds Petrocaribe sont réputés avoir été par les bailleurs de fonds au moyen du Module affectés à l’infrastructure et, dans une moindre de Gestion de l’Aide Externe (MGAE) mis en mesure, aux programmes sociaux. Bien qu’elles place en 2009, qui a commencé à enregistrer des ne suivent pas une classification administrative données en 2010. Le système du MGAE présente ou fonctionnelle, les données sur Petrocaribe toutefois lui-même certaines lacunes puisque communiquées par le BMPAD donnent une idée les données ne correspondent pas toujours aux des activités d’investissement financées par ces transferts officiels enregistrés dans la balance ressources (graphiques 3.9 et 3.10). De 2008 à des paiements ou aux données présentées par le 2013, les fonds de Petrocaribe ont essentiellement FMI. Les données déclarées par l’intermédiaire été affectés à des projets d’infrastructure (58 %), du MGAE contribuent néanmoins à produire suivis par des programmes sociaux (9 %), des une vue plus détaillée de la composition des projets de logement (7 %) et des projets agricoles dépenses publiques. Entre 2010 et 2012, l’aide (6 %). Le financement de l’infrastructure par les extérieure a bénéficié à une large gamme de ressources de Petrocaribe pourrait expliquer en secteurs, mais semble avoir essentiellement été partie la baisse des financements du Trésor de ce affectée à des activités relatives à l’infrastructure secteur. (infrastructure et transports), à la santé et à l’éducation (graphique 3.11). 20. 3.14. L’aide des bailleurs de fonds semble également, dans l’ensemble, avoir privilégié 3.15. La dépendance des secteurs sociaux envers les l’infrastructure. Ni le Trésor ni le MEF ne suivent financements des bailleurs de fonds semble les dépenses financées par les bailleurs de fonds. s’être accrue. Si la disponibilité de l’aide des Le ministère du Plan et de la Coopération externe regroupe les informations sur les projets financés 20 L’allégement de la dette est une autre composante importante (14 %). 29 Graphique 3.10 : Activités au titre de projets nancés Graphique 3.11 : Financements des bailleurs de par des fonds "Petrocaribe" de 2008-13, fonds, 2010-12 (pourcentage du total) (pourcentage du total) Social Transports Logement Énergie Santé 9% 12% 7% 4% 6% Agriculture Autres Politiques sanitaire 6% 1% et démograph. Autres 2% Lié à la dette 7% Non précisé 19% Territoires 8% En nature Infrastruct. 2% Infra. et services 9% 58% sociaux Eau et 5% Agriculture assainis. État et société civile 4% 4% 7% Services Économie Enterprises nanciers 2% 1% 2% Énergie 5% Éducation Eau et Multisecteurs 9% assainissement 6% 7% Source : BMPAD Sources : Base de données pour la gestion de l'aide extérieure (MGAE) et Banque mondiale bailleurs de fonds a permis de financer l’expansion D. … mais le degré d’inclusion reste des secteurs sociaux, elle a également accru la limité en Haïti mesure dans laquelle ces secteurs sont tributaires des financements des bailleurs. Les secteurs 3.16. Malgré le récent accroissement des dépenses sociaux, parmi lesquels la santé, l’éducation et publiques sociales, le système économique la protection sociale, sont considérés comme les haïtien n’est guère inclusif. Selon le rapport de secteurs les plus dépendants de l’aide en Haïti. 1998 sur la pauvreté de la Banque, « Haïti n’a Globalement, la part des financements de ces jamais eu de tradition de gouvernance visant à secteurs provenant des bailleurs, qui était de 16 % assurer des services à la population ou à créer un en 2010,21 atteignait 45 % en 2012. Cet important environnement propice à une croissance durable recours aux ressources des bailleurs rend les ». Un certain nombre d’observateurs haïtiens secteurs sociaux particulièrement vulnérables et internationaux s’accordent dans l’ensemble à une diminution de l’aide et pourrait remettre à reconnaître que l’État haïtien est toujours en question la viabilité de certains programmes inefficace et ne fournit que peu de services à la (voir les chapitres 6,7 et 8 pour un examen plus population. « Les institutions haïtiennes n’ont approfondi de la question). jamais assuré de services de justice, d’éducation ou de santé à la majorité de la population » (Lockhart et Forman, 2013). De fait, une petite élite économique soutient un État qui ne procède 21 Les secteurs sociaux ont été définis à cette fin, de qu’à des investissements négligeables dans les manière à inclure les classifications du MGAE suivantes : éducation, infrastructure et services ressources humaines et l’infrastructure de base sociaux, politiques sanitaire et démographique, et (Banque mondiale, 1998). « La gouvernance et la santé. 30 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR 3.17. Les dépenses sociales restent limitées et la Graphique 3.12 : Comparaison internationale – fourniture des services de base extrêmement dépenses sociales, 2013 ou dernière année disponible inéquitable. Malgré le récent accroissement (en pourcentage du PIB) des dépenses publiques affectées aux services 25 sociaux, les dépenses publiques au titre de la 20 santé, de l’éducation et de la protection sociale représentent 5 % du PIB, soit un pourcentage 15 inférieur à ceux des pays comparateurs, ce qui 10 réduit la capacité dont dispose l’État à offrir les mêmes opportunités à ses citoyens (graphique 5 3.12). En même temps, de nombreux postes de 0 dépenses importants, comme les subventions aux prix des carburants, privilégient manifestement Costa Rica (2011) Honduras (2012) Panama (2011) El Salvador (2012) Nicaragua (2011) Guatemala (2011) Haïti (2013) les riches (chapitre 9). En l’absence de l’État, les services de base, notamment dans les domaines de la santé et de l’éducation, sont Sources : MEF et Banque mondiale essentiellement assurés par des intervenants non gouvernementaux (chapitres 6 et 7). Entre 70 et 80 % des élèves du primaire fréquentent des établissements non publics, ce qui impose capacité de l’État à dûment formuler et appliquer une lourde charge financière aux ménages et des politiques judicieuses, et à assurer des services produit des résultats étroitement liés au niveau publics de base à la population, sont insuffisantes. de revenu de ces derniers. Les résultats sont tout L’État est, de surcroît, actuellement présent aussi défavorables aux populations pauvres dans essentiellement dans les grands centres urbains et le secteur de la santé. n’est pas en mesure de fournir des services de base et des infrastructures à d’importants segments de la population » (Buss, 2013). 31 32 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 4: Pour une mobilisation de ressources plus importante et plus équitable22 Ce chapitre examine l’évolution récente des recettes budgétaires. Haïti a réussi au cours des dix dernières années à accroître son taux de mobilisation des recettes budgétaires. Ce taux reste néanmoins relativement faible, les recettes proviennent essentiellement de l’aire métropolitaine ou des frontières, et le système fiscal général est régressif. Les exemptions érodent l’assiette fiscale, et devraient faire l’objet d’un examen et d’un suivi attentifs. Les limites des tranches de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ne correspondent pas à la structure socioéconomique, le taux marginal supérieur n’étant appliqué qu’à un nombre très limité de contribuables. Par ailleurs, bien qu’Haïti n’impose que des droits et taxes très faibles à l’importation, il perçoit de lourds frais de vérification. A. Bien qu’elle ait quelque peu budgétaires provenant de sources intérieures et du commerce extérieur ont récemment augmenté, la mobilisation de augmenté en pourcentage du PIB (graphique ressources reste limitée et 4.1). Cette amélioration a tenu essentiellement régressive … 22 à la progression des revenus intérieurs et des recettes des taxes sur les ventes recouvrées à 4.1. Bien que les recettes budgétaires propres Port-au-Prince. Un nouvel instrument fiscal, le aient augmenté au cours des dix dernières Fond National d’Éducation (FNE), a par ailleurs années, Haïti affiche encore l’un des taux de été mis en place en 2012 ; ce dernier est financé mobilisation de recettes les plus faibles de la par des taxes sur les appels téléphoniques et sur région. Comme indiqué au chapitre 2, les recettes les transferts de fonds internationaux, et il a pour objet de financer le Programme de Scolarisation 22 Préparé par Jan Loeprick et Erik von Uexkull. 33 Graphique 4.1 : Recettes budgétaires, 2009-13 (en pourcentage du PIB) 14 12 Divers (y compris FNE) 10 Droits de douane (+ frais de véri c.) 8 Autres taxes Taxes sur les ventes 6 Droits d'accise 4 Impôts intérieurs dans les provinces 2 Impôts sur le revenu (P-au-P seul. ) 0 2009 2010 2011 2012 2013 Sources : MEF, FMI, base des données BOOST et estimations des auteurs Gratuite et Universelle (voir le chapitre 7). sous forme de droits de douane, de frais de Malgré cela, Haïti reste à l’avant-dernière place vérification, de taxes sur les ventes et de droits de tous les pays de la région si l’on considère d’accise frappant les importations, les 36 % le ratio des recettes au PIB (graphique 4.2). restant sont recouvrés à Port-au-Prince. Accroître le ratio des impôts au PIB est une partie 4.3. Le régime fiscal haïtien génère des ressources intégrante du processus d’accroissement du PIB limitées pour l’État, mais il est aussi, dans par habitant, mais les données transversales l’ensemble, régressif. Les recettes budgétaires indiquent qu’Haïti affiche actuellement des d’Haïti dépendent dans une large mesure des résultats légèrement inférieurs à la moyenne des taxes indirectes qui frappent les consommateurs pays ayant des niveaux de revenu par habitant indépendamment de leur niveau de revenu. Le similaires. ratio des impôts directs aux impôts indirects 4.2. La répartition régionale est en outre fortement était de l’ordre de 30 % en 2011, soit un niveau asymétrique et axée sur Port-au-Prince et les inférieur à celui observé dans la plupart des postes-frontière. Le Tableau des opérations pays de la région LAC et à la moyenne des pays financières de l’État (TOFE) ne fournit à faible revenu, et tient en grande partie au fait actuellement qu’une ventilation rudimentaire de qu’une large part des recettes d’Haïti provient l’origine géographique des recettes budgétaires du commerce international (graphique 4.3). dans la mesure où toutes les recettes recouvrées Les systèmes fiscaux qui dépendent dans une dans les provinces sont regroupées dans une mesure relativement plus importante des impôts seule catégorie, quel que soit l’instrument utilisé. directs sont généralement plus progressifs Les données limitées disponibles montrent que, parce que la charge fiscale est différente pour en 2013, 4 % seulement des recettes totales des agents économiques qui ont des niveaux provenaient des provinces. La plus grande partie de revenus différents. Par ailleurs, si les impôts des recettes (60 %) est recouvrée aux frontières directs sont plus difficiles à administrer, ils sont 34 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR 2009 2010 2011 2012 2013 Recettes budgétaires 11.2 11.8 12.8 12.8 12.7 Impôts intérieurs 7.4 7.3 8.1 8.6 8.0 Impôt sur le revenu (P-au-P uniquement) 2.3 2.2 2.5 3.0 2.6 Impôts intérieurs dans les provinces 0.5 0.4 0.4 0.5 0.5 Droits d’accise 0.7 0.5 0.3 0.3 0.3 Taxes sur les ventes 3.5 3.2 3.7 3.7 3.7 Autres taxes (P-au-P uniquement, y compris les écarts) 0.5 0.9 1.2 1.0 1.0 Droits de douane (y compris les frais de vérification) 3.3 4.3 4.5 4.2 3.9 Divers (y compris FNE) 0.4 0.2 0.3 0.1 0.8 Sources : MEF, FMI et base de données BOOST Graphique 4.2 : Ratios impôts-PIB a) impôt/PIB, comparaison régionale b) impôt-PIB par rapport au PIB par habitant (pourcentage) (pourcentage et Log du revenu par habitant) 30 35 25 30 20 Recettes scales / PIB 15 25 10 20 5 15 0 Haïti 10 Guatemala Haïti Rép. Dominicaine Costa Rica El Salvador Nicaragua Honduras Suriname Belize Sainte-Lucie Dominique Barbade Jamaïque Trinité-et-Tobago 5 7 8 9 10 11 12 log naturel du PIB par hab. Sources : autorités scales haïtiennes et Banque mondiale, Sources : autorités scales haïtiennes et Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde (WDI). Indicateurs du développement dans le monde (WDI). fréquemment considérés comme un indicateur douane pour générer des revenus. Les revenus et un outil important de l’édification de l’État, produits par les droits de douane et par des frais car ils favorisent généralement l’établissement de vérification perçus au taux de 5 % du montant d’interactions plus directes entre les citoyens et des importations, représentent environ 4 % du l’État (Di John, 2010 ; OCDE 2014). PIB, soit plus du double de la moyenne régionale qui est de 1,8 % du PIB, et un taux aussi nettement 4.4. Haïti a recours dans une bien plus large mesure supérieur à ceux des pays voisins qui affichent que les autres pays de la région aux droits de des ratios recettes totales-PIB similaires, comme 35 peuvent pas expliquer la faiblesse de la charge Graphique 4.3 : Ratio des impôts directs aux impôts fiscale en Haïti. Par exemple, le taux de l’impôt indirects, 2009 ou 2011 (Pourcentage) sur le revenu des sociétés en Haïti est de 30 %, soit un taux légèrement supérieur à la moyenne Panama régionale (lignes en pointillé) et inférieur au taux Pays à faible revenu appliqué dans la plupart des pays comparateurs Jamaïque de la région qui ont des ratios recettes fiscales- Costa Rica PIB plus élevés. Les exemptions représentaient Honduras toutefois en 2011, selon les estimations, Rép. Dominicaine l’équivalent d’environ 63 % de la totalité des Nicaragua montants recouvrés au titre de l’impôt sur le Haïti revenu23. La plupart des exemptions découlent 0 20 40 60 80 du code des investissements de 2002, qui accorde des exemptions fiscales d’une durée de 15 ans Sources : FMI et Banque mondiale aux sociétés opérant dans les zones franches, ainsi que des exemptions de 5 à 10 ans au titre de projets d’investissement particuliers qui sont le Costa Rica et la République dominicaine (dans jugés promouvoir le développement. les deux cas 1,1 % du PIB). Il sera important de 4.6. L’expérience accumulée à l’échelle internationale rationaliser la politique commerciale et son montre qu’il importe de faire preuve de application dans le but de réduire les distorsions, prudence avant de recourir à des exemptions ainsi que d’accroître l’efficacité et la transparence fiscales pour attirer des IED, en particulier aux frontières pour assurer la croissance et dans les pays où les conditions d’investissement la productivité à l’avenir ; un certain nombre sont difficiles. Les incitations fiscales offertes de réformes sont actuellement à l’étude. Étant pour attirer les investissements dans les pays en donné l’ampleur des tarifs et des frais perçus à développement sont souvent jugées nécessaires la frontière, ces réformes doivent toutefois aussi pour compenser les investisseurs des conditions être guidées par une évaluation approfondie des d’investissement défavorables et de l’offre limitée effets qu’elles pourraient avoir sur les recettes de biens publics. L’expérience accumulée à budgétaires, sujet qui est examiné plus en détail l’échelle internationale montre, toutefois, que cet dans le présent chapitre. « effet de substitution » ne se matérialise souvent pas en pratique et que les institutions fiscales B. … et comporte des exemptions ainsi peuvent générer des mannes financières au titre que des tranches d’imposition mal d’investissements qui auraient été réalisés dans conçues érodant le produit des impôts tous les cas (encadré 4.1). Selon les indicateurs de directs … Doing Business de la Banque mondiale, Haïti est particulièrement mal classé pour des indicateurs 4.5. Une forte proportion des recettes qui comme l’ouverture d’une entreprise (187e place pourraient être générées par l’impôt sur le sur 189) et la protection des investisseurs (170e revenu des sociétés n’est pas perçue par suite place), questions qui préoccupent fortement des exemptions accordées. Les taux des impôts les investisseurs éventuels, mais qui peuvent sur le revenu des sociétés et des personnes être réglées par des réformes moins coûteuses physiques sont, pour l’essentiel, comparables aux moyennes régionales (graphique 4.4) et ne 23 FMI (2013) 36 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 4.4 : Taux de l’impôt sur le revenu des sociétés (plage de gauche) et des personnes physiques (plage de droite) – comparaisons régionales (pourcentage) 40 40 35 35 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 Guatemala Barbade Belize Rép. Dominicaine El Salvador Honduras Trinité-et-Tobago Costa Rica Dominique Haïti Nicaragua Jamaïque Suriname Suriname Costa Rica El Salvador Haïti Nicaragua Rép. Dominicaine Guatemala Honduras Dominique Barbade Belize Jamaïque Trinité-et-Tobago Source : USAID ‘Collecting Taxes’ données 2013. Source : USAID ‘Collecting Taxes’ données 2013. et offrant de meilleures chances d’attirer des initial – qui, s’ils faisaient l’objet de réformes, investisseurs. Par ailleurs, le FMI (2013) recense auraient probablement un impact positif sur plusieurs aspects du code fiscal actuel – taux et les investissements. Dans ces circonstances, méthodes de calcul de la taxe sur les dividendes, des réformes visant à améliorer le climat des impossibilité de déduire les impôts étrangers affaires contribueraient probablement davantage frappant le revenu international, exigences à attirer les Investissements Directs Etrangers rigoureuses en matière d’audit et paiement (IDE) sans avoir les effets préjudiciables des d’une forte partie des impôts à un stade exemptions fiscales. Encadré 4.1 : Bilan des incitations fiscales à l’échelle internationale Toutes les politiques d’incitation à l’investissement ont des coûts et des avantages potentiels. Les avantages peuvent découler de l’accroissement des recettes générées par les investissements supplémentaires, des emplois qui peuvent être créés, des externalités positives et des signaux donnés. Les coûts tiennent à la perte des recettes qui auraient été recouvrées en l’absence des incitations et aux coûts indirects associés aux distorsions économiques, aux coûts administratifs et aux fuites. Il est difficile de quantifier ces éléments, mais les efforts déployés à cette fin fournissent un important outil aux responsables de l’action publique aux fins de l’analyse du cadre général des incitations ainsi que des incitations ciblées en faveur d’investissements d’ancrage, les investissements axés sur l’exportation et les investissements mobiles, les industries extractives, etc. L’additionalité est le facteur essentiel de l’équation des coûts-avantages (« un investissement particulier aurait-il été réalisé en l’absence d’incitation ? »). S’il est possible de répondre à cette question par l’affirmative, cela signifie que les avantages procurés par l’investissement ne peuvent pas être imputés à l’incitation offerte. Cette dernière a toutefois des coûts qui doivent être assumés, qu’elle soit efficace ou non. 37 30 climat favorable HN U tendance - climat favorable K HG G BR climat défavorable IDE en pourcentage du PIB 20 tendance - climat défavorable E GO ND L Impact minime de la baisse I L S G SP D MG CE H J R O des taux d'imposition e ectifs 10 HV R I L R N VM A KZ des IDE dans les pays peu propices à l'investissement EY G TD C CL H M ZB CN A L A V S L O FI J SB R A J M CI R B GR K UR H GA FA R O RM SE L PL O Z CE U MS PR E I FN TN U Y MS V SK RS U EP S G UA TA Z TA H N DK A MR PK A G NA TR U KN E W SE BA R PT R E MX ZF A NL Z W RA I D N I A T S UA I N D DU E 0 UB Z EH T O NR R GC J N P C EU I N R KR O W BA -20 0 20 40 60 taux marginal e ectif d'imposition Bien que la plupart des études internationales établissent l’existence d’une relation négative significative entre le taux d’imposition marginale et les flux d’investissement dans les pays développés, les résultats diffèrent pour les pays en développement. Les faits montrent que, pour nombre de ces derniers, les incitations budgétaires ne contrebalancent pas de manière efficace des conditions d’investissement peu attrayantes comme une infrastructure précaire, l’instabilité macroéconomique, une faible gouvernance et des marchés défaillants. Le graphique ci-après montre que, dans le cas des pays dotés d’un climat de l’investissement peu favorable, un taux marginal d’imposition effectif (TMIE) a un impact limité sur l’IDE. Par exemple, un TMIE de 20 %, plutôt que de 40 %, a pour effet d’accroître l’IDE de 1 % du PIB dans les pays qui se trouvent dans la moitié inférieure du classement basé sur le climat de l’investissement— tandis que cette même différence a un effet huit fois plus élevé pour les pays qui se trouvent dans la moitié supérieure du classement. Afin de confirmer cette conclusion, le Service-conseil de la Banque mondiale pour le climat de l’investissement a procédé à des études économétriques et à des enquêtes auprès des investisseurs des pays en développement. Les études économétriques ne laissent aucun doute sur le fait que le climat de l’investissement joue un rôle plus important que les allégements fiscaux ou d’autres incitations non fiscales. Les enquêtes montrent que les facteurs qui déterminent le climat de l’investissement — comme la facilité d’importer et d’exporter, la disponibilité de fournisseurs locaux, le cadre réglementaire, l’existence d’infrastructures adéquates et la situation géographique du pays — sont considérés comme de meilleures raisons d’investir que les incitations. Dans le cas de la Thaïlande, 80 % des investissements auraient été réalisés même en l’absence d’incitation. En Jordanie, au Mozambique et en Serbie, au moins 70 % des investissements auraient été effectués de toute manière, ce qui signifie que les incitations ont été redondantes. Ces enquêtes montrent également toutefois que les incitations fiscales revêtent davantage d’importance pour les exportateurs qui sont confrontés à une forte concurrence internationale et qui ont tendance à être mobiles. Source : James (2013) 38 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR 4.7. Lorsque des exemptions fiscales ou d’autres budgétaires auxquelles il faut renoncer, mais aussi incitations à investir sont offertes, il est suivre régulièrement les avantages escomptés, nécessaire d’avoir un cadre bien défini pour comme la création d’emplois, les transferts de mesurer et suivre leur coût. Des efforts sont technologie ou les effets de démonstration. À actuellement menés en Haïti pour mesurer et cette fin, il est essentiel, dans le cadre de l’analyse, suivre plus précisément les recettes auxquelles de déterminer si un investissement donné est l’État renonce par suite des exemptions fiscales. effectivement le résultat d’une exemption fiscale Il faut s’en féliciter. En l’absence d’information de ou aurait été effectué même sans cette dernière. cette nature, les responsables de l’action publique 4.9. Il a en outre été possible de constater qu’un peuvent ne pas pleinement prendre en compte certain nombre d’impôts perçus en Haïti les coûts associés aux impôts qui n’ont jamais été ne génèrent que très peu de recettes, mais recouvrés (et qui, par conséquent, n’apparaissent imposent aux entreprises de lourds coûts pas au budget) dans le cadre de leurs décisions. associés au respect des règles fiscales (« impôts Outre les recettes auxquelles elles obligent à vexatoires »). Bien que ces impôts ne génèrent renoncer, les exemptions fiscales peuvent aussi que très peu de recettes, ils peuvent avoir des avoir des effets négatifs indirects, par exemple effets préjudiciables sur le régime fiscal dans son en engendrant des coûts administratifs, en ensemble en encourageant le travail informel et encourageant un comportement de recherche de en accroissant la complexité de l’administration rente et en créant des distorsions économiques fiscale. L’élimination des impôts vexatoires (James, 2013). peut donc compléter efficacement les efforts de 4.8. Il est tout aussi important de suivre et de réforme entrepris pour renforcer l’administration surveiller les avantages procurés par les fiscale tout en contribuant à améliorer le cadre exemptions fiscales. Pour permettre aux des affaires. L’encadré 4.2 décrit l’expérience responsables de l’action publique de décider accumulée au plan international dans le domaine si l’octroi d’exemptions à un investisseur est de l’identification et de l’élimination des impôts une décision judicieuse ou non, il importe non vexatoires. seulement de déterminer le montant des recettes Encadré 4.2 : Élimination des impôts vexatoires Les impôts qualifiés de vexatoires sont des instruments qui génèrent très peu de recettes, mais qui peuvent imposer une lourde charge aux entreprises qui doivent appliquer les règles fiscales. L’administration d’un grand nombre d’instruments différents frappant la même population de contribuables est, par définition, inefficace et les revenus dégagés par ces instruments couvrent souvent à peine le coût de leur administration. À l’évidence, un certain nombre d’impôts vexatoires existent actuellement en Haïti. Pour réduire le coût du respect des obligations fiscales assumées par les entreprises et utiliser les capacités limitées de l’administration fiscale de manière plus efficace, il est donc important de compléter les efforts de réforme de l’administration par un examen des instruments fiscaux visant à identifier et éliminer ces impôts vexatoires. On a pu constater, à l’échelle mondiale que, bien que les impôts vexatoires ne génèrent que des recettes négligeables, il est généralement difficile de les éliminer, car cette opération peut faire intervenir différentes entités et parties prenantes qui ont souvent des intérêts opposés. La réforme 39 devrait avoir pour objectif général de regrouper le plus grand nombre possible d’impôts frappant le secteur des entreprises en un impôt unique administré et recouvré par la même entité. Il faut généralement, pour procéder à une telle réforme : • procéder à un examen approfondi des instruments utilisés, de leur assiette, de leur base juridique et des recettes recouvrées. Il est important d’effectuer cette analyse exhaustive pour pouvoir prendre toutes les décisions ultérieures concernant l’élimination et la rationalisation des instruments ; • définir de critères clairs pour rationaliser les instruments. Par exemple, tous les impôts qui servent uniquement à générer des recettes et qui ne sont pas directement liés à un service pourraient être évalués sur la base des recettes moyennes générées par chaque instrument au cours des trois dernières années. Il serait alors possible d’envisager d’éliminer ceux qui produisent des recettes négligeables et inférieures à un certain plancher ; et • élaborer des mécanismes de transfert pour assurer des ressources suffisantes aux ménages, aux ministères sectoriels et aux institutions locales qui prélevaient antérieurement leurs propres impôts. Dans le cadre de ce processus, il importe d’établir une distinction entre les redevances des utilisateurs qui sont directement liées à un service ou qui ont une fonction réglementaire, et les prélèvements qui ont uniquement pour fonction de produire des recettes. Les redevances liées à des services directs ou à une fonction réglementaire devront être évaluées sur la base de critères plus complexes (par exemple la justification de la fonction réglementaire, la nécessité/la qualité des services fournis). Il importe, dans une deuxième phase, de regrouper les impôts de manière à en réduire nettement le nombre et, par conséquent, de limiter les interactions avec les responsables fiscaux. L’option la plus radicale pour parvenir à cet objectif consiste à renverser la charge de la preuve de l’existence de l’instrument fiscal.24 Cette démarche a été utilisée initialement en Suède, puis adoptée par la suite dans plusieurs pays (Hongrie, Mexique, Kenya), et elle a ensuite été précisée par le Service-conseil de la Banque mondiale pour le climat de l’investissement aux fins de la réforme de la réglementation en matière de licences. Le renversement de la charge de la preuve signifie que les ministères sectoriels, les autorités locales et autres « propriétaires » des instruments doivent prouver que leurs impôts remplissent des critères prédéterminés en ce domaine. S’ils ne parviennent pas à justifier l’existence de leurs impôts, ou n’en notifient pas l’existence avant une date déterminée, ces impôts sont éliminés par défaut. Ce mécanisme inverse les incitations à partager des données et des informations requises pour identifier les impôts vexatoires. Tous les impôts « survivants » sont énumérés dans un registre central. Ce registre présente une sécurité juridique positive : une réglementation qui ne figure pas dans le registre ne peut en aucun cas être appliquée à l’encontre d’une entreprise quelconque. 24 L’analyse qui suit du principe du renversement de la charge de la preuve s’inspire de FIAS (2010) 40 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR 4.10. Les taux de l’impôt sur le revenu des de la région ont adopté des seuils qui sont même personnes physiques correspondent à la inférieurs à la deuxième tranche de revenu qui moyenne régionale, mais ne s’appliquent qu’à est imposée au taux de 15 % en Haïti. un très petit nombre de contribuables. L’impôt 4.11. Les données sur les ménages indiquent que sur le revenu des personnes physiques comporte la plupart des recettes fiscales pourraient actuellement quatre tranches assorties des taux être recouvrées dans la partie supérieure de suivants : 10 % pour les revenus compris entre la distribution des revenus. Le graphique 4.6 20 000 et 100 000 gourdes ; 15 % pour la partie indique le revenu monétaire moyen par 0,2 des revenus comprise entre 100 000 et 250 centile de la population en âge de travailler (15 000 gourdes ; 25 % pour la partie des revenus ans +). 62% de la population en âge de travailler comprise entre 250 000 et 750 000 gourdes ; ne déclarent aucun revenu monétaire. Un autre et 30 % pour tous les revenus supérieurs à ce groupe constituant 14,4 % de la population en montant (Graphique 4.5). Ces seuils sont élevés âge de travailler déclare un revenu monétaire par rapport au PIB par habitant par comparaison inférieur au seuil de l’impôt sur le revenu à ceux qui sont en vigueur dans d’autres pays de minimum de 20 000 gourdes. La proportion des la région. Le taux maximum ne frappe que les contribuables déclarant un revenu monétaire les revenus dépassant 2 000 % du PIB par habitant, plaçant dans la tranche d’imposition imposée à 10 c’est-à-dire plus du double du ratio observé pour % est de 16,2 %, les pourcentages correspondants le pays comparateur affichant le taux le plus étant de 5,2 %, de 1,6 %, et de 0,6 % respectivement proche (Guatemala, 757 %). En d’autres termes, pour les tranches imposées au taux de 15, 25 seuls les revenus très élevés sont imposés au taux et 30 %. À supposer que l’impôt sur le revenu maximum. Même le seuil établi pour l’avant- des personnes physiques soit intégralement dernière tranche supérieure qui est imposée à recouvré et que les contribuables n’adoptent 25 %, est supérieur au seuil moyen de la région aucun comportement stratégique, 11 % du auquel s’applique le taux maximum (ligne en produit de l’impôt sur le revenu proviendraient pointillé), et la majorité des pays comparateurs Graphique 4.5 : Seuils des tranches de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, comparaisons régionales (PIB par habitant) 2100 1800 1500 1200 900 600 300 0 El Salvador 30% Barbade 35% Suriname 38% Jamaïque 25% Belize 25% (max) Dominique 36% Costa Rica 15% Rép. Dominicaine Haïti 15% Nicaragua 30% Honduras 25% Haïti 25% Guatemala 31% Haïti 30% (max) Haïi 10% (min) Sources : USAID ‘Collecting Taxes’ données 2013 et calculs des auteurs 41 Graphique 4.6 : Recouvrement théorique du produit de l’impôt sur le revenu sur la base des résultats de l’enquête auprès des ménages de 2012 (Taux d’imposition en pourcentage et revenu en millions de gourdes) 50 45.7 % des recettes 2,5 proviennent la tranche 45 imposée à 30 % 40 24,2 % de revettes 2,0 proviennent de la tranche 35 Millions de gourdes imposée à 25 % 30 1,5 pourcentage 19,6 % des recettes 25 10,5 % des recettes proviennent de la tranche proviennent de la tranche imposée à 15% 20 imposée à 10 % 1,0 15 10 0,5 5 0 0,0 75 80 85 90 95 100 Taux de l'impôt sur le revenu applicable (gauche) Revenu monétaire annuel du travail et autres sources, millions de gourdes Source : Calculs des auteurs basés sur l'ECVMAS 2012 des contribuables situés dans la tranche imposée valeurs extrêmes, qui correspondent à des à 10 %, les pourcentages correspondants étant de revenus très élevés, ne sont pas facilement saisies. 20, 24 et 46 %, respectivement, pour les recettes Le graphique 4.6 indique donc simplement la générées par les contribuables assujettis au taux manière dont les tranches de l’impôt sur le revenu de 15,25 et 30 %.25 Ce calcul montre à quel sont alignées sur la structure socioéconomique point il est important d’assurer le recouvrement de la population. Il conviendrait de procéder effectif du produit de l’impôt sur le revenu, à un examen plus approfondi des tranches en particulier en haut de la distribution des sur la base à la fois des données provenant des revenus. Un recouvrement total de l’impôt est enquêtes auprès des ménages et des informations une hypothèse forte, qui a peu de chances d’être effectives sur l’impôt sur le revenu de manière à vérifiée en pratique, car les impôts sur le revenu prendre en compte l’efficacité des activités de sont généralement perçus sur les revenus gagnés recouvrement et à brosser un tableau plus exact dans le secteur formel et dans le service public. des contribuables disposant des revenus les plus De surcroît, les données provenant des enquêtes élevés. auprès des ménages sont souvent moins exactes 4.12. Il pourrait être possible de mobiliser en haut de la distribution des revenus où les davantage de recettes auprès des 10 % supérieurs de la distribution des revenus 25 Le comportement stratégique des entreprises et des en révisant les tranches d’imposition. Le particuliers face aux seuils définis par la politique graphique 4.7 indique les résultats d’un simple fiscale a été analysé dans un certain nombre d’études. calcul effectué purement à titre d’illustration à Voir, par exemple, Kleven et Waseem (2013) et Bruhn partir des résultats de l’enquête de 2012 auprès et Loeprick (2014) pour un examen de ces seuils au des ménages, en retenant la même hypothèse Pakistan et en Géorgie. 42 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 4.7 : E ets théoriques de modi cations des tranches de l’impôt sur le revenu sur les montants recouvrés par groupe de revenu 120 100 80 61,5 55,5 59,2 +3,9% + 13,2% 60 recettes recettes totales totales 40 31,0 25,3 25,5 20 12,6 12,6 14,0 0 6,7 6,7 6,7 Système actuel : HTG 20 000 (10%) ; Exemple 1 : HTG 20 000 (10%) ; HTG example 2: HTG20,000 (10%); HTG100 000 (15%) ; HTG 250 000 100 000 (15%) ; HTG 250 000 (25 %) ; HTG75,000 (15%); HTG150,000 (20%); (25%) ; HTG750 000 (30%) HTG 350 000 (30%) HTG200,000 (25%); HTG350,000 (30%) 76-90e 91-95e 96-99e 1 sup. Source : Calculs des auteurs basés ECVMAS 2012/2013 qu’au paragraphe précédent, à savoir le respect plus importantes (+ 13 %). Quant à leurs total des obligations fiscales et l’absence de répercussions sur la distribution des revenus, les comportement stratégique des consommateurs. contribuables se trouvant à un niveau inférieur Deux scénarios de réforme sont retenus : dans au 90e centile ne sont pas touchés, mais l’impact l’exemple 1, le seuil de la tranche à laquelle est réparti plus également entre les contribuables s’applique le taux maximum de 30 % est abaissé de se trouvant dans les 10 centiles supérieurs. 750 000 à 350 000 gourdes. Cette mesure entraîne 4.13. La poursuite de travaux d’analyse plus un gonflement relativement faible du montant approfondis pourrait contribuer à l’examen total des recettes recouvrées (environ 4 %), des tranches de l’impôt sur le revenu des assumé intégralement par les contribuables personnes physiques dans une optique d’équité appartenant au premier et aux 96-99e centiles et d’efficacité. Si les données sur les ménages de la distribution des revenus qui passent de peuvent fournir des indications sur la mesure la tranche assujettie au taux de 25 % à celle dans laquelle les tranches d’imposition sont assujettie au taux de 30 %. L’exemple 2 décrit un alignées sur la réalité socioéconomique du pays, scénario de réforme de plus vaste portée qui, non de plus amples analyses des montants recouvrés seulement retient le même seuil pour la tranche au titre de l’impôt sur le revenu pourraient donner assujettie au taux de 30 % que l’exemple 1, mais lieu à un examen des montants dégagés par aussi donne lieu à un abaissement général des groupe de revenus. Une telle analyse permettrait planchers à l’exception du plancher de 20 000 de déterminer des indicateurs de l’efficacité gourdes de la tranche assujettie au taux de 10 %. du recouvrement de l’impôt, en particulier Il prévoit également l’adoption d’une quatrième pour les contribuables ayant des revenus élevés tranche assujettie au taux de 20 % pour combler et pouvant, par conséquent, contribuer des l’écart relativement important entre les tranches recettes fiscales importantes, et de fournir des assujetties au taux de 15 et de 25 %. Ces mesures informations utiles à un examen éventuel des permettent de générer des recettes beaucoup 43 tranches d’imposition pour assurer leur équité Graphique 4.8 : Résultats de l’évaluation des (c’est-à-dire pour assurer une répartition « juste » douanes d’Haïti - distance par rapport aux meilleures de la charge fiscale) et leur efficacité (mesurée par pratiques internationales le rapport entre le montant des recettes générées Orientation et les coûts d’administration). process 100 C. … et des taxes indirectes 80 Ré exion Transparence 60 stratégique entravées par les faiblesses de 40 l’administration fiscale et des 20 exemptions mal définies 0 Facilitation Contrôle 4.14. L’administration des douanes semble souffrir d’importants problèmes de performance. Sachant qu’environ 60 % du total des recettes E cacité E cience fiscales sont recouvrés par les autorités Source : Banque mondiale (2014) douanières aux frontières, la capacité des douanes à recouvrer ces taxes de manière efficace et efficiente revêt une importance cruciale pour la mobilisation des recettes totales. Selon une certaines de ses fonctions les plus perfectionnées récente analyse de la Banque mondiale effectuée ne sont pas pleinement exploitées, et les au moyen du logiciel d’évaluation des douanes transactions ne sont pas toujours enregistrées en Customs Assessment Trade Toolkit (CATT), les temps réel. procédures douanières en Haïti se rapprochent 4.15. D’importants manques à gagner au niveau des des bonnes pratiques internationales (Banque recettes budgétaires sont également enregistrés mondiale, 2014). Les indicateurs clés des aux frontières. Bien que l’on ne dispose pas de résultats observés, comme l’efficacité, le degré données exhaustives sur les exemptions au titre de contrôle et la facilitation des échanges, font de la TCA ou des droits d’accise, il est possible tous néanmoins état d’insuffisances (graphique de calculer la valeur des exemptions sur les 4.8 et encadré 4.3). L’analyse du CATT fait produits importés à partir des données détaillées ressortir plusieurs domaines dans lesquels des établies au niveau des transactions sur les taxes améliorations ont récemment été apportées ou recouvrées aux frontières. Il suffit, pour estimer sont en cours, et un ambitieux programme de le montant des revenus auquel l’État renonce, réforme et de modernisation a été mis en œuvre. de comparer le montant effectif des recettes Le rapport du CATT indique que les efforts recouvrées au montant qu’un importateur aurait doivent porter, en priorité, sur la systématisation normalement dû payer si le taux officiel avait des informations disponibles, le renforcement de été appliqué. Selon les résultats, en 2013, Haïti la coordination entre les secteurs, la conception a renoncé à l’équivalent de 14 % du produit total d’un manuel des procédures opérationnelles, des taxes sur les ventes recouvrées aux frontières, l’amélioration des communications internes, et plus 19 % du montant des droits d’accise ad la mise à niveau des infrastructures existantes. valorem.26 Cette proportion atteint 50 % dans le L’administration des douanes utilise le logiciel SYDONIA qui est employé dans le monde entier 26 Il n’est pas possible de calculer les exemptions au pour suivre et gérer les données douanières, mais titre de droits d’accise non ad valorem au moyen des 44 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Encadré 4.3 : Méthodologie CATT d’établissement de références pour les résultats des douanes Le logiciel d’évaluation des douanes Customs Assessment Trade Toolkit (CATT) est un outil intégré permettant de comparer les résultats des douanes entre les pays et dans le temps. Il fournit des informations pertinentes sur la performance des douanes en collectant des données et des informations auprès de différents pays, ce qui permet d’établir une série de 120 indicateurs de haut niveau concernant les opérations douanières et produisant des valeurs de référence. Cet outil peut ainsi être utilisé pour évaluer les points forts et les points faibles relatifs de toute administration douanière et de comparer ses opérations aux bonnes pratiques. Le CATT se distingue par le fait que ses données sont toutes vérifiables de manière objective et, par conséquent, qu’il est possible de comparer les valeurs calculées pour les indicateurs entre les différents pays et différentes périodes. Le CATT ne se contente pas de mesurer l’application formelle des bonnes pratiques, car il se peut que la plupart des administrations douanières du monde opèrent dans un cadre juridique favorisant l’application de procédures simplifiées. Il considère également la performance des bureaux des douanes, par exemple le temps qu’il faut à l’administration des douanes pour contrôler les déclarations. Pour répondre à cette question, il faut mesurer le temps requis pour dédouaner les marchandises ; afin d’obtenir cette information, les évaluations effectuées dans le cadre du CATT visent à déterminer comment l’administration des douanes opère en pratique, par exemple en comparant les pratiques de dédouanement des marchandises à des normes internationales raisonnables. L’équipe du CATT s’est familiarisée avec les bonnes pratiques présentées dans les études consacrées aux questions douanières dans une large gamme de domaines, notamment les procédures simplifiées ; les contrôles sélectifs ; l’analyse des risques ; la saisie des données à un niveau avancé ; la soumission électronique des données ; le recours accru aux technologies de l’information ; l’amélioration de la gestion des procédures douanières spéciales ; le renforcement de la transparence et les partenariats avec le secteur privé ; les infrastructures ; l’orientation sur les processus ; et l’importance accordée au service public. Les 120 mesures (appelées indicateurs de référence de haut niveau) calculées à partir de ces domaines sont regroupées en sept catégories (orientation sur les processus, réflexion stratégique, contrôle, efficacité, efficience, facilitation, transparence) qui récapitulent l’état général d’un bureau des douanes, en créant un tableau quantifiable des pratiques générales et des résultats de ce bureau. Source et informations supplémentaires : www.customscatt.org cas des droits de douane (tableau 4.1). La majeure (23 % des recettes perdues). Les exemptions au partie des recettes auxquelles Haïti renonce titre des biens d’équipement peuvent promouvoir au titre de la TCA se rapporte à des produits les investissements, tandis que les exemptions qui sont soit des intrants industriels (21 % des au titre des intrants industriels peuvent être recettes perdues) soit des biens d’équipement absorbées en tant que bénéfices exceptionnels et ne pas être répercutées sur les consommateurs lorsque la concurrence est faible. Il est essentiel données disponibles, mais ces taxes ne produisent que les responsables de l’action publique qu’un pourcentage relativement faible des recettes procèdent à un suivi approfondi des coûts et des totales. 45 avantages attendus de ces exemptions, comme compris les intrants. Lorsque que les taxes de celles qui sont accordées au titre des impôts sur les intrants ne sont pas remboursées, il sur les entreprises, pour pouvoir en comprendre s’ensuit une accumulation de taxes, et de taxes pleinement l’impact. sur des taxes (en cascade). La charge fiscale cumulée peut devenir très lourde, selon la 4.16. La classification des exemptions dans les chaîne de production, lorsqu’aucune possibilité données douanières ne permet pas de vérifier de déduction n’est autorisée, ce qui réduit la pleinement leur bien-fondé. En règle générale, compétitivité des biens et services concernés. les codes des procédures douanières indiquent La possibilité de déduire les intrants intérieurs clairement les motifs juridiques de l’exemption utilisés par les exportateurs est particulièrement (importation en zone franche, exemption préoccupante, car elle compromet les efforts au titre d’un paragraphe particulier du code déployés pour promouvoir les liaisons et l’objectif d’investissement, etc..), de sorte qu’il est possible consistant à renforcer la compétitivité générale d’utiliser cette information pour suivre les coûts du secteur haïtien des exportations. Des études d’exemption particulières. Dans le cas d’Haïti, techniques ont été entreprises pour déterminer la plupart des importations exemptées sont les modalités du passage de la TCA à une TVA simplement classées dans la catégorie « exempté normale (par exemple en éliminant les limites de toutes taxes » ou exempté d’instruments aux possibilités de déduction, en mettant en fiscaux particuliers. Les exemptions accordées place une solide administration pour procéder aux ambassades étrangères, aux ONG et aux aux remboursements, en introduisant un taux entités publiques ne représentent qu’une faible zéro pour les exportateurs), et un calendrier proportion du total. Il vaut également la peine d’exécution est en cours de préparation. de noter que près de 5 % des exemptions sont accordées au titre d’importations qui sont classées 4.18. On a pu observer, dans d’autres pays, que comme étant « pleinement imposables ». Une l’adoption d’une TVA peut fortement accroître amélioration de la classification des exemptions les recettes fiscales dans les pays à faible qui permettrait d’expliquer plus précisément leur revenu et à revenu intermédiaire, tranche justification serait une première étape importante inférieure, lorsqu’elle est bien conçue. Les des efforts menés pour renforcer le suivi de leur données provenant d’un échantillon de neuf coût. Les principes examinés précédemment au pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, regard des coûts et des avantages des exemptions tranche inférieure, qui ont adopté la TVA depuis de la TCA et des droits d’accise s’appliquent les années 90 sont récapitulées dans le graphique également aux exemptions des droits de douane. 4.9. Ce dernier montre que les recettes fiscales sont passées d’environ 13 à 14,6 % du PIB, en D. … mais elles pourraient bénéficier moyenne, dans les trois années qui ont suivi l’adoption de la TVA. Cette taxe étant parfois mise de l’application d’une TVA simple en place dans le contexte d’une réforme fiscale de plus vaste portée, il est important de noter 4.17. D’importants gains d’efficacité pourraient que la part des taxes frappant les biens et service résulter du remplacement de la taxe sur le s’est aussi fortement accrue au cours de la même chiffre d’affaires (TCA) actuelle par une TVA période, ce qui signifie que le produit de la TVA simple. Les montants pouvant être déduits contribue effectivement à cette amélioration. Il de la TCA étant limités, cet instrument peut existe toutefois de fortes variations au niveau des être appliqué à des ventes consécutives, y données, ce qui permet de penser que l’adoption 46 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR d’une TVA ne produit pas automatiquement de Graphique 4.9 : Recettes scales recouvrées par tels résultats positifs (graphique 4.9). suite de la mise en place de la TVA 4.19. La stratégie d’application du processus de (pourcentage du PIB et des recettes totales) réforme est essentielle au succès de cette 16 36 dernière. Il est possible d’expliquer un certain Introduction de la TVA 35 nombre d’exemples d’échecs de mise en place 34 15 d’une TVA par l’existence de problèmes 33 politiques et par un manque de planification 32 14 dû, en particulier, à l’insuffisance des capacités 31 administratives. Le Ghana, par exemple, a 30 13 29 abrogé la TVA quelques mois après l’avoir mise 28 en place en 1995. Il a pu la réinstaurer en 1997 12 27 après avoir mieux préparé l’administration -3 -2 -1 0 1 2 3 des impôts et la communauté des affaires et en Recettes scales, % du PIB (gauche) retenant un seuil d’enregistrement obligatoire Produit des taxes sur biens et services, % du total (droite) sensiblement plus élevé pour limiter le nombre de contribuables auxquels le régime s’applique. Source : calculs des auteurs basés sur données de la Banque mondiale et USAID ‘Collecting Taxes’ données 2013. De manière plus générale, la mise en place de procédures d’autoévaluation, l’adoption d’outils d’application efficaces, l’existence d’un processus les seuils d’exemption, l’application d’exemptions de remboursement opérationnel pour les et l’utilisation de taux multiples pour obtenir exportateurs ainsi que de capacités suffisantes l’adhésion d’un pays à la TVA. d’audit sont des éléments essentiels au succès de l’introduction d’une TVA (Grandcolas, 2005). E. … et les taxes frappant le commerce 4.20. Sa structure devrait être simple. Il est extérieur pourraient être rationalisées généralement recommandé, lors de la conception 4.21. Bien qu’Haïti soit l’une des économies les plus de systèmes de TVA, d’adopter une structure de ouvertes, les taxes sur les échanges génèrent taux simple (taux unique ou parfois deux taux) d’importantes recettes budgétaires. Les taxes pour faciliter l’administration et le respect de sur les échanges constituées par les droits de la taxe, et d’établir les seuils obligatoires à des douane et les frais de vérification sont la plus niveaux relativement élevés pour exempter la importante source de recettes budgétaires majorité des petits négociants (Gnossen, 1992, puisque, conjointement, elles produisent un tiers International Tax Dialogue, 2005, Kloeden, des recettes publiques totales (graphique 4.1). 2011). Il a toutefois été noté, dans le cadre de Bien qu’Haïti soit l’un des pays les plus ouverts la vaste expérience accumulée au niveau de aux échanges et que ses tarifs douaniers soient différents pays qui ont adopté la TVA, qu’il n’est très faibles, il impose divers droits qui viennent pas toujours « possible ou même souhaitable de s’ajouter au coût de l’importation des biens dans réunir toutes ces caractéristiques dans le contexte le pays. Des frais de vérification de 5 % sont d’un pays particulier à une période donnée » perçus sur pratiquement la totalité des produits (Bird and Gendron, 2011). Il peut donc être importés, ce qui a accru les recettes tarifaires nécessaire d’introduire une certaine souplesse d’environ 75 % en 2013. dans le processus politique en ce qui concerne 47 4.22. Les débats actuellement consacrés à la négatif. Le montant total des recettes perçues aux modification des tarifs n’auront probablement frontières devrait s’accroître d’entre 7,6 et 14,8 %. guère d’effet sur les recettes. Le budget de 2013 Cette augmentation donnerait toutefois lieu à proposait un certain nombre d’ajustements un fort accroissement de la protection et, par tarifaires. Les modifications proposées auraient conséquent, des prix intérieurs en particulier concerné un cinquième de toutes les lignes ceux des produits rentrant dans la catégorie des tarifaires (code à huit chiffres). Les effets sur les produits alimentaires et des boissons (aussi bien recettes de ces ajustements tarifaires ont été simulés ceux destinés à la consommation des ménages au moyen de l’outil de simulation de la Banque que les intrants industriels). Ce scénario de mondiale, Tariff Reform Impact Simulation Tool réforme ne prévoit aucune modification des frais (TRIST) (encadré 4.4). Les résultats indiquent de vérification de 5 %, ce qui indique que, si Haïti que l’accroissement des recettes dû à cette réforme est prêt à aligner ses tarifs douaniers sur ceux des serait limité, puisqu’il représenterait environ pays voisins de la région dans le cadre du TEC, ses 4 % de l’augmentation des recettes douanières niveaux de protection effectifs, y compris les frais (scénario 1 du tableau 4.2 et graphique 4.10). Les de vérification, seraient nettement plus élevés. modifications du degré de protection seraient 4.24. Les frais de vérification pourraient être également limitées dans la plupart des secteurs, la remplacés par un ensemble de tarifs douaniers plus forte, qui serait de 1,3 point de pourcentage, normaux plus élevés conjugués à l’élimination concernant les biens d’équipement, ce qui pourrait d’exemption sans que cela ne provoque aucune avoir des effets préjudiciables sur l’innovation et la diminution des recettes totales. Comme indiqué croissance de la productivité à long terme (Eaton au paragraphe précédent, les frais de vérification et Kortum, 2001). de l’ampleur de ceux qui sont appliqués par 4.23. L’alignement des droits de douane d’Haïti sur Haïti masquent le degré de protection réel du le tarif extérieur commun de la CARICOM pays. Parce qu’ils sont appliqués de manière pourrait permettre de générer d’importantes généralisée au même taux à pratiquement tous recettes supplémentaires, mais il aurait aussi les produits, il est peu probable qu’ils cadrent pour effet d’accroître fortement le degré de avec les objectifs commerciaux stratégiques protection et les coûts pour les entreprises et nationaux qui, normalement, consisteraient pour les consommateurs. Haïti est membre de la à imposer des droits de douane plus élevés CARICOM, mais applique des droits de douane sur les biens de consommation et plus faibles plus faibles. Comme indiqué dans le scénario 2 du sur les intrants essentiels et sur les biens tableau 4.2, l’alignement de ses droits de douane d’équipement. Les scénarios 3 et 4 présentent sur les tarifs extérieurs régionaux permettrait par conséquent différents cas dans lesquels à Haïti de fortement accroître ses recettes les frais de vérification sont remplacés par des douanières (30,1-47,7 %) tandis que le produit droits de douane. Le scénario 3 donne lieu à des frais de vérification et des droits d’accise un accroissement proportionnel de 75 % de diminuerait sous l’effet de la contraction des tous les droits de douane en vigueur, tandis importations. L’effet sur le produit de la TCA n’est que le scénario 4 associe une réduction de 50 % pas clair parce que cette dernière frappe la valeur de toutes les exemptions tarifaires à une des importations, droits de douane compris. augmentation proportionnelle de 20 % de tous Selon la mesure dans laquelle les importations les droits en vigueur. Les deux scénarios sont réagissent à la modification des tarifs douaniers, conçus de manière à avoir un effet minime cet effet pourrait être légèrement positif ou bien sur le montant total des recettes (tableau 4.2), 48 Tableau 4.1 : Droits de douane et frais de vérification (2013) Valeur Droits de douane Frais de vérification import. (HTG mln.) Recettes Recettes Taux impos. Taux impos. Montant des Part des Recettes Recettes Taux impos. Taux impos. Montant des Part des recouvrées théoriques effectivem. théorique recettes recettes à recouv., théoriques effectiv. théorique recettes recettes à (HTG mln.) sans appliqué pondéré auquel il laquelle il (HTG mln.) sans appliqué pondéré auquel il laquelle il exemptions sans est renoncé est renoncé exemptions sans est renoncé est renoncé (HTG mln.) exemption (HTG mln.) (HTG mln.) exemption (HTG mln.) 11 - Aliments et boissons (usage 24.529 617 674 2,5% 2,7% 57 8,4% 1.225 1.226 5,0% 5,0% 2 0,2% industriel) FROMENT (BLE) DUR 3.783 113 132 3,0% 3,5% 20 14,9% 189 189 5,0% 5,0% 0 0,0% GRUAUX ET SEMOULES DE 385 0 13 0,0% 3,5% 13 99,2% 19 19 5,0% 5,0% 0 0,2% FROMENT(BLE) SUCRE CHIMIQMT PUR,A L'ETAT 102 3 15 2,7% 15,0% 13 81,8% 5 5 5,0% 5,0% 0 0,0% SOLIDE YC LE SUCRE INVERTI OU (INTERVERTI) 12 - Aliments et boissons 22.181 2.355 2.647 10,6% 11,9% 292 11,0% 1.102 1.109 5,0% 5,0% 7 0,7% (consommation des ménages) MORCEAUX ET ABATS DE COQS ET 2.672 580 668 21,7% 25,0% 88 13,1% 133 134 5,0% 5,0% 1 0,4% POULES, CONGELES 49 PATE CONCENTREE DE TOMATE 64 3 13 4,5% 20,0% 10 77,3% 3 3 5,0% 5,0% 0 0,0% NON CONDITIONNEE POUR LA VENTE AU DETAIL PREPARATIONS POUR 157 25 31 16,1% 20,0% 6 19,7% 8 8 5,0% 5,0% 0 0,3% SAUCES...CONDIMENTS, ASSAISONNEMENTS. 2 - Fournitures industrielles non 30.426 1.489 2.110 4,9% 6,9% 621 29,4% 1.460 1.521 4,8% 5,0% 61 4,0% spécifiées ailleurs FLACONS,BONBONNES ET 748 14 187 1,9% 25,0% 173 92,3% 37 37 5,0% 5,0% 0 0,8% ARTICLES SIMILAIRES EN MATIERES PLASTIQUES BOUTEILLES, BONBONNES, 667 27 100 4,0% 15,0% 73 73,4% 33 33 5,0% 5,0% 0 0,1% FLACONS...EN VERRE. AUTRES BOUCHONS 238 7 60 2,9% 25,0% 53 88,4% 12 12 5,0% 5,0% 0 0,2% 3 - Carburants et lubrifiants 35.515 879 7.121 2,5% 20,1% 6.242 87,7% 523 1.765 1,5% 5,0% 1.242 70,4% ESSENCE POUR MOTEURS 12.245 837 7.077 6,8% 57,8% 6.241 88,2% 275 612 2,2% 5,0% 337 55,0% (GAZOLINE) NAPLITE ET BENZITE. PREPARATION LUBRIFIANTE 26 0 1 1,3% 5,0% 1 74,9% 1 1 5,0% 5,0% 0 0,0% POUR MATIERES AUTRES QUE CEUX DU NO 340311. MIEUX SERVIR MIEUX DÉPENSER, Valeur Droits de douane Frais de vérification import. (HTG mln.) Recettes Recettes Taux impos. Taux impos. Montant des Part des Recettes Recettes Taux impos. Taux impos. Montant des Part des recouvrées théoriques effectivem. théorique recettes recettes à recouv., théoriques effectiv. théorique recettes recettes à (HTG mln.) sans appliqué pondéré auquel il laquelle il (HTG mln.) sans appliqué pondéré auquel il laquelle il exemptions sans est renoncé est renoncé exemptions sans est renoncé est renoncé (HTG mln.) exemption (HTG mln.) (HTG mln.) exemption (HTG mln.) HUILES MINERALES 809 40 40 5,0% 5,0% 0 0,4% 40 40 5,0% 5,0% 0 0,2% SPECIALES ET AUTRES HUILES LUBRIFIANTES COMPOSEES. 4 - Biens d’équipement (sauf pour 9.976 237 308 2,4% 3,1% 71 23,1% 425 494 4,3% 5,0% 69 14,0% transports), pièces détachées et accessoires PARTIES ET ACCESSOIRES DES 115 1 6 0,7% 5,0% 5 85,8% 1 6 0,7% 5,0% 5 85,8% MACHINES DU N. 84.71 GROUPES ELECTROGENES D'UNE 104 2 5 1,9% 5,0% 3 62,8% 4 5 3,9% 5,0% 1 22,7% PUIS. >375 KVA PARTIES DES MACHINES DES 79 1 4 1,0% 5,0% 3 79,3% 1 4 1,0% 5,0% 3 79,2% NOS 85.01, 85.02 5 - Matériels et équipements de 9.393 737 831 7,8% 8,8% 94 11,4% 432 470 4,6% 5,0% 38 8,1% transports, pièces détachées et accessoires 50 VEH. TOUT TERRAIN , CYL. > 2500 1.114 78 111 7,0% 10,0% 33 30,0% 44 56 4,0% 5,0% 12 21,0% CM3 , DIESEL , NEUFS ACCUMULATEURS AU PLOMB 203 17 41 8,6% 20,0% 23 57,0% 4 10 2,1% 5,0% 6 57,0% AUTRE QUE DU 850710 VEH.TOUT TERRAIN , CYL. >= 788 32 39 4,0% 5,0% 8 19,8% 35 39 4,4% 5,0% 4 11,2% 2200 CM3 , MOINS DE 2 TONNES , DIESEL , NEUFS 6 - Biens de consommations non 12.235 1.199 1.279 9,8% 10,5% 80 6,3% 571 612 4,7% 5,0% 40 6,6% spécifiés ailleurs IMPRIMES AUTRE QUE DU NO 103 9 21 8,3% 20,0% 12 58,5% 3 5 2,8% 5,0% 2 44,4% 491191 MEUBLES EN PLATIQUES AUTRE 61 5 12 8,6% 20,0% 7 57,1% 1 3 2,1% 5,0% 2 57,1% QUE CEUX DU NO 940370 11 OUVRAGES EN MATIERES 130 8 13 6,0% 10,0% 5 39,7% 6 6 4,8% 5,0% 0 3,1% PLASTIQUES ET MATIERES DES N.3901 A 3914 NDCA 7 - Marchandises non spécifiées 72 0 0 0,2% 0,2% 0 0,4% 0 0 0,1% 0,1% 0 0,4% ailleurs Total général 168.922 7.513 14.970 4,4% 8,9% 7.457 49,8% 5.737 7.197 3,4% 4,3% 1.460 20,3% Source : calculs des auteurs basés sur des données brutes communiquées par les Douanes haïtiennes. Tableau 4.2 : Simulations effectuées au moyen de TRIST pour quatre scénarios de réformes tarifaires Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3 Scénario 4 status quo Mise en œuvre des Alignement des droits Élimination des frais de Remplac. des frais de (HTG milliards) réformes tarifaires dans de douane sur le TEC du vérification, majoration de vérification, réduction la loi de finances 2014 (% CARICOM (% de variation) tous les droits de douane de 50 % des exemptions variation) de 75 % (% de variation) et majoration des droits de douane de 20 % (% de variation) faible É forte É faible É forte É faible É forte É faible É forte É Total importations 144,3 -0,1% -0,2% -1,4% -2,6% 0,2% 0,4% 0,0% 0,1% Total recettes droits de 7,5 3,9% 3,5% 47,7% 30,1% 72,6% 70,2% 71,8% 64,3% douane 51 Total recettes frais de 5,8 -0,1% -0,3% -1,8% -3,9% -100,0% -100,0% -100,0% -100,0% vérification Total recettes droits d'accise 0,8 -0,2% -0,4% -0,3% -0,6% -0,3% -0,5% 1,0% 2,0% Total recettes TCA 10,4 0,1% -0,1% 1,3% -1,8% 4,5% 4,5% 3,0% 4,5% Recettes totales 24,5 1,2% 1,0% 14,8% 7,6% 0,7% 0,0% -0,1% -1,8% Source : calculs des auteurs effectués à partir des données douanières d’Haïti pour 2013 et de l’outil TRIST (Tariff Reform Impact Simulation Tool) de la Banque mondiale en considérant de faibles élasticités de substitution (1,5) et de la demande (0,5), et de fortes élasticités de substitution (5) et de la demande (1). Voir l’encadré 4.3 pour plus d’informations sur TRIST. MIEUX SERVIR MIEUX DÉPENSER, Graphique 4.10 : Protection appliquée par les droits de douane et les frais de véri cation dans quatre scénarios de réforme 25 20 15 10 5 0 Total Alim. et Alim. et Fournitures Carburants et Biens Équip. de Biens de boissons boissons industrielles lubri ants d'invest. transport consom. (usage (ménage) industriel) Tarifs Frais de véri cation De gauche à droite les barres pour chaque secteur représentent: statu quo: perception des frais tarifaires et d'inspection en cours (2013) Scénario 1: mise en œuvre des réformes tarifaires en loi de nances 2014 Scénario 2: l'alignement des tarifs avec la CARICOM Scénario 3: Supprimer le frais d'inspection, augmenter tous les tarifs de 75% Scénario 4: Remplacer le frais d'inspection, réduire les exemptions de 50% et augmenter les tarifs de 20% Source : Calculs des auteurs basés sur les données douanières d'Haïti et l'outil de simulation de l'impact de réforme tarifaire de la Banque mondiale (TRIST). mais le graphique 4.10 montre que l’impact des l’imposition de droits plus lourds sur les biens mesures prises sur le degré de protection varie de consommation. Le scénario 4 donne lieu à nettement selon les secteurs. Par comparaison au un abaissement de la protection tarifaire dans statu quo, y compris les frais de vérification, le tous les secteurs sauf celui des carburants et scénario 3 indique une réduction importante de des lubrifiants, qui bénéficient de l’essentiel des la protection dans le cas des intrants industriels exemptions des droits de douane qui doivent être et des biens d’équipement au détriment de éliminés dans ce scénario. Encadré 4.4 : Outil de simulation de l’impact des réformes tarifaires (TRIST) de la Banque mondiale TRIST a été conçu dans le but spécifique de donner aux responsables de l’action publique des informations détaillées par produit et par instrument fiscal sur les effets à court terme de réformes du commerce. En raison de sa nature statique comparative, TRIST permet de comparer deux états - l’un dans lequel les valeurs de base des instruments d’intervention (comme les droits de douane) ne sont pas modifiées et l’autre dans lequel ces valeurs de base sont modifiées de manière exogène. TRIST est un outil intégré dans Excel qui ne nécessite aucune connaissance particulière de la modélisation ou de logiciels spécialisés, et qui est conçu pour traiter des informations très détaillées. Le modèle des échanges sur lequel repose la quantification des effets de la réforme du commerce est partie intégrante de TRIST. Il repose sur cinq hypothèses fondamentales : 52 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Premièrement, le modèle est établi sur la base de la théorie standard de la demande des consommateurs et utilise les élasticités pour déterminer l’ampleur de la réaction de la demande à des variations de prix résultant d’une réforme tarifaire. Deuxièmement, les calculs sont basés sur l’hypothèse standard d’Armington (1969) d’une substitution imparfaite entre les importations provenant de différents partenaires commerciaux parce que les consommateurs font une distinction entre les produits en fonction de leur lieu de production. Cette hypothèse intuitive est une hypothèse type des travaux empiriques sur le commerce international et signifie qu’une baisse du prix des importations en provenance du pays A par rapport au prix de celles provenant du pays B n’entraîne qu’une substitution partielle, et non totale, des importations provenant du pays B par des importations provenant du pays A. Troisièmement, le modèle ne permet pas de procéder à une substitution directe entre différents produits. En d’autres termes, chaque produit est modélisé en tant que marché distinct, séparément d’autres marchés. Il s’agit là peut-être de l’hypothèse la plus forte retenue dans le modèle. Assouplir cette dernière non seulement compliquerait les calculs, mais aussi nécessiterait l’adoption d’hypothèses ad hoc supplémentaires concernant la structure précise de l’effet de substitution supplémentaire et de ses paramètres. Quatrièmement, il est posé en hypothèse que toutes les modifications des droits de douane sont pleinement répercutées et que les prix mondiaux ne se modifient pas. En d’autres termes, il est supposé que l’élasticité de l’offre d’importations est infinie de sorte que toute modification de la demande dans le pays d’importation est suffisamment faible par rapport à la demande dans le reste du monde pour ne pas avoir d’effet sur le prix mondial de ce produit. Cinquièmement, le modèle du commerce dans TRIST est un modèle d’équilibre partiel qui traite la demande de chaque produit séparément du reste de l’économie. Il ne prend donc pas en compte les liens inter et intra sectoriels ni les impacts des modifications des droits de douane à l’échelle de l’économie tout entière. Ce n’est là toutefois pas le principal objectif de TRIST, qui est conçu pour éviter d’utiliser des données au degré d’agrégation qui serait nécessaire pour pouvoir utiliser des modèles d’équilibre calculables à l’échelle de l’économie, et pour conserver des hypothèses simples et transparentes, en ayant la souplesse requise pour permettre d’ajuster les principaux paramètres. Un examen détaillé du modèle du commerce utilisé dans TRIST est présenté dans Brenton et al. (2009). Comme la plupart des modèles d’équilibre partiel et général du commerce, TRIST utilise les élasticités en tant que paramètres du modèle qui détermine la manière dont les flux commerciaux réagissent à une modification donnée des prix. Il est notoirement difficile d’estimer les élasticités, et des estimations aussi détaillées et robustes des élasticités de la demande d’importation et de la substitution entre produits importés de différents partenaires commerciaux ne sont pas disponibles dans les études qui traitent de ce sujet. En l’absence d’élasticités estimées de manière empirique pour les différents pays, le modèle a été calibré pour différents scénarios d’élasticités de substitution type entre partenaires commerciaux (« substitution de l’exportateur ») et de l’effet global de la demande d’importation (« élasticité de la demande »). Les élasticités types, indiquées dans le tableau des résultats de TRIST en tant que « ɛ faible », sont fixées à 1,5 pour la substitution des exportateurs et à 0,5 pour la substitution de la demande, tandis que les élasticités élevées « ɛ élevée » sont fixées à 5 pour la substitution des exportateurs et à 1 pour la substitution de la demande. Source : Banque mondiale (2014) 53 54 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 5 : Tirer un plus grand dividende de croissance des investissements publics27 Ce chapitre examine le système de gestion des investissements publics en Haïti en considérant les quatre étapes principales du processus : identification des projets, planification, exécution et évaluation a posteriori. Le cadre réglementaire des investissements publics d’Haïti est complexe et n’est pas appliqué de manière systématique. Aucune stratégie sectorielle n’est établie, qui permettrait d’ancrer les priorités générales de l’État dans des programmes et des projets sectoriels. Haïti n’a, en outre, pas les outils, le personnel et les compétences nécessaires pour pouvoir évaluer et sélectionner de manière adéquate les projets, de sorte que les décisions de financement ne sont pas prises sur la base d’une évaluation approfondie ou d’un ordre de priorité établi. Les processus et les mécanismes de contrôle interne sont inadéquats ce qui, du fait de l’absence de suivi technique et de comptabilité financière des projets, accroît les risques fiduciaires. Les audits a posteriori des projets d’investissement sont inefficaces. Le système est dans son ensemble défaillant et il faudrait qu’Haïti prenne des mesures résolues pour pouvoir améliorer ses perspectives de croissance et ses indicateurs sociaux. A. La poursuite d’importants pas encore accélérée en Haïti. Le volume des dépenses au titre des investissements publics en investissements publics ne Haïti est important par comparaison aux volumes contribue pas à accélérer la enregistrés dans les pays d’Amérique latine et croissance en Haïti …27 dans les pays à faible revenu, mais il ne génère pas une accélération comparable de la croissance 5.1. Bien que les investissements publics aient économique. Malgré l’ampleur de ses dépenses augmenté, la croissance économique ne s’est d’équipement, Haïti affiche un taux de croissance plus faible que les autres pays, ce qui remet en 27 Préparé par Josue Akre, Emeline Bredy, Mamadou question l’efficacité des investissements publics Deme, Andy MacDonald, Fabienne Mroczka, et (graphique 5.1). Comme indiqué au chapitre 1, Gerard Verger. 55 Graphique 5.1 : Investissements publics a) Dépenses d’équipement, 2003-2013 b) croissance du PIB, 2003-2013 (pourcent du PIB) (PIB réel 2002 = 100) 180 20 160 15 140 10 120 5 100 0 80 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Haïti Amérique Latine et Caraïbes Haïti Amérique Latine et Caraïbes Pays à faible revenu Pays à faible revenu Sources: FMI et Banque mondiale Source : Banque mondiale Haïti continue d’enregistrer de piètres résultats caractère improductif des investissements eux- pour certains indicateurs des infrastructures, mêmes. Le manque de coordination des activités comme l’accès à l’électricité, aux routes ou aux des bailleurs dans le passé et la forte volatilité ports. Dans ce contexte, on aurait pu s’attendre à de l’aide extérieure ont également été évoquées ce qu’un volume élevé d’investissements publics en tant que raison du manque d’impact des contribue à réduire les goulets d’étranglement investissements en Haïti. Le présent chapitre qui font obstacle à une croissance plus rapide. considère la qualité du système de gestion des investissements publics. 5.2. Ce paradoxe n’est toutefois nullement nouveau en Haïti. Les investissements ont, dans l’ensemble, 5.3. L’important recours à l’appui des bailleurs a été d’un montant élevé durant la période 1965- affaibli la gestion des investissements publics 2004, sauf durant l’embargo du début des d’Haïti. Comme indiqué dans une récente étude années 90, durant lequel les investissements du FMI, l’efficacité des investissements publics ont diminué d’environ quatre points de en Haïti se trouve dans le quartile inférieur du pourcentage du PIB. Ces derniers ont ensuite classement effectué pour l’échantillon de pays retrouvé des niveaux supérieurs à l’équivalent représentant de nombreuses régions du monde de 20 % du PIB, et ont même dépassé 30 % du (graphique 5.2), et elle est particulièrement PIB à un moment donné. Pourtant, malgré leur faible dans les premières phases du cycle ampleur, ces investissements n’ont pas tiré la d’investissement (graphique 5.3). La gestion croissance économique. Plusieurs raisons ont été des investissements publics en Haïti présente suggérées, qui vont des défaillances du système un certain nombre de caractéristiques et de comptabilité nationale du pays à un manque de dispositions déterminées, couramment chronique d’entretien ou, plus simplement, au observées dans les pays tributaires de l’aide, 56 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 5.2 : Indice d’e cacité de la gestion publique (0=minimal, 4=maximal) 4 Quartile 1 Quartile 2 Quartile 3 Quartile 4 3 2 1 0 Belize Congo, République du Îles Salomon Cisjordanie et à Gaza Yémen Lao Sao Tomé et Principe Gambie Burundi Togo Sénégal Gabon Tchad Sierra Leone Soudan Haïti Swaziland Trinité-et-Tobago Guinée Nigeria Barbade Djibouti Tanzanie Rép. Kirghize Égypte Ouganda Indonésie Kenya Azerbaïdjan Bénin Cambodge Pakistan Mozambique Albanie Monténégro Éthiopie Mauritanie Jamaïque Mongolie Kosovo El Salvador Namibie Malawi Philippines Ghana Côte d'Ivoire Zambie Turquie Lesotho Macédoine Ukraine Madagascar Serbie Bangladesh Bélarus Burkina Faso Afghanistan Mali Jordanie Rwanda Moldova Botswana Kazakhstan Arménie Bolivie Pérou Thaïlande Tunisie Colombie Brésil Afrique du Sud Évaluation a priori Sélection Gestion Évaluation a posteriori Source : FMI Graphique 5.3 : Indice d’e cacité de la gestion – GIP (0= minimal, 4= maximal) 1,3 Éval. à priori 1,7 Gestion 1,2 Sélection 0,0 Éval. à posteriori 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Haiti Pays à faible revenu Amérique latine et Caraïbes Source : FMI notamment une faible capacité d’évaluation et la priorités pour les projets. Aussi le Programme dépendance envers les bailleurs de fonds pour la d’investissement public (PIP) est-il composé de conception de bons projets. Ces caractéristiques projets qui ne sont ni totalement évalués ni classés compromettent l’efficacité des investissements par ordre de priorité. Aucun contrôle réel a priori publics (encadré 5.1). Si le Plan stratégique des décaissements n’est en outre effectué sur la de développement d’Haïti (PSDH) fournit base de l’état d’avancement matériel des projets des orientations générales sur les priorités de par rapport aux plans établis. Il est important de l’État, il ne contient aucune stratégie sectorielle noter que les dépenses d’investissement financées qui permettrait de guider l’établissement de sur ressources propres ne sont pas dûment 57 comptabilisées, suivies et enregistrées, ce qui existant soit acceptable pour la gestion des crée un environnement propice à un manque de investissements publics, ses prescriptions sont transparence et de responsabilisation, ainsi qu’à rarement respectées, car il prévoit de nombreux une mauvaise gestion de ressources publiques processus et procédures qui, lorsqu’ils ne sont très réduites. Enfin, bien que le cadre juridique pas redondants, sont excessivement complexes. Encadré 5.1 : Caractéristiques habituelles de la GIP des pays tributaires de l’aide des bailleurs de fonds Les systèmes de GIP dans les contextes tributaires de l’aide des bailleurs de fonds présentent généralement les caractéristiques particulières suivantes : Directives d’investissement, conception de projets et sélection initiale : les documents de stratégies de l’État, notamment le DSRP, sont généralement conçus à l’intention des bailleurs de fonds plutôt que pour couvrir les investissements sur financements extérieur et intérieur de manière intégrée et cohérente. Ils sont établis à un niveau très général qui limite la mesure dans laquelle ils peuvent servir de base à une sélection initiale des projets, et ils ne sont souvent pas appuyés par des stratégies sectorielles efficaces. Évaluation formelle des projets : l’État compte généralement sur les bailleurs pour procéder à l’évaluation des projets, et est loin de disposer des capacités d’évaluation nécessaires ; il n’existe aucune directive sur la définition du processus de préparation des projets et la manière d’évaluer des projets financés par des ressources intérieures et dans le cadre de PPP. Le renforcement des capacités d’évaluation par les bailleurs de fonds s’effectue généralement au niveau d’organismes particuliers et il n’existe que peu ou pas de capacités de formation sur le plan national. Examen indépendant des évaluations : par suite de sa dépendance envers les bailleurs de fonds, Haïti manque de capacités pour procéder à des examens indépendants, qu’il s’agisse de projets financés par des bailleurs de fonds ou de projets financés par des ressources intérieures. Sélection et budgétisation des projets : le budget est décomposé en un budget de fonctionnement et un budget d’investissement, qui ne sont guère intégrés l’un à l’autre et auxquels vient s’ajouter une importante aide hors budget. L’utilisation d’un PIP reste très courant, mais ce dernier peut être relié de manière très ténue à la politique des finances publiques et au budget. En pratique un PIP est généralement plus un instrument de coordination qu’un outil de gestion stratégique du portefeuille de projets ou un moyen d’assurer l’examen des différentes propositions de projets avant que leur financement par des ressources budgétaires ne soit envisagé. Un projet est pratiquement automatiquement inclus dans le budget si un bailleur a accepté de le financer – sous réserve d’un examen de base visant à assurer qu’il cadre avec le DSRP (ce qui n’est guère difficile étant donné le caractère général de ce document) et que tout financement de contrepartie requis reste d’un niveau abordable. Exécution du projet : le manque de prévisibilité des financements des bailleurs (en particulier du soutien budgétaire) peut entraîner des interruptions dans l’exécution des projets par suite de l’absence d’autres sources de financement. Le manque de capacités de gestion des projets amène les bailleurs à établir de multiples unités de gestion des projets (UGP) au sein des organismes d’exécution qui, au départ, contribuent à accélérer l’exécution des activités et le respect des normes fiduciaires, mais qui n’utilisent pas les capacités et les systèmes de comptabilité et d’établissement 58 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR de rapports des ministères concernés et qui ont des impacts négatifs sur ceux-ci. La passation des marchés est assurée par les UGP ou par les bailleurs de fonds conformément aux normes de ces derniers et non aux normes nationales de passation des marchés. Ajustement des projets : ce sont les bailleurs qui déterminent qu’il importe de procéder à un examen des projets en difficultés. Aucun mécanisme similaire n’existe pour les projets financés au moyen de ressources internes. Exploitation des installations : des procédures formelles de transfert existent une fois que les projets des bailleurs sont achevés, mais les systèmes d’enregistrement des actifs sont inadéquats ; le financement de fonctionnement et de l’entretien est également insuffisant, en partie parce que les coûts de fonctionnement des projets des bailleurs sont insuffisamment intégrés dans la politique de finances publiques et dans les budgets. Examen à l’achèvement du projet et évaluation : ce sont les bailleurs qui procèdent aux examens et aux évaluations de leurs projets. Sinon, il n’existe guère de procédure systématique d’examen a posteriori des projets, et encore moins d’évaluation, et guère d’application systématique des conclusions tirées des évaluations des bailleurs en vue d’améliorer la conception et l’exécution des futurs projets. Source : Rajaram et al, (2010) 5.4. La structure du chapitre suit le cycle du B. … par suite d’un cadre projet, du stade de la planification à celui réglementaire trop complexe et de l’achèvement (graphique 5.4). L’analyse s’appuie, entre autres sources, sur : i) des rarement respecté entrevues avec les principales parties prenantes 5.5. Le système de gestion des finances publiques de la GIP, et ii) un échantillon représentatif de haïtien n’a guère évolué depuis 2008. Les 20 projets d’investissements récents (tableau rapports de diverses sources (Banque mondiale 5.1 et graphique 5.4).28 L’échantillon couvre 2008,29 PEFA 2011,30 FMI 2013,31 et Direction les 11 ministères dotés des plus gros budgets du suivi et de l’évaluation du ministère haïtien d’investissement (76 % du nombre total de projets du Plan)32 décrivent les mêmes lacunes pour inscrits au budget d’investissement pour 2012- l’ensemble des composantes de la gestion 13, y compris les projets financés par les quatre des finances publiques (GFP) à quelques sources de financement des investissements – améliorations marginales près. L’encadré 5.2 le Trésor, Petrocaribe, les bailleurs bilatéraux décrit le cadre législatif de la GFP. et les financements accordés conjointement par plusieurs donateurs – et représente tous les secteurs publics. 29 Haïti Public Expenditure Management and Financial Accountability, Banque mondiale 2008. 30 PEFA, PEFA Evaluation Haïti, janvier 2012. 31 Rapport du FMI n°. 13/91, Haïti. Selected Issues, mars 2013. 32 Diagnostic du système de suivi et d’évaluation programme et projets d’investissement public, janvier, 28 Sur un total d’environ 700 à 800 projets. MPCE/DES, 2014. 59 Tableau 5.1 : Ensemble de projets examinés par affiliations ministérielles Nombre de projets Ministères sélectionnés 1 Plan 4 2 Santé 3 3 Agriculture 2 4 Finance 2 5 Infrastructure 2 6 Éducation 2 7 Justice 1 8 Intérieur 1 9 Culture et Communication 1 10 Environnement 1 11 Sport 1 Total 20 Graphique 5.4 : Les quatre étapes du cycle du projet Identi cation Plani cation Exécution Évaluation Cadre avec le PSDH Projets en cours Suivi par l'agence MPCE (DPES, Cohérent avec la Plan opérationel d'éxecution DIP, DSE) Stratégie Plan nancier Suivi externe MEF Incluse dans le (MPCE, MEF, CSCCA FIOP plan d'investisse- ministères Bailleurs de fonds Projets en sectoriels, ment triennal préparation bailleurs de Dossier de projet Étude de faisabilité fonds) (soumis pour examen par le Étude socio- Rapports ministère sectoriel économique trimestriels à son UEP et au Document de Bilan annuel de MPCE) Projet (DDP) l'état d'avance- FIOP ment physique et Intégration dans le état nancier PIP avec la depuis le début du documentation projet ci-dessus Source : autorités haïtiennes 60 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Encadré 5.2 : Cadre législatif d’Haïti Haïti, Constitution, 1987. Décret relatif à la loi de finances, 16 février 2005 sur la préparation et l’exécution des lois de finances. Règlement de juillet 2001 fixant la nomenclature budgétaire des dépenses de l’État. Règlement de novembre 2001 fixant la nomenclature budgétaire des ressources de l’État. Arrêté du 16 février 2005 portant règlement général de la comptabilité publique. Règlement d’octobre 2006 portant plan comptable général de l’État. Loi N° CI. 06 2009 009 fixant les règles générales relatives aux marchés publics et aux conventions de concession d’ouvrage et de service publics. Décret du 4 octobre 1984 établissant le Fonds d’Investissements Publics au sein du Ministère du Plan. Arrêté du 17 septembre 1985 définissant les conditions d’application du Fonds d’Investissements Publics. Arrêté du 05 septembre 2009 fixant les seuils de passation des marchés publics et les seuils d’intervention de la Commission Nationale de Marchés Publics suivant la nature des marchés. Arrêté du 26 octobre 2009 précisant les modalités d’application de la loi fixant les règles générales relatives aux marchés publics et aux conventions de concession d’ouvrage de service public. Arrêté du 26 octobre 2009 déterminant les modalités d’organisation et de fonctionnement de la Commission Nationale des Marchés Publics. Arrêté du 19 décembre 2005 établissant les statuts particuliers des Corps Professionnels d’Inspecteurs de l’Inspection Générale des Finances, de Comptables Publics du Trésor, et des Contrôleurs Financiers du Budget. Décret du 17 Mars 2006 créant au Ministère de l’Économie et des Finances un service technique déconcentré dénommé « l’Inspection Générale des Finances ». Décret du 17 Mai 2005 portant révision du Statut général de la fonction Publique. Décret du 23 novembre 2005 établissant l’organisation et le fonctionnement de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif. Source : http://www.sdn.mefHaïti.gouv.ht/sdn_lois.php#A2005 5.6. Bien que le cadre juridique en vigueur soit arrêté.33 Le Décret du 4 octobre 1984 porte acceptable pour la gestion des investissements création du Fonds d’Investissements Publics au publics, ces prescriptions sont trop complexes sein du Ministère du Plan et de la Coopération dans un contexte caractérisé par une externe (MPCE) et l’arrêté du 17 septembre 1985 insuffisance des capacités. Le cadre juridique définit ses conditions d’application. Ces deux haïtien se compose de lois, de décrets, d’arrêtés et documents présentent des informations régissant de réglementations adéquates qui couvrent tous l’exploitation du système de GIP en Haïti. Le les aspects de la préparation, de la présentation MPCE a, de surcroît, récemment mis au point un et du contrôle de l’exécution du budget manuel de procédures régissant la préparation concernant les transactions financières. Le système de gestion des investissements publics, 33 Décret du 4 octobre 1984 portant création du Fonds en particulier, est régi par un décret et par un d’Investissements Publics au sein du Ministère du Plan ; et Arrêté du 17 septembre 1985 définissant les conditions d’application du décret du 4 octobre 1984. 61 et l’exécution des projets d’investissements des projets) n’ont même pas été établies dans en Haïti.34 Les réglementations stipulent les le cadre d’un quart des projets bien que le conditions d’identification, de préparation et cadre réglementaire en vigueur subordonne en d’exécution des projets d’investissement. Ce principe les décaissements des crédits affectés à cadre exige l’application d’un grand nombre leur préparation. de processus et de procédures qui, lorsqu’ils ne sont pas redondants, sont trop complexes et C. … sans guère d’orientation prescriptifs. stratégique pour sélectionner les 5.7. Les prescriptions officielles sont donc rarement respectées. Le non-respect des procédures projets et des contrôles, tels que présentés dans le 5.8. Bien que le Plan de développement stratégique cadre réglementaire, ne donne lieu à aucune fournisse des directives générales sur les sanction. Les prescriptions revêtent donc un priorités de l’État, aucune stratégie sectorielle caractère essentiellement théorique, et ne sont permettant de décliner ce document en priorités ni systématiquement appliquées ni mises à sectorielles n’est formulée pour de nombreux exécution. Notre échantillon fait ressortir le secteurs et ministères. Il est important de manque de respect du cadre réglementaire pouvoir fonder les investissements publics sur en vigueur pendant tout le cycle du projet. À des directives stratégiques pour pouvoir ancrer titre d’exemple, l’examen montre que l’analyse les décisions et guider les responsables de la prise du premier niveau a rarement lieu ; on peut de décisions au niveau des secteurs. Les directives donc se demander si les projets remplissent les stratégiques garantissent que les investissements critères minima de concordance avec l’objectif sont sélectionnés en fonction des priorités de la stratégique de l’État ou satisfont aux tests de la politique de développement. Comme indiqué au classification budgétaire aux fins d’inclusion chapitre 3, les autorités haïtiennes ont achevé en à titre de projets plutôt qu’à titre de dépenses mai 2012 un plan stratégique de développement récurrentes. Il s’agit là d’une étape critique d’un d’Haïti (PSDH) qui décrit la manière dont le pays système de gestion des investissements publics envisage de devenir une économie émergente fonctionnant de manière harmonieuse, car à l’horizon 2030. Cette vision est toutefois elle permet d’éviter le gaspillage de ressources trop générale pour servir de base à la sélection limitées et d’assurer que les activités contribuent des projets. Si certains secteurs disposent de à promouvoir le programme stratégique de l’État. stratégies, les informations disponibles sur le De même, seulement six (30 %) des 20 projets calendrier et les critères de sélection ne sont qui constituent notre échantillon ont donné lieu toutefois pas suffisants pour aider les ministères à l’établissement de la totalité des documents à décider des projets qui doivent être inclus dans devant être inclus dans le PIP (par exemple, le PIP. Les liens entre les projets d’investissement le document du projet, les études effectuées à de l’État, les politiques nationales et les stratégies l’appui du projet, les plans financiers, la FIOP). sous-jacentes sont donc ténus. Seulement un Des FIOP (fiches d’identification et d’opération quart des 20 projets constituant notre échantillon reposait sur un plan stratégique sectoriel. 34 Manuel des Procédures sur la Gestion de l’Investissement 5.9. Dans ce contexte, les ministères ont des Public Tome I: Élaboration du Programme difficultés à établir leurs priorités. Le cadre d’Investissement Public, Tome II : Exécution, Suivi et Évaluation du Programme d’Investissement Public, réglementaire d’Haïti exige que les ministères 2014 préparent une liste de projets potentiels, 62 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR qui doivent alors faire l’objet d’études de leur justification et de leur sélection se traduit faisabilité prenant en compte les facteurs par l’inclusion dans le budget de projets qui ne opérationnels, financiers, socioéconomiques sont souvent qu’au stade de la conception et et environnementaux essentiels pour éviter dont l’exécution peut échouer, pour autant qu’ils la sélection de projets sources de gaspillage soient même entrepris. Le PIP ne témoigne donc ou irréalisables (le graphique 5.5 décrit les pas d’un engagement résolu de l’État à produire processus à suivre pour inscrire un projet dans des résultats. Cela contribue aux retards au le PIP.) En réalité, toutefois, cette procédure niveau de l’exécution des projets. est rarement appliquée. Étant donné que de 5.12. Il est fréquent que des projets approuvés nombreux ministères n’ont pas de documents de soient modifiés. Cette démarche de haut en bas stratégies officiels établissant les priorités et les peut empêcher les ministères de poursuivre des projets correspondants, le MPCE sélectionne activités qu’ils jugent prioritaires par le biais du fréquemment les projets qui figurent dans le PIP, circuit habituel du PIP et les encourage à trouver parfois sur la base de considérations politiques. d’autres ressources pour exécuter ces dernières, Seulement 7 des 20 projets inclus dans notre ou (ce qui a des répercussions plus graves) à échantillon avaient été choisis en priorité aux changer les objectifs des projets une fois qu’ils fins d’inclusion dans le PIP par le ministère ont été approuvés dans le PIP. Le MPCE peut, responsable. de surcroît, remplacer de manière arbitraire 5.10. Les projets inclus dans le PIP n’en sont donc des projets dans le PIP, et il le fait sans aucune souvent encore qu’au stade de la conception transparence ou justification, ce qui renforce et ne sont pas pleinement élaborés. Des le caractère de haut en bas de l’établissement documents de base, comme le document du effectif des priorités. Quatre des vingt projets qui projet, les études de faisabilité et les évaluations constituent l’échantillon ne revêtent plus la forme économiques, financières et sociales ne sont initiale qu’ils avaient lorsqu’ils ont été approuvés souvent pas préparés et soumis au MPCE. Le en vue de leur inclusion dans le PIP. projet est néanmoins inclus dans le PIP (pour 5.13. Le PIP comprend des dépenses récurrentes assurer son inclusion dans le document du ou opérationnelles. Les coûts récurrents ne budget) en raison : sont souvent pas pris en compte dans le budget • du manque de capacités et de ressources pour d’exploitation lors de l’établissement d’un projet réaliser et analyser les études de faisabilité, d’investissement. L’absence de plans de dépenses pour procéder à des évaluations économiques, pluriannuelles ne fournit aucune incitation à financières et sociales et pour préparer les accroître les coûts d’exploitation à la suite de documents du projet ; l’achèvement d’un projet d’investissement. Le PIP comprend donc des dépenses autres que • du manque de directives claires sur les critères des investissements et surestime le montant permettant de déterminer le moment et la des investissements publics dans le pays, ce qui manière dont les études de préfaisabilité biaise la mesure de leur impact sur la croissance et de faisabilité ainsi que les études économique après leur exécution. Presque un socioéconomiques devraient être réalisées. tiers des 20 projets constituant notre échantillon 5.11. Les projets sélectionnés sont souvent au étaient des projets de budget de fonctionnement. stade de la conception, ce qui entraîne des Ils concernaient généralement la fourniture retards d’exécution. Le manque de rigueur de subventions à des produits de base, à des observé au niveau de l’analyse des projets, de particuliers et à des entreprises. 63 Graphique 5.5 : Processus à suivre pour l’inclusion de nouveaux projets dans le PIP Priorités PSDH Nationales Leur cohérence Stratégies Priorités avec le PSDH sectorielles sectorielles doit être validée par la MPCE Leur cohérence avec la Projects Hiérarchisation stratégie sectorielle doit être validée par le Ministére Projets Projets Mise à jour : information Projets concernant l’exécution en cours approvés en cours Priorisation de maturation au niveau ministériel Projects en cours, approuvés, á un stade préliminaire mais forte cohérence avec la stratégie ministérielle Plan Triennal Prévisions à (validation par le MPCE) d’Investissement Moyen terme FIOP Contraintes Plan d’Investissement Enveloppes Public budgétaires Source : autorités haïtiennes 64 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR 5.14. Le PIP et, par défaut, le budget de l’État ne la sélection (annulations, ajouts) de ces derniers comprennent souvent pas l’intégralité des soit effectuée par le MPCE sans consultation du projets financés par les bailleurs de fonds. Le ministère parrainant. PIP est donc sous-évalué, et il est possible que les 5.16. Malgré le plan d’investissement triennal, Haïti objectifs des projets financés par des ressouces n’a toujours pas de système de planification extérieures ne cadrent pas avec les objectifs de réellement pluriannuelle. Bien qu’un plan l’État et des secteurs. Ceci va à l’encontre de d’investissement sur trois ans ait été préparé l’esprit de la Déclaration de Paris, notamment pour la période 2014-16, qui correspond aux en ce qui concerne l’utilisation des systèmes trois premières années du PSDH, cet instrument nationaux dans la mesure du possible. Cela n’est pas utilisé en tant qu’outil de planification signifie également que les coûts associés aux pluriannuelle. Il n’est pas établi sur la base des projets ne sont pas inclus dans le PIP, ne sont pas ressources disponibles, et les procédures à suivre enregistrés dans le budget de l’État haïtien, ne pour apporter des modifications au PTI et pour sont pas intégralement suivis en tant que dette assurer son suivi ne sont toujours pas claires. Le extérieure et ne sont pas contrôlés dans le cadre plan triennal n’est, par ailleurs, pas suffisamment des systèmes financiers de l’État. Enfin, il est ancré sur les programmes et les projets en cours, souvent fait abstraction de l’impact sur le budget de sorte qu’il n’y a pas de rapport entre le PTI de fonctionnement des projets achevés qui ont et le PIP. Dans ce contexte, certains projets qui été financés par des financements extérieurs. Il ont déjà été sélectionnés, ou qui sont peut- est ressorti, par exemple de nos entretiens, que être même en cours d’exécution, peuvent être les coûts de fonctionnement d’un hôpital financé abandonnés ou remis à une date ultérieure. par des ressources extérieures n’ont pas été pris L’examen a déterminé que cela avait été le cas de en considération, ce qui a eu des répercussions certains projets, par exemple, dans le secteur de sur sa mise en service une fois les travaux de la santé. construction achevés (encadré 5.3). 5.17. La coordination stratégique interministérielle des activités menées dans le cadre de projets D. … d’un processus de multisectoriels est limitée. Le MPCE considère budgétisation qui n’est pas suivi généralement ces projets comme plusieurs projets indépendants et n’assure, au mieux, 5.15. Bien qu’il existe un cycle budgétaire annuel qu’une coordination très limitée dans le cadre bien défini pour les investissements, ce dernier de leur exécution. Par exemple, la construction est rarement suivi. Les processus de préparation d’infrastructures de base, notamment de routes, a et d’exécution du budget de fonctionnement et été retardée durant la construction d’un nouveau du budget d’investissement sont établis par voie centre de santé, ce qui a compromis la bonne de décret, suivant un calendrier déterminé. Ces utilisation de l’hôpital après sa construction. deux budgets sont préparés en parallèle par des Ce manque de coordination peut faire obstacle processus distincts gérés, respectivement, par à l’achèvement des projets et avoir des impacts le MEF et par le MPCE. En réalité, toutefois, défavorables sur les dépenses totales au titre de le calendrier établi est rarement respecté et ces derniers. Le graphique 5.6 décrit le processus d’importants retards peuvent être observés. Le de formulation du budget pour la préparation du cycle budgétaire actuel ne permet en outre pas aux budget d’investissement. ministères de participer de manière adéquate, en particulier, à la sélection des projets. Il arrive que 65 Encadré 5.3 : Part des dépenses courantes dans les projets d’investissement Les programmes et les projets d’investissements ne sont pas présentés sur la base de la classification économique, de sorte qu’il est difficile d’identifier la part récurrente du budget d’investissement. Certains programmes d’investissement sont toutefois inclus dans le SYSDEP, ainsi que leur classification économique respective (en 2012-13, environ 50 % du montant du PIP était inclus dans le SYSDEP). Le graphique ci-après indique les quatre principales catégories de dépenses pour les programmes d’investissement enregistrés dans le SYSDEP. Il ressort clairement du graphique que les traitements et salaires constituent la part la plus importante des dépenses tout au long de la période observée. Principales catégories de dépenses des programmes d’investissement enregistrés dans le SYSDEP 2009-13 (%, budgétisé) 80 60 40 20 0 2009 2010 2011 2012 2013 Dépenses de personnel Achats de biens Services et charges diverses Immobilisations Source : autorités haïtiennes L’examen de la nature des projets d’investissements qui figurent dans le PIP fait en outre ressortir certains types de projets « récurrents », notamment les projets dont le cycle couvre plus de quatre ans ou les projets qualifiés d’« institutionnels » ou d’ « appui ». Le tableau ci-dessous indique les montants budgétisés au titre des projets « récurrents » par rapport au montant total des projets financés par le Trésor la même année. Montants budgétisés au titre des projets « récurrents » Projets Inscrits au budget Projets financés % sélectionnés (prévisions) par le Trésor 2007 879 019 890 6 205 872 899 14,2 2008 855 445 146 4 000 000 000 21,4 2009 728 362 595 4 360 191 490 16,7 2010 2 603 714 685 11 300 000 000 23 2011 2 432 000 000 12 501 500 000 19,5 2012 2 636 072 697 15 397 886 784 17,1 2013 3 000 148 456 18 011 105 415 16,7 Source : Estimations de la Banque mondiale 66 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 5.6 : Description du processus de formulation du budget d’investissement Source : autorités haïtiennes 67 5.18. La classification des projets utilisée dans le Graphique 5.7 : Méthodes de passation des budget et dans le PIP n’est, en outre, pas fiable. marchés, 2012-13 La même référence du PIP peut être attribuée (nombre de marchés examinés par la Commission à plus d’un projet, et il n’est pas rare que le nationale des marchés publics) code attribué à un projet change d’une année sur l’autre, ou que des codes identiques soient 80 70 affectés à différents programmes ou projets. 60 Cela signifie qu’il n’est pas possible d’établir 50 directement des rapports pour comparer les 40 dépenses budgétaires et les dépenses effectives ; 30 or, ce type de rapport constitue le fondement 20 des opérations devant être mené pour rendre 10 0 compte de l’utilisation des ressources publiques, 2011-2012 2012-2013 et notamment des ressources d’investissement. Entente directe sans appel à la concurrence Concurrence limitée E. … un processus de passation des Libre concurrence marchés défaillant… Source : autorités haïtiennes 5.19. Les ministères n’ont pas suffisamment de capacités pour s’acquitter de leurs concurrence. Bien que des progrès aient été responsabilités en matière de passation des enregistrés par rapport à l’année passée, environ marchés. Une étude réalisée conjointement la moitié de tous les marchés et contrats sont par l’Etat haïtien et la Banque Inter-américaine encore sélectionnés gré-à-gré (graphique de développement sur le système de passation 5.7). Par ailleurs, bien que le pourcentage des des marchés en 2013 note l’insuffisance notable marchés passés par voie d’appel à la concurrence des ressources et le manque de connaissances ait augmenté, la qualité du processus suivi spécialisées des effectifs participant à la reste médiocre. Cette concurrence limitée peut préparation des dossiers d’appel d’offres, au imposer des coûts budgétaires supplémentaires lancement des appels d’offres et à l’évaluation associés à la réalisation des investissements de ces dernières – qui contribuent à gravement publics. ralentir le processus de passation des marchés. 5.21. La planification de la passation des marchés Il s’agit là d’un des facteurs qui a motivé la et contrats est insuffisante et les dispositions création de structures parallèles au processus juridiques en matière de transparence ne de passation des marchés publics officiels. À sont guère respectées. L’examen des projets de l’exception du ministère de l’Agriculture, qui a un notre échantillon montre que seulement 5 % des service de passation des marchés opérationnel, projets examinés étaient inscrits dans un plan de les ministères n’ont actuellement pas de service passation des marchés. De manière générale, le ayant pour principale fonction de faciliter le cadre juridique et réglementaire dispose que les processus de passation des marchés et d’accroître unités de passation des marchés ministérielles sa transparence. doivent publier et soumettre leur plan de 5.20. Une grande partie des marchés publics passation des marchés relatifs aux achats dont d’investissement est constituée de contrats les montants dépassent les seuils établis pour les de gré-à-gré ce qui limite grandement la appels d’offres par voie d’appel à la concurrence 68 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR à la Commission nationale des marchés publics • La Commission nationale des marchés (CNMP).35 En même temps, l’Article 220 de publics est à la fois un organe réglementaire l’Arrêté du 26 octobre 2009 dispose que chaque qui procède à des contrôles de validation a département et organisme doit soumettre un priori des marchés, ainsi qu’à des enquêtes rapport trimestriel sur l’ensemble des marchés financières a posteriori et à des audits publics passés, abstraction faite des seuils. indépendants, tout en fournissant des conseils Toutefois, seulement trois ministères et cinq en cas de différend.37 institutions publiques ont soumis leur plan de • La Cour Supérieure des Comptes et du passation des marchés pour 2012-13, et aucun Contentieux Administratif (CSCCA), qui a d’entre eux n’a présenté de rapport trimestriel. pour rôle principal de procéder à un audit a 5.22. La validation des transactions à chaque posteriori des comptes publics et de vérifier les étape du processus entraîne des retards assertions doit également assumer la fonction supplémentaires. Le graphique 5.9 décrit les consistant, a priori, à « donner son avis motivé différentes étapes nécessaires pour valider, sur tous les projets de contrats, accords et contrôler et exécuter les transactions relatives à conventions à caractère financier, commercial la passation de marchés publics comme prescrit ou industriel auquel l’État est partie ».38 par la loi.36 Au total, il ne devrait pas falloir plus • Au niveau ministériel, les commissions d’environ quatre mois pour traiter une demande ministérielles des marchés préparent les de biens et services. Toutefois, le temps effectif dossiers d’appel d’offres, et leurs membres de traitement dépasse régulièrement l’intervalle participent au comité d’ouverture des plis et stipulé par la loi. Il s’est avéré, dans le cadre des de l’évaluation des offres.39 entretiens, que les décaissements au titre des nouveaux projets sont effectués, au plus tôt, au 5.24. Les seuils des marchés publics sont trop élevés début du deuxième semestre de l’exercice. De fait, au regard des dépenses budgétaires. En vertu le processus de passation des marchés est ralenti du régime actuel, une forte proportion des achats à chaque étape par une procédure administrative de biens et services sont exclus des appels d’offres qui passe par tous les échelons hiérarchiques par voie de concurrence par la Commission de l’entité, et dans le cadre de laquelle chaque nationale des marchés publics ou en vertu des question est soumise au plus haut niveau avant dispositions de la loi sur les marchés publics.40 que l’autorisation ne soit donnée et retourne à Les marchés d’un montant inférieur à 8 millions son point d’origine. de gourdes (environ USD 180 000) ne sont pas couverts par la loi et peuvent être passés sur la 5.23. Les parties prenantes ont des responsabilités base d’une facture pour mémoire par le ministère. incompatibles dans le cadre du système de Les marchés de travaux, de biens et services passation des marchés publics. L’étude a recensé et les contrats de services professionnels d’un un certain nombre de cas dans lesquels les parties prenantes de la passation des marchés publics 37 Loi fixant les règles générales relatives aux marchés ont des attributions multiples et contradictoires. publics et aux conventions de concession d’ouvrage de Par exemple : service public (CL Act,) Article 10, juin 2009. 38 Décret du 23 novembre 2005 établissant l’organisation 35 Article 66 du Décret du 26 octobre 2009 et Article 5, et le fonctionnement de la Cour supérieure des paragraphe 4 de la Loi comptes et du contentieux administratif, Article 5 36 Loi fixant les règles générales relatives aux marchés 39 Arrêté, révisant les seuils de passation de marchés publics et aux conventions de concession d’ouvrage de publics #.117, le 4 décembre 2006 service public, CL 06 2009-09. 40 Ibid. 69 Tableau 5.2 : Seuils de passation des marchés pour les institutions publiques (millions de gourdes)41 Méthode de passation Services Travaux Biens et services des marchés professionnels Facture pour mémoire .. Montant <8 .. Passation directe de marchés 8 ≤ Montant < 40 8 ≤ Montant < 25 8 ≤ Montant < 20 Appels d’offres Montant ≥ 40 Montant ≥ 25 Montant ≥ 20 montant compris entre 8 millions de gourdes et F. … d’une exécution et d’une les seuils respectifs de 20, 25, et 40 millions de administration fragmentées des gourdes sont régis par la loi sur la passation des marchés publics. Au-delà de ces trois seuils, les projets … marchés sont régis par la loi et sont contrôlés par 5.26. Bien que les projets financés sur ressources la Commission nationale des marchés publics. propres soient généralement inclus dans le Le tableau 5.2 récapitule ces détails.41 PIP, ils peuvent suivre de multiples procédures 5.25. Il existe des cas d’utilisation abusive des et processus différents (graphique 5.9). Les dispositions d’urgence autorisant la passation projets financés au moyen de ressources propres de marchés gré-à-gré. La loi (Article 7) et comprennent les projets financés par le Trésor, le décret concernant la déclaration de l’état par le Fonds national de l’éducation, par le Fonds d’urgence autorisent l’État à suspendre tous d’entretien routier, par le Fonds Petrocaribe, les contrôles a priori applicables au déblocage et par le Fonds d’annulation de la dette. Bien des fonds, à la comptabilisation des dépenses que tous ces fonds gèrent les ressources nécessaires pour entreprendre des projets, propres du budget, chacun d’entre eux suit un aux allocations budgétaires, à la passation des processus d’exécution budgétaire différent, ce marchés et à l’obligation d’obtenir l’aval a priori qui a un impact sur la manière dont les projets de la CSCCA pour la passation des marchés sont sélectionnés, exécutés, gérés et financés (graphique 5.8), ce qui peut avoir des résultats (décaissements et comptabilisation). Ces indésirables (recours accru au gré-à-gré, absence différents processus et procédures empêchent d’examen des documents par la CNMP, et d’avoir une idée claire de l’emploi des ressources défaillances avérées dans le cadre des marchés).42 de l’État et des objectifs de la politique publique Il est ressorti de nos entretiens que, bien que ces des autorités. procédures soient censées être exceptionnelles, 5.27. Les entités d’exécution opèrent souvent elles semblent avoir été utilisées dans plusieurs séparément des ministères. Les entités cas alors qu’aucune situation d’urgence ne s’était d’exécution ont été mises en place à la demande produite. des bailleurs de fonds pour compenser le manque d’efficacité des services internes de l’État. Bien que ces entités puissent assurer la planification et l’exécution des projets avec plus de souplesse, et produire des résultats plus rapidement dans le 41 Arrêté, Réglementation des Marchés Publics, # 12, le cadre de l’exécution, elles présentent néanmoins 14 février 2005. plusieurs inconvénients. Premièrement, le lien 42 Loi sur l’état d’urgence of 15 avril 2010 and related Decree of September 9, 2008. avec la stratégie d’investissement général de 70 Graphique 5.8 : Complexité des processus de passation des marchés 71 Source : autorités haïtiennes MIEUX SERVIR MIEUX DÉPENSER, Graphique 5.9 : Processus d’exécution des projets du PIP 72 Source : autorités haïtiennes MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR l’État peut être plus ténu lorsque d’importants des risques fiduciaires élevés dans les opérations investissements sont gérés en dehors du système de toute administration (encadré 5.5).43 de l’État. Deuxièmement, ces entités, qui sont 5.29. Malgré sa complexité, ou peut-être à cause de financées par les bailleurs de fonds, offrent cette dernière, ce processus n’est pas assorti généralement des niveaux de rémunération de contrôles internes efficaces et, n’est dans élevés de sorte qu’elles attirent fréquemment certains cas, pas suivi. Par exemple, l’équipe a les agents ministériels les plus qualifiés, et noté les points suivants : privent les départements ministériels de ces ressources rares. Les informations sur les • Aucune visite périodique (par exemple dépenses publiques sont aussi plus difficiles à trimestrielle) n’est effectuée sur le terrain obtenir au sein des administrations publiques pour vérifier l’état d’avancement physique et et elles sont moins complètes, ce qui se traduit financier. par une sous-déclaration des niveaux et des • Les contrôles du respect de la validité catégories d’investissements en capital entrepris des dépenses sont effectués sur la base de dans le pays. L’existence de ces entités d’exécution documents photocopiés et non pas des distinctes a toutefois surtout pour inconvénient originaux, ce qui ôte toute validité aux de réduire les incitations, pour l’État et pour contrôles. les bailleurs de fonds, à procéder aux réformes • Le fait qu’une demande passe par le institutionnelles nécessaires pour accroître directeur, le directeur adjoint, le directeur du l’efficacité des services de l’État. département et le directeur du projet durant 5.28. Le processus menant au versement son traitement et doit obtenir l’aval de ces des tranches trimestrielles de crédit est derniers n’accroît pas la qualité des contrôles. extrêmement lourd et très centralisé (Annexe 1 En effet, contrairement aux conditions et Annexe 2). Toutes les demandes de paiement, nécessaires à la délivrance d’un visa, aucune quel qu’en soit le montant, sont traitées comme vérification n’est exigée ou réalisée à un grand le courrier ministériel ordinaire. Par exemple, nombre de ces étapes. avant d’atteindre le stade fonctionnel requis, • Dans certains cas, le processus de toutes les demandes passent par les services de décaissement n’est pas suivi. En 2012, 20 % des réception du courrier, le directeur adjoint, le décaissements ont été effectués directement directeur général (parfois à plusieurs reprises) par le MEF sans suivre les procédures et le ministre avant que l’action requise ne soit habituelles en vertu desquelles le MPCE doit sanctionnée. À différentes étapes, les demandes examiner la demande. sont accompagnées de lettres d’envoi, le cas échéant, signées par le directeur général ou par 5.30. Les procédures applicables dans les ministères le ministre. L’ Organisation internationale des sectoriels sont tout aussi complexes. Au institutions supérieures de contrôle des finances minimum, la préparation de la demande, publiques (INTOSAI) considère que l’existence l’engagement des montants, le paiement et la « d’une administration financière complexe associée à de multiples couches hiérarchiques » 43 INTOSAI, Évaluation des conditions propices à la est l’un des aspects du processus qui introduit corruption, Atelier de Vienne, avril 2003. 73 Encadré 5.4 : Conditions favorisant la corruption recensées par l’INTOSAI • Centralisation ou concentration excessive du pouvoir • Administration financière complexe dans un cadre caractérisé par de multiples niveaux hiérarchiques • Responsabilités partagées ou inexistantes dans le cadre des processus • Carence des systèmes organisationnels et administratifs • Insuffisance des mécanismes de contrôle interne et d’audit interne • Mécanismes d’audit externe inadéquat • Manque de transparence de la GFP et carences au niveau de l’établissement des rapports • Rémunération insuffisante des fonctionnaires Source : Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques liquidation de toutes les dépenses au titre du projet fondant sur une série de livres distincts qui sont s’effectuent au niveau du ministère dépensier. La tenus en dehors du cadre du système financier lourdeur des procédures entrave ces opérations. formel. Au sein des ministères, une demande de fonds 5.32. Les paiements sont effectués sur la base émise par les services techniques peut devoir de factures pro forma et, par conséquent, passer par jusqu’à 12 étapes avant que le chèque avant la phase de liquidation. Les pièces ne soit délivré à son bénéficiaire. Encore une fois, justificatives de la réception des biens et services l’existence de multiples étapes n’implique pas un ne sont pas jointes à la facture finale, ou même resserrement des contrôles financiers internes. rétrospectivement à la demande justifiant le 5.31. Les ministères sectoriels n’ont pas paiement. Ce n’est que depuis la création de la d’instrument efficace qui leur permettrait fonction de comptable public que le service de suivre les montants disponibles dans leur rendu doit être justifié a priori. budget d’investissement ou par catégorie de 5.33. L’établissement du système de comptabilité dépenses. Le seul indicateur réel des montants publique devrait améliorer le suivi et la budgétaires disponibles est le solde du compte présentation des comptes. Depuis le décret courant ouvert pour chaque projet.44 En du 16 février 2005 établissant la fonction de l’absence d’un instrument permettant d’effectuer comptable public, le MEF a constitué un réseau de un suivi efficace des soldes de trésorerie des comptables, dans bien des cas dans les ministères différents projets, les ministères doivent effectuer sectoriels. Le décret réaffirme le principe de la des allocations entre les différents projets en se séparation des fonctions et de l’importance d’une bonne gouvernance en stipulant les rôles de 44 Le système SYSDEP a été conçu pour gérer les comptable public et d’« ordonnateur ». Grâce à dépenses de fonctionnement dans le cadre du budget la mise en place du Compte Unique du Trésor, le de fonctionnement. MEF est maintenant en mesure de centraliser ce 74 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR réseau de comptables publics. Leur fonction, en facture finale du fournisseur et la preuve de la ce qui concerne les dépenses d’investissement, livraison portant le timbre du destinataire des consiste à contrôler, étayer, payer et rendre biens et services. compte des dépenses d’investissement et à tenir 5.35. La création de la fonction de contrôleur des dossiers financiers. financier est également très prometteuse. 5.34. La création d’unités de comptables publics Il existe, aux côtés du réseau des comptables constitue un progrès important. Sous réserve publics, un réseau de contrôleurs financiers qu’elles soient constituées de manière adéquate, rapportant à la direction du budget du MEF, qui les unités de comptables publics devraient ont notamment pour responsabilité de contrôler contribuer à lutter contre d’importants problèmes et de vérifier les montants du budget disponibles. de contrôle a priori, en permettant de : Les 30 contrôleurs financiers n’ont toutefois pas encore été affectés à tous les ministères sectoriels. • Enregistrer les investissements à un niveau En leur absence, les agents desdits ministères plus désagrégé : le comptable public pourrait doivent obtenir des visas de paiement du MEF, désagréger par projet les dépenses effectives ce qui rallonge le cycle du paiement. Le principal imputées au compte subsidiaire 3900 - inconvénient tient toutefois à la séparation entre Dépenses des projets. Pour ne pas surcharger la fonction de contrôle financier et le ministère. cette fonction comptable, ces inscriptions Pour effectuer un contrôle efficace, il est en effet plus détaillées devraient être strictement nécessaire d’avoir une profonde connaissance limitées à l’essentiel (c’est-à-dire par projet et des documents commerciaux de base qui doivent par catégorie de dépenses telles que travaux, être vérifiés durant le processus. fournitures, services). Cette procédure temporaire devra être abandonnée dès que les ministères sectoriels auront la capacité G. … un suivi physique et financier de tenir eux-mêmes des écritures détaillées limité … retraçant les fonds des projets. 5.36. La comptabilité tenue pour les projets • Éliminer la pratique du paiement préalable d’investissement est limitée. Une écriture du des services, en ne procédant aux paiements Trésor indique uniquement un transfert de que lorsque les services ont été rendus ou fonds au compte unique d’investissement du lorsque les fournitures ont été livrées. Cette ministère (depuis 2014) ou au compte du projet dernière pratique est celle qui est généralement ouvert à la banque centrale. Les ministères appliquée par le secteur privé et par le secteur n’ont pas de système de comptabilité leur public dans le monde. Un tel changement permettant d’assurer le suivi des dépenses par est justifié, car il améliorera sensiblement le nature ; par ailleurs, même lorsqu’ils utilisent contrôle des dépenses financières. Grâce à le système SYSCOMPTE (qui a été conçu à cette modification, que l’État a entrepris de d’autres fins), les écritures correspondantes ne mettre à l’essai, le comptable public chargé sont pas reportées dans le Grand livre de l’État. est d’assurer l’alignement des opérations Cela limite nettement le contrôle exercé sur les sur l’exécution budgétaire. La collecte des dépenses d’investissements publics et pose un documents nécessaires pour assurer la bonne risque fiduciaire élevé. Les soldes d’ouverture des utilisation des deniers de l’État fait partie de ministères sont élevés tandis que les dépenses ses obligations. À cet égard, les comptables enregistrées au cours d’un exercice donné sont publics qui travaillent au stade des paiements faibles (graphique 5.10). Les disponibilités à la doivent réunir deux éléments de preuve : la 75 BRH n’augmentent toutefois pas. Le faible niveau Graphique 5.10 : Investissements publics nancés des encaisses disponibles dans les comptes par le Trésor 2012-13, du projet à la BRH indique que les dépenses (en milliards de gourdes) effectives (mais non enregistrées) sont beaucoup 16 15,4 plus importantes. 5.37. Cette pratique ne permet pas d’effectuer un 12 réel contrôle et d’établir des rapports sur les activités relatives au PIP. Elle n’est pas conforme 8 6,5 aux principes comptables généralement acceptés 4,3 et, ce qui est peut-être plus important, elle ne 4 permet pas de réellement contrôler et d’établir 2,6 des rapports sur les activités relatives au PIP, car 0,3 0,3 0 aucun rapport financier consolidé n’est préparé 2011-2012 2012-2013 pour les projets d’investissement. Un certain Solde d'ouverture nombre des principes de base de la comptabilité Dépenses publique ne sont pas satisfaits, à savoir les Solde disponible dans les comptes de projet (BRH) principes de : Source : autorités haïtiennes • l’unité, qui exige la visibilité du budget et un contrôle réel des finances publiques. « processus » : l’absence de système d’information • l’exhaustivité, qui exige la prise en compte de intégré à d’importantes répercussions pour la toutes les recettes et de tous les frais. supervision des ressources publiques, car elle • l’universalité, c’est-à-dire la fourniture compromet, de fait, l’établissement de toute piste d’informations suffisantes pour permettre d’audit et il n’existe aucun contrôle de sécurité d’assurer un contrôle réel sur l’exécution du des modifications apportées dans les feuilles de budget. travail Excel (tableau 5.3). • la sincérité, qui implique l’exhaustivité, la 5.39. La gestion de trésorerie du Trésor ne permet cohérence et l’exactitude des informations pas d’assurer une exécution harmonieuse et financières communiquées. ininterrompue des projets d’investissement. Aucun processus n’a été mis en place, qui 5.38. Haïti n’a pas de système de gestion permettrait au Trésor et aux ministères d’établir informatique intégré des finances publiques des projections de leurs besoins de financement ou de système indépendant de comptabilité et, par conséquent, de déterminer l’ordre des investissements publics. Il dispose de plus de priorité de leurs demandes de transferts de 25 applications indépendantes qui permettent pour permettre une exécution harmonieuse de répondre à des besoins particuliers, mais des projets. Il se produit par conséquent des aucune de ces dernières ne satisfait aux besoins pénuries de liquidités qui se traduisent par de gestion budgétaire, financière et comptable des rationnements ayant pour effet de réduire des projets. De surcroît, lorsqu’il est nécessaire l’efficacité de l’exécution de tous les projets d’exécuter des fonctions supplémentaires qui d’équipement dont le financement est retardé. En ne peuvent pas être assurées par ces systèmes 2011-13, le Trésor national a financé des projets indépendants, des feuilles de travail Excel sont qui ont reçu environ 60 à 70 % des crédits qui leur utilisées. Il ne s’agit pas là d’une simple carence du étaient affectés. Environ 80 % des décaissements 76 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Tableau 5.3 : Applications utilisées pour les dépenses et la chaîne d’investissement Nom Description Principales limitations Degré d’intégration ELABUD Élaboration du budget. Prévu pour la préparation d’un Lien semi-automatique avec budget de moyens. SYSDEP (demande l'intervention du fournisseur). SYSDEP Gestion des dépenses. Contrôle Ne gèle le crédit budgétaire qu’après Enregistre les transactions dans financiers des réquisitions. le visa du comptable public. Ne le Grand Livre (GL). Affichage prend en charge que les dépenses automatique dans le GL. payées directement par le Trésor. SYSCOMPTE Système de gestion de la trésorerie Ne contient pas d'information sur les Pas d’interface avec le GL. et des comptes courants. disponibilités budgétaires. Application en cours d’élaboration ; pas encore stabilisée SYSPIP Suivi financier des investissements Application semble avoir été n.d. publics. abandonnée. GL/TBMS Grand Livre/Module de la suite Aucune. Pas d’interface avec SYSCOMPTE et TBMS (progiciel intégré de gestion CHEK. administrative et financière). CHEK Impression et contrôle des chèques. Aucune. Pas d’interface avec le GL. SYSGEP Système de suivi des En cours d'élaboration. Application Pas d’interface avec ELABUD ou le investissements publics et des semble avoir été abandonnée. GL. projets financés par l’Aide extérieure. MGAE Module de Gestion de l’Aide À l’heure actuelle, ne couvre que les Pas d’interface avec le système de la Extérieure (programme des bailleurs projets financés par les bailleurs de dépense. de fonds et activités des ONG). fonds. effectués au titre de projets financés par le annuels ont été transmis au MPCE (seulement Trésor national ont, en outre, été reçus au cours 92 bilans ont été reçus pour les 247 projets des quatre derniers mois de l’exercice 2012, ce financés par le Trésor). Durant cette période, qui n’a pas laissé suffisamment de temps pour certains ministères comme le MPCE, le MCFDF, exécuter les activités des projets de la manière le MHAVE et le MAE n’ont pas soumis les prévue (graphique 5.11). Une situation similaire bilans requis, ce qui n’a nullement empêché les a pu être observée en 2013, avec une pointe en décaissements d’être effectués). Les résultats pour février due aux activités d’urgence poursuivies l’exercice 2013 ne sont guère meilleurs, puisque à l’issue de l’ouragan Sandy, qui a entraîné une seulement 52 bilans ont été reçus par le MPCE augmentation du budget national. au titre de 252 projets financés par le Trésor (environ 20 %). De surcroît, les rapports de suivi 5.40. Le suivi des projets est très limité. En théorie, trimestriels ou annuels qui sont présentés sont un processus de suivi semble exister. Les rapports d’une qualité contestable, car ils ne fournissent de suivi de projet trimestriel, ainsi que des fréquemment aucune information sur des rapports annuels (bilans), doivent être soumis indicateurs d’exécution vérifiables. Pour l’exercice par les unités d’étude et de programmation 2012, 92 bilans ont été reçus alors que 542 (UEP) des ministères sectoriels au MPCE en activités étaient programmées. Des informations vue de l’examen, par ce dernier, des informations n’étaient toutefois disponibles que pour 170 présentées. Ces rapports sont toutefois rarement activités (soit 31 % de toutes les activités) et produits et présentés dans les délais impartis. Pour l’exercice 2012, environ 37 % des rapports 77 circonstances, il est très difficile d’évaluer la Graphique 5.11 : Flux de trésorerie des projets qualité des rapports produits par les entreprises nancés par le Trésor national, 2012-13 (en pourcentage des crédits) contractées. 70 60 H. … et l’absence d’évaluation a 50 posteriori (audit et évaluation du 40 projet) 30 20 5.42. Créée en 2008, l’IGF est un organisme d’audit 10 interne encore embryonnaire. L’IGF est chargée, 0 entre autres, de procéder à des vérifications périodiques : i) du système d’investissement Octobre Novembre Décembre Janvier Février Mars Avril Mai Juin Aoüt Septembre Juillet public, et en particulier de la gestion des fonds, des programmes et des projets d’investissement, 2012 2013 indépendamment des sources de financement ; Source : autorités haïtiennes et ii) des modes d’acquisition, de conservation, d’affectation, de comptabilisation et de cession des immobilisations entrant dans la constitution aucune information n’était disponible pour 301 du patrimoine de l’État.45 À l’heure actuelle, activités (56 %). toutefois, ses 20 inspecteurs se limitent aux 5.41. Le suivi physique des projets est insuffisant, activités qu’ils peuvent raisonnablement compter que ce soit à l’échelon central (MPCE) ou à accomplir. Ils ne préparent pas de plan d’audit celui des ministères sectoriels. Il ressort des basé sur les risques et, à ce jour, ils n’ont procédé à discussions que le MPCE n’a pas assuré de aucun audit concernant des projets d’équipement, supervision physique dans le cadre de visites sur malgré les montants élevés mobilisés au titre le terrain au cours des cinq dernières années. de certains de ces projets. Ils concentrent leurs Faute de ressources budgétaires suffisantes pour activités sur les audits de systèmes plutôt que sur accomplir cette tâche, les équipes techniques se les audits opérationnels basés sur les transactions rendent rarement sur place pour inspecter les qui doivent être effectués pour le budget et le projets, et se basent sur les rapports d’étape soumis système d’investissements publics. par les directions ministérielles. Ces rapports ne 5.43. Il est peu probable que des unités d’audit sont toutefois pas considérés prioritaires, et leur interne soient créées au sein des ministères préparation est trop irrégulière pour pouvoir dans un avenir proche. Il est prévu d’atteindre servir de base à un suivi. De fait, certaines cet objectif à long terme, mais ce dernier doit institutions n’ont pas été en mesure de fournir encore être proposé, approuvé et exécuté. Dans un rapport de suivi quelconque sur les projets du tous les cas, il sera l’aboutissement des efforts PIP. Dans ce contexte, l’État ne peut pas obtenir qui prendront plus d’une dizaine d’années pour de rapport d’étape, de renseignements sur la se concrétiser pleinement ; à ce stade, ces unités situation exacte d’un projet ou sur les difficultés ne sont pas une option viable à moyen terme. qu’ils rencontrent, autant d’informations qui Dans l’intervalle, l’IGF devrait être une source lui permettraient de prendre des mesures correctrices en temps opportun, ou même sur l’état d’avancement des activités. Dans ces 45 Décret : Inspection Générale des Finances (IGF), n° 47 du 25 mai 2006, Article 5. 78 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR d’appui technique et institutionnel permettant Graphique 5.12 : Suivi et évaluation des projets du de répondre aux besoins et aux obligations PIP, 2011-13 d’audit interne des ministères sectoriels et des (nombre de projets) organismes publics. 900 800 5.44. La fonction d’audit externe est assurée, 700 en Haïti, par la CSCCA. La loi organique 600 dispose que « la CSCCA est une institution 500 indépendante qui a pour mission de juger les 400 actes de l’Administration Publique, les comptes 300 des Ordonnateurs et Comptables de deniers 200 publics et assister le Parlement et l’Exécutif dans 100 0 le contrôle de l’exécution des lois et dispositions Nb projets dans PIP Suivi physique par MPCE Audit par Audit par CSCCA IGF réglementaires concernant le Budget et la Comptabilité Publique ».46 5.45. La CSCCA joue, à ce jour, un rôle limité 2012 2013 dans l’exécution du budget d’investissement. Source : autorités haïtiennes Pour pouvoir formuler un avis sur les rapports financiers de l’État, elle examine le système d’investissements publics dans l’hypothèse que clôture à l’achèvement d’un projet et elle n’a pas les ministères procèdent à un contrôle a priori non plus demandé que lui soient présentés des adéquat des différents projets d’investissement. rapports d’achèvement de projet. Elle ne reçoit Comme indiqué précédemment, elle joue aucune information sur l’état d’avancement de également un rôle a priori au niveau de la l’exécution des projets ni aucun exemplaire des validation des marchés.47 audits trimestriels qui sont réalisés par le service 5.46. L’obligation de la réalisation d’un audit de de suivi et d’évaluation du ministère responsable, clôture des projets par une équipe d’audit par sa division technique ou par le MPCE. tripartite (CSCCA, MPCE et ministère 5.47. Il n’y a pas de contrôle notable a posteriori du dépensier) n’a jamais été appliquée. Le cadre budget d’investissement de l’État (graphique réglementaire dispose qu’un projet doit être audité 5.12). Étant donné l’absence de fonction d’audit lorsqu’il est achevé par une équipe composée interne, le maintien des restrictions portant de représentants de la CSCCA, du ministère sur les ressources budgétaires et humaines dépensier et du MPCE après l’établissement du des ministères qui limitent les inspections rapport d’achèvement de projet par le ministère trimestrielles physiques et financières et dépensier ; aucune sanction n’est toutefois prise l’incapacité du MPCE à assurer un suivi adéquat en cas de non-respect de cette obligation. La du projet, il est peu probable que les contrôles a CSCCA n’a pas encore réalisé d’audit financier de posteriori augmenteront sensiblement à l’avenir (encadré 5.5). 46 Décret établissant l’organisation et le fonctionnement de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif, Article 2, 24 du 10 mars 2006. 47 La pertinence et l’utilité de cette fonction a priori suscitent des discussions considérables en Haïti et au niveau des bailleurs de fonds. Ces discussions se poursuivent à ce jour. 79 Encadré 5.5 : Achèvement des projets La clôture des projets est un stade important dans le cycle de redition des comptes des projets d’investissement. Le graphique ci-après décrit la performance des ministères sectoriels durant cette phase. Achèvement/évaluation a posteriori des projets de l’échantillon (nombre de projets) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Inspection de Actifs transférés Audit de clôture clôture par conjoint ministère Oui Non En cours ou non applicable Source : autorités haïtiennes Sur les 20 projets inclus dans l’échantillon, huit ont fait l’objet d’une inspection approfondie par le ministère dépensier, mais non les autres (soit parce qu’il s’agissait de projets de fonctionnement inclus dans le budget d’investissement, soit parce qu’ils n’étaient pas enregistrés auprès du ministère présentant le rapport). La réglementation48 dispose qu’un audit de clôture conjoint doit être réalisé par une équipe composée de trois personnes représentant respectivement le ministère, le MPCE et la CSCCA. Certains ministères ont déclaré avoir participé à un audit conjoint. Il n’a toutefois pas été possible de trouver trace des audits en question. Plusieurs ministères semblent ne pas savoir qu’ils sont responsables de s’assurer que les projets achevés sont audités et que les actifs sont transférés dans les comptes du ministère. 48 Décret du 4 octobre 1984 créant au sein du Ministère de la Planification et de la Coopération Externe un fonds dénommé « Fonds d’Investissements Publics » ; et Arrêté du 17 septembre 1985, fixant les modalités d’application du Décret du 4 octobre 1984. 80 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 6 : renforcement de la viabilité et amélioration des résultats dans le domaine de la santé49 Ce chapitre examine l’évolution récente des indicateurs de la santé en Haïti, la structure des prestations de santé et le rôle des dépenses publiques. L’aide des bailleurs au secteur de la santé a fortement augmenté au cours des dix dernières années, ce qui a permis d’améliorer les indicateurs sanitaires et de réduire les écarts entre les groupes de revenu et les régions. L’État ne continue toutefois de jouer qu’un rôle très minime et l’accès aux services de santé reste limité. Étant donné l’important recours à l’aide des bailleurs de fonds et la diminution des ressources extérieures, le secteur de la santé doit relever un grave défi qui consiste à trouver un modèle de financement viable pour l’avenir. La structure des dépenses publiques pourrait, par ailleurs, ne pas être propice à l’amélioration des services, car les dépenses de fonctionnement ne progressent pas dans la même mesure que les investissements publics. Les services de santé sont inégalement répartis sur le territoire national, et le nombre quotidien de consultations est faible, peut-être parce que les membres du personnel médical ont un second emploi. Les autorités envisagent, à l’avenir, de procéder dans une plus large mesure à des financements basés sur les résultats. A. Bien que décevant, le niveau et le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans est, de même, quatre fois plus élevé des indicateurs de santé que le taux moyen de LAC (18) (graphiques 6.1 s’améliore…49 et 6.2). Ces résultats correspondent toutefois aux moyennes enregistrées pour les pays ayant 6.1. Les indicateurs de santé affichent des résultats atteint des niveaux similaires de développement décevants en Haïti. Le taux de mortalité économique et ils sont bien inférieurs aux maternelle d’Haïti est presque cinq fois plus moyennes observées pour les États fragiles. élevé que le taux moyen de la région LAC (85) ; L’utilisation des services de santé continue d’être plus faible que dans d’autres pays d’Amérique 49 Préparé par Eleonora Cavagnero, Marion Cros et latine et d’Afrique. Par exemple, Haïti a le taux Andrew Sunil Rajkumar. 81 Graphique 6.1 : Mortalité maternelle, 2013 Graphique 6.2 : Mortalité des enfants âgés de moins (pour 100 000 naissances vivantes) de 5 ans, 2013 (pour 1 000 naissances vivantes) 600 100 500 90 80 400 70 60 300 50 40 200 30 100 20 10 0 0 Pays à faible revenu États fragiles Pays à faible revenu Haïti Petits États des Caraibes LAC États fragiles Haïti Petits États des Caraibes LAC Source : Indicateurs du développement dans le monde Source : Indicateurs du développement dans le monde d’accouchement assisté par du personnel de 1990 et 2013 (graphique 6.5).50 Les Haïtiens santé qualifié (37 %) le plus faible de la région peuvent maintenant compter vivre huit années et des pays africains à faible revenu et à revenu de plus qu’en 1990, ce qui représente un gain intermédiaire. Le taux de couverture vaccinale y de deux années par rapport à la moyenne des est également beaucoup plus faible (45 %) que pays de la région LAC (graphique 6.6). Tous les dans d’autres pays d’Amérique latine et d’Afrique indicateurs d’utilisation des services de santé (graphique 6.3). Le traitement de la diarrhée est se sont améliorés (graphique 6.7) : entre 1994- l’un des services qui a une couverture comparable 95 et 2012, le nombre d’accouchements assistés ou supérieure en Haïti à celle observée dans par du personnel de santé qualifié a augmenté d’autres pays d’Amérique latine et dans les pays de 76 %, le nombre d’accouchements dans des africains. établissements sanitaires de 125 %, le nombre de traitements de la diarrhée de 87 % et la 6.2. Les indicateurs de santé maternelle et juvénile couverture vaccinale de 50 % (EDS, 1994-95 et se sont toutefois améliorés en Haïti au cours 2012). des 20 dernières années. Malgré le séisme catastrophique de 2010, la santé maternelle et 6.3. Les disparités entre l’état de santé des ménages juvénile semble s’être améliorée au cours des riches et celui des ménages pauvres s’atténuent 20 dernières années : le taux de mortalité des aussi. La mortalité infantile a fortement diminué enfants de moins de 5 ans (TM-5) est tombé dans le quintile des ménages les plus pauvres, de 145 décès pour 1 000 naissances vivantes en de même que dans le deuxième et le troisième 1990 à 73 décès pour 1 000 naissances en 2013 (graphique 6.4). Le taux de mortalité maternelle 50 Les chiffres relatifs aux TMM, qui sont des estimations (TMM), quant à lui, a été ramené de 670 à 380 de l’Organisation mondiale de la santé, ne sont décès pour 100 000 naissances vivantes entre toutefois pas aussi fiables que les chiffres relatifs aux TMI et aux TM-5, qui ont été calculés à partir des résultats d’enquêtes auprès des ménages. 82 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 6.3 : Recours aux services de santé (en pourcentage de la population) 67 Burkina Faso 66 (2010) 48 81 59 Ghana (2008) 57 53 79 84 Bénin (2012) 87 54 48 44 Kenya (2009) 43 72 68 83 Honduras 46 (2012) 60 85 93 Guyana 89 (2009) 59 56 37 Haïti (2012) 36 58 45 0 20 40 60 80 100 Accouc. assistés Accouch. en établis. san. Traitement diarrhée Vaccination Sources : Enquêtes démographiques et sanitaires et OMS quintile au cours des dix dernières années pour les groupes de revenus les plus pauvres (graphiques 6.8 et 6.9). Il est par contre surprenant (graphiques 6.10 et 6.11). de constater qu’elle a légèrement augmenté dans le quatrième quintile ainsi que dans le quintile B. … mais des disparités des ménages les plus riches en 2012 (EDS, 2012). Cette situation pourrait être due au tremblement perdurent … de terre qui a frappé l’Aire métropolitaine dont 6.4. Des disparités continuent de caractériser les résidents sont relativement plus riches que les résultats sanitaires selon les niveaux les habitants du reste du pays. La réduction du de revenu. Malgré certaines améliorations, nombre de cas de retard de croissance et de la l’EDS de 2012 indique, de manière générale, prévalence de la diarrhée est plus marquée d’importantes inégalités dans les situations et 83 Graphique 6.4 : Évolution des taux de mortalité des Graphique 6.5 : Taux de mortalité maternelle, enfants de moins de cinq ans, 1990-2013 1990-2013 (pour 1 000 naissances vivantes) (pour 100 000 naissances vivantes) 700 Petits États des Pays faible rev. États fragiles 650 Caraïbes Haïti 600 LAC 0 550 -10 -20 500 -30 -40 450 -50 -60 400 -70 350 -80 -90 300 -100 1990 1995 2000 2005 2013 Source : Indicateurs du développement dans le monde Source : OMS Graphique 6.6 : Évolution de l’espérance de vie à la Graphique 6.7 : Recours aux services de santé, naissance, 1990-2012 1994-2012 (en années) (en pourcentage de la population) 9 30 8 Vaccination 33 41 7 45 6 5 31 4 Traitement de la diarrhée 41 44 3 58 2 1 16 0 Accouchement en 17 établissement sanitaire 22 36 Haïti Pays faible rev. LAC États fragiles Petits États des Caraïbes 21 Accouchement assisté 24 par un personnel quali é 26 37 0 20 40 60 DHS 1994-95 DHS 2000 Source : Indicateurs du développement dans le monde DHS 2005-6 DHS 2012 Sources : Enquêtes démographique et de santé et OMS 84 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 6.8 : Évolution de la mortalité infantile, Graphique 6.9 : Évolution de la mortalité des enfants 2006-12 âgés de moins de 5 ans, 2006-12 (points de pourcentage) (points de pourcentage) 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 -5 -5 -10 -15 -10 -20 -15 -25 -20 -30 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Sources : Enquêtes démographiques et de santé Sources : Enquêtes démographiques et de santé Graphique 6.10 : Évolution du taux de retard de Graphique 6.11 : Évolution de la prévalence croissance, 2006-12 de la diarrhée, 2006-12 (points de pourcentage) (points de pourcentage) 0 0 -2 -1 -4 -2 -6 -3 -4 -8 -5 -10 -6 -12 -7 -14 -8 les plus Q2 Q3 Q4 les plus Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total pauvres riches Sources : Enquêtes démographiques et de santé Sources : Enquêtes démographiques et de santé résultats sanitaires, qui sont bien plus décevants de revenu plus élevés (EDS, 2005-6 et 2012). Le pour les quintiles des ménages les plus pauvres. taux de prévalence des IRA était donc de 14 % La mortalité infantile était ainsi de 62 (pour pour les enfants appartenant au quintile le plus 1 000 naissances vivantes) pour le quintile de bas et de 13 % pour les enfants appartenant au revenu le plus élevé, mais de 104 pour le quintile quintile le plus haut en 2012, alors qu’il était deux de revenu le plus faible en 2012. Le nombre fois plus élevé pour les enfants du quintile le plus d’enfants souffrant d’un retard de croissance était bas que pour les enfants du quintile le plus élevé aussi, cette année-là comme toutes les années en 2005-06 (EDS, 2005-06 et 2012). précédentes depuis 2006, quatre fois plus élevé 6.5. Les membres les plus pauvres de la population dans le quintile de revenu le plus faible que profitent moins des services de santé, malgré dans le quintile de revenu le plus élevé (EDS, des améliorations progressives. La couverture 2012). Les taux de prévalence de la diarrhée et vaccinale des enfants et les taux de traitement des infections respiratoires aiguës (IRA) ont, en de la diarrhée semblent plus uniformes en revanche, diminué dans les quintiles de revenu 2012 qu’en 2005-06 dans les différents quintiles les plus faibles pour tomber à des niveaux définis par les indices de richesse (EDS, 2005-6 comparables à ceux observés pour les quintiles 85 Tableau 6.1 : Couverture de santé maternelle et juvénile par groupe de revenu, 2005-06 et 2012 (pourcentage de la population) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total EDS 2005-6 Vaccination 34 40 45 37 56 41 Traitement des IRA 27 31 41 40 40 35 Traitement de la diarrhée 34 38 47 54 54 44 Accouchements assistés par du — — — — — 54 personnel de santé qualifié Personnel qualifié — — — — — 26 Centre d’accouchement 5 8 17 35 58 22 Retard de croissance 41 37 34 18 8 29 EDS 2012 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Vaccination 43 46 52 42 41 45 IRA 23 32 36 52 52 38 Diarrhée 57 52 59 61 62 58 Accouchements assistés par du — — — — — 67 personnel de santé qualifié Personnel qualifié — — — — — 37 Centre d’accouchement 9 20 38 51 76 36 Source : Démographie et services de santé, 2006 et 2012 et 2012), mais des inégalités persistent pour les enfants de moins de cinq ans de 108 pour 1 000 autres services de santé. Le pourcentage d’enfants naissances, soit un taux 1,17 fois plus élevé que souffrant d’IRA qui reçoivent un traitement est la moyenne nationale (graphique 6.12). Si l’on de 52 % dans le quintile le plus riche contre considère les indicateurs de couverture médicale, seulement 23 % dans le quintile le plus pauvre l’Aire métropolitaine a le taux d’accouchement (EDS, 2012). La proportion d’accouchements dans un établissement sanitaire le plus élevé dans un établissement sanitaire était, en outre, et le taux d’insuffisance pondérale le plus huit fois plus élevée pour le quintile le plus riche faible. La couverture vaccinale est similaire à la (76 %) que pour le quintile le plus pauvre (9 %) moyenne nationale (34 %), mais la plupart des en 2012 (EDS, 2012), ce qui témoigne du fait que départements affichent de meilleurs résultats que les populations les plus pauvres ont un accès très Port-au-Prince en ce domaine. Le département limité aux services de santé maternelle. du Centre a également des indicateurs de mortalité infantile et de mortalité des enfants 6.6. Les disparités géographiques n’ont pas non plus de moins de cinq ans qui sont plus alarmants disparu. L’Aire métropolitaine affiche les taux de que la moyenne nationale. En revanche, le mortalité infantile les plus élevés par suite du département du Nord-Ouest affiche les meilleurs tremblement de terre, mais la couverture des résultats d’Haïti pour les indicateurs de santé services y est généralement meilleure que dans infanto-juvénile puisqu’il a un taux de mortalité les autres départements. L’aire métropolitaine a infantile de 41 pour 1 000 naissances et un taux un taux de mortalité infantile de 81 pour 1 000 de mortalité des moins de cinq ans de 57 pour naissances, soit un taux 1,26 fois plus élevé que 1 000 naissances (EDS, 2012). le taux national, et un taux de mortalité des 86 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Les dépenses ont toutefois été financées Graphique 6.12 : Indicateurs des résultats de santé essentiellement par des bailleurs de fonds. infantile, 2012 (pour 1 000 naissances vivantes) 6.8. Bien que le niveau des dépenses totales de Nord-Ouest santé par habitant soit relativement élevé en Nippes Haïti, les dépenses publiques de santé sont très Grande-Anse Sud faibles. En 2013-14, Haïti n’affectait que 5 % des Centre dépenses publiques à la santé, soit moins des 15 % Artibonite recommandés dans la Déclaration d’Abuja, et les Nord-Est dépenses publiques ne représentaient qu’environ Nord Sud-Est 1,5 % du PIB, soit un taux faible par rapport à Ouest ceux affichés par d’autres pays à faible revenu et Metropole à revenu intermédiaire (graphiques 6.15 et 6.16). Moyenne nationale Le Sénégal, le Bénin, la Bolivie et le Ghana – 0 20 40 60 80 100 120 autant de pays qui ont atteint approximativement Taux de mortalité des moins de 5 ans le même degré de développement qu’Haïti et Taux de mortalité infantile qui sont confrontés à des défis similaires dans Source : ICF International, 2012, DHS Program le domaine de la santé – affectent 10 % de leurs STATcompiler - http://www.statcompiler.com dépenses publiques à la santé (22 % dans le cas du Rwanda). Les dépenses intérieures au titre de la santé représentent entre 2 % et 6 % du PIB C. … malgré des dépenses au titre de dans d’autres pays à faible revenu et à revenu la santé relativement élevées, qui intermédiaire (OMS, 2014). La part des dépenses sont financées par les bailleurs publiques affectées à la santé en Haïti était supérieure à la moyenne des pays de la région 6.7. Les dépenses totales par habitant au titre de la et des pays à faible revenu, mais elle a chuté à santé sont plus élevées en Haïti que dans les la suite du tremblement de terre. Cet événement autres pays à faible revenu, mais elles restent a marqué une importante modification du bien inférieures à la moyenne des pays de la financement du secteur (graphiques 6.17 et 6.18). région. Les dépenses par habitant au titre de la 6.9. Les dépenses à la charge des patients ont santé en Haïti ont augmenté parallèlement à la récemment fortement augmenté, car l’aide moyenne des dépenses des pays à faible revenu, des bailleurs diminue. L’aide des bailleurs et elles se chiffraient à 76,6 dollars en 2012, soit de fonds au secteur de la santé a fait un bond un montant supérieur à la moyenne des dépenses après le tremblement de terre. Les bailleurs des pays à faible revenu (graphiques 6.13 et finançaient 28 % des dépenses totales de 6.14). Selon l’OMS, un montant de 50 dollars santé en 2010, mais ce pourcentage est passé permettrait d’assurer la fourniture d’un paquet à 90 % en 2011, après le tremblement de terre. de soins de santé de base à la population (Sachs, Depuis lors, les contributions des bailleurs 2001).51 Haïti a atteint cet objectif, puisqu’il diminuent progressivement, et ne couvraient a dépensé 1,5 fois ce montant en 2011-13. plus qu’environ 26 % des dépenses de santé en 2013 (graphique 6.19), ce qui permet de douter 51 Le montant estimé par l’OMS était de 34 dollars aux de la viabilité des progrès récemment accomplis. prix de 2001, ce qui correspond à 50 dollars aux La situation impose des pressions grandissantes prix de 2014, sur la base de calculs effectués par une sur les ménages qui doivent couvrir une part méthode similaire à celle de Cavagnero et al. (2008). 87 Graphique 6.13 : Dépenses de santé Graphique 6.14 : Dépenses de santé par habitant sur par habitant, 2012 base PPP, 1995-2012 (en dollars courants) (en dollars constants de 2005) 1000 120 900 800 100 700 600 80 500 60 400 300 40 200 100 20 0 LAC Petits États États Haïti Pays à 0 des fragiles faible 2011 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2012 1995 2005 Caraïbes revenu Haïti Pays à faible revenu Source : Indicateurs du développement dans le monde Source : Indicateurs du développement dans le monde Graphique 6.15 : Dépenses publiques au titre de la Graphique 6.16 : Dépenses publiques de santé, santé, 2012 2000-12 (pourcentage du PIB) (pourcentage des dépenses publiques) 4,5 18 4,0 16 3,5 14 3,0 12 2,5 10 2,0 8 1,5 6 1,0 4 0,5 2 0,0 0 LAC Petits États États Pays à Haïti 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Caraïbes fragiles faible revenu Haïti LAC Pays à faible revenu Source : Indicateurs du développement dans le monde Source : Indicateurs du développement dans le monde Graphique 6.17 : Dépenses de santé, 2005-10, Graphique 6.18 : Dépenses de santé, 2011-12 (pourcentage du total) (pourcentage du total) Fonds publics À la charge Fonds publics À la charge intérieurs du patient intérieurs du patient 26% 39% 8% 16% Ressources Ressources extérieures extérieures 35% 76% Sources : Indicateurs du développement dans le monde Sources : Comptes nationaux de la santé, OMS et Ministère de la Santé Publique et de la Population 88 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR consulté de personnel de santé faute de moyens Graphique 6.19 : Dépenses de santé par source, financiers, contre 39 % des ménages appartenant 2004-13 (en % des dépenses totales de santé) aux quintiles de consommation les plus élevés 100% (Banque mondiale et ONPES, 2014). Le manque d’argent pour payer les soins est, par ailleurs, 80% l’obstacle à l’accès aux soins de santé le plus 60% souvent cité en Haïti par les femmes âgées de 15 à 49 ans (76 %). Vient ensuite la distance à 40% parcourir (43 %) (EDS, 2012). La distance et le 20% manque d’argent sont également les obstacles à 0% l’accès aux soins de santé les plus fréquemment mentionnés par les femmes dans d’autres pays à 2013 2011 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2005 faible revenu (graphique 6.20). Après le Burundi, À la charge du patient Haïti est le pays où le manque de moyens est Ressources extérieures l’obstacle le plus fréquemment cité. Fonds publics intérieurs 6.11. En Haïti, les mécanismes de partage des Source : Banque mondiale, Indicateurs du développement risques sont insuffisants. Seulement 4 % des dans le monde membres de la population sont couverts par un système d’assurance de santé (Banque mondiale beaucoup plus importante des dépenses. Les et ONPES, 2014). Ce taux est très similaire à ceux ménages ne finançaient que 5 % des dépenses de d’autres pays à faible revenu comme le Bénin santé en 2011, mais ils couvraient près de 50 % (Benin EDS, 2010) et le Mali (Mali EDS, 2012), de ces dernières en 2013. Cette évolution est où seulement 3 % des membres de la population alarmante dans un pays où près de 60 % de la ont une assurance médicale (graphique 6.21). population vit en dessous du seuil de pauvreté. Des pays à faible revenu comme le Rwanda, en revanche, ont un taux de mutualisation très élevé puisque 92 % de la population rwandaise D. … l’accès au service de santé appartient à un programme d’assurance est limité, en particulier pour les mutuelle de santé. Ce système permet aux pauvres … ménages pauvres d’être couverts sans avoir à effectuer des paiements directs aux centres de 6.10. Malgré le récent accroissement de l’aide santé (MS, 2010), et il protège les populations des bailleurs, le manque d’argent continue pauvres des risques financiers pouvant découler d’empêcher les populations pauvres de se de problèmes de santé. Le système mutuel de faire soigner. Le fort accroissement de l’aide santé rwandais est toutefois financé pour près de des bailleurs de fonds semble s’être accompagné moitié par des bailleurs de fonds (Lagomarcino, d’une baisse importante de la contribution 2012). Étant donné l’ampleur du secteur informel des ménages à leurs dépenses de santé. Cette en Haïti et la fragmentation des financements évolution aurait dû améliorer l’accès aux services des bailleurs, il pourrait être difficile de mettre de santé des populations les plus pauvres. Or, en place des mécanismes de partage des risques selon la dernière enquête auprès des ménages, traditionnels. Une option plus réalisable pourrait 65 % des ménages appartenant aux quintiles consister à exempter de paiement des groupes de consommation les plus faibles n’ont pas particuliers ou certains services de santé offerts 89 Graphique 6.20 : Obstacles à l’accès aux soins de santé, 2012 ou 2013 (pourcentage du total des femmes âgées de 15 à 49 ans) 90 77 76 80 72 70 62 60 52 52 47 44 44 50 40 41 43 36 34 37 40 29 27 30 25 23 24 19 21 18 21 20 11 8 9 10 2 0 Libéria Mali Bénin Tanzanie Burkina-Faso Burundi Haïti Obtenir permission Manque d'argent Distance Ne veut pas aller seule Source : Haïti : MSPP, IHE et ICF International, 2013 ; Bénin : Calverton, Maryland, États-Unis, INSAE et ICF International, 2013 ; Mali : CPS, INSTAT, INFO-STAT et ICF International, 2014 ; Burkina Faso : INSD et ICF International, 2012 ; Libéria, Tanzanie : NBS et ICF Macro. 2011 ; Burundi : ISTEEBU, MSPLS, et ICF International. 2012. Note : les totaux par pays ne sont pas égaux à 100 %, car les personnes interrogées peuvent donner plusieurs réponses. dans les établissements publics ; cette option Graphique 6.21 : Inscriptions à des systèmes de exigerait, toutefois, des financements publics. mise en commun des risques, 2012 ou 2013 (pourcentage de la population) 6.12. Les établissements publics ne sont par 100 conséquent pas nécessairement fréquentés 92 par les populations pauvres. Les dispensaires 80 desservent essentiellement les zones rurales, dont les habitants sont en grande majorité 60 54 pauvres. Toutefois, 49 % des ménages se rendant dans des dispensaires publics ne sont pas pauvres 40 (tableau 6.2). Qui plus est, les hôpitaux soignent une majorité de non pauvres : 53 % des ménages 20 12 10 qui fréquentent des hôpitaux publics ne sont pas 4 3 3 pauvres. Cela pourrait s’expliquer par le montant 0 plus élevé des paiements qui doivent être Rwanda Ghana Honduras Burundi Haïti Bénin Mali acquittés dans ces établissements. En revanche, les interventions de santé communautaires Sources : Lagomarcino (2012) et enquêtes démographiques semblent être dans une plus large mesure axées et de santé sur les pauvres : 66 % des bénéficiaires de ces services sont (modérément ou extrêmement) pauvres. Enfin, la majorité des ménages qui achètent leurs médicaments auprès de vendeurs ambulants sont pauvres (43 % d’entre eux sont même extrêmement pauvres), ce qui signifie que les ménages pauvres préfèrent peut-être se 90 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Tableau 6.2 : Incidence de la participation par groupe de revenu, 2013 (en pourcentage des bénéficiaires) Dispensaire Hôpital ASC et Guérisseur Prestataires Pharmacie Vendeur Divers public public cliniques privés ambulant mobiles Non pauvres 49 53 34 33 68 74 38 46 Moyennement 19 13 34 15 9 5 19 23 pauvres Extrêmement 32 34 32 53 23 21 43 32 pauvres Total 100 100 100 100 100 100 100 100 Source : ECVMAS 2013 soigner eux-mêmes plutôt que de se rendre en Graphique 6.22 : Incidence des dépenses de santé consultation dans des établissements publics. catastrophiques, 2012 6.13. Les dépenses de santé catastrophique (DSC) (pourcentage des ménages) en Haïti sont plus importantes dans le cas des Hommes 3,4 ménages pauvres. Lorsque les individus doivent Femmes 3,5 payer eux-mêmes leurs dépenses de santé, les Zones urbaines 1,6 montants en question peuvent être d’une telle ampleur par rapport au niveau de leurs revenus Zones rurales 5,0 que ces paiements provoquent une « catastrophe Quintile le plus faible 4,1 financière » pour le ménage. Ces dépenses ne 2e quintile de revenu 6,1 sont pas nécessairement liées à des événements 3e quintile de revenu 3,2 catastrophiques (comme un accident ou une catastrophe naturelle), mais ils font payer un 4e quintile de revenu 2,1 lourd tribut aux ménages et peuvent réduire leur 1,5 Quintile le plus élevé bien-être en les obligeant à se priver d’articles Extrêmement pauvres 5,0 nécessaires, notamment de nourriture et de vêtements, ou en les empêchant de payer les frais Modérément pauvres 3,7 de scolarité de leurs enfants (OMS, 2005). Lorsque Non pauvres 1,7 l’on retient un seuil de 25 % pour les dépenses Moyenne nationale 3,4 non alimentaires aux fins de l’estimation des DSC, les résultats obtenus indiquent que 3,4 % 0 1 2 3 4 5 6 7 des ménages se trouvent dans cette situation Sources : estimations de la Banque mondiale basées sur l'ECVMAS 2012 et ADePT. (graphique 6.22).52 Ce pourcentage est deux ou trois fois plus élevé pour les ménages pauvres que pour les ménages non pauvres : le taux de DSC est de 3,7 % pour les ménages modérément pauvres, de 5 % pour les ménages extrêmement 52 Ce seuil correspond au consensus auquel sont parvenues la Banque mondiale et l’OMS (Banque mondiale-OMS, 2013). Ces estimations ont été calculées au moyen des données de l’ECVMAS 2012. 91 pauvres et de 1,7 % pour les ménages non fournis. Comme indiqué au chapitre 3, les pauvres. Il est trois fois plus élevé dans les zones dépenses de fonctionnement globales n’ont pas rurales (5 %) que dans les zones urbaines (1,6 suivi le récent accroissement des investissements %), ce qui signifie que les pauvres et les ménages publics. Le secteur de la santé offre un bon des zones rurales sont plus exposés à des chocs exemple à cet égard. Le budget d’investissement de santé que les non-pauvres et les ménages des financé par des fonds publics (Trésor et zones urbaines. Petrocaribe) a doublé dans ce secteur pour passer de 0,07 % du PIB à 0,15 % du PIB entre E. … et les dépenses publiques ne 2006 et 2013. Les dépenses de fonctionnement n’ont, en revanche, pas augmenté dans la même sont pas structurées de manière à mesure, puisqu’elles sont passées de 0,52 % du assurer de meilleurs services. PIB en 2006 à 0,7 % du PIB en 2012. 6.14. La composition des dépenses publiques peut ne pas favoriser l’amélioration des services Encadré 6.1 : Prestation de soins de santé en Haïti La santé, en Haïti, est gérée par un système à trois niveaux : • Le secteur de la santé primaire est géré par l’unité d’arrondissement de santé (UAS). Cette unité correspond à la division administrative du pays et supervise les établissements de l’échelon primaire : les hôpitaux communautaires de référence (HCR), les CAL, les CSL et les dispensaires. Les dispensaires, les CSL et les CAL assurent des services de santé primaires dans le domaine de la santé maternelle et infantile, de la planification familiale, des urgences médicales et du traitement des maladies transmissibles (tuberculose, VIH/SIDA, paludisme), ainsi que des services de prévention et de promotion de la santé. Par ailleurs, chacun de ces trois types d’institutions assure des services de santé communautaires par l’intermédiaire de postes de rassemblement, de cliniques mobiles et de visites à domicile effectuées par des agents communautaires, des infirmières/des personnels de santé qualifiés et des matrones. Les HCR proposent quatre types de services de santé dans les domaines spécialisés suivants : médecine interne, pédiatrie, gynécologie et obstétrique, et chirurgie. • Le niveau secondaire est géré par la Direction départementale sanitaire (DDS) ; celle-ci fournit un appui technique aux hôpitaux départementaux, qui sont les hôpitaux de référence au niveau des départements. En principe, les patients qui ne peuvent pas être soignés par les HCR sont envoyés dans les hôpitaux départementaux. Ces derniers proposent des services plus spécialisés que les HCR, notamment des services d’ophtalmologie, d’urologie, de dermatologie et d’orthopédie. • Enfin, le niveau tertiaire correspond au niveau central du MSPP, qui assure un rôle réglementaire, et il est chargé de formuler les politiques et les stratégies sanitaires, ainsi que les normes et les procédures, et a une fonction de suivi et d’évaluation. Il supervise directement les hôpitaux et les institutions universitaires ainsi que les deux autres niveaux. Le MSPP est également tenu de superviser les actions du secteur privé à but lucratif même si, en pratique, il ne dispose que de peu d’informations sur ce dernier. 92 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Gouvernance du système de santé haïtien Niveau Administration Publique Privé Niveau Ministère de la Instituts Hôpitaux Tertiaire Santé Publique Universitaires Privés et de la Population et Spécialisés (MSPP) Niveau Direction Hôpitaux Hôpitaux Secondaire Départamentale Départamentale Privés Sanitaire (HD) (DDS) Niveau Unité 2ème Echelon: Dispensaires Primaire d’Arrondissement HCR Privés, de la Santé (UAS) Cliniques 1er Echelon: CSL & CAL 1er Echelon: Dispensaire Source : Banque mondiale, sur la base du plan directeur de la santé de 2012 Le premier échelon du niveau primaire assure les trois quarts des soins en Haïti. Haïti comptait 907 établissements sanitaires en 2013 (IHE et ICF International, 2013) : 359 dispensaires, 298 CSL et 129 CAL, qui fournissaient 87 % de tous les soins. Onze pour cent des 907 établissements sanitaires sont des HCR (deuxième échelon du niveau primaire), et les 2 % restants sont des hôpitaux départementaux (8) et des hôpitaux/instituts universitaires (8), qui se trouvent essentiellement à Port-au-Prince. Le secteur à but lucratif joue un rôle important dans la prestation des services de santé primaires. Bien que le secteur privé à but lucratif fournisse 24 % des prestations globales de santé, il assure essentiellement des soins de santé primaires. Il gère 29 % des CSL et 31 % des HCR, mais il ne compte aucun hôpital départemental, et seulement un des huit hôpitaux/instituts universitaires est un établissement privé à but lucratif. Le secteur public comprend les établissements sanitaires qui sont gérés par le MSPP, le secteur sans but lucratif (structures gérées par des ONG et par l’Église) et le secteur mixte (qui est géré par le MSPP et des ONG). Les établissements administrés par le MSPP assurent 38 % de la fourniture des soins de santé, contre 18 % pour ceux qui sont gérés par le secteur sans but lucratif et 20 % pour les établissements du secteur mixte (IHE et ICF International, 2013). 93 Encadré 6.2 : Terminologie du budget d’exploitation Frais de personnel : montants dépensés au titre des traitements et salaires de base avant déduction des impôts retenus à la source, et des cotisations à l’assurance sociale et aux caisses de pension civile, qui sont à la charge des employés. Les paiements au titre des rémunérations, les primes et les bonus sont planifiés. Dépenses de services et charges diverses : cette catégorie comprend notamment les dépenses au titre des services de base (communications, eau, électricité et gaz), les dépenses de promotion (frais d’impression) les frais de transport et de déplacement, les coûts de formation, les dépenses au titre de la fourniture de services par des tiers, les frais et les dépenses d’intermédiaire, les dépenses de services financés par la trésorerie qui doivent être ventilées. Achat de biens de consommation et petit matériel : fournitures et petit matériel, y compris le matériel de bureau et les instruments chirurgicaux, médicaux et pharmaceutiques ; les fournitures chimiques et énergétiques, les produits de subsistance, les matériels textiles et les vêtements. Immobilisations corporelles : dépenses d’équipement au titre de l’acquisition de biens meubles (mobilier, machines et équipements), de biens non amortissables (terrains) ou de biens amortissables (bâtiments, édifices, etc.). Subventions, quotes-parts, contributions, allocations, indemnisations : a) subventions (paiements non remboursables sans contrepartie effectués par l’État à des fins particulières ou pour promouvoir des objectifs stratégiques ou des objectifs divers ; b) quotes-parts et contributions : dépenses relatives aux montants que l’État s’est engagé à verser au titre de son affiliation à diverses organisations ou institutions ; c) allocations : montants sans contrepartie versés par l’État au titre de l’assistance sociale, d’incitations et d’aide, de bourses et de primes, et subventions de toutes sortes ; d) indemnisations : dépenses exceptionnelles et imprévues. Autres dépenses publiques : cette catégorie regroupe les dépenses ordinaires qui, en raison de leur nature, ne peuvent pas être classées dans les catégories précédentes. Source : Gouvernement de la République d’Haïti. Nomenclature des dépenses du budget de l’État et Guide de l’utilisateur 2001 6.15. La masse salariale pourrait en outre évincer Honduras, 58 % au Ghana et 58 %, 53 %, 43 % et des dépenses essentielles de fonctionnement. 22 %, respectivement, en Tanzanie, en Ouganda, La part du budget de fonctionnement affectée au Burkina Faso et au Bénin). Les dépenses de aux dépenses de personnel était de 90 % de fonctionnement hors salaires comprennent les 2006 à 2012 (graphique 6.23). Pour améliorer dépenses au titre, notamment, des vaccins et des les résultats dans le domaine de la santé, il faut médicaments, qui sont des éléments essentiels du toutefois non seulement du personnel, mais système de santé. La part des dépenses affectées aussi, et surtout, la combinaison correcte de aux biens de consommation est toutefois tombée personnel et d’intrants tels que médicaments de 6 % en 2006 à 4 % en 2012 (encadré 6.1)53. et matériels. D’autres pays à faible revenu et à revenu intermédiaire affectent une part plus 53 Quatre pour cent des engagements des bailleurs de faible de leur budget d’exploitation (abstraction fonds ont été affectés à des projets fournissant des faite du budget d’équipement financé par des intrants et des médicaments, soit un pourcentage qui fonds publics) aux ressources humaines (65 % au reste très faible. Les programmes menés pour lutter contre les maladies endémiques (11 % du budget 94 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 6.23 : Traitements et salaires, hors budget Graphique 6.24 : Budget d’investissement nancé au d’investissement moyen de ressources publiques, 2012-13 (pourcentage du budget de l’Etat) (en pourcentage du total) 100 Programmes de lutte Priority health 90 contre maladies 9% endémiques Marchés de matériels 80 niveau établissement 11% 70 sanitaire 60 3% 50 CSL (construction) 40 10% Médicaments et fournitures médicales 30 4% 20 CAL (expansion) Gouvernance 10 12% 0 19% Haïti (2012) Honduras (2010) Tanzanie (2012) Ghana (2010) Ouganda (2006-7) Burkina Faso (2005) Bénin (2004) Hôpitaux HCR (expansion) universitaires et 25% centres spécialisés (contruction) 7% Source : Banque mondiale Sources : BOOST et calculs de la Banque mondiale 6.16. Les investissements publics peuvent, de être financées (par exemple au titre du personnel surcroît, ne pas être affectés aux projets et de l’entretien) ; étant donné les contraintes qui sont les plus nécessaires. En 2012, par budgétaires actuelles, cela pourrait ne pas être exemple, près d’un tiers des engagements des possible. fonds d’investissements nationaux ont été 6.17. Les services de santé semblent également affectés à la construction ou à la remise en être inégalement répartis dans le pays. Les état d’hôpitaux (graphique 6.24). Seulement résultats de la dernière enquête auprès des 22 % des engagements ont été consacrés à des ménages montrent que les populations de projets d’équipement au titre de dispensaires, de l’Aire métropolitaine et d’autres centres urbains centres de santé (Centre de santé sans lit, CSL sont les principaux bénéficiaires des dépenses et Centre de santé avec lit, CAL) bien que ces publiques au titre de la santé. Selon cette enquête, établissements assurent 87 % des soins de santé 51 % de la population de l’Aire métropolitaine en Haïti (encadré 6.2). Il pourrait ne pas être et 45 % de la population urbaine consultent viable, à long terme, d’orienter le programme un prestataire public (financé par l’État ou d’investissement national sur la construction par des bailleurs de fonds) contre 43 % de la d’hôpitaux. En fait, la construction de nouveaux population rurale, qui comprend la majorité des établissements signifie que, à long terme, de Haïtiens pauvres (graphique 6.25). Toutefois, nouvelles dépenses de fonctionnement devront les habitants de l’Aire métropolitaine et des centres urbains (respectivement 36 % et 33 %) d’investissement national) et les programmes de consultent généralement des prestataires privés santé prioritaires (9 %) comprennent également des plus souvent que la population rurale (23 %). activités de passation de marchés de médicaments et d’intrants pour les laboratoires, ce qui accroît la Les ménages des zones rurales ont de surcroît part des programmes d’investissement nationaux davantage tendance à se soigner eux-mêmes et à affectée à l’achat de médicaments ou à des dépenses consulter des guérisseurs. d’exploitation hors salaires. 95 Graphique 6.25 : Recours aux di érentes catégories de structures par zone, 2013 (en pourcentage du total) 100% Divers 90% Accoucheuses traditionnelles 80% 70% Marchands ambulants de médicaments 60% Clinique mobile 50% Pharmacies et lab 40% 30% Guérisseur 20% Agents de santé communautaires 10% 0% Prestataires privés Zone Urbain rurale Prestataires publics métropolitaine Source : calculs de la Banque mondiale basés sur l'ECVMAS 2013. 6.18. La densité du personnel médical ainsi densité de docteurs, de personnel infirmier et que le nombre d’hôpitaux sont faibles par de sage-femme pour 10 000 habitants, suivi comparaison à ce qu’ils sont dans les pays par les départements du Nord-Est (9 pour à faible revenu et aux moyennes régionales 10 000 habitants), du Centre (8,9 pour 10 000 (graphiques 6.26 et 6.27). L’on compte 9,5 agents habitants), et du Sud (8,8 pour 10 000 habitants). médicaux pour 10 000 habitants en Haïti (y Les départements du Nord-Est, du Sud-Est, compris le personnel médical des établissements d’Artibonite et de Grand’Anse ont en outre privés à but lucratif), ce qui correspond à la un faible nombre de lits d’hôpitaux qui est de moyenne des pays d’Afrique subsaharienne, mais respectivement 2,7, 3,3, 3,6 et 3,7 lits d’hôpitaux est bien inférieur à la moyenne régionale et à la pour 10 000 habitants (graphique 6.29). Par moyenne des pays ayant atteint le même stade de contre, les départements du Sud, de l’Ouest et du développement économique. La densité de lits Centre comptent un nombre de lits plus élevés d’hôpital est également faible. Haïti affiche 7 lits que la moyenne nationale pour les établissements pour 10 000 habitants soit un chiffre inférieur au publics (qui est de 5,6 lits pour 10 000 habitants). nombre observé en moyenne dans la région et 6.20. Il existe des disparités au niveau de la dans les économies ayant atteint un niveau de répartition du personnel médical et développement similaire. paramédical entre les zones urbaines et 6.19. Il existe également des disparités au niveau les zones rurales. Les densités de personnel de la distribution du personnel médical et des médical et paramédical sont 2,5 fois et 2 fois lits entre les départements. Les départements plus faibles dans les zones rurales que dans les du Sud-Est, d’Artibonite, de Grand’Anse, du zones urbaines. En revanche, la densité d’agents Nord, du Nord-Ouest et des Nippes ont une sanitaires est 1,3 fois plus élevée dans les zones densité de docteurs, de personnel infirmier et rurales que dans les zones urbaines. Le nombre de personnel d’accouchement qualifié inférieure de médecins, membres du personnel et sages- à la moyenne nationale (graphiques 6.28 (a) et femmes est de 11,4 pour 10 000 habitants dans (b)). Le département de l’Ouest à la plus forte les zones urbaines contre 4,3 dans les zones 96 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 6.26 : Densité de personnel médical, 2013 Graphique 6.27 : Densité de lits d’hôpitaux, 2013 (pour 10 000 habitants) (pour 10 000 habitants) 100 71,5 30 90 80 24 25 70 21 60 20 50 40 15 30 14,9 20 6,9 9,1 10 7 10 20,4 0 2,6 5,1 2,5 5 Haïti Pays à faible Amérique Afrique revenu latine et subsaharienne 0 Caraïbes Haïti Pays à faible revenu Amérique latine et Medecins Personnel in rmier Caraïbes Source : estim. Banque mondiale basées sur séries SPA Source : estim. Banque mondiale basées pour Haïti et OMS 2013 pour autres pays sur séries SPA pour Haïti et OMS 2013 pour autres pays Graphique 6.28 : Densité du personnel médical par département– hors secteur privé à but lucratif a. Densité du personnel médical, 2013 b. Densité de pharmaciens et d’agents de santé communautaires, (pour 10 000 habitants) 2013 (pour 10 000 habitants) 8 10 0,4 0,1 7,5 0,4 0,1 7 9 0,1 0,2 8 0,1 6 2,6 5,2 5,2 7 0,1 0,1 4,7 3,6 5 0,1 0,1 3,6 4,4 6 2,3 2,7 2,1 4,1 4 3,6 5 4,3 2,5 3,2 3,0 1,4 1,6 2,1 2,9 4 3,3 3 2,9 1,1 1,6 2,4 2,2 2,2 3 2,7 3,4 3,1 2 3,3 3,6 1,4 2,2 0,9 1,8 2 1 1 0,3 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 2,9 1,6 1,8 2,1 1,5 1,5 2,0 0 0 Ouest Sud-Est Nord Nord-Est Artibonite Centre Sud Grand'Anse Nord-Ouest Nippes National Ouest Sud-Est Nord Nord-Est Artibonite Centre Sud Grand'Anse Nord-Ouest Nippes National Pharmaciens Agents de santé communautaires Médecin In rmier Auxiliaire-in rmier Sage-femme Source : calculs de la Banque mondiale Source : calculs de la Banque mondiale basés basés sur série SPA (IHE et ICF International, 2013). sur série SPA (IHE et ICF International, 2013). rurales (graphique 6.30). La densité du personnel car les habitants des zones rurales peuvent être paramédical est également plus élevée dans plus difficiles à atteindre. Les zones isolées sont les zones urbaines que dans les zones rurales. en effet, plus nombreuses, dans les zones rurales, La densité des agents sanitaires est de 4,1 pour de sorte qu’un plus grand nombre d’agents de 10 000 habitants dans les zones rurales et de 3,1 santé est nécessaire. pour 10 000 habitants dans les zones urbaines, 97 Graphique 6.29 : Nombre de lits, hors secteur privé à but lucratif (pour 10 000 habitants) 9 8,5 8 7,1 7 6,1 6 5,5 5,6 4,6 5 4,0 3,3 3,6 3,7 4 2,7 3 2 1 0 Nord-Est Sud-Est Artibonite Grand'Anse Nippes Nord Nord-Ouest Sud Ouest Centre National Source : calculs de la Banque mondiale basés sur série SPA (IHE et ICF International, 2013). Graphique 6.30 : Densité de : a) personnel médical, b) personnel paramédical, et c) agents communautaires par site, à l’exclusion du secteur privé à but lucratif, 2013 (pour 10 000 habitants) Densité de personnel médical Densité de personnel médical 12 0,30 10 0,25 8 0,20 6 0,15 4 0,10 2 0,05 0 0,00 Zones Urbaines Zones rurales Moyenne nationale Zones Urbaines Zones rurales Moyenne nationale Médecin In rmier Auxiliaire-in mier Sage-femme Pharmacien Dentiste Source : calculs de la Banque mondiale basés Source : calculs de la Banque mondiale basés sur série SPA (IHE et ICF International, 2013). sur série SPA (IHE et ICF International, 2013). Densité d’agents communautaires 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Zones Urbaines Zones rurales Moyenne nationale Source : calculs de la Banque mondiale basés sur série SPA (IHE et ICF International, 2013) International, 2013). 98 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR de la santé primaire réalisées dans d’autres pays Graphique 6.31 : Note d’e cacité technique, à faible revenu (tableau 6.3). Les établissements 45 établissements primaires de premier niveau (0=inférieure, 1=supérieure) sanitaires de l’Aire métropolitaine affichent, par ailleurs, en général une note d’efficacité technique 30 Nombre d'établissements sanitaires 27 supérieure à celle des établissements situés dans 25 les zones rurales et dans les autres zones urbaines 20 parce qu’ils ont davantage de patients. La note 15 d’efficacité technique moyenne est de 0,36 pour 10 9 les zones urbaines, de 0,42 pour les zones rurales 6 et de 0,82 pour l’Aire métropolitaine (Cros et 5 3 Zeng, 2014). 0 <0,50 0,50 - 0,75 0,75-0,99 1 6.22. Le nombre de consultations, en particulier, est Source : Cros M., Zeng, W. (2014). faible. Les résultats indiquent que la moyenne nationale est de six consultations quotidiennes par membre du personnel médical.55 À titre 6.21. La productivité du personnel médical des de comparaison, le nombre de consultations établissements primaires de premier niveau quotidiennes par membre du personnel médical est faible. Une étude a récemment été consacrée en Haïti est 1,5 fois inférieur à la moyenne à l’efficacité technique d’un échantillon de 45 enregistrée pour le Libéria et environ 2,5 fois plus établissements de santé primaire de premier faible qu’au Cambodge et au Rwanda (graphiques niveau (dispensaires, CSL et CAL). L’échantillon 6.32 et 6.33). Si l’on part de l’hypothèse qu’un se compose de 11 CAL, de 21 CSL, et de 13 docteur travaille sept heures par jour, soit 420 dispensaires situés dans les départements minutes, cela signifie que ce docteur voit un de l’Ouest, du Nord-Est, du Nord-Ouest et patient par heure en partant de l’hypothèse qu’il du Centre, et l’étude couvre l’année 2011 a 1 heure de pause également. Il importe de (encadré 6.3).54 Les institutions affichant noter que le personnel infirmier est inclus dans une note d’efficacité technique égale à 1 sont les calculs puisqu’il n’y a pas de docteur dans efficaces. L’étude montre que seulement 13 % les dispensaires, et que les patients consultent des établissements de santé (6/45) assurent des également le personnel infirmier pour les soins services de santé de manière efficace : ils n’ont prénatals et la planification familiale dans les ni de coûts de fonctionnement excessifs ni de CSL et les CAL. personnel pléthorique. Les autres établissements 6.23. Un deuxième emploi pourrait expliquer la (dont la note d’efficacité technique est inférieure faiblesse de la productivité. L’enquête sur les à 1) ont soit un personnel excédentaire soit des ressources humaines menée par la Banque coûts de fonctionnement trop élevés pour le mondiale, USAID et le MSPP a montré que 30 % nombre de services assurés (graphique 6.31). du personnel médical dans le Nord-Est, 49 % La note moyenne pour Haïti est de 0,48, ce qui dans le Centre et 49 % dans le Nord-Ouest est faible par comparaison aux résultats produits par les études de l’efficacité technique du secteur 55 Une étude de la Banque mondiale, d’USAID et du MSPP confirme ces résultats : en 2012, le personnel 54 Cette étude de l’efficacité technique est basée sur le médical et les agents de santé avaient, en moyenne, nombre de visites (résultat), le montant total des quatre consultations par jour (personnel institutionnel dépenses et le nombre total de membres du personnel et agents communautaires) dans les dispensaires et six (intrants). consultations par jour dans les CSL/CAL. 99 Tableau 6.3 : Efficacité technique en Haïti et dans d’autres pays à faible revenu Pays Pourcentage de l’échantillon qui Note Échantillon Auteur n’est pas efficace (<1) moyenne Haïti 83 % 0,48 Sélection aléatoire de 45 établissements Cros, M., Zeng, W. mais 60 % ont une note < 0,5 de santé dans 4 départements 2014 Burkina Faso - 0,86 25 établissements de santé primaire Marshall et al., 2011 Éthiopie 75 % 0,57 60 postes de santé dans 7 des 35 Sebastian et al., districts ruraux 2007 Ghana 78 % 0,88 Sélection aléatoire de 86 établissements Akzali. et al., 2011 de santé Guatemala 71 %, mais 53 % 0,78 34 postes de santé Hernandez, 2013 ont un score > 0.9 Source : Cros, M., et Zeng, W. (2014). Graphique 6.32 : Consultations par médecins et par Graphique 6.33 : Consultations par membre du in rmiers, à l’exception du secteur privé à but lucratif, 2013 personnel médical (nombre quotidien) (nombre quotidien) 12 25 10 10 10 20 8 7 6 6 6 6 6 15 6 5 5 4 10 4 2 5 0 0 Haïti Libéria Cambodge Rwanda Maroc Ouest Sud-Est Nord Nord-Est Artibonite Centre Sud Grand'Anse Nord-Ouest Nippes National (2013) (2009) (2008) (2011) (2014) Sources : SPA, 2013 (Haïti); USAID, 2009 (Libéria); Source : calculs de la Banque mondiale basés Gouvernement Royal du Cambodge, 2008 (Cambodge); sur série SPA (IHE et ICF International, 2013) MSH, 2011 (Rwanda); Royaume du Maroc, 2014 (Maroc). tiraient des revenus d’une activité de vente mais soit payé à temps plein par une ONG ou ou d’un cabinet privé. Cela a été confirmé par par le MSPP, et qu’il poursuive d’autres activités, des groupes de discussion organisés avec les par exemple l’exercice de la médecine dans un membres du personnel médical et validé par le cabinet particulier, la vente de médicaments directeur de directions sanitaires lors d’un atelier ou celle de cartes téléphoniques. Ces activités organisé à Port-au-Prince en juin 2013 (Banque annexes accroissent la rémunération des effectifs mondiale, USAID, MSPP, 2013). Il est donc d’au moins 5 % et, dans certains cas, la double. possible que, dans certains cas, le personnel Cela pourrait expliquer le faible nombre de médical travaille, en fait, à temps partiel et non consultations et le manque de productivité du à temps plein dans l’établissement de santé, personnel médical. 100 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Encadré 6.3 : Définition de l’efficacité technique Dans le cas du secteur de la santé, l’efficacité technique consiste à assurer le nombre maximum de consultations ou d’hospitalisation dans un établissement de santé avec un niveau d’intrants donné (Street, 2011). Il existe deux types d’efficacité : 1) l’efficacité technique axée sur les intrants, qui vise à déterminer la proportion dans laquelle les intrants (personnel, autres frais) doivent être utilisé pour produire un nombre déterminé de consultations ; et 2) l’efficacité technique axée sur les résultats, qui considère le nombre de consultations supplémentaires possibles sans modification du nombre d’intrants de l’établissement de santé (Coelli, 1996). Une programmation linéaire, au moyen d’une méthode non paramétrique, dite analyse d’enveloppement des données (DEA), permet de déterminer le nombre d’établissements de soins de santé inclus dans une frontière d’efficacité. Cette méthode attribue une note d’efficacité technique basée sur le nombre d’intrants, par exemple le personnel, les dépenses de fonctionnement, et les résultats, c’est-à-dire le nombre de consultations. La note d’efficacité technique est comprise entre 0 et 1. Une note égale à 1 signifie que l’établissement de santé se trouve sur la frontière d’efficacité et est donc efficace. Toute note inférieure à 1 indique des résultats insuffisants, qui sont d’autant plus mauvais que la note se rapproche de 0. Cette méthode, initialement appliquée dans le secteur industriel, est de plus en plus utilisée dans le secteur de la santé pour mesurer l’efficacité technique des hôpitaux ou des établissements de soins de santé primaires. 6.24. L’existence d’un personnel administratif Graphique 6.34 : Comparaisons internationales - pléthorique peut également nuire à l’efficacité. proportion du personnel administratif dans le total La même étude montre que le personnel des e ectifs des établissements de santé primaires administratif représente 40 % des effectifs (en pourcentage du total) totaux des établissements. Cette catégorie 50 de personnel constitue 45 % du personnel 45 40 40 institutionnel des établissements du MSPP et 35 33 30 29 39 % de celui des institutions sans but lucratif 30 25 20 (ONG). Il n’existe aucune norme concernant le 20 personnel administratif, mais en règle générale 15 10 les établissements de niveau primaire n’ont pas 5 besoin d’un important personnel administratif. 0 Haïti Afghanistan Rwanda Libéria Libéria En effet, ces établissements sont de petite taille (dispensaire) (CSL/CAL) et ont peu ou pas d’équipement (dans le cas Source : Haïti: Cros, M. et Zeng, W., 2014; Afghanistan : des dispensaires) de sorte que leurs besoins Gouvernement Islamique Transtitoire d'Afghanistan, d’entretien et de gestion sont réduits et peuvent 2003; Rwanda: USAID, 2011; Libéria: USAID, 2009 être assurés par un petit nombre d’effectifs administratifs. Par ailleurs, étant donné la faible enregistrés dans les pays ayant atteint un niveau productivité quotidienne antérieurement notée de développement similaire et rencontrant des (six consultations par docteur et par membre problèmes comparables dans le domaine de la du personnel infirmier), la forte proportion santé (graphique 6.34) d’effectifs administratifs n’est guère justifiée. Ce ratio semble également élevé par rapport à ceux 101 6.25. L’État vise, à l’avenir, à mettre en place un nombre de patients. Pour améliorer l’emploi système de financement basé sur les résultats de leurs ressources et accroître le nombre de (FBR) pour améliorer la productivité et consultations, ces établissements auraient donc l’efficacité technique des établissements de intérêt à exploiter des cliniques mobiles. Le niveau primaire. Le MSPP, qui a lancé une système du FBR pourrait fournir aux agents phase pilote, collabore avec des partenaires à sanitaires des incitations monétaires et non l’expansion d’une stratégie nationale de FBR. monétaires afin d’accroître leur productivité, en L’efficacité technique limitée des établissements les décourageant d’exercer une autre profession de santé peut certainement s’expliquer par leur (encadrés 6.4 et 6.5). très faible productivité qui tient au très petit Encadré 6.4 : Le financement basé sur les résultats permet d’obtenir plus de services de santé par dollar Qu’est-ce que le financement basé sur les résultats ? Le financement basé sur les résultats (FBR) est un instrument établissant un lien entre les financements et des résultats prédéterminés, parce que les paiements ne sont effectués qu’après avoir vérifié que les résultats convenus ont effectivement été obtenus. Le FBR dans le domaine de la santé s’entend de tout programme transférant de l’argent ou des biens aux patients quand ils prennent des mesures ayant trait à la santé (par exemple lorsqu’ils font vacciner leurs enfants), ou aux prestataires de santé lorsqu’ils atteignent les résultats retenus comme cible (par exemple la vaccination d’un certain pourcentage d’enfants dans une région déterminée). En quoi le financement basé sur les résultats est-il différent des autres systèmes ? Le financement de la santé visait généralement les intrants — rémunérations, construction, formation, matériels et équipements. L’amélioration de la santé était censée découler de ces efforts, mais cela n’a pas toujours été le cas. Malgré des dépenses atteignant des milliards de dollars au cours de la dernière décennie, de nombreux pays d’Afrique n’affichent toujours pas de résultats satisfaisants, en particulier dans des domaines qui exigent un système de santé opérationnel. L’Afrique subsaharienne, par exemple, enregistre le taux de mortalité maternelle le plus élevé du monde (environ 900 décès pour 100 000 naissances vivantes). Les décès infantiles et la malnutrition sont d’autres problèmes graves. Le problème tient, fondamentalement, aux piètres résultats du système de santé public, et notamment au manque d’accès physique aux services dans certains endroits ; à la piètre qualité des soins ; aux carences des structures d’incitation offerte aux agents sanitaires ; à une mauvaise gestion, et à des données dont les lacunes et la mauvaise qualité empêchent de suivre et d’évaluer les progrès. Les membres de la population doivent demander des services ; les agents de santé doivent être motivés pour fournir des soins adéquats ; et les institutions pour lesquelles ils travaillent doivent être encouragées à procéder aux transformations systémiques nécessaires pour atteindre les objectifs de santé. Le FBR inverse totalement l’équation en commençant par le résultat— il 102 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR importe, par exemple, de vacciner davantage d’enfants — et en laissant au personnel médical et aux administrateurs sur le terrain le soin de décider comment atteindre cet objectif. Potentiel du FBR Les résultats observés dans un certain nombre de pays en développement ne laissent guère de doute sur le fait que le FBR peut donner de bons résultats. À l’heure actuelle, trois pays (Rwanda, Burundi et Sierra Leone) appliquent des programmes d’envergure nationale, et 14 pays ont lancé des opérations pilotes. Ces programmes contribuent à améliorer la santé ; à renforcer les systèmes de santé ; à stimuler l’innovation, la créativité et l’adhésion des pays ; et à encourager des réformes qui confèrent le pouvoir et la souplesse nécessaires à l’échelon local de la prestation des services locaux, en encourageant l’apport de solutions aux problèmes là où cela importe le plus. Lorsque des patients ou des ménages pauvres reçoivent une récompense financière ou matérielle quand ils adoptent des pratiques propices à la santé, ils prennent les mesures qui s’imposent et les indicateurs de santé s’améliorent. De même, lorsque les agents de santé et les établissements sanitaires reçoivent des primes quand ils atteignent leurs objectifs, les objectifs sont généralement atteints. Le financement basé sur les résultats favorise aussi l’accroissement de la demande de services de santé par les patients. Outre qu’il contribue à améliorer la situation sanitaire, le financement basé sur les résultats peut aussi contribuer à renforcer le système d’information sanitaire d’un pays. Il est en effet nécessaire, pour assurer un suivi et une évaluation précise des mécanismes de FBR, d’établir de robustes systèmes d’information et de gestion sanitaires, de sorte que l’inclusion du concept de FBR, même dans les fonds des bailleurs axés sur des maladies particulières, renforce les efforts déployés pour améliorer le degré d’actualité, la crédibilité et l’exactitude des informations présentées au niveau national et les activités de suivi, et a pour effet d’accroître la capacité générale du système de santé d’un pays. Source : L. Morgan (2012) 103 Encadré 6.5 : L’offre des bonnes incitations a produit des résultats notables au Rwanda Dans le but d’améliorer la santé maternelle, infantile et juvénile, le Rwanda a commencé à payer pour obtenir des résultats au niveau des établissements de santé en 2006. À l’époque, les agents sanitaires et les établissements de santé étaient peu nombreux (le pays ne comptait que 36 hôpitaux et 369 centres de santé pour 9 millions d’habitants, et seulement un docteur pour 50 000 habitants). De nombreux habitants n’avaient pas accès à des soins de santé, et la qualité de ces derniers était souvent médiocre. En 2001, trois organisations non gouvernementales opérant au Rwanda se sont efforcées de s’attaquer au problème en relevant le niveau de rémunération des agents sanitaires. Cela n’a rien donné. Elles ont alors essayé de lier directement les primes aux résultats – par exemple, si l’agent sanitaire ou l’établissement de santé pouvait montrer que dix femmes de plus avaient accouché dans l’établissement plutôt que chez elle où elles risquaient de décéder des suites de complications, il recevait une prime. Ce système a porté ses fruits. Après trois opérations pilotes de FBR fructueuses, les autorités rwandaises ont conçu et mis en place un système de FBR couvrant l’ensemble du territoire, et elles ont procédé à une rigoureuse évaluation d’impact lors du déploiement du système. Les résultats publiés en 2009 témoignent de fortes améliorations du nombre d’accouchements et des consultations préventives pour les jeunes enfants Source : F. Niyuhire (2010) 104 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 7: Maintien des enfants à l’école et amélioration des niveaux d’instruction56 Ce chapitre examine l’évolution récente des indicateurs de l’éducation en Haïti, la structure de la fourniture des services d’éducation et le rôle des dépenses publiques. Par suite de l’augmentation de l’aide des bailleurs de fonds et du rôle grandissant de l’État au travers des subventions des frais de scolarité, l’accès à l’éducation s’est amélioré, mais les indicateurs continuent d’afficher de faibles résultats caractérisés par une entrée à l’école primaire à un âge supérieur à l’âge officiel, un taux d’abandon scolaire élevé et un apprentissage limité. Les ménages dépensent néanmoins des sommes importantes pour envoyer leurs enfants à l’école. Les disparités géographiques continuent de caractériser les services d’éducation, la région de l’Ouest comptant davantage d’écoles par habitant, et la qualité de l’éducation est décevante. Il importe d’améliorer le suivi des exemptions des frais de scolarité, et de l’associer à une amélioration des conditions d’apprentissage dans les écoles et d’apprentissage effectif en salle de classe. Le financement basé sur les résultats offre la possibilité de maintenir l’accès, d’accroître la transparence et d’améliorer l’apprentissage, mais il est nécessaire, à cette fin, d’améliorer les systèmes de suivi et d’évaluation. A. Malgré les progrès, les résultats de Ces gains tiennent en partie à l’élargissement de l’accès à l’école (le nombre d’écoles non publiques l’enseignement sont limités …56 peu coûteuses a augmenté) et à la contribution 7.1. Le niveau d’instruction augmente régulièrement grandissante de l’État au financement de d’une cohorte de jeunes adultes à la suivante. l’enseignement primaire au cours des dernières En 1994, moins de 30 % des jeunes de 15 à 19 ans années par le biais de subventions des frais avaient atteint le premier cycle du secondaire, de scolarité et des programmes de cantines contre plus de 50 % des femmes et plus de scolaires. 57 40 % des hommes en 2012 (Indicateur EDS). 57 En Haiti, l’éducation primaire s’appele l’éducation fondamentale. Dans ce chapitre, les deux termes sont 56 Préparé par Melissa Adelman. utilisés. 105 Graphique 7.1 : Proportion des jeunes âgés Graphique 7.2 : Le taux d’alphabétisation en Haïti de 3 à 25 ans scolarisés, 2012 est compris entre les moyennes des pays à faible (pourcentage du total) revenu et des pays de la région LAC 100 Taux d’alphabétisation (adultes âgés de 15 ans et plus) par département 90 80 - 85 80 75 - 80 70 70 - 75 65 - 70 60 60 - 65 50 55 - 60 40 91,5 % : moyenne LAC 30 61,2 % : moyenne pays à faible revenu 20 77,5 % : moyenne Haïti 10 0 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Sources : estimations de la Banque mondiale basées sur l'ECVMAS 2012 7.2. La majorité des enfants sont à présent scolarisés. Notes : les données sur l’alphabétisation des pays autres qu’Haïti provenant de diverses sources, les di érences La majorité des enfants d’âge préscolaire, et 90 % méthodologiques peuvent avoir un impact sur les comparaisons des enfants en âge d’aller à l’école primaire (6- entre Haïti et les autres pays. Sources : Indicateurs du développement dans le monde ; 11 ans), sont scolarisés (graphique 7.1). Le taux estimations des services de l’Banque mondiale à partir de net de scolarisation primaire national, qui était ECVMAS 2012 d’environ 60 % en 2001, atteignait 72 % en 2012.58 Le taux net global de scolarisation secondaire est, de même, passé de 22 à 47 %. Ces accroissements de la moyenne globale des pays à faible revenu témoignent des progrès enregistrés aussi bien en (graphique 7.2). Le taux d’alphabétisation des ce qui concerne la proportion d’enfants scolarisés adultes est d’environ 77 % à l’échelle nationale, que la concordance entre l’âge et l’année d’étude. soit un taux intermédiaire entre la moyenne des pays à faible revenu et celle des pays de la région 7.3. Malgré ces progrès, les niveaux d’instruction LAC. et l’apprentissage restent relativement limités. Haïti affiche une plus forte proportion d’adultes 7.4. La scolarisation en Haïti est toujours en retard n’ayant aucune instruction que les pays voisins par rapport au reste de la région, et la plupart de la région LAC, ainsi qu’une plus forte des enfants scolarisés ont un âge supérieur à proportion de jeunes âgés de 15 à 19 ans n’ayant l’âge habituel pour leur niveau d’étude. Si la pas achevé le cycle d’enseignement primaire. majorité des enfants sont maintenant scolarisés Les taux d’alphabétisation enregistrés dans tous en Haïti, ce dernier compte, avec le Nicaragua les départements, y compris celui de l’Ouest, (88 %), le Guatemala (92 %) et le Honduras sont inférieurs à la moyenne de LAC et, dans (94 %) parmi les seuls pays de la région de le cas de plusieurs départements, sont proches l’Amérique latine et des Caraïbes avoir des taux de scolarisation inférieurs à 95 % pour ce groupe 58 L’écart entre le taux net de scolarisation primaire d’âge (SEDLAC 2014). Le taux de scolarisation et le taux global de scolarisation de 90 % tient dans commence à diminuer pour les enfants âgés une large mesure au nombre élevé d’enfants en âge de d’environ 15 ans, mais 73 % des jeunes âgés fréquenter l’école primaire qui se trouvent au niveau préscolaire. 106 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 7.3 : Taux bruts et nets de scolarisation, 2001-12 (pourcentage d’enfants inscrits dans le primaire) a. Taux nets de scolarisation primaire, 2001-12 (%) b. Taux nets et bruts de scolarisation, 2012 (%) 100 140 90 80 120 70 60 100 50 40 80 30 20 60 10 0 40 Asie de l'est et du paci que Europe et asie centrale Amérique latine et caraibes Moyen orient et afrique du nord Amérique du nord Asie du sud Afrique subsaharienne Haïti 20 0 Primaire Secondaire, Secondaire, Tertiaire premier cycle deuxième cycle 2001 2012 Taux nets Taux bruts Sources : UNESCO, Institut de Statistique (IHSI); Sources : UNESCO, Institut de Statistique (IHSI); Banque mondiale EdStats; ECVMAS 2012 Banque mondiale EdStats; ECVMAS 2012 de 18 ans indiquent être toujours scolarisés.59 nationale), la probabilité de scolarisation s’accroît Il existe toujours, par ailleurs d’importantes de 0,2 point de pourcentage. Le département distorsions entre l’âge et le niveau d’études, ce de résidence a également un impact significatif qui crée d’importants écarts entre les taux de sur le taux de scolarisation : les enfants vivant scolarisation nets et bruts à chaque niveau, dans les départements d’Artibonite, de l’Ouest jusqu’à celui de l’enseignement supérieur auquel et du Sud-Est (c’est-à-dire des départements qui le taux de participation chute considérablement se trouvent aux environs de Port-au-Prince et (graphique 7.3 (a) et (b)). qui affichent également les taux de pauvreté les plus faibles) ont tous une probabilité plus élevée 7.5. Les enfants des ménages ruraux pauvres qui d’être scolarisés et une probabilité plus faible vivent dans des départements éloignés de d’être sûragés que les enfants vivant dans d’autres Port-au-Prince sont plus susceptibles d’être départements. Les enfants des ménages urbains sûrâgés ou non scolarisés. Un modèle probit ont une probabilité supérieure de deux points de a été estimé (les résultats sont présentés aux pourcentage d’être scolarisés et inférieure de 19 annexes 2 et 3) dans le but de permettre de points de pourcentage d’être sûragés à celle des mieux comprendre les corrélats des inscriptions enfants vivant dans les zones rurales. scolaires et du sûrage. Toutes les autres caractéristiques étant maintenues constantes, 7.6. Les enfants vivant dans des ménages dont lorsque la consommation annuelle par habitant le chef est moins instruit sont également des ménages augmente de 1 000 gourdes (ce moins susceptibles d’être scolarisés et plus qui représente environ 4 % du seuil de pauvreté susceptibles d’être sûragés. Les résultats de l’analyse des régressions probit montrent 59 Les taux de scolarisation sont évalués ici sur la base également que les enfants vivant dans des des réponses apportées par les personnes interrogées ménages dont le chef a achevé le cycle dans le cadre de l’enquête à qui il a été demandé si elles d’enseignement primaire ont une probabilité étaient « actuellement scolarisées », et non sur la base plus élevée de quatre points de pourcentage des dossiers administratifs. 107 Tableau 7.1 : Entrée tardive à l’école, redoublements, abandons d’études et efficacité du système Année d’étude Âge moyen Âge prévu Pourcentage Pourcentage susceptible de susceptible redoubler d’abandonner les études 1 8,1 6 12 % 2% 2 9,9 7 10 % 1% 3 11,5 8 11 % 2% Primaire 4 12,8 9 9% 3% 5 13,8 10 7% 3% 6 15,3 11 11 % 5% 7 15,9 12 6% 3% Premier cycle 8 16,8 13 3% 4% secondaire 9 17,8 14 10 % 5% 3 18,5 15 4% 4% Deuxième 2 19,6 16 4% 7% cycle secondaire Rétho 20,6 17 29 % 13 % Philo 20,8 18 9% 30 % Comparaisons mondiales, taux moyen Afrique subsaharienne 8,6 % de redoublement dans le primaire Amérique latine et Caraïbes 5,7 % Note : les pourcentages d’élèves susceptibles de redoubler ou d’abandonner leurs études après la Xe année d’étude sont calculés à partir de la proportion d’élèves qui étaient en Xe année l’année précédente et qui se trouvent de nouveau en Xe année cette année (redoublants) ou qui ne sont pas scolarisés cette année (abandons). Source : UNESCO, Institut de statistique ; estimations des services de Banque mondiale à partir des résultats de l’enquête démographique et de santé 2012. d’être scolarisés et une probabilité d’être sûragé un cadre préscolaire quelconque (tableau 7.1). plus faible de 23 points de pourcentage que les Ces distorsions s’accroissent avec le temps, enfants des ménages dont le chef n’a pas été à puisqu’environ 10 % des enfants redoublent l’école. Ces corrélations entre la scolarisation et qu’entre 2 % et 6 % des élèves abandonnent des enfants, le niveau d’instruction du chef de leurs études à chaque niveau du cycle des études famille et la pauvreté du ménage (examinées primaires. Ces taux de redoublement sont plus précédemment) montrent que la pauvreté peut élevés que les moyennes affichées par le reste de persister d’une génération à la suivante par suite la région LAC et par l’Afrique subsaharienne. du manque d’éducation. L’analyse effectuée au moyen d’une simulation par cohorte au moyen de ces taux montre 7.7. Le cycle primaire du système de l’enseignement que seulement 58 % des enfants scolarisés en est extrêmement inefficace : les enfants première année du primaire parviennent en commencent leurs études primaires deux sixième année, et que seulement 29 % des enfants ans plus tard que l’âge officiel, en moyenne, atteignent la dernière année du deuxième cycle et moins de 60 % d’entre eux atteignent la du secondaire.60 Étant donné l’âge moyen des dernière année de ce cycle. Bien que l’âge officiel de l’entrée à l’école primaire soit de six ans, les enfants entrent, en moyenne en première année 60 La méthode de simulation par cohorte utilisée pour calculer les taux de survie de l’année A à l’année B du primaire pour la première fois à l’âge de 7,8 est basée sur la méthode de l’Institut de statistique ans, après avoir passé au moins deux ans dans de l’UNESCO : taux de survie de l’année A à l’année 108 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Elle peut également tenir à de nombreux autres Graphique 7.4 : Jeunes scolarisés par âge facteurs socioéconomiques, tels que grossesses et et par sexe, 2012 migrations. (pourcentage du total) 100 7.9. Par ailleurs, de nombreux élèves, en particulier 90 dans les communes pauvres, acquièrent peu 80 70 de connaissances. Les évaluations effectuées 60 dans les petites classes de certains établissements 50 40 scolaires montrent que les connaissances 30 fondamentales sont acquises très lentement, 20 10 ou pas du tout, en particulier dans les écoles 0 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 des communautés pauvres. Par exemple, les Filles Garçons évaluations effectuées dans des écoles des Sources : estimations de la Banque mondiale départements d’Artibonite et des Nippes basées sur l'ECVMAS 2012. montrent qu’un élève moyen de troisième année ne peut lire que 23 mots par minute, soit un rythme bien inférieur à celui de 35 à 60 mots à la élèves qui achèvent leurs études primaires, cela minute exigé pour la compréhension d’un texte signifie qu’il faut à ces derniers sept à huit ans, en de base.61 Les élèves qui passent les examens moyenne, pour achever les six années du cycle nationaux sont un groupe relativement spécial, primaire. Il est donc essentiel de recenser les puisque de nombreux enfants ne dépassent pas facteurs déterminants de l’entrée à l’école primaire la sixième année et que, pour passer les deux à un âge supérieur à l’âge officiel et du niveau premiers examens, il faut régler des frais (250 élevé des taux de redoublement et d’abandon gourdes pour l’examen de sixième année ; 350 d’études et de chercher à y remédier pour pouvoir gourdes pour l’examen de neuvième année). améliorer les résultats de l’enseignement. Les taux de réussite en 2013 se sont établis aux 7.8. Le taux d’abandon des filles augmente un environs de 75 % pour la sixième année et pour peu plus rapidement que celui des garçons la neuvième année, mais ils n’ont atteint que 29 % lorsque ces dernières atteignent l’âge de 14 pour l’année de Rhéto et 38 % pour la Philo. Ces ans. Comme le montre le graphique 7.4, les taux varient selon les départements, de même filles et les garçons sont scolarisés à des taux à que la proportion d’élèves passant les examens peu près similaires jusqu’à l’âge de 14 ans, après (tableau 7.2). Étant donné les lacunes révélées, quoi les filles commencent à quitter l’école dans au niveau des compétences de base, par des des proportions plus élevées que les garçons. études de portée limitée, il importe de procéder à Cette évolution est similaire pour les ménages des évaluations de l’apprentissage représentatives pauvres et pour les ménages non pauvres, ainsi à l’échelon national pour pouvoir comprendre que dans les zones urbaines et dans les zones les défis auxquels sont confrontés la majorité des rurales. Elle peut s’expliquer en partie par la élèves haïtiens. progression scolaire plus rapide des filles : l’âge moyen des filles en dernière année du primaire est de 14,9 ans, contre 15,6 ans pour les garçons. B = (nombre d’élèves en année B – nombre d’élèves redoublant l’année B)/nombre d’élèves en année A. 61 Research Triangle Institute 2010 ; USAID 2012. 109 Tableau 7.2 : Taux de réussite aux examens nationaux, 2012-13 (en pourcentage) Taux de réussite 2012-2013 Proportion d’élèves de 6e année 6th 9th Rhéto Philo passant l’examen* Ouest 77 77 30 37 70 Nord 82 79 22 35 58 Nord-est 75 78 29 42 62 Nord-ouest 78 71 21 28 61 Centre 70 82 32 46 56 Artibonite 79 71 26 35 60 Sud 77 65 23 33 52 Sud-est 76 80 27 34 91 Grand’Anse 75 68 28 37 60 Nippes 72 70 28 47 58 National 77 76 29 38 64 *Note : les proportions sont calculées sur la base du recensement scolaire de 2010-11 et des résultats des examens de l’année scolaire 2010-11. Source : estimations des services de la Banque mondiale sur la base des données du Ministère de l’Éducation nationale et de la Formation professionnelle (MENFP) B. … et résultent d’une offre comme le programme de subventions des frais de scolarité qui est financé par les bailleurs de fonds plus importante de services (TWP), doivent remplir des critères déterminés d’éducation du secteur pour recevoir des financements. non public … 7.11. Haïti a aujourd’hui l’un des secteurs de l’éducation non publics les plus importants 7.10. L’augmentation de l’offre de services du monde opérant au niveau du primaire et d’éducation est essentiellement due au secteur du secondaire. Selon le recensement scolaire non public. Si la constitution d’Haïti assure à de 2010-11 (qui est le dernier publié), 94 % des tous les enfants une éducation fondamentale, élèves inscrits dans des programmes préscolaires, l’État n’a jusqu’ici pas honoré cette obligation. 78 % des élèves du primaire et 73 % des élèves L’éducation formelle en Haïti compte quatre du secondaire fréquentent des établissements niveaux et, en pratique, la majorité des services non publics.62 Ces pourcentages comptent d’éducation sont assurés, à tous les niveaux, par parmi les plus élevés du monde. Un peu moins le secteur non public (encadré 7.1). Le graphique de la moitié des écoles primaires non publiques 7.5 montre qu’il y a environ sept fois plus d’écoles ont une affiliation religieuse, pour la majorité non publiques que d’écoles publiques au niveau protestante. Les écoles privées constituent 35 % du primaire. Le ratio est similaire au niveau supplémentaires des établissements scolaires, du secondaire. Les établissements non publics et les 15 % restant sont des écoles qui ont été fonctionnent actuellement essentiellement fondées et sont gérées par les communautés. hors d’un cadre réglementaire, car le système de licence existant n’a jamais été pleinement appliqué. Toutefois, les écoles participant à 62 Selon les résultats préliminaires du recensement certains programmes de financement public, scolaire de 2013-14, ces proportions semblent ne s’être guère modifiées entre 2010-11 et 2013-14. 110 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Encadré 7.1 : Services d’éducation en Haïti L’éducation formelle en Haïti comporte quatre niveaux (graphique ci-dessous) : • l’enseignement préscolaire s’adresse aux enfants âgés de deux à cinq ans, et est considéré avoir quatre niveaux définis par les catégories d’âge ci-après : poupons, petits, moyens, et grands. Il n’est toutefois pas obligatoire, conformément à la politique publique. • L’enseignement fondamental comporte trois cycles. Les deux premiers cycles se composent de six années, sont destinés aux enfants âgés de 6 à 11 ans et sont considérés constituer l’enseignement primaire. Après ces six premières années, les enfants peuvent rentrer dans des programmes de formation professionnelle ou poursuivre leurs études dans le troisième cycle de l’enseignement fondamental (premières années du secondaire) qui comporte trois classes destinées à des enfants âgés de 12 à 14 ans. • L’enseignement secondaire : les enfants qui ont achevé les premières classes du secondaire peuvent poursuivre leurs études de deuxième cycle du secondaire qui couvre trois à quatre années, selon le modèle suivi par l’école, ou entrer dans des programmes de formation professionnelle. • l’enseignement supérieur (tertiaire) se compose d’une gamme de programmes universitaires, techniques et professionnels. Système de l’enseignement formel en Haïti Préscolair Fondamental Secondaire Supérieur Pas de structure Cycles 1 et 2: Cycle 3: 1er cycle 2e cycle secondaire Tertiare formelle imposée par Primaire secondaire l’État Âges 2-5 Âges 6-11 Âges 12-14 Âges 15-17 ou 18 Âges 18+ Années 1-6 Années 7-9 Années 10-12 ou 13 Sources : MENFP En ce qui concerne les écoles secondaires non secteurs en Haïti, a diminué par rapport aux publiques, 60 % sont des établissements non importants engagements pris immédiatement religieux et privés, et 30 % ont une affiliation après le tremblement de terre de 2010 (graphique religieuse, les écoles protestantes étant, dans ce 7.6). Celle-ci se chiffrait encore toutefois à près cas encore, majoritaires. Bien que les données de 2 milliards de gourdes en 2013, de sorte qu’elle de l’ECVMAS de 2012 montrent que les enfants reste une importante source de financement du pauvres sont plus susceptibles de fréquenter une secteur de l’éducation. Entre 80 et 90 % des fonds école primaire publique, la majorité des enfants ont été alloués à l’enseignement primaire au cours fréquentent néanmoins des établissements des dernières années, et les principaux bailleurs scolaires non publics. sont Ia BID, l’ACDI, la Banque mondiale, le PAM, l’UNICEF, l’UNESCO, USAID, l’AECID, et l’AFD. 7.12. Les partenaires internationaux continuent Deux des principaux programmes financés par d’être une importante source de financement. les bailleurs sont le programme de subventions L’aide des bailleurs de fonds au secteur de des droits de scolarité et le Programme national l’éducation, comme à de nombreux autres 111 Graphique 7.5 : Écoles primaires, 1930-2011 Graphique 7.6 : Financement du secteur (milliers d’écoles) de l’éducation par les bailleurs de fonds, 2010-13 (milliards de gourdes) 14 9 Non-publiques (R2011) 12 Publiques (R2001) 8 Non-publiques (R2003) 7 10 Publiques (R2003) 6 8 5 6 4 3 4 2 2 1 0 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2010 2011 2012 2013 Source : estimations de la Banque mondiale Sources : estimations de la Banque mondiale à partir de données du MEF basées sur les recensements de 2003 et 2011 de cantines scolaires (PNCS). Le programme de de l’Éducation remet en question l’élargissement subventions des frais de scolarité finance un cycle de l’accès à l’école réalisé au cours des dernières du primaire complet pour des cohortes d’enfants années. appartenant à des communautés défavorisées en exemptant ces enfants des droits dans les C. … bien que les dépenses écoles non publiques, et le PNCS finance des repas scolaires et des suppléments nutritifs. Ces publiques augmentent depuis peu programmes, qui sont financés par de multiples de temps … partenaires, ont bénéficié à plus d’un million d’élèves durant l’année scolaire 2013-14. 7.14. Les dépenses publiques au titre de l’éducation ont récemment commencé à augmenter. 7.13. La contraction des flux d’aide remet toutefois Au cours des dix dernières années, le budget en question la poursuite des progrès et du ministère de l’Éducation a augmenté pourrait même remettre en cause les récentes parallèlement au budget de l’État, dont il améliorations. Bien que les taux de scolarisation représentait environ 14 % (graphique 7.7). dans le primaire aient fortement augmenté au Le budget de l’Université d’État d’Haïti, cours des récentes décennies, la scolarisation organisme indépendant du MENFP, a également est encore loin d’être universelle. Les enfants augmenté parallèlement au budget national, et les plus défavorisés – notamment les enfants représentait de 1 à 1,5 % de ce budget en 2012. les plus pauvres, ceux qui n’ont plus de parents Depuis l’adoption du PSUGO (Programme de et ceux qui souffrent d’une invalidité – ne vont Scolarisation Gratuite et Universelle) en 2011, pas à l’école. En même temps, la diminution les dépenses publiques au titre de l’éducation des financements des bailleurs et l’arrêt du ont toutefois fait un bond. Pour permettre financement des exemptions des droits de aux élèves d’exercer leur droit à une éducation scolarité pour les nouvelles cohortes d’élèves de fondamentale, l’administration actuelle a première année fréquentant des établissements instauré des taxes sur les appels téléphoniques non publics récemment décidé par le ministère et les transferts de fonds internationaux dont le 112 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 7.7 : Budget annuel du MENFP nancé par des ressources intérieures, 2005-13 (milliards de gourdes et pourcentage du budget total) 8 16 7 14 6 12 5 10 Investissements 4 8 Opérations 3 6 Traitements et salaires 2 4 MENFP (en % budget national) droite 1 2 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Source : estimations Banque mondiale basées sur les données du MEF produit doit être versé dans un Fonds National financement de l’enseignement primaire et ont d’Éducation (FNE).63 Le PSUGO, qui est conçu probablement amélioré l’équité des dépenses. sur le modèle du programme de subventions des Bien que les deux programmes d’exemption frais de scolarité (TWP) financé par les bailleurs des frais de scolarité, c’est-à-dire le PSUGO de fonds, exempte les élèves des écoles primaires et le TWP, ainsi que le PNCS, soient inclus non publiques des droits de scolarité et les élèves dans le budget d’investissement, ils couvrent des écoles primaires publiques de la contribution essentiellement des dépenses courantes et aux frais scolaires en effectuant un virement soutiennent exclusivement des écoles primaires. par élève à l’école. D’autres types de soutiens Chaque programme cible de manière différente sont également accordés aux écoles, mais on les élèves les plus défavorisés. Bien que 40 % ne dispose pas actuellement d’informations des élèves bénéficiant du PSUGO se trouvent précises sur ce qu’ils recouvrent. Durant l’année dans le département de l’Ouest, le PSUGO et le scolaire 2012-13, plus de 2 milliards de gourdes programme d’exemption accordent tous deux des ont été dépensées au titre des exemptions, et ont exemptions d’un montant équivalent à 90 dollars bénéficié à environ 1,4 million d’élèves répartis par élève et, par conséquent, ciblent des écoles dans plus de 10 700 établissements (autorités qui ont des coûts peu élevés et qui desservent haïtiennes, 2014). des régions pauvres (graphique 7.8).64 Les écoles sélectionnées pour bénéficier du programme 7.15. De manière générale, l’ajout des programmes d’exemption des frais de scolarité ont en outre été d’exemption des frais de scolarité et du choisies de manière à couvrir les zones rurales. programme de cantines scolaires ont accru le Le PNCS cible des écoles situées dans des régions 63 Une commission de 0,05 dollar est prélevée sur chaque appel téléphonique international à destination ou en provenance d’Haïti, et un droit de 1,50 dollar est perçu 64 Le montant de 90 dollars de l’exemption a été fixé sur chaque transfert monétaire international. Bien que aux environs de 2007, sur la base d’études antérieures le FNE n’ait pas encore été approuvé par le Sénat, les des coûts minima de fonctionnement d’une école en fonds sont acheminés par l’intermédiaire du budget de Haïti. Il faudra procéder à de nouvelles études pour l’État (en dehors du budget du MENFP) pour financer déterminer la manière dont ces coûts ont évolué au le PSUGO. cours des années. 113 administré, et cite notamment des douzaines de Graphique 7.8 : Élèves béné ciaires par cas de versements de transfert excédentaires ou département, 2013 insuffisants aux écoles, l’absence de mécanisme (pourcentage du total) de vérification et la tenue de dossiers incomplets. 100% 7.17. Malgré l’instauration du PSUGO, les dépenses 90% Sud publiques totales au titre de l’éducation en Sud Est 80% Haïti sont relativement faibles par rapport au Artibonite 70% Centre reste du monde. Les dépenses d’éducation en 60% Grand Anse Haïti représentent environ 3,5 % du PIB, soit un 50% Nippes taux inférieur à celui enregistré par la plupart des 40% Nord 30% pays voisins de la région LAC, et à la moyenne de Nord Est 20% Nord Ouest tous les pays à faible revenu (graphique 7.9). Ses 10% Ouest dépenses doivent toutefois être considérées au 0% regard de la part du secteur financé par des fonds Source : Gouvernement d'Haïti 2014; estim. Banque mondiale publics. Environ 50 % des quelque 3 millions de basées sur données du MEF. jeunes fréquentant des établissements primaires et secondaires en Haïti sont subventionnés par le PSUGO et /ou fréquentent des écoles publiques. présentant des vulnérabilités dans le domaine de Si ces chiffres indiquent un net accroissement la nutrition. du rôle de l’État, une forte proportion d’élèves 7.16. Le PSUGO a toutefois rencontré de nombreux continue de ne bénéficier d’aucun appui public. problèmes au stade de l’exécution, et le nombre de ses bénéficiaires est probablement D. … leur composition n’est pas surestimé. En 2013, l’Unité de lutte contre propice à une amélioration des la corruption (ULCC) de l’État a publié les résultats d’un audit portant sur environ 30 % services … des écoles figurant sur la liste des participants 7.18. Le budget de fonctionnement du MENFP au PSUGO. Selon son rapport, toutes écoles privilégie le personnel qui n’est pas en considérées confondues, le nombre d’élèves « première ligne ». En 2013, par exemple, presque déclarés au Programme est supérieur de 25 % 70 % du budget d’exploitation était affecté aux aux effectifs totaux, et le nombre d’élèves traitements et salaires du personnel (graphique excédentaire dépasse la cinquantaine dans 11 % 7.10). Ces dépenses cadrent avec celles d’autres des écoles (ULCC, 2013). Le rapport cite pays de la région LAC, dont 60 à 80 % du budget également plusieurs cas d’écoles « fantômes » : il total de l’éducation est absorbé par la masse s’agit d’écoles qui, de même que les informations salariale (Banque mondiale, 2014). Toutefois, correspondantes, apparaissent deux fois dans dans ces pays, le secteur public paye la majorité les dossiers du PSUGO, d’écoles qui n’ont pas des enseignants du primaire et du secondaire, pu être localisées et, dans certains cas de fraude tandis que, en Haïti, l’État n’emploie directement avérée, d’écoles imaginaires enregistrées dans le que les enseignants du secteur public qui est de Programme pour générer des fonds au profit de taille restreinte. Moins de 400 inspecteurs sont certains particuliers . Le rapport fait, par ailleurs, actuellement employés pour environ 17 000 état de plusieurs sujets de préoccupations qui établissements primaires et secondaires, et leur ont trait à la manière dont le programme est rémunération représente moins de 20 % de la 114 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 7.9 : Dépenses publiques en éducation (pourcentage du PIB) 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Pérou 2011 Guyana 2012 El Salvador 2011 Haïti 2012/13 Paraguay 2010 Chili 2011 revenu 2010 Équateur 2012 Colombie 2011 Uruguay 2011 Mexique 2010 Argentine 2010 Brésil 2010 Aruba 2011 Jamaïque 2010 Belize 2010 Bolivie 2011 Barbade 2010 Pays à faible Source : estimations Banque mondiale basées sur données du Ministère des Finances, Indicateurs du développement dans le monde masse salariale. Outre qu’il est responsable de l’éducation publique, le MENFP a pour mission Graphique 7.10 : Budget de l'éducation, 2014 de jouer un rôle important dans la réglementation (ressources intérieures seulement, en pourcentage du total) et le soutien aux écoles, en particulier les écoles non publiques. Il s’ensuit qu’environ 42 % des Services Biens consom. 13% 1% dépenses au titre des traitements et salaires sont Actifs destinés à des membres du personnel qui ne corporels 1% travaillent pas en tant qu’enseignant, directeur Actifs incorporels ou inspecteur. Traitements 0% et salaires 69% Suventions et 7.19. La moitié des dépenses de fonctionnement quotas 9% hors salaires sont consacrées aux manuels scolaires, aux examens nationaux et au Divers 7% Programme national de cantines. Le MENFP, d’une part, fournit gratuitement des manuels Source : MEF scolaires et, d’autre part, subventionne l’achat de manuels dans les écoles primaires publiques. Les dépenses effectuées à ce titre représentent jusqu’à 24 % des dépenses hors salaires. Un audit réalisé en 2011 par l’Inspection générale des finances (IGF) a montré qu’environ 66 % du budget du programme de manuels scolaires étaient consacrés à l’octroi de subventions tandis que les 34 % restant servaient à fournir gratuitement les manuels (MEF, 2012). Bien que plus de 2,5 millions de manuels aient été achetés, l’audit a déterminé que seulement 19 % d’un échantillon 115 d’écoles primaires avaient effectivement reçu des de gourdes. Au total, ces dépenses représentent manuels. L’IGF en a conclu que le programme plus de 10 % du PIB. de manuels scolaires n’opère pas conformément 7.21. Malgré la lenteur de la progression et de à des directives claires (notamment des critères l’apprentissage scolaires de leurs enfants, les de ciblage des bénéficiaires, ou l’obligation de ménages dépensent des sommes importantes rendre les manuels fournis gratuitement) et pour envoyer ces derniers à l’école. 93% des que la gestion du programme est insuffisante, ménages ayant des enfants âgés de 6 à 14 ans à au vu du peu de pièces justificatives disponibles l’école font état de dépenses d’éducation positives. permettant d’établir que des manuels avaient été Ces dépenses sont importantes : ces ménages donnés ou vendus à des prix subventionnés aux ont indiqué, en moyenne, avoir consacré élèves. L’administration des examens nationaux 10 % de leurs dépenses totales annuelles de absorbe 14 % des dépenses hors salaires, et les consommation à l’éducation (pour tous les élèves dépenses de fonctionnement du PNCS 9 %.65 Il du ménage) durant l’année scolaire 2011-12 ; reste ainsi un peu plus d’un milliard de gourdes, cette proportion est la même pour les ménages soit 14 % du budget de fonctionnement, pour pauvres et pour les ménages non pauvres. Étant couvrir toutes les autres dépenses. donné que les ménages pauvres ont davantage d’enfants d’âge scolaire et une consommation E. … les coûts continuant d’être le totale moins importante, ils dépensent, par principal obstacle à l’accès … enfant, moins de la moitié que les ménages non pauvres : 3 600 gourdes contre environ 11 400 7.20. Les dépenses totales au titre de l’éducation gourdes pour un enfant âgé de 6 à 14 ans. Les sont relativement élevées en Haïti. Au total, ménages peuvent par conséquent envoyer leurs environ 30 à 40 milliards de gourdes sont enfants dans des établissements scolaires, en consacrées chaque année à l’éducation en Haïti, particulier dans le cas des écoles non publiques, et ces fonds proviennent, en grande partie, des sur la base de leurs coûts. Les études effectuées ménages. Les estimations basées sur les données à partir des données du recensement scolaire de relatives aux dépenses tirées de l’enquête auprès 2002-03 établissent l’existence d’une corrélation des ménages de 2012 montrent que, au total, positive entre, d’une part, les frais de scolarité les ménages dépensent plus de 20 milliards et, d’autre part, les infrastructures scolaires de gourdes par an au titre de l’éducation, tous (latrines, électricité), les effectifs des classes, et niveaux confondus, en Haïti. Au cours des deux la quantité de matériels didactiques disponibles dernières années, l’État a dépensé plus de 10 (Demombynes, Holland, et Leon 2010). Les milliards de gourdes par an, et les partenaires ménages pauvres, en particulier, dépensent internationaux ont décaissé entre 2 et 3 milliards relativement plus pour les uniformes et les manuels scolaires et relativement moins pour les transports que les ménages non pauvres 65 Au cours des dernières années, les partenaires (graphique 7.11). Dans ce contexte, les coûts ont financé des investissements majeurs au titre continuent d’être un obstacle majeur à l’accès à de programmes de nutrition, de santé et de repas l’éducation pour les ménages pauvres : lorsqu’il scolaires. Les deux plus importants programmes de leur est demandé pourquoi leurs enfants d’âge repas scolaires, financés et exécutés par le Programme alimentaire mondial, le Canada et la Banque scolaire ne sont pas à l’école, 83 % des ménages mondiale, ont bénéficié à près de 600 000 enfants en expliquent que c’est principalement à cause du 2014 moyennant un coût annuel estimé à 30 millions coût de la scolarité (ECVMAS 2012). de dollars. 116 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR F. … de même que les disparités Graphique 7.11 : Dépenses d’éducation entre les régions et la médiocrité par catégorie, 2012 (pourcentage) des services 100% 7.23. Les disparités géographiques entre les niveaux 90% 80% de service perdurent. Le département de 70% l’Ouest compte plus d’établissements scolaires 60% 50% par habitant et ces derniers ont généralement 40% davantage de ressources que ceux des autres 30% 20% départements. Bien que seulement 14 % des 10% élèves du primaire de ce département fréquentent 0% Pauvres Non pauvres des écoles publiques, il a le nombre le plus Droits Manuels Uniformes Transports Divers élevé d’élèves inscrits dans les écoles primaires Sources : estimations de la Banque mondiale publiques de tous les départements en raison de basées sur l'ECVMAS 2012 son importante population et de l’ampleur de ses taux de scolarisation. En général, les écoles du département de l’Ouest et, de manière plus 7.22. Les frais de scolarité ont augmenté moins générale des zones urbaines, semble disposer de rapidement pour les ménages pauvres que plus amples ressources : les écoles primaires ont pour les ménages non pauvres au cours des un ratio moyen élèves-enseignant plus faible et dix dernières années, peut-être par suite de sont plus susceptibles d’avoir une bibliothèque l’accroissement des financements publics. En et l’électricité (tableau 7.3). À l’échelle de tous 2001, les 60 % des ménages les plus pauvres les départements, les ratios élèves-enseignant se avaient dépensé environ 450 gourdes par enfant situent entre la moyenne de la région LAC et celle en frais d’inscription dans le primaire ; en 2012, de l’Afrique subsaharienne, tandis que la plupart ce montant atteignait environ 1 700 gourdes, des départements ont moins d’écoles électrifiées ce qui représente un taux de croissance annuel que la moyenne pour l’Afrique. S’il semble y avoir de 12,8 % (IHSI 2003 ; ECVMAS 2012). Par un nombre suffisant d’enseignants, le manque comparaison, les frais de scolarité acquittés d’infrastructures à l’échelle du pays signifie que par les 40 % des ménages les plus riches ont les élèves n’ont souvent pas de structures d’accueil augmenté de près de 18 % par an, tandis que propice à l’apprentissage. La proximité physique la hausse générale des prix à la consommation des écoles varie également selon la partie du pays augmentait en moyenne de plus de 13 % par an. considérée. Par exemple, le nombre d’écoles par Cette progression relativement plus lente des habitant varie fortement d’une commune à une dépenses peut avoir tenu à l’augmentation des autre, puisqu’elle va d’une école (primaire ou financements de l’État et des bailleurs de fonds secondaire) à 20 écoles pour 1 000 résidents âgés affectés au secteur. de 0 à 18 ans (sources de données : IHSI 2012 ; recensement scolaire 2010-11). Les ratios élèves- enseignant sont nettement plus élevés dans les écoles primaires publiques que dans les écoles primaires non publiques, mais les indicateurs des infrastructures physiques et des ressources sont, en moyenne, similaires. 117 Tableau 7.3 : Caractéristiques des écoles primaires par département, 2010-11 (en pourcentage) Pourcentage des écoles ayant Proportion des Ratios élèves- une cantine une bibliothèque l’électricité inscriptions enseignant (unités) dans les écoles publiques Ouest 14 24,4 34 24 54 Nord 29 31,7 33 16 29 Nord-est 31 36,8 46 14 16 Nord-ouest 20 28,3 32 11 11 Centre 19 35,2 45 5 13 Artibonite 26 28,4 34 16 30 Sud 27 28,1 39 8 18 Sud-est 31 29,1 36 14 16 Grand’Anse 31 32,3 26 8 8 Nippes 21 28,8 26 11 14 Afrique 89 40,7 28 subsaharienne Amérique latine et 83 20,8 Caraïbes Sources : UNESCO, Institut de statistique ; Banque mondiale : EdStats ; recensement scolaire d’Haïti 2010-11. 7.24. La qualité des services fournis dans le domaine et d’abandons des études et, en fin de compte, à de l’éducation est décevante. Les indicateurs de la médiocrité du niveau d’instruction, car les la qualité de l’éducation, notamment le niveau des enfants qui n’ont pas les compétences de base connaissances des enseignants et les matériels suffisantes ne peuvent pas achever leurs études didactiques disponibles dans les établissements primaires ou tirer grand profit de ces dernières scolaires indiquent que de nombreux enfants, et poursuivre des études secondaires. en particulier ceux issus de ménages pauvres, 7.25. De plus amples efforts sont maintenant reçoivent un enseignement primaire de faible déployés pour accroître la responsabilisation qualité. Il semble que, dans l’ensemble, la qualité et améliorer la qualité, en particulier dans de l’instruction et les matériels didactiques l’important secteur non public, mais il reste fournis soient très limités (MENFP, 2013). Par beaucoup à faire. En août 2014, le MENFP a exemple, dans le cadre de l’évaluation du niveau annoncé plusieurs mesures visant à accroître de français et de maths des instituteurs du la responsabilisation publique et à améliorer primaire du Plateau central, seulement 10 % des la qualité dans le secteur de l’éducation. Ces instituteurs (pour le français) et 22 % (pour les mesures comprennent l’instauration d’un maths) ont pu répondre correctement à au moins système d’inscription obligatoire de tous les la moitié des questions posées, qui étaient tirées enseignants et de toutes les écoles auprès du des examens de l’École normale d’instituteurs MENFP par le biais de l’octroi automatique (MENFP et World Vision, 2013). Cette piètre de cartes d’inscription provisoires, qui sera qualité contribue au taux élevé de redoublements suivi par un processus de vérification des 118 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR qualifications. De nouvelles évaluations seront déployés pour moderniser le système d’octroi de surcroît mises en place avant la sixième année de licences aux établissements scolaires, qui d’études, et les écoles qui affichent des résultats sont menés par la DAEPP (Direction d’Appui particulièrement mauvais seront placées sous aux Écoles Privées et Partenariat). Le MENFP la supervision du ministère. S’il faut se féliciter envisage de surcroît d’organiser des évaluations de ces efforts, les plans nécessaires à leur mise des aptitudes de lecture et de calcul dans les en œuvre et à leur financement n’ont pas encore petites classes (EGRA et EGMA) pour des été établis et l’on ne sait pas vraiment comment échantillons représentatifs à l’échelon national, ils cadreront avec les initiatives en cours. Par mais la manière dont ces nouvelles évaluations exemple, il n’a pas été déterminé comment qui viennent d’être annoncées s’inscrivent dans le nouveau système de carte d’identité des le cadre de ces plans n’est pas évidente. établissements conçus pour les écoles s’inscrira dans le contexte des efforts actuellement 119 120 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 8 : Pour un système de protection sociale plus efficace et mieux ciblé 66 Ce chapitre examine les dépenses publiques au titre de la protection sociale, et plus particulièrement des filets de protection. Notre examen fait ressortir une évolution positive des dépenses au titre des filets de protection sociale, qui correspond aux efforts récemment déployés par l’État pour promouvoir ce domaine et entreprendre de nouvelles interventions dans le cadre du Programme EDE PÈP. Le système général de filets de protection reste, toutefois, fragmenté et constitue un défi pour les faibles capacités administratives du pays. Il importera, à l’avenir, de s’efforcer de remédier à la portée toujours très limitée et à l’insuffisance des interventions, et aussi de préciser les attributions institutionnelles. Les mesures récemment prises – notamment la mise en place d’un registre national des bénéficiaires et la conception d’un outil de ciblage national – contribuent de manière essentielle à l’amélioration de l’efficacité et de l’équité des filets de protection sociale. A. Haïti enregistre une augmentation des la fragmentation des interventions entre les investissements dans les filets de ministères, et/ou la faiblesse ou l’absence de protection sociale 66 stratégie sectorielle rend toute analyse de la protection sociale difficile (Grosh, 2004). Les 8.1. Il est difficile, dans de nombreux pays, problèmes soulevés par les données sont encore d’estimer les dépenses publiques consacrées plus graves dans un pays fragile et tributaire de à la protection sociale. Le manque de l’aide comme Haïti. Il est toutefois nécessaire de consensus sur la portée de la protection sociale, procéder à cet examen dans ce pays parce que la pauvreté et la vulnérabilité y sont importantes 66 Préparé par Carine Clert, Frieda Vandeninden et et qu’il existe un mouvement de réforme. Les Victoria Strokova 121 programmes et les politiques de protection dans la deuxième moitié des années 2000. sociale, en particulier les filets de protection – à Cette période, qui a connu une stabilité politique condition qu’ils aient été correctement mis en et économique relative, a été marquée par place et soient dûment financés - permettent de l’adoption de quelques réformes structurelles. lutter directement contre l’extrême pauvreté et Le Document de stratégie nationale pour la d’aider les ménages à gérer les chocs et à investir croissance et la réduction de la pauvreté de 2007 dans leurs enfants et dans leurs actifs. Dans ce (DSNCRP) qui couvre la période 2008-10 – et contexte, l’examen des dépenses publiques au qui est la première stratégie de réduction de la titre de la protection sociale peut contribuer à pauvreté depuis l’élection démocratique de René déterminer si la politique et les programmes de Préval en 2004 – mentionne la réduction de la l’État sont orientés de manière à promouvoir les pauvreté et l’amélioration des conditions de vie objectifs de réduction de la pauvreté et d’équité. dans les objectifs nationaux. Ce document a été un point marquant des efforts déployés en vue 8.2. L’État haïtien a, jusqu’ici, contribué dans une d’une reconnaissance officielle de la nécessité mesure limitée à assurer un filet de protection de « protéger » les pauvres. Les syndicats qui sociale aux groupes de population pauvres se constituaient alors ont également approuvé et vulnérables. Les observateurs (comme une note d’orientation comprenant des Lamauthe-Brisson, 2013) ont fait valoir qu’Haïti recommandations stratégiques axées sur la n’avait jamais eu de mouvement social remettant protection sociale (égalité entre les hommes et les réellement en cause l’attitude de laisser-faire femmes, élaboration de mécanismes contributifs de l’État dans le domaine particulier de la et non contributifs pour les travailleurs et les protection sociale. La dictature des Duvalier groupes vulnérables). Certains bailleurs de (1957-1986) n’a laissé aucune possibilité en ce fonds partenaires ont, de même, commencé à domaine. Des organismes publics de sécurité porter leur attention sur la sécurité alimentaire sociale (assurance et assistance sociales) ont et nutritionnelle, ce qui les a amenés à considérer été créés vers la fin des années 60, mais ils sont un programme de filets de protection qui encore peu développés. Durant la période qui a pourrait à la fois répondre aux besoins à court suivi la dictature, de nouvelles institutions ont été terme en permettant de faire face à des chocs mises en place, notamment le Fonds d’assistance constants et promouvoir l’objectif à long terme économique et sociale (FAES) en 1990. Des qui consiste à réduire la pauvreté chronique. années d’instabilité politique (jusqu’à la crise qui a marqué le départ d’Aristide en 2004), 8.4. Un examen initial des dépenses publiques conjuguées à l’exposition constante du pays à consacrées aux filets de protection durant cette des catastrophes économiques et naturelles, période montre que, malgré certains progrès, ont toutefois contribué à un environnement ces mécanismes sont restés marginaux. caractérisé par des urgences répétées et a Les programmes existant à l’époque étaient empêché la formulation de plans à long terme insuffisants pour relever les défis posés par une dont les éléments essentiels auraient été la profonde pauvreté, une exposition constante fourniture de services de base et d’une protection aux chocs climatiques, le niveau élevé des prix sociale minimum. alimentaires et les piètres résultats affichés par les indicateurs du développement humain 8.3. Le concept de protection sociale en tant que (Borgarello, 2009). Selon les estimations, politique publique permettant de contribuer les dépenses au titre des filets de protection à réduire la pauvreté et à gérer les risques sociale ont atteint 0,7 % du PIB (y compris les sociaux a progressivement fait son chemin 122 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR contributions des bailleurs), ce qui place Haïti plus récemment, à la protection sociale en tant dans le quintile inférieur des pays à faible revenu que cadre de la lutte contre la vulnérabilité affichant de faibles dépenses en ce domaine. à court terme et à long terme et des efforts Le manque de coordination des politiques de réduction de la pauvreté. L’appareil de protection sociale et la fragmentation des institutionnel a été progressivement reconstruit programmes entre diverses entités publiques à la suite du séisme, et les efforts de réforme témoignent également de l’absence d’une ont repris, notamment en vue d’améliorer la stratégie nationale en la matière. Ces conditions gouvernance économique et la planification ont amené les partenaires à souhaiter promouvoir des investissements à moyen terme. L’éducation une réorientation de l’action publique. est devenue une priorité majeure. En 2011, les autorités ont lancé un programme national 8.5. Le tremblement de terre de janvier 2010 a pour assurer l’accès universel à l’éducation mis un terme à ce nouvel intérêt porté à la fondamentale appelé PSUGO (Programme de protection sociale et a marqué le début d’une Scolarisation Universelle Gratuite et Obligatoire), période de trois années complètes qui ont, à qui accorde des exemptions au titre des droits juste titre, été dominées par des interventions de scolarité aux élèves des écoles publiques et humanitaires et une action axée sur le court non publiques (comme indiqué au chapitre 7). terme. Le tremblement de terre n’a touché qu’une Dans le secteur de la santé, le ministère a lancé partie du territoire (essentiellement les régions une stratégie nationale de santé, qui témoigne de l’Ouest et du Sud-Est), mais il a fait plus de des efforts importants déployés pour améliorer 200 000 morts, et causé des dégâts considérables la coordination des interventions, renforcer à l’économie et aux infrastructures qui, selon les le rôle d’intendance du ministère et rallier les estimations, ont atteint 120 % du PIB. Le Plan bailleurs aux priorités essentielles. En 2012, la d’action pour le relèvement et le développement stratégie nationale de lutte contre la faim et la d’Haïti (PARDNH) comprenait la mise en malnutrition, « Aba Grangou », a également été place d’un système de protection sociale qui lancée dans le but de coordonner les activités devait jouer un rôle essentiel pour la reprise et des bailleurs et de l’État dans le domaine de la la croissance du pays. Le plan de relève après la nutrition. catastrophe visait à la fois des objectifs à court terme (pour une reconstruction immédiate) et 8.7. Le lancement d’un plan d’action triennal à long terme (à l’horizon 2030). En l’absence de intitulé « Plan d’Action pour l’Accélération toute structure de filet de protection qui aurait pu de la Réduction de Pauvreté » (PAARP) être rapidement déployée, il a fallu concevoir des en 2014 a marqué un réel progrès en interventions sans pouvoir s’appuyer sur aucune direction de la formulation d’une stratégie base préalable. Par suite de l’infusion massive de de protection sociale. Ce document présente ressources qu’il a engendrées, le tremblement des instruments concrets pour la mise en de terre a, à la fois, exposé et exacerbé les œuvre du système de protection sociale et il insuffisances des filets de protection en donnant définit une série de programmes constituant libre cours à « l’approche projet » et en multipliant une stratégie d’assistance sociale dite EDE les interventions et les intervenants. PÈP. Le PAARP recense également une série d’éléments nécessaires à l’établissement d’un 8.6. Il est encourageant de noter que, au cours système de protection sociale, par exemple un des trois dernières années (2012-14), une système de ciblage national, un registre unique attention plus importante semble avoir été de bénéficiaires et un modèle de prestation de portée aux programmes du secteur social et, 123 services intégrés au niveau communautaire par l’intermédiaire d’agents polyvalents (suivant Graphique 8.1 : Source de nancement de l’EDE-PÈP, 2013 la démarche Kore Fanmi),67 ainsi que la (pourcentage du total) coordination locale des mesures de protection sociale (Gouvernement de la République d’Haïti Trésor public 34% 2014a et Gouvernement de la République d’Haïti Taxe 2014b). spéciale 45% 8.8. La stratégie d’assistance sociale « EDE PÈP » sert de cadre à plusieurs programmes phares de l’État. L’EDE PÈP a pour objet de protéger les populations vulnérables vivant dans l’extrême pauvreté pendant tout le cycle de vie, à court et à moyen terme, pour assurer des investissements Petrocaribe à long terme dans le capital humain et offrir des 21% possibilités de surmonter les conditions d’extrême Sources : estimations de la Banque mondiale à partir pauvreté. L’EDE PÈP comprend quatre piliers des données du FAES (2013), de la Primature (2014), complémentaires qui concernent : a) l’inclusion du Ministrère de l'Éducation, du Ministère des A aires Sociales et du Travail sociale, b) la valorisation du capital humain, c) l’inclusion économique, et d) la mise en place d’un environnement décent. Les principaux PNCS sont financés par le Trésor national, programmes et initiatives menées dans le cadre tandis que les autres programmes d’EDE PÈP d’EDE PÈP sont énumérés dans le graphique 8.1 sont financés par des emprunts concessionnels ci-après et présentés en détail à l’annexe 4, qui contractés auprès du Venezuela dans le cadre contient un glossaire des programmes. de l’accord Petrocaribe. Toutefois, comme 8.9. La plupart des programmes d’EDE-PÈP sont, indiqué précédemment, la récente baisse des toutefois, essentiellement financés par des cours mondiaux du pétrole réduit fortement les emprunts concessionnels, ce qui compromet ressources qui peuvent être obtenues auprès de leur viabilité. Comme le montre le graphique cette source, ce qui remet en question la viabilité 8.2, les sources de financement varient selon d’un grand nombre de ces programmes de le programme : le PSUGO est financé par des protection sociale. taxes spéciales,68 Kore Etidyan, Kore Ti Gran 8.10. En même temps, plusieurs bailleurs de fonds Moun, les Restaurants communautaires et le manifestent un intérêt grandissant pour la protection sociale. Le Programme des Nations 67 Kore Fanmi (accompagnement de la famille en unies pour le développement (PNUD) appuie la Créole) est une initiative de l’État qui a pour objet démarche de valorisation du capital humain du de relier les familles vulnérables aux services sociaux programme de transfert monétaire conditionnel, disponibles et de leur fournir certains services de base ainsi que des conseils pour les aider à modifier leur Ti Manman Chéri, qui vient d’être mis en place. comportement. La Banque mondiale et l’UNICEF La Banque mondiale et le Fonds des Nations soutiennent ce programme. Unies pour l’enfance (UNICEF) aident le FAES 68 Le PSUGO est financé par le Fonds National à concevoir de nouveaux modèles de soutien d’Education (FNE), qui tire ses ressources de taxes et d’orientation destinés aux ménages pauvres frappant les appels téléphoniques et les transferts de des zones rurales. L’Agence des États-Unis fonds internationaux (recouvrées essentiellement par deux entités, CONATEL et BRH). Voir le chapitre 6. pour le développement international (United 124 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 8.2 : Programmes inclus dans l’EDE PÈP EDE PÈP Inclusion sociale Capital humain Initiatives Environnement économiques Récurrent Périodique Santé Education Kore Moun Panye Solidarité Plani cation PSUGO Kore Peyizan Ranje Kay Katie Andikape Kantin Mobill Familiale Respras scolaires Ti Credit HIMO Kore Ti Gran Moun Bon Solidarité Lutte contre le Programmmes Restaurants cholera d'alphabétisation communautaires Centres de santé Kore Etidyan Ti Manman Cheri communautaires Carte Rose Notes : HIMO = travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre. PSUGO = Programme de Scolarisation Universelle Gratuite et Obligatoire. Source : Gouvernement de la République d’Haïti 2014 States Agency for International Development faits.70 Le cadre de l’EDE PÈP et, en général, - USAID) et l’Organisation internationale du de toute stratégie de protection sociale, quel travail (OIT) collaborent avec le Ministère que soit le pays considéré, devrait dans l’idéal des Affaires sociales du Travail (MAST) pour répondre aux besoins créés par la vulnérabilité recenser les besoins de renforcement des et la pauvreté. De nouvelles informations ont capacités. La récente conception d’un système été générées par l’enquête sur les conditions de de ciblage national donne lieu, par exemple, à vie des ménages de 2012-13, ce qui offre une la collaboration de différents partenaires sous la opportunité historique de comparer la demande direction des autorités.69 à l’offre et de déterminer si cette dernière répond aux besoins. Les dernières sections de ce chapitre 8.11. La publication de données sur la pauvreté, sont consacrées à cette question. pour la première fois depuis dix ans, marque une importante étape et offre des possibilités porteuses de transformation de mettre en B. … dont a besoin une population place une protection sociale basée sur les vulnérable … 8.12. Les groupes de population qui sont 69 Le comité chargé de l’instrument de ciblage, qui est chroniquement pauvres devraient être une dirigé par le MAST, comprend des représentants du cible majeure d’un système de protection FAES ainsi que les principaux bailleurs de fonds, sociale efficace en Haïti. Bien que la pauvreté comme l’USAID, l’UNICEF, le PNUD, le PAM, la soit généralisée en Haïti, comme indiqué au Banque mondiale et des ONG internationales comme chapitre 1, le système de protection sociale doit CARE et Action contre la Faim. Le Comité a cherché à mettre au point un instrument de ciblage répondant viser plus particulièrement les zones rurales et aux besoins particuliers de deux grands programmes, certains départements géographiques. Près de Kore Fanmi et Kore Lavi (programme de nutrition et la moitié des ménages sont considérés comme de coupons alimentaires), et permettant de servir le pays de manière plus générale par le biais d’un outil national. 70 Banque mondiale (2015). 125 chroniquement pauvres parce qu’ils vivent concernant les services de base et la génération en dessous du seuil de pauvreté modérée et de revenus. qu’ils ne remplissent pas au moins trois des 8.13. Le système de protection sociale haïtien sept critères de base définissant le bien-être devrait aussi pouvoir couvrir les personnes non monétaire (graphique 8.3).71 Près de 70 % souffrant de pauvreté transitoire. Le système des ménages ruraux rentrent dans la catégorie de protection sociale d’Haïti devrait également des chroniquement pauvres, contre 20 % des être capable de donner lieu à des interventions ménages des zones urbaines, ce qui montre à quel à court terme compte tenu de l’exposition point il est difficile d’échapper à la pauvreté dans constante de la population à des chocs, qui les campagnes haïtiennes. À l’échelle nationale, touchent de manière disproportionnée les seulement 14 % des ménages sont pauvres de populations pauvres et extrêmement pauvres. manière transitoire, et 12 % des ménages vivent Dans le cas des pauvres transitoires, un million au-dessus du seuil de pauvreté, mais ils n’ont pas de personnes vivent légèrement au-dessus accès à des services de base, ce qui indique qu’ils du seuil de pauvreté et pourraient tomber en n’ont pas les actifs nécessaires pour améliorer dessous de ce dernier par suite d’un choc. Un notablement leur bien-être et pour pouvoir ménage haïtien type est exposé à de multiples échapper durablement à la pauvreté. Une telle chocs chaque année, et près de 75 % des ménages proportion de pauvreté chronique, inhabituelle ont subi un impact économique par suite d’au en Amérique latine, témoigne des problèmes moins un choc en 2012. Ce pourcentage atteint structurels auxquels se heurtent les efforts de 95 % pour les ménages extrêmement pauvres. réduction de la pauvreté et les limites de ce que Les catastrophes naturelles, en particulier, peuvent apporter les interventions de protection peuvent provoquer de graves perturbations du sociale en l’absence de mesures concertées fait de leur impact majeur sur l’agriculture, qui est la principale source de subsistance pour la 71 La Banque mondiale et ONPES (2014) définissent la plupart des pauvres, en particulier dans les zones pauvreté chronique et la pauvreté transitoire comme rurales. Les faits montrent d’ailleurs que les suit : les membres de la population souffrent de chocs covariants les plus courants sont associés pauvreté chronique vivent en dessous du seuil de aux intempéries ou aux climats, tandis que les pauvreté et ils n’ont pas accès à l’ensemble de services de base ci-après : éducation (le chef de ménage sait chocs idiosyncratiques les plus importants sont lire et écrire ; tous les enfants d’âge scolaire sont liés à la santé. Cela a d’importantes conséquences scolarisés) ; santé (indice de sécurité alimentaire) ; pour les efforts déployés en vue d’assurer un approvisionnement en eau (accès à une source d’eau accès financier aux services de santé pour les potable améliorée, y compris à de l’eau traitée) ; plus pauvres dans le cadre d’une stratégie de assainissement (accès à des services d’assainissement protection sociale de vaste portée.72 améliorés) ; énergie (accès à une source d’énergie durable) ; et habitat (logement construit au moyen 8.14. Les ménages pauvres rencontrent des de matériaux non dangereux). Les ménages qui n’ont obstacles considérables à la constitution, à pas accès à au moins trois de ces catégories sont l’accumulation et au maintien de leur capital considérés pauvres dans plusieurs domaines, ou encore chroniquement pauvres (López-Calva, 2013). Les personnes souffrant de pauvreté transitoire n’ont 72 Les chocs covariés touchent une forte proportion pas de ressources monétaires, mais elles ont accès aux de la population/des communautés (comme les services de base et sont plus susceptibles de pouvoir catastrophes naturelles ou les épidémies), tandis que passer au-dessus du seuil de pauvreté. En d’autres les chocs idiosyncratiques touchent les individus termes, elles souffrent de pauvreté monétaire, mais ne (comme une maladie, un décès ou la perte d’un sont pas privés de services dans plusieurs catégories. emploi). 126 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 8.3 : Pauvreté chronique, privations multidimensionnelles et pauvreté transitoire, 2012 67 (pourcentage du total) 49 45 29 20 21 12 14 14 10 11 8 Chronique Privation Transitoire Non-pauvres Ensemble du pays Zones rurales Zones urbaines Sources : ECVMAS 2012 et calculs des services de la Banque mondiale. humain alors que celui-ci devrait pouvoir être chronique. Le taux d’insécurité alimentaire leur principal actif.73 Aussi bien l’ECVMAS nationale était de 38 % en 2011 et de 41 % que d’autres enquêtes font ressortir le rôle que dans les zones rurales (CNSA 2011). Selon pourrait jouer la protection sociale pour réduire l’ECVMAS 2012, les ménages pauvres étaient les écarts dans l’accès à la nutrition et aux services plus susceptibles de déclarer avoir souffert à sociaux qui ont un impact sur le capital humain. maintes reprises d’un manque de nourriture Les obstacles financiers et d’autres entraves, du ou de la faim au moment d’aller se coucher côté de la demande, à l’accès et à l’utilisation de que les ménages non pauvres. Il est important services d’éducation et de santé semblent être de noter que les ménages ayant de jeunes importants en Haïti, ce qui se traduit par de enfants (âgés de moins de cinq ans) ont une piètres investissements dans le capital humain. probabilité beaucoup plus élevée d’enregistrer Les principaux obstacles à l’accumulation de des pénuries d’aliments répétées. Cela est capital humain, comme indiqué au chapitre 1, particulièrement préoccupant car une bonne recensés au moyen des différentes sources de nutrition dans les premières années de la vie données disponibles sont récapitulés ci-après : est essentielle au développement du cerveau et est déterminante pour la vie future (Alderman • les Haïtiens pauvres souffrent de et King, 2006). malnutrition à un stade précoce de leur vie et de l’insécurité alimentaire par la suite. • Les membres de la population pauvre Selon l’enquête démographique et de santé de sont beaucoup plus susceptibles d’être 2012 (EDS), un cinquième des enfants âgés de analphabètes (30 % des pauvres contre moins de cinq ans souffrent de malnutrition 15 % des non-pauvres) et d’avoir un niveau d’instruction plus faible (7 années d’enseignement pour les non-pauvres contre 73 Le capital humain est défini ici, au sens large, en tant qu’ensemble d’actifs incorporels, de qualifications et 4,4 années pour les pauvres). La pauvreté de connaissances permettant de générer une valeur est également beaucoup plus marquée pour économique et de produire des résultats du travail de les personnes sans instruction (77,6 % des plus grande valeur. 127 ménages dont le chef n’a pas d’instruction le graphique 8.4. Les principales conséquences sont pauvres). pour l’action publique – ou pour la demande de protection sociale – de chaque fait essentiel sur • La pauvreté s’avère être un important les risques assumés par la population durant le obstacle à la scolarisation. Cette assertion cycle de vie, sont résumées dans le graphique 8.5. est corroborée par les réponses directement fournies par ceux à qui il a été demandé • La pauvreté est plus élevée parmi les enfants pourquoi leurs enfants n’étaient pas à l’école : et relativement plus faible parmi les adultes. 83 % des ménages ont cité le coût de la scolarité Près de 70 % des enfants d’âge préscolaire (c’est- comme principale raison (ECVMAS 2012). à-dire âgés de moins de six ans) vivent dans des ménages pauvres. Bien qu’il soit encore • Les pauvres ont également plus de difficultés très élevé, le taux de pauvreté des adultes est de à avoir accès à des services de santé. Le l’ordre de 53,3 % et près de la moitié de tous les principal obstacle à l’accès aux soins de santé individus pauvres sont des adultes âgés de 18 à par les plus pauvres est d’ordre financier. 64 ans. Les enfants d’âge scolaire représentent L’EDS 2012 indique que 76 % des femmes environ 30 % de tous les pauvres, et arrivent âgées de 15 à 49 ans ont déclaré ne pas avoir en deuxième place lorsque l’on classe les taux cherché à obtenir des soins parce qu’elle n’avait de pauvreté par ordre décroissant (64,1 %). pas l’argent nécessaire. Le taux de pauvreté des personnes âgées • Enfin, les ménages pauvres sont également (plus de 65 ans) est relativement plus faible, plus susceptibles d’adopter des stratégies qui bien qu’il soit plus élevé que celui des adultes. entravent l’accumulation de capital humain. Les personnes âgées pauvres constituent la Lorsqu’un choc économique covariable se proportion la plus faible de tous les pauvres produit au sein de la communauté, 56 % (environ 5 %), ce qui correspond à leur des ménages vivant dans l’extrême pauvreté faible proportion de la population totale. (soit une proportion considérable) modifient Les principaux risques associés à la pauvreté leur comportement nutritif, contre 37 % des sont l’absence de scolarisation ou l’abandon ménages non pauvres. Les deux phénomènes des études pour diverses raisons, qui sont qui sont les plus susceptibles d’entraîner généralement liées à des problèmes financiers le retrait d’un enfant de l’école sont la ou à une grossesse précoce. modification de la composition du ménage • Un nombre d’enfants non négligeable (décès ou naissance d’un membre du ménage) travaille, beaucoup continuant à servir et la diminution du soutien monétaire comme « restavèks », c’est-à-dire de provenant d’entités extérieures au ménage. domestiques travaillant dehors de leur foyer. 8.15. Les différents risques auxquels est exposée la Il est difficile d’identifier les restavèks à partir population nécessitent différentes politiques des données de l’enquête auprès des ménages, de protection sociale. L’examen du nombre de mais certaines études ont révélé l’ampleur du pauvres par groupe d’âge et par catégorie de problème.74 risques durant le cycle de vie fournit également d’importantes informations concernant les 74 Bien que l’ECVMAS 2012 ne comprennent que domaines que devraient viser les interventions 91 mentions d’un membre du ménage classé publiques axées sur la protection sociale. Les « Domestique = restavèk », une étude réalisée en 2009 principales conclusions sont récapitulées ci- par la Fondation panaméricaine de développement a après et les faits essentiels sont présentés dans déterminé, par exemple qu’il pourrait y avoir jusqu’à 225 000 restavèks en Haïti (Pierre et al. 2009). 128 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 8.4 : Taux de pauvreté par groupe d’âge, 2012 (pourcentage) 69.1 64.1 56.0 53.3 52.6 47.7 30.5 28.0 17.0 14.4 4.8 5.0 Enfants (<6 ans) Âge scolaire (6-17 ans) Adultes (18-64 ans) Personnes âgées (65+ ans) Taux de pauvreté Proportion des pauvres Proportion de la population Sources : calculs des services de la Banque mondiale à partir de l'ECVMAS 2012. • De nombreux adultes (18 à 64 ans) en Haïti agricoles comme les semences, ce qui peut se courent le risque d’être au chômage ou de traduire par une productivité moins élevée et, ne pas gagner un revenu suffisant. Ceci ainsi, créer des disparités entre les sexes. souligne la nécessité de renforcer les aspects de • Les jeunes (15 à 24 ans) rencontrent aussi des « promotion » du système de protection obstacles supplémentaires à leur entrée sur sociale, car il importe de proposer aux ménages le marché du travail, puisqu’ils enregistrent pauvres des possibilités de renforcer leurs les taux de participation et d’emploi les plus qualifications et de meilleures opportunités faibles, et les taux de chômage et d’emploi de dégager des revenus. Les principaux informel les plus élevés. risques auxquels sont confrontés les adultes sont : le chômage, le sous-emploi, des revenus • Enfin, les personnes âgées (de plus de 65 faibles ou variables, l’informalité, un travail ans) en Haïti sont vulnérables à la pauvreté qui ne permet pas de gagner suffisamment et doivent bénéficier d’un soutien de leur de revenus pour subvenir aux besoins famille. Les principaux risques, pour les fondamentaux (travailleurs pauvres), des personnes âgées, tiennent à l’absence de retraite moyens de subsistance instables et le manque (mécanismes contributifs et non contributifs) d’accès à des actifs matériels et financiers. et/ou d’accès à des soins de santé, et à leur dépendance envers leurs familles et la charité • Les risques particuliers que courent les pour leur survie. Étant donné l’évolution femmes ont été mis en relief. Le taux de démographique en Haïti, les personnes âgées chômage des femmes est deux fois plus élevé sont dans une certaine mesure laissées pour que celui des hommes. Les disparités sont compte par les programmes de lutte contre encore plus prononcées dans les zones rurales la pauvreté. Comme indiqué précédemment, où les femmes courent trois fois plus de risque elles constituent moins de 5 % des pauvres d’être au chômage que les hommes. Dans les (graphique 8.4) ; la pauvreté est néanmoins zones rurales, les ménages qui ont une femme prévalente dans ce groupe, car plus de la pour chef ont un accès plus limité aux intrants 129 Graphique 8.5 : Principaux risques, cycle de vie et protection sociale en Haïti Principaux faits sur les risques • Malnutrition : 22 % sou rent de malnutrition chronique (EDS 2012) Jeunes enfants (0-5 ans) • Mortalité : le taux de mortalité est de 92 pour 1 000 naissances vivantes, soit six fois plus que la moyenne régionale qui est de 16 (OMS) Principaux besoins • Programmes structurels axés sur la malnutrition visant à remédier aux obstacles à l'o re et à la demande. Politique plus complète axée sur la petite enfance Principaux faits sur les risques • Taux de non scolarisation ou d'abandons scolaires : environ 200 000 enfants (âgés de 6-14 ans) Enfants ont quitté l'école, selon les estimations (ECVMAS 2012) d’âge scolaire (6-17 ans) • Travail des enfants : 20 % de tous les enfants ont un travail quelconque, 6 % des enfants (âgés de 10-15 ans) appartenant au quintile de revenu le plus bas travaillent et ne vont pas à l'école • Restavèks : jusqu’à 225 000 enfants sont des restavèks (OPS 2009) Principaux besoins • Programmes structurels de promotion sociale pour couvrir les coûts directs et indirects (coût d'opportunité du travail des enfants) de l'éducation des enfants pauvres Principaux faits sur les risques • Chômage : 28,3 % et jusqu’à 38 % dans les zones urbaines et à Port-au-Prince Adultes (18-64 ans) • Revenus inadéquats : 80 % des ruraux pauvres vivent dans des ménages dont le chef un emploi (61 % dans les zones urbaines et 56 % à Port-au-Prince) • Parité homme-femme : les femmes sont défavorisées sur le marché du travail Principaux besoins • Zones urbaines : programmes temporaires de génération de revenus qui comprennent également une amélioration de la formation et du renforcement des quali cations • Zones rurales : programmes globaux pour les extrêmement pauvres associant le lissage de la consommation et la sécurité alimentaire, des projets productifs et l’accès à des capitaux nanciers • Mesures axées sur les obstacles propres aux femmes (soins des enfants, des personnes âgées, des personnes invalides) Principaux faits sur les risques • Absence de revenus stables : plus de la moitié des personnes de 65 ans sont pauvres Personnes agées (65+) • Manque d'accès aux soins de santé et autres Principaux besoins • Pensions sociales ciblées, moyens d'accès à des soins de santé et autres moitié des personnes de plus de 65 ans sont des programmes contributifs (assurance sociale) pauvres. et non contributifs (filets de protection sociale) qui sont financés par les dépenses publiques au C. … mais ils sont trop fragmentés titre de la protection sociale sont réparties entre de multiples institutions. Si cette dispersion 8.16. Les différents programmes qui constituent n’est pas rare, elle pose problème dans un pays le système de protection sociale d’Haïti sont disposant de ressources limitées. Elle risque excessivement fragmentés. Les responsabilités par ailleurs de mettre à mal les faibles capacités 130 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Tableau 8.1 : Protection sociale : institutions et programmes en Haïti, décembre 2014 Ministères et institutions Programmes Groupe cible MAST – ONA Pension privée Travailleurs secteur privé MEF - DPC Pension publique Fonctionnaires MAST-OFATMA Assurance-maladie publique (depuis oct. 2014/ Fonctionnaires auparavant assurée par Groupe Santé Plus) Assurance invalidité Travailleurs secteur privé Assurance accidents du travail Travailleurs secteur privé financières et administratives du pays et de privés ont été regroupées et sont administrées réduire l’impact des dépenses publiques. par l’OFATMA. 8.17. Assurance sociale : les systèmes d’assurance 8.18. Filets de protection sociale : les dépenses sociale sont appliqués par trois institutions publiques au titre des filets de protection sociale différentes, selon le type de programme (santé sont effectuées par au moins quatre ministères et et pensions) et le secteur d’activité (public/privé) couvrent plus d’une vingtaine de programmes, (tableau 8.1). Les systèmes contributifs destinés selon la portée et la liste des programmes aux travailleurs du secteur privé sont placés sous considérés. Étant donné l’objectif du présent la direction générale du Ministère des Affaires rapport, et comme indiqué en introduction, sociales et du Travail (MAST), mais deux cette étude considère les catégories de dépenses institutions distinctes sont chargées d’assurer le suivantes : i) tous les programmes de filets de fonctionnement des régimes d’assurance sociale protection sociale placés sous l’égide de l’EDE privés, financés par les cotisations des employeurs PÈP ;75 et ii) les subventions sociales aux prix de et des employés : i) l’Office d’Assurance Accidents l’électricité et des produits pétroliers. Comme du Travail, Maladie et Maternité (OFATMA), indiqué dans le tableau 8.2 ci-après, neuf qui fournit des indemnités en cas d’accident du ministères supervisent différents programmes travail et d’invalidité aux travailleurs du secteur d’EDE PÈP, et 11 organismes publics et/ privé ; et ii) l’Office National de l’Assurance ministères sont chargés de leur exécution.76 L’État Vieillesse (ONA), qui administre le régime fournit de surcroît des subventions universelles de pensions privées. En ce qui concerne les aux prix de l’électricité et des produits pétroliers, travailleurs du secteur public, jusqu’à une date qui sont administrées par le ministère de récente, le système d’assurance santé et de pension était administré par deux institutions différentes : i) la Direction des Pensions Civiles 75 Les programmes d’EDE PÈP sont définis à l’Annexe (DPC) du ministère des Finances (MEF), qui 8.1. gérait les pensions des fonctionnaires et du 76 Il existe, au-delà des programmes d’EDE PÈP, d’autres personnel militaire à la retraite et couvrait petites interventions visant à assurer des filets de environ 50 000 Haïtiens ainsi que les personnes à protection soclale ; différentes initiatives ponctuelles leur charge en 2012 (300 000 personnes au total) ; ont, par ailleurs été recensées, comme celles mises en et ii) le Groupe Santé Plus, qui est une société œuvre par la Caisse d’assistance sociale (CAS) (centres de formation) et par l’Institut du bien-être social et de privée fournissant des services d’assurance santé recherches (IBERS) sous la tutelle du MAST. Il est aux travailleurs du secteur public. Depuis 2014, probable que d’autres institutions financent des filets les assurances santé des travailleurs publics et de protection sociale (comme le BSEIPH et l’ONM), mais aucune information n’était disponible lors de l’établissment du présent rapport. 131 Tableau 8.2 : Fragmentation d’EDE-PÈP : institutions et programmes, octobre 2014 Ministère de tutelle Ministère ou organisme Programmes Principaux groupes Type de programme public d’exécution EDE PÈP cibles MAST Caisse d’Assistance Kore Ti Gran Moun Personnes âgées Transfert monétaire Sociale (CAS) Kore Moun Andikape Personnes âgées/invalides Transfert monétaire FAES Kore Ti Gran Moun Personnes âgées Transfert monétaire FAES / BSEIPH Kore Moun Andikape Personnes invalides Transfert monétaire MAST Resto Communautaire n.d. Nourriture FAES Resto Communautaire : n.d. Nourriture Resto Pèp (fermé) FAES Panye Solidarite - - FAES Kantin Mobil n.d. Nourriture OFATMA Carte Rose n.d. Accès aux services de Ménage dirigé par une santé FAES Kredi Ti Biznis (Ti Kredi) femme Accès au crédit Ministère des Droits de FAES Ti Manman Cheri Enfants Transfert monétaire l’homme et de la lutte conditionnel contre la pauvreté extrême Ministère de l’Éducation MENFP Cantines scolaires PNCS Élèves Nourriture (MENFP) MENFP PSUGO (Programme de Élèves Exemption de droits subventions des frais de scolarité) Secrétariat d’État à Programmes Adultes analphabètes Formation l’Alphabétisation d’alphabétisation Élèves Transfert monétaire FAES Kore Etidyan (bourse) Ministère de la Santé MSPP Planification familiale Femmes âgées de 15 à En nature (MSPP) 49 ans Lutte contre le choléra n.d. En nature Centre de santé commun. n.d. En nature Ministère du Kore Peyizan En nature développement rural FAES • Kore plantè (semences Agriculteurs pauvres (MARNDR) et outils) FAES • Kore pechè (matériel de Pêcheurs pauvres pêche) MARNDR • Distribisyon betay Agriculteurs pauvres (distribution d’animaux) Ministère de la Condition FAES Kredi Fanm Lakay (Ti Femmes agricultrices Crédit féminine (MCFDF) Kredi) Ministère de l’Intérieur FAES avec appui Direction Bon solidarité (bon dijans) Pauvres (situation Transfert monétaire (MICT) Protection Civile d’urgence) Primature UCLBP (Unité de Ranje Kay Katie Pauvres Réhabilitation de Construction de Logement logements dans les et Bâtiments Publics) quartiers pauvres Ministère des Travaux SMCRS (Service HIMO (Travaux publics à Ciblage mal défini. Auto- Argent contre travail Publics (MTPTC) Métropolitain de Collecte forte intensité de travail) ciblage de Résidus Solides) Source : services de la Banque mondiale, sur la base de l’examen des documents officiels d’EDE PÈP (Gouvernement de la République d’Haïti 2014) et d’entrevues avec des sources d’information importantes. 132 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR l’Économie et des Finances (MEF). L’appui des bailleurs de fonds est tout aussi fragmenté. Graphique 8.6 : Dépenses publiques au titre de la protection sociale, 2013 (pourcentage du PIB) D. … de portée trop limitée 3.0 2.5 8.19. Les dépenses publiques totales au titre de 2.0 la protection sociale en Haïti ont atteint environ 5 % du PIB en 2013, si l’on inclut i) 1.5 les contributions à l’assurance sociale (1,2 % 1.0 du PIB) ; ii) les dépenses publiques au titre des 0.5 filets de protection sociale (l’intégralité d’EDE PÈP, soit 1,4 % du PIB) ; et iii) les subventions 0.0 Assurance sociale Filets de protection Subventions aux prix de l’électricité et des produits pétroliers Sources : estimations de la Banque mondiale à partir (2 % du PIB)77. Les dépenses au titre des filets des données du Ministère des A aires Sociales de protection sociale (graphique 8.6) sont et du Travail (MAST), du MEF, de BOOST, du FAES (2013) et de la Primature (2014). toutefois extrêmement faibles par comparaison aux dépenses au titre de subventions universelles régressives qui ne protègent pas les personnes diminué. Le nombre de bénéficiaires est stable pauvres et vulnérables des chocs (encadré 8.1). depuis 2010, et environ 11 000 fonctionnaires 8.20. Assurance sociale. Les cotisations à l’assurance reçoivent des prestations au titre de l’assurance sociale (des employeurs et des employés) vieillesse. Les cotisations au titre de l’assurance représentaient environ 1,2 % du PIB en 2013. maladie (régimes publics) sont également restées Le régime de retraite des travailleurs du secteur stables au cours des cinq dernières années. Les privé est le plus important, les contributions assurances maladie des travailleurs privés ne aux pensions des travailleurs du secteur public, fournissent que des prestations en cas d’accident les prestations des systèmes publics d’assurance du travail et des prestations de maternité, mais maladie et invalidité destinées aux travailleurs ne couvrent pas les soins de santé. Depuis 2012, du secteur privé ne représentant qu’entre 0,11 et l’OFATMA s’efforce de fournir des soins de santé 0,13 % du PIB.78 Actuellement, environ 400 000 gratuits à certains groupes de populations en leur travailleurs sont assurés, mais seulement 3 000 distribuant des cartes d’assurance (« Carte Rose ») personnes à la retraite reçoivent des prestations. dans le cadre d’une opération pilote. Aucune Les cotisations aux pensions publiques, y compris analyse particulière de cette intervention n’est les pensions du personnel militaire à la retraite toutefois disponible à ce jour79. et les prestations destinées au personnel militaire 8.21. Filets de protection sociale. Les dépenses de et à d’autres fonctionnaires, ont récemment l’État au titre des filets de protection sociale ont 77 Les contributions à l’assurance sociale ne correspondent pas aux paiements effectués aux 79 Le programme pilote de la Carte Roz vise à évaluer les bénéficiaires assurés (retraités et bénéficiaires de coûts de l’accès au paquet de soins de santé. Environ l’assurance maladiie). Les paiements effectfis – sur 400 cartes d’assurance maladie ont été distribuées lesquels on ne dispose d’aucune donnée – sont financés en 2012-2013, et l’opération pilote a été élargie pour à partir des contributions et ne répresentent donc couvrir un groupe d’étudiants universitaires durant qu’une partie du montant global de ces dernières. l’exercice 2013-2014, aucune donnée supplémentaire 78 Les contributions aux régimes de pension publics ne n’est toutefois disponible (notamment sur les coûts couvrent que les contributions de l’État. encourus). 133 Encadré 8.1 : Note méthodologique sur les dépenses au titre de la protection sociale Étant donné la multitude d’intervenants et de définitions de la protection sociale, et l’absence de présentation systématique des données, il est difficile de collecter des données pour procéder à un examen des dépenses publiques au titre de la protection sociale. Pour procéder à une analyse détaillée de ce type de dépenses, il est nécessaire de disposer de données ventilées provenant : i) des différents ministères sociaux (MAST, MENFP, MSPP) et de leurs organismes ; ii) des organismes de protection sociale du MAST et du MEF (ONA, OFATMA, DPC et Groupe santé plus) ; iii) des organismes du MAST chargés des filets de protection sociale (CAS et IBERS) ; et iv) du FAES (Fonds d’Assistance Economique et Sociale). C’est pourquoi il a été décidé de concentrer l’analyse sur 2013 et de ne présenter de séries chronologiques que lorsque les données étaient disponibles (programmes d’EDE-PÈP) et que cela était réalisable. Seules les contributions des principaux bailleurs de fonds aux programmes de protection sociale (programmes et assistance technique) sont, de même, indiquées. 1. Assurance sociale (à caractère contributif) : • ONA et OFATMA (régimes privés) : données directement communiquées par le MAST • Assurance maladie publique : données directement communiquées par le MEF • Pensions publiques : base de données BOOST, Banque mondiale 2014 2. Filets de protection sociale : • Programmes d’EDE-PÈP : FAES (2014), « EDE PÈP, Programme national d’assistance sociale : 1 an de mise en œuvre - 2 ans d’existence », Rapport 2013-2014 et FAES (2013), « EDE PÈP, Programme nationale d’assistance sociale: Rapport 2012-2013, 1 an de mise en œuvre », Rapport 2012-2013 • PNCS : données communiquées par le MENFP • PSUGO : Primature de la République d’Haïti (2014), « Bulletin d’information - Programme de Scolarisation Universelle Gratuite et Obligatoire », Bulletin vérité, N°1, février 2014 • MAST restaurants communautaires : MAST (2013), « Rapport de suivi et d’évaluation du projet : programme de protection et d’assistance sociales, sous-programme de restaurants communautaires », Port-au-Prince, novembre 2013 • Filets de protection sociale de la CAS concernant exclusivement les programmes placés sous l’égide d’EDE-PÈP : données communiquées par la direction des études du MAST : (Kore Ti Gran Moun ; Restaurants communautaires). 3. Subventions aux prix des produits pétroliers et de l’électricité : données communiquées par le MEF atteint environ 1,4 % du PIB en 2013. Le tableau 8.22. Cette évolution marque une importante 8.3 présente les données sur les dépenses au titre augmentation des dépenses par comparaison des programmes d’EDE-PÈP exécutés par le aux niveaux antérieurs et modifie la position MENFP, le MAST et le FAES pour 2013.80 relative d’Haïti par rapport à d’autres pays à 80 Selon le budget provisoire, d’autres programmes centres de santé communautaires) devaient être d’EDE PÈP (alphabétisation, travaux publics à haute mise en œuvre à partir de 2013 ou de Haïti 2014a et intensité de main-d’œuvre, lutte contre le choléra, entrevues avec des sources d’informations clés). 134 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Tableau 8.3 : Dépenses réalisées au titre d’EDE PÈP (effectives), 2013 Nom du programme HTG En % En % des Source du du PIB dépenses de financement l’État PSUGO 2 229 097 353 0,61 2,94 Taxe spéciale Restaurants communautaires 550 000 000 0,15 0,73 Trésor public Panye Solidarité 490 673 688 0,13 0,65 Petrocaribe Kore Ti Gran Moun 461 964 112 0,13 0,61 Trésor public (MAST Program for elderly and disabled) Kore Etidyan 443 322 200 0,12 0,58 Trésor public Ti Manman Cheri 265 507 530 0,07 0,35 Petrocaribe PNCS 235 000 000 0,06 0,31 Trésor public Bon Solidarité (bon dijans) 111 527 353 0,03 0,15 Petrocaribe Kore Peyisan 92 775 257 0,03 0,12 Petrocaribe Kantin Mobil 72 870 077 0,02 0,10 Petrocaribe Kore Moun Andikape 1 548 077 0,00 0,00 Petrocaribe Total 4 954 285 648 1,36 6,53 Source: FAES 2013, Primature 2014, MENFP, entrevues avec des sources d’information clés et base de données des PEM. faible revenu en ce qui concerne les dépenses au les dépenses au titre des filets de protection titre des filets de protection sociale (graphique sociale ont récemment augmenté par rapport à 8.7). Selon les estimations de Borgarello (2009), celle d’autres pays à faible revenu. les dépenses au titre des filets de protection 8.23. Les interventions des bailleurs sont par sociale représentaient 0,7 % du PIB en 2008, y ailleurs extrêmement fragmentées, ce compris les financements des bailleurs de fonds qui accroît encore la difficulté d’estimer (la contribution de l’État ne constituait que 22 % précisément les contributions (tableau 8.4). du total). Ce récent accroissement des dépenses Si la plupart des programmes d’EDE PÈP sont publiques au titre des filets de protection sociale financés par des emprunts concessionnels, tient essentiellement à l’adoption du programme d’autres interventions de protection sociale d’exemption du PSUGO en 2011 ainsi qu’à sont financées et exécutées par des partenaires d’autres programmes d’EDE PÈP depuis 2013. extérieurs. Il s’agit par exemple, du programme En fait, lorsque l’on analyse la composition d’EDE de coupons alimentaires Kore Lavi financé par PÈP, il est utile d’établir une distinction entre le USAID (budget de l’ordre de 30 millions de PSUGO en tant qu’important programme de dollars, inclus dans le budget de la protection subventions des frais de scolarité (qui représente sociale qui se chiffre à 80 millions de dollars pour 0,6 % du PIB) et d’autres programmes d’EDE PÈP une période de trois ans) et exécuté par CARE ; de (représentant 0,8 % du PIB).81 Dans ce contexte, divers programmes de cantines scolaires financés par des organisations multilatérales (UNASUR, 81 Le PSUGO est présenté séparément, car son financement est différent de celui des autres programmes. Les filets de protection sociale Nous sommes partis de l’hypothèse que ce dernier administrés par le MAST comprennent les restaurants montant concerne le programme social d’EDE PÈP communautaires et un montant global de protection destiné aux personnes souffrant d’une invalidité, Kore sociale destiné aux personnes âgées et vulnérables. Ti Gran Moun. 135 Graphique 8.7 : Dépenses au titre des lets de protection sociale –comparaison internationale, 2013 ou dernière année disponible 4.0 (pourcentage du PIB) 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 0.61 1.0 0.5 0.75 0.0 AFGHANISTAN BÉNIN BANGLADESH TANZANIE NIGER MALI TOGO TADJIKISTAN CAMBODGE KENYA BURKINA FASO GAMBIE MADAGASCAR RWANDA RÉP KYRGYZE NÉPAL HAÏTI LIBÉRIA MOZAMBIQUE ÉRITHRÉE SIERRA LEONE Dépenses lets de protection Dépenses EDE PÈP PSUGO Sources : estimat. Banque mondiale avec données du FAES (2013), de la Primature (2014), du MENFP, MAST et du FMI. BDC) et par des donateurs bilatéraux (AFD des agents communautaires Kore Fanmi, mise et Canada) et administrés par le Programme en œuvre par le FAES et financée par l’UNICEF alimentaire mondial (PAM), la Banque mondiale (pour un montant de 547 418 dollars en 2012). et le partenariat de bailleurs de fonds Éducation 8.24. Subventions. Les dépenses publiques au titre pour tous, qui est coordonné par l’UNESCO ; et des subventions augmentent depuis 2007 et d’autres projets bilatéraux, comme la distribution constituent la part la plus importante des de lait financé par la Coopération brésilienne dépenses totales de l’État au titre de la protection (budget de 3 millions de dollars) et mis en sociale. Elles représentaient près de 3 % du PIB œuvre par le PAM.82 Les partenaires contribuent en 2013. Selon les estimations de Borgarello également au financement de certains (2009), la forte augmentation de ces dépenses a programmes de l’État ayant une composante tenu, au départ, à l’accroissement des dépenses d’assistance technique : c’est le cas de l’initiative au titre de l’électricité (qui sont passées de 0,84 % en 2007 à 2,1 % en 2012), car les subventions aux prix des carburants ont en fait diminué 82 Les bailleurs de fonds et les ONG consacrent des ressources importantes aux programmes de repas durant cette période. Le caractère régressif des scolaires. La Banque mondiale et d’autres bailleurs subventions de l’État est toutefois extrêmement appuient les efforts déployés par l’État pour préoccupant. Par exemple, 95 % des subventions formuler une politique de repas scolaire précisant aux prix des carburants bénéficient aux ménages les attributions, les responsabilités, les obligations de appartenant au quintile de revenu le plus élevé rendre compte, les objectifs et les financements, et (voir le chapitre 9 pour un examen plus détaillé accroissant l’efficacité de l’utilisation des ressources (voir le chapitre sur l’éducation). de la question). 136 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Tableau 8.4 : Contributions des principaux bailleurs (estimations) - protection sociale. Partners Budget in USS Période Budget per year (USD millions) Multilatérales USAID 80 millions 4 ans (à partir de 2013) 20,00 UNASUR 1 million 1 an (2013) 1,00 UNICEF 1,9 million 3 ans (2012, 2012, 0,63 2014) Banque mondiale 24,5 millions 2 ans (2013-2014) 12,25 UNDP 1,7 million 3 ans (2013-2015) 0,57 Caribbean Development ND NA Bk. Bilatérales AFD 10 millions 2 ans (2013 et 2014) 5,00 Canada ND Coopération brésilienne 3 millions 3 ans (2011-2013) 1,00 Estimations partielles des dépenses de bailleurs de fonds (USD millions) 40,45 Estimations partielles des dépenses des bailleurs de fonds (% du PIB) 0,46 Source : sources d’informations clés E. … mal ciblés … Graphique 8.8 : Répartition des avantages de la 8.25. Les données de l’ECVMAS font ressortir protection sociale, 2012 (pourcentage du total) la nécessité pressante d’améliorer le ciblage 100 des prestations d’assistance sociale, car plus 90 80 de la moitié des avantages versés à ce titre 70 reviennent aux non-pauvres.83 La proportion 60 50 de bénéficiaires appartenant au premier quintile 40 30 est inférieure à 50 %, mais l’ampleur des 20 transferts est généralement plus élevée dans les 10 0 quintiles de revenus plus élevés, de sorte que la Toutes Bourses Autres Aide assistances transferts alimentaire distribution des prestations est beaucoup plus sociales régressive (graphique 8.8).84 Si cela vaut tout Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 particulièrement pour les autres transferts,85 Source : calculs de la Banque mondiale au moyen d'ADePT, sur la base de l'ECVMAS 2012. 83 Cette proportion ne concerne que les programmes couverts par l’ECVMAS. Il n’est actuellement pas possible d’estimer la part des autres soutiens apportés par l’État ou par des ONG qui revient aux pauvres. 84 Il est important de noter que les ménages sont classés en fonction de leur consommation, nette des transferts d’assistance sociale, de sorte que ce résultat ne tient pas simplement au fait que les ménages passent dans un quintile plus élevé par suite des transferts dont ils bénéficient. 85 Le nombre d’observations est très faible pour les autres transferts, de sorte que ces estimations sont moins 137 Graphique 8.9 : Accès à la sécurité sociale par groupe de revenu, 2012 (pourcentage du total) Q1 Q2 25 0.3% 5.0% 20.9 Q3 7.8% 20 15 11.4 Q4 9.7 20.4% 10 4.6 4.8 5 Q5 0.4 66.5% 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Source : calculs de la Banque mondiale à partir de l'ECVMAS 2012 Source : calculs de la Banque mondiale à partir de l'ECVMAS 2012 cette régressivité existe également dans le cas de des travailleurs bénéficient de la sécurité sociale ; l’aide alimentaire et, dans une certaine mesure, ce n’est pas le cas de la très grande majorité dans celui des bourses. (graphique 8.9). L’accès à la sécurité sociale est plus important pour les individus appartenant 8.26. La dernière enquête auprès des ménages a au quintile le plus riche. Deux tiers des employés révélé le fait important que la plupart des ayant la sécurité sociale appartiennent au quintile Haïtiens, en particulier les pauvres, n’ont de revenu le plus élevé, contre 5 % de ceux pas les moyens d’accéder à la sécurité sociale appartenant au deuxième quintile des revenus (programme contributif), de sorte qu’ils ne les plus bas. Étant donnée la prévalence du bénéficient d’aucune protection durant leur travail informel dans les zones rurales, l’accès est vieillesse, en cas de maladie ou d’invalidité. concentré dans les zones urbaines, en particulier Seuls les employés salariés travaillant dans le à Port-au-Prince. secteur formel ont accès aux régimes d’assurance sociale de portée limitée qui existent en Haïti. 8.28. L’accès à l’assurance maladie par le biais Les employés salariés ne constituent qu’un d’un emploi dans une entreprise enregistrée cinquième de la population active, c’est-à-dire des auprès de l’OFATMA est également très limité. personnes ayant un emploi, soit moins de 10 % Un très faible pourcentage (moins de 4 %) de la population. de la population haïtienne a accès au régime 8.27. Étant donné l’ampleur du secteur informel, seulement 11 % des employés salariés ont des prestations de sécurité sociale, telles que congés accès à la sécurité sociale, et appartiennent maladie ou congés de maternité/paternité rémunérés, essentiellement aux quintiles de revenus les sont considérés comme ayant accès à la sécurité sociale. Les questions utilisées pour cette analyse plus élevés.86 Seule une faible proportion (11 %) concernent les employés individuels. Les questions visant à déterminer si une entreprise est enregistrée fiables. auprès de l’ONA ou de l’OFATMA produisent des 86 Aux fins du présent rapport, les personnes salariées résultats indiquant des niveaux d’accès potentiel aux qui cotisent à la sécurité sociale ou qui reçoivent régimes de sécurité sociale similaires. 138 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR d’assurance maladie administré par l’OFATMA. alarmante, et est bien inférieure aux besoins La plupart des ménages affiliés à un régime recensés.87 D’après les données de l’ECVMAS de l’OFATMA appartiennent au quintile de la 2012, seulement 8 % environ des Haïtiens ont consommation le plus élevé et vivent dans l’Aire reçu des prestations de programmes d’assistance métropolitaine. Cela n’est guère surprenant sociale non contributifs telles que des bourses, puisque l’OFATMA n’est accessible qu’aux une aide alimentaire ou d’autres transferts en employés des entreprises du secteur formel et 2012 (graphique 8.10a).88 La couverture sociale à leurs familles, et qu’il reçoit des cotisations semble, dans l’ensemble, être progressive : sociales des employeurs et des employés sur environ 12,5 % de la population appartenant une base volontaire (Cross et al.). Comme au quintile des revenus les plus faibles reçoivent indiqué précédemment, il pourrait exister des certaines prestations d’assistance sociale, contre indications d’une augmentation future de la environ 5 % de la population appartenant couverture de l’assurance maladie, notamment au quintile de revenus les plus élevés. Signe grâce à la mise en œuvre de l’initiative pilote de positif, compte tenu de la forte prévalence de la « Carte Rose », qui est un système d’assurance la pauvreté rurale, la couverture globale est contributif volontaire ayant pour objet d’étendre légèrement plus importante dans les zones la couverture à l’intégralité de la population, rurales, essentiellement parce qu’une plus forte y compris les travailleurs du secteur informel. proportion de la population rurale bénéficie Cette initiative pilote semble toutefois être d’une aide alimentaire (8,8 % contre 5,3 % dans les encore de portée très limitée. zones urbaines).89 Plus de 60 % des bénéficiaires 8.29. Parce qu’ils n’ont pas accès à des programmes contributifs, les Haïtiens pauvres n’ont guère 87 Cette section utilise principalement deux méthodes de protection contre la pauvreté durant leur pour estimer la mesure dans laquelle les filets de vieillesse ou en cas d’invalidité ou de maladie. protection sociale profitent effectivement aux Très peu de personnes sont éligibles pour pauvres. Premièrement, elle s’appuie sur les résultats bénéficier d’une pension à caractère contributif de l’ECVMAS 2012. Deuxièmement, elle utilise les lorsqu’elles prennent leur retraite, et celles qui données administratives du FAES pour préciser l’étendue de la couverture des programmes de l’EDE ont accès à ce type d’avantage sont généralement PÈP qui ne sont pas pris en compte dans l’ECVMAS. bien plus aisées. Les données de l’ECVMAS 2012 88 Les programmes de protection sociale sont très montrent que seulement 2,6 % des personnes fragmentés et ont fréquemment une portée et une âgées (65 ans et plus) reçoivent une pension couverture limitées ; il n’est donc guère surprenant (vieillesse, invalidité) et que la majorité d’entre que les résultats des enquêtes auprès des ménages elles appartienne à la catégorie des non pauvres. ne fassent pas état de nombreux bénéficiaires de ces programmes. Il importe de tenir compte de ce petit Les bénéficiaires de pensions résident en très nombre d’observations dans le cadre de l’interprétation grande majorité dans les zones urbaines (92 % des résultats. Les conclusions préliminaires de près) et près de la moitié (43,2 %) vivent dans l’ECVMAS 2013 confirment aussi que la couverture l’Aire métropolitaine de Port-au-Prince. Ces générale est limitée, puisqu’elle est de l’ordre de 16 résultats cadrent avec le fait que l’accès à la % pour la protection sociale et d’environ 13 % pour sécurité sociale est très limité dans les zones l’assistance sociale, non compris l’assistance fournie par les ONG et les organisations confessionnelles rurales. qui, selon les estimations, couvrent, respectivement, 8.30. L’examen de la couverture des programmes environ 5,5 % et 0,8 % de la population. de protection sociale montre que celle 89 Par contre, plus de la moitié de la population reçoit des fonds envoyés de l’étranger, ce qui peut être considéré de l’assistance sociale est d’une faiblesse comme un filet de protection informel en Haïti. 139 Graphique 8.10 : Couverture des programmes d’assistance sociale et répartition des béné ciaires, 2012 (pourcentage du total) a. Population couverte b. Béné ciaires, zones urbaines et rurales 14 100% 12.5 11.7 12 11.3 80% 9.6 10 8.3 60% 8 7.1 6.8 6.0 5.4 40% 6 5.2 4.7 4.0 4 20% 1.7 2 0.9 0.9 0.5 0.9 0.3 0.3 0.5 0.4 0.4 0.3 0% 0.2 0 Toutes AS Bourses Aide alim. Autres Pauvres Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 transferts Toutes assis. sociales Aide alimentaire Bourses Autres transferts Zones urbaines Zones rurales Source : calculs de la Banque mondiale basés sur l'ECVMAS 2012. Source : cacluls de la Banque mondiale basés sur l'ECVMAS 2012. de l’aide alimentaire résident dans les zones ne semble pas cibler la petite enfance dans une rurales (graphique 8.10b). Les bénéficiaires des mesure suffisante. Le plan pour la réduction de bourses ou d’autres transferts sont, en revanche, l’extrême pauvreté comprend un petit nombre de plus susceptibles de se trouver en zone urbaine. nouveaux programmes visant la petite enfance, mais la plupart des interventions (restaurants 8.31. La couverture par l’assistance sociale de communautaires, programme d’intervention en différents groupes de populations n’est, cas de catastrophe et interventions sanitaires) néanmoins, pas uniforme : les jeunes enfants ne sont pas suffisamment adaptées aux besoins sont sous-représentés parmi les bénéficiaires, de cette tranche d’âge. Par exemple, l’assurance ce qui est préoccupant étant donné leur maladie n’est disponible que dans les zones vulnérabilité. Lorsque l’on considère le taux de urbaines et a un caractère contributif, de sorte couverture par tranche d’âge (graphique 8.11), qu’il est peu probable que les plus vulnérables les enfants âgés de moins de cinq ans ont la puissent en bénéficier, tandis que les pharmacies couverture la plus réduite, puisque seulement communautaires ne visent pas les soins de 7,4 % de tous les enfants âgés de moins de six santé préventifs et la malnutrition, ce qui est ans bénéficient (indirectement) de prestations une priorité fondamentale dans le cas des d’assurance sociale. Ceci est particulièrement jeunes enfants. Très peu de mesures sont par préoccupant, car ce groupe affiche les taux ailleurs prises pour prévenir la malnutrition ou de pauvreté les plus élevés, comme indiqué pour intervenir activement afin d’améliorer le précédemment. Bien que la couverture des potentiel de développement des enfants à un enfants d’âge scolaire soit également très faible, stade précoce. Deuxièmement, si le travail des ces derniers sont bien plus susceptibles de enfants et les restavèks constituent un phénomène bénéficier de programmes ciblés sur les écoles, d’une ampleur considérable, les risques qu’ils comme les programmes de cantines scolaires posent ne sont pas pris en compte par les gratuites (PNCS) ou le PSUGO, qui ne sont programmes relevant de la stratégie d’EDE PÈP. pas pris en compte dans l’enquête. L’EDE-PÈP 140 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Bon Dijans) est plus restreinte que celle des Graphique 8.11 : Couverture des programmes programmes en nature dans toutes les régions d’assistance sociale par tranche d’âge, 2012 (pourcentage de la population totale) (graphique 8.12). Les distributions de repas ne cadrent en outre pas avec l’incidence régionale Personnes âgées 8.5 9.7 de la pauvreté, mais sont essentiellement 0.0 (65+ ans) 1.3 concentrées dans la capitale. En 2012, le 7.9 Adultes (18-64 ans) 0.7 7.0 programme de distribution de repas Kantin 0.1 Jeunes âge scolaire 8.0 Mobile opérait essentiellement à Port-au-Prince 6.8 (6-17 ans) 0.1 0.8 (graphique 8.13). Cela n’est guère surprenant, Enfants (0-5 ans) 0.0 7.4 7.4 car le programme cible les zones urbaines, au 0.0 détriment des zones rurales où la pauvreté et 0 2 4 6 8 10 Toutes AS Aide alim. Bourses Autres transferts l’insécurité alimentaire sont relativement plus profondes. Source : calculs de la Banque mondiale basés sur ADePT, Note : béné ciaires directs et indirects basés sur l'ECVMAS 2012. F. … et ils ont un impact limité 8.33. Comme on pouvait s’y attendre, l’ECVMAS Troisièmement, la moitié des personnes âgées montre que les programmes de protection d’au moins 65 ans sont pauvres, et la couverture sociale ont un impact limité sur la pauvreté des pensions contributives est très limitée ; le et les inégalités par suite de leur couverture programme de transfert monétaire à caractère restreinte et de leur faible valeur. En l’absence non contributif ne pourra toutefois couvrir que de transferts de protection sociale, y compris au 30 000 personnes. titre des pensions, la proportion de pauvres serait 8.32. La répartition géographique des dépenses inférieure de moins d’un point de pourcentage publiques au titre de ces initiatives de au taux de pauvreté actuelle. Les données de protection sociale majeure en faveur des l’ECVMAS indiquent également que la plupart pauvres pourrait être mieux alignée sur des avantages procurés par l’assistance sociale l’incidence de la pauvreté. Les données (en nature ou alimentaires) sont très faibles administratives qu’il a été au possible d’obtenir et, par conséquent, qu’ils ne contribuent que du FAES sur l’ampleur de la couverture au cours relativement peu au niveau de consommation des des deux dernières années indiquent la portée bénéficiaires. À l’exception d’autres transferts qui restreinte de certains programmes d’EDE PÈP sont plus importants en valeur absolue, les autres dans les régions affichant les taux de pauvreté les avantages de l’assistance sociale sont bien moins plus élevés. La région du Centre, qui a un taux généreux (graphique 8.14, chart a). Les bourses, de pauvreté de 73 %, a une couverture similaire, bien que d’un faible montant en valeur absolue, si l’on considère les transferts en nature et les représentent également une part importante transferts monétaires, que la région de l’Ouest (presque 37 %) de la consommation du quintiles (qui a un taux de pauvreté de 37 %). De même, la de la population le plus pauvres (graphique 8.14 région du Nord-Ouest a la plus forte prévalence chart b). Dans l’ensemble, toutefois, les avantages de pauvreté (81 %), mais la couverture des procurés par l’assistance sociale ne contribuent transferts en nature n’y est pas supérieure à la que pour 10,6 % à la consommation des moyenne. La couverture des programmes de personnes appartenant au quintile de revenus les transfert monétaire (Ti Manman Chéri, Kore plus faibles. La contribution à la consommation Etidyan, Kore Moun Andikape, Bon Solidarité, diminue généralement au fur et à mesure que 141 Graphique 8.12 : Couverture d’EDE PÈP (programmes administrés par le FAES) par région et par catégorie de programme, 2013 (en pourcentage de la population totale) 14 90 12 80 70 10 60 8.0 8 50 6 40 30 4 3.2 20 2 10 0 0 TOTAL OUEST ARTIBONITE SUD EST SUD NIPPES NORD CENTRE GRAND NORD EST NORD ANSE OUEST En espèces En nature Pauvres Source : données du FAES 2013 Graphique 8.13 : Nombre de repas distribués, Kantin Mobile, 2013 (en pourcentage de la population totale) 500 100 450 90 400 80 350 70 300 60 250 50 200 40 150 30 100 20 50 10 0 0 OUEST ARTIBONITE SUD EST SUD NIPPES NORD CENTRE GRAND NORD EST NORD ANSE OUEST Repas distribués (milliers) Pauvres (% de la pop.) (droite) Repas distribués (% de la pop.) droite Source : donées du FAES 2013 142 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 8.14 : Montant et contribution des avantages à la consommation des béné ciaires a. Transferts annuels moyens par habitant, b. Contribution à la consommation des béné ciaires, 2012 par catégorie de prestation, 2012 (pourcentage de consommation totale, par catégorie) (en gourdes) 35 8.3 Aide 6.2 30 alimentaire 6.4 4.6 4.8 25 36.8 20 2.4 Bourses 2.0 15 2.5 3.5 10 48.6 Autres 63.8 5 14.6 transferts 5.8 49.0 0 Bourses Aide alim. Toutes AS Autres transf. Consom. 10.6 Toutes 7.9 Source : calculs de la Banque mondiale au moyen d'ADePT, assistances 6.6 sociales 4.4 basés sur l'ECVMAS 2012. 6.4 0 10 20 30 40 50 60 70 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Source : calculs de la Banque mondiale au moyen d'ADePT, basés sur l'ECVMAS 2012 l’on passe d’un quintile de revenu au suivant : la Toutefois, par suite de restrictions budgétaires et consommation dans les quintiles les plus élevés des décisions prises par les autorités haïtiennes, est plus importante par comparaison à la valeur les transferts ne sont accordés aux ménages que des avantages, ce qui signifie que ces derniers pour une durée d’un an. Cela remet en cause sont relativement plus importants pour les plus l’impact du programme à moyen terme, malgré pauvres. les effets prometteurs qu’il semble avoir eu jusqu’à présent à court terme. Dans ce cas, les questions 8.34. Leur conception mériterait également être qui se posent au regard du programme tiennent revue dans certains cas. S’il n’est pas possible non pas seulement aux montants affectés, mais de procéder à une analyse approfondie de la aussi à sa durée. mesure dans laquelle tous les programmes d’EDE PÈP permettent de répondre aux besoins en raison de l’insuffisance des données, certains programmes soulèvent des préoccupations qui méritent d’être examinées. Le programme de transferts monétaires conditionnels Ti Manman Cheri porte l’attention sur le capital humain en incitant les mères à garder leurs enfants à l’école. 143 Tableau 8.5 : Alignement des programmes d’EDE PÈP en fonction des risques et des vulnérabilités durant le cycle de vie Stade du cycle de vie Risque Projets couverts par Nombre de bénéficiaires ÉDE PÈP prévus (2016) 1. Petite enfance Malnutrition non couvert n/d Mortalité non couvert n/d Développement des enfants pauvres non couvert n/d 2. Enfants d’âge scolaire Faible taux de scolarisation, et abandon des PSUGO 1 500 000 études Repas scolaires 1 200 000 Ti Manman Chéri 100 000 Travail des enfants /Restavèks non couvert n/d 3. Jeunes Chômage non couvert n/d Piètres niveaux d’instruction Kore Etidyan 30 000 4. Adultes Chômage, manque d’accès au crédit Ti Kredi 6 500 Chômage des femmes non couvert n/d Faible revenu, manque de sécurité des Kore Peyizan 100 000 moyens de subsistance Chômage, faible revenu HIMO (travaux publics) n/d Piètres conditions de vie, insuffisance des Ranje Kay Kartier/ Banm 25 districts services d’assainissement Lumie- Banm Lavi Analphabétisme Alphabétisation 150 000 5. Personnes âgées Faible revenu Kore Ti Gran Moun 30 000 6. Tous les stades Invalidité Kore Moun Andikape 30 000 Malnutrition et insécurité alimentaire Resto Communautaire 150 000 Catastrophe naturelle /situation d’urgence Panye Solidarité 600 000 Kantin Mobil 1 000 000 Bon Dijans n/d Maladies /manque d’accès aux soins de santé Campagne de prévention n/d du choléra Centres communautaires n/d de santé Carte Roz 2 500 000 Conditions de vie inadéquate (manque Ranje Kay Kartier/ Banm n/d d’accès à services d’assainissement, à l’eau Lumie- Banm Lavi mais potable ou à la gestion des déchets) insuffisant Violence non couvert n/d Source : calculs des services de la Banque mondiale sur la base des données du FAES 144 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Chapitre 9 : Empêcher un retour des subventions aux prix des carburants90 Ce chapitre examine les effets de l’ajustement des prix des carburants sur la répartition des revenus et sur les prix en Haïti. La hausse des prix de détail de ces derniers en octobre 2014, conjuguée à la baisse des cours mondiaux du pétrole a permis à l’État d’éliminer les subventions aux prix des carburants qui pesaient sur le budget. Ces subventions favorisent les riches dans une plus large mesure que les subventions au titre de la nourriture, de la santé ou de l’éducation. Les cours mondiaux du pétrole sont, toutefois, volatils et, en l’absence de l’adoption d’un mécanisme d’ajustement automatique des prix des produits pétroliers, les subventions à leur titre pourraient réémerger et grever le budget, mais cette fois dans un contexte caractérisé par des contraintes de financement plus restrictives. Les subventions aux prix des carburants ne sont toutefois qu’un aspect de problèmes de développement de plus grande envergure : de manière plus générale, le cadre global de la politique des transports urbains et des énergies renouvelables pourrait être renforcé. A. Les subventions aux prix des élevé des prix du pétrole. Haïti suit de longue date une politique prudente qui consiste à carburants imposent une lourde répercuter la hausse des cours mondiaux du charge au budget …90 pétrole sur les consommateurs. Il a abandonné son mécanisme de répercussion automatique 9.1. Haïti, comme d’autres pays en développement en 2010 pour adopter un système de contrôle importateurs nets de pétrole, a éprouvé des des prix par le biais d’ajustements des taxes. difficultés économiques par suite du niveau L’État a renoncé à percevoir le produit des taxes qui auraient dû frapper les produits pétroliers 90 Préparé par Calvin Djiofack, Julie Saty Lohie and (par exemple, les droits d’accise) et, lorsqu’il a Thiago Scot. 145 Graphique 9.1 : Évolution des prix intérieurs et des cours mondiaux des produits pétroliers, 2004-14 (en gourdes) 250 200 Esssence 91 Essence 95 150 Diesel 100 Kérosène Cours mondiaux 50 0 Mai-11 Nov-11 Fev-11 Mai-13 Mai-14 Mai-09 Mai-10 Aug-11 Mai-12 Mai-08 Mai-05 Mai-06 Mai-07 Nov-12 Nov-13 Nov-10 Nov-07 Nov-08 Nov-09 Nov-04 Nov-05 Nov-06 Oct-14 Aug-13 Aug-09 Aug-10 Aug-12 Aug-06 Aug-07 Aug-08 Aug-04 Aug-05 Fev-13 Fev-14 Fev-09 Fev-10 Fev-12 Fev-08 Fev-05 Fev-06 Fev-07 Sources : FMI et Gouvernement de la République d'Haïti épuisé toutes les possibilités en ce domaine, il finances publiques (près de 2 % du PIB en 2013). a pris des mesures actives pour financer l’écart Les subventions aux carburants sont passées entre les prix.91 Entre 2010, qui est l’année du d’environ 3,4 % des recettes totales en 2009 tremblement de terre catastrophique, et octobre à 11 % 2011, puis à 15 % en 2013 (graphique 2014, les prix de détail des produits pétroliers 9.2). Cette année-là, l’État haïtien a renoncé à n’ont été modifiés qu’une seule fois, en mars 2011 des recettes et a dépensé, respectivement, 88,33 (graphique 9.1).92 gourdes, 30 gourdes, et 52 gourdes par gallon pour subventionner les prix de l’essence, du diesel 9.2. L’ampleur des subventions aux carburants en et du kérosène (tableau 9.1).93 Au début de 2013, Haïti a considérablement augmenté au cours l’élimination des subventions aurait entraîné une des cinq dernières années, ce qui impose une hausse effective des prix des carburants de l’ordre lourde charge aux finances publiques. L’écart de 30 %.94 entre les prix mondiaux et les prix intérieurs s’étant creusé, le coût du maintien des prix de 9.3. Les subventions aux prix des produits détail au même niveau a de plus en plus grevé les pétroliers étaient plus élevées par rapport au revenu en Haïti que dans la plupart des pays 91 L’annexe 5 décrit la structure des produits pétroliers. 92 L’État a relevé les prix intérieurs des produits pétroliers 93 Ces subventions représentent environ 31 % du prix en octobre 2014, pour la première fois depuis mars total du gallon d’essence, 16 % du prix du gallon de 2011 : environ 7,5 % pour l’essence (qui est passé à 215 diesel et 23 % du prix du gallon de kérosène. gourdes le gallon), 9 % pour le diesel (177 gourdes le 94 Les simulations présentées dans cette section ont été gallon) et 9 % pour le kérosène (171 gourdes le gallon). effectuées avant les modifications de prix d’octobre En février 2015, ces augmentations ont été éliminées 2014. Tous les prix de référence examinés ici par suite de la baisse des cours mondiaux du pétrole, correspondent donc aux prix fixés entre avril 2011 et les prix sont tombés à 195 gourdes le gallon pour et septembre 2014. Les cours moyens mondiaux du l’essence, à 157 gourdes le gallon pour le diesel et à 156 pétrole en vigueur à cette époque étaient de l’ordre de gourdes le gallon pour le kérosène. 90 dollars le baril. 146 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR de la région et des pays ayant atteint un stade Graphique 9.2 : Coût des subventions aux prix de développement similaire (graphiques 9.3 et des produits pétroliers, 2010-13 9.4). Haïti a dépensé l’équivalent de 1,5 % de son (milliards de gourdes et pourcentage du PIB) PIB au titre de subventions aux prix des produits pétroliers en 2011, contre en moyenne juste 0,9 % 8 16 de leur PIB pour les autres pays des Caraïbes. 7 14 La République dominicaine, qui partage l’île 6 12 5 10 avec Haïti, consacre moins de 0,1 % de son PIB 4 8 aux subventions aux prix des carburants. Le 3 6 montant de ressources publiques allouées à ces 2 4 subventions en Haïti est également considérable 1 2 par comparaison aux dépenses nécessaires pour 0 0 2010 2011 2012 2013 promouvoir la croissance et réduire la pauvreté Milliards de gourdes % des recettes (droite) % du PIB (droite) (graphique 9.5). Les dépenses publiques au titre Source : MEF, 2014 de ces subventions ont été plus importantes que Tableau 9.1 : Répartition des subventions par produit pétrolier, 2009-13 (milliards de gourdes) Exercice Produits 2010 2011 2012 2013 Essence 95 0,105 0,604 1,004 2,066 Essence 91 0,269 1,565 2,301 2,529 Gasoil 0,541 1,93 1,217 1,898 Kérosène 0,162 0,341 0,187 0,399 Total 1,078 4,44 4,709 6,892 Source. MEF (2014) Graphique 9.3 : Coûts totaux des subventions Graphique 9.4 : Coûts totaux des subventions aux prix des produits pétroliers après impôt, 2011 aux prix des produits pétroliers après impôt, 2011 (pourcentage du PIB) (en pourcentage des recettes générales) 1.6 12 1.4 10 1.2 1.0 8 0.8 6 0.6 4 0.4 0.2 2 0.0 0 République Pays à faible Caraïbes Monde Haïti République Pays à faible Caraïbes Monde Haïti Dominicaine revenu Dominicaine revenu Sources : FMI (2014) et Gouvernement de la République d'Haïti Sources : FMI et Gouvernement de la Républiue d'HaïtiI 147 total. 95 96 En revanche, les ménages appartenant Graphique 9.5 : Subventions aux prix du pétrole au décile plus riche dépensent chaque année 18 et allocation des dépenses publiques, 2010-12 (milliards de gourdes) 900 gourdes à ce titre, ce qui correspond à 5,68 % de leur consommation totale (graphique 9.6 9 et tableau 9.2). Cette différence s’explique en 8 partie par les taux d’utilisation : moins de 3 % 7 6 des ménages pauvres indiquent avoir dépensé 5 la moindre somme pour acheter des produits 4 pétroliers au cours des 12 derniers mois, contre 3 2 près de 17 % pour les ménages appartenant au 1 décile le plus riche. 0 MENJS MSPP MAS MJSAC MCFDF Subvention 9.6. Les subventions universelles aux prix des 2010 2011 2012 carburants sont donc très régressives. Les Source : Gouvernement de la République d'Haïti pauvres ne bénéficient que de 1,6 % du montant total des subventions qui reviennent directement aux ménages (tableau 9.3 et graphique 9.7). les dépenses publiques au titre de la santé et de Comme la consommation de produits pétroliers l’éducation au cours des dernières années. par les populations pauvres est extrêmement 9.4. Les écarts entre les prix en Haïti et en République faible, les ménages plus aisés profitent dans une dominicaine peuvent, de surcroît, avoir mesure disproportionnée des subventions. Plus favorisé la contrebande. Les fortes différences de 93 % des subventions aux prix des carburants entre les subventions aux prix des carburants en revenant directement aux ménages profitent Haïti et en République dominicaine encouragent aux 20 % les plus riches de la population. Les fortement le passage en contrebande de produits ménages pauvres, en revanche, ne reçoivent pétroliers vers la République dominicaine où que 1,6 % des subventions totales, bien qu’ils les carburants sont plus chers, ce qui accroît la constituent 58 % de la population. Les ménages charge budgétaire d’Haïti. Les prix sont plus extrêmement pauvres profitent encore moins élevés de 30 % pour l’essence, de 32% pour des subventions, puisqu’ils ne reçoivent qu’un le diesel 32 % et de 24 % pour le kérosène en pourcentage minime (0,3 %). République dominicaine qu’en Haïti (FMI, 2014) et l’on a pu constater l’existence d’un commerce informel. 95 Toutes les données examinées dans cette section, sauf indication contraire, proviennent de l’« Enquête sur B. … sont régressives… les Conditions de Vie des Ménages après le Seisme » de 2012 (ECVMAS 2012). Les taux de pauvreté 9.5. Les produits pétroliers subventionnés sont officiels pour Haïti sont de 58,5 % pour la pauvreté modérée et de 24,4 % pour l’extrême pauvreté. essentiellement consommés par les ménages 96 L’ECVMAS 2012 ne comportait pas de question précise les plus riches. Les ménages haïtiens pauvres sur les dépenses au titre du kérosène qui est largement consomment très peu de produits pétroliers, que utilisé en Haïti, en particulier par les ménages les plus ce soit en termes absolus ou en proportion de pauvres et par les ménages ruraux. Bien qu’il n’ait pas leur budget total. Ils ne dépensent, en moyenne, été possible de quantifier les dépenses consacrées à que 112 gourdes par an au titre des produits ce produit, nous avons examiné la consommation à ce titre sur une base plus qualitative dans la suite du pétroliers, soit 0,11 % de leur budget annuel chapitre. 148 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 9.6 : Dépenses au titre des produits pétroliers par décile, 2012 (en pourcentage du budget) 6 5,68 5 4 3 2 1,46 1 0,46 0,41 0,08 0,03 0,07 0,09 0,18 0,14 0 Décile 1 Décile 2 Décile 3 Décile 4 Décile 5 Décile 6 Décile 7 Décile 8 Décile 9 Décile 10 Sources : ECVMAS 2012, calculs de la Banque mondiale et du MEF. Tableau 9.2 : Dépenses annuelles moyennes au titre des carburants (HTG) Décile 1 40,05 Décile 2 22,29 Décile 3 61,70 Décile 4 95,46 Décile 5 221,88 Décile 6 197,19 Décile 7 753,99 Décile 8 746,97 Décile 9 3 097,85 Décile 10 18 887,00 Total 3 560,20 Source : ECVMAS 2012 et calculs de la Banque mondiale et du MEF. 9.7. Les subventions aux prix des carburants sont revenu le plus élevé consacrent seulement particulièrement régressives par comparaison 40 % de leur budget à l’alimentation. La part aux subventions accordées au titre d’autres des dépenses des ménages au titre de la santé catégories de consommation, telles que est essentiellement stable sur l’ensemble de la l’alimentation, l’éducation et la santé. Les distribution de la consommation, tandis que la dépenses au titre de l’alimentation absorbent part de l’éducation augmente pour les déciles plus de 60 % du budget total des ménages 7 et 8 avant de diminuer pour les ménages les appartenant au décile le plus faible, mais la plus riches. Les pauvres ne reçoivent donc consommation alimentaire diminue, pour qu’entre 30 % et 40 % des avantages procurés par l’essentiel, progressivement au fur et à mesure l’abaissement universel des prix de l’éducation, que le niveau des dépenses augmente (graphique de la santé et des aliments (graphique 9.9). 9.8). Les ménages appartenant au décile de 149 Tableau 9.3 : Subventions aux prix des carburants Graphique 9.7 : Subventions aux prix reçues par décile de revenus des carburants par groupe, 2012 (pourcentage du total) (pourcentage du total) Pauvres Décile 1 0,10 2% Décile 2 0,00 Décile 3 0,10 Décile 4 0,20 Décile 5 0,60 Décile 6 0,50 Décile 7 2,10 Décile 8 2,30 Décile 9 10,80 Non pauvres Décile 10 83,20 98% Total 100,00 Sources : ECVMAS 2012, calculs de la Banque mondiale et du MEF Graphique 9.8 : Composition des dépenses Graphique 9.9 : Dépenses par groupe, 2012 par groupe et par décile, 2012 (pourcentage du total) (pourcentage du budget total) 40.1 100 Décile 10 5.4 1.9 5.7 90 7.2 53.0 80 Décile 9 1.5 70 2.0 67,0 70,8 63,6 54.6 60 98,4 Décile 8 8.5 0.4 50 1.2 8.7 56.7 40 Décile 7 0.5 1.2 30 58.2 20 Décile 6 0.1 7.4 33,0 29,2 36,4 1.5 10 1,6 7.7 61.6 0 Décile 5 0.2 1.2 Carburants Éducation Santé Alimentation 7.6 61.9 Décile 4 0.1 Pauvres Non pauvres 1.9 7.5 63.1 Décile 3 0.1 Sources : ECVMAS 2012 et calculs de la Banque mondiale 1.9 7.7 64.6 Décile 2 0.0 1.6 7.0 64.9 Décile 1 0.1 1.6 0 10 20 30 40 50 60 70 Alimentation Éducation Carburants Santé Sources : ECVMAS 2012 et calculs de la Banque mondiale 150 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 9.10 : Perte de bien-être dû à l’e et direct (pourcentage) 0.0 -0.2 -0.02 -0.01 -0.02 -0.02 -0.05 -0.04 -0.13 -0.12 -0.4 -0.6 -0.42 -0.8 -1.0 -1.2 -1.4 -1.6 -1.8 -1.65 Décile Décile 2 Décile 3 Décile 4 Décile 5 Décile 6 Décile 7 Décile 8 Décile 9 Décile inférieur supérieur Sources : ECVMAS 2012, calculs de la Banque mondiale et du MEF 9.8. Une augmentation des prix des carburants touche presque exclusivement les membres de pourrait avoir des effets indirects sur les la population appartenant aux deux déciles ménages. Les ménages sont directement touchés les plus riches.97 Étant donné que les carburants lorsqu’ils achètent de l’essence ou du kérosène. Ils constituent une part très minime du panier de sont toutefois aussi indirectement touchés parce consommation des ménages pauvres, l’effet direct que les produits pétroliers servent de produits d’un relèvement des prix sur ces derniers est intermédiaires dans de nombreux secteurs et négligeable (graphique 9.10). Nous avons posé que l’augmentation de leurs prix est répercutée en hypothèse une augmentation de 30 % des prix sur le prix des biens finaux produits par ces des carburants dans le but d’évaluer les effets sur secteurs. Pour pouvoir saisir ces deux effets, les la distribution des revenus d’une telle réforme. interdépendances sectorielles doivent être prises Si l’effet direct de l’élimination des subventions a en compte et une analyse du multiplicateur de pour effet de réduire la consommation réelle du la matrice de comptabilité sociale (MCS) a été ménage pauvre moyen de moins de 0,05 %, les réalisée à cet effet. Une MCS est un tableau ménages appartenant au décile de revenu le plus d’entrées-sorties indiquant les transactions élevé subissent une contraction de 1,65 % de leur réalisées entre secteurs au cours d’une année consommation. En moyenne, un ménage haïtien donnée. Elle enregistre tous les revenus reçus et peut compter subir une diminution de 0,62 % de toutes les dépenses effectuées par les ménages et sa consommation par suite de l’effet direct de la par différents secteurs, et elle saisit par conséquent hausse des prix des carburants. les relations qui existent au sein de l’économie. 9.10. Les hausses des prix des carburants ont Notre modèle vise, intuitivement, à estimer la toutefois d’importants effets sur les prix de perte de pouvoir d’achat des consommateurs, en termes réels, lorsque le budget est fixe et que les 97 Les simulations présentées dans cette section ont prix des carburants augmentent. essentiellement été effectuées au moyen du modèle 9.9. Comme indiqué précédemment, l’effet direct de simulation des subventions SUBSIM (Subsidy d’une augmentation des prix des carburants Simulation stata package). Se reporter à Araar et Verme (2012). 151 Graphique 9.11 : Intensité de produits Graphique 9.12 : E et prix indiqué par le tableau pétroliers par secteur entrées-sorties (pourcentage de l’utilisation totale de produits pétroliers) (pourcentage) 40 35,0 33,5 14 13,3 35 30 12 11,3 25 20 10 15 8 10 5,0 4,0 5 2,1 1,9 1,7 1,1 0,9 0,8 6 0 4 2,6 Transports Électr. et serv. publics Produits chimiques Industries extract. Ind. Métallurgiques Autres serv. non marchands Fabr. produits électriques Autres services marchands Fabr. produits métalliques Intermediation nacière 1,5 2 1,1 0 Électr. et serv. publics Transports Autres services marchands Commerce Industrie alimentaire Sources : calculs de la Banque mondiale et du MEF Sources : calculs de la Banque mondiale et du MEF l’électricité et des transports. L’analyse des effets indirects basée sur la matrice des entrées-sorties Graphique 9.13 : Contribution à l’in ation permet d’estimer l’effet de la hausse des prix des (points de pourcentage) carburants sur chaque secteur de l’économie. 0,7 Cette hausse à l’effet direct le plus marqué sur 0,6 0,5 les transports (encadré 9.1) et sur l’électricité, 0,4 dont plus de 30 % des intrants sont des produits 0,3 pétroliers (graphiques 9.11 et 9.12). Les secteurs 0,2 qui n’utilisent pas les carburants comme intrants 0,1 directs peuvent néanmoins être aussi touchés 0,0 Transports Trans. longue distance Aliments Carburants Services publics Soins personnels Scolarité Loyers Nettoyage Électricité par le biais des chaînes d’entrées-sorties ; bien que la production d’aliments n’utilise pas de produits pétroliers de manière intensive, les prix alimentaires augmentent de plus de 1 % par suite de la hausse des prix des carburants de 30 % car Sources : calculs de la Banque mondiale et du MEF cette hausse est répercutée sur les prix agricoles et les prix de transport. L’effet global sur le niveau des prix est néanmoins limité : un accroissement de 30 % des prix des carburants provoque un ajustement exceptionnel de l’ordre de 3 % du niveau général des prix (graphique 9.13). Cette augmentation tient essentiellement aux transports urbains et interurbains (0,6 point de pourcentage chacun), à l’alimentation (0,5 point de pourcentage) et aux carburants (0,5 point de pourcentage). 152 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Encadré 9.1 : Le secteur des transports en Haïti Le secteur des transports en Haïti est dominé par des véhicules privés légers et par les « tap- taps ». En 2005, les « tap-taps », petits autobus ou petites camionnettes assurant des transports collectifs, constituaient près de 40 % du parc automobile haïtien.98 Deux tiers de ces véhicules utilisaient alors l’essence comme carburant principal, mais cette proportion pourrait être bien plus faible à présent car les écarts entre les taux d’imposition frappant l’essence et le diesel encouragent la consommation de ce dernier. Le coût du carburant représente environ la moitié du coût total des transports, et les modifications intervenant à ce niveau sont généralement immédiatement répercutées sur le consommateur, en particulier lorsqu’il s’agit de hausses des prix. Bien que les prix des transports soient administrés en Haïti, les simulations effectuées au moyen d’un modèle des coûts d’exploitation des véhicules, en partant de l’hypothèse que les variations de prix sont intégralement répercutées, montrent qu’une augmentation de 10 % des prix des carburants aurait pour effet d’accroître le coût total des transports de 4 % à 5 % (4,7 % pour les tap-taps).99 Le comportement des transporteurs par rapport à l’évolution des prix semble toutefois asymétrique : 61 % des transporteurs interrogés en 2014 ont déclaré qu’ils relèveraient leurs tarifs si les prix des carburants augmentaient, mais seulement 43 % ont indiqué qu’ils répercuteraient une diminution des prix des carburants sur leurs consommateurs (Banque mondiale, 2014). Tap-Tap, structure des coûts Dépenses de transports, par quintile (pourcentage des dépenses totales) Intérêt 6 26% 5 4 Carburant Amortis sem. 49% 3 0% 2 Personnel 13% 1 Entretien 0 travail Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile 5 2% Entretien Lubri ants pièces dét. Transports longue dist. Transports quotidiens Total Pneux 1% 8% 1% Source : Banque mondiale (2014) Source : calculs de la Banque mondiale basés sur l’ 2012 98 Enquête Transport, IHSI (2005) 99 Le modèle des coûts d’exploitation des véhicules est un programme indépendant conçu par la Banque mondiale pour estimer les coûts d’exploitation des véhicules (voir la note technique sur les coûts d’exploitation des véhicules à l’adresse http ://www.worldbank.org/transport/publicat/wbtp-234.pdf). 153 L’augmentation des prix des transports touche essentiellement les ménages les plus riches, mais perpétue le manque d’accès des pauvres aux services, et peut avoir un impact sur la compétitivité. Les dépenses au titre des transports en commun représentent, en moyenne, moins de 2 % du budget total des ménages pauvres, en partie parce qu’un grand nombre d’entre eux n’utilisent pas le système de transport. En ce sens, une hausse des prix des transports renforcerait l’exclusion des ménages les plus pauvres des services et pourrait compromettre leur accès aux opportunités économiques. Il existe des possibilités considérables d’améliorer la maîtrise de l’énergie et de mieux gérer les prix des carburants à long terme. La conception d’une stratégie efficace de stockage des carburants serait une première étape importante des efforts visant à réduire la volatilité des prix après l’élimination des subventions. Pour garantir des prix plus bas, il est également nécessaire de réduire les coûts de transport intérieur des carburants. Dans le domaine de l’efficacité, plusieurs mesures pourraient être prises pour réduire les gaspillages : il serait ainsi possible d’encourager le renouvellement du parc automobile, d’améliorer l’état des routes et, de manière plus générale, de réduire les besoins de transport en planifiant mieux le développement urbain. À court terme, il est possible de recourir à des subventions ciblées pour dédommager les transporteurs ainsi que les consommateurs. D’autres pays utilisent des mesures ciblées pour réduire les coûts de transport de groupes vulnérables particuliers : le système « vale-transporte » pour les salariés du secteur formel au Brésil ; les téléphériques gratuits à Medellín et à Rio de Janeiro ; et l’octroi d’autres subventions aux élèves et aux chômeurs. L’élargissement de l’accès à des financements et la réduction des coûts d’assurance pourrait abaisser les coûts auxquels sont confrontés les transporteurs et, par conséquent, les prix que doivent en fin de compte acquitter les consommateurs. 9.11. Les ménages pauvres sont particulièrement 9.12. L’augmentation du prix du kérosène vulnérables à une augmentation des prix toucherait, de surcroît, essentiellement les alimentaires. La faible hausse (1,05 %) des ménages ruraux les plus pauvres. Bien que prix alimentaires a néanmoins entraîné une l’on ne dispose pas de données sur les dépenses perte de bien-être notable pour les ménages les au titre du kérosène, il semble que les ménages plus pauvres, en raison de la forte proportion pauvres des zones rurales soient les plus touchés de leur budget absorbée par les dépenses par une hausse des prix de ce produit.100 Plus d’alimentation (graphique 9.14). Les ménages de 50 % des ménages utilisent du kérosène en appartenant aux deux déciles les plus bas ont tant que principale source d’éclairage, puisque subi une contraction de leur consommation seulement 30 % environ des ménages ont accès à réelle de 0,7 %, uniquement par suite de la hausse des prix des denrées alimentaires, soit 100 Bien que l’ECVMAS 2012 fournisse des informations près de la moitié des pertes totales indiquées sur les dépenses au titre des énergies de la biomasse dans la simulation. Au fur et à mesure que les (charbon de bois, bois…), elle ne comportait aucune question sur les dépenses consacrées au kérosène. niveaux de revenus augmentent, l’augmentation L’enquête donne toutefois des informations sur la des prix alimentaires contribue dans une mesure principale source d’éclairage des ménages. Cette moindre à la perte de bien-être, tandis que les question portant exclusivement sur la principale hausses des prix de l’électricité et des transports source utilisée, il est possible d’interpréter les données jouent un rôle croissant. comme indiquant le nombre minimum de ménages consommant du kérosène. 154 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Graphique 9.14 : Perte de bien-être par décile (pourcentage) Décile 1 Décile 2 Décile 3 Décile 4 Décile 5 Décile 6 Décile 7 Décile 8 Décile 9 Décile 10 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 Carburants Aliments Transports Transports longue dist. Électricité Autres e ets indirects Sources : ECVMAS 2012, calculs de la Banque mondiale et du MEF Graphique 9.15 : Principale source d’éclairage, 2012 Graphique 9.16 : Pertes de bien-être (pourcentage de ménages) zones urbaines/zones rurales (pourcentage) Source % Rural Urban 1 Lampe à pétrole (kérosène) 53,5 Électricité (compteur individuel) 22,9 Utilize Kerosene (%) Bougies 8,0 Électricité (compteur individiuel) 7,9 .5 Électricité (compteur collectif) 3,7 Divers 1,9 Panneaux solaires 1,3 Générateur 0,5 0 Pas d’éclairage 0,3 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Percentiles de depenses par tete Sources : ECVMAS 2012, calculs de la Banque mondiale et du MEF l’électricité (avec ou sans compteur) (graphiques conséquent essentiellement ressentie par les 9.15 et 9.16). Dans les zones rurales, toutefois, le segments les plus vulnérables de la population. kérosène est utilisé de manière plus généralisée 9.13. En résumé, l’effet total d’une hausse des prix et il est le principal combustible pour plus de des carburants s’exerce essentiellement sur les 80 % des ménages ruraux pauvres. Les habitants ménages urbains non pauvres. Si l’on suppose des zones urbaines recourent au kérosène que les prix des produits pétroliers augmentent dans une moindre mesure, à l’exception des de 30 %, la consommation des ménages urbains extrêmement pauvres (25 % des revenus les plus non pauvres diminue de plus de 3 %. Les bas). Une hausse du prix du kérosène serait par ménages pauvres sont confrontés à des pertes réelles comprises entre 1,5 et 2 %, tandis que les 155 Graphique 9.17 : Perte totale de bien-être par décile Graphique 9.18 : Pertes de bien-être (pourcentage) zones urbaines/zones rurales (pourcentage) E et direct E et indirect Total 0,0 -0,5 Décile inférieur -0,02 -1,65 -1,67 -1,0 Décile 2 -0,01 -1,66 -1,67 -1,5 Décile 3 -0,02 -1,75 -1,77 -2,0 Décile 4 -0,02 -1,83 -1,85 -2,5 Décile 5 -0,05 -1,82 -1,87 -3,0 -3,5 Zones urbaines Zones rurales Décile 6 -0,04 -1,92 -1,96 Décile 7 -0,13 -2,15 -2,28 E ects indirects E ects directs Décile 8 -0,12 -2,2 -2,32 Décile 9 -0,42 -2,33 -2,75 Décile supérieur -1,65 -2,74 -4,39 Sources : ECVMAS 2012, calculs de la Banque mondiale et du MEF Total -0,62 -2,27 -2,89 Sources : ECVMAS 2012, calculs de la Banque mondiale et du MEF 10 % des ménages les plus riches enregistrent une produits pétroliers alors même que les cours contraction de plus de 4 % de leur consommation mondiaux du pétrole commençaient à diminuer, réelle (graphique 9.17). La diminution moyenne ce qui a éliminé la nécessité d’octroyer des de la consommation est plus importante pour subventions. De simples simulations montrent les ménages urbains (plus de 3 %) que pour les toutefois comment, pour un prix à la pompe ménages ruraux (2,5 %) parce que les ménages donné, l’évolution des cours mondiaux du urbains dépensent davantage au titre des pétrole pourrait rapidement provoquer un retour carburants et des transports que les ménages des subventions aux prix des carburants. Ces ruraux (graphique 9.18). dernières, qui représentaient environ 2 % du PIB en 2013, dépasseraient 3 % du PIB pour des cours C. … et pourraient revenir mondiaux de 100 dollars le baril, mais seraient nulles pour des cours de 75 dollars le baril. Si les 9.14. Le budget reste vulnérable à une reprise des cours mondiaux tombaient à un niveau inférieur cours mondiaux du pétrole.101 En octobre 2014, à ce montant, les prix à la pompe en vigueur les autorités ont décidé d’accroître les prix des généreraient en fait des recettes supplémentaires pour l’État. 101 L’ECVMAS 2012 ne fournit aucun détail sur les 9.15. Il est donc nécessaire de revenir à un système différents types de carburants utilisés. En fait, la seule d’ajustement automatique. La baisse des question sur la consommation de carburant a trait à cours mondiaux du pétrole a provoqué des « l’essence », terme qui peut être considéré comme recouvrant tous les carburants utilisés pour un manifestations de la population revendiquant véhicule. Le scénario d’une hausse de 30 % du prix des une diminution des prix de détail des produits carburants fait donc référence à la moyenne pondérée pétroliers. Les autorités ont abaissé ces prix à par la consommation d’une hausse de 44 % du prix de deux reprises au début de 2015. Un mécanisme l’essence et de 18 % du prix de diesel. 156 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Tableau 9.4 : Subventions pour différents scénarios de prix des carburants (millions de gourdes) Produits / cours mondiaux Essence Gasoil Kérosène Total Total (% du PIB) du pétrole (USD / baril) 40 -4 898 -8 931 -1 848 -15 677 -4,3% 50 -3 000 -6 765 -1 426 -11 191 -3,1% 60 -1 101 -4 599 -1 005 -6 705 -1,8% 70 797 -2 433 -583 -2 219 -0,6% 80 2 696 -267 -161 2 268 0,6% 90 4 594 1 898 261 6 753 1,9% 100 6 493 4 064 682 11 239 3,1% Note : la simulation examine la relation entre les cours mondiaux moyens du pétrole et les prix à l’importation des produits pétroliers en 2012/2013, et procéder à une extrapolation linéaire dans les différents scénarios. d’ajustement automatique des prix était autrefois plus vaste. La réflexion consacrée à l’établissement employé, mais il a été abandonné en mars 2010. d’un mécanisme de subvention pour maîtriser la Ce dernier permettait de pleinement répercuter hausse des prix des transports serait l’occasion toute variation des cours mondiaux du pétrole d’examiner plus avant la nécessité de mieux devant entraîner une modification des prix structurer le secteur des transports urbains de détail des carburants supérieure à 5 %, de dans le but d’améliorer la sécurité des véhicules sorte que les prix fluctuaient plus ou moins et les compétences des chauffeurs. Il importera suivant l’évolution des cours mondiaux du de même d’examiner la possibilité de réduire pétrole. Il conviendrait d’envisager de rétablir ce la dépendance de l’économie haïtienne envers mécanisme. le pétrole en utilisant l’énergie de manière plus rationnelle et en exploitant des sources d’énergies 9.16. Étant donné les incertitudes qui caractérisent renouvelables (par exemple l’énergie solaire ou l’évolution future des cours mondiaux du éolienne). pétrole, il serait crucial de réduire, voire même d’éliminer, toute influence politique sur l’établissement des prix des carburants. La mise en œuvre du nouveau mécanisme d’ajustement automatique des prix devrait être confiée à un organisme indépendant de manière à éviter, dans la mesure du possible, toute interférence politique dans les ajustements des prix. Cet organisme pourrait également être chargé de réglementer le secteur pétrolier et pourrait comprendre des représentants des ministères intéressés, des importateurs, des distributeurs et, éventuellement, de la société civile. 9.17. Il faudrait, de manière plus générale, renforcer le cadre global de la politique des transports urbains et des énergies renouvelables. Les subventions aux prix des carburants ne sont qu’un aspect de problèmes de développement 157 158 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Observations finales 1. Les indicateurs de développement humain santé et de l’éducation. Ces services ne sont, se sont améliorés au cours des dix dernières en outre, souvent pas de la qualité souhaitée. années en Haïti. Haïti est le pays le plus pauvre Le manque d’efficacité pose en effet, des de la région Amérique latine et Caraïbes et l’un problèmes considérables dans ces secteurs : des plus pauvres pays du monde. Il se caractérise les professionnels de la santé ne donnent que de longue date par une très faible mobilisation de quelques consultations par jour et les enseignants recettes budgétaires, qui limite considérablement n’utilisent pas leur temps de manière efficace. Les sa capacité à procéder aux dépenses de programmes de filets de protection sociale et les développement nécessaires (infrastructure, santé, subventions accordées au titre de l’éducation éducation). Dans ce contexte, l’augmentation de bénéficient de ressources plus importantes, mais l’aide des bailleurs de fonds et de l’accès à des les programmes restent fragmentés et mal ciblés. financements concessionnels a permis à Haïti La couverture des mécanismes de protection d’accroître ses dépenses prioritaires au cours des sociale est dérisoire compte tenu de l’ampleur dix dernières années. Les données budgétaires de la pauvreté chronique, en particulier dans les fragmentaires disponibles semblent indiquer zones rurales. que ces ressources supplémentaires ont été 3. Haïti est maintenant confronté à des contraintes acheminées par l’intermédiaire des activités budgétaires plus dures. La diminution de de reconstruction et des secteurs sociaux, ce l’aide et des financements concessionnels que corroborent le recul de la pauvreté et les réduit l’espace budgétaire de l’État et remet en améliorations des indicateurs du développement question la viabilité de dépenses publiques plus humain (notamment dans l’éducation) observés élevées. Cela est d’autant plus préoccupant que le durant la même période. financement des secteurs sociaux est fortement 2. Malgré les progrès observés, de graves tributaire de ces ressources. Dans ces conditions, problèmes persistent. Le système économique l’État doit d’urgence utiliser ses ressources de d’Haïti n’est pas très inclusif. Le manque de manières plus efficace et plus équitable pour moyens financiers continue d’être, pour les avoir un plus grand impact sur le développement Haïtiens, l’un des principaux obstacles à l’accès tout en maintenant les finances publiques sur aux services de base dans les domaines de la une trajectoire viable. Cette étude a pour objet de 159 contribuer à la présentation d’éléments concrets des contributions techniques et financières pouvant servir de base à une prise de décision. et en évitant d’éventuels chevauchements et inefficacités. Ce plan comporterait des 4. Dans ce contexte, certaines possibilités s’offrent indicateurs et des dates butoirs, des plans pour l’avenir. Si ce rapport a essentiellement opérationnels triennaux et des plans d’action pour vocation de présenter un diagnostic et annuels ayant pour objet de structurer le suivi de permettre de mieux comprendre certains de son exécution. secteurs essentiels comme la santé et l’éducation, il est néanmoins possible de suggérer certaines • Composition du budget : il serait possible pistes de réflexions qui pourraient servir de base d’améliorer la composition des dépenses de discussion à l’avenir : publiques de manière à renforcer la prestation de services. La masse salariale de plus en • Données : par suite du resserrement des plus importante, qui est certes comparable contraintes globales de financement, il est à celles de pays ayant atteint des niveaux de devenu encore plus urgent de collecter des développement similaires, est le principal données à jour pour suivre les dépenses moteur des dépenses courantes actuelles ; publiques de manière adéquate et d’accroître elle est toutefois imputable, pour l’essentiel, l’efficacité de ces dernières dans différents à des effectifs qui ne sont pas directement secteurs. En raison des divergences qui existent impliqués dans la fourniture des services. Les entre les classifications budgétaires et de fortes hausses des dépenses d’investissement l’absence effective de compte unique du Trésor, n’ont pas contribué à accélérer la croissance, les données budgétaires sont fragmentées en partie parce que des ressources adéquates et il n’est pas possible de procéder à un suivi n’ont pas été affectées aux dépenses de détaillé des dépenses publiques du stade des fonctionnement et d’entretien (par exemple, crédits budgétaires à celui des paiements. Il matériels et équipements, services d’utilité importe donc de renforcer l’établissement des collective), ce qui a limité les dividendes de rapports de finances publiques pour permettre croissance générés par les investissements. de suivre de manière appropriée les dépenses publiques et de créer les conditions minima • Recettes budgétaires : concilier la viabilité de transparence et de responsabilisation dans budgétaire et les besoins de développement le cadre de l’emploi des ressources publiques. continuera de poser un défi considérable à L’achèvement de la mise en place du compte Haïti tant que ce dernier ne mobilisera pas unique du Trésor et l’uniformisation des un volume considérablement plus élevé de classifications budgétaires des différentes recettes budgétaires propres. À cet égard, il sources de financement constitueraient serait nécessaire de procéder à un examen d’importants progrès dans cette direction. des régimes d’exemption existants pour tous les instruments fiscaux en considérant en • Bailleurs de fonds : les bailleurs de fonds ayant priorité les droits de douane et l’impôt sur réduit leur aide, il est nécessaire de mieux le revenu des sociétés qui sont ceux pour coordonner cette dernière pour pouvoir lesquels les pertes de recettes sont les plus en tirer le meilleur parti. Un plan directeur importantes. La mise en place d’un système pour les secteurs essentiels permettant de clair de classification des données douanières concrétiser les priorités de ces secteurs en permettant de suivre la justification des domaines d’intervention contribuerait à exemptions constituerait un progrès notable regrouper les actions de la communauté des en la matière. L’octroi d’exemptions fiscales bailleurs de fonds, en assurant la coordination 160 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR ou d’autres incitations à l’investissement productivité parce qu’ils ont trop peu de exige un cadre clair permettant de mesurer patients. Pour améliorer l’utilisation de leurs et de suivre le coût de ces mesures. Il est ressources, ainsi que leurs résultats de santé, également important de retracer et de suivre ces établissements pourraient envisager de les avantages que ces incitations sont censées renforcer leurs services de santé primaires et procurer (comme la création d’emplois ou le d’exploiter des cliniques mobiles de manière transfert de technologies). à élargir l’accès aux services, en particulier parmi les pauvres. • Accroissement du dividende de croissance : Haïti a des besoins de développement • Des écoles rendant davantage compte considérables auquel il importe de répondre. de leurs activités pour améliorer À cet égard, il est nécessaire d’améliorer la l’apprentissage en salle de classe: en Haïti, gestion globale des investissements publics la majorité des établissements scolaires de en renforçant l’évaluation, la sélection, la tous les niveaux sont non publics, et opèrent programmation, l’exécution et le contrôle sans guère de supervision ou d’obligation de des projets. Il conviendrait de donner la rendre compte de leurs activités. Étant donné priorité, pour commencer, à la mise en place le volume limité des ressources publiques, ce des éléments de base d’un système formel de secteur continuera d’être essentiellement non sélection et d’évaluation, d’exécution et de public dans un avenir prévisible, et les efforts contrôle des projets pour s’assurer que les devraient viser à obliger les établissements à projets d’investissement : i) ne sont poursuivis être responsables dans une plus large mesure que s’ils ont atteint un stade de développement de la qualité des services qu’ils fournissent. À suffisant (par exemple sur le plan de la cet égard, des efforts pourraient être déployés conception ou de leur justification) ; ii) font pour procéder à un recensement détaillé des l’objet d’un suivi (y compris physique) ; iii) écoles ou des élèves bénéficiant des différents utilisent les ressources de manière adéquate ; et programmes du ministère de l’Éducation, iv) sont contrôlés a posteriori comme il se doit. notamment du programme de subventions des frais de scolarité financé par les bailleurs • Amélioration des résultats des de fonds (TWP) et du PSUGO, et pour établir établissements sanitaires : pendant un lien entre cet appui et les résultats obtenus longtemps, l’accent a été mis sur par les écoles. Il serait également souhaitable l’augmentation des ressources ou des intrants. d’intensifier la supervision des établissements Étant donné la contraction des budgets, le en imposant l’obligation pour les enseignants moment est peut-être venu d’inverser cette de détenir un permis d’enseigner attestant logique pour porter une plus grande attention de compétences avérées, et pour les aux résultats ou aux services effectivement établissements scolaires d’obtenir une carte fournis par les établissements sanitaires en d’identité d’établissement, en vue de leur recourant de manière plus générale à un certification. Il serait également envisageable système de financement basé sur les résultats de mettre en place des programmes de (FBR). Le FBR pourrait fournir des incitations formation ciblés en cours d’emploi pour monétaires et non monétaires aux agents les enseignants de manière à améliorer de santé pour accroître leur productivité, en l’instruction et l’apprentissage en salle de les décourageant d’avoir une autre activité classe. professionnelle. Les établissements sanitaires peuvent également avoir une très faible 161 • Amélioration du ciblage de la protection • Protection du budget : les demandes sociale : la protection sociale, en Haïti, d’enveloppes budgétaires doivent être limitées souffre de la fragmentation des programmes par suite des contraintes qui continuent de et des interventions. Le resserrement des caractériser les ressources. À cet égard, la contraintes financières dû à la réduction de réapparition de subventions aux prix des l’accès à des emprunts concessionnels et de carburants continue de poser un risque. l’aide des bailleurs de fonds offre l’occasion de Les cours mondiaux du pétrole pourraient concevoir un système de filets de protection recommencer à augmenter et grever le sociale moins fragmenté et mieux ciblé. Il est budget. Il est donc nécessaire de rétablir un nécessaire, en attendant, de poursuivre les mécanisme automatique de répercussion efforts menés pour mettre en place un registre de ces augmentations, dont la gestion serait social de tous les bénéficiaires pouvant être confiée à un organisme indépendant de éligibles. manière à réduire l’influence politique sur la fixation des prix des carburants. 162 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Bibliographie Akazili J., M. Adjuik, S. Chatio, D. Kanyomse, A. Natural Experiment »,docuWorking Paper, Hodgson, M. Aikins, et J. 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Traitement des projets d’investissement dans les ministères sectoriels : de l’émission d’un chèque au paiement du bénéficiaire 180 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Annexe 2 : Corrélats de la scolarisation La scolarisation est inégale - forte corrélation entre la pauvreté, le lieu de résidence, l’invalidité et d’autres caractéristiques, d’une part, et la scolarisation d’autre part Variable dépendante : actuellement scolarisé Variable Effet marginal Erreur type Âge 0,034*** (0.011) Sexe (1 = masculin) -0,004 (0.008) Enfant du chef de ménage 0,026* (0.014) Invalide -0,499*** (0.109) Nombre total d’enfants dans le ménage (0-18 ans) 0,000 (0.004) Consommation annuelle du ménage par hab. (milliers de gourdes) 0,002*** (0.001) Le chef de ménage n’a pas achevé le cycle primaire -0,011 (0.013) Le chef du ménage a achevé le cycle primaire 0,038*** (0.013) Le chef de ménage a achevé au moins le premier cycle du secondaire 0,050*** (0.010) Zone de résidence urbaine 0,020* (0.012) Artibonite 0,047*** (0.012) Centre 0,009 (0.018) Grand’Anse 0,025* (0.014) Nippes 0,059*** (0.007) Nord 0,022 (0.014) Nord-Ouest 0,015 (0.021) Ouest 0,031** (0.015) Sud 0,020 (0.016) Sud-Est 0,047*** (0.012) Valeur moyenne de la variable dépendante 0,9065 Observations 4,939 Notes : les coefficients de l’analyse de régression sont estimés pour les enfants âgés de 10 à 14 ans. Les effets marginaux sont évalués à la moyenne de l’échantillon. Niveau d’instruction du chef de ménage omis = non scolarisés. Département omis = Nord-Est. Erreurs types robustes regroupées au niveau du ménage. *Significatif au seuil de 10 %. **Significatif au seuil de 5 %. ***Significatif au seuil de 1 %. 181 Annexe 3 : Corrélats du statut de surâgé Forte corrélation entre la pauvreté, le lieu de résidence, le sexe et d’autres caractéristiques, d’une part, et le statut de surâgé d’autre part Variable dépendante : au moins deux années plus âgé que l’âge habituel pour l’année de cours considérée Variable Effet marginal Erreur type Âge 0,191 (0,195) Sexe (1 = masculin) 0,079*** (0,028) Enfant du chef de ménage -0,206*** (0,045) Invalide 0,231 (0,167) Nombre total d’enfants dans le ménage (0-18 ans) 0,052*** (0,013) Consommation annuelle du ménage par hab. (milliers de gourdes) -0,0030*** (0,001) Le chef de ménage n’a pas achevé le cycle primaire -0,084** (0,039) Le chef du ménage a achevé le cycle primaire -0,234*** (0,042) Le chef de ménage a achevé au moins le premier cycle du secondaire -0,285*** (0,045) Zone de résidence urbaine -0,192*** (0,036) Artibonite -0,175** (0,074) Centre -0,057 (0,078) Grand’Anse 0,034 (0,077) Nippes -0,105 (0,078) Nord -0,084 (0,074) Nord-Ouest -0,254*** (0,070) Ouest -0,115* (0,066) Sud -0,164** (0,081) Sud-Est -0,040 (0,082) Valeur moyenne de la variable dépendante 0,5165 Observations 2 380 Notes : les coefficients de l’analyse de régression sont estimés pour les enfants âgés de 10 à 14 ans. Les effets marginaux sont évalués à la moyenne de l’échantillon. Niveau d’instruction du chef de ménage omis = non scolarisés. Département omis = Nord-Est. Erreurs types robustes regroupées au niveau du ménage. *Significatif au seuil de 10 %. **Significatif au seuil de 5 %. ***Significatif au seuil de 1 %. 182 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Annexe 4 : Glossaire des programmes de l’EDE PÈP L’EDE PÈP est la stratégie générale de l’État haïtien • Planification familiale : ce programme vise à qui couvre l’ensemble des programmes d’assistance faciliter l’établissement de centres sanitaires offrant sociale depuis 2013. Elle a pour objectif de permettre des services de planification familiale (lancement aux bénéficiaires d’échapper à l’extrême pauvreté en 2014-2015). Exécution : MSPP. et d’investir dans la valorisation du capital humain • Lutte contre le choléra est un programme visant à et l’inclusion économique. L’EDE PÈP regroupe 19 faciliter l’établissement de centres de santé assurant programmes d’assistance exécutés par l’intermédiaire la vaccination contre le choléra (lancement en du MAST, du FAES, de l’OFATMA, du MSPP, du 2014-2015). Exécution : MSPP. MENFP, du PNCS, de l’UCLBP et du MARNDR. • HIMO est un programme conçu pour développer • Bon Solidarité (or Bon Dijan) est un programme les infrastructures dans les zones rurales (doit être de transfert monétaire exceptionnel accordé aux déterminé en 2014-2015). Exécution : MARNDR. membres de la population extrêmement pauvres qui ont besoin d’une intervention immédiate. Ce • Kantin Mobil est un programme de transfert en programme d’urgence vise [pour autant qu’il soit nature qui fournit des repas chauds aux membres de toujours opérationnel] les ménages touchés par des la population extrêmement pauvres vivant dans les catastrophes naturelles102. Exécution : FAES. zones urbaines. Les repas sont distribués en priorité dans les quartiers dans lesquels des interventions • Carte Rose (ou Kat Solidarite) est un programme d’urgence sont nécessaires. Exécution : FAES. d’assurance maladie contributif qui donne accès à un paquet de services de santé de base. Exécution : • Kore Etidyan est un programme de transfert OFATMA. monétaire ciblant les familles vulnérables dont un membre, âgé de moins de 30 ans, suit des cours à • Centres de santé communautaire. Ce l’université. Exécution : FAES. programme vise à mettre en place des pharmacies communautaires assurant des soins de santé de • Kore Moun Andikape est un programme base (lancement en 2014-2015). Exécution : MSPP. de transfert monétaire mensuel destiné aux individus âgés de 38 à 65 ans vivant dans l’extrême • Restaurants communautaires est un programme pauvreté et souffrant d’au moins une invalidité de transfert en nature sous forme de repas gratuits, qui les empêche de travailler et qui ne bénéficient fournis par 300 restaurants à des membres de la d’aucune subvention. Ces personnes doivent vivre population vivant dans des quartiers défavorisés dans leur famille et non dans un centre d’assistance de la zone métropolitaine de Port-au-Prince. aux invalides. Exécution : FAES and CAS. Exécution : FAES (resto PÈP) e MAST. • Kore Peyizan a pour objet de fournir un appui aux ménages vulnérables participant à la production agricole en leur fournissant un ensemble d’intrants 102 Bon Dijan et Panye Solidarite ont été mis en place agricoles, d’engrais, etc. Exécution : FAES et durant la période d’urgence qui a suivi l’ouragan MARNDR. Sandy. Le Gouvernement de la République d’Haïti a toutefois conservé ces programmes à l’issue de la • Kore Ti Gran Moun est un projet de transfert période d’urgence pour en faire bénéficier les plus monétaire qui vise les ménages vivant dans vulnérables, ce qui explique le changement de nom de l’extrême pauvreté comptant un membre âgé de Bon Dijan en Bon Solidarité. 183 plus de 65 ans ne bénéficiant pas d’une pension. • Ranje Kay Kartier/ Banm Lumie-Banm Lavi : Exécution: FAES and MAST (through the CAS)103. ces programmes consistent à améliorer les infrastructures urbaines (en fonction des besoins • Programme d’alphabétisation est un programme locaux). Exécution: UCLBP. visant les personnes âgées de 18 à 65 ans qui sont analphabètes. Exécution : SEA/MENFP. • Repas scolaires [ou Cantines] est un programme de transfert en nature qui fournit des repas scolaires • Panye Solidarité est un programme de transfert aux enfants les jours d’école. Exécution : PNCS. en nature qui fournit un panier d’aliments produits localement aux ménages des zones rurales vivant • Ti Kredi offre des microcrédits aux ménages dans l’extrême pauvreté. Il s’agit d’un programme dirigés par une femme qui poursuivent des activités d’urgence qui vise les ménages touchés par des commerciales/productives dans les zones urbaines catastrophes naturelles. Exécution : FAES. et rurales. Exécution : FAES. • PSUGO est le programme de scolarisation • Ti Manman Cheri est un programme de transfert universelle. Il fournit aux écoles publiques et monétaire conditionnel visant les mères vivant privées une subvention par élève. Exécution : dans des zones urbaines défavorisées ; le versement MENFP. d’un transfert est subordonné à la scolarisation des enfants. Exécution: FAES 103 FAES effectue un transfert non contributif de 400 gourdes et MAST verse une pension de 1 000 gourdes après 20 ans de cotisations (peut être volontaire pour les travailleurs du secteur informel). Il est prévu d’harmoniser le programme. 184 MIEUX DÉPENSER, MIEUX SERVIR Annexe 5 : Structure des prix des produits pétroliers (2010/2011) 2010-2011 91 95 Diesel Kero PrIx CIF 3.02 3.05 3.01 3.06 Taux annuel moyen 40.66315 40.66315 40.60315 40.66315 Frais financiers 4,50 % 4,50 % 4,50 % 4,50 % Total valeur en douane 3.1559 3.187226 3.145475 3.197724 Frais de vérification 5,00 % 5,00 % 5,00 % 5,00 % Droits de douane 57,80 % 57,80 % 0,00 % 0,00 % Frais portuaires 0,32 % 0,31 % 0,30 % 0,29 % Droits d’accise 5,40 % 5,40 % 4,00 % 4,00 % Accise variable 5,30 % 5,25 % 3,13 % 0,34 % Total DTR 73,81 % 73,76 % 12,43 % 9,63 % Prix ex-douane 223.0541 225.198 143.8016 142.S473 Marge compagnie 6,79 % 8,23 % 5,31 % 5,41 % Marge distributeur 9,02 % 10,44 % 8,60 % 7,61 % Transport en province 1,21 % 1,20 % 1,22 % 1,20 % MCDT % 17,03 % 18,67 % 14,97 % 13,02 % MCDT 21.84831 24.19457 19.15234 16.93213 DTR + MODT 90,84 % 92,43 % 21,40 % 22,65 % Valeur accise Variabfe ($) 0.167228 0.161228 0.098369 0.010821 Pc en $ 6,02 6,13 4,01 3.91 Pc en gdes 244,90 249,39 162,95 159,48 Redevance carburant, gdes 1 1 1 1 Prix final 245.90 250.39 163.95 160.48 Prix à la pompe (Pp) 195 200 162 161 Sources : Direction de l’Inspection fiscale, Calcul de l’Etude Source : FMI 185 186