Реформа железных дорог: Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Второе издание Сентябрь 2017 г. Реформа железных дорог: Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог ©2017 Transport and ICT Global Practice Международный банк реконструкции и развития/Всемирный банк 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Веб-сайт: www.worldbank.org/transport Правовая оговорка Данные материалы подготовлены группой экспертов Международного банка реконструкции и развития/Всемирного банка. Изложенные в настоящей работе факты, их трактовка и выводы не обязательно отражают точку зрения исполнительных директоров Всемирного банка или правительств стран, которые они представляют. Всемирный банк не гарантирует точность данных, которые приведены в данной публикации. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация на картах, включенных в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно правового статуса какой -либо территории, либо поддержки или признания границ. На данную работу распространяется действие лицензии Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. В соответствии с условиями лицензии Creative Commons Attribution вы имеете право копировать, распространять, передавать данную работу, а также вносить в нее изменения, в том числе в коммерческих целях, на следующих условиях: Ссылка на источник При цитировании материалов данной работы следует указать: Транспорт и ИКТ. 2017. Реформа железных дорог: Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог. Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк, лицензия: Creative Commons Attribution CC by 3.0. Переводы При переводе данной работы следует добавить следующую оговорку вместе со ссылкой на источник: Данный перевод не был выполнен отделом транспорта и ИКТ или Всемирным банком и не может считаться официальным переводом Всемирного банка. Отдел транспорта и ИКТ и Всемирный банк не несут ответственности за содержание данного перевода или ошибки в нем. Адаптация При адаптации материалов данной работы необходимо добавить следующую оговорку вместе со ссылкой на источник: Данные материалы являются адаптацией оригинальной работы, подготовленной Всемирным банком. Автор или авторы данной адаптации несут полную ответственность за взгляды и мнения, выраженные в тексте данной адаптации, которые не согласованы со Всемирным банком. Всемирный банк Страница i Реформа железных дорог: Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Заявление об авторском праве Данная публикация защищена законодательством об авторском праве. Копирование и/или распространение любой части или всего документа без разрешения может явиться нарушением соответствующего законодательства. Международный банк реконструкции и развития/Всемирный банк одобряет распространение данной работы и обычно в короткие сроки предоставляет разрешение на воспроизведение ее фрагментов. Для получения разрешения на воспроизведение любой части данной публикации ксерокопированием или репринтным способом, отправьте запрос с предоставлением полной информации в Центр по проверке авторских прав — the Copyright Clearance Center, Inc. 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, тел.: 978-750-8400, факс: 978-750-4470, http://www.copyright.com. Всемирный банк Страница ii Реформа железных дорог: Сборник материалов Предисловие по повышению эффективности сектора железных дорог Предисловие Кредитование железнодорожной отрасли всегда являлось сложной задачей для Всемирного банка. В качестве одного из успешных примеров часто упоминают заем, предоставленный Национальным железным дорогам Японии на цели финансирования строительства первой скоростной линии Синкансэна (Токио – Осака), которое стало составной частью инвестиционных мероприятий в связи с проведением Олимпийских игр 1964 года в Токио. Тем не менее, кредитование железнодорожной отрасли по- прежнему остается сложной задачей, поскольку сектор железных дорог, возможно, в меньшей степени, чем другие виды транспорта, готов применять стандартизированную формулу реформ. К счастью, инструменты, появившиеся за многие годы работы, отличаются гибкостью и могут применяться для достижения широкого спектра целей реформ. Данный Сборник призван стать настольной книгой для тех, кто заинтересован в том, чтобы национальный сектор железных дорог становился эффективным звеном в транспортной сети, способствующим экономическому росту страны. В 1982 году первый исчерпывающий Обзор кредитования железнодорожной отрасли под названием «Железнодорожная проблема» показал, что железные дороги могут играть важную роль в транспортном секторе многих стран.1 Тем не менее, согласно данным этого Обзора после окончания Второй мировой войны железные дороги стали «нединамичным видом транспорта под управлением государства, который сейчас нуждается в масштабных структурных преобразованиях…». В большинстве случаев изменения происходили медленными темпами отчасти из-за того, что не было понятно, какие функции должно взять на себя государство, а какие – железные дороги, а также, в определенной степени, ввиду ложной убежденности в том, что все проблемы можно решить исключительно за счет инвестиций. В действительности же были необходимы как изменения проводимой политики, так и реформирование организационных структур и материальной базы (включая сокращение капиталовложений в ответ на изменение объемов перевозок). Из-за крайне медленного темпа преобразований многие железные дороги создают препятствия для развития и истощают государственный бюджет.2 В Обзоре сделан вывод о том, что правительствам стран следует: (i) устранить ограничения в отношении конкурирующих видов транспорта, обеспечить адекватное налогообложение и ограничить субсидирование сектора железных дорог; (ii) реорганизовать работу персонала железных дорог и внедрить новые технологии управления и маркетинга, более подходящие для коммерческой деятельности ; и (iii) обеспечить, чтобы инвестиционные проекты были направлены на удовлетворение потребностей пассажиров или операционных нужд, дабы 1 “The Railways Problem,” Transportation and Water Department, World Bank, January 28, 1982, reissued November 29, 1982. 2 Там же, страница со сводной информацией. Всемирный банк Страница iii Реформа железных дорог: Сборник материалов Предисловие по повышению эффективности сектора железных дорог эти инвестиционные проекты не становились полностью бесполезными. В Обзоре было отмечено, что Всемирный банк должен кредитовать только те железные дороги, которые хотят начать основательный процесс управленческих и структурных преобразований. В 1980-х годах вопреки заявленному желанию добиться реструктуризации железнодорожной отрасли и коммерциализации ее услуг, кредитные операции Всемирного Банка были по-прежнему затруднены из-за необходимости преодоления упорного противодействия со стороны железных дорог и правительств. Акцент в проектах Всемирного Банка по- прежнему делался на инвестиционные мероприятия, предусматривающие ремонт и модернизацию мощностей и объектов, которые в большей степени страдали от неэффективного управления, нежели от перегруженности. Займы Банка действительно предусматривали больше требований по осуществлению изменений, и основной упор делался на реструктуризацию; но заемщики, как правило, демонстрировали лучшие показатели по инвестиционной составляющий, нежели по проведению реформ. Темпы изменений в Банке, как представляется, опережали темпы изменений у его клиентов в секторе железных дорог. В 1994 году Банк опубликовал обновленный обзор кредитования железнодорожной отрасли «Эволюция кредитования сектора железных дорог Всемирным Банком»3. Согласно этому Обзору, кредитование железных дорог прошло непростой путь от более ранней модели инвестиционной направленности к модели, которая была нацелена на последовательное устранение глубинных институциональных препятствующих факторов, становившихся причиной того, что сектор железных дорог (равно как и предыдущие займы на проекты в железнодорожной отрасли) не отличался успешностью. В Обзоре подчеркивалось, что стремительные глобальные экономические изменения, а также примеры коллапса железных дорог бывших социалистических стран, подчеркивают необходимость сосредоточения усилий на решении проблемы институциональной неэффективности, нежели на ремонте активов. Этот анализ был подкреплен двумя другими докладами, целью которых было определение конкретных мер и механизмов реструктуризации: «Технологии реструктуризации железных дорог»4 и «Варианты изменения организационной структуры железных дорог»5. В первом документе определены четыре основных этапа процесса реструктуризации: (i) стратегический план, увязывающий реорганизуемое железнодорожное предприятие с политическими, социальными и экономическими аспектами в более широком контексте, в рамках которого предприятие будет 3 Galenson, Alice and Louis S. Thompson, “The Evolution of the World Bank’s Railway Lending,” World Bank Discussion Paper Number 269, 1994. 4 “Huff, Lee W. and Louis S. Thompson, “Techniques for Reshaping the Railway,” World Bank report INU-56, January, 1990. 5 Moyer, Neil M and Louis S. Thompson, “Options for Reshaping the Railway,” World Bank report WPS-926, June, 1992. Всемирный банк Страница iv Реформа железных дорог: Сборник материалов Предисловие по повышению эффективности сектора железных дорог функционировать; в данном плане должны быть также рассмотрены основные варианты государственной политики; (ii) контрактный план, который определяет конкретные обязательства, вытекающие из стратегического плана, и которые правительство и железнодорожное предприятие официально принимают как свои обязательства; (iii) план управления железными дорогами, определяющий организационную структуру, функции и показатели результативности для эффективного внутреннего управления в свете требований, вытекающих из решения о функционировании в качестве коммерческого предприятия; и (iv) план первоочередных мероприятий, где перечисляются необходимые для проведения запланированной реструктуризации законодательные, юридические и административные изменения. В Докладе «Варианты изменения организационной структуры железных дорог» рассматриваются вопросы, касающиеся разукрупнения традиционно монолитной структуры железнодорожного предприятия, например, путем создания операторов-арендаторов, которые оплачивают право доступа к объектам инфраструктуры, или же даже обособления инфраструктуры с учреждением независимого агентства-распорядителя объектов инфраструктуры; при этом все операторы оплачивают доступ. В начале 1990-х годов сформировались два дополнительных мощных фактора, способствовавшие изменениям в секторе железных дорог. Первым фактором стала Директива Европейской комиссии 91/440, инициирующая длительный процесс разделения железнодорожной инфраструктуры и перевозок, и требующая, чтобы все операторы оплачивали недискриминационные сборы за доступ. Целью Европейской Комиссии являлось разрушение «бастионов» национальных железных дорог и открытие транспортного рынка для конкуренции как за право вхождения на этот рынок, так и, в конечном итоге, за право оказания железнодорожных услуг. Несмотря на долгие годы сопротивления этой Директиве и последующим переменам, Европейская Комиссия постепенно вынудила железные дороги ЕС перейти к модели обособления инфраструктуры с внедрением конкуренции на рынках грузоперевозок и пассажирских перевозок дальнего следования, а также на рынках пригородных и региональных пассажирских перевозок. В ходе реализации этих изменений, десять бывших стран Центральной и Восточной Европы присоединились к ЕС, и их железные дороги стали попадать под действие Директивы; помимо этого, ряд железных дорог, прилегающих к ЕС (например, российских) или на которые влияет проводимая в ЕС политика (например, Чили), реализовали или рассмотрели собственные варианты вертикального разделения. Вторым мощным фактором стало усиление роли частного сектора в сфере железнодорожных перевозок. В начале 1990-х годов на американском континенте лишь грузовые перевозки в США и Канадская железная дорога «Pacific Railways» находились в собственности и в ведении частных компаний. К концу 1990-х годов все значимые грузоперевозки на американском континенте перешли в ведение частных компаний, иногда путем приватизации (Canadian National), но чаще всего в рамках концессий (Аргентина, Чили, Бразилия, Мексика, Перу, Боливия, Гватемала). Помимо этого, наряду с метро в Буэнос-Айресе и Рио-де-Жанейро были также Всемирный банк Страница v Реформа железных дорог: Сборник материалов Предисловие по повышению эффективности сектора железных дорог внедрены концессионные контракты в секторе пригородных железнодорожных перевозок в Аргентине и в Рио-де-Жанейро. Всемирный банк оказывал содействие процессу внедрения концессий, предоставляя займы на цели ремонта изношенных активов, которые пришли в такое состояние за долгие годы неэффективного управления. Более значимым фактором стало то, что займы Банка позволяли провести адаптацию рабочей силы к новым условиям. Аналогичные схемы начали применяться и во многих африканских странах, хотя и медленными темпами по причине слабости и нестабильности правительств и гражданских войн. Приватизация Британских железных дорог придала новый импульс процессу обособления инфраструктуры и приватизации (грузовые перевозки) или внедрению франшиз (пассажирские перевозки) в Великобритании. Этот процесс постепенно распространился и на другие регионы ЕС. В последнее время Всемирный банк подчеркивает важность устойчивого управления и продуманной структуры стимулов, которые способны привести железную дорогу к работе на коммерческой основе. Эти «инструменты» применимы для повышения эффективности сектора железных дорог при любых вариантах конкуренции и при любых формах собственности. Все эти инициативы были консолидированы, став основой для подготовки настоящего Сборника. Универсального варианта реформы железных дорог не существует. Тем не менее, перечень доступных вариантов реформирования существенно расширился с 1990 года, а накопленный с тех пор опыт крайне полезен при адаптации существующих вариантов реформирования к потребностям конкретных стран. Как показывает опыт, очень немногие страны отказались от процесса реформ, и большинство стран, осуществляющих реформирование, извлекли весомые выгоды, хотя в ходе реформ им приходилось сталкиваться и с определенными проблемами. В данном Сборнике представлена исчерпывающая информация, позволяющая ориентироваться в сложном и неизменно требующим усилий процессе реформирования железных дорог. Всемирный банк Страница vi Реформа железных дорог: Сборник материалов От авторов по повышению эффективности сектора железных дорог От авторов Авторский коллектив выражает признательность всем тем, кто внес вклад в создание публикации "Реформа железных дорог: Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог". Средства на данную публикацию были выделены Консультативным комитетом по государственно-частным инфраструктурным проектам (PPIAF). Комитет PPIAF, являющийся целевым фондом с участием многих доноров и расположенный в Группе Всемирного банка, оказывает техническую помощь правительствам развивающихся стран. Основная цель PPIAF — создание благоприятной среды на основе влиятельных партнерств, обеспечивающих вложения частного капитала в инфраструктуру. Подробнее читайте на сайте www.ppiaf.org. Поддержка предоставлена в рамках Программы поддержки транспортных исследований (TRSP). Координационная группа Всемирного банка для первого издания под руководством Марты Лоуренс включала Василе Олевски, Юкка -Пекка Странд и Викрам Куттари. Координационная группа Всемирного банка для второго издания под руководством Марты Лоуренс включала Фатиму Арройо Арройо и Алисию Эрнандес Мунос. Основными авторами данного документа являются Пол Амос, Карим -Жак Будин, Ричард Баллок, Джереми Дрю, Генри Куйтунен, Марта Лоуренс, Педзисайи Макумбе, Василе Олевски, Роберт Филипс, Юкка-Пекка Странд, Луи Томпсон и Джон Уиннер. Источником анализа примеров являются материалы за авторством Менке Чен, Якуба Карновски, Марты Лоуренс, Геральда Олливье, Доминика Пателлы, Джоанны Муди, Сиддхарта Раджи и Вентинга Вей, а также материалы международного транспортного форума. Компанией CPCS были внесены изменения в некоторые главы и анализ примеров из первого издания, а также подготовлены новые материалы с анализами примеров от авторов второго издания. Рекомендации по содержанию документа подготовлены группой следующих экспертов Всемирного банка: Мишель Беллье, Пьер Поццо Ди Борго, Виктория Хильда Ригби Делмон, Бенедиктус Эйберген, Ральф-Михаэль Кальтайер, Джордж М. Ребело, Джон Картер Скейлс и Дж. Джорж Таракан. Существенный вклад в подготовку документа также внесли Жан -Шарль Кроше, Робин Каррутерс, Генри Де Лоншамп, Мария Каролина Монсальви и Рейндерт Вестра. Анита Шреста подготовила финансовую модель. Редакторами второго издания выступали Пол Амос, Виктор Аррагонес, Антуан Кунт, Эйри Маньен, Джеймс Маркланд, Геральд Олливье, Дэвид Робинетт и Винсент Ву. Марк Йухель и Генри Керали, руководители Транспортного сектора Всемирного банка, осуществляли общее руководство и контроль качества первого издания. Контролем качества второго издания занимались Алмуд Вайтц и Мишель Керф. Всемирный банк Страница vii Реформа железных дорог: Сборник материалов От авторов по повышению эффективности сектора железных дорог Мы выражаем огромную благодарность за сотрудничество и поддержку в разработке и распространении данных материалов Международному союзу железных дорог (UIC), организаторам Международного транспортного форума и Сообществу европейских железных дорог и инфраструктурных компаний (CER). Всемирный банк Страница viii Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 1: Введение ............................................................. 1 1.1 Целевая аудитория .......................................................... 2 1.2 Роль транспорта в экономическом развитии .......................... 2 1.3 Стоимость железнодорожных перевозок и перевозок другими видами транспорта ................................................................. 3 1.4 Преимущества для экологии и землепользования .................. 7 1.5 Что такое реформа железных дорог? Зачем она нужна? .......... 8 1.6 Что можно ожидать от реформ? ......................................... 8 1.7 Сколько потребуется времени на реформирование сектора? ..... 9 1.8 Структура данного документа .......................................... 10 Глава 2: Рынки и технологии железных дорог ....................... 13 2.1 Введение .................................................................... 14 2.2 Характеристики транспортного рынка ................................ 14 2.2.1 Пассажирские перевозки ...................................... 14 2.2.2 Грузоперевозки .................................................. 19 2.3 Основные преимущества железных дорог ........................... 22 2.4 Железнодорожные технологии и терминология ................... 23 2.4.1 Инфраструктура ............................................... 23 2.4.2 Подвижной состав .............................................. 34 Глава 3: Экономика и политика ценообразования на железнодорожной дороге ................................................. 39 3.1 Экономические характеристики железнодорожного транспорта . ................................................................................. 40 3.2 Структура издержек железнодорожного транспорта ............. 42 3.2.1 Издержки на инфраструктуру сети ....................... 42 3.2.2 Издержки на эксплуатацию поездов ....................... 44 3.2.3 Корпоративные административно -управленческие расходы ...................................................................... 45 3.2.4 Резюме: издержки и сравнительное преимущество .. 46 3.3 Калькуляция расходов на осуществление железнодорожных перевозок .......................................................................... 46 3.3.1 Общие затраты ................................................ 47 3.3.2 Совместные затраты ........................................ 48 3.4 Анализ финансового участия ........................................... 48 Всемирный банк Страница ix Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 3.5 Мероприятия по управлению коммерческой деятельностью ... 51 3.6 Ценообразование на железнодорожном транспорте .............. 51 3.6.1 Формирование цен на грузовые перевозки ............... 52 3.6.2 Формирование цен на пассажирские перевозки ......... 54 3.6.3 Формирование цен доступа к инфраструктурной сети ....................................................................... 56 Глава 4: Финансовая устойчивость железных дорог ............... 61 4.1 Введение .................................................................... 62 4.1.1 Варианты политики, влияющие на финансовую устойчивость ............................................................. 62 4.2 Определяющие факторы финансовой устойчивости .............. 63 4.2.1 Структура доходов ............................................ 63 4.2.2 Структура издержек .......................................... 67 4.2.3 Инвестиции ...................................................... 71 4.2.4 Структура капитала .......................................... 73 4.3 Определение финансовой устойчивости ............................. 74 4.3.1 Операционная рентабельность ............................ 75 4.3.2 Движение денежных средств ................................ 76 4.4 Наличие и качество данных ............................................. 76 4.5 Инструментарий финансового анализа .............................. 77 4.5.1 Финансовое моделирование .................................. 77 4.5.2 Сопоставительный анализ .................................. 78 4.5.3 Калькуляция издержек ........................................ 78 4.6 Экономический анализ ................................................... 79 4.6.1 Масштаб проекта и заинтересованные стороны ........ 80 4.6.2 Прогнозирование объемов перевозок ........................ 80 4.6.3 Выгоды проекта ................................................... 80 4.6.4 Издержки проекта ................................................ 81 4.6.5 Результаты и анализ чувствительности ................. 81 4.6.6 Дополнительные ресурсы ....................................... 82 Глава 5: Формирование структуры отрасли ........................... 83 5.1 Введение .................................................................... 84 5.2 Первый структурный элемент: Организационная форма бизнеса ................................................................................. 86 Всемирный банк Страница x Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 5.2.1 Государственное предприятие ............................. 87 5.2.2 Государственная компания .................................. 88 5.2.3 Частная компания .............................................. 91 5.3 Второй структурный элемент: Рыночная конкуренция ........... 94 5.3.1 Конкуренция на рынке железнодорожных перевозок .. 95 5.3.2 Конкуренция за рынок железнодорожных перевозок .. 97 5.3.3 Альтернативные пути конкуренции ...................... 97 5.4 Третий конструкционный элемент: Разделение ................... 99 5.4.1 Горизонтальное разделение ................................. 99 5.4.2 Вертикальное разделение .................................... 99 5.5 Объединение конструктивных элементов: альтернативные варианты структуры отрасли ................................................. 101 5.5.1 Концепция на базе государственной инфраструктуры . ...................................................................... 102 5.5.2 Концепция на базе частной инфраструктуры ........ 107 5.5.3 Мотивы и варианты реформ ............................... 109 5.6 Решения в отношении непрофильных видов деятельности .... 111 5.6.1 Социально-бытовые и оздоровительные услуги для членов трудового коллектива ....................................... 113 5.6.2 Материально-техническое обеспечение и производственные предприятия железной дороги ............. 116 5.6.3 Вспомогательные службы предприятия ................ 120 5.6.4 «Расширенные» виды деятельности ..................... 122 5.6.5 Использование профессиональных консультантов ..... 126 Глава 6: Функции государства ........................................... 127 6.1 Государство, железные дороги и государственные интересы . 128 6.2 Национальная транспортная стратегия.............................. 130 6.3 Структура сектора железных дорог .................................. 133 6.4 Закупка транспортных услуг ........................................... 134 6.5 Регулирование отрасли ................................................. 135 6.6 Межгосударственные соглашения и договоры в сфере железных дорог ............................................................................... 136 6.7 Административный аппарат ............................................ 140 6.8 Собственность ............................................................. 141 Всемирный банк Страница xi Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 7: Контроль за функционированием железных дорог: Государство в качестве собственника ................................. 143 7.1 Вступительная часть ..................................................... 144 7.2 Новый формат взаимодействия государственных органов и железнодорожных организаций ............................................. 145 7.2.1 Адаптация к новым условиям рынка ..................... 145 7.2.2 Принципы управления для государственных железных дорог ...................................................................... 146 7.3 Реализация новых принципов управления.......................... 148 7.3.1 Разграничение обязанностей ............................... 148 7.3.2 Формирование законодательной и регуляторной базы 149 7.3.3 Договорные отношения между государством и железнодорожными компаниями .................................... 150 7.4 Государство в качестве собственника ................................. 152 7.4.1 Роль собственника ............................................ 152 7.4.2 Кадровый состав агентства по вопросам собственности госпредприятия .................................... 156 Глава 8: Покупка услуг железной дороги ............................ 159 8.1 Введение ................................................................... 160 8.2 Обязательства по оказанию государственных услуг ............. 160 8.3 Контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг ......................................................... 162 8.4 Контракты на оказание государственных услуг ................... 166 8.5 Заключение контрактов на оказание государственных услуг на конкурсной основе .............................................................. 168 8.6 Анализ примеров ......................................................... 169 Глава 9: Формирование регуляторных механизмов ............... 171 9.1 Введение ................................................................... 172 9.2 Государственные интересы ............................................ 173 9.2.1 Экономические аспекты ..................................... 174 9.2.2 Безопасность и охрана окружающей среды............. 176 9.2.3 Необходимость единых технических стандартов... 176 9.2.4 Последствия для конкурирующих видов транспорта .. ...................................................................... 177 9.3 Формы регулирования .................................................. 177 9.3.1 Взаимосвязь между формами регулирования .......... 177 Всемирный банк Страница xii Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 9.3.2 Экономическое регулирование ............................. 177 9.3.3 Регламенты безопасности .................................. 189 9.3.4 Природоохранные регламенты ............................ 190 9.3.5 Технические регламенты.................................... 190 9.4 Регуляторные механизмы .............................................. 192 9.4.1 Законодательство и регуляторные механизмы ...... 192 9.4.2 Лицензирование ................................................ 192 9.4.3 Концессии ........................................................ 193 9.5 Институциональные аспекты .......................................... 198 9.5.1 Принципы надлежащего регулирования ................. 198 9.5.2 Институциональные механизмы и кадровое обеспечение ............................................................... 202 9.6 Выводы ...................................................................... 206 Глава 10: Корпоративное управление государственного железнодорожного предприятия ....................................... 209 10.1 Введение ................................................................... 210 10.2 Структура системы управления госпредприятием ................ 211 10.3 Декларация о намерениях компании ................................ 214 10.4 Общее собрание акционеров .......................................... 215 10.5 Совет директоров ........................................................ 216 10.5.1 Функции совета директоров ............................... 216 10.5.2 Другие ключевые обязанности совета директоров . 218 10.5.3 Состав совета директоров ................................. 219 10.6 Управление предприятием ............................................. 224 10.6.1 Функции руководства ........................................ 224 10.6.2 Структура руководства .................................... 224 10.7 Схемы стимулирующих выплат ........................................ 227 10.7.1 Определение схемы стимулирующих выплат для руководства .............................................................. 227 Глава 11: Формирование коммерческой структуры железнодорожной компании ............................................ 231 11.1 Введение ................................................................... 232 11.2 Некоммерческая структура ............................................ 233 11.3 Коммерческая структура железной дороги ........................ 234 11.3.1 Центры прибыли и центры затрат ..................... 234 Всемирный банк Страница xiii Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 11.3.2 Цель структур коммерческого управления ............ 237 Глава 12: Методы коммерческого управления и разработка стратегии ..................................................................... 241 12.1 Разработка стратегии.................................................... 242 12.1.1 Диагностический анализ .................................... 243 12.1.2 Разработка стратегии ...................................... 247 12.2 Формирование перевозок и цен с учетом конъюнктуры рынка 249 12.2.1 Взаимодействие с клиентами ............................. 250 12.2.2 Планирование и структурирование услуг .............. 251 12.3 Инвестиционное планирование в железнодорожных компаниях . ................................................................................ 252 12.3.1 Базовая инвестиционная программа ..................... 252 12.3.2 Определение приоритетности инвестиций ........... 253 12.3.3 Инвестиции, связанные с фундаментальными изменениями .............................................................. 254 12.3.4 Отчуждение излишних активов ........................... 265 12.4 Кадровые ресурсы ....................................................... 266 12.4.1 Определение оптимальной численности персонала . 267 12.4.2 Подбор квалифицированного персонала ................. 269 12.4.3 Система стимулов ............................................ 269 Глава 13: Стимулирование участия частного сектора ............. 271 13.1 Введение ................................................................... 272 13.2 Типовые формы участия частного сектора ......................... 273 13.2.1 Подряды и аутсорсинг ....................................... 273 13.2.2 Контракты на оказание услуг ............................. 275 13.2.3 Концессии и франшизы в секторе железных дорог ... 275 13.2.4 Частные железные дороги .................................. 280 13.2.5 Другие формы участия частного сектора ............. 282 13.3 Партнерство государства и частного сектора ...................... 285 13.3.1 Права на землю ................................................. 286 13.4 Финансирование проектов и услуг с дефицитом финансирования ................................................................................ 287 13.5 Перспективы для частных инвесторов .............................. 291 13.6 Перспективы государства .............................................. 292 Всемирный банк Страница xiv Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог Приложение 1: Финансовая модель — Руководство для пользователя ................................................................. 295 1 Введение ................................................................... 295 2 Общие допущения ........................................................ 296 3 Специальные допущения ............................................... 298 4 Расчеты ..................................................................... 307 5 Финансовые отчеты ...................................................... 307 6 Сводки производственных факторов и итоговых результатов . 308 7 Анализ сценариев и чувствительности .............................. 309 Приложение 2: Сопоставительный анализ ........................... 311 1 Введение ................................................................... 311 2 Выбор индикативных железных дорог .............................. 313 3 Выбор показателей ....................................................... 313 4 Сбор данных ............................................................... 315 5 Анализ результатов ...................................................... 321 Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг и измерения прибыли ........................................................ 323 1 Использование систем калькуляции стоимости услуг и измерения прибыли............................................................. 323 2 Принцип калькуляции себестоимости ............................... 326 2.1 Изменчивость .................................................. 326 2.2 Причинная обусловленность издержек .................. 328 3 Структура системы калькуляции себестоимости услуг и измерения прибыли............................................................. 330 Приложение 4: Руководство по составлению концессионных контрактов .................................................................... 333 1 Введение ................................................................... 333 1.1 Цель концессионного соглашения ......................... 334 1.2 Ключевые факторы ........................................... 334 2 Руководство ................................................................ 338 2.1 Стороны ......................................................... 338 2.2 Подробное изложение/цель ................................. 339 2.3 Определения .................................................... 339 2.4 Предварительные условия до даты вступления в силу ...................................................................... 345 Всемирный банк Страница xv Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 2.5 Предварительные условия до начала срока действия .. ...................................................................... 346 2.6 Срок действия .................................................. 347 2.7 Концессия ........................................................ 349 2.8 Независимый инженер ........................................ 351 2.9 Начало новой модернизации активов .................... 352 2.10 Функции и обязанности государственного органа ... 356 2.11 Концессионные сборы ......................................... 358 2.12 Залоговое обеспечение ....................................... 359 2.13 Обязательства концессионера ............................ 360 2.14 Страхование .................................................... 364 2.15 Ответственность и гарантия возмещения убытков .. ...................................................................... 366 2.16 Превходящие обстоятельства ............................ 368 2.17 Изменения причитающихся налогов ..................... 374 2.18 Изменение обстоятельств ................................. 375 2.19 Изменения ....................................................... 376 2.20 Сохранение переданных в концессию активов ......... 377 2.21 Конфиденциальная информация ........................... 379 2.22 Персонал ......................................................... 381 2.23 Подготовка отчетности и отчетная документация .. ...................................................................... 382 2.24 Расторжение .................................................... 384 2.25 Возврат .......................................................... 388 2.26 Переуступка и иные операции ............................. 391 2.27 Права интеллектуальной собственности ............. 392 2.28 Платежи ......................................................... 392 2.29 Применимое право и язык ................................... 393 2.30 Урегулирование споров ....................................... 393 2.31 Типовые положения и формулировки..................... 395 Приложение 5: Руководство по составлению контрактов на осуществление пассажирских перевозок............................. 397 1 Введение ................................................................... 397 1.1 Цель ............................................................... 397 Всемирный банк Страница xvi Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 1.2 Ключевые факторы ........................................... 398 2 Руководство ................................................................ 400 2.1 Стороны ......................................................... 400 2.2 Подробное изложение/цель ................................. 401 2.3 Определения .................................................... 401 2.4 Предварительные условия до даты вступления в силу ...................................................................... 401 2.5 Период оказания услуг ........................................ 402 2.6 Транспортные услуги ......................................... 403 2.7 Пассажиры ....................................................... 405 2.8 Ограничение прав и дискриминация ...................... 406 2.9 Аварии и ликвидация последствий аварийных ситуаций ................................................................... 406 2.10 Тарифы за проезд и «сейф доходов от платы за проезд» ..................................................................... 407 2.11 Вокзалы и имущественные объекты .................... 407 2.12 Системные контракты ...................................... 409 2.13 Сборы и иное вознаграждение .............................. 409 2.14 Залоговое обеспечение ....................................... 410 2.15 Стандарты ..................................................... 410 2.16 Страхование .................................................... 411 2.17 Ответственность и гарантия возмещения убытков .. ...................................................................... 413 2.18 Охрана окружающей среды и иные условия ............. 413 2.19 Превходящие обстоятельства ............................ 413 2.20 Сохранение активов железнодорожного транспорта 416 2.21 Временное оказание услуг ................................... 418 2.22 Премии и штрафы ............................................ 418 2.23 Конфиденциальная информация ........................... 418 2.24 Персонал ......................................................... 419 2.25 Подготовка отчетности и отчетная документация .. ...................................................................... 420 2.26 Расторжение .................................................... 422 2.27 Возврат .......................................................... 424 2.28 Переуступка .................................................... 425 Всемирный банк Страница xvii Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 2.29 Права интеллектуальной собственности ............. 425 2.30 Платежи ......................................................... 426 2.31 Применимое право и язык ................................... 426 2.32 Урегулирование споров ....................................... 426 2.33 Типовые положения и формулировки..................... 427 Приложение 6: Примерный устав правления ........................ 429 A. Вступительная часть ..................................................... 429 I. Дополнение к требованиям законодательства и к статьям ................................................................... 429 II. Устав на веб-сайте ........................................... 429 B. Глава I: Состав правления, должности, комитеты ................ 429 I. Структура правления, количество его членов, компетенция и независимость ...................................... 429 II. (Повторное) назначение; сроки полномочий; уход с должности ................................................................ 431 III. Председатель и вице-председатель ..................... 432 VI. Секретарь компании .......................................... 433 V. Комитеты....................................................... 433 C. Глава II: Обязанности и полномочия ................................. 434 I. Общие обязанности и полномочия ........................ 434 II. Обязанности по контролю за деятельностью руководства .............................................................. 435 III. Обязанности, касающиеся членов правления, и результаты деятельности правления ............................ 436 IV. Иные обязанности правления .............................. 436 V. Контроль финансовой отчетности ...................... 436 VI. Обязанности по назначению внешнего аудитора и оценке его работы ...................................................... 437 VII. Компенсационные выплаты членам совета директоров ............................................................... 438 VIII. Отношения с акционерами .................................. 439 D. Глава III: Заседания правления, принятие решений ............. 440 I. Частота, извещения, повестка дня и место проведения заседаний .................................................. 440 II. Присутствие на заседаниях и доступ к ним ........... 441 III. Председатель заседания, доклады ....................... 441 Всемирный банк Страница xviii Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог IV. Принятие решений на правлении ......................... 441 E. Глава IV: Прочие положения ........................................... 443 I. Конфликты интересов членов правления .............. 443 II. Компенсационные выплаты членам правления ....... 444 III. Вводная программа, обучение и образование в процессе работы ..................................................................... 444 IV. Прочие должности ............................................ 445 V. Владение и торговля ценными бумагами [ПРИМЕЧАНИЕ: разделы с E.V.b. по E.V.d. применимы только к публичным акционерным компаниям.] ............................ 445 VI. Конфиденциальность ........................................ 446 VII. Прочие положения ............................................. 446 F. Приложение 1: Перечень согласований, требуемых правлением ................................................................................ 447 G. Приложение 2: Политика в отношении независимого внешнего аудитора ........................................................................... 447 I. Политика ........................................................ 448 II. Пределы компетенции ....................................... 448 III. Выполняемая работа ......................................... 449 IV. Ротация партнеров, отвечающих за аудиторскую проверку .................................................................... 449 V. Назначение внешнего аудитора ........................... 450 VI. Ограничения в переводе сотрудников ................... 450 Приложение 7: Образец этического кодекса ........................ 451 Преамбула ........................................................................ 451 A. Корпоративные ценности ............................................... 452 B. Этические принципы компании ....................................... 452 C. Этические нормы взаимоотношений компании с заинтересованными сторонами .............................................. 453 I. Наемные работники и должностные лица ............. 453 II. Клиенты ......................................................... 454 III. Отношения с деловыми партнерами .................... 455 IV. Органы власти ................................................. 455 V. Общественная среда, окружающая среда и общество в целом ...................................................................... 456 D. Реализация ................................................................. 456 Всемирный банк Страница xix Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог I. Пути получения рекомендаций ............................ 456 II. Установленные процедуры и круг ответственности .. ...................................................................... 457 III. Учебная программа ........................................... 457 Приложение 8: Пример круга компетенции исполнительного комитета ...................................................................... 459 1. Цель создания ............................................................. 459 2. Членство .................................................................... 459 3. Председатель ............................................................. 460 4. Секретарь .................................................................. 460 5. Кворум ...................................................................... 460 6. Частота заседаний ....................................................... 460 7. Уведомление о заседаниях ............................................ 460 8. Проведение заседаний .................................................. 460 9. Протоколы заседаний ................................................... 460 10. Обязанности ............................................................... 461 11. Подотчетность ............................................................. 462 Приложение 9: Определение независимости ....................... 463 Приложение 10: Рекомендации по сделкам со связанными сторонами ..................................................................... 465 A. Вступительная часть ..................................................... 465 B. Действие настоящей политики ........................................ 465 C. Процедуры рассмотрения и утверждения .......................... 465 D. Определение сделок со связанными сторонами .................. 466 E. Раскрытие информации ................................................. 466 F. Пересмотр политики ..................................................... 467 Приложение 11: Образец заявления о целях компании .......... 469 1. Введение ................................................................... 469 2. Железнодорожный бизнес ............................................. 469 3. Направление и масштабы деятельности ............................ 470 4. Принятие на себя корпоративной ответственности .............. 471 Анализ примеров: Австралийская железнодорожная корпорация ................................................................................... 473 Всемирный банк Страница xx Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 1 Создание ARTC ............................................................ 473 2 Корпоративные цели и управление .................................. 475 3 Установление цен и управление доступом ......................... 477 3.1 Ценообразование в между-штатовой сети ............ 479 3.2 Ценообразование в угольной сети "Хантер -Вэлли" ... 480 4 Организация движения ................................................. 480 5 Иски в случае аварийных ситуаций .................................. 481 6 Финансовые показатели ................................................ 481 7 Операционные показатели ............................................. 483 8 Выводы ...................................................................... 487 Приложение A: Общая информация ........................................ 489 Приложение B: Индикативные между-штатовые цены ARTC .......... 494 Приложение C: Основные источники ....................................... 497 Анализ примеров: Железная дорога "Бёрлингтон Нозерн и Санта- Фе" .............................................................................. 499 1 Вступительная часть ..................................................... 499 2 Смена собственника компании BNSF ................................. 499 2.1 Приобретение .................................................. 501 3 Подход компании Berkshire Hathaway ............................... 501 3.1 Принципы управления BH .................................... 501 3.2 Управление и стимулы ....................................... 502 3.3 Оптимизация структуры капитала BNSF .............. 503 4 Результаты ................................................................. 504 4.1 Финансовые факторы ........................................ 507 4.2 Вклады и влияние заинтересованных сторон ......... 507 5 Заключение ................................................................ 508 Список литературы .............................................................. 509 Анализ примеров: Компания Camrail................................... 511 1 Общая информация ...................................................... 511 2 Производительность до концессии ................................... 512 3 Концессия .................................................................. 514 3.1 Поправки от 2008 года ....................................... 517 4 Показатели эффективности концессии ............................. 517 5 Финансовые показатели ................................................ 521 6 Заключение ................................................................ 522 Всемирный банк Страница xxi Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы .............................................................. 526 Анализ примеров: Китайские железные дороги .................... 527 1 Введение ................................................................... 527 2 Организация и структура железнодорожного сектора ........... 529 2.1 Железнодорожное законодательство ................... 529 2.2 Ситуация до 2013 года: Министерство путей сообщения и китайские железные дороги ........................ 530 2.3 Новейшая структурная реформа ......................... 531 2.4 Транспортные операции ..................................... 533 3 Стратегия развития железнодорожного сектора .................. 534 3.1 Расширение железнодорожной сети ...................... 534 3.2 Обзор сектора .................................................. 537 4 Производительность железнодорожного сектора в Китае ...... 540 4.1 Рынки железнодорожных перевозок ...................... 540 4.2 Транспортные операции ..................................... 543 4.3 Обязательства по оказанию государственных услуг 546 4.4 Качество обслуживания клиентов........................ 546 4.5 Финансовые показатели ..................................... 548 5 Заключение ................................................................ 550 5.1 Обзор сектора .................................................. 550 5.2 Значимые инициативы органов управления ........... 551 5.3 Возможные проблемы в будущем ......................... 552 Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг ......... 553 1 Вступительная часть ..................................................... 553 2 MTR Corporation и программа "Железная дорога + недвижимость" ................................................................................ 554 3 Программа "Железная дорога + недвижимость" MTR Corporation . ................................................................................ 555 4 Результаты ................................................................. 560 5 Заключение ................................................................ 563 Список литературы .............................................................. 564 Анализ примеров: Индийские железные дороги ................... 565 1 Структура железнодорожного сектора .............................. 565 Всемирный банк Страница xxii Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 1.1 Организационная структура железнодорожной отрасли .................................................................... 565 1.2 Стратегия железнодорожного сектора ................. 566 1.3 Оплата транспортных услуг .............................. 571 1.4 Регулирование отрасли ...................................... 571 1.5 Аппарат министерства ..................................... 573 2 Индийские железные дороги .......................................... 574 2.1 Управление и организационная структура железных дорог ...................................................................... 574 2.2 Сеть ............................................................... 575 2.3 Рынки железнодорожных перевозок ...................... 576 2.4 Транспортные операции ..................................... 579 2.5 Финансовые показатели ..................................... 583 3 Заключение ................................................................ 586 Анализ примеров: Литовские железные дороги .................... 589 1 Введение ................................................................... 589 2 Ситуация до реформ ..................................................... 589 3 Цели реформы ............................................................ 591 4 Процесс реформ .......................................................... 592 5. Результаты реформ ...................................................... 594 5.1 Финансовые показатели ..................................... 594 5.2 Рыночные показатели ........................................ 594 5.3 Состояние активов ........................................... 595 5.4 Операционная производительность ..................... 596 6 Выводы ...................................................................... 597 Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон .............................. 599 1 Вступительная часть ..................................................... 599 2 Программа модернизации ............................................. 600 3 Подходы к новой застройке ........................................... 602 4 Результаты ................................................................. 609 5 Заключение ................................................................ 613 Список литературы .............................................................. 614 Анализ примеров: Мексиканские железные дороги ............... 615 Всемирный банк Страница xxiii Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 1 Вступительная часть ..................................................... 615 2 Ситуация до реформы ................................................... 616 3 Цели реформы ............................................................ 618 4 Процесс реформ .......................................................... 618 5 Результаты реформ ...................................................... 622 6 Заключение ................................................................ 628 Анализ примеров: Марокканские железные дороги ............... 631 1 Ситуация до реформы ................................................... 631 1.1 Экономическая модель исчерпала себя .................. 631 2 Цели реформы ............................................................ 632 2.1 Прагматический и прогрессивный подход .............. 632 3 Реформа .................................................................... 633 3.1 Адаптация к работе в условиях более высокой конкуренции на рынке транспортных услуг ..................... 633 3.2 Резкое снижение эксплуатационных издержек ........ 634 3.3 Новая кадровая политика и система пенсионного обеспечения ............................................................... 634 3.4 Финансовая реструктуризация ONCF .................... 635 3.5 Корпоративная реорганизация ONCF ..................... 636 3.6 Новая законодательная база для железных дорог ... 638 4 Результаты ................................................................. 639 5 Выводы ...................................................................... 641 Анализ примеров: Польские железные дороги ..................... 643 1 Введение ................................................................... 643 2 Ситуация до реформ ..................................................... 643 3 Цели реформы ............................................................ 646 4 Процесс реформ .......................................................... 646 5 Результаты реформирования .......................................... 652 5.1 Рыночные показатели ........................................ 652 5.2 Финансовые показатели ..................................... 654 5.3 Состояние активов ........................................... 657 5.4 Операционная производительность ..................... 659 6 Заключение ................................................................ 661 Анализ примеров: Компания RailTel .................................... 663 Всемирный банк Страница xxiv Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 1 Введение ................................................................... 663 2 Обзор ситуации до появления компании RailTel .................. 663 3 Создание компании RailTel ............................................. 664 4 Структура отрасли и нормативно-правовая база .................. 667 5 Финансовые показатели ................................................ 669 6 Заключение ................................................................ 670 Список литературы .............................................................. 672 Анализ примеров: Российские железные дороги .................. 673 1 Ситуация до реформ ..................................................... 673 2 Цели реформы ............................................................ 675 3 Процесс реформ .......................................................... 676 3.1 Предварительный этап ..................................... 676 3.2 1-й этап: разграничение функций регулирования и эксплуатации ............................................................. 676 3.3 2-й этап: разграничение функций и учреждение акционерного холдинга ................................................. 677 3.4 3-й этап: формирование конкуренции ................... 678 3.5 Реформа пассажирских перевозок ......................... 679 4 Результаты реформ ...................................................... 679 4.1 Рыночные показатели ........................................ 679 4.2 Финансовые показатели ..................................... 681 4.3 Состояние активов ........................................... 682 4.4 Операционная производительность ..................... 684 5 Заключение ................................................................ 685 Анализ примеров: SNCF Réseau .......................................... 687 1 Вступительная часть ..................................................... 687 2 Ход выполнения реформ ............................................... 688 3 Организационные структуры, законодательство, нормативные акты и условия функционирования компаний ............................ 689 4 Финансирование инвестиционных железнодорожных проектов в рамках ЧГП ........................................................................ 692 5 Финансовое влияние .................................................... 698 6 Заключение ................................................................ 699 Список литературы .............................................................. 701 Всемирный банк Страница xxv Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific.............. 703 1 Вступительная часть ..................................................... 703 2 Обзор телекоммуникационной отрасли США ....................... 704 3 Создание компании Southern Pacific Communications (Sprint) . 705 4 Создание компании Southern Pacific Telecom (Qwest) ........... 706 5 Результаты ................................................................. 707 6 Заключение ................................................................ 708 Список литературы .............................................................. 710 Анализ примеров: Tokyu Corporation ................................... 711 1 Вступительная часть ..................................................... 711 2 Tokyu Corporation ......................................................... 712 3 Станция Футако-тамагава ............................................... 712 4 Проект реконструкции .................................................. 714 4.1 Проект ........................................................... 714 4.2 Организационная и нормативно-правовая база ....... 715 4.3 Ключевые механизмы ......................................... 716 5 Результаты ................................................................. 718 6 Заключение ................................................................ 720 Список литературы .............................................................. 721 Анализ примеров: Компания TTX ....................................... 723 1 Вступительная часть ..................................................... 723 2 Деятельность компании TTX ........................................... 724 2.1 Обзор .............................................................. 724 2.2 Механизмы управления ....................................... 725 2.3 Корпоративное управление ................................. 727 2.4 Финансовые показатели ..................................... 728 3 Преимущества работы компании TTX ................................ 728 4 Заключение ................................................................ 729 Список литературы .............................................................. 731 Анализ примеров: Железнодорожная компания Union Pacific .. 733 1 Вступительная часть ..................................................... 733 2 Ситуация, предшествовавшая преобразованию UP ............... 734 2.1 Ситуация до преобразования ............................... 734 2.2 Преобладающий нормативно-правовой климат ...... 735 Всемирный банк Страница xxvi Реформа железных дорог: Сборник материалов Содержание по повышению эффективности сектора железных дорог 2.3 Изменение стратегии компании UP ...................... 736 3 Преобразование компании UP ......................................... 736 3.1 Реализация не связанных с ж/д перевозками активов путем их продажи ....................................................... 737 3.2 Приобретение железнодорожных компаний ............ 738 3.3 Улучшения после приобретений ........................... 739 3.4 Уровень проблем после приобретений .................. 744 4 Результаты ................................................................. 745 5 Заключение ................................................................ 748 Список литературы .............................................................. 750 Анализ примеров: Компания "Virgin Trains"........................... 751 1 Франшизы в секторе железных дорог Великобритании ......... 751 1.1 Франшизы компании "Virgin Rail" .......................... 752 2 Структура собственности, управление и организационная структура .......................................................................... 754 3 Тарифы и продажа билетов ............................................ 754 4 Основные инвестиции ................................................... 757 5 Услуги и показатели ..................................................... 758 6 Финансовые результаты ................................................ 761 7 Оценка ...................................................................... 762 Список литературы .............................................................. 764 Всемирный банк Страница xxvii Реформа железных дорог: 1 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 1: Введение Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог 1 Введение Задача данного Сборника заключается в том, чтобы обеспечить простой в Реформа железных дорог: использовании методический инструментарий по индустрии железных дорог – объясняя, в чем ее суть и преимущества – и представить основанную на опыте передовую практику в целях содействия планированию и Любое изменение принципов, осуществлению реформ в секторе. Сборник основан на международном инвестиционных планов или опыте реформирования железных дорог в рамках различных структуры ради повышения организационных структур, таких как государственные департаменты, государственные предприятия и частные компании. Сборник должен быть эффективности особенно полезен тем, кто задумывается о переходе от одной организационной структуры к другой, и тем, кто ищет пути повышения эффективности железных дорог за счет инвестиций, реорганизации или изменения государственной политики. 1.1 Целевая аудитория Данный Сборник поможет экспертам и специалистам-практикам транспортной сферы – всем, кто отвечает за эффективность железной дороги – путем разъяснения основополагающих концепций и способов повышения эффективности. К числу экспертов и специалистов-практиков относятся разработчики политики, законодатели, регуляторы, руководители железных дорог, международные финансовые организации и другие заинтересованные стороны, включая клиентов и работников железных дорог, т.е. все те, кто заинтересован в повышении финансовой и операционной эффективности сектора железных дорог . 1.2 Роль транспорта в экономическом развитии Эффективный транспортный сектор является важнейшей составляющей глобального и национального экономического развития. Доступность транспорта обуславливает глобальные модели развития и может служить катализатором или препятствующим фактором для экономического роста в отдельных странах.6 Транспортные инвестиции связывают производственные факторы в единую сеть отношений между поставщиками и потребителями для создания более эффективного разделения производства, использования географических преимуществ и обеспечения возможностей для повышения экономии масштаба . Вклад транспорта в экономическое развитие включает следующее:  Сетевой эффект: соединение между собой большего числа мест прогрессивно повышает ценность и эффективность транспорта  Повышение эффективности: снижение затрат и времени на существующие грузовые и пассажирские перевозки повышает вклад транспорта в экономическое развитие 6 СмотриPaul Krugman on New Trade Theory, Journal of International Economics, 1979; и New Economic Geography, Journal of Political Economy, 1991 Всемирный банк Страница 2 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог  Надежность — повышает временную эффективность и снижает затраты и потери, что содействует более стремительному экономическому развитию Транспорт оказывал влияние  Величина рынка: доступ к более широким рынкам выгоден благодаря на экономическое развитие с повышению экономии масштаба при производстве, реализации и самого зарождения потреблении, что, таким образом, усиливает экономический рост цивилизации  Производительность: транспорт повышает производительность за счет доступа к более крупной и разнообразной базе исходных составляющих, таких как сырье, комплектующие, энергия, трудовые ресурсы, а также к более широким рынкам для расширения номенклатуры производства. Транспорт оказывал влияние на экономическое развитие с самого зарождения цивилизации. Экономическое развитие сосредоточено в местах слияния транспортных систем – первые города формировались вблизи естественных бухт и портов, а также рек и озер, где существовал транспорт. Римляне построили дороги для унификации системы и доступа ко всем частям своей обширной империи. Географические характеристики, такие как близость к океанам, морям и водным путям, равнинам, горам и оазисам определяли ранние транспортные системы (например, «Шелковый путь» тянулся от оазиса к оазису, от города к городу там, где не было надежных водных или наземных маршрутов). Промышленная революция создала новые транспортные потребности, для которых был нужен уголь, железная руда и другие материалы; это привело к строительству каналов и расширению сети водного транспорта, а также развитию первых железных дорог. 1.3 Стоимость железнодорожных перевозок и перевозок другими видами транспорта Собирая вместе людей и товары и перевозя их по фиксированному маршруту с использованием одного локомотива и множества пассажирских и грузовых вагонов, железные дороги являются эффективным видом способом транспорта. В США железнодорожные грузоперевозки потребляют Железнодорожный транспорт в целом более эффективен по топливу, чем на две трети меньше энергии автомобильный; в США перевозка грузов по железным дорогам на 63 % эффективнее по топливу, чем автомобильные грузоперевозки.7 Железные в расчете на тонно- дороги используют уникальную технологию с очень низким коэффициентом километр, чем трения − на основе стальных колес и стальных рельсов. Наиболее значительными силами, которые необходимо преодолевать, помимо веса автотранспорт перевозимых грузов, являются сопротивление качению и аэродинамическое сопротивление по мере увеличения скорости. После водного транспорта 7 По данным Министерства транспорта США, внутренний водный транспорт имеет средний показатель около 576 тонно-миль/галлон (224 т км/литр); железные дороги - около 426 тонно-миль/галлон (165 т км/литр); автомобильный транспорт - около 155 тонно-миль/галлон (60,3 т км/л). Безусловно, энергоэффективность значительно варьируется в зависимости от условий. Всемирный банк Страница 3 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожный транспорт является наиболее энергетически эффективным средством перевозки больших объемов грузов и пассажиров. В среднем, внутренний водный транспорт (баржи и буксиры), потребляет примерно на 35% меньше топлива, чем железнодорожный, но по сравнению с водным транспортом, железнодорожные пути имеют меньшую протяженность между пунктами отправления и назначения и, таким образом, зачастую имеют аналогичную энергоэффективность. Помимо энергосбережения, внутренний водный или железнодорожный транспорт также может обеспечивать значительную экономию масштаба в том, что одно судно (баржи + буксир) или железнодорожный состав (локомотивы + вагоны) может одновременно перемещать большой тоннаж грузов или множество пассажиров, что делает его эксплуатацию крайне эффективной, при условии наличия достаточного объема для использования имеющихся мощностей. Железные дороги идеально подходят для транспортировки больших объемов бестарных грузов или пассажиров. Железнодорожные транспортные расходы для насыпных материалов, как правило, довольно низки: обычно меньше 0,03 доллара на тонно-километр; пассажирские перевозки также недороги: как правило, менее 0,10 долларов на пассажиро- километр. На относительно плотно загруженных, ориентированных на грузоперевозки железных дорогах, средняя стоимость перевозки может составлять менее 0,02 доллара за тонно-километр; перевозка пассажиров может быть стоить менее 0,10 доллара за пассажиро-километр, в зависимости от субсидирования транспорта и плотности загрузки . Различия в ценах вызваны различными государственными подходами, эффективностью управления, особенностями структуры, разницей в объемах, структуре затрат, конкурентной среде, сочетании грузов, географии, протяженности перевозок и множеством других факторов . Ниже приведены два графика, демонстрирующих тарифы на пассажирские и грузовые перевозки на некоторых железных дорогах мира.8 8 Цифры основаны на данных Всемирного банка за 2008 год. Интересно отметить, что при корректировке на паритет покупательной способности, в Индии самые высокие тарифы на грузоперевозки и самые низкие тарифы на пассажирские перевозки среди всех крупнейших мировых железнодорожных систем. Всемирный банк Страница 4 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог Так как эффективные железные дороги могут служить недорогим средством перевозки больших объемов грузов и пассажиров, снижение транспортных расходов может улучшить конкурентные позиции грузоотправителей и всей экономики. Многие товары продаются по мировым ценам, и транспортные расходы вычитаются из прибыли производителя, таким образом, снижение транспортных расходов может помочь менее крупным производителям быть более конкурентоспособными и обеспечить явное преимущество конкурентоспособным производителям. Контейнеризация грузов повысила эффективность транспортной сети за счет снижения издержек и нестыковок между различными видами транспорта, тем самым, повысив значимость железнодорожного транспорта, который теперь может перевозить не только бестарные грузы, но и произведенные товары. Всемирный банк Страница 5 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог Приведенные выше графики сопоставляют стоимость перевозки контейнеров по железной дороге (и с использованием нескольких видов транспорта, включая железнодорожный транспорт) с аналогичными перевозками автомобильным транспортом в Соединенных Штатах. При расстояниях более 500 км, железнодорожные перевозки контейнеров обходятся примерно на 20 процентов меньше, и ценовое преимущество продолжает увеличиваться по мере увеличения расстояния. Местные безрельсовые перевозки увеличивают стоимость; перегрузка на терминалах также увеличивает общее время движения по железнодорожным путям, так что, возможно, железнодорожный транспорт не имеет столь явных преимуществ для внутренних перевозок, особенно на короткие расстояния. Сравнить стоимость перевозок основных товаров автомобильным и железнодорожным транспортом сложно, но преимущество железнодорожного транспорта при перевозке насыпных грузов, таких как уголь, руды и зерно, значительно выше, чем при контейнерных перевозках. Ценовые преимущества эффективного и хорошо управляемого железнодорожного транспорта могут повысить конкурентоспособность производителей и грузоотправителей на внутреннем и мировом рынках и оказывать конкурентное давление на цены автомобильного транспорта. Кроме того, эффективный и хорошо управляемый пассажирский транспорт может увеличить мобильность рабочей силы, расширяя резерв рабочей силы и улучшая экономическое развитие в регионах вдали от городских центров. Всемирный банк Страница 6 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог 1.4 Преимущества для экологии и землепользования Современные железные дороги представляют собой экологически более безопасную транспортную альтернативу при условии, что объекты инфраструктуры и составы активно используются. В целом, они более энегроэффективны,9 оказывают значительно меньшее воздействие10 на водные ресурсы и атмосферный воздух, их строительство обходится дешевле, чем у других транспортных систем. Современные и хорошо управляемые железные дороги часто предлагают существенные экологические, земельные и инвестиционные преимущества: они, как правило, более энергоэффективны, чем автомобильный транспорт, и намного безопаснее для окружающей среды, так как имеют более низкий уровень выбросов на единицу перевозки (пассажиро-километр или тонно-километр), чем практически любой другой вид транспорта. Многие железные дороги мира электрифицированы, что может уменьшить выбросы, связанные с железнодорожным транспортом, в зависимости от способа выработки электроэнергии. Железным дорогам в целом также требуется гораздо меньший земельный коридор, чем автомагистралям. Хотя железнодорожным грузовым путям обычно требуются меньшие углы уклона и менее крутые повороты чем автомобильному транспорту, что увеличивает протяженность путей в горной местности, железные дороги, как правило, оказывают гораздо меньшее воздействие на окружающую среду и землепользование, чем автомобильный транспорт, и часто требуют значительно меньше инвестиций в расчете на километр пути, чем водный или автомобильный транспорт эквивалентной грузоподъемности. Железнодорожные земельные коридоры также являются более экологически безопасными и в других отношениях: железнодорожные пути размещаются на пористом основании и оказывают гораздо меньшее влияние на водосток и водные объекты вблизи водных путей, чем автомобильный транспорт. Неэффективно управляемые железные дороги и малоиспользуемые железные дороги могут быть экологически (или экономически) малоэффективными. Железные дороги с очень низкой нагрузкой на ось могут быть менее энергоэффективны, чем автомобильные грузоперевозки, так как железнодорожные грузовые вагоны обычно весят гораздо больше, чем автотранспортные средства. Скоростные поезда с низкой загруженностью могут быть менее эффективны, чем даже автомобили или самолеты. Экологические преимущества и эффективность зависят от эффективности проектирования и управления железнодорожной системой. Безусловно, это относится и к другим видам транспорта. 9 Зачастую более энергоэффективны, чем внутренний водный транспорт, принимая во внимание фактор протяженности пути. 10 Морской транспорт может иметь более низкие выбросы CO и другие выбросы, так 2 как маршрут преимущественно пролегает по прямой. Всемирный банк Страница 7 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог 1.5 Что такое реформа железных дорог? Зачем она нужна? Реформа железных дорог– это любые значительные изменения в государственной политике, инвестиционной стратегии, или структуре управления, направленные на повышение эффективности сектора. Железные дороги являются сложными институтами с множественными показателями эффективности, такими как, помимо прочего, затраты, транспортные расходы, уровень услуг и потребность в инвестициях. В прошлом большинство заинтересованных сторон стремилось к таким преобразованиям, которые бы позволяли снизить государственные субсидии, создать конкуренцию, повысить производительность и надежность, и повысить уровень соответствия требованиям потребителя для расширения клиентской базы. Определение целей и задач реформирования является важнейшим первым шагом в разработке и определении программы реформы. Это позволит определить показатели эффективности, которые необходимо изменить. Например, реформирование железнодорожного транспорта может быть направлено на использование рынка капитала для железнодорожных инвестиций, на ослабление бюджетной нагрузки при замене государственных активов железнодорожного сектора, так как государство имеет множество других бюджетных обязательств. Типичными целями реформы являются:  Снижение государственных расходов и обязательств, связанных с железнодорожными перевозками  Повышение финансовой эффективности и устойчивости железной дороги  Привлечение частного капитала в сектор железных дорог для сокращения необходимости в государственных инвестициях  Устранение транспортных ограничений, сдерживающих экономический рост  Повышение соответствия требованиям клиентов и повышение качества услуг, включая повышение эффективности для снижения тарифов  Принятие мер по повышению конкурентоспособности, обеспечению доступа к стратегической национальной инфраструктуре либо внедрению новых транспортных законов и норм  На ранних этапах необходим набор четких и ранжированных целей и задач, определяющих желаемые результаты реформы . Эти цели крайне необходимы для определения требуемого типа реформы и путей ее реализации. 1.6 Что можно ожидать от реформ? Результаты реформ железных дорог различаются так же, как и их цели и методы. Всемирный банк Страница 8 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог В Канаде реформирование и продажа Канадской национальной железной дороги принесли правительству более 2,0 миллиардов долларов США только за Железные дороги зачастую счет первоначального открытого размещения акций и привели к созданию являются мощными конкурентоспособного и малозатратного железнодорожного сектора. Тарифы институтами с давней снизились, качество услуг выросло; функционирование Канадской национальной железной дороги в настоящее время оценивается как одно из историей и большой лучших в мире с точки зрения финансовой эффективности. Объем инвестиций численностью работников. в железнодорожный сектор в Канаде значительно увеличился. В Великобритании успешность реформ служит предметом дебатов, однако среди Их реформирование обычно результатов – резкое повышение конкуренции среди операторов, значительный сопряжено с кризисом. рост частных инвестиций в отрасль и серьезный прирост доли рынка пассажирских и грузоперевозок. Основной акцент реформ в странах Латинской Америки и Африки делался на оживлении умирающих железных дорог при одновременном снижении потребности в государственных субсидиях. В большинстве случаев, реформы железных дорог привели к оживлению важных составляющих железнодорожной сети и существенному сокращению необходимости в государственных субсидиях и инвестициях. В настоящем Сборнике приведены многочисленные анализы примеров с обсуждением результатов реформ. Как правило, правительства достигают большинства поставленных целей, но путь может быть долгим и трудным, и на этом пути неизбежны компромиссы. 1.7 Сколько потребуется времени на реформирование сектора? Реформа требует значительного времени, но значительны и ее результаты. Будьте готовы к тому, что Наиболее важным шагом в реформе железнодорожной отрасли является согласие ответственных органов с необходимостью принятия мер и их реформирование затянется первые шаги для начала процесса. на пять-десять лет; если изначальная реформа Реформа сектора железных дорог – это многолетний процесс; в зависимости от количества и сложности целей и задач реформа может занять пять-десять успешна, то процесс, лет. Часто за первым блоком реформ следует период адаптации, затем для вероятно, будет улучшения результатов осуществляются дальнейшие реформы, как правило, менее масштабные. Например, реформы железных дорог ЕС ведутся уже устойчивым более двух десятилетий, и большинство сторон считает, что процесс может длиться бесконечно, так как он охватывает многие страны ЕС. Как правило, проходит несколько месяцев, а иногда и несколько лет, прежде чем достигается какое-либо соглашение по целям и задачам реформы. Часто требуется стратегическое исследование для рассмотрения альтернатив и их последствий и определения приоритетности задач. Консультации с общественностью должны быть неотъемлемой частью стратегического исследования. Когда достигнуто согласие, правительству, как правило, Всемирный банк Страница 9 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог необходимо принять законодательные акты и, возможно, создать новые регуляторные органы, и, следовательно, требуется дополнительное время для комплектации надзорных органов. Параллельно с этим необходимо провести аудит и оценку самой железной дороги, должна быть разработана и внедрена ее организационная структура; должен быть проведен анализ навыков и квалификации работников. Для реализации каждого компонента может потребоваться год или больше. Даже простым концессионным реформам требуется несколько лет для перехода от признания необходимости реформы к заключению концессионного соглашения . Железные дороги, особенно государственные железные дороги, являются мощными институтами; они, как правило, являются крупнейшим работодателем в стране, имеют давние институциональные традиции. Благодаря своим размерам и значению, железные дороги имеют значительный политический вес, что является важным фактором при разработке реформ. По причине столь высокой важности железных дорог, успешные реформы часто сталкиваются с проблемами консолидации достаточной политической воли для преодоления неизбежных трудностей. Чем крупнее железная дорога (в плане количества сотрудников, доходов, или удельного веса в государственном бюджете), тем труднее может оказаться добиться достаточной политической поддержки для последовательного осуществления реформы железнодорожного транспорта. Некоторые предварительные аспекты процесса реформирования могут быть завершены до наступления кризиса, однако осуществление важных реформ сектора потребует значительных и постоянных усилий ответственных лиц в правительстве, а кризис усиливает их решимость и концентрацию внимания на данной теме. Международный опыт реформирования свидетельствует о необходимости комплексной коммуникационной стратегии. Чем более крупные и значимые цели ставятся перед реформой железнодорожного сектора, тем более серьезные усилия необходимы на местном уровне. Наиболее успешные реформаторы нанимают профессиональные коммуникационные компании для разработки и координации сложных разъяснительных и информационных кампаний, для проведения консультаций с общественностью, работниками, поставщиками и другими заинтересованными сторонами по соответствующим вопросам, для разъяснения необходимости реформирования и ожидаемых выгод, а также для информирования сторон о ходе реформирования. 1.8 Структура данного документа Данный документ и соответствующие веб-страницы являются комплексным ресурсом для тех, кто занимается вопросами реформирования железных дорог, с охватом вопросов, которые могут возникнуть при разработке, реализации и консолидации реформ. Первая часть является введением в тему реформирования железной дороги. В Главе 1 описывается роль железных дорог в экономике, глава знакомит Всемирный банк Страница 10 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог читателя с реформой сектора железных дорог и объясняет причины реформирования сектора в различных странах. В Главе 2 приведены данные по рынкам и технологиям железных дорог – полезные базовые знания для понимания последующих глав. Вторая часть разъясняет элементы экономической и финансовой устойчивости железных дорог. Глава 3 объясняет экономику железных дорог и то, как она сказывается на позиции на рынке, ценообразовании и окупаемости. В Главе 4 рассматриваются составляющие финансовой устойчивости железных дорог. Эта часть подкрепляется Приложениями по финансовому моделированию, сопоставительному анализу и калькуляции издержек. Третья часть – Глава 5 – описывает варианты структуры железнодорожного сектора по параметрам организации деятельности, конкуренции и обособленности. Также обсуждаются варианты непрофильной деятельности. В четвертой части освещаются функции государства в железнодорожном секторе. В Главе 6 представлен обзор функций государства. В Главе 7 содержится более подробная информация о том, каким образом государству следует использовать свое положение как собственника железных дорог. В Главе 8 государство рассматривается как потребитель услуг железных дорог. В Главе 9 анализируются регуляторные функции государства. Эта часть подкрепляется Приложениями, в которых обсуждаются концессионные контракты и контракты на осуществление перевозок. В пятой части обсуждаются способы повышения эффективности железных дорог и соответствия требованиям рынка посредством управления железными дорогами на коммерческой основе, которые применимы как к государственным, так и к частным железнодорожным компаниям. В Главе 10 приведен передовой опыт корпоративного управления. Глава 11 разъясняет различия между коммерческой организацией железнодорожного сектора и традиционными некоммерческими организационными структурами. В Главе 12 обсуждаются методы коммерческого управления для выработки стратегий, определения уровня услуг и цен с учетом конъюнктуры рынка, инвестиционного планирования и найма персонала. В шестой части, в Главе 13, рассматривается возможность привлечения частных компаний в сектор железных дорог. Эта часть также подкрепляется Приложениями, в которых обсуждаются концессионные контракты и контракты на осуществление перевозок. В последней части Сборника представлены девять анализов примеров, которые иллюстрируют различные типы реформ железных дорог в странах Африки, Азии и Европы. Каждый пример представляет собой уникальное сочетание альтернатив для организации деятельности, конкуренции и обособления. Примеры варьируются от случаев внедрения коммерческой практики (Марокканские железные дороги) до акционирования и частичного внедрения конкуренции (Российские железные дороги), Всемирный банк Страница 11 Реформа железных дорог: Сборник материалов 1. Введение по повышению эффективности сектора железных дорог функционирования конкурентных частных железнодорожных компаний (“Virgin”) и концессий (“Camrail”). Также предлагаются ссылки на дополнительные анализы примеров и другие отчеты, содержащие более детальную информацию о процессе реформирования железных дорог. Всемирный банк Страница 12 Реформа железных дорог: 2 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 2: Рынки и технологии железных дорог Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 2 Рынки и технологии железных дорог 2.1 Введение В Главе 2 описываются фундаментальные структурные элементы железных дорог и то, как они организованы для обслуживания транспортного рынка. Вначале обсуждаются железнодорожные рынки, а затем технологии, которые используются железнодорожным транспортом для обслуживания этих рынков. 2.2 Характеристики транспортного рынка Железнодорожные рынки можно разделить на два основных сегмента: пассажирские перевозки и грузовые перевозки. Инфраструктура каждого сегмента схожа или даже одинакова, но тип транспортных средств, оборудование и элементы инфраструктуры зачастую различаются. 2.2.1 Пассажирские перевозки К типичным сегментам рынка пассажирских перевозок относят: городской, включая метро, трамваи и системы легкого рельсового транспорта, местный или пригородный и междугородный, который включает обычные поезда и высокоскоростные поезда. Городские железные дороги, как правило, обслуживают городской центр и близлежащие территории. В пределах делового центра метро обычно функционирует под землей. Стандартный вагон имеет 100 сидячих мест, максимальная пассажировместимость − 160 человек. В большинстве метро поезда могут двигаться со скоростью 100 км/ч и они электрифицированы, напряжение постоянного тока 750 В или 1500 В, электрифицирован каждый Метро второй вагон. Поезда в метро состоят из четырех или шести вагонов, которые обычно автоматизированы. Метро лучше всего подходят для перемещения большого количества пассажиров на короткие расстояния в городе. Примерами могут служить Лондонское и Парижское метро. Еще одним видом городской железнодорожной сети являются трамваи. Трамваи зачастую включены в уличное дорожное движение, но некоторые из них ходят по специально отведенным путям. Пассажировместимость трамваев составляет 80 мест для сидения, а максимальная пассажировместимость – около 120 человек. Большинство трамваев работает на постоянном электрическом токе напряжением 750 В. Хотя максимальная Трамвай скорость трамваев составляет 80 км/ч, их средняя скорость обычно ниже. Большинство трамваев состоит из двух вагонов, в каждом из которых имеется водительское место. Во многих крупных городах Европы имеются трамвайные сети, а крупнейшая в мире трамвайная сеть находится в Мельбурне, Австралия. Всемирный банк Страница 14 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Системы легкого рельсового транспорта часто неотличимы от трамваев, но в настоящее время легкий рельсовый транспорт зачастую имеет специально выделенный путь и предназначен для работы на определенных направлениях, таких как аэропорты или деловые центры. Количество мест в поездах легкого рельсового транспорта схоже с количеством мест в трамвае; обычно поезда состоят из двух-четырех вагонов с расположенными по обоим концам поезда Легкий рельсовый транспорт кабинами машиниста. Такие поезда работают от источника постоянного тока напряжением 750 В. Легкий рельсовый транспорт – относительно новое явление; вместимость поездов меньше, чем у метро, но проезд в них, в общем, стоит дешевле. Однако по сравнению с трамваями легкий рельсовый транспорт имеет большую пассажировместимость из-за размеров поезда, скорости движения и наличия выделенного пути. Пригородные поезда обычно обслуживают более протяженные маршруты; в таких поездах сиденья установлены не так плотно, поэтому пассажиры чувствуют себя более комфортно при более длительных поездках. Обычно в таких поездах используются двухуровневые вагоны для повышения пассажировместимости и комфорта. Чаще всего на пригородных направлениях используют поезда на электрической или электро-дизельной тяге. Питание локомотивов Совместная линия метро и осуществляется от сети переменного тока под напряжением 25 кВ. пригородного поезда Стандарты современного оборудования нивелируют границы между легким рельсовым транспортом и пригородным сообщением; одно и то же оборудование может использоваться для двух видов перевозок. Если поезда пригородного сообщения используют ту же инфраструктуру, что и грузовые поезда, то к пассажирскому оборудованию применяются высокие стандарты по аварийной безопасности, поэтому большинство поездов приводятся в движение локомотивом. Традиционные междугородные пассажирские поезда обычно приводятся в движение электровозами или электро-дизельными локомотивами, питание которых осуществляется от сети переменного тока напряжением 25 кВ. Междугородные поезда курсируют по одним и тем же путям с грузовыми составами и могут использовать одни и те же локомотивы . Максимальная скорость движения составляет около 120 км/ч. В некоторых междугородных Обычный междугородный поезд поездах предусмотрены различные классы вагонов, а также имеются спальные вагоны. Пассажировместимость обычных вагонов составляет порядка 80 человек. Пассажировместимость вагонов первого класса меньше; иногда такие вагоны могут быть разделены на купе и выполнять функцию спального вагона. Скорость движения поездов высокоскоростного железнодорожного сообщения составляет 250 км/ч или более. Как правило, высокоскоростные поезда имеют в своем составе 8 вагонов. В некоторых поездах имеются встроенные локомотивы; в других двигатели распределены по всей длине поезда, а в той части, где обычно находится локомотив, располагаются пассажирские места. Некоторые высокоскоростные поезда оснащены Высокоскоростной поезд двухуровневыми вагонами. Высокоскоростные поезда движутся по Всемирный банк Страница 15 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог выделенным железнодорожным путям, поэтому частота движения поездов довольно высока. Один поезд в час – типичный максимальный интервал движения. Иногда высокоскоростные поезда передвигаются и по стандартному скоростному железнодорожному пути, чтобы попасть в места, где не может быть построен выделенный путь, такие, например, как железнодорожные станции, расположенные в центральной части города. Все высокоскоростные поезда являются электропоездами и, в основном, работают от электросети переменного тока напряжением 25 кВ. Пассажирские поезда, в которых тяговые моторы распределены по всему составу, называются «составы, работающие по системе многих едениц (СМЕ)»; СМЕ, приводимый в движение за счет электроэнергии, называется «электропоездом», а СМЕ, приводимый в движение за счет сжигания дизельного топлива – «дизель-поездом». Обычно такие поезда не имеют отдельных локомотивов, но могут быть оснащены обтекаемыми вагонами в голове и хвосте поезда, оборудованными кабинами машиниста . На основании данной классификации метро, трамвай, легкий рельсовый транспорт и многие высокоскоростные поезда относятся к категории электроподвижного состава. Все электропоезда оснащены электромоторами, установленными на большинстве колесных осей для создания тяги . В традиционных поездах и пригородных поездах с локомотивами обмоторенные оси имеются только в локомотиве, и локомотив приводит в движение (тянет или толкает) весь остальной подвижной состав . На рисунке ниже приведены основные характеристики оборудования, используемого в каждом из сегментов рынка. Стандартными единицами измерения в пассажирских перевозках являются поездки и пассажиро-километры. Поездкой считается путь пассажира от Пассажирские момента входа в систему пассажирского транспорта до момента выхода из железнодорожные перевозки нее. В городских условиях, когда пассажир может использовать несколько обычно измеряются линий метро, поездка может включать в себя проезд на нескольких поездах . Когда железнодорожные линии находятся в ведении разных органов количеством поездок и управления, то проезд пассажира по каждому из сегментов может считаться пассажиро-километрами. «поездкой» для целей учета. Пассажиро-километры обычно рассчитываются исходя из расстояния между пунктом отправления и пунктом назначения, Всемирный банк Страница 16 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог умноженного на количество пассажиров, проезжающих между каждым пунктом отправления и назначения. Доходы от пассажирских перевозок зачастую очень сложно подсчитать . Плата за пассажирские перевозки варьируется в зависимости от вида транспорта, способа сбора платы за проезд, доли субсидирования. Например, многие метрополитены продают месячные проездные билеты, которые могут быть использованы для неограниченного количества поездок или сегментов поездок. Некоторым категориям пассажиров – студентам, инвалидам, пенсионерам – зачастую предоставляются скидки на месячные проездные билеты. Другие метрополитены берут плату за проезд по каждому сегменту и используют пополняемые карты предоплаты для взимания платы за каждую поездку. При продаже карт предоплаты также может предоставляться скидка в случае их предварительной продажи, или продажи некоторым категориям пассажиров – студентам, инвалидам или пенсионерам. На специальных линиях легкого рельсового транспорта, обслуживающего аэропорты, например, обычно взимается фиксированная плата за поездку. Стоимость проезда в пригородных поездах обычно зависит от дальности поездки и времени суток — в часы пик может применяться повышающий коэффициент. Если пригородные и городские железнодорожные линии взаимосвязаны, то один билет может быть использован для проезда на обоих сегментах, а доходы от пассажирских перевозок распределяются в Городской пассажирский зависимости от понесенных затрат, например на основании такого показателя как пассажиро-километры. железнодорожный транспорт относится к Стоимость проезда в междугородных поездах обычно зависит от класса вагона и расстояния. Тем не менее, во многих высокоскоростных поездах категории государственных применяется система тарификации схожая с системой тарификации в услуг; железнодорожные авиаперевозках. Стоимость билета зависит от того, насколько линии дальнего сообщения заблаговременно приобретен билет, в зависимости от класса вагона, времени суток и расстояния. Во многих странах, где развита система обычно покрывают свои высокоскоростных поездов и провинциальных железнодорожных линий , эксплуатационные применяется интегрированная система взимания платы за проезд с целью обеспечения предоставления конкурентных и уравновешивающих услуг издержки. каждой из систем железнодорожного транспорта . В некоторых городах также существует разделение доходов между метрополитеном и междугородными железнодорожными линиями, хотя такие случаи редки . Обычно услуги городского железнодорожного транспорта относится к категории государственных услуг, субсидируемыми государством. Некоторые городские железнодорожные системы, такие как Гонконгский метрополитен и Лондонский метрополитен, работают на безубыточной основе с точки зрения эксплуатационных издержек . Однако такие транспортные системы редко могут покрывать свои капитальные расходы. Пассажирский железнодорожный транспорт оптимально подходит для быстрого перемещения большого количества людей, таким образом, Всемирный банк Страница 17 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог городской железнодорожный транспорт является важным звеном городского планирования. Городской железнодорожный транспорт определяет центры сосредоточения населения и кардинально влияет на схемы развития городов. Точно так же пригородные пассажирские перевозки являются эффективным и относительно недорогим видом транспортного сообщения, связывающего пригороды с центром города, а также друг с другом. Городские и пригородные железнодорожные транспортные системы могут приносить значительные общественные выгоды, включая существенную экономию средств, как для государства, так и для простых граждан — уменьшение количества заторов на дорогах и загрязнения окружающей среды, снижение аварийности, улучшение территориального планирования. Более того, городской и пригородный железнодорожный транспорт способен обеспечивать существенные финансовые выгоды от повышения стоимости имущества и более качественных схем развития. Некоторые городские и пригородные железнодорожные системы, в особенности в Японии, достаточно успешно воспользовались увеличением стоимости имущества для финансирования собственных железнодорожных систем, а также создания вышеуказанных общественных благ. Доходы междугородного пассажирского железнодорожного транспорта зачастую покрывают эксплуатационные издержки, однако немногие компании работают на условиях самоокупаемости, достаточной для покрытия капитальных затрат. Большинство высокоскоростных поездов «TGV», принадлежащих Национальной железнодорожной компании Франции (SNCF) работают с прибылью, которая покрывает и стоимость оборудования, однако областные и традиционные железнодорожные линии данной компании редко получают прибыль . Таким образом, большая часть инфраструктурных затрат в сфере пассажирских железнодорожных перевозок субсидируется; иногда государство осуществляет закупку подвижного состава. Пассажирский железнодорожный транспорт приносит значительные общественные блага в виде быстрого перемещения, сокращения количества заторов на дорогах, уменьшения загрязнения воздуха и выбросов углекислого газа, а также снижению убытков в результате аварий . Если спрос на междугородные пассажирские железнодорожные перевозки высок, то государство может сэкономить на строительстве дополнительной автомагистрали, что позволит повысить общую энергоэффективность . Иногда железная дорога является единственным видом транспорта для жителей отдаленных районов. Тем не менее, если объем перевозок составляет менее 1000 пассажиров в день, то в большинстве случаев автобусы дальнего следования будут обходиться дешевле и будут обеспечивать схожую или даже лучшую энергоэффективность, в зависимости от частоты движения поездов и коэффициента загрузки. Большинство пассажирских железнодорожных линий имеют отличную статистику аварийности; количество аварий на пассажиро-километр меньше, чем по другим видам пассажирского транспорта. Аварии случаются, Всемирный банк Страница 18 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог в основном, на пересечениях железнодорожных путей и автомобильных дорог на одном уровне. 2.2.2 Грузоперевозки Железнодорожные грузоперевозки важны для экономического роста многих стран и регионов. Как упоминалось выше, железнодорожные грузоперевозки отличаются эффективностью, позволяют эффективно перемещать большой объем грузов на большие расстояния по разумным ценам. Основную долю в железнодорожных перевозках занимают перевозки насыпных грузов: угля, железной руды, фосфатов, зерна, лесоматериалов, гравия, песка и других строительных материалов. Ассортимент товаров, перевозимых Российскими железными дорогами, приведенный на рисунке, является типичным для многих крупных железнодорожных сетей; схожие данные по Китайским железным дорогам приведены на графике ниже. В обоих случаях в перечне грузов, перевозимых при помощи этих крупных железнодорожных сетей, превалируют уголь, полезные ископаемые, сельскохозяйственная продукция и строительные материалы. Всемирный банк Страница 19 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Если недоступны внутренние судоходные водные пути, железнодорожный транспорт является единственным эффективным видом транспорта для перевозки больших объемов неупакованных товаров. Зачастую насыпные грузы транспортируются поездами, которые загружены только одним товаром (направляемым из одного и того же места отправления в одно и то же место назначения: с места добычи на электростанцию или сталелитейный завод, или с зернового элеватора в порт). Эффективность таких составов очень высока, так как нет необходимости в промежуточных погрузочно-разгрузочных работах; но Контейнерное судно зачастую грузовые вагоны возвращаются порожними.11 Железнодорожный транспорт также является эффективным видом транспорта для перевозки обычных грузов, автомобилей и тяжелых грузов. Большая часть этого грузопотока должна проходить через сортировочную станцию, где грузы сортируются в зависимости от места назначения и группируются для погрузки и последующей транспортировки. Несмотря на то, что сортировка вагонов с тяжеловесными грузами занимает время, железнодорожный транспорт все еще является эффективным видом транспорта для транспортировки смешанных грузов, так как в зависимости Смешанный товарный поезд от инфраструктуры поезда могут состоять из 50 – 150 вагонов. Железнодорожные контейнерные перевозки расширяются и развиваются. С момента начала контейнерных перевозок в 1959 году12 данный вид грузоперевозок играет важную роль в транспортировке товаров, включая 11 Поезд, перевозящий один вид груза из одного пункта отправления в один пункт назначения, зачастую называется «грузовой унифицированный состав прямого сообщения» или «маршрутный поезд». Обычно в таких поездах используется подвижной состав и иные механизмы для быстрой загрузки-разгрузки, например, такие как кольцевые пути с автоматической загрузкой открытых хопперов, поворотные вагонные сцепки, позволяющие опрокидывать вагоны для разгрузки не расцепляя их, или автоматические разгрузочные люки на вагонах-хопперах. 12 Малколм Маклин считается родоначальником контейнерных перевозок; в 1959 году он отправил первый контейнерный груз из города Ньюарк (штат Нью-Джерси) в Хьюстон (штат Техас). Всемирный банк Страница 20 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог жидкие и насыпные грузы, особенно в области импорта и экспорта, связанного с морскими перевозками. До начала осуществления контейнерных перевозок судоходная отрасль была способна загружать и разгружать около 0,6 тонн грузов в расчете на человека в час; к 1976 году данный показатель возрос до 4235 тонн в расчете на человека в час; в настоящее время скорость погрузочно-разгрузочных операций составляет свыше 8000 тонн в расчете на человека в час в стандартном контейнерном порту. Ранее обычное судно для перевозки расфасованных грузов, перевозящее ящики, бочки и мешки с различными грузами, проводило в порту несколько недель, а в 1959 году стандартное Поезд, транспортирующий контейнеры коммерческое грузовое судно было способно перевозить 10000 тонн груза со в два яруса скоростью 16 узлов (29 км/ч). К 2009 году контейнерные суда были способны перевозить 77000 тонн груза со скоростью 25 узлов (46 км/ч), и время простоя судна под погрузкой-разгрузкой составляло всего 16 часов. Некоторые из этих показателей эффективности имеют отношение и к железнодорожным грузовым перевозкам. Крытые грузовые вагоны вмещают больше грузов, чем контейнер и подходят для транспортировки множества разных товаров, однако их могут использовать только грузоотправители, расположенные вдоль железных дорог . Остальные грузоотправители должны загружать товары в контейнеры и использовать автомобильный транспорт для доставки контейнеров в контейнерный терминал, где они будут перегружены на корабль или поезд для последующей транспортировки на более дальние расстояния. На многих рынках между железнодорожным и автомобильным транспортом существует жесткая конкуренция за контейнерные перевозки; большинство грузов, которые должны быть доставлены из пункта отправления в пункт назначения в кратчайшие сроки, перевозятся автомобильным транспортом . Однако предпочтение все в большей степени отдается контейнерным железнодорожным перевозкам для транспортировки обычных грузов в и из портов и отдаленных логистических центров, расположенных внутри страны. Количество грузов, перевозимых любым видом транспорта, измеряется в тоннах и тонно-километрах. Тонно-километр (или тонно-километр нетто) = вес перевезенного груза, умноженный на расстояние, на которое перевезен Грузовые железнодорожные груз. Еще одной часто применяемой единицей измерения является перевозки измеряются в доходный тонно-километр, учитывающий массу груза, приносящего доход, тоннах перевезенного груза и исключающий грузы, не приносящие доход, например, рельсы, балласт и иные грузы, перевозимые для нужд железнодорожной компании . Важной или в тонно-километрах единицей измерения в железнодорожных грузовых перевозках является брутто и нетто. тонно-километр брутто, который включает в себя вес порожнего железнодорожного вагона как при движении поезда груженым, так и при движении поезда порожним. Тонно-километры брутто также называются «буксируемые тонны» или общий буксируемый тоннаж. Иногда в тонно- километры брутто включают вес локомотива, везущего товарный поезд. Потребление энергии и топлива железнодорожным транспортом тесно связано с тонно-километрами брутто, так как это практически прямая мера Всемирный банк Страница 21 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог измерения выполненной работы. Рельеф местности также играет важную роль в расходе топлива. Движение поездов в гору или с горы напрямую влияет на энергопотребление каждой конкретной железнодорожной компании. Однако, с учетом географии и рельефа местности, потребление энергии обычно связано с тонно-километрами брутто. 2.3 Основные преимущества железных дорог Железнодорожный транспорт является эффективным и экономически выгодным способом транспортировки большого количества пассажиров и грузов на дальние расстояния, особенно когда осуществляются большие Железные дороги идеально объемы перевозки между пунктом отправления и пунктом назначения . подходят для перемещения Экономическая эффективность железнодорожного транспорта возрастает с увеличением объемов и дальности перевозок. Если требуется доставлять большого количества меньшее количество пассажиров и грузов в большее количество пунктов пассажиров и грузов между назначения, то в данном случае автомобильный транспорт, как правило, стандартными пунктами является более эффективным и экономически выгодным видом транспорта . маршрута. При больших объемах перевозок железнодорожный транспорт обеспечивает гораздо более значительную экономию затрат, создает б ольшие преимущества в области экологии, энергетики, землепользования, чем автомобильный транспорт, хотя в некоторых случаях железнодорожный транспорт может быть медленнее автомобильного. Водный транспорт может быть более энергоэффективным и менее затратным по сравнению с железнодорожным транспортом (в зависимости от расположения и наличия водных путей), однако обычно водный транспорт намного медленнее железнодорожного. Железнодорожные пассажирские и грузовые перевозки могут конкурировать с воздушными и автомобильными перевозками на определенных расстояниях. Как правило, железнодорожный транспорт является наиболее эффективным способом транспортировки больших объемов грузов на дальние расстояния, Железные дороги, по например, доставка угля или полезных ископаемых от шахт или мест которым перевозятся производства, расположенных в глубине страны, на отдаленные рынки навалочные грузы, не сбыта. Для размещения железнодорожной инфраструктуры требуется относительно небольшая территория, полосы земли шириной 100 метров должны иметь крутых вполне достаточно для этих целей, а ширина стандартной полосы отвода уклонов. Для скоростных составляет всего 10 метров. Однако, для грузовых железнодорожных перевозок требуется достаточно пологие уклоны и плавные закругления пассажирских железнодорожного полотна, особенно при транспортировке полезных железнодорожных линий ископаемых – уклоны не должны превышать 2,0 процентов. В отличие от допускается наличие более железных дорог автомобильные дороги с большой пропускной способностью могут иметь достаточно крутые уклоны – 5,0 процентов и более. Тем не крутых уклонов. менее, железнодорожный маршрут между двумя пунктами может быть менее прямолинейным, чем автодорога. Всемирный банк Страница 22 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 2.4 Железнодорожные технологии и терминология В ходе работы над реформированием железнодорожной отрасли или инвестиционными проектами не лишним является понимание железнодорожной профессиональной лексики и терминологии, а также знакомство с железнодорожными технологиями, техническими стандартами и общепринятой практикой. Данный раздел посвящен основополагающим железнодорожным понятиям и концепциям. 2.4.1 Инфраструктура Как правило, железнодорожная инфраструктура представляет собой комплекс постоянных сооружений, включающих следующие основные компоненты: Железнодорожная инфраструктура Базовая железнодорожная инфраструктура включает в себя земляное полотно, песчаную подушку, балласт, шпалы (также известные как поперечины), рельсы и путевые скрепления, которые фиксируют рельсы в определенном положении по отношению к шпалам и друг к другу .13 Данные сооружения, составляющие основу железнодорожной инфраструктуры, должны проектироваться с учетом предполагаемого назначения железной дороги. Железным дорогам, предназначенным для перевозки тяжелых грузов, понадобится плотная песчаная подушка, не содержащая таких проблемных образований, как, например, мягкие болотистые почвы, а также значительная прослойка из твердого щебня, обычно гранитного. Балласт также должен быть представлен твердым щебнем; толщина прослойки должна быть достаточна для распределения нагрузки по всей песчаной подушке, а размер щебня должен обеспечивать беспрепятственный сток воды в водоотводные сооружения, прилегающие к откосам поперечного 13Путевые скрепления состоят из накладок, костылей, болтов, хомутов и анкеров – все эти приспособления предназначены для сцепления рельсов и шпал и сохранения между ними необходимых промежутков. Всемирный банк Страница 23 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог профиля верхней части балластовой призмы. Одним из основных преимуществ железной дороги являются очень низкие затраты энергии, необходимой для перемещения стальных колес по стальным рельсам. Однако ввиду того, что сила трения между стальными колесами и стальными рельсами ничтожно мала, железная дорога должна иметь пологие уклоны – мягкий подъем и мягкий спуск. Как отмечалось ранее, обычно железные дороги проектируются с уклонами от 1,0 до 2,0 процентов (10-20 метров на километр).14 Проектировщики железных дорог применяют различные технологии для минимизации вертикальных уклонов; некоторые из них представлены ниже на диаграмме. Путевые сооружения, смягчающие вертикальные уклоны железнодорожного полотна Проектировщики используют мосты и туннели для решения проблем с вертикальным уклоном на территориях с особенно сложным ландшафтом, прокладывают пути напрямую сквозь холмы, засыпают впадины, зачастую используя грунт, оставшийся после прокладки туннелей, т.е. делают все для того, чтобы железнодорожное полотно было как можно более ровным. Они также строят разного рода водоотводные сооружения, такие, как водопропускные трубы — бетонные трубы либо коробчатые сооружения, по которым вода протекает под железнодорожными путями, – а также дренажные канавы. Ниже на схеме короткого железнодорожного пути приводятся другие термины, часто используемые при разработке проектов строительства железных дорог: 14За исключением скоростных железных дорог, которые используют большую удельную мощность на единицу веса для достижения высоких скоростей. Такие железные дороги можно строить и с более крутым уклоном - до 5 процентов. Всемирный банк Страница 24 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Компоненты инфраструктуры На данной схеме изображены разнообразные компоненты инфраструктуры — пункты технического обслуживания, путевые стрелки (другое название – стрелочные переводы) и стрелочные съезды, позволяющие поездам переходить с одного пути на другой, а также ремонтный и сортировочный парки, где грузовые и пассажирские вагоны группируются в соответствующем порядке перед отправлением поезда. Приспособление, известное как «горловина», используется для поворачивания локомотивов и даже целых составов в обратном направлении. Оно пришло на смену поворотной платформе, которая ранее применялась для этих целей. Одноколейные и двухколейные железные дороги Многие железные дороги являются одноколейными. Поезда отправляются со станции или из парка с множеством железнодорожных путей, прибывают на следующую станцию или в парк по одному железнодорожному пути. Только один поезд может одновременно передвигаться по одноколейной железной дороге. Зачастую через определенные промежутки на пути следования поезда одноколейные железнодорожные линии оборудуются разъездными путями, благодаря которым составы, двигающиеся в противоположных направлениях, могут встретиться и разъехаться. Пропускная способность железнодорожной линии определяется тем, сколько времени требуется поездам для преодоления расстояния между разъездными путями. Традиционно инженеры-путейцы рассчитывают приблизительную суточную пропускную способность железнодорожной линии, используя «Формулу Скотта» (Рисунок 2.4), согласно которой: N = (E x 24 x 60) / T где N = Количество поездов/сутки E = Эффективность системы сигнализации (обычно варьируется от 0,7 до 0,9) T = Выраженное в минутах максимальное время следования и остановки на участке между разъездными путями на данной железнодорожной линии Всемирный банк Страница 25 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Составы обычно обладают достаточно большой массой, но низкие потери на трение, благодаря которым достигается высокая энергоэффективность железнодорожных перевозок, в то же время не позволяют останавливать их достаточно быстро. Каждое колесо грузовых и пассажирских вагонов оборудовано пневматическим тормозом, при необходимости замедляющим движение и останавливающим поезд, но, несмотря на это, для полной остановки состава требуется довольно большое расстояние: в большинстве случаев от километра и более. Чем выше скорость поезда и чем он тяжелее, тем больше времени необходимо для его остановки. Аналогично, требуется больше времени и большее расстояние для того, чтобы вывести тяжелый поезд с разъездного пути и разогнать его до нужной скорости. Данные факторы принимаются во внимание при определении значения показателя «T» в приведенном выше уравнении . Для одноколейных железных дорог со скоростью движения около 100 км/ч, оборудованных современной системой сигнализации и разъездными путями (разъездные пути выдерживают поезда стандартных размеров), пропускная способность одноколейной железнодорожной линии составляет 30 поездов в сутки (при условии, что половина из них движется в одном направлении, а другая половина – в другом). При увеличении количества поездов увеличивается и взаимовлияние между ними, приводя к более длительным задержкам в пути. Инженеры-путейцы используют различные приемы для повышения пропускной способности: увеличивают скорость движения поездов (это уменьшает значение параметра T в уравнении), прокладывают больше разъездных путей (что также способствует уменьшению значения параметра T), модернизируют системы сигнализации (повышая значение параметра E). Всемирный банк Страница 26 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог При дальнейшем увеличении количества поездов, следующих по железной дороге, имеющиеся разъездные пути объединяются в участки двухколейного железнодорожного полотна, что позволяет поездам разъезжаться друг с другом, не сбавляя скорости, при этом экономя время на остановке и разгоне. В конечном итоге, для еще большего увеличения пропускной способности железнодорожной линии всю ее придется сделать двухколейной. Правда, и у двухколейных железных дорог имеются определенные проблемы с пропускной способностью. Поезда могут следовать друг за другом на расстоянии как минимум равном тормозному пути самого медленного из них; в случае перевозки смешанных грузов некоторые поезда могут двигаться медленно – либо за счет многочисленных остановок, либо большой массы груза, в то время как другие могут идти с достаточно большой скоростью. Большая разница в скорости поездов в определенной степени ограничивает пропускную способность даже двухколейных железнодорожных линий, так как поездам приходится переходить с одного пути на другой для обгона более медленных составов. Некоторым городским железнодорожным системам требуется до шести колей для обеспечения необходимой пропускной способности в густонаселенных районах города. Сигнализация и авторегулировка На большинстве железных дорог с высокой пропускной способностью для регулировки движения поездов устанавливаются специальные системы сигнализации; по принципу действия они похожи на дорожные светофоры, и они позволяют поездам двигаться в обоих направлениях, как по одноколейным, так и по двухколейным железным дорогам . На одноколейных дорогах системы сигнализации могут работать только на разъездных путях или станциях. Современные системы сигнализации способны отслеживать движение поезда, и их индикаторы связаны со стрелочным механизмом для предотвращения перехода поезда на путь, по которому уже движется другой поезд. «Автоматическая блокировка» – это общепринятый термин для обозначения систем сигнализации, связанных с текущим разъездным путем, а также последующим и предыдущим путями , для обеспечения безопасности движения поездов. В основе передовых систем сигнализации лежат централизованные системы управления для покрытия больших территорий. В самых современных системах используются специальные компьютерные технологии, которые помогают диспетчерам в принятии сложных решений о том, какой поезд следует ускорить, а какой наоборот – задержать. Современные системы сигнализации представляют собой компьютеризированные системы управления, в которых применяются сложнейшие цифровые системы Диспетчерский центр управления коммуникации. Данные системы способны принудительно подавать необходимые сигналы и автоматически останавливать поезда при возникновении угрозы безопасности движения. Слева показана часть современной системы управления движением поездов. Электрификация Большинство скоростных железных дорог и железных дорог с высокой пропускной способностью электрифицированы; на них используются Всемирный банк Страница 27 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог электрические локомотивы, которые обычно снабжаются электроэнергией от воздушных линий электропередачи, но иногда, на внутригородских железных дорогах, источником электроэнергии может служить система тяги с контактным рельсом, проходящая по поверхности земли. Ниже на схеме представлены компоненты электрической распределительной системы и путевые сигналы. Основными элементами системы сигнализации являются сигнальные будки, индикаторные системы (на некоторых железных дорогах сигнальное табло установлено внутри локомотива, а не вдоль путей), а также сигнальные кабели и кабели связи, необходимые для управления этими системами. Система электрификации состоит из следующих компонентов: мачты или столбы и система цепной подвески, по которой электрический ток поступает к локомотиву. В воздушных системах, аналогичных системе, изображенной ниже, локомотивы оборудованы пантографами на крыше для приема электрического тока. При движении поезда пантограф скользит вдоль системы цепной подвески. При электрификации железных дорог соблюдается ряд установленных электрификационных стандартов; на сегодняшний день самым распространенным является 25 кВ переменного тока для магистральных железных дорог, но вместе с тем есть много систем, отвечающих стандарту 3 кВ постоянного тока, ряд систем, соответствующих стандарту 15 кВ переменного тока и несколько систем, построенных согласно стандарту 1,5 кВ постоянного тока. На многих городских железных дорогах используется напряжение 1.5 кВ постоянного тока, но все же в большинстве случаев сегодня применяется напряжение 750 В постоянного тока . Для электрификации чаще всего используют воздушные системы распределения электроэнергии наподобие системы, изображенной на схеме, но в некоторых случаях применяются системы тяги с третьим (контактным) рельсом. Системы электрификации и сигнализации Они отличаются большей компактностью, меньшими габаритами и более узкими туннелями; большинство из них используют напряжение 600-750 В постоянного тока. Всемирный банк Страница 28 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Магистральным пассажирским железным дорогам электрификация дает преимущество высокой удельной мощности на единицу массы – достаточно большая мощность (в киловаттах или лошадиных силах) обеспечивается в относительно легких локомотивах ввиду того, что локомотивам не требуется дизельный двигатель и генератор. Это преимущество особенно полезно, когда поезд должен двигаться с большой скоростью (например, свыше 150 км/ч) и когда необходимо обеспечить высокие показатели разгона при остановке и отправлении поезда. Электрификацию имеет смысл использовать на грузовых железных дорогах, особенно на тех, которые обладают большой пропускной способностью (не менее 40 миллионов длинных тонн в год) и более высокими ценами на дизельное топливо по сравнению с тарифами на электроэнергию. Электрификация железной дороги стоит очень дорого, в среднем 3,0-5,0 миллионов долларов США/километр, включая подстанции. Электрификация может также потребовать существенной модификации имеющихся систем сигнализации, мостов и туннелей для обеспечения больших габаритных ворот в связи с установкой цепной контактной подвески. Высокие первоначальные издержки и постоянные расходы на техническое обслуживание заставляют руководство большинства коммерческих железных дорог тщательно взвешивать все «за» и «против» электрификации. Несмотря на это, по некоторым данным, около 25 процентов железнодорожных линий в мире электрифицированы, и более 50 процентов железнодорожного транспорта работает на электрической тяге. В зависимости от источника электроэнергии (например, силовые установки с низким уровнем выбросов) и его удаленности от железнодорожного полотна (так как до 30 процентов электроэнергии, производимой электростанцией, теряется в процессе ее передачи) электрифицированные железные дороги могут помочь снизить вредное воздействие железнодорожного транспорта на окружающую среду. Железнодорожная колея Инженеры-путейцы часто обсуждают «габарит нагрузки» железной дороги, который представляет собой комбинацию ширины рельсовой колеи, размеров габаритных ворот и максимальной осевой нагрузки. Ширина рельсовой колеи измеряется как расстояние между внутренними поверхностями рельсы, см. рисунок слева. Несмотря на то, что в мире используется огромное множество значений для ширины рельсовой колеи, самые распространенные из них приведены на Рисунке 2.5. Всемирный банк Страница 29 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Во многих странах железные дороги строятся с использованием сразу нескольких значений ширины рельсовой колеи. Почему же тогда одна ширина предпочтительнее другой? На это есть две основные причины – традиции и затраты. Многие железные дороги были построены Два фактора влияют на зарубежными инженерами, которые использовали ширину рельсовой колеи, ширину железнодорожной принятую в их странах. Вторая причина – это затраты: при строительстве узкое расстояние между рельсами обходится дешевле, чем широкое ввиду колеи – это либо традиции, того, что расход материалов меньше, меньше грунта приходится выкапывать либо затраты. или взрывать, туннели можно делать уже; при меньшей ширине рельсовой колеи также требуется меньшее количество гравия и можно использовать меньшие по размеру и более дешевые шпалы. Когда железнодорожная сеть только развивалась и в основном использовалась в качестве средства сообщения в местах разработки полезных ископаемых и других природных ресурсов, инвесторы часто строили железные дороги с меньшей шириной рельсовой колеи для минимизации своих издержек. Например, некоторые латиноамериканские железные дороги, предназначавшиеся для транспортировки бананов, имеют ширину рельсовой колеи всего 560 мм, так как такие дороги можно было быстро и дешево построить, а затем довольно легко переместить. Каковы преимущества различной ширины рельсовой колеи? Более широкая колея предпочтительнее для железных дорог, которые планируется использовать для перевозки тяжелых грузов; широкая колея обеспечивает стабильность железнодорожного полотна, снижает нагрузку на рельсы и увеличивают срок службы компонентов железной дороги. В середине 80-х годов прошлого века компания «Вале» (CVRD) построила новую широкую железнодорожную линию протяженностью 1000 км в долине Амазонки с целью транспортировки крупных партий полезных ископаемых. Однако железные дороги и с более узкой колеей способны не менее эффективно перевозить тяжелые грузы. Компания «Вале» владеет еще одной железной дорогой в Бразилии, очень узкой дорогой с капской шириной рельсовой колеи (EFVM), по которой перевозится более 120 миллионов тонн железорудного концентрата с гор в штате Бело Оризонте до порта отгрузки на побережье Атлантики. Данная железная дорога также перевозит пассажиров и универсальные грузы. В Южной Африке железные дороги с Всемирный банк Страница 30 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог аналогичной шириной рельсовой колеи успешно используется для транспортировки миллионов тонн угля. Оптимальная ширина колеи – это та, которая уже Большая часть железных дорог, используемых сегодня для перевозки используется; тем не менее, тяжелых грузов, имеют стандартную ширину рельсовой колеи, вероятно, в связи с наличием широкого выбора подвижного состава, соответствующего новые обособленные данному стандарту, а также большого количества поставщиков компонентов, железнодорожные линии систем и сопутствующего оборудования для железных дорог со стандартной шириной рельсовой колеи. Использование стандартной ширины рельсовой могут иметь любую колеи можно считать хорошим компромиссом между дешевыми необходимую ширину колеи. узкоколейными железными дорогами и дорогими ширококолейными. Все же в большинстве Вопрос о ширине рельсовой колеи является важным лишь на этапе проектирования (в связи с расчетом затрат на строительство) и теряет свою случаев использование значимость, когда железнодорожная линия уже построена и введена в стандартной ширины колеи эксплуатацию. является хорошим Новая железная дорога должна соответствовать требованиям к ширине компромиссным решением. колеи, действующим в конкретном регионе при условии, что после ее постройки она станет частью национальной железнодорожной сети. Однако, если новая железнодорожная линия независима от других линий и имеет четко определенное предназначение, выбор ширины рельсовой колеи будет зависеть от проектного решения, предпочтительного в данном случае. Учитывая, что для скоростной перевозки пассажиров используются железные дороги с разной шириной колеи, новая железнодорожная линия, используемая для таких перевозок, вероятнее всего будет иметь стандартную ширину колеи, так как большая часть специализированного подвижного состава для данной железной дороги спроектирована (и изначально предназначена) для использования на железнодорожных путях со стандартной шириной колеи. Например, в Испании национальная железная дорога имеет иберийскую ширину рельсовой колеи, равную 1 668 мм, но вместе с тем власти страны использовали стандартную ширину при строительстве высокоскоростных железнодорожных линий для того, чтобы их можно было легко соединить с существующими французскими и европейскими линиями. Ввиду того, что большинство железных дорог в мире имеют стандартную ширину колеи, выбор стандартного подвижного состава, а также ремонтного и строительного оборудования для железных дорог, отвечающих данному стандарту, особенно широк. В целом рекомендуется строить новые железнодорожные линии со стандартной шириной рельсовой колеи, за исключением случаев, когда такая линия должна стать частью национальной железнодорожной системы, имеющей другую ширину колеи, а также при наличии какой-либо другой существенной причины выбрать другую ширину рельсовой колеи. Всемирный банк Страница 31 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Габаритные ворота или погрузочный габарит Термин «погрузочный габарит» железной дороги также служит для обозначения габаритных ворот (изображены на схеме слева) для подвижного состава. Габаритные ворота также определяют размеры проемов в туннелях и под мостами, а также расстояние от оси железнодорожного пути до станционных платформ, указателей, сигнальных огней и другого путевого оборудования. Железным дорогам с воздушной электрификацией потребуется больший вертикальный габарит, но погрузочный габарит будет все равно определяться с учетом максимального размера подвижного состава. Как правило, в габаритных воротах учитываются проектные характеристики и длина вагонов, а также делаются поправки на возможное покачивание подвижного состава при движении. Размер габаритных ворот Габаритные ворота должен обязательно учитываться всякий раз, когда руководство железной дороги принимает решение о введении в эксплуатацию нового подвижного состава нестандартного размера, такого, как двухуровневые пассажирские вагоны или железнодорожные платформы для перевозки контейнеров в два яруса, которые могут потребовать расширения габаритных ворот. Нагрузка на ось Нагрузка на ось — отношение предельно допустимого веса груженного железнодорожного вагона или локомотива к числу осей, имеющихся на подвижном составе, – это основной показатель физических возможностей и прочности инфраструктуры. Нагрузка на ось является важным элементом погрузочного габарита железной дороги, в то время как предельно допустимые нагрузки на ось и масса порожних грузовых вагонов играют ключевую роль при определении эффективности и устойчивости железнодорожного транспорта. Многие старые железные дороги были построены согласно стандарту 16-18 тонн на ось. В Индии, России и Китае в качестве предельно допустимых значений использовались 22,5-23,5 тонн. Железные дороги, специально предназначенные для перевозки тяжелых грузов, предусматривают максимальную нагрузку в 32,5 тонн на ось (это стандартное значение для Северной Америки, хотя некоторые железнодорожные линии выдерживают нагрузку и в 36 тонн на ось); а в Австралии была спроектирована новая большегрузная железная дорога, способная стабильно работать при осевой нагрузке в 40 тонн на ось.15 Масса порожних грузовых вагонов может серьезно повлиять на эффективность железной дороги. Ранее проектные решения подвижного состава не были столь точным, как сегодня, а применявшиеся технологии производства и литья стали не могли обеспечивать высокое качество готовых изделий, в результате чего вагонные компоненты получались более громоздкими и тяжелыми, чем могли бы быть. Тем не менее, сейчас 15Изначальная осевая нагрузка на железную дорогу составит 32,5 метрические тонны, а затем по прошествии ряда лет в результате отвердения рельс и утрамбовки земляного полотна показатель предельной осевой нагрузки вырастет до 40 тонн/ось, что наглядно покажет воздействие постоянных высоких нагрузок и частого движения поездов на качество железнодорожного полотна. Всемирный банк Страница 32 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог современные системы производства и проектирования, а также высокопрочные сплавы стали и алюминия позволяют изготавливать гораздо более легкие грузовые вагоны, обладающие при этом большей вместимостью. Выше в таблице приводятся наилучшие соотношения тонно-километра брутто и тонно-километра нетто, которых можно добиться в данных условиях. На практике получить такие высокие коэффициенты не удается в связи с «броуновским» движением железнодорожных составов – они следуют в неправильном направлении либо меняют маршрут, проходят очистку перед следующей загрузкой, отправляются на ремонт или на плановый осмотр. Как правило, средние значения коэффициентов для грузовых железных дорог варьируются в диапазоне от 1,8 до 1,9. Для железных дорог с предельными легкими осевыми нагрузками отношение тонно-километра брутто к тонно-километру нетто, как правило, выше 2,0. Вагоны для перевозки тяжелых грузов и платформы для транспортировки контейнеров в два яруса наоборот являются самыми эффективными видами железнодорожного транспорта. В случае с вагонами для перевозки тяжелых грузов их конструкция и высокие показатели предельной нагрузки на ось компенсируют потери времени, связанные с возвращением порожняком большей части подвижного состава для повторной загрузки. Платформы для транспортировки контейнеров в два яруса имеют низкий коэффициент соотношения тонно-километра брутто к тонно -километру нетто из-за высоких предельных нагрузок на ось, небольшого веса порожних вагонов, универсальности контейнеров и необходимости возврата пустых контейнеров. Значение коэффициента для вагона для перевозки обычных грузов, имеющего нагрузку в 22,5 тонн/ на ось и 30 процентов пустого хода, на практике в среднем равно 2,0. Данный вид вагонов характерен для России, Китая и Индии. С этой точки зрения, легковесный дорожный транспорт, вероятно, используемый для перевозки на небольшие расстояния, не отличается большой эффективностью; в то же время большегрузный Всемирный банк Страница 33 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог дорожный транспорт способен обеспечить достаточно высокую эффективность. Модуль упругости подрельсового основания Как правило, прочность инфраструктуры измеряется при помощи модуля упругости подрельсового основания – он позволяет рассчитать степень жесткости или сопротивляемости вертикальному прогибу под нагрузкой. Так, чем больше значения, выдаваемые модулем упругости, тем выше степень жесткости, больше предельная нагрузка на ось и износостойкость. Модуль упругости подрельсового основания определяется многими факторами — шириной рельсовой колеи, массой рельс, типом шпал и расстоянием между ними, типом балласта и его толщиной, а также качеством земляного полотна. Образцы значений модуля приводятся ниже на рисунке. Большие значения говорят о большей жесткости и более стабильном состоянии инфраструктуры. Реформы в сфере железнодорожных перевозок и инвестиции, способствующие повышению предельных нагрузок на ось, приобретению современных легких вагонов, совершенствованию механизмов управления подвижным составом и укреплению инфраструктуры, – это те меры, благодаря которым повышается рентабельность железных дорог и обеспечивается их устойчивое развитие. 2.4.2 Подвижной состав Железнодорожный подвижной состав отличается разнообразием. Ниже описываются самые распространенные виды подвижного состава, используемого для пассажирских перевозок. Локомотивы Единственное назначение локомотивов – тянуть или толкать поезда; они не перевозят ни пассажиров, ни грузы. Локомотивы подразделяются на виды в зависимости от типа первичного двигателя или источника энергии, используемого для того, чтобы привести их в движение. Современные локомотивы бывают либо электрическими, либо электро-дизельными. Электрические локомотивы (электровозы) запитаны от подвесной контактной сети или от контактного рельса и оборудованы Всемирный банк Страница 34 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог электродвигателями, которые приводят колеса в движение. В качестве первичного источника энергии служит установленный на локомотиве трансформатор, который преобразует электричество воздушной контактной сети в тип электроэнергии, требуемый для тягового электродвигателя, чтобы приводить в движение колеса локомотива. В электро-дизельных локомотивах вместо трансформатора установлен дизельный двигатель, который приводит в движение генератор переменного тока, Электролокомотив «Bombardier TRAXX» вырабатывающий электроэнергию для тяговых двигателей, которые приводят в движение колеса локомотива. В некоторых дизельных локомотивах вместо электродвигателей установлены гидравлические преобразователи крутящего момента. Такие локомотивы называются дизельно-гидравлическими локомотивами. Старые паровые локомотивы, работающие на угле, мазуте или древесине в настоящий момент используются лишь в туристических целях или для выполнения временных работ на малых железных дорогах, а также Электро-дизельный локомотив выставлены в качестве экспонатов в музеях. «GE Evolution» Подвижной состав для перевозки пассажиров Описание пассажирского подвижного состава приводится в Разделе 2.2.1. Важной категорией подвижных составов является моторвагонный подвижной состав, работающий по системе многих едениц (СМЕ), который подразделяется на два основных типа: электропоезда и дизель-поезда. В составе СМЕ отсутствует локомотив; многочисленные вагоны могут соединяться и управляться с одного пульта. Некоторые из вагонов в составе СМЕ имеют обмоторенные оси; вагоны, которые не имеют обмоторенных осей, называются прицепными вагонами. Как правило, в первом вагоне Электропоезд в Квинсленде размещается место машиниста и места для пассажиров. Составы СМЕ пользуются большой популярностью по многим причинам.  Составы СМЕ легко адаптируются к уровню спроса со стороны пассажиров, так как вагоны можно добавлять и удалять из состава.  В составах СМЕ, места для машинистов оборудованы с обоих концов состава, поэтому машинисты могут быстро подготовиться к обратному рейсу; это делает СМЕ очень популярными на пригородных направлениях. Дизель-поезд в Нидерландах  Составы СМЕ имеют большее количество мест для пассажиров на длину пути, так как они не имеют локомотива.  В составах СМЕ тяговое и тормозное усилие распределено по всей длине поезда, в результате чего достигается более высокая удельная мощность на единицу веса и более эффективное ускорение и торможение. Гибкость и конструктивные характеристики составов СМЕ идеально подходят для высокоскоростных железнодорожных перевозок, так как для Всемирный банк Страница 35 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог преодоления аэродинамического сопротивления требуется более высокая мощность.16 Некоторые высокоскоростные поезда «TGV» и «ICE»17 считаются поездами типа «тяни-толкай» с моторными вагонами, расположенными по обоим концам состава, некоторые из которых имеют мощность 16300 лошадиных сил (12200 кВт). Например, поезд «Евростар», состоящий из 2 моторных вагонов18 и 18 прицепных вагонов общей мощностью 24400 кВт (32600 лошадиных сил), может перевозить 794 пассажиров в конфигурации с двухуровневыми вагонами. Товарные вагоны Существует несколько видов железнодорожных товарных вагонов, каждый из которых предназначен для наилучшего выполнения конкретных грузовых перевозок. Крытые товарные вагоны широко используются для перевозки многих товаров, таких как автомобильные запчасти, консервы, мешки с цементом и даже неупакованное зерно. В некоторых крытых товарных вагонах предусмотрены внутренние погрузочные крепления (оборудованные Американский крытый товарный товарные вагоны), предлагаются разнообразные типы и размеры дверей, вагон 89’ , класс А возможность термоизоляции, охлаждения и контроля температуры, чтобы товары не перегревались и не замерзали. Существует несколько классов вагонов, так, например, вагоны самого высокого класса используются для перевозки пищевых продуктов или иной продукции, которая не должна загрязняться другими товарами. Открытые хопперы могут загружаться множеством различных способов; их используют для перевозки товаров, которые можно транспортировать под открытым небом, например, каменных материалов, угля и минеральных руд. Название этого вагона происходит от английского слова «hoppers», которое означает «воронкообразный бункер» − устройство располагающееся снизу 100-тонный открытый хоппер «CSX» вагонов, которое открывают, чтобы быстро и просто выгрузить содержимое. Закрытые хопперы используются для перевозки таких грузов, как зерно, цемент, песок, удобрения, мука или сахар, химические или порошкообразные вещества, которые могут быть испорчены при транспортировке под открытым небом. Некоторые закрытые хопперы отличаются возможностью более легкой разгрузки, так как в них предусмотрены вибрирующие боковые стенки или системы подачи воздуха, которые облегчают разгрузку. Закрытее хопперы зачастую 100-тонный закрытый хоппер для зерна «UP» классифицируются в зависимости от размера (кубические метры/футы), 16 Современные локомотивы также могут работать по СМЕ; многие локомотивы могут быть объединены в состав СМЕ и эксплуатируются как единый локомотив, где один машинист управляет всеми прицепленными локомотивами. 17 «TGV»(Train à Grande Vitesse, фр. «Скоростной поезд») французский высокоскоростной поезд; «ICE» (Inter-City-Express, – анг. «Междугородный экспресс») – немецкий высокоскоростной поезд. 18 В данном случае моторный вагон означает два постоянно спаренных между собой локомотива. Всемирный банк Страница 36 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог вагоны большего размера используются для перевозки грузов меньшей плотности, например, муки или зерна, вагоны меньшего размера используются для перевозки грузов с высокой плотностью, например, цемента или песка. Полувагоны имеют открытый верх, но не оборудованы разгрузочной воронкой на дне. Большинство полувагонов разгружают при помощи кранов или ковшей, но в некоторых полувагонах предусмотрено опускающееся днище. Полувагоны часто разгружают при помощи роторного опрокидывателя (см. фото слева). Полувагоны с высокими бортами используют для каменных материалов, угля и других материалов с относительно низкой плотностью, включая цемент в 10 -тонных мешках. Полувагон с высокими бортами Полувагоны с низкими бортами используют для транспортировки более тяжелых материалов, например, листовой стали, стальных строительных элементов, оборудования и других материалов, которые допускают перевозку под открытым небом. Вагоны-платформы используются для перевозки машинного оборудования, бревен, фанеры, контейнеров и автомобильного транспорта. Роторный опрокидыватель для Многие вагоны-платформы оборудованы специальными полувагонов приспособлениями, которые позволяют увеличить их функциональность: например, автомобильная рампа трансформирует платформу для целей перевозки автомобилей; добавленные боковые стойки позволяют перевозить трубы и необработанные лесоматериалы; добавленные переборки позволяют транспортировать бревна или пиломатериалы. При помощи вагонов-платформ или их модифицированных вариантов перевозят Платформа с центральной балкой грузовые автомобили, резервуары, турбины и иные товары. для перевозки фанеры Железнодорожные цистерны используются для перевозки жидкостей, например, нефти или нефтепродуктов, химикатов или потребительских товаров: растительного масла, молока, пива или воды. Некоторые цистерны используются для перевозки сжиженного газа, например, сжиженного Прицепы и контейнеры на вагонах- нефтяного газа, или жидкостей или газов под давлением, например, платформах сжиженного природного газа. Зачастую цистерны подразделяются на виды в зависимости от типа перевозимого товара, так, например, химикаты, нефть и нефтепродукты перевозятся в резервуарах со специальной внутренней облицовкой, а молоко или пиво можно перевозить в цистернах из нержавеющей стали. Во многих странах существуют требования касательно наличия специальных элементов безопасности у цистерн, предназначенных для перевозки опасных грузов, например, сцепки с защитными выступами, которые препятствуют расцеплению вагонов при сходе поезда с рельсов, или Российская нефтеналивная железнодорожная цистерна усиленных торцевых щитов, которые защищают цистерну от пробивания сцепным устройством при сходе поезда с рельсов. Помимо этого, цистерны высокого давления оборудованы клапанами сброса давления и специальными вентиляционными системами. Эти базовые типы грузовых вагонов имеют множество вариантов; многие железные дороги сотрудничают с грузоотправителями и адаптируют грузовые вагоны для специальных нужд. Всемирный банк Страница 37 Реформа железных дорог: Сборник материалов 2. Рынки и технологии железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Элементы подвижного состава Подвижной состав включает в себя некоторые основные общие составные элементы. Большинство железнодорожных грузовых и пассажирских вагонов устанавливаются на тележки (см. фото слева). Большинство тележек имеет две колесные пары, поэтому тяжелый железнодорожный состав может проезжать по закругленным участкам пути. Две боковые рамы удерживают две колесные пары (каждая колесная пара представляет Тележка грузового вагона собой конструкцию из двух колес, установленных на массивную ось). Роликовые подшипники устанавливаются между осями и боковыми рамами для обеспечения свободного поворота колесных пар. Обычно кузова вагонов не крепятся к тележкам, а просто опираются на них и устанавливаются на центральную опору. Как правило, на тележки пассажирских вагонов устанавливают систему подвешивания, изолирующую их от колес и инфраструктурных элементов. Тележки также служат опорой для тормозных систем. Большинство пассажирских и грузовых вагонов оборудованы пневматическими тормозами. В тормозной Тележка пассажирского вагона системе товарных поездов используется сжатый воздух, который прижимает тормозные колодки к бандажу колеса. В некоторых пассажирских составах используется точно такая же тормозная система, однако большинство высокоскоростных поездов помимо колодочных тормозов оборудованы еще и дисковыми тормозами, которые крепятся напрямую на ось колесной пары. Автоматическая сцепка спроектирована таким образом, чтобы железнодорожные вагоны можно было лего и быстро сцеплять друг с другом, в то время как поглощающий аппарат обеспечивает передачу продольных сил, которые приводят поезд в движение, через кузов вагона к другому Автосцепка с защитными выступами и воздушные шланги вагону, при этом не мешая работе тележек. Некоторые сцепки, такие как сцепка показанная на фото слева, имеют выступающие части сверху и снизу (автосцепки с защитными выступами) для обеспечения сцепления вагонов даже в случае, если одни из них сойдет с рельсов. Прочность системы сцепки и поглощающего аппарата определяет безопасный вес, с которым может эксплуатироваться поезд на железной дороге. На многих поездах также установлены буферы вдоль сцепного механизма для снижения влияния эффекта «свободного хода», когда группа вагонов имеет тенденцию растягиваться и сжиматься во время движения поезда. Пружинные буферы товарного вагона Всемирный банк Страница 38 Реформа железных дорог: 3 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 3: Экономика и политика ценообразования на железнодорожной дороге Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге 3 Экономика и политика ценообразования на железнодорожной дороге 3.1 Экономические характеристики железнодорожного транспорта Железнодорожный транспорт является подсектором транспортной отрасли и, в силу этого, имеет много общих экономических характеристик с другими видами транспорта. В настоящей главе рассмотрены эти общие характеристики и отмечены особенности, присущие только железнодорожным дорогам. Все виды транспорта предоставляют услуги с использованием транспортных средств, водных или воздушных судов, опирающихся на масштабную систему инфраструктуры, состоящую из маршрутов, терминалов , средств и систем контроля движения этих транспортных средств. Однако уникальность железнодорожного транспорта заключается в том, что во многих случаях один и тот же субъект хозяйствования обеспечивает как железнодорожные перевозки, так и сетевую инфраструктуру. Этому подходу отдают предпочтение в большинстве стран, в то время как в других странах предпочитают разделять осуществление перевозок и предоставление сетевой инфраструктуры. Обоснования этих альтернатив рассмотрены в Главе 5 настоящего Сборника. На всех видах транспорта ни инфраструктурный потенциал, ни потенциал перевозок не подлежат хранению: неиспользованная железнодорожная линия, взлетная полоса или причал утрачиваются. Аналогичным образом, в случае движения поездов, кораблей, воздушных судов или грузового автотранспорта с неполной загрузкой неиспользованная мощность также теряется. Следовательно, повышение производительности транспортных средств является для провайдеров транспортных услуг критическим фактором для повышения коммерческих показателей, равно как и более высокая степень использования инфраструктуры является критическим фактором для повышения коммерческих показателей для провайдера инфраструктуры.19 Для вертикально интегрированных предприятий железнодорожного транспорта стимул к повышению производительности транспортных средств существует параллельно со стимулом к повышению производительности инфраструктуры в рамках одной структуры. На всех видах транспорта существуют отличия в части существующего уровня конкуренции на рынке транспортной инфраструктуры (например, для дороги) и на рынке транспортных услуг (например, для компании 19В случае морских перевозок «сеть» маршрутов является свободной и обладает огромным потенциалом, однако использование инфраструктуры в любом случае является определяющим фактором производительности для портовых предприятий. Всемирный банк Страница 40 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге грузовых перевозок). Инвестиции в транспортную инфраструктуру, как правило, привязаны к месту расположения объекта, являются фиксированными в физическом отношении или проблематичными с точки зрения перемещения. Они также являются «крупнокусковыми» (предоставляются поэтапно неделимыми частями для ряда возможных выходных результатов), в связи с чем характеризуются эффектом экономии, обусловленной увеличением плотности — в виде снижения предельных издержек — по мере повышения интенсивности использования. Эти различные характеристики привносят в большую часть транспортной инфраструктуры, включая железнодорожные сети, элементы естественной монополии. Обратная ситуация наблюдается в сфере транспортных услуг, где конкуренция на равных является нормой на всех видах транспорта, которые конкурируют с железнодорожным транспортом в сфере пассажирских и грузовых перевозок, а именно автомобильный транспорт, авиалинии, перевозка баржами и международное судоходство. Исторически сложилось так, что большинство стран сделали выбор в пользу политики, которая ограничивает конкуренцию между железнодорожными компаниями. В настоящее время большее количество стран (указанных в Главе 5) выбирают политику, допускающую конкуренцию в секторе железнодорожных грузовых перевозок и, в более редких случаях, в секторе междугородних пассажирских перевозок. Конкуренция, наряду с мощностями, не подлежащими хранению, указывает на важность планирования услуг, рыночной стратегии и политики ценообразования для сохранения и повышения степени использования мощностей. Принципиально важно рассматривать железнодорожный транспорт в качестве индустрии обслуживания, предлагающей дифференцированную продукцию, а не инженерных коммуникаций. Железнодорожный транспорт зачастую рассматривался в качестве инженерных коммуникаций, подобно водоснабжению, газоснабжению или электроснабжению, что привело к нежелательным конечным результатам с точки зрения политики и управления. Наконец, все виды транспорта оказывают внешнее воздействие на окружающую среду. Издержки, связанные с последствиями этого воздействия, включая шум, загрязнение атмосферного воздуха, почв и вод, аварии и выбросы парниковых газов, редко оплачиваются организациями, являющимися источниками таких воздействий. Такие воздействия различаются в зависимости от видов транспорта, стран и обстоятельств и влияют на устойчивость развития транспортных систем в целом и транспортную политику. Доказано, что грузовые поезда с достаточной загрузкой влекут значительно более низкие внешние издержки, чем дорожный или воздушный грузовой транспорт, а пассажирские поезда с достаточной загрузкой производят более низкие внешние издержки, чем дорожный транспорт (легковые автомобили или автобусы) или воздушно- транспортные предприятия. Общие и специфические экономические характеристики железнодорожного транспорта влекут многочисленные последствия в части политики и Всемирный банк Страница 41 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге управления, которые рассмотрены в последующих разделах настоящего Сборника. В настоящем разделе обсуждается, каким образом эти характеристики определяют структуру издержек железнодорожного транспорта и принципы ценообразования на железнодорожном транспорте. Оба названных элемента являются принципиально важными для финансовой устойчивости железнодорожного транспорта и рассматриваются в Главе 4. 3.2 Структура издержек железнодорожного транспорта Как правило, издержки распределяются по категориям инфраструктуры железнодорожной сети, перевозок и корпоративных административно - управленческих расходов. Чем выше степень 3.2.1 Издержки на инфраструктуру сети использования, тем лучше Большая часть издержек, связанных с системой железнодорожной экономика инфраструктуры инфраструктуры, включает капитальные затраты и расходы на техническое обслуживание путевого хозяйства, инженерно-технических сооружений, таких как мосты и туннели, системы сигнализации, системы связи, системы электропитания на электрифицированных участках и инфраструктуру станций. В этих инфраструктурных издержках присутствует компонент, который является преимущественно фиксированным или не изменяется в зависимости от уровня использования инфраструктуры 20, а также компонент, изменяющийся в зависимости от уровня перевозок за длительный промежуток времени (Рисунок 3.1). Удельный вес «фиксированного» компонента различается в зависимости от направления 20Этот компонент может значительно варьироваться в зависимости от других факторов, включая технические стандарты, рельеф местности, продолжительность эксплуатации, климат и эффективность управления. Всемирный банк Страница 42 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге уровня перевозок, но, при этом, редко оценивается менее, чем в 70 процентов от совокупных инфраструктурных издержек, за исключением наиболее загруженных направлений. Переменный компонент должен изменяться на протяжении длительного промежутка времени в зависимости от уровня перевозок, но его показатели зачастую медленно меняются (по крайней мере, в сторону уменьшения) в краткосрочной и среднесрочной перспективе и, в связи с этим, обычно используются для составления бизнес -планов. Многочисленные экономические исследования показали, что железные дороги характеризуются эффектом экономии, обусловленной увеличением плотности — их долговременная кривая средних издержек имеет нисходящий характер. Удельные издержки снижаются по мере увеличения производительности железнодорожной линии, поскольку фиксированная стоимость предоставления рельсовых путей распределяется на все большее число единиц перевозок.21 Такая экономия за счет увеличения плотности нагрузки сама по себе является существенной. Однако, в сочетании с невозможностью хранения неиспользуемых путей она представляет весомый аргумент в пользу того, что финансовая устойчивость сетей железнодорожной инфраструктуры в критической степени зависит от высоких объемов перевозок. Для эффективной экономики железнодорожной сети требуется высокая степень использования инфраструктуры – чем выше степень использования, тем лучше экономика инфраструктуры22. Это справедливо вне зависимости от того, входит ли сеть инфраструктуры в состав вертикально-интегрированного железнодорожного предприятия или предоставляется отдельным ведомством или компанией-распорядителем железнодорожной инфраструктуры. Вертикального разделения перевозок и железнодорожной инфраструктуры недостаточно для улучшения финансовой устойчивости железной дороги, несмотря на то, что оно может форсировать проведение другой политики, способствующей ее улучшению (см. Главу 5). Тем не менее, вертикально обособленный орган или компания- распорядитель путевого хозяйства несет значительно более высокие фиксированные издержки а рамках совокупной коммерческой деятельности, чем вертикально интегрированная железнодорожная компания. Это отражается на формировании цен на доступ к железнодорожным путям, которое рассматривается далее в настоящей главе. 21 Caves, Christiansen, и Tretheway, “Flexible Cost Functions for Multiproduct Firm,” в Review of Economics и Statistics, (август 1980 г.), стр.477-481. Griliches, “Cost Allocation in Railroad Regulation,” Bell Journal of Economics и Management Science, (1972 г., том 3), стр. 26-41. Charney, Sidhu и Due, “Short Run Cost Functions for Class II Railroads,” Logistics и Transportation Review, (1977, том 17), стр. 345-359. Friedlaender и Spady, Freight Transport Regulation: Equity, Efficiency and Competition in the Rail и Trucking Industries, (MIT Press, 1981 г.). Harris, “Economics of Traffic Density in the Rail Freight Industry,” Bell Journal of Economics, (1977, том 8) стр. 556- 564. 22 За исключением тех этапов, когда осуществлен выход на предельную пропускную способность и для наращивания перевозок требуется существенное повышение пропускной способности; однако после ее наращивания общее правило обычно снова становится применимым. Всемирный банк Страница 43 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге Кривая инфраструктурных издержек имеет преимущественно фиксированный характер по отношению к объемам перевозок, но может приобретать нисходящий уклон в результате осуществления управленческих мер, улучшающих эффективность предоставления и обслуживания инфраструктуры. Компания характеризуется эффектом экономии масштабов, если ее долговременная кривая средних издержек приобретает нисходящий характер по мере увеличения размера компании. Экономические исследования позволяют предположить, что экономия масштаба может наблюдаться на очень малых железнодорожных предприятиях. Реализация дальнейшей экономии масштаба затрудняется при дальнейшем укрупнении железнодорожных предприятий, возможно, в связи с повышением сложности управления и утраты корпоративной маневренности. 23 3.2.2 Издержки на эксплуатацию поездов Издержки на эксплуатацию поездов включают следующие категории расходов: (i) дизельное топливо или электроэнергия; (ii) амортизация основного капитала или расходы на лизинг локомотивов; ( iii) обслуживание локомотивов; (iv) работа бригад машинистов; (v) работа обслуживающего персонала в пассажирских поездах; (vi) амортизация или расходы на лизинг подвижного состава (вагонов); (vii) обслуживание подвижного состава (вагонов); и (viii) содержание вокзалов; и (ix) коммерческие издержки (реализация билетов, фрахтование тоннажа, и т. д.). 23 Caves, Christiansen, и Tretheway, “Flexible Cost Functions for Multiproduct Firm,” в Review of Economics и Statistics, (август 1980 г.), стр.477-481. Griliches, “Cost Allocation in Railroad Regulation,” Bell Journal of Economics и Management Science, (1972 г., том 3), стр. 26-41. Charney, Sidhu и Due, “Short Run Cost Functions for Class II Railroads,” Logistics и Transportation Review, (1977, том 17), стр. 345-359. Friedlaender и Spady, Freight Transport Regulation: Equity, Efficiency и Конкуренция in the Rail и Trucking Industries, (MIT Press, 1981 г.). Всемирный банк Страница 44 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге Большинство издержек на эксплуатацию поездов существенно изменяются на протяжении длительного промежутка времени в зависимости от уровня перевозок (Рисунок 3.2), несмотря на наличие некоторых совместных издержек (которые рассматриваются ниже). В целом, для увеличения объема перевозок требуется большее количество поездов и больший объем эксплуатационных ресурсов. В более краткосрочной перспективе это отношение не является пропорциональным, за исключением, возможно, топлива/электроэнергии. В среднесрочной перспективе, допустим, 6-12 месяцев, на хорошо функционирующей железной дороге менеджеры могут отрегулировать эксплуатационные ресурсы, такие как стоимость трудозатрат бригад, требования к локомотивам и подвижному составу или обслуживание для приведения их в соответствие с объемом спроса. Издержки на эксплуатацию поездов меняются в зависимости от уровня перевозок, но кривая совокупных эксплуатационных издержек/ производительности может приобретать нисходящий уклон в результате проведения управленческих мероприятий. В частности, на то, каким образом стратегии эксплуатации поездов преобразуются в экономию затрат при эксплуатации поездов, влияют три переменных фактора: более высокое отношение веса нетто к весу тары для грузовых перевозок 24 или большее число пассажиров в вагоне; большее время коммерческой эксплуатации на единицу оборудования; и больший размер пассажирских и грузовых составов — при условии обеспечения требуемой рынком периодичности железнодорожных перевозок. 3.2.3 Корпоративные административно- управленческие расходы К их числу относится большая часть расходов на обеспечение функционирования административно-управленческого аппарата железных дорог, включая Совет директоров и исполнительное руководство, финансовые, юридические, кадровые службы, а также обеспечение безопасности. Более сложные и забюрократизированные структуры железнодорожных компаний, являющиеся менее рационализированными в коммерческом отношении, испытывают более высокую потребность в высокозатратном «корпоративном клее» для сохранения целостности. В долгосрочной перспективе, при условии адекватного управления, корпоративные административно-управленческие расходы могут изменяться в зависимости от масштаба железной дороги. На железных дорогах государственного сектора корректировка корпоративных административно-управленческих расходов, как правило, происходит в виде спорадических подъемов, обусловленных организационной реструктуризацией, а не вследствие постепенных изменений в целях адаптации к задачам перевозок. 24 Вес тары – вес пустого вагона. Вес-нетто – вес груза. Всемирный банк Страница 45 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге Однако, при помощи управленческих мер можно существенно сократить корпоративные административно-управленческие расходы за счет децентрализации процесса принятия решений с передачей его профильным отделам, контроля за финансами и бюджетом, поиска возможностей для делегирования корпоративных административно-управленческих функций сторонним организациям на конкурсной основе и, в целом, более экономного управления организацией. 3.2.4 Резюме: издержки и сравнительное преимущество Структура издержек железных дорог характеризуется наивысшей степенью конкурентоспособности в тех случаях, когда на железных дорогах организации с экономным и рыночно-ориентированным корпоративным руководством эксплуатируют большие составы с высоким уровнем загруженности в интенсивно используемой сети. Размер составов и коммерческая загрузка обеспечивают экономию расходов на перевозки; плотность движения поездов в сочетании с интенсивным использованием сети обеспечивают экономию инфраструктурных издержек, а корпоративная административно-управленческая структура обеспечивает экономию административно-управленческих издержек. Несмотря на очевидность вышесказанного, многие страны придерживаются политики и моделей деятельности железных дорог, которые открыто игнорируют эти реалии. 3.3 Калькуляция расходов на осуществление железнодорожных перевозок Железнодорожная служба является максимально конкурентоспособной, когда она предлагает клиентам лучшее сочетание цены и услуг, чем ее конкуренты. Издержки, понесенные в процессе оказания этих услуг, будут определять минимальные цены, способные обеспечить общую финансовую устойчивость железнодорожной организации. В связи с этим, уровень издержек имеет решающее значение, и адекватно функционирующая железная дорога уделяет значительное внимание расчету и контролю расходов. В финансовых счетах железной дороги отражаются совокупные расходы, которые весьма важны для анализа общей финансовой жизнеспособности. Анализ совокупных расходов на предмет сопоставления с другими сходными железными дорогами позволяет выявить области для поиска способов повышения экономической эффективности. Однако большинство национальных железных дорог обеспечивают ряд услуг в сфере грузовых и пассажирских перевозок. В части грузоперевозок услуги могут быть адаптированы под требования клиентов, например, клиентов, заказывающих перевозку бестарных грузов, экспедиторов грузов в контейнерах и генеральных агентов по фрахтовым операциям. Пассажирские перевозки могут включать междугородние, региональные и Всемирный банк Страница 46 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге пригородные перевозки. Каждая большая категория грузовых или пассажирских перевозок включает несколько сегментов рынка. На хорошо функционирующей железной дороге коммерческим директорам необходимо иметь информацию об издержках и финансовых показателях по каждому сегменту рынка, с разбивкой по маршрутам и другим параметрам, а и иногда по конкретным поездам или клиентам, пользующимся услугами грузоперевозок. На многопрофильной железной дороге информацию об этих издержках невозможно получить непосредственно из счетов в главной бухгалтерской книге. Для их расчета требуется применение методов калькуляции издержек (см. Приложение 3, посвященное вопросам калькуляции издержек). Однако для понимания специфики управления и ценообразования в железнодорожном бизнесе требуется общее понимание основных принципов калькуляции издержек. Два из этих принципов представляют собой общие затраты и совместные затраты, которые могут быть фиксированными или переменными в зависимости от уровня перевозок. 3.3.1 Общие затраты В железнодорожной отрасли большинство общих затрат связаны с инфраструктурой и функциями административно-управленческого аппарата, обслуживающими всех пользователей и все виды перевозок. Строительство, обслуживание и контроль линий многофункциональных железных дорог обычно осуществляется в соответствии со стандартами, применимыми ко всем типам пассажирских и грузовых поездов 25. Некоторые структурные элементы и управленческие характеристики в большей степени относятся к пассажирским или к грузовым перевозкам, но большинство издержек на инфраструктурную сеть являются общими для всех пользователей многофункциональной и многопрофильной железной дороги. Если бы издержки изменялись в зависимости от степени использования, их можно было бы отнести на счет конкретных услуг, оказываемых с использованием мощностей организации, или на счет конкретных перевозок. Однако, большинство издержек на железнодорожную инфраструктуру являются общими и фиксированными, в связи с чем формулировка «относительного использования» формально является произвольной, а не основанной на причинной обусловленности издержек. Также, многие статьи эксплуатационных расходов являются «технически общими», такие как расходы на поездные бригады или локомотивы, но в среднесрочной перспективе эти издержки изменяются — больший объем грузоперевозок соответствует большему количеству поездов, локомотивов и поездных бригад. Следовательно, эти издержки можно отнести на счет конкретных услуг и сегментов перевозок. 25Большинство новых скоростных пассажирских линий и некоторые линии для тяжеловесных грузовых перевозок предназначены для специального применения. Всемирный банк Страница 47 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге 3.3.2 Совместные затраты В железнодорожной отрасли совместные затраты в основном связаны с перевозками и возникают в тех случаях, когда производство одного товара или услуги приводит к производству другого товара или услуги. Например, если товарный вагон удается регулярно загружать в обоих направлениях, тогда затраты на перемещение вагона являются совместными для двух перевозок. Аналогичным образом, если локомотив и бригада машинистов по плану должны совершить рейс с контейнерным составом в одном направлении и обратный рейс с междугородним пассажирским поездом, эти затраты являются совместными для грузовой и пассажирской перевозки . Совместные затраты невозможно однозначно отнести на счет каждой предоставляемой клиенту услуги или перевозки, поскольку в этом случае также требуется движение в обратном направлении и издержки производятся, даже если одна услуга или перевозка больше не осуществляется. К счастью, совместные затраты встречаются редко. В настоящее время пассажирские перевозки в большей степени сегментированы по типам услуг, а поезда фиксированного формирования осуществляют перевозки в обоих направлениях. Аналогичным образом, гораздо большая доля грузовых перевозок в настоящее время осуществляется составами, обслуживающими двух направления и состоящими из специализированных товарных вагонов для перевозки угля, контейнеров, нефти, в числе прочих грузов. В связи с этим, совместные издержки обычно можно игнорировать, кроме как в нестандартных обстоятельствах.26 Далее рассмотрены три основных варианта использования калькуляции стоимости грузовых перевозок: анализ участия в финансировании; коммерческое руководство; и политика ценообразования на железнодорожном транспорте. Каждый из них является значимым для финансовой устойчивости железных дорог. 3.4 Анализ финансового участия Эта методика управленческого учета на железной дороге используется для измерения финансовых показателей услуг или перевозок. Совокупные поступления сопоставляются с издержками по каждой услуге или перевозке, с тем чтобы удостовериться, что поступления от услуги покрывают издержки. Ниже представлены три основных пороговых уровня издержек, которые обычно измеряются и сопоставляются с поступлениями. Определение этих пороговых уровней дано во Вставке 3.1, с указанием их значимости и основных применений. 26Например, если калькуляция издержек не проводится на микроуровне, таком как уровень конкретного поезда или перевозки груза для клиента. Всемирный банк Страница 48 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге  Переменные издержки (устранимые или приростные)27 короткого периода  Переменные издержки (устранимые или приростные) длительного периода  Полностью распределенные издержки (ПРИ) Наиболее важными из этих пороговых уровней в качестве ориентира для принятия решений об уровне коммерческих услуг железнодорожного транспорта или железнодорожных перевозок являются переменные издержки длительного периода, поскольку они включают все без исключения издержки, связанные с этим решением. Переменные издержки длительного периода представляют собой издержки, которые должны изменяться в зависимости от принимаемого решения, что может быть связано с периодом времени, к которому относится это решение (как например, срок действия конкретного контракта на перевозки). Слово должны является важным, поскольку некоторые переменные издержки становятся постоянными вследствие институциональной негибкости. Например, ограничительные трудовые соглашения могут препятствовать руководству в осуществлении подбора кадров, удовлетворяющих потребностям, или недостатки управления могут способствовать сохранению несоответствия ресурсов изменяющимся уровням деятельности. Надлежащие переменные издержки длительного периода всегда следует включать в оценку переменны издержек длительного периода во избежание риска того, что какие-либо элементы негибкости управления приобретут самоусиливающийся характер и приведут и искажению принятия коммерческих решений. На некоторых государственных железных дорогах пороговый уровень переменных издержек короткого периода является стандартом, применяемым в принятии коммерческих решений. Это приводит к увеличению услуг/перевозок, которые вносят позитивный вклад выше издержек короткого периода, но систематически не дают возможности возместить издержки длительного периода. Этот аспект обсуждается во Вставке 3.1. Пороговый уровень ПРИ представляет собой скорее контрольный показатель, а не фактические издержки, поскольку он включает распределение, не основанное на причинной обусловленности издержек. Однако, если все индивидуальные железнодорожные услуги и перевозки покрывают лишь переменные издержки длительного периода, в совокупных издержках железной дороги будет в любом случае наблюдаться снижение поступлений. При рассмотрении показателя ПРИ по всем перевозкам, он указывает на общий объем поступлений, необходимый для окупаемости совокупных издержек по всему комплексу железнодорожных услуг. Знание 27Устранимые издержки имеют значимость для существующих услуг или перевозок, а приростные для новых планируемых услуг или перевозок, но в остальном их базовый принцип стоимости идентичен. Всемирный банк Страница 49 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге порогового уровня ПРИ полезно в определенных ситуациях, например, для ведения переговоров по вопросам оплаты обязательств по оказанию государственных услуг (Глава 8). В связи с этим возникает вопрос о том, Всемирный банк Страница 50 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге каким образом эти издержки должны «распределяться» в реальности в соответствии с политикой ценообразования, который рассматривается в разделе 3.6. 3.5 Мероприятия по управлению коммерческой деятельностью Анализ вклада в возмещение издержек может улучшить финансовую устойчивость железной дороги. График переменных издержек длительного периода, составленный путем калькуляции издержек и анализа финансового вклада, может помочь руководству железной дороги определить зоны возможного улучшения финансовых показателей. Как правило, анализ включает три вида данных:  количество каждого ресурса, относимого в течение длительного периода на счет предоставления услуги или перевозки (a)  удельная стоимость каждого ресурса ( b)  совокупная стоимость каждого используемого ресурса ( a*b) Знание структуры издержек услуги или перевозки позволяет руководству железной дороги определять потенциальные способы повышения экономической эффективности в целях улучшения финансовых показателей. Анализ показывает, где можно повысить экономическую эффективность за счет уменьшения используемых ресурсов (a) или снижения удельной стоимости этих ресурсов ( b), или сочетания двух вышеуказанных способов. В Главе 11 настоящего Сборника представлены многие способы, которые железные дороги могут использовать для улучшения финансовых показателей при помощи этих методов. При условии неизменности объема поступлений, управленческие меры, направленные на снижение издержек, повышают положительный финансовый вклад рентабельных услуг и могут сделать нерентабельные услуги рентабельными. Политика ценообразования также может повлиять на вклад на стороне доходов. 3.6 Ценообразование на железнодорожном транспорте Согласно чистой экономической теории, в целях максимально повышения экономического благосостояния всего населения наиболее экономически эффективный метод ценообразования должен предусматривать выравнивание цен с предельными социальными издержками железнодорожных перевозок. В практическом отношении, ни одна железная дорога в мире не делает этого по следующим причинам:  В экономической теории «маржа» означает очень малую единицу продукции, такую как один пассажирский место-километр или вагоно- Всемирный банк Страница 51 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге километр для грузовых перевозок. На практике прирост производства продукции, на который можно реально установить цену, гораздо больше по величине, то есть, соответствует классу услуги, классу поезда, стандартному перемещению груза или конкретному грузоотправителю;  Издержки железной дороги, которые носят переменный характер, в особенности в краткосрочной перспективе, ниже чем совокупные издержки, в результате чего чистое ценообразование на основе предельных издержек приведет к финансовым потерям. Даже в долгосрочной перспективе ценообразование на основе предельных издержек не обеспечивает возмещения всех текущих издержек железной дороги с учетом всех фиксированных общих и совместных издержек.  Практически во всех странах основные транспортные конкуренты железных дорог не включают внешние издержки в свои цены. Это противоречит базовому допущению экономической теории —включение социальных издержек только в железнодорожном секторе привело бы к нежелательным результатам. В связи с этим, чистая экономическая теория находит малое практическое применение в управлении железными дорогами. В реальности, не существует установленной или стандартной формы рыночного ценообразования для железных дорог. Компетентные руководители железных дорог адаптируют практику ценообразования к своим рынкам, клиентам, институциональным механизмам, нормативно-правовым документам в области ценообразования, а также социально -экономическим нормам, в соответствии с которыми они осуществляют свою деятельность. Тем не менее, экономические концепции важны для определения реально работающих принципов, которые могут способствовать финансовой устойчивости железной дороги на рынках грузовых и пассажирских перевозок. 3.6.1 Формирование цен на грузовые перевозки Основным определяющим фактором стратегий ценообразования для железнодорожных грузоперевозок должна быть конкуренция, а не издержки. Как указано в Разделе 3.2, большинство затрат на железнодорожную инфраструктуру являются фиксированными по отношению к индивидуальной грузоперевозке в течение срока действия контрактов на железнодорожные грузовые перевозки, в связи с чем распределение любых инфраструктурных издержек на счет отдельных клиентов в значительной мере является произвольным с формальной точки зрения. Более века назад специалист по экономике железных дорог Уильям Экуорт отметил, что: «Были написаны тома, для того чтобы продемонстрировать, что железнодорожные тарифы должны быть основаны на затратах на перевозку такая основа невозможна, поскольку никто не знает и не Всемирный банк Страница 52 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге может знать, сколько составляют затраты на перевозку. Стоимость перевозки конкретного предмета может означать дополнительную стоимость перевозки этого предмета; обычно она так мала, что ей можно пренебречь. Это может означать дополнительную стоимость плюс справедливую долю постоянных расходов организации произвольно оцененную долю суммы, которая может быть определена лишь весьма приблизительно.»28 Базовые принципы коммерчески эффективного регулирования тарифов на железнодорожные грузовые перевозки являются общепризнанными и используются компетентными руководителями железных дорог с XIX века. Тариф должен устанавливаться на максимально высоком уровне, допускаемом рынком, с учетом цен, установленных реальными или потенциальными конкурентами, за исключением особых обстоятельств, как например, необходимость формирования новой услуги. Этот тариф должен, как минимум, покрывать минимальный уровень переменных издержек длительного периода на осуществление конкретных перевозок в течение предполагаемого периода времени.29 Экономическая формулировка этого практического и уже устоявшегося принципа ценообразования на железной дороге была представлена в 1927 году математиком Фрэнком Ремси. 30 В переформулированном виде, железная дорога должна устанавливать наценку к своим переменным издержкам длительного периода для индивидуальных клиентов обратно пропорционально их эластичности спроса.31 Таким образом, для клиентов с низкой эластичностью спроса (как например, угледобывающих компаний) устанавливается более высокая наценка, чем для клиентов с высокой эластичностью спроса (как например, отправителей контейнерных грузов). Менеджеры по маркетингу железных дорог не могут точно знать эластичность спроса каждого клиента, но у сотрудников отделов маркетинга железной дороги должно быть достаточно информации о клиентах и конкуренции для оценки влияния цен на объем спроса со стороны клиентов. Общий принцип коммерческого ценообразования заключается в установлении цены, которая максимально увеличит вклад услуги в возмещение фиксированных издержек железной дороги; из этого можно сделать вывод, что железная дорога не должна устанавливать цены ниже уровня переменных издержек длительного периода. 28 W. Acworth, The Elements of Railway Economics, (Oxford University Press, 1905 г.). 29 Устранимые издержки для существующих перевозок, приростные издержки для новых перевозок. 30 F. P. Ramsey F.P., “A Contribution to the Theory of Taxation,” Economic Journal, (том 37, № 145, 1927 г.) стр. 47–61. 31 Эластичность спроса измеряется в виде выраженного в процентах изменения объема спроса, разделенного на выраженное в процентах изменение цены. Клиент, который является чувствительным к цене и снижает объем спроса на величину большую, чем изменение цены, имеет эластичность спроса более 1. Клиент, который снижает объем спроса на величину меньшую, чем изменение цены, имеет эластичность спроса менее 1. Всемирный банк Страница 53 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге В противоположность этому, ценообразование по формуле «средние издержки плюс прибыль»32 в сфере железнодорожных грузовых перевозок подразумевает распределение фиксированных общих и совместных затрат по всем перевозкам. Однако, ценообразование по формуле «средние издержки плюс прибыль» может привести к снижению спроса в некоторых сегментах перевозок, тем самым снизив общий объем перевозок и повысив бремя фиксированных издержек, возлагаемое на оставшиеся перевозки. В (исключительных) случаях, когда железная дорога имеет значительное влияние на рынке, регулирующим органом может быть рынок. В любом случае, железнодорожная компания, осуществляющая грузоперевозки, должен придерживаться общей философии рыночного ценообразования. Как правило, железная дорога стремится распределить максимальную долю издержек, но, в конечном итоге, решение о том, какие издержки отнести на счет потребляющих отраслей принимается регулирующим органом. 3.6.2 Формирование цен на пассажирские перевозки Так называемое ценообразование по Ремси, предполагающее установление цен для индивидуальных клиентов или групп товаров, находит практическое применение на большинстве рынков грузоперевозок, которые состоят из ограниченного числа идентифицируемых клиентов. Однако, на рынках пассажирских перевозок, ценообразование предусматривает объединение клиентов по вариантам ценообразования на основании индивидуальных характеристик, как например, класс обслуживания, время в пути или ограничения в приобретении билетов, а пассажиры выбирают вариант по наиболее низкой цене, который отвечает их транспортным потребностям. Железные дороги могут устанавливать ценовые предложения с учетом коэффициентов загрузки для каждой пары поезд -станция – иногда с использованием применяемого авиакомпаниями программного обеспечения для управления доходами – и проводить широкомасштабные исследования рынка с целью удовлетворения потребительского спроса путем предоставления желаемых билетных пакетов, которые максимально увеличивают доход от продажи мест. Таким образом, провайдеры услуг в большинстве своем осуществляют высоко централизованное ценообразование в сфере пассажирских перевозок и проводят интенсивный анализ предлагаемых услуг на предмет определения их влияния на общий объем доходов и пассажиропоток. Однако, лежащие в основе этой весьма прагматичной системы непрерывных корректировок экономические принципы, которые обеспечивают финансовую устойчивость пассажирских перевозок, остаются неизменными: ценообразование выше переменных издержек длительного периода должно быть обратно пропорционально эластичности спроса, а пакеты цен -услуг должны разрабатываться таким образом, чтобы обеспечивать более эффективное удовлетворение потребностей клиентов по сравнению с альтернативами конкурентов. В связи с этим, менеджеры по маркетингу пассажирских перевозок должны иметь полное понимание конкурентной 32Также известно как ценообразование на основе полностью распределенных издержек. Всемирный банк Страница 54 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге среды и эластичности спроса субрынков пассажирских перевозок внутри сегментов рынка. Тарифные структуры должны разрабатываться таким образом, чтобы максимально увеличить общий объем доходов от предлагаемого количества посадочных мест. Как правило, пассажирские железнодорожные перевозки можно разделить на крупные сегменты для целей планирования и управления перевозками — междугородние, региональные (иногда с разделением на сегменты по субрегионам) и пригородные перевозки (иногда с разделением на сегменты по городам). Каждый сегмент может иметь собственную тарифную структуру, а в рамках каждого сегмента отдельные поезда могут перевозить пассажиров, путешествующих первым классом, по пассажирским тарифам премиум-класса, а пассажиров, путешествующих с базовыми удобствами или по билетам с меньшей степенью гибкости, по льготным тарифам или тарифам со скидкой. Для обеспечения финансовой устойчивости, график перевозок для основного сегмента услуг должен быть разработан с целью обеспечения возмещения переменных издержек длительного периода, а все сегменты, вместе взятые, должны обеспечивать возмещение общих фиксированных издержек, распределяемых на счет сектора пассажирских перевозок. Будь это всегда осуществимо, это было бы удобно. Однако финансовая модель пассажирских перевозок показывает, что пассажирские железнодорожные перевозки редко осуществляются без долгосрочной бюджетной поддержки, даже при рентабельных уровнях соотношения ресурсов и стоимости и в оптимальных условиях ценообразования.33 Междугородние пассажирские перевозки зачастую не в состоянии обеспечивать возмещение переменных издержек длительного периода (негативный финансовый вклад) и редко покрывают свои ПРИ исключительно за счет взимаемой платы за проезд, за исключением наиболее загруженных междугородних железнодорожных коридоров. Проблема возмещения издержек еще острее стоит для пригородных перевозок, характеризующихся ярко выраженными «пиками», или менее интенсивно используемыми региональными перевозками. Во многих странах одному пассажирскому железнодорожному маршруту невозможно обеспечить положительный вклад выше переменных издержек длительного периода и многие из них с трудом покрывают издержки короткого периода. В результате, для большинства пассажирских и многопрофильных железных дорог в мире финансовая устойчивость зависит от получения определенной бюджетной поддержки. В Главе 8 настоящего Сборника рассматриваются вопросы эффективной реализации государственной поддержки, являющейся обоснованной или политически необходимой ввиду социальных или иных причин. 33Amos и Bullock, The financial performance of non-urban passenger rail services, (World Bank, 2007 г.). http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/03/24/0003330 38_20080324074100/Rendered/PDF/430250NWP0Pass10Вставка327344B01PUBLIC1.pdf Всемирный банк Страница 55 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге 3.6.3 Формирование цен доступа к инфраструктурной сети Если собственник железнодорожной сети одновременно не является организацией, осуществляющей перевозки, это вносит некоторые коррективы в парадигму ценообразования железной дороги. Парадигма меняется в еще более значительной степени при наличии конкуренции среди компаний, занимающихся эксплуатацией грузовых поездов, поскольку компании, занимающиеся эксплуатацией поездов, имеют меньше возможностей для распределения сборов за предоставление доступа между клиентами в зависимости от их платежеспособности. Конкуренция лишает эксплуатирующую компанию способности устанавливать наценку к сборам за доступ к железнодорожным путям, если клиенты имеют возможность выбора среди компаний, занимающихся эксплуатацией поездов, или имеют возможность использовать собственные поезда. В связи с этим, экономическая проблема возмещения фиксированных издержек железной дороги полностью возлагается на инфраструктурную компанию, большинство издержек которой являются фиксированными. 34 Платежи за доступ к инфраструктуре различаются в зависимости от конкретной страны, однако их система наиболее хорошо развита в ЕС, где взимание этих платежей является требованием законодательства. У многочисленных подходов имеются общие компоненты: ( i) использование мощностей на основании эксплуатации линий; (ii) валовой тоннаж грузов, перевозимых по путям, на предмет отражения износа инфраструктуры; и (iii) дополнительные расходы на услуги инфраструктурной компании, как например, электроснабжение, услуги сортировочной станции или аварийно- восстановительные работы. Платежи, как правило, различаются в зависимости от типа поезда и стандартов маршрута и в целом отражают издержки и рыночные факторы, которые сложно разделить. В Германии, например, доступ к пассажирским и грузовым железнодорожным путям осуществляется в рамках единой базовой тарифной сетки; факторы ценообразования определяют различные ставки тарифов. Условия DB Netz для доступа к сети публикуются в Федеральной газете Германии и в Интернете и включают подробный перечень тарифов для линий и для прочих объектов.35 34Так называемая «цена доступа к инфраструктуре» является неправильным термином, если железнодорожная сеть и осуществление перевозок разграничены, но обе составляющие находятся в государственной собственности при отсутствии реальной конкуренции в сфере эксплуатации поездов. «Цена» зачастую представляет собой политически обусловленное распределение бюджетных средств инфраструктурной компании между секторами грузовых и пассажирских перевозокs; уровень и характер предоставляемых услуг не имеет отношения к «цене» доступа; и, если сектора не в состоянии оплатить свою долю, она оплачивается компании государством или засчитывается государством в качестве дефицита платежного баланса инфраструктурной компании. 35 http://www.db.de/site/bahn/en/business/инфраструктура__energy/track__инфрастр уктура/prices/prices.html Всемирный банк Страница 56 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге В Германии политика взимания платежей за доступ к железнодорожным путям направлена на обеспечение возмещения значительной доли затрат на железнодорожную инфраструктуру компаниями, осуществляющими перевозки. Тарифная система для линий имеет модульную структуру, состоящую из трех элементов: a. Базовая цена для категории маршрута и уровня использования: 12 категорий маршрутов сгруппированы по нормам производительности инфраструктуры и транспортной значимости. К базовым ценам применяется 20-процентная надбавка на маршрутах с очень высокими показателями использования. b. Продукция линии (коэффициент продукции): Базовая цена может быть умножена на другие коэффициенты, зависящие от того, занимается ли компания эксплуатацией грузовых или пассажирских поездов или стремится приобрести прочие виды или объемы услуг (в этом отношении существуют отличия между грузовыми и пассажирскими перевозками). c. Специальные коэффициенты: набор мультипликативных, аддитивных или региональных коэффициентов, как например, коэффициенты для поездов с паровой тягой, сверхтяжелых грузовых поездов или пассажирских поездов с принудительным наклоном. Тарифная система, установленная DB Netz и одобренная регулирующими органами, разработана таким образом, чтобы отражать издержки на предоставление и обслуживание инфраструктуры, нормативные показатели производительности для линии, степень использования и рыночные различия между платежеспособностью пассажирских и грузовых поездов. Применение вышеуказанных тарифных таблиц делает понятной калькуляцию тарифов доступа к железнодорожным путям для компании, осуществляющая эксплуатацию поездов, для конкретного типа поезда или перевозок на определенном маршруте. Австралийская национальная железнодорожная корпорация ( ARTC) публикует перечень базисных тарифов на доступ к железнодорожным путям по каждому из своих маршрутов. В основе базисных тарифов лежит фиксированный компонент (называемый «входной тариф») для одного поезда на каждом маршруте плюс переменный элемент, который зависит от валового тонно-километража поезда. Поскольку фиксированный элемент отражает протяженность маршрута, он зависит от расстояния, а не является истинным «входным тарифом». Как и в Германии, на этот основанный на километраже компонент влияет скорость движения поезда. Фиксированный компонент устанавливается для линии и оплачивается клиентом независимо от того, использует ли он эту линию. Базисные тарифы связаны с определенными нормативными показателями эксплуатационных характеристик услуги. Отдельные клиенты могут проводить переговоры касательно конкретных потребностей или Всемирный банк Страница 57 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге характеристик услуг, которые отличаются от базисных допущений в отношении нагрузки на ось, скорости, длины состава, пункта отправления/назначения, остановок в пути и рабочего графика. Однако ARTC дала обязательство Австралийской комиссии по конкуренции и защите потребителей не устанавливать различные цены для различных клиентов за услуги, сходные по своим характеристикам. ARTC дает согласие не проводить дискриминацию ценообразования между частными и государственными компаниями, осуществляющими перевозки. Все согласованные тарифы подлежат публикации. Несмотря на возможность выбора из множества моделей, в настоящем Сборнике в целом поддерживается наиболее простая система, которая сопоставима с целями и условиями страны. Существует ряд фундаментальных вопросов, в том числе: какую плату следует взимать с пользователей железной дороги и сколько из средств бюджетной поддержки; какая доля бремени фиксированных затрат на инфраструктуру должна возлагаться на сектор грузовых перевозок, а какая на сектор пассажирских перевозок с тем, чтобы избежать обложения одного из секторов фактическим налогом для поддержки другого; задействованы ли элементы сети, являющейся предметом ценообразования, на полную мощность или практически на полную мощность; в какой степени возможно устанавливать требование безальтернативной оплаты для выделенных, но не используемых линий; и каким образом разрабатывать схему платежей для международного сообщения, так чтобы на каждую участвующую страну приходилась справедливая доля в общем объеме платы за доступ к железнодорожным путям, чтобы не создавать стимулы для каждой страны максимально усилить свою позицию, что в совокупности привело бы к затруднению международных перевозок.36 В теории, экономические выгоды ценообразования по Ремси применимы к отдельной компании железнодорожной инфраструктуры в той же степени, что и к вертикально-интегрированной железной дороге. Однако целесообразность ценообразования по Ремси значительно ниже для отдельной инфраструктурной компании. Инфраструктурные компании работают с операторами перевозок, а не с клиентами, пользующиеся услугами грузоперевозок, и далеки от владения детальной информацией о рынке, которая позволила бы руководству устанавливать цены в соответствии с условиями рынка. Помимо этого, ценообразование по Ремси может быть менее приемлемым в настоящее время. Большинство отдельных компаний железнодорожной инфраструктуры не применяют ценообразование по Ремси в какой-либо существенной форме. Другими словами, оплата для грузового состава, везущего одинаковое количество тонн-брутто угля или грузов генерального фрахтового агента по данной линии, зачастую будет абсолютно одинаковой, несмотря на то, что эластичность спроса в зависимости от цен на доступ к 36Эти вопросы более детально рассмотрены в работе Louis S Thompson, Railway Access Charges in the EU: Current Status and Development sinc у 2004. http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/08RailCharges.pdf Всемирный банк Страница 58 Реформа железных дорог: Сборник материалов 3. Экономика и политика ценообразования на по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной дороге железнодорожным путям вероятно будет гораздо ниже для угля, чем для контейнерных составов. Безусловно, поскольку предельные издержки инфраструктурной компании настолько схожи, в этом случае неясно, разрешили ли бы регуляторные органы взимать дифференцированную оплату. 37 Более того, в случае использования ценообразования по Ремси, соотношение цены и издержек на менее эластичных рынках было бы гораздо выше для инфраструктурной компании, чем для интегрированной, поскольку расходы на доступ к железнодорожным путям составляют лишь часть общих фрахтовых расходов. То, что экономисты могут счесть обоснованной дифференциацией цен, регуляторные органы могут расценить как ценовую дискриминацию. В связи с этим, достойный внимания принцип ценообразования по Ремси может быть ослаблен в связи с предполагаемым им возложением полного бремени издержек на расценки железнодорожной инфраструктуры, а не на совокупный грузовой тариф. В этом случае, при прочих равных условиях, вертикальное разделение возможно затруднило бы максимальное повышение степени использования инфраструктуры и обеспечение возмещения фиксированных инфраструктурных издержек. Страны, которые выбрали путь вертикального разделения, надеются, что разделение в сочетании с большей конкуренцией в секторе железнодорожных перевозок приведет к повышению степени эксплуатации и объема доходов железнодорожной сети. Перевесят ли потенциальные экономические выгоды конкуренции в сфере перевозок размывание экономических выгод от ценовой дифференциации по Ремси и операционные издержки разделения? Это пока не выяснено. 37В Великобритании, расценки на доступ к железнодорожным путям для грузовых перевозок отражают различия в издержках в зависимости от нагрузки на ось, типа товарного вагона и т. д., но различия являются незначительными, за исключением перевозок угля, и, в любом случае, зависят от затрат, а не от рыночных условий. Всемирный банк Страница 59 Реформа железных дорог: 4 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 4: Финансовая устойчивость железных дорог Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 4 Финансовая устойчивость железных дорог 4.1 Введение В настоящей главе рассматриваются фундаментальные факторы Железная дорога достигает финансовой устойчивости железной дороги и инструментарий, применяемый для ее анализа. Железнодорожная дорога достигает финансовой устойчивости финансовой устойчивости при наличии достаточного количества при наличии достаточного долгосрочных финансовых ресурсов для покрытия эксплуатационных издержек, инвестиций, обслуживания долговых обязательств и количества долгосрочных удовлетворения прочих финансовых требований. финансовых ресурсов для покрытия Рассмотренные здесь принципы финансовой устойчивости применимы ко всем видам деятельности железных дорог. В соответствующих случаях эксплуатационных издержек, рассматриваются отдельные характеристики пассажирских, грузовых инвестиций, обслуживания перевозок и инфраструктуры на интегрированных железнодорожных предприятиях. В Разделе 4.2 описаны основные факторы финансовой долговых обязательств и устойчивости, организованные по темам структуры доходов, структуры удовлетворения прочих издержек, инвестиционных потребностей и структуры капитала. В Разделе финансовых требований. 4.3 описан характер взаимодействия этих факторов и способы определения и измерения финансовой устойчивости. В Разделе 4.4 описан инструментарий финансового анализа — финансовое моделирование, сопоставительный анализ, и анализ издержек. В Приложениях 1-3 приведена более подробная информация об этом инструментарии. 4.1.1 Варианты политики, влияющие на финансовую устойчивость Финансовая устойчивость зависит от множества факторов, некоторые из которых являются внутренними, а некоторые внешними по отношению к железным дорогам. В результате, не существует единого набора общих правил, которые гарантировали бы общую финансовую устойчивость. Однако анализ, представленный в настоящей главе, позволяет определить факторы, негативно влияющие на финансовую устойчивость, а также возможные средства их устранения. Общая сбалансированность доходов и затрат может быть изображена схематически, как показано на Рисунке 4.1. Всемирный банк Страница 62 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Некоторые факторы, влияющие на финансовую устойчивость, определяются условиями рынка, но зачастую государственная политика также оказывает влияние на ситуацию. Например, политика, предполагающая создание обширной сети автомагистралей бесплатного пользования, может сделать железные дороги менее привлекательными для фрахтовых компаний. Помимо этого, политика железнодорожного сектора, которая отдает приоритет пассажирским перевозкам по сравнению с грузовым транспортом, приводит к снижению рентабельности системы. 4.2 Определяющие факторы финансовой устойчивости Четыре основных элемента, определяющих финансовую устойчивость железной дороги – это структура доходов, структура издержек, инвестиционные потребности, и структура капитала. Для оценки долгосрочной финансовой жизнеспособности железнодорожной системы и определения рисков крайне важно проанализировать основополагающие политические и экономические силы, формирующие эти четыре элемента. Сюда относится и определение потенциальных барьеров для достижения устойчивости наряду с предложением возможных решений. 4.2.1 Структура доходов Важными компонентами структуры доходов являются объем перевозок, ценообразование, сбор поступлений, субсидии и оплата услуг (Рисунок 4.2). Всемирный банк Страница 63 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Объем перевозок Спрос на транспортные услуги определяется базисным спросом либо на перевозимые товары, либо на продукцию отраслей, для которых предназначаются перевозимые товары, например, на электроэнергию, производимую посредством сжигания угля. Спрос на пассажирские перевозки определяется желанием людей работать или проводить свободное время в другом месте.38 Для провайдеров железнодорожной инфраструктуры спрос определяется спросом на использование объектов инфраструктуры операторами пассажирских и грузовых перевозок. В связи с производным характером спроса, железные дороги имеют слабое влияние на объем спроса. В противоположность этому, железные дороги обладают значительным влиянием на свою долю спроса на транспортные услуги, и, следовательно, на объем выполняемых перевозок. Если железная дорога обеспечивает своевременное и надежное предоставление высокоценных услуг, она может увеличить свою долю рынка. Например, железные дороги США улучшили свои услуги по перевозке готовых автомобилей, тем самым увеличив свою долю рынка практически с нуля до 70 процентов и получив годовой доход в размере 3,0 миллиарда долларов США. Поскольку железные дороги, как правило, имеют высокие фиксированные издержки, увеличение объемов перевозок посредством оптимизации обслуживания может повысить финансовую устойчивость железной дороги. Анализ железнодорожных перевозок включает несколько этапов. Во- первых, необходимо определить основные сегменты потребителей и продукции. Например, для грузоперевозчика основными сегментами могут быть уголь, зерно или перевозка контейнеров и полуприцепов. Для оператора пассажирских перевозок сегментами могут быть пригородное, региональное и междугороднее сообщение (Рисунок 4.3). Сегменты перевозок, правило, представляют собой характерное для конкретной страны сочетание грузовых и пассажирских перевозок, для которого не существует стандартного оптимального состава. Второй этап представляет собой анализ железнодорожных перевозок на предмет определения доли 38Исключением может служить экскурсионный поезд, где значимость услуги заключается в самой поездке. Всемирный банк Страница 64 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог рынка железнодорожных перевозок, занимаемой основными сегментами перевозок, и оценки конкуренции. Это включает изучение динамики объемов, доли рынка и сочетания типов перевозок с целью понимания характеристик рынка и услуг, которые железные дороги должны предложить для обеспечения своей конкурентоспособности. Заключительный этап представляет собой изучение рынка других видов транспорта, как например, автомагистрали, водные пути или воздушный транспорт, на предмет выяснения, способны ли железные дороги конкурировать с некоторыми из предлагаемых ими услуг. Ценообразование Вторым компонентом доходов железной дороги является ценообразование, которое определяется тремя основными факторами: издержками, конкуренцией и регулированием. Зачастую, железная дорога должна стремиться управлять всеми тремя, поскольку необходимо обеспечивать возмещение издержек, но доходы могут быть ограничены как регуляторным органом, так и рынком. Тем не менее, железным дорогам необходимо максимально увеличивать вклад объема перевозок в возмещение издержек.39 Это требует от железной дороги понимания, каким образом устанавливать цены на свои услуги в условиях конкуренции — на достаточно низком уровне для удержания клиентов, но на достаточно высоком уровне для максимального увеличения доходов. Также, железнодорожная компания должна разбираться в эластичности спроса, для того чтобы знать, когда снижение цен принесет больше доходов, поскольку эффект от увеличения объема перевозок превысит эффект от снижения цены. В заключение, железная дорога должна производить точный расчет своих переменных затрат на оказываемые услуги, чтобы обеспечить покрытие издержек за счет цен и иметь возможность выбирать цены, которые позволят максимально увеличить вклад выше переменных издержек. Как правило, регуляторный орган устанавливает цены на железнодорожные перевозки или потолок цен для поставщиков инфраструктуры, а зачастую также для операторов грузовых и пассажирских перевозок. В связи с этим, знание процедур регуляторного органа и влияющих на него политических сил является необходимым предварительным условием для понимания структуры доходов железных дорог и доходных рисков. Иногда цены устанавливаются в контексте соглашений об обслуживании: государство платит железным дорогам за оказание конкретных услуг по согласованной цене. В связи с этим, крайне важно понимать переменные факторы, влияющие на цены, которые государство готово платить за эти услуги. Сбор поступлений После установления цен и оказания услуг железная дорога должна произвести сбор поступлений. Это не всегда просто, поскольку иногда клиенты прекращают платить. Железная дорога должна контролировать сбор поступлений и приостанавливать оказание услуг клиентам, имеющим 39 Вклад = Доходы - Переменные издержки Всемирный банк Страница 65 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог задолженность. Однако, государство зачастую вмешивается в оказание услуг по железнодорожным перевозкам, вынуждая железные дороги продолжать оказывать услуги, несмотря на наличие задолженности в целях поддержки отраслей, испытывающих экономические трудности. Проблемы сбора поступлений отражаются на резервном фонде железной дороги для покрытия проблемной задолженности (расходы на проблемные долги) или в ее дебиторской задолженности (Рисунок 4.4). Доля проблемной задолженности относительно общего объема доходов указывает на масштаб проблемы железных дорог со сбором поступлений. Государственные субсидии/ оплата услуг Государство выплачивает железным дорогам компенсацию за осуществление социально значимых, но коммерчески нерентабельных железнодорожных перевозок. В анализе доходов всегда следует учитывать эти важные источники доходов, их платежную структуру и любые сопутствующие риски и возможность изменений. Примеры контрактов на оказание государственных услуг могут включать пассажирские перевозки в отдаленные и малонаселенные районы или льготы на проезд для соответствующих категорий пассажиров, таких как например, студенты, военнослужащие и пенсионеры. Финансовая устойчивость железных дорог может ухудшиться за счет выплат по таким контрактам, которые не покрывают совокупные издержки, в связи с чем для железной дороги крайне важно обеспечить получение адекватной компенсации за услуги по контрактам на оказание государственных услуг . Как правило, уровень компенсации повышается пропорционально увеличению частоты перевозок и протяженности сети, охватываемой такими контрактами. Коэффициенты Ниже приведены коэффициенты, часто используемые для анализа доходов. Всемирный банк Страница 66 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 4.2.2 Структура издержек Эксплуатационные расходы Эксплуатационные расходы железной дороги включают все периодические издержки, связанные с оказанием железнодорожных услуг. Шесть основных компонентов эксплуатационных издержек включают затраты на рабочую силу, энергоресурсы, материалы, услуги, аренду и амортизацию (Рисунок 4.5).40 40Процентные ставки и налоги также могут представлять собой существенный элемент структуры издержек железной дороги, но они не относятся к эксплуатационным расходам. Всемирный банк Страница 67 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Затраты на рабочую силу – это все затраты на выплату заработной платы, пенсий и предоставление неденежных льгот, например, медицинской страховки, работникам железной дороги. Энергоресурсы – затраты на электроэнергию и дизельное топливо. Для компаний, занимающихся грузовыми и пассажирскими перевозками, большая часть затрат на энергоресурсы приходится на обеспечение тяги, но некоторые издержки могут быть связаны с энергообеспечением объектов. Некоторые железные дороги относят дизельное топливо к категории материалов, а электроэнергию - к услугам. Материалы – затраты на путевые материалы, как например, рельсы, шпалы и балласт, запчасти и прочие расходные материалы для железнодорожных перевозок и технического обслуживания (но не для капитальных инвестиций). Услуги – затраты на все услуги сторонних организаций, например, обслуживание подвижного состава и объектов инфраструктуры, обслуживание компьютерной техники и организация питания в поездах. Аренда – оплата использования любого имущества или объекта; как правило, сюда относится оплата лизинга подвижного состава, сумма которой может быть весьма существенной. Также, железные дороги платят суточную арендную плату в случае осуществления обменных перевозок и использования подвижного состава соседних железных дорог. Зачастую суточные выплаты и поступления уравновешивают друг друга, и чистый эффект получается незначительным. Однако суточные выплаты могут представлять собой существенную статью расходов, если железная дорога получает или принимает больше перевозок с использованием товарных вагонов других железных дорог, чем сама отправляет в собственных товарных вагонах. Амортизация представляет собой неденежные затраты, которые относятся к инвестиционным расходам на активы, распределенным на весь срок эксплуатации; она также представляет собой ежегодные капиталовложения железной дороги в обновление активов. Однако , амортизация основана на исторической стоимости активов, таким образом, в периоды высокой инфляции железные дороги должны проводить переоценку стоимости активов и коэффициентов амортизации, которые будут меньше суммы, необходимой для их обновления. Относительный удельный вес каждой из шести групп издержек может меняться в зависимости от типа услуг, предоставляемых железными дорогами. Например, доля расходов на рабочую силу для пассажирских перевозок выше, чем для грузовых перевозок. Большую долю услуг можно изменить за счет меньшей доли расходов на рабочую силу и материалы. Если низкий коэффициент амортизации отражает ограниченный объем капиталовложений, стоимость материалов может увеличиться, поскольку старые активы обходятся дороже в обслуживании. Всемирный банк Страница 68 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Возможные компромиссы между группами издержек означают, что идеального сочетания эксплуатационных затрат не существует. Однако, если в ходе анализа структуры затрат выясняется, что какая-либо категория затрат в сочетании является непропорционально большой или малой, необходимо изучить причину этого. Также, для определения затрат с резко отклоняющимися показателями можно сравнить издержки и затраты на единицу продукции с аналогичными показателями железных дорог со схожим характером перевозок и эксплуатационными параметрами (Рисунок 4.6). Проблемой, негативно влияющей на финансовую устойчивость многих железных дорог является раздувание штатов, которое может произойти в случае, если государство является собственником железной дороги и проводит политику обеспечения высокого уровня занятости. Сокращение штатов всегда является политически сложным и длительным процессом. В качестве общего правила, расходы на рабочую силу не должны превышать одной трети от совокупных эксплуатационных издержек, хотя конкретные случаи могут различаться по многим причинам, и каждый из них должен оцениваться на основании их преимуществ. Своевременная оплата Если железные дороги испытывают финансовые затруднения, они могут предпринять меры для управления кассовыми потоками путем продления сроков оплаты счетов. Размер кредиторской задолженности относительно эксплуатационных издержек покажет масштаб проблемы несвоевременных платежей. Всемирный банк Страница 69 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Коэффициенты Ниже в таблице приведены коэффициенты, часто используемые для анализа затрат. Финансовые коэффициенты по затратам наиболее полезны в случае их сочетания с измерением производительности в натуральном выражении и сравнении с железными дорогами со схожим характером перевозок и эксплуатационными параметрами. Всемирный банк Страница 70 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 4.2.3 Инвестиции Железные дороги являются капиталоемкими предприятиями. Это означает, что по большинству временных периодов большая доля кассовых потоков железной дороги должна приходиться на инвестиции. Финансовые операции (заимствования и привлечение капитала) позволяют железной дороге инвестировать средств больше, чем составляет ее собственный годовой кассовый поток, в те годы, когда требуются крупные инвестиции. Азербайджанские железные Инвестиционные гранты, предоставляемые государством, также являются дороги источником финансирования в некоторых странах. Анализ распределения по возрасту Железные дороги могут функционировать в течение долгих лет без парка электровозов инвестиций, поскольку активы железной дороги имеют длительный срок Азербайджанской железной дороги эксплуатации. Движение поездов может продолжаться и регулярных инвестиций, но при этом будут повышаться затраты на материалы и показал, что железная дорога не обслуживание и снижаться качество услуг и стоимость активов. Однако производила инвестиции. В железная дорога, не производящая регулярные инвестиции, «съедает» течение пяти лет возраст собственные активы. В долгосрочной перспективе такая железная дорога большинства локомотивов будет становится неустойчивой. Такой вариант приемлем только для тех рынков, с составлять свыше 40 лет. которых железная дорога планирует уходить. В действительности, критической мерой финансовой устойчивости является способность железной дороги производить достаточные инвестиции в динамике по времени с целью обеспечения безопасности, обновления активов и обслуживания новых рынков. Недостаточный объем инвестиций в динамике по времени сопровождается риском возникновения масштабных и потенциально неуправляемых инвестиционных потребностей в будущем. Адекватность инвестиций непросто измерить при помощи набора финансовых коэффициентов, но проверка в первом приближении позволяет Железной дороге было необходимо определить, превышает ли амортизация инвестиции, что указывает на то, около 120 локомотивов в хорошем что железная дорога, инвестирует недостаточный объем средств.41 состоянии для осуществления Финансовый анализ уровня инвестиций является более содержательным в регулярных перевозок. Это случае его сочетания с каким-либо анализом физических факторов. В количество можно было бы отношении подвижного состава, его распределение по возрасту позволяет сократить до 100 при условии определить, производила ли железная дорога регулярные инвестиции или внедрения оптимизированной же срок эксплуатации большей части подвижного состава приближается к операционной практики, что завершению и вскоре потребует замены. Это показано на примере частично зависело от наличия Азербайджанских железных дорог (см. Вставку слева). Распределение по возрасту парка электровозов показало, что 80 процентов парка старше 35 более надежных локомотивов. лет, а количества более новых локомотивов недостаточно для Таким образом, необходима была удовлетворения потребностей железной дороги. В отношении срочная замена свыше половины железнодорожных путей, стандартными физическими показателями парка электровозов. являются удельный вес путей, нуждающихся в обновлении, и удельный вес путей, где введено ограничение скорости. 41 Эта проверка не достоверна, если стоимость активов железной дороги занижена. Всемирный банк Страница 71 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Необходим также и анализ производительности активов. Поскольку железная дорога является капиталоемким предприятием, многие ее финансовые ресурсы расходуются на капитальные затраты и обслуживание активов. Например, в отношении железнодорожных путей, объем перевозок в расчете на километр путей можно измерить и сопоставить с другими железными дорогами (Рисунок 4.7). Если производительность железнодорожных путей является низкой, необходимо провести анализ железнодорожной сети с целью определения, каким образом ее можно оптимизировать для снижения капитальных затрат и затрат на обслуживание. Аналогичным образом, если производительность подвижного состава оказывается низкой, необходимо проанализировать систему управления и эксплуатации на предмет выявления возможностей для снижения затрат (См. Главу 12). Всемирный банк Страница 72 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 4.2.4 Структура капитала Структура капитала железной дороги включает долгосрочные обязательства плюс активы. Долгосрочные обязательства могут включать задолженность, пенсионные взносы и прочие обязательства железной дороги, которые необходимо учитывать при оценке финансовой жизнеспособности железной дороги.42 В рамках своих обязательств железные дороги осуществляют платежи по займам и финансовому лизингу, выплачивают основные суммы и проценты по облигациям и оплачивают льготы, предусмотренные для работников. Железная дорога может также иметь различные виды активов в своей структуре капитала. Если железная дорога находится в частной собственности, инвесторы, предоставившие капитал, будут ожидать выплаты дивидендов. Однако выплаты инвесторам производятся только после осуществления выплат кредиторам; в связи с этим, акционеры несут больший риск и требуют более высокую доходность, чем та, которая уплачивается по долговым обязательствам. Если акционером является государство, может предусматриваться или не предусматриваться выплата дивидендов. Железнодорожная дорога с высоким коэффициентом задолженности требует большего объема внешнего финансирования и является более рискованной по своей структуре капитала. Финансовые показатели, применяемые для контроля уровня задолженности, известны как коэффициент обслуживания долга и соотношение собственных и заемных средств. Достаточно часто имеет место ситуация, когда железные дороги осуществляют заимствования сверх устойчивого уровня. Большая доля доходов направляется на выплаты по обслуживанию долга, что снижает способность железной дороги реинвестировать свою прибыль. Условия заимствования по отдельным займам влияют на общую устойчивость. Многие железные дороги не имеют доступа к долгосрочному финансированию на приемлемых условиях без гарантий государства или поддержки международных финансовых организаций. Короткие сроки погашения и высокие процентные ставки означают высокие затраты на обслуживание долга, что не является оптимальным вариантом для продленного срока службы капиталовложений в железную дорогу. Перед тем, как принимать на себя дополнительные долговые обязательства, железная дорога должна удостовериться в том, что существующие доходы за вычетом эксплуатационных расходов и прочих издержек позволяют осуществлять обслуживание большего размера совокупного долга. 42Если железная дорога получает инвестиционные субсидии, они должны регистрироваться в качестве отложенных доходов (долгосрочных пассивов), на которые начисляется амортизация с использованием того же коэффициента, что и на активы, на которые они были предоставлены. Такие пассивы не сопровождаются обязательствами по погашению или передаче доли участия в капитале компании, а лишь обязательствами приобрести и использовать те активы, на которые была предоставлена дотация. Всемирный банк Страница 73 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Некоторые железные дороги достигают уровня, когда они оказываются не в состоянии выполнять платежные обязательства по задолженности предыдущего периода, что делает железную дорогу финансово нежизнеспособной. Восстановление финансовой жизнеспособности этих железных дорог требует реструктуризации долга, наряду с прочими мерами. В общем своде законодательных актов Европейского Союза содержится призыв к государствам-членам ЕС «создать надлежащие механизмы для содействия в снижении задолженности» существующих железнодорожных предприятий, находящихся в собственности или под контролем государства, для того чтобы «оказать содействие в уменьшении задолженности таких предприятий до уровня, который не препятствует рациональному финансовому управлению, и улучшить их финансовое положение».”43 4.3 Определение финансовой устойчивости Финансовая устойчивость железной дороги определяется ее доходами и затратами. Приносят ли железнодорожные перевозки прибыль или убытки? Обеспечивают ли они достаточное количество средств для финансирования капиталовложений, обслуживания долга и капитала? 43 Директива Совета Европы 91/440/EEC от 29 июля 1991 г., Статья 9 Всемирный банк Страница 74 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 4.3.1 Операционная рентабельность Приносят ли железнодорожные перевозки прибыль или убытки? Ответ на этот вопрос можно получить, изучив прибыль железной дороги до начисления налогов, процентов, износа и амортизации (EBITDA) и прибыль до начисления процентов и налогов ( EBIT операционная прибыль). Показатель EBITDA указывает на то, обеспечивают ли доходы возмещение издержек, оставляя в наличии какие-либо средства для осуществления инвестиций, погашения задолженности или уплаты налогов. Рабочий коэффициент позволяет контролировать это соотношение, причем значения ниже 1 указывают на генерирование средств. Операционная прибыль указывает на то, обеспечивают ли доходы возмещение издержек, включая средства, выделяемые на инвестиции (износ). Операционный коэффициент позволяет контролировать это соотношение, причем значения ниже 1 указывают на то, что доход покрывает эксплуатационные расходы, включая износ. По возможности, анализ операционной рентабельности должен проводиться для каждого профильного направления. На многих железных дорог за счет рентабельных грузовых перевозок осуществляется перекрестное субсидирование убыточных пассажирских перевозок, а также , возможно, перекрестное субсидирование убыточных грузовых перевозок. Анализ рентабельности по профильным направлениям может быть полезен для определения источников финансовой неустойчивости и разработки корректирующих мероприятий. Всемирный банк Страница 75 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 4.3.2 Движение денежных средств Хорошее прогнозирование движения денежных средств является лучшим мерилом финансовой жизнеспособности железной дороги. В отчете о движении денежных средств показаны связи между средствами (i) генерированными в результате производственной деятельности, ( ii) генерированными в результате финансирования, ( iii) использованными для обслуживания долга, и (iv) использованными для инвестиций (Рисунок 4.8). Этот прогноз должен содержать реалистичную оценку средств, генерированных в результате производственной деятельности, и всех обязательств по обслуживанию долга. Он должен включать планируемые капитальные затраты на приведение всех активов железных дорог в нормальное эксплуатационное состояние и поддержание их на этом уровне. Если, согласно прогнозу, остаток денежных средств останется положительным при этих условиях, это означает, что железная дорога жизнеспособна в финансовом отношении. 4.4 Наличие и качество данных Точные финансовые данные являются основой для высококачественного финансового анализа. Каждой железной дороге настоятельно рекомендуется внедрить Международные стандарты финансовой отчетности ( IFRS) и пользоваться услугами внешних аудиторов, квалифицированных по стандартам IFRS. В программе реформирования любой железной дороги, повышение точности финансовых данных должно являться приоритетной задачей. Если данных, прошедших аудит в соответствии со стандартами IFRS, не имеется, можно исследовать следующие области на предмет выявления типичных проблем. Дебиторская задолженность. В соответствии с национальными стандартами бухгалтерской отчетности, железные дороги редко списывают безнадежную задолженность своевременно. В результате этого, на балансе остается значительная часть дебиторской задолженности, которая может быть безнадежной. Имущество, установки и оборудование. Периоды высокой инфляции значительно снижают балансовую стоимость имущества, установок и оборудования. Их стоимость может быть повышена путем индексации, но в любом случае ее значение будет весьма далеко от точного. Всемирный банк Страница 76 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Скрытые пассивы. Примеры пассивов, которые могут не быть отражены в финансовой отчетности, включают пенсионные отчисления и природоохранные платежи. Некоторую ограниченность данных можно преодолеть, например, посредством оценки всей безнадежной задолженности. Однако, даже если это невозможно, понимание ограниченности данных дает возможность пользователю избежать выводов, основанных на проблемных данных. 4.5 Инструментарий финансового анализа Инструментарий финансового анализа может оказать содействие в оценке финансовой жизнеспособности железной дороги, предложении мер по ее улучшению, а также помочь провести количественную оценку эффекта этих мер. Железные дороги обычно используют три типа инструментов финансового анализа: финансовое моделирование, сопоставительный анализ и анализ затрат. 4.5.1 Финансовое моделирование Финансовая модель представляет собой инструмент прогнозирования, который использует данные о перевозках, операционные и финансовые данные для моделирования финансов железной дороги и прогнозирования балансовых отчетов, отчетов о прибылях и убытках и отчетов о движении кассовой наличности в целях проверки воздействия различных политических и инвестиционных сценариев. Типовая финансовая модель включает прогнозы для следующих элементов:  Перевозки, а также доход от перевозок  Эксплуатационные субсидии, если имеются  Эксплуатационные расходы, на основании структуры издержек и прогнозируемого объема перевозок  Капитальные инвестиции, на основании анализа активов железной дороги и требований прогнозируемого объема перевозок  Долговые обязательства, а также обслуживание долга и прочие выплаты по обязательствам  Прогнозируемое финансирование, на основании потребностей железных дорог в финансировании и существующих источников . Если эти элементы не сбалансированы, при помощи итераций финансовой модели можно определить способы приведения их в равновесие (Рисунок 4.9). Всемирный банк Страница 77 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Финансовые модели используются для оценки финансовой жизнеспособности железной дороги, например, посредством определения несогласованности между размером задолженности в отношении к потенциальному доходу. Модели могут использоваться для анализа финансового воздействия на железную дорогу в результате изменений объемов перевозок или операций, помимо прочих факторов. Также, модели могут определить, существует ли потенциал для инвесторов из частного сектора. В Приложении 1 представлена дополнительная информации о финансовом моделировании и финансовых моделях. 4.5.2 Сопоставительный анализ Сопоставительный анализ представляет собой процесс, в ходе которого статистические характеристики одного объекта сравниваются с аналогичными статистическими характеристиками другого объекта. Сопоставительный анализ железных дорог позволяет выявить проблемные области и возможности для улучшения. Он может представлять собой сопоставление финансовых показателей, как например, операционный коэффициент или доход на тонно-километр, или показатели производительности, как например, единицы перевозок на одного сотрудника или единица перевозок на километр путей. Зачастую сначала проводится сопоставление высокого уровня для определения областей с высоким потенциалом, после чего проводится детальный анализ этих областей (см. Рисунок 4.10). Проведение сопоставительного анализ наиболее полезно для схожих железных дорог, поскольку это позволяет контролировать факторы, неподконтрольные руководству или государству, и сосредоточить внимание на анализе факторов, потенциально способных изменяться. Таким образом, по мере возможности, сопоставляемые железные дороги должны быть схожими по (i) размеру; (ii) объему перевозок; (iii) сочетанию грузовых и пассажирских перевозок и; (iv) плотности грузовых и пассажирских перевозок. Более подробная информация о сопоставительном анализе представлена в Приложении 2. 4.5.3 Калькуляция издержек Анализ издержек направлен на понимание структуры издержек железной дороги. Какие издержки являются фиксированными? Какие являются Всемирный банк Страница 78 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог переменными? Каковы сопутствующие факторы? В железнодорожной отрасли анализ издержек имеет четыре основных применения. Ценообразование. Железная дорога должна устанавливать цены на услуги на конкурентном рыночном уровне, который превышает переменные издержки перевозки и максимально увеличивает вклад перевозки в возмещение фиксированных издержек. Для установления цен железной дороге необходимо знать переменные издержки оказываемых услуг. Измерение прибыльности. Анализ издержек позволяет железной дороге оценить рентабельность услуги путем сопоставления издержек, отнесенных на счет услуги, с доходами, генерированными этой услугой. Информация о рентабельности может помочь железным дорогам в определении приоритетов использования дефицитных ресурсов, включая фонды капиталовложений. Планирование бюджета. Анализ издержек позволяет получить информацию, помогающую железным дорогам в формировании гибкого бюджета. Финансовое моделирование. Анализ издержек служит основой для разработки точных финансовых прогнозов, включая прогнозы издержек и анализ капиталовложений. Многие железные дороги пользуются системой калькуляции издержек и оценки прибыли по услугам, которая позволяет рассчитывать издержки и оценивать рентабельность перевозок. Более подробная информация об этих системах приведена в Приложении 3. 4.6 Экономический анализ Экономический анализ44 железных дорог позволяет получить более развернутую картину, чем финансовый анализ, за счет включения внешних факторов не экономического характера и эффектов на широкий диапазон объектов воздействия. Финансовый анализ является базовым, поскольку он определяет финансовые потоки поступлений и издержек железнодорожного предприятия. Экономический анализ учитывает как финансовые, так и нефинансовые выгоды и издержки, приходящиеся на долю всех сторон, включая государство, клиентов железной дороги и граждан. Экономический анализ ставит целью установить целесообразность реализации проекта или политического вмешательства с общей социальной точки зрения. Анализ представляет собой сопоставление альтернативных сценариев — вариантов “с проектом” и “без проекта”. Последний должен представлять собой реалистичный базовый сценарий, в сопоставлении с которым осуществляется тестирование проекта/варианта политики. Как для базового сценария, так и для проекта должны быть четко определены объем проекта, период его реализации и воздействия. 44Существуют различные интерпретации экономического анализа, но в данном случае это определение означает анализ экономической эффективности. Всемирный банк Страница 79 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 4.6.1 Масштаб проекта и заинтересованные стороны Первый этап экономического анализа представляет собой описание проекта, определение его географической и экономической сферы влияния и определение периода анализа. Необходимо также определить заинтересованные стороны, то есть, лиц, подвергающихся воздействию в результате реализации проекта, в число которых, как правило, входят эксплуатирующая организация железной дороги, собственник инфраструктуры, государство, клиенты, пользующиеся услугами грузоперевозок, пассажиры, другие виды транспорта и общество в целом. Воздействие проекта должно быть определено для каждой заинтересованной стороны. В идеале, в оценку следует включить все воздействия, вне зависимости от того, насколько они могут быть малыми, но на практике сбор данных делают мене обременительным за счет исключения незначительных воздействий. Воздействия могут включать, инвестиционные издержки, издержки на обслуживание и эксплуатацию систем, издержки на эксплуатацию транспортных средств, сэкономленное время в пути, повышение безопасности, воздействие на окружающую среду (загрязнение, шум), а также более широкие воздействия на экономику и государство. 4.6.2 Прогнозирование объемов перевозок Необходимо подготовить прогноз объемов перевозок для сценариев “с проектом” и “без проекта” для количественной оценки генерируемых перевозок в зоне реализации проекта и перевозок, перенаправленных с других видов транспорта как для клиентов, пользующихся услугами грузоперевозок, так и для пассажиров. Надлежащий сбор данных за период анализа крайне важен для подготовки достоверного прогноза объемов перевозок. Прогноз объемов перевозок имеет существенное значение для определения любой экономии времени или прочих выгод, которые могут получить пользователи в результате улучшения характеристик скорости или надежности. 4.6.3 Выгоды проекта Клиенты железной дороги получают выгоды от реализации проекта в виде сокращения времени поездки, повышения надежности и уровня комфортности. В экономическом отношении, происходят позитивные изменения в прибыли потребителей, то есть, готовности платить сверх стоимости поездки после улучшения услуги железнодорожных перевозок в результате реализации проекта. Стоимость времени может быть оценена в количественном отношении в выражении сэкономленного упущенного дохода в час в течение рабочего времени и готовности платить больше за повышенный уровень комфортности при путешествии железнодорожным транспортом, в сравнении с автомобильным транспортом. Стоимость надежности может быть оценена в количественном отношении в выражении стоимости дополнительных товарно-материальных запасов, Всемирный банк Страница 80 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог предназначенных в качестве резерва на случай несвоевременной доставки. Эксплуатирующие организации железных дорог и руководство объектов инфраструктуры получают прямые выгоды за счет повышения доходов и/или снижения операционных издержек или расходов на техническое обслуживание45. Организация производительной хозяйственной деятельности и повышение мобильности могут обеспечить косвенные выгоды в случае, например, сокращения транспортных задержек и издержек для субъектов хозяйствования в зоне влияния проекта. Избегаемые инфраструктурные издержки для альтернативных видов транспорта и избегаемые повышенные расходы на топливо также считаются выгодами. Внешние экономические эффекты могут включать безопасность (снижение издержек, связанных с аварийностью) и природоохранные выгоды, повышающие социальное благосостояние. 4.6.4 Издержки проекта Определить издержки проекта, как правило, проще, чем его выгоды. Обычно финансовые издержки, связанные с капиталовложениями, обслуживанием и эксплуатацией, преобразуются в экономическую стоимость путем исключения физических и ценовых непредвиденных расходов, НДС и прочих налогов и сборов. Внешние и нефинансовые издержки возникают в результате загрязнения окружающей среды, глобального потепления, шума, вынужденного переселения и рисков для безопасности. Количественная оценка этих издержек затруднена ввиду сложности их измерения и необходимости делать допущения в определенном контексте. Следует отметить, что сценарий “без проекта” может включать издержки на капиталовложения в другие виды транспорта, как например, ремонт или расширение дорог в отсутствие железнодорожного проекта. 4.6.5 Результаты и анализ чувствительности После определения и количественной оценки всех издержек и выгод можно рассчитать чистую экономическую выгоду, внутреннюю норму рентабельности и соотношение выгод и затрат. Коэффициент дисконтирования должен быть определен отдельно для каждого проекта. Всемирный банк использует коэффициент дисконтирования 12 процентов в качестве стандартного для экономического анализа на период прогнозирования 20-30 лет. Поскольку выгоды и затраты проекта, как правило, являются неопределенными, необходимо выполнить анализ чувствительности для результатов экономического анализа путем тестирования относительного влияния переменных проекта. Например, «анализ переключения» позволяет определить изменения переменных, в результате которых чистая дисконтированная стоимость становится равной нулю. Моделирование по методу Монте-Карло позволяет определить 45Если сокращение эксплуатационных издержек и расходов на обслуживание влечет за собой сокращение штатов, при расчете выгод необходимо использовать экономическую цену рабочей силы, а не заработную плату в денежном выражении и неденежные выплаты (финансовую цену рабочей силы). Экономическая цена рабочей силы или цена трудовых ресурсов может быть рассчитана с применением индикативного размера заработной платы, который зависит от навыков, местоположения, сектора экономики и даже сезонности. Всемирный банк Страница 81 Реформа железных дорог: Сборник материалов 4. Финансовая устойчивость железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог вероятностное распределение результатов проекта на основании изменений ключевых переменных. 4.6.6 Дополнительные ресурсы Всемирный банк совместно с Министерством международного развития Великобритании опубликовал 22 записки по экономической оценке, в которых дано детальное описание различных этапов оценки проектов транспортного сектора. Серии Комментариев Транспортного отдела (TRN-5 - TRN-26) размещены на сайте worldbank.org/transport > Research и Analysis > Transport Notes Series46. Качественный пример экономического анализа железной дороги Всемирного банка содержится в Документе по оценке проекта для Проекта по реструктуризации Национальных железных дорог Египта (P101103)47. 46 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/0,,contentMDK: 20457194~menuPK:1323557~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:337116,00.html 47 См. Приложение 9 к Документу по оценке проекта на http://www- wds.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64193027&piPK=64187937&theSiteP K=523679&menuPK=64187510&searchMenuPK=51351213&theSitePK=40941&entityID=000 334955_20090224045050&searchMenuPK=51351213&theSitePK=40941 Всемирный банк Страница 82 Реформа железных дорог: 5 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 5: Формирование структуры отрасли Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5 Формирование структуры отрасли 5.1 Введение В настоящей Главе рассмотрены основные альтернативные варианты структуры железнодорожной отрасли, в том числе роли государственного и частного сектора. В Разделах 5.1-5.5 рассмотрены вопросы формирования профильных функций железной дороги — сети железнодорожной инфраструктуры и осуществления пассажирских и грузовых перевозок. Далее в Разделе 5.6 рассмотрены многие непрофильные направления деятельности, которые получили развитие в железнодорожных компаниях с течением времени. В заключение, в Разделе 5.7 представлен анализ конкретных случаев для иллюстрирования примеров и характеристик обсуждаемых структур. Глава 5 начинается с описания обобщенной модели отрасли или традиционной железной дороги, включающей все характеристики и альтернативы, воплощенные в большинстве национальных государственных железных дорог вплоть до 1970-ых гг.: (i) железная дорога находится в полной собственности государства; ( ii) она функционирует в качестве департамента при министерстве или государственной организации, административно подчиненной этому министерству; (iii) она осуществляет пассажирские и грузовые перевозки; (iv) она имеет вертикально интегрированную систему управления железнодорожной инфраструктурой и осуществлением перевозок; и (v) она осуществляет ряд видов деятельности, являющихся непрофильными для железной дороги.48 Как показывает опыт, альтернатива традиционной железной дороге может быть сформирована из трех основных конструкционных элементов:  Организация деятельности – в какой степени ее исполнительные подразделения должны быть сформированы по коммерческому принципу, включая вариант частной собственности или осуществление профильных функций железной дороги;  Рыночная конкуренция – в какой степени услуги оказываемые услуги по железнодорожным перевозкам должны быть конкурентоспособными, например при конкуренции между различными операторами железнодорожных перевозок; 48Некоторые железные дороги в регионах, в которых работает Всемирный банк, до сих пор соответствуют этому описанию, в особенности, в регионе Восточной Европы и Центральной Азии (ЕЦА), Восточной Азии и странах Тихоокеанского региона (ВАТ) и странах Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА). В регионе Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАК) и странах Африки к югу от Сахары большинство железных дорог в настоящее время находятся в управлении частного сектора на условиях долгосрочной концессии. Однако, крупнейшая железная дорога стран Африки к югу от Сахары, а именно железная дорога ЮАР, также в целом соответствует этому архетипу, несмотря на то, что она входит в состав еще более крупного государственного комплекса, охватывающего все виды транспорта. Всемирный банк Страница 84 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог  Степень разделения – в какой степени ее монолитная структура должна быть разукрупнена с отделением и децентрализацией некоторых ее подразделений. На Рисунке 5.1 представлена схема этих конструкционных элементов и основные альтернативные варианты для каждой из них. Естественно, эти три элемента являются взаимосвязанными и особенности их сочетания определяют специфику структуры отрасли. Однако, для удобства анализа, в настоящей Главе приводится отдельное описание каждой структурной единицы и возможных вариантов в ее рамках (Разделы 5.2-5.4). Далее, эти элементы объединяются для формирования структурных альтернатив, в рамках которых постепенно увеличивается доля участия частного сектора, степень конкуренции в сфере услуг железнодорожных перевозок и степень разделения, в сравнении с традиционной железной дорогой. Всемирный банк Страница 85 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.2 Первый структурный элемент: Организационная форма бизнеса Большинство государственных органов, стремящихся работать в коммерческих условиях, сталкиваются с дилеммой, связанной со структурой стимулов в рамках государственного управления — неизбежной дискриминацией в пользу бюрократических целей, политических целей и общественного обслуживания, а не рыночных преимуществ, рационального использования ресурсов и коммерческой выгоды. 49 Железные дороги также сталкиваются с этой дилеммой. Если они функционируют в качестве и под управлением государственных департаментов и органов власти, они не имеют необходимых механизмов для конкуренции в жестких внешних условиях бизнес- среды. Традиционные железные дороги всегда были подвержены бюрократическому давлению, что может отрицательно отразиться на их ориентации на обслуживание клиентов. К числу многочисленных сдерживающих факторов относятся: (i) отчетность с ориентацией на процесс («поставить галочку»), а не результаты; (ii) зависимость от краткосрочных процедур формирования национального бюджета, которые дестабилизируют планирование коммерческой деятельности и инвестиций в более долгосрочной перспективе; ( iii) существующие в секторе государственных услуг нормы и процедуры найма, которые затрудняют коммерческую деятельность; (iv) выбор членов Совета директоров и высшего руководства по принципу политического покровительства или «старшинства», а не профессионализма; а также другие сдерживающие факторы. Существует множество примеров подобного влияния на государственных железных дорогах как в развитых, так и развивающихся странах. Правительства многих стран проводят нечеткую линию в отношении железнодорожной отрасли. Некоторые рассматривают железные дороги в качестве проводника общественных ценностей, но , при этом, однозначно хотят, чтобы государственные железные дороги работали достаточно эффективно, для того чтобы успешно вести конкуренцию с другими видами транспорта. Существует масса примеров политического давления, которое отрицательно сказалось на конечных коммерческих результатах, когда железные дороги вынуждены выполнять директивы правительства и предоставлять льготные тарифы на перевозки стратегическим отраслям, искусственно поддерживать низкий уровень оплаты за проезд для пассажиров, продолжать осуществление перевозок на линиях, на которых пассажирский спрос едва ли способен обеспечить загрузку одного вагона, перераспределять капиталовложения в области, наиболее заметные с политической точки зрения, и избегать любых сокращений штатов, которые могут привести к дезорганизации всей отрасли. 49Наличие качественной бюрократической системы имеет существенное значение для государственного управления и подотчетности; также, чиновники несут непосредственную ответственность за поддержку курса политического руководства. Всемирный банк Страница 86 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог В сравнении с этим, в секторе пассажирских и грузовых перевозок автомобильным транспортом присутствует высокий уровень конкуренции и, как правило, преобладает частная собственность. Большинство форм политического давления являются видимыми и прозрачными, и автомобильный транспорт не выступает в качестве скрытого канала для передачи общественных выгод промышленному сектору или профсоюзам, или получения политических баллов для переизбрания. Существуют три основные организационно-правовые формы, которые могут способствовать улучшению производственных показателей традиционной железной дороги за счет снижения бюрократических требований и политического давления: государственное предприятие, работающее в рамках специального железнодорожного законодательства или законодательства, регулирующего деятельность государственных предприятий; государственная компания, работающая в рамках законодательства, регулирующего деятельность компаний; или частная компания, работающая в рамках законодательства, регулирующего деятельность компаний. Разумеется, структура каждой отрасли может включать более одного субъекта хозяйствования (вопросы отраслевого разделения рассматриваются в Разделе 5.4). В любой стране различные юридические требования могут удовлетворяться при помощи различных способов организации формирования активов, методов бухгалтерского учета, налогообложения и перевода персонала на новые объекты. В связи с этим, выбор организационно-правовой формы является сложным, и в следующих разделах рассматриваются, главным образом, общие характеристики. 5.2.1 Государственное предприятие Государственное предприятие (ГП) учреждается при структурах, созданных в соответствии со специальным железнодорожным законодательством или общим законодательством, регулирующим деятельность ГП, и предназначенных для управления рядом государственных субъектов хозяйствования. В законодательстве устанавливаются направленность деятельности предприятия, виды хозяйственной деятельности и права, а также каналы политического влияния. К сожалению, одного лишь создания новой организационной формы недостаточно для улучшения производственных показателей. Эта структурная единица нуждается в поддержке в виде: ( i) профессионального и независимого Совета директоров; (ii) выбора на руководящие должности исходя из профессионализма кандидатов; (iii) ответственности руководства на основании краткосрочных и среднесрочных целевых показателей хозяйственной деятельности; (iv) создания структур управления хозяйственной деятельностью, ориентированных на рынок и сосредоточенных на профильных функциях; ( v) большей свободы в формировании цен; (vi) использования признанных на международном уровне стандартов бухгалтерского учета и аудита хозяйственной деятельности; (vii) и контрактных соглашений между предприятиями и Всемирный банк Страница 87 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог правительством о предоставлении компенсации за выполнение устанавливаемых государством обязательств по оказанию государственных услуг. Опыт показывает, что железные дороги, организованные по типу ГП, отличаются лучшими характеристиками по сравнению с ведомственными структурами, но не являются идеальным решением. Если правительство ориентировано на преследование политических целей с использованием каналов, предусмотренным базовым законодательством, и уделяет внимание дополняющим мерам, ГП может быть в большей степени приближено к коммерческой организации. Однако, если ни одно из вышеперечисленных условий не выполняется, это может негативно отразиться на такой структуре, и, по всей вероятности, выйти на уровень рентабельности не удастся. 5.2.2 Государственная компания Государственная компания (ГК) может быть создана, если государство ориентировано на отношения, основанные на строго коммерческих принципах, которые сходны с ГП, но характеризуются большей степенью жесткости. Этот вариант предусматривает использование национального законодательства, регулирующего деятельность компаний, а не железнодорожного законодательства или общего законодательства, регулирующего деятельность ГП. Государство может создать и зарегистрировать компанию с использованием официальных учредительных документов компании, составленных в соответствии с корпоративным законодательством, 50 и организационно- правовой формы, апробированной частным сектором. В акционерном обществе роль Совета директоров заключается в определении и контроле направления деятельности компании и стратегии повышения рентабельности или иных способов обеспечения дохода на капитал акционеров; в некоторых юрисдикциях также учитывается позиция кредиторов и трудового коллектива. Акционеры выбирают Совет директоров. Правовая и коммерческая независимость от правительства может быть обеспечена за счет наделения правом участия в акционерном капитале, полностью или частично, другого министерства, например, Министерства коммунального хозяйства или Министерства экономики, поскольку они заинтересованы в рентабельности хозяйственной деятельности компании и, при этом, в отличие от отраслевого министерства, не несут политической ответственности; в связи с этим, существует меньшая вероятность того, что они будут поддаваться политическому давлению или избегать непопулярных решений. В противоположность этому, отраслевое министерство, которым обычно является Министерство транспорта, может испытывать внутренние противоречия в отношении краткосрочных политических последствий коммерческих решений Совета директоров. Правовая и коммерческая 50 Как например, Меморандум или Устав в юрисдикциях общего права. Всемирный банк Страница 88 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог самостоятельность требует выбора большинства членов Совета директоров на основании их профессиональных качеств и опыта работы в отрасли, а также независимости от отраслевого министерства. Такая деятельность требует конструктивного отраслевого и корпоративного управления; корпоративное законодательство не сможет воспрепятствовать полному решимости правительству осуществлять вмешательство, пользуясь своими правами акционера, укомплектовывать Совет директоров министерскими назначенцами, назначать сговорчивого директора предприятия при помощи политического патронажа или принимать минимальные стандарты отчетности. В конечном итоге, ГК, аналогично ГП, может быть лишь настолько эффективной, насколько ей это позволит государство. Корпоративное законодательство отличается строгостью, но оно также может быть негибким. Например, позволит ли государство компании обанкротиться в периоды финансовых затруднений – объявить о банкротстве и осуществить процедуру ликвидации предприятия? Закон о несостоятельности предназначен для защиты интересов кредиторов компании. Несмотря на то, что большинство государств не возражали бы, если бы управляющая компания железной дороги распустила не оправдавший ожидания совет директоров и уволила бы руководство, от бюрократической невозмутимости не осталось бы и следа в случае ликвидации за бесценок государственного имущества, как например, земельных участков железной дороги, полос отвода или же парка пассажирских поездов, необходимого для осуществления перевозок в будущем. Решение проблемы заключается в использовании государственного имущества на условиях франшиз или концессии. Государство может передать право владения всеми активами компании защищенному от банкротства юридическому лицу, а государственная коммерческая компания, которая может обанкротиться и быть замененной, может заключить с ним договор франшизы или концессии. Во Вставке 5.1 представлено краткое описание и сопоставление государственных предприятий и государственных компаний. Успешность реорганизации традиционной железной дороги в меньшей степени зависит от выбора между ГП или ГК и в большей степени от того, будет ли государство внедрять вышеописанные механизмы, будет ли оно в дальнейшем уважать созданные механизмы и будет ли внедрена надежная контрактная система для любой бюджетной поддержки. Всемирный банк Страница 89 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 90 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.2.3 Частная компания Акционерное общество, находящее в собственности частных акционеров, представляет собой наиболее коммерчески целесообразную структуру для осуществления железнодорожных перевозок в условиях конкурентного рынка. Частные компании имеют более серьезные стимулы для улучшения рентабельности производства, чем государственные предприятия или государственные компании, и характеризуются большей согласованностью взглядов руководства и акционеров в плане повышения эффективности. Тем не менее, хотя частные компании будут обеспечивать общественные выгоды только в том случае, если они совпадают с их коммерческими целями, они не будут иметь внутренней заинтересованности в использовании железнодорожных перевозок для достижения социальных результатов, если только это не предусмотрено стратегией отношений с государством. В связи с этим, если государство заинтересовано в извлечении выгоды из преимуществ приватизированных железнодорожных компаний и защите или преследовании других государственных интересов, оно должно внедрить контрактные и/или регулирующие механизмы, которые бы обеспечивали соответствие интересов компании с целевыми интересами государства. В мировом масштабе, модель государственной собственности (в виде различных организационно-правовых форм) является преобладающей среди национальных железных дорог в разрезе совокупного объема грузовых и пассажирских перевозок,51 хотя такой результат обусловлен огромными потоками перевозок по трем крупнейшим государственным железным дорогам Китая, Индии и России. Около 63 процентов от общих объемов грузовых железнодорожных перевозок по национальным железнодорожным сетям, выраженных в тонно-километрах,52 и почти 90 процентов объемов пассажирских перевозок в пассажиро -километрах выполняются предприятиями государственной формы собственности, включая государственные ведомства, ГП и ГК. Тем не менее, в мире существует свыше 500 частных компаний, осуществляющих грузовые железнодорожные перевозки, основная доля которых сосредоточена в Северной Америке, Южной Америке, странах Африки к югу от Сахары и Австралии, но и в Европе их число увеличивается. Основная доля частных междугородних пассажирских железнодорожных перевозок сосредоточена в Японии и Великобритании; предоставление концессий приватизированным компаниям на осуществление городских и региональных пассажирских железнодорожных перевозок распространено во всех странах ЕС, в особенности в Германии, Швеции и Великобритании. Некоторые предприятия-концессионеры в Латинской Америке и Африке, занимающиеся грузовыми железнодорожными перевозками, также осуществляют некоторый объем пассажирских перевозок, которые являются 51 Paul Amos and Lou Thompson, Railways in Development: Global Round-up 1996-2005, World Bank Transport Note TRN-36, (Всемирный банк, 2007 г.). 52 За исключением железных дорог горнодобывающих и промышленных отраслей. Всемирный банк Страница 91 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог условием предоставления концессии и за которые иногда предусмотрена финансовая компенсация со стороны государства. Практически во всех случаях передача железнодорожных услуг, ранее оказываемых государственными организациями, в управление частным компаниям привела к улучшению рыночной конъюнктуры и повышению рентабельности, в особенности для железных дорог, осуществляющих грузовые перевозки. Частные компании, занимающиеся железнодорожными грузовыми перевозками, способны лучше вести конкуренцию в напряженном и низкорентабельном бизнесе перевозок грузов. Успех зачастую зависит от сокращения эксплуатационных издержек до максимально низкого уровня и способности обыграть высоко децентрализованный и предприимчивый сектор грузовых автоперевозок, который сталкивается с относительно малым количеством ограничений в части выхода на рынок, организации перевозок, управления или ценообразования. Приватизация или предоставление концессий на управление железнодорожной сетью оказались более пугающим и менее привлекательным вариантом государственной политики в тех странах, где у национальных железных дорог имеется солидная база пассажирских перевозок. Практически во всех вышеописанных случаях приватизации грузовых перевозок, железнодорожная инфраструктура передавалась в частное управление (после нахождения в государственной собственности на условиях долгосрочной концессии). Однако в Канаде (Канадская национальная железная дорога), Великобритании, Новой Зеландии и некоторых регионах Австралии некоторые или все магистральные линии железнодорожной инфраструктуры были переданы в полную частную собственность. С тех пор Великобритания и Новая Зеландия фактически вернули железнодорожную инфраструктуру в государственную собственность, хотя эксплуатация поездов по -прежнему находится в ведении частных компаний. Государственная политика в отношении прав собственности и управления железнодорожной сетью оказывает решающее влияние на варианты реструктуризации. Для правительств многих стран идея полной частной собственности на железнодорожные сети или же их функционирования в условиях свободного рынка является такой же неприемлемой, как и полная частная собственность на другие транспортные сети — автомобильные дороги, внутренние водные пути, морские пути или маршруты авиаперевозок. Государство приводит несколько аргументов: (i) внутренняя монополия на железнодорожную инфраструктуру; ( ii) сложность полного возмещения затрат железнодорожной инфраструктуры из средств сборов с пользователей; (iii) «крупнокусковой», долгосрочный, стационарный и, в связи с этим, рискованный характер транспортной инфраструктуры, который может сделать ее непривлекательной для частных инвесторов; и (iv) идея, что транспортная инфраструктура общего пользования по своему Всемирный банк Страница 92 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог внутреннему характеру является общественным имуществом, которое должно эксплуатироваться в интересах общественного блага, а не частной прибыли. Политическая установка государства, направленная против частной собственности на железнодорожную сеть или ее управление на концессионной основе, ограничивает выбор структурных вариантов, но не исключает разделения, большей степени конкуренции и участия частного сектора в осуществлении перевозок. Во Вставке 5.2 приведено краткое описание преимуществ частной компании в качестве организационно-правовой формы. Всемирный банк Страница 93 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.3 Второй структурный элемент: Рыночная конкуренция Вторым конструкционным элементом железнодорожной отрасли является степень конкуренции среди поставщиков железнодорожных услуг. Исторически сложилось так, что в большинстве стран для предприятий национальной железнодорожной отрасли свобода конкуренции за предоставление услуг железнодорожных перевозок была весьма слабой или полностью отсутствовала, в отличие от других транспортных секторов. Грузовые автоперевозки, автобусное сообщение на большие расстояния, каботажное судоходство, перевозка баржами по внутренним водным путям, пассажирские и грузовые авиаперевозки — все виды транспорта, являющиеся конкурентами национальных железных дорог, характеризуются более высоким уровнем конкуренция среди поставщиков услуг. Систематических эмпирических обзоров преимуществ конкуренции внутри железнодорожного сектора в мировом масштабе не проводилось. Однако в секторах железнодорожных грузоперевозок Канады, Америки и Мексики присутствует значительная параллельная конкуренция между железными дорогами, усиленная за счет договорных и обязательных механизмов доступа к железнодорожным путям. Эти условия эксплуатации получили широкое признание разработчиков политики как факторов, способствующих тому, что эти железные дороги стали одними из наиболее инновационных и эффективных в техническом отношении в мире. Европейские страны, например, Германия и Великобритания, одними из первых открыли свои рынки железнодорожных грузоперевозок для конкуренции в максимальной степени и достигли наиболее высоких темпов роста в секторе железнодорожных грузовых перевозок. В Австралии конкуренция среди компаний по железнодорожным грузоперевозкам обеспечила более выгодные услуги и тарифы для отправителей бестарных грузов и отправителей грузов, использующих различные виды транспорта. В большинство стран, где заключены контракты на конкурсной основе на осуществление городских или региональных пассажирских железнодорожных перевозок, также отмечаются значительные улучшения соотношения цены и качества. Во всех случаях результаты конкуренции сложно отделить от результатов участия частного сектора. Однако, многочисленные данные из опыта других отраслей сферы обслуживания и всех других видов транспорта позволяют предположить, что конкуренция или даже угроза конкуренции создает стимулы, результатом которых является повышение эффективности и качества услуг по сравнению с условиями, предполагающими наличие одного защищенного провайдера услуг.53 В связи с этим, сторонники монополий в сфере железнодорожных перевозок должны взять на себя бремя доказывания и продемонстрировать, в какой степени отвечает общественным интересам. 53Согласно экономическим теориям на предмет рыночной конкуренции, угроза конкуренции может быть эффективной для стимулирования выгодного для потребителей ценообразования и поведения имеющегося поставщика при оказании услуг, даже если фактический уровень конкуренции в отрасли относительно низок. Всемирный банк Страница 94 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог В мировом масштабе, предполагается, что большинство железных дорог заявили бы о том, что они работают на «конкурентных» рынках транспортных услуг, поскольку их клиенты могут выбирать другие виды транспорта или менять исходные и конечные пункты своих каналов поставок, чтобы избежать зависимости от одного железнодорожного маршрута. Зачастую руководство традиционных национальных железных дорог приводит этот аргумент для обоснования своих эксклюзивных прав на осуществление железнодорожных перевозок. Однако, аналогичный аргумент, высказанный сектором автомобильного транспорта, -- касательно того, что национальная монополия на грузовые перевозки автомобильным транспортом оправдана, поскольку она «конкурирует» с железнодорожным транспортом – национальные правительства сочли бы абсурдным. Тем не менее, существуют страны и обстоятельства, в которых эксклюзивные права на осуществление железнодорожных перевозок могут быть оправданы (см. Раздел 5.3.2 ниже). Помимо этого, блокирование повседневной конкуренции не исключает соперничества при проведении конкурсных торгов на эксклюзивные права. Две основные формы конкуренции в сфере железнодорожных перевозок – это конкуренция на рынке и конкуренция за рынок. 5.3.1 Конкуренция на рынке железнодорожных перевозок Конкуренция создает стимулы для руководства обеспечивать удовлетворение рыночных потребностей по наиболее низкой цене и побуждает их внедрять новшества ради получения рыночных преимуществ. Наиболее сильными аргументами в пользу конкуренции на рынке характеризуются железнодорожные грузоперевозки. Даже на некоторых малых рынках железнодорожных перевозок в отдельных странах Европы и штатах Австралии конкуренция в сфере железнодорожных грузоперевозок является значительной и эффективной. На крупнейших железных дорогах США, Китая, Индии и России рынки железнодорожных грузоперевозок достаточно велики, чтобы выдержать конкуренцию, и среди американских железных дорог в сфере грузоперевозок конкуренция действительно существует. Сектор международных перевозок автомобильным транспортом составляет серьезную конкуренцию железным дорогам, частично ввиду того, что он не является государственной монополией по своей структуре и в нем присутствует значительная конкуренция между участниками. Иногда приводится аргумент, что конкуренция в железнодорожной отрасли представляла бы угрозу экономии масштаба на железной дороге, но экономия в сфере железнодорожной инфраструктуры не зависит в существенной степени от того, осуществляется ли объем перевозок по железнодорожным путям одним или несколькими операторами. На практике, большая часть так называемой экономии масштаба, относимой на счет железных дорог, фактически представляет собой экономию, обусловленную увеличением плотности, достигаемую за счет снижения Всемирный банк Страница 95 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог средних удельных издержек на дополнительные объемы перевозок в пределах фиксированной железнодорожной инфраструктуры (до выхода на полную мощность) (См. Раздел 3.2.1). Независимо от того, кто осуществляет перевозки, чем больше их объем, тем ниже удельные инфраструктурные издержки. Конкуренция в сфере железнодорожных грузоперевозок присутствует приблизительно в тридцати странах мира и существует в рамках трех основных институциональных структур:  Конкуренция среди операторов вертикально-интегрированных железнодорожных маршрутов совместно с договорным правом доступа к железнодорожным путям в конкретных пунктах в соответствии с частными соглашениями между железнодорожными компаниями (например, в США);  Обязательные, но ограниченные права доступа к инфраструктуре конкурирующих операторов, определенные национальным законодательством; права доступа, ограниченные определенными маршрутами и/или обстоятельствами, существуют в Канаде, Бразилии, Мексике и Российской Федерации;  Общие права доступа, санкционированные политикой расширения доступа к государственным инфраструктурным сетям, как например, в странах Европейского Союза и в Австралии. Эти три модели обеспечивают ряд эффективных инструментов, позволяющих независимым частным компаниям, осуществляющим эксплуатацию грузовых поездов, использовать национальные железнодорожные сети и обеспечивать операционную координацию в условиях наличия нескольких операторов. В противоположность этому, конкуренция среди поставщиков услуг пассажирских железнодорожных перевозок встречается редко, в основном, в странах ЕС, и осуществляется в рамках трех сценариев: ( i) между национальным оператором перевозок на большие расстояния и оператором региональных перевозок на отдельных маршрутах (например, Междугородний экспресс (ICE) Железных дорог Германии или концессионеры на региональных маршрутах); ( ii) между двумя операторами на параллельных или частично совпадающих маршрутах (например, 10 -20 процентов рынка Великобритании); и (iii) использование доступа к железнодорожным путям третьих сторон (несколько компаний в Великобритании; введение таких перевозок планируется между Кельном и Гамбургом, что составит конкуренцию Национальным железным дорогам Германии). В настоящем Сборнике признается существование потенциала прямой конкуренции в сфере пассажирских перевозок на некоторых из наиболее загруженных маршрутов в мире, но опыт говорит о широкой распространенности условий в пользу эксклюзивных прав (см. Раздел 5.3.2) и о том, что для начала проще вести конкуренцию на рынках железнодорожных грузоперевозок. Всемирный банк Страница 96 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.3.2 Конкуренция за рынок железнодорожных перевозок Три обстоятельства препятствуют конкуренции в сфере предоставления услуг по осуществлению железнодорожных перевозок. 1. Микро-рынки. Железные дороги представляют собой нишевый вид транспорта и обладают наивысшей степенью конкурентоспособности в условиях, когда они могут обеспечить высокий уровень использования активов – инфраструктуры, которая пропускает значительные потоки поездов с достаточной степенью загрузки, а также адекватно используемых локомотивов, пассажирских и/или товарных вагонов. Однако, для многих железных дорог в развивающихся странах и странах с переходной экономикой характерна традиционно низкая интенсивность грузовых и пассажирских потоков, что означает, что руководство железной дороги сталкивается с необходимостью незавидного выбора между рентабельными длинными составами с непривлекательно редким графиком движения или предложением более привлекательного графика перевозок с использованием более коротких составов с высоким уровнем издержек. В связи с этим, зачастую говорят, что успех железнодорожных перевозок на рынках с вялой конъюнктурой обусловлен тем, что они работают «на запахе от промасленной тряпки»; появление конкуренции — в виде второго оператора —означало бы работать на запахе от половины промасленной тряпки. 2. Субсидирование пассажирских железнодорожных перевозок. Большинство пассажирских железнодорожных перевозок в большинстве стран субсидируются налогоплательщиками, поскольку плата за проезд не обеспечивает возмещения эксплуатационных затрат. Появление конкуренции означало бы снижение платы за проезд, что негативно отразилось бы на операторах и увеличило бы отток средств из государственной казны. 3. Долгосрочные инвестиции в государственную железнодорожную инфраструктуру. Иногда государство предлагает эксклюзивные концессии в качестве стимулов, поощряющих операторов железнодорожных перевозок делать долгосрочные инвестиции в инфраструктуру. На этом принципе, в частности, основаны железнодорожные концессии в Африке. Эксклюзивность не исключает конкуренции. В трех вышеописанных ситуациях государство может внедрить прозрачную и конкурентную процедуру предоставления эксклюзивных прав и любого связанного с ними государственного финансирования посредством конкурсных торгов. 5.3.3 Альтернативные пути конкуренции Основные альтернативные варианты политики кратко представлены на Рисунке 5.2. Исходное предположение заключается в том, что если Всемирный банк Страница 97 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог правительство поддерживает усиление конкуренции в сегментах ключевых железнодорожных перевозок, оно согласится на предоставление этих услуг операторами частного сектора и, в связи с этим, в конкуренции на рынке или за рынок будет участвовать, как минимум, одна частная компания. В некоторых странах две железные дороги, находящиеся в собственности одного правительства (или в собственности центрального правительства и местных властей) конкурируют между собой за объем перевозок, но конкуренция практически всегда остается на периферии хозяйственной деятельности в качестве побочного результата других элементов политики и редко является основной целью политических мер. Во-первых, центральное правительство может опасаться, что два конкурента, находящиеся в собственности одного владельца, перейдут на позиции удобной дуополии со стабильными рыночными долями, тем самым нейтрализовав конкуренцию. Однако, равным образом нежелателен и противоположный сценарий, предполагающий, что каждый из конкурентов государственной формы собственности может стремиться проводить агрессивную политику снижения цен за счет государственного бюджета (под прикрытием более низкой акционерной стоимости или большего объема бюджетной поддержки).54 54Такие ситуации следует отличать от других, как например, в ЕС, где государственные железные дороги разных стран конкурируют друг с другом за перевозки на некоторых маршрутах. Всемирный банк Страница 98 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.4 Третий конструкционный элемент: Разделение Способы разделения структуры железнодорожной отрасли, обозначаемые термином «разделение», характеризуются двумя основными направлениями: горизонтальным и вертикальным. Горизонтальное разделение иногда обусловлено созданием лучше управляемых, децентрализованных и ориентированных на рынок подразделений на базе монолитной национальной компании. Вертикальное разделение на компании, занимающиеся эксплуатацией поездов и инфраструктурой, может способствовать расширению участия частного сектора и конкуренции в сфере движения поездов. 5.4.1 Горизонтальное разделение Управление традиционной железной дорогой осуществляется на национальном уровне; как правило, в более крупных странах также существуют региональные административные подразделения национальной железной дороги. Горизонтальное разделение оптимально в условиях наличия четко идентифицируемых индивидуальных организационных единиц, за которыми закреплены отдельные географические регионы. Например, в более крупных странах существует несколько рынков железнодорожных перевозок — перевозки тяжелых грузов в горнодобывающем регионе, обслуживание основных городских центров и региональные сети – каждый из которых может иметь отдельных владельцев, систему управления и финансирования, конкурировать за различные маршруты и, возможно, иметь доступ к железнодорожным путям в других регионах. Для специализированных предприятий, как например, компании, занимающейся контейнерными железнодорожными перевозками, может требоваться вертикальное обособление от инфраструктуры, чтобы иметь возможность образования в качестве независимого предприятия. Горизонтальное разделение может усилить рыночную ориентацию и повысить ответственность руководства, а также обеспечить возможность передачи, отчуждения организационных структур или их конкуренции между собой. Все эти цели могут быть достигнуты при одновременном сохранении целостности согласованной универсальной национальной системы железнодорожного транспорта, предоставляющей услуги перевозок на большие расстояния. Во Вставке 5.3 приведена краткая характеристика горизонтального разделения. 5.4.2 Вертикальное разделение Железнодорожная дорога также может быть разделена на одну или более компаний, в собственности и под управлением которых находится железнодорожная инфраструктура, и одну или более компаний, осуществляющими эксплуатацию поездов и предлагающими транспортные Всемирный банк Страница 99 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог услуги.55 В качестве альтернативного варианта она может разрешить вертикально обособленным компаниям-«арендаторам», осуществляющим эксплуатацию поездов, пользоваться инфраструктурой вертикально интегрированной главной или базовой железной дороги. Как правило, государство осуществляет полное разделение, чтобы сохранить право собственности и контроль над железнодорожной сетью, одновременно стремясь стимулировать повышение конкуренции и участия частного сектора в осуществлении перевозок. Однако, это вариант сопряжен со сложностями и создает дополнительные операционные издержки и бремя регулирования. Проблема заключается в четком распределении функций и ответственности между руководством железнодорожной инфраструктуры и операторами поездов в областях взаимодействия, включая железнодорожные технологии, операционную деятельность, эксплуатационную безопасность и экономические вопросы. У стран, внедривших эту систему, был как положительный, так и отрицательный опыт (как и в случае интегрированных железных дорог). Правительства некоторых стран рассматривали возможность разделения, но отвергли ее как чересчур сложную или создающую риски для некоторых возможных выгод интеграции, как например, единый центр ответственности за выполнение обязанностей, сохранение более близкого расстояния между руководством объектов инфраструктуры и конечными потребителями, координация решений касательно взаимозависимых капиталовложений в инфраструктуру и подвижной состав; а также единая оперативная система управления для действий в чрезвычайных ситуациях (как например, в условиях суровой зимы). На данный момент полное разделение практикуется только в некоторых странах Европы и в некоторых межрегиональных сетях в Австралии. Тем не менее, многие железные дороги стран ЕС (включая самую крупную в Германии) не являются институционально разделенными; а в Австралии гораздо больший объем перевозок осуществляется по интегрированным железным дорогам, а не по вертикально обособленной инфраструктурной сети.56 Фактически, около 98 процентов мировых железнодорожных перевозок осуществляются по вертикально интегрированным железным дорогам, включая железные дороги, которые конкурируют друг с другом на линиях, контролируемых вертикально интегрированной компанией, к которым они имеют доступ на основании законного права или коммерческого контракта. В США на основании соглашений о доступе к железнодорожным путям осуществляется больше железнодорожных грузовых перевозок по путям вертикально интегрированных железных дорог, чем во всех остальных странах мира вместе взятых. Также, американский национальный оператор пассажирских поездов Amtrak 55 Внутреннее разделение инфраструктурной службы от службы перевозок внутри железнодорожной компании или их выделение в качестве компаний в структуре холдинга является не вертикальным разделением, а способом управления вертикальной интеграцией. 56 К странам с вертикально обособленным управлением железнодорожной инфраструктурой относятся Финляндия, Франция, Испания, Дания, Нидерланды, Португалия, Швеция и Великобритания. Всемирный банк Страница 100 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог является крупнейшим в мире преимущественно вертикально обособленным оператором пассажирских поездов. Представленные ниже концепции реструктуризации основаны на предположении, что правительства будут стремиться осуществить полное вертикальное разделение инфраструктуры и движения поездов, лишь если они будут намерены допустить частный сектор и создать конкуренцию в сфере перевозок. Независимые исследования на настоящий момент не выявили никаких выгод вследствие отделения железнодорожной инфраструктуры от осуществления перевозок без реформирования одного или обоих направлений.57 Краткая характеристика этого варианта представлена во Вставке 5.4. 5.5 Объединение конструктивных элементов: альтернативные варианты структуры отрасли Три конструкционных элемента — организационная форма бизнеса, рыночная конкуренция и разделение — необходимо объединить для 57См., например, G. Friebel, et al, Railway Deregulation: A European Efficiency Comparison (University of Toulouse, 2003 г.). Всемирный банк Страница 101 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог формирования структур отрасли, являющихся более совершенными по сравнению с традиционной железной дорогой. В настоящем Сборнике представлены варианты политики, существующие в рамках одной из двух альтернативных концепций, созданных на базе традиционной железной дороги. Каждая концепция отличается по своим установкам в отношении государственной собственности и контроля над сетью железнодорожной инфраструктуры.  Концепция на базе государственной инфраструктуры. Этот вариант предусматривает сохранение сети железнодорожной инфраструктуры в собственности и под управлением государственного сектора. Концепция предусматривает сочетание пассажирских и грузовых перевозок, но роль пассажирских перевозок является более весомой, поскольку опыт показывает, что в таких условиях правительство в наибольшей степени заинтересовано во владении сетью.  Концепция на базе частной инфраструктуры. Этот вариант предусматривает приватизацию национальной железнодорожной сети и осуществления перевозок или возможность предоставления концессий. Концепция также предусматривает сочетание пассажирских и грузовых перевозок, но грузовые перевозки превалируют над более периферийными пассажирскими перевозками, поскольку опыт показывает, что в таких условиях правительства стран были согласны приватизировать государственные железнодорожные сети 58. Как государственная, так и частная концепции способны обеспечить решения, предусматривающие участие частного сектора, конкуренцию и разделение бизнеса. 5.5.1 Концепция на базе государственной инфраструктуры Во Вставке 5.5 представлена краткая характеристика основных структурных вариантов реформирования государственной железной дороги в рамках государственной концепции. Варианты представлены во Вставке 5.5 в порядке возрастания диверсификации отрасли, конкуренции и участия частного сектора, но представленная последовательность и варианты могут быть изменены в зависимости от условий страны:  Вариант 1: коммерциализация существующей ведомственной железной дороги путем отделения ее от государственных директивных и регулирующих органов и учреждения ее в виде государственного предприятия (ГП) или государственной компании (ГК). Этот ключевой шаг навстречу реформам в рамках государственной концепции является недостаточным без далеко идущих предметных мероприятий, включая: (i) создание профессионального и независимого Совета директоров; (ii) выбор на руководящие должности на основании заслуг; ( iii) усиление 58Единственным исключением за последние тридцать лет была Великобритания, где существует железнодорожная сеть с преобладанием пассажирских перевозок, которая была приватизирована, но впоследствии это решение было пересмотрено. Всемирный банк Страница 102 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог ответственности руководства на основании краткосрочных и среднесрочных целевых показателей хозяйственной деятельности; (iv) создания структур управления хозяйственной деятельностью, ориентированных на рынок и сосредоточенных на профильных функциях; (v) большей свободы в формировании цен; (vi) использования признанных на международном уровне стандартов бухгалтерского учета и аудита хозяйственной деятельности; (vii) и официального заключения соглашений между предприятиями и правительством о предоставлении компенсации за выполнение каких-либо устанавливаемых государством обязательств по оказанию государственных услуг.  Вариант 2: горизонтальное разделение в целях содействия политической децентрализации и передаче субнациональным государственным органам ответственности за финансирование любых обособленных региональных или пригородных перевозок. Вариант 2 предусматривает передачу функций и ответственности коммунальным округам с наивысшей долей участия в предоставлении услуг и изыскании ресурсов для обеспечения их устойчивости. Некоторые модификации этого варианта предусматривают следующее: (i) национальная компания может предоставлять услуги по контракту с местным транспортным управлением; (ii) функции по осуществлению перевозок могут быть переданы местным властям, и перевозки могут осуществляться по сети, находящейся в собственности центрального правительства, на основании соглашений о доступе к сети; или (iii) как местная сеть (в случае ее приемлемой степени обособленности), так и осуществление перевозок могут быть переданы местным властям. Очевидно, что Вариант 2 реализуем только в том случае, если субнациональное правительство обладает финансовым и административным потенциалом для выполнения этих функций.  Вариант 3: местные власти предоставляют концессию или франшизу посредством конкурсных торгов на осуществление региональных или пригородных перевозок. Национальное правительство может принять ответственность за концессии, если субнациональное правительство не обладает финансовым и административным потенциалом 59. В принципе, национальная государственная компания может конкурировать с частными операторами поездов за получение концессии, которая может распространяться на местную железнодорожную инфраструктуру. Во Вставке 5.5 представлена модель частного оператора поездов, работающего на условиях концессии на основании контракта на доступ к сети совместного пользования, управляемой национальной железнодорожной компанией. Концессия на осуществление перевозок такого типа должна периодически выставляться на конкурсные торги в целях обеспечения конкуренции. 59Примеры различных подходов включают, например, концессии на пассажирские железнодорожные перевозки в Буэнос-Айресе, предлагаемые национальным правительством (включая метро), и на услуги метро и пригородных железнодорожных перевозок в Рио-де-Жанейро, предлагаемые правительством штата. Всемирный банк Страница 103 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог  Вариант 4: правительство принимает политический курс на отделение железнодорожных грузовых перевозок в виде независимой коммерческой государственной компании. Грузовые перевозки отделяются от пассажирских перевозок, штат и текущие оборотные активы грузоперевозок переводятся в новую компанию, имеющую отдельные счета, Совет директоров и акционеров, которые являются независимыми от других компонентов железнодорожного бизнеса. Компания работает на основании контракта на доступ к сети, заключенного с головной компанией пассажирского транспорта. Такое разделение проводится с учетом различий между пользователями грузового и пассажирского транспорта, потребности в обслуживании и экономические движущие факторы, не говоря уже о различных политических аспектах, которые, как правило, приводят к выделению большего количества ресурсов для пассажирских перевозок, когда пассажирские и грузовые перевозки осуществляются в рамках единой корпорации.60  Вариант 5: государство частично или полностью приватизирует обособленную компанию грузовых железнодорожных перевозок; варианты приватизации включают первоначальное публичное предложение, продажу в рамках отрасли или концессию. Если национальный потенциал достаточен для предложения и регулирования доступа к государственной железнодорожной сети, приватизация железнодорожных грузовых перевозок полностью согласуется с сохранением железнодорожной сети в собственности и под контролем государства. Приватизация государственного оператора железнодорожных грузовых перевозок на основе исключительного права может быть оправдана (вариант рассмотрен во Вставке 5.5), если рынок не в состоянии поддерживать конкуренцию в сфере железнодорожных перевозок. Однако в случае стимулирования конкуренции в сфере железнодорожных грузовых перевозок, можно привести доводы в пользу установления периода исключительных прав до реализации политики прав доступа к железнодорожным путям, что предоставит компании, привыкшей к сдерживающим факторам государственного сектора, достаточно времени, чтобы подготовиться к работе в условиях конкуренции.  Вариант 6: введение определенной степени конкуренции на рынке грузоперевозок посредством предоставления специальных или общих прав доступа к железнодорожным путям для квалифицированных частных компаний, осуществляющих грузоперевозки. Этот вариант 60Вариант 4 предполагает, что для традиционной железной дороги существенной является функция пассажирских перевозок, что компания грузоперевозок должна быть отделена и что сеть и пассажирские перевозки сохранят корпоративную связь. Однако, в случае превалирования грузовых железнодорожных перевозок и периферийной роли пассажирских перевозок, горизонтальное разделение, направленное на выделение пассажирских перевозок в рамках отдельной компании, осуществляющей перевозки, приведет к тому, что вертикально интегрированная компания грузоперевозок сохранит роль ключевой железной дороги общего пользования, предлагающей компании пассажирских перевозок доступ к сети на условиях контракта. Всемирный банк Страница 104 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог предполагает прямую рыночную конкуренцию, если это позволяет масштаб рынка грузоперевозок, но он может привести к экономически неоправданной фрагментации рынка в странах с более низкой плотностью грузоперевозок. В принципе, права стороннего доступа могут существовать параллельно с сохранением железнодорожных грузовых перевозок под управлением государственного сектора; примером являются страны ЕС. Однако, новые частные операторы могут «снять сливки», выбрав для себя наиболее рентабельные перевозки и оставив государственному оператору железнодорожных грузоперевозок неустойчивый в финансовом отношении пакет перевозок, частично ввиду того, что государственный оператор является менее маневренным в коммерческом отношении и сталкивается с большим количеством институциональных ограничений. В качестве альтернативы, более рациональная в коммерческом отношении стратегия реформ заключается в приватизации государственной железнодорожной компании на первом этапе (Вариант 5), а затем создании конкуренции в сфере железнодорожных грузоперевозок (Вариант 6). Это позволило бы государству продать «сливки» до того, как другие получат разрешение их снять.  Вариант 7: вертикальное обособление национальной железнодорожной инфраструктуры от всех операторов перевозок. Анализ во Вставке 5.5 основывается на допущении о предварительном разделении местных пассажирских перевозок и железнодорожных грузоперевозок, и подразумевает корпоративное разделение междугородних пассажирских перевозок с образованием одной или нескольких компаний-операторов междугородних поездов. Горизонтальное разделение компаний-операторов междугородних пассажирских перевозок, находящихся в государственной собственности, может обеспечить большую коммерческую независимость и ориентацию на рынок. Также, создание отдельной компании-оператора железнодорожной сети может обеспечить создание более автономной нейтральной структуры для справедливого и прозрачного управления режимом доступа к железнодорожным путям, хотя это и не является существенным для реализации механизмов доступа к железнодорожным путям.  Вариант 8: максимальная диверсификация государственной структуры за счет конкуренции и участия частного сектора Приватизация междугородних пассажирских перевозок на условиях франшиз или концессий на один вид перевозок, регион или коридор. Всемирный банк Страница 105 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 106 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ, приведенный во Вставке 5.5, показывает, что сохранение железнодорожной сети в собственности и под контролем государства совместимо с диверсифицированной, рыночно -ориентированной конкурентной структурой отрасли, характеризующейся значительным уровнем участия частного сектора. Вставка 5.5 показывает, что согласованная программа реформ может быть построена на изменении порядка приоритетности и разработки вариантов. В ситуационных исследованиях, описанных в настоящем Сборнике, представлены примеры этих вариантов в международном контексте, а также указаны отрасли и компании, которые были созданы в результате их применения. Как правило, степень сложности вариантов повышается от Варианта 1 к Варианту 8; в связи с этим, каждая страна должна оценить свой потенциал в части реализации и управления выбранной структурой. 5.5.2 Концепция на базе частной инфраструктуры Во Вставке 5.6 приведена краткая характеристика основных структурных вариантов реформирования государственной железной дороги в случае готовности правительства приватизировать железнодорожную сеть путем продажи или концессии. Представленные варианты предполагают наличие железной дороги, осуществляющей грузовые и пассажирские перевозки; грузовые перевозки играют главную роль, а пассажирские перевозки являются второстепенными. Характеристики каждого варианта и его возможные модификации описаны ниже:  Варианты 1, 2 и 3: В принципе, они аналогичны вышеописанным вариантам концепции на базе государственной инфраструктуры. Согласно Варианту 1, центральное правительство преобразует государственный департамент или орган в государственное предприятие или компанию. Согласно Варианту 2, центральное правительство выделяет операции местных пассажирских перевозок и передает ответственность за осуществление местным органам власти, а Вариант 3 заключается в предоставлении концессии на пассажирские перевозки.  Вариант 4: правительство создает вертикально интегрированную грузовую железную дорогу в качестве центральной железнодорожной структуры. Это подразумевает выделение любых междугородних перевозок в автономное государственное предприятие или компанию, которая затем будет осуществлять преимущественно грузовые перевозки по контракту на доступ к сети.  Вариант 5: государство частично или полностью приватизирует вертикально интегрированную компанию грузовых железнодорожных перевозок с использованием вариантов первоначального публичного предложения, продажи в рамках отрасли или концессии. В более крупных странах национальная компания грузоперевозок может быть разделена на более мелкие концессии на региональные грузовые перевозки, как это практикуется в Бразилии, Аргентине и Мексике . Всемирный банк Страница 107 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 108 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог  Вариант 6: государство предоставляет частным операторам концессии на осуществление междугородних пассажирских перевозок; частные операторы пассажирских перевозок платят частным операторам грузовых перевозок за доступ к железнодорожным путям. Более распространенная альтернатива заключается в том, что государство предлагает или обязывает частную компанию -оператора грузовых перевозок взять на себя ответственность за управление междугородними пассажирскими перевозками на основании государственного контракта, предполагающего выплату компенсации на возмещение любых убытков.  Вариант 7: введение определенной степени конкуренции на рынке грузоперевозок посредством предоставления специальных или общих прав доступа к железнодорожным путям для квалифицированных частных компаний, осуществляющих грузоперевозки. 5.5.3 Мотивы и варианты реформ Не все варианты, описанные в рамках каждой из концепций инфраструктуры — государственной или частной — являются актуальными для всех стран, причем модификации вариантов могут быть адаптированы к национальным условиям. Реструктуризация представляет собой прагматичный поиск модели, которая позволяет получить желаемый результат на конкретных рынках, а также в разумной степени согласовать цели руководства железной дороги с целями национальной политики железнодорожного сектора, а не поиск идеальных моделей или теоретической элегантности. Структура рынка однозначно влияет на выбор модели. Варианты концепции на базе частной инфраструктуры были внедрены правительствами тех стран, где преобладающая роль принадлежала рынкам железнодорожных грузоперевозок, а услуги пассажирских железнодорожных перевозок на большие расстояния находились на периферии общей транспортной системы. Правительства этих стран рассматривают удовлетворение потребностей в грузоперевозках как функцию частного сектора в рыночных условиях, не предусматривающую прямого участия государства. Если в национальной железнодорожной сети преобладающую роль играет конъюнктура спроса на пассажирские перевозки, правительства большинства стран усматривали гораздо более значительные общественные интересы или политические выгоды в участии государства и были нерасположены к приватизации железнодорожной сети, за исключением Японии и Великобритании, причем в последнем случае такое решение были впоследствии пересмотрено. Рынка также имеют значение для каждой из этих концепций. Варианты горизонтального разделения региональных или городских пассажирских перевозок имеют смысл лишь при наличии развитых подсистем в рамках этих типов перевозок. Варианты, предполагающие наличие нескольких операторов грузовых перевозок, имеют смысл лишь в том случае, если рынки грузоперевозок в целом достаточно сильны для функционирования нескольких операторов. Всемирный банк Страница 109 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Концепции и их варианты подразумевают наличие продуманной, поэтапной и рациональной программы по изменению баланса государственного и частного секторов, пересмотру и переоценке конкуренции и регулированию и переустановке границ между отраслевыми секторами. Такая программа позволит преобразовать традиционную интегрированную железную дорогу в диверсифицированную, децентрализованную, плюралистическую отрасль, ориентированную на транспортный рынок и способную быстро реагировать на его требования. В идеале, продуманная программа такого типа развивается поэтапно в стране, где до начала реализации имеется хорошо развитый политический и реализационный потенциал, достаточный объем операционных ресурсов, а также тщательно проработанная программа. Однако, в реальности, для правительств многих стран осознание и признание необходимости реструктуризации железной дороги наступает только, когда на это не осталось времени и средств. Реформированные структуры позволяют улучшить управленческие стимулы для повышения производительности, усилить контроль за государственными расходами, а также получить лучшую отдачу от государственных средств, чем может предложить традиционная интегрированная железная дорога. Некоторые варианты также могут обеспечить сокращение государственной бюджетной поддержки систем железнодорожного транспорта, однако это представляет собой отдельную цель, достижение которой, как правило, требует отдельного стратегического решения. Однако, большой объем государственного субсидирования на железной дороге, находящейся в собственности государства, может быть сокращен только за счет радикального разукрупнения сети, перевозок и/или сокращения штатов и, если рынок способен это выдержать, повышения тарифов. Если ситуация характеризуется именно такими неотложными задачами, то в этом случае поиск новой долгосрочной отраслевой структуры может отойти на второй план, уступив приоритет более насущным оперативным мерам в отношении существующей структуры. Несмотря на то, что реагирование на кризисные ситуации иногда является неизбежным, хорошо продуманный политический курс, последовательно выдерживаемый в течение длительного времени, является более результативным для поддержки государственных интересов, чем решения типа «огнем и мечом», которые могут привести к деморализации трудового коллектива, занятого оказанием некачественных услуг с использованием ресурсов в условиях недостатка инвестиций. Даже неотложное оперативное вмешательство может быть более целесообразным в контексте долгосрочной структурной стратегии, целью которой является создание конкурентоспособной железной дороги, доступной для пользователей и налогоплательщиков в ценовом отношении. В ситуационных исследованиях приводятся описания многочисленных структур железнодорожной отрасли и ее отдельных субъектов в качестве примера структур, описанных в настоящем Сборнике. В некоторых ситуационных исследованиях проиллюстрированы модификации центральных структур железнодорожной отрасли. В совокупности Всемирный банк Страница 110 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог ситуационные исследования служат примером различных решений организации национальной железнодорожной отрасли. 5.6 Решения в отношении непрофильных видов деятельности В прошлом традиционные железные дороги вынуждены были существовать на условиях практически полного самообеспечения. Зачастую они производили как минимум часть собственного подвижного состава и/или строили собственную инфраструктуру в соответствии с техническими характеристиками, разработанными собственными проектными бюро, в которых работали инженеры, обучавшиеся в собственных учебных заведениях железной дороги. Железные дороги также печатали собственные билеты, расписания и руководства, нанимали собственную службу охраны, а иногда приобретали другие предприятия, как например, отели, паромы, порты, компании грузоперевозок и т. д. Очень немногие железные дороги в настоящее время сохраняют такой широкий спектр видов деятельности. В настоящем разделе изложены исторические причины, объясняющие, почему традиционные железные дороги занимались таким большим количеством непрофильных видов деятельности, почему большинство железных дорог в настоящее время не видят в этом необходимости и стремятся отказаться от этой стратегии, а также представлены варианты решений в отношении непрофильных видов деятельности. Что является «профильным» видом деятельности? Обычно считается, что «профильность» относится к рыночной специализации организационной деятельности — специализации, которая отличает субъект хозяйствования от конкурентов или деятельности других типов субъектов хозяйствования.61 Для железных дорог, профильной коммерческой деятельностью является оказание конкурентоспособных транспортных услуг при помощи эффективного использования железнодорожных технологий. Строительство железнодорожных линий, производство подвижного состава или печатание билетов и расписаний относятся к непрофильным видам деятельности, которыми железной дороге не только необязательно заниматься самостоятельно для успешной работы, но которые также отвлекают ресурсы от профильных видов коммерческой деятельности. Можно рассмотреть четыре основные группы видов деятельности, характерных для традиционных железных дорог, которые, на первый взгляд, не имеют отношения к «профильным» видам деятельности железнодорожной отрасли. К ним относятся социально -бытовые и 61В авторитетной книге по менеджменту Питерса и Уотермена (Peters and Waterman) (1982 г.) рассмотрены неудовлетворительные результаты компаний, которые увлеклись диверсификацией с выходом за пределы сфер своей реальной компетенции, и сделан вывод о том, что профильная коммерческая деятельность организации включает виды деятельности, ограниченные его основными компетенциями. Всемирный банк Страница 111 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог оздоровительные услуги для членов трудового коллектива; материально - техническое обеспечение и производственные предприятия; вспомогательные службы; и «расширенные» предприятия, которые являются вспомогательными, диверсифицированными или имеют отношение к недвижимости. Во Вставке 5.7 приведены примеры таких видов деятельности. Современные конкурентоспособные железные дороги должны сосредоточить внимание на получении и приобретении необходимых, но непрофильных услуг таким способом, который будет в максимальной степени способствовать профильной транспортной деятельности. Они должны задать себе ряд вопросов. Является ли эта деятельность на самом деле необходимой? Если да, то какие существуют альтернативные источники снабжения? Какой из альтернативных вариантов снабжения является максимально экономичным? Всемирный банк Страница 112 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Каждая группа видов деятельности, приведенных во Вставке 5.7, имеет различное происхождение и обоснование и, в связи с этим, требует несколько различной оценки. 5.6.1 Социально-бытовые и оздоровительные услуги для членов трудового коллектива В середине XIX века крупные компании в индустриально развитых странах, включая частные и государственные железные дороги, начали расширять диапазон социальных благ, предоставляемых работникам и их семьям, для того чтобы привлечь и удержать рабочих и свести к минимуму отсутствие на рабочих местах. В железнодорожной отрасли необходимость предоставления льгот членам трудового коллектива, включая медицинское обслуживание, образование и жилье, возникла в связи с расширением сети железных дорог с охватом более удаленных районов. В это время большинство центральных правительств не предоставляли своим гражданам таких услуг или льгот. Медицинское обслуживание Работа на железных дорогах раннего периода была опасной, и многие работники погибали или получали серьезные травмы в процессе выполнения служебных обязанностей, в частности, при строительстве железных дорог, сортировке вагонов и в ремонтных депо; зачастую это происходило в удаленных районах. Железнодорожная отрасль вынуждена была принимать собственные меры, и в США, например, частные железнодорожные компании начали нанимать собственный медперсонал. Медицинское обслуживание на американских железных дорогах охватывало ряд медицинских услуг, включая регулярные медосмотры, проверку зрения и слуха, акушерская помощь и консультирование руководства железной дороги по вопросам производственной безопасности и гигиены. К 1896 году на американских железных дорогах работали свыше 6 ,000 железнодорожных врачей и функционировали 25 больниц, где ежегодно проходили лечение свыше 165,000 пациентов. Образование Железнодорожные компании раннего периода предоставляли услуги образования для передачи специализированных знаний и навыков железнодорожного дела, которые невозможно было получить в обычных школах или университетах. Позднее в диапазон услуг образования было включено базовое образование для детей рабочих в отдаленных железнодорожных поселках. В таких странах, как например, Австралия, Канада и Россия, железнодорожные поселки зачастую были первыми организованными поселениями, а железнодорожные школы зачастую были единственным реальным способом получить образование. Жилье Поскольку железнодорожные поселки зачастую были первыми поселениями в отдаленных районах, железные дороги обеспечивали новых Всемирный банк Страница 113 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожных рабочих жильем, а позднее сочли более удобным иметь в собственности дома или квартиры, чтобы улучшить мобильность персонала, например, среди начальников станций и начальников участков. В двадцатое веке спектр услуг, предоставляемых железными дорогами в социалистических странах, был расширен, поскольку правительства объявили государственные предприятия основным каналом предоставления социальных услуг. Советские железные дороги обеспечивали своим работникам полный спектр услуг в области здравоохранения, образования и обеспечения жильем на протяжении всей жизни. Помимо здравоохранения, образования и обеспечения жильем, забота железнодорожных компаний о своих работниках предусматривала и многие другие социальные услуги, например, библиотеки, ежегодные общественные мероприятия, а также общественные и спортивные клубы.62 В наши дни очень немногие железные дороги предоставляют социальные услуги. Потребность в них снизилась, поскольку многие профсоюзы и члены трудового коллектива в настоящее время предпочитают полагаться на национальные схемы, а не льготы от предприятия. Для защиты в сложных жизненных ситуациях существуют страховые полисы, а рынки труда являются более мобильными. Со стороны предложения, центральные и местные органы власти в настоящее время предоставляют социальные услуги, которые получили стремительное развитие во всех странах мира и заменили услуги, ранее предоставлявшиеся компаниями и государственными предприятиями. Помимо этого, железнодорожные компании были в состоянии поддерживать предоставление этих услуг, только благодаря тому, что они обладали практически полной монополией на сухопутные перевозки на большие расстояния. После Второй мировой войны доля железнодорожного транспорта уменьшилась, равно как и объемы перевозок в абсолютном выражении в некоторых странах, что привело к финансовой напряженности и ориентации на рынок. Железные дороги были не в состоянии и далее отвлекать все более дефицитные ресурсы на виды деятельности, которыми с большим успехом занимались другие органы власти, и больше не могли предоставлять гарантии занятости и пожизненные льготы. В настоящее время многие железные дороги изучают другие варианты осуществления непрофильных видов деятельности. Например, даже обучение в области охраны и гигиены труда, являющееся вспомогательным элементом основной области специализации железной дороги, может проводится сторонними организациями.63 62 К известным футбольным клубам, которые зародились как железнодорожные команды, относятся Manchester United, Locomotive Leipzig, и московское «Динамо». 63 На вебсайте европейской медицинской фирмы указаны услуги, предоставляемые руководству железных дорог, которые включают оценку профессиональной пригодности; тестирование на употребление наркотиков и алкоголя; медицинские рекомендации по решению проблемы отсутствия персонала на рабочих местах, что имеет важное значение в плане безопасности; наблюдение за состоянием здоровья , а также рекомендации и психологические консультации для получивших травмы. Всемирный банк Страница 114 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Решение вопроса социально-бытовых услуг остается ключевым первым шагом в процессе оптимизации железных дорог для удовлетворения требованиям рыночной конкуренции. Большинство железных дорог в развитых странах, странах бывшего СССР и странах с переходной экономикой в Восточной Европе, а также в Китае успешно отказались от предоставления многих социально-бытовых услуг. Железным дорогам, которые сохраняют значительный диапазон социально - бытовых услуг, но стремятся снизить их бремя, следует обратить внимание на информацию, приведенную на Рисунке 5.3, на котором представлено Всемирный банк Страница 115 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог базовое разделение на три типа: (i) услуги, которые могут быть переданы соответствующим организациям государственного сектора, таким как, например, центральные или местные государственные ведомства; (ii) услуги, которые могут быть проданы или переданы частному провайдеру; (iii) услуги, которые не могут быть без затруднений переданы соответствующим организациям, а также играют важную роль в поддержании морально - психологического климата в трудовом коллективе. Ключевые инструменты или рабочие процессы, применяемые для управления этими тремя категориями, представлены на Рисунке 5.3. (Функции охраны и гигиены труда исключены из этих категорий и рассматриваются в качестве вспомогательных служб предприятия). Опыт подсказывает, что большая часть социально -бытовых и оздоровительных услуг может быть реструктурирована в рамках этой схемы. Если вид деятельности не имеет существенной важности для поддержания морально-психологического климата в трудовом коллективе и производительности, и эту деятельность невозможно передать более компетентной организации, ее необходимо прекратить с использованием справедливых процедур для решения любых вопросов переподготовки или сокращения работников. Однако, к регулированию устоявшихся схем льгот для трудового коллектива следует подходить с чрезвычайной осторожностью и уважением, поскольку недовольство работников может выйти за рамки этого вопроса и негативно отразиться на других аспектах реформирования железной дороги. По этой причине предлагаемый процесс предусматривает максимально высокие требования на предмет взаимодействия и консультаций с трудовым коллективом. В конечном итоге, если некоторые льготы для работников являются экономически целесообразными, не могут быть с легкостью переданы более компетентной организации и имеют большую важность для поддержания морально-психологического климата, их зачастую лучше всего сохранить и усовершенствовать. 5.6.2 Материально-техническое обеспечение и производственные предприятия железной дороги Существует множество исторических причин, по которым железные дороги включали в состав своей структуры материально-техническое обеспечение и производство. Развитие промышленности и международная экономическая конкуренция являлись движущим факторами строительства железных дорог практически во всех странах. Как правило, эти железные дороги перенимали национальные или имперские технические стандарты. Национальные (или имперские) отрасли-поставщики были зачастую защищены импортными ограничениями, тарифами и политикой закупок у местных производителей, Всемирный банк Страница 116 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог а более крупные страны производили собственные локомотивы, подвижной состав, системы сигнализации и другие компоненты инфраструктуры.64 На раннем этапе многие снабженческие и производственные компании железной дороги были частными и независимыми от базовой железной дороги. Но взаимозависимость между «крупными покупателями/крупными продавцами» обусловила для некоторых железных дорог необходимость развития собственного производственного потенциала. Помимо этого, в Китае, Великобритании, Индии и Российской Федерации национализация и интеграция железной дороги привела к совмещению ответственности как за систему железнодорожного транспорта, так и за производство основных активов в рамках министерских или ведомственных структур. Когда логистические цепочки поставок были менее эффективными или конкурентоспособными, некоторые железные дороги стремились контролировать поставки стратегических материалов для собственных нужд. В результате, железные дороги достаточно часто являлись владельцами собственных шахт для добычи высококачественного топливного угля для локомотивов, карьеров для добычи балласта и лесосек для получения древесного сырья для производства деревянных шпал. Позднее некоторые железные дороги даже строили собственные электростанции, чтобы избежать зависимости от поставщиков-монополистов или чтобы обеспечить электроснабжением области, где электроснабжение было малодоступным или ненадежным. Сторонники интеграции железных дорог с производством и материально - техническим обеспечением указывали на выгоды, заключающиеся в возможности контролировать технические характеристики и цены и поддержании надежного и предсказуемого уровня спроса для производственных подразделений. В странах с плановой экономикой политическая поддержка была вызвана теоретически большей экономией средств за счет «эффективности» совместного планирования предложения и спроса на конечную продукцию предприятий. В наши дни большинство стран отказались от этих структур во всех отраслях, а не только в железнодорожном секторе, поскольку опыт показал, что эксклюзивные отношения между отраслями государственного сектора, находящимися в собственности одного владельца, снижали стимулы к повышению производительности и внедрению инноваций в обеих отраслях. В секторе железнодорожного транспорта это приводило к производству технологически устаревших локомотивов, подвижного состава и другого оборудования. На промышленных предприятиях железной дороги это 64Наиболее разительные результаты такой политики сохранились в Европе в виде разнородных подсистем, которые включают четыре основные ширины колеи, восемь основных систем сигнализации (и двенадцать прочих), шесть основных систем электрификации и прочие различия между погрузочными габаритами, внутренней высотой пантографа, максимальной нагрузкой на ось, направлением хода, системами эксплуатационной безопасности и т. д.. Всемирный банк Страница 117 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог ухудшало их потенциал с точки зрения конкурентоспособности в международном масштабе. В наши дни индустрия материально-технического обеспечения железной дороги является диверсифицированной, глобальной и конкурентной. Практически все капитальное оборудование и материалы для железнодорожной инфраструктуры или перевозок может быть закуплено на конкурсной основе с использованием национальных или международных конкурсных торгов. Техническая способность определять и контролировать эксплуатационные характеристики железнодорожного оборудования относится к основным компетенциям железной дороги, в частности, в отношении активов, обеспечивающих конкурентные преимущества на рынке транспортных услуг. Однако, для сохранения значительных производственных мощностей в рамках железнодорожной организации сложно найти обоснование, поскольку требуемые компетенции не служат целям профильных видов коммерческой деятельности пассажирских и грузовых перевозок. Некоторые железные дороги могут предпринять попытку найти коммерческие аргументы в пользу производства, если им необходимы запасные части, изготовленные в соответствии с нестандартными спецификациями, для эксплуатации своей унаследованной индивидуальной системы, но практически всегда существует возможность обеспечить поставку компонентов по франшизному контракту или по контракту со сторонней компанией. Сохранение производственных мощностей негативно сказывается на конкурентоспособности железных дорог, однако отказ от них может иметь серьезные социальные и отраслевые последствия, которые, тем не менее, можно минимизировать. Железные дороги должны установить процедуру, которая предоставит достаточно времени для разработки эффективной стратегии закупок и отчуждения производственных и снабженческих предприятий таким образом, чтобы максимально увеличить стоимость права собственности и повысить вероятность их успеха в качестве автономного субъекта хозяйствования. В странах с более низким уровнем оплаты труда международные производители, как правило, создают альянсы или совместные предприятия с местными предприятиями. На Рисунке 5.4 представлена схема разделения снабженческих и производственных предприятий по трем типам компаний: (i) производства или государственные предприятия, находящиеся под контролем отдельного министерства, в целях уменьшения конфликтов интересов при закупках; ( ii) компании, полностью находящиеся в частной собственности или с контрольным пакетом в частной собственности; и (iii) компании, сохраняемые в структуре железнодорожной отрасли, поскольку они поставляют критически важные материалы или компоненты, которые невозможно закупить в рамках стандартных тендерных процедур и/или не имеют сбыта на рынках частного сектора. Всемирный банк Страница 118 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Эти процессы основаны на долгосрочных интересах базовой железной дороги и предприятий. В ходе этих процессов, возможно, будет обнаружено, что некоторые виды снабженческой и производственной деятельности не имеют ценности – для железной дороги или других сторон — даже с учетом стимулов, как например, обязательства приобретать их продукцию в течение оговоренного переходного периода. Единственно разумным коммерческим решением будет их закрытие. Всемирный банк Страница 119 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.6.3 Вспомогательные службы предприятия Большинство железных дорог создали широкий спектр внутренних вспомогательных служб, как показано во Вставке 5.7. С позиции управления железной дорогой, которое зачастую поручалось региональным органам управления, специализированные потребности железнодорожной отрасли рассматривались в качестве основных компетенций, поскольку частные поставщики могли отсутствовать на местном рынке или находиться чересчур далеко, чтобы быть надежными. Нормативно-правовая среда также благоприятствовала крупным национальным железным дорогам, обеспечивающим поставку услуг для внутреннего потребления. Например, охрана правопорядка на железных дорогах требовала наличия законодательно закрепленных прав и обязанностей, как например, полномочия на совершение ареста. Для правительства было более приемлемым наделить этими правами национальную железную дорогу, чем частную организацию. Аналогичным образом, на руководящий персонал в национальной компании, как например, главного инженера по строительству или главного инженера- механика, иногда возлагалась законодательно закрепленная ответственность за эксплуатационную безопасность активов, находящихся под их управлением, что стимулировало их осуществлять личный контроль тех организаций и предприятий, которые занимались эксплуатацией этих активов. Бюрократические стимулы поддерживали существование крупных собственных сервисных структур в течение длительного времени после окончания срока их нормальной эксплуатации. Управленческие структуры традиционной железной дороги поощряли создание империй, нежели получение прибыли – больший штат и больший бюджет играли ключевую роль в повышении корпоративного влияния и получении вознаграждений, вследствие чего каждый регион и департамент стремились создать собственные вспомогательные службы предприятия в дополнение к профильным подразделениям. В настоящее время, благодаря оптимизации цепочек поставок и электронным средствам коммуникации, необходимым для их привлечения и управления, доступ ко многим из услуг, необходимых большинству железных дорог, предлагается широким кругом частных поставщиков. Некоторые железные дороги закупают услуги в таких объемах, которые влияют на формирование отрасли-поставщика желательным, для железных дорог, образом. Как и другие отрасли, железные дороги должны определить, какие вспомогательные услуги сохранить в структуре предприятия, а какие закупать у сторонних организаций, на основании коммерческих аргументов в пользу каждого в сравнении с альтернативой закупок у сторонних организаций. Такие решения будут различными для разных железных дорог Всемирный банк Страница 120 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог и услуг. Некоторые виды услуг требуют профильных навыков или компетенций и, в случае полного отказа от них и перехода на закупку у сторонних подрядчиков, могут создать критические риски или снизить организационную способность оценивать или контролировать эти риски. В отношении других услуг, внешний рынок может быть чересчур узким или слаборазвитым для обоснования закупки у сторонних организаций на конкурсной основе. Однако, современные железные дороги обнаружили, что многие непрофильные услуги могут закупаться у сторонних организаций с высокой степенью надежности, при этом иногда с улучшением качества услуг и практически всегда с долгосрочной экономией расходов, что повышает конкурентные преимущества профильной транспортной составляющей. В стратегии рационализации внутренних вспомогательных служб присутствуют важные социальные и производственные аспекты, которые требуют взвешенного подхода и дополнительных изменений стратегий закупок, аналогично стратегии отчуждения служб материально- технического обеспечения и производственных предприятий. На Рисунке 5.5 представлены процессы реструктуризации: (i) видов деятельности, которые могут быть без затруднений закуплены у сторонних поставщиков на конкурсной основе; или (ii) видов деятельности, которые относятся к профильным или редким компетенциям, которые могут быть сохранены и оптимизированы в структуре базовой железной дороги. Сохранение видов деятельности требует дальнейшей оценки и модернизации. Все крупные организации сталкиваются с трудностями при принуждении и стимулировании к достижению высоких показателей производительности профильных подразделений, защищенных от повседневных контактов со сторонними клиентами или конкурирующими поставщиками. На Рисунке 5.5 представлены стратегии усиления стимулов, включая «внутреннее ценообразование» и внешний сопоставительный анализ при помощи частичных закупок со стороны. Всемирный банк Страница 121 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.6.4 «Расширенные» виды деятельности К последней категории непрофильных видов деятельности относятся три типа видов коммерческой деятельности, которые расширяют спектр услуг железных дорог в дополнение к пассажирским и грузовым перевозкам. В данной ситуации они рассматриваются, на основании имеющихся данных, как непрофильные, но иногда таковыми не являются, как будет показано ниже. Дополнительные услуги для пассажиров Дополнительные услуги расширяют спектр услуг для пассажиров и включают автомобильные парковки на станциях, железнодорожные отели и бары, ресторанное обслуживание в поездах и бюро находок, помимо прочего. Ресторанное обслуживание в поездах ограничивается оказанием услуг пассажирам железной дороги, но другие виды услуг сформировались в Всемирный банк Страница 122 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог качестве приложения к маркетингу пассажирских перевозок или внепланового коммерческого предприятия, поддерживаемого за счет регулярных пассажиропотоков, обеспечивающих оборот клиентов. Общая ценность этих услуг не вызывает сомнений. Однако, многие железные дороги обнаружили, что оптимальным способом максимально повысить показатели и ценность таких видов деятельности для базового железнодорожного предприятия является их продажа, передача в лизинг или передача на условиях франшизы компаниям, обладающим максимальным уровнем компетенции в этих видах деятельности. К ним относятся операторы автомобильных парковок, цепочки отелей, франшизы быстрого питания и так далее. Это позволяет руководству железной дороги сосредоточиться на профильных видах коммерческой деятельности и получит максимальную выгоду от расширенных видов деятельности за счет доходов от продажи, лизинга или франшизных платежей. Коммерческая деятельность с использованием объектов недвижимости Некоторые виды коммерческой деятельности включают использование железнодорожных активов в предприятиях, имеющих лишь слабое отношение или не имеющих никакого отношения к транспорту. В их число, помимо прочего, входят телекоммуникационные компании, использующие полосы отвода железных дорог, использование помещений железнодорожных вокзалов под объекты розничной торговли или офисные помещения, рекламные щиты и коммерческие автомобильные парковки. Стратегии, позволяющие извлекать доход из объектов недвижимости и других активов железной дороги, нужно всячески приветствовать, но железнодорожные компании редко обладают специальным опытом в области использования объектов недвижимости, необходимым для максимального увеличения стоимости активов. В связи с этим, оптимальная стратегия может заключаться в монетизации неиспользуемых земельных участков, продаже или сдаче в аренду права доступа или прав на воздушное пространство компании, предложившей наивысшую цену, в зависимости от потребностей базовой железной дороги в капитале. Если для реализации проекта необходимо более долгосрочное сотрудничество между железной дорогой и девелоперской компанией, железная дорога может предпочесть разделить долгосрочные риски и прибыль посредством создания совместного предприятия со специализированными компаниями, получив доступ к квалификации и опыту специализированного партнера и пользуясь ими по мере необходимости. Коммерческая деятельность в области диверсификации логистической цепочки Некоторые виды коммерческой деятельности позволяют увеличить охват рынка железнодорожных перевозок за счет диверсификации логистической цепочки, в основном в сфере грузоперевозок, но также и в сфере пассажирских перевозок. Примеры включают компании, специализацией Всемирный банк Страница 123 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог которых являются грузовые автоперевозки, автобусное сообщение, порты, паромы, логистика, туристические услуги, лизинг грузовых вагонов и морские перевозки. Некоторые из этих видов деятельности являются дополняющими по отношению к услугам железнодорожных перевозок, как например, подъездные маршруты грузового или автобусного транспорта к железной дороге, но некоторые железные дороги также инвестировали средства в конкурирующие компании, занимающиеся перевозками на большие расстояния. В наиболее убедительных случаях, эти предприятия были приобретены в целях вывода операций базовой железной дороги за рамки железнодорожных перевозок в большой мир грузовых перевозок и логистики или, в случае услуг, связанных с пассажирскими перевозками, в сферу путешествий и туризма. Посредством приобретения или развития расширенных видов коммерческой деятельности, руководство железной дороги может приобрести конкурентоспособные характеристики, которых традиционное железнодорожное предприятие не имеет и не поддерживает. Однако, большинство железных дорог имеют существенные инвестиционные потребности, но, при этом, ограниченный капитал. В связи с этим, им также следует рассмотреть возможность заключения контрактов, создания совместных предприятий или партнерств со специализированными организациями в целях расширения своего бизнеса или включения в его состав других услуг. Решения о диверсификации должны основываться на тщательном исследовании рыночного потенциала и коммерческой жизнеспособности, или оценке возможных синергетических эффектов в результате совместного владения профильными и расширенными предприятиями. В качестве альтернативы, некоторые неудачные примеры диверсификации были обусловлены попытками «имитации» другой железной дороги, которая успешно диверсифицировала свою коммерческую деятельность, но в других рыночных условиях. Другие примеры диверсификации были обусловлены причинами, которые потеряли свою значимость в результате изменения рыночного спроса, и сохранились лишь вследствие инертности. В целом, в настоящем Сборнике не рекомендуется диверсификации, а аргументируется необходимость ориентации руководства на оптимизацию профильной деятельности железной дороги, в особенности, в условиях, когда профильные виды деятельности испытывают недостаток капитала или требуют непрерывной бюджетной поддержки. Однако , хорошая аргументация может служить основанием для исключения из этого правила. Железным дорогам, планирующим реструктуризацию, следует провести анализ всех расширенных видов деятельности и выбрать наиболее рациональную стратегию хозяйственной деятельности. На Рисунке 5.6 представлен процесс анализа и проведения мероприятий по реструктуризации для трех вышеописанных групп. Всемирный банк Страница 124 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 125 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог 5.6.5 Использование профессиональных консультантов Сложный процесс анализа и реструктуризации непрофильных видов деятельности железной дороги включает оценку большого числа разнообразных видов деятельности, имеющих различные организационно- правовые формы, требующих определенных квалификаций и функционирующих на определенных внутренних и внешних рынках. Ни одно министерство транспорта и очень немногие железнодорожные организации обладают всеми квалификациями, необходимыми для разработки и реализации стратегии для рационализации непрофильных видов деятельности. Помимо этого, процесс проведения реформ является чувствительным для деятельности (во всех случаях для затрагиваемых подразделений и зачастую для базовой железной дороги), и если такой процесс затягивается, то это всегда отрицательно сказывается на морально-психологическом климате в трудовом коллективе и гарантированно вызывает противодействие. Для разграничения законных коммерческих вопросов и укоренившихся корыстных интересов необходим нейтральный подход и глубокий опыт. Вследствие этих причин привлечение внешних профессиональных консультантов является оптимальным решением. Они обладают необходимым уровнем квалификации и независимостью для проведения оценки деятельности, определения оптимальных альтернативных вариантов и оказания содействия в выполнении рекомендаций. Всемирный банк Страница 126 Реформа железных дорог: 6 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 6: Функции государства Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог 6 Функции государства 6.1 Государство, железные дороги и государственные интересы В главах 6, 7 и 8 рассматриваются функции государства в секторе железных дорог. Осуществление этих функций в совокупности определяется как управление сектором в целях дифференциации с корпоративным управлением (т.е. управлением непосредственно в железнодорожных компаниях). По сути, в данном сборнике пропагандируется концепция большего акцента на рыночные отношения и коммерциализацию в секторе железных дорог, и, поэтому может вызывать определенное удивление тот факт, почему столь значительное внимание уделяется роли государства. Однако, опыт показывает, что действия государства всегда являются определяющим и зачастую решающим фактором в содействии или, наоборот, сдерживании успешного развития железнодорожной отрасли. Управление сектором железных дорог влияет на то, кто может работать в секторе и на каких условиях участники будут конкурировать между собой, а также, наряду с многими другими факторами, на нормы безопасности и охраны окружающей среды и развитие инфраструктуры в долгосрочной перспективе. Все эти аспекты входят в категорию государственных интересов, и, соответственно, интересов правительства. В чем заключаются государственные интересы в сфере железнодорожных перевозок? В данном сборнике государственные интересы определяются следующим образом: сектор железных дорог должен быть эффективным; уровень и качество услуг железных дорог должны соответствовать требованиям рынка и, при этом, быть доступными для населения в ценовом отношении; железнодорожные перевозки должны соответствовать национальным и, получающим все большее распространение, международным нормам безопасности и охраны окружающей среды (рисунок 6.1). Всемирный банк Страница 128 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог Семь основных функций, посредством которых правительства стран реализуют государственные интересы, представлены на рисунке 6.2. Несмотря на то, что эти функции государства пересекаются, представляется целесообразным проанализировать их по отдельности, и не в последнюю очередь потому, что для успешного выполнения каждой из этих функций требуются соответствующие навыки и механизмы. Следующие разделы этой Всемирный банк Страница 129 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог главы посвящены рассмотрению каждой из этих функций. Более подробная информация представлена в других главах данного сборника. 6.2 Национальная транспортная стратегия Сектор железных дорог попадает под действие общей государственной политики и мер в отношении транспортного сектора в целом. Транспортная стратегия содержит цели для всего сектора, а также единые принципы и приоритетные направления использования государственных ресурсов (что, в том числе, касается сектора железных дорог) для достижения целей этого сектора. Во многих странах отсутствует отчетливая и документально оформленная национальная транспортная стратегия. Тем не менее, существует общая система, вне зависимости от того, является ли она стратегически последовательной, а суть и постоянство составляющих этой системы определяют перспективы ее участников. Национальные транспортные стратегии разных стран могут различаться, но цели и принципы государственной транспортной политики внутри одной страны должны быть последовательными применительно к сектору в целом, то есть вне зависимости от вида транспорта. Аналогично в инструментах государственной политики следует минимизировать риск возникновения очевидного конфликта между перевозчиками, использующими разные виды транспорта. Однако достижение этого на практике может оказаться непростой задачей, поскольку политика государственных инвестиций в инфраструктуру, возмещение инфраструктурных затрат, налогообложения транспортного сектора, регламенты по охране окружающей среды и безопасности наряду с прочими аспектами разрабатываются различными группами специалистов, преследующих разные цели, в разных транспортных департаментах и на основе различных экономических принципов и механизмов. В большинстве стран спрос на транспортные услуги в значительной степени определяется конъюнктурой рынка 65, но предложение этих услуг во многом зависит от государственной политики финансирования государственной инфраструктуры. В большинстве стран за пределами Северной Америки, в том числе в развивающихся странах и Европе, грузовые и пассажирские перевозки осуществляются по сети государственных железных дорог, в то время как большинство автотранспортных грузоперевозок, автобусное сообщение и движение личных транспортных средств осуществляется по государственным автомобильным дорогам. Однако государственное финансирование на цели развития и обеспечение функционирования сети 65Это видно на примере таких стран, как Польша и Россия, где переход от экономики, управляемой централизованно, к рыночной после распада СССР привел к переходу значительных объемов как пассажирских, так и грузовых перевозок из сектора железных дорог в сектор автотранспорта. Данная тема разбирается в рамках анализа примеров реструктуризации Польских железных дорог ( PKP) и ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). Всемирный банк Страница 130 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог каждого вида транспорта (и других государственных сетей, таких как авиалинии или внутренний водные пути) не всегда увязано с общей национальной транспортной стратегией, основанной на оценках, охватывающих несколько видов транспорта. Аналогично, регулирование инфраструктуры и ценовая политика зачастую определяются независимо друг от друга. Оба фактора влияют на перспективы и потенциал секторов, в которых используются объекты инфраструктуры, финансируемые государством. В большинстве стран правительства рассматривают дорожную систему в качестве "актива государственного значения", при этом государство отвечает за планирование и финансирование модернизации, расширения и содержания сети автомобильных дорог, за исключением небольшого количества платных дорог. Ответственность государства за сеть автомобильных дорог воспринимается как должное, и практически в каждой стране существуют национальные государственные органы, занимающиеся вопросами планирования, финансирования и управления дорожными сетями на постоянной основе. Полное возмещение затрат на государственные железнодорожные сети невозможно и не ожидается. Исключением являются магистральные линии. Развитие железнодорожной инфраструктуры, напротив, в большинстве случаев воспринимается как внутренняя цель самого сектора, а не государственной политики. При этом существуют и достаточно значимые исключения, например, французская скоростная железная дорога (см. анализ примера компании SNCF Réseau). Государственное финансирование проектов, не относящихся к категории престижных, или инвестирование в них считается временным исключением из правила, чего можно избежать в случае, если железные дороги были реструктуризированы или приватизированы. В действительности, на развитие национальных железных дорог выделяется значительный объем государственных средств, но подобное финансирование зачастую не носит системный характер и выделяется неохотно в суммах, размер которых устанавливаются произвольно и непредсказуемо. В результате подобного непредсказуемого притока средств финансовые директора многих государственных железнодорожных предприятий как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе с трудом пытаются найти баланс между функционированием системы финансирования дефицита, субсидированием тарифов, необходимостью исключения случаев превышения межремонтных интервалов и модернизацией железнодорожной сети. На деле, как показывает международный опыт, полное возмещение затрат на содержание объектов инфраструктуры напрямую за счет пользователей железных дорог в большинстве стран не представляется возможным. В особенности это касается новых железнодорожных линий66. 66Полное возмещение затрат включало бы общие суммы капитальных расходов на строительство, обновление или расширение инфраструктурных железнодорожных сетей. Даже в странах с относительно высокой интенсивностью движения доходы, получаемые от функционирования железнодорожных коридоров с высокой Всемирный банк Страница 131 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог Данный вопрос касается не только обеспечения паритета государственного финансирования. Дело скорее в экономической целесообразности государственных инвестиций в каждый вид транспорта в соответствии с общей транспортной политикой. Обеспечение рациональности и экономически оправданного баланса между различными видами транспорта возможно только за счет реализации национальной транспортной стратегии, устанавливающей единые цели политики и последовательные индикативные показатели эффективности планирования и оценки государственных инвестиций. Аналогично, если в отношении различных видов транспорта действуют различные нормы безопасности и охраны окружающей среды 67 и иные регламенты, это может стать фактором, влияющим на эксплуатационные издержки данных видов транспорта, предопределяя, таким образом, выбор пользователей. Рекомендации ОЭСР от 2015 года 68 акцентируют внимание на важности недопущения использования отличных друг от друга стандартов или регламентов как косвенном факторе равномерного распределения объемов перевозок на разных видах транспорта. Обеспечение последовательного подхода ко всем видам транспорта в национальной транспортной стратегии является непростой задачей. Методологии единого учета, распределения затрат и принципы расчета издержек должны быть разработаны и грамотно применены во избежание разночтений в ценовой политике различных видов транспорта. Национальные транспортные стратегии должны содействовать определению принципов и методов политики в широком контексте. Сюда входит управление сектором, функции государства и частного сектора, степень конкуренции, меры, необходимые для обеспечения координации и интеграции между видами транспорта, характер регулирования и последовательные принципы ценообразования в зависимости от вида транспорта. Сюда также можно отнести учет стратегий борьбы с глобальным потеплением в рамках транспортной политики, обеспечение равенства для удовлетворения транспортных потребностей уязвимых групп населения и жителей отдаленных районов, применение методов разработки схем инфраструктур на основе территориального планирования, привлечение частного сектора для управления инфраструктурой и оказания услуг, а также применение единых стандартов безопасности. Таким образом, создание государством равных условий для всех видов транспорта является самой сложной задачей, но лучше пытаться решить эту задачу, пусть и с интенсивностью перевозок, позволяют производить перекрестное субсидирование инфраструктурных расходов на менее загруженных участках железнодорожной сети. 67 Регламенты включают лицензирование выхода на рынок, стандарты подготовки водителей и операторов, экологические нормы по транспортным средствам, предельные нормы нагрузки, часы работы, правила перевозки опасных грузов и т. д. 68 OECD, Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition. Всемирный банк Страница 132 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог некоторыми недоработками, чем вообще не предпринимать никаких действий. 6.3 Структура сектора железных дорог Второй функцией государства в секторе железных дорог является формирование или модификация структуры сектора посредством определения компаний, которые будут осуществлять железнодорожные перевозки, и стратегических условий, в которых они будут работать. Правительство любой страны получает уже сложившуюся структуру сектора железных дорог и в большинстве случаев продолжает осуществлять управление им в неизменном виде либо потому, что считает оценку эффективности функционирования железных дорог адекватной, или же, ввиду убежденности, что сложности или политические риски могут перевесить предполагаемые выгоды. Опыт работы международных банков развития в этом секторе свидетельствует о том, что готовность страны к радикальной реформе возникает только в случае хронического ухудшения операционной эффективности железных дорог, угрозы возникновения финансового кризиса в секторе железных дорог, радикальных изменений политической идеологии или же сочетания перечисленных факторов 69. Кроме того, как показывает опыт, условиями проведения реформ являются достаточный уровень общественной поддержки для нейтрализации потерь заинтересованных групп при реализации реформ, а также наличие профессиональных управленцев или консультантов, обладающих достаточной мотивацией и навыками для управления процессом реформ. Одновременное наличие всех этих факторов встречается достаточно редко, и поэтому радикальные структурные реформы национальных железных дорог являются относительно нечастой практикой. Тем не менее, за государством сохраняется ответственность за структуру железнодорожного сектора — поддержание слабеющей железнодорожной отрасли при ограниченности государственных средств по умолчанию является политическим решением. Осознавая этот факт, правительства не могут избежать структурных решений. Это наиболее очевидно в тех странах, где оказание железнодорожных услуг обеспечивают государственные организации, но также характерно и для стран, в которых железные дороги являются преимущественно частными. Например, предложения о слиянии частных железных дорог США неизменно стимулируют проведение правительством исследования конкурентных рисков и потенциальных выгод таких слияний. Вне зависимости от того, является ли сектор частным или государственным, структура сектора должна позволять ему реагировать на воздействие рыночных факторов. Государство играет ключевую роль в управлении сектором, однако управление сектором или корпоративное управление не должно превращаться во всесторонний контроль работы каждой отдельно 69Примерами всевозможных сочетаний подобных "сигналов" служат анализы примеров Польских железных дорог, Camrail (Камерун) и Мексиканских железных дорог, приведенный в данном сборнике. Всемирный банк Страница 133 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог взятой организации. Акционированное железнодорожное предприятие, будь то государственное или частное учреждение, полностью являющееся государственной собственностью, находится под постоянным контролем правительства как единственного акционера. При этом всегда наблюдается естественное желание собственника усилить контроль для стимулирования достижения госпредприятиями целей, установленных в соответствии с принятой политикой70. В предыдущей главе рассматривалась структура сектора, в том числе три ее основные составляющие: организация деятельности, конкуренция на рынке и делимость. Организация деятельности означает степень коммерциализации железных дорог, включая имеющийся или потенциальный масштаб собственности или участие частного сектора. Конкуренция на рынке означает степень конкурентоспособности железной дороги в оказании транспортных услуг за счет конкуренции на рынке или за рынок. Делимость подразумевает, в какой степени изначальная монолитная структура железнодорожной индустрии может быть разделена на подвиды хозяйственной деятельности с децентрализованным управлением. Стратегическая суть и значимость этих факторов и альтернатив подробно обсуждается в Главе 5. 6.4 Закупка транспортных услуг Правительства большинства стран принимают меры, влияющие на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом и на тарифы на эти услуги. Это делается ввиду целого ряда причин. Если транспортная политика направлена на обеспечение равенства, базовые транспортные услуги считаются аналогичными медицинским и образовательным услугам, т. е. услугами, доступность которых государство должно обеспечить всем гражданам, в том числе уязвимым и малообеспеченным категориям населения и жителям отдаленных районов. Если задачей экологически ориентированной транспортной политики является стимулирование использования железных дорог, субсидирование услуг и цен на эти услуги делает железную дорогу привлекательной альтернативой поездкам на личном автомобиле. Если в основу политики положены принципы экономической теории благосостояния, такая политика может быть направлена на взимание только предельных издержек за использование услуг; при этом оплату фиксированных затрат на инфраструктуру берет на себя государство. Бюджетная поддержка услуг по перевозкам пассажиров является распространенным и легитимным выбором государственной политики. При этом, однако, бюджетная поддержка не должна подразумевать оплату в любом случае, какими бы ни были потери. Результатом неустойчивого значительного субсидирования пассажирских перевозок железной дорогой, усугубляемого политическим давлением в целях недопущения повышения 70 Более подробно данная тема рассматривается далее в Главе 10. Всемирный банк Страница 134 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог тарифов, становятся долговременная нестабильность финансирования, недостаточный объем инвестиций и ненадежные услуги низкого качества. Вместо этого, бюджетная поддержка должна иметь точную адресную направленность с охватом тех, кому она предназначена. Операторы должны иметь стимул для повышения эффективности работы и доходности. Процесс составления бюджета должен быть открытым и прозрачным: это обеспечит долговременную доступность и очевидность политического выбора для заинтересованных сторон. Центральные или местные власти могут обеспечить достижение этих задач посредством покупки железнодорожных услуг в рамках механизмов заключения контрактов, таких как обязательства по оказанию государственных услуг или контракты на оказание услуг по перевозке пассажиров. Описание подобных механизмов приведено в Главе 8, где также обсуждаются возможности организации конкурсных торгов для присуждения данный контрактов в целях обеспечения наилучшей отдачи от государственных ресурсов за счет конкуренции. Несмотря на то, что модели покупки услуг в наибольшей степени актуальны для железнодорожных пассажирских перевозок, существует также ряд вводимых государством обязательств применительно к определенным видам грузоперевозок, таким как доставка гуманитарных грузов в районы стихийных бедствий или транспортировка ресурсов экстренной помощи, военных ресурсов или гражданских лиц в рамках реагирования на экстренные ситуации (к примеру, землетрясения или наводнения). Однако, правительства, владеющие акциями горнодобывающих предприятий, нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих компаний, металлургических или аналогичных предприятий иногда вынуждают руководителей компаний, занимающихся железнодорожными грузоперевозками, искусственно поддерживать низкие тарифы в пользу так называемых "стратегических" отраслей.71 По причине того, что подобный вид интервенций сложно обосновать при помощи экономических аргументов, в данном сборнике рекомендуется их избегать. 6.5 Регулирование отрасли Четвертой функцией государства в секторе железных дорог является создание регулирующих систем для защиты или продвижения государственных интересов. Правительство разрабатывает регуляторные механизмы, осуществляет некоторые регуляторные функции и делегирует остальные функции специальным административным органам. В данном Сборнике рассматриваются такие области регулирования, как экономическое регулирование, нормы безопасности, охрана окружающей среды и технические регламенты (Рисунок 6.3). Регуляторные системы 71В данном контексте термин "стратегических" может относиться не только к отраслям, в которых наблюдается большее политическое давление, чем в секторе железнодорожных грузоперевозок. Всемирный банк Страница 135 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог должны быть разработаны таким образом, чтобы соответствовать политике и структуре сектора. Например, в случае высокой конкуренции между железной дорогой и другими видами транспорта или между железнодорожными компаниями, экономическое регулирование может иметь минимальную эффективность или быть ориентировано исключительно на поддержание конкуренции. Особенно это касается железнодорожных компаний, обладающих естественной монополией или почти монополией. Аналогично этому, для предоставления конкурирующим потребителям права доступа к объектам инфраструктуры необходимо создание национальной системы, регулирующей вопросы доступа к инфраструктуре. Любая регуляторная система должна в идеале отвечать следующим требованиям: регулятор должен быть независим от регулируемых им организаций и/или регулируемых им соглашений; процесс рассмотрения должен быть открытым и прозрачным; регуляторы должны нести ответственность за свои решения; принципы регулирования должны быть изложены в четкой форме и последовательно применяться. Регуляторные модели, отвечающие эти принципам, обсуждаются в Главе 9. 6.6 Межгосударственные соглашения и договоры в сфере железных дорог Пятой функцией государства является содействие международной интеграции железных дорог, важность которого для железнодорожной отрасли во многих регионах растет. Большинство железнодорожных сетей располагается в пределах границ стран, в которых они находятся в собственности и управлении, что создает множественные барьеры для их нормального функционирования, особенно при грузоперевозках 72. 72В Южной и Восточной Африке развитие инфраструктуры предшествовало установлению границ государств. Железные дороги с капской колеей, объединяющие Южную Африку, Намибию, Ботсвану, Зимбабве, Замбию и медный пояс в ДРК, были спроектированы как отдельная система с частным финансированием, находящаяся в частной собственности. Позднее данная система Всемирный банк Страница 136 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог Подобная ситуация могла быть приемлемой до глобализации, однако на сегодняшний день, ввиду высокой рентабельности на больших расстояниях, международные перевозки представляют собой крупный, стремительно растущий и потенциально прибыльный рынок для железных дорог. Политика, ориентированная преимущественно на внутренний рынок, является сдерживающим фактором для развития международных железнодорожных коридоров, создавая следующие проблемы:  Отсутствие организованного транзита: Не всегда производится активное управление международными транзитными железнодорожными грузоперевозками для обеспечения специальных путей для поездов по принципу "пункт отправления — пункт назначения". Вместо этого, некоторые национальные железные дороги просто направляют поезда от границы к границе в соответствии с собственными методами работы. После прохождения пограничного контроля, составы направляются на свободные пути. Таким образом, непредсказуемость времени прохождения пограничного контроля создает непредсказуемость распределения составов по железнодорожным путям. До реализации инициатив Европейского союза в 1991 году с данной проблемой, как правило, сталкивались в Восточной Европе. Это остается актуальной проблемой функционирования существующей узкоколейной железной дороги, связывающей Кению и Уганду, и разработки новой железнодорожной сети со стандартной колеей в Восточной Африке73. Кроме того, поезда международного сообщения не всегда имеют приоритетность в выделении путей и локомотивов, а также в плане ремонта или управления. Задержки на границе возникают в отдаленных районах в неудобное время, и местные должностные лица, ответственные за принятие решений, могут отдавать приоритет составам внутреннего, а не международного сообщения.  Ненужный или несоответствующий контроль поездов: Принимающие железные дороги осуществляют механический контроль поездов, при этом вагоны в неудовлетворительном состоянии, которые могут создать угрозу безопасности или потребовать ремонта, не пропускаются. Если вагон не пропускается, он должен быть отцеплен, и состав должен быть переформирован, что становится причиной задержки. Однако, поскольку различные государственные стандарты была реструктуризована, чтобы соответствовать государственным границам. Железные дороги с метровой колеей в Танзании, Кении и Уганде строились постепенно в начале 20-го века, однако функционировали они в качестве интегрированной инфраструктуры с 1948 до 1977 гг., когда Восточноафриканское сообщество (EAC) распалось. На сегодняшний день сеть функционирует в качестве трех отдельных государственных систем. 73 Строительство железнодорожной сети, соединяющей порт Момбаса (Кения) и Найроби, по состоянию на начало 2017 года было практически завершено, а начало коммерческой эксплуатации запланировано на 2017 год. Также планируется расширение сети до границы Кении и Уганды, а затем до Кампала. Активно обсуждается вероятное расширение железнодорожной сети до Южного Судана, ДРК и Руанды. Восточноафриканское сообщество оказывает содействие развитию межнациональных схем, позволяющих стандартизировать технические и нормативные стандарты. Всемирный банк Страница 137 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог контроля могут не совпадать, вагон, пропущенный одной страной, может быть забракован в другой стране.  Смена локомотивов и бригад: Смена локомотивов и машинистов может осуществляться на каждой границе, что не занимает много времени, если полностью укомплектованные локомотивы готовы и ожидают смены в депо. Однако это происходит не всегда, особенно по причине непредсказуемости графика. Например, внутренний состав, доставляющий локомотивы для международного поезда, может прибыть с опозданием, или же местный диспетчер может предоставить локомотивы ожидающему поезду внутреннего сообщения, если международный состав опаздывает. При формировании нового состава, целостность тормозных механизмов должна быть проверена, что также создает задержки.  Скопление составов и очередность: Значительные различия во времени прохождения пограничного контроля в сочетании с неизбежными нарушениями графика движения составов могут привести к скоплению поездов и более продолжительному ожиданию на границе в связи с процедурой оформления. Эти проблемы влекут за собой друг друга. Непредсказуемость времени прохождения пограничного контроля сама по себе является основной причиной нарушения графика движения.  Информирование: Иногда декларация вагонов и поездов не отправляется на границу заблаговременно, а прибывает вместе с составом, что не позволяет таможенным органам или другим пограничным службам оперативно провести процедуру оформления.  Процедуры таможенного и пограничного контроля: Данные процедуры также непредсказуемы ввиду различий в порядке функционирования железных дорог, а также по причине проведения собственных процедур таможенных и пограничных служб. Помимо прочего, задержки на границе усугубляются в случае скопления составов. В случае, если сотрудники таможни настаиваются на проведении полного досмотра вагона грузового поезда, перед железнодорожной компанией предстает непростой выбор: либо отцеплять вагон и предоставлять составу проезд, или же задерживать весь состав на время проведения досмотра. Отцепление обеспечивает возможность прохождения состава, при этом груз в отцепленном вагоне будет доставлен со значительным опозданием. В особенности это касается случаев, когда составы отправляются с максимальной или почти максимальной длиной и сцепной массой. Таким образом, "плавные" международные железнодорожные коридоры для грузоперевозок требуют выверенных и скоординированных политических и управленческих мер, принимаемых на трансграничном уровне. Сюда относится не только работа таможенных служб и проведение санитарной и Всемирный банк Страница 138 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог фитосанитарной инспекции, но и работы остальных государственных организаций на границах, пересекаемых железнодорожными коридорами 74. В больших странах, таких как Китай, Индия, Россия или США, соотношение международных и внутренних транспортных потоков является относительно низким. Однако в регионах с меньшим количеством граничащих сетей национальных железных дорог, особенно с расширяющимся Европейским союзом, странами бывшего СССР и южной части Африки, развитие действенных международных железнодорожных коридоров имеет важнейшее значение для функционирования системы транснационального железнодорожного сообщения, которое могло бы составить конкуренцию большегрузным транспортным средствам. На международном взаимодействии отрицательно сказывается стремление каждого железнодорожного оператора получить максимальную прибыль от транзитных перевозок или движения поездов прямого сообщения. Именно поэтому межгосударственные соглашения имеют решающее значение для обеспечения целостных механизмов сотрудничества в управлении работой железных дорог, упорядочения национальных процедур пограничного контроля и минимизации различных непредсказуемых задержек, являющихся привычными на многих международных железнодорожных границах. Политические и управленческие границы могут усилить действие фактора технологических границ. Например, на сегодняшний день в состав Европейской сети железных дорог входят традиционные национальные системы с различными техническими стандартами: четыре основных вида колеи, восемь основных систем сигнализации плюс двенадцать дополнительных, шесть основных систем электрификации, различия в погрузочных габаритах, высоте пантографа, максимальной нагрузке на ось; левое или правое направление хода, системы безопасности и т. д. Подобные технические различия затрудняют движение составов через границы, что не позволяет поставщикам оборудования добиться экономии за счет роста масштабов производства. В других регионах, например, в странах Африки к югу от Сахары и в Юго-Восточной Азии, разрабатываются инициативы по созданию региональных сетей. В подобных регионах могут отмечаться схожие проблемы интеграции сетей и услуг по причине отсутствия предварительных соглашений относительно единообразия технических стандартов. Во всех регионах участие государства в развитии 74В Восточной Африке, к примеру, по инициативе глав государств были созданы две железнодорожные организации, перед которыми стояла цель повышения пропускной способности в Северном коридоре. Управление по координации транзитных перевозок и транспортировки по Северному коридору ( NCTTCA), члены которой представляют такие страны, как Кения, Уганда, Бурунди, Руанда, ДРК и Южный Судан, является многонациональной организацией, непрерывно контролирующей работу железнодорожной инфраструктуры и определяющей наличие технических неполадок, ограничивающих движение внутри коридора, в то время как в рамках саммита, посвященный реализации проекта интеграции Северного коридора (NCIP), члены которого представляют такие страны, как Кения, Уганда, Руанда и Южный Судан, регулярно проводятся заседания на самом высоком политическом уровне для установления краткосрочных целевых показателей эффективности и мониторинга достижения данных целей. Всемирный банк Страница 139 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог инфраструктуры на международном уровне имеет важнейшее значение для обеспечения работы международных механизмов, стимулирующих руководства национальных железных дорог и пограничных ведомств на поиск необходимых решений, позволяющих международным железнодорожным коридорам успешно конкурировать с другими видами транспорта. Сопутствующей проблемой является несогласованное формирование цен на грузоперевозки или пользование железными дорогами в трансграничном контексте. Без основополагающих политических договоренностей, исходя из собственных финансовых соображений, существует риск того, что каждая железная дорога будет стремиться получить максимальную часть от общего объема поступлений от перевозок, что в свою очередь снизит транзитную ставку и ухудшит перспективы формирования общих транспортных потоков. 6.7 Административный аппарат Шестой функцией государства является формирование и обеспечение функционирования государственного аппарата для осуществления всех вышеперечисленных функций. Государственный аппарат должен соответствовать принятой структуре сектора, которая может различаться в зависимости от страны. Некоторыми параметрами являются: (i) распределение полномочий между министерствами; (ii) делегирование принятия решений от центрального правительства местным властям; ( iii) предпочтительность структур по типу департаментов или агентств; и ( iv) предпочтительность функционального распределения по одному или нескольким видам транспорта в рамках министерства. Основным требованием является недопущение конфликта интересов посредством разграничения отраслевой политики и регуляторных функций и коммерческой деятельности. Когда функции по определению политики или регуляторные и консультационные функции и оперативное управление государственной железной дороги сосредоточены в одной организации, организации, управляющие государственной железной дорогой, могут убедить себя в том, что интересы государственной железной дороги совпадают с их пониманием государственных интересов в железнодорожном секторе. Таким образом, важным фактором преобразования государственного железнодорожного предприятия в коммерчески ориентированное предприятие является создание независимого регулирующего органа на смену "самоуправлению". Одновременная разработка политики в сфере железных дорог, регулирование и корпоративный надзор за функционированием железных дорог затрудняет следование положениям политики, таким как усиление конкуренции, поскольку это повышает риск ухудшения текущего финансового положения сектора железных дорог. Могут также возникнуть сложности с привлечением частного финансирования для железнодорожных проектов, поскольку у потенциальных инвесторов нового железнодорожного предприятия может сложиться мнение, что партнерство Всемирный банк Страница 140 Реформа железных дорог: Сборник материалов 6. Функции государства по повышению эффективности сектора железных дорог с государством означает передачу одной заинтересованной стороне, то есть самому государству, права предоставления доступа на игровое поле, определения правил игры и выбора судей. Наконец, инициатива урегулирования вопросов безопасности и охраны окружающей среды, защищающих интересы государства, как показано на рисунке 6.1, с низкой долей вероятности будет исходить от руководителей организаций, работа которых подпадает под регламент, который может выступать препятствием для коммерческой эффективности сектора железных дорог. После разграничения функций политики и регулирования в секторе железных дорог и функций коммерческого управления, правительство должно определить принципы наиболее эффективного формирования государственных предприятий для осуществления данных функций. Возможные варианты рассматриваются в Главе 7. Вопросы "корпоративного управления" железнодорожными организациями, которые являются неотъемлемыми составляющими роли и функционирования самих железных дорог, нежели правительства, рассматриваются в Главе 10 данного Сборника. 6.8 Собственность Последней функцией государства является владение сетью железных дорог (а во многих случаях и управление ее работой) в пределах границ страны, о чем уже упоминалось ранее в разделе 6.3. В целом, государство как собственник должно соблюдать следующие правила: (i) результаты управления государственными железными дорогами должны представляться в форме отчетов и быть максимально прозрачными; (ii) должна быть установлена четкая и унифицированная политика собственности; (iii) любые действия должны предприниматься осознанно и активно; а также (iv) всегда должны ставиться четкие задачи в порядке приоритета. Дополнительные материалы о роли государства как собственника железных дорог приведены в главе 7. Всемирный банк Страница 141 Реформа железных дорог: 7 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 7: Контроль за функционированием железных дорог: Государство в качестве собственника Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 7 Контроль за функционированием железных дорог 7.1 Вступительная часть Во многих странах деятельность железнодорожного транспорта организована по принципу составного компонента государственного управления. Услуги общественного транспорта для пассажиров и обслуживания отраслевых предприятий (в государственном и частном секторе) являются непростыми с политической точки зрения вопросами. В результате этого были созданы государственные департаменты, отвечающие за функционирование железных дорог, и правительства многих стран традиционно принимают активное участие в управлении повседневной деятельностью железнодорожных организаций. Однако в последние десятилетия рынки транспортных услуг преобразуются Рынки транспортных услуг под воздействием дерегулирования автотранспортного сектора, Рынки . транспорта урбанизации, развития контейнерных перевозок и формирования новых кардинально меняются. моделей мировой торговли. Эти факторы навсегда изменили роль претерпели Взаимоотношения железнодорожных предприятий и их конкурентные позиции. В этой связи значительные государства и железных совместная работа государственных органов и железнодорожных предприятий должна соответствовать новым реалиям. На сегодняшний день дорог должны быть изменения. В этой предоставление железнодорожным предприятиям возможности адаптированы с учетом связи совместная функционировать в роли коммерческих организаций в целом создает наилучшие условия для их деятельности. В результате этого новых реалий. Наилучшим работа государственные ведомства по железнодорожному транспорту решением является реорганизуются в госпредприятия , частные предприятия, работающие по 75 государственных концессионным контрактам, или же государственно -частные корпорации. В предоставление железной данном разделе разбираются варианты разделения функций принятия органов дороге и возможности решений и контроля между государством и государственными железнодорожных функционировать в качестве железнодорожными предприятиями. коммерческой предприятийорганизации. Эффективность функционирования государственного железнодорожного должна предприятия зависит от комплексного взаимодействия заинтересованных сторон и участников, в число которых входит руководство компании, совет соответствовать директоров, различные организации -собственники, центральные министерства и регулирующие органы, местные органы управления, новым реалиям. грузоперевозчики и иные заинтересованные стороны. Неудивительно, что Лучшим решением в 75 OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (издание 2015 данном случае будет г., стр. 14) дает следующее определение термину "госпредприятие": "...любую корпоративную структуру, признанную государственным законодательством как предоставление предприятие, на которое государство имеет право собственности, следует рассматривать как госпредприятие. Сюда входят акционерные общества, общества с железнодорожным ограниченной ответственностью и компании с ограниченным правом выпуска акций. Более того, учрежденные специальным законом организации, правосубъектность предприятиям которых регулируется определенным законодательством, следует также считать госпредприятиями в случае, если их цели и деятельность (хотя бы отчасти) носят в возможности наибольшей степени экономический характер." функционировать Всемирный банк в Страница 144 роли коммерческих Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог очень сложно четко распределить ответственность за эффективность функционирования железнодорожных организаций. В связи с этим формирование структуры, которая обеспечит эффективный поиск решений и надлежащее корпоративное управление, является непростой задачей 7.2 Новый формат взаимодействия государственных органов и железнодорожных организаций 7.2.1 Адаптация к новым условиям рынка Новые условия рынка сформировали высокий уровень конкуренции в сфере транспортных услуг. Это в достаточной степени ослабило значимость железных дорог в данной сфере. Начиная с 1950-х годов, эффективность как автомобильного, так и водного транспорта растет в геометрической прогрессии, находя отражение в изменениях структуры собственности и финансирования. На сегодняшний день железнодорожные предприятия конкурируют, главным образом, с частными компаниями, оперативно реагирующими на текущие рыночные условия и использующими фуры, суда, легковые автомобили, автобусы и авиатранспорт. По мере экономического развития, в структуре экономического сектора могут произойти изменения, которые приведут к необходимости меньшего количества транспорта. За последние шестьдесят лет правительства направили значительный объем инвестиций в развитие автомобильных дорог и скоростных автомагистралей, создав тем самым серьезнейшего и наиболее успешного конкурента железных дорог. Во многих развивающихся странах доходы от оплаты за пользование дорогами не в полном объеме покрывают расходы на устранение ущерба дорожной инфраструктуре, нанесенного большегрузными транспортными средствами. В некоторых случаях железнодорожным предприятиям необходимо платить налоги на топливо, сборы от которых будут использованы для развития дорог. Все это ставит железную дорогу в еще более затруднительное положение. В результате, доля рынка железной дороги сокращается, уменьшая объемы перевозок и доходы. Жесткая конкуренция и сужение доли рынка должны стать причинами изменений в администрировании и управлении железными дорогами, таких как сокращение издержек, приведение услуг в соответствие требованиям, предъявляемым клиентами к перевозкам, и повышение качества услуг. Однако подобное происходит редко, поскольку железнодорожные предприятия исторически выступали скорее в роли госучреждений, а не экономических субъектов, а, следовательно, управление ими осуществлялось согласно текущим политическим задачам. Подобная практика приводит многие железные дороги в состояние серьезного упадка. Причиной этому становятся следующие стратегии использования железнодорожных предприятий для решения политических задач:  обеспечение источника большого количества рабочих мест, что позволит правительству снизить уровень безработицы в стране; Всемирный банк Страница 145 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог  формирование зависимой клиентуры для продукции и услуг низкого качества, поставляемых другими государственными предприятиями;  оказание транспортных услуг по ценам ниже себестоимости в качестве услуг государственного значения (услуги по перевозке пассажиров) или субсидирование производственной деятельности других государственных предприятий;  предоставление высоких должностей политическим назначенцам, зачастую не имеющим опыта работы в сфере железных дорог или квалификации в области коммерческой деятельности;  получение политической поддержки от профсоюзов в обмен на введение для железных дорог схем и условий оплаты труда, не связанных с эффективностью работы сотрудников и непосильных для железных дорог в финансовом плане; и  разрешение на принятие инвестиционных решений относительно железнодорожной инфраструктуры на политическом уровне теми, кто заинтересован в накоплении политических очков, а не в повышении качества железной дороги или финансовой устойчивости. 7.2.2 Принципы управления для государственных железных дорог Во многих странах железные дороги находятся в собственности частных компаний. Будучи составной частью системы государственного управления, они попадают под действие решений правительства и бюджетных процессов. Организационная модель, выбранная для государственных железных дорог, определяет следующие аспекты:  пределы компетенции государства в принятии решений;  степень организационной независимости железных дорог; и  распределение функций между государством и железнодорожным предприятием. Страны, в которых проводится реформа системы корпоративного управления государственными предприятиями, согласны с тем, что данный комплексный процесс должен способствовать решению двух основных задач:  государство должно активно выполнять функции собственника, такие как назначение и выборы членов совета директоров, но, при этом, воздерживаться от политического вмешательства в управление предприятием;  государству необходимо принимать меры не только для создания условий развития конкуренции между частными и государственными предприятиями, но и для ее стимулирования; помимо этого государство не должно пользоваться собственными распорядительными и контрольными полномочиями для вмешательства в конкуренцию в Всемирный банк Страница 146 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог транспортном секторе, в который вовлечены как частные, так и государственные предприятия; Зачастую определенные проблемы возникают на этапе преобразования железнодорожных предприятий в госпредприятия и несоблюдении важнейших принципов управления и независимости. Как правило, система управления государственными железнодорожными предприятиями направлена на решение вышеизложенных задач и должна предусматривать реализацию трех основных организационных вопросов:  формирование нового типа взаимодействия между государством и железнодорожным предприятием;  формирование новой системы взаимодействия железнодорожных предприятий и акционеров; и  развитие новой коммерческой культуры в железнодорожной инфраструктуре. Внесение подобных изменений является весьма непростой задачей. Существует очень мало примеров, когда государственные железнодорожные предприятия в полной мере соблюдали бы принципы управления, описанные в последнем издании "ОЭСР, Руководство по корпоративному управлению государственных предприятий" (издание 2015 г.) . Еще меньшее число государственных железнодорожных предприятий соблюдают принципы управления, описанные в материалах "G20/Принципы корпоративного управления ОЭСР" (2015 г.), и применимые как к работе частных, так и государственных предприятий. Даже в развивающихся странах бывшие государственные железнодорожные предприятия на сегодняшний день в большинстве своем представляют собой отдельные госкорпорации. Однако они далеко не всегда свободны от политического влияния. Поскольку для финансирования используются государственные средства, постоянно присутствует риск политического вмешательства в управление предприятием. По этой причине осуществление государством функции собственника в соответствии с принципами, изложенными в данной главе, требует сильной политической воли. Поэтому одной из ключевых рекомендация ОЭСР относительно структурной организации является то, что акции госпредприятий должны находиться в собственности "предприятия-собственника", которое будет отвечать за выборы членов совета как "собственник". Всемирный банк Страница 147 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 7.3 Реализация новых принципов управления Железные дороги . 7.3.1 Разграничение обязанностей должны Железные дороги должны Самым важным принципом управления является разделение функций функционировать функционировать как государственных органов и железнодорожных предприятий. Железнодорожные предприятия должны функционировать как поставщики как провайдеры провайдеры транспортных транспортных услуг с такими же правами и обязанностями на рынке, как и услуг услуги с такими же правами транспортных любое подобное государственное или частное предприятие. Государство обязанностями на рынке, как должно по-прежнему выполнять перечисленные функции без с такими же вмешательства в повседневное управление железной дорогой: и любое другое правами и государственное или  разработка государственной стратегии относительно развития предприятие на обязанностями частное транспортного сектора; рынке, как и любое  регулирование норм безопасности, доступа к объектам инфраструктуры и, в некоторых случаях, тарифов; другое  владение частью имущества железнодорожного предприятия государственное или (железнодорожные пути, возможно, подвижной состав, станции, служба по грузоперевозкам и пассажирская служба); и частное  заказ общественных транспортных услуг, предоставляемых на предприятие. контрактной основе. После определения и разграничения функции государства и железнодорожных предприятий следует соблюдать следующие правила:  взаимодействие должно осуществляться строго на контрактной основе или в рамках работы конкретного регуляторного механизма;  государство должно пользоваться правами собственника в рамках установления общего направления политики без вмешательства в управление ежедневной хозяйственной деятельностью железнодорожных предприятий;  руководство железнодорожных предприятий должно иметь право самостоятельного принятия решений относительно коммерческой деятельности железной дороги, при этом отчитываясь перед акционерами об общих результатах данной деятельности. Установленный держатель государственных акций может охватить широкий круг вопросов социально-экономической политики при предоставлении указаний, однако при этом важно придерживаться единого направления политики, избегая при этом ситуаций, при которых несколько представителей государственного "собственника" предоставляют противоречащие указания .76 76 Однако это не должно нарушать независимость регулятора. Всемирный банк Страница 148 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог 7.3.2 Формирование законодательной и регуляторной базы Новая законодательная и регуляторная база должна формировать и обеспечивать защиту рыночной среды, в рамках которой государственные и частные железнодорожные предприятия могли бы конкурировать на равных условиях, не искажая при этом рыночного равновесия. В недавно выпущенных материалах "Руководства ОЭСР по вопросам управления государственными предприятиями" представлены и описаны основные составляющие и принципы рыночной среды: 77 A. в законодательстве должны быть отчетливо разграничены функции государства как собственника и иные его функции, при помощи которых возможно влияние на деятельность железнодорожных предприятий, особенно по части регулирования рынка; B. заинтересованные стороны, включая кредиторов и конкурентов, должны иметь доступ к эффективным механизмам рассмотрения жалоб или конфликтов посредством проведения беспристрастного арбитража или судебных процессов; C. при экономической деятельности и одновременном достижении целей государственной политики госпредприятиям следует придерживаться высоких стандартов прозрачности и подотчетности относительно структур их затрат и доходов; D. затраты на достижение целей государственной политики должны компенсироваться государством и включаться в содержание отчетов; E. госпредприятия, осуществляющие хозяйственную деятельность, не должны освобождаться от обязательства соблюдения общих законов, налоговых кодексов и регламентов лишь по той причине, что они находятся в ведении государства; это означает, что действие законов и регламентов распространяется как на работу госпредприятий, так и их конкурентов; например, железнодорожное предприятие, являющееся госпредприятием, должно давать разрешение кредиторам настаивать на своих требованиях, включая требования компенсации в случае прекращения предоставления той или иной услуги или даже ведения коммерческой активности; F. хозяйственная деятельность госпредприятий не должна проводиться в тех же условиях, что и деятельность конкурирующих частных компаний; в частности это касается:  взаимодействие госпредприятий как с финансовыми организациями, так и госпредприятиями, не занимающимися финансами, должно быть исключительно коммерческим;  хозяйственная деятельность госпредприятий не должна получать поддержки в виде финансирования, которая предоставляла бы преимущество госпредприятию над конкурирующими частными 77 OECD, Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, издание 2015 г. Всемирный банк Страница 149 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог организациями; сюда относится льготное финансирование, налоговые задолженности или льготные торговые кредиты от других госпредприятий; хозяйственная деятельность госпредприятий не должна осуществляться за счет использования ресурсов (электроэнергии, воды или земель), предоставляемых по более выгодным ценам или на более выгодных условиях по сравнению с конкурирующими частными организациями. G. При вовлечении госпредприятий в процедуру госзакупок в качестве участника торгов или закупщика следует следить за тем, чтобы все участники торгов были в равных условиях, а сама процедура была максимально прозрачной. 7.3.3 Договорные отношения между государством и железнодорожными компаниями Взаимоотношения между государственными ведомствами (государственным ведомством-собственником, министерством транспорта, министерством финансов и т. д.) и железнодорожным предприятием должны регулироваться письменными общедоступными документами для обеспечения финансовой устойчивости деятельности в долгосрочной перспективе. В железнодорожном законодательстве должны быть определены взаимоотношения и долгосрочные соглашения для того, чтобы сделать железнодорожное предприятие независимым от текущих политических изменений, которые могут отрицательно сказаться на его необходимости в долгосрочном планировании. Как правило, существуют иные юридические соглашения в виде многолетних контрактов между государством и железнодорожными предприятиями, касающиеся управления инфраструктурой данных предприятий и их социальной ответственности. Таковыми являются в том числе контракты на содержание объектов инфраструктуры, а также контракты на оказание государственных услуг, в которых определены условия и положения выполнения подобных обязанностей. Все письменные соглашения должны основываться на стандартной коммерческой практике. Структура, представленная на рисунке 7.1 ниже, является примером структуры управления, в которой согласно принятой политике четко разделены функции государства, представленного министерством транспорта, отвечающего за работу железнодорожных предприятий, и ежедневного управления и процедур принятия решений. Данная структура создана для облегчения госпредприятию смены статуса государственной организации с широким спектром зачастую противоречащих друг другу целей на статус коммерчески ориентированного госпредприятия, перед которым стоит широкий спектр целей, установленных государством, а также задача осуществлять хозяйственную деятельность в роли независимого коммерчески ориентированного предприятия. Всемирный банк Страница 150 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог Юридическими органами, осуществляющими управление госпредприятиями, обычно являются общее собрание акционеров, совет директоров и руководство компании. Субъект собственности, например министерство транспорта или министерство финансов (или аналогичное министерство), в зависимости от структуры собственности госпредприятия в стране, будет представлен в качестве акционера (первоначально в качестве единственного акционера) подразделением, находящимся в собственности организации. На общем собрании акционеров принимаются наиболее значимые решения, такие как назначение директоров, утверждение их плана (отчет о намерениях компании) и крупных сделок. Совет директоров несет ответственность за определение направления стратегии деятельности компании (административный план или отчет о намерениях компании) и обеспечение эффективности ее управления. Советом директоров назначаются управляющие госпредприятием и Всемирный банк Страница 151 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог утверждается их план действий (план организационной или хозяйственной деятельности). Управление госпредприятия контролирует и регулирует его ежедневную активность, а также принимает решения относительно дальнейшей деятельности. Подразделение, созданное в составе организации -владельца и представляющее его, действует от имени министерства в роли акционера госпредприятия. Таким образом, оно устанавливает общие принципы анализа показателей эффективности работы госпредприятия, а также отвечает за определение вознаграждений, разрешение конфликтов интересов, выплаты дивидендов и раскрытие информации. Его работа регулируется собранием акционеров и советом директоров госпредприятия, при этом осуществляется контроль за соблюдением соответствующих кодексов и принципов управления. Агентство по вопросам собственности осуществляет контроль за соблюдением регламента работы и производит оценку общей эффективности госпредприятия. Агентство по вопросам собственности публикует отчеты об эффективности использования портфеля госпредприятия. 7.4 Государство в качестве собственника 7.4.1 Роль собственника Будучи собственником, государство должно соблюдать следующие правила: (i) результаты управления государственными железными дорогами должны представляться в форме отчетов и быть максимально прозрачными; (ii) должна быть установлена четкая и унифицированная политика собственности; (iii) любые действия должны предприниматься осознанно и активно; и (iv) определение целей ж/д компании и расставление по ним приоритетов. Политика и общие цели государственной собственности должны оставаться широкими, четкими и последовательными в долгосрочной перспективе, обеспечивая железным дорогам, рынку и общественности предсказуемость и четкое понимание долгосрочных обязательств железной дороги. Цели должны формулироваться на основе консультаций с общественностью. Политика и цели собственника должны быть изложены в документах, доступных для общественности, широко распространяемых среди соответствующих министерств, ведомств, советов директоров и руководителей железнодорожных предприятий и депутатов парламента. Исполняя роль собственника, государство должно решить, какие требования предъявляются к государственным железнодорожным предприятиям, и Всемирный банк Страница 152 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог каким образом следует осуществлять управление данным предприятием для достижения наилучших результатов. Государство не должно вмешиваться в повседневное управление предприятием. Вместо этого оно должно предоставлять ему полную самостоятельность в осуществлении деятельности для достижения установленных коммерческих целей. Государство должно также уважать независимость совета директоров, за исключением исполнения функций государства как собственника, регулятора и поставщика услуг, предоставляемых гражданам и заказчикам. Все цели, политика, регламенты и контракты должны быть в полном объеме изложены в документах, доступных общественности. В качестве собственника государство, как правило, реализует властные полномочия на собрании акционеров, на котором выбирается совет, несущий юридическую и финансовую ответственность за деятельность железнодорожного предприятия. Независимость руководства не означает, что руководители государственного железнодорожного предприятия могут устанавливать цели, противоречащие целям государства как собственника. Помимо этого, руководители не могут устанавливать ограничения на оказание государственных услуг. В случае возникновения серьезных различий государство, действуя в качестве собственника, сохраняет за собой право заменить членов совета, включая председателя, в случае необходимости, для того, чтобы привести общие коммерческие цели железнодорожного предприятия в соответствие с целями, установленными для него государством. Такая организационная модель основывается на типовых полномочиях государства в качестве собственника железных дорог и стандартных принципах осуществления прав и функций собственника. Как собственник, государство несет ответственность за обеспечение работы этой модели, но эта модель не сможет функционировать, если государство позволит политике влиять на решения, которые должны приниматься железнодорожной компанией. Еще одним фактором риска для эффективности этой модели является политическое вмешательство в процедуру найма, что может нарушить процесс привлечения компетентных и профессиональных руководителей железной дороги. Следовательно структуры управления для государства и железнодорожного предприятия должны быть комплексными, точными и понятными всем участникам и общественности. Существует три основных вида собственности госпредприятия: централизованная собственность (когда государственная организация является собственником всех госпредприятий в стране), децентрализованная собственность (когда различные госпредприятия находятся в собственности различных государственных организаций), совместная собственность (когда определенный набор функций собственника реализуется одной государственной организацией (к примеру министерством финансов) по отношению ко всем госпредприятиям, в то время как остальные функции выполняются другими государственными Всемирный банк Страница 153 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог организациями (например, министерством транспорта по отношению к государственным железнодорожным предприятиям). Несмотря на то, что централизованная собственность встречается все чаще, по-прежнему ведутся споры относительно преимуществ и недостатков каждой из моделей собственности. Независимо от выбранной структуры собственность должна быть определена согласно действующему законодательству, а предприятие -собственник должно соблюдать установленные и опубликованные правила собственности. Функции государства как собственника должны быть строго отделены от регуляторных функций в сфере железнодорожных перевозок и функций определения транспортной политики 78. Государство осуществляет функции собственника через организацию- собственника как и любой крупный акционер, стремящийся защитить и оптимизировать интересы собственности. Согласно материалам документа "Принципы корпоративного управления ОЭСР", к основным правам акционера относится: (i) участие в голосовании на собрания акционеров; (ii) регулярное и своевременное получение достоверной информации о работе компании; (iii) назначение и снятие с должностей членов совета директоров; и (iv) одобрение внеплановых сделок. При изменении акционерной структуры госпредприятия, когда один собственник сменяется несколькими акционерами, крайне необходимо обеспечить полную защиту прав миноритарных акционеров. Это означает, что государству необходимо учитывать, что его право собственности на госпредприятие благодаря владению его акциями в целом имеет тот же удельный вес, что и права остальных акционеров, за исключением случаев предоставления особых прав согласно законодательным актам о предоставлении чрезвычайных полномочий. В связи с этим, ОЭСР рекомендует даже госпредприятию, полностью находящемуся в собственности государства, первоначально следовать более общим указаниям по корпоративному управлению, чтобы в будущем минимизировать риск возникновения проблем с перераспределением акций. Обязанности агентства по вопросам собственности, касающиеся взаимодействия с правительством и парламентом Агентства по вопросам собственности, входящие в структуру организации - собственника, выполняют следующие обязанности, действуя от имени собственника железных дорог: 78Наиболее эффективным способом реализации данной концепции является назначение разных государственный организаций для отдельного выполнения функций собственника, установления политик и регулирования. Всемирный банк Страница 154 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог  разработка и определение политики собственности, целей собственника и долгосрочных обязательств государства;  проведение консультаций по вопросам политики с общественностью, министерствами, ведомствами, парламентом и советом директоров железнодорожного предприятия;  подотчетность правительству и парламенту относительно реализации политики собственности;  поддержание оговоренных взаимоотношений и непрерывного диалога с внешними аудиторами и органами государственного контроля в рамках действующего законодательства; содействие государственной аудиторской организации в выполнении ее задач и принятие соответствующих мер по результатам аудиторской проверки;  обнародование достоверной отчетности по количественным показателям осуществления владельческих функций государства и достижения государственных целей в интересах собственников посредством управления государственными железнодорожными предприятиями (специализированные или постоянные комиссии могут поддерживать диалог с парламентом)79. Задачи агентства по вопросам собственности в отношении государственных железных дорог Организация-собственник через агентство по вопросам собственности будет реализовывать права государства как собственника, которые заключаются в контроле за работой железных дорог в соответствии с правовой и конституционной основой. Министерства транспорта многих стран производит контроль за функционированием железных дорог, а также несет юридическую ответственность, которая подразумевает:  координирование контроля над госпредприятием;  выполнение функций акционера от имени государства; и  координирование выполнения функций акционера. К конкретным обязанностям относится:  назначение представителей государства в совете директоров;  выдвижение кандидатов в члены директората и наблюдательного совета в соответствии с требованиями соответствующего постановления о корпоративном управлении госпредприятием; 79Требования подотчетности агентства по вопросам собственности не должны ограничивать его автономию в выполнении собственных функций. Случаи, когда агентству необходимо получать утверждение парламента, должны ограничиваться существенными изменениями общей политики собственности и масштабов государственного сектора или же крупными сделками. Всемирный банк Страница 155 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог  осуществление непосредственного контроля за хозяйственной самостоятельностью директората и контроля за коммерческими организациями, осуществляемого через собрания акционеров, для проверки на соответствие хозяйственной деятельности госпредприятия принципам эффективности и финансовой устойчивости; и  контроль за прозрачностью государственного надзора. Агентство по вопросам собственности внутри министерства транспорта несет ответственность за выполнение обязанностей министерства как собственника транспортных госпредприятий. Согласно правовым требованиям и примерам принятых норм министерству транспорта следует закрепить выполнение следующих семи обязанностей за агентством по вопросам собственности:  контроль за процедурой отбора членов совета директоров;  определение исполнительских целей и контроль за процессом их достижения;  контроль за соблюдением указаний по предоставлению финансовых вознаграждений;  контроль возникающих конфликтов интересов и одобрение сделок между соответствующими сторонами;  контроль за соблюдением правил корпоративного управления в работе госпредприятий;  составление общих правил распределения дивидендов; и  обеспечение прозрачности по отношению к государственному управлению госпредприятиями. 7.4.2 Кадровый состав агентства по вопросам Агентству по собственности госпредприятия Агентству по вопросам собственности, в обязанности которого входит вопросам Агентство по вопросам выполнение обязанностей организации-собственника, необходимы собственности собственности должно быть специалисты в области права, финансов, экономики и управления. Такие специалисты должны обладать опытом стратегического мышления и необходимы укомплектовано выполнения фидуциарных обязанностей. Они также должны иметь четкое квалифицированными понимание об общих принципах предпринимательства и их должностных специалисты в ролях и обязанностях по отношению к государственным железнодорожным специалистами в области области права, предприятиям. Однако глубокие познания в сфере работы железных дорог права, финансов экономики и не требуются. финансов, экономики управления, которые имеют Организация-собственник должна обладать определенной бюджетной и управления опыт с осуществления автономией. Она должна иметь возможность привлечения независимых опытом выполнения фидуциарных функций. специалистов на контрактной основе для оказания консультационной помощи, проводить оценку или мониторинг эффективности работы фидуциарных железных дорог в конкретных областях. Она должна также обладать обязанностей. достаточной гибкостью в осуществлении найма сотрудников, оплаты труда и Всемирный банк Страница 156 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог повышении заинтересованности специалистов, в том числе из частного сектора. Агентство по вопросам собственности должно быть укомплектована сотрудниками с необходимыми навыками, позволяющими эффективно выполнять установленные обязанности. Схема структуры агентства по вопросам собственности, демонстрирующая базовые функции, представлена на рисунке 7.2.  Глава агентства по вопросам собственности. Глава агентства должен обладать обширными знаниями по корпоративному управлению и принципам его осуществления, а также иметь возможность применить их в работе агентства. Он несет ответственность за создание коллектива и руководство им. Коллектив должен соблюдать принципы эффективного управления внутри госпредприятия.  Правовой аспект. Сотрудник, занимающий данную должность, должен иметь глубокие знания корпоративного законодательства и принципов корпоративного управления, а также уметь применять их на практике. Он принимает на практике знания законодательных и нормативных актов и отвечает за соблюдение агентством по вопросам собственности требований к контролю за работой совета директоров, включая определение и разрешение конфликтов интересов, а также работу по сделкам с заинтересованными сторонами.  Управление персоналом. Должность, отвечающая за управление персоналом, требует опыта приема работников и оплаты труда. Сотрудник, занимающий данную должность, осуществляет контроль за формированием состава совета директоров и оплатой труда, включая определение лимитов заработных плат членов совета директоров и исполнительных директоров.  Финансовый анализ. Должность, отвечающая за финансовый анализ, требует проведения финансового анализа работы коммерческих предприятий. Сотрудник, занимающий данную должность, несет ответственность за мониторинг финансового состояния инвестиционного портфеля. Вместе с отраслевым специалистом- Всемирный банк Страница 157 Реформа железных дорог: Сборник материалов 7. Контроль за функционированием железных дорог по повышению эффективности сектора железных дорог аналитиком им выполняется мониторинг эффективности работы госпредприятия и оценка рисков, включая правила распределения дивидендов.  Аналитика отрасли. Должность, отвечающая за анализ отрасли, требует от занимающего ее сотрудника опыта анализа инвестиций в транспортные акции. Он будет заниматься оценкой и анализом стратегии и эффективности достижения госпредприятием целей, установленных управляющими органами, советом директоров и управляющими, в рамках ежегодного планирования.  Контроль и соблюдение требований. Должность, связанная с контролем и соблюдением требований, требует от сотрудника развитых навыков управления информацией и организаторских навыков. Должность подразумевает ответственность осуществление контроля за соблюдением совета директоров госпредприятия указаний по вопросам управления, предоставленных агентством по вопросам собственности, в соответствии с установленной на данный момент национальной практикой. В рамках данной практики определенное количество желаемых функций могут осуществляться одной организацией. Все члены коллектива должны иметь базовое представление об эффективных практиках управления. У них не должно возникать затруднений с работой в коллективе. Кроме того, должна быть возможность связи и взаимодействия с высокопоставленными лицами правительства, советом директоров и иными органами госпредприятия. Коллектив должны иметь возможность действовать активно и эффективно применять передовые практики управления. Всемирный банк Страница 158 Реформа железных дорог: 8 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 8: Покупка услуг железной дороги Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 8 Покупка услуг железной дороги 8.1 Введение В большинстве стран правительство стремится сохранить влияние на услуги пассажирского железнодорожного транспорта и тарифы. В Главе 6 аргументируется, что оптимальным способом этого является использование правительствами контрактной системы покупки услуг и получения желаемых льготных тарифов, и эти вопросы подробно обсуждаются в данной главе. Вначале представлена концепция обязательств по оказанию государственных услуг, предусматривающая два основных типа контрактов — контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг (Раздел 8.3) и контракты на оказание государственных услуг (Раздел 8.4). Затем рассматривается возможность внедрения системы конкурсных торгов для присуждения таких контрактов (Раздел 8.5) и обсуждаются конкретные примеры (Раздел 8.6), которые также приведены в Приложениях. Обязательство по оказанию 8.2 Обязательства по оказанию государственных государственных услуг Обязательство по оказанию услуг означает требование, государственных услуг Качественное рабочее определение обязательств по оказанию установленное означает требование, государственных услуг разработано Европейской комиссией для использования в странах Европейского Союза и адаптировано в данном Правительством, установленное которое документе для применения в более широком контексте как «требование, Правительством, железная которое дорога не приняла установленное или определенное правительством, которое соответствующее железная бы, дорога если бы она не приняла транспортное предприятие, если бы оно руководствовалось собственными коммерческими интересами, не приняло бы или не принимало бы в таком бы, если бы она руководствовалась же объеме или на таких же условиях, без вознаграждения ». руководствовалась исключительно исключительно В данном контексте «правительство» означает центральное ведомство или собственными местную администрацию. Три основных вида обязательств по оказанию собственными коммерческими интересами. государственных услуг применимы к перевозкам пассажиров коммерческими интересами. железнодорожным транспортом (Рисунок 8.1.) Всемирный банк Страница 160 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Обязательства по оказанию государственных услуг могут включать: (i) предоставление конкретной услуги или группы услуг, таких как перевозки по железнодорожным линиям с низкой плотностью движения, пригородные перевозки или перевозки не в пиковые часы, в ночное время или по воскресеньям вне зависимости от уровня спроса; (ii) регулируемая некоммерческая структура тарифов или ограничения на повышение тарифов на уровне, ниже рекомендуемого руководством железной дороги или с отставанием от темпов роста издержек; (iii) предоставление льготных тарифов определенным категориям пассажиров, таким как учащиеся, пенсионеры, военнослужащие, государственные служащие, инвалиды и т.д. Во всем мире многие железные дороги при перевозках пассажиров имеют прямые обязательства по оказанию услуг, которые устанавливаются правительством или вводятся посредством регуляторных мер, но редко возмещаются напрямую. В других случаях, руководители железных дорог сталкиваются с необходимостью исполнения аналогичных незаявленных обязательств, которые, в случае их игнорирования, могут отрицательно сказаться на карьерном росте. Будучи явными или скрытыми, не профинансированные обязательства по оказанию услуг подрывают стремление руководителей железной дороги обеспечивать функционирование на коммерческой основе и их собственную коммерческую подотчетность. Как правило, руководители продолжают выполнять эти обязательства и затем пытаются компенсировать издержки в конце года за счет государства путем объединения затрат на выполнение обязательств по оказанию услуг с суммарными годовыми убытками железной дороги, которые затем покрываются государством. Не профинансированные обязательства снижают эффективность государственных расходов ввиду отсутствия связей между государственными целями, действиями, результатами и бюджетными последствиями. Вместо Всемирный банк Страница 161 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог этого, расходы на выполнение не профинансированных обязательств скрыты где-то в итоговой строке финансирования дефицита по всему пакету услуг. В отличие от такой схемы, система обязательств по оказанию государственных услуг на контрактной основе обеспечивает механизм финансирования, который показывает расходы на выполнение обязательств, устанавливаемых государством, и позволяет железной дороге трактовать коммерческую деятельность и обязательства по оказанию государственных услуг на коммерческой основе. Сравнение механизма покрытия убытков и контрактной схемы обязательств по оказанию государственных услуг приведено на Рисунке 8.2 8.3 Контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг При подготовке контракта на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг необходимо идентифицировать обязательства по оказанию государственных услуг и затем определить принципы оплаты. Обязательства по оказанию государственных услуг, являющиеся результатом прямых указаний правительства, должны быть наиболее простыми для определения. Однако, если обязательства не являются прямыми, железная дорога должна провести детализированный анализ своей деятельности для того, чтобы выбрать услуги и тарифы, которые она предложила бы в условиях коммерческой свободы. Затем она может представить правительству перечень различий в услугах и тарифах в рамках Всемирный банк Страница 162 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог фактического и коммерческого сценариев. Это даст возможность правительству сбалансировать социальные цели и посильность для бюджета путем выбора обязательств, продолжение выполнения которых будет запрошено у железной дороги. Эти обязательства и будут являться обязательствами по оказанию государственных услуг. В идеале, оплата обязательств по оказанию государственных услуг должна покрывать все коммерческие чистые расходы на оказание услуги. В случае обязательства по услугам, оценка затрат должна равняться реальной стоимости оказания услуги, включая доходность капитала за вычетом доходов от услуг.80 В случае обязательства по ценам, оценка затрат должна равняться объему чистых доходов, утраченных ввиду принятия ценового обязательства с учетом роста стоимости за счет обеспечения мощностей для удовлетворения любого увеличения спроса. Такие уровни оплаты должны быть взяты за основу контракта на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг, заключаемого с правительством. Однако, если правительство проявляет сдержанность в вопросе финансирования неденежных расходов на амортизацию и доходности капитала (которые оно в любом случае могло профинансировать в форме дотаций), минимальный уровень оплаты не должен ставить железную дорогу в худшее финансовое положение за счет выполнения обязательств по оказанию государственных услуг. Однако, в этом случае обновление основных фондов для выполнения обязательств по оказанию государственных услуг должно будет оплачиваться за счет будущих государственных дотаций железной дороге. В рамках контрактной системы выполнения обязательств по оказанию государственных услуг, отчетные позиции государственного заказчика и отчетные позиции железной дороги должны быть четко разграничены, как показано в Разделе 6.4, для того, чтобы дать заказчику возможность объективной оценки эффективности выполнения обязательств железной дорогой. В принципе, контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг могут обеспечить более высокий уровень прозрачности и подотчетности государственного управления и организационной эффективности, что позволит усовершенствовать обе составляющие. На практике, однако, в секторе железнодорожных пассажирских перевозок такие контракты не являются однозначными ввиду концептуальных, бюджетных, технических и политических причин. Концептуальные причины Система контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг подходит для сектора с профильным набором потенциально рентабельных видов деятельности, и в крайнем случае, еще одним набором обязательств, которые могут быть выделены, изолированно 80Железная дорога должна не только обеспечить выполнение обязательств по оказанию государственных услуг, но и сделать это эффективно, а обязанность государства заключается в обеспечении финансирования обязательств на уровне, который запросит эффективно работающий провайдер. Всемирный банк Страница 163 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог оценены в стоимостном плане и предъявлены государству к оплате. Однако, финансовое моделирование показывает, что железнодорожные перевозки пассажиров не могут функционировать без долговременной бюджетной поддержки даже на реальном уровне «ресурсы-стоимость», за исключением лишь некоторых ситуаций, таких как междугородние железнодорожные коридоры с плотным движением.81 В большинстве случаев, услуги по железнодорожным перевозкам пассажиров далеки от возмещения всех этих «эффективных» эксплуатационных издержек и расходов на инфраструктуру. Проблема обеспечения полной коммерческой жизнеспособности является еще более острой для «пиковых» пригородных направлений или региональных маршрутов, используемых в гораздо меньшей степени. Во многих странах вряд ли можно найти хотя бы один железнодорожный маршрут, который является или мог бы являться рентабельным в полном коммерческом смысле. В таких обстоятельствах перечень обязательств на оказание государственных услуг с индивидуально установленными ценами заполнил бы все расписание, став обременительным и непрактичным решением. Бюджетные причины В принципе, контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг в равной степени применимы как к рентабельным, так и нерентабельным железным дорогам. Однако, если национальные железные дороги являются рентабельными 82, должностные лица, отвечающие за планирование государственного бюджета стремятся избегать контрактной модели таких обязательств. Вместо этого, они предпочитают вариант, когда железная дорога выполняет обязательства за счет внутреннего перекрестного субсидирования. Такой аргумент не выглядит убедительным с точки зрения экономической эффективности, поскольку он косвенно поддерживает идею внутреннего налогообложения одних потребителей для поддержки других категорий потребителей. Но, тем не менее, он является убедительным для правительств, испытывающих финансовые сложности и вынужденных принимать непростые бюджетные решения; они могут наблюдать на практике, что многие другие сетевые отрасли, такие как почтовые услуги, телефонные сети, широкополосные сети, теле- и радиовещание, электроснабжение, водоснабжение и другие во зачастую осуществляют существенное внутриотраслевое перекрестное субсидирование между группами потребителей. Технические причины Использование контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг применительно к железным дорогам создает проблему достоверности оценки чистой стоимости конкретных услуг, что является сложным процессом. Эксплуатация железных дорог предполагает 81 Amos and Bullock, The Financial Performance of Non-Urban passenger rail services, (World Bank, 2007). http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/03/24/0003330 38_20080324074100/Rendered/PDF/430250NWP0Pass10Box327344B01PUBLIC1.pdf 82 Рентабельность, как правило, достигается путем возмещения инфраструктурных издержек за счет большого объема грузоперевозок. Всемирный банк Страница 164 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог совместные и общие затраты, и, поэтому, отнесение некоторых затрат будет осуществляться на основе профессионального суждения. Таким образом, наличие высокого уровня профессионализма в учетных методологиях железных дорог имеет важнейшее значение для получения оценок, которые могли бы удовлетворить скептиков в министерствах финансов, которые должны верифицировать тарифы. Политические причины Наконец, экономический рационализм модели контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг не очень хорошо согласуется с политическим рационализмом. Есть вероятность, что правительства будут стремиться повлиять на транспортные услуги или тарифы в интересах определенных категорий или групп избирателей, оставляя услуги или тарифы для всех остальных категорий на откуп коммерческой дисциплине рынка. Опыт показывает, что политические интересы большинства правительств не столь легко разделимы. Ввиду всех этих причин, внедрение контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг является непростой задачей. Более того, даже после их согласования, есть примеры в странах Латинской Америки и Африки, когда правительства в конечном итоге отказывались от их выполнения под давлением министерств финансов. Требуется определенная доля здорового прагматизма для разработки обязательств по оказанию государственных услуг, пригодных для каждой страны и железной дороги. Контракт на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг является наиболее эффективным в том случае, когда внутренняя структура сектора железных дорог почти зеркально отражает его коммерческую и некоммерческую роль, обеспечивая более прозрачную и делимую структуру. Например, выделение пригородных сетей или региональных услуг будет способствовать целевой оплате обязательств для этих направлений. Аргументация горизонтальной делимости приведена в Главе 5. Вопрос реструктуризации тарифов должен всегда рассматриваться до заключения долгосрочных контрактов на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг. Если железная дорога функционирует в условиях регулируемых тарифов, убытки, связанные с контрактами на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг частично увязаны с тарифной политикой, и, поэтому, рационализация тарифов может в определенной степени решить проблему дефицита доходов. Во многих случаях корректировка тарифной политики является более простым механизмом решения социальной проблемы субсидирования определенных категорий потребителей, чем использование обязательств на оказание государственных услуг и субсидирования услуг; этот вариант также является более действенным с точки зрения эффективности и равенства. Всемирный банк Страница 165 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 8.4 Контракты на оказание государственных услуг Контракты на оказание государственных услуг также основаны на концепции обязательств по оказанию государственных услуг, однако контракты на оказание государственных услуг позволяют решить некоторые концептуальные и практические сложности, связанные с разработкой и согласованием схемы обязательств с индивидуальными ценами. Вместо того, чтобы пытаться разделить определенную сеть услуг на коммерческие и некоммерческие услуги, контракт на оказание государственных услуг позволят определить минимальные обязательства по услугам и тарифам применительно ко всей услуге или большинству ее составляющих и производить оплату провайдеру в согласованной сумме или по согласованной формуле в течение срока действия контракта. В настоящем Сборнике контракты на оказание государственных услуг представлены как общий механизм управления финансирования государством обязательств по перевозкам пассажиров железнодорожным транспортом. Однако, целесообразно также рассмотреть конкретные примеры использования таких контрактов в странах ЕС, где эта система претерпела значительные правовые и регуляторные изменения в контексте перевозок городским автобусным транспортом, трамваями и железной дорогой, и заменила собой контракты на выполнение обязательств по оказанию государственных услуг в качестве приемлемого способа реализации государственных интересов в этих областях. В регламентах ЕС, обнародованных Европейской Комиссией 83, признается, что многие системы перевозок пассажиров, преследующие общие экономические интересы, не могут функционировать на коммерческой основе, и, следовательно, страны-члены ЕС должны предпринимать меры по обеспечению «безопасных, эффективных, привлекательных и высококачественных услуг по перевозке пассажиров». В соответствии с законодательством ЕС, страны-члены ЕС могут предоставлять исключительные права операторам государственных услуг, выплачивать им финансовую компенсацию и вводить общие правила перевозок общественным транспортом, обязательные для всех операторов. В регламентах признается возможная необходимость финансовой компенсации применительно к национальным и международным перевозкам пассажиров, в частности рельсовыми видами транспорта, такими как поезда и трамваи, и автомобильным транспортом, таким как автобусы, а также в отношении как государственных, так и частных операторов услуг. Хотя контракты на осуществление перевозок узкоколейными железными дорогами должны присуждаться на основе открытого тендера, исключения могут быть сделаны для перевозок по железным дорогам с рельсами тяжелого типа, в отношении которых страны- члены ЕС могут сами принимать решения о процедурах присуждения контрактов. 83 Регламент Европейской Комиссии N 1370/2007. Всемирный банк Страница 166 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Согласно регламентам ЕС, центральные или местные власти должны заключить контракт на оказание государственных услуг с любой компанией, осуществляющей перевозки пассажиров, которые предоставляет ей исключительное право осуществления перевозок или право на получение компенсации за выполнение обязательств по оказанию государственной услуги, или же оба права одновременно. Обязательства, направленные на установление максимальных тарифов, требуют компенсации чистого положительного или отрицательного финансового эффекта, вытекающего из соблюдения ценовых обязательств. В странах ЕС контракты на оказание государственных услуг и их общие правила определяют, помимо прочего, обязательства оператора; параметры расчета компенсации; суть и масштаб всех предоставляемых исключительных прав; распределение затрат, связанных с оказанием услуги (расходы на рабочую силу, инфраструктуру, техническое обслуживание и т.д.); а также распределение доходов от реализации билетов между оператором государственной услуги и государственным органом управления. Такое прозрачное контрактное соглашение имеет решающее значение для того, чтобы избежать неограниченных обязательств по финансированию дефицита. Если контракт на оказание государственных услуг присуждается не на тендерной основе (что имеет место в случае железных дорог во многих странах ЕС), размер компенсации не должен превышать чистый финансовый эффект контрактных обязательств на затраты и доходы оператора государственной услуги. Оценка такого эффекта производится путем сопоставления затрат оператора, исполняющего обязательство по оказанию государственной услуги, с ситуаций, которая имела бы место, если бы обязательство отсутствовало. Регламенты содержат инструкции о расчете чистого финансового эффекта, которые кратко изложены ниже.  затраты, понесенные в связи с выполнением обязательства по оказанию государственных услуг или совокупности таких обязательств;  минус любые положительные эффекты, полученные в сети, обслуживаемой в рамках соответствующего обязательства по оказанию государственных услуг;  минус поступления от тарифов или другие доходы, полученные в рамках обязательства(обязательств) по оказанию государственных услуг;  плюс разумная прибыль. Счета государственных услуг должны быть выделенными для того, чтобы повысить прозрачность и избежать перекрестных субсидий, предоставляемых оператору государственных услуг, который осуществляет другие виды деятельности в процессе оказания компенсируемых услуг в рамках обязательства по оказанию государственных транспортных услуг. Всемирный банк Страница 167 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Срок действия контрактов на оказание государственных услуг является ограниченным. В странах ЕС срок действия контракта не должен превышать десять лет для автобусных перевозок и пятнадцать лет для перевозок железнодорожным или другим рельсовым транспортом. Продление возможно не более, чем на 50% от изначального срока при определенных обстоятельствах, особенно для учета амортизации инвестиций. Наиболее длительные сроки предусмотрены для контрактов на железнодорожные перевозки, исходя из долговременного характера капиталовложений в железные дороги. Однако, если контракт на оказание государственных услуг заключается с государственной железной дорогой не на конкурсной основе, у оператора будет отсутствовать мотивация для оптимизации функционирования. Во- первых, если цена такого контракта не основана на стоимости ресурсов или целевых показателях, таких как целевые показатели повышения эффективности использования подвижного состава или роста производительности труда, будут отсутствовать стимулы для повышения эффективности. Во-вторых, если контракт на оказание государственных услуг покрывает разницу между доходами и затратами даже для целевых стоимостных показателей, направленных на повышение эффективности, он не обеспечивает мотивацию для оптимизации структуры оплаты или сбора всей взимаемой платы. Это обязывает государственный орган, заключающий контракт, установить параметры маркетинга и сбора доходов, что усложняет контракты и их администрирование. Наоборот, присуждение контрактов на оказание государственных услуг на основе тендера позволяет избежать таких сложностей, поскольку участники торгов имеют четкую мотивацию составить конкурсное предложение на основе эффективных затрат и систем сбора платы и их реализации в случае победы в тендере . Рекомендации по составлению контрактов на оказание услуг по перевозке пассажиров приведены в Приложении 5. 8.5 Заключение контрактов на оказание государственных услуг на конкурсной основе Некоторые структурные варианты, представленные в Главе 5 , предусматривают возможность заключения контрактов на оказание государственных услуг на конкурсной основе. Вначале группы услуг, таких как пригородное железнодорожное сообщение или пакет услуг по региональному железнодорожному сообщению, могут быть разделены между новыми компаниями; затем может быть составлен требуемый контракт на оказание государственных услуг, включая стандарты качества, такие как пунктуальность и надежность, система оплаты и санкций. Компания может функционировать в рамках концессионного контракта, присуждаемого на конкурсной основе; специальное контрольное управление центрального правительства или местной администрации может осуществлять мониторинг деятельности и производить оплату. Всемирный банк Страница 168 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог На Рисунке 8.3 показан пример разделения этого процесса на этапы отдельно для регионального или пригородного железнодорожного сообщения. Передача полномочий по спецификации услуг и частичному финансированию администрации более низкого уровня, как показано на Рисунке 8.3, является разумным дополнением в случаях, когда она располагает соответствующими возможностями и ресурсами для выполнения этих функций, однако это не имеет решающего значения для этого механизма. Во многих случаях присуждение контрактов на оказание государственных услуг на конкурсной основе оказывалось успешным в странах Европы, хотя и не без значимых препятствующих факторов, которые необходимо преодолевать84. 8.6 Анализ примеров Использование контрактных форм финансирования обязательств по оказанию государственных услуг по перевозке пассажиров показано на конкретных примерах, представленных в Приложениях, включая примеры в рамках как частных, так и государственных механизмов. Такие контракты призваны обеспечить непрерывность услуг по перевозкам пассажиров по железнодорожным путям, обслуживаемым частными компаниями на концессионной основе в странах Латинской Америки и Африки; подобные 84 Louis S. Thompson, Competitive Tendering in Railways: What is Experience Telling Us? Paris, (ECMT, November 2006). http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/07TenderingRail.pdf Всемирный банк Страница 169 Реформа железных дорог: Сборник материалов 8.Покупка услуг железной дороги по повышению эффективности сектора железных дорог контракты также заложены в основу междугородних перевозок пассажиров государственной компанией Via Rail по частным сетям Canadian National и Canadian Pacific. В рамках государственных механизмов, присуждаемые на конкурсной основе контракты на оказание государственных услуг используются для закупок конкретных услуг по перевозкам пассажиров железнодорожным транспортом на региональных рынках Германии, Финляндии и Швеции. В анализе корпоративной схемы на примере Virgin Rail показано, как реагировала частная компания на присуждение контракта, который по сути является контрактом на оказание государственных услуг (в Великобритании). Всемирный банк Страница 170 Реформа железных дорог: 9 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 9: Формирование регуляторных механизмов Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог 9 Формирование регуляторных механизмов 9.1 Введение Для сектора железных дорог всегда было характерно значительное участие государственного сектора. Во многих странах железные дороги находятся в собственности и оперативном управлении государственного сектора. Однако, как государственные, так и частные железные дороги, как правило, попадают под действие определенных форм государственного контроля, таких как контроль цен, определение условий начала и прекращения деятельности (обязательства по обеспечению открытости железнодорожных линий и сообщения), структура финансирования, методы бухгалтерского учета, вертикальные отношения, такие как отношения между эксплуатацией объектов инфраструктуры и организацией движения поездов и правила функционирования.85 За последние 30 лет все больше экспертов подвергают сомнению целесообразность избыточного бремени экономического регулирования. Регуляторные механизмы, которые когда-то защищали естественные монополии, в некоторых странах заменяются регламентами, открывающими доступ к инфраструктуре третьим сторонам. Эти противоположные тенденции наиболее очевидны в странах ЕС, где либерализация железнодорожного сектора сопровождается масштабным регулированием с целью формирования недискриминационного рынка. В принципе, наилучшим регулятором является рынок. Это означает, что экономическое регулирование должно применяться только для В принципе, наилучшим исправления несостоятельности рынка, например, в случае отсутствия регулятором является конкуренции. Регулирование должно использоваться с осторожностью, рынок поскольку оно может повлечь нежелательные последствия для тех, кого оно призвано защищать. К примеру, во многих странах регулируемые цены устанавливаются на уровне ниже себестоимости. В краткосрочной перспективе, как представляется, это отвечает интересам потребителей, но в долгосрочной перспективе состояние активов и услуг железной дороги будет ухудшаться, поскольку цены, установленные ниже уровня возмещения затрат, не будут способствовать или даже не позволят железнодорожным компаниям осуществлять долговременные инвестиции, что может даже привести к банкротству. Таким образом, регулирование, которое работает против долговременной финансовой устойчивости железных дорог, в конечном итоге, ударит по потребителям. Реформа железных дорог может предусматривать изменения в структуре собственности или управлении железными дорогами, институциональных и 85I. Kessides and R Willig, Restructuring regulation of the rail industry in the public interest, Policy Research Working Paper, (World Bank, 1995). Всемирный банк Страница 172 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог организационных схемах и системах управления. Эти изменения могут потребовать корректировок форм экономического регулирования. Например, предоставление доступа третьей стороне делает необходимым регулирование поведения организаций, обеспечивающих инфраструктуру. Экономическое регулирование может также включать сложную задачу поддержания и развития конкуренции в секторе. Хотя данная глава посвящена, главным образом, экономическому регулированию, в ней также обсуждаются вопросы регулирования в области безопасности железных дорог, охраны окружающей среды и гармонизации технических стандартов.86 В данной главе также рассматриваются институциональные и организационные аспекты регулирования. Во многих странах регуляторные функции министерства, отвечающего за транспортный сектор, передаются агентству, независимому от правительства. Впоследствии регулирование выводится из компетенции правительства, которое сохраняет за собой административный надзор, а также функции разработчика политики, собственника и финансирующей структуры. В странах, в которых пока отсутствует независимое регулирование, могут потребоваться другие решения, по крайней мере в краткосрочной перспективе, пока не будут устранены препятствующие факторы. 9.2 Государственные интересы Регуляторные меры необходимы в том случае, если государственные интересы существенно отличаются от коммерческих интересов провайдеров услуг, как правило, частных компаний. Такую ситуацию часто называют «несостоятельностью рынка». Государственные интересы нарушаются, если рынок не в состоянии обеспечить выполнение целей государства, таких как национальная безопасность, национальное единство или цели социальной политики. В такой ситуации именно правительство должно определить, какие требования следует предъявлять к железной дороге, и финансировать соответствующие затраты на их выполнение. Фактически, речь идет об обязательствах государственного сектора. Администрирование обязательств государственного сектора является формой регулирования, но поскольку этот вопрос обсуждался в Главе 8, в данной главе он повторно не рассматривается. Вместо этого, основное внимание будет уделено проблеме монопольного положения железных дорог и развития конкуренции, регламентам по технике безопасности и охране окружающей среды и разработке технических стандартов. 86Различная информация по вопросам регулирования, а также глоссарий на шести языках, представлены на сайте http://www.regulationbodyofknowledge.org/ Всемирный банк Страница 173 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог В следующих разделах обсуждаются аспекты государственный интересов, которые должны учитываться при разработке регуляторных систем в секторе железных дорог. 9.2.1 Экономические аспекты Большинство форм экономического регулирования в секторе железных дорог направлено на решение двух проблем: (i) монополия, в частности естественная монополия; и (ii) управление границей раздела в секторе, обычно в точке разделения между естественной монополией и остальной частью сектора. Монополия Наиболее распространенной формой несостоятельности рынка в секторе железных дорог является монопольное положение. Железнодорожные компании могут доминировать на определенных рынках и обычно являются естественной монополией, по крайней мере в части инфраструктуры. 87 В секторе железных дорог редко имеется возможность конкуренции в обеспечении инфраструктуры ввиду экономии плотности, требуемой для поддержания бизнеса, поскольку средние затраты снижаются по мере увеличения объемов коридора (см. Главу 3). Также, в случае слабой конкуренции между видами транспорта и конкуренции между самими железнодорожными компаниями может понадобиться регулирование для защиты конечного пользователя и, возможно, для обеспечения равного доступа всех конкурентов или потенциальных конкурентов к объектам, находящимся в собственности теперешних компаний. Экономическое регулирование должно быть построено таким образом, чтобы в максимально возможной степени воспроизвести конкурентную среду. 87Естественная монополия представляет собой корпорацию, средние издержки которой снижаются вместе с объемом выпуска продукции. Всемирный банк Страница 174 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Когда существует монополия, цены и качество услуг могут определяться несколькими способами.88 В работе Gomez-Ibanez предлагается набор вариантов по всему спектру (Рисунок 9.1), начиная от полной зависимости от рынка и до предоставления услуг государственными организациями. 89 На одном крайнем конце спектра (предельная зависимость от рынка) пользователи заключают контракты напрямую с провайдером услуг, занимающим монопольное положение. Следующим вариантом являются концессионные контракты, которые, как и контракты с частными компаниями, предусматривают возможность урегулирования споров в судебном порядке, но они более подходят для железных дорог, имеющих много клиентов. Далее по спектру показана ситуация, когда правительство создает специальное ведомство для осуществления дискреционного регулирования, включая полномочия по установлению цен и стандартов услуг. Регулятор функционирует в рамках четких и прозрачных механизмов, которые установлены в законодательстве, но являются достаточно широкими, предоставляя регулятору значительные дискреционные полномочия. На другом крайней конце спектра (политика) представлены варианты, предусматривающие участие государственных предприятий. 88 Основной монопольной составляющей железной дороги является инфраструктура. Это относится как к вертикально интегрированным, так и вертикально разделенным железным дорогам. Вертикальное разделение уменьшает масштаб естественной монополии, поскольку железнодорожные компании лишены выбора, тогда как у конечных пользователей такой выбор иногда имеется. 89 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion , (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). Всемирный банк Страница 175 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог На практике эти варианты оказываются более сложными. Дискреционное регулирование может сочетаться с концессионными контрактами (как обсуждается в следующих разделах) и участием государственных предприятий. Например, в Европе многие государственные провайдеры инфраструктуры попадают под действие дискреционного регулирования вне зависимости от того, входят ли они в состав холдинговых компаний или же являются полностью независимыми от любого оператора. Например, в очень редких случаях государственные провайдеры инфраструктуры, полностью зависят от частного рынка в плане привлечения капитала. Управление взаимодействием в реформируемом секторе Если третья сторона имеет доступ к инфраструктуре, регулирование необходимо для обеспечения равного доступа среди железнодорожных предприятий, заинтересованных в использовании объектов инфраструктуры, в частности, чтобы правила доступа и оплата не носили дискриминационный характер. В случае наличия доступа третьей стороны без вертикального разделения инфраструктуры и операций, необходимо особенно сильное регулирование с тем, чтобы вертикально интегрированная железная дорога не дискриминировала новые компании. Поскольку вертикальное разделение лишает поставщика инфраструктуры прямого контакта с пользователями, может понадобиться регулирование для того, чтобы инвестиции, осуществляемые провайдером инфраструктуры, отражали потребности пользователей и государства. При вертикальном разделении должна быть также налажена четкая координация между объектами инфраструктуры и эксплуатацией поездов, и в такой ситуации регулирование может сыграть свою роль. 9.2.2 Безопасность и охрана окружающей среды Поскольку железная дорога, как правило, не несет все издержки, связанные с авариями или нанесением ущерба окружающей среде, регулирование требуется для того, чтобы обеспечить защиту населения и работников и охрану окружающей среды, равно как и в других отраслях экономики. В противном случае, железнодорожные компании могут игнорировать вопросы безопасности и экологии, либо руководствуясь чисто коммерческими интересами, либо просто ввиду отсутствия знаний или компетенции в этих областях. 9.2.3 Необходимость единых технических стандартов У железных дорог есть стимулы для разработки и согласования единых технических стандартов, поскольку это обеспечивает возможность взаимодействия железнодорожных систем. Даже те железные дороги, которые не соединены с другими железными дорогами, заинтересованы в разработке единых технических стандартов для того, чтобы пользоваться преимуществами экономии масштаба. В результате, разработку стандартов Всемирный банк Страница 176 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог осуществляет Международный союз железных дорог (UIC), Ассоциация американских железных дорог (AAR), Организация сотрудничества железных дорог (ОСЖД)90 и другие. Несмотря на это, у индивидуальных железнодорожных компаний может отсутствовать мотивация для разработки и применения единых технических стандартов; поэтому, именно регулирование может обеспечить внедрение и соблюдение стандартов. 9.2.4 Последствия для конкурирующих видов Для обеспечения транспорта государственных интересов, Конкурирующие виды транспорта, в частности автомобильный транспорт, при разработке регламентов обычно несут гораздо более высокие затраты на обеспечение безопасности и соблюдение природоохранных норм, чем железная дорога. Регламенты для для сектора железных дорог железных дорог не должны быть настолько жесткими, чтобы ослаблять их следует принимать во конкурентоспособность, поскольку это будет стимулировать выбор в пользу других видов транспорта, что приведет к общему ухудшению показателей внимание безопасности и охраны окружающей среды в транспортном секторе в целом. конкурентоспособность Поэтому, для обеспечения государственных интересов, при разработке регламентов для сектора железных дорог следует принимать во внимание конкурентоспособность. 9.3 Формы регулирования 9.3.1 Взаимосвязь между формами регулирования Различные формы регулирования взаимосвязаны. Требования по обеспечению безопасности и охране окружающей среды влияют на технические стандарты, и все они определяют требования к экономическому регулированию, поскольку оказывают влияние на конкуренцию в секторе железнодорожных перевозок и коммерческие аспекты функционирования железных дорог. Конкуренция может также влиять на реализацию регламентов по обеспечению безопасности, охране окружающей среды и технических требований. Например, в странах ЕС результатом внедрения системы открытого доступа стали требования к каждой стране о создании национального ведомства по вопросам безопасности и расследованию аварий (Резолюция Европарламента и Совета Европы, 2004 год), а также технические требования по совместимости железнодорожных систем. 9.3.2 Экономическое регулирование Регулирование и структура – международный опыт При разработке регламентов должна учитываться структура сектора, поскольку это определяет, что необходимо регулировать, а именно точки разделения в секторе железных дорог, такие как обеспечение справедливой 90 Для стран Восточной Европы, бывшего Советского Союза, Китая, Северной Кореи, Монголии и Вьетнама. Всемирный банк Страница 177 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог конкуренции среди операторов и адекватный уровень платы за доступ или цен для конечных пользователей услуг. На примере международного опыта можно проследить взаимосвязь между структурой и регулированием. В большинстве стран мира железные дороги вертикально интегрированы, и во многих случаях отсутствует автоматическое требование предоставления третьей стороне доступа к сетям других операторов. В США (см. Вставку 9.1), где функционируют конкурирующие вертикально интегрированные железные дороги, допускается незначительное регулирование цен для конечных пользователей. Такой подход может быть использован в России, Китае и Индии, которые являются достаточно большими странами для конкуренции вертикально интегрированных железных дорог. Однако, в небольших странах конкурирующие вертикально интегрированные железные дороги были бы неэкономичным решением. Формирование конкуренции в пределах небольшой железнодорожной системы потребует доступа третьей стороны, что создает необходимость более скрупулезного регулирования, чем в США. Вставка 9.1 Регулирование вертикально интегрированных железных дорог в США Опыт США по сокращению регулирования является наглядным примером эффективности незначительных корректировок, особенно при наличии конкурирующих вертикально интегрированных железных дорог. Вертикально интегрированные железнодорожные грузоперевозки конкурируют на большинстве рынков с автомобильным транспортом и, на некоторых рынках, с параллельными железнодорожными линиями. Большинство железных дорог США находятся в частной собственности, и в течение многих лет скрупулезно контролировались Межрегиональной торговой комиссией. Железные дороги не имели права закрытия линий или слияния, и их тарифы и иные аспекты деятельности строго регулировались. Контрактные (договорные) ставки с грузоперевозчиками не допускались; действовали только единые тарифы на перевозки. Эти ограничения препятствовали развитию деловой инициативы и привели к формированию железнодорожных компаний, подобных организациям государственного сектора. Результатом стали низкие или даже отрицательные финансовые поступления, и, как следствие, отсутствие инвестиций. В конечном итоге, это привело к банкротству нескольких железных дорог (20% отрасли) в 1970-х годах. В 1980 году регуляторный режим был изменен в целях обеспечения лучшего баланса между финансовой жизнеспособностью железных дорог и интересами грузоотправителей. Новый подход строится на конкуренции между железными и автомобильными дорогами в целях «регулирования» рынка. Железным дорогам разрешено проводить переговоры по ценам и услугам с клиентами. Регуляторное агентство Всемирный банк Страница 178 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог вмешивается исключительно в ценообразование и только в ответ на жалобы и если соотношение доходов и переменных издержек транспортных потоков превышает 180%. Регулятор также осуществляет надзор за слияниями с целью сохранения конкуренции. С 1980 года все показатели функционирования железных дорог неизменно улучшались; финансовые поступления являются адекватными, но не чрезмерными. Средние тарифы на железнодорожные перевозки снизились на 55%, объем транспортных потоков практически удвоился, и железные дороги реинвестировали свыше 460 миллиардов долларов в развитие систем. Как правило, в бывших странах с плановой экономикой имеются вертикально интегрированные железные дороги с одним доминирующим оператором. Большинство аспектов ценообразования и качества услуг регулируются посредством прямого контроля — функционирование железных дорог построено по принципу работы министерств или государственных администраций (Вставка 9.2) в рамках прямого политического контроля. В результате, возникает конфликт интересов — министерство, как регулятор, может быть заинтересовано в снижении тарифов, но как оператору, для него предпочтительны более высокие тарифы. Таким образом, железные дороги располагают ограниченными возможностями функционирования на коммерческой основе . Вставка 9.2 Бывшие страны с плановой экономикой В бывших странах с плановой экономикой (включая Индию), как правило, большинство аспектов ценообразования и качества регулировались посредством прямого контроля, поскольку функционирование железных дорог было построено по принципу работы министерств или государственных администраций. В Китае и Индии, например, министерство выступает в качестве разработчика политики, регулятора (экономические аспекты и вопросы безопасности), собственника и доминирующего (вертикально интегрированного) оператора железнодорожных перевозок. Однако, в России железные дороги были акционированы с выведением управления из компетенции правительства, и частным собственникам вагонного парка было разрешено стать операторами, хотя они, как правило, обязаны использовать локомотивы Российской железной дороги.91 По мере того, как Российская железная дорога завершит формирование дочерних компаний, которые будут являться собственниками всего ее вагонного парка, регулирование тарифов будет ограничено инфраструктурой и локомотивами. Тарифы Российской 91Россия придерживается терминологии ЕС: перевозчики обеспечивают тягу, операторы - нет. Всемирный банк Страница 179 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог железной дороги регулируются Федеральной службой по тарифам 92, которая отвечает за вопросы тарифов во всех сетевых отраслях России. В странах ЕС и Австралии (Вставка 9.3) конкурирующим железнодорожным компаниям разрешен доступ к железнодорожной инфраструктуре. Их опыт актуален для стран, которые предоставили или рассматривают возможность предоставления открытого доступа или ограниченного доступа для третьих сторон. При открытом доступе конкуренция может регулировать конечный рынок. Недостаток заключается в том, что сохраняется необходимость регулирования для обеспечения справедливого доступа к инфраструктуре и стимулирования конкуренции между операторами. Регулирование платы за доступ приобретает важное значение в ситуации открытого доступа.93 Вставка 9.3 «Открытый доступ» в Европе и Австралии В большинстве Европейских стран традиционно регулировался доступ на рынок железнодорожных перевозок, и только государственные интегрированные железные дороги имели право обеспечивать железнодорожные перевозки. Однако, в последние годы в странах ЕС и в Австралии внедрен механизм конкуренции в секторе железных дорог путем устранения барьеров для доступа на рынок и предоставления доступа третьим сторонам к монопольной железнодорожной инфраструктуре. Поскольку сегодня железнодорожные компании работают в условиях конкуренции на рынке, акцент в регулировании необходимо скорректировать от контроля поведения вертикально интегрированных железных дорог в сторону контроля поведения провайдера инфраструктуры, являющегося естественной монополией, а также стимулировании конкуренции среди операторов. Поэтому, необходимы новые формы регулирования. Ключевые принципы ЕС изложены в Статье 30 Директивы ЕС 2001/14:  Требуется создание национальных регуляторных органов, независимых от любой компании, осуществляющей управление объектами инфраструктуры, равно как и от органа, отвечающего за выделение линий или взимание платы, а также от заявителя (железнодорожной компании, заинтересованной в получении железнодорожных мощностей);  Заявитель должен иметь право обжалования в случае дискриминации; 92 http://www.fstrf.ru/eng. Более подробная информация по России представлена в Анализе примеров и в соответствующей главе Сборника «Реформа железных дорог» на сайте http://www.cer.be/publications/books/2099-new-reforming-railways- learning-from-experience 93 Более подробная информация о системе, действующей в Австралии, представлена в Анализе примеров «Железнодорожная корпорация Австралии». Всемирный банк Страница 180 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог  Регуляторные органы должны выносить решение по любой жалобе и предпринимать меры по исправлению ситуации;  Регуляторные органы должны обеспечить, чтобы плата за доступ к объектам инфраструктуры не являлась дискриминационной и устанавливалась компанией, осуществляющей управление объектами инфраструктуры, на уровне покрытия прямых затрат на оказание услуг,94 включая издержки пиковых периодов и затраты на природоохранные мероприятия; надбавка допускается в случае посильности для рынка;  Регуляторные органы должны обеспечить, чтобы компании, осуществляющие управление объектами инфраструктуры, могли поддерживать баланс доходов и расходов; Страны-члены ЕС должны обеспечить регуляторным органам полномочия по получению информации, позволяющей им выполнять их обязанности. Правила ЕС были введены до вступления в ЕС стран Центральной и Восточной Европы в 2004 и 2007 годах. В некоторых странах Центральной и Восточной Европы существующие железные дороги, равно как доля железной дороги на рынке транспортных услуг, пострадали после открытия своих рынков. В результате, несмотря на очевидное согласие с принципами либерализации в широком контексте, ситуация должна тщательно анализироваться для недопущения нежелательных последствий. Обязанности экономического регулятора Ни одна модель не является оптимальной для экономического регулирования всех железных дорог. Система регулирования должна быть построена таким образом, чтобы обеспечивать достижение целей транспортного сектора страны с учетом иных аспектов реформы железных дорог, в частности структуры сектора и политики правительства в отношении участия частных компаний. Регулирование должно также учитывать особенности рынка железнодорожных перевозок, который может быть представлен единственной железной дорогой для перевозки руды или же сетью железных дорог, обслуживающих множество компаний по перевозке грузов и пассажиров, а также такие факторы, как наличие или отсутствие конкуренции, перспективы строительства новых линий и формы собственности на железные дороги. Эти соображения определяют цели, достижение которых призвано обеспечивать дискреционное регулирование, и эти цели становятся обязанностями регулятора. К числу других практических соображений относятся наличие опыта регулирования в стране, сложившаяся политическая культура и возможности привлечения специалистов, обладающих навыками и способностями, необходимыми для обеспечения работы регуляторного органа. 94 Как правило, это означает предельные затраты. Всемирный банк Страница 181 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Обязанности экономического регулятора или регуляторов в широком контексте должны быть установлены в законодательстве. Они могут охватывать следующие аспекты: • Регулирование тарифов и услуг в случае незначительной конкуренции или ее отсутствия • Формирование конкуренции • Обеспечение недискриминационного доступа • Определение платы за доступ • Обеспечение инвестиций в инфраструктуру Регулирование тарифов и услуг Следует рассмотреть возможность регулирования железнодорожных По мере формирования тарифов и услуг в случае низкого уровня или отсутствия конкуренции, будь адекватной конкуренции, то со стороны других железнодорожных компаний, других видов транспорта регулирование тарифов и или конкурирующих источников. В этом случае, стандарты ценового регулирования должны быть объективными и прозрачными. Правительства услуг должно быть традиционно регулировали тарифы на транспортные услуги, и такая прекращено. практика сохраняется и сегодня. Однако, по мере формирования адекватной конкуренции, регулирование тарифов и услуг должно быть прекращено. Формирование конкуренции Конкуренция является более действенным механизмом, чем регулирование. Поэтому, важной задачей регулятора является содействие формированию конкурентных рынков, что устранит необходимость регулирования тарифов. Однако, в процессе формировании конкуренции, регулятор должен проанализировать, не присутствует ли уже конкуренция железнодорожным компаниям со стороны других видов транспорта. В этой связи, регуляторный орган должен проводить мониторинг формирования конкуренции и может осуществлять активные меры по стимулированию конкуренции, иногда с совместно с ведомством по вопросам конкуренции, если таковое располагает соответствующим опытом. Если разрешен доступ третьих сторон к инфраструктуре, конкуренция между железнодорожными компаниями должна привести к снижению цен, активизации инноваций и развитию новых рынков. Однако, существующие железные дороги, как правило государственные, жалуются на избирательность новых участников рынка, поскольку они начинают деятельность или конкурируют только на наиболее прибыльных рынках, оставляя за существующими железными дорогами наименее доходные рынки, обслуживание которых может являться их обязательством. Другой ситуацией на рынке железнодорожных перевозок пассажиров является то, что новые участники рынка могут составлять график движения таким образом, что их поезда курсируют прямо перед поездами существующих железнодорожных компаний. Как следствие, снижение рентабельности может привести к сокращению инвестиций, усиливая необходимость Всемирный банк Страница 182 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог государственной поддержки - например, в целях замены перекрестного субсидирования единичной повагонной отправки за счет рентабельных маршрутных поездов95 - и закрытия убыточных услуг.96 Регулятор может помочь в недопущении избирательности и обеспечить честную конкуренцию среди участников отрасли в интересах клиентов. Как показывает опыт, формирование конкуренции в сфере пассажирских перевозок может оказаться более сложным по сравнению с грузоперевозками. Это может служить объяснением, почему разное регулирование зачастую применяется к железным дорогам, где доминируют грузоперевозки, и железным дорогам, где преобладают пассажирские перевозки, где часто используются франшизы. Обеспечение недискриминационного доступа Здоровая конкуренция при наличии доступа третьей стороны требует от существующих и новых участников рынках работать в равных условиях. Все компании, имеющие лицензию, должны иметь равные права доступа к железнодорожным линиям в конкретных условиях. Регулятору может потребоваться осуществлять арбитражное разбирательство жалоб по поводу дискриминации в предоставлении доступа. Конкуренцию можно иногда стимулировать посредством формирования системы доступа многих участников к так называемым объектам «последней мили», т.е. станциям, депо и средствам соединения с железнодорожными сетями, совместное использование которых является более целесообразным с экономической точки зрения, чем дублирование . 97 Дублирование профильных объектов является дорогостоящим; в идеале собственник должен предоставлять доступ конкурирующим компаниям. Однако, такое требование может стать препятствующим фактором для инвестиций , поскольку компании не заинтересованы в инвестировании на благо конкурентов. Различие между профильными и непрофильными объектами разъясняется в Приложении II к Директиве ЕС 2001/14 (Европарламент и Совет Европы, 2001)98 (Вставка 9.4). В Директиве приведены перечни услуг, которые могут оказывать железнодорожные компании. В Группе 1 «Минимальный пакет доступа» и Группе 2 «Доступ к обслуживающим объектам и предоставление услуг» перечислены услуги, воспроизведение которых является дорогостоящим, и к которым должен быть предоставлен доступ (Статья 5). В Группу 3 отнесены дополнительны услуги, которые могут быть предложены; если есть предложение таких услуг, компания, 95 Маршрутными поездами являются поезда, следующие из пункта отправления в пункт назначения минуя сортировочные станции, где происходит переформирование вагонов в новые составы. 96 Railway Reform – Regulation of Freight Transport Markets, (European Conference of Ministers of Transport, 2001). 97 В случае, если требования доступа не препятствуют инвестициям, поскольку инвестор обязан предоставлять доступ к объектам, что дает преимущество конкурентам. 98 http://ec.europa.eu/transport/rail/packages/2001_en.htm Всемирный банк Страница 183 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог осуществляющая управление объектами инфраструктурой, должна предоставлять их по запросу. Наконец, в Группу 4 включены вспомогательные услуги, которые могут предоставляться, но провайдер инфраструктуры не обязан их предоставлять. Вставка 9.4 ПРИЛОЖЕНИЕ II к Директиве ЕС 2001/14 - Услуги, предоставляемые железнодорожным компаниям 1. Пакет минимального доступа включает: a) рассмотрение запросов на использование объектов инфраструктуры b) право использования предоставляемых объектов c) использование железнодорожных узлов и узловых станций d) управление движением поездов, включая системы сигнализации, системы регулировки, диспетчерское управление, коммуникационные системы и предоставление информации о движении поездов e) вся иная информация, требуемая для внедрения или оказания услуг, для которых предоставлены объекты инфраструктуры 2. Доступ к обслуживающим объектам и предоставление услуг включают: a) использование оборудования электропитания для тягового тока, если таковое имеется b) заправочные пункты c) пассажирские станции, их здания и другие объекты d) грузовые терминалы e) сортировочные станции f) объекты формирования составов g) складские пути h) техническое обслуживание и другие технические средства 3. Дополнительные услуги могут включать: a) тяговый ток b) предварительный обогрев пассажирских поездов c) обеспечение топливом, маневровые работы и все иные услуги, предоставляемые на вышеупомянутых обслуживающих объектах d) специализированные контракты: - контроль транспортировки опасных грузов - содействие в прохождение поездов, отклоняющихся от графика 4. Вспомогательные услуги могут включать: a) доступ к телекоммуникационным сетям b) предоставление дополнительной информации c) технический осмотр подвижного состава Всемирный банк Страница 184 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Установление платы за доступ Система взимания платы за доступ является одним из наиболее сложных аспектов доступа третьих сторон. Во-первых, для того, чтобы рассчитать стоимость предоставления инфраструктуры, счета по инфраструктуре должны быть отделены от счетов по железнодорожным операциям. Во-вторых, необходимо принять решение о том, по каким принципам будет определяться размер оплаты. Двумя общими вариантами являются формирование цен на основе предельной стоимости и полное возмещение затрат. Большинство экономистов высказываются в пользу формирования цен на основе предельной стоимости, что предусматривает взимание расходов, понесенных в связи с оказанием каждой услуги. Однако, предельная стоимость инфраструктуры обычно гораздо ниже средних затрат,99 поэтому при формировании цен на основе предельной стоимости железная дорога будет возмещать лишь небольшую долю общих затрат. Существует другой вариант, которые экономисты называют «вторым наилучшим» решением. Второе наилучшее решение, принятое ЕС (Директива ЕС 2001/14), допускает надбавку выше предельной стоимости с тем, чтобы обеспечить возможность дифференцированных тарифов и повысить уровень возмещения затрат. Хотя принцип ценообразования по Ремси не упоминается, предложения, изложенные в Директиве ЕС, соответствуют этой методике.100 Такой подход пока имеет незначительный успех, поскольку многие управляющие инфраструктурой неточно измеряют прямые издержки и не имеют данных по сегменту рынка о чувствительности объемов транспортных потоков к изменениям в сборах за доступ. В определенной степени это объясняется тем, что управляющие инфраструктурой напрямую не контактируют с пользователями. В Главе 3 отмечено, что применение ценообразования по Ремси в полной мере применительно к тарифам доступа может создать крайне дифференцированные тарифы, что может вызвать возражения регулятора или создать юридические проблемы. Другим способом взимания фиксированных затрат с пользователей является введение двухкомпонентного тарифа с фиксированным сбором для отражения фиксированных затрат, включая долговременные затраты, связанные предоставлением объектов инфраструктуры. Однако, фиксированные сборы сложно установить в условиях конкурентного рынка с открытым доступом, поскольку они влияют на конкуренцию между крупной существующей железнодорожной компанией и небольшими 99 Исключением является ситуация перегруженности движения или ограниченной пропускной способности, и когда предельные затраты превышают средние издержки. Это может стать реальной проблемой в странах с высокими показателями использования сети. В таких случаях, решением является совершенствование структуры платы за доступ. 100 Ценообразование по Ремси представляет собой методику, когда размер оплаты увеличивается до уровня выше переменных издержек в обратной пропорциональности эластичности спроса на конкретный сегмент рынка. Другими словами, чем выше эластичность спроса, тем ниже оплата. Всемирный банк Страница 185 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог новыми участниками рынка, которые располагают очень разными возможностями уплаты фиксированных сборов. В странах Западной Европы часто используются средства государственного бюджета для покрытия дисбаланса доходов и расходов ввиду сложности нахождения второго наилучшего решения, позволяющего обеспечить полное возмещение затрат за счет сборов. Однако, в странах Центральной Европы действуют более жесткие бюджетные ограничения, поэтому высокие единые сборы за доступ часто применяются ко всем транспортным потокам. Это снижает уровень трафика, и, как следствие, уменьшает составляющие фиксированных затрат. Обеспечение инвестиций в инфраструктуру Обеспечение оптимального объема и вида инвестиций в железнодорожную инфраструктуру является сложной задачей в секторе железных дорог ввиду масштабности инвестиций в объекты инфраструктуры (одновременно требуется значительный объем инвестиций), поскольку железнодорожные объекты имеют длительный срок службы, а также ввиду значимости невозвратных расходов, так как железнодорожная инфраструктура редко имеет альтернативные формы использования и не может быть перемещена, а также ввиду значительного количества конечных получателей инвестиций. Во все времена, даже в секторе дерегулированных и высоко эффективных железных дорог Северной Америки, доходность капитала не отвечает стандартам, устанавливаемым регулятором. Ввиду этих сложностей, правительство может потребовать разработку регулятором механизмов симулирования инвестиций в инфраструктуру. Основной выбор делается между регулированием нормы рентабельности (или стоимостью регулирования услуг) и стимулов (или предельного уровня цен). Механизм регулирования нормы рентабельности разработан в США для установления тарифов на коммунальные услуги. Цены основываются на затратах эффективно работающей компании на оказание услуг, включая доходность капитала. Стандарт эффективной компании используется по той причине, что формирование тарифов на основе совокупного инвестированного капитала будет стимулировать расточительные инвестиции, а формирование тарифов на основе совокупных эксплуатационных издержек создает слабую мотивацию для сокращения этих издержек. Регулирование предельного уровня цен или стимулов является общепринятой практикой предприятий сектора коммунальных услуг в Европе, но применительно к железнодорожной инфраструктуре такая практика существует только в Великобритании, где она была внедрена в 1996 году, когда были приватизированы железные дороги. Департамент регулирования железных дорог устанавливает пятилетний предельный уровень цен применительно к сборам, взимаемым поставщиком инфраструктуры (Network Rail), и поставщик инфраструктуры оставляет в Всемирный банк Страница 186 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог своем распоряжении все сэкономленные за счет эффективности средства за пятилетний период. Недостатком обоих методов является сложность оценки затрат эффективной компании. Также, “отсутствует прозрачный метод сопоставления стоимости и эффективности содержания инфраструктуры, и, следовательно, у провайдеров инфраструктуры отсутствуют эффективные стимулы для эффективности.”101 Сложно найти индикативные железнодорожные компании, поскольку практически в каждой стране имеется только один провайдер инфраструктуры. Таким образом, определение внутристрановых индикативных показателей сопряжено со сложностями, и для международных железных дорог и других отраслей определение индикативных показателей является трудноразрешимой задачей. 102 Регуляторные стимулы, как представляется, мало влияют на повышение эффективности государственных компаний, возможно потому, что предполагается, что государство покроет любые убытки. Правительства обычно осуществляют регулирование деятельности провайдера инфраструктуры посредством механизмов управления и формирования годовых бюджетов, включая учет доходности капитала. В странах континентальной Европы министерства формируют годовые бюджеты для государственных поставщиков инфраструктуры; это означает, что провайдер оставляет в своем распоряжении сэкономленные за счет эффективности средства только за один год. Однако, в ряде европейских стран внедрена система многолетних контрактов между государством и провайдерами инфраструктуры в качестве альтернативы регулированию. Для расширения горизонта планирования и стимулирования эффективности, ЕС рассматривает возможность введения требования к странам-членам ЕС, предусматривающее предложение многолетних контрактов компаниям, управляющим инфраструктурой, или введение регламентов для повышения бюджетной определенности и создания мотивации для повышения эффективности этих компаний. Трансграничное экономическое регулирование Железные дороги являются наиболее конкурентоспособным видом транспорта для перевозок грузов на большие расстояния и, поэтому, увеличивается экономическая значимость трансграничных железных дорог. Соответственно, регуляторные механизмы должны соответствовать национальным требованиям и быть достаточно гибкими для обеспечения трансграничной сопоставимости для целей эксплуатации или строительства новых систем. В Европе развитие железных дорог происходит на основе национальных железнодорожных линий, поэтому основные проблемы 101 Railway Reform and Charges for the Use of Infrastructure (European Conference of Ministers of Transport, 2005). 102 Сопоставление затрат является менее проблематичным в США ввиду наличия множества железнодорожных компаний и регулятора - Совета по наземному транспорту, разработавшего стандартные определения затрат, требования представления отчетности по затратам и единую систему расчета затрат железных дорог. Всемирный банк Страница 187 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог связаны с возможностью совместимости и доступа, включая плату за доступ (Вставка 9.5), и эти проблемы характерны для трансграничных перевозок во всех регионах мира. Вставка 9.5 Плата за доступ при трансграничных перевозках в странах ЕС В странах ЕС активно дебатируется вопрос платы за доступ при трансграничных перевозках. Значительная дифференциация в уровнях и структурах тарифов за доступ в разных странах становится причиной сложности и непредсказуемости сборов с пользователей и создает стимулы для каждой страны действовать в собственных интересах в стремлении максимизировать свою долю доходов от этих услуг. Ряд специалистов высказываются в пользу гармонизации структуры 103 и уровня тарифов во всех странах Европы. Однако, такое решение является непрактичным ввиду значительных различий в объемах государственной поддержки объектов инфраструктуры в каждой стране. В странах бывшего Советского Союза железные дороги являлись унифицированными до 1990 года и продолжают придерживаться таких же технических стандартов и норм безопасности. Несмотря на различия в тарифах за транзит, действует удовлетворительное международное соглашение. В Африке некоторые международные железные дороги были построены в период колониализма, предшествующего сегодняшним национальным границам, и, поэтому, совместимость не является проблемой, если страны не изменяют технические стандарты, такие, как ширина колеи. Основной регуляторной проблемой являются механизмы доступа применительно к транзитным перевозкам из континентальных стран к портам. В развивающихся странах необходим более четкий механизм деления доходов от трансграничных перевозок. Правительства стран должны провести переговоры по заключению международного договора, положения которого должны быть отражены в соглашениях между национальными железными дорогами, включая финансовые механизмы. Страны Сообщества развития Юга Африки, например, согласовали Протокол по вопросам транспорта, коммуникаций и метрологии. 104 В главе этого документа, посвященной железным дорогам, содержится требование о “разработке принципов расчета затрат региональных железных дорог, а также региональной системы расчетов по счетам, предусматривающей упрощенный порядок платежей и расчетов по счетам.” На момент 103 Если одна страна устанавливает сбор в расчете состав/км, тогда как граничащая страна взимает оплату в расчете т-км брутто, формирование поездов все равно не будет оптимизировано. 104 Protocol on Transport, Communications and Meteorology, Chapter 7 on railways, (Southern Africa Development Community, 2008). http://www.sadc.int/index/browse/page/162. Всемирный банк Страница 188 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог подготовки данного документа, система еще не была внедрена, но она соответствует принципу деления доходов на основе затрат. 9.3.3 Регламенты безопасности В железнодорожной отрасли отсутствуют адекватные стимулы для Регулятор должен повышения безопасности, поскольку железные дороги не несут все затраты, установить нормы связанные с авариями. Соответственно, вопросы безопасности не могут быть оставлены исключительно в компетенции отрасли, особенно в том случае, безопасности, а если железные дороги осуществляют перевозки пассажиров. железнодорожные компании должны разработать Регламенты безопасности не должны быть слишком обременительными; поэтому, правила безопасности должны быть менее жесткими на систему реализации этих железнодорожных линиях с меньшей интенсивностью или скоростью норм движения. Регулятор должен установить нормы безопасности, а железнодорожные компании должны разработать систему реализации этих норм. Затем регулятор должен рассматривать, утверждать и контролировать систему с целью обеспечения соблюдения требований. Адекватные нормы имеют больше шансов, чем неадекватные и нелогичные, быть принятыми и соблюдаемыми отраслью без чрезмерно скрупулезного надзора. Регламенты безопасности не должны быть навязчивыми, и основное внимание регулятора должно быть сосредоточено на обеспечении адекватных процедур для соблюдения норм. Во Вставке 9.6 приведены примеры регламентов безопасности в странах ЕС и Южно-Африканской Республики. Регламенты безопасности могут быть «приватизированы» посредством страховых требований. Например, сюрвейеры страховых компаний могут проводить ежегодные проверки, что будет являться условием получения страховых полисов, а страхование будет являться условием получения лицензии на осуществление деятельности. Вставка 9.6 Примеры регламентов безопасности в странах ЕС и Южно-Африканской Республике В странах ЕС, Директива по вопросам безопасности (2004/49) содержит требование к железнодорожным компаниям о наличии системы мероприятий по обеспечению безопасности и получении сертификата или разрешения, свидетельствующего о том, что данная система принята регулятором. Указанная директива является более детализированной, чем ранее действовавшее законодательство, поскольку в ней учтены факторы открытости рынка и совместимости. Установлены следующие принципы: (i) железнодорожные компании несут ответственность за свой участок системы; (ii) органы, регулирующие вопросы безопасности, несут ответственность за управление, регулирование и обеспечение соблюдения норм безопасности; (iii) должны быть созданы национальные ведомства, отвечающие за расследование аварий, которые могут входить в состав органа, регулирующего вопросы безопасности. Всемирный банк Страница 189 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог ЮАР придерживается аналогичного подхода. Регулятор по вопросам безопасности на железнодорожном транспорте при Департаменте транспорта осуществляет надзор и содействует безопасности железнодорожных перевозок посредством оказания поддержки, проведения мониторинга и обеспечения соблюдения требований в рамках действенных регуляторных механизмов. 105 Регулятор осуществляет надзор за безопасностью на железных дорогах в ЮАР; операторы поездов, станций и железнодорожных линий несут ответственность за соблюдение норм. 9.3.4 Природоохранные регламенты Большинство природоохранных регламентов для сектора железных дорог основаны на межотраслевом национальном законодательстве по охране окружающей среды. Как правило, регламенты для железных дорог охватывают три направления:  Загрязнение почвы, например в результате смазки двигателей, проливов масла из вагонов, канализационных стоков от пассажирских поездов, утечек пестицидов и креозота из деревянных вагонов;  Шумовое воздействие при движении составов, что может являться значительное проблемой в городских населенных пунктах;  Локальное загрязнение воздуха при эксплуатации дизельных поездов; загрязнение при перевозках грузов (например, угольная пыль). Природоохранное ведомство может также проводить оценку воздействия на окружающую среду для новых проектов. Оценка может охватывать несколько направлений, в том числе воздействие на населенные пункты, животный мир и водные ресурсы. Природоохранные регламенты часто являются стандартизированными в соответствии с международными нормами. Например, в недавней Директиве ЕС (2004/26) нормы выбросов от дизельных локомотивов гармонизированы с нормами США для того, чтобы содействовать формированию конкурентного мирового рынка подвижного состава. В США Федеральная администрация по железным дорогам отвечает за природоохранные регламенты и оценку воздействия на окружающую среду. В отличие от США, в большинстве стран ЕС вопросы охраны окружающей среды закреплены за природоохранными ведомствами, а не за регулятором сектора. 9.3.5 Технические регламенты Технические регламенты могут потребоваться для обеспечения соблюдения норм безопасности, охраны окружающей среды или эксплуатационных стандартов. Задачей основной формы технического регулирования является 105 Источник: http://www.rsr.org.za/ Всемирный банк Страница 190 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог обеспечение сопоставимости рельсовых путей и колес на всех железнодорожных линиях. Например, Директивы ЕС по совместимости сетей предусматривают определенную степень гармонизации технических норм и стандартизации процессов. Советские стандарты, которые до сих пор применяются в странах бывшего Советского Союза, выполняют аналогичную роль. Стандарты технических регламентов часто устанавливаются на слишком высоком уровне, что делает их неэкономичными. Регламенты не должны быть чрезмерно директивными — недопустимо злоупотребление национальными стандартами для защиты интересов национальных отраслей, и все регламенты должны проходить оценку на предмет экономичности, и с этой задачей лучше справляются отраслевые ассоциации, нежели регуляторы.  К примеру, в США регулятор по вопросам безопасности ввел в действие законодательство, обязывающее отрасль внедрить систему «позитивного контроля поездов», которая призвана повысить безопасность движения поездов. Регулятор убежден в операционных преимуществах системы, однако железнодорожные компании придерживаются иного мнения и утверждают, что незначительные преимущества во многом перевешиваются высокими системными издержками.  Аналогично, в ЕС превалирует мнение, что локомотивная сигнализационная система—Европейская система управления железнодорожным движением (European Railway Traffic Management System (ERTMS))— имеет важнейшее значение для формирования интегрированной европейской системы и повышения конкурентоспособности железнодорожного транспорта. Однако, некоторые компоненты отрасли понесут значительные издержки в связи с ERTMS, что может фактически ослабить конкурентоспособность железных дорог. Эти примеры демонстрируют риск нежелательных последствий в случаях, когда правительства или наднациональные органы разрабатывают технические регламенты и устанавливают стандарты без понимания прагматичных требований экономичности отрасли. Регуляторам следует избегать установления стандартов, механизмов реализации или сроков, которые нереальны или непосильны с финансовой точки зрения. Отраслевые ассоциации часто устанавливают добровольные стандарты, уменьшающие издержки отрасли, поскольку эффективная структура и стандартизация стимулируют усиление конкуренции среди поставщиков. Добровольные стандарты, разрабатываемые крупными отраслевыми ассоциациями, являются наиболее эффективными в том случае, когда национальные правила и стандарты применительно к железным дорогам приведены в соответствие с международными стандартами. Всемирный банк Страница 191 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог 9.4 Регуляторные механизмы 9.4.1 Законодательство и регуляторные механизмы Регуляторные механизмы представляют собой методы осуществления регулирования. Их предназначение должно быть установлено в базовом законодательстве, которое должно определить общие основы, включая цели политики, критерии и порядок применения механизмов . Законодательство должно предусматривать все целесообразные регуляторные меры. Самым простым и наиболее часто применяемым регуляторным механизмом является регулирование на основе правил, такое как тарифный контроль. В противоположность такому подходу, по мере коммерциализации и приватизации железных дорог была внедрена система контрактов. Наиболее важными являются лицензии и концессии или франшизы. Лицензирование представляет собой форму дискреционного регулирования, которое может охватывать экономические аспекты, вопросы безопасности и охраны окружающей среды. Концессии или франшизы охватывают только экономические аспекты. В следующих разделах обсуждаются указанные контрактные механизмы. 9.4.2 Лицензирование Лицензия на осуществление деятельности фактически является контрактом между регулятором и компанией; регулятор может реализовывать дискреционные права при использовании своих полномочий. Будучи контрактом, лицензия устанавливает обязанности, распределение риска и процедуры исполнения. В частности, в лицензии указываются права и обязанности получателя лицензии и предоставляется разрешение на осуществление деятельности. Компания, имеющая лицензию, должна соблюдать условия лицензии, демонстрирующие ее пригодность для эксплуатации объектов с учетом финансовых и управленческих возможностей, а также согласованные подходы к вопросам безопасности и охраны окружающей среды, обязательства по обслуживанию клиентов и предоставлению информации. Регулятор и железнодорожная компания согласовывают лицензионное соглашение, в котором установлены все условия лицензии. С примером таких условий для компании Network Rail, охватывающих широкий спектр регуляторных вопросов, можно ознакомиться на сайте Департамента регулирования железных дорог Великобритании.106 Лицензия является договорным контрактом. Это означает, что в большинстве случае изменения могут быть внесены только по взаимному согласию сторон. Тем не менее, регулятор должен быть наделен полномочиями вводить изменения в отношении любых операторов, которые не согласны с его предложениями, а операторы должны иметь право обжалования или обращения в орган по вопросам конкуренции или иные апелляционные органы с требованием о проведении расследования. 106 http://www.rail-reg.gov.uk/server/show/nav.2159. Всемирный банк Страница 192 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Лицензирование может также использоваться вместе с концессиями (или франшизой), хотя концессионер может быть освобожден от некоторых условий лицензии, если соблюдение условий лицензии подтверждено органом, предоставляющим концессию. В идеале, лицензия должна выдаваться существующим лицензирующим органом (возможно, регулятором), а не органом, предоставляющим концессию. Концессионеры, которые по какой-либо причине не смогли получить лицензию, не должны иметь права на осуществление деятельности. Концессия должна предоставляться только после выдачи лицензии регулятором, за исключением случаев, когда деятельность не может быть начата до того, как будут построены новые объекты. В этом случае, концессионное соглашение потребуется раньше, чем лицензия на осуществление деятельности. Однако, одновременное использование лицензирования и концессий имеет ряд недостатков, поскольку необходимо участие нескольких государственных органов, и многие страны не располагают соответствующими ресурсами. Самым простым решением может стать использование концессий и компенсация недостающих положений концессионного контракта посредством включения пункта об урегулировании споров. 9.4.3 Концессии Основные элементы концессий Концессии отличаются от полной продажи всего бизнеса и обычно используется в целях формирования конкуренции за право обслуживания рынка, а не конкуренции на рынке.107 Как правило, правительство сохраняет за собой право собственности, а концессионер приобретает право пользования в течение срока действия контракта.108 Концессия является формой регулирования, но, при этом, может потребоваться дополнительное дискреционное регулирование. Структура концессии зависит от контрактных прав, начиная от права эксплуатации нескольких линий и до права строительства и эксплуатации всей национальной или международной железной дороги. Концессиями могут быть:  Негативная концессия (как правило, для убыточных перевозок пассажиров), при которой тарифы и услуги обычно регулируются и государство производит оплату концессионеру; 107 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). 108 В случае новой инфраструктуры, право собственности либо возвращается государству по окончании срока действия концессии или же может быть передано государству по мере ввода в эксплуатацию; при этом, концессионеру разрешено использовать объекты инфраструктуры. Всемирный банк Страница 193 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог  Коммерческая концессия – операторы платят государству за право осуществления деятельности, обычно грузоперевозок, без регулирования тарифов или услуг;  Сочетание вышеуказанных двух вариантов. Рекомендации по составлению контракта коммерческой концессии приведены в Приложении 4. Регулирование в рамках концессионной системы В рамках концессионной системы регулирование может быть таким же простым, как и при исполнении контрактов. 109 Альтернативно, регуляторные функции могут быть разделены между органом, ответственным за мониторинг концессий (правительство или государственный орган) , и независимым регулятором. Независимый регулятор может обеспечить частному инвестору больше уверенности посредством контроля действий государства или недопущения расторжения контракта органом, ответственным за мониторинг концессий, до того, как концессионер получит возможность устранения проблем. Такой механизм должен обеспечить предложение более привлекательных цен участниками торгов, поскольку он снижает предполагаемые регуляторные риски. Во Вставке 9.7 представлен опыт Аргентины по реализации концессий и регулированию в секторе железных дорог. Вставка 9.7 Концессии и регулирование в сфере железнодорожных грузоперевозок в Аргентине Концессии в секторе железных дорог Аргентины были внедрены в начале 1990-х годов. Правительство учредило транспортного регулятора, в компетенцию которого также входят перевозки большегрузными автомобилями и автобусами и который подчиняется Министру транспорта. Регулятор не мог по своему усмотрению изменять концессионные контракты, и большинство проблем были связаны с контрактами, которые являлись неполными и утрачивали актуальность, когда объем грузоперевозок был ниже уровней, предусмотренных в контракте, а усиливающаяся конкуренция вынуждала снижать тарифы. В результате, концессионеры платили меньшие суммы в государственный бюджет и инвестировали меньше средств, чем было предусмотрено в контрактах. Правительство предпочло провести повторные переговоры по контрактам, чем расторгнуть их, и уполномочило Министра транспорта, а не регулятора, провести повторные переговоры. Результатом стало создание системы «регулирования путем повторных переговоров», а не «регулирование путем контрактов». Обе стороны отнеслись к контрактам менее серьезно, что снизило их эффективность.110 109 Estache and de Rus, Privatizing and Regulation of Transport Infrastructure, (World Bank Institute Development Studies, 2000). 110 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion , (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). Всемирный банк Страница 194 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Регуляторы могут прибегать к арбитражному разбирательству в случае, если инвесторы демонстрируют оппортунистическое отношение, например, предъявляют требования о пересмотре контрактов или же не выполняют контракты. Это стало типичной ситуацией для концессий в Африке 111, но ни в одной африканской стране нет эффективного регулятора в секторе железных дорог, который мог бы провести арбитражное разбирательство или обеспечить выполнение соглашений в принудительном порядке. Во Вставке 9.8 приведены примеры концессий в секторе железных дорог в Африке. Концессионные схемы имеют ряд ограничений по сравнению с дискреционным регулированием. Поскольку многие обстоятельства невозможно спрогнозировать на момент подписания контракта, контракты являются неполными и установленные правила не могут предусмотреть все возможные ситуации. Регуляторные процедуры являются низкозатратной заменой или дополнением неполных контрактов. Если бы применялось дискреционное регулирование , многие неудачные концессии могли бы быть усовершенствованы для того, чтобы сделать их более эффективными.112 Органы, отвечающие за мониторинг концессий, которые являются государственными ведомствами или зависят от государства, не должны рассматривать жалобы клиентов или заниматься вопросами безопасности, поскольку государство имеет заинтересованность в защите интересов концессионера. Регуляторы должны быть независимы от государства и железнодорожной отрасли с тем, чтобы они могли рассматривать апелляционные жалобы по принятым решениям без обращения в суды. Независимый экономический регулятор может действовать как арбитр в спорах по концессионному контракту или в случае несоблюдения его положений. В принципе, при концессионной схеме экономическое регулирование должно носить пассивный характер, означая, что регулятор должен реагировать на жалобы, нежели инициировать расследование, и использовать мягкий подход, особенно ввиду того, что дорожные службы во многих случаях интенсивно конкурируют друг с другом. Однако, могут потребоваться следующие действия со стороны регулятора:  Мониторинг доминирующего положения на рынке в случае, если концессионер получает значительную долю железнодорожного рынка; а также мониторинг мер по противодействию злоупотреблению монопольным положением  Принятие и изучение жалоб касательно доступа и дискриминационной практики 111 R. Bullock, V. Foster and C. Briceno, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (World Bank, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship- report. 112 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion , (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). Всемирный банк Страница 195 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог  Дискриминация перевозчиков в плане доступа  Обеспечение равного доступа к объектам инфраструктуры для новых операторов, при наличии оснований  Консультирование министра в случае, если, например, концессионер желает прекратить оказание услуг Министр также может иметь полномочия, закрепленные в законодательстве или в концессионном соглашении, требовать от регулятора проведения анализа обоснованности предлагаемого повышения тарифов в контексте концессионного соглашения в случае, если орган, отвечающий за мониторинг концессий, не обладает соответствующим опытом. Вставка 9.8 Концессии в сфере железнодорожных грузоперевозок в странах Африки113 С 1993 года многие африканские страны предоставляют концессии на эксплуатацию железных дорог, и эта мера, в целом, позволила повысить эффективность и организацию движения, несмотря на недостатки в концессионных контрактах и институциональных механизмах реализации. Опасения, что операторы, работающие в рамках частных концессий, получат чрезмерное влияние на рынке, оказались необоснованными, но это означает, что тарифы не могли быть столь же высокими, как предполагалось на момент предоставления концессии. Низкие тарифы и меньший, чем прогнозировалось, объем транспортных потоков снизили рентабельность. Высокие концессионные сборы и неустойчивые уровни долга привели к тому, что операторы были не в состоянии или не желали осуществлять адекватные инвестиции. Поэтому, правительства стран были вынуждены сами финансировать большинство инвестиций за счет средств займов международных финансовых организаций, которые направлялись на обновление и устранение превышения межремонтных сроков. Регулирование концессионных контрактов являлось неэффективным, особенно в плане обнародования информации, ввиду недостатка квалифицированных специалистов и отсутствия политической поддержки ведомств, занимающихся вопросами концессий. Независимый аудит контрактов не проводился, и концессионеры сталкивались с проблемой непредсказуемых и произвольных изменений, таких как требование осуществления непрофинансированных перевозок пассажиров или директивного повышения заработной платы. Наличие независимого регулятора или надзорного комитета могло бы помочь избежать подобных проблем.114 113 R. Bullock, Review of Selected Railway Concessions in Sub-Saharan Africa, (World Bank, 2006). http://www4.worldbank.org/afr/ssatp/Resources/WorldBank- WorkingPapers/ESW-RailwayConcessions.pdf and R. Bullock, Results of railway privatization in Africa, (World Bank,2005). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/Resources/336291- 1227561426235/5611053-1229359963828/tp-8_africa_rail_concessions_web.pdf 114 Ibid. Всемирный банк Страница 196 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Большинство стран Латинской Америки и Африки предпочли концессии лицензированию ввиду отсутствия традиций независимого регулирования. Однако, после завершения транзакции, концессионер получает значительный левередж, что может создать проблемы.115 На практике, как концессионер, так и государство зачастую не выполняли своих обязательств. Особые аспекты регулирования при концессионных контрактах В рамках концессионных соглашений в странах Латинской Америки и Африки экономическое регулирование в большинстве случаев ограничивается субсидируемыми тарифами на перевозки пассажиров; аннулирование исключительного права концессионного соглашения возможно только в случае злоупотребления монопольным положением. Однако, исключительное право редко аннулируется, поскольку объемы перевозок в редких случаях достаточны для обеспечения более одного оператора. Кроме того, в некоторых концессионных контракта вопрос эксклюзивности не оговаривается, и, поэтому, концессионеры считают, что исключительное право существует, тогда как правительства придерживаются противоположной точки зрения. В целом, в странах Латинской Америки и Африки структура и регулирование контрактов требуют совершенствования, и этому мог бы способствовать независимый регулятор, наделенный соответствующими полномочиями. Строительство новых железнодорожных линий В некоторых случаях концессионеры могут быть заинтересованы в том, чтобы новые линии не строились, поскольку они могут создать конкуренцию линии, обслуживаемой в рамках концессии. В концессионном соглашении должно быть оговорено, что государство не будет субсидировать (или даже утверждать) строительство таких линий в течение установленного периода. Железнодорожные линии в районах горных работ Во многих странах железнодорожные линии для вывоза угля или полезных ископаемых, которые обычно строятся специально для этих целей и принадлежат горнодобывающим компаниям или их дочерним компаниям, как правило, функционируют в рамках концессий. Иногда правительство решает, что государственные интересы будут обеспечены в большей степени, если обязать концессионера предоставить доступ другим горнодобывающим компаниям или иным организациям. Например, в последние годы в Пилбаре, Австралийский суд по вопросам конкуренции потребовал от горнодобывающих компаний, владеющих железнодорожной линией, предоставить доступ другим горнодобывающим компаниям. Однако, поскольку у владельцев линии были стимулы для продажи свободных мощностей линии, ставится под сомнение необходимость или целесообразность регуляторных интервенций в отношении таких линий. 115R. Sharp, Results of Railway Privatization in Latin America, (World Bank, 2005). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/Resources/336291- 1227561426235/5611053-1229359963828/TP-6_LAC_Railways_Concessions_web.pdf. Всемирный банк Страница 197 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Конкуренция Конкуренция среди железнодорожных компаний возможна, если железнодорожные линии обслуживают одни и те же рынки, но только при наличии достаточной экономии плотности. В противном случае, очень редко присутствует экономическая целесообразность обслуживания коридора несколькими линиями. Например, в Мексике конкуренция в системе железнодорожных концессий была призвана подсоединить производственные объекты посредством железнодорожной линии, находящейся в совместной собственности, к нескольким железнодорожным системам, каждая из которых обслуживает конкретный порт. Продолжительность концессионного контракта Контракты с длительным сроком действия стимулируют инвестиции в основные фонды, развитие рынка и применение надлежащих методов управления. Поскольку большинство активов железной дороги имеют продолжительный срок службы и инфраструктура железных дорог является недвижимой, срок действия концессионных контрактов должен быть соразмерным. В странах Африки, например, концессии предоставляются обычно на 15-30 лет.116 Однако, целесообразно предусмотреть определенные сроки периодического обзора для оценки прогресса. Франшизы на перевозки пассажиров по железной дороге представляют собой форму концессии, но, как правило, не предусматривают ответственность за железнодорожную инфраструктуру. В Великобритании срок действия франшиз составляет, как правило, 7 -10 лет, хотя планируется увеличить их продолжительность; в странах Европы срок действия франшизы даже короче. Краткосрочные франшизы усиливают конкуренцию «за рынок» и упрощают возможности государственного сектора по повышению эффективности. При этом, однако, краткосрочные франшизы лишают концессионеров стимулов направлять инвестиции в основные фонды, обучение персонала и развитие или же осуществлять меры по экономии затрат на постоянной основе. Это может переложить ответственность за инвестиции на государственный сектор. 9.5 Институциональные аспекты 9.5.1 Принципы надлежащего регулирования Ключевые принципы, определяющие регулирование железных дорог, заключаются в следующем:  Регулятор является независимым от сектора и правительства 116R. Bullock, V. Foster and C. Briceno, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (World Bank, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship- report. Всемирный банк Страница 198 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог  Регулятор имеет четкие правовые полномочия и имеет право запрашивать информацию об отрасли, требуемую для выполнения предусмотренных обязанностей  Доминирование прозрачности и открытости  Регулятор несет ответственность за свои действия, бездействие и сопутствующие издержки  Регуляторные решения являются последовательными и предсказуемыми  Простая регуляторная структура, определяющая функции и обязанности, которая может помочь избежать недопонимания и правовых споров. Все аспекты регуляторной деятельности должны основываться на этих принципах. Независимые регуляторы Желательно, чтобы любой регулятор был независимым от отрасли и правительства, ввиду того, что решения независимого регулятора с большей вероятностью будут являться и восприниматься свободными от влияния заинтересованных сторон и, соответственно, менее подверженными риску возникновения разногласий и юридических сложностей. Независимость сокращает возможности для «регуляторного охвата», когда регулятор руководствуется конкретными интересами, такими как краткосрочные задачи отрасли или политические результаты, нежели отстаивает общественные интересы. Необходимо четкое разграничение между правительством в качестве разработчика политики, регулятором в качестве арбитра и отраслевыми компаниями в качестве провайдеров инфраструктуры и услуг. Экономическое регулирование должно быть независимым от любого участника железнодорожной отрасли; этот принцип становится еще более актуальным после введения конкуренции для поддержания равных условий деятельности и чувства справедливости . Министры не должны иметь полномочий для влияния на регуляторные решения. Если регулирование отрасли осуществляет министерство, имеющее финансовые интересы в железных дорогах, или же если политические цели министерства не согласуются с коммерческими целями, частный сектор уйдет, и цель развития конкуренции на рынке останется нереализованной. Независимость должна также обеспечивать последовательный и предсказуемый процесс принятия решений, поскольку в определенной степени решения будут отделены от политического процесса. До начала инвестиционной деятельности опасения частных компаний может вызывать возможность принятия или изменения регламентов и правил , которые могут отрицательно сказаться на доходности их инвестиций, или, в Всемирный банк Страница 199 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог худшем случае, поставить их активы под угрозу экспроприации. Независимое регулирование обеспечивает более высокий уровень определенности, чем полная зависимость решений от действий правительства. Во многих случаях регуляторы отслеживают сложные и спорные ситуации, и они должны иметь возможность привлекать профессиональных консультантов и находить аполитичные решения. Однако, несмотря на то, что регулирование должно осуществляться вне политического процесса, полномочия и степень ответственности регулятора должны быть законодательно установлены, и члены регуляторного органа должны назначаться государством. Каким образом страны могут создать систему регулирования, которая действительно будет независимой? Во многих странах отсутствует опыт независимого регулирования или же финансовые и кадровые ресурсы для эффективного регулирования. Как следствие, правительства некоторых стран предпочитают осуществлять регулирование посредством концессий. Однако, без наличия определенного уровня независимого регулирования, концессии могут стать проблематичными. Для обеспечения реальной независимости, регулятор должен иметь адекватные ресурсы, как правило за счет специального источника финансирования от регулируемой отрасли в виде сборов за лицензии или концессии. Независимое финансирование изолирует регулятора от государственного бюджета и усиливает независимость от государства. Парламент должен определять бюджет регулятора отдельно от бюджета министерства, отвечающего за железные дороги, в целях обеспечения бюджетной подотчетности и независимости. Реальная независимость также усиливается посредством строгих процедур назначения и освобождения от должности членов совета и руководителей регуляторного органа (см. раздел, в котором обсуждаются вопросы кадрового обеспечения). На практике, страны могут оказаться не в состоянии оперативно внедрить все элементы регуляторной независимости. На этапе становления небольшой регуляторный орган может воспользоваться отлаженными государственными административными процедурами, и финансовая независимость от государственных субсидий маловероятна, учитывая значительные изначальные расходы не создание регулятора. Тем не менее, задачей на долгосрочную перспективу должна стать независимость регулятора. Четкие правовые полномочия и обязанности Полномочия регуляторного органа должны быть четко сформулированы в законодательстве, что позволяет регулятору избежать необходимости получения согласований министерства. В законодательстве должны быть установлены правовые полномочия регулятора и пределы компетенции. В частности: Всемирный банк Страница 200 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог  Функции регулятора и других ведомств должны быть четко обозначены, чтобы избежать дублирования обязанностей.  Регулятор должен обладать достаточными полномочиями для исполнения установленных обязанностей; например, регулятор дожжен иметь доступ к отраслевой информации.  Все аспекты регуляторных процедур должны быть прозрачными, включая все решения и их обоснования.  Регулятор должен быть законодательно подотчетен за действия и решения посредством процедуры обжалования, что формирует репутационную мотивацию регулятора для вынесения решений на основе фактов и обоснованной аргументации.  Должны быть сформированы механизмы консультаций на постоянной основе с основными заинтересованными сторонами в секторе, в том числе с министерствами, администрациями портов (если применимо) и основными клиентами. Например, обязанности регулятора железных дорог в Великобритании изложены в Разделе 4 Акта о железных дорог 1993 года.117 Прозрачность и открытость Прозрачные и открытые процедуры принятия решений в рамках Прозрачные и открытые официальных каналов усиливают независимость регулятора и обеспечивают процедуры принятия и участникам рынка уверенность в отсутствии чрезмерного влияния со обнародования решений стороны правительства или отрасли. Это включает открытость регуляторных процессов и процедур для общественности, а также обнародование всех усиливают независимость решений, процедур, назначений, финансовой информации и механизмов регулятора. обжалования. Коммуникационные каналы должны включать годовые отчеты, постоянно обновляемый сайт и, возможно, телефонную горячую линию. Подотчетность Регулятор должен быть подотчетен общественности, которой он служит, отрасли, которую он регулирует и Парламенту, который санкционирует его деятельность. Следовательно, процедуры отчетности регулятора и доступ к информации для клиентов и других заинтересованных сторон должны быть открытыми и прозрачными. Регулятор должен демонстрировать подотчетность в процедурах кадрового обеспечения, полномочиях и принятии решений. Подотчетность также требует последовательной, отчетливой и открытой процедуры обжалования для отрасли для оспаривания решений регулятора. Безусловно, независимые регуляторы могут повысить свои полномочия и внутренние издержки до необоснованно высокого уровня. Поэтому, должен быть создан механизм сдержек и противовесов посредством структур управления, обязательного обнародования информации, независимого 117 http://www.railwaysarchive.co.uk/documents/HMG_Act001.pdf. Всемирный банк Страница 201 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог аудита счетов и рассмотрения решений регулятора в судебном порядке. Регуляторы должны представлять годовой отчет Парламенту, включающий финансовые данные, информацию о планировании, достижениях и неудачах, и парламентский орган, например, Комитет по государственным счетам, должен осуществлять надзор. Последовательность и предсказуемость Регуляторам необходима достаточная гибкость для совершенствования регуляторного режима посредством адаптации процедур и решений исходя из опыта, приобретенного в процессе осуществления деятельности. Однако, непоследовательные или непредсказуемые изменения регуляторных требований повышают риск для частного сектора, порождая подозрения и ослабляя веру в независимость регулятора, что, таким образом, увеличивает стоимость капитала и не стимулирует инвестиции в отрасль. Сложность должна быть сведена к минимуму Минимизация издержек и сложности регулирования является основной задачей построения системы регулирования. Сложность увеличивает издержки для регулятора и отрасли, создает необходимость привлечения дефицитных кадровых ресурсов и может воспрепятствовать коммерческой инициативе. Регулирование должно быть направлено на недопущение ослабления конкурентоспособности сектора железных дорог, особенно с учетом того, что правительства большинства стран заинтересованы в переориентации транспортных потоков от менее экологически безопасных видов транспорта в пользу железной дороги. Регуляторные механизмы должны быть направлены на то, чтобы регулирование ограничивалось только абсолютно необходимыми аспектами, а также на упорядочение регуляторных структур и процедур, оставляя максимально возможное количество рычагов в распоряжении рынка и отрасли. 9.5.2 Институциональные механизмы и кадровое обеспечение В контексте вышеизложенных принципов существует несколько взаимосвязанных вариантов регуляторных институциональных механизмов. Задачи правительства как разработчика политики и  Следует ли объединять функции экономического регулирования и регулирования мер безопасности в одном ведомстве? регулятора как арбитра  Следует ли железной дороге иметь собственного регулятора или должны быть четко находиться в ведении регулятора нескольких секторов? разграничены  Следует ли назначать регулятора в качестве государственного органа или полномочного ведомства (что означает более высокую степень независимости)? Существует также различные варианты кадрового обеспечения, которые обсуждаются в следующих разделах. Всемирный банк Страница 202 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог Следует ли объединять экономическое регулирование и регулирование мер безопасности? Функции по экономическому регулированию и регулированию мер безопасности/технических аспектов может осуществлять одно ведомство, или же эти задачи могут быть возложены на несколько ведомств. Некоторые страны отдают предпочтение нескольким ведомствам, например США, и, первоначально, Великобритания. Впоследствии в Великобритании было принято решение об объединении регулирования мер безопасности и экономического регулирования, что должно было способствовать обеспечению большего учета коммерческого эффекта решений при регулировании мер безопасности. Это создало определенные возможности для некоторого компромисса в вопросах безопасности за счет большего акцента на коммерческий эффект, но преимуществом объединения экономического регулирования и регулирования мер безопасности является использование одних и тех же сотрудников, особенно специалистов по техническим вопросам. Этим решается важный вопрос при формировании регуляторных механизмов, а именно обеспечение беспрепятственной координации действий тех, кто отвечает за различные аспекты регулирования. Одноотраслевой или многоотраслевой регулятор? В законодательстве о регуляторе в сфере железных дорог должен учитываться факт наличия других регуляторов, полномочия которых могут являться главенствующими, или же может иметь место дублирование их функций с функциями регулятора в сфере железных дорог. Например, не будет ли целесообразным включить в компетенцию существующих регуляторов вопросы регулирования железных дорог? Или же отдельный регулятор по железным дорогам является лучшим вариантом? В более широком смысле речь идет о том, должно ли регулирование железных дорог входить в компетенцию единого регулятора по железным дорогам или же многоотраслевого регулятора. Во Вставке 9.9 приведены примеры. Вставка 9.9 Примеры отраслевого и многоотраслевого регулятора В США экономическое регулирование в секторе железных дорог осуществляет независимый Совет по наземному транспорту (Surface Transportation Board (STB)), отвечающий за все виды наземного транспорта; безопасность железных дорог регулируется Федеральной администрацией по железным дорогам (Federal Railroad Administration (FRA)) Департамента транспорта. Аналогично, в Германии многоотраслевой регулятор – Федеральное агентство по сетевым отраслям (BNA) - осуществляет мониторинг конкуренции и обеспечивает отсутствие дискриминации в предоставлении доступа ко всем сетевым отраслям, включая железные дороги; Федеральное ведомство по железным дорогам (EBA) осуществляет надзорные функции и выдает лицензии железнодорожным компаниям. Всемирный банк Страница 203 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог В России функционируют два экономических регулятора естественных монополий: Федеральная служба по тарифам (ФСТ), в компетенцию которой входят вопросы тарифов, и Федеральная антимонопольная служба (ФАС), которая занимается вопросами конкуренции в более широком контексте и регуляторными вопросами. Аналогичная система внедрена в Казахстане. В больших странах ЕС (Великобритании, Франции, Италии) регуляторы железных дорог отвечают только за сектор железных дорог; но это не является общепринятой практикой в меньших странах ЕС. Немногие страны с переходной экономикой или развивающиеся страны располагают достаточными ресурсами для создания единого регулятора для сектора железных дорог или даже для транспортного сектора, поэтому в большинстве стран функции регулирования железных дорог осуществляют многоотраслевые регуляторы. Например, в Танзании Управление наземного и морского транспорта осуществляет регулирование экономических и природоохранных аспектов и мер безопасности применительно ко всем транспортным секторам, за исключением воздушного транспорта. Действенное объединение усилий может быть достигнуто посредством регулирования нескольких секторов одним ведомством:  Опыт, приобретенный в процессе регулирования одного сектора, может быть применен и в отношении других секторов.  Специалисты (например, юристы) могут привлекаться в работе по нескольких секторам, создавая полноценные рабочие программы и обеспечивая более эффективное и экономичное регулирование.  В секторе коммунальных услуг и в транспортном секторе присутствует общая необходимость планировании и финансирования долгосрочных капитальных инвестиций, определения тарифов и лицензирования.  Многоотраслевой регулятор должен содействовать принятию регуляторной политики, которая является более последовательной и прозрачной применительно к секторам.  Многоотраслевой регулятор в меньшей степени подвержен «регуляторному поглощению», чем одноотраслевой регулятор, поскольку многоотраслевой регулятор имеет более высокий статус и больше полномочий и работает с несколькими отраслями и министерствами. Многоотраслевые регуляторы могут иметь ряд недостатков:  Ввиду полномочий и влияния многоотраслевых регуляторов, руководители могут злоупотреблять своим положением. Специальные технические здания отдельных секторов могут оказаться недостаточными; этот фактор риска может быть снижен, если каждый Всемирный банк Страница 204 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог сектор будет представлен на уровне Совета при сохранении технических групп по конкретным секторам на операционном уровне.  Размер и сравнительная сложность многоотраслевых регуляторов может создать больше проблем при формировании и управлении.  Больший объем бюрократии может создать задержки в принятии решений. Ведомство или государственный орган? Регулятор должен быть создан как независимое ведомство, а не государственный орган, который не обладал бы необходимой независимостью. Регуляторное ведомство, действующее в пределах законодательно установленной компетенции, обеспечит, чтобы решения были последовательными, достаточно предсказуемыми и убедительными для инвесторов, а не основывались на кратковременных политических выгодах, таких как выборы или ограниченность финансовых средств. Кадровое обеспечение Во многих странах имеется незначительный или вообще отсутствует опыт независимого регулирования, поэтому ключевое значение приобретает формирование регуляторного потенциалам. 118 Проблема состоит в том, чтобы привлечь и удержать квалифицированных специалистов, которые способны выполнять специфичные и сложные функции, требуемые регулятором. Регуляторы не должны полагаться на кадровые ресурсы государственного департамента. Для усиления независимости, назначения на должности Регулирование должно быть должны осуществляться независимо от правительства или министра, построено таким образом, возможно через независимый совет по назначениям. Срок пребывания в чтобы его преимущества должности членов совета и руководителей должен составлять четыре -пять лет с тем, чтобы они действовали в интересах регулятора, а не предыдущей превышали издержки. должности, как правило, в отрасли или в министерстве. Члены совета или руководители могут освобождаться от должности только в исключительных случаях, таких как аморальное поведение или явная некомпетентность. Такой принцип ограждает лиц, принимающих решения, от внешнего давления, что усиливает независимость регулятора. Основания для освобождения от должности должны быть установлены в законодательстве, и эта процедура должна предусматривать действенный механизм сдержек и противовесов, таких как требование ратификации Парламентом. Эффективный регулятор должен иметь достаточное количество компетентных сотрудников, которые должны обладать знаниями в области права, экономики и технического обеспечения, в зависимости от обязанностей регулятора. Также требуются технические знания в сфере железных дорог для целей регулирования мер безопасности, и, возможно, экономического регулирования, для того, чтобы учитывать реалии 118R. Bullock, V. Foster and C. Briceno, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (World Bank, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship- report. Всемирный банк Страница 205 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной отрасли при принятии решений. Поскольку регулятор должен быть катализатором изменений и иметь свежий взгляд на сектор железных дорог, в кадровом составе не должны преобладать бывшие работники железной дороги, которые могут проявлять чрезмерную навязчивость и пытаться руководить функционированием железных дорог. 9.6 Выводы Качественное регулирование является сложной задачей. Соответственно, регулирование должно ограничиваться наиболее значимыми аспектами, используя максимально простую и минимально обременительную систему.119 Экономическое регулирование железных дорог необходимо только при наличии рыночной власти; такое регулирование может не требоваться в случае серьезной конкуренции со стороны автомобильного транспорта. Регулятор должен способствовать формированию и поддержанию конкуренции для того, чтобы уменьшить необходимость в регулировании. Если структура отрасли позволяет доступ третьей стороны или открытый доступ — что создает конкуренцию среди железнодорожных компаний — регулирование должно быть сосредоточено на сохраняющейся естественной монополии, обычно ограничивающейся предоставлением инфраструктуры. Регулирование должно быть построено таким образом, чтобы его преимущества превышали издержки. Экономическое регулирование может являться адекватной мерой при несостоятельности рынка, но формирование функционирующего рынка является более эффективным, чем регулирование. Хотя существует несколько форм несостоятельности рынка в сфере железных дорог, монополия является той формой, которая в наибольшей степени требует регулирования. Тем не менее, посредством внедрения механизмов конкуренции в сфере железнодорожных перевозок, регулирование может ограничиваться инфраструктурой, в особенности инвестициями, а также контролем и установлением платы за доступ. Обеспечение доступа и достижение инвестиционных целей упрощается при использовании коммерческих стимулов, нежели регулирования. Не существует оптимальной модели экономического регулирования железных дорог. Наоборот, регулирование следует адаптировать для достижения целей государства в отношении всего транспортного сектора с учетом иных аспектов реформы железных дорог. Эти соображения определяют цели государственных интересов, достижение которых призвано обеспечить регулирование, и именно эти цели должны определять обязанности регулятора, которые должны быть установлены в законодательстве. Как показывает опыт, формирование конкуренции в сфере железнодорожных перевозок пассажиров является более сложным, чем в 119J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). Всемирный банк Страница 206 Реформа железных дорог: Сборник материалов 9. Формирование регуляторных механизмов по повышению эффективности сектора железных дорог сфере грузоперевозок; это означает, что на железных дорогах с преобладанием пассажирских перевозок может потребоваться больший объем регулирования, чем на железных дорогах, на которых осуществляются преимущественно грузоперевозки. Регуляторный режим должен быть достаточно гибким, чтобы реагировать на непредвиденные ситуации, особенно когда объем транспортных потоков оказывается меньше прогнозного. Гибкость проще обеспечить при помощи дискреционного регулирования, чем концессионного контракта, хотя иногда их сочетание может оказаться оптимальным решением. Регулирование внешней безопасности и природоохранных мер имеет важнейшее значение для железных дорог, но технические стандарты зачастую лучше оставить на усмотрение отрасли. Важное значение имеют институциональные механизмы регулирования в сфере железных дорог. В идеале, экономическое регулирование должно осуществляться независимо от правительства и отрасли; если это не может быть обеспечено незамедлительно, этот принцип должен стать конечной целью. Всемирный банк Страница 207 Реформа железных дорог: 10 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 10: Корпоративное управление государственного железнодорожного предприятия Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия 10 Корпоративное управление государственного железнодорожного предприятия 10.1 Введение Корпоративное управление государственным железнодорожным Прозрачность (публичное предприятием является основой для обеспечения надлежащего управления им, реализации политики акционеров, ведения хозяйственной деятельности предоставление достоверной согласно законодательству и общего функционирования в соответствии с информации о управлении и ожиданиями собственника. Сюда входит создание: (i) прозрачности и эффективности работы) надежности отношений между государством и предприятием, ( ii) структуры стратегического руководства и надзора за работой железнодорожного является одной из предприятия и (iii) структуры для назначения компетентных и важнейших составляющих мотивированных членов управления. подотчетности как Большинство бывших государственных железнодорожных компаний в госпредприятий, так и их настоящее время представляют собой либо госпредприятия, либо частные государственных корпоративные предприятия, частично или полностью находящиеся в собственности государства120. В этой главе описываются передовые практики собственников. корпоративного управления государственными железнодорожными предприятиями. Источники передовой практики В этой главе приводятся рекомендации на основе передовых практик из документов "Рекомендации по управлению госпредприятиями" и "Принципы корпоративного управления", подготовленные Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 121, а также опыт работы Всемирного банка в железнодорожном секторе. "Рекомендации по управлению госпредприятиями" (рекомендации ОЭСР) содержат указания по управлению госпредприятиями, применимые к разным странам. Два набора рекомендаций ОЭСР представляют собой уникальный, ценный источник материалов для правительств и министерств разных стран. В них также приведены рекомендации и развернутые аннотации. Согласно 120 Госпредприятие, как правило, организуется в соответствии с особыми нормами права, применимыми только к госпредприятиям и неприменимым к частным организациям. Частное корпоративное предприятие, полностью находящееся в собственности государства, юридически является частным предприятием, все акции которого (по крайней мере, первоначально) принадлежат государству. Последнее при этом обладает юридическим статусом частного предприятия, по причине чего в дальнейшем упрощается процедура внесения в его список непубличных акционеров, что не требует внесения существенных изменений в устав компании. 121 OECD (2015), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition, OECD Publishing, Париж; и ОЭСР (2015 г.), G20/OECD Principles of Corporate Governance, OECD Publishing, Париж. Всемирный банк Страница 210 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия рекомендациям ОЭСР, госпредприятиям по возможности следует придерживаться более широких "принципов", применимых как к частным, так и государственным предприятиям. Сборник материалов Всемирного банка по управлению госпредприятиями, "Корпоративное управление госпредприятиями: Сборник материалов" содержит полезные рекомендации122. Выбранный перечень образцов документов для реализации функций корпоративного управления подготовлен Всемирным банком и представлен в Приложениях.123 10.2 Структура системы управления госпредприятием Одна из двух типовых структур управления предприятием, как правило, используется в управлении железнодорожными предприятиями, а именно, одноуровневая (унитарная) структура управления, наиболее распространенная в Северной Америке и Австралии, и двухуровневая (дуальная) структура управления, применяемая в некоторых странах Европы (включая страны с развивающейся экономикой, такие как Польша), а также в Китае124. Несмотря на то, что дуальная и унитарные структуры управления за последние годы несколько сблизились, между ними по -прежнему остаются заметные различия. В рамках унитарной структуры управления исполнительный директор, как правило, является членом совета директоров (или иногда председателем правления, что не является передовой практикой с точки зрения корпоративного управления), а при дуальной структуре совмещение должностей в совете директоров и руководящем органе часто не допускается.125 Согласно закону в (европейский) наблюдательный совет при дуальной структуре управления входят представители работников, что редко встречается в Северной Америке. При дуальной структуре наблюдательный совет как правило отвечает за назначение всех членов правления (директората), а при унитарной структуре советом директоров, как правило, 122 Группа компаний всемирного банка. 2014. Корпоративное управление госпредприятиями: Сборник материалов. Вашингтон, округ Колумбия. © Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20390 License:CC BY 3.0 IGO. 123 Сюда входят: Устав совета директоров (Приложение 6); Этический кодекс (Приложение 7); Положение об обязанностях исполнительного комитета (т. е. совета директоров или руководства) (Приложение 8); Определение независимости (Приложение 9); Руководство по операциям с заинтересованными сторонами (Приложение 10); и Декларация о намерениях компании (Приложение 11). 124 В ЕС использование унитарной структуры рекомендуется соответствующим кодексом корпоративного управления в восьми странах, а использование дуальной структуры — в десяти странах. В оставшихся девяти странах используется гибридная структура или одновременно обе структуры (в зависимости от выбора компании). Источник: European Commission, “National Factsheet: Gender Balance in Boards: Country Sweden.” Январь, 2013. http://ec.europa.eu/justice/gender- equality/files/womenonboards/womenonboards-factsheet-se_en.pdf 125 Например, в Германии или Франции исполнительный директор не является членом наблюдательного совета, однако в таких странах, как Великобритания или Австралия, он зачастую является членом наблюдательного совета, не будучи при этом председателем. Всемирный банк Страница 211 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия назначается исполнительный директор, в полномочия которого впоследствии входит назначение руководителей. Законодательство и регламент каждой страны определяет правовые роли и обязанности элементов организации и их назначение. Например, устав 126, необходимый для создания предприятия, будут определять многие функциональные права и обязанности акционеров и совета директоров. В добавок к этому, в национальном законодательстве о предприятиях и уставе предприятия часто устанавливается система голосования акционеров, принципы реализации акционерами их прав голоса, доступа к информации о предприятии, а также принципы защиты прав держателей меньшей части акций предприятия. Местное законодательство также определяет обязательства совета директоров. 126Корпоративный устав представляет собой набор юридических документов, включая, во многих случаях, Акт о регистрации предприятия, подаваемый в государственный лицензирующий орган, в котором указываются цели и организационная форма предприятия (открытое или закрытое акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью). Организационная форма компании, указанная в уставных документах, служит правовой основой для определения, под действие каких законов и нормативных правовых актов попадает предприятие; при этом также указывается юридический адрес и структура предприятия. Несмотря на важность соответствия устава передовой международной практике, важно также учитывать, чтобы корпоративные документы госпредприятий полностью соответствовали национальному корпоративному законодательству, включая нормы, действующие в отношении фондового рынка. Всемирный банк Страница 212 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия В оставшейся части данной главы понятие "совет директоров" будет подразумевать "корпоративный орган, которому вверены функции управления предприятием и контроля за его хозяйственной деятельностью" (согласно определению ОЭСР в документе "Рекомендации по управлению госпредприятиями", то есть совет директоров унитарной структуры правления или наблюдательный совет двухуровневой структуры). 127 Понятие "руководство" подразумевает группу руководителей высшего звена, ответственных за повседневное управление предприятием под руководством исполнительного директора независимо от того, представлена ли оно в качестве совета директоров или иного официально назначенного органа. Важно понимать, что соблюдение правил корпоративного управления является важным факторам, влияющим на доверие частных инвесторов. Грамотно осуществляемое корпоративное управление, заслуживающее доверия и поддерживаемое эффективными механизмами контроля и обеспечения эффективности работы, дает уверенность акционерам и другим заинтересованным сторонам в постоянной защите их прав и интересов. Это не только облегчает доступ предприятия к рынку капитала, но и снижает финансовые риски, уменьшая при этом стоимость капитала для предприятия. Наиболее значимой характеристикой структуры корпоративного управления является независимость совета директоров от руководства предприятия. Национальное законодательство и корпоративный устав 128 или акты о регистрации предприятия определяют многие функциональные права и обязанности. Например, в национальном законодательстве о предприятиях и уставе предприятия часто устанавливается система голосования акционеров, принципы реализации акционерами их прав голоса, доступа к информации о предприятии, а также принципы защиты прав держателей меньшей части акций предприятия. Местное законодательство также определяет обязательства совета директоров: как правило, за ним закреплена фидуциарная ответственность перед акционерами и юридическая ответственность за действия предприятия. 129 Предприятие выплачивает членам совета директоров компенсации, на что в 127 В некоторых странах нормативные правовые акты требуют от госпредприятий наличия наблюдательного совета в дополнение к совету директоров. Наблюдательный совет консолидирует мнения акционеров и назначает и освобождает от должности членов совета директоров. 128 Корпоративный устав представляет собой набор юридических документов, включая, во многих случаях, Акт о регистрации предприятия, подаваемый в государственный лицензирующий орган, в котором указываются цели и организационная форма предприятия (открытое или закрытое акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью). Организационная форма компании, указанная в уставных документах, служит правовой основой для определения, под действие каких законов и нормативных правовых актов попадает предприятие; при этом также указывается юридический адрес и структура предприятия. 129 Фидуциарная ответственность — это ответственность, основанная на доверии. В этом случае речь идет о группе, бизнесе или человеке (в данном случае члене Совета), который может действовать в интересах других лиц (акционеров) на условиях полного доверия, добросовестности и четности. Всемирный банк Страница 213 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия ответ ожидается, что они уделят достаточно времени хозяйственной деятельности компании. В следующих разделах подробно рассматриваются другие важные структурные составляющие, показанные на диаграмме, а также обсуждаются характерные особенности железнодорожного предприятия. 10.3 Декларация о намерениях компании Что касается железнодорожных госпредприятий, то зачастую между государством, осуществляющим надзор за работой предприятия, находящегося в его собственности, и самим предприятием (в лице совета директоров) существуют определенные обязательства, которые можно назвать декларацией о намерениях компании. Данная декларация (или ей подобный документ) регулирует деятельность железнодорожного предприятия и позволяет проводить оценку эффективности его работы. Содержание декларации может варьироваться на различных предприятиях, однако, как правило, в ней содержатся следующие пункты 130 (см. также Приложение 11, в котором представлен образец стандартной декларации о намерениях компании):  корпоративное видение;  обзор предприятия и его деятельности;  стратегические цели предприятия;  высокоуровневая бизнес-стратегия;  ключевые инициативы;  отчет о результатах за предыдущий год, включая финансовые результаты, и целевые показатели эффективности на ближайшие годы. Отношения между советом директоров и государственными собственниками могут быть сложными. Поскольку государство является акционером (и часто единственным), назначенные государством директора могут быть не согласны с персональной ответственностью перед государством по отношению к железнодорожному госпредприятию. Например, в совет директоров могут входить бывшие или нынешние министры или должностные лица министерств. Члены совета директоров могут столкнуться с несоответствием их обязанностей перед государством (или государственным органом) и перед предприятием, в котором имеется такой совет директоров. Подобная ситуация безусловно является противоречивой; члены совета директоров несут фидуциарную ответственность перед самим предприятием и, следовательно, обязаны выносить суждения в его 130Декларации некоторых железнодорожных госпредприятий можно найти по ссылкам: http://www.artc.com.au/uploads/Final-ARTC-2016-17-Statement-of- Corporate-Intent.pdf (ARTC); https://www.parliament.nz/resource/en- NZ/51DBHOH_PAP66038_1/fd716313690a7bd5d1cdf5b4e1ee2ac3c5af5d6c (KiwiRail); and https://www.tasrail.com.au/client-assets/downloads/sci/2015%20- %202016%20Statement%20of%20Corporate%20Intent.pdf (TasRail). Всемирный банк Страница 214 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия интересах, но, при этом, они также представляют государственную структуру, интересы которой могут вступать в конфликт с интересами предприятия. Декларация о намерениях компании, благодаря четкому определению целей работы и целевых показателей эффективности как обязательства перед государством, является залогом прозрачности сотрудничества на коммерческих началах между государством и советом директоров. Более подробную информацию о декларации и процессе ее составления можно найти в сборнике материалов Всемирного банка по управлению госпредприятиями "Корпоративное управление госпредприятиями: сборник материалов"131. 10.4 Общее собрание акционеров Прозрачность функционирования железнодорожной компании должна основываться на стандартных правилах бизнеса, определенных для котируемой компании, к которым относится проведение ежегодного общего собрания акционеров и непрерывное и регулярное информирование собственника по вопросам, которые могут повлиять на стоимость железнодорожной компании в целом. Если госпредприятие ежегодно проводит общее собрание акционеров, и если на нем присутствуют частные акционеры, то им также должно предоставляться право голоса на собрании. Одной из важнейших функций собрания является выбор и назначение членов совета директоров. Кроме того, во время собраний акционеры голосуют акциями за основные статьи баланса за год, включая финансовые отчеты компании и другие важные решения/сделки, если таковые имеются, как показано ниже. Вставка 10.1 Наиболее частые статьи баланса, обсуждаемые на общем собрании акционеров госпредприятия Ежегодные решения Совет  Назначение членов совета директоров по рекомендации совета директоров или акционера  Принятие соглашения на право управления  Определение вознаграждения для членов совета директоров  Контроль за деятельностью совета директоров для обеспечения соблюдения принципов экономии и поддержания эффективности Счета  Утверждение годовых финансовых отчетов  Назначение независимого внешнего аудитора и отказ от него Выплаты  Утверждение размера дивидендов советом директоров дивидендов 131Группа компаний всемирного банка. 2014. Корпоративное управление госпредприятиями: Сборник материалов. Вашингтон, округ Колумбия. © Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20390 Лицензия:CC BY 3.0 IGO. Всемирный банк Страница 215 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия Декларация о  Утверждение декларации о намерениях компании и возможных поправок в ней намерениях компании Внеплановые решения Нормативные  Утверждение возможных поправок в устав или другие нормативные документы документы госпредприятия  Предложение внесения изменений в структуру совета директоров Изменения в  Разрешение на выпуск дополнительных акций капитале Слияние  Утверждение слияния, разделения или расформирования госпредприятия подразделений Внеплановые  Утверждение сделок, при которых используются не менее 25 % активов сделки госпредприятия  Отмена сделок со связанными сторонами, ограничивающих интересы госпредприятия 10.5 Совет директоров 10.5.1 Функции совета директоров Акционеры влияют на управление компанией, взаимодействуя с членами совета директоров, которых они выдвигают. Совет несет правовую и финансовую ответственность перед компанией, отвечающей, помимо прочего, за выполнение следующих функций:  назначение и освобождение от должности исполнительного директора и, в некоторых случаях, ключевых руководителей компании и определение уровня оплаты труда для указанных лиц;  определение организационной структуры компании;  определение корпоративных ценностей и миссии компании;  определение стратегических направлений деятельности компании;  контроль за деятельностью руководства и эффективностью работы компании в соответствии с поставленными в декларации о намерениях компании целями и бизнес-планом;  мониторинг финансовых показателей компании и управление финансовыми рисками;  утверждение всех важных инвестиций и стратегических решений; а также  разработка планов обеспечения преемственности. Обязанности и полномочия членов совета директоров, а также его состав (что более подробно рассматривается в разделе 10.5.3), условия, выбор председателя, комитеты совета директоров и характер взаимодействия с акционерами определяются в уставе совета директоров (образец устава Всемирный банк Страница 216 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия совета директоров см. в Приложении 6). Совет должен располагать ресурсами для выполнения своих обязанностей перед акционерами. Совет директоров несет фидуциарную ответственность перед акционерами за то, чтобы действовать в интересах компании. Фидуциарная ответственность — это ответственность, основанная на доверии; действия любых лиц или организаций, выступающих от лица акционеров, должны основываться на полном доверии, добросовестности и честности. В случае с железнодорожными госпредприятиями фидуциарная ответственность совета директоров означает, что все его члены должны действовать в интересах железнодорожной компании. Конфликты интересов компании и государства должны разрешаться в соответствии с положениями декларации о намерениях компании, или иными правительственными нормативными документами, обязательствами по предоставлению государственных услуг или контрактом на оказание государственных услуг для того, чтобы совет директоров мог действовать исключительно в интересах госпредприятия. Советы, как правило, учреждают внутренние комитеты для помощи в выполнении своих функций, и могут привлекать специализированные консультационные компании для оказания содействия в осуществлении управления, надзора и стратегических функций. Вставка 10.2 Ключевые принципы работы советов директоров госпредприятий Советы госпредприятий должны обладать необходимыми полномочиями, компетенциями и объективностью для выполнения функций стратегического руководства и контроля за управлением. Советы директоров должны действовать справедливо и нести ответственность за свои действия.  Советы директоров должны иметь четкие полномочия и нести полную ответственность за результаты деятельности компании, предоставлять полную отчетность собственникам, действовать в интересах компании и справедливо относиться ко всем акционерам.  Советы должны выполнять свои функции (контроль за управлением и стратегическое руководство) в соответствии с целями, поставленными правительством и предприятием-собственником. Совет должен иметь исключительное право назначать и снимать с должности исполнительного директора.  Совет директоров должен быть укомплектован для эффективного достижения целей и независимой оценки. Согласно передовой практике совет директоров должен функционировать независимо от генерального директора.  Если в совете директоров требуется присутствие представителя работников, следует разработать механизмы, должным образом обеспечивающие данное представительство, способствующие Всемирный банк Страница 217 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия независимости, информированности совета директоров, а также в целом повышающие эффективность его работы.  Советами директоров должны назначаться специальные комитеты, оказывающие советам поддержку в выполнении предписанных функций, в частности, касающихся аудита, управления рисками и системы вознаграждений.  Советы директоров должны выполнять ежегодную оценку эффективности работы данных комитетов. Примечание: Выше приведены общие характеристики обязанностей совета директоров согласно материалам документа ОЭСР "Руководство по корпоративному управлению государственных предприятий" (издание 2015 года). Доступно по адресу: http://www.oecd.org/corporate/guidelines- corporate-governance-SOEs.htm 10.5.2 Другие ключевые обязанности совета директоров Постановка целевых показателей для руководства Целевые показатели для госпредприятий должны быть установлены в рамках процедуры составления плана хозяйственной деятельности компании и декларации о намерениях. Совет директоров должен устанавливать рабочие цели для команды топ-менеджеров в соответствии с показателями эффективности, приведенными в декларации и бизнес -плане. Эти цели впоследствии обсуждаются и согласовываются с исполнительными органами. Назначение дивидендов для акционера(-ов) Если от предприятия предполагается наличие конкурентоспособности, государственный орган, осуществляющий контроль за деятельностью железнодорожной компании, должен подготовить для нее рекомендации по выплате дивидендов, в которых указывается их ожидаемый размер, и процедура, в рамках которой дивиденды будут утверждены и выплачены. Указания относительно размера дивидендов должны соответствовать следующим принципам:  предлагаемая выплата дивидендов должна осуществляться в соответствии как с текущими, так и с будущими потребностями в финансировании железных дорог и ожиданиями акционеров;  выплаты дивидендом должны соответствовать размеру дивидендов, выплачиваемых группой схожих по масштабу предприятий;  выплаты дивидендов должны быть предсказуемыми и единообразными на протяжении нескольких лет, однако это не должно исключать возможности единовременной выплаты дивидендов при исключительных обстоятельствах (например, продажа основных активов). Всемирный банк Страница 218 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия Защита интересов миноритарных акционеров Как государственный орган, выполняющий функции контроля, так и совет директоров и госпредприятие должны выполнять свои функции по защите прав миноритарных акционеров и обеспечению равноправия по отношению к ним. Наличие миноритарного пакета акций говорит о частичном включении ценных бумаг госпредприятия в биржевой список внутренней или международной биржи или быть результатом наличия стратегических владельцев госпредприятия или совместных предприятий. Независимо от своего происхождения госпредприятие находится под контролем соответствующего государственного органа и должно соблюдать как требования законодательства, так и использовать передовые практики учета интересов акционеров, в том числе следующих интересов миноритарных акционеров:  регулярное и своевременное получение необходимой важной информации;  активное участие в голосовании на общих собраниях акционеров;  назначение и снятие с должности членов совета директоров; и  распределение долей прибыли организации. Сделки со связанными сторонами Конфликт интересов — это определенные обстоятельства, при которых лицо или организация имеет несколько интересов, один из которых может влиять на профессиональное суждение или действия, принимаемые вразрез с другими интересами. Сделка со связанной стороной — это сделка, при которой сторона, определенным образом влияющая на совершение сделки, имеет конфликт интересов. Конфликты интересов могут возникать при наличии у членов совета директоров, исполнительных директоров или их родственников второстепенных интересов, которые могут повлиять на решение члена совета директоров или исполнительного директора. На любом предприятии совет директоров должен установить соответствующие правила и использовать необходимые системы контроля и способы разглашения для того, чтобы советом директоров не была одобрена сделка со связанной стороной, которая идет вразрез с интересами предприятия. Указания по сделкам со связанными сторонами см. в Приложении 10. 10.5.3 Состав совета директоров Состав и численность совета директоров должны соответствовать обязанностям и функциям, эффективное и действенное выполнение которых ожидается от совета. Члены совета директоров несут фидуциарную ответственность перед предприятием и обязаны принимать решения в его интересах. В среднем, совет директоров крупной компании состоит из 7–12 членов132. Не следует допускать большей численности состава совета 132Согласно Andres, P., Azofra, V., and Lopez, F. “Corporate Boards in OECD Countries: Size, Composition, Functioning and Effectiveness”, Corporate Boards In OECD Countries, Всемирный банк Страница 219 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия директоров133. Рекомендуется, как правило, придерживаться нечетного числа членов совета во избежание равного распределения голосов. Члены совета директоров, как правило, избираются на несколько сроков по несколько лет. За счет этого обеспечивается стабильность и последовательность принимаемых решений ввиду того, что члены совета директоров не сменяются одновременно. Акционеры имеют право в любой момент снять с должности или заменить членов совета, а назначением новых членов занимается специальный комитет при совете. Акционеры должны грамотно руководствоваться сложившейся ситуации в хозяйственной деятельности железнодорожной компании и направлениями деятельности при назначении членов совета директоров предприятия, имеющего комплексный характер финансовых, операционных, рыночных и технологических отношений. Ввиду комплексного характера деятельности, целесообразно, чтобы члены совета директоров обладали опытом в сфере финансов, организационной деятельности и логистики, технологий, кадрового управления в дополнение к основным необходимым качествам, таким как аналитические способности, верность принципам и ответственность, наличие навыков межличностного общения, здравого смысла и финансовой грамотности. Член совета должен соответствовать занимаемой должности (см. вставку 10.3). Члены совета директоров, являющиеся специалистами в области права и управления, играют важную роль, поскольку грамотное управление — важный фактор эффективности железнодорожных предприятий. В состав некоторых советов директоров также включаются представитель (или представители) работников, входящих в один или несколько влиятельных профсоюзов сектора железных дорог. Как устав корпорации, так и национальное законодательство могут зачастую создавать ограничения для занятия должности члена совета директоров, особенно в госпредприятиях. Вставка 10.3 Соответствие должности Член совета директоров не соответствует занимаемой должности в случае, если: издание 13, номер 2, март 2005 г., средний численный состав совета директоров отобранный крупных нефинансовых предприятий (450 компаний из Бельгии, Канады, Швейцарии, Германии, Испании, Франции, Великобритании, Италии, Нидерландов и США) составил 11,67, наименьший — 6,84 в Нидерландах, а наибольший — 15,06 в Германии. Согласно одному из отчетов ОЭСР в 2011 году средний численный состав совета директоров крупных компаний в Японии составлял менее 10, в Португалии — 9–10, в Швеции 10–11 и в Великобритании — 10– 11 человек. 133 Например, в Индии национальное законодательство определяет численный состав наблюдательного совета в 7–12 членов (согласно международной практике). В Германии, как видно во вставке ниже, в которой представлена структура компании Deutsche Bahn (DB, немецкие железные дороги), в состав наблюдательного совета входят представители профсоюзов, что увеличивает численность его состава. Всемирный банк Страница 220 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия  при рассмотрении гражданских исков в его отношении установлены уличающие факты, касающиеся коммерческой или профессиональной деятельности;  ранее он был признан виновным в любом уголовном правонарушении, связанном с коммерческими или профессиональными вопросами, или если имеются сомнения в наличии необходимых качеств у потенциального члена совета директоров;  он имеет дисциплинарные взыскания со стороны регулирующих органов, профессиональных организаций или учреждений;  он отказался от права заниматься торговлей, бизнесом или профессией, требующей лицензии;  держатель крупного пакета акций или должностное лицо компании, которое обанкротилось, ликвидируется или передано во внешнее управление;  он был отстранен от должности члена совета директоров или от управленческой деятельности. Источник: Основано на материалах теста на соответствие должности Fit and Proper Test из UK Financial Services Authority Handbook. http://www.fsa.gov.uk/pubs/hb-releases/rel27/rel27fit.pdf Даже на государственных железнодорожных предприятиях большинство членов совета директоров должны быть независимы от основного собственника (собственников) (определение независимости см. в Приложении 9). Как уже обсуждалось ранее, декларация о намерениях позволяет поддерживать прозрачность партнерских отношений между советом директоров и государственным собственником. Достаточное количество независимых членов совета директоров, не обладающих исполнительными полномочиями, имеющих возможность принимать независимое решение в случаях возникновения конфликта интересов, поможет сплотить совет директоров и обеспечить его независимость. В большинстве стран при формировании советов директоров должны учитываться гендерные аспекты, а в некоторых случаях — также и расовые, этнические или территориальные факторы. Потенциальные кандидаты в совет директоров должны быть квалифицированными, уделять достаточное время выполнению своих функций и обязанностей и не иметь предвзятости, которая может воспрепятствовать принятию решений. Предприятие выплачивает членам совета директоров компенсации, на что в ответ ожидается, что они уделят достаточно времени хозяйственной деятельности компании. Обеспечение соблюдения всех перечисленных критериев входит в обязанность не только акционеров, но и самих потенциальных членов совета директоров. Вопрос независимости и распределения ресурсов должен рассматриваться с достаточной регулярностью, не реже раза в год, а не только при выдвижении. Всемирный банк Страница 221 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия Председатель совета директоров должен выбираться как на основе необходимой квалификации, так и наличия возможности посвящать все необходимое время занимаемой должности. Председателем не может являться исполнительный директор железнодорожного предприятия (даже если он больше не занимает данную должность) 134. В крупных железнодорожных компаниях перед председателем совета директоров может встать необходимость уделять значительное количество времени выполнению своих обязанностей, поскольку он может осуществлять свою деятельность в комитетах, консультировать исполнительного директора и, во многих случаях, являться политическим номинальным лицом и публичным представителем компании. Комитеты при советах директоров Как правило, в крупном железнодорожном предприятии наряду с советами директоров функционируют специализированные комитеты, такие как:  комитет по компенсациям/вознаграждениям, отвечающий за выплаты компенсаций членам совета директоров и осуществляющий контроль за выплатами вознаграждений руководителям и сотрудникам, включая заработную плату, компенсационные выплаты и премии, определяемые эффективностью работы;  комитет по аудиту, осуществляющий контроль за финансовой отчетностью и финансовым положением госпредприятия, функционированием системы внутреннего контроля и управления рисками, за проведением внутренних и внешних аудитов, а также информированием акционеров о текущем положении госпредприятия; и  комитет по выдвижению кандидатур, отвечающий за выдвижение кандидатов в члены совета директоров в соответствии с правилами назначения. В зависимости от самого железнодорожного предприятия и его потребностей могут быть созданы и другие комитеты, такие как комитет по планированию и решению стратегических вопросов, финансовый или исполнительный комитет. Каждый комитет должен возглавляться независимым членом совета директоров, обладающим необходимым профессиональным опытом в конкретной сфере, в которой осуществляется деятельность комитета, а также включать в свой состав других членов совета директоров, в том числе независимых. 134Например, президент и главный исполнительный директор компании Amtrak, принадлежащей государству и являющейся наиболее значимым железнодорожным оператором в США, по закону не может быть председателем Совета директоров. Президент компании VIA Rail Canada, канадского аналога компании Amtrak, является членом Совета, но не обязательно является председателем, хоть это и формально не запрещено. Всемирный банк Страница 222 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия Вставка 10.4 Принципы корпоративного управления в Australian Rail Track Corporation (ARTC) Декларация о намерениях компании ARTC, будучи государственным коммерческим предприятием, обязано соблюдать определенные требования к отчетности и раскрытию информации, установленные австралийским законодательством. От компании требуется составить корпоративный план, при этом за подготовку такого плана отвечает совет директоров. План должен быть передан ответственному Министру и Министру финансов, а также должен быть опубликован на сайте ARTC. Опубликованные корпоративные планы, в которые были внесены правки, могут быть опубликованы в качестве декларации о намерениях компании или Корпоративного плана. Совет директоров и его состав Совет директоров осуществляет стратегическое управление компанией и контроль руководителей ARTC. В состав совета директоров входят шесть членов, пять из которых являются независимыми, не обладающими исполнительными полномочиями. Единственный исполнительный директор совета директоров является главным исполнительным директором. Отдельно назначается председатель наблюдательного совета, имеющий полномочия, отличные от полномочий исполнительного директора ARTC. Комитеты при советах директоров В компании ARTC на данный момент осуществляют деятельность четыре комитета:  комитет по аудиту и контролю;  комитет по политической стратегии, вознаграждениям и работе с сотрудниками;  комитет по охране окружающей среды, охране труда; и  комитет по рискам; Каждый комитет возглавляется председателем, не имеющим исполнительных полномочий, и включает в состав преимущественно директоров без исполнительных полномочий. Каждый комитет имеет собственный устав, в котором сформулирована роль комитета, требования к членству и обязанности. Структура руководства Руководство осуществляет управление предприятием. Руководство компании ARTC на данный момент состоит из девяти членов: (i) исполнительный директор, который также является членом Совета; (ii) финансовый директор; (iii) Генеральный консул и корпоративный секретарь; и (iv) пять главных управляющих. Всемирный банк Страница 223 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия Принципы корпоративного управления компании ARTC Система корпоративного управления компании ARTC основывается на восьми принципах: 1. создание устойчивой и эффективной система контроля и надзора; 2. структурирование Совета для повышения эффективности работы; 3. стимулирование принятия решений на основании этических правил и ответственности; 4. гарантирование соблюдения правил финансовой отчетности; 5. своевременное и взвешенное раскрытие информации; 6. учет прав владельцев ценных бумаг; 7. определение рисков и управление ими; 8. справедливое и обоснованное стимулирование. Ежегодные отчеты компании ARTC содержат информацию о соблюдении перечисленных принципов в рамках декларации о корпоративном управлении. Сюда входит характеристика ролей и состава Совета директоров, Кодекс корпоративной этики, управление рисками, внутренние и внешние аудиты, а также взаимодействие с акционерами. Источник: Ежегодные отчеты компании ARTC 10.6 Управление предприятием 10.6.1 Функции руководства Исполнительный директор и руководство под его началом принимают текущие решения относительно хозяйственной деятельности и играют ключевую роль в подготовке и предоставлении данных по стратегическим вопросам и могут давать рекомендации относительно действий и решений совета по данным вопросам (Положение об обязанностях исполнительного комитета — т. е. руководящего органа или руководства — см. Приложении 8). 10.6.2 Структура руководства Руководство, назначенное советом директоров, под управлением исполнительного директора, осуществляет управление компанией. Руководство компании является важнейшим компонентом корпоративного управления, поэтому формирование руководства и обязанности руководителей должны быть полностью прозрачными и открытыми для общественности. Главной обязанностью руководства является оказание помощи исполнительному директору в реализации операционных решений по нижеследующим категориям. (Данный список может быть неполным и представлен в ознакомительных целях. В зависимости от обстоятельств список может быть иным, ровно как и структура руководства.) Всемирный банк Страница 224 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия  Управление финансовыми ресурсами и риском: бухгалтерский учет, финансы, ИКТ, страхование, другие работы по подготовке инвестиций, расчеты, риски, оценки действующего предприятия.  Кадровое управление: кадровая политика, пенсионное обеспечение, оплата труда, вопросы безопасности работников  Юридические вопросы: политика конкуренции, соблюдение требований, система корпоративного управления, внутренний контроль, программа работы Совета директоров и руководства, патенты  Коммуникации: внешние и внутренние коммуникационные стратегии и планы, корпоративная социальная ответственность, присутствие в сети Интернет, брендинг, связи со СМИ  Функционирование, инженерно-технические вопросы: обычно самая крупная функциональная группа в железнодорожной компании, в компетенцию которой входят текущая деятельность, перевозки, подвижной состав, проектирование инфраструктуры, инженерно - технические вопросы, надзор за строительными работами, техническое обслуживание  Коммерческая деятельность и организация управления по рынкам: коммерческие вопросы, взаимоотношения с представителями пассажиров и грузоотправителей; исследования рынка, маркетинг и ценообразование; формирование каналов розничных продаж и оформление контрактов; использование данных учета затрат для разработки механизмов ценообразования. Исполнительный директор отвечает за делегирование этих обязанностей руководству компании, осуществляет контроль за выполнением и оценку результатов. Исполнительные директор Совет директоров выбирает исполнительного директора компании, дает общие инструкции и указания по управлению деятельностью железной дороги и проводит оценку результатов. Исполнительный директор и руководство готовят стратегию и стратегические решения и представляют их Совету директоров, который несет общую ответственность за эти аспекты. Исполнительный директор обеспечивает соблюдение железной дорогой правил и регламентов и надлежащее управление активами компании и может инициировать нестандартные или долгосрочные действия только с согласия совета директоров. Совет директоров должен четко разграничивать сферу компетенции и полномочия по принятию решений исполнительного директора и председателя совета директоров в целях недопущения непонимания и конфликтов между ними. Поскольку совет директоров контролирует работу председателя, исполнительный директор не может занимать данную должность. Техническое задание для исполнительного директора должно Всемирный банк Страница 225 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия быть оформлено в виде письменного соглашения, утвержденного советом директоров. Исполнительные директор, как правило, имеет следующие обязанности:  руководство над исполнительными директорами и топ -менеджерами в ведении хозяйственной деятельности группы, а также исполнение руководящей роли в Исполнительном комитете и предоставление решений/рекомендаций совету директоров.  обеспечение эффективной реализации решений совета;  регулярный анализ эффективности работы и стратегического направления хозяйственной деятельности группы;  регулярный анализ организационной структуры группы и, при необходимости, рекомендации относительно возможных изменений;  формализация должностей и обязанностей топ -менеджеров, включая четкое делегирование полномочий;  контроль за деятельностью топ-менеджеров дочерних компаний;  Подготовка топ-менеджеров в дочерних компаниях и обеспечение планирования кадрового резерва;  разработка политик для дальнейшего их предоставления на утверждение совета директоров с последующей их реализацией. Сюда, помимо прочего, входят: o кодексы этики (образец Кодекса этики см. в Приложении 7) и деловая практика; o доведение до сведения кодекса операций с ценными бумагами; o политика охраны труда; риски и регламент; o информационная политика (включая регламент выдачи информации, влияющей на цену акций); o политика отношений с инвесторами; o Политика корпоративной социальной ответственности (включая вопросы экологии, взаимодействия с сотрудниками и нетрудоспособности).  обеспечение соблюдения и соответствия строгим стандартам всех групповых политик и правил;  Вместе с председателем, согласованно осуществляющим руководство компанией, включая представительство компании перед заказчиками, поставщиками, органами власти, акционерами, финансовыми учреждениями, сотрудниками, СМИ, обществом и общественностью.  Информирование председателя правления по всем важным вопросам. Всемирный банк Страница 226 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия Высшее руководство Исполнительные директор и госпредприятие обычно формируют собственный состав руководителей, и если совет директоров содействует выдвижению на должность и найму, а также проводит консультации, то исполнительный директор по большому счету отвечает за наем и сохранение руководителей с необходимой компетенцией и профессионализмом, проявляющих сплоченность. Совет директоров полагается на исполнительного директора в подборе и формировании руководства компании, хотя назначение на ключевые руководящие должности может требовать утверждения Советом директоров. 10.7 Схемы стимулирующих выплат Большинство предприятий используют поощрение для руководства и остальных сотрудников, что предусмотрено стратегией компаний. Сформированная схема стимулирующих выплат важна для мотивации исполнительного директора и персонала железнодорожной компании, которые должны отстаивать интересы самой компании и ее акционеров. Таким образом, железнодорожные компании, применяющие передовую практику корпоративного управления, составляют конкретные показатели работы, которых следует придерживаться для получения поощрений. Система поощрений должна учитывать цели и ожидания акционеров (т. е. цели государства в отношении государственных железных дорог). Таким образом, система поощрений может стать ключевым фактором формирования корпоративной культуры в целях внедрения инноваций, соблюдения коммерческой этики и поддержания лояльности персонала. Большинство схем поощрительных вознаграждений предусматривают учет показателей работы: обычно за каждым подразделением или должностью закреплен ряд показателей, которым определяется эффективность работы подразделения или исполнения обязанностей, необходимых для реализации стратегии железнодорожного предприятия. Для мотивирования сотрудников в достижении целей система поощрений должна содержать цели и задачи, достижимые только при достаточных усилиях. Поощрения должны устанавливаться и утверждаться ежегодно, с определением новых целей, соответствующих стратегии компании. Для каждого работника, охваченного системой материального стимулирования, должны быть установлены множественные показатели эффективности, но их не должно быть слишком много, потому что в таком случае система становится слишком сложной для администрирования и корректировки. 10.7.1 Определение схемы стимулирующих выплат для руководства В общем смысле, принцип формирования стимулирующих программ состоит в обеспечении их взвешенности в свете долгосрочных целей компании. Иными словами, структура программы стимулирования должна обеспечивать баланс краткосрочных целей, таких как прибыльность, с Всемирный банк Страница 227 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия долгосрочными целями, такими как поддержание активов в рабочем состоянии. Как правило, высшее руководство имеет долгосрочные и краткосрочные цели, ключевые операционные сотрудники имеют более краткосрочные цели, а для персонала на более низком уровне схема стимулирования определяется рядом критериев эффективности (в зависимости от компании), которые могут включать общую эффективность деятельности компании и деятельности подразделений/ведомств, учитывая годовые (краткосрочные) КПЭ. Долгосрочные поощрительные вознаграждения выплачиваются директорам и руководителям, которые могут влиять на развитие железнодорожной компании в долгосрочной перспективе. Как правило, поощрительные стимулы являются ключевыми показателями эффективности долгосрочного (более одного года) функционирования и стратегического развития. Вставка 10.5 Передовая практика определения вознаграждений для руководителей Схемы определения вознаграждений руководителей должны:  соответствовать долгосрочным интересам компании;  быть справедливыми по отношению к группе одноуровневых компании, как по уровню производительности, так и компенсации;  согласовывать размер поощрения с индивидуальными целями деятельности;  обеспечивать соответствие переменного плана вознаграждений различным полученным показателям работы с той целью, чтобы гарантировать, что незапланированные выплаты не будут осуществлены при непредвиденных условиях;  исключать неверное стимулирование, которое может возникнуть в результате выбора коэффициента и/или оценки эффективность работы, и избегать условий, способствующих проявлению ненадлежащего поведения;  исключение предвзятости в планах стимулирования за счет объективной оценки результатов с применением в составлении планов формул расчета, которые не позволят получить незапланированные и несоразмерные выплаты; и  поддержание баланса между положительным и отрицательным влиянием компенсационных выплат на моральное состояние. Краткосрочные поощрительные выплаты являются вознаграждением за результаты текущей деятельности и, как правило, предусмотрены для ключевых специалистов, способных оказывать измеримое влияние на Всемирный банк Страница 228 Реформа железных дорог: Сборник материалов 10. Корпоративное управление государственного по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожного предприятия эффективность компании. Показатели могут различаться в зависимости от должности, но результаты должны быть измеримыми и иметь видимый эффект в повседневной деятельности. Как правило, краткосрочные поощрительные вознаграждения для ключевых специалистов могут определяться прибылью, оборотом, ростом, пунктуальностью, обеспечением безопасности, развитием рынка или другими результатами. Индивидуальные поощрительные вознаграждения могут составлять от 10 до 40 % годового компенсационного пакета сотрудника. Всемирный банк Страница 229 Реформа железных дорог: 11 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 11: Формирование коммерческой структуры железнодорожной компании Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании 11 Формирование коммерческой структуры железнодорожной компании 11.1 Введение Данный раздел посвящен обсуждению того, что подразумевает деятельность коммерческой железнодорожной компании, почему железные дороги работают на коммерческой основе и как организованы коммерческие железные дороги. Железные дороги часто считаются естественной монополией и во многих случаях они находятся в собственности и управлении государственных структур (или же, если железные дороги находятся в частной собственности, они жестко регулируются). Государственные и жестко регулируемые железные дороги склонны прислушиваться к государственным ведомствам, а не клиентам, поскольку работа руководителей железной дороги оценивается по степени учета политических соображений. При этом, услуги железной дороги клиентам переживают стагнацию или ухудшаются. Именно поэтому правительства многих стран проводят реорганизацию государственных железных дорог для того, чтобы они функционировали как коммерческие компании. Государственные или частные железные дороги, функционирующие на коммерческой основе, конкурируют за клиентов и доходы с другими видами транспорта и перевозчиками. Коммерческие железные дороги заключают взаимовыгодные контракты, и финансовые показатели их деятельности являются, как минимум, безубыточными. Правительство может предоставить определенный или весь объем капиталовложений, необходимых для строительства новых железнодорожных линий или обновления существующих линий, но большинство коммерчески ориентированных железнодорожных компаний используют государственные или предоставленные железной дорогой активы в целях получения прибыли. Для этого требуется больший акцент на клиентов. Коммерческие железные дороги заключают контракты с государством на оказание услуг, в предоставлении которых заинтересовано государство. Государственные контракты, иногда называемые обязательствами по оказанию государственных услуг или контрактами на оказание государственных услуг, могут обеспечивать минимальный уровень услуг или услуги по перевозке на льготных условиях или по низким ценам определенных категорий пассажиров, таких как инвалиды, учащиеся или лица пожилого возраста. Государственные контракты могут также использоваться для обеспечения грузоперевозок по ценам ниже себестоимости определенных групп товаров, включая зерно или удобрения; или же перевозок по железнодорожным линиям с низкой интенсивностью движения, которые в противном случае могли бы быть закрыты. Коммерческие железнодорожные компании стремятся устанавливать цены Всемирный банк Страница 232 Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании на каждый вид услуг, которые покрывали бы затраты и обеспечивали бы доходность капитальных инвестиций. В случае обязательств по оказанию государственных услуг или контрактов на оказание государственных услуг, государство является таким же заказчиком, как и другие, и производит оплату по рыночным ставкам за услуги, оказываемые в соответствии с контрактом. Следовательно, функционирование железнодорожных компаний на коммерческой основе минимизирует или устраняет для железных дорог необходимость осуществлять перекрестное субсидирование убыточных государственных услуг за счет завышения тарифов на другие услуги, как правило грузоперевозки. (См. Раздел 8: Покупка услуг железной дороги). Предметом обсуждения в данной главе является коммерческая железнодорожная компания и суть ее отличия от стандартного государственного департамента железных дорог. Организационная структура призвана сосредоточить внимание руководства на основных определяющих факторах результатов деятельности — обычно таковыми являются источники доходов или политическое влияние. 11.2 Некоммерческая структура Большинство железных дорог, организованных как государственные департаменты, уделяют основное внимание политическим аспектам, интересам других государственных департаментов или же внутренним функциям, призванным обеспечить собственные потребности или потребности других государственных органов. На рисунке ниже показана организационная структура типового государственного департамента железных дорог, и, зачастую, типового государственного железнодорожного предприятия. Во многих государственных железнодорожных организациях имеется директорат, отвечающий за планирование и инвестиционные программы компании. Такой директорат является внутренней структурой, которую обычно возглавляет генеральный директор. Как правило, Министерство финансов или Министерство экономики предоставляют генеральному директору информацию о бюджетных ассигнованиях; Министерство транспорта определяет политику и направления развития железной дороги; Всемирный банк Страница 233 Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании другие министерство или ведомство, независимое от железных дорог, регулирует цены. При такой организационной структуре большинство сотрудников сосредоточены в техническом отделе, в компетенцию которого входят инженерно-технические вопросы, проектирование (иногда работа депо и машинистов) и эксплуатация, включая работу диспетчеров, поездных бригад и персонала станций. Коммерческий отдел обычно занимается вопросами выставления счетов. Гораздо дальше в структуре железной дороги можно увидеть основные сегменты рынка. Фактически, многие подразделения выполняют определенную роль в работе с каждым сегментом рынка, например взаимодействие клиентов и железнодорожной организации на пассажирских или грузовых станциях или же через посредников, таких как экспедиторы грузов. Такая стандартная организационная структура государственного типа имеет две основные черты, которые отличают ее от коммерческой структуры. Во - первых, организация ориентирована на государство, а не на клиентов. Во- вторых, на более низком уровне организационной структуры, чем уровень исполнительного директора и, возможно, директората, не предусмотрено ни одного отдела, отвечающего за прибыли и убытки, баланс между услугами и стоимостью, уровень услуг или доходы.135 Ни одно управление не отвечает за соотношение инвестиций или их доходность. 11.3 Коммерческая структура железной дороги Для коммерческой железнодорожной организации необходима структура, которая сосредотачивает большинство видов деятельности на рынках и клиентах. Для обеспечения такой направленности, многие коммерческие железнодорожные компании используют «профильную» структуру, основанную на подразделениях по видам основных рынков. В профильной организации управление общими ресурсами железной дороги может осуществляться одним организационным подразделением, но основной акцент сосредоточен на ключевых рынках и, иногда, ключевых клиентах (Рисунок 11.2). 11.3.1 Центры прибыли и центры затрат Ключевые параметры такой структуры состоят в том, что два основных профильных направления—перевозки пассажиров и грузоперевозки— являются центрами прибыли; каждый имеет доходные и расходные обязанности по оказываемым услугам, и управление каждым из них осуществляется на основе прибыли и убытков. 135Возможно, что коммерческий отдел отвечает за доходы, но, как правило, он занимается только учетом доходов. Всемирный банк Страница 234 Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании Любые сегменты основных профильных направлений, которые могут быть выделены (например, группы клиентов, которым нужны аналогичные услуги, специализированное или идентифицируемое оборудование или даже конкретное географическое направление), могут быть организованы как дискретные центры прибыли. На диаграмме выше в отделе пассажирских перевозок внутригородские и междугородние перевозки являются дискретными профильными направлениями — для каждого из которых используется отдельный подвижной состав, разные станции и предъявляются различные эксплуатационные требования. Аналогично, в отделе грузоперевозок массовые грузоперевозки и перевозки разными видами транспорта могут управляться как профильные сегменты, каждый из которых имеет собственные прибыли и убытки. Каждый профильный отдел и подотдел на основе прибылей и убытков отвечает за подготовку и обоснование собственных инвестиционных планов, напрямую увязанных с их основными видами деятельности. Другие отделы, показанные на диаграмме как «департаменты» являются центрами затрат. Департаменты несут бюджетную ответственность за любые расходы, находящиеся в их ведении, но не отвечают за получение доходов. Каждый департамент может иметь инвестиционную программу; некоторые инвестиции могут поддерживать насколько профильных отделов или подотделов. Например, инвестиции в обновление рельсовых путей в целях повышения скорости движения поездов могут поддерживать стратегию отдела пассажирских перевозок и обеспечивать преимущества в виде повышения качества услуг для групповой стратегии грузоперевозок и перевозок разными видами транспорта. Иногда в транспортном законодательстве установлено требование о том, чтобы другие компании, обеспечивающие эксплуатацию поездов, могли оказывать услуги по железнодорожным перевозкам, используя объекты инфраструктуры. В таких случаях, отдел рельсовых путей будет сформирован Всемирный банк Страница 235 Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании как профильный отдел. Он будет разрабатывать схемы оплаты за доступ к инфраструктуре. Инфраструктурные издержки могут субсидироваться государством, что снижает сборы за доступ. Компании, обеспечивающие эксплуатацию поездов, могут конкурировать с железнодорожными отделами, создавая определенное конкурентное давление на рынке железнодорожных перевозок. Например, операторы пригородного сообщения могут наниматься местными властями посредством процедуры конкурсных торгов; или же горнодобывающая компания может использовать собственные составы для доставки угля предприятиям сектора коммунальных услуг. Эти операторы должны будут приобрести или взять в лизинг оборудование, нанять квалифицированный персонал, получить лицензию на право осуществления деятельности и заключить контракт с отделом по железнодорожной инфраструктуре на право доступа к объектам инфраструктуры. К числу других возможных структур и функциональных схем железных дорог относятся компании по лизингу оборудования, которые имеют в собственности и предоставляют подвижной состав, или же частные компании, которые обеспечивают техническое обслуживание подвижного состава. На некоторых железных дорогах преобладают перевозки пассажиров, тогда как на других доминируют грузоперевозки, и отдел по инфраструктуре иногда входит в состав доминирующего профильного отдела, который называется вертикально интегрированным профильным отделом. Такая схема наиболее типична для железных дорог в районах разработки месторождений, которые могут иногда осуществлять пассажирские перевозки. В таких случаях, другие операционные отделы железной дороги и частные операторы оплачивают доступ к инфраструктуре для использования рельсовых путей. Права доступа обычно устанавливаются в законодательстве о железных дорогах; плата за доступ устанавливается руководством железной дороги в рамках регуляторного процесса, предусмотренного в законодательстве о железных дорогах. (См. Главу 9). Правительства и железнодорожные компании разработали множество различных структур и организационных форм для железных дорог. Компании CN (Канада), Conrail (США), QR (Австралия), NZR (Новая Зеландия) относятся к числу многих железных дорог, которые были приватизированы после продолжительных размышлений и разработки планов правительствами этих стран. Правительство Великобритании предпринимало попытки осуществления ряда организационных реформ Британских железных дорог, включая комплексную структуру управления сектором.136 Структура управления сектором во многих отношениях предшествовала конечной равнозначно комплексной стратегии, использованной правительством Великобритании при разукрупнении и приватизации Британских железных дорог. 136Louis S. Thompson, Privatizing British Railways: Are There Lessons for the World Bank and Its Borrowers? (World Bank,2004). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/214578- 1099319223335/20273748/Final%20Version%20for%20Publication.pdf Всемирный банк Страница 236 Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании ЕС требует открытый доступ к сетям стран-членов ЕС, и хотя в некоторой степени реализация идет медленными темпами, реформы оказали значительное влияние на структуры управления ранее вертикально и горизонтально интегрированных железных дорог. За последние 15 лет в секторе железных дорог ЕС осуществляются реформы с приходом на рынок многих новых частных операторов (занимающихся как грузоперевозками, так и перевозками пассажиров). Результатом стал значительный рост частных инвестиций в секторе, особенно в подвижной состав. Реформы в России носили иной характер, но также обеспечили приток новых частных инвестиций в сектор железных дорог. Российская железная дорога (РЖД) были реорганизована из министерства в государственное предприятие. С течением времени РЖД делегировала контракты с клиентами и большинство прямых маркетинговых услуг «операторам», которые являются своего рода экспедиторами грузов с подвижным составом. РЖД обеспечивает объекты инфраструктуры, диспетчеров, машинистов, локомотивы и даже маневровые работы, тогда как в компетенцию операторов входят взаимодействие с клиентами, исполнение функций собственника грузовых вагонов, погрузочные и разгрузочные работы и эксплуатация вагонов. Частные собственники отвечают за техническое содержание грузовых вагонов и используют депо текущего ремонта РЖД и недавно приватизированную сеть депо РЖД для таких услуг. РЖД передала парк грузовых вагонов двум новым предприятиям (Фрахт- 1 и Фрахт-2), являющихся крупнейшими операторами сети. Однако, в течение восьми лет реформ частные собственники обеспечили замену лишь 40% парка грузовых вагонов (большинство этих закупок профинансированы МФК и другими банками развития, специализирующимися на финансировании частного сектора). Наряду с увеличением количества частных операторов, в настоящее время на российском рынке активно работают несколько компаний по лизингу оборудования. Система перевозки пассажиров реорганизована аналогичным образом; при этом в роли «операторов» выступают местные транспортные ведомства, зачастую в качестве совместных предприятий с отделами РЖД по пассажирским перевозкам. Каждая страна разрабатывает собственный механизм участия частного сектора, который соответствует правовой структуре и политическим возможностям. В каждом случае, основной акцент при проведении реформ делается на повышение коммерческих возможностей железнодорожных предприятий оперативно реагировать на потребности клиентов (по перевозкам как пассажиров, так и грузов) и структурирование сектора для привлечения частных инвестиций. По этим направлениям результатом более «радикальной» реструктуризации в Великобритании, России, Канаде и Австралии стал значительный приток частного капитала в сектор железных дорог. 11.3.2 Цель структур коммерческого управления Структуры коммерческого управления вводят принцип подотчетности за доходы, расходы и инвестиции для выделения профильных отделов железной Всемирный банк Страница 237 Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании дороги или центров затрат. Такие структуры также предусматривают перевод подотчетности за эффективность функционировании на более низкий организационный уровень с гораздо большим приближением к клиентам. Результаты по прибылям и убыткам, нежели показатели объемов производства или услуг, могут использоваться для оценки работы руководителей профильных отделов железной дороги. Коммерческая направленность в корне изменяет принцип измерения эффективности управления, поскольку затраты и доходы могут быть напрямую отнесены к дискретным профильным направлениям, что позволяет руководителям корректировать компоненты прибылей и убытков. Коммерческие организационные структуры также содействуют внедрению системы поощрительных вознаграждений за улучшение финансовых показателей. В отличие от такой системы, в традиционной государственной организации гораздо сложнее измерять эффективность, поскольку убыточные услуги смешены с рентабельными услугами, что затрудняет определение мер, которые позволили бы улучшить финансовые результаты. Ответственность за финансовые результаты часто возложена на финансовое управление, и отчетность по результатам представляется спустя месяцы после оказания транспортных услуг. Коммерческая структура позволяет значительно повысить эффективность профильного отдела за счет предоставления стимулов руководителям сокращать или реформировать убыточные услуги, а также за счет сосредоточения внимания руководства на повышении качества обслуживания клиентов, увеличении доходов и снижении расходов. Организация управления на коммерческой основе должна иметь точную и детализированную систему учета управленческих издержек, которая обеспечивает возможность подготовки ежемесячных отчетов по прибылям и убыткам по каждому профильному отделу. Коммерческую структуру железной дороги возглавляет Совет директоров, не являющихся исполнительными лицами компании. Основная задача Совета директоров заключается в представлении интересов акционеров, и, следовательно, в составе Совета директоров должно быть не более одного представителя исполнительного руководства железной дороги. Как правило, таким представителем является генеральный директор, президент или исполнительный директор. Совет директоров должен обеспечивать независимый надзор за действиями руководства железной дороги и, поэтому, ни один другой руководитель железной дороги не должен быть членом Совета директоров с правом голоса. Тем не менее, руководители компании, например главный юрист или референт, могут присутствовать на заседаниях Совета директоров и высказывать рекомендации по конкретным вопросам. Законодательство о железных дорогах или нормативные правовые акты по вопросам государственной собственности могут определять критерии правомочности членства в Совете директоров представителей Министерства транспорта или Министерства финансов. По мере возможности, в состав Совета директоров должны входить представители других коммерческих организаций, например, Всемирный банк Страница 238 Реформа железных дорог: Сборник материалов 11. Формирование коммерческой структуры по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожной компании лидеры местных бизнес-сообществ. Во многих частных коммерческих железных дорогах имеется как минимум один представитель грузоперевозчиков или клиентов. Структуры управления железными дорогами более подробно обсуждаются в Главе 10. Всемирный банк Страница 239 Реформа железных дорог: 12 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 12: Методы коммерческого управления и разработка стратегии Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии 12 Методы коммерческого управления и разработка стратегии В данной главе представлены базовые концепции и технологии коммерческого управления железной дорогой, позволяющего повысить эффективность функционирования, включая разработку стратегии бизнеса и планов управления применительно к инвестиционной и финансовой деятельности, маркетингу и кадровому обеспечению. Для управления железной дорогой требуется устойчивая стратегия бизнеса, основывающаяся на всех этих компонентах. 12.1 Разработка стратегии Для разработки стратегии деятельности необходимо проанализировать основополагающую цель железнодорожной компании, оценить ее конкурентные позиции и финансовой состояние, согласовать с акционерами цели и задачи и затем подготовить долгосрочную стратегию достижения этих целей (Рисунок 12.1). Усилия успешной железнодорожной компании сосредоточены в нескольких важнейших областях, определенных в процессе анализа стратегии. Стратегия определяет общее направление, которое должно быть подкреплено детализированным планом и набором показателей эффективности. Компонентами стратегии являются конъюнктура рынка, структура расходов, инвестиционная деятельность, кадровое обеспечение и финансирование. Как правило, эти компоненты должны рассматриваться многократно с использованием набора потенциальных альтернатив для разработки итоговой стратегии, которая будет обсуждаться с акционерами. Всемирный банк Страница 242 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии 12.1.1 Диагностический анализ Для разработки стратегии большинство коммерческих железных дорог придерживаются процесса подобно изложенному на диаграмме выше. Специалисты, впервые разрабатывающие стратегию, или железные дороги, недавно перешедшие на коммерческие принципы, и их Советы директоров должны определить базовую линию, и, как правило, процесс начинается с диагностического анализа, в котором документируются сегодняшние знания макро- и микроэкономических факторов, регуляторной среды, рынка труда, состояния конкурирующих видов транспорта и иных внешних факторов. Одновременно проводится внутренний анализ организации железной Всемирный банк Страница 243 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии дороги, который должен включать отчетные данные о качестве операций, инфраструктуре, подвижном составе и других активах, а также финансовой состоянии. Некоторые внутренние обзоры включают индикативный анализ. Индикативный анализ Железные дороги являются организациями, управляемыми данными, которые формируют значительный объем количественной информации. Всемирный банк располагает международной базой данных железнодорожной статистики; имеются данные международных организаций железных дорог (Международный союз железных дорог( UIC), Ассоциация американских железных дорог (AAR) и Организация сотрудничества железных дорог (ОСЖД) в СНГ), а также данные многочисленных отраслевых докладов. Эти данные можно использовать при проведении предварительного индикативного анализа для сравнения конкретной железной дороги с другими железными дорогами со схожими параметрами, такими как колея, географический охват и т.д. Такой тип анализа полезен для простого ранжирования, сопоставления размеров и масштаба, что позволяет идентифицировать аспекты деятельности железной дороги, требующие более комплексного исследования (Рисунок 12.2). Аналитикам следует избегать поспешных выводов на основе индикативных исследований размера и масштаба. Эффективность железной дороги определяется множественными факторами, и необходим скрупулезный анализ для подготовки детализированных выводов. Вопросы сопоставительного (индикативного) анализа рассматриваются в Приложении 2. Полномасштабный индикативный анализ может быть целесообразным на более поздних этапах разработки стратегии. После проведения первоначальных оценок может быть выполнен целевой анализ железной дороги (к примеру, «Почему затраты в расчете на тонну-милю или пассажиро-милю в три раза выше, чем затраты наиболее эффективной аналогичной железной дороги?»). Индикативный анализ показывает Всемирный банк Страница 244 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии потенциал для изменений, которые позволят повысить эффективность железной дороги. SWOT-анализ Другой методикой диагностического анализа является анализ сильных сторон, недостатков, возможностей и угроз (SWOT). SWOT-анализ является проверенным временем и полезным инструментарием для оперативного исследования железной дороги, которая недавно перешла на коммерческие принципы работы. SWOT-анализ часто представлен в виде матрицы (см. ниже). Внутренний анализ позволяет идентифицировать сильные стороны, которыми могут быть контроль имеющихся мощностей и ресурсов для повышения эффективности, а также другие факторы, создающие конкурентное преимущество. К примеру, сильными сторонами могут являться стоимостные преимущества, избыточная пропускная способность или устойчивый имидж. Недостатки представляют собой внутренние факторы, которые могут быть изменены или улучшены, такие как неудовлетворительная репутация среди клиентов, медленные темпы перевозок или высокие издержки ввиду избыточной мощности. Анализ внутренних условий обычно позволяет идентифицировать возможности, которые могут повысить стоимость бизнеса. Возможностями могут быть изменение регламентов, способность заключения контрактов или наличие тенденций, таких как растущий спрос. Изменение внешних условий может поставить под угрозу успешность функционирования железной дороги. Угрозами являются значительные государственные инвестиции в развитие потенциала автомагистралей, более жесткие государственные регламенты или рост цен на энергоносители (что также может быть отнесено и в категорию возможностей). Финансовый анализ Важным элементом процесса оценки является углубление понимания финансовой структуры предприятия, включая базовую модель доходов, Всемирный банк Страница 245 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии расходов, инвестиций, структуру долга и долговой потенциал, потребности в субсидиях и наличие субсидий. Если имеются данные, следует разработать Корпорация CSX финансовые временные серии для выявления тенденций и принятия их во внимание. Отмечается ли снижение доходов? Опережает ли рост расходов Наша цель – быть самой темпы инфляции? Как долго компания сможет иметь доступ к долговому финансированию на рыночных условиях? В конечном итоге, эта безопасной и самой информация будет использована в финансовом анализе и моделировании, прогрессивной железной описание которых приведено в Главах 3 и 4. дорогой Северной Америки Видение, цель и важнейшие ценности при неизменном стремлении Диагностический анализ определяет ключевые параметры, на основании обеспечить неоспоримые которых может быть разработана стратегия. Анализ позволяет получить преимущества для наших представление об основных факторах риска и возможностях для усовершенствований, имеющихся вариантах и основных препятствующих клиентов и работников. факторах. Железные дороги При разработке коммерческой стратегии общепринятой практикой является Свазиленда преобразование описания компании в декларацию видения и целей. Декларация целей содержит описание того, что делает организация; в декларации видения изложены устремления компания. Слева показаны Наше видение состоит в декларации целей и видения; множество других примеров можно найти на том, чтобы обеспечить вебсайтах компаний. эффективную Хотя может казаться, что декларации видения и целей являются не более чем транспортную систему, рекламными слоганами или опосредованным изложением намерений, они предлагающую весь спектр выполняют весьма важную функцию информирования внутренней и логистики нашим клиентам. внешней аудитории о важнейших ценностях и будущих направлениях деятельности. Эти декларации разъясняют ценности, на основании которых будет строиться работа компании. Декларации целей и видения также Канадские национальные являются отправным пунктом разработки стратегии —“Поможет ли данная железные дороги стратегия в достижении наших целей? Приблизит ли она нас к реализации нашего видения?” Наша цель состоит в том, Некоторые компании также декларируют ключевые ценности. В чтобы удовлетворить декларации ключевых ценностей изложены амбиции компании и видение потребности клиентов в оптимальной модели работы всех специалистов, отличительных транспортных и особенностей, вопросов безопасности, управления и поведения сотрудников в отношениях друг с другом и клиентами. Ключевые ценности становятся дистрибутивных услугах , критериями оценки сотрудников и часто включаются в должностные будучи лучшей компанией по обязанности. доставке их грузов Декларации целей, видения и ключевых ценностей совместно помогают своевременно, безопасно и без определить принципы корпоративной культуры и являются ориентирами повреждений. при разработке стратегии. При преобразовании из государственного департамента в коммерчески ориентированную организацию, многие железные дороги должны заменить существующую интроспективную, нерасположенную к риску корпоративную культуру на культуру внешнего видения с готовностью принятия рисков. Обычно Совет директоров готовит декларации целей, видения и ключевых ценностей и определяет Всемирный банк Страница 246 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии фундаментальное направление коммерческой организации. Универсальные цели, ключевые факторы и движущие силы успеха, такие как безопасность, контроль затрат, рентабельность и т.д. определяют, что и как должна делать организация, чтобы обеспечить свою дееспособность. В совокупности эти декларации объясняют суть существования организация. 12.1.2Разработка стратегии Разработка коммерческой стратегии для коммерческой железной дороги входит в обязанности исполнительного руководства. Разработка стратегии требует понимания клиентов, конкурентной среды и требований рынка в сочетании с доскональным знанием всех активов железной дороги, включая “Конкурентная стратегия кадровый состав, организационные структуры и физические активы. После подразумевает отличие. завершения базовой диагностики, проводится совещание исполнительного руководства для рассмотрения всех необходимых для выработки стратегии Это означает сознательный компонентов, которыми являются финансовый анализ, декларации целей, выбор иного сочетания видов видения и важнейших ценностей, стратегические альтернативы, стратегии деятельности для получения рынка и формирования цен, возможности и угрозы. Затем можно проводить оценку вариантов сокращения издержек и инвестиционных стратегий. уникального набора ценностей.” Исполнительные директора должны руководить процессом разработки стратегии, следуя указаниям Совета директоров и отчитываясь перед ним. Майкл Портер Совет директоров может иметь специальный комитет по стратегии и операциям. Руководство компании формирует допущения, разрабатывает сценарии и альтернативные варианты для рассмотрения и затем готовит итоговый вариант общей коммерческой стратегии. Финансовые модели Для коммерчески направленных характеристик конечный «набор количественных показателей» для оценки составляется в виде финансовой модели, хотя оценка стратегических альтернатив частично основывается на декларациях целей и видения компании. Реалистичная финансовая модель имеет важнейшее значение для управления коммерческой железной дорогой, разработки стратегии, подготовки бизнес-плана, а также в качестве аргументации при обсуждении потребностей в инвестициях и субсидиях с правительством и вариантов долгового финансирования с банками и инвесторами. Финансовый анализ, проведенный на диагностическом этапе разработки стратегии обычно становится основой для разработки финансовой модели непосредственно для железной дороги. Анализ финансовых результатов прошлых лет может помочь в определении соотношений, необходимых для построения и совершенствования финансовой модели для железной дороги. Финансовая модель должна соответствовать международным стандартам бухгалтерского учета и организационной структуре железой дороги. В коммерческой железнодорожной компании каждый профильный отдел должен составлять собственные прогнозы доходов и расходов, или, по крайней мере, готовить данные для прогнозов. Каждый центр или департамент затрат должен составлять прогнозы расходов. Финансовые Всемирный банк Страница 247 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии модели обсуждались в Главе 4; образец финансовой модели приведен в Приложении 1 (а также в Интернет-версии данного Сборника). Определение методологии и допущений базовой линии На начальном этапе разработки большинства стратегий определяются анализируемые временные периоды—как правило, пять лет, но в случае железных дорог может потребоваться десятилетний временной период, поскольку активы имеют более продолжительный срок службы. Первые несколько лет должны моделироваться с определенной степенью детализации, но для более поздних периодов модели может использоваться более низкий уровень детализации. Например, некоторые коммерческие железнодорожные организации составляют ежемесячные финансовые данные для первого года прогноза. Следующим этапом должно стать определение последовательного набора допущений базовой линии для использования всеми департаментами при подборе данных или подготовке их части финансовых прогнозов. Эти допущения базовой линии представляют собой макро– и микроэкономические факторы, которые имеют непосредственное отношение к основным детерминантам спроса и издержек железной дороги. Например, допущениями базовой линии по перевозкам пассажиров будут являться прогнозы ВВП, увеличения численности населения и уровня занятости, роста личных доходов и инфляции. Допущениями базовой линии по грузоперевозкам будут являться прогноз ВВП, возможно, прогнозы промышленного производства и инфляции. Прогнозные значения стоимости энергоносителей и затрат на рабочую силу могут рассматриваться по отдельности, равно как и другие основные допущения, такие как цены на сталь или мировые цены на основные сырьевые ресурсы, затрагивающие железную дорогу. Как правило, профильные отделы и департаменты готовят более детализированные допущения, и группа исполнительных руководителей, занимающихся разработкой стратегии, формулирует допущения базовой линии и обеспечивает контроль. К примеру, они могут сформулировать допущения о мировых ценах на сталь, тогда как отдел по инфраструктуре может составить прогнозы по ожидаемым ценам на рельсы и стальной скрап. В основе прогнозов базовой линии по перевозкам и тоннажу обычно лежит их взаимосвязь с одним или несколькими макроэкономическими факторами. При наличии достаточного количества данных по временным периодам, регрессионный анализ может выявить прошлые взаимосвязи между ключевыми макроэкономическими факторами и ключевыми параметрами железной дороги. Например, обычно прослеживается корреляция между численностью пассажиров и работающего населения; тоннаж грузов, как правило, коррелирует с ВВП. Эти взаимосвязи затем используются для прогнозирования численности пассажиров и тонн грузов в прогнозный период. Как правило, прогноз доходов от пассажирских перевозок составляется с учетом динамики средней протяженности поездки и количества пассажиров для расчета пассажиро-километров; доходы рассчитываются исходя из среднего дохода на пассажиро-километр. В случае Всемирный банк Страница 248 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии грузоперевозок, прогноз тоннажа переводится в тонно-километры с использованием средней протяженности перевозки, допуская любое увеличение расстояния с течением времени. Доходы от грузоперевозок основываются на доходах на тонну-километр по основным товарам. Обычно оба прогноза дополняются известным развитием событий, таких как, например, открытие новой пассажирской станции или размещение крупным грузоотправителем новой фабрики, продукция которой будет перевозиться по железной дороге. Допущения базовой линии используются для составления финансовых прогнозов компании, исходя из отсутствия масштабных стратегических инициатив и на основе прогнозов базовой линии. Результаты анализа финансовой модели обеспечивают дополнительные данные для подготовки стратегии и могут выявить области, где необходимы стратегические инвестиции, что станет вкладом в процесс разработки стратегии. В рамках этого процесса целесообразно протестировать устойчивость каждой стратегии в случае изменения базовых допущений. Что произойдет в случае роста ВВП? Что произойдет в случае падения доходов населения? Разрабатываются оптимистичный и пессимистичный сценарии для тестирования различных стратегий, и сценарии могут дорабатываться с использованием конкретной информации профильных отделов и департаментов о внешних условиях. Например, будет ли автомобильный завод или несколько новых шахт введены в эксплуатацию в срок или же ожидается существенное отставание от графика? В процессе разработки стратегии рассматривается набор альтернативных вариантов по рынкам, инвестициям, технологическим инициативам и кадровым ресурсам. Некоторые стратегические инициативы могут предполагать изменения в структуре капитала, а именно изменения в уровне долга или государственных инвестиций, или же альтернативные варианты финансирования важных внебалансовых инвестиций, таких как приобретение клиентами подвижного состава. Каждая стратегическая инициатива проходит итеративный анализ с последующим сопоставлением с прогнозом базовой линии для определения тех инициатив, которые в наибольшей степени обеспечивают соответствие декларируемым целям и видению. Для многих железных дорог железнодорожный маркетинг представляет 12.2 Формирование перевозок и цен с учетом собой сочетание конъюнктуры рынка Поскольку большинство железных дорог являются сложными несовместимого – два организациями замкнутого типа с чрезмерными сосредоточением на понятия (железные дороги и внутренних вопросах, взаимодействие с железными дорогами оказывается маркетинг) в совокупности для клиентов весьма непростым делом. Для многих железных дорог понятие «железнодорожный маркетинг» представляет собой сочетание не имеют смысла несовместимого, т.е. внутреннюю противоположность в терминах. Для коммерческих железнодорожных организаций маркетинг, наоборот, имеет Всемирный банк Страница 249 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии важнейшее значение в достижении стратегических целей. Профильные отделы обычно стремятся создать более устойчивые маркетинговые подразделения, которые сфокусированы на потребностях клиентов и интегрируют ценообразование с развитием взаимоотношений с клиентами. 12.2.1 Взаимодействие с клиентами Когда организационная структура железнодорожной компании представлена профильными отделами, потребности клиентов приобретают особое значение. Профильные отделы должны создавать подразделения по маркетингу и ценообразованию с акцентом на углубление понимания потребностей клиентов железной дороги. Руководители подразделений должны использовать опросы для прямого взаимодействия с клиентами, а также регулярно проводить личные встречи с крупнейшими клиентами или представительными группами, такими как туристические департаменты и агентства. В случае пассажирских перевозок, опросы клиентов входят в число оптимальных способов понимания потребностей пассажиров, их предпочтений и желаемых усовершенствований; результаты опросов используются в наиболее детализированных процедурах планирования бизнеса. Качественный инструментарий опроса может выявить чувствительные ценовые аспекты и дифференцировать параметры транспортных услуг для того, что определить, какие из них наиболее ценятся клиентами. Тенденции и основные выводы опросов должны находить отражение в стратегии и инвестиционных планах профильного отдела. Например, “Нужен ли на этом маршруте ночной поезд? Нужны ли усовершенствования на станции?” Что касается грузоперевозок, специалисты железной дороги должны регулярно встречаться с основными клиентами — хотя такие встречи являются достаточно редким явлением и могут вначале вызвать удивление клиентов. Когда менеджеры железной дороги по маркетингу встречаются с основными клиентами, обсуждение не должно ограничиваться количеством грузовых вагонов, требуемых клиентам, а охватывать потребности грузоотправителей в более широком контексте. Менеджеры по маркетингу должны отслеживать операции по погрузке и разгрузке и обсуждать услуги железной дороги, которые могли бы снизить транспортные издержки клиентов и увеличить объем перевозимых грузов, такие как предпочтение вагонов или изменение времени вывоза или доставки или графика движения поездов для максимизации ценности транспортных услуг для клиентов. Кроме того, предметом обсуждений должны являться следующие вопросы: (i) каким образом железная дорога могла бы модифицировать услуги или оборудование для увеличения объемов загрузки; (ii) как железная дорога могла бы помочь клиентам в разработке долгосрочных планов усовершенствования услуг; и (iii) как услуги и цены железной дороги влияют на конкурентную позицию основных клиентов в их отраслях. Всемирный банк Страница 250 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии 12.2.2 Планирование и структурирование услуг Железные дороги обычно сфокусированы на организации движения поездов, но, при этом, уделяют мало внимания потребностям клиентов или изменению графика движения или услуг для того, чтобы в большей степени соответствовать требованиям клиентов. Опросы пассажиров, обсуждения с ассоциациями пассажиров и встречи с городскими администрациями позволяют идентифицировать необходимость в иных моделях услуг по перевозкам пассажиров, например более регулярное движение поездов в вечерние часы, организация поездов междугороднего сообщения в течение дня, расширение помещений для пассажиров в ночных поездах и более позднее или ранее время отправления. Обсуждение различных вопросов напрямую с заказчиками грузоперевозок может уменьшить затраты на логистику грузоперевозок и изменить акценты в инвестиционных потребностях; а для железной дороги результатом таких обсуждений может стать увеличение объемов перевозок и сокращение издержек. Взаимодействие с клиентами позволяет железным дорогам прогнозировать изменения конъюнктуры рынка и адаптироваться к ним, например, предлагать новую структуру услуг, а именно комплексные схемы услуг и инвестиций, которые более тесно привязывают клиентов к железной дороге, повышают рентабельность и уменьшают транспортные издержки клиентов. Например, во многих случаях конфликты между железной дорогой и грузоотправителями возникают по поводу штрафных санкций за простой в результате задержки погрузки вагонов. Вместо этого, железная дорога может обеспечить клиентов достаточным количеством грузовых вагонов для полной загрузки состава и увеличить время погрузки. Железная дорога будет обслуживать клиентов с меньшей периодичностью, но время в пути сократиться, поскольку полностью загруженный состав может двигаться напрямую без задержек из места погрузки к пункту назначения, например, в порт или к электростанции. Такая схема также повышает эффективность использования оборудования, поскольку оборудование может возвращаться напрямую для перезагрузки. Тесное взаимодействие с грузоотправителями позволяет железной дороге предложить специальное оборудование, которое позволит увеличить объем погрузки, упростить погрузочно-разгрузочные работы или создать другие преимущества для перевозимых товаров, такие как системы внутреннего крепления или вагон-платформы, оборудованные металлическими стойками для бревен или пиломатериалов. Грузоотправители часто готовы оплачивать специальное оборудование или приобретать специальные грузовые вагоны, что не только привязывает грузоотправителя к железной дороге, но и позволяет избежать повреждения или износа железнодорожного оборудования. Всемирный банк Страница 251 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии Поскольку требования клиентов меняются с течением времени, коммерческие железные дороги должны постоянно корректировать структуру услуг — график движения поездов, модели услуг и выполняемые работы — для удовлетворения изменяющихся потребностей клиентов, выявить которые позволяют опросы и взаимодействие с ними. 12.3 Инвестиционное планирование в железнодорожных компаниях Железные дороги считаются капиталоемкими и трудоемкими организациями, использующими массивные физические активы и значительное количество рабочей силы для производства транспортных услуг. Большинство физических активов имеют длительный, но ограниченный срок эксплуатации. Срок службы каждой категории активов отражен в нормах амортизации или в проектных сроках эксплуатации, которые инженеры железной дороги могут рассчитать с приемлемой точностью. 12.3.1 Базовая инвестиционная программа Первым шагом инвестиционного планирования является составление реестра активов т.е. перечня основных фондов железной дороги с указанием дат приобретения или строительства, расчетного срока эксплуатации и типовых планов обновления или замены (данный реестр не должен быть детализированной базой данных с тысячами записей; это может быть сравнительно простой реестр основных активов с информацией о дате приобретения, расчетном сроке эксплуатации по категориям и расходах на обновление). Каждая категория активов имеет прогнозный срок вывода из эксплуатации. Например, рельсы являются активами, срок службы которых измеряется брутто-весом перевозок, как правило, в диапазоне от 500 до 1,500 млн. брутто-тонн. Срок эксплуатации рельсов короче в горной местности и более продолжителен на равнинных территориях. Стандартный проектный срок службы пассажирских вагонов составляет 30 -35 лет, который может быть существенно продлен за счет капитального ремонта. Это также относится и к другим категориям подвижного состава—локомотивам и грузовым вагонам. Для большинства железных дорог объекты инфраструктуры, подвижной состав и локомотивы составляют 95% всех заменяемых активов. В качестве составной части исследования базовой линии, можно спрогнозировать потребности в замене основных фондов железной дороги, исходя из даты приобретения, использованного срока службы и допущения об отсутствии значительных изменений в моделях движения или использования. Подобный первоначальный расчет капитала позволяет определить базовые инвестиционные потребности, которые должны быть рассмотрены в стратегии и планах предлагаемых инвестиций. На Рисунке 12.4 показаны Всемирный банк Страница 252 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии результаты анализа, проведенного Армянской железной дорогой. 137 Анализ показывает только базовые инвестиционные потребности для замены физических активов, включая объекты инфраструктуры, такие как система электрификации, рельсы, мосты, подвижной состав, компьютерные системы и другие физические активы. В исследовании, проведенном в Армении, рассматривается пятнадцатилетний период. Прогнозы финансовой модели базовой линии могут показать, что железная дорога не в состоянии профинансировать инвестиционную программу по замене активов. В конечном итоге, в стратегии коммерческой железной дороги должны быть учтены эти прогнозы с определением способов продления срока службы активов или разработки конкретных инвестиционных стратегий (которые могут включать частные инвестиции, например, со стороны компаний по лизингу оборудования или грузоотправителей) для удовлетворения потребностей в замене активов. 12.3.2 Определение приоритетности инвестиций Анализ базовой линии и базовая инвестиционная программа формируют перечень активов, подлежащих замене с течением времени, но задачей руководства железной дороги должно стать определение приоритетности инвестиций. Первоочередным приоритетом являются предусмотренные законодательством инвестиционные мероприятия, направленные на обеспечение соблюдения регуляторных требований или норм безопасности; однако, некоторые обязательные инвестиционные мероприятия могут быть отменены в случае изменения стратегического направления деятельности железной дороги. Например, стратегическая программа рационализации железнодорожной сети может содержать предложение о закрытии линии, на которой в настоящее время имеется небезопасный мост, и, следовательно, снимается необходимость замены моста. Другим примером является регуляторное требование по уменьшению загрязнения атмосферного 137 Опубликованные данные исследования о государственных концессиях Армянской железной дороги, 2007 год. Всемирный банк Страница 253 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии воздуха, что обязывает железную дорогу произвести замену старых локомотивов, не соответствующих действующим нормам по уровню выбросов. Взамен, железная дорога может принять решение о направлении инвестиций в электрификацию. Тем не менее, первоочередными инвестиционными мероприятиями всегда являются те, которые требуются в соответствии с законодательством или нормами безопасности. Вторыми по приоритетности являются инвестиции, которые требуются для сохранения бизнеса, что включает обновление основных фондов. Изношенные рельсы не создают угрозу безопасности, если железная дорога компенсирует это снижением скорости движения или принятием других мер по снижению риска, но изношенные рельсы и более низкая скорость движения могут значительно ослабить конкурентоспособность. Следовательно, вторые по приоритетности инвестиции должны выбираться по принципу наибольшего влияния на возможность сохранения конкурентных позиций на рынке; такие инвестиционные мероприятия могут включать ремонт железнодорожных путей для восстановления скорости движения или замену изношенных локомотивов для обеспечения бесперебойных и надежных перевозок. После этих двух приоритетных категорий инвестиций, остальные инвестиционные проекты следует выбирать исходя из расчетной финансовой отдачи с корректировкой на риск (или внутренней нормы рентабельности). Могут быть предложены некоторые инвестиции для вхождения на новые рынки, такие как приобретение специализированного подвижного состава или строительство новых железнодорожных веток или линий, ведущих к объектам клиентов. Другие инвестиционные мероприятия позволяют снизить эксплуатационные издержки — новые локомотивы могут уменьшить общий расход топлива, повысить надежность, сократить потребность в ремонте и увеличить размер составов, что обеспечит более высокую эффективность и позволить сократить парк локомотивов. Крупные необязательные инвестиции должны анализироваться для оценки рисков и расчета финансовой отдачи с использованием анализа дисконтированного денежного потока с корректировкой на риск. Необязательные инвестиционные проекты должны соответствовать стратегии железной дороги, и их приоритетность должна определяться исходя из наивысшей доходности с корректировкой на риск. 12.3.3 Инвестиции, связанные с фундаментальными изменениями Инвестиции, связанные с фундаментальными изменениями пропускной способности железной дороги являются более комплексными и сложными для принятия решений. Во многих случаях, когда железные дороги сталкиваются с необходимостью адаптации к увеличению объемов движения и новыми требованиям к железнодорожным перевозкам, требуется серьезные изменения существующей технологии железной дороги, для реализации которых в полном объеме могут потребоваться многие годы , и еще больше времени может понадобиться для полной реализации Всемирный банк Страница 254 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии преимуществ. Причина заключается в том, что исходя из изначальных основных проектных параметров—пропускной способности, бюджета, перевозок—большинство железных дорог были тщательно спроектированы и построены с целью максимизации полезности в качестве системы. Следовательно, изменение только одного инженерно -технического параметра не представляется возможным, поскольку железная дорога является жестко интегрированной системой технических решений. Изменение ширины колеи Некоторые железнодорожные компании убеждены, что ограничивающим фактором для них является ширина колеи, обычно слишком узкая, нежели слишком широкая. Изменение ширины колеи иногда действительно имеет смысл. Например, если ширина колеи железнодорожной ветки отличается от ширины колеи большей части сети, если часто требуется смена колеи между магистральной линией и железнодорожной веткой, и если железнодорожная ветка располагает существенным потенциалом роста, то в таких случаях присутствует необходимость подсоединения к магистральной сети с переводом на ширину колеи магистральной линии. В Австралии, несколько государственных железных дорог были построены с различной шириной колеи, но в последние годы участки с узкой колеей переведены на стандартную ширину колеи для обеспечения железнодорожных путей со стандартной шириной колеи на всем континенте. Некоторые ветки были переведены на стандартную ширину колеи, но в сети железнодорожных линий в горнодобывающих районах сохранена узкая ширина колеи. В Индии имеется три вида колеи— большинство магистральных линий построены с широкой колеей по индийским стандартам, а некоторые железнодорожные ветки имели стандартную или узкую ширину колеи. С течением времени Индийская железная дорога перевела ряд линий с узкой и стандартной колеей на широкую колею. В редких случаях имеются веские основания для изменения ширины колеи на активно функционирующей железной дороге, поскольку изменение всей системы является крайне дорогостоящим мероприятием, которое может быть оправдано сценарием развития бизнеса. Потребуется заменить не только железнодорожные пути между станциями и по направлению к сортировочным станциям, запасным путям, накопителям, мастерским и депо, но и весь подвижной состав должен быть заменен для обеспечения соответствия с новой шириной колеи. Рассмотрение возможности изменения ширины колеи может быть целесообразным для железнодорожных веток, для железной дороги с полностью изношенными путями или же железной дороги, которая закрывается и ее предназначение будет изменено. Распространенным заблуждением является то, что железные дороги с узкой колеей должны перейти на более широкую колею для того, чтобы увеличить пропускную способность. Однако, железные дороги с узкой колеей могут увеличить нагрузку на ось, осуществлять большие объемы перевозок или даже обеспечивать умеренно скоростные перевозки. Опыт железных дорог с узкой и капской колеей в Аргентине, Бразилии и ЮАР показывает, что Всемирный банк Страница 255 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии большие объемы массовых товаров могут перевозиться по железной дороге с узкой колеей. В Австралии высокоскоростные поезда с устройством наклона обслуживают пассажирские маршруты на скорости 160 км/ч по железной дороге Queensland Railways с капской колеей. В Японии мини-Синкансэны обеспечивает скоростные перевозки на железнодорожной линии с капской колеей для соединения с основными линиями Синкансэна. Новые скоростные железнодорожные линии или же линии, способные обеспечивать перевозки крупногабаритных грузов, предназначенные для вывоза продукции из шахт в порт, могут строиться с шириной колеи, отличающейся от ширины колеи национальных железных дорог. Оптимальным вариантом для скоростных и крупногабаритных железнодорожных перевозок является стандартная ширина колеи, которая повсеместно используется большинством железных дорог мира, поэтому конкурсные торги, вероятнее всего, позволят получить более низкую цену. Тип и прочность сцепления Некоторые железные дороги используют старую технологию сцепления составов. В старых системах сцепления используются крюки и цепи, шарниры и болты или буферы и цепи, поэтому сцепление грузовых и пассажирских вагонов должно осуществляться вручную, каждый вагон по отдельности. Старая технология сцепления также является слабее с ограничениями по размеру состава, делая его достаточно коротким или достаточно легким. Современные железные дороги заменили старые системы более прочными автоматическими сцепками (на фото слева), Автоматическая сцепка которые являются более эффективными и гораздо более прочными. Несмотря на то, что сцепление может осуществляться автоматически, пневматические муфты тормозной системы требуют соединения вручную между каждым вагоном до отправления состава. Переход на более прочные автоматические сцепки может значительно улучшить финансовые показатели. Более высокий уровень безопасности и эксплуатационный гибкости означает, что железная дорога может обеспечивать движение меньшего количества составов при большей нагрузке, что позволяет увеличить пропускную способность без строительства новой железнодорожной линии или двухколейных путей на существующей железнодорожной линии. Современная технология также является более надежной и менее дорогостоящей в обслуживании. Изменение систем сцепления обычно осуществляется поэтапно для того, чтобы не допустить утраты полезной мощности существующего подвижного состава. Вначале можно производить замену на подвижном составе, используемом для маршрутных перевозок (составы для перевозки контейнеров, угля или руды) для того, чтобы избежать одновременного изменения систем сцепления на всем подвижном составе. Как правило, для этого требуется изменение некоторых локомотивов для перевозки составов с новой технологией сцепления, и сохранение определенной части локомотивов для перевозки составов со старыми системами сцепления. Поэтапное изменение неизбежно создаст временную неэффективность в Всемирный банк Страница 256 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии использовании оборудования, поскольку подвижной состав должен быть распределен по различным категориям. Оптимальным временем изменения системы сцепления является этап закупки новых составов для бестарных грузов или новых пассажирских поездов для конкретных перевозок. При внедрении современных систем сцепления могут потребоваться инвестиции в новую инфраструктуру для адаптации к изменениям в размере и весе составов. Поскольку новые системы сцепления позволяют формировать более длинные и тяжеловесные составы, могут потребоваться более длинные запасные пути и более широкое пространство сигналов. Кроме того, должны быть адаптированы сортировочные станции, клиентские запасные пути и другие объекты инфраструктуры; железной дороге могут понадобиться новые локомотивы для использования в полном объеме потенциала более высокого веса составов, обеспечиваемого новой системой сцепления. Все эти инвестиционные мероприятия должны стать составной частью стратегии и инвестиционного планирования. Нагрузка на ось Многие железные дороги быть построены для обеспечения установленных нагрузок на ось для грузовых вагонов и локомотивов, рассчитываемой в тоннах на ось; увеличение предельной нагрузки является эффективным способом повышения пропускной способности железнодорожной системы. Однако, несмотря на адекватную инфраструктуру, многие железные дороги неохотно работают на верхнем уровне технической пропускной способности по нагрузке ось по следующим причинам: рельсы изнашиваются быстрее; аварии могут иметь более разрушительные последствия; многие мосты и водопропускные сооружения спроектированы под более низкую предельную нагрузку. Иногда подвижной состав требует сложных изменений в системах подвески тележек (иная жесткость рессоры) для минимизации воздействия от более высоких нагрузок на ось. К числу технических факторов, ограничивающих нагрузку на ось, относятся тип, размер и зазор вагонов или шпал; вес или размер рельсов (обычно измеряемый в кг на метр); толщина железнодорожного балласта; металлический состав рельсов; проектное решение мостов и водопропускных сооружений — изменение нагрузки на ось может потребовать значительных инвестиций. Некоторые железные дороги имеют низкий предельный уровень нагрузки на ось, составляющий 12,5 тонн на ось. Железные дороги, по которым осуществляются перевозки типовых тяжелых грузов, имеют предельный уровень как минимум в 25 тонн на ось; железные дороги Северной Америки работают с предельным уровнем в 32,5 тонн на ось (в метрическом измерении); такой уровень является типичным для железных дорог с движением тяжеловесных поездов во многих странах. В последние годы австралийская компания построила специальную дорогу в горнодобывающем районе, спроектированную под нагрузку в 40 тонн на ось, что в настоящее время является верхним предельным значением для Всемирный банк Страница 257 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии железных дорог ввиду ограничений по металлическому составу рельсов. Вначале железная дорога будет работать с предельной нагрузкой в 32,5 тонны на ось для упрочнения рельсов и адаптации инфраструктуры до перехода на полую проектную мощность. Железные дороги разных стран мира с аналогичными спецификациями рельсов и вагонов имеют предельную нагрузку на ось от 22,5 до 32,5 тонн. Например, в России на большинстве железных дорог используются рельсы R65 (65 кг/м; 131 фунт/ярд), большие железобетонные шпалы с хорошим интервалом (1,660 шпал на км), но нагрузка на ось ограничена 22,5 тоннами. В последние годы на некоторых линиях Российская железная дорога начала пропускать составы с нагрузкой на ось в 25 тонн; впоследствии планируется постепенно перейти на уровень в 27,5 тон на ось. Аналогичная ситуация наблюдается в Индии, для железных дорог которой характеры сравнительно тяжелые рельсы, современные железобетонные шпалы с малым интервалом и нагрузка на ось в 22,5 тонны. В последние годы, при отсутствии существенных изменений инфраструктуры, в Индии на некоторых линиях разрешено движение составов с нагрузкой на ось в 25 тонн. Большинство железных дорог могут увеличить предельную нагрузку на ось при весьма незначительных изменениях инфраструктуры. Например, многие железные дороги обнаруживают, что лишь незначительные инвестиции необходимы для укрепления опор мостов и пролетов, или же, что небольшие скоростные ограничения позволяют прохождение мостов при более высокой нагрузке на ось. В других случаях, повышение предельной нагрузки на ось может потребовать значительных инвестиций в укрепление или замену старых конструкций, таких как чугунный мост 1896 года постройки в Армении (см. фото выше). Исключительно крупные конструкции, спроектированные под предельную нагрузку, действовавшую на момент проектирования при ограниченных строительных расходах, могут потребовать более масштабных инвестиций. Мост Дона Анна протяженностью 3,7 км через реку Замбизи в Сена, Мозамбик (на фото слева) Мост 1896 года, Армения потребовал значительного укрепления. Повышение нагрузки на ось радикально увеличивает пропускную способность железной дороги, поскольку более высокая нагрузка на ось практически напрямую увеличивает грузоподъемность грузового вагона, без существенного увеличения веса вагона, или вообще без необходимости такого увеличения. Например, повышение нагрузки на ось с 22,5 до 25 тонн (примерно на 10%) повышает грузоподъемность полностью загруженного грузового вагона с примерно 68 тонн до 78 тонн (увеличение на 15 процентов). Во-вторых, повышение локомотивной нагрузки на ось напрямую способствует увеличению силы тяги, что напрямую соотносится с весом локомотива, исходя из допущения об отсутствии изменений в лошадиной силе локомотива или системах контроля трения колес и рельсов. Речной мост ;Сена, Мозамбик Увеличение веса локомотива обеспечивает возможность транспортировать более длинные и тяжеловесные составы. Всемирный банк Страница 258 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии Повышение нагрузки на ось обеспечивает возможность прохождения более тяжеловесных составов такой же длины. Это означает, что железной дороге не потребуются инвестиции в более длинные запасные пути или новые сигнализационные системы для значительного увеличения пропускной способности. Погрузочные габариты Погрузочный габарит определяет максимальный размер транспортного средства, которое может пропустить железная дорога. Погрузочные габариты определяются размером проемов туннелей, мостов и пассажирских перронов или погрузочных платформ, прилегающих к рельсовым путям. Увеличение погрузочных габаритов позволяет использовать более объемные грузовые и пассажирские вагоны, что существенно повышает пропускную способность и уменьшает количество составов, необходимых для обеспечения такого же объема трафика. Сегодня в большинстве случаев увеличение погрузочных габаритов предусматривает внедрение двухъярусных пассажирских вагонов и Габаритные ворота контейнерных поездов. Как правило, проектное увеличение погрузочных габаритов необходимо для замены мостов со сквозными фермами, понижения уровня путей в тоннелях и увеличение вертикальных габаритов для автомобильных и пешеходных эстакад. Двухъярусные пассажирские вагоны и контейнерные поезда позволяют уменьшить количество составов, необходимых для перемещения такого же числа единиц трафика, что, таким образом, увеличивает пропускную способность. Повышение допустимой высоты может обеспечить пропуск более крупных/более высоких крытых вагонов, и многоуровневых вагонов для перевозки автомобилей, что открывает новый рынок перевозок для некоторых железных дорог и позволяет увеличить объем грузоперевозок, повышая пропускную способность железной дороги. Во многих случаях железные дороги объединяют увеличение нагрузки на ось и погрузочных габаритов в целях модернизации и значительного увеличения пропускной способности. Двухколейные железнодорожные пути Изначально большинство железнодорожных линий были построены с использованием одноколейных путей. Поезда, двигающиеся в противоположном направлении по одноколейным путям встречались на станциях, обгонных или разъездных путях. Обычно менее зависимые от временных рамок поезда ожидают на разъездных или станционных путях прохождения более приоритетного состава, двигающегося в противоположном направлении. Это влечет затраты времени и энергоресурсов, поскольку ожидающий поезд должен вначале замедлить ход для перехода на разъездной путь, затем перейти в режим полной остановки, дождаться прохождения более приоритетного состава и затем ускорить ход до достижения соответствующей скорости движения. Всемирный банк Страница 259 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии Как правило, пропускная способность железнодорожной линии измеряется максимальным количеством поездов (или пар поездов – по одному в каждом направлении), которые могут проходить по линии ежедневно. Пропускная способность на линиях с одноколейными путями ограничена количеством имеющихся разъездных путей, компоновкой поездов, системами управления движением поездов и системами сигнализации, скоростью поездов и структурой графика движения поездов. Таким образом, на одноколейной линии большее количество поездов означает, как правило, больше задержек. В конечном итоге, все разъездные пути заполняются, и ни один поезд не может больше попасть на линию, пока ее не освободят присутствующие поезда. По мере увеличения количества поездов, должно быть увеличено количество разъездных путей для повышения пропускной способности линии. Некоторые разъездные пути могут быть удлинены для того, чтобы стать участками двухколейных путей с тем, чтобы менее приоритетный поезд (т.е. поезд, занимающий разъездной путь) мог продолжать движение по продленному пути без необходимости полной остановки. Как правило, системы сигнализации модернизируются в качестве составного компонента инвестиционных мероприятий по увеличению пропускной способности для обеспечения возможности использования разъездных путей в полном объеме. Железные дороги могут еще больше увеличить пропускную способность за счет повышения скорости поездов или увеличения количества единиц трафика по каждому поезду с более высокой нагрузкой на ось и/или габаритами. После того, как все указанные меры исчерпаны, для дальнейшего увеличения пропускной способности потребуются двухколейные пути. Двухколейные пути обычно являются последним средством для увеличения пропускной способности, поскольку это фактически удваивает инвестиционные расходы на инфраструктуру, а также эксплуатационные издержки. Железные дороги часто удваивают пути только на участках, на которых строительство является наименее затратным, и оставляют одноколейные пути на участках, требующих дорогостоящих работ, особенно это касается мостов, туннелей и крупных проходов. Системы сигнализации и управления движением поездов Системы сигнализации являются важнейшим параметром безопасности и пропускной способности инфраструктуры железных дорог. Сигнальные устройства указывают, когда поезда должны замедлить ход, остановиться или начать движение. Большинство поездов осуществляют движение с установленной допустимой скоростью, и поскольку железнодорожные составы весят от 1,000 до 20,000 тонн, им требуется значительное время для того, чтобы замедлить ход и остановиться. Большинство систем железнодорожной сигнализации предназначены для регулирования потоков движения, а не указания скорости движения. Системы управления движением поездов взаимодействуют с системами сигнализации для перевода составов с одного пути на другой. Большинство первоначальных Всемирный банк Страница 260 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии базовых систем работали по принципу выдачи письменных инструкций отправляющимся поездам о движении по путям. Например: “Осуществляйте движение до разъездного пути на километре 10.5; ожидайте на главном пути для встречи с поездом номер XYZ, который займет разъездной путь. После его прохождения осуществляйте движение до разъездного пути на километре 35.7, занимайте путь и ожидайте поезда номер ABC, который пройдет по главному пути. После того, как путь освободиться, осуществляйте движение к пункту назначения.” В подобных рудиментарных системах управления движением встречи поездов могут занимать много времени. Машинисты вынуждены останавливать состав, вручную переводить стрелки, чтобы занять разъездной путь, затем, после прохождения другого состава, осуществлять обратное переключение и повторять эти действия при выезде с разъездного пути. В несколько более модернизированных системах, стрелки управляются дистанционно (механическим или электрическим способом). Работники станций переводят стрелку на разъездной путь, что изменяет путевые сигналы впереди пути для указания приближающемуся поезду, что он Сигнальные семафоры в Индонезии займет путь. Сигнальные устройства показывают машинистам, что им необходимо замедлить скорость и подготовиться к остановке. Сигнальное устройство показывает составу, двигающемуся в противоположном направлении, что он может проезжать. Семафорные системы являются примерами такого типа системы сигнализации. Эти системы работают быстрее, чем системы инструкций поездам, но не имеют достаточной гибкости; они могут только влиять на скорость движения поездов и обеспечивать управление движением на станциях, где имеется соответствующий персонал. В более совершенных системах, которые часто называют системами автоматической блокировки (или ABS), в рельсовые пути встроены Центральный диспетчерский пункт электрические схемы для обнаружения поездов. Система автоматически управления, Грузия выравнивает стрелки разъездных путей и сигнальные устройства для правильной подачи сигналов поездам в обоих направлениях. Сигнальные устройства, управляющие путями, должны быть соединены друг с другом , поскольку отправление поездов со станции не разрешается, если путь впереди блокирован другим составом. Для удаленных разъездных путей используются промежуточные сигнальные устройства, разрешающие движение поездов на допустимой скорости до дистанции сближения со следующим управляемым разъездом. Системы автоматической блокировки не устанавливают приоритетность поездов — первый поезд, прибывающий на разъездные пути, где встречаются составы, направляется для занятия пути. Для обеспечения более Всемирный банк Страница 261 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии высокого уровня контроля движения поездов, железные дороги разработали системы централизованного управления движением поездов (CTC). Эти системы дают возможность центральной диспетчерской (сегодня в некоторых случаях эту функцию выполняет программа компьютерного управления) позволять более скоростным поездам обгонять поезда, движущиеся с меньшей скоростью в этом же направлении, а также позволять поездам оставаться на главной линии, если длина состава превышает протяженность разъездного пути, или же позволять более приоритетным поездам оставаться на главной линии с минимально возможным количеством остановок. Системы ABS и CTC обеспечивают ряд преимуществ в плане безопасности. Они используют электрические рельсовые цепи для обнаружения поездов и фиксирования скорости поездов. Рельсовые цепи также обнаруживают повреждения или разрыв рельсов и останавливают поезда до попадания в опасную зону. Устройства электронного управления являются отказоустойчивыми и централизованными, поэтому стрелка не может быть переведена под поездом или же допустить пересечение движения двух составов. Если какая-то часть системы выходит из строя, сигнальные устройства автоматически исключают возможность столкновения поездов. Двухколейные участки обычно являются направленными ( четные поезда – по одному пути, нечетные поезда – по-другому). Системы CTC могут быть спроектированы под обратное движение с тем, чтобы поезда могли использовать любой путь для движения в любом направлении, что повышает гибкость и пропускную способность и позволяет ремонтным бригадам выполнять ремонтные работы на одной колее, пока поезда движутся по другой. Системы CTC позволяют скорым поездам обгонять поезда с более низкой скоростью движения, а также позволяют некоторым поездам останавливаться или обслуживать клиентов на главной линии, пока поезда движутся по противоположному пути. В традиционных системах ABS и CTC железнодорожная линия разделена на интервалы сигнального регулирования. Длина интервалов определяется путем расчета тормозного пути самого тяжеловесного или самого скоростного поезда (наибольший тормозной путь) и затем фиксируется в проектном решении рельсовой цепи. Системы позволяют поездам занимать интервал, и, как минимум, один пустой интервал сохраняется между составами. Количество интервалов между составами определяется количеством показаний в системе сигналов. Обычно используются три показания (например, красный, желтый, зеленый), но системы на линиях с наиболее интенсивным движением могут иметь четыре или более показаний, что обеспечивает более совершенный контроль скорости и возможность пересекающихся интервалов с тем, чтобы поезда могли следовать на более коротком расстоянии. Последние и наиболее совершенные системы сигнализации обходятся без путевых сигналов и дискретных показаний сигналов. Вместо этого, они обеспечивают контроль скорости движения поездов в цифровом режиме, и Всемирный банк Страница 262 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии определяют интервал попутного следования поездов исходя из физических характеристик инфраструктуры и конкретного состава, корректируя скорость поезда для поддержания тормозного пути между составами. Более совершенные системы сигнализации «задают скорость» поезда или обеспечивают информацию о скорости, что позволяет минимизировать замедление движения при встрече поездов, сокращая расход энергоресурсов и максимально увеличивая пропускную способность железнодорожной линии. Последовательные усовершенствования систем сигнализации и управления движением поездов увеличивают пропускную способность линий, безопасность и скорость движения поездов, а также позволяют снизить расход энергоресурсов. Безусловно, по мере усложнения систем, они также становятся более дорогостоящими. Электрификация Изначально поезда приводились в движение паровозами, топливом для которых служили дрова, уголь или нефть. 138 Затем были созданы электро- дизельные и дизельно-гидравлические локомотивы, поскольку паровозы имели недостатки, такие как необходимость регулярных остановок для заправки и пополнения запасов воды. По мере технического развития, технологии дизельных двигателей позволили создать более мощные локомотивы. Благодаря совершенствованию систем, не допускающих блокировку колес, и систем компьютерного управления, современные электро-дизельные локомотивы имеют высокий уровень производительности и энергоэффективности. Для сокращения потребления дизельного топлива и увеличения пропускной способности, железные дороги проводят электрификацию, обычно используя подвесные линии контактной сети для электроснабжения. Электрические локомотивы могут иметь более высокую удельную мощность, т.е. больше лошадиных сил или киловатт в расчете на тонну локомотива, который может обеспечивать движение поездов на более высоких скоростях и с более крутым уклоном, чем дизельные локомотивы. В целом, электрические локомотивы требует меньшего объема эксплуатационных Линии контактной сети 3kV-DC, ресурсов и считаются более надежными. Современные электро-дизельные Грузия локомотивы сегодня являются такими же надежными, как и электрические локомотивы и могут обеспечивать аналогичную силу тяги – при высоких скоростях электрические локомотивы имеют преимущества. Электрификация имеет важнейшее значение для скоростного движения поездов – свыше 160 км/ч или 100 миль в час. Электрификация целесообразна при высокой плотности движения, когда ускорение поездов имеет важное значение, например, при пригородных перевозках пассажиров, и когда дизельное топливо является слишком дорогим или имеется в недостаточном количестве. 138Первые железные дороги использовали лошадей. На начальном этапе развития также существовали канатные железные дороги. Всемирный банк Страница 263 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии Электрификация является дорогостоящим мероприятием; данный процесс требует наличия подстанций и навесных линий контактной сети по всей протяженности железной дороги; расходы на содержание объектов инфраструктуры также выше. Таким образом, электрификация редко является оправданной с финансовой точки зрения, кроме случаев, когда плотность движения составляет, как минимум, 40 миллионов длинных тонн в год или же в случае скоростных и пригородных перевозок. Электрифицированные железные дороги также являются гораздо более безопасными для окружающей среды с меньшим объемом выбросов углекислого газа по сравнению с железными дорогами, на которых используются электро-дизельные локомотивы, при условии выработки электроэнергии на возобновляемых источниках энергии или АЭС. Если выработка электроэнергии осуществляется на угольных электростанциях, электрифицированные железные дороги оказывают практически такое же воздействие на окружающую среду, как и железные дороги, на которых используются электро-дизельные локомотивы. Информационные системы Информационные системы относятся к числу наиболее важных инвестиций для железных дорог, особенно в части учета доходов и затрат и систем главных бухгалтерских книг, уровень детализации которых обеспечивает возможность точного отслеживания затрат и расходов железной дороги. Железные дороги должны быть в состоянии анализировать комплексные данные по затратам, производственной статистике и доходам по ряду параметров. К примеру, по пассажирским перевозкам железная дорога должна анализировать доходы по типам билетов, пунктам отправления и назначения и времени суток; расходы должны анализироваться по типам вагонов, маршрутам, времени суток и дням недели; применительно к производительности железные дороги должны анализировать количество пассажиров, пассажиро-километры, составокилометры и вагонокилометры. Данные по грузоперевозкам также носят комплексный характер и должны включать количество тонн и тонно-километров с разбивкой по товарным группам, клиентам, типам грузовых вагонов, видам тарифов, пунктам отправления и назначения и т.д. Такой анализ требует наличия компьютеров и специальных систем. В докомпьютерные времена железные дороги могли обеспечивать ведение некоторых из этих данных, но обычно они были слишком агрегированными, обрабатывались вручную и не были своевременными. Без современных систем расчета затрат, данные по затратам не будут иметь достаточной степени детализации, необходимой для определения расходов на конкретные услуги или даже целые направления бизнеса без масштабного распределения с использованием высоко агрегированных данных. Коммерческие железнодорожные организации должны анализировать транспортные потоки, доходы и затраты по многим параметрам, а также должны быть в состоянии составлять детализированные отчеты о прибылях Всемирный банк Страница 264 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии и убытках, как минимум, по основным направления деятельности. Наличие, срок службы, стоимость и состояние активов железной дороги должны отслеживаться, как правило, посредством реестров активов или других систем, которые обеспечивают информацию для балансовых отчетов. Сегодня такие возможности обеспечивают готовые программные пакеты, которые могут быть адаптированы в плане языка и ресурсов. Большинству железных дорог требуются системы учета затрат по новой локализации, предназначению и функциям, которые отслеживают детализированные затраты. Железным дорогам необходимы системы учета доходов, такие как системы данных по реализации билетов, которые обеспечивают сбор данных с достаточной степенью детализации для отражения доходов по классу услуг, номерам поездов и датам. Что касается грузоперевозок, железным дорогам необходимы системы данных по путевым листам, которые отслеживают доходы по клиентам, товарным группам, типам вагонов, пунктам отправления и назначения и контрактам. Системы учета доходов часто могут функционировать по принципу операторского центра, исключая необходимость в стационарных представителях и офисных служащих. Все эти системы обеспечивают информацию руководству железной дороги и позволяют специалистам по операциям более эффективно осуществлять управление издержками и услугами. Железным дорогам также необходимы другие системы операционного управления для мониторинга и составления графика технического обслуживания подвижного состава по номерам, записям о ремонтных работах в гарантийный период, равно как и для анализа износа объектов инфраструктуры для оптимизации графика ремонтных работ, программирования реестра машинистов для более эффективного управления рабочим временем и для выполнения огромного числа других операционных и управленческих задач. Как правило, требуемые информационные системы основаны на высококачественных коммуникационных системах передачи данных по железнодорожной сети. Коммуникационные системы часто доступны в свободной торговле, но многие железные дороги устанавливают волоконно - оптические системы вдоль своих железнодорожных линий и используют часть мощности для собственных нужд и реализуют остаточную мощность другим организациям или национальным телекоммуникационным компаниям, включая операторов сотовой связи. В целом, инвестиции в информационные системы и коммуникации обеспечивают высокую доходность и способствуют осуществлению программы реформ с использованием адекватной управленческой информации. 12.3.4 Отчуждение излишних активов Многие железные дороги, которые работают в течение длительного времени, имеют активы, которые могут быть монетизированы. К примеру, железная дорога может иметь излишние депо, поскольку современный подвижной состав требует меньшего объема ресурсов для технического обслуживания, и, Всемирный банк Страница 265 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии следовательно, меньшего количества мастерских и депо, которые, при этом, должны быть более технологичными. Многие железные дороги имеют запасы старого подвижного состава, которые должен быть сдан в лом. По ценам 2010 года, стальной скрап стоит около 400 долларов за тонну, поэтому грузовой вагон, весящий, в среднем, 22 тонны, стоит порядка 8,000 долларов, а средний локомотив, вес которого составляет почти 100 тонн, будет стоить 40,000 долларов. Отчуждение активов государственной железной дороги зачастую сопряжено с трудностями. Во многих случаях активы железной дороги являются собственностью государства и находятся в ведении ведомств по управлению государственным имуществом – в таких случаях железная дорога может не получить средства от реализации излишних активов, и процесс отчуждения требует прохождения дополнительных бюрократических процедур. При реструктуризации государственной железной дороги в предприятие, важное значение имеет оценка активов железной дороги и предоставление новому государственному предприятию права собственности на эти активы. Железнодорожное предприятие должно иметь возможность отчуждать активы и сохранять в своем распоряжении средства от любой такой продажи. В прошлом, многие железные дороги имели в своем составе многочисленные самостоятельные предприятия, обслуживающие железную дорогу в удаленных районах. Современные компьютерные и коммуникационные системы сократили необходимость в местных офисах и персонале. Внедрение современных технологий уменьшает количество объектов, необходимых для обслуживания путей, ремонта подвижного состава, а также снижает потребность в технических средствах, что означает отсутствие необходимости в таких активах. Реструктуризация железных дорог должна предусматривать решительные меры по сокращению или отчуждению излишних активов. 12.4 Кадровые ресурсы Железные дороги являются трудоемкой отраслью. Деятельность железных дорог носит комплексный характер и требует широкого спектра технических навыков и квалификаций, включая специалистов по ремонту техники, строительным работам, машинистов, электриков, механиков и медперсонал среди многочисленных других категорий работников. Кроме того, железные дороги работают в круглосуточном режиме 365 дней в году. Железные дороги должны предлагать достойный уровень оплаты труда для привлечения квалифицированных специалистов, разрабатывать программы по обеспечению безопасности и должны обеспечивать, чтобы все работники работали в соответствии с установленным режимом работы, проходили надлежащее обучение, медицинские осмотры и неизменно соблюдали правила техники безопасности. Кадровое управление на железной дороге является важной и многоплановой функцией, требующей детализированных информационных систем и методов для организации обучения, обеспечения техники безопасности и Всемирный банк Страница 266 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии совершенствования навыков. При проведении реформ и реструктуризации, система кадрового управления должна обеспечить решение несколько конкретных задач, описание которых представлено ниже. 12.4.1 Определение оптимальной численности персонала Опыт реформирования железных дорог показывает, что рост производительности происходит на фоне совершенствования технологий, новых инвестиций, внедрения методов коммерческого управления и проведения реформ. В результате, даже при значительном увеличении объемов перевозок, большинство железных дорог обнаруживают, что численность персонала остается избыточной. В процессе реформ специалисты по кадровому управлению должны решить, сколько сотрудников необходимо для каждого вида деятельности, и разработать рациональную схему сокращения штатов или же, наоборот, найма недостающих работников. Существует несколько методик определения рациональной численности персонала, такие как, например, общее сопоставление с аналогичными железными дорогами или детализированные индикативные исследования. Источниками информации для проведения общего сопоставления могут служить данные Международного союза железных дорог, Американской ассоциации железных дорог и Всемирного банка. Более совершенные индикативные исследования могут быть проведены при помощи консультационных компаний, специализирующихся на проведении такого анализа. Решение проблемы избыточного персонала и разработка планов рационализации штатной численности работников является основной задачей в процессе реформ. Наличие избыточного персонала усложняет реструктуризацию или формирование культуры повышения производительности и эффективности функционирования. Вследствие этого, по мере внедрения системы управления и новых технологий, численность персонала должна быть сокращена. Оптимизацию численности работников можно осуществлять посредством прекращения найма или программ сокращения штатов, предусматривающих стимулы для ухода. Меры по оптимизации численности персонала должны включать систему рационализации шкалы заработной платы путем определения знаний и навыков, необходимых для занятия должностей, и сопоставительного анализа уровня зарплат, сложившегося на местном рынке труда. Работники более старшего возраста часто не обладают навыками, необходимыми для обеспечения функционирования и обслуживания новых технологий, которые может внедрять железная дорога в рамках программы реструктуризации и реформ, таких как пассажирские вагоны с системами кондиционирования воздуха, новые локомотивы с компьютерным управлением, новейшие системы сигнализации и управления движением поездов, коммуникационные и компьютерные системы. Поэтому, необходимо совершенствование и формирование новых навыков персонала. Всемирный банк Страница 267 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии Компенсационные схемы Одним из наиболее эффективных способов увольнения избыточного персонала являются компенсационные схемы. Сокращаемым работникам предлагается увольнение на добровольной основе. Однако, схема добровольного увольнения влечет риск того, что более квалифицированные работники воспользуются компенсационным механизмом, поскольку у них больше возможностей трудоустройства. Разработка компенсационных программ сокращения работников является своего рода искусством. Компенсационные программы должны отражать возрастные параметры предприятия, и должны быть построены таким образом, чтобы железная дорога могла сохранить ключевых специалистов. В некоторых компенсационных программах акцент делается на недавно нанятых работников и предусматривается скромная компенсация при уходе. Другие программы могут быть разработаны таким образом, чтобы обеспечить сокращение работников предпенсионного возраста посредством дополнительных выплат в пенсионные планы и предоставления стимулов для досрочного выхода на пенсию. Затраты на сокращение работников могут оказаться высокими, и, как любые инвестиционные мероприятия, требуют взвешенного подхода с точки зрения отдачи за счет экономии издержек на рабочую силу. Исходя из осознания долгосрочных преимуществ оптимизации численности персонала, банки развития предоставляют финансирование на цели сокращения штатов и программы переподготовки. Всемирный банк подготовил Сборник материалов по вопросам сокращения персонала, в котором рассматриваются эти вопросы.139 Программы переподготовки Цивилизованным способом решения проблемы избыточной численности персонала является предоставление сокращаемым работникам возможности переподготовки и содействие в трудоустройстве, включая обучение работе с компьютером и программным обеспечением, помощи в поиске работы, составлении резюме и формировании навыков прохождения собеседований. Остающийся персонал может также пройти переподготовку с целью совершенствования навыков. Во многих случаях средства грантов и займов банков развития могут использоваться на цели финансирования программ переподготовки, поскольку переподготовка является составной частью мер по оптимизации численности персонала и общего процесса реформ. 139Сборник материалов Всемирного банка размещен на сайте: http://rru.worldbank.org/documents/toolkits/labor/toolkit/module1/resources.html Служба по правам в сфере оплаты труда и занятости Великобритании также разработала Сборник материалов по вопросам сокращения штатов (http://www.pers.org.uk/Publications/redundancytoolkit.pdf). Хотя в данном сборнике рассматриваются конкретные ситуации в Великобритании, общие концепции могут быть применимы и к реформированию сектора железных дорог. Всемирный банк Страница 268 Реформа железных дорог: Сборник материалов 12. Методы коммерческого управления и разработка по повышению эффективности сектора железных дорог стратегии 12.4.2 Подбор квалифицированного персонала Реформа железных дорог часто предусматривает инвестиции в новые технологии. Для работы с большинством современного оборудования необходимы специалисты с высшим образованием для обеспечения новых организационных структур и функций, а также новые навыки в области компьютеров и электротехники, гидравлики, механики и эксплуатации , равно как и коммерческие навыки в сфере маркетинга, управления, исследований рынка, ценообразования, которые в числе других навыков, необходимы для обеспечения работы современного предприятия. Для реализации реформ и реструктуризации железных дорог требуются новые организационные структуры, которые должны сопровождаться должностными инструкциями, в которых указаны обязанности, ожидаемые результаты и требуемый уровень навыков и образования. Во многих случаях в процессе реструктуризации возникает необходимость привлечения внешних специалистов для заполнения многих новых вакансий, которые требуют знаний в области маркетинга, исследований рынка и управления. Однако, до того, как привлекать внешних специалистов, внутренний поиск может выявить работников, соответствующих новым должностным требованиям или заинтересованных в прохождении обучения для приобретения необходимых навыков. 12.4.3 Система стимулов Новым коммерчески ориентированным организациям необходимы адекватные системы оплаты труда. Полноценная программа управления кадровыми ресурсами для разработки и реализации реформ железной дороги предусматривает определение оптимальной численности персонала, индикативный анализ, компенсационные программы, программы переподготовки и разработку новых схем оплаты труда. Новые схемы оплаты труда, как правило, включают механизмы поощрительного вознаграждения, которые должны разрабатываться таким образом, чтобы обеспечивать желаемый стиль поведения или навыки. Действенные поощрительные выплаты должны быть достаточно весомыми, чтобы иметь смысл, но, при этом, не должны превышать 15% от общего размера оплаты труда работника. Более высокие поощрительные выплаты, как правило, приводят к обратным результатам , поскольку у работников может сформироваться узкий взгляд на мотивационный стиль поведения, что может ослабить или нивелировать большинство других навыков, необходимых для эффективного выполнения должностных обязанностей. Всемирный банк Страница 269 Реформа железных дорог: 13 Сборник материалов по повышению эффективности сектора железных дорог Глава 13: Стимулирование участия частного сектора Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог 13 Стимулирование участия частного сектора 13.1 Введение Большинство программ реформ и реструктуризации направлены на усиление коммерциализации железных дорог и сокращение государственного директивного управления и поддержки сектора. Во всем мире правительства реформируют государственные департаменты и ведомства по железным дорогам в стремлении снизить затраты, повысить качество услуг и осуществлять более эффективные инвестиционные мероприятия. Оздоровление сектора железных дорог требует инновационных подходов и, во многих случаях, значительных капиталовложений. Стимулирование участия частного бизнеса является стратегией, преследующей двойную цель привлечения не только инвесторов, но и частных операторов, опыт и навыки которых могут усилить коммерческую направленность деятельности железнодорожных предприятий. Стоимость капитала частных компаний, как правило, оценивается выше государственного финансирования, однако политика таких компаний и их опыт могут оказать положительное влияние на производительность и эффективность работы железных дорог ровно как и снизить финансовые риски и затраты для правительства. Частный сектор может многое предложить в процессе реформирования железных дорог — он располагает более значительным капиталом, и инвесторы осознают, что железные дороги могут зачастую обеспечить возможность получения высокой доходности. Частными предприятиями управляют коммерчески ориентированные менеджеры, акцентирующие внимание на факторах, определяющих прибыль и убытки, каковыми являются маркетинг, обслуживание клиентов и контроль затрат. Эти факторы, как правило, не находятся в центре внимания руководителей государственных предприятий. Участие частного сектора не является панацеей при реформировании государственных железных дорог. Правительства стран с неэффективной и дорогостоящей железнодорожной отраслью должны решить: а) следует ли сначала наладить деятельность железных дорог (акционирование, сокращение штатов и осуществление ключевых инвестиционных мероприятий); или б) передать эти функции частному сектору. Еще до начала реализации реформ, правительствам необходимо: 1. Определить цели, которые могут включать необходимость: а) сокращения или прекращение субсидирования (сокращение бремени расходов на содержание казны); б) решения текущих и отложенных инвестиционных потребностей; и в) обеспечения большего объема услуг более высокого качества. Всемирный банк Страница 272 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог 2. Понять возможные пути достижения этих целей , например: а) повышение производительности и эффективности; б) сокращение услуг и закрытие филиалов; и/или б) привлечение частных инвесторов. 3. Понять политический эффект требуемых мер , например: а) значительное сокращение численности работников; б) сокращение убыточных услуг, наносящих ущерб потребителям; в) улучшение гибкости ценообразования; и г) внутренняя реструктуризация профильных направлений. Независимо от выбранного подхода отчетливое определение целей, то есть сути реформ, является ключевым шагом, задающим будущие стратегические возможности для привлечения частных компаний. 13.2 Типовые формы участия частного сектора Участие частных компаний в секторе железных дорог, как описано ниже, может проявляться в различных формах. 13.2.1 Подряды и аутсорсинг Рационализация деятельности предприятий за счет расширения подрядов и аутсорсинга должна стать частью большинства программ реформ, за исключением тех случаев, когда реформа касается лишь концессии или полной приватизации. Для всех железных дорог, даже государственных вертикально интегрированных железных дорог, распространенной практикой является заключение контрактов с частными компаниями на оказание широкого спектра услуг, начиная от закупок производственных ресурсов, таких как топливо или материалы, до таких услуг, как аудит, бухгалтерский учет или капитальный ремонт тяговых двигателей. Реформы, расширяющие систему контрактов на оказание услуг и поставку материалов, могут повысить уровень участия частного сектора и стимулировать приток частных инвестиций. Многие виды деятельности железной дороги, ранее считавшиеся «профильными» для железнодорожных предприятий, могут быть переданы в ведение частных предприятий, в зависимости от размера экономики и железнодорожной инфраструктуры. Например, сторонним организациям может быть предоставлено право на проведение работ по техническому обслуживанию:  для экономии за счет роста производственных масштабов, например, производства балласта;  в случае, если размер железнодорожного предприятия не позволяет использовать специализированное штатное оборудование, то с одним или несколькими предприятиями могут заключаться договоры с частными поставщиками на его поставку;  в случае узкой направленности деятельности и потребности в специалистах, как правило, не нанимаемых одной железнодорожной Всемирный банк Страница 273 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог компанией, таких как специалисты по определению дефектов рельс, по проверке геометрии путей и оценки состояния мостов;  когда конкретный вид технического обслуживания не является профильным, например, обслуживание станций/зданий/депо и техническое обслуживание автотранспортных средств;  когда привлечение сторонних организаций для проведения технического обслуживания обходится дешевле, чем использование для этого внутренних ресурсов. К числу работ, для выполнения которых привлекаются сторонние организации, относятся простые виды деятельности, такие как ремонт зданий, уборка, буфетно-ресторанное обслуживание в поездах, ремонт мостов и конструкций, услуги мастерских и обновление рельсовых путей. 140 Некоторые железные дороги помимо прочего передают в ведение внешних компаний обслуживание пассажиров в поездах и проверку билетов в целях недопущения мошенничества, повышения качества услуг и сокращения необходимости в неключевых инвестициях. Многие правительственные железнодорожные компании -операторы изначально имевшие дочерние предприятия, которые обеспечивают весь спектр услуг, начиная от производства балласта и вагонов до рекламных и издательских услуг. Часто подобные дочерние предприятия выставляются на продажу для привлечения средств на осуществление ключевых инвестиций. Затраты обычно снижаются, когда услуги и материалы приобретаются посредством конкурентных торгов. Таким образом, при реформировании железных дорог важнейшей задачей является выделение ключевых функций и дальнейшая передача максимально возможного количества второстепенных функций сторонним организациям. Такой подход позволяет как снизить годовую стоимость обслуживания, так и требования к капиталу, связанные с выполнением второстепенных функций, при одновременном расширении участия частного сектора. При расширении железнодорожными компаниями спектра неключевых функций, которые они передают сторонним организациям, им понадобиться укрепить потенциал в области закупок и модернизировать механизмы заключения контрактов и конкурентных торгов. Это может потребовать составления программы переподготовки сотрудников. Время от времени железнодорожные компании отказываются от заключения подрядов, ссылаясь на «соображения безопасности» в качестве сдерживающего фактора, и утверждая, что экономия средств за счет заключения контрактов нивелируется увеличением расходов на осуществление соответствующего контроля. Однако, мировой опыт подтверждает безопасность и экономичность заключения с частными предприятиями контрактов на выполнение многих функций при использовании соответствующей системы управления безопасностью, начиная от технического обслуживания систем 140 Например, компания Indian Railways передала в ведение частных предприятий буфетно-ресторанное обслуживание. Всемирный банк Страница 274 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог сигнализации до ресторанного обслуживания в поездах, несмотря на необходимость расширения штата для контроля за работой подрядчиков. Как рационализация непрофильной деятельности, переданной в ведение дочерних предприятий, так и расширение системы подрядов и аутсорсинга для профильных направлений, к примеру, регулирования движения поездов, должны считаться неотъемлемой частью программы реформ. 13.2.2 Контракты на оказание услуг Правительства стран, разочарованные издержками и сложностями реформирования государственных железных дорог, зачастую пытаются решить проблему за счет передачи функций по управлению железной дорогой частной компании-оператору. Это может стать эффективным решением, сопряженным с определенными трудностями. Одной из главных сложностей по сей день является определение механизма вознаграждений за достижение определенного уровня эффективности, которого стремится достичь правительство, параллельно принимая меры по улучшению состояния физических активов. Порой правительство делает выбор в пользу заключения контрактов на управление, поскольку оно не может или не способно справиться с непростыми кадровыми и инвестиционными вопросами, связанными с более высоким уровнем участия частного сектора. Однако, контракты на оказание услуг зачастую ограничивают возможности сокращения штатов, запрещают существенное сокращение услуг или обязывают государство осуществлять инвестиции в обновление фондов в рамках условий контракта. Подобные контракты, как правило, являются краткосрочными. По этой причине они не активизируют приток частного капитала, превращаясь в контракты на управление по принципу «издержки плюс». Образец контракта приведен в Приложении 5. Передача управления частному сектору может в некоторой степени обеспечить эффективное функционирование железной дороги, но большинство контрактов на оказание услуг ограничивают возможности реализации долговременных усовершенствований. Более фундаментальным способом привлечения частных операторов и частного капитала являются долгосрочные концессионные контракты или франшизы. 13.2.3 Концессии и франшизы в секторе железных дорог Концессии и франшизы в секторе железных дорог являются эффективным способом расширения участия частного бизнеса. Концессии и франшизы представляют собой контракты между государственным собственником и частными компаниями на оказание согласованных железнодорожных услуг. Предметом контрактов могут являются объекты инфраструктуры или перевозки, или же оба этих направления. Термины «концессия» и «франшиза» часто используются на взаимозаменяемой основе, при этом могут по-разному интерпретироваться в зависимости от конкретной Всемирный банк Страница 275 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог административно-территориальной единицы. В данном сборнике концессии и франшизы разграничиваются по продолжительности контракта: срок действия концессионного контракта, как правило, является более длительным, чем в случае с франшизой, и требует более серьезные инвестиционные обязательства со стороны частного сектора. Концессионные контракты В большинстве стран концессия предполагает контракт на оказание вертикально интегрированных услуг по железнодорожным перевозкам. В рамках типового концессионного контракта государство сохраняет за собой право собственности на земельные участки, по которым проходит железная дорога, и заложенную инфраструктуру, передавая при этом частной компании большую часть остальных объектов инфраструктуры и подвижного состава наряду с правом осуществления железнодорожных перевозок в течение срока, установленного по контракту. Концессии обычно являются долгосрочными механизмами, позволяющими воспользоваться преимуществами частных инвестиций и методов коммерческого управления. Концессии в секторе железных дорог могут охватывать всю деятельность предприятия или ограничиваться лишь определенными направлениями деятельности: сюда можно отнести грузоперевозки, пригородные перевозки или пассажирские перевозки дальнего следования. Концессионные схемы в секторе железных дорог используются в странах Европы, Латинской Америки, Африки и многих других регионах мира. Действие некоторых договоров концессии в Африке было прекращено еще на ранней стадии141, а исполнение остальных действующих договоров в целом принесло положительные результаты.142 Как минимум, концессии позволили снизить финансовое бремя государства в связи с развитием железнодорожной инфраструктуры. Во многих случаях наблюдался рост объемов перевозок, и зачастую наибольший рост возникал именно после начала действия договора концессии. Однако, как и в случае со многими бывшими странами СССР, концессии в Африке не помогли решить некоторые из перечисленных проблем 143: 141 Договор концессии железных дорог Замбии, подписанный в 2003 году сроком на 20 лет, был аннулирован правительством страны в 2012 году. Договор концессии железных дорог Танзании, подписанная в 2007 году сроком на 25 лет, был аннулирован в 2011 году. Договор концессии кенийской и угандийской железных дорог, подписанный в 2005 году сроком на 25 лет, по которому был создан консорциум Rift Valley Railways (RVR), сохраняет свое действие несмотря на то, что его участники менялись несколько раз с момента подписания. 142 Концессии обсуждаются в Разделе 9.4.3 с анализом конкретных примеров. Образец концессионного контракта приведен в Приложении 4. 143 Часть материалов данного раздела взята из недавних опросов на предмет эффективности работы железнодорожной концессии в Африке, включая: Джоан Микел Виларделл, Railway Concession in Africa: Lessons Learned, подготовлено для форума AfDB Transport Forum, 2015 г.; Ларри Фиппс, Review of the Effectiveness of Rail concessions in the SADC Region, подготовлено для USAID Southern Africa, 2009 г.; Ричард Баллок, Results of Railway Privatization in Africa, Всемирный банк, 2005 г.; Марк Пирсон и Бо Гирзинг, Revamping the Regional Railway Systems in Eastern and Southern Africa, Trademark Southern Africa, 2012 г.; CPCS, экспертное изучение транспортной политики SSATP, проведенное Всемирным банком, 2013 г. Всемирный банк Страница 276 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог  Ключевое непонимание правительством значения концессий. Концессии не подразумевают управление железными дорогами концессионерами от имени правительства. Концессии подразумевают скорее прибыльное управление функционированием железных дорого (в соответствии с условиями концессионных контрактов).  Неспособность согласовать работу механизма финансирования для выполнения обязательств по оказанию государственных услуг. В частности, это касается пассажирских перевозок. Ряд концессий предполагал продолжение перекрестного субсидирования оператором убыточных пригородных пассажирских перевозок и пассажирских перевозок дальнего следования на протяжении нескольких лет за счет средств, вырученных благодаря доходам от грузоперевозок. Для этого использовались имеющиеся доступные средства (разница между доходами и прямыми операционными расходами), что привело к недостаточному техническому обслуживанию путей и, как следствие, к снижению скоростей движения и уровня обслуживания и, в конечном итоге, к сокращению возможностей грузоперевозок. В большинстве случаев данные требования к пассажирским перевозкам в конечном итоге приняли форму напрямую субсидируемых обязательств по оказанию концессионером государственных услуг.  Неспособность создать корпоративную структуру, которая была бы устойчивой в условиях, когда интересы оператора и владельца не всегда были полностью согласованы.  Неспособность владельца и концессионера согласовать прогнозируемые показатели объемов перевозок и привести их в соответствие с предложениями по модернизации инфраструктуры. В большинстве соглашений прогнозируется быстрый рост объемов железнодорожных перевозок, который ограничивает главным образом состояние путей и подвижного состава. В рамках соглашений не был должным образом рассмотрен вопрос «курицы и яйца» о способах финансирования начальных усовершенствований инфраструктуры, необходимых для обработки дополнительных объемов перевозок до начала роста доходов и самих объемов, или же о способах убедить потенциальных клиентов первыми начать пользоваться железнодорожными линиями в состоянии «до усовершенствований ». В некоторых случаях объемы перевозок не позволяли покрывать расходы на содержание инфраструктуры, что не оправдывало ожиданий. Неспособность создать необходимый механизм для контроля за соблюдением коммерческого соглашения между государственной железнодорожной компанией и частным оператором. В большинстве случаев решение данного вопроса оставалась за железнодорожным предприятием, что создавало явный конфликт интересов между регулирующей организацией, организацией- владельцем и стороной концессионного соглашения. 144 144Например, дискуссии относительно необходимой структуры продолжаются. В 2016 году, через 10 лет после начала действия 25-летнего соглашения, Кенийская железнодорожная корпорация (KRC) и Министерство транспорта наняли Всемирный банк Страница 277 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог  Невозможность согласования создания необходимых механизмов, которые позволили бы облегчить железнодорожную транспортировку грузов через границы. Несмотря на некоторые исключения ("Абиджан– Уагадугу" в Западной Африке и "Момбаса–Найроби–Кампала" в Восточной Африке), железнодорожные перевозки в Африке сосредоточены в основном на национальных рынках, а не на международных перевозках. Перевозки грузов через границы могут повысить показатель средней протяженности перевозок, но только в том случае, если при этом удастся обеспечить обслуживание, сопоставимое с тем, которое обеспечивается при автотранспортных грузоперевозках.  Неспособность правительства страны покрыть часть расходов на восстановление в соответствии с договором концессии. Договоры концессии, по которым производится модернизация инфраструктуры, как правило, заключаются сроком на 25–40 лет с той целью, чтобы позволить концессионеру получить доход от инвестиций за счет долгосрочных активов. Концессионный контракт может также предусматривать обязательства государства на инвестирование в активы, такие как инфраструктура или подвижной состав для пассажирских перевозок. Инфраструктурные концессии, как правило, подразумевают предоставление эксклюзивных прав: концессионер обладает эксклюзивным правом на инвестирование в инфраструктуру, на ее обслуживание и развитие, а также на эксплуатацию поездов. Последнее может потребовать от концессионера предоставления доступа к эксплуатации поездов другим операторам, оказывающим конкретные услуги по перевозке (пассажиров, грузов или того и другого). Как правило, государственные собственники несут финансовую ответственность за увольнение рабочих и экологические проблемы, имевшиеся до начала действия договора концессии. Государство может заключить один или несколько контрактов на обслуживание с концессионером на оказание нерентабельных услуг (как правило, для обеспечения определенных объемов пассажирских перевозок). Сложным и зачастую спорным аспектом концессионных соглашений является оценка конечной стоимости, т. е. принцип расчета стоимости частных инвестиций на момент завершения концессии. Если активы просто возвращаются в собственность государства после завершения концессионного контракта, велика вероятность, что операторы не будут заинтересованы осуществлять инвестиции в последние годы действия контракта, фактически расходуя предыдущие инвестиции. В результате этого, государство может получить активы железной дороги в состоянии не лучше того, в котором они были переданы оператору в начале концессии, или же, в некоторых случаях, в худшем состоянии, поскольку износ активов увеличился. Еще один вариант заключается в том, чтобы правительство выплатило концессионеру стоимость активов на момент окончания договора консультанта для решения вопроса создания подходящего механизма регулирования баланса концессионного соглашения между KRC и RVR. Всемирный банк Страница 278 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог концессии. Это требует изначального договорного соглашения относительно способа оценки активов по окончанию действия договора. Зачастую концессионные контракты предусматривают период продления для того, чтобы избежать подобной дилеммы по истечении срока действия контракта. В таких контрактах 30-летний срок действия может быть продлен дополнительно на 5–10 лет после 20-го года действия, что станет стимулом частному инвестору для продолжения инвестирования. Это позволяет избежать истечения срока договора концессии за исключением случаев, когда одной из сторон принимается решение о прекращении договора, а не о его продлении. Концессии предусматривают проведение конкурсных торгов, напрямую привлекают частные инвестиции и управленческие методы и могут предусматривать преобразование государственного предприятия. В некоторых странах особое внимание уделяется влиянию действия договора концессии на стимулирование конкуренции в железнодорожном секторе, а также на привлечение частного сектора для инвестирования и управления. Крупные национальные железнодорожные сети, например, в Бразилии, Аргентине и Мексике, согласно договору концессии были реорганизованы в отдельные конкурентоспособные подсети, каждая из которых представляет собой естественную территориальную монополию. В некоторых концессионных схемах государство требует от новых частных операторов предоставлять доступ к новой концессионной сети другим железнодорожным операторам, имеющим лицензию. В Мексике национальная железная дорога разделена на несколько конкурирующих сетей, а также создана совместная концессия для обслуживания Мехико. Участки сети с меньшей плотностью движения включены в отдельные концессии в качестве железных дорог малой протяженности. Такие концессии позволили создать конкурентные железнодорожные перевозки и привлечь крупные частные инвестиции и новые команды управленцев в железнодорожный сектор, ориентированных на коммерциализацию. Объем железнодорожных перевозок в Мексике значительно увеличился при радикальном сокращении потребности в субсидиях и государственных инвестициях и впечатляющем улучшении состояния активов — как инфраструктуры, так и подвижного состава. В Камеруне, несмотря на менее значительные результаты, серьезные инвестиции проводились как правительством, так и оператором. Объемы перевозок неуклонно возрастали, а 20-летний срок первоначального соглашения, подписанного в 1990 году, уже был продлен до 30 лет. (Дополнительную информацию см. в анализе примеров Мексики и Камеруна, представленном в данном сборнике). Франшизы Франшиза является формой концессии. Реформы сектора железных дорог в Великобритании по большей части касаются субсидируемых государством концессий на железнодорожные перевозки (см. анализ примера компании Virgin Trains). Сюда также относится контракт, предусматривающий эксклюзивное право осуществления железнодорожных перевозок сроком от 7 до 15 лет (хотя некоторые франшизы в настоящее время предоставляются Всемирный банк Страница 279 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог на более длительный срок). Следует отметить, что железнодорожные франшизы Великобритании ограничивались исключительно железнодорожными перевозками. Сюда не относились железнодорожные перевозки в структуре с вертикальной интеграцией, что являлось характерной чертой многих концессий, описанных ранее в предыдущем разделе. Как следствие, срок действия франшизы мог бы быть короче ввиду отсутствия необходимости в капиталовложениях в модернизацию путей и системы оповещения, которые обычно имеют более длительный срок окупаемости. Франшизный контракт может подразумевать создание необходимой инфраструктуры. Франшизы обычно выставляются на аукцион или конкурсные торги для создания конкуренции за рынок железнодорожных услуг. Поскольку срок действия франшизы, как правило, короче, чем срок службы большинства активов железной дороги, существование локального рынка лизинга оборудования или иного механизма обеспечения долгосрочных инвестиций в активы обычно является обязательным условием для эффективного функционирования франшиз. 13.2.4 Частные железные дороги Во многих странах железные дороги находятся в собственности и оперативном управлении частных компаний. Полная приватизация национальной сети железных дорог, ранее находившейся в собственности государства, происходит редко, но есть несколько примеров, свидетельствующих о том, что подобная продажа может быть эффективным способом привлечения частных инвестиций и управленческих навыков в сферу грузоперевозок. В Канаде ранее находившиеся в собственности государства Канадские государственные железные дороги ( CNR) были созданы в 1918–1923 гг. за счет слияния ряда обанкротившихся частных железнодорожных предприятий, которые впоследствии перешли в собственность государства. Компания была приватизирована в 1995 году посредством выставления акций на продажу и с тех пор является образцом коммерческой эффективности и экономичности. В США большинство железных дорог находилось в частной собственности. Однако после серии банкротств крупных железнодорожных компаний в восточных регионах страны, федеральное правительство разработало механизм приобретения и реабилитации этих железных дорог. Новые государственные железные дороги были объединены в Консолидированную железнодорожную корпорацию ( Consolidated Rail Corporation (Conrail)), которая функционировала в качестве государственной железной дороги в период с 1976 по 1987 гг. В этот период государство направляло средства в модернизацию инфраструктуры главных линий, реструктуризацию деятельности, передачу услуг по перевозке пассажиров, продажу непрофильных активов и сокращение штатов. В конечном итоге, корпорация Conrail достигла финансовой стабильности, позволяющей осуществить ее Всемирный банк Страница 280 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог приватизацию. Продажа состоялась по схеме первоначального открытого предложений акций (IPO) в 1987 г.145 На сегодняшний день частные грузовые железные дороги США являются одними из самых эффективных и прибыльных в мире. В 2001 году Польские государственные железные дороги ( Polskie Koleje Panstwowe’s (PKP)) были реорганизованы для создания холдинговой компании с дочерними компаниями, обеспечивающими пассажирские, грузовые перевозки, а также функционирование инфраструктуры. После того, как были предприняты серьезные меры по реорганизации собственной деятельности, 30 октября 2013 года компании PKP удалось продать акции в PKP Cargo путем первичного публичного размещения акций (IPO). Компания оценивалась в 1,16 млрд долл. США, а цена ее акций закрылась на 19 % выше предложенной цены. Акции компании по -прежнему котируются на Варшавской фондовой бирже. Успешная приватизация четырех дочерних компаний PKP с 2003 года принесла выручку от сделок в размере 1,2 млрд долларов США. Полученная от сделок выручка была использована для покрытия первоначальных долгов PKP. (См. также анализ примеров Польских железных дорог в данном сборнике.) Некоторые страны, включая Австралию и Канаду, допускают и даже стимулируют развитие частных железных дорог в большинстве случаев для поддержки разработки месторождений полезных ископаемых. При наличии сети государственных железных дорог, прямая конкуренция со стороны частных железных дорог запрещена. Таким образом, некоторым частным железнодорожным предприятиям разрешается обслуживать только их материнские горнодобывающие компании. В других случаях, когда частные железные дороги построены в отдаленных регионах, им не запрещается предоставлять услуги железнодорожных перевозок другим клиентам при том, что у соответствующих компаний-операторов отсутствуют полномочия «общего» перевозчика. В Бразилии компания Vale (ранее — CVRD) построила и осуществляет эксплуатацию нескольких частных железных дорог, которые не только обслуживают собственные основные месторождения, но также и оказывают государственные услуги по железнодорожным перевозкам в рамках соответствующих обязательств. С 2008 года компанией Vale был построен коридор Моатайз в Южной Африке, соединивший угольные шахты в Моатайз (Мозамбик) с портом, предназначенным для приема морских судов, в Накала (Мозамбик) железнодорожной линией протяженностью 650 км, проходящей через Малави. В западных регионах Австралии несколько горнодобывающих компаний построили частные железные дороги, обслуживающие шахты в отдаленных районах. В соответствии с австралийским законодательством, эти железные дороги, как правило, обязаны предоставлять другим 145См. исследования Всемирного банка, подготовленное Эриком Бешерсом, в котором рассматриваются вопросы банкротства, передачи под контроль государства и конечной продажи нескольких железных дорог в восточных регионах США: http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2000/03/23/0001788 30_9810190215474/Rendered/PDF/multi_page.pdf Всемирный банк Страница 281 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожным операторам доступ к своей инфраструктуре в соответствии с системой регулируемой платы за доступ. 13.2.5 Другие формы участия частного сектора Существует ряд других форм участия частного бизнеса в секторе железных дорог. Как правило, они требуют наличия рынка железных дорог, на котором могут работать частные инвесторы. При наличии только одного клиента (например, национальных железных дорог) частные инвестиции менее вероятны, за исключением соглашений на контрактной основе. Существует ряд возможных форм подобного участия частного сектора, включая собственность на оборудование и лизинг, развитие и обслуживание инфраструктуры, а также частную эксплуатацию поездов (см. анализ примера финансирования компании ВСМ во Франции, включенный в этот сборник для рассмотрения ряда подходов к частному финансированию). Приобретение в собственность и лизинг оборудования Реформы, которые разрешают частным инвестором или стимулируют их приобретать железнодорожное оборудование и сдавать его в лизинг, могут обеспечить значительный приток частных инвестиций в сектор железных дорог. На многих рынках сторонние компании -операторы подвижного состава имеют в собственности железнодорожное оборудование, а также производят его обслуживание и сдают его в аренду. Так обстоит дело с большей частью парка вагонов-цистерн в Северной Америке. Еще одним примером является компания TTX, занимающаяся управлением парком товарных вагонов и находящаяся в собственности группы североамериканских железнодорожных компаний. (См. также анализ примера "TTX Company — управление парком вагонов", приведенный в данном сборнике) Компания GATX, основанная в 1898 году и являющаяся крупнейшей в мире лизинговой компанией по продаже железнодорожных вагонов, не принадлежащая железнодорожному предприятию, владеет парком из более чем 125 000 вагонов и 600 локомотивов, используемых на североамериканском рынке. Компания GATX также осуществляет свою деятельность в Европе и Индии. В Великобритании лизинг подвижного состава является достаточно распространенной услугой для всех компаний, обеспечивающих пассажирские перевозки. Лизинг подвижного состава создает для железнодорожного сектора следующие преимущества:  обеспечение гибкости в управлении парками вагонов как для железнодорожных предприятий, так и для грузоотправителей;  сокращение требований к капиталу компаний -операторов, которые платят за использование парка в долгосрочной перспективе; а также  упрощение составления балансового отчета, а также финансирования иных капиталовложений. Всемирный банк Страница 282 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог Для роста и процветания лизинг требует наличия рыночной экосистемы. Обычно железные дороги предлагают льготные тарифы или транспортные сборы грузоотправителям, инвестирующим в подвижной состав. Частные собственник/инвесторы должны быть в состоянии распределить риск, связанный с владением оборудования, среди различных потенциальных клиентов (грузоотправителей, железнодорожных операторов или экспедиторов или другим железным дорогам), а не только государственной железной дороге. Оборудование, находящееся в частной собственности, как правило, используется чаще ввиду того, что его собственники стремятся обеспечить своевременный возврат вагона для повторной загрузки. Кроме того, оборудование может быть более новым и более надежным, а также обеспечивать более высокие нетто-показатели в плане приемлемости тары и соответствия потребностям грузоотправителей по сравнению с оборудованием, предоставляемым железной дорогой, которое, как правило, является более типовым. Однако развитие рынка напрямую зависит от количества потенциальных клиентов лизинговых компаний. В Великобритании несколько операторов пассажирских перевозок используют аналогичное оборудование, и, поэтому, инвестор оборудования имеет возможность сдавать его в лизинг преемнику оператора по концессии или другим операторам, имеющим концессионные контракты на перевозки пассажиров. При условии наличия достаточного количества грузоотправителей или операторов для формирования пула риска, в интересах железной дороги предоставить достаточные льготы по тарифам при использовании частного подвижного состава для привлечения частных инвесторов. Это позволяет высвободить ограниченные средства железной дороги для использования в других областях, таких как модернизация инфраструктуры, где привлечение частных инвесторов может оказаться более сложным. Строительство и обслуживание объектов инфраструктуры Многие вертикально интегрированные железные дороги традиционно строят новые линии с привлечением собственного персонала, и многие железные дороги задействуют своих работников для проведения работ по обновлению и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры. Однако, работы по строительству и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры могут быть переданы сторонним организациями на контрактной основе, что создает рынок лизинга специализированного и дорогостоящего оборудования для технического обслуживания железных дорог. Даже при наличии одного предприятия, в ведении которого находится инфраструктура, достаточное количество специализированных подрядных организаций по техническому обслуживанию путей может сформировать устойчивый рынок для лизинга оборудования, особенно если поблизости расположены другие железные дороги с аналогичной шириной колеи, которые также заинтересованы в заключении контрактов на оказание услуг по строительству и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры. Всемирный банк Страница 283 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог Примерами специализированного и высокопроизводительного оборудования являются рельсошлифовальные поезда, буровые туннелепроходческие машины и высокопроизводительные шпалоподбоечные машины. Контракты на выполнение работ по обновлению рельсовых путей успешно функционируют подобным образом в странах Латинской Америки, США, Европе и Австралии, где существует множество железных дорог или концессий в секторе железных дорог. Частные железнодорожные операторы Программы реформирования железных дорог, осуществляемые правительствами многих стран, предусматривают меры, направленные на усиление конкуренции в сфере железнодорожных перевозок. Согласно установленному регламенту в рамках Европейского Союза в настоящее время статьи инфраструктурных расходов указываются отдельно от статей расходов на транспортные услуги. Несколько железнодорожных операторов имеют лицензию на оказание услуг по перевозке в одной и той же транснациональной железнодорожной сети. Частные операторы оговаривают участки сети ("нити графика") и предоставляют грузоотправителям услуги по погрузке, разгрузке, формированию составов и транспортировке на условиях "найма". Частные операторы направляют инвестиции в локомотивы и подвижной состав и оказывают услуги грузоотправителям или местным административно-территориальным единицам по пригородным перевозкам пассажиров. Правительства стран зачастую не допускают дифференциации цен при доступе к инфраструктуре (все операторы платят в соответствии с одной и той же формулой оплаты, при этом порой дифференцированное ценообразование все же допускается для разных пакетов услуг). В условиях рынка, где частные операторы осуществляют свою деятельность, данное ограничение на использование метода ценообразования по Ремси 146, применимое в железнодорожном секторе, может стать фактором снижения общих объемов железнодорожных перевозок. Кроме того, многие государственные железнодорожные предприятия продолжают рассматривать железную дорогу как единую монополию и, таким образом, с недоверием относятся к идее разделения железнодорожной инфраструктуры и привлечения частных операторов. Реформы в России и в некоторых других странах СНГ открыли рынки для частных железнодорожных компаний, которые конкурируют с государственными операторами за рынки грузоперевозок. Частные операторы имеют в собственности или арендуют подвижной состав, который они используют для обслуживания клиентов, однако на текущий момент в 146Ценообразование по Ремси представляет собой взимание платы с грузоотправителей в зависимости от их чувствительности к ценам на транспортные услуги — менее чувствительные платят больше, тогда как с грузоотправителей, более чувствительных к тарифам на транспортные услуги, взимается меньшая плата. Как и в случае современного метода формирования цен на авиабилеты, подобные методы ценообразования способствуют расширению рынков железнодорожного транспорта, поэтому ограничение их использования позволяет приостановить рост рынка. Всемирный банк Страница 284 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог России они не организуют движение поездов. Государственные железные дороги предоставляют поездные бригады, услуги диспетчерских и инфраструктуру (поездные пути) на основании соглашений, заключаемых с операторами. Согласно утверждению РЖД такая "сохраняющаяся монополия" в сфере инфраструктуры и перевозок является более эффективной в российских условиях. Российская железная дорога предоставляет скидку в размере 15-20% от тарифа при использовании вагонов, находящихся в частной собственности. Операторы оборудования извлекают прибыль за счет лизинга подвижного состава и обеспечения взаимодействия железной дороги и грузоотправителей в части выставления счетов и ведения документации. Операторы осуществляют управление оборудованием с осторожностью и выбирают определенных клиентов с целью максимально эффективного использования оборудования и исключения использования его "вхолостую". Этого невозможно добиться только за счет всего имеющегося железнодорожного оборудования. Для этого российские операторы оборудования выступают в качестве экспедиторов грузов и компаний по лизингу оборудования, что позволяет в большей степени снизить риски, поддерживать оборудование в лучшем состоянии и оказывать более качественные услуги клиентам. Результатом роста численности частных операторов оборудования стало развитие чисто лизингового рынка оборудования в России, лизинг подвижного состава грузоотправителям и операторам оборудования. Используя такие возможности рынка, частные операторы оборудования в России инвестировали более 20 миллиардов долларов в оборудование для железнодорожных перевозок. В результате этого, Российской железной дороге больше не пришлось финансировать такие инвестиции; замена подвижного состава была осуществлена своевременно; были внедрены новые технологии в сфере оборудования, позволившие снизить эксплуатационные издержки и время простоя. В 2004 году была создана компания Глобалтранс, считающая ведущим частным грузовым железнодорожным оператором России. По данным на середину 2016 года компания Глобалтранс имеет в собственности и использует более 66 000 вагонов и 75 локомотивов. В России продолжается обсуждение возможности приобретения и предложения собственных локомотивов частными компаниями, занимающимися оборудованием; при этом, железная дорога будут предоставлять квалифицированных машинистов, диспетчерские услуги и инфраструктуру. Дополнительная информация приведена в анализе примера Российских железных дорог в данном сборнике. 13.3 Партнерство государства и частного сектора Партнерство государства и частного сектора (часто называемое государственно-частное партнерство – ГЧП) в железнодорожной отрасли представляет собой механизм взаимодействия государства и частных инвесторов на контрактной основе в целях предоставления доступа к инфраструктуре и/или оказания государственных услуг по железнодорожным перевозкам и разделения рисков, в определенной степени связанных с подобными инвестициями и/или иными операциями. Всемирный банк Страница 285 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог Такие схемы включают в себя собственность и/или эксплуатацию поездов, но как правило подразумевают финансирование и управление инфраструктурой и перевозками. Механизм партнерства государства и частного сектора отличается от простых контрактов на выполнение строительных работ и оказание услуг в том, что государственно-частное партнерство в секторе железных дорог, как правило, предполагает установленное договором разграничение рисков, связанных с предоставлением доступа к инфраструктуре или другими инвестиционными мероприятиями для обеспечения государственных услуг. Существуют различные способы участия государства: (i) передача текущих активов; (ii) предоставление земли; (iii) частичное или полное финансирование первоначальных инвестиций в развитие инфраструктуры; или ( iii) предоставление гарантии доходов по долгосрочному контракту. После завершения контракта активы передаются государству по предварительно согласованной цене. В данном сборнике представлен анализ примеров, демонстрирующих два способа разграничения рисков в процессе развития услуг высокоскоростных железнодорожных перевозок (на основе ситуации в железнодорожном секторе Франции (см. "Франция: партнерство государства и частного сектора ВСМ" в данном сборнике). Государственная поддержка государственно-частного партнерства может предусматривать не только передачу активов, первоначальные инвестиции и долгосрочные контракты на оказание услуг, но также освобождение от уплаты налогов или налоговые льготы. Распространенным видом государственно-частного партнерства в секторе железных дорог является строительство и эксплуатация продления железнодорожной линии или городской железной дороги до аэропорта. Государство может предоставить земельный участок; частный оператор будет осуществлять строительство линии, оказывать услуги в течение срока действия государственно -частного партнерства и принимать на себя соответствующие риски. Риски по доходам, связанные с перевозками пассажиров, могут быть снижены за счет доходов от освоения земельного участка частными застройщиками, или же за счет предусмотренной в соглашении возможности прямой государственной поддержки доходов при определенных обстоятельствах. Это, как правило, требуется, когда хозяйственная деятельность сама по себе не является коммерчески целесообразной. Если государство заключает контракт с частной компанией на строительство, эксплуатацию и, в конечном итоге, передачу объекта с долгосрочным контрактом на его эксплуатацию безотносительно использования или рисков по доходам, такой механизм следует скорее рассматривать как программу частного финансирования, нежели партнерство государство и частного сектора. 13.3.1 Права на землю Вклад государственного сектора в государственно -частное партнерство часто заключается в предоставлении доступа к земельному участку для его Всемирный банк Страница 286 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог освоения. Например, государство может предоставить земельный участок, а частная компания может финансировать, строить и эксплуатировать железнодорожную линию в обмен на право освоения земельного участка вдоль железной дороги (см. анализ примера гонконгской программы "Железная дорога + недвижимость" в данном сборнике). В качестве альтернативы, муниципальная железная дорога может осуществлять перевозки пассажиров в рамках долгосрочного арендного соглашения с частной девелоперской компанией, которая, в свою очередь получает прибыль за счет освоения земельных участков вблизи станций. В зависимости от привлекательности рынка недвижимости в регионе муниципалитет гипотетически может заполучить железнодорожную линию и услуги по перевозке и не понести соответствующие полные расходы, при внесении аванса частным девелопером на цели создания железнодорожного сообщения в обмен на получение прав застройки земли в коридоре, по которому будут осуществляться пассажирские перевозки, в частности, рядом со станциями или в районе их расположения. Земельные права используются для финансирования и развития железных дорог на протяжении более 100 лет. В США и Канаде земельные субсидии использовались для финансирования строительства железной дороги девятнадцатого века. В Японии пригородные железнодорожные перевозки финансируются посредством механизма предоставления прав на землю и освоения земельных участков — частные железные дороги в Японии в равной степени являются девелоперскими и железнодорожными компаниями. Некоторые японские железнодорожные компании имеют в собственности офисные здания, жилые дома и стадионы, и оказывают транспортные услуги по доставке клиентов к этим объектам. Наиболее рентабельным направлением бизнеса является освоение земельных участков, в отсутствие железной дороги, обеспечивающий доступ к объектам, земельные участки имели бы меньшую ценность. Земельные участки в сочетании с правами на строительство объектов недвижимости могут способствовать развитию и финансированию городской железнодорожной системы. Однако, ценность земельных участков крайне сложно определить до их освоения, и ценность доступа к земельным участкам может быть недостаточной для полной компенсации издержек и рисков, сопряженных с крупными инвестициями в железные дороги. 13.4 Финансирование проектов и услуг с дефицитом финансирования Характер финансирования железнодорожных проектов и услуг может варьироваться от полностью частных и коммерческих до государственных услуг, реализация которых невозможна без государственной финансовой поддержки. Всемирный банк Страница 287 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог Полностью частные и эксплуатируемые на коммерческой основе железные дороги, такие как североамериканский класса I, имеют ряд доступных источников денежных средств для оплаты железнодорожных проектов (например новая линия, проложенная до рудника) или дополнительных объемов перевозок (например более интенсивных перевозок). Сюда относятся денежные средства, полученные от прибыли (железные дороги США класса I принесли 13,4 млрд долл. США прибыли в 2013 году), а также ряд механизмов финансирования, включая займы и средства, привлеченные на рынках капитала. Часто используются и другие финансовые инструменты для отсрочки платежей, такие как лизинг капитала оборудования, то есть плата за срок эксплуатации, вместо значительных финансовых затрат для приобретения оборудования. Железнодорожные проекты и/или перевозки, в процессе их реализации не приносящие необходимые доходы для покрытия капитальных и эксплуатационных расходов, то есть проекты и/или перевозки, не являющееся рентабельными, имеют "дефицит финансирования". Проще говоря, дефицит финансирования — это разница между суммой средств, выделенных на реализацию проекта и/или перевозок, и общей суммой расходов, используемых на их реализацию. Существует два способа сокращения дефицита финансирования проектов и/или услуг:  Увеличение финансирования (например за счет грантов, субсидий или иных источников); и/или  Сокращение затрат на реализацию проекта и/или услуги (например, уменьшение сферы охвата проекта, снижение качества обслуживания и т. д.). Важно отметить, что частное финансирование, например, кредиты, выделение средств или иные виды финансирования со стороны частного сектора (например в рамках ГЧП), как правило, невозможно осуществить для проектов, имеющих дефицит финансирования, до тех пор, пока правительство не использует средства для финансирования будущих проектов для компенсации текущего дефицита (к примеру на обслуживание и возврат привлеченных кредитных средств). Финансирование не решает проблему выделения средств. Всемирный банк Страница 288 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог Вставка 13.1 Понятия "выделения средств" и "финансирования" Средства выделяются из источников, приносящих доход, которые можно использовать в целях реализации проекта или услуги. Источники финансирования включают, помимо прочего, будущие доходы от предоставления услуг железнодорожных перевозок (грузовых или пассажирских), дополнительную выручку и невозмещаемые государственные гранты и субсидии. Финансирование относится к финансовым механизмам или инструментам, используемым для изыскания денежных средств на оплату проекта или перевозок (включая различные формы займов, капитала и финансового лизинга), как правило до того момента, как проект начнет приносить планируемую прибыль и это позволить компенсировать внесенные суммы капиталовложений. Например, финансовые механизмы могут использоваться для изыскания средств, необходимых для текущего этапа строительства объекта, до того, как начнет поступать соответствующая выручка. Всемирный банк Страница 289 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог Железнодорожные проекты и/или перевозки, имеющие дефицит финансирования, могут иметь свои преимущества. Однако существует серьезное различие между логическим обоснованием государственной политики проекта (например, экономических выгод проекта или услуг, связанных с увеличением подвижности, безопасности, сокращением выбросов) и коммерческим. Выгоды для государства обычно осмысляются экономически или применительно к общественным нуждам; они не измеряются финансовыми показателями, а затрагивают общество в целом, не конкретно частных инвесторов. Это различие имеет важный подтекст. В целом, если железнодорожный проект и/или перевозки испытывают дефицит финансирования, государственный сектор должен решить, сможет ли логическое обоснование государственной политики и экономические выгоды гарантировать поддержку со стороны государства (капиталовложения или поступления в виде грантов). Частный сектор не намерен инвестировать в такие проекты, если правительство не выделит финансовые ресурсы для устранения финансового дефицита и не создаст условий для получения прибыли. Проекты или перевозки, не дающие выгоды государству или не приносящие прибыли, бесперспективны. Всемирный банк Страница 290 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог 13.5 Перспективы для частных инвесторов Частные инвесторы желают гарантий получения прибыли от капиталовложений в долгосрочном плане и готовы принять на себя риски, но с условием получения соизмеримой выручки. Некоторые доходы от инвестиций в железнодорожную инфраструктуру эквиваленты виртуальной государственной гарантии. Если государство использует механизм государственно-частного партнерства с заключением долгосрочного контракта на осуществление перевозок, который ограничивает риски частного сектора только строительным риском, частная компания рассчитывает получить доходность, аналогичную доходности предприятий сектора коммунальных услуг. В случае разделения рисков с правительством, связанных со стоимостью строительства, проект может считаться скорее как гарантируемая государством инвестиционная программа с меньшими рисками, которая обычно обеспечивает более низкую доходность. В случае, когда частная компания принимает основные риски, а рынки при этом недостаточно развиты, частные инвесторы будут стремиться получить доходность, аналогичную доходности застройщиков или других компаний, инвестирующих аналогичные суммы в проекты, сопряженные с коммерческим риском. Если потенциальные доходы частных инвесторов от проекта могут быть увеличены за счет предоставления прав на освоение земельных участков или других доходных возможностей, они могут согласиться на меньшую доходность или принять более высокие инвестиционные риски. Для частных инвесторов финансирование, Всемирный банк Страница 291 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог гарантированное государством, или структурированное финансирования банка развития может скорректировать рейтинг потенциального проекта от "слишком рискованного" до "возможного". В целом, ожидаемая прибыль частного сектора должна быть соизмерима с рисками проекта модернизации и/или деятельности по перевозке. 13.6 Перспективы государства Правительство должно определить степень реструктуризации и участия частного сектора, которая соответствовала бы реструктурированной структуре железнодорожного сектора, путем оценки целей и задач. Только правительство в состоянии спрогнозировать масштаб реформ и реструктуризации, являющихся реальными с политической точки зрения. Затем государству необходимо разработать дорожную карту необходимых изменений, которая будет включать, в том числе, следующее:  определение важнейших государственных услуг, которые должны быть сохранены;  определение желаемой структуры отрасли и разработка предварительного плана;  определение степени допустимого частного контроля над объектами инфраструктуры;  создание требуемых законодательных и регуляторных условий;  разработка критериев решения вопросов, связанных с рабочей силой;  разработка дорожной карты по реструктуризации сектора (функции, сроки, инвестиционные потребности, потенциальные инвесторы и т. д.). Простой аутсорсинг услуг (ресторанное обслуживание, строительство, содержание зданий и т. д.) в незначительной степени стимулирует привлечение частного сектора. Наибольший уровень участия достигается при полной реструктуризации сектора. Полная приватизация открывает возможности для развития широкого круга специализированных компаний частного сектора. Многие страны на текущий момент имеют динамично развивающийся сектор железных дорог, представленный многочисленными частными предприятиями, которые оказывают работающим в секторе частным компаниям услуги в сфере производства, технического обслуживания, эксплуатации, розничной торговли, а также многие другие услуги. Анализ конкретных примеров, представленный в данном сборнике, а также иные ресурсы Всемирного банка и других банков развития, могут быть использованы в качестве примеров. Следует иметь в виду, что полное или частичное открытие железнодорожного сектора для частных предприятий может ограничить способность государства использовать железную дорогу (или осуществлять регулирование железнодорожных тарифов) в качестве Всемирный банк Страница 292 Реформа железных дорог: Сборник материалов 13. Стимулирование участия частного сектора по повышению эффективности сектора железных дорог инструмента для достижения иных целей развития на региональном уровне или в железнодорожной сфере. Несмотря на то, что подобная проблема может быть решена в ходе контрактных переговоров с частными компаниями, определенные риски по-прежнему остаются, поскольку приоритеты развития правительства со временем могут меняться, и наступить это может до истечения срока типичного соглашения о концессии (20–30 лет). Правительства многих стран взаимодействуют с банками развития для привлечения консультационных компаний, которые помогут им в разработке дорожной карты реформы сектора железных дорог. Всемирный банк Страница 293 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя Приложение 1 Финансовая модель — Руководство для пользователя 1 Введение Цель Финансовая модель, представленная в Сборнике материалов по повышению эффективности сектора железных дорог 147 демонстрирует некоторые ключевые допущения, используемые при разработке финансовых моделей работы железной дороги и способы презентации финансовых результатов и результатов основной деятельности (Рисунок 1). Целевая аудитория охватывает специалистов железнодорожного транспорта, работающих на государственных и частных предприятиях, в государственных учреждениях и международных организациях. Выбранный подход представляет собой одну из многих возможных вариаций финансового моделирования; она не является более совершенной, чем другие, или универсальной, а всего лишь отправной точкой в процессе обучения. Требования к пользователям Пользователи модели должны хорошо владеть Microsoft Excel и иметь знания в области финансового анализа работы железной дороги. Более опытные специалисты по финансовому моделированию могут корректировать модель в зависимости от своих конкретных потребностей, но 147 Модель в Excel доступна в онлайн-версии Сборника. Всемирный банк Страница 295 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя даже начинающие пользователи могут изучить структуру и логику модели по мере накопления практического опыта. Основные шаги Эта модель не включает никаких данных, установленных по умолчанию или данных о существующем железнодорожном предприятии; вместо этого, предполагается, что пользователи модели будут иметь доступ к наиболее актуальным финансовым и операционным данным по предприятию, являющемуся объектом их оценки. Вначале пользователи модели определяют железнодорожное предприятие и вводят все имеющиеся в наличии финансовые и операционные данные по временным периодам, а также допущения (Рисунок 2). Затем модель генерирует набор результатов, в том числе финансовых отчетов, диаграмм и коэффициентный анализ. Помимо этого, модель включает инструментарий, позволяющий пользователям модели проводить тестирование ряда сценариев путем изменения ключевых переменных факторов. 2 Общие допущения Область применения модели Для определения области применения модели пользователи выбирают тип железной дороги и диапазон операций. Интегрированные железные дороги всегда составляют один набор финансовых отчетов для любого сочетания пассажирских и грузовых перевозок и эксплуатации инфраструктуры. Как правило, обособленные железные дороги состоят из отдельных предприятий, занимающихся пассажирскими и грузовыми перевозками и Всемирный банк Страница 296 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя эксплуатацией инфраструктуры, в связи с чем у каждого из них имеется отдельный набор финансовых отчетов. В таблице «Допущения – Общие» пользователи выбирают «интегрированные» или «обособленные» железные дороги, а затем выбирают включенные операции. Каждый выбор запускает макрос, который выводит только те допущения и результаты, которые актуальны для пользователя. Пользователи должны вводить допущения только для выбранных предприятий. Сценарий необходимо запускать только один раз для выбранного типа железной дороги. После выполнения этой операции модель можно сохранить в файле формата Excel без поддержки макросов. Примечание: По умолчанию модель отображает допущения и результаты для предприятий, осуществляющих пассажирские и грузовые перевозки и эксплуатацию инфраструктуры, составляющих отдельные финансовые отчеты. Маркировка Пользователи должны ввести маркировку, выбранную для каждого железнодорожного предприятия, — лишь однократно — поскольку маркировки остаются постоянными для всех соответствующих таблиц с допущениями и результатами. Период Пользователи модели могут свободно выбирать любую начальную и конечную дату в течение 30-летнего периода. Рекомендуется, чтобы первым годом модели был предыдущий год, по которому имеются данные. Например, если пользователи модели желают создать прогноз на 2011-2039 гг., они должны ввести начальную дату 1/1/2010 и конечную дату 12/31/2039, при условии, что в наличии имеются данные за 2010 год. Примечание: Результаты будут получены только для первых 30 лет, даже если будет введен долее длительный период, в связи со сложностями точного прогнозирования на много десятилетий вперед. Макроэкономические допущения Пользователи вводят основную расчетную валюту, которая будет использоваться во всей модели, плюс инфляцию и эталонную процентную ставку для этой валюты. Если предполагается финансирование путем привлечения заемных средств из многовалютных источников, можно ввести до двух дополнительных валют. Если предполагается финансирование путем привлечения заемных средств в четвертой валюте, условия займа следует преобразовать в одну из трех предусмотренных моделью валют. Ввод данных Пользователи вводят данные в оранжевых или голубых ячейках. Оранжевые ячейки предназначены для ввода данных по временным периодам; голубые ячейки предназначены для допущений. В колонке D слева от допущений Всемирный банк Страница 297 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя описана форма требуемых вводных параметров: текст, коэффициент, процент или нечто иное. Вводные параметры вводятся в колонках E-AH. Ячейки для ввода данных с белым фоном предназначены для результатов расчетов; они не подлежат редактированию. Примечание: Допущения необходимо вводить отдельно для всех выбранных предприятий, за исключением интегрированных; например, допущения по активам необходимо вводить для каждого выбранного обособленного предприятия. 3 Специальные допущения Общая информация Для каждого железнодорожного предприятия существуют отдельные таблицы допущений. При определении области применения модели автоматический макрос ограничивает таблицы допущений только теми, которые имеют отношение к выбранной комбинации. Если выбраны два или более предприятия, которые являются интегрированными, пользователи вводят определенное допущение только один раз (Рисунок 3). В таких случаях пользователи могут ввести дополнительные допущения в таблице «Допущения – Сводные» для любых дополнительных издержек головного офиса или координационного органа. Данные о сети и деятельности Пользователи вводят допущения о протяженности сети, укомплектованности штатов, объемах перевозок за первый год, выраженных в брутто тонно-километрах (БТК), а также распределении перевозок между Всемирный банк Страница 298 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя электрическим и дизельным транспортом. Пользователи могут корректировать эти допущения на протяжении всего периода прогнозирования путем изменения значений в голубых ячейках. Например, доля участков на электрической тяге может варьироваться по каждому моделируемому году, если железная дорога расширяет электрификацию сети. Пользователи также могут ввести индикативные операционные показатели и ключевые коэффициенты производительности; эти индикативные коэффициенты отображаются рядом с результатами для предприятий в таблице «Диаграммы». Активы Активы могут подразделяться до шести классов, которые могут помечаться в соответствии с потребностями пользователей модели. Если на предприятии имеется более шести классов активов, при использовании модели их следует обобщить в шесть классов. Далее пользователи вводят стоимость чистых активов и совокупную амортизацию по состоянию на конец первого моделируемого года, а также прогнозные годовые капитальные затраты и продажу активов для каждого класса активов. Если продажа активов за прогнозный период превышает начальную совокупную стоимость чистых активов, модель выдает предупреждение. Пользователи могут ввести показатели амортизации вручную, или модель может рассчитать амортизацию с использованием равномерного начисления износа, после того как пользователи вводят данные о среднем оставшемся сроке эксплуатации существующих активов и среднем сроке эксплуатации новых активов по каждому классу активов. При ручном вводе данных, если для требуемого допущения не хватает каких-либо данных, модель выдает предупреждение. Имеющиеся земельные участки являются исключением, поскольку подразумевается, что они не обесцениваются. Если пользователи желают добавить амортизацию для имеющихся земельных участков, они могут это сделать только вручную. На новые земельные участки амортизация может начисляться с использованием модели или вручную. Для интегрированных предприятий пользователи должны объединить любые активы координирующего органа, как например, здания головного офиса, с активами наиболее крупного предприятия (предприятия грузовых перевозок, предприятия пассажирских перевозок или предприятия инфраструктуры) поскольку эти дополнительные активы нельзя ввести по отдельности. Примечание: Для интегрированных железных дорог, состоящих из двух или более предприятий, допущения об основных активах должны вводиться только однократно. Если предприятие грузоперевозок объединено с предприятием пассажирских перевозок или предприятием инфраструктуры, пользователи вводят допущения об основных активах для всей интегрированной железной дороги в категории предприятия грузовых перевозок (таблица “Допущения – Грузоперевозки”). Если предприятие инфраструктуры интегрировано с пассажирским предприятием, пользователи вводят допущения об основных активах в категории Всемирный банк Страница 299 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя предприятия инфраструктуры (таблица “Допущения – Инфраструктура”). Прочие долгосрочные активы Пользователи могут ввести совокупную стоимость любых прочих долгосрочных активов (не относящихся к недвижимости, сооружениям и оборудованию), график амортизации которых отличается от стандартных. Следует начислять любой износ, амортизацию или обесценение без использования модели и вводить стоимость чистых активов для каждого года за период. Примечание: Для интегрированных предприятий допущения о прочих долгосрочных активах должны вводиться только для предприятия грузовых перевозок, если оно объединено с предприятием пассажирских перевозок или предприятием инфраструктуры. Для предприятий инфраструктуры, интегрированных с предприятием пассажирских перевозок, пользователи вводят общие допущения для прочих долгосрочных активов только для предприятия инфраструктуры. Перевозки Перевозки являются критическим допущением, которое можно ввести для вплоть до 10 перевозимых товаров и трех типов пассажирских перевозок. Ввод данных начинается с выбора единиц измерения существующих данных. В модели используется средняя дальность грузоперевозок/поездок и вес- нетто поезда вместе с ранее предоставленной информацией о БТК для преобразования исходных данных в другие единицы объема перевозок. Модель осуществляет преобразование в БТК, поскольку прогнозирование некоторых эксплуатационных издержек, как например, энергопотребления, осуществляется пропорционально объему в БТК. Пользователи имеют возможность корректирования соотношения брутто т-км к нетто т-км для любого прогнозируемого года путем ввода «изменения коэффициента БТК/НТК». Для предприятия инфраструктуры перевозки включают любые грузовые или пассажирские перевозки, вводимые для грузовых и пассажирских предприятий, плюс дополнительные перевозки, обеспечиваемые сторонними пользователями инфраструктуры. Примером могут служить частные операторы пассажирских перевозок, которые платят предприятию инфраструктуры за доступ к железнодорожным путям. Объемы внешних перевозок вводятся по клиентам, а не по типам товаров /услуг. Тарифные допущения Каждый из вышеуказанных потоков перевозок соотносится с тарифом (грузоперевозки) или платой за проезд (пассажирские перевозки). Вначале, пользователи определяют, будут ли тарифы и плата за проезд повышаться вследствие инфляции. Если да, то процент повышения может быть установлен отдельно для каждого потока перевозок. Например, 50- процентная индексация на инфляцию означает, что годовое повышение Всемирный банк Страница 300 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя тарифов/платы за проезд составляет половину от годовой инфляции на всем протяжении прогнозируемого периода. Для каждого года также можно ввести дополнительные изменения тарифов/платы за проезд и послеинфляционную поправку. Примечание: Итоговые тарифы/плата за проезд также могут отображаться для каждого потока перевозок путем нажатия на «Показать/скрыть результаты». Эти результаты основаны на данных из таблицы «Расчеты» и дают пользователю возможность видеть итоговый результат выбранных допущений в отношении тарифов/платы за проезд. Прочие операционные доходы Здесь можно ввести любые доходы, полученные из источников помимо тарифов/платы за проезд. Внешние доходы из различных источников следует объединить для введения в однострочный пункт, предусмотренный в модели. Неоперационные доходы Пользователи могут ввести налоговые кредиты, прибыль за счет положительной курсовой разницы или прочие доходы, не зависящие от объема операций; доходы могут корректироваться с учетом инфляции и любых годовых изменений в течение прогнозируемого периода. Годовые изменения могут применяться к количественному показателю потока поступлений доходов или его «удельной цене». Если поток поступлений доходов сложно разделить на ценовой и количественный компоненты, то любое годовое изменение можно ввести как для количества, так и для цены. Количество, умноженное на цену, показывает годовой доход. Государственные субсидии Некоторые железные дороги получают государственные субсидии на основании соглашений об оказании государственных услуг или в качестве компенсации за льготную плату за проезд, установленную для некоторых категорий населения, например, пенсионеров, студентов или ветеранов. Обычно правительства предоставляют операционные субсидии для возмещения эксплуатационных издержек, которые отражаются в отчете о прибылях и убытках как часть операционных доходов. Помимо этого, для инвестиций в основной капитал предоставляются капитальные субсидии; они отражаются в отчете о движении денежных средств и счете субсидий в собственный капитал в балансовом отчете. Модель автоматически амортизирует ежегодные капитальные субсидии, увязывая их с амортизацией новых активов, поскольку существует вероятность того, что некоторые новые активы приобретаются из средств капитальных субсидий. Аналогично принципу бухгалтерского учета отложенного дохода, амортизация означает, что часть капитальной субсидии каждый год признается доходом в связи с использованием соответствующих приобретенных активов. Использование активов может ежегодно уточняться на соответствующую сумму амортизации. Пользователи должны вручную вводить значения соответствующих инвестиций в основной капитал Всемирный банк Страница 301 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя в таблицу допущений, поскольку между капитальными субсидиями и инвестициями не имеется автоматической связи. В случае наличия субсидий, пользователи вводят сумму за первый год, решают, привязывать ли уровень субсидирования к инфляции, и, если да, то в каком процентном соотношении. Также можно ввести дополнительное годовое изменение. В качестве альтернативы, пользователи вводят субсидию для каждого года вручную. В случае пассажирских перевозок пользователи могут привязать субсидию к уровню перевозок, чтобы отразить потенциально более высокую потребность в субсидировании вследствие больших объемов перевозок в субсидируемых категориях. Примечание: Для интегрированных предприятий допущения о капитальных субсидиях должны вводиться только для предприятия грузовых перевозок, если оно объединено с предприятием пассажирских перевозок или предприятием инфраструктуры. Для предприятий инфраструктуры, интегрированных с предприятием пассажирских перевозок, пользователи вводят общие допущения для капитальных субсидий только для предприятия инфраструктуры. Плата за доступ к железнодорожным путям Основным источником дохода предприятия инфраструктуры является плата за доступ к железнодорожным путям, рассчитанная с использованием объема перевозок, выраженного в БТК и составо-километрах. С каждого потока перевозок взимается плата за доступ к железнодорожным путям на основании БТК и составо-километров, вследствие чего грузовые и пассажирские предприятия фиксируют эти затраты в категории эксплуатационных издержек. Пользователи вводят два средних размера платы для грузоперевозок и два средних размера платы для пассажирских перевозок, которые применяются ко всему потоку перевозок. Аналогично тарифам, плата за доступ к железнодорожным путям может индексироваться с учетом инфляции. Также существует возможность вводить дополнительное годовое изменение. Примечание: Для интегрированных предприятий, доход, полученный предприятием инфраструктуры от взимания платы с предприятий-операторов грузовых и пассажирских перевозок, исключается во избежание двойного счета доходов. В сводный отчет о прибылях и убытках включается только плата за доступ к железнодорожным путям, взимаемая с внешних клиентов, и прочие доходы. Соответственно, плата за доступ к железнодорожным путям исключается из эксплуатационных издержек группы консолидированных компаний, поскольку предприятие инфраструктуры считается внутренним центром затрат. Всемирный банк Страница 302 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя Эксплуатационные издержки Некоторые эксплуатационные издержки являются фиксированными; прочие эксплуатационные издержки меняются в зависимости от объема перевозок и/или инфляции. Все издержки рассчитываются методом умножения количества на цену. В отношении расходов на персонал, число работников (или штат) определяет количество, а заработная плата, льготы и накладные расходы составляют «цену» (или «расходы на штатную единицу»). Можно определить затратообразующий фактор и изменчивость цен. Например, если изменчивость штата относительно стоимости содержания штата составляет 100 процентов, общие расходы на персонал возрастают один к одному относительно численности штата. Если изменчивость составляет 50 процентов, общие расходы на персонал возрастают лишь на 50 процентов от численности штата, то есть, половина от общих издержек, зависящих от количества, являются фиксированными. В отношении расходов на персонал, пользователи могут изменять количество работников в верхней части каждой таблицы допущений в категории «Допущения о сети и производственной деятельности». Например, можно ввести изменение, чтобы провести анализ чувствительности. Цена или удельная стоимость могут изменяться в зависимости от инфляции в той степени, которая будет задана пользователями. Пользователи могут также увеличивать цену выше или ниже уровня инфляции путем введения «дополнительного годового изменения». Дополнительное изменение применяется до конца прогнозируемого периода, если не будет отменено пользователем посредством введения обратного дополнительного изменения. Прочие эксплуатационные издержки определяются по аналогичному принципу, но с использованием других материальных затратообразующих факторов. Расходы на материалы зависят от общего объема перевозок, выраженного в БТК, стоимость дизельного топлива зависит от объема перевозок дизельным транспортом, а расходы на электроэнергию зависят от объема перевозок транспортом на электрической тяге. Внешние услуги и прочие производственные издержки не связаны со штатом или объемом перевозок в качестве материального затратообразующего фактора. Вместо этого, пользователи задают исходное количество и могут изменять его для каждого года. Смысл заключается в том, чтобы отразить процентные изменения количества, так чтобы материальный затратообразующий фактор также представлял собой единый показатель, начинающийся со 100 и изменяемый по желанию пользователей. Как указано выше, пользователи могут задавать изменчивость этих издержек по отношению к изменениям количества. Пользователи могут задавать степень изменчивости цен в зависимости от инфляции, а также определять, будут ли дополнительные изменения оказывать влияние на цену. Для группы консолидированных предприятий, модель исходит из допущения о том, что координирующая деятельность в головном офисе приводит к образованию только дополнительных издержек, которые могут Всемирный банк Страница 303 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя быть отражены в дополнительных расходах на персонал и прочих производственных издержках. Пользователи должны вводить любые дополнительные эксплуатационные издержки по этим двум статьям. Примечание: Пользователи могут не обращать внимания на раздел «анализ сценариев» при вводе значений для базового сценария. Анализ сценариев является актуальным, только когда базовый сценарий завершен и модель готова к тестированию на чувствительность с различными переменными факторами. Непроизводственные издержки Пользователи могут свободно устанавливать ярлыки для непроизводственных издержек и задавать изменчивость материальных и ценовых затратообразующих факторов, поскольку они are не зависят от каких-либо производственных переменных факторов. Принцип расчета непроизводственных издержек сходен с принципом, применяемым для прочих эксплуатационных издержек. Налоги и дивиденды Пользователи вводят корпоративный подоходный налог, применимый к моделируемому периоду, и задают сумму годовых дивидендов. Модель исключает эффект от налогов на добавленную стоимость. Пользователи также вводят коэффициент покрытия обязательств по обслуживанию долга до выплаты дивидендов, что иногда является финансовым условием, выдвигаемым кредиторами. Если коэффициент покрытия обязательств по обслуживанию долга (DSCR) у предприятия ниже требуемого, дивиденды не выплачиваются. Если фактический коэффициент DSCR выше требуемого, дивиденды выплачиваются из кассовых потоков, предназначенных для выплаты дивидендов, как определено в таблице «Расчеты». Пользователи задают показатель «годовые дивиденды после DSCR» в виде процентной доли наличных средств, из которых могут выплачиваться дивиденды. Примечание: Для интегрированных предприятий допущения о налогах/дивидендах должны вводиться только для предприятия грузовых перевозок, если оно объединено с предприятием пассажирских перевозок или предприятием инфраструктуры. Для предприятий инфраструктуры, интегрированных с предприятием пассажирских перевозок, пользователи вводят общие допущения для налогов/дивидендах только для предприятия инфраструктуры. Сводные финансовые отчеты составляются с использованием допущений о дивидендах, введенных в таблице «Допущения – Интегрированные». Налоговые допущения для предприятия грузовых перевозок используются для сводных финансовых отчетов в случае выбора грузового предприятия. В отсутствие выбора грузового предприятия, для сводных финансовых отчетов используются налоговые допущения, введенные для предприятия инфраструктуры. Всемирный банк Страница 304 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя Оборотный капитал Значения для первого года важны для определения оборотного капитала (оборотных фондов за вычетом краткосрочных обязательств). Модель преобразует каждую статью оборотного капитала в количество дней базисных доходов и базисных издержек по каждому счету . Например, количество дней дебиторской задолженности указывает на сумму признанных доходов от основной деятельности, которые должны быть выплачены; 50 дней дебиторской задолженности означают совокупные доходы от основной деятельности, как правило, признаваемые за 50- дневный период. Материально-технические ресурсы включают запасы материалов и дизельное топливо для эксплуатации; прочая дебиторская задолженность привязывается к прочим доходам. Что касается обязательств, кредиторская задолженность означает совокупную задолженность по производственным расходам; прочая кредиторская задолженность определяется суммой непроизводственных расходов, подлежащих уплате. Если сбор поступлений становится более/менее эффективным, а выплаты по счетам ускоряются /замедляются, пользователи могут откорректировать количество дней неоплаченной задолженности по каждому счету оборотного капитала после первого, предыдущего года. В заключение, пользователи могут задавать сумму доходов от процентов по денежным остаткам, если таковые имеются. Доход от процентов достаточно часто бывает ниже базового дохода от процентов по наличным счетам с низким уровнем риска или краткосрочным инвестициям денежного рынка. Примечание: Для группы интегрированных предприятий , счета оборотного капитала для грузовых, пассажирских и предприятий инфраструктуры сводятся воедино, с исключением дебиторской и кредиторской задолженности по внутренним платежам за доступ к железнодорожным путям. Для группы консолидированных предприятий необходимы дополнительные оборотные средства для финансирования расходов на содержание персонала головного офиса, а также прочих производственных и непроизводственных расходов. Финансирование путем привлечения заемных средств Допущения о финансировании подразделяются на существующие заемные средства, новые заемные средства и собственный капитал. Существующие заемные средства состоят из трех займов, которые пользователь задает в соответствии с источником, валютой, непогашенным остатком, графиком погашения и процентной ставкой. Пользователи должны обеспечить полное погашение непогашенного остатка в первый моделируемый год путем введения в график достаточных годовых сумм погашения долга. Если какая- либо сумма остается непогашенной, модель выдает предупреждение. Допущения о новых заемных средствах можно ввести для вплоть до четырех займов. Во-первых, пользователи должны определить источник финансирования, указать первый год предоставления средств (любая цифра Всемирный банк Страница 305 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя от 1 до 30) и ввести валюту. Как указано выше, если финансирование путем привлечения заемных средств предполагает наличие четвертой валюты, условия займа должны быть преобразованы в одну из трех имеющихся валют. Пользователи должны вводить график предоставления средств по новым займам вручную, поскольку, по определению, на момент моделирования новые заемные средства являются неосвоенными . Пользователи выбирают срок займа, который включает льготный период, и могут выбирать схему погашения — единовременное погашение, погашение равными взносами или фиксированный аннуитет. Заем с единовременным погашением погашается в виде единовременной выплаты основного долга по окончании срока займа с ежегодной выплатой процентов по всей сумме основного долга; погашение равными взносами предусматривает разделение займа на равные суммы выплат основного долга с начислением процентов на непогашенный остаток ; погашение с фиксированным аннуитетом предусматривает выплату ежегодной фиксированной объединенной суммы части основного долга и процентов. Пользователи могут ввести одноразовый сбор, подлежащий уплате в первый год предоставления займа и/или сбор за резервирование средств, начисляемый в течение срока освоения займа на зарезервированный, но не израсходованный капитал (сумма займа за вычетом освоенных средств ). Примечание: Для интегрированных предприятий финансовые допущения должны вводиться только для предприятия грузовых перевозок, если оно объединено с предприятием пассажирских перевозок или предприятием инфраструктуры. Для предприятий инфраструктуры, интегрированных с предприятием пассажирских перевозок, пользователи вводят общие финансовые допущения только для предприятия инфраструктуры. Прочие долгосрочные обязательства Пользователи могут группировать и вводить любые другие долгосрочные обязательства. Примечание: Для интегрированных предприятий допущения о прочих долгосрочных обязательствах должны вводиться только для предприятия грузовых перевозок, если оно объединено с предприятием пассажирских перевозок или предприятием инфраструктуры. Для предприятий инфраструктуры, интегрированных с предприятием пассажирских перевозок, пользователи вводят допущения о прочих долгосрочных обязательствах только для предприятия инфраструктуры. Собственный капитал Допущения о собственном капитале просты для понимания. Пользователи вводят объединенный оплаченный капитал на конец периода для первого моделируемого года совместно с нераспределенной выручкой. Изменения оплаченного капитала, в случае новых вложений собственного капитала, можно ввести вручную для любого года за прогнозный период. Всемирный банк Страница 306 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя Примечание: Для интегрированных предприятий допущения о собственном капитале должны вводиться только для предприятия грузовых перевозок, если оно объединено с предприятием пассажирских перевозок или предприятием инфраструктуры. Для предприятий инфраструктуры, интегрированных с предприятием пассажирских перевозок, пользователи вводят допущения о собственном капитале только для предприятия инфраструктуры. 4 Расчеты В этой таблице допущения посредством расчетов преобразуются в требуемый для финансовых отчетов формат, а также числовые и графические результаты. Пользователям нет необходимости вводить допущения или данные, поскольку модель автоматически вводит любые необходимые вводные параметры из таблицы «Допущения» или «Анализ сценариев», если они активированы. Таблица «Расчеты» может использоваться для проверки расчетной методики или содействия опытному специалисту по финансовому моделированию в диагностике и устранению неисправностей и калибровке модели. 5 Финансовые отчеты Балансовый отчет По мере того как пользователи вводят допущения, модель генерирует финансовые отчеты, включая балансовый отчет, для каждого выбранного предприятия. Для точных и полных финансовых отчетов необходимо ввести все допущения. Пользователи должны обращать особое внимание на исходные данные по временным периодам, поскольку они должны сальдировать активы, пассивы и собственный капитал для первого моделируемого года; затем модель составит баланс на последующие годы с использованием отчетов о прибылях и убытках и отчетов о движении денежных средств. В сводном балансовом отчете объединены индивидуальные балансовые отчеты выбранных предприятий и исключены внутренние операции, как например, влияние внутрихозяйственных платежей за доступ к железнодорожным путям на дебиторскую и кредиторскую задолженность. Примечание: Таблица «Коэффициенты» содержит контрольные вопросы, предназначенные для гарантии правильного составления балансового отчета. Необходимо всегда подтверждать ответ «Да» на каждый контрольный вопрос. Всемирный банк Страница 307 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя Отчет о прибылях и убытках Допущения, вводимые для объема перевозок, тарифов, субсидий и платы за доступ к железнодорожным путям определяют доходную часть отчета о прибылях и убытках для выбранных предприятия. Амортизация субсидий не является денежным доходом и включается в прочие доходы. Основные издержки включают эксплуатационные издержки и плату за доступ к железнодорожным путям для грузовых и пассажирских предприятий. Амортизация, которая относится к неденежным производственным издержкам, отображается отдельно от производственных издержек в денежном выражении, чтобы провести различие между доходами до отчислений на проценты, налоги, износ и амортизацию (EBITDA) и доходами до отчислений на проценты и налоги, (EBIT). Чистые финансовые издержки представляют собой соотношение между обслуживанием задолженности и доходом от процентов. Чистый доход представляет собой итоговый результат за вычетом подоходного налога и чистых финансовых издержек. Примечание: Предприятие инфраструктуры получает большую часть своих доходов от платежей за доступ к железнодорожным путям, получаемых от предприятий грузовых и пассажирских перевозок и регистрируемых ими в качестве производственных издержек. Однако, для интегрированных предприятий эти платежи за доступ к железнодорожным путям считаются «внутренними трансфертами» и исключаются для выбранных предприятий. В сводном отчете о прибылях и убытках отображается только доход от доступа к железнодорожным путям, полученный от внешних клиентов и невыбранных предприятий грузовых и пассажирских перевозок. Отчет о движении денежных средств Отчеты о движении денежных средств составляются с использованием косвенного метода; сначала чистый доход корректируется с учетом неденежных доходов и издержек, чтобы определить чистые наличные поступления от производственной деятельности. В инвестиционной деятельности отображаются объединенные капитальные затраты и продажа активов по всем категориям активов. В деятельности по финансированию расписываются изменения сальдо задолженности и собственного капитала и сумма выплаченных процентов. Расчет дивидендов основан на допущениях пользователя и потоках денежных средств, из которых могут выплачиваться дивиденды. 6 Сводки производственных факторов и итоговых результатов Диаграммы В этой таблице ключевые производственные и финансовые результаты отображаются в виде динамических диаграмм, которые автоматически Всемирный банк Страница 308 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя корректируются в зависимости от изменений в течение прогнозного периода, валюты или единиц производственных факторов . Диаграммы производительности включают контрольные показатели, заданные пользователем в таблицах «Допущения». Пользователям рекомендуется анализировать диаграммы в целях визуальной проверки правильности допущений и результатов моделирования; это также упрощает обнаружение допущенных по невнимательности пропусков данных или ошибок. Результаты Включает сводки допущений и итоговых результатов, а также перечень ключевых производственных и финансовых коэффициентов. Сводка производственных факторов меняется вследствие изменения допущений или активирования функции «анализ сценариев». В этой таблице пользователи не могут задавать вводные параметры или корректировать допущения, поскольку сводка составляется на основании данных из таблиц «Допущения», «Расчеты» и «Диаграммы». Сводка итоговых результатов содержит ключевые финансовые и производственные результаты, а также диаграммы из таблицы «Диаграммы». Результаты отображаются в виде численных значений и диаграмм и изменяются в случае изменения допущений или активирования функции «анализ сценариев». Сводка итоговых результатов предназначена для отображения статического представления результатов после выбора допущений. В заключение, в таблице «Результаты» представлены некоторые распространенные финансовые коэффициенты с минимальными, максимальными и средними значениями и датами их регистрации. Аналогично прочим таблицам результатов, эти коэффициенты изменяются в случае изменения допущений или активирования функции «анализ сценариев». Эта таблица содержит контрольные вопросы для проверки правильности балансового отчета и остатков денежных средств. Примечание: Пользователи не могут изменять результаты или диаграммы непосредственно в вышеуказанных таблицах , а могут вносить изменения только в таблицы допущений или анализа сценариев. 7 Анализ сценариев и чувствительности Эта таблица может использоваться после введения всех допущений и подтверждения того, что финансовые отчеты и результаты позволяют создать убедительный базовый сценарий. Пользователь может использовать таблицу «Анализ сценариев» для тестирования чувствительности ключевых переменных факторов и калибровки модели. Для каждого железнодорожного предприятия существует анализ сценариев, который необходимо активировать при тестировании на чувствительность. После активировании анализа сценариев для предприятия необходимо также активировать тестируемый переменный фактор; значение, вводимое Всемирный банк Страница 309 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 1: Финансовая модель по повышению эффективности сектора железных дорог — Руководство для пользователя для переменного фактора, заменит собой значение, введенное в таблице «Допущения» и будет использовано для генерирования всех результатов и диаграмм, включая диаграммы в таблице «Анализ сценариев». При отключении переменного фактора происходит восстановление оригинальных допущений, результатов, и диаграмм. Если одновременно активировано несколько анализов сценариев для идентичных переменных факторов, модель сначала проанализирует переменные факторы, введенные для группы консолидированных предприятий, а затем переменные факторы перевозок, введенные для предприятия инфраструктуры, перед тем как перейти к анализу переменных факторов, введенных для предприятий грузовых и пассажирских перевозок. До начала тестирования на чувствительность, то есть, когда все параметры отключены, пользователи могут копировать значения базового сценария, приведенные в таблице «Результаты» и вставлять их в строки, отведенные для результатов базового сценария. Отображаемые результаты, превышающие значения базового сценария, меняются по ходу тестирования различных допущений. Если какие-либо протестированные сценарии демонстрируют низкий уровень рентабельности собственного капитала, низкий показатель DSCR или отрицательный остаток денежных средств, модель выведет уведомление, чтобы предупредить пользователей о потенциально неприемлемых в финансовом отношении сценариях. Примечание: Если пользователи желают протестировать большее количество переменных факторов, чем позволяет анализ сценариев, они могут вернуться в таблицу допущений и внести изменения. Анализ чувствительности не должен ограничиваться несколькими переменными факторами, представленными здесь. Всемирный банк Страница 310 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог Приложение 2 Сопоставительный анализ 1 Введение Сопоставительный анализ представляет собой процесс сравнения производственных показателей одного предприятия (рассматриваемой железной дороги) с производственными показателями других предприятий (индикативные предприятия) в целях определения передовой практики и возможностей оптимизации. Зачастую сопоставительный анализ начинается со сравнения высокого уровня в целях определения областей c наиболее высоким потенциалом, после чего следует более углубленный анализ этих областей c высоким потенциалом. В железнодорожной отрасли сопоставительный анализ может применяться для сопоставления финансовых показателей, как например, коэффициента издержек и доходов от производственной деятельности на тонно-километр, или производственных показателей, как например, единиц перевозок в расчете на работника, и единиц перевозок на километраж путей. Всемирный банк Страница 311 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог В ходе сопоставительного анализа, после того как сравнение статистических данных позволит выявить области c высоким уровнем возможностей, проводится сравнение коммерческой деятельности анализируемой железной дороги и индикативных железных дорог, чтобы определить изменения, необходимые для ликвидации разрыва в эффективности функционирования. Далее для анализируемой железной дороги разрабатывается план реализации для внедрения оптимизированных процессов коммерческой деятельности. Например, анализ высокого уровня может выявить разрыв в издержках на эксплуатацию локомотивов. Детальный анализ может выявить, что локомотивы анализируемой железной дороги работают меньше часов в день, чем локомотивы индикативных железных дорог, и что персонал анализируемой железной дороги имеет более низкие показатели производительности, что частично компенсируется более низкими зарплатами (Рисунок 1). Анализ коммерческой деятельности позволяет выявить различия в практике распределения локомотивов: на анализируемой железной дороге локомотивы меняются через каждые 150 км, в то время как на индикативных железных дорогах через каждые 2500 км, что влияет на производительность персонала и локомотивов. Необходимо будет реализовать план повышения производительности для изменения практики распределения локомотивов и регулирования численности персонала. В дальнейшем будет проведена оценка этих мероприятий в зависимости от того, произойдет ли улучшение издержек и производительности локомотивов. Полезным может быть проведение сопоставительного анализа в сравнении как с железными дорогами, так и компаниями, не относящимися к железнодорожной отрасли. Сопоставления с предприятиями железнодорожной отрасли более целесообразны для производственных вопросов. Внешние сравнения полезны для оценки того, как конкурирующие транспортные и логистические компании решают вопросы, связанные с рынками, корпоративной культурой и стратегией. В настоящем Приложении основное внимание уделяется сопоставительному анализу с использованием статистических сравнений железных дорог. В нем рассмотрены шаги статистического анализа, приведены определения, освещены вопросы, связанные с данными, и рассмотрены стандартные используемые коэффициенты. Статистический анализ, проводимый в рамках сопоставительного анализа, начинается с выбора контрольных железных дорог и показателей.148 Далее осуществляется сбор данных и их корректировка для оптимизации их соизмеримости. Затем производится расчет показателей. В заключение, проводится интерпретация результатов. 148 Настоящее Приложение в значительной степени использует сведения из Базы данных о железных дорогах Всемирного банка, Редакция 2007 г., Руководство пользователя ( World Bank Railways Database Update 2007, Users Guide) Всемирный банк Страница 312 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог 2 Выбор индикативных железных дорог Сопоставительный анализ наиболее целесообразно проводить с использованием сравнений с высокопроизводительными железными дорогами, имеющими достаточно сходные характеристики и условия работы. Это позволяет отслеживать факторы, на которые руководство или правительство не в состоянии влиять, и сосредоточиться на анализе факторов, которые можно изменить. Таким образом, по мере возможности, индикативные железные дороги должны иметь следующие сходные характеристики: (i) размер; (ii) объем и типы перевозок; (iii) сочетание перевозок и типы перевозок, как например, соотношение пассажирских и грузовых перевозок, а также исходящих и транзитных перевозок; и (iv) плотность перевозок. Также могут учитываться прочие факторы, как например, наличие сходного уровня технологии. 3 Выбор показателей Выбор показателей зависят от цели сопоставительного анализа. Если цель сопоставительного анализа заключается в общем обзоре деятельности железнодорожных предприятий, процедура, по всей вероятности, начнется с рассмотрения ключевых финансовых показателей и общих показателей производительности для каждого основного ресурса железной дороги — трудовые ресурсы, путевое хозяйство, локомотивы, грузовые вагоны, и пассажирские вагоны — после чего проводится детальный статистический анализ всех областей, в которых были выявлены значительные разрывы. Стандартные показатели представлены в таблице ниже. Всемирный банк Страница 313 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 314 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог 4 Сбор данных Источниками данных для сопоставительного анализа являются:  База данных железных дорог Всемирного банка ( World Bank Railways Database) (обновлена в 2007 году), содержит набор критериев для железнодорожного транспорта, которые включают показатели размеров, масштабов и производительности за достаточный временной период, предназначенные для оценки производительности методами перекрестного анализа и временных рядов, включая финансовые и физические показатели. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPOR T/EXTRAILWAYS/0,,contentMDK:22614614~menuPK:7260743~pagePK:21 0058~piPK:210062~theSitePK:515245~isCURL:Y,00.html  Международный союз железных дорог (UIC) ведет базу данных Railisa, которая содержит физические показатели железнодорожного транспорта, включая все железные дороги UIC за многие десятилетия, которые позволяют проводить оценку производительности методами перекрестного анализа и временных рядов. http://www.uic.org/spip.php?article1352  Прочие ассоциации железнодорожной отрасли могут собирать статистические данные о своих членах. Например, Ассоциация американских железных дорог выпускает несколько статистических публикаций с данными о секторе железных дорог Северной Америки. http://www.aar.org/StatisticsAndPublications.aspx  На вебсайтах железных дорог размещаются отдельные физические показатели и/или финансовые отчеты железных дорог. Например, Турецкие государственные железные дороги публикуют статистические данные на своем вебсайте (http://www.tcdd.gov.tr/home/detail/?id=305) Deutsche Bahn публикует свои финансовые отчеты на собственном вебсайте. (http://www.deutschebahn.com/ecm2-db- en/ir/financial_reports/reports_2010_2009.html)  Государственные статистические органы обычно собирают статистические данные о железнодорожных перевозках и размере инфраструктуры. Например, Статистическое агентство Украины приводит показатели объемов перевозок с разбивкой по грузам, протяженности путей и электрификации. (http://www.ukrstat.gov.ua/)  Регуляторные органы часто требуют от железных дорог предоставления детальных статистических отчетов. Например, Бюро наземного транспорта США требует от крупных железных дорог предоставления отчетов по форме R-1, содержащих подробные статистические данные производственного и финансового характера. (http://www.stb.dot.gov/stb/industry/econ_reports.html) Всемирный банк Страница 315 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог К сопоставлению статистических данных из различных источников необходимо подходить с осторожностью, чтобы обеспечить согласованность данных. Ниже представлены определения, возможные «ловушки», а также рассмотрены вопросы интерпретации. Инфраструктура Как правило, статистические данные об инфраструктуре, как например, километраж линий, километраж путей, километраж электрифицированных линий, километраж двухколейных железнодорожных линий, являются точными. Необходимо принять во внимание следующие определения:  Километраж путей. Протяженность путей в километрах, включая каждый путь. 100 км двухколейных линий = 200 километров железнодорожных путей. Километраж путей может быть разбит по таким категориям, как ширина колеи, электрификация, магистральные линии, второстепенные линии и станционные пути.  Километраж маршрутов. Протяженность железнодорожных линий, независимо от того, являются они одноколейными или многоколейными. 100 км двухколейных линий = 100 маршруто- километров. Километраж маршрутов может быть разбит по таким категориям, как ширина колеи или электрификация. Километраж маршрутов часто называют километраж линий.  Ширина колеи. Расстояние между рельсами, подразделяемое на четыре категории: (i) узкая колея (УК) – менее одного метра; (ii) метровой колеей (МК) может называться как колея, шириной действительно один метр—1000 мм, так и капская колея шириной 1067 мм; (iii) стандартная колея (СГ) шириной 1435 мм; и (iv) широкая колея (ШК), к которой относятся все колеи с шириной больше стандартной. Широкая колея встречается в странах бывшего СССР и странах Балтии (1520 мм), а также в Индии (1676 мм). Парки подвижного состава Некоторые железные дороги предоставляют данные только по локомотивам, пассажирским вагонам или грузовым вагонам, которые находятся в рабочем состоянии; другие предоставляют данные по всему парку и разграничивают «совокупный парк» и «пригодный к эксплуатации парк». Различие, называемое «коэффициент технической готовности», может быть значительным. Некоторые железные дороги регистрируют три категории подвижного состава: пригодный к эксплуатации, в нерабочем состоянии, но ремонтопригодный, и неремонтопригодный . На некоторых железных дорогах неремонтопригодное оборудование все равно включают в состав парка, что искажает истинный размер парка, коэффициент технической готовности и показатели производительности подвижного состава. Всемирный банк Страница 316 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог Локомотивы Зачастую данные о локомотивных парках предоставляются по типу двигателя – паровые, дизельные или электрические – и назначения – магистральные и маневровые. Каждая железная дорога имеет собственное определение «магистрального локомотива », в связи с чем этот термин относится к целому диапазону габаритов локомотивов. Легкие локомотивы, используемые на менее крупных железных дорогах в качестве магистральных, на более крупных железных дорогах с более интенсивными потоками движения использовались бы лишь для сортировочных работ . В странах бывшего СССР железные дороги зачастую соединяли на постоянной основе два локомотива и считали два модуля как один локомотив. Одиночный локомотив, используемый для более легких работ (например, пассажирских перевозок) также учитывался как один локомотив. Следовательно, при сравнении статистических данных о производительности локомотивов, аналитики должны проводить корректировку численных показателей, чтобы обеспечить согласованный подсчет многосекционных локомотивов. Мотор-вагонный состав Сложнее всего измерять подвижной состав, относящийся к мотор-вагонным пассажирским поездам. Эта техника используется для формирования пассажирских поездов, передвигаемых без помощи локомотива. Вместо этого, некоторые или все пассажирские вагоны имеют двигатели. Соотношение пассажирских вагонов, оснащенных двигателями, к прицепным пассажирским вагонам, не оснащенным двигателями, может варьироваться от 1:1 до 1:3. Из опубликованных статистических данных не всегда очевидно, состоит ли мотор-вагонное оборудование из отдельных пассажирских вагонов или секций мотор-вагонных поездов. Если железная дорога осуществляет значительный объем перевозок с использованием мотор-вагонных поездов, количество пассажирских вагонов может остаться неустановленным. Использование мотор-вагонных поездов необходимо учитывать при компиляции статистических данных, поскольку мотор - вагонные единицы могут указываться и как локомотивы, и как пассажирские вагоны, и на их долю могут приходиться некоторые или все пассажирские перевозки. Пассажирские вагоны Пассажирские вагоны отличаются по плотности расположения пассажирских мест – больше пассажирских мест в вагонах, осуществляющих перевозки на короткие расстояния, меньше мест в вагонах поездов дальнего следования – а также по количеству спальных вагонов или вагонов - ресторанов. Подсчет мотор-вагонного парка зачастую представляет сложности в странах со значительным объемом городских перевозок. Грузовые вагоны Грузовые вагоны отличаются по размеру и типу, причем один грузовой вагон может перевозить груз с весом-брутто, в четыре раза превышающим вес- Всемирный банк Страница 317 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог брутто другого грузового вагона. Например, некоторые железные дороги используют экономически устаревшие, двухосные грузовые вагоны с максимальной нагрузкой на ось всего 15 метрических тонн (максимальный вес-брутто 30 тонн), в то время как новые современные железные дороги, осуществляющие большегрузные перевозки, используют четырехосные грузовые вагоны с нагрузкой на ось до 35 или даже 40 тонн (максимальный вес-брутто 140 – 160 тонн). Также, во многих странах значительная часть вагонного парка находится в собственности клиентов. Таким образом, при расчете статистических данных о производительности, необходимо со всей тщательностью соотнести выработку (в тонно-километрах) и производство (в грузовых вагоно-км) с грузовыми вагонами, которые были задействованы в производстве. Пассажирские перевозки Точность подсчета грузовых перевозок улучшается благодаря совершенствованию систем оформления билетов. Однако неточные данные достаточно часто встречаются в случае продажи сезонных или проездных билетов. Это представляет особенно серьезную проблему для железных дорог, осуществляющих и значительный объем пригородных пассажирских перевозок, а также в странах, как например, Россия, где многие пассажиры имеют социальные льготы и, в связи с этим, ездят без приобретения билетов. Также, железные дороги с многочисленными пассажирскими пересадками, например между поездами на маршрутах малой протяженности и поездами дальнего следования, зачастую регистрируют не одну, а две поездки, тем самым увеличивая количество пассажиров. Например, каждый день Индийские железные дороги в Мумбае перевозят свыше пяти миллионов пассажиров, пользующихся сезонными или проездными билетами. Выборочный опрос пассажиров позволяет сделать оценку фактического пассажиропотока, но выборочные исследования должны быть правильно разработаны и выполнены, чтобы дать точную оценку. Грузовые перевозки Статистические данные о грузовом тоннаже железной дороги обычно являются точными, поскольку от него зависят тарифные доходы. Основными источниками неточностей являются: (i) взвешивание, поскольку грузоотправители имеют стимулы для декларирования меньшего веса, и (ii) грузопотоки с переходом поездов с одной железной дороги на другую, где тоннаж по невнимательности может быть подсчитан дважды. Обычно данные в тонно-километрах являются точными, но в случае наличия нескольких маршрутов возможны ошибки, поскольку грузоотправители настаивают на оплате за маршрут, предусмотренный тарифом, но по производственным причинам железная дорога может использовать маршрут большей протяженности. Как и в случае пассажирских перевозок, на более крупных и современных железных дорогах компьютеры и автоматизированное производство транспортных документов позволило улучшить отчетность по грузовым перевозкам. В процессе проведения сопоставительного анализа, при сравнении различных регионов, единицы измерения следует проверить на предмет Всемирный банк Страница 318 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог идентичности. Американские железные дороги измеряют выработку в «коротких» тоннах и милях, а не метрических тоннах и километрах. Коэффициенты преобразования: одна короткая тонна = 0,907 метрических тонн, и одна миля = 1,609 километров. Единицы объема перевозок Производительность измеряется с использованием соотношения произведенной продукции и ресурсов, использованных для ее производства. Например, производительность грузового вагона можно рассчитать путем деления тонно-километража на количество грузовых вагонов. Однако, в случае когда пути и локомотивы используются как для пассажирских, так и грузовых перевозок, производительность ресурсов следует рассчитывать с использованием показателя объема производства, который объединяет количественные данные о пассажирских и грузовых перевозках. Расчет интегрированного показателя является проблематичным, но наиболее часто используемым показателем являются единицы объема перевозок (ЕОП). ЕОП представляет собой сумму тонно-километража и пассажиро-километража, с использованием весового коэффициента 1:1 для грузового и пассажирского километража. Большинство специалистов согласны с тем, что ресурсы, используемые для производства одного пассажиро-километра и одного грузового тонно-километра, не являются равными, но не приходят к соглашению на предмет более точного весового коэффициента. Предыдущие исследования Всемирного банка показали, что затраты труда на один пассажиро-километр как минимум в два раза выше, чем на один тонно-километр. Объем произведенной продукции в пересчете на один грузовой локомотив, как правило, выше, чем на пассажирский локомотив. Более легкие пассажирские поезда могут вызывать меньший износ инфраструктуры, чем тяжелые грузовые поезда, но более высокая скорость пассажирских поездов может обуславливать больший износ мощностей по сравнению с большегрузными товарными поезда. В связи с тем, что идеальный весовой коэффициент не определен, сопоставительный анализ должен включать железные дороги с относительно сходным набором пассажирских и грузовых перевозок. Финансовые показатели Сопоставительный анализ с использованием показателей в денежном выражении или финансовых отчетов необходимо проводить с особой осторожностью, ввиду существенных различий в стандартах бухгалтерской отчетности. Финансовые отчеты, составленные в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (IFRS) и проверенные квалифицированными внешними аудиторами, содержат унифицированные определения для всех предприятий, четкие описания применяемых принципов бухгалтерского учета и ссылки, содержащие подробную информацию о представленных количественных данных. Коэффициенты, которые учитывают износ или амортизацию, как например, операционный коэффициент, могут вызывать проблемы вследствие существенных различий в оценке стоимости активов, в особенности в странах с высоким уровнем инфляции. В отсутствие Всемирный банк Страница 319 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог финансовых отчетов по формату IFRS, к использованию финансовых данных следует подходить с осторожностью. Сопоставления финансовых данных между странами требует использования единой валюты. Как правило, местные валюты конвертируются по официальному обменному курсу в единую международную валюту, как например, доллар США или евро; также возможна конверсия валют с использованием паритета покупательной способности (ППС). Преимущество использования конвертации в единую международную валюту по официальному обменному курсу заключается в привычности этого метода, но это может привести к существенному искажению представлений об использовании местных ресурсов. В качестве альтернативы, конверсия по методу ППС в долларах США позволяет сделать более точные расчеты по оцениваемому виду деятельности в разрезе потребления местных ресурсов в рамках расчетов показателей ППС. Однако, ни один из методов не является совершенным, поскольку для железнодорожных перевозок требуется набор местных ресурсов, как например, рабочая сила, и международных ресурсов, как например, локомотивы. Некоторые показатели в денежном выражении, например, соотношения зарплат/доходов и среднего пассажирского тарифа/среднего грузового тарифа (доходы/пассажиро-километр, разделенные на доходы /тонно-километр), являются относительно надежными независимо от стоимости валюты, поскольку конверсия одинаково влияет и на числитель, и на знаменатель. Использование временных рядов может выявить полезную динамику, даже если абсолютное значение не внушает доверия ввиду различий в определениях. Средние поступления от пассажирских и грузовых перевозок Сочетание и средняя дальность перевозок влияют на сопоставление пассажирских и грузовых тарифов. Как правило, железные дороги устанавливают более низкие тарифы для некоторых насыпных грузов с низкой стоимостью, как например, уголь, и более высокие тарифы для товаров с более высокой стоимостью, которые требуют более высокого уровня обслуживания, как например, готовые автомобили. По этой причине, две абсолютно сопоставимые железные дороги могут иметь существенные различия в части средних грузовых тарифов, если одна из них перевозит в основном уголь, а вторая, по больше части, готовые автомобили. Сходное явление в части рыночного ассортимента наблюдается и в сфере пассажирских перевозок — городские перевозки характеризуются большим объемом пассажиропотока, низкими ценами и простыми пассажирскими вагонами. Перевозки большей дальности характеризуются меньшим объемом пассажиропотока, более высокими ценами на билеты, а также могут требовать пассажирских вагонов большей сложности, включая спальные вагоны и вагоны-рестораны. Средняя дальность одной поездки может обуславливать повышение или понижение удельной цены, поскольку железные дороги несут издержки не только в процессе перевозки пассажиров или грузов, но также и в начале и в Всемирный банк Страница 320 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 2: Сопоставительный анализ по повышению эффективности сектора железных дорог конце поездки. Таким образом, средние тарифы на грузовые и пассажирские перевозки ниже в крупных странах, как например, Китай, Россия и США, где начальные и конечные издержки составляют меньшую долю от издержек на в среднем гораздо более длительную поездку, чем, например, в менее крупных странах, таких как Бельгия. Не имея полных данных о тарифах и прейскурантах грузовых/пассажирских перевозок для анализируемой и индикативных железных дорог, внести поправку на эти различия в удельных ценах невозможно. Тем не менее, о них следует помнить. 5 Анализ результатов Индикативные расчеты позволяют определить области, в которых наблюдаются различия в производительности — в лучшую и в худшую сторону — между анализируемой железной дорогой и индикативными железными дорогами. Затем проводится дополнительный статистический анализ тех областей, в которых индикативные железные дороги характеризуются лучшими показателями, чем анализируемая железная дорога. Например, предварительный анализ может показать, что анализируемая железная дорога имеет более низкую производительность грузовых вагонов. Далее можно провести дополнительный сопоставительный анализ ежедневного вагоно-километража (грузовых вагонов), технической готовности парка грузовых вагонов и времени цикла грузового вагона. Эти индикативные показатели используются в качестве ориентиров для сравнения операционной практики анализируемой железной дороги с индикативными железными дорогами в целях определения расхождений, которые обуславливают различные результаты. Например, индикативные железные дороги могут применять компьютерное моделирование для распределения пустых грузовых вагонов, в то время как анализируемая железная дорога этого не делает. Также, индикативные железные дороги могут предоставлять клиентам один день на погрузку и разгрузку, в то время как анализируемая железная дорога предоставляет клиентам для этого три дня. Либо, индикативные железные дороги могут иметь эффективные показатели маневровой работы, в то время как на анализируемой железной дороге среднее время нахождения на маневровых путях составляет 36 часов. Цель анализа заключается в определении тех практик индикативных железных дорог, которые обуславливают лучшую производительность, и последующем применении этих практик на анализируемой железной дороге. Всемирный банк Страница 321 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли Приложение 3 Системы калькуляции стоимости услуг и измерения прибыли 1 Использование систем калькуляции стоимости услуг и измерения прибыли Системы калькуляции себестоимости услуг и измерения прибыли (КСУИП) обеспечивают детализированную информацию об издержках и рентабельности железнодорожных перевозок. Как правило, железные дороги имеют существенные фиксированные издержки, которые распределяются по всем категориям перевозок. В связи с этим, большинство систем КСУИП производят расчет переменных издержек и измерение рентабельности услуг на основании вклада этой услуги в возмещение фиксированных издержек железной дороги (например, вклад = доходы - переменные издержки). Железные дороги используют системы КСУИП для получения информации для следующих видов деятельности:  Коммерческое ценообразование  Определение приоритетности использования дефицитных ресурсов  Определение возможностей для снижения издержек  Анализ капиталовложений Основная задача любой системы КСУИП заключается в аргументации решений по установлению коммерческих цен. Общий принцип коммерческого ценообразования заключается в максимально возможном увеличении прибыли (вклада услуги в возмещение фиксированных издержек железной дороги) при известных издержках и конъюнктуре рынка. Этот принцип иногда выражается формулой «устанавливать цены на основании конъюнктуры рынка, а не себестоимости, но при этом выше себестоимости». Всемирный банк Страница 323 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли Вставка 1 Компенсировать за счет объемов невозможно В период экономической рецессии в 1980-ых годах в железнодорожной отрасли США была проведена либерализация ценообразования. Железные дороги стремились использовать появившуюся свободу ценообразования для привлечения на свои линии максимально возможного объема перевозок. Руководство одной железной дороги решило, что их отделу маркетинга не следует знать себестоимость услуг, поскольку, “Мы хотим, чтобы они устанавливали цены на основании конъюнктуры рынка. Даже если мы потеряем деньги на отдельных операциях, мы компенсируем потери за счет объемов.” Разработка модели КСУИП для этой железной дороги доказала ошибочность этого подхода и предоставила отделу маркетинга инструменты, которые были им необходимы для принятия решений о рыночном ценообразовании в целях улучшения финансового состояния железной дороги. Для принятия оптимальных решений по установлению цен специалисты по маркетингу железной дороги должны знать своих клиентов и конкурентов — например, существует ли вероятность, что небольшое снижение цены усилит лояльность существующих клиентов и, возможно, позволит переманить клиентов от конкурентов. Роль КСУИП заключается в обеспечении специалистов по маркетингу сведениями об уровне цен, который является приемлемым с учетом переменных издержек железной дороги, связанных с оказанием этой услуги. При ценах ниже уровня переменных издержек железная дорога будет терять деньги. Информация системы КСУИП используется в качестве прогнозной для целей ценообразования и ретроспективно для оценки эффективности работы персонала. Методология калькуляции стоимости должна применяться единообразно для обеих целей. Коммерческие железные дороги используют системы КСУИП для распределения дефицитных ресурсов. Например, в период дефицита локомотивов, грузовая железная дорога в США использовала систему КСУИП для определения рентабельности каждого типа перевозок и в первую очередь выделяла локомотивы для поездов, везущих наиболее прибыльный груз. Сходным образом, коммерческие железные дороги используют функцию измерения рентабельности системы КСУИП для распределения мощностей на перегруженных железнодорожных линиях. Когда мощностей недостаточно для удовлетворения всего спроса, железная дорога может повысить требования к вкладу в возмещение издержек для всех видов перевозок. В результате повышения цен железная дорога исключит наименее прибыльные перевозки, высвободив мощности для более прибыльных. Всемирный банк Страница 324 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли Система КСУИП также обеспечивает информацию для снижения издержек путем привязки видов деятельности железной дороги к издержкам. Система обеспечивает структурированную картину издержек, позволяя железной дороге сверять компоненты себестоимости услуг с индикативными показателями и определять чересчур высокие. Система КСУИП также определяет изменчивость издержек, тем самым позволяя выявить те издержки, которые являются чересчур неэластичными, и принять корректирующие меры. Например, в 1990-ых годах, железные дороги США преобразовали большую часть расходов на рабочую силу из фиксированных в переменные, для чего потребовалась большая работа по выработке новых договоренностей о контрактах поездных бригад, изменение планирования движения поездов и управленческих практик. Наконец, система КСУИП обеспечивает информацию для анализа инвестиций путем определения базовых (“до инвестиций”) издержек для сравнения со сценарием после осуществления инвестиционных мероприятий. Когда руководство железных дорог рассматривает целесообразность модернизации, продажи или закрытия линий, оно может использовать данные, построенные системой КСУИП для анализа доходов и себестоимости всех перевозок. Осуществляемых на данном сегменте линии. Если руководство рассматривает целесообразность введения новой услуги, оно может использовать информацию КСУИП для прогнозирования себестоимости на основании данных о сходных перевозках. Чтобы служить всем этим целям, система КСУИП должна иметь следующие характеристики:  Оперативность: Необходимые данные должны быть доступны безотлагательно.  Точность: Результаты зависят от точных базисных данных, без которых калькуляция себестоимости будет представляться пользователям необоснованной, вследствие чего они оставят выданные системой результаты без внимания.  Конкретность: Ценность системы заключается в определении издержек, непосредственно связанных с оказываемыми услугами.  Объективность: Пользователи должны считать систему объективной, поскольку она может использоваться для оценки эффективности работы персонала, распределения ресурсов и принятия решений об инвестициях.  Многомерность: Система должны обеспечивать возможность калькуляции краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных издержек с многочисленными временными горизонтами.  Простота и гибкость: Удобство в пользовании будет способствовать широкому использованию системы. Всемирный банк Страница 325 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли 2 Принцип калькуляции себестоимости Компонент калькуляции себестоимости системы КСУИП соотносит издержки железной дороги с услугами путем применения факторов изменчивости и причинной обусловленности. 2.1 Изменчивость Издержки железной дороги меняются в зависимости от объема перевозок: перевозка 100 млн. тонн груза обходится дороже, чем 1 млн. тонн груза. На Рисунке 1 ниже показано, что некоторые издержки меняются в зависимости от изменения объема перевозок сразу же, в то время как у других эффект от изменения объема перевозок проявляется в течение более длительного времени. Например, железная дорога не может ежедневно изменять свои издержки на локомотивный парк в зависимости от изменения объема перевозок. Однако, в более долгосрочной перспективе железная дорога может менять издержки на локомотивный парк в зависимости от изменения объема перевозок: больший объем перевозок заставит железные дороги взять в лизинг или закупить локомотивы; уменьшение объема перевозок может вынудить их продать локомотивы или не продлевать лизинговые соглашения. В максимально долгосрочной перспективе любые издержки железной дороги являются переменными. Краткосрочные переменные издержки означают издержки, которые меняются в зависимости от объема перевозок в течение одного года или менее. Примерами могут служить дизельное топливо и электроэнергия для тягового состава. Краткосрочные переменные издержки являются определяющими для краткосрочных решений по ценообразованию с использованием избыточных ресурсов. Среднесрочные переменные издержки представляют собой издержки, которые меняются в зависимости от объема перевозок в течение от одного года до трех лет. Примерами могут служить эксплуатация грузовых вагонов, оплата труда поездных бригад, а также лизинг грузовых вагонов или локомотивов. Если железные дороги ведут переговоры о заключении среднесрочных контрактов на обслуживание, оговариваемая цена должна, как минимум, обеспечивать возмещение среднесрочных переменных издержек на предоставление услуг. Всемирный банк Страница 326 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли Долгосрочные переменные издержки меняются в зависимости от объемов перевозок в течение от трех лет и более. Примерами могут служить капитальные затраты на подвижной состав149 и обслуживание инфраструктуры. Это тот уровень издержек, который должен использоваться для большинства решений по ценообразованию и прочих решений. В стандартных обстоятельствах, оговариваемая цена должна, как минимум, обеспечивать возмещение долгосрочных переменных издержек на предоставление услуг. Остальные издержки не меняются в зависимости от объемов перевозок. Примерами могут служить некоторые издержки головного офиса, как например, стоимость финансового аудита. Эти издержки называются «фиксированными», поскольку они не меняются в зависимости от объемов перевозок и «общими», поскольку их нельзя отнести на счет конкретной операции перевозок. В этом случае, слово «фиксированный» не равнозначно слову «неизменный», Железные дороги могут менять и в реальности меняют размер штата головных офисов и пропускную способность железнодорожных линий. Зачастую эти изменения во многом связаны с долгосрочными изменениями уровня деловой активности — и в долгосрочной перспективе представляют собой переменные издержки. 149Владение подвижным составом считается переменным параметром в среднесрочной перспективе, поскольку железные дороги могут увеличивать или уменьшать количество единиц подвижного состава посредством покупки, продажи или лизинга. Таким образом, большинство систем КСУИП рассчитывают годовые капитальные затраты на подвижной состав и считают их переменными в среднесрочной перспективе. Всемирный банк Страница 327 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли Полностью распределенные издержки включают все кратко-, средне- и долгосрочные переменные издержки, плюс распределенные фиксированные и общие издержки. Полностью распределенные издержки используются в качестве индикативных — если бы весь объем перевозок железной дороги обеспечивал возмещение полностью распределенных издержек, железная дорога была бы рентабельной. Обычно, некоторые перевозки обеспечивают возмещение на уровне ниже полностью распределенных издержек, а некоторые обеспечивают возмещение сверх уровня полностью распределенных издержек. Если каждый сегмент перевозок обеспечивает возмещение, как минимум, своих долгосрочных переменных издержек, ни один из видов перевозок не субсидирует прочие перевозки. Железная дорога является рентабельной, если сумма вкладов в возмещение сверх долгосрочных переменных издержек покрывает фиксированные и общие издержки.150 Зачастую система КСУИП железной дороги позволяет рассчитать несколько уровней издержек для каждой услуги, соответствующих кратко -, средне- и долгосрочным и полностью распределенным издержкам, как описано выше. Это предоставляет пользователям возможность гибкого использования издержек, соответствующих временным рамкам и принимаемому решению. 2.2 Причинная обусловленность издержек В системе КСУИП, издержки железной дороги связаны с конкретными перевозками. Отношения могут быть установлены с использованием прямой атрибуции, известных издержек, экспертной оценки или распределения. Прямая атрибуция Наиболее точным способом привязывания издержек к услугам является накапливание издержек отдельно для каждого сектора. Общий свод законодательных актов Европейского союза151, например, требует, как минимум, разделения учета предприятий грузовых перевозок, предприятий пассажирских перевозок и предприятий инфраструктуры, чтобы обеспечить точность учета их издержек. Например, эксплуатационные издержки можно накапливать по типу локомотива, что позволит системе КСУИП точно отнести издержки на счет перевозок, осуществляемых каждым типом локомотивов. Подробная информация об основных элементах издержек должна накапливаться и использоваться в системе КСУИП при любой возможности. 150 В рамках транспортной политики, поощряющей однородную конкурентную среду с автомобильным транспортом, правительства иногда субсидируют инфраструктурные издержки железной дороги, тем самым снижая необходимость обеспечения возмещения фиксированных и общих издержек из прибыли за вычетом переменных издержек. 151 Свод законодательства Европейского Союза. Всемирный банк Страница 328 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли Технические отношения Отношения между издержками и перевозками могут быть установлены на основании технического или статистического анализа. Например, топливные затраты зачастую соотносятся с перевозками на основании брутто тонно-километража, в особенности, если скорость поезда и прочие операционные параметры изменяются в незначительной степени . Еще одним примером может служит износ путей, где проводились серьезные инженерно-технические исследования в области связи между издержками и использованием. Экспертная оценка Для стоимостных соотношений, которые невозможно точно рассчитать, приемлем метод экспертной оценки. Например, эксперты по обслуживанию локомотивов могут оценить издержки на обслуживание локомотива как на 50 процентов переменные в среднесрочной перспективе, а также заключить, что отношение к перевозкам наполовину обусловлено составо- километражом, а наполовину брутто тонно-километражом. Для разработки новой системы калькуляции себестоимости может потребоваться множество экспертных оценок. С течением времени эти экспертные оценки необходимо будет протестировать, пересмотреть и актуализировать на предмет отражения изменений в структуре издержек. Распределение общих издержек В тех случаях, когда необходима полная информация об издержках, фиксированные и общие издержки должны быть распределены между перевозками, что является чисто произвольным процессом. Поскольку правильного или неправильного метода не существует, железные дороги используют различные методы распределения, включая по тоннам, по тонно- километражу, и по надбавке к переменным издержкам. Это процесс по существу является произвольным. Отношения причинной обусловленности издержек определяются в разрезе физических характеристик, информация о которых может быть собрана для каждой операции перевозок. Примеры представлены на Рисунке 2 ниже; физические характеристики, использованные для соотнесения издержек с перевозками, называются «затратообразующие факторы». Всемирный банк Страница 329 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли 3 Структура системы калькуляции себестоимости услуг и измерения прибыли Как правило, система КСУИП объединяет данные об объемах перевозок, доходах, физические данные и данные об издержках из многих систем железной дороги. Эти системы включают составление накладных или оформление билетов, учет доходов, учет издержек и различные производственные системы. Основной процесс представлен на Рисунке 3. Информация о перевозках поступает из операционных систем железной дороги, которые регистрируют и отслеживают перевозки, как например, система оформления накладных для грузоперевозок и оформления билетов для пассажирских перевозок. Эти системы предоставляют информацию о базовых характеристиках перевозок — пункт отправления, пункт назначения, вес, тип грузового вагона и груза, или же пункт отправления, пункт назначения и класс обслуживания для пассажирских перевозок. Перевозка может быть сопоставлена с данными из производственной базы данных, чтобы определить физические характеристики перевозки, которые соответствуют затратообразующим факторам железной дороги. Примеры таких физических факторов включают тонно-километраж грузовой перевозки, тип оборудования и время отправления. Информация об издержках поступает из системы (или систем) бухгалтерского учета железной дороги. Качество итогового результата, выдаваемого системой КСУИП, ограничено качеством и степенью детализации доступных данных об издержках. В высококачественной системе бухгалтерского учета регистрируется ряд дескрипторов наряду с суммой каждой статьи расходов:  Функциональные затраты. Для какой функции предназначались расходы? Примеры включают движение поездов, содержание путевого хозяйства и станционные операции .  Естественные затраты. Какой тип товаров или работ был приобретен? Примеры включают дизельное топливо, электроэнергию, рельсы, балласт и труд путевых рабочих.  Центр услуг/центр прибыли. Для какого центра услуг/центра прибыли предназначались затраты? Примеры включают междугородние пассажирские перевозки, перевозку товаров, перевозки несколькими видами транспорта. Всемирный банк Страница 330 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли  Географическое положение. Где были использованы издержки? Географическое положение может задаваться по маршрутам или сегментам линий (Астана – Караганда), административным районам (Северное отделение) или конкретным пунктам (Алматы). Зачастую используется наиболее конкретный идентификатор географического положения, после чего можно провести объединение в более широкие географические группы по предпочитаемой железной дорогой системе.  Центр затрат. Из бюджета какого организационного подразделения финансируется приобретение? Примеры включают Отдел путевого хозяйства, Северное отделение, Бакинское локомотивное депо или Отдел учета. В случае многоуровневой бюджетной ответственности, используется наиболее конкретный идентификатор, после чего можно провести объединение в более широкие группы.  Бюджет капитального строительства. Какой проект? Примеры включают перестройку моста или строительство двухколейной линии.  Клиент/Специальные услуги. Предназначены ли затраты для одного клиента? Которого? Клиент определяется только в случае производства существенных периодических расходов. Примеры включают услуги по перевозкам продукции напрямую от производителя потребителю, оказываемые компаниям по добыче угля, предоставление контейнерных составов для морских/наземных перевозок, или специальные услуги по разгрузке для химической компании. Создается основной файл изменчивости, в котором определяется физический фактор — затратообразующий фактор — с вариантами издержек и долей издержек, которая изменяется при определенном уровне издержек. Издержки соотносятся с перевозками путем применения соотношений из Всемирный банк Страница 331 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 3: Системы калькуляции стоимости услуг по повышению эффективности сектора железных дорог и измерения прибыли основного файла изменчивости к физическим факторам, связанным с перевозками. Этот процесс зачастую содержит много уровней правил принятия решений. Информация о доходах из бухгалтерской системы железной дороги соотносится с информацией о перевозках и издержках, с использованием идентификатора перевозок, например, номера транспортной накладной в обеих совокупностях данных. Результатом является детализированная база данных, которая включает информацию о перевозках, доходах и издержках. Эта база данных может использоваться для составления отчетов об издержках и прибылях по типам перевозок, клиентам, товарам, сегментам линий и прочим категориям. База данных также может передавать данные другим аналитическим инструментам, как например, инструментам оценки себестоимости прогнозируемых операций перевозок на основании их физических характеристик. Всемирный банк Страница 332 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Приложение 4 Руководство по составлению концессионных контрактов 1 Введение Цель концессионного контракта заключается в достижении оптимального соотношения цены и качества при обеспечении железнодорожных перевозок. Контракт направлен на достижение сбалансированного участия государственного и частного секторов в целях выполнения обязательств по оказанию государственных услуг с использованием максимально экономичных методов, сохраняя при этом приемлемое качество услуг; в ряде случаев частный сектор наиболее успешно обеспечивает решение указанных задач при определенной поддержке со стороны государства . Разработке проекта контрактного соглашения, известного как концессионное соглашение, должно предшествовать проведение и составление комплексного технико-экономического обоснования, включающего правовую экспертизу и анализ рисков, которые могут различаться в зависимости от страны. В области договорных отношений основное различие между юрисдикциями гражданского права и общего права заключается в судебном толковании соглашений. В целом, в странах общего права закон признает, что стороны изложили конкретику своих договоренностей в контракте. Таким образом, в соответствии с законодательством из контракта следует то, что предусмотрено его содержанием. В противоположность этому в странах гражданского права в большей степени полагаются на положения Гражданского кодекса, и, следовательно, по-своему объему контракты обычно меньше, поскольку отсутствует необходимость включать в них положения, повторяющие содержание положений Гражданского кодекса. Кроме того, толкование таких контрактов основано на целенаправленном толковании, а именно: «Каково было намерение каждой Стороны?» В определенной степени, при использовании проектного финансирования международные кредиторы обычно требуют полную документацию, а не полагаются на судебное толкование, либо при отсутствии такового , на результаты арбитража. Тем не менее, если кредиторы имеют возможность рассчитывать на полное возмещение средств государством в случае расторжения соглашения, то в данном случае этот вопрос может вызывать у них меньшую озабоченность, в то время как государство значительно в большей степени подвержено остаточному риску. Всемирный банк Страница 333 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Государственному сектору целесообразно рекомендовать рассмотреть следующие вопросы: (i) Следует ли ему повторно воспользоваться рядом преимуществ исходя из договоренностей о рефинансировании, позволяющих повысить доходность капиталовложений ? (ii) Следует ли ему полагаться на финансовую модель для проведения корректировок по концессионному соглашению? (iii) Какие методы ему следует использовать для расчета компенсации при расторжении договоренностей, если вместо структуры проектного финансирования принята структура корпоративного финансирования? В дальнейшем в концессионных соглашениях будут отражены результаты принятых решений. 1.1 Цель концессионного соглашения Ниже приведены три основные цели концессионного соглашения, а именно : o способствовать пониманию основных обязательств и рисков, которые обязаны взять на себя стороны Соглашения; o определить уровни качества услуг, предоставляемых частным сектором, и поток платежных операций между сторонами без проведения длительных переговоров; и o определить единый подход и принципы назначения цен участниками торгов при организации конкурсных торгов, проведение которых предусматривается после начала осуществления реформ. 1.2 Ключевые факторы Настоящее Руководство не предусматривает в качестве своей цели изложение проектов статей, напротив, в нем заостряется внимание на широком круге вопросов, которые необходимо рассмотреть при разработке концессионных схем. Как указывалось в разделе «Введение», в юрисдикции гражданского права решение ряда из указанных вопросов может быть найдено в рамках Гражданского кодекса и, таким образом, отсутствует необходимость включать указанные вопросы в Соглашение, либо в разрешенных случаях Соглашение может отступать от положений Гражданского кодекса, что должно быть отражено в его тексте. Таким образом, в Руководстве рассматриваются не только общие вопросы, которые могут возникнуть в связи с концессиями, но и факторы и ситуации, являющиеся специфическими для железнодорожного сектора, а также их возможное воздействие на концессионное соглашение . Несмотря на то, что некоторые из указанных факторов и ситуаций не являются ни обязательными, ни основными, они позволяют проиллюстрировать вопросы, которые необходимо рассмотреть в рамках концессионных схем: o Будет ли сторона, представляющая частный сектор, являться специальной проектной компанией? На начальном этапе это могло бы означать, что сторона использует своих собственных подрядчиков и их субподрядчиков для предоставления услуг от своего имени. Обычно Всемирный банк Страница 334 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов специальная проектная компания является компанией, учрежденной для единственной цели. После покрытия эксплуатационных расходов и расходов на техническое обслуживание доходы компании используются для выплаты кредитов, процентов по кредиту и дивидендов по акциям. Компания имеет право использовать доходы для увеличения и (или) совершенствования активов, используемых в связи с концессией, однако ей не разрешено приобретать активы для какой-либо иной цели. o Намерен ли государственный сектор обеспечить как назначение концессионера, так и оформление концессионного соглашения с исполнением в момент заключения с последующей организацией конкурса по передаче концессионной компании частному сектору (т.е. с преимуществами концессионного соглашения)? o Будет ли договаривающаяся сторона государственного сектора являться министерством, государственным учреждением или государственной компанией, такой как железнодорожная холдинговая компания ? Если министерством, то в данном случае отпадает необходимость в государственных гарантиях, как это предусматривалось бы общепринятой практикой, если бы в качестве договаривающейся стороны выступала государственная организация. o Будут ли переданы концессионеру используемые для концессии активы, или такой перевод активов включает права исключительно на использование активов? В итоге, при передаче только прав на использование активов будут ли какие-либо вновь созданные концессионером активы немедленно переданы государственному органу с бессрочным правом, предоставляемым концессионеру по использованию указанных активов? o Будут ли переданные в концессию железнодорожные активы являться подсистемой железнодорожной системы принимающей страны ? Предусматривается ли использование железнодорожного транспорта в соответствии с концессионным соглашением в первую очередь для обеспечения грузоперевозок, или концессионер обязан предоставить доступ к инфраструктуре для обеспечения железнодорожных пассажирских перевозок? o Будет ли предусмотрено концессионным соглашением определенное развитие или модернизация инфраструктуры и внедрение ряда нового оборудования (модернизация активов) с последующим переходом к полномасштабному эксплуатационному этапу, в течение которого предусматривается предоставление полного комплекса услуг? o Возникнет ли необходимость в исполнении эксплуатационных обязательств непосредственно с момента начала срока действия концессии? Всемирный банк Страница 335 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов o Необходимо ли проводить освоение земельных участков в связи с концессией на основе связанного с ней договора об освоении земельных участков? Соглашение позволит государственному сектору воспользоваться определенными выгодами за счет получения доли доходов, поступающих в результате освоения земельных участков, т.к. в большинстве стран коммерческие рынки и иные рынки недвижимости в значительной степени отклоняются от цикла развития инфраструктуры . Договор об освоении земельных участков позволяет избежать риска неспособности реализовать полную рыночную стоимость прав на освоение земельных участков. o Обязано ли министерство сохранить за собой право на отзыв прав на воздушное пространство или аннулирование доступа к земельному участку, который не является существенным для эксплуатации железнодорожного транспорта, без предоставления компенсации концессионеру? Если бы министерство сохранило свое право, то концессионер не имел бы возможности воспользоваться своим монопольным положением применительно к железнодорожным путям, например, в плане создания переездов под или над объектами инфраструктуры. o Предусматривается ли полное или частичное финансирование модернизируемых активов за счет кредита с ограниченным правом регресса или на основе лизинговых соглашений? o Следует ли покрывать расходы на модернизацию активов за счет удержания средств из поступлений концессионера, за исключением и в той степени, в какой это предусмотрено в концессионном соглашении ? При выполнении соглашения активы, подлежащие в перспективе модернизации, могут быть еще не определены, либо появятся только по мере роста экономики принимающей страны. o Следует ли разрешить какое-либо увеличение тарифов до того, как будет завершена модернизация активов? o Должно ли концессионное соглашение допускать частичное отступление от стандартов для отражения существующего состояния инфраструктуры и оборудования до тех пор, пока не будет завершена модернизация активов? o В концессионном соглашении необходимо предусмотреть режим безопасности в том случае, если государственным законодательством не предусмотрен режим безопасности в отношении железнодорожного транспорта. Данный режим может быть заменен при принятии установленного законом режима в принимающей стране . Если государственным законодательством режим безопасности предусмотрен в обязательном порядке, существует ли регламентирующий орган или иная независимая сторона, способная обеспечить надзор за соблюдением режима? Инвесторы и кредиторы могут проявлять обеспокоенность, Всемирный банк Страница 336 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов если режим применяется субъектом, заключающим концессионное соглашение. Как отмечено в Сборнике, конечная цель должна заключаться в экономическом регулировании, если рыночные силы окажутся недостаточными для создания экономических стимулов и регулирования безопасности независимым регулирующим органом . Имеется определенное преимущество в прочной связи между экономическим регулированием и регулированием безопасности для обеспечения того, чтобы регулирование безопасности не создавало препятствий на пути «хорошего» за счет введения в действие требований безопасности в целях достижения «лучшего», которое может оказаться коммерчески неосуществимым. Для целей настоящего Руководства и исключительно в иллюстративных целях допускается, что в рамках Комитета по транспортному регулированию принимающей страны имеется Комиссия по вопросам безопасности железнодорожного транспорта. o Необходимо ли будет предоставить международный доступ третьей стороне непосредственно после того, как государство подпишет трансграничные соглашения с правительствами сопредельных стран ? o В том случае, если предусматривается предоставление международного доступа третьей стороне, будет ли целесообразным принять рабочее допущение в отношении концессионера, что это будет служить прецедентом для договорных норм? Будет ли Конвенция о международных железнодорожных перевозках (COTIF) эффективной в качестве руководства для определения режима доступа в перспективе? o Если предстоит расширить и модернизировать пограничные пункты в рамках модернизации активов, однако такие пункты еще не определены, т.к. они будут предусмотрены договорами с сопредельными государствами, обязано ли государство оплачивать капитальные расходы на расширение и модернизацию пограничных пунктов? o В какие сроки предусматривается проведение экологического аудита ? Как государственный, так и частный сектор обязаны иметь правильное представление о состоянии окружающей среды до начала процедуры торгов. Проведение экологического аудита после предоставления и введения в действие концессионных прав станет наихудшим сценарием . Ответы на вышеприведенные вопросы будут отражены в концессионном соглашении, однако любое конкретное решение не подразумевает, что данная структура, в том числе финансовая структура, является по существу предпочтительной. Приемлемость различных структур, в том числе баланс между стоимостью, сложностью и риском, должен способствовать проведению общей оценки государственным сектором любых предложений по проведению реформ, и в случае принятия концессионного варианта, - любых последующих предложений участников торгов. Тем не менее, характер концессионного соглашения является таковым, что документация будет достаточно всеобъемлющей; при принятии более простой операции Всемирный банк Страница 337 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов предусматривается упрощение подхода. Целью указанного Руководства является мотивация пользователей рассмотреть весь круг вопросов; Руководство не носит предписывающий характер. Присуждение концессии может возникнуть в связи с незапрашиваемым предложением (хотя незапрашиваемое предложение может не обеспечить достижение максимального результата) или в связи с проведением конкурсных торгов. Как указано в Главе 13, необходимо тщательно рассмотреть процесс проведения торгов с целью достижения оптимального соотношения цены и качества, стимулируя при этом инициативу частного сектора. В отношении простых проектов имеется возможность направлять форму контракта, которая должна быть подписана каждым из участников торгов; далее предложение, получившее максимальную оценку, скрепляется подписью представителя государственного сектора и в последующем оно становится контрактом. В отношении более сложных проектов потребуется большая степень гибкости, однако следует избегать проведения переговоров после получения окончательных предложений. Цель Руководства заключается в предоставлении пользователям концептуальной основы, в рамках которой они имеют возможность рассмотреть различные вопросы, многие и которых являются взаимосвязанными. Таким образом, концептуальная основа включает концессию инфраструктуры с правом осуществления грузовых железнодорожных перевозок. Предполагается, что пассажирские перевозки будут разрешены с использованием объектов железнодорожной инфраструктуры, однако вопросы франшизы на осуществление пассажирских перевозок железнодорожным транспортом будут рассматриваться отдельно (см. Приложение 5 - Руководство по осуществлению пассажирских перевозок железнодорожным транспортом) . Однако в данном случае требуется доступ третьей стороны к железнодорожной инфраструктуре . Примеры соглашений по железнодорожной концессии приведены на веб-сайте PPP in Infrastructure Resource Center.152 2 Руководство 2.1 Стороны В настоящем Руководстве субъект государственного сектора, предоставляющий концессионные права, именуется «государственный орган», его контрагент именуется «концессионер», при этом общая схема именуется «схема». Соглашение, заключаемое между государственным органом и концессионером, именуется «соглашение». Все стороны, участвующие в долевом финансировании проекта, за исключением коммерческих кредиторов и провайдеров акционерного капитала, 152 http://web.worldbank.org/external/default/main?menuPK=4704603&pagePK=64861910 &piPK=64861909&theSitePK=4817374 Всемирный банк Страница 338 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов именуются «финансирующие организации ». Соответствующим образом, термин «финансирование» относится ко всем типам финансовых интересов в проекте, за исключением акционерных и коммерческих кредиторов . Следует отметить, что в ряде юрисдикций участник торгов может представлять собой консорциум, и концессионная компания может быть создана непосредственно до или после подписания концессионного соглашения. В том случае, если концессионная компания была создана непосредственно после подписания, то концессионное соглашение должно предусматривать переуступку или уступку как такового новой компании до вступления в силу условий договора, определяющих срок действия концессии. 2.2 Подробное изложение/цель В определенной степени формат настоящего документа отражает факты, являющиеся общепринятыми в принимающей стране. В настоящих положениях приведено описание государственного органа и его полномочий, предлагаемой концессии, и в них также может содержаться краткое описание процедуры и результатов проведения торгов, т.е. назначение концессионера. 2.3 Определения В ряде юрисдикций законодательством предусмотрены определения в договорах и толкования договоров, а также иных юридических документов. В том случае, если определения и толкования не предусмотрены, необходимо изложить толкование выражений и установить значение определенных терминов. Определения для Руководства по железнодорожному транспорту Будущая модернизация активов – модернизация переданных в концессию активов, в которой, по всей вероятности, возникнет необходимость по мере развития концессии, однако которая, в частности, не требуется на начальном этапе. Внесение изменений государственным органом – изменение, запрашиваемое или требуемое государственным органом. Внесение изменений концессионером – изменение, запрашиваемое или требуемое концессионером. Возврат – процесс отказа концессионером от прав концессионера на переданные в концессию активы и иные активы, которые могут быть предусмотрены соглашением, в пользу государственного органа или его доверенного лица по истечению срока действия или при расторжении соглашения. Государственный орган – субъект государственного сектора, заключивший соглашение. Всемирный банк Страница 339 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Данный термин в ряде случаев используют в связи с соглашениями между государственным органом и основными подрядчиками концессионера, условия которых позволяют государственному органу брать на себя функцию концессионера по указанным контрактам в случае завершения срока действия по соглашению. Дата возврата – дата, на которую подлежащие возврату активы передаются государственному органу. Дата вступления в силу – дата, на которую были выполнены предварительные условия, либо дата, на которую была снята ответственность за соблюдение предварительных условий в соответствии с условиями соглашения, тем самым придавая соглашению полную силу . Дата завершения действия – дата, на которую заканчивается срок действия соглашения; концепции, на которых основаны два подхода, изложены в Разделе 2.24 настоящего Руководства. Заявитель на получение права доступа к железнодорожным путям – оператор поездов, подающий заявку на прохождение своего поездного состава по путевой инфраструктуре в определенные сроки и определенной продолжительности, зачастую именуемое «ниткой графика». Землепользование – использование земельного участка, образующего территорию объекта, в случаях, предусмотренных соответствующим законодательством. Изменение землепользования – отступающее от существующей практики землепользования любое пользование землей, образующей весь участок или часть участка, на которое требуется разрешение либо по закону, либо в соответствии с соглашением. Изменение обстоятельств – значение данного термина приведено в Разделе 2.18 Руководства. Изменения – изменение, запрашиваемое концессионером или государственным органом в отношении переданных в концессию активов или услуг, предоставляемых по соглашению, которые отличаются от запланированных изменений или выполненных в виде новой модернизации активов или перспективной модернизации активов . Комиссия по вопросам безопасности железнодорожного транспорта – термин «пригодный к использованию» в Руководстве, относящийся к юридическому лицу, ответственному за обеспечение правил техники безопасности на железной дороге. Законодательство принимающей страны определяет в полной мере характер субъекта; при отсутствии лица или субъекта, ответственного за безопасность в области железнодорожного транспорта, вопросы обеспечения безопасности регулируются в договорном порядке по соглашению до тех пор, пока законодательно не будут внедрены положения по обеспечению безопасности. Всемирный банк Страница 340 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Комитет по транспортному регулированию – термин, используемый для удобства в Руководстве; Комитет представляет собой юридическое лицо, ответственное за регулирование экономических аспектов или качества железнодорожных перевозок, либо как за экономические аспекты, так и качество. Законодательство принимающей страны определяет в полной мере характер субъекта; при отсутствии лица или субъекта, ответственного за такое регулирование, вопросы обеспечения перевозок регулируются в договорном порядке по соглашению до тех пор, пока законодательно не будут внедрены положения по обеспечению регулирования . Компенсационное обстоятельство – значение указанного термина приведено в Разделе 2.16 Руководства. Конфиденциальная информация – информация, которую сторонам запрещено разглашать, за исключением конкретных случаев, примеры которых приведены в Разделе 2.21 настоящего Руководства. Концессионер – юридическое лицо, уполномоченное осуществлять права и выполнять обязательства, предусмотренные соглашением, и являющееся контрагентом государственного органа по соглашению . Невыполнение возврата – невозможность передачи концессионером подлежащих возврату активов государственному органу в соответствии с соглашением. Независимый инженер – назначаемое государственным органом лицо, в функции которого, кроме других обязанностей, входит осуществление контроля за ходом работ по модернизации активов, как изложено в Разделе 2.5 Руководства. Независимый проектировщик – физическое или юридическое лицо, которого может назначить концессионер, однако, вероятнее всего, подрядчик концессионера по ПЗС при обстоятельствах, изложенных в Разделе 2.9 Руководства. Неисполнение обязательств государственным органом – случай неисполнения обязательств, в отношении которых государственный орган несет ответственность. Неисполнение обязательств концессионером – случай неисполнения обязательств, в отношении которых концессионер несет ответственность . Ненарушающая сторона – сторона соглашения, которая не допустила и не позволила допустить соответствующий случай неисполнения обязательств. Новая модернизация активов – меры по модернизации и расширению переданных в концессию активов, информация о которых содержится в соглашении, которые надлежит осуществить концессионерам непосредственно после даты вступления соглашения в силу. Всемирный банк Страница 341 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Обладатель права доступа к железнодорожным путям – оператор поездов, обладающий правом использовать определенные нитки графика. В том случае, если обладатель права доступа к железнодорожным путям запрашивает дополнительную нитку графика в целях заявки, он будет именоваться заявителем на получение права доступа к железнодорожным путям. Оператор грузовых железнодорожных перевозок - ответственный за грузовые перевозки оператор, который использует путевую инфраструктуру и который будет являться обладателем прав на доступ к железнодорожным путям. Определенный период – период времени, обычно измеряемый в годах, в пределах определенного срока действия соглашения, в течение которого предусматривается достижение определенных результатов . Ответственность перед третьими сторонами – обязательство соблюдать интересы или абсолютное обязательство, возникающее из общего права или в соответствии с конкретным законодательством, не наносить ущерб интересам третьих сторон, которые несет юридическое лицо по отношению к другому юридическому лицу, в том числе к физическому лицу, а также иски, которые могут возникнуть вследствие невозможности выполнения такого обязательства. Переданные в концессию активы – активы, которые были переданы концессионеру, либо права, которые были переданы на использование указанных активов; при этом активы могут быть обновлены, усовершенствованы или увеличены концессионером в соответствии с соглашением. ПЗС – проектирование, закупки и строительство, и термин «контракт на ПЗС» имеет значение, логически вытекающее из вышеуказанного . Подлежащие возврату активы – предусмотренные соглашением активы, подлежащие передаче концессионером государственному органу. Пострадавшая сторона – сторона, которой был нанесен ущерб в результате наступления форс-мажорных обстоятельств. Превходящие обстоятельства – термин имеет значение, приведенное в Разделе 2.16 Руководства. Предварительные условия – обязательства, которые предстоит выполнить сторонам с целью обеспечения полного вступления в силу соглашения, примеры которых приведены в Разделе 2.4 настоящего Руководства. Предельная дата – подлежащая корректировке в соответствии с соглашением последняя дата, к которой концессионер обязан завершить модернизацию активов, и при несоблюдении указанной даты Всемирный банк Страница 342 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов государственный орган имеет право немедленно приступить к процедуре расторжения в соответствии с условиями соглашения. Приоритетные кредиторы – финансирующие организации, предоставившие концессионеру займы и занимающие более высокое положение по сравнению с другими кредиторами в том случае, если не используется сочетание финансирования путём выпуска облигаций и кредита первой очереди, ибо в этом случае обычно приоритетный кредитор находится в равном положении с кредиторами любого другого кредита первой очереди. Процедура разрешения споров – процесс разрешения споров между сторонами, возникающих из соглашения или в связи с ним, описание которого приведено в Разделе 2.30 настоящего Руководства. Процедуры возврата – протокол или иное требование в письменной форме, прилагаемое к соглашению, в котором оговорены меры, которые следует принять в отношении передачи подлежащих возврату активов государственному органу. Прямое соглашение – обычно означает соглашение между государственным органом, концессионером и финансирующими организациями или их представителями, которое позволяет финансирующим организациям получать уведомление о случае неисполнения обязательств концессионером и применять средства правовой защиты по обеспечению контроля за концессией с целью повышения эффективности по соглашению. Как правило, прямое соглашение позволяет финансирующим организациям назначать другое юридическое лицо для принятия на себя обязательств концессионера по соглашению, однако во многих юрисдикциях, в силу действия законодательства о финансовой несостоятельности компании, необходимо применять иные средства правовой защиты. Путевая инфраструктура – все объекты инфраструктуры, в том числе железнодорожные пути, необходимые для предоставления услуг, обеспечивающих использование указанной инфраструктуры для грузовых и, при необходимости, пассажирских перевозок, детальная информация о которых приведена в приложении к соглашению. Разрешение на раскрытие информации – обстоятельства, при которых конфиденциальная информация может быть раскрыта третьим сторонам . Разрешения на изменение землепользования – разрешения, необходимые либо по закону, либо по соглашению, позволяющие изменить землепользование. Руководство – в нем содержится пояснение компонентов соглашения. В Руководстве рассматриваются основные вопросы, хотя также необходимо было бы рассмотреть многие детальные вопросы. Точно также, как “красота -- в глазах Всемирный банк Страница 343 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов смотрящего”, существуют различные мнения относительно того, какие детальные вопросы следует включить в Руководство. Случай неисполнения обязательств – либо случай неисполнения обязательств государственным органом, либо случай неисполнения обязательств концессионером. Соглашение – концессионное соглашение между государственным органом и концессионером. Срок действия – период времени, предоставленный государственным органом концессионеру, для осуществления последним своих прав по соглашению. Срок действия должен быть достаточным и позволить концессионеру выплатить в полном объеме средства, предоставленные финансирующими организациями, и, в ином случае, обеспечить обслуживание кредитов и выплатить дивиденды провайдерам акционерного капитала соразмерно понесенным ими рискам. Сторона – либо государственный орган, либо концессионер; термин «стороны» означает как государственный орган, так и концессионер. Страховое свидетельство – свидетельство, выданное соответствующими страховщиками, подтверждающее получение страхового полиса концессионером или от имени концессионера . Территория объекта – земельный участок или участки, выделенные концессионеру для исполнения им своих обязательств и осуществления своих прав по соглашению. Уведомление о намерении расторгнуть соглашение – предоставляемое не нарушающей стороной уведомление при наличии возможности устранения случая неисполнения обязательств, в котором другая сторона уведомляется о том, что в случае невозможности принятия мер по исправлению ситуации в течение определенного периода времени, не нарушающая сторона направит уведомление о расторжении соглашения. В ряде случаев стороны стремятся достичь договоренности о графике или программе мер по устранению недостатков, и в этом случае уведомление будет относится к невозможности достижения соглашения по программе, предусматривающей принятие мер по устранению недостатков. Уведомление о расторжении – уведомление, предоставляемое одной стороной другой стороне, в котором указана дата в соответствии с соглашением, на которую срок действия будет прекращен, и в необходимых случаях соглашение будет расторгнуто до даты истечения его минимального срока действия. Финансирующие организации – в настоящем документе указанный термин относится к сторонам, предоставляющим денежные средства для проекта; к категории финансирующих организаций могут быть отнесены держатели облигаций, однако к их числу не относятся провайдеры акционерного капитала или финансирующие организации, Всемирный банк Страница 344 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов предоставляющие акционерное финансирование на основе субординированного кредита. Финансовая модель – математическое представление основных финансовых и операционных связей. Финансовую модель, включающую одну или несколько систем уравнений, используют для проведения анализа, каким образом должна вестись коммерческая деятельность концессионера. Финансовая модель также предусматривает проведение анализа изменения основных переменных в связи с изменением ряда экономических ситуаций и обстоятельств; модель обычно включает прогнозы капитальных расходов и доходов, эксплуатационных расходов и оценку доходов. Обычно финансовая модель встроена в компьютерное программное обеспечение, включающее прогноз движения денежных средств, таблицы начисления амортизации, обслуживание кредита, уровни товарно-материальных запасов, темпы инфляции и аналогичные данные. В ряде случаев модель представлена в виде электронных таблиц; если предусматривается использование модели в целях соглашения, она может храниться в электронном формате, и копии модели могут находиться на хранении у ответственного хранителя . Форс-мажор – наступление форс-мажорных обстоятельств, неподконтрольных сторонам; значение форс -мажорных обстоятельств изложено в Разделе 2.16 Руководства. Форс-мажорные обстоятельства политического характера – исключение из правил по форс-мажорным обстоятельствам, в отношении которых государственный орган дает согласие выплатить компенсацию концессионеру при их наступлении; примеры указанных форс -мажорных обстоятельств приведены в Разделе 2.16 Руководства. 2.4 Предварительные условия до даты вступления в силу Большинство положений соглашения не войдут в силу до тех пор, пока не будут выполнены определенные основные требования; в данном положении содержатся основные требования (предварительные условия). Ряд основных требований носит более технический характер, такой как получение каждой стороной всех необходимых полномочий связать себя обязательствами по соглашению и юридических заключений относительно того, что полномочия были получены надлежащим образом. Другие основные требования являются более существенными, такие как заключение имеющих юридическую силу соглашений о финансировании с финансирующими организациями. Если концессионер должен предоставить залоговое обеспечение выполнения контракта или аналогичный документ, срок выдачи должен рассматриваться в соответствии с предварительными условиями, хотя положения о его получении могут быть оговорены в другой части соглашения (см. Раздел «Залоговое обеспечение»). Всемирный банк Страница 345 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Потребуется положение в отношении даты истечения срока, к которой временные условия необходимо достичь или отказаться от них (при возможности), а также в отношении последствий неисполнения обязательств любой стороной. В случае неисполнения обязательств концессионером, для государственного органа могло бы явиться целесообразным предъявить к исполнению залоговое обеспечение конкурсного предложения, если такое положение оговорено в документации для торгов. 2.5 Предварительные условия до начала срока действия При допущении, что этап эксплуатации и этап строительства для проведения модернизации активов начнутся с началом срока действия, необходимо предпринять определенные шаги, позволяющие концессионеру приступить к выполнению своих обязательств.  У концессионера может возникнуть необходимость в получении лицензии для осуществления своей деятельности: могут потребоваться отдельные лицензии на право эксплуатации объектов инфраструктуры и подвижного состава.  В тех случаях, когда в связи с модернизацией активов возникнет необходимость в изменении землепользования, и для такого изменения требуется поддержка со стороны государственного органа, то существует необходимость в получении такой поддержки.  В случае проведения существенной модернизации активов было бы целесообразно назначить третье лицо (независимого инженера) для удостоверения того, что проектирование и строительство ведутся в соответствии с процедурами контроля качества . Именно в этих целях требуется назначение независимого инженера.  Необходимо обеспечить соответствующее страхование, такое как страхование подрядчиков от всех видов риска, страхование имущества, страхование ответственности работодателя и с государственной точки зрения, что более важно, - страхование ответственности перед третьими сторонами.  Необходимо выполнить предварительные условия до первого получения кредитных средств по соглашениям о финансировании, за исключением предварительных условий, в соответствии с которыми необходимо, чтобы начался срок действия.  Если прямое соглашение между финансирующими организациями и государственным органом необходимо для предоставления финансирующим организациям определенного срока для организации нового руководства существующего концессионера или заменяемого Всемирный банк Страница 346 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов концессионера, либо обоих (к удовлетворению государственного органа), то такое соглашение должно быть заключено.  Любая основная сумма, подлежащая выплате концессионером в виде концессионного сбора или аналогичного сбора, должна быть выплачена; либо, в случае рассрочки платежа, должна быть осуществлена первая выплата.  Утверждение режима безопасности (возможно на основе обоснования безопасности) следовало бы получить от Комитета по транспортному регулированию; для этого могут потребоваться отдельные разрешения на эксплуатацию объектов инфраструктуры и эксплуатацию подвижного состава.  Работники должны быть готовы к переводу с государственной службы в распоряжение концессионера;  Следовало бы согласовать с Комитетом по транспортному регулированию условия допуска третьей стороны, равно как и ценообразование при изменяющемся режиме, либо в соответствии с любым применимым в принимающей стране режимом.  В тех случаях, когда Комитет по транспортному регулированию или иной государственный орган согласовывает тарифы на грузоперевозки, такое согласование должно быть получено; и  Режим обновления и технического обслуживания в течение первого установленного периода, возможно пятилетнего периода, должен быть согласован с соответствующим органом или органами. Следует предусмотреть дату истечения срока для достижения указанных условий, и необходимо установить ответственность за невыполнение условий. 2.6 Срок действия В соглашении необходимо оговорить срок действия, или его продолжительность. Продолжительность должна отражать все соответствующие нижеприведенные вопросы; см. ниже. Государственный орган намерен определить продолжительность срока действия, который позволит найти оптимальное соотношение цены и качества для проведения реформы. Факторы, которые необходимо принять во внимание при определении продолжительности срока действия соглашения, включают:  любые требования по обслуживанию, установленные государственным органом в соответствии с соглашением; Всемирный банк Страница 347 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  возможность дальнейших реформ, для проведения которых могут потребоваться существенные изменения подходов к решению задач в области железнодорожного транспорта;  доступность услуг для пользователей и государственного органа с учетом ожидаемого срока эксплуатации активов. С точки зрения доступности предпочтительным может явиться более продолжительный срок эксплуатации, если активы, используемые для обеспечения перевозок, имеют более длительный срок эксплуатации, такие как мосты и иные сооружения;  необходимость в программах реализации масштабной модернизации или обновления активов и определение графиков их проведения в течение срока действия соглашения;  вероятный срок действия кредита первой очереди и возможность для рефинансирования концессии в течение более длительного периода обслуживания кредита, который мог бы увеличить продолжительность срока действия; и  возможность варианта продления срока действия соглашения путем заключения контракта с первоначальным концессионером на дополнительный срок. Как государственный орган, так и концессионер обязаны осознавать неизбежность быстрых темпов технологического развития. Кроме того, по мере роста экономики возникают различные требования к транспорту вместе с риском постоянно увеличивающейся доли автомобильного транспорта на рынке грузоперевозок. Кроме того, по мере улучшения финансового благосостояния усиливается желание иметь в собственности личный автомобиль, равно как и возрастает конкуренция со стороны бюджетных авиалиний. Таким образом, существует вероятность того, что в течение срока действия соглашения изменятся требования государственного органа. Государственный орган обязан располагать возможностями для обеспечения достаточно гибких режимов в рамках соглашения для проведения изменений в области перевозок с течением времени. Тем не менее, если государственный орган обеспокоен тем, что будут проведены достаточно радикальные изменения, которые могут привести к тому, что концессия в ее существующей форме станет излишней, государственный орган может сохранить гибкость в течение менее длительных договорных сроков, согласующихся с приемлемым планом финансирования . Влияние превходящих обстоятельств на продолжительность действия соглашения рассматривается в пункте «Превходящие обстоятельства» в Разделе 2.16 ниже. В нижеприведенных положениях Руководства рассматриваются обстоятельства при истечении срока действия и в случае расторжения соглашения. В соответствии с законодательством и практикой Всемирный банк Страница 348 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов принимающей страны будет определено, должно ли расторжение до истечения срока действия являться прекращением срока действия или условиями прекращения соглашения. Может существовать определенное преимущество при прекращении срока действия и решении вопросов, связанных с последствиями расторжения, в то время как соглашение продолжает действовать. 2.7 Концессия Существует очень незначительная вероятность того , что все активы, использование которых предусматривается концессионером, будут определены к моменту начала срока действия, не говоря уже о времени, к которому будет завершено выполнение концессионного соглашения. Имеются примеры обнаружения составов вагонов в более крупной сети спустя некоторое время после перехода концессии в собственность частного сектора. Таким образом, предоставление прав должно носить достаточно общий характер, обеспечивающий включение всех активов, в которых у концессионера может обоснованно возникнуть необходимость. Тем не менее, при наличии сопряжений с другими системами, не предусматриваемыми для включения в концессию, вероятно, является целесообразным определить переходный период, в течение которого может быть определено, что наиболее приемлемым решением явилось бы сохранение определенных активов в рамках другой системы, и активы могли бы быть переданы в концессию или возвращены. Также необходимо рассмотреть вопрос предоставленных прав. Финансирующие организации хотели бы убедиться в том, что использование переданных в концессию активов является исключительным правом концессионера и что третьи стороны не имеют права потребовать активы в свое распоряжение, или другие субъекты не имеют права использовать их, если, в частности, иное не предусмотрено условиями соглашения. Государственный сектор желал бы убедиться в том, что активы будут доступны для выполнения любого обязательства по предоставлению государственных услуг в случае серьезного неисполнения обязательств концессионером. Таким образом, концессионные права могут являться исключительным правом на эксплуатацию, в то время как активы останутся в собственности государства; любые активы, расширение которых в перспективе предусмотрено концессионером, будут переданы в собственность государства непосредственно после введения указанных активов в эксплуатацию. В ряде юрисдикций государство сдает в аренду реальное и движимое имущество концессионеру, однако указанный вариант не является приемлемым, если законодательством предусмотрена защита от расторжения аренды, в частности, если компания становится финансово несостоятельной. Среди других аспектов необходимо учитывать такой фактор, как возможное намерение государства разрешить концессионеру требовать покрытия капитальных расходов за счет прибыли (амортизационные вычеты) и какой Всемирный банк Страница 349 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов долей в активах концессионеру необходимо владеть для получения указанных вычетов. Если активы принадлежат государству или должны быть переданы в его собственность, необходимо создать механизм, позволяющий временное исключение активов, нуждающихся в ремонте и замене, либо при исключении активов для замены, предусматривающей передачу заменяемых активов государству. По мере возможности государственный орган не должен предлагать каких - либо гарантий и должен исключить всю ответственность по отношению к состоянию активов. Если концессионер принимает предыдущие проектные решения модернизируемых активов, подготовленные государством или по поручению государства, ответственность за указанные проектные решения необходимо исключить на основе того, что все участники торгов располагали временем для проверки их правильности. При наличии запасов запасных частей для всей системы, а не только для переданной в концессию железной дороги, необходимо провести разделение запасов и их соответствующее распределение между концессионером и другими субъектами. Может возникнуть необходимость в аварийных пунктах доступа к железнодорожной инфраструктуре, а также в предоставлении прав концессионеру для прохождения через смежные земельные участки для получения доступа к железнодорожной инфраструктуре. Могут оказаться необходимыми аналогичные договоренности для проведения ремонта и замены оборудования, а также для доступа к водным путям, если это требуется для проведения дренажных работ. Необходимо установить характер концессии:  Предусматривает ли концессия право и обязательство по модернизации, техническому обслуживанию и эксплуатации путевой инфраструктуры для обеспечения грузоперевозок?  Предусматривает ли концессия право осуществлять грузовые перевозки ?  Предусматривает ли концессия право и обязательство по модернизации, техническому обслуживанию и эксплуатации путевой инфраструктуры для осуществления железнодорожных пассажирских перевозок ?  Предусматривает ли концессия обязательство по обеспечению доступа третьей стороны к путевой инфраструктуре и распространяется ли доступ на международные перевозки, внутренние перевозки, грузовые и (или) пассажирские перевозки? Всемирный банк Страница 350 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  Какие имущественные права включены в концессию? Могут ли имущество или имущественные права быть исключены из концессии, если такое исключение осуществляется в общественных интересах?  Разрешено ли концессионеру использовать зону рельсовых путей, например, телекоммуникационные кабели или вышки сети сотовой связи? Если да, то рассматриваются ли получаемые поступления как регулируемый или нерегулируемый доход? Необходимо рассмотреть характер предоставляемых прав. В случае с путевой инфраструктурой, является ли право исключительным правом на географический район? Что произойдет, если частная компания намерена построить выделенную частную железнодорожную линию, например, между рудником или карьером и перерабатывающим предприятием ? Что произойдет, если частная компания намерена протянуть железнодорожную ветку от магистрали? Вместо предоставления исключительного права на географический район предлагается, чтобы государственный орган дал согласие не субсидировать конкурирующие линии. Объем концессии требует тщательного анализа, в частности, анализа границ с другой инфраструктурой.  Первоначально многие транспортные переезды будут находиться на одном уровне с железной дорогой, однако на тех участках, где имеются тоннели и мосты, необходимо установить ответственность за техническое обслуживание, и, если такая ответственность не четко указана в законе, она должна быть установлена в соглашении.  Если предусматривается поставка оборудования, необходимо рассмотреть вопрос о поставке оборудования, применяемого при чрезвычайных ситуациях, такого как тяжелое подъемное оборудование. Следует ли его предоставлять в распоряжение другим пользователям? Кроме того, если концессионер намерен закупить новое оборудование, такое как подвижной состав с системами для проверки геометрии железнодорожного пути, будет ли такое оборудование предоставлено для использования в других районах?  Если предусматривается совместное использование вокзалов и иных объектов, предпочтительно установить границы и эксплуатационный режим во избежание возникновения конфликтов в будущем между потерпевшими сторонами по вопросам границ. 2.8 Независимый инженер В том случае, если запланирована модернизация активов, целесообразно назначить нейтрального специалиста по контролю качества работ и подтверждения завершения модернизации активов не в ущерб общей ответственности концессионера. Обычно аспекты безопасности в определенной степени подлежат пересмотру, например, Комиссией по Всемирный банк Страница 351 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов вопросам безопасности железнодорожного транспорта. Таким образом, в обязанность независимого инженера входит проведение анализа процедур проектирования и строительства в сопоставлении с согласованным регламентом обеспечения гарантии качества, а не обстоятельное и активное выполнение функции инженера строительных работ. Если в течение срока действия соглашения предусматривается разработка процедур, независимый инженер обязан осуществить проверку и убедиться в том, что указанные процедуры были разработаны в соответствии с существовавшими на тот момент времени регламентами. Несмотря на указанные функции независимого инженера, концессионер, тем не менее, остается ответственным за проектирование и производство работ. Обычно государственный орган назначает независимого инженера, однако определение условий назначения на должность и выбор кандидатуры осуществляются на основе консультаций с концессионером . Как правило, минимальное требование заключается в том, чтобы назначаемое лицо обладало репутацией международного уровня в соответствующей области. В соглашении необходимо предусмотреть положение в отношении обстоятельств, при которых независимый инженер не желает или не способен действовать, либо не исполняет свои обязательства, в результате чего производится замена назначенного лица после консультаций между государственным органом и концессионером. 2.9 Начало новой модернизации активов После начала срока действия соглашения, в течение которого предусматривается проведение новой модернизации активов, проводится этап разработки, в рамках которого концессионер завершает разработку проекта, осуществляет строительство, закупку, испытания и ввод в эксплуатацию новых модернизированных активов. В спецификациях новых модернизированных активов, изложенных в соглашении, обычно указываются выходные параметры. Концессионер несет полную ответственность за весь объем работ по проектированию, строительству, монтажу, установке, испытаниям, вводу в эксплуатацию и за фактическую эффективность любых активов, закупленных или разработанных в целях выполнения требований спецификаций выходных параметров. Требование процедуры торгов может заключаться в том, что участникам торгов направляется запрос на предоставление детальной информации в целях определения соответствия спецификациям выходных параметров, и предложения концессионера могут стать частью соглашения. Необходимо провести тщательный анализ законодательства принимающей страны по вопросам ответственности. При проведении анализа проектных или строительных работ государственным органом или независимым инженером необходимо исключить переход риска за проектирование и строительство от концессионера к государственному органу. В ряде юрисдикций обеспечивается более эффективная защита от риска путем Всемирный банк Страница 352 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов принятия процедуры «отсутствия возражений», а не путем принятия процедуры одобрений. В любом случае необходимо установить ясность относительно того, что проведение анализа любого характера государственным органом или независимым инженером ни в коей мере не освобождает концессионера от обязательств и ответственности в отношении проектирования и строительства. При необходимости проведения в связи с модернизацией активов работ по созданию таких сооружений как тоннели и мосты, либо проведения работ на промплощадке, на которой ранее уже велись работы неопределенного характера, такие как строительство шахт, то в данном случае существует возможность нечеткого определения ответственности за состояние промплощадки. В целом концессионер обязан взять на себя ответственность за состояние промплощадки. Однако, во время проведения торгов по линейному проекту у участника торгов могут возникнуть трудности с получением надежной информации по характеристикам грунтов и подстилающего слоя. Решение могло бы заключаться в получении государственным органом отчетов о проведении изыскательских работ по изучению промплощадки и в передаче отчета и составленного на его основе контракта концессионеру после подписания соглашения. Если это является невозможным, в каждом отдельном случае необходимо тщательно рассмотреть вопрос о риске промплощадки. Тем не менее, если неблагоприятные условия промплощадки влекут за собой исключительно высокие потенциальные издержки, которые придется нести концессионеру (имеются в виду издержки, превышающие приемлемость риска для финансирующих организаций), то в данном случае необходимо предусмотреть тот или иной механизм разделения затрат. Государственный орган не должен брать на себя ответственность за риски, связанные со строительством и закупками, если только не возникнут исключительные обстоятельства. Таким образом, концессионеру необходимо предоставить свободу действий по управлению его собственной деятельностью без вмешательства государственного органа. Концессионер несет всю полноту ответственности за соблюдение требований к оказываемым услугам согласно соглашению; таким образом, он принимает на себя все риски, связанные с осуществлением проектирования и разработок и созданием эксплуатационных процедур. Государственный орган не должен давать согласия на выполнение какой-либо функции до или после начала срока действия соглашения, предусматривающей принятие на себя какой-либо части риска концессионера, если только не возникнут исключительные обстоятельства, например, обстоятельства такого характера, при которых государственный орган будет вынужден вмешаться и организовать временную эксплуатацию всего или части объекта. В данном контексте вопросы, содержащиеся в Разделе 2.9, представляют особую значимость. Следует однозначно указать конечный срок завершения модернизации активов концессионером. Мотивация может оказаться более эффективным средством, побуждающим концессионера своевременно завершить Всемирный банк Страница 353 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов модернизацию активов, например, посредством отказа от повышения тарифов или платы за услуги до тех пор, пока не будет достигнут определенный этап завершения работ, в противоположность требованиям выплаты неустойки в связи с несвоевременным завершением работ. Если схема должна соответствовать обязательству по предоставлению государственных услуг, государственный орган несет остаточный риск при возникновении проблем с осуществлением схемы. Таким образом, целесообразно, чтобы государственный орган располагал механизмами, обеспечивающими проверку хода работ, выполняемых концессионером. Одним из таких методов является проверка осуществления программы контроля качества, и с этой целью концессионер обязан разработать процедуру обеспечения гарантии качества в соответствии со своими предложениями, поданными в рамках тендера. Указанные процедуры могут быть одобрены на основе принципа «отсутствия возражений» независимым инженером. Со стороны государственного органа было бы целесообразным потребовать от концессионера закупить услуги независимого проектировщика для контроля и анализа проектирования и строительства. Независимый проектировщик назначается либо концессионером, либо строительной подрядной организацией концессионера. Независимый проектировщик должен обладать международной репутацией, и он обязан утверждать все основные проекты наиболее важных сооружений. В отношении других проектов мог бы быть разработан менее требовательный порядок одобрения. Независимый проектировщик мог бы выдавать свидетельства для подтверждения того, что проект был подготовлен и строительство было проведено в соответствии с требованиями соглашения, либо в соответствии с менее требовательным порядком, и предоставлять указанные свидетельства независимому инженеру с приложением соответствующего проекта. Такая процедура может быть компьютеризирована при условии, что независимый инженер и государственный орган имеют доступ «только для чтения» к проектной базе данных концессионера или подрядной организации . Если концессионер обеспечивает основное оборудование, в соглашении должен (должны) быть определен (-ы) поставщик (-и), либо в соглашение необходимо включить список согласованных потенциальных поставщиков, и, при этом концессионер обязан взять на себя ответственность по проведению переговоров с указанными в списке поставщиками для достижения оптимального соотношения цены и качества . В соглашении необходимо предусмотреть порядок проведения испытаний в процессе осуществления работ, а также порядок испытаний и ввода в эксплуатацию оборудования для завершения работ. Концессионер обязан разработать график завершения работ с указанием проводимых испытаний, очередности и сроков. В график завершения работ необходимо включить положения, относящиеся к срокам предоставления уведомления о процедурах проведения испытаний и ввода в эксплуатацию, о посещениях независимым инженером и представителями государственного органа, а также протоколы. Государственному органу было бы целесообразно Всемирный банк Страница 354 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов предусмотреть определенное допустимое отклонение от назначенного срока в целях проведения финансовых корректировок при невозможности достижения установленных стандартов. Необходимо ли включать в соглашение положение о праве на расторжение контракта при невозможности соблюдения уровня основных стандартов ? Это зависит от конкретной новой модернизации активов, однако в том случае, если право на расторжение контракта предусмотрено соглашением, концессионеру будет предоставлен определенный срок для устранения недостатков, связанных с неисполнением обязательств, однако при этом будет назначена окончательная дата истечения указанного срока. Независимому инженеру и представителям государственного органа необходимо предоставить право доступа к производственному объекту и промплощадке, на которой проводится новая модернизация активов; концессионеру необходимо предусмотреть такое право в контрактах со своими подрядчиками и между своими подрядчиками и их субподрядчиками. Для проведения крупномасштабной новой модернизации активов государственной орган может потребовать контракт на проектирование/строительство/ПЗС для ознакомления с ним . Цель такого ознакомления заключается в том, чтобы избежать проблем, которые в противном случае могли бы возникнуть при несоответствии положений соглашения закупкам концессионера, а не в том, чтобы создать возможности вмешательства государственного органа во взаимоотношения между концессионером и его подрядчиком. Обычно при наличии проектного финансирования финансирующие организации предпочитают, чтобы работы выполнялись по единому контракту на проектирование и строительство во избежание риска возникновения споров между отдельно привлеченными проектировщиками и строительными подрядными организациями, т.к. в противном случае на концессионера возлагается остаточная ответственность за строительство. Если третья сторона имеет доступ к существующим объектам инфраструктуры, в соглашении необходимо предусмотреть механизм рассмотрения вопросов, относящихся к правам обладателя доступа к железнодорожным путям в случае, если находящиеся во владении участки путей требуются для использования в процессе строительных работ или ввода в эксплуатацию, или же на обоих этапах. На начальном этапе маловероятно, что грузоперевозки будут в такой же степени чувствительны к временным рамкам, как и пассажирские перевозки, однако по мере расширения использования железнодорожного транспорта может получить развитие система цепочки снабжения для своевременного сбора и доставки узлов и компонентов. В рамках установленного режима необходимо разграничить запланированное владение и выход за пределы владения. В ряде случаев более эффективным является возможность долгосрочного владения всеми путями в соответствующем районе (блокады). Всемирный банк Страница 355 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов 2.10 Функции и обязанности государственного органа Обычно до подписания соглашения функции государственного органа заключаются в следующем:  определение требований к результатам работы и любых ограничений, в рамках которых необходимо обеспечить выполнение требований к результатам работы;  рассмотрение и проведение оценки предложений концессионера по достижению результатов работы в плане подхода, методов, ресурсов, сроков, управления и организации, в том числе процедур по техническому обслуживанию и эксплуатации; и  проведение переговоров и согласование всех договорных условий с концессионером. В соответствии с указанными принципами государственный орган не обязан подтверждать концессионеру тот факт, что его предложения соответствуют требованиям предоставления услуг. Тем не менее, на практике государственный орган до подписания соглашения должен быть уверен в том, что после его полной реализации концессионер будет располагать возможностями по предоставлению услуг в соответствии со своими предложениями. Функции государственного органа после подписания контракта и до начала срока действия соглашения будут состоять в следующем:  назначение независимого инженера;  оказание помощи в согласовании любых необходимых изменений в соглашениях о землепользовании;  оказание помощи в получении временных и постоянных лицензий на импорт материалов и оборудования и разрешений на въезд основного персонала;  решение вопросов с концессионером по определению персонала, переводимого в распоряжение концессионера, а также вопросов, возникающих в связи с персоналом, перевод которого не предусматривается;  передача концессионеру необходимых прав на переданные в концессию активы как во всей полноте, так и в установленный срок; и Всемирный банк Страница 356 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  при необходимости, заключение межкредиторского соглашения, указанного в Разделе 2.11, и прямого соглашения с концессионером и приоритетными кредиторами. Функции государственного органа после начала срока действия и, в некоторой степени, до начала срока действия могут состоять в следующем :  внесение любых платежей за услуги и иных платежей по концессионному соглашению с капитала или выручки и обеспечение корректировок с учетом инфляции и в случаях валютных колебаний в соответствии с соглашением;  рассмотрение и подготовка комментариев по любым изменениям (поправкам) по разрабатываемым предложениям концессионера в отношении проектирования и строительства; эту функцию не следует с путать с выполнением независимым инженером его функций на постоянной основе;  рассмотрение и подготовка комментариев касательно процедур концессионера в отношении технического обслуживания, обновления и эксплуатации оборудования в той степени, в какой указанные вопросы не входят в компетенцию Комиссии по вопросам безопасности железнодорожного транспорта и Комитета по транспортному регулированию;  наблюдение и надзор за проведением испытаний любого внедряемого оборудования;  управление согласованным процессом, позволяющим концессионеру или государственному органу предложить и реализовать изменения требований к результатам работы и ограничений на результаты работы или предложений концессионера в той степени, в какой указанные вопросы не входят в компетенцию Комиссии по вопросам безопасности железнодорожного транспорта и Комитета по транспортному регулированию;  проведение оценки управленческой информации, позволяющей убедиться в том, что график поставок выполняется своевременно, и удовлетворительно решаются первостепенные вопросы безопасности в зависимости от степени участия государственного органа в схеме. Это может включать доступ к промплощадке и к производственным объектам, а также права доступа, которые необходимо предоставить независимому инженеру. Принципы, изложенные в данном Разделе 2.10, отражают намерение по передаче соответствующего риска в течение периода, завершающегося вводом новых модернизированных активов в действие, и по истечению указанного периода. Всемирный банк Страница 357 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов 2.11 Концессионные сборы Обязан ли концессионер осуществлять капитальные платежи за использование концессионных активов дополнительно к обязательству по обеспечению новых модернизированных активов? Это будет зависеть от степени стабильности коммерческой деятельности, которая, в свою очередь, зависит от того, намерен ли государственный орган требовать от пользователей включать в платежи концессионеру часть средств в счет возмещения указанного капитального платежа или возмещения по нему. Предусматривается, что участники торгов проведут оценку всех рисков, и все авансовые выплаты будут увязаны с указанными учитываемыми рисками . В тех случаях, когда сумма капитальных платежей образует часть конкурсного предложения, а не установлена государственным сектором, существует вероятность того, что участники торгов проявят большую осторожность по отношению к любому авансовому платежу . Если предусматривается капитальный платеж, он мог бы быть осуществлен по частям непосредственно до начала срока действия, либо частично путем выплаты капитального платежа и частично кредита государственному органу, при этом кредит субординирован кредиту первой очереди от финансирующих организаций, однако он стоит выше акционерного капитала. Это не означает, что акционеры концессионера не получат прибыли до тех пор, пока не будет выплачен субординированный кредит, однако, если с концессией возникнут проблемы, субординированный кредит будет выплачиваться в первую очередь по сравнению с выплатами акционерам. Таким образом, коммерческая деятельность должна быть устойчивой прежде, чем акционеры возьмут на себя более значительный риск в отношении своих инвестиций. В случае использования субординированного кредита это должно быть отражено в кредитной документации, включающей форму межкредиторского соглашения между правительством и первоочередными кредиторами. Дополнительно к выплате капитальных средств или вместо их выплаты концессионер может быть связан обязательством ежегодно выплачивать сумму, установленную с учетом оборота, или иную сумму, возможно, исходя из допущения, что после достижения запланированных показателей ежегодного оборота любой избыточный доход подлежит распределению. Вопросы, подлежащие рассмотрению, включают вопросы относительно того, установлен ли плановый показатель до или после учета инфляции и противоречат ли правила регуляторного органа данному подходу. В случае использования аренды платеж может быть произведен на условиях аренды; тем не менее, предпочтительно, чтобы все действующие положения соглашения между концессионером и государственным органом находились в одной части документа, тем самым обеспечивая создание простого по форме арендного документа. Всемирный банк Страница 358 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов 2.12 Залоговое обеспечение Концессионер добавит стоимость любой(-ых) поручительской(-их) гарантии (-й) к своим общим расходам, которые он намерен в дальнейшем взыскать с пользователей, и, если государственный орган осуществляет выплату концессионеру, то расходы взыскиваются в объеме указанного платежа. Таким образом, гарантии необходимо использовать только в том случае, если могут быть приведены веские аргументы в пользу рентабельности. В большинстве случаев, если концессионер не исполняет свои обязательства, затраты возлагаются на государственный орган, и, поэтому, рекомендуется, чтобы все выдаваемые гарантии являлись гарантиями, подлежащими оплате по требованию. В Главе 13 рассматриваются различные типы процедур закупок. Необходимо учитывать, что использование залогового обеспечения конкурсного предложения в контексте закрытых торгов создает определенные трудности. Залоговое обеспечение всего лишь покрывает обязательства участников торгов заключить контракт на основе его конкурсного предложения. В случае переговоров, первоначальное конкурсное предложение заменяется в рамках последующих переговоров, таким образом, можно привести довод в отношении того, что залоговое обеспечение более не обладает исковой силой. Другой вариант заключается в проведении переговоров с несколькими участниками торгов и в направлении им запроса на подачу «лучшего и окончательного предложения»; при этом каждое предложение должно иметь залоговое обеспечение. Еще один вариант заключается в проведении переговоров на этапе предварительного квалификационного отбора участников торгов и на предконтрактном этапе и направлении им запроса на представление конкурсных предложений с залоговым обеспечением, исходя из того, что конкурсное предложение, получившее наибольшее количество баллов, скрепляется подписью государственного органа для заключения соглашения. Независимо от выбранного варианта срок действия залогового обеспечения подлежит продлению с целью достижения предварительных условий вступления соглашения в силу. Как отмечалось, маловероятно, что залоговое обеспечение выполнения контракта, срок действия которого соответствует сроку действия соглашения, является экономически выгодным. Исключительно высокие расходы, которые понес выигравший участник торгов для достижения указанного этапа, создают стимул для дальнейшего участия. Тем не менее, вероятно, необходимо проявлять осторожность в приобретении залогового обеспечения выполнения контракта, обусловленного либо периодом времени, либо уровнем расходов. Инвестиции акционеров, например, в новую модернизацию активов в сочетании с займами финансирующих организаций ставят вложенные с риском реальные денежные средства под угрозу, некоторые или все выгоды от которых будут причитаться государственному органу, хотя выгоды будут меньшими, если финансирующим организациям будет произведена полная выплата независимо от причины расторжения соглашения. Речь идет о возможном риске утраты значительной суммы средств; таким образом, положение о Всемирный банк Страница 359 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов залоговом обеспечении выполнения контракта должно не только предусматривать финансовую организацию с высоким кредитным рейтингом с указанием кредитной организации и рейтинга, но также обеспечивать возврат залогового обеспечения организации, выдавшей ее, в момент времени, определенный либо периодом времени, либо уровнем расходов. Промежуток времени непосредственно перед завершением срока действия соглашения, является следующим периодом, в течение которого государственный орган в наибольшей степени подвержен риску. Обычно необходимо предусмотреть требование, заключающееся в том, что по истечению срока действия соглашения уровень активов должен быть сопоставим с уровнем эксплуатации железнодорожной системы (см. Раздел «Возврат»). В приемлемый момент времени до истечения срока необходимо провести проверку активов, являющихся предметом концессии. В том случае, если работа необходима для достижения указанного стандарта, концессионер обязан поместить дивиденды и иные выплаты на залоговый счет, достаточный для покрытия требуемых расходов; либо концессионеру необходимо приобрести гарантию, выданную (эмитентом, обладающим аналогичной финансовой устойчивостью, как и для выдачи залогового обеспечения выполнения контракта). Необходимо иметь залоговый счет или гарантию до момента завершения требуемых работ и окончательной проверки, которая обычно проводится после удовлетворительного осуществления возврата. 2.13 Обязательства концессионера При условии устойчивости с экономической и коммерческой точек зрения, права и обязательства концессионера по соглашению должны осуществляться за собственный счет и на риск концессионера без права требования кредита или гарантий государственного органа. Если государственный орган намерен оказать финансовую помощь либо фактического, либо условного характера, основания для оказания такой помощи должны быть оговорены в соглашении . В том случае, если соглашение не включает положения, предусматривающие иное (например, см. концепцию, представленную в Разделе 2.20 «Сохранение переданных в концессию активов»), для концессионера, возможно, является целесообразным обладать неограниченными полномочиями для ведения переговоров по условиям всех необходимых контрактов со всеми поставщиками, провайдерами коммерческих услуг и пользователями в отношении концессии и его обязательств по соглашению. При предоставлении финансовой помощи со стороны государственного органа, правила и процедуры закупок, осуществляемых концессионером, и степень их применения, должны быть заблаговременно согласованы государственным органом и концессионером. При условии возможности осуществления в обстоятельствах, относящихся к схеме, концессионер обязан дать согласие на увеличение размера требуемых Всемирный банк Страница 360 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов финансовых средств для завершения новой модернизации активов в соответствии с условиями соглашения. Если предусматривается предоставление займов и кредитов на основе гарантий или страхования кредита в пользу финансирующих организаций, то в этом случае большая часть рисков схемы возлагается на государственный орган фактически или условно. С экономической точки зрения это может означать, что государственный орган возьмет на себя часть строительного и эксплуатационного риска за счет осуществления требуемых платежей финансирующей организации; при этом государственный орган не получит компенсационной суммы из какого-либо иного источника, в частности, при ненадлежащей эксплуатации объекта. Государственному органу необходимо, насколько это возможно, избегать случаев, при которых он может стать прямой участвующей стороной, взявшей на себя какие-либо финансовые обязательства перед финансирующими организациями, за исключением межкредиторского соглашения между различными финансирующими организациями и государственным органом, согласно которому государственный орган дает согласие на субординированный кредит, или же прямого соглашения. Финансирующие организации обязаны располагать возможностями и быть мотивированы активно поддерживать схему в том случае, когда концессионер сталкивается с трудностями при выполнении обязательств либо по концессионному соглашению или соглашениям по финансированию, либо по обоим соглашениям. При условии, что любое прямое соглашение не налагает большей ответственности на государственный орган по сравнению с концессионным соглашением, именно в интересах принимающей страны предоставить право финансирующим организациям взять контроль над схемой и обеспечить сохранение схемы концессионером. Методы сохранения схемы финансирующими организациями зависят от законодательства об экономической несостоятельности и соответствующих механизмов принимающей страны, и это необходимо отразить в прямом соглашении. Концессионеру должно быть разрешено предоставить определенные активы в качестве обеспечения для финансирующих организаций . Объем предоставляемого обеспечения в определенной степени отражает предоставленные концессионные права. Дополнительно к новой модернизации активов концессионер обязан предоставить гарантии того, что железнодорожные пути и иные объекты инфраструктуры будут обновлены и будут поддерживаться на должном техническом уровне, обеспечивающем достаточную пропускную способность для осуществления потенциальных грузовых перевозок и иных предлагаемых перевозок. С учетом вышесказанного, существует необходимость периодического анализа потенциального спроса и реализации его результатов. Как указывалось выше, маловероятно, что будет составлен полный список активов, не говоря уже о реестре учета состояния активов. В том случае, если концессионер проводит либо новую модернизацию активов, либо обновление, или же оба вида работ, было бы целесообразным подготовить и Всемирный банк Страница 361 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов в дальнейшем вести реестр учета состояния активов. Объем реестра будет зависеть от анализа эффективности затрат, проводимого на этапе подготовки обоснования реформ. Ввиду того, что реестр, по всей видимости, будет вестись в электронной форме, государственному органу необходимо предоставить доступ к базе данных в режиме «только для чтения». Как минимум, концессионер обязан добросовестно провести переговоры с намерением достижения договоренности с государственным органом в отношении условий перспективной модернизации активов любых линий, если существующие пути и иные объекты инфраструктуры ограничат планируемое повышение спроса, определяемое исходя из анализа с целью осуществления дополнительных грузовых перевозок и обеспечения технических стандартов. В соглашении должны содержаться положения, предусматривающие резервирование финансовых средств для финансирования перспективной модернизации активов в том случае, если указанный вопрос не подпадает под договоренности между концессионером и Комиссией по вопросам транспортной конкуренции . В силу необходимости, договорные положения по соглашению должны регламентировать вопросы правового регулирования, и для этого потребуются одна или несколько дополнительных статей. Если такое положение предусмотрено в законодательстве, Комиссия по вопросам транспортной конкуренции (упоминаемая в Разделе «Введение») будет играть значимую роль в качестве регуляторного органа, дающего разрешение на корректировку тарифов и взимание сборов за доступ к железнодорожным путям; если возникает вопрос относительно коммерческой жизнеспособности перспективной модернизации активов в отличие от экономической жизнеспособности, государственному органу, возможно, придется предоставить инвестиционные субсидии или иные финансовые средства для полного или частичного финансирования расходов по перспективной модернизации активов . Законодательство принимающей страны позволяет определить, стоит ли включать положение, в соответствии с которым концессионеру необходимо выполнить свои обязательства в соответствии с законодательством, в том числе в соответствии с законодательством по вопросам безопасности. Если невозможность соблюдения концессионером законодательства приведет к убыткам государственного органа, вероятно, необходимо потребовать соблюдение положений законодательства концессионером. В противном случае соответствующий государственной орган, обеспечивающий соблюдение норм законодательства, будет нести ответственность за обеспечение соблюдения закона при его нарушении концессионером. Тем не менее, в соглашение необходимо включить положение, в соответствии с которым концессионер обязан действовать в соответствии с надлежащей производственной практикой, которая может быть определена следующим образом: «в отношении любого соглашения при любых обстоятельствах проявление такой же степени осторожности, предвидения, благоразумия и мастерства, которые обосновано и естественно можно было бы ожидать от компетентного, квалифицированного и опытного лица, участвующего в Всемирный банк Страница 362 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов соглашении аналогичного типа при таких же или аналогичных обстоятельствах”. Вопрос о железнодорожных пассажирских перевозках зависит от выбранной структуры. Если концессионер предусматривает представление инфраструктурных услуг, концессионер может выбрать вариант развития инфраструктуры до уровня обслуживания, приемлемого для обеспечения пассажирских перевозок. Этот вопрос мог бы быть решен путем заключения отдельного контракта на предоставление услуг, в частности, в том случае, когда в соответствии с соглашением государственный орган наделен полномочиями исключать, после направления соответствующего уведомления, определенную часть путевой инфраструктуры из категории переданных в концессию активов и передавать их другому провайдеру услуг, если стороны не достигнут согласия по изменениям структуры цен или объема услуг. Если государственный орган действительно намерен включить в соглашение предоставление услуг по перевозкам пассажиров, то в данном случае он обязан будет включить положения по таким аспектам, как уровень тарифов и уровень услуг, станции/другие остановки, иски и жалобы пассажиров. Уровень детализации в отношении предоставления доступа третьей стороне и порядок взимания платы в рамках концессии будут зависеть от того, насколько всеобъемлющим является законодательство в принимающей стране – чем менее детализированным является законодательство, тем более высокий уровень детализации требуется в соглашении. Аналогичные вопросы относятся к запросам на доступ заявителя на получение права доступа к железнодорожным путям и к запросам на расширения доступа обладателя права доступа к железнодорожным путям. Схожие вопросы возникают и в отношении последствий не предоставления доступа, не предоставления доступа к согласованным маршрутам, задержек в пути и т.д. Риск произвольного решения регуляторного органа будет вызывать особую обеспокоенность у концессионера в тех случаях, когда применительно к условиям доступа может произойти увеличение как издержек концессионера, так и тарифов, или того и другого, что может повлечь сокращение доходов концессионера. Указанные вопросы, касающиеся как концессионеров, так и финансирующих организаций, могли бы рассматриваться в рамках компенсационных обстоятельств . Несмотря на то, что достижение баланса является труднодостижимой задачей, роль регуляторного органа заключается в обеспечении достаточного уровня поступлений концессионера для выполнения им своих обязательств, а не в предоставлении компенсации концессионеру в результате принятых им неквалифицированных управленческих решений . Следует ли предоставлять доступ к иным объектам инфраструктуры, кроме железнодорожных путей? Например, следует ли предоставлять доступ к ремонтным мастерским или железнодорожным товарным станциям ? Следует ли предоставлять доступ операторам пассажирских поездов к вокзалам? Аналогично вышеописанным ситуациям детализация, которую Всемирный банк Страница 363 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов необходимо предусмотреть в соглашении, зависит от того, является ли законодательство принимающей страны всеобъемлющим. Другой вопрос заключается в предоставлении доступа для зарубежной третьей стороны. Это не оказывает влияния на «изолированные» системы, не имеющие трансграничной связи, или в отношении которых не планируется создание такой связи в ближайшей или среднесрочной перспективе. Если предусматриваются трансграничные железнодорожные перевозки, необходимо рассмотреть вопрос о включении в соглашение обязательств концессионера по обеспечению таких перевозок. Даже если принимающая страна не является стороной, подписавшей Конвенцию о международных железнодорожных перевозках, положения указанной Конвенции могли бы стать исходным пунктом, позволяющим участникам торгов определить потенциальные факторы, которые необходимо учитывать до тех пор, пока не будут достигнуты детальные договоренности между принимающей страной и сопредельными государствами. Концессионеру также необходимо соблюдать все требования по обеспечению безопасности, что служит еще одним аргументом необходимости проведения анализа, насколько в этом отношении всеобъемлющим является законодательство принимающей страны. Если концессионеру придется согласовывать мероприятия по технике безопасности, например, обоснования безопасности обладателей права доступа к железнодорожным путям или заявителей на получение права доступа к железнодорожным путям, в соглашении необходимо предусмотреть рассмотрение процессов в том объеме, в котором они отсутствуют в законодательстве принимающей страны. План аварийно-восстановительных работ должен быть увязан с вопросами обеспечения безопасности и согласован государственным органом и концессионером. В плане аварийно-восстановительных работ необходимо установить порядок подчиненности (см. также Раздел 2.23) и предусмотреть подлежащие согласованию или рассмотрению изменения с учетом приобретаемого опыта ликвидации аварийных ситуаций. 2.14 Страхование Концессионер обязан заключить стандартные договора страхования, как правило, приобретаемые предусмотрительными компаниями. Оформление ряда договоров страхования может быть предусмотрено законодательством в обязательном порядке, например, в части компенсаций работникам, однако другие договоры страхования являются более важными с точки зрения государственного органа, в частности, если активы остаются в собственности государства или передаются в его собственность во время срока действия соглашения. К числу таких договоров страхования относятся:  страхование подрядчика от всех видов риска на период строительства; необходимо учесть страховое покрытие во время перевозки Всемирный банк Страница 364 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов оборудования или материалов, в частности, если государство авансирует капитал для оплаты определенной части новой модернизации активов;  страхование путевой и иной инфраструктуры;  страхование ответственности перед третьей стороной; и  страхование прерывания производственной деятельности в целях компенсации неполученных доходов, что может иметь место при наступлении страховых случаев. Аналогичную страховую защиту необходимо оформить в отношении убытков, которые могут возникнуть в результате задержки с завершением новой модернизации активов . Нет ничего необычного в том, что в рамках конкретного обязательства в соглашениях концессионного типа сторона частного сектора оформляет такую страховую защиту, т.к. это позволяет повысить устойчивость создаваемой структуры. Необходимо указать срок и сумму конкретных страховых договоров, и государственный орган должен являться названным страхователем. Концессионер обязан предоставить письмо страхового брокера для подтверждения того, что брокер известит государственный орган о том, что страховая защита не будет продлена, либо что условия возобновления будут обременительными, если до продления имеются указывающие на это основания. Необходимо представить действующие страховые свидетельства государственному органу; если концессионер не заключает основные договоры страхования, то в этом случае государственный орган обязан заключить договор страхования и взыскать страховые взносы с концессионера. Если на рынке отсутствует страховое покрытие или оно имеется только с коммерческой страховой премией (если только это не было обусловлено действиями или бездействием концессионера), то в данном случае государственный орган обязан в период отсутствия страхового покрытия дать разрешение на продление концессии, либо он может расторгнуть концессию, как если бы отсутствие страхового покрытия являлось форс - мажорным обстоятельством. Если государственный орган намерен в дальнейшем реализовывать соглашение, то в этом случае государственный орган по существу принимает на себя риск на срок отсутствия страхового покрытия. Основным вопросом для государственного органа является проведение оценки уровня взятого на себя риска, если уровень допускает обстоятельства отсутствия покрытия. Существует обычный риск исков, выдвигаемых третьей стороной, при наличии ответственности перед третьей стороной без страхового покрытия – государственный орган будет считаться обладающим большими средствами, чем концессионер. Существует риск для экономики в случае большого имущественного ущерба и в случае отсутствия у концессионера финансовых средств для компенсации ущерба, в результате Всемирный банк Страница 365 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов чего возникнут задержки с грузовыми перевозками и, возможно, с пассажирскими перевозками. Для защиты государственного органа рекомендуется установить требование, заключающееся в том, что в страховой полис необходимо включить пункт о перекрестной ответственности таким образом, чтобы страховка была применима к государственному органу, даже если концессионер допустил существенное искажение при подаче заявки на страховое покрытие. Необходимо предусмотреть оговорку об отказе от суброгационных прав по отношению к государственному органу с целью снижения вероятности иска против государственного органа в том случае, когда он является страхователем, указанным в страховом полисе. В целях предотвращения присвоения денежных средств концессионером и его выхода из схемы, концессионер должен быть обязан использовать страховые поступления и любые суммы страховых возмещений в соответствии с условиями, предусмотренными соглашением или обеспечить их использование. 2.15 Ответственность и гарантия возмещения убытков Концессионер обязан принять на себя всю ответственность в отношении государственного органа при осуществлении деятельности по концессии, кроме случаев и в той степени, в какой государственный орган или субъекты, за которых он несет ответственность, причинили убытки или ущерб . При нанесении ущерба третьей стороне, которой могут быть пассажиры или их имущество, концессионер обязан возместить государственному органу убытки в отношении исков, поданных указанной третьей стороной, кроме случаев и в той степени, в какой государственный орган и субъекты, за которых он несет ответственность, причинили убытки или ущерб . В соглашении также необходимо оговорить, каким образом должно вестись судопроизводство или иные процессы, возникающие в связи с такими исками. Охрана окружающей среды и иные условия Концессионер не несет какой-либо ответственности за любые обстоятельства или условия до предоставления концессии. Таким образом, целесообразно, чтобы за государством сохранялась ответственность за любые накопленные вредные отходы, и, если удаление таких отходов требуется в соответствии с законодательством, государственный орган обязан нести расходы, связанные с осуществлением мероприятий по минимизации воздействия на окружающую среду. Риски, сопряженные с последующим воздействием на окружающую среду, принимает концессионер. Несмотря на то, что проведение инженерно-геологических изысканий в полном объеме является маловероятным, крайне желательно провести экологический аудит до получения окончательных конкурсных предложений с целью достижения приемлемого взаимопонимания между сторонами относительно изменения Всемирный банк Страница 366 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов состояния окружающей среды в перспективе. При наличии фактов загрязнения окружающей среды до предоставления концессии, было бы целесообразным назначить экологического эксперта для разрешения любых споров, которые могут возникнуть в течение первых лет действия концессии . Законодательство принимающей страны должно исключить возможность предъявления исков третьей стороной, возникающих в связи с обычным шумовым воздействием или вибрацией, создаваемых железной дорогой в результате ее эксплуатации в соответствии с надлежащей производственной практикой. Концессионер обязан нести ответственность исключительно за высокий уровень шума и вибрации, т.е. в том случае, если не была применена надлежащая производственная практика, и проблема вызвана тем, что не проводилось надлежащее техническое обслуживание путевой инфраструктуры и (или) оборудования (при этом предусматривается, что на начальном этапе срока действия соглашения концессионеру потребуется время для приведения инфраструктуры и оборудования в состояние годности к работе). Если в законодательстве принимающей страны не регламентированы действия в случае обнаружения археологических находок, то в концессионном соглашении необходимо установить правила действий в подобных случаях. Если законом предусмотрено, что любые случайные находки переходят в собственность нашедшего, то в соглашении необходимо предусмотреть, что случайные находки принадлежат государственному органу, и ими должен распоряжаться либо государственный орган, либо иной субъект по его распоряжению. Последствия обнаружения находок могут рассматриваться как в рамках форс-мажорных обстоятельств, так и компенсационных обстоятельств (см. Раздел «Залоговое обеспечение»), либо обеих категорий обстоятельств, хотя экспертам, возможно, потребуется время для проведения раскопок и исследований в отношении более крупных объектов. Вопрос скрытых дефектов имеет отношение к вопросу условий на промплощадке. В известной степени это зависит от объема технического обслуживания и модернизации, предусмотренных по концессии и от времени реализации указанных работ. Ключевые сооружения требуют особого внимания. Если капитальные работы не предусмотрены в отношении определенных мостов, туннелей и зданий, то можно утверждать, что государственный орган принял такие работы. Таким образом, если на более позднем этапе обнаруживается, что проведение таких капитальных работ является необходимым, государственный орган обязан нести приемлемые расходы, связанные с проведением таких работ. Если, тем не менее, предусмотрено, что капитальные работы будут проведены в будущем, то этот вопрос является вопросом времени; таким образом, если концессионер не располагает достаточным временем для создания амортизационного фонда в целях проведения указанных работ, однако поступал осмотрительно, государственный орган мог бы рассмотреть вопрос об авансировании финансовых средств на субординированной основе для Всемирный банк Страница 367 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов покрытия разницы между фактическими затратами и затратами на ожидаемую дату в момент заключения соглашения. 2.16 Превходящие обстоятельства Превходящие обстоятельства представляют собой аварийные ситуации, оказывающие влияние на способность одной стороны соглашения выполнять свои обязательства, либо получать причитающиеся ей выплаты по соглашению. Существуют многочисленные методы определения и установления последствий превходящих обстоятельств. В данном Руководство рассматриваются компенсационные обстоятельства, форс- мажорные обстоятельства и политические форс-мажорные обстоятельства. Компенсационные обстоятельства Компенсационные обстоятельства предназначены для решения вопросов, относящихся к аварийным ситуациям, возникающим на риск государственного органа, что приводит к потере доходов или увеличению затрат концессионера. Для решения проблем, связанных с такими обстоятельствами, в большей степени подходят методы компенсации, а не решения на основе неисполнения обязательств государственным органом . При любых обстоятельствах расторжение соглашения следует рассматривать в качестве крайней меры, хотя, если в результате наступления события договорные отношения между сторонами становятся несостоятельными, государственный орган может принять решение по осуществлению своих прав по добровольному расторжению . Примерами являются:  нарушение обязательств государственным органом, в том числе любое нарушение, допущенное третьей стороной, за которую государственный орган несет ответственность;  внесение государственным органом изменений в перспективную модернизацию активов; и  дискриминационные или особые изменения в законодательстве . Государственный орган обязан взять на себя последствия определенных изменений законодательства, и, возможно, целесообразным является, после тщательного рассмотрения определенных схем, предусмотреть другие (относящиеся к отрасли железнодорожного транспорта) конкретные обстоятельства. К государственному органу может поступить запрос от концессионера или финансирующих организаций рассмотреть дополнительные позиции, такие как компенсационные обстоятельства. Если обязательство заключается в осуществлении платежа к установленной дате, то в данном случае не требуется дополнительная компенсация, т.к. вопрос о неплатежах Всемирный банк Страница 368 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов рассматривается на основании положений, предусматривающих выплату процентов по просроченному платежу. При возникновении компенсационного обстоятельства в процессе осуществления новой модернизации активов, планируемая дата завершения может быть перенесена на более поздний срок, обычно на срок любой задержки (любая дата истечения срока будет аналогичным образом перенесена). Если поступление дохода или увеличение дохода начнется только с момента завершения строительства, практичное решение также заключалось бы в отсрочке начальной даты регулярных поступлений дохода концессионера или начальной даты увеличения регулярных поступлений дохода и в принятии на себя дополнительных затрат. В результате этого, концессионер может понести значительные дополнительные расходы за счет комиссионного сбора за предоставление средств и дополнительных затрат. Таким образом, до подписания контракта необходимо принять решение о методах выплаты компенсации концессионеру за любые задержки при завершении новой модернизации активов, которые являются прямым результатом компенсационного обстоятельства. Один из вариантов заключается в сохранении первоначальной даты истечения срока действия и в выплате компенсации концессионеру за его убытки; в качестве альтернативного варианта концессионер может дать согласие на продление срока действия соглашения. В том случае, если соглашение включает положения о заранее оцененных убытках, то в соответствии с ответственностью концессионера за заранее оцененные убытки также потребуется освобождение от ответственности на срок задержки, вызванной компенсационным обстоятельством. В противном случае существует риск того, что положение о заранее оцененных убытках полностью теряет силу, в частности, если имеет место неисполнение со стороны государственного органа. Концессионер также должен быть освобожден от любой иной ответственности за убытки государственного органа в отношении компенсационного обстоятельства. Такое освобождение от ответственности необходимо учитывать при определении последствий компенсационного обстоятельства для государственного органа. Основными преимуществами не продления срока действия являются, во-первых, в простота и, во-вторых, то, что финансирующие организации предпочитают указанный вариант, т.к. он позволяет сохранить коэффициент покрытия срока долга первой очереди и прибыль на акционерный капитал . Кроме того, указанный подход позволяет создать более высокие стимулы для государственного органа по управлению своими правами и обязательствами на этапе строительства таким образом, чтобы обеспечивалось исключение задержек. Концессионер обязан принять соответствующие меры по минимизации последствий убытков и затрат, например, путем пересмотра графика работ или путем перевода персонала на другие работы, что в случае проведения новой модернизации активов позволило бы избежать задержек и завершить Всемирный банк Страница 369 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов работы к запланированной дате, хотя минимизация последствий убытков и затрат может привести к дополнительным издержкам. Общепринятый метод решения вопросов, связанных с компенсационными обстоятельствами, заключается в использовании финансовой модели, подготовленной во время проведения торгов. На основе использования указанной модели стороны определяют методы и рассчитывают сроки выплаты компенсации. Как правило, государственный орган обязан согласиться с тем фактом, что коэффициент покрытия срока долга первой очереди и прибыль на акционерный капитал останутся неизменными. Тем не менее, при внесении изменений в допущения, использовавшиеся при подготовке финансовой модели, в период между датой заключения соглашения и обстоятельствами, послужившими основанием для подачи иска, использование указанного механизма могло бы привести к риску завышенного или заниженного вознаграждения концессионеру. В некоторых случаях изменения факторов могут быть внесены в финансовую модель. Тем не менее, проект соглашения должен быть составлен таким образом, чтобы в отношении компенсационных обстоятельств использовался максимально простой подход, и чтобы единственный вопрос заключался в обеспечении справедливой компенсации в отношении ограниченного числа обстоятельств, которая могла бы быть рассчитана в простой и прямой форме. Форс-мажорные обстоятельства Форс-мажорные обстоятельства представляют собой непредвиденные случаи, препятствующие выполнению обязательств концессионером в любой период времени, в течение которого концессионер несет финансовый риск в плане увеличения издержек и сокращения доходов, однако, освобождается от ответственности за прекращение действия соглашения ввиду невозможности выполнения своих обязательств по соглашению в той степени, в какой форс-мажорные обстоятельства обусловили такую невозможность выполнения обязательств. Перечисленные ниже обстоятельства могут находиться вне контроля концессионера. Тем не менее, принцип «вне контроля концессионера» не является надлежащим критерием, обуславливающим необходимость включения обстоятельства в перечень, содержащийся в соглашении. Многие обстоятельства, относящиеся к категории неподконтрольных концессионеру, в момент их возникновения могут быть предотвращены путем принятия надлежащих мер предосторожности (например, пожар). Таким образом, фактически речь идет о том, следует ли концессионеру относить издержки риска возникновения особых обстоятельств или последствий указанных обстоятельств на свой счет, поскольку он находится в лучшем положении, чем государственный орган, в части ослабления и устранения последствий на основе управления рисками и планирования рисков; при этом также учитывается страховая защита и способность справиться с обстоятельствами или последствиями обстоятельств. Форс-мажорные обстоятельства могут включать: Всемирный банк Страница 370 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  пожары, взрывы, удары молний, ураганы, бури, наводнения, взрывы или переполнение резервуаров для воды, устройств или трубопроводов, ионизирующая радиация (в тех случаях, когда она не представляет собой форс-мажорное обстоятельство), землетрясения, мятежи и гражданские беспорядки;  неспособность любого коммунального предприятия и местных или региональных органов управления либо иных аналогичных органов выполнить работы или предоставить услуги;  любая случайная утрата или нанесение ущерба переданным в концессию активам;  любой сбой в обеспечении электроэнергией, топливом или транспортом или недостаток электроэнергии, топлива или транспорта;  любая блокада или эмбарго, не составляющие политические форс- мажорные обстоятельства; и  любая дезорганизация работы, включающая:  официальные и неофициальные забастовки;  локауты;  снижение темпов работы; или  иные споры. Тем не менее, в соглашении следует оговорить, что форс-мажорные обстоятельства не должны охватывать обстоятельства, возникающие прямо или косвенно в результате любого неисполнения обязательств либо действий концессионера, либо его подрядчиков или их субподрядчиков. Нет ничего необычного в том, что концессионер несет финансовые последствия в результате задержек, вызванных форс-мажорными обстоятельствами; таким образом, государственный орган не обязан производить компенсацию ввиду возникновения таких задержек. В том случае, если форс-мажорные обстоятельства возникают до даты, на которую намечено завершение новой модернизации активов, любая дата завершения будет перенесена на срок равный соответствующей задержке, вызванной форс-мажорными обстоятельствами. В большинстве случаев предоставленное освобождение от ответственности будет ограничено освобождением от ответственности за прекращение действия соглашения и за выплату компенсации государственному органу за задержку в тех случаях, когда это предусмотрено соглашением. Как правило, не должно предусматриваться продление срока действия ввиду форс-мажорных обстоятельств. Однако, последствия для концессионера заключаются в том, что он обязан нести все возникающие убытки, не прибегая к помощи других сторон, за исключением и в тех случаях, когда он имеет возможность возместить средства по страховке, которая может Всемирный банк Страница 371 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов привести к увеличению убытков ввиду того, что в последующие годы, вероятно, произойдет увеличение размера страховых взносов концессионера. В соглашении необходимо предусмотреть, что при наступлении форс- мажорных обстоятельств и при получении государственным органом информации о возникновении таких обстоятельств, стороны обязаны провести консультации для обсуждения соответствующих вопросов, таких как вероятная продолжительность форс-мажорных обстоятельств и меры, которые необходимо предпринять для минимизации их воздействия. В ряде юрисдикций суды имеют право вмешиваться и изменять положения контракта для корректировки экономического равновесия, или же, поскольку концессионер исполняет обязательства по оказанию государственных услуг, корректировать позицию концессионера в том плане, какой она могла бы быть без наступления указанных обстоятельств. Таким образом, в юрисдикциях, в которых соглашением предусматривается распределение риска при наступлении форс-мажорных обстоятельств, суды могут отменить положения соглашения. Политические форс-мажорные обстоятельства Цель положений о политических форс-мажорных обстоятельствах заключается в предоставлении защиты концессионеру от наступления обстоятельств на том основании, что обстоятельства неподконтрольны концессионеру, и если продолжительность обстоятельства превышает установленный срок, а также в предоставлении возможности сторонам завершить как срок действия соглашения, так и расторгнуть соглашение, либо то или другое. Политические форс-мажорные обстоятельства могут включать:  войны, гражданские войны, вооруженные конфликты или терроризм; или  радиоактивное, химическое или биологическое загрязнение, если только источник или причина загрязнения не [является результатом действий подрядчика]; или  волны давления, вызванные устройствами, движущимися со сверхзвуковой скоростью. Освобождение от ответственности в отношении политических форс- мажорных обстоятельств обычно применимо исключительно в том случае, если концессионер или государственный орган неспособны соблюдать все свои обязательства или существенную часть своих обязательств по соглашению, и стороны не в состоянии достичь соглашения в пределах определенного срока (нескольких месяцев) относительно путей возобновления работы схемы в полном объеме. Государственный орган не обязан автоматически выплачивать концессионеру любые суммы в целях обслуживания обязательств концессионера по кредиту в полном объеме или частично. Стороны обязаны Всемирный банк Страница 372 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов признать, что концессионеру, вероятно, потребуется определенная финансовая помощь, поскольку маловероятно, что он будет располагать страховой защитой для покрытия указанных рисков. Государственному органу необходимо учитывать, что в случае расторжения соглашения ему придется выплатить, как минимум, невыплаченный долг первой очереди, что приведет к потере любого невыплаченного субординированного кредита для государственного органа. Таким образом, обе стороны извлекут выгоды, если будет обеспечено восстановление схемы в полном объеме за счет определенной временной финансовой помощи со стороны государственного органа. При наступлении политических форс-мажорных обстоятельств стороны обязаны провести консультации по поиску путей для продолжения действия концессии, например, путем достижения соглашения по вопросу восстановления активов в случае их уничтожения, хотя ни одна из сторон не обязана делать этого. Решение будет зависть от характера обстоятельств и их последствий, однако оно может предусматривать изменение обязательств концессионера, корректировку или формирование механизмов платежей, либо продление срока действия. Как указано в Разделе 2.14, концессионера могут обязать заключить договор страхования по страхованию недополученной прибыли или прерывания производственной деятельности ввиду форс-мажорных обстоятельств с целью обеспечения регулярного поступления возмещаемого дохода для финансирующих организаций и иных лиц в течение срока нарушения поступлений в рамках схемы или за счет схемы. Указанные договоры страхования не вступают в силу до тех пор, пока не пройдет установленный период времени (в днях), и, следовательно, наступление любого такого обстоятельства может в любом случае повлечь за собой невосполнимые убытки для концессионера. Кроме того, страховая защита от прерывания производственной деятельности не охватывает все форс-мажорные обстоятельства и обычно является излишней, поскольку ею предусматривается покрытие только в случае физического ущерба переданных в концессию активов. Альтернативный вариант заключается в категоризации превходящих обстоятельств на подлежащие страхованию или не подлежащие страхованию обстоятельства; однако, существуют аргументы против такого способа. Основной фактор при распределении риска заключается в принятии решения относительно того, какая сторона лучше всего подготовлена для управления риском и его последствиями, и в случае наступления форс-мажорных обстоятельств такой стороной является концессионер. Следовательно, концессионеру необходимо принять решение относительно методов управления риском в связи с наступившим обстоятельством и его последствиями. Проблема с приведенным аргументом возникает в том случае, когда форс-мажорные обстоятельства рассматриваются за пределами страны ОЭСР. В странах, в которых риск не подлежит страхованию на рынке по рентабельным ставкам, за исключением действий или бездействия концессионера, государственный орган может Всемирный банк Страница 373 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов принять определенный финансовый риск за неподлежащие страхованию обстоятельства, которые наступили не по вине концессионера или его подрядчиков и их субподрядчиков, в частности, в тех случаях, когда услуги, предоставление которых требуется по условиям концессии, соответствуют обязательствам по предоставлению государственных услуг, либо когда существует вероятность негативного воздействия на экономику страны, если предоставление указанных услуг прекращается в полном объеме или частично. 2.17 Изменения причитающихся налогов Государственному органу целесообразно признать, что концессия и выполнение обязательств концессионером основаны на допущении применения соответствующих налогов и ставок налогов, которые концессионер обязан уплачивать за свой счет. Если после даты заключения соглашения, в результате любого применения соответствующих налогов (установленных со ссылкой на налоговый режим принимающей страны), которые концессионер был обязан уплачивать, или если концессионер начинает нести опосредованные издержки по налогам, которые не существовали или не были применимы в отношении концессионера на дату соглашения, либо, если концессионер понес какое- либо увеличение расходов ввиду последующего увеличения ставки причитающихся налогов, которые концессионер обязан уплачивать или начинает нести опосредованные издержки , и если концессионер не в состоянии получить компенсирующую корректировку по любому из тарифов, установленному Комитетом по транспортному регулированию, то в этом случае концессионер обязан в кратчайшие сроки предоставить государственному органу полную информацию о любых изменениях соответствующих налогов после того, как он получит уведомление о таких изменениях, в том числе информацию о сумме налога и сроках его уплаты . Метод решения вопросов, связанных с изменениями соответствующих налогов, зависит от налогового законодательства принимающей страны. Концессионер мог бы быть освобожден от налога на основе предоставления неофициальных льгот при условии, что такие льготы имеют обязательную силу для налоговых органов. В противоположном случае государственный орган обязан освобождать концессионера от ответственности, включая, при этом, выплату компенсаций. В ряде случаев в соответствии с указанными типами положений предусматривается достижение определенного финансового порога в результате воздействия соответствующих изменений налога прежде, чем будет обеспечен режим компенсации; в других случаях положения соглашения предусматривают снижение налога в пользу государственного органа. Всемирный банк Страница 374 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов 2.18 Изменение обстоятельств В целях настоящего Руководства изменение обстоятельств определяется как существенное изменение допущений и условий, на основании которых стороны приняли решение о заключении соглашения, т.е. либо непредвиденные обстоятельства, либо обстоятельства, последствия которых были непредвиденными на дату заключения соглашения. Изменение может быть дополнительно определено как изменение, которое не было вызвано любым действием или неисполнением обязательств любой стороной, либо которому способствовало любое действие или неисполнение обязательств любой стороной, и в отношении которого они бы не заключили соглашение, если бы стороны были осведомлены до заключения соглашения о том, что произойдет такое изменение обстоятельств. Основанием для этого является тот факт, что такое изменение обстоятельств негативно бы отразилось на способности соответствующей стороны выполнять свои обязательства и обязанности по соглашению, либо негативно отразилось бы на финансовом равновесии в рамках концессии. Предпочтительно, чтобы изменение обстоятельств включало только обстоятельства, аналогичные приведенным ниже обстоятельствам, в отношении которых государственный орган несет ответственность, такие как изменение законодательства , акты экспроприации, принудительное отчуждение и национализация. В ряде юрисдикций Гражданский кодекс предусматривает защиту от указанного типа изменений. Например, если рассматривать изменение в рамках изменения законодательства, то такое изменение должно быть существенным и соответствовать нижеприведенным критериям:  изменение в целом не применимо к коммерческим и промышленным предприятиям в принимающей стране, в которой разрешены частные инвестиции и частная собственность;  изменение влечет расходы для концессионера, которые превышают размер любых выгод для концессионера; изменение влечет за собой дисконтированную стоимость в отношении концессионера в течение оставшегося срока действия, которая превышает определенную сумму . Решение вопроса, связанного с изменением обстоятельств, заключается в том, чтобы стороны за свой собственный счет приняли все необходимые меры по восстановлению своей способности выполнять обязательства по настоящему соглашению, на которые изменение обстоятельств оказало отрицательное воздействие, а также меры по дальнейшему выполнению своих соответствующих обязательств по соглашению в тех пределах, в которых обязательства не были затронуты до такой степени. Соглашением может быть предусмотрено, что в рамках согласованного срока после которого наступило изменение обстоятельств, стороны обязаны встретиться и после проведения в установленные сроки консультаций принять соответствующие меры для восстановления: Всемирный банк Страница 375 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  способности соответствующей стороны выполнять свои обязательства и обязанности, затронутые изменением обстоятельств; и  финансового равновесия концессионера с учетом высказанного выше предостережения в отношении использования финансовой модели . В том случае, когда стороны не в состоянии достичь соглашения в рамках указанного срока, в соглашении необходимо предусмотреть возможность передачи спора на арбитраж в соответствии с порядком урегулирования споров (см. Раздел 2.30). Тем не менее, при возникновении таких условий, как  наличие изменения обстоятельств сохраняется в течение определенного периода времени; или  ряд взаимосвязанных изменений обстоятельств сохраняется в целом в течение определенного периода времени на протяжении любого года , в соглашении в дальнейшем необходимо предусмотреть, что концессионер может предпочесть завершить срок действия при истечении определенного периода времени, направив государственному органу уведомление о расторжении. После такого расторжения применимы положения, относящиеся к расторжению. (см. Раздел 2.24). 2.19 Изменения Существует риск отсутствия гибкости структуры соглашения, если она не предусматривает изменения, которые обычно классифицируются по двум категориям. В соответствии с первой категорией концессионер намерен изменить переданные в концессию активы, либо новые модернизированные активы, либо модернизированные активы в будущем в течение периода строительства или изготовления; вторая категория включает изменения, на основании которых государственный орган стремится к проведению изменений. В любом случае в соглашение следует включить положения, предусматривающие направление уведомлений и встречных уведомлений . В изменении, предложенном государственным органом, концессионер имеет право отклонить запрос на изменение, если изменение окажет отрицательное влияние на безопасность или работоспособность. Государственный орган может проявлять обеспокоенность, если изменение может привести к дополнительным финансовым затратам, например, к увеличению размеров компенсации, подлежащей выплате по истечению срока действия (или досрочного расторжения), либо может привести к сокращению выгод от использования услуг, предоставляемых по соглашению. Издержки, связанные с изменением, в основном несет сторона, запрашивающее изменение. При возможности возмещения Всемирный банк Страница 376 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов дополнительных затрат за счет дополнительных сборов за предоставление доступа к железнодорожным путям или аналогичных сборов, основной вопрос будет заключаться в обеспечении финансовых средств для покрытия первоначальных затрат. 2.20 Сохранение переданных в концессию активов Обычно общие экономические положения предусматривают следующее:  В большинстве случаев эксплуатация железной дороги будет осуществляться по принципу непрерывности деятельности предприятия, в соответствии с которым требуется заключение договоренностей с третьей стороной, которые выходят за границы даты истечения срока действия. Любой контракт с третьей стороной, в соответствии с которым требуется осуществление платежей концессионеру третьей стороной, необходимо структурировать таким образом, чтобы государственный орган имел возможность получать аналогичные выгоды соразмерно выгодам концессионера. Таким образом, условия контрактов не должны предусматривать платежи, большая часть которых подлежит погашению в начале срока погашения, и они не должны предусматривать обязательства, большая часть которых подлежит выполнению в конце срока, что могло бы поставить государственный орган в невыгодное положение. Кроме того, не допускаются контракты, которые не соответствуют дате истечения срока в рамках определенного периода от указанной даты без согласия государственного органа.  По мере истечения даты срока действия увеличится долевое участие государственного органа в техническом обслуживании любых переданных в концессию активов. В соглашении необходимо оговорить состояние переданных в концессию активов как в период срока действия соглашения, так и при их возврате, а также установить соответствующие обязательства концессионера. В соглашении также необходимо предусмотреть, что государственный орган обязан уведомить концессионера о своих требованиях касательно передачи не позднее установленного количества месяцев до даты истечения срока действия. Долевое участие государственного органа возрастет, когда ему придется выплатить компенсацию концессионеру по истечению срока действия соглашения либо в соответствии с условиями соглашения, с условиями дополнительного соглашения в отношении перспективной модернизации активов, либо в соответствии с законодательством принимающей страны.  Если государственный орган получает переданные в концессию активы в конце срока действия, что является вероятным сценарием, необходимо контролировать выполнение любых обязательств по техническому обслуживанию и создать механизм для осуществления контроля максимально необременительного характера . Всемирный банк Страница 377 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  Если государственный орган обоснованно считает, что концессионер нарушил свои обязательства по обновлению и техническому обслуживанию оборудования по соглашению, то в этом случае государственный орган должен получить разрешение на проведение или обеспечить проведение обследования переданных в концессию активов с целью выявления того, проводил ли и проводит ли концессионер обновление и техническое обслуживание активов в соответствии со своими обязательствами по соглашению. Указанное право может быть ограниченным и осуществляться не более одного раза в течение определенного количества лет.  В тех случаях, когда государственный орган намерен провести обследование, он обязан письменно уведомить концессионера о согласованном сроке в днях до даты, когда он намерен провести обследование. Государственный орган обязан рассмотреть любой обоснованный запрос концессионера в отношении проведения обследования в другие сроки. При проведении обследования государственный орган должен принять или обеспечить принятие приемлемых мер с целью минимизации прерывания производственной деятельности концессионера. Издержки на проведение обследования должен нести государственный орган, за исключением тех случаев, когда по результатам проведения обследования выявляется невыполнение обязательств концессионером, и в этом случае концессионер обязан нести издержки по проведению обследования; либо в том случае, если обследование не относится к возврату. Концессионер обязан предоставить любую приемлемую безвозмездную помощь государственному органу, необходимую во время проведения любого обследования государственным органом.  Если по результатам обследования будет обнаружено, что концессионер не выполнял свои обязательства по обновлению и техническому обслуживанию активов, государственному органу, вероятно, потребуются полномочия для осуществления следующего:  уведомить концессионера о требуемых стандартах в отношении состояния переданных в концессию активов в целях соблюдения обязательств по соглашению; и  определить приемлемый период времени, в течение которого концессионер обязан обеспечить соблюдение обязательств путем проведения работы по устранению недостатков и (или) техническому обслуживанию.  Концессионер будет обязан выполнить такое устранение недостатков и (или) провести работу по техническому обслуживанию в течение указанного периода времени и в полном объеме профинансировать любые расходы по устранению недостатков и (или) проведению работ по техническому обслуживанию. Всемирный банк Страница 378 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  При проведении обследования в связи с возвратом активов, целесообразным является совместное финансирование расходов на проведение обследования; концессионер может потребовать, чтобы обследование было проведено независимым экспертом, кандидатура которого согласована сторонами. При невозможности достижения согласия, в соглашении необходимо указать орган по назначению кандидатов, в чьи обязанности входит назначение независимого эксперта. Если по результатам обследования обнаруживается, что существует необходимость в обновлении и техническом обслуживании для приведения переданных в концессию активов в соответствие со стандартом, требуемым по соглашению, концессионер обязан предоставить залоговое обеспечение в соответствии с Разделом 2.12 или открыть залоговый счет и внести сумму, равную стоимости проведения работ по обновлению и техническому обслуживанию активов. В случае невозможности предоставления услуг как составной части концессии, особенно если предусматривается, что услуги должны соответствовать обязательствам по предоставлению государственных услуг, государственный орган может потребовать временно наделить его правом эксплуатации всех или части переданных в концессию активов. Условия соглашения должны предусматривать протоколы для направления «уведомления о намерениях» для принятия на себя ответственности по эксплуатации, переуступке ответственности за понесенные издержки и распределению риска, в частности, в отношении любого ущерба, причиненного переданным в концессию активам в процессе эксплуатации, а также в отношении выхода из соглашения государственного органа в или назначенного им лица по завершении чрезвычайной ситуации. 2.21 Конфиденциальная информация Целесообразно начать с концепции прозрачности и потребовать от концессионера обнародования только той информации, которая могла бы обоснованно требоваться для информирования общественности о прогрессе в повышении качества услуг, или же о противоположной ситуации. Объем такого раскрытия информации рассматривается в Разделе 2.23 «Подготовка отчетности и отчетная документация». С другой стороны, во многих соглашениях «Конфиденциальная информация» относится к любой информации, данным и иным материалам («Информация»), раскрываемым стороне другой стороной либо по поручению другой стороны при следующих условиях:  существуют основания полагать, что раскрытие информации получателем может повлиять на коммерческую деятельность владельца конфиденциальной информации; или  информация помечена стороной как «конфиденциальная» при ее раскрытии и при условии, что информация перестает являться конфиденциальной информацией в том случае, если информация утеряла свой конфиденциальный характер, например: Всемирный банк Страница 379 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  информация, раскрытая получателем, в дальнейшем не будет обоснованно считаться оказывающей влияние на коммерческую деятельность владельца информации;  информация стала достоянием общественности иным способом, а не в результате нарушения положений о соблюдении конфиденциальности в соглашении;  информация поступила получателю независимо от третьей стороны, не связанной обязательством обеспечивать конфиденциальность информации. Если соблюдение конфиденциальности, в частности, не предусмотрено законодательством принимающей страны, особое внимание следует уделить положениям, предусматривающим распространение конфиденциальности на обладателя права доступа к железнодорожным путям и заявителя на получение права доступа к железнодорожным путям. Определение конфиденциальной информации включает информацию или данные, собранные концессионером или обладателем права доступа к железнодорожным путям в процессе реализации соглашения по предоставлению доступа при нижеприведенных обстоятельствах:  если субъект по сбору информации раскрывает информацию, которая может обоснованно считаться оказывающей влияние на коммерческую деятельность другой стороны соглашения о предоставлении доступа;  если другая сторона считается владельцем такой конфиденциальной информации. Стороны договариваются о соблюдении конфиденциальности за исключением наличия разрешения на раскрытие информации, о чем речь идет ниже, и концессионеру необходимо заключить соглашения о соблюдении конфиденциальности с обладателем права доступа к железнодорожным путям и заявителем на получение права доступа к железнодорожным путям. Разрешение на раскрытие информации может включать следующие примеры:  раскрытие информации является необходимым или обязательным в соответствии с каким-либо законодательным актом;  раскрытие информации является необходимым для ведения любых судебных разбирательств, в том числе судебных разбирательств по разрешению споров в соответствии с соглашением или с соглашением о предоставлении доступа к железнодорожным путям; Всемирный банк Страница 380 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  раскрытие информации необходимо в соответствии с любым требованием или правилом допуска ценных бумаг на фондовую биржу ;  предоставлении информации Комиссии по вопросам безопасности железнодорожного транспорта;  предоставление информации юристам получателя информации или бухгалтерам, обязанным соблюдать конфиденциальность;  раскрытие информации банку получателя информации или иной финансовой организации в той степени, которая необходима для привлечения средств или для дальнейшего соблюдения кредитных договоренностей, если такой банк или финансовая организация оформили юридически действительный документ о соблюдении конфиденциальности в пользу владельца конфиденциальной информации;  раскрытие информации в целях обеспечения управления движением поездов в тех случаях, когда информация раскрывается концессионером в процессе осуществления управления движением поездов в обычном режиме;  раскрытие информации любым лицом, участвующим в ликвидации аварийного случая или аварийной ситуации, препятствующих движению поездов с использованием объектов железнодорожной инфраструктуры ;  раскрытие информации провайдеру объектов инфраструктуры или оператору инфраструктуры, образующей часть системы, в отношении которой доступ является составной частью. Особый вопрос возникает в том случае, если концессионер эксплуатирует путевую инфраструктуру и является оператором грузовых железнодорожных перевозок. В том случае, если сотрудников концессионера переводят с эксплуатации инфраструктуры на осуществление грузовых перевозок, необходимо принять меры, препятствующие использованию ими конфиденциальной информации об обладателе права доступа к железнодорожным путям и заявителе на получение права доступа к железнодорожным путям на своих новых рабочих местах; при этом концессионеру необходимо взять на себя конкретные обязательства в этом отношении. 2.22 Персонал Если предусматривается реальное реформирование сектора железнодорожных дорог, то в целях проведения реформ, вероятно, необходимо будет провести кардинальные изменения условий найма работников железнодорожного транспорта и методов выполнения ими своих обязанностей, в том числе устранение ограничительной практики. При переводе имеющегося персонала в распоряжение концессионера, одним из Всемирный банк Страница 381 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов вариантов является обязанность концессионера указать количество переводимого персонала в своем тендерном предложении, и по соглашению концессионер обязуется нанять указанное им количество работников. До начала срока действия концессионер обязан отобрать сотрудников и предоставить соответствующую информацию государственному органу. Было бы целесообразным включить в соглашение положение, предусматривающее привлечение концессионером местных специалистов и обязывающее его проводить отбор местного персонала предпочтительно из числа теперешних работников железнодорожного транспорта с учетом их приемлемости, квалификации и соответствия требованиям. В том случае, если концессионер сможет привести свидетельства того, что теперешние работники железнодорожного транспорта являются неподходящими или недостаточно квалифицированными, концессионер имеет право нанять персонал, обладающий специальными навыками, из других источников . Каждый из переводимых в распоряжение концессионера работников будет обязан заключить трудовой договор с концессионером. Предстоит урегулировать такие вопросы, как накопленные пенсионные права и иные льготы. Возможность сохранения экономически обоснованных и осуществимых условий, которые, по меньшей мере, аналогичны условиям, созданным бывшим работодателем на железнодорожном транспорте до начала срока действия будет зависеть от характера ранее существовавших условий. Государственный орган может потребовать от концессионера нанять или обеспечить наем компетентного местного персонала в той степени, в какой такие работники имеются в наличии, для проведения новой модернизации, эксплуатации, обновления и технического обслуживания переданных в концессию активов. 2.23 Подготовка отчетности и отчетная документация Если государственный орган выделяет субординированный заем, любая документация по субординированному займу наделяет государственный орган правом в полном объеме получать финансовую и управленческую информацию, однако он лишается такого права после погашения долга . В той связи предлагается, чтобы государственный орган устанавливал в соглашении свои права на информацию. В тех случаях, когда государственному органу надлежит осуществлять погашение займов финансирующим организациям, независимо от оснований для расторжения соглашения, государственному органу, вероятно, потребуется больший объем информации, позволяющий ему отслеживать кредитный риск. Кроме того, в тех случаях, когда государственный орган или государство предоставляет временные финансовые средства ввиду неустойчивости состояния кредитного рынка, государственный орган может потребовать предоставить ему право по оказанию большего влияния на выбор Всемирный банк Страница 382 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов руководства в случае возникновения проблем при реализации концессионного соглашения. До начала срока действия государственный орган и концессионер обязаны согласовать формат ежеквартальных отчетов. К дате, назначенной в третьем месяце после начала срока действия и в последующем один раз в каждые три (3) месяца, концессионер обязан предоставлять государственному органу отчет по согласованной форме. В отчете должна быть представлена информация о ходе разработки, финансирования, строительства и ввода в эксплуатацию новых модернизированных активов, а также информация об обновлении, техническом обслуживании и эксплуатации путевой инфраструктуры. Кроме того, в отчете может содержаться детальная информация об основных видах деятельности на железнодорожном транспорте в течение отчетного периода – объем перевозок, изменение объемов перевозок, либо информация о деятельности за предыдущий период и за аналогичный период в течение предшествующего года, о сборах, доходах, расходах и иных основных показателях. Концессионер будет обязан вести свою коммерческую деятельность с должным усердием и эффективностью в соответствии с общепризнанными международными финансовыми и коммерческими нормами и практикой, а также в полном объеме предоставлять отчетность по всем аспектам своей деятельности, в том числе:  концессионер обязан готовить и представлять государственному органу в течение определенного периода в конце каждого финансового года копию аудитированных финансовых отчётов, которые были представлены или которые будут представлены государственным налоговым органам и которые были подготовлены имеющей международную репутацию бухгалтерской/аудиторской фирмой, зарегистрированной в принимающей стране в соответствии с международными стандартами бухгалтерского учета и законодательством принимающей страны. Финансовые отчеты должны включать балансовый отчет, отчет о прибылях и убытках и отчёт о движении денежных средств с любыми прилагаемыми пояснительными записками об отклонениях от международных стандартов бухгалтерского учета в целях обеспечения соблюдения законодательства принимающей страны.  Кроме финансовых отчетов, годовая отчетность, представляемая государственному органу, может содержать следующую информацию и показатели:  грузооборот в тоннах, тонно-километры, количество перевезенных пассажиров и пассажиро-километры;  локомотиво-километры по пассажирским и грузовым перевозкам; Всемирный банк Страница 383 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  грузовые тонно-километры в расчете на работника и пассажиро- километры в расчете на работника;  доходы и издержки по перевозкам или виду деятельности ;  фактический объем технического обслуживания относительно запланированного и информация о выходе из строя активов, что негативно сказалось на перевозках ;  краткий отчет о фактах и причинах отмены поездов и их прибытии с опозданием с приложением полученных жалоб и информации о принятых мерах, а также краткие отчеты о результатах обследования степени удовлетворенности потребителей;  краткий отчет об авариях и несчастных случаях, о выявлении причин и анализе последствий (о серьезных авариях необходимо информировать соответствующее министерство непосредственно после их возникновения, и такие аварии подлежат рассмотрению Комиссией по вопросам безопасности железнодорожного транспорта);  подробная информация о программах кадрового обеспечения, в том числе о найме и обучении персонала;  статистические данные об использовании подвижного состава как для концессионера, так и для других обладателей права доступа к железнодорожным путям.  Государственный орган может за свой собственный счет назначить независимого аудитора, зарегистрированного в принимающей стране, для проведения проверки отчетов и информации, представленных концессионером. Концессионер обязан оказать всяческое разумное содействие в работе назначенного аудитора. В соглашении также необходимо оговорить иные отчеты и документацию, которые могут быть затребованы государственным органом. В соглашении следует предусмотреть и определить требуемые сроки хранения отчетной документации по категориям и вероятную продолжительность хранения указанных документов на момент возврата . 2.24 Расторжение Расторжение соглашения государственным органом ввиду несоблюдения концессионером своих обязательств Финансирующие организации и инвесторы требуют определенности в отношении обстоятельств, при которых может быть прекращен срок действия соглашения (в зависимости от принятого подхода). Этот аспект Всемирный банк Страница 384 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов является еще более важным, если расторжение ввиду неисполнения обязательств концессионером приводит к потерям по акционерным инвестициям и к утрате всего долга или его части. Таким образом, в соглашение необходимо включить список потенциальных случаев невыполнения концессионером своих обязательств, которые могли бы служить основанием для расторжения соглашения при условии, что такие случаи не были устранены или в отношении которых отсутствуют способы для их устранения. Безусловно, существуют превходящие обстоятельства, при наступлении которых концессионер освобождается от ответственности, и которые не приводят к расторжению ввиду неисполнения обязательств, кроме того, они не служат основанием для расторжения, если неисполнение обязательств было вызвано действием или бездействием государственного органа. Примеры случаев неисполнения обязательств могут включать:  неспособность концессионера завершить новую модернизацию активов к предельной дате;  отказ концессионера от исполнения своих обязательств;  неспособность обеспечения услуг на уровне, предусмотренном в соглашении;  неспособность выплачивать концессионные сборы государственному органу в установленные сроки;  финансовая несостоятельность и иные аналогичные случаи;  коррупционные действия: при этом, однако, концессионеру необходимо предоставить возможность уволить персонал или подрядчиков, замешанных в коррупции, если руководство концессионера не знало о таких действиях;  передача любых прав и обязательств концессионера применительно к соглашению, кроме случаев, когда это разрешено соглашением;  любое существенное нарушение концессионером любых из своих обязательств по соглашению. Расторжение соглашения концессионером ввиду неисполнения обязательств государственным органом Государственный орган должен исходить из понимания того, что соглашение накладывает на него обязательства, и концессионер рассчитывает на то, что указанные обязательства будут выполняться государственным органом. Нарушения обязательств государственным органом обычно включают неспособность осуществить платежи в поддержку концессии, неспособность предоставления активов в соответствии с заключенным контрактом и т.д. Кроме того, в тех случаях, когда существует необходимость скорректировать дебиторскую задолженность с учетом инфляции, когда финансирование Всемирный банк Страница 385 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов установлено в валюте, за исключением валюты принимающей страны, и дебиторскую задолженность необходимо скорректировать с учетом колебаний курса валюты, любое вмешательство государственного органа с целью предотвращения выполнения вышеуказанного будет иметь серьезные негативные последствия. Таким образом, в соглашение также необходимо включить перечень случаев, составляющих «невыполнение обязательств государственным органом», на такой же основе, как и в отношении концессионера. Перечень может включать следующие случаи:  экспроприация, принудительное отчуждение или национализация государственным органом концессионера или прав концессионера по соглашению;  отзыв согласия, необходимого концессионеру для выполнения обязательств по соглашению; и  любое существенное нарушение государственным органом любого из своих обязательств по соглашению, указанное в уведомлении, направленном концессионером, в котором приведены веские свидетельства нарушений и изложены требования по их устранению. Расторжение по причине не нарушения обязательств В соглашении необходимо предусмотреть расторжение в случае продолжительного периода форс-мажорных обстоятельств, либо в случае, когда стороны не в состоянии достичь соглашения по наступлению политических форс-мажорных обстоятельств (как указывалось выше, в ряде юрисдикций суды имеют право по законодательству вынести обязательное для сторон решение). Порядок расторжения Сторона, стремящаяся добиться расторжения, обязана направить уведомление о намерении расторгнуть соглашение и указать основания, на которых она добивается расторжения. Если основанием для расторжения служит неисполнение обязательств, и такое нарушение может быть устранено, то стороне, не выполняющей обязательства, необходимо предоставить возможность по устранению такого нарушения, либо эта сторона обязана предоставить программу по устранению нарушения. В соглашении необходимо предусмотреть конкретные сроки реализации каждого этапа. После доставки уведомления о намерении расторгнуть соглашение, в том случае, если нарушение, связанное с невыполнением обязательств не было устранено, либо не была согласована программа по устранению нарушения, стороне, выполняющей обязательства и направившей уведомление, должно быть разрешено направить уведомление о расторжении соглашения. Всемирный банк Страница 386 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Срок действия уведомления о расторжении В соглашении необходимо указать минимальный период времени между направлением уведомления о расторжении и датой расторжения. Другие меры правовой защиты Осуществление права выполняющей обязательства стороны по расторжению соглашения не должно препятствовать осуществлению других мер правовой защиты этой стороной, предусмотренных соглашением. Тем не менее, в соглашение нередко включают пункт об «исключительных мерах правовой защиты», ограничивающий право любой стороны на правовую защиту по соглашению, нежели в общепринятом порядке; кроме того, могут иметься исключения в отношении того, что нередко неопределенно именуется как «косвенный ущерб», но более приемлемым было бы использовать термин «косвенные убытки», включающие вмененные издержки. Права и обязательства после расторжения Существуют два подхода к расторжению. Первый подход заключается в том, что расторжение может иметь место по соглашению, и в этом случае необходимо перечислить положения, которые останутся в силе, такие как конфиденциальность, разрешение споров, а также положения, относящиеся к финансовому регулированию после расторжения, такому как компенсационные выплаты. Второй подход заключается в том, что расторжение может наступить ввиду истечения срока действия по настоящему соглашению, либо ввиду преждевременного достижения срока действия. В этом случае обязательства сторон аннулируются в отношении концессии, однако остальные обязательства остаются в силе. Выбор подхода частично зависит от законодательства принимающей страны . Порядок действий после расторжения Концессионер обязан прекратить управление переданными в концессию активами в соответствии с порядком возврата в том случае, если не предусмотрено, что концессионер имеет право сохранить за собой определенные активы. Вопрос о том, должен ли концессионер получить компенсацию, при каких обстоятельствах и в каком размере, будет зависеть от того, что будет принято рынком в период проведения торгов на присуждение концессии, и от законодательства принимающей страны. По существу, если расторжение обусловлено невыполнением обязательств государственным органом, компенсация должна быть достаточной для выплаты финансирующим организациям, включая все издержки в связи с изменением условий, выплату акционерного капитала, оплату издержек в связи с изменением условий по ранее существовавшим контрактам, затраты на демобилизацию капитала и оплату в счет будущих дивидендов на акции, утраченных в результате преждевременного расторжения соглашения. В том случае, если концессионер не выполняет свои обязательства, конструктивный подход заключается в том, чтобы предложить на продажу остальную часть концессии на тех же условиях, что и первоначальная Всемирный банк Страница 387 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов концессия, и после покрытия расходов государственного органа выплатить остаток финансирующим организациям концессионера. Такое решение является приемлемым в том случае, если имеется ликвидный рынок, т.е. при наличии достаточного количества компаний, готовых участвовать в торгах для получения концессии на обновление активов и достаточного количества финансирующих организаций, готовых выделить средства. Наиболее пессимистический сценарий для государственного органа заключается в том, что он обязан рассчитаться с финансирующим организациями в полном объеме, а также задействовать часть собственного или акционерного капитала. Оптимальный сценарий возможен в юрисдикциях, в которых предоставляется право на компенсацию, если концессия предусматривает оказание государственных услуг. Решением суда устанавливается компенсация, если она не была согласована между сторонами, хотя это является неубедительным для финансирующих организаций, поскольку процесс разрешения споров касательно стоимости в судебном порядке обычно является длительным процессом. При наступлении политических форс-мажорных концессионер планирует погашение долга финансирующим организациям, прибыль на капитал и издержки демобилизации капитала. При наступлении форс-мажорных обстоятельств концессионер будет, как минимум, обосновывать необходимость погашения долга, хотя такое обоснование не является весомым во всех юрисдикциях. Полномочия судебных органов обсуждаются в Разделе 2.16 со ссылкой на форс-мажорные обстоятельства. Истечение срока действия По истечению срока действия концессионер обязан передать концессию, уступить управление переданными в концессию активами государственному органу и по выбору государственного органа продать другие активы концессионера государственному органу. 2.25 Возврат Существуют различные методы осуществления возврата: некоторые из указанных методов отражают характер предоставленной концессии, например, происходит ли передача права собственности в конце срока действия, либо при создании переданных в концессию активов. Закон принимающей страны о банкротстве, а также возможность в случае финансовой несостоятельности концессионера сохранения или получения активов для выполнения обязательств по предоставлению государственных услуг, если такие обязательства существуют, в значительной степени влияют на возврат. Каков бы ни был принятый правовой механизм, предлагается, чтобы в течение установленного периода времени проверки, проводимой в соответствии с Разделом 2.20, или иного согласованного сторонами периода времени, стороны организовывали встречу для согласования процессов, основанных на порядке возврата. Заголовки указанных пунктов должны Всемирный банк Страница 388 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов быть представлены в виде приложений к соглашению и могут включать следующее:  работы, проводимые в целях обеспечения соответствия переданных в концессию активов требованиям в отношении даты возврата;  контракты по обеспечению, а также предусматривается ли их аннулирование или переуступка государственному органу;  реестр позиций, включенных в объем подлежащих возврату активов;  все активы концессионера и детализированная информация относительно того, будут ли такие активы изъяты или переданы государственному органу, и условия такой передачи согласно соответствующим условиям расторжения по соглашению;  наем, перевод и сокращение работников;  организация подготовки и порядок аттестации персонала, уполномоченного государственным органом обеспечить независимую эксплуатацию переданных в концессию активов;  права и обязательства концессионера, однозначно остающиеся в силе после расторжения или истечения срока действия;  любая иная информация и процедуры в отношении объема возврата. Объем возврата На дату возврата в соответствии с порядком возврата концессионер обязан передать государственному органу:  все права, право собственности и доли в подлежащих возврату активах, свободные от всех без исключения обременений и исков любого рода и характера;  все права концессионера на использование, владение или доступ к переданным в концессию активам;  все Руководства по эксплуатации и техническому обслуживанию, рабочие чертежи и иную информацию, которая может оказаться необходимой, или которая может быть запрошена государственным органом для обеспечения дальнейшей эксплуатации переданных в концессию активов государственным органом или его уполномоченным представителем;  все действующие гарантии от субподрядчиков и поставщиков и все страховые полисы, в том числе иски, арбитражные решения и мировые соглашения; Всемирный банк Страница 389 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов  индивидуальные и коллективные трудовые соглашения, программы медицинского и пенсионного обеспечения и иные обязательства по трудовым отношениям;  все технологии и ноу-хау, относящиеся к эксплуатации и техническому обслуживанию переданных в концессию активов, которые могут оказаться необходимыми для обеспечения дальнейшей эксплуатации переданных в концессию активов государственным органом или его представителем. Другие вопросы, относящиеся к возврату В соответствии с порядком возврата концессионер обязан аннулировать или переуступить государственному органу любые соглашения по эксплуатации и техническому обслуживанию оборудования, поставкам и услугам, и любые иные соглашения, которыми располагает концессионер, существующие на дату возврата. Государственный орган не несет ответственности за какие-либо издержки по аннулированию соглашений и, таким образом, концессионер обязан выплатить государственному органу возмещение и освободить его от ответственности в отношении аннулирования соглашения. Концессионер за свой собственный счет и в течение определенного периода времени после даты возврата обязан ликвидировать или принять приемлемые меры для ликвидации всех активов, не подлежащих передаче государственному органу. Устранение недостатков после даты возврата Если в течение определенного периода времени с даты возврата концессионер не способен выполнить условия возврата или выполнить любой пункт порядка возврата, то в этом случае в течение дополнительного периода времени с даты возврата государственный орган может потребовать устранить недостатки и, следовательно, должен быть наделен правом направить уведомление с указанием неисполнения обязательств по возврату и потребовать от концессионера устранить недостатки в течение указанного периода времени. Концессионер обязан за свой собственный счет устранить недостатки по возврату. Если концессионер отказывается или не способен устранить недостатки по возврату в течение указанного периода времени, государственный орган обязан получить право на устранение недостатков по возврату и на взыскивание издержек и расходов с концессионера либо по залоговому обеспечению, либо иным путем. Юридическая экспертиза, являющаяся частью проверки качества работы, позволит выявить распределение сборов и платежей по передаче, в том числе гербового сбора, регистрационного сбора, налога на передачу и т.д. В Всемирный банк Страница 390 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов соглашении необходимо указать сторону, которая обязана нести вышеуказанные расходы. 2.26 Переуступка и иные операции В ходе реализации долгосрочного контракта в определенной степени может произойти изменение государственного органа, концессионера и финансирующих организаций. Акции концессионера могут покупаться и продаваться, займы могут рефинансироваться, либо финансирующие организации могут объединяться в синдикаты и участвовать в консорциумах или формировать производные займы. Каждый из указанных шагов может оказать воздействие на другие стороны и изменить коммерческие и иные факторы, которые по допущению существовали на начальном этапе срока действия соглашения. Этот факт необходимо признать в период ведения переговоров по соглашению, и необходимо достичь соответствующего баланса, обеспечивающего определенную гибкость в отношении любых соответствующих изменений, позволяющую сторонам получить достаточные гарантии касательно идентичности и (или) кредитоспособности их противных сторон. Ограничения в отношении концессионера В соглашении необходимо предусмотреть положения, запрещающие концессионеру отчуждать, переуступать или передавать свои права по соглашению, кроме как в качестве части пакета обеспечения первоочередных кредиторов. Если заменяющий концессионер назначен первоочередными кредиторами, то соглашением должно быть предусмотрено положение, разрешающее передачу прав и обязательств первоначального концессионера. Кроме того, могут существовать ограничения в отношении прав акционеров по распоряжению акциями или продаже любых долей в акциях. Такие ограничения могут предусматривать период времени или условия, которые могли бы привести к изменению контроля. В тех случаях, когда приемлемым является включение такого положения в соглашение, формулировка и, следовательно, ограничение должны охватывать любую договорную или иную долю в указанных акциях и могут охватывать головные и промежуточные холдинговые компании и дочерние компании концессионера, в частности, в тех случаях, когда дочерние компании выполняют основную функцию в отношении концессии . Ограничения в отношении государственного органа Учитывая важность финансовой устойчивости государственного органа, целесообразно предусмотреть в соглашении положение, не разрешающее государственному органу переуступать или передавать свои права или обязательства по соглашению без согласия концессионера, за исключением случаев, когда перевод осуществляется в соответствии с законодательством или необходим для реорганизации государственного сектора. Тем не менее, вследствие этого, необходимо избегать нанесения ущерба кредитоспособности стороны государственного сектора. Всемирный банк Страница 391 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов Изменения в финансировании Имеется вероятность того, что если концессионер имеет возможность рефинансирования при более низких ставках, потенциальный прирост прибыльности будет нивелирован решениями Комитета по транспортному регулированию, который мог бы снизить тарифы, подлежащие оплате концессионеру. Если такая ситуация маловероятна в рамках законодательства принимающей страны, то государственный орган обязан рассмотреть вопрос, следует ли ему разделить выгоды от получения прибыли за счет рефинансирования. Необходимо взвешенно относиться к составлению проекта соглашения при усложнении вопросов, например, вопроса, заключающегося в том, что прибыли от рефинансирования могли бы быть получены на более высоком уровне, например, на уровне холдинговой компании. Кроме того, если государственный орган полагается в коммерческом, а не в договорном плане, на первоочередных кредиторов, которые могли бы обеспечивать контроль над концессионером, ввиду того, что выплаты первоочередным кредиторам будут осуществляться в зависимости от эффективности работы концессионера, то необходимо рассмотреть в полном объеме вопрос о синдикации, участии в консорциумах и, в частности, о создании производных финансовых инструментов . 2.27 Права интеллектуальной собственности Для обеспечения эксплуатации переданных в концессию активов при чрезвычайных обстоятельствах либо по истечению или завершению срока действия концессионер обязан выдать государственному органу безвозвратную лицензию или сублицензию по использованию прав интеллектуальной собственности, относящихся к обновлению, техническому обслуживанию и эксплуатации указанных активов. Государственному органу должно быть дано разрешение выдавать сублицензии последующим концессионерам или операторам. Если концессионер дополнительно является оператором поездов, государственный орган может потребовать лицензию на применение технологий для операционных систем, используемых при предоставлении услуг по грузоперевозкам. Если указанные системы представляют собой запатентованное программное обеспечение, то существует вероятность того, что после истечения или прекращения срока действия такие технологии могут потребоваться для использования до тех пор, пока не будет назначен новый концессионер или оператор и до тех пор, пока ими не будут внедрены их собственные системы. 2.28 Платежи В соглашении необходимо предусмотреть положение о платежах и о сроках осуществления платежей, поскольку в ряде случаев осуществление платежей может приходиться на государственные праздники или банковские выходные дни. Всемирный банк Страница 392 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов В случае невозможности осуществления платежей к дате срока платежа, необходимо выплатить компенсацию. Концессионеру придется занять финансовые средства, и любые проценты, подлежащие выплате концессионером, будут представлять собой его издержки за невозможность своевременного осуществления платежа. Однако, ставка компенсации должна быть не настолько высокой, чтобы лишить концессионера стимула своевременного осуществления платежа государственному органу, поскольку компенсация представляет собой менее дорогостоящий вариант по соглашению, чем заимствование. Таким образом, необходимо увязать процентную ставку за просроченный платеж с изменяющейся стоимостью привлеченных средств. 2.29 Применимое право и язык В большинстве принимающих стран допускается, что законодательство, регламентирующее соглашение, является законодательством принимающей страны. Что касается языка, затраты участников международных торгов и их финансирующих организаций будут значительно сокращены при отсутствии необходимости перевода, таким образом, английский, французский или испанский языки имеют преимущества: обычно английский язык является наиболее универсальным. Однако, могут существовать политические и культурные факторы, препятствующие использованию вышеприведенных языков. 2.30 Урегулирование споров Кроме тех случаев, когда вопросы экономического характера, уровня обслуживания или безопасности могут решаться в судебном порядке регуляторным органом, фактически существует три основных пути разрешения споров, возникающих по соглашению, а именно: решение эксперта, арбитражное разбирательство и судебное разбирательство. Законодательство принимающей страны определяет возможность использования двух путей из трех. В ряде юрисдикций отсутствуют механизмы признания решения эксперта в качестве окончательного, обязательного и принудительно применимого. В других юрисдикциях суды имеют право вмешиваться в арбитражное разбирательство, и при вынесении решения для принудительного применения суды допускают повторное слушание по спорным вопросам. В ряде юрисдикций концессии подпадают под действие административного права, таким образом, споры, возникающие из соглашения или в связи с ним, должны передаваться в административные суды. Одна из причин нежелания обращаться в суды заключается в качестве судебной системы. Концессии являются столь же сложными, как и соглашения, относящиеся к предоставлению концессий. Существует риск того, что судебный орган не в полной мере разберется в коммерческих и иных вопросах, вынесенных на рассмотрение суда, а также риск коррумпированности судебной системы, затягивания судебных Всемирный банк Страница 393 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов разбирательств и слушаний и подачи многочисленных апелляционных жалоб. Другой ключевой вопрос заключается в том, сколько времени потребуется, чтобы пройти через все уровни судебной системы в целях получения окончательного решения. Концессионер и его финансирующие организации желают определить, имеет ли концессионер возможность в принимающей стране ходатайствовать о судебном пересмотре при обстоятельствах, в которых регуляторный орган принимает решение, которое негативно отразится на концессионере, и такое решение считается нецелесообразным. Возможность удовлетворительного урегулирования споров путем арбитражного разбирательства позволяет оказывать влияние на международных инвесторов и финансирующие организации. Таким образом, значение имеет тот факт, является ли принимающая страна стороной, подписавшей Нью-Йоркскую Конвенцию о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений МЦУИС (Международный центр по урегулированию инвестиционных споров), или иные региональные конвенции. В качестве условия, предшествующего любому судебному разбирательству по урегулированию споров, является целесообразным требовать проведения совещания между руководителем государственного органа и генеральным директором концессионера, которые в течение непродолжительного периода времени обязаны решить вопрос. Как минимум, требование по проведению встречи позволяет гарантировать, что руководители будут стремиться разобраться в сути вопроса и подходов своих коллег прежде, чем приступить к разрешению спора, требующего больших затрат. Как результат, при организации обучения до начала процесса реформирования в рамках государственного органа, акцент необходимо сделать на том, чтобы руководители предусмотрительно принимали решения, а не пытались уйти от ответа под предлогом того, что решение было навязано государственному органу решением суда в соответствии с порядком разрешения споров. Решение эксперта в тех случаях, когда оно является альтернативой, может оказаться ценным при урегулировании технических споров, например, когда спор касается вопросов строительства или эксплуатации. В ряде случаев были созданы постоянные комиссии по разрешению споров на этапе строительства для ускорения урегулирования технических споров в процессе строительства. В других случаях финансовые споры передавались на рассмотрение комиссии финансовых экспертов. С точки зрения государственного органа, любые споры являются спорами исключительно между ним и концессионером без участия третьей стороны. С точки зрения концессионера участие третьих сторон, таких как его собственных подрядчиков, является преимуществом, в частности, если концессионер стремится переложить ответственность на указанных подрядчиков. Тем не менее, если в разрешении споров принимает участие арбитражная комиссия, состоящая из трех членов и включающая по одному Всемирный банк Страница 394 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 4: Руководство по составлению по повышению эффективности сектора железных дорог концессионных контрактов представителю государственного органа, концессионера и третейского судью, соединение исков в одном судебном разбирательстве является неприемлемым, т.к. подрядчики не будут располагать представительным третейским судьей. Таким образом, если в разрешении спора участвует более двух сторон, наиболее приемлемым решением является рассмотрением споров одним третейским судьей. 2.31 Типовые положения и формулировки Для рассмотрения таких вопросов, как направление уведомлений, в соглашение необходимо включить ряд стандартных условий независимо от того, является ли соглашение неделимым соглашением сторон, либо имеется ряд контрактов, а также необходимо включить условие для сохранения соглашения в том случае, если будет выявлен незаконный характер какого- либо положения и т.д. Всемирный банк Страница 395 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Приложение 5 Руководство по составлению контрактов на осуществление пассажирских перевозок 1 Введение До подготовки проекта контракта на оказание транспортных услуг необходимо провести определенную подготовительную работу, включающую подготовку детализированного технико-экономического обоснования, анализ вариантов и дальнейшую оценку соотношения цены и качества на определенных этапах процесса закупок, в том числе до начала процесса и непосредственно до реализации контракта на оказание транспортных услуг, как указано в основном тексте Сборника. Основное различие в подходах между юрисдикциями гражданского права и общего права заключается в судебном толковании договоров на оказание транспортных услуг между тем, что было изложено в письменной форме и что было намечено. В рамках гражданского права нет необходимости включать в контракт на оказание транспортных услуг положения, которые уже включены в гражданский кодекс. Указанные моменты также рассматривались в Приложении 4 (Раздел «Введение» Руководства по составлению концессионного договора на оказание транспортных услуг). 1.1 Цель Три основные цели контракта на оказание транспортных услуг заключаются в следующем:  углубить понимание основных обязанностей и рисков, принимаемых на себя сторонами контракта на предоставление транспортных услуг;  определить уровни услуг, предоставляемых частным сектором, и выплаты подрядчику, осуществляемые Департаментом пассажирского транспорта (ДПТ), без проведения длительных переговоров;  установить последовательный подход и формирование цен среди участников торгов при проведении любой процедуры конкурсных торгов после начала процесса реформ. Всемирный банк Страница 397 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок 1.2 Ключевые факторы Руководство было разработано в отношении услуг по пассажирским перевозкам и в нем предусматривается, что разрешение на заключение контракта дается ДПТ, в роли которого может выступать министерство или государственная или региональная организация. Может возникнуть необходимость государственной гарантии в случае, если ДПТ не находится в ведении правительства, и если ожидаемые выплаты подрядчику являются значительными. Простейшая форма контракта на оказание транспортных услуг основана на деятельности подрядчика по эксплуатации и проведению в небольшом объеме технического обслуживания активов, предоставленных государственным сектором. Сложность контрактных вопросов возрастает, если часть или все активы предоставляются другими субъектами частного сектора (см. Приложение 4 «Руководство по составлению концессионных контрактов») либо государством, либо муниципальными корпорациями или аналогичными самостоятельными юридическими лицами. Необходимо разработать механизмы взаимодействия между подрядчиком и указанными иными субъектами, поскольку они не являются стороной контракта на предоставление транспортных услуг. Например, частная компания предоставить подвижной состав на основе схемы «финансирование- обслуживание». Означает ли это, что подрядчику будет предоставлен доступ к ремонтным мастерским для выполнения работ по мойке подвижного состава? Если частная компания, предоставляющая подвижной состав, связана контрактными обязательствами с государственным сектором, а не с подрядчиком и проводит внешнюю мойку подвижного состава по контракту на оказание услуг, подрядчик не может нести ответственность за основные показатели чистоты внешней поверхности подвижного состава, поскольку проведение таких операций неподконтрольно подрядчику . Тем не менее, контрактные отношения между компанией, предоставляющей подвижной состав, и подрядчиком позволяют подрядчику не только реализовывать свои права по отношению к этой компании, не обеспечивающей стандарты чистоты, но и взыскивать штрафы. Пассажиры придают особое значение пунктуальности. Однако, если самостоятельное юридическое лицо предоставляет путевую инфраструктуру как ДПТ, так и подрядчику, или же им обоим, то основные показатели пунктуальности должны отражать тот факт, что задержки могут являться результатом действий, не связанных с подрядчиком. Также могут возникнуть вопросы в отношении доступа пассажиров к вокзалам, если вокзалы эксплуатируются иной организацией, а не ДПТ и подрядчиком, или ими обоими. Кроме пунктуальности, пассажиров беспокоит проблема чрезмерного скопления людей, однако для управления плотностью пассажиров подрядчику необходимо получить контроль над активами, необходимыми для решения вопроса чрезмерного скопления людей. Кроме того, существует эффект домино, обусловленный чрезмерным скоплением людей, т.к. он оказывает негативное воздействие на пунктуальность. Другим аспектом пунктуальности является категория пассажирских перевозок: например, если Всемирный банк Страница 398 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок услуги предусматривают авиаперевозки пассажиров, то в данном случае требуется дополнительное время, во-первых, для оформления багажа и, во- вторых, время для самих пассажиров для ознакомления с обстановкой, которая для многих из них является непривычной. Может также возникнуть необходимость учесть следующие аспекты :  Кто является ответственным за продажу билетов? Распространяются ли билеты на другие виды перевозок, кроме тех, за которые подрядчик несет ответственность?  Если подрядчик несет определенную ответственность по защите доходов, для каких категорий пассажиров будут предусмотрены льготные тарифы (например, дети, военнослужащие, лица пожилого возраста, студенты ? Кроме того, будут ли действовать специальные тарифы в непиковые часы или тарифы выходного дня?)  Как будет проводиться инкассирование доходов? С помощью предоплатных карт или аналогичным образом? Кто является ответственным за администрирование тарифной системы?  Останется ли определенная часть кассовой наличности платы за проезд у подрядчика?  Определяет ли ДПТ все виды услуг? Закупает ли ДПТ минимальный уровень услуг, тем самым предоставляя подрядчику возможность оказывать любые дополнительные услуги, являющиеся коммерчески рентабельными?  Кто получает доходы от рекламы? Необходимо ли согласование макетных рекламных материалов?  Потребуется ли подрядчику лицензия оператора поездов? Существует ли отдельный режим безопасности?  Каким образом подрядчик взаимодействует с регуляторным (-и) органом (-ами) в рамках отдельного режима безопасности?  Кто является ответственным за расписание движения поездов? Кто издает расписание движения поездов для населения?  Если состояние инфраструктуры и подвижного состава негативно сказывается на потреблении топлива, и подрядчик не несет ответственности ни за инфраструктуру, ни за подвижной состав, каким образом будет решаться вопрос с затратами на топливо ?  Каким образом будут рассматриваться запросы на изменение объема или предоставление услуг?  Каков будет объем ответственности подрядчика в отношении нижеприведенного?  оптимизация использования ресурсов: составление оптимального расписания движения подвижного состава; Всемирный банк Страница 399 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок  планирование на основе квалификации: составление графика работы для машинистов и бригад в зависимости от их квалификации, аттестации и знаний маршрута и локомотивного парка;  сбалансированные задания: сокращение числа порожних составов; обеспечение того, чтобы бригады заканчивали смены в своих депо, к которым они приписаны;  учет предпочтений работников: повышение удовлетворенности работников, удержание работников и повышение эффективности их работы;  ежедневный оперативный контроль: способность устранять нарушения нормальной работы в режиме реального времени и решать вопросы, касающиеся изменения графика;  безопасность: персоналу подрядчика, возможно, потребуется пройти обучения методам оказания первой медицинской помощи, в том числе по использованию дефибрилляторов. Регламент действий в определенных ситуациях, таких как случаи суицидов, может определяться в зависимости от того, какая организация несет ответственность за управление объектами инфраструктурой, а также от того, задействован ли штат вокзала подрядчиком;  охрана: охрану могут осуществлять третьи стороны, такие как транспортная или железнодорожная полиция;  всеобщий доступ: ответственность за модернизацию инфраструктуры и оборудования для обеспечения доступа для всех независимо от физических возможностей может быть возложена на ДПТ или иную третью сторону; и  подготовка отчетности и управление данными: упорядочение и распространение точных данных с целью повышения эффективности принятия решений. Ответы на вышеприведенные вопросы будут отражены в любом контракте, однако решение не предполагает, что какая-то одна структура является предпочтительной по умолчанию. Скорее всего, наиболее оптимальное решение будет получено на основе анализа, проводимого в качестве составной части процесса реформ. 2 Руководство 2.1 Стороны В настоящем Руководстве организация государственного сектора, предоставляющая концессионные права, именуется «ДПТ»; вторая сторона Всемирный банк Страница 400 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок соглашения именуется «Подрядчик»; весь объем предоставляемых услуг именуется как «Услуги». Соглашение между ДПТ и Подрядчиком именуется как «Контракт на оказание транспортных услуг». В ряде юрисдикций участник торгов может являться консорциумом, и организация-подрядчик учреждается непосредственно до или после подписания контракта на оказание транспортных услуг. Если организация- подрядчик учреждается непосредственно после подписания, в контракте на оказание транспортных услуг необходимо предусмотреть положение о его переуступке новой компании до полного вступления контракта в силу . 2.2 Подробное изложение/цель В определенной степени формат настоящего документа отражает общепринятую практику в принимающей стране. В настоящих положениях приведено описание ДПТ и его полномочий, предлагаемые механизмы оказания услуг, и в них также может содержаться краткое описание процедуры и результатов проведения торгов, т.е. назначение подрядчика . 2.3 Определения В ряде юрисдикций законодательством предусмотрено толкование контрактов и иных юридических документов. Если таковое не предусмотрено, необходимо изложить трактовку формулировок и установить значение определенных терминов в контракте на оказание транспортных услуг. 2.4 Предварительные условия до даты вступления в силу Большинство положений контракта на оказание транспортных услуг не вступает в силу до тех пор, пока не будут выполнены определенные требования. В указанных положениях оговорены данные основные требования (предварительные условия). Ряд основных требований может иметь регуляторный характер , например, получение лицензии оператором поездов и согласование мер по обеспечению безопасности. Другие основные требования носят несколько более технический характер, такой как получение каждой стороной всех необходимых полномочий, позволяющих им связать себя обязательствами по контракту на оказание транспортных услуг, и юридических заключений относительно того, что полномочия были получены надлежащим образом. Может возникнуть необходимость в рассмотрении вопросов, относящихся к переводу персонала в распоряжение подрядчика, а также к получению страховок на имущество, ответственность работодателя и, что наиболее важно с точки зрения государства, контракт о страховании ответственности перед третьей стороной. Всемирный банк Страница 401 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Если подрядчик должен предоставить залоговое обеспечение выполнения контракта или аналогичный документ, срок выдачи должен рассматриваться в соответствии с предварительными условиями, хотя положения о его получении могут быть оговорены в другой части соглашения (см. Раздел «Залоговое обеспечение»). В тех случаях, когда подрядчик заключает соглашение с другими субъектами, например, о доступе к железнодорожным путям, доступе к вокзалам, на предоставление подвижного состава и т.д., необходимо реализовать указанные соглашения в полном объеме. В соответствии с требованиями подрядчик обязан разработать конкретные планы, которые он должен выполнить для развития пассажирских перевозок и повышения качества услуг; первый пакет таких планов должен быть представлен и согласован. Необходимо включить положение в отношении даты истечения срока, к которой условия в отношении сроков должны быть соблюдены, либо следует отказаться от них (при возможности); необходимо также определить последствия в случае неисполнения обязательств любой из сторон. В случае неисполнения обязательств подрядчиком, ДПТ могло бы явиться целесообразным предъявить к исполнению залоговое обеспечение конкурсного предложения, если такое положение оговорено в документации для торгов. 2.5 Период оказания услуг В контракте на оказание транспортных услуг необходимо оговорить продолжительность периода оказания услуг. Продолжительность должна отражать все соответствующие вопросы; примеры приведены ниже. ДПТ намерен определить продолжительность периода оказания услуг, который позволит достичь решения по оптимальному соотношению цены и качества. Факторы, которые необходимо учитывать при определении продолжительности контракта на оказание транспортных услуг, включают:  механизм, обеспечивающий сдерживание инфляции издержек и достижение баланса между преимуществами конкурсных торгов на получение контрактов на оказание транспортных услуг при регулировании издержек и дезорганизацией производства и издержками, понесенными при проведении торгов для выбора заменяющего подрядчика;  возможность дальнейших реформ, которые могли бы существенно изменить подход к железнодорожной системе, либо к оказанию транспортных услуг;  ценовая приемлемость транспортных услуг для пользователей и ДПТ; Всемирный банк Страница 402 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок  в случае, если ДПТ или иные организации осуществляют программы по масштабной модернизации или обновлению активов, то следует указать, каким образом достигнутая в результате указанных мер эффективность может быть максимально отражена (при наличии такой необходимости) в корректировке цены и структуре оплаты в соответствии с контрактом на оказание транспортных услуг. 2.6 Транспортные услуги Активы, предоставляемые ДПТ или иными субъектами, назначенными ДПТ, должны быть определены, равно как основания их предоставления. Как отмечено в пункте 1.2 выше, если указанные активы предоставляются третьей стороной, и подрядчик обязан заключить соглашения с указанной третьей стороной, то в данном случае необходимо определить основания для указанных соглашений, после чего подрядчик дает согласие на заключение упомянутых соглашений. Подрядчик также обязан дать согласие не вносить изменения в указанные соглашения без согласования с ДПТ. Подрядчику должно быть предоставлено время для проверки активов, и при обнаружении повреждений или иных существенных нарушений подрядчик обязан направить соответствующее уведомление ДПТ , либо в том случае, если активы предоставлены третьей стороной, направить уведомление указанной третьей стороне. В контракте на оказание транспортных услуг необходимо указать сроки для проведения мер по устранению нарушений или замене активов, а также последствия для условия контракта при проведении работ по устранению нарушений или замене, либо последствия задержки или невыполнения таких работ. Следует определить маршруты, которые передаются подрядчику, а также периодичность перевозок или минимальную периодичность перевозок и график осуществления первой и последней перевозки на каждом маршруте, если не предусматриваются круглосуточные перевозки 7 дней в неделю. В контракте на оказание транспортных услуг необходимо оговорить, кто является ответственным за составление графиков . Даже если ответственным является ДПТ, было бы целесообразно предусмотреть механизм для обеспечения участия подрядчика в процессе. Например, если предлагаемое изменение негативно скажется на уровнях нагрузки, других основных показателях эффективности или категориях пассажиров, предлагаемые изменения подлежат встречному уведомлению и урегулированию. Если изменение навязано подрядчику, то в данном случае необходимо возместить любые дополнительные понесенные издержки в виде «изменения услуг» (см. пункт 2.19) Также следует указать минимальный период между составлением и внедрением графика перевозок. Необходимо дать описание уровней транспортных услуг и основных показателей эффективности. При необходимости модернизации активов или повышения качества перевозок, переданных в ведение подрядчика Департаментом или иными сторонами, назначенными ДПТ, в контракт Всемирный банк Страница 403 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок необходимо включить положение, предусматривающее такую модернизацию и повышение качества. При невыполнении вышеуказанного к подрядчику не будут предъявляться требования по достижению повышенных уровней услуг и основных показателей эффективности в той степени, в которой неспособность достижения указанного явилась результатом неисполнения обязательств по модернизации и повышению качества, как это предусмотрено ДПТ или иной третьей стороной в соответствии с контрактом на оказание транспортных услуг. Необходимо согласовать особый режим перевозок для конкретных случаев, таких как запланированные спортивные игры, национальные или региональные фестивали и т.д. Определение термина «Специальное мероприятие» зависит от ожидаемого количества людей за час поездки на мероприятие и с мероприятия и пропускной способности системы , и при определении термина необходимо учитывать, что интенсивность выходного потока зрителей обычно выше, чем интенсивность входного потока. Следует учесть такие аспекты, как контроль за поведением толпы, охрана, обеспечение безопасности для здоровья людей и соблюдение правил техники безопасности. Возможно, целесообразным является создание комиссии в числе представителей руководства стадионами, полиции или иных правоохранительных органов, местных органов власти и иных провайдеров транспортных услуг, на которых может негативно отразиться действия толпы. Положения должны предусматривать соглашение по продлению времени работы транспорта (если транспорт не работает в круглосуточном режиме), если по плану мероприятие продолжается после завершения работы транспорта в соответствии с графиком, а также стратегию по ликвидации аварийных ситуаций и оказанию помощи при несчастных случаях. Подрядчику необходима гибкость для обеспечения возросших объемов пассажирских перевозок. Тем не менее, гибкость напрямую связана со степенью контроля, обеспечиваемого подрядчиком за объектами инфраструктуры и оборудованием. На контроль за нагрузками будет оказывать воздействие протяженность платформы, которая в сочетании с кинетическими (габаритными) воротами определяет максимальную длину состава, количество имеющихся ниток движения в пиковые периоды и количество сидячих и стоячих мест в любом вагоне. Если в пиковые периоды количество пассажиров, стремящихся попасть в вагон, превышает разрешенное количество, подрядчику необходимо принять меры по ограничению притока пассажиров, что будет зависеть от конфигурации вокзалов и платформ. Тем не менее, ответственность за регулирование нагрузки следует возложить на подрядчика, хотя принятые меры будут зависеть от объектов и оборудования, которыми он располагает. Как указано выше, основные показатели эффективности должны отражать как фактические возможности подрядчика контролировать качество пассажирских перевозок, так и цели Департамента применительно к оказанию транспортных услуг. Основные показатели восприятия пассажирами качества услуг включают пунктуальность, отсутствие Всемирный банк Страница 404 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок скопления людей и чистоту. Может быть разработан порядок выплаты премий и наложения штрафов, который может быть увязан с основными показателями эффективности, однако подрядчика необходимо освободить от уплаты любых штрафов, если причина невозможности достижения основных показателей эффективности неподконтрольна подрядчику. Если контракт на оказание транспортных услуг предусматривает проведение ТО и уборку вагонов, такие работы могут регулироваться либо путем установления периодов времени, в течение которых необходимо выполнять услуги, либо путем определения требуемых результатов. Что касается основных показателей эффективности, относящихся к чистоте вагонов, интересным параметром является наличие граффити, т.к. возможность подрядчика удалять граффити и скорость удаления граффити будет зависеть от чистоты вагонов, о которой идет речь. 2.7 Пассажиры Основные показатели эффективности необходимо увязывать со степенью удовлетворенности клиентов или пассажиров. Подрядчик должен либо оформить устав, либо присоединиться к уставу, в котором оговорены права и обязанности пассажиров; устав должен быть доступен для общественности. Предусматривается, что данный устав будет дополнять любые положения, периодически издаваемые для регламентации поведения пассажиров, при этом нарушение устава может привести к уголовному преследованию, например, при езде снаружи вагона. Объем устава и внесение в него любых изменений подлежат согласованию с ДПТ. Целесообразно определить регламент оказания медпомощи пассажирам, в том числе с использованием дефибрилляторов, если таковые имеются в транспортном средстве, и подобный регламент мог бы быть включен в устав. Следует предусмотреть определенное количество персонала, обладающего квалификацией по оказанию первой медицинской помощи, его размещение и протоколы для оказания медпомощи пассажирам, в том числе следует оговорить порядок взаимодействия со службами экстренной медицинской помощи. Устав прав и обязанностей пассажиров дожжен включать положение об обеспечении общего доступа, в том числе применительно к багажу, детским коляскам, собакам-поводырям и пассажирам с ограниченными физическими возможностями в зависимости от расположения вокзалов, платформ и вагонов. В уставе необходимо оговорить обстоятельства, при которых пассажиры имеют право требовать от подрядчика компенсацию или возврат суммы за билет. В уставе необходимо предусмотреть порядок рассмотрения жалоб пассажиров, а также апелляционные процедуры для рассмотрения неурегулированных конфликтов. Всемирный банк Страница 405 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Необходимо предусмотреть простые процедуры для решения вопросов, связанных с утерянным/найденным имуществом и сопутствующими отчетами и запросами, а также службой одного окна для пассажиров, стремящихся вернуть утерянное имущество . Необходимо рассмотреть вопрос о проведении опросов пассажиров в качестве средства оценки качества оказываемых услуг. Кто должен проводить их? Какие результаты рассматриваются как удовлетворительные/ неудовлетворительные? Кто отвечает за удовлетворительное обслуживание пассажиров/кто несет ответственность за неудовлетворительное обслуживание пассажиров? 2.8 Ограничение прав и дискриминация Подрядчик обязан разработать и реализовать согласованный план для решения вопросов ограничения прав и дискриминации в отношении пассажиров и персонала дополнительно к вопросам, рассматриваемым в уставе. План, как минимум, должен соответствовать требованиям действующего законодательства, однако он может охватывать любые критерии, определенные ДПТ при проведении конкурсных торгов . В течение периода действия контракта на оказание транспортных услуг любые доработки стандартов в отношении общего доступа должны рассматриваться как изменение услуг; любые капитальные затраты, понесенные при замене активов или оборудования, должны оплачиваться за счет ДПТ или за счет других назначенных им организаций , ответственных за предоставление активов или оказание услуг. В случае отклонения от реализации плана в контракте на оказание транспортных услуг необходимо оговорить санкции, применяемые к подрядчику в дополнение к любой уголовной ответственности, которую может понести подрядчик, за тем исключением, что если такое отклонение от реализации плана, приводящее к негативным последствиям, обусловлено обстоятельствами, неподконтрольными подрядчику. 2.9 Аварии и ликвидация последствий аварийных ситуаций Если пассажирские перевозки осуществляют несколько компаний, целесообразным является разработать единый план ликвидации последствий аварийных ситуаций, в котором указаны обязанности каждого субъекта, в том числе подрядчика, в случае возникновения аварийной ситуации или реальной и непосредственной угрозы. Необходимо регулярно пересматривать план и проводить учения в соответствии с установленным графиком. В соответствии с контрактом на оказание транспортных услуг на подрядчика возлагаются обязательства в отношении аварийных ситуаций соразмерно оказываемым услугам, и эти обязательства подрядчик берет на себя в соответствии с контрактом на оказание транспортных услуг. Всемирный банк Страница 406 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок 2.10 Тарифы за проезд и «сейф доходов от платы за проезд» Подрядчик, как минимум, обязан повысить защиту доходов с целью снижения случаев незаконной неоплаты проезда пассажирами . Решение этого вопроса подрядчиком зависит от методологии сбора доходов. Если подрядчик несет ответственность как за сбор, так и защиту доходов, либо за то или другое, то в контракте на оказание транспортных услуг необходимо оговорить вопрос скидок. Если подрядчик получает выгоду от собранного дохода, то в этом случае любое изменение размера скидок, которое может привести к сокращению дохода подрядчика, должно рассматриваться как изменение услуг. В контракте на оказание транспортных услуг необходимо уточнить, являются ли все тарифы заранее установленными, либо подрядчик имеет право устанавливать любые тарифы. В контракте также следует четко указать, имеет ли подрядчик право удерживать какой-либо собранный доход, либо весь доход должен быть переведен на указанный счет и находиться там для распределения одному или нескольким субъектам – система нередко именуется как «банковский сейф», поскольку поступления от оплаты проезда никогда не появляются на счетах подрядчика. В контракте на оказание транспортных услуг следует определить механизм и процедуру корректировки тарифов. Если подрядчик получает выгоду от тарифов, и происходит снижение таких тарифов, то этот вопрос необходимо рассматривать как изменение услуг, за исключением тех случаев, когда снижение тарифов представляет собой согласованную компенсацию за невыполнение обязательств подрядчиком. Если пассажир нарушает правила оплаты проезда, ДПТ должен покрыть понесенные подрядчиком издержки на выдачу повесток уклоняющимся от оплаты проезда пассажирам явиться в суд, плюс издержки, связанные с появлением на судебных разбирательствах для взыскания платы за проезд, если только подрядчик не наделен правом удерживать значительную часть доходов от платы за проезд. 2.11 Вокзалы и имущественные объекты В том случае, когда подрядчик несет ответственность за техническое обслуживание вокзалов в течение периода оказания транспортных услуг , подрядчик обязан не только поддерживать в чистоте вокзальные помещения, но также прилегающие к вокзалу парковки и площадки для хранения велосипедов в зависимости от расположения вокзала . В документации для торгов следует определить объем услуг по техническому обслуживанию вокзалов; подрядчику должна быть предоставлена возможность устанавливать цены. Стандарты технического обслуживания необходимо включить в приложение к контракту на оказание транспортных услуг; выполнение или невыполнение обязательств по поддержанию Всемирный банк Страница 407 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок оговоренных стандартов должно регламентироваться системой премий и штрафов. Как пример, в целях обеспечения мер общественной безопасности в контракте необходимо оговорить максимально допустимое время для восстановления работы неисправных осветительных приборов в общественных местах. Если в течение периода оказания транспортных услуг предусматривается повышение стандартов, то такие изменения необходимо рассматривать как изменение услуг. В контракте на оказание транспортных услуг может быть указана численность штата, должностные обязанности и время работы (в часах), в течение которого сотрудники вокзала должны находиться в конкретных местах в течение рабочего дня. При необходимости подрядчик обязан разработать план технического обслуживания вокзалов и помещений; необходимо периодически пересматривать соглашение с ДПТ по указанному плану. План может представлять собой часть более широкого плана по ТО систем с целью согласования всех необходимых планов по обновлению и ТО систем, в том числе планов по путевой инфраструктуре, подвижному составу, вокзалам и т.д. Таким образом, неспособность подрядчика выполнить обязательства в соответствии с планами по ТО систем может привести к финансовым убыткам или к увеличению расходов субъектов, ответственных за другие части системы; последствия любого такого невыполнения обязательств следует отразить в системе премий и штрафов. Задержки в работе подрядчика, вызванные другими субъектами, могли бы рассматриваться в рамках изменений услуг, либо в рамках соответствующих контрактов с третьими сторонами. При необходимости подрядчик обязан разработать систему обеспечения качества в соответствии с предложениями, представленными подрядчиком в период проведения конкурсных торгов. В контракте на оказание транспортных услуг необходимо установить процедуру приемки и оформления контрольной документации; при этом порядок выплаты премий и наложения штрафов должен предусматривать последствия за неспособность представления документации или за несоблюдение предписаний, изложенных в контрольной документации . Если подрядчик обязан обеспечить предоставление определенного основного оборудования, в контракте на оказание транспортных услуг необходимо указать поставщика или поставщиков, или же перечень потенциальных поставщиков может быть согласован и включен в этот контракт, тем самым позволяя подрядчику добиться оптимального соотношения цены и качества при ведении переговоров с включенными в перечень поставщиками. ДПТ должен иметь право использовать основное оборудование по истечению срока действия или досрочного расторжения контракта на оказание транспортных услуг, однако вопрос о том, обязан ли ДПТ осуществлять плату за приобретение прав собственности, зависит от характера оборудования и от того, получил ли подрядчик возмещение в Всемирный банк Страница 408 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок полном объеме за понесенные им издержки в рамках механизма оплаты, предусмотренного в контракте на оказание транспортных услуг. 2.12 Системные контракты В рамках процесса реформирования следует рассмотреть вопрос относительно необходимости заключения подрядчиком контактов (системных контрактов) с третьими сторонами, предоставляющими активы или услуги в связи с осуществлением перевозок , например, подвижной состав, путевую инфраструктуру и т.д. Основной вопрос заключается в потенциальных убытках, которые подрядчик может понести в случае нарушения условий указанных контрактов; кроме того, вопрос состоит в том, будет ли достигнуто оптимальное соотношение цены и качества, если подрядчик оценил риск указанных возможных убытков . Из общего круга вопросов необходимо выделить вопрос относительно уровня финансовой безопасности, который требуют обеспечить стороны к указанным контрактам; при этом необходимо учитывать, что подрядчик располагает незначительным объемом активов, и станет ли залоговое обеспечение выполнения контракта экономичным вариантом для подрядчика для достижения требуемого уровня безопасности. Системные контракты могут быть переуступлены подрядчику или заключены подрядчиком заново. Кроме того, может быть предусмотрен целый спектр контрактов, начиная от договора о сотрудничестве до полномасштабного соглашения, например, соглашения о допуске к путевой инфраструктуре, в соответствии с которым подрядчик дает согласие по контракту на оказание транспортных услуг не вносить существенные изменения в системные контракты и не вносить изменения , если такие изменения останутся в силе после завершения периода оказания транспортных услуг без согласия на то ДПТ . Кроме того, ДПТ может затребовать от подрядчика возмещение ущерба в связи с любыми исками , расходами и убытками, которые могут возникнуть в результате любого нарушения подрядчиком своих обязательств по системным контрактам . 2.13 Сборы и иное вознаграждение Подрядчик заинтересован в получении доходов, соизмеримых с объемом оказываемых им услуг и объемом принятых на себя обязательств по контракту на оказание транспортных услуг и, в соответствующих случаях, по системным контрактам. В контракте на оказание транспортных услуг должно быть определено, имеет ли подрядчик на получение значительной части поступлений от оплаты проезд и иных доходов, например, от рекламы (поскольку конкурсное предложение подрядчика может быть основано на дополнительных выплатах или субсидиях ДПТ), либо ДПТ обеспечит поступления, достаточные для покрытия издержек подрядчика и получения прибыли (поскольку конкурсное предложение подрядчика может основываться на сумме платежа за оказываемые услуги). Всемирный банк Страница 409 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Если подрядчик в незначительной степени рассчитывает на поступления от оплаты за проезд, он может потерять контакт с пассажирами, и, поэтому, стандарты услуг необходимо прочно увязать с основными показателями эффективности, и в контракте на оказание транспортных услуг необходимо детально разработать порядок выплаты премий и наложения штрафов . Контракт на оказание транспортных услуг должен включать положение о дебиторской задолженности, скорректированной с учетом инфляции, и положение о стимулах для подрядчика, мотивирующих его к повышению эффективности перевозок. 2.14 Залоговое обеспечение Как указывалось в пункте 2.12 выше, подрядчик увеличит общие издержки на сумму стоимости любого залогового обеспечения; при этом, он будет принимать меры по взысканию издержек с ДПТ, либо по их возмещению за счет поступления от оплаты за проезд (если применимо). Использование залогового обеспечения конкурсного предложения в контексте закрытых торгов создает определенные трудности. Залоговое обеспечение всего лишь покрывает обязательства участников торгов заключить контракт на основе его конкурсного предложения. В случае переговоров, первоначальное конкурсное предложение заменяется в рамках последующих переговоров, таким образом, можно привести довод в отношении того, что залоговое обеспечение более не обладает исковой силой. Во избежание этого, переговоры могут быть проведены с несколькими участниками торгов, которым направляется запрос на подачу «лучшего и окончательного предложения»; при этом каждое предложение должно иметь залоговое обеспечение. Еще один вариант заключается в проведении переговоров на этапе предварительного квалификационного отбора участников торгов и на предконтрактном этапе и направлении им запроса на представление конкурсных предложений с залоговым обеспечением, исходя из того, что конкурсное предложение, получившее наибольшее количество баллов, скрепляется подписью ДПТ и становится контрактом на оказание транспортных услуг. Независимо от выбранного варианта, срок действия залогового обеспечения подлежит продлению с целью достижения предварительных условий вступления контракта в силу. В зависимости от продолжительности периода оказания транспортных услуг, но исходя из допущения об относительно коротком периоде времени и учитывая отсутствие активов у подрядчика, представляется целесообразным, чтобы срок действия залогового обеспечения выполнения контракта был равен продолжительности периода оказания транспортных услуг. 2.15 Стандарты Подрядчик обязан взять на себя ответственность за проведение обучения персонала и за прохождение всех видов аккредитации , которые могут потребоваться, в частности, машинистов и любых иных работников, Всемирный банк Страница 410 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок отвечающих за процесс управления движением поездов и системы сигнализации. Подрядчик обязан предоставить информацию о программе и процедурах найма и обучения персонала, а также об организации системы непрерывного обучения работников на согласование ДПТ и соответствующему регуляторному ведомству по вопросам безопасности на железной дороге. Подрядчик также обязан соблюдать все требования по обеспечению безопасности. Положения контракта определяются положениями законодательства принимающей страны. Если подрядчику необходимо получить одобрение мероприятий по обеспечению безопасности, например в качестве обладателя права доступа к железнодорожным путям или заявителя на получение права доступа к железнодорожным путям, в соответствующих системных контрактах или в контракте на оказание транспортных услуг необходимо предусмотреть соответствующие положения в том объеме, в котором они отсутствуют в законодательстве . 2.16 Страхование В рамках процесса реформ следует уделять внимание вопросу страхового покрытия. В соответствии с контрактом на оказание транспортных услуг, вероятно, является целесообразным потребовать от подрядчика заключить обычные контракты страхования, как правило, приобретаемые предусмотрительными компаниями; оформление ряда контрактов страхования может быть предусмотрено законодательством в обязательном порядке, например, компенсация работникам. Однако, если страхование путевой инфраструктуры осуществляется за счет провайдера инфраструктуры, является ли целесообразным для подрядчика дублировать страховое покрытие в отношении тех же самых активов? Информацию следует получить у компетентного страхового брокера . Другие виды страховых контрактов являются более важными с точки зрения ДПТ, в частности, если ДПТ оплачивает услуги подрядчика . Другие виды страхового покрытия включают:  объекты инфраструктуры, занимаемые подрядчиком;  страхование ответственности перед третьей стороной; и;  страхование на случай прерывания производственной деятельности, что является важным фактором для предусмотрительного подрядчика для восполнения потерь дохода, которые могут возникнуть при возникновении страховых рисков. Тем не менее, если третья сторона страхует активы, страхование на случай прерывания производственной деятельности, которое является излишним покрытием, требует тщательного повторного рассмотрения, поскольку подрядчику необходим страховой интерес в активах, о которых идет речь. Всемирный банк Страница 411 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Необходимо указать срок и сумму конкретных страховых договоров, и ДПТ должен являться названным страхователем. Подрядчик обязан предоставить письмо страхового брокера для подтверждения того, что брокер известит ДПТ о том, что страховая защита не будет продлена, либо что условия возобновления будут обременительными. Необходимо представить действующие страховые свидетельства ДПТ; если подрядчик не заключает основные договоры страхования, то в этом случае ДПТ обязан заключить договор страхования и взыскать страховые взносы с подрядчика. В период процесса реформирования вопрос о недоступности страхования подлежит рассмотрению. Если на рынке отсутствует страховое покрытие или оно имеется только с коммерческой страховой премией (если только это не было обусловлено действиями или бездействием концессионера), то в данном случае у ДПТ имеется несколько вариантов.  Обязан ли ДПТ в период отсутствия страхового покрытия дать разрешение на продление контракта на оказание транспортных услуг и принять риск на себя на срок недоступности страхового покрытия ? Или же ДПТ обязан расторгнуть контракт на оказание транспортных услуг, как если бы отсутствие страхового покрытия являлось форс-мажорным обстоятельством?  ДПТ обязан обратить основное внимание на аспекты, которые подвергаются риску, при допущении отсутствия страхового покрытия . Существует прямой форвардный риск исков, выдвигаемых третьей стороной, при наличии ответственности перед третьей стороной, так как ДПТ будет считаться обладающим большими средствами, чем подрядчик. Существует риск для экономики в случае большого имущественного ущерба и в случае отсутствия у подрядчика финансовых средств для компенсации ущерба, в результате чего возникнут задержки с пассажирскими перевозками. Также вполне реально, что подрядчик имеет незначительное количество активов, и он столкнется с трудностями покрытия существенных незастрахованных убытков или ущерба. Рекомендуется установить требование, заключающееся в том, что в страховой полис необходимо включить в пункт о перекрестной ответственности таким образом, чтобы страховка была применима к ДПТ и подрядчику в качестве отдельного страхователя, и оговорка об отказе от суброгационных прав. В целях предотвращения присвоения денежных средств подрядчиком и игнорирования им условий контракта на оказание транспортных услуг, подрядчик должен быть обязан использовать страховые поступления и любые суммы страховых возмещений в соответствии с установленным Всемирный банк Страница 412 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок порядком, хотя наличие залогового обеспечения выполнения контракта должно являться сдерживающим фактором. 2.17 Ответственность и гарантия возмещения убытков Подрядчик обязан принять на себя всю ответственность в отношении ДПТ при осуществлении деятельности по контракту на оказание транспортных услуг (кроме случаев и в той степени, в какой ДПТ и субъекты, за которых он несет ответственность, причинили убытки или ущерб). При нанесении ущерба третьей стороне, которой могут быть пассажиры или их имущество, подрядчик обязан возместить ДПТ убытки в отношении исков, поданных указанной третьей стороной, кроме случаев и в той степени, в какой ДПТ и субъекты, за которых он несет ответственность, причинили убытки или ущерб. В контракте на оказание транспортных услуг также необходимо оговорить, каким образом следует вести судопроизводство или иные процессы, возникающие в связи с такими исками. 2.18 Охрана окружающей среды и иные условия За ДПТ должна сохранятся ответственность за любые накопленные вредные отходы, и, если удаление таких отходов требуется в соответствии с законодательством, ДПТ обязан нести расходы, связанные с осуществлением мероприятий по минимизации воздействия на окружающую среду. Риски, сопряженные с последующим воздействием на окружающую среду ввиду действий, халатности или невыполнения обязательств, принимает подрядчик. Законодательство принимающей страны должно исключить возможность предъявления исков третьей стороной, возникающих в связи с обычным шумовым воздействием или вибрацией, создаваемых железной дорогой в результате ее эксплуатации в соответствии с надлежащей производственной практикой. Обязан ли подрядчик нести ответственность за исключительно высокий уровень шума и вибрации, т.е. в том случае, если не была применена надлежащая производственная практика, и проблема вызвана тем, что не проводилось надлежащее техническое обслуживание путевой инфраструктуры и оборудования, зависит от объема транспортных перевозок. Если подрядчик не несет ответственности ни за объекты инфраструктуры, ни за подвижной состав, он не будет иметь обязательств по компенсации убытков и будет иметь права на получение такой компенсации. 2.19 Превходящие обстоятельства Превходящие обстоятельства представляют собой аварийные ситуации, оказывающие влияние на способность одной стороны контракта на оказание транспортных услуг выполнять свои обязательства, либо получать причитающиеся ей выплаты по контракту на оказание транспортных услуг. Существуют многочисленные методы определения и установления последствий превходящих обстоятельств. В данном Руководстве Всемирный банк Страница 413 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок рассматриваются обстоятельства изменения услуг и форс -мажорные обстоятельства. Положения об изменении услуг предназначены для решения вопросов, относящихся к обстоятельствам, возникающим на риск ДПТ, что приводит к потере доходов или увеличению затрат подрядчика, или того и другого. Для решения проблем, связанных с такими обстоятельствами, в большей степени подходят методы компенсации, а не решение на основе неисполнения обязательств ДПТ, так как при любых обстоятельствах к расторжению Контракта на оказание транспортных услуг необходимо прибегать как к крайней мере, хотя, если в результате возникших обстоятельств контрактные отношения между сторонами становятся несостоятельными, ДПТ может принять решение по осуществлению своих прав по добровольному расторжению. Увеличение расходов или потерь дохода может быть обусловлено нижеприведенными обстоятельствами:  Изменение расписания движения поездов  Нарушение обязательств ДПТ, которое включает нарушение или задержку, вызванную действиями третьей стороны, за которую ДПТ несет ответственность  Требование ДПТ по изменению услуг  Дискриминационные или особые изменения права  Особые события в отрасли железнодорожного транспорта или иные особые события, например, особые обстоятельства или возникновение аварийных ситуаций  Изменение режима безопасности  Изменения тарифов или скидок, если подрядчик получает возмещение за счет поступлений от оплаты за проезд  Изменение стандартов в организации обучения персонала  Изменения запрета доступа  Требование подрядчика в отношении изменения услуг, что позволяет увеличить объем предоставляемых услуг, превышающий уровень, установленный при проведении торгов и согласованный ДПТ. Если контракт на оказание транспортных услуг включает положения в отношении премий и штрафов, подрядчик также должен быть освобожден от ответственности в течение периода задержки или прерывания производственной деятельности в том случае, если это обусловлено изменением услуг. Вопрос относительно того, должен ли ДПТ быть наделен правом на упущенное денежное вознаграждение является более проблематичным, поскольку сложно доказать, что вознаграждение было бы назначено, если бы не наступление превходящего обстоятельства . Подрядчику можно было бы продемонстрировать примеры, указывающие на то, что ДПТ спланировал по времени изменение услуг для экономии своих средств. Всемирный банк Страница 414 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Подрядчик обязан принять приемлемые меры по минимизации последствий убытков и затрат, например, путем пересмотра своего графика технического обслуживания или путем перевода персонала на другую работу. Форс-мажорные обстоятельства Форс-мажорные обстоятельства представляют собой непредвиденные случаи, препятствующие выполнению обязательств подрядчиком в любой период времени, за которые подрядчик несет финансовый риск в плане увеличения издержек и сокращения дохода, однако, в отношении которых он освобождается от ответственности за прекращение действия контракта на оказание транспортных услуг ввиду невозможности выполнять свои контрактные обязательства в той степени, в какой форс-мажорные обстоятельства обусловили такую невозможность выполнения обязательств. Однако, необходимо учитывать тот факт, что поскольку подрядчик, вероятно, получит доход исключительно от предоставления транспортных услуг, любой незастрахованный убыток в течение длительного времени, по всей вероятности, явится результатом финансовой несостоятельности подрядчика. Перечисленные ниже обстоятельства могут быть неподконтрольными подрядчику, однако возможность возмещения утраченного дохода подрядчиком зависит от всех обстоятельств, с которыми сталкивается железнодорожная система, от доходов, максимальной нагрузки и тяжести бремени, которая ложится на подрядчика . Форс-мажорные обстоятельства могут включать:  пожары, взрывы, удары молний, ураганы, бури, наводнения, взрывы или переполнение резервуаров для воды, устройств или трубопроводов, ионизирующая радиация (в тех случаях, когда она не представляет собой форс-мажорное обстоятельство), землетрясения, мятежи и гражданские беспорядки;  любой сбой в обеспечении электроэнергией, топливом или транспортом;  любая блокада или эмбарго;  любая дезорганизация работы, включающая:  официальные и неофициальные забастовки;  локауты;  снижение темпов работы;  иные споры. Тем не менее, в Контракте на оказание транспортных услуг следует оговорить, что термин «форс-мажорные обстоятельства» не должен охватывать обстоятельства, возникающие прямо или косвенно в результате любого преднамеренного неисполнения обязательств, либо преднамеренных действий подрядчика, либо его подрядчиков или их субподрядчиков. Всемирный банк Страница 415 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Объем транспортных услуг и ожидаемые результаты в период подготовки к проведению реформы будут определять, следует ли включать в категорию форс-мажорных обстоятельств войны, гражданские войны, вооруженные конфликты или терроризм; радиоактивное, химическое или биологическое загрязнение (если только источник или причина загрязнения не является результатом действий подрядчика); волны давления, вызванные устройствами, движущимися со сверхзвуковой скоростью, или же подобные обстоятельства следует рассматривать в рамках изменения услуг или как основания для расторжения контракта . Последствия В тех случаях, когда результаты тщательного анализа указывают на то, что подрядчик обязан нести за свой счет издержки финансовых последствий задержек и прерывания производственной деятельности вследствие форс- мажорных обстоятельств, ДПТ не обязан выплачивать компенсацию при возникновении таких задержек или прерывания деятельности . В контракте на оказание транспортных услуг должно быть предусмотрено, что при наступлении форс-мажорных обстоятельств и при получении ДПТ информации об их наступлении, стороны обязаны провести консультации для обсуждения соответствующих вопросов, таких как вероятная продолжительность форс-мажорных обстоятельств и меры, которые необходимо принять для минимизации их воздействия. В ряде юрисдикций суды имеют полномочия вмешиваться и изменять контрактные положения для корректировки экономического равновесия, либо, ввиду того, что подрядчик выполняет обязательства по оказанию государственных общественных услуг, корректировать позицию подрядчика в том плане, какой она могла бы быть без наступления указанных обстоятельств. Таким образом, в указанных юрисдикциях, в которых контрактом на оказание транспортных услуг предусматривается распределение риска при наступлении форс-мажорных обстоятельств, суды могут отменить положения контракта на оказание транспортных услуг. 2.20 Сохранение активов железнодорожного транспорта В данном разделе приведены некоторые типовые положения. ДПТ будет исключительно заинтересован в проведении технического обслуживания активов на протяжении всего периода обслуживания. В контракте на оказание транспортных услуг необходимо детализировать требования к подрядчику применительно к техническому обслуживанию физических активов. Если ДПТ обоснованно считает, что подрядчик нарушил свои обязательства по техническому обслуживанию оборудования, предусмотренные в контракте на оказание транспортных услуг, то в этом случае ДПТ должен получить разрешение на проведение или обеспечить проведение Всемирный банк Страница 416 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок обследования соответствующих активов с целью оценки состояния активов и выявления того, проводил ли и проводит ли подрядчик техническое обслуживание активов в соответствии со своими контрактными обязательствами по обновлению и техническому обслуживанию. Указанное право на проведение обследования активов может быть ограниченным и осуществляться не более одного раза в течение определенного периода, составляющего несколько месяцев. ДПТ обязан уведомить подрядчика в письменной форме о согласованном минимальном количестве дней до даты, в которую он намерен провести обследование. ДПТ обязан рассмотреть любой обоснованный запрос подрядчика в отношении проведения обследования в другие сроки. При проведении любого обследования ДПТ должен принять или обеспечить принятие приемлемых мер с целью минимизации прерывания производственной деятельности подрядчика. Все издержки на проведение обследования должен нести ДПТ, за исключением тех случаев, когда по результатам проведения обследования выявляется невыполнение обязательств подрядчиком, и в этом случае подрядчик обязан покрыть расходы на проведение обследования; либо в том случае, если обследование относится к возврату, оно выполняется за счет обеих сторон. Подрядчик обязан предоставить ДПТ любую приемлемую безвозмездную помощь, необходимую во время проведения обследования. Если по результатам обследования будет выявлено, что подрядчик не выполнял свои обязательства по техническому обслуживанию активов, последствиями такого невыполнения могут являться:  Может быть применен регламент начисления штрафных баллов согласно контракту на оказание транспортных услуг.  ДПТ должен быть уполномочен уведомить подрядчика о требуемых стандартах в отношении состояния активов в целях соблюдения обязательств по контракту на оказание транспортных услуг.  ДПТ обязан определить приемлемый период времени, в течение которого подрядчик должен обеспечить соблюдение обязательств путем проведения работ по устранению недостатков и (или) техническому обслуживанию.  Подрядчик обязан выполнить такое устранение недостатков и (или) провести работы по техническому обслуживанию в течение указанного периода времени и за счет собственных средств. При проведении обследования по возврату активов издержки по проведению обследования должны нести обе стороны, либо в соответствии с условиями, предусмотренными в контракте на оказание транспортных услуг; подрядчик может потребовать, чтобы обследование было проведено независимым экспертом, кандидатура которого будет согласована сторонами. При невозможности достижения согласия между сторонами, в контракте на оказание транспортных услуг необходимо указать ведомство, в Всемирный банк Страница 417 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок чьи обязанности входит назначение независимого эксперта. Если по результатам обследования обнаруживается, что существует необходимость в дополнительном техническом обслуживании для приведения состояния активов в соответствие со стандартом, требуемым по Контракту на оказание транспортных услуг, ДПТ обязан депонировать часть периодических платежей по контракту на оказание транспортных услуг на залоговый счет до тех пор, пока не будет выполнена работа. Подрядчику может быть дано разрешение предоставить залоговое обеспечение вместо удержания, однако залоговое обеспечение должно быть отзывным. 2.21 Временное оказание услуг Если подрядчик не способен оказывать транспортные услуги, ДПТ может потребовать временно наделить его правом оказания всех услуг или их части. Условия должны предусматривать направление уведомления о намерениях оказывать услуги, принятии ответственности за понесенные издержки в отношении оказываемых услуг и за распределение риска, в частности, в отношении ущерба при оказании услуг и в отношении прекращения участия ДПТ или назначенного им лица после завершения чрезвычайной ситуации. 2.22 Премии и штрафы Существует множество механизмов, регламентирующих выплату премий и наложение штрафов. Один из вариантов может заключаться в начислении баллов за каждый основной показатель эффективности, а также в изменении количества баллов, что может служить своего рода методом для определения границ выполнения или невыполнения целевых показателей, либо в случае несостоятельности позволяет определить степень несостоятельности . Финансовые премии или штрафы распределяются по количеству баллов в соответствии со шкалой, прилагаемой к контракту. Необходимо установить предельные значения штрафных баллов либо на основании баллов, начисленных в течение определенного периода времени, либо суммированных за несколько периодов времени, и при достижении предельных значений ДПТ должен быть наделен правом увеличить частотность мониторинга за эффективностью деятельности подрядчика до тех пор, пока количество штрафных баллов, начисленных за любой период, не сократиться до минимума. 2.23 Конфиденциальная информация Целесообразно начать с концепции прозрачности и потребовать от концессионера раскрывать любую информацию, которая могла бы являться необходимой для информирования общественности о повышении качества услуг. Объем такого раскрытия информации рассматривается в Разделе 2.23 «Подготовка отчетности и отчетная документация ». В контракте на оказание транспортных услуг должно содержаться определение термина «конфиденциальная информация». Конфиденциальная информация должна относится как к системным контрактам, так и к вопросам, вытекающим из указанных контрактов, а также к вопросам, возникающим в Всемирный банк Страница 418 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок связи с контрактом на оказание транспортных услуг. В контракте на оказание транспортных услуг необходимо оговорить обстоятельства, при которых разрешено разглашать конфиденциальную информацию, и список лиц, которые обязаны получать такую информацию. Стороны договариваются о соблюдении конфиденциальности информации за исключением наличия разрешения на раскрытие информации, о чем речь идет ниже. Подрядчику необходимо заключить соглашение о соблюдении конфиденциальности со сторонами системных контрактов . Разрешение на раскрытие информации должно включать следующее при раскрытии и (или) использовании информации:  раскрытие информации является необходимым или обязательным в соответствии с любым законодательным актом;  раскрытие является необходимым для ведения любых судебных разбирательств, в том числе судебных разбирательств по разрешению споров в соответствии с контрактом на оказание транспортных услуг или системным контрактом;  раскрытие информации необходимо в соответствии с любым требованием или правилом допуска ценных бумаг на фондовую биржу ;  раскрытие информации необходимо в отношении обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте;  раскрытие информации необходимо адвокатам получателя информации или бухгалтерам, обязанным соблюдать конфиденциальность;  раскрытие информации необходимо банку получателя информации или иным финансовым организациям в целях привлечения средств или для соблюдения кредитных договоренностей, если такой банк или финансовая организация оформили юридически действительный документ о соблюдении конфиденциальности в пользу владельца конфиденциальной информации ;  раскрытие информации необходимо в целях обеспечения управления движением поездов в тех случаях, когда информация раскрывается подрядчиком в процессе осуществления управления движением поездов в обычном режиме;  раскрытие информации требуется любым лицом, участвующим в ликвидации аварийного случая или аварийной ситуации, препятствующих движению поездов с использованием объектов железнодорожной инфраструктуры. 2.24 Персонал Если предусматривается реальное реформирование сектора железнодорожных дорог, то в целях проведения реформ, вероятно, необходимо будет провести кардинальные изменения условий найма работников железнодорожного транспорта и методов выполнения ими своих Всемирный банк Страница 419 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок обязанностей, в том числе устранение ограничительной практики . Было бы целесообразным включить в соглашение положение, предусматривающее привлечение подрядчиком местных специалистов и обязывающее его проводить отбор местного персонала предпочтительно из числа теперешних работников железнодорожного транспорта с учетом их приемлемости, квалификации и соответствия требованиям. В том случае, если подрядчик сможет предоставить свидетельства того, что теперешние работники железнодорожного транспорта являются неподходящими или недостаточно квалифицированными, подрядчик имеет право нанять персонал из других источников. Каждый из переводимых в распоряжение концессионера работников будет обязан заключить трудовой договор с подрядчиком. Предстоит урегулировать такие вопросы, как накопленные пенсионные права и иные льготы работников. Тем не менее, сохранение условий, которые, по меньшей мере, аналогичны условиям, созданным бывшим работодателем на железнодорожном транспорте до начала периода оказания услуг будет зависеть от характера ранее существовавших условий и от степени экономической обоснованности и осуществимости принятия таких условий. 2.25 Подготовка отчетности и отчетная документация ДПТ должен установить в контракте на оказание транспортных услуг свои права на информацию. До начала периода оказания услуг ДПТ и подрядчик обязаны согласовать формат и объем ежемесячных и ежеквартальных отчетов, которые должны быть определены в контракте на оказание транспортных услуг. В отчетах должна содержаться информация о ходе разработки и реализации мер, принимаемых подрядчиком для повышения эффективности, и иные данные об основных контрольных показателях; ежеквартальные отчеты могут быть переведены в формат ежеквартальных отчетов руководства подрядчика. Подрядчик будет обязан вести свою коммерческую деятельность с должным усердием и эффективностью в соответствии с общепризнанными международными финансовыми и коммерческими нормами и практикой, а также в полном объеме предоставлять отчетность по всем аспектам своей деятельности, в том числе:  подрядчик обязан готовить и представить ДПТ в течение трех месяцев после окончания каждого финансового года копию аудитированных финансовых отчётов, которые были представлены или которые будут представлены государственным налоговым органам и которые были подготовлены имеющей международную репутацию бухгалтерской/аудиторской фирмой, зарегистрированной в принимающей стране в соответствии с международными стандартами бухгалтерского учета и законодательством принимающей страны . Финансовые отчеты должны включать балансовый отчет, отчет о прибылях и убытках и отчёт о движении денежных средств с любыми Всемирный банк Страница 420 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок прилагаемыми пояснительными записками об отклонениях от международных стандартов бухгалтерского учета в целях обеспечения соблюдения законодательства принимающей страны.  Кроме финансовых отчетов, годовая отчетность, представляемая ДПТ, может содержать следующую информацию и показатели:  количество пассажиров и пассажиро-километров по каждой категории перевозок или виду деятельности;  доходы и издержки по перевозкам или виду деятельности ;  фактический объем технического обслуживания относительно запланированного и информация о выходе из строя активов, что негативно сказалось на перевозках ;  краткий отчет о фактах и причинах отмены поездов и их прибытии с опозданием с приложением полученных жалоб и информации о принятых мерах, а также краткие отчеты о результатах обследования степени удовлетворенности потребителей;  краткий отчет об авариях и несчастных случаях, о выявлении причин и анализе последствий (о серьезных авариях необходимо информировать соответствующее министерство непосредственно после их возникновения, и такие аварии подлежат рассмотрению Комиссией по вопросам безопасности железнодорожного транспорта);  подробная информация о программах кадрового обеспечения, в том числе о найме и обучении персонала; ДПТ может за свой собственный счет назначить независимого аудитора, зарегистрированного в принимающей стране, для проведения проверки отчетов и информации, представленных подрядчиком. Подрядчик обязан оказать всяческое разумное содействие в работе назначенного аудитора . В контракте на оказание транспортных услуг также необходимо оговорить любые иные отчеты, которые могут быть затребованы, и отчеты, подлежащие хранению. Особую значимость представляет информация, направляемая министру, о серьезных несчастных случаях, авариях или опасных происшествиях. Необходимо указать сроки хранения категорий отчетной документации и определить, какие из них должны потребоваться и какие потребуются на момент расторжения или по истечению срока действия контракта на оказание транспортных услуг Всемирный банк Страница 421 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок 2.26 Расторжение Расторжение ДПТ ввиду несоблюдения подрядчиком своих обязательств В контракт на оказание транспортных услуг необходимо включить список случаев невыполнения подрядчиком своих обязательств, которые могли бы служить основанием для расторжения контракта при условии, что такие случаи не были устранены или не могут быть устранены. Безусловно , существуют превходящие обстоятельства, при наступлении которых подрядчик освобождается от ответственности и которые не приводят к расторжению ввиду неисполнения обязательств, кроме того, они не служат основанием для расторжения, если неисполнение обязательств было вызвано действием или бездействием ДПТ. Примеры случаев несоблюдения обязательств могут включать:  отказ подрядчика от исполнения своих обязательств;  неспособность обеспечения услуг на уровне, предусмотренном в контракте на оказание транспортных услуг, в результате чего начисляется чрезмерно большое количество штрафных баллов ;  неспособность выплачивать денежные средства ДПТ в установленные сроки;  финансовая несостоятельность и иные аналогичные случаи ;  коррупционные действия: при этом, однако, подрядчику необходимо предоставить возможность уволить персонал или отказать от услуг подрядных организаций, замешанных в коррупции, если руководство подрядчика не знало о таких действиях;  передача любых прав и обязательств подрядчика кроме случаев, когда это разрешено контрактом на оказание транспортных услуг;  любое существенное нарушение подрядчиком любых из своих обязательств по контракту на оказание транспортных услуг. Расторжение контракта подрядчиком ввиду неисполнения обязательств ДПТ В контракт на оказание транспортных услуг также необходимо включить перечень случаев невыполнения обязательств ДПТ на такой же основе, как и в отношении подрядчика. Перечень может включать следующие случаи:  отзыв согласия, необходимого подрядчику для выполнения обязательств по контракту на оказание транспортных услуг; и  любое существенное нарушение ДПТ любого из своих обязательств по контракту на оказание транспортных услуг, указанное в уведомлении, направленном подрядчиком, в котором приведены веские свидетельства нарушений и изложены требования по их устранению . Всемирный банк Страница 422 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок Расторжение по причине не нарушения обязательств В контракте на оказание транспортных услуг необходимо предусмотреть расторжение в случае продолжительного периода форс-мажорных обстоятельств, либо в случае, когда ДПТ намерен расторгнуть контракт раньше срока, руководствуясь государственными интересами . Порядок расторжения Сторона, стремящаяся добиться расторжения, обязана направить уведомление о намерении расторгнуть контракт и указать основания, на которых она добивается расторжения. Если основанием для расторжения служит неисполнение обязательств, и такое нарушение может быть устранено, то стороне, не выполняющей обязательства, необходимо предоставить возможность по устранению такого нарушения, либо эта сторона обязана предоставить программу по устранению нарушения. Если неисполнение обязательств привело к начислению штрафных баллов, то в этом случае должен быть применен режим штрафных баллов. После доставки уведомления о намерении расторгнуть соглашение, в том случае, если нарушение, связанное с невыполнением обязательств не было устранено, либо не была согласована программа по устранению нарушения, стороне, выполняющей обязательства и направившей уведомление, должно быть разрешено направить уведомление о расторжении соглашения . Срок действия уведомления о расторжении В контракте на оказание транспортных услуг необходимо указать минимальный период времени между направлением уведомления о намерении расторжения контракта и датой расторжения . Другие меры правовой защиты Осуществление права выполняющей обязательства стороны по расторжению контракта не должно препятствовать осуществлению других мер правовой защиты этой стороной, предусмотренных контрактом. Тем не менее, в контракт на оказание транспортных услуг нередко включают пункт об «исключительных мерах правовой защиты», ограничивающий права любой стороны на правовую защиту по контракту на оказание транспортных услуг, нежели в общепринятом порядке; кроме того, некоторые косвенные убытки могут быть исключены. Права и обязательства после расторжения В контракте на оказание транспортных услуг необходимо указать, что определенные положения остаются в силе, такие как конфиденциальность, разрешение споров и положения, относящиеся к финансовому регулированию после расторжения контракта, например, к платежам в обусловленный срок. Подрядчик обязан передать управление железнодорожными активами в соответствии с процедурой возврата. В целом, не предусматривается выплата Всемирный банк Страница 423 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок компенсаций за передачу управления активами, если подрядчик не финансировал приобретение указанных активов. Если расторжение контракта обусловлено невыполнением обязательств подрядчиком, то ДПТ обязан возместить указанные убытки, разрешенные в соответствии с контрактом на оказание транспортных услуг, и потребовать залоговое обеспечение выполнения контракта. При наступлении форс-мажорных обстоятельств каждая сторона обязана оплачивать свои убытки за счет собственных средств. В случае невыполнении обязательств ДПТ или добровольного расторжения подрядчик должен иметь право на получение демобилизационных издержек и определенной компенсации за упущенный доход . По истечении периода оказания транспортных услуг, подрядчик обязан передать управление железнодорожными активами ДПТ, и по усмотрению ДПТ продать ДПТ другие активы подрядчика. 2.27 Возврат В течение установленного периода времени проверки, проводимой в соответствии с Разделом 2.20, или иного согласованного сторонами периода времени, стороны обязаны организовать встречу для согласования процедур, предусмотренных приложением о порядке возврата к контракту на оказание транспортных услуг, которое включает следующие позиции:  работы, проводимые в целях обеспечения соответствия железнодорожных активов требованиям в отношении даты возврата ;  контракты по обеспечению, а также предусматривается ли их аннулирование или переуступка ДПТ;  реестр позиций, включаемый в объем железнодорожных активов;  все активы подрядчика и детализированная информация относительно того, будут ли такие активы изъяты или переданы ДПТ;  наем, перевод и сокращение работников; и  иная информация и процедуры в отношении объема порядка возврата. На дату возврата в соответствии с порядком возврата подрядчик обязан передать ДПТ:  все права, право собственности и доли подрядчика в железнодорожных активах, свободные от всех без исключения обременений и исков любого рода и характера;  все права на использование, владение или доступ к железнодорожным активам; Всемирный банк Страница 424 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок  все Руководства по эксплуатации и техническому обслуживанию и иную информацию, которая может оказаться необходимой или которая может быть запрошена ДПТ или его уполномоченным представителем для обеспечения дальнейшей эксплуатации железнодорожных активов;  индивидуальные и коллективные трудовые соглашения, программы медицинского и пенсионного обеспечения и иные обязательства по трудовым отношениям. Если в течение указанного периода времени с даты возврата подрядчик будет не способен выполнить условия в отношении любого пункта порядка возврата или выполнить любой пункт порядка возврата, то в этом случае применимо следующее:  в течение дополнительного периода времени с даты возврата ДПТ должен быть наделен правом направить уведомление с указанием неисполнения обязательств по возврату и потребовать от подрядчика устранить недостатки в течение приемлемого указанного периода времени, и подрядчик обязан за счет собственных средств устранить недостатки по возврату; и  если подрядчик отказывается или не способен устранить недостатки по возврату в течение указанного периода времени, ДПТ, обязан получить право на устранение недостатков по возврату и на взыскивание издержек и расходов с подрядчика либо по залоговому обеспечению выполнения контракта, либо иным путем. 2.28 Переуступка Ограничения в отношении подрядчика В контракте на оказание транспортных услуг необходимо предусмотреть положения, запрещающие подрядчику отчуждать, переуступать или передавать свои права по контракту на оказание транспортных услуг, а также не делегировать значительную часть своих обязательств отдельному субподрядчику. Ограничения в отношении ДПТ В контракте на оказание транспортных услуг необходимо предусмотреть положения, запрещающие ДПТ переуступать или передавать свои права или обязательства по контракту на оказание транспортных услуг без согласия подрядчика, за исключением случаев, когда перевод осуществляется в соответствии с законодательством или необходим для реорганизации государственного сектора. Тем не менее, вследствие этого, необходимо избегать нанесения ущерба кредитоспособности стороны государственного сектора. 2.29 Права интеллектуальной собственности ДПТ обязан предоставить или обеспечить предоставление подрядчику всех необходимых прав интеллектуальной собственности для обеспечения Всемирный банк Страница 425 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок эксплуатации и технического обслуживания железнодорожных активов. Срок действия указанных прав должен завершиться по истечении срока действия или досрочного расторжения контракта на оказание транспортных услуг. Если подрядчик разработал или приобрел программное обеспечение в связи с оказанием транспортных услуг, ДПТ может потребовать лицензию на применение технологий в отношении указанных операционных систем. Если указанные системы представляют собой запатентованное программное обеспечение, то существует вероятность того, что после истечения или прекращения срока действия такие технологии могут потребоваться для использования до тех пор, пока не будет назначен новый подрядчик и до тех пор, пока им не будут внедрены его собственные системы. 2.30 Платежи В контракте необходимо предусмотреть положение о платежах и о сроках осуществления платежей, поскольку в ряде случаев осуществление платежей может приходиться на государственные праздники или банковские выходные дни. В случае невозможности осуществления платежей к дате срока платежа, необходимо выплатить компенсацию. Подрядчику придется занять финансовые средства, и любые проценты, подлежащие выплате подрядчиком, будут представлять собой его издержки за невозможность своевременного осуществления платежа. Однако ставка компенсации должна быть не настолько высокой, чтобы лишить подрядчика стимула своевременного осуществления платежа ДПТ, поскольку компенсация представляет собой менее дорогостоящий вариант, чем заимствование, например, при ставках овердрафта. Таким образом, процентные ставки за просроченный платеж необходимо увязать с изменяющейся стоимостью привлеченных средств. 2.31 Применимое право и язык В большинстве принимающих стран допускается, что законодательство, регламентирующее контракт, является законодательством принимающей страны. Что касается языка, затраты участников международных торгов и их финансирующих организаций будут значительно сокращены при отсутствии необходимости перевода, таким образом, английский, французский или испанский языки имеют преимущества: обычно английский язык является наиболее универсальным. Однако могут существовать политические и культурные факторы, препятствующие использованию вышеприведенных языков. 2.32 Урегулирование споров Фактически существует три основных пути разрешения споров, а именно: решение эксперта, арбитражное разбирательство и судебное разбирательство; их использование зависит от законодательства Всемирный банк Страница 426 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 5: Руководство по составлению контрактов по повышению эффективности сектора железных дорог на осуществление пассажирских перевозок принимающей страны. В ряде юрисдикций отсутствуют механизмы признания решения эксперта в качестве окончательного, обязательного и принудительно применимого. В других юрисдикциях суды имеют право вмешиваться в арбитражное разбирательство, и при вынесении решения для принудительного применения суды допускают повторное слушание по спорным вопросам. Причины нежелания обращаться в суды для урегулирования спорных вопросов заключаются в качестве судебной системы, ее коррумпированности, затягивании судебных разбирательств и слушаний, а также в риске подачи многочисленных апелляций. Точка зрения международных участников торгов на разрешение споров зависит от того, является ли принимающая страна стороной, подписавшей Нью-Йоркскую Конвенцию о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений МЦУИС, или иные региональные конвенции. В качестве условия, предшествующего любому судебному разбирательству по урегулированию споров, является целесообразным требовать проведения совещания между руководителем ДПТ и генеральным директором подрядчика, которые в течение короткого промежутка времени обязаны разрешить спорный вопрос. Такое требование позволяет гарантировать, что руководители будут стремиться разобраться в сути вопроса и подходов своих коллег прежде, чем приступить к разрешению спора, требующего больших затрат. Как результат, при организации обучения до начала процесса реформирования в рамках ДПТ, акцент необходимо сделать на том, чтобы руководители предусмотрительно принимали решения, а не пытались уйти от ответа под предлогом того, что решение было навязано ДПТ решением суда в соответствии с порядком разрешения споров. 2.33 Типовые положения и формулировки Для рассмотрения таких вопросов, как направление уведомлений, в контракт необходимо включить ряд стандартных условий независимо от того, является ли контракт неделимым соглашением сторон, либо имеется ряд контрактов, а также необходимо включить условие для сохранения контракта в том случае, если будет выявлен незаконный характер какого- либо положения и т.д. Всемирный банк Страница 427 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог Приложение 6 Примерный устав правления 153 A. Вступительная часть I. Дополнение к требованиям законодательства и к статьям Настоящие положения являются дополнением к требованиям в отношении правления и его членов, установленным в законодательных и нормативных актах <<Страны>, к учредительному договору компании и к положениям, которыми определяются отношения между руководством и правлением, оговоренные в уставе руководства (утвержденном правлением). II. Устав на веб-сайте Данный устав размещен на веб-сайте компании. B. Глава I: Состав правления, должности, комитеты I. Структура правления, количество его членов, компетенция и независимость a. Сфера деятельности. Правление, проводя консультации с комитетом по выдвижению кандидатур, обязано подготовить информацию о его количественном составе, учитывая характер коммерческой деятельности компании и ее дочерних компаний, а также предполагаемую компетенцию и опыт работы членов правления (далее — "Сфера деятельности правления"). b. Количество членов правления. После консультации с комитетом по выдвижению кандидатур, правление устанавливает количество членов правления. В правление должно входить минимум ___ и максимум ___ членов. 153 Из документа "Методические указания IFC для директоров по корпоративному управлению", ноябрь 2006 г. 154 Из документа "Методические указания IFC для директоров по корпоративному управлению", ноябрь 2006 г. Всемирный банк Страница 429 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог c. Общий состав. Правление обязано всячески поддерживать такой состав, при котором: i. его члены способны проявлять критичность и действовать независимо друг от друга; ii. каждый член правления способен давать оценку широким принципам политики компании в целом; iii. каждый член правления обладает достаточной компетенцией для исполнения своих обязанностей в Сфере деятельности правления; iv. деятельность правления проводится в установленных рамках; v. минимум один член правления является специалистом в области финансов, в частности, в ведении финансовых дел и бухучете на предприятиях, специфика и размер которых аналогичны специфике и размеру компании; и vi. не меньше одной трети членов правления имеют независимость согласно определению в разделе B.I.d. ниже. d. Независимость. Независимый член правления: i. не нанят и не нанимался компанией, как и любой из связанных с ней сторон в любой момент времени за прошедшие пять лет; ii. не аффилирован и не аффилировался с какой -либо компанией, оказывающей консультативные услуги настоящей компании или связанным с ней сторонам, как и не выступает и не выступал сам в таком качестве в любой момент времени за прошедшие пять лет; iii. не имеет и не имел отношений с каким-либо заказчиком или поставщиком настоящей компании или связанных с ней сторон (т. е. с какой-либо компанией, осуществляющей платежи настоящей компании, либо принимающей платежи от нее, за передачу объектов собственности или услуги в объеме, за любой один фискальный год превышающем [сумма в денежном выражении] [проценты] от валового дохода такой другой компании) в любой момент времени за прошедшие пять лет; iv. в настоящее время не имеет и в прошлом не имел какие -либо индивидуальные контракты на услуги с настоящей компанией, со связанными с ней сторонами или ее высшим руководством в любой момент времени за прошедшие пять лет; v. не аффилирован с какой-либо некоммерческой организацией, получающей значительные средства от настоящей компании или связанных с ней сторон; vi. не получает и не получал какие-либо дополнительные вознаграждения от настоящей компании помимо предусмотренной для него в правлении платы, а также не участвует в программах продажи акций сотрудникам по льготной Всемирный банк Страница 430 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог цене или поощрения за достигнутые результаты и не участвует в системе пенсионного страхования настоящей компании; vii. его плата за работу в правлении не составляет значительную часть его годового дохода; viii. не нанят в качестве административного работника другой компанией, в которой любой ее административный работник состоит в ее правлении; ix. не является ближайшим родственником любого лица, которое является административным работником настоящей компании или связанных с ней сторон или был таковым в любой момент времени за прошедшие пять лет; x. не аффилирован и не нанят, как и не был аффилирован или нанят в любой момент времени за прошедшие пять лет, ныне действующим или бывшим аудитором настоящей компании или аудитором любой связанной с ней стороны; xi. не является контролирующим лицом настоящей компании (или членом группы физических и/или юридических лиц, совместно осуществляющих оперативный контроль настоящей компании) как и не приходится такому лицу братом, сестрой, родителем в первом или втором поколении, ребенком, двоюродным братом или сестрой, тетей, дядей, племянником или племянницей, супругом или супругой, вдовцом или вдовой, родственником со стороны мужа или жены, наследником, правопреемником любого из вышеизложенного (либо траста или аналогичного соглашения, единственными бенефициариями которого являются любые из таких лиц или их группа) либо исполнителем завещания, управляющим или личным представителем любого лица, описанного в настоящем пункте, которое скончалось или неправоспособно; и xii. не состоял членом правления более десяти лет. II. (Повторное) назначение; сроки полномочий; уход с должности a. Избрание акционерами. На общем собрании избираются члены правления. b. Порядок назначений и рекомендации. При выдвижении или рекомендации кандидата в члены правления на общем собрании акционеров необходимо указывать (i) его возраст, (ii) его профессию, (iii) количество и вид акций настоящей компании, которыми он владеет, (iv) любые случаи судимости за преступления в связи с мошенничеством, обманом или нарушением своих обязательств, будучи доверенным лицом, (v) должности, которые он занимает или занимал за последние [количество] лет (включая членство в любом совете директоров или правлении/исполнительном комитете), с назначением акционера [если это применимо], и (vi) любую иную информацию, позволяющую оценить Всемирный банк Страница 431 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог его пригодность в качестве члена правления. При рекомендации или выставление кандидата или повторном его назначении необходимо указывать основания для его назначения или рекомендации. Любое выставление кандидата в члены правления или его рекомендация для назначения или повторного назначения правлением должны осуществляться согласно секции «В» настоящего устава, включая Сферу деятельности. c. Повторное назначение. Перед тем, как рекомендовать члена правления для повторного его назначения, правление должно тщательно изучить результаты его деятельности в правлении. d. Поочередный выход из состава. Члены правления обязаны периодически выходить из состава, следуя плану ротации (составляемому самим правлением) во избежание одновременного выхода из состава правления многих его членов. Правление имеет право изменять план ротации. План ротации предоставляется настоящей компании по письменному требованию. III. Председатель и вице-председатель a. Выборы. Правление обязано избрать председателя и вице -председателя из числа своих членов. Вице-председатель замещает отсутствующего председателя, беря на себя его полномочия и обязанности. b. Обязанности. Председатель правления изначально ответственен за деятельность правления и его комитетов. Он выступает в качестве представителя правления и основного контактного лица исполнительного директора. Исполнительный директор и председатель правления обязаны регулярно встречаться. Председатель правления проводит общие собрания. c. Ответственность. Председатель обеспечивает следующее: i. участие назначенных членов правления во вводной программе и, при необходимости, в программах дополнительного образования или обучения; ii. получение членами правления всей необходимой им информации для исполнения своих обязанностей; iii. наличие у правления достаточного времени для консультаций и принятия решений; iv. надлежащая работа комитетов; v. оценка результатов деятельности членов правления минимум раз в два года; vi. избрание правлением вице-председателя; и vii. поддержание связей между правлением и исполнительным комитетом. d. Кроме того, председатель в первую очередь отвечает за следующее: Всемирный банк Страница 432 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог i. выполнение правлением своих обязанностей; ii. составление повестки дня заседаний правления, председательствование на таких заседаниях и контроль ведения протоколов таких заседаний; iii. обращение за советом к сторонним консультантам, назначаемым правлением; iv. решение проблем, связанных с недочетами в работе отдельных членов правления; и v. разрешение внутренних споров и конфликтов интересов, касающихся отдельных членов правления, и, при необходимости, исключение таких членов из состава правления. VI. Секретарь компании a. Секретарь компании. Секретарь компании помогает в работе правлению. b. Свобода обращений. Все члены правления имеют право обращаться к секретарю компании за советом или помощью. e. Ответственность. Секретарь компании контролирует соблюдение правлением установленных процедур и своих обязанностей согласно законодательству и уставу компании. Секретарь компании обязан помогать председателю правления в организации работы правления (включая предоставление информации, подготовку повестки дня, составление отчетов о собраниях, анализ деятельности и учебные программы). Секретарь компании является секретарем правления. V. Комитеты a. Учреждение комитетов. Правление имеет право назначать комитеты с включением в них своих членов для выполнения определенных задач. Правление обязано определять состав любого комитета. Правление обязано учреждать ревизионный комитет, комитет по вознаграждениям и комитет по назначениям. Два последних по своим функциям могут быть объединены в один комитет. b. Ответственность правления за работу комитетов. За всеми членами правления сохраняется ответственность за решения и действия любого комитета. Комитет имеет право выполнять только те задания, которые поручены ему правлением, и не имеет права превышать полномочия или правомочия всего правления в целом. Решения, которые по законодательству должны приниматься правлением, не могут быть поручены для принятия комитету. c. Отчетность комитетов. Каждый комитет обязан своевременно информировать правление о принимаемых мерах и значительных событиях, о которых ему станет известно. Каждый член правления имеет неограниченный доступ ко всем заседаниям комитетов и документации. Согласно изложенному в уставе соответствующего комитета правление Всемирный банк Страница 433 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог получает отчет от такого комитета с описанием принятых мер и полученных данных. d. Уставы комитетов. Правление оформляет (и имеет право изменять) уставы каждого Комитета. В уставах указывает назначение и круг обязанностей Комитета, его состав и порядок исполнения им обязанностей. Уставом Комитета установлено, что в Комитет должно входить не менее двух членов (либо одного члена, если Комитет состоит из трех или меньшего числа членов), которые обладают независимостью согласно определению в разделе B.I.d. настоящего устава. e. Раскрытие информации на веб-сайте. Уставы и информация о составах Комитетов размещается на веб-сайте компании. C. Глава II: Обязанности и полномочия I. Общие обязанности и полномочия a. Ответственность в целом. Правление контролирует коммерческую деятельность настоящей компании в целом. За такой контроль отвечает все правление. b. Правление выступает в интересах настоящей Компании. Правление действует в наилучших интересах настоящей компании и ее бизнеса, принимая во внимание интересы ее акционеров и других заинтересованных сторон. Члены правления обязаны выполнять свои обязанности независимо от конкретного интереса в настоящей компании. Его членам запрещено поддерживать один интерес без учета других взаимосвязанных интересов. c. Эффективность работы. Правление отвечает за эффективность своей работы. d. Согласованность действий. Каждый член правления в отдельности, в пределах собственного круга ответственности, обязан действовать и выступать согласованно в отношении важных дел и принципиальных вопросов. e. Предоставление информации. Председатель и исполнительный директор обязаны контролировать своевременное предоставление руководством информации правлению и его комитетам, которая необходима им для работы. f. Ответственность за обеспечение информации. Правление и каждый из его членов отвечает за получение всей информации от руководства, а также от собственных и сторонних консультантов, которая необходимо для выполнения их обязанностей. Если правление посчитает необходимым, оно имеет право получить информацию от должностных лиц и сторонних консультантов настоящей компании. Настоящая компания содействует правлению в получении такой информации. Правление имеет право приглашать должностные лица и сторонних Всемирный банк Страница 434 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог консультантов на свои заседания, без возможности их голосования на таких заседаниях. g. Доступ к документации. Каждый член правления обращается к журналам и прочей документации настоящей компании, если это помогает ему в выполнении его обязанностей. При отсутствии иных оговорок в уставе комитета, члены правления обязаны консультироваться с председателем правления и секретарем компании перед тем, как пользоваться своими правами. h. Привлечение специалистов. Правление имеет право нанимать специалистов для оказания ему помощи или получения консультаций. Расходы на таких специалистов необходимо согласовывать в правлении; они оплачиваются компанией. Члены правления имеют право учитывать советы соответствующих специалистов до тех пор, пока у них не возникнут сомнения в отчетах или заключениях таких специалистов. II. Обязанности по контролю за деятельностью руководства a. Суть контроля. При контроле за деятельностью руководства правление обязано учитывать следующее: (i) достижение целей компании; (ii) стратегия и риски в деятельности компании; (iii) структура и применение системы управления внутрикорпоративными рисками, а также систем контрольно-ревизионной проверки; (iv) процедура финансовой отчетности; (v) соблюдение законодательных и нормативных актов; и (vi) любые другие вопросы, требующие учета правлением согласно законодательству. b. Финансовая отчетность. Правление контролирует финансовую отчетность компании в соответствии с разделом C.V. ниже. c. Ежегодный анализ рисков. Минимум раз в год правление обязано рассматривать стратегию и коммерческие риски компании, давать оценку системе управления внутрикорпоративными рисками и их контроля, а также любые значительные изменения в таких системах. d. Решения, требующие утверждения. Следующие решения подлежат утверждению правлением: i. определение и изменение рабочих и финансовых стратегических целей компании; ii. определение и изменение ключевых результативных показателей в дополнение к стратегическим целям (включая, например, любые финансовые коэффициенты); iii. решения, перечисленные в Приложении 1 к уставу; и iv. любые другие вопросы, подлежащие утверждению правлением согласно законодательным и нормативным актам _______ [название страны] или уставу компании. Всемирный банк Страница 435 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог III. Обязанности, касающиеся членов правления, и результаты деятельности правления a. Обязанности, касающиеся правления. Обязанности правления (при консультациях с соответствующими комитетами правления) в отношении его членов таковы: i. выставление кандидатов в члены правления (назначение осуществляется на общем собрании) и подача предложений на генеральном собрании по поводу компенсаций для членов правления; ii. определение количества членов правления, назначение председателя и вице-председателя правления, учреждение комитетов и определение их функций, оценка деятельности правления, его отдельных членов и его комитетов (включая оценку Сферы деятельности, а также вводной программы, программы образования и обучения); [утверждение иных должностей членов правления в рамках, оговоренных разделом E.V. настоящего устава]; и iii. разрешение любых проблем в связи с конфликтами интересов между компанией и членами правления. b. Оценка собственной деятельности правлением минимум раз в год. Правление обсуждает результаты собственной деятельности и его отдельных членов, эффективность такой деятельности, а также состав и компетенцию правления. IV. Иные обязанности правления a. Обязанности в целом. К иным обязанностям правления относится следующее: i. обязанности по отношению к внешнему аудитору, как это описано в разделе C.VI. настоящего устава правления и в уставе ревизионного комитета; ii. иные обязанности, предусмотренные законом, уставом компании, настоящим уставом и уставом комитетов. b. Годовой отчет и бухгалтерская отчетность. Правление составляет отчет о своей деятельности за фискальный год, в который также включаются отчеты о расходах и иная информация, требуемая по закону и согласно уставу компании. V. Контроль финансовой отчетности a. Общий круг ответственности за контроль. Правление, при консультации с ревизионным комитетом, контролирует соблюдение письменных процедур подготовки и публикации годового отчета и бухгалтерской отчетности, ежеквартальных (если предусмотрены) и полугодовых финансовых отчетов и любых иных финансовых сведений. Привлекая Всемирный банк Страница 436 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог ревизионный комитет, правление также контролирует внутрикорпоративные контрольно-ревизионные механизмы в целях обеспечения внешней финансовой отчетности b. Обсуждение финансовых отчетов. Ревизионный комитет регулярно, в любом случае в кратчайшие сроки, обязан информировать правление о публикации годовых отчетов и бухгалтерской отчетности, а также ежеквартальных (если предусмотрены) и полугодовых финансовых отчетов, которые впоследствии рассматриваются на заседании правления. Годовой отчет и бухгалтерская отчетность за уже завершившийся год рассматриваются на заседании с участием правления в течение четырех месяцев с даты окончания года. Полугодовые и ежеквартальные (если предусмотрены) финансовые отчеты компании за завершившийся отчетный период рассматриваются на заседании с участием правления в течение двух месяцев с даты окончания такого периода. c. Внешний аудитор. Правление обеспечивает присутствие внешнего аудитора на заседании правления, на котором рассматривается отчет внешнего аудитора по аудиту годовых бухгалтерских отчетов и на котором правление принимает решение об утверждении таких годовых отчетов. Внешний аудитор получает любую финансовую информацию, служащую основой для ежеквартальных (если предусмотрены) и/или полугодовых финансовых отчетов, а также иные промежуточные финансовые отчеты; кроме того, ему предоставляется возможность давать отзывы на любую информацию. d. Обращения внешнего аудитора происходят в первую очередь через ревизионный комитет. Основным контактным лицом правления для внешнего аудитора является председатель ревизионного комитета. При обнаружении любых несоответствий в финансовых отчетах такие несоответствия должны в первую очередь обсуждаться между ревизионным комитетом и внешним аудитором. e. Рекомендации внешнего аудитора. Правление обязано тщательно изучить любые рекомендации внешнего аудитора и, если они приемлемы, последовать им. К ним относятся рекомендации внешнего аудитора касательно порядка контроля внутри компании, согласно изложенному в «письме с рекомендациями». VI. Обязанности по назначению внешнего аудитора и оценке его работы a. Назначение внешнего аудитора. Внешний аудитор назначается общим собранием. Правление выдвигает соответствующего кандидата на общем собрании в условиях открытости, прозрачности и конкуренции при отборе; оно также может порекомендовать заменить внешнего аудитора. Ревизионный комитет дает свои рекомендации по этим вопросам. b. Компенсационные выплаты внешнему аудитору. Компенсация внешнему аудитору, а также указания внешнему аудитору по оказанию Всемирный банк Страница 437 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог не связанных с аудитом услуг, тщательно изучаются и утверждаются правлением с учетом рекомендации ревизионного комитета, чем обеспечивается независимость аудитора. c. Отчеты перед правлением. Ревизионный комитет обязан ежегодно отчитываться перед правлением о ходе взаимодействия с внешним аудитором, включая заключения о независимости внешнего аудитора (например, с выражением желательности ротации ответственных партнеров внешнего аудитора и желательности предоставления внешним аудитором компании аудиторских услуг и услуг, не связанных с аудитом). Правление принимает это во внимание при решении выдвинуть кандидатуру внешнего аудитора на общем собрании. d. Анализ. Минимум раз в три года ревизионный комитет обязан проводить тщательный анализ деятельности внешнего аудитора в качестве конкретного хозяйствующего субъекта и исполняемых им функций. Основные выводы такого анализа доводятся до сведения общего собрания, где его участники могут оценить кандидатуру на назначение внешнего аудитора. e. Конфликты интересов. Конфликты интересов и потенциальные конфликты интересов между внешним аудитором и настоящей компанией разрешаются в соответствии с политикой, изложенной в Приложении 2 или, в случаях, не оговоренных в упомянутом Приложении, на основании решения правления, учитывающего рекомендацию ревизионного комитета. Члены правления обязаны уведомлять председателя ревизионного комитета о любых известных им проблемах, вследствие которых может быть ограничена независимость внешнего аудитора или которые могут привести к конфликту интересов между внешним аудитором и настоящей компанией. f. Заявление внешнего аудитора. После своего назначения внешний аудитор обязан заявить о том, что ему известна (i) политика компании, изложенная в разделе C.VI.e. и Приложении 2; и (ii) остальные положения, изложенные в настоящем уставе и уставе ревизионного комитета, и что он согласен соблюдать и поддерживать такие политики. VII. Компенсационные выплаты членам совета директоров a. Годовой отчет о вознаграждениях. Комитет по вознаграждениям обязан ежегодно подготавливать отчет о вознаграждениях с изложением политик и процедур вознаграждений за прошедший год и обзором политики компенсаций и планируемых мероприятий на следующий финансовый год и последующие годы. В отчете о вознаграждениях вносится разграничение между вознаграждением лиц с исполнительными полномочиями и без таковых. b. Утверждение на общем собрании. [Политика вознаграждений, запланированная на следующий финансовый год и последующие годы, согласно отчету о вознаграждениях, предоставляется общему собранию Всемирный банк Страница 438 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог на утверждение. Любое изменение в политике вознаграждений также должно передаваться на общее собрание для утверждения.] Схемы вознаграждения исполнительных директоров и иных руководителей старшего звена в форме акций или прав подписки на акции, как и значительные изменения в таких схемах, должны выноситься на общее собрание для утверждения. c. Комитет по вознаграждениям. Правление обязано определить вознаграждение членов правления, обладающих исполнительными полномочиями и не обладающих таковыми, на основе предложения комитета по вознаграждениям и на условиях, предусмотренных политикой вознаграждений, принятой общим собранием. d. Внеплановые компенсационные выплаты. При выплате особой компенсации члену правления или бывшему члену правления в течение финансового года, в отчет о вознаграждениях необходимо включить пояснение к такой компенсации. Отчет о вознаграждениях должен содержать сведения о любых компенсациях, выплаченных или обещанных, в качестве выходного пособия членам правления, включая их обоснование. VIII. Отношения с акционерами a. Одновременное предоставление одинаковой информации. Во всех необходимых случаях правление предоставляет одновременно всем акционерам и иным сторонам на финансовых рынках одинаковую информацию по аспектам, которые могут повлиять на стоимость акций. b. Общее собрание, день регистрации, место проведения Правление обязано определять дату и место проведения любого общего собрания и день регистрации для осуществления на таком собрании права гола и любого иного права, закрепленного за ценными бумагами компании. Кроме тех случаев, когда имеется преимущественное право компании действовать иным образом, правление обязано приложить все усилия для предоставления акционерам всей необходимой или запрашиваемой информации для совершения надлежащих действий на общем собрании. Если правление посчитает, что у компании имеется преимущественное право, оно должно обосновать это. c. Соблюдение законодательства. Правление обязано обеспечить соблюдение всех норм права в отношении прав общего собрания и отдельных акционеров. d. Присутствие на заседаниях правления. Председатель обязан добиться присутствия на общих собраниях всех членов правления (кроме случаев, когда имеются серьезные основания для отсутствия). e. Председательство на общих собраниях. Руководство общими собраниями осуществляет председатель правления либо, в его отсутствие, вице-председатель правления. Правление имеет право назначить иное лицо для председательствования на общем собрании. Всемирный банк Страница 439 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог f. Разглашение решений. Решение общего собрания допускается делать достоянием общественности только путем заявления председателя правления или секретаря компании. g. Изменения в корпоративном управлении. Любое значительное изменение в структуре корпоративного управления компании выносится на обсуждение на общем собрании отдельным пунктом повестки дня. h. Присутствие внешнего аудитора. Правление обязано обеспечить присутствие на общем собрании и доступность для обращения к собранию ответственного партнера (или заверяющего аудитора) внешнего аудитора. Общее собрание может задавать внешнему аудитору вопросы касательно аудита финансовых отчетов компании. D. Глава III: Заседания правления, принятие решений I. Частота, извещения, повестка дня и место проведения заседаний a. Частота. Правление проводит свои заседания столько раз, сколько это необходимо, но не реже ____ [пяти] раз в год. По возможности заседания должны заранее ежегодно планироваться по ежегодным календарям работы правления. Правление может собираться раньше запланированного времени, если председатель правления или два других члена правления посчитают это необходимым. b. Извещение и повестка дня. i. Заседания правления созываются председателем. За исключением экстренных ситуаций, по указанию председателя повестка дня заседания рассылается всем членам правления минимум за пять календарных дней до заседания. К каждому пункту повестки дня должно прилагаться письменное пояснение и необходимая документация. Председатель обязан проконсультироваться по содержанию повестки дня с исполнительным директором до созыва заседания. Каждый член правления и исполнительный директор имеют право потребовать включения определенного пункта в повестку дня заседания правления, при условии, что о таком пункте председатель будет уведомлен минимум за десять дней до самого заседания. ii. Члены правления, принявшие участие в заседании, не имеют права возражать против принятых на заседании решений по причине нарушения порядка уведомления. c. Место проведения. Заседания правления, как правило, проводятся в помещениях компании, но место их проведения может быть и иным. Кроме того, допускается проведение заседаний правления в форме конференции по телефону, видеоконференции или с помощью иных Всемирный банк Страница 440 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог средств связи, при условии, что все участники могут общаться друг с другом одновременно. II. Присутствие на заседаниях и доступ к ним a. Присутствие исполнительного директора. Исполнительный директор, даже в случаях, когда он не является членом правления, обязан присутствовать на заседаниях правления, кроме случаев, когда правление дает ему указания не присутствовать на них. По требованию правления на заседаниях правления обязаны присутствовать и другие руководители, в полном составе или частично. b. Доверенные лица. Член правления имеет право быть представленным на заседаниях правления другим членом правления, если последний имеет письменную доверенность. В наличии таких полномочий обязан убедиться председатель, ведущий заседание. c. Отсутствие по неуважительной причине. Если какой-либо член правления часто отсутствует на заседаниях правления, от него может потребоваться объяснение такого отсутствия перед председателем. d. Присутствие сторонних лиц. Допуск на заседание лиц, не являющихся членами правления, исполнительного директора, секретаря компании и (при наличии приглашения) других руководителей, должен быть одобрен большинством голосов членов правления, присутствующих на заседании. III. Председатель заседания, доклады a. Председатель. Руководство заседаниями правления осуществляет председатель правления либо, в его отсутствие, вице-председатель правления. При отсутствии их обоих руководство заседанием берет на себя один из членов правления, назначенный большинством голосов членов правления, присутствующих на заседании. b. Доклад. Секретарь компании (либо любое другое лицо, назначенное для этих целей председателем заседания) обязан подготовить для заседания доклад. В докладе должна быть изложена процедура принятия решений на заседании. Доклад должен быть утвержден на очередном заседании правления. IV. Принятие решений на правлении a. Преимущество единогласных решений. Члены правления должны стараться всеми способами достичь единогласного принятия решений. При этом приветствуется высказывание членами правления особого мнения и его регистрация в протоколах в случае невозможности достижения единодушия. b. Поименное голосование. Каждый член правления имеет право подать один голос. Всемирный банк Страница 441 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог c. Решение большинством голосов, кворум. Если невозможно достичь единодушия, а в нормах права, уставе компании или настоящем уставе не прописаны условия наступления значительного перевеса голосов, все решения правления утверждаются большинством поданных голосов. В случае равного деления голосов председатель правления имеет решающий голос. На заседании правление имеет право принимать решения только при присутствии или представительстве большинства членов правления. d. Утверждение на заседании. Решения правления утверждаются на заседании правления. e. Письменное согласие. Решения правления допускается утверждать и в письменном виде, при условии, что соответствующее предложение будет передано всем членам правления и никто из них не будет возражать против такой формы утверждения. Утверждение решений в письменном виде должно осуществляться путем письменного заявления всех членов правления. Заявление любого из членов правления, желающего воздержаться от голосования по конкретному решению, утвержденному в письменном виде, должно отражать тот факт, что он не возражает против такой формы принятия решения. f. Чрезвычайные меры. Правление имеет право отходить от положений раздела D.IV.c. (последнее предложение), D.IV.d. и D.IV.e., если в этом возникнет необходимость по мнению председателя правления, учитывая срочность и иные обстоятельства дела, при условии, что всем членам правления предоставится возможность участвовать в процессе принятия решения. В этом случае председатель правления и секретарь компании обязаны подготовить доклад по принятому таким образом решению, который должен быть приложен к документации для очередного заседания правления. g. Протоколы заседаний. Протоколы должны составляться для каждого заседания правления и каждого решения, принятого вне заседания. Такие протоколы должны быть подписаны председателем заседания и приложены к документам компании. Каждый член правления должен получить копию таких протоколов. Каждый член правления имеет право запросить письменное уведомление о том, как он проголосовал, либо включение в протоколы заседаний его официального заявления. Срочные решения могут формулироваться и приниматься сразу на текущем заседании. h. Заверение решений. Решение правления допускается делать достоянием общественности только путем заявления председателя правления и/или секретаря компании. Всемирный банк Страница 442 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог E. Глава IV: Прочие положения I. Конфликты интересов членов правления a. Обязанность по разглашению. Любой член правления обязан немедленно сообщать председателю правления о любом конфликте интересов или вероятности конфликта интересов, предоставив всю уместную информацию, включая сведения о том, с кем он состоит в браке, о зарегистрированном партнере или ином спутнике жизни, воспитаннице и родственниках по крови или по браку вплоть до второго поколения. Член правления, о котором идет речь, не допускается к участию в рассмотрении правлением вероятности существования конфликта интересов. b. Сделки со связанными сторонами. Вероятность конфликта интересов присутствует в случае, когда компания намерена заключить сделку со связанной стороной, поэтому она обязана выработать политику обеспечения защиты прав акционеров при заключении подобных сделок. К связанным сторонам относятся следующие: • члены правления Компании, ее материнская компания, аффилированные или дочерние компании и партнеры; • материнская компания и любая подконтрольная или аффилированная компания, не находящаяся в полной собственности; • исполнительный или генеральный директор, лица, занимающие ключевые должности, включая любое лицо, напрямую отчитывающееся перед Правлением или исполнительным директором; • любой акционер, обладающий значительным пакетом акций и способный контролировать результаты решений, по которым проводится голосование акционерами или директорами Компании, ее материнской компании, аффилированных или ассоциированных компаний, либо или оказывать на них значительное влияние; • отец, мать, сыновья, дочери, супруг или супруга любого физического лица, указанного в Статьях (a, b и c); • любая компания, а также ее директора, исполнительный директор и лица, занимающие ключевые должности в любой компании, в которой физические лица, указанные в пп. (а) – (е), владеют, совместно или по отдельности, минимум [проценты] голосов; • любое лицо, на суждение или решения которого возможно влияние вследствие соглашения или связи между ним, или с его участием, и любым из лиц, упомянутых в пп. (a) – (f). c. Неучастие в голосование конфликтной стороны. Любой член правления не имеет права участвовать в каком-либо обсуждении или принятии решения по вопросу или сделке, в связи с которой возник конфликт интересов между таким членом правления и настоящей компанией. Всемирный банк Страница 443 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог d. Требования к согласованию при наличии конфликтов интересов. По всем сделкам, в которых отмечаются конфликты интересов с членами правления, необходимо согласовать такие условия, которые основаны на обычае заключения сделок без нерыночной заинтересованности в ходе коммерческой деятельности компании. Решения о заключении сделок, в которых присутствуют конфликты интересов с членами правления, требуют утверждения правлением. II. Компенсационные выплаты членам правления a. Утверждение на общем собрании. Размер и вид компенсации членов правления определяется на общем собрании. Правление обязано представить предложения по его компенсации на утверждение общего собрания. b. Возмещение расходов. Помимо получаемых компенсационных выплат члены правления получают возмещение всех обоснованных расходов, понесенных в связи с их присутствием на заседаниях. Обоснованность таких расходов подлежит утверждению председателем правления (расходы, понесенных председателем правления, утверждаются вице - президентом). Любые иные расходы возмещаются только в случае, если они были предварительно согласованы с председателем или секретарем компании от его имени (либо, если это касается самого председателя, то с вице-президентом или секретарем компании от его имени). c. Займы и гарантии. Компания и ее дочерние компании не предоставляют кредиты персонально членам правления, как и гарантии и тому подобное, кроме случаев, когда это предусмотрено ее обычной коммерческой деятельностью. Компания не возмещает займы членов правления и не прощает долги по ним. III. Вводная программа, обучение и образование в процессе работы a. Вводная программа. После своего избрания каждый член правления обязан участвовать во вводной программе, в которой освещается стратегия компании, общие финансовые и правовые вопросы, финансовая отчетность компании, любые аспекты работы компании и ее коммерческой деятельности, а также круг ответственности члена правления. b. Ежегодное подведение итогов обучения. Правление обязано ежегодно подводить итоги обучения членов правления, намечая области, в которых требуется дополнительная подготовка или обучение. c. Расходы Компании. Расходы на вводный курс и любую подготовку или обучение оплачиваются самой компанией. Всемирный банк Страница 444 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог IV. Прочие должности a. Членство без избыточного количества должностей. Члены правления обязаны ограничить количество своих должностей настолько, чтобы они справлялись со своими обязанностями в качестве членов правления. Внешнее директорство ограничено следующим количеством должностей в правлениях: __. b. Уведомление о должностях, занимаемых в других местах. Члены правления обязаны уведомлять председателя правления и секретаря компании о других своих должностях, которые могут представлять важность для настоящей компании или в плане исполнения ими своих обязанностей, перед тем, как согласиться на такие должности. Если председатель решит, что присутствует риск конфликта интересов, этот вопрос необходимо обсудить на правлении согласно разделу E.I. настоящего устава. Секретарь компании обязан вести список сторонних должностей, занимаемых каждым членом правления. V. Владение и торговля ценными бумагами [ПРИМЕЧАНИЕ: разделы с E.V.b. по E.V.d. применимы только к публичным акционерным компаниям.] a. Долгосрочные инвестиции. Любое владение акциями компании членами правления предусматривает долгосрочные инвестиции. b. Торговля ценными бумагами компании. Члены правления обязаны соблюдать кодекс корпоративного поведения и/или этики __________ [название компании] в отношении сделок с ценными бумагами компании, который опубликован на веб-сайте компании. c. Торговля иными ценными бумагами. В отношении владения ценными бумагами, на которые не распространяется действие кодекса корпоративного поведения и/или этики __________ [название компании], и сделок с ними, члены правления обязаны всегда соблюдать нормы права. d. Уведомления об изменениях в долевом участии. Любой член правления обязан своевременно уведомлять секретаря компании о любых изменениях во владении им ценными бумагами котируемых компаний. Однако такое уведомление не требуется при его инвестициях только в котируемые инвестиционные фонды или при передаче им доверительного управления его портфелем ценных бумаг независимой третьей стороне путем заключения письменного соглашения. Если такой член правления передал доверительное управление портфелем ценных бумаг независимой третьей стороне, необходимо сообщить наименование и служебный адрес такой третьей стороны с приложением копии соглашения с ней. Всемирный банк Страница 445 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог VI. Конфиденциальность a. Обязанность сохранения конфиденциальности информации. Кроме случаев, предусмотренных законодательством, ни один член правления не имеет права в период своего членства в правлении или по его окончании разглашать любую информацию конфиденциального характера о коммерческой деятельности настоящей компании и/или компаний, в которых она имеет долю, которая была доведена до его сведения во время работы на настоящую компанию, о конфиденциальном характере которой он знает или должен знать. Любой член правления имеет право разглашать подобную информацию остальным членам того же правления, а также сотрудникам настоящей компании и компаний, в которых она имеет долю, которые по своему роду деятельности в настоящей компании и компаниях, в которых она имеет долю, должны быть в курсе такой информации. Любой член правления не имеет права использовать подобную конфиденциальную информацию для собственной выгоды. b. Возврат конфиденциальной информации. В конце срока пребывания в качестве члена правления он обязан вернуть все конфиденциальные документы, находящиеся в его распоряжении, настоящей компании или гарантировать их уничтожение таким способом, при котором будет сохранена их конфиденциальность. c. Уведомление о разглашении. Если какой-либо член правления намерен предать огласке третьим сторонам информацию, в курсе которой он становится при исполнении своих обязанностей и которая может оказаться конфиденциальной, он обязан уведомить председателя о своем намерении и указать конкретное лицо-получателя такой информации, предоставив исчерпывающие сведения председателю для возможности оценки ситуации и предоставления рекомендации такому члену правления. Настоящий раздел применим как к официальным заявлениям, так и заявлениям в личном порядке, а также к любому лицу, присутствующему на заседаниях правления, и совершенно очевидно, что по своему содержанию и форме они предназначены только для рассмотрения на правлении. VII. Прочие положения a. Согласие членов правления. Любое лицо, назначенное членом правления, обязано при вступлении в эту должность в письменной форме выразить настоящей компании свое согласие соблюдать положения настоящего устава. Соответствующая ссылка на это приведена в письме о назначении директора. b. Временное несоблюдение положений. Правление имеет право временами решать (путем принятия единогласного решения) по своему единоличному усмотрению не соблюдать положения настоящего устава, если это допустимо законом. c. Поправки. В настоящий устав правление может вносить поправки по своему единоличному усмотрению и без предварительного уведомления. Всемирный банк Страница 446 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог d. Истолкование. При неопределенности или расхождении во мнении касательно истолкования любого положения настоящего устава решающим становится мнение председателя правления. e. Частичная недействительность. Если одно или несколько положений настоящего устава являются (или станут) недействительными, это не повлияет на действительность остальных положений. Правление имеет право заменить недействительные положения на такие положения, которые действительны и юридическое действие которых, принимая во внимание содержание и назначение настоящего устава, максимально приближено к юридическому действию недействительных положений. F. Приложение 1: Перечень согласований, требуемых правлением Согласование с правлением необходимо для следующего: I. все крупные сделки между настоящей компанией и физическими или юридическими лицами, владеющими минимум [проценты] акций настоящей компании; II. решение по текущим вопросам и финансовым целям настоящей компании, стратегия, разработанная для достижения таких целей, и любые показатели, используемые в отношении такой стратегии; III. все крупные сделки, в которых присутствуют конфликты интересов с членами правления; IV. назначение и снятие с должности секретаря компании; V. политика вознаграждений руководителей старшего звена в целом и, в частности, исполнительного директора; VI. годовой капитальный бюджет, все приобретения и передачи прав на осуществление коммерческой деятельности с объемом продаж более _____ [указать валюту и сумму] за год, предшествующий такому приобретению или передаче прав; VII. все финансовые отчеты до публикации; и VIII. любые другие действия, требующие согласования по закону, согласно уставу компании или настоящему уставу. G. Приложение 2: Политика в отношении независимого внешнего аудитора Политика, изложенная ниже, была утверждена правлением _____ [дата] по предложению ревизионного комитета. Всемирный банк Страница 447 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог I. Политика Настоящая компания и ее дочерние компании пользуются услугами внешнего аудитора при условии, что не будет нарушена независимость внешнего аудитора. II. Пределы компетенции Внешний аудитор должен быть независимым. Настоящие положения основаны на следующих принципах: (i) внешний аудитор должен быть независим от клиента, для которого он проводит аудит, по сути и по форме, и (ii) внешним аудитором является лицо, способное в свете всех изложенных фактов и обстоятельств составить объективное и непредвзятое мнение по всем вопросам, рассматриваемым в рамках выполняемого им задания. Согласно ________________ [указать ссылку на норму национального права] внешнему аудитору запрещено проводить установленную законом аудиторскую проверку, если он находится в финансовых, коммерческих, служебных или иных отношениях с клиентом, которые по мнению обоснованно и надлежащим образом проинформированного стороннего эксперта нарушают независимость такого аудитора. Настоящая компания имеет право потребовать от внешнего аудитора соблюдения разумного баланса между результативностью и эффективностью, например, учитывая расходы на аудит, управление рисками, независимость и надежность. Ревизионный комитет контролирует соблюдение внешним аудитором соответствующих положений ________________ [указать ссылку на норму национального права] и вышеназванных пределов компетенции, а также может запрашивать у внешнего аудитора детальные разъяснения и письменное подтверждение соблюдения им таких положений. Помимо работы по аудиторской проверке внешний аудитор настоящей компании также имеет право выполнять работу, не связанную с аудитом, при условии, что она выполняется в рамках действующего законодательства и согласно положениям и действующим внутри настоящей компании правилам. Работа, не связанная с аудитом, не должна нарушать независимость внешнего аудитора. Лица, проводящие аудиторскую проверку, ни в коем случае не должны привлекаться к деятельности, не связанной с аудитом. Вся работа, связанная и не связанная с аудитом (включая размер платы за услуги и условия оказания таких услуг) и выполняемая внешним аудитором для настоящей компании, должна быть заранее согласована с правлением по предложению ревизионного комитета. Правление имеет право в установленных им рамках передавать такую функцию ревизионному комитету, который, в свою очередь, только в исключительных случаях, может передавать такие полномочия своему председателю, при том условии, что решение председателя ревизионного комитета выдать свое согласие Всемирный банк Страница 448 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог будет представлено всему ревизионному комитету на его очередном заседании. III. Выполняемая работа a. Аудиторская проверка Аудиторской проверкой является проверка годовых финансовых отчетов компании, анализ разглашаемых промежуточных финансовых отчетов, услуги, которые по сложившейся традиции оказываются внешним аудитором и касаются регистрации и хранения документов, а также соблюдения обязательств, согласно законодательству или установленным нормам, а также услуги, которые может предоставить только внешний аудитор. Внешнему аудитору при каждом отдельном обращении к нему для проведения подобных проверок не требуется участвовать в тендерном процессе. b. Работа, не связанная с аудитом Для выполнения работы внешним аудитором, не связанной с аудитом, к которой не относятся (i) услуги, которые может оказать только внешний аудитор, (ii) услуги, являющиеся продолжением работы, осуществляемой в рамках аудиторской проверки настоящей компании, или всецело зависящие от работы, выполняемой в рамках аудиторской проверки, при которой внешним аудитором может быть наиболее эффективно обеспечено качество и своевременность услуг, и (iii) услуги, способствующие повышению эффективности проверки аудитором финансовых отчетов настоящей компании, правление по предложению ревизионного комитета обязано установить один или несколько пороговых значений финансовых показателей. Если предполагается работа, выполняемая внешним аудитором и не связанная с аудитом, при которой ожидается, что будут превышены такие пороговые значения, необходимо предоставить хорошо обоснованное разумное объяснение в пользу выбора конкретного внешнего аудитора с рассмотрением альтернативных поставщиков услуг. За дополнительными разъяснениями касательно того, следует ли рассматривать определенную деятельность как аудиторскую проверку или не связанную с аудитом работу и подпадают ли определенные виды деятельности под какую-либо из вышеперечисленных категорий, следует обратиться к руководителю отдела внутреннего аудита, который в случае сомнения советуется с председателем ревизионного комитета. IV. Ротация партнеров, отвечающих за аудиторскую проверку Чтобы не допустить тесной зависимости между внешним аудитором и настоящей компанией, установлено предельное количество лет, в течение которых любое лицо может входить в состав аудиторской группы внешнего аудитора. Партнеры аудиторской группы настоящей компании, которым поручены важные задачи аудиторской проверки, должны заменяться не реже чем раз Всемирный банк Страница 449 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 6: Примерный устав правления по повышению эффективности сектора железных дорог в три года с начала их участия в этой работе. Партнерам аудиторской группы настоящей компании, которым были поручены важные задачи аудиторской проверки и которые уже подверглись замене, запрещено приступать к новому заданию, выполняемому для настоящей компании, до тех пор, пока не истечет минимум три года с даты их замены. Ревизионный комитет также обязан оценивать риски зависимости остальных членов аудиторской группы настоящей компании, задействованных в аудиторской проверке на продолжительный период. Ревизионный комитет обязан регулярно консультироваться с ответственным партнером внешнего аудитора касательно мер предосторожности, устанавливаемых внешним аудитором для оценки риска зависимости и сведения его до приемлемого минимума. V. Назначение внешнего аудитора Внешний аудитор назначается в соответствии с разделом C.VI. настоящего устава правления. При принятии решения об обращении за услугами к иному внешнему аудитору проводится процедура тендера, утверждаемая ревизионным комитетом. VI. Ограничения в переводе сотрудников Настоящая компания и внешний аудитор обязаны согласовать политику касательно ограничения перевода сотрудников из компании и ее группы в организацию внешнего аудитора и наоборот, принимая во внимание все законодательные и нормативные акты. Такая политика подлежит утверждению правлением. Однако ни при каких обстоятельствах настоящая компания не должна нанимать партнера по аудиту или иного старшего члена группы аудиторской проверки внешнего аудитора, если такое лицо проводило аудиторскую проверку финансовых отчетов настоящей компании за один прошедший год, изучало или подготавливало их, в частности, в качестве финансового директора компании. Всемирный банк Страница 450 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог Приложение 7 Образец этического кодекса 154 Преамбула Настоящий кодекс составлен в следующих целях:  демонстрация приверженности компании высочайшим этическим нормам;  создание условий для безупречного поведения и запрет неправомерного поведения в компании; и  развитие этической культуры на основе таких норм и правил поведения, установленных для всех наемных работников, чему должны способствовать акционеры компании, директора и остальные руководители. Приняв у себя и соблюдая такой этический кодекс, вместе с другим руководством в настоящем Справочнике, настоящая компания подтверждает свое намерение наглядно проводить и поддерживать политику корректного с этической точки зрения поведения и корпоративного управления. Настоящий этический кодекс укрепляет доверие своих акционеров, сотрудников, инвесторов и общественности, выходя за нормативно-правовые рамки, преобладающие сегодня в Румынии, и охватывая как национальные, так и международно -признанные принципы и практику. Органы управления и сотрудники компании считают своим долгом соблюдение настоящего этического кодекса и добиваются соблюдения его замысла и положений в настоящей компании [а также ее дочерних и зависимых компаниях] и у ее деловых партнеров. Настоящий этический кодекс пересматривается и обновляется ежегодно и публикуется в компании в виде буклета, а также на сайте компании, доступном в интрасети, а также на сайте компании в Интернете. 154Из документа "Методические указания IFC для директоров по корпоративному управлению", ноябрь 2006 г. Всемирный банк Страница 451 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог A. Корпоративные ценности Во всех внутренних и внешних взаимоотношениях настоящая компания демонстрирует приверженность [указать корпоративные ценности 155]:  __________________;  __________________; и  __________________. B. Этические принципы компании Компания придерживается этики во всех аспектах своей коммерческой деятельности. Этические нормы компании основаны на следующих принципах:  добросовестность;  беспристрастность;  справедливость; и  прозрачность. Компания предполагает, что тем же принципам будут следовать все стороны, с которыми она поддерживает деловые отношения. Этические нормы компании распространяются на сотрудников, клиентов, связи с деловыми партнерами, органы власти, общество и общество в целом156. Эти этические нормы также применяются ко всем областям 155 Корпоративные ценности часто подразумевают предоставление высококачественных продуктов и услуг, лидерство (в смысле инноваций, проводимых исследований и разработок), поддержку ценностей для акционеров, защиту окружающей среды, обеспечение удовлетворенности клиентов, добросовестность, беспристрастность и уважение к людям и многое другое. 156 Выбор областей, которым компания уделяет основное внимание, во многом зависит от отрасли и ее бизнес-сектора. Так, компания в банковском секторе может сосредоточить свою деятельность на вопросах, которыми не занимается компания в нефтяном секторе (например, на управлении финансами, борьбе с инсайдерской торговлей и/или с легализацией денег либо на защите окружающей среды). Сферы особого внимания могут быть структурированы по тематике и/или связям. Среди рассматриваемых тем встречаются: здравоохранение, безопасность и вопросы экологии, борьба со взяточничеством и коррупцией, легальная деятельность, конфликты интересов, права человека, подарки/увеселительные мероприятия и представительские расходы, управление и финансы и проч. Под связями подразумеваются отношения между сотрудниками, с клиентами, деловыми партнерами, поставщиками, партнерами по СП и т. д. 156 Выбор областей, которым компания уделяет основное внимание, во многом зависит от отрасли и ее бизнес-сектора. Так, компания в банковском секторе может сосредоточить свою деятельность на вопросах, которыми не занимается компания в нефтяном секторе (например, на управлении финансами, борьбе с инсайдерской торговлей и/или с легализацией денег либо на защите окружающей среды). Сферы особого внимания могут быть структурированы по тематике и/или связям. Среди рассматриваемых тем встречаются: здравоохранение, безопасность и вопросы экологии, борьба со взяточничеством и коррупцией, легальная деятельность, Всемирный банк Страница 452 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог коммерческой деятельности [это касается всех дочерних и зависимых компаний как в самой Румынии, так и за ее пределами]. Все этические нормы компании основаны на следующем:  соблюдение норм права, румынских нормативно -правовых актов и прав человека;  обеспечение высоких финансовых и операционных показателей компании для поддержания максимальной привлекательности для акционеров на долгие годы;  безошибочность и беспристрастность в коммерческой деятельности, отказ от взяточничества и коррупции или аналогичной недопустимой деловой практики, исключение возможности преподнесения или принятия подарков, проведения увеселительных мероприятий, кроме случаев, когда соблюдается деловой этикет и они не имеют существенного значения и проводятся редко;  взаимно-выгодность во всех взаимоотношениях компании, позволяющая выстраивать и укреплять доверие; и  проявление уважение к обществу, в окружении которого функционирует компания, а также защита окружающей среды. В бизнес-план компании включаются конкретные поддающиеся оценке цели повышения уровня этичного поведения. C. Этические нормы взаимоотношений компании с заинтересованными сторонами I. Наемные работники и должностные лица Компания бережно относится к своему персоналу, от которого зависит ее успех. В этой связи компания проявляет ко всем своим сотрудникам доверие и уважение, ценит их чувство собственного достоинства и поддерживает долгосрочные отношения с ними, соблюдая румынское трудовое законодательство и права человека. Компания не привлекает к труду детей. Компания поддерживает дух коллективизма, придерживаясь идеи о том, что широкий кадровый потенциал, кругозор и взгляды ее сотрудников позволяют открыть новые и творческие перспективы в бизнесе, внедрять инновации. В той же мере компания отказывается от любых форм конфликты интересов, права человека, подарки/увеселительные мероприятия и представительские расходы, управление и финансы и проч. Под связями подразумеваются отношения между сотрудниками, с клиентами, деловыми партнерами, поставщиками, партнерами по СП и т. д. 157 Настоящий пример круга компетенции в сокращенном виде заимствован из примера, приведенного в Рекомендательной записке № 0409902 Института дипломированных секретарей и администраторов. Всемирный банк Страница 453 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог бюрократии и громоздкости иерархических структур, препятствующих достижению эффективности работы. Политика компании предусматривает меры обеспечения и повышения уровня охраны труда и здоровья, а также безопасности на рабочих местах. Конфликты интересов во всем негативно влияют на способность к оценке или объективность сотрудников и должностных лиц компании. В этом плане действуют разработанные рекомендации и порядок ознакомления с ними. Компания предоставляет равные возможности в конкурсе при приеме на работу. Ее политика найма на работу, продвижения по службе и выплате компенсаций призвана оценить заслуги работников и исключает дискриминационный подход. В этом отношении обеспечена однозначность трактовки и прозрачность политик. Любая форма дискриминации или домогательства на рабочем месте считаются недопустимыми, случаи нарушения правил поведения сопровождаются служебной проверкой ответственным за этические нормы компании [и/или менеджером по взаимоотношениям между членами коллектива]. Заслуги работников находят признание и отмечаются наградами, для чего задаются плановые показатели работы и проводится регулярный обмен конструктивными мнениями в ходе индивидуальных встреч. Награды вручаются как всему коллективу, так и отдельным работникам. В компании действует учебная программа, доступная для всех сотрудников, которая позволяет каждому из них реализовать собственный план личностного развития, для чего предусмотрена помощь наставников, инструкторов и курсы совершенствования мастерства. Компания предусмотрела меры наказания за незаконное использование конфиденциальной и инсайдерской информации всеми должностными лицами и сотрудниками; она разработала конкретный механизм эффективной борьбы с подобными проявлениями. Между сотрудниками компании и ее руководителями поддерживается регулярный диалог для оптимального разрешения трудовых конфликтов и иных вопросов, касающихся условий труда. Настоящие принципы не ограничивают право компании поддерживать дисциплину или увольнять работников согласно румынскому законодательству. II. Клиенты Главнейший приоритет для компании — это удовлетворение клиентов. Безопасные и качественные продукты и услуги, приемлемый уровень цен и Всемирный банк Страница 454 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог должным образом организованное послепродажное обслуживание лежат в основе отношений между компанией и ее клиентами. Компания неизменно следует своим обещаниям. III. Отношения с деловыми партнерами По мнению компании долгосрочные отношения с деловыми партнерами (поставщиками, подрядчиками, участниками совместных предприятий и _____________) в атмосфере уважения, доверия, добропорядочности и справедливости крайне важны для достижения успеха. Компания прилагает все усилия по сотрудничеству только с теми деловыми партнерами, которые разделяют ее этические нормы. Компания чтит неприкосновенность контрактов и деловых отношений.  Переговоры по подписанию контрактов проводятся с учетом взаимной выгоды.  Деловые отношения строятся на стандартах высокой эффективности, своевременности поставок качественной продукции и оплаты счетов, а также _________.  При возникновении споров компания приложит усилия по их разрешению, добросовестному поиску компромисса и дружественного решения. Компания придерживается обязательства строго соблюдать румынские законы, направленные на противодействие легализации доходов, и осуществляет коммерческую деятельность только с благонадежными поставщиками, бизнес-клиентам и иными партнерами, участвующими в законной коммерческой деятельности, чьи финансовые средства имеют законное происхождение. IV. Органы власти Компания уплачивает все причитающиеся суммы налогов полностью и своевременно. Компания соблюдает букву и дух всех федеральных и местных нормативных актов, включая добровольные кодексы и рекомендации. Кроме того, компания законным образом получила все лицензии на ведение своей коммерческой деятельности. Компания стремится выстраивать и поддерживать надежные отношения с органами власти на строго коммерческих началах. Исключаются любые попытки негативно повлиять на решения органов власти; компания не предлагает взятки в какой-либо форме, не производит подобных выплат, не договаривается о них и сама не принимает взятки, прямо или косвенно, при взаимоотношениях с органами власти, администрацией или судами. С этой целью устанавливаются прозрачные процедуры сделок, в которых участвует Всемирный банк Страница 455 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог компания и любой орган власти или должностное лицо, или деловых отношений с любым предприятием, которым распоряжается орган власти или должностное лицо либо которое контролируется органом власти или должностным лицом. Компания никогда не спонсирует политические мероприятия в денежной или натуральной форме. V. Общественная среда, окружающая среда и общество в целом Компания позиционирует себя как часть общества, в котором она существует, и придерживается принципов отношений, построенных на уважении, доверии, добропорядочности и справедливости. Компания обеспечивает население рабочими местами и поддерживает профессиональный рост специалистов, если это отвечает целям экономической целесообразности. Компания считает наивысшим приоритетом сохранение окружающей среды. В связи с этим компания стремится минимизировать любое вмешательство в окружающую среду в ходе своей деятельности, для чего она сокращает объем отходов и выбросов, добивается рационального использования источников энергии. Все операции и работы осуществляются с применением особых мер заботливости и соблюдением международно-признанных принципов. Поддерживается инициатива сотрудников по участию в общественно значимых мероприятиях, для чего они выделяют часть своего времени: в благотворительных акциях и фондах, образовательных учреждениях и аналогичных учреждениях. Неправительственные организации (НПО) являются ключевым элементом любого общества, и компания стремится построить конструктивные отношения с подобными организациями, внося свой вклад в развитие общества и облагораживание окружающей среды на принципах экономической целесообразности. Компания обещает учитывать и удовлетворять конкретные потребности окружающего ее общества в развитии, поддерживая регулярный и открытый диалог. D. Реализация I. Пути получения рекомендаций В бизнесе часто возникают дилеммы этического характера, требующие взвешенных решений. При неопределенности все должностные лица и сотрудники должны поступать ответственно и обсуждать дилеммы этического характера со своими руководителями. При невозможности Всемирный банк Страница 456 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог выхода из создавшейся ситуации возникший этический вопрос необходимо обсудить с соответствующим ответственным лицом компании. Все должностные лица и сотрудники имеют право конфиденциально связываться с назначенным ответственным лицом компании, которое, в свою очередь, решает, стоит ли обратиться в ревизионный комитет для предоставления нужной рекомендации по мерам, принимаемым в отношении любого директора или сотрудника, действия которого не укладываются в рамки настоящего этического кодекса. II. Установленные процедуры и круг ответственности Каждый сотрудник обязан придерживаться этических норм. В компании установлен специальный порядок для всех должностных лиц и сотрудников, согласно которому они обязаны регулярно подтверждать согласие с положениями настоящего этического кодекса и его соблюдение. Соблюдение настоящего Кодекса носит обязательный характер, поскольку он упоминается по всех договорах трудового найма и его действие подкреплено мерами дисциплинарного взыскания. Копия настоящего кодекса предоставляется каждому сотруднику в его первый рабочий день. Начальники отделов отвечают перед исполнительным директором и/или своими руководителями за соблюдение правил настоящего этического кодекса в своих отделах, доводя до сведения всех должностных лиц и сотрудников его содержание, и за его соблюдение. Исполнительный директор и/или иные руководители компании, в свою очередь, подотчетны правлению. Принципы и положения, изложенные в настоящем этическом кодексе, тесно связаны с системой внутреннего контроля компании. Процедуры тщательного и объективного контроля для определения показателей работы, выявления слабых сторон и принятия мер по разрешению проблем этического характера подвергаются регулярному анализу и совершенствованию. Намеренное или небрежное нарушение или несоблюдение настоящего этического кодекса считается серьезным дисциплинарным проступком и может привести к прекращению трудовых отношений. Ревизионный комитет правления периодически изучает порядок соблюдения настоящих принципов и вносит в них изменения, составляя предложения для согласования с правлением. III. Учебная программа Раз в год всем новым должностным лицам и сотрудникам компания предлагает пройти вводный курс по теме этичного поведения. В этом курсе рассматриваются практические примеры применения настоящего этического кодекса. Всемирный банк Страница 457 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 7: Образец этического кодекса по повышению эффективности сектора железных дорог Дополнительно в рамках программы непрерывного профессионального образования компания предлагает регулярные специализированные курсы обучения для должностных лиц и сотрудников и для всех заинтересованных сторон, среди которых — поставщики и иные деловые партнеры. Всемирный банк Страница 458 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 8: Пример круга компетенции по повышению эффективности сектора железных дорог исполнительного комитета Приложение 8 Пример круга компетенции исполнительного комитета 157 1. Цель создания Комитет создан с целью оказания помощи генеральному директору в выполнении им обязанностей, в том числе:  разработка и реализация стратегии, рабочих планов, политик, процедур и бюджета;  мониторинг рабочих и финансовых показателей;  оценка и сдерживание риска;  определение приоритетов используемых ресурсов и их распределение;  контроль конкурирующих сил в каждом направлении деятельности. 2. Членство Комитет состоит из генерального директора, заместителя генерального директора, финансового директора, всех остальных исполнительных директоров (основной состав), руководителей каждого бизнес - подразделения, отдела кадров, отдела по управлению рисками, ИТ -отдела, отдела стратегического планирования, производственного отдела, отдела юридической поддержки и секретаря компании. Другие лица могут приглашаться генеральным директором (либо, при его отсутствии, его заместителем) на заседания для присутствия на всем их протяжении или частично. 157 Настоящий пример круга компетенции в сокращенном виде заимствован из примера, приведенного в Рекомендательной записке № 0409902 Института дипломированных секретарей и администраторов. 158 Адаптировано на основе произведения «Полное раскрытие потенциала вашего правления: Анкета для оценки деятельности правления», Национальное финансово- ревизионное управление Великобритании, ICAEW Non-executive board members Group, Mazars.159 В Приложении A представлено описание сектора железных дорог Австралии и ситуации, приведшей к созданию ARTC. Всемирный банк Страница 459 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 8: Пример круга компетенции по повышению эффективности сектора железных дорог исполнительного комитета 3. Председатель Генеральный директор выступает председателем Комитета. В его отсутствие место председателя занимает [заместитель генерального директора] [финансовый директор]. 4. Секретарь Секретарь компании или замещающее его лицо выступает секретарем Комитета. 5. Кворум Кворум, необходимый для рассмотрения вопросов: [3] члена, из которых хотя бы одним из них должен быть генеральный директор или [заместитель генерального директора]/[финансовым директором]. Надлежащим образом созванное собрание Комитета, на котором обеспечен кворум, правомочно пользоваться правами, полномочиями и свободой действий, которыми он наделен или которые могут быть осуществлены. 6. Частота заседаний Комитет собирается [ежемесячно в первый понедельник каждого месяца] [раз в две недели по вторникам] [каждый понедельник]. 7. Уведомление о заседаниях Заседания Комитета, проводимые в сроки, отличные от запланированных выше, созываются секретарем Комитета по требованию генерального директора. Если нет иных договоренностей, уведомление о каждом заседании с указанием места, времени и даты его проведения вместе с рассматриваемой повесткой дня и сопроводительными документами направляются каждому члену Комитета и любому другому лицу, который должен на нем присутствовать, не позднее чем за [2] рабочих дня до даты заседания. 8. Проведение заседаний Кроме случаев, оговоренных выше, заседания Комитета проводятся в соответствии с положениями Устава Компании, в котором определен порядок проведения собраний директоров. 9. Протоколы заседаний Секретарь протоколирует проведение собраний и решений, принятых на всех заседаниях Комитета, включая регистрацию имен присутствующих лиц. Протоколы заседаний Комитета распространяются среди всех членов Комитета, и по согласованию, среди всех членов правления. Всемирный банк Страница 460 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 8: Пример круга компетенции по повышению эффективности сектора железных дорог исполнительного комитета 10. Обязанности  Рекомендация целей и стратегии группе, занимающейся развитием бизнеса, с учетом интересов акционеров, клиентов, работников и иных заинтересованных сторон.  Согласование руководящих указаний для бизнес -подразделений в рамках согласованной групповой стратегии.  Успешная реализация стратегии; представление бюджета группы и пятилетнего плата правлению и, при условии их утверждения, достижение поставленных планов в пределах заложенного бюджета; составление и анализ целей и бюджета бизнес -подразделений для обеспечения достижения согласованных групповых целей; предоставление надлежащих полномочий руководителям высшего звена в группе; анализ организационной структуры и предоставление рекомендаций по ее изменению; обеспечение контроля, координации и мониторинга в группе риска и внутреннего контроля; соблюдение соответствующих законодательных и нормативных актов; обеспечение достоверности управленческой информации и систем финансовой отчетности; выявление и использование новых возможностей для бизнеса помимо уже выбранного направления, включая диверсификацию по географическому признаку; изучение всех торговых инвестиций, дивестиций и важных предложений по капиталовложениям, а также рекомендация правлению группы по таким предложениям, которые в контексте группы значительны по своей сути или объему средств.  Утверждение всех стратегических или крупных союзов и партнерских соглашений, оптимизация подбора и распределения ресурсов группы; обеспечение необходимого совершенствования методов управления, поддержание непрерывности существования соответствующих схем вознаграждений в бизнес-подразделениях, их рекомендация и реализация; разработка и реализация групповых политик, включая следующее: o этические кодексы и деловая практика; o кодекс операций с акциями; o политики управления рисками; o политики в отношении финансов; o правила гигиены и техники безопасности; o правила передачи информации (включая порядок разглашения ценообразующей информации); o политика отношений с инвесторами; o политика социальной ответственности предприятия (включая вопросы экологии, обмена информацией между сотрудниками и нетрудоспособности); o политика пожертвований на благотворительные цели; и Всемирный банк Страница 461 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 8: Пример круга компетенции по повышению эффективности сектора железных дорог исполнительного комитета o обеспечение активного взаимодействия, координации и сотрудничества между бизнес-подразделениями. 11. Подотчетность Генеральный директор обязан официально отчитываться перед правлением, на каждом заседании правления, по делам Комитета, имевшим место с момента предыдущего заседания правления. Всемирный банк Страница 462 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 9: Определение независимости по повышению эффективности сектора железных дорог Приложение 9 Определение независимости 158 В годовом отчете правление должно конкретно указывать каждого члена совета директоров, не являющегося исполнительным лицом компании, которого оно считает независимым. Правление должно определить, является ли такой директор независимым по сути и на основе заключений, а также существуют ли связи или обстоятельства, которые могут повлиять или скорее всего повлияют на оценку, даваемую директором. Правление должно привести доводы в пользу своего решения о том, является ли директор независимым вопреки существованию связей или обстоятельств, которые могу сыграть свою роль в принимаемом в его отношении решении, включая такие случаи, когда директор:  является наемным работником компании или группы в течение последних пяти лет;  поддерживает, или поддерживал в течение последних трех лет, существенно значимые деловые связи с компанией напрямую либо в качестве партнера, акционера, директора или работника старшего звена органа, поддерживающего такие связи с компанией;  получал и получает дополнительное вознаграждение от настоящей компании помимо вознаграждения, положенного ему как директору, а также участвует в программах продажи акций сотрудникам по льготной цене или поощрения за достигнутые результаты либо участвует в системе пенсионного страхования настоящей компании;  находится в близких родственных отношениях с кем-либо из консультантов, директоров или работников старшего звена компании;  задействован во взаимном членстве в советах директоров или поддерживает значимые связи с другими директорами путем участия в деятельности иных компаний или органов;  представляет акционера, обладающего значительным пакетом акций; либо  состоит членом правления более девяти лет с даты своего первого избрания. 158Адаптировано на основе произведения «Полное раскрытие потенциала вашего правления: Анкета для оценки деятельности правления», Национальное финансово- ревизионное управление Великобритании, ICAEW Non-executive board members Group, Mazars.159 В Приложении A представлено описание сектора железных дорог Австралии и ситуации, приведшей к созданию ARTC. Всемирный банк Страница 463 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 9: Определение независимости по повышению эффективности сектора железных дорог Все вышеперечисленные критерии, кроме случаев, касающихся представительства акционеров, обладающих значительными пакетами акций, относятся к контексту общественного сектора (с определенной адаптацией). Всемирный банк Страница 464 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 10: Рекомендации по сделкам со по повышению эффективности сектора железных дорог связанными сторонами Приложение 10 Рекомендации по сделкам со связанными сторонами A. Вступительная часть Практика ______________ [указать наименование компании] (именуемой далее "Компания") такова, что сделки со связанными сторонами проводятся на строго коммерческих началах, с любой суммой, выплачиваемой или получаемой Компанией или любой из ее дочерних компаний в связи с любой подобной сделкой, условия которой не менее выгодны, чем условия, доступные для любой несвязанной третьей стороны при тех же или аналогичных обстоятельствах. Настоящие рекомендации служат основой для процедур, которых Компания или любая из ее дочерних компаний может придерживаться при заключении сделки с какой-либо связанной стороной. B. Действие настоящей политики Настоящая политика применима для директоров и руководителей старшего звена Компании. Сделки со связанными сторонами являются источником конфликта интересов. Настоящие Рекомендации не предусматривают конфликта с любой из применимым правовых норм или нормативных актов, однако при возникновении подобного конфликта преимущественную силу будут иметь требования правовой нормы или нормативного акта. C. Процедуры рассмотрения и утверждения Директора раскрывают правлению через секретаря компании сведения обо всех фактах их директорства и о любом участии в акционерном капитале их самих или членов их семей. О любых изменениях в таких предоставленных сведениях необходимо своевременно уведомлять совет директоров через секретаря компании. Обязанностью каждого директора и руководителя старшего звена является своевременное уведомление правления через секретаря компании о любых предлагаемых сделках со связанными сторонами сразу, как только им станет об этом известно. Обязанностью директора или руководителя старшего звена, задействованного в предложенной сделке со связанной стороной, является уведомление об этом правления через секретаря компании с получением согласия до заключения подобной сделки. Всемирный банк Страница 465 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 10: Рекомендации по сделкам со по повышению эффективности сектора железных дорог связанными сторонами Члены правления, которых затрагивает конфликт, не имеют права участвовать в обсуждении сделок, в которых они являются конфликтной стороной, как и голосовать по таким вопросам. Правление решает, утвердить или не утвердить сделку со связанной стороной, в которой задействован директор, в отсутствие такого директора. D. Определение сделок со связанными сторонами В целях настоящей политики "сделкой со связанной стороной" является сделка между Компанией или любой из ее дочерних компаний и любой "связанной стороной". К связанным сторонам относятся следующие: a. члены правления Компании, ее материнская компания, аффилированные или дочерние компании и партнеры; b. материнская компания и любая подконтрольная или аффилированная компания, не находящаяся в полной собственности; c. исполнительный или генеральный директор, лица, занимающие ключевые должности, включая любое лицо, напрямую отчитывающееся перед правлением или исполнительным директором; d. любой акционер, способный контролировать результаты решений, по которым проводится голосование акционерами или директорами Компании, ее материнской компании, аффилированных или ассоциированных компаний, либо или оказывать на них значительное влияние; e. родитель лица в первом или втором поколении, его ребенок, брат, сестра, тетя, дядя, двоюродный брат или двоюродная сестра, племянник, племянница, супруг или супруга, вдова или вдовец, родственник любого из лиц, перечисленных в пп. (a) – (e), со стороны мужа или жены. f. любая компания, а также директора, исполнительный директор и лица, занимающие ключевые должности, в любой компании, в которой физические лица, указанные в пп. (а) – (е), оказывают значительное влияние на исход решений, по которым голосуют акционеры или директора Компании; g. любое лицо, на суждение или решения которого возможно влияние вследствие соглашения или связи между ним, или с его участием, и любым из лиц, упомянутых в пп. (a) – (f). E. Раскрытие информации Компания в своем годовом отчете и бухгалтерских отчетах доводит до сведения своих акционеров информацию обо всех сделках со связанными сторонами в объеме, требуемом применимыми правовыми нормами или Всемирный банк Страница 466 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 10: Рекомендации по сделкам со по повышению эффективности сектора железных дорог связанными сторонами нормативными актами. Если имеется соответствующее требование закона, осуществляется процедура предварительного утверждения со стороны акционеров любой предложенной сделки со связанной стороной. F. Пересмотр политики Ревизионный комитет обязан изучать соответствие настоящей политики и давать ей оценку минимум раз в год, рекомендуя утверждение правлением любых изменений, необходимых по его мнению. Всемирный банк Страница 467 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 11: Образец заявления о целях компании по повышению эффективности сектора железных дорог Приложение 11 Образец заявления о целях компании 1. Введение [Указать наименование Компании] является государственным предприятием, созданным в [указать год]. С того момента Компания разработала стратегический план ("План переориентации деятельности") с целью создания за 10 лет предприятия, которое сможет удовлетворять долгосрочным требованиям к инвестициям после первоначального периода инвестирования Государством. В такой приоритетный инвестиционный план включена модернизация сети, подвижного состава, завода, оборудования, различных средств и систем. В ходе реализации плана будет повышаться надежность, будут точнее соблюдаться графики и предоставляться более широкий спектр услуг в условиях клиенто - ориентированной культуры, поддерживаемой в масштабах всей организации. Это позволит увеличить объемы грузоперевозок и доходы. 2011-й финансовый год стал первым полным годом, в течение которого реализовывался План переориентации деятельности. Для многих предприятий последний 12–18 месяцев были особенно трудными на фоне слабого экономического роста вследствие глобального финансового кризиса. Все это негативно сказалось на наших показателях, однако мы не упустили из виду многие аспекты прошлого года, в том числе значительную поддержку со стороны наших клиентов, в результате чего отметился значительный рост как на нашем внутреннем рынке, так и на рынке импорта/экспорта грузов. Мы также добились большого прогресса в реализации наших планов по инвестициям в основные средства. Аналитическое заключение по ключевым показателям деятельности за 2011 - й финансовый год включено в раздел 5 настоящего заявления. 2. Железнодорожный бизнес Компания функционирует как обособленная экономическая единица, имеющая несколько бизнес-подразделений. Основные направления деятельности:  грузоперевозки по железной дороге и эксплуатация локомотивов для пассажирских перевозок. Сюда включено следующее: o транспортировка насыпного груза, например, экспортного угля, молока, стали, мяса, продуктов садоводства и лесоматериалов; Всемирный банк Страница 469 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 11: Образец заявления о целях компании по повышению эффективности сектора железных дорог o транспортировка грузов в контейнерах при импорте и экспорте, отечественные клиенты, заказывающие перевозки с полной загрузкой контейнеров; o обслуживание метрополитенов с предоставлением машинистов локомотивов и обслуживанием подвижного состава;  переправка пассажиров и грузов паромами. Сюда включено следующее: железнодорожный/автомобильный паром, перевозящий грузы, грузовой транспорт, легковые автомобили и пешеходов;  Пассажирские перевозки по городу и на дальние расстояния по железной дороге. Сюда включено следующее: o пассажирские перевозки на дальние расстояния и специальный чартер; o перевозки пассажиров по городу.  Техническое обслуживание: o мастерские для обслуживания продукции тяжелого машиностроения и производства спецтехники; o обслуживание и ремонт подвижного состава (локомотивов, вагонов, в т. ч. вагонов -платформ, электропоездов и дизель- поездов).  Сеть o Обеспечение функционирования железнодорожной сети и диспетчеризация поездов 3. Направление и масштабы деятельности Коммерческая деятельность Компании на очередные три года:  распоряжение национальной железнодорожной сетью и ее эксплуатация;  обеспечение транспортировки насыпных и комбинированных грузов;  обеспечение перевозок паромами для железнодорожного и грузового транспорта, для перевозки пассажиров и их личного транспорта;  обеспечение пассажирских перевозок в городах, включая пригородное сообщение, и по путям дальнего сообщения на внутреннем рынке и рынках туристических поездок;  управление объектами собственности и их застройка для железнодорожных перевозок и надлежащее использование земель третьих сторон;  расширение железнодорожных и паромных перевозок, а также объекты интеллектуальной собственности на расширенных рынках; Всемирный банк Страница 470 Реформа железных дорог: Сборник материалов Приложение 11: Образец заявления о целях компании по повышению эффективности сектора железных дорог  осуществление коммерческой деятельности, или участие в ней, которая приносит дополнительную пользу для клиентов и позволяет эффективно использовать возможности Компании. 4. Принятие на себя корпоративной ответственности  Сдерживать обещания перед нашими клиентами, прислушиваться к их мнению и ориентироваться на них при выработке решений и внедрении инноваций  Быть добросовестным работодателем, проявляя уважение к сотрудникам и действовать по отношению к ним справедливо, ценить этнокультурное многообразие. Мы придерживаемся обязательства создавать востребованные и привлекательные рабочие места, на которых работники могут полностью раскрыть свой потенциал. Наш приоритет — обеспечение безопасности и благополучия нашего персонала  Взаимодействовать с нашими поставщиками, развивая долгосрочное партнерство с применением наиболее передовых механизмов снабжения, которые отражают согласованные между нашими сторонами нормы поведения  Учитывать вопросы экологии, социального и экономического развития, которые ставит перед собой наше общество, и проявлять добрососедские отношения. Для проведения наших инициатив мы привлекаем соответствующие слои общества  Содействовать защите окружающей среды, применяя более действенные меры по уменьшению негативного воздействия на нее и интенсивности выбросов углеродов вследствие нашей деятельности. Мы будем добиваться этого, вводя в эксплуатацию новые локомотивы с повышенной топливной экономичностью, уделяя больше внимания экономии топлива и изысканию возможностей по более эффективной работе. Всемирный банк Страница 471 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Анализ примеров Австралийская железнодорожная корпорация 1 Создание ARTC Изначально каждый из шести штатов Австралии самостоятельно строил и эксплуатировал свою собственную государственную железную дорогу; при Всемирный банк Страница 473 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация этом федеральное правительство также эксплуатировало две трансконтинентальные магистрали. В 1990-х годах федеральное правительство и правительства штатов осуществили масштабную реформу австралийской железнодорожной отрасли. В рамках этих мер был предоставлен открытый доступ к сети железных дорог, и была создана Австралийская железнодорожная корпорация (ARTC), которая начала работу 1 июля 1998 года; ее создание стало одним из наиболее значимых шагов, предпринятых в процессе реформ. 159 Вначале корпорация управляла сетью федеральных железных дорог между штатами, однако со временем в введение корпорации были переданы функции по управлению большей частью между-штатовой железнодорожной сети в пяти штатах, а также экспортные угольные линии "Хантер-Вэлли" (Рисунок 1). Вставка 1 Рост сети ARTC  Июль 1998 года – начало эксплуатации бывших магистральных линий AN и Викторианских межштатовых линий.  В 2000 году линия из Таркулы в Алис-Спрингс была передана в долгосрочную аренду частной компании, строящей линию "Алис- Спрингс– Дарвин".  В 2004 году в долгосрочную аренду были переданы магистральные линии NSW и сеть угольных железных дорог Hunter Valley.  В 2004 году в введение компании были переданы функции по обслуживанию и эксплуатации сельской железнодорожной сети NSW, принадлежащей Железнодорожной инфраструктурной корпорации штата NSW, которая осуществляла сбор платы за доступ и оговаривала его условия.  В 2010 году в введение компании была передана магистраль Квинсленда от границы Нового Южного Уэльса и Акейша -Ридж в Брисбене на условиях долгосрочной аренды. До 2004 года основная деятельность ARTC заключалась в обслуживании и эксплуатации между-штатовых магистральных линий в Виктории, Южной Австралии, и Западной Австралии (вплоть до Кэлгурли). В 2004 году в ведение ARTC была передана значительная часть сети Нового Южного Уэльса (NSW), и компания стала отвечать за крупные инвестиционные мероприятия федерального правительства по развитию сети, а также за обслуживание сельской сети NSW на контрактных условиях. Еще два изменения в сети ARTC произошли в последнее десятилетие (см. Вставку 1), и в настоящее время ARTC отвечает за между-штатовый маршрут из Кэлгурли на западе через Мельбурн и Сидней в Брисбен, Квинсленд, вместе с угольными линиями "Хантер-Вэлли" в Новом Южном Уэльсе (NSW). В конечном итоге первоначальная сеть протяжённостью 4443 маршруто -км, управляемая отделом по доступу компании "Australian National" (AN) в 159В Приложении A представлено описание сектора железных дорог Австралии и ситуации, приведшей к созданию ARTC. Всемирный банк Страница 474 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация настоящее время выросла до 7112 маршруто-км, из которых 8 процентов составляют многоколейные линии. ARTC также обслуживает региональную сеть ответвлений в NSW протяженностью 2828 маршруто -км рабочих путей и аналогичный объем нерабочих линий. 160 2 Корпоративные цели и управление Корпоративная цель ARTC заключается в том, чтобы: "В сотрудничестве с нашими клиентами, используя инновационные и творческие стратегии, расширять сектор, обеспечивать эффективный доступ, и совершенствовать национальную транспортную логистическую сеть", а ее концепция заключается в том, чтобы "Обеспечить включение железных дорог в транспортную логистическую сеть страны в качестве ее неотъемлемой и надежной составляющей". Более конкретно, она имеет четыре основные функции (см. Вставку 2). Во- первых, это орган комплексного обслуживания доступа к путям, которое быстро развивалось в Виктории (аренда) и Западной Австралии (по оптовому соглашению), но не в NSW и Квинсленде. В обеспечении второй и четвертой функций наблюдался устойчивый прогресс. К сожалению, реализация третьей функции, а именно инвестиционных мероприятий, осуществлялась медленными темпами. ARTC унаследовала инфраструктуру бывшей "Australian National" (AN), в которую были направлены значительные инвестиции в предыдущие двадцать лет и которая находилась в довольно неплохом состоянии. При этом, значительная часть Викторианской сети находилась в неудовлетворительном состоянии, и многие линии NSW, особенно из Сиднея в Брисбен, были построены не по стандартам магистральной линии, и в течение многих лет имело место отставание по срокам ремонтных работ. В то же время, угольные линии "Хантер-Вэлли" в NSW приближались к пределу пропускной способности и нуждались в расширении. ARTC всегда работала с прибылью, однако прибыли хватало только для незначительных капитальных работ, и она не обеспечивала финансирование крупной реконструкции, необходимой для конкурентоспособности сети, особенно в NSW. 160В эту категорию входит частично построенная линия, а также закрытые линии, на которых, тем не менее, сохраняется необходимость технического обслуживания мостов, водопропускных труб и т.д. Всемирный банк Страница 475 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Вставка 2 Основные функции ARTC  Обеспечить доступ к межштатовой железнодорожной сети через соглашения о доступе с собственниками путей, в том числе с находящимися в других штатах, т.е. по принципу «одного окна»;  Обеспечение ремонта и строительства путей, определение маршрутов, графиков, расписаний поездов и регулирование движения поездов на путях, принадлежащих компании или находящихся в ее ведении;  Усовершенствование межштатовой железнодорожной инфраструктуры за счет более эффективного управления активами и реализации (по согласованию с операторами перевозок и владельцами путей) программы инвестиций в межштатовую железнодорожную сеть, финансируемых коммерческими и государственными организациями; а также  Повышение эффективности функционирования посредством взаимодействия с другими владельцами путей и продвижения единообразия эксплуатационных и технических стандартов и норм безопасности на межштатной железнодорожной сети. После передачи сети NSW были предоставлены средства, главным образом федеральным правительством, в виде дотаций и вливаний капитала. Таким образом, ARTC была преобразована из ведомства по контролю над путями, которое в основном занималось обслуживанием и управлением компактной сети, в компанию, отвечающую за управление крупными инвестиционными проектами в собственной сети, а также за содержание крупной железнодорожной сети в сельских районах на контрактной основе. Вставка 3 Корпоративное управление в ARTC  Формально закрепленное четкое распределение функций и обязанностей Совета директоров и руководства компании;  Независимый и опытный Совет директоров; в настоящее время в его состав входят пять человек, не являющихся исполнительными директорами представляющими частный сектор;  Официальный Кодекс поведения;  Надзор за проведением внутреннего и внешнего аудита проводит Ревизионно-надзорный комитет Совета;  Соблюдение требований к управлению в государственных компаниях, включая ежегодный корпоративный план и заявление о намерениях корпорации, а также официальные ежеквартальные собрания акционеров.  Подчинение деятельности законодательству Содружества об органах власти и компаниях, а также Акту "О корпорациях".  Наличие специальной должности генерального директора, отвечающего за вопросы рисков и соблюдение требований;  Комитет при Совете директоров по вопросам оплаты труда. Всемирный банк Страница 476 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация До 2004 года ARTC была небольшой организацией, в которой работало менее 100 сотрудников. Все работы по техническому обслуживании производились подрядными организациями и единственными сотрудниками были поездные контролеры, инженеры-инспекторы, и руководители. Когда линии NSW перешли к ARTC, значительная часть обсуживающего персонала NSW была передана в введение ARTC; некоторые из них к настоящему времени перевелись в ARTC. Общее количество сотрудников выросло до примерно 1100 человек, но сейчас оно составляет примерно 1000 человек. В первые годы работы ARTC имела относительно простую структуру, которая, однако, развивалась по мере расширения сферы деятельности. Управляющему директору подчиняются Директор по финансовым вопросам и a Директор по производственным вопросам. В компании существует семь генеральных директоров, каждый из которых отвечает за конкретное производственное и функциональное направление — три основных эксплуатационных зоны ("Восток-запад", "Север-юг" и "Хантер-Вэлли"); контракт с NSW на обслуживание; коммерческие вопросы; системы связи и контроля; а также вопросы рисков и соблюдения требований. ARTC придерживается тех же принципов корпоративного управления, что и другие крупные коммерческие компании в Австралии (см. основные элементы во Вставке 3). 3 Установление цен и управление доступом На между-штатовой сети ARTC действует в рамках обязательств по обеспечению доступа, которые подлежат утверждению Национальным австралийским органом по вопросам конкуренции (ACCC). Эти обязательства включают положения, касающиеся недискриминационного доступа, установления цен согласно действующей в Австралии модели "переговоры-арбитраж", принципов ценообразования, установленных для определения индикативных сумм оплаты, а также предлагаемой структуры платежей. ARTC разработала отдельные обязательства для между-штатовой сети и угольной сети "Хантер-Вэлли", отражающие значительно отличающиеся коммерческие и эксплуатационные характеристики этих двух сетей; при этом в обоих случаях действуют приведенные выше общие принципы. Предполагается, что обязательства ARTC по доступу к угольной сети "Хантер-Вэлли" будут одобрены ACCC в начале 2011 года. Согласно модели "переговоры-арбитраж" организация, предоставляющая доступ и соискатель стремятся в процессе коммерческих переговоров заключить соглашение о цене и неценовых условиях доступа. В случае, если они не могут прийти к соглашению, предусмотрено положение о решение вопроса в арбитражном порядке. Принципы ценообразования определяют нижний и верхний пределы для платежей и поступлений, устанавливаемых в переговорном и арбитражном порядке; эта мера направлена на предотвращение получения организациями, предоставляющими доступ, монопольной прибыли, а также на обеспечение оплаты пользователями стоимости использования сети. В Всемирный банк Страница 477 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация целом, максимальная цена определяется как полная экономическая стоимость предоставления услуг; минимальная цена равняется предельным или приростным издержкам, при этом различные организации, предоставляющие доступ, используют различные определения максимальной и минимальной цены. ARTC определяет минимальную прибыль как приростные издержки предоставления услуг, включая отчисления на накладные расходы, но без учета доходности инвестиций и капитала. Корпорация определяет максимальные доходы как полную экономическую стоимость предоставления услуг, включая отчисления на накладные расходы, амортизацию и доходность основных фондов. Номинальная стоимость активов определяется по оптимизированной остаточной восстановительной стоимости (DORC)161, а доходность основных фондов определяется согласно средневзвешенным затратам на капитал (WACC). Тем не менее, вряд ли существуют национальные сети, обеспечивающие полное возмещение экономической стоимости за счет тарифов на доступ, за исключением угольных сетей "Хантер-Вэлли" и Квинсленда, а также части западноавстралийской сети. Таким образом, большинство цен не основаны на возмещении расходов. Вместо этого они основаны на рыночных принципах с тем, чтобы операторы перевозок могли производить оплату и сохранять конкурентоспособность с автомобильным транспортом — и ARTC использует индикативные цены, отражающие это обстоятельство, на участках сети, используемых преимущественно для общих грузоперевозок. В Австралии большинство тарифов за доступ в основном не связаны с наличием свободных мощностей. Вместо этого при распределении путей приоритет отдается пассажирским поездам, несмотря на то, что они могут иметь несколько более высокую нагрузку на путь (брутто тонно -км), эта мера предназначена не для нормирования мощностей, а для отражения более высокого уровня обслуживания. Аналогичным образом, сбор оплаты за пути в режиме реального времени не используется для управления мощностями или работой операторов. Поступления ARTC за счет платы за доступ покрывают ее текущие расходы и позволяют иметь определенный профицит на обновление активов и проведение других работ, однако правительство финансирует большинство крупных инвестиционных мероприятий и проектов по модернизации. Цена, устанавливаемая конкурирующим автомобильным транспортом, является единственным значимым фактором при определении платы за доступ на большинстве маршрутов ARTC; правительство финансирует крупные инвестиции и, таким образом, косвенно поддерживает установление ARTC таких тарифов на доступ, которые позволяют ей конкурировать с автомобильным транспортом. 161Оценка DORC представляет собой процесс определения текущей стоимости активов на основе расходов на воспроизводство активов максимально эффективным способом с технической точки зрения, учитывая эксплуатационные возможности или требования, а также возраст существующих активов. Всемирный банк Страница 478 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Модель "переговоры-арбитраж" применима ко всем перевозкам. Тем не менее, структура цен и начальные точки для переговоров отличаются для между-штатовых магистралей и угольных линий "Хантер-Вэлли". 3.1 Ценообразование в между-штатовой сети Для между-штатовой сети ARTC публикует индикативную тарифную сетку, которая применяется ко всем операторам поездов (см. пример в Приложении "B" этого Анализа примеров). Этот простой двухкомпонентный тариф включает фиксированную ставку за поездо-км плюс переменную сумму за брутто тонно-км, включая вес грузов, вагонов и локомотива. Эта формула обеспечивает более высокую ставку за тонно-км для небольших составов в связи с тем, что небольшие составы используют те же мощности сети, что и более длинные и тяжелые поезда. Действуют отдельные категории цен для скорых пассажирских поездов, а также до трех категорий цен на маршрутные грузовые перевозки (супер, экспресс и регулярные), в зависимости от участка сети. Эти различия отражают рабочую скорость поездов и, что не менее важно, обеспечивают основы для определения приоритетности прохождения составов в случае накладок. Фиксированная ставка варьируется в зависимости от типа товарного состава; как правило, цена рассчитывается на основании максимальной скорости и нагрузки и взимается за выделенные по расписанию пути, а не за фактические поезда, с незначительным допущением для отмененных поездов – фактически, плата взимается на основе обязательства покупки или уплаты неустойки. Четвертая категория, "стандартные грузы", предусмотрена для специальных перевозок; при этом большинство дальних грузоперевозок требует определенности и наличия доступных по контракту, зарезервированных железнодорожных путей. Ставки по брутто-тонно-км уплачиваются согласно фактическому объему тонно -км, и они являются общими для всех поездов в большинстве участков сети. Фиксированная ставка и ставка за пользование путями могут варьироваться на различных участках сети, что призвано отражать различия в издержках и рыночную платежеспособность в той степени, в которой участки сети соответствуют конъюнктуре рынка. Уровень цен в между-штатовой сети ограничен необходимостью сохранения конкурентоспособности железнодорожного транспорта с автомобильным и, в определенной степени, с морским транспортом. По сути, существующие уровни цен представляют собой расчетную разницу между тем, что операторы поездов могут получить с пассажиров, и издержками операторов поездов, с учетом доходности инвестиций. Первоначальные уровни цен были установлены в период осуществления вертикального разделения, и в течение многих лет изменения в ценах на доступ к путям в реальном выражении были незначительными. Тем не менее, ARTC недавно повысила цены на доступ на направлении "Восток-запад" примерно на 10 процентов и предоставила краткосрочную скидку на цены на направление "Север-юг". Изменения учитывают конкурентное положение железной дороги по цене и качеству Всемирный банк Страница 479 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация услуг по сравнению с автомобильным транспортом на соответствующих рыночных коридорах, и помогают сохранить конкурентоспособность железной дороги с автомобильным транспортом в конкуренции за коридоры направления "Север-юг". Разумеется, компенсация за направление "Север- юг" повлияет на рынок только в том случае, если экономия расходов будет заложена в ценах операторов поездов. ARTC не применяет методику ценообразования на между-штатовых коридорах, зависящую от времени суток или дня недели, даже несмотря на то, что рыночный спрос вызывает значительные проблемы с пиковой нагрузкой в определенное время; попытки сделать это были отклонены регулятором. ARTC также не стремится использовать принцип ценообразование по Ремси в отношении отдельных перевозок за рамками описанных выше широких категорий. 3.2 Ценообразование в угольной сети "Хантер- Вэлли" Плата за доступ к путям взимается с операторов составов по перевозке угля "Хантер-Вэлли" непосредственно за нетто-тонну и зависит от конкретной шахты. ARTC стремится сохранять равное отношение к шахтам, учитывая их относительное расстояние от порта, но не использует фиксированную формулу для определения цены. Поскольку плата взимается за перевезенный тоннаж, на данный момент обязательства о выплате неустойки в ARTC не существуют. Действующая потонная тарификация сейчас пересматривается в качестве составной части более масштабных изменений в контрактных соглашениях о доступе к путям "Хантер-Вэлли", как предполагается в обязательствах о доступе к "Хантер-Вэлли" корпорации ARTC, которые на данный момент рассматриваются ACCC. В настоящее время ARTC начинает заключать контракты непосредственно с угледобывающими предприятиями на предоставление путей, нежели на пропуск составов по расписанию. Структура ценообразования будет состоять из двух компонентов и предполагать значительный уровень фиксированных платежей с угледобывающих предприятий на основании принципа, обязывающего оператора использовать пути или выплачивать неустойку. 4 Организация движения Значительная часть сети ARTC является одноколейной. Поскольку за один и тот же конечный рынок конкурируют несколько операторов, организация движения имеет важное значение для того, чтобы избежать жалоб по поводу предвзятого отношения или протекционизма. В этой связи ARTC внедрила официальные принципы сетевого управления, позволяющие определить, чей поезд получит приоритет в случае возникновения конфликта. В этих принципах учтены категории поездов по типу и "надежности" или Всемирный банк Страница 480 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация "ненадежности".162 Так называемые "надежные "поезда должны, как правило, получать приоритет над "ненадежными"; если два поезда являются "надежными", приоритет определяется согласно типу поезда, который обычно отражает размер минимальной фиксированной платы. 5 Иски в случае аварийных ситуаций Аварийные ситуации расследуются для определения их причин; иски о возмещении издержек выставляются виновной стороне. При этом, незначительные аварии при сумме ущерба менее 50000 австралийских долларов не подлежат взысканию ARTC или оператором поезда, если только совокупная годовая сумма таких требований между сторонами не превысит 250000 австралийских долларов. 6 Финансовые показатели На Рисунке 2 показаны доходы, расходы и годовая сумма операционного профицита со времени учреждения ARTC.163 До 2003-2004 годов основная часть годовых доходов в размере 100 миллионов австралийских долларов поступала за счет платы за доступ, и профицит (без учета амортизации) составлял 30 миллионов австралийских долларов. 162 «Надежными» поездами считаются те, которые своевременно прибывают в коридор и впоследствии не задерживаются по причинам, подконтрольным оператору; все остальные поезда считаются «ненадежными». 163 Некоторые цифры отличаются от данных Годовых отчетов; в публикуемых счетах большая часть государственных дотаций отражается как доходы; списания некоторых активов включаются как расходы. На Рисунке эти факторы исключены. Всемирный банк Страница 481 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Начиная с 2004 года, после принятия сети NSW, годовой доход вырос примерно до 600 миллионов австралийских долларов; поступления от платы за доступ составили примерно 80 миллионов австралийских долларов, а поступления по контракту на обслуживание - около 180 миллионов австралийских долларов. В 2007-2010 годах профицит составлял, в среднем, более 140 миллионов австралийских долларов благодаря перевозкам угля "Хантера". Аналогичная картина складывается и по инвестициям (Рисунок 3). Начиная с 1998-1999 годов ARTC вложила в свою сеть 3,2 миллиарда австралийских долларов. Правительство профинансировало около 80 процентов примерно Всемирный банк Страница 482 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация равными частями в виде дотаций и акционерного финансирования. 164 Деятельность ARTC обеспечила доход в объеме примерно 600 миллионов австралийских долларов, что позволило покрыть "стандартные" инвестиции в обновление, отраженные в амортизационных отчислениях этого периода (около 300 миллионов австралийских долларов), а также заработать примерно ту же сумму на модернизацию инфраструктуры, достаточную для устранения превышения межремонтных сроков и осуществления первых мероприятий по созданию современной технологичной системы организации движения поездов. 7 Операционные показатели В отличие от интегрированной железной дороги, организация- распорядитель путей имеет лишь несколько прямых клиентов — операторов поездов, использующих инфраструктуру. Многие владельцы грузов не имеют представления, перевозятся ли их товары по автомобильной или железной дороге, и в основном их это не заботит при условии, что их груз доставлен вовремя и в хорошем состоянии. ARTC работает в рамках обязательств о доступе, которые требуют регулярной публикации двух групп ключевых показателей эффективности. Одна группа показателей определяет качество услуг — надежность сети, время перевозки, и индекс качества путей; во второй группе показателей рассматривается, хоть и в очень широком контексте, операционная эффективность ARTC на основании периодических отчетов ARTC о сводных издержках на единицу продукции.165 Надежность сети оценивается по соотношению "надежных" поездов, которые вовремя покидают сеть, и "ненадежных" поездов, которые входят в систему и покидают ее без дополнительных отставаний. ARTC учитывает подробную информацию для отчетности по этому вопросу, поскольку надежность сети зависит не только от качества инфраструктуры, но также и от факторов, неподконтрольных ARTC, таких как поломки локомотивов. Качество путей определяется по таким стандартным показателям, как количество и протяженность участков с временным ограничением скорости (ВОС), а также по индексу качества путей, определяемому согласно данным путеизмерителей. 166 Когда ARTC начала свою деятельность, бывшая сеть AN находилась в приемлемом состоянии, однако на момент передачи сети в штатах Виктория и Новый Южный Уэльс находились в плохом состоянии. ARTC незамедлительно приступила к устранению превышения межремонтных сроков в обеих сетях, и существенно сократила количество временных ВОС, снизила время перевозки, 164 Дотационные средства подлежали налогообложению, но также позволили получить процентный доход до того, как были израсходованы; эти взаимосвязанные доходы и расходы трактуются как ‘дотации’ исключительно для целей данного анализа. 165 К ним относятся расходы на содержание объектов инфраструктуры ($/составо-км и $/00 брутто тонн-км), расходы на организацию движения поездов ($/составо-км) и операционные издержки ($/составо-км. 166 ARTC должна обеспечивать подготовку более детализированной отчетности о физическом состоянии инфраструктуры по арендному соглашению NSW, но, фактически, это контрактное условие, нежели регуляторное требование. Всемирный банк Страница 483 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация и повысила надежность. В 1998-1999 годах 4 процента бывших путей AN и 26 процентов бывших путей "Викториан" подлежали скоростным ограничениям; к 2001-2002 годам эта цифра снизилась до менее 1 процента, и с этого времени сохранялась на уровне менее 2 процентов. Следует еще раз отметить, что в 2004-2005 годах ARTC добилась 60-процентного сокращения потери времени в связи с ВОС между Сиднеем и Брисбеном; она также сократила время перевозки на 15 процентов - почти на два часа - между Мельбурном и Аделаидой. Предполагается, что время перевозки на коридоре "Север-юг" снизится более, чем на 20 процентов после завершения работ по капительному ремонту. Краткая информация о надежности услуг в 2002-2009 годах приведена на Рисунке 4. Среднее время поездки, в течение которого возникают такие задержки, составляет примерно 30 часов для коридора "Север -юг" и 45 часов для коридора "Восток-запад". Таким образом, задержки по вине ARTC не являются значительным фактором надежности железных дорог в настоящее время. Около 64 процентов задержек по вине ARTC связано с состоянием путей; около 25 процентов вызваны отказом оборудования систем сигнализации, остальная часть задержек связана с нарушениями в системе связи и организацией движения поездов. В течение последнего десятилетия перевозки по коридору "Восток -запад" постепенно росли, равно как и перевозки угля "Хантер-Вэлли" после того, как управление перешло к ARTC (Рисунок 5). При этом, перевозки по коридору "Север-юг" являются в лучшем случае стабильными, частично в связи с тем, что ввиду нескольких неурожайных лет подряд сократился экспорт зерна, перевозки которого являются важной составляющей грузоперевозок по этому коридору. Кроме того, очевидно, что железные дороги потеряли долю общего рынка грузоперевозок в связи с усовершенствованием автомобильных дорог и росту популярности перевозок большегрузными автотранспортными средствами. Пока неизвестно, какую часть между-штатового рынка перевозок на направлении "Север-юг" сможет вернуть железная дорога по окончании работ по модернизации сети. Всемирный банк Страница 484 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация В течение последнего десятилетия меняющаяся доля рынка железной дороги на контролируемых ARTC коридорах, а также повышение эффективности как объектов инфраструктуры, так и операторов поездов, указывают на общую эффективность вертикально-разделенной модели железных дорог (Рисунок 6).167 167Здесь возникает много вопросов. Какая сложилась бы ситуация с финансированием объектов инфраструктуры без ARTC? Каким был бы соответствующий эффект открытого доступа, изменений в относительных издержках на топливо и т.д.? Тем не менее, это полезная сводная справочная информация. К детализированному анализу долей рынка следует подходить с особой осторожностью; объемы железнодорожных перевозок по этим коридорам точно известны; однако, по большинству коридоров объемы перевозок по автомобильным дорогам необходимо рассчитывать с использованием ряда опосредованных источников, и, поэтому, приведенные доли рынка являются индикативными. Всемирный банк Страница 485 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Железные дороги закрепили свое доминирующее положение на магистральных маршрутах по направлению "Восток -запад", но плохо сработали на трех более коротких коридорах, хотя каждый из них составляет примерно 1000 километров. В 1997-2000 годах, судя по первоначальным показателям, можно предположить, что создание ARTC обеспечило рост доли рынка железной дороги примерно на 10 процентов на большинстве маршрутов, однако в более долгосрочной перспективе рост Всемирный банк Страница 486 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация конкурентоспособности автомобильного транспорта в сочетании с задержками в инвестициях в железнодорожную отрасль снизили рыночную долю в сегменте перевозок на более короткие расстояния. Деятельность ARTC является важным благоприятствующим, но не решающим фактором. Совокупный эффект открытого доступа, создания ARTC и, ранее, отдела доступа AN, показан на Рисунке 7, где отмечена рыночная доля доминирующего западного направления грузоперевозок в последнее десятилетие.168 В 1995-1996 годах доля железных дорог составляла 65 процентов, к 1999 году она составила 72 процента и продолжала расти, достигнув примерно 80 процентов в 2003 году, и осталась с тех пор на этом уровне. В настоящее время большинство общих грузоперевозок по этому коридору происходит по железной дороге; автотранспортные компании обеспечивают перевозку срочных грузов, некоторых скоропортящихся товаров и негабаритных грузов. 8 Выводы ARTC, вероятно, стала первой в мире организацией по управлению одноколейными путями, которая начала работать преимущественно с частными грузоперевозчиками. В результате ARTC пришлось внедрять инновации для создания приемлемых с коммерческой точки зрения процедур и методов тарификации. ARTC добилась значительного успеха на коридоре "Восток-запад" и в угольной сети "Хантер-Вэлли". При этом, не смотря на крупные инвестиции в коридоре "Север-юг", преимущества начнут проявлять себя в устойчивых показателях соблюдения графика только в 2011 году. Корпорация работает на коммерческой основе и обеспечивает достаточный профицит для финансирования программы капитальных инвестиций. Эффективность основополагающей бизнес-модели – это важная составляющая успеха, несмотря на то, что этому способствовали дальние перевозки и сильный угольный рынок. Сегодня существует мало сомнений относительно того, что между-штатовые грузовые железнодорожные перевозки оказались бы в более плохом состоянии, если бы не была создана ARTC. В более долгосрочной перспективе возникнет вопрос относительно структуры капитала и источников финансирования ARTC. До настоящего времени правительство обеспечивало почти все внешнее инвестиционное финансирование в виде акционерного финансирования или дотаций. В результате по состоянию на июнь 2010 года ARTC имела акционерный капитал в размере 2,5 миллиардов австралийских долларов, она не имела долгосрочной задолженности, но с 2005 года не выплачивала дивиденды. В настоящее время ARTC начинает брать кредиты для "коммерческих" инвестиций в "Хантер-Вэлли", которые должны существенно вырасти в течение нескольких следующих лет (кроме того, недавно был объявлен выпуск облигаций в размере до 200 миллионов австралийских долларов). 168В этом случае объемы перевозок автотранспортом точно известны, поскольку в Западной Австралии имеется контрольно-пропускной пункт. Всемирный банк Страница 487 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Тем не менее, остаются вопросы относительно приемлемого соотношения собственных и заемных средств, объема будущих инвестиций ARTC за счет долгового финансирования, а также, будут ли основатели компании государственными или частными, и какую политику должна проводить компания в отношении дивидендов? Всемирный банк Страница 488 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Приложение A: Общая информация Основная часть австралийской сети железных дорог протяженностью 34,000 километров находится в собственности федерального правительства или правительств штатов и ориентирована на грузоперевозки, за исключением основных городских зон.169 При этом все операторы грузовых поездов являются независимыми частными компаниями, кроме основных операторов в Квинсленде. Изначально большинство железных дорог страны находились в собственности штатов или были ориентированы на региональные перевозки; железнодорожные линии расходились от столиц штатов и крупных портов для обеспечения экспорта и регионального развития. В начале 1990-х годов была обеспечена связь между этими континентальными системами железных дорог штатов, несмотря на то, что они имели три разных размера колеи, и только в 1995 году была создана сеть с единым стандартом колеи, соединяющая Брисбен и Перт через Сидней, Мельбурн и Аделаиду. До 1970-х годов сектор железных дорог Австралии был построен по такому же принципу, как и в большинстве стран мира, за исключением Северной Америки. Шесть организаций, принадлежавших правительствам штатов, и одна федеральная железная дорога - "Железная дорога Содружества", по которой в основном осуществлялись дальние перевозки через долину Наллабор и в Алис-Спрингс — отвечали за пассажирские и грузовые перевозки в рамках вертикально-интегрированных операций. Как и все государственные железные дороги мира, австралийские железные дороги имели многочисленный штат и относительно низкую производительность; в секторе грузоперевозок присутствовали различные регулируемые монополии – перевозчики были не в состоянии обеспечить транспортировку грузов, за которые конкурировали автотранспортные компании; при этом тарифы контролировались правительством. Усиливалось давление в пользу дерегулирования конкурирующего автомобильного транспорта; защитные механизмы постепенно ослабевали или отменялись. К 1975 году две самые слабые железные дороги штатов (Южной Австралии и Тасмании) были переданы правительствами штатов центральному правительству и были включены в состав Железной дороги Содружества, которая приобрела статус Австралийской национальной железной дороги (AN). К середине 1980-х годов во всех штатах за исключением Квинсленда большинство пассажирских перевозок были отделены от грузоперевозок, по крайней мере в пределах внутренней 169В Австралии имеется несколько промышленных железных дорог, таких как линии по перевозке железной руды в Пилбаре и тростника в Квинсленде, но эти линии используются исключительно для нужд компаний-владельцев. Значительная часть пригородных пассажирских перевозок приходится на столицы штатов: Сидней, Мельбурн, Брисбен, Перт и Аделаиду; при этом объем внегородских пассажирских перевозок крайне незначителен. Параллельно большинству железнодорожных коридоров проходят высококачественные скоростные автомагистрали, которые полностью или частично модернизированы; большегрузные транспортные средства могут двигаться со средней скоростью 80 км/час или выше; большинство перевозок между штатами осуществляется автотранспортными средствами класса B-doubles или более высокого класса. Всемирный банк Страница 489 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация структуры железной дороги, и в некоторых случаях эти функции были выделены в качестве самостоятельных структур. В 1995 году принятая федеральным правительством и правительствами штатов Австралии политика конкуренции стимулировала следующий важный шаг по внедрению вертикального разделения в секторе инфраструктуре в целом, в том числе и в железнодорожной отрасли. Это открыло железнодорожную сеть для независимых компаний, которые получили возможность эксплуатировать собственные поезда; железные дороги были внутренне разделены на предприятия инфраструктуры и операторов поездов. При этом, правительства штатов и федеральное правительство, и в этот раз кроме Квинсленда, начали процесс приватизации грузовых перевозок, а предприятия инфраструктуры стали распорядителями железнодорожных путей. Существует приблизительно полдюжины серьезных частных операторов грузовых перевозок и десять крупных провайдеров инфраструктуры, большинство из которых принадлежат государству с низкой или нулевой долей совместной собственности. Правительство не контролирует тарифы операторов, поскольку конкуренция как в самой железнодорожной отрасли, так и со стороны сектора автомобильных дорог, считается достаточной. При этом, тарифы поставщиков инфраструктуры за доступ подлежат согласованию с регуляторами на уровне штатов и на федеральном уровне, которые отвечают за обеспечение конкуренции и занимаются вопросами железных дорог и прочих инфраструктурных секторов. Железнодорожные грузовые перевозки в Австралии включают две основные группы: насыпные грузы, в основном это железная руда, уголь, зерно, перевозимые, как правило, на расстояние 50-500 км из внутренних регионов в порты; и дальние перевозки несколькими видами транспорта/общие грузы, перевозимые на расстояние 1000-4000 км между столицами штатов, например, из Мельбурна в Перт. Помимо зерна, экспортные насыпные грузы ограничены комплексом относительно небольших, четко установленных и рентабельных линий. Сети, специализирующиеся на перевозках зерна, являются относительно плотными, аналогично сетям в Канаде и Аргентине, но они все в большей степени подвержены конкуренции со стороны автомобильного транспорта. Почти все сети по перевозке зерна потеряли свои пассажирские компоненты, и большинство сетей перевозят незначительные объемы общих грузов, но, при этом, они сохраняют политическую значимость, несмотря на низкую рентабельность. К грузоперевозкам на большие расстояния относятся перевозки продукции общего назначения и промышленных товаров, в основном на маршрутах между центральными городами. Операторы железнодорожных перевозок традиционно являются оптовыми структурами на этом рынке; экспедиторские компании взаимодействуют с конечными потребителями и предоставляют такие дополнительные услуги, как грузовые контейнеры, подбор и доставка грузов, а также складские услуги. Этот сектор следует рассматривать в качестве двух рынков: коридор "Восток-запад": Всемирный банк Страница 490 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Брисбен/Мельбурн/Сидней-Аделаида-Перт, где железная дорого является весьма конкурентоспособной и имеет примерно 70 -80 процентов рынка, и коридоры "Север-юг", обслуживающие направление Брисбен-Сидней- Мельбурн, где ситуация в корне отличается. Вставка 4 Тарифы с пользователей автомобильных дорог Рентабельность общих межштатовых грузоперевозок зависит от уровня платы, взимаемой с пользователей дорог за проезд большегрузных транспортных средств. В Австралии они определяются национальным органом с общей целью покрытия предельных издержек системы на обеспечение движения грузового транспорта в виде ежегодной фиксированной платы за регистрацию автомобиля и варьирующегося сбора, включенного в цену дизельного топлива в расчете на литр. Предельные издержки рассчитываются исходя из бюджетируемых операционных расходов по временным периодам на обеспечение дорожного движения, производство ремонтных работ, содержание дорог и отвод земельных участков. Расходы на организацию движения и обеспечение соблюдения требований не учитываются, равно как и расходы на ранее предоставленные активы и затраты на финансирование. Ведутся масштабные дебаты по поводу того, является ли это справедливым вкладом в финансирование строительства и содержания дорог, как в совокупности, так и по конкретным маршрутам, таким как магистральные дороги, напрямую конкурирующие с магистральной железнодорожной сетью. Большинство железнодорожных грузоперевозок происходит между терминалами с обслуживанием немногих частных железнодорожных веток. Плата за доступ и пользование терминалами является значительной, и доступность и надежность перевозок являются важными факторами при выборе вида транспорта.170 В восточных регионах Австралии большинство между-штатовых грузоперевозок – это ночные перевозки, и, поэтому важными факторами являются предельные сроки загрузки и своевременность прибытия. Как правило, в отношении столь чувствительных ко времени перевозок, автотранспортные компании могут взимать плату сверх тарифов железных дорог для отражения более высокого качества услуг. В результате в 1980-х годах дальние общие грузоперевозки являлись убыточными на большинстве коридоров при неудовлетворительном качестве услуг. Несмотря на то, что правительства большинства штатов были озабочены политически-чувствительными ближними перевозками в 170Например, общепринятой практикой является то, что плата за доступ и пользование терминалами составляет от одной трети до половины общих расходов на сквозную доставку грузов по железной дороге при перевозках на расстояние 1,000 км на маршруте Сидней-Мельбурн. Всемирный банк Страница 491 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация пределах собственных штатов, федеральное правительство стремилось создать более эффективную отрасль дальних общих грузоперевозок, и в 1991 году была учреждена Национальная железнодорожная корпорация (NRC) в качестве компании-оператора поездов, которая отвечает за все между- штатовые перевозки; корпорация начала свою деятельность в апреле 2003 года. Железные дороги штатов взимали плату на пользование путями. 171 Дальние общие грузоперевозки составляли незначительную долю общих операций железных дорог штатов; при этом они обеспечивали почти 80 процентов перевозок Австралийской национальной железной дороги (AN).172 Когда NRC начала свою работу, количество операторов поездов AN по этой причине существенно сократилось, несмотря на то что AN по- прежнему отвечало за обслуживание инфраструктуры и организацию движения поездов в своей сети. Реакцией AN стало проведение внутренней реорганизации и создание специального подразделения по доступу к путям, который стал первый в своем роде в Австралии и разработал комплекс тарифов за доступ, взимаемых с вышеупомянутых железнодорожных операторов. Практически одновременно с этим был сделан важный политический шаг, получивший известность как "Политика конкуренции", повлиявший на механизмы управления инфраструктурой в целом. Политика конкуренции была разработана на основе данных доклада Хильмера (1993 год) и Соглашения о принципах конкуренции 1995 года между федеральным правительством и правительствами штатов. Соглашение касалась секторов электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения, транспорта и электросвязи и заложило основы для реформы в целях повышения конкуренции в этих секторах. В железнодорожной отрасли реформа включала два основные этапа:  Несколько вертикально-интегрированных государственных железных дорог были разделены на "национальную монополию" железнодорожных путей и "потенциально конкурентоспособные" железнодорожные перевозки.  Был внедрен механизм стимулирования доступа третьих сторон ко всем объектам инфраструктуры национального значения. Следующим шагом стало решение правительства о продаже оставшихся инфраструктурных функций AN, включавших пассажирские и грузовые перевозки в Тасмании и сельских районах Южной Австралии, что вызывало вопрос о том, что делать с путями AN, принадлежавшими и контролируемыми отделом доступа AN. Это было частью более широкой проблемы, с которой сталкивалась между-штатовая сеть, которой пришлось выполнять требования "Политики конкуренции". Были рассмотрены пять 171 Первоначально государственным железным дорогам производилась оплата за эксплуатацию и техническое обслуживание подвижного состава, однако в течение примерно года большинство этих функций были переданы NRC. 172 Еще 15 процентов составляли сквозные перевозки угля на электростанцию; на долю общих грузоперевозок приходились оставшиеся 5.0 процентов. Всемирный банк Страница 492 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация вариантов, из которых наиболее значимыми являлись следующие два варианта:  Передача между-штатовой сети NRC, которая должна стать интегрированным оператором большинства перевозок, но при одновременном предоставлении доступа другим операторам.  Создание независимого ведомства по управлению и контролю сети между-штатовых железных дорог. Оба варианта были сопоставлены по следующим широким критериям:  Чистые экономические выгоды с учетом следующих факторов:  эффективность ассигнований (по принципу "делать то, что нужно") для стимулирования рыночного ценообразования и инвестиций и оптимизации разделения перевозок между автомобильным и железнодорожным транспортом.  производственная эффективность – сочетание технической эффективности и производительности, а также оптимизация политики технического обслуживания и обновления;  динамическая эффективность – стимулирование конкуренции за счет нейтралитета в этой области, что призвано содействовать инновациям и повышению производительности перевозок;  административная эффективность – минимизация транзакционных издержек, административных барьеров и необходимости внешнего регуляторного надзора.  Эксплуатационная надежность, с максимально упрощенными и минимальными по количеству операционными интерфейсами.  Поддержка финансово устойчивого сектора между-штатовых железнодорожных грузоперевозок, что неизбежно будет означать стимулирование внешнего финансирования. Правительство выбрало вариант независимого ведомства-распорядителя путей, учрежденного в форме государственной корпорации. В ноябре 2007 года AN была продана трем частным инвесторам – направления Южная Австралия, Тасмания, а также пассажирские перевозки. В то же время Австралийский совет по транспорту согласовал создание Австралийской железнодорожной корпорации (ARTC) в целях управления доступом и развитием инфраструктуры сети между-штатовых железных дорог, а также обеспечения доступа операторам в рамках единой организации. В результате, в феврале 1998 года отдел AN по доступу был акционирован в качестве ARTC, став государственной компанией, пакет акций которой полностью принадлежал правительству Австралии. Между-штатовые пути магистральной линии, находившиеся в ведении AN, были переданы ARTC, которая начала работу 1 июля 1998 года. Всемирный банк Страница 493 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Приложение B: Индикативные между-штатовые цены ARTC Всемирный банк Страница 494 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 495 Реформа железных дорог: Сборник материалов 5. Формирование структуры отрасли по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 496 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Австралийская железнодорожная по повышению эффективности сектора железных дорог корпорация Приложение C: Основные источники Apelbaum Consulting Group, Australian Rail Transport Facts, 2008 ARA, The Future for Freight, 2005 ARA, Australian Rail Industry Report 2007 ARTC, Annual Reports 1999-2010 ARTC, 2008-2024 Interstate and Hunter Valley Rail Infrastructure Strategy, June 2008 Booz Allen Hamilton, Interstate Rail Network Audit 2001 Bureau of Infrastructure, Transport and Regional Economics. Australian Transport Statistics Yearbook, 2009 Department of Transport and Regional Services (DOTRS), Rail Infrastructure pricing: Principles and Practice NERA Economic Consulting, Comparative Assessment of Road and Rail Infrastructure Charging Regimes in Australia, for ARA, May 2006 National Transport Commission,Freight Rail Productivity Review Final Position Paper. August 2009 Всемирный банк Страница 497 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" Анализ примеров Железная дорога "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" 173 1 Вступительная часть "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" (BNSF) — это занимающаяся грузоперевозками железнодорожная компания с вертикальной интеграцией, простирающуюся по 28 штатам Центра и западного побережья США и захватывающая три провинции Канады. Основными направлениями деятельности BNSF являются перевозки потребительских товаров (смешанные, автотранспорт), промышленной продукции (например, нефти, пластиковых изделий), угля и сельхозпродукции. Компания подверглась слияниям и приобретениям, которыми были охвачены 390 железнодорожных веток, построенных силами частного сектора (при поддержке правительства США в виде отвода земельных участков) за период более 160 лет. До 2010 года компания BNSF находилась в собственности частных инвесторов, с обращаемыми на рынке акциями, а затем в результате приобретения полностью перешла к компании Berkshire Hathaway (BH). После такого приобретения компанией BH компании BNSF удалось найти эффективное применение своим активам и налаженной деятельности, оптимизируя структуру собственного капитала и повышая рентабельность. Это позволило ей добиться устойчивого роста капиталовложений с доходом в 20,2 млрд долл. США, выплачиваемым в виде дивидендов ее собственникам. Данный конкретный пример показывает, как произошел переход компании BNSF в собственность компании BH, что в результате этого произошло, какие были сделаны выводы и извлечены уроки из политики компании BH, касающейся управления компанией BNSF. 2 Смена собственника компании BNSF В феврале 2010 года Berkshire Hathaway (BH), инвестиционная компания, контролируемая Уорреном Баффеттом, приобрела крупный пакет акций BNSF, заключив сделку на сумму 40 млрд долл. США (включая принятие долга). 173Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Лоренс, Марта; Олливье, Джералд. 2015. "Привлечение капитала на цели развития железных дорог в Китае". Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Всемирный банк Страница 499 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" Общая инвестиционная стратегия BH нацелена на капиталовложения в долгосрочный прибыльный бизнес, используя финансирование с небольшими затратами за счет средств, полученных от страхового бизнеса и отсроченных налогов на прибыль в результате деятельности в других направлениях. Выбор инвестиций производится командой специалистов BH, возглавляемой Уорреном Баффеттом, которая практикует т. н. оценочное инвестирование. Она выбирает бизнес, который: (a) имеет понятную схему функционирования, (b) отличается планомерностью работы на протяжении длительного времени и надежной системой менеджмента, (c) обладает брендом или иным атрибутом, позволяющим удерживать прочные позиции на рынке, и (d) имеет высокий уровень денежных поступлений и перспективы устойчивого роста. Компания BNSF отвечала этим критериям: (a) ее деятельность была направлена на транспортировку по железной дороге с понятной схемой функционирования, (b) железная дорога отличалась устойчивостью работы, что показательно для хорошо отлаженной системы менеджмента, (c) BNSF обладает широкой железнодорожной сетью, на создание которой требуется выделение огромных средств, и 40-процентной долей рынка железнодорожных перевозок на западе США, и (d) BNSF оказалась рентабельной компанией, обеспечивающей для своих акционеров доходность собственного капитала в 13 процентов и доходность активов в 4,4 процента в 2009 году, с перспективами устойчивого роста в условиях роста экономики США. На момент приобретения Уоррен Баффетт назвал это намерением "поставить на карту все ради экономического будущего Соединенных Штатов". Всемирный банк Страница 500 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" 2.1 Приобретение Перед этой сделкой компания BH приобрела 22,6 процента акций BNSF на фондовом рынке. 2 ноября 2009 года компании BNSF и BH заключили соглашение о слиянии, согласно которому от компании BH потребовалось приобрести крупный пакет обыкновенных акций BNSF. Владельцам BNSF было предложено по 100 долларов за акцию или эквивалент в акциях компании BH. Эта сделка требовала согласия держателей двух третей выпущенных в обращение акций (помимо тех, которыми уже владела компания BH). Сделка была одобрена акционерами и заключена 12 февраля 2010 г. BH выплатила 15,9 млрд долл. США наличными и 10,6 млрд собственными акциями на приобретение выпущенных в обращение акций BNSF. Стоимость сделки составила 40 млрд долл. США, включая принятие непогашенного долга. 3 Подход компании Berkshire Hathaway 3.1 Принципы управления BH Компания BH управляет своим инвестиционным портфелем, соблюдая три основных принципа: независимость управления, ориентированное на стоимость распределение капитала и долгосрочные перспективы. Независимость управления: Руководители компании BH отвечают за принятие всех оперативных решений. (При том, что в BH трудится более 360 тыс. человек, только 25 из них находится в штаб -квартире) Компания BH подбирает таких руководителей, которые "любят свою работу, мыслят как собственники, проявляют необходимую работоспособность и навыки 174", и наделяет их независимостью в управлении бизнесом. Такая независимость позволила руководителям BNSF удвоить прибыли BNSF за четыре года. Ориентированное на стоимость распределение капитала: Все излишки капитала, образующиеся у компаний, возвращаются в штаб - квартиру, где инвестируются компанией BH. Это позволяет руководителям компаний полностью сосредоточиться на своем бизнесе и не поддаваться соблазну диверсифицировать капитал, выбирая неподходящие направления деятельности. Все средства, реинвестированные в бизнес, подвергаются простой проверке с финансовой точки зрения: Компания получает хотя бы 1 доллар (дисконтированная окупаемость) с каждого 1 доллара, вложенного в дело? Компания BNSF сохраняет весомую долю денежных средств в активах железной дороги для капиталовложений. Компания BH редко продает бизнес, который продолжает приносить доходы и отличается грамотным управлением и хорошими трудовыми отношениями. Однако такой бизнес испытывает нехватку 174 Berkshire Hathaway (2014 г.). Руководство пользователя 5. Всемирный банк Страница 501 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" капиталовложений. Уоррен Баффетт говорит: "мы очень осторожно воспринимаем слова о том, что наши предприятия можно восстановить до нормального уровня рентабельности за счет крупных капиталовложений". 175 Намечающиеся продажи можно осуществить за счет продажи обращаемых на рынке акций компаний либо в рамках соглашений с инвесторами. Долгосрочные перспективы: Компания BH придерживается стратегии долгосрочного инвестирования. Она не принимает в расчет суточные колебания цен акций компаний, в которые она инвестирует. Она не продает устойчивые компании, даже если их рыночная стоимость высока. Такая долгосрочная перспектива оказалась выгодной компании BNSF, поскольку железная дорога имеет высокие постоянные расходы с выгодой в долгосрочном плане и это избавило руководителей BNSF от соблазна задержки обслуживания в погоне за более высокими финансовыми результатами в краткосрочной перспективе и повышением стоимости акций. 3.2 Управление и стимулы Компания BNSF управляется 14 директорами-членами Правления, несущими фидуциарную ответственность за руководство компанией и контроль ее работы. Двое директоров представлены со стороны компании BH, один — со стороны BNSF, остальные одиннадцать независимы. В Правлении имеется четыре постоянных комитета:  ревизионный;  по компенсациям и развитию;  по корпоративному управлению;  исполнительный. Руководитель BNSF является членом Исполнительного комитета. Все остальные Комитеты состоят из независимых директоров. Компания BH стремится учитывать одновременно свои интересы и интересы BNSF, привлекая руководству компании выгодой от достижения успеха предприятия. На момент приобретения в сумму компенсации руководителей BNSF входил базовый оклад, сумма материального поощрения по результатам деятельности, с учетом оборачиваемости активов и надежности операций. Большая часть материального поощрения выплачивалась акциями и фондовыми опционами. В рамках приобретения акции и фондовые опционы руководства BNSF были конвертированы в акции BH. После приобретения, "в целях одновременного учета интересов руководства и интересов акционеров, 176" акции BH, передаваемые во владение через определенное время, были предоставлены 175 Berkshire Hathaway (2014 г.). Руководство пользователя 3. 176 Железнодорожная компания "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" (2008–2013 гг.). Годовой отчет класса 1 железнодорожной компании. Всемирный банк Страница 502 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" в качестве материального поощрения за превышение денежных поступлений от целевых капиталовложений. По словам Уоррена Баффетта "большинство наших руководителей состоятельны и независимы, поэтому именно от нас зависит возможность создания такой атмосферы, в которой они ощутили бы потребность в работе в компании "Беркшир"177". 3.3 Оптимизация структуры капитала BNSF Упомянутое приобретение открыло возможность повысить стоимость активов и капитала BNSF, отражая стоимость, выплаченную компании со стороны BH. Акционерный капитал BNSF увеличился на более чем 22,7 млрд долл. США. Объекты собственности, завод и оборудование увеличились в цене на 13 млрд долл. США (увеличение стоимости активов основано на текущей рыночной стоимости и возможности получения дохода от каждой группы активов), а "гудвилл" — на 12 млрд долл. США. В течение двух лет с момента приобретения прибыль BNSF увеличилась более чем вдвое, значительно увеличился и денежный поток от операций, что позволило BNSF привлечь больше долгосрочных займов. Рекапитализация и переоценка активов в 2010 году привела к снижению соотношения заемного и собственного капитала с 0,81 до 0,34. В период с 2010 по 2015 годы компания BNSF увеличила сумму долгосрочных займов на 10,1 млрд долл. США, в результате чего такое соотношение снизилось до 0,62. Увеличение денежного потока в результате операций, вместе с увеличением суммы займов, позволило BNSF осуществить значительные капиталовложения: в пределах от 2,5 до 5,8 млрд долл. США за каждый год, последовавший за годом приобретения. Такие расходы сохранялись на фоне 177 Berkshire Hathaway (2014 г.). Руководство пользователя 5. Всемирный банк Страница 503 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" значительного увеличения суммы дивидендов акционеров с 550 млн долл. США в 2009 году до 4 млрд долл. США в 2015 году (см. рис. 3). 4 Результаты За пять лет после приобретения (т. е. вплоть до 2015 года) объем перевозок в BNSF устойчиво рос, слегка превысив их уровень в 2008 году, до спада экономики. Доходы и прибыльность росли еще с большими темпами, вследствие чего денежный поток при операциях увеличился на более чем 110 процентов. В период с 2009 по 2015 гг. доход BNSF за тонно-километр увеличился почти на 31 процент178 (рис. 6 внизу). Отчасти это было вызвано увеличением цен, но это же стало возможным вследствие изменения в пакете перевозок. Объем перевозок угля снизился примерно на пять процентов, а с/х продукции — вырос примерно на десять процентов. В то же время наметился рост перевозок потребительских товаров повышенной стоимости и в сфере обслуживания промышленных предприятий на 30 и 60 процентов соответственно. 178Доходы снизились в 2015 году в связи со сниженной потребностью заказчиков в последней половине 2015 года (в первую очередь это повлияло на единицы объема перевозимого угля, энергоносителей и промышленной продукции). Всемирный банк Страница 504 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" За тот же период рост эксплуатационных расходов на тонно -километр удерживался на уровне 12 процентов. При том, что расходы на персонал увеличивались медленнее, чем доходы, а материальные издержки увеличивались быстрее, расходы на топливо и аренду оборудования фактически снизились.179 179За этот период эффективность использования топлива увеличилась на пять процентов вследствие замены устаревших локомотивов на новые, большее экономичные, и совершенствования методов управления. Всемирный банк Страница 505 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" Рост маржи, при котором увеличение дохода происходило быстрее роста расходов, подтолкнул к значительному росту денежного потока при осуществлении операций. На рисунке 6 ниже наглядно представлен устойчивый рост маржи на единицу (доходы на тонно-километр за вычетом расходов на тонно-километр). Всемирный банк Страница 506 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" 4.1 Финансовые факторы Смена собственности BNSF и финансовая реструктуризация компании позволила значительно увеличить ее финансовые показатели. В соответствии с портфельными принципами BH независимости руководителей и ориентированного на стоимость распределения капитала руководство BNSF осуществило значительные инвестиции, повысив при этом рентабельность железной дороги и дивиденды ее акционеров. 180 Изменения в финансовой ситуации BNSF в период с 2009 по 2015 гг. показаны на рисунке 7. По-прежнему стоит отметить, что смена собственности в BNSF не была основным фактором роста железнодорожных перевозок. И хотя объемы перевозок вырос примерно на 18 процентов с 2009 года, во многом это стало возможным благодаря их восстановлению до уровня, предшествовавшего началу спада экономики. 4.2 Вклады и влияние заинтересованных сторон Клиенты: Среди крупных заказчиков BNSF — компании, занимающиеся контейнерными перевозками, автомобилестроительные компании, угледобывающие и другие горнодобывающие предприятия, нефтяные компании и фермеры Среднего запада. Вследствие значительных инвестиций после приобретения компания BNSF кардинальным образом изменила обслуживание клиентов.181 180Частично это стало возможным благодаря оптимизации структуры капитала BNSF. 181Компания BNSF значительно повысила надежность и скорость обслуживания, увеличив пропускную способность на тех участках ж/д сети, которые раньше имели определенные ограничения. Например, после модернизации ее сети в ноябре 2016 года средняя скорость поездов увеличилась на 13,6 % в 2016 году по сравнению с Всемирный банк Страница 507 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" Персонал: В компании BNSF трудится около 42 тыс. человек, которые представляют ряд союзов. Количество ее сотрудников увеличилось с 35 тыс. до 42 тыс. за период с 2009 по март 2016 г. Местная общественность: Перед местным населением открыты возможности трудоустройства в BNSF и для них создана транспортная инфраструктура. Они подвергаются такому негативному влиянию, как повышенный шум, перекрытие переездов со шлагбаумами и опасность ДТП. В целом больших изменений в этом плане не произошло. Инвесторы: До приобретения компанией BH компания BNSF была котируемой и находилась в собственности тысяч инвесторов. Многие из таких инвесторов теперь владеют акциями BH. 5 Заключение История BNSF — это наглядный пример того, как железнодорожная компания может добиться успеха за счет диверсификации, т. е. освоения новых направлений, при условии, что:  железнодорожный бизнес приносит прибыль;  руководство железной дороги обладает независимостью при принятии решений и отвечает за результаты; и  собственник железной дороги осуществляет бюджетирование планово, объективно, ориентируясь на стоимость. Уроки, извлеченные из диверсификации с привлечением к железной дороге холдингов, помимо предприятий иного рода деятельности:  получение более высокой прибыли от диверсифицированного портфеля, каждая инвестиция должна быть финансово обособленной и повышать стоимость;  портфельные принципы BH — независимость управления, ориентированное на стоимость распределение капитала и долгосрочные перспективы — позволяют железнодорожной компании увеличить до максимума денежный поток и перспективную ценность; и  оптимизация структуры капитала в выгодном помещении капитала путем переоценки активов и поддержания соразмерности займов позволяет высвободить средства на новые инвестиции и выплату дивидендов. 2015 годом. Подробности приведены в годовом финансовом отчете Berkshire Hathaway за 2015 г. (стр. 4) и издании BNSF "Railway Network Update", ноябрь 2016 г. здесь: https://www.bnsf.com/customers/service-page/pdf/bnsf-service-deck.pdf Всемирный банк Страница 508 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога по повышению эффективности сектора железных дорог "Бёрлингтон Нозерн и Санта-Фе" Список литературы Berkshire Hathaway (2015). Annual Report. Retrieved from: http://www.berkshirehathaway.com/2015ar/2015ar.pdf Berkshire Hathaway (2013). Annual Report. Retrieved from: http://berkshirehathaway.com/reports.html Berkshire Hathaway (2014). Corporate Governance Guidelines. Retrieved from: http://berkshirehathaway.com/govern/corpgov.pdf Berkshire Hathaway (2014). Code of Business Ethics. Retrieved from: http://berkshirehathaway.com/govern/ethics.pdf Berkshire Hathaway (2014). Owner’s Manual. Retrieved from: http://berkshirehathaway.com/ownman.pdf Buffett, W. (1998). The Essays of Warren Buffett: Lessons for Corporate America. Burlington Northern Santa Fe LLC (2008-2015). 10-K Reports. Retrieved from http://www.bnsf.com/about-bnsf/financial-information/form-10-k-filings/ Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 License: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 Всемирный банк Страница 509 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Компания Camrail 1 Общая информация В Камеруне, государстве на побережье Западной Африки, проживает 23 миллионов человек. Страна обладает огромным культурным и географическим многообразием и потенциальным богатством, большим количеством природных ресурсов, включая нефть и газ, высокоценные виды древесины, полезные ископаемые и сельскохозяйственные продукты, такие как кофе, хлопок, какао, кукуруза и маниок. Тем не менее, в 1987 году в ее экономике произошел глубокий спад. К 1994 году валовой внутренний продукт (ВВП) упал более чем на 25 %, что привело к 50 % девальвации национальной валюты. Начавшийся после этого экономический подъем медленно, но уверенно обеспечил средний рост ВВП в размере 4,0 %182. До Первой мировой войны Камерун был немецкой колонией. В те времена на территории страны были построены две линии железной дороги: одна от порта Дуала на восток до Эсека и вторая от Бонабери, в противоположно направлении от Дуала, с северной стороны устья Вури до Нконгсамба 182Из национальных счетов Всемирного банка: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG Всемирный банк Страница 511 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог на севере. После войны Камерун стал французской колонией, и линия до Эсека была продлена до Яунде с короткой веткой до Мбальмайо, которая в настоящее время закрыта. В 1960 году Камерун обрел независимость. Еще одна короткая железнодорожная ветка была открыта от Мбанга до Кумба 183. В 1974 году благодаря европейскому финансированию было завершено строительство 626-километровой Транскамерунской железной дороги 2 от северного Яундена до Нгаундере. Данная сеть является дизельной и почти полностью одноколейной с метровой шириной колеи. Ее максимальная длина составляла приблизительно 1100 км, однако в настоящее время протяженность эксплуатируемой сети составляет приблизительно 977 км (рисунок 1). 2 Производительность до концессии Начиная с 1947 года эксплуатацией железной дороги, игравшей ключевую роль в преимущественно сырьевой экономике страны, занималась принадлежащая правительству компания "Régie Nationale des Chemins de Fer de Cameroun" ("Regifercam"). Железная дорога была наиболее предпочтительным видом транспорта для перевоза больших объемов лесоматериалов и хлопка для экспортных поставок, так как автомобильные дороги были в основном в плохом состоянии, а некоторые были непроходимыми в сезон дождей. Железная дорога обеспечивала транзит между побережьем и Чадом, Центральноафриканской Республикой, а также общие грузоперевозки в центральные и северные районы Камеруна. Несмотря на важность железных дорог для экономики, отсутствие технического обслуживания путей и подвижного состава привело к падению качества обслуживания и плохому состоянию инфраструктуры. Особенно это касалось линии к северу от Дуалы, обеспечивавшей незначительные объемы грузоперевозок. В 1980-х годах южный участок был частично модернизирован, но линия сталкивалась с жесткой конкуренцией со стороны автомобильных перевозчиков от Дуалы до Яунде. Однако с поправкой на плохое состояние дорог от Яунде до Нгаундере, особенно в сезон дождей, можно сказать, что пассажирские и грузовые перевозки на вышеупомянутом участке железных дорог обеспечивались на приемлемом уровне. В 1999 году, на момент предоставления концессии, железной дорогой перевозилось 1,5 миллиона метрических тонн грузов (почти 40 % из них составлял транзит в Чад и Центральноафриканскую Республику) в среднем на 600 км. В том же году были осуществлены перевозки почти 1,3 миллиона пассажиров в среднем на 230 км.184 Годовая выручка от перевозок составляла 40 млн евро, из которых доля грузоперевозок составляла 33 млн евро, а пассажирских перевозок — 5,0 млн евро. Производственные издержки составили примерно 35 млн евро, при этом амортизационные отчисления в размере 16 млн евро и расходы по займам в размере 4 млн евро привели к 183 Участок линии от Мбанга до Нконгсамба был закрыт в середине 1990-х годов. 184 Объемы грузовых и пассажирских перевозок в целом оставались неизменными на протяжении последних пяти лет. Всемирный банк Страница 512 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог тому, что среднегодовые операционные убытки составили примерно 10–15 млн евро. Эти финансовые результаты не были катастрофическими, однако железная дорога не смогла профинансировать ремонт и замену своих активов, и, таким образом, состояние объектов инфраструктуры и подвижного состава неуклонно ухудшалось. Вставка 1: Предыстория концессии В 1980-х государственные предприятия Камеруна плохо справлялись со своими задачами. Эффективность управления была на низком уровне, функционирование не имело коммерческой основы, ответственность не была определена, а также имелись недостатки в системе бухгалтерского учета. Отраслевые министерства вмешивались в вопросы оперативного управления, а аудит бухгалтерской отчетности был редкостью. Финансовые убытки, прямые и косвенные субсидии и неуплата долгов приобрели повсеместный характер. В 1991 году, несмотря на субсидии и перечисление денежных средств в объеме до 12 % ВВП, только три из более 100 государственных предприятий сумели избежать убыточности. К 1994 году их накопившаяся задолженность превышала 1 млрд долл. США. Правительство внедрило систему контрактов, в которых указывались финансовые и оперативные целевые показатели, однако подобная мера оказалась неэффективной. Реструктуризация проводилась медленно, в основном из-за недостатка средств для расчетов по обязательствам госпредприятий, включая компенсацию увольняемым сотрудникам. Прогресс в области приватизации был незначительным. В середине 1994 года правительство приняло официальную стратегию по дивестиции всех государственных предприятий, участвующих в производственной или коммерческой деятельности, путем приватизации или ликвидации. Контракты, основанные на результативности, были отменены, а субсидии были предоставлены только для обеспечения контрактов на общественные услуги, такие как железнодорожные пассажирские перевозки. Был составлен план поэтапной дивестиции предприятий с целью приватизации десяти госпредприятий ежегодно. В 1996 году среди первых 15 приватизированных госпредприятий были REGIFERCAM, Камерунские авиалинии (CAMAIR) и Камерунские судоходные линии (CAMSHIP). Железная дорога требовала значительных ремонтных и восстановительных работ: значительная часть рельсов и шпал находились в плохом состоянии. Что касается состояния подвижного состава, пригодной для эксплуатации была только половина из 61 магистрального локомотива. Значительная часть парка в составе 1296 грузовых вагонов нуждались в восстановлении, и только 50 из 73 пассажирских вагонов находились в рабочем состоянии. В 1998 году в Regifercam произошел 271 случай схода с рельсов, из них 37 Всемирный банк Страница 513 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог случаев произошло на главной линии, что привело к продолжительным сбоям в сообщении. Начиная с 1980-х гг. задержки увеличились почти в четыре раза. В среднем задержки составляли 150 минут для пассажирских поездов и 280 минут для грузовых поездов. Ненадежность железнодорожного сообщения и низкий уровень обслуживания усугублялись низким уровнем безопасности и широким распространением мелкой коррупции.185 В 1994 году компания Regifercam сократила свой штат до 3800 сотрудников с почти 6000 человек (по сост. на 1988 г.). Тем не менее, производительность оставалась низкой, особенно с учетом того факта, что 60 % железных дорог составляли относительно новые линии. "Regifercam" испытывала те же проблемы, что и все камерунские госпредприятия: отсутствие коммерческой направленности и продолжающееся вмешательство правительства в управление и закупки. Низкие финансовые показатели требовали ежегодной поддержки контрактов и капиталовложений, что создавало значительную финансовую нагрузку на экономику. Так как "Regifercam" остро нуждалась в инвестициях, правительство включило ее в список первых кандидатов на участие в общей программе приватизации (см. Вставку 1). В 1998 году после проведения открытых торгов правительством была предоставлена концессия. В марте 1999 года оператором железной дороги стала компания Camrail. 3 Концессия В конце процесса внедрения концессионных схем финансовые предложения были поданы двумя группами. Одну группу составляли две компании Bollore (SAGA/SDV) и Systra, филиал Французских железных дорог (SNCF); второй группой была Comazar. Правительство присудило концессию SAGA/SDV, но при этом потребовало, чтобы в качестве оператора была привлечена "Comazar", а не "Systra", что и было сделано. В рамках партнерства компании Bolloré и Comazar являлись совладельцами контрольного пакета акций в холдинге компании Société Camerounaise des Chemins de Fer (SCCF). 186 Компания SCCF, в свою очередь, владела 85 % компании Camrail, фактического распорядителя и оператора концессии, а правительству и сотрудникам принадлежали оставшиеся доли. В апреле 1999 года Camrail начала работу в качестве частной компании, учрежденной в Камеруне с целью перевозки грузов железнодорожным, морским и воздушным транспортом, а также оказания дополнительных услуг, таких как услуги по хранению и техническому обслуживанию. 185 Примером может служить плата за предоставление грузовых вагонов. 186 Компания Comazar прекратила свое участие, а компании Bollore сейчас принадлежит остальная часть — 77,4 % SCCF. Всемирный банк Страница 514 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог Вставка 2: Компания Bolloré Bolloré — это имеющая богатую историю многопрофильная группа французских компаний. В 2015 году в компании насчитывалось более 58000 сотрудников, а денежный оборот составлял 10,8 млрд евро. Компания Bolloré специализируется на перевозках и логистике, которые составляют около двух третей ее оборота, а остальная часть в основном зависит от продаж топлива. Компания осуществляет свою деятельность более чем в 100 странах, при этом более 20000 ее сотрудников являются выходцами из Африкой, в частности, Западной Африкой. В Африке компания Bolloré осуществляет активуню деяетльность в портах, осуществляя экспедирование грузов через SDV, Saga, Transami и NOTCO, а также занимается логистикой и экспортом товаров. Компания Bolloré рассматривает свои интересы в железнодорожном бизнесе как "один из видов деятельности, связанных с перевозками". В Камеруне компания Bolloré является концессионером международного Компании аэропорта Дуала по Camrail договору вблизи концессии порта Дуала. на 20 лет С 2005 было году предоставлено контейнерные право распоряжения перевозки железной через данный дорогой, ее эксплуатации, порт увеличились на 60 %. обслуживания и развития железнодорожной инфраструктуры. Раз в пять лет срок действия концессии может быть продлен сроком на пять лет. 187 Вставка 3 Компания Comazar Компания Comazar, зарегистрированная в Южной Африке, осуществляла главным образом перевозки и транспортные операции. В 1998 году она на 65 % принадлежала компании Transnet, государственной южноафриканской транспортной компании, в состав которой входила компания Spoornet, обслуживавшая значительный участок железных дорог. Компания Comazar была активным участником железнодорожных концессий, в рамках которых в течение короткого промежутка времени осуществляла обслуживание железной дороги в Демократической Республике Конго, а также участвовала в железнодорожных проектах в Танзании, Мозамбике и Бразилии. С 2000 году в компании несколько раз сменились собственники, и на данный момент она больше не связана с Camrail. Правительство сохранило юридические права собственности на инфраструктуру, в том числе, на станции и пути. Camrail подбирала подвижной состав, который она затем сдавала в аренду на восемь лет с правом выкупа. Camrail также могла приобретать и продавать собственное 187При этом, правительство имело право отменить концессию через 10 лет, направив предварительное уведомление за пять лет до отмены, с выплатой компенсации. Всемирный банк Страница 515 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог оборудование, а правительство сохранило преимущественное право при продаже любых единиц подвижного состава. Компания Camrail могла осуществлять инвестиции в объекты инфраструктуры в рамках делегирования правительством страны, и согласилась развернуть программу инвестиций на сумму около 92 млн долл. США сроком на пять лет. Финансирование данной программы на 58 % состояло из займов Всемирного банка/МАР, французских и немецких агентств развития и Европейского инвестиционного банка, а оставшиеся 42 % финансирования осуществлялось за счет вливаний капитала (в размере 17 %) и нераспределенной выручки (в размере 25 процентов). Восстановление инфраструктуры (в основном к северу от Яунде) составляло почти 50 % программы, а восстановление подвижного состава — около 25 %. Camrail пришлось принять 3000 сотрудников от Regifercam из числа существовавшего до концессии штата в 3400 человек; это число было сокращено до 2800 после первого года работы. Расходы по сокращению штатов несло правительство.188 Компания Camrail планировала сократить штат до 2600 сотрудников в течение пяти лет, но цель была достигнута в 2002 году. В отношении коммерческих услуг Camrail не имела ограничений в установлении тарифов и условий контрактов для грузоотправителей и поставщиков. Компания должна была принять на себя исполнение только двух существующих контрактов: один контракт был подписан на поставку алюминия, а второй был связан со строительством трубопровода Чад– Камерун. Компания Camrail также обязалась предоставлять ряд конкретных некоммерческих услуг. В основном к ним относились автобусное пассажирское сообщение между Дуалой и Яунде с остановками на всех станциях, многие из которых не имели выхода на всепогодные дороги. Компания также обязалась обеспечить ряд маршрутов к плантациям к северу от Дуалы, за обслуживание которых компания имела право на получение компенсации. Железная дорога испытывала сильное конкурентное давление со стороны сектора автотранспорта, и в связи с этим ценовое регулирование в отношении грузоперевозок установлено не было 189. В течение первых пяти лет договора концессии Camrail обладала операционной монополией. После этого, в случае выявления фактов злоупотребления компанией правами на осуществление железнодорожных перевозок или фактов дискриминация клиентов со стороны концессионера, предусматривалась возможность допуска других операторов. В состав концессионных платежей входили: 188 Африканский банк развития и Европейский банк развития профинансировали расходы на выплаты выходного и пенсионного пособий. 189 В большинстве отчетов по стране упоминается плохое состояние автомобильных дорог в Камеруне: например, в 2006 году сообщалось, что лишь 30 % национальной дорожной сети находилось в хорошем или удовлетворительном состоянии. В 2003 году приблизительная доля рынка железной дороги составляла 60 % по грузоперевозкам и 22 % по внутренним перевозкам. Всемирный банк Страница 516 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог  ежегодная фиксированная сумма в размере 500 млн африканских франков (862 000 долл. США), растущая с учетом индекса промышленных цен; а также  Переменная сумма в размере 2,25 % прибыли за первый год; 3,0 % со второго по пятый годы включительно; а также договорная сумма в размере не менее 5,0 %, начиная с шестого года. 3.1 Поправки от 2008 года В 2008 году концессионный контракт был изменен, а также были предусмотрены следующие меры: (i) срок концессии был увеличен с 20 до 30 лет; (ii) капитал был увеличен на 9,0 млн долл. США; (iii) фиксированные и варьирующиеся платежи по концессии были ограниченны суммой в 4,4 млн долл. США в год в рамках фиксированного размера выплаты по концессии; (iv) правительство гарантировало финансирование в размере 193 млн долл. США на реализацию новой программы модернизации объектов инфраструктуры до 2020 года, которая должна частично финансироваться благодаря введению RIRIF190, которая выплачивается концессионером правительству посредством перевода требуемой суммы на управляемый концессионером счет; (v) правительство должно было выделить 27 млн долл. США на инвестиции в пассажирский подвижной состав; а также (vi) концессионер должен выделить 290 млн долл. США на инвестиции непосредственно в подвижной состав и инвестиционные мероприятия, имеющие отношение к подвижному составу, в период до 2020 года. 4 Показатели эффективности концессии После передачи в концессию и до середины 2000-х гг. объем грузоперевозок стремительно возрос приблизительно на 40 % в расчете на тонн -км. Показатель пассажиро-километров остался неизменным, несмотря на постепенное уменьшение количества пассажиров, что позволяет предположить, что пассажиры, совершающие поездки на короткие расстояния, стали использовать другие виды транспорта. В середине 2000 -х гг. объемы грузоперевозок упали, особенно после мирового финансового кризиса в 2008 году. На сегодняшний день снова наблюдается рост их объемов, которые, однако, по-прежнему ниже аналогичных показателей роста в первые годы после действия договора концессии. С 2005 года объем пассажирских перевозок начал постепенно расти и сейчас приближается к уровню начала 1990-х гг. О росте объемов перевозок говорил рост показателей в пассажиро-километрах по сравнению с аналогичным минимальным показателем в 2003 году (рис. 2). 190Redevance d’Investissementd’investissement et de Renouvellement des Investissements Ferroviaires (сбор за инвестиции и обновление железной дороги). Сумма рассчитывается ежегодно в размере 50 процентов от чистой прибыли за прошлый год до налогообложения. Всемирный банк Страница 517 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог После начала действия концессии производительность труда в компании Camrail выросла в значительной степени за счет роста объемов перевозок и первоначальной реорганизации штата сотрудников. Производительность труда продолжила расти в дальнейшем, пусть и меньшими темпами. В целом повысилась производительность активов по мере того, как компания Camrail расширяла использование активов, которые простаивали или ожидали ремонта. На рисунке 2 представлены объемы перевозок и три ключевых показателя производительности: соотношение объемов перевозок Всемирный банк Страница 518 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог (пассажиро-км плюс нетто-тонно-км) к численности персонала, показатель производительности труда, объем перевозок в расчете на локомотив, и нетто - тонно-км в расчете на вагон Camrail до и после действия концессии.191 В течение нескольких лет после действия договора концессии неизменно присутствовала проблема компенсации расходов на пригородные автобусные пассажирские перевозки, предусмотренная концессионным соглашением192, а также проблема стандартов предоставления пассажирских услуг компанией Camrail. Первые три года правительство не выплачивало компенсации компании Camrail, после чего было создано специальное хозяйственное подразделение, ответственное за пассажирские перевозки (Mobirail). В 2003 году правительство дало согласие на компенсацию расходов на все услуги пассажирских перевозок, а не только на пригородные. Тем не менее, это не решило проблему, и пассажиры постоянно предъявляли претензии к качеству и объему предоставляемых услуг: в частности, блокировалось движение поездов в отличие от обеспечения автобусного сообщения на всех остановках. Тем временем компания Camrail активно занималась инвестициями по той причине, что функционирование железнодорожной линии было крайне важно для собственной деятельности компании: приблизительно 30 % перевозок осуществлялось дочерними предприятиями компании Bollore, а еще 25 % составляли перевозки лесоматериалов и топлива, основными грузоотправителями которых были две компании-держателя меньшей доли акций. В период 1999-2007 гг. инвестиционная программа компании включала три основных компонента:  срочные инвестиции компании Camrail в размере 32 млн евро в течение первых двух лет за счет собственных средств и заимствований в размере 8 млн евро, которые впоследствии были рефинансированы французскими и европейскими агентствами;  "дополнительные" инвестиции компании Camrail в размере 12 млн евро в связи с задержкой в привлечении средств международных финансовых организаций;  "приоритетные" инвестиции в размере 64 млн евро, доля компании Camrail в которых составила 19 млн евро, а остальная часть в основном была обеспечена МААР и европейскими и французскими агентствами. От общей суммы в 108 млн евро вклад компании Camrail составил 55 млн евро за вычетом рефинансирования из которых 15 млн евро составляли собственные средства. Остальная сумма была получена в виде банковских кредитов. Но несмотря на это состояние инфраструктуры и подвижного 191 Серия сопоставимых данных имеется только в отношении вагонов, принадлежащих железнодорожной компании; в системе также используются около 130 вагонов, принадлежащих частным компаниям. 192 Сюда входит примерно 10 % общих доходов от пассажирских перевозок. Компания Camrail требовала ежегодной компенсации в размере примерно 2,0 млн евро. Всемирный банк Страница 519 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог состава оставалось неудовлетворительным. Средняя скорость перевозок составляла примерно 17 км/ч, и было понятно, что железнодорожное предприятие не может зарабатывать достаточно денег для необходимой модернизации объектов инфраструктуры. Показатели при поправках от 2008 г. В соответствии с поправкой 2008 года в концессии в настоящее время реализуется программа восстановления и модернизации железнодорожной линии, которая, как ожидается, будет завершена к 2022 году. Железнодорожная сеть Камеруна разделена на два основных сегмента: от Дуала до Яунде (Transcam 1) и от Яунде до Нгаундере (Transcam 2). Участок от Дуала до Яунде, протяженностью 263 км, обеспечивает наибольшие объемы перевозок. При этом данный участок не ремонтировался в некоторых местах уже 35 лет. На участке Transcam 1 уже используется система автоматического дистанционного оповещения и стрелочного перевода. Ожидается, что модернизация путей позволит повысить надежность и пропускную способность, увеличить скорость движения и сократить время движения, а также повысить эффективность использования подвижного состава. В рамках инвестиционной программы 2009–2020 гг. железнодорожная линия от Яунде до Нгаундере будет модернизирована за счет финансирования в размере 9 млн долл. США, осуществляемого Всемирным банком/МААР. В рамках модернизации будет осуществляться механизация существующей системы ручного оповещения и стрелочного перевода (5–6 млн долл. США), восстановление мостов (1,7 млн долл. США) и меры по обеспечению безопасности на двух аварийно -опасных пересечений (0,84 млн долл. США). Что касается пассажирского транспорта, то в 2014 году компания Camrail начала осуществлять безостановочные перевозки скоростными поездами из Яунде до Дуалы, предлагая по два рейса в день в каждом направлении длительностью 3 часа 40 минут. Услуга была высоко оценена общественностью и местными органами власти. Однако на пути Яунде– Дуала не так давно произошел сход состава с рельс, в результате чего погибло 80 человек. Расследование причин аварии продолжаются. В рамках действия поправки 2008 года компания Camrail уже инвестировала 56 млн долл. США в подвижной состав и 42 млн долл. США в развитие инфраструктуры, а правительство Камеруна — 28 млн долл. США в подвижной состав и 69 млн долл. США — в инфраструктуру. Повышение качества услуг железнодорожных перевозок пошло на пользу как пользователям автотранспорта, так и железнодорожных грузовых перевозок. Конкурентоспособность железнодорожного сектора фактически стала причиной снижения цен на автотранспортные перевозки: тарифы на железнодорожные перевозки в среднем на 10 % ниже автотранспортных. В период с 2008 по 2012 гг. тарифы на грузовые перевозки (как железнодорожные, так и автотранспортные) были снижены в среднем на 15 %. К примеру, средняя стоимость перевозки 20-футового контейнера из Всемирный банк Страница 520 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог Дуала в Нджамена в 2012 году составляла приблизительно 0,13 долл. США за тонно-километр за железнодорожные и автотранспортные перевозки, в то время как в США стоимость только автотранспортных перевозок составляла 0,15 долл. США за тонно-километр. Однако в странах Африки к югу от Сахары тарифы в данном транспортном коридоре были самыми высокими193. 5 Финансовые показатели В 1999 году в период внедрения концессионной схемы согласно финансовым прогнозам ожидался быстрый и устойчивый подъем; общая ожидаемая доходность рассчитывалась в размере 16 %. Согласно прогнозам, ожидался незамедлительные рост показателей в размере 10 %, а также дальнейшее замедление роста, что и подтвердилось в течение последующих 15 лет. К 2003 году прибыль в реальном выражении увеличилась на 20 % по сравнению с концом 1990-х гг. В последующие годы прибыль росла меньшими темпами. В 2010 году ее рост остановился. Эксплуатационные расходы возросли в соответствующем размере за короткий срок. В последнее время показатель нормы прибыли сохраняется на уровне 100 % (рисунки 3 и 4). 193Средние тарифы на грузоперевозки через железнодорожные коридоры Западной и Восточной Африки варьируются от 0,06 до 0,08 долл. США за тонно -километр. В Южной Африке аналогичные тарифы составляли от 0,05 до 0,06 долл. США (по данным на 2009 год). Всемирный банк Страница 521 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог По этой причине оптимистичные финансовые прогнозы, предсказывавшие рост чистой прибыли в долгосрочной перспективе до 19 % и операционную рентабельность на уровне примерно 25 %, не оправдались. Напротив, показатель нормы прибыли упал и к 2015 году составлял 4 %. Стоит также отметить, что, учитывая дополнительные инвестиции компании Camrail в подвижной состав и модернизация путей с начала действия концессии, возросшие эксплуатационные расходы из-за увеличения расходов на обслуживание являются оправданными. В 2015 году компанией Camrail был зафиксирован годовой оборот в 113 млн и операционные доходы в размере 4,8 млн долл. США194. С начала действия договора концессии в 1999 году совокупные выплаты государству составили более 270 млн долл. США (в которые входят фиксированная и переменная плата концессионных сборов, налоги, импортные пошлины и т. д.). 6 Заключение Обеспечивая почти 40 % оборота грузоперевозок на участке между Дуала и Нгаундере на севере, камерунская железнодорожная сеть играет и будет играть в дальнейшем важную роль в экономике Камеруна, а также окруженных сушей соседний государств — Чада и Центральной Африканской Республики (ЦАР). В начале действия договора концессии компания Camrail сталкивалась с существенными проблемами в развитии всех областей, начиная с оперативных вопросов и заканчивая трудовыми отношениями, проблемами управления, инвестиций, восстановления, безопасности и экологии. Финансовые показатели Camrail были 194 XOF = 0,0017 долл. США по сост. на 31 декабря 2015 г. Всемирный банк Страница 522 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог положительными, однако они отставали от того уровня, предсказываемого в финансовых прогнозах, составленных на этапе подготовки концессии. Компания Camrail реализовала серьезную инвестиционную программу наряду с запланированными инвестиционными программами модернизации систем оповещения, железнодорожных путей и инфраструктуры в рамках программы мультимодального развития Всемирного банка. Реализация данных программ позволит компании Camrail достигнуть ключевых коммерческих и финансовых целей за счет повышения качества предоставляемых услуг, а, следовательно, и пропускную способность железнодорожной сети, что являлось довольно серьзеной проблемой. Тем не менее, опыт Camrail — это пример успешного выполнения задач государства в области приватизации. В настоящее время железная дорога окупает значительную часть эксплуатационных издержек; в течение почти десяти лет правительство было избавлено от необходимости финансировать значительные капитальные расходы до внесения поправки в концессию в 2008 году. Осуществлены крупные инвестиции, возросли объемы перевозок, и концессионер, как один из крупных операторов железной дороги, обеспечил более высокое качество услуг для собственных перевозок. Таким образом, выгоду получили и правительство, и оператор. Выгоду также, по всей видимости, извлекли и другие операторы грузоперевозок, повысив качество предоставляемых услуг, уровень безопасности и надежности. Несмотря на то, что компания Bolloré является как акционером, так и оператором железной дороги, почти отсутствуют факты преференций по отношению к ней за счет других грузоотправителей Наиболее важным аспектом развития является реструктуризация концессии для решения двух фундаментальных проблем, которые не являются уникальными для Камеруна. Во-первых, расходы на основную часть пассажирских железнодорожных перевозок не окупаются, серьезную проблему представляют и текущие (прямые) эксплуатационные расходы. Поэтому без поддержки извне пассажирские железнодорожные перевозки не могут быть приоритетом для концессионеров, имеющих коммерческую направленность деятельности. Следовательно, они осуществляют только "косметические" инвестиции в эти услуги. Пресса в Камеруне регулярно высказывает критику в адрес качества услуг по пассажирским перевозкам компании Camrail (несмотря на то, что уровень услуг, оказываемых на участке между Яунде и Дуала, с недавнего времени повысился, эффективность и средний уровень тарифов по - прежнему являются предметом озабоченности). Основная часть критики, высказываемой средствами массовой информации, основывается на сравнении с работой государственной компании Regifercam в прошлом: общественность (ровно как и государство в целом) ожидала значительного улучшения пассажирских перевозок в рамках действия договора концессии. Этого не произошло ввиду недостаточного участия государства особенно в течение первых трех лет, когда правительство не выполняло свои Всемирный банк Страница 523 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог обязательства по оказанию государственных услуг (PSO)195. На тот момент легче было переложить вину на концессионеров, чем заняться проблемой нехватки базового финансирования. Во-вторых, в результате продолжительного дефицита услуг пассажирских перевозок доходы от грузоперевозок должны были полностью покрывать расходы на обслуживание и модернизацию инфраструктуры. Несмотря на то, что большинство функционирующих железных дорог имеют достаточные объемы грузоперевозок для обеспечения планового технического обслуживания, железнодорожная инфраструктура малой плотности не обладают достаточными средствами для оплаты крупного периодического ремонта или модернизации. Без финансовой поддержки государства инфраструктура будет постепенно приходить в упадок. Несмотря на то, что финансовые показатели железнодорожный предприятий Камеруна находятся на относительно нормальном уровне, интенсивность движения является слишком низкой для того, чтобы позволить любому оператору, частному или государственному, сформировать профицит, достаточный для финансирования модернизации объектов инфраструктуры до уровня, позволяющего обеспечить высокое качество услуг грузовых и пассажирских железнодорожных перевозок и пассажиров или хотя бы гарантировать рентабельность инфраструктуры. Кроме этого, в отличие от инвестиций в подвижной состав, инвестиции в инфраструктуру не являются мобильными, и, в случае отмены концессии, их придется отменить. Сколько бы правительству не казалось, что проблемы финансирования инфраструктуры будут решены после приватизации железной дороги, проблема нецелесообразных инвестиций в инфраструктуру является общей для многих концессий. В любой концессии эта основная проблема будет возникать до тех пор, пока не будут обеспечены значительные объемы перевозок, которые бы приносили требуемый доход, а концессионер не будет брать на себя долгосрочные обязательства. При отсутствии достаточных объемов перевозок правительству необходимо взять на себя обязательства по господдержке в форме прямых или косвенных субсидий. Стратегия концессии должна быть сосредоточена на поиске новой передовой практики управления и создавать условия для применения важных улучшений и кардинальной модернизации железнодорожных перевозок (в частности, грузов) для увеличения надежности и пропускной способности. Поправка 2008 года является новым этапом в развитии концессий в странах Африки. Во-первых, правительство учредило специальную программу инвестиций в отношении пассажирских перевозок вместо предыдущего общего обязательства. Во-вторых, первоначальное соглашение требовало от концессионера полного покрытия расходов по модернизации 195В рамках действия договора концессии правительство планировало постепенный ввод в эксплуатацию всесезонных дорог для населенных пунктов, с которыми существовало только железнодорожное сообщение, что позволило бы постепенно отказаться от автобусных перевозок. Тем не менее, автобусные перевозки по- прежнему существуют. Всемирный банк Страница 524 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог инфраструктуры, и правительство должно было обеспечить только частичное финансирование первичного восстановления (за счет средств займов международных финансовых организаций, расплачиваться за которые придется концессионеру). Это оказалось невозможным с финансовой точки зрения; поправка 2008 года перекладывает на правительство ответственность за модернизацию инфраструктуры, при этом концессионер сохраняет ответственность за техническое обслуживание. Теперь концессионер компенсирует стоимость замены за счет платежей, связанных с его рентабельностью. Аналогичные соглашения должны быть реализованы в большинстве концессий, которые в настоящее время (все еще) требуют от концессионера ответственности за пассажирские перевозки и обновления инфраструктуры для сохранения перспективности железнодорожной системы. Всемирный банк Страница 525 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания Camrail по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы Blanc, Aymeric and Gouirand, Olivier, La concession du chemin de fer du Cameroun: les paradoxes d’une reussite impopulaire, Document de travail 44, Agence Française de Développement Bullock, R., 2005, Results of Railway Privatization in Africa, Report for the World Bank, Washington, D.C. Ежемесячные отчета о деятельности Camrail (разные). di Borgo, Pozzo P, and others, 2006, Review of Selected Railway Concessions in Sub-Saharan Africa, World Bank Report, Washington, D.C. International Union of Railways, 1990-2010, Railway statistics (annual publication) Murdoch, Jill, 2005, Assessing the Impact of Privatization in Africa —Case study of Camrail Strong, John, 2004, The Development of Railway Concessions in West and Central Africa, The Journal of Structured Finance, Winter 2004 Всемирный банк Страница 526 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Китайские железные дороги 1 Введение Китай является уникальной страной: из всех стран мира только в Китае наблюдается ускоренное развитие железнодорожной сети, и прогресс за последние 30 лет просто поражает воображение. Причины данного феномена кроются, без сомнения, в небольшой, но активно эксплуатируемой сети (рисунок 1). В других странах с обширными территориями, таких как Аргентина, Австралия, Бразилия, Канада, Индия, Россия и США, национальные системы железных дорог уже сформировались к 1950-м годам, в то время как в Китае только начинался основной этап строительства железнодорожной сети. В 1949 году Китай имел только 22000 километров плохо обслуживаемых и поврежденных в результате войн железных дорог, из которых менее 1000 км были двухколейными; электрифицированные железные дороги практически отсутствовали. С тех пор правительство Китая расширило железнодорожную сеть страны более чем в пять раз и внесло значительные изменения в качество и потенциал собственного железнодорожного сектора. В частности, высокоскоростная сеть была значительно расширена и в настоящее время ее протяженность составляет примерно половину протяженности всех высокоскоростных железнодорожных линий в мире. Реформа железных дорог в Китае является уникальным примером из тех, что представлены в данном сборнике материалов, за счет того, что правительство Китая придерживалось централизованного управления и сосредоточило основное внимание на финансируемой государством программе расширения сети. Китаю еще предстоит познакомиться с принципами, предложенными Всемирным банком, такими как открытость для частных компаний и инвесторов, допущение зависимости тарифов от условий рынка и четкое разделение регулирующих и коммерческих функций. Как покажет разбор данного примера, Китай (в различной степени) начал использовать политику и применять меры, в той или иной степени связанные с каждой из перечисленных передовых практик. Из значимых событий стоит отметить факт того, что в 2013 году Государственный совет распустил Министерство путей сообщения (МПС), отделив стратегические и регулирующие функции от коммерческих, что считалось передовой практикой для успешного проведения реформы. Даже после этого важного события традиционные стратегии реформ, включая Всемирный банк Страница 527 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог привлечение частного сектора, применяются осторожно, лишь как вспомогательный инструмент для достижения общих целей развития. Эпоха ускоренного развития Китая нашла свое отражение и продолжается по сей день в сфере грузовых и пассажирских перевозок в условиях чрезмерно централизованной структуры. Однако сектор железных дорог не является полностью неделимым: в нем допускается деятельность совместных предприятиях (СП), промышленных сетей и местных железнодорожных компаний. Данный анализ примера структурирован таким образом, чтобы акцентировать внимание на стратегии развития железнодорожной сети Китая и невероятной эволюции железнодорожной отрасли страны. Наконец, следует иметь в виду, что период с 2013 года связан с сокращениями на зарубежных рынках Китая а, следовательно, и внутри страны. Кроме того, спрос на уголь в Китае сократился в результате деятельности в рамках государственной политики по борьбе с загрязнением окружающей среды в восточных провинциях, что негативно сказалось на объемах грузовых перевозок. Таким образом, те или иные показатели железнодорожного сектора Китая с 2013 года, по которым можно было бы судить об определенном регрессе, не следует рассматривать в качестве индикатора низкой эффективности работы со стороны Китайской железнодорожной корпорации, недавно созданного оператора. С другой стороны, железнодорожные грузовые перевозки, и это особенно касается Всемирный банк Страница 528 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог грузовых перевозок, не показали такого рыночного роста, как автотранспортные и водные перевозки. В связи с этим следует уделять особое внимание реализации новых реформ, политик и инициатив в данной сфере. 2 Организация и структура железнодорожного сектора 2.1 Железнодорожное законодательство Деятельность сектора железных дорог регулируется Законом 1991 года "О железных дорогах", который аналогичен железнодорожному законодательству многих стран. Закон имеет пять основных разделов: (i) администрирование сектора; (ii) коммерческие механизмы пассажирских и грузовых перевозок; (iii) стандарты и изначальные условия планирования и строительства; (iv) безопасность и защита; (v) юридические и сопутствующие вопросы. Закон предусматривал функционирование четырех типов железных дорог и регулировал соответствующие аспекты их деятельности (Статья 2):  Государственные железные дороги, находящиеся в ведении соответствующего министерства  Местные железные дороги, находящиеся в ведении местных органов власти, к которым могут относиться провинциальные органы власти или городские администрации  Промышленные железные дороги, находящиеся в ведении промышленных предприятий или иных организаций, обеспечивающих собственные железнодорожные перевозки  Частные железнодорожные предприятия: железнодорожные ветки в ведении предприятий или иных организаций, связанные с другими железнодорожными линиями. Согласно Статье 3 Закона 1991 года "О железных дорогах" от ответственного министерства (МПС до 2013 г., в настоящее время — МТ) требовалось обеспечить работу централизованной и единой системы управления движением по государственной сети железных дорог, а также осуществлять руководство, координацию и надзор, а также оказывать содействие местным, промышленным и частным железным дорогам. Статья 4 Закона требует от МПС/МТ предпринимать меры по развитию государственных железных дорог, а также оказывать помощь и содействие в развитии местных железных дорог. Статья 24 предусматривает меры, стимулирующие промышленные железные дороги осуществлять пассажирские и грузовые перевозки на коммерческой основе. Всемирный банк Страница 529 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 2.2 Ситуация до 2013 года: Министерство путей сообщения и китайские железные дороги До 2013 года надзор за отраслью в Китае осуществлялся Министерством путей сообщения (МПС), определявшем направления стратегии и политики, а также отвечавшим за регулирование и администрирование Китайской железной дороги, объектов инфраструктуры и транспортных служб, управление которыми осуществляют 18 региональных железнодорожных органов (РЖДО). МПС осуществляло общий контроль политики, технических стандартов, планирования и инвестиционных мероприятий, финансирования и общесистемного управления движением поездов и подвижным составом. При этом, РЖДО, многие из которых соизмеримы с крупными железнодорожными компаниями в других странах, отвечали за оперативное руководство и обеспечение железнодорожной инфраструктуры и железнодорожных перевозок. (рисунок 2) В 1990-х годах непрофильная деятельность Китайских железных дорог, включая строительство, производство, телекоммуникации, проектирование, образование и социальные функции, была отделена от основных направлений деятельности. В течение следующих пятнадцати лет численность персонала в железнодорожном секторе сократился на треть, а объем перевозок увеличился на 60 %, что более чем в два раза увеличило среднюю производительность труда сотрудников. В 1999 году была внедрена система ответственности за эксплуатацию активов (СОЭА), и руководители РЖДО стали нести ответственность за доходность капитала, результаты деятельности, рентабельность и безопасность. Согласно СОЭА, руководители отвечают за управление и наращивание закрепленных за ними активов; для тех, кто превышает согласованные показатели, предусмотрено вознаграждение. Все члены групп управления РЖДО, вплоть до начальников станций, должны внести "мотивационный Всемирный банк Страница 530 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог депозит" в соответствии со своим рангом; депозит удерживается, если цели и обязательства не выполнены. Если руководители выполняют целевые показатели с превышением, их депозиты возвращаются, и они получают премию, сумма которой может превышать стоимость депозита почти в два раза. После внедрения СОЭА финансовые показатели РЖДО постепенно улучшились, равно как и общие финансовые показатели Китайских железных дорог. Кроме того, значительно повысились показатели безопасности, а количество аварий снизилось. До 2005 года в структуре всех РЖДО имелось пять подуправлений, каждое из которых повторяло структуру РЖДО. В 2005 году был отменен вторичный уровень регионального управления, и это стало существенным достижением в оптимизации корпоративного управления, что позволило РЖДО непосредственно управлять депо, вокзалами, грузовыми и пассажирскими станциями, а также заложило основы для повышения эффективности использования локомотивов и бригад, которое зачастую ограничивалась рамками подуправлений. 2.3 Новейшая структурная реформа Ближе к 2013 году Национальная комиссия развития и реформ (НКРР) изложила три принципа реформы китайской железнодорожной отрасли:  отделение государственного управления от управления предприятием;  создание условий конкуренции, где это необходимо; и  повышение эффективность управления отраслью. В 2013 году реформа железнодорожного сектора была реализована с двумя основными целями:  поддержание финансовой устойчивости сектора для достижения целей его развития; и  расширение возможностей железнодорожного оператора реагировать на рыночную конкуренцию как в сфере пассажирских, так и грузовых перевозок. Правительство провело серьезную реструктуризацию железнодорожного сектора, ликвидировав МПС и убрав из перечня функций государства управление железной дорогой. Этот шаг стал подтверждением стратегии правительства по разделению регулирующих и административных обязанностей от коммерческих операций, а также его намерения сохранить централизацию железнодорожных активов в Китае. 14 марта 2013 года на Всекитайском собрании народных представителей (ВСНП) был утвержден план реструктуризации, согласно которому функции МПС распределялись между тремя органами: Всемирный банк Страница 531 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог  Министерство транспорта (МТ) отвечало за планирование и развитие транспортного сектора в целом;  Государственная железнодорожная администрация (ГЖА), недавно созданный орган, находящийся под управлением МТ, отвечающий за принятие технических стандартов, за принятие и контроль за соблюдением стандартов безопасности, а также за контроль качества транспортных услуamandaг и строительные проекты; и  Китайская железнодорожная корпорация (КЖК) 196, недавно созданное госпредприятие, ответственное за коммерческую эксплуатацию железной дороги. (рисунок 3) Внутри структуры КЖК железнодорожная система в традиционном ее понимании, а также обеспечение функционирования поездов продолжает находиться под управлением 18 РЖДО. КЖК также имеет в ведении семью транспортными предприятиями, такими как China Railway Container Transport и Special Cargo Services Company. (рисунок 3). Поскольку КЖК официально отвечает за управление 18 РЖДО, РЖДО не имеют советов директоров или иных внешних надзорных органов, и каждый РЖДО имеет руководителя, подотчетного КЖК. Руководители функциональных подразделений РЖДО отчитываются перед руководителем РЖДО и, косвенно, перед функциональными руководителями КЖК. Организационная структура РЖДО аналогична приведенной выше, и в 196В результате реформы 2013 года Китайские железные дороги были преобразованы в государственное предприятие под названием Китайская железнодорожная корпорация, ответственное за коммерческую эксплуатацию железной дороги. В реальности перечисленные функции были не настолько строго разграничены. Тем не менее, читатель может отметить, что основное отличие (на сегодняшний день) находится в структуре отчетности. До 2013 года Китайские железные дороги находились в ведении МПС, а следовательно были подотчетны Министру. После отделения коммерческих функций и передача ответственности за их выполнение КЖК оператор стал подчиняться непосредственно Государственному совету, что фактически сделало генерального директора КЖК по должности сопоставимым с министром. В связи с этим, по крайней мере формально, министр транспорта и генеральный директор КЖК имеют одинаковое влияние. В качестве нового регулятора ГЖА находится под управлением МТ, и на данный момент сложно сказать, как подобная структура повлияет на регулирование КЖК. (http://www.railjournal.com/index.php/policy/china-implements-radical-railway- reform.html?channel=000) Всемирный банк Страница 532 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог целом отражает функциональную классификацию, существующую на уровне министерства. Вставка 1 Китайская железнодорожная корпорация Китайская железнодорожная корпорация (КЖК, ранее известная как Китайские железные дороги) является государственным оператором Китайской Народной Республики. КЖК ранее была частью прекратившего свое существование МПС (которое также ранее относилось к Китайским железным дорогам) и в 2013 году была преобразована в предприятие, полностью находящее в собственности государства. КЖК обеспечивает как пассажирские, так и грузовые перевозки, а также осуществляет управление железнодорожной сетью. Финансирование КЖК производиться исключительно за счет средств, выделяемых Министерством финансов (МФ). Сама же корпорация отчитывается перед Государственным советом. 2.4 Транспортные операции Прекратившее свое существование МПС отвечало почти за все аспекты регулирования хозяйственной деятельности и безопасности железных дорог; при этом тарифы на пассажирские перевозки и грузоперевозки по государственным железным дорогам утверждались Государственным советом. На практике, НКРР реализовывала вопросы хозяйственной деятельности и безопасности; она регулировала и утверждала тарифы КЖД, а также тарифы на новых линиях. НКРР также регулировала деятельность межрегиональных совместных предприятий. В 2014 году регулирующие функции и функции безопасности МПС были переданы ГЖА, находящейся под управлением МТ и являющейся исполнительным органом Государственного совета. Несмотря на то, что функции МТ и КЖК были разделены, тарифная политика продолжает осуществляться НКРР, ограничивая возможность КЖК осуществлять коммерческую деятельность. К счастью, нынешняя нормативная и институциональная среда благоприятствует работе НКРР, давая возможность проводить тарифную политику в соответствии с условиями рынка. Судя по содержанию публикаций, Государственный совет и НКРР действительно рассматривают возможность реализации рыночной тарифной политики в сфере грузовых перевозок, а проведением соответствующей реформы должна будет заниматься НКРР 197. Тем не менее, только время покажет, произойдут ли подобные изменения. 197http://www.scmp.com/business/china-business/article/1402132/heavily-indebted- china-railway-corp-expected-raise-freight Всемирный банк Страница 533 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 3 Стратегия развития железнодорожного сектора 3.1 Расширение железнодорожной сети За последние два десятилетия китайские железнодорожные исполнительные органы постоянно сталкивались с двумя серьезными задачами:  расширение инфраструктуры и повышение ее качества; и  реформирование отрасли с тем, чтобы обеспечить возможность ее адаптации и выживания в современной постоянно меняющейся рыночной экономике. Для выполнения задачи по усовершенствованию инфраструктуры Китай приступил к реализации крупнейшей в мире программы строительства железных дорог, начиная с девятнадцатого века. В январе 2004 года Государственный совет в принципе одобрил План среднесрочного и долгосрочного развития железных дорог, определяющий приоритеты строительства и основы для разработки пятилетних планов. В 2004 году объем финансирования на реализацию Плана составлял 1,7 трлн юаней на период до 2020 года (в ценах 2004 года) 198. Уже к концу 2015 года сеть была расширена до 121 тысячи километров, более половины сети состояло из двухпутных дорог и более 60 % электрифицировано. В середине 2016 года НКРР был выпущен обновленный план развития Китайских железных дорог с целью расширения сети до 175 тысяч км к 2025 году 199. На сегодняшний день результатами реализации программы стало значительное расширение высокоскоростных железнодорожных путей, на 198 Эта цифра была скорректирована в сторону увеличения в связи с Программой экономических стимулов, принятой правительством страны в 2008 году. 199 Первые коррективы были внесены в 2008 году. Согласно данным коррективам к 2020 году планировалось расширить сеть до 120 тысяч маршруто-километров (по сравнению с 75 тысячами км в 2005 году). В 2015 году данный порог был пройден. Всемирный банк Страница 534 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог которых скорость движения пассажирских и грузовых поездов составляла от 200 км/ч, (при этом лишь малая часть грузоперевозок осуществлялась по данным линиям) до 350 км/ч (только для линий пассажирских перевозок) (рис. 5). После завершения расширения сети, скорость движения будет достигать 350 км/ч в восьми коридорах, имеющих направление север -юг и восток-запад200. К 2016 году было завершено строительство почти 20 000 км высокоскоростных выделенных пассажирских линий, а также двигалось к завершению строительство большинства основных коридоров. В конце 2016 года был утвержден обновленный план по расширению сети высокоскоростных линий до 30 000 км к 2020 году, которые соединят 80 % крупных городов Китая. В план также входит небольшое расширение сети традиционных железных дорог на 20 тысяч км к 2025 году. Восемь региональных междугородних линий сообщения между крупными и небольшими городами уже успешно функционируют. Реализация плана позволит создать пути сообщения между Бохайским морем (Тяньцзинь, Пекин и Циньхуандао), дельтой реки Янцзы (Шанхай, Нанкин и Ханчжоу) и дельтой реки Чжуцзян (Гонконг, Гуанчжоу и Шэньчжэнь), а также развить систему железнодорожного сообщения внутренних районов Китая201. Помимо этого строятся 12 новых линий 200 Данные изменения характеризуют значительное расширение сети по сравнению с планом, утвержденным в 2008 году, объектами которого были коридоры северо- южного и восточно-западного направления. 201 http://www.chinahighlights.com/travelguide/transportation/china-high-speed- rail.htm Всемирный банк Страница 535 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог сообщения с целью развить систему железнодорожного сообщения в самых бедных регионах Китая, что будет способствовать экономическому росту. 202 Еще интенсивнее, чем когда-либо, создаются благоприятные условия для развития железнодорожных грузовых перевозок в Китае, однако цепочки поставок страны достаточно редко использовались для смешанных перевозок, несмотря на наличие маршрутов дальнего следования, которые являются подтверждением успешного развития железнодорожных грузовых сетей. Как ожидалось, пропускная способность существующей сети будет оптимизирована за счет запуска новых выделенных пассажирских линий, что, в свою очередь, будет способствовать увеличению спроса на грузовые перевозки. Тем не менее, традиционные железные дороги все еще испытывают значительный спрос на пассажирские перевозки, что не позволяет увеличивать объемы грузоперевозок. 202http://www.railwaygazette.com/news/infrastructure/single-view/view/chinese- high-speed-network-to-double-in-latest-master-plan.html Всемирный банк Страница 536 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Отделение КЖК от МТ, помимо прочего, предоставляет возможность перехода КЖК к более коммерчески ориентированной политике, которая даст КЖК большую гибкость в оптимизации собственных услуг в зависимости от нужд клиентов (особенно это касается тарифной политики). Однако в настоящее время нормативно-правовые и институциональные ограничения препятствуют автономной работе КЖК. Текущий план по реанимированию сферы грузовых перевозок подразумевает, помимо прочего, создание коридоров с высокой пропускной способностью для перевозки угля из десяти основных месторождений угля в Китае, что позволит к 2020 году повысить объемы перевозок угля до 2 млрд тонн в год. Объемы контейнерных перевозок по железной дороге, в настоящее время ограниченные (за исключением некоторых крупных терминалов), будут увеличены благодаря модернизации соответствующих железнодорожных линий, по которым проходят наибольшие объемы контейнерных перевозок. Производится модернизация ряда основных маршрутов, по которым проходят интенсивные контейнерные перевозки, в целях обеспечения возможностей прохождения двухуровневых контейнерных составов. С начала 1990-х годов правительство страны проводит реформы, направленные на совершенствование структурной организации железнодорожного сектора, постепенно допуская новых участников к деятельности в данной отрасли. С 2008 года суть политики заключалась в том, что создание новых линий и модернизация существующих будет реализовываться с привлечением совместных предприятий. При участии совместных предприятий было построено более 80 железнодорожных линий, что было согласовано с региональными органами управления, предприятиями и, в некоторой степени, частными инвесторами. Основная цель деятельности совместных предприятий заключалась в сокращении задолженности МПС: данные предприятия были задействованы в рамках механизма привлечения средств местных органов управления в железнодорожный сектор. Недавно было создано около 19 совместных железных дорог в целях развития магистрального коридора. На многих линиях с низкой плотностью перевозок произошли определенные разграничения и передача полномочий местным органам, при этом особое внимание уделялось снижению потерь. 3.2 Обзор сектора Модель совместных предприятий В 2005 году Китайские железные дороги внедрили модель совместного предприятия (СП), которая является важным шагом в финансировании новых линий. Типичное "новое" СП финансируется на 50 % за счет заемных средств и на 50 % — за счет собственных средств. Капитал формируется на средства КЖК, за счет долговых обязательств, и средства третьих сторон — как правило, провинций и потенциальных клиентов — где СП получает Всемирный банк Страница 537 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог кредиты у местных банков и, в гораздо меньших пределах, у Международных финансовых институтов (МФИ). Зачастую, доля участия провинциальных органов заключается в предоставлении земельных участков (и оплате соответствующих расходов по переселению); при этом провинции также могут делать денежные вклады, как правило, через Корпорацию провинциальных железнодорожных инвестиций. (рисунок 7). Эксплуатация и техническое обслуживание линии обычно обеспечивается местным железнодорожным бюро. Существует две модели эксплуатации поездов:  СП берет на себя риски, связанные с перевозками, получает доход от них и платит местному железнодорожному бюро за предоставления поезда; или  местное железнодорожное бюро берет на себя риски, связанные с перевозками, получает доходы от них и платит СП за пользование линией. Двумя успешными примерами модели СП являются магистрали Дацин и Шуохуан. Используются они исключительно для перевозок угля в восточно - западном направлении в северном Китае. В 1989-1992 гг. была открыта магистраль Дацин; с тех пор предпринимаются постепенные шаги по Всемирный банк Страница 538 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог модернизации и совершенствованию объектов инфраструктуры, подвижного состава и технологических процессов. В 2006 году магистраль появилась на Шанхайской фондовой бирже, и к 2007 году ее годовая пропускная способность достигла 300 миллионов тонн по сравнению со 100 миллионов тонн в 1988 году. Относительно недавно открытое совместное предприятие "Железная дорога Шохуан" предоставило вторую выделенную линию сообщения с портами Желтого моря. Основная часть перевозимого по этой магистрали угля добывается компанией Shenhua Company, являющейся основным участником совместного предприятия. Эта модель СП в настоящее время продолжает использоваться почти во всех новых проектах по строительству и реконструкции, несмотря на многочисленные неоднозначные аспекты нахождения баланса между координацией и интеграцией системы железных дорог и защитой интересов отдельных инвесторов в СП. Привлечение частного финансирования В 2014 году правительством страны было назначено новое руководство по управлению фондом развития железных дорог для привлечения частных инвестиций в железнодорожный сектор. Китайский фонд развития железных дорог будет контролироваться КЖК, и по планам профункционирует от 15 до 20 лет с возможностью продления срока в случае получения одобрения Государственного совета. Фонд будет обеспечивать инвестиции в железнодорожный сектор и его финансирование, а КЖК подпишет соглашения с частными инвесторами. Держатели привилегированных акций получат возможность получать фиксированный доход от инвестиций, но не будут иметь права участвовать в управлении фондом. Семьдесят процентов средств фонда будет использовано на реализацию проектов, направленных на развитие железных дорог и одобренных Государственным советом, а остальные тридцать могут быть инвестированы в другие проекты, например, по землеустройству 203. В июне 2014 года, во время первого этапа сбора средств для Китайского фонда развития железных дорог было собрано 8,2 млрд юаней, при этом инвестиции поступали от трех китайских государственных банков "большой четверки", а также от промышленного банка провинции Фуцзянь. КЖК было потрачено около 75 млрд юаней, в том числе около 20 млрд из центрального фискального бюджета. С того времени был произведен еще один этап финансирования: по последним оценкам объем зарегистрированного капитала составил 188 млрд юаней 204. Несмотря на значительные объемы инвестиций, китайские СМИ сообщают, что частные инвесторы не проявляют серьезной активности по отношению к фонду. Связано это с их недовольством ограниченностью статуса привилегированных акционеров, что не дает им права участвовать в 203http://www.china.org.cn/business/2014-07/08/content_32895952.htm 204http://www.reuters.com/article/chinapacificinsurance-railwayfund- idUSL3N0Z007O20150614 Всемирный банк Страница 539 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог управлении фондом. Помимо этого, в китайской прессе были опубликованы комментарии представителя банковского сектора, в которых говорится, что государственные банки принимали участие в программе по политическим обязательствам. Реализация новой политики также способствует привлечению частных капиталов от частно-государственных партнерств (ЧГП) в проекты по развитию железных дорог. Цель состоит в том, чтобы сократить задолженность местных властей. В 2016 году правительство провинции Чжэцзян подписало первое из таких соглашений по созданию ЧГП с Shanghai Fosun High Technology Group Co. Ltd. с оценочной стоимостью проекта в 46,2 млрд юаней. Успешная реализация проекта позволит наладить железнодорожное сообщение между Ханчжоу и Тайчжоу. 205 Акцент также был сделан на реализацию политики, стимулирующей развитие территории вокруг новых станций. Получаемые от этого доходы используются для покрытия расходов на развитие железной дороги. 4 Производительность железнодорожного сектора в Китае Несмотря на упразднение МПС Китая, после которого произошло разделение административных функций (ранее осуществляемых МПС) и функции обеспечения функционирования железных дорог (осуществляемой КЖК, госпредприятием, обеспечивающим функционирование железных дорог), производительность железнодорожного сектора в Китае во времена Китайской железной дороги и ныне созданной КЖК вполне сопоставима. Позже сравнительное исследование между изначальной и нынешней структурой будет важно для оценки последствий разделения функций, особенно в случае, если КЖК будут предоставлены коммерческие права для реализации политики ориентированности на рынок. 4.1 Рынки железнодорожных перевозок Китай и его экономика хорошо приспособлены для железных дорог, по которым могут перевозиться значительные количества людей и товаров на большие расстояния. Экономика Китая в значительной степени зависит от угля, кокса, руд металлов, чугуна и стали, нефтепродуктов, зерна, удобрений и прочих бестарных грузов, перевозки которых по железной дороге являются наиболее экономичными. Средняя протяженность грузоперевозок КЖК в 2015 году составляла приблизительно 707 км, что было относительно высоким показателем по мировым стандартам. Китай является вторым по величине грузовым перевозчиком в мире по объемам в нетто -тонно-км (после американской системы класса I) и крупнейшим пассажирским перевозчиком в пассажиро-км. Если рассматривать грузовые и 205http://www.railwaypro.com/wp/china-fosun-to-invest-in-high-speed-rail-ppp- project/ Всемирный банк Страница 540 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог пассажирские перевозки вместе, то КЖК является самой загруженной железной дорогой в мире. Кроме того, Китай имеет высокую плотность населения в некоторых районах и много крупных городов. Покупательская способность населения Китая растет, что и стимулирует спрос на услуги перевозок. Результатом этого являются одни из крупнейших показателей междугородних пассажиропотоков в мире, что создает большой спрос на услуги перевозок в более крупных городах. С 1990 года доля пассажирских перевозок на короткие расстояния перешла в автотранспортный сектор, что отчасти обусловлено более высоким качеством услуг автобусных перевозок на короткие и средние расстояния. Однако в том числе и по причине реализации прошлой политики в сфере Китайских железных дорог умышленно сокращались объемы пассажирских перевозок на короткие расстояния с целью разгрузить железные дороги для перевозок на длинные расстояния. Изменения в данной политике связаны с развитием межрегиональных железнодорожных сетей, о которых говорилось ранее, при том, что на текущий момент среднее расстояние между крупными городами составляло всего 134 км (если брать в расчет функционирующие железнодорожные линии). С 1990 года средняя протяженность пассажирских перевозок в системе национальных железных дорог увеличилась почти в два раза с 275 км до 472 км (в 2015 году)206. В наибольшей степени рост объемов наблюдался до 2000 года, после чего средний показатель объемов перевозок не показывал серьезных отклонений в течение десяти лет. Основная часть поездок на дальние расстояния совершается воздушным или железнодорожным 206 China Statistical Yearbook, 2016 Всемирный банк Страница 541 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог транспортом; доля железной дороги на рынке перевозок на расстояние более 500 км составляет две третьих и устойчиво сокращается. В целом, спрос на пассажирские железнодорожные перевозки в Китае возрастал в среднем на 7,1 % в год (с 2010 года), при этом рост в наибольшей степени наблюдался на перевозки по высокоскоростным линиям (CRH) (рисунок 8). В то же время, объемы грузовых перевозок (в тонно -км) возросли более чем на 100 % в период с 2000 по 2011 гг. При этом показатель годового прироста упал до отрицательных значений в 2012 г. Не так давно объемы железнодорожных грузоперевозок вновь начали показывать рост, и в 2016 году показатель годового прироста был зафиксирован на отметке 0,2 % 207, 208. В это же время, секторы автотранспортных и водных грузоперевозок значительно опередили железнодорожный сектор Китая по развитию. Несмотря на предполагаемые благоприятные условия для сферы грузоперевозок на дальние расстояния, железнодорожному сектору с трудом удавалось удерживать свою долю рынка по сравнению с остальными видами транспорта. Слабый рост объемов грузоперевозок может быть следствием нескольких серьезных проблем. Пропуская способность железнодорожной сети Китая в течение нескольких десятилетий была в значительной степени ограничена, а объемы грузоперевозок напрямую зависели от пропускной способности дорог за вычетом объемов пассажирских перевозок. Грузовые перевозки преимущественно использовались для транспортировки угля и зерна, при 207 По сравнению с общегодовыми объемами грузоперевозок за 2015 год (в тонно - км); National Bureau of Statistics of China 208 Годовые объемы грузоперевозок непрерывно снижались на протяжении 32 месяцев вплоть до середины 2016 года. Однако в период с августа по декабрь 2016 года удалось добиться среднего показателя годовых объемов грузоперевозок в 10,2 %. Всемирный банк Страница 542 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог этом транспортировке остальных ресурсов долгое время была не в приоритете. Планирование инфраструктуры также не в обязательном порядке подразумевало уделение внимания необходимости координации передачи груза с железнодорожного транспорта на другое средство транспортировки. Что касается контейнерных перевозок, то причиной малых объемов могло быть отсутствие необходимой инфраструктуры цепочки поставок (возможностей координации передачи груза между судами и железнодорожным транспортом, складов, интермодальных логистических услуг и т. д.). В недавнее расширение инфраструктуры порта Шанхая, терминала с наибольшим контейнерооборотом в мире, не вошло создание железнодорожного подъездного пути. Строгий контроль НКРР и МТ над КЖК создал неблагоприятные рыночные условия по причине регулируемой тарифной политики и запрета КЖК на адаптацию услуг в зависимости от платежеспособности клиентов. Несмотря на вышеописанные проблемы, дальнейшее развитие отрасли грузовых железнодорожных перевозок оценивается в положительном ключе: загруженность традиционных железнодорожных линий могут быть снижена благодаря увеличению пропускной способности пассажирских линий; продолжающаяся реализация реформы КЖК при поддержке НКРР является важным шагом на пути к созданию условий конкуренции для железнодорожных перевозок; расширение контейнерно-трейлерных терминалов в стране будет способствовать развитию системы передачи груза с железнодорожного транспорта на другие средства транспортировки. 4.2 Транспортные операции Тенденции изменения эксплуатационных показателей, приведенные на Рисунках 10 и 11, впечатляют. Показатели эффективности оборудования и производительности труда КЖК являются одними из самых лучших среди многофункциональных железных дорог в мире. Всемирный банк Страница 543 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 544 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог В общей сложности в течение двух десятилетий после 1990 года, средняя скорость пассажирских перевозок повысилась более чем на 60 %. В сфере грузоперевозок длина состава увеличилась, в среднем, приблизительно на 50 %, а производительность грузовых локомотивов — более чем на 60 %. В 2007 году на ряде маршрутов были внедрены электропоезда (ЭП) с рабочей скоростью 200-250 км/ч. В августе 2008 года состоялось торжественное открытие линии электропоездов между Пекином и Тяньзинем со скоростью 300 км/ч. В январе 2010 года была открыта первая в Китае высокоскоростная линия (со скоростью движения свыше 350 км/ч) между городами Ухань и Гуанчжоу (961 км). На сегодняшний день более 1330 услуг оказывается компанией CRH ежедневно по всей стране. Большинство железных дорог в Китае используются для движения как тяжелых грузовых, так и скорых пассажирских поездов, за исключением новых выделенных высокоскоростных пассажирских линий и выделенных линий в горнодобывающих районах. Как правило, такие линии работают с интервалом движения семь или восемь минут, и по ним обычно проходит 120 пар пассажирских поездов в день (в эквиваленте) и до 180 пар в периоды максимальной нагрузки, таких как Праздник Весны, что приближается к их теоретической мощности. Что касается логистики, в 2012 году КЖК было создано совместное предприятие под названием YuZinOu с целью обеспечения и регулирования железнодорожных грузоперевозок между Китаем и Европой. В рамках программы "Один пояс, один путь " 2013 года, в которой основное внимание уделялось налаживанию связи Китая с Евразией, Китай осуществляет перевозку грузов через железнодорожную сеть China-Europe Railway Express (CR Express). Данная китайская железнодорожная сеть является связующим Всемирный банк Страница 545 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог звеном контейнерных терминалов Китая и более восьми стран, включая Германию и, с недавних пор, Великобританию. К середине 2016 года сеть CRExpress обеспечила отправку 619 и прибытие 209 поездов, в результате чего по сравнению с предыдущим годом был зафиксирован рост объемов перевозок на 150 % и 318 % соответственно 209. В 2016 году Китай и Межправительственная организация международных железнодорожных перевозок (ORIF) подписали меморандум о взаимопонимании с целью определения областей будущего сотрудничества, включая регламенты, технические стандарты, а также введения единой накладной ЦИМ/СМГС для грузовых перевозок между Азией и Европой. 4.3 Обязательства по оказанию государственных услуг До реформы 2013 года китайские железные дороги не имели стратегии или системы явных платежей по обязательствам по оказанию государственных услуг в сфере убыточных пассажирских перевозок. В отличие от большинства национальных железных дорог, осуществляющих пассажирские перевозки, Китайские железные дороги никогда не строили и не эксплуатировали пригородные железнодорожные линии, которые являются основной статьей бюджетного финансирования в других странах. Правительство страны, включая МПС, однозначно рассматривает пассажирские перевозки как государственную услугу и, одновременно, коммерческую деятельность, и исторически перераспределяло чистые поступления среди РЖДО в целях обеспечения финансовой сбалансированности каждой из них. При этом Министерство финансов обеспечивало капиталовложения в строительство железнодорожных линий в отдаленных районах. Недавние изменения в политике подразумевают выплату компенсаций КЖК за соблюдение обязательств по оказанию государственных услуг, а также модернизацию системы учета затрат с целью создания эффективного механизма компенсации. В обязанности центрального правительства входит предоставление субсидий КЖК на время переходного периода, при этом параллельно разрабатывается и внедряется система полного учета затрат. 4.4 Качество обслуживания клиентов В сфере пассажирских перевозок сообщение является бесперебойным и пунктуальными и обеспечены высокие стандарты комфорта в вагонах высокого класса. В Китае была построена сеть высокоскоростных железных дорог (под брендом CRH), являющаяся крупнейшей планируемой программой железнодорожных пассажирских перевозок в рамках одной страны. Благодаря тарифной политике высокоскоростные железнодорожные перевозки составляют серьезную конкуренцию другим видам транспорта в Китае. Что касается источников, с помощью достигаются 209Презентация UNESCAP. “Rail-Based Intermodal Transport in China Current Status and Challenges.” Transport Planning and Research Institute, Ministry of Transport, P. R. China. Бангкок, 30-31 августа 2016 г. http://www.unescap.org/sites/default/files/China_Rail- Based%20Intermodal%20Transport.pdf Всемирный банк Страница 546 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог наблюдаемые объемы пассажирских перевозок, то около одной трети объемов, перевозимых до создания CRH, перешли на долю самой CRH, что составляет приблизительно половину объемов высокоскоростных железнодорожных перевозок. Тарифы второго класса высокоскоростной железнодорожной линии варьируются между 0,045 долларов США за км при скорости движения 200–250 км/ч и 0,077 долларов США при 300–350 км/ч210. Эти тарифы в три-четыре раза выше, чем тарифы традиционных экспресс-поездов, при этом качество обслуживания в традиционных поездах значительно ниже. По сравнению со средними тарифами на скоростные пассажирские перевозки в других странах, тарифы в Китае приблизительно в четыре раза ниже. Услуги высокоскоростных железнодорожных перевозок также составляют значительную конкуренцию воздушным перевозкам на короткие расстояния (до 500 км) благодаря более низким тарифам, более высокой надежности и частоте перевозок. Высокоскоростные пассажирские перевозки также показывают конкурентоспособность на дистанции перевозок до 1000 км. Тем не менее, показатели объемов перевозок, как пассажирских, так и грузовых, не обязательно могут говорить об удовлетворенности клиентов услугами. КЖК не осуществляет регулярного контроля качества своих услуг. Сообщения прессы и некоторые имеющиеся данные позволяют предположить, что грузоперевозчики не всегда предоставляют достаточное количество вагонов для удовлетворения потребительского спроса в требуемые сроки, и что общая реакция на потребности клиентов далека от оптимальной. Отдельные отчеты об удовлетворенности пассажиров функционированием новой линии, соединяющей Гуанчжоу с Наньнином 211, свидетельствуют о высоком уровне удовлетворенности несколькими новыми высокоскоростными железнодорожными линиями, способствующими распределению человеческих ресурсов и стимулирующими семейные поездки. В 2013 и 2015 годах Всемирный банк провел опросы среди пассажиров относительно удовлетворенности функционированием четырех основных линий212. Многие респонденты, согласно результатам опроса, приняли решение совершать меньше поездок в случае, если высокоскоростные линии не будут функционировать. Результаты также показали, что высокоскоростные линии продолжают привлекать пассажиров, ранее пользовавшихся автобусами, воздушными видами 210 Всемирный банк, “High-Speed Railways in China: A Look at Traffic”. Доступно по адресу: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25480/932270BRI0Box3 0ffic020140final000EN.pdf?sequence=1&isAllowed=y 211 Всемирный банк, “Passengers of recently opened Wuzhou-Nanning rail line describe new opportunities”, представлено Геральдом Олливье, 6 апреля 2014 г. 212 Всемирный банк, “High-Speed Railways in China: An Update on Passenger Profiles” за авторством Наньян Жу, Ричарда Баллока, Йинг Джин, Марты Лоуренс и Геральда Олливье. Январь 2016 г., и Всемирный банк, “High-Speed Railways in China: A Look at Traffic” за авторством Геральда Олливье, Ричарда Баллока, Йинг Джин и Наньян Жу. Декабрь 2014 г. Всемирный банк Страница 547 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог транспорта или личным транспортом. Растущие доходы не только стимулируют граждан совершать поездки, но и повышают спрос на высокие стандарты обслуживания и комфорта. В ответ на это были внедрены новые системы продажи билетов для развития розничных продаж, благодаря чему билеты отныне можно приобрести через Интернет. Приобретенные билеты можно получить в торговых автоматах на станциях.213 4.5 Финансовые показатели На рисунке 12 представлены финансовые показатели 214 железнодорожного компонента под управлением МПС и контролируемых организаций за дореформенные годы в период с 1990 по 2010 гг., а также аналогичные показатели КЖК в 2015 году. Представленные на рисунке 12 данные о прибыли включают фрахтовую надбавку к базовым тарифам в целях обеспечения средств для нового строительства через специальный Фонд строительства железных дорог (ФСЖД). Надбавка предназначена для усовершенствования инфраструктуры и не подлежит налогообложению. Государственная политика, отраженная в тарифном регулировании, позволила МПС в целом удалось достичь порога безубыточности или добиться небольшой прибыли, но не максимизировать ее. Таким образом, как и планировалось, МПС удалось достичь порога безубыточности в обеспечении функционирования железных дорог до 2010 года, в то время как ФСЖД должен был реализовать программу инвестирования в строительство. После начала функционирования высокоскоростных железнодорожных линий в 2010 году заработные платы в МПС в значительной степени выросли: на 100 % в период с 2005 по 2010 гг. и еще на 50 % с 2010 по 2013 гг. С 2009 года обслуживание железнодорожного сообщения для КЖК было убыточным. (рисунок 12) 213Ранее невозможно было заказать обратный билет; стояние в очередях за билетами на вокзалах занимало несколько часов, иногда — дней, что становилось причиной возникновения "черного" рынка билетов. 214 Финансовая отчетность не соответствует международным конвенция в сфере бухгалтерского учета, и к ней следует относиться с осторожностью. Вначале 1990-х цены представляли собой комбинацию административных и рыночных цен, а до 1999 года издержки рассчитывались на различной основе. Все цифры относятся только к железнодорожному компоненту деятельности различных организаций. Различные сообщаемые данные по МЖД в статистических ежегодниках включают и, иногда, исключают дочерние предприятия, не занимающиеся перевозками. Всемирный банк Страница 548 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог К 2016 году КЖК имела высокий уровень задолженности и определенные долговые обязательства (4,14 трлн юаней на базе активов в 6,4 трлн), в основном за счет займов на развитие системы высокоскоростных поездов и других проектов. В попытках грамотно распорядиться стоимость собственных активов и реализовать политику коммерческой направленности в железнодорожном секторе КЖК не так давно выразила интерес к изучению новых механизмов инвестиций в акционерный капитал для увеличения потока денежных средств от профильной и непрофильной деятельности и рассмотрения различных каналов финансирования. Всемирным банком недавно был опубликован отчет для КЖК, в котором рассматривались передовые Всемирный банк Страница 549 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог международные практики и уделялось внимание их применимости конкретно к Китаю215. Согласно анализу, КЖК имеет возможность: (a) расширить список своих финансовых источников путем хорошо налаженного управления своими дочерними компаниями в целях максимизации их стоимости и получаемых денежных средств; (b) потенциально использовать концепции ГЧП путем грамотного определения земельной стоимости и комплексного землеустройства; (c) воспользоваться преимуществом полосы отвода для предоставления телекоммуникационных услуг; (d) привлекать новый капитал посредством IPO рентабельных и эффективно управляемых дочерних компаний; и (e) эффективно использовать в качестве источников финансирования крупную базу основных средств железной дороги. 5 Заключение 5.1 Обзор сектора Централизованное управление сектором доказало свою эффективность в развитии железнодорожной отрасли Китая. Во -первых, региональные органы под руководством МПС последовательно осуществляют дисциплинированное и эффективное управление сетью железных дорог и движением поездов. Во-вторых, МПС в течение многих лет успешно осуществляет крупнейшую в мире программу развития системы железных дорог. Даже после реформы 2013 года основная деятельность регулировалась МПС и КЖК. Решающим фактором (или, с недавнего времени, два взаимосвязанных фактора) быстрого и комплексного развития в рамках долгосрочной национальной программы стала концентрация ответственности, полномочий и финансовых ресурсов. Китай является примером преимуществ высокой плотности движения для экономики и общей финансовой устойчивости сети и перевозок. При этом, политика правительства страны обеспечила возможность проведения ряда реформ в области управления отраслью, которые рекомендуются в данном сборнике: (i) отделение стратегической и регулирующей функций от коммерческих; (ii) разделение профильной деятельности и вторичных направлений; (iii) совершенствование коммерческой компетенции и мотивации РЖДО; (iv) повышение степени привлечения частного сектора, например, таких компаний, как две специализированные угольно- транспортные компании (Shenhua и Daqin); а также (v) создание большого числа совместных железнодорожных предприятий в целях привлечения внешнего капитала. Тем не менее, в настоящий момент сугубо частной является лишь незначительная часть капитала; основная часть средств поступает от провинциальных органов власти и государственных предприятий. Не всегда приветствуется конкуренция между железными 215См. отчет от 15 марта 2015 г., “Attracting Capital for Railway Development in China”, Всемирного банка. Доступно по адресу: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Всемирный банк Страница 550 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог дорогами, а именно между существующими региональными железнодорожными администрациями или же между этими администрациями и новыми операторами поездов. В рамках КЖК произошло незначительное разграничение функций; доминирующую роль играют региональные структуры управления различными направлениями. Впечатляют результаты работы МТ (ранее МПС) как директивного и регулирующего органа; МТ приветствует и поощряет развитие в рамках отрасли производительных железнодорожных технологий в области строительства, технического обслуживания, эксплуатации и управления. Также впечатляет сеть финансируемых государством железнодорожных институтов, специальных университетов, испытательных объектов и лабораторий, которые обеспечивают потенциал для внедрения передового международного опыта и создания специально разработанных технологий и процедур для решения операционных задач, стоящих перед Китаем. 5.2 Значимые инициативы органов управления Поставки в железнодорожной отрасли по-прежнему в значительной степени контролируются государством, но все чаще все аспекты спроса на транспортные услуги в Китае формируются в соответствии с рыночными условиями. Сюда относятся грузовые и пассажирские перевозки, объемы спроса, географическое распределение спроса и используемых видов транспорта. Правительство давно признало тот факт, что железные дороги должны развивать рыночно ориентированные технологии обслуживания клиентов, повышать конкурентоспособность с постоянно совершенствующимся автомобильным и воздушным транспортом, а также внедрять коммерческие принципы управления. Руководители железной дороги частично отреагировали на этот посыл в рамках существующей системы. Руководители КЖК осознают факт конкурентного давления и осуществляют ряд управленческих инициатив, описание которых приведено в других разделах Сборника. Информация об основных инициативах приведена на Рисунке 13. Всемирный банк Страница 551 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Китайские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 5.3 Возможные проблемы в будущем План среднесрочного и долгосрочного развития железных дорог позволяет успешно решать задача в сфере развития инфраструктуры. План учитывает риски — в первую очередь, риск потери финансовой устойчивости КЖК в связи с долговыми обязательствами, возникшими в рамках развития высокоскоростной железнодорожной сети. Условия спроса и поставок в Китае благоприятствуют развитию высокоскоростных железнодорожных линий. Однако со временем Китаю потребуется строгий контроль за уровнем финансовой задолженности, повышающимся по мере реализации программы. Сроки окупаемости высокоскоростных железных дорог должны быть длительными для столь крупных и долгосрочных активов. Китаю необходимо позаботиться о том, чтобы объемы финансирования высокоскоростной пассажирской сети не привело к отказу от реализации других ключевых элементов Плана. Государственная политика и регулирующие функции на текущий момент отделены от коммерческих функций, выполняемых регулирующими железнодорожными органами. Будет интересно пронаблюдать за тем, получит ли КЖК необходимую свободу для трансформации в более коммерчески-ориентированное предприятие и интенсивного привлечения частного сектора в отрасль. Создание более разносторонней и многоплановой отрасли на основании рыночных принципов подразумевает необходимость в подобных институциональных реформах. Могут возникнуть сложности в том, чтобы убедить иностранных инвесторов новых железнодорожных предприятий в том, что их права будут защищены, а также в надлежащем исполнении обязательств в случае, если МТ и НКРР будут контролировать доступ, устанавливать правила, выступать в роли судьи и управлять соперничающей командой. Проблема отнюдь не проста и не решаема лишь за счет разделения нынешних функций министерств, однако реформа 2013 года, безусловно, является серьезным шагом в правильном направлении. В ближайшие годы в отрасли потребуется провести тщательный анализ политических и организационных механизмов в целях обеспечения надлежащего управления сектором и эффективного корпоративного управления в государственных железнодорожных компаниях, сохраняя, при этом, эффективность реализации долгосрочной программы развития железных дорог. Всемирный банк Страница 552 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Mass Transit Rail Corporation, Гонконг 216 1 Вступительная часть Компания Mass Transit Rail (MTR) основана в 1975 году правительством Гонконга для развития и эксплуатации железнодорожного общественного транспорта. В 2000 году около 23 процентов ее акций было предложено частным инвесторам на Гонконгской фондовой бирже. Как и многие другие проекты строительства метрополитена, строительство рельсовых путей MTR в 1970-х и 1980-х годах потребовало значительных капиталовложений и денежных средств. Осуществляя планирование и строительство нескольких веток, MTR Corporation привлекла значительные займы к 1985 году (18,7 млрд гонконгских долларов, или 2,4 млрд долл. США217). Правительству было важно покрыть и даже сократить ряд расходов на проект компании без повышения тарифов, поэтому оно отвело некоторые участки в его ведении под строительство железной дороги и объектов инфраструктуры. С момента, когда компания MTR Corporation стала котируемой, она задалась целью реализовывать только финансово жизнеспособные проекты, так как являлась предприятием, ориентированным на прибыль и работающим над неправительственными проектами. Достигать поставленных целей компании MTR Corporation помогает программа "Железная дорога + недвижимость". Данный анализ примера характерен для железнодорожных компаний и городов, нацеленных на получение необходимого денежного потока за счет застройки земель вокруг железнодорожных станций. 216 Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 217 Во всех случаях указания эквивалента гонконгских долларов в долл. США произведена конвертация по обменному курсу 1 USD = 7,75 HKD (по сост. на 2015 г.). Всемирный банк Страница 553 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог 2 MTR Corporation и программа "Железная дорога + недвижимость" Портфель MTR Corporation разделен на четыре части: 1) служба перевозок в Гонконге, 2) коммерческие предприятия Гонконга, 3) объекты собственности и прочие предприятия в Гонконге и 4) материковая часть Китая и международный бизнес. В службе перевозок по Гонконгу железнодорожная сеть общей протяженностью 218,2 км состоит из девяти веток с 84 станциями, обслуживающими остров Гонконг, г. Цзюлун и район Новые Территории, а также из наземного метрополитена с 68 остановками для обслуживания населения Тюн-Мун, Юн-Лонг и района Новые Территории. Компания обеспечивает работу аэроэкспресса — высокоскоростной ветки, соединяющей Международный аэропорт Гонконга и главный центр города AsiaWorld-Expo, где проводятся выставки и конференции. Пассажирооборот этой железнодорожной системы по будням в среднем составляет почти 5,3 млн человек. В рамках программы "Железная дорога + недвижимость" MTR Corporation осуществляет финансирование на цели развития большой части своей транспортной системы за счет следующего: (i) облагораживание территорий путем планирования городской застройки и развития транспортной инфраструктуры, а также (ii) закрепление достигнутых результатов после получения прав на застройку земельных участков от правительства по ценам на момент до прокладки железных дорог и застройка таких участков совместно с частными девелоперами по ценам, установленным после появление железных дорог (рис. 1). Всемирный банк Страница 554 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Программа "Железная дорога + недвижимость" реализовывалась сразу на нескольких этапах. За период с 1980 по 2005 г. освоение участков земли во многом позволило увеличить протяженность ж/д веток, в частности, с 1998 по 2005 гг. (рис. 2). К концу 2015 года MTR Corporation завершила застройку на 33 станциях MTR, в результате чего появилось около 100 тыс. жилищных единиц и свыше 2 млн кв. м коммерческих площадей. Компания является одним из крупнейших операторов в сфере управления недвижимостью в Гонконге, а это свыше 96 тыс. квартирных единиц, 13 торговых центров и пять офисных зданий (под коммерческие предприятия и офисы отведено 764 003 кв. м площадей)218. 3 Программа "Железная дорога + недвижимость" MTR Corporation Программа "Железная дорога + недвижимость" была реализована в рамках партнерства государства и частного сектора, с заключением необходимых сделок. Далее описана специфика этой программы, инициатором которой стала MTR Corporation. 218MTR Corporation, "Бизнес-обзор 2015". https://www.mtr.com.hk/archive/corporate/en/publications/images/business_overvie w_e.pdf Всемирный банк Страница 555 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Механизм реализации программы "Железная дорога + недвижимость" Данная программа предусматривает поэтапное строительство новых железнодорожных линий с учетом рыночных условий, нехватки финансовых ресурсов для их строительства и их планируемой эксплуатации и требований органов власти. Бюро по транспортным делам и жилищной эксплуатации регулярно публикует и обновляет стратегию развития железных дорог, ориентируясь на практические рекомендации MTR Corporation и Комиссии по планировке города. Впоследствии Президент Исполнительного совета Специального административного района Гонконг (САРГ) обращается в MTR Corporation с просьбой продолжить предварительное планирование и проектирование линии. При этом конкретно оговаривается объем, стоимость и программа строительства линии, с указанием участков, отводимых под застройку, где перезонирование требует согласования. MTR Corporation определяет, какова конкретная нехватка финансовых ресурсов при строительстве линии, и этот вопрос изучается самостоятельно. После принятия решения о начале строительства конкретной линии на основе предложения по развитию железных дорог и объектов недвижимости, после полного согласования со всеми сторонами правительство Гонконга наделяет MTR Corporation эксклюзивными правами застройки конкретных участков, с определением мест расположения мачтовых опор, рамок использования и коэффициентов использования площади застройки (площадь этажа делится на земельную площадь). Сюда относятся земли уровнем выше и вокруг новых станций и депо, передаваемые по рыночной цене на момент, когда железная дорога еще не построена. Департамент по планировке города первоначально подготавливает приблизительную схему использования земель, увязывая ее с отводом земельного участка. Далее MTR Corporation подготавливает генеральный план проекта, включая места расположения и сосредоточения зданий, блочные конструкции, строительные стандарты качества и места расположения подъездных путей. Кроме того, она проводит согласование планов застройки в соответствующих инстанциях. Далее MTR Corporation распространяет информацию о тендере среди потенциальных девелоперов и выбирает партнера, подходящего по привлекательности ценового предложения, опыту работы, управленческому потенциалу и с учетом других факторов. Застройщикам предоставляется определенная свобода рекомендаций и возможность оговорить изменения на участках в рамках предложения "Железная дорога + недвижимость". MTR Corporation пользуется правами застройки для сотрудничества с девелоперами (отбираемыми из списка одобренных подрядчиков), работая Всемирный банк Страница 556 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог по ценам, приходящимся на момент после строительства железной дороги. MTR Corporation не переуступает права застройки других частным девелоперам, а просто сотрудничает с ними. Она сохраняет за собой полный контроль за земельными участками и реализует/сдает в аренду объекты, введенные в эксплуатацию. Принцип финансовой устойчивости Ориентируясь на получение прибыли, компания MTR Corporation рассчитывает на получение приемлемого уровня дохода при планировании инвестиций. Экономическая эффективность оценивается на основе чистой приведенной стоимости за 50-летний период для нового строительства, со скидкой при расчете средневзвешенной стоимости капитала MTR плюс 1–3 процента219, в зависимости от уровня риска. Правительство рассматривает адекватность предоставляемых капитальных субсидий или прав на освоение участков компании MTR Corporation с учетом предполагаемого дефицита финансирования220 строительства новой железной дороги (в случае естественного удлинения), который невозможно покрыть за счет будущих эксплуатационных доходов. Такой дефицит оценивается компанией MTR Corporation и внешними специалистами по оценке. Такими оценщиками являются консультанты по независимой экспертизе, изучающие расходы и доходы предложенной железнодорожной линии, и компании, работающие в области геодезии, определяющие стоимость недвижимости на застраиваемой территории в соответствии со стандартами оценки, публикуемыми Гонконгским институтом геодезистов.221 Чтобы оградить государственные интересы и не передавать слишком много государственных земель, любые излишки капитальных субсидий должны возмещаться правительству с процентами (механизм возврата неизрасходованных сумм)222. 219 Серверо и Дзин (2008 г.) отмечали, что MTR Corporation планирует реализовать доход от инвестиций с учетом средневзвешенной стоимости капитала на уровне 9,5 % (отражает предполагаемый доход от акций и проценты по займам) плюс комиссия от аренды в пределах от 1,5 до 3 % для акционеров, с доходом от 11 до 12,5 %. Средневзвешенная стоимость капитала колеблется в зависимости от кредитных ставок, устанавливаемых коммерческими банками. Для более рискованных проектов такая стоимость может устанавливаться на уровне 10 % плюс 3 % комиссии, с доходом 13 %. MTR Corporation инвестирует в железнодорожные проекты при возможности обеспечения такой нормы прибыли (от 11 до 13 %, в зависимости от рисков). Такая формула "средневзвешенная стоимость капитала + комиссия" используется при расчетах не только инвестиций в железные дороги, но и инвестиций в собственную недвижимость MTRC, включая торговые центры, примыкающие к станциям. 220 Если новый проект железной дороги со строительством объектов недвижимости финансово нежизнеспособен, правительство принимает решение о выделении капитальных субсидий. 221 http://www.hkis.org.hk/en/ 222 Совет по вопросам законодательства САРГ 2009 г. Всемирный банк Страница 557 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Рыночный подход В модели "Железная дорога + недвижимость" MTR Corporation выступает "генеральным проектировщиком и разработчиком", который учитывает интересы сразу нескольких заинтересованных сторон на различных этапах проекта. Она разрабатывает план застройки, решает вопросы по общим границам с железнодорожными станциями, проводит тендеры с земельными участками, является связующим звеном между правительством и девелоперами, контролирует процесс строительства и реализации или сдачи в аренду завершенных объектов недвижимости, а также управляет недвижимостью после ее ввода в эксплуатацию. В MTR Corporation руководители взвешивают такие факторы, как стоимость земли, возможная плотность, величина и масштаб проекта, чтобы решить, следует ли выдвигать особое предложение по программе "Железная дорога + недвижимость". То, как должны объединяться застраиваемые земельные участки вокруг станции, в большой степени зависит от рыночного спроса, но в любом случае действуют ограничения, установленные нормами зонирования. Строительство объектов коммерческой недвижимости в большинстве случаев имело место рядом со станциями MTR, прилегающими к центру города, а объекты жилой недвижимости в основном строились в удаленных районах и возле конечных станций. Хотя среди зданий встречается много небоскребов, возвышающихся над площадками станций MTR, в модели "Железная дорога + недвижимость" не используется шаблонный подход к развитию инфраструктуры городского транспорта. По сути такая модель предполагает характеристики (например, площадь участка, плотность заселения зданий, назначение отдельных этажей и проекты планировки), которые зависят от конкретного участка застройки и во многом зависят от городского планирования и рыночного спроса. Коэффициенты полезной площади минимум 4,0 (отмечающиеся в недавних проектах MTR Corporation) в целом считаются необходимыми, если предполагается финансовая жизнеспособность описываемой модели, однако координация участков компанией MTR Corporation в реальности допускает определенную гибкость, охватываются большие территории в рамках упомянутой программы с зоной территорий, включенных в генеральный план. Принципы проектирования с применением модели "Железная дорога + недвижимость" за последние 35 лет претерпели изменения (рис. 3). С конца 1990-х годов в работе по застройке стали применяться концепции транзитно - ориентированного проектирования, при которых учитывается повышенная плотность населения, многоцелевое использование территорий и необходимость их приспосабливания для пешеходов, с возможностями физического охвата сопоставимо большими чем в 1980-х годах. Всемирный банк Страница 558 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Подход к управлению рисками Подход MTR Corporation к строительству объектов недвижимости заключается в минимизации прямых рисков в проектах застройки, уменьшении влияния рынка недвижимости на компанию, с присутствующими на нем рисками. Со своей стороны застройщики обязаны покрывать все связанные со строительством расходы (например, в счет отчислений за пользование правительственными землями по ценам, установленным при уже построенных железных дорогах, эксплуатационные расходы по строительству и вводу в эксплуатацию, маркетингу и сбыту, вознаграждению специалистов, финансированию и прочие) и справляться со всеми рисками, с которыми связаны их проекты. С девелоперами MTR Corporation оговаривает необходимость создания условий для извлечения выгоды из объектов недвижимости, распределяя в согласованных пропорциях прибыли от их продажи или сдачи в аренду (за вычетом расходов на застройку), общего пользования имуществом в натуре либо получения авансовых платежей от девелоперов, в индивидуальном порядке223. Выбор одного из этих трех механизмов напрямую связан с оценкой рыночных условий и учетом перспективной ценности конкретной 223Исследования показали, что модель "Железная дорога + недвижимость" позволяет получать большие надбавки к цене нежели в аналогичных проектах застройки, в которых такая модель не используется, и уж тем более извлекать прибыль из возможностей расширения пределов досягаемости благодаря железнодорожным перевозкам, которые повышают интерес девелоперов. В Гонконге наиболее привлекательные места застройки рядом со станциями обычно включаются в программу "Железная дорога + недвижимость", а это служит стимулом к выплате девелоперами комиссий. Всемирный банк Страница 559 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог застройки. Для частных девелоперов правила игры вначале предельно ясны и избавляют от неопределенности. Одним из эффективных механизмов, который MTR Corporation использует при управлении рисками и учете различных потребностей рынка, является привлечение сразу нескольких девелоперов к каждому участку в районе нахождения станций (недавно количество таких девелоперов достигало от 11 до 13). 4 Результаты Компании MTR модель "Железная дорога + недвижимость" принесла выгоду в финансовом плане и в налаживании пассажирских перевозок, не говоря уже об устойчивом развитии местных общественных структур. Финансовое влияние Прибыль от строительства объектов недвижимости и связанного с ним бизнеса MTR Corporation, включая коммерческие операции в районе расположения станций в Гонконге, а также сдачу недвижимости в аренду и управление зданиями, составила более 50 процентов от общей прибыли MTRC в период с 2000 по 2015 гг 224. Кроме того, отмечался быстрый рост прибыли от железнодорожных перевозок в связи с расширением ж/д сети при финансовой поддержке в виде поступлений от дальнейшего строительства объектов недвижимости и увеличения объемов пассажирских перевозок вследствие развития инфраструктуры в районе расположения станций. Объемы прибыли MTR Corporation наглядно показаны на рис. 4. 224 Мы представили финансовую сводку по прибылям с 2000 года, когда компания MTR Corporation стала частично приватизированной на Гонконгской фондовой бирже. Всемирный банк Страница 560 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Совокупная прибыль и стоимость, обеспеченные с помощью такой модели позволили повысить доходность для акционеров MTR Corporation, и за последнее десятилетие (2004–2015 гг.) балансовая стоимость активов компании устойчиво росла (рис. 5). Всемирный банк Страница 561 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Кроме того, способность компании обслуживать долги также повысилась на фоне уменьшения коэффициента "долг-доход" (рис. 6) за тот же период. Увеличение объемов пассажирских перевозок В компании MTR Corporation также отметилось увеличения объемов пассажирских перевозок на фоне высокоразвитой инфраструктуры в районе расположения станций, созданной в рамках программы "Железная дорога + недвижимость". Рост общего числа пассажиров за последнее десятилетие (2004–2015 гг.) показан на рис. 7.225 Влияние заинтересованных сторон Правительство Гонконга: Модель "Железная дорога + недвижимость" позволила правительству Гонконга построить железную дорогу, отвечающую современным требованиям, с минимальными денежными ассигнованиями. Кроме того, финансовые выгоды этой программы для правительства проявились в дивидендах и повышенной стоимости акций компании. С 1980 по 2005 год рассчитанные чистые доходы правительства (номинальная величина) составили 140 млрд HKD (18 млрд USD). Расчет этот основан на разнице между производственной прибылью (171,8 млрд HKD или около 22 млрд USD — выплаты за земельные участки, рыночная капитализация, выплаты дивидендов акционерам и процедуры первичной открытой эмиссии) и стоимостью вложенного капитала в форме акций (32,2 млрд HKD или около 4,2 млрд USD). 225 Резкое увеличение количества пассажиров в 2008 году вызвано объединением ж/д участков в декабре 2007 г. Всемирный банк Страница 562 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Местная общественность: Кроме того, MTR Corporation вносит свой вклад в устойчивое развитие городской инфраструктуры и экономики, обеспечивая эффективные перевозки по приемлемым тарифам, возводя по высоким стандартам качества современные постройки, окружая жилые районы розничными магазинами и офисными зданиями. 5 Заключение Программа "Железная дорога + недвижимость", применяемая компанией MTR Corporation в Гонконге, стала главным фактором успеха в строительстве гонконгской железнодорожной системы. Эта программа позволила MTR Corporation извлечь прибыль из недвижимости для финансирования капитальных затрат и текущих расходов на новые ж/д линии, а также увеличить пассажирооборот, содействуя созданию районов охвата обслуживанием возле станций, имеющих развитую инфраструктуру, высокую плотность заселения и хорошую доступность для пешеходов. Следующие три основные концепции, заложенные в программу "Железная дорога + недвижимость", являются залогом успеха программы и могут быть смело взяты на вооружение другими железнодорожными компаниями, понимающими необходимость использования механизмов транзитно - ориентированного проектирования как источников финансирования строительства новых ж/д линий:  Принцип финансовой устойчивости: Позволяет железнодорожной компании целенаправленно вкладывать капитал только в те проекты, которые обеспечат финансово стабильную норму доходности (с учетом правительственной поддержки, при условии предоставления прав на пользование землей по начальным ценам, т. е. до запуска проекта, с привлечением программы "Железная дорога + недвижимость" или денежных ассигнований).  Рыночный подход: Необходимость детального учета всех нюансов застройки вдоль каждой железнодорожной линии, с участием всех заинтересованных сторон и партнеров, и определения масштаба и графиков проведения работ с учетом рыночного спроса, особенностей конкретных участков и ведомственного потенциала.  Подход к управлению рисками: Рационализм в применении железнодорожными компаниями их опыта и необходимость в переносе значительной части коммерческих рисков на частных девелоперов в рамках партнерства государства и частного сектора и путем заключения сделок с внешними партнерами. Всемирный банк Страница 563 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Mass Transit Rail Corporation, Гонконг по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 License: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 MTR Corporation. Business Overview 2015. https://www.mtr.com.hk/archive/corporate/en/publications/images/business_ overview_e.pdf MTR Corporation. Annual Reports (for the period of 2001 to 2015). Rand, C., and Murakami, J. (2008). Rail + Property Development: A Model of Sustainable Transit Finance and Urbanism. UC Berkeley Center for Future Urban Transport. http://www.its.berkeley.edu/publications/UCB/2008/VWP/UCB-ITS-VWP- 2008-5.pdf Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y., and Tamayose, B. (2015). Financing Transit- Oriented Development with Land Values. Washington DC: World Bank Group. Всемирный банк Страница 564 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Индийские железные дороги 1 Структура железнодорожного сектора 1.1 Организационная структура железнодорожной отрасли Министерство железных дорог (МЖД) осуществляет надзор за деятельностью железнодорожного сектора Индии через Совет индийских железных дорог (СИЖД). МЖД (СИЖД) осуществляет все стратегические полномочия центрального правительства, администрирует, контролирует и руководит организациями, обеспечивающими железнодорожные перевозки в Индии. МЖД (СИЖД) также выполняет основную часть функций по регулированию сектора, за исключением контроля соблюдения правил безопасности и обращений по вопросам железнодорожных тарифов. Индийские железные дороги (ИЖД) — это общий термин, используемый по отношению к объектам инфраструктуры и услугам железных дорог, которые обеспечиваются 16 географически распределенными зональными железнодорожными управлениями (ЗЖДУ). Каждое ЗЖДУ имеет свой круг обязанностей и собственную символику. При этом МЖД (СИЖД) несут полную ответственность за создание, объединение или ликвидацию этих ЗЖДУ, а также за управление ЗЖДУ. МЖД (СИЖД) назначает общее руководство ЗЖДУ, контролируют исполнение ими политики МЖД (СИЖД), определяет политику в области персонала и оплаты труда, выделяет подвижной состав, устанавливает тарифы, утверждает текущий и капитальный бюджеты ЗЖДУ, согласовывает превышение лимитов некоторых статей капитальных расходов, а также перераспределяет кассовый дефицит или профицит всех ЗЖДУ для поддержания финансового баланса. Производственные единицы находятся в непосредственном подчинении МЖД (СИЖД) и занимаются производством подвижного состава. Подвижной состав поставляется ЗЖДУ, которые отвечают за его техническое обслуживание. ЗЖДУ эксплуатируют все поезда на своей территории, включая межзональные поезда в рамках системы распределения поступлений, сбор которых, как правило, осуществляется на станции отправления. Всемирный банк Страница 565 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Железные дороги Индии в настоящее время функционируют в рамках действия акта 1989 года "О железных дорогах" (с изменениями и дополнениями), который заменил ранее действовавший акт 1890 года "Об индийских железных дорогах", согласно которому правительство рассматривалось в первую очередь в качестве координатора и регулятора. Железная дорога была национализирована в 1951-году, и фактически вся система железных дорог вошла в состав Правительства Индии. Акт 1989 года "О железных дорогах" допускает существование государственных и негосударственных железных дорог. В настоящее время существуют несколько отдельных специальных железных дорог в виде совместных предприятий между МЖД и другими организациями, такими как Kutch Railway Company Ltd. и Konkan Railway Corporation Ltd. Тем не менее, по- прежнему 99 % железнодорожных перевозок осуществляется силами ЗЖДУ. В статистике, представленной в рамках данной анализа примеров, приведены статистические данные сети ИЖД и показатели эффективности работы. В 1990-х годах неудовлетворительные эксплуатационные показатели и ухудшающаяся финансовая ситуация стали причиной создания правительством страны независимой экспертной группы для изучения ситуации в ИЖД и подготовки необходимых рекомендаций. Так называемый Доклад Мохана 2001 года, названный по имени председателя экспертной группы, содержал резкую критику системы управления железнодорожным сектором, корпоративного управления, а также модели деятельности ИЖД. Последующие действия, предпринятые МЖД (СИЖД), позволили значительно улучшить ситуацию (см. раздел 2), но при этом многие вопросы, затронутые в докладе, все еще предстоит решить. Впоследствии аналогичные отчеты были предоставлены ИЖД для изучения. В докладе экспертной группы по модернизации индийских железных дорог в 2012 году был представлен план действий по основным вопросам безопасности и развития. Чуть позже т. н. отчет Дебройской комиссии 2015 г., вновь названной в честь председателя экспертной группы, был инициирован ныне действующим МЖД. В нем определены механизмы оптимальной мобилизации ресурсов для железнодорожных проектов с использованием методов финансирования и совершенствования уже действующей схемы использования ресурсов. В нем представлены предложения по порядку реструктуризации МЖД и СИЖД. 1.2 Стратегия железнодорожного сектора В декабре 2009 года МЖД (СИЖД) опубликовало стратегию развития отрасли "Индийские железные дороги. Видение-2020", которая предусматривала быстрый рост и ставила крест на предыдущей концепции постепенных изменений. Задача, по-прежнему остающаяся актуальной, заключалась в том, чтобы сменить тенденцию к снижению доли грузовых железнодорожных перевозок, повысить качество услуг пассажирских перевозок и начать строительство выделенных грузовых коридоров и высокоскоростных пассажирских маршрутов. Всемирный банк Страница 566 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог ИЖД недавно были предметом ряда стратегических обзоров высокого уровня. В каждом из этих обзоров подробно затрагиваются различные возможности улучшения тех или иных аспектов деятельности ИЖД, однако, как видно на следующем рисунке, в каждом отчете повторяются одни и те же общие рекомендации. Вставка 1 Стратегические исследования ИЖД Доклад экспертной группы по модернизации индийских железных дорог, 2012 год Экспертной группой были даны пять рекомендаций для ИЖД относительно безопасности и развития:  модернизация ключевых активов, таких как пути и мосты, системы оповещения, подвижной состав, вокзалы и терминалы;  поиск новых схем получения доходов, включающих использование частно-государственных объединений, землеустройство, выделенных грузовых коридоров и высокоскоростных пассажирских перевозок;  разбор процесса реализации проекта на предмет финансовой целесообразности, пользы для общества и своевременности;  уделение особого внимания ключевым факторам, а именно информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ), самобытности развития и безопасности;  мобилизация ресурсов, а также использование новых стратегий финансирования, укрепление кадрового потенциала и коммерческих организационных структур. Комитет по стратегии развития национального транспорта: "Moving India to 2032", опубликовано в 2013 году Для решения проблемы отсутствия основополагающей стратегии развития, комитет по стратегии развития национального транспорта предположил, в частности, о необходимости изменений для ИЖД:  развитие общих планов развития пассажирских и грузовых перевозок с целью полного удовлетворения потребностей рынка; получение 50 % доли рынка грузоперевозок к 2032 году и перенос объемов перевозок на дальние расстояния на долю железнодорожного транспорта;  фокусирование инвестиционной стратегии на целях программы с целью увеличить скорость движения за счет реализации проектов высокоскоростных пассажирских перевозок и заполучить 50 % рынка грузовых перевозок за счет разработки первостепенных проектов по строительству выделенных грузовых коридоров;  повышение эффективности реализации проектов, включая обеспечение должного финансирования проектов, большую ответственность за соблюдением сроков реализации проекта и создание частично независимого органа для контроля за строительными проектами;  пересмотр подходов к исследованиям и разработкам для уделения большего внимания внедрению и развитию ИКТ; Всемирный банк Страница 567 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог  рационализация кадрового потенциала в соответствии с предлагаемыми целями реформы. Debroy Commission Report, 2015 Комиссией был составлен список рекомендаций в отношении проведения трех главных реформ ИЖД:  использование методов коммерческого бухучета;  отказ от "ведомственной" структуры ИЖД в пользу коммерчески ориентированных стратегий кадровой политики;  назначение независимого регулятора для стимулирования конкуренции и защиты интересов акционеров. Общее единообразие исследований и инициатив по улучшению ИЖД благоприятствует повышению "эффективности и подотчетности" ИЖД за счет проведения "необходимых реформ на всех уровнях структуры", в частности за счет корпоративизации и коммерциализации деятельности, но при этом исключает вариант приватизации железных дорог. Государственно-частному партнерству отводится более значимая роль в отрасли: развитие станций, производство подвижного состава, логистические центры, оптоволоконные сети с использованием полосы отвода, а также реализация новых крупных инфраструктурных проектов, таких как высокоскоростные железные дороги и выделенные грузовые коридоры. Позднее, во время оформления бюджета железных дорог на 2015–2016 гг., министр железнодорожного транспорта Суреш Прабхакар Прабху представил многопрофильную стратегию преобразования железных дорог Индии. Ключевыми аспектами стратегии можно считать стратегию «снизу- вверх», ориентированную на четыре основные области внимания (см. рис. 1 ниже), излагая аналогичные цели, описанные выше:  маркетинг и клиенты;  управление хозяйственной деятельностью;  инвестиции в развитие сети;  структурные изменения. Всемирный банк Страница 568 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог В железнодорожном секторе Индии удалось добиться значительного прогресса, однако многие проекты, изложенные в стратегии, еще не реализованы и до сих пор находятся на стадии создания концепции или планирования. В конце 2016 года МЖД (СИЖД) провел семинар Викас Шивир (посвященный будущему железной дороги), на котором около 600 руководителей от МЖД и ИЖД обсуждали перспективы развития ИЖД. В докладах и обсуждениях основное внимание уделялось шести выявленным проблемам: Всемирный банк Страница 569 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог  репозиционирование железных дорог как движущей силы для роста экономики;  определение финансовой устойчивости;  возврат доли рынка грузоперевозок;  клиентоориентированность услуг;  расширение пропускной способности сети для удовлетворения спроса в будущем;  модернизация железной дороги в целях обеспечения должного уровня безопасности. На семинаре были подробно разобраны необходимые действия по восьми конкретным вопросам в рамках темы «больших перемен» (рисунок 2). В рамках СИЖД был создан специализированный отдел развития, ответственный за реализацию программы, а руководители миссий были назначены для управления стратегическими изменениями по каждому вопросу. Запланирована реализация более 800 стратегий по решению вопросов на зональном уровне. Всемирный банк Страница 570 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 1.3 Оплата транспортных услуг ИЖД не имеют правил или системы четко установленных платежей по государственным обязательствам по предоставлению государственных услуг по пассажирским перевозкам; при этом в секторе пассажирских перевозок, равно как и между отдельными ЗЖДУ, имеют место существенные внутренние перекрестные субсидии. Также, основная часть общей нагрузки по оплате расходов на объекты инфраструктуры приходится на грузоотправителей. Таким образом, МЖД (СИЖД) приняла вариант внутреннего перекрестного субсидирования пассажирских перевозок и опосредованного налога на грузоперевозки, вместо прямого субсидирования, в целях финансирования обязательств по осуществлению перевозок пассажиров. Исторически сложилось так, что доходы, получаемые за счет функционирования железных дорог, покрывали эксплуатационные расходы на железнодорожные перевозки и составляли около трети капиталовложений. Однако, в последнее время, ИЖД сталкивается с определенными финансовыми трудностями, в связи с чем приходится оптимизировать использование бюджетных средств. Убыточность пассажирских перевозок делает грузоперевозки все более значимыми (рисунок 3). Грузоперевозки, в свою очередь, должны компенсироваться высокими тарифами, ввиду чего снижается конкурентоспособность. 1.4 Регулирование отрасли МЖД (СИЖД) отвечает за большинство аспектов экономического регулирования железных дорог; при этом Организация по исследованиям, Всемирный банк Страница 571 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог проектированию и стандартам (ОИПС), которая имеет равный ЗЖДУ юридический статус, консультирует МЖД (СИЖД), ЗЖДУ и их производственные отделы по вопросам проектирования, технологий, материалов, производственных стандартов, тестирования объектов инфраструктуры железной дороги и т. д. Управление Главного комиссара по вопросам безопасности железных дорог (УГКБЖД) отвечает за все аспекты безопасности работы ИЖД при содействии комиссаров по вопросам безопасности железных дорог (КБЖД). В целях обеспечения независимости от ИЖД, УГКБЖД подчинено Министерству гражданской авиации, а не Министерству железных дорог. КБЖД проводит сертификацию путей и подвижного состава, проводит периодический осмотр объектов и оборудования ИЖД и расследует серьезные железнодорожные аварии. Правительство несет юридическую ответственность за тарифы на перевозки пассажиров и грузов, которые устанавливаются МЖД (СИЖД). Закон 1989 года "О железной дороге" не содержит положений о принципах или целях ценообразования и зачастую структура и уровни тарифов подвержены более широкому политическому влиянию. При этом, независимый Арбитраж по железнодорожным тарифам в составе председателя и двух судей может рассматривать жалобы, касающиеся грузовых тарифов, дополнительных расходов или льгот в отношении конкретных клиентов или грузов. В содержании недавней стратегии преобразования не предлагалось реорганизовывать структуру МЖД (СИЖД) и ЗЖДУ: вместо этого рекомендуется создать новый регулирующий орган, Управление по развитию железных дорог (RDA) и повысить эффективность планирования ИЖД и координирования инвестиций посредством создания организации железнодорожного планирования и инвестиций (RPIO) и специальной группы по исследованиям и анализу перевозок (SUTRA). Создание Управления по развитию железных дорог, после получения одобрения правительством 5 апреля 2017 года, может стать важнейшим фактором перемен в рамках новой программы. Управление по развитию железных дорог станет независимым органом, получаемым финансирование из ежегодного бюджета, ежегодно выделяемого для железных дорог.226 В обязанности Управления по развитию железных дорог будет входить установление тарифов с целью сокращения перекрестного субсидирования услуг грузовых и пассажирских перевозок, обеспечение единой конкурентной среды для частных компаний, принятие стандартов эффективности работы и контроль за их соблюдением, а также сбор и распространение данных, включая статистические, о железнодорожном секторе. 226 Деятельность Управления по развитию железных дорог будет регулироваться правительственным распоряжением. Всемирный банк Страница 572 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 1.5 Аппарат министерства Организационная структура МЖД (СИЖД) и Директораты СИЖД представлены на рисунке 4. Всемирный банк Страница 573 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 2 Индийские железные дороги 2.1 Управление и организационная структура железных дорог МЖД (СИЖД) официально отвечает за управление 16 ЗЖДУ, которые, таким образом, не имеют отдельных независимых советов директоров, но подлежат независимому надзору со стороны УГКБЖД по вопросам безопасности. Сотрудники ИЖД являются государственными служащими или считаются государственными служащими. 16 ЗЖДУ имеют генеральных директоров, подотчетных МЖД; в составе всех головных офисов ЗЖДУ, как правило, имеется около 15 департаментов. Это бухгалтерия, администрация, коммерческий департамент, департамент конверсии, электротехнический, инженерный 227, информационно- технологический, механический, департамент по вопросам здравоохранения, эксплуатационный департамент, департамент управления кадрами, департамент общественных связей, департамент сигнализации и электросвязи, департамент техники безопасности, департамент физической безопасности, инвентарный департамент и департамент безопасности движения. Директора департаментов напрямую подотчетны генеральным директорам и соответствующими членами Совета директоров МЖД (СИЖД) по функциональному принципу. 16 ЗЖДУ имеют 67 подразделений, каждое из которых имеет свой головной офис. К ним могут относиться ремонтно -строительные отделы, но в основном это эксплуатационные подразделения, включая основные производственные единицы ИЖД; каждый из них имеет свою собственную структуру функционального управления, повторяющую организацию головного офиса ЗЖДУ. Каждое подразделение (эксплуатационное или ремонтное) ведет собственный учет, данные которого консолидируются в МЖД (СИЖД), включая счета производственных единиц и других функциональных отделов, непосредственно подчиняющихся МЖД (СИЖД). После вступления в силу Закона 1989 года "О железной дороге", традиционная организация и управление ИЖД осталась неизменной. При этом, распоряжениями МЖД (СИЖД) были учреждены корпоративные органы для управления отдельными сегментами железнодорожной деятельности вне формальных и правительственных схем ЗЖДУ. К этим учреждениям, среди прочих, относятся следующие организации:  IRCON International, Ltd.-компания по строительству транспортной инфраструктуры (ранее - Индийская компания по строительству железных дорог);  Contrainer Corporationof India, Ltd.(CONCOR) эксплуатирует сеть из приблизительно 60 контейнерных терминалов; предлагает услуги по 227Инженерный департамент отвечает за обслуживание путей и строительные работы. Всемирный банк Страница 574 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожным и автомобильным перевозкам контейнеров между внутренними районами и портами, а также между основными метрополиями (при этом ИЖД сохраняют ответственность за обеспечение локомотивов, поездных бригад и управление движением поездов);  Indian Railways Finance Corporation (IRFC) -специальное финансовое управление МЖД;  Rail Vikas Nigam Limited (RVNL) — это предприятие было создано для разработки проектов, мобилизации финансовых ресурсов и реализации проектов, предназначенных для укрепления так называемых золотых четырёхсторонних линий (четырех магистральных транспортных коридоров Индии) и сообщений с портами;  Rail Land Development Authority (RLDA) — законодательно учрежденный орган, предназначенный для извлечения прибыли за счет использования пустующих земельных участков, находящихся в ведении железной дороги, в коммерческих целях;  Dedicated Freight Corridors Corporationof India, Ltd.(DFCCIL) — это предприятие было создано для закупки и эксплуатации новых выделенных линий для грузоперевозок, которые сейчас целиком принадлежат МЖД (СИЖД);  RITES - компания, оказывающая консультационные услуги национальным и международным железным дорогам и транспортному сектору в целом. 2.2 Сеть Протяженность сети ИЖД составляет лишь немногим более 66 000 погонных километров (рисунок 3).228 Сеть была постепенно удвоена и электрифицирована. С 1990 года свыше 25 000 погонных километров были приведены в соответствие со стандартом для широкой колеи (1676 мм). 228В марте 2015 г. протяженность ИЖД составляла 66 030 погонных километров, из которых 58 825 км имели широкую колею (1676 мм), 4 907 км — метровую колею (1000 мм) и 2 297 — узкую колею (762 и 610 мм). 99,9 % грузоперевозок (в нетто- тонно-километрах) и 97,9 % пассажирских перевозок (в пассажиро-километрах) осуществлялись по дорогам с широкой колеей. Всемирный банк Страница 575 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог ИЖД инвестирует значительные средства в развитие собственной инфраструктуры. С вводом в эксплуатацию участка железных дорог протяженностью 2500 км с новой широкой колеей за один год финансовые затраты в 2015–2016 гг. оценивались в 940 млрд рупий (14,7 млрд долларов США229)230. Объем данной инвестиции на 95 % превышает суммарные инвестиции за прошедшие пять лет. Дополнительно на 2016 -2017 гг. запланированы инвестиции в размере 1210 млрд рупий (18,1 млрд долларов США), благодаря которым участок с широкой колеей будет удлинен на 2800 км231. В планы также входит электрификация более 10 000 км сети в период с 2015 по 2019 гг. Впервые финансовая поддержка окажет значительной влияние на достижение поставленных целей. 2.3 Рынки железнодорожных перевозок С точки зрения объемов перевозок ИЖД является второй крупнейшей пассажирской железнодорожной сетью мира и четвертой крупнейшей грузовой железной дорогой после США, Китая и России. Многочисленное и быстрорастущее население Индии обеспечивало постепенный, хоть и относительно медленный рост объемов железнодорожных пассажирских перевозок в течение последних десятилетий двадцатого века с увеличением доли рынка других видов транспорта. В течение последнего десятилетия ускоренное экономическое развитие повысило уровень покупательской способности и, в сочетании с политически обоснованными низкими тарифами, обеспечило стремительный рост объемов железнодорожных пассажирских перевозок почти на 100 процентов. В Индии предлагаются разнообразные варианты пассажирских перевозок. В течение последних тридцати лет протяженность пригородных пассажирских перевозок по мере роста городов увеличилась в среднем с 20 до 34 км, а средняя протяженность междугородних перевозок выросла с примерно 87 до 268 км (в расчете на поездку). Доля ИЖД в общем объеме городских пассажирских перевозок, обеспечиваемом всеми видами транспорта, составляет 15 %. Исторически качество услуг пассажирских перевозок, оказываемых ИЖД, оценивалось в диапазоне от низкого до удовлетворительного ввиду больших очередей за билетами, высокой длительности поездок, низкого уровня комфорта и отсутствия удобств. Однако серия инвестиций в развитие скоростных железнодорожных магистралей и большая ориентированность на клиентов позволили повысить качество оказываемых услуг и удовлетворенность ими. На данном этапе развития экономика Индии обеспечивает перевозки больших объемов грузов, пригодных для транспортировки по железной дороге и перевозимых на сравнительно большие расстояния. В 2015 году 229 1 долл. США = 64,1 индийской рупии (по состоянию на 2015 год), Global Economic Monitor (GEM), Всемирный банк 230 В период с 2009 по 2014 гг. был введен в эксплуатацию участок с широкой колеей протяженностью 1520 км. 231 Indian Railways Presentation, “Transformation Underway” Всемирный банк Страница 576 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог перевозки угля составляли примерно 45 % от общего объема грузоперевозок (в тонно-километрах), доля зерна — 10,1 %, цемента — 8,9 %, железной руды — 5,5 %. Стремительно увеличивающиеся объемы контейнерных перевозок в настоящее время составляют почти 13 % объемов. Средняя протяженность грузоперевозок составляет 620 км, при этом на ИЖД приходится приблизительно одна треть национальных грузоперевозок внутри страны. Несмотря на значительный абсолютный рост объемов пассажирских и грузовых перевозок, на первый взгляд способствующих развитию железнодорожного транспорта, доля рынка ИЖД с 1950 -х гг. в значительной степени сократилась в связи с увеличением доли автотранспорта (рисунок 6). Всемирный банк Страница 577 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Несмотря на то, что долю рынка грузовых железнодорожных перевозок 1950-х годов вряд ли возможно вернуть, имеется значительный потенциал для ее увеличения. Одной из основных проблем рынка грузовых железнодорожных перевозок является недостаточная пропускная способность по отношению к грузовым поездам. Почти две трети сетей ИЖД отведено под пассажирские перевозки, в то время как грузовые поезда отправляются без расписания и с наименьшим операционным приоритетом. Кроме того, инвестирование в расширение сети железных дорог не смогли компенсировать стремительный рост индийской экономики. Проблема недостаточной пропускной способности в сочетании с тем фактом, что ИЖД медленно развивают собственные услуги, привела к замедлению роста объемов как пассажирских, так и грузовых перевозок. (рисунок 7). Был создан ряд программ, направленных на решение вышеописанных проблем: в первую очередь это касается повышения скорости движения пассажирских поездов и строительства новых выделенных грузовых коридоров. "Mission Raftaar" ("Миссия Рафтаар") — это программа строительства высокоскоростных коридоров, целью которой является увеличение средней скорости движения по основным пассажирским линиям на 25 км/ч в течение следующих пяти лет. Маршрут "Дели – Агра" (предшествующий Рафтаару) уже функционирует, и обслуживается скоростным поездом Gatiman Express. Кроме того, при сотрудничестве с правительством Японии для проектирования и постройки специальной линии пассажирских перевозок для движения поездов со скоростью 3 50 Всемирный банк Страница 578 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог км/ч от Мумбаи до Ахмадабада была создана компания специального назначения High Speed Rail Corporation of India Ltd. (HSRC). МЖД также улучшило качество оказываемых услуг, помимо прочего, повысив уровень комфорта пассажирских перевозок, добавив, в том числе, возможность покупки билетов через Интернет и установив точки доступа Wi- Fi на основных вокзалах. Были приняты стандарты соблюдения чистоты и внедрены системы контроля за их соблюдением. Помимо этого осуществлялись инвестиции, направленные на благоустройство станций и установку биотуалетов в поездах. Одной из признанных и высокоприоритетных инициатив было внедрение системы обслуживания клиентов в режиме реального времени и возможности обратной связи. МЖД внедрило использование платформ социальных сетей для простой и быстрой публичной связи клиентов и Министерства с целью получения обратной связи. На всех крупных железнодорожных станциях были установлены системы видеонаблюдения, а МЖД была создана национальная телефонная горячая линия. Ввод в эксплуатацию выделенных грузовых коридоров предназначен для троекратного увеличения грузопотока вдоль целевых коридоров. Протяженность Западного коридора (Дели – Мумбаи), находящегося на ранних стадиях введения в эксплуатацию, составляет 1499 км; протяженность Восточного коридора составляет 1839 км (Лудхиана – Калькутта), он должен начать функционировать в 2019 году. Линии будут спроектированы для движения поездов с максимальной скоростью 100 км/ч, смогут выдерживать 6000 или 12 000 длинных тонн при осевой нагрузке в 25 т с возможностью ее увеличения в будущем до 32,5 тонн. Пожалуй, наиболее важно то, что выделенные грузовые коридоры будут функционировать по расписанию, что решит проблему приоритетного движения пассажирских поездов. Стратегия также подразумевает пересмотр тарифной политики с целью создания более конкурентоспособной системы тарификации, включая дифференцирование по загруженности маршрутов для оптимизации движения поездов. Наконец, ожидается привлечение не полностью реализовавших себя игроков на рынке в сектор железных дорог за счет реализации программы открытия выделенных грузовых коридоров, возможности движения поездов с более высокой скоростью и более конкурентоспособных и надежных условий. 2.4 Транспортные операции На рисунке 8 показана динамика изменения эксплуатационных показателей; большинство показателей использования ресурсов указывают на значительные улучшения. В течение последних двух десятилетий скорость пассажирских поездов увеличилась на 27 %, а загрузка пассажирских вагонов - на 88 %. Вес грузовых поездов повысился на 61 %, а мощность грузовых локомотивов — примерно на треть. В Докладе Мохана 2001 года критиковались транспортные операции ИЖД; в нем отмечены устаревшая структура бизнеса, неэффективность и низкая производительность, низкое качество услуг и завышенные цены на грузовые Всемирный банк Страница 579 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог перевозки, отсутствие нацеленности на потребителя в грузовых и пассажирских перевозках, а также серьезные упущения в техническом обслуживании и обновлении инфраструктуры. На тот момент для железнодорожной системы ИЖД были характерны серьезные отставания по срокам обновления и замены подвижного состава, высокие показатели выхода из строя активов, а также низкий и продолжающий снижаться операционный финансовый коэффициент. Несмотря на то, что в более поздних докладах все еще отмечаются текущие проблемы, с которыми ИЖД продолжают сталкиваться, многих улучшений уже удалось добиться. Менее чем за 10 лет ИЖД удалось устранить превышение межремонтных интервалов, погасить задолженность в госбюджет по дивидендам, пополнить амортизационные резервы и получить рекордную прибыль. В 2007 год Всемирный банк профинансировал проведение независимого исследования причин столь выдающегося оздоровления ситуации. Было выявлено, что операционный коэффициент был повышен благодаря ряду изменений в бухгалтерском учете, но даже с учетом этого ИЖД смогли существенно улучшить свою реальную коммерческую эффективность и финансовую результативность благодаря следующим факторам:  Рост объемов перевозок: ИЖД воспользовались периодом роста объемов; большинство дополнительных железнодорожных перевозок отныне может совершаться по минимальной стоимости, которая гораздо ниже средней, что положительно сказывается на финансовых показателях (рисунки 7 и 9).  Повышение тарифов: выгоды, получаемые от высоких объемов и низких средних цен, подкреплялись реальным ростом тарифов на грузоперевозки в первой половине 2000-х гг., который был наблюдался в этот период в условиях пересмотренной и упрощенной системы. Всемирный банк Страница 580 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог  Производительность труда: начиная с 2001 года производительность труда повысились, а к середине 2000-х гг. она почти удвоилась в отчет на рост объемов перевозок и проводимую политику сокращения.  Удельный вес прибыли от грузовых перевозок: ИЖД повысили допустимую нагрузка на ось в отношении таких основных грузов, как уголь и руда, и установили соответствующие расценки, что позволило получить доход от ряда крупных клиентов, которые уже (в обход правил) прибегали к использованию перегрузов, повысить реальные объемы перевозок и получить прибыль за счет клиентов, которые раньше не загружали вагоны выше номинальных пределов (рисунок 9).  Плотность доходов пассажирских перевозок: в ответ на потребности растущего рынка, ИЖД увеличили длину составов, количество посадочных мест и заполняемость, оптимизировали состав поездов и планировку вагонов. Увеличились поступления от оплаты за проезд при сокращении расходов на ресторанное обслуживание и перевозку посылок (рисунок 9).  Использование грузовых вагонов: ИЖД существенно улучшили использование подвижного состава, повысив скорость движения благодаря совершенствованию объектов инфраструктуры и методов управления. Данные меры стимулировали отправку клиентами полных составов, что позволяло избежать скопления вагонов и обеспечить быструю оборачиваемость; одновременно с этим ИЖД рационализировали процедуры осмотра поездов, сократили задержки обслуживания и улучшили контроль и управление.  Инвестиции в государственную инфраструктуру: после того, как правительство страны учредило целевой Фонд безопасности железных дорог в целях модернизации железнодорожной инфраструктуры, ИЖД обновили и модернизировали значительные участки магистральных линий, утяжелив колею, улучшив качество мостов, внедрив новые системы сигнализации и модернизировав информационные системы. Это заложило основы для повышения нагрузки на ось и мощности линий, а также для улучшения эксплуатации оборудования. Всемирный банк Страница 581 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Многие тенденции по-прежнему отражали положительные результаты после периода начальных исследований и поэтому могут восприниматься как успех ИЖД в целом. Эти усовершенствования позволили существенно улучшить финансовые показатели в период после 2004–2005 гг., однако к 2008–2009 гг. большая часть дополнительных доходов расходовалась на значительное повышение заработной платы работников, что вернуло соотношение расходов и доходов до уровня 2004–2005 гг. Ряд усовершенствований также способствовал повышению качества обслуживания клиентов, однако рыночная конъюнктура по-прежнему остается выгодной для ИЖД: спрос превышает предложение как в сфере грузовых, так и пассажирских перевозок, при этом первое частично объясняется все еще недостаточно развитой сетью Всемирный банк Страница 582 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог автомобильных дорог, а последнее частично связано с регулируемыми тарифами, повышение которых значительно отстает от темпов инфляции. Принципы стратегии "Видение-2020" подчеркивают необходимость повышения качества услуг и обслуживания клиентов, а "Стратегия преобразования" 2016 года также фокусируется на повышении качества услуг пассажирских и грузовых перевозок для поддержания их конкурентоспособности. Недавние инвестиции и стратегия клиентонаправленности, по всей видимости, приносят свои результаты. 2.5 Финансовые показатели На рисунке 10 приведены финансовые показатели232 железнодорожного компонента МЖД (СИЖД) по некоторым годам. ИЖД, в основном, обеспечивают самофинансирование благодаря значительному внутреннему перекрестному субсидированию. Они не получают операционных субсидий из государственного бюджета, но при этом получают существенную инвестиционную поддержку за счет средств, 232Финансовая отчетность не совсем соответствует общепринятым международным стандартам бухгалтерского учета, и ее следует использовать исключительно в ознакомительных целях. Всемирный банк Страница 583 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог выделяемых правительством страны. Текущая стратегия предполагает новые государственные инвестиции в крупных размерах. Пассажирские тарифы в значительной степени подкрепляются субсидиями и позволяют предоставлять дешевый способ перевозки для самых бедных слоев населения Индии. По сравнению с другими странами, показатели эффективности работы сотрудников ИЖД находятся на достаточно высоком уровне, который на 70 % сопоставим с аналогичным показателем в Китае и в два раза превышает показатели Франции и Германии. При этом доходы от продаж билетов ИЖД значительно ниже, чем в других странах. Доходы ИЖД в расчете на пассажиро-километр составляют менее одной пятой аналогичного показателя в Китае при аналогичном уровне заработных плат. Из этого складывается крайне высокий показатель отношения пассажиро-км к уровню заработных плат. (рисунок 11) Тарифы подкрепляются кросс-субсидиями внутри ИЖД за счет доходов от предоставления услуг грузоперевозок, что отчасти привело к слабой конкурентоспособности тарифов на грузоперевозки. В настоящее время железнодорожный сектор как никогда испытывает конкуренцию со стороны автотранспортного сектора. Субсидирование тарифов на пассажирские перевозки во многих случаях имеет социальную направленность и само по себе не является проблемой. Однако в случае, если ИЖД в сфере грузоперевозок планирует составить конкуренцию автотранспортному сектору в равных условиях, то будет необходимо пересмотреть вопрос перекрестного субсидирования. МЖД следует искать новые источники доходов от пассажирских перевозок, включая прямые государственные субсидии согласно обязательствам по предоставлению государственных услуг, для того, для привлечения необходимых инвестиций и повышения качества предоставляемых услуг. Всемирный банк Страница 584 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 585 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 3 Заключение Индия не только обладает одной из крупнейших и наиболее загруженных железных дорог в мире, но и имеет наиболее традиционную и монолитную базовую структуру. Фактически, ИЖД очень напоминают первичный тип железных дорог, описание которого приведено в Сборнике до рассмотрения альтернатив (глава 5). Рост перевозок создал основу реализации инициатив руководства по достижению устойчивого и значительного прогресса в области производительности труда и эксплуатации оборудования. Тем не менее, ИЖД за всю свою история не внедрила заметных инноваций в использование железнодорожных технологий или в переход к более коммерческим структурам управления, ровно как и не было цели обеспечить должное качество обслуживания или реагировать на требования рынка. Вместо этого, стремясь к коммерциализации, ИЖД, как правило, создавали полуавтономные предприятия в обход своих собственных структур. Представляется, что упомянутые ранее в Разделе 2 значительные усовершенствования и достижения в осуществлении деятельности в 2004– 2008 гг. инициировались и стимулировались Министерством, нежели существующими организациями отрасли.233 Последующее расходование значительной части возросших доходов на повышение заработной платы также является характерной чертой предприятий, управление которыми осуществляется на основе политических соображений. Несмотря на организационные и структурные недостатки ИЖД, последние улучшения, ставшие результатами "Стратегии преобразования" при нынешнем министре железных дорог (Суреш Прабхакар Прабху), заслуживают похвалы. Модернизация и общее улучшение системы работы с клиентами стали шагом вперед для ИЖД и являются очевидным сдвигом в сторону политики ориентированности на рынок. Финансовые затраты, предназначенные для увеличения средних скоростей движения, создания высокоскоростных железнодорожных линий, расширения сети дорог с широкой колеей и реанимирование затухающей отрасли грузовых железнодорожных перевозок (в первую очередь программы открытия выделенных грузовых коридоров), перекрывают собой предыдущие расходы. В соответствии с этой стратегией создание частно-государственных объединений играет важную роль в реализации различных проектов, прежде всего открытия выделенных грузовых коридоров и развития скоростных пассажирских перевозок. Действительно, в 2014 году правительство страны открыло сектор для частно-государственных объединений, дав им право осуществлять определенные виды деятельности, доступные ранее исключительно для госпредприятий: строительство, эксплуатация и обслуживание пригородных коридоров, высокоскоростных железных дорог, выделенных грузовых коридоров, подвижного состава, электрификация железных дорог, модернизация системы оповещения, грузовых и пассажирских терминалов, инфраструктуры промзон, каналов связи с промышленными предприятиями и скоростного сообщения. 233Sudhir Kumar and Shagum Mehrotra, Bankruptcy to Billions–How the Indian Railways Transformed, (Oxford University Press, 2009). Всемирный банк Страница 586 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Политика и регулирование в секторе железных дорог в конечном итоге сводятся к поиску долгосрочных государственных интересов в области железнодорожного транспорта и затем их защиты. В настоящее время эти обязанности МЖД (СИЖД) по закону и по структуре полностью связаны с ответственностью и подотчетностью ЗЖДУ за обеспечение коммерческих услуг. Представляется, что данная структура основана на скрытых допущениях о том, что интересы ИЖД и государства едины, или о том, что конфликты, возникающие между интересами ИЖД и интересами государства, могут быть наилучшим образом разрешены единым органом, выполняющим как политические, так и коммерческие функции. При этом, эти допущения уже не являются приемлемыми в большинстве отраслей экономики и в большинстве стран. Вместо этого, современный бизнес стремится избежать создания подобных структур на том основании, что они ограждают организации от конкуренции, блокируют инновации новых участников, подрывают рыночную направленность и сдерживает коммерческие намерения. Опыт Индии во многом подтверждает теоретические структурные недостатки монолитной структуры железных дорог. Степень вовлеченности частных компаний в железнодорожную отрасль Индии на данный момент согласно международным стандартам находится на низком уровне, и будет интересно следить за деятельностью недавно созданных частно-государственных объединений по мере их развития. Как показывает практика, подобные объединения должны стать противовесом монополизации отрасли. Однако на текущий момент сложно говорить о том, станет ли результатом изменений политики, предусматривающих большую вовлеченность частного сектора, формирование отрасли с поистине более высокой степенью плюрализма. Либерализация рынка (не путать с приватизацией) будет способствовать развитию конкуренции, за счет чего будут привлекаться новые операторы. Однако все это возможно лишь при условии наличия необходимого регулирующего органа, защищающего позицию заинтересованных сторон. Необходимость в независимом регуляторе для дальнейшего развития отрасли сложно переоценить. Как уже отмечалось во многих стратегических отчетах, ИЖД продолжает разрываться между достижением коммерческих целей, исполнением общественно значимой роли и значительным влиянием политики на принимаемые решения, противоречащим коммерческой направленности. Несмотря на предпринимаемые меры, правда заключается в том, что политические функции государства должны быть отделены от коммерческих; непрофильная деятельность должна быть передана внешним компаниям, и необходимо пересмотреть приоритеты коммерческого управления видами деятельности и сегментами рынка. ИЖД продолжают проводить множество мероприятий, не попадающих в рамки профильной деятельности, поэтому следует критически оценивать их влияние на управление финансово стабильной и ориентированной на клиента коммерческой деятельностью железнодорожного предприятия. Всемирный банк Страница 587 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Индийские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог ИЖД на своем последнем семинаре, посвященному будущему железных дорог, поставили ряд четких и амбициозных целей. Будет необходимо приложить немало усилий для реализации запланированных изменений В противном случае риски ИЖР рискуют усугубить и без того острые проблемы, которые в настоящее время угрожают финансовой устойчивости: отсутствие инвестиций для устранения ограничений пропускной способности, препятствующих развитию, сокращение доли рынка по сравнению с быстро развивающимся автотранспортным сектором и неконкурентоспособные грузовые тарифы по причине перекрестного субсидирования пассажирских перевозок и общей неэффективности. С момента принятия Акта 1989 года "О железной дороге" в экономике Индии происходят модернизация и преобразования благодаря более открытым международным торговым отношениям, более высокой степени доверия к рыночным механизмам и усилению роли частного сектора, а также более высокой степени конкуренции в торговле и сфере услуг. Сегодня, по прошествии практически тридцати лет, исходя из показателей эффективности и принципов управления, Индия должна определить для себя, отвечают ли ее традиционные организационные структуры сектора железных дорог потребностям новой индийской экономики. Всемирный банк Страница 588 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Литовские железные дороги 1 Введение В 2000 году Литва инициировала реформы в железнодорожной отрасли, частично мотивированные желанием вступить в Европейский союз (ЕС), что предполагало значительные стратегические преимущества для страны в целом и для Литовских железных дорог, в частности. Членство в ЕС обещало сотни миллионов евро в качестве помощи для развития страны и десятки миллионов евро инвестиций в инфраструктуру железных дорог. Во -вторых, членство в ЕС позволяло Литовским железным дорогам нарастить преимущественно европейские перевозки в направлении "север-юг", снизить зависимость от перевозок в Россию и из России. Десятью годами ранее Советского Союза стал причиной масштабного экономического спада; оборот грузового и пассажирского рынка упал более, чем на 50 процентов, рентабельность исчезла, состояние активов ухудшилось, а производительность стремительно падала. В данном анализе представлено описание реформ, которые были инициированы Литовскими железными дорогами в целях подготовки к вступлению в ЕС, а также способов решения экономических проблем, с которыми сталкивались железнодорожные компании бывшего Советского Союза. 2 Ситуация до реформ Начиная с 1940 года Литовские железные дороги являлись одним из трех управлений Прибалтийской железной дороги, одной из 32 региональных железнодорожных администраций СССР, которые были подотчетны Министерству путей сообщения (МПС) в Москве.234 В 1991 году после установления независимости Литвы, управление было преобразовано в национальную железнодорожную компанию Lietuvos Geležinkeliai (LG), (Литовские железные дороги (ЛЖД)). 234 В Советском Союзе насчитывалось 170 таких управлений. Всемирный банк Страница 589 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Литва всегда являлась важным транзитным маршрутом для перевозок между Россией и другими республиками СССР и литовским портом Клайпеда. Региональный экономический коллапс, последовавший за распадом Советского Союза, создал острые проблемы для новой национальной железнодорожной компании. В период с 1990 по 2000 годы объем грузовых перевозок упал на 54 процента, пассажирского – на 84 процента (Рисунок 1). Доля ЛЖД на рынке пассажирских перевозок застыла на уровне 2,0 процентов; удельный вес грузовых перевозок повысился относительно других грузоперевозок в связи с ростом железнодорожных транзитных перевозок нефти из России (Рисунок 2). По мере сокращения оборота ЛЖД, рентабельность резко снизилась. В 1999 году доходы в 11,8 миллионов долларов США трансформировались в убытки в размере 6,4 миллионов долларов США перед тем, как вырасти до 1,7 миллионов долларов США в 2000 году (Рисунок 3). Реальные инвестиции в техническое обслуживание объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта также сократились. В 1993-1995 гг. объем инвестиций снизился Всемирный банк Страница 590 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог на 11 процентов235и в 1997-1999 гг., объем работ по замене рельсовых путей сократился на 49 процентов236. Проблема износа железнодорожной инфраструктуры усугублялась устаревшим подвижным составом. 237 Аналогичным образом, производительность упала в результате сокращения объемов перевозок. Производительность пассажирских вагонов снизилась на 78 процентов, грузовых вагонов – на 36 процентов; производительность труда и путей снизились примерно на 50 процентов (Рисунок 4). 3 Цели реформы Задачи стратегии Литовских железных дорог сформулированы в Постановлении № 692 "Стратегия развития литовской транспортной системы"(2002 год), и кратко изложены ниже: 235 Investment in Transport Infrastructure: Country Studies, (European Conference of Ministers of Transport, 1999) 236Transport Restructuring in the Baltic States: Toward EU Accession , (World Bank, 2004) 237Постановление N. 692: "Стратегия развития литовской транспортной системы", стр. 23, 58 Всемирный банк Страница 591 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог  Создание нормативно-правовой базы и усиления потенциала рыночного регулятора в целях эффективного участия на железнодорожном транспортном рынке ЕС;  Полная реструктуризация железнодорожной отрасли;  Создание надежной и эффективной системы контроля за безопасностью движения;  Создание комплексной железнодорожной системы охраны окружающей среды с охватом всех потенциальных источников загрязнения;  Модернизация инфраструктуры в целях успешной интеграции с транспортной системой ЕС;  Приобретение пассажирского и грузового подвижного состава, соответствующего параметрам модернизированных объектов инфраструктуры; а также  Обеспечение безопасности железнодорожных перевозок. 4 Процесс реформ Процесс реформ подчеркнул значимость коммерческого управления в дополнение к структурным преобразованиям, необходимым для соответствия требованиям членства в ЕС. Во времена Советского Союза Управление региональной Прибалтийской железной дороги размещалось в Риге, Латвия. Вследствие этого ЛЖД не унаследовала негибкую бюрократическую культуру и начала реализацию структурных преобразований и внедрение системы коммерческого управления с чистого листа. Законодательной основой реформ стали следующие законодательные акты:  Закон Литовкой Республики "О железнодорожном транспорте"(2001 год), основанный на трех Директивах ЕС (2001/12/EC, 2001/13/EB, и 2001/14/EB), предусматривающий разграничение транспортных операций и управления инфраструктурой через подразделения в рамках компании или отдельных компаний в структуре акционерного холдинга.  Постановление № 853 “Долгосрочная экономическая стратегия развития Литвы (2002 год)” содействовало развитию конкуренции, разрешив работу независимых операторов в сети железных дорог, а также способствовало либерализации рынка.  Постановление № 692 “Долгосрочная стратегия развития литовской транспортной системы до 2025 года” (принята в 2005 году) содействовало дальнейшей организации акционерной компании и реформированию сектора железных дорог в соответствии с законодательством ЕС. Всемирный банк Страница 592 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог В данном разделе описывается прогресс, достигнутый Литовскими железными дорогами в процессе реформ, основывающихся на указанных законодательных актах. В 2005 году приказом Министра транспорта и связи была учреждена государственная компания с ограниченной ответственностью AB Lietuvos Gelezinkeliai (ЛЖД). В 2006 году ЛЖД создали три директората: грузовых перевозок, пассажирских перевозок и железнодорожной инфраструктуры. Это позволило повысить прозрачность в рамках ЛЖД и подготовить почву для создания акционерного холдинга в соответствии с основной целью литовского Закона 2001 года "О железнодорожном транспорте". ЛЖД сейчас организованы в форме акционерного холдинга, который полностью принадлежит государству; в ее состав входят коммерческие организации и организации, осуществляющие управление государственным имуществом. Директораты пассажирских и грузовых перевозок и вспомогательные службы являются коммерческими учреждениями. К числу филиалов относятся UAB Gelmagis и UA Gelezikelio Tiesimo Centras (железнодорожное строительство), UAB Vilaniaus Lokomotyvu Remonto Depas (ремонт локомотивов и дизельных поездов), UAB Gelsauga (охранные услуги) и UAB VAE Legetecha (производство железнодорожного оборудования); Директорат инфраструктуры является некоммерческой организацией, в ведении которого находятся объекты инфраструктуры железной дороги. Формально, согласно Закону "О железнодорожном транспорте" и Постановлению № 853, Литовская сеть железных дорого открыта для участия частных операторов грузовых поездов и международных операторов пассажирских поездов. Тем не менее, на практике ЛЖД остается доминирующим железнодорожным оператором; частный сектор участвует, преимущественно, в сопряженных операциях, например, обеспечением портовых операций. В 2009 году через территорию Литвы осуществлялось движение только 22 маршрутных пассажирских составов из других стран 238. "Стратегия развития транспорта и транзитных перевозок" направлена на дальнейшую либерализацию железнодорожного рынка и на создание к 2015 году условий для открытого доступа для операторов к железнодорожным сетям. Помимо этих структурных изменений, ЛЖД внедрило практику коммерческого управления с использованием современных систем управления и информационных технологий в целях повышения производительности и прозрачности. ЛЖД готовит и публикует результаты аудита своей финансовой отчетности согласно Международным стандартам финансовой отчетности. Открытость закупочных процедур повышает прозрачность закупок. Структура управления включает генерального директора, заместителя генерального директора, а также руководителей Директоратов грузовых и пассажирских перевозок и инфраструктуры. 238 Годовой отчет (ЛЖД 2009) Всемирный банк Страница 593 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Большинство из них имеют опыт работы в коммерческих предприятиях, некоторые обладают опытом в политической сфере. 5. Результаты реформ 5.1 Финансовые показатели По мере восстановления глобальной экономики после экономического спада 1999 года, ЛЖД смогла воспользоваться преимуществами внедрения практики коммерческого управления в рамках реформ. В период с 2001 по 2009 гг., был достигнут впечатляющий показатель – рост прибыли на 93 процента (Рисунок 5). В 2006 году уровень прибыли достиг максимального уровня - 11 процентов от общих поступлений перед падением на 93 процента перед мировым финансовым кризисом. Падение рентабельности частично стало результатом увеличения расходов на 37 процентов в период с 2006 по 2008 гг. Таким образом, ЛЖД должна продолжать процесс реформ для обеспечения устойчивой рентабельности. 5.2 Рыночные показатели До резкого снижения, вызванного мировым финансовым кризисом, грузовой оборот вырос на 91 процент (Рисунок 6); доля ЛЖД на рынке грузоперевозок увеличилась на 9,0 процентных пунктов (Рисунок 7). Среди грузоперевозок доминируют транзитные грузы из Калининграда и обратно, а также в основной литовский порт Клайпеда. Превалирующим грузом являются нефтепродукты; железнодорожный транспорт может справиться с гораздо более высокими объемами и по гораздо более низким ценам, чем автомобильный транспорт. В противоположность ему объем пассажирских перевозок снизился на 25 процентов (Рисунок 5) и доля рынка снизилась с 2,0 до 1,0 процента (Рисунок 6). Продолжающееся сокращение доли рынка пассажирских перевозок связано с относительно короткими расстояниями большинства железнодорожных маршрутов в Литве, ростом количества личных автомобилей, недостаточной модернизацией подвижного состава, а Всемирный банк Страница 594 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог также большим удобством автомобильных поездок в регионы по сравнению с железнодорожным транспортом. 5.3 Состояние активов На Рисунке 8 показано, что после начала реформ возрос объем инвестиций в улучшение качества активов. В 2008 году инвестиции достигли максимального уровня в 226 миллионов евро, когда у компании "Сименс" были приобретены 34 локомотива. Возраст почти половины маневровых локомотивов составляет менее 20 лет, подвижной состав находится в удовлетворительном состоянии по сравнению с соседними странами. Почти половина инвестиций поступила из фондов ЛЖД, 5 процентов – из государственного бюджета, 25 процентов – за счет грантов ЕС. Тем не менее, необходимы значительные инвестиции в обновление рельсовых путей. Почти 40 процентов (850 км) путей нуждаются в ремонте и техническом Всемирный банк Страница 595 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог обслуживании, и максимально допустимая скорость является низкой – до 40-60 км/ч на некоторых участках.239 5.4 Операционная производительность В 2001 году в ЛЖД работало 13307 человек; к концу 2009 года – лишь 10506, что, в сочетании с более высокой интенсивностью движения, способствовало резкому росту производительности труда на 87 процентов (Рисунок 9). Кроме того, на 50 процентов повысилась производительность грузовых вагонов и локомотивов, а производительность пассажирских вагонов – на 37 процентов (Рисунок 10). Повышение производительности путей оказалось наименьшим, несмотря на то, что этот показатель остается существенно выше среднего показателя по ЕС. Частично это вызвано сложностью корректировки длины путей при замедлении темпов роста рынка, и 239Country Report Lithuania, “Study on Strategic Evaluation on Transport Investment Priorities under Structural and Cohesion funds for the Programming Period 2007- 2013,”(European Commission, 2006) Всемирный банк Страница 596 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Литовские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог частично тем, что ЛЖД, возможно, в связи с политическим давлением, закрыли ряд линий с минимальной интенсивностью движения. 6 Выводы Литва продолжает активно осуществлять реформы сектора железных дорог; значительные улучшения наблюдаются в связи с внедрением коммерческих методов управления. С 2001 года прибыль ЛЖД выросла на 93 процента, доля на рынке грузоперевозок возросла на 9,0 процентных пунктов, инвестиции в активы выросли на 360 процентов, и в целом повысилась операционная производительность. В настоящий момент стратегия Литовских железных дорог направлена на совершенствование инфраструктуры в целях повышения операционной совместимости с сетями железных дорог ЕС. "Стратегическое ориентиры сообщества" определяют приоритеты в отношении "наиболее важных объектов инфраструктуры для международных перевозок, принимая во внимание общие задачи сплоченности европейского континента, баланса между видами транспорта, операционной совместимости и сокращения недостатков 240."Таким образом, Фонды сплочения ЕС, европейские фонды регионального развития и структурные фонды являются основными источниками финансирования развития транспортной инфраструктуры в Литве. 240Там же. Всемирный банк Страница 597 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Кингс-Кросс, Лондон 241 1 Вступительная часть Железнодорожный вокзал Кингс-Кросс, вместе со станциями Сент -Паркрас и Юстон должен стать главной транзитной станцией в Лондоне. Планом 2004 года, определяющим дальнейшее развитие Лондона, предусматривалось создание условий, при которых Кингс-Кросс станет максимально доступным в Большом Лондоне после завершения строительства ж/д линии тоннеля под Ла-Маншем — High Speed 1 (HS1), Thameslink 2000 и Cross River Tram. Кингс-Кросс также является крупнейшим пересадочным пунктом в центральной части Лондона, связывающим между собой шесть линий метро. Программой модернизации станции Кингс-Кросс предусмотрено создание новой инфраструктуры на 27 гектарах в центре Лондона, где раньше располагались железнодорожные пути к северу от станций Кингс-Кросс и Сент-Панкрас. Теперь согласно проекту она будет смешанного типа, а площадь зданий будет доходить до 739 690 кв. м. С помощью этой программы модернизации, одной из крупнейших в Европе, удалось привлечь ряд ведущих арендаторов, в том числе Google, и превратить заброшенную территорию Лондона в район, в котором теперь кипит жизнь. Также предполагается, что застройщики будут получать большую прибыль в среднесрочном и долгосрочном плане. Что касается планировки, Кингс - Кросс стал уникальным проектом, учитывая, что на его проектирование и проведение всех согласований ушло шесть лет. В ходе его реализации проект четыре раза рассматривался представителями общественности, которых насчитывалось около 30 тыс. человек, в результате чего было сформировано уточненное решение по восстановлению городской среды. Это наглядный пример плодотворности высокого уровня взаимодействия и партнерства государства и частного сектора для повышения значимости объектов недвижимости в районе железнодорожного узла. Это пример 241Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. "Привлечение капитала на цели развития железных дорог в Китае". Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Всемирный банк Страница 599 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог стратегического подхода к преобразованию городской черты в ходе транзитно-ориентированного проектирования242. 2 Программа модернизации В викторианской эпохе станция Кингс-Кросс являлась важным промышленно-транспортным центром. Однако в конце XX века этот район превратился в загрязненную территорию с заброшенными зданиями, железнодорожными подъездными путями и складами. К 1980-м годам в этой центральной части Лондона была самая низкая стоимость аренды и пустовали огромные площади. Планы по новой застройке в начале 1980-х годов провалились из-за неблагоприятных рыночных условий и неопределенности с реализацией Евротоннеля, который теперь называется High Speed 1 (HS1), и связанных с ним проектов развития. Место расположения Кингс-Кросс, к северу от центральной части Лондона, также не предрасполагало к эффективной модернизации его восточной стороны (портовых территорий). 242Транзитно-ориентированное проектирования описано в публикации за 2017 год "Изменение облика городов в ходе транзитно-ориентированного проектирования: модель "3V"", Всемирный банк. Доступна по адресу: http://hdl.handle.net/10986/26405243 Институт городских земель (ULI) (июль 2014 г.). Анализ примеров института ULI: Кингс-Кросс. Источник: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 600 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог За последние десятилетия стал отмечаться рост деловой активности в Лондоне, с быстрым увеличением числа рабочих мест в Сити, в частности, в центральной части Лондона (плотность дошла до 155 тыс. на кв. км), и в быстро развивающемся деловом районе Кэнери -Уорф в восточной части Лондона. Решение, принятое в 1996 году касательно перевода линии HS1 из ст. Ватерлоо в Сент-Панкрас (обращенной в сторону Кингс-Кросс), стало отправной точкой в модернизации района Кингс -Кросс. Были привлечены крупные инвестиции в инфраструктуру станции Сент-Панкрас и ее окрестностей, с реконструкцией мест пересадки на линии метро. В указаниях по стратегическому проектированию для Лондона этот район был определен как одна из пяти "важных перспектив развития районов, граничащих с центральной частью". Землевладельцы — London & Continental Railways (LCR) и DHL — приняли решение застраивать эту территорию. Их также убедили перспективы модернизации и восстановления на этом участке подземок и станций государственной магистральной сети, намеченных к завершению до 2007 года. Они не могли проигнорировать ни одно из выдвинутых предложений, понимая, что это позволит увеличить поток пассажиров в этом пункте пересадки, следующих транзитом из -за рубежа. Около 27 гектаров земли планируется отвести под более чем 1900 домов, 50 новых и реконструированных офисных зданий, под магазины и рестораны общей площадью 500 тыс. кв. футов (около 47 тысяч кв. метров), 20 новых улиц и 10 новых значимых мест общественного пользования, которые смогут вместить 50 тыс. человек (рис. 2). При том, что большая часть площадей, отданных в частные руки, будет служить для коммерческих целей, более 40 % перезастраиваемой территории, где раньше находились заброшенные промышленные объекты, будет использоваться для общественных целей, и в этой части будет также восстановлено 20 исторических зданий, которые будут соответствовать современным техническим требованиям.243 На рисунке 2 ниже показана карта, включенные в программу постройки и их назначение в 2016 году. 243Институт городских земель (ULI) (июль 2014 г.). Анализ примеров института ULI: Кингс-Кросс. Источник: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 601 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог 3 Подходы к новой застройке Следующий подход был применены в программе новой застройки Кингс - Кросс: Создание высокой рыночной стоимости участков, прилегающих к крупному транспортному узлу с большим рыночным потенциалом благодаря обустройству мест общественного пользования Станция Кингс-Кросс, центральное звено Лондона, является крупным пунктом пересадки для жителей города, всей Великобритании и Европы. Кингс-Кросс является крупнейшим пересадочным пунктом в центральной части Лондона, связывающим между собой шесть линий метро. Узловая станция Кингс-Кросс состоит из двух главных ж/д станций (международная высокоскоростная линия Eurostar и пути сообщения внутри страны); также с ней связана большая часть автобусных маршрутов (17). Ее ежедневный объем пассажирских перевозок доходит до 140 тыс. регулярных пассажиров, посетителей и резидентов. Пассажиры могут добраться до центра Парижа за 2,5 часа, до Брюсселя — за 1 час 51 мин и Лилля — за 1 час 20 мин. К этим Всемирный банк Страница 602 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог пунктам назначения будут добавлены Амстердам, Кельн и Франкфурт благодаря объединению с международным экспрессом Deutsche Bahn. Этот транспортный узел будет обслуживать 63 млн пассажиров в год с 2020 года.244 Программа модернизации Кингс-Кросс нацелена на создание доступной и комфортной среды многоцелевого назначения с акцентом на искусство, культуру и наследие. Создание комфортных общественных зон способствует повышению имиджа и привлекательности этого участка. Свыше 2 млрд фунтов стерлингов было потрачено на создание местной транспортной инфраструктуры, включая Сент-Панкрас и места общего доступа. Генеральный план предусматривал сеть пешеходных зон, улиц, переулков, скверов и парков, пронизывающих городские кварталы и связывающих этот участок с остальной частью города. Застройка участка основана на концепции, предусматривающей его преобразование из несколько заброшенной территории в главный район Лондона, объекты которого будут работать круглосуточно и без выходных дней, который станет открытым, демократичным и общедоступным. Предусматривается разделение этого района на зоны застройки, с максимально высокими зданиями и с соблюдением требований к экологичности, а также рассмотрение сотен вариантов проектирования городской среды и привлечение исторического наследия, как например, в Гранари-сквер. Речь шла не просто о сохранении исторической "канвы", а о ее гармоничном слиянии с новым планом. Каждое сохраненное здание приобретает новый облик, становится неотъемлемой частью этой среды. Партнерство государства и частного сектора в целях финансирования инфраструктуры и строительства объектов В Лондоне местные органы власти и частный девелопер, реконструирующий грузовую станцию Кингс-Кросс, придают значение совместному участию в расходах и пользованию предоставленными выгодами, в частности, в зонах примыкания к новому вокзалу для транзитных пассажиров. Партнеры и другие заинтересованные стороны, участвующими в плане модернизации участка вокруг Кингс-Кросс, показаны на рисунке 3. 244Планируемое общее количество пассажиров, с учетом шести линий метро Лондона, внутренних путей сообщения и международных высокоскоростных железнодорожных линий. По данным: Институт городских земель (ULI) (июль 2014 г.). Анализ примеров института ULI: Кингс-Кросс. Источник: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 603 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог Партнерство с частным девелопером LCR245 играет решающую роль в модернизации зоны вокруг Кингс -Кросс. В 1996 году частный консорциум LCR был выбран правительством Великобритании для строительства и эксплуатации высокоскоростной магистрали HS1. Одной из основных целей проекта HS1 было активное восстановление инфраструктуры в самом Лондоне и, в частности, в зоне вокруг Кингс-Кросс. В 2001 году LCR выбрала в качестве частного девелопера Argent, одну из наиболее авторитетных компаний Великобритании, для участия программе модернизации станции Кингс-Кросс, полагаясь на ее богатый опыт в модернизации и создании зон многоцелевого назначения. Имея солидный портфель проектов восстановления городской черты и строительства объектов многоцелевого назначения, компания Argent приступила к планированию, налаживанию работы и реализации задуманного проекта в том же году. Компания Argent начала с чистого листа, разработав свой план, опираясь на конкретные принципы и приобретенный опыт, и обеспечила его включение в генеральный план. Помимо активных общественных консультаций, участие в работе приняло также две группы генерального проектирования и четыре экспертных группы по анализу проектов, в результате чего было выработано оптимальное решение обустройства территории после шести лет работы над проектной частью. Расходы на генеральное проектирование и консультации были оплачены компанией Argent, но они были компенсированы как стоимость начальных капиталовложений в рамках финансовых соглашений с LCR. Разработчик взял на себя весь риск, связанный с проектированием. Компания Argent заручилась поддержкой у крупного пенсионного фонда (BTPS, в управлении 245Компания LCR впоследствии столкнулась с финансовыми трудностями и в 2009 году перешла в собственность Министерства транспорта (DfT). После реализации проекта HS1 в ноябре 2010 года LCR продала линию HS1 с договором концессии на 30 лет, объектом которого стал ж/д путь и станции, одному из консорциумов за £2,1 млрд. В начале 2015 г. LCR уделила основное внимание строительству объектов и модернизации наземной инфраструктуры, организовав совместное предприятие в рамках двух крупных программ модернизации: в Кингс-Кросс, в сотрудничестве с Argent и DHL, и в международном квартале Стратфорда, в сотрудничестве с Lend Lease. Всемирный банк Страница 604 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог Hermes Investment Management), что сыграло важную роль в застройке этим частным предприятием. Лондонский боро Камден дал разрешение на создание укрупненного плана модернизации в 2006 году, с намеченной датой завершения в 2016 году. Компания Argent заключила соглашение о совместном владении и застройке с землевладельцами — LCR и DHL. В эту сделку было включено соглашение о том, что земля должна оцениваться на основе ее рыночной стоимости, после утверждения разрешения на проектирование и строительство Евротоннеля. После экспертизы компании Argent была предоставлена возможность приобретения земли у землевладельца или вступления в партнерские отношения с равным разделением ответственности и прибылей. Она выбрала последний вариант — долгосрочное партнерство на упомянутых условиях в целях реализации проекта застройки. В результате этого было предприятие King’s Cross Central Limited Partnership (KCCLP), которое стало единственным землевладельцем и девелопером Кингс- Кросс246, что значительно облегчило ход запланированных работ. Стоимость, оплаченная компанией Argent, должна была учитываться при определении скидки от такой стоимости, где размер скидки увеличивался с ростом рыночной стоимости земли. Сделка подтолкнула Argent к оптимизации стоимости разрабатываемого проекта. Соглашение предусматривало уточнение стоимости земли в момент, когда землевладельцы — LCR и DHL — смогут предоставить свободные площади после завершения строительства и ввода в эксплуатацию магистрали HS1, завершения разработчиком проектирования, составления им жизнеспособного бизнес-плана и финансового обеспечения. Это партнерство предусматривало получение прибыли после внесения ясности всеми сторонами, в интересах всех сторон. Партнеры инвестировали £250 млн в инфраструктуру узловой станции Кингс-Кросс с 2009 по 2014 гг., что позволило в рамках проекта освоить 6 млн кв. футов (557 тыс. кв. м) площади. Партнеры направили средства, полученные за счет эмиссии акций, на строительство новых дорог, новых общественных мест, нового моста через Риджентс -канал, на обновление его побережья, а также на создание систем отопления и коммуникаций Центра энергетики.247 Компания LCR реализует долгосрочную стратегию развития узловой станции Кингс-Кросс. Она уделяет основное внимание минимизации стоимости объектов недвижимости и максимальному повышению стоимости 246 В начале 2015 Argent, британский девелопер, имел 50-процентную долю владения, компания LCR, которая теперь стала государственной, имела 36,5 процента участия в капитале, а доля участия DHL Supply Chain (ранее Exel) составила 13,5 %. 247 Институт городских земель (ULI) (июль 2014 г.). Анализ примеров института ULI: Кингс-Кросс. Источник: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 605 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог активов.248 В ее финансовых отчетах земля оценивается в номинальном исчислении. Стоимость земли возрастает в ходе застройки. Многие сотрудники, привлеченные к проекту, работают с самого начала. Поддерживается планомерность работы и высокий рабочий настрой. В плане восстановления станции Кингс-Кросс применен целостный подход. Все землевладельцы сотрудничают, будучи сплоченными одной общей идеей. Главная риски для бизнеса связаны с неопределенностью в экономике и, в частности, с потенциалом рынка недвижимости. С такими рисками можно активно справиться путем управления совместными предприятиями и благодаря опыту партнеров в области коммерческой застройки.249 Партнерство с центральным правительством Первоначально предполагалось, что магистраль HS1 будет финансироваться частными инвесторами и находиться в их же собственности и управлении, но были сильные сомнения по поводу финансовой жизнеспособности проекта. В связи с этим в рамках механизмов финансирования строительства линии HS1 Министерство транспорта (DfT) предоставило компании LCR субсидии, обеспечило для нее облигационный займ и предоставило ей права застройки вокруг станций Кингс-Кросс и станций Стратфорд. Такое соглашение должно было действовать до тех пор, пока договор концессии не истечет в 2086 году, когда активы должны быть возвращены правительству. После продажи HS1 компания LCR была преобразована в девелопера в 2011 году. В рамках соглашения в 1996 году между правительством и LCR Министерство транспорта предполагало получить 50 процентов чистой прибыли LCR после вычета расходов, предусмотренных планом застройки Кингс -Кросс. Сотрудничество с местным сообществом Застройка Кингс-Кросс многих не оставила равнодушными: публиковались предложения по проекту, проводились активные обсуждения с местными жителями. Это позволило выработать десять принципов обеспечения социальной направленности проектирования городской застройки и проработать техническую сторону реконструкции, привлекая опыт застройки других районов Лондона. Все это было включено в систему проектирования, с разбивкой по отдельным участкам. Было проведено четыре раунда консультаций с общественностью, чтобы учитывались одновременно преимущества для местных жителей и прибыльность для девелопера. И разработчик, и правительство зарегистрировали и адаптировали составленный проект. Одним из ключевых методов фиксации стоимости земли, использованным местными властями Англии и Уэльса, является применение раздела 106 Закона о планировании в городах и сельской местности 1990 года. Местные власти ссылаются на него при заключении договоров или согласовании 248 Министерство транспорта (DfT) (2011 г.). Министерство транспорта: Стратегия застройки земли. Источник: https://www.gov.uk/government/publications/department-for-transport-land-strategy- housing-land-supply 249 Там же Всемирный банк Страница 606 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог обязательств по проектированию с землевладельцами или девелоперами, помимо предоставления разрешений на проектирование. Соглашения, в которых дается ссылка на 106-й раздел, могут быть финансовыми, учитывая землевладельцам или девелоперам необходимо брать на себя определенные финансовые обязательства (единовременные или регулярные выплаты) в обмен на разрешение проводить застройку, или могут приносить пользу местным жителям в иной форме, например, делая доступным жилье или использование объектов социального назначения. Соглашения, в которые включен 106-й раздел, должны предусматривать компенсацию неблагоприятного воздействия застройки и должны согласовываться с утвержденным планом. Они не могут предусматривать платежи наличными за общедоступные услуги. Соответствующие правила четко изложены в инструкции Правительства. После подписание соглашения, в котором дается ссылка на 106-й раздел, и предоставления разрешения на проектирование у девелоперов есть три года на то, чтобы они смогли использовать свои права на застройку, иначе разрешение утратит свою силу. Пакет соглашений о застройке района вокруг Кингс-Кросс, со ссылкой на 106-й раздел, включает в себя взносы наличными и в натуральной форме на обеспечение работы местной инфраструктуры и обслуживания населения единым девелопером совета Камден, включая £2,1 млн, выделенных на создание 24–27 тыс. рабочих мест в этом районе, предлагаемых в Центре обучения строителей и Центре по профессиональной подготовке и найму; 1900 домов, более 40 процентов из которых будет предлагаться по программе доступного жильем250; взносы наличными и в натуральной форме на социальные цели, в поддержку спорта и для проведения досуга; новые зоны зеленых насаждений а также новый живописный ландшафт, новые улицы с удобным проездом, доля которых составляет около 40 процентов всего участка; новый туристический центр, образовательные учреждения и мост через канал, открывающий доступ к другим улицам; а также взносы наличными для облагораживания прилегающих улиц, удобства пользования транзитными остановками и автобусами 251. Долгосрочные обязательства и гибкость в фиксации стоимости земли Инициативы по модернизации должны быть нацелены на перспективу, учитывая, что взносы будут носить не одноразовый характер. 252 При этом обязательства должны взять на себя все заинтересованные стороны, в том числе девелопер, местные жители, жильцы и арендаторы, государственные службы. Планы по новой застройке района Кингс-Кросс, выдвинутые в начале 1990-х годов, перспективное направление, задуманное в 1997 году, разрешение на разработку схемы районной планировки было дано в 2006 году, с 250 Программа доступного жилья ориентирована на супружеские пары с общим доходом менее £60 000 и служит для привлечения специалистов востребованных в городе профессий. 251 Совет Камден, 2006 г. 252 Британская ассоциация по вопросам восстановления городской среды, 2002 г. Всемирный банк Страница 607 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог намеченной датой завершения в 2016 году. Были также намечены долгосрочные перспективы поэтапной реализации (рис. 4). По поручению Министерства транспорта компании LCR была поставлена задача увеличить до максимума стоимость ее активов в долгосрочной перспективе и нацелить ее стратегию строительства на использовании ее основных объектов в качестве собственного капитала для участия в совместных предприятиях по застройке, которые длительное время могут приносить прибыль в ходе восстановления городской черты в местах расположения станций магистрали HS1, главным образом это касается станции Кингс-Кросс и Стрэтфорд. Местные власти также поддержали такой подход с долгосрочным преобразованием, проявив гибкость в предоставлении необходимых разрешений. Соглашения со ссылкой на 106-й раздел, предусматривающие застройку Кингс-Кросс, позволили проявить большую гибкость в распределении площадей построек с учетом их целевого назначения, а единые девелоперы смогли должным образом отреагировать на рыночные изменения и другие условия в ходе выполнения работ по модернизации территории. В соглашении содержатся общие принципы проектирования застройки, позволяющие с максимальной пользой распределять площади зданий в целях диверсификации использования земельного участка. Приведенные показатели позволяют сделать определенные допущения, поскольку процесс модернизации скорее всего займет 10–15 лет. Так, с учетом конъюнктуры, любое помещение, предназначенное для одних целей, может предлагаться для использования в других целях, с определенными ограничениями. Такая гибкость в определении критериев на этапе проектирования позволила с течением времени адаптировать процесс реконструкции к потребностям рынка. Всемирный банк Страница 608 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог 4 Результаты Финансовое влияние Компания LCR подверглась реструктуризации и стала девелопером. Центральным элементом в ее бизнес-профиле стал механизм получения прибыли от ее доли в недвижимости, главным образом в виде прироста капитала, на протяжении 5–10 лет. К 31 марта 2014 г. проект реконструкции площади помещений был либо завершен либо передан к исполнению на более чем 57 процентов. Проект Всемирный банк Страница 609 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог продолжал успешно развиваться, появились денежные вложения в LCR. Компания LCR подтверждает свою долю — 36,5 % — в результатах деятельности KCCLP, которая составила £85,1 млн за финансовый год, завершившийся 31 марта 2014 г.253 На конец финансового года, т. е. 31 марта 2016 г., прибыль LCR составила £48,9 млн.254 22 января 2016 г., компания LCR продала свою долю в KCCLP компании Australian Super за £371,1 млн. В результате этого долевое владение Australian Super в KCCLP составило 67,5 %. Финансовые вложения в LCR в рамках реконструкции станции Кингс-Кросс за последние пять финансовых лет и чистый инвестиционный капитал LCR в партнерстве KCCLP приведены на рис. 5. Увеличение валовой прибыли и чистого инвестиционного капитала стало в основном возможным благодаря реализации и переоценке объектов инвестиционной недвижимости. Кроме того компания LCR предоставила займы предприятию KCCLP на цели реконструкции — см. рис. 6.255 Социальные и экономические преимущества Проект реконструкции территории вокруг станции Кингс -Кросс подразумевал создание прямых выгод социального и экономического характера, а также создание качественно новой физической среды на протяжении всего периода строительства и после него. Согласно программе строительства требовалось создание огромной инфраструктуры до того, как 253 Групповые и бухгалтерские отчеты LCR. 254 Там же 255 Займы для KCCLP были проданы компании Australian Super 22 января 2016 г. 256 Институт городских земель (ULI) (июль 2014 г.). Анализ примеров института ULI: Кингс-Кросс. Источник: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 610 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог приступать к строительству любых зданий. Под этим подразумевалось улучшение состояния дорог местного значения, поэтапное открытие некоторых маршрутов, прокладываемых через этот участок, реконструкция дренажных систем и ливневых стоков (для борьбы с наводнениями) и повышение мощности местных систем электроснабжения. Учитывая продолжительность строительства узловой станции Кингс-Кросс, можно утверждать, что строительный сектор станет длительное время обеспечивать занятостью местное население. Поэтапная застройка позволяет преобразовать физическую среду на заброшенном участке земли, который исторически считался небезопасным и недостаточно освоенным. Заявители берут на себя обязательства по созданию комфортной среды общественного пользования с системой комплексного управления. По сути дела застраиваемая вокруг Кингс -Кросс территория быстро становится одним из самых привлекательных мест для жизни, работы и поездок в Лондон. Там отмечается большой спрос как на офисные помещения, так и жилые единицы, с которыми открываются рестораны и розничные магазины. Программой реконструкции также предполагается открыть тысячи новых рабочих мест. При правильно организованной деятельности по содействию в трудоустройстве и профессиональной подготовке возможно обеспечение работой значительной доли местного населения. Согласно оценке, проведенной компанией LCR в 2009 году, возрастающее экономической влияние магистрали HS1 в сочетании с реконструкцией Кингс-Кросс должны привести к созданию в этом районе около 22 100 постоянных рабочих мест и 2000 единиц жилья. Ожидается, что к 2020 году в районе Кингс -Кросс будет учиться, проживать и работать до 50 тыс. человек. Кроме того, такая застройка должна способствовать значительному увеличению поступлений в казну местных органов власти в виде налогов на коммерческую деятельность и ежегодного муниципального налога. Предполагается, что сочетание объектов и зданий различного назначения, предложенных в проекте застройки узловой станции Кингс-Кросс, послужит основой для формирования и дальнейшей диверсификации сфер деятельности в северной части Лондона. При этом должны открыться перспективные возможности подготовки специалистов с их дальнейшим трудоустройством. Первый этап проекта реконструкции начался с контракта стоимостью £100 млн на строительство Лондонского университета искусств, которая открыл свой новый кампус осенью 2011 г. Процветает сфера коммерции: площади отданы таким брендам, как Google, BNP Paribas Real Estate и Louis Vuitton, которые дополнительно повысят стоимость и привлекут новых посетителей в этот район. За период с начала реализации первого этапа по 2014 год средняя стоимость жилья увеличилась с £700 до £1400 за кв. фут256; кроме 256Институт городских земель (ULI) (июль 2014 г.). Анализ примеров института ULI: Кингс-Кросс. Источник: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 611 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог того, превзошла первоначальные ожидания стоимость арендной платы коммерческих площадей. Компания Google потратила около £650 млн на приобретение одного гектара у KCCLP со сроком аренды 999 лет и на его застройку. Стоимость завершенного объекта, площадью 93 000 кв. м, будет доходить до £1 млрд257. По его завершении малоэтажную постройку будет занимать несколько тысяч сотрудников. Это здание станет важным элементом архитектуры Кингс - Кросс и крупнейшим представительством упомянутой компании за пределами калифорнийского корпоративного центра Googleplex. Первый этаж здания площадью 4650 кв. м будет отведен под магазины. Присутствие Google должно привлечь в Кингс-Кросс и другие технологические компании, особенно небольшие стартапы, что будет способствовать росту размера арендной платы. После реализации проекта предполагается создание общей стоимости порядка £5 млрд258. Преимущества для ключевых заинтересованных сторон Министерство транспорта: Министерство транспорта оказало компании LCR финансовую помощь и предоставило ей права на застройку и эксплуатацию магистрали HS1, а также реконструкцию в районе Кингс- Кросс. В свою очередь, она получила часть чистой прибыли LCR за вычетом расходов на программу реконструкции Кингс-Кросс. В рамках программы правительства по сокращению дефицита компания LCR продала 36,5 % своих акций в KCCLP компании Australian Super в январе 2016 г., возвратив выручку в казну. Местные органы власти в Лондоне: с ними проходили консультации во время составления программы реконструкции на форуме по вопросам застройки Кингс-Кросс. Разрешение на проектирование допускало определенную гибкость в определении критериев проектирования для возможности адаптации к рыночным условиям в ходе застройки. С другой стороны, местные власти обратились с требованием об определенных финансовых отчислениях или вкладе в натуральной форме в местную инфраструктуру и ее объекты в обмен на такое разрешение. Местная общественность: в процессе проектирования проводились широкие консультации с местной общественностью (свыше 4000 встреч), в результате которых была заложена основа программы реконструкции, гарантирующая положительный эффект для тех, кто живет и работает рядом с застраиваемым участком.259 Для местных жителей проект реконструкции Кингс-Кросс открывает возможности трудоустройства и профессиональной подготовки, выбора жилья, пользования услугами здравоохранения и 257 По состоянию на июнь 2016 г. уже отстроено пять этажей здания. Источник: Business Insider UK http://uk.businessinsider.com/googles-new-11-storey-office-in- londons-kings-cross-2016-6 258 LCR Group Report and Accounts, 31 марта 2014 г. 259 Институт городских земель (ULI) (июль 2014 г.). Анализ примеров института ULI: Кингс-Кросс. Источник: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 612 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог другими общедоступными услугами, а также повышает безопасность и ухоженность улиц. 5 Заключение Программа застройки Кингс-Кросс служит наглядным примером того, как железнодорожная компания (LCR) и ее партнеры могут обеспечить высокий рост стоимости на рынке недвижимости и в районе крупнейшего железнодорожного узла путем плодотворного взаимодействия, усилий по созданию комфортной среды общественного пользования, партнерства государства и частного сектора и консультаций с представителями общественности. Это пример того, как следующие четыре ключевые концепции могут применяться железнодорожными компаниями по всему миру:  значительная рыночная стоимость может быть создана в районах, прилегающих к крупным узловым станциям, с огромным рыночным потенциалом и комфортной общедоступной средой;  партнерство государства и частного сектора является эффективным инструментом финансирования инфраструктуры и строительства объектов подобного рода. В нем устанавливается золотая середина между долгосрочными планами девелопера по созданию и эксплуатации объектов недвижимости и ожиданиями местных властей того, что новые объекты застройки гармонично сольются с жизнью общества; генеральный застройщик создает условия для работы специалистов самого разного профиля и долгосрочного финансирования;  широкая поддержка общества способствует активным покупкам участия заинтересованными сторонами и достижению более высоких результатов; и  подобные застройки обязывают придерживаться долгосрочных планов и проявлять гибкость со стороны всех участников проекта для должного реагирования на текущие потребности рынка. Всемирный банк Страница 613 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Кингс-Кросс, Лондон по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы ARUP (April 2014). Argent St. George, LCR and Exel, King’s Cross Central Regeneration Strategy. Retrieved from: https://www.kingscross.co.uk/media/37-regen-strategy.pdf Department for Transport (DfT) (2011). Department for Transport: Land Strategy. Retrieved from: https://www.gov.uk/government/publications/department-for-transport-land- strategy-housing-land-supply Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y., and Tamayose, B. (2015). Financing Transit- Oriented Development with Land Values. Washington DC: World Bank Group. Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 License: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 LCR Group Report and Accounts. Retrieved from http://www.lcrhq.co.uk/useful- information/financial-information/ Urban Land Institute (ULI) (July 2014). ULI Case Studies: King’s Cross. Retrieved from: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf Всемирный банк Страница 614 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Мексиканские железные дороги 260 1 Вступительная часть В 1980-е годы Мексиканские железные дороги испытывали проблемы низкой эффективности, огромного текущего дефицита и сокращения объема грузовых перевозок. После неудачных попыток реструктуризации государственной железнодорожной компании с вертикальной интеграцией правительство Мексики приступило к реформам, открывающим доступ к железнодорожному сектору для частных инвестиций и управления частными предприятиями. В период с 1996 по 1999 гг. было заключено три крупных концессионных договора на эксплуатацию и обслуживание сроком на 50 лет, с предоставлением исключительных прав перевозок в течение 30 лет. Концессии были привязаны к конкретным регионам. Их цель заключалась в создании атмосферы конкуренции после открытия альтернативного доступа к ключевым рынкам, параллельным маршрутам, предоставления разрешений на пользование отведенными участками железнодорожных путей. На сегодняшний день эта реформа позволила правительству Мексики многого достичь. Грузовые тарифы снизились, государственные субсидии на услуги грузоперевозок были полностью исключены, резко возросли показатели эффективности. Однако в реализации привлекательных прав пользования железнодорожными путями до сих пор сохраняются определенные трудности. В 2016 году в этой связи был создан регулирующий орган, решающий, помимо прочего, вопросы пользования такими правами и проблемы несоответствия тарифов. Новая инстанция пока не проявила себя в деле, однако в ближайшие годы она должна оказать влияние на конъюнктуру, в частности, как концессионер ближе к концу 3 0-летнего эксклюзивного периода. 260Данный анализ примера во многом подготовлен на основе следующих докладов: ОЭСР (2016 г.). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity.” International Transport Forum (ITF); OECD (2014). “Peer Review of Railway Freight Development in Mexico.” International Transport Forum (ITF); Campos, J. (2001). “Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico.” Transport Policy 8 (2001), стр. 85-95; and Villa, J. C. & Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen years later.” Research in Transportation Business & Management 6 (2013), стр. 45-50. Всемирный банк Страница 615 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 2 Ситуация до реформы Железные дороги Мексики были первоначально построены в конце XIX века для обслуживания частного сектора, в котором занимались разработкой месторождений, и индустриального сектора. Сеть финансировалась за счет иностранного капитала и средств иностранных компаний, которые выгодно воспользовались концессиями и правительственными субсидиями. 261 С течением времени народное движение в поддержку огосударствления важных с экономической точки зрения услуг привело к национализации железных дорог. В 1983 году в Конституцию Мексики были внесены поправки, согласно которым за федеральным правительством было закреплено монопольное право предоставлять главные услуги по перевозке железнодорожным транспортом.262 Этому изменению была придана законная сила в законе 1985 года Ley Orgánica de los (Конституционном законе о национальных железных дорогах Мексики), в соответствии с которым все железнодорожные линии стали собственностью государственной компании — Ferrocarriles Nacionales de México (FNM, Национальных железных дорог Мексики). Секретариат по коммуникациям и транспорту Мексики (SCT) владел компанией FNM. Это была монополия с вертикальной интеграцией на грузоперевозки внутри страны и за ее пределами и, в определенных пределах, на пассажирские перевозки между городами. 261 Powell, F. W. “The Railroads of Mexico.” Boston: The Stratford Co, 1921. Адрес в Интернете: https://archive.org/stream/railroadsofmexic00powe#page/2/mode/2up 262 Campos, J. (2001). Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico. Transport Policy 8 (2001), стр. 85-95. Всемирный банк Страница 616 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог На тот момент Мексиканская железнодорожная сеть имела низкие показатели эффективности и объемов перевозок. Объемы железнодорожных грузоперевозок росли в начале 1970-х годов, но к середине 1980-х годов стали сокращаться и их объемы, и доля на рынке при том, что конкуренция в области грузоперевозок автотранспортом возросла 263 (рис. 1). В течение 1970-х годов тарифы FNM в среднем составляли менее 3 центов США за тонно-километр (рис. 2). При таком тарифе FNM несла значительные убытки, покрывавшиеся субсидиями правительства. Для сравнения, дерегулирование железных дорог США класса I в 1981 году привело к значительному сокращению средних тарифов на грузоперевозки по стране, которые стали равняться примерно 2,5 цента США за тонно- километр к 1995 году, вследствие чего отмечалось заметное повышение эффективности (частные железнодорожные операторы в США не получают субсидий, связанных с установленными тарифами на грузоперевозки). 264 Компания FNM провела несколько в целом безуспешных институциональных реформ в течение 1980 -х годов, и в начале 1990-х годов, работала с ежегодным дефицитом свыше полумиллиарда долларов США, 263 Villa, J. C. & Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen Years Later.” Research in Transportation Business & Management 6 (2013), стр. 45-50. 264 ОЭСР (2014 г.). “Peer Review of Railway Freight Development in Mexico.” International Transport Forum (ITF).265 Villa, J. C. & Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen Years Later.” Research in Transportation Business & Management 6 (2013), стр. 45-50. Всемирный банк Страница 617 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог что эквивалентно 37 процентам от ее общего оперативного бюджета 265. В попытке улучшить свое финансовое положение и эффективность работы в рамках программы структурных изменений (PCE) было заявлено о коммерчески ориентированных структурных изменениях. Такая инициатива позволила реально не приведет к увеличению производительности труда и интенсивности эксплуатации локомотивов, а также повысить финансовые показатели FNM в исполнении, хотя результаты в целом были недостаточными для того, чтобы изменить ситуацию на предприятии в лучшую сторону.266 Столкнувшись с невысокими показателями работы FNM и сильной конкуренцией со стороны коммерческого автотранспорта, а также с финансовым кризисом 1994–1995 гг., что заставило правительство принять серьезные меры по сокращению государственных расходов, Конгресс внес поправки в Конституцию, чтобы разрешить частному сектору участвовать в эксплуатации национальных железных дорог в 1995 году. В том же году правительство Мексики объявило о разделении сети FNM на сектора управления, в которые были включены отдельные железнодорожные линии как объекты концессии. Был принят новый закон — Регулирующий закон о железнодорожных перевозках 1995 года (LRSF), — которым определялся общий порядок и условия использования частных инвестиций в эту отрасль. Регулирование железнодорожных перевозок оставалось в ведении Мексики Секретариата по коммуникациям и транспорту Мексики (SCT). 3 Цели реформы Цели реформы правительства Мексики заключались в следующем:  передача управления железнодорожным транспортом из государственного предприятия FNM в частный сектор;  проектирование отраслевой структуры, позволяющей вертикально интегрированным операторам разных железнодорожных линий конкурировать друг с другом;  предоставление возможности укрепить финансовое положение железнодорожным компаниям и сведение к минимуму государственных субсидий в железнодорожном секторе. 4 Процесс реформ Много внимания было уделено тому, как разделить сеть FNM на управляемые сектора в рамках концессий. В конечном итоге было решено, что деление по географическому принципу с учетом границ ключевых рынков грузоперевозок будет лучше всего способствовать конкуренции 265 Villa, J. C. & Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen Years Later.” Research in Transportation Business & Management 6 (2013), стр. 45-50. 266 Campos, J. (2001). “Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico.” Transport Policy 8 (2001), стр. 85-95. Всемирный банк Страница 618 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог между видами транспорта и обеспечит максимальный размер поступлений в государственную казну. По плану ни один из концессионеров не должен был получить исключительный доступ к отдельной группе крупных городов, промышленных районов или ключевых портов (рис. 3). Другими словами, правительство Мексики использовало заданный уровень конкуренции вдоль маршрутов или коридоров с достаточно большими объемами перевозок, позволяющими двум операторам поддерживать конкурентную борьбу. Для концессии были демаркированы три основные железнодорожные линии, названные в соответствии с их географическим положением — Северо-Тихоокеанская, Северо-Восточная и Юго-Восточная, — а также ряд небольших концессий вдоль специально построенных линий или линий с небольшим объемом перевозок. В соответствии с условиями концессий для поддержания конкуренции и стимулирования концессионеров были применены три руководящих принципа:  возможность использования параллельных путей;  создание альтернативных маршрутов от портов до ключевых рынков;  присвоение прав пользования железнодорожными путями 267 вдоль заданных участков сети. 267Разрешение на пользование железнодорожными путями предусматривает предоставление одной компании ("временному владельцу") права пользования железной дорогой, находящейся в собственности у другой компании ("владельца") или уступленной последней по концессионному договору; при этом оговаривается соответствующий размер платы и права доступа. В случае с Мексикой разрешения на пользование железнодорожными путями, по определенным маршрутам, были установлены законом для поддержания конкуренции. Общее расстояние составляло 2160 км, что равно 12 % от общей протяженности переданных в концессию путей. Всемирный банк Страница 619 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог В период с 1996 по 1999 гг. было предоставлено три крупных концессии (рис. 4) на главные железнодорожные линии и ряд концессий на короткие линии (рис. 5)268. Концессии были предоставлены путем тендеров, каждая из них была рассчитана на 50-летний срок эксплуатации и обслуживания инфраструктуры, с эксклюзивными правами на эксплуатацию сроком на 30 лет. По прошествии 30-летнего срока действия концессионных договоров, а это наступит в 2027 году, эксклюзивные права нужно будет запрашивать опять и концессионеры могут утратить эксклюзивный доступ. По концессиям правительство Мексики получило около 3 млрд долл. США (по ценам 2014 года)269. В случае с Мехико был обеспечен равный доступ путем выделения нейтрального отрезка пути, находящегося в ведении компании, обслуживающей вокзал (TFVM) и находящейся в совместной собственности у трех крупных концессионеров и правительства Мексики. В ходе проведения реформ стабильность пассажирских перевозок не вызывала особых опасений, поскольку общественный автотранспорт в стране работал достаточно эффективно и пассажирские перевозки по железнодорожной дороге прекращались при наличии альтернативных наземных видов транспорта. В необходимых случаях пассажирские перевозки либо включались в вышеупомянутые концессионные договора, либо передавались в отдельные концессии тем компаниям, которые предлагали работать с наименьшим размером субсидий. 270 Правительство 268 Chiapas-Mayab, мексиканская дочерняя компания частного инвестора Genesee and Wyoming, решила покинуть мексиканский рынок того, как железная дорога была сильно повреждена ураганом. С оглядкой на падение объемов перевозок, расходы на обслуживание сети и в целом сложность управления этот частный инвестор решил отказаться от концессии после таких повреждений. Правительство вернуло себе железную дорогу, но стало неясно, предоставит ли правительство концессию на этот участок опять, обеспечиваются ли такие объемы перевозок, при которых можно привлекать к работе частного оператора. 269 ОЭСР (2016 г.). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity.” International Transport Forum (ITF). 270 Campos, J. (2001). Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico. Transport Policy 8 (2001), стр. 85-95. Всемирный банк Страница 620 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог сохранило заинтересованность в концессиях Vale de Mexico по той причине, что оно могло передавать в концессию пассажирские перевозки только в определенной части системы, прежде всего, в той, в которой несколько лет назад была осуществлена электрификация, но электрификация никогда не использовалась компанией FNM. В 2001 году компания FNM прекратила свое существование, а закон 1985 года, послуживший основой для ее создания (Конституционный закон о национальных железных дорогах Мексики) был отменен 271. В 2002 и 2006 годах компания Grupo Mexico, владелец Ferromex, попытались выкупить Ferrosur, но дважды натолкнулась на преграды со стороны Федеральной комиссии по вопросам конкуренции (COFECE, ранее CFC) и KCSM, одного из концессионеров. В конечном итоге KCSM сняла свои 271См. "2001 Decreto por el que se extingue el organismo público descentraliz ado Ferrocarriles Nacionales deMéxico y se abroga su Ley Orgánica" Всемирный банк Страница 621 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог возражения против этой сделки после достижения соглашения с Ferromex по пользованию железнодорожными путями на важных участках сети, в результате чего Ferrosur успешно перешла к Grupo Mexico.272 Достигнутый результат свидетельствует о важности разрешения на пользование железнодорожными путями в целях обеспечения честной конкуренции между концессионерами. В 2015 году была принята поправка к Регулирующему закону о железнодорожных перевозках 1995 года, в котором, помимо прочих вопросов, установлены условия предоставления разрешения на пользование железнодорожными путями и тарификации. На основе этой поправки также был создан Орган по надзору за железной дорогой Мексики (ARTF), децентрализованный правительственный орган, подчиняющийся Секретариату SCT, цель которого состоит контроле эксплуатации мексиканских железных дорог273. Он начал работать в августе 2016 г. В частности, органу ARTF было поручено разрешать споры по тарифам и обслуживанию, а также устанавливать условия предоставления разрешения на пользование железнодорожными путями при невозможности достижения согласия между концессионерами по их собственной воле. 5 Результаты реформ Проведение реформ в Мексике принесло ощутимый результат. Правительство Мексики составило продуманный план предоставления концессий, и путем соответствующего пересмотра или изменения законов, создало благоприятное правовое поле для участия частного сектора в железнодорожном секторе страны. Задав цели реформы и четкие рамки предоставления концессий, оно смогло привлечь к тендерам серьезных инвесторов. Правительство остановило выбор на концессиях, свободных от обязательств, т. е. концессионеры не отвечали за исторические долги FNM или действующие договора с рабочими-членами профсоюза.274 Реформы и соответствующее законодательство позволили либерализировать рынок в части установления тарифов. По сути железные дороги должны рассматриваться как коммерческие предприятия. В этом случае можно обеспечить их эффективность и конкуренцию как среди перевозчиков одним видом транспорта, так и разными видами транспорта. С нормативно-правовой точки зрения правительство Мексики представило концессионерам свободу устанавливать тарифы для отдельных грузоотправителей, пока существуют конкурентоспособные альтернативы. 272 ОЭСР (2016 г.). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity.” International Transport Forum (ITF). 273 Posada, M. Inicia operaciones Agencia Reguladora de Transporte Ferroviario, 18 Aug, 2016. Доступно здесь: http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2016/08/18/inicia- operaciones-agencia-reguladora-de-transporte-ferroviario 274 Villa, J. C. & Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen years later.” Research in Transportation Business & Management 6 (2013), стр. 45-50. Всемирный банк Страница 622 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Однако разрешение на пользование железнодорожными путями всегда создавало большие трудности при проведении мексиканской реформы, и на сегодняшний день многие споры остаются неразрешенными. Концессии могли бы принести больше пользы, если бы в процессе концессионирования оговаривались условия и сроки действия разрешений на пользование железнодорожными путями. Четкие рекомендации по этому вопросу могли бы помочь разным концессионерам и правительству в достижении соглашения касательно пользования железнодорожными путями, что, в свою очередь, ускорило бы привлечение инвестиций для повышения эффективности перевозок железной дорогой. При том, что в концессиях четко определяются конкретные разрешенные для пользования участки железнодорожных путей, в самом законе не оговорены условия соответствующих соглашений. Проблемы, касающиеся разрешения на пользование железнодорожными путями, решались концессионерами в самостоятельном порядке в ходе переговоров между собой. В тех случаях, когда концессионеры не в состоянии достичь добровольного соглашения о таком разрешении или когда отсутствует здоровая конкуренция, в дело вмешивается Секретариат SCT275. Часто такие переговоры заходили в тупик. Одной из основных причин возникновения споров по поводу разрешений на пользование железнодорожными путями была крайне высокая цена KCSM, основанная на ее доминирующем положении, завоеванном благодаря концессии. Если бы Правительство форсировало доступ на конкурентной основе и на неприемлемых условиях, то это негативно повлияло бы на пользу концессии и, вероятно, потребовалась бы определенная компенсация. Сталкиваясь с правовыми аспектами проблем, во многих случаях Секретариат SCT не был в состоянии защитить свою позицию, подкрепив ее достаточным анализом и аргументами 276. Именно для этой цели был создан орган ARTF для подведения веской доказательной базы. Кроме того, установка тарифов для окупаемости затрат была сопряжена с большими трудностями вследствие высокой капиталоемкости, присущей железным дорогам277. Такие споры напрямую ослабляют рыночную конкуренцию, 275 Роль Секретариата SCT во многом совпадает с ролью регулирующих органов в США и Канаде и ограничивается вмешательство в случае отсутствия здоровой конкуренции (она задумывается на этапе распределения концессий с учетом географического положения) или невозможности концессионеров прийти к согласию по поводу разрешения на пользование железнодорожными путями. 276 Механизм "ампаро" (покровительства) в Мексике используется для защиты граждан и компаний от произвола правительства. Так, если решение Секретариата SCT не подкрепляется достаточным анализом и аргументацией, судьи выносят решение против, прибегая к механизму "ампаро". 277 Важным аспектом в установлении тарифов является то, что железным дорогам присуща высокая капиталоемкость и низкий уровень прямых издержек. Так, структура тарифов должна позволять вертикально интегрированным операторам так или иначе компенсировать капитальные затраты, связанные с активами в виде постоянных зданий, сооружений и систем. Естественно, тарифы должны быть достаточно высокими, чтобы покрыть эксплуатационные расходы по перевозке грузов до пунктов назначения, однако решение о том, как восполнить капитальные Всемирный банк Страница 623 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог поскольку операторы фактически блокируются в ключевых торговых коридорах. В ответ на это грузоотправители из различных отраслей промышленности (в частности, производящие сталь, полезные ископаемые и собирающие урожаи зерновых культур) оспорили тарифы, сославшись на отсутствие альтернативного доступа.278 В целом стоит отметить успешность проведения этой реформы. В плане эффективности эксплуатации Мексиканские железные дороги во многом можно сравнить с Североамериканскими железными дорогами, имеющими в этой части наивысшие показатели в мире. Ferromex и KCSM относятся к железным дорогам класса I, при текущих поступлениях более 250 млн долл. США (по ценам в долларах США за 1991 год). Объемы перевозок увеличились вдвое с 1995 по 2015 гг. (рис. 6) и за тот же период рыночная доля железнодорожных компаний по сравнению автотранспортными предприятиями выросла с 19 до более чем 25 процентов . 279 затраты, принимать достаточно трудно. В Мексике используется подход к ценообразованию по Ремси, в соответствии с которым каждый грузоотправитель оплачивает максимальный тариф в зависимости от эластичности его спроса, т.е. там действуют дискриминационные цены. И каждый грузоотправитель действительно без исключений использует выгоду от дискриминационных цен, оптимизируя свои расходы: более крупные грузоотправители с меньшей эластичностью спроса, для которых устанавливаются повышенные тарифы, продолжают платить по сниженным тарифам. Иначе они платили бы по тем повышенным тарифам, если бы для других грузоотправителей, с меньшими объемами и большей эластичностью спроса, устанавливались неприемлемые для перевозки железной дорогой тарифы. 278 ОЭСР (2016 г.). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity.” International Transport Forum (ITF). 279 ОЭСР (2014 г.). “Peer Review of Railway Freight Development in Mexico.” International Transport Forum (ITF). Всемирный банк Страница 624 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог С момента действия концессий тарифы на грузоперевозки в Мексике уже конкурируют с тарифами американских280 и канадских железных дорог (рис. 7). Субсидии правительства Мексики для железнодорожного сектора теперь полностью отменены. Эффективность заметно и во всех аспектах повысилась после принятия концессий у FNM (рис. 8). К 2005 году, менее чем через десять лет после предоставления концессии, эффективность использования локомотивов повысилась более чем в два раза, а грузовых вагонов — на 84 %. С тех пор оба эти показатели сохраняются на том же уровне или даже повышаются. 280Если средние тарифы на грузоперевозки корректируются с учетом низких тарифов, привязанных к угольной промышленности США, то те же тарифы на грузоперевозки в Мексике более или менее равны средним тарифам в США. Всемирный банк Страница 625 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Инвестиции частного сектора направлены на обновление подвижного состава, с одновременным сокращением рабочего парка и поддержанием растущего рыночного спроса, для чего приобретаются локомотивы повышенной мощности взамен старых. Одновременно с этим для поддержания эффективности эксплуатации существующего и нового оборудования было улучшено его обслуживание и внедрены передовые методы управления, некоторые из которых были позаимствованы из практики управления железными дорогами в США и Канаде. Стоит упомянуть и капитальные затраты на обслуживание путей и оборудования, которые в два раза превысили планируемые суммы по концессионным соглашениям. Модернизация путей позволила использовать двухуровневые контейнерные составы на магистральных линиях. Государственный сектор также инвестировал в строительство объездных путей для загруженных городских центров. В общей сложности с начала проведения реформы свыше 9 миллиардов долларов281 было инвестировано в железные дороги Мексики. Что касается рабочей силы, ее производительность увеличилась почти в семь раз. Важным аспектом в разработке реформы являлся подход правительства Мексики к выполнению обязательств перед работниками. В ходе оговаривания условий концессий проводились постоянные консультации с Железнодорожным союзом (STFRM), где контракт с STFRM был пересмотрен с включением обязательства правительства по выплатам трудящимся и расторжению с ними договоров. На средства, полученные от продажи концессий, был создан траст-фонд в поддержку пенсионеров. Благодаря такому подходу удалось успешно исключить обязательства перед работниками будущих концессионеров. Теперь концессионеры могли принимать на работу сотрудников в зависимости от потребностей и с учетом их квалификации и опыта.282 В течение трех лет после того, как были предоставлены концессии, рабочая сила сократилась на 62 %, конкретно с 45 500 до 17 500 человек. В последующие годы этот сектор в среднем сокращался на чуть менее 7 процентов в год283. В то же время объемы перевозок и доля рынка росли. Тарифы значительно уменьшились и теперь соответствуют тарифам на грузоперевозки в Северной Америке, а также составляют конкуренцию автотранспорту, особенно при транспортировках на большие расстояния (рис. 9). 281 Villa, J. C. & Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen years later.” Research in Transportation Business & Management 6 (2013), стр. 45-50. 282 Там же. 283 Campos, J. (2001). “Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico.” Transport Policy 8 (2001), стр. 85-95. Всемирный банк Страница 626 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Компания Grupo Mexico (включая Ferromex и Ferrosur) и Kansas City Southern (холдинговая компания KCSM) управляют рентабельными отделениями железной дороги и их акции котируются на бирже. Grupo Mexico состоит из трех взаимодополняющих подразделений: по добыче полезных ископаемых, транспортировке и обслуживанию инфраструктуры. Grupo Mexico включена в листинг Мексиканской фондовой биржи (BMV) и является четвертой по величине компанией на рынке в плане рыночной капитализации. Занимая промежуточное положение между Ferromex и Ferrosur, Grupo Mexico имеет примерно две трети доли рынка железнодорожных перевозок в Мексике. Ее холдинговая железнодорожная компания обеспечила себе чистую сумму продаж 1,89 млн долл. США в 2015 году, при валовой марже 40 процентов. В 2014 году ее маржа по EBITDA составила 34,5 %, а маржа прибыли составила 17,4 %.284 Финансовые результаты Ferromex представлены в таблице ниже. До утверждения в 2011 году слияния Ferrosur и Grupo, инициированного комиссией COFECE, финансовые сведения Ferrosur не были консолидированы с данными Grupo México. 284 Годовые отчеты Grupo Mexico. Всемирный банк Страница 627 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Kansas City Southern является транспортной холдинговой компанией с инвестициями в железную дорогу США, Мексики и Панамы, она включена в листинг Нью-Йоркской фондовой биржи (NYSE). KCSM является мексиканской дочерней компанией, обслуживающей железные дороги на участке между Мехико и Ларедо, в американском штате Техас. Этот приграничный город наиболее загруженным перевалочным пунктом между двумя странами как в плане стоимости, так и объемов перевозок авто - и железнодорожным транспортом285. Статистические финансовые результаты KCSM представлены ниже. В отчетах KCSM отражается почти половина выручки от всех грузоперевозок Kansas City Southern286. 6 Заключение Реформа железных дорог Мексики позволила вывести железнодорожную отрасль из состояния упадка в 1980-х годах на высокий рентабельный уровень. Детально проработанный и планомерно реализованный концессионный процесс соответствовал целям реформы правительства. Были привлечены операторы из частного сектора, чтобы создать конкуренцию между перевозчиками одного и разных видов транспорта, снизить тарифы, исключить государственные субсидии из рынка грузовых перевозок и значительно повысить эффективность работы этого сектора. 285 Villarreal, M. and Wilson, V. “Transportation Policy Brief #4 Rail and Logistics Hubs: Opportunities for Improvement.” Техасский университет. Сентябрь 2015 г. 286 Prince, S. How Kansas City Southern’s Intermodal Performed against US Railroads. 15 ноября 2016 г. Доступно здесь: http://marketrealist.com/2016/11/how-kansas-city- southerns-intermodal-performed-against-us-railroads/ Всемирный банк Страница 628 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Мексиканский рынок железнодорожных грузовых перевозок вырос, говоря о его доли рынка и объемах перевозок. Успеху концессий, сохраняющемуся по сей день, способствовал ряд ключевых факторов, среди которых — благоприятная обстановка на момент передачи в концессию. Хотя в перспективе объемы перевозок сократились, железнодорожная сеть сохранила работоспособность к началу процесса концессионирования. Начальные инвестиции в модернизацию путей и подвижного состава были направлены на увеличение пропускной способности и эффективности в ключевых областях, но они не требовались для возрождения несуществующий сети. Мексиканская железнодорожная сеть всегда была напрямую связана с единой сетью Северной Америки, которая на протяжении всего своего существования в основном находилась в управлении частным сектором. Это не раз служило примером применения эффективных механизмов перевозки грузов на большие расстояния благодаря соглашениями между железнодорожными компаниями и четким механизмам разделения единых тарифов. В плане трансграничной торговли НАФТА увеличила грузопоток между Севером и Югом по всей Северной Америке. Мексика и ее железнодорожная отрасль, в частности, извлекли пользу из выстроенных деловых отношений с автопроизводителями, которые перекинули свои производственные мощности в Мексику для обслуживания рынка США. С момента начала действий концессий наладилось регулирование деятельности в железнодорожной отрасли Мексики, которое по сути сводилось к разрешению конфликтов, которые не удавалось разрешить путем деловых переговоров. Модель концессии, в частности, сочетание срока действия исключительных прав в географически определенном контексте и ограниченности предусмотренных прав отвода с платой за доступ, была тщательно продумана с самого начала, несмотря на определенные ожидаемые трудности ее реализации. Хотя некоторые споры разрешаются, права отвода все еще остаются главной проблемой. Изначально концессии наделили операторов эксклюзивными правами пользования путями в течение 30 лет, срок действия которых истекает в 2027 году. Поскольку такой срок не за горами, любая неопределенность в правовом климате этого сектора может привести к снижению темпов инвестирования и неблагоприятно повлиять на его функционирование. Общим предметом озабоченности являются железнодорожные активы, которые в период действия концессии могут износиться. Несмотря на продолжающиеся инвестиции, ситуация в Мексике все же может столкнуться с таким риском. Концессионерам и правительству предстоит решать проблему все больше устаревающих активов и связанных с этой потребностью в капиталовложениях, которая сама по себе не исчезнет после 2027 года.287 287 ОЭСР (2016 г.). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity.” International Transport Forum (ITF). Всемирный банк Страница 629 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Мексиканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Чтобы поддержать операторов, органу ARTF понадобится проявить уверенность и одновременно сдержанность в разрешении споров вокруг прав отвода и формирования тарифов, как и многих других проблем, связанных с действующей системой и перевозками в этом секторе в целом. Чтобы снять напряженность в связи со спорами по поводу тарифов, органу ARTF необходимо прибегнуть к таким ресурсам, которые позволят принимать взвешенные и аргументированные решения, с которыми согласятся судьи в отраслевых судах. Органу ARTF следует заранее определиться, что выходит за рамки регулирования и сможет ли он урегулировать споры путем посредничества, с помощью арбитража окончательного решения или ограничения рыночных цен (последнее требует переработки большого количества данных). Можно порекомендовать придерживаться правовых и технических нормативов, аналогичных нормативам Канады и США, и поддерживать модель, предусматривающую регулирование требований к предоставлению информации и потребности в трудовых ресурсах. 288 Консультации с игроками на рынке станут ключевым фактором сохранения уверенности концессионеров в том, что эта система продержится вплоть до момента окончания 30-летнего периода действия исключительных прав. ARTF не только столкнется с краткосрочными сложностями, но и должен будет сохранять стабильность в этом секторе, поддерживая дальнейшие инвестиции, что также позволит сберечь активы в долгосрочном плане. 288 Там же. Всемирный банк Страница 630 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Марокканские железные дороги 1 Ситуация до реформы Марокканская сеть железных дорог построена в 1920 -х годах и эксплуатируется тремя частными иностранными концессионерами. В 1963 году правительство Марокко учредило "Office National des Chemins de Fer" (Национальное управление железных дорог, ONCF), государственную корпорацию ("Etablissement public industriel et commercial" (EPIC) в ведении Министра транспорта, который взял на себя функции по управлению существующей сетью и железнодорожными перевозками. Управление ONCF осуществляет Советом директоров, председателем которого является министр и в который входят восемь представителей различных министерств; генеральный директор ONCF назначается дахиром (королевским указом). За первые 25 лет существования ONCF, под руководством одного генерального директора расширило сеть в целях лучшего обслуживания фосфатодобывающей промышленности, модернизировало инфраструктуру (маршруты с высокой интенсивностью перевозок были электрифицированы), а также повысило качество обслуживания пассажиров на отдельных маршрутах. В результате, объем перевозок значительно увеличился: в период 1963-1978 гг. перевозки фосфатов выросли на 10 миллионов тонн, а в период 1980-1988 гг. объем пассажирских перевозок увеличился более, чем в два раза. 1.1 Экономическая модель исчерпала себя В середине 1980-х годов сеть железных дорог протяженностью 1,900 километров считалась соответствующей требованиям; она обслуживала большинство основных марокканских городов, портов, промышленных и горнодобывающих районов. ONCF активно работало на трех основных сегментах транспортного рынка: (a) монопольные перевозки фосфатов из шахт в порты; (b) общие грузовые перевозки в условиях жесткой конкуренции со стороны автомобильного грузового транспорта; а также (c) междугородние пассажирские перевозки со значительной долей рынка на нескольких обслуживаемых маршрутах. Интенсивность была высокой и составляла 3,4 миллиона единиц перевозок в расчете на погонный километр. Основная часть объектов инфраструктуры находились в хорошем состоянии, хотя на некоторых маршрутах они работали на пределе. Срок эксплуатации части подвижного состава и локомотивов приближался к завершению, при этом их наличие было удовлетворительным; срок службы 80 процентов подвижного состава превышал 20 лет. Производительность локомотивов, Всемирный банк Страница 631 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог грузовых и пассажирских вагонов при ONCF равнялась или превышала соответствующие показатели западноевропейских железных дорог, в частности показатель производительности труда (в 1988 году он составлял около 570000 единиц трафика в расчете на сотрудника). Руководство и персонал ONCF обладали необходимыми техническими знаниями; рабочая атмосфера была, в целом, удовлетворительной. Несмотря на эти благоприятные аспекты, к концу 1980-х гг. экономическая модель железной дороги начала утрачивать актуальность. Начиная с 1980 года финансовое положение ONCF серьезно ухудшилось, и к 1986 году уровень дефицита достиг 30 процентов от поступлений за перевозки. Обеспечение баланса стало все больше зависеть от значительных трансфертов правительства, которое само сталкивалось с финансовыми проблемами. Трансферты являлись не только неустойчивыми, но и не полностью прозрачными. Более того, усиливалась конкуренция со стороны сектора автомобильного транспорта, где было отменено регулирование, и конкурентоспособность ONCF была серьезно ослаблена "технической ориентированностью" ее внутренней организационной структурой и обременительными бюрократическими процедурами управления. Тарифы подлежали утверждению правительством; при этом расходы подлежали предварительному рассмотрению государственным финансовым ревизором, а процедуры государственных закупок были обязательными. В 1988 году ONCF столкнулось с серьезным финансовым кризисом, создавшем угрозу его технической эффективности. В 1994 году по мере углубления финансового кризиса, Правительство назначило нового генерального директора ONCF, который получил полную поддержку правительства на высочайшем уровне. Бывший управляющий частной компанией получил общий мандат на "исправление" железной дороги. Он создал новую команду руководителей, выдвинул на руководящие должности хорошо подготовленных молодых менеджеров, которые были готовы и желали участвовать в работе железнодорожного сектора, а также он установил уровни окладов, соответствующие заработной плате в частном секторе. 2 Цели реформы 2.1 Прагматический и прогрессивный подход Задачами программы реструктуризации являлись адаптация железных дорог к работе в условиях более высокой конкуренции в транспортном секторе, повышение конкурентоспособности и улучшение финансовых показателей, а также в сокращение государственных трансфертов. Основная часть программы реструктуризации была реализована в период с 1994 по 2002 годы, с последующими усовершенствованиями. Программа предусматривала трансформацию способов управления деятельностью железных дорог и взаимоотношений ONCF с клиентами, правительством и руководством компаний. Новая команда руководителей ONCF возглавила Всемирный банк Страница 632 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог работу по разработке и реализации прагматичной и прогрессивной программы реструктуризации, обратившись за технической помощью к национальным и международным консультантам, а также к международным финансовым организациям, в том числе к Всемирному банку. Команде удалось достигнуть консенсуса среди основных заинтересованных сторон, включая правительство и персонал ONCF, относительно основных компонентов реформы. Директорату по вопросам государственных предприятий Министерства финансов принадлежала важная роль в реализации ключевого компонента программы, а именно финансовой реструктуризации. Среднесрочная программа реструктуризации не была направлена на передачу профильной железнодорожной деятельности частному сектору, что считалось как экономически, так и политически преждевременным и нецелесообразным. При этом, привлечение частного сектора к вспомогательной деятельности приветствовалось. Также не предусматривалось выделение объектов инфраструктуры, поскольку протяженность железных дорог была слишком невелика для конкуренции между операторами, что является основным преимуществом создания отдельных юридических лиц для управления объектами инфраструктуры железной дороги и осуществления перевозок. Основные компоненты программы реструктуризации представлены ниже. 3 Реформа 3.1 Адаптация к работе в условиях более высокой конкуренции на рынке транспортных услуг Предоставление ONCF свободы действий в определении структуры перевозок и установлении тарифов В общем контексте дерегулирования транспортного рынка, уже происходившей в секторе автомобильного транспорта, правительство делегировало контрольные полномочия руководству ONCF, которое незамедлительно приступило к рационализации железнодорожных пассажирских перевозок, отказавшись от некачественных и невостребованных перевозок. Это привело к сокращению общего объема пассажирских перевозок примерно на 25 процентов, уменьшению остановок пассажирских поездов примерно на 30 процентов но, при этом, при снижении прибыли всего лишь на 1 процент. Средние тарифы за оставшиеся пассажирские услуги были повышены в 1994 году на 7 процентов; одновременно с этим ONCF ввело рыночные тарифы и новые пассажирские перевозки (см. ниже). В области грузоперевозок ONCF постепенно заменил официальные тарифы "контрактными ставками" применительно к основным клиентам. Всемирный банк Страница 633 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Корректировка тарифов на перевозку фосфатов В 1994 году были скорректированы тарифы за транспортировку фосфатной руды. Перевозки фосфатной руды для государственного предприятия "Office chérifien des phosphates" (OCP) составляли практически половину в общем объеме железнодорожных перевозок; при этом тарифы всегда были достаточно низкими для того, чтобы поддерживать сектор добычи фосфатов. Вначале OCP отказывалось от каких-либо предлагаемых ONCF повышений базовой ставки за перевозку фосфатов, однако результаты независимого аудита операций и эксплуатационных издержек явились убедительным аргументом для утверждения существенного повышения ставок Правительством. Повышение качества железнодорожных перевозок Повышение качества обслуживания клиентов являлось одним из приоритетов программы реструктуризации. В секторе перевозки фосфатов и общих грузовых перевозок проблемы отсутствовали, поэтому вначале меры по усовершенствованию были сконцентрированы в секторе пассажирских перевозок. Новая коммерческая стратегия внедрила "челночные" услуги на основных маршрутах, и в процессе реструктуризации стратегия была доработана. Это повлияло на программу инвестиций, которая была разработана и осуществлялась в период реструктуризации и в последующие годы. 3.2 Резкое снижение эксплуатационных издержек Программа реструктуризации предусматривала быстрое и значительное снижение эксплуатационных издержек. В 1995 году, благодаря принятой руководством ONCF жесткой краткосрочной программе действий, эксплуатационные издержки снизились на 20 процентов по сравнению с 1994 годом. Задача заключалась в усилении контроля расходов на рабочую силу, и в 1994 году железные дороги отказались от найма временных работников (около 5000 человек) и от премиальных выплат для ряда руководителей. Кроме того, программа реструктуризации ввела жесткий контроль над сверхурочными и командировочными выплатами; ушедшие на пенсию работники не заменялись новым персоналом. К прочим мерам контроля расходов относились рационализация замены запасных частей и пересмотр процедур технического обслуживания. Рационализация пассажирских перевозок также позволила снизить эксплуатационные издержки. 3.3 Новая кадровая политика и система пенсионного обеспечения Реформирование кадровой политики Была введена долгосрочная кадровая политика, которая предусматривала: (a) новые должностные инструкции для всех штатных работников в целях повышения поливалентности кадров; (b) новые целевые уровни численности персонала в среднесрочной перспективе; а также (c) новые правила и регламенты для работников, основанные на моделях, используемых частным Всемирный банк Страница 634 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог сектором, скорректированные по результатам переговоров с профсоюзами. Эти изменения были произведены без социальных волнений, за исключением краткосрочной забастовки работников в 1994 году. К 2002 году штатная численность составила менее 10,000 человек по сравнению с 14,367 в 1994 году, без учета 5000 "временных" работников. К 2004 году этот показатель снизился до 9347 человек. Соотношение расходов на рабочую силу и доходов от перевозок— один из основных показателей, определяющих рентабельность железных дорог— в 1994 году составляло 48 процентов, в 2002 году – 34 процента, в 2004 году - 30 процентов. К 2004 году производительность труда возросла с 450,000 до 875,000 единиц перевозок в расчете на работника. Передача системы пенсионного обеспечения RCAR В январе 2002 году ONCF передало систему пенсионного обеспечения пенсионному фонду RCAR, что стало одним из основных мер по реструктуризации. До начала реструктуризации ONCF осуществляло управление внутренним пенсионным фондом вышедших на пенсию штатных работников на основании правил, используемых в системе пенсионного обеспечения государственных служащих. При этом, ввиду ухудшения демографических показателей увеличивались пенсионные выплаты вышедшим на пенсию работников, что привело к несоответствию между законодательно установленными и фактическими суммами пенсионных выплат ONCF. В 1994 году субсидии ONCF для покрытия дисбаланса составили 21 процент от фонда заработной платы, и прогнозы указывали на то, что субсидии должны вырасти до примерно 60 процентов от фонда заработной платы в 2007 году и до 90 процентов – к 2015 году. Очевидно, что существующая система пенсионного обеспечения была нерациональной и создавала риск для финансового положения ONCF в среднесрочной перспективе. ONCF провело переговоры с внешним пенсионным фондом "Régime Collecti fd’Allocation des Retraites" (RCAR), который взял на себя пенсионное обеспечение сегодняшних и будущих пенсионеров. ONCF и RCAR договорились о выплате RCAR суммы в размере 5868 миллионов дирхамов (примерно 300 миллионов долларов США). ONCF привлекло на льготных условиях 4923 миллиона дирхамов на марокканском рынке ценных бумаг, а также 945 миллионов дирхамов в среднесрочных займах марокканских банков. Ранее Правительство согласилось с тем, что в рамках описанной ниже комплексной финансовой реструктуризации ONCF оно должно "компенсировать" расходы ONCF по пенсионному обеспечению через ежегодные взносы в собственный капитал ONCF в течение 15 лет. Передача системы пенсионного обеспечения RCAR 1 января 2002 года стала одним из основных шагов программы реструктуризации. 3.4 Финансовая реструктуризация ONCF Финансовая реструктуризация ONCF явилась важным компонентом программы реструктуризации, которую руководство ONCF согласовало с Директоратом по вопросам государственных предприятий Министерства финансов. Достигнутые соглашения были оформлены в виде двух Contrats- programmes (программных договоров, ПД) между Правительством и ONCF Всемирный банк Страница 635 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог в 1994 году (ПД на 1994-1998 годы) и в 1998 году (ПД на 1998-2002 годы).289 ПД определяет основные аспекты политики и финансовые задачи ONCF в течение данного периода, и предусматривает обязательства Правительства по финансовой поддержке ONCF со стороны Казначейства. Основными параметрами ПД по финансовой реструктуризации ONCF являются:  В 1994 году Правительство внесло финансовые средства в целях "реабилитации" баланса ONCF для компенсации "прошлых грехов" и обеспечения ONCF возможности вернуться к работе на устойчивой финансовой основе; этот вклад (10920 миллионов дирхамов или 1200 миллионов долларов США) был сделан посредством конвертации значительной части предыдущей задолженности ONCF в собственный капитал.  Правительство компенсировало расходы ONCF по передаче системы пенсионного обеспечения RCAR посредством подписки на акции ONCF на 15-летний период; (c) Правительство не предоставляло ONCF операционные субсидии, за исключением прямого запроса на осуществление перевозок ONCF в рамках схемы выполнения обязательств по оказанию государственных услуг (что никогда не имело место в тот период).  ONCF реализовало предусмотренную в ПД инвестиционную программу; эта программа, в основном, включала обновление объектов инфраструктуры и модернизацию существующей сети, а также капитальный ремонт и приобретение подвижного состава.  В 1995-2002 гг. были мобилизованы финансовые средства для реализации инвестиционной программы за счет заработанных средств ONCF, прямых заимствований ONCF и прироста собственного капитала ONCF благодаря подписке Правительства в объеме 700 миллионов дирхамов (около 80 миллионов долларов США). Следует отметить, что Правительство и ONCF выполнили требования ПД. 3.5 Корпоративная реорганизация ONCF В 1994 году организационная структура ONCF была построена по традиционной схеме, типичной для европейских железных дорог того времени с превалированием технических функций, таких как объекты инфраструктуры, перевозки, в том числе организация движения поездов, подвижной состав и локомотивы и работа поездных бригад. Операционный департамент выполнял функции маркетинга и продаж, но им уделялось незначительное внимание. В ходе первого этапа реструктуризации, руководство ONCF предпочло сохранить эту схему в принципе в сочетании с оптимизированной и упрощенной иерархической цепочкой, приспособленной для реализации первоочередного приоритета – 289Послеэтого ONCF подписало ПД в 2002 году на период 2002-2005 гг. и в 2005 году на период 2005-2009 гг. Всемирный банк Страница 636 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог быстрого сокращения эксплуатационных издержек. Основная проблема заключалась в том, что финансовый департамент становился основным участником процесса принятия решений и переставал быть простым "кассиром". Через несколько лет стало очевидно, что традиционная организационная структура не подходит для коммерческого управления железной дорогой. Вместо этого, руководство ONCF создало новую схему через свои структурные отделы, на основании принципов, которые успешно применялись в других странах, в частности, в североамериканских железных дорогах. После внедрения новой организационной архитектуры были заблаговременно назначены руководители отделов. Рабочие группы пользовались услугами высокопрофессиональной консультационной компании, которая разработала новую детализированную организационную схему, включая новые должностные инструкции, новые процедуры и принципы подбора персонала. Этот процесс, занявший более года, был направлен на формирование у руководящего состава и работников чувства сопричастности к новой организации. Процесс развития способствовал смещению парадигмы – 1 июля 2002 года старая организация была заменена новой без нарушения работы железной дороги. В течение последующих месяцев потребовались весьма незначительные организационные корректировки. Новая корпоративная организация имеет два основных компонента: (a) четыре структурных отдела — инфраструктура, включая организацию движения поездов, перевозки фосфатов, управление грузовыми и пассажирскими перевозками; а также (b) отдел общего управления с функциональным и вспомогательным департаментами, включая финансы, кадры, планирование, информационные системы и т.д. Транспортные отделы являются автономными единицами и отвечает за коммерческие отношения с клиентами, полностью контролируют кадровые вопросы, эксплуатацию и техническое обслуживание подвижного состава и локомотивов и техническое обслуживание. Новая организационная структура имела важное значение в улучшении связей с клиентами, стимулировании инноваций в планировании и качестве услуг, а также в повышении объемов и рентабельности перевозок290. 290В 2009 г. в организации произошли изменения в целях адаптации ONCF к новым задачам в области управления. Было создано новое подразделение по развитию инфраструктуры (в частности, отвечающее за строительство высокоскоростной пассажирской линии). Кроме того, техническое обслуживание подвижного состава было сконцентрировано в одном подразделении с возможностью создания партнерских отношений с частным сектором в этой сфере в будущем. Всемирный банк Страница 637 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 3.6 Новая законодательная база для железных дорог Создание возможностей для конкуренции Параллельно реструктуризации ONCF была начата работа по созданию новой законодательной базы по вопросам деятельности железных дорог. Правовые основы деятельности сектора были заложены на этапе создания ONCF в 1963 году, когда железнодорожные перевозки считались "государственными", а не "коммерческими" услугами. Разработка новой законодательной базы потребовала проведения обсуждений между министерствами и ONCF, а также длительной процедуры утверждения парламентом. В итоге, 20 января 2005 года был принят и официально опубликован новый закон. Закон открывает возможность конкуренции в области железнодорожных перевозок и предусматривает создание железнодорожных предприятий, помимо ONCF. Закон является гибким, он допускает разграничение инфраструктуры и эксплуатации, а также вертикальную интеграцию железнодорожной деятельности. Согласно положениям законодательства, к железнодорожным предприятиям относятся "компании по управлению объектами железнодорожной инфраструктурой", которые отвечают за техническое обслуживание и эксплуатацию объектов железнодорожной инфраструктуры, а также "операторы железнодорожных перевозок", которые отвечают за техническую и коммерческую эксплуатацию железных дорог. С юридической точки зрения предприятия по управлению объектами железнодорожной инфраструктурой работают в рамках заключенных с правительством концессионных соглашений; железнодорожные перевозки осуществляются в соответствии с государственными лицензиями. Кроме того, железнодорожная компания может сочетать функции управления объектами железнодорожной инфраструктуры и оператора железных дорог; в этом случае правовой основой является режим концессии. Закон устанавливает различия между "коммерческими" железнодорожными перевозками и обязательствами по оказанию государственных услуг на основе официального запроса Правительства. К настоящему времени не было создано ни одной железнодорожной компании помимо ONCF. Создание акционерной компании вместо ONCF приведет к ликвидации ONCF как Etablissement public industriel et commercial (государственного промышленно-торгового предприятия, EPIC); управление железнодорожной инфраструктурой и железнодорожными перевозками в рамках существующей сети будет передано по концессионному соглашению государственной акционерной компании Société marocaine des chemins de fer (SMCF). Новая акционерная компания будет иметь полномочия по управлению железнодорожными перевозками; она будет содействовать развитию партнерских отношений с частным сектором и укреплять тесные связи между государством и железными дорогами. Согласно закону, ONCF будет реорганизовано в SMCF, когда Правительство подпишет концессионное соглашение; но пока этого не произошло. Когда был принят Закон по реорганизации ONCF в SMCF, было обнаружено, что согласно Всемирный банк Страница 638 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог существующим финансовым правилам, ONCF должно будет заплатить Казначейству налоги на сумму более 14000 миллионов дирхамов (примерно 1600 миллионов долларов США), что нереально. В этой связи, Парламент рассматривает законопроект по внесению поправки в закон от 20 января 2005 году, которая позволит устранить финансовые препятствия для создания SMCF; принятие этого законопроекта ожидается в ближайшем будущем. 4 Результаты Процесс реструктуризации марокканских железных дорог был успешным, несмотря на задержки с созданием акционерной компании для управления и эксплуатации сети железных дорог. Реструктуризация государственных железных дорог редко происходит без предшествующих законодательных и институциональных перемен. К 2004 году в Марокко ONCF стало полностью коммерческим, финансово устойчивым и бизнес-ориентированным предприятием. По сравнению с 1994 годом рост объемов перевозок был заметным, доля рынка железных дорог относительно грузоперевозок автомобильным транспортом увеличилась; производительность труда практически удвоилась (Рисунки 1 и 2). Впечатляющее финансовое оздоровление в первую очередь было достигнуто благодаря формированию гораздо более высокого уровня чистой прибыли, который позволил повысить показатель отношения расходов на персонал к доходам от перевозок. К 2004 году благодаря этим достижениям были заложены устойчивые основы для успешного коммерческого, технического, и финансового развития сектора в будущем, как свидетельствуют отличные результаты, достигнутые в 2006 году. Всемирный банк Страница 639 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 640 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Марокканские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 5 Выводы Опты Марокко по реструктуризации государственных железных дорог позволяет сделать следующие выводы:  Как правило, кризис является наилучшим стимулом для реформирования железных дорог. Правительство согласилось начать процесс реструктуризации только через несколько лет с момента начала финансового кризиса, который вынудил его задуматься о бюджетных аспектах деятельности и управления сектором железных дорог.  Реструктуризация – это длительный процесс, который в Марокко занял шесть – десять лет. Реструктуризация требовала преемственности в высшем эшелоне руководства и приверженности процессу ее реализации ввиду наличия множественных заинтересованных сторон и радикального изменения видения деятельности железных дорог. Напротив, наиболее быстрые и заметные результаты должны достигаться на максимально раннем этапе для формирования доверия и поддержки для дальнейших реформ; как правило, это означает стремительное сокращение расходов.  Правительство должно затратить значительные финансовые средства по ликвидации предыдущей задолженности. Правительство должно сделать заявление о своей приверженности курсу реформ и следовать ему – в Марокко использовался такой инструмент, как программный договор.  Правительство и государственные органы управления должны согласовать и активно поддерживать общую стратегию реструктуризации и, при этом, избегать вмешательства в управление железнодорожными предприятиями или в "тактическую" реализацию программы реструктуризации.  Необходимо обеспечить поддержку реструктуризации, предпочтительно в рамках самой железнодорожной компании; в Марокко успеху содействовал сильный и целеустремленный генеральный директор . Наличие сторонников помогает поддерживать темп реформ, поскольку руководство и работники железнодорожных предприятий должны быть убеждены в том, что реструктуризация проводится в целях укрепления, а не ослабления позиций железной дороги. Всемирный банк Страница 641 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Польские железные дороги 1 Введение Сектор железных дорог Польши оказался в состоянии серьезной рецессии в результате распада плановой экономики в странах Восточной Европы и Центральной Азии. Объемы перевозок резко сокращались по мере потери основных клиентов железных дорог. В этот же период правительство страны осуществляло меры по дерегулированию сектора автомобильного транспорта, что создало жесткую конкуренцию за оставшиеся объемы перевозок. Все эти факторы создали серьезные проблемы для железных дорог в плане финансовой ситуации, позиций на рынке, операционных показателей и управления активами. Реакцией правительства на сложившуюся ситуацию стало предложение хорошо спланированной реформы сектора в соответствии с правовой концепцией Европейского Союза (ЕС)291 в отношении сектора железных дорог. Несмотря на то, что в результате реформы была сформирована необходимая структура отрасли, группа компаний PKP не могла получить должную выгоду от реформ ввиду отсутствия должного руководства. Ситуация изменилась в 2012 году с принятием коммерческих принципов управления, полностью поддерживаемых исполнительными органами страны, когда начали проявляться результаты реформы: надлежащее распределение средств, финансовая стабильность ключевых дочерних компаний и повышение качества оказываемых услуг. В данном анализе рассматриваются данные реформы и их влияние на инфраструктуру и производительность сектора железных дорог Польши. 2 Ситуация до реформ В начале 1990-х годов советская экономическая система пришла в упадок, что привело к сокращению объемов перевозок стали и угля и общему снижению объемов железнодорожных грузоперевозок в Польше. АО "Польские государственные железные дороги" (Polskie Koleje Panstwowe’s (PKP)) осуществляло управление деятельностью железнодорожного сектора в стране, включая грузовые и пассажирские перевозки. В 1990-е гг. доходы 291Правовая концепция заключает в себе свод законов и обязательств Европейского Союза, в которую вносятся коррективы с 1958 года и по сей день. Данный свод включает все соглашения и законы, принятые ЕС (директивы, регламенты, и решения), а также декларации и резолюции, международные соглашения и решения Европейского суда. Всемирный банк Страница 643 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог АО "Польские государственные железные дороги" (PKP) от грузоперевозок снизились на 67 % в реальном долларовом выражении (рисунок 1). Снижение доходов было обусловлено снижением оборота грузоперевозок на 34 %, а пассажирских перевозок — на 48 % (рисунок 2). К концу 1999 года объем субсидий PKP достиг 2 процентов от ВВП292, доля железнодорожной компании на рынке грузоперевозок снизилась с 51 до 35 %. 293 По мере ухудшения финансовых и рыночных показателей железнодорожной компании накапливался объем невыполненных работ компании PKP по техническому обслуживанию путей, в связи с чем выросли издержки на инфраструктуру. В связи с этим компания была вынуждена снизить скорость движения составов на многих линиях (рисунок 3). Увеличивался объем невыполненных работ по техническому обслуживанию и восстановлению по 292 TechnicalPaper Number 533 – Expenditure Policies Toward EU Accession (World Bank) 293 База данных Всемирного банка по железным дорогам Всемирный банк Страница 644 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог другим категориям активов; к примеру, срок эксплуатации 60 % системы сигнализации PKP составляет более 40 лет. Эффективность операционной деятельности снизилась в меньшей степени, чем объемы перевозок, и в некоторых случаях даже повысилась в результате реализации компанией PKP нескольких стратегий для адаптации к жестким рыночным и финансовым условиям (рисунок 4). Производительность труда повысилась после того, как PKP передала ответственность за реализацию ряда непрофильных направлений другим министерствам и предоставила некоторым категориям сотрудников возможность получения выходного пособия. Показатели производительности активов были неустойчивыми по мере того, как PKP реагировала на требования рынка, выводя избыточные мощности из оборота насколько это позволяли политические и физические ограничения. Снижение доходов, ослабление позиций на рынке, ухудшение состояния активов и неустойчивая операционная производительность подчеркивали необходимость проведения решительных реформ в секторе железных дорог Польши. Всемирный банк Страница 645 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 3 Цели реформы Задачи реформ государственных железных дорог Польши, согласно постановлению Совета Министров 1999 года, заключались в следующем:  реструктуризация финансовых ресурсов и задолженности;  организационная реструктуризация в целях преобразования в холдинг и подготовки к свободному привлечению частного сектора в дочерние компании посредством коммерциализации;  реорганизация системы занятости с оптимизацией штатов при сохранении системы социальной защиты; а также  реструктуризация в целях улучшения качества активов и реструктуризации структуры собственности. 4 Процесс реформ 1995–2011 гг. В 1995 году в Польше был принят первый закон о реформе железнодорожной системы. Закон обязывал компанию PKP осуществлять раздельный учет грузовых, пассажирских перевозок, а также объектов инфраструктуры в целях обеспечения прозрачности работы профильных направлений PKP. В 1997 году Закон вступил в силу в полном объеме с принятием польским Правительством Закона "О железнодорожном транспорте", который привел в соответствие польское законодательство с законодательством ЕС, создав отдельные Директораты PKP по объектам инфраструктуры, грузовым и пассажирским перевозкам и локомотивам. Закон 1997 года также открыл возможности для участия частного сектора в осуществлении поставок для железнодорожной отрасли и предоставил доступ сторонним польским предприятиям-операторам к сети железных дорог. Таким образом, на этом этапе реформ были достигнуты три основные цели:  подготовка компании PKP к акционированию посредством создания отдельных направлений деятельности;  привлечение частного сектора к осуществлению поставок для железных дорог;  открытие сети для сторонних польских операторов. Подобные организационные изменения создали основу для проведения дальнейших реформ, однако этого оказалось недостаточно для того, чтобы сектор железных дорог смог пережить второй экономический кризис в 1999 году, который заставил правительство страны принять более решительные меры реструктуризации PKP. В 2000 году правительством был принят закон Всемирный банк Страница 646 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог "О реструктуризации и приватизации железных дорог" 294 в рамках директивы ЕС 91/440/EEC. Согласно принятому закону, АО "Польские государственные железные дороги" в январе 2001 года стало государственной акционерной холдинговой компанией. В октябре 2001 года были созданы 24 дочерние компании, включая компанию PLK, осуществляющую управление железнодорожной инфраструктурой; PKP- Cargo, осуществляющую грузоперевозки, PKP Intercity, осуществляющую междугородние и международные пассажирские перевозки, PKP-Energetyka, осуществляющую подачу электроэнергии и обеспечивающую тепловозную тягу; PKP Przewozy Regionalne, осуществляющую региональные пассажирские перевозки и пассажирские перевозки на короткие расстояния, а также PKP-Informatyka, в ведении которой находятся телекоммуникационные системы. Для регулирования рынка железнодорожных перевозок было создано управление железнодорожного транспорта Urzad Transportu Kolejowego (UTK). АО "Польские государственные железные дороги", являющееся головным предприятием, приняло на себя обязательства по общему номинальному долгу реорганизованного бывшего государственного предприятия. Закон "О железнодорожном транспорте" был принят в 2003 году. В соответствии с данным законом договоры концессий относительно эксплуатации железнодорожной сети были заменены лицензиями, допускавшими большую свободу, с целью стимулировать конкуренцию за счет вовлечения частного сектора в железнодорожную отрасль. В течение последующих двух лет после вступления в силу закона "О железнодорожном транспорте" в 2003 году (в который в 2004 году были внесены поправки), распорядительным органом власти было 57 лицензий независимым компаниям-операторам. В 2006 году, в соответствии с правилами ЕС, польская сеть железных дорог была открыта для международных операторов. Несмотря на благоприятную правовую среду и успех структурных реформ компании PKP не удалось добиться мгновенной финансовой устойчивости сразу после создания акционерной компании. Оперативные и финансовые результаты реформы до 2012 года могут быть охарактеризованы как ограниченные, в основном связанные с неудовлетворительным управлением, которое не позволило эффективно управлять работой железных дорог для достижения коммерческих целей. Процесс реализации реформ не нашел значительной поддержки у политиков и профсоюзов, ввиду чего участие частных компаний в работе компании PKP Cargo было отложено, а в работе остальных дочерних компаний— в значительной степени отсрочено. 294В процесс проведения реформ вносились коррективы в ответ на внутриполитические условия, а также экономическую ситуацию и изменения в правовой концепции. В закон 2000 года ("О реструктуризации и приватизации железных дорог"), определивший структуру акционерного холдинга, были внесены поправки в 2001 2002, 2003 и 2004 годах. Всемирный банк Страница 647 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог В период между 1990 и 2009 гг. компания PKP предприняла меры по сокращению собственного штата сотрудников на 60 %, компенсировав негативную реакцию со стороны общественности за счет возможности досрочного выхода на пенсию и получения выходных пособий. Подобные меры обсуждались компанией PKP, профсоюзами и правительством страны. Их финансирование производилось компанией PKP за счет займов, собственных средств и облигаций. Всемирный банк и ЕББР оказали поддержку в финансировании данной программы. Это оказалось важным, поскольку наличие необходимых средств дисциплинировало руководство и вселило уверенность у профсоюзов в то, что рабочие получат выходные пособия. Период с 2012 г. по настоящее время В 2012 году компания PKP предприняла новую волну мер по внутренней реорганизации. После 11 лет реализации закона "О реструктуризации и приватизации железных дорог" компания PKP снова столкнулась с рядом внутренних проблем, в том числе резко сокращающимся числом пассажиров (снижение на 33% в период с 2009 по 2014 гг.), падением качества услуг (в опросе проекта "Евробарометр", проведенном ЕС в 2011 году, PKP получила самую низкую оценку в семи из восьми категорий среди 25 опрошенных стран), ухудшением инфраструктуры железных дорог и качества подвижного состава, снижением показателей безопасности, значительными долгами и, следовательно, высокими расходами на погашение задолженности. Новое руководство компании, планировавшее реализацию рыночно - ориентированного управления компанией, поддерживалось правительством, было назначено в апреле 2012 года и получило высокий уровень независимости при принятии решений. Новое руководство подготовило новую корпоративную стратегию, основанной на рыночной направленности оказываемых услуг, с учетом статуса компании как государственной собственности. Были определены четыре стратегических области для решения наиболее неотложных проблем:  системные проблемы;  проблемы с клиентами;  вопросы финансов и задолженности; а также  руководство и корпоративное управление. В рамках стратегии были поставлены задачи повышения коммерческой эффективности дочерних компаний, сокращения расходов на перевозки, а также повышению удовлетворенности клиентов качеством пассажирских перевозок. Ожидалось, что более грамотное управления активами улучшит производительность активов АО "Польские государственные железные дороги" и позволит определить активы для приватизации. Вместе с программой, целью которой было повышение эффективности управления, была также представлена система стимулирования и поощрения руководителей. Всемирный банк Страница 648 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Главным приоритетом было решение системных проблем, это касалось: 1) контракта на оказание государственных услуг; 2) инвестиционного процесса; и 3) безопасности. Что касается контракта на оказание государственных услуг, то в 2012 году стояла цель возможного внесения корректив в его положения с целью повышения эффективности работы. Схема, используемая для расчета компенсации и разумной прибыли, не обеспечивала достаточной доходности для компании PKP Intercity, что негативно сказывалось на ее рентабельности, особенно в отношении ее способности осуществлять долгосрочные инвестиции. В 2012 и 2013 гг. АО "Польские государственные железные дороги" начала переговоры на тему внесения корректив в положения контракта на оказание государственных услуг. 28 августа 2013 года было принято и подписано приложение к контракту на оказание государственных услуг, за чем последовало повышение субсидий, выделенных компании PKP Intercity, на 62 % сроком до 2021 года. Все это помогло компании PKP Intercity добиться долгосрочной финансовой стабильности и получить твердую основу для будущего развития. Во-вторых, чтобы справиться с недостаточным финансированием со стороны ЕС, РКР понадобилось реорганизовать процесс управления инвестициями. Ускорение модернизации инфраструктуры потребовало создания специализированного отдела по управлению проектами, который осуществлял бы контроль сроков и оценку рисков проекта, отвечал за привлечение субподрядчиков и проведение проверок контроля качества. Повышение уровня компетенции в организационной деятельности позволило PKP привлечь еще больше денежных средств со стороны ЕС — с 12 процентов в конце 2011 г. до 99 процентов от того, что планировалось на конец платежного периода с 2007 по 2013 гг., в 2015 году. Оставшаяся часть инвестиционной программы, проводимой компанией PKP, заключалась в модернизации железнодорожных станций как для удовлетворения потребностей пассажиров, так и в целях облагораживания близлежащих районов в целом: подобным образом были переопределены центральные районы почти в каждом значимом городе Польши. Безопасность железнодорожного транспорта была одним из главных приоритетов для правительства страны. Еще больший акцент на безопасности был сделан после железнодорожной катастрофы под Щекоцинами. Министерством транспорта Польши была разработана программа повышения безопасности железнодорожного транспорта, включавшая 103 меры. Со временем программа была расширена и стала включать более 200 мер, касающихся четырех аспектов деятельности: инвестиции, техническое оснащение, организация и персонал. Главной задачей программы была масштабная переквалификация и восстановление железных дорог с уделением особого внимания аспектам, в наибольшей степени влияющим на безопасность железнодорожного движения. Особое внимание было уделено модернизации и восстановлению железнодорожных переездов, где риск аварий значительно выше. Программа, реализованная компанией PKP, позволила повысить безопасность железных дорог, о чем Всемирный банк Страница 649 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог свидетельствует существенное сокращение числа несчастных случаев, смертельных случаев и травм. В этом плане 2014 год был самым безопасным годом в истории польских железных дорог с 2005 года. Что касается удовлетворенности клиентов, первоначальной целью была оптимизация мест контакта компании с клиентами. Сюда входил детальный анализ опыта пассажиров на всех этапах поездки: от покупки билета, ожидания на вокзале, до самой поездки. Для лучшего понимания было проведено количественное исследование для оценки уровня удовлетворенности соответствующими услугами. Раз в два года проводилась серия опросов для получения достоверных результатов работы. Подобный комплексный подход к оценке обслуживания клиентов выявил многочисленные недостатки и, в целом, низкое качество услуг, что, в частности, было связано с планированием поездок и покупкой билетов, коммерческими предложениями и чистотой поездов и станций. Годовой график не позволял обеспечить регулярность и последовательность, что уменьшало привлекательность железнодорожного транспорта для пассажиров. Принятие всех мер для модернизации инфраструктуры в 2015 году привело к первому с 2011 года росту пассажиропотока и значительному повышению удовлетворенности клиентов. Более того, компанией PKP была внедрена система динамических цен, которая позволила клиентам заблаговременно покупать билеты со значительными скидками. Данное решение способствовало увеличению клиентской базы компании PKP Intercity. Что касается финансирования, то в начале 2013 года PKP успешно приватизировала четыре из своих дочерних компаний. Результатом транзакций стал доход от транзакций в размере 1,2 млрд долларов США. Самой крупной сделкой стала продажа акций PKP Cargo (50 % минус одна акция) путем первичного размещения акций (IPO) 30 октября 2013 года. Компания PKP приняла решение включить в листинг компанию PKP Cargo (в отличие от продажи стратегическому партнеру) для привлечения средств, сохраняя при этом некоторый контроль над компанией. Сделка была первой в своем роде в ЕС, и на сегодняшний день компания является единственным государственным оператором грузоперевозок, котирующимся на европейском фондовом рынке. Первоначально компания оценивалась в 1,16 млрд долл. США, а цена ее акций закрылась на 19 % выше предложенной цены. Решение котировать акции PKP Cargo путем IPO оказалось инновационным и одновременно успешным. Этот процесс был назван лучшим IPO на Варшавской фондовой бирже в 2013 г. Компания PKP продолжала реализовывать свой амбициозный план приватизации. В 2015 году директоратом компании было совершено две приватизационные операции: приватизация компании TK Telekom (дочерняя компания, обслуживающая телекоммуникации) и PKP Energetyka (поставщик энергоресурсов). Доходы от приватизации позволили компании PKP погасить свой исторический долг. После этого компанией Fitch был повышен долгосрочный рейтинг иностранной валюты ВВВ и национальной валюты, значительно снизив стоимость обслуживания долга и Всемирный банк Страница 650 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог государственных гарантий, выданных компании PKP. Средства, полученные от приватизации, также были частично использованы для рекапитализации пассажирского перевозчика PKP Intercity на сумму 300 млн долларов США. Эти средства составили большую часть инвестиционной программы компании на период с 2016 по 2018 гг., стоимость реализации которой оценивалась в 500 млн долларов США. Кроме того, после проведения стратегической инвентаризации своего портфеля недвижимости компания PKP смогла увеличить продажи своих избыточных активов недвижимости со 180 млн долл. США в 2008–2011 гг. до 370 млн долл. США в период с 2012 по 2015 гг. Компания PKP повысила эффективность управления активами за счет продажи избыточных активов295 и увеличения заполняемости торговых площадок на своих станциях. Кроме того, АО "Польские государственные железные дороги" признало потенциал неразвитых инфраструктур в центрах городов, окружающих центральные железнодорожные станции, в связи с чем было запущено несколько проектов развития инфраструктур с целью получения максимального дохода от собственности. С этой целью была создана специальная компания, Xcity Investment, которая занимается реализацией проектов по развитию совместно с девелоперскими компаниями. С 2012 года компания PKP сделала серьезный шаг в выплатах исторического долга, сократившегося с 1,01 млрд долл. США в 2012 до 130 млн долл. США в 2015 году. Приватизация дочерних компаний в совокупности с продажей избыточных активов позволила компании PKP комфортнее выплачивать собственный долг и вкладывать средства в реализацию программы модернизации собственного подвижного состава в период с 2016 по 2018 гг. Оптимизация организационной структуры и повышение эффективности управления было для группы компаний PKP первостепенными задачами для реализации собственных стратегических целей. С 2012 года компанией PKP был предпринят ряд мер по улучшению стандартов корпоративного управления. Более эффективного управления на руководящем уровне удалось добиться за счет сокращения количества членов совета директоров в группах компаний. Наиболее крупными компаниями была представлена система управления, основанная на выполнении определенных задач (MBO), при которой степень поощрения зависит от эффективности работы. Для повышения эффективности корпоративного управления наблюдательными советами дочерних компаний были созданы специализированные аудиторские комитеты. Общее повышение эффективности управления нашло свое отражение в росте дивидендов, выплачиваемых дочерними компаниями АО "Польские государственные железные дороги". Для оптимизации и реализации вспомогательных функций в компании PKP, АО "Польские государственные железные дороги" были организованы групповые закупки для всех дочерних компаний. Это позволило добиться 295Например, группе компаний PKP принадлежит более 2000 железнодорожных станций, однако функционирует только около 600, и лишь десять из них принесли прибыль в прошлом. Всемирный банк Страница 651 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог более устойчивой позиции во время массовых закупок и сэкономить более 40 млн долларов США. 5 Результаты реформирования 5.1 Рыночные показатели В Польше железнодорожные компании, осуществляющие грузоперевозки, работают в условиях растущей конкуренции со стороны автомобильного транспорта, что является основной причиной отсутствия улучшений рыночных показателей железных дорог после проведения реформы. С начала 2000-х гг. объемы пассажирских перевозок (по сравнению со всеми остальными видами транспорта) устойчиво падали, в то время как интенсивность движения легковых автомобилей увеличилась. Объемы грузоперевозок в Польше, соответственно, выросли, однако все большие объемы перевозок осуществлялись на грузовых автомобилях. Принятый в 2003 году закон о железнодорожном транспорте, а также последующие реформы открыли двери железнодорожной отрасли Польши для независимых операторов, в связи с чем компания PKP попала в условия прямой конкуренции с новыми компаниями-операторами, что впоследствии привело к снижению ее доли на и без того сужающемся рынке грузовых и пассажирских перевозок. Несмотря на то, что компания PKP, ставшая одной из компаний-операторов в Польше, потеряла свою долю на рынке железнодорожных перевозок по причине высокой конкуренции, возникшей в связи с проведением реформы, саму реформу можно считать успешной, так как пользователи железных дорого остались только в выигрыше ввиду возникшей конкуренции. Грузоперевозки В собственности группы компаний PKP имеются две дочерние компании, осуществляющие грузоперевозки: PKP Cargo и PKP LHS. Несмотря на значительный рост количества услуг грузоперевозок в Польше, компанией PKP наблюдалось снижение объемов грузоперевозок, что было обусловлено следующими факторами: (I) переход доли рынка грузоперевозок к коммерческому автотранспорту; и (ii) растущая конкуренция ввиду появления частных железнодорожных компаний -операторов после допуска частного сектора в железнодорожный сектор (рисунок 5). Всемирный банк Страница 652 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Реформы успешно стимулировали конкуренцию в области железнодорожных грузовых перевозок. К 2014 году доля грузоперевозок, принадлежащая частным компаниям-операторам, в тонно-километрах возросла на 40 % (рисунок 5). К основным частным компаниям-операторам относятся CTL Logistics и DB Cargo Polska. После вступления Польши в ЕС на рынок пришли крупные международные конкуренты. Пассажирские перевозки По состоянию на 2008 год услуги пассажирских железнодорожных перевозок предоставлялись двумя дочерними компаниями PKP: PKP Intercity и PKP SKM. Во многом похожая модель сохраняется для пассажирских железнодорожных перевозок296. В то время как в целом рынок пассажирских перевозок рос, объем общественного пассажирского транспорта (железнодорожного и автобусного) уменьшился, что в значительной степени компенсировалось увеличением использования легковых автомобилей. Объемы железнодорожных пассажирских перевозок в абсолютном выражении сократились в период с 2004 по 2014 гг. Что касается грузовых перевозок, в компании PKP также наблюдался постепенный переход доли железнодорожных пассажирских перевозок к частным железнодорожным компаниям-операторам (рисунок 6). 296Следует отметить, что в 2008 году акции компании PKP Przewozy Regionalne, осуществляющей услуги местных и региональных внутренних пассажирских железнодорожных перевозок, доходы которой составили 2,8 млрд злотых, были переданы региональным органам управления Польши. В свою очередь, компания PKP Intercity взяла на себя обслуживание внутренних перевозок в декабре 2008 года. Это объясняет резкие изменения в распределении долей рынка, перешедших к другим операторам в период с 2008 по 2009 год (рисунок 6), что не умаляет наблюдаемых тенденций. Всемирный банк Страница 653 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог До 2012 года низко оцениваемое качество услуг пассажирских перевозок, сравнительно длительное время поездок, отсутствие чистоты, а также неудовлетворительное обращение с клиентами заставило их обратить внимание на другие виды транспорта. Однако с появлением нового руководства группы компаний PKP в 2012 году произошли значительные изменения в сторону повышения удовлетворенности клиентов, а результаты опросов, проведенных компанией PKP Intercity, указали на увеличение удовлетворенности на 21 процентный пункт, с 42 % в 2013 году до 63 % в 2015 году. Группой компаний PKP также впервые с первого квартала 2011 года был зафиксирован рост объемов пассажирских перевозок в первом квартале 2015 года. Рост продолжился в 2016 году (рост количества пассажиров за год на 20 %) и продолжает наблюдаться в 2017 году. 5.2 Финансовые показатели Выручка группы компаний PKP После реорганизации компании PKP в акционерную холдинговую компанию консолидированные доходы группы компаний первоначально выросли на 10 % в период с 2002 по 2008 гг. (рисунок 7). Экономический кризис 2009 года в значительной степени сказался на работе компании PKP и ее дочерних компаний, в первую очередь на грузоперевозках: компания PKP Cargo зафиксировала падение доходов на 28,3 % (рисунок 7) и снижение объемов перевозок на 22,8 %. С тех пор наблюдается незначительный, но устойчивый рост доходов (прибыли) от продаж компании PKP Group. В контексте прибыли от пассажирских перевозок в период с 2008 по 2009 гг. нельзя не упомянуть рассмотренную ранее передачу акций компании PKP Przewozy Regionalne региональным органам управления, а акций внутренних региональных железнодорожных предприятий — компании PKP Intercity. Всемирный банк Страница 654 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог С октября 2013 году компания PKP Cargo была включена в листинг на Варшавской фондовой бирже, и по состоянию на декабрь 2014 году АО "Польские государственные железные дороги" владеет 33 % акций компании PKP Cargo. С 2012 года компанией PKP Cargo было зафиксировано сокращение чистой прибыли от продаж по сравнению с аналогичным показателем предыдущего года, что было в первую очередь обусловлено снижением доходов от грузоперевозок (рисунок 8). С 2009 года компания PKP LHS увеличила прибыль от продаж по сравнению с предыдущим годом: с 21 млн злотых в 2009 году до 92,8 млн злотых в 2014 году (рисунок 8). Рост доходов от транспортных услуг в значительной степени обусловлен ростом объемов перевозок и дополнительными пошлинами. Компании PKP SKM и PKP PLK зафиксировали убытки за период с 2002 года (рисунок 8). За последние годы компания PKP Intercity оказалась в условиях усиленной конкуренции в условиях упадка рынка и зафиксировала убытки от продаж в период с 2008 года. Всемирный банк Страница 655 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 656 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Реструктуризация балансового отчета группы компаний PKP В 2001 году группа компаний PKP начала реструктуризацию балансового отчета для преобразования собственных краткосрочных обязательств в долгосрочные. Проводилось это для повышения финансовой ликвидности и реструктуризации задолженности, унаследованной от госпредприятия. Как описывалось ранее, в 2012 году компания PKP начала продавать право собственности на некоторые дочерние компании и избыточные активы, использовав вырученные средства для погашения части долга. В 2012 году в корпоративном балансе компании было зафиксировано снижение общего числа активов на 43 % с 2013 года. Благодаря этому компании PKP удалось сократить долю заемных средств с 2,9 до 1,5. (Рисунок 9) 5.3 Состояние активов Реформы первоначально показали неоднозначные результаты в плане улучшения состояния активов компании PKP. Несмотря на первоначальные возросшие расходы на инфраструктуру в последующие годы после реформ, инвестиции были недостаточными. Реализация целевой программы развития инфраструктуры и модернизации подвижного состава проводилась с задержками, в результате чего железнодорожная сеть оказалась в неудовлетворительном состоянии. Однако крупномасштабные инвестиции стали возможными благодаря помощи фонда сплочения ЕС (2007 -2013), а после реструктуризации компании PKP 2012 года ситуация значительно улучшилась за счет модернизации инфраструктуры. Как рассматривалось ранее, использование финансовых помощи ЕС увеличилось с 12 % в 2011 году до 99 % в 2015 году (рисунок 10). В рамках реализации программы было выделено 1,3 млрд долларов США на модернизацию подвижного состава (0,6 млрд долларов США из фонда ЕС) и Всемирный банк Страница 657 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 0,25 млрд долларов США на капитальный ремонт железнодорожных станций. В тот же период компания PKP обеспечила финансирование для модернизации почти 4500 км пути, что привело к увеличению максимальной скорости движения на участках суммарной протяженностью 6 000 км (по сравнению со снижением аналогичного показателя более чем на 11 000 км, наблюдавшимся в течение 2001-2011 годов (рисунок 11)). В рамках той же инвестиционной программы группа компаний PKP Group сделала приоритетом безопасность железнодорожного транспорта, а в 2012 году инвестировав средства в модернизацию собственных платформ, Всемирный банк Страница 658 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог железнодорожных переездов и пересечений, внедрив европейскую систему управления поездом (ETCS) и европейскую систему управления трафиком (ERTMS) на основных путях следования, а также в обучение сотрудников правилам безопасности движения на железнодорожном транспорте. Результатом этого стало общее снижение относительной частоты несчастных случаев, смертельных исходов и травм с 2011 года (рисунок 12). 5.4 Операционная производительность Группа компаний PKP Group является одним из крупнейших работодателей в Польше, а компании PKP PLK и PKP Cargo располагаются отдельно в десятке ведущих работодателей в стране. В конце 2014 года группа компаний PKP Group приняла на работу 78 900 человек в своих дочерних компаниях. С начала проведения реформы объемы занятости постоянно снижались, что позволило поддерживать эффективность работы персонала на относительно постоянном уровне несмотря на падение объемов перевозок. Производительность сотрудников (рисунок 13) в группе компаний PKP Group сопоставима со средними показателями ЕС-27. Ожидается, что в будущем компании PKP Cargo и АО "Польские государственные железные дороги" будут продолжать развиваться, прилагая больше усилий для повышения эффективности работы сотрудников. Всемирный банк Страница 659 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог С другой стороны, отдача от активов (рисунок 14) была скорее смешанной, с относительно стабильными результатами эффективности использования локомотивов и вагонов в условиях сокращения парка в ходе реализации программы модернизации, описанной выше. Производительность пассажирских вагонов удерживалась на аналогичном уровне, так как компании PKP, предоставляющие услуги пассажирских перевозок, оптимизировали размер собственных парков. Производительность путей значительно снизилась из-за меньшего количества пассажиров, использовавших преимущественно выбранный вид транспорта. Всемирный банк Страница 660 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 6 Заключение Реформы польских железных дорог в целом можно считать успешными в плане достижения четырех поставленных целей:  реструктуризация финансовых ресурсов и задолженности;  организационная реструктуризация;  реорганизация системы занятости с оптимизацией укомплектованности штатов; а также  реструктуризация активов. Показатели выручки достигли прежних уровней после финансового кризиса 2009 года, и грузоперевозки обеспечены достаточным финансированием. Продажа активов позволила значительно сократить сумму долга. Увеличилась конкуренция на рынке грузовых и пассажирских железнодорожных перевозок, при этом доля частных компаний -операторов в железнодорожных грузовых и пассажирских перевозках в 2014 году составила 43 и 54 % соответственно. Скорости движения были увеличены на большей части железнодорожной сети, что позволило повысить качество оказываемых услуг грузовых и пассажирских перевозок. Было назначено новое руководство, планировавшее осуществлять рыночно- ориентированное управление компанией, и объемы рабочей силы продолжительное время сокращались в соответствии с рыночными условиями. Рынок железнодорожных услуг (грузовых, пассажирских, государственных или частных) продолжает приходить в упадок. По мере роста числа частных компаний, предлагающих услуги железнодорожных грузоперевозок, компанией PKP было отмечено снижение доли постепенно сужающегося рынка. Таким образом, задачей компании PKP по-прежнему является эффективная конкуренция с другими железнодорожными операторами и автотранспортным сектором (в особенности это касается грузоперевозок). Это позволит сохранит кадровый состав РКР, его подвижной состав и основные железнодорожные активы у РКР и частных операторов на уровне, соответствующем объемам хозяйственной деятельности РКР и железнодорожного сектора в целом. Анализ опыта компании PKP дает важное представление о стратегических факторах развития железнодорожных компаний:  эффективное управление и организационные структуры являются важными факторами для руководства компании PKP в рамках реализации программы реструктуризации;  уделение внимания удовлетворенности клиентов имеет первостепенное значение; для повышения качества предоставления услуг необходимы одновременные изменения в ряде областей, в числе которых: Всемирный банк Страница 661 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Польские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог восстановление подвижного состава, модернизация железнодорожной инфраструктуры и вокзалов, увеличение скорости движения, повышение эффективности пассажирских перевозок и модернизация информационной системы для пассажиров, обеспечение соблюдения расписания и надежности обслуживания, а также повышение безопасности поездов и железнодорожных вокзалов; перечисленные факторы являются взаимодополняющими, поэтому данные изменения требовалось сделать в одно и то же время;  поскольку железные дороги требуют значительных долгосрочных капиталовложений, крайне важно обеспечить финансирование инфраструктурных проектов; для этого крайне важно, чтобы в стране были определены долгосрочные стратегии развития транспорта и действующие регламенты отраслей; для компании PKP также было важно расширение потенциальных возможностей реализации проектов, за счет способных сотрудников с подходящими навыками управления проектами, которым были даны четкие указания, цели и задачи для более эффективного управления проектами развития инфраструктуры;  использование более эффективной ИТ-системы позволило более эффективно управлять работой железных дорог и должно иметь высокий приоритет в других программах реструктуризации в будущем; инвестиции в развитие системы управления технологическими процессами и планирования ресурсов являются одними из ключевых мер, повышающих эффективность принятия решений и повышающих производительность персонала;  Реализация оптимальной схемы корпоративного управления и эффективный внутренний аудит позволили улучшить управление рисками и предотвратить возможности подтасовок и перебои в работе. Поскольку неудовлетворенность клиентов является ключевой проблемой, качество планирования и реализации услуг должно быть на высоком уровне. Всемирный банк Страница 662 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Компания RailTel 297 1 Введение Данный пример рассказывает о том, как Индийские железные дороги (IR) удачно коммерциализировали свои телекоммуникационные активы и полосы отвода благодаря созданию отдельной дочерней компании RailTel Corporation of India Limited (RailTel). Компания RailTel стала прекрасным примером разделения инфраструктуры между железной дорогой и сектором телекоммуникаций. Помимо частичного обслуживания собственных потребностей компании IR в услугах связи, компания RailTel предоставляет такие услуги большому числу сторонних абонентов. Пример RailTel показывает, что государственная железная дорога способна создать отдельную жизнеспособную структуру с целью коммерциализации и эксплуатации полос отвода и имеющейся телекоммуникационной инфраструктуры. Подобный подход позволяет железной дороге получить дополнительный источник финансирования, а также обеспечить профессиональное управление телекоммуникационными активами, что способствует поддержке и развитию национальных телекоммуникаций. В примере представлена ситуация, сложившаяся до появления компании RailTel, и изменения, произошедшие после ее появления. Затем описана текущая инфраструктура RailTel и оказываемые компанией услуги, а также структура индийского рынка телекоммуникаций, и нормативно-правовая база. Обсуждаются финансовые показатели компании RailTel, а в заключение приводится краткое изложение основных выводов по подходам индийской железной дороги к развитию компании RailTel. 2 Обзор ситуации до появления компании RailTel В начале 1970-х гг. индийские железные дороги (IR) начали создание своих собственных систем связи с целью повышения эффективности работы линий298. До этого IR пользовалась только услугами отдела 297 Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 298 Для связи применялись воздушные телефонные линии, четырехжильные кабели, системы СВЧ-связи и другие технологии, существовавшие в то время. Всемирный банк Страница 663 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог телекоммуникаций, который в то время являлся государственным монопольным провайдеров услуг связи. В 1983 г. комитет по реформированию железных дорог принял решение о создании выделенной волоконно-оптической сети для нужд IR. Новая сеть должна была заменить существующие системы связи. Целью было повышение безопасности, надежности, эксплуатационной готовности и ремонтопригодности оборудования. В 1988 г. IR ввела в строй первую волоконно-оптическую сеть в Мумбае. Кабель длиной 60 км соединил 28 станций. Он использовался исключительно для управления движением поездов. Сначала расширение волоконно-оптической сети IR проходило медленно. За следующее десятилетие она выросла примерно до 4000 км. Хотя IR использовала лишь небольшую часть пропускной способности сети, в условиях существовавших в то время политики и нормативных требований железная дорога не могла заниматься коммерциализацией избыточной пропускной способности волоконно-оптических сетей. В рамках принятой в 1999 г. "Новой политики в сфере телекоммуникаций" правительство Индии разрешило частным оператором оказывать услуги междугородной связи внутри страны, что создало конкурентный рынок. Для поддержки новой конкурентной среды поощрялось межотраслевое совместное использование инфраструктуры государственными поставщиками ресурсов. Это позволило использовать принадлежащие государственным и частным энергораспределяющим компаниям, IR, а также предприятиям нефтегазовой отрасли магистральные сети для международной телефонии и передачи данных внутри страны . 299 Воспользовавшись такими переменами в политике, IR приняла решение организовать отдельную компанию для коммерческой эксплуатации избыточных емкостей своей волоконно-оптической сети с целью получения дополнительных доходов, которые можно было направить на дальнейшее развитие этой сети. Разделение сфер телекоммуникаций и железнодорожных перевозок позволило IR сконцентрироваться на своем основном виде деятельности — железнодорожном сообщении. 3 Создание компании RailTel Государственная компания RailTel была создана в сентябре 2000 г. Ей была поручена модернизация сетей связи IR. Компания должна была внести существенный вклад в достижение целей, поставленных "Новой политикой в области телекоммуникаций" 1999 г. Компания RailTel была организована как независимое от IR коммерческое предприятие. 299 Правительство Индии (1999 год), New Telecom Policy 1999. Источник: focus/fomar99/fo3103991.htmlhttp://pib.nic.in/ Всемирный банк Страница 664 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог Существующая сеть оптоволоконной связи IR, протяженность которой в то время составляла около 4500 км, была передана вновь образованной компании RailTel. В 2001 г. компания RailTel начало прокладку волоконно- оптических линий вдоль сети индийских железных дорог. К 2006 г было проложено свыше 25 тыс. км, а к апрелю 2016 г. — более 47 тыс. км. В августе 2016 г. велась работа прокладке еще одной линии длиной 6700 км. В рамках договора с Министерством путей сообщения компания RailTel смогла использовать полосы отвода IR (примерно 63 тыс. км железнодорожных путей, проходящих через 7 тыс. станций по всей Индии) для прокладки волоконно-оптического кабеля и создания телекоммуникационной инфраструктуры . На участках "последней мили" 300 и в других сетях RailTech приобретала полосы отвода непосредственно у местных органов власти. По состоянию на август 2016 г. сеть распространилась на 4600 больших и малых городов по всей Индии, значительная часть которых расположена в удаленных районах и сельской местности. Инфраструктура компании RailTel и оказываемые услуги В волоконно-оптической сети компании RailTel используются 24-жильные бронированные волоконно-оптические кабели, прокладываемые в кабель - каналах. Четыре волокна в каждом кабеле выделены для использования исключительно IR, хотя их техническое обслуживание выполняет компания RailTel. Сетью управляет централизованная система управления, расположенная в Нью-Дели. Резервная система находится в Секундерабаде и Колкате. Помимо магистральной волоконно-оптической сети, компания RailTel ввела в строй:  магистральную сеть MPLS-IP [Интернет-протокол Multiprotocol Label Switching (технология коммутации пакетов в многопротокольных сетях по меткам)], которая доступна в 40 городах и оказывает услуги создания виртуальных частных сетей, широкополосного доступа в Интернет и многоадресной передачи;  сеть нового поколения в 36 городах для передачи голосового трафика, данных и обеспечения дополнительных услуг; и  волоконно-оптическую сеть, доступную более чем в 100 крупнейших городах Индии. Одной из целей деятельности компании RailTel была модернизация телекоммуникационной сети индийской железных дорог с целью повышения безопасности и эффективности движения. Все станции, входящие в сеть RailTel, получили подключение к средствам передачи данных IR, включая систему продажи билетов и резервирования мест в 300Длина путей индийских железных дорог превышает 65 тыс. км. Это одна из самых протяженных железнодорожных систем в мире. Всемирный банк Страница 665 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог поездах. Компания RailTel также оказывает услуги связи местным филиалам IR, представительствам Министерства путей сообщения, а также предоставляет и другие услуги. В 2002 г. компания RailTel получила лицензию провайдера инфраструктуры (IP-2) 301и начала оказывать услуги оптового широкополосного доступа операторам сетей связи. Данная лицензия позволяет компании RailTel сдавать в лизинг, аренду и продавать емкости сквозной широкополосной связи (т.е. цифровой передачи данных) на срок до 20 лет с даты выдачи лицензии. Компания RailTel рекламировала свои услуги по схеме прямого маркетинга, а также путем продаж индийским телекоммуникационным операторам. Первыми услугами для этих операторов стала аренда линий и совместная установка телекоммуникационного оборудования на волоконно -оптической сети и антенных вышках компании RailTel. При развертывании сети мобильной связи все индийские операторы интенсивно использовали инфраструктуру компании RailTel. Многие из этих операторов, как и другие компании, построили конкурирующие волоконно -оптические сети вдоль дорог общего пользования. При этом они все равно нередко используют сеть RailTel в качестве резервной линии связи, проходящей по другому маршруту. Компания RailTel оказывает и другие услуги, в том числе:  создание виртуальных частных сетей для предприятий, банков образовательных и правительственных учреждений;  предоставление предприятиям и образовательным учреждениям выделенного широкополосного доступа в Интернет;  сдача в аренду неиспользованной емкости волоконно-оптических каналов операторам кабельного телевидения;  услуги центров обработки данных;  услуги по организации аудио- и видеоконференций, проводимых на установленном в крупных городах оборудовании;  услуга Railwire — широкополосный доступ для частных абонентов в рамках партнерства с местными сетевыми операторами, и  консультационные услуги по реализации проектов в области информационных технологий и телекоммуникаций. Так как компания RailTel фактически принадлежит правительству Индии, она играет самую непосредственную роль в реализации инициатив и политики правительства в области телекоммуникаций. Например, компания 301 Лицензии IP-2 выдаются заявителю при условии, что иностранным акционерам принадлежит не более 74 % акционерного капитала. Какие-либо сборы за выдачу лицензии IP-2 не предусмотрены, число лицензиатов также не ограничивается. Всемирный банк Страница 666 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог RailTel является одним из партнеров по прокладке новых волоконно - оптических линий, расширяющих Национальную волоконно -оптическую сеть. Руководит данным проектом государственная компания Bharat Broadband Network Limited. Ее цель — обеспечить услугами связи все 250 тыс. "Gram panchayat" (органы местной власти в сельских поселениях) с использованием существующих волоконно-оптических кабелей, принадлежащих государственным коммунальным предприятиям, в том числе — RailTel, Power Grid и Bharat Sanchar Nigam Limited (государственный телекоммуникационный оператор)302. 4 Структура отрасли и нормативно-правовая база Рынок телекоммуникационных услуг Индийский рынок телекоммуникационных услуг является в полной степени конкурентным во всех его сегментах (международная и местная связь, сети проводной и мобильной телефонной связи). Основную роль на рынке играют частные компании303. По состоянию на 31 мая 2016 г. в стране имелось 1,058 млрд абонентов телефонной связи, а также 160 млн абонентов сетей широкополосного доступа304. По прогнозам, к 2017 г. клиентская база абонентов широкополосного доступа в Индии вырастет до 250 млн подключений305. В связи с ростом объемов передачи данных мобильными устройствами в 2014 г. суммарная прибыль на рынке мобильных услуг связи в Индии достигла 7,5 млрд долл. США306. Кроме того, в июне 2016 г. в Индии имелся 371 млн пользователей мобильного Интернета — это существенный рост по сравнению с 238 млн. в 2015 г307. Политика правительства и нормативная база Политика правительства и нормативная база в Индии развивается с момента либерализации данного сектора в 1992 г. С этого момента ряд рынков были открыты для частных и иностранных инвестиций. С апреля 2000 г. по 302 Bharat Broadband Network Limited, National Optical Fibre Network (NOFN) (2015). Источник: http://www.bbnl.nic.in/content/page/national-optical-fibre- networknofn.php 303 В настоящее время государственные компании занимают около 9 % рынка услуг телефонной связи. 304 Telecom Regulatory Authority of India (2016), Highlights of Telecom Subscription Data as on July 31, 2016, Press Release No. 18/2015. Источник: http://trai.gov.in/WriteReadData/WhatsNew/Documents/Press_Release_No.97_Eng_07_ 10_2016.pdf 305 Economic Time of India, GSMA expects 250 million broadband connections in India by 2017. Источник: http://economictimes.indiatimes.com/industry/telecom/gsma- expects-250-million-broadband-connections-in-india-by-2017/articleshow/45096822.cms 306 GSMA Intelligence, India Market Report (апрель 2015 г.). Данный документ доступен по подписке. 307 Indian Express, Mobile Internet users in India to reach 371 mn by June 2016, источник http://indianexpress.com/article/technology/tech-news-technology/mobile- internet-users-in-india-to-reach-371-mn-by-june-2016/ Всемирный банк Страница 667 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог сентябрь 2016 г. телекоммуникационный сектор привлек 21,17 млрд долл. США в виде прямых иностранных инвестиций 308. Индийское агентство по надзору в сфере телекоммуникаций (TRAI) контролирует работу провайдеров телекоммуникационных услуг в Индии, но не занимается вопросами совместного использования инфраструктуры в различных секторах рынка. Агентство TRAI не ограничивает тарифы на аренду линий связи. Компания RailTel указывает в ее тарифах предусмотренные значительные скидки, что делает их эффективными и гибкими. Хотя ценовая политика компании RailTel не подпадает под прямое регулирование, ценовая политика клиентов ее оператора телекоммуникационных услуг по отношению к своим абонентам и другим операторам в определенной степени регулируется. Это регулирование оказывает влияние на цены, устанавливаемые компанией RailTel на услуги, оказываемые подобным заказчикам. Отдел телекоммуникаций Министерства связи выдает лицензии на оказание телекоммуникационных услуг. Компания RailTel относится к "провайдерам инфраструктуры категории 2", что позволяет ей предоставлять пассивные средства для оказания телекоммуникационных услуг. К таким пассивным средствам относятся неиспользуемые емкости оптоволоконных кабелей, полосы отвода, свободное место в кабель-каналах и антенные вышки. Лицензия при этом не требуется, но регистрация в отделе Министерства является обязательной. Кроме того, компания RailTel имеет государственную лицензию на оказание услуг междугородней связи, позволяющую предоставление в аренду, передавать голосовой трафик и создавать виртуальные частные сети, а также лицензию Интернет-провайдера (класс А), разрешающей предоставление услуг доступа в Интернет на всей территории Индии. Будучи полностью государственной компанией, RailTel обязана соблюдать правила госзакупок, а ее работа подпадает под контроль Центрального комитета бдительности — индийского государственного органа по борьбе с коррупцией в правительственных учреждениях и государственных органах. Для разрешения конфликтов был создан Апелляционный суд по разрешению споров в сфере телекоммуникаций. Он разбирает споры между провайдерами услуг либо между провайдером и его клиентами. Индийские железные дороги являются государственной монополией, контролируемой правительством через Министерство путей сообщения. В закон Индии "О железных дорогах" пришлось внести поправки, разрешающие использование телекоммуникационные активы железных дорог в коммерческих целях. В исходной редакции закон допускал применение указанных активов только для собственных нужд железных дорог. 308Department of Industrial Policy & Promotion, Fact Sheet on Foreign Direct Investment (FDI), источник http://dipp.nic.in/English/Publications/FDI_Statistics/2016/FDI_FactSheet_April_Sep_2 016.pdf Всемирный банк Страница 668 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог Компания RailTel занимается административной связью IR, однако индийские железные дороги продолжают самостоятельно обеспечивать все критически важные виды связи. 5 Финансовые показатели На развертывание сети компании RailTel было выделено 4 млрд индийских рупий (62 млн долл. США по курсу 2015 г. 309), который предоставил консорциум банков, возглавляемый Государственным банком Индии. К январю 2013 г. кредит был полностью выплачен. Сегодня компания RailTel не имеет долгов. Первым годом получение прибыли для компании RailTel стал 2007. Этого удалось достичь после семи лет работы. Компания RailTel является финансово независимой и не получает какого- либо финансирования от индийского правительства. Она финансирует расширение сети из своей собственной прибыли. Поскольку компания RailTel независима от IR (ее единственного акционера), она подает отдельные годовые отчеты, подготавливаемые по принятым в Индии правилам бухгалтерского учета. В 2015-16 финансовом году компания RailTel сообщила о валовом доходе в 6,41 млрд рупий (99,9 млн долл. США), а чистая прибыль составила 1,04 млрд 309В настоящем разделе перевод индийских рупий (INR) в доллары США (USD) производится по курсу 1 USD = 64,15 INR. Дополнительная информация представлена по ссылке http://data.worldbank.org/indicator/PA.NUS.FCRF?end=2015&locations=IN&start=2004 &view=chart&year_high_desc=false. Всемирный банк Страница 669 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог рупий (16,2 млн долл. США)310. Подробные сведения о тенденциях финансового состояния компании RailTel представлены на рис. 1. Компания RailTel уплачивает часть прибыли компании IR в качестве компенсации за использование полос отвода. В 2015-16 финансовом году компания уплатила 220 млн рупий (3,4 млн долл. США). График уплаты части прибыли по годам представлен на рис. 2. Компания IR использует четыре волокна в каждом 24-волоконном кабеле, поэтому она покрывает соответствующую долю капитальных расходов на дальнейшее развитие сети. Компания RailTel также выплачивает ежегодные дивиденды своему государственному акционеру. С 2005 по 2016 гг. компания RailTel выплатила дивиденды на общую сумму 1,46 млрд рупий (22,8 млн долл. США) своему единственному акционеру — правительству Индии311. 6 Заключение Когда индийское правительство открыло доступ частным компаниям на рынок услуг междугородней связи, IR восприняла это как возможность продажи избыточной емкости своей телекоммуникационной системы и дальнейшего развития оптоволоконной сети на вырученные средства. Благодаря созданию компании RailTel IR обеспечила успешное совместное использование своей инфраструктуры в различных секторах экономики и эффективное использование имеющихся железнодорожных полос отвода и телекоммуникационных активов, а также обширного технического опыта и 310 RailTel, Annual Report (2015-2016), источник: http://www.railtelindia.com/uploads/financialresult/1473836519_RailTel%20Annual%20 Report%202015-16%20English%20Version.pdf 311 Там же. Всемирный банк Страница 670 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог управленческих навыков персонала индийских железных дорог. В результате компания RailTel сыграла существенную роль в распространении телекоммуникационных услуг по всей Индии. Широкая волоконно - оптическая сеть компании позволила операторам телекоммуникационных услуг с минимальными капитальными затратами работать на обширных территориях страны, где услуги связи были недоступны вообще либо слабо развиты. Всемирный банк Страница 671 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания RailTel по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы В данном примере используется информация, предоставленная компанией RailTel в ходе интервью, проведенного в марте 2015 г. Bharat Broadband Network Limited, National Optical Fibre Network (NOFN) (2015). Источник: http://www.bbnl.nic.in/content/page/national-optical-fibre- networknofn.php Department of Industrial Policy & Promotion, Fact Sheet on Foreign Direct Investment (FDI), источник http://dipp.nic.in/English/Publications/FDI_Statistics/2016/FDI_FactSheet_A pril_Sep_2016.pdf Economic Time of India, GSMA expects 250 million broadband connections in India by 2017. Источник: http://economictimes.indiatimes.com/industry/telecom/gsma-expects-250- million-broadband-connections-in-india-by-2017/articleshow/45096822.cms Правительство Индии (1999 год), New Telecom Policy 1999. Источник: http://pib.nic.in/focus/fomar99/fo3103991.html GSMA Intelligence, India Market Report (апрель 2015 г.). Данный документ доступен по подписке. Indian Express, Mobile Internet users in India to reach 371 mn by June 2016, источник http://indianexpress.com/article/technology/tech-news- technology/mobile-internet-users-in-india-to-reach-371-mn-by-june-2016/ Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 RailTel, Annual Report (2015-2016). Источник: http://www.railtelindia.com/uploads/financialresult/1473836519_RailTel%20A nnual%20Report%202015-16%20English%20Version.pdf Telecom Regulatory Authority of India (2016), Highlights of Telecom Subscription Data as on July 31, 2016, Press Release No. 18/2015. Источник: http://trai.gov.in/WriteReadData/WhatsNew/Documents/Press_Release_No.97 _Eng_07_10_2016.pdf Всемирный банк Страница 672 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Российские железные дороги После распада Советского Союза для сектора железных дорог России наступили сложные времена. Объемы грузоперевозок резко сократились, увеличилась доля убыточных пассажирских перевозок, выросли финансовые потери и наблюдался износ активов на фоне резкого снижения производительности. Для решения данных проблем Правительство РФ инициировало амбициозную программу реформирования железных дорог. В данном анализе приведено краткое описание реформ и их влияния на российский железнодорожный сектор. 1 Ситуация до реформ Железнодорожный транспорт имеет большое значение для российской экономики. В начале 1990-х годов железные дороги перевозили 70 % сухопутных грузов и осуществляли 40 % пассажирских перевозок. Распад СССР привел к экономическим сдвигам, имевшим катастрофические последствия для сектора железных дорог. В период с 1990 по 1995 гг. снижение объемов грузоперевозок и пассажирских перевозок составило 52 и 30 % соответственно (Рисунок 1). До этого грузоперевозки были достаточно рентабельными для обеспечения возможности перекрестного субсидирования убыточных пассажирских перевозок. Для компенсации общих потерь были повышены тарифы на грузоперевозки, что повлекло еще большее снижение их объемов. Доля Всемирный банк Страница 673 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог железных дорог на рынке грузоперевозок сократилась на фоне увеличения доли убыточных пассажирских перевозок с 40 до 49 % (Рисунок 2). Подобное значительное сокращение объемов перевозок в отсутствие операционных реформ привело к снижению производительности активов и труда. Производительность путей и труда упала на 50 %, а производительность грузоперевозок повысилась на скромные 10 % (Рисунки 3 и 4). Объемы инвестиций в новое оборудование и техническое обслуживание снизились. Поставки нового оборудования сократились более чем на 30 %. По мере ухудшения качества активов и инфраструктуры количество километров путей, подлежащих скоростным ограничениям, выросло Всемирный банк Страница 674 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог примерно на 30 %.312 Очевидно, что без реформ железные дороги были не в состоянии сохранить свою ключевую роль в экономике страны. 2 Цели реформы Указ № 426 (от 1997 г.) определил следующие основные цели реформы железных дорог:  стабилизация показателей качества и безопасности;  сохранение всероссийской организации и обеспечение экономического развития;  обеспечение интероперабельности 313;  сокращение системных издержек; и  удовлетворение спроса на транспортные услуги. Поставленные цели были уточнены в Указе № 448 (от 1998 г.), в соответствии с которым предусматривалось прекращение перекрестного субсидирования, совершенствование контроля за установлением тарифов и повышение прозрачности финансовых потоков в отрасли. Для достижения данных целей требовалось получить финансирование от частных компаний. За счет государственного регулирования и рыночных 312Transport Strategies for the Russian Federation (Всемирный банк) 313Компании РЖД требовалось улучшить интероперабельность железнодорожных систем с соседними государствами (в рамках стратегии развития ж/д систем за пределами границ России). Были подписаны соглашения о грузоперевозках с рядом европейских стран: Польшей, Германией и Финляндией. В рамках данной стратегии было запланировано строительство линий железнодорожного сообщения с Ираном, Азербайджаном и рядом других стран. Компания РЖД также подписала соглашение с Китаем по стандартизации контейнеров. Всемирный банк Страница 675 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог механизмов требовалось создать благоприятную среду для участия частного сектора и развития конкуренции в железнодорожном секторе. 3 Процесс реформ Реформа железных дорог предусматривала три основных этапа, представленных на рисунке 5: 3.1 Предварительный этап Данный этап предусматривал проведение подготовительных работ и определение задач. Федеральный Закон № 153 (от 1995 г.) определил законодательные основы организации сектора железных дорог и взаимодействия его участников. Указ Президента РФ №426 (от 1997 г.) определил задачи реформы, а Постановление Правительства РФ №448 (от 1998 г.) внесло определенные уточнения. Министерство путей сообщения передало социальную сферу, в том числе больницы и санатории, в ведение соответствующих министерств, и стимулировало участие частного сектора в осуществлении поставок. 3.2 1-й этап: разграничение функций регулирования и эксплуатации В начале 2003 года вступил в силу Федеральный Закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". В соответствии с ним Министерство путей сообщения было реорганизовано в Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) и ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). Росжелдор является ведомством Министерства транспорта, которое регулирует вопросы железнодорожного транспорта, в то время как РЖД является государственной компанией, отвечающей за железнодорожную инфраструктуру и движение поездов в целях обеспечения перевозок грузов и пассажиров. Закон определил отношения между обслуживанием железнодорожной инфраструктуры, эксплуатацией поездов и управлением; создал законодательные основы деятельности операторов железной дороги (операторов вагонного парка) и перевозчиков (операторов вагонов и локомотивов) и обязал РЖД обеспечить открытый доступ к железнодорожной инфраструктуре для перевозчиков и операторов. Ввиду разграничения услуг, в тарифах РЖД сборы за пользование Всемирный банк Страница 676 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог инфраструктурой были отделены от платы за эксплуатацию вагонов и локомотивов. Федеральный закон 2003 года "О железнодорожном транспорте" определил модели деятельности и правовую ответственность поставщиков услуг железнодорожной инфраструктуры. Согласно новой правовой структуре, независимые грузовые компании получили возможность распоряжаться своими перевозками. При этом РЖД оставалась основным оператором перевозок. 314 Появились частные компании, выполняющие функции железнодорожных операторов и арендодателей подвижного состава. Железнодорожные операторы выполняли функции транспортных агентов, которым принадлежали вагоны, или которые арендовали их и занимались всей клиентской логистикой железнодорожных перевозок. Фирмы-арендодатели подвижного состава закупали и сдавали в аренду вагоны. В процессе подготовки ко второму этапу РЖД произвела ряд внутренних изменений: были созданы отделы, ведущие раздельный учет, что обеспечило прозрачность операций в каждом подразделении. 3.3 2-й этап: разграничение функций и учреждение акционерного холдинга В 2003 году Постановление № 585 учредило РЖД как акционерный холдинг (см. Вставку), и выделило ряд организационных видов деятельности. Чтобы обеспечить подобное разграничение, РЖД создала 63 дочерних компании, таких как ОАО "ТрансКонтейнер", РейлТрансАвто, Управление пассажирских железнодорожных перевозок, Русская тройка, ТрансГрупп и Рефсервис. Дочерние компании занимаются обслуживанием нишевых рынков. Например, Рефсервис обеспечивает рефрижераторные перевозки. Структура собственности варьируется, и некоторые компании могут выставлять свои акции в открытую продажу. В 2008 году компания ТрансКонтейнер привлекла 7,8 млрд рублей за счет продажи 15 % своих акций (около 314 млн долл. США). В 2010 году компания продала еще 35 % своих акций, получив еще 400 млн долл. США. Таким образом почти 50 % акций компании ТрансКонтейнер стали принадлежать частным акционерам.315 На сегодняшний день доля РЖД в компании ТрансКонтейнер составляет 50 % плюс 2 акции.316 314 К перевозчикам предъявляется требование соблюдения единого обязательства по оказанию услуг, которое предусматривает готовность и способность оказания услуг в любой точке России. Компания РЖД за счет масштаба своего охвата обладает такими возможностями. 315 Лоуренс, Марта; Олливье, Джеральд. 2015 г. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. © Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Стр.47 316 Промежуточный консолидированный сокращенный финансовый отчет РЖД по состоянию на 30 июня 2016 г. Всемирный банк Страница 677 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог К 2005 году треть парка грузовых вагонов перешла в собственность частных компаний, а к 2013 году их доля составила 80 %. В 2011 году ООО "Независимая транспортная компания" заплатила 125,5 млрд рублей (4,3 млрд долл. США) за 75 % акций АО "Первая грузовая компания" (ПГК), в собственности которой находилось около половины парка грузовых вагонов РЖД. Оставшиеся 25 % акций были приобретены ей же в 2012 году за 50 млрд рублей (1,6 млрд долларов США).317 Вставка 1 Корпоративное управление компании РЖД Правительство Российской Федерации является единственным акционером РЖД. Совет директоров РЖД (наблюдательный совет) состоит из десяти членов, избираемых на общем собрании акционеров. На данный момент шесть членов совета директоров являются представителями Российской Федерации, включая президента РЖД. Остальные четверо являются независимыми директорами. Годовые и финансовые отчеты подготавливаются в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности и публикуются в открытом доступе. Исполнительный орган (директорат) под управлением президента компании состоит из 23 членов, имеющих опыт работы в коммерческих предприятиях и политической сфере. 3.4 3-й этап: формирование конкуренции В качестве составной части мер по развитию конкуренции компания РЖД создала ПГК, предоставив ей 200 000 вагонов, и АО "Вторая грузовая компания" (ВГК), предоставив ей 217 000 вагонов. Обе компании работали в условиях конкуренции со стороны независимых операторов, таких как Глобалтранс, и операторов, созданных такими крупными добывающими компаниями, как Газпромтранс. В 2012 году компания РЖД продала свои акции в ПГК. К тому времени РЖД передала значительную часть вагонного парка дочерним компаниям и впоследствии продала акции некоторых из них, тем самым создав условия для развития конкуренции на рынке грузоперевозок в вагонах и контейнерах. Передача собственности на вагонный парк дочерним и частным компаниям для РЖД означала необходимость меньшего количества предприятий для ремонта и технического обслуживания. По состоянию на июнь 2010 года РЖД продала 18 депо по ремонту грузовых вагонов частным компаниям и планировала разделить остающиеся ремонтные депо между двумя конкурирующими компаниями, частично продав акции каждой из них. 317Лоуренс, Марта; Олливье, Джеральд. 2015 г. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. © Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Стр.47 Всемирный банк Страница 678 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 3.5 Реформа пассажирских перевозок Начиная с 2006 года, реформы распространились и на пассажирские перевозки. Управление пассажирских железнодорожных перевозок было создано для того, чтобы сосредоточить усилия по управлению пассажирскими перевозками на большие расстояния в одной компании. Компании, находящиеся в совместной собственности РЖД и местных администраций, создавались для обеспечения местных пассажирских перевозок, что позволило РЖД получать финансирование от местных органов власти для поддержания убыточных пригородных пассажирских перевозок. Были также созданы частные компании для оказания специализированных услуг пассажирских перевозок в основном на линии "Санкт-Петербург – Москва". Компании владеют парками пассажирских вагонов и эксплуатируют их, определяют цены, продают билеты и обеспечивают работу поездного и станционного персонала. Перевозка этих вагонов осуществляется локомотивами и машинистами РЖД. ЗАО ТК "Гранд Сервис Экспресс" и ООО "Тверской экспресс" являлись крупнейшими частными компаниями. К концу 2009 года на их долю приходилось 0,3 % рынка пассажирских перевозок дальнего следования. В 2010 году реформы РЖД все в большей степени стали охватывать пригородные пассажирские перевозки, в отношении которых неотложной задачей являлось достижение порога безубыточности. РЖД создала новую систему тарификации, которая впоследствии позволит устранить уклонение от оплаты проезда благодаря введению электронной системы реализации билетов и системы безопасности на ряде линий. Были также проведены работы по повышению комфортности вокзалов, а также сданы в аренду свободные помещения для использования в коммерческих целях. 4 Результаты реформ 4.1 Рыночные показатели Наиболее существенные реформы произошли в области грузовых перевозок. Результаты этой деятельности на рынке являются впечатляющими. С 1995 по 2009 гг. грузооборот вырос на 87 % перед тем, как на нем сказались последствия мирового экономического кризиса 2008 года (рисунок 6). Начиная с 2010 года, показатели грузооборота уверенно растут, в то время как показатели пассажирооборота падают. Объемы грузоперевозок в 2014 году составляли 2,30 трлн тонно -км, что на 42,3 % выше, чем в 2003 году.318 Однако в первой половине 2015 года объемы перевозок упали на 0,7 % (до значения в 1,12 трлн тонно -км) по сравнению с аналогичным периодом в 2014 году. Причиной этому послужил политический кризис в Украине и введение экономических санкций против 318А. Поликарпов (2015 г.). "Российский рынок грузоперевозок" International Railway Journal Всемирный банк Страница 679 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог России.319 Общий объем грузоперевозок в 2015 году (по сравнению с 2014 годом) не изменился. На сегодняшний день РЖД по-прежнему контролирует движение магистральных локомотивов и тепловозов.320 Начавшийся с недавнего времени спад в развитии экономики России наряду со снижением спроса на услуги пассажирских перевозок и жесткой конкуренцией с авиалиниями 321 стали причиной падения спроса на услуги пассажирских перевозок (по сравнению с предыдущим годом) на 6,5 %, в частности, на пригородные пассажирские перевозки и пассажирские перевозки дальнего следования.322 Несмотря на снижение объемов пассажирских перевозок, компанией РЖД был зафиксирован рост спроса на новые скоростные поезда. При этом наибольшие объемы пассажирских перевозок наблюдались на маршрутах "Москва – Смоленск" и "Москва – Белгород". В 2015 году пассажирооборот на скоростных поездах возрос на 25 %, до показателя в 2,5 млрд пассажиров на километр.323 319 Там же 320 ЕББР (2016 г.). “The EBRD’s projects in the Russian railway sector”. Аналитический отдел ЕББР. 321 Конкуренция, созданная авиалиниями и их собственной тарифной политикой, а также спад объемов международных пассажирских перевозок по причине конфликта в Украине повлияли на снижение спроса на услуги железнодорожных пассажирских перевозок. 322 Ежегодный отчет компании РЖД, 2015 г. 323 Там же Всемирный банк Страница 680 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог По-прежнему наблюдается убыточность пригородных пассажирских перевозок. В связи с этим выделяются государственные субсидии для компенсации снижения доходов вследствие тарифной политики управляющих органов. К 2015 году данные меры позволили РЖД достичь порога окупаемости пригородных пассажирских перевозок. 4.2 Финансовые показатели На ранней стадии реформ финансовые показатели РЖД не показывали значительного роста. При этом, за счет растущих объемов грузоперевозок и повышения цен, показатели доходов компании продолжали показывать устойчивый рост. Прибыль от грузоперевозок росла в период с 2000 по 2008 гг., а с 2011 по 2013 гг. — неуклонно снижалась. Это стало результатом возросших эксплуатационных расходов компании РЖД. За последние годы снижение объемов грузоперевозок по причине введения экономических санкций и падения цен на сырье продолжили негативно влиять на финансовые показатели компании.324 В пассажирских перевозках, которые в целом приносят убытки, компании РЖД удалось таковые существенно сократить. В период с 2010 по 2013 гг. РЖД все же сумела добиться небольшой прибыли за счет повышения работоспособности транспортных средств, государственных субсидий и мобильности пассажиров. Несмотря на убыточность пассажирских перевозок в последующие годы, убытки были минимальными, и практически достигался порог безубыточности. Успешная организация совместных предприятий с местными ведомствами позволила получить дополнительную финансовую поддержку в данной сфере. В 2015 году три 324 Ежегодные отчеты компании РЖД Всемирный банк Страница 681 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог четверти убытков от пригородных перевозок покрывались благодаря субсидиям от местных властей.325 В 2015 году и большую часть 2016 года снижение цен на нефть и введение экономических санкций против России негативно сказывалось на финансовых показателях РЖД. Сокращение доступа к капиталу и рост его стоимости привели к сокращению инвестиций в рамках утвержденной программы компании. 4.3 Состояние активов В первые годы проведения реформ Правительств РФ испытывало проблемы с привлечением значительных новых инвестиций в российский сектор железных дорог. В период с 2004 по 2008 гг. процент локомотивов с истекшим сроком эксплуатации возрос с 11,4 до 18 % (рисунок 9). В 2012 году компании РЖД принадлежало 20 618 локомотивов и 37 000 грузовых вагонов (для некоммерческих перевозок). 326 325Ежегодный отчет компании РЖД, 2015 г., стр. 85. 326Б. Мюррей, (2014 г.) рабочий документ “Russian Railway Reform Programme”. Европейский банк реконструкции и развития. Июнь, 2014 г., стр. 8. Всемирный банк Страница 682 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог В период кризиса компания РЖД испытывала дефицит финансирования для обновления парка локомотивов и вагонов, что привело к истечению срока эксплуатации значительного их количества. Проведение реформы железных дорог дало толчок к активному инвестированию частных компаний в парк вагонов, в том числе в локомотивы. Результатом этого стал рост участия частных компаний в сфере оказания услуг грузоперевозок (см. рисунок 10). Благодаря росту поставок вагонов за счет частных компаний, РЖД получила возможность сосредоточиться на инвестировании в обновление парка локомотивов. После предоставления права частным компаниям на владение частью парка вагонов перед покупателями встал выбор между вагонами РЖД, тарифы на использование которых регулировались самой компанией, и вагонами других операторов, тарифы на которые определялись факторами конъюнктурного ценообразования. Ввиду более высокого качества услуг Всемирный банк Страница 683 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог других операторов, большее предпочтение покупатели отдавали именно им. Со временем все большее количество вагонов поставлялось именно коммерческими операторами и по рыночным ценам. В 2015 году компании РЖД напрямую принадлежал парк из около 10 000 вагонов (0,9 % от общего числа, что составляло 1,15 млн вагонов), которые использовались в основном для внутренних перевозок. По приблизительным оценкам частным операторам принадлежал парк из около 955 000 грузовых вагонов. Оставшееся число вагонов принадлежало коммерческим компаниям-операторам, находящимся в управлении компании РЖД.327 Благодаря поставкам вагонов частными инвесторами, РЖД получила возможность направить основную часть финансирования на развитие инфраструктуры и другие нужды, такие как обновление парка локомотивов. 4.4 Операционная производительность Общие показатели работы в секторе железных дорог, в части эксплуатации путей и локомотивов, возросла в значительность степени благодаря реформам (см. рисунок 11). По состоянию на конец 2015 г. показатель эффективности эксплуатации локомотивов РЖД составил 191 млн ед. изм. п. на локомотив, а эффективности эксплуатации путей — 28 млн ед. изм. п. на км пути. Однако эффективность эксплуатации грузовых вагонов остается приблизительно на том же уровне, что и последние несколько лет, а аналогичный показатель пассажирских вагонов непрерывно падает. Начиная с 1996 г. производительность труда сотрудников Российских железных дорог продолжила расти, показав прирост на 3,3 % в 2015 г. (см. рисунок 12) несмотря на падающие показатели производительности труда по стране. Причиной этому отчасти может служить тот факт, что РЖД больше не обслуживает значительную часть парка грузовых вагонов. Производительность труда сотрудников РЖД приблизительно в три раза превышает аналогичный средний показатель в Европе. 328 327 Ежегодный отчет компании РЖД, 2015 г. 328 Ежегодный отчет компании РЖД, 2015 г. Всемирный банк Страница 684 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог 5 Заключение Железные дороги имеют большое значение для экономики, и Россия проводит реформы поэтапно, что позволяет РЖД сохранять доминирующее положение. Реформы проводятся уже 15 лет, из которых наибольшая активность пришлась на период с 2000 по 2010 гг. Данный процесс занял больше времени, чем изначально планировалось, но при этом наблюдается устойчивый прогресс. Реформы обеспечили положительные результаты в плане роста железнодорожных грузоперевозок, расширения доли на рынке перевозок, снижения грузовых тарифов, восстановления операционной производительности и привлечения частного капитала в рентабельные направления деятельности, такие как перевозка ценных грузов. Вовлечение частных компаний в предоставление и техническое обслуживание подвижных составов позволило привлечь более 50 млрд долл. США в железнодорожный сектор, дав возможность компании РЖД направить собственные денежные ресурсы на развитие грузоперевозок.329 При этом остаются нерешенными важные вопросы. Сюда входит 330:  регуляторная реформа и реформа тарифов;  допуск частных компаний к рынку локомотивов и эксплуатации поездов; 329 Б. Мюррей, (2014 г.) Russian Railway Programme, стр.5.EBRD; и Марта Лоуренс; Джеральд Олливье. 2015 г. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. © Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 стр.51. 330 ЕББР (2016 г.). “The EBRD’s projects in the Russian railway sector”. Аналитический отдел ЕББР. Всемирный банк Страница 685 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Российские железные дороги по повышению эффективности сектора железных дорог  повышение финансовой устойчивости, в частности, пассажирских перевозок;  создание условий конкуренции в сфере услуг пассажирских перевозок;  рост объемов инвестиций в развитие инфраструктуры, железнодорожных технологий и новых железнодорожных линий; а также  создание эффективной системы соблюдения обязательств по оказанию государственных услуг. В области пассажирских перевозок финансовая устойчивость так и не достигнута. Для решения данных проблем правительство приняло Постановление № 377 от 2008 года "О Федеральной целевой программе модернизации российской транспортной системы на 2010–2015 годы" и "Стратегию развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации на период до 2030 года". Данная стратегия подразумевает увеличение масштабов обновления активов и решения оставшихся экономических проблем, таких как стагнация экономики, по обновленному среднесрочному плану, в котором описаны новые проекты инвестирования в инфраструктуру со скорректированными сроками реализации и поэтапностью. В 2010 году премьер-министр Путин санкционировал использование компанией РЖД поступлений от IPO дочерних компаний на цели финансирования мероприятий утвержденной стратегии. В феврале 2010 года РЖД объявила о продаже акций 30 дочерних компаний, в том числе ПГК, ТрансКонтейнер и Рефсервис. При этом РЖД сохраняет за собой контрольные пакеты во всех перечисленных компаниях. В 2011 году Правительство Российской Федерации продало 75 % минус две акции в ПГК331, а в 2012 году РЖД оформила сделку по продаже оставшихся 25 % акций в компании.332 331 International Railway Journal (2011 г.). http://www.railjournal.com/index.php/news/rzd-to-sell-75-of-first-freight- company.html Дата последнего обращения: 08.11.2016 332 Global Rail News (2012 г.). http://www.globalrailnews.com/2012/11/29/rzd-sells- remaining-freight-one-stake/. Дата последнего обращения: 08.11.2016 Всемирный банк Страница 686 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров SNCF Réseau 333 1 Вступительная часть Франция стала первой европейской страной, применившей модель частно- государственного партнерства (ЧГП) для финансирования инвестиций в высокоскоростные железнодорожные магистрали (ВСМ). Франция реализует крупнейшую в Европе программу ЧГП, на которую приходится около 57 % от всех инвестиций в ВСМ в рамках ЧГП во всех европейских странах. При помощи ЧГП французская компания Réseau Ferré de France (RFF, теперь переименованная в SNCF Réseau334), управляющая железнодорожной инфраструктурой, смогла существенно ускорить развитие сети ВСМ во Франции, расширив ее значительно больше, чем позволяло традиционное чисто государственное финансирование и собственные ресурсы компании. До внедрения ЧГП на реализацию первых четырех проектов ВСМ ушло почти 20 лет335. При помощи ЧГП компания RFF смогла построить и ввести в эксплуатацию четыре новых проекта ВСМ всего за семь лет336. Данный пример начинается с описания реформ, предпринятых Французской национальной железной дорогой. Затем обсуждается появление ЧГП — новые инструменты финансирования инвестиций во французские железные дороги. После этого рассматриваются институты, законодательство и нормативы, действие которых распространяется на французскую национальную железную дорогу, а также финансовые результаты ЧГП, полученные компанией RFF (до ее реструктуризации). В завершение приводится полезная для других железных дорог информация в отношении применения ЧГП для финансирования новых проектов. 333 Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 334 1 января 2015 компания RFF была реструктуризирована и переименована в SNCF Réseau, подразделение SNCF. 335 Включая получение разрешений, строительство и эксплуатацию. 336 Следующие четыре проекта были реализованы в рамках ЧГП: 1) проект GSM – Rail Telecom (запущен в 2010 г.), 2) проект South Europe Atlantic HSL (запущен в 2011 г.), 3) проект Brittany-Loire Valley HSL (запущен в 2011 г.) и 4) проект Nîmes and Montpelier Bypass HSL (запущен в 2012 г.) Проект GSM-Rail Telecom был завершен 31 марта 2016 г. Как сообщается, остальные три проекта выполняются по графику и будут введены в строй в четвертом квартале 2017 г. Всемирный банк Страница 687 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог 2 Ход выполнения реформ Реформа Французской национальной железной дороги До 1997 г. компания French National Railway Company (SNCF) представляла собой вертикально интегрированную железную дорогу, которая управляла как путевой инфраструктурой, так и работой подвижного состава. В 1997 г. компания SNCF была реструктуризирована с целью соблюдения требования законодательства Европейского Союза в отношении железных дорог. Это законодательство требует вертикального разделения юридических лиц, ответственных за путевой инфраструктуру и эксплуатацию подвижного состава. Право владения железнодорожной сетью было передано отдельной компании Réseau Ferré de France (RFF)337. Компания RFF занялась модернизацией и развитием путевого хозяйства, а также выбором вариантов инвестиций и финансирования железной дороги. Компания RFF заключила договор с SNCF на техническое обслуживание и эксплуатацию железнодорожной инфраструктуры. Компания RFF получила всю железнодорожная инфраструктура страны и относящиеся к этой инфраструктуре долги (20,5 млрд евро) 338. Компания SNCF продолжила оказывать услуги железнодорожных перевозок, а также заниматься техническим обслуживанием и эксплуатацией железнодорожной инфраструктуры по договору с RFF, при этом уплачивая RFF сбор за использование железнодорожных путей. (см. рис. 1). 1 января 2015 г. RFF и SNCF были еще раз реструктуризированы и объединены в группу компаний SNCF Group339. При этом все инфраструктурные активы отошли компании SNCF Réseau, которая стала отвечать за развитие, эксплуатацию и обслуживание объектов инфраструктуры. Подразделения компании SNCF, занимавшиеся обслуживанием и эксплуатацией инфраструктуры в рамках договора, были переведены в компанию SNCF Réseau, благодаря чему SNCF Réseau стала выполнять эти виды работ самостоятельно. Компании SNCF Mobilités было поручено предоставление транспортных услуг, включая грузовые и пассажирские перевозки, а также эксплуатация и развитие станций и вокзалов. 337 Закон № 97-135 привел к эффективной организации французского железнодорожного сектора и созданию компании RFF. 338 Постановлениями 97-444, 97-445 и 97-446 от 5 мая 1997 г. были приняты цели деятельности и устав компании RFF, установлены исходные активы государственного предприятия и сумма сбора за использование национальной или железнодорожной сети, уплачиваемого компании Réseau Ferré de France. Данное постановление также установило правила расчета и уплаты данного сбора. 339 Закон от 4 августа 2014 г. утвердил создание новой государственной группы SNCF Group с 2015 г. В группу вошли компания SNCF Mobilités, отвечающая за все перевозки, выполняемые SNCF (как во Франции, так и международные), и компания SNCF Réseau, отвечающая за управление французской национальной сетью железных дорог. Всемирный банк Страница 688 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог 3 Организационные структуры, законодательство, нормативные акты и условия функционирования компаний Субъекты, влияющие на развитие и эксплуатацию французских железных дорог Помимо группы компаний SNCF, во французском железнодорожном секторе работают и другие лицензированные операторы, которые оказывают услуги перевозок с использованием инфраструктуры, принадлежащей SNCF Réseau. Железнодорожный сектор, включая ВСМ, подпадает под регулирование следующих агентств:  Агентство по регулированию деятельности железных дорог (ARAF), отвечающее за то чтобы все операторы имели справедливый и равный доступ к французской железнодорожной инфраструктуре. Агентство ARAF было создана после принятия в 2009 г. закона "Об организации и регулирования работы железнодорожного транспорта". Это независимое административное подразделение, гарантирующие равные права всех организаций, связанных с системой железных дорог. Оно гарантирует всем железнодорожным компаниям равные условия доступа к национальной сети железных дорог, а также следит за тем чтобы, Всемирный банк Страница 689 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог например, сборы за использование инфраструктуры не нарушали развитие честной конкуренции;  Государственная инспекция по безопасности железнодорожного транспорта (EPSF) при Министре транспорта, гарантирующая соблюдение требований безопасности и наличие единых стандартов эксплуатационной безопасности и технического состояния во всех железнодорожных компаниях. Структура ЧГП во Франции содержит три группы субъектов: государственные органы, закупочные органы железных дорог и частные компании.  Государственные органы: o Министерство экономики, финансов и промышленности и Министерство бюджета, государственных счетов и гражданской администрации Франции дают базовые рекомендации по инвестициям в железные дороги, определяют основные направления развития сети, принимают решение о реализации крупных проектов, а также участвуют в финансировании проектов по модернизации путевого хозяйства. o Центральным органом частно-государственного партнерства является созданная в 2004 г. организация MAPPP (Mission d'appui aux PPP), отвечающая за предварительную оценку проектов ЧГП. o Местным органам власти передается все больше полномочий в сфере общественного транспорта. С 1 января 2002 г. к ним отошли полномочия по организации региональных перевозок. С тех пор местные органы власти внесли большой вклад в разработку концепций работы транспорта и финансирование развития железнодорожной сети, особенно в рамках государственных и региональных стратегических планов развития (CPER).  Закупочные органы железных дорог в рамках ЧГП: o Компания SNCF Réseau (бывшая RFF) является владельцем и эксплуатантом французской сети железных дорог. Она принимает решения по вопросам эксплуатацией и обслуживания сети. o Организации Европейского Союза помогают в соблюдении правил доступа к железнодорожной инфраструктуре и прочих правил, обязательных для соблюдения всеми национальными компаниями. Всемирный банк Страница 690 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог  Частный сектор: o ряд частных компаний занимаются железнодорожными проектами в рамках ЧГП. Во Франции три подрядчика (компании Eiffage, Vinci и Bouygues) до сих пор получали большинство заказов на железнодорожные проекты в рамках ЧГП. Нормативно-правовые требования Французское законодательство в области ЧГП очень четко определяет границы и допустимые модели частно-государственного партнерства. Законодательство устанавливает обязанности государственных органов в плане проведения технико-экономической оценки проектов и предоставление консультаций, а также определяет правила проведения закупок, условия заключения договоров, условия оплаты, нормативно- правовую базу и сроки реализации проектов. Четкие формулировки позволяют частному сектору оценивать возможные риски участия в ЧГП, что способствует дальнейшему развитию проектов ВСМ. Руководство со стороны компании SNCF и финансовые условия Компания SNCF Réseau является единственным владельцем и оператором французской сети железных дорог. Независимо от применяемой в конкретном проекте модели финансирования, именно SNCF Réseau отвечает за работу железнодорожной сети и за государственный подход к ее развитию и эксплуатации. Компанией SNCF Réseau руководит Наблюдательный совет (Совет директоров), определяющий политику компании и контролирующий ее выполнение. В Совет входят представители компании (1/3), государства (1/3) и сотрудников (1/3). Генеральный директор компании SNCF Réseau назначается Советом министров Франции. Кандидатуру предлагает Совет директоров компании. Генеральный директор отвечает за реализацию политики, установленной Советом директоров, за улучшение экономического и финансового положения компании и координацию работ с центральными и территориальными подразделениями SNCF Réseau. Высокоразвитый подсектор ВСМ За два десятилетия строительства высокоскоростных линий в этом подсекторе накоплен огромный опыт. Сооружение ВСМ поддерживалось различными правительствами Франции на самом высоком уровне. Поэтому на момент перехода к ЧГП процесс согласования проектов уже был отработан на уровне провинций и местном уровне, накоплен опыт коммерческой эксплуатации, а применяемые технологии были хорошо известны и проверены на практике. Наличие такого опыта успокаивало частных инвесторов и позволило частному сектору, заинтересованному в более высокой финансовой отдаче, успешно привнести технологическое "ноу-хау" в реализуемые проекты. Всемирный банк Страница 691 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог 4 Финансирование инвестиционных железнодорожных проектов в рамках ЧГП Модели ЧГП, применяемые французскими ВСМ В 2004 г. новое законодательство создало нормативно-правовую базу частно- государственного партнерства. Для реализации ЧГП была учреждена организация MAPPP340. Годом позже MAPPP начала свою деятельность. В 2006 г.341 изменения в законодательстве позволили компании RFF принимать участие в ЧГП. Благодаря этому компания RFF смогла воспользоваться техническими и финансовыми возможностями частного сектора для финансирования и реализации крупных инфраструктурных проектов. С тех пор на французских ВСМ были приняты две основные модели ЧГП: партнерство и концессия342. Обе модели преследуют одну и ту же цель: финансирование, проектирование, строительство и эксплуатация железнодорожной инфраструктуры. Основное различие между двумя моделями состоит в распределении рисков железнодорожного сообщения между государством и частными компаниями, что изменило схему возмещения затрат партнерской частной компании на строительство новых объектов. Механизм реализации каждой модели представлен на рис. 2. Более подробно он рассматривается ниже. 340 В соответствии с принятым в 2004 г. законодательством (Закон о частно- государственном партнерстве) была создана центральная организация, отвечающая за ЧГП (MAPPP), выполняющая предварительную оценку проектов ЧГП. 341 Закон № 2006-10 от 5 января 2006 г. внес в первоначальный закон поправки, относящиеся к работе компании RFF. Компанию RFF обязали разрешить участие частных предприятий в строительстве, обслуживании и эксплуатации железнодорожной инфраструктуры. Однако при этом именно RFF оставалась единственным владельцем всей инфраструктуры. Компания SNCF отвечала за соблюдение нормативов безопасности и текущее управление железнодорожным движением. 342 Постановление от 6 декабря 2006 г. четко определило роли и обязательства RFF и ее частных партнеров. Всемирный банк Страница 692 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог Модель партнерства: По модели партнерства SNCF Réseau уплачивает арендную плату или плату за эксплуатационную готовность актива на протяжении всего срока действия соглашения. Размер платы зависит от степени исполнения частным партнером своих договорных обязательств в плане качества и эксплуатационной готовности построенной инфраструктуры. Уплачиваемая партнеру сумма не зависит от интенсивности железнодорожных перевозок на объекте инфраструктуры. Всемирный банк Страница 693 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог SNCF Réseau собирает оплату за доступ к железнодорожной инфраструктуре у операторов подвижного состава, принимая на себя все риски железнодорожного сообщения. Модель партнерства применяется при относительно низкой прогнозируемой интенсивности перевозок, когда частный партнер не желает принимать на себя риски, связанные с железнодорожным сообщением и получаемой от него прибылью. Примером такой модели партнерства служит высокоскоростная железнодорожная ветка Bretagne Pays de la Loire (BPL). Строительство высокоскоростной ветки длиной 182 км между городами Ле -Ман и Ренн обошлось в 3,4 млрд евро (см. рис. 3). Благодаря повышению скорости движения время поездки из Парижа в Ренн сократилось на 37 мин — до 86 мин. После ввода в коммерческую эксплуатацию в 2017 г. данная линия принесет существенные экономические преимущества западной Франции, улучшив связь региональных центров с крупными европейскими городами. Кроме того, перевод пассажирского движения на новую линию позволит усилить грузовое движение по существующим путям. Подрядчиком, отвечающим за строительство и обслуживание линии BPL, стала компания Eiffage Rail Express (ERE). С ней был заключен договор ЧГП сроком на 25 лет. На рис. 4 представлены источники финансирования, использовавшиеся до введения линии BPL в коммерческую эксплуатацию, а также источники финансирования концессии (т.е. весь проект полностью финансируется государством). Всемирный банк Страница 694 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог Модель концессии: В модели концессии частный инвестор получает с операторов железных дорог оплату за доступ к инфраструктуре. Сборы за доступ к инфраструктуре компенсируют эксплуатационные расходы линии, а также обеспечивают окупаемость частных инвестиций. Поскольку такие сборы чаще всего не компенсируют полный объем инвестиций, компания RFF (теперь SNCF Réseau), местные органы власти и правительство страны должны частично финансировать такие инвестиции. Концессионер принимает на себя риски, связанные с финансированием, строительством и эксплуатацией проекта. Примером модели концессии является высокоскоростная линия LGV Sud Europe Atlantique (SEA) длиной 303 км, соединившая города Тур и Бордо. Линия SEA — крупнейший европейский проект по строительству ВСМ "с нуля". Его стоимость оценивается в 7,8 млрд евро. После введения линии SEA в строй время проезда из Парижа в Бордо сократится с трех часов до двух часов десяти минут. После открытия в 2017 г. новая линия будет перевозить около 18 млн пассажиров в год. Проект SEA выполняется по модели концессии сроком на 50 лет. Подрядчиком в 2011 г. был выбран консорциум Vinci-LISEA. Концессионер Всемирный банк Страница 695 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог принимает на себя все риски, связанные с проектированием, строительством и эксплуатацией линии, включая риски железнодорожного сообщения. Взамен концессионер получает право сбора платежей за пропуск составов по линии. Сбор уплачивают поезда как компании SNCF Mobilités, так и других операторов. На рис. 6 представлены источники финансирования, использовавшиеся до введения линии SEA в коммерческую эксплуатацию, а также источники финансирования концессии. Общее финансирование данного проекта состоит из кредитов и долей в акционерном капитале. Компания RFF (ныне SNCF Réseau) финансирует примерно 13 % общих расходов, а 39 % предоставляют правительство Франции, местные органы власти и Европейский Союз. С учетом того, что концессионер принимает на себя все риски железнодорожного сообщения, консорциум Vinci-LISEA непосредственно вложил около 10 % в форме уставного капитала, а также привлек оставшиеся 39 % виды кредитов (т. е. доля частного Всемирный банк Страница 696 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог финансирования при концессии выше, чем при партнерстве, поскольку частный сектор принимает на себя риски железнодорожного сообщения) 343. Подобные схемы ЧГП имею свои недостатки. В ходе разработки расписания поездов SNCF заявилась что стоимость использования путей по сравнению с существующими обычными линиями слишком высока. Компания SNCF как же предложила сократить число остановок поездов на линии, чтобы уменьшить время проезда. Однако такое предложение противоречило интересам местных властей, предоставивших существенную долю финансирования строительства линии. Концессионер отмечал, что ставки были указаны в первоначальном концессионном соглашении и они являются конкурентоспособными по сравнению с аналогичными высокоскоростными линиями. Проведение подобных переговоров еще более усложнило реализацию проекта. Распределение рисков В проектах ВСМ с полностью государственным финансированием риски финансирования, проектирования, строительства, эксплуатации и обслуживания, а также риски, связанные с движением поездов, возлагаются на компанию SNCF Réseau. Однако в случае ЧГП риски финансирования, проектирования, строительства, эксплуатации и обслуживания переходят на частные компании. По модели концессии частный сектор также принимает на себя риски железнодорожного сообщения, а по модели партнерства этот риск возлагается на компанию SNCF Réseau. Передача рисков железнодорожного сообщения государственному сектору снижает риски частного сектора в краткосрочной перспективе, что позволяет гарантировать норму прибыли, достаточную для выплат по кредиту в первые годы эксплуатации объекта. (см. рис. 7). Применяя модели партнерства и концессии, в 2010 и 2012 гг. компания RFF запустила четыре проекта высокоскоростных линий, а также построила станцию (см. рис. 8). Общая протяженность новых линий, сооружаемых по принципу ЧГП, превышает 620 км, а их примерная стоимость составляет 15 343Отметим,что 28,4 % предоставленного концессионером кредита (частного) обеспеченная гарантиями правительства Франции и компании RFF (теперь SNCF Reseau). Всемирный банк Страница 697 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог млрд млн евро, из которых правительство страны предоставило всего лишь 2,2 млрд. 5 Финансовое влияние Изменения в структуре финансирования До 1997 г. французские высокоскоростные линии TGV финансировались из кредитов, взятых компанией SNCF, исходя из их расчетной прибыльности. Например, линия Sud-Est полностью финансировалась из кредитов SNCF, а линия Nord на 20 % финансировалась правительством, а на 80 % — кредитами SNCF. С организацией в 1997 г. компании RFF (теперь SNCF Réseau) ей как новой управляющей компании всей инфраструктуры были переданы все относящиеся к существующим высокоскоростным двигателям кредиты (на сумму примерно 20 млрд евро, что по состоянию на 1997 г. составляло около 60 % долгов SNCF). На этом этапе компания RFF полностью покрывала вся сумму инвестиций по всем проектам с привлечением субсидий правительства Франции, местных властей, соседних стран и ЕС. Например, компания RFF финансировала 40 % расходов на открытую в 2007 г линию TGV Est. С переходом к ЧГП структура и стратегии финансирования значительно изменились. Теперь частный сектор играет важную роль, предоставляя финансирование в рамках либо партнерства, либо концессии. С 2010 по 2012 гг. компания RFF запустила четыре проекта ЧГП (GSM-Rail Telecom, BPL, CNM и SEA) с различными долями частного финансирования. Например, в Всемирный банк Страница 698 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог случае линии LGV Sud Europe Atlantique (SEA) частное финансирование на протяжении всего концессионного периода составило 3,8 млрд евро (почти 50 % полной стоимости проекта). Финансовое влияние компании RFF В 2014-м финансовом году компания RFF сообщила о валовой прибыли 6 067 млн евро и об убытках в 213 млн евро. Подробные сведения о тенденциях финансового состояния компании RFF представлены на рис. 9. В 2009 г., когда сборы за использование железнодорожных путей были существенно повышены, результаты работы компании RFF улучшились, а ее прибыль возросла. С 2009 по 2012 гг. текущая выручка превышала расходы, и компания RFF приносила небольшую прибыль. Однако эта "прибыль" (разница между текущей выручкой и расходами) на протяжении указанного периода стабильно снижалась. В результате в 2013 и 2014 гг. компания RFF сообщила об убытках344. 6 Заключение Настоящий пример демонстрирует роль ЧГП в развитии французских ВСМ. В частности, он показывает, что:  модель ЧГП способна привлекать частное финансирование инфраструктуры ВСМ и позволяет ускорить реализацию проектов по сравнению с традиционным чисто государственным финансированием строительства железных дорог; 344 Поскольку с 1 января 2015 г. компания RFF была реструктуризирована и превращена в SNCF Reseau, финансовая отчетность RFF существует только до 2014 г. Всемирный банк Страница 699 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог  четкое и предсказуемое законодательство и нормативно -правовая база способствуют строительству ВСМ по схеме ЧГП;  модели ЧГП с различным распределением рисков железнодорожного сообщения (в моделях партнерства и концессии) позволяют привлекать частный сектор в ситуациях с различной прогнозируемой интенсивностью перевозок и различными финансовыми показателями проекта; и  механизм ЧГП позволяет частному сектору самостоятельно определять, хватит ли частных инвестиций для реализации проекта, либо потребуются субсидии или гарантия будущих прибылей. Таким образом, ЧГП представляет собой прозрачный механизм начальной и текущей финансовой поддержки, необходимый для прибыльной эксплуатации железнодорожных линий с низкой интенсивностью движения. Однако общая финансовая отдача от новых линий ВСМ падает по мере развития железнодорожной сети. Линии с наибольшей интенсивностью движения (т. е. имеющие максимальный потенциал получения частного финансирования) уже построены за последние 20 лет. Новые проекты в основном относятся к линиям с низкой интенсивностью движения. Это, скорее всего, снизит интерес частных инвесторов. Всемирный банк Страница 700 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы Crozet, Y. (2014). Extension of the High-Speed Rail Network in France: Facing the Curse That Affects PPPs in the Rail Sector. Research in Transportation Economics 48 (2014) 401-409. Dehornoy, J. (2011). The Evolution of Public Funding to the Rail Sector in 5 European Counties-A Comparison. Eiffage (2011). Ligne a Grande Vitesse Bretage-Pays de la Loire Press Release 07/28/2011. Источник: http://www.eiffage.com/files/live/sites/eiffage/files/Actualites/communiques/e n/dossier_de_presse_en.pdf Eiffage (2013). LGV BPL PPP Contract: Funding. Источник: http://www.ere- lgv-bpl.com/financement European Investment Bank (2011). Tours-Bordeaux Sud Europe Atlantique high-speed line – RFF signs Europe’s largest high-speed rail concession agreement with VINCI - Unprecedented EIB financing of EUR 1.2bn. Источник: http://www.eib.org/infocentre/press/releases/all/2011/2011-083-ligne-a- grande-vitesse-sud-europe-atlantique-tours-bordeaux-financement-sans- precedent-de-la-bei-1-2-milliards-deuros.htm European PPP Expertise Centre (EPEC) (2012). France-PPP Unit and related institutional framework, European PPP Expertise Center European PPP Expertise Centre (EPEC) (2010). Market Update: Review of the European PPP Market 2010. European Investment Bank: Luxembourg. Henn, L., Sloan, K., and Douglas, N. (2013). European Case Study on the Financing of High-Speed Rail. Australasian Transport Research Forum. INSEE. http://www.insee.fr/fr/ Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Ligne a Grande Vitesse Bretagne – Pays de la Loire (2016). Characteristics and Implementation of the Project. Источник: http://www.lgv-bpl.org/index.php LISEA (2016). The South Europe Atlantic high - speed line, Press Kit. Источник: http://www.slideshare.net/LISEA_LGVSEA/lisea-et-lgv-sea-dossier-de-presse- 2016-version-anglaise Всемирный банк Страница 701 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: SNCF Réseau по повышению эффективности сектора железных дорог Railway Gazette (2009a). LGV Est Phase 2 Tendering Gets Underway. September 2009. Railway Gazette (2009b). Perpignan - Figueres Concession Extended. November 2009. Railway Gazette (2007). RFF Explores PPP Models to Fund Infrastructure Enhancements. 02 June 2007. Railway Technology (2015). Brittany–Loire Valley High-Speed Line, France. Источник: http://www.railway-technology.com/projects/brittanyloire-valley- high-speed-line/ RFF (2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014). Annual Financial Report. Источник: http://www.rff.fr/en/media- library/publications-346/annual-reports SNCF Réseau (2015). LGV SUD-EUROPE-ATLANTIQUE. Источник: http://www.sncf-reseau.fr/fr/projets-chantiers-ferroviaires/france-europe/lgv- sud-europe-atlantique World Bank (2015). Private Participation in Infrastructure Projects Database (2015). Источник: http://ppi.worldbank.org Всемирный банк Страница 702 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Железная дорога Southern Pacific 345 1 Вступительная часть Настоящий пример работы железной дороги Southern Pacific Railroad346 (SPR), показывает как ей удалось коммерциализировать телекоммуникационные активы и полосы отвода (ПОтв), а затем создать две отдельные дочерние телекоммуникационные компании. Показано, каким образом железная дорога может применить существующие активы (например, ПОтв, волоконно-оптические кабели и сети СВЧ-связи) с целью создание дополнительных потоков прибыли. Более того, этот пример демонстрирует, что крупная железнодорожная сеть может получить преимущества от продажи или сдачи в аренду подобных активов. При этом подобная диверсификация не затрагивает основной вид деятельности компании. Рассматриваемый пример также подчеркивает большой опыт, накопленный в этой области: использование активов компании SPR, их коммерциализация (и дальнейшая продажа) происходили с 1972 по 2000 гг. В настоящем примере сначала приводятся общие сведения о телекоммуникационной отрасли США. В секторе, где раньше доминировала только одна корпорация (AT&T), в 1970-80-е гг. появилась масса частных компаний. Затем описывается процесс создания компанией SPR компании Southern Pacific Communications Company (SPCC), которая затем стала компанией Sprint, а также компании Southern Pacific Telecom (SP Telecom), которая затем была поглощена компанией Qwest. После этого обсуждаются кратко финансовые показатели деятельности компаний SPCC и SP Telecom в краткосрочной и долгосрочной перспективе, а также влияние этих двух предприятий на весь телекоммуникационный сектор США. В завершение в настоящем примере приводятся несколько наблюдений относительно подхода компании SPR к развитию бизнеса компаний SPCC и SP Telecom. 345 Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 346 В настоящее время дорога Southern Pacific принадлежит железной дороге Union Pacific. Она является "крупной дочерней компанией" корпорации Union Pacific. Всемирный банк Страница 703 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог 2 Обзор телекоммуникационной отрасли США США — один из крупнейших в мире рынков информационных технологий и высокотехнологичной продукции. На нем представлены крупнейшие корпорации, занимающиеся разработкой программного обеспечения, оказанием ИТ-услуг, телекоммуникациями, а также созданием и распространением контента. В стране имеется несколько крупных инновационных центров — как давно существующих, так и только появляющихся. США — третий по числу абонентов рынок услуг мобильной связи после Китая и Индии и первый по объему прибыли. В 2014 г. услуги мобильной связи принесли 368 млрд долл. США 347. Рынок телекоммуникационных услуг США является конкурентным и "де - юре", и "де-факто". При этом отдельные сегменты рынка (например, мобильной телефонной связи и кабельного телевидения) были консолидированы на уровне целой страны. На таких рынках работает небольшое число крупных операторов, а также много мелких региональных и работающих на уровне штата. Государство представлено в телекоммуникационном секторе весьма ограниченно. Государственных предприятий не существует, но при этом в последние годы ряд государственных ведомств (на уровне страны, штата и муниципальном уровне) начали предоставлять финансирование или поддерживать развертывание волоконно-оптических и беспроводных широкополосных сетей. Регулирование рынка также выполняется на указанных трех уровнях. На федеральном (государственном) уровне этим занимается Федеральная комиссия по связи (FCC), на уровне штата — т. н. комиссии по контролю за коммунальными услугами (PURC), а на местном — муниципальными органами власти. Масштаб регулируемых рынков различается. Комиссия FCC контролирует всю беспроводную связь (включая телевизионное и радиовещание), все виды международной связи и связи между штатами. Комиссии PURC отдельных штатов отвечают за коммуникации в пределах штата, а кабельным телевидением занимаются либо комиссии PURC, либо муниципалитеты. Поворотным пунктом для американского рынка телекоммуникаций стал конец 1970-х и начало 1980-х годов, а особенно — 1984 год, когда решением суда было прекращена монополия компании AT&T в сфере международных и между-штатных коммуникаций (рынок местной и внутриштатной телефонной связи всегда оставался конкурентным). Это решение привело к возникновению конкуренции в области междугородной и беспроводной связи, а также обеспечило появление многих частных сетей сначала на растущем рынке междугородные телефонные связи, а позднее и на рынках услуг по передаче данных. 347 TeleGeography, база данных GlobalComms (по подписке), источник: www.telegeography.com Всемирный банк Страница 704 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог 3 Создание компании Southern Pacific Communications (Sprint) Железная дорога Southern Pacific Railroad (SPR), как и другие железнодорожные сети, эксплуатировала собственную внутреннюю телефонную систему — сначала проводную, а с 1950-х гг. — на основе СВЧ- радиосвязи. Антенные вышки располагались в ПОтв вдоль железнодорожных путей. Новая технология обеспечила диспетчерам прямую связь с машинистами, а также устранила необходимость в регулярном техническом обслуживании обширной сети установленных на столбах воздушных кабелей. Увидев возможность коммерческого использования внутренней "коммутируемой частной сети" путем продажи ее избыточных и неиспользуемых ресурсов третьим сторонам, компания SPR в январе 1070 г. основала компанию Southern Pacific Communications Company (SPCC) с целью предоставления физическим и юридическим лицам доступа к ее "частной распределенной телефонной станции". В то время в США существовала контролируемая государством монополия на телекоммуникационные услуги внутри страны и услуги международной связи — компания AT&T348. Сеть SPR-SPCC вступила в строй в декабре 1973 г., а к июлю 1974 г. SPCC стала первой компанией, не относящейся к AT&T, которая стала оказывать услуги голосовой связи по всей стране с использованием СВЧ-радиосвязи. Таким образом, у AT&T появился крупный местный конкурент. Компания SPCC воспользовалась решением комиссии FCC — государственного органа по регулированию телекоммуникационного рынка США, — которое еще более открыло доступ на этот рынок. Принятое в 1971 году решение обязало компанию AT&T предоставить конкурирующим поставщикам услуг свободный доступ к ее местным АТС (т. е. к абонентам AT&T). Однако в результате целой серии судебных разбирательств между компанией AT&T (стремившийся сохранить свою монополию), комиссией FCC и конкурирующими сетями (включая SPCC) состояние "статус кво" затянулось. Наконец, принятое в апреле 1978 г. судебное решение (известное как "дело Execunet II") вынудила компанию AT&T разрешить частным сетям доступ к своим местным АТС. Создание компании Sprint В ноябре 1978 г., после того, как Верховный суд принял явное решение в пользу конкуренции на рынке телекоммуникаций, компания SPR постаралась еще более расширить свою сеть связи путем прокладки волоконно-оптических кабелей в ПОтв железной дороги. В течение года с момента принятия решения Верховным судом клиентская база компании SPCC выросла с примерно 1000 до почти 30 000. Благодаря успешной работе компании SPCC в этот период компания SPR провела ребрендинг предоставляемых услуг, а SPCC стала компанией Sprint. Кроме того, 348 Компания AT&T эксплуатировала телефонные сети общего доступа и поэтому попадала под регулирование комиссией FCC. Всемирный банк Страница 705 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог компания SPR стремилась продать это подразделение, а затем арендовать мощности для удовлетворения собственных потребностей в услугах связи. К середине 1979 г. сеть Sprint объединяла уже 72 города. Она стала крупнейшей в стране специализированной сетью связи. К 1981 году у Sprint было 200 тысяч абонентов, а число междугородних звонков в сутки достигало 60 тысяч, причем тарифы были на 20...50 % ниже, чем у AT&T. Наконец, в 1983 г. компания SPR продала Sprint корпорации General Telephone & Electric (GTE). В то время это была крупнейшая после AT&T и телекоммуникационная компания в США. Компания GTE уплатила 940 млн долл. США (740 млн наличными и 200 млн в виде долга)349. 4 Создание компании Southern Pacific Telecom (Qwest) В 1988 г. компанию SPR купил Филип Аншульц (Philip Anschutz), который тогда являлся владельцем Rio Grande Industries — материнской компании железной дороги Denver and Rio Grande Western. И новый владелец акции, и руководство железной дороги полагали, что существовал потенциал дальнейшего использования ПОтв SPR для развития дополнительной телекоммуникационной инфраструктуры (т.е. прокладки волоконно - оптических кабелей) и ее о коммерциализации даже несмотря на то, что SPR избавилась от владения компанией Sprint350. Поэтому в марте 1989 г. компания SPR учредила новую дочернюю компанию Southern Pacific Telecommunications (SP Telecom). В сентябре 1991 года Филип Аншульц уплатил 55 млн долл. США за компанию SP Telecom, которая была отделена от SPR и включена в состав корпорации Anschutz. Компания SP Telecom сохранила полные и исключительные права на использование ПОтв железной дороги для прокладки телекоммуникационной инфраструктуры, что не позволяло использовать эти полосы отвода новым игрокам. В декабре 1994 года компания SP Telecom приобрела еще одну (конкурирующую) телекоммуникационную компанию Qwest. В результате на территории ПОтв железной дороги SPR были созданы две конкурирующие телекоммуникационные сети: Sprint и Qwest. 349 Данное приобретение произошло примерно в то время, когда компания GTE планировала развернуть общегосударственную сеть, покончив тем самым с монополией AT&T на американском рынке междугородной телефонной связи (так в конце концов и случилось в 1984 г.) 350 Сообщалось, что одной из основных причин, по которой Аншульц приобрел железную дорогу SP, стали ее ПОтв, необходимые для прокладки волоконно- оптических кабелей. Всемирный банк Страница 706 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог 5 Результаты Финансовые результаты Компания SPR получила значительную прибыль благодаря созданию компаний SPCC (позднее ставшей Sprint) и SP Telecom. В случае компании Sprint (и ее предшественника SPCC) с 1981 по 1984 г. ее клиентская база в 45 штатах США выросла с 200 до 900 тыс. абонентов. К началу 1980-х компания Sprint приносила прибыль в сумме 34 млн долл. США. К 1993 г. годовой доход компании SP Telecom превышал 50 млн долл. США, а число сотрудников составляло порядка 410 человек. Преимущества в более долгосрочной перспективе были получены путем слияний и поглощений, а также первичного размещения акций (IPO) обеих дочерних компаний. Крупная телекоммуникационная компания GTE приобрела Sprint почти за 940 млн долл. США. Эта сумма составляла "30 годовых доходов и примерное семикратную стоимость чистых активов". Компания SP Telecom (после приобретения переименованная в Qwest) провела IPO в июне 1997 г. Благодаря этому рыночная капитализация компании достигла 2,1 млрд долл. США. Хотя нет никаких сомнений в том, что коммерциализация телекоммуникационных активов и ПОтв принесла огромную пользу железной дороге SPR, важно не забывать о том, что указанные долгосрочные финансовые результаты были достигнуты благодаря правильному выбору моментов продаж, приобретений и первичного размещения акций компаний Sprint и SP Telecom/Qwest. В период до 1990-х гг. происходил быстрый и равномерный рост доходности услуг междугородной связи (см. рис. 1). Если бы эти компании были проданы позднее, то цена продажи оказалась бы гораздо ниже: в начале двухтысячных годов на американском рынке Всемирный банк Страница 707 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог телекоммуникаций и Интернета лопнул пузырь, что привело к быстрому падению цен на телефонную связь и передачу данных (даже несмотря на экспоненциальный рост числа пользователей). Краткосрочные достигнутые результаты и высокая ценность активов этих сетей очевидны. При этом обе сети проложены на частные инвестиции в полосе отвода железной дороги. Прочие результаты Компания Sprint сыграла самую непосредственную роль в росте конкуренции на американском рынке телекоммуникаций. С 1970-х гг. по мере роста давления на комиссию FCC и компанию AT&T с требованиями дерегулировать рынок, компания Sprint (а также другие компании, например, MCI) стала важнейшим участником судебных слушаний и разбирательств надзорных органов, что в итоге привело к уничтожению монопольного положения компании AT&T. Сегодня ни Sprint, ни Qwest в своем первоначальном виде уже не существуют (с тех пор их неоднократно перекупали, объединяли, они меняли названия и реорганизовывались), но эти компании сыграли важнейшую роль в развитии высококонкурентного американского рынка телекоммуникаций. Этот факт подчеркивает потенциально решающую роль стратегического использования принадлежащих железным дорогам полос отвода в общем развитии рынка услуг, не связанных с собственно железнодорожными перевозками. Еще один показатель сохраняющейся высокой ценности ПОтв — то, что железная дорога Union Pacific, которой сегодня принадлежит бывшая SPR, продолжает предлагать "полосы отвода железной дороги для прокладки линии связи, соединяющих крупнейшие города и регионы к западу от Миссисипи".351 Сегодня Union Pacific имеет свыше 51 тыс. км ПОтв и "сохраняет свое присутствие на рынке волоконно -оптических и беспроводных коммуникаций, эксплуатируя имеющиеся активы и продолжая деятельность по предоставлению ПОтв и оборудования беспроводной связи". Железная дорога Union Pacific также продолжает использовать свои внутренние телекоммуникации 352 6 Заключение В данном примере показано, как компания SPR смогла воспользоваться возможностью получения прибыли на рынке междугородней связи в США, с которого снимались ограничения, используя в коммерческих целях свою внутреннюю телекоммуникационную сеть и полосы отвода железной дороги. Когда рынок рос, многим компаниям в США требовалась возможность передачи больших объемов данных по всей стране силами операторов - конкурентов AT&T — в то время компании-монополиста в сфере 351UnionPacific: Fiber Optic Overview. Источник: https://www.up.com/aboutup/community/telecom/overview/index.htm 352Там же. Всемирный банк Страница 708 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог телекоммуникаций. Компания SPR осознала эту возможность еще в 1972 г. и стала искать способы применения собственной системы связи (в то время СВЧ-радиосвязи) для оказания междугородных телекоммуникационных услуг. Действия компании подорвали многолетнюю монополию AT&T на междугороднюю связь и стали ответом на растущий спрос на услуги по передаче данных. В 1988 новые владельцы компании SPR снова увидели возможность использования существующих полос отвода для поддержки новой технологии телекоммуникаций — прокладки подземных волоконно- оптических линий. Пример SPR уникален в том, что ее полосы отвода использовались и коммерциализировались дважды: сначала для СВЧ-связи, а затем для волоконно-оптической. В обоих случаях были созданы успешные компании, который стоили весьма дорого на момент продажи (Sprint была куплена GTE примерно за 1 млрд долл. США) и IPO (SP Telecom, в то время Qwest, стоила 2,1 млрд долл. США). Историю SPR следует рассматривать как частный случай возможности, открывающейся перед многими железными дорогами (выявление перспективного направления деятельности на основе имеющихся железнодорожных активов). Технический прогресс и изменения в государственной политике позволили компании SPR продать избыточные мощности в виде неосновного вида деятельности (внутренняя связь с использованием территории ПОтв железной дороги) без снижения пропускной способности или надежности связи, необходимых для железнодорожных перевозок — основного вида деятельности SPR. Всемирный банк Страница 709 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железная дорога Southern Pacific по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы Breen, D., Federal Trade Commission (2004). The Union Pacific/Southern Pacific Rail Merger: A Retrospective on Merger Benefits . Источник:https://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/reports/union- pacific/southern-pacific-rail-merger-retrospective-merger- benefits/wp269_0.pdf Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 O’Reilly, B., Harrington, A. Fortune Magazine (1999). Миллионер по соседству. Филип Аншульц — возможно, самый богатый американец, но о нем вы никогда не слышали. Этот по многим меркам обычный человек является уникальным предпринимателем, о чем мы узнали, когда начали по крупинкам собирать информацию. Источник: http://archive.fortune.com/magazines/fortune/fortune_archive/1999/09/06/26 5307/index.htm Surface Transportation Board. Financial and Statistical Reports (R-1). Источник: http://www.stb.dot.gov/stb/industry/econ_reports.html TeleGeography, база данных GlobalComms (по подписке), источник: www.telegeography.com Union Pacific Railway Corp. (1994–2005 гг.). Отчеты по форме 10-k . Источник: http://www.sec.gov/edgar/searchedgar/webusers.htm#.VSLHFtLER8E Union Pacific: Fiber Optic Overview. Источник: https://www.up.com/aboutup/community/telecom/overview/index.htm Главное бюджетно-контрольное управление США (2002 г.). Доклад председателю, Комитету по вопросам транспорта и инфраструктуры, Палате представителей. Источник: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GAOREPORTS-GAO-02- 524/pdf/GAOREPORTS-GAO-02-524.pdf Главное бюджетно-контрольное управление США (2002 г.). Railroad Regulation: Changes in Freight Railroad Rates from 1997 through 2000 . GAO- 02-524. Источник: http://www.gao.gov/assets/240/234838.pdf UtahRails.net (2015). SP и Sprint. Источник: http://utahrails.net/sp/sprint.php UtahRails.net (2015). Southern Pacific Corporate History. Источник: http://utahrails.net/sp/sp-corp-hist.php Всемирный банк Страница 710 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Tokyu Corporation 353 1 Вступительная часть Железнодорожные пути, берущие начало в центре города, позволяют создавать стоимость на непосредственно примыкающих к ним участках благодаря повышению доступности и способствуя экономии от скопления. Такую стоимость можно значительно повысить путем эффективного планирования использования земель и застройки различных объектов недвижимости возле станций, напрямую учитывая рыночный спрос. При этом комплексное планирование использование земель позволяет не только повысить стоимость, но и приносит дополнительные объемы перевозок по железной дороге. Токийские железнодорожные компании традиционно с выгодой используют недвижимость в качестве источника средств, выделяемых на оплату строительства инфраструктуры, что в итоге приносит прибыль акционерам. Tokyu Corporation — один из крупнейших японских частных операторов железных дорог — хорошо известен практикой приращивания стоимости за счет застройки земель. Эта компания в числе первых продвигала бизнес- модель строительства новых железных дорог и городов. Данный проект реконструкции станции Футако -тамагава в Японии служит наглядным примером прироста стоимости земли за счет транзитно - ориентированного строительства, примененного компанией Tokyu Corporation, что позволило увеличить объем пассажирских перевозок по линии Дэнъэнтоси, а с ним и стабильный денежный поток и окупаемость инвестиционных затрат. В данном рассматриваемом примере рассматривается деятельность компании Tokyu Corporation и проект станции Футако-тамагава. За ним следует описание самого проекта реконструкции станции Футако -тамагава, организационной и нормативно-правовой базы, на которой применялся подход к приращиванию стоимости, а также ключевые механизмы, использованные в этом проекте. Наконец, в данном описании анализируется 353Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов Лоренс Марты и Олливье Джералда. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия:: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Всемирный банк Страница 711 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог влияние самого проекта и уроков, которые можно извлечь из практики компании Tokyu Corporation. 2 Tokyu Corporation Tokyu Corporation — крупнейшая в Токио частная железнодорожная компания и крупнейший оператор железных дорог (эксплуатирующий восемь путей), которая также является крупнейшим японским девелопером в Большом Токио. Компания была создана в 1922 году как оператор железных дорог и одновременно девелопер. В ее нынешний корпоративный портфель входят железные дороги, застраиваемые городские объекты недвижимости (дома, апартаменты, здания и коммерческие постройки, арендуемая недвижимость, управление офисными зданиями и инвестиции в них), повседневные услуги (розница, культурные центры, кинотеатры, спортивные заведения, бюро путешествий, культурные программы и другие услуги, прочно вошедшие в повседневную жизнь), а также отели и курорты. Строительство объектов недвижимости вокруг пересадочных узлов стало основным источником дохода компании. В период с 2004 по 2016 финансовый год недвижимость составляла около 36 процентов от прибыли от финансово-хозяйственной деятельности Tokyu Corporation (около 321 млрд иен или 2,7 млрд долл. США354), а транспортные перевозки (железной дорогой и подвозящими автобусами) — около 40 процентов. Это обеспечивает около 24 процентов прибыли от ее финансово - хозяйственной деятельности, связанной с недвижимостью, услугами по обеспечению проживания в отелях и отдыха, что свидетельствует о возрастающей важности предоставления разнообразных услуг помимо инвестиций в железные дороги и строительства объектов недвижимости как источника средств, выделяемых на долгосрочную эксплуатацию и обслуживание железных дорог. Рынок Tokyu Corporation — это общая площадь 490 кв. км в 17 юрисдикциях, где на сегодня проживает около 5 млн человек (2,5 млн семей), доход которых на 50 процентов выше среднего показателя по стране. 3 Станция Футако-тамагава Железнодорожная станция Футако-тамагава расположена в юго-западном пригороде Токио, на линии Дэнъэнтоси 355 — крупной артерии, по которой обеспечивается проезд в центр Токио, и одной из наиболее загруженных пригородных линий (см. рис. 1). Линия Дэнъэнтоси частично проходит под землей. Этот участок начинается с Сибуя и заканчивается на Футако - тамагава (удаление на 9,4 км). Наземный участок проходит через несколько пригородов Токио и Йокогамы. 354 Все пересчеты из японских иен в доллары США в данном разделе приведены по обменному курсу 1 долл. США = 121,04 японской иены. Подробнее здесь: http://data.worldbank.org/indicator/PA.NUS.FCRF?end=2015&locations=IN&start=2004 &view=chart&year_high_desc=false. 355 По-японски дословно означает "город-сад". Всемирный банк Страница 712 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог Более 95 тыс. пассажиров ежедневно пользуются станцией Футако - тамагава356, путешествую по двум линиям пригородного сообщения — Токью Оимачи и Токью Дэнъэнтоси, — по которым из пригорода до центральной части города можно добраться за менее чем полчаса. Линия Дэнъэнтоси строилась с 1940 по 1980 гг. 357. Этот период совпал с периодом стремительной урбанизации Токио, возросшим спросом на новые здания и проезд общественным транспортом до центра Токио. Концепция города-сада Концепция города-сада по версии Tokyu Corporation, к реализации которой компания приступила в 1953 году, подразумевала строительство более крупных, просторных зданий для населения, проживающего в Токио. Проект города-сада был рассчитан на привлечение армии "белых воротничков" в новые города, создающиеся вдоль этой линии. Tokyu Corporation реализовывала концепцию города-сада при строительстве объектов недвижимости вдоль прокладываемой далее линии Дэнъэнтоси с 1966 по 1984 гг. Застройка города-сада отвечает современным стандартам качества и обеспечивает его самодостаточность. В городской черте создаются условия для разнообразной коммерческой деятельности, а именно для 356 Средний показатель за 2015 г. Веб-сайт Tokyu Corporation (по сост. на 19 января 2017 г.): http://www.tokyu.co.jp/railway/data/passengers/ 357 Веб-сайт Tokyu Corporation (по сост. на 19 января 2017 г.): http://www.tokyu.co.jp/railway/data/train_line/dt.html Всемирный банк Страница 713 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог работы офисов, банков, университетов и частных школ, медицинских и общественных центров, филиалов, оказывающих госуслуги, универмагов и супермаркетов, отелей и зон отдыха. Районы города -сада охватывают площадь около 50 кв. км, в них проживает 600 тыс. человек, расселенных вдоль линии Дэнъэнтоси. 4 Проект реконструкции 4.1 Проект В 2000 году Tokyu Corporation запустила проект реконструкции станции Футако-тамагава (рис. 2), один из крупнейших проектов реконструкции в Токио. Он занял сектор площадью 11,2 га, который ранее был отведен по Парк отдыха Футако-тамагава. По завершении этого проекта в 2015 г. 358 был создан новый центр коммерции со спальными районами и зонами отдыха, с удобными городскими маршрутами, прилегающими к железнодорожной станции Токью возле реки Тама. Отчасти этот проект учитывал и демографические изменения в Японии и Токио, потребность в стратегически выгодном расположении городов с удобной планировкой, привлекающих рабочую силу и население, с 358Торжественный старт 2-го этапа строительства центра Futako-Tamagwa Rise в 2015 году ознаменовался завершением проекта реконструкции района станции Футако-тамагава. Веб-сайт Tokyu Corporation (по сост. на 19 января 2017 г.): http://www.tokyu.co.jp/company/business/urban_development/work/ Всемирный банк Страница 714 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог включением в план городов ряда зданий и сооружений с качественно новым оборудованием. Это отвечает стратегии развития компании, применяемой ею в последние годы и направленной на выгодное использование крупных изменений в демографии и деловой среде, сформированной вдоль железнодорожных коридоров. 4.2 Организационная и нормативно-правовая база Япония использует ряд нормативно-правовых документов, облегчающих процесс транзитно-ориентированного строительства. Сюда относится перепланировка земли и продажа прав на воздушное пространство над участками. Они описаны ниже. Перепланировка земли Закон о жилстроительстве и железных дорогах 1989 года, разрешивший перепланировку земли, стал одним из наиболее важных законов, на основе которого органы власти, частные железнодорожные компании и частные девелоперы смогли направить поступления от прироста стоимости земли на финансирование транзитно-ориентированного строительства. Это осуществляется в тесном сотрудничестве с инстанциями, рассматривающими и утверждающими проекты будущих участков вокруг станций.359 Подход к перепланировке земли позволяет множеству землевладельцев создать коллективный орган, в котором организуется комплексное обслуживание и систематизация земельных участков в жилых и коммерческих секторах с повышением стоимости недвижимости. Ведущую роль в управлении таким коллективным органом может играть частная железнодорожная компания. Чтобы воспользоваться потенциальными возможностями повышения удобства проезда через пересадочные узлы, местные органы власти вносят необходимые изменения в коды зонирования территорий, допуская строительство высотных зданий и объектов смешанного назначения.360 Координация деятельности по перепланировке земли часто проводится параллельно с национальной правительственной программой строительства дорог или программой благоустройства городских улиц. В рамках этих программ оказывается эффективная материальная поддержка транзитно- ориентированной инфраструктуры и объектов, включая автобусные маршруты, площади возле станций и вокзалы, системы пешеходного 359 Подробнее о перепланировке земли в Японии можно узнать в анализе примера "Перепланировка земли в Японии", составители: Сообщество сторон, заинтересованных в транзитно-ориентированном строительстве. Публикация доступна по адресу: https://collaboration.worldbank.org/servlet/JiveServlet/downloadBody/23643-102-1- 30762/Land_Readjustment_Japan.pdf 360 Murakami, J. (2012). Value Capture and Land Policies. Lincoln Institute of Land Policies. Всемирный банк Страница 715 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог сообщения, велосипедные парковки, городские зоны зеленых насаждений и элементы благоустройства улиц. Права на воздушное пространство над участками Данные нормативно-правовой документ дает землевладельцам разрешение на передачу части неиспользованных прав на воздушное пространство над их участками, например, неиспользованного коэффициента полезной площади, чтобы другой землевладелец смог построить здание повышенной этажности в запланированной проектом части.361 4.3 Ключевые механизмы Ключевые механизмы, использованные для реконструкции участков, прилегающих к линии Дэнъэнтоси и станции Футако -тамагава, описаны ниже. Интернализация железнодорожной компанией доступности и преимуществ городских комплексов Tokyu Corporation выкупила большие участки земель сельхозназначения до строительства железнодорожной линии Дэнъэнтоси. Затем компания постепенно осуществила застройку микрорайонов с доступом к железной дороге, массово возводя здания в поддержку развития пригородов Токио, заселяемых средним классом. Благодаря этому компания извлекла выгоду из прироста стоимости земли в результате вложений капитала в период с 1960 по 1980 гг. В других случаях частные железнодорожные агентства совместно реализовывали проекты перепланировки земли либо целенаправленно скупали земельные участки вокруг станций (для владения недвижимостью на правах собственности в условиях японского рынка) и интернализировали прирост капитала за счет операций с недвижимостью и застройки. Рыночная стратегия реконструкции Стратегия реконструкции в районе станции Футако -тамагава продиктована рыночным спросом. Она нацелена на четко определенные группы. Площади офисных зданий в черте города, включенные в этот план застройки, рассчитаны на инновационные сферы деятельности и кадровый творческий потенциал. Они отличаются от остальных офисных зданий, традиционно занимаемых "белыми воротничками" в центральных районах Токио. Кроме того, компания внесла разграничение между новыми торговыми заведениями для более молодых покупателей и существующими магазинами, нацеленными на пожилых покупателей, проживающих вокруг станции. Сюда можно отнести открытие торгового центра Futako-tamagawa Rise в марте 2011 года, в котором планировалось разместить около 150 специализированных магазинов для 20-ти и 30-летних женщин. Такой 361 Там же. Всемирный банк Страница 716 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог подход сильно контрастирует с застройкой, проводимой в 1970 -х и 1980-х годах. Интеграция торгово-транспортного центра в комфортную пригодную для жилья среду При реконструкции станции Футако-тамагава применялся принцип высокоуровневой интеграции для привлечения целевых групп. Была поставлена цель создания комфортной городской среды для всех, с доступом к местным природным богатствам и с выгодным использованием географического положения для доступа к Западному Токио и давно существующему торговому центру. В частности, этому району был придан новый импульс благодаря активизации торговой и коммерческой деятельности вокруг станции, с благоустройством водоемов и зон зеленых насаждений, гармонирующих с богатой естественной средой. Были привлечены крупные государственные субсидии (36,6 млрд иен / 302 млн долл. США) для строительства общественных объектов, среди которых были: вокзальная площадь, местные дороги и парки. Такое необычное сочетание городской и естественной среды позволило быстро привлечь покупателей к новым апартаментам, среди которых — апартаменты в здании Futako-tamagawa Rise Tower & Residence, построенном в мае 2010 года. Всесторонний подход к долгосрочной реконструкции Реконструкция в районе ст. Футако-тамагава затронула более 200 землевладельцев и арендаторов недвижимости в ходе комплексных мероприятий по полному перераспределению площадей зданий. На рис. 3 показано количество землевладельцев, арендаторов земель и зданий до и после реконструкции. Обладая более чем 95 процентами прав собственности в районе станции, компания Tokyu Corporation приложила значительные усилия по объединению множества целей и задач в единый план реконструкции, многократно извлекая пользу из централизованного управления этим районом вместо сиюминутной выгоды от спекулятивных операций.362 Однако, учитывая высокую стоимость такой реконструкции, также потребовались значительные государственные субсидии на цели строительства сопутствующих объектов общественного пользования в рамках обустройства города. В результате были выделены государственные средства (36,6 млрд иен / 302 млн долл. США) в дополнение к выручке от продажи площадей в постройках (100,1 млрд иен / 827 млн долл. США), которые использовались для финансирования этого проекта. Эта деятельность растянулась почти на 15 лет. 362 Там же. Всемирный банк Страница 717 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог 5 Результаты Финансовое влияние на Tokyu Corporation Перевозки, строительство объектов недвижимости и розничная торговля, деловые услуги и прочие услуги как часть устоявшегося образа жизни являются основным источником дохода Tokyu Corporation, о чем свидетельствуют доли прибыли от хозяйственной деятельности компании за 2004–16 финансовые годы (см. рис. 4). В ходе реконструкции Tokyu Corporation создала транзитно-ориентированные условия, в которых увеличивается объем пассажирских перевозок и регулярные прибыли. Первый этап проекта реконструкции Футако-тамагава был завершен в марте 2011 г., ознаменовавшись появлением двух новых торговых центров, 16 - этажного офисного здания и пяти жилых зданий, с 1033 новыми квартирами к востоку от станции. Квартиры, стоимостью от 46 до 220 млн иен (что эквивалентно примерно 380 тыс. – 1,8 млн. долл. США) при площади 140 кв. м, были пущены в продажу в 2008 году. Несмотря на экономический спад и намеченное продолжение строительства на втором этапе, все жилищные единицы, кроме 12-ти, в верхнем диапазоне цен были распроданы к 2012 году 363. Tokyu Corporation выделяет средства на покрытие расходов по реконструкции в основном за счет прямых продаж (их объем составил 120 млрд иен, что эквивалентно 991 363Nakamoto, M. (2012 г., 17 февраля). “East Side Story”, Financial Times. http://www.ft.com/cms/s/2/81aefc64-5310-11e1-950d-00144feabdc0.html Всемирный банк Страница 718 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог млн долл. США), оставляя за собой часть новых построек для поступлений на долгосрочной основе. Влияние объемов пассажирских перевозок Реконструкция вокруг станции Футако-тамагава позволила увеличить объемы пассажирских перевозок по линии Дэнъэнтоси, находящейся в собственности и управлении Tokyu Corporation, с которыми увеличивается количество посетителей в магазинах и пользователей повседневных услуг, предлагаемых компанией в этом районе. Влияние на местных владельцев и арендаторов земельных участков Местные владельцы земельных участков предоставили свои участки под новые здания, получив взамен права совместного владения землей, на которых появились такие постройки с улучшенной доступностью и общественной инфраструктурой и обслуживанием, куда относятся пешеходные зоны, элементы благоустройства улиц и автобусные маршруты. Влияние на государство Общественные здания и сооружения, возведенные компанией Tokyu Corporation в рамках упомянутого проекта, позволили сократить расходы государства на строительство дорог и иных объектов общественной инфраструктуры. Влияние на местные органы власти Строительство объектов различного назначения, как в проекте реконструкции в районе станции Футако-тамагава, позволило собирать Всемирный банк Страница 719 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог больше налогов на имущество, стимулировать местную экономику и создавать районы с защитой от стихийных бедствий. 6 Заключение Учитывая высокую стоимость строительства новых железных дорог в крупных городах, инвесторам необходимо извлечь максимум прибыли, чтобы сделать такие линии финансово привлекательными. Транзитно- ориентированное строительство с приростом стоимости земли, рассмотренное на данном примере, является одним из эффективных путей финансирования дорогостоящей железнодорожной инфраструктуры за счет следующего:  сосредоточение населения и деловой активности вокруг станций; и  обеспечение стабильных денежных потоков с окупаемостью части инвестиционных издержек путем получения прибыли от строительства объектов недвижимости, стоимость которых возрастает. На примере проекта реконструкции района вокруг станции Футако-тамагава на линии Дэнъэнтоси в Японии можно выделить следующие концепции, необходимые для прироста стоимости земли:  преимущества доступности и городских комплексов, создаваемых благодаря инвестициям в железную дорогу, которые железнодорожная компания может интернализировать, закрепляя за собой землю вокруг станций путем ее выкупа или перепланировки на момент строительства линии, а также постепенно застраивая такую землю;  наиболее подходящий вариант строительства объектов недвижимости вокруг ж/д станций во многом обусловлен конъюнктурой;  качество жизни, включая создание благоустроенных общественных зон, в сочетании с доступностью и агломерационной экономией, являются фактором прироста стоимости; и  реконструкция — это долговременный механизм, заключающийся в активном партнерстве государства и частного сектора, при поддержке государственного финансирования. Tokyu Corporation удалось совместить прирост стоимости земли со строительством железной дороги, увеличив в итоге объемы пассажирских перевозок по новым линиям, обеспечив стабильные денежные потоки и компенсировав инвестиционные издержки. Принцип прироста стоимости земли также позволил компании скорректировать модель застройки участков вокруг железнодорожных станций и добиться устойчивого развития на фоне изменчивости рыночного спроса. Всемирный банк Страница 720 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Tokyu Corporation по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия:: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Murakami, J. (2012). Value Capture and Land Policies. Lincoln Institute of Land Policies. Nakamoto, M. (2012 г., 17 февраля). “East Side Story”, Financial Times. http://www.ft.com/cms/s/2/81aefc64-5310-11e1-950d-00144feabdc0.html Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y., and Tamayose, B. (2015). Financing Transit- Oriented Development with Land Values. Washington DC: World Bank Group. Tokyu Corporation. Годовые отчеты (за период с 2004 по 2016 гг.). Веб-сайт Tokyu Corporation (разное). Tokyu Corporation (2010). Development of Stations and Surrounding Areas, Large Tokyu Development Projects around Shibuya, Futakotamagawa and Tama-plaza Stations. Tokyu Corporation (2010), Large Tokyo Development Projects around Shibuya, Futakotamagawa and Tama-plaza Stations, Japan Railway& Transport Review, № 56, дек. 2010, 22-25. Всемирный банк Страница 721 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Компания TTX 364 1 Вступительная часть Компания TTX Company (TTX), осуществляющая управление вагонным парком, обеспечивающая Североамериканские железные дороги вагонами для смешанных перевозок, для перевозки автомобилей и стандартными вагонами. Компания была основана в 1955 году 365 с целью инвестирования в развитие на том момент новой технологии: использование вагонов - платформ, позволяющих перевозить прицепы грузовиков. Находясь в собственности североамериканской железнодорожной компании 366, компания TTX ставит перед собой цель обеспечить своим акционерам доступ к находящемуся под ее управлением парку вагонов соответствующего размера, на которые распространяются стандартные правила распределения367. Вагоны-платформы компании TTX. Источник: TTX Company. Компания TTX собственным примером демонстрирует рентабельность услуг по управлению вагонным парком. Подобная модель хозяйственной деятельности позволяет получать средства от частного сектора. Кроме того, она создает такие преимущества для акционеров, как разделение рисков и эффективное управление и обслуживание парка вагонов. 364 Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015 г. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 365 Изначально, в 1955 году компания носила название Trailer Train. 366 TTX принадлежит следующим железнодорожным компаниям: Burlington Northern Santa Fe, Canadian National, Canadian Pacific, CSX, Ferromex, Kansas City Southern, Norfolk Southern, Pan Am Railways и Union Pacific. 367 Доступ к вагонам регулируется правилами, установленными для всех железнодорожных предприятий. Всемирный банк Страница 723 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог В данном анализе рассматривается деятельность компании TTX и ее преимущества. В конце анализа разбираются особенности подобной модели управления вагонным парком, которые подойдут и для других железных дорог. 2 Деятельность компании TTX 2.1 Обзор Парк компании TTX насчитывает более 220 тысяч вагонов. Большинство из них составляют вагоны-платформы (для комбинированных перевозок, перевозок автомобилей или стандартных грузов), а оставшиеся вагоны — это крытые товарные вагоны и полувагоны (см. рисунок 1). Парк компании составляет приблизительно 15 % от общего числа вагонов, используемых для железнодорожных перевозок в Северной Америке. Компании TTX принадлежит большая часть вагонов парка (88 %). Их обслуживание осуществляется за счет сети ремонтных баз (4), осуществления техобслуживания и ремонта в процессе эксплуатации (52) и специализированных ремонтных мастерских. Компания TTX сдает собственные вагоны в аренду другим компаниям, осуществляющим деятельность в железнодорожном секторе. Они платят компании TTX за время эксплуатации или за пройденное ее вагонами расстояние. Подобная модель лизинга, используемая компанией TTX, отличает ее от лизинговой компании в традиционном ее понимании тем, что вагоны находятся в составе собственного парка, а не принадлежат независимым железнодорожным операторам. Таким образом, вагоны компании TTX свободно эксплуатируются по всей железнодорожной сети без каких -либо Всемирный банк Страница 724 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог ограничений на возврат, которые, как правило, распространяются арендованные вагоны. 2.2 Механизмы управления Взаимодействие компании TTX с ее компанией-собственником регулируется соглашением на оказание услуг управления парком, которое должно быть одобрено органом экономического регулирования железнодорожной отрасли — Советом по наземному транспорту (STB). Согласно последнему утверждению 2014 года, соглашение на использование вагонов -платформ действительно в течение 15 лет. К ключевым аспектам управления парком вагонов относится следующее:  компания TTX должна собирать всю необходимую информацию о рынке от соответствующих железнодорожных предприятий, привлекать финансирование, приобретать и обслуживать вагоны, а также управлять парком вагонов, используемым другими железными дорогами;  Тарифы на использование вагонов поддерживаются на самом низком уровне, "требуемом для компенсации обычных затрат и необходимых издержек компании TTX, в том числе, доход от инвестиций (если применимо)368". В конце каждого года любые дополнительные средства, превышающие необходимый минимум, установленный требованиями, возвращаются собственникам согласно использованию ими оборудования компании TTX в течение года.  Доступ к вагонам регулируется правилами, установленными для всех железнодорожных предприятий.  Вагоны могут использоваться для погрузки до любой точки железнодорожной сети США и установленных точках в Мексике и Канаде.  Участвующие железнодорожные предприятия имеют право иметь в собственности парк из необходимого им количества вагонов. Тарифы и правила распределения вагонов в парке указаны в дополнительном договоре на использование вагонов. Согласно данному контракту каждое участвующее железнодорожное предприятие получает разрешение на использование доли парка вагонов в соответствии с исторически сложившимся характером эксплуатации. Если железными дорогами используется большее число вагонов, чем это разрешено контрактом, компания TTX вправе потребовать отдать некоторое количество вагонов другим железным дорогам с недостатком вагонов. Компания TTX взимает плату за пользование вагонами на основе времени эксплуатации и пройденного вагонами расстояния. Например, по состоянию на апрель 2013 года базовый тариф компании TTX на эксплуатацию 368 TTX Company (2014 г.). TTX Pooling Agreement, стр. 5. Всемирный банк Страница 725 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог одиночного вагона составлял 0,69 долл. США в час, пары вагонов — 1,37 долл. США в час, а группы из пяти вагонов — 2,27 долл. США в час.369 Тарифы утверждаются советом директоров компании TTX. Компания TTX не ставит перед собой цель получения максимальной прибыли, однако стремится, чтобы цены удерживались на уровне, обеспечивающем финансовую устойчивость компании и дающем возможность привлекать финансирование для необходимого расширения парка. Если железной дорогой используется большее количество вагонов, чем это необходимо, об этом сообщается компании TTX. Компания TTX при этом будет взимать плату за эксплуатацию вагонов только в течение пяти дней после соответствующего уведомления. Если на той или иной железной дороге возникла нехватка вагонов, компанией TTX будет дано указание передать вагон соответствующей железной дороге. Если подобная необходимость отсутствует, вагон будет передан в парк, плата при этом взиматься не будет. Подобная модель обеспечения железнодорожного сектора вагонами пришлась очень кстати во время спада, начавшегося в 2008 году. Как показано на рисунке 2, коэффициент эксплуатации вагонов компании TTX, упавший до 70 % в 2009 году, вернулся к значению в 93 % в 2014 году. Если одной железнодорожной компании требуется большее количество вагонов, чем разрешенное договором, а другой — меньше, договором на использование вагонов допускается "передача части разрешения" одной компании к другой. Условиями договора также оговариваются правила распределения дополнительного числа вагонов среди железнодорожных 369TTX Company (1960 г.). Car Contract Between Trailer Train Company and the Atchison, Topeka and Santa Fe .Railway Company, supplement No., 227 (2013 г.). Всемирный банк Страница 726 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог компаний, которым это необходимо, за неимением разрешения под названием "передача в дар". Правила, установленные компанией TTX относительно распределения парка вагонов, отличаются от общего регламента, установленного Ассоциацией Американских железных дорог (AAR),370 действие которого распространяется на все остальные вагоны. Согласно этому регламенту собственник вагона имеет право определять дальнейшие действия, предпринимаемые в отношении данного вагона после его разгрузки, осуществленной другой компанией-перевозчиком. К этим действиям относятся: (i) возвращение пустого вагона по тому же пути; (ii) разрешение на повторную загрузку и следование в сторону путей, принадлежащих собственнику вагона; и (iii) разрешение на повторную загрузку для отправки в любом направлении. Если принимающая железнодорожная компания не располагает необходимыми объемами грузов для загрузки вагона и последующей отправки загруженного вагона собственнику, то он будет отправлен собственнику пустым. Принимающая железнодорожная компания будет выплачивать стоимость времени эксплуатации вагона, принадлежащего другой железнодорожной компании, до тех пор, пока вагон эксплуатируется на железнодорожных линиях принимающей стороны. Благодаря этому менее затратным становится возвращение неиспользуемых вагонов, что называется, "домой". Ввиду того, что товарные вагоны компании TTX могут загружаться для отправки в любом направлении (не только по железным дорогам собственника), а также по причине финансовой нецелесообразности отправки пустых вагонов, товарные вагоны компании TTX проходят на треть меньшее расстояние "вхолостую" по сравнению с другими вагонами того же типа в Северной Америке. 2.3 Корпоративное управление Управление компанией TTX осуществляется советом директоров, состоящим из 10 членов. Каждая из девяти железнодорожных компаний -акционеров выдвигает одного члена совета директоров. Десятым членом является президент компании TTX. Члены совета директоров имеют опыт работы в различных сферах деятельности, включая маркетинг, финансовую и операционную деятельность. При совете директоров также осуществляет свою деятельность аудиторский комитет и другие комитеты, наиболее часто функционирующие в закрытых корпорациях. Счета компании TTX Company проверяются квалифицированным независимым аудитором, который отчитывается перед Комитетом по аудиту совета директоров. Старшего вице-президент компании TTX по юридическим и административным вопросам заявил: 370 Association of American Railroads (2015 г.), Circular OT -10. Всемирный банк Страница 727 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог "Если вы хотите занять деньги, вам необходимо грамотное управление и полная прозрачность". 2.4 Финансовые показатели Главной статьей доходов компании TTX является прибыль от предоставления в пользование товарных вагонов другим железнодорожным компаниям. Определенная часть доходов обеспечивает предоставление услуг по ремонту вагонов для сторонних организаций. Статьи расходов преимущественно составляют расходы на содержание, обслуживание и распределение вагонов. Получаемых средств более чем достаточно для обслуживания задолженности. Компания TTX ставит перед собой цель сохранить коэффициент покрытия (операционные и иные доходы/проценты и амортизация долга) на уровне 1,8. За редким исключением данной цели удается достигнуть. (Лишь в 2009 году во время спада показатель упал до уровня 1,58). Компания TTX, как правило, не выплачивает дивиденды 371. Если сумма средств превышает установленный требованиями порог, компания предоставляет своим акционерам льготы или скидки. Компания TTX финансируется преимущественно за счет заимствований без обеспечения и имеет задолженность по балансу более 3 млрд долларов США372. В период с 2009 по 2013 гг. задолженность (включая прямой лизинг и большую часть операционного лизинга) составила около 63 % от структуры капитала компании TTX. Большая часть долговых обязательств компании не обеспечена правом на активы компании TTX. В 2013 году только 3 % задолженности компании TTX было обеспечено активами. Погашение задолженности осуществляется по графику. Собственный капитал состоит преимущественно из нераспределенной прибыли. В период с 2009 по 2013 год компания TTX инвестировала 3 млрд долл. США, помимо прочего, в восстановление вагонов, увеличение длины вагонов с 48 до 53 футов и покупку новых вагонов. 3 Преимущества работы компании TTX Компания TTX поддержала развитие смешанных грузоперевозок в Северной Америке, обеспечив железнодорожный сектор вагонами -платформами. Парк вагонов для смешанных перевозок в США вырос с 3 млн контейнеров и прицепных вагонов в 1980 году до 13,7 млн в 2015 году. 373 Компания предоставляет следующие три преимущества железнодорожным компаниям: 371 Дивиденды выплачивались компанией лишь дважды за всю историю существования. 372 FitchRatings (2015 г.). Fitch Affirms TTX Company at ‘A-‘; Outlook Stable. 373 Association of American Railroads (May 2016). Rail Intermodal Keeps America Moving. Retrieved from: https://www.aar.org/BackgroundPapers/Rail%20Intermodal.pdf Всемирный банк Страница 728 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог  Исключение капитальных затрат. Компания TTX инвестировала более 12 млрд долларов США в модернизацию парка товарных вагонов и техническое обслуживание объектов инфраструктуры. Помимо этого, компанией тратится 700 млн долларов США в год на техническое обслуживание вагонов, что позволяет другим железнодорожным компаниям избежать подобных расходов.  Эффективная эксплуатация вагонов. Метод управления парком позволяет оптимизировать распределение вагонов. Например, компания TTX имеет показатель эксплуатации пустых вагонов на уровне 7 %, что на 31 % эффективнее эксплуатации товарных вагонов других компаний. 374 Подобная эффективность транспортировки объемов грузов позволяет сократить капитальные затраты и расходы на обслуживание. Расходы на подачу вагонов также сокращаются. По оценкам компании TTX подобная модель деятельности позволит железнодорожным предприятиям добиться экономии в 250 млн долл. США в год.  Разделение рисков: Поскольку вагоны распределены, избыточное число вагонов в одном регионе может эксплуатироваться железной дорогой в другом регионе, что позволит добиться разделения риска, возникающего при покупке вагона. Любая железнодорожная компания может свободно реализовывать свою стратегию приобретения парка без каких-либо обязательств относительно эксплуатации вагонов компании TTX. 4 Заключение В данном анализе примера показано, как группа железнодорожных предприятий может создать компанию, которая приобретает/арендует, осуществляет обслуживание парка железнодорожных вагонов и управляет им, что является преимуществом для собственников. в частности это касается:  Железнодорожная компания, осуществляющая управление парком вагонов, имеет возможность осуществлять финансирование парка вагонов за счет инвестиций частного сектора в случае, если она позиционируется как частное предприятие с компенсирующими тарифами. Например, компанией TTX было привлечено более 3 млрд долларов США на финансирование негосударственной задолженности, что сократило нагрузку на капитал собственных инвесторов; а также  Компания, осуществляющая управление парком железнодорожных вагонов, имеет право снизить стоимость владения и эксплуатации вагонов за счет эффективного управления парком и равномерного 374Rennicke W (2013 г.). Verified Statement of William J. Rennicke contained in TTX Company Application of Pooling of Car Service with Respect to Flatcars, Surface Transportation Board Finance Docket No. 27590 (sub-No. 4), стр. 9. Всемирный банк Страница 729 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог распределения вагонов между собственниками. Модель хозяйственной деятельности компании TTX позволила повысить эффективность эксплуатации вагонов, что позволило сократить число вагонов, необходимого для обеспечения необходимого объема грузоперевозок. По оценкам это позволило добиться сокращения годовых расходов в железнодорожном секторе на 250 млн долларов США. Всемирный банк Страница 730 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания TTX по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы Association of American Railroads (2015 г.), Circular OT-10. Association of American Railroads (май 2016 г.). Rail Intermodal Keeps America Moving. Источник: https://www.aar.org/BackgroundPapers/Rail%20Intermodal.pdf FitchRatings (июнь 2016 г.). “Fitch Expects to Rate TTX's 30-Year MTNs 'A-'”, TTX Press Release. FitchRatings (2015 г.). Fitch Affirms TTX Company at ‘A-‘; Outlook Stable. FitchRatings (2014 г.). TTX Company Full Rating Report. Interviews with Patrick B. Loftus, TTX Company, Senior Vice President, Law and Administration and with Ronald Sellberg, Assistant Vice President - Engineering & Research, retired. Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015 г. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Moody’s Investor Service (2015 г.). Credit Opinion: TTX Company. Rennicke, W. (2013 г.). Verified Statement of William J. Rennicke, contained in TTX Company Application of Pooling of Car Service with Respect to Flatcars, Surface Transportation Board Finance Docket No. 27590 (sub-No. 4). TTX Company (1960). Car Contract Between Trailer Train Company and the Atchison, Topeka and Santa Fe Railway Company, including supplements No. 15, 29, 40, 69, 76 78, 99, 121, 128, 146, 154, 170, 172, 182, 194, 197, 198, 199, 201, 203, 207, 212, 215, 217, 220, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231 (1968 - 2014). TTX Company (2014). TTX Pooling Agreement. Веб-сайт компании TTX Company (2015 г.). Источник: http://www.ttx.com Всемирный банк Страница 731 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific Анализ примеров Железнодорожная компания Union Pacific 375 1 Вступительная часть В середине 1999-х годов руководство железнодорожной компании Union Pacific (UP) внесло серьезное изменение в бизнес-стратегию, уделив основное внимание своему основному направлению деятельности. С конца 1970-х годов и далее на протяжении 1980-х годов UP стала искать пути диверсификации основной деятельности, производя крупные капиталовложения в проекты, не связанные с ж/д перевозками, в т. ч. в дочерние компании, работающие в области переработки твердых отходов, перевозок коммерческим автотранспортом и добычи полезных ископаемых (нефти и газа). При этом в 1990-х годах, на фоне более благоприятной нормативно-правовой базы, компании UP удалось стать более конкурентоспособной, чем сектор перевозок коммерческим автотранспортом, т. к. она переориентировала свой капитал на расширение и оптимизацию именно ж/д перевозок. Намерение UP заняться только железнодорожными перевозками опиралось на три ключевые предпосылки:  ликвидация отдельных активов, не связанных с ж/д перевозками, и высвобождение денежных средств;  приобретение компаний Chicago and Northwestern и Southern Pacific и развитие деятельности, связанной с ж/д перевозками, с применением комбинации долговых и долевых инструментов; и  значительные капитальные вложения и рационализация ж/д активов в целях повышения эффективности перевозок в сети в целом. В период с 1994 по 1996 гг. UP превратилась из громоздкой железнодорожной структуры в предприятие, занимающееся практически только ж/д перевозками. Эта трансформация завершилась в 2003 году, когда UP выделила в отдельное направление бизнес грузоперевозок 375Данный конкретный пример по большей части основан на работе авторов: Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия:: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Всемирный банк Страница 733 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific коммерческим автотранспортом — Overnite Corp376. Это позволило UP лучше сосредоточиться ж/д бизнесом, извлекая еще большую выгоду из имеющихся активов и повышая уровень обслуживания. Несмотря на неблагоприятную финансовую обстановку, в кратко - и среднесрочном плане, в связи с решением UP сосредоточиться на ее основном направлении — ж/д перевозках, — в долгосрочном плане такое решение компании позволило ей повысить эффективность перевозок и финансовые показатели. В данном примере сначала рассматривается нормативно -правовая среда, предшествовавшая преобразованиям в UP и сопутствовавшая им. Далее рассматриваются меры, которые UP предприняла в связи с таким преобразованием, и сложность задач, с которыми компания столкнулась в ходе преобразований, а также результаты преобразований в целом. В заключении дается пояснение о том, какие были из этого извлечены уроки. 2 Ситуация, предшествовавшая преобразованию UP 2.1 Ситуация до преобразования На протяжении 1970-х годов неблагоприятная политика в отношении железнодорожного бизнеса и усиленная конкуренция со стороны владельцев коммерческого автотранспорта негативно сказались на эффективности перевозок и финансовых показателях ж/д отрасли США. В результате этого в период с 1970 по 1979 гг. рентабельность инвестиций в этой отрасли не поднималась выше отметки 2,9 процентов 377. В этот период чистую прибыль UP во многом приносили направления, связанные не с железнодорожным бизнесом, а с нефтью, природным газом, углем и кальцинированной содой (все это изначально добывалось благодаря безвозмездной передаче государственной земли). И если такие альтернативные виды деятельности приносили 21 процент чистой прибыли UP с 1969 по 1974 гг., в период с 1979 по 1982 гг. эта доля составила уже 61,7 процента378. В надежде, что в альтернативных направлениях появится больше возможностей, которые принесут больше прибыли, руководство UP стремилось к дальнейшей диверсификации. К 1988 году UP стала крупной структурой с обширными и растущими интересами к недвижимости, природным богатствам, коммерческому автотранспорту и сфере 376 С самого начала UP пыталась продать свой бизнес грузоперевозок коммерческим автотранспортом в 1998 году, но ей не удалось получить выгодного ценового предложения. 377 Association of American Railroads. (апрель 2016 г.) "America’s Freight Railroads under Balanced Regulation." Association of American Railroads. https://www.aar.org/BackgroundPapers/Impact%20of%20the%20Staggers%20Act.pdf 378 Ibrayeva, E., and Terrence, T. "Union Pacific: Through Deregulation & Beyond." American Journal of Management 14.1-2 (2014): 47-61. http://www.na- businesspress.com/AJM/IbrayevaE_Web14_1-2_.pdf Всемирный банк Страница 734 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific переработки твердых отходов. Стоит отметить появление в 1988 году таких холдингов:  Upland Industries Corporation — компании, которой было поручено управлять недвижимостью UP, активы которой составляли почти миллион акров земли, помимо прав на разработку полезных ископаемых на приблизительно семи миллионах акров в 13 штатах;  компании, занимающиеся разведкой месторождений жидкостей из природного газа и сырой нефти в семи бассейнах США и Канады;  предприятия в цепочке создания стоимости в секторе переработки, хранения и транспортировки нефти и газа, а также их распределения и маркетинга;  СП и рентная доля на нескольких рудниках в Вайоминге, где добывается уголь и трона (природная обезвоженная сода);  Overnite Transportation Company — компания, обеспечивающая доставку грузов коммерческим автотранспортом между штатами в США, по Канаде, Мексике и на американских Виргинских островах; и  United States Pollution Control Incorporated — компания, занимающаяся переработкой опасных отходов. 2.2 Преобладающий нормативно-правовой климат В 1980 году Конргесс принял Закон Стаггерса, впервые за десять лет разрешивший эффективнее конкурировать с перевозками автотранспортом благодаря предоставляемой железнодорожным компаниям возможности проводить ранее запрещенные операции, повышая тем самым показатели работы и рентабельность. До этого Закона деятельность железнодорожной отрасли в основном регулировалась Законом о торговле между штатами от 1887 года. Этот Закон послужил нормативно-правовой базой для железных дорог, прописав для них общие обязательства по перевозке грузов и пассажиров, не допуская ухудшения уровня обслуживания и состояния путей, регулируя ж/д тарифы и запрещая ущемление прав на предоставление услуг и/или формирование тарифов. В 1976 году, после одного из наименее результативных финансовых лет в истории американских железных дорог, был принят Закон о возрождении железных дорог и реформе управления. Этим Законом были внесены поправки в Закон о торговле между штатами с расширением прав на формирование тарифов и возможностью сокращения длины путей/объемов перевозок. Но хотя Закон о возрождении железных дорог и Всемирный банк Страница 735 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific реформе управления стал шагом в верном направлении, требовалась более широкая реформа379. Закон Стаггерса позволил этим компаниям устанавливать иные тарифы на перевозки по более выгодным маршрутам и упорядочил процедуры отказа от ж/д линий и их продажи380. Предоставленные Законом Стаггерса возможности, на фоне неослабевающей конкуренции со стороны автомобильных перевозчиков, привели к тенденции слияний и приобретений в среде крупных ж/д компаний США с 1980 -х по 1990-е годы. Цель таких слияний заключалась в необходимости экономии за счет масштабов, объемов и уплотнения, что в итоге позволяло повысить конкурентоспособность с отраслью перевозок на грузовиках 381. 2.3 Изменение стратегии компании UP Воспользовавшись более благоприятным для железных дорог правовым климатом, существовавшим в 1989 году, руководство UP посчитало, что расширение сети и повышение ее эффективности в целом поможет компании лучше конкурировать с автоперевозчиками и будет приносить больше прибыли. Таким образом, руководство UP вновь полностью сосредоточилось на железнодорожном бизнесе. Как оказалось, этот фактор повлиял на решение UP отказаться от других направлений деятельности и переориентировать свой капитал только на сектор железнодорожных перевозок. 3 Преобразование компании UP Наиболее значимыми событиями в преобразовании UP стали: (i) продажа бизнеса, не связанного с ж/д перевозками, в 1994 и 1995 гг., а также (ii) приобретения железных дорог в 1995 и 1996 гг. (См. рис. 1 и 2). 379 Закон Стаггерса еще больше повлиял на Закон о торговле между штатами и Закон о возрождении железных дорог и реформе управления, обеспечив значительное дерегулирование тарифов на грузоперевозки, разрешая ж/д компаниям заключать договора с заказчиками, снимая ограничения на слияние ж/д компаний и позволяя последним отказываться от ж/д линий с недостаточными объемами перевозок и закрывать их. Закон об отводе железнодорожных путей под пешеходные дорожки от 1983 года предоставил ж/д компаниям больше прав, позволяющих отказаться от грузоперевозок по конкретным линиям. 380 До Закона Стаггерса, тарифы на провоз из одного пункта в другой регулировались Комиссией по торговле между штатами и от компаний требовалось осуществлять перевозки вне зависимости от самих возможностей перевозки. 381 Когда UP начала свои преобразования, железнодорожная отрасль США состояла из одиннадцати крупных вертикально интегрированных грузопассажирских компаний, находящихся в собственности частных инвесторов (класса 1). Сегодня в США существует четыре крупных и три малых железных дороги класса 1, помимо более чем 500 совсем мелких компаний. Всемирный банк Страница 736 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific За этими событиями, описанными ниже, последовали качественные изменения в результате приобретений. 3.1 Реализация не связанных с ж/д перевозками активов путем их продажи Отправной точкой в преобразовании UP стала продажа ее активов, не связанных с ж/д перевозками, в частности:  реализация компании по переработке твердых отходов, стоимостью 225 млн долл. США, в 1994 г.; и  отделение компании, занимающейся добычей полезных ископаемых, стоимостью 2,4 млрд долл. США в 1995 г. Отделение последней от UP, в частности, позволило высвободить капитал для его дальнейшего использования исключительно для развития железнодорожного бизнеса. В 1998 году UP также предприняла попытки продать свою долю в компании, занимающейся малотоннажными перевозками, известной как Overnite. Однако такая реализация Всемирный банк Страница 737 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific откладывалась вплоть до 2003 года, когда, наконец, появилась возможность поднять цену до приемлемого для UP уровня. 3.2 Приобретение железнодорожных компаний В 1995 году UP приобрела Chicago and North Western Transportation Company (CNW) за 1,4 млрд долл. США наличными. Соединяющая восток с западом магистраль CNW открыла перед UP путь для перевозок из Лос-Анджелеса в Чикаго. На момент этого приобретения UP уже владела 25 процентами компании CNW, которая предоставила право транспортировки поездами UP по соглашению об оказании транспортных услуг. В 1996 за этим последовало слияние с Southern Pacific Railway (SP). Слияние с SP стало решающим событием, позволившим UP вплотную заняться исключительно железнодорожными перевозками. Слияние стоило ей 4,1 млрд долл. США. Конверсии ценных бумаг позволили оплатить эту стоимость на 60 процентов, остальные 40 процентов были уплачены наличными. С 1994 по 1997 гг. программа приобретений и капиталовложений UP позволила увеличить чистую стоимость железной дороги по балансу почти в три раза. В 1993 году железные дороги составляли лишь 70 процентов чистых активов UP, остальная часть была представлена в балансе деятельностью, не связанной с ж/д перевозками. К 1996 году железные дороги составляли 97 процентов чистых активов UP. До таких крупных приобретений рыночная стоимость акций и долговых ценных бумаг составляла 8–9 млрд долл. США. Приобретение CNW по своему масштабу было сравнительно небольшим, учитывая масштаб деятельности UP в целом. Но при этом слияние с SP позволило укрупнить UP примерно вдвое. Сопутствующие стратегии приобретений Потенциал акций и долговых ценных бумаг вместе взятых: К финансовым механизмам, использованным компанией UP в изменении ее бизнес-стратегии, относились ее долговые инструменты и дополнительная эмиссия акций для котировки на Нью -Йоркской фондовой бирже. Как явствовало из баланса UP использовала больше долговых ценных бумаг, чем акций при финансировании преобразований и повысила коэффициент задолженности, с учетом аренды, примерно с 1 в 1994 году до 1,5 в 1996 г. (См. рис. 3). Всемирный банк Страница 738 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific Расширение баланса: Помимо традиционного финансирования за счет долговых ценных бумаг и акций UP стала интенсивнее прибегать к договорам аренды. Хотя такие инструменты аналогичны долговым обязательствам (обещают платежи в будущем), положения из общепринятых принципов бухгалтерского учета (США) позволяют арендодателям не включать в баланс отнесение затрат по арендной плате на счет капитала как долговые обязательства. В результате появляется больше свободы при бухгалтерском учете заимствований в иных целях. 3.3 Улучшения после приобретений Приобретение компанией UP компаний CNW и SP позволило сразу расширить единственную сеть на 18 388 км, увеличив ее протяженность в более чем два раза по сравнению с 1994 годом. И хотя интеграционные процессы проходили нелегко (проблемы, последовавшие за приобретением, описаны ниже), UP в конце концов смогла воспользоваться потенциалом, заложенным в укрупнение сети. Примечательно то, что такая объединенная сеть открыла перевозчикам доступ к прямым маршрутам, что позволило экономить время и эффективнее перевозить грузы. Например, в результате приобретения CNW перед UP открылась прямая линия из Лос-Анджелеса до Чикаго — магистраль для смешанных перевозок. Слияние UP и SP позволило предложить прямые перевозки по коридору I-5, проложенному между штатами и связывающему Тихоокеанский Северо -Запад и пункты назначения в Калифорнии. В скомбинированной сети UP стала предлагать новые услуги по перевозке, которые, в частности, стали составлять конкуренцию перевозкам автотранспортом. Например, предлагалась модель услуги "5–7–9", согласно которой перевозки из Тихоокеанского Северо- Запада на Север Калифорнии осуществлялись в течение пяти дней, на Юг Калифорнии — в течение семи дней, а в Лас-Вегас/Феникс — в течение девяти дней. Всемирный банк Страница 739 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific Кроме того, эти приобретения позволили UP воспользоваться доступом к бассейну реки Паудер на юго-востоке шт. Монтана и северо-западе шт. Вайоминг, хорошо известному своими залежами угля. Такой доступ стал приносить UP значительную прибыль, средства из которой вкладывались в поддержание работы и развитие ее сети. Кроме того, были созданы благоприятные условия для налаживания перевозок по Аламедскому коридору, открывающему доступ к портам, к Лос -Анджелесу, другим пунктам назначения в США. То есть, по железной дороге было налажено сообщение с портами. Помимо увеличения протяженности путей и открытия прямых направлений UP также решила три главные задачи в период после слияний:  рационализации активов, связанных с эксплуатацией путей сообщения;  более интенсивного использования активов, относящихся к подвижному составу; и  увеличения капиталовложений на цели восстановления и реконструкции. Помимо рационализации активов, связанных с эксплуатацией путей сообщения, благодаря появлению прямых направлений, в период после таких приобретений перевозки в сети UP стали осуществляться быстрее, чем в среднем по другим национальным железнодорожным путям класса 1. Повышение интенсивности перевозок в сети UP после приобретений также позволило обойти ближайшего конкурента — BNSF. (См. рис. 4). Всемирный банк Страница 740 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific В период после приобретений UP стала постепенно выводить инвестиции из менее рентабельных линий или вообще отказываться от них (см. рис. 4 и 5). Что примечательно, железнодорожные ветки UP сократились на 2398 км (на 28 процентов) за пять лет, с 1996 по 2001 гг. Это позволило UP полностью сосредоточиться на "ядре" ее бизнеса, обслуживая более рентабельные направления. Стратегия UP способствовала повышению экономии за счет "уплотнения", с увеличением объемов грузоперевозок в пределах уменьшенной, но более эффективно работающей сети (см. рис. 5). В результате приобретения CNW и SP количество грузовых вагонов, находящихся в собственности или арендуемых UP, увеличилось примерно вдвое. После интеграционных процессов UP сократила этот парк, увеличив при этом количество повагонных отправок. Ключевым моментом в этой стратегии стало сокращение времени простоя грузовых вагонов и более интенсивная их эксплуатация. Этому способствовало совершенствование методов планирования, проведение профилактического обслуживания и централизация операций на сортировочных станциях. В период с марта 1998 по март 2000 г. UP сократила время стоянки грузовых вагонов на конечных железнодорожных станциях на 34 процента (в среднем с 40 до 26 часов). UP намного интенсивнее стала эксплуатировать грузовые вагоны "частных линий" (т. е. вагоны, находящиеся в собственности самих перевозчиков) (см. рис. 6). С 1996 по 2001 гг. количество вагоно-километров при грузоперевозках в сети UP увеличилось на 71 процент. Это позволило UP выгодно использовать средства, вложенные в подвижной состав другими партнерами, вместо того, чтобы стеснять себя в собственных средствах. Всемирный банк Страница 741 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific Вслед за слиянием с SP компания UP значительно увеличила объемы капиталовложений в восстановление и обслуживание сети (см. рис. 7). В определенной степени это создало предпосылки для утверждения слияния, которое требовалось получить от Совета по наземному транспорту. В течение трех лет после 1996 года UP потратила примерно на треть больше средств на цели капиталовложения на км пути в ее сети, чем за три года, предшествовавшие 1996 году. Всемирный банк Страница 742 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific Объединенная сеть компаний UP и SP также позволила UP внедрить модель веерной сети для формирования поездных бригад. При этом бригады формировались на одной из крупных конечных станций ж/д сети. Такие бригады могли обслуживать любой маршрут, берущий начало в такой узловой станции. Такой подход оказался более эффективным в плане использования трудовых ресурсов, чем при назначении бригад конкретным маршрутам. Соображения насчет приобретений Экономическое обоснование слияний и приобретений: Одним из интересных аспектов приобретения компанией UP компании SP было то, что сети обеих железных дорог во многом совмещались и дополняли друг друга. Это позволило экономически обосновать такое приобретение, экономя средства и расширяя масштаб перевозок в такой сети. Дублирование нескольких рентабельных маршрутов, таких как Окленд-Денвер, Хьюстон- Новый Орлеан и Сан-Антонио-Чикаго, позволило уверенно сэкономить средства, исключив лишние операции. Но при этом сеть SP позволила UP воспользоваться маршрутами вдоль Западного побережья США и по территориям Юго-Востока, что во многом похоже на то, как сеть CNW предоставила доступ к Среднему Западу (а именно Чикаго). Обеспечение соблюдения нормативно-правовых требований: В 1995 году деятельность в этой отрасли стала регулироваться Советом по наземному транспорту (STB) 382. STB также решал вопросы слияния железных дорог. Хотя нормативно-правовой климат, затрагивающий такие слияния, в переходный период UP только формировался, озабоченность по поводу снижения уровня конкуренции подтолкнула STB к временной приостановке слияния железных дорог класса 1 в 2000 году, а в последствии наложить более тяжелое бремя доказывания на будущую практику слияний. Запрет Советом был установлен в 2001 году, но с тех пор слияния американских железных дорог класса 1 не происходили 383. Слияние UP и SP подверглось тщательной проверке американскими властями (Советом STB и Министерством юстиции) в целях установления его соответствия антитрестовским актам и законам о железных дорогах. Права пользования частными железными дорогами, в частности, стали ключевой проблемой в связи с озабоченностью по поводу снижения уровня конкуренции после устранения одного конкурента в области грузоперевозок. Что примечательно, основное внимание уделялось способности другого конкурента — BNSF — воспользоваться доступом к отдельным участкам сети UP-SP после слияния. В итоге UP уступила такие права на более чем 6000 км своей сети, включая главный сегмент на участке между Денвером и 382Совет STB также имеет ограниченные полномочия контролировать ж/д тарифы. 383Однако стоит отметить, что с 2001 года было предпринято несколько попыток слияний, которые не были доведены до конца, включая инициативу CP Rail, собиравшейся потратить на Norfolk Southern почти 30 млрд долл. США. Рациональный подход больше не наблюдался вследствие того, что ряд ж/д сетей класса 1 расширился, поглотив более мелкие сети. Всемирный банк Страница 743 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific Оклендом. Кроме того, STB установил требования в отношении проведения переговоров с профсоюзом до объединения перевозок UP и SP. 3.4 Уровень проблем после приобретений Сразу же после приобретений сеть UP столкнулась со сбоями и задержками в грузоперевозках, вызванными высоким спросом на железнодорожную транспортировку при плачевном состоянии бывшей сети SP, в частности, в районе Хьюстона в 1997/98 гг. Это вызвало эффект домино: возникла перегруженность и задержки, что сказалось на грузоперевозках по всему Западу США. Наконец, UP удалось наладить перевозки, но к тому времени объемы поступлений от перевозки грузов в сети UP-SP из расчета на тонно- километр сильно упали (рис. 8). Перебои в перевозках также негативно повлияли на отношение к слиянию UP и SP. В 2000 году "Национальная лига перевозчиков промышленных грузов" провела опрос 47-ми крупных заказчиков UP, оценив их отношение к компании до и после слияния с SP. Девяносто четыре процента клиентов UP и 70 процентов бывших клиентов SP указали на снижение уровня обслуживания после слияния. Однако однозначного ответа на вопрос о том, возникла бы перегруженность, даже если такого приобретения не состоялось, дать нельзя. Финансовые трудности компании SP привели к хроническому недоинвестированию в инфраструктуру, которое могло стать причиной недоработок технического характера, вне зависимости от того, кто владел активами. Всемирный банк Страница 744 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific 4 Результаты Преобразование UP принесло пользу заказчикам железнодорожных перевозок, которые только выиграли от экономии за счет масштабов и объемов в результате укрупнения сети UP. В среднесрочной перспективе сосредоточенность UP на железнодорожном бизнесе позволило ей извлечь еще большую выгоду из имеющихся активов и повысить уровень обслуживания. Совет STB, Федеральная комиссия по торговле (FTC) и Управление государственной ответственности (GAO) провели фактическую проверку влияния приобретений UP с целью установить факт получения экономической выгоды, обещанной компанией UP компетентным органам. Выделить результаты приобретений UP из общих тенденций в отрасли и экономике оказалось трудно, однако такая проверка в целом принесла положительные отзывы в плане того, как это сказалось на обществе в целом. Стоит отметить, что STB подметил снижение тарифов на грузоперевозки с поправкой на инфляцию на 9,2 процента на Западе США (в сети UP/SP) в отличие от снижения на 5,1 процента на Востоке США. Согласно выводам GAO слиянию UP и SP можно приписать снижение тарифов по четырем из шести изученных маршрутов грузоперевозок. Но наибольшую пользу из преобразования UP, пожалуй, извлекли члены профсоюзов и Правительство США. На момент приобретения компанией UP железнодорожные активы и финансы SP находились в довольно упадочном состоянии. Слияние с UP, вероятно, позволило избежать принятия политически трудного решения о необходимости вмешательства правительства, если бы финансовое положение SP оказалось плачевным. Вмешательство союзов, имеющих политическое влияние, могло бы еще больше осложнить и сделать спорным любое решение. Как явствует из годовых отчетов UP, в результате слияния с SP рационализировать людские ресурсы было трудно. Значительная часть рабочей силы UP "не укладывалась" в рамки реструктуризации из-за вмешательства со стороны STB и профсоюзов, в которых состояли поездные бригады, ставивших определенные условия для слияния UP и SP. Хотя UP уволила около 5000 работников (см. рис. 9), большая часть увольнений не распространялась на поездные бригады. В этом плане поездные бригады бывшей SP могли от этого больше всего выиграть, поскольку они поменяли финансово неустойчивого работодателя на другого, социально более ответственного. Хотя увольнения в UP в период после приобретения происходили постепенно, деятельность компании стала менее трудоемкой, и важно отметить, что сокращение штата имело место в основном там, где влияние профсоюза было менее очевидно. Сокращение штата с 1996 по 2000 гг. скорее происходило естественным отсевом, а не вследствие необходимости увольнений лишних работников. Всемирный банк Страница 745 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific В краткосрочном плане акционеры в результате приобретений UP пострадали от сокращения выпуска новых акций и снижения доходности по ним ниже минимальных пределов во время объединения с компанией SP. Непосредственно после приобретений рентабельность активов UP, рентабельность ее собственного капитала и рентабельность инвестированного капитала оказались ниже по сравнению с периодом, предшествовавшим приобретениям, и на фоне общей тенденции роста ВВП в США (рис. 10). Несмотря на первоначальный резкий рост показателей во время приобретений цена акций UP значительно снизилась по данным S&P 500. Слабые финансовые показатели UP сразу после приобретений наводят на мысль о следующем, и не только:  UP переплатила, реализуя задуманные приобретения;  расходы по предоставленным концессиям, в рамках которых регулировалась деятельность, в целях получения согласия на слияние с SP, превысили ожидания; либо  интеграция с различными действующими компаниями была сопряжена с еще более трудными задачами или принесла меньше финансовой выгоды, чем планировалось. В 2001/02 гг. BNSF осуществляла всего пять процентов грузоперевозок по центральному коридору UP из Среднего Запада в Калифорнию на правах пользования железной дорогой, согласно предписанию STB. Отсюда можно предположить, что такие права не явились главной причиной первоначально потерянной акционерами стоимости. Скорее всего, причиной Всемирный банк Страница 746 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific потери стало UP больше обычного преодолевала препятствия на пути к интеграции деятельности с SP384. Эта борьба достигла апогея в 1998 году, ставшем по-настоящему тяжелым в достижении рабочих и финансовых показателей. Однако UP наконец удалось добиться значительной эффективности в результате правильной организации управления объединенными 384Помимо обслуживания долга большая часть средств UP (которая могла бы пойти на выплату дивидендов) уходила на капиталовложения в целях восстановления устаревающих активов SP, которым многие годы не хватало инвестиций. Всемирный банк Страница 747 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific железнодорожными активами. Есть конкретное подтверждение тому, что UP быстрее увеличила объемы грузоперевозок в своей сети, чем ее основной конкурент (BNSF) или железнодорожная отрасль США вместе взятая. Отчасти это указывает на рационализм в решениях касательно бюджетирования капиталовложений и плановость в сокращении менее рентабельных железнодорожных веток. Аналогичным образом UP добилась повышенной интенсивности эксплуатации своего парка подвижного состава. Вероятно, значительных перемен руководству UP удалось добиться благодаря отсутствию "лишних" видов деятельности, не относящихся к ж/д перевозкам. 5 Заключение Изменение стратегии UP вслед за появлением нормативно-правовой базы, обосновывающей ее деятельность, позволило извлечь много ценных уроков, в частности, потому, что результат был предсказуем. В целом решение UP сосредоточиться на ее основной хозяйственной деятельности, как оказалось, возымело успех, охватывая довольно продолжительный период, за который собраны показатели ее работы. Однако история преобразования UP показала, что крупная реструктуризация железных дорог может значительно нарушить деятельность в краткосрочном плане. Приступить к конкретным действиям для улучшения работы оказалось гораздо труднее, чем совершать предшествовавшие им финансовые сделки. На это, в частности, указывают рабочие и финансовые показатели UP в течение нескольких лет сразу после приобретений. Нормативно -правовая база в Всемирный банк Страница 748 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific США заставила решать ряд трудных проблем, поскольку условием для разрешения сделок по слиянию являлось принятие концессии. Регулятор вынудил UP предоставлять права на пользование ее железной дорогой во исполнение соглашений с профсоюзами и обещать вкладывать определенный капитал, если компания хотел получить одобрение слияния. Уроки, касающиеся предприятий с холдингами в железнодорожном бизнесе и других областях деятельности, которые намерены реструктуризировать свои портфели и/или деятельность, таковы:  Уделение основного внимания железнодорожным перевозкам, если компания на них специализируется, позволяет повысить эффективность работы. Помимо существования и применения нормативно-правовой базы железнодорожной компании для развития, скорее всего, требуются значительные инвестиции и активные действия со стороны руководства, чтобы впоследствии результаты стали ощутимы для заказчиков. Чтобы такое сосредоточение на основной деятельности стало возможным, крайне важно минимально использовать время и средства, предусмотренные для других проектов.  Масштабная реструктуризация железной дороги является сложным процессом, в краткосрочном плане она могут нарушать деятельность, хотя в среднесрочной и долгосрочной перспективе она может иметь положительный эффект. Это верно в отношении развитых и развивающихся экономик. На примере UP видно, что масштабные изменения в деятельности и политэкономия трудовых отношений с профсоюзами, в частности, могут нарушать все планы. Однако, преодолевая первичные трудности, можно добиться устойчивости развития в долгосрочной перспективе.  Для улучшения результатов хозяйственной деятельности крайне важно делать целенаправленные капиталовложения. Характер железнодорожных активов подразумевает долгосрочность перспектив, открывающихся в результате реструктуризации. Программы инвестиций рассчитаны на много лет. Связанный с ними успех зависит от планомерности и целесообразности инвестиций, оптимизации использования активов, независимо от краткосрочных решений, касающихся финансов. Опыт UP подсказывает, что согласованность целевых капиталовложений позволяет даже преодолеть трудные первые шаги на пути реструктуризации.  От подходящей нормативно-правовой базы, применяемой в подходящий момент, выигрывают как заказчики, так и экономика в целом. Влиятельные регуляторы могут помочь извлечь выгоду для клиентов и экономики в целом, вместо того, чтобы обслуживать узкий круг заинтересованных сторон. В частности, пример с UP показал, как регулятивные механизмы могут донести выгоду от реструктуризации до более широких кругов. Всемирный банк Страница 749 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Железнодорожная компания по повышению эффективности сектора железных дорог Union Pacific Список литературы Association of American Railroads. (апрель 2016 г.) "America’s Freight Railroads under Balanced Regulation." Association of American Railroads. Источник: https://www.aar.org/BackgroundPapers/Impact%20of%20the%20Staggers%20 Act.pdf Breen, D. (2004). The Union Pacific/Southern Pacific Rail Merger: A Retrospective on Merger Benefits. Federal Trade Commission. Источник: https://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/reports/union- pacific/southern-pacific-rail-merger-retrospective-merger- benefits/wp269_0.pdf Hamberger, E. R. “Hearing on the 35th Anniversary of the Staggers Rail Act: Railroad Deregulation Past, Present, and Future. Proc. of Committee on Transportation and Infrastructure before the U.S. House of Representatives, Washington”. Вашингтон: Association of American Railroads, 2015. 1-25. Ibrayeva, E., and Terrence, T. "Union Pacific: Through Deregulation & Beyond." American Journal of Management 14.1-2 (2014): 47-61. Источник: http://www.na-businesspress.com/AJM/IbrayevaE_Web14_1-2_.pdf Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Всемирный банк, г. Вашингтон, округ Колумбия. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. URL: http://hdl.handle.net/10986/23800 Surface Transportation Board. Financial and Statistical Reports (R-1). Источник: http://www.stb.dot.gov/stb/industry/econ_reports.html Union Pacific Railway Corp. (1994–2005 гг.). 10-k Reports. Источник: http://www.sec.gov/edgar/searchedgar/webusers.htm#.VSLHFtLER8E United States General Accounting Office (2002). Report to the Chairman, Committee on Transportation and Infrastructure, House of Representatives. Источник: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GAOREPORTS-GAO-02- 524/pdf/GAOREPORTS-GAO-02-524.pdf US General Accounting Office (2002). Railroad Regulation: Changes in Freight Railroad Rates from 1997 through 2000. GAO-02-524. Источник: http://www.gao.gov/assets/240/234838.pdf Всемирный банк Страница 750 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог Анализ примеров Компания "Virgin Trains" В данном анализе описывается, каким образом успешная компания - оператор железных дорог сумела удвоить количество пассажиров в течение 12 лет, частично благодаря взвешенному коммерческому управлению. Во - вторых, анализируется представлены опыт и уроки использования франшиз в условиях неопределенности, ставших результатом крупных инвестиций в инфраструктуру, осуществленных самостоятельной компанией, занимающейся железнодорожной инфраструктурой. 1 Франшизы в секторе железных дорог Великобритании После почти 40 лет работы в государственном секторе в качестве компании "British Rail" (BR), в 1994-1997 годах железнодорожная отрасль Великобритании была полностью реорганизована, включая разграничение инфраструктуры и функций по осуществлению перевозок, внедрение механизма франшиз в секторе пассажирских перевозок, и продажу грузовых перевозок385. Подвижной состав BR для пассажирских перевозок был разделен на три лизинговые компании подвижного состава (ROSCO), которые были проданы в 1996 году. С тех пор ROSCO также предоставляет в лизинг компаниям-операторам пассажирских поездов большинство новых локомотивов, пассажирских вагонов и мотор-вагонного подвижного состава. С момента приватизации железнодорожные пассажирские перевозки в Великобритании осуществляют частные компании, в основном через франшизы. Операторы, имеющие открытый доступ, также обслуживают некоторые линии на сугубо коммерческой основе. Права на эксплуатацию пассажирских поездов были переданы в рамках франшиз 25 (сейчас - 20) компаниям-операторам поездов, что создало "конкуренцию за рынок". Чтобы обеспечить возможность конкуренции за франшизы, операторы были приватизированы без масштабной базы активов; они покупают доступ к объектам инфраструктуры у сети железных дорог в соответствии с условиями, одобренными независимым Департаментом железнодорожного регулирования. Франшизы были предоставлены на 7-15 лет; более 385Более подробная информация о железнодорожной реформе в Великобритании представлена в документе "Reforming Railways – Learning from Experience " (http://www.cer.be/publications/books/2099-новый-reforming-railways-learning-from- experience) и "Privatizing British Railways: Are There Lessons for the World Bank and Its Borrowers?" (http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/214578- 1099319223335/20273748/Final%20Version%20for%20Publication.pdf) Всемирный банк Страница 751 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог длительные франшизы были предоставлены в ответ на обязательства по осуществлению инвестиционных мероприятий. 1.1 Франшизы компании "Virgin Rail" Британские операторы автобусов выиграли большинство франшиз, частично благодаря опыту снижения расходов, который они приобрели в 1980-е годы после приватизации. Две франшизы, "West Coast" и "Cross Country", были предоставлены Virgin Rail Group, частной компании с ограниченной ответственностью, которая является филиалом "Virgin Management", еще одной частной компании с ограниченной ответственностью, которая контролируется Ричардом Брэнсоном, учредителем авиакомпании "Virgin Atlantic". Успех Virgin в получении железнодорожной франшизы частично объясняется предложением стремительных темпов замены стареющего подвижного состава. Обе франшизы "Virgin" относятся к междугородным перевозкам, для которых возможно было использовать опыт Virgin в области маркетинга и обслуживания клиентов. Действие 15-летних франшиз началась в 1997 году; ее окончание запланировано на 2012 год. Франшизы были предоставлены на 15 лет386, поскольку они предусматривали крупные инвестиции 387, требовавшие длительного срока окупаемости388, и могли создать перебои в функционировании инфраструктуры. Контракт на обслуживание направление "CrossCountry" был прекращен досрочно в результате пересмотра Правительством в 2007 году услуг в рамках франшиз, тогда как направление "WestCoast" остается за компанией Virgin до 2012 года. В рамках франшизы, регуляторные отношения между государством и частными операторами, такими как Virgin, были оформлены в виде контрактных положений, указанных во франшизных соглашениях и соответствующих документах. Во Вставке 1 кратко изложены основные элементы франшизного контракта на "West Coast". Получатели франшизы, как правило, несут основную часть рисков, связанных с доходами389, а также все риски, связанные с издержками, за исключением изменений платы за доступ к путям, влекущих соответствующие изменения субсидий или премиальных выплат. 386 В 2010 г. правительство решило еще раз продлить срок действия франшизы до 15-22,5 лет для повышения объемов инвестиций. См. http://www.dft.gov.uk/consultations/closed/2010-28/govresponse.pdf 387 Участники торгов должны были подавать предложения в двух вариантах: с указанием и без указания инвестиций. 388 Несмотря на то, что компании, получившие франшизы, арендовали подвижной состав у ROSCO, такое требование не выдвигалось; операторам была предоставлена возможность самостоятельного приобретения передвижного состава. 389 Первоначально обладатель франшизы нес все риски, связанные с доходами, но в настоящее время часть доходов передается государству в случаях, когда сумма доходов значительно отличается от сумм, предполагаемых при присуждении франшизы. Всемирный банк Страница 752 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог Всемирный банк Страница 753 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог 2 Структура собственности, управление и организационная структура "VirginRailGroup" находится в совместной собственности "VirginManagement" (51 процент) и государственной компании с ограниченной ответственностью "Stagecoach Group" (49 процентов), которая приобрела указанный пакет акций в 1998 году. Оба владельца представлены в Совете директоров "VirginTrains" и каждый имеет своего сопредседателя. Компания имеет брендовое название "Virgin Trains". "Virgin Rail" возглавляет генеральный директор. Другие руководящие должности представлены генеральным директором по производственным вопросам, исполнительным директором коммерческим директором, директорами вспомогательных служб, директорами по вопросам коммуникаций, кадров и финансов. Несмотря на предоставление гораздо более широкого спектра услуг, направление "West Coast" имеет только 3000 сотрудников по сравнению с 4000 до приватизации. Концепция развития "Virgin Trains заключается в следующем: "обеспечить самую безопасную, последовательную, надежную и рентабельную франшизу по эксплуатации поездов в условиях уважения различных точек зрения, при которых люди не опасаются открытости и честности ". "Virgin" определяет свое отличие от конкурентов в своей корпоративной организации и кадровой политике. Децентрализованная региональная структура этой компании позволяет местным сотрудникам предлагать и внедрять изменения, а их близость к клиентам помогает им лучше понимать потребителей. Сотрудники, работающие с клиентами, нанимаются исходя из навыков межличностного общения; их общение с клиентами поощряется. Более 20 сотрудников отдела кадров занимаются вопросами найма, обучения и карьерного продвижения. Компания "Virgin" создала учебный центр для повышения квалификации сотрудников; темами семинаров являются методы конструктивных коммуникаций и обратной связи; проводятся церемонии награждения сотрудников за выдающиеся результаты; кроме того, внимательно отслеживаются такие показатели морально - психологического климата, как количество больничных и ротация персонала. 3 Тарифы и продажа билетов Министерство транспорта регулирует ряд тарифов компании "Virgin" на проезд, что является обычной практикой для франшизы; например, цену дешевых обратных билетов (которые не приобретаются заранее), а также цену сезонных билетов на пригородные перевозки. Для учета инфляции повышения увязаны с изменением индекса розничных цен. В отношении других типов билетов "Virgin" использует систему управления доходами, аналогичную системам, используемым авиакомпаниями; она Всемирный банк Страница 754 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог запрограммирована на установку тарифов, обеспечивающих максимальную прибыль. Используемая в этой системе ценовая политика позволяет сбалансировать использование поездов между пиковыми периодами, когда поезда заполнены, и пассажирам приходится стоять, и периодами низкой загрузки. Пассажиры могут через Интернет узнать варианты цен и расписание движения. Эта система позволила усилить дифференциацию тарифов. Самые высокие тарифы действуют при приобретении билетов в день поездки, и цены на них существенно увеличились, особенно в отношении первого класса. При этом самые низкие цены, доступные только при заблаговременном бронировании, составляют малую часть от цены самых дорогих билетов. Помимо общегосударственных льготных тарифов для определенных категорий населения, например, для молодежи, лиц пожилого возраста, инвалидов и военнослужащих, "Virgin" конкурирует с автотранспортом, предлагая скидки для семей и на групповые поездки. "Virgin" открыла клуб путешественников для владельцев билетов первого класса и предлагает 10 - процентную скидку по "книжкам" из 10 билетов, бесплатную парковку и услуги общественного транспорта в конце каждого маршрута. "Virgin" и другие операторы междугороднего сообщения переняли от авиалиний инновации в области продажи билетов – пассажиры могут приобретать билеты онлайн и самостоятельно распечатывать электронные билеты. Чтобы упростить покупку билетов, "Virgin" внедрила терминалы автоматизированной продажи билетов. Она также учредила и владела контрольным пакетом крупной системы розничной продажи билетов (thetrainline.com), но впоследствии продала его в 2006 году. В настоящее время "Virgin" создала новый веб-сайт, посредством которого можно приобрести билеты других операторов, равно как и на собственные маршруты. Повышение комфортности поездок Во всех поездах имеются магазины, обеспечивается качественная мобильная связь, предлагаются устройства для зарядки мобильных телефонов и ноутбуков, действуют системы громкой связи по всему поезду, внедрена технология снижения шума ("QuietZone™"), предлагаются дополнительные услуги для пассажиров с ограниченными возможностями. На всех поездах услуги wi-fi предлагаются бесплатно пассажирам первого класса и за плату – пассажирам стандартного класса. В целях безопасности на всех поездах установлены системы видеонаблюдения. Хартия пассажира и рассмотрение жалоб "Virgin Trains" имеет Хартию пассажира, которая определяет следующие услуги и меры:  Предоставление объективной информации клиентам по вопросам планирования поездок и цен на билеты; Всемирный банк Страница 755 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог  Обеспечение потребностей клиентов с ограниченными возможностями;  Информирование клиентов по вопросам рассмотрения жалоб. Политика "Virgin Rail" по рассмотрению жалоб определена в Хартии пассажира390. Бланки для жалоб или замечаний предлагаются в большинстве поездов, на основных станциях, и их также можно загрузить с веб-сайта компании; пассажиры могут бесплатно отправлять их в "Virgin" по почте. Если клиент не удовлетворен ответом "Virgin", он(она) может связаться с "PassengerFocus", независимой государственной мониторинговой организацией, которая защищает интересы пассажиров. Хартия пассажира "Virgin Trains" не создает каких-либо контрактных отношений между компанией "Virgin Trains" и ее клиентами. Вместо этого, правовые обязательства указаны в "Национальных условиях железнодорожных перевозок", которые применяются ко всем компаниям - операторам поездов в Великобритании и которые являются частью контракта, заключаемого клиентами с "Virgin Trains" при покупке билетов. Эти обязательства действуют в отношении всех компаний -операторов поездов в Великобритании. 390 http://www.virgintrains.co.uk/assets/pdf/global/passengers-charter-new.pdf Всемирный банк Страница 756 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог 4 Основные инвестиции Планы компании "Virgin Trains" в отношении направления "West Coast" и ее изначальное соглашение с правительством исходили из необходимости срочной замены подвижного состава и обновления инфраструктуры на магистрали "West Coast" (WCML), связывающей Лондон с основными населенными пунктами вокруг Бирмингема, Манчестера и Глазго (Рисунок 1). WCML является самой загруженной линией в Великобритании; по ней осуществляется 40 процентов грузоперевозок в Великобритании; линия также используется для пассажирских перевозок "Virgin" и других операторов. Даже на этапе, предшествующем франшизному соглашению, Правительство демонстрировало высокий уровень поддержки проекта по реконструкции WCML, в целях решения проблемы отставания сроков обновления объектов инфраструктуры. В соответствии с внедренной при приватизации вертикально разделенной структурой отрасли, ремонт инфраструктуры WCML должна была осуществлять компания "Railtrack" (сейчас именуемая "Network Rail"). В реализации проекта имели место значительные и перерасход средств и, несмотря на сокращение объемов (в основном, связанных со снижением максимальной скорости с 225 до 200 км/ч), окончательная сумма расходов составила почти 9,0 миллиардов фунтов стерлингов, что в четыре раза превышает изначальный бюджет. Крах компании "Railtrack" привел к финансовым проблемам для многих операторов, и франшизные контракты на "West Coast", "Cross Country"391 и многие другие направления в 2002 году были заменены договорами на управление, согласно которым Правительство брало на себя риски по доходам и издержкам, а операторам выплачивалась комиссия за управление. Договора на управление франшизами "Virgin" были продлены до 2006 года, что превышает сроки подобных контрактов с другими компаниями в связи с затянувшимся периодом неопределенности до завершения инвестиционных мероприятий по инфраструктуре, что затруднило оформление новых франшизных контрактов. В 2001-2004 гг. в ожидании ремонта инфраструктуры "Virgin" закупила новый подвижной состав для направления "West Coast" в рамках финансового лизинга с ROSCO. Для работы на электрифицированных линиях был построен 51 поезд "Pendolino" (электропоезда с принудительным наклоном – см. фотографию ниже), техническое обслуживание которых в настоящее время осуществляет компания "Alstom", и которые сдаются в лизинг компанией "Angel Trains" (ROSCO). Для работы на электрифицированных линиях компания "Bombardier" построила и обеспечивает эксплуатацию 21 поезда "Voyager" (дизельные локомотивы с принудительным наклоном); они сдаются в лизинг компанией "Voyager Leasing" (которая, что нетипично, не входит в состав ROSCO). "Virgin" - 391Направление "CrossCountry" являлось убыточным, но субсидировалось за счет прибыли, получаемой на направлении "WestCoast". К 2002 году проблемы возникли по обоим направлениям. Всемирный банк Страница 757 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог первая группа компаний-операторов, которая при проведении переговоров о покупке подвижного состава предусматривала положения о техническом обслуживании оборудования его производителем. В этих целях производителю передавались депо. Эта основная инновация может объяснить успех внедрения технологии принудительного наклона по сравнению с опытом других стран. Поезд "Pendolino", в котором используется технология принудительного наклона (источник: веб-сайт компании " Virgin") 5 Услуги и показатели После завершения модернизации инфраструктуры в декабре 2008 года компания "Virgin" ввела новый график движения поездов по направлению "West Coast", на 30 процентов повысив скорость движения и сократив время в пути (Рисунок 2). По маршрутам из Манчестера и Бирмингема в Лондон поезда стали ходить каждые 20 минут, что сопоставимо с периодичностью движения многих поездов пригородного сообщения и наиболее регулярных поездов дальнего следования в странах Европы. Несмотря на то, что поезда "Pendolino" способны развивать скорость в 225 км/ч, они двигаются с максимальной скоростью в 200 км/ч по причинам, обусловленным ограничениями системы сигнализации. При этом поездка на расстояние в 640 км из Лондона в Глазго сейчас может занять всего лишь 4 часа и 9 минут. Всемирный банк Страница 758 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог Динамика интенсивности движения на направлении "West Coast" приведена на Рисунке 3. В период между 2002-2003 гг. и 2009-2010 гг. показатели в поездо-километрах выросли на 51 процент, пассажирокилометрах – на 81 процент. Несмотря на тот факт, что основной рост объема услуг приходится на период после 2007-2008 гг., основной рост перевозок произошел до этого благодаря внедрению нового подвижного состава. После 2007 -2008 гг. рост в секторе пассажирских перевозок замедлился, частично в связи с экономическим спадом. Компания "Virgin Trains" смогла привлечь значительную часть пассажиров авиалиний, особенно с маршрута Лондон - Манчестер (300 км), где железная дорога является наиболее конкурентоспособной, и ее доля перевозок на этом рынке сейчас превышает 75 процентов. На Рисунке 4 показано, что критерий качества "Public Performance Measure" или "PPM" (% поездов с отставанием менее, чем 10 минут), и общий показатель удовлетворенности потребителей существенно повысились в указанный период. Наиболее значимые улучшения произошли в конце 2004 года непосредственно после ввода в эксплуатацию нового подвижного состава. После завершения работ по модернизации в конце 2008 года, оба показателя продолжали неуклонно улучшаться. При этом, как и у других операторов, клиенты компании "Virgin" на направлении "West Coast" по- прежнему низко оценивают соотношение цены и качества, состояние некоторых объектов и определенные аспекты услуг. Несмотря на внимание, которое компания "Virgin Rail" уделяет своему персоналу и клиентам, рейтинг оценки клиентами работы персонала был ниже рейтинга общей удовлетворенности пассажиров и варьируется от 70 до 90 процентов, в зависимости от функциональной категории. Всемирный банк Страница 759 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог На Рисунках 5 и 6 приведены показатели составо -километров, эффективности поездов, пассажиро-километров и удовлетворенности потребителей; они указывают на то, что составо-километры и эффективность поездов тесно связаны с интенсивностью перевозок и удовлетворенностью потребителей. Представляется, что дополнительными факторами роста спроса являются завершение закупок подвижного состава в 2004 году, а также работ по модернизации инфраструктуры в 2008 году. Всемирный банк Страница 760 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог 6 Финансовые результаты На Рисунках 7 и 8 представлены финансовые показатели "Virgin" на направлении "West Coast" в период с 2000-2001 гг. до 2009-2010 гг.392 Операционная маржа393 для "West Coast" составляет от 4 до 13 процентов (в среднем она составляет 9,0 процентов), что превышает показатели других междугородных франшиз394 и значительно выше 3-4% маржи, типичной для большинства британских железнодорожных франшиз. Рисунок 9 показывает, что субсидирование направления "West Coast" достигло пикового уровня в 328,4 миллиона фунтов стерлингов в 2003 -2004 гг., так как инфраструктура и подвижной состав находились в неудовлетворительном состоянии и отсутствовали стимулы для повышения эффективности в рамках контракта на управление. Благодаря столь значительным государственным субсидиям, компания "Virgin" добилась приемлемых оборотов (см. Рисунок 7). В 2006 году "Virgin" вернулась к франшизному контракту, и в 2008 году были завершены работы по ремонту 392Расчет на основе годовых отчетов "Stagecoach", поскольку "VirginRail" не обнародует свою финансовую отчетность. Данные до 2008-2009 гг. не учитываются, так как в то время "VirginRail" управляла направлениями "CrossCountry" и "WestCoast", и, следовательно, данные не являются сопоставимыми. 393 Поскольку "VirginRail" осуществляет незначительные инвестиции за счет собственного капитала, оперативная маржа является более значимым показателем финансовой эффективности, чем коэффициент прибыли задействованного капитала. 394 Включая направление "CrossCountry", где маржа была довольно низкой и зачастую отрицательной. Всемирный банк Страница 761 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог и модернизации инфраструктуры. Размеры субсидий, соответственно, снизились, и в 2008-2009 гг. компания "Virgin" в итоге выплатила профицит государству по перевозкам по направлению "West Coast".395 7 Оценка Проблемы, возникшие в рамках франшизы компании "Virgin" по железнодорожным перевозкам, частично связаны с чрезмерно оптимистическими прогнозами прибыли в первичных конкурсных предложениях (см. Nash et al.) и, в случае с направлением "West Coast", со сложным инфраструктурным проектом, который предусматривал приостановление движения и в котором участвовало множество организаций, который был подвержен политическому влиянию и репутационному риску. Вся серьезность этих проблем проявилась только со временем. Как возникли эти проблемы? Некоторые утверждают, что компания "Virgin" победила в переговорах компанию "Railtrack", слабую организацию, которая не смогла защитить собственные интересы и выполнить обязательства (см. Гурвиш). Верно и то, что компания "Virgin" грамотно проводила переговоры по передаче проектных рисков компании "Railtrack", таким образом защищая собственные коммерческие интересы и интересы других операторов. Это помогло защитить репутацию компании "Virgin", равно как и репутацию железных дорог в целом от незаслуженных упреков, поскольку на репутации железных дорог уже отрицательно сказывались старение активов и ненадежность. Является спорной рациональность франшизы "West Coast" в качестве вертикально отделенного оператора, с учетом сложности и ожидаемого приостановления движения на время работ по модернизации инфраструктуры, а также в связи с масштабной задачей по координации ввода в эксплуатацию нового подвижного состава. Некоторых проблем можно было бы избежать, если бы компания "Virgin" также отвечала за объекты инфраструктуры, хотя могли возникнуть новые проблемы, связанные с тем, что железнодорожная инфраструктура не является профильным направлением деятельности компании "Virgin Trains". 395Согласно первоначальному франшизному контракту, компания "Virgin" должна была выплатить первую премию в 2002-2003 гг. Переход к премии в 2008-2009 гг. также отражает более низкие тарифы за доступ к путям в 2008-2009 гг., которые учитываются при определении размера субсидии. Всемирный банк Страница 762 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог Контракты в секторе железных дорог Великобритании являются сложными; при этом наиболее сложными из всех являются контракты на направление "West Coast". Правительство должно инициировать подобные соглашения только после детального обсуждения с привлечением лучших консультантов по техническим, коммерческим и юридическим вопросам, а также обеспечив реальную передачу рисков частному сектору. Тем не менее, участие компании "Virgin" обеспечило более существенные достижения, чем преимущества внедрения маркетинговых технологий, заимствованных у авиалиний. Компания "Virgin" является целеустремленным и жестким коммерческим оператором, нацеленным на клиента; участие "Virgin" позволило обеспечить плавный ввод в эксплуатацию поездов с принудительным наклоном в беспрецедентных масштабах, не имеющих аналогов в мире. Частично это можно отнести к инновационным методикам закупки подвижного состава, которые предусматривали и обеспечение технического обслуживания. Опыт компании "Virgin" наряду со значительными инвестициями других партнеров позволили удвоить объемы пассажирских перевозок, в основном, за счет занятия доли рынка авиаперевозчиков. В результате, государство стало получать платежи от "Virgin", нежели продолжать осуществлять субсидирование. Данный анализ показывает, каких успехов можно достичь благодаря привлечению компетентных частных партнеров, обладающих коммерческими навыками и акцентирующих внимание на работе с персоналом и клиентами. Всемирный банк Страница 763 Реформа железных дорог: Сборник материалов Анализ примеров: Компания "Virgin Trains" по повышению эффективности сектора железных дорог Список литературы Department for Transport, UK. Reforming Rail Franchising, July 2010, http://www.dft.gov.uk/consultations/closed/2010-28/consultationdoc.pdf Gourvish, T. “Britain’s Railways 1997-2005”, 2008, Oxford University Press. Nash C., & Smith A., (2006) Passenger rail franchising: British experience, http://eprints.whiterose.ac.uk/2477/2/Passenger_Rail_Franchising_secure.pdf Office of Rail Regulation, various years, National Rail Trends, http://www.rail- reg.gov.uk/server/show/nav.1863 Всемирный банк Страница 764 PPIAF provides technical assistance to governments to support the creation of a sound enabling environment for the provision of basic infrastructure services by the private sector. PPIAF also supports the generation and dissemination of knowledge on emerging practices on matters relating to private sector involvement in infrastructure. The production of this report was funded by PPIAF. |1