PAISAJES INTEGRADOS Y SOSTENIBLES DE LA ORINOQUIA PLAN DE PARTICIPACIÓN DE PARTES INTERESADAS1 I. ¡PONGÁMONOS DE ACUERDO! ¿Por qué es necesario un plan de participación en el proyecto “Paisajes integrados y sostenibles de la Orinoquia”? “Paisajes integrados y sostenibles de la Orinoquia” es un proyecto de cooperación. Es una inversión que se orienta a un objetivo particular, se circunscribe a un área geográfica y vincula a unas instituciones, organizaciones y comunidades específicas, por un tiempo determinado. Todo proyecto de inversión o cooperación que se inicie. Toda iniciativa o actividad nueva o distinta que se incorpore en el quehacer de una organización o de un territorio, genera cambios. En las personas, en las relaciones entre ellas, en sus modos de vida, en el ambiente. Algunos de esos cambios son sabidos, son conocidos. Se puede anticipar que con seguridad ocurrirán. Otros son meras posibilidades. Apenas se pueden intuir. Algunos son positivos para las personas, el territorio o las organizaciones. Otros pueden ser negativos. En pocas palabras, todo proyecto involucra beneficios y riesgos. Impactos positivos y negativos. Definir las maneras de asegurar que los beneficios del proyecto sean pertinentes y aprovechados no puede ser una decisión unilateral. Establecer si los cambios que propicia el proyecto son negativos o positivos es algo que deben valorar los potenciales afectados. O determinar si el proyecto va por buen cambio, en un momento determinado, es un asunto que requiere el concurso de varios. Por lo tanto, es necesario motivar, desarrollar y mantener un proceso sostenido de interacción y participación con y entre quienes tienen algún interés, poseen un derecho o están llamados a brindar un aporte durante todo el ciclo del proyecto. ¿Qué busca el Plan de participación de las partes interesadas? Brindar las pautas para organizar un ejercicio de participación incluyente y con incidencia, durante el ciclo del proyecto “Paisajes integrados y sostenibles de la Orinoquia”. Un ejercicio de participación incluyente es aquel que convoca y vincula a todos aquellos que pueden verse afectados, en forma positiva o negativa, ya sea de manera directa o indirecta, por las actividades del proyecto. A su vez, decimos que la participación tiene incidencia o es efectiva cuando el proyecto genera los canales para identificar y comprender las necesidades, percepciones y expectativas de las partes afectadas, los grupos vulnerables y otras partes interesadas. Y de conformidad con ello, i. establece un marco claro de interacción con las partes interesadas que contribuya a crear y mantener una relación constructiva con y entre ellas, durante toda la vida del proyecto; es decir, desde el momento de la planeación y el diseño de las intervenciones, pasando por la ejecución y el seguimiento de las actividades, hasta la evaluación de los resultados y el cierre. ii. asegura el suministro de información oportuna, comprensible y accesible sobre la naturaleza y alcance del proyecto, los riesgos e impactos de las actividades; 1 Documento elaborado por Doris Ochoa Jaramillo, consultora salvaguardas sociales Banco Mundial iii. conviene con las partes afectadas y los grupos vulnerables las medidas para prevenir, corregir, mitigar o compensar los efectos o impactos no deseados y las incorpora en el desarrollo del proyecto; iv. adecua el diseño del proyecto de modo que se maximicen los beneficios y se minimicen los riesgos para las partes afectadas y los grupos vulnerables; v. establece canales permanentes de información y comunicación para conocer el desempeño del proyecto, en general, y de la gestión ambiental y social, en particular, vi. proporciona a las partes afectadas y los grupos vulnerables -y en general, a las partes interesadas- los medios para canalizar peticiones, quejas y reclamos. ¿Quiénes son las partes interesadas”? Las partes interesadas son todas aquellas personas, grupos u organizaciones que en virtud de sus expectativas, intereses, posición, capacidad de incidencia o modo de vida, a. pueden ser afectados por las actividades que el proyecto plantea desarrollar, las decisiones que se propone fomentar, o los resultados que espera alcanzar; b. pueden incidir en el desarrollo del proyecto y en la consecución de sus objetivos, según sus expectativas e intereses. El primer grupo se conoce como Partes afectadas. Al segundo grupo se le denomina Otras partes interesadas. Las partes afectadas y las otras partes interesadas varían según la naturaleza y el alcance de las actividades de cada uno de los subcomponentes. En otras palabras, un grupo u organización puede ser una parte afectada por una de las actividades del subcomponente “Integración de la biodiversidad en la planificación territorial y sectorial y, a la vez, ser otra parte interesada en el subcomponente de “Gestión de información sobre biodiversidad”. A su vez, las distintas partes afectadas por una actividad pueden estar de acuerdo o no en la valoración que hacen de los riesgos e impactos y discrepar o no en las medidas que se establecen para el manejo de los mismos. Es decir, pueden encontrarse en relaciones de alianza, oposición o indiferencia, unos respecto de otros. De allí la necesidad de gestionar el proceso de participación de manera flexible y adaptativa. Entre las partes afectadas, se distingue un conjunto de personas que dadas sus condiciones sociales, económicas, culturales y territoriales y debido a la naturaleza de las actividades del proyecto, se constituyen en Grupos vulnerables. Vulnerabilidad que encierra mayores riesgos, mayor probabilidad de impactos y menor capacidad de aprovechar los beneficios. En consecuencia, demanda la adopción de medidas diferenciadas, de modo que se asegure la participación incluyente e incidente de dichos grupos. En el contexto de la iniciativa “Paisajes integrados y sostenibles de la Orinoquia”, los grupos vulnerables son pueblos indígenas y familias campesinas, sean andinas, propiamente llaneras, o colonas2. Su vulnerabilidad se deriva de las afectaciones directas3 que puede generar 2 Indistintamente de que tengan derechos legales sobre las tierras y los recursos naturales; no puedan alegar derechos legales pero le reclaman tierras al Estado y tal reclamo es reconocido por la legislación nacional; o no tienen ningún derecho ni reclamo legales reconocibles sobre las tierras o los bienes que ocupan o usan. Establecer la circunstancia en que se haya cada persona o grupo y determinar, en consecuencia, la extensión e intensidad de los riesgos e impactos y la proporcionalidad de las medidas a que haya lugar, serán tareas a asumir en la gestión social del proyecto. 3 Para los pueblos indígenas, “la afectación directa es el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada a. la declaración del área protegida, del orden nacional, de sabanas y humedales, en jurisdicción de los municipios de Arauquita, Arauca y Puerto Rondón4; b. la formulación y adopción del plan de manejo de la Reserva Forestal Protectora Nacional Cuenca alta del río Satocá, en jurisdicción del municipio de Saravena; c. la “Integración de la biodiversidad en la planificación territorial y sectorial” y en particular, la definición de la Estructura Ecológica Principal, la delimitación y definición de medidas de manejo de rondas hídricas, la determinación de frontera agrícola y la incorporación de todas éstas en instrumentos ordenamiento territorial y sectorial5, de los municipios de Fortul, Puerto Rondón, Saravena y Tame; o d. el efecto sinérgico de las actividades en mención6. En el Anexo 1 se consigna el resultado de la identificación ex ante de partes interesadas para cada uno de los subcomponentes y actividades del proyecto. A su vez, se enuncia, a manera de propuesta, el sentido de la interacción con cada uno de ellos. Su carácter es meramente indicativo. Por lo cual se deberá precisar, adecuar y refrendar directamente con los involucrados, en el momento de iniciar la implementación del proyecto y a lo largo de la implementación del mismo. Le corresponde a la Unidad de Implementación del Proyecto -en particular, al especialista en salvaguardas- valorar y documentar periódicamente el rol de las partes interesadas, la calidad de la interacción con las mismas y la dinámica de cambio de sus expectativas e intereses. De conformidad con ello habrá de mantener, adecuar o innovar las formas de comunicación e interacción. Esta valoración coincidirá con los hitos o los productos intermedios definidos para la consecución de las metas. II PARTICIPO, PARTICIPAS, PARTICIPAMOS La gestión de la participación en la iniciativa Paisajes integrados y sostenibles de la Orinoquia Para la iniciativa Paisajes integrados y sostenibles de la Orinoquia, el involucramiento de las partes interesadas es el resultado de una gestión activa, periódica y necesaria para procurar su compromiso con el proyecto, reducir al mínimo los riesgos e incertidumbres en su implementación y facilitar la sostenibilidad de las decisiones y actuaciones que se gestan en su implementación. En las páginas que siguen se describen las formas básicas de interacción que se promoverán a lo largo de la vida del proyecto, para lograr tales cometidos. A su vez, la gráfica ilustra las intensidades de las distintas formas de interacción, en cada uno de los momentos de implementación del proyecto. comunidad étnica”, de conformidad con la definición adoptada por la jurisprudencia constitucional nacional. República de Colombia, Corte Constitucional, Sentencia SU 123 de 2018. 4 Aunque especialmente sensible para los grupos vulnerables – pueblos indígenas y campesinos – el universo de partes afectadas por esta actividad es más amplio. 5 Dado que el proyecto respalda actividades de planificación del uso y manejo de la tierra y de regulación de los recursos naturales, a nivel subnacional, el prestatario llevó a cabo una evaluación social, legal e institucional, en los términos establecidos por el Estándar Ambiental y Social 1, con el fin de identificar posibles riesgos e impactos económicos y sociales y definió medidas para minimizarlos y mitigarlos. La gestión de los riesgos y de las posibles medidas de manejo se incorporará en el ciclo del proyecto y en el plan de participación que lo acompaña. Significa ello que en este ámbito específico del proyecto (subcomponentes 1.1, 1.2 y 2.2) no se aplica el Estándar Ambiental y Social 5 definido por Banco Mundial. 6 Trátese de pueblos indígenas o de comunidades campesinas, estas actividades pueden dar lugar a restricciones de uso, ocupación o tenencia de la tierra; restricciones al acceso a recursos naturales, en lugares que gozan de tenencia tradicional o consuetudinaria o derechos de uso reconocidos; reubicación de personas sin derechos de uso formales, tradicionales o reconocibles, que usan u ocupan áreas de interés para el proyecto, antes de una fecha especificada; restricciones al acceso a tierras de propiedad comunal o a recursos naturales, como productos maderables y no maderables del bosque, agua dulce, plantas medicinales, zonas de caza y recolección y áreas de pastoreo y cultivos. Momentos de interacción en el ciclo del proyecto Muy alta intensidad de Alta intensidad de Media intensidad Baja intensidad de la Muy baja intensidad la interacción la interacción de la interacción interacción de la interacción Validación y legitimación del inventario de partes interesadas en cada uno de los subcomponentes- actividades. En la fase de implementación del proyecto y previa a la planeación de las actividades de cada subcomponente, la iniciativa Paisajes integrados y sostenibles de la Orinoquia validará el ejercicio de identificación de las distintas partes interesadas, con especial énfasis en los grupos vulnerables. Dicha validación se realizará en tres momentos: primero, la actualización del inventario de organizaciones, grupos o personas antes reseñado, con base en fuentes primarias (entrevistas con autoridades y referentes de opinión locales, captura de datos en medios y redes sociales locales); segundo, la presentación de dicho inventario en los escenarios públicos de información organizados para dar a conocer el proyecto y, luego, las actividades específicas; tercero, la incorporación de nuevas partes con base en la retroalimentación obtenida. Para legitimar el universo de partes interesadas con las cuales se mantendrá una interacción periódica durante la vida del proyecto, en el momento de dar inicio formal a las distintas actividades se levantará una ayuda de memoria, acompañada de un registro de participantes. En el caso específico de comunidades campesinas, se hará un esfuerzo adicional para identificar y vincular a la mayor cantidad posible de referentes significativos entre los cuerpos directivos de las Juntas de Acción Comunal. De igual modo, se indagará por la existencia de otros liderazgos, entre jóvenes y mujeres. En el ámbito de las comunidades indígenas, se identificarán e involucrarán, previo consentimiento, tanto las figuras propias de autoridad y liderazgo7, como aquellas reconocidas en el derecho formal y consuetudinario8. 7 Ancianos, maestros, sabedores 8 Cabildos, gobernadores, caciques Una vez identificados, se hará con el apoyo de unos y otros un examen juicioso de condiciones y medios para acompañar el desarrollo del proyecto, representar los intereses diversos de las comunidades, informar las decisiones y actuaciones en el seno del proyecto y canalizar inquietudes y demandas de las familias campesinas e indígenas. Con base en dicho ejercicio, se definirán las acciones necesarias y se efectuarán las previsiones presupuestales que sean del caso9. Desarrollo sistemático e iterado de cuatro estrategias de interacción con las partes afectadas y otras partes interesadas -información, consulta y consentimiento, incidencia y rendición de cuentas- en tres momentos de la implementación del proyecto: conocimiento y apropiación territorial del proyecto; planeación, diseño y ejecución de actividades; y seguimiento y evaluación. Conocimiento y apropiación territorial del proyecto. Como punto de partida, el proyecto organizará eventos para formalizar, con el conjunto de partes interesadas, el inicio de la implementación. Este mismo ejercicio deberá adelantarse en cada uno de los municipios donde se proyecta el desarrollo de uno o varios de los subcomponentes. Ello permitirá asegurar una participación más incluyente. Para facilitar el conocimiento y la apropiación territorial del proyecto por las partes interesadas, se distribuirá previamente y se presentará en los eventos de inicio, una síntesis ejecutiva del proyecto con los siguientes datos: objetivos del proyecto, actividades (localización, cobertura, duración); criterios de selección de áreas de trabajo y de beneficiarios; métodos y procedimientos para la planeación, ejecución y seguimiento de actividades; momentos de interacción con las partes interesadas; acciones de discriminación positiva de grupos vulnerables para asegurar su participación efectiva; beneficios, riesgos e impactos ambientales y sociales de cada una de los subcomponentes y líneas de acción; y medidas propuestas para el manejo de las mismas. En este primer momento, se consultarán y evaluarán las percepciones, expectativas e intereses que genera el proyecto y sus distintas actividades. Se llevará a cabo un análisis de las distintas partes interesadas10 que permita comprender mejor las dinámicas socio-territoriales en las que se inscribe el proyecto y definir las mejores estrategias de interacción para viabilizar las líneas de trabajo del proyecto. A su vez, será la oportunidad de complementar el inventario de partes afectadas y otras partes interesadas. También éste será el momento del primer ejercicio de incidencia de las partes interesadas en el diseño del proyecto y en la ratificación o modificación de las medidas de manejo propuestas para reducir los riesgos y aumentar los beneficios. Se llevará un registro de los aportes, percepciones y expectativas. De igual modo, se documentarán las modificaciones o innovaciones que se introdujeron en el diseño de la intervención y en las estrategias de gestión de riesgos e impactos, ambientales y sociales. Para formalizar el inicio de cada uno de los subcomponentes y actividades relativos a “Integración de la biodiversidad en la planificación territorial” (subcomponente 1.2), “Declaración del área protegida Sabanas y Humedales de Arauca” (Subcomponente 2.1), “Formulación del Plan de manejo de la Reserva Forestal Protectora Nacional Cuenca Alta del Río Satocá” (Subcomponente 2.1) y “Gestión sostenible de paisajes productivos resilientes y conectados” (Subcomponente 2.2), será insoslayable la organización de 9 Requerimientos en términos de movilidad, manutención fuera de comunidad, congregación de comunidades o autoridades, interpretación de lenguas, comunicaciones, actividades de curación, entre otros. 10 En términos de poder/autoridad, interés/preocupación/conveniencia, involucramiento, capacidad de alterar cursos de acción, cooperación/amenaza. encuentros independientes, en formas culturalmente apropiadas11, con las autoridades y comunidades indígenas y con las comunidades campesinas. También, como condición previa, se determinará la necesidad o no de propiciar encuentros interculturales de líderes campesinos y autoridades indígenas. En estos ejercicios se desarrollará la misma agenda antes señalada para los eventos de formalización del inicio del proyecto. En particular, se efectuará una valoración de los beneficios, riesgos e impactos y se determinará la pertinencia social y cultural de las medidas de manejo, así como las prioridades, en función de la jerarquía de mitigación. Especial atención se dará a la valoración de capacidades de los grupos vulnerables para acceder a los beneficios que genere el proyecto. Dada la presencia de pueblos indígenas y la existencia de afectaciones directas para algunos territorios y comunidades étnicas, se adelantará un proceso de consulta significativa y se verificará el consentimiento o apoyo colectivo a las actividades del proyecto. Con excepción del subcomponente 2.2, en las actividades antes anotadas procede la consulta previa, de conformidad con el procedimiento establecido para este fin por el Gobierno Nacional12. Planeación, diseño y ejecución de las intervenciones. Con base en el análisis de las distintas partes interesadas, por un lado, y los consensos construidos en las etapas tempranas de conocimiento y apropiación territorial del proyecto, por otro lado, la Unidad de Implementación contará con un plazo de 6 meses para (i) precisar los espacios requeridos para la interacción en cada uno de los componentes, subcomponentes o líneas de acción - y el proyecto en su conjunto- para fines de planeación, ejecución y seguimiento; y (ii) facilitar la convocatoria, conformación, establecimiento y operación de dichos escenarios. En dichos escenarios concurrirán las distintas partes afectadas, incluidos los grupos vulnerables. Bajo un enfoque permanente de gestión adaptativa, se propiciará la definición de criterios para la vinculación de delegados de los grupos vulnerables y las otras partes afectadas; la distribución de roles; el establecimiento de acuerdos sobre aspectos operativos y logísticos; la construcción de visión compartida sobre el sentido y alcance de las actividades, y los indicadores y formas de monitoreo, para fines de seguimiento. Según la dinámica y los aprendizajes sobre la marcha, se podrán proponer cambios e innovaciones. Posiblemente se requerirán varios espacios distintos. Se procurará, en lo posible, impulsar escenarios de interacción y coordinación en tres escalas: a nivel de mosaico, a nivel de municipio y a nivel de paisaje. La Unidad de Implementación documentará el proceso y el resultado de esta configuración de escenarios de interacción con las partes interesadas. Además de los diálogos sobre el diseño y el desarrollo de las actividades, un motivo de encuentro periódico y obligado será la gestión ambiental y social del proyecto; es decir el seguimiento de las percepciones sobre riesgos e impactos y de las medidas de manejo aplicadas para tal fin, de conformidad con el Marco Ambiental y Social. La documentación de los espacios convenidos para la interacción -incluidos composición, convocatoria, periodicidad de encuentro, roles y medios para facilitar la participación incluyente e incidente de los grupos 11 El formato y las condiciones de convocatoria, reunión, deliberación, toma de decisiones y definición de responsabilidades de las partes serán consensuados con las autoridades tradicionales y los cuerpos directivos de las juntas de acción comunal, con antelación a los talleres. Estos acuerdos serán debidamente consignados en ayudas de memoria, suscritas por las partes interesadas. 12 República de Colombia. Directiva Presidencial 10 de 7 de noviembre de 2013 por la cual se establece la “Guía para la realizac ión de la consulta previa con comunidades étnicas” vulnerables13- se integrará al Plan de Compromisos Ambientales y Sociales, una vez se inicie la implementación. A su vez, las decisiones en este sentido deberán estar respaldadas con ayudas de memoria en las que se pueda constatar el consentimiento de las distintas partes interesadas. Seguimiento y evaluación. Con una periodicidad semestral, se convocará a las partes interesadas a un ejercicio de rendición de cuentas. En estos eventos se presentará el desempeño de los indicadores de resultado, un balance de la ejecución del plan operativo, los avances en la aplicación de las medidas de manejo, un balance del cumplimiento del Plan de Compromisos y un balance cualitativo de logros y dificultades. Se consultará con las partes interesadas su percepción sobre los avances, logros y dificultades, así como sus percepciones sobre la evolución de riesgos y la pertinencia y efectividad de las medidas de manejo. Y se presentará y validará el plan operativo de actividades del siguiente semestre o año, según corresponda. De ser necesario, se introducirán los ajustes sugeridos por las partes afectadas en el plan operativo y en la estrategia de gestión ambiental y social. De cada uno de estos eventos se levantará una ayuda de memoria que será distribuida entre todas las partes interesadas. Para facilitar una participación cualificada en los ejercicios de rendición de cuentas, se organizarán encuentros preparatorios con cada grupo de partes afectadas (entidades públicas, comunidades y organizaciones campesinas, autoridades y comunidades campesinas) y se seleccionarán por y entre ellos, los responsables de exponer la posición, las percepciones, las expectativas los aciertos y dificultades y las propuestas para el plan operativo y para la gestión ambiental y social. El proceso y los resultados de los ejercicios de rendición de cuentas serán documentados. Un resumen ejecutivo de los mismos será incorporado en los informes de gestión. En forma complementaria, el proyecto dispondrá del mecanismo necesario para poner los informes semestrales de seguimiento y los informes de auditoría externa, a disposición de las partes interesadas y del público en general. Los informes contendrán un capítulo específico sobre la implementación del Plan de Compromisos Ambientales y Sociales, en general, y del Plan de participación de partes interesadas, en particular. Como apoyo a la gestión social y ambiental del proyecto, en cada uno de sus momentos, se diseñará e implementará una estrategia de información y comunicación con las partes interesadas. Se dispondrá de dos estrategias de información diferenciadas. Una para el público en general y otras partes interesadas. Y otra específica para las partes afectadas de los subcomponentes y actividades relativos a (i) integración de biodiversidad en los instrumentos de planificación territorial; (ii) la declaración del área protegida de sabanas y humedales; (iii) la formulación del plan de manejo de la Reserva Forestal Protectora de la cuenca alta del río Satocá; (iv) la formulación de implementación de planes de manejo de otras de interés ambiental incluidas en el proyecto (Reserva de Biósfera, Parque Nacional Tuparro, río Bita); (v) gestión de paisajes productivos. En la medida de lo posible, las estrategias se apoyarán en redes sociales y medios de comunicación local. Los medios y los mecanismos de información y comunicación con los grupos vulnerables se establecerán de común acuerdo con ellos, en el momento mismo en que se formalice el inicio del proyecto y se validen los distintos arreglos de implementación. III ATENCIÓN DE PETICIONES Y SOLUCIÓN DE QUEJAS Y RECLAMOS La Unidad de Implementación del Proyecto asegurará el establecimiento, la difusión y la operación de un mecanismo para la atención de peticiones, quejas y reclamos, individuales o colectivas. Su recepción, 13 Por ejemplo, transporte, gastos de manutención, intérpretes para asambleas comunitarias, facilitadores locales, entre otros. gestión y seguimiento será culturalmente pertinente y sensible a las necesidades e inquietudes de las partes afectadas por el proyecto. Inclusive si se presentan de manera anónima. Para asegurar que así sea, el procedimiento (ver diagrama) será divulgado y consensuado con las partes afectadas en el momento en que se formalice el inicio del proyecto. Procedimiento para la atención de peticiones y la solución de quejas y reclamos