Finances municipales Finances municipales Manuel à l’usage des collectivités locales Catherine Farvacque-Vitkovic et Mihaly Kopanyi, directeurs de publication © 2016 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Téléphone : 202-473-1000 ; site web : www.worldbank.org Certains droits réservés 1 2 3 4 19 18 17 16 Cet ouvrage a été établi par les services de la Banque mondiale avec la contribution de collaborateurs extérieurs. Les observations, interprétations et opinions qui sont exprimées dans cet ouvrage ne reflètent pas nécessairement les vues de la Banque mondiale, de son Conseil des Administrateurs ou des pays que ceux-ci représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données citées dans cet ouvrage. 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Conformément aux termes de la licence Creative Commons Attribution (paternité), il est  possible de copier, distribuer, transmettre et adapter le contenu de l’ouvrage, notamment à des fins commerciales, sous réserve du respect des conditions suivantes : Attribution (Paternité) — L’ouvrage doit être cité de la manière suivante : Farvacque-Vitkovic, Catherine, et Mihaly Kopanyi, directeurs de  publication. Finances municipales : Manuel à l’usage des collectivités locales. Washington : Banque mondiale. doi  :  10.1596/978-1-4648-0693-3. Licence : Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO Traductions — Si une traduction de cet ouvrage est produite, veuillez ajouter à la mention de la paternité de l’ouvrage le déni de responsabilité suivant : Cette traduction n’a pas été réalisée par la Banque mondiale et ne doit pas être considérée comme une traduction officielle de cette dernière. 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Une demande d’inscription au catalogue de la Bibliothèque du Congrès a été déposée. TABLE DES MATIÈRES Avant-propos xvii Remerciements xix Les directeurs de publication xxi Les contributeurs xxiii Introduction xxvii Chapitre 1. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 1 Abdu Muwonge et Robert D. Ebel Chapitre 2. Gouvernance et finances des métropoles 41 Mats Andersson Chapitre 3. Gestion financière des collectivités locales 93 Rama Krishnan Venkateswaran Chapitre 4. Gestion des recettes locales 147 Maria Emilia Freire et Hernando Garzón Chapitre 5. Gestion des dépenses locales 215 Lance Morrell et Mihaly Kopanyi Chapitre 6. Gestion du patrimoine municipal 275 Olga Kaganova et Mihaly Kopanyi Chapitre 7. Gestion des financements extérieurs 325 Maria Emilia Freire Table des matières v Chapitre 8. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales : Comment évaluer la performance des finances municipales et ouvrir la voie aux réformes 379 Catherine Farvacque-Vitkovic et Anne Sinet La voie à suivre 447 Catherine Farvacque-Vitkovic Index 453 Encadrés 1.1 Économie politique de la réforme de décentralisation : le Népal 3 1.2 Pologne : la décentralisation administrative dans un système à plusieurs niveaux 4 1.3 Égypte : Déconcentration avec transfert limité des pouvoirs 6 1.4 Le confédéralisme de la Bosnie-Herzégovine 8 1.5 L’édification de l’État par le biais de la décentralisation au Soudan et au Soudan du Sud 11 1.6 Transferts intergouvernementaux 17 1.7 Formules de calcul des transferts fiscaux — Afrique du Sud et Arabie saoudite 21 1.8 Conditions minimales et évaluation des résultats 27 1.9 Objectifs des contrats municipaux 30 1.10 Le processus d’établissement des contrats municipaux 31 1.11 Contrats municipaux : quelques exemples de bonnes pratiques 32 2.1 Termes relatifs aux zones métropolitaines 42 2.2 L’essor du couloir de Tbilissi 45 2.3 Problèmes liés à l’absence de gouvernance métropolitaine 49 2.4 Questions à étudier dans le cadre d’un examen de la structure de gouvernance d’une zone métropolitaine 52 2.5 Raisons financières courantes à l’instauration d’une coopération régionale ou à l’établissement d’agences de développement régional 57 2.6 Le projet de métro du couloir de Dulles (Région de Washington, États-Unis) 60 2.7 La U.S. Association of Contract Cities (Association américaine des villes contractuelles) 62 2.8 Gestion des déchets solides dans la municipalité de Shanghai 64 2.9 Le Conseil métropolitain de Washington 65 vi Finances municipales 2.10 La Région ABC de São Paulo 66 2.11 Le système de gouvernance métropolitaine de Dar es Salaam 73 2.12 Toronto : évolution du système métropolitain 75 2.13 Londres : évolution du système métropolitain 76 2.14 Abidjan : évolution du système métropolitain 78 2.15 Création de l’administration métropolitaine de Portland 79 2.16 La métropole des Twin Cities (Minneapolis-St. Paul), Minnesota (États-Unis). 80 2.17 Étapes de la création de la métropole de Manille (Philippines) 81 2.18 Évolution des modèles de gouvernance métropolitaine au Cap (Afrique du Sud) 84 2.19 Évolution de la structure de gouvernance de Johannesburg (Afrique du Sud) 86 3.1 Principes d’un bon budget 95 3.2 Planification participative à Kerala (Inde) 102 3.3 Établissement participatif du budget à Porto Alegre 103 3.4 Exemples de crédits, de dotations et d’engagements 111 3.5 La comptabilité replacée dans une perspective historique 112 3.6 Tenue de comptes manuelle au Pakistan 118 3.7 La structure de fonds des États et des collectivités locales aux États-Unis 128 3.8 PROOF — Campagne pour la transparence et la responsabilisation à Bangalore 138 3.9 Loi sur la gestion des finances municipales en Afrique du Sud 140 3.10 Recours à des auditeurs du secteur privé pour procéder à l’audit des collectivités locales au Bangladesh 144 4.1 Les qualités d’un bon impôt local 150 4.2 Quelles sources de recettes devraient être définies au niveau central plutôt qu’à l’échelon local ? 154 4.3 Principales sources de recettes des collectivités locales 157 4.4 L’impôt foncier dans la Chine ancienne 159 4.5 Actualisation du cadastre pour augmenter les recettes fiscales — Le cas de la Colombie 160 4.6 Calcul de la base d’imposition d’un bâtiment dans un village X 162 4.7 Élaboration d’un modèle de calcul automatisé des valeurs foncières (CAMA) 168 4.8 La taxe foncière en Cisjordanie 170 4.9 Les impôts locaux sur les entreprises dans le monde 173 4.10 Les tarifs de l’eau — Un exemple de redevances d’usagers 176 4.11 Taxer les consommateurs de biens et services 178 4.12 Surtaxe pour les économies d’énergie 178 Table des matières vii 4.13 Calcul de la valorisation foncière 182 4.14 Recettes assises sur le foncier, spéculation et urbanisation discontinue 183 4.15 Le phénomène du Free Rider et le besoin d’impôts locaux 185 4.16 Pourquoi les contribuables ne payent pas leurs impôts — Une enquête en Tanzanie 187 4.17 Comment estimer un potentiel de recettes 188 4.18 Comment Maputo a augmenté ses recettes propres 189 4.19 Mise en place de registres fiscaux au Sénégal 190 4.20 Participation des services fiscaux aux enquêtes d’adressage des rues au Niger 191 4.21 Que faire en cas de difficultés financières 192 4.22 Un plan de redressement financier pour Kampala (Ouganda) 192 4.23 Principales étapes des programmes d’augmentation des recettes 193 4.24 Méthodes utilisées pour calculer les taux de croissance et établir des prévisions de recettes des années à venir 198 4.25 Les techniques de prévision des recettes 203 4.26 La stratégie d’optimisation du borough londonien de Sutton 205 4.27 Une brochure d’information envoyée aux habitants du Kenya 206 4.28 Amélioration de la taxe foncière au Ghana 207 4.29 Le Bénin accroît sa capacité de prélèvement fiscal 208 4.30 Critères de choix des impôts 210 5.1 Comment améliorer la gestion des dépenses 222 5.2 Défaillances au niveau de l’allocation et de l’emploi des ressources 223 5.3 Le pont vers nulle part en Alaska 225 5.4 Absence de concordance entre les objectifs des politiques publiques et l’allocation des dépenses en Guinée 226 5.5 Instantané de budget de dépenses 227 5.6 Principales étapes de la fixation de nouveaux tarifs 231 5.7 Appui aux sociétés de services d’utilité publique dans une ville croate 235 5.8 Observations concernant la fixation de tarifs en Russie 237 5.9 Établissement d’un système d’adressage à l’appui de la gestion des déchets ménagers à Conakry (Guinée) 238 5.10 Subventions aux services d’eau à Delhi (Inde) 241 5.11 Mise en place de franchises attribuées par voie d’appel à la concurrence en Ouzbékistan 246 5.12 Principaux éléments d’une bonne gestion de contrat 249 viii Finances municipales 5.13 Contournement d’un système d’information de gestion financière intégré pour détourner des fonds publics 252 5.14 Avantages d’une gestion efficace des liquidités 253 5.15 Récapitulatif des résultats de contrats municipaux au Sénégal et au Mali 256 5.16 Budget axé sur les résultats pour l’amélioration des services de garde d’enfants à Sunnyvale (Californie) 264 5.17 Certificats de l’Organisation internationale de normalisation — amélioration des résultats et des contrôles des coûts des municipalités 267 5.18 Impact des intérêts spéciaux 269 6.1 Exemple de changement de statut des biens municipaux en Hongrie 277 6.2 Eléments clés du cadre de planification de la gestion des infrastructures 284 6.3 Villes croates : Modèle initial de gestion du patrimoine 285 6.4 Campagne pour la gestion du patrimoine — Élargissement des routes à Katmandou 288 6.5 Recensement et évaluation du patrimoine : l’audit urbain 291 6.6 Pouvoir de la transparence de l’information 295 6.7 Quelle méthode d’évaluation utiliser ? 298 6.8 Compte d’exploitation de patrimoine pour une entité de gestion de logements 300 6.9 Les collectivités locales sont-elles qualifiées pour investir dans des biens immobiliers rémunérateurs ? 301 7.1 Harrisburg, Pennsylvanie : une ville en faillite 329 7.2 San Francisco : Plan d’investissement décennal, ex. 12-21 332 7.3 Consultation des citoyens pour les plans d’investissement urbains 334 7.4 Absence de coordination dans la planification 335 7.5 Analyse coûts-avantages, taux de rendement interne et valeur actuelle nette : un exemple 337 7.6 Emprunts des collectivités locales en Amérique du Nord et en Europe de l’Ouest 339 7.7 Souscription d’obligations 340 7.8 Obligations municipales dans les pays en développement ou à revenu intermédiaire 341 7.9 Souscription d’un emprunt de collectivité locale par Novi Sad 342 7.10 Émission d’obligations à long terme par la ville de Johannesburg 342 Table des matières ix 7.11 Notation dans les pays émergents 343 7.12 Comparaison des obligations et du crédit bancaire 345 7.13 Introduction d’un système de notation au Mexique 346 7.14 Modernisation du système de financement local des investissements au Mexique 346 7.15 Loi brésilienne sur la responsabilité financière 348 7.16 Contrôles de la dette municipale dans certains pays 349 7.17 Le comté de Jefferson se déclare en faillite 352 7.18 Prêts à une collectivité locale sans garantie souveraine 354 7.19 Le Fonds pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement de Tamil Nadu 355 7.20 Exemple de financement hybride : Ouagadougou 356 7.21 La difficulté d’emprunter en devises 358 7.22 Saint-Pétersbourg : exemple de gestion de la dette 358 7.23 Syndication de prêts et accès au marché : Le Fonds commun pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement 361 7.24 Exemples concluants de fonds de développement municipal 363 7.25 Conditions des crédits de l’IDA et des prêts de la BIRD 364 7.26 Lahore : Projet de compostage financé grâce au marché du carbone 366 7.27 Étude de faisabilité pour une décharge contrôlée 372 7.28 PPP dans le secteur de l’eau en Argentine 372 7.29 Dar es Salaam : Un PPP qui a échoué 373 7.30 « Concessions urbaines » au Brésil 373 8.1 L’expérience américaine de l’évaluation des résultats au niveau municipal 383 8.2 Vancouver : Communiquer sur les priorités et les résultats obtenus 384 8.3 L’évaluation des résultats dans les municipalités de l’Ontario et de New York 385 8.4 Évaluation de base du crédit 400 8.5 Participation citoyenne : Budget participatif à Porto Alegre 402 8.6 Améliorer la capacité des collectivités locales : L’autoévaluation des finances municipales en Europe du Sud-Est 403 8.7 Audits urbains et financiers : Une complémentarité efficace 405 8.8 Principaux défis 418 Graphiques 1.1 La chaîne de résultats dans le secteur de l’éducation 20 2.1 Structure monocentrique 43 x Finances municipales 2.2 Étalement urbain 44 2.3 Structure polycentrique 44 2.4 Structure multipolaire 45 3.1 Les piliers de la gestion des finances publiques locales 94 3.2 Le cycle du budget 98 3.3 Structure type d’un budget 104 3.4 Exemple de comptabilité en partie double 114 3.5 Cadre des actifs nets 127 3.6 Analyse du seuil de rentabilité 135 4.1 Part locale des dépenses et des recettes publiques (2011) 149 4.2 Le principe du service rendu dans les finances municipales 151 4.3 Brésil — Sources de recettes par taille de municipalité, 2003 152 4.4 Les recettes dans le contexte budgétaire 156 B4.5.1 Recettes potentielles de la taxe foncière 2004-2010 161 4.5 Informations du cadastre (dossiers personnels) 163 4.6 Flux d’informations utilisés pour évaluer la base d’imposition de la taxe foncière 164 4.7 Le cycle du budget des recettes 195 4.8 Recettes locales et indices des prix de la ville de New York, 1993-2009 (%) 196 4.9 Scénarios de prévision des recettes de la taxe foncière 200 4.10 Taxe sur les ventes 1991-2009 201 5.1 Les recettes dans le contexte budgétaire 217 5.2 Dépenses par fonction et décentralisation 219 5.3 Processus itératif de budgétisation 220 5.4 Cycle de gestion des dépenses 221 5.5 Livre de caisse établi manuellement 234 5.6 Processus de passation des marchés par appel à la concurrence 243 5.7 Instantané financier quotidien : aperçu du système d’information de gestion financière de la ville de Chiniot (Pakistan) 251 6.1 Cycle de vie des immobilisations 279 6.2 Liens entre la gestion de patrimoine et les autres fonctions de gestion 281 6.3 Gestion des immobilisations physiques et incidences sur les finances locales 282 B6.4.1 Démolition d’immeubles pour faire respecter le droit de passage 288 6.4 Valeur actuelle des dépenses et des recettes d’une décharge en Tanzanie 304 Table des matières xi 6.5 Dépenses annuelles d’entretien, de gestion et de réparation des installations, Washington. 309 6.6 Classement de tous les terrains sous le contrôle de la municipalité 315 6.7 Classement de la réserve foncière municipale 316 7.1 Sources de financement extérieur pour les collectivités locales 327 7.2 Cadre d’élaboration d’un plan d’investissement 330 7.3 Plan d’investissement de la ville de Charlotte 331 7.4 Exemple de fluctuations du service de la dette d’une municipalité, 2012-2017 351 7.5 Cadre pour les garanties de prêt 353 7.6 Cadre pour les instruments de dette 359 B7 .26.1 Retournement des andains 367 B7 .26.2 Homologation 367 8.1 Deux exemples d’évaluation des résultats par des collectivités locales au Canada 386 8.2 Dette municipale par habitant et dette totale dans 10 villes françaises 388 8.3 Dépenses municipales dans certains secteurs et satisfaction des citoyens 389 8.4 Exemple d’évaluation des résultats et critères de classement des villes au Maroc 392 8.5 Guide des ratios au Sénégal 393 8.6 Illustrations tirées du Livre blanc publié par le Japon en 2011 sur les finances publiques locales 396 B8.7 .1 Principales étapes pour réaliser un audit urbain et financier intégré 406 8.7 Modules de l’autoévaluation des finances municipales 407 8.8 Structure du budget de fonctionnement et du budget d’investissement 418 Cartes B2.2.1 La zone métropolitaine de Tbilissi 46 2.1 Densités économiques dans certaines régions du monde 47 2.2 Afrique de l’Est, densités démographiques 48 B2.10.1 Région métropolitaine de São Paulo 66 2.3 Le Grand Lyon, avec la ville de Lyon au centre, entourée de 57 banlieues 70 B2.11.1 Région métropolitaine de Dar es Salaam 73 B2.14.1 Les 10 Communes d’Abidjan 78 xii Finances municipales 2.4 Métropole de Nairobi 82 B2.18.1 Densité démographique de la ville du Cap (Afrique du Sud) 84 B2.19.1 Johannesburg dans la province du Gauteng 86 2.5 Shanghai : centre-ville et districts/comtés de banlieue 87 Tableaux 1.1 Déséquilibres verticaux au Pakistan 13 1.2 Classification des formes de transferts intergouvernementaux 15 1.3 Partage des recettes fiscales dans les pays d’Europe du Sud-Est 19 1.4 Indicateurs appliqués aux dotations basées sur les résultats 28 2.1 Avantages et inconvénients de différents modèles de gouvernance métropolitaine 54 2.2 Coordination entre collectivités locales 61 2.3 Types d’autorités régionales 63 2.4 Caractéristiques des autorités régionales (métropolitaines) 64 2.5 Profil financier du Conseil métropolitain de Washington, 2010 65 2.6 Profil financier de la London Development Agency, 2010-2011 (en millions de GBP) 68 2.7 Profil financier de la Delhi Development Authority (2010-2011, estimations révisées) 69 2.8 L’administration à l’échelle de la métropole 71 B2.11.1 Transferts aux collectivités locales de la région métropolitaine de Dar es Salaam 2009-2010 (en millions de TZS) 74 2.9 Annexion de territoires ou fusion de collectivités locales 83 2.10 Budget de la Ville du Cap, 2011-2012 85 3.1 Budget par poste de dépenses de Bangalore (Inde) 96 3.2 Attributs des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement 97 3.3 Calendrier budgétaire pour l’exercice couvrant la période janvier-décembre 2010 100 3.4 Déroulement logique du processus d’établissement du budget d’investissement 106 3.5 Exemples de disparités entre les dépenses inscrites au budget et les dépenses effectives d’une compagnie des eaux 109 3.6 Exemple de journal comptable (monnaie indéterminée) 113 3.7 Bilan d’une agence de logements 115 3.8 Achat de machines et équipements 116 3.9 Emprunts 116 3.10 Règlement d’une facture de service de réseau 116 Table des matières xiii 3.11 Ventes de biens 116 3.12 Capitaux reçus 116 3.13 Plan comptable 116 3.14 Journal 121 3.15 Enregistrement d’opérations dans trois comptes en partie double 121 3.16 Exemple de grand livre comptable 122 3.17 Exemple de livre de caisse 122 3.18 Compte consolidé des encaissements et des décaissements pour l’exercice prenant fin le 31 décembre 2010 (dollars) 123 3.19 Balance de vérification des comptes de la ville XYZ (dollars) 124 3.20 Ville XYZ — Comptes en partie double et compte de caisse 125 3.21 Compte des encaissements et des décaissements (dollars) 126 3.22 Bilan des fonds des administrations publiques 128 3.23 Exemple de bilan de fonds d’une administration publique (USD milliers) 130 4.1 Les municipalités brésiliennes — Composition des recettes courantes par taille de ville, 2003 (%) 151 4.2 Structure des recettes locales dans différents pays, 2006 (%) 153 4.3 Structure des recettes 156 4.4 Quelques impôts locaux par pays, 2010 158 4.5 Différentes méthodes d’évaluation de la base d’imposition de la taxe foncière 166 4.6 Tableaux des valeurs locatives annuelles — Punjab (Pakistan) 166 4.7 Méthodes utilisées pour évaluer la base d’imposition de la taxe foncière 167 4.8 Actualisation de la base de données de la taxe foncière à Bogotá 167 4.9 Principaux impôts locaux sur les entreprises dans l’Union européenne 172 4.10 Principales catégories de recettes d’investissement 179 4.11 Instruments de financement assis sur le foncier 184 4.12 Amélioration des rentrées fiscales suite à la réforme de la taxe foncière en Serbie 194 4.13 Données sur les recettes et les taux de croissance utilisées pour établir des prévisions 197 4.14 Prévisibilité des principales recettes locales 202 4.15 Indicateurs de suivi et d’évaluation en matière de collecte de recettes 204 5.1 Budget de la ville de Jhelum (PR millions) 217 xiv Finances municipales 5.2 Budgets d’une grande ville pakistanaise et d’une ville croate de taille moyenne 218 5.3 Dépenses municipales par fonction en Russie (%) 219 5.4 Plan de dépenses soumis par une école à la direction des finances 220 5.5 Budget pluriannuel de la ville de Johannesburg 230 5.6 Gestion et financement de l’approvisionnement en eau à New Delhi 236 5.7 Options offertes aux clients défavorisés 239 5.8 Types et caractéristiques des subventions d’exploitation 240 5.9 Options relatives aux tarifs dans le cadre d’un petit projet d’approvisionnement en eau au Népal 242 5.10 Plan de passation de marchés pour un projet 245 5.11 Prévisions simples de la situation des liquidités pour l’exercice (milliers de dollars) 254 5.12 Évaluation des flux de trésorerie dans le cadre de l’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilisation financière (PEFA) réalisée pour Addis-Abeba 255 5.13 Analyse de la valeur actuelle nette de deux modèles de matériel (dollars) 259 5.14 Calcul du taux de rendement interne 259 5.15 Analyse de sensibilité (dollars) 259 5.16 Budget pluriannuel 261 5.17 Types de modèles de budget 262 5.18 Flux de prestations de services 263 5.19 Modèle de l’établissement d’un budget axé sur les résultats 263 5.20 Analyse des écarts 266 5.21 Analyse comparative de travaux d’entretien routier 268 6.1 Patrimoine inscrit au bilan des collectivités locales 280 6.2 Cadre de gestion stratégique du patrimoine 283 6.3 Exemple d’inventaire de base des bâtiments 290 6.4 Règles de gestion du patrimoine 295 6.5 Principales possibilités d’accroître les recettes et de réduire les dépenses budgétaires liées au patrimoine 297 6.6 Comment accroître le résultat net d’exploitation 302 6.7 Estimation des subventions indirectes accordées aux locataires (en shillings) 306 6.8 Exemples de coûts sur le cycle de vie de différents équipements Washington. 310 6.9 Actifs et passifs du bilan 311 Table des matières xv 6.10 Exemple montrant comment le zoning influe sur la valeur d’un terrain 316 7.1 Plan d’investissement décennal de San Francisco, par direction 333 7.2 Financement du plan d’investissement de la ville de Charlotte, 2011-2015 334 7.3 Analyse coûts-avantages d’un projet de gare routière sur 10 ans 336 B7.5.1 Valeurs actuelles 338 B7.5.2 Calcul de la valeur actuelle nette avec un taux d’actualisation de 8 % 338 7.4 Notes « catégorie investissement » attribuées par trois agences de notation 344 7.5 Comparaison des obligations et du crédit bancaire 345 7.6 Check-list à l’intention des gestionnaires de la dette 350 7.7 Services urbains : typologie 369 7.8 Types de partenariat public-privé 370 8.1 Vue d’ensemble des résultats 385 8.2 Principaux ratios de finances municipales 395 8.3 Méthode d’analyse des risques et ratios clés 399 xvi Finances municipales AVANT-PROPOS Le présent ouvrage, Finances municipales : manuel à l’usage des collectivités locales, prend parti — le parti des maires et des gestionnaires municipaux. Rares sont les publications consacrées aux finances publiques qui ciblent de façon aussi directe et pragmatique les responsables de l’action publique et le personnel financier à l’échelon local. Le contenu et les principaux messages de ce manuel ont été conçus de manière à répondre aux questions et préoccupations auxquelles les villes et les municipalités sont quotidiennement confrontées dans le cadre de la gestion de leurs finances. Les municipalités ressentent le besoin d’avoir accès au savoir-faire mondial et d’être intégrées  dans un réseau d’échanges. L’équipe de la Banque mondiale qui a rédigé le présent ouvrage a également développé un programme complémentaire d’apprentissage en ligne intitulé en anglais Municipal Finances — A Learning Program for Local Governments. Les auteurs de Finances municipales : manuel à l’usage des collectivités locales prennent position. Composé de huit chapitres, le présent ouvrage examine les leçons acquises sur les sujets suivants  : relations intergouvernementales, finances des métropoles, gestion financière, gestion des recettes, des dépenses et du patrimoine public, financements extérieurs et évaluation de la performance des finances municipales. Il  traite de sujets allant de la décentralisation à  la transparence et à l’obligation de rendre compte. Il explore aussi des domaines moins balisés, tels que la gestion du patrimoine, la solvabilité, la réponse aux crises financières, les mécanismes d’évaluation des performances. Enfin, l’ouvrage Finances municipales : manuel à l’usage des collectivités locales appelle à l’action. En plus de partager avec le lecteur un savoir très pointu sur de nombreux sujets techniques, il guide les autorités locales à travers le labyrinthe des instruments existants. Il propose notamment un cadre d’auto-évaluation des finances municipales visant à aider les municipalités à analyser leur situation de façon honnête et pragmatique, à tirer des conclusions et à progresser sur la voie des réformes. Dans les sociétés démocratiques, où la transparence de l’État et le libre accès aux données sont désormais des normes acceptées, l’omniprésence des médias sociaux permet de faire écho  aux voix citoyennes qui demandent aux pouvoirs publics de rendre des comptes et  de  faire preuve de transparence. Il est crucial que les collectivités locales soient prêtes à présenter et expliquer, aussi objectivement que possible, leur situation financière et économique, leurs blocages et leurs perspectives. Avant-propos xvii Le monde d’aujourd’hui façonnera les villes de demain et les villes d’aujourd’hui imprimeront leur forme sur le monde de demain. Améliorer les finances municipales est un objectif urgent et immédiat. Nous espérons que les leçons et propositions formulées dans le présent manuel sont un pas dans la bonne direction. Ede Jorge Ijjasz-Vasquez Abha Joshi-Ghani Directeur principal Directrice Développement social, urbain et rural Partage des connaissances Banque mondiale Banque mondiale xviii Finances municipales REMERCIEMENTS Nous tenons tout d’abord à remercier tous les auteurs qui ont collaboré à ce livre pour leur effort et leur soutien. Nous sommes particulièrement reconnaissants à Christine F. Kessides et Abha Joshi- Ghani pour le soutien et les avis qu’elles nous ont fournis. Nous souhaitons également remercier Roland White, Jonas Frank, Matthew Glasser, Tony Levitas, Lili Liu, Gabor Peteri, Hiroaki Suzuki et Victor Vergara, ainsi que Stephen Hammer et Sameh Naguib Wahba (Banque mondiale). Par ailleurs, les nombreuses conversations que nous avons eues avec les collègues, confrères et spécialistes régionaux au sein de la Banque mondiale et en dehors nous ont été très utiles. Nous remercions également les nombreux responsables de municipalités et collectivités locales qui, dans le monde entier, nous ont aidés à tirer parti de la richesse de leur expérience sur le terrain. Nous avons bénéficié également du soutien professionnel et technique de Sabine Palmreuther, Sheila Jaganathan, Maya Brahmam et Chisako Fukuda (Banque mondiale) et de Jeffrey N. Lecksell, cartographe à la Banque mondiale. Sawdatou Wane et Brett Beasley nous ont également apporté une assistance notable. Nous sommes reconnaissants au Service des publications de la Banque mondiale, notamment à Patricia Katayama, Rick Ludwick et  Nora Ridolfi pour leurs conseils professionnels. Enfin, nous tenons à exprimer notre gratitude au Gouvernement autrichien pour sa participation au financement d’une partie des travaux dans le cadre du Partenariat urbain Banque mondiale-Autriche, ainsi qu’à Cities Alliance qui a généreusement financé la traduction en francais de cet ouvrage. La traduction en français a été revue, corrigée et éditée par Catherine Farvacque-Vitkovic avec l’aide de Bernadette Poaty. Catherine Farvacque-Vitkovic et Mihaly Kopanyi, directeurs de publication Dédié à Patrick Farvacque, dont la fascination pour les mathématiques et l’impli- cation dans la gestion des finances de sa commune, ont été une source d’inspiration. Remerciements xix LES DIRECTEURS DE PUBLICATION Catherine Farvacque-Vitkovic a à son actif une carrière de plus de vingt-cinq ans à la Banque mondiale, qui l’a amenée à travailler dans de nombreuses régions du globe et une trentaine de pays. En sa qualité de spécialiste principale du développement urbain, elle a dirigé la préparation et l’exécution d’un grand nombre de projets de développement urbain et de gestion municipale dans le monde entier, et a été distinguée à de nombreuses reprises. Elle est l’auteur ou co-auteur de plusieurs publications dont Crest 1650-1789 — La Ville et son évolution ; Politiques foncières des villes en développement ; L’avenir des villes africaines — Enjeux et priorités ; Street Addressing and the Management of Cities ; Building Local Governments’ Capacity, A Handbook on Municipal Self-Assessments. Mihaly Kopanyi est actuellement consultant en matière de finances municipales. Avant de prendre sa retraite de la Banque mondiale en 2011, il exerçait les fonctions de conseiller en finances municipales et coprésident du Groupe thématique sur les finances municipales, et avait travaillé dans une trentaine de pays. Ses principaux champs de  compétence concernent les relations financières intergouvernementales et les intermédiaires financiers. Il a signé ou dirigé la publication d’une dizaine d’ouvrages et de nombreux articles, dont le plus récent s’intitule Financing Municipalities in Turkey  ; il a également contribué à l’élaboration d’un programme d’apprentissage en ligne de l’Institut de la Banque mondiale sur les finances municipales. Il est titulaire d’un doctorat en économie et a suivi une formation de troisième cycle à la Wharton School et à l’université Stanford. Les directeurs de publication xxi LES CONTRIBUTEURS Mats Andersson est spécialiste du développement urbain et de la gestion des métropoles, des finances municipales, de la gestion de projet, du développement institutionnel et des formations y afférentes. Ses clients sont des organismes de développement multilatéraux et bilatéraux, des institutions financières, des administrations et des établissements de recherche. De 1994 à 2007, il a travaillé à la Banque mondiale comme spécialiste de la gestion urbaine et des finances municipales et était chargé du développement de projets, des opérations de prêt et des programmes de conseil dans ce domaine en Chine et en Europe orientale et centrale. Il a également mené des missions de conseil en Suède, au Canada, en Afrique de l’Est et en Amérique latine. Titulaire d’un MBA obtenu en Suède et aux États-Unis, il est conseiller en management certifié (CMC) auprès de l’Association canadienne des conseillers en management. Robert D. Ebel est un consultant international et ancien économiste principal au sein de l’Institut de la Banque mondiale. Il a exercé la fonction de conseiller technique de la Banque mondiale pour les consultations de paix au Soudan (2002-2005), et, pour le compte de l’Union africaine, la fonction d’expert technique aux pourparlers de paix inter-soudanais pour le Darfour (2006). De 2006 à 2009, il a été responsable adjoint de l’analyse des recettes et économiste en chef pour la ville de Washington (district de Columbia). Maria E. (Mila) Freire est une consultante internationale spécialisée dans l’économie et les finances publiques urbaines. Elle a exercé différentes fonctions à la Banque mondiale, dont celles de conseiller senior auprès du Réseau du développement durable et de responsable du programme de développement urbain en Amérique latine ; elle a également figuré parmi l’équipe de rédaction du Rapport sur le développement dans le monde 2009 : Repenser la géographie économique. Ses publications récentes comprennent les ouvrages suivants : Urban Land Markets (2009), Cities and Climate Change: An Urgent Agenda (2011) et Financing Slum Upgrading (2013, Lincoln Institute of Land Reform). Titulaire d’un doctorat en économie de l’université de Californie à Berkeley (États-Unis), elle enseigne l’économie urbaine à l’université Johns Hopkins à Baltimore (Maryland). Hernando Garzon est un économiste titulaire d’un doctorat délivré par la Maxwell School à l’université de Syracuse (1988). Entré à la Banque mondiale en 1989 comme spécialiste du financement des collectivités locales, il travaille actuellement comme consultant international. Ses travaux portent essentiellement sur la décentralisation fiscale, les relations financières intergouvernementales, les finances urbaines et les Les contributeurs xxiii fonds de développement municipaux. Son expérience internationale dans les économies en développement et émergentes couvre 36 pays dans l’ensemble des régions du monde. Il a récemment cosigné « Municipal Finance and Service Provision in West Bank and Gaza » (Banque mondiale, 2010) et « City Finances of Ulaanbaatar » (Banque mondiale, 2013). Olga Kaganova est chercheur principale au National Opinion Research Center (NORC) de l’université de Chicago. Experte de renommée internationale en matière de gestion du patrimoine, elle mène des missions de conseil auprès d’organismes donateurs et de gouvernements sur un large éventail de réformes allant des politiques nationales à  l’amélioration de la rentabilité des biens municipaux. Elle a travaillé dans 30 pays et conseillé les autorités du Chili, de la République arabe d’Égypte, de l’Éthiopie, du Kosovo et du Koweït, ainsi que celles de l’État de Californie et des villes de Bichkek, Le Cap, Moscou, La Mecque, Oulan-Bator, Varsovie et Laibin. Elle a publié deux ouvrages et de nombreux articles. Conseillère auprès du Congrès national des cadres en immobilier public (Canada), elle est professeure auxiliaire à l’université de Clemson. Lance Morrell possède plus de trente-cinq années d’expérience professionnelle dans la gestion financière appliquée au service public et au service privé. Après avoir pris sa retraite de la Banque mondiale, au terme d’une carrière de vingt-deux ans consacrée à des projets en Asie de l’Est et en Afrique, il a fondé le cabinet FEI Consulting LLC, et continue de travailler sur des projets de gestion financière et de renforcement des institutions dans le monde entier. Avant d’entrer à la Banque mondiale, il avait exercé les fonctions de trésorier et de contrôleur de division pour de grandes sociétés. Il a le titre d’expert- comptable (Certified Public Accountant) et possède la certification CGMA (Chartered Global Management Accountant). Abdu Muwonge est économiste senior à la Banque mondiale, au sein du service Eau et développement urbain du département Développement durable de la Région Asie du Sud. Auparavant, en Ouganda, il avait travaillé pour l’Economic Policy Research Center (EPRC) et dispensé des cours de premier cycle en économie et statistiques à l’université Makerere et à l’université des sciences et technologies de Mbarara. Il est titulaire d’une maîtrise d’économie de l’université de Dar es Salaam ainsi que d’une maîtrise et d’un doctorat en finances publiques de l’Andrew Young School of Policy Studies (université d’État de Géorgie). Anne Sinet est spécialiste internationale des finances et institutions locales et munici- pales en France et dans les pays en développement. Ancienne cadre à la Direction générale des collectivités locales (DGCL, ministère de l’Intérieur, France), elle a été associée au sein de trois cabinets de consultants français et a mené de nombreuses missions de conseil pour la Banque mondiale, l’Union européenne, la Banque européenne d’investissement (BEI), la Banque asiatique de développement (BAsD) et les agences françaises de coopération. Elle a pris part à de nombreuses analyses des finances publiques pour les collectivités locales d’une cinquantaine de pays et est l’auteur ou co-auteur de plusieurs manuels et ouvrages de référence. Rama Krishnan Venkateswaran est spécialiste principal de la gestion financière à  la Banque mondiale. Il possède une vaste expérience dans le domaine des finances municipales et a travaillé sur des projets au Sri Lanka, au Bhoutan, au Népal, en Inde, au Ghana, en Ouganda et au Swaziland ; il a par ailleurs œuvré auprès du Secrétariat de l’Alliance des villes (Cities Alliance), dans le cadre du groupe de travail sur les finances municipales. Avant d’entrer à la Banque mondiale, il avait travaillé avec le Gouvernement indien et occupé des postes de direction à l’échelon des collectivités xxiv Finances municipales locales, dont celui de directeur général de district. Il est titulaire d’une maîtrise de gestion des politiques économiques obtenue à l’université Columbia et d’une maîtrise de comptabilité délivrée par l’université George Washington. Il a le titre d’expert-comptable (Certified Public Accountant) et possède la certification CGFM (Certified Government Financial Manager). Les contributeurs xxv Introduction Catherine Farvacque-Vitkovic De Detroit à Lahore, la plupart des villes du monde intergouvernementaux alors même que ceux-ci sont confrontées à des difficultés financières. accusent une diminution en partie provoquée par les Faillites, déficits budgétaires, débâcles financières, pressions budgétaires dues au ralentissement de infrastructures négligées, dégradation de la qualité l’activité économique mondiale. des services, quartiers à l’abandon, aggravation Aujourd’hui, les budgets municipaux suffisent de la pauvreté urbaine et de l’exclusion sociale : à couvrir les charges de fonctionnement des villes dans ces maux, souvent à la « une » des journaux, sont la plupart des pays, mais pas à financer les dépenses malheureusement le lot de nombreuses collectivités d’investissement dont ces municipalités ont tant besoin. locales. La plupart des pays ont lancé des programmes Les villes devront donc optimiser l’utilisation de décentralisation avec plus ou moins de résultats de leurs propres recettes en plus de solliciter le et  de réussite. Il n’est pas exagéré de dire que le marché du crédit. Il est important de savoir comment transfert de responsabilités de l’administration centrale les collectivités locales peuvent élargir leur base de aux collectivités locales ne s’est généralement pas ressources au-delà des transferts. Les professionnels accompagné d’un transfert de ressources équivalent. de la gestion municipale sont soucieux d’utiliser Parmi les plus importantes questions en suspens figure et d’intégrer les nouvelles méthodes et nouveaux la nécessité de a) définir plus clairement la répartition outils de gestion financière pour maîtriser les coûts, des responsabilités entre les divers échelons de l’État trouver de nouvelles sources de recettes et améliorer et b) renforcer la base de ressources des collectivités le recouvrement des impôts locaux. De surcroît, les locales. Certaines réformes visent à clarifier les collectivités locales ont la possibilité de recourir responsabilités sans traiter les questions financières. à d’importantes sources de financement extérieur même D’autres attribuent aux collectivités locales si elles ignorent bien souvent comment les exploiter de nouvelles responsabilités qu’elles ne sont pas (c’est le cas, par exemple, des financements de l’Union préparées  à exercer. Par ailleurs, les municipalités européenne destinés à l’Europe du Sud-est). Les sont de plus en plus tributaires des transferts municipalités demandent à être conseillées au sujet Introduction xxvii de la planification et l’exécution d’investissements financières qui s’exercent sur ces collectivités locales prioritaires ainsi que sur l’élaboration de projets un peu partout dans le monde, il est nécessaire de pouvant prétendre à un financement extérieur. mettre en commun les nombreuses bonnes pratiques Quant aux collectivités locales en relativement existantes et de tirer les leçons des échecs, nombreux bonne santé financière, elles peuvent se donner le eux aussi. Le présent manuel s’inspire de ces pratiques moyen de procéder à de profonds changements en pour aider les autorités municipales à améliorer renforçant leur solvabilité et en sollicitant prudemment leur gestion financière, y compris dans les contextes les marchés financiers. Dans tous les cas, l’amélioration économiques les plus difficiles. des pratiques de gouvernance et le renforcement des mécanismes de responsabilisation sont devenus des éléments essentiels de toute administration municipale Aperçu des objectifs et du contenu et de toute gestion municipale de qualité. du manuel La Banque mondiale participe à de nombreux projets de développement urbain et municipal : selon Objectif : Le présent manuel s’inscrit dans un le rapport 2009 du Groupe indépendant d’évaluation programme plus vaste, intitulé Municipal Finances — (IEG), plus de 190 projets de ce type ont été mis en A Learning Program for Local Governments (Finances municipales : programme de formation pour les œuvre depuis 1998. Les auteurs de ce rapport soulignent collectivités locales), que la Banque mondiale en outre que « parmi les trois volets de la gestion s’efforce de promouvoir. Il vient compléter une municipale — planification, finances et prestation de plateforme d’apprentissage en ligne proposée par services — la fonction «  finances  » a obtenu de bons la Banque et ses partenaires. Son objectif consiste résultats » et que les meilleures performances ont été à  améliorer le savoir-faire des collectivités locales observées dans le cadre de projets de développement et à  renforcer leurs capacités. Le programme se municipal réalisés par la Banque mondiale en Afrique. place dans la perspective de ces municipalités Dans le présent ouvrage, nous examinerons comment auxquelles il fournit des outils et instruments l’introduction de certains instruments a contribué pratiques pour améliorer la gestion et la transparence à ces résultats. Il est certes difficile de mener à bien de leurs finances. des réformes à  l’échelle macroéconomique, mais Chapitre 1 : Les finances des collectivités locales les enseignements recueillis sur le terrain montrent dans un monde décentralisé. Rédigé à l’intention des qu’il est possible d’obtenir des résultats au niveau professionnels des finances municipales et des respon- des collectivités locales lorsque les deux conditions sables de l’action publique, le chapitre 1 établit les bases suivantes sont remplies : 1) les responsables politiques nécessaires à l’exploration des sept chapitres suivants. Il ont la volonté de mieux faire respecter l’obligation débute par une analyse des raisons pour lesquelles une de rendre compte de l’utilisation des fonds publics saine gestion des finances municipales est essentielle et 2) les réformes portant sur la mobilisation des à la réalisation d’objectifs de plus grande ampleur à recettes sont clairement liées à des dépenses ou l’échelle de la nation, tels que la croissance économique investissements concrets dans l’infrastructure et la et la stabilité macroéconomique, mais aussi la cohésion prestation de services. Cette démarche est elle-même nationale dans certains pays composés de populations ancrée dans deux principes  : a) la gestion stratégique diverses. Le chapitre décrit ensuite les principaux des finances municipales est essentielle à la viabilité modes de gouvernance ainsi que les questions fonda- à long terme des infrastructures et services locaux  ; mentales liées au rôle que les municipalités devraient b) l’accroissement des contraintes et pressions jouer au sein des systèmes nationaux de recettes et de budgétaires engendrées par la détérioration de la dépenses. Il s’achève par une analyse de la politique des conjoncture économique et financière mondiale exige dotations intergouvernementales et des instruments des collectivités locales qu’elles prennent des mesures facilitant le respect du principe de responsabilité entre de plus en plus sophistiquées pour mobiliser et utiliser les différents échelons des administrations publiques les ressources financières disponibles. ainsi qu’entre les municipalités et leurs administrés. Dans ce contexte, il existe à la fois une nécessité Chapitre 2 : Gouvernance et finances des impérieuse et une occasion exceptionnelle de mettre métropoles. Ce chapitre décrit les modes de en œuvre des programmes de renforcement des croissance des villes et les défis auxquels sont capacités en faveur des villes. En dépit des pressions confrontées les collectivités locales interdépendantes xxviii Finances municipales dans les grandes zones métropolitaines. Le lecteur Chapitre 6 : Gestion du patrimoine municipal. y trouvera une synthèse des différents modèles de Ce chapitre explique pourquoi il est important gouvernance ainsi que les différentes options de pour les  municipalités de mieux saisir leur patri- financement de l’urbanisation dans un contexte moine foncier et immobilier (terrains, bâtiments, multi-juridictionnel. infrastructures, etc.). Il propose un cadre et des outils Chapitre 3 : Gestion financière des collecti- pratiques pour améliorer la gestion du patrimoine vités locales. Le chapitre 3 présente les éléments municipal et la relier à la gestion financière. Il conseille fondamentaux de la gestion financière au niveau les autorités locales sur la répartition des tâches et des municipalités et fournit les bases théoriques la façon de lancer des programmes d’amélioration des chapitres suivants quant à l’amélioration de la à long terme. Il propose différentes méthodes pour gestion des dépenses et de l’évaluation des résultats. Il réaliser des économies supplémentaires et accroître examine des concepts de base, tels que la préparation les revenus du patrimoine. Il décrit quelques outils du budget, la comptabilité, l’établissement de rapports d’analyse financière du patrimoine. Il approfondit financiers et la fonction d’audit. Ce chapitre a pour plusieurs questions techniques — essentielles à une objectif de permettre au lecteur de mieux comprendre bonne gestion du patrimoine municipal — telles que les les procédures essentielles de la gestion des finances moyens permettant d’encourager l’investissement dans municipales et de les rattacher de façon pratique à des les biens fonciers municipaux. Enfin, le chapitre décrit objectifs plus généraux, tels que l’amélioration de la des instruments plus perfectionnés de gestion du transparence, de l’efficience et de l’efficacité finan- patrimoine, tels que les politiques foncières, les instru- cières des collectivités locales. ments de financement assis sur le foncier, les stratégies Chapitre 4 : Gestion des recettes locales. Ce de gestion du patrimoine foncier et les partenariats chapitre passe en revue les principales sources de public-privé. recettes dont disposent les collectivités locales. Il Chapitre 7 : Gestion des financements extérieurs. définit les sources de recettes les plus prometteuses. Le chapitre 7 analyse la façon dont les collectivités Il examine les grandes questions et les enjeux majeurs locales peuvent mobiliser des ressources externes pour liés aux fonctions de gestion des recettes et offre des financer les programmes de développement locaux. conseils sur la manière d’optimiser l’efficacité et l’effi- Il examine les types de ressources extérieures mises cience du recouvrement et de l’administration des à la disposition des collectivités locales — subventions, recettes fiscales et non fiscales. Ce chapitre offre emprunts, partenariats avec le secteur privé, etc. —, également un aperçu sur la manière d’établir des explique comment appliquer une politique d’emprunt projections financières dans le but de permettre à la prudente et montre à quel point il importe de recourir municipalité d’avoir une plus grande visibilité sur sa à un programme d’investissement participatif pour marge de manœuvre. Enfin, le chapitre aborde les guider le choix des projets prioritaires et assurer principales difficultés que les considérations d’éco- leur financement. Le chapitre illustre diverses nomie politique posent à la gestion des recettes, décrit expériences et stratégies à l’aide d’études de cas. la façon de mettre en œuvre des stratégies de mobili- Chapitre 8 : Renforcer la transparence et la sation des recettes et examine l’impact de la politique responsabilité des collectivités locales : Comment de recettes. évaluer la performance des finances munici- Chapitre 5 : Gestion des dépenses locales. Le pales et ouvrir la voie aux réformes. Ce chapitre chapitre 5 passe en revue les méthodes et instru- s’efforce de définir en quoi consiste véritablement ments d’amélioration de la gestion des dépenses. l’évaluation des résultats. Faisons-nous ce qu’il Ceux-ci comprennent : 1) priorisation des investis- sements, 2) suivi des dépenses, 3) adoption de procé- faut ? Le faisons-nous correctement ? Le chapitre dures de passation de marchés pour réduire les coûts. commence par passer en revue les enseignements En administrant et en contrôlant les dépenses tirés des méthodes d’évaluation des résultats et de et en définissant des procédures de suivi et d’éva- l’expérience des pays développés en la matière, ainsi luation des résultats, les représentants des collecti- que les moyens d’adapter ces méthodes à la situation vités locales seront mieux à même d’alléger le fardeau des municipalités des pays en développement. fiscal  de la population tout en assurant le niveau de Ensuite, il examine les quatre principaux mécanismes services souhaité. d’information généralement utilisés pour mesurer Introduction xxix les résultats obtenus dans le domaine des finances publiques, la gestion et l’entretien du patrimoine, la municipales : a) supervision par l’État, b) analyse programmation des investissements et l’accès aux du risque par les partenaires financiers, c)  contrôle financements extérieurs. Lorsqu’ils auront  achevé financier interne par le personnel des services la lecture de cet ouvrage, les lecteurs seront en municipaux, et d) information des citoyens. Enfin, le mesure d’utiliser le modèle (MFSA) à  l’échelle de chapitre contient un guide pratique visant à faciliter leur municipalité et d’appliquer les conclusions la réalisation d’autoévaluations des finances munici- de l’évaluation dans leurs activités quotidiennes pales (Municipal Finances Self-Assessment: MFSA) et leur programme de réformes à moyen terme. dont l’objectif est de a)  évaluer la santé financière Pour plus de commodité, le modèle en format Excel des municipalités et b) définir les mesures à prendre peut être téléchargé à l’adresse suivante : pour améliorer la gestion des finances locales, la http://siteresources.worldbank.org/EXTURBAN mobilisation des ressources locales, les dépenses DEVELOPMENT/Resources/MFSA-Template.xlsx. xxx Finances municipales CHAPITRE 1 Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé Abdu Muwonge et Robert D. Ebel Le Rapport sur le développement dans le monde intitulé d’améliorer l’efficacité du secteur public. La montée Le développement au seuil du XXIe siècle aboutit à la en puissance d’organisations et d’institutions locales, conclusion étonnante que deux forces modèlent le nationales, et régionales, comme les réseaux de la monde dans lequel la politique de développement société civile et autres réseaux citoyens, les régimes sera  définie et mise en œuvre. La première est la de libre-échange, les partenariats pour la réalisation mondialisation (l’intégration continue des pays de la des objectifs du Millénaire pour le développement et, planète). La seconde est la territorialisation (l’auto- dans certains cas, une monnaie commune, exerce nomie politique et le transfert des compétences finan- également une influence. cières) (Banque mondiale, 2000). Ce qui relève de la Le chapitre s’articule autour de trois sections. La « territorialisation » est souvent désigné sous le terme première dresse un tableau général des finances «  décentralisation  » — la répartition des fonctions intergouvernementales en établissant une distinction intergouvernementales du secteur public entre entre décentralisation administrative et financière plusieurs types d’administrations, centrales et infrana- avant de définir différents modèles ou variantes de tionales. Par ailleurs, si ces deux tendances paraissent gouvernance décentralisée. Elle s’achève sur un antinomiques à première vue, elles sont en fait complé- examen des enseignements dégagés des récentes mentaires, car elles ont  souvent pour origine les études empiriques portant sur les résultats écono- mêmes phénomènes extérieurs. miques et financiers de la décentralisation. La Cette complémentarité tient à plusieurs facteurs. deuxième section s’intéresse au thème essentiel des Les progrès de l’informatique et des télécommunica- transferts de l’administration centrale aux collecti- tions favorisent par exemple la propagation du savoir vités locales, à leurs objectifs, leur utilisation, et aux mondial, ce qui permet aux groupes locaux de résultats prévus. Le chapitre se termine sur une liste contourner l’administration centrale dans l’objectif de messages clés. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 1 Vue d’ensemble des finances fiscale — à savoir la répartition des responsabilités intergouvernementales de  dépenses et de financement entre les différents échelons, catégories ou niveaux de l’administration Partout dans le monde, un programme de décentrali- publique, en harmonie avec le cadre politique. sation, sous une forme ou une autre, est en cours ou envisagé. Le terme «  décentralisation  » recouvre tout Questions relatives à tout dispositif un éventail de définitions, principes et mécanismes. Il intergouvernemental est donc utile de commencer par quelques considéra- Quatre questions fondamentales doivent être examinées tions terminologiques. en ce qui concerne la décentralisation fiscale : Décentralisation administrative 1. Qui fait quoi ? La décentralisation administrative désigne les dispo- 2. Quel type de recettes chaque niveau d’adminis- sitifs en vertu desquels la légitimité juridique des tration est-il chargé de recouvrer (responsabilités collectivités locales est reconnue, soit explicitement en matière de recettes) ? dans la constitution nationale, soit par des décisions statutaires et administratives. Dans la plupart des pays, 3. Comment remédier aux déséquilibres fiscaux entre elle entraîne a)  l’organisation d’élections locales  ; b)  la l’administration centrale et les collectivités locales, répartition des responsabilités ou compétences en quand, comme c’est souvent le cas, les dépenses matière de dépenses entre différentes catégories excèdent les revenus ? d’administrations  ; c)  l’établissement d’une autorité fiscale locale (municipale par exemple)  ; d)  l’instau- 4. Comment sera organisé le calendrier des encaisse- ration de règles et règlements relatifs à la gestion ments et des décaissements pour les dépenses d’investissement (emprunts et dette) ? locale  des emprunts et de la dette  ; et e)  la définition d’un statut spécial pour  les capitales (Slack et Le présent chapitre traite uniquement la troisième Chattopadhyay, 2009). Dans une grande partie question, celle portant sur les transferts de l’État du  monde post-socialiste et en développement, ce ou  d’autres échelons supérieurs aux collectivités processus est conduit et légiféré par l’administration locales (transferts intergouvernementaux). Les deux centrale ; autrement dit, il suit une approche du sommet premières et la quatrième sont examinées dans les vers la base. Même si l’élan politique en faveur de la chapitres suivants. Une brève synthèse s’impose décentralisation de l’État est impulsé « par la base » en donc avant d’aborder l’étude détaillée des transferts réaction à de longues années de suprématie de l’admi- intergouvernementaux. nistration centrale (Bird, Ebel, et Wallich, 1995  ; Responsabilités en matière de dépenses. Le critère Swianiewicz, 2006 ; Regulski, 2010) voire, dans certains fondamental pour décider de la répartition des respon- cas, « par une réaction du sommet », pour instaurer la sabilités de dépenses entre les différents niveaux de confiance dans un nouveau régime de gouvernance par l’administration publique est le principe de subsidiarité, exemple, et même si l’administration centrale a engagé selon lequel les responsabilités doivent généralement la décentralisation en commençant par les échelons les être exercées par les autorités les plus proches des plus bas (Smoke et Taliercio, 2007), c’est généralement citoyens, et l’attribution d’une responsabilité à une elle qui, dans les faits, gère le processus. Cela se vérifie autre autorité doit se fonder sur un examen de l’ampleur même dans les cas où cet élan aboutit, sur le plan de la tâche et des obligations d’efficience (Oates, 1972 ; politique, à la dévolution de compétences politiques et Yilmaz, Vaillancourt et Dafflon, 2012 ; Marcou, 2007). financières importantes aux collectivités locales, tout D’autres éléments à prendre en compte sont la présence au moins par la législation en vigueur (encadrés  1.1 d’externalités (les retombées des dépenses au-delà des et 1.2). frontières administratives reconnues), les économies d’échelle (le coût unitaire de la production), et la Décentralisation fiscale capacité à administrer et à exécuter la fonction (on Si la décentralisation relève d’une décision politique, citera parmi les multiples études portant sur le ses avantages économiques et financiers découlent problème des responsabilités de dépenses, celles d’un mécanisme bien conçu de décentralisation de  Martinez-Vazquez, 1999, et de Dafflon, 2006). 2 Finances municipales Encadré 1.1 Économie politique de la réforme de décentralisation : le Népal La structure des collectivités locales d’un pays pas explicitement intégrés à la structure de est fonction de plusieurs facteurs complexes, gouvernance locale. notamment son histoire, son action politique, son En 1999, le Parlement votait la loi sur l’auto- potentiel économique, ses constitutions et ses nomie des collectivités locales. Ce texte a été lois. Le Népal offre un exemple de la difficulté jugé constituer un jalon décisif au Népal. Il a à établir, mettre en œuvre et gérer des processus établi les fondations de l’autonomie locale par la de décentralisation. Tout au long de son histoire dévolution de pouvoirs administratifs, financiers moderne, le pays a appliqué un système adminis- et judiciaires plus importants aux organismes tratif unitaire. Avant 1951, la dévolution de locaux. L ’attribution actuelle des responsabi- pouvoirs aux collectivités locales n’était guère ou lités de dépenses se fonde en grande partie pas envisagée. Malgré les diverses réformes sur cette loi. Depuis 2011, la structure adminis- politiques intervenues dans les années 50, ce trative locale est constituée de 75 districts, n’est que dans les années 80 que des mesures 58 municipalités, et 3 913 comités de dévelop- ont été prises pour décentraliser le pouvoir. pement villageois (CDV). Ces collectivités locales Plusieurs textes législatifs forment l’assise du sont réparties entre 5 régions de développement système d’administration local actuel. Dans les et 14 zones administratives. Un CDV se compose années 50, deux lois avaient été promulguées qui de 9 sections électorales ; les municipalités en établissaient des collectivités locales : la loi sur les comptent entre neuf et 35. Les municipalités municipalités de 1953, et la loi sur les villages de et les CDV sont élus au suffrage direct. 1956. Après le retour du pays à un régime autocra- Officiellement, les trois organismes locaux tique en 1960, ces lois ont été remplacées par la sont autonomes, de sorte qu’il n’existe pas entre loi sur les Panchayats de ville de 1962 et la loi sur eux de lien hiérarchique établi par la loi. Dans la les Panchayats de village de 1962. pratique, les administrations de district exercent En 1981-1982, la loi sur la décentralisation a un certain degré de surveillance sur les munici- été adoptée, qui conférait aux organismes locaux palités et les villages, et une partie des quelques responsabilités en matière de planifi- cation et d’affectation des ressources à l’échelon ressources qui financent les programmes local. En 1990, la démocratie multipartite a été municipaux et villageois sont transférées par rétablie, et la cinquième constitution nationale, qui l’intermédiaire des districts. inscrivait la décentralisation parmi les compo- La loi sur l’autonomie des collectivités locales santes fondamentales de la démocratie, a été était censée constituer un modèle pour la décen- ratifiée. En 1991, trois lois étaient adoptées qui tralisation fiscale, mais la plupart de ses instituaient des organismes locaux élus, à savoir la composantes fondamentales n’ont pas été mises loi sur les comités de développement de district, la en application. Dans les localités, les services loi sur les comités de développement villageois et publics sont en majorité assurés par des la loi sur les municipalités. Il a été reproché à ces organismes opérationnels relevant des ministères textes de ne pas avoir accordé assez d’autonomie centraux. Dans certains cas, ils sont délégués à la aux collectivités locales ; les organismes locaux ne région. Les collectivités locales fournissent des disposaient pas de pouvoirs suffisants en matière services, mais en quantité limitée. Globalement, le de dépenses et d’impôts, et la société civile, Népal demeure en grande partie centralisé, 6 % les organisations non gouvernementales, les seulement des dépenses publiques étant effec- groupes défavorisés et le secteur privé n’étaient tuées par les collectivités locales. Source : Sharma et Muwonge, 2010. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 3 Encadré 1.2 Pologne : la décentralisation administrative dans un système à plusieurs niveaux La structure administrative locale en Pologne est représentants sont élus : les powiats (comtés) et le fruit de deux vagues de réformes décentralisa- les voïvodies (régions). trices. La première est intervenue en 1990, Il existe actuellement trois niveaux d’adminis- lorsque le système de collectivités locales a été tration territoriale : près de 2 500 municipalités, instauré à l’échelon des gminas. La réforme de 315 comtés et 65 villes ayant statut de comté, et la collectivité locale a été l’une des priorités 16 régions. À l’échelon des municipalités et des essentielles du premier gouvernement post- comtés, l’administration publique est uniquement communiste, constitué en septembre 1989. représentée par les collectivités locales Des préparatifs rapides, mais intensifs, ont autonomes. Les fonctions de l’administration permis l’adoption de la nouvelle loi sur les collec- centrale, comme l’enregistrement des naissances tivités locales en mars 1990, suivie d’élections et des mariages, leur sont déléguées et financées locales en mai de la même année, et d’une par des dotations spécifiques. À l’échelon régional, décentralisation radicale des réglementations il existe une double structure — une collectivité financières en janvier 1991. La réforme de 1990 territoriale élue, et un gouverneur, désigné par n’instituait l’élection des pouvoirs locaux qu’à le Premier ministre, disposant de son propre l’échelon des gminas ; la gestion des échelons appareil administratif. Les fonctions des collecti- supérieurs de la division territoriale continuait vités locales autonomes et des administrations de relever de l’administration centrale. La publiques régionales sont clairement séparées, et deuxième phase de réformes a instauré en il n’existe aucun lien de subordination hiérarchique 1999 deux nouveaux échelons dont les entre elles. Source : Swianiewicz, 2006. Morrell et Kopanyi présentent au chapitre 5 du présent découlant d’un mécanisme de décentralisation bien ouvrage une analyse détaillée des pratiques en matière conçu, les collectivités locales doivent être en mesure de de dépenses pour les municipalités. produire leurs propres recettes (Jensen, 2001  ; Ebel Responsabilités en matière de recettes. L’un des et Weist, 2007). L’assignation des responsabilités en principes de mise en application d’un système bien matière de recettes à différentes catégories d’adminis- conçu de décentralisation fiscale est que « le finan- trations n’implique en aucun cas que le produit de cement suit la fonction » (Bahl, 1999a ; Bahl et Martinez- chaque type d’impôt ne doit être affecté qu’à une Vazquez, 2006  ; Smoke et Taliercio, 2007). Une fois catégorie d’administration. Il n’existe aucune raison attribuées les responsabilités en matière de dépenses, se d’attribuer les recettes d’un impôt ou d’un droit donné à pose la question suivante  : quelle administration une administration précise dès lors que l’utilisation de publique percevra quelles recettes ? Cette question du cet impôt ou de ce droit ne crée pas d’inégalités inaccep- financement est tout aussi importante et complexe que tables, de distorsions économiques, ou de difficultés en celle de la fonction de dépenses. En effet, on peut termes de discipline fiscale ou d’administration des aisément soutenir qu’il n’existe pas de système de recettes fiscales. Souvent, ce type de problèmes peut décentralisation des finances publiques si les pouvoirs être évité en affectant un impôt à plusieurs niveaux locaux ne disposent pas de l’autonomie nécessaire pour administratifs (McClure, 1999). Garzon et Freire percevoir (et, dans de nombreux cas, recouvrer) leurs analysent le solide corpus d’études portant sur ce point propres recettes. Pour  réaliser les gains d’efficience et l’appliquent aux municipalités au chapitre  4 (voir 4 Finances municipales également Ebel et Taliercio, 2005  ; Bird, 2011a  ; et Rangarajan et Prasad, 2012  ; Wong, 2013  ; Peteri et Smoke, 2008). Sevinc, 2011  ; et Canuto et Liu, 2013  ; le site web Transferts intergouvernementaux. Une fois les respon- du  groupe thématique de la Banque mondiale sabilités en matière de dépenses et de recettes réparties sur  l’emprunt et la dette infranationaux présente entre les différents niveaux gouvernementaux, il également des informations utiles  : www.worldbank. apparaît très clairement qu’il n’existe a priori aucune org/subnational). raison pour que, dans les administrations locales (municipales par exemple), la somme des dépenses soit Les trois D — déconcentration, délégation, égale aux recettes potentielles. Dans quasiment tous les et dévolution cas, il y aura un déséquilibre financier entre l’adminis- L’expression «  décentralisation fiscale  » englobe trois tration centrale et les administrations locales. C’est mécanismes distincts, ou variantes, donc chacun a  sa pourquoi les systèmes décentralisés doivent aussi place dans le système de financement intergouverne- établir un mécanisme de transferts intergouverne- mental d’un pays. Il s’agit de la déconcentration, de la mentaux, presque toujours de l’administration centrale dévolution, et de la délégation. Une question de vers les collectivités locales. Le problème des déséqui- premier plan consiste à définir laquelle de ces trois libres et des moyens d’y remédier est examiné plus loin. variantes domine les finances publiques nationales. Emprunt et dette. Qu’en est-il du calendrier des Déconcentration. La déconcentration est parfois recettes nécessaires pour payer les dépenses d’investis- désignée sous le nom de décentralisation administrative. sement ? Comment les infrastructures (écoles, routes et Il s’agit d’un processus en vertu duquel des services autoroutes, réseaux d’eau et de transports) sont-elles régionaux des ministères centraux sont établis dans les financées ? C’est là le quatrième problème auquel une circonscriptions administratives locales afin de décider société décentralisée est confrontée — la gestion locale du volume et de la composition des biens et services des emprunts et de la dette. Comment structurer le locaux à fournir. La déconcentration avec transfert de calendrier des recettes versées aux pouvoirs locaux compétences implique que les services régionaux des pour régler les dépenses d’investissement  ? La règle ministères sont dans une certaine mesure habilités d’or du financement de l’investissement est que, pour à  prendre des décisions indépendantes, quoique des raisons d’efficience et d’équité, le paiement des généralement en respectant les orientations définies biens d’équipement doit être réparti sur leur durée par  l’administration centrale. La déconcentration sans de  vie. Il s’ensuit donc qu’un mécanisme de finan- transfert de compétences intervient lorsque les services cement doit être établi pour que les générations futures, régionaux sont créés, mais qu’aucun pouvoir de décision qui bénéficient des dépenses d’investissement dans indépendant ne leur est conféré. Dans les deux cas, l’infrastructure effectuées aujourd’hui, paient ultérieu- lorsque les services déconcentrés assurent la prestation rement les avantages que leur apporte l’utilisation de de services (éducation, santé, eau ou transports), il faut cette infrastructure. Les collectivités locales doivent s’attendre à ce que les résidents ne soient guère consultés être autorisées à emprunter et à contracter des dettes quant à la gamme ou à la qualité des services et à la façon qui seront financées à terme, si leur situation financière dont ils sont fournis (encadré 1.3). est saine. Dévolution. La dévolution se situe à l’autre extrémité Ce processus obéit à des principes et à des règles ; il de la série des « trois D ». Elle suppose l’établissement est examiné dans le cadre de l’étude de la gestion de la de collectivités territoriales indépendantes chargées dette locale (Canuto et Liu, 2013). Un problème d’assurer la prestation d’une gamme de services publics fréquent et récurrent est celui du surrendettement et habilitées à percevoir des impôts et des droits pour des  collectivités locales. Dans ces circonstances, les financer. Ces collectivités ont une marge de l’administration centrale devra éventuellement imposer manœuvre considérable pour définir l’éventail et le des limites ou d’autres contrôles aux emprunts locaux. volume des services et, dans certains cas, disposent des Kaganova et Kopanyi étudient cette question et d’autres pleins pouvoirs pour engendrer leurs propres recettes. sujets relatifs à la gestion de la dette au chapitre 6, et Dans le cadre de la dévolution, les citoyens peuvent Freire au  chapitre  7 (pour d’autres études, voir s’adresser aux collectivités locales pour leur faire part Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 5 de leurs préférences quant à la gamme et au volume de supérieur de l’administration (le mandant) qui assigne services publics qu’ils souhaitent (demande), tout en à une collectivité locale (l’agent) la responsabilité de tenant compte de leur coût (offre). Une dévolution qui certaines fonctions locales (éducation, distribution prévoit un mécanisme de décision local aboutit à une d’eau, dispensaires de santé), financées ou pas par des « meilleure » utilisation (plus efficiente) de ressources transferts du mandant à l’agent. Le manquement de limitées que celle qui résulterait de décisions portant l’autorité supérieure mandante à financer les fonctions sur les dépenses et les impôts locaux prises dans une déléguées — à savoir l’instauration d’un mandat non capitale lointaine. Quand chaque localité prend les financé — peut créer une relation éventuellement décisions la concernant, c’est la société tout entière qui litigieuse entre l’administration centrale et les en retire des avantages financiers. Dans le jargon collectivités locales, et donner lieu à des batailles technique, on dit que le bien-être social a augmenté. juridiques (si la collectivité locale a légalement le droit Les  gains d’efficience ou de bien-être dérivant de de saisir la justice), à des tours de passe-passe la  décentralisation peuvent être particulièrement budgétaires à l’échelon local, voire à des conflits. substantiels dans les pays à forte diversité économique, Lorsqu’elle est financée, en revanche, la délégation démographique et géographique. peut améliorer l’efficience si elle autorise les collecti- Délégation. La troisième variante, la délégation, est vités locales à administrer des programmes de priorité souvent considérée comme un dispositif intermédiaire nationale sous des formes qui tiennent mieux compte entre la dévolution et la déconcentration. On peut la des conditions économiques, sociales et financières qualifier de relation mandant-agent entre un échelon locales. Dans ces circonstances, l’administration Encadré 1.3 Égypte : Déconcentration avec transfert limité des pouvoirs La République arabe d’Égypte compte cinq une ville. Les villes sont parfois divisées en catégories de collectivités locales : le gouver- districts. Le district (hay) est la plus petite unité norat, le markaz, la ville, le district, et le village. administrative locale des gouvernorats urbains. Il Elle se compose de 26 gouvernorats, dirigés par est divisé en sections (sous-districts) ou quartiers des gouverneurs nommés par le président. Le (sheyakha). Les présidents des villes et les chefs gouvernorat est la principale unité de prestation de districts sont nommés par le ministre du de services. Il peut être simple et entièrement Développement local. Le village (qariya) est la plus urbain (sans markaz ni village), ou complexe et petite unité administrative locale des gouvernorats constitué de collectivités urbaines et rurales. ruraux. Les responsabilités des villages en matière Les gouvernorats sont des collectivités locales de prestation de services varient selon leur taille. déconcentrées, dénuées de pouvoir de décision Les plus grands font partie du système de politique ; ils suivent simplement les instructions de l’administration centrale. collectivités locales et sont responsables des Le markaz est le deuxième échelon de la services. Les plus petits, appelés villages collectivité locale dans les gouvernorats complexes. « satellites », n’ont pas statut d’unité administrative Il se compose d’un chef-lieu et d’autres villes et locale et n’ont pas de responsabilités en matière villages, et fait fonction de centre administratif. Il de services. Ils font partie d’un village ou d’un est dirigé par un chef, désigné par le Premier markaz. Le chef de village est désigné par ministre. Chaque gouvernorat compte au moins le gouverneur. Source : Amin et Ebel 2006. 6 Finances municipales centrale peut établir un niveau minimum ou standard qualifiée de système à la fois fédéral et décentralisé de services — ce qu’elle fera probablement. Néanmoins, (Wong, 2007 ; Bahl, 1999b). L’Indonésie est un exemple si  les décisions quotidiennes détaillées concernant d’État unitaire qui a décentralisé son système de la  prestation de services demeurent l’apanage des finances publiques de sorte que les collectivités collectivités locales, il est possible de trouver des locales  sont aujourd’hui d’importants prestataires de moyens nouveaux, créatifs et éventuellement suscep- services ; elles sont à l’origine d’un tiers des dépenses tibles de réduire les coûts associés à la fourniture publiques et gèrent la moitié des investissements de  ces services. Comme indiqués dans la section publics (Ellis, 2010). suivante, la conception des transferts fiscaux inter- Systèmes fédéraux. Dans le cadre d’un système gouvernementaux et le degré et la nature du contrôle fédéral, les décisions du secteur public sont prises par de  l’administration centrale influeront sur l’équilibre des administrations de catégories ou d’échelons diffé- entre les décisions centrales et locales dans les rents qui sont indépendantes les unes des autres domaines de responsabilité délégués. (Griffiths et Nerenberg, 2005 ; Ahmad et Brosio, 2006 ; Boadway et Shah, 2009). La liste, quoique moins longue Systèmes unitaires, fédéraux et confédéraux que celle des États unitaires, en est fournie : en Afrique, Pour ajouter à la complexité du processus de décentra- l’Éthiopie, le Nigéria, et le Soudan du Sud ; en Asie de lisation, la structure des systèmes intergouverne- l’Est et dans le Pacifique, l’Australie, la Malaisie, et les mentaux dans le monde varie considérablement. On États fédérés de Micronésie  ; en Europe, l’Allemagne, peut distinguer trois systèmes de gouvernance  : l’Autriche, et la Belgique ; en Amérique latine, le Brésil, unitaire, fédéral, et confédéral. Le surcroît de le Mexique et Saint-Kitts-et-Nevis ; au Moyen-Orient et complexité tient à ce que, dans la pratique, chacun de en Afrique du Nord, les Émirats arabes unis et l’Iraq et, ces systèmes présente un dosage différent des trois D. en Asie du Sud, l’Inde, le Népal, et le Pakistan. Dans ce Systèmes unitaires. Un système unitaire est un système, certaines constitutions indiquent explici- système dans lequel la constitution confère à tement qu’il n’existe pas de hiérarchie entre certaines l’administration centrale le pouvoir (dans certains cas, catégories d’administrations (par exemple, au Pakistan, ce pouvoir est conféré par une monarchie absolue ou entre l’État central et les quatre provinces  ; aux une théocratie) de décider des pouvoirs politiques États-Unis, entre le gouvernement central et les attribués à ses unités constituantes (collectivités autorités des 50  États). D’autres pays ont un système locales), mais aussi de la création, de l’abolition ou de fédéral sur le plan constitutionnel, mais néanmoins plus la modification des frontières de ces collectivités centralisé que décentralisé (l’Éthiopie, la Malaisie, locales. Dans ce contexte, il peut y avoir différentes le Soudan). sortes de collectivités locales, comme les municipalités, mais elles ne sont pas souveraines  ; elles sont des Confédération. Une confédération est généralement créations de l’État central. un système d’États fondé sur un traité dans lequel un On trouve de très nombreux exemples de systèmes gouvernement central faible sert d’agent aux unités unitaires dans le monde. En Afrique, on citera le Burkina membres  ; ses pouvoirs autonomes en matière de Faso, l’Égypte, le Ghana, et l’Ouganda. En Asie de l’Est dépenses et d’imposition sont généralement modérés et dans le Pacifique, le Japon, la République de Corée du (Wallich et Zhang, 2013). On en trouve quelques Sud et la Thaïlande. En Europe et en Asie centrale, exemples dans l’histoire (comme la Suisse, en tant que le Royaume-Uni, l’Ukraine, et toutes les républiques Confédération helvétique, 1815-1848). À l’heure actuelle, d’Asie centrale en sont des exemples, de même que la la meilleure illustration en est donnée par la Bosnie- Colombie et le Pérou en Amérique latine. Au Moyen- Herzégovine (l’encadré 1.4 apporte des éclaircissements Orient et en Afrique du Nord, on mentionnera l’Arabie sur la situation de la Bosnie). Néanmoins, même dans ce saoudite, l’Égypte, la Jordanie et la Tunisie et, en Asie cas, l’influence de l’administration centrale sur les du Sud, le Bangladesh, le Bhoutan et le Sri Lanka. Mais finances publiques s’intensifie puisqu’elle a été autorisée système unitaire n’est pas pour autant synonyme de à percevoir une taxe nationale à la valeur ajoutée (TVA) système centralisé. La Chine, par exemple, a été à compter de janvier 2006. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 7 Décentraliser ou pas ? territorialisation. Trois arguments sont invoqués en Un examen en trois étapes nous permet de faveur de la centralisation : comprendre pourquoi certains États demeurent Pénurie de capacité locale. Un argument souvent centralisés, tant sur le plan politique que sur celui des avancé dans les pays en développement est que les finances publiques, tandis que d’autres engagent un collectivités locales ne disposent pas des capacités processus de décentralisation. La première étape nécessaires pour l’exercice de l’autonomie gouverne- consiste à examiner les raisons pour lesquelles tant de mentale. Dans les pays de longue tradition centralisa- pays continuent de préserver un secteur public trice, l’observation selon laquelle les collectivités centralisé. La deuxième examine les arguments, locales ne disposent pas des capacités nécessaires pour théoriques et pratiques, habituellement évoqués exercer leur autonomie est probablement vraie et à  l’appui de la décentralisation, et la façon dont la tautologique à la fois. Comme les collectivités locales théorie des finances publiques traite cette question. La troisième analyse les retombées de la décentrali- de plusieurs pays récemment décentralisés l’ont sation — autrement dit, les éléments empiriques. montré, le développement de la capacité à gouverner est un processus d’apprentissage par la pratique Pourquoi favoriser la centralisation ? (Thomas, 2006). Pour paraphraser dans les grandes Le Rapport sur le développement dans le monde lignes l’essai d’Amartya Sen «  La démocratie comme 1999-2000 (Banque mondiale, 2000) observait que valeur universelle », un pays n’a pas à être jugé « apte » de  nombreux pays en développement demeurent à la décentralisation, ce sont les administrations qui le centralisés, malgré l’évolution constatée vers la deviennent (Sen, 1999). Encadré 1.4 Le confédéralisme de la Bosnie-Herzégovine En application de l’accord de Dayton-Paris budgétaires concernant les municipalités de la (1995), l’ex-République yougoslave de Bosnie- fédération sont soit déléguées aux cantons, soit Herzégovine comporte désormais deux entités : réparties entre plusieurs services administratifs la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la des ministères fédéraux. La constitution de la Republika Srpska. Il s’agit en fait de deux Fédération de Bosnie-Herzégovine définit les organes gouvernementaux et administratifs fonctions de chaque niveau de l’administration, distincts, dotés d’importantes compétences y compris l’attribution aux cantons de tous les législatives, fiscales, et autres compétences pouvoirs qui ne sont pas expressément accordés nécessaires pour gouverner. Sarajevo est à la à la fédération, comme l’aménagement du terri- fois la capitale de la Bosnie et celle de la toire, le développement des entreprises locales et Fédération. Banja-Luka est la capitale de la Republika Srpska. le développement économique local. La Republika La fédération compte dix échelons adminis- Srpska possède une structure administrative tratifs intermédiaires (les cantons) et 80 municipa- centralisée et un ministère des Collectivités lités environ. Les cantons ont leur propre locales responsable de la réglementation et du assemblée législative, leurs propres lois et consti- dialogue avec les municipalités (une soixantaine, tution fondamentales, et leurs propres gouver- dont une ville indépendante, Brcko) ; la fédération neurs et ministères. Les questions financières et n’a pas de ministère de cette nature. Source : Fox et Wallich, 2007. 8 Finances municipales Au début des années  90, par exemple, la une grande partie du continent africain, où des municipalité de Budapest, dont le maire était alors décennies de colonialisme ont profondément ancré Gabor Demszky, a emprunté sur le marché des une tradition d’autoritarisme hiérarchique (Ndegwa, euro-obligations, non pas parce qu’elle ne pouvait 2002 ; Commins et Ebel, 2010). Dans une réflexion sur emprunter auprès de sources hongroises, mais pour l’héritage du colonialisme, la Charte africaine de la montrer que la ville était suffisamment solvable. participation populaire au développement et à la Comme l’a écrit Demszky, en 1991 « le triste état dans transformation (dite Déclaration d’Arusha, 1990) lequel se trouvait Budapest était le fruit de quarante décrivait l’Afrique comme étant caractérisée par ans de dictature  », c’est pourquoi ses «  citoyens ont «  une  centralisation excessive du pouvoir et par choisi de suivre une autre voie » (Demszky, 2003). l’entrave à la participation efficace de la population au Il convient ici d’insister sur deux préceptes développement social, politique et économique ». concernant l’aptitude d’un pays à se décentraliser. Il va sans dire que l’Afrique n’est pas la seule D’abord, «  décentraliser l’État central  » ne consiste à revendiquer l’application des « vieilles méthodes ». pas à le démanteler. Une décentralisation réussie Malgré une tradition d’autonomie locale dans une consiste tout autant à renforcer sa capacité à se grande partie de l’Europe, le mode de gouvernance transformer en un système intergouvernemental dirigiste caractérise encore bon nombre d’anciennes (Kopanyi et al., 2000  ; Pallai, 2003). Ensuite, une républiques soviétiques, notamment celles d’Asie réforme fructueuse du secteur public ne saurait se centrale. Ces deux dernières années, on a également limiter à des capacités précises (administratives par assisté à une reconquête du pouvoir de l’adminis- exemple) ; elle appelle également la mise en relation tration centrale en Hongrie (Barati-Stec, 2012). Au des capacités organisationnelles, institutionnelles et Moyen-Orient, le régime autoritaire est perpétué par spécifiques pour obtenir les résultats voulus en termes un système d’oligarchie politique établi de longue de développement (Thomas, 2006). date qui a abouti à ce que Tosun qualifie de « centra- Accomplissement des fonctions centrales. Le lisation excessive  », un héritage actuellement deuxième argument est que dans un système unitaire contesté dans toute la région. Le monde attend de ou fédéral bien établi, l’administration centrale peut voir si cette remise en question aboutira à un statu affirmer sa primauté par rapport aux administrations quo ou créera des sociétés plus pluralistes et territoriales parce que les priorités de l’État-nation autonomes (Tosun, 2010 ; Tosun et Yilmaz, 2010). doivent prévaloir sur les autres. Il s’agit notamment d’assurer la défense nationale, la conduite de la politique Pourquoi décentraliser ? étrangère, la protection des frontières nationales et la Le fait qu’une bonne partie de la planète ait engagé un gestion de la stabilisation macroéconomique. Cet processus de décentralisation atteste de l’importance argument opposé à une décentralisation d’envergure de cette évolution. Quatre facteurs au moins expliquent est particulièrement répandu dans les pays à faible cette tendance : revenu et les pays à revenu intermédiaire, dont La mondialisation. La conclusion du Rapport sur l’économie n’est généralement pas diversifiée et qui le développement dans le monde 1999-2000 selon sont donc plus exposés aux fluctuations des cours laquelle les évolutions vers la mondialisation et la internationaux des produits de base, aux catastrophes territorialisation du début du XXIe siècle se renforcent naturelles et aux coûts de la dette. En conséquence, est corroborée par des études plus récentes. Celles-ci l’administration centrale exerce un contrôle très strict comportent notamment une modélisation de la sur les principaux instruments fiscaux et d’emprunt séparation qui constate «  une demande d’autonomie (Tosun et Yilmaz, 2010). locale de la part des régions de l’intérieur qui augmente Tradition. L’argument en faveur de la concentration parallèlement à la croissance du revenu national, de du pouvoir politique et financier au niveau central la  proportion relative de leur population, et de la évoque souvent la perpétuation des méthodes population nationale » (Arzaghi et Henderson, 2005), anciennes — « les vieilles méthodes sont les bonnes ». et des monographies sur la montée en puissance des Ce phénomène est particulièrement observable sur organisations citoyennes qui «  ne comptent plus sur Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 9 des mesures impulsées par le sommet pour améliorer les «  gains de bien-être  » généraux qui résultent de la gouvernance » (McNeil et Malena, 2010). mécanismes de transferts intergouvernementaux bien Cela dit, les pays ne sont pas seulement assujettis conçus (Oates, 1972, 1997  ; Yilmaz, Vaillancourt, et à des tendances, mais aussi à des cycles, quel que soit Dafflon, 2012). L’argument se présente comme suit  : leur degré de développement économique (Bird, comme les préférences des collectivités locales quant 2011b). Ainsi, une période de décentralisation peut au volume et à l’éventail de biens et de services être suivie d’un recul politique des autorités centrales publics locaux varient, et comme les coûts locaux de après les réformes accomplies les années précédentes. production et de distribution de ces biens et services Ces volte-face sont généralement plus rapides et diffèrent, le bien-être de l’ensemble de la société profondes dans les États unitaires que dans les augmentera si les décisions concernant les biens et États  fédéraux, car ces derniers, s’ils sont correc- services locaux qui doivent être fournis d’une collec- tement constitués, confèrent aux administrations tivité à l’autre sont prises à l’échelon local (c’est- locales le pouvoir constitutionnel de mobiliser à-dire par des représentants locaux librement leurs propres recettes. choisis), plutôt que par un agent central (qui fondera À vrai dire, une reprise en main cyclique de l’admi- sa décision sur un ensemble de critères définis nistration centrale dans les États unitaires est en à l’échelon central ou pour répondre à des considéra- cours. Le rapport 2011 de Cités et Gouvernements tions bureaucratiques). locaux unis (CGLU) sur les collectivités locales en Prenons par exemple un ensemble d’équipements Afrique conclut que « la décentralisation fiscale subit et de services municipaux, comme les soins de santé les conséquences de la situation financière difficile primaire et l’éducation. Supposons ensuite que leur que connaît la majorité des pays africains » et que « si coût de production est le même dans tout le pays. Les le niveau de prélèvement des pays africains s’est collectivités locales ont des préférences et des amélioré progressivement depuis le début des années besoins différents quant à la gamme de services à 2000, et ce après quatre décennies de stagnation, les fournir. Ainsi, au moment de répartir un budget perspectives futures sont moins optimistes » (Yatta et public d’un montant donné, il y a de fortes chances Vaillancourt, 2010). Une mise en garde identique a été que la collectivité Y, dont un pourcentage élevé de la formulée concernant certaines mesures de décentra- population est jeune, exprime une préférence lisation en Europe en raison de « la soudaineté et de la marquée pour des services de scolarité, alors que la gravité » de la crise financière qui a interrompu une collectivité  E, à la population essentiellement période prolongée de croissance régulière des vieillissante, jugera des dispensaires de santé plus ressources budgétaires locales (Regulski, 2010). utiles. Pour un budget donné, concilier les coûts et les Politique et « Réaction de la base ». La deuxième choix à un niveau décentralisé permet une utilisation explication revient au point évoqué plus haut, à savoir efficiente des ressources publiques. En évitant que la décision de décentraliser est politique mais que, de  créer des dispensaires sous-utilisés dans la une fois qu’elle est prise, ce sont les réformes écono- collectivité  Y, et des salles de classe vides dans la miques et financières qui conduisent à une modification collectivité  E, l’ensemble de la société y trouve son des mécanismes financiers intergouvernementaux. compte. Ce principe, — selon lequel la prestation de Kalandadze et Orenstein (2009) citent 17 exemples — services doit être assurée, dans la mesure du possible, pas tous couronnés de succès à ce stade — de révolu- par le niveau administratif le plus proche de la tions électorales douces impulsées «  par la base  » population — trouve son expression dans le « principe depuis 1991 en Afrique, en Amérique latine et dans de subsidiarité  » de la Charte européenne de l’Eurasie post-communiste. l’autonomie locale (Marcou, 2007). L’argument de l’efficience économique. Pour un Édification de la nation. Dans certains pays, la économiste, l’argument essentiel en faveur de la décentralisation a servi de stratégie pour favoriser la décentralisation a trait aux gains d’efficience — à savoir cohésion nationale et désamorcer les tensions lorsque 10 Finances municipales la société était fragmentée pour des raisons ethniques, décentralisation réussie (Bauzon, 1999  ; Wallich, religieuses, linguistiques, de répartition des ressources Manasan, et Sehili, 2007). naturelles ou d’autres raisons. Dans plusieurs cas avérés, l’application pratique du principe de subsi- Décentralisation — Enseignements et bilan diarité par un État-nation a permis de renforcer la L’argument présenté ci-dessus répond à la question  : cohésion nationale et d’endiguer les tendances séces- « pourquoi décentraliser ? ». Mais est-ce que la décen- sionnistes dans une région donnée. Les exemples tralisation fonctionne  ? Tient-elle les promesses historiques concernent notamment l’Allemagne, la inscrites dans ses principes ? Bien qu’il soit difficile de Belgique, le Canada, l’Espagne, la Russie, l’Inde, l’Indonésie, le Soudan, et la Suisse. L’encadré  1.5 l’évaluer (Ebel et Yilmaz, 2003), on trouvera ci-dessous présente le cas du Soudan (voir également Bird et Ebel, une synthèse des connaissances empiriques actuelles 2007 ; Bird et Vaillancourt, 2010). quant au lien entre autonomie financière décentralisée En octobre  2012, le gouvernement central des et réalisation des  objectifs économiques et financiers Philippines, dirigé par Benigno Aquino, a signé avec le généraux d’un pays : Front Moro islamique de libération (FMIL) un accord • Une forte corrélation entre la décentralisation et la de paix qui doit servir de cadre de référence pour croissance du produit intérieur brut (PIB) par mettre fin à quarante ans de conflit dans la région de Mindanao, dans le sud de l’archipel. L’accord prévoit habitant étaye l’argument selon lequel une que, d’ici à 2015, une nouvelle administration locale population dont le niveau d’instruction augmente, autonome aura coopéré avec les autorités centrales qui est mieux informée de la politique gouverne- pour régler les questions relatives à la répartition des mentale et plus consciente des problèmes qui richesses dérivant de l’extraction pétrolière et minière, influent sur sa vie quotidienne sera plus désireuse l’État central conservant certaines prérogatives, de voir les fonctions gouvernementales s’exercer comme la monnaie, l’administration des douanes, la à un niveau plus proche d’elle. défense nationale et la politique étrangère. Comme les consultations sur le processus de paix au Soudan • Le bilan macroéconomique du centralisme démocra- (2002-2005) l’ont montré, il faudra du temps, de la bonne tique en Europe centrale et en Europe de l’Est a été volonté, et du savoir-faire politique pour que celui-ci bien documenté (Bird, Ebel et Wallich, 1995). Les réussisse. On ignore encore le rôle que pourrait jouer pays développés, en revanche, sont associés à  des une éventuelle opposition à l’accord d’un groupe régimes de décentralisation bien établis et des rebelle rival, le Front Moro de libération nationale, degrés d’autonomie financière élevés (voir par (FMLN), mais si l’accord aboutit, ce sera grâce à une exemple Akai et Sakata, 2002). Encadré 1.5 L’édification de l’État par le biais de la décentralisation au Soudan et au Soudan du Sud Suite à la signature de l’Accord de paix global, compétences afin de développer l’accès aux en 2005, le Gouvernement sud-soudanais a services publics de base. La décentralisation peut notablement progressé dans la prestation de aussi contribuer à renforcer la cohésion nationale services d’infrastructure et de base. Améliorer pour unifier l’État. De plus, si elle est bien l’accès des collectivités locales à ces services est conduite, elle peut donner aux citoyens les cependant une tâche colossale. Les autorités moyens de demander des comptes aux peuvent opter pour une décentralisation des autorités locales. Source : Zoellick, 2009. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 11 • Si, comme le soutient la théorie, la décentralisation plus haut concernant : 1) les responsabilités en matière rehausse l’efficience des services publics, cela devrait de recettes  ; 2)  les responsabilités en matière de se traduire par une croissance économique. De fait, dépenses ; 3) le système des transferts intergouverne- les données observées viennent corroborer cette mentaux, et 4) les responsabilités en matière d’emprunt idée. Martinez-Vazquez et McNab (1997) ont et de dette. La mise en œuvre de ces composantes observé cette relation à propos des recettes budgé- fondamentales incombe aux États, aux organisations de taires. Ebel et Yilmaz (2003) sont parvenus à une la société civile et aux collectivités locales, et il est conclusion analogue, quelle que soit la définition souhaitable que ces entités travaillent en coopération. (étroite ou large) des recettes (la définition large Des tensions surgiront certainement entre les respon- englobant les dotations non affectées). Une consta- sables de la mise en œuvre des réformes, mais dans une tation analogue concernant l’autonomie en matière société ouverte et pluraliste, elles peuvent s’avérer de recettes établit que «  la décentralisation des salutaires pour l’ensemble du système (Soros, 2006  ; dépenses accompagnée d’une gestion centrale des Eaton, Kaiser, et Smoke, 2011 ; Smoke, 2013). recettes semble faire obstacle à la croissance écono- mique  » (Meloche, Vaillancourt, et Yilmaz, 2004). Transferts intergouvernementaux Imi (2005) a conclu que dans un groupe hétérogène Cette partie du chapitre aborde certaines questions de pays développés et de pays en transition, la relatives aux transferts intergouvernementaux, à savoir décentralisation «  des dépenses en particulier, leur bien-fondé, leur répartition entre les différents favorise la croissance économique ». échelons de l’administration, les facteurs d’une bonne • S’agissant de la stabilité macroéconomique, des ou d’une mauvaise organisation des transferts, le cadre éléments indiquent que la décentralisation institutionnel de cette organisation. Ce chapitre examine également les exemples pratiques de financière améliore la situation financière des subventions basées sur les résultats (Performance administrations locales, mais que la dépendance Grants) ainsi que des exemples de contrats de ville à l’égard des transferts intergouvernementaux (Municipal Contracts). risque de l’aggraver (Ebel et Yilmaz, 2003). Ces transferts sont une composante nécessaire d’un • Les données relatives au lien entre décentralisation système décentralisé solide, car deux sortes de fiscale et taille du secteur public sont très mitigées : déséquilibres budgétaires — verticaux et horizontaux — une étude portant sur les États-Unis, fédération interviendront, auxquels il conviendra de remédier. Il parvenue à maturité, n’observe aucune relation de s’agit de péréquation verticale ou horizontale pour cet ordre (Oates, 1985), mais d’autres indiquent que, remédier à des déséquilibres dans la répartition des dans les pays en transition post-socialiste, la part recettes et des charges. (Bird, Ebel, et Gianci, 2007  ; des dépenses du secteur public dans le PIB national Boadway et Shah, 2009). diminue lorsque la décentralisation financière Cette section examine les aspects financiers augmente (Ebel et Yilmaz, 2003). des  relations intergouvernementales qui influent puissamment sur la nature, l’ampleur et la profondeur Une fois que la définition de la décentralisation, les de la décentralisation. Ces aspects sont souvent mesurés arguments en sa faveur, et les résultats des études la par : a) la répartition des recettes et des dépenses entre concernant auront été présentés, il conviendra les différents échelons de l’administration, à savoir d’aborder la lourde tâche consistant à mettre en œuvre l’administration centrale, l’échelon intermédiaire les réformes des différents échelons de l’administration (l’État fédéré ou la province), et les collectivités publique (Kopanyi, El Daher, et Wetzel, 2004  ; locales (municipalités par exemple)  ; b)  la répar- Barati-Stec, 2012  ; Martinez-Vazquez et Vaillancourt, tition des compétences entre ces différents échelons ; et 2011). Une première étape consiste à répondre correc- c)  les recettes «  propres  » des collectivités locales, à tement aux quatre questions fondamentales énoncées savoir les recettes qu’elles peuvent recouvrer ou 12 Finances municipales dégager de manière autonome et utiliser à leur primaire, l’enseignement primaire, l’assurance sociale, discrétion (Jensen, 2001 ; Blochliger et Petzold, 2009 ; l’infrastructure, la distribution d’eau et la collecte des Blochliger et Rabesona, 2009). déchets solides, leurs besoins en dépenses sont Aux échelons inférieurs, l’insuffisance des recettes nettement plus élevés. En Hongrie, la part des collecti- résulte souvent d’un décalage entre les ressources et les vités locales dans les dépenses publiques s’établissait dépenses, dénommé « écart budgétaire ». L’État dispose aux environs de 12 % en 2012. parfois de recettes plus élevées que ne le justifient ses responsabilités en termes de dépenses, directes et Types de transferts entre les différents indirectes, alors que celles des collectivités locales échelons de l’administration sont  parfois inférieures aux dépenses qu’elles doivent Les transferts intergouvernementaux se classent assumer. Il y a déséquilibre budgétaire vertical lorsque globalement en deux grandes catégories : les dotations l’écart entre les différents échelons n’est pas corrigé par globales (ou « transferts inconditionnels ») et les une réaffectation des responsabilités, des transferts subventions spécifiques (transferts conditionnels ou budgétaires, ou d’autres mesures. Dans les pays en affectés) (tableau  1.2). Le financement des transferts développement, l’administration centrale se voit est assuré par le budget général de l’État et peut être souvent conférer le pouvoir de percevoir les flux de indexé en pourcentage sur certaines taxes. L’État se recettes les plus abondants — comme les recettes réserve souvent les ressources les plus rentables. En douanières, la taxe à la valeur ajoutée, et l’impôt sur le Turquie, par exemple, 11,5 % des recettes de la taxe sur revenu des personnes physiques et morales. Le la valeur ajoutée et de l’impôt sur le revenu des tableau 1.1 illustre un déséquilibre vertical au Pakistan, particuliers et des sociétés alimentent les fonds où l’État fédéral perçoit 90  % des recettes publiques destinés aux transferts aux collectivités locales (Peteri mais n’en dépense que 67  %. Les collectivités locales, et Sevinc, 2011). L’encadré  1.6 donne un exemple par contre, recouvrent environ 10 % des recettes, mais des  différents transferts dont peut bénéficier une assument 33 % de la dépense publique. collectivité locale et de la façon dont ils sont enregistrés Très souvent, la répartition des compétences dans dans des états financiers type. un pays ayant opté pour la décentralisation produit des déséquilibres, les collectivités locales ayant des besoins Dotations globales en dépenses et des capacités de recouvrement diffé- Ces transferts n’imposent à leurs bénéficiaires rents. C’est pourquoi les transferts intergouverne- aucune  condition quant à la nature des dépenses à mentaux jouent un rôle capital, car ils permettent aux financer. Les municipalités sont donc libres de les collectivités locales d’assumer les responsabilités qui utiliser à leur discrétion (tableau  1.2). Ils peuvent leur sont assignées et ils maintiennent les disparités revêtir la forme de dotations globales sectorielles. Dans régionales à des niveaux acceptables. de nombreux pays, les dotations globales sont déter- Les besoins en dépenses dépendent de la répartition minées par des formules, c’est-à-dire que leur répar- des compétences. Ainsi, dans les pays où les municipa- tition se fonde sur des indicateurs particuliers, comme lités ont peu de responsabilités, leurs besoins en la population et la superficie de la collectivité dépenses sont relativement modérés. En Jordanie par exemple, elles assurent essentiellement des services de Tableau 1.1 Déséquilibres verticaux au Pakistan gestion des déchets solides, d’entretien des routes et Recettes (%) Dépenses (%) quelques services administratifs ; la part des dépenses National 90,2 67,1 municipales dans les dépenses publiques (moins de Provincial 4,9 28,8 5 %) est faible en comparaison aux normes internatio- nales (Dillinger, 1994). À l’autre extrême, lorsque Local 4,8 4,1 les  collectivités territoriales assurent la majeure Total 100 100 partie des services locaux, y compris les soins de santé Source : Shah, 1998. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 13 concernée, révélateurs du poids des dépenses municipalités à contribuer à l’entretien de leur assumées par la collectivité. L’Afrique du Sud et l’Alle- patrimoine. Il peut leur demander de financer des magne figurent parmi les pays qui pratiquent ce type dépenses spécifiques à hauteur d’un montant de transfert. Récemment, des organisations internatio- donné au-delà duquel il apporte les moyens supplé- nales, comme la Banque mondiale, ont financé des mentaires nécessaires. Ce genre de contrepartie programmes de développement municipal au moyen soulève un problème d’équité dans la mesure où les de dotations globales au Bangladesh, au Ghana, en municipalités disposant de ressources propres Inde, en Ouganda, en Tanzanie, et dans d’autres pays importantes peuvent satisfaire aux obligations dont en développement. elle est assortie, et obtenir ainsi des transferts substantiels de l’administration centrale. Les munici- Subventions spécifiques palités plus défavorisées, en revanche, auront des Les subventions spécifiques financent des programmes difficultés à satisfaire à ces obligations pour financer ou activités spécifiques, ou incitent les autorités à en certaines dépenses, surtout dans les pays en engager. Ces subventions peuvent être systématiques développement. et intervenir chaque année, ou bien n’intervenir Comme l’indique clairement le tableau  1.2, que  ponctuellement. Les subventions spécifiques certaines subventions spécifiques n’appellent pas de mentionnent généralement le type de dépenses contrepartie locale, mais exigent seulement que les qu’elles peuvent financer ou même précisément la fonds soient affectés à une finalité particulière. Si dépense à financer. Il peut s’agir de dépenses d’inves- elles en ont la possibilité, les municipalités pourront tissement ou de fonctionnement. Elles peuvent aussi opter pour des dotations globales sans contrepartie, être conditionnées à certains résultats en termes de qui leur laisse la plus grande latitude pour poursuivre niveau de services. La conditionnalité fondée sur la leurs propres objectifs. Ces dotations augmentent nature de la dépense est souvent inopportune et les  ressources sans influer sur la composition des improductive, alors que celle qui se base sur les dépenses, et permettent aux municipalités d’opti- résultats peut concourir à la réalisation des objectifs miser leur gestion (Shah, 2007). de l’administration à l’origine du transfert et préserver dans le même temps l’autonomie locale. Impôts partagés Les subventions spécifiques peuvent s’accom- Plusieurs questions de politique générale se posent pagner d’exigences en termes de contrepartie  ; concernant la répartition. autrement dit, elles peuvent imposer aux municipa- Un principe de base du financement des collecti- lités de financer un pourcentage donné des dépenses vités locales établit que le transfert des recettes aux sur leurs propres ressources (tableau  1.2). Cette collectivités locales doit être conforme au transfert obligation de contrepartie peut être non limitative, de compétences. Dans l’idéal, du point de vue de la auquel cas la subvention complète l’apport de la responsabilisation, chaque administration devrait municipalité quel que soit son montant, ou limitée, et être en mesure de lever les recettes dont elle a besoin l’administration à l’origine du transfert applique un pour financer ses dépenses. Néanmoins, comme plafond prédéterminé. Cette obligation favorise indiqué plus haut, en dehors des collectivités locales l’examen plus approfondi des dépenses à financer et les plus riches, un décalage entre dépenses et recettes une plus grande responsabilisation des collectivités est, pour maintes raisons, souvent fréquent. Il en locales sur les subventions. La subvention plafonnée résulte une autre forme de transfert de l’adminis- garantit à l’administration procédant au transfert tration centrale aux collectivités locales, la fiscalité qu’elle peut exercer un certain contrôle sur les coûts partagée ou impôts partagés. du programme concerné. Partage de l’assiette fiscale. Il existe deux types L’État exige le paiement préalable des contre- de dispositifs de partage des recettes fiscales. Le parties dans le but de matérialiser l’engagement des premier prévoit que l’échelon qui a créé la taxe (État 14 Finances municipales Tableau 1.2 Classification des formes de transferts intergouvernementaux Conditionnel Contrepartie, non limitée Contrepartie, limitée Pas de contrepartie Inconditionnel Description Contrepartie : pour chaque euro (ou autre unité monétaire) accordé L’administration bailleur de Dotation apportée à des fins par l’administration à l’origine de la dotation (administration centrale fonds apporte une somme de péréquation ou pour des par exemple) à une administration infranationale, cette dernière doit fixe sous réserve qu’elle soit domaines fonctionnels consacrer une partie de ses propres fonds à l’activité faisant l’objet consacrée à un bien public. fondamentaux. Le de la dotation. Cette « contrepartie » est généralement exprimée en Le bénéficiaire n’est pas tenu bénéficiaire est libre pourcentage de la dotation reçue. de la compléter par un d’utiliser ces fonds Une dotation « non limitée » Si la dotation est «limitée », pourcentage donné à sa discrétion. n’est pas plafonnée. Son coût l’administration qui l’accorde (contrepartie). dépend du montant apporté en fixe un plafond sur le montant contrepartie par le bénéficiaire. transféré. Objet de la Encourager les dépenses consacrées à la production d’un bien Encourager les dépenses Augmente la capacité de dotation ou d’un service ayant des externalités sociales et/ou dans un secteur prioritaire au dépenses globale. Peut interjuridictionnelles positives. plan national. Son utilisation être assortie d’un objectif est assujettie à des de péréquation précis restrictions, ce qui (déséquilibre horizontal) la distingue de la dotation et/ou offrir un moyen inconditionnelle. de corriger un Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé déséquilibre vertical. Illustration Le montant du financement n’est La plupart des dotations Développement local, Une dotation de ni plafonné, ni limité dès lors que spécifiques (gestion formation professionnelle, péréquation vise à remédier le groupe bénéficiaire (une environnementale, logement, transports. Dotations au déséquilibre horizontal administration infranationale ou traitement des toxicomanies) d’investissement. de son bénéficiaire. un groupe déterminé d’individus) limitent d’une manière ou d’une Les dotations globales satisfait aux conditions autre le coût pour le bailleur sectorielles ont une finalité (évaluation des besoins par (dotation limitée). Les précise, définie de manière exemple) fixées pour bénéficier subventions au résultat (qui générale. « Sectorielle » du transfert. La dotation devient n’imposent pas toujours de renvoie par exemple aux en conséquence un « droit ». Les contrepartie) en sont un secteurs de la santé, dotations visant à donner aux autre exemple. de l’éducation, des citoyens accès à des services de transports, de l’eau. protection sociale, de logement ou d’éducation, sont souvent structurées sous cette forme. (suite page suivante) 15 16 Tableau 1.2 (suite) Conditionnel Contrepartie, non limitée Contrepartie, limitée Pas de contrepartie Inconditionnel Effet sur les L’administration bailleur de fonds Le montant total des dépenses L’administration bailleur L’administration bailleur dépenses (centrale par exemple) définit les est fixé conjointement par accorde à l’administration plafonne le montant de la publiques conditions de contrepartie, mais l’administration bailleur et par bénéficiaire une dotation d’un dotation. Dès lors que la l’administration bénéficiaire est l’administration bénéficiaire, mais montant fixe dont elle précise collectivité locale souhaite libre de les accepter ou non. ne peut dépasser le plafond l’utilisation. Si la collectivité consommer une part du bien Ainsi, même si l’administration défini par la première. Le plafond souhaitait consommer une public au moins égale au centrale influe considérablement offre à l’administration centrale part inférieure du bien public montant de la dotation, le sur le montant potentiel des un moyen de contrôler son que celle correspondant à la caractère conditionnel ou dépenses, le montant réel en est propre budget. Autrement dit, dotation, cette dernière influe inconditionnel de la dotation fixé d’un commun accord. à partir d’un niveau donné, le sur le comportement de importe peu. bénéficiaire n’a plus droit l’administration infranationale. à la dotation. Dans le cas contraire, elle s’apparente à une dotation inconditionnelle. Fongibilité On entend par fongibilité le fait que l’argent puisse être utilisé à d’autres fins que l’objectif fixé. En conséquence, l’argent apporté par l’administration bailleur au titre de la dotation peut remplacer les ressources propres que l’administration bénéficiaire aurait consacrées à l’activité concernée en l’absence de dotation. Autrement dit, la dotation « libère » les fonds que l’administration infranationale aurait utilisés pour l’opération visée par la dotation si celle-ci n’avait pas existé. Une stratégie à la disposition des administrations bailleurs pour réduire le degré de fongibilité consiste à exiger une poursuite des efforts avant d’allouer la dotation. Consciente que tous les financements de dotation sont plus ou moins fongibles (ce qui se vérifie tout particulièrement pour les dotations inconditionnelles et de contrepartie), l’administration bailleur stipule que l’administration infranationale doit maintenir le montant des ressources propres allouées à un programme donné au même niveau que l’une des années précédentes. Cette année précédente peut être exprimée en montant absolu du financement ou en pourcentage des recettes totales de l’administration infranationale. Autres Le prix relatif des biens publics Le prix relatif des biens Pas de changement des prix Pas de changement des observations diminue. publics diminue. relatifs des biens publics dont prix relatifs des biens le montant dépasse publics par rapport aux la dotation biens privés Source : les auteurs, d’après Ebel et Peteri, 2007. Finances municipales Encadré 1.6 Transferts intergouvernementaux Impôts partagés – Dotations d’investissement (générales) – TVA et taxes sur les ventes Transferts conditionnels (affectés) – Impôt sur le revenu des personnes physiques – Dotation à la remise en état des routes – Impôt sur le revenu des personnes morales – Subventions à l’éducation Transferts inconditionnels – Transferts de fonctionnement (dotations de – Subventions sociales (ménages défavorisés) péréquation) – Dotations spéciales aux salaires (ponctuelles) Source : Shah, 2007. ou échelon intermédiaire) lève l’impôt, et que recettes concernées, des procédures de définition de l’échelon local (municipal par exemple), y ajoute sa la répartition entre l’État et les collectivités locales, propre «  surtaxe  », à savoir un impôt local supplé- de la fréquence des modifications apportées à la mentaire appliqué sur la même assiette que la part formule de calcul, du partage selon qu’il s’applique principale, sur la base d’un taux qu’elle définit. Dans aux impôts recouvrés dans les limites de la collec- ce cas, c’est soit la collectivité locale soit, généra- tivité, ou qu’il intègre un certain degré de péréquation lement, l’État qui administre et recouvre les recettes (Blochliger et Rabesona, 2009). pour l’ensemble des échelons bénéficiaires. Le Indépendamment de questions, telles que la partage de l’assiette fiscale, en vertu duquel l’admi- structure et la procédure de répartition des recettes nistration centrale « libère » une partie de l’assiette perçues par l’administration centrale, la fiscalité globale pour permettre aux collectivités locales partagée ne peut pas être assimilée à des recettes de  déterminer leur propre taux d’imposition  — « locales propres ». Pour qu’un impôt soit classé dans mécanisme souvent désigné sous le nom de « taxes la catégorie des recettes «  propres  », la collectivité additionnelles ou centimes additionnels  » — est locale doit être habilitée dans une certaine  mesure particulièrement répandu en Amérique du Nord. Ce à  définir le taux d’imposition ou le montant de la système a  pour avantage de préserver l’autonomie redevance ou encore d’un droit non fiscal, le cas fiscale locale tout en réduisant au minimum le coût échéant (Jensen, 2001). Les lecteurs doivent donc de l’administration fiscale locale. être attentifs aux modalités d’inscription comptable Partage des recettes fiscales. Le deuxième type de dispositif consiste à répartir un pourcentage des des recettes dans les budgets et les comptes des recettes perçues par l’administration centrale entre collectivités locales. Pour des raisons uniquement l’État et les collectivités locales. Cette répartition comptables, «  ce qui figure sous le terme impôt peut être déterminée par une commission constitu- partagé dans  un pays peut être classé comme tionnelle, décidée sur la base d’un accord entre l’État transfert financier dans un autre  », ce qui fait que et les collectivités locales ou, plus couramment, par «  les deux dispositifs de financement des adminis- la loi de finances. La structure de ces dispositifs de trations locales, le mécanisme de répartition de partage des recettes (ou, selon certains rapports l’impôt et les dotations intergouvernementales, sont statistiques, de partage des «  impôts  ») varie d’un difficiles à distinguer l’un de l’autre » (Blochliger et pays à  l’autre pour ce qui est des catégories de Petzold, 2009). Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 17 Comme pour les dotations, le partage des recettes la Hongrie, à adopter un système de fiscalité partagée fiscales témoigne d’un engagement de l’administration (tableau 1.3). En Russie, par exemple, l’administration centrale à corriger le déséquilibre vertical. Cet centrale partage désormais avec les oblasts, l’inté- engagement peut toutefois évoluer au fil du temps. En gralité du produit de l’impôt sur le revenu des particu- Hongrie, l’impôt sur le revenu des personnes physiques liers, une part du produit de la TVA, et un pourcentage est perçu par l’administration centrale et redistribué du produit de l’impôt sur le revenu des sociétés. En à l’échelon local. En 1990, la totalité de son produit était Roumanie, les collectivités locales ont droit à une redistribuée sur la base des montants recouvrés dans partie des impôts sur les bénéfices et les dividendes les limites de la collectivité  ; en 2006, 8  % seulement perçus par l’administration centrale sur les entre- l’étaient, et 20 % à 25 % étaient redistribués à d’autres prises locales. Dans ces pays, l’État peut réduire son municipalités selon une formule de péréquation. déficit en diminuant le pourcentage des impôts Depuis 2011, la part répartie selon l’origine des montants attribué aux collectivités locales, lorsque la pression recouvrés (8  %) est supprimée (Barati-Stec, 2012). fiscale à l’échelon central s’accentue, comme cela s’est produit en Hongrie. Parfois, une administration centrale, provinciale ou, Une autre caractéristique des pays en transition est comme dans le cas de Lima (Pérou), locale bien établie peut percevoir certains impôts pour le compte d’autres que les recettes fiscales sont souvent réparties en administrations, et leur en remettre le produit après fonction de leur origine, en partie parce que les déduction d’une commission correspondant aux frais collectivités locales tiennent à maintenir le principe de recouvrement (Mikesell, 2003). d’un droit de recouvrement à la source et veulent Le partage des recettes fiscales est un trait distinctif exercer leur droit fondamental aux recettes fiscales de plusieurs systèmes fédéraux, développés et en produites sur leur territoire. Des problèmes surgissent développement (Rao, 2007). Parmi les pays de l’Orga- parfois lorsqu’elles recouvrent les recettes et doivent nisation de coopération et de développement écono- les transférer à l’administration centrale, en prélevant miques qui le pratiquent, on citera l’Autriche (où le la part qui leur revient conformément aux ratios Parlement national définit tous les quatre ans la répar- prédéterminés ou établis par contrat. tition des impôts sur le revenu des personnes physiques En Indonésie, bien que l’essentiel du dispositif de et morales, de la taxe foncière et des taxes à la valeur partage des recettes fiscales repose sur le principe de ajoutée) et l’Allemagne, où la répartition du produit l’origine, l’impôt sur la pêche et l’impôt foncier central des impôts sur le revenu des personnes utilisent « l’égalité des parts » comme critère supplé- physiques et morales et de la taxe sur la valeur ajoutée mentaire. La part de 9 % de la taxe foncière revenant est déterminée par le Parlement national (le Bundestag, à l’État central est en réalité une commission destinée représentant l’administration centrale) avec le consen- à rémunérer l’administration fiscale nationale pour le tement des autorités des États et des autorités locales recouvrement et la gestion de l’impôt. Il convient de (Blochliger et Rabesona, 2009). L’Australie affecte noter que la répartition du produit de l’impôt sur le l’intégralité des recettes perçues au titre de la taxe sur revenu des personnes physiques se fonde sur le lieu de les produits et services aux États en fonction d’une travail, et non sur le lieu de résidence, presque univer- formule de péréquation ou de «  relativités  ». Les sellement utilisé. Outre leur pourcentage des recettes versements au titre de la péréquation sont diminués fiscales nationales, les collectivités locales reçoivent d’un montant proportionnel au pourcentage du produit leur part de quatre taxes provinciales  : la taxe sur les de la taxe sur les produits et services qu’ils reçoivent. véhicules (30 %), la taxe sur la mutation des véhicules En réalité, ce dispositif a simplement pour objectif de (30 %), la taxe sur les carburants (70 %), et la taxe sur garantir un pourcentage de péréquation. l’eau (70 %). La contribution de ces taxes à l’ensemble Les besoins financiers grandissants des collectivités des recettes locales est toutefois relativement modeste. locales dans les pays de « transition » ayant récemment En 2009, 84,5  % des recettes pétrolières sont engagé un processus de décentralisation ont conduit revenues à  l’administration centrale et 15,5  % aux plusieurs pays post-socialistes, outre le cas déjà cité de collectivités locales. Le partage des recettes gazières 18 Finances municipales Tableau 1.3 Partage des recettes fiscales prioritaires pour l’État central (par exemple quand dans les pays d’Europe du Sud-Est celui-ci détermine l’existence d’effets « externes » ou Part locale «  d’entraînement  » positifs nets pour une région ou Pays Impôt en pourcentage pour l’ensemble du pays) ou lorsque l’obligation de résultats est l’objectif visé. Les transferts fondés sur les Bulgarie Revenu des 50 personnes physiques résultats respectent l’autonomie locale et la souplesse Croatie Revenu des 52 budgétaire, et offrent, en parallèle, des incitations et personnes physiques des  mécanismes de responsabilisation dans l’objectif Foncier 60 d’améliorer la prestation de services. Ils peuvent aussi Macédoine Revenu des 3 donner aux citoyens les moyens d’agir en améliorant personnes physiques leurs connaissances concernant le lien entre le finan- Monténégro Revenu des 10 cement des dotations et les résultats en matière de personnes physiques prestation de services (comme au Canada et au Chili, Foncier 50 comme décrit ci-dessous). Ces transferts imposent des conditions fondées sur les résultats à obtenir tout en Ressources 30 naturelles laissant une marge de manœuvre dans la conception Roumanie Revenu des 77 des programmes et la définition des niveaux de personnes physiques dépenses nécessaires à la réalisation de ces objectifs. Slovénie Revenu des 50 Ils  aident les villes à se recentrer sur la chaîne de personnes physiques résultats et sur le dispositif de production de services le Serbie Revenu des 40 plus efficace. personnes physiques Pour répondre aux objectifs de la dotation, un Droits de succession 100 responsable municipal examine la chaîne de résultats Droits de mutation 100 afin de déterminer si les activités programmées sont Turquie Tous les impôts 5 susceptibles ou pas d’aboutir aux résultats souhaités perçus à l’échelon (voir le graphique 1.1). Pour cela, il faut 1) assurer le national suivi des activités par rapport aux ressources utilisées, Source : NALAS, 2008. 2) évaluer la quantité et la qualité des biens et services fournis, 3) s’assurer des bénéfices appportés aux consommateurs et contribuables et, 4) déterminer les était de 69,5  % pour l’État central et de 30,5  % pour retombées et conséquences à long terme des activités les  régions. Les collectivités locales reçoivent un progammées. Cette démarche renforce l’adhésion et la supplément de 0,5  % des recettes pétrolières et responsabilité conjointes du mandant et de l’agent dans gazières, qui est  affecté à  l’augmentation des la réalisation d’objectifs communs en mettant dépenses locales allouées à l’enseignement primaire. l’accent sur la confiance réciproque. Les rapports Le partage de ces recettes a été instauré pour satisfaire internes et externes accordent désormais plus d’impor- aux réclamations des provinces riches en ressources tance aux résultats. naturelles, celles-ci faisant valoir qu’elles assumaient Le programme de Transfert canadien en matière de les  coûts de développement et les conséquences santé est un exemple de système de dotation axé sur les environnementales de leur exploitation alors que seul résultats (Shah, 2007). Ce programme a permis aux l’État central en recueillait les bénéfices. provinces canadiennes d’assurer à tous les citoyens l’accès à des soins de qualité, indépendamment de leurs Transferts fondés sur les résultats revenus ou de leur lieu de résidence. On citera comme Les dotations ou subventions, sans contrepartie, autres exemples le système chilien de dotations par fondées  sur les résultats peuvent être utilisées si la élève allouées à toutes les écoles, dont une dotation dotation a  pour objet de permettre à l’administration supplémentaire de 25 % sous forme de prime salariale bénéficiaire de prendre en charge des dépenses aux enseignants des établissements qui obtiennent les Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 19 Graphique 1.1 La chaîne de résultats dans le secteur de l’éducation Objectifs du programme Indicateurs Indicateurs intermédiaires Dépenses d’éducation en fonction de l’âge, du sexe, Améliorer la quantité, Taux de scolarisation, de la distinction rural/urbain ; la qualité, et l’accès ratio élèves/enseignant, dépenses par classe et nombre aux services éducatifs taille des classes d’enseignants, d’employés, d’infrastructures, de manuels Tests Résultats Retombées Études Résultats des tests Citoyens informés, de niveau, taux Taux engagement civique, Gagnants et d’obtention d’un d’alphabétisation ; renforcement de la perdants des diplôme, taux personnel qualifié compétitivité programmes d’abandon des études internationale publics Source : Shah, 2007. meilleurs résultats (Gonzalez, 2005)  ; la dotation de municipalités. Une question fondamentale consiste à l’administration centrale chilienne aux autorités définir comment allouer la part qui revient à ces municipales pour subventionner la consommation dernières. Il est de bonne règle de transférer les d’eau et l’utilisation des réseaux d’assainissement des ressources aux municipalités selon une formule populations défavorisées (Gomez-Lobo, 2001)  ; des clairement établie, comme dans les cas évoqués dans transferts par habitant, pour l’éducation, de l’encadré  1.7, qui présente les formules appliquées en l’administration centrale en Afrique du Sud et en Afrique du Sud et en Arabie saoudite. La  formule Colombie ; et les dotations par élève de l’administration fédérale aux États pour l’enseignement secondaire, et sud-africaine est complexe ; elle recouvre les dotations aux municipalités pour l’enseignement primaire au générales, les dotations de développement et un Brésil (Gordon et Vegas, 2004). facteur de péréquation pour tenir compte des capacités contributives différentes. La formule saoudienne L’administration des transferts n’alloue que des dotations de développement, tout en Définir un système de transferts intergouverne- tenant compte des besoins généraux (évalués en mentaux n’est pas une tâche facile. L’État peut soit s’en fonction de la population et de la superficie) et des charger directement, soit le déléguer à une entité besoins en infrastructures (évalués d’après la pénurie indépendante. Un organisme autonome peut participer en infrastructures et équipements et leur coût). Les à la conception et à l’application des mécanismes finan- formules de transfert relèvent à la fois de considéra- ciers. Il peut être doté d’un véritable pouvoir de tions techniques et politiques, ces dernières prenant décision, ou intervenir à titre purement consultatif. souvent le pas sur les premières. Ainsi, certaines Les  ressources financières du budget de l’État formules changent tous les ans et finissent par proviennent de différentes sources, et notamment des comporter une douzaine de variables (comme en impôts générés par les activités exercées dans les Jordanie) qui sont souvent redondantes, incompatibles 20 Finances municipales et contradictoires, et compromettent l’efficacité du participation de la société civile. La commission peut mécanisme de transfert. être permanente, comme en Afrique du Sud et en La mise au point du dispositif de transfert prévoit Australie, ou se réunir à intervalles réguliers, comme en couramment la désignation d’une commission des Inde, où des commissions de dotations indépendantes dotations indépendante, une instance intergouverne- relevant des États dispensent des conseils sur les mentale, ou une instance intergouvernementale avec relations financières entre l’administration de l’État et Encadré 1.7 Formules de calcul des transferts fiscaux — Afrique du Sud et Arabie saoudite L’Afrique du Sud applique une formule de partage La composante « appui institutionnel » équitable aux transferts de l’État aux collectivités complète l’enveloppe allouée à une municipalité locales. Le montant de la dotation est calculé pour les coûts d’administration et de gestion. Elle comme suit : est importante pour les municipalités défavo- risées qui, souvent, ne peuvent percevoir des Dotation = (BS + D + I – R) ± C, recettes suffisantes pour financer ces coûts. où BS est la composante « services de base », Le facteur de péréquation mobilise d’autres D la composante développement, I la compo- ressources pour financer le coût des services de sante « appui institutionnel », R le facteur de base et l’infrastructure administrative. La méthode péréquation, et C un facteur de correction et se fonde sur le rapport entre la capacité de prélè- de stabilisation. vement fiscal prouvée des municipalités qui La composante « services de base » vise communiquent des informations et les chiffres à donner aux municipalités les moyens d’assurer objectifs figurant dans Statistics South Africa afin les services essentiels (eau, assainissement, d’évaluer cette capacité pour l’ensemble des électricité, collecte des ordures, etc.) et d’offrir municipalités. ces services gratuitement aux ménages dont les Les autorités saoudiennes ont établi une revenus mensuels sont inférieurs à 800 rands formule de transfert pour distribuer les dotations (111 dollars). (Le 1er avril 2006, les services de de développement en 2009, les collectivités salubrité de l’environnement ont été intégrés aux locales étant censées financer leurs dépenses services de base). Comme, de par leur nature, les de fonctionnement sur leurs propres recettes. services de salubrité de l’environnement bénéfi- La formule adoptée alloue les fonds réservés cient à tous les habitants d’une municipalité, cette au développement de telle sorte que la dotation sous-composante est calculée sur l’ensemble des se fonde à 35 % sur la population, à 20 % sur ménages, pas seulement sur les ménages la superficie, à 10 % sur l’indice des coûts défavorisés. À chaque service de base subven- de construction, et à 35 % sur le déficit tionné correspondent deux niveaux d’aide : une d’infrastructure. La formule s’énonce plus préci- subvention intégrale pour les ménages qui bénéfi- sément comme suit : cient effectivement des services de la munici- palité, et une subvention partielle pour ceux qui n’en bénéficient pas, actuellement fixée à un 0,35*(Popj ∑Pop) + 0,20*(Areaj ∑Area) + tiers du coût de la subvention accordée aux 0,10* ICC+ 0,35* Infgap ménages desservis. La composante « développement » a été fixée Elle est claire et simple, mais nécessite des à zéro lorsque la formule actuelle a été établie le données détaillées pour estimer l’indice du coût 1er avril 2005. de la construction et le déficit d’infrastructure. Sources : Shah, 2007 ; et les auteurs. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 21 les collectivités locales. Les commissions financières Péréquation fiscale indiennes ayant une fonction consultative, leurs recom- Comme indiqué plus haut, la répartition des compé- mandations ne sont pas toujours adoptées. Dans un cas, tences et des ressources dans un pays pratiquant la au Kerala, presque toutes les recommandations de la décentralisation donnent généralement lieu à des commission ont été suivies par l’État (Shah, 2007). déséquilibres entre collectivités locales, celles-ci ne D’autres pays, comme l’Allemagne et le Canada, disposant pas des mêmes moyens et ne devant pas disposent d’instances intergouvernementales ou de répondre aux mêmes besoins. L’organisation de la comités fédéraux-provinciaux qui négocient l’agen- décentralisation provoque aussi souvent des déséqui- cement du mécanisme de transferts financiers. Une libres en faveur de l’Etat, les recettes fiscales étant autre solution consiste à établir un comité réunissant rarement aussi décentralisées que les responsabilités. Pour remédier à ces déséquilibres, mais également dans les différents échelons de l’administration et la l’objectif de répondre à d’autres objectifs de politiques société civile, avec représentation paritaire de toutes publiques, les dotations de péréquation et autres trans- les unités constitutives, présidé par les autorités ferts intergouvernementaux sont devenus des éléments fédérales, pour négocier les modifications aux fondamentaux de la réforme du financement relations financières entre l’État fédéral et les collec- des  collectivités locales partout dans le monde tivités. Au Pakistan, par exemple, les commissions (Martinez- Vasquez, 2007). provinciales des finances définissent et gèrent les La péréquation peut être utilisée pour garantir un transferts des provinces aux municipalités. Les niveau (minimum) de services rendus à l’échelon allocations sont calculées en fonction d’une règle de local, parallèlement à l’objectif plus large de réduire partage des recettes entre le gouvernement fédéral et les écarts de capacité de financement entre collecti- les provinces. Chaque province est ensuite habilitée à vités locales. Une question essentielle consiste à définir la  formule de répartition de ses allocations définir si une dotation assure véritablement cette aux autorités locales. égalisation entre des municipalités dont les patri- En Inde, la fonction cruciale des commissions des moines financiers et économiques sont différents finances des États consiste à déterminer les transferts de (disparités financières). l’État peut décider de limiter l’État aux organismes locaux sous la forme de partage l’impact de la péréquation : i) pour des raisons de des recettes et de dotations. Depuis l’adoption du ressources, ii) pour ne pas pénaliser certaines collecti- 80e amendement de la Constitution, qui a fait suite à la vités, et iii) pour ne pas rendre trop dépendantes les recommandation de la dixième  Commission des collectivités défavorisées. Élaborer une formule de finances (1995-2000), un certain pourcentage des répartition qui garantisse un bon niveau de impôts de l’Union est distribué aux États. Beaucoup de péréquation entre l’ensemble des collectivités est un commissions des finances ont également adopté ce exercice difficile. système, car il permet aux administrations locales de Les autorités des pays développés et en dévelop- pement sont confrontées à des difficultés considé- bénéficier du dynamisme des impôts et des taxes de rables avec l’instauration et la réforme des dotations l’État. Par ailleurs, la transparence, l’objectivité et la de péréquation et des autres types de transferts inter- visibilité sont des aspects importants dans la définition gouvernementaux. Ces difficultés sont liées à et la mise en œuvre des mécanismes de transferts. Les l’absence de cadre de référence précis et au manque administrations locales doivent pouvoir anticiper, au d’information sur les bonnes pratiques internatio- début de chaque exercice budgétaire, la part de nales. Par exemple, faut-il prendre les besoins en ressources qui leur revient. Un tel dispositif leur permet dépenses d’investissement des collectivités locales de prendre en considération l’ensemble de l’économie en considération dans les dotations de péréquation ? pour établir leur propre budget annuel, et les incite Les commissions des dotations indépendantes à  générer leurs propres recettes et à  mobiliser des sont-elles le mécanisme institutionnel à retenir pour ressources complémentaires. mettre en œuvre les dotations de péréquation ? Quel 22 Finances municipales est le bon équilibre entre les éléments conditionnels et transferts intergouvernementaux. Le financement de inconditionnels du dispositif de dotation  ? Faut-il la DAU se compose à 25  % de recettes de l’adminis- s’efforcer de combler les écarts entre les ressources, tration centrale après partage du produit de l’impôt entre les dépenses, ou les deux à la fois ? Par ailleurs, avec les régions. Dix pour cent de la DAU sont alloués comment mesurer ces écarts avec des données limitées à l’échelon provincial, qui intervient relativement peu (Vaillancourt, 2002 ; Box et Martinez-Vazquez, 2004 ; dans la prestation des services publics, et 90  % sont Hofman et Guerra, 2007) ? La péréquation, lorsqu’elle attribués aux municipalités. globalement cette dotation n’est pas faite correctement, peut inciter les régions à finance 70 % des dépenses des collectivités locales et prendre des mesures pour influer sur le montant de 50  % de celles des administrations provinciales. La leurs dotations, et entraîner des pertes de qualité dans DAU est distribuée selon une formule qui tient à la fois le niveau de services rendus. compte des ressources et des besoins en dépenses. On La plupart des gouvernements d’Asie de l’Est et du entend par ressoures les recettes propres potentielles, Sud sont soucieux d’offrir à leur population un accès auxquelles s’ajoutent les recettes fiscales partagées aux services, qui soit équitable et s’intéressent par plus 75 % des recettes tirées des ressources naturelles. conséquent à la répartition des ressources financières Les besoins en dépenses sont définis en fonction de la entre les collectivités locales qui assurent ces services. population, du taux de pauvreté, de la superficie, et de Des  pays comme l’Indonésie ont inscrit dans la l’indice du coût de la construction en tant qu’indi- cateur des particularités géographiques. Outre la Constitution un objectif explicite d’équité entre ces formule d’allocation, une partie de la DAU est dernières. Les constitutions d’autres pays, comme les distribuée en fonction des schémas de dépenses Philippines ou la Chine, prennent l’engagement ferme antérieurs, généralement pour tenir compte d’effets d’assurer l’égalité d’accès aux services, et la prestation transitoires intervenus lors de la décentralisation de de bon nombre d’entre eux est dévolue aux collecti- 2001. Elle comporte enfin une dotation forfaitaire par vités locales (Hofman et Guerra, 2007). région. Le nouveau dispositif de dotations affectées, le En Asie de l’Est, de nombreux systèmes de Dana Alokasi Khusus (DAK), demeure restreint par péréquation présentent des exemples intéressants. rapport au système général de dotations (3 % environ Tous assoient la répartition des ressources sur une des dotations totales), mais il comporte aussi un formule, et la plupart déterminent le montant du élément de péréquation sous forme de financement de fonds général de dotations selon une formule contrepartie obligatoire  : les régions dotées d’une également. Dans certains pays, le dispositif de faible capacité financière versent la somme de contre- péréquation tient compte à la fois de la capacité partie minimale (10  %), tandis que les régions de  recettes et des besoins en dépenses, tandis disposant de moyens substantiels versent jusqu’à 50 % que  d’autres (Thaïlande et Philippines) prennent en à ce titre. considération uniquement les besoins en dépenses. En Chine, un montant ad hoc est réservé aux trans- Le montant du fonds de dotations varie considéra- ferts aux 16  provinces les plus défavorisées et distribué blement selon les pays. En Indonésie et aux sur la base de la péréquation. La réforme du dispositif Philippines, les dotations de péréquation constituent de partage des recettes fiscales de 1994 a  certes l’essentiel des transferts de l’administration centrale instauré un mécanisme de péréquation fondé sur une aux collectivités locales, alors qu’en Thaïlande et en formule, mais celui-ci est encore en phase «  transi- Chine, les dotations affectées prédominent. Outre la toire » et dispose de fonds limités. Le mécanisme basé dotation de péréquation, le modèle de répartition des sur une formule fait appel à plusieurs variables : PIB dotations affectées comporte parfois des éléments des provinces, ratio élèves/enseignant, nombre de de  péréquation. Dans d’autres cas, en revanche, fonctionnaires et densité démographique. Son ces  transferts ne sont pas orientés sur les régions ampleur demeure modérée, et chaque province défavorisées et peuvent même avoir un effet de bénéficiaire ne perçoit qu’une fraction des besoins contre-péréquation. budgétaires déterminés par la formule d’allocation En Indonésie la dotation de péréquation, des  transferts. En 2001, le dispositif de péréquation dénommée Dana Alokasi Umum, ou DAU, est devenue ne  représentait que 3  % des transferts de l’adminis- une composante essentielle du mécanisme de tration centrale. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 23 Les mécanismes de péréquation diminuent les • Réactivité. Le programme de dotations doit être disparités financières entre collectivités, mais celles-ci assez souple pour s’adapter aux aléas de la situation subsistent malgré tout. Les inégalités persistent pour financière des municipalités. diverses raisons : • Équité. Les sommes allouées doivent varier en • Les besoins en dépenses peuvent varier sensi- raison directe des facteurs relatifs aux besoins blement, par exemple en raison d’importants écarts financiers, et inversement à la capacité contributive de coûts entre les différentes collectivités locales ou de chaque collectivité. d’une asymétrie de la décentralisation  ; autrement dit, certaines régions sont plus performantes • Prévisibilité. Le mécanisme doit permettre la publi- que d’autres. cation de projections à cinq ans des financements disponibles pour assurer la prévisibilité du montant • La priorité donnée par l’administration centrale total du fonds de dotations et des parts allouées aux à  la  mobilisation des recettes. Si les dotations de collectivités locales. péréquation sont trop importantes ou mal conçues, les collectivités locales risquent d’être moins • Transparence. La formule et les allocations doivent enclines à mobiliser leurs propres recettes, au être largement diffusées de manière à mobiliser le détriment des rentrées fiscales de l’État. plus vaste consensus possible quant aux objectifs et • Les inégalités interrégionales risquent de provoquer au fonctionnement du programme. des migrations à destination de régions aux • Efficience. La conception du dispositif doit être perspectives économiques plus favorables. neutre en ce qui concerne les choix des collectivités • Les régions défavorisées sont parfois moins en locales en termes d’allocation des ressources à mesure de gérer des fonds que les régions riches, ou différents secteurs ou types d’activité. moins soucieuses de faire reculer la pauvreté que • Simplicité. L’allocation des dotations doit se fonder l’État central. sur des facteurs objectifs sur lesquels les différentes • Les régions riches sont également des régions administrations exercent peu de contrôle. La puissantes et n’aiment pas se voir devancer par les formule doit être facile à comprendre de manière régions plus défavorisées. Il est difficile pour à  ne pas récompenser les plus compétents en l’administration centrale de prendre les recettes matière de demande de dotations. fiscales des régions riches pour les redistribuer (Hoffman et Guerra, 2007). • Incitations. Le dispositif doit être conçu de manière à encourager une gestion financière raisonnée et Structuration des transferts à décourager les pratiques inefficientes. La gestion financière des collectivités locales est plus • Impact. Tous les programmes de dotations créent aisée si les transferts sont structurés et exécutés avec des gagnants et des perdants. Il convient de définir efficacité et simplicité, au moyen d’une formule de à qui un programme bénéficiera et sur qui il aura base fondée sur des données aisément disponibles. des effets négatifs pour déterminer son utilité et sa Les principes suivants seront utiles à l’aménagement viabilité globales. du dispositif de transferts : • Préserver les objectifs de l’administration à l’origine • Clarté des objectifs. Les objectifs de la dotation du transfert. La meilleure pratique à cet égard doivent être clairs et précis. consiste à spécifier dans les conditions régissant la • Autonomie. Les collectivités locales doivent être dotation les résultats à atteindre (dotations fondées totalement autonomes et libres de fixer leurs sur les résultats) et à laisser les municipalités priorités. décider de l’utilisation des fonds. • Adéquation des recettes. Les collectivités locales • Faisabilité. Le programme de dotations doit tenir doivent disposer de moyens suffisants pour remplir compte des contraintes budgétaires des bailleurs les responsabilités qui leur sont conférées. de fonds. 24 Finances municipales • Objectif unique. Chaque programme doit viser un ressources humaines restreintes pour gérer les objectif unique. exigences considérables des échelons supérieurs en matière de notification. • Responsabilité des résultats. L’administration à  l’origine de la dotation ou un échelon supérieur • Les «  dotations au déficit  » — des transferts de  l’administration doit être responsable de la spécifiques destinés à financer les déficits des conception et du fonctionnement du programme. municipalités — sont très pernicieuses et risquent La municipalité doit être comptable, vis-à-vis de de créer des incitations contraires aux effets visés, cette administration et de ses administrés, de à  moins d’être assorties de conditions très l’intégrité financière et des résultats, à savoir des rigoureuses. améliorations apportées à la prestation des services. • La responsabilisation est mise en échec lorsque les transferts ne font pas l’objet d’un suivi pour vérifier Dispositif de transferts insatisfaisant que les responsables locaux sont en mesure de ou préjudiciable rendre compte honorablement de l’utilisation des Le dispositif de transferts peut être jugé insatisfaisant fonds transférés. ou préjudiciable dans les cas suivants : Problèmes relatifs aux données concernant • Un syndrome de dépendance peut surgir quand les la péréquation collectivités locales savent qu’il y aura toujours Le débat sur les inégalités financières, et les relations quelqu’un pour assumer leurs dépenses. financières intergouvernementales plus généralement, • L’autonomie de décision en matière de recettes et requiert davantage de données. En l’absence d’informa- de dépenses peut disparaître, surtout quand les tions supplémentaires sérieuses sur l’ampleur des transferts sont conditionnels ou motivés par le inégalités et leur évolution dans le temps, une clientélisme politique. discussion relative aux inégalités acceptables ou souhaitables risque de reposer sur des critères et une • La pérennité risque de ne pas être assurée si des volonté politique fragiles. Dans la plupart des pays en mécanismes spécifiques ne sont pas intégrés au développement, il n’existe guère de données financières dispositif, de sorte que les transferts servent des sur les collectivités locales. Pour les échelons inférieurs objectifs à court terme et ne contribuent pas au au premier niveau de décentralisation, elles sont encore renforcement du système de transferts financiers plus rares. Des informations relatives aux différences intergouvernementaux. C’est généralement le cas en matière de services rendus sont également indispen- des transferts ponctuels dérivant du clientélisme sables. La collecte de données plus solides passe par politique (comme les allocations spéciales versées l’établissement de mécanismes de suivi à l’intérieur de à  chaque membre de l’assemblée provinciale au l’administration publique, ce qui nécessite des moyens Pakistan). Un problème analogue survient quand considérables. L’Indonésie, par exemple, a réussi à tenir à jour, au sein de l’administration centrale, une base de aucun mécanisme n’est mis en place pour assurer le données financières sur les collectivités qui — grâce à fonctionnement et l’entretien durables d’investisse- des lois qui exigent des régions qu’elles communiquent ments existants par des transferts ponctuels. des rapports — contient des informations concernant • Le renforcement des capacités est compromis la plupart de ses 410 collectivités locales. En Chine, les lorsque les transferts reposent sur des systèmes qui données nécessaires existent au niveau des collecti- n’incitent pas les collectivités locales à mettre en vités locales qui les établissent, mais comme les infor- place leurs propres mécanismes de conformité. mations sont agrégées à chaque échelon de Parfois, les obligations administratives et de l’administration, l’État central ne dispose guère de conformité sont trop complexes, et les données renseignements pertinents sur la situation financière requises ne sont pas toujours disponibles, ce qui aux niveaux infranationaux. Certains pays devront participe des coûts de transaction élevés liés aux procéder à des ajustements de leurs systèmes transferts. Le problème est exacerbé quand comptables et de leur classification budgétaire pour les  collectivités locales disposent seulement de obtenir des données de meilleure qualité. Par ailleurs, Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 25 des analyses plus fréquentes des données s’imposent Certains transferts d’un échelon supérieur de l’admi- pour éclairer le débat public. À terme, les pays doivent nistration (autorités centrales, de l’État fédéré ou s’attacher à examiner régulièrement les résultats et les provinciales) sont subordonnés à des résultats progrès de leurs mécanismes financiers intergouver- généraux dans des domaines, tels que l’exécution nementaux, notamment des disparités budgétaires et budgétaire, la mobilisation des recettes et la prestation de  celles concernant la prestation de services. de services. Ces dotations complètent souvent les trans- L’Indonésie, suivant l’exemple très probant de ferts de base alloués aux collectivités locales indépen- l’Afrique du Sud, a  ainsi entrepris de procéder à des damment de leurs efforts ou de leurs progrès. examens financiers intergouvernementaux  ; ces L’encadré 1.8 décrit le système népalais de « conditions rapports permettront aux  autorités d’évaluer leurs minimales et mesure de la performance  » (Minimum systèmes à intervalles réguliers. Conditions and Performance Measurement — MCPM) En résumé, qu’un renforcement ou une diminution qui offre des incitations en fonction de l’amélioration de la péréquation soit souhaitable, la conception des services de base locaux. La Banque mondiale des  dispositifs intergouvernementaux est susceptible finance d’autres programmes analogues comportant d’être améliorée. La plupart des pays doivent définir des mesures de la performance, notamment le un objectif plus général pour l’ensemble de leur dispo- Programme ougandais de renforcement des collecti- vités locales, le Projet portant sur les collectivités sitif. L’administration centrale doit déterminer ses locales et la prestation de services au Kerala, le Projet objectifs et priorités en matière de péréquation de renforcement institutionnel du Bengale occidental, (à savoir les niveaux de revenus, la capacité de finan- et le Projet de soutien à la gouvernance locale du cement, les besoins en dépenses, les recettes dispo- Bangladesh. nibles par personne) dans le cadre d’une évaluation en Les transferts accordés à une municipalité sous règle du contexte politique. Les objectifs visés par les réserve de résultats s’appuient sur une formule logique dotations de péréquation sont souvent imprécis, de qui tient compte de facteurs comme la population et la sorte que certains présentent les caractéristiques de superficie. Généralement, les dotations sont allouées dotations affectées. Un objectif plus global consisterait en fonction de chiffres antérieurs ou d’une formule à faire en sorte que chaque collectivité locale soit en simple. La formule du Népal, par exemple, tient mesure de fournir un niveau minimal de biens et de compte de la population (50 %), de la superficie (10 %), services publics. de la pauvreté (25  %), et de la capacité contributive (15  %). Les municipalités doivent néanmoins se Les mécanismes de dotations basées conformer aux conditions minimales ou de base pour sur les résultats dans le monde obtenir leur dotation. Le respect de ces conditions est en développement la condition sine qua non pour obtenir les transferts. Les collectivités locales reçoivent des transferts soit Les conditions minimales prévoient des sauvegardes sous la forme de dotations générales fondées sur une pour ramener les risques fiduciaires à des niveaux acceptables. Une collectivité locale peut ainsi être formule ou définies selon des critères comme la jugée admissible aux transferts sur la base d’audits population, la pauvreté, l’éloignement, soit sur la base favorables, de l’établissement périodique de rapports de conditions de résultats. Comme analysé plus haut financiers trimestriels et de preuves d’une planification dans la section portant sur les catégories de transferts, participative. les mécanismes de transferts basés sur les résultats Les dotations basées sur les résultats reposent sont utilisés pour favoriser les réformes de la sur  une hypothèse fondamentale, à savoir qu’elles gouvernance et du développement institutionnel, induiront chez les autorités municipales, soucieuses notamment la gestion financière, la transparence et la de leurs résultats, le comportement souhaité. Il participation et l’engagement des citoyens. La présente convient de noter que le débat théorique sur la question section résume les conditions permettant d’obtenir des de savoir si les transferts améliorent la mobilisation transferts intergouvernementaux en fonction de divers des recettes n’a toujours pas abouti. Du point de vue critères de résultats. opérationnel, toutefois, le processus vise à démontrer clairement aux autorités municipales que « l’on n’a rien Accès aux dotations basées sur les résultats sans rien  ». Comme indiqué plus haut, les dotations 26 Finances municipales Encadré 1.8 Conditions minimales et évaluation des résultats Le dispositif « de conditions minimales et de aux dotations de développement destinées mesure de la performance » (Minimum Conditions à améliorer les résultats dans des domaines Performance Measurement system — MCPM) fondamentaux comme la planification, la gestion vise à augmenter les dotations accordées aux financière, la gouvernance et la transparence. collectivités locales dans l’ensemble du pays et Les conditions minimales servent à garantir à créer des incitations pour les encourager que les fonctions critiques (approbation en temps à améliorer leurs résultats et leur conformité aux voulu du budget et du programme annuels) normes de gouvernance, ceci en fonction de des organismes locaux seront effectivement 35 critères d’évaluation. assurées. Le ministère du Développement local Ces dotations globales et inconditionnelles ajuste chaque année les dotations des collecti- ont pour objectif d’aider les collectivités locales à augmenter leur offre de biens et de services vités locales en fonction de la note que l’éva- publics et à répondre de manière plus efficace luation MCPM leur a attribuée. Les organismes aux besoins et aux priorités de leurs administrés. locaux qui satisfont aux conditions minimales et Elles devraient aussi favoriser l’autonomisation se voient attribuer une note de performance en renforçant la participation des citoyens à la élevée reçoivent une dotation d’investissement gouvernance locale. Les conditions minimales et complémentaire que n’obtiennent pas celles qui les mesures de la performance sont associées ne remplissent pas les conditions minimales. Source : autorités népalaises. basées sur les résultats ne tiennent plus exclusivement sur les résultats. D’autres indicateurs, portant par compte des intrants, mais intègrent la notion selon exemple sur la problématique homme-femme, la laquelle les autorités municipales sont responsables pauvreté et les questions environnementales, sont des améliorations en matière de résultats. Les munici- parfois pris en considération. Le processus consiste palités satisferont probablement aux objectifs de à  attribuer des coefficients de pondération et des l’administration centrale en s’efforçant de produire notes à un groupe d’indicateurs examinés dans un des  résultats démontrables qui leur permettront par contexte particulier. Par exemple, dans certains cas, la  suite d’obtenir des transferts plus élevés. Un mécanisme de dotations basées sur les résultats bien un plus grand poids sera donné à la planification et conçu peut donc procurer des avantages à la fois à à  l’établissement du budget, dans d’autres, l’accent l’administration centrale et aux municipalités. Divers sera mis sur la mobilisation des recettes. Cette problèmes — notamment le manque de données, décision est délibérée et se fonde sur la volonté l’insuffisance des capacités à l’échelon municipal, d’inciter les collectivités locales à modifier leur l’accaparement des ressources par les élites, la comportement dans un domaine précis. L’évaluation corruption, et l’absence de volonté — peuvent est conduite par une équipe de spécialistes (dans néanmoins faire obstacle à la mise en place d’un l’idéal d’avis indépendant) et les notes sont mécanisme bien intentionné de dotations fondées sur communiquées aux administrations locales et centrales les résultats. dans les délais voulus pour leur permettre de prendre des décisions concernant le cycle suivant de Amélioration des résultats : dotations. Le tableau  1.4 présente des exemples objectifs et indicateurs Les collectivités locales doivent souvent apporter la d’indicateurs et leurs objectifs correspondants. preuve d’améliorations en matière de gestion des finances publiques pour obtenir des dotations fondées Considérations relatives aux données Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 27 Pour élaborer et établir un dispositif de transferts Une telle combinaison de données qualitatives et performant, il faut disposer des données financières quantitatives peut servir à analyser divers aspects de nécessaires. Une source essentielle de données est la politique municipale et prendre des décisions généralement le budget municipal, qui donne une vue éclairées en matière de gestion des recettes et des synthétique de la configuration des recettes et des dépenses, et à guider les autorités locales dans la dépenses annuelles. D’autres données (quantitatives ou programmation de leurs investissements. Farvacque- qualitatives) peuvent entrer en jeu, par exemple dans les Vitkovic et Sinet présentent au chapitre 8 des conseils cas où les municipalités sont tenues de prouver sur la collecte et l’organisation des données munici- à l’administration centrale qu’elles ont obtenu une note pales et sur les ratios de performance (Autoévaluation spécifique pour pouvoir bénéficier de la dotation. Il des finances municipales — MFSA) en vue d’accom- s’agira par exemple d’une condition minimale imposée pagner les collectivités locales  dans leurs activités aux municipalités d’organiser un processus de quotidiennes et leur programme de réformes à planification participative, avec communication des moyen terme. procès-verbaux détaillés, et d’établir un plan annuel de Les dotations fondées sur les résultats peuvent qualité rattaché au plan de développement quinquennal. donc avoir pour effet — direct ou indirect — de créer Les municipalités seraient alors notées en fonction de ce un nouveau jeu de données financières à l’échelon critère dans le cadre de l’évaluation visant à déterminer de  la population locale. Ce processus améliore les leur admissibilité à la dotation, par exemple selon une capacités d’organisation, du fait que les autorités échelle comprise entre 1 (note minimale) et 10 municipales, pour obtenir les dotations disponibles, (note maximale). mettent au point des modes de présentation simples Tableau 1.4 Indicateurs appliqués aux dotations basées sur les résultats Fonctions Objectifs Exemple d’indicateurs Planification • Programmation dans le temps • Plan de développement quinquennal • Sélection des projets • Plan d’investissement triennal Établissement du budget • Dans le respect des délais • Présentation à la date convenue • Crédibilité • Écart entre le budget à moyen terme et le budget réel Gestion des dépenses • Efficience • Pourcentage des dépenses effectuées • Gestion régulière des contrats en temps voulu • Viabilité des opérations et de • Programmes d’achats publics en place la maintenance à la date spécifiée • Contrôle (actifs, autorisations • Création ou actualisation du registre des actifs de dépenses) • Respect des procédures de passation de marchés Gestion des recettes • Effort fiscal • Amélioration du recouvrement des recettes (en pourcentage) Établissement de rapports • Ponctualité et précision • États financiers annuels financiers Suivi et surveillance • Audit • Publication de l’opinion d’audit • Dissémination d’informations • Réponse aux questions des auditeurs • Satisfaction des citoyens • Publication des états financiers annuels • Preuves que des réunions consultatives ont eu lieu 28 Finances municipales des données financières. Parfois, les collectivités Par exemple les séismes, les ouragans, et les locales ne se rendent même pas compte qu’elles sont inondations catastrophiques peuvent détruire en train de mettre en place une base de données l’infrastructure et les biens et provoquer des décès financières simple, de qualité. Dans d’autres cas, elles dans de nombreuses localités. Beaucoup de ont besoin d’une assistance pour établir des états collectivités locales sont aujourd’hui censées formuler financiers simples et faciles à utiliser, des listes de et appliquer une stratégie de réduction des risques de contrôle des registres d’actifs, et des mises à jour de la catastrophe. Elles jouent un rôle majeur dans l’apport prestation de services. Si tous ces processus sont de secours d’urgence et l’évaluation des dégâts. Quand correctement effectués et saisis par voie informatique, une catastrophe naturelle se produit, l’administration les collectivités locales seront en mesure d’établir centrale procède parfois à des transferts. des  archives de la gestion des services et de Les dispositifs de partage des ressources naturelles l’information (voir également les chapitres 3 et 8). En entraînent parfois la mise en place d’un programme Inde (au Kerala, au Bengale occidental, au Tamil de transfert pour dédommager certaines régions et Nadu, et au Karnataka par exemple), divers projets de collectivités locales en fonction de leurs richesses gouvernance électronique ont transformé la façon naturelles (ou de l’absence de telles richesses). Un dont les municipalités saisissent les principales mécanisme de cette nature peut être préconisé pour données financières et relatives à la prestation de favoriser l’équité entre les autorités locales d’un pays. services, en partie grâce à la révolution des Un débat majeur se déroule actuellement à ce sujet au technologies de l’information et de la communication Pakistan parce que les provinces peu urbanisées, que connaît le pays. comme le Baloutchistan, et dotées de ressources abondantes perçoivent une part injustement faible Distorsions dans l’évaluation des résultats des transferts alloués en fonction de la population ou Divers phénomènes et pratiques peuvent fausser de la superficie urbanisée. Elles réclament une part les  mesures visant à améliorer les résultats des plus équitable, basée sur les recettes dérivées de leurs collectivités locales. ressources naturelles, mais qui sont souvent réalisées Les mécanismes de transfert ad hoc, que les auteurs par les provinces industrialisées qui vendent les classeraient dans la catégorie des mécanismes et produits transformés. Un débat du même ordre est en pratiques à éviter, sont des transferts que l’adminis- cours en Afrique du Sud avec les investisseurs tration centrale alloue aux municipalités sans objectif internationaux (Haysom et Kane, 2009). bien défini, et qui ne se fondent ni sur une formule, ni sur un processus de décision précis. Ces transferts Contrats municipaux résultent souvent d’un favoritisme politique et, s’ils Les contrats municipaux sont un autre instrument de coexistent avec un dispositif de transfert raisonna- première importance fondé sur les résultats. Dans le blement performant, le système tout entier risque contexte d’une plus grande décentralisation et d’une d’être exposé à des distorsions et à des manœuvres plus forte participation des collectivités locales, le déloyales des municipalités. On citera pour exemple contrat municipal est apparu comme un outil utile pour les allocations spéciales dont bénéficient les membres faciliter le choix, la mise en œuvre et le financement des Assemblées provinciales au Pakistan, les des services et infrastructures urbains et faire avancer «  enveloppes pour dotations personnelles  ». Il s’agit les réformes de la gestion municipale. De nombreux de fonds remis aux membres des assemblées provin- pays européens ont adopté cette approche. En France, ciales et nationale pour qu’ils les distribuent, en les contrats municipaux ont été institués à titre expéri- grande partie à leur discrétion, à l’appui de mental dans les années  80. Durant la première projets  dans leur circonscription. Les financements décennie du XXIe  siècle, 247  contrats municipaux de cette  nature soulèvent un autre problème en concernant 2 000 municipalités ont été signés au profit ce  qu’ils  tendent à fragiliser l’autonomie des de projets intermunicipaux (2 milliards d’euros d’inves- collectivités locales. tissements). Les Pays-Bas ont adopté cette formule Les événements imprévus peuvent aussi amener dans le cadre de leur politique « des grandes villes ». Le l’administration centrale à accorder des transferts Royaume-Uni a opté pour une politique originale (généralement conditionnels) à des fins spécifiques. fondée sur le « partenariat local stratégique » qui réunit Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 29 des intervenants locaux (société civile, secteur privé, performants le premier projet de réhabilitation et de collectivités locales) dans le but de définir et de financer gestion urbaine ainsi que les deuxième et troisième des projets de quartier. Le pays élargit actuellement projets de gestion municipale décentralisée du Bénin ; l’utilisation de ces contrats à  d’autres champs que le premier programme de développement urbain l’objectif initial de rénovation urbaine. L’Allemagne, la et  de décentralisation ainsi que le deuxième Belgique, le Canada et la Suède ont également expéri- programme de développement des collectivités locales menté différentes formes de contrats municipaux. du Sénégal. (Banque mondiale, 2009). Un  contrat municipal est généralement un accord consensuel et contraignant, fondé sur les résultats, conclu entre une municipalité et l’administration Principaux messages centrale pour une durée de quatre à cinq ans. Il Partout dans le monde, une nouvelle génération de comporte généralement un plan d’investissement responsables publics, de théoriciens et de militants de prioritaire, un plan municipal d’entretien et un la société civile débat des avantages et des inconvé- programme municipal d’ajustement ou de réforme. En nients de la décentralisation. Cela vaut dans les Afrique du Nord, ces contrats ont également été utilisés États  unitaires comme dans les États fédéraux et au Maroc et en Tunisie. En Afrique subsaharienne, ils confédéraux. La nature de la décentralisation du ont été largement appliqués avec l’aide de la Banque secteur public varie d’un pays à l’autre, mais il mondiale et de l’AFD dans des pays comme le Bénin, le y  a  généralement consensus sur le fait que le terme Burkina Faso, le Cameroun, la Côte d’Ivoire, la Guinée, Madagascar, la Mauritanie, le Mali, le Niger, le Rwanda, « décentralisation » a trait à la structure des relations le Sénégal, et le Tchad (Farvacque-Vitkovic et Godin). entre les différentes catégories d’administration L’encadré  1.9 résume leurs principaux objectifs et publique — autrement dit, la répartition des fonctions caractéristiques. et responsabilités gouvernementales entre l’État Le Groupe indépendant d’évaluation (IEG) de la central et les collectivités locales (municipales par Banque mondiale a classé parmi les projets les plus exemple). On s’accorde également sur le fait que Encadré 1.9 Objectifs des contrats municipaux Les contrats municipaux visent notamment les • Obtenir un engagement ferme, par la signature principaux objectifs suivants : d’un contrat municipal entre l’administration centrale et les autorités municipales, fondé sur • Favoriser un développement urbain et local les dispositions du contrat et les obligations intégré moyennant l’augmentation des inves- publiquement reconnues. tissements dans l’infrastructure urbaine, le renforcement de la prestation de services et • Renforcer la participation de la population l’amélioration de la gouvernance et de la à l’élaboration d’un projet stratégique de crois- gestion municipales. sance et de développement de la municipalité • Conférer aux municipalités de plus grandes et affermir les liens de responsabilité entre la responsabilités en matière de choix et de municipalité et ses administrés. financement des investissements municipaux • Définir et suivre la mise en œuvre des en définissant leurs fonctions sous forme principales composantes du contrat municipal contractuelle. (Programme municipal d’investissement et • Établir une hiérarchisation des investisse- Programme municipal d’ajustement — ments et améliorer la visibilité et la transpa- y compris le Plan municipal d’amélioration de rence de l’utilisation des fonds publics. la gestion financière). Sources : Farvacque-Vitkovic et Godin, 1998 ; Farvacque-Vitkovic, Godin et Sinet, 2013 ; Goudrian, 2010. 30 Finances municipales Encadré 1.10 Le processus d’établissement des contrats municipaux Le contrat municipal est établi à partir d’une fondé sur la capacité financière et les priorités évaluation des caractéristiques de la municipalité des citoyens. concernée, notamment de ses spécificités 3. La troisième phase consiste à rédiger le urbaines et de ses capacités et insuffisances contrat municipal, assorti d’un ensemble structurelles et financières. L ’évaluation aboutit précis d’engagements des collectivités locales à un programme municipal qui définit des et centrale afin de conclure un accord portant priorités d’investissement précises (le Programme sur le programme technique et de finan- municipal d’investissement) et des mesures expli- cement. Le contrat précisera le contenu cites de renforcement des capacités (Programme des programmes d’investissements priori- municipal d’ajustement). taires et du programme municipal d’ajus- L’élaboration d’un contrat municipal comporte tement/amélioration (MAP). quatre étapes : 4. La phase d’exécution et de suivi appelle des efforts coordonnés pour aligner le finan- 1. La phase diagnostic/audit/autoévaluation : cette cement sur les ressources techniques et phase comprend : 1) la réalisation d’un audit/ humaines, et la volonté politique d’exécuter autoévaluation financier et organisationnel qui le contrat. vise à évaluer la santé financière de la munici- palité et à définir des mesures spécifiques en Il ressort des données dont on dispose que vue d’améliorer la mobilisation des ressources les contrats municipaux ont apporté un appui locales, les dépenses publiques, la gestion et efficace aux collectivités locales, même dans les l’entretien du patrimoine, la programmation des collectivités où la réforme de la décentralisation investissements et l’accès aux financements a été difficile (Banque mondiale, 2009). Ils ont extérieurs. L ’autoévaluation des finances renforcé la capacité financière des municipalités et municipales conduit à l’élaboration d’un Plan contribué aux investissements dans l’infrastructure d’amélioration des finances municipales très et la prestation de services. concret ; et 2) un audit urbain qui vise à repérer, La réussite ou l’échec d’un contrat municipal recenser et quantifier les lacunes en matière de est fonction de deux facteurs déterminants : la prestation de services et d’infrastructure et qui qualité du contrat lui-même, et le contexte donne lieu à a) un programme d’investisse- politique et institutionnel dans lequel il est ments prioritaires et b) un programme élaboré et exécuté. Sa qualité dépend des municipal d’entretien. mesures de renforcement des capacités prises 2. La phase de validation/consultation examine par les municipalités pour améliorer l’élaboration, les principaux résultats de ces évaluations/ l’exécution, le suivi, l’audit et le développement audits. Elle est très importante parce qu’elle stratégique. Le degré de volonté et d’adhésion prévoit une série de consultations avec les politiques aux échelons central et locaux, le intervenants stratégiques afin de parvenir à un degré de participation des intervenants et des consensus sur un « programme municipal » citoyens, et le degré d’harmonisation et de qui comporterait 1) un ensemble de mesures rapprochement entre les différents bailleurs très concrètes et contrôlables de renforcement de fonds travaillant dans le secteur des collecti- des capacités et d’accroissement des recettes vités locales exercent aussi une influence et 2) un programme d’investissements considérable. Source : Farvacque-Vitkovic, Godin, Sinet, 2013. Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 31 Encadré 1.11 Contrats municipaux : quelques exemples de bonnes pratiques Un examen récent du Groupe indépendant (234 168 habitants). Confirmée par des évalua- d’évaluation (IEG) souligne qu’à la fin des tions des bénéficiaires une fois le projet mené années 2000, plus de 200 municipalités en à terme, sa réussite a été favorisée par l’intro- Afrique de l’Ouest francophone recouraient à des duction de pratiques de gestion contractuelle contrats municipaux. À court terme, ceux-ci se déléguée. Celles-ci ont facilité la préparation et sont traduits par une hausse de la capacité l’exécution rapide de contrats de service avec des municipalités à investir. L ’investissement de petites et moyennes entreprises locales, qui municipal, en pourcentage des recettes courantes, ont fourni des services d’infrastructure urbaine est passé de 10 % à 17 % au cours de la période de meilleure qualité à moindre coût et ont 2001-2003 (Banque mondiale, 2009). permis aux administrations municipales de Un exemple de réussite est celui du projet consacrer davantage de temps à leurs travaux Sénégal (Programme d’appui aux communes - de planification et de programmation. PAC), qui a permis à 67 municipalités sénégalaises Le Ghana aussi a mis en œuvre une série de consolider leur gestion financière et organisa- de programmes fructueux de développement tionnelle et d’améliorer l’exécution des investisse- municipal. Le projet Ghana I a notablement ments dans l’infrastructure et les services urbains. amélioré les services dans six municipalités, Le projet a fait appel à des contrats municipaux notamment en matière de gestion des déchets dans le cadre desquels les autorités centrales et solides. Il a élargi cette expérience concluante locales ont défini d’un commun accord certains à 11 autres municipalités. Le projet Ghana IV critères pour la réforme municipale. a développé le modèle en investissant fortement Un projet très satisfaisant a été le projet dans la formation financière et technique des Bénin I (Rénovation et gestion urbaines), qui agents de 23 municipalités ; cette formation a été a permis d’améliorer les services urbains dispensée par l’Institut national des études territo- dans les deux plus grandes villes du pays, riales, lequel est lui-même sorti considérablement Cotonou (690 584 habitants) et Porto Novo renforcé du projet (Banque mondiale, 2009). «  l’intergouvernementalité  » requiert un État central compatible avec le cadre politique. Pour qu’une doté d’une assise financière solide, mais restructuré et nation concrétise les avantages sociaux et écono- recentré, ainsi qu’un réseau bien conçu et performant miques d’une société reposant sur l’articulation de de collectivités locales. À  l’heure actuelle, les études différents niveaux d’administrations que promet la portant sur les finances publiques distinguent généra- théorie, elle doit procéder à la fois à  une décentrali- lement deux formes essentielles de décentralisation : sation administrative et à une décentralisation fiscale. politique et financière. La « décentralisation adminis- Quatre questions fondamentales se posent dans le trative » désigne les dispositions en vertu desquelles cadre d’une décentralisation fiscale  : 1)  quelles la légitimité juridique des collectivités locales est fonctions confier à quelle catégorie ou à quel échelon explicitement reconnue, dans la constitution nationale ou par des décisions statutaires et adminis- de l’administration (responsabilités de dépenses)  ? tratives. La «  décentralisation fiscale  » est la répar- 2)  Quelle administration perçoit quelles recettes tition des fonctions et responsabilités en matière de (responsabilités de recettes)  ? 3)  Comment remédier dépenses et de financement entre les différents aux  déséquilibres budgétaires «  verticaux  » entre échelons de l’administration, selon une structure l’administration centrale et les collectivités locales  ? 32 Finances municipales 4) Comment déterminer le calendrier des encaissements Le fait qu’une bonne partie de la planète ait engagé, (emprunt et dette) ? sous une forme ou une autre, un processus de décen- L’expression «  décentralisation fiscale  » recouvre tralisation, témoigne de l’importance de cette dernière. également trois variantes : déconcentration, délégation, Quatre éléments au moins expliquent cette évolution : et dévolution. Une question importante consiste 1) le caractère complémentaire, voire synergique, des à déterminer laquelle de ces trois variantes peut être deux évolutions observées au XXIe  siècle, la mondiali- considérée dominer les finances publiques nationales. sation et la territorialisation ; 2) la politique fondée sur La déconcentration désigne un processus en vertu la «  réaction de la base  » en faveur de régimes duquel des services régionaux des ministères centraux permettant aux citoyens d’exercer un contrôle sur et/ou des fonctionnaires désignés par l’administration leurs collectivités locales  ; 3)  les arguments d’effi- centrale sont établis dans les circonscriptions adminis- cience économique et de responsabilisation politique selon lesquels des systèmes intergouvernementaux tratives locales afin de décider du volume et de la bien conçus engendrent des gains de bien-être composition des biens et services locaux à fournir. Les généraux ; et 4) dans certains pays, la décentralisation autorités centrales gardent la main sur les règles peut servir de stratégie pour favoriser la cohésion régissant la composante financière de l’équation nationale et désamorcer les tensions qui surgissent budgétaire. La déconcentration «  avec transfert de quand la société est fragmentée pour des raisons compétences  » signifie que les services régionaux historiques, ethniques, religieuses, linguistiques, par disposent d’une certaine latitude pour prendre leur la répartition des richesses naturelles ou pour d’autres «  propres  » décisions en matière de services et raisons géographiques et territoriales. d’impôts locaux, mais là encore en fonction de direc- Quelles leçons les spécialistes tirent-ils de ce tives de l’administration centrale. Dans un régime de processus  ? Que sait-on des liens entre l’autonomie déconcentration « sans transfert de compétences » les financière décentralisée et l’accomplissement des services et agents publics régionaux ne sont pas objectifs économiques et financiers nationaux  ? habilités à modifier les règles et règlements prescrits Quatre enseignements se dégagent : 1) le bilan macroé- à l’échelon central. La délégation peut être qualifiée de conomique négatif du dirigisme centralisé est avéré ; relation mandant-agent entre un échelon supérieur de les pays avancés (de l’OCDE par exemple) sont généra- l’administration (le mandant) qui assigne à une collec- lement ceux qui ont adopté un régime accordant un tivité locale (l’agent) la responsabilité d’assurer certain degré d’autodétermination locale et de certaines fonctions locales. Un dispositif de dévolution dévolution des responsabilités financières ; 2) confor- met en place des collectivités territoriales indépen- mément à la théorie des finances publiques qui dantes qui sont pleinement responsables de la soutient que la décentralisation améliore l’efficience prestation d’une gamme de services publics et de répartition des services publics, des preuves habilitées à appliquer des impôts et des droits pour empiriques de plus en plus nombreuses révèlent un les financer. lien positif entre un système bien conçu et mis en Pourquoi certains États restent-ils profondément œuvre de gouvernement décentralisé et la croissance centralisés sur les plans politique et financier tandis économique nationale ; 3) des études monographiques que d’autres progressent sur la voie de la décentrali- confirment le renforcement de la cohésion nationale dans plusieurs États-nations  ; 4)  certains éléments sation ? Trois arguments sont avancés pour expliquer montrent que l’autonomie infranationale en termes de la prédilection persistante pour la centralisation : 1) la recettes améliore la stabilité macroéconomique de pénurie de capacités locales pour gouverner  ; l’État-nation. 2)  l’accomplissement des fonctions centrales comme Les transferts intergouvernementaux jouent un rôle la défense nationale, la politique étrangère, la fondamental dans le financement des municipalités. protection des frontières nationales et la gestion de la Il convient de bien analyser la façon dont ils sont conçus stabilisation macroéconomique ; et 3) la tradition — la et exécutés pour comprendre leurs effets dans une perpétuation des méthodes anciennes et la conviction structure décentralisée. La conception de ces transferts que « les vieilles méthodes sont les bonnes ». n’est pas tâche aisée. Les opérations quotidiennes du Les finances des collectivités locales dans un monde décentralisé 33 responsable financier d’une collectivité locale seront aux administrations en fonction de certains critères plus efficaces si les transferts sont conçus  et exécutés (population, pauvreté, éloignement, etc.) ou de selon un dispositif transparent, basé sur une formule et certaines conditions de résultats. Divers phénomènes s’appuyant sur des données que les bailleurs de fonds et pratiques peuvent néanmoins fausser les mesures comme les bénéficiaires peuvent aisément consulter et visant à améliorer ces dispositifs. Il s’agit notamment comprendre. L’administration centrale peut se charger des transferts qui a) sont alloués de manière arbitraire, de l’aménagement du dispositif ou le déléguer à une sans objectif précis ou formule transparente  ; entité indépendante, laquelle peut être dotée d’un b) servent à colmater les déficits de financement des véritable pouvoir de décision ou intervenir à titre collectivités locales ; c) visent à faire face à des catas- consultatif. Les méthodes les plus couramment utilisées trophes (séismes, ouragans, crues dévastatrices, etc.) consistent à confier l’élaboration du système de trans- mais sont parfois conditionnels et alloués à  une fin ferts au pouvoir législatif ou exécutif, à une commission spécifique pendant une durée limitée ; et d) tiennent des dotations indépendante, ou à une instance compte de la répartition des recettes dérivant des intergouvernementale. ressources naturelles pour indemniser certaines On peut classer les transferts intergouverne- régions et, partant, les collectivités locales, de  la mentaux dans deux grandes catégories : les dotations diminution de leurs ressources ou pour compenser globales (également dénommés «  transferts incondi- l’absence de ressources sans prendre leurs résultats tionnels  ») et les subventions spécifiques (également en considération. dénommées transferts « conditionnels » ou « affectés »). Les contrats municipaux sont un autre instrument Les premiers ne sont assujettis à aucune condition et fondamental basé sur les résultats qui a permis aux peuvent être imposés par la loi (la constitution par municipalités de s’attaquer aux problèmes liés exemple) ou effectués à la discrétion du pouvoir légis- à  l’urbanisation. Ils portent essentiellement sur le latif central. Les dotations inconditionnelles peuvent renforcement des capacités et les réformes financières être conçues de manière à remédier simultanément au et structurelles, et visent à faire des municipalités les déséquilibre vertical (la capacité de mobilisation de premières institutions de prestation de services de recettes de l’administration centrale par opposition base aux populations. à  celle des collectivités locales) et aux déséquilibres horizontaux (égalisation des disparités budgétaires entre les collectivités locales). Les subventions spéci- fiques financent des programmes ou activités spéci- Bibliographie fiques, ou visent à inciter les autorités à les engager. Ahmad, E., and G. Brosio. 2006. Handbook of Fiscal Elles peuvent inclure des dispositions en matière de Federalism. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. contrepartie exigeant des municipalités qu’elles Akai, Nobu, and Masayo Sakata. 2002. “Fiscal financent un pourcentage précis des dépenses sur leurs ressources propres. Une autre catégorie impor- Decentralization Contributes to Economic tante de transferts est le partage des recettes perçues à Growth: Evidence from State-Level Cross Section l’échelon central, un mécanisme en vertu duquel un Data for the United States.” Journal of Urban pourcentage des fonds (recettes) dérivant d’un impôt Economics 52 (1): 93–108. national, ou d’autres recettes, non fiscales, est transféré Amin, Khalid, and Robert D. Ebel. 2006. aux collectivités locales. Néanmoins, selon la formule “Intergovernmental Relations and Fiscal de répartition entre l’administration centrale et les Decentralization in Egypt.” Egypt Public collectivités locales, ce mécanisme peut exacerber Expenditure Review, Policy Note No. 8, ou  réduire les disparités budgétaires entre collecti- World Bank, Washington, DC. vités locales. Arzaghi, Mohammad, and J. Vernon Henderson. Les dispositifs de transfert fondés sur les résultats 2005. “Why Countries Are Fiscally visent à appuyer ou à encourager les réformes de la Decentralizing.” Journal of Public Economics 89: gouvernance et de développement institutionnel, notamment en matière de gestion financière, de trans- 1157–89. parence, et d’engagement et de participation des Bahl, Roy W. 1999a. “Implementation Rules for Fiscal citoyens. 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Il met comptant plus de 10 millions d’habitants, et plus de d’abord en évidence les facteurs socioéconomiques de 500 régions métropolitaines peuplées de plus d’un l’urbanisation, les modes de croissance spatiale des million de personnes (Brinkoff, 2012). Les villes villes, et les possibilités et défis que présentent les connaissent une expansion particulièrement rapide mégapoles. Il fait la synthèse des modèles de dans les pays en développement, certaines affichant un gouvernance appliqués dans le monde au niveau des taux de croissance annuel compris entre 3 % et 5 %. métropoles, décrit leurs incidences pour les finances Ceux qui vont s’installer en ville le font pour y trouver municipales, et cite des exemples à l’appui. Il existe un un meilleur emploi, des services de meilleure qualité large éventail de modèles et modalités de gouvernance ou un environnement économique plus favorable, métropolitaine et de nombreux dispositifs efficaces et pour  des raisons familiales, ou en raison de catas- équitables. Souvent, les circonstances et décisions trophes naturelles ou de troubles sociaux dans leur politiques influencent la conception ou l’évolution des région d’origine. Grâce à l’amélioration des transports, mécanismes de gouvernance et de financement. des migrations pendulaires sur de plus longues distances sont également possibles entre les villages Émergence des zones ou  les petites villes et les zones urbaines plus impor- métropolitaines tantes. De  ce fait, une interdépendance économique s’est instaurée entre les villes et les zones habitées Tout au long de l’histoire, des villes se sont créées et de l’arrière-pays avoisinant, qui forment des zones développées. Mais au fil du temps, beaucoup de métropolitaines — chacune constituant une économie grandes villes sont devenues économiquement interdé- et un marché du travail uniques, une collectivité aux pendantes des zones habitées et de l’arrière-pays Gouvernance et finances des métropoles 41 environnant, constituant une économie et un marché urbain  ou d’une « ceinture » urbaine (une succession du travail uniques dénommés ville-région, zone métro- de circonscriptions administratives). La cohésion politaine, ou région urbaine étendue. Les liens écono- socioéconomique détermine sa formation et son miques entre le centre et la périphérie deviennent apparition. Même si les frontières administratives parfois si étroits qu’aucune des deux composantes ne des  circonscriptions sont fixées de longue date, des peut réussir sans l’autre, et qu’elles se comportent donc années d’expansion urbaine modifient souvent le comme une entité unique. Le terme « zone métropoli- caractère d’une région. Une zone métropolitaine taine » est souvent défini de manière imprécise, ses limites n’étant pas clairement établies. Il peut se référer comporte donc généralement plusieurs circonscrip- au marché du travail (la population vit dans une partie tions locales administratives indépendantes. Ces zones de la région et travaille dans une autre), à une zone sont souvent dotées de quelques institutions et dispo- d’attraction pour les équipements collectifs et les sitifs leur permettant de coordonner leur dévelop- établissements d’enseignement ou pour l’accès aux pement ou d’assurer des fonctions communes afin de infrastructures de base, ou bien à une zone corres- fournir des services de manière plus efficiente et pondant à l’environnement économique local d’une équitable et de partager les coûts, au-delà des efforts entreprise. L’encadré 2.1 présente à titre de référence déployés par chaque collectivité locale. générale quelques définitions de notions apparentées. Les agglomérations accueillent un quart de la Nous définissons ici la zone métropolitaine comme suit : population mondiale. La planète compte plus de Une région constituant une économie et un 500  régions métropolitaines comptant un million marché du travail uniques, une collectivité d’habitants au moins (Brinkoff, 2012), leur population aux  intérêts communs et aux interventions totale étant estimée à 1,6 milliard de personnes à la mi concertées, comportant souvent plusieurs 2012. Ces agglomérations sont constituées d’une ville circonscriptions administratives locales. principale et de collectivités avoisinantes. Une La zone métropolitaine couvre souvent un rayon de agglomération se voit généralement attribuer le nom l’ordre de 20 à 40 kilomètres (km), mais parfois de sa ville principale. Certaines comptent plus d’une davantage, ou peut revêtir la forme d’un couloir ville (comme la région de la Ruhr, en Allemagne). Encadré 2.1 Termes relatifs aux zones métropolitaines Une agglomération urbaine est un territoire urbain à la frontière entre la France et la Belgique par étendu composé de la zone bâtie d’une localité exemple). Chacune des villes d’une conurbation centrale (une municipalité) et des banlieues reliées peut toutefois continuer de faire fonction de entre elles par une urbanisation continue. centre indépendant pour une partie substantielle de la région. Une conurbation est un terme plus spécifique Une métropole est une très grande ville ou qui s’applique aux grands pôles urbains, où les zone urbaine qui constitue un centre économique, zones bâties d’influence de différentes villes politique et culturel de premier plan d’un pays ou sont reliées par un développement continu du d’une région et une plate-forme stratégique de bâti (Essen-Dortmund dans la région Rhin-Ruhr liaisons et de communications régionales ou en Allemagne) et ce, même entre différentes internationales. La ville de New York est souvent régions ou différents États ou pays (Lille-Kortrijk citée comme la quintessence de la métropole. Source : Wikipédia. 42 Finances municipales Comment les villes se développent-elles plusieurs centres secondaires qui, sous l’effet de la sur le plan spatial ? densification démographique des zones intermé- La croissance spatiale des villes revêt différentes diaires, créent des habitats urbains contigus. La formes. Les graphiques 2.1 à 2.4 illustrent quatre naissance ou la constitution d’une zone métropoli- modèles de développement spatial d’une ville ou taine peut donc résulter soit de la croissance d’une d’une  région. Dans une structure monocentrique ville, soit de l’expansion et de l’intégration (graphique  2.1), une ville s’étend progressivement, graduelles de différents habitats qui, à un moment à  partir d’un noyau central, en cercles plus ou moins donné, forment une zone métropolitaine d’agglomé- concentriques, la densité démographique diminuant rations interdépendantes. avec l’éloignement. Parfois, l’extension spatiale produit Une zone métropolitaine revêt parfois la forme un étalement urbain (graphique 2.2), des zones de faible d’un couloir ou d’une « ceinture » (une suite de densité se développant dans différentes directions. circonscriptions administratives locales), par exemple, Une structure polycentrique (graphique 2.3) est le en raison de sa topographie, de l’emplacement des fruit d’une croissance qui relève davantage de l’inté- infrastructures stratégiques (aéroport international) gration de plusieurs zones que de l’expansion d’un ou d’une attraction touristique. La zone métropoli- noyau central. Souvent, plusieurs centres urbains taine de Tbilissi (Géorgie) en est un bon exemple (voir secondaires se développent et, à la longue, se la carte B2.2.1). Elle constitue un couloir de 60 km rapprochent suffisamment de la ville principale, regroupant quatre collectivités locales le long permettant une interaction et des déplacements d’une  vallée, dont Tbilissi est la ville dominante. pendulaires importants. La structure polycentrique Le  développement de ce couloir est brièvement évolue généralement vers une structure multipolaire décrit  à l’encadré 2.2, et illustré sur la carte qui (graphique 2.4), caractérisée par une ville-centre et l’accompagne. Graphique 2.1 Structure monocentrique Rayon de 50 km 25 km Noyau Noyau extérieur Grand axe routier Centre métropolitain métropolitain interurbain secondaire périphérique Banlieues à forte Banlieues à densité Banlieues à faible densité densité moyenne Source : Chreod Ltd. Gouvernance et finances des métropoles 43 Graphique 2.2 Étalement urbain Rayon de 50 km 25 km Noyau Noyau extérieur Grand axe routier Centre métropolitain métropolitain interurbain secondaire Banlieues Banlieues à densité Banlieues à faible à forte densité moyenne densité Source : Chreod Ltd. Graphique 2.3 Structure polycentrique Rayon de 50 km 25 km Noyau métropolitain Noyau extérieur Grand axe routier Centre métropolitain Centre métropolitain interurbain secondaire principal secondaire périphérique Banlieues à forte Banlieues à densité moyenne densité Source : Chreod Ltd. 44 Finances municipales Graphique 2.4 Structure multipolaire Rayon de 50 km 25 km Noyau métropolitain Noyau extérieur Grand axe routier interurbain Centre métropolitain Centre métropolitain Banlieues à forte densité secondaire principal secondaire périphérique Banlieues à densité moyenne Banlieues à faible densité Source : Chreod Ltd. Encadré 2.2 L’essor du couloir de Tbilissi La région de Tbilissi est devenue une agglomé- Tbilissi est la ville principale, mais la zone ration, l’économie et le marché du travail locaux métropolitaine n’en est pas une simple extension. englobant la ville de Rustavi et le district et la Elle constitue un petit groupe de territoires municipalité de Gardabani dans une direction, et administratifs dotés d’atouts et de caractéristiques le district et la municipalité de Mtskheta dans complémentaires. Rustavi et Mtskheta peuvent l’autre. Ces quatre collectivités locales forment la tirer profit, en termes de dynamisme économique, de leur proximité de Tbilissi, une ville nettement zone métropolitaine de Tbilissi, une région qui plus grande, et Tbilissi est susceptible, à la longue, couvre quelque 2 600 km2 et compte 1,5 million de bénéficier des aménagements effectués d’habitants. à Rustavi, Mtskheta, et Gardabani sous la forme Pour réaliser le plein potentiel de la zone métro- d’une diminution des encombrements. La politaine, les autorités municipales de Tbilissi ont proximité des zones urbaines, reliées par un créé en 2009 l’ Agence de développement de la réseau routier de qualité, a créé un marché du métropole de Tbilissi. Pour certaines fonctions, les travail relativement intégré. Selon les estimations, quatre municipalités peuvent avoir intérêt à mener de 20 % à 30 % des habitants de Rustavi et plus des interventions communes ou coordonnées au de 40 % de ceux de Mtskheta travailleraient à lieu d’agir séparément ou de rivaliser les unes avec Tbilissi, et 10 % environ des habitants de la ville les autres. de Gardabani feraient la navette avec Tbilissi. (suite page suivante) Gouvernance et finances des métropoles 45 Encadré 2.2 (suite) Certains organismes et aménagements desservent traitement des eaux usées qui couvre Tbilissi, une grande partie de la région, par exemple l’entre- Rustavi et Mtskheta, et la nouvelle décharge en prise privée de distribution d’eau et de construction pour Rustavi et Gardabani. Carte B2.2.1 La zone métropolitaine de Tbilissi Source : Banque mondiale Source : autorités locales de Tbilissi. Zones non loties constituent dans des marécages, dans le lit de Les agglomérations sont composées de villes, de rivières ou dans zones exposées aux crues. Le terme villages, d’aires urbaines et rurales, de forêts, de «  quartier précaire  » désigne les lotissements de cours d’eau, et de terres publiques et privées. Ce logements surpeuplés dépourvus des infrastructures mélange donne aux habitants des zones rurales la de base (routes, eau, électricité, services de santé et possibilité de  s’installer dans la zone urbaine pour d’éducation), dont la plupart des habitants ne tirer profit des  avantages qu’offre l’agglomération ; détiennent aucun titre de propriété ou autorisation ils y créent souvent de vastes lotissements informels, officielle d’utilisation. Les lotissements informels essentiellement sur des terrains publics. Ces lotisse- sont des conséquences fréquentes du dévelop- ments sont dispersés dans la ville (comme à Lahore, pement d’agglomérations et sont à l’origine de au Pakistan), ou peuvent abriter un pourcentage problèmes juridiques, sociaux et économiques substantiel de la population citadine1. Beaucoup se majeurs dans le monde en développement. 46 Finances municipales Mégapoles • Vastes secteurs informels (entreprises familiales) Comme signalé plus haut, la planète comptait en nécessitant des aides 2012  27 mégapoles d’au moins 10 millions d’habi- • Problèmes de gouvernance et de gestion des tants  (Brinkoff, 2012). Les grandes zones urbaines mégapoles offrent d’importants marchés locaux (en raison de coûts de transport inférieurs) et favorisent les écono- • Accès insuffisant aux capitaux d’investissement. mies d’échelle et la diversité industrielle (par des inci- tations à l’innovation). Toutes contribuent à la création  d’emplois et au développement économique. Faire face à l’urbanisation L’agglomération stimule la croissance économique au Ces problèmes appellent des mesures des autorités travers des échanges d’informations, de main d’œuvre, locales et nationales, notamment pour faire face aux de la spécialisation et des échanges intrasectoriels, et enjeux suivants : de la concurrence. Les mégapoles n’en sont pas moins • augmentation de la demande de services de base confrontées à des problèmes, notamment les suivants : • nécessité de modérer la hausse des coûts (des • Pénuries d’infrastructure et de logements (création terrains, de la main d’œuvre, du logement, etc.) de vastes zones d’habitat spontané) pour les entreprises et les habitants. • Graves problèmes de circulation et surpeuplement • nécessité d’atténuer les pressions sur des logements l’environnement Carte 2.1 Densités économiques dans certaines régions du monde Source : Banque mondiale, 2010. Gouvernance et finances des métropoles 47 • nécessité d’établir une structure de gouvernance Bien que l’Afrique soit jusqu’ici restée en retrait en efficace, dotée d’institutions chargées de faciliter la termes d’urbanisation, elle est en passe de devenir un circulation des biens et des personnes, d’appliquer continent essentiellement urbain. Le taux de croissance les réglementations, etc. annuel de la population urbaine, qui s’y établit en moyenne à 4 %, est le plus élevé du monde. Trois des • besoin de subventions pour résorber les disparités dix villes qui enregistrent la croissance la plus rapide sociales et économiques. se situent en Afrique (Lagos, au Nigéria ; Dar es Salaam, en  Tanzanie ; et Lilongwe, au Malawi). Sur ce vaste Les densités économiques sont très concentrées sur continent, la population urbaine devrait dépasser la la planète (carte 2.1). La gestion des mégapoles doit population rurale à l’horizon 2030. dans une certaine mesure se différencier de celle des autres villes. Les grands centres urbains et leur expansion doivent être placés dans le contexte de leurs Gouvernance métropolitaine économies nationales. De plus en plus, les mégapoles et la productivité des centres urbains déterminent la Pour les zones métropolitaines, la coordination ou croissance économique nationale et l’économie des l’intégration de la prestation de services, le dévelop- sous-régions (Banque mondiale, 2010). Par exemple, pement concerté et le partage des coûts sont nettement l’efficience de Dar es Salaam en tant que ville portuaire plus avantageux que les efforts séparés de chacune des a des retombées sur la Tanzanie et les pays limitrophes collectivités locales adjacentes. Il ressort de l’expé- (Ouganda, République démocratique du Congo, et rience internationale que les zones métropolitaines Zambie). Les liaisons entre les villes de différents pays performantes ont réalisé des économies d’échelle font que la productivité de chacune influe sur les autres, considérables dans la prestation de certains services. créant des pôles de croissance transfrontaliers À Paris, Londres et Shanghai, par exemple, les adminis- à  l’échelon infrarégional. La carte de l’Afrique de l’Est trations métropolitaines couvrent des régions dont la (carte 2.2) illustre clairement le poids des grandes villes population représente le double de celle du noyau dans la région. urbain. Le concept de gouvernance d’une zone métropo- litaine peut être défini comme suit : Carte 2.2 Afrique de l’Est, densités Un ensemble d’institutions, de règles, et de mesures démographiques qui délimitent les politiques et les conditions régissant la vie et l’économie d’une région métropolitaine. Les zones métropolitaines se caractérisent souvent par la transformation rapide de la densité et des paysages, l’évolution de l’utilisation mixte des sols, des marchés immobiliers spéculatifs, l’absence d’inté- gration spatiale de l’économie et de l’infrastructure locales, et des disparités en termes de prestation de services et de capacités administratives. S’il convient de laisser à l’échelon le plus bas de l’administration respon- sable de la communauté économique le soin de retenir les entreprises existantes, les opérations visant à  attirer de nouvelles entreprises pour créer des emplois et les mesures corollaires à l’appui du développement écono- mique ont généralement les meilleures chances d’aboutir lorsqu’elles relèvent de l’échelon régional. Il en va de même du traitement des déchets solides ou de la lutte contre divers problèmes environnementaux, comme la qualité de l’air et de l’eau, dont  les Source : Banque mondiale, 2010. retombées  transcendent les frontières administratives. 48 Finances municipales À  titre  d’exemple, l’entretien insuffisant des systèmes gestion métropolitaine est particulièrement avanta- d’évacuation des eaux pluviales dans un endroit peut geuse pour les résidents et leurs collectivités locales. provoquer des inondations dans  d’autres circonscrip- Bon nombre de ces dispositifs sont institués tions (effets secondaires). S’agissant des services de pour  répondre à des problèmes ou à des possibilités protection civile, la criminalité ne  respecte pas les de financement : frontières administratives ; une coordination s’impose donc. Il existe aussi de fortes interdépendances en • Mise en commun des ressources financières. Dans matière de promotion et de  gestion touristiques. les  cas où une action commune des collectivités Ces effets secondaires favorisent généralement le locales de la région créerait une synergie — par la dialogue entre les différentes collectivités locales et mise en commun de leurs ressources financières la mise en place de dispositifs communs. ou  humaines dans un objectif particulier, comme L’absence de mécanisme (officiel ou pas) de la  promotion de la région, la passation conjointe gouvernance à l’échelle métropolitaine est généra- de marchés publics, le partage des équipements lement à  l’origine de graves problèmes et d’occasions d’urgence, etc. manquées (récapitulés à l’encadré 2.3). • Partage des coûts. Dans les cas où les collectivités locales de la région atteindraient l’efficience Une gouvernance métropolitaine de qualité (économies d’échelle) en partageant les coûts liés Parallèlement à la naissance et au développement à la prestation d’un service, par exemple un dispo- des  zones métropolitaines, le besoin d’assurer une sitif de transfert et de mise en décharge des gestion au niveau de la métropole, aux fins de coordi- déchets ou un système de drainage coordonné nation et de décisions communes, va croissant. pour l’ensemble de la région, ou un service de La  liste  ci-dessous présente des cas dans lesquels la protection civile unique. Encadré 2.3 Problèmes liés à l’absence de gouvernance métropolitaine Il existe toujours des règles dans les zones métro- victime de ce phénomène devra éventuel- politaines, mais il est possible de distinguer lement lutter contre ce qui constitue un une gouvernance adéquate d’une gouvernance problème collectif ou régional par ses propres inadéquate. Les conséquences négatives d’une moyens, sans bénéficier d’une contribution mauvaise gouvernance, qui se caractérise par équitable des collectivités voisines, qui bénéfi- l’absence de dialogue et de coordination (éventuel- cient des effets positifs pour l’agglomération lement due à la diversité politique), sont les mais consacrent leur argent à d’autres suivantes : activités et risquent même d’aggraver les problèmes du centre-ville. • Fragmentation. La prestation de certains • Sous-utilisation. Certains terrains peuvent services publics (surtout ceux présentant un présenter un intérêt limité sur le plan local, intérêt collectif, comme les autobus ou les mais une plus grande utilité du point de autres services de transport public) est parfois vue régional. fragmentée, ce qui se traduit par des coûts • Disparités. Le niveau et la qualité des aména- plus élevés et crée des difficultés de finan- gements et des services peuvent différer cement pour chaque collectivité locale. selon les régions de la zone métropolitaine, • Parasitisme. Si certaines zones, généralement car l’inégalité de revenus des habitants influe la ville intra-muros, sont encombrées, et que sur l’assiette fiscale des différentes collecti- la pollution atmosphérique y augmente, la ville vités locales. Gouvernance et finances des métropoles 49 • Effets secondaires. Lorsque, par souci d’équité, Dans les zones métropolitaines, les structures il  convient de remédier aux effets secondaires administratives locales fragmentées sont en général (également dénommés « externalités ») qui fortement tributaires des transferts intergouverne- dépassent les frontières administratives ; par mentaux (transferts de l’État ou d’autres échelons exemple, dans les cas de pollution atmosphérique supérieurs aux collectivités locales) ou des dépenses ou aquatique provoquée par des zones indus- effectuées par des administrations de plus haut niveau. trielles avoisinantes (effet secondaire négatif ), de Les dispositifs de gouvernance à l’échelle de la même que dans les cas où toutes les attractions métropole, en revanche, permettent d’internaliser les touristiques se situent dans une zone, mais où les externalités de nombreux services publics et de confier visiteurs logent et dépensent leur argent dans une un éventail plus large de services aux organismes autre zone (effet secondaire positif ). métropolitains (Bahl, Linn et Wetzel, 2013). Dans certaines régions, les collectivités locales • Services spécialisés. Lorsque les collectivités ne  coopèrent que lorsqu’elles y sont invitées par une locales d’une région ont besoin de services administration supérieure ou pour obtenir des (élimination des déchets dangereux par exemple) avantages collectifs (pour être admissibles à des ou d’équipements spécialisés qu’il serait plus financements par exemple), ce qui peut, ou pas, efficace de fournir conjointement, à moins que déboucher sur une gouvernance métropolitaine réelle l’une de ces collectivités ne s’en charge et que les et durable. La coopération entre collectivités autres ne la rémunèrent pour le service fourni. locales a parfois été encouragée par des incitations d’une administration provinciale ou nationale. Aux • Disparité. Dans les cas où la zone métropolitaine États-Unis, les collectivités locales ont ainsi été présente des inégalités substantielles (disparités de tenues  pendant de nombreuses années de soumettre revenus des habitants), par sous-région ou par à l’approbation d’un organisme régional les besoins et circonscription territoriale, et que ce problème est les solutions exposés dans un plan régional avant de jugé prioritaire. pouvoir obtenir des subventions de l’État fédéral — Il convient toutefois de reconnaître que les besoins surtout pour l’infrastructure routière et de transport et le potentiel d’intervention d’une zone urbaine donnée et  pour la gestion des eaux usées. Beaucoup de sont fonction de divers facteurs locaux, par exemple : conseils régionaux de planification ont été créés après que l’UE a mis à disposition des subventions au • Le contexte national : développement économique régional (OCDE, 2006). D’autres incitations à la coordination régionale — La constitution et les autres lois et règlements ont  été instaurées par le biais de systèmes intergou- nationaux vernementaux (en Inde par exemple), de cadres — La répartition des responsabilités (fonctions) juridiques (Brésil, France, Italie, et Pologne), ou par le entre les différents échelons de l’administration jeu d’incitations financières et des influences politiques (Pays-Bas). — Les relations avec les échelons supérieurs de l’administration, le système intergouvernemental Modèles de gouvernance métropolitaine • Le contexte local : Les pratiques internationales présentent une grande diversité de modèles métropolitains, notamment en — L’histoire et la culture de la région (l’existence Amérique du Nord (Dodge, 1996) et en Europe d’une tradition d’autonomie locale bien ancrée, (OCDE, 2006). En Asie de l’Est, la Chine, le Japon, et ou son absence) la République de Corée ont regroupé les administra- — La facilité d’accès des habitants à leurs collecti- tions métropolitaines au niveau de la mégapole (Yang, vités locales et la responsabilisation correspon- 2009). Bon nombre de mégapoles se situent en Asie dante de ces dernières du Sud, cependant les modèles de gouvernance ne sont pas encore complètement performants. Si — Les sources de recettes dont disposent les beaucoup d’autorités responsables du développement collectivités locales. métropolitain sont en  place, elles s’intéressent 50 Finances municipales généralement au premier chef à la planification de — Un conseil métropolitain des communes l’investissement et aux aménagements fonciers. — Une autorité régionale de planification Bien que l’Amérique latine compte aussi de nombreuses mégapoles, les structures de gouvernance — Une autorité régionale de prestation de services métropolitaine à São Paulo, Mexico, Buenos Aires, et  Rio de Janeiro sont inexistantes ou insuffisantes. — Une autorité régionale de planification et de Le  district métropolitain de Quito (Équateur) fait prestation de services exception, car il dispose d’un conseil métropolitain élu • Administration métropolitaine doté de nombreuses responsabilités, présidé par le maire élu de l’agglomération. Bogota et Caracas, ont — Administration locale à l’échelon de la métropole des systèmes similaires, mais moins performants en — Administration régionale établie par un échelon pratique (Rojas, Cuadrado-Roura, et Fernandez Guell, supérieur de l’administration publique (fédéral, 2007). L’Afrique subsaharienne est en pleine urbani- provincial ou État fédéré) sation, mais la plupart des villes sont dépourvues des institutions nécessaires pour régler les problèmes • Annexion de territoires ou fusion de collectivités à  l’échelle métropolitaine. L’Afrique du Sud constitue locales. une exception, qui a créé par fusion huit municipalités donc chacune est essentiellement responsable de son agglomération. Comment les parties intéressées choisissent- En cas d’absence ou d’insuffisance des mécanismes elles un modèle ou en changent-elles ? institutionnels à l’échelon local, la coordination est Le système de collectivité locale influe considéra- généralement assurée par les autorités nationales, blement sur l’efficience et l’équité de l’économie provinciales, ou de l’État fédéré (l’État de Lagos par régionale. Bien qu’aucun dispositif de gouvernance exemple). En Australie, les transports publics et locale ne soit parfait, chacun présente des avantages et d’autres services locaux sont administrés par les des inconvénients. Le système de transparence et de autorités provinciales (Abbott, 2011). responsabilité politiques coïncide dans l’idéal avec les Il ressort des pratiques internationales qu’un cadre compétences et l’assiette des revenus. L’apparition de de gouvernance officiel est nécessaire, sous une forme grandes zones métropolitaines suppose l’administration ou une autre, pour coordonner les collectivités locales de territoires relativement importants et la mise en d’une zone métropolitaine. Divers modèles ont été place d’un organisme permettant de représenter les appliqués dans le monde pour répondre à ce besoin. différentes juridictions. Cela signifie que toute entité Les approches énumérées ci-après seront décrites plus établie pour coordonner les localités ou les fonctions loin, et leurs variations illustrées par des exemples. Les de prestation de services relevant d’une circons- sections suivantes montreront par quels moyens les cription administrative doit idéalement être représen- villes ont fait face aux problèmes de financement et en tative de l’ensemble de ce territoire et lui rendre quoi leurs dispositifs institutionnels et financiers ont compte de son action, et doit recevoir les moyens et les évolué au fil du temps. pouvoirs correspondants. Les principaux modèles et approches de gouver- La structure de la gouvernance définit le degré nance métropolitaine sont les suivants : de participation de la population aux décisions et la  réactivité des autorités. L’évolution spatiale • Coopération entre collectivités locales d’une  zone urbaine, son potentiel économique, ses — Projets collectifs ponctuels économies d’échelle, son pouvoir de financement, son accessibilité, et la facilité de circulation de la — Contrats entre collectivités locales main-d’œuvre comptent parmi les facteurs qui — Comités, commissions, groupes de travail, déterminent la conception d’une forme de partenariats, instances consultatives, etc. gouvernance métropolitaine particulière. Le modèle le plus approprié pour une région donnée dépend à la • Autorités régionales (parfois appelées « districts fois du contexte national et du contexte local. à vocation spéciale ») L’encadré 2.4 présente une simple liste de questions Gouvernance et finances des métropoles 51 Encadré 2.4 Questions à étudier dans le cadre d’un examen de la structure de gouvernance d’une zone métropolitaine Une réflexion sur les questions suivantes sera en place, serait-il possible d’élargir son utile pour faire évoluer la structure de gouver- mandat pour intégrer certains des éléments nance d’une zone métropolitaine : mentionnés ou pas ? Quels en seraient les avantages et les inconvénients ? • Quels sont les problèmes de nature similaire, • Les divers problèmes et possibilités seraient-ils dans les circonscriptions administratives de la mieux pris en charge par un échelon supérieur région, qui doivent être ou auraient tout intérêt de l’administration métropolitaine pour certaines à être résolus solidairement ? Il s’agira par fonctions ? Dans l’affirmative, les fonctions exemple des transports publics, du réseau d’éventuelles agences régionales pourraient- routier local, de l’élimination des déchets elles y être intégrées ? La fusion de certaines solides et du système de drainage. autorités locales serait-elle une solution • Quelles possibilités s’offrent aux autorités à envisager ? locales de la zone métropolitaine de gagner en • Comment garantir que l’accès des citoyens puissance et en efficacité en agissant collecti- aux autorités, et que la réactivité et la vement ? On citera pour exemples la création transparence de ces dernières ne seraient pas d’une image de marque urbaine, des mesures affaiblies dans une structure modifiée ? visant à attirer l’investissement direct étranger • S’il existe une agence métropolitaine, quelles (IDE), la promotion touristique et la passation autres fonctions, actuellement remplies de certains marchés. par un échelon supérieur de l’administration, • Les autorités locales pourraient-elles écono- pourrait-on lui confier ? miser les deniers publics (gains d’efficience) • Le problème de l’inégalité entre les différentes en assurant la prestation de certains services circonscriptions administratives (en termes de conjointement plutôt que séparément, par revenus et de prestation de services) peut-il exemple grâce aux économies d’échelle, aux être pris en main par les autorités nationales, possibilités de coordination, etc. ? • Les problèmes et possibilités pourraient-ils par l’intermédiaire des collectivités locales de être gérés par une agence métropolitaine la région, ou par la métropole, dans le cadre ou pas ? Pourquoi pas ? Quelles seraient les d’une action commune des autorités locales ? obstacles ? Dans la négative, comment ces • Le partage des coûts au sein de la zone problèmes et possibilités pourraient-ils être métropolitaine est-il équitable du point de gérés au mieux ? Dans l’affirmative, l’agence vue des effets secondaires et des externa- serait-elle créée et dirigée par les collecti- lités sur les autres territoires (pollution vités locales ou par une administration atmosphérique, personnes vivant et payant supérieure ? Sa création nécessiterait-elle une des impôts dans un territoire mais travaillant procédure législative ou réglementaire de dans un autre, etc.) ? Dans la négative, ce longue durée ? Dans l’affirmative, cela en problème doit-il être résolu par les autorités vaut-il la peine ? nationales, par le biais des transferts, ou au • Si une agence régionale de développement niveau métropolitain, par des mesures des chargée de certaines fonctions est déjà collectivités locales elles-mêmes ? 52 Finances municipales permettant d’analyser les dispositifs de gouvernance Ils  sont notamment fonction du statut accordé aux métropolitaine. métropoles, selon que celui-ci est identique ou distinct de celui d’autres collectivités locales dans le pays — un Les avantages liés à des administrations statut spécial pour les capitales nationales ou les villes publiques de plus petite taille ayant statut de « villes de province » par exemple, des Il ressort des différentes expériences que les systèmes responsabilités de dépenses et des régimes fiscaux de gouvernance métropolitaine bien conçus institution- spéciaux dont elles sont susceptibles de bénéficier en nalisent une division adéquate du travail entre les raison de leur taille, ou de l’existence éventuelle instances exerçant au niveau de la métropole et les d’autres modalités spéciales dans le cadre du  système collectivités locales. À de rares exceptions près, les de transferts intergouvernementaux. Le niveau de collectivités locales continuent d’assumer la plupart régulation des activités des collectivités locales par des fonctions, tout en acceptant la création d’un l’administration supérieure joue un rôle important, organe  directeur métropolitain commun pour d’autres tout comme la coordination de la prestation des fonctions. Elles conservent des responsabilités essen- services entre les différentes juridictions (Bahl, tielles — assurer l’accessibilité, la réactivité, la transpa- Linn, et Wetzel, 2013). rence, et des liens étroits et explicites entre les dépenses Les considérations financières comptent souvent et les recettes, allouer les ressources de manière efficace, et enfin, mais ce n’est pas là le moins important, parmi les motivations essentielles à l’établissement de assurer la participation de la population aux décisions systèmes métropolitains spéciaux, soit dans le cadre locales. Nombreux sont ceux qui estiment qu’un certain d’un processus impulsé par les collectivités locales en degré de concurrence entre collectivités locales est exercice, soit suite à une décision d’un échelon salutaire dans certains domaines, car cela les incite supérieur de l’État (provincial ou national). Les princi- à être plus efficientes. pales considérations économiques ou financières sont Les pratiques métropolitaines indiquent également les suivantes : possibilité d’économiser sur les coûts que ce sont les considérations politiques, plutôt que grâce à des projets communs (économies d’échelle) ; le  souci d’efficience et d’équité, qui déterminent partage des coûts relatifs à la prestation de services ou souvent le choix de la structure de gouvernance. Les aux investissements au niveau de la région ; et volonté études de cas examinées plus loin montrent que de remédier aux disparités financières lorsque les les  réformes de la gouvernance métropolitaine bases d’imposition des diverses administrations de la à Londres, à Toronto et en Afrique du Sud ont été en zone métropolitaine sont sensiblement différentes. grande partie motivées par des facteurs politiques, Cette section résume les caractéristiques financières même si les aspects économiques et financiers et génériques applicables à tous les modèles de gouver- l’efficience ont également été pris en compte. Les nance ; les études de cas présentées ci-après pratiques internationales inclinent à penser que les dispositifs de gouvernance doivent être assez souples décrivent diverses situations ainsi que les solutions pour évoluer dans le temps et selon les  territoires. qui leur ont été apportées. Comme le montrent certains des cas présentés ci-après, quelques zones métropolitaines ont recouru Financement des services à différents modèles au fil du temps. et du fonctionnement Le tableau 2.1 récapitule les avantages et les incon- Ce sont dans une large mesure les éléments financiers vénients de différents modèles de gouvernance qui opérationnels (recettes et dépenses de fonction- sont analysés en détail dans les sections suivantes. nement) qui motivent la coopération métropolitaine et influent sur sa configuration et ses instruments. Financement des zones Partage des coûts liés à la prestation de services métropolitaines Quand la gestion d’un service public est assurée Les résultats d’une zone métropolitaine en matière de à  l’échelon d’une zone métropolitaine, il convient finances publiques dépendent en grande partie de la de  mettre en place un mécanisme équitable de structure des relations entre les administrations. partage  des coûts entre les collectivités locales Gouvernance et finances des métropoles 53 54 Tableau 2.1 Avantages et inconvénients de différents modèles de gouvernance métropolitaine Modèle conceptuel Avantages Inconvénients COOPÉRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES Projets communs Intéressant pour les régions où les interdépendances Généralement de portée limitée. ponctuels (accords entre entre les collectivités locales sont limitées (ou pour Aucun engagement à satisfaire un besoin de manière collectivités locales). une petite région ne comptant par exemple que deux permanente et continue. collectivités locales). Peut constituer une étape liminaire pour acquérir une expérience et instaurer la confiance envers les efforts collectifs coordonnés des collectivités locales. Approche envisageable quand les politiques en vigueur font obstacle à des dispositifs plus permanents et officiels, ou quand les cadres juridiques les interdisent. Contrats entre Une collectivité locale peut se spécialiser dans la La collectivité locale contractante doit tout de même collectivités locales. prestation d’un service ou d’une fonction au profit de surveiller la qualité et la couverture des services fournis toutes les collectivités locales de la région. (externaliser ne signifie pas abdiquer la responsabilité du Parfois utile lorsque l’une des collectivités locales est service ou de la fonction). dotée de capacités humaines et financières Risques : l’accès des résidents au prestataire de services supérieures. peut en être affecté ; l’obligation de rendre compte risque d’en être affaiblie, ou moins perceptible pour les habitants. Comités, commissions, Organes de coordination temporaires ou permanents. N’ont en général qu’un rôle consultatif. groupes de travail, partenariats, Plus souvent assimilables à des réseaux qu’à instances consultatives, etc. des institutionsa. Finances municipales Approches souples. AUTORITÉ RÉGIONALEb Conseil métropolitain et Un cadre d’échanges où les collectivités locales Son influence est fonction a) des moyens financiers et mécanismes analogues. membres peuvent aborder des questions d’intérêt humains mobilisés ou attribués au Conseil ; et b) de commun et régional tout en conservant leur autorité la cohérence globale des avis des conseils des collectivités sur toutes les décisions puisque celles-ci doivent être locales sur les questions relatives à la zone métropolitaine. avalisées par leurs conseils respectifs. Peut présenter une certaine souplesse si les collectivités locales sont libres de s’y joindre ou de s’en retirer à tout moment. Autorité régionale de planification Centre de coordination permanent pour la planification Son influence risque d’être limitée si elle n’est dotée que (dotée ou pas du pouvoir (régionale) métropolitaine. d’un pouvoir consultatif et n’a pas les moyens d’exécuter d’exécuter ou de faire exécuter Systèmes analytiques spécialisés à l’échelle de la ou de faire exécuter les programmes. Doit disposer d’une Gouvernance et finances des métropoles les programmes). métropole (pour mettre en lumière les effets capacité institutionnelle et de ressources substantielles secondaires, les économies d’échelle possibles, pour être efficace. les inégalités, etc.) Autorité régionale de prestation Économies d’échelle (rentabilité) pour certains services. Son efficacité dépend de son pouvoir à recouvrer des de services (sous forme d’entité Engagement des collectivités locales en tant que redevances d’utilisation, à percevoir des contributions ou d’entreprise publique, ou de « propriétaires » de l’entreprise ou de l’autorité du fait auprès des collectivités locales, à déterminer le taux régie régionale) que la responsabilité de la prestation des services est de l’impôt, ou à disposer de transferts affectés ou de « déléguée » à ces dernières. l’autorité fiscale. La création d’une entreprise (de services publics) Risques : l’accès des résidents peut en être affecté ; facilite la transition au secteur privé ou à un l’obligation de rendre compte risque d’en être affaiblie, mécanisme de partenariat public-privé (PPP), ou moins perceptible. (selon le cas). Autorité régionale de planification Combinaison des avantages mentionnés plus haut Combinaison des inconvénients mentionnés plus haut et de prestation de services (sous pour les autorités régionales de planification et les pour les autorités régionales de planification et les forme d’entité ou d’entreprise autorités régionales de prestation de services. autorités régionales de prestation de services. publique, ou de régie régionale). (suite page suivante) 55 56 Tableau 2.1 (suite) Modèle conceptuel Avantages Inconvénients ADMINISTRATION AU NIVEAU MÉTROPOLITAIN Une collectivité locale Une structure gouvernementale permanente (élue au Son efficacité dépend généralement : a) de son degré métropolitaine de niveau suffrage direct ou par l’intermédiaire de collectivités d’autorité sur les collectivités locales de niveau inférieur et plus élevé locales de niveau inférieur) pour certaines fonctions b) de ses fonctions, selon qu’elle est principalement dotée métropolitaines. de fonctions de planification ou également chargée de Ressources spécialisées à l’échelon de la métropole. certaines fonctions de prestation de services. Une administration régionale Une structure gouvernementale permanente (élue au Risque de contacts restreints avec les collectivités locales établie par une administration suffrage direct ou par l’intermédiaire de collectivités de la région, et d’engagement limité de la part de ces de niveau supérieur (pour une locales de niveau inférieur) pour certaines fonctions dernières (peut parfois être atténué par une forte zone métropolitaine donnée) métropolitaines. représentation des collectivités locales). Ressources spécialisées à l’échelon de la métropole. L’accès des résidents peut en être affecté ; l’obligation Ressources obtenues directement auprès de rendre compte risque d’en être affaiblie ou de l’administration supérieure. moins perceptible. ANNEXION DE TERRITOIRES OU FUSION DE COLLECTIVITÉS LOCALES Crée une circonscription administrative qui couvre L’expansion de la circonscription administrative peut avoir une plus grande partie de la zone métropolitaine (ou sa pour effet de compromettre l’accès des habitants à la totalité), ce qui facilite généralement la coordination collectivité locale et d’affaiblir l’obligation de à l’échelon métropolitain, même si des services rendre compte. administratifs locaux ou des systèmes sectoriels demeurent parfois nécessaires. Facilite l’égalisation au sein de la région (une seule assiette fiscale). a. OCDE, 2006. b. Également dénommées « districts à vocation spéciale » ; organisations non contraignantes, impulsées par la base. Finances municipales concernées  — pour l’élimination des déchets solides, de  l’emplacement des stations de pompage, etc. l’entretien du réseau de canalisations, du réseau Les  administrés des différentes collectivités doivent d’assainissement et d’évacuation des eaux usées, et du aboutir à un accord quant à ce qui constitue un réseau routier par exemple. Les coûts facturables en mécanisme raisonnablement équitable de partage fonction de l’utilisation, comme le volume de déchets des  coûts, sujet qui revêt souvent une dimension éliminés d’un quartier d’habitation, doivent dans très politique. l’idéal être facturés sur cette base (comme les redevances de déversement payées à la décharge). Retombées fiscales S’agissant de l’entretien de réseaux métropolitains Dans certains pays, les recettes de la taxe à la valeur (routes, canalisations et eaux usées), toutefois, les ajoutée (TVA) sont réparties entre l’État et les redevances basées sur la taille du réseau et sur son utilisation dans différentes zones administratives collectivités locales. Dans certains cas, les recettes locales ne sont pas toujours appropriées ou dues aux collectivités locales sont  transférées à une équitables. Par exemple, tous les usagers des trans- collectivité territoriale qui accueille le siège d’une ports d’une région tirent profit d’un réseau routier entreprise, ce qui peut fausser la répartition de la bien intégré et bien entretenu. L’entretien du réseau taxe entre les collectivités  locales. Ce phénomène d’eaux usées a des retombées sanitaires favorables sur peut concerner tout particulièrement une zone l’ensemble de la région. Il se peut néanmoins que métropolitaine si, par exemple, le siège de l’entre- l’entretien de  certains tronçons d’un réseau soit plus prise est situé dans le centre-ville, mais que les usines coûteux en raison de la topographie (une partie de la ou ateliers de production se trouvent en banlieue. population vit sur des collines, l’autre en plaine), Un réajustement des recettes fiscales s’impose Encadré 2.5 Raisons financières courantes à l’instauration d’une coopération régionale ou à l’établissement d’agences de développement régional • Des accords de coordination des politiques • Un budget commun pour les programmes ou d’imposition ou de tarification (harmonisation services fournis à l’échelle métropolitaine peut de l’assiette, des taux et de l’administration être établi sur la base d’une contribution des impôts) entre les collectivités locales de définie d’après une formule convenue et la région peuvent prévenir la concurrence versée par chaque collectivité locale sur ces fiscale et tarifaire. La taxe professionnelle, la recettes générales. formule de l’impôt foncier et la taxe sur les Exemple : Lyon (France) répartit la base d’imposition de sa zone métropolitaine. Une automobiles peuvent par exemple être partie des recettes des impôts locaux communes à la région, de même que les de chaque commune est affectée à un droits appliqués à différents types de permis. budget collectif alloué aux programmes et (Cela dit, les politiques fiscales communes dépenses communs. peuvent favoriser, ou non, la mobilisation des • Un système de partage des recettes fiscales, recettes en général). destiné à harmoniser les recettes et les Exemple : la métropole de Marseille (France) dépenses au sein d’une région, peut remédier fait appel à un système commun de à un décalage substantiel entre les besoins recouvrement de la taxe professionnelle qui sociaux et l’assiette fiscale (la taxe foncière applique un taux unique afin d’éviter la concur- locale par exemple) dans différentes collecti- rence fiscale dans la région. vités locales. (suite page suivante) Gouvernance et finances des métropoles 57 Encadré 2.5 (suite) Exemple : à Minneapolis et à St. Paul, les les salaires, et taxes sur les carburants pour « villes jumelles » du Minnesota, aux États-Unis, le transport par exemple), ou de compen- un conseil métropolitain a élargi la couverture sation convenue par les collectivités locales de l’impôt foncier dans la région de manière (subventions directes), ou pouvoir de déter- à financer la fourniture des services et les miner le taux de l’impôt versé aux collecti- subventions ciblées aux transports. • La mobilisation de recettes sous forme de vités locales. redevances d’utilisation, de taxes foncières, Exemple : Vancouver (Canada) fait appel à toute d’impôts affectés à des dépenses spéci- une gamme d’instruments pour financer la fiques (taxes routières, prélèvements sur prestation des services. alors, qui sera effectué  soit par un échelon c)  transferts d’échelons supérieurs de l’adminis- supérieur de l’administration (au  niveau des trans- tration ; d) impôts préaffectés ; e) pouvoir de déter- ferts), soit localement, à  l’échelon métropolitain. miner le taux de l’impôt versé aux collectivités locales ; L’encadré 2.5 récapitule les considérations finan- f ) pouvoir d’imposition directe (taxe routière par cières concernant la coopération régionale et l’établis- exemple) ; g) donations ; et h) autres sources, comme sement d’entités régionales. les redevances et subventions directes, selon les fonctions attribuées. Économies d’échelle ponctuelles La contractualisation de certains services offre Les collectivités locales peuvent unir leurs efforts parfois un moyen de renforcer l’intégration. Une dans un but donné de manière à bénéficier d’économies entreprise de services privée peut stimuler une plus d’échelle, par exemple pour acheter du matériel grande coordination dans le cadre de contrats avec à  meilleur prix ou passer un contrat de service. Une chaque collectivité locale de la zone métropolitaine. action commune permet de réduire les coûts de transaction, voire d’obtenir un prix avantageux, par Financement de grands projets exemple lorsqu’il s’agit d’engager un cabinet-conseil d’infrastructure dans une zone pour élaborer un plan d’utilisation des sols à l’échelle métropolitaine métropolitaine, d’assurer la promotion d’une manifes- La mobilisation des fonds nécessaires aux grands tation internationale, ou d’inciter des entreprises projets d’infrastructure qui concernent plusieurs à  s’installer dans la région. Ce type d’action appelle collectivités locales (ou leur apportent des avantages) généralement des négociations pour que les collecti- appelle des dispositifs spéciaux. Dans certains cas, les vités locales parviennent à un accord de partage parties intéressées établissent une entité distincte qui des coûts. mettra en œuvre le projet et qui, éventuellement, en sera aussi le propriétaire et l’exploitant et sera chargée Financement d’une entité métropolitaine d’entretenir les actifs ultérieurement (pont, station de Toute entité métropolitaine (autorité de planification traitement des eaux usées ou décharge par exemple). ou de prestation de services par exemple) doit être Elles peuvent aussi passer contrat avec une entreprise financée dans la durée. Le financement des dépenses de services publics métropolitaine (régionale) existante d’exploitation provient généralement de plusieurs qui sera chargée de planifier, d’exécuter et de gérer le sources : a) contributions prédéfinies d’un commun projet. Dans les deux cas, l’entité ou l’entreprise de accord des collectivités locales concernées  ; b)  dans la services publics recourt souvent à l’emprunt (émet des mesure du possible, redevances sur les services titres d’emprunt) pour financer le projet. Une autre que  l’entité métropolitaine est chargée de fournir  ; possibilité consiste, pour les collectivités locales 58 Finances municipales concernées, à emprunter séparément pour apporter Le projet de métro du couloir de Dulles. Le Dulles leur concours à l’investissement collectif dans Corridor Metrorail line est un prolongement de 37 km l’infrastructure. Les participants doivent convenir d’un du système actuel de transports en commun du grand dispositif de contribution équitable, proportionnel Washington jusqu’à l’aéroport international de aux  avantages dont chacun compte bénéficier, ou Dulles. La Metropolitan Washington Airports éventuellement fondé sur une formule tenant compte Authority (MWAA) gère le projet, dont les partenaires du nombre de citoyens qui en tireront profit. sont la Washington Metropolitan Area Transit Authority (WMATA), l’État de Virginie, et deux Exemples de financement de l’investissement comtés. Une fois les travaux achevés, la ligne sera Étant donné le montant élevé des investissements opérée par la WMATA, qui en sera également proprié- effectués à l’échelle métropolitaine, la participation taire. L’encadré  2.6 décrit le mode de gouvernance et active d’une administration supérieure et le finan- les  modalités financières de ce projet, et met en avant cement de divers intervenants sont souvent indispen- la  volonté des partenaires à  optimiser les avantages sables. Deux exemples de ce cas de figure sont d’un financement commun et d’un accord de gestion présentés ci-dessous. Dans le premier cas, une entre- clairement établi. Aucune des entités concernées prise dénommée ARPEGIO a été créée pour établir la n’aurait été en mesure de financer et  de réaliser ce planification et passer les contrats nécessaires pour le projet en tant qu’investisseur et exploitant unique. compte de collectivités locales d’une zone métropoli- taine et d’une région en Espagne. Le second décrit un investissement ferroviaire métropolitain avec la coopé- Mobilisation de financements dans le cadre ration du gouvernement fédéral, des autorités d’un de partenariats public-privé État fédéré, et des administrations de deux comtés Certaines collectivités locales ne sont pas en aux États-Unis. mesure d’emprunter, soit en raison de réglementations nationales, soit parce qu’elles ne sont pas solvables aux ARPEGIO et la Comunidad Autónoma de Madrid. yeux des banques et des marchés financiers. Dans ces ARPEGIO, une société de droit privé, appartient cas, les partenariats public-privé (PPP) leur offrent à  la  Comunidad Autónoma de Madrid (CAM), une la  possibilité d’obtenir des financements extérieurs. administration régionale espagnole qui correspond Les collectivités locales peuvent s’associer à des grosso modo à la zone fonctionnelle de l’agglomération partenaires privés pour financer et exploiter conjoin- de Madrid (5,2  millions d’habitants)2. Le champ de tement des actifs de services, sur la base d’accords responsabilités de la CAM couvre les transports et portant sur le partage des coûts, des risques et des l’infrastructure, l’éducation, la santé, l’aménagement, bénéfices de l’investissement. Les accords de PPP le  développement économique, l’environnement, la prévoient généralement des dispositions relatives culture, et la recherche. ARPEGIO a pour finalité de à  la  propriété, à l’exploitation et à l’entretien des fournir et d’administrer les terrains destinés à toutes actifs.  Le chapitre  7 présente différentes approches sortes d’usage : industriel, résidentiel, commercial, les concernant. public et bureaux. C’est un instrument de planification qui a la capacité d’engager des projets stratégiques à moyen et long termes peu intéressants pour le Fonds de développement municipal secteur privé. ARPEGIO met sur le marché des ou métropolitain terrains à aménager à des prix abordables, investit dans Une autre solution pour financer les investissements l’infrastructure, le foncier et les équipements collectifs, consiste à mettre en place un fonds de développement et assure par la suite la gestion des services publics municipal, métropolitain, ou régional abondé par urbains dans ces zones. Le financement d’ARPEGIO différents échelons de l’administration, des organismes provient de l’achat de terres publiques à faible prix internationaux et le secteur privé. Une soixantaine de auprès des collectivités locales, de leur restructuration pays (comme la Géorgie, l’Inde, le Népal, l’Ouganda et et de leur vente aux fins d’aménagement, et de la la  Tanzanie) ont établi des fonds nationaux dans le prestation de services de commercialisation et de cadre de leur système intergouvernemental dans le but gestion dans un cadre défini par les autorités de la spécifique de financer les projets des collectivités CAM (www.arpegio.com). locales. Ces instruments ne s’appliquent généralement Gouvernance et finances des métropoles 59 Encadré 2.6 Le projet de métro du couloir de Dulles (Région de Washington, États-Unis) Le projet de métro de Dulles est financé par de prolongement du service ferroviaire favorisera la nombreuses parties intéressées, notamment par densification et l’aménagement de la région, de des contributions volontaires des entreprises et même qu’une valorisation de l’immobilier. propriétaires fonciers de la région, les administra- La phase 2 du projet, dont le coût est estimé tions des comtés, une administration d’État et à 2,7 milliards de dollars, sera financée par la des subventions du gouvernement fédéral. Les MWAA, l’État de Virginie et deux comtés, le propriétaires de biens fonciers et commerciaux gouvernement fédéral garantissant les prêts mais de la région ont accepté de payer un impôt n’apportant pas de financement en numéraire. spécial pour la première phase du projet (trois Les parties ont signé un accord de coopération ans avant son achèvement), dans l’espoir que ce portant sur le financement et la gestion du projet. Répartition des financements — Phase 1 (2,6 milliards de dollars) Entité de financement Source 41 % MWAA Recettes de la route à péage existante (avec augmentation des tarifs) 10 % État de Virginie Obligations d’État et autres sources budgétaires 15 % Comté Impôt spécial sur les entreprises/propriétaires fonciers de la région 34 % Gouvernement fédéral Recettes de la taxe sur les carburants et fonds de relance économique Source : www.dullesmetro.com. pas exclusivement aux zones métropolitaines, mais forme synthétique les modèles, caractéristiques et à  toutes les zones urbaines ou collectivités locales du exemples de méthodes de coordination de cette nature. pays. Les autorités des aires métropolitaines sont toutefois souvent les premières bénéficiaires de ces Projets collectifs ponctuels fonds, sous forme de prêts ou de subventions. des collectivités locales Les collectivités locales d’une région peuvent unir leurs forces lorsqu’il leur est manifestement plus profi- Exemples de gouvernance table, ainsi qu’à leurs administrés, de procéder ainsi métropolitaine plutôt que d’agir isolément. Le plus souvent, elles s’entendent pour résoudre un problème temporaire Les sections qui suivent analysent divers modèles particulier, comme la gestion d’une crue ou la coordi- et  exemples de gouvernance et de financement nation de la circulation associée à une manifestation métropolitains. d’envergure. Il est plus rare, mais également possible, qu’elles mettent leurs actifs en commun afin de rendre la région plus attrayante pour une entreprise qui Coordination entre les collectivités locales envisagerait d’y installer une usine ou des bureaux, Dans les cas où la coordination locale appelle des d’accroître leurs chances de remporter l’organisation mesures spécifiques, mais où l’autonomie des collecti- d’une manifestation régionale ou internationale, vités locales doit être préservée, elle peut être assurée d’obtenir un prêt bancaire à des conditions légèrement par divers dispositifs ad hoc sans engagement plus plus favorables, ou de promouvoir le tourisme et général ou de long terme. Le tableau 2.2 présente sous d’attirer des visiteurs. 60 Finances municipales Tableau 2.2 Coordination entre collectivités locales Modèles Caractéristiques Exemples Projets collectifs Des interventions collectives permettent aux collectivités locales de Les villes candidates ponctuels réaliser des économies d’échelle (achats groupés, lutte contre les aux jeux Olympiques incendies, entretien des routes, promotion touristique) ou de ou à d’autres renforcer leur position, par exemple pour attirer une entreprise ou manifestations de une manifestation, ou promouvoir le tourisme. premier plan déposent Considérations financières courantes : généralement leur candidature au nom de • Les accords se fondent généralement sur l’évaluation, par la zone métropolitaine chacune des collectivités locales participantes, des coûts et des à laquelle elles bénéfices que présente pour elles l’activité collective. appartiennent. • Lorsque le projet s’accompagne de coûts substantiels, une formule raisonnable de partage des coûts doit être définie d’un commun accord. Contrats entre Une collectivité locale confie à une autre collectivité locale (ou à une Comté de Los Angeles collectivités locales administration de niveau supérieur) la prestation du service dont elle (États-Unis d’Amérique) est responsable. U.S. Association of Considérations financières courantes : Contract Cities • La collectivité locale qui sous-traite le service ou la fonction Shanghai (Chine). évalue le coût et les bénéfices associés à cette solution par rapport à ce qu’ils seraient si elle fournissait le service elle-même. Ce point revêt une importance particulière si des investissements substantiels sont nécessaires, à court ou à plus long terme. Comités, groupes Organismes de coordination provisoires ou permanents. Ruhr (Allemagne) ; de travail, instances Turin, Milan (Italie) ; consultatives, etc. Paris, (France) ; grand Toronto (Canada). Contrats entre collectivités locales districts et comtés ont chargé un service spécialisé Une collectivité locale qui est responsable de la de l’administration municipale (échelon supérieur de prestation d’un service public n’est pas nécessairement l’administration) d’organiser le financement et de gérer tenue de fournir ce service elle-même. Plusieurs modes l’exécution de certains de leurs projets d’infrastructure, de collaboration avec une autre administration s’offrent tirant ainsi parti des capacités plus fournies de l’admi- nistration municipale. à elle : a) un contrat entre deux administrations de Bien que cette approche ne s’applique pas spécifi- même niveau (une collectivité locale fournit à une autre quement aux zones métropolitaines, mais à n’importe collectivité locale, à titre onéreux, le service dont cette quelle collectivité locale, nous l’évoquons ici parce dernière est responsable) ; b) une collectivité locale qu’elle offre aux collectivités locales d’une zone métro- fournit à titre onéreux le service dont une collectivité politaine un moyen d’établir une coopération limitée, locale d’un autre niveau est responsable  ; ou c)  une mais néanmoins profitable. Elle est particulièrement administration d’échelon supérieur assume à  titre recommandée dans les régions où  une collectivité onéreux la fonction relevant d’une collectivité locale. locale, éventuellement dotée de  capacités humaines L’encadré  2.7 décrit des contrats établis par plusieurs et financières supérieures, prédomine. Les résultats collectivités locales dans la région de Los Angeles. positifs d’un premier mécanisme contractuel À  Shanghai, les collectivités locales de certains peuvent ouvrir la voie à des modèles de coopération Gouvernance et finances des métropoles 61 Encadré 2.7 La U.S. Association of Contract Cities (Association américaine des villes contractuelles) La passation de contrats de services entre deux économies dérivant de ce type de prestation collectivités locales au moins peut être contractuelle ou coopérative de services doivent organisée par les intéressées elles-mêmes, ou être évaluées à l’aune des coûts de coordination pilotée par une association de collectivités des interventions (coûts de transaction), le locales. La U.S. Association of Contract Cities — programme permet d’organiser avec souplesse la dont les membres se situent pour la plupart dans prestation de services locaux, surtout pour les l’État de Californie — favorise et facilite une petites collectivités qui n’ont pas nécessairement approche de marché pour les collectivités locales les moyens d’assurer certaines fonctions elles- de très petite taille. Celles-ci n’assument qu’un mêmes. La région de Los Angeles (Californie) petit nombre des fonctions qui leur sont confiées, compte de nombreuses petites collectivités mais s’achètent et se vendent des services entre locales. L’administration du comté de Los Angeles, villes partenaires, selon leur spécialisation. Elles de loin la plus grande, fournit sur une base font souvent appel à des entreprises privées contractuelle toute une gamme de services aux dans un environnement très concurrentiel. Si les collectivités locales de plus petite taille. Source : www.contractcities.org. plus perfectionnés et de plus grande envergure les entreprises de services publics peuvent recouvrer comme ceux qui sont examinés plus loin. des cotisations auprès des collectivités locales membres, ou percevoir des redevances sur les Autorités régionales services fournis. Certaines sont même habilitées à Une autorité régionale est une entité juridique percevoir des taxes. indépendante, théoriquement une association ou une En Amérique du Nord, les collectivités locales entreprise établie de leur propre initiative par les des  zones métropolitaines créent souvent des collectivités locales qui en sont membres pour assurer organismes « à vocation spéciale » pour des services la planification, la prestation de services ou une particuliers. On citera les commissions scolaires, les meilleure utilisation de leurs ressources publiques. services de protection civile, les services bibliothé- Ces accords entre villes sont parfois appelés « associa- caires, les offices de protection de la nature, les tions d’intérêt spécifique », ou « districts à vocation commissions des loisirs, les services d’hygiène, les spéciale  » aux États-Unis. Le tableau 2.3 résume les commissions des services d’utilité publique (pour un principes de certains de ces modèles. bassin lacustre ou fluvial, ou un bassin hydrogra- Deux collectivités locales ou plus peuvent phique) et les sociétés publiques de transport. Pour créer  une association pour réaliser des économies les services dont les effets secondaires sont plus d’échelle. Pour la gestion des déchets, par exemple, importants (externalités), comme les routes, elles peuvent exploiter conjointement une station d’élimination des déchets, une décharge ou des auxquelles il est impossible ou inefficace d’appliquer transports publics. Certains pays (Brésil, France, des redevances d’utilisation, les autorités métropoli- Italie et Pologne par exemple) ont établi un cadre taines sont parfois habilitées à  percevoir des taxes. juridique distinct pour ces dispositifs. Cette Ces mécanismes de regroupement des services approche constitue  une intégration administrative peuvent produire des gains d’efficience, pour les ou politique, les administrations membres étant petites collectivités locales d’une zone métropolitaine représentées au  conseil de direction ou d’adminis- surtout, ce qui leur permet de conserver leur tration de l’association. Les autorités régionales ou indépendance. 62 Finances municipales Tableau 2.3 Types d’autorités régionales Modèles Caractéristiques Exemples Conseil Cadre d’échanges pour la coordination des activités des Sao Paulo (Brésil) ; Bologne (Italie) ; métropolitain collectivités locales membres. nombreux exemples aux États-Unis. Les décisions doivent être avalisées par le conseil des différentes collectivités locales. Autorité régionale Chargée de la planification ou de la résolution d’un Beaucoup d’exemples d’entités de planification problème donné, de l’aménagement régional, ou de consultatives, mais peu disposent de fonctions spécifiques ; dotée ou pas du pouvoir pouvoirs de décision ou d’exécution. d’exécuter ou de faire exécuter les programmes. Portland (États-Unis) (auparavant dotée d’un pouvoir de décision) ; New York (exploitée par une ONG). Autorité régionale Chargée de la prestation d’un service au moins ; parfois Le Greater Vancouver Regional Service de prestation dénommée « district à vocation spéciale » ; opère sous District (GVRSD) (Canada) est une de services forme d’entité publique, un organisme de service entreprise publique multiservices ; (entreprise ou coopérative) appartenant aux collectivités elle est dotée de fonctions de locales membres (actionnaires ou membres). planification importantes, mais son Peut généralement percevoir des redevances et des action se concentre sur la prestation impôts ou recouvrer des fonds auprès des collectivités de services à grande échelle. locales pour payer les services. Autorité régionale Une instance associative qui organise et fournit un Les villes de Lyon et de Marseille de planification service au moins (autorité régionale de transport ou en France, quelques « offices et de prestation régie des eaux par exemple) ; opère sous forme d’entité d’aménagement municipal » (à Delhi de services publique, d’entreprise publique, de régie régionale ou et à Dhaka par exemple), et l’Autorité de coopérative. d’aménagement de la mégapole de Lagos au Nigéria. L’encadré  2.8 décrit le système d’élimination des l’infrastructure routière, de transport et de traitement déchets solides de la municipalité de Shanghai. Cette des eaux usées. entreprise, coordonnée par neuf administrations de Il existe de nombreuses catégories d’autorités district, collecte environ 9  millions de tonnes de régionales. Les collectivités locales membres ont déchet par jour et les transporte jusqu’à une vaste pour point commun essentiel, par opposition aux décharge exploitée dans le cadre d’un partenariat autorités métropolitaines élues ou désignées, de public-privé. diriger les opérations par l’intermédiaire de leurs Les contrats de prestation de services sont conclus représentants aux conseils ou commissions. Le entre l’autorité métropolitaine (l’entreprise de tableau  2.4 énumère diverses caractéristiques des services publics) et les administrations participantes. autorités régionales. Dans certains cas, les autorités nationales ont favorisé la mise en place d’autorités régionales par le biais Conseils métropolitains d’incitations et de lois spéciales. Aux États-Unis, les Les conseils métropolitains sont nombreux aux collectivités locales ont ainsi été tenues pendant États-Unis. Ils sont si répandus, qu’il existe aussi de  nombreuses années de soumettre à l’approbation quelques associations nationales de conseils d’un organisme régional un plan régional exposant métropolitains3. Le conseil métropolitain est une les  besoins et les solutions avant de pouvoir obtenir variante de l’autorité régionale ; il est doté d’un pouvoir des subventions de l’État fédéral — surtout pour de décision indépendant limité de manière à ne pas Gouvernance et finances des métropoles 63 Encadré 2.8 Gestion des déchets solides dans la municipalité de Shanghai Shanghai offre un exemple de la diversité avec décharge (elles prélèvent une redevance forfaitaire laquelle la gestion des déchets solides peut être minime auprès des ménages). Les déchets organisée pour trouver la solution la plus écono- alimentaires sont collectés séparément dans les mique pour tous les intervenants, y compris dans restaurants et facturés au volume. L ’administration le cadre d’un dispositif de partenariat public-privé. municipale exploite également une décharge La municipalité de Shanghai se compose de neuf centralisée de déchets dangereux qui dessert administrations de district du centre-ville, de sept toutes les administrations de district et de comté administrations de district de banlieue, et d’une et deux incinérateurs. Il existe en outre un petit administration de comté rural. En 2004, une nombre d’installations de recyclage privées. société de portefeuille et d’investissement La société de portefeuille et d’investis- municipale a créé avec une société internationale sement municipale se finance par différents une co-entreprise pour la construction, l’exploi- tation et la gestion d’une décharge contrôlée moyens, notamment l’émission d’obligations, (pendant 25 ans) au service des districts du et finance également, sur demande, les centre-ville. L’enlèvement et le transport des programmes d’investissement des districts de déchets jusqu’à la décharge relèvent de la respon- banlieue et des comtés. Cet exemple montre sabilité des administrations de district dont comment une entité métropolitaine d’envergure certaines sous-traitent ces fonctions à des entre- peut mobiliser ses capacités financières et prises privées. Les administrations de district sont humaines au profit de collectivités locales facturées en fonction des volumes éliminés à la moins riches. Tableau 2.4 Caractéristiques des autorités régionales (métropolitaines) Dimension Simple Avancée Fonction Planification Planification et prestation de services Champ d’intervention Fonction unique Fonctions multiples Degré d’autorité Conseil ou orientation Gestion de la (des) fonction(s) de la (des) fonction(s) Statut juridique Organisme public Entreprise publique ou entreprise de services publics Mode opératoire À but non lucratif À but lucratif (rare) Obligation de rendre Désigné(e) ou élu(e) par les Élu(e) par les habitants de la région compte du conseil collectivités locales de la région ou de la commission affaiblir le sens des responsabilités de chacune des d’habitants. Il s’agit d’une association indépendante collectivités locales. à  but non  lucratif financée par les cotisations des collectivités locales participantes, des subventions Le Conseil métropolitain de Washington fédérales et des États, des contrats de services, et de Le Conseil métropolitain de Washington (États-Unis) dons de fondations ou du secteur privé (encadré 2.9 et a été constitué en 1957. Il se compose de 21 collectivités tableau 2.5). locales de la région de Washington, qui couvrent une Les politiques du Conseil métropolitain sont superficie de 7  733 km2 et comptent 4,5 millions définies par les collectivités locales par la voie d’un 64 Finances municipales Encadré 2.9 Le Conseil métropolitain de Washington Le Conseil métropolitain de Washington définit Progress in the 21st Century », son nouveau guide des objectifs d’intervention et élabore des plans de planification dans les domaines de l’environ- d’action en réponse aux problèmes intéressant nement, du logement, des transports et d’autres l’ensemble de la région du grand Washington. Il a secteurs prioritaires pour la région. Il s’agit d’un pour mission d’améliorer les conditions de vie et accord non contraignant qui demande à toutes de renforcer les avantages compétitifs de la région les collectivités locales de s’engager à faire en offrant un cadre de concertation et d’élabo- progresser autant que faire se peut les objectifs ration de politiques, d’exécuter les politiques, formulés dans le document. Le document tient plans et programmes intergouvernementaux, et compte des différences entre les villes et les d’apporter un soutien à la région en qualité de comtés, mais aussi des interconnexions régio- source d’informations spécialisées. Le Conseil nales. Les objectifs et indicateurs établis pour dispose de commissions sur les transports, l’envi- ronnement, la santé et les services sociaux, le mesurer les progrès évaluent l’ensemble de la logement et l’aménagement, les achats groupés région, et non les différents territoires. L’évaluation et les publications, ce qui rend compte de d’éléments, tels que les espaces verts, le nombre l’ampleur de ses compétences et des objectifs de logements abordables, les taux d’obtention de communs de ses 21 membres. diplômes scolaires et les résultats financiers au Le Conseil a récemment publié un document niveau régional au moyen d’objectifs et d’indica- intitulé « Region Forward — A Comprehensive teurs permettra de déterminer si la région évolue Guide for Regional Planning and Measuring globalement dans la bonne direction. Source : www.mwcog.org. Tableau 2.5 Profil financier du Conseil métropolitain de Washington, 2010 En milliers En milliers Recettes de dollars Dépenses de dollars Loyers/intérêts 1 000,0 Aménagement et services collectifs 1 095,1 Cotisations des membres 3 223,5 Services aux membres 1 105,7 Subventions de l’État 4 323,6 Sécurité et santé publiques 1 883,0 Autres subventions et redevances 4 427,4 Programmes de protection 5 649,4 sur les services de l’environnement Subventions fédérales 14 526,7 Planification et projets de transports 17 768,0 Total 27 501,2 Total 27 501,2 conseil d’administration. La plupart de ses décisions Région ABC de São Paulo doivent être avalisées par les conseils des différentes La Région ABC de São Paulo4 est l’un des rares administrations membres. Le Conseil de Washington exemples de coopération intermunicipale au Brésil (encadré 2.10). Cet organisme politique constitué de dispose pour l’infrastructure de transport intermuni- représentants du gouvernement de l’État fédéré, de cipale (comme le réseau routier principal) d’un sept collectivités locales et de la société civile a  joué pouvoir de décision autonome fondé sur le principe un rôle de premier plan dans le développement d’une voix par membre. économique d’une partie au moins de la région. Outre Gouvernance et finances des métropoles 65 Encadré 2.10 La Région ABC de São Paulo La constitution brésilienne de 1988 a conféré planification régionale établi par l’intermédiaire aux collectivités locales une plus grande de la Chambre a été la création, en octobre autonomie et délégué la responsabilité de définir 1998, de l’Agence de développement régional les structures métropolitaines aux parlements (ADR) dont le conseil d’administration est (provinciaux) des États. La région métropolitaine composé de représentants du secteur privé de São Paulo comprend la ville de São Paulo et (participation majoritaire de 51 %) et du 38 municipalités avoisinantes, soit 18 millions Consortium intermunicipal (49 %). L’ADR est d’habitants. aujourd’hui considérée comme la branche Il n’existe pas d’institution responsable de la juridique du consortium et est habilitée à signer gouvernance métropolitaine à proprement parler, des accords avec des organismes extérieurs et mais un Consortium intermunicipal de la Région du Grand ABC qui recouvre sept villes et à recevoir des ressources financières. Depuis 2,5 millions d’habitants (carte B2.10.1). Ces 1997 , de nombreux accords portant sur le dévelop- municipalités ont créé le consortium en 1990, pement économique, social et territorial ont été essentiellement pour qu’il coordonne les conclus. L’ADR est un exemple d’une approche politiques dont les retombées dépassent les souple et pragmatique à la résolution des frontières municipales. Les problèmes auxquels problèmes métropolitains. Les projets pilotes ont les collectivités locales étaient confrontées ont à la longue affermi la confiance entre les forgé une identité régionale qui a permis aux participants. dirigeants et responsables politiques locaux de lutter contre le déclin économique dans le cadre Carte B2.10.1 Région métropolitaine de divers programmes. de São Paulo Le consortium, constitué de représentants du gouvernement de l’État, de sept collectivités locales et de la société civile, a pour mission de promouvoir le développement économique de la région dans un cadre de concertation, et de mettre en œuvre des politiques publiques innovantes. Bien que la participation des maires concernés ait faibli au milieu des années 90, la communauté locale a lancé plusieurs initiatives, notamment la création d’un Forum sur les questions de citoyenneté, une organisation non gouvernementale (ONG) de coordination qui compte plus de 100 ONG membres et met l’accent sur les questions régionales. En 1997 a été créée la Chambre de la région du Grand ABC, une instance chargée de la planification straté- gique qui bénéficie de la participation de la société civile, du secteur public et des forces économiques locales (entreprises et syndicats). L ’un des résultats majeurs du processus de Source : Banque mondiale. Sources : voir www.agenciagabc.com.br ; D’autres informations sont disponibles sur le site www.unhabitat.org/ downloads/docs/SantoAndredetailedsummary.pdf. 66 Finances municipales l’engagement des collectivités locales, il bénéficie de Conseil métropolitain de Portland (Oregon) la participation active de la société civile et du secteur À l’origine, le Conseil métropolitain de Portland, privé local. dans  l’Oregon, était essentiellement une autorité métropolitaine chargée de gérer l’utilisation des sols. Bologne (Italie) Fort de ce  pouvoir, il a adopté le concept de La ville de Bologne, en Italie, offre un autre exemple périmètre d’expansion urbaine pour la zone métropo- de gouvernance métropolitaine établie sur libre litaine. Avec le temps, il a assumé d’autres fonctions, et décision. En 1994, 48 collectivités locales et la a finalement été promu par le gouvernement de l’État province de Bologne ont signé un « accord de de l’Oregon au  statut supérieur de gouvernement métropole » qui créait un conseil métropolitain métropolitain élu. composé des maires de la région et présidé par le président de la province. Chaque administration est La Regional Plan Association (zone urbaine libre de s’en retirer à tout moment, et peut participer de New York) à  toutes les activités du conseil ou à certaines La ville de New York fait partie d’une zone métropoli- seulement. Cette approche souple présente peu de taine dont la planification régionale relève en grande partie d’une organisation non gouvernementale (ONG), risques pour les collectivités locales. la Regional Plan Association (RPA). La RPA, qui dessert la région métropolitaine de New York-New Jersey- Communauté métropolitaine Connecticut, couvre la plus grande zone urbaine des de Montréal (CMM) États-Unis, composée de 31 comtés. Elle remplit la En 2000, le gouvernement de la province du Québec plupart des fonctions de planification régionale. Il s’agit créait la Communauté métropolitaine de Montréal d’une association métropolitaine indépendante d’orien- (CMM), un organisme de coordination métropolitain tation, de recherche et de sensibilisation, soutenue et pour la région du grand Montréal. Le Conseil de la en partie financée par les municipalités. La RPA dispose CMM est constitué de représentants des municipalités de trois commissions d’État, composées de dirigeants membres. La CMM est responsable de la planification, d’entreprise, d’experts et de personnalités influentes du financement et de la coordination des transports qui formulent des conseils stratégiques à ses services publics, de la gestion des déchets, du développement régionaux. Guidés par les commissions d’État, ces économique et du logement social. Dirigée par un services assurent la présence de l’organisation sur le président désigné (actuellement le maire de Montréal), terrain dans le New Jersey et le Connecticut, et sur elle couvre une superficie de 3 838 km2 et compte Long Island. Ils jouent un rôle crucial dans la 3,5  millions d’habitants. Son budget est essentiellement recherche, la planification et la sensibilisation associées financé par les cotisations des municipalités membres aux projets prévus dans leur région. Les projets portent et quelques subventions du gouvernement provincial. notamment sur la protection de l’environnement (aménagement des bassins versants et des espaces Agences de développement régional verts), les systèmes de transport public, les routes à Une agence de développement régional de planification grande circulation, et le plan détaillé d’aménagement est une entité officielle qui a pour mission d’élaborer coordonné des aéroports (informations supplémen- des stratégies régionales (métropolitaines) ou d’exercer taires sur le site www.rpa.org). en permanence des compétences en matière de planifi- cation et de définition des politiques. Certaines se sont Agences métropolitaines de planification vu confier des mandats très larges, tandis que d’autres et d’aménagement ont un cadre d’action très ciblé, comme les commis- Les agences métropolitaines de planification et sions de bassin fluvial ou de bassin versant. Il existe de d’aménagement sont des formes juridiques d’auto- nombreux exemples d’organismes consultatifs, direc- rités régionales qui associent souvent un pouvoir teurs et planificateurs (pour l’utilisation des sols par directeur et des responsabilités en matière d’aména- exemple), mais certains sont fragiles, car ils ne gement et de services. Beaucoup de grandes villes disposent pas de pouvoirs bien définis en matière de dans le monde ont créé une agence de planification et décision ou d’exécution des programmes. d’aménagement indépendante, dont certaines ont Gouvernance et finances des métropoles 67 Tableau 2.6 Profil financier de la London Agence de développement de la capitale — Development Agency, 2010-2011 (en millions Dhaka (Bangladesh) de GBP) La région du Grand Dhaka est actuellement composée Exécution de projets 142 de la Dhaka City Corporation et de cinq municipalités Terrains pour les jeux Olympiques de 2012 214 (dont Dhaka elle-même). Elle compte à peu près 15  millions d’habitants, et devrait connaître une Administration 56 croissance démographique de 3 % à 4 % par an. Dépenses totales nettes 412 L’Autorité (dont le nom bangladais est Rajdhani Subventions publiques 275 Unnayan Kartripakkha, ou RAJUK) a été établie en Emprunts 111 1987 pour aménager, améliorer, développer et gérer Recettes d’investissement 44 la ville et sa périphérie dans le cadre d’un processus Financement total 430 de planification équilibrée du développement et Excédent/(déficit) 18 d’aménagement contrôlé. La RAJUK est responsable des questions associées aux politiques, aux projets Source : www.lda.gov.uk. et  aux contraintes de développement, ainsi que de  l’acquisition et de la cession de terrains. Le Gouvernement du Bangladesh en nomme le un mandat limité, portant sur la planification de l’uti- président et cinq autres membres dirigeants à plein lisation des sols par exemple, et d’autres des mandats temps (pour de plus amples informations, consulter plus larges couvrant l’aménagement de l’ensemble de le site www.rajukdhaka.gov.bd). la zone métropolitaine. Ces agences sont établies par les collectivités locales ou nationales sous forme Zone métropolitaine de Delhi et Agence d’entités autofinancées et sont souvent chargées de développement de Delhi (Inde) d’aménager des terrains appartenant à la munici- Le Territoire de la capitale nationale (National Capital palité ou à l’État et de les vendre pour la construction Territory ou NCT) de Delhi est l’agglomération qui de logements ou de bureaux. On citera notamment entoure Delhi, où vivent plus de 22 millions de les exemples suivants. personnes. Le NCT se divise en neuf districts fiscaux, eux-mêmes sous-divisés en 27 tehsils, des collectivités locales d’échelon inférieur. Delhi est placée sous London Development Agency (Royaume-Uni) l’autorité opérationnelle du gouvernement national En 1999 a été créée la Greater London Authority depuis 1953. Parce qu’elle est un « Territoire de (GLA), composée de 32 collectivités locales et de la l’Union  », elle ne peut bénéficier des transferts finan- Corporation of London. La GLA est dirigée par une ciers attribués aux États indiens. Elle perçoit seulement assemblée élue et présidée par le maire de Londres, des subventions discrétionnaires, et non un pourcentage élu  au suffrage direct. Ce dernier a le pouvoir des impôts centraux. Ses principales sources de d’enjoindre à  une collectivité locale « subordonnée  » recettes fiscales sont la taxe à la valeur ajoutée (TVA), de rejeter un grand projet d’aménagement, mais pas les droits d’accise de l’État, les droits de timbres et de l’approuver. d’enregistrement, et les taxes sur les véhicules. Delhi a Jusqu’en 2012, la London Development Agency recouvré 121,9 milliards de roupies (2,2 milliards de (LDA) rendait compte de la coordination du dévelop- dollars environ) au titre de ses propres impôts en 2008-2009 (pour de plus amples informations, pement économique à l’assemblée de la GLA, par consulter le site www.delhi.gov.in). l’intermédiaire du maire. Elle travaillait en partenariat L’Autorité de développement de Delhi (Delhi avec l’industrie, le public, et les secteurs bénévoles. Le Development Authority — DDA) a été instituée en 1957 maire désignait un conseil constitué de 17 membres et pour conduire et assurer le développement de Delhi le directeur général de la LDA. Le tableau 2.6 présente conformément au programme adopté. Elle est le profil financier de la LDA en 2010-2011. En mars notamment responsable de l’établissement des plans 2012, le Gouvernement britannique a supprimé la directeurs, de la conception de logements et de l’inves- LDA, dont les fonctions ont été intégrées à la GLA. tissement dans leur construction, de l’acquisition et de 68 Finances municipales Tableau 2.7 Profil financier de la Delhi Development Authority (2010-2011, estimations révisées) Millions Millions Recettes de roupies Dépenses de roupies Cession de terrains aux fins d’utilisation 1 036,2 Acquisition de terrains 246,0 résidentielle et commerciale Recettes des magasins 93,0 Aménagement de terrains 1 272,6 Cessions de logements 226,6 Logements et magasins 449,3 Services publics de logement 10,7 Dépenses immobilières 250,4 Intérêts des investissements 1 605,0 Gestion du programme 226,8 d’aménagement Travaux de construction/réparation 525,6 Travaux de construction/réparation 525,6 (transferts affectés) Recettes diverses 260,9 Dépenses diverses 255,4 Total 3 232,4 3 226,0 Source : http://dda.org.in. l’aménagement de terrains, gestion des espaces verts, District régional de la métropole de Vancouver/ des sports, de la biodiversité, du patrimoine urbain, et du Grand Vancouver (Canada) de  la  construction de passerelles autoroutières, d’ins- L’administration métropolitaine de Vancouver est un tallations sportives et de parcs de biodiversité. La exemple d’organisation adaptable et régie par la DDA  a  joué un rôle essentiel dans l’aménagement demande, qui fournit différents services aux municipa- d’installations sportives, la construction de logements lités membres dans le cadre d’accords ponctuels. Le District régional du Grand Vancouver (GVRD) et le développement de l’infrastructure de transport a  été créé en 1965. Il s’agissait à l’origine d’un pour les jeux du Commonwealth en 2011. Le tableau 2.7 organisme de services qui avait pour mission d’assurer donne un aperçu de son budget. La DDA est une la planification régionale et d’assumer les fonctions de petite  entité par rapport au budget global de Delhi, différentes agences pour les services d’assainissement, mais elle  remplit une fonction fondamentale de mise l’approvisionnement en eau, les services de santé et les en valeur des terrains et de construction d’infrastruc- hôpitaux, et le développement des entreprises. Les tures publiques. fonctions de gestion des logements sociaux, des parcs  régionaux, de la qualité de l’air et des interven- tions d’urgence ont été ajoutées ultérieurement. Agences régionales de prestation Aujourd’hui, l’organisme fournit également aux de services municipalités des services de gestion des ressources Une autorité régionale de prestation de services est une humaines sur une base contractuelle. Il n’est pas doté entité créée avec le mandat opérationnel explicite de de pouvoirs particulièrement importants en matière de fournir certains services pour répondre aux besoins planification de l’utilisation des sols. Le GVRD est régionaux (métropolitains), sur la base d’accords maintenant une entreprise publique dont le conseil conclus entre les collectivités locales participantes. d’administration est constitué de représentants issus des 18 collectivités locales membres. Initialement Sa  compétence peut porter sur un service unique établi par le gouvernement provincial, il est devenu (transports publics, distribution d’eau, ou gestion des une entreprise dirigée par les municipalités membres. déchets solides par exemple), ou sur plusieurs services. Il finance l’essentiel de ses services par des Sa responsabilité en matière de planification régionale redevances  d’utilisation, le recouvrement des coûts, (si elle en a) se limite généralement à la planification un  pourcentage de la taxe foncière, et les cotisations des services dont elle est chargée d’assurer la prestation. annuelles des collectivités locales membres (pour Gouvernance et finances des métropoles 69 Carte 2.3 Le Grand Lyon, avec la ville de Lyon définie en fonction des besoins et des intérêts au centre, entourée de 57 banlieues des  municipalités participantes. Les administrations ne coordonnent pas seulement le développement économique, l’utilisation des sols et la prestation de certains services, mais partagent aussi (depuis 1999) l’assiette fiscale. Une part des recettes des impôts locaux de chaque commune est affectée à un budget commun alloué aux projets et dépenses engagés au niveau métropolitain. La taxe professionnelle est régie par le Grand Lyon ; l’impôt foncier et la taxe d’habitation sont administrés à l’échelon municipal. Le conseil de la communauté urbaine est composé de représentants des villes membres en nombre proportionnel à celui de leurs habitants. Depuis 2002, suite à l’instauration des conférences de maires, les villes membres ont la possibilité de débattre de leurs problèmes et de leurs aspirations en groupes plus restreints en vue de les soumettre à la communauté Source : Banque mondiale. urbaine. (Ce pouvoir consultatif a permis au Grand Lyon de mettre en place un zonage innovant de son  territoire en neuf sous-zones). Les services de de plus amples informations, consulter le site www. transport urbain sont administrés par une autorité metrovancouver.org). distincte, en partie financée par une subvention du Grand Lyon, dont les principales sources de recettes Agences de développement régional sont les tarifs et une taxe préaffectée sur les entre- Certaines agences régionales remplissent des fonctions prises. Depuis 2000, le Grand Lyon a étendu son terri- fondamentales tant sur le plan de la planification que toire moyennant l’annexion de villes voisines. Si la ville de la prestation des services, et conjuguent de ce fait de Lyon ne compte qu’un demi-million d’habitants, le les deux approches décrites plus haut. Ce système est Grand Lyon englobe 58 municipalités peuplées de particulièrement répandu en France. Les collectivités 1,4  million de personnes. La zone métropolitaine (le locales (les « communes ») couvrent généralement Grand Lyon et trois régions voisines) se compose au des superficies et des populations de petite taille total de 139 municipalités et compte 2 millions d’habi- à  l’aune des normes internationales. Elles font donc tants (pour de plus amples informations, consulter le amplement appel à des mécanismes de coopération site www.grandlyon.com). pour la prestation de services. Le pays dispose d’une structure juridique particulière pour la coopération intermunicipale, les syndicats intercommunaux. Ces Communauté urbaine de Marseille (France) syndicats sont assimilables à des coopératives ou des Marseille offre un exemple de transition d’une fédérations de collectivités locales et sont constitués coopération volontaire entre collectivités locales pour remplir une seule ou plusieurs fonctions. à  une  autorité régionale de planification et de Une  collectivité locale peut avoir à faire avec prestation de services. Les municipalités de Marseille, plusieurs syndicats. Marignane, et Saint Victoire ont créé en 1992 une entreprise publique chargée d’un petit nombre de Le Grand Lyon (France) projets de routes et de transport. En 2000, 17 villes L’administration métropolitaine du Grand Lyon est ont  rejoint le consortium et créé la Communauté une  communauté urbaine créée en 1969, trois ans urbaine de Marseille (CUM). La région recensait après  l’approbation d’une loi nationale à cet effet 980 000 habitants en 2000. La CUM est une (carte  2.3). Elle a été établie selon une approche organisation métropolitaine dirigée par les maires et 70 Finances municipales les conseillers des municipalités. Elle est désormais manière plus économique que si chaque collectivité chargée du développement économique régional, des locale le faisait sur son territoire. Comme le  montre transports, de l’utilisation des sols, du logement, de cet exemple, une collectivité locale peut  être la  prévention de la criminalité, de l’élimination des responsable d’un service ou, dans ce cas, recouvrer un déchets et des mesures environnementales. Elle impôt, sans pour autant avoir à exécuter la tâche perçoit une taxe commune sur les entreprises et elle-même. Des consultations sont en cours en vue supprime ainsi la concurrence fiscale entre municipa- d’élargir les frontières de la CUM aux communautés lités. Elle parvient en outre à recouvrer les impôts de urbaines avoisinantes, riches en activités et  en Tableau 2.8 L’administration à l’échelle de la métropole Modèle Caractéristiques Exemples Administration Une collectivité locale distincte, à l’échelle métropolitaine, Toronto (Canada, métropolitaine élue au suffrage direct ou désignée par les collectivités 1954–1998) ; Londres, locales partenaires. (Royaume-Uni) ; Quito (Équateur) ; Le Cap Responsable de la coordination et de certaines fonctions dont, (Afrique du Sud, jusqu’en éventuellement, la prestation de services. 2000) ; Dar es Salaam Son pouvoir sur les collectivités locales partenaires varie : elle (Tanzanie) ; Budapest peut a) n’exercer sur elles aucun pouvoir substantiel (Dar es (Hongrie) ; Abidjan (Côte Salaam par exemple) ; b) exercer un pourvoir limité (Budapest) ; d’Ivoire, jusqu’en 2001) ; ou c) exercer un pouvoir substantiel sur les collectivités locales Shanghai (et d’autres d’échelon inférieur de la région (Londres ; villes chinoises). grandes villes chinoises). L’administration métropolitaine est dans certains cas la seule collectivité locale de la région, l’échelon inférieur étant constitué de services administratifs (comme les municipalités métropolitaines en Afrique du Sud). Considérations financières courantes : • Une collectivité locale de niveau supérieur est généralement financée par des transferts d’un échelon plus élevé de l’administration et/ou le partage des recettes fiscales des collectivités locales de la région. Administration Une administration métropolitaine (régionale) de niveau plus Les Twin Cities et régionale établie par élevé est établie par une administration provinciale ou nationale Portland (États-Unis une administration pour une zone métropolitaine d’Amérique) ; Abidjan d’échelon supérieur (Côte d’Ivoire, depuis De nombreux types de structures sont envisageables, 2001) ; Madrid notamment : a) une institution élue au suffrage direct (Stuttgart, (Espagne) ; maire de maire de Londres) ; b) un organisme désigné (comme les Twin Londres (Royaume-Uni, Cities, aux États-Unis, et le ministère du Développement élu au suffrage direct) ; métropolitain de Nairobi) ; et c) une entité où sont largement Stuttgart (Allemagne) ; représentées les collectivités locales et où seul le président est Manille (Philippines) ; élu au suffrage indirect ou nommé par une administration de Nairobi (Kenya). niveau plus élevé (zone métropolitaine de Manille). Considérations financières courantes : • Son financement serait normalement inscrit au budget de l’administration provinciale ou nationale Gouvernance et finances des métropoles 71 potentiel industriels et économiques (pour de dotées de fonctions distinctes, ces administrations ne plus  amples informations, consulter le site www. seraient pas toujours hiérarchiquement supérieures marseille-provence.com). aux autres collectivités locales de la zone métropoli- taine, mais seraient plutôt des entités indépendantes de Administration métropolitaine même rang et de même statut juridique. Les villes de Budapest (Hongrie) et de Dar es Salaam (Tanzanie) des « Twin Cities », Minneapolis offrent des exemples de cette structure. et St. Paul (Minnesota, États-Unis) L’Administration métropolitaine des Twin Cities est un  exemple d’autorité régionale de planification et Administration métropolitaine de  prestation de services qui a évolué en une Administration municipale, Budapest (Hongrie) administration régionale. La zone métropolitaine de Budapest est un exemple d’administration métropoli- Minneapolis-St. Paul a dû réagir à la polarisation crois- taine dotée de vastes fonctions. La ville couvre une sante entre deux  centres-villes voisins en déliques- superficie de 525 km2 et compte 1,7 million d’habitants cence et leurs banlieues en pleine expansion (2011), soit près de 20 % de la population nationale. Le (étalement urbain). Les principaux problèmes étaient système de la collectivité locale de Budapest est le seul les suivants : le décalage spatial entre les logements de son genre en Hongrie ; il englobe la municipalité de abordables et les emplois, à l’origine de graves encom- Budapest (« la ville ») et ses 23 administrations de brements de la circulation ; deux villes centrales à district, toutes de même rang et de même statut faible revenu qui fournissaient dans la journée des juridique (Horvath et Peteri, 2003). La ville comme les services à de nombreux salariés, lesquels ne leur districts sont des collectivités locales sans liens hiérar- versaient pas d’impôts parce qu’ils vivaient dans les chiques explicites, et tous ont des missions et des banlieues plus riches ; et la nécessité pour les collecti- pouvoirs précis, définis par la loi sur les collectivités vités locales des banlieues de satisfaire  à un besoin locales et par la loi sur la capitale. permanent d’infrastructures coûteuses dans de Si la ville a été considérée comme un cas particulier, nouvelles zones résidentielles (pour de plus amples les administrations de district ont reçu des mandats informations, consulter le site www.metrocouncil.org). étendus. La municipalité de Budapest, constituée d’un En somme, il existait dans différentes zones des maire et d’une assemblée générale de 33 membres, décalages considérables entre les besoins sociaux fournit les services publics suivants : entretien et super- et  l’assiette de l’impôt foncier des circonscriptions administratives riches et des circonscriptions vision des hôpitaux et polycliniques, des institutions défavorisées. L’harmonisation des recettes et des artistiques et culturelles publiques, des foyers pour dépenses sur l’ensemble de la région était suffi- enfants et adolescents, des écoles secondaires et samment nécessaire pour motiver la création d’un pensionnats, des foyers d’accueil prestataires de soins système de partage des recettes fiscales. Cette spécialisés, et des marchés et halles marchandes. Les première organisation établie à l’initiative des collec- sociétés de services publics de la municipalité opèrent tivités locales, au début des années 70, est par la suite maintenant sous forme d’entreprises municipales. devenue une autorité régionale de planification et de Un amendement juridique de 1994 a néanmoins prestation de services chargée de limiter les écarts de donné à l’assemblée générale la primauté en ce qui qualité des  services entre les différents territoires. concerne les questions importantes de la réglemen- Elle a depuis évolué en une administration régionale tation, du partage des recettes et de l’aménagement mandatée par  l’État du Minnesota avant de devenir urbain. S’agissant de la répartition de certaines recettes une entreprise publique. budgétaires nationales et des recettes locales, l’influence des districts a été réduite à un avis consul- Administration à l’échelle de la métropole tatif, alors que l’approbation des maires de districts était La responsabilité de la coordination régionale et, auparavant requise. En matière d’urbanisme, la ville parfois, certaines fonctions de prestation de services est devenue la principale autorité de réglementation ; peuvent être confiées à une collectivité locale ou un auparavant, les districts pouvaient contester le plan conseil régional indépendant (tableau 2.8). Quoique général. En 1997, la ville s’est vu confier de nouveaux 72 Finances municipales Encadré 2.11 Le système de gouvernance métropolitaine de Dar es Salaam Le système d’administration métropolitaine a été Salaam sont fortement tributaires des transferts instauré en 2000. Il se compose du Conseil intergouvernementaux, surtout pour leurs inves- municipal de Dar es Salaam (Dar es Salaam City tissements. En Tanzanie, les transferts englobent Council, ou DCC), qui exerce une fonction de les dotations sectorielles globales courantes, coordination, et de trois municipalités de les fonds communs sectoriels et les subventions population à peu près équivalente, dotées de leur ministérielles, ainsi que les subventions d’aména- propre maire et conseil municipal (illustrés par des gement (tableau B2.11.1). Les dotations globales couleurs différentes sur la carte B2.11.1). Compte courantes représentent deux tiers environ des tenu de son statut distinct, le DCC est constitué transferts intergouvernementaux. Jusqu’en 2004, de six conseillers issus de chacune des trois la Tanzanie appliquait un système discrétionnaire municipalités et de quelques représentants de de dotations intergouvernementales qui, entre l’administration nationale, qui élisent un maire autres nombreux défauts, tendait à accentuer les parmi leurs membres. inégalités du fait qu’il en allouait une part relati- Le DCC est responsable de la coordination vement importante aux administrations urbaines entre les trois municipalités et de quelques et plus riches. À partir de l’exercice 04-05, un fonctions particulières, comme la gestion de la nouveau mécanisme est entré en vigueur. Les décharge municipale, de son plus grand marché et dotations globales courantes et les subventions de son principal terminal routier. Il n’a cependant d’aménagement sont désormais allouées aux compétence sur aucun territoire et n’a aucune collectivités locales en fonction de formules. autorité ni aucun pouvoir de décision sur les trois autres collectivités locales, ce qui a limité son aptitude à influer sur le développement de la ville. Carte B2.11.1 Région métropolitaine Malgré la cohésion socioéconomique et l’inté- de Dar es Salaam gration physique prononcées des trois municipa- lités, leur intégration et coordination administratives n’ont à ce stade guère progressé. Le DCC est financé par des transferts limités de l’administration nationale et par les revenus des installations dont il assure la gestion. Les trois municipalités tirent leurs propres recettes des taxes d’aménagement, des baux agricoles, des redevances sur les services municipaux, des loyers fonciers, des licences et des droits. La taxe foncière fait également partie des recettes des collectivités locales en Tanzanie, mais c’est une autorité fiscale nationale qui la recouvre et en redistribue le produit. Celui-ci a commencé à augmenter sensiblement après que des mesures ont été prises pour mieux identifier et évaluer les biens, processus auquel les collectivités locales mettent actuellement la dernière main. Comme dans de nombreux pays en dévelop- pement, les collectivités locales de Dar es Source : Banque mondiale. (suite page suivante) Gouvernance et finances des métropoles 73 Encadré 2.11 (suite) Tableau B2.11.1 Transferts aux collectivités locales de la région métropolitaine de Dar es Salaam 2009-2010 (en millions de TZS) Région Conseil municipal (CM) CM de CM de CM de CC de Dar métropo- et Conseil communal (CC) Ilala Kinondoni Temeke es Salaam litaine Dotations à l’éducation 20 852 31 062 19 733 6 71 654 Dotations à la santé 10 859 7 106 5 998 273 24 237 Autres dotations sectorielles 740 618 299 241 1 898 Dotations générales 6 621 2 923 2 483 2 157 14 184 Total des dotations courantes 39 073 41 709 28 514 2 677 111 973 Subventions 1 506 2 838 4 196 0 8 540 Transferts courants 40 578 44 547 32 710 2 677 120 512 Subventions d’aménagement 6 514 5 368 8 513 10 075 30 471 Total des transferts 47 092 49 916 41 223 12 753 150 983 Source : www.logintanzania.net/report4b.asp. Source : www.logintanzania.net. pouvoirs en termes d’aménagement et de protection fournit de plus amples informations sur le système de de  l’environnement bâti. Un système particulier de gouvernance de Dar es Salaam. plans directeurs d’urbanisme a depuis été établi, qui témoigne du renforcement et de l’harmonisation de la Système de la collectivité locale gestion municipale. à deux niveaux de rang et de statut juridique distincts Administration métropolitaine de Dar es Salaam, Un système à deux niveaux comporte parfois une (Tanzanie) administration locale relevant d’un échelon distinct, Avec ses 4 millions d’habitants (10 % environ de la généralement élue, dotée d’un pouvoir de coordi- population nationale) Dar es Salaam est le centre nation sur les échelons inférieurs et responsable de industriel et commercial le plus grand et le plus certaines fonctions de planification et de prestation important de Tanzanie. Sa population augmente de de services5. Nous décrivons d’abord la structure 4,3 % par an environ. C’est l’une des villes qui connaît de  gouvernance de Quito (Équateur). Les exemples la plus forte croissance au monde ; elle devrait qui  suivent illustrent également l’influence qu’une atteindre les 5 millions d’habitants d’ici à 2030. administration d’échelon supérieur (nationale, d’État, Sur le plan juridique, Dar es Salaam est une région ou provinciale) peut exercer, et le caractère souvent administrative. L’administration régionale est une évolutif des dispositifs institutionnels de gouver- branche du gouvernement national, qui y nomme un nance métropolitaine. Certaines villes ont eu recours commissaire régional, et coexiste avec les trois munici- à une structure à deux niveaux par le passé, mais sont palités de Dar es Salaam et son conseil municipal, autre revenues au système de la collectivité locale à un entité administrative de la même région. L’encadré 2.11 niveau (Toronto et Abidjan), et d’autres ont rétabli 74 Finances municipales Encadré 2.12 Toronto : évolution du système métropolitain Phase 1. Au début des années 50, alors que les nombre de municipalités a été ramené de 13 à 6. collectivités locales de banlieue aux ressources L’évaluation foncière et l’administration de la limitées faisaient face à une demande de services justice sont devenues des fonctions provinciales croissante, la ville de Toronto disposait d’une en 1970. base financière solide (une assiette stable Phase 3. Cette structure a permis de remplir d’impôts fonciers, commerciaux et industriels) ; les objectifs relatifs à la fourniture d’infrastructure les frontières politiques ne correspondaient donc dans les banlieues, au maintien d’un centre-ville plus aux réalités socioéconomiques. À l’époque, dynamique, et à la mise en commun des recettes chaque municipalité gérait indépendamment les sur l’ensemble de la zone métropolitaine. Dans transports, l’utilisation des sols et le logement. les années 70, toutefois, les besoins ont évolué Phase 2. En 1954, la métropole de Toronto sous l’effet de la croissance des régions (Toronto métropolitain) a été créée par une loi extérieures à la métropole. Entre 1971 et 1975, provinciale sous forme d’administration métro- l’administration provinciale a établi quatre adminis- politaine de la ville de Toronto et de 12 adminis- trations régionales autour de la zone métropolitaine trations de banlieue. Il s’agissait a) de redistribuer et, en 1988, elle a institué le Bureau de la région du la richesse de la ville aux banlieues pour que grand Toronto pour inciter la métropole et les quatre ces dernières puissent fournir des infrastruc- régions environnantes à coordonner leurs services tures ; b) de coordonner l’utilisation des sols et d’élimination des déchets, les transports régionaux, les transports ; et c) de préserver la capacité l’utilisation des sols et l’aménagement des des collectivités locales à répondre aux besoins infrastructures. Une assemblée des maires du locaux. À l’origine, la métropole assumait les Grand Toronto et des présidents des administra- fonctions suivantes : planification, emprunts, tions régionales a engagé une réflexion sur le évaluation foncière, transports publics, routes développement économique et la promotion et administration de la justice. Les administra- commerciale de la région. tions de banlieue étaient responsables de la Phase 4. L’actuelle Ville de Toronto a été créée protection contre les incendies, de la collecte en 1998 par une loi provinciale qui a fusionné et de l’élimination des ordures, de la délivrance de permis et des inspections, de la distribution l’administration métropolitaine et six collectivités d’électricité à l’échelon local, des services locales d’échelon inférieur pour former une de protection civile, de la santé publique, du administration à un seul niveau. Le Greater bien-être général, des loisirs et des services à Toronto Services Board (GTSB) a été mis en la collectivité, et du recouvrement des impôts. place peu après pour superviser les transports Les responsabilités relatives aux parcs, à l’amé- régionaux, et s’est vu attribuer à cette fin un nagement, aux routes et au contrôle de la circu- niveau de gouvernance distinct. Le GTSB était lation, à l’approvisionnement en eau et dirigé par des représentants élus de chacune des à l’assainissement étaient partagées. Les coûts collectivités locales, et disposait de pouvoirs étaient répartis en fonction de l’assiette de limités pour coordonner les décisions entre l’impôt foncier. les collectivités locales membres. Il a été Avec le temps, les responsabilités ont évolué. supprimé en 2001. En 2006, l’administration La métropole a pris en charge les services de provinciale a créé la Régie des transports du protection civile et d’assistance sociale, le contrôle Grand Toronto (RTGT) pour coordonner les trans- de la circulation, la délivrance de permis, et les ports, domaine le plus crucial où la coordination services de ramassage des ordures. En 1967 , le est indispensable. Source : Slack, 2007. Gouvernance et finances des métropoles 75 une structure à deux niveaux après avoir appliqué un de  responsabilités stratégiques en matière de système à niveau unique pendant quelques temps développement économique, d’utilisation des sols, de (Londres). planification écologique et de transports. Il supervise également les entreprises métropolitaines chargées Le District métropolitain de Quito de l’approvisionnement en eau, de la gestion des Le District métropolitain de Quito a été établi par la déchets solides, et des services de santé et d’édu- loi en 1993 en tant que collectivité locale de deuxième cation. Sur le plan financier, le District est tributaire niveau ; il couvre une superficie de 4 230 km2 et des transferts de l’administration nationale, mais compte actuellement quelque 2,5 millions d’habi- dispose aussi de sa propre base de ressources (taxes et tants. L’échelon inférieur est constitué de 61 zones et contributions spéciales). Des systèmes apparentés ont paroisses. Le District jouit d’un statut spécial en été instaurés à  Bogota (Colombie) et à Caracas tant  que capitale nationale. Il a un maire élu au (Venezuela), mais ils fonctionnent moins bien (Rojas, suffrage  direct et un conseil de 15 membres doté 2007). Encadré 2.13 Londres : évolution du système métropolitain Phase 1. De 1964 à 1986, Londres a été gouverné l’Assemblée de la GLA, mais lui rendent compte par une structure à deux niveaux constituée du par l’intermédiaire du maire de Londres : Greater London Council et de 32 collectivités locales, dont chacune avait son propre maire et • Transport for London est responsable des son propre conseil. routes, du réseau d’autobus, de train et de Phase 2. En 1986, le Greater London Council métro, des feux de circulation et de la régle- a été aboli et la gouvernance de Londres est mentation des taxis. Le maire désigne un devenue la responsabilité directe des ministres commissaire, préside le conseil d’adminis- du gouvernement central, coordonnés par un tration, et nomme 15 membres non exécutifs. • La London Development Agency (supprimée sous-comité dirigé par un Secrétaire d’État pour en 2012 ; ses fonctions sont désormais Londres, qui assurait la planification régionale au intégrées à la GLA) coordonnait le dévelop- moyen d’accords et de dispositifs ponctuels. En pement économique et travaillait en parte- 1994 était créé le Government Office for London nariat avec l’industrie et les secteurs public et (GOL) pour permettre à l’administration centrale associatif. de remplir la fonction d’autorité stratégique • La Metropolitan Police Authority compte responsable de la coordination de toutes les 23 membres, dont 12 sont membres entités associées à Londres. de l’assemblée, et six des Londoniens Phase 3. En 1999, la nouvelle Greater London indépendants. Authority (GLA) était créée, composée de • La London Fire and Emergency Planning 32 collectivités locales et de la Corporation Authority est responsable des services of London. Le maire de Londres a été élu au d’incendie et de secours. Le maire nomme son suffrage direct en 2002 ; il peut ordonner à une président. Elle compte 17 membres, dont neuf collectivité locale de rejeter (mais pas sont issus de la GLA et huit sont désignés d’approuver) des demandes d’aménagement. par l’association des collectivités locales Quatre entités fonctionnelles ne relèvent pas de londoniennes. Source : www.london.gov.uk. 76 Finances municipales Ville de Toronto (Canada) protection civile, la planification des interventions en Toronto était constituée de 13 municipalités indépen- cas d’incendies et de situations d’urgence, la planifi- dantes jusqu’en 1953, date à laquelle un système à deux cation de l’utilisation des sols, la culture, l’environ- niveaux, composé d’une administration métropolitaine nement et la santé ; elle assure en outre la coordination élue pour Toronto et de six municipalités locales, a été des manifestations dans toute la ville. Son autonomie institué. Après avoir fonctionné plus de 40 ans sous financière est toutefois très faible. Plus de 80 % des cette forme, pendant une période d’explosion démogra- recettes de la GLA et des collectivités locales phique et d’essor économique, les sept municipalités proviennent de dotations de l’administration ont fusionné en 1995 pour former une collectivité locale centrale. Leurs autres recettes dérivent d’un impôt unique, la Ville de Toronto, qui couvre une superficie de foncier local et des redevances d’utilisation. 632 km2 actuellement peuplée de 2,5 millions de L’encadré 2.13 explique comment Londres en est arrivé personnes. Avec les municipalités urbaines environ- à établir la structure actuelle. nantes, la zone métropolitaine compte 5 millions d’habitants. L’encadré 2.12 décrit l’évolution des dispo- Ville d’Abidjan (Côte d’Ivoire) sitifs institutionnels de Toronto. Il montre comment ces Abidjan est l’ancienne capitale de la Côte d’Ivoire, et sa mécanismes peuvent changer à mesure qu’une ville plus grande ville. Cette structure polycentrique était se transforme. à  l’origine constituée de 10 communes qu’aucun Les mutations de Toronto ont en grande partie été centre  d’importance ne dominait. La zone métropoli- motivées par la volonté de renforcer l’efficacité de la taine actuelle se compose de 13 municipalités peuplées gestion urbaine et de la prestation des services, d’environ 6 millions d’habitants. Elle est un centre notamment l’harmonisation du niveau de services sur économique et culturel de l’Afrique de l’Ouest, et l’ensemble du territoire. Chaque fois qu’une autorité présente un degré d’industrialisation élevé. Abidjan est régionale a  été supprimée, un autre dispositif a devenue une municipalité en 1956 ; alors divisée en rapidement pris sa  place. L’administration provinciale zones administratives correspondant aux lagons (carte a joué un rôle de premier plan dans cette évolution. B2.14.1 de l’encadré 2.14), elle a depuis connu de Il  est très courant qu’un échelon supérieur de nombreuses réformes institutionnelles. La structure l’administration exerce une forte influence sur les métropolitaine s’appelle aujourd’hui District d’Abidjan questions métropolitaines, non seulement du point de (nom qui a remplacé celui de Ville d’Abidjan en 2001). vue des transferts financiers, mais pour vérifier que des L’encadré 2.14 décrit les trois phases qui ont conduit modalités sont en place pour assurer une coordination au système en vigueur. raisonnable des services publics et de l’aménagement de l’ensemble de la région. Administrations régionales établies par un échelon supérieur Greater London Authority (Royaume-Uni) de l’administration publique Londres, dont la population s’élève aujourd’hui à plus Les réformes de la gouvernance métropolitaine sont de 7 millions d’habitants, élit depuis 2000 les membres rarement nées d’initiatives purement locales ; elles ont de la Greater London Authority (GLA), l’adminis- généralement été amorcées par une administration tration responsable de la ville, composée d’un maire et nationale ou provinciale, qui les a soit imposées, soit d’une assemblée. La GLA recouvre 32 collectivités encouragées (OCDE, 2006). L’échelon supérieur de locales (les « boroughs ») qui ont leur propre maire et l’administration a ainsi parfois proposé aux municipa- leur propre conseil. Les fonctions attribuées aux lités d’établir une coopération pour améliorer la coordi- boroughs sont notamment le logement, l’éducation, les nation des services comme la distribution d’eau, la services sanitaires et sociaux ; ils sont également gestion des déchets ou les transports publics. Bien que responsables de l’aménagement local. La GLA est de nombreuses administrations métropolitaines aient une  administration stratégique de niveau plus élevé été créées par un échelon administratif plus élevé, chargée de promouvoir le développement durable et l’expérience montre qu’une telle institution sera de définir des stratégies. Elle a pour principales souvent fragile si elle n’a pas le soutien des collectivités responsabilités les transports, les services de locales avec lesquelles elle doit travailler. Gouvernance et finances des métropoles 77 Encadré 2.14 Abidjan : évolution du système métropolitain Phase 1. En 1978, des réformes ont rétabli le statut matière de pollution et d’hygiène. Des entreprises de commune des grandes villes ivoiriennes. privées géraient la collecte des déchets solides, À l’époque, Abidjan comptait 10 communes, diffé- la distribution d’électricité et l’approvisionnement rentes par leur taille et leur capacité à mobiliser en eau. Ce système est resté en vigueur pendant leurs propres financements, chacune dotée d’un plus de 20 ans, mais l’administration nationale maire élu et d’une assemblée de conseillers (voir intervenait dans certaines fonctions locales, la carte B2.14.1). Parallèlement, une adminis- comme l’inspection des sites de construction et tration métropolitaine de niveau supérieur était la délivrance de permis de conduire. La ville créée, la Ville d’Abidjan, avec un conseil composé n’exerçait guère d’influence sur ses finances. du maire de la ville et de quatre conseillers de L’administration nationale recouvrait les taxes chaque collectivité locale. Le maire de la ville foncières et les remettait aux collectivités était élu indirectement par les 10 maires des locales, qui en reversaient (souvent tardivement) communes. Cette administration métropolitaine un pourcentage fixe au plus haut niveau adminis- assurait principalement les fonctions suivantes : tratif local, la Ville d’Abidjan (Stren, 2007). élimination des déchets ; éclairage public ; assai- Phase 2. En 2001, la Ville d’Abidjan a été nissement ; régulation de la circulation ; entretien remplacée par une administration régionale, le des routes, des parcs et des cimetières ; aména- District d’Abidjan. Au poste de maire d’ Abidjan s’est gement urbain. Les collectivités locales de substitué celui de gouverneur de district, person- la région étaient responsables des marchés, nalité nommée par le président ivoirien et assistée de l’affectation des lotissements à des fins d’un conseil de district. Cette structure est publiques, de l’entretien des écoles primaires et devenue une administration régionale de niveau des dispensaires (mais pas de la politique scolaire supérieur à celui des 10 communes, auxquelles ou de santé, ni de la supervision et du paiement trois grandes banlieues (collectivités locales) des salariés), et du fonctionnement des centres et quelques zones rurales ont été ajoutées. Cette sociaux ; elles devaient partager avec d’autres zone métropolitaine compte aujourd’hui quelque échelons administratifs les responsabilités en 6 millions d’habitants. L ’urbanisme est une fonction fondamentale de l’administration de district. L’insuffisance des ressources locales limite la Carte B2.14.1 Les 10 Communes d’Abidjan prestation de services. Après une tentative de coup d’État militaire en 2002, la sécurité a progres- sivement acquis une place prioritaire. Phase 3. En septembre 2012 (après l’élection présidentielle), le District d’Abidjan a été dissous par décret présidentiel et remplacé par un gouver- norat (organisme exécutif) directement placé sous le contrôle du gouvernement national. Décision a été prise de dissocier les finances du District d’Abidjan des contributions des municipalités, et d’instaurer le partage des recettes locales de la région entre les deux échelons administratifs (municipalités et district) selon des pourcentages fixés par la loi. Au début de 2013, la réaffectation des recettes antérieures du district était encore à l’étude, plusieurs possibilités étant envisagées. Source : Banque mondiale. 78 Finances municipales Encadré 2.15 Création de l’administration métropolitaine de Portland La métropole de Portland est gouvernée par un des droits et redevances sur les installations qu’il conseil métropolitain élu au suffrage direct qui exploite (une décharge, un parc zoologique et un compte sept conseillers et un administrateur centre de congrès, arts et expositions). général. Elle a pour instrument d’aménagement En 1973 une loi de l’État a établi un périmètre régional une loi explicite en matière d’utilisation d’expansion urbaine qui limite les aménagements des sols qui prévoit notamment l’établissement de grande ampleur à Portland afin de prévenir un de frontières d’expansion urbaine à plus long étalement urbain démesuré. Elle limite l’accès terme pour permettre aux promoteurs privés de aux services d’utilité publique comme les réseaux disposer d’un certain degré de prévisibilité pour d’assainissement, d’eau et de télécommunica- planifier leurs opérations. Un élément important tions, de même que la zone de desserte des de la loi est que la métropole de Portland est services de pompiers et de protection civile et autorisée à percevoir des taxes foncières, des celle des écoles. À l’origine, cette loi imposait à la taxes sur les ventes et des impôts sur les ville de prévoir un nombre suffisant de terrains sur revenus, et à émettre des obligations métropoli- son territoire pour faire face à la croissance taines pour financer ses programmes d’investis- estimée sur vingt ans, mais elle a été amendée sement. En complément, les collectivités locales en 2007 pour exiger un horizon de planification de de la région (trois comtés et 25 municipalités et la croissance de 50 ans au sein de ce périmètre, arrondissements urbains) ont créé un groupe de de même que la protection des terres agricoles et coordination (« FOCUS ») pour formuler des rurales avoisinantes. Le périmètre de croissance, recommandations communes à l’intention du conjugué aux efforts de la ville pour créer des Conseil métropolitain. Elles sont également repré- zones d’expansion économique, a donné lieu au sentées à une commission consultative de planifi- développement d’un grand centre-ville, à la cation régionale. construction de nombreux immeubles de Le Conseil métropolitain de Portland dégage moyenne et grande hauteurs, et à un accrois- environ 15 % de ses revenus des taxes foncières. sement global de la densité de logements et Plus de 50 % de ses recettes proviennent d’entreprises. Source : www.oregonmetro.gov. Il existe de nombreux modèles pour mettre en • Forte représentation des collectivités locales place des administrations ou conseils régionaux (l’administration supérieure ne nomme que le chargés de la gouvernance, de l’aménagement président, comme dans la zone métropolitaine de Manille, aux Philippines). régional et de la prestation de services, notamment les suivants : Les trois exemples ci-après illustrent ces différentes méthodes, de même que la façon dont les échelons • Élection au suffrage direct (Stuttgart, en Allemagne ; administratifs supérieurs ont instauré la gouvernance Londres, au Royaume-Uni ; et Portland, dans coordonnée dans les zones métropolitaines. l’Oregon, aux États-Unis). Portland Metro Service District, États-Unis • Nomination par un échelon administratif supérieur La ville de Portland est dotée d’une administration (les Twin Cities, dans le Minnesota, aux régionale élue, la Portland Metropolitan Service États-Unis  ; et le ministère du Développement District (ou « Portland Metro »), qui a été instituée métropolitain de Nairobi, au Kenya). par l’assemblée législative de l’État d’Oregon en 1977. Gouvernance et finances des métropoles 79 Encadré 2.16 La métropole des Twin Cities (Minneapolis-St. Paul), Minnesota (États-Unis). Les collectivités locales de la région de à l’État du Minnesota. Il s’est vu confier la Minneapolis-St. Paul avaient des motivations responsabilité opérationnelle des services métro- particulières pour procéder à des réformes politains de transport et d’assainissement, et ses institutionnelles. Au fil du temps, elles s’étaient fonctions antérieures ont été renforcées. Sa part rapprochées, mais il leur fallait réagir à la des taxes foncières régionales a par ailleurs polarisation croissante entre des centres-villes en été élargie pour financer ses subventions aux décrépitude et des banlieues en pleine expansion administrations et aux transports. Cette réforme (« étalement urbain »). Le déséquilibre territorial a transformé le conseil, qui était un organisme entre les logements abordables et les emplois de planification régionale exerçant un contrôle provoquait des encombrements et créait un souple sur plusieurs agences régionales, en une besoin constant d’infrastructures coûteuses dans nouvelle administration régionale à laquelle le les nouvelles banlieues. Avec deux noyaux urbains gouvernement de l’État alloue une enveloppe à faible revenu et des collectivités de banlieue plus riches, les deux administrations municipales budgétaire annuelle représentant 15 fois son devaient fournir des services aux nombreux budget antérieur. employés qui travaillaient dans le centre dans la La constitution d’un conseil métropolitain journée, mais qui contribuaient à l’assiette fiscale directement élu a été proposée et discutée des nombreuses banlieues où ils vivaient. à plusieurs reprises, mais n’a pas encore mobilisé Les Twin Cities présentent un exemple d’évo- un soutien suffisant au sein de l’assemblée légis- lution d’une administration responsable de lative de l’État. Actuellement, le Conseil est l’aménagement régional et de la prestation de constitué d’un président et de 16 membres repré- services en une administration régionale, puis en sentant les districts géographiques, tous désignés une entreprise publique. La zone métropolitaine par le gouverneur du Minnesota et confirmés actuelle couvre sept comtés, qui englobent dans leurs fonctions par le parlement de l’État. Il quelque 200 petites municipalités, une centaine remplit les fonctions suivantes : exploitation d’un d’organismes de services de district, et une vaste réseau d’autobus ; collecte et traitement population de l’ordre de 3 millions d’habitants. des eaux usées ; planification de la croissance Le Conseil métropolitain des Twin Cities a été future avec la participation des collectivités établi par le Gouvernement de l’État du locales et du public ; établissement des prévi- Minnesota en 1974 pour définir les plans et sions de la croissance démographique régionale politiques d’aménagement et coordonner les et de celle du nombre de ménages ; fourniture activités des agences régionales de prestation de logements sociaux aux particuliers et aux de services existants. Il était par ailleurs chargé de nommer leur conseil d’administration et familles à revenu faible et modéré ; planification, d’examiner leur budget annuel. Le Conseil acquisition et financement de parcs et de a également été habilité à passer en revue chemins de randonnée. Il fournit également tous les projets « d’importance métropolitaine » un cadre de référence pour les décisions proposés par les collectivités locales de concernant les réseaux régionaux et leur réali- la région. sation, notamment dans les domaines de En 1994, Le Conseil métropolitain a été trans- l’aviation, des transports, des parcs et espaces formé en une société publique appartenant verts, de la qualité et de la gestion de l’eau. Source : www.metrocouncil.org. 80 Finances municipales Encadré 2.17 Étapes de la création de la métropole de Manille (Philippines) Phase 1. Dans les années 60, les maires de constitué des maires des 17 collectivités régio- Manille et des municipalités environnantes ont nales, et dirigée par un président indirectement élu créé une ligue pour traiter les problèmes par les membres tous les six mois. Elle continuait pressants liés à la croissance dans la région. de percevoir une part des recettes des collectivités Néanmoins, l’adhésion à la ligue étant volontaire, locales, mais le pourcentage en avait été elle n’a pas été en mesure de coordonner effica- ramené à 15 % de leurs recettes annuelles. cement l’aménagement à long terme. En 1975, Phase 3. En 1995, la MMA a été remplacée à la suite d’un référendum, la Commission de la par la Metropolitan Manila Development Authority métropole de Manille (MMC) a été constituée (MMDA). La MMDA est un service administratif pour créer une zone métropolitaine unique responsable de l’aménagement placé sous le regroupant quatre villes et 13 municipalités. Dans contrôle direct du président philippin. Elle exécute ce cadre, tous les pouvoirs législatifs et exécutifs des fonctions de planification, de suivi et de métropolitains étaient confiés à un organe de coordination, mais n’est habilitée à le faire que si direction restreint nommé par le président son action n’entame pas l’autonomie des collecti- philippin. La MMC avait une fonction exécutive et vités locales sur les questions les concernant. était chargée de l’élaboration des politiques et de Son conseil est toujours dominé par les 17 maires la fourniture des services communs à la zone des collectivités de la région, mais le président métropolitaine. Les collectivités locales lui et plusieurs responsables sont nommés par versaient 20 % de leurs recettes annuelles. le président. La MMDA est responsable de Phase 2. Le soutien de la population à la MMC quasiment tous les services publics locaux s’est émoussé et, en 1990, le nouveau président classiques. Ses ressources proviennent de l’État l’a remplacée par la Metro Manila Authority (MMA). central, d’une contribution des collectivités locales La MMA était responsable des services urbains (à hauteur de 5 %) et des recettes des redevances fondamentaux, dont l’aménagement du territoire, sur les services métropolitains et des amendes. la gestion de la circulation, la sécurité publique, La MMDA s’est vu reprocher d’être davantage la rénovation urbaine et la gestion des déchets. une entreprise nationale qu’une institution Elle était gouvernée par un conseil métropolitain pleinement locale. Source : www.mmda.gov.ph. Cet organisme s’est acquis le soutien et le respect des La métropole des Twin Cities collectivités locales de la région par l’exercice (Minneapolis-St. Paul, États-Unis) d’une  fonction : la réglementation et la gestion de La métropole des Twin Cities illustre le cas d’une l’utilisation des sols. À l’origine, il regroupait un administration responsable de l’aménagement régional conseil d’aménagement régional, un conseil métropo- et de la prestation de services devenue une litain de services responsable de l’élimination des administration régionale désignée par l’État du déchets solides, et l’administration d’un zoo régional. Minnesota. La  coopération entre les nombreuses En 1990, il s’est vu confier la responsabilité d’autres équipements (le stade et le parc des expositions), et, collectivités locales des deux zones urbaines peu après, celle de plusieurs parcs régionaux, a initialement été motivée par la nécessité de partager cimetières et équipements maritimes. L’encadré 2.15 les recettes fiscales en raison des disparités substan- explique comment une administration supérieure tielles entre les  collectivités territoriales riches et a progressivement mis en place le système métropo- pauvres. Cette organisation à l’origine spontanée litain de Portland. a évolué pour former l’actuel Conseil métropolitain des Gouvernance et finances des métropoles 81 Carte 2.4 Métropole de Nairobi l’aménagement régional. Cette structure de gouver- nance s’est sensiblement affaiblie, en grande partie parce qu’elle n’est pas habilitée à percevoir des impôts ou des redevances d’utilisation. Son financement provient à parts à  peu près égales des cotisations des collectivités locales et de dotations intergouver- nementales de l’État de Bade-Wurtemberg (www. region-stuttgart.org ; www.region-stuttgart.de/en). Ministère du Développement métropolitain de Nairobi La métropole de Nairobi a été créée en 2008 par décret présidentiel pour faciliter la mise en œuvre d’une stratégie de croissance et de développement pour la zone métropolitaine de Nairobi, composée de 15 collectivités locales (carte 2.4). À l’origine, elle était censée assumer la plupart des fonctions d’une administration locale, plus la promotion et l’élabo- ration d’un cadre de financement. Pour l’heure, le Source : Banque mondiale. ministère a essentiellement fait fonction de vecteur supplémentaire de financement de l’administration nationale pour des investissements mineurs dans la Twin Cities, dont les  vastes fonctions sont décrites zone métropolitaine. La «  zone métropolitaine  » à l’encadré 2.16. définie dans ce cas est nettement plus vaste qu’elle ne le serait si elle avait été établie selon des facteurs Manille métropolitaine (Philippines) de cohésion socioéconomique, comme l’existence La métropole de Manille compte environ 11 millions d’une économie et d’un marché du travail uniques. Elle recouvre en effet 32 000 km2, et englobe quatre d’habitants et 17 municipalités. Sa zone urbaine comtés constitués de 15 collectivités locales. Sa élargie accueille 4 millions d’habitants et regroupe population, de l’ordre de 11 millions d’habitants, 18 collectivités locales. Aux Philippines, les collectivités progresse au rythme annuel de 3,4 %. Sa taille tient locales autonomes résistent depuis longtemps à la à ce que le Gouvernement kenyan a  décidé que si mainmise des échelons plus élevés, et la population est une petite portion d’un comté faisait partie de l’éco- très attachée aux services administratifs locaux. Il n’en nomie et du marché du travail intégrés, la totalité du demeure pas moins que la plupart des entités métropo- comté devait être incorporée à la zone gouvernée litaines qui se sont succédé à Manille ont été créées, et par le ministère. leurs membres désignés, par le gouvernement national (encadré 2.17). Le Randstad (Pays-Bas) Le Randstad est une conurbation composée des quatre Verband Stuttgart (Allemagne) plus grandes villes néerlandaises — Amsterdam, La Verband Region Stuttgart (Association régionale Rotterdam, La Haye et Utrecht — et de leurs environs. de Stuttgart) a été créée par le Gouvernement de Peuplée de 7,1 millions d’habitants, elle est l’une des l’État de Bade-Wurtemberg par une loi votée en conurbations les plus importantes d’Europe. Elle 1993. La Verband est une entité métropolitaine de couvre une superficie de 8  287 km2. Ce chiffre est la niveau supérieur directement élue, composée de somme des superficies des quatre provinces membres, 179 collectivités locales dont la Ville de Stuttgart. À bien que le Randstad ne soit normalement pas l’heure actuelle, sa principale responsabilité consiste considéré recouvrir ces dernières en totalité. Les villes à gérer les transports publics de la région, mais elle du Randstad se sont longtemps livré une concurrence intervient aussi dans les domaines du tourisme et de vigoureuse, surtout les deux plus importantes, 82 Finances municipales Tableau 2.9 Annexion de territoires ou fusion de collectivités locales Caractéristiques Exemples Crée une circonscription administrative qui couvre une plus grande partie (ou la totalité) Toronto, Le Cap, de la zone métropolitaine, ce qui facilite la péréquation au sein de la région (une seule Istanbul, Pittsburgh, assiette fiscale). Madrid, Anchorage L’agrandissement de la circonscription administrative risque de compromettre l’accès des résidents à la collectivité locale et d’affaiblir l’obligation de rendre compte à l’échelon local. Considérations financières courantes : • Des économies d’échelle sont réalisées. • L’harmonisation des niveaux de services et de salaires sur l’ensemble de la nouvelle administration locale risque de prendre pour référence la collectivité locale où ils sont les plus élevés, ce qui entraîne une hausse des coûts. • Des coûts de transition ponctuels doivent être pris en compte. Rotterdam et Amsterdam. Les autorités nationales Annexion ou fusion de collectivités locales ont  joué un rôle majeur en favorisant, par des Si les frontières d’une région économique s’élargissent incitations financières et une influence politique, la au fil du temps, les frontières administratives n’évoluent collaboration plutôt que la concurrence dans certains que de temps à autre, par voie légale. L’annexion et la domaines prioritaires pour la région. Depuis peu, les fusion sont parfois les méthodes les plus efficaces pour assurer l’échelle, le partage des coûts, l’efficience et urbanistes locaux donnent au Randstad le nom de l’équité nécessaires à la fourniture de services publics «  Deltametropool », composé de deux grandes zones (tableau 2.9). Or, la fusion est souvent source de métropolitaines (source: www.randstadregion.eu). polémiques politiques et appelle d’ordinaire l’inter- vention active d’une administration nationale ou Zone métropolitaine de Mexico (Mexique) provinciale. Peu de fusions ont réussi à couvrir la La zone métropolitaine de Mexico illustre un cas dans totalité d’une zone métropolitaine, généralement en lequel des mesures de décentralisation fiscale raison des dynamiques politiques locales. En voici appliquées dans les années 90 ont involontairement quelques exemples : aggravé les disparités financières de la Zone • Londres (Royaume-Uni). La Greater London métropolitaine de la vallée de Mexico (ZMVM) (Raich, Authority comptabilise une population de 2008). Malgré l’intervention de l’État au travers d’un 7,5 millions de personnes, mais la zone économique système de transferts redistributifs, ces disparités se sont fonctionnelle, le grand sud-est, compte 20 millions d’habitants. accentuées pour trois raisons essentielles : a) un effet négatif indirect des transferts sur les efforts financiers • Toronto (Canada). La Ville de Toronto (2,5 millions des collectivités locales, y compris le recouvrement des d’habitants) est parfois jugée à la fois trop petite et taxes foncières ; b) la répartition inégale des services trop grande. Elle est trop petite pour couvrir et  des infrastructures dans la zone métropolitaine ; et la  région économique métropolitaine dénommée « Région du grand Toronto » (5 millions d’habitants) c)  l’existence de structures de gouvernance distinctes ou pour prendre en charge les retombées régionales dans les différentes zones administratives de la région. des transports et de la planification. Elle est trop Étant donné les complexités juridiques et politiques, il a grande pour être aussi pleinement réactive et été difficile d’atténuer ces problèmes, mais la situation accessible à l’échelon local que les six municipalités s’est cependant légèrement améliorée depuis. distinctes qui l’ont précédée. Gouvernance et finances des métropoles 83 Encadré 2.18 Évolution des modèles de gouvernance métropolitaine au Cap (Afrique du Sud) La Constitution intérimaire sud-africaine de 1996 Carte B2.18.1 Densité prévoyait trois types de collectivités locales : démographique de la ville métropolitaine, urbaine et rurale. Le Conseil métropolitain de la ville du Cap est une adminis- du Cap (Afrique du Sud) tration métropolitaine. La Constitution prévoyait également trois catégories de municipalités. Les municipalités de catégorie A bénéficiaient d’une autorité exécutive et législative exclusive dans leur circonscription. Celles de la catégorie B partageaient cette autorité avec une municipalité de la catégorie C dans la circonscription de laquelle elles se situaient. Les municipalités de catégorie C avaient compétence sur une région comportant plus d’une municipalité. Une étude ultérieure a recommandé l’instau- ration d’un système d’administration métropoli- taine à un seul niveau, dans le cadre duquel chaque municipalité serait responsable de sa zone métropolitaine et chargée de corriger les inégalités, de promouvoir un aménagement terri- torial stratégique, de coordonner les investisse- ments d’infrastructure et d’élaborer un cadre de développement économique et social couvrant l’ensemble de la ville. Ce changement était censé empêcher les collectivités locales de se disputer les investissements sans coordonner Source : Banque mondiale. leur action. En 1998, toutes les municipalités de catégorie C d’Afrique du Sud sont devenues administratif, comme Le Cap (voir la carte des municipalités (fusionnées) à un seul niveau ci-dessus). Source : www.capetown.gov.za. Quelques collectivités locales couvrent cependant par l’État central, la superficie couverte passant de bien la totalité de leur zone économique métropoli- 1 830 km2 à 5 340 km2 (Turan, 2011). taine (leur zone fonctionnelle). On citera pour exemples : Pittsburgh, en Pennsylvanie (États-Unis), est un exemple classique d’annexion. Au début du XXe siècle, • Le Cap (Afrique du Sud). Les frontières du Cap ont la ville a réussi à annexer 12 municipalités avoisinantes. été tracées par le conseil chargé du redécoupage Plus récemment, de nouvelles collectivités de banlieue municipal (Municipal Demarcation Board) d’Afrique ont été progressivement intégrées au territoire du Sud6 en 1998, et englobent désormais 95 % de la administratif de la Ville de Pittsburgh, suivant population qui y vit et y travaille. l’évolution de la région. • Istanbul (Turquie). Les frontières administratives Le Cap, qui recense quelque 3,5 millions d’habi- d’Istanbul ont été élargies en 2004 de manière tants, avait dans les années 90 une structure métropoli- à  recouvrir des zones précédemment gouvernées taine à deux niveaux que le regroupement de plusieurs 84 Finances municipales Tableau 2.10 Budget de la Ville du Cap, 2011-2012 En millions Variation En millions Variation Dépenses de rands en % Recettes de rands en % Coûts salariaux 7 091,6 9,1 Taxes foncières 4 582,0 8,9 Rémunération des conseillers 108,8 17,9 Pénalités et autres frais 85,8 6,6 Dépréciation de la dette 1 040,0 7,5 Frais de services 8 125,7 22,4 – electricité Amortissement 1 392,8 17,0 – eau 1 828,1 10,1 Frais financiers 766,4 3,6 – assainissement 991,1 10,2 Achats en gros 5 785,9 22,1 – déchets 820,4 7,6 Services contractuels 2 320,2 31,6 – autres frais de services 625,4 −4,0 Transferts et dotations 96,4 10,1 Locations (installations, 264,0 8,0 matériel) Autres dépenses 3 539,8 4,4 Intérêts des investissements 192,4 −10,0 extérieurs Total des dépenses 22 141,9 100,0 – encours des créances 218,3 3,6 Budget d’investissement Amendes 186,9 3,5 En millions Variation Licences et permis 30,0 4,5 Sources de rands en % Dotations en capital et 2 715,4 940,2 Services d’agence 116,0 donations Réserve de remplacement 970,9 272,0 –Transferts opérationnels 1 897,8 28,4 Fonds de financement 1 357,4 85,4 Autres recettes 1 912,3 8,6 externe Recettes 46,3 32,7 Gains sur cession du matériel 105,0 −66,2 de protection individuel Total 5 089,9 100 Total des recettes 21 981,2 100,0 Source : www.capetown.gov.za/en/Budget/Pages/Budget2011-2012.aspx. collectivités locales a transformé en 1998 en lorsqu’une fusion de collectivités locales est une seule  municipalité (encadré 2.18). En envisagée. Par exemple, comment va-t- on superficie, la ville  est aujourd’hui la plus harmoniser les salaires ou désinvestir les grande d’Afrique du Sud (2 455 km 2 ). Le tableau actifs en double ? La fusion ne réduit pas 2.10 donne un aperçu de son budget pour forcément les coûts. Ainsi, lorsque Toronto a l’exercie 11-12 et précise l’évolution des  postes regroupé ses six municipalités pour créer la budgétaires par rapport aux années Ville de Toronto, elle a uniformisé les précédentes. salaires et les services sur l’ensemble de la Un autre exemple est celui d’Anchorage, en zone couverte par les six anciennes collecti- Alaska (États-Unis), une municipalité dont la vités locales, et le total des coûts superficie est passée de 20 km 2 à plus de 5 000 a  augmenté. L’harmonisation des niveaux de km 2 au cours des 50 dernières années. service suppose souvent leur alignement sur le niveau offert par la collectivité locale qui Incidences financières des fusions y consacre les plus fortes dépenses, d’où une Des ajustements financiers particuliers s’imposent augmentation globale des coûts Gouvernance et finances des métropoles 85 Encadré 2.19 Évolution de la structure de gouvernance de Johannesburg (Afrique du Sud) La zone métropolitaine du Grand Johannesburg interrompus. Depuis sa constitution, l’adminis- recensait 7 ,2 millions d’habitants environ en 2007 . tration à niveau unique a sensiblement amélioré la Une définition encore plus large de la région lui gouvernance et l’efficience. Elle a par exemple attribuait à l’époque une population de près de établi des contrats de gestion pour les services 10,3 millions de personnes. La province du Gauteng d’eau et d’assainissement, transformé les services connaît une forte croissance et une urbanisation responsables des routes et de la gestion des massive (pour de plus amples informations, déchets solides en sociétés, vendu du matériel consulter le site www.gautengonline.gov.za). informatique qu’elle a ensuite reloué, et opté pour La partie urbaine du Gauteng est une la gestion privée de ses biens fonciers. région polycentrique (comme le montre la carte ci-dessous) dont la population devrait atteindre près de 15 millions en 2015 (voir la carte). La ville Carte B2.19.1 Johannesburg de Johannesburg, qui était une ville de ségrégation dans la province du Gauteng (comptant sept conseils blancs et quatre conseils noirs), est passée par une phase de fragmentation durant laquelle elle comptait un conseil métropo- litain et quatre conseils locaux subordonnés à ce dernier avant d’atteindre la phase actuelle d’inté- gration, à savoir une administration municipale à un seul échelon disposant d’une assiette fiscale unique qui couvre l’essentiel de la zone métropoli- taine. Dans le cadre du dispositif à deux niveaux antérieur, la collectivité locale supérieure était responsable des emprunts et du remboursement des dettes, celle de l’échelon inférieur du recouvrement de la majeure partie des recettes. Or, lorsque la situation financière était tendue à l’échelon inférieur, les transferts à l’échelon supérieur étaient généralement reportés ou Source : Banque mondiale. pour l’entité résultant de la fusion. Cela risque Une grande municipalité couvrant d’annuler les économies qu’il est généralement la zone métropolitaine possible de dégager par ailleurs. Il faut également Dans les cas où l’aire géographique d’une munici- prévoir des coûts de transition ponctuels lors du passage à une nouvelle structure de gouvernance. Le palité coïncide pour l’essentiel avec l’économie d’une Cap, par exemple, a conduit en peu de temps différentes zone métropolitaine, la coordination de la gestion réformes de la gouvernance locale et, ces dernières financière est moins delicate, car la situation insti- années, a procédé à  d’autres réformes structurelles et tutionnelle est moins complexe. Dans d’autres cas, modifications territoriales et instauré de nouvelles l’affectation des ressources aux fins de prestation de structures de gestion et de nouvelles formes de services et d’investissements sur une grande région, prestation de services. Des réorganisations aussi fréquentes risquent de perturber la prestation de souvent avec la participation active des antennes services à l’échelon local compte tenu du temps et des municipales, pose des difficultés particulières au moyens qu’elles exigent. conseil municipal. 86 Finances municipales Carte 2.5 Shanghai : centre-ville et districts/ districts sont généralement les administrations les plus comtés de banlieue urbaines, et les comtés les plus ruraux. La municipalité de Shanghai est actuellement composée de neuf districts, qui constituent le noyau urbain, de sept districts de banlieue semi-urbains, et  d’un comté rural (la grande île, voir la carte 2.5). Shanghai est l’une des quatre municipalités qui sont considérées comme des provinces et disposent des pouvoirs correspondants. La zone métropolitaine a une superficie globale de 6 340,5 km2. Bien que les administrations municipales chinoises couvrent la totalité de leur zone métropolitaine grâce au système de la collectivité locale à deux niveaux, la coordi- nation et les affectations financières n’en demeurent pas moins délicates. Si les districts urbains du centre- ville disposent généralement de services bien coordonnés (réseaux de transport, de distribution d’eau, d’assainissement, etc.), la coordination avec les administrations subordonnées, les comtés en parti- Source : Banque mondiale. culier, est souvent difficile, car elles sont gouvernées de manière autonome. Ville de Johannesburg (Afrique du Sud) Shanghai est un exemple de ville dont le passé L’Afrique du Sud compte huit grandes municipalités économico-politique et la culture peuvent influer sur métropolitaines constituées d’un seul niveau la façon dont la région est administrée dans la pratique. administratif, dont Le Cap et Johannesburg. La ville Dans ce cas, l’administration municipale de niveau plus de Johannesburg, avec près de 4 millions d’habi- élevé n’intervient généralement pas dans la gestion tants, est la capitale de la province du Gauteng et la détaillée des administrations subordonnées. plus grande ville du pays. La municipalité couvre un vaste territoire de 1 645 km2, et affiche une densité démographique modérée de 2,364 habitants au km2. Principaux messages Elle est la plus grande ville du monde qui ne soit pas Les zones métropolitaines deviennent la « nouvelle située au bord d’un fleuve, d’un lac ou de la mer. norme  ». Face à l’urbanisation continue de la planète, L’encadré 2.19 explique brièvement comment s’est l’interdépendance économique des villes avec les effectuée la fusion de Johannesburg en une munici- habitats environnants et leur arrière-pays va croissant, palité unique. et crée des zones métropolitaines caractérisées par une économie et un marché du travail uniques, une collec- tivité aux intérêts communs et aux actions concertées. Municipalité de Shanghai (Chine) Ces zones appellent une gestion régionale pour Shanghai est un autre exemple d’une administration certaines fonctions. La coopération entre collecti- municipale qui couvre la totalité de sa zone vités locales peut être encouragée par des incitations métropolitaine. Les villes chinoises ont une structure d’une administration provinciale ou nationale, par le administrative locale à deux niveaux : une municipalité biais de systèmes intergouvernementaux, de cadres composée de plusieurs districts subordonnés et de juridiques, ou d’incitations financières spécifiques. comtés. Toutes les grandes villes fonctionnent selon Il existe cependant de nombreux modèles de gouver- le  même modèle de gouvernance, en vertu duquel nance, dont chacun présente des avantages et  des les  circonscriptions municipales recouvrent à la fois inconvénients. Ceux-ci incluent : la coopération des  zones urbaines et de grandes zones rurales. Les entre collectivités locales ; la mise en place d’autorités Gouvernance et finances des métropoles 87 régionales ou de districts à vocation spéciale ; la mise Ne pas rivaliser, mais coopérer. C’est là l’essence de en place d’administrations métropolitaines ; et le l’approche métropolitaine : coopérer dans le cadre de regroupement des collectivités locales par fusion certains projets et services (tout en rivalisant ou annexion de territoires. éventuellement dans d’autres, en termes de qualité Il n’existe pas de modèle unique. La structure des services et d’efficacité économique). Les accords de  gouvernance la plus appropriée est fonction de coopération peuvent notamment prévoir des du contexte national et local (cadre juridique, respon- efforts collectifs en matière de mobilisation des recettes, de financement des investissements et de sabilités des collectivités locales, problèmes et dépenses associées aux services. perspectives de la région, capacité institutionnelle et Choix d’une structure. Le choix d’une structure de tradition, etc.). Elle peut être définie par les collecti- gouvernance répond à deux exigences : 1) la nécéssité vités locales  de la région, ou par décision de réaliser des économies d’échelle et de fournir des d’une  administration provinciale ou nationale. Les services à moindre coûts, et 2) le besoin de résoudre modalités institutionnelles et financières devront les disparités régionales en répondant aux attentes de éventuellement évoluer avec le temps, selon les la population. besoins et les circonstances. Ce sont des considéra- tions politiques, plutôt que celles ayant trait à l’effi- Répartition des fonctions. Tout dispositif de cience et à l’équité, qui déterminent souvent la gouvernance métropolitaine doit énoncer clairement définition ou l’évolution de la gouvernance d’une les fonctions et responsabilités des entités concernées zone métropolitaine et des systèmes de financement. (pas de duplication, pas d’équivoque possible, etc.), Des dispositifs de financements adaptés s’imposent. surtout si des autorités spécialisées ou différents On citera parmi les dispositifs financiers envisa- échelons de la collectivité locale sont établis. En geables dans le cadre d’une coopération régionale les outre, dans le cas de la création d’une autorité mécanismes de partage des recettes fiscales pour métropolitaine, celle-ci devrait avoir assez d’auto- prévenir la concurrence fiscale et financière et pour nomie pour pouvoir agir. harmoniser les recettes et les dépenses sur l’ensemble Sources de financement bien définies et fiables. d’une zone métropolitaine ; le partage des coûts ou un Pour qu’une autorité régionale ou une administration budget commun pour les projets et services (et métropolitaine remplisse ses fonctions, il est indis- entités) concernant l’ensemble de la zone métropoli- pensable qu’elle dispose de sources de revenus suffi- taine ; la mobilisation coordonnée des recettes santes pour exercer durablement sa mission. au  travers des redevances d’utilisation, des taxes Engagement des collectivités locales. Pour être foncières, des taxes affectées, etc. ; et la mobilisation efficace, la structure métropolitaine doit bénéficier du de plusieurs sources de financement pour les grandes soutien et de l’adhésion de toutes les collectivités infrastructures profitant à l’ensemble de la région. locales concernées, qu’elle ait été constituée par la Un  fonds de développement municipal constitué base ou par l’État. Selon les circonstances, on pourra à  l’échelle nationale, aux sources de financement envisager de donner aux différentes collectivités multiples, est parfois utilisé pour financer les inves- locales la possibilité de participer à une partie ou à la tissements locaux dans les régions. totalité des fonctions métropolitaines. 88 Finances municipales Annexe Villes citées en exemple dans le chapitre Zone métropolitaine Principales caractéristiques Amérique du Nord Comté de Los Angeles • Offre des services, à titre onéreux, à de nombreuses collectivités locales (États-Unis) de plus petite taille de la région dans le cadre de contrats personnalisés ; système économique pour toutes les parties concernées. Mexico (Mexique) • Vaste zone regroupant des territoires municipaux et de l’État, régie Zona Metropolitana del Valle par des organismes collectifs (les commissions) et des accords de Mexico (ZMVM) bilatéraux. Caractérisée par des complexités juridiques, politiques et financières qui ont involontairement créé des inégalités dans le cadre du système de transferts en vigueur auparavant. Twin Cities (États-Unis) • Le premier projet de coordination et les pouvoirs correspondants ont été motivés par les disparités financières dans la région. • Les organismes responsables de la planification régionale et de la prestation de services se sont transformés en une administration régionale de l’État, et aujourd’hui en une entreprise publique à laquelle une partie des taxes foncières de la région est attribuée pour couvrir les coûts liés à la prestation de services. Portland (États-Unis) • Un conseil métropolitain élu, établi aux fins de gestion de l’utili- Conseil métropolitain sation des sols, nanti de pouvoirs substantiels ; désormais doté de fonctions plus larges et d’un comité consultatif constitué de diverses collectivités locales. Toronto (Canada) • Évolution d’un système à un échelon à un système à deux niveaux, et retour à un système à un niveau avec la fusion des collectivités locales (et une base fiscale commune) suite à une intervention d’envergure de l’administration provinciale. Vancouver (Canada) • Entreprise publique appartenant aux collectivités locales membres et Greater Vancouver Regional leur fournissant différents services (mais toutes les collectivités District (GVRD) locales ne fournissent pas tous les services par l’intermédiaire du GVRD). • Dispose de plusieurs sources de financement, notamment les redevances d’utilisation, un pourcentage des taxes foncières, et les cotisations annuelles des collectivités locales membres. Washington, (États-Unis) • Conseil constitué de 21 collectivités locales, doté de fonctions Metropolitan Washington de  coordination, mais dépourvu de pouvoir de décision propre Council of Governments (les  conseils des collectivités locales doivent ratifier toutes les  décisions), sauf en ce qui concerne certains domaines des transports. Afrique Abidjan (Côte d’Ivoire) • Évolution d’un système d’administration régionale à un niveau à  un système à deux niveaux ; projets relevant des collectivités locales comme de l’administration nationale. Le Cap (Afrique du Sud) • De nombreuses réformes dans les années 90, et la fusion en 2000 en une vaste municipalité correspondant à la zone économique fonctionnelle et au marché du travail régional. (Le pays compte huit municipalités métropolitaines de cette nature). Gouvernance et finances des métropoles 89 Dar es Salaam (Tanzanie) • Trois collectivités locales plus le conseil de la ville de Dar es Salaam (de même niveau que les trois collectivités locales et n’exerçant aucune autorité sur elles), chargés de la coordination générale et de quelques fonctions particulières ; ne possèdent pas de terrains et disposent de recettes propres très limitées ; les collectivités locales dégagent des recettes croissantes de la taxe foncière, mais demeurent lourdement tributaires des transferts de l’administration nationale. Johannesburg (Afrique du Sud) • Évolution de sept collectivités locales à un système à deux échelons, puis à une administration locale avec des entités sectorielles. Nairobi (Kenya) • Depuis 2009, ministère du Développement de la zone métropolitaine Ministry of Nairobi de Nairobi ; un nouveau guichet de financements nationaux pour les Metropolitan Development 15 collectivités locales de la région. Australie Melbourne • L’administration (provinciale) de l’État fournit (et finance) plusieurs services assurés d’ordinaire à l’échelon local, comme les transports publics. Europe et Asie centrale Bologne (Italie) • Une approche souple instaurée par 48 collectivités locales ; le président de la province préside le conseil municipal métropo- litain ; les collectivités locales peuvent participer à tout ou partie des activités du conseil. Budapest (Hongrie) • Une administration municipale et de nombreuses administrations de district, toutes de rang et de statut juridique égaux ; la zone métropoli- taine et la zone de migrations journalières sont considérées former deux cadres d’aménagement distincts. Londres (Royaume-Uni) • Évolution d’un système à deux niveaux à un système à un niveau, et retour à un système à deux niveaux. La Greater London Authority (GLA) dispose d’une autonomie financière limitée ; plus de 80 % de ses recettes et de celles des collectivités locales proviennent de dotations de l’administration centrale. Il existe des autorités responsables des services de transports, des services de protection civile et d’incendie, et de la planification des mesures d’urgence. Lyon (France) • Compétences en matière de planification et de prestation de services dans le cadre d’un système de partage des recettes fiscales métropoli- taines ; mécanismes de coopération pour la prestation de services entre les petites collectivités locales. Marseille (France) • Assiette fiscale commune pour prévenir la concurrence fiscale entre les Communauté urbaine de Marseille collectivités locales de la région. Prague (République tchèque) • Une administration locale élue et des services de district subordonnés. Randstad (Pays-Bas) • L’une des plus grandes conurbations d’Europe, regroupant les quatre principales villes néerlandaises (Amsterdam, Rotterdam, La Haye, Utrecht) et les régions environnantes ; interventions communes sur  une base ponctuelle essentiellement, ou sur pression du gouvernement national. 90 Finances municipales Stuttgart (Allemagne) • Une entité métropolitaine de niveau supérieur directement élue, essentiellement chargée des transports publics ; intervient également dans les domaines du tourisme et de la planification régionale. Non habilitée à percevoir des impôts ou des redevances (financée par l’État et les collectivités locales). Tbilissi (Géorgie) • Une ville dominante (la capitale) et un petit nombre de collectivités locales de plus petite taille et moins riches ; à ce jour, quelques mesures de coordination informelles, sur une base ponctuelle. Amérique latine Bogotá (Colombie) • La ville est divisée en 20 localités, dont chacune est gouvernée par un conseil administratif comptant au minimum sept membres, élus au suffrage universel ; le maire principal nomme les maires locaux parmi les candidats désignés par les conseils administratifs correspondants. Santiago (Chili) • Le Grand Santiago compte 37 collectivités locales mais n’a pas d’administration métropolitaine ; les fonctions sont réparties entre les différentes autorités. Un « intendant » de la Région métropoli- taine de Santiago est nommé par le Président. São Paulo (Brésil) • Le Conseil ABC, un organisme politique constitué de représentants Consortium intermunicipal de la de l’État, des collectivités locales, et de la société civile ; partici- région du Grand ABC pation active de la société civile et du secteur privé, surtout en ce qui concerne le développement économique de la zone métropoli- taine ; constitue une approche souple et pragmatique à la résolution de problèmes régionaux, mais pas une structure administrative. Quito (Équateur) • Le District métropolitain de Quito et un conseil métropolitain élu doté de vastes responsabilités, et présidé par un maire métropolitain élu. Il est tributaire des transferts du gouvernement national, mais dispose également de ses propres ressources (taxes et contributions spéciales). Asie de l’Est et du Sud Dhaka (Bangladesh) • Un organisme de planification et d’aménagement régional chargé des questions foncières. Manille (Philippines) • Tradition bien ancrée d’autonomie locale, mais la plupart des entités métropolitaines sont créées et contrôlées par le gouvernement national. New Delhi (Inde) • La zone métropolitaine de Delhi est constituée des neuf districts du Territoire de la capitale nationale de Delhi et de quatre grandes villes satellites de sa périphérie (situées dans deux États différents), et compte plusieurs organismes responsables de l’aménagement et de la prestation de services. Shanghai (Chine) • Une administration municipale pour une grande région, avec plusieurs administrations de district subordonnées (pour les zones très urbanisées) et des comtés subordonnés mais plus indépendants (couvrant de vastes zones rurales). Moyen-Orient Istanbul (Turquie) • Annexion de territoires précédemment gouvernés par l’État. Gouvernance et finances des métropoles 91 Notes Regions—An International Comparative Perspective, edited by J. Xu and A. Yeh, 172–90. 1. Dar es Salaam (Tanzanie) est un exemple de New York: Routledge. ville où plus de 70 % de la population vit dans Bahl, Roy W., Johannes F. Linn, and Deborah L. des zones non loties. Plus de 50 % de la Wetzel, eds. 2013. Financing Metropolitan superficie urbaine de Kampala (Ouganda) et Governments in Developing Countries. Cambridge, plus de 70 % de celle de Kaboul (Afghanistan) MA: Lincoln Institute of Land Policy. sont des zones d’habitat non structuré. Brinkhoff, Thomas. 2012. “City Population.” The 2. Il s’agit là d’un exemple de système à deux Principal Agglomerations of the World, www. niveaux comptant à l’échelon inférieur 179 citypopulation.de/world/Agglomerations.html. municipalités. La CAM a été instaurée en 1983 ; Dodge, William R. 1996. “Regional Excellence— elle est administrée par un conseil directement Governing Together to Compete Globally and élu (qui élit son président). Elle a repris les Flourish Locally.” Washington, DC: National pouvoirs dont la province de Madrid était League of Cities. précédemment investie. À sa création, les Horváth, Tamás M., and Gábor Péteri. 2003. pouvoirs et responsabilités des collectivités “General Conditions of a Decade’s Operation.” locales d’échelon inférieur ont été In The Budapest Model—A Liberal Urban Policy sensiblement réduits. Experiment, edited by Katalin Pallai, 359–405. 3. L’Association nationale des Conseils régionaux Budapest: Open Society Institute. et l’Association des organismes métropolitains OECD (Organization for Economic Co-operation de planification par exemple. D’autres and Development). 2006. “The Governance of informations sont disponibles à l’adresse Metro-Regions.” In Competitive Cities in the suivante : www.abag.ca.gov/abag/other_gov/rcg. Global Economy. Paris: OECD Publishing. html, qui affiche les liens avec tous les Conseils Raich, Uri. 2008. Unequal Development— métropolitains des États-Unis. Decentralization and Metropolitan Finance in  4. La région ABC tient son nom des trois plus Mexico City. Saarbrucken: VDM Verlag petites villes limitrophes de São Paulo—Santo Dr. Muller. André, São Bernardo do Campo, et São Caetano Rojas, Eduardo, Juan R. Cuadrado-Roura, and José do Sul. Miguel Fernández Güell, eds. 2007. Governing  5. Certaines parties de cette section s’inspirent de the Metropolis—Principles and Experiences. Enid Slack, « Managing the Coordination of Washington, DC: Inter-American Service Delivery in Metropolitan Villes: The Development Bank. Role of Metropolitan Gouvernance », Document Slack, Enid. 2007. “Managing the Coordination of de travail consacré à la recherche sur les Service Delivery in Metropolitan Cities—The politiques, août 2007, Banque mondiale, Role of Metropolitan Governance.” Policy Washington. Research Working Paper, World Bank, 6. Le Municipal Demarcation Board a procédé Washington, DC. à des regroupements de circonscriptions Turan, Neyran. 2011. “Towards an Ecological similaires visant à couvrir la « zone Urbanism for Istanbul.” In Megacities–Urban fonctionnelle » dans d’autres parties du pays, Form, Governance and Sustainability, edited by créant dans un premier temps six grandes A. Sorensen and J. Okata, 245–87. Heidelberg: municipalités métropolitaines (aujourd’hui au Springer. nombre de huit). World Bank. 2010. World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography. Washington, DC: World Bank. Bibliographie Yang, J. 2009. “Spatial Planning in Asia—Planning and Developing Megacities and Megaregions.” Abbott, J. 2011. “Regions of Cities: Metropolitan In Megaregions: Planning for Global Governance and Planning in Australia.” Competitiveness, edited by C. L. Ross, 35–52. In Governance and Planning of Mega-City Washington, DC: Island Press. 92 Finances municipales CHAPITRE 3 Gestion financière des collectivités locales Rama Krishnan Venkateswaran La gestion financière est un aspect déterminant de estimations des ressources financières —  celles qui la gestion municipale. Elle permet aux collectivités sont disponibles et celles qui sont nécessaires  — locales de planifier, de mobiliser et d’utiliser les pour atteindre les objectifs prioritaires que s’est ressources financières de manière efficace et efficiente, fixés la collectivité. Les informations non financières et aussi d’honorer leur obligation de rendre compte comprennent les priorités, les stratégies et les aux citoyens. Ce  chapitre examine les éléments considérations politiques des collectivités locales. fondamentaux du processus de gestion financière La comptabilité donne lieu à la classification et à la au niveau des municipalités. Il passe en revue les documentation des différentes opérations financières quatre étapes principales de la gestion financière des collectivités locales  ; elle fournit les informa- des collectivités locales : la préparation budgétaire tions financières de base nécessaires à  la préparation (ou budgétisation), l’exécution comptable du budget du budget et à  l’établissement des données et des (ou comptabilité), le reporting et l’audit. Ces étapes rapports financiers requis pour communiquer avec les principales sont examinées indépendamment les unes clients et les partenaires, notamment les prêteurs ou des autres, mais le chapitre fait ressortir les liens et les les administrations opérant à un échelon supérieur. Les synergies entre ces dernières. informations comptables comprennent des données Le graphique  3.1 décrit les piliers de la gestion particulières sur les revenus dégagés et les dépenses des finances publiques locales. Nous allons les passer encourues durant une période déterminée (généra- rapidement en revue avant de les examiner plus lement l’exercice) ainsi que des informations sur les en détail. Les budgets fournissent des prévisions actifs et les passifs de l’entité. Les rapports financiers annuelles en recettes et en dépenses en vue de présentent des chiffres globaux sur les recettes et les la réalisation des objectifs que se sont fixés les dépenses des administrations publiques, qui aident le collectivités locales. Ils sont conçus sur la base lecteur à comprendre la situation financière générale d’informations financières et non financières. et la manière dont les finances sont gérées. L’audit Les informations financières comprennent des des comptes s’entend du processus de vérification Gestion financière des collectivités locales 93 Graphique 3.1 Les piliers de la gestion les pays ne suivent pas les mêmes pratiques pour des finances publiques locales établir leur budget. «  Le processus de budgétisation est le moyen de déterminer les services publics qui seront assurés et la manière dont ils seront financés  » Budgétisation (Mikesell 2011). La  budgétisation est le processus qui consiste à  affecter des ressources rares pour répondre à des besoins illimités ; elle produit un plan financier et d’exploitation couvrant un exercice (12  mois). Le  budget contient des informations sur les types de dépenses proposées et les montants correspondants, Gestion des les objets des dépenses et les moyens de financement Audit finances Comptabilité publiques envisagés. Bien que les budgets soient généralement préparés pour un seul exercice, il est devenu courant d’établir un plan sur trois à cinq ans pour servir de base aux budgets annuels. Le processus de budgétisation annuelle s’inscrit par conséquent dans un processus de planification et d’exécution des programmes à  moyen Établissement terme, ce qui aide les entités à assurer la continuité de la de rapports financiers planification et de l’exécution de leurs programmes de développement. Le budget en tant qu’instrument de planification indépendante des informations financières contenues L’adoption d’un budget implique qu’il a  été dans les comptes et dans les rapports financiers. décidé — sur la base d’un processus de planification — Il assure les personnes ou les entités extérieures de la de la manière dont l’organisation prévoit d’atteindre crédibilité des informations présentées. ses objectifs. La fonction de planification de toute administration publique revêt une importance cruciale Budgétisation pour les raisons suivantes : Le budget d’une collectivité locale est son plan • Biens publics. Le type, la quantité et la qualité financier annuel : il définit ses priorités en matière de des biens et des services que le secteur public fonctionnement et d’investissement pour l’exercice produit ne sont ni évalués ni ajustés par le biais des à venir, et décrit la manière dont les dépenses seront mécanismes du marché. financées. Le processus de budgétisation contribue de • Intérêt public. Les biens et services fournis par le manière fondamentale à l’exposé du choix des priorités secteur public comptent souvent parmi ceux qui de la municipalité au niveau des dépenses et au sont le plus essentiels à l’intérêt public. recensement des ressources nécessaires à la réalisation des dépenses prévues. Cette section explique le rôle • Portée considérable. En raison de la portée de la budgétisation dans la gestion financière des considérable et de l’extrême diversité des activités municipalités et aide le lecteur à  comprendre les modernes des administrations publiques, une objectifs du processus budgétaire, les conditions d’une planification exhaustive, réfléchie et systématique bonne préparation budgétaire, les étapes du processus est une condition nécessaire à un processus de prise budgétaire et la relation entre le budget et les autres de décision méthodique. étapes du processus de gestion financière. • Participation. Les activités de planification et la Budgétisation : Concepts et pratiques prise de décisions par les administrations publiques La budgétisation et les budgets sont essentiels ont généralement lieu dans le cadre d’un processus à  la planification, au contrôle et à l’évaluation des concerté auquel participent, les citoyens, les élus et opérations des administrations publiques, mais tous les membres de l’exécutif. 94 Finances municipales Les budgets contribuent par conséquent à assurer Types de budgets que les administrations publiques fournissent Des budgets sont établis depuis des siècles, mais les services que les citoyens demandent, en leur forme, leur nature et leur portée ne cessent procédant à  des choix dans le cadre d’un processus d’évoluer. Cette section examine les différents types démocratique, et que les ressources disponibles sont de budgets, ainsi que leurs mérites et leurs lacunes, employées de manière efficace. notamment les problèmes que pose leur application concrète (analyse basée sur Mikesell 2011). Le budget en tant qu’instrument de discipline et de contrôle financiers Budget administratif Le budget est un instrument de contrôle financier Les budgets peuvent être classés en fonction de employé à la fois par le corps exécutif et par le corps l’entité administrative chargée d’assurer la gestion de législatif des collectivités locales. Par exemple, le la fonction ou du service public considéré. Le budget maire,  le directeur financier, ou le directeur des peut, par conséquent, être organisé en fonction de services municipaux peut utiliser le budget pour l’organisme ou de la direction qui exécutera des assurer le suivi des dépenses effectives, les comparer travaux au titre desquels les fonds sont accordés, aux plans établis en début d’exercice et améliorer par exemple la direction de la santé ou des eaux, le l’efficacité des opérations. Dans le même temps, service de l’éducation, la direction de la gestion des le conseil municipal peut utiliser le budget pour déchets, etc. déterminer si le corps exécutif utilise les ressources de manière efficace pour atteindre les priorités de développement définies par le conseil. Budget économique Les budgets peuvent être organisés par fonction La fonction de contrôle du processus budgétaire consiste à limiter les dépenses au niveau imposé par le économique, c’est-à-dire par catégorie de revenus montant de financements disponibles, à veiller à ce que et de dépenses, tels que taxes, salaires, fournitures, les budgets adoptés soient exécutés et que les rapports etc. Ce type de classification est également qualifié financiers soient exacts, et à préserver la légalité des de classification «  par poste  » ou par «  objet des dépenses publiques. La fonction de contrôle permet de dépenses ». réunir des informations pour calculer les estimations des coûts utilisées dans le cadre de la préparation de Budget fonctionnel nouveaux budgets et préserve les pistes d’audit après La classification fonctionnelle identifie les dépenses l’exécution du budget. L’encadré  3.1 présente quatre en fonction de leur objectif ou de leur fonction prévue, principes nécessaires à  l’établissement d’un budget par exemple l’éducation, la santé, les services sociaux, satisfaisant. sans préciser les directions administratives (souvent Encadré 3.1 Principes d’un bon budget Les responsables de la préparation du budget Principe 3. Doter les collectivités locales d’une collectivité locale doivent respecter les d’un budget cadrant avec les objectifs et les principes suivants : démarches qui ont été retenues. Principe 1. Définir des objectifs de vaste Principe 4. Donner à la collectivité locale le portée pour guider le processus de décision. pouvoir de suivre et d’évaluer sa performance et Principe 2. Établir des démarches crédibles de procéder à des ajustements en cas d’imprévu pour atteindre les objectifs qui ont été définis et d’évolution des circonstances. en formulant des politiques, des programmes et des stratégies appropriées. Source : basé sur NACSLB 1998. Gestion financière des collectivités locales 95 multiples) qui recevront les ressources ou la catégorie les documents budgétaires sont par conséquent de dépenses au titre de laquelle les fonds inscrits au volumineux. Bien que les budgets par poste aident budget seront utilisés. les administrations publiques à exercer un contrôle financier sur chaque poste de dépenses, ils ne leur Budgets fixes ou budgets flexibles laissent aucune marge de manœuvre pour ajuster Les budgets fixes sont les budgets qui établissent les dépenses en fonction de l’évolution des besoins des crédits de montants fixes. Les montants de ces et des circonstances et ne fournissent pas une vue crédits ne peuvent pas être dépassés, quelle que soit la « générale » de l’emploi des ressources. Le tableau 3.1 mesure dans laquelle la demande de services publics est une photo d’un extrait du budget de la ville de évolue. Les dons d’affectation spéciale émanant d’un Bangalore (Inde). échelon plus élevé des administrations publiques sont généralement accordés dans le cadre de budgets fixes, Budgets de programme et ne peuvent être dépensés qu’aux fins visées (par Les budgets de programme établissent les dotations exemple l’éducation, la santé ou les routes) ; les fonds budgétaires pour l’ensemble du programme et c’est non dépensés peuvent être reversés à l’administration au responsable du budget qu’il incombe de répartir qui a accordé le don. Les budgets flexibles permettent les allocations entre les différentes catégories de à la collectivité locale d’ajuster le montant des crédits dépenses relevant du programme. Dans ce cas, budgétaires en cours d’exercice, en fonction des la collectivité locale exerce un contrôle sur les besoins des programmes, et lui permet par conséquent dépenses  du programme dans son ensemble et de s’adapter aux imprévus et aux événements non pas sur les différents postes des dépenses. inattendus. Les budgets de programme sont axés sur les produits. Bien que ce type de budget confère au responsable Budgets par poste dudit budget la souplesse dont il a besoin pour Les budgets par poste présentent les dotations gérer ses ressources de manière efficace, il exige budgétaires de manière très détaillée, en indiquant des procédures de comptabilité et de contrôle les allocations correspondant à chaque poste de efficaces, qui permettent d’éviter tout gaspillage dépenses. Ces budgets sont axés sur les entrées et ou toute utilisation inappropriée des ressources. enregistrent des informations extrêmement détaillées ; C’est pourquoi les administrations commencent Tableau 3.1 Budget par poste de dépenses de Bangalore (Inde) Source : http://bbmp.gov.in. 96 Finances municipales généralement par mettre en place des processus biens) et les dépenses au titre de biens et de services efficaces de budgétisation par poste avant de passer procurant des avantages au-delà de l’exercice. Il s’agit à des budgets de programme. notamment des dotations au titre de la construction de bâtiments et de l’acquisition d’actifs, tels que des Budgets de fonctionnement installations, des machines et équipements et des Les budgets locaux comprennent généralement deux véhicules. Le budget d’investissement est également budgets, un budget de fonctionnement et un budget appelé «  budget de développement  » (dans certains d’investissement. Le budget de fonctionnement pays d’Asie). Il n’existe pas dans de nombreux pays en (également appelé «  budget ordinaire  » ou «  budget développement parce que son établissement n’est pas des opérations courantes  ») est généralement plus imposé par la loi au niveau central. important et plus détaillé que le budget d’inves- Le tableau 3.2 récapitule les principaux attributs des tissement. Le budget de fonctionnement regroupe dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investis- les  recettes des opérations de l’exercice en cours sement. Il est important d’établir une distinction entre (impôts et  taxes recouvrés, loyers) et les dépenses les dépenses de fonctionnement (également appelée qui sont nécessaires pour assurer le fonctionnement «  dépenses courantes  ») et les dépenses d’investis- courant durant l’exercice (traitements et salaires, sement (également appelées «  dépenses non récur- dépenses de fonctionnement des bureaux, dépenses rentes  » ou «  dépenses  de développement  »), et de d’entretien, etc.). séparer le budget de fonctionnement du budget d’inves- tissement. Le tableau confirme qu’il est possible d’isoler Budgets d’investissement les deux budgets et que cela est très utile pour l’analyse Le budget d’investissement comprend les recettes des de la situation financière de la collectivité locale, que la opérations en capital (par exemple le produit de la réglementation nationale stipule ou non l’existence de vente ou de la location d’actifs, de terrains ou d’autres deux budgets distincts. Tableau 3.2 Attributs des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement Dépenses de fonctionnement Dépenses d’investissement Montants dépensés pour acquérir des biens ou des Montants dépensés pour acquérir ou améliorer services essentiels à la poursuite des activités un actif à long terme, par exemple du matériel courantes ; immédiatement passés en charge. ou des bâtiments. Leurs effets sont temporaires — leurs avantages Leurs effets sont de longue durée — leurs avantages se matérialisent durant l’exercice auquel elles se se matérialisent pendant un certain nombre d’années rapportent. après avoir été encourues. Aucun actif n’est acquis, et la valeur d’aucun actif Un actif est acquis, ou la valeur d’un actif existant n’augmente. est accrue. Ces dépenses n’ont aucune contrepartie physique, Sauf dans le cas de certains actifs intangibles, parce qu’elles sont encourues au titre d’éléments ces dépenses ont une contrepartie physique. utilisés par l’entité. Elles sont récurrentes et régulières ; elles sont Elles ne se reproduisent pas de manière répétée ; effectuées à maintes reprises. elles sont non récurrentes et irrégulières. Elles contribuent à la poursuite des activités. Elles améliorent les résultats des activités. Elles sont normalement imputées aux revenus dans Une partie des dépenses (amortissement des actifs) le compte de résultat de l’exercice durant lequel elles apparaît dans le compte de résultat en tant que sont passées en charge. dépenses, le solde apparaissant au bilan, du côté des actifs. Elles n’apparaissent pas au bilan. Elles apparaissent au bilan, jusqu’à ce que les avantages qu’elles procurent se soient totalement dissipés. Elles viennent en réduction des revenus (bénéfices) Elles ne réduisent pas les recettes ; l’acquisition d’un de l’entité. actif fixe n’a pas d’effet sur les recettes. Gestion financière des collectivités locales 97 Préparation du budget l’exercice budgétaire. De même, la phase d’audit et Cette section décrit les étapes du processus d’évaluation a lieu, pour l’essentiel, après la clôture de budgétaire, notamment le cycle budgétaire, le manuel l’exercice financier. Le processus budgétaire a pour du budget ou la circulaire budgétaire, le calendrier objectif général d’aider les responsables de l’action du budget, les pratiques de formulation du budget, publique à prendre des décisions sur les services à les estimations budgétaires, l’approbation du budget fournir et sur les nouveaux investissements à réaliser. et le budget supplémentaire ou budget rectificatif. Il contribue également à promouvoir la participation Elle examine les processus budgétaires et la manière des parties prenantes au processus de formulation dont ils aident les collectivités locales à maintenir du budget. la discipline financière et à  rendre compte de leurs activités. La formulation du budget. La formulation du budget se caractérise à la fois par ses aspects stratégiques Le cycle du budget et par ses aspects procéduraux. Les responsables de Le budget du secteur public suit un cycle qui couvre l’exécutif (généralement le bureau du maire, dans une l’année fiscale, ce qui permet au système d’absorber de ville) énoncent les objectifs détaillés des stratégies nouvelles informations, de réagir à ces informations et des programmes qu’ils veulent mettre en œuvre et, par conséquent, de tenir les administrations dans leur zone de compétence. Ces objectifs sont publiques responsables de leurs actions. Le cycle généralement établis dans le cadre d’un processus de budgétaire comprend quatre phases : 1) la préparation planification du développement suivi par les villes pour et la soumission, 2) l’approbation, 3) l’exécution, et préparer des plans de développement à moyen et long 4)  l’audit et l’évaluation. Les trois premières phases termes. En Inde, par exemple, les plans quinquennaux sont examinées en détail ici, mais celle de l’audit est préparés au niveau national et au niveau provincial analysée au chapitre 8. présentent les grands programmes et priorités de Le graphique  3.2 décrit un cycle budgétaire, développement. Les  provinces et les villes préparent, c’est-à-dire un processus continu composé de sur la base de ces plans quinquennaux, des plans phases interconnectées qui ne se produisent pas annuels qui, à leur tour, servent de base à des budgets nécessairement durant le même exercice budgétaire. annuels décrivant les priorités et les programmes pour Parce que les collectivités locales sont tenues un exercice donné. d’approuver leur budget avant le début de l’exercice Aux États-Unis, le National Advisory Council on financier, la phase de préparation du cycle a lieu avant State and Local Budgeting (NACSLB) recommande Graphique 3.2 Le cycle du budget 1. Apport des 8. Ajustements parties prenantes nécessaires re Ph ien tég uv or stra as tat ies œ e ion 7. Suivi des en de s 2. Détermination se s / résultats i M des objectifs/ Cycle du de la mission budget l’é Exa n 6. Adoption v m tio ins 3. Évaluation la olu en a du budget si tio d u o des besoins tu n e al es at d io e Év s b n de 5. Impact sur les 4. Directives opérations/le budget au personnel Source : NACSLB 2000. 98 Finances municipales de suivre la démarche décrite ci-après pour améliorer données financières à la direction de la comptabilité. la qualité du processus budgétaire (Freeman et Le tableau  3.3 donne un exemple d’un calendrier Shoulders 2000) : budgétaire devant être publié au milieu de l’année précédant l’exercice considéré. • Le processus budgétaire doit comprendre des activités couvrant la formulation, l’exécution Entités chargées de la préparation et l’évaluation d’un plan conçu pour assurer la prestation de services et l’offre de biens ou de l’approbation du budget d’équipement. Les collectivités locales suivent généralement des directives précises concernant la préparation du • Un processus budgétaire satisfaisant s’inscrit dans budget, qui leur sont transmises par les autorités une perspective à long terme, établit des liens avec opérant à  un échelon supérieur. De nombreux des objectifs organisationnels de portée générale, autres acteurs participent également au processus oriente les décisions budgétaires sur les résultats de préparation. Dans les municipalités des pays et les réalisations, fait intervenir et encourage occidentaux, les principaux acteurs sont : des communications efficaces avec les parties Le conseil municipal. Le conseil municipal est prenantes, et offre des incitations aux responsables chargé de l’adoption des budgets de fonctionnement et et aux employés de l’État. d’investissement pour l’exercice à venir. Il promulgue souvent son approbation sous forme d’ordonnance • Le processus budgétaire doit avoir un caractère ou de règlement municipal. Il a donc également pour stratégique, comprendre un plan de fonction- mission d’approuver les modifications apportées au nement et financier pluriannuel affectant les budget en cours d’exécution tout au long de l’exercice. ressources sur la base d’objectifs déterminés. Le maire. Le maire est essentiellement chargé de • Un processus budgétaire satisfaisant sort du cadre présenter le budget municipal au conseil municipal. traditionnel du contrôle des dépenses par poste, Il peut déléguer cette responsabilité à un sous-comité et fournit des incitations ainsi qu’une certaine municipal, par exemple un comité du budget ou un marge de manœuvre aux responsables pour leur comité permanent des finances. permettre d’améliorer l’efficacité et l’efficience des Les directeurs de département. Le directeur de programmes. chaque direction, organisme ou de toute autre unité indépendante doit soumettre des plans de budget Circulaire budgétaire et calendrier du budget. pour son entité au responsable des finances ou au Les  procédures de formulation du budget concernent comité du budget. Les plans doivent comprendre la transformation des stratégies et des plans en des estimations détaillées des besoins budgétaires de estimations budgétaires. Au premier trimestre de l’entité pour l’exercice suivant (certaines municipa- l’exercice, la direction des finances de la collectivité lités exigent la présentation d’estimations également locale communique une circulaire budgétaire pour pour les trois années suivantes) et des estimations de l’exercice suivant à tous les services, agences ou toutes les recettes que l’entité prévoit de collecter. entités de l’administration. Cette circulaire comprend : Le directeur financier. Le directeur financier a) le calendrier de planification du budget  ; b) les dirige généralement les activités courantes de la instructions pour la préparation des plans budgétaires ; préparation du budget et opère sous la direction du c) une indication des fonds qui seront probablement maire et du comité du budget. Il est chargé d’examiner disponibles ; et d) les grandes orientations prioritaires le budget municipal et les plans financiers plurian- données par les chefs de l’exécutif. Les municipalités nuels de la ville. Il est tenu de soumettre des rapports importantes doivent créer des budgets complexes périodiques au conseil et au maire sur l’état d’avan- qui exigent la collecte de quantités considérables de cement de l’exécution du budget et la situation écono- données et d’informations auprès de chaque service mique et financière de la municipalité. Le  rapport du ou direction. Pour gérer ce processus de longue directeur financier doit comprendre une analyse et haleine, il est nécessaire de planifier et d’établir un une évaluation des différentes opérations de la munici- calendrier comportant des dates pour chaque service, palité, de sa politique budgétaire, de ses opérations indiquant les dates butoirs pour la soumission de leurs financières et doit présenter des recommandations. Gestion financière des collectivités locales 99 Tableau 3.3 Calendrier budgétaire pour l’exercice couvrant la période janvier-décembre 2010 4 juin 2009 Ouverture du processus d’établissement du budget au niveau des divisions : apport des informations budgétaires. 7 juillet 2009 Soumission des estimations de budget du personnel pour 2010 aux directions, pour examen. Juillet 2009 Lancement de l’enquête auprès des citoyens en vue de la détermination des priorités budgétaires. 14 juillet 2009 Clôture des plans budgétaires au niveau des divisions ; lancement du processus d’établissement du budget au niveau des directions. 20 juillet 2009 Retour du budget du personnel pour 2010 à la direction des finances. 28 juillet 2009 Réunion du conseil municipal sur le budget. 3 août 2009 Mise au point des droits, redevances et commissions services. 10 août 2009 Clôture des demandes budgétaires des directions et des estimations de revenus pour tous les fonds. 20 août 2009 Date de soumission, pour examen, au directeur financier du compte de résultat. 8-10 septembre 2009 Examen interne du budget avec le directeur financier, les directeurs des directions et le comité des finances. 21-25 septembre 2009 Dernier examen interne avec le directeur financier, les directeurs des directions et le comité des finances. 29 septembre 2009 Réunion spéciale avec le conseil en vue de la présentation du budget provisoire pour 2010. 7 octobre 2009 Présentation au conseil municipal des ajustements proposés pour les droits et redevances des services de réseaux. 20 octobre 2009 Publication par le greffier d’un avis d’audience publique sur les sources de revenus. 1er novembre 2009 Enregistrement du budget préliminaire par le greffier et communication de ce budget au public. Publication par le greffier d’un avis d’enregistrement du budget préliminaire et d’un avis d’audience publique sur le budget. 2 novembre 2009 Rapport d’étape au conseil et estimations des modifications devant être apportées au budget préliminaire pour le budget de 2010 ; audience publique sur les sources de revenus de la ville et les impôts fonciers. 14 novembre 2009 Poursuite des audiences publiques sur les sources de revenus et audience publique sur le projet de budget et le prélèvement des impôts fonciers. 8 décembre 2009 Deuxième audience publique sur le budget et adoption du budget par le conseil. 1er janvier 2010 Mise en œuvre du nouveau budget. Source : établi par l’auteur à partir du calendrier budgétaire de l’administration municipale d’une ville des États-Unis. Approbation du budget par le corps législatif cadre de cet examen, le conseil municipal peut tenir Les budgets des collectivités locales sont préparés par des audiences pour obtenir les avis et les opinions le maire (ou par le représentant désigné ou délégué des principales parties prenantes. À l’issue de son par ce dernier), puis sont présentés au conseil. examen, le conseil municipal adopte le budget en Après avoir reçu l’avant-projet de budget, ce dernier passant une loi portant affectation des crédits à le soumet généralement, pour examen, à un de ses l’échelon local ou une résolution du conseil. comités qui lui présente son avis sur les propositions Le budget est donc devenu un règlement local budgétaires. Dans certains pays, les projets sont qui ne peut être modifié par aucune entité de préparés par des comités du conseil municipal avec rang inférieur au conseil. Si nécessaire, le conseil l’aide des représentants du corps exécutif de la ville peut adopter un budget modifié, appelé budget (par exemple le comité permanent des finances, «  supplémentaire  » ou budget «  rectificatif  ». Dans qui est généralement l’une des entités constitutives certains pays, les règlements exigent la publication des collectivités locales en Asie du Sud). Dans le d’un budget rectificatif si les recettes ou les dépenses 100 Finances municipales s’écartent fortement des plans (par exemple de plus inappropriées à l’avenir. L’objectif du processus d’audit de 20  %). Les collectivités locales de nombreux peut différer selon l’objet de l’audit. pays en développement révisent leur budget juste avant la clôture de l’exercice, ce qui a  pour effet de Budgétisation à caractère participatif — compromettre la discipline budgétaire et les fonctions pour assurer la participation des parties de contrôle du processus budgétaire. prenantes à la formulation du budget La budgétisation à caractère participatif est un Exécution du budget processus démocratique dans le cadre duquel les Le processus d’exécution du budget comprend les diffé- citoyens ou les membres de la collectivité participent rentes opérations donnant lieu à la transformation du directement à  la prise de décision sur la manière de document budgétaire en décisions et en opérations dépenser tout ou partie d’un budget local (www.parti- financées par les ressources budgétaires. L’exécution cipatorybudgeting.org). La participation des citoyens du budget commence par le processus d’allocation revêt des formes diverses et n’a pas toujours la même des fonds, qui a pour objet d’assurer que les direc- ampleur ou la même portée. De nombreuses collec- tions et autres services reçoivent les fonds affectés de tivités locales ouvrent le processus de décision pour manière systématique pour que les activités planifiées l’intégralité du budget municipal, et font participer puissent être exécutées de manière ordonnée sans les assemblées citoyennes à la fixation des priorités causer de problèmes de trésorerie à la municipalité. générales et au choix des nouveaux investissements. Le processus d’allocation permet aux administrateurs Les États, les villes, les comtés, les écoles, les univer- des services municipaux de planifier et d’exécuter sités, les autorités chargées du logement et les coali- les dépenses et les projets en fonction des ressources tions de groupes communautaires utilisent le processus disponibles. Une fois que les fonds sont alloués, les de budgétisation à caractère participatif pour assurer directions procèdent au déblocage des crédits en un processus démocratique de prise de décision de faveur de leurs services d’exploitation sur une base dépenses. Dans certains cas, les collectivités locales mensuelle ou trimestrielle, de manière à contrôler les mettent en réserve une petite partie du budget qu’elles dépenses durant l’exercice. confient aux membres de la collectivité, qui peuvent De multiples sous-systèmes de la municipalité décider de projets prioritaires pour leur quartier. Les opèrent en collaboration durant l’exécution du formes habituellement revêtues par la participation budget. Le produit des taxes et des impôts locaux des citoyens à la préparation du budget sont examinées et d’autres revenus est collecté. Les liquidités sont ci-après, ainsi que certaines des difficultés qu’elle gérées de manière à ce que les fonds qui ne sont pas pose en pratique. L’encadré  3.2 décrit brièvement nécessaires de manière temporaire soient investis. un  exemple de planification participative observé Les fournitures, matériaux et équipements donnent à Kerala (Inde). lieu à la passation de marché et sont payés. Les dépenses encourues sont enregistrées dans les Préparation du budget à caractère participatif : comptes et les écritures sont consolidées dans les mode de fonctionnement rapports financiers. Dans le contexte d’un mécanisme de préparation du budget à caractère participatif, les membres de Audit la collectivité prennent des décisions budgétaires L’audit constitue la phase ultime du cycle du budget. dans le cadre d’une série annuelle d’assemblées et Un audit est un « examen des comptes et écritures, de réunions locales. Bien qu’il existe de nombreux installations, systèmes et autres éléments probants modèles de préparation du budget à caractère effectués dans le but de trouver ou de vérifier les participatif, la plupart d’entre eux suivent les mêmes informations requises  » (Mikesell 2011). L’audit étapes fondamentales : diagnostic, discussion, prise de a  pour objet de détecter des divergences par rapport décision, exécution et suivi : aux règles et pratiques agréées et de faire ressortir • Les résidents déterminent les besoins les plus toute opération ou décision illicite ou irrégulière. Les importants à l’échelle locale, proposent des idées audits visent à  tenir les responsables comptables de pour répondre à ces besoins et choisissent des leurs actions et à empêcher toute répétition d’actions représentants budgétaires pour chaque collectivité. Gestion financière des collectivités locales 101 Encadré 3.2 Planification participative à Kerala (Inde) En 1996, l’État indien de Kerala a lancé une lieu à l’examen et à l’établissement de expérience remarquable de planification et de l’ordre de priorité des différents besoins de budgétisation locale appelée « People’s Plan développement de la collectivité et à leur Campaign for the Ninth Plan » (PPC). La PPC avait soumission au conseil de la collectivité locale, pour objectif de déléguer 35 % du budget de qui les a regroupés dans un « Rapport de développement de l’administration centrale aux développement ». Le conseil de la collectivité collectivités locales, pour laisser les populations locale s’est alors basé sur les priorités de locales déterminer leurs propres priorités et développement ainsi définies pour préparer le exécuter les projets correspondants. La PPC plan et budget annuels et les soumettre aux a été conçue à partir d’une série d’expériences citoyens. Les plans ont ensuite été soumis de planification menée à l’échelon local par les au comité de planification du district, qui les partis centre-gauches de l’État, sous la direction du a examinés pour éliminer les incohérences, parti communiste (marxiste) qui a testé différentes combler les lacunes et, ainsi, assurer que les formes de mobilisation communautaire. La plans locaux couvrent l’ensemble des besoins. PPC a été organisée dans le cadre d’une série La PPC a radicalement amélioré la prestation d’assemblées, de séminaires, de groupes de des services publics, réduit les inégalités entre les travail, de réunions de conseils locaux, de comités castes et les groupes ethniques, facilité l’entrée d’exécution et de suivi, etc. Les réunions ont été des femmes dans la vie publique et renforcé tenues à l’échelon inférieur de la structure des les pratiques démocratiques. Elle a offert un collectivités locales, appelé grama sabha, dans les modèle tellement différent pour faire participer localités rurales, et dans les comités de quartier les citoyens au développement communautaire dans les zones urbaines. et au processus de décision locale que même le Ces réunions, souvent animées par des changement de gouvernement survenu en 2001 représentants d’une ONG populaire, ont donné n’a pas pu permettre de revenir sur le modèle. Source : Franke 2007. • Les représentants examinent les priorités locales et, «  budget participatif  ») inauguré à Porto Alegre, pour en concertation avec des spécialistes, formulent des prendre des décisions concernant jusqu’à 20  % du projets concrets pour atteindre leurs objectifs. budget municipal. Depuis 1989, le système de la prépa- ration d’un budget participatif a été adopté par plus de • Les résidents votent pour déterminer les projets qui 1 200 villes d’Amérique latine, d’Amérique du Nord, seront financés. d’Asie, d’Afrique et d’Europe (pour de plus amples • La collectivité locale inclut ces projets dans le détails, consultez le site http://internationalbudget. budget et alloue les fonds nécessaires pour exécuter org). L’encadré  3.3 contient de plus amples informa- les projets sélectionnés. tions sur l’expérience de Porto Alegre. • Les résidents assurent le suivi de l’exécution des Au Pakistan, la loi de finances dispose que les projets inscrits au budget. collectivités locales doivent réserver 25 % de leur budget de développement local pour le confier à des «  comités communautaires citoyens  » (CCC). Les Où ce type de budgétisation donne-t-il collectivités locales présentent des demandes d’utili- de bons résultats ? sation du budget CCC pour réaliser de petits projets La ville brésilienne de Porto Alegre a lancé le d’amélioration des routes, des systèmes de drainage, premier processus d’établissement du budget d’approvisionnement en eau et d’assainissement, et municipal pleinement participatif en 1989. Jusqu’à elles s’engagent à effectuer une contribution monétaire 50 000  personnes participent chaque année à l’orca- représentant une fraction du coût du projet (par mento participativo (expression portugaise signifiant exemple 15 à 30 %). Au Népal, de nombreux projets 102 Finances municipales Encadré 3.3 Établissement participatif du budget à Porto Alegre Les processus de planification et de gestion que les investissements nécessaires au dévelop- à caractère participatif au niveau de la gouver- pement économique local ne soient pas jugés nance locale sont une condition nécessaire au aussi prioritaires qu’ils le devraient dans un pays succès des stratégies d’inclusion sociale qui font en développement et que l’attention portée aux une place essentielle à la réduction de la pauvreté. besoins pressants fasse parfois oublier l’impor- Dans cette perspective, l’expérience d’établis- tance de considérer les problèmes dans une sement participatif du budget (OP) menée au perspective à plus long terme. Brésil est à la fois intéressante et instructive. L’OP Il importe en outre de considérer le coût des s’est révélé être un instrument plus polyvalent et importantes ressources humaines et financières souple que l’on ne l’imaginait au départ. Il offre aux qui doivent être consacrées à la poursuite d’acti- groupes défavorisés et marginalisés une occasion vités efficaces de communication, d’organisation unique de participer aux affaires publiques locales et d’exécution. sans aller à l’encontre des pouvoirs statutaires Il ne fait toutefois aucun doute que l’OP des élus ou du pouvoir exécutif des autorités a contribué à modifier les relations entre les municipales. Les représentants publics et les citoyens et leur municipalité, chacune des parties chefs de file des collectivités locales s’accordent ayant appris à mieux comprendre les besoins, les à reconnaître que l’OP contribue à faire mieux contraintes et les rôles et responsabilités de l’autre comprendre le rôle et les fonctions des collec- partie. La possibilité de participer au processus de tivités locales, ce qui est une condition néces- décision concernant l’allocation des fonds publics saire à la poursuite d’un dialogue constructif, à la au titre des projets a favorisé une transformation coopération et aux partenariats. Les résultats du de la culture politique locale, jusqu’alors carac- processus de l’OP suscitent néanmoins quelques térisée par des tactiques conflictuelles et des préoccupations, qui tiennent notamment à la négociations politiques corrompues, au profit de possibilité que des fonds soient affectés à des débats constructifs et d’un engagement citoyen projets sociaux au détriment d’autres projets ; dans la gouvernance locale. Source : Serageldin et al. 2005. d’approvisionnement en eau sont proposés, financés • Il aboutit à des décisions de meilleure qualité et et exécutés par des collectivités locales de consomma- plus équitables. Les résidents sont les mieux placés teurs d’eau, le coût total du projet étant financé pour pour savoir ce dont ils ont besoin, et des ressources 50 % par des subventions de l’État, pour 20 % par une budgétaires sont réaffectées aux collectivités contribution monétaire des utilisateurs et pour environ locales qui en ont le plus besoin. 30 % par des emprunts. • Il forme des citoyens engagés et démocrates. Les membres de la collectivité, le personnel et les Quels sont les avantages d’une telle démarche ? responsables des administrations apprennent la Les élus, les organisations communautaires, les univer- démocratie en la pratiquant. Ils comprennent sitaires et les institutions internationales comme les mieux les questions politiques complexes et les Nations Unies et la Banque mondiale ont déclaré que besoins des collectivités locales. l’établissement participatif du budget était un modèle d’exercice des principes démocratiques. Pourquoi ? • Il forge des collectivités locales et renforce les organi- Leur assertion repose sur les éléments suivants : sations communautaires. Les membres de la collec- tivité apprennent à connaître leurs voisins et se • Il donne voix au chapitre aux membres des collec- sentent plus profondément attachés à leur ville. tivités locales. Les citoyens ont davantage voix au Les organisations locales peuvent réduire le temps chapitre, et peuvent prendre de réelles décisions. qu’elles consacrent à exposer les questions qu’elles Gestion financière des collectivités locales 103 souhaitent défendre et plus de temps à formuler et techniques applicables à la préparation d’un elles-mêmes des stratégies. Les assemblées budgé- budget d’investissement, notamment aux différentes taires permettent aux groupes d’établir des contacts techniques d’évaluation des projets d’investissement et d’attirer de nouveaux membres. et à leur pertinence dans le contexte municipal. Le  graphique  3.3 est une représentation visuelle • Il établit un lien entre les responsables politiques d’un budget type ; il revêt la forme présentée dans et leurs administrés. Les responsables politiques ce manuel. Contrairement aux volumineux budgets forgent des liens plus étroits avec leurs administrés. par poste, ce type de budget récapitulatif ou d’aperçu Les membres de la collectivité apprennent budgétaire sert de base à la prise de décisions par les à  connaître leurs élus et les membres des collecti- responsables, à  l’établissement de rapports financiers vités locales. et aux communications avec les parties prenantes, en particulier les citoyens. • Il oblige les administrations à rendre davantage compte de leurs actions et à accroître leur efficacité. Les recettes du budget municipal Les responsables locaux sont davantage responsabi- La préparation du budget est un processus itératif lisés lorsque les membres des collectivités décident dans le cadre duquel les avant-projets de budget et des dépenses durant des assemblées publiques. les estimations des coûts et des recettes sont transmis Il existe moins de possibilités de corruption, de entre les entités de rang inférieur et les entités de gaspillage ou de coûteuses réactions négatives rang supérieur, par exemple les directions et leurs du public. unités, ou entre les directions et le conseil municipal ou son comité budgétaire. Les échanges horizontaux et la coordination entre les services, par exemple les Techniques de préparation du budget services et les directions fonctionnelles, et la direction Les techniques et les pratiques de préparation du des finances sont également importants. Le volet budget consistent à appliquer les concepts et les « recettes du budget » est néanmoins le point de départ principes de l’établissement du budget général à la logique pour trois raisons (Lee et Johnson 1998) : formulation d’un budget municipal type. Cette section recense et examine les principales composantes d’un • Entités préparant le budget. La détermination budget municipal du côté des recettes et du côté des ressources qui pourraient être disponibles des dépenses. pour financer les crédits budgétaires aide les Cette section regroupe les différents concepts responsables de la préparation du budget à définir par le biais d’un exercice pratique d’établissement l’enveloppe maximale des dépenses sur la base d’un budget. Elle considère ensuite les concepts desquelles les entités peuvent établir leurs plans. Graphique 3.3 Structure type d’un budget Recettes Dépenses Dépenses de fonctionnement d’investissement fonctionnement Recettes courantes Traitements et salaires Budget de Recettes propres : taxes, transferts de droits et Exploitation et entretien redevances des administrations Paiements au titre des intérêts publiques, autres recettes Déficit reporté (le cas échéant) (loyers), excédent reporté Excédent d’exploitation Autofinancement Dépenses d'investissement Recettes d'investissement Budget Travaux de génie civil Cession de propriétés, Acquisition de propriétés, de terrains de terrains subventions prêts Amortissement de prêts 104 Finances municipales • Citoyens. Les citoyens se préoccupent généralement soumises à l’administration municipale. Cette dernière des impôts et craignent, lors de la préparation du prend les décisions ultimes en matière de revenus, budget, un alourdissement de ces derniers. compte tenu de leur faisabilité technique, économique, administrative et politique. • Responsables politiques. Les dirigeants politiques sont toujours conscients du fait que les initiatives Les dépenses du budget municipal prises dans le cadre de programmes entraînant Le bureau du budget informe dans le même temps des dépenses plus élevées et, par conséquent, un les directions (ou les directeurs des projets et des alourdissement des impôts, peuvent avoir des programmes) de l’ampleur de l’appui budgétaire sur répercussions négatives sur le plan politique. lequel ils pourront compter, et il les invite à soumettre Les recettes d’un budget municipal ont généra- leurs propositions de dépenses. Les différents postes de lement quatre composantes : 1) les ressources propres, dépenses de fonctionnement, notamment les dépenses 2)  les transferts fiscaux d’échelons supérieurs des au titre des salaires et les frais de bureau, sont estimés administrations publiques, 3) les impôts dont le sur la base des dépenses des périodes antérieures et produit est partagé, et 4) la dette ou les emprunts. de la période en cours. Le bureau du budget prend Les « recettes propres » recouvrent les différentes également en compte les variations escomptées des recettes d’origine fiscale et non fiscale que les indicateurs économiques généraux, notamment le municipalités peuvent recouvrer. Elles peuvent taux d’inflation, pour préparer ses estimations. Les comprendre les impôts fonciers, les impôts sur le plans et les informations établis et échangés à ce revenu, les impôts sur les ventes de détail et autres stade aident les services ainsi que le bureau du budget taxes, selon la manière dont les recettes nationales à  établir l’ordre de priorité de leurs programmes, de sont assignées (voir le chapitre  1). Les recettes leurs projets et de leurs dépenses. En règle générale, le d’origine non fiscale comprennent les redevances bureau du budget fournit à l’avance certaines directives et les droits, comme les droits qu’un vendeur de (par le biais de la circulaire budgétaire) concernant légumes doit acquitter pour pouvoir utiliser un espace les différentes hypothèses, tendances et priorités, ce du marché municipal, mais également les produits qui aide les directions et autres services à préparer de la vente ou de la location d’actifs. Les transferts leurs propositions de dépenses. Le bureau du budget fiscaux recouvrent les différents dons effectués par les examine ces propositions et les établit sous leur échelons supérieurs des administrations publiques aux forme définitive, souvent dans le cadre de négociations municipalités, à titre inconditionnel ou conditionnel. avec les directions respectives. Ces examens aident Les impôts dont le produit est partagé comprennent également le bureau du budget à planifier la gestion des ceux qui sont recouvrés à des échelons supérieurs dépenses (voir également le chapitre 5). des administrations publiques, mais dont une partie, Comme indiqué dans le contexte du processus de déterminée au moyen d’une formule, est versée aux préparation du budget, il est essentiel de collecter des collectivités locales. Les emprunts correspondent données sur les recettes et les dépenses effectives pour aux  prêts et à d’autres formes de créances assumées un ou deux exercices antérieurs, et de présenter des par les municipalités pour financer leurs dépenses estimations des recettes et des dépenses pour l’exercice (ce point est repris plus en détail au chapitre  5 et au à venir, qui prennent en compte l’évolution de la chapitre 7). situation et les mesures prises par l’exécutif. Le budget Au début du processus de préparation du budget, doit indiquer le volume des ressources qui seront le bureau du budget (ou la direction des finances ou disponibles, l’origine de ces ressources, et la manière des recettes) examine l’évolution des recettes au cours dont elles seront utilisées. des années antérieures pour estimer les ressources qui peuvent être levées. Il s’efforce aussi d’estimer la possi- bilité d’accroître le taux des impôts ou d’autres prélè- Établissement du budget d’investissement vements ou d’élargir la base d’imposition existante. des administrations municipales Le bureau du budget étudie également la possibilité L’établissement du budget d’investissement est un d’établir de nouvelles sources de revenus. Ces efforts, outil de planification des dépenses qui donne souvent qui ont un caractère essentiellement technique, ont lieu à la formulation d’un plan d’amélioration des pour objet de formuler des options pouvant être immobilisations et à la préparation d’un budget Gestion financière des collectivités locales 105 Tableau 3.4 Déroulement logique du processus d’établissement du budget d’investissement Phases Étapes Résultats Planification Mise à jour des inventaires et Inventaire des équipements, analyse de leur état et estimation des évaluation de l’état des actifs. dépenses d’entretien. Recensement des projets. Liste de projets associés d’estimation approximative de leur coût (plan d’amélioration des équipements). Évaluation des projets Établissement des coûts détaillés de construction et des coûts d’exploitation ultérieurs, estimation des revenus éventuels, comparaison avec les plans stratégiques et analyse des coûts- avantages pour établir l’ordre des priorités. Classement des projets Classement des projets au moyen des techniques d’établissement de budgets d’investissement. Budgétisation Financement Modalités de financement des projets devant être inclus dans le budget. Budget Inclusion des dépenses dans les propositions de budget des directions pertinentes, prise en compte dans l’enveloppe budgétaire de l’administration publique, inclusion des coûts d’exploitation du projet dans les prévisions budgétaires à long terme pour la période commençant à la date d’achèvement et à la mise en exploitation du projet. Exécution Passation des marchés Processus de sélection des entrepreneurs pour les projets. Suivi Examen de l’état d’avancement physique et financier des projets ; coordination des dépenses avec les flux de recettes. Audit Audit externe Examen a posteriori des écritures et des comptes financiers lors de l’achèvement du projet. d’investissement annuel. Le  plan d’amélioration des ou faire l’objet d’un document distinct. Il doit immobilisations est important parce que la passation comprendre des estimations du coût de tous les de marchés et de contrats, la conception, l’expansion projets d’infrastructure proposés, qui recouvrent ou la remise en état des immobilisations physiques à  la fois les coûts d’investissement et les répercus- exigent d’importantes dépenses dont le montant est sions des investissements en question sur le budget souvent supérieur à  l’enveloppe budgétaire annuelle. de fonctionnement (Mikesell 2011). La préparation Il est donc nécessaire d’établir des plans à long terme du budget d’investissement exige le classement par distincts pour s’assurer que les projets sont évalués de ordre de priorité des propositions de projets grâce manière systématique, aussi bien sous l’angle technique à l’emploi de techniques comme la période d’amortis- que financier, de manière à aider l’administration sement, la méthode de la valeur actuelle nette, le taux municipale à sélectionner une liste de projets faisables de rendement interne, où l’indice de rentabilité. Ces et réalisables au regard des capacités opérationnelles et techniques sont examinées en détail aux chapitres 4, financières de la municipalité. Le tableau 3.4 récapitule 5, et 6. le déroulement logique du processus de planification et d’établissement du budget d’investissement. La formu- lation du plan d’amélioration des immobilisations et Questions, pratiques et défis associés l’établissement du budget d’investissement ont un à l’établissement de budgets municipaux champ d’application et un calendrier différents, mais Bien que les principes de l’établissement du budget ils suivent tous deux, pour l’essentiel, la même logique, soient, dans l’ensemble, uniformes, la situation varie les mêmes processus et les mêmes techniques. sur le terrain. Les règles et pratiques de la formulation Le budget d’investissement peut constituer une du budget ne sont pas les mêmes d’un pays à un autre section du budget global (comme dans le graphique 3.3) et les principes de base, les questions et les défis qui 106 Finances municipales se posent peuvent être différents au sein même Budget établis à des fins politiques. Souvent, d’un pays. Nous faisons abstraction, dans le cadre dans les pays en développement, la présentation du de cette étude, des divergences entre les règles et budget est l’occasion pour le maire ou pour le conseil les procédures pour nous concentrer sur quelques municipal de faire preuve de démagogie politique. Le problèmes couramment rencontrés qui ont un document du budget municipal est de ce fait essen- impact sur les pratiques d’établissement du budget tiellement une liste de vœux pieux énumérant des des collectivités locales dans le monde entier. Cette programmes et des projets qui n’ont aucun lien avec section examine les difficultés auxquelles sont la réalité financière. Cela se produit lorsque l’adminis- confrontés les responsables des finances municipales, tration municipale n’est pas tenue de rendre compte en particulier dans les pays en développement, pour de ses actions aux citoyens et aux parties prenantes établir des budgets réalistes. et lorsque les échelons supérieurs de l’administration n’exercent pas réellement de contrôle budgétaire. En d’autres termes, lorsqu’il existe un cadre de respon- Exhaustivité sabilisation bien établi et lorsque l’administration L’un des principes fondamentaux sur lequel repose nationale impose des contraintes budgétaires rigou- l’établissement du budget municipal est que ce dernier reuses, les administrations municipales hésitent doit être exhaustif et couvrir tous les domaines (c’est- à  annoncer des plans et des projets grandioses sans à-dire chaque service ou fonction) et aspect (recettes, avoir vérifié qu’elles ont les ressources financières dépenses, impacts à court et long termes) des activités nécessaires pour les exécuter. de la municipalité. Toutefois, dans la plupart des Manque d’informations à jour. L’établissement pays en développement, les budgets municipaux ne des budgets locaux se heurte également à des difficultés couvrent que les recettes et les dépenses des fonctions lorsque les collectivités locales ne sont pas informées administratives de base, et ils font abstraction des à  l’avance du montant des transferts fiscaux qu’elles activités auxiliaires de la municipalité. Par exemple, le recevront de l’administration nationale. C’est le cas budget municipal n’inclut souvent pas les recettes et lorsque les relations budgétaires intergouvernementales les dépenses escomptées des entreprises municipales, sont lâches ou lorsque l’administration centrale ne telles qu’une compagnie des eaux organisée et gérée en s’estime pas obligée d’annoncer à l’avance les montants tant que société indépendante. des transferts et des droits qu’elle doit verser. Cela L’exhaustivité du budget peut également être compromet la capacité des collectivités locales à établir compromise par le degré de décentralisation et de des prévisions de leurs revenus et les oblige à procéder transfert des pouvoirs et des fonctions aux collectivités à des estimations basées sur des faits non étayés dans locales (voir le chapitre  1). Même lorsque les activités leurs documents budgétaires. sont décentralisées, et que les collectivités locales sont Budgétisation par reconduction. Les collecti- censées prendre la direction des activités de dévelop- vités locales n’emploient pas toujours des techniques pement local, les allocations budgétaires des ministères et des instruments adéquats pour préparer leurs centraux sont souvent destinées aux ministères d’exé- estimations budgétaires. Les directions ou les minis- cution et ne transitent pas par les budgets et les plans tères d’exécution et les responsables du budget procèdent souvent à l’établissement des projec- des collectivités locales. Cela crée souvent un problème tions des recettes et des dépenses en se contentant de fragmentation au niveau de la planification et de d’accroître les résultats obtenus durant l’exercice en l’exécution, et suscite fréquemment des tensions entre cours et en majorant chaque poste, par exemple, de les collectivités locales et les ministères d’exécution. 5 % à 10 %. Ce n’est pas un mauvais point de départ, car cette méthode permet au moins de prendre en compte Réalisme l’inflation, mais l’un de ses grands inconvénients Les budgets sont utiles dans la mesure où ils sont est que l’inflation peut avoir des impacts différents réalistes. Les quatre principales défaillances qui sur les recettes et les dépenses et sur les différents peuvent être observées à cet égard sont les distorsions postes y afférents. Pour être réalistes, les estimations à des fins politiques, le manque d’informations, la doivent être fondées sur une bonne compréhension budgétisation par reconduction et le gonflement de l’évolution future de la situation et des incertitudes des budgets. naturelles. Par exemple, il pourrait être réaliste de Gestion financière des collectivités locales 107 prévoir une augmentation de 20 % des recettes fiscales Suivi du budget si le conseil municipal a approuvé une augmentation La bonne exécution du budget dépend dans une large du taux d’imposition ou si l’assiette fiscale s’élargit sous mesure de la poursuite d’un suivi attentif de ce dernier l’effet de la croissance dynamique du logement. par les hauts responsables de l’exécutif (notamment le maire ou l’administrateur municipal) et par le conseil Carences de l’exécution du budget municipal. Toutefois, en particulier dans les grandes villes, les budgets font intervenir des ressources Les carences les plus communes observées dans financières à hauteur de centaines de millions ainsi le cadre de l’exécution du budget tiennent aux que des plans et des projets dans toute une gamme de disparités entre le contenu du document du budget secteurs. Les systèmes d’information de gestion, qui et les décisions relatives aux dépenses quotidiennes. sont examinés dans cette section, sont des instruments Ces disparités se manifestent par : a) des dépenses utiles pour suivre l’exécution du budget, détecter excédentaires d’un montant considérable pour rapidement les carences et prendre des mesures pour certains postes en l’absence de toute discussion ou y remédier. d’approbation à un niveau supérieur ; b) des retards dans l’exécution du budget dus au retard avec lequel Systèmes d’information de gestion l’administration centrale effectue ses transferts ; c) le Les systèmes d’information de gestion (SIG) font manque de séparation entre les postes de recettes et intervenir trois ressources essentielles : les ressources les postes de dépenses ; d) la publication d’un budget humaines, les technologies et les informations. Ils rectificatif à la fin de l’exercice comprenant des diffèrent des autres systèmes, notamment des systèmes changements considérables par rapport au budget de comptabilité ou de passation des marchés, parce initial ; et e)  l’existence d’un déficit considérable qu’ils servent à analyser les activités dans l’optique de à la clôture de l’exercice, alors que le budget était la prise de décision par les administrateurs. Les SIG aident les autorités municipales à tirer le maximum de censé être en équilibre ou excédentaire. Ces résultats leurs investissements dans les ressources humaines, tiennent tous à l’insuffisance des contrôles et de la les équipements et matériels et les processus opéra- discipline budgétaire dans la municipalité. tionnels. Toutes les collectivités  locales utilisent des Dans les pays en développement, l’administration systèmes d’information aux différents niveaux de centrale approuve souvent les subventions de dévelop- fonctionnement pour collecter, traiter et stocker les pement à un stade très précoce de l’exercice, et non données ; un SIG permet de procéder à ces opéra- l’année précédente. Les projets de développement tions en temps voulu, de manière systématique et commencent généralement au milieu ou au troisième exhaustive. Les données du SIG sont regroupées et trimestre de l’exercice. Les fonds de développement diffusées sous la forme requise par les administrateurs ne sont, par conséquent, pas dépensés à la fin de municipaux pour s’acquitter de leurs fonctions. l’exercice ce qui cause un excédent important, mais L’acronyme «  SIG  » peut évoquer l’image d’ordi- artificiel, du budget de clôture. Ce résultat prête nateurs perfectionnés et d’analystes hautement particulièrement à confusion lorsqu’il n’existe pas qualifiés traitant de vastes quantités de données et de distinction nette entre les dépenses de fonction- produisant des feuilles de calcul et des graphiques nement et les dépenses de développement. Très compliqués. Bien que les systèmes d’information de gestion puissent être effectivement très complexes, souvent, les carences des systèmes de passation des ils peuvent aussi être très simples et appuyer un marchés et de gestion de trésorerie débouchent sur processus de prise de décision efficiente et efficace. des dépassements de dépenses ou des retards dans Par exemple, les autorités municipales peuvent utiliser l’exécution du budget et, en fin de compte, empêchent un SIG pour suivre le profil de leurs recettes et de les collectivités locales d’exécuter leur budget de leurs dépenses. L’analyse des recettes collectées peut manière efficace et en temps opportun. Les conseils montrer que les montants recouvrés au titre de l’impôt sont fréquemment obligés de modifier leur budget foncier sont plus élevés dans certains quartiers de la et d’approuver un budget supplémentaire durant ville que dans d’autres. Les responsables municipaux l’exercice, ce qui compromet le processus budgétaire peuvent alors décider de mener une enquête pour ainsi que les fonctions de planification et de contrôle. déterminer les raisons de ces disparités et redistribuer 108 Finances municipales leurs ressources pour aider les quartiers affichant des • Des écarts défavorables se produisent lorsque les résultats peu satisfaisants. Il existe des techniques résultats obtenus ne sont pas aussi satisfaisants que simples, faciles à appliquer, qui fournissent des infor- les résultats inscrits au budget ou prévus (D). Les mations utiles sur l’efficacité de l’exécution du budget. coûts sont plus élevés ou les recettes sont moins (Le chapitre 8 présente une analyse détaillée de l’éva- élevées que prévu. luation de la performance.) L’analyse des écarts est un outil qui permet d’évaluer les écarts entre les recettes et les dépenses. Écarts entre les plans et les résultats budgétaires Elle permet de déterminer si l’administration L’analyse des écarts entre les plans et les résultats fonctionne dans les limites des ressources autorisées. budgétaires est un outil simple, utilisé de longue date, Un écart, positif ou négatif, exige souvent des pour assurer le suivi du budget. Il n’est souvent pas explications. Il est donc important d’analyser et possible d’établir un budget parfait parce que certains de comprendre les causes des écarts observés et événements sont imprévisibles. Toutefois, un budget de prendre des mesures pour y  remédier. Il n’est bien conçu et réaliste, basé sur la situation financière toutefois pas nécessaire d’enquêter sur tous les réelle, actuelle et passée, peut être le meilleur guide écarts. Par exemple, un écart de seulement 1 % au pour une gestion financière efficace. Par exemple, des niveau des dépenses peut être considéré normal. incertitudes ou une évolution inattendue de la situation Un écart de 10 % ou plus des dépenses indique financière, comme une augmentation du chômage probablement une anomalie et mérite un examen due à un ralentissement de l’activité économique, plus approfondi. Une analyse des écarts en bonne et ou des dégâts importants causés à une usine de due forme doit donner lieu à : a) l’analyse des écarts, traitement de l’eau par suite de graves intempéries, b)  la détermination de leurs causes, et c) l’adoption peuvent provoquer des diminutions des recettes et des mesures nécessaires pour y remédier. une augmentation parallèle des dépenses. Cela créera Des écarts peuvent apparaître pour de nombreuses des disparités entre les montants inscrits au budget raisons, par exemple une modification des volumes de et les montants effectifs, auxquelles il importera de financement due à l’inflation, l’évolution démogra- prêter une attention particulière lors de la révision du phique ou les décisions et les politiques de finan- budget et de sa mise au point. Les écarts qui ne sont cement de l’État. L’évolution du coût des services, de pas imputables à des événements imprévus doivent la main-d’œuvre ou des matériaux peut également toutefois être réduits dans toute la mesure du possible. provoquer des écarts au niveau des budgets. Deux catégories d’écarts existent, l’une favorable, Le tableau  3.5 donne un exemple de calcul des écarts enregistrés pour des postes de dépenses l’autre défavorable : d’une compagnie des eaux. Il indique l’existence • Des écarts favorables se produisent lorsque les d’un écart total considérable de 35 % auquel il résultats obtenus sont supérieurs aux montants importe de prêter attention et de remédier. Il faut, inscrits au budget ou prévus (F). Les coûts sont à cette fin, commencer par procéder à un examen moins élevés ou les recettes sont plus élevées approfondi de chaque poste de coût. Nous pourrions que prévu. ainsi, par exemple, constater que l’augmentation du Tableau 3.5 Exemples de disparités entre les dépenses inscrites au budget et les dépenses effectives d’une compagnie des eaux Poste de dépenses Budget (USD) Résultats (USD) Écart (USD) Écart (%) Coût de l’approvisionnement en eau 140 000 USD 190 000 50 000 D 36 Coût de la collecte des droits et redevances 28 000 39 000 11 000 D 39 Frais administratifs 60 000 85 000 25 000 D 42 Autres frais 12 000 10 500 −1 500 F −13 Total 240 000 USD 324 500 84 500 D 35 Note : D = écart défavorable; F = écart favorable. Gestion financière des collectivités locales 109 coût de l’approvisionnement en eau est due à une des compétences et un jugement professionnel plus augmentation des tarifs de l’énergie, sur lesquels complexes. La tenue des livres comptables est le l’administration municipale n’a aucun contrôle. Dans processus d’enregistrement des opérations et d’autres le même temps, le coût du recouvrement des droits faits, manuellement ou à l’aide d’ordinateurs. Elle est et redevances a augmenté de 11 000 dollars, ce qui ne essentielle à la comptabilité, mais elle ne constitue que serait justifié que si les montants recouvrés avaient la partie administrative du processus comptable. augmenté dans une plus large mesure. Types de comptabilité Comptabilité Bien que la comptabilité puisse sembler constituer un domaine unique, il existe en fait différentes catégories Cette section examine les concepts et les principes de comptabilité qui jouent, chacune, un rôle spécifique comptables de base, en brossant un tableau général dans la gestion financière des organisations. Les de ce domaine. Elle vise à expliquer aux lecteurs le principaux types de comptabilité sont la comptabilité rôle de la comptabilité en tant que base de documen- financière, la comptabilité des coûts de revient, la tation, de classement et d’organisation systématique comptabilité de gestion et la comptabilité publique ou des informations financières. Cette section récapitule la comptabilité d’entreprise. également brièvement les différents types de compta- bilité et leurs rapports avec les activités d’audit et les • La comptabilité financière fournit des infor- différentes normes comptables. mations aux administrateurs et aux parties prenantes extérieures, notamment le conseil municipal, les actionnaires ou les citoyens, sur les Concepts et terminologie comptables recettes, les dépenses, les actifs et les passifs de la Rôle de la comptabilité dans la gestion des organisations. municipalité. En d’autres termes, la comptabilité Les systèmes de comptabilité servent à fournir des financière a pour objet de présenter les opérations informations complètes, à jour et exactes sur les financières et la situation financière de la munici- recettes, les dépenses, les actifs et les passifs. Au niveau palité sur une base mensuelle, trimestrielle et à la d’une collectivité locale, les écritures comptables clôture de l’exercice. fournissent des informations sur l’imposition des contribuables et les montants reçus au titre des • La comptabilité des coûts de revient fournit des cotisations fiscales, les salaires et les traitements informations aux administrateurs sur le coût des versés aux employés et les règlements effectués aux opérations et elle les aide à mesurer et à maîtriser fournisseurs et aux entrepreneurs au titre de biens, les coûts de fonctions ou de services particuliers. de travaux et de services. Les systèmes comptables La comptabilité des coûts de revient est une fournissent également des informations aux fonction interne et elle produit des informations administrateurs et aux parties prenantes extérieures concernant le coût antérieur des opérations sur les ressources financières, l’efficacité de la gestion et leur efficacité. Bien qu’elle utilise des financière de l’organisation et sa situation financière informations provenant des écritures financières, durant l’exercice et à la clôture de ce dernier (Lee et elle suit des méthodes et des processus différents. Johnson 1998). • La comptabilité de gestion est un produit dérivé Différence entre comptabilité et tenue des livres de la comptabilité des coûts de revient dans le comptables. Les expressions «  tenue des livres cadre de laquelle les données et les informations comptables  » et «  comptabilité  » sont souvent consi- générées par la comptabilité des coûts de revient dérées, à tort, avoir la même signification. La compta- sont converties en rapports préparés pour aider bilité a pour objet de déterminer comment décrire les administrateurs à prendre des décisions  ; les opérations et les faits dans les rapports financiers. ces rapports sont établis au moyen de diverses Elle vise également à concevoir des systèmes de tenue techniques d’analyse et de présentation. des comptes permettant de faciliter la production de rapports utiles et de contrôler les opérations de • La comptabilité publique et la comptabilité l’organisation. La comptabilité a donc un champ plus d’entreprise reposent sur des principes de base vaste que la tenue des livres comptables, et elle exige similaires. Elles diffèrent l’une de l’autre par 110 Finances municipales Encadré 3.4 Exemples de crédits, de dotations et d’engagements Exemple de crédit. L ’Environment Protection programmes d’alimentation scolaire, d’activités Agency fédérale a approuvé une subvention extrascolaires ou de programmes durant l’été, de 200 000 dollars en faveur du service chargé etc. La circonscription détermine le montant de l’enlèvement de déchets spéciaux d’une des dépenses par élève, qui sert d’indicateur. municipalité. Cette subvention est un crédit Les établissements scolaires sont alors classés accordé à une fin particulière, pour permettre par degré de pauvreté. Par exemple, si l’école A au service en question d’aider la municipalité compte 75 % d’élèves défavorisés, elle reçoit une à procéder à un nettoyage d’urgence de son dotation égale à 1,4 fois le montant des dépenses dépôt des déchets dangereux. par élève ; l’école B, dont 35 % des élèves vivent dans la pauvreté, reçoit un montant égal à 1,25 fois Exemple de dotation. En général, dans le le montant des dépenses par élève, etc. système de l’enseignement, les fonds accordés Exemple d’engagement. Aux États-Unis, l’admi- aux établissements scolaires ne peuvent pas être uniquement attribués sur la base des besoins nistration centrale ou les organismes fédéraux scolaires, car le degré de pauvreté constitue un engagent des fonds au titre de projets importants. facteur déterminant. Les « dotations » visent Par exemple, le ministère des Transports des à aider les enfants défavorisés à obtenir de bons États-Unis a accepté de financer un projet de pont résultats scolaires en les faisant bénéficier de dans le District of Columbia (ville de Washington). suite de certaines pratiques comptables parti- Crédits. Un crédit représente le montant total de culières adaptées à la comptabilité des organi- ressources qu’un service de l’administration publique sations publiques. L’une des différences les peut dépenser pendant l’exercice. Les autorisations plus évidentes est que les collectivités locales de dépenses émanant des autorités législatives (par des pays en développement emploient un système exemple le conseil municipal) dépendent à la fois de comptabilité en partie simple sur la base du système budgétaire et de la nature de la dépense. encaissements-décaissements. La vaste majorité Les autorisations qui permettent aux directions ou des entités commerciales emploient, en revanche, aux services de l’administration de contracter des un système de comptabilité en partie double sur la obligations et d’effectuer des paiements au moyen des base des droits constatés. La comptabilité publique ressources publiques sont généralement accordées est, par ailleurs, basée sur le processus du budget sous forme de crédits, auxquels doivent correspondre annuel et, par conséquent, les dotations, les les dépenses et au regard desquels ces dernières crédits budgétaires et les engagements revêtent doivent être présentées dans le relevé des encaisse- une grande importance. ments et des décaissements. La réception d’un crédit n’est enregistrée qu’au niveau de la direction. Principaux termes et expressions utilisés Dotation. La dotation est un processus d’exé- en comptabilité publique cution budgétaire ayant pour objet d’allouer des La comptabilité publique comporte trois éléments fonds au niveau des programmes ; elle représente essentiels : les dotations, les crédits et les engagements. un pourcentage d’un crédit affecté à un organisme Nous expliquerons rapidement ces trois termes ou à un bureau déterminé. La réception d’une parce qu’ils ne cessent de revenir dans l’examen de la dotation est généralement enregistrée aux niveaux gestion financière des municipalités, mais une analyse intermédiaires et à celui des activités. approfondie de la question n’a pas sa place dans ce Engagements. Les engagements ou obligations, chapitre. Il est toutefois important de connaître les également qualifiés de « charges » sont des promesses définitions de ces termes et ce qu’ils impliquent pour juridiques d’octroi de financements. En termes le processus de budgétisation. L’encadré  3.4 présente généraux, un engagement est contracté lorsqu’un ordre certains exemples concrets de leur emploi. d’achat est passé ou un contrat est signé, qui implique Gestion financière des collectivités locales 111 que des fournitures seront livrées ou des services opérations financières et, par conséquent, d’assurer seront rendus et qu’une facture devra être réglée à une la comparabilité des rapports financiers. Bien que date ultérieure. L’engagement est enregistré à hauteur les principes de base de la comptabilité soient du montant de l’obligation pour un exercice. universels, leur application par les organisations du Comptabilité budgétaire ou comptabilité d’affec- secteur public et du secteur privé et dans certains tation. La comptabilité budgétaire ou comptabilité contextes commerciaux particuliers est déterminée d’affectation consiste à suivre et à enregistrer les opéra- par les normes comptables. Ces normes sont généra- tions concernant les crédits budgétaires et leur emploi. lement fixées au niveau national, par des organismes Elle doit couvrir les crédits, leur répartition, toute de normalisation, par le ministère des Finances ou augmentation ou diminution du montant des crédits, par le bureau du vérificateur général des comptes des engagements ou des obligations, les dépenses au dans les pays en développement. Aux États-Unis, le stade de la vérification ou au stade de la livraison, et Government Accounting Standards Board (GASB) les paiements. La comptabilité budgétaire n’est qu’un établit les normes de la comptabilité publique, tandis élément du système de comptabilité publique, mais que le Financial Accounting Standards Board (FASB) il est peut-être le plus important pour la formulation définit les normes de la comptabilité privée. À l’échelle des politiques et pour la supervision de l’exécution mondiale, le Conseil des normes comptables interna- du budget. tionales (IASB) définit les normes internationales de Comptabilité des engagements ou des obligations. présentation de l’information financière. De même, les Ce type de comptabilité est essentiel à la maîtrise de normes comptables internationales du secteur public l’exécution du budget. La plupart des pays développés (IPSAS) sont publiées par le conseil de l’IPSAS, qui fait tiennent des registres de leurs opérations à chaque partie de la Fédération internationale des comptables étape du cycle des dépenses, ou du moins au stade de (IFAC) (www.ifac.org). L’encadré 3.5 présente un bref l’obligation et au stade du paiement. La comptabilité rappel de l’histoire de la comptabilité. des engagements ou des obligations sert de base aux Relation entre comptabilité et audit. L’audit est révisions du budget. Les décisions d’accroître ou de un processus de vérification indépendante des réduire les crédits budgétaires et la préparation des processus et des états financiers. Les activités d’audit plans de trésorerie doivent prendre en compte les commencent par conséquent une fois que les comptes engagements déjà contractés. ont été préparés et finalisés. Un audit peut être interne ou externe ; le vérificateur peut être une personne Normes comptables et organismes opérant à l’intérieur de l’organisation (indépen- de normalisation damment des entités qui établissent les rapports Les normes comptables permettent aux comptables financiers) ou une entité extérieure, généralement de suivre une démarche commune pour traiter les un cabinet d’audit privé ou public central. Un audit Encadré 3.5 La comptabilité replacée dans une perspective historique Les premiers comptables jamais recensés a fait son apparition en Italie. Luca Pacioli, qui étaient employés pour les autorités religieuses est le premier à avoir codifié cette méthode, dans l’ancienne Mésopotamie (l’Iraq actuel) pour était un frère franciscain. La comptabilité en s’assurer que les membres de la population partie double repose sur le principe que toutes versaient bien leurs impôts (sous forme d’ovins les opérations comportent deux aspects — un et de produits agricoles) au temple. Pour pouvoir crédit et un débit — et que, lorsque les comptes suivre qui devait quoi, il leur fallait émettre des sont bien tenus, la somme des débits est reçus et établir des avoirs, et ils ont ainsi acciden- toujours égale à la somme des crédits. Pour tellement inventé l’écriture. certains, cette égalité est esthétique et pourrait Des milliers d’années plus tard, vers la fin même être d’inspiration divine. du Moyen Âge, la comptabilité en partie double Source : http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/1/hi/magazine/8552220.stm. 112 Finances municipales a principalement pour objet d’assurer les parties des états financiers est, en effet, liée à la fiabilité des prenantes de la crédibilité des états financiers d’une informations qu’ils présentent. organisation. L’organisation prépare ses états finan- • Principe des coûts. Ce principe exige que les ciers annuels sur la base des informations contenues informations consignées dans les états financiers dans ses relevés comptables. L’audit extérieur consiste soient basées sur les coûts encourus dans le à vérifier ces informations de manière indépendante. cadre des opérations, dans le droit fil du principe L’auditeur exprime une opinion indiquant si les états d’objectivité. financiers décrivent de manière exacte et juste les affaires financières de l’organisation. • Principe de la continuité des activités. Ce principe exige que les comptables préparent les états financiers en partant de l’hypothèse que l’entre- Principes et pratiques comptables prise va poursuivre ses activités. Ce principe Cette section décrit plus en détail les principes n’est guère pertinent dans le cas des collectivités fondamentaux de la comptabilité et sert de base locales puisque ces dernières sont censées avoir à  la suite de l’analyse consacrée à ce domaine. Elle une existence indéfinie. Toutefois, certaines des a pour objet d’aider le lecteur à comprendre les entreprises que les collectivités locales peuvent éléments constitutifs de la comptabilité des opérations constituer (par exemple une compagnie des eaux financières. De simples exemples numériques sont locales) peuvent faire faillite et fermer leurs portes. présentés dans le but d’illustrer la théorie, et des exercices sont proposés pour vérifier que les principes Pratiques comptables examinés sont bien compris. Cette section présente les pratiques de tenue des La comptabilité repose sur quelques principes écritures comptables, le plan comptable et les différents fondamentaux : livres de comptes, la comptabilité informatique et la préparation de la balance de vérification. Elle examine • Le principe de l’entité commerciale. Ce principe les formats ou modèles types de livres comptables exige que les comptes de toute organisation soient fondamentaux comme le journal comptable, le grand tenus séparément et indépendamment de ceux livre comptable et le livre de caisse, et elle récapitule de ses propriétaires. Il exige également qu’une les bons principes de tenue des écritures comptables. collectivité locale tienne des comptes distincts pour Elle a pour objet d’aider le lecteur à comprendre chaque entité qu’elle peut contrôler. En effet, les l’organisation des informations comptables dans le décisions que l’entité pourrait prendre reposent sur plan comptable, et le rapprochement des écritures des informations différentes pour chaque entité. comptables par l’intermédiaire de la balance de vérifi- cation jusqu’à la clôture de l’exercice. Enfin, elle • Principe d’objectivité. Ce principe exige que les présente une brève analyse pour illustrer le rôle des informations consignées dans les états financiers technologies de l’information dans l’enregistrement et s’appuient sur des pièces justificatives (factures, la compilation des informations comptables, en faisant reçus, etc.) et non pas seulement sur l’imagination référence aux logiciels de comptabilité courants ainsi ou sur l’opinion personnelle d’un individu. L’utilité qu’aux systèmes intégrés de gestion de l’information. Tableau 3.6 Exemple de journal comptable (monnaie indéterminée) Montant Montant # Date Bon n° Description au débit au crédit 1 3/8/2012 1529 M. Brown, règlement de l’impôt foncier 400 2 5/8/2012 37245 M. Green, règlement de la facture d’eau 125 3 6/5/2012 525 Facture d’électricité (éclairage municipal) 1 325 4 5/8/2012 6473 Mme Watt, règlement de la location 250 5 7/8/2012 1530 M. Moron, règlement de l’impôt foncier 820 Gestion financière des collectivités locales 113 Entrées. Quel que soit le type d’organisation dans un compte est le solde du compte. En d’autres ou le type d’opération financière considéré, les termes, le compte a un solde débiteur lorsque la somme comptes sont tenus dans une série de livres appelés des débits est supérieure à la somme des crédits, et il «  journaux  » et «  grands livres  ». Les journaux sont a un solde créditeur lorsque la somme des crédits est les livres dans lesquels sont enregistrées les écritures supérieure à la somme des débits. Le graphique  3.4 initiales, et les grands livres sont les livres dans présente les comptes après que M.  Moron a acquitté lesquels sont reportées les écritures finales. Les opéra- la  moitié du montant annuel qu’il doit au titre de tions sont initialement enregistrées dans un journal l’impôt foncier. lorsqu’elles ont lieu, puis elles sont enregistrées dans les comptes pertinents des grands livres. Le tableau 3.6 est un instantané d’un journal dans lequel Comptabilité en partie simple et comptabilité des opérations sont entrées par ordre chronologique en partie double à partir des pièces justificatives originales. Les systèmes de comptabilité en partie simple Les comptables utilisant des systèmes manuels enregistrent les opérations les unes après les autres, peuvent devoir entrer la même écriture à plusieurs par ordre chronologique, dans un journal ou dans reprises — une première fois dans le journal, et un livre de caisse simple. Les petites organisations et certaines collectivités locales utilisent un système ensuite dans différents grands livres. Les systèmes de comptabilité en partie simple. Au lieu d’utiliser informatiques permettent de n’entrer cette infor- des systèmes de comptabilité modernes, elles n’enre- mation qu’une seule fois, car le programme informa- gistrent qu’un seul aspect de leurs opérations dans tique génère automatiquement les entrées requises les livres de comptes. Elles peuvent également tenir dans tous les comptes pertinents. des écritures distinctes pour certaines opérations, par Comptabilité en partie double. Lorsqu’une compta- exemple la liste des arriérés ou des sommes à recevoir, bilité en partie double est utilisée, les augmentations des sommes à payer, ou encore des écritures relatives sont enregistrées d’un côté du compte et les diminu- aux actifs (voir le chapitre  6). Ces écritures ne sont tions de l’autre côté, ce qui permet de déterminer toutefois pas intégrées dans les états financiers et, aisément le solde du compte. Le solde d’un compte dans le meilleur des cas, sont jointes dans des postes d’actif est égal au montant de l’actif détenu par le pour mémoire aux rapports financiers. Le système propriétaire de l’entité à la date à laquelle le solde est de comptabilité en partie simple ne brosse par consé- calculé. Le solde d’un compte de passif est le montant quent pas un tableau exhaustif des affaires financières dû par l’entité à la date du calcul du solde. de l’entité et n’est donc pas la méthode de comptabilité Dans la comptabilité en partie double, le côté gauche privilégiée. Rappelons ici que nous avons expliqué est considéré être le côté du débit, Dt en abrégé, et que toute opération financière comporte essentiel- le côté droit celui du crédit, Ct en abrégé. Lorsque les lement deux éléments — l’élément de débit et l’élément montants sont enregistrés dans la partie gauche d’un de crédit. Les systèmes de comptabilité modernes compte, ils sont qualifiés de débits, et le compte est prennent en compte ces deux éléments, comme débité. Lorsque les montants sont enregistrés dans la dans l’exemple du tableau  3.6, et enregistrent chaque partie droite du compte, ils sont qualifiés de crédits, et le opération en passant une écriture dans au moins deux compte est crédité. La différence entre le montant total grands livres distincts. Ce processus est qualifié de des débits et le montant total des crédits enregistrés système de comptabilité en partie double. Graphique 3.4 Exemple de comptabilité Principes et procédures de la comptabilité en partie double en partie double Dt Impôt foncier Ct La comptabilité en partie double, également qualifiée de système de tenue des comptes à double entrée, est USD 1 640 un système dans le cadre duquel chaque opération comporte deux aspects fondamentaux, la réception d’un avantage, et la fourniture d’un avantage. Ces USD 820 deux aspects sont enregistrés dans la même série de livres. En comptabilité, la personne qui reçoit est un 114 Finances municipales Tableau 3.7 Bilan d’une agence de logements Actifs Passifs et capitaux propres Encaisses USD 5 600 Passifs Sommes à recevoir USD 4 200 Bons à payer USD 10 000 Stocks USD 9 000 Sommes à payer USD 20 000 Passifs totaux USD 30 000 Immobilisations Capitaux propres Bâtiments et matériels USD 7 000 Capital USD 7 000 Terrains USD 12 000 Bénéfices mis en réserve USD 800 Capitaux propres totaux USD 7 800 Total USD 37 800 Total USD 37 800 débiteur, et l’opération est enregistrée en tant que Journal. Livre dans lequel toutes les opérations sont débit dans un compte particulier (dt). La personne qui enregistrées initialement, au moyen d’écritures portées donne est un créancier, et l’opération est enregistrée au débit et au crédit. en tant que crédit dans un autre compte (ct). Dans le Grand livre comptable. Compte tenu dans le cadre système en partie double, chaque débit doit avoir un d’un deuxième processus, dans lequel les écritures crédit correspondant, et inversement, et le montant portées au journal sont enregistrées dans ce compte total des écritures passées en débit doit être égal au appelé grand livre comptable. Dans le grand livre, tous montant total des écritures passées en crédit. Pour les comptes sont classés et tenus séparément. Chaque déterminer les comptes qui doivent être débités et grand livre (compte) a deux côtés identiques — un côté ceux qui doivent être crédités, il faut utiliser l’équation gauche (débit) et un côté droit (crédit), et toutes les comptable suivante : opérations se rapportant à ce compte sont enregistrées de manière chronologique. Actifs = Passifs + Capitaux propres. Balance de vérification. Cette balance fait l’objet du Les composantes de l’équation comptable peuvent troisième processus, dans le cadre duquel l’exactitude être récapitulées dans le bilan. Le tableau  3.7 est un arithmétique du livre de compte, à un moment donné, bilan simple d’une entité de gestion de logements est vérifiée au moyen d’une balance de vérification. indépendante opérant dans le cadre d’une munici- Elle constitue un relevé comptable informel qui palité. En pratique, toutefois, les bilans des organisa- énumère les soldes des comptes du grand livre et tions des collectivités locales sont plus complexes que compare le solde débiteur total au solde créditeur total. celui qui est présenté ici. Clôture de l’exercice. Dans le cadre du processus Conformément au principe fondamental du final, les résultats des activités menées pendant tout système de la comptabilité en partie double, il est l’exercice sont déterminés par le biais des comptes  — nécessaire d’analyser les deux variations engen- le « relevé des encaissements et des décaissements  » drées par une opération commerciale et d’enre- (appelé «  compte de résultat  » en comptabilité gistrer correctement ces dernières dans les livres de commerciale) et un bilan ; ces comptes sont décrits comptes. Pour que les comptes restent équilibrés, il en détail dans la section consacrée aux rapports faut qu’une modification apportée au débit (dt) d’un financiers. ou de plusieurs comptes ait pour contrepartie une modification du crédit (ct) d’un ou de plusieurs autres Exemple de tenue de comptes par le système de comptes. Il s’ensuit qu’après une série d’opérations, la comptabilité en partie double somme de tous les comptes ayant un solde débiteur Prenons quelques exemples pour illustrer la manière doit être égale à la somme de tous les comptes ayant dont les opérations commerciales sont enregistrées un solde créditeur. au moyen du système de comptabilité en partie Les principaux termes et expressions utilisées en double dans des comptes de débit et de crédit (voir les comptabilité en partie double sont définis ci-après : tableaux 3.8 à 3.12). Gestion financière des collectivités locales 115 Tableau 3.8 Achat de machines et équipements Exemple 1  : la Compagnie municipale achète des Entrée du grand livre Débit Crédit machines et des équipements pour un montant de 7 000 dollars qu’elle règle en espèces. Matériels et équipements USD 7 000 Analyse de l’opération : augmentation des actifs Encaisses USD 7 000 (matériels et équipements) de 7 000 dollars et diminution des actifs (liquidités) de 7 000 dollars. Exemple 2 : la compagnie emprunte 15 000 dollars Tableau 3.9 Emprunts auprès d’une banque. Entrée du grand livre Débit Crédit Analyse de l’opération  : augmentation des actifs Encaisses USD 15 000 (liquidités) de 15 000  dollars, et augmentation des passifs (sommes à payer, c’est-à-dire emprunts) de Emprunt USD 15 000 15 000 dollars. Exemple 3 : la compagnie règle une facture de Tableau 3.10 Règlement d’une facture 1 000 dollars par chèque au titre des services de réseaux. de service de réseau Analyse de l’opération : augmentation des dépenses de 1 000 dollars et diminution des actifs (liquidités) Entrée du grand livre Débit Crédit de 1 000 dollars. Décaissements USD 1 000 Exemple 4 : la compagnie tire de ses ventes des (services de réseau) recettes d’un montant de 12 000  dollars  ; 60  % de ses Encaisses USD 1 000 recettes sont obtenus sous forme de liquidités et 40 % sous forme de crédit. Analyse de l’opération  : augmentation des revenus Tableau 3.11 Ventes de biens (ventes) de 12 000  dollars, augmentation des actifs Entrée du grand livre Débit Crédit (liquidités) de 7 200  dollars (12 000  dollars x 60 %), Encaisses USD 7 200 et augmentation des actifs (sommes à recevoir) de 4 800 dollars. Sommes à recevoir USD 4 800 Exemple 5  : un partenaire investit 20 000  dollars Recettes (ventes) USD 12 000 dans la compagnie. Analyse de l’opération  : augmentation des actifs Tableau 3.12 Capitaux reçus (liquidités) de 20 000  dollars ; augmentation des Entrée du grand livre Débit Crédit capitaux propres du propriétaire de 20 000 dollars. Encaisses USD 20 000 Le plan comptable Capitaux propres USD 20 000 Le plan comptable est, fondamentalement, un système de numéros d’identification attribués à chaque compte pour identifier les différents domaines fonctionnels Tableau 3.13 Plan comptable Comptes Numéros Exemples de comptes d’actifs { 101 Encaisses (disponibilités) 105 Comptes bancaires 150 Bâtiments 1501 Immeubles de bureau Actifs 100-199 1502 Bâtiments scolaires 151 Amortissement cumulé Passifs 200-299 160 Véhicules et matériels Recettes 300-399 170 Investissements et valeurs mobilières Dépenses d’exploitation 400-499 190 Autres actifs 116 Finances municipales ou segments de la collectivité locale. Le plan comptable que lorsque des fonds sont versés par une partie à une des collectivités locales est souvent régi par les entités autre partie : administratives opérant à un échelon plus élevé et • Les revenus ne sont enregistrés que lorsque les est promulgué par une loi ou des ordonnances, par fonds (liquidités ou chèques) ou les recettes sont exemple, par le ministère des Finances ou le bureau effectivement reçus. Les montants inscrits sur les du vérificateur général. Parce que la numérotation est relevés d’imposition émis ne sont, par conséquent, ordonnée, les collectivités locales sont autorisées, et pas enregistrés en tant que revenus, car seuls les même encouragées, à établir des sous-comptes dotés montants effectivement payés et reçus sous forme de numéros plus longs pour présenter les informa- de liquidités ou versés dans le compte bancaire de tions à un niveau plus détaillé dans le cadre du plan la municipalité le sont. comptable réglementé. Le plan comptable d’une petite municipalité peut • Les dépenses ne sont enregistrées que lorsqu’elles être très simple. La partie gauche du tableau  3.13 sont effectivement réglées. Par exemple, une facture décrit la structure générale des principaux comptes ; d’électricité reçue n’est pas enregistrée en tant que la partie droite indique la structure de la numérotation dépense jusqu’à ce qu’elle ait été effectivement des différents comptes et sous-comptes. Le numéro de réglée à la compagnie d’électricité. compte est d’autant plus long que le sous-compte est de rang inférieur. Les utilisateurs comme les collecti- Comptabilité sur la base des droits constatés. Dans vités locales peuvent donc ajouter des chiffres à la fin le système de la comptabilité sur la base des droits de certains numéros de compte pour pouvoir isoler constatés, les opérations sont comptabilisées en plus précisément certaines opérations, par exemple le tant que revenus ou dépenses indépendamment des coût de la consommation d’électricité dans les bureaux mouvements de trésorerie : (compte 1501) ou dans les établissements scolaires (compte 1502). • Les revenus sont enregistrés lorsqu’ils sont perçus, même si les fonds correspondants n’ont pas encore Bases de la comptabilité été reçus. Les systèmes comptables peuvent avoir une portée et • Les dépenses sont enregistrées lorsqu’elles sont suivre des méthodes très différentes. La comptabilité encourues — pas nécessairement lorsqu’elles sont des opérations financières peut différer en fonction effectivement réglées. de la base de la comptabilité. La «  base  » désigne le stade auquel est enregistrée l’opération financière  ; Dans le système de la comptabilité sur la base des en d’autres termes, elle indique si l’opération est droits constatés, le montant total des recettes et des enregistrée à la date à laquelle elle a lieu ou à la date dépenses est porté dans les états financiers, que des à laquelle il se produit un échange de liquidités. Le fonds aient été reçus ou versés ou non durant une premier système est qualifié de comptabilité sur la base période comptable déterminée. En d’autres termes, le des droits constatés et le second de comptabilité sur la revenu est enregistré pour la période durant laquelle base encaissements-décaissements. Ce sont là les deux il est gagné, et les dépenses sont déduites durant la principaux systèmes, mais il en existe d’autres qui période à laquelle sont encourues, qu’elles aient été occupent une place intermédiaire et qui sont parfois réglées ou non. Une organisation qui utilise le système qualifiés de systèmes de « comptabilité sur la base des de la comptabilité sur la base des droits constatés droits constatés modifiée » ou de « comptabilité sur la enregistre aussi bien les recettes que les dépenses base encaissements-décaissements modifiée ». lorsque les opérations ont lieu. Ce type de comptabilité est la méthode la plus couramment utilisée par les Comptabilité sur la base encaissements- entreprises, et elle est de plus en plus fréquemment décaissements. Dans le système de comptabilité sur employée par les collectivités locales. la base encaissements-décaissements, les écritures Par exemple, si une municipalité vend un vieux comptables sont enregistrées strictement sur la base camion pour un montant de 5  000  dollars et qu’elle des encaissements et des décaissements. En d’autres comptabilise ses opérations par la méthode des termes, les opérations financières ne sont enregistrées encaissements-décaissements, ce montant n’est pas Gestion financière des collectivités locales 117 enregistré dans les livres jusqu’à ce que l’acheteur développement utilisent un système de comptabilité ait réglé le trésorier municipal ou que le trésorier sur la base encaissements-décaissements, plusieurs ait reçu un chèque de l’acquéreur. En revanche, si la pays développés sont passés à un système de compta- municipalité applique la méthode des droits constatés, bilité sur la base des droits constatés. Il n’est toutefois le montant de 5 000 dollars est enregistré en tant que pas possible pour de nombreuses collectivités locales revenu dès la conclusion de la transaction de vente d’employer un système strictement basé sur les (lorsque le contrat est signé et que l’acquéreur prend droits constatés, de sorte que la plupart d’entre elles possession du camion) même si les fonds ne sont appliquent un système de comptabilité sur la base des reçus que quelques jours ou quelques mois plus tard. droits constatés modifiée. Cela signifie généralement Il en va de même pour les dépenses. Si la direction des qu’elles enregistrent l’intégralité des dépenses, qu’elles eaux reçoit une facture d’électricité de 1  700  dollars, aient donné lieu, ou non, à des sorties de liquidités, en application de la méthode encaissements- mais qu’elles n’imputent les recettes que lorsqu’elles décaissements, le montant n’est enregistré dans les deviennent disponibles et quantifiables, et non pas livres qu’une fois que la direction a effectivement lorsqu’elles sont générées. Ce mode de fonctionnement réglé la facture. Si la municipalité applique la méthode est motivé par les capacités limitées dont les municipa- des droits constatés, le montant de 1  700  dollars est lités disposent pour recouvrer les recettes facturées et enregistré en tant que dépense le jour de la réception dues, notamment les impôts, les redevances au titre de de la facture. l’eau ou de l’enlèvement des déchets solides, etc. Comptabilité sur la base des droits constatés modifiée. Balance de vérification. Comme indiqué précédemment, Bien que la plupart des collectivités locales des pays en dans un système de comptabilité en partie double, Encadré 3.6 Tenue de comptes manuelle au Pakistan Photo de Mihaly Kopanyi 2010. 118 Finances municipales chaque opération est enregistrée par le passage d’écri- L’interface entre les systèmes de comptabilité et tures de mêmes montants au débit et au crédit. Il les systèmes d’information comprend les ressources s’ensuit que si le montant total des débits du grand humaines, les procédures, les matériels et leurs livre n’est pas égal au montant total des crédits, on sait interactions. Les systèmes comptables modernes qu’une erreur a été commise. Par ailleurs, lorsque les sont conçus pour prendre en compte les données soldes des comptes sont calculés, la somme des soldes concernant les opérations financières et générer des débits doit être égale à la somme des soldes des à  partir de ces dernières toute une gamme de crédits. Cette égalité est vérifiée au moyen de l’éta- rapports de comptabilité financière, administrative blissement d’une balance de vérification. Lorsqu’une et fiscale ainsi que des résumés graphiques. Ces balance de vérification n’est pas en équilibre, cela systèmes revêtent différentes formes, qui vont des signifie qu’une erreur a été commise au niveau des logiciels comptables peu coûteux utilisés par de soldes des comptes. L’erreur ou les erreurs, selon le petites organisations aux logiciels de planification cas, peuvent avoir été commises lors de l’inscription des ressources des entreprises très complexes et des opérations dans les journaux, de l’enregistrement onéreux employés par les grandes entreprises. dans les grands livres, de la détermination des soldes Ces systèmes automatisent les activités, telles que des comptes, du report des soldes dans la balance de l’enregistrement des opérations dans le journal vérification, ou de l’addition des colonnes de la balance et dans le grand livre, génèrent la balance de de vérification. vérification et préparent les états financiers. La Une balance de vérification ne constitue toutefois plupart des logiciels de comptabilité comportent en pas en elle-même une preuve d’exactitude totale. outre des modules de budgétisation, d’inventaire, de Certaines erreurs compensatrices n’ont aucun impact facturation, etc., ce qui accroît l’utilité qu’ils revêtent sur l’égalité de la balance de vérification parce qu’elles pour les municipalités. modifient de la même manière les montants portés au débit et les montants portés au crédit. La localisation Bonnes pratiques relatives à la tenue des erreurs et leur rectification sont une des tâches des livres de comptes accomplies par les comptables dans le cadre de la Cette section récapitule les démarches concrètes, les préparation de la clôture des comptes, qui n’est pas expériences et les bonnes pratiques dans le domaine de examinée en détail le cadre de ce rapport. la comptabilité des collectivités locales. Systèmes de comptabilité manuels et systèmes • Commencer par les éléments de base. Il est de comptabilité informatiques important que les municipalités veillent à pouvoir Le rôle de plus en plus important joué par les ordina- accomplir les fonctions comptables de base, telles teurs dans le domaine de la comptabilité marque que la préparation des journaux et des grands une évolution importante qui modifie les pratiques livres, l’enregistrement des opérations sur une base quotidienne, l’établissement des soldes de comptables depuis la deuxième moitié du XXe siècle. trésorerie à la fin de la journée, etc., afin d’être Certains pays asiatiques continuent de tenir leur mieux en mesure de passer à des pratiques comptabilité sur une base manuelle  ; ils ont souvent comptables perfectionnées, comme un système de recours à des ordinateurs, par exemple pour créer de comptabilité sur la base des droits constatés ou des simples tableaux Excel qu’ils utilisent pour générer systèmes de gestion financière intégrée. des rapports, mais les écritures ayant une valeur légale sont établies manuellement. L’encadré 3.6 est une photo • Commencer par mettre en place un système de du grand livre comptable tenu manuellement par une comptabilité en partie double. Les collectivités municipalité pakistanaise, sur laquelle on peut voir les locales devraient commencer par adopter un entrées écrites à la main et les empreintes digitales des système de comptabilité en partie double sur la clients analphabètes. L’informatique a modifié les carac- base encaissements-décaissements, pour enregistrer téristiques particulières de la comptabilité qui, jusque-là les deux aspects de chaque opération. Adopter privilégiait l’enregistrement des opérations financières, un système de comptabilité en partie double est au profit de la présentation d’informations structurées fréquemment considéré,  à tort, revenir à adopter aux administrateurs et aux parties prenantes. un système de comptabilité sur la base des droits Gestion financière des collectivités locales 119 constatés ; ce dernier système relève toutefois un tableau complet des résultats financiers de d’une démarche totalement différente et plus l’entité pour la période couverte. Les collectivités difficile à appliquer. Il vaut mieux, dans un premier locales peuvent avoir des entreprises annexes ou temps, commencer par acquérir de l’expérience en associées dont les finances ne sont pas enregistrées employant un système de comptabilité en partie dans les états financiers ni déclarées parallèlement double sur la base encaissements-décaissements à ces derniers. Encore une fois, ce type de pratiques puis renforcer le système de comptabilité municipale a pour effet de donner une image erronée de la en procédant de manière stable et systématique. situation financière de la collectivité locale. Par • Informatiser les opérations après avoir renforcé les exemple, si une municipalité est propriétaire processus d’activité. Bien que l’informatisation des d’une compagnie de distribution d’eau, même procédures comptables améliore l’efficacité, si les si cette compagnie est une entité distincte, ses collectivités locales automatisent leurs opérations états financiers doivent être inclus et déclarés sans modifier leurs processus fondamentaux, l’effi- dans le cadre des rapports financiers hors budget cacité du système dans son ensemble s’en trouvera de la municipalité parce qu’elle appartient et est réduite puisque les inefficacités de l’ancien système contrôlée en totalité par la municipalité. persisteront (la qualité des résultats est fonction • Les derniers comptes doivent être préparés dans de la qualité des données à l’entrée). Les collec- un délai raisonnable. Ces comptes doivent être tivités locales qui se lancent dans des opérations préparés dans un délai raisonnable après la clôture d’informatisation devraient donc commencer par de l’exercice. Bien que les entreprises soient procéder à une analyse détaillée de leurs procé- dures et de leurs systèmes financiers et recenser généralement tenues par la loi de préparer leurs les  moyens de les améliorer avant d’informatiser états financiers annuels dans un délai raisonnable leur processus. (généralement trois à six mois après la clôture de l’exercice), les collectivités locales ne se • Les recettes et les dépenses sont enregistrées au conforment souvent pas à des normes aussi strictes. moment où elles sont gagnées et exigibles. Ce La présentation des états financiers annuels en principe est fondamental en comptabilité, et il doit temps opportun permet aux parties prenantes être la base de la comptabilisation des opérations d’avoir connaissance des résultats financiers de d’une organisation. Des pressions sont souvent l’exercice écoulé. Si les états financiers sont établis exercées sur les services financiers et sur les tardivement, les informations qu’ils contiennent administrateurs municipaux pour qu’ils présentent présentent moins d’intérêt. les finances municipales sous un jour positif. Ces pressions les amènent à enregistrer les recettes • Les comptes doivent être audités par des auditeurs bien avant qu’elles soient effectivement recouvrées, externes indépendants. Un audit annuel réalisé ou à ne pas régler ou enregistrer les dépenses par des auditeurs externes indépendants renforce lorsqu’elles sont exigibles. Les pratiques consistant la crédibilité des états financiers. La lettre de à retarder le paiement des montants exigibles recommandation ou l’opinion de l’auditeur fournit par suite d’une pénurie de liquidités, ou à régler également de précieuses informations auxquelles il des entrepreneurs alors qu’ils n’ont pas fourni les importe de donner suite. Lorsqu’aucune disposition services pour lesquels ils sont payés de manière précise n’a été prise en vue de la réalisation d’audits à éviter que les crédits budgétaires ne soient externes annuels, les collectivités locales devraient, reversés au ministère des Finances à la clôture d’elles-mêmes prendre des mesures pour assurer de l’exercice constituent des pratiques tout aussi l’audit de leurs états financiers, en consultation problématiques. Elles ont pour effet de donner avec l’institution supérieure de contrôle des une image trompeuse de la situation financière finances publiques ou l’organisme professionnel réelle de la collectivité locale et il importe de ne pas des auditeurs de leur pays. La municipalité devrait les employer. également, afin de renforcer la transparence et • Les comptes doivent être complets. Les états l’obligation de rendre compte, publier le rapport financiers annuels de toute entité doivent fournir d’audit et l’opinion des auditeurs dans un forum ou 120 Finances municipales sur un site auquel peuvent avoir accès les membres historiques sur les opérations financières, mais de la collectivité et d’autres parties prenantes. comme le système d’information financière de l’organisation, source d’informations précieuses • Il importe d’investir dans le renforcement des permettant de promouvoir l’efficacité opération- capacités et la formation. Les qualifications et nelle et financière, et de présenter les résultats les capacités des ressources humaines revêtent financiers de l’organisation aux citoyens et aux une grande importance pour le fonctionnement parties prenantes. harmonieux et efficace de tout système. Au fur et à mesure que les administrations municipales améliorent leurs systèmes et processus comptables, Examen approfondi des livres comptables il importe qu’elles renforcent les compétences et des états financiers et les capacités techniques et administratives Cette section examine en détail les pratiques de des effectifs qui gèrent ces systèmes. Les agents comptabilité et de tenue des comptes. Dans une subalternes devraient recevoir une formation entreprise, il est normal de traiter un important portant sur les processus techniques de la tenue volume d’opérations de diverses natures qui ont un des comptes et de la comptabilité, et les cadres de impact sur la position financière de l’entité. Enregistrer niveau supérieur devraient recevoir une formation directement l’intégralité des opérations dans le grand portant sur les concepts et les pratiques de gestion livre peut être source d’erreur ; c’est pourquoi le financière de manière à pouvoir utiliser les données processus d’enregistrement des opérations s’effectue comptables pour améliorer l’efficacité et l’efficience en deux étapes. Pour commencer, les opérations sont de l’organisation. enregistrées dans le journal, qui est l’un des principaux • Il importe de considérer les comptes comme les livres dans lesquels les écritures sont passées. Ensuite, éléments d’un système d’information. La compta- les éléments entrés dans le journal comptable sont bilité est l’épine dorsale du système des états finan- enregistrés dans le grand livre qui se compose des ciers de toute organisation. Dans le même temps, comptes correspondants (ou catégories) constituant la valeur de la comptabilité réside dans l’utili- le bilan et le compte de résultat. À titre d’illustration, sation par les administrateurs des informations supposons qu’une ville appliquant un système de qu’elle produit dans le cadre de leurs processus de comptabilité en partie double ait recouvré des impôts décision. Dans les administrations municipales, les fonciers d’un montant de 20  000  dollars et qu’elle ait écritures comptables ne devraient pas être consi- versé à ses employés des prestations d’un montant de dérées uniquement comme des relevés de données 5 000 dollars le 20 novembre. Tableau 3.14 Journal Référence Date Description d’enregistrement Débit Crédit 20 nov. Encaisses USD 20 000 Produit de l’impôt foncier USD 20 000 20 nov. Encaisses USD 5 000 Traitements et avantages sociaux USD 5 000 Tableau 3.15 Enregistrement d’opérations dans trois comptes en partie double Dépenses au titre des traitements Compte de caisse et avantages sociaux Produit de l’impôt foncier 20 nov. USD 20 000 USD 5 000 20 nov. USD 5 000 20 nov. USD 20 000 USD 15 000 Solde USD 5 000 Solde Solde USD 20 000 Gestion financière des collectivités locales 121 Tableau 3.16 Exemple de grand livre comptable Dt Compte de caisse Ct Date Libellé J/F Montant Date Libellé J/F Montant 20 nov. Impôt foncier USD 20 000 20 nov. Prestations sociales USD 5 000 Solde USD 15 000 Dt Traitements et avantages sociaux (compte de débit) Ct Date Libellé J/F Montant Date Libellé J/F Montant 20 nov. Encaisses USD 5 000 Solde USD 5 000 Dt Produit de l’impôt foncier (compte de crédit) Ct Date Libellé J/F Montant Date Libellé J/F Montant 20 nov. Encaisses USD 20 000 Solde USD 20 000 Note : J/F signifie Journal ou feuille du livre (le cas échéant). Tableau 3.17 Exemple de livre de caisse Débit Crédit Date Libellé n° V. F. L Montant USD Date Libellé n° V. F. L Montant (USD) 20 nov. Impôt foncier — xx 20 000 20 nov. Prestations xx 5 000 encaisses sociales Solde 15 000 Journal Les comptes en partie double font également partie Toutes les opérations sont enregistrées dans le journal du processus de passation en écritures. Il est en effet sur une base quotidienne et de façon chronologique. possible d’utiliser les comptes en partie double pour Bien que la structure et le format du journal comptable réduire le plus possible les erreurs d’enregistrement dépendent des besoins opérationnels, certaines des opérations correspondantes. La deuxième étape données doivent obligatoirement être enregistrées constitue donc à reporter les écritures du journal dans dans le journal. Le tableau  3.14 présente un modèle le grand livre au moyen des comptes en partie double, de journal comptable, dans les colonnes duquel les comme indiqué dans le tableau  3.15. Il importe de données obligatoires doivent être portées. Ces données noter que toute opération est reportée à la fois en tant sont : a) la date de l’opération ; b) le libellé ou le numéro que débit et en tant que crédit, par exemple un débit de liquidités de 20  000  dollars et un crédit d’impôt de référence des comptes qui sont débités ou crédités ; foncier de 20 000 dollars. c)  une description de l’opération  ; et d) des colonnes, Les comptes du grand livre général classent les pour les débits et les crédits, dans lesquelles sont données comptables en catégorie. Les principales sont enregistrés les montants précis de chaque opération. les actifs, les passifs, les capitaux propres, les recettes et les dépenses. Grand livre comptable Le tableau  3.16 est un modèle de grand livre Après avoir enregistré toutes les opérations dans le général, dans les colonnes duquel doivent être inscrits journal comptable et utilisé les comptes en partie la date de l’opération, et le libellé de cette dernière, double, il importe d’enregistrer les opérations dans les les montants portés au débit et les montants portés comptes du grand livre. au crédit, et qui indique le solde du compte une fois 122 Finances municipales les opérations reportées. Le tableau montre que, Le  livre de caisse est le livre comptable le plus à la fin de la journée du 20 novembre, le solde de important pour les collectivités locales qui utilisent trésorerie se chiffrait à 15 000 dollars. Il est important des systèmes de comptabilité manuels. de noter que le compte «  Traitements et prestations Si nous reprenons les mêmes opérations que celles versés aux employés  » est un compte de débit et que, indiquées précédemment pour les enregistrer dans un par conséquent, le solde positif est un débit, tandis livre de caisse, le résultat se présente comme indiqué que le compte du grand livre pour l’impôt foncier au tableau  3.17. Les colonnes du livre de caisse se est un compte de crédit, dont le solde positif est un présentent comme suit : crédit. Au final, les sommes des soldes sont égales  : 5 000 dollars + 15 000 dollars = 20 000 dollars. Date : date de l’opération. Livre de caisse Libellé  : nom du compte correspondant par Le livre de caisse est un grand livre dans lequel toutes rapport auquel une opération en espèces a été les opérations en espèces (que ces dernières aient été effectuée. Une description de l’opération doit reçues ou versées) sont initialement enregistrées par être fournie dans cette colonne, en dessous ordre chronologique. Il constitue à la fois un livre du libellé. d’entrées initiales, dans lequel toutes les opérations en espèces sont enregistrées dès qu’elles ont lieu (comme N° P (numéro de la pièce comptable) : le numéro dans un journal) et un livre d’entrées finales, dans de la pièce comptable de chaque reçu et de lequel les aspects de trésorerie de toutes les opérations chaque paiement est également indiqué (numéro en espèces sont finalement enregistrés, sans être portés du reçu d’espèces, numéro du bon de paiement, dans le grand livre ou dans un compte de trésorerie. ou numéro du bon de reçu). Tableau 3.18 Compte consolidé des encaissements et des décaissements pour l’exercice prenant fin le 31 décembre 2010 (dollars) Encaissements Montant Décaissements Montant Solde d’ouverture : Dépenses du programme : - Encaisses 500 Traitements : effectifs du programme 18 300 - Banque 25 500 26 000 Traitements : personnel administratif 11 000 Contribution locale 10 250 Travaux de construction de routes 27 000 Subventions : Centres éducatifs 13 000 - Organismes locaux 15 500 Programme de santé 9 700 - Organismes étrangers 55 700 Autres décaissements : - Adm. publique. 22 000 Fournitures de bureau 2 400 Intérêts des : Frais de déplacement 15 000 - banques 150 Carburant et entretien 7 200 - placements 1 400 Loyers 4 200 Prêts et avances : Prêts et avances : Prêts contractés 45 000 Prêts aux employés 15 600 Remboursements des prêts 10 000 Prêts remboursés 14 800 des employés Avances pour administration 5 300 Acquisition de terrains 35 000 décaissements Ventes de meubles 3 400 Solde de clôture : - Encaisses 1 600 - Banque 19 900 21 500 Total 194 700 Total 194 700 Gestion financière des collectivités locales 123 F.L. (feuille du livre) : numéro de page du grand portés au crédit. Les encaissements et les décaisse- livre dans lequel le compte correspondant a été ments en espèces qui ont trait aux équipements et ouvert. Cela permet de retrouver le compte dans aux revenus sont également enregistrés ici. Toutefois, le grand livre. ce compte ne comprend aucune dépense impayée ni aucun revenu non recouvré se rapportant à la période Montant  : montant de l’opération. Lorsque considérée. des espèces sont encaissées, le montant est enregistré au débit, tandis que lorsque des États financiers espèces sont versées, le montant est enregistré Les collectivités locales utilisant des systèmes de au crédit. comptabilité en partie double préparent généralement quatre types d’états financiers à la fin de l’exercice : Compte des encaissements et des décaissements la balance de vérification, le compte des encaissements Le relevé du compte des encaissements et des décais- et des décaissements, l’état de la situation financière sements récapitule les entrées et les sorties au titre de (bilan), et le tableau des flux de trésorerie. Les collec- diverses rubriques du compte. La première écriture tivités locales publient ou soumettent aux échelons correspond aux disponibilités (solde d’ouverture) au supérieurs des administrations publiques le compte des début de l’exercice, et la dernière au solde de clôture encaissements et des décaissements, le tableau des flux à la fin de l’exercice. de trésorerie, et l’état de la situation financière. Les collectivités locales préparent un compte des encaissements et des décaissements à la fin de l’exercice Balance de vérification dans le but de divulguer les résultats de leurs opéra- La section précédente décrit la manière dont les tions financières. Le tableau 3.18 présente le compte opérations sont tout d’abord entrées dans les journaux consolidé des décaissements et des encaissements et dans le compte de caisse, puis enregistrées dans d’une petite municipalité. Il s’agit d’un instantané leurs comptes respectifs du grand livre. À la fin de très simple et facile à comprendre, mais suffi- l’année comptable, ces comptes sont équilibrés. Pour samment détaillé des postes de recettes et de dépenses vérifier l’exactitude des montants reportés dans le déterminés. grand livre, un relevé des soldes figurant dans les Comme dans le compte de caisse, dans le compte comptes du grand livre à une date déterminée est des encaissements et des décaissements, les encaisse- préparé. Une balance de vérification se compose d’une ments sont portés au débit et les décaissements sont colonne de débit dans laquelle sont enregistrés tous Tableau 3.19 Balance de vérification les soldes débiteurs des comptes et une colonne de des comptes de la ville XYZ (dollars) crédit dans laquelle sont enregistrés tous les soldes créditeurs des comptes. Intitulé du compte Débits Crédits Le tableau 3.19 est la balance de vérification de Encaisses 42 260 la ville XYZ, préparée pour l’exercice 09 en date du Sommes à recevoir - 28 février 2010. Le solde de la balance ne fournit que Fournitures de bureaux 840 très peu d’informations sur la situation financière Assurances 2 000 de la ville, mais il indique que les écritures portées au crédit et au débit sont correctes parce que leurs Traitements et prestations sociales 20 500 sommes sont égales. La section qui suit explique Honoraires des consultants 350 la manière dont les balances de vérification sont Loyers 1 000 conçues à partir des soldes des différents comptes Frais des services de réseau 250 du grand livre, au moyen de différents comptes Contributions 50 000 en partie double et du solde du compte de caisse. Impôt foncier 12 000 Cet exemple témoigne de l’importance de la vérification de l’exactitude du report des opérations Permis d’exploitation 5 200 et de la relation entre les comptes du grand livre et Totaux 67 200 67 200 la balance de vérification. 124 Finances municipales Tableau 3.20 Ville XYZ — Comptes en partie double et compte de caisse Dépenses pour Produit des contributions les fournitures de bureau Compte de caisse 10 janv. USD 50 000 20 janv. USD 240 3 janv. USD 5 200 31 janv. USD 600 10 janv. USD 50 000 Solde USD 50 000 Solde USD 840 15 janv. USD 350 Traitements et prestations 20 janv. USD 240 sociales Frais d’assurance 30 janv. USD 10 000 30 janv. USD 10 000 1 févr. USD 2 000 31 janv. USD 1 000 15 févr. USD 10 500 1 févr. USD 2 000 Solde USD 20 500 Solde USD 2 000 3 févr. USD 12 000 Produit de l’impôt foncier Produit des permis d’exploitation 15 févr. USD 10 500 3 févr. USD 12 000 3 janv. USD 5 200 25 févr. USD 600 Total USD 67 200 USD 24 940 Solde USD 12 000 Solde USD 5 200 Solde USD 42 260 USD 24 690 Honoraires de consultants Frais d’occupation/de location 15 janv. USD 350 31 janv. USD 1 000 Solde USD 350 Solde USD 1 000 Frais de services de réseau Sommes à payer 8 févr. USD 250 31 janv. USD 600 25 févr. USD 600 Solde USD 250 Solde USD 0 Relation entre les comptes du grand livre des administrations publiques prépare un compte et la balance de vérification des encaissements et des décaissements auquel elle Le tableau 3.20 donne une description succincte du joint une analyse détaillée (par exemple l’analyse cas de la ville XYZ. Les comptes en partie double de gestion dite MD&A dans les administrations figurant dans le tableau sont constitués par l’entrée municipales des États-Unis) et dans les notes des des données relatives aux opérations de la ville, qui états financiers. ont été ensuite reportées dans les comptes du grand Le compte des encaissements et des décaisse- livre. Il est aisé de préparer la balance de vérification ments indique le montant total des recettes et le de la ville à  partir des soldes des comptes du grand montant total des dépenses. Il est établi à l’échelle de livre qui sont récapitulés dans le tableau 3.20. Il est l’entité tout entière, et couvre tous les types d’activités conseillé aux lecteurs de prendre le temps de suivre et tous les types d’encaissements et de décaissements les soldes des comptes en partie double dans le cadre enregistrés durant l’exercice. En résumé, le compte des opérations de rapprochement pour déterminer indique combien d’argent l’entité a reçu (encaisse- comment la balance de vérification est préparée. ments) et combien elle a dépensé (décaissements). Le tableau 3.21 est un exemple de compte des encaisse- États financiers ments et des décaissements préparé en partie à partir Le compte des encaissements et des décaissements des données présentées au tableau 3.20. Les données est une composante essentielle d’un rapport financier supplémentaires indiquent le solde d’ouverture, annuel complet, qui présente les états financiers de les transferts et les dépenses qui ne figurent pas au la collectivité locale. Chaque année, chaque entité tableau 3.20. Gestion financière des collectivités locales 125 Tableau 3.21 Compte des encaissements • Les décaissements, tels que les dépenses, les obliga- et des décaissements (dollars) tions, d’autres emplois à des fins de financement, Encaissements Sans restriction et toutes les dépenses ayant trait aux activités, (non affectés) notamment les traitements, les paiements au titre Revenus 17 200 des services de réseaux, etc. Les décaissements peuvent être également inscrits dans des catégories Contributions 10 250 comme les grands programmes, la collecte de fonds, Revenus des programmes les frais de gestion et les frais généraux. Autres sources 3 400 Intérêts et dividendes 1 550 • Le résultat net de tous les postes des encaissements Subventions 93 200 et des décaissements est égal à la variation du solde Prêts et avances 60 300 des fonds — l’excédent ou le déficit. Ressources libérées des fonds soumis à restrictions L’état de la situation financière (bilan) Revenus totaux sans restrictions 185 900 L’état de la situation financière, c’est-à-dire le bilan, Décaissements décrit la structure des actifs d’une entité ainsi que les Dépenses des programmes 22 700 sources de financement qu’elle utilise pour financer Dépenses de développement 27 000 ces derniers, à une date donnée. Comme son nom Dépenses administratives 29 300 l’indique, il doit exister un équilibre entre ces diffé- et frais généraux rentes composantes parce que cet état financier Prêts et avances 65 400 reflète fondamentalement l’équation comptable, Autres dépenses ou emplois de fonds 27 000 c’est-à-dire Total des dépenses d’exploitation 171 400 Variation du solde du fonds 14 500 Actifs = Passifs + Capitaux propres. Solde du fonds en début de période 26 000 Les actifs nets d’une entité publique représentent Solde du fonds en fin de période (excédent ou déficit) 40 500 l’équivalent du patrimoine net (capitaux propres) d’une entité commerciale. Selon les Principes comptables généralement acceptés (GAAP), les actifs nets doivent Le relevé des activités commence par déterminer être classés comme étant des actifs non affectés (NA), la modification du solde des fonds sous l’effet des temporairement affectés (TA), ou systématiquement affectés (SA). Les collectivités locales de nombreux soldes des encaissements et des décaissements, puis pays doivent classer leurs actifs conformément aux ajoute le solde des fonds au début de la période GAAP (comme expliqué plus en détail au chapitre 6). de déclaration (exercice). La somme de ces deux Le graphique 3.5 décrit les composantes des actifs nets montants produit le solde en fin de période, soit et indique leur signification. 40 500 dollars. L’expression « État de la situation financière, Le compte des encaissements et des décaisse- ou bilan » est utilisée par les organisations sans but ments permet donc de se faire une idée de la manière lucratif. Cet état a pour objet de présenter les actifs, dont l’entité de la collectivité locale, dans son les passifs et les actifs nets à une date particulière. Le ensemble, fonctionne et fournit des informations sur compte des encaissements et décaissements décrit les éléments suivants : la situation générale de l’excédent (ou du déficit) de l’organisation en examinant ses revenus et ses dépenses • Les encaissements, tels que les contributions, les sur une période de temps déterminé (exercice).L’état droits et redevances au titre des programmes, de la situation financière décrit la situation générale les cotisations d’adhésion, les subventions, les des finances de l’organisation à une date donnée (la revenus des investissements et les montants libérés fin de l’exercice). Elle indique le montant total de de restrictions. tous les actifs, dont elle soustrait le montant total de 126 Finances municipales Graphique 3.5 Cadre des actifs nets Actifs nets – diagramme Non désignés Excédent (déficit) Attribués par le Conseil À un projet Affectation À la réserve de trésorerie Non affectés Pour acquisition À un projet Pour quasi-dotations À une fonction À l’achat d’équipements Biens et équipements Temporairement affectés Immobilisations, nets Période limite de dettes à long terme Exercice suivant (restriction imposée Systématiquement par les bailleurs) affectés Objet de l’affectation Dotation (Restriction imposée par les bailleurs) Source : GASB 1999. tous les passifs pour calculer les actifs nets globaux et dans le cadre de laquelle les recettes et les dépenses l’excédent ou le déficit. sont enregistrées dans différents fonds (encadré  3.7). Le tableau 3.22 présente un exemple d’un état Un fonds est une entité budgétaire et comptable de la situation financière (bilan) d’un service de dotée d’une série de comptes en équilibre et d’autres l’administration, comportant des actifs affectés et des ressources financières. Une collectivité locale ne doit actifs non affectés ainsi que des actifs inscrits à  des donc avoir qu’un fonds général, mais elle peut avoir comptes spéciaux et des actifs non-inscrits à des différents autres types de fonds. Par exemple, une ville comptes spéciaux ; il indique également le montant peut tenir des fonds de revenus spéciaux distincts des actifs totaux et des actifs nets. Ce tableau nous pour chaque source de revenus affectés, un fonds permet de formuler un certain nombre d’observations. distinct pour chaque grand projet d’investissement, et Il fait état d’actifs circulants (50 000), dont 40 000 au un fonds distinct pour le service de la dette de chaque total sont non affectés ; sur ce dernier montant, 25 000 émission d’obligations en cours. sont affectés aux opérations et 15  000 au conseil. Un Le tableau  3.23 présente un bilan d’une ville montant de 10 000 au titre d’actifs affectés correspond des États-Unis établi sur la base d’un système de à des subventions de l’administration centrale affectées comptabilité de fonds. Le fonds général d’une à des dépenses particulières. administration locale recouvre la plupart des grandes fonctions des administrations publiques, telles que les Brève description du modèle services de protection civile, l’entretien de la voirie, de comptabilisation par fonds les services d’assainissement, etc. Le bilan indique les utilisé aux États-Unis actifs et les passifs financiers et fournit aux décideurs Aux États-Unis, les municipalités suivent un modèle des informations très détaillées sur les sources et les de comptabilité qualifiée de «  comptabilité par fonds  » emplois de fonds et les charges à payer. Gestion financière des collectivités locales 127 Tableau 3.22 Bilan des fonds des administrations publiques Exercice actuel Municipalité — Total Non affecté Exercice Date de soumission à ce jour Opérations Désigné par le Conseil Affecté Note antérieur Actifs a Actifs circulants 50 000 25 000 15 000 10 000 42 000 Immobilisations 20 000 20 000 20 750 Actifs à long terme Actifs totaux 70 000 25 000 35 000 10 000 62 750 Passifs Passifs à court terme 3 000 3 000 3 500 Passifs à long terme Passifs totaux 3 000 3 000 3 500 Actifs nets Non affectés Non désignés 22 000 22 000 26 500 b Désignés par le Conseil 15 000 15 000 Propriétés, installations. 20 000 20 000 20 750 Temporairement affectés 10 000 10 000 12 000 Systématiquement affectés Actifs nets totaux 67 000 22 000 35 000 10 000 59 250 Passifs totaux et actifs nets 70 000 25 000 35 000 10 000 62 750 a. Affecté uniquement au programme de dépistage de santé scolaire. b. Montant désigné en faveur du Conseil scolaire en vue de son utilisation à la discrétion de ce dernier pour la formation des enseignants. Encadré 3.7 La structure de fonds des États et des collectivités locales aux États-Unis Fonds publics • Fonds de recettes spéciales — prend en compte et enregistre les produits de sources Objet : comptabiliser et déclarer les activités de revenus particulières, qui sont affectés d’exploitation et de financement des administra- ou engagés à des fins particulières autres tions financées essentiellement par des recettes que le service de la dette ou les projets fiscales et des subventions intergouvernementales. d’investissement (par exemple la taxe sur Base de comptabilité /cible des mesures : l’essence qui doit être utilisée pour financer base des droits constatés modifiée /ressources les travaux de réparation des routes). financières courantes • Fonds du service de la dette — prend en Il existe cinq types de fonds publics : compte et enregistre les ressources finan- • Fonds général — prend en compte et enregistre cières qui sont affectées, engagées ou toutes les ressources financières non prises en désignées pour financer le principal et les compte et enregistrées dans un autre fonds intérêts associés à certaines dépenses (suite page suivante) 128 Finances municipales Encadré 3.7 (suite) • Fonds de projet d’investissement — prend en Fonds fiduciaire compte et enregistre les ressources financières Objet : comptabiliser et déclarer les ressources qui sont affectées, engagées ou désignées détenues par les administrations en tant qu’agents pour financer des dépenses d’investissement, fiduciaires ou mandataires d’une autre ou de y compris l’acquisition ou la construction de plusieurs autres parties. biens de capital, tels que des bâtiments et des Base de comptabilité /cible des mesures : base routes, et d’autres immobilisations. des droits constatés/ressources économiques. • Fonds permanents — prend en compte et Il existe deux types de fonds fiduciaires : enregistre les ressources affectées de sorte que les revenus des investissements, mais • Fonds fiduciaire, comprenant non le principal, peuvent être utilisés pour — fonds de pension (prestations versées aux appuyer les programmes de l’administration employés) — prend en compte et enregistre au profit de la municipalité et des citoyens les ressources accumulées pour verser qu’elle représente (par exemple l’entretien les montants dus au titre des pensions, d’un cimetière ou d’un parc public). des soins de santé et autres prestations aux employés à la retraite ou en situation Fonds appartenant à l’administration d’invalidité (par exemple, plan de retraite Objet : comptabiliser et présenter les activités de des employés d’une administration locale) l’administration qui sont similaires à des activités — fonds fiduciaire d’investissement — prend réalisées dans le cadre du secteur privé et qui sont en compte et enregistre les pools d’inves- tissement auxquels participent d’autres financées essentiellement par des redevances administrations publiques (par exemple un versées par les usagers. pool constitué par l’administration d’un État Base de comptabilité /cible des mesures : base auquel peuvent participer les collectivités des droits constatés/ressources économiques locales de l’État en question) Il existe deux types de fonds appartenant à — fonds fiduciaire à vocation privée — prend l’administration : en compte et enregistre les ressources • Fonds des entreprises — prend en compte et détenues pour le compte de particuliers ou enregistre toute activité de type commercial d’organisations extérieures (par exemple poursuivie au service du public (par exemple un fonds de bourses pour les enfants des une compagnie de distribution d’électricité) employés, financé par un don d’un citoyen) • Fonds de service interne — prend en compte • Fonds d’agence ou de mandataire — prend en et enregistre tous les biens et services compte et enregistre les ressources détenues à court terme pour le compte de particuliers, fournis par les directions d’une même d’entités ou d’autres administrations (par administration (par exemple une fonction exemple les taxes collectées pour le compte d’achat centralisé ou un pool automobile). d’une autre administration). Ces fonds ne comprennent que des actifs et des passifs et n’enregistrent aucune recette ou dépense. Source : http://media.wiley.com/product_data/excerpt/01/EHEP0015/EHEP001501-2.pdf. Comptabilité des municipalités les principes et les pratiques comptables modernes. dans les pays en développement Bien que l’analyse aborde rapidement les débats de Cette section examine les problèmes auxquels sont politique soulevés par certains de ces problèmes, elle confrontées les collectivités locales des pays en est essentiellement menée dans l’optique de la gestion développement lorsqu’elles s’efforcent d’appliquer financière de la municipalité. Gestion financière des collectivités locales 129 130 Tableau 3.23 Exemple de bilan de fonds d’une administration publique (USD milliers) Programmes Autres fonds Total Fonds santé et dév. Réaménagement Construction de l’adminis- de l’adminis- Général urbain urbain Route 7 tration tration Actifs Encaisses et instruments équivalents 3 418,5 1 236,5 5 606,8 10 261,8 Investissements 13 262,7 10 467,0 3 485,3 27 215,0 Sommes à recevoir (nettes) 3 644,6 2 953,4 353,3 11,0 10,2 6 972,5 Exigibles d’autres fonds 1 370,8 1 370,8 Sommes à recevoir d’autres administrations 119,1 1 596,0 1 715,1 Sûretés à recevoir 791,9 3 195,7 3 987,6 Stocks 182,8 182,8 Actifs totaux 9 408,6 7 504,7 13 616,0 10 478,0 10 698,3 51 705,6 Passifs et soldes des fonds Passifs : Sommes à payer 3 408,7 130,0 190,5 1 104,6 1 074,8 5 908,6 Dues à d’autres fonds 25,4 25,4 Dues à d’autres administrations 94,1 94,1 Produits constatés d’avance 4 250,4 6 273,0 250,0 11,0 10 784,4 Passifs totaux 7 753,2 6 428,4 440,5 1 115,6 1 074,8 16 812,5 Soldes des fonds : Réservés pour : Stocks 182,8 182,8 Sûretés à recevoir 791,9 791,9 Charges 40,3 41,0 119,3 5 792,6 1 814,1 7 807,3 Service de la dette 3 832,1 3 832,1 Autres affectations 1 405,3 1 405,3 Finances municipales Non mis en réserve, enregistré dans : - Fonds général 640,3 640,3 Fonds de réserve spécial 1 035,3 1 330,7 2 366,0 Fonds de projet d’investissement 13 056,2 3 569,8 1 241,3 17 867,3 Solde total des fonds 1 655,3 1 076,3 13 175,5 9 362,4 9 623,5 34 893,0 Total des passifs et des soldes des fonds 9 408,5 7 504,7 13 616,0 10 478,0 10 698,3 51 705,5 Les montants déclarés pour les activités de l’administration sont différents parce que : Les biens d’équipement utilisés dans le cadre des activités de l’administration ne sont pas des ressources financières et ne sont donc 161 082,7 pas enregistrés dans les fonds. D’autres actifs à long terme ne peuvent pas être utilisés pour régler les dépenses de la période en cours et sont donc reportés dans 9 348,9 les fonds. Gestion financière des collectivités locales Les fonds de services internes sont utilisés par l’administration pour imputer le coût de certaines activités, notamment les assurances 2 994,7 et les télécommunications, à des fonds distincts ; les actifs et les passifs des fonds de services internes sont inclus dans les activités de l’administration, dans le relevé des actifs nets. Les passifs à long terme, notamment les obligations arrivant à échéance, ne sont pas exigibles pendant la période en cours et ne sont (84 760,5) donc pas enregistrés dans les fonds. Actifs nets des activités de l’administration. 123 558,8 Source : Auteurs, à partir de Freeman et Shoulders 2000. 131 Comptabilité sur la base encaissements- d’attention à la gestion du patrimoine. Si la création décaissements ou comptabilité sur la base d’actifs est essentielle à la constitution des capacités des droits constatés dont ont besoin les collectivités locales pour fournir Trouver une méthode comptable appropriée est un des services, il n’en demeure pas moins nécessaire problème qui se pose couramment aux administra- d’entretenir et de remplacer ces derniers pour tions municipales des pays en développement. Les maintenir les capacités de services qui ont été mises collectivités locales ont généralement adopté un en place. La gestion financière des collectivités locales système de comptabilité sur la base encaissements doit donc faire une place suffisante à l’exploitation, décaissements en partie simple parce que c’était la à l’entretien et au remplacement des actifs qui ont été méthode suivie par l’administration centrale. Au fur créés. Dans l’optique de la comptabilité, cela signifie et à mesure que le processus de décentralisation se que la municipalité doit constituer des provisions poursuit et que les collectivités locales acquièrent suffisantes pour financer les coûts de fonctionnement leur propre identité, il devient de plus en plus important pour ces dernières d’adopter des systèmes (sur la base des données générées par ses systèmes et des procédures comptables mieux adaptés à leurs de contrôle des coûts) et l’amortissement de ses besoins. Les conseillers et les consultants considèrent immobilisations. Le chapitre  6 examine la gestion du souvent que les collectivités locales sont similaires patrimoine en détail. à des entreprises privées et, pour cette raison, leur recommandent d’adopter un système de comptabilité Carences des normes et des pratiques comptables en partie double sur la base des droits constatés. Si nul ne nie qu’il soit nécessaire de procéder à des S’il est vrai que le système de comptabilité en réformes pour améliorer la qualité de la comptabilité partie double sur la base des droits constatés est la des administrations municipales, un obstacle commun méthode la plus perfectionnée, il importe toutefois à ces réformes est l’absence de normes et de procé- de se demander si son application est faisable dans dures comptables bien définies pour les collectivités le contexte des collectivités locales. Nous ne citerons ici que quelques-uns des principaux obstacles : il locales dans la plupart des pays en développement. est difficile d’estimer la valeur du patrimoine et En règle générale, les normes et les procédures d’établir les bilans d’ouverture rapidement. Il est comptables sont conçues pour les administrations donc conseillé de ne pas tenter de mettre en place nationales, et les collectivités locales sont censées se un système complet de comptabilité sur la base conformer aux pratiques suivies par ces dernières. des droits constatés, mais plutôt de renforcer les Dans ce cas, l’utilité que revêtent les normes pour les capacités du système comptable et des ressources collectivités locales est souvent bien moindre parce humaines en commençant par mettre en place un que les normes en question ne sont pas vraiment système de comptabilité en partie double sur la base adaptées à leurs besoins, en particulier dans des encaissements-décaissements, puis, éventuellement, domaines comme la comptabilité des coûts de revient un système de comptabilité sur la base des droits par service et par fonction locale, la comptabilisation constatés modifiée. Grâce à l’expérience qu’elle de la facturation et du recouvrement des droits, aura acquise dans le cadre de la préparation des redevances et commissions, les fonds de pension comptes par une méthode de comptabilité en partie double sur la base encaissements-décaissements, locaux, etc. Par conséquent, dans les pays où aucune la collectivité locale aura alors beaucoup moins de norme ou procédure particulière n’a été définie pour difficulté à passer à des méthodes plus complexes. la comptabilité des collectivités locales, il importe de déployer des efforts particuliers pour les établir en Comptabilisation des coûts d’exploitation prenant en compte les besoins des administrations et d’entretien des immobilisations concernées. Remédier à ces carences en réformant le La plupart des collectivités locales accordent une système comptable soulève de nombreuses difficultés, grande attention à leur budget d’investissement et à la en particulier lorsqu’un système comptable automatisé création d’actifs ; elles ne portent souvent que très peu remplace le système manuel. 132 Finances municipales Utilisation des informations comptables informations générées par la comptabilité des coûts dans le cadre de la prise de décisions de revient fournissent des indications précieuses au de gestion directeur financier, à l’administration municipale Cette section examine l’utilisation des informations et aux responsables des services. Elles permettent comptables pour appuyer les décisions de gestion. à l’administration municipale de confirmer que les Certains des éléments examinés ici seront repris coûts peuvent être recouvrés et que la fourniture dans les chapitres qui suivent (notamment dans les des services est réalisable, en comparant coûts chapitres  5, 6 et 8). Nous ne considérerons ici que la d’exploitation et redevances dues. comptabilité des coûts de revient et certains outils Les informations produites par la comptabilité d’analyse. La section présente les concepts de base des coûts de revient aident le directeur financier à maîtriser les coûts et à accroître l’efficacité des de la comptabilité des coûts de revient, notamment opérations en réduisant les pressions sur le budget les coûts standards, les centres de coûts, les coûts municipal et en évitant des mesures difficiles sur le directs et indirects, l’évaluation des frais généraux et plan politique, comme le relèvement du niveau des les coûts basés sur les activités. Certaines techniques redevances et des taxes. Les systèmes de comptabilité perfectionnées de comptabilité de gestion, telles que des coûts de revient sont tournés vers l’avenir et aident l’analyse du seuil de rentabilité, sont rapidement donc les directeurs financiers à modéliser les coûts et présentées. les prix futurs et à analyser la situation financière de l’entité dans différents scénarios. Ces systèmes sont Comptabilité des coûts de revient et gestion toutefois encore embryonnaires dans les collectivités des coûts locales de la plupart des pays en développement et il La comptabilité des coûts de revient fournit aux importe que les décideurs s’y intéressent. Par exemple, gestionnaires des informations essentielles qui les les systèmes de comptabilité des municipalités, qui aident à la fois à prendre des décisions opération- sont basés sur la comptabilité de l’administration nelles et à  analyser l’efficacité de leurs opérations. centrale ne permettent pas de comptabiliser les En comptabilité des coûts de revient, les coûts de la coûts particuliers des services de base, tels que les fourniture de services sont gérés sur la base d’évalua- services d’eau, la gestion des déchets solides ou les tions distinctes de chaque service, qui permettent aux transports publics. L’analyse présentée ci-après donne gestionnaires d’assurer le suivi des coûts de la fourniture une vue  générale de certains des concepts de coûts de services particuliers, tels que l’approvisionnement pertinents. en eau, la gestion des déchets solides, le logement, l’éducation ou les soins de santé. La comptabilité des Techniques de base de la comptabilité des coûts coûts de revient donne aux décideurs des informa- de revient. Les systèmes de comptabilité des coûts de tions pouvant être analysées et utilisées pour accroître revient peuvent différer selon la nature des opérations l’efficacité des opérations. des entités. La méthode du prix de revient du processus est adéquate pour les entités poursuivant des activités Rôle et importance de la comptabilité des courantes sur une grande échelle (comme le font la coûts de revient de la prestation de services. Si la plupart des services municipaux, de l’enlèvement des comptabilité financière telle qu’elle a été examinée déchets solides à l’approvisionnement en eau et à la dans ce chapitre aide une entité à préparer les états fourniture de services d’assainissement). En revanche, financiers qui présentent une image globale de ses la méthode du prix de revient par commande est revenus et de ses dépenses et l’excédent ou le déficit fréquemment employée dans le cas des entités assurant qui en résulte, la comptabilité des coûts de revient des services particuliers conçus pour des clients aide cette même entité à se faire une idée précise déterminés (par exemple des services de technologie des coûts sous-jacents qui sont pris en compte dans d’information ou des travaux de construction). Bien les rapports financiers globaux. Ces informations que ces systèmes de comptabilisation soient utiles en détaillées sur les coûts peuvent être employées eux-mêmes, ils présentent des carences, en particulier pour maîtriser ces derniers et pour déterminer lorsque les coûts sont partagés (par exemple lorsque le niveau approprié des prix des produits et des différentes directions ou différents processus utilisent services. Dans le cas des collectivités locales, les le même service), et qu’il est donc difficile de répartir Gestion financière des collectivités locales 133 exactement le coût des travaux et des processus. administration municipale, les frais de bureau Ces carences ont donné lieu à la mise en place d’une constituent un coût maîtrisable, mais les primes comptabilité par activité. d’assurance des véhicules de la ville ne le sont pas parce qu’elles ne sont pas fixées par l’administration Comptabilité par activité. Les systèmes de municipale. Les administrateurs pourraient néanmoins comptabilité par activité précisent les systèmes de les réduire dans une certaine mesure en procédant à la comptabilité des coûts de revient en ciblant différentes sélection d’une compagnie d’assurance par voie d’appel activités en tant qu’objets fondamentaux des coûts. à la concurrence. Une activité est une opération, une tâche ou une Le concept de coûts et de dépenses contrôlables unité de travail ayant un but déterminé, par exemple constitue la base du système de comptabilité par l’enlèvement des déchets dans une section de la ville, centre de responsabilité, dans le cadre de laquelle l’enregistrement des naissances et des décès, etc. Les les gestionnaires sont responsables des coûts et des systèmes de comptabilité par activité calculent le coût dépenses sur lesquels ils peuvent exercer un contrôle. de chaque activité et attribuent un coût par activité. Avant le début de chaque période de présentation des Ils regroupent donc les activités en groupes de coûts et données, l’organisation formule des plans qui précisent utilisent ces derniers pour imputer les coûts. les coûts ou les dépenses escomptés sur lesquels Par exemple, une administration municipale peut chaque administrateur exerce un contrôle. Ces plans utiliser les mêmes véhicules, chargeuses, main-d’œuvre sont qualifiés de budgets par centre de responsabilité. et matériels pour entretenir les parcs et les centres Le  système de comptabilité par responsabilité sportifs, les établissements sanitaires et scolaires. Elle cumule les coûts et les dépenses qui sont inclus peut donc constituer un fonds d’entretien commun et dans des rapports présentés en temps opportun aux allouer le coût des véhicules (carburant, main-d’œuvre, administrateurs sur les coûts dont ils assument la responsabilité. Il s’agit de rapports de performance, réparations) en fonction de la distance en kilomètres qui comparent les coûts et les dépenses effectifs aux parcourue. Elle peut allouer le coût des chargeuses montants inscrits au budget. Les administrateurs et d’autres matériels en fonction du temps pendant utilisent les rapports de performance pour centrer lequel ils ont été utilisés dans le cadre de chaque leur attention sur des coûts effectifs déterminés qui projet de maintenance, dans les différents domaines. diffèrent des montants inscrits au budget et décident La logique de la comptabilité par activité est que les des mesures correctrices qui doivent être prises pour coûts sont généralement en fonction de leurs facteurs les réduire. déterminants de sorte que leur allocation permet de mieux déterminer le coût des activités. Bien qu’un Techniques permettant de prendre des décisions examen détaillé des techniques perfectionnées de la de gestion efficace comptabilisation des prix de revient sorte du cadre La comptabilité est la langue de toute activité écono- de ce chapitre, il est important que les responsables mique, mais elle revêt aussi de plus en plus d’impor- des collectivités locales comprennent que de telles tance pour la gestion des collectivités locales parce techniques existent et permettent de comptabiliser que ces dernières fournissent des services aux citoyens plus exactement le coût de la prestation des services. au moyen de ressources limitées. La mise en place de Ils peuvent ainsi contribuer à améliorer la qualité de la systèmes de comptabilité de base permet d’enregistrer gestion des finances municipales. et de compiler les données financières de manière efficace ; les données doivent être analysées, struc- Comptabilité par centre de coût et par centre de turées et présentées de manière à être utiles à la prise responsabilité. Comme indiqué précédemment, l’un de décision de gestion. Plusieurs techniques d’analyse des objectifs du système de comptabilité des coûts financière aident les administrateurs à tirer des conclu- de revient est de décomposer les coûts d’un produit sions pertinentes. Ces techniques comprennent les ou d’un service pour permettre aux gestionnaires de analyses des ratios, les analyses des tendances, la déterminer ceux qui peuvent être maîtrisés. Un coût modélisation financière, et le classement des projets non maîtrisable est un coût sur lequel le gestionnaire d’investissement au moyen de techniques de budgé- n’a aucun contrôle. Par exemple, dans le cas d’une tisation des investissements, l’analyse du seuil de 134 Finances municipales Graphique 3.6 Analyse du seuil de rentabilité A us € en v Re C P Coûts variables B Coûts fixes 0 Perte Bénéfice Production Q Q0 rentabilité et d’autres méthodes encore. Nous exami- Dans les collectivités locales, la planification nerons ici l’analyse du seuil de rentabilité, qui est l’une financière revêt une importance majeure. L’analyse des techniques les plus simples pouvant être utilisée du seuil de rentabilité indique la mesure dans laquelle par pratiquement toutes les organisations. D’autres les revenus et les coûts varient en fonction de toute techniques sont considérées dans les chapitres 5 à 8. modification du niveau des services, c’est-à-dire l’effet exercé sur les revenus par une modification Analyse du seuil de rentabilité. L’analyse du seuil d’un service ou d’un ensemble de services. Dans de rentabilité fait appel à une technique couramment l’idéal, l’objectif consiste à trouver le niveau de utilisée dans les entreprises, en particulier par les production auquel l’administration opère de manière comptables chargés de la gestion de la production et de rentable — c’est-à-dire le niveau de production auquel l’administration. Elle est utile pour décider s’il convient les recettes totales sont égales ou supérieures aux d’acheter du matériel et équipements, par exemple coûts totaux. un compacteur, parce qu’elle permet de calculer Les services municipaux sont censés chercher dans quelle mesure l’opération est proche du seuil de à  recouvrer leurs coûts et non pas à dégager des rentabilité avec ou sans ce camion. L’analyse du seuil recettes supplémentaires. Toutefois, opérer aux de rentabilité calcule tout simplement le niveau de alentours du seuil de rentabilité peut créer le risque services ou de production auquel le montant total des d’enregistrer un déficit et, donc, d’accroître la demande coûts variables et fixes est égal aux revenus, de sorte de subventions ou de compromettre la viabilité des que l’entreprise ne réalise ni profit ni perte. Ce niveau services. L’analyse du seuil de rentabilité est donc est qualifié de seuil de rentabilité. Son calcul exige de également un outil utile pour mesurer les programmes procéder à une distinction soigneuse entre les coûts qui peuvent s’autofinancer et ceux qui sont variables (qui changent avec les quantités produites) subventionnés ou ont besoin de l’être. En examinant et les coûts fixes (qui ne sont pas directement liés aux la relation entre les coûts, le volume des services et les quantités produites). Le calcul le plus simple du seuil recettes, l’administration municipale est mieux placée de rentabilité est donné par la formule suivante : pour prendre certaines décisions de planification. Seuil de rentabilité = coûts fixes totaux / L’analyse du seuil de rentabilité peut également aider (ventes - coûts variables). les administrateurs de la ville à prendre des décisions Gestion financière des collectivités locales 135 de location ou d’achat ou à traiter d’autres questions de en partie, sur les rapports financiers de l’entité. Ces gestion courante des affaires municipales. rapports offrent également le moyen d’assurer le suivi Le graphique  3.6, qui décrit une analyse de seuil de la performance (voir le chapitre 8). Les utilisateurs de rentabilité, indique les coûts C correspondant potentiels des rapports financiers et des informations à  différents niveaux de production, ainsi que la qu’ils contiennent sont notamment : variation de revenus A provenant des ventes ou des redevances. L’intersection des deux droites représente • Les investisseurs. Les investisseurs des sociétés le seuil de rentabilité auquel aucun bénéfice ni aucun s’intéressent à la capacité de l’entité à générer déficit n’est enregistré. L’entité affiche donc des pertes des entrées nettes de liquidités parce que leurs tant que le volume de la production ou des ventes est décisions d’investissement sont liées aux montants inférieur à Q0 et commence à enregistrer des recettes et aux calendriers de ces flux de trésorerie ainsi nettes lorsque ce volume dépasse Q0. En effet, les qu’aux incertitudes dont ils sont entachés. services nécessitent toujours un investissement initial, qui engendre un coût fixe même en l’absence de • Créanciers. Les créanciers fournissent les ressources toute production. financières nécessaires à une collectivité locale en lui prêtant des liquidités (ou d’autres actifs). Comme les investisseurs, les créanciers s’inté- Présentation de rapports financiers ressent aux montants, aux calendriers et aux incertitudes des futurs flux de trésorerie de la Cette section s’appuie sur l’analyse de la comptabilité municipalité. Pour un créancier, un emprunteur est présentée plus haut pour passer à la phase suivante une source de liquidités sous forme d’intérêts, de qui consiste à utiliser les informations comptables remboursements d’emprunts et de primes sur les pour établir des rapports financiers. Avant d’examiner titres de créances. la teneur et les techniques de préparation de ces rapports, nous considérerons l’importance qu’ils • Fournisseurs. Les fournisseurs fournissent des biens revêtent pour la transparence et la responsabilisation et services et non des ressources financières. Ils dans le secteur public. Nous examinerons également souhaitent évaluer la probabilité que les montants les rôles des participants dans le système de que leur doit la municipalité leur seront réglés déclaration, notamment les échelons supérieurs lorsqu’ils deviendront exigibles. des administrations, les ministères d’exécution, le parlement et autres organes législatifs, les institutions • Les employés. Les employés fournissent des services de contrôle, tel que le vérificateur général, et les à la municipalité, et souhaitent donc avoir des citoyens eux-mêmes, ainsi que le rôle des rapports informations pour déterminer si celle-ci sera financiers en tant que moyen de communication avec en mesure de continuer à verser les salaires et les parties prenantes. traitements et à fournir des paiements incitatifs, à financer les retraites et à assurer d’autres prestations. Établissement des rapports financiers : concepts et pratiques • Les citoyens. Une municipalité est, pour ses L’établissement des rapports financiers permet de citoyens, une source de services. Les citoyens fournir une série consolidée d’informations à toute souhaitent évaluer la capacité de la collectivité une gamme de parties prenantes souhaitant disposer locale à continuer de fournir ces services, car ils ont d’informations sur une entité. Les rapports financiers une relation de longue durée avec la municipalité et sont un moyen de communiquer certains éléments dépendent d’elle pour obtenir ces services. aux utilisateurs des informations financières, qui peuvent leur servir à effectuer des choix entre • Les administrations, leurs agences et leurs organes différents emplois de ressources financières rares. réglementaires. Les administrations et leurs agences L’objectif est essentiellement défini par les besoins et ainsi que leurs organes réglementaires s’inté- les intérêts de ces utilisateurs, qui n’ont pas la capacité ressent aux activités municipales parce qu’elles requise pour collecter les informations nécessaires sont chargées, de diverses manières, de veiller à ce et qui doivent par conséquent, s’appuyer, du moins que les ressources économiques soient allouées 136 Finances municipales efficacement. Elles ont également besoin d’infor- en les aidant à évaluer les effets d’opérations mations pour faciliter la réglementation des antérieures, présentes ou futures ou d’autres activités, déterminer et appliquer les politiques événements sur les futurs flux de trésorerie (valeur fiscales et préparer les statistiques, notamment sur de prédiction) ou corroborer ou corriger leurs le revenu national. évaluations antérieures (valeur de confirmation). L’actualité des informations — c’est-à-dire leur mise Les catégories d’utilisateurs d’informations à la disposition des décideurs avant qu’elles cessent précédentes et leurs besoins sont les mêmes dans de pouvoir avoir un impact sur les décisions — est le secteur privé et dans le secteur public, bien que un autre aspect de leur pertinence. les types d’informations dont a besoin une adminis- tration municipale puissent différer de ceux qui sont • Représentation fidèle. Pour pouvoir appuyer nécessaires à une entreprise commerciale. Par utilement la prise de décision en matière d’inves- exemple, l’administration nationale souhaitera savoir tissement, de crédit et d’autres types d’allocation avec quelle efficacité la municipalité a utilisé les trans- de ressources, les informations doivent être une ferts intergouvernementaux pour répondre à  ses représentation fidèle des phénomènes économiques besoins de développement, tandis que les citoyens qui se produisent dans le monde réel et qu’elles pourront souhaiter obtenir des informations sur les sont censées décrire. Les phénomènes représentés fonds consacrés aux travaux de développement locaux. dans les rapports financiers sont les ressources et Les rapports financiers ne sont que l’une des les obligations économiques ainsi que les opéra- sources d’information sur la base desquelles les tions et les autres événements et circonstances qui décisions peuvent être fondées. Les utilisateurs des les modifient. Pour pouvoir représenter fidèlement rapports financiers doivent également considérer des ces phénomènes économiques, les informations informations pertinentes émanant d’autres sources, doivent être vérifiables, neutres et complètes. notamment la situation économique générale ou les Être vérifiable signifie que différents observa- anticipations en ce domaine, les événements et le teurs informés et indépendants parviendraient à un climat politiques et les perspectives industrielles et consensus, mais pas nécessairement à un accord commerciales. total, sur le fait Les utilisateurs des rapports financiers doivent a) que les informations représentent les phéno- également avoir conscience des caractéristiques et des mènes économiques qu’elles sont censées insuffisances des informations qui sont présentées. décrire sans erreur ou distorsion importante Ces rapports sont, dans une large mesure, établis sur la (vérification directe) ; ou bien base d’estimations et non pas de mesures exactes des b) que la méthode de détection ou de mesure effets financiers d’opérations et d’autres événements retenue est appliquée sans erreur ou distorsion et circonstances sur les entités. Leurs utilisateurs importante (vérification indirecte). doivent donc lire l’ensemble des états financiers, en Pour être vérifiable, il n’est pas nécessaire particulier les notes et annexes qui décrivent les bases que l’information soit une estimation ponctuelle. et les hypothèses des estimations. Il est également possible de vérifier un éven- tail de montants possibles et les probabilités Caractéristiques de bons rapports financiers correspondantes. Selon le Financial Accounting Standards Board (FASB), La neutralité s’entend de l’absence de biais ayant les caractéristiques qualitatives indiquées ci-après pour objet d’atteindre un résultat prédéterminé sont nécessaires à l’établissement de bons rapports ou d’engendrer un comportement particulier. La financiers (FASB 2000 ; Skousen et al. 2000) : neutralité est un aspect essentiel de la représen- tation fidèle parce que des informations présentées • Pertinence. Pour pouvoir appuyer utilement la dans des rapports financés biaisés ne peuvent prise de décision en matière d’investissement, de pas représenter fidèlement des phénomènes crédit et d’autres types d’allocation de ressources, économiques. les informations doivent être pertinentes pour ces L’exhaustivité signifie que les rapports décisions. Les informations pertinentes peuvent financiers comprennent toutes les informations avoir un impact sur les décisions des utilisateurs nécessaires à une représentation fidèle des Gestion financière des collectivités locales 137 phénomènes économiques que les informations • Caractère compréhensible de l’information. Une sont censées décrire. Par conséquent l’exhaustivité, information compréhensible permet aux utili- dans la limite de ce qui est important et faisable, sateurs qui ont une connaissance raisonnable compte tenu des coûts, est un aspect essentiel d’une des activités commerciales économiques et de représentation fidèle. la comptabilité financière et qui étudient les informations avec une attention raisonnable, de • Comparabilité. La comparabilité, y compris la comprendre ce qu’elle signifie. Les informations cohérence, renforce l’utilité des informations pertinentes ne devraient pas être exclues au seul présentées dans les rapports financiers pour la motif qu’elles pourraient être trop complexes prise de décision en matière d’investissement, ou difficiles à comprendre par certains utilisa- de crédit et autre type d’allocation de ressources. teurs. Les informations sont d’autant plus faciles La comparabilité est la caractéristique des à comprendre qu’elles sont classées, caractérisées et informations qui permet aux utilisateurs de présentées de manière claire et concise. détecter des similitudes et des différences entre deux séries de phénomènes économiques. La • Importance. Les informations sont importantes si cohérence s’entend de l’utilisation des mêmes leur omission ou leur présentation erronée peut avoir politiques et procédures comptables, que ce soit un impact sur les décisions d’allocation des ressources d’une période à une autre au sein d’une même que les utilisateurs prennent sur la base des rapports entité ou durant une même période par différentes financiers de l’entité. L’importance dépend de la entités. L’objectif poursuivi est de pouvoir nature et du montant de l’élément, jugé en fonction comparer les informations ; la cohérence est l’un des circonstances particulières de son omission des moyens permettant d’atteindre cet objectif. ou des erreurs commises dans sa présentation. Encadré 3.8 PROOF — Campagne pour la transparence et la responsabilisation à Bangalore La campagne axée sur la publication des opéra- opérations de la municipalité dans toute la ville, et tions et des finances intitulée Public Record of les débats publics. Elle donne lieu, entre autres, Operations and Finance (PROOF) a été lancée à la comparaison de l’état des encaissements et à Bangalore (Inde) en juillet 2002 par quatre des décaissements de la municipalité aux chiffres ONG — Public Affairs Centre, Janaagraha, Centre initiaux du budget et au bilan ainsi qu’à des infor- for Budget and Policy Studies, et Voices. PROOF mations détaillées sur les actifs circulants et les est une campagne axée sur la transparence au actifs à long terme, et sur les passifs à court et niveau de la gouvernance municipale, conduite en à long terme. étroit partenariat avec les collectivités locales pour Des indicateurs de performance ont été initia- permettre aux administrations et aux citoyens de lement établis pour deux secteurs : l’éducation, collaborer et de veiller à ce que les ressources dans le but d’évaluer la performance des établis- publiques soient consacrées à des biens publics. sements scolaires de Bangalore, et la santé, pour PROOF exige que les finances municipales évaluer la performance des hôpitaux publics de la liées aux services publics soient publiées et ville. Ces examens visaient à renforcer l’obligation examinées par des groupes organisés et par de rendre compte de l’utilisation des ressources les citoyens. La campagne couvre trois grands publiques et des résultats, à rapprocher les domaines : l’obtention des états financiers trimes- administrations et les citoyens et à établir des triels des administrations, la conception d’indica- niveaux de référence pour formuler et modifier les teurs de performance permettant d’évaluer les priorités en matière de dépenses publiques. Source : http://ww2.unhabitat.org/cdrom/TRANSPARENCY/html/2_6.html. 138 Finances municipales Un rapport financier doit comprendre toutes les collectivité locale prépare et soumet également des informations qui sont importantes pour l’entité rapports aux échelons supérieurs des administra- considérée — les informations non importantes tions sur l’emploi des transferts fiscaux et des autres peuvent, et devraient probablement, être omises. ressources qu’elle a reçus. Ces rapports servent aux Inclure dans un rapport financier des informa- organismes de suivi et ne sont généralement pas tions non importantes peut avoir pour effet de communiqués à d’autres parties prenantes externes. faire perdre de vue des informations plus impor- L’encadré 3.8 récapitule le cas d’une campagne menée tantes et de réduire l’utilité du rapport pour la prise à Bangalore (Inde). de décision. Présentation de rapports budgétaires. L’exécutif fait rapport au conseil municipal sur l’état d’avancement • Avantages et coûts. Les avantages présentés par les de l’exécution du budget durant l’exercice en lui informations contenues dans les rapports financiers présentant des rapports mensuels sur les montants doivent justifier le coût de leur fourniture et de leur inscrits au budget et les résultats obtenus, ainsi emploi. Ces avantages comprennent l’amélioration que des analyses des disparités. Ces rapports sont des décisions en matière d’investissement, de crédit également des rapports internes qui aident le conseil et d’autres types d’allocation de ressources et, par municipal à déterminer si le budget approuvé est conséquent, une augmentation de l’efficacité du exécuté conformément au plan et si les recettes fonctionnement des marchés des capitaux et une et les dépenses sont réalisées conformément diminution des coûts du capital pour l’ensemble aux projections budgétaires. Les rapports sur les de l’économie. Toutefois, l’établissement des programmes et les rapports sur la performance sont rapports financiers et les normes de rapports des variantes des rapports sur le budget. Les rapports financiers imposent des coûts directs et indirects sur les programmes décrivent l’exécution d’un aussi bien à ceux qui les préparent qu’à ceux qui programme particulier (par exemple la réhabilitation les utilisent, ainsi qu’à d’autres groupes comme d’établissements scolaires). Les rapports sur la les auditeurs et les organes de réglementation. performance recensent les progrès accomplis par Les organismes de normalisation s’efforcent donc rapport au plan ou à des objectifs de performance d’obtenir des informations auprès des préparateurs, quantitatifs (comme le recouvrement d’arriérés). Ces des utilisateurs et d’autres groupes intéressés rapports sont examinés en détail au chapitre 8. sur la nature et l’ampleur des avantages et des Rapports des citoyens. Les citoyens constituent coûts des normes proposées, et ils examinent les l’un des plus importants groupes de parties prenantes informations qu’ils obtiennent dans le cadre de et ont grand intérêt à être au courant de la situation leurs délibérations. de leurs collectivités locales. Par exemple, avec quelle efficacité l’administration municipale assure- Les états financiers en pratique — t-elle la prestation de services et utilise-t-elle ses perspective stratégique ressources (y compris les impôts collectés) pour le Les états financiers de toute organisation se composent développement de la communauté ? Il est toutefois très des comptes des résultats, du bilan et des tableaux de souvent difficile aux citoyens de comprendre les états flux de trésorerie. Nous avons présenté ces derniers financiers officiels et les rapports d’audit préparés par dans le contexte de la comptabilité et nous allons des spécialistes. Pour remédier à ces difficultés, les maintenant les examiner dans un contexte stratégique. tenants de la responsabilité sociale, comme certaines Les collectivités locales préparent différents organisations civiques, commencent à encourager rapports à diverses fins pour différents auditoires : les municipalités à simplifier leurs états financiers Les rapports de gestion/rapports internes. Outre les complexes. L’encadré  3.8 décrit brièvement le cas états financiers annuels qui sont utilisés pour présenter de l’initiative pour la transparence PROOF en Inde. les informations aux parties prenantes extérieures de L’organisation diffuse des brochures, des notes et la municipalité, il existe plusieurs formes de rapports des pamphlets rédigés en des termes non techniques internes. Différentes directions préparent des rapports et sous une forme facile à comprendre (graphiques, financiers périodiques qu’elles soumettent au directeur pictogrammes et simples tableaux présentant les financier et au maire pour examen interne (sur une chiffres essentiels). Des initiatives similaires sont base hebdomadaire, mensuelle et trimestrielle). La menées dans des pays comme le Népal et le Ghana. Gestion financière des collectivités locales 139 Encadré 3.9 Loi sur la gestion des finances municipales en Afrique du Sud Le Trésor national sud-africain (National Treasury comprend des dons conditionnels, des subven- of the Government of South Africa) a contribué tions, des directives techniques, des conseils de manière cruciale à l’adoption de réformes de stratégiques et le placement de conseillers inter- gestion financière à l’échelle des administrations nationaux auprès de certaines municipalités. Cette publiques depuis 1994, et au niveau des collec- stratégie prend en compte le fait que toutes les tivités locales depuis 1996. Cette initiative a été municipalités n’ont pas les mêmes capacités pour exécutée par le biais de la loi sur la gestion des mettre en œuvre les réformes, et qu’il est néces- finances municipales appelée Municipal Finance saire de renforcer les institutions, les capacités Management Act n° 56 de 2003 (MFMA), qui municipales et d’améliorer la consultation, l’éta- repose sur la loi annuelle dite Division of Revenue blissement des rapports, la transparence et la Act. Ces textes de loi cadrent avec d’autres textes responsabilisation au niveau municipal. se rapportant aux collectivités locales, telles que Le MFMA vise à moderniser les pratiques le Structures Act, le Systems Act, et le Property budgétaires et comptables et la gestion financière, Rates Act et leurs réglementations, pour former et à placer les finances des collectivités locales sur un ensemble cohérent. une solide base afin d’accroître le plus possible la Les principaux objectifs du Trésor national capacité des municipalités à fournir des services. consistent à assurer une gestion solide et Il vise également à mettre en place un solide durable des affaires financières des administra- cadre de gouvernance financière en précisant et tions publiques — nationales, provinciales et en séparant les rôles et les attributions du conseil, locales. Pour cela, il procède à des interventions du maire et d’autres responsables. Le MFMA doit réglementaires, publie des manuels, des direc- être respecté en vertu de la constitution nationale, tives, des circulaires, organise des ateliers, des qui oblige les trois échelons de l’État à faire séminaires, des formations, des programmes de preuve de transparence au niveau de leurs affaires stage, et apporte un soutien direct aux municipa- financières. Il fait aussi partie intégrante du train lités. Le Trésor national a formulé une stratégie de de réformes plus général décrit dans le livre blanc soutien financier et technique fourni par étapes de 1998 sur les collectivités locales intitulé White aux collectivités locales, basée sur le MFMA, qui Paper on Local Government. Source : http://mfma.treasury.gov.za/Pages/Default.aspx. Types de présentation de rapports Formats et normes des rapports financiers sur les finances municipales des administrations municipales — Cette section récapitule les rapports financiers exemples de bonnes pratiques préparés dans le contexte de la stratégie des Aux États-Unis, le Government Accounting Standards administrations municipales. Elle met l’accent sur le Board (GASB) définit les normes de présentation contenu de ces rapports comme les encaissements, de l’information financière par les administrations les décaissements, les actifs et les passifs ainsi que municipales. En juin 1999, le GASB a publié la les formats et les normes employés. Elle examine directive 34 intitulée « Basic Financial Statements — and les bonnes pratiques de la présentation de rapports Management Discussion and Analysis — for State and financiers municipaux, et notamment leur lien avec Local Governments  » (GASB 1999) qui est consacrée les rapports sur la performance (examinés plus en aux états financiers de base des administrations des détail au chapitre  8). Certains problèmes auxquels États et des collectivités locales et à leur analyse. sont confrontées les collectivités locales des pays en GASB 34 a nettement modifié la forme et le contenu développement dans le cadre de la préparation d’états des rapports financiers des collectivités locales. Elle financiers complets sont également considérés. est la résultante d’un effort systématique déployé 140 Finances municipales par les organismes de normalisation du pays pour objectifs et de la réalisation de ses programmes de pleinement satisfaire aux besoins des utilisateurs des développement. L’importance d’une conception des états financiers. activités des administrations publiques axée sur les L’encadré  3.9 décrit la manière dont les autorités résultats est désormais reconnue dans le monde entier, sud-africaines ont réalisé d’importants progrès dans et plusieurs initiatives de présentation de rapports le cadre de la normalisation des rapports financiers sur la performance ont été lancées. Par exemple, municipaux. l’initiative de présentation de rapports sur les efforts et Chaque collectivité locale prépare deux états finan- les accomplissements (Efforts and Accomplishments ciers à l’échelle de l’administration, le relevé des actifs reporting) du GASB aux États-Unis vise à mettre en nets et le relevé des activités, qui intègrent les recettes place des normes pour l’établissement de rapports et les dépenses des activités administratives, comme financiers sur la performance parallèlement aux indiqué précédemment. Ces relevés fournissent une normes de l’établissement des rapports financiers image détaillée des encaissements et des décaissements par les collectivités locales. Elle a pour objectif de la collectivité locale dans son ensemble. d’aider les utilisateurs des informations (y compris Les états financiers des fonds fournissent des les citoyens, les législateurs des États, les membres informations détaillées sur certaines activités écono- des conseils municipaux et d’autres personnes miques réalisées par une collectivité locale, comme intéressées) à évaluer l’efficacité des services fournis indiqué précédemment et ainsi que décrit dans le par les administrations et à déterminer l’efficacité tableau 3.23. Ces activités sont regroupées et présentées avec laquelle ces dernières atteignent leurs objectifs dans les états financiers de huit fonds différents. et leurs buts. Le chapitre  8 examine la mesure de la Par exemple, le fonds des entreprises enregistre les performance plus en détail. recettes et les dépenses ayant trait à  toute opération de type commercial (par exemple les services d’appro- visionnement en eau et les services d’égout ou les Audit services d’autobus locaux) gérée par une adminis- L’audit contribue à veiller à ce que les fonds ne fassent tration municipale et donnant lieu au prélèvement de pas l’objet de fraude, de gaspillage et d’abus ou que redevances auprès des usagers ou de charges. Il existe, les informations présentées dans les rapports soient de même, des fonds fiduciaires, des  fonds d’agence, des entachées d’erreurs. Les audits réalisés dans le secteur fonds de revenus spéciaux et le fonds de pension, qui est public permettent également d’assurer que l’entité un fonds fiduciaire géré en dehors du budget municipal. poursuit ses activités conformément aux règles et aux L’analyse de gestion est un élément unique des procédures agréées de gestion des finances publiques. obligations imposées dans le cadre de l’établissement Sans entrer dans les détails techniques du processus des rapports par GASB 34. Elle présente une analyse d’audit, cette section examine l’utilisation des rapports des activités de l’administration pendant tout l’exercice d’audit en tant qu’instruments de responsabilisation, ainsi que les chiffres et les résultats figurant dans les les différents types d’audit et leurs relations, et les états financiers. Elle contient une analyse des activités financières de l’administration sur la base des faits modèles d’audit dans le secteur public. Elle examine connus, des décisions ou des conditions en vigueur, également la signification des avis des auditeurs, les et elle aide les utilisateurs à déterminer si la situation différentes catégories d’opinions des auditeurs et les financière de l’administration s’est améliorée ou s’est normes d’audit. dégradée durant l’exercice. Audit — concepts et pratiques de base Liens entre les rapports sur la performance L’audit est un processus systématique consistant et les rapports financiers à  obtenir et à évaluer de manière objective des faits Il est important de ne pas oublier que les finances ne concernant les assertions relatives aux actions et constituent qu’un seul aspect des responsabilités et de aux phénomènes économiques. Il consiste en une la performance d’une collectivité locale. Les rapports série d’étapes successives, donnant lieu notamment sur les activités d’une collectivité locale doivent à  l’évaluation des contrôles internes et à la vérification donc également comprendre des informations sur de la teneur des opérations et des soldes. L’auditeur sa performance dans le cadre de la poursuite de ses communique les résultats de ses travaux aux utilisateurs Gestion financière des collectivités locales 141 intéressés par le biais de son rapport d’audit. Ses la nature de son examen et ses conclusions. La forme du conclusions sont exprimées sous la forme d’une opinion rapport est normalisée dans de nombreux pays. concernant la justesse avec laquelle les états financiers Le paragraphe d’introduction identifie les états présentent la situation financière de l’organisation, ses financiers couverts par le rapport d’audit et établit une résultats d’exploitation et ses flux de trésorerie. distinction nette entre la responsabilité de la direction Dans le secteur privé, l’audit a essentiellement qui couvre la préparation des états financiers et la pour objet d’assurer que les états financiers publiés responsabilité de l’auditeur qui consiste à exprimer par une entreprise reflètent réellement sa situation une opinion sur lesdits états financiers. Le paragraphe financière. Dans le secteur public, d’autres objectifs relatif à l’étendue de l’audit indique si l’audit a été sont tout aussi importants, notamment la vérification réalisé conformément à des principes d’audit agréés. du respect des règles et des procédures établies pour Le paragraphe d’opinion présente les conclusions les dépenses publiques  ; ils sont donc inclus dans le de l’auditeur. champ d’application de l’audit qui vise également À titre d’exemple, un rapport d’audit publié par le à vérifier que les ressources publiques ne sont pas cabinet KPMG pour la ville de Roanoke, dans l’État de utilisées de manière inadéquate ou détournées. Virginie (États-Unis), décrit la structure, les éléments détaillés et la couverture du rapport d’audit ainsi que les messages et les questions examinés avec la Types d’audits direction. Il fait état d’une conclusion intéressante : Un audit financier est une évaluation indépendante rétrospective réalisée aux fins de vérifier la justesse, La Ville calcule son allocation au titre des l’exactitude et la fiabilité des données financières. Les sommes à recevoir irrécouvrables sur la base audits financiers visent à déterminer si les états finan- de données historiques et d’une analyse de ciers préparés par une entité donnent une image fidèle compte spécifique. Nous avons évalué les de la situation financière de cette entité. Les auditeurs facteurs déterminants et les hypothèses princi- examinent le traitement comptable des diverses opéra- pales utilisées pour établir cette allocation, tions enregistrées dans les états financiers de l’entité et notamment la possibilité de l’existence d’un ils déterminent si les informations divulguées corres- biais de la part de la direction dans le cadre de pondent à l’opération sous-jacente. Il s’agit là de la l’établissement de l’estimation, et nous avons forme d’audit la plus courante. déterminé que le montant de l’allocation au titre Un audit de conformité a pour objet de déter- des sommes à recevoir irrécouvrables au 30 juin miner si l’entité applique certaines règles et procé- 2011 était raisonnable au regard des états finan- dures concernant l’utilisation des fonds. Ce type ciers de la ville. (Roanoke City Department of d’audit est généralement réalisé dans le cadre du Finance reports 2011, http://www.roanokeva. secteur public, de sorte que l’auditeur vérifie le gov/85256A8D0062AF37/CurrentBaseLink/ respect par l’entité des règles et des procédures de N27W8PBL294LGONEN) gestion financière établies par l’État. Un audit de gestion est une évaluation prospective, Nous pouvons tirer deux conclusions de ce indépendante et systématique des activités de l’orga- paragraphe : premièrement, la ville procède à une nisation préparée dans le but de l’aider à atteindre ses analyse approfondie et formule certaines hypothèses objectifs. Un audit de gestion est également qualifié pour estimer les sommes à recevoir irrécouvrables d’«  audit de performance  ». Il évalue la performance (arriérés). Deuxièmement, les données sources, la de l’organisation par comparaison aux plans établis procédure d’analyse, et les hypothèses ont été jugées et il analyse les raisons de toute divergence au niveau adéquates par l’auditeur. des performances dans le but d’en tirer des enseigne- ments pour l’avenir. L’auditeur communique ses conclusions dans son Types d’opinion d’audit et signification rapport d’audit. Ce rapport est le point culminant du de ces opinions processus d’audit, et la présentation d’une opinion d’audit Une fois achevés ses travaux d’audit sur le terrain, est l’objectif ultime de l’auditeur. Le rapport d’audit l’auditeur doit décider s’il peut émettre ou non une décrit de manière concise la responsabilité de l’auditeur, opinion. S’il juge que cela ne lui est pas possible, il doit 142 Finances municipales clairement indiquer l’impossibilité de formuler une Pratiques d’audit municipal opinion et expliquer les raisons de cette impossibilité. Cette section examine le rôle des audits réalisés S’il présente une opinion, l’auditeur doit décider s’il au niveau des collectivités locales compte tenu des formule une opinion sans réserve, une opinion avec questions particulières auxquelles sont confrontés réserve ou une opinion défavorable. les pays en développement. Elle met l’accent sur les Opinion sans réserve. Une opinion d’audit sans carences des systèmes d’audit du secteur public dans réserve exprime l’avis de l’auditeur que les états les pays en développement, les obstacles à la réalisation financiers donnent une image fidèle de la situation d’audits réguliers et en temps opportun et sur le rôle des institutions supérieures d’audit (ISA). financière de l’entité. Outre qu’ils fournissent d’importantes informations Opinion avec réserve. L’auditeur exprime une en retour aux responsables municipaux sur la qualité opinion avec réserve si les états financiers contiennent de la gestion des finances municipales, les audits des différences importantes par rapport aux normes extérieurs contribuent dans une mesure importante et pratiques comptables agréées. Ces différences sont à renforcer la responsabilisation des administrations considérées importantes lorsqu’elles peuvent avoir un municipales. On a toutefois pu constater, dans la impact sur les conclusions tirées par les utilisateurs plupart des pays en développement, que les audits ne des états financiers. jouent pas toujours le rôle essentiel qu’ils sont censés Opinion défavorable. Une opinion défavorable avoir pour diverses raisons. est émise lorsque les états financiers contiennent des différences graves par rapport aux normes Audits réalisés en retard comptables agréées. Lorsqu’il émet une opinion Dans la plupart des pays en développement, les entités défavorable, l’auditeur indique que les états financiers publiques comme les institutions supérieures d’audit ne donnent pas une image fidèle de la situation ou le bureau du vérificateur général procèdent à l’audit financière de l’entité et des résultats de ces opérations, des municipalités. Ces organismes sont souvent conformément aux normes et principes comptables. chargés d’auditer un grand nombre de ministères, de Les normes et pratiques décrites précédemment directions, d’entités de l’administration centrale et pour l’établissement des rapports d’audit et la d’administrations provinciales. Ils accordent donc une formulation des opinions d’audit ne sont pas appli- priorité moins élevée aux audits des administrations quées dans le secteur public de nombreux pays en municipales qui sont souvent réalisés longtemps développement. Les audits ne sont pas basés sur après la clôture de l’exercice. En fait, dans un nombre les risques, et les conclusions des auditeurs n’éta- relativement élevé de cas, ces audits sont effectués blissent pas de distinction entre les conclusions après plusieurs années. importantes et les conclusions non importantes. L’auditeur énumère simplement ses observations Audit du respect des normes et des procédures sous forme de paragraphes d’audit ou de questions Les audits extérieurs réalisés par les auditeurs du d’audit et les soumet à l’entité auditée à l’issue de secteur public sont souvent des audits de conformité travaux sur le terrain. Ceci est considéré constituer dans le cadre desquels les auteurs vérifient si les dépenses de l’entité ont été effectuées conformément un rapport d’audit préliminaire et l’entité auditée est aux règles et aux procédures des administrations censée fournir des réponses pertinentes aux questions publiques. Bien qu’il soit important de procéder soulevées dans l’audit dans les délais impartis. Si à une telle vérification, il importe aussi d’auditer l’auditeur est satisfait par les réponses fournies, les les administrations municipales pour fournir des paragraphes d’audits ou les questions de titres sont assurances sur leurs états financiers, en particulier supprimés, et un rapport d’audit final est préparé et lorsque ces administrations prévoient d’emprunter soumis à l’entité auditée. Dans ce système, l’auditeur ou d’émettre des titres de créances. Les citoyens qui n’exprime pas d’opinion sur les états financiers dépendent de ces administrations et d’autres parties de l’entité, mais procède en fait à une vérification prenantes, comme les prêteurs, veulent avoir une idée intégrale de toutes les opérations financières sous de la qualité de la gestion financière de la municipalité. l’angle financier et du respect des règles. Ils comptent sur les audits externes annuels pour leur Gestion financière des collectivités locales 143 Encadré 3.10 Recours à des auditeurs du secteur privé pour procéder à l’audit des collectivités locales au Bangladesh Le Bangladesh compte environ 4 500 collectivités externes annuels des 4 500 union parishads dans locales rurales (appelées « union parishads »). Dans les conditions voulues. le cadre de la politique qu’elles ont adoptée pour La formulation d’une stratégie d’audit habiliter les collectivités locales, les autorités du a contribué à remédier à ce problème en donnant Bangladesh, avec l’appui de la Banque mondiale, lieu à la formation d’un partenariat public-privé ont mis en place un système de dotations globales entre le C&AG, le ministère des Gouvernements aux « union parishads » en 2006. En raison locaux et l’institut des experts-comptables du de l’accroissement des ressources financières Bangladesh. Ce dernier a été chargé de procéder revenant à ces dernières, l’administration centrale aux audits extérieurs annuels tandis que le C&AG tenait absolument à ce que des audits financiers procède à l’assurance de la qualité du processus soient effectués de manière régulière et en temps d’audit. Grâce à cette approche novatrice, les opportun. Toutefois, le contrôleur et vérificateur audits externes annuels des union parishads général (comptroller and auditor general -– C&AG), sont achevés dans un délai raisonnable après qui est investi par la constitution de la mission la clôture de l’exercice, et les rapports d’audit de procéder aux audits externes des institutions sont mis à la disposition des collectivités locales du secteur public au Bangladesh, n’avait pas les et de leurs parties prenantes, ce qui renforce le capacités requises pour procéder à des audits cadre de la responsabilisation locale. Source : Banque mondiale 2011. fournir les assurances nécessaires. Les administrations instituts supérieurs d’audits devraient formuler des municipales devraient donc faire l’objet à la fois politiques et des cadres (et notamment des normes d’audits financiers et d’audit de conformité, réalisés d’audit pour les municipalités) visant à faciliter la conjointement ou séparément. participation des auditeurs du secteur privé. Manque de capacités Suites données à l’audit Les organismes d’audit du secteur public ont souvent Les suites données à un audit sont un élément essentiel des capacités insuffisantes, au niveau des qualifications du processus. Dans la lettre à la direction, l’auditeur comme à celui des effectifs, ce qui contribue également indique les points spécifiques auxquels l’administration aux carences des audits des administrations munici- de la ville doit remédier pour améliorer la qualité de la pales. Ils procèdent aussi en général à des audits de gestion financière et des rapports. Les membres du corps conformité, de sorte qu’ils peuvent avoir des difficultés exécutif de la ville doivent répondre aux observations de à réaliser des audits financiers avec les connaissances l’audit avec diligence et avoir remédié aux défaillances et les compétences dont ils disposent. Comme ces indiquées à la date de l’audit suivant. Dans le secteur organismes sont fréquemment chargés de procéder public, cela n’est pas fréquemment pas le cas. En effet, à l’audit de nombreuses administrations opérant à des échelons supérieurs, il leur est souvent difficile de les responsables considèrent souvent que les audits sont programmer des audits municipaux dans des délais une critique de leurs actions et ne veulent pas admettre raisonnables après la clôture de l’exercice. Il serait qu’ils avaient tort. En l’absence de normes d’audit du possible de remédier à ce problème en demandant secteur public clairement établies dans de nombreux à des auditeurs du secteur privé de participer à des pays en développement, les auditeurs peuvent formuler audits extérieurs des administrations municipales, des observations d’audit sans comprendre la nature comme au Bangladesh (voir l’encadré  3.10). Cette et le contexte d’une action administrative. Il est alors pratique a donné de bons résultats dans plusieurs pays, difficile aux membres du corps exécutif de répondre mais n’est guère répandue. Les administrations et les aux questions de l’auditeur de manière satisfaisante, et 144 Finances municipales certaines questions restent en suspens pendant des mois Le système de comptabilité a principalement pour ou même des années. rôle de fournir et d’enregistrer des informations à jour Certains pays en développement ont adopté et exactes sur les recettes, les dépenses, les actifs et les la pratique des conférences d’audit, dans le cadre passifs de manière à informer les parties prenantes des desquelles l’auditeur, la ville qui fait l’objet de l’audit sources et des emplois des ressources financières. Les et le ministère d’exécution pertinent se réunissent principaux types de comptabilité sont la comptabilité pour examiner les observations de l’audit et résoudre financière, la comptabilité des coûts de revient, la les questions de manière concertée. Ce processus comptabilité de gestion et la comptabilité fiscale. Les permet de parvenir plus promptement à une solution et systèmes comptables recouvrent la comptabilité en renforce l’importance de la fourniture par les adminis- partie simple, la comptabilité en partie double ainsi trateurs municipaux d’une réponse rapide aux obser- que les systèmes sur la base des encaissements- vations d’audit. Dans de nombreuses collectivités décaissements, sur la base des droits constatés, locales, les audits sont traités par les membres du corps ou  sur une base associant certains aspects de ces exécutif, et le conseil municipal n’est pratiquement deux systèmes. pas impliqué. Il importe que cela change  ; le conseil Le système le plus perfectionné est le système de devrait être au courant des observations de l’audit comptabilité en partie double sur la base des droits et avoir pour priorité de veiller à ce que les membres constatés, mais le système de comptabilité en partie du corps exécutif prennent des mesures rapidement double sur la base encaissements-décaissements est pour remédier aux problèmes. Il est souhaitable, pour une option plus réaliste dans le cas des collectivités renforcer la responsabilisation sociale, de commu- locales des pays en développement. La comptabilité niquer les observations d’audit et les mesures prises des coûts de revient et la comptabilité des fonds pour résoudre les problèmes aux citoyens et aux autres sont des systèmes complexes qui fournissent des parties prenantes en les publiant sur le site web de la informations plus précises sur certaines activités municipalité ou en les affichant sur des panneaux et fonctions essentielles et, en fin de compte, sur d’affichage public. l’efficacité générale de la collectivité locale. Les systèmes de comptabilité (et de gestion de l’information) informatiques sont des solutions Principaux messages pratiques dans le cadre desquelles chaque opération Les budgets sont formulés à partir d’informations est entrée une seule fois, après quoi elle est automati- financières et non financières et déterminent la quement enregistrée dans différents comptes, journaux manière dont les services locaux seront fournis et et grands livres. Les systèmes informatisés sont financés durant l’exercice. Le budget est souvent une généralement plus exacts que les systèmes manuels. ordonnance locale ou un règlement approuvé par le Ils déplacent en outre la majeure partie de l’effort conseil ou un organe équivalent d’une collectivité comptable de l’enregistrement des opérations à la locale. Il constitue un instrument d’orientation, de fourniture d’informations à jour et structurées à ceux financement, d’exécution, de suivi et d’évaluation qui qui en ont besoin, notamment le maire et les membres permet de répartir les fonds, d’attribuer les responsabi- de l’exécutif, le conseil et les citoyens. lités et d’entraîner la poursuite d’actions par des entités Les rapports financiers sont des instruments de et des personnes au niveau local en vue d’atteindre les communication et de contrôle essentiels pour les objectifs fixés. collectivités locales. Les trois principaux rapports Les carences de la budgétisation dans les pays financiers externes sont le bilan d’activité, l’état de la en développement tiennent notamment à la formu- situation financière et le tableau des flux de trésorerie. lation de plans et d’estimations irréalistes, à l’insuf- De nombreux autres rapports sont utilisés en interne, fisance de la présentation d’informations à jour, à la notamment le budget/le compte de résultat, la balance fixation d’objectifs pour des raisons démagogiques de vérification, le registre des actifs et les rapports et au gonflement des cibles de recettes. Les lacunes sur l’entretien et les centres de coûts. Les rapports au niveau de l’exécution sont, notamment, les dépas- comptables et financiers sont souvent réglementés par sements de dépenses, les retards d’exécution, les les institutions nationales qui prescrivent les formats éléments mal définis et les déficits persistants. types et les procédures à suivre. Gestion financière des collectivités locales 145 Les rapports financiers font l’objet d’audits qui Society for the 21st Century, edited by Chris consistent à collecter et à évaluer de manière systéma- Spannos, 130–35. Oakland, CA: AK Press. tique les informations sur les opérations financières Freeman, Robert J., and Craig D. Shoulders. 2000. et les rapports financiers. Les trois principaux types Governmental and Non-Profit Accounting. d’audit sont l’audit financier, l’audit de conformité et l’audit de gestion. Les résultats sont présentés dans Saddle River, NJ: Prentice Hall. un rapport d’audit, qui peut comprendre une opinion GASB (Government Accounting Standards Board). sans réserve, une opinion avec réserve ou une opinion 1999. “Statement #34. Basic Financial Statements défavorable de l’auditeur. and Management Discussion and Analysis for Le rapport d’audit fournit d’importantes infor- State and Local Governments.” www.gasb.org. mations en retour aux administrateurs et peut Lee, Robert E., and Ronald D. Johnson. 1998. demander que des mesures correctives soient prises. Un rapport d’audit favorable fournit aux parties Public Budgeting Systems. Gaithersburg, prenantes extérieures l’assurance que les rapports MD: Aspen Publishers. financiers donnent une idée juste de la situation Mikesell, John. 2011. Fiscal Administration. financière de la collectivité locale. Cela est crucial Boston: Wadsworth. pour les investisseurs et pour les créanciers. Les NACSLB (National Advisory Council on State and collectivités locales des pays en développement sont Local Budgeting). 2000. “Recommended Budget souvent auditées par les auditeurs publics qui s’inté- ressent plus particulièrement au respect des Practices: A Framework for Improved State règles du secteur public qu’à la qualité des finances, and Local Government Budgeting, NACSLB.” de sorte  qu’il est  nécessaire de procéder à de simples Government Finance Officers Association, autoévaluations pour rendre compte de l’utilisation www.gfoa.org. des ressources publiques. Serageldin, Mona, et al. 2005. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Washington, DC: Inter-American Development Bank. Bibliographie Skousen, Fred, Earl K. Stice, and James D. Stice. 2000. FASB (Financial Accounting Standards Board). 2000. Intermediate Accounting, 14th ed. Cincinnati, OH: Statement of Financial Accounting Concepts. South-Western College Publishing. Norwalk, CT: FASB; www.fasb.org. World Bank. 2011. “Progress Report on Bangladesh Franke, Richard W. 2007. “Local Planning: The Local Government Support Project.” World Bank, Kerala Experiment.” In Real Utopia: Participatory Washington, DC. 146 Finances municipales CHAPITRE 4 Gestion des recettes locales Maria Emilia Freire et Hernando Garzón Sur certains points importants, une collectivité nettoiement des rues, l’éclairage public, les parkings locale ressemble à une entreprise. Elle fournit des gratuits, et même des logements pour les populations services à ses clients-résidents. En contrepartie, défavorisées et des prisons pour les délinquants. les résidents doivent payer pour les services dont On les qualifie de biens publics non seulement parce ils bénéficient (Bird  2011). Mais la manière de faire qu’ils profitent à  l’ensemble de la collectivité, mais payer les résidents pour ces services est très variable. parce que personne ne peut logiquement être exclu Si les redevances d’usagers facturées pour l’eau et de leur utilisation, et que leur consommation par un l’énergie semblent être le moyen le plus évident, individu n’altère pas la capacité d’un autre individu il en existe beaucoup d’autres. Par exemple, un à en bénéficier (p. ex. la défense nationale, les parcs, marchand qui veut vendre des fruits sur un marché l’éclairage public). Ils doivent donc être payés au doit verser un droit de place à la municipalité pour moyen d’impôts qui témoignent du consentement de l’emplacement et pour les infrastructures mises la collectivité à financer ces services et (en principe) à  disposition. Lorsque vous utilisez le trottoir pour les bénéfices que les individus en retirent. Dans le entreposer des matériaux de construction destinés cas présent — celui de biens dont l’usage ne peut être à votre maison, vous payez une taxe d’encombrement régulé par des mécanismes de tarification normaux — qui dédommage les riverains et les autres piétons les impôts locaux (pour service rendu) constituent le pour la gêne occasionnée. Ces prélèvements sont mode de financement le plus approprié. appelés « taxes pour service rendu », c’est-à-dire que Les sources de recettes des collectivités locales les citoyens payent pour les bénéfices ou les services diffèrent d’un pays à l’autre, mais elles comprennent qu’ils reçoivent. Ils espèrent que ce qu’ils versent est généralement les prélèvements fiscaux, les redevances en rapport avec le coût des prestations fournies1. d’usagers et les transferts « intergouvernementaux » Néanmoins, la plupart des services municipaux ne (transferts de l’État ou d’autres échelons supérieurs sont pas vendus et facturés comme l’eau et l’énergie. aux collectivités locales). À  ces recettes peuvent Les collectivités locales fournissent des services, venir s’ajouter les produits de placements, les ventes tels que la protection policière, la sécurité civile, le de biens fonciers, et les licences et permis. Parmi Gestion des recettes locales 147 les prélèvements fiscaux, les impôts fonciers et les quelle quantité de recettes doivent-elles recueillir impôts sur les entreprises sont probablement les plus au niveau local  ? La question est complexe. Pour les employés par les collectivités locales dans le monde collectivités locales, la charge d’assurer des services entier. D’autres impôts locaux peuvent exister, sur à leurs administrés et le pouvoir de récolter des les revenus, sur les ventes en général, sur la vente de fonds sont deux fonctions étroitement imbriquées certains produits (taxes sur les carburants, l’alcool, qui doivent être en harmonie. Comme il a été dit au le tabac, taxe de séjour, ou encore taxe sur l’immatri- chapitre 1, une règle importante de la décentralisation culation des véhicules), ou encore sur les mutations fiscale est que les finances doivent suivre les fonctions foncières. Souvent, ces impôts sont collectés au niveau (Bahl 2002), c’est-à-dire que les collectivités locales de l’État et partagés avec les différents échelons de doivent avoir accès aux ressources nécessaires pour collectivités locales suivant des formules prédéfinies  : financer les services publics qu’elles sont chargées on parle d’«  impôts partagés  ». Pour répondre aux d’assurer. Dans la réalité toutefois, il est beaucoup plus besoins de biens d’équipement, certaines municipalités facile de décentraliser les dépenses que les recettes, et font payer aux promoteurs immobiliers une contri- les collectivités locales ont souvent besoin de finan- bution aux dépenses d’aménagement foncier, sous la cements des échelons territoriaux plus élevés ou du secteur privé pour combler les lacunes. forme de participations d’urbanisme ou de «  taxes de valorisation  ». Une taxe sur les plus-values foncières est parfois perçue pour financer les infrastructures. Le rôle des recettes locales — Vue générale Le chapitre  4 explore les différents aspects de la La manière dont les villes financent leurs dépenses gestion des recettes des collectivités locales. Il répond publiques est un problème important pour le dévelop- aux questions soulevées aux premiers chapitres, en pement urbain. Chaque ville étant différente, il n’existe étudiant notamment comment les collectivités locales pas de méthode universelle. La stratégie qui convient devraient financer les missions qui leur sont dévolues à une ville donnée dépend de facteurs, tels que sa taille, et quels instruments sont les mieux adaptés à l’échelon sa situation économique, sa composition démogra- local. Les collectivités locales sont aujourd’hui de phique et son niveau d’urbanisation (Slack 2009). plus en plus sollicitées, c’est pourquoi il est vital pour Bien que tout le monde soit d’accord pour dire que elles d’être capables de générer des recettes locales les ressources des villes devraient être en rapport avec en complément d’autres ressources afin d’assurer la les charges qui leur sont attribuées  — par exemple, bonne fourniture des services et de maintenir leur les grandes villes ont besoin de dépenser davantage et équilibre budgétaire. donc de mobiliser davantage de recettes locales  — les Ce chapitre passe en revue les impôts locaux, les théoriciens reconnaissent que les collectivités locales redevances d’usagers et les autres recettes locales — ce disposent d’une base d’imposition limitée (Bird 2009). que l’on appelle généralement les « recettes propres ». La décentralisation fiscale a délégué aux collecti- La capacité à collecter ses propres recettes est l’un vités locales de nombreuses fonctions, depuis la des signes et des facteurs les plus importants de distribution d’eau et la gestion des déchets solides l’autonomie, de la transparence et de l’indépendance jusqu’aux investissements dans des infrastruc- d’une collectivité locale. Ainsi que nous l’avons vu au tures comme les rues et les routes, la prévention des chapitre 1, les transferts, les dotations et les emprunts inondations, etc., ainsi que des services sociaux. Quel jouent un rôle essentiel dans le financement de la que soit le niveau d’efficacité avec lequel les collecti- plupart des municipalités. Les emprunts et les autres vités locales s’acquittent de ces fonctions, les mandats formes de financements par voie d’endettement municipaux sont clairs et peuvent être justifiés par sont examinés au chapitre  7, avec les modalités de le fait que les autorités locales sont plus proches de financement des programmes d’amélioration des leurs administrés et en pratique capables de mieux équipements. répondre à leurs demandes. Dans l’ensemble du monde, le pourcentage des dépenses locales (munici- Le financement de la ville pales) dans le total des dépenses publiques varie de 45 % au Danemark à 11 % en Bolivie. et la recherche du bon impôt local Les raisons qui motiveraient la décentralisation Les villes collectent des recettes afin de fournir des de telles ou telles recettes sont beaucoup moins services et de remplir leurs missions publiques. Mais claires. Les collectivités locales ont un potentiel fiscal 148 Finances municipales généralement inférieur à celui de l’administration potentiel fiscal par manque d’information, de capacités centrale, principalement parce que certains impôts institutionnelles ou de volonté politique. peuvent être collectés plus efficacement à l’échelon central qu’au niveau local. C’est le cas des droits Qu’est-ce qu’un bon impôt local ? de douane, des impôts sur le revenu des personnes Pour les théoriciens, un «  bon  » impôt local présente physiques, des impôts sur les bénéfices des sociétés, des trois caractéristiques  : il est facile à administrer au taxes sur la valeur ajoutée, et des royalties. plan local, il s’applique aux résidents, et il n’augmente Cette situation explique en grande partie pourquoi pas la concurrence avec d’autres collectivités locales le pourcentage des recettes locales dans le total des ou avec l’administration centrale (encadré  4.1). Ces recettes du secteur public est systématiquement moins élevé que le pourcentage des dépenses locales dans le principes posent des limites importantes à ce qui total des dépenses du secteur public (figure  4.1)  ; on peut être considéré comme un bon impôt local. Par comprend bien que des dotations intergouvernemen- exemple, bien que les redevances d’usagers et les tales soient nécessaires pour compenser l’écart entre taxes foncières soient manifestement des impôts les charges des municipalités et leurs recettes, comme locaux (ils sont payés par les personnes qui reçoivent il a été indiqué au chapitre 1. les services), les autres impôts et taxes peuvent être Il est vrai également que les recettes sont souvent recouvrés par l’administration centrale et partagés centralisées pour des raisons non pas purement avec les collectivités locales, en fonction du système techniques ou administratives mais politiques. Souvent fiscal du pays. C’est la raison pour laquelle il existe tant aussi, les collectivités locales n’exploitent pas leur de combinaisons d’impôts locaux et centraux. Graphique 4.1 Part locale des dépenses et des recettes publiques (2011) Norvège Danemark Hongrie France Canada (2010) Allemagne Royaume-Uni Espagne Mexique (2010) Pays-Bas 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Part des recettes Part des dépenses publiques Source : OCDE 2011. Gestion des recettes locales 149 Encadré 4.1 Les qualités d’un bon impôt local • L’assiette fiscale doit être immobile, pour que les collectivités locales puissent faire varier le taux d’imposition sans que l’assiette imposable parte ailleurs. • Le produit de l’impôt doit être suffisant pour répondre aux besoins locaux, être stable et prévisible. • L’assiette fiscale ne doit pas être facile à exporter à des non-résidents. • L’assiette fiscale doit être visible afin qu’un contrôle puisse être exercé. • L’impôt doit paraître juste aux contribuables. • L’impôt doit être facile à administrer. Source : Bird 2001. Pour pouvoir s’acquitter de toutes les tâches compétences des collectivités locales et doivent donc qu’elles souhaitent ou qu’elles ont l’obligation de être financées (au moins en partie) par l’adminis- remplir, les collectivités locales doivent avoir accès tration centrale. D’autres services, tels que les services à plusieurs impôts. Cette multiplicité leur donnera éducatifs ou culturels, ne rentrent pas clairement dans plus de souplesse face aux évolutions de la situation une catégorie particulière. Si on la considère comme économique, de la démographie, du climat politique un bien privé (exclusif ), l’éducation doit être financée ou d’autres facteurs. Par exemple, les impôts fonciers par les bénéficiaires, avec la contribution éventuelle constituent une source de revenu stable et prévisible, d’impôts locaux (au moins en partie et complétée par mais ils n’augmentent pas avec la croissance des dotations). Si on la voit comme un bien public économique aussi vite que les impôts sur le revenu ou et un ingrédient essentiel pour améliorer le capital les taxes sur les ventes. humain du pays, des dotations de l’administration centrale sont amplement justifiées (Slack 2009). Principes de gestion des recettes locales La gestion des recettes publiques obéit à deux Structure des recettes grands principes : des collectivités locales 1. Les services fournis par les municipalités doivent Pour étudier la structure des recettes des collecti- être clairement liés aux sources de recettes vités locales, il convient de faire la distinction entre nécessaires pour les financer. les sources de recettes et les facteurs influant sur le niveau de ces recettes, comme par exemple la taille 2. Les services doivent être financés par leurs des municipalités, la santé de l’économie locale, et les bénéficiaires  — le principe général du «  service fournisseurs des services publics. rendu » — directement ou indirectement. La structure des recettes locales varie entre les pays Dans ce contexte, les biens privés (en ce sens qu’ils et entre les villes, mais quelques tendances générales sont exclusifs, c’est-à-dire que l’on peut empêcher se dégagent. Ainsi, comme on le voit au tableau 4.1 et les personnes qui ne payent pas d’y avoir accès, par au graphique 4.3, la taille de la municipalité influe sur exemple l’électricité, l’eau, les transports urbains, la la place des impôts locaux dans le total des recettes, gestion des déchets, et le stationnement des véhicules) par rapport aux transferts de l’administration centrale. peuvent être convenablement financés par des Les petites municipalités ont des bases d’imposition redevances d’usagers. A contrario, les biens publics, plus réduites et sont donc plus dépendantes de tels que les parcs, le nettoyage des rues et l’éclairage l’administration centrale. Pour les petites communes public doivent être financés par des impôts locaux. jusqu’à 5 000 habitants, les dotations représentent 91 % En outre, d’autres facteurs comme les externalités et des recettes, et les impôts et autres sources seulement les répercussions redistributives doivent être pris en 9 %. Dans le cas des grandes villes de plus d’un million compte (graphique  4.2). Les politiques ou répercus- d’habitants, les dotations représentent 45  % et les sions redistributives et les externalités dépassent les impôts et autres recettes 55 %. Les chiffres pourraient 150 Finances municipales Graphique 4.2 Le principe du service rendu dans les finances municipales Biens privés Biens publics Effet redistributif Effets secondaires Eau Protection civile Routes/ transports Eaux usées Sécurité civile Aide sociale Culture Déchets solides Espaces verts Logement social Aide sociale Transports/péages Éclairage des rues Redevances Transferts (impôt Impôt foncier Transferts d’usagers sur le revenu) Source : Slack 2009. Tableau 4.1 Les municipalités brésiliennes — Composition des recettes courantes par taille de ville, 2003 (%) 5 000 20 000 50 000 Population 0 à 5 000 à 10 000 à 50 000 à 1 million > 1 million Brésil Recettes fiscales 3,5 5,6 12,1 21,7 36,6 19,6 Transferts intergouvernementaux 91,1 87,3 73,8 62,3 45,3 66,1 Autres recettes 5,3 7,1 13,9 16,1 18,1 14,3 Recettes courantes 100 100 100 100 100 100 Source : Banque mondiale 2006a. être légèrement différents dans d’autres pays, mais 83 % des recettes locales au Botswana, 65 % au Brésil le schéma brésilien reflète une tendance générale, et 91  % en Ouganda. Les villes des pays de l’OCDE à  savoir la corrélation positive entre la taille de la ville (Organisation de coopération et de développement et la place des recettes propres. économiques) s’appuient davantage sur des recettes Contrairement au Brésil, certains pays en propres, qu’il s’agisse d’impôts fonciers ou d’impôts développement doivent faire face à une urbanisation sur le revenu2. Les impôts fonciers paraissent être rapide et à l’émergence de mégapoles disposant de particulièrement importants en Australie, au Canada, très peu de recettes propres, comme les grandes villes aux États-Unis et au Royaume-Uni, ce qui s’explique du Pakistan dont seulement 7  % des dépenses sont par l’existence de moyens d’administration et d’infor- couvertes par des recettes propres. On retrouve là un mation, ainsi que par des facteurs traditionnels schéma typique de nombreux pays d’Asie et d’Afrique. et coutumiers. Une comparaison de plusieurs pays (tableau  4.2) Dans beaucoup d’autres pays, il est difficile d’utiliser laisse penser que la structure des recettes des collec- des impôts fonciers pour financer les collectivités tivités locales varie aussi avec le niveau de dévelop- locales, parce que les systèmes cadastraux sont trop pement du pays. Les villes des pays moins développés peu développés, les droits fonciers sont flous, il n’y a pas semblent davantage tributaires des dotations et des de tradition d’évaluation du marché, ou encore  parce transferts. Par exemple, les dotations représentent que les habitants ont du mal à accepter qu’un impôt Gestion des recettes locales 151 Graphique 4.3 Brésil — Sources de recettes par taille de municipalité, 2003 a) Petites municipalités b) Grandes municipalités Autres Recettes Recettes recettes fiscales fiscales 5% 4% 37 % Autres recettes 18 % Transferts Transferts intergouvernementaux intergouvernementaux 91 % 45 % Source : auteurs, d’après Banque mondiale 2006a. soit  imposé sur une chose qu’ils envisagent rarement taxes sur les véhicules, les taxes sur les ventes et les de vendre. impôts sur le revenu. Par ailleurs, une part importante Les impôts partagés n’ont pas la même importance des recettes propres sont constituées de surtaxes et de partout. Bon nombre de pays préfèrent que les recettes spéciales. Ces sources seront étudiées en détail échelons administratifs supérieurs s’occupent de plus loin dans ce chapitre. Beaucoup de pays emploient collecter et d’administrer les impôts, tels que la taxe des types hybrides d’impôts partagés, au moins dans les foncière, l’impôt sur le revenu des personnes physiques pays post-communistes. Ils sont parfois comptabilisés et l’impôt sur les bénéfices des entreprises, puis comme des dotations, et d’autre fois comme des d’en transférer au niveau local la part convenue. Les recettes propres (voir le chapitre 1). Ils apportent une impôts partagés occupent une place particulièrement certaine stabilité aux recettes locales, car ils sont fixés et collectés par l’administration centrale. importante dans les pays autrefois à gouvernement centralisé comme la République tchèque (où 46 % des recettes locales proviennent du partage des impôts sur Compétences en matière de recettes le revenu et sur les bénéfices). L’étendue du pouvoir fiscal dont les collectivités Le pourcentage des recettes propres dans le total locales disposent pour répondre aux besoins crois- des recettes varie également, allant de 61 % en Croatie sants des villes est un facteur essentiel de la gestion (31  % si l’on exclut l’impôt sur le revenu partagé) des recettes. Les collectivités locales ont-elles la à 9  % en Ouganda. Les pays développés affichent possibilité d’ajuster les taux d’imposition, de lever généralement un pourcentage plus élevé de recettes de nouveaux impôts ou taxes et de modifier les tarifs propres et ont davantage recours aux impôts locaux. Il des redevances d’usagers ? La situation varie selon les existe une grande diversité d’impôts locaux, bien que impôts et les pays. Les compétences fiscales peuvent la plupart des pays utilisent les impôts fonciers, les être vues sous quatre angles différents : le pouvoir de 152 Finances municipales Tableau 4.2 Structure des recettes locales dans différents pays, 2006 (%) Impôts locaux Autres recettes Impôt sur Total impôts locaux (y compris Impôt le revenu et sur (y compris impôts redevances et foncier les bénéfices partagés) Dotations ventes d’actifs) Total Afrique du Sud 17 0 20 25 55 100 Allemagne 5 16 42 34 24 100 Australie 39 0 39 14 47 100 Bolivie 19 8 72 18 10 100 Botswana 8 10 83 7 100 Brésil 4 13 63 24 100 Bulgarie 20 0 20 70 10 100 Canada 38 0 40 42 18 100 Croatie 3 46 61 12 27 100 Danemark 3 48 51 39 10 100 Espagne 16 10 52 36 12 100 Finlande 2 44 47 29 24 100 France 34 18 45 29 26 100 Kenya 16 0 21 33 46 100 Maurice 12 26 67 7 100 Ouganda 3 1 5 91 4 100 République tchèque 6 4 56 28 16 100 Russie 4 23 31 58 11 100 Suède 58 59 22 19 100 Thaïlande 8 55 31 14 100 Ukraine 2 34 42 38 10 100 Villes : Le Cap 25 25 25 50 100 Toronto 42 42 21 37 100 Madrid 12 47 39 14 100 Mumbai 19 65 4 31 100 Sources : DEXIA 2008 ; Slack 2009 ; Statistiques de finances publiques 2007 du FMI. créer des impôts, de fixer les taux d’imposition, de le Maroc), la base d’imposition est définie par collecter les recettes fiscales, et d’affecter les produits l’administration centrale. Dans les pays fédéraux (voir l’encadré 4.2 et le chapitre 1). (comme le Brésil, l’Allemagne ou le Mexique), les prérogatives en matière de recettes sont partagées • Pouvoir de création de sources de recettes locales. entre le gouvernement fédéral et les États fédérés. Les recettes des collectivités locales sont définies En règle générale, les gestionnaires des villes ont dans la Constitution ou dans la législation compétence pour créer des sources non fiscales régissant les finances du pays. L’attribution des (p.  ex. redevances d’usagers, droits, licences, prérogatives fiscales (sources des impôts locaux) permis) et pour fixer dans une certaine mesure fait partie du cadre fiscal national. Dans les États leurs impôts locaux (p. ex. la taxe foncière et, dans de type unitaire (comme la France, le Kenya ou certains cas, l’évaluation de l’assiette fiscale). Gestion des recettes locales 153 Encadré 4.2 Quelles sources de recettes devraient être définies au niveau central plutôt qu’à l’échelon local ? Redevances d’usagers. Dans le domaine des sous la forme d’une taxe additionnelle jumelée finances publiques, la règle veut généralement à un impôt national. que les services soient facturés aux bénéficiaires Taxe foncière. La taxe foncière est par nature un directs lorsque ceux-ci peuvent être identifiés. impôt local, puisque sa base d’imposition est Lorsque la consommation d’un service public immobile. Elle est difficile à administrer, en parti- profite à la fois aux usagers directs et à l’ensemble culier dans les pays en développement qui sont de la collectivité (par exemple, la consommation souvent mal outillés en matière d’information et d’eau propre diminue l’incidence des maladies d’évaluation. contagieuses ; c’est-à-dire qu’elle a des externalités Taxe sur les ventes. Les droits d’accise et les positives), l’administration centrale peut intervenir taxes sur les ventes spécifiques à un État fédéré pour aider des groupes de population plus vastes et se prêtent spécialement bien à une utilisation encourager un niveau de service plus élevé que si locale, en particulier si la région concernée est le bien était produit et vendu par le marché privé. suffisamment grande pour éviter que les consom- Fiscalité générale des entreprises. Les taux des mateurs n’aillent se fournir dans une région impôts applicables aux entreprises se prêtent voisine où les taxes seraient inférieures, ce qui mieux à une fixation par l’administration centrale, lui ferait perdre des recettes. Au fil du temps, mais ces impôts sont de plus en plus utilisés par les taxes sur les ventes ont été remplacées les collectivités locales et les États fédérés. Pour minimiser les éventuelles distorsions créées par la TVA, un impôt national qui évite l’effet de dans la circulation des facteurs et des marchan- cascade de la taxe habituelle sur les ventes. Bien dises à l’intérieur d’un pays, il est souhaitable de que la TVA soit globalement un meilleur impôt, sa conserver un degré élevé d’uniformité nationale généralisation a entraîné une diminution radicale pour les impôts, tels que l’impôt sur les sociétés du nombre de bons impôts locaux. et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les impôts sur les entreprises, sur le revenu Impôt sur le revenu des personnes physiques. des personnes physiques et sur les bénéfices Bien que l’impôt sur le revenu des personnes des sociétés sont souvent des impôts partagés : physiques soit souvent un impôt national, il peut ils sont collectés par les États fédérés ou également être utilisé à l’échelon local, même par l’administration centrale et partagés avec les des petites administrations publiques, notamment collectivités locales. Sources : Bird 2001 ; 2006. • Fixation des taux d’imposition. Les compétences • Pouvoir de collecte des recettes. Les impôts locaux en matière de fixation des taux d’imposition sont collectés directement par la collectivité varient selon les pays. Ces taux sont fixés soit locale, ou bien la collecte est sous-traitée à une par l’administration centrale, soit par l’État administration d’un échelon plus élevé, à une fédéré, avec souvent une fourchette de valeurs autre ville (par exemple, Amman perçoit la taxe à  l’intérieur de laquelle les collectivités locales foncière pour le compte de quatre villes), ou peuvent choisir (comme en Colombie). Les même au secteur privé (par exemple, la taxe municipalités ont progressivement acquis une plus foncière à  Kampala). L’administration centrale grande autonomie pour fixer leurs propres taux peut collecter les impôts locaux pour le compte d’imposition et niveaux de redevances d’usagers, des collectivités locales et transférer le produit souvent avec l’approbation du ministère sectoriel à chacune d’elles (comme c’est le cas au Chili pour concerné. Les exonérations et dégrèvements la taxe foncière). Les impôts fédéraux partagés avec fiscaux sont habituellement limités par la loi et les collectivités locales sont recouvrés à  l’échelon relèvent également de l’autorité municipale. gouvernemental le plus élevé et transféré aux 154 Finances municipales échelons inférieurs en fonction de l’origine des à tous ces critères ; les impôts fonciers et les redevances impôts perçus. Un grand nombre de ces processus sont peut-être celles qui s’en rapprochent le plus. sont déterminés par les pratiques politiques, Certaines recettes des collectivités locales sont culturelles ou historiques. très stables et prévisibles (impôts fonciers)  ; d’autres présentent de grandes variations (taxe sur les ventes). • Pouvoir d’affectation des recettes. En général, les Certaines sont limitées à certains usages (péages collectivités locales ont toute autonomie pour routiers), d’autres non. En fonction du pays, certaines affecter ou dépenser librement leurs recettes, sources de recettes locales sont établies par le conseil mais il arrive que le produit d’un impôt soit affecté local, mais nombreuses sont celles sur lesquelles à  un usage précis. Au Brésil par exemple, 25  % les collectivités locales n’ont aucun contrôle. Aux des recettes locales nettes doivent être affectées États-Unis par exemple, la Constitution de l’État du à l’éducation. Au Népal, 75  % des recettes fiscales Wyoming (Wyoming 2011) laisse aux fonctionnaires générales partagées sont censées être consacrées locaux très peu de pouvoir de décision en matière de à des dépenses de développement. Dans beaucoup fiscalité et de redevances. Il en va de même au Mexique de pays, les recettes des taxes sur les véhicules et dans beaucoup de pays en développement. sont affectées à l’entretien des rues et des routes. Les recettes municipales peuvent être classées Le produit des ventes d’actifs, des participations de différentes manières, notamment en séparant les d’urbanisme et des permis de construire se recettes propres, les transferts intergouvernementaux prête idéalement à une affectation à certains et les recettes externes. Une bonne gestion des investissements prédéfinis. recettes nécessite aussi de différencier les recettes courantes (récurrentes) et les recettes d’investissement • Évaluation. Particulièrement dans le cas de la (non récurrentes), bien que cette pratique ne soit pas taxe foncière, l’évaluation est souvent réalisée par obligatoire dans beaucoup de pays en développement. l’échelon gouvernemental supérieur afin d’assurer Le tableau  4.3 et le graphique  4.4 présentent la une définition uniforme de la « valeur de marché » classification des recettes locales utilisée dans (comme au Canada), ou bien, une administration ce chapitre. Les recettes sont divisées en recettes d’un niveau supérieur peut fixer la méthode à suivre courantes et recettes d’investissement. Les recettes pour calculer les valeurs de marché. courantes comprennent les recettes propres, les transferts et les autres recettes. Les impôts partagés (collectés par l’administration centrale et partagés Principales sources de recettes avec des entités infranationales) se situent à la des collectivités locales frontière entre les recettes propres et les transferts. Dans la mesure où ils constituent souvent une Lors de la préparation d’un budget local, estimer la part importante des recettes locales (comme en somme totale dont la ville va disposer est peut-être Argentine, en Serbie et en Turquie), cette catégorie l’opération la plus délicate mais aussi la plus a une grande influence sur les prévisions de recettes importante. Une estimation trop élevée peut entraîner propres potentielles. Les impôts partagés sont un véritable casse-tête à mesure que l’année budgétaire souvent considérés comme des transferts, même si avance. Par mesure de prudence, il est préférable de pour beaucoup, ils forment des recettes propres si la sous-estimer les recettes plutôt que les surestimer. part est renvoyée à  la collectivité sur le territoire de Les recettes des collectivités locales se répartissent laquelle ils ont été recouvrés. Le Conseil de l’Europe en différents groupes qui sont importants à la fois a publié une déclaration précisant ce point  : «  Les pour la planification et l’analyse budgétaires. Les impôts partagés sont des transferts financiers  ; s’ils fonctionnaires des finances doivent connaître les n’ont pas de lien direct avec les montants recouvrés à caractéristiques d’un bon impôt local  : être prévisible, l’échelon local, ils sont également considérés comme dynamique, équitable et régi par la collectivité locale. des dotations » (Conseil de l’Europe 2006). Dans l’idéal, la collectivité locale a le contrôle des Les recettes récurrentes devraient suffire à financer recettes locales et les montants recueillis sont stables, les dépenses courantes (ou de fonctionnement)  ; prévisibles, dynamiques, équitables et utilisables sans c’est-à-dire qu’elles devraient suffire à financer les restrictions. Toutefois, très peu de recettes répondent opérations ordinaires et même à générer un excédent Gestion des recettes locales 155 d’exploitation, pouvant ensuite être utilisé pour 2008), ou être renflouée par l’administration centrale financer des investissements directement ou par voie au moyen de dotations fixées arbitrairement (comme d’endettement. Lorsqu’une municipalité ne parvient en Jordanie). pas à générer suffisamment de recettes courantes, on peut penser qu’elle n’est pas viable financièrement. Elle va alors générer des arriérés (factures impayées), Recettes propres vendre des actifs et dilapider son patrimoine (comme Les recettes propres sont des fonds que les collecti- certaines villes des États-Unis l’ont fait temporai- vités locales lèvent directement, contrairement rement face à la chute des recettes fiscales après aux transferts et dotations reçues d’administrations publiques d’un niveau supérieur. Il est important Tableau 4.3 Structure des recettes de les différencier et de les mesurer pour évaluer la Recettes Recettes solvabilité budgétaire et l’autonomie d’une collectivité Catégories courantes d’investissement locale et sa capacité de prélèvement fiscal. Elles sont Recettes Impôts Cession d’actifs importantes également sur le plan de la motivation : les propres Redevances Dividendes recettes propres sont les fonds sur lesquels les collec- d’usagers Taxes de tivités locales ont prise et qu’elles peuvent prévoir et Redevances sur valorisation augmenter par des décisions, des procédures et des les actifs Contributions actions locales. Les transferts et dons de l’adminis- Autres tration centrale peuvent être d’un montant élevé, mais Recettes Impôts partagés Dotations la collectivité locale n’en a pas la maîtrise : elle ne peut provenant Transferts générales rien faire, ou pas grand-chose, pour les augmenter. d’administra- généraux d’investissement L’encadré  4.3 donne une liste de recettes propres tions de niveau Dotations classiques. Les 24  types recensés peuvent être supérieur Dotations affectées affectées regroupés dans les catégories suivantes  : impôts, Recettes Crédits de Emprunts, taxes, redevances, produits des actifs et des placements externes trésorerie emprunts et autres recettes de faible montant. Les impôts sont (dettes, obligataires perçus pour financer les dépenses générales ; les taxes participations) Obligations financent les coûts des services  ; les redevances sont censées couvrir les coûts directs de services ou de Participations fonctions précis comme la délivrance de certificats Graphique 4.4 Les recettes dans le contexte budgétaire Recettes Dépenses Recettes courantes Dépenses de fonctionnement fonctionnement Recettes propres : taxes, Traitements et salaires Budget de transferts de droits et Exploitation et entretien redevances des administrations Paiements au titre des intérêts publiques, autres recettes Déficit reporté (le cas échéant) (loyers), excédent reporté Excédent d’exploitation d’investissement Autofinancement Dépenses d'investissement Recettes d'investissement Travaux de génie civil Budget Cession de propriétés, Acquisition de propriétés, de terrains de terrains Subventions Amortissement de prêts Prêts 156 Finances municipales de mariage, de naissance ou de décès  ; les licences  ; 41  %,  respectivement). En revanche, le Guatemala ne et les permis. En pratique, ces distinctions sont collecte qu’une taxe sur les ventes et un impôt foncier moins claires. Certains impôts et taxes peuvent être de faible montant. Le tableau illustre également les appelés «  redevances  »  (par exemple les «  redevances grandes variations des sources de recettes entre les d’eau  »). Certaines redevances sont loin de refléter pays. L’impôt foncier est l’unique source locale de le  coût direct  des services concernés  ; par exemple, recette fiscale pour les municipalités en Australie, au des  licences commerciales, des redevances profession- Canada et au Royaume-Uni, alors que l’impôt local sur nelles ou des permis de construire, qui sont en fait des le revenu constitue la principale recette fiscale dans les taxes, peuvent être appelés «  redevances  » pour les pays nordiques. On peut en conclure que chaque pays rendre politiquement plus acceptables. doit trouver le type de fiscalité locale qui lui convient La plupart des collectivités locales ont une longue le mieux. liste de recettes propres que la loi leur attribue, parmi lesquelles quelques-unes forment l’essentiel Les sections ci-dessous examinent les sources de  leurs recettes. Le tableau  4.4 fournit une liste suivantes de recettes locales propres : l’impôt foncier, la de pays à différents niveaux de développement. taxe sur les ventes, la taxe sur les automobiles, l’impôt Les données semblent montrer que les impôts locaux local sur le revenu des personnes physiques, la taxe représentent une part significative des recettes locales locale sur les entreprises, les redevances d’usagers, les (37  %, dans ce groupe) et que l’impôt foncier et surtaxes sur les services d’utilité publique, les droits et l’impôt sur le revenu sont les plus importants (44 % et amendes, et les autres recettes. Encadré 4.3 Principales sources de recettes des collectivités locales 1. Impôt foncier (taux) sur les terrains et/ou 14. Redevances pour les foires, les salons les biens immobiliers agricoles, les foires à bestiaux, les salons 2. Droit de mutation des biens fonciers professionnels, les tournois et les autres 3. Taxe sur les véhicules manifestations publiques 4. Taxe sur les ventes locales et/ou taxe sur la 15. Redevances pour la délivrance de licences vente de produits locaux (ou surtaxe) aux entreprises et aux professionnels 5. Taxe sur les entreprises ou les services locaux 16. Redevances pour la délivrance d’autres 6. Taxe sur la consommation d’électricité (surtaxe) licences ou permis et amendes pour infractions 7. Taxe sur les véhicules autres qu’à moteur 17. Redevances pour la publicité 8. Taxe sur le tourisme, les hôtels, les restaurants 18. Redevances pour la vente d’animaux sur les marchés aux bestiaux et les loisirs 19. Redevances pour l’enregistrement et la 9. Péages des routes, des ponts, etc., dans les délivrance de certificats de naissance, de limites territoriales de la collectivité locale mariage et de décès 10. Redevances sur des travaux publics ou 20. Redevances pour les établissements d’ensei- des services d’utilité publique, tels que le gnement ou de santé créés ou entretenus par ramassage des déchets, l’évacuation des la collectivité locale eaux pluviales et des eaux usées, et la 21. Redevances pour d’autres services particuliers distribution d’eau rendus par la collectivité locale 11. Redevances pour les marchés et loyers des 22. Loyers perçus pour la location de terrains, emplacements de marchés immeubles, équipements, machines et 12. Redevances pour l’utilisation des stations de véhicules bus et des stations de taxis 23. Excédents des entreprises commerciales 13. Redevances pour l’autorisation des plans de locales construction et de l’édification et la réédification 24. Intérêts perçus sur les dépôts bancaires et des immeubles d’autres fonds Source : Devas, Munawwar et Simon 2008. Gestion des recettes locales 157 Tableau 4.4 Quelques impôts locaux par pays, 2010 Impôts locaux En pourcentage des impôts locaux % des recettes Impôt sur Taxe sur Impôt foncier Pays locales le revenu les ventes Allemagne 34,9 85,8 0,8 13,4 Australie 40,1 0,0 0,0 100,0 Autriche 66,5 44,3 37,7 8,7 Belgique 33,4 79,8 14,4 0,0 Canada 37,0 0,0 2,0 98,0 Danemark 44,0 93,6 0,1 6,3 Espagne 47,0 38,4 50,5 10,9 États-Unis 38,8 5,9 19,8 74,2 Irlande 5,7 0,0 0,0 100,0 Japon 57,9 17,2 23,6 13,5 Norvège 49,8 90,2 0,5 6,5 Royaume-Uni 30,9 0,0 0,0 100,0 Suisse 52,8 87,0 0,0 12,2 Guatemala 26,2 8,6 Moyenne 37,1 41,6 11,5 44,2 Source : Statistiques de finances publiques du FMI. L’impôt foncier des collectivités locales, car ils sont supportés par L’impôt foncier peut être bien adapté au financement les résidents. En outre, les collectivités locales sont de services locaux pour de nombreuses raisons : mieux placées pour identifier et évaluer les biens • Les biens fonciers sont immeubles  : ils ne peuvent fonciers, car elles connaissent les lieux. Les impôts pas se déplacer lorsqu’ils sont taxés ou que les assis sur le foncier sont utilisés depuis des siècles impôts augmentent. (encadré 4.4). • Dans la mesure où il existe un lien clair entre L’impôt foncier peut financer les services locaux les  services financés au niveau local et la valeur qui ne peuvent pas être directement facturés aux des biens fonciers, la redevabilité des collecti- usagers par des redevances et qui ne sont pas couverts vités locales vis-à-vis des résidents peut être par des dotations. L’impôt foncier peut aussi être sensiblement améliorée. considéré comme une forme de taxe pour service • Il peut être considéré comme une taxe pour service rendu ou d’impôt assis sur le foncier visant à récupérer rendu, si les contribuables concernés reçoivent une partie de la valeur acquise par un terrain du fait en services approximativement la valeur (routes, d’investissements publics dans ce terrain ou aux ramassage des déchets ou services de protection alentours. Cela suppose que l’on soit capable de civile) qu’ils payent en impôt foncier3. mesurer l’impact d’un nouvel investissement sur le prix des terrains (Brzeski 2012). D’autre part, les • L’impôt foncier étant visible, il améliore la redeva- impôts fonciers peuvent être particulièrement utiles bilité, même s’il peut être plus difficile pour pour gérer le patrimoine foncier, car ils dissuadent les  collectivités locales d’augmenter les taux la spéculation foncière et encouragent l’utilisation d’imposition. productive des terrains urbains. • Les impôts sur les biens fonciers à usage d’habi- Les impôts fonciers présentent aussi certains tation sont particulièrement adaptés au financement inconvénients, dont les plus importants sont : 158 Finances municipales Encadré 4.4 L’impôt foncier dans la Chine ancienne L’un des plus anciens impôts fonciers a été utilisé en Chine pendant plus de 2 000 ans. Il était fixé à un dixième des produits de la terre et était employé pour financer le développement des infrastructures et la sécurité. Les impôts étaient payés en nature. Plus le terrain était éloigné de la capitale, plus les produits utilisés pour payer l’impôt foncier étaient volumineux. Source : Wikipedia. • le coût élevé d’une évaluation exacte de la valeur base de données d’adressage des rues et des registres des biens fonciers ; fiscaux locaux, en regardant l’occupation et les rues plutôt que les droits fonciers et les limites de parcelles. • les difficultés politiques posées par leur mise Malgré les arguments théoriques faisant de en œuvre ; l’impôt foncier le meilleur impôt local, les diffi- • l’inélasticité apparente de la valeur des biens cultés rencontrées par la plupart des pays qui fonciers par rapport au PIB ou au revenu national tentent de bien l’utiliser ont amené certains (la valeur des biens fonciers réagit moins vite spécialistes de la fiscalité à penser que «  dans à l’évolution du PIB que les revenus ou les ventes) ; les pays en développement, les autorités ne sont pas capables d’administrer un impôt foncier qui • le fait que peu de collectivités locales actualisent fonctionne correctement  » (Bahl, Martinez-Vazquez tous les ans la valeur des biens fonciers. Cela et Youngman 2008) à cause des inconvénients signifie que, pour maintenir le niveau des recettes décrits ci-dessus. Plus récemment toutefois, des de l’impôt foncier en termes réels, les collectivités programmes ont été introduits, comme en Colombie, locales devraient augmenter régulièrement le taux qui pourraient indiquer comment les impôts fonciers d’imposition, s’exposant ainsi à une résistance et au peuvent être mieux gérés. En Colombie, l’impôt mécontentement des contribuables. foncier représente maintenant 40  % des recettes Ces inconvénients expliquent la place relativement municipales (encadré  4.5). Par ailleurs, certains moins importante occupée par les impôts fonciers dans pays en développement ont commencé à se servir de les pays en développement et le faible pourcentage systèmes de calcul automatisé des valeurs foncières des recettes provenant des impôts fonciers dans la (CAMA), qui permettent l’actualisation annuelle plupart des villes de ces pays. Dans les pays membres de l’assiette fiscale (encadré  4.6). Ce processus de de l’OCDE, l’impôt foncier représente 2  % du PIB  ; modélisation est en cours d’introduction dans six dans les pays en développement, il se situe entre grandes villes de Tanzanie dans le cadre d’un projet 0,3  % et 0,7  % du PIB (Slack 2009  ; Bahl, Martinez- réunissant la Banque mondiale et la GIZ (TSCP). Vasquez et Youngman 2008). En Australie, au Canada, Un  système CAMA a été mis en place en Moldova en Irlande, en Afrique du Sud et au Royaume-Uni, les dans le cadre d’un projet de la Banque mondiale avec impôts fonciers constituent l’essentiel des recettes l’appui de l’Association suédoise pour le dévelop- locales (DEXIA 2008). En résumé, l’impôt foncier n’est pement (SIDA)  ; il est utilisé depuis plus de dix ans pas adapté à toutes les situations. Dans les pays où les avec succès. droits fonciers ne sont pas clairement établis, où les La performance de la taxe foncière dépend des limites des propriétés peuvent faire l’objet de litiges, où capacités administratives de la ville et des efforts les terrains sont revendiqués par différentes personnes, qu’elle déploie, qui peuvent faire toute la différence où les services de cadastre ne fonctionnent pas bien et dans la réussite du système. Les coûts opérationnels où le système judiciaire est absent, l’impôt foncier ne peuvent être encourus en amont (recensement marche pas. On peut dire que dans ce type de cas, ce des biens fonciers et des contribuables) et en aval ne sont pas les cadastres fiscaux qu’il faut encourager (facturation et recouvrement). Pour que l’opération mais l’adressage des rues et le rapprochement de la soit valable, les coûts administratifs et opérationnels Gestion des recettes locales 159 Encadré 4.5 Actualisation du cadastre pour augmenter les recettes fiscales — Le cas de la Colombie Malgré le scepticisme général, le cas de Bogotá a adopté un plafond plus élevé, de manière à faire a prouvé qu’une volonté politique appuyée par des évoluer la taxe foncière proportionnellement au compétences techniques et des investissements logarithme de la valeur du bien. Cette méthode pouvait accroître significativement le produit de présentait deux avantages : a) elle séparait l’actua- l’impôt foncier. En 2008, afin de trouver des fonds lisation technique du cadastre des incidences pour la première ligne de métro programmée politiques de la hausse de la taxe foncière ; et à Bogotá, le maire de la ville a entrepris une b) les propriétaires ne subissent plus d’augmen- vaste actualisation des dossiers et des valeurs tation brutale de leur taxe foncière, ce qui donne d’imposition de 2,1 millions de biens fonciers. de la prévisibilité et évite l’incertitude à moyen Le résultat : les recettes de la taxe foncière ont terme, d’où une moindre résistance. Le plafond augmenté de 171 millions de dollars et atteint a diminué d’environ 20 % les recettes supplémen- 40 % des recettes propres en 2010, pour un coût taires pour 2009 et 2010. Ces résultats confortent d’amélioration inférieur à 15 millions de dollars. l’idée de Bahl, Martinez-Vazquez et Youngman La Colombie possède quatre organismes (2010) selon laquelle « la réévaluation a un coût, de cadastre placés sous l’autorité de l’Institut mais l’absence de réévaluation, au moins de géographique national Agustin Codazzi, qui sont temps à autre, peut coûter encore plus cher ». chargés d’établir l’assiette de la taxe foncière pour Le travail de réévaluation s’est décomposé ses grandes villes, lesquelles fixent leurs propres en trois parties : la révision physique des change- taux et collectent les impôts fonciers. ments intervenus dans la configuration physique L’assiette de l’impôt foncier de Bogotá n’avait des parcelles ; les changements juridiques, par pas été mise à jour depuis longtemps, et la ville la vérification de la propriété ; et les change- perdait des recettes importantes alors que le ments économiques, par l’évaluation des marché immobilier était en pleine expansion. valeurs foncières fondée sur l’étude du marché Pour recueillir ces gains, la ville a modernisé immobilier. Ces trois composantes ont nécessité son administration fiscale et réévalué les biens des ressources humaines et techniques propor- fonciers. La valeur cadastrale a augmenté de tionnelles au nombre de parcelles et inver- 47 %, passant de 66,5 milliards de dollars en sement proportionnelles au temps disponible 2008 à 98 milliards de dollars en 2010. Ce succès pour l’opération. L ’actualisation du cadastre de a été rendu possible pour l’essentiel grâce à une 1 212 000 parcelles urbaines coûte à la ville meilleure gestion des ressources humaines, environ 7 ,8 millions de dollars, soit 6,50 dollars l’introduction de l’informatique, la mobilisation par parcelle. Des centaines d’employés tempo- des parties concernées et des fonctionnaires, raires ont réalisé l’actualisation physique, une volonté de transparence sur les résultats qui a représenté environ 35 % du coût total. du projet, l’amélioration radicale des techniques L ’analyse économique et du marché a repré- d’évaluation avec la modélisation économétrique, senté environ 23 % du coût total. Le reste a été et l’atténuation de l’impact du projet sur l’impôt dépensé en moyens technologiques et en frais foncier par le plafonnement de la hausse de d’administration. l’impôt. Le graphique B4.5.1 qui illustre cet Prochaines étapes. Bogotá tente de mettre encadré montre l’augmentation progressive des en œuvre deux stratégies : l’actualisation annuelle impôts exigibles (en blanc) et le manque à gagner de la base de données cadastrale, et l’amélioration dû au plafonnement de la hausse d’impôt. de la structure du taux de la taxe foncière. La ville L’exercice de réévaluation a entraîné des cherche des méthodes qui permettraient d’actua- augmentations très importantes des valeurs liser les informations physiques et économiques cadastrales et du montant des factures de la sur les biens fonciers sans nécessiter la même taxe foncière. Afin de minimiser la résistance masse de travail sur le terrain et de personnel des contribuables, le conseil municipal de Bogotá d’évaluation. Les informations physiques seront (suite page suivante) 160 Finances municipales Encadré 4.5 (suite) Graphique B4.5.1 Recettes potentielles de la taxe foncière 2004-2010 550 500 Millions de dollars 2009 450 400 350 300 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Manque à gagner dû au relèvement des plafonds Estimation des pertes dues au retard de la base de données cadastrale Recettes de la taxe foncière dans l’hypothèse d’une évasion nulle Supplément de recettes dû à l’actualisation du cadastre Base cadastrale sans actualisation du cadastre mises à jour essentiellement sur la base des biens immobiliers vendus dans un quartier. Le nouvelles constructions, à partir des informations barème d’imposition sera modifié par l’intro- fournies par le service qui délivre les permis de duction de taux différenciés selon l’usage fait du construire, le service qui enregistre les mutations terrain et le relèvement des taux applicables aux foncières, la direction de l’urbanisme pour suivre terrains vacants. les modifications apportées à la réglementation Les secrets de la réussite. Les facteurs de l’occupation des sols, et des photographies ayant contribué au succès de l’opération ont été aériennes pour aider les employés du cadastre. notamment un soutien politique ferme, la capacité Les informations économiques seront obtenues technique des organismes du cadastre à réévaluer au moyen d’échantillons du marché, avec des les biens fonciers, et une politique claire pour évaluations individuelles d’un échantillon de éviter des hausses brutales des factures d’impôt. Source : Ruiz et Valejos 2010. Gestion des recettes locales 161 Encadré 4.6 Calcul de la base d’imposition d’un bâtiment dans un village X Une maison figure au cadastre sous le numéro 358,4 m² construits ; le bâtiment a 60 ans. Le 407 dans le quartier 080604 (Mt. Michael) tableau suivant montre la valeur imposable à la avec les éléments suivants : bâtiment à usage d’habitation, habité par une seule famille, taxe foncière. La base d’imposition est évaluée à un niveau ; superficie totale = 434 m², dont comme suit : Vt* = * Vcx * Sx * Cax * Cix * Cqx * Cv 109 122 609 358,4 1,00 0,9 1,01 0,55 Valeur Valeur Surface Coefficient Coefficient Coefficient Coefficient imposable unitaire des construite d’utilisation d’empla- de qualité et d’âge bâtiments cement de confort associés à la taxe foncière doivent être compris façon de procéder est de préparer un cadastre fiscal, entre 2 % et 5 % des recettes mobilisées. Selon une comprenant des informations sur chaque bien, étude récente, en Turquie, les grandes municipalités notamment une description physique, l’identification perçoivent un volume important de recettes de la des propriétaires, et la valeur imposable du terrain et taxe foncière, tandis que des centaines de petites des améliorations. Un inventaire complet de toutes les communes encaissent un volume d’impôts fonciers parcelles et l’attribution d’un numéro d’identification inférieur à leurs coûts d’administration et de fiscal unique à chaque bien permettent de localiser collecte (Peteri et Sevinc 2011). Le potentiel de la rapidement les parcelles. taxe foncière est pourtant très important, et les villes Certains pays ont un cadastre foncier bien devraient investir dans les capacités nécessaires développé qui est entretenu depuis des dizaines pour en faire le bon instrument qu’elle est destinée d’années. Il précise les limites des parcelles, les à être (Brzeski 2012). En fin de compte, si l’on veut améliorations, la propriété, les actes et les autres vraiment rendre la taxe foncière opérationnelle, informations juridiques nécessaires. Le cadastre l’administration centrale doit prendre des mesures foncier sert de base aux transactions foncières et se importantes pour accroître les capacités et concentre sur les droits légaux, les limites précises, améliorer les cadastres et prendre en charge une et les règlements de zonage. Lorsqu’il existe, le bonne partie au moins des coûts politiques initiaux. cadastre foncier est la meilleure source pour établir Pour taxer les biens fonciers, les collectivités locales un cadastre fiscal. Le graphique  4.5 montre le doivent procéder à au moins trois opérations : cadastre foncier d’une propriété rurale à l’intérieur d’un ensemble de parcelles recensé dans le sud du 1. Recenser les biens fonciers imposés. Portugal en 2006. Le numéro d’identification  — par 2. Évaluer la valeur des biens et la base d’imposition. exemple, 0084-R-L10  — signifie que la parcelle est située dans la commune de Porches (0084), est une 3. Définir le taux d’imposition. parcelle rurale (R) et est située dans la maille L10. La création et l’actualisation des cadastres Recensement des biens fonciers et cadastre fiscal fonciers sont des opérations coûteuses en temps et Lorsqu’on veut lever une taxe foncière dans une en argent, généralement effectuées par des instances ville, la première étape consiste à recenser les de l’administration centrale sous la supervision biens immobiliers, leur taille, leur utilisation, leur de l’institut géographique national afin d’assurer emplacement et leurs propriétaires. La meilleure sa  cohérence et de réduire les coûts unitaires. 162 Finances municipales Graphique 4.5 Informations du cadastre (dossiers personnels) Les municipalités peuvent utiliser les informations foncières être conservés dans d’autres services. disponibles dans le cadastre foncier comme base Le graphique  4.6 montre comment s’agencent le pour concevoir et mettre en place un système intégré cadastre, l’identification des parcelles, l’évaluation pour gérer la taxe foncière. Lorsqu’il n’existe pas de des superficies et des valeurs, et la facturation de cadastre foncier, les collectivités locales peuvent l’impôt foncier. utiliser des procédures simplifiées pour créer des cadastres fiscaux (voir ci-dessous). Évaluation de la base d’imposition Les cadastres fiscaux peuvent être préparés Les autorités soulignent toujours que les biens sans une identification aussi précise, juridiquement fonciers sont évalués à des fins fiscales. En théorie, opposable, des limites, des actes, des subdivisions, cela voudrait dire que la valeur du bien est une bonne etc. Ils demandent seulement une bonne identifi- estimation de sa valeur sur le marché. Dans la réalité, cation, certains détails techniques sur le terrain et les la taxe foncière est souvent imposée sans référence à améliorations, des informations sur le propriétaire ou la valeur marchande estimée. Les principes généraux l’utilisateur, l’évaluation de la valeur fiscale, et l’his- de l’identification de la base d’imposition de la taxe torique des facturations. L’identification des biens foncière et les différents modèles de calcul de sa valeur fonciers peut être difficile dans les pays en dévelop- sont présentés ci-dessous. pement et les économies en transition. Les cadastres Les modèles de base d’imposition ont différentes fonciers peuvent être inexistants ou obsolètes, les typologies, selon la façon dont les biens fonciers sont données sur les propriétaires être incomplètes, et les évalués (Brzeski 2012). Même si plusieurs méthodes données sur les documents relatifs aux transactions existent, les deux grandes catégories de méthodes Gestion des recettes locales 163 Graphique 4.6 Flux d’informations utilisés pour évaluer la base d’imposition de la taxe foncière Des listes actualisées des valeurs des biens sont Cadastre fiscal produites chaque année Contient un numéro pour les propriétaires d’identification. avant la facturation. Description du bien (utilisation). Les factures d’impôt sont émises Valeur du bien. chaque année. Elles indiquent le Cadastre foncier (géographique) numéro d’identification, la valeur Basé sur un SIG et des du bien, le taux d’imposition relevés de terrain. et le montant de l’impôt à payer. Un code unique est attribué pour indiquer l’emplacement exact. Registre de propriété Établi par les autorités nationales. Contient l’historique des Les registres sont mis à jour changements de propriétaires. uniquement en cas de Établit le propriétaire changement de propriétaire actuel qui est redevable ou de division du bien. de l’impôt. sont celles fondées sur la superficie et celles fondées sur de la valeur marchande dans la taxe unitaire pour les la valeur : bâtiments et les terrains. Les modèles fondés sur la superficie ont l’avantage d’être simples et de générer • L’évaluation fondée sur la superficie utilise la super- des coûts plus faibles. Une fois que le cadastre est ficie (ou la surface utile) des actifs immobiliers (par préparé, que les plans sont enregistrés et que des exemple, les mètres carrés de terrain et d’amé- liorations) et les caractéristiques de la parcelle  — valeurs de base sont données aux terrains et aux urbaine, rurale, proche des grands centres  — pour bâtiments au moyen d’un système de prix unitaire, calculer sa valeur d’imposition. Cette méthode est l’actualisation annuelle demande beaucoup moins de utilisée en République tchèque et en Pologne. données. Il faut généralement mesurer les superficies et indiquer le type d’usage (urbain, rural). Aucune • L’évaluation fondée sur la valeur estime la valeur donnée sur le marché ou travail d’évaluation n’est d’un bien foncier au moyen de sa valeur marchande nécessaire, ce qui limite les différends et les recours. ou de la valeur inscrite au cadastre foncier. Cette En outre, les modèles fondés sur la superficie ne méthode est utilisée en France et aux États-Unis. demandent pas de réévaluation fréquente, ce qui est le La valeur marchande du bien foncier peut être gros problème des systèmes fondés sur la valeur. Mais basée sur la valeur en capital du terrain, la valeur les recettes qu’ils produisent ne sont pas dynamiques en capital du terrain et des bâtiments, ou la valeur et ne suivent pas les hausses des prix du marché. En locative annuelle. revanche, ils ne sont pas sensibles aux récessions. Des experts en fiscalité comme Enid Slack (2009) privilégient la méthode de l’évaluation fondée sur la Évaluation fondée sur la superficie valeur, car elle est plus proche de la valeur de liquidité Dans un système d’évaluation fondée sur la superficie, correcte, elle prend en compte toute amélioration l’administration fiscale estime la valeur d’une unité (en dans le secteur et est plus transparente. Les pays général un mètre carré) de terrain, d’un mètre carré développés utilisent généralement l’évaluation à la de bâtiment, ou d’une combinaison des deux. Lorsque valeur du marché. Les pays en développement utilisent les deux superficies sont prises en compte, l’évaluation un mélange des deux, en commençant par évaluer la de la valeur du bien foncier est la somme d’un taux superficie et en prenant en compte certains éléments d’évaluation par mètre carré (variable suivant les 164 Finances municipales caractéristiques de l’emplacement et l’utilisation) un vendeur et un acheteur s’entendraient pour un bien multiplié par la dimension de la parcelle de terrain ou donné. Elle peut s’appliquer à la valeur en capital d’un du bâtiment. Si l’on prend par exemple : terrain, ou à la valeur en capital d’un terrain et des Tsi = superficie du terrain en m2, bâtiments, ou des bâtiments séparément, ou à la valeur Bsi = superficie du bâtiment en m2, locative annuelle. Dans la méthode de la valeur de Pti = prix évalué du m2 de terrain à l’emplacement location (ou valeur locative), le bien est évalué d’après i (fonction de l’utilisation et des caractéristiques), une estimation de sa valeur locative ou des loyers Pbi = prix évalué du m2 de bâtiment à l’emplacement nets. Le tableau  4.5 résume les différentes méthodes i (fonction de l’état de conservation, de la qualité et d’évaluation fondée sur la valeur et indique les pays qui de l’utilisation), les appliquent. la valeur imposable sera Les évaluations fondées sur la valeur sont censées être proches de la valeur marchande, mais celle-ci Vi = Tsi Pti + Bsi Pbi. ne peut être observée qu’au moment où un bien est vendu. Comme une minorité seulement de biens La valeur unitaire du terrain et des bâtiments sont vendus chaque année, les valeurs imposables reflète a)  l’emplacement  — en général, les biens ne sont que de bonnes estimations. L’évaluation et la situés en centre ville valent plus cher que ceux en réévaluation des valeurs de marché nécessitent des périphérie  ; b)  l’état de conservation du bâtiment  ; données fiables et actuelles sur les biens fonciers, c) la rentabilité des terres rurales ; et d) l’usage fait des avec des renseignements détaillés sur les bâtiments, structures. D’après l’exemple décrit dans l’encadré 4.6, et des informations également fiables du marché sur il est rare que les modèles fondés sur la superficie des ventes non biaisées. Ces méthodes demandent des utilisent uniquement la superficie  ; ils estiment une réévaluations régulières, ce qui pose des problèmes valeur qui prend en compte les facteurs ayant une non seulement techniques mais aussi politiques, influence importante sur la valeur marchande, tels même dans les pays très développés. que l’emplacement, la qualité, le confort et l’âge. En Valeur locative annuelle. Les modèles d’évaluation résumé, la plupart des modèles fondés sur la superficie fondée sur la valeur locative annuelle utilisent la sont interconnectés aux valeurs marchandes, mais valeur de location du bien comme base d’imposition. la relation est plus distante et peut-être moins Une valeur nette ou brute peut être utilisée selon systématique que dans les modèles fondés sur la valeur que les dépenses d’entretien sont supportées par le examinés plus loin. propriétaire ou par le locataire. Ces modèles intègrent L’un des problèmes posés par les modèles fondés différents facteurs du marché dans l’estimation d’une sur la superficie est qu’ils sont plus lents à intégrer les juste valeur locative. Toutefois, des considérations valorisations foncières associées aux investissements de politique publique interviennent également, par publics, même si un certain étalonnage est possible exemple des taux préférentiels peuvent être appliqués au moyen de coefficients afin de prendre en compte aux biens occupés par les propriétaires (comme c’est d’autres facteurs influant sur la valeur (Brzeski la coutume au Pakistan  ; voir le tableau  4.6). Avec les 2012). Il est important qu’une évaluation fondée sur systèmes fondés sur la valeur locative annuelle, le la superficie intègre certains facteurs du marché volume des recettes peut être limité si les loyers sont si l’on veut obtenir une évaluation juste. Cela est réglementés. Le tableau des valeurs locatives annuelles particulièrement vrai parce que les citoyens voient au Pakistan peut ressembler à un système fondé sur des différences visibles entre les biens fonciers, la superficie, mais les taxes unitaires (par exemple et principalement en regardant des facteurs dont 0,4  roupie par mètre carré) ont été estimées à partir le marché tiendrait compte, comme la proximité d’échantillons de transactions locatives réellement d’infrastructures, l’accès à l’énergie, etc. observées sur le marché. Autres variantes de bases d’imposition simplifiées. Évaluation fondée sur la valeur Le tableau  4.7 montre la fréquence des méthodes de Une évaluation fondée sur la valeur peut suivre taxation foncière dans le monde. D’autres variantes deux principales méthodes  : la valeur de marché ou de la base d’imposition sont a)  une taxe forfaitaire la valeur de location. La valeur de marché (ou valeur unitaire, pour les villes qui ont besoin de liquidités et marchande) est définie comme étant le prix sur lequel décident d’utiliser la même taxe pour tous les biens Gestion des recettes locales 165 Tableau 4.5 Différentes méthodes d’évaluation de la base d’imposition de la taxe foncière Taux d’imposition définis par Base Mesure les collectivités locales (CL) d’imposition Définition utilisée Pays concernés et fourchette des taux d’imposition Valeur unitaire Superficie Superficie de Allemagne, Arménie, Portugal : les CL fixent le taux d’imposition imposable, du bien terrain et du Belgique, Bulgarie, entre 0,7 % et 1,3 % ou méthode corrigée bâtiment en Danemark, Espagne, Danemark : CL, entre 1,6 % et 3,4 % fondée sur la pour tenir m², corrigée Israël, Italie, Pologne, superficie compte de Portugal Espagne, Pologne et Italie : CL avec un la qualité plafond fixé par l’administration centrale et des Allemagne : fixé par les CL structures Bulgarie : 0,15 % de la valeur du bien Valeur Prix de Ventes Afrique du Sud, En Hongrie, fixé par la CL. marchande vente ou comparables Australie, Canada, d’achat États-Unis, Hongrie, potentiel Japon, Pays-Bas Valeur locative Valeur dans Revenu France, Inde, Irlande, Au Royaume-Uni, fonction d’un plafond. l’utilisation locatif net Maroc, Pakistan, En France, CL avec un plafond. actuelle Royaume-Uni Autoévaluation Prix de Déterminé par Pérou, Turquie vente le propriétaire du bien Sources : Slack 2009 ; DEXIA 2008. Tableau 4.6 Tableaux des valeurs locatives annuelles — Punjab (Pakistan) Bien à usage d’habitation — Tableau d’évaluation de la valeur locative annuelle Occupé par les propriétaires Loué Valeur locative Valeur locative du Valeur locative Valeur locative du terrain bâtiment (loyer/ du terrain (loyer/ du bâtiment Catégorie (Rs/mètre carré) mètre carré) mètre carré) (loyer/mètre carré) Bien situé Jusqu’à Plus Jusqu’à Plus de Jusqu’à Plus Jusqu’à Plus de près/loin 500 de 500 3 000 3 000 500 de 500 3 000 3 000 d’une mètres mètres mètres mètres mètres mètres mètres mètres Classe grande route carrés carrés carrés carrés carrés carrés carrés carrés A Près d’une 0,4 0,3 0,4 0,3 4 3 4 3 grande route Loin d’une 0,3 0,25 0,3 0,25 3 2,5 3 2,5 grande route B Près d’une 0,3 0,25 0,3 0,25 3 2,5 3 2,5 grande route Loin d’une 0,25 0,2 0,25 0,2 2,5 2 2,5 2 grande route C Près d’une 0,25 0,2 0,25 0,2 2,5 2 2,5 2 grande route Loin d’une 0,2 0,15 0,2 0,15 2 1,5 2 1,5 grande route Source : Ellis, Kopanyi et Lee 2007 166 Finances municipales fonciers (Irlande) ; b) une valeur d’acquisition initiale, de 17  millions de dollars (sur 2009 et 2010), montant par laquelle les villes utilisent les valeurs d’acquisition qui a été facilement remboursé en un an grâce au historiques pour exprimer la prime accordée pour une supplément de recettes fiscales généré. Le tableau  4.8 résidence de longue durée (parce que la valeur initiale récapitule les coûts directs encourus pour actualiser la n’évolue pas avec le temps, la base d’imposition est très base de données. inéquitable) ; et c) des tranches de valeurs, c’est-à-dire CAMA. Le calcul automatisé des valeurs foncières que les biens sont classés dans différentes « tranches » est devenu largement utilisé aux États-Unis, au Canada de valeurs. et en Europe occidentale au cours des deux dernières L’actualisation de la base d’imposition de la taxe décennies. Il a été introduit dans les pays en dévelop- foncière et l’amélioration de l’administration de la pement avec beaucoup de succès, car il permet d’évaluer taxe ont représenté un investissement important la base d’imposition de la taxe foncière avec beaucoup pour la ville de Bogotá ; le coût total s’est élevé à près moins de données et à moindre coût (Eckert 2008). Tableau 4.7 Méthodes utilisées pour évaluer la base d’imposition de la taxe foncière Valeur Valeur en Valeurs en en capital du capital Valeur en Méthode capital terrain séparées du capital des Valeur fondée Taxe du et des terrain et des bâtiments locative sur la forfaitaire Région Pays terrain bâtiments bâtiments uniquement annuelle superficie unique Afrique 25 1 8 3 4 7 11 6 Asie 24 2 6 2 0 11 11 0 Europe occ. 13 0 9 0 0 6 0 0 Europe 20 1 6 0 0 0 15 0 orientale Amérique 16 2 14 1 0 1 0 0 latine Total 98 6 43 6 4 25 37 6 Source : Muccluskey, Bell et Lim 2010. Tableau 4.8 Actualisation de la base de données de la taxe foncière à Bogotá Coût en milliers Poste de dollars 2009 % Observations Assistance administrative 557,8 7,1 Personnel d’encadrement et personnel administratif, y compris sélection du personnel à recruter. Matériel et personnel d’appui 954,8 12,2 Bureau central des projets, véhicules, vêtements, secrétaires et assistants. Cartographie 392,2 5,0 Opérateurs de saisie, officiers de carrière. Communications 79,1 1,0 Employés et sous-traitants chargés de gérer les relations avec les habitants et les médias. Composante économique 958,1 12,2 Évaluateurs, fonctionnaires, équipe de modélisation économétrique. Support informatique 560,5 7,2 Matériel et assistants aux programmes, personnel de support informatique. Employés temporaires 4 330,3 55,3 Plus de 460 techniciens et professionnels. Total 7 832,8 100,0 Source : Ruiz et Valejos 2010. Gestion des recettes locales 167 Le CAMA est un processus qui permet d’estimer à  des technologies simples ont réduit le volume et le un indice de prix hédonique pour une catégorie de type de données nécessaires pour le CAMA. biens immobiliers, par exemple des biens à usage Dans les pays en transition qui appliquent déjà d’habitation, à partir d’un échantillon de biens vendus une taxe foncière, le CAMA peut être très utile pour représentatif de l’ensemble de la population (Eckert réétalonner les modèles afin d’obtenir des résultats 2008). L’indice fait correspondre les prix de vente plus proches de la réalité du marché. Dans les pays sans aux caractéristiques physiques et d’emplacement des taxe, le CAMA peut être utilisé, avec des technologies biens vendus. Les pondérations (ou les coefficients simples et des données de terrain externes, pour instaurer une taxe foncière opérationnelle pour un des régressions estimées) sont alors utilisées pour coût raisonnable dans un délai relativement court. évaluer les biens non vendus. Les collectivités locales Au Kosovo, une taxe foncière a été mise en place dans peuvent ainsi avoir une évaluation de l’univers de 30 villes en 18 mois. Au Cap, une réévaluation générale biens non vendus. Le CAMA apporte un moyen a été réalisée en deux ans avec un CAMA. D’autres plus simple d’évaluer la base d’imposition de la taxe mises à jour peuvent être effectuées en quelques mois foncière et, d’une certaine manière, il a révolutionné (Eckert 2008). Le problème est que la collecte des l’administration des taxes foncières (encadré  4.7). Les impôts et le travail d’évaluation vont souvent moins méthodes traditionnelles d’évaluation demandent vite que les nouveaux systèmes. Au Kosovo, moins une grande quantité de données sur les ventes et les de la moitié des impôts facturés chaque année sont locations et sont donc chères pour les pays en transition recouvrés, et les collectivités locales n’évaluent pas les ou en développement. Les améliorations récentes de biens, c’est pourquoi la base s’érode presqu’aussi vite l’analyse spatiale des emplacements grâce aux SIG et qu’elle a été créée. Encadré 4.7 Élaboration d’un modèle de calcul automatisé des valeurs foncières (CAMA) L’élaboration d’un modèle CAMA suit plusieurs régression linéaire ou multiple, ou la modification étapes : de modèles existants ou acceptés. Un modèle Collecte des données. Des données sont linéaire est la solution la plus simple et peut être recueillies concernant à la fois des biens vendus estimé de la manière suivante : et non vendus, notamment sur les caractéris- P = A0 + A1X1 + A2X2 + … + An Xn, tiques des biens, leur emplacement et d’autres facteurs susceptibles d’influer sur leur valeur. Les P étant le prix de vente du bien ; données peuvent être qualitatives ou quantita- Xi étant l’attribut du bien — emplacement, qualité, tives, et catégorielles (bon, passable, mauvais) ou taille et utilisation ; continues (p. ex. le nombre de lits). Les données Ai étant la pondération estimée qui sera utilisée par sont alors analysées sur le plan de la distribution la suite pour évaluer la valeur du bien non vendu. et pour identifier les valeurs atypiques. Les Un élément essentiel du processus de données sont insérées dans des analyses de modélisation est le travail permanent de test du régression multiple afin de repérer les éléments modèle afin d’évaluer sa capacité à prévoir avec prédictifs les plus forts de la valeur du bien. exactitude la valeur des biens. Une fois qu’un Modélisation avec le CAMA. L ’expert chargé modèle CAMA est mis au point par l’expert pour d’élaborer le modèle utilise différentes techniques une catégorie ou une sous-catégorie de biens, il pour développer un modèle d’évaluation qui imite est ensuite appliqué à tous les biens, vendus et le marché afin d’attribuer une valeur aux diffé- non vendus, de cette catégorie ou sous-catégorie. rentes caractéristiques d’un bien. Ces techniques De cette manière, tous les biens de la catégorie peuvent comprendre des analyses statistiques de ou sous-catégorie sont traités équitablement. Source : Eckert 2008. 168 Finances municipales Fixation des taux d’imposition En revanche, dans beaucoup d’économies en Une fois la base d’imposition choisie, l’étape suivante transition ou en développement, l’administration consiste à fixer le taux d’imposition, ce qui est centrale peut fixer les taux des taxes foncières, sous habituellement une prérogative des collectivités la forme d’un plafond ou d’une fourchette de taux. locales. Elles le font de différentes manières : Les collectivités locales peuvent faire varier les taux par catégorie de biens, par exemple en fonction de • Elles peuvent choisir un seul taux pour tous l’usage d’habitation, commercial ou industriel (Inde, les biens évalués (le plus simple) ou utiliser Pakistan). Cela se justifie par le fait que les besoins et la différents taux selon qu’elles taxent les terrains consommation de biens publics varient, et que quand ou les bâtiments et les terrains urbains ou ruraux, les collectivités locales veulent attirer des entreprises, selon l’emplacement et le type d’infrastructures ces taxes peuvent entrer en ligne de compte. Souvent, disponibles, ou selon l’utilisation (habitation, usage les collectivités locales peuvent fixer leur propre taux commercial ou industriel). d’imposition, à l’intérieur d’une fourchette de valeurs convenue avec l’administration centrale. • L’administration centrale peut définir un plafond pour le taux d’imposition local, ainsi qu’une limite Facturation, notification, perception sur les dégrèvements et les exonérations. et recouvrement forcé • Les taux d’imposition de la taxe foncière peuvent La facturation, la notification, la perception et le être actualisés chaque année au moyen d’un indice recouvrement forcé (« activités d’aval ») ont un impact d’inflation qui maintient la valeur réelle du produit notable sur la performance de la taxe foncière. De de la taxe et minimise les controverses politiques. nombreuses collectivités locales comprennent leur importance et sont soucieuses de maximiser • Dans certains cas, comme en Australie, au Canada et les résultats. Certaines de ces activités peuvent aux États-Unis, les collectivités locales déterminent être sous-traitées au secteur privé, à condition de leurs besoins en dépenses, soustraient le montant prévoir des incitations suffisantes pour assurer un qu’elles prévoient de recevoir d’autres sources, telles recouvrement efficace (Brzeski 2012). La facturation que les dotations et les autres impôts, puis divisent et la notification peuvent être difficiles dans les pays le montant restant par la valeur imposable des biens dépourvus de bons systèmes d’adressage des bâtiments pour obtenir le taux d’imposition de la taxe foncière. (encadré 4.8). Ce processus subit plusieurs itérations avant que Bien qu’il soit toujours préférable d’obtenir un l’augmentation de la taxe ne soit annoncée, car paiement volontaire, le recouvrement forcé est une hausse soudaine du taux d’imposition doit être inévitable et nécessite des procédures pour traiter justifiée et appuyée par des hausses des valeurs de les impayés et les manquements. L’existence de marché du même ordre et non pas seulement par le procédures simples, rapides et efficaces, comprenant souhait de la collectivité locale de dépenser plus. la saisie et l’arrestation, incite généralement les contribuables à payer sans retard. Il est possible de La modification des taux ou l’ajustement de la base les y encourager davantage en facilitant le règlement d’imposition dépend des choix de politique publique. (paiement électronique par Internet, ou paiement au À Bogotá, les taux de la taxe foncière varient de 3 % en bureau de poste local) et en expliquant la destination milieu rural à 30 % pour les terrains urbains inoccupés des recettes fiscales sur les factures d’impôt au lieu taxés sur la valeur locative. La dernière réforme de d’y faire figurer les sanctions en cas de manquement. 2007 a été axée sur l’actualisation du cadastre de Les taux d’impayés fiscaux sont relativement faibles base et sa mise à jour annuelle. Les résultats ont été dans les pays développés (4  % ou 5  % au Canada et remarquables, bien que la ville ait mis en place des aux États-Unis), mais ils peuvent atteindre 40 à 50 %, plafonds sur l’augmentation des taux afin que les comme on l’a vu dans les Balkans, au Kenya et aux contribuables ne subissent pas de hausses brutales Philippines4. de leurs taxes foncières (encadré  4.5). Les valeurs Les litiges et les réclamations sont traités par le imposables ont augmenté plusieurs fois, et les recettes bureau de contrôle des services de la taxe foncière, perçues ont aussi progressé. car ils peuvent être fondés sur des informations Gestion des recettes locales 169 Encadré 4.8 La taxe foncière en Cisjordanie L’administration des impôts locaux est assez difficile en Cisjordanie compte tenu des circonstances. Mais malgré les obstacles, la taxe foncière est collectée dans 29 villes, et les recettes de la taxe foncière représentent environ un cinquième (19,16 %) du budget de fonctionnement total. Source : Banque mondiale 2010. incorrectes. Lorsque le contribuable n’est pas satisfait, Dans beaucoup de pays, la taxe foncière est contestée l’affaire peut suivre la procédure administrative (Ingram 2008). Son impopularité vient de sa visibilité : d’arbitrage et de recours devant les tribunaux. les contribuables reçoivent des factures d’impôts En résumé, la taxe foncière est un bon impôt pour élevées une ou deux fois par an. De nombreuses les collectivités locales  : la base d’imposition est fixe, révoltes de contribuables peuvent être attribuées et quand le produit de la taxe est utilisé pour payer à  des hausses rapides des factures de taxe foncière, et des services locaux, elle s’apparente à une redevance beaucoup de réformes fiscales récentes prévoient de d’usagers (Ingram 2008). En outre, les recettes de la limiter les hausses des taxes foncières d’une année sur taxe foncière sont prévisibles et stables, ce qui constitue l’autre. La  visibilité de la taxe foncière est également un net avantage pour les collectivités locales dont les un avantage en ce sens qu’elle encourage les habitants sources de recettes ne sont pas nombreuses. Dans à examiner de près les dépenses de la collectivité les pays en développement toutefois, l’impôt foncier locale, ce qui favorise la discipline budgétaire et la peut être difficile à mettre en œuvre. Tout d’abord, participation citoyenne. Pour beaucoup de collectivités son administration peut être coûteuse, en particulier locales disposant de capacités techniques limitées, le l’investissement initial dans le recensement des biens plus difficile pour pouvoir mettre en œuvre une taxe fonciers et la formation du personnel. De nouvelles foncière est d’obtenir des informations exactes sur techniques comme les systèmes CAMA de calcul les biens fonciers à taxer et sur leur valeur. Sans ces automatisé des valeurs foncières peuvent réduire informations élémentaires, les collectivités locales sensiblement les coûts de l’évaluation. En second lieu, auront beaucoup de mal à concevoir et appliquer un les collectivités locales peuvent taxer davantage les impôt foncier juste et efficace. biens à usage autre que d’habitation, car il est plus facile La question de savoir si la taxe foncière est le de tirer des recettes d’un portefeuille plus garni. Mais meilleur impôt local reste très ouverte et, comme cela peut être contreproductif, car les entreprises sont indiqué plus haut, la taxe foncière ne convient pas mobiles et peuvent quitter la ville. Troisièmement, à tout le monde. Mais dans le monde entier, on a de les collectivités locales ne peuvent pas compter sur nombreux exemples de collectivités locales qui ont la taxe foncière pour financer autre chose que la fait avec ce qu’elles avaient et sont parvenues à taxer fourniture de biens publics. Pour les dépenses, telles que les biens fonciers pour financer leurs fonctions (Bahl , l’éducation ou la santé, les transferts de l’administration Martinez-Vazquez et Youngman 2008; 2010). centrale représentent la meilleure source directe de recettes. Ironiquement, c’est dans les pays où la Taxes générales sur la consommation taxe foncière sert à payer les salaires des enseignants ou sur les ventes que les rendements et les systèmes sont les plus Les taxes sur les ventes locales sont des taxes générales importants (p. ex. dans le comté de Montgomery, dans sur la consommation facturées au point d’achat pour le Maryland, et dans le comté de Fairfax en Virginie, certains biens et services. La taxe se présente sous la dans l’agglomération de Washington). Des procédures forme d’un pourcentage du prix de l’article acheté. Une simplifiées, par exemple des évaluations fondées sur la taxe sur les ventes est un impôt régressif, c’est-à-dire superficie (comme à Bangalore) et des auto-évaluations que son impact décroît avec l’augmentation du revenu (introduites dans des villes comme Bogotá), ont du payeur. Dans l’idéal, une taxe sur les ventes est juste, entraîné des augmentations importantes. a un taux d’observation élevé, est difficile à éviter, et est 170 Finances municipales simple à calculer et collecter. Une taxe classique sur les été progressivement remplacées par des TVA nationales ventes au détail s’efforce d’atteindre cet idéal en faisant dans beaucoup de pays, privant les collectivités locales payer uniquement l’utilisateur final, contrairement d’un impôt local important. Dans ces situations, des à une taxe sur les recettes brutes imposée sur une modalités de partage des recettes fiscales ont été entreprise intermédiaire qui achète des matériaux conçues pour répartir une partie du produit de l’impôt pour produire ou pour ses dépenses de fonctionnement entre les collectivités locales. Ce partage devrait avoir avant de pouvoir proposer un service ou un produit sur le caractère d’une dotation et non pas être basé sur le marché. La taxe sur les ventes empêche la taxation l’origine. Cependant, les infrastructures nécessaires en cascade, où un article est taxé plusieurs fois entre la pour une TVA effective sont relativement lourdes ; elles fabrication et la vente au détail finale. comprennent notamment des pratiques comptables Les taxes générales sur la consommation convenables, qui n’existent pas toujours dans les comprennent les taxes sur les ventes au détail et les économies en développement où les ventes se font taxes sur la valeur ajoutée (TVA). Les taxes locales souvent sans ticket de caisse ni registre électronique sur les ventes au détail ont des taux compris habituel- et  où le secteur informel occupe souvent une place lement entre 2 % et 5 % et sont perçues par les caisses non négligeable. des magasins et dans le cadre d’autres opérations de En dehors des États-Unis, les collectivités locales ventes finales. Elles sont très importantes pour les prélèvent rarement des taxes générales sur les ventes. collectivités locales. En Espagne, elles représentent la Le Brésil fait exception puisqu’elles y  constituent une moitié des recettes locales, en Autriche 30  %, et aux forme majeure de taxe municipale (imposto sobre États-Unis 25 %. servicos, ou ISS), imposée sur tous les services sauf Les taxes sur les ventes locales ont deux principaux les communications et les transports en commun avantages  : a)  elles constituent une source de interurbains et entre les États fédérés, qui sont taxés recettes élastique  — à savoir que, lorsque l’éco- par les États. L’ISS est imposée sur les ventes au détail nomie va bien, les ventes au détail augmentent, ce au taux minimum de 2 % ; les taux maximum diffèrent qui apporte plus de recettes à la collectivité locale ; suivant le type de service, le maximum étant de 5  % et b)  elles sont transparentes et simples à  collecter. des recettes brutes. Le principal problème des taxes Elles présentent aussi des inconvénients  : l’évasion sur les recettes brutes est qu’elles taxent les facteurs fiscale peut parfois être un problème majeur, et des de production des entreprises et entraînent des effets différentiels de taux importants entre collectivités de taxation en cascade. Il s’ensuit des distorsions locales voisines amènent les habitants à  aller faire dans l’organisation de la production, les entreprises leurs achats dans la ville où les taux sont moins s’efforçant de réduire leurs charges fiscales. élevés. La taxe sur les ventes locales peut être Les taxes sélectives sur les ventes appliquées aux une petite surtaxe venant s’ajouter au système de automobiles (par exemple les taxes sur les carburants taxation central ou de l’échelon inférieur (province, et l’immatriculation des véhicules) constituent un autre État fédéré). Parfois, les villes introduisent une taxe type de taxe sur les ventes. Elles ont un double avantage additionnelle ou une surtaxe de 1  % ou 2  %. Cette en ce qu’elles découragent l’utilisation des routes tout solution pourrait être intéressante, car elle est facile en générant des recettes qui sont souvent affectées à mettre en œuvre, tant techniquement que politi- à l’entretien des routes. quement, et évite des coûts de recouvrement élevés. Taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Dans la plupart Impôt local sur le revenu des pays, la taxe générale sur les ventes (ou la taxe sur des personnes physiques les recettes brutes) est levée sous la forme d’une taxe Les impôts sur le revenu sont employés à l’échelon sur la valeur ajoutée au niveau de l’administration local mais beaucoup moins que les taxes foncières centrale, bien que quelques provinces ou États fédérés et les taxes sur les ventes. Les impôts locaux sur le aient aussi institué une TVA, comme au Brésil. Bon revenu des personnes physiques peuvent être de deux nombre d’analystes estiment que la taxe sur les ventes types  : une surtaxe sur l’impôt sur le revenu levé par n’est pas un bon impôt et suggèrent de la supprimer l’administration centrale ou par l’État fédéré (taxe pour l’intégrer à une taxe globale sur la valeur ajoutée additionnelle), ou bien une taxe séparée, administrée (Werneck 2008). Les taxes sur le chiffre d’affaires ont localement. Le second type est moins fréquent, car il Gestion des recettes locales 171 est beaucoup plus difficile à mettre en œuvre et très locales (85  % en Finlande et au Danemark, près de cher à administrer. 100  % en Suède, 16  % en Belgique). Pour éviter une Les impôts locaux sur le revenu ne sont pas fiscalité locale excessive, le plafond de l’impôt local courants dans les pays en développement. Au a fait l’objet d’un accord officiel au Danemark, en lieu de cela, dans les pays moins développés (par Norvège et en Suède (Slack 2009). exemple au Pakistan, en Serbie ou en Turquie), les collectivités locales reçoivent une part importante Impôts locaux sur les entreprises des recettes de l’impôt sur le revenu par le biais de Les impôts locaux sur les entreprises, ou sur l’activité systèmes de partage d’impôt, tels que ceux décrits au économique, prennent différentes formes. Il peut chapitre  1 (Bird 2001). Néanmoins, les impôts sur le s’agir d’un impôt sur les bénéfices des sociétés, d’un revenu peuvent être justifiés au niveau local par le impôt sur le capital ou sur le travail, d’une taxe sur fait que les collectivités locales sont de plus en plus les biens fonciers à usage autre que d’habitation, ou sollicitées pour gérer les problèmes de pauvreté, d’une licence ou d’une autre redevance applicable de délinquance, de transports régionaux et d’autres aux commerces et aux entreprises industrielles. Dans besoins touchant l’ensemble de la région. Dans la mesure où les collectivités locales doivent fournir l’Union européenne, 10  pays utilisent une taxe sur des services sociaux, un petit impôt sur le revenu est les entreprises, qui contribue entre 15  % et 30  % aux probablement plus approprié qu’une taxe foncière, recettes des collectivités locales. La taxe locale sur les car l’impôt local sur le revenu est plus étroitement lié entreprises est le principal impôt local en Allemagne, à la capacité contributive. en Hongrie, en Italie et au Luxembourg (tableau 4.9 et L’impôt local sur le revenu occupe une place encadré 4.9). importante dans les pays nordiques, où il apporte des Les impôts locaux sur les entreprises sont calculés recettes atteignant 15  % du PIB. Au Danemark, en sur différentes bases en fonction du pays. Les deux Finlande et en Suède, les municipalités lèvent leurs principales méthodes sont basées sur les stocks et propres impôts locaux sur le revenu, qui viennent sur les flux. Utiliser des stocks (p. ex. masse salariale, s’ajouter à l’impôt national sur le revenu, car elles sont nombre d’employés, valeur des actifs immobiliers, directement responsables des services sociaux et de biens d’équipement) comme base d’imposition permet la santé. Elles utilisent la base d’imposition évaluée aux collectivités locales d’avoir des recettes fiscales pour les besoins de l’impôt national sur le revenu (aux relativement stables d’une année sur l’autre. Beaucoup États-Unis, les États utilisent un système similaire). jugent ce système injuste, car il ne tient pas compte Dans ces pays, l’impôt local sur le revenu des personnes de la capacité contributive des entreprises et établit physiques constitue la principale source de recettes une discrimination entre les stocks ou certains actifs. Tableau 4.9 Principaux impôts locaux sur les entreprises dans l’Union européenne Pourcentage des Pourcentage du Pays Nom de l’impôt Base d’imposition recettes fiscales total des recettes Allemagne Taxe locale sur les Bénéfice de l’entreprise 43 19 entreprises Autriche Taxe municipale sur Masse salariale 20 10 les entreprises Espagne Taxe sur l’activité Bénéfice 9 3 économique France Taxe professionnelle Valeur locative des immobilisations 43 19 Hongrie Taxe locale sur Taxe sur le chiffre d’affaires net : 38 12 les entreprises différence entre les recettes et les coûts de production Italie Taxe régionale Valeur ajoutée nette 54 24 Source : DEXIA 2008. 172 Finances municipales Encadré 4.9 Les impôts locaux sur les entreprises dans le monde En Côte d’Ivoire, le principal impôt local est le nombre moyen d’employés des entreprises. une taxe sur les entreprises (patente). C’est En Ukraine, un système simplifié a été introduit, un ensemble de taxes fixes différentes qui correspond à des taux fixes sur le chiffre selon le type, la taille et l’emplacement de d’affaires brut pour les petites entreprises plus une taxe sur les ventes de 10 % sur le chiffre l’entreprise. Cette taxe produit un tiers du d’affaires pour les autres entreprises. total des recettes à Abidjan. Une taxe similaire En Amérique latine, les impôts locaux sur les existe au Maroc, où six taux d’imposition sont entreprises sont relativement courants. L Argentine ’ appliqués à plusieurs centaines de catégories a une taxe locale sur le chiffre d’affaires brut à des d’entreprises, classées d’après leur valeur taux allant de 1 % à 12 %. En Colombie, la taxe locative et le type d’activité. En Tunisie, les sur les entreprises va de 0,2 % à 1 % du chiffre entreprises sont taxées au taux de 0,2 % du d’affaires brut. Parfois, une taxe est levée sur le chiffre d’affaires brut. patrimoine de l’entreprise. Le Chili impose une En Hongrie, 86 % des recettes propres taxe de 2,5 % à 5 % sur le patrimoine net des des collectivités locales proviennent des entre- entreprises ; l’Équateur impose le même type de prises locales, avec un taux maximum de taxe à 3 %. Au Kenya, la taxe sur les entreprises seulement 0,3 % mais sur une base de ventes prend la forme d’une licence, une contribution brutes. En outre, une petite taxe communale, forfaitaire indépendante du revenu ou de l’actif d’un montant fixe par employé, est assise sur de l’entreprise. Source : Bird 2001. Ce n’est pas le cas lorsque la taxe est calculée sur la base d’impôt sur les entreprises basé sur une assiette large de flux (par exemple le bénéfice, la valeur ajoutée ou le est justifiée. chiffre d’affaires net) ; cette méthode est plus équitable Les impôts locaux sur les entreprises présentent pour les entreprises, mais elle est sensible à l’évolution plusieurs inconvénients. Premièrement, ils ne sont de l’environnement économique et fournit des recettes généralement pas équitables et peuvent accentuer fiscales moins prévisibles. L’encadré  4.9 récapitule les disparités entre les villes  ; ils se prêtent aux abus. la manière dont les impôts sur les entreprises sont Deuxièmement, du point de vue de la politique employés dans différents pays. publique, une fiscalité élevée pour les entreprises peut Les impôts locaux sur les entreprises sont souvent être préjudiciable à l’emploi et à l’investissement, en appréciés par les administrés et les élus, car a)  ils particulier en période de ralentissement économique. C’est la raison pour laquelle la fiscalité locale des suivent davantage la croissance économique que les entreprises dans l’Union européenne a été révisée taxes foncières  ; b)  les villes sont plus libres de fixer dans beaucoup de pays afin d’exonérer les petites le taux de l’impôt sur les entreprises que celui de entreprises. Troisièmement, les impôts sur les bénéfices n’importe quel autre impôt  ; et c)  personne n’a de des sociétés sont difficiles à administrer, car les payeurs certitude sur l’incidence de l’impôt, c’est pourquoi il est doivent déterminer la quantité de bénéfices attribuable facile de prétendre qu’ils sont partiellement exportés à la collectivité locale qui lève l’impôt, en particulier vers des non-résidents. Un bon argument économique quand les entreprises ont des activités sur le territoire en faveur de la taxation locale des entreprises est qu’elle de plusieurs collectivités locales, ce processus est peut être considérée comme un substitutif à une taxe techniquement complexe. En Turquie par exemple, pour service rendu. Toutefois, il serait préférable que les les grandes villes perçoivent des impôts locaux sur les services publics dont bénéficient certaines entreprises sociétés exceptionnellement élevés, car elles abritent les soient payés par des redevances d’usagers appropriées, sièges de grandes entreprises opérant dans tout le pays. ainsi que par une taxe foncière. Lorsqu’un système Pour les économies en transition, un impôt local sur les de redevance n’est pas faisable, une certaine forme entreprises est l’un des impôts les plus faciles à lever, Gestion des recettes locales 173 alors que, du fait de capacités administratives limitées, les collectivités locales qui reçoivent 50 à 100  % du le recours à d’autres impôts comme la taxe foncière est produit. Les administrations centrales sont en général plus difficile. réticentes à donner des pouvoirs de taxation sur les Curieusement, alors que les économistes s’accordent voitures aux collectivités locales. Le faire peut créer à dire que les impôts locaux sur les entreprises sont une concurrence fiscale entre les territoires si les règles inefficaces et faussent les décisions économiques, d’immatriculation sont faciles à contourner. la plupart des administrations publiques à  tous les Les redevances d’immatriculation des véhicules échelons ne tiennent pas compte de ce conseil et sont meilleures également pour réduire la pollution les utilisent quand même (Bird 2006). Elles le font locale et les encombrements, car ces externalités parce qu’elles estiment que, si le produit de l’impôt sont largement localisées par l’immatriculation des sert à  fournir des services aux entreprises locales, propriétaires et varient selon la taille du moteur, l’emploi d’un impôt sur les entreprises au niveau local l’âge, le nombre d’essieux et le poids du véhicule. est totalement compatible avec le principe du service Ces facteurs ont une plus grande incidence sur la rendu. En outre, les collectivités locales ont souvent quantité de pollution, le niveau des encombrements très peu d’autres solutions fiscales. La possibilité de et l’endommagement des routes que n’en aurait la taxer les entreprises locales sans susciter l’opposition consommation de carburant. de tous les administrés peut être un argument puissant Les taxes sur les carburants sont généralement en faveur d’un impôt de ce type. Les pays utilisant nationales et visent à financer le réseau routier depuis longtemps des impôts locaux sur les entre- interurbain et les externalités. La taxe sur les carburants prises comprennent l’Allemagne, le Brésil, le Canada, est moins efficace pour réduire les externalités locales les États-Unis, la Hongrie, le Japon, le Kenya, l’Ukraine que les péages urbains (congestion charge) (Slack 2009). et la plupart des pays d’Afrique de l’Ouest. Les villes qui appliquent une taxe sur les carburants le font souvent par une taxe additionnelle adossée au système de taxation des carburants existant au Taxes sur les véhicules niveau de l’État parce que les coûts administratifs Les taxes sur les véhicules deviennent plus fréquentes d’une collecte indépendante seraient trop élevés. Le dans les zones urbaines des économies tant produit de cette taxe est généralement affecté au réseau développées qu’en développement. Elles répondent routier local et aux services de transports locaux ou aux critères d’équité, de capacité contributive et à la dépollution. au principe du service rendu. En général, il y a une L’administration reste le problème central d’un corrélation positive entre le prix marchand des système efficace de taxation des véhicules. La mise véhicules et le niveau de revenu de leur propriétaire. à  jour d’une base de données des véhicules doit être Les taxes sur les véhicules sont plus faciles à  gérer automatique. Cela signifie qu’elle est actualisée en cas que d’autres sources de recettes locales. Les de transfert de propriété lorsqu’un véhicule est vendu. caractéristiques des véhicules sont bien connues, de Par exemple, le vendeur conserve la plaque de la voiture même que les prix moyens du marché, en fonction du qu’il vend, et le nouveau propriétaire doit obtenir une kilométrage et de l’état physique. Le recouvrement nouvelle plaque. Avec ce système, il y a plus de chances forcé de la taxe est relativement simple et effectif qu’une base de données soit à jour, car conduire sans puisque, d’habitude, c’est la protection civile qui s’en plaque ou immatriculation est un délit. Les taux occupe directement. d’imposition pour pouvoir évaluer les taxes doivent être Par exemple, le propriétaire d’un véhicule dont transparents, et les obligations et délais de paiement l’immatriculation n’est pas à jour (ce qui indique de la taxe doivent être communiqués à tous les que la taxe n’a pas été payée) peut être sanctionné propriétaires chaque année. Une vignette sur la plaque par une amende, le retrait des plaques ou la mise en ou le pare-brise est un moyen simple, économique et fourrière du véhicule. Comme pour toutes les autres transparent. Les moyens de répression doivent être taxes locales, il est nécessaire d’avoir une base de crédibles, et la mise en fourrière des véhicules doit faire données complète des propriétaires des véhicules et partie des sanctions envisagées. un dispositif coercitif crédible. Dans beaucoup de pays, Les péages urbains (congestion charge) sont un cette taxe est habituellement un impôt partagé avec type de taxe apparu récemment, qui est appliqué 174 Finances municipales dans les grandes villes afin de décourager l’usage des les pays en développement. Cette pratique a plusieurs voitures personnelles et de réduire les encombrements conséquences négatives, notamment  : a)  l’entreprise et la pollution en centre-ville. Ce type de péage a été de services appartenant à la municipalité peut réduire introduit avec succès à Londres, Milan, Singapour la qualité, la durée de disponibilité ou la couverture et Stockholm. Les encombrements et la pollution des services (dans la plupart des villes du Pakistan ont été sensiblement réduits, et le produit du péage par exemple, l’eau n’est distribuée que trois ou quatre a servi à  financer la rénovation des grands réseaux de heures par jour)  ; b)  le prestataire demande des transports en commun, notamment le métro à Londres. subventions du budget municipal, de sorte que les Les méthodes utilisées pour calculer et collecter le coûts sont finalement payés par les mêmes clients péage varient ; par exemple, un péage moyen est facturé ou contribuables  ; c)  la sous-tarification d’un service peut entraîner une surconsommation. Au contraire, à certaines heures (à Londres entre 7 heures du matin des redevances d’eau basées sur le coût marginal et 6 heures du soir) ou en fonction des encombrements encouragent les économies d’eau, découragent la dans la ville et de l’heure de la journée (à Singapour). consommation d’eau pour des usages moins utiles Le péage urbain (congestion charge) est un exemple (par exemple l’arrosage de la pelouse ou le lavage innnovant qui permet de générer des recettes pour la de la voiture), et retarde le moment où de nouveaux collectivité locale tout en réduisant les émissions de investissements sont nécessaires (Devas 2001). carbonne. Il encourage l’utilisation des transports en Les redevances d’usagers constituent aussi un commun, contribue à  améliorer la qualité de l’air et moyen important d’envoyer des signaux économiques, génère des gains de temps sur les déplacements en ville, à la fois aux consommateurs, sur la rareté des services, d’où une augmentation de la productivité urbaine. et aux prestataires, sur la demande de services qui doit être satisfaite. Les redevances rationnent également Redevances d’usagers l’utilisation des installations existantes et envoient Les redevances d’usagers sont payées par les des signaux sur les investissements nécessaires. consommateurs à la collectivité locale pour des biens En d’autres termes, ils peuvent réduire la demande et des services privés, tels que l’eau, l’électricité, le d’infrastructures. «  Dans la mesure du possible, les ramassage des déchets ou les transports en commun. services publics locaux doivent être facturés et non pas Une redevance d’usagers est facturée par unité fournis gratuitement » (Bird 2001). La récupération des de produit, par exemple le tarif de l’eau par mètre coûts est un principe économique élémentaire mais cube d’eau consommé, la facture d’électricité pour peut être en contradiction avec la justice sociale en ce sens que certains bas revenus ne peuvent pas toujours une consommation donnée de kilowatts-heures, ou payer les tarifs correspondant à une récupération des la redevance par poubelle ou par kilo de déchets coûts. Ainsi, des tarifs appropriés peuvent nécessiter solides ramassés. Les redevances d’usagers ont une des subventions ciblées pour garantir l’accès des justification économique intéressante. Des redevances populations défavorisées aux services publics. d’usagers bien conçues permettent aux habitants et aux entreprises de savoir combien ils payent pour les services. Lorsque les prix sont fixés à  un niveau Comment définir des redevances d’usagers Déterminer le champ d’application et la structure des approprié, les autorités peuvent prendre de bonnes redevances est un exercice assez délicat. En théorie, les décisions sur la quantité de biens et services qu’ils municipalités devraient facturer des services de type doivent fournir, et les habitants sur la quantité de « biens privés » au prix où ils seraient facturés sur un biens et services qu’ils doivent consommer. En marché concurrentiel. théorie, les redevances d’usagers influent sur le comportement et favorisent un niveau optimal de Quatre méthodes de calcul consommation qui est atteint lorsque le prix égale le des redevances d’usagers coût de la fourniture d’une unité supplémentaire du service (encadré 4.10). • La tarification au coût marginal est la solution Les redevances d’usagers sont soumises aux idéale pour calculer une redevance d’usagers, stratégies politiques locales et sont souvent fixées car elle se rapproche du prix marchand dans un à  un niveau inférieur aux coûts, en particulier dans marché parfaitement concurrentiel, c’est-à-dire du Gestion des recettes locales 175 Encadré 4.10 Les tarifs de l’eau — Un exemple de redevances d’usagers Le tarif de l’eau est le prix facturé pour l’eau utilisés dans environ la moitié des compagnies fournie par un prestataire de service. Il est censé des eaux dans les pays de l’OCDE, comme en assurer la récupération des coûts du traitement, Espagne. Il existe encore des tarifs forfaitaires du stockage, du transport et de la distribution au Canada, au Mexique, en Nouvelle-Zélande, de l’eau. Les tarifs de l’eau varient beaucoup en Norvège et au Royaume-Uni. En ce qui d’une ville à l’autre. Les tarifs peuvent être fixés concerne les pays en développement, une étude à un niveau inférieur aux coûts (ce qui entraîne récente sur un échantillon de 94 compagnies une surconsommation), au niveau de la récupé- des eaux a montré qu’un tiers utilisaient des ration des coûts, ou au-dessus du niveau de barèmes progressifs et que le reste utilisaient récupération des coûts pour obtenir une certaine des redevances forfaitaires. Le tarif le plus élevé rentabilité prédéterminée. du monde est appliqué en Écosse : il équivalait Les tarifs de l’eau sont fixés sur la base de à 9,45 dollars par mètre cube en 2007 . À l’autre critères a) financiers (récupération des coûts), bout de l’échelle se trouve l’Irlande, où la distri- b) économiques (tarification d’efficience fondée bution d’eau est gratuite dans les locaux à usage sur le coût marginal), et parfois c) environne- d’habitation. Les plus bas tarifs de distribution mentaux (incitations à économiser l’eau). Par d’eau et d’évacuation des eaux usées pour les ailleurs, des considérations sociales entrent en locaux à usage d’habitation sont ceux de Ljubljana ligne de compte, par exemple la volonté de ne pas (Slovénie), avec l’équivalent de 0,01 dollar/m3, de faire peser un trop lourd fardeau sur les usagers l’Arabie Saoudite avec l’équivalent de 0,03 dollar/ défavorisés. Les tarifs de l’eau intègrent au moins m3, de la Havane (Cuba) et de Karachi (Pakistan) l’une des composantes suivantes : un tarif au avec l’équivalent de 0,04 dollar/m3. Les tarifs de volume, avec un dispositif de comptage, et un distribution d’eau et d’évacuation des eaux usées tarif forfaitaire, sans comptage. Le tarif appliqué les plus élevés sont enregistrés à Copenhague à la première tranche dans un barème progressif (8 dollars/m3), Honolulu (7 ,61 dollars/m3) et 3 est généralement fixé très bas pour protéger les Glasgow (5,89 dollars/m ). On trouve un tarif ménages défavorisés. La taille de la première combiné eau/eaux usées encore plus élevé tranche varie de 5 à 50 mètres cubes par ménage à Essen (Allemagne), une ville qui n’était pas et par mois. En Afrique du Sud, la première incluse dans l’enquête de l’OCDE. Le tarif à Essen tranche de 6 mètres cubes mensuels par foyer est équivalent à 8,41 dollars (5,61 €) par m3, selon est gratuite. une enquête réalisée pour l’hebdomadaire Der Comparaisons internationales. Dans les pays Spiegel. De nombreuses compagnies des eaux de l’OCDE, la tarification de l’eau la plus fréquente appliquent des tarifs plus élevés pour les clients est la tarification linéaire au volume. Les tarifs commerciaux et industriels que pour les clients dont les prix unitaires augmentent avec le niveau résidentiels, ce qui est une manière de subven- de consommation — barèmes progressifs — sont tionner les clients résidentiels. Source : Easter et Liu 2005. coût encouru pour produire une unité supplémen- service, comprenant les coûts d’infrastructures taire du bien. Ce principe est difficile à appliquer, et d’équipement. car il nécessite des informations complètes sur le • La tarification au coût moyen est une méthode plus coût du produit ainsi que sur le coût d’opportunité, pratique qui garantit la récupération de la totalité c’est-à-dire la valeur de l’autre usage qui serait fait des coûts. Les prix sont plus faciles à calculer  : des ressources si elles ne servaient pas à produire tous les coûts financiers encourus pour fournir le bien ou le service en question. D’autres notions un certain service sont divisés par le nombre de sont importantes, notamment le coût marginal consommateurs ou le volume vendu, et le résultat à long terme, c’est-à-dire le coût de l’extension du est la redevance appropriée. 176 Finances municipales • La tarification progressive moyenne utilise le prix au adéquat, l’absence de système de comptabilité des coût moyen mais demande combien il en coûterait coûts de revient pour déterminer le coût réel de de desservir un client de plus. la fourniture du service à récupérer pour que le service soit viable, et un système de recouvrement • La tarification basée sur la consommation dissocie assez peu performant dû, dans certains cas, à la le service et la redevance pour chaque composante recherche de gains politiques à court terme aux en fonction du niveau de consommation. Elle dépens de la viabilité financière et de la qualité permet de fixer une redevance fixe pour une des services municipaux. Néanmoins, même si consommation de base et des redevances de plus la méthode adoptée est celle du coût moyen, les en plus élevées à mesure que la consommation collectivités locales et leurs entreprises publiques augmente, afin d’aider les clients à faible revenu ont tout intérêt à employer des redevances par des subventions intégrées au barème de prix. d’usagers. Elles découragent les consommations Certaines de ces méthodes de tarification peuvent excessives et procurent aux collectivités locales un également prévoir des prix unitaires plus élevés flux de recettes stable. pendant les heures de pointe de consommation (par exemple pour la distribution d’électricité), Surtaxes sur les services d’utilité publique ainsi que des redevances séparées pour les Les surtaxes sur les services d’utilité publique sont nouveaux raccordements au réseau existant. Ces appliquées aux services fournis aux ménages, tels redevances ponctuelles couvrent généralement une que l’eau, l’électricité, le téléphone (lignes fixes et partie des coûts en capital des investissements dans mobiles), et la télévision par câble (l’encadré  4.11 les principales infrastructures des services. récapitule les surtaxes appliquées dans le comté de Fairfax (Virginie), aux États-Unis). Elles sont Problèmes posés par les redevances d’usagers fréquemment employées, car les tarifs de récupé- Le principal reproche fait aux redevances d’usagers ration sont bien acceptés et la surtaxe est habituel- est qu’elles seraient défavorables aux familles très lement un montant minime qui s’ajoute à des factures modestes n’ayant pas les moyens de les payer. De en général acceptables. Les surtaxes5 sont une forme nombreuses études ont montré que cette affirmation de taxation qui commence à apparaître dans les était fausse, car les populations défavorisées payent pays en développement. Elles ont pour effet d’aug- généralement plus cher pour acheter de l’eau à des menter les tarifs des services d’utilité publique et fournisseurs privés. Il est assez largement reconnu que peuvent décourager la consommation de ces services des systèmes de tarification relativement simples, tels mais, globalement, la population considère qu’elles qu’une redevance initiale assez faible pour la première présentent une assiette large et un taux d’imposition tranche de consommation du service, peuvent lever la relativement bas, deux critères qui les rendent plus plupart des craintes d’iniquité. abordables et politiquement acceptables. Un second problème est le coût du comptage ou En pratique, ces surtaxes devraient être utilisées de la mise en œuvre du système tarifaire. Facturer pour des besoins précis, notamment pour augmenter le coût marginal de l’eau suppose d’avoir des l’efficience des services taxés. Ainsi, le fonds énergé- compteurs, dont l’installation a un prix. D’autres tique du comté d’Alameda, en Californie (États-Unis), coûts sont associés à l’obtention des informations a été créé en 1995 pour financer des projets d’éco- dont les municipalités ont besoin pour établir nomie d’énergie destinés à rendre l’électricité moins un tarif convenable pour les services fournis. chère pour les consommateurs sur le long terme Par exemple, elles doivent connaître les coûts (encadré 4.12). d’investissement à long terme, les investissements Les municipalités de Cisjordanie offrent un autre d’infrastructure qui seront nécessaires, etc. Bon cas unique où les surtaxes représentent la première nombre de municipalités n’ont pas les compétences source de recettes locales. Les municipalités imposent requises pour fixer des tarifs correctement. des surtaxes à la fois sur l’électricité et sur l’eau, qui Les problèmes pratiques qui se posent pour procurent d’importantes recettes locales générales. En mettre en œuvre des redevances d’usagers sont 2008, ces deux surtaxes ont généré la moitié du total notamment le manque de connaissances techniques des recettes locales  — 36  % et 14,3  %, respectivement sur la manière de définir un barème de redevances (Banque mondiale 2010). Gestion des recettes locales 177 Encadré 4.11 Taxer les consommateurs de biens et services Il existe 11 différentes taxes et surtaxes imposées sur les services de télévision par câble, d’Internet et de téléphonie dans le comté de Fairfax, en Virginie (États-Unis). Elles augmentent de 11,9 % les redevances directes des services. Les plus importantes sont la taxe sur les ventes de communications de 6,43 % et une contribution fédérale de 6,07 % sur les lignes de téléphonie fixe. Les plus faibles sont presque invisibles : une redevance fédérale de 0,08 % destinée à financer les coûts des activités de réglementation, une surtaxe de récupération des coûts de 0,06 %, et un droit d’accise fédéral de 0,18 %. Encadré 4.12 Surtaxe pour les économies d’énergie Aux États-Unis, le comté d’Alameda (Californie), applique des surtaxes sur les services d’utilité publique afin de financer des investissements dans des projets d’économie d’énergie. Le produit de la surtaxe est intégralement versé à un fonds énergétique désigné. L ’argent est utilisé pour accroître l’efficience de projets programmés, aider à financer des projets amortis sur une longue période, et boucler des financements de projets. Source : http://californiaseec.org/documents/best-practices/best-practices-alameda-county-ac-fund. Droits, permis et licences licences est donc assuré. Les licences professionnelles Ces contributions comprennent par exemple les servent également d’autres objectifs, notamment le droits versés pour l’enregistrement d’un mariage ou respect des arrêtés relatifs à la sécurité publique et des d’un décès, l’établissement d’une copie d’un certificat règlements en matière d’hygiène, par exemple dans de mariage ou de naissance, ou l’enregistrement les restaurants, les écoles et les installations sportives. d’un animal de compagnie. Ces contributions sont Néanmoins, des droits excessifs peuvent décourager destinées à rembourser les coûts encourus par le développement des entreprises et être finalement la collectivité locale pour fournir le service ou le transférés aux clients. document. Toutefois, un certain nombre d’entre Les permis de construire dans les villes en expansion elles sont en réalité des taxes, fixées à un niveau rapide peuvent générer des recettes importantes. très supérieur aux coûts réels. Il s’agit notamment (Téhéran offre un cas extrême, où les permis de des licences commerciales et professionnelles, des construire constituent les deux tiers des recettes permis de construire, etc. de la ville.) Les permis de construire présentent Attention aux droits exagérément élevés. Facturer plusieurs avantages  : identification facile, bonne des droits excessifs est devenu une pratique courante capacité de paiement et mise en œuvre pratiquement dans les pays en développement, où l’on y voit un automatique  : pas de paiement, pas de permis. Les moyen simple et économique de faire rentrer de permis de construire servent d’autres objectifs, tels que l’argent dans les caisses, mais elle a des conséquences la sécurité publique et le respect des règles de zonage notables dont les responsables publics doivent et des spécifications de construction minimales. être conscients. Dans certains pays, les licences Toutefois, des permis de construire élevés peuvent professionnelles constituent une source importante avoir des effets négatifs sur le consentement à payer de recettes. Les entreprises sont relativement faciles d’autres droits et redevances plus tard  ; certains à identifier, et elles ont besoin d’une licence pour promoteurs immobiliers font valoir qu’en payant très fonctionner en toute légalité  : le recouvrement des cher un permis de construire en amont, ils ont déjà 178 Finances municipales acquitté les redevances dues pour l’eau, la voirie et le supplémentaires. Le montant de la participation ne ramassage des déchets. peut pas être arbitraire mais doit être clairement lié au Les participations d’urbanisme et les permis de coût des services ajoutés. construire représentent de loin la première source de recettes pour les collectivités locales dans beaucoup Amendes et pénalités de pays en développement, notamment dans la plupart La catégorie des amendes et pénalités comprend des pays de l’ex-Yougoslavie. Dans certains États des principalement les amendes pour contraventions Balkans, les participations d’urbanisme constituent routières et les pénalités dues en cas de retard de une part importante des recettes des collectivités paiement des impôts, taxes et redevances. Leur usage locales (50  %). Cette situation a un certain nombre varie d’une ville à l’autre. Les amendes et les pénalités de conséquences sur le niveau de vulnérabilité de la peuvent constituer une source de recettes importante structure des recettes municipales ainsi que sur la pour la gestion de la circulation dans les villes de taille manière dont les terrains municipaux sont cédés et dont moyenne ou grande. La ville d’Amman, en Jordanie, les villes de la région s’urbanisent. La crise financière a introduit un système informatisé d’enregistrement de 2008 a montré la nécessité de diversifier les sources de recettes. La suppression de ces contributions et de sanction des contraventions routières. Comme réduirait les nouveaux investissements, mais laisser les la moitié de la population du pays vit à Amman collectivités locales les fixer à n’importe quel niveau et que l’autre moitié s’y rend souvent, ce système est mauvais pour les entreprises et encourage les a amélioré le respect des règles de circulation et généré constructions illégales. Une solution consiste à ce que d’importantes recettes pour la ville. l’administration centrale impose des plafonds aux tarifs appliqués, comme en Albanie. La base d’imposition Revenus courants des actifs pourrait être fixée au mètre carré, par zones ou en Les revenus courants des actifs sont principalement fonction des coûts estimés de la construction. les loyers des terrains et bâtiments municipaux en Les licences professionnelles sont parfois utilisées location. Le tableau  4.10 récapitule les principales dans les pays en développement, généralement pour catégories de recettes d’investissement. certaines professions à revenu élevé comme les Ce type de recettes s’applique au patrimoine avocats, les médecins et les agents immobiliers. Dans immobilier municipal utilisé dans des activités de certains pays toutefois, les coûts associés à la collecte commerce de gros et de détail  ; par exemple, les et au recouvrement forcé des licences peuvent être marchés alimentaires municipaux et les bâtiments et supérieurs aux recettes qu’ils génèrent. Les formulaires terrains urbains municipaux. Les revenus des actifs électroniques ont permis de diminuer les coûts représentent souvent un important potentiel. Ils d’administration de ces taxes. sont parfois sous-employés, car les inventaires des Les participations d’urbanisme sont des contribu- immobilisations municipales sont généralement incom- tions ponctuelles appliquées pour compenser les coûts plets et obsolètes, voire inexistants. Pour augmenter supplémentaires en services publics associés à une construction. Ces participations sont généralement Tableau 4.10 Principales catégories de recettes appliquées au moment de la délivrance d’un permis d’investissement de construire et sont consacrées à la fourniture des Catégories Recettes d’investissement services supplémentaires — comme les réseaux d’eau et d’assainissement, la voirie, les écoles, les bibliothèques, Recettes propres Cession d’actifs et les parcs et espaces de loisirs  — rendus nécessaires Taxes de valorisation par la présence de nouveaux résidents dans le quartier. Contributions Les montants recueillis ne peuvent pas être employés Excédent courant au fonctionnement, à l’entretien, à la réparation, à la modification ou au remplacement des équipements Recettes provenant Dotations générales existants et ne peuvent pas être simplement versés au d’administrations Dotations affectées de niveau supérieur budget général. Ce sont essentiellement des redevances d’usagers collectées par anticipation, afin d’augmenter Recettes externes Emprunts, emprunts obligataires et participations la capacité des services existants à gérer des demandes Gestion des recettes locales 179 les recettes provenant des actifs fonciers, les villes demandent pas l’établissement de budgets de fonction- gagneraient à avoir a) une gestion plus transparente des nement et d’investissement distincts. Cette distinction immobilisations  ; b)  une obligation légale des adminis- est pourtant essentielle pour que les collectivités trations municipales de soumettre chaque année aux locales puissent gérer convenablement leurs recettes autorités de surveillance des bilans faisant expres- et poursuivre leur développement. Certaines recettes sément apparaître les immobilisations  ; c) un système d’investissement importantes sont étudiées en détail concurrentiel pour fixer les loyers et attribuer les baux ; dans les chapitres  6 et 7, mais elles sont brièvement et d) une bonne gestion et exécution des contrats, présentées ici pour permettre une description complète facilitée par l’existence d’une base de données trans- du budget d’investissement. parente, fiable et actuelle sur les revenus des actifs. Le • Recettes propres en capital. Cette catégorie chapitre  6 examine plus en détail la gestion du patri- comprend : a)  le produit de la cession ou de la moine des collectivités locales. location d’actifs (terrains ou bâtiments)  ; b)  les taxes de valorisation foncière et autres droits Autres recettes récurrentes imposés sur les constructions, notamment les Les « autres recettes récurrentes » sont une catégorie taxes parafiscales que constituent les permis de résiduelle qui peut dénoter une mauvaise classification construire et les participations d’urbanisme ; c) les lorsque son montant est trop élevé. Un chiffre contributions des bénéficiaires des biens publics supérieur à 5  % peut signifier que le gestionnaire locaux  ; et d)  parfois, les excédents d’exploitation des recettes n’a pas une représentation exacte des de l’exercice précédent, qui peuvent être affectés postes de recettes. Il montre également un manque au budget d’investissement ou mis en réserve. Les de transparence qui pose problème. Un montant élevé municipalités devraient se préoccuper beaucoup peut aussi être le résultat d’un gonflement du budget, ou davantage de leurs recettes propres en capital, par exemple lorsque la direction des finances locales car ce sont celles sur lesquelles elles ont le contrôle place un montant important dans cette catégorie pour le plus direct. L’utilisation des cessions d’actifs, des obtenir un budget officiellement équilibré. Il s’agit là taxes de valorisation et des contributions demande d’une mauvaise pratique budgétaire, contraire aux une stratégie claire en phase avec les programmes principes de base de la discipline budgétaire et qui d’urbanisation, de zonage et d’aménagement fausse l’exécution du budget. (étudiés au chapitre 6). • Transferts en capital et dotations. Des transferts Recettes d’investissement et des dotations sont alloués par de nombreuses et principales sources administrations centrales, sous la forme non de financement des investissements seulement de dotations globales ou dotations ordinaires, mais aussi de transferts séparés pour Dans beaucoup de pays, la comptabilisation des recettes des investissements généraux. Il peut aussi s’agir nécessite de séparer les recettes courantes (appelées de dotations affectées à des investissements aussi «  ordinaires  » ou «  récurrentes  ») et les recettes particuliers, comme l’eau et l’assainissement, d’investissement (ou «  non récurrentes  »). Les raisons les routes, la santé, la culture ou l’éducation. Les de cette distinction sont a)  le principe élémentaire dotations affectées ou ciblées peuvent nécessiter qu’une municipalité devrait financer ses opérations des cofinancements de la municipalité et peut-être ordinaires par des rentrées récurrentes  ; b)  que les aussi des bénéficiaires. Certaines de ces dotations recettes non récurrentes sont mieux employées à des peuvent être mises en concurrence et néces- dépenses d’investissement ou de développement  ; et siter une procédure de demande et une décision c)  que la vente ou la location de longue durée d’actifs des pouvoirs publics locaux. Certains transferts (terrain ou bien immobilier) diminue le patrimoine de la en capital sont destinés à financer des services municipalité, et donc que le produit devrait être intégré délégués et à développer des infrastructures dans au budget d’investissement et réinvesti pour financer des services qui ne sont pas du ressort des collecti- des infrastructures publiques locales afin de veiller à vités locales. La meilleure utilisation des dotations ce que le patrimoine de la collectivité reste identique affectées est celle pour laquelle elles sont prévues ou augmente. Beaucoup de pays en développement ne et pour leur montant exact. 180 Finances municipales • Recettes externes. Les emprunts souscrits par les Les taxes sur les plus-values foncières sont levées collectivités locales se justifient, en particulier pour pour récupérer l’augmentation de la valeur foncière financer des programmes d’investissement sur le attribuable à un investissement public. Elles ont long terme, à condition que le service de la dette soit différentes autres appellations, notamment «  taxes de assuré et ne compromette pas la stabilité budgétaire valorisation  » (Slack 2009). Les taxes de valorisation de la collectivité locale ou d’une administration s’appliquent directement aux propriétaires de d’un échelon supérieur. Les excédents d’exploi- biens fonciers dont la valeur a augmenté du fait tation et les recettes propres en capital peuvent être d’un investissement public dans les infrastructures utilisés pour cofinancer ou rembourser les dettes ; publiques environnantes, comme le revêtement des ils jouent un rôle important pour estimer et garantir rues, les réseaux d’eau, d’égout et de drainage, les la capacité de remboursement et la solvabilité des ponts, l’éclairage public, les transports ferroviaires ou municipalités (ce point est étudié plus en détail au les transports express par autobus. Pour contribuer chapitre 7). au financement de ce type de projets, une partie des coûts des projets est généralement répartie entre les • Dons et contributions publiques. Des donateurs ou bénéficiaires. En Jordanie, les bénéficiaires payent des philanthropes nationaux ou étrangers peuvent 50 % du coût de la construction et du revêtement des donner un bien d’équipement ou de l’argent routes, par des avances de caisse ou des versements à  utiliser pour l’achat d’un bien d’équipement échelonnés. dans leur pays ou dans une zone défavorisée. Ils Par exemple, la construction d’un métro augmente peuvent vouloir donner une certaine publicité la demande pour les logements et les bureaux situés à  leur don, demande à laquelle la municipalité à proximité, ce qui se traduit par une hausse des prix peut accéder en guise de reconnaissance de leur facturés pour ces biens. En outre, les modifications du soutien financier (par exemple en donnant leur nom zonage qui accompagnent les investissements dans à la bibliothèque). des infrastructures  — par exemple, des densités plus élevées le long de la ligne de métro — vont accroître les • Partenariats public-privé. Les dépenses d’investis- valeurs foncières. Une taxe sur la plus-value foncière sement peuvent être payées au moyen de partena- est un moyen pour le secteur public de taxer tout ou riats entre le secteur privé et la municipalité. Dans partie du gain privé créé par la nouvelle infrastructure. la plupart des cas, le partenaire privé est motivé L’encadré  4.13 récapitule les principales étapes de par le profit, c’est pourquoi les conditions du parte- la valorisation. nariat doivent être soigneusement définies afin de Certaines villes d’Amérique latine financent l’amé- protéger les intérêts de la collectivité. lioration de la voirie, la distribution d’eau et d’autres services publics locaux par un système de taxation appelé valorisation par lequel le coût des travaux Recettes assises sur le foncier pour financer publics est récupéré auprès des propriétaires des biens des investissements locaux en pourcentage des avantages conférés par les travaux Le patrimoine foncier est un bon instrument pour (Bird 2001). Les avantages sont estimés sur la base de financer les investissements locaux. Les investisse- la valeur de marché de la parcelle concernée. La taxe ments dans les infrastructures augmentent la valeur de valorisation est une contribution forfaitaire, bien marchande des biens fonciers, et il est judicieux que que son paiement puisse être échelonné (l’encadré 4.14 le secteur public récupère une partie de cet accrois- présente des exemples de recettes assises sur le foncier sement de valeur afin de pouvoir financer davantage qui réduisent la spéculation). d’infrastructures. Comme indiqué au chapitre  5, En plus de contributions de valorisation, la les collectivités locales ont plusieurs moyens à leur Colombie impose une taxe sur la plus-value foncière disposition pour tirer parti de leurs actifs fonciers depuis 1980. Cette taxe est conçue pour récupérer afin de mobiliser des recettes. Les plus importants les bénéfices retirés des décisions d’urbanisme, comprennent les taxes de valorisation (ou les taxes sur notamment des changements de classification des les plus-values foncières), les cessions ou les locations terrains (de ruraux à urbains) et des travaux publics des biens fonciers, les partenariats public-privé, et les spéciaux généralement associés à l’extension du participations d’urbanisme (Peterson 2009). réseau routier urbain. Les recettes de valorisation Gestion des recettes locales 181 Encadré 4.13 Calcul de la valorisation foncière 1. Calculer le coût du projet. 2. Le diviser par le nombre de bénéficiaires. 3. Déterminer la zone d’influence du projet, à savoir, où les valeurs des biens fonciers vont-elles augmenter du fait du projet ? Une gare ferroviaire a une zone d’influence plus étendue qu’une école ou qu’un théâtre. 4. Répartir la taxe à l’intérieur de la zone. Les biens les plus proches paieront une part plus importante. Une très grande marge d’appréciation est laissée à l’administration pour répartir la taxe de valorisation. 5. Collecter la taxe avant la construction. Souvent, la taxe ne couvrira pas la totalité des coûts du projet, et les coûts des projets sont souvent sous-estimés. Source : Slack 2009. peuvent être substantielles, selon la construction ponctuelles pour financer des projets d’infrastructure réelle de ce type de projets. À Cali, elles ont ponctuels est dans l’ordre des choses, il peut y avoir représenté 31  % des recettes municipales en 1980. un certain risque financier à inscrire dans un budget Les taxes de valorisation sont plus courantes dans les pluriannuel les recettes anticipées de la cession pays développés que dans ceux en développement. d’actifs fonciers, car le prix de vente final pourrait Elles prennent généralement la forme d’une surtaxe être inférieur au montant escompté. ajoutée à la taxe foncière. Les ventes foncières manquent souvent de Les ventes foncières ont été utilisées par des transparence et de contrôle. La majorité d’entre elles villes comme Le Caire, Le Cap, Istanbul et Mumbai sont réalisées hors budget, et devant les sommes (Peterson 2009). Ces ventes ont généré des recettes importantes impliquées, la tentation de la corruption allant de 1  milliard de dollars à plus de 3  milliards de dollars, consacrées principalement à des investis- et de l’appropriation par l’entité vendeuse peut être sements dans des infrastructures. Ces transactions forte. Il est possible d’éviter que les recettes foncières sont d’un montant élevé par rapport à l’investis- ne soient versées aux budgets de fonctionnement sement qu’elles vont financer. En outre, certains pays en adoptant des lois obligeant à les affecter à des sont peut-être devenus trop dépendants des ventes investissements. Le tableau  4.11 fait le tour des foncières (par exemple la Chine et les Balkans). Les possibilités et des problèmes associés aux impôts collectivités locales comptent trop sur les ventes assis sur le foncier. foncières pour financer leurs dépenses d’investis- sement, ce qui a contribué à l’expansion urbaine et aux ventes foncières à la périphérie des villes. Enjeux et difficultés L’amélioration des instruments assis sur le foncier de l’administration des recettes et l’utilisation des actifs fonciers publics pour Dans toute collectivité locale, la direction des recettes favoriser le développement local sont devenus aussi a la charge première de déterminer et de collecter les plus fréquents. Citons comme exemples le renouveau impôts exigibles, au moindre coût pour le contribuable, du centre-ville de Washington, et les partenariats public-privé aujourd’hui courants pour financer et de susciter le plus haut degré de confiance du public de grands projets urbains, notamment les métros dans l’intégrité, l’efficacité et l’équité du processus. La (Shanghaï), les fronts de mer ou de fleuve (Baltimore direction des recettes est également censée apporter et Washington) et les villages olympiques (Barcelone). une aide aux services chargés d’établir les budgets, Les autres problèmes que posent les financements financer et évaluer l’immobilier et toute autre éventuelle par le foncier concernent l’instabilité des marchés base d’imposition locale. La capacité à administrer les immobiliers. Si le recours à des ventes foncières recettes dépend de quatre éléments essentiels : 182 Finances municipales Encadré 4.14 Recettes assises sur le foncier, spéculation et urbanisation discontinue Les investissements dans les transports en transport, budgétaires et environnementaux sur commun renchérissent souvent la valeur des lesquels reposent les collectivités locales. biens fonciers avoisinants. Trop souvent toutefois, Aux États-Unis, plusieurs collectivités locales les biens situés à proximité des transports publics utilisent une technique de récupération de la (comme les arrêts de bus ou de tramways et les plus-value intégrée dans leur taxe foncière. Cette gares ferroviaires) restent inoccupés parce que taxe foncière à double taux incite les propriétaires les propriétaires, qui spéculent sur une hausse de terrains à construire sur des sites à forte valeur future des prix de l’immobilier, ont tendance marchande ou à vendre à des acheteurs qui vont à demander des prix supérieurs à ce que les le faire. Elle diminue le taux d’imposition sur acheteurs et les locataires sont prêts à payer le bâti et augmente le taux d’imposition sur le aujourd’hui. Cela amène les promoteurs immobi- terrain. Cela encourage donc un développement liers à rechercher des sites moins chers, plus loin urbain compact abordable en donnant accès à davantage de terrains à bâtir proches des des transports publics et des autres infrastruc- transports en commun et en réduisant les coûts tures urbaines. Une fois que ces terrains moins de construction. En favorisant un développement chers sont partiellement urbanisés et habités, urbain compact abordable, cette technique leurs occupants créent une pression politique pourrait permettre de réconcilier les partisans qui pousse à prolonger les services de transport d’un tel développement urbain compact voulant dans leur secteur. Une fois que les infrastructures fixer des limites à la croissance de la ville, et ceux sont étendues, les prix du foncier dans cette zone qui craignent les conséquences que de telles commencent à monter, stoppant les nouveaux limites auraient sur les prix des logements. Une projets de construction à cet endroit (alors même étude économétrique publiée dans le National Tax que des terrains sont disponibles dans la zone Journal a conclu que la transformation de la taxe urbanisée) et conduisent les promoteurs et foncière traditionnelle en une taxe à double taux les usagers à s’éloigner encore davantage. Ce imposant les plus-values foncières entraînerait cycle est en partie responsable du phénomène la contraction d’un espace urbanisé. En réalité, il d’expansion urbaine discontinue. Les infrastruc- n’y aurait pas de contraction de l’espace urbanisé, tures de transport, censées faciliter l’urbani- mais les nouvelles constructions auraient sation, la repoussent ainsi plus loin. Ce type tendance à être édifiées à l’intérieur de l’espace d’expansion met sous pression les systèmes de urbanisé existant et non pas à l’extérieur. Source : Rybeck 2004. • l’identification et l’enregistrement des résidents ne le font pas toujours. Le niveau de civisme fiscal passibles de paiements (impôts et taxes, redevances varie avec l’impôt ou la redevance concernée. Pour et autres contributions) ; repérer les contribuables manquants, les collectivités • l’évaluation des obligations de paiement (à la fois locales peuvent utiliser différentes méthodes. Les pour les impôts et taxes et les autres contributions) ; photographies aériennes et les images par satellite sont l’un des moyens employés dans le domaine de • la facturation et la collecte ; la fiscalité foncière  ; elles permettent d’obtenir des • le recouvrement forcé des paiements. informations exactes sur la taille et l’emplacement des biens et de vérifier la cohérence avec l’identification Fonctions d’identification et d’enregistrement des contribuables. Une autre méthode consiste En principe, les contribuables et les bénéficiaires de à  comparer le nombre de bénéficiaires des services services municipaux doivent s’enregistrer auprès fournis aux ménages (par exemple le ramassage des de l’administration des recettes fiscales. Mais ils déchets solides et l’eau) et le nombre de ménages Gestion des recettes locales 183 Tableau 4.11 Instruments de financement assis sur le foncier Instrument Description Conditions requises Problèmes Cession de biens Des biens fonciers Inventaire des actifs Demande des compétences fonciers publics publics sont vendus, fonciers, évaluation pour l’inventaire et la vente. le produit étant utilisé de la valeur marchande, pour financer des et décisions stratégiques Peut entraîner un investissements dans sur la meilleure phénomène d’étalement des infrastructures. utilisation, vente aux urbain (Chine). enchères publiques des Difficile à mettre en œuvre si biens cédés. l’organisme ne bénéficie pas directement de la vente. Taxes de valorisation Le secteur public Difficile à mettre en Demande une certaine récupère par le biais œuvre parcelle par expérience de l’instrument, d’une taxe une partie parcelle ; la méthode comme en Amérique latine. de la plus-value foncière simplifiée adoptée par retirée des projets Bogotá est meilleure. d’infrastructures. Participations Les promoteurs payent Bonnes capacités Nécessité d’élaborer des d’urbanisme l’extension des d’analyse pour méthodes simplifiées pour infrastructures estimer l’impact des récupérer les coûts de la nécessaires pour faire constructions à différents croissance sans besoins face à la croissance. emplacements en techniques démesurés. termes de coûts d’infrastructures. Acquisition et Le secteur public achète Un contrat social est Il est difficile de trouver un cession de les terrains entourant le nécessaire pour définir accord sur le bon exercice l’excédent projet d’infrastructures et qui devrait bénéficier des du pouvoir d’expropriation. de terrains revend des terrains une plus-values foncières fois le projet terminé en provenant des faisant une plus-value du infrastructures publiques, fait de l’augmentation de le propriétaire initial, la valeur. le secteur public, les occupants déplacés, etc. Source : Peterson 2009. effectivement desservis. Enfin, l’adressage des rues les données à la fois sur les contribuables (le rôle est souvent un outil très important pour améliorer d’imposition) et sur la valeur de la base d’imposition l’exactitude des listes des contribuables. De nombreux sont parfois incomplètes ou obsolètes. Il arrive par programmes d’adressage des rues ont eu un impact exemple que de nouvelles divisions ou des transferts majeur sur la base d’imposition des impôts locaux en de propriété ne soient pas enregistrés rapidement, rapprochant la base de données d’adressage des rues et et les personnes qui ont acheté ou hérité du bien les registres des services fiscaux. ne figurent pas dans les dossiers fiscaux. Le même problème peut se produire lors de la création d’une nouvelle usine ou entreprise, qui peut ne pas être Fonctions d’évaluation enregistrée immédiatement. Ces problèmes sont L’évaluation de la base d’imposition est la première particulièrement aigus lorsque les données ne sont étape du processus de détermination des obligations conservées que sur papier et que les dossiers sont mis fiscales, en particulier dans le cas des taxes foncières à jour manuellement. Des dossiers fiscaux informa- et des impôts sur les entreprises. En pratique toutefois, tisés complets sont importants pour garantir que les 184 Finances municipales changements de propriété ne puissent pas avoir lieu programmes d’adressage des rues6 et d’identification sans être enregistrés dans tous les systèmes fiscaux des résidents ont pris une grande importance pour concernés. améliorer le recouvrement des impôts dans les zones De même, pour les redevances d’usagers, la urbaines tant structurées que non structurées. Le consommation d’eau ou d’électricité de chaque principal problème est qu’avec la plupart des dispo- usager doit être établie, mais les bases de données sitifs de recouvrement légaux, un contribuable ou des bénéficiaires peuvent parfois ne pas être à jour. un abonné n’est pas juridiquement responsable des La probabilité d’avoir des registres incomplets paiements pour lesquels il n’a pas reçu de notifi- est moindre que pour les taxes foncières, car les cation officielle. Par conséquent, il ne peut y avoir de usagers doivent être enregistrés pour bénéficier du système de recouvrement effectif sans un système service. Les raccordements illégaux aux réseaux de facturation (et de courrier postal) fonctionnant d’eau, d’assainissement et d’électricité sont monnaie correctement. courante dans certains pays en développement. La Malheureusement, bien que 100  % des contri- détection et l’enregistrement, ou le débranchement, buables soient tenus de s’acquitter des obligations des raccordements illégaux posent des problèmes fiscales, seule une partie d’entre eux sont réellement techniques et parfois politiques. Il y a donc des enregistrés (dans certains pays, pas plus de 50 ou «  passagers clandestins  », puisque le volume d’eau 60 %). Par ailleurs, tous les contribuables enregistrés fourni est très supérieur à la consommation des ne payent pas leurs impôts. Le taux de recouvrement usagers qui payent (encadré 4.15). Avec un système dans des conditions normales atteint 95  % dans les de comptage général, il est possible d’identifier les pays développés, mais il n’est que de 70  % dans les zones, et éventuellement les foyers, où il y a des pays en développement, voire encore moins dans le branchements illégaux, en comparant les volumes cas de pratiques laissant à désirer7. Dans ce contexte, de services mesurés et non facturés. relever les taux d’imposition pour augmenter les recettes fiscales n’a pas de sens. Cela ne ferait que Fonctions de facturation et de collecte pénaliser les contribuables déjà enregistrés qui Une fois que les bases d’imposition sont évaluées, payent leurs impôts, sans rien faire pour les contri- l’étape suivante consiste à facturer les usagers et buables non enregistrés. L’enjeu pour les gestion- percevoir les paiements. Très souvent malheureu- naires de recettes est d’élargir l’assiette fiscale, sement, les noms et les adresses sont inconnus. Les c’est-à-dire faire en sorte qu’un plus grand nombre Encadré 4.15 Le phénomène du Free Rider et le besoin d’impôts locaux Le phénomène du Free Rider décrit la situation soient pas fournis à cause d’eux. Si la défense où chacun profite d’un bon programme (par et la sécurité civile étaient des services dont exemple, la sécurité civile ou les espaces verts), le paiement était facultatif, beaucoup de gens mais où certaines personnes ne payent pas parce seraient tentés d’en profiter gratuitement, ce qu’elles savent que d’autres le feront. En résumé, qui rendrait les services non économiques. Les un Free Rider est une personne qui bénéficie solutions les plus courantes contre les Free sans payer des avantages d’un bien dit public. Riders sont la contrainte et la taxation. Pour éviter Dans le cas de la sécurité civile ou de la défense, la vie et les biens des Free Riders seront protégés le problème des Free Riders, les contributions sans contribution financière de leur part. Les aux biens publics sont rendues obligatoires, économistes détestent les Free Riders : ils généralement sous la forme d’une taxe ou d’un craignent que certains services nécessaires ne prélèvement obligatoire. Source : http://www.kingwatch.co.nz/Christian_Political_Economy/free_riders.htm. Gestion des recettes locales 185 de contribuables soient enregistrés et prêts à payer. seraient prêts à payer plus d’impôts si les services Par le fait, on pourrait faire valoir que l’élargissement étaient améliorés et si l’administration était plus de l’assiette fiscale pourrait permettre de réduire les transparente. Parfois, la corruption est si répandue taux d’imposition, ce qui à son tour améliorerait le que les contribuables refusent de payer parce qu’ils respect des obligations fiscales. pensent que les ressources ne seront jamais utilisées pour améliorer les conditions de vie de la population. Recouvrement des recettes Selon une étude menée dans six pays d’Afrique, il Une autre étape déterminante de l’administration serait possible d’augmenter de 30 à 70  % les recettes des recettes est leur recouvrement. Un taux de encaissées au niveau local si les contribuables payaient ce dont ils étaient normalement redevables (Action recouvrement médiocre peut être dû à l’absence de Aid 2011). Améliorer la situation à cet égard permet- sanctions en cas de défaut de paiement. Il est en outre trait de disposer d’une masse de fonds plus impor- essentiel d’avoir des dossiers clairs et impartiaux tante à investir dans des services pour les populations et d’envoyer des relances sur les factures impayées défavorisées et marginalisées. et les arriérés accumulés. Quand les contribuables Que peuvent faire les collectivités locales ? savent que les dossiers fiscaux sont mal tenus, ils sont Demandez aux gens pourquoi ils refusent de moins disposés à payer. Dans le cadre des réformes payer des impôts, et les réponses pourraient vous fiscales, les autorités accordent parfois des amnisties surprendre. Vous pourriez penser qu’ils préfèrent partielles sur les dettes fiscales accumulées sur garder leur argent, mais c’est peut-être qu’ils sont plusieurs années. Les amnisties fiscales (c’est-à-dire persuadés que les percepteurs gardent l’argent pour une remise ponctuelle, l’annulation des pénalités, ou eux. Les gens refusent de payer parce qu’ils ne croient la déduction d’arriérés fiscaux) sont généralement pas que la collectivité locale va dépenser l’argent des accordées pour encourager le respect des obligations impôts à bon escient. Une fois que l’on connaît les fiscales de l’année en cours. Par ailleurs, le refus de raisons, on est à même de résoudre les problèmes les service, par exemple l’immatriculation des voitures, plus urgents en matière de collecte des impôts, et en pourrait être utilisé pour encourager le paiement même temps de rendre cette collecte plus juste. d’autres taxes. Un moyen de savoir pourquoi la population refuse Proposer des modes de paiement faciles et pratiques de payer des impôts est de réaliser une enquête est essentiel pour avoir un système de recouvrement au niveau local. Demandez aux habitants leur efficace. Une personne est moins disposée à payer expérience du système de collecte des impôts, et ce si elle doit se rendre à pied dans un bureau éloigné qu’il faudrait pour qu’ils s’acquittent de leurs impôts. ou faire la queue pendant des heures, ou quand le Cinq personnes interrogées peuvent suffire pour règlement ne peut se faire qu’en liquide ou par chèque. vous donner une bonne idée de l’origine possible des Internet et les paiements bancaires électroniques problèmes (encadré  4.16). Utiliser des témoignages diminuent les coûts de transaction pour les contri- personnels, par exemple sur des abus de pouvoirs buables et facilitent le recouvrement pour le personnel commis par des percepteurs, peut être une solution administratif. très efficace pour informer les gens des problèmes de Un taux de recouvrement médiocre peut s’expliquer votre fiscalité locale. par la combinaison de différents facteurs : a) l’absence Le défaut de paiement est moins grave chez les d’obligation de rendre compte de la part de la collec- bénéficiaires des services municipaux, car il est plus tivité locale ; b) le manque de volonté politique ; c) des facile de leur couper l’eau ou l’électricité s’ils ne payent capacités institutionnelles et administratives insuf- pas leurs factures. Le gros défi auquel sont confrontés fisantes  ; d)  le manque de dispositifs d’incitations les administrateurs des recettes municipales est de encourageant aussi bien la collecte des recettes que créer une base de données actuelle sur les contri- leur recouvrement forcé  ; e)  l’absence d’une stratégie buables et les abonnés aux services municipaux et de de communication sur le bon usage fait du produit de mettre en œuvre un système de recouvrement forcé. l’impôt ; et f ) le manque de formalisme des paiements Les recettes collectées restent souvent modestes et la corruption. De fait, les études réalisées dans de parce que la collectivité locale ne sait pas combien nombreux pays en développement ont montré très elle pourrait recouvrir dans de bonnes conditions. Par clairement que les contribuables (même défavorisés) exemple, même lorsque les recettes augmentent de 186 Finances municipales 4 à 5 % par an, le montant annuel recouvré pourrait en dans le cadre d’un tribunal compétent en matière fait être doublé. L’encadré  4.17 présente des méthodes fiscale. En général, seuls quelques dossiers doivent simples pour estimer le potentiel de recettes. faire l’objet de procédures de recouvrement  ; si une Les bonnes pratiques de recouvrement peuvent être large publicité leur est donnée, cela a habituellement aussi simples qu’un coup de téléphone aux contri- pour effet immédiat d’améliorer la discipline fiscale. buables en cas de retard de paiement. Une mesure d’incitation peut consister à lever les pénalités de Développer les capacités retard si le paiement est effectué immédiatement ou avant une certaine date. Au besoin, une relance institutionnelles locales est envoyée à l’adresse postale ou électronique du Du fait du manque de capacités institutionnelles, les contribuable. Une visite chez le contribuable permet gestionnaires des recettes locales ont du mal à estimer d’obtenir une notification signée. Une autre solution combien de contribuables ne figurent pas sur leurs possible est de confier la facture à un organisme de rôles fiscaux, combien sont enregistrés mais inactifs, et recouvrement. En dernier recours, le dossier est envoyé quel manque à gagner cela représente pour la ville. En au tribunal municipal compétent en matière fiscale outre, même quand les contribuables sont enregistrés si le  contribuable refuse de payer. Les contribuables et actifs, la ville ne possède parfois pas d’informa- sont informés de toutes ces procédures judiciaires, tions complètes et fiables sur le montant de leurs ainsi que des mesures auxquelles ils doivent s’attendre impôts, l’historique de leurs paiements, et leurs soldes ensuite en cas de défaut de paiement. Le problème (les arriérés d’impôts sont pratiquement inconnus). pour l’administration fiscale de la ville est d’appliquer D’autre part, pour beaucoup de contribuables effec- et faire respecter ces procédures par les voies légales tivement enregistrés, les adresses et les informations Encadré 4.16 Pourquoi les contribuables ne payent pas leurs impôts — Une enquête en Tanzanie Opinions sur les impôts en Tanzanie • 38 % ont répondu que le problème était que Une enquête réalisée auprès des contribuables les percepteurs harcelaient la population locale. en Tanzanie a montré des résultats intéressants À la surprise générale, 73 % des personnes inter- sur les raisons expliquant pourquoi les collecti- rogées ont dit qu’elles seraient d’accord pour vités locales ne parvenaient pas à collecter payer plus d’impôts si les services publics s’amé- beaucoup d’impôts : lioraient. Cela montre que le principal problème du faible taux de recouvrement n’est pas nécessai- • 58 % des personnes interrogées ont répondu rement que les gens préfèrent garder leur argent que le taux de recouvrement était faible parce pour eux. Si le budget est juste et équitable, que les gens n’avaient pas l’impression un plus grand nombre de personnes seront que l’argent qu’ils donneraient pour leurs également prêtes à payer des impôts. impôts serait utilisé à bon escient par la Cela montre aussi que la manière dont les impôts et taxes sont collectés peut être très collectivité locale. importante. Si le recouvrement des impôts donne • 48 % ont répondu qu’elles pensaient que le lieu à des actes de corruption, d’intimidation, voire taux de recouvrement était faible parce que de violence, le taux de recouvrement des recettes les taux d’imposition étaient trop élevés. fiscales sera faible. La société civile peut ici jouer • 46 % ont répondu que le problème était que un rôle déterminant en dénonçant ces problèmes les percepteurs étaient malhonnêtes. et en réclamant des changements. Source : http://www.actionaid.org/sites/files/actionaid/budgets._-._elbag_handbook_series.pdf. Gestion des recettes locales 187 Encadré 4.17 Comment estimer un potentiel de recettes Il existe plusieurs méthodes pour estimer le des obligations moyennes, et les recettes potentiel de recettes d’une collectivité locale. Les réellement perçues pour cet impôt. Cette trois plus fréquentes sont décrites ci-dessous. méthode est particulièrement utile dans le cas de la taxe foncière. 1. Comparaison des recettes moyennes par habitant au niveau national et de la PRNtf = (NEB * RMtf) - RAtf), ville. On compare les recettes par habitant provenant d’un impôt donné (par exemple la PRNtf étant le potentiel de recettes nettes de taxe sur les ventes) au niveau national (MNh) la taxe foncière, NEB le nombre estimé de et les recettes par habitant obtenues au niveau biens imposables, RMtf les recettes annuelles de la ville (MVh). Si la moyenne de la ville se moyennes par bien, et RApt les recettes situe en dessous de la moyenne nationale annuelles actuelles de la taxe foncière. sans raison apparente — par exemple lorsque 3. Comparaison des recettes estimées et la ville est petite ou moins riche — alors la réelles par abonné. Étant donnés le nombre différence entre les deux est le potentiel de réel d’abonnés (par exemple de consomma- recettes (PRs) pour cet impôt donné multiplié teurs d’eau) et le paiement annuel moyen par par le nombre d’habitants (Pi). abonné, il est possible d’estimer le potentiel PRs = (MNphs – MVphs) * Pi, de recettes et la différence entre ce potentiel et les recettes réelles. PRs étant le potentiel de recettes de la source s, MNphs la moyenne nationale par habitant de PRNsi = (NEB * PMsi) - PTsi), recettes de la source s, MVphs la moyenne de la ville par habitant de recettes de la source s, PRNsi étant le potentiel de recettes nettes du et Pi la population de la ville i. service i, NEB le nombre estimé de biens 2. Comparaison des recettes estimées et fonciers (bénéficiaires) dans la ville, PMsi le réellement perçues des contribuables. On paiement moyen annuel par abonné au compare le total des recettes qui serait service i, et PTsi les paiements annuels totaux obtenu si tous les contribuables s’acquittaient des abonnés actuels au service i. sur leurs activités économiques actuelles sont incom- Comment favoriser l’amélioration plètes ou obsolètes, ce qui rend assez difficile les opéra- du recouvrement des recettes tions de facturation et de recouvrement des impôts. Dans bon nombre de collectivités locales, la situation L’introduction de systèmes informatisés modernes n’encourage pas le respect des obligations fiscales. Les d’information de gestion permet de résoudre bon problèmes suivants sont couramment rencontrés : nombre de ces difficultés quotidiennes (l’encadré 4.18 décrit les mesures prises à Maputo, au Mozambique). • Les modalités de paiement des impôts sont L’administration fiscale, et les gestionnaires de incommodes. Les contribuables doivent parfois recettes en général, doivent donc remédier progres- faire la queue longtemps pour découvrir combien sivement aux faiblesses actuelles en utilisant des ils doivent et procéder au paiement. Il n’y a pas systèmes d’information de gestion pour améliorer leur de possibilités de payer en ligne ou par l’intermé- capacité institutionnelle à identifier les contribuables diaire de banques commanditées pour percevoir (et les abonnés aux services), évaluer les montants les impôts. dont ils sont redevables, leur établir des factures exactes et en temps voulu, et assurer le recouvrement • Une grande partie des dossiers fiscaux sont encore des sommes dues. tenus manuellement, et les dossiers informatisés ne 188 Finances municipales Encadré 4.18 Comment Maputo a augmenté ses recettes propres Au Mozambique, la ville de Maputo a augmenté gestion des recettes et des dépenses ont fait de près de 30 % ses recettes propres depuis bouger les institutions et créé les conditions 1998 grâce à des réformes sur la gestion des d’une amélioration des recettes. Une analyse recettes, engagées avec l’appui de projets de rigoureuse, entreprise par le biais d’études sur la Banque mondiale. Elles ont permis à Maputo les tarifs, a permis de mettre en évidence le d’élargir son assiette fiscale en taxant un plus pourcentage de dépenses pouvant être financées grand nombre de biens fonciers et en procédant par des recettes propres, les parts relatives des à des ajustements des redevances d’usagers recettes fiscales et non fiscales, et les mesures pour certains services (notamment une nouvelle appropriées pour améliorer les recouvrements petite redevance de ramassage des déchets de recettes. Elle a fourni une base empirique qui solides). La réforme législative, des études sur a motivé les décisions d’élargir l’assiette de la les tarifs pour étayer les politiques publiques taxe foncière et d’améliorer la fixation des tarifs et et les choix de gestion, et la priorité donnée à la le recouvrement des redevances d’usagers. Source : Banque mondiale 2007. sont pas intégrés entre les services de facturation et Adressage des rues et systèmes fiscaux de perception. Une source importante d’amélioration en matière de recouvrement et de gestion des recettes est l’adoption • Les paiements par courrier ne sont pas fiables du d’un système moderne d’adressage des rues capable de fait d’un service peu performant, et ils peuvent fournir aux autorités fiscales des informations fiables aussi coûter cher. sur la localisation des contribuables et des entreprises imposables. Comme le confirment des exemples aux Différentes solutions existent pour remédier à ces quatre coins du monde, les projets d’adressage des problèmes : rues sont très utiles pour améliorer la performance des • la mise en place d’un système d’adressage des systèmes fiscaux. contribuables pour la facturation des impôts, afin Améliorer la performance du système de réduire les coûts de transaction associés à la fiscal existant discipline fiscale ; L’un des principaux avantages du répertoire d’adresses • des systèmes informatiques intégrés pour gérer les est qu’il permet d’obtenir des informations sur les comptes fiscaux des contribuables ; activités économiques et la population ne figurant pas sur les rôles fiscaux. Il améliore l’efficacité de la • des systèmes de facturation unifiés ; taxe foncière en comblant les lacunes des dossiers incomplets. L’encadré  4.19 présente un projet mis • la possibilité pour les contribuables de payer par en œuvre au Sénégal. Ce projet, géré par les services courrier, par l’intermédiaire de banques, ou par fiscaux, prévoyait de rapprocher le répertoire courrier électronique ; d’adresses et les rôles fiscaux afin de créer un registre • la mise en place de « bureaux d’assistance fiscale » fiscal regroupant les deux. pour aider les contribuables à s’acquitter de leurs obligations ; Adressage des rues et réforme de l’impôt foncier Un certain nombre de projets de développement • des systèmes séparés pour les petits et les gros urbain mis en œuvre en Afrique francophone et contribuables. comprenant une composante d’adressage des rues Gestion des recettes locales 189 a permis de revoir le système d’imposition municipal, Compléter le cadastre avec les données et en particulier celui de la taxe foncière, afin qu’il d’adresses des rues puisse être adapté au contexte local d’une manière Dans le cas où une réforme du cadastre de ce type efficace par rapport aux coûts. se révélerait trop ambitieuse, il est possible d’opter Au lieu de se débattre avec un système d’impo- pour une solution plus légère en utilisant les données sition lourd et complexe reposant sur une législation d’adressage des rues pour compléter les informations fiscale désuète et difficile à faire appliquer, les munici- des services du cadastre. Si des employés de terrain palités s’orientent vers une simplification des lois habitués aux cartes n’ont pas de problème pour fiscales et adoptent une méthode de taxation des biens identifier des biens individuels, il en sera de même fonciers plus en adéquation avec les capacités et les pour les agents des services fiscaux ou du Trésor ressources existantes. Par exemple, au Burkina Faso, chargés des contrôles fiscaux et du recouvrement au Mali et au Togo, une réforme de la fiscalité foncière des impôts, comme indiqué ci-dessus concernant les registres fiscaux. Ce type d’intervention se ferait a été couplée à des projets d’adressage des rues menés en deux temps : a) intégrer les adresses aux données sous les auspices de projets d’urbanisme financés du cadastre, et b)  établir une concordance entre par la Banque mondiale. Les villes de Ouagadougou, les adresses et les références cadastrales pour les Bobo-Dioulasso et Lomé ont réalisé des programmes parcelles ainsi identifiées. d’adressage des rues en mettant en œuvre parallè- Le fait que les données cadastrales soient incom- lement une taxe locale sur tous les types d’habitations, plètes ou presque inexistantes et souvent obsolètes au moyen d’une base simplifiée plus conforme à la n’empêche pas de mettre en œuvre des systèmes capacité contributive des ménages. Ce type de taxe novateurs de taxation foncière, dans lesquels des d’habitation s’est inspirée en partie de la taxe urbaine programmes d’adressage des rues peuvent jouer un imposée au Maroc et de l’ancienne taxe locative de rôle fondamental. L’innovation réside en partie dans la Tunisie. Globalement, l’évaluation des impôts sur le fait d’imposer aux habitants de participer aux une base simplifiée et l’utilisation d’un répertoire coûts de la ville (au lieu de taxer des biens fonciers d’adresses ont réduit les problèmes de procédure qui souvent ne sont pas enregistrés) et en partie dans (l’encadré 4.20 décrit l’expérience du Niger). la recherche de solutions simples. Encadré 4.19 Mise en place de registres fiscaux au Sénégal Le programme élaboré au Sénégal visait à déter- 2. Compléter les informations manquantes entre miner le nombre de personnes non répertoriées le répertoire d’adresses et les rôles d’impo- sur les rôles d’imposition en comparant les rôles sition existants. et les répertoires d’adresses et en intégrant les 3. Inclure les données d’adresse sur les rôles d’imposition et les avis d’imposition. données d’adresse sur les rôles d’imposition. Le 4. Localiser les adresses non inventoriées projet a comporté plusieurs étapes : (entreprises, habitations, biens à usage mixte). 1. Évaluer l’efficacité des opérations d’enre- 5. Réaliser des enquêtes de terrain supplémentaires. gistrement des contribuables et de collecte 6. Créer un registre regroupant tous les contri- pour les impôts sur les entreprises et les buables potentiels. droits de licence et pour la taxe foncière 7. Déterminer les montants des impôts et (noms des contribuables inventoriés, valeurs créer des rôles ou des registres pour le imposables, etc.). recouvrement des acomptes. Source : Farvacque-Vitkovic 2005. 190 Finances municipales Encadré 4.20 Participation des services fiscaux aux enquêtes d’adressage des rues au Niger La ville de Niamey a été aux avant-postes cette manière, les deux répertoires ont été d’un programme d’adressage des rues ayant mis en concordance en temps réel. Lorsqu’un bénéficié d’un financement de l’Association quartier auquel des adresses sont affectées internationale des maires francophones (AIMF). n’a pas encore été couvert par une enquête et Elle a constitué plusieurs équipes comprenant entré dans le cadastre, on utilise souvent le plan chacune des agents municipaux, un repré- de subdivision également tenu par les agents sentant de la compagnie des eaux (SEEN), un du cadastre et les agents municipaux. Ce représentant de la compagnie d’électricité type de double système de codification, pour (NIGELEC), et un agent du cadastre. Chaque rue et numéro de porte a été noté manuellement l’adressage des rues et à des fins cadastrales, sur la carte cadastrale sur papier. Les chefs permet de mettre en concordance le répertoire d’équipe ont reporté chaque numéro de porte d’adresses avec les autres répertoires tenus par sur des formulaires d’enquête, conformément l’administration et les entreprises de services à la référence cadastrale pour la parcelle. De d’utilité publique. Source : Farvacque-Vitkovic 2005. Programmes d’augmentation des recettes de Bogotá ; les encadrés 4.18 et 4.20 décrivent l’expé- Les pays développés introduisent des changements rience de pays d’Afrique de l’Ouest. L’encadré  4.22 mineurs, progressifs et annuels dans leurs dispositifs expose le plan de redressement financier mis en œuvre de recettes bien établis. Par contraste, les pays en à Kampala, qui montre la complexité et les exigences développement ont besoin de réformes globales pour d’un programme d’augmentation des recettes (voir améliorer l’administration de leurs recettes locales, aussi le chapitre  5). L’impact des investissements créer des bases de données et renforcer sensiblement d’infrastructures sur les prix des terrains et de l’immo- les capacités des institutions dans la plupart des bilier et les recettes anticipées des taxes de valorisation domaines, depuis l’évaluation, la facturation et la doivent faire l’objet de projections minutieuses et de collecte des impôts jusqu’au recouvrement forcé et calendriers réalistes. Les programmes d’adressage des aux recours (encadrés  4.21 et 4.23). Les organismes rues prennent du temps, et leur impact sur les recettes donateurs, comme la Banque mondiale, ou les est très sensible mais pas immédiat : les effets se font bailleurs de fonds bilatéraux, tels que les agences sentir au bout de deux ou trois ans. Il faut une équipe allemandes, américaines, françaises ou suisses, spécialisée et une bonne combinaison d’analyses quali- apportent fréquemment un important appui financier tatives et quantitatives pour conseiller, suivre et gérer et technique à ces réformes ; cette démarche peut être des programmes d’augmentation des recettes et pour considérée comme un investissementà long terme, établir des prévisions de recettes. dont le coût est souvent vite et bien amorti, au profit La Serbie a mis en œuvre une réforme complète des villes participantes. Ces réformes s’inscrivent de la fiscalité locale, dont un élément important souvent dans de vastes programmes de financement a  été le transfert de compétences du pouvoir central des infrastructures destinés à assurer la viabilité aux collectivités locales en matière de politique et financière des équipements réalisés, et la pérennité d’administration des recettes de la taxe foncière. des services améliorés. Après l’adoption de la nouvelle législation en 2006, La Banque mondiale apporte chaque année son les villes ont commencé à réformer leurs propres concours à des dizaines de programmes ou compo- systèmes et ont obtenu des résultats remarquables — santes de programmes de ce type sur tous les conti- en 2009, les recettes fiscales avaient progressé de nents. L’étude de cas de l’encadré  4.5 présente le cas 40 à 90 %. Gestion des recettes locales 191 Encadré 4.21 Que faire en cas de difficultés financières La crise financière de 2008 a mis en difficulté c’est le seul moyen pour que le public accepte de nombreuses collectivités locales, principa- de nouveaux impôts. Renforcer la planification lement parce que les recettes attendues ne se financière sur le long terme ; f) maintenir le sont pas concrétisées et que les dépenses n’ont moral du personnel. pas pu être réduites pour compenser la chute La ville de Fremont, en Californie, a utilisé des recettes. Sans possibilité d’emprunter pour un plan en quatre points pour survivre à la financer des déficits à court terme, beaucoup récession. En juillet 2003, le maire a expliqué la de collectivités locales ont été confrontées situation : les recettes de la taxe sur les ventes à des choix difficiles. Le cheminement suivi avaient chuté de 25 %, et celles de l’impôt sur par bon nombre d’entre elles comporte des les entreprises de 30 %. Les prévisions de réactions de bon sens ; a) comprendre ce qui croissance étaient nulles. En outre, les recettes se passe : le problème vient-il de la diminution de la taxe de séjour versée par les hôtels et des taxes sur les ventes, s’agit-il d’une diffi- les motels avaient baissé de plus de 50 % au culté passagère ou d’un problème structurel ? cours des deux années précédentes. Les taxes b) communiquer sur ce qui se passe : il importe foncières avaient ralenti. Face à cette situation, d’informer le public des raisons des problèmes et d’expliquer pourquoi les services sont le conseil a adopté un plan visant à accroître réduits ou les impôts augmentés ; c) repenser les recettes et les consolider sur le long terme. les priorités et réaffecter des ressources aux Ce plan prévoyait de a) réduire les dépenses programmes les plus importants ; d) éviter et les services ; b) développer l’activité locale les solutions de court terme comme recourir et encourager la consommation locale ; et à des recettes ponctuelles ou à des reports des c) trouver de nouvelles sources de croissance exercices précédents ou retarder l’entretien des (Sterling, dans l’Illinois, a ainsi investi dans le infrastructures ; e) utiliser de nouvelles recettes réaménagement de friches industrielles pour après avoir fait l’effort de réduire les coûts ; stimuler la croissance économique). Source : International City Management Association 2003. Encadré 4.22 Un plan de redressement financier pour Kampala (Ouganda) La ville de Kampala a fait faillite au milieu des La ville est parvenue à stabiliser son budget, années 2000, avec un niveau d’arriérés de elle a multiplié par trois le montant des taxes dettes considérable (environ 30 % du budget foncières collectées et épongé ses dettes en cinq annuel) et des recouvrements de recettes ans. Elle a réussi à accroître les recouvrements médiocres. Le conseil a adopté un plan de de la taxe foncière grâce à une base de données redressement financier détaillé, qu’il a mis en informatisée, des factures envoyées en temps œuvre les années suivantes dans le cadre d’un voulu, des relances et une bonne communication, projet de la Banque mondiale (KIIDP). notamment une note jointe à chaque facture Le plan était fondé sur un programme de qui expliquait l’usage fait des recettes de la taxe mesures de 31 pages précisant les hypothèses foncière, précisant que les deux tiers servaient à utilisées, les prévisions, les mesures à prendre, financer l’amélioration des services dans la zone l’attribution des tâches et les budgets alloués. de collecte des recettes. Source : Banque mondiale 2006b. 192 Finances municipales Encadré 4.23 Principales étapes des programmes d’augmentation des recettes 1. Élaborer des indicateurs de référence à la fois les retards de paiement des redevances sur les abonnés actuels et sur les contri- d’usagers et des impôts locaux. buables actuels. Estimer le nombre réel de 8. Élaborer des indicateurs de référence pour bénéficiaires et le nombre potentiel de contri- le recouvrement des redevances d’usagers buables afin de comparer les résultats avant réelles et potentielles par service, ainsi que et après la mise en œuvre de tout programme des impôts réels et potentiels par source d’amélioration de la gestion des recettes. fiscale, afin de mesurer l’efficacité du 2. Mettre à jour les bases de données (registres) recouvrement des recettes locales. des abonnés aux services et des contri- 9. Définir des normes minimales pour la buables, au moyen d’informations de tiers, fourniture des différents services municipaux, d’enquêtes directes sur le terrain, et déterminer les normes actuelles, et évaluer le d’auto-déclarations obligatoires. niveau de respect des normes. 3. Étendre la nomenclature des rues afin 10. Déterminer le nombre d’unités des services d’actualiser les adresses, qui sont néces- fournis et établir le coût unitaire par service. saires pour facturer, collecter et recouvrer les 11. Calculer les coûts anticipés sur la base des redevances d’usagers, les impôts locaux et normes minimales ; déterminer les coûts les autres sources de recettes. réels, et mesurer l’efficacité des dépenses. 4. Moderniser le système de facturation et de 12. Calculer les redevances d’usagers corres- recouvrement actuel tant des redevances pondant au coût réel de la fourniture de d’usagers que des impôts locaux (matériel chaque service. Ces informations constituent informatique, logiciels, matériel de bureau, et formation du personnel). les données de base pour le suivi et l’éva- 5. Mettre à jour la base de données de la taxe luation de l’efficacité des dépenses par foncière sur les propriétaires de biens fonciers, service municipal. les caractéristiques physiques des biens, 13. Élaborer des indicateurs permettant de leurs évaluations, et les montants d’impôt comparer le coût unitaire pour les principaux correspondants (c’est-à-dire les cadastres services municipaux. Les indicateurs de municipaux), et informatiser et rendre coût unitaire doivent distinguer les coûts de automatique le processus de mise à jour. construction (c’est-à-dire les dépenses 6. Mettre en place un système transparent d’investissement par unité de travaux d’incitations pour récompenser le paiement publics) et les coûts de fonctionnement et rapide des impôts et des redevances d’entretien associés. d’usagers. 14. Élaborer un dispositif de recouvrement forcé 7. Mettre en place un système transparent des redevances d’usagers et des impôts de désincitations (sanctions) pour réduire locaux, ainsi qu’un mécanisme de recours. Les difficultés habituellement rencontrées avant et • difficultés pour obtenir des données élémentaires pendant les réformes ont été les suivantes : d’autres organismes publics. • capacités humaines et formation du personnel Le cas de la Serbie offre un bon exemple de insuffisantes ; l’importance des incitations et souligne que les villes recouvrent davantage d’impôts lorsque les compé- • manque de matériel technique et de logiciels ; tences fiscales sont déléguées au niveau local (le • bases de données obsolètes et imprécises, ne tableau  4.12 montre les formidables résultats atteints permettant pas d’assurer correctement les opéra- en Serbie en trois ans). Malgré les progrès de la Serbie, tions de facturation et de recouvrement ; les factures d’impôt restent très faibles, de nombreux Gestion des recettes locales 193 contribuables ne sont pas enregistrés, et le total des l’année civile (c’est-à-dire de janvier à décembre), la rentrées s’élève en moyenne à moins de 1 % du PIB. préparation du budget commence dès le mois d’avril de l’année précédente afin que l’équipe technique Contrôle interne en matière de collecte dispose d’assez de temps pour réunir les faits, les taux de réalisation passés et les tendances à utiliser des recettes dans les prévisions, et pour préparer les prévisions Dans beaucoup de pays en développement, la collecte de recettes de base autour desquelles le budget global des recettes est assez peu surveillée par les contrôleurs va s’organiser. Préparer un budget demande d’établir municipaux et le conseil municipal. La rapidité avec des prévisions pour les recettes de la ville (toutes les laquelle le budget des recettes est généralement catégories étudiées précédemment), ainsi que pour examiné au cours du processus budgétaire (alors que les transferts intergouvernementaux et les taxes ou l’examen et les discussions sur le budget des dépenses recettes spéciales perçues à des fins particulières (par prend beaucoup plus de temps) est un bon indicateur exemple les recettes assises sur le foncier). du manque de contrôle interne en matière de collecte La deuxième étape du cycle budgétaire est la des recettes. De même, les audits municipaux externes fixation des plafonds de dépenses, ou plafonds et internes se préoccupent davantage des dépenses budgétaires. La collectivité locale fixe des plafonds que des recettes. C’est pourquoi le conseil et les budgétaires indicatifs pour toutes ses divisions responsables publics n’ont souvent pas connaissance administratives. Ces plafonds représentent généra- des recettes annulées, non encaissées ou perdues. lement le maximum qu’une collectivité locale peut dépenser durant un exercice. La somme des plafonds établis pour toutes les divisions est égal au plafond du Le cycle du budget des recettes budget pour l’ensemble de la collectivité locale. Ces En règle générale, le processus budgétaire d’une plafonds de dépenses sont déterminés en fonction collectivité locale comporte au moins sept étapes  : des prévisions de recettes et du programme de la prévision des recettes, la fixation des plafonds de développement municipal. Le directeur du budget dépenses, la préparation du budget, la négociation de la municipalité reçoit et examine avec chaque du budget, l’adoption du budget, l’exécution du direction ou division administrative les propositions budget, et l’évaluation du budget. Le caractère de dépenses de cette division. Il parvient à un accord circulaire du budget est exprimé par le terme de au sein de la collectivité locale et prépare un projet de cycle budgétaire, puisque chaque étape utilise les budget. Puis, le maire soumet le projet de budget au résultats de l’étape précédente et contribue à la conseil municipal pour examen et approbation. Les suivante. Le graphique 4.7 illustre le cycle du budget sections suivantes passent en revue les cinq phases des recettes (voir le chapitre  3 pour plus de détail du processus budgétaire portant sur les recettes  : la sur le processus budgétaire). Le cycle s’étend sur planification des recettes, la prévision des recettes, une année et se répète à chaque exercice budgétaire. l’examen et l’approbation, la mise en œuvre, et le suivi Dans les pays où l’exercice budgétaire coïncide avec et l’audit. Tableau 4.12 Amélioration des rentrées fiscales suite à la réforme de la taxe foncière en Serbie 2006 2007 2008 2009 2006/2009 Villes Millions de RSD % Belgrade 2 439 2 625 3 694 4 792 196 Kragujevac 110 138 184 180 164 Vranje 37 37 44 54 146 Vrnjacka Banja 20 18 23 28 139 Source : Programme City to City Dialogue, WBI, 2012. 194 Finances municipales Graphique 4.7 Le cycle du budget des recettes 1. Phase de formulation : les priorités politiques sont définies et des plans sont formulés. 2. Phase d’approbation : 4. Phase de suivi : les autorités la collectivité locale suivent le déroulement du adopte le projet programme de recettes et les de budget. engagements de dépenses. 3. Phase de mise en œuvre : les recettes sont générées et dépensées conformément au budget. Planification des recettes leurs dépenses8. Comme il a déjà été indiqué, les La planification des recettes est une opération essen- recettes des collectivités locales viennent des impôts et tielle pour les collectivités locales, car elle permet taxes, des droits divers, des licences, des redevances d’évaluer leur capacité à faire face aux dépenses, d’usagers, et des transferts intergouvernementaux. c’est-à-dire à assurer l’exécution du budget de Pour prévoir les recettes attendues de chaque source, fonctionnement et la fourniture des services. La les collectivités locales peuvent utiliser des prévi- planification des dépenses d’investissement (incluses sions simples (en étudiant les tendances passées) ou dans le budget d’investissement) se fait en fonction bien essayer de comprendre quels facteurs ont influé des besoins de développement et de rénovation des sur le comportement passé des recettes fiscales afin infrastructures et de la couverture des services. La d’améliorer la qualité des prévisions (le graphique 4.8 planification des autres recettes d’investissement montre l’évolution des recettes de la ville de pour le financement des programmes de dévelop- New York entre 1993 et 2009). pement pluriannuels dépend de a) l’éventuel excédent Par exemple, la plupart des taxes fluctuent avec dégagé dans le budget de fonctionnement, b)  des les changements intervenant dans les revenus et dotations en capital, et c) des emprunts à long terme l’activité économique, ainsi que les taux d’imposition. pour des investissements publics locaux (le chapitre 7 Si les prévisionnistes savent comment les différents développe les notions de planification de l’amélio- impôts sont liés aux variables économiques (par ration des équipements et de son financement). exemple le PIB et l’emploi), ils peuvent utiliser des projections macroéconomiques préparées à l’échelon Prévision des recettes et analyse national et leur connaissance de leur ville pour établir des tendances des prévisions fiables des recettes propres de la ville. Les collectivités locales ont besoin de prévoir les Un analyste essaye donc de trouver le lien entre les recettes qu’elles vont collecter pour pouvoir planifier déterminants des recettes (revenus, production, taux Gestion des recettes locales 195 d’imposition, permis de construire délivrés, ventes au Guajardo et Miranda (2000) proposent un processus détail, etc.) et les recettes que l’administration publique en sept étapes pour intégrer les facteurs économiques perçoit (les taxes foncières, les redevances d’usagers, et politiques dans la prévision des recettes locales : les taxes sur les ventes). La capacité à prévoir les 1. Choisir une période sur laquelle les données ressources futures est fondamentale pour éviter les des recettes sont examinées. La durée de cette insuffisances budgétaires. période dépend des données disponibles et de Les prévisions de recettes peuvent être calculées leur qualité, du type de recettes et du degré pour l’ensemble des recettes ou pour des sources d’exactitude recherché. de recettes précises, comme les recettes de la taxe sur les ventes ou les recettes de la taxe foncière. Il n’existe 2. Examiner les données pour déterminer les schémas, pas de méthode unique pour établir des prévisions vitesses d’évolution ou tendances qui pourraient de recettes. À chaque type de recette correspond être évidents. Les schémas peuvent laisser penser souvent une méthode mieux adaptée. De même, que les vitesses d’évolution sont relativement il n’y a pas d’horizon temporel standard pour une stables ou varient de façon exponentielle. Le prévision. La collectivité locale peut s’intéresser au tableau  4.13 montre le comportement d’impôts importants au cours des cinq dernières années en budget de l’exercice suivant, tandis que les gestion- termes à la fois nominaux et réels, c’est-à-dire en naires d’une compagnie des eaux municipale envisa- tenant compte de l’évolution des prix. geront les choses à un horizon de 20  ans. Enfin, la prévision des recettes est étroitement liée au processus 3. Étudier dans quelle mesure la situation écono- d’élaboration des politiques publiques et fait donc mique, l’évolution de la demande des habitants, l’objet  d’une attention très rigoureuse et même de et  l’évolution des politiques publiques ont une pressions politiques. incidence sur les recettes. Ces hypothèses Graphique 4.8 Recettes locales et indices des prix de la ville de New York, 1993-2009 (%) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 99 99 99 99 99 99 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 –1 –1 –1 –1 –1 –1 –2 –2 –2 –2 –2 –2 –2 –2 –2 –2 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Taxe d’habitation IPP Revenus moyens Source : www.osc.state.ny.us/localgov/training/chapters/myfp/two/rev_aid.htm. 196 Finances municipales déterminent la méthode de prévision qui sera la dues à des changements imprévus de la situation mieux adaptée. économique, de la politique publique et des ajustements administratifs, ou à une évolution de 4. Établir les prévisions de recettes pour les années la demande des consommateurs. à venir. La méthode choisie dépend de la nature et du type de recettes. Les sources de recettes présentant un degré d’incertitude élevé, comme les Prévisions de recettes locales pour des sources nouvelles recettes ou dotations et les cessions particulières d’actifs, peuvent nécessiter une méthode de Pour établir des prévisions de recettes, il convient prévision qualitative, comme le consensus ou la tout d’abord de classer les recettes selon une méthode prévision d’expert. Pour les recettes habituellement donnée et d’identifier les facteurs économiques et prévisibles, on utilise en général une méthode de autres qui influent sur chacune d’elles. Certaines prévision quantitative, telle que l’analyse de tendances et l’analyse de régression (encadré 4.24). recettes sont très sensibles aux changements écono- miques (par exemple les taxes sur les ventes et 5. Une fois que les prévisions ont été établies, vérifier les impôts sur les entreprises), tandis que d’autres la fiabilité et la validité des estimations. Une analyse dépendent beaucoup plus des choix de politique de sensibilité permet d’évaluer la fiabilité. On fait publique et des tendances du développement urbain varier les principaux paramètres utilisés pour créer sur le long terme (la taxe foncière). Certaines sont les estimations  ; si cela entraîne des changements relativement prévisibles (la taxe sur les automobiles), importants dans les résultats, le degré de fiabilité de d’autres sont aléatoires (les amendes). Sur certaines, la prévision est jugé faible. les responsables municipaux n’ont aucun contrôle, 6. Suivre la collecte des recettes et comparer les sur d’autres, si. Certaines représentent une source de rentrées aux estimations. Ce suivi sert à la fois recettes importante, d’autres ont un effet marginal sur à évaluer la précision des prévisions et la probabilité le budget (les contraventions de stationnement). d’une insuffisance ou d’un excédent budgétaire. Lorsqu’on veut établir des prévisions de recettes 7. Mettre à jour et ajuster les prévisions de recettes locales, il est utile de poser quatre questions  : Quel à mesure que les facteurs influant sur les recettes est le degré de sensibilité de l’impôt aux changements évoluent. Les fluctuations observées dans le économiques  ? Quel est son degré de prévisibilité  ? montant des recettes recouvrées peuvent être Quel degré de contrôle les collectivités locales ont-elles Tableau 4.13 Données sur les recettes et les taux de croissance utilisées pour établir des prévisions Séries chronologiques Autres (recettes perçues en millions de dollars) Augmentation (%) prévisions Impôts locaux 2008 2009 2010 2011 Nominale Réelle Fonction de Taxe sur les ventes 45 48 50 52 4,9 2,4 PIB Taxe foncière 15 16 18 17 4,2 1,7 Indice des prix Impôt sur les 7 7 9 10 12,6 8,9 PIB bénéfices des entreprises Redevances d’usagers 9 9 10 12 10,1 6,6 PIB Surtaxes 0,9 0,9 1 1,2 10,1 6,6 PIB Total 76,9 80,9 88 92,2 6,2 2,5 Hausse des prix 3% 4% 2% 5% 3,66 Gestion des recettes locales 197 sur les rentrées  ? L’impôt occupe-t-il une  place Les taxes foncières représentent généralement la importante dans le budget de la collectivité locale ? première source de recettes des collectivités locales Taxes foncières et autres impôts assis sur la propriété dans les pays développés. L’assiette est normalement (droits de mutation) : assez stable, au moins à court terme, et les responsables • Sensibles aux changements économiques ? Peu publics locaux déterminent à la fois l’évaluation et les taux d’imposition. Les prévisions des taxes foncières • Prévisibles ? Oui peuvent être établies selon deux méthodes : • Contrôlables ? Oui • en supposant qu’elles restent constantes au niveau • Source de recettes importante ? Oui actuel des prix ; Encadré 4.24 Méthodes utilisées pour calculer les taux de croissance et établir des prévisions de recettes des années à venir Pourcentage d’évolution : La première solution (éq. 3), avec Vto = valeur initiale, Vtn = dernière compare deux périodes de temps consécutives valeur, et 1/(tn – to) = nombre d’années ou en au moyen de la formule suivante : utilisant la formule de base de Pourcentage d’évolution = [(RA – RP)/RP]* 100, Vtn = Vto (1 + r)n−1 (éq.1) et en résolvant l’équation pour r : avec RA = recettes actuelles et RP = recettes r = {exp[ln(Vtn/Vto)/N] – 1}* 100. précédentes. Taux de croissance moyen : Pour une période Taux de croissance moyen arithmétique : plus longue, la même formule d’évolution peut Si la série chronologique est caractérisée par des être utilisée, mais le pourcentage total sera divisé fluctuations importantes des recettes annuelles, par le nombre d’années (N) : la première et la dernière années ne sont pas forcément représentatives ; dans ce cas, il Taux de croissance moyen = {[(RA – RP)/RP] /N}* peut être préférable d’utiliser le taux de crois- 100 (éq. 2) ; pour sance moyen arithmétique (appelé également (tn−to). rendement moyen arithmétique – RMA). La formule du RMA est la suivante : Toutefois, dans ce cas, l’utilisation de la RMA = 1/n(X1 + ... + Xn), (éq. 4) première et de la dernière année peut être valable seulement lorsque l’évolution des recettes est avec n = nombre de périodes d’une année, et relativement uniforme. La méthode du taux de Xi = pourcentage de variation des recettes pour la croissance composé donnera un taux d’augmen- période i ; égal à [(RA – RP)/PR]* 100 (éq. 1) i = tation plus juste. 1...à... n. Taux de croissance annuel composé Taux de croissance tendancielle linéaire : (CAGR) : Le CAGR prend en compte la première Une autre solution consiste à calculer le CAGR et la dernière valeur d’une période de temps de la ligne de tendance au moyen de la méthode donnée mais inclut l’effet des différentes périodes des moindres carrés. On obtient le taux de annuelles dans le taux de croissance final. Les croissance de la tendance des recettes pour la résultats sont relativement fiables en l’absence de période concernée. Par exemple, Excel dessine variations importantes d’une année sur l’autre. Le automatiquement la ligne de tendance, calcule CAGR peut être calculé par la formule suivante : l’équation de tendance, et R2, qui indique la qualité CAGR (tn – to) = ([(Vtfn/Vto J* 1/ (tn – to)] – 1)*100 de la prévision de tendance. 198 Finances municipales • en appliquant un ajustement prudent pour tenir à l’assiette (comme les semaines exonérées de taxe sur compte de l’évolution anticipée de la valeur totale les ventes), ou même la préemption municipale d’une imposable. partie du taux par une ville. L’histoire récente aidera les collectivités locales Aux États-Unis et dans d’autres pays où la taxe à  déterminer le point de départ de leurs prévisions foncière est le principal instrument fiscal des munici- de taxe sur les ventes, et des informations sur la santé palités, les autorités locales s’efforcent de faire en (bonne ou mauvaise) de l’économie locale fourniront sorte que les taxes foncières couvrent les dépenses de des facteurs importants à prendre en compte. De la collectivité locale. Cela conduit souvent à de fortes nombreux services gouvernementaux centraux hausses des taux d’imposition et à une opposition de (par exemple le ministère de l’Économie, la banque la part des contribuables. Le graphique  4.9 montre centrale ou la direction de la planification) publient des deux scénarios possibles utilisés à New York. Dans prévisions sur des facteurs qui influent sur les recettes le premier, une augmentation dynamique de la taxe des impôts non assis sur la propriété, notamment le foncière élimine le  déficit  ; dans le second scénario, produit intérieur brut (PIB) du pays, les tendances de un taux constant d’imposition de la taxe foncière l’emploi, le commerce de détail et la croissance des produirait un déficit croissant. salaires. Le graphique  4.10 montre que les recettes Taxe sur les ventes et autres impôts non assis sur de la taxe sur les ventes sont sensibles aux cycles la propriété : économiques et ont chuté à partir de 2008. Aux États-Unis, des données locales (mais pas • Sensibles aux changements économiques ? Oui des prévisions) peuvent être obtenues auprès du • Prévisibles ? Non Bureau des statistiques du travail et du Bureau du recensement. Les collectivités locales doivent faire • Contrôlables ? Non preuve de la plus grande prudence dans la prévision • Source de recettes importante ? Oui des recettes de la taxe sur les ventes, car cette taxe occupe une place importante et peut être instable. La taxe sur les ventes et les autres impôts non Plusieurs questions doivent être examinées : assis sur la propriété, comme les taxes sur les services d’utilité publique, sur les restaurants, la taxe de séjour, • Le taux de la taxe sur les ventes a-t-il été modifié ? sont d’importantes sources de recettes pour les villes • Y a-t-il eu des changements économiques impor- ou les comtés. Il est utile de distinguer la taxe sur les tants, par exemple dans le niveau du chômage ou ventes des autres impôts non assis sur la propriété, car des ventes au détail ? elle est influencée par différents facteurs : • Y a-t-il eu une évolution des taux d’intérêt qui Dans certaines villes des États-Unis, les taxes sur pourrait influer sur les dépenses et donc sur les les ventes locales sont collectées par l’État fédéré recettes de la taxe sur les ventes ? et distribuées aux comtés et à certaines villes qui préemptent la taxe de comté. De nombreux comtés Autres recettes locales : partagent les recettes des taxes sur les ventes avec • Sensibles aux changements d’autres collectivités locales conformément à  des économiques ? Non formules reposant sur des facteurs, tels que la population et la valeur des biens fonciers. • Prévisibles ? Ça dépend La taxe sur les ventes et la plupart des autres impôts • Contrôlables ? Ça dépend non assis sur la propriété sont plus fluctuants que la • Source de recettes importante ? Non taxe foncière parce qu’ils subissent très rapidement l’impact des changements économiques. Ils sont Les autres recettes locales comprennent les soumis également à des changements dans la politique amendes, les licences, la vente de biens, les intérêts publique au niveau de l’État fédéré, du comté et parfois perçus et d’autres petites sources de revenus. Si une ville de la municipalité, notamment les changements les regroupe, ou en regroupe certaines, dans une seule apportés au taux (si les recettes sont partagées avec catégorie, il est préférable d’établir les prévisions à partir l’administration publique qui établit les prévisions) ou de tendances récentes stables ou en les considérant Gestion des recettes locales 199 Graphique 4.9 Scénarios de prévision des recettes de la taxe foncière a) Hausse de la taxe pour éliminer le déficit 25 20 Millions de dollars 15 10 5 0 –5 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 b) Taux constant après 2009 avec un déficit 20 15 Millions de dollars 10 5 0 –5 –10 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Excédent/déficit Taxe foncière Source : Office of State Controller 2010, http//www.osc.state.ny.us/localgov/training/chapters/myfp/two/rev. constantes, avec des ajustements, si nécessaire, pour Les transferts et dotations des États fédérés tenir compte de changements connus de grande et du gouvernement fédéral sont des sources de ampleur intervenus sur des sources de recettes recettes sur lesquelles les communes n’ont généra- importantes. Si une commune fait des prévisions par lement aucun contrôle. Le calendrier et la santé poste, elles doivent être établies soit d’après la tendance relative du budget de l’État influent sur la plupart la plus raisonnable, comme l’inflation ou les hausses de ces catégories d’aides. C’est une pratique généra- connues des redevances, soit maintenues constantes. lement admise de maintenir constantes les recettes 200 Finances municipales Graphique 4.10 Taxe sur les ventes 1991-2009 15 d’augmentation par an 10 Pourcentage 5 0 –5 –10 00 03 02 09 08 04 01 91 93 05 92 98 99 94 06 07 96 97 95 20 20 20 20 20 19 20 20 19 19 19 19 19 20 20 20 19 19 19 Source : Office of State Controller 2010. http://www.osc.state.ny.us/localgov/training/chapters/myfp/two/rev.http//www.osc.state .ny.us/localgov/training/chapters/myfp/two/rev. http://www.osc.state.ny.us/localgov/pnbs/research/snapshot/080919snapshot.pdf provenant des aides de l’État, à moins que l’on ait recettes. Les deux principales méthodes de prévision de bonnes raisons d’anticiper une baisse ou une sont présentées dans l’encadré 4.25. hausse. Le tableau 4.14 récapitule les caractéris- Le travail de prévision réalisé dans le cadre tiques des principales sources de recettes à des fins de programmes d’augmentation des recettes est de prévision. assez différent du travail de prévision normal. Les Il y a toutefois quelques exceptions. Certains techniques de prévision qualitatives sont particu- programmes d’aide des États fédérés sont remboursés lièrement importantes lorsqu’une grande réforme sur la base de la participation ou des coûts locaux des recettes est prévue et se déroule. Ces réformes (c’est le cas d’un grand nombre de subventions peuvent être considérées comme des investissements d’aide aux établissements scolaires). Les communes à long terme (informatisation des diverses bases peuvent contacter l’agence de l’État qui gère le de données, extension des bases de données par programme pour obtenir une assistance sur ces l’identification de nouveaux clients, régularisation types de prévisions sur les aides. Les dotations des branchements illégaux, etc.). Elles demandent fédérales sont généralement spécifiques à certains non seulement beaucoup d’argent et de temps, mais programmes, et certaines peuvent être des subven- souvent un soutien politique ferme. Dans ce type tions de démarrage, à savoir que la collectivité locale de situation, la prévision des recettes nécessite une doit continuer à financer le programme une fois que équipe d’experts qui doivent définir des mesures l’aide fédérale se termine. Par conséquent, d’une spécifiques et calculer les recettes anticipées entre manière générale, les aides fédérales sont une source un et cinq ans à l’avance en combinant plusieurs de recettes minimes mais variables. techniques qualitatives et quantitatives. Les méthodes de prévision vont des techniques qualitatives relativement informelles aux méthodes quantitatives hautement sophistiquées. En matière Les discussions sur le budget des recettes de prévisions de recettes, un degré plus élevé Au niveau des collectivités locales, les discussions de sophistication n’apporte pas nécessairement budgétaires portent davantage sur l’emploi des plus de fiabilité. En fait, un agent des finances ressources disponibles que sur la manière de les expérimenté peut souvent anticiper l’avenir avec obtenir. Il est très rare que les conseils municipaux beaucoup d’exactitude. Les prévisionnistes utilisent ou le ministère chargé des collectivités locales généralement différentes techniques, car ils savent demandent aux collectivités locales d’expliquer que certaines donnent de meilleurs résultats que sur quelles hypothèses reposent les prévisions de d’autres en fonction de la nature de la source de recettes. Dans ces conditions, la principale mission Gestion des recettes locales 201 Tableau 4.14 Prévisibilité des principales recettes locales Taxe sur Autres impôts Taxe foncière Transferts les ventes locaux Sensible aux changements Peu Oui Oui Non économiques Prévisible Oui Non Ça dépend Ça dépend Contrôlable Oui Non Oui Source de recettes importante Oui Oui Non Oui Méthodes de prévision 1. Reste constante Fonction du PIB, Indexées sur Restent de l’emploi l’inflation constants 2. Couvre le déficit Source : préparé par les auteurs à partir d’informations du New York Office of State Controller, http://www.osc.state.ny.us/localgov /training/chapters/myfp/two/rev_aid.htm. du gestionnaire des recettes est de présenter l’approbation du ministère de l’État fédéré ou du au conseil municipal des propositions visant ministère central chargé des collectivités locales. Il à  a)  encourager le paiement des impôts par des est plus courant que les budgets municipaux aient moyens techniques et des incitations ; b) moderniser besoin d’être approuvés par l’État fédéré, comme le système de facturation et de perception des au Mexique. En général, les budgets doivent être recettes en étendant le système d’adressage des équilibrés pour pouvoir être adoptés, mais la définition rues de la ville  ; c)  moderniser et intégrer les d’un budget «  équilibré  » peut varier. Très souvent, comptes courants des contribuables au moyen de il prévoit l’utilisation de ressources externes pour systèmes d’information de gestion informatisés  ; financer des dépenses d’investissement programmées et d)  mobiliser les recettes potentielles provenant et approuvées (voir aussi le chapitre 7). soit de sources existantes, soit d’autres sources de Compte tenu de la surestimation quasi-systématique recettes comme les taxes de valorisation foncière. des recettes, une politique budgétaire prudente Comme il a été dit plus haut, l’analyse du budget demande d’analyser de manière rigoureuse les local se concentre davantage sur le niveau et la méthodes et les hypothèses utilisées pour prévoir les composition des dépenses que sur les recettes. Les composantes des recettes municipales. Cette fonction recettes sont souvent surestimées, ce qui entraîne des est en général assurée par un service de contrôle dépenses excessives par rapport aux possibilités. Par interne au sein de l’administration municipale, avec exemple, les prévisions de recettes peuvent tabler parfois la participation de la commission économique sur un niveau irréaliste de recouvrement des arriérés du conseil municipal, des conseillers municipaux en d’impôts, ou inclure le produit de la cession future de général et, dans certains pays, du ministère chargé terrains municipaux à un prix beaucoup plus élevé des collectivités locales ou son équivalent. Le conseil que ce qu’il est raisonnable d’attendre. Ces pratiques municipal (y compris la commission économique) et le conduisent généralement à des déficits budgétaires ou contrôleur municipal ont la tâche délicate de s’assurer à des projets d’infrastructures locales inachevés. que les prévisions de recettes sont réalistes, afin d’éviter des insuffisances budgétaires ou des travaux Adoption du budget des recettes publics inachevés, entre autres conséquences possibles. Une fois qu’on est parvenu à un accord sur les propositions de dépenses et de recettes, le budget Exécution du budget des recettes municipal annuel est adopté. L’adoption du budget L’objectif à atteindre est un niveau de rentrées égal nécessite de voter le projet de budget en conseil ou supérieur aux prévisions. En pratique, les recettes municipal et de publier une résolution relative réellement encaissées pour un impôt se retrouvent au budget. Parfois, les budgets locaux nécessitent souvent inférieures aux prévisions. Il arrive que 202 Finances municipales Encadré 4.25 Les techniques de prévision des recettes La prévision des recettes est un exercice du marché pour évaluer la croissance de l’immo- consistant à estimer des flux de recettes futurs, bilier. Leurs opinions et leurs connaissances qu’il s’agisse des ventes d’une entreprise ou des du terrain pourront aider à estimer les rentrées recettes fiscales d’une administration publique. fiscales potentielles liées aux transations immobi- La capacité à estimer les recettes avec exactitude lières et foncières. est déterminante pour pouvoir construire un La prévision fondée sur les séries chrono- budget annuel qui tient la route. logiques utilise des tendances basées sur des La prévision fondée sur l’appréciation repose données historiques compilées sur plusieurs moins sur les données et davantage sur l’appré- années ou plusieurs cas. Les prévisionnistes ciation, en faisant appel à une personne ou un qui se fondent sur cette méthode élémentaire comité qui se fonde sur l’expérience passée ou analysent l’évolution des données dans le temps. peut-être les tendances passées. Les méthodes de prévision de ce type donnent de meilleurs Des aspects de périodicité ou de saisonnalité résultats lorsque les circonstances sont imprévi- peuvent influer sur les résultats des prévisions. sibles ou changent rapidement. Parfois, un petit Quatre méthodes sont généralement citées : groupe d’experts connaissant bien la nature a) l’augmentation constante simple, b) l’utilisation de l’activité publique est sollicité. Une petite de séries chronologiques, comme les modèles de commune peut ainsi réunir des professionnels de moyennes mobiles, c) les modèles de causalité, et l’immobilier local ayant une bonne connaissance d) la prévision fondée sur l’appréciation. Source : Garrett et Leatherman 2010. cette insuffisance soit compensée par des recettes objectifs peuvent être utilisés pour suivre les plus élevées que prévu pour d’autres impôts. C’est performances dans chacune des principales fonctions la situation normale dans la plupart des exécutions de l’administration des recettes. Ces questions sont de budgets soumises à une discipline budgétaire, examinées plus en détail au chapitre 8 dans le cadre du c’est-à-dire sans surestimations (ni sous-estimations) suivi de la performance financière des municipalités. excessives et répétées des recettes. En revanche, l’absence de discipline se traduit pour les collectivités Le cas du Borough de Sutton, à Londres, offre locales par des rentrées faibles et des déficits budgé- un exemple de l’emploi d’indicateurs d’efficience- taires importants. Toute la difficulté de l’exécution coûts. Le Borough a mis en œuvre un programme d’un budget, en particulier dans les municipalités de réduction des coûts (ou efficience-coûts) de la ayant des contraintes budgétaires limitées, est donc fourniture des services, décrit dans l’encadré 4.26. d’exploiter et d’apprendre à utiliser leurs ressources propres (c’est-à-dire leur base de recettes) et de vivre selon leurs moyens au lieu de compter sur des subven- Stratégies de mobilisation tions de l’administration centrale. Le tableau 4.15 décrit des recettes des indicateurs de performance utiles en matière de collecte des recettes. Une stratégie globale pour la gestion des recettes, et En règle générale, le suivi des rentrées se fait pour la gestion des finances municipales en général, chaque mois par source de recettes, ainsi que pour consiste à relier les grandes fonctions municipales, l’ensemble des sources. Si des écarts importants sont par exemple a)  la collecte des recettes à la fourniture constatés, des mesures sont prises pour y remédier des services, b)  le coût de la fourniture des services lorsque la situation dépend de facteurs sur lesquels la direction de l’administration des recettes a prise, par aux bénéficiaires, et c)  les redevances d’usagers aux exemple des insuffisances au niveau de la facturation dépenses par service. Chacune de ces stratégies est ou du recouvrement forcé. Plusieurs indicateurs expliquée ci-dessous. Gestion des recettes locales 203 Relier la fiscalité aux services fournis lier les coûts aux bénéficiaires et de lier les dépenses Les contribuables sont souvent réticents à payer des aux redevances d’usagers. impôts locaux parce qu’ils ignorent si les recettes Relier les coûts de la fourniture des services aux fiscales sont employées à bon escient et confor- bénéficiaires. Le fait de relier les coûts de la fourniture mément à leurs préférences et leurs priorités. d’un service à ses bénéficiaires améliore la transpa- Leur première crainte est que les impôts locaux rence et l’efficience de l’affectation des ressources puissent servir principalement à payer les employés (étudiée plus en détail au chapitre  5). Par exemple, municipaux et les services municipaux, ou pire, utiliser les impôts fonciers pour moderniser un réseau qu’ils profitent à la collectivité locale. L’une des de distribution d’eau, puis utiliser les redevances des stratégies utilisées pour regagner la confiance dans usagers de l’eau pour maintenir la qualité du service sont des choix cohérents et acceptables aux yeux la collectivité locale est d’ouvrir les comptes et du contribuable. de montrer le lien direct entre les impôts locaux Relier les redevances d’usagers aux dépenses par et la fourniture (ou l’extension, la rénovation, et service. Les redevances d’usagers devraient être fixées l’entretien) des infrastructures économiques et à un niveau permettant de financer les coûts réels (de sociales de base, telles que les rues, l’éclairage public, fonctionnement et d’entretien) de la fourniture du les trottoirs ou les routes. (L’encadré  4.27 présente service, comme il a été dit plus haut, ce qui assure la la brochure utilisée au Kenya pour informer les viabilité financière du service. En pratique, la collec- contribuables de l’origine et de l’emploi des impôts tivité locale doit avoir une bonne connaissance du coût qu’ils payent.) On retrouve ici l’idée que les taxes de la fourniture de chaque service ; cela demande des sur les carburants sont utilisées pour financer systèmes performants de comptabilité et de prépa- l’entretien des routes ou que les redevances d’eau ration budgétaire par service. L’une des principales payent l’entretien des infrastructures de distri- difficultés à surmonter pour fixer des redevances bution d’eau. Ce type d’affectation et d’utilisation à un niveau approprié est donc de mettre en place un des recettes (conforme au principe de l’impôt pour système de comptabilité et de préparation budgé- service rendu) devrait être transparent, commu- taire par service, un système de comptabilité par niqué à tous les administrés, et étayé par des audits centre de coût ou un système de comptabilité par fonds. sociaux afin d’encourager le civisme fiscal et plus Les redevances d’usagers peuvent alors être définies généralement le travail de mobilisation des recettes à un niveau permettant de récupérer le coût réel de la locales9. Deux moyens possibles pour le faire est de fourniture du service et d’obtenir le meilleur niveau Tableau 4.15 Indicateurs de suivi et d’évaluation en matière de collecte de recettes Principales Délai de Efficacité (%) Exactitude (%) Efficience-coûts fonctions récupération 1. Identification et Contribuables Registres erronés/ Coût total de Électronique enregistrement enregistrés/total total des registres l’enregistrement/ H, heures des contribuables des habitants total des registres J, jours Coût moyen par registre 2. Facturation Nombre de Factures erronées/ Coût total de la facturation/ E, H, J des impôts contribuables/ total des factures total des contribuables contribuables facturés 3. Collecte Recettes collectées/ Valeur totale des Coût total de collecte/ E, H, J des impôts total des comptes comptes reçus/ total des comptes total des comptes Coût moyen par compte 4. Recouvrement Arriérés recouvrés/ Comptes défaillants/ Coût total du E, H, H des impôts total des arriérés total des comptes recouvrement/total des comptes défaillants 204 Finances municipales Encadré 4.26 La stratégie d’optimisation du borough londonien de Sutton Situé dans l’agglomération de Londres, le Borough service en amont. Les séminaires réunissent de Sutton a élaboré une stratégie d’optimisation des conseillers municipaux, les gestionnaires et mis en place un système d’analyse compa- des services concernés, d’autres employés rative pour mener le programme de renfor- du conseil, et des consultants externes. Les cement de l’efficience décidé par le conseil. L’un idées qui se dégagent lors de ces séminaires des principaux objectifs de la stratégie était de sont ensuite rassemblées dans un programme concilier flexibilité et évaluation systématique de renforcement de l’efficience sur lequel et objective. L’opération a également nécessité s’appuie le processus de planification financière l’appui des gestionnaires des services et la et stratégique. participation des personnels concernés. Les projets de renforcement de l’efficience Un système d’analyse comparative aide sont classés en quatre domaines d’intervention : à évaluer les performances dans tous les • les services à la clientèle — transfert d’activités services en tenant compte des pressions d’appui à des personnels en contact avec locales. Les domaines potentiels d’amélioration les clients ; de l’efficience sont identifiés au moyen d’un outil • les projets d’investissements générateurs d’évaluation appelé « quotient d’efficience », qui d’économies ; utilise des données de la Commission d’audit • les projets relatifs aux achats ; et du Chartered Institute of Public Finance • les services de transition — combinaison de pour fournir des évaluations automatiques de fonctions similaires au sein du conseil ou avec l’efficience de chaque service. La production d’autres organisations partenaires. automatique de ces rapports libère du temps Du personnel spécialisé et des fonds sont pour les responsables qui peuvent ainsi analyser affectés à ces différents domaines. Les employés plus en détail les performances et les résultats. des services jouent un rôle actif en se chargeant Les services sont ensuite chargés de choisir personnellement de proposer des idées et de un ou deux domaines importants de gains superviser certains projets. Des rapports réguliers d’efficience potentiels à privilégier dans le sont produits afin d’assurer que les fonctionnaires cadre de séminaires d’efficience. Ce processus responsables et les employés puissent suivre permet de faire participer les gestionnaires de l’avancement des projets. Source : Commission d’audit du Royaume-Uni 2009. de consommation. Des analyses comparatives peuvent Par exemple, les noms des abonnés au service d’eau aussi améliorer l’efficacité des dépenses et de la collecte pourraient être recoupés automatiquement avec les des redevances d’usagers. adresses et les noms des contribuables imposés à la taxe foncière afin d’élargir l’assiette fiscale (voir le cas du Ghana dans l’encadré 4.28). Amélioration de l’efficacité de la collecte Guichets uniques. Pour améliorer l’efficacité de des recettes la collecte des recettes, des guichets uniques ont été Bases de données informatisées. Toutes les informations mis en place dans beaucoup de villes des pays en sur les contribuables et les abonnés aux services développement. Leur but est d’avoir des informations doivent être gérées dans des bases de données à jour sur les comptes courants des clients (contri- informatisées. Des bases de données centralisées buables et abonnés aux services). Toutes les informa- permettent de suivre les obligations financières en tions sont accessibles en un seul lieu, de sorte que les cours vis-à-vis de la collectivité locale, les paiements clients n’ont pas besoin de se rendre dans différents et les arriérés. La comparaison de différentes bases de bureaux, parfois éloignés, pour faire une réclamation données peut permettre de repérer des contribuables. ou se renseigner. Gestion des recettes locales 205 Encadré 4.27 Une brochure d’information envoyée aux habitants du Kenya Le budget du Kenya expliqué à ses habitants sur le montant que recevra chaque secteur et le En 2011, le ministère kenyan des Finances montant qui sera affecté aux populations défavo- a publié un guide du budget de six pages risées, ainsi que beaucoup d’autres informa- à l’intention des contribuables du pays. Le tions. Il explique aussi succinctement ce que les document présente certains chiffres clés autorités prévoient de faire dans des domaines du budget sous forme de diagrammes et de importants, notamment créer des emplois pour listes, comme par exemple le diagramme les jeunes et protéger les populations défavo- ci-dessous. Le guide donne des informations risées de la hausse des prix alimentaires. Revenu des placements Autres 2% 7% Taxe sur la valeur ajoutée 28 % Droits d’accise 13 % Impôt sur le revenu 42 % Droits d’importation (nets) 13 % Source : Action Aid 2011, p.14. L’encadré 4.29 montre comment le Bénin a réussi pour les redevances d’usagers). D’autres peuvent être à améliorer sa capacité de mobilisation de recettes résolus à l’échelon local. Les autorités locales n’ont grâce à un programme de gestion urbaine décentralisée. pas de contrôle sur le système de transferts budgé- taires intergouvernementaux examiné au chapitre  1, et il est donc préférable de se concentrer sur les Politique de recettes municipales mesures locales. Établir une politique de recettes municipales, c’est Au niveau local, les problèmes concernent la d’abord mettre en évidence les problèmes qui pèsent couverture incomplète de la population redevable des sur le niveau des rentrées fiscales. Certains de ces impôts et d’autres paiements non fiscaux. Par exemple, problèmes relèvent de la politique nationale, par l’identification et l’enregistrement des contribuables exemple le volume et la formule des transferts inter- peuvent avoir besoin d’être améliorés, les montants gouvernementaux, les prérogatives fiscales locales, exigibles sont peut-être à revoir, notamment l’éva- et la fixation des taux d’imposition (et des plafonds luation des biens fonciers, et l’exactitude et l’actualité 206 Finances municipales des données du cadastre peuvent laisser à désirer. Pour bien gérer leurs recettes, la plupart des collecti- Que faut-il améliorer dans la facturation et la collecte vités locales ont besoin des éléments suivants : des impôts et des redevances  ? Les systèmes de • Un dispositif de recouvrement crédible. Les résis- recouvrement forcé et de recours sont également tances politiques peuvent être atténuées si des importants pour garantir que les impôts soient payés ressources sont affectées à l’amélioration de la de manière équitable. qualité et de la quantité des biens et services publics. Moyens d’action • Des redevances d’usagers fixées à un niveau assurant Quels moyens les collectivités locales peuvent-elles la récupération des coûts de fonctionnement et utiliser pour que les recettes soient améliorées, d’entretien de la fourniture des services. La politique identifiées et collectées de la manière la plus efficiente de recettes locale doit assurer la viabilité financière et équitable, et que les problèmes répertoriés soient des services municipaux. résolus rapidement  ? D’une façon générale, une • Des systèmes de comptabilité des coûts de revient par politique de recettes avisée doit rechercher des moyens service. Pour pouvoir fixer les redevances d’usagers d’améliorer les recettes, en optimisant l’assiette des à un niveau qui assure la récupération des coûts impôts locaux, afin que les taux d’imposition puissent pour chaque service, la municipalité doit suivre les être les plus bas possibles. De même, couvrir tous les coûts de chacun. Il est pratiquement impossible de abonnés aux services permet de réduire les redevances calculer des redevances appropriées sans connaître d’usagers au minimum, ce qui rend les services plus les coûts de fonctionnement et d’entretien des accessibles. services municipaux. Encadré 4.28 Amélioration de la taxe foncière au Ghana Au Ghana, la Banque mondiale a apporté son fonciers, et en harmonisant le cadre législatif concours à une réforme de la taxe foncière sur l’administration foncière et la loi coutumière par le biais de projets portant à la fois sur sur la propriété foncière. La réforme a accru la l’administration urbaine et sur l’administration capacité de prélèvement fiscal dans cinq villes. foncière, tels que le Projet de développement Les pourcentages d’augmentation des recettes des collectivités locales, le Second projet de de la taxe foncière perçues par les cinq assem- développement urbain (SEC Cities), le Cinquième blées entre 1988 et 1997 sont allés de 2 713 % projet de développement urbain, et le Second à Accra à 62 % à Tamale en termes nominaux. projet d’administration foncière. L ’aide apportée Les programmes d’adressage des rues ont a permis de renforcer la capacité des assemblées permis de localiser et établir un registre des de district à remédier aux problèmes rencontrés particuliers et des entreprises imposables. pour percevoir la taxe foncière, en particulier Encore en cours de déploiement dans des villes le double régime foncier (traditionnel et public) secondaires, le système d’enregistrement des qui a créé un système de droits de propriété rues à Accra et Tamale a permis aux assem- compliqué. Le travail de mobilisation de recettes blées de district de déterminer avec précision de la taxe foncière a également été rendu difficile leur assiette fiscale, et il ouvre des perspec- par l’échec des tentatives de créer des registres tives d’augmentation des recettes tant dans les fonciers officiels fiables et par le nombre limité de villes principales que dans les villes secondaires propriétaires possédant des titres officiels. du Ghana. Le nouveau cadre législatif a fait de Par exemple, le Second projet de dévelop- la fiscalité un instrument de gestion foncière pement urbain a amélioré les systèmes viable en standardisant les critères de propriété d’enregistrement en rapprochant un système de biens fonciers et en créant une base pour d’adressage des rues actualisé et les cadrastres l’évaluation des biens fonciers. Source : Farvacque-Vitkovic et al. 2008. Gestion des recettes locales 207 Encadré 4.29 Le Bénin accroît sa capacité de prélèvement fiscal Au Bénin, le Programme de gestion urbaine ont réduit les coûts de recouvrement pour les décentralisée en deux phases (PGUD-1 et taxes urbaines administrées au niveau local et PGUD-2) a amélioré la capacité de mobilisation central. Sur le plan de la politique publique, le de recettes dans trois villes principales (Cotonou, programme a appuyé l’élaboration de procé- Porto-Novo et Parakou) et trois villes secondaires dures claires de recouvrement des impôts et (Abomey-Calavi, Lokossa et Kandi). Pendant le d’instructions d’application pour le personnel PGUD-1, les trois municipalités principales ont des directions financières. augmenté leurs recettes totales de 82 %, 148 % L’alignement des systèmes de gestion des et 131 %, respectivement. La deuxième phase recettes des collectivités locales et centrale du programme a mis en place des structures a réduit les coûts de l’administration fiscale et municipales appropriées pour améliorer la factu- amélioré la gestion coordonnée des recettes et ration et la collecte des impôts. L ’efficacité de la des dépenses. Le ministère des Finances et de collecte des impôts s’est également améliorée l’Économie a établi pour chaque municipalité un grâce à une diminution importante des dépenses service central chargé de contrôler les recettes administratives. et les dépenses, conformément aux procé- Le programme a introduit des systèmes dures comptables de l’administration centrale. informatisés de gestion budgétaire. La base Le renforcement des capacités du personnel de données intégrée des contribuables et des de la circonscription urbaine et du ministère de usagers a permis aux municipalités de surveiller tutelle a permis d’améliorer leur efficacité en le respect des obligations fiscales et de repérer matière de collecte des taxes urbaines foncières des contribuables potentiels. L ’automatisation et professionnelles, de préparation budgétaire et et l’informatisation de la collecte des impôts de comptabilité. Source : Farvacque-Vitkovic et al. 2008. • Des redevances d’usagers abordables. Les collec- • Des partenariats public-privé. En principe, les tivités locales doivent adopter une stratégie services financés par des redevances d’usagers, sur les redevances d’usagers qui tienne compte comme l’eau et le ramassage des déchets solides, de la capacité de paiement des usagers. Deux peuvent potentiellement être fournis en partenariat méthodes sont généralement appliquées  : a)  la avec le secteur privé. Ce système est généralement réglementation des prix, qui suppose souvent efficace pour collecter les redevances et assurer une subvention générale, ou b)  des subven- le fonctionnement viable des services selon des tions ciblées aux ménages. Les prix réglementés normes d’un bon niveau. masquent habituellement le véritable coût de la fourniture des services, ce qui entraîne une Impact de la politique de recettes demande excessive nécessitant une surpro- Toute politique de recettes fiscales a des répercussions duction et conduit à une situation non viable. Ne sur les revenus et l’épargne des individus. Un certain pas résoudre le problème de la récupération des nombre d’éléments doivent être pris en compte coûts  n’est pas la meilleure façon de remédier lorsqu’on définit des prix : à l’incapacité à payer. Efficience. Une politique de recettes municipale doit • L’externalisation de la collecte des recettes. viser à financer les biens publics locaux et les services Sous-traiter peut être viable pour les redevances municipaux d’une manière efficiente et équitable. La d’usagers, y compris l’administration des services. notion d’efficience est importante pour éviter toute À  terme, l’objectif est d’arriver à des services surconsommation inutile ou sous-consommation de viables, conformes à des normes définies. services. Dans le cas de l’eau, si les prix sont trop bas, 208 Finances municipales les habitants vont trop consommer, et les recettes éventuellement par l’intermédiaire de la collectivité ne  suffiront pas à couvrir le fonctionnement et locale. La subvention peut être destinée à un usage l’entretien. Si les prix sont trop élevés, les habitants précis, comme les bons de transport au Brésil, auxquels n’auront pas les moyens de s’offrir un optimum social tous les employés du secteur formel ont accès. Le du service fourni. gouvernement fédéral et les employeurs les financent. Impact sur la répartition des revenus. Les impôts C’est une excellente mesure pour permettre aux et les redevances d’usagers ont des conséquences employés défavorisés de se rendre à leur travail. sur la répartition des revenus au niveau local. En l’absence de subventions directes, des subven- Les inégalités locales engendrées par la politique tions croisées peuvent aider les populations défavo- budgétaire peuvent aggraver les niveaux de pauvreté, risées à  accéder à  un service en faisant en sorte que ou bien réduire la concentration des richesses. À cet les riches payent un prix plus élevé et que les popula- égard, les politiques de recettes peuvent être neutres, tions défavorisées puissent payer moins. Ces subven- régressives ou progressives sur le plan de leur tions croisées sont souvent tacites dans le barème incidence sur la redistribution locale des revenus. des redevances d’usagers, par exemple lorsque le Les sources de recettes progressives (par exemple prix unitaire est moindre pour les consommations les impôts sur le revenu) favorisent généralement faibles. Les subventions croisées sont particuliè- la demande locale globale de services et de biens rement utilisées dans les services d’eau et d’énergie. publics, ce qui a pour effet final de stimuler la Une autre manière d’aider les populations défavo- croissance économique locale. risées par des mesures fiscales est de leur accorder Impact sur la capacité d’absorption de nouveaux des exonérations d’impôt. Dans certains pays par contribuables. Une meilleure gestion des recettes exemple, les veuves et les personnes âgées qui locales se traduit souvent par des hausses d’impôts habitent un logement dont ils sont propriétaires pour les habitants. Cela est particulièrement vrai sont exonérés de la taxe foncière lorsqu’ils ont peu quand les biens fonciers sont réévalués aux fins de de ressources. Par ailleurs, des programmes spéci- la taxe foncière. Dans ce cas, les administrateurs fiques destinés à  subventionner uniquement la des recettes locales ont intérêt à proposer un plan consommation de base minimum de certains services d’augmentation progressive des prélèvements fiscaux aux ménages, comme l’électricité et l’eau, peuvent apporter une aide aux personnes trop défavorisées afin de favoriser le civisme fiscal. Par exemple, si pour payer leurs redevances mensuelles. des réévaluations ont lieu tous les cinq ans, alors les Ces pratiques simples sont peu suivies dans les pays augmentations correspondantes de la taxe pourraient en développement, qui choisissent plutôt de maintenir être divisées en hausses proportionnelles sur les cinq des prix bas en prétendant protéger ainsi les populations années suivantes. Une autre solution consiste à utiliser défavorisées. Encore une fois, cette solution est la moins un indice des prix annuel pour ajuster la valeur de efficace pour protéger les populations défavorisées, et la base d’imposition progressivement, sans hausse elle entraîne de nombreux effets négatifs, comme la brutale, comme cela a été fait en Colombie. surconsommation par les riches, le manque à gagner L’encadré  4.30 expose les critères que les qui doit au bout du compte être couvert par le budget collectivités locales peuvent utiliser pour choisir les général, et la médiocrité des services en termes de impôts les mieux adaptés à leur situation. quantité et de qualité (par exemple une eau trouble distribuée une heure par jour). Rôle des subventions ciblées Mais la principale question est : qui doit payer les Quel que soit le soin apporté à la planification et à subventions ? En pratique, la collectivité locale paye l’administration de la structure des recettes, certaines sous la forme d’un manque à gagner. Les subventions personnes ne seront pas en mesure de payer les sur la consommation de base de services, comme redevances d’usagers. Ce sont en général les popula- l’eau et l’électricité, devraient être financées par au tions défavorisées, les chômeurs et les handicapés. moins trois sources  : a)  les autres consommateurs, Théoriquement, ces catégories de personnes devraient ou ceux qui payent les tarifs plus élevés du fait des être protégées par le système de protection sociale subventions croisées tacites intégrées au barème de l’administration régionale ou centrale, qui devrait des prix  ; b) les impôts locaux  ; et c)  les transferts verser des subventions ciblées à ceux qui en ont besoin, de l’administration centrale, destinés à traiter les Gestion des recettes locales 209 Encadré 4.30 Critères de choix des impôts Les collectivités locales doivent faire des choix taxe foncière, la taxe sur les ventes, l’impôt sur sur les éléments à privilégier parmi les le revenu et les taxes sur les véhicules. Il est instruments disponibles. Souvent, les solutions possible de modéliser l’augmentation de chaque sont limitées et décrites dans la Constitution ou impôt qui serait nécessaire pour un besoin de les textes réglementaires, et les collectivités recettes donné, et de simuler comment le conseil locales n’ont pas toujours beaucoup de latitude. Il municipal voterait. La simplicité administrative est néanmoins utile de proposer un schéma pour et la faisabilité politique seraient-ils les critères les cas où cette possibilité existe. les plus importants ? Ou bien le rendement et le Plusieurs critères peuvent être retenus pour dynamisme seraient-ils plus importants (peut-être évaluer les meilleurs impôts locaux utilisables par une collectivité locale. Bahl (1996) propose dans une situation de difficultés financières) ? Et cinq critères : la simplicité administrative, le comment interviendrait l’équité (ou la progres- rendement, l’équité ou l’incidence, la neutralité, sivité) ? Le conseil municipal estimerait-il que et la faisabilité politique. Les prélèvements fiscaux les taxes foncières sont plus progressives que la peuvent être facilement classés selon ces critères. taxe sur les salaires, même si cette dernière est Considérons les quatre principaux impôts : la beaucoup plus facile à appliquer ou à augmenter ? problèmes sociaux et de pauvreté (dispositif de principale mission de la collectivité locale est de protection sociale). fournir des biens et des services aux habitants. Dans Cependant, les collectivités locales ne sont pas la mesure du possible, les services publics locaux censées s’occuper des problèmes d’inégalités, qui doivent être payés en fonction des avantages reçus. sont du ressort de l’administration centrale. Si elles Lorsque les bénéficiaires peuvent être identifiés et décidaient d’augmenter les impôts pour améliorer que les services ne sont pas essentiellement redistri- les conditions de vie des populations défavorisées, les butifs par nature (par exemple la sécurité sociale), habitants pourraient être mécontents et décider de il est recommandé de recourir à des redevances déménager dans une autre ville où les recettes fiscales d’usagers. C’est le cas de la distribution d’eau, de seraient réinvesties dans les infrastructures physiques l’évacuation des eaux usées, des activités de loisirs et locales. Malheureusement, les contribuables sont des transports en commun. souvent égoïstes, et ils préfèrent que ce soit le gouver- Les collectivités locales utilisent des combinaisons nement central qui s’occupe de la pauvreté. différentes de sources de recettes en fonction de la culture locale et du cadre législatif. Un certain nombre de caractéristiques communes ressortent néanmoins : Principaux messages • La plupart des recettes locales propres proviennent Face aux enjeux de l’urbanisation, les villes ont de la taxe foncière et des taxes sur les ventes et absolument besoin d’une structure financière solide. sur les entreprises. Les impôts sur le revenu sont Celle-ci a des répercussions sur la quantité et la utilisés principalement dans les pays d’Europe qualité des services, sur l’efficacité avec laquelle ils du Nord. sont fournis, sur l’équité et l’efficience du partage des coûts à l’intérieur de la ville, et à la fois sur l’accès des • La taxe foncière est un bon impôt local, car son citoyens à l’administration et sur l’obligation de la assiette est immobile et la taxe est visible. Mais elle collectivité locale de rendre compte aux citoyens. demande des capacités techniques et une volonté Le choix des sources de recettes est également politique. Souvent, les responsables politiques important. Le modèle financier reposant sur le évitent la taxe foncière à cause de sa trop grande service rendu est fondé sur le principe que la visibilité. Si les taxes et les valeurs des biens sont 210 Finances municipales actualisées et transparentes, les contribuables ont sur la propriété foncière proportionnels de bonnes chances d’accepter les avantages de la (Musgrave et Musgrave 1976) taxe foncière. D’importants progrès restent à faire 2. Particulièrement dans les pays nordiques ; dans les pays en développement, où la taxe foncière pour plus d’informations, voir la base de représente une très petite partie des recettes données de l’OCDE sur la décentralisation fiscales et où il manque souvent les infrastructures fiscale, http://www.oecd .org/tax/federalism/ nécessaires pour mettre en place cette taxe. oecdfiscaldecentralisation database.htm#C_4. • Des recettes assises sur le foncier ont été utilisées 3. Ce principe est souvent en contradiction avec le récemment pour financer des infrastructures dans principe selon lequel le taux de l’impôt foncier les pays en développement, et elles sont appelées devrait être fixé de manière à ce que, appliqué à être une source importante de revenu dans le à une assiette donnée, il produise le niveau de futur. La vente et la location de biens fonciers recettes dont les collectivités locales ont besoin (au Caire, à Mumbai), les taxes de valorisation pour fournir des services de base. Cela signifie et les participations d’urbanisme sont un moyen que tout le monde paye une somme différente d’exploiter la valeur du foncier public. Elles pour la consommation des mêmes services peuvent servir de contribution du secteur public publics, en partant de l’hypothèse que « l’utilité » dans les partenariats public-privé, notamment dans de ces services est proportionnelle à la richesse des grands projets comme le métro de Shanghaï d’un individu. et la ligne 4 du métro de São Paulo. 4. Dans beaucoup de pays, les taux de recouvrement • Une autre source de recettes locales récemment annoncés sont beaucoup moins élevés que la utilisée est le péage urbain ou taxe de congestion réalité, car les systèmes d’imposition locale à la mis en place à Londres, Singapour, Milan et taxe foncière ne font pas la distinction entre le Stockholm afin de réduire la circulation, les recouvrement des anciens impayés (arriérés, encombrements et la pollution. Les bénéfices de amendes et pénalités) et le recouvrement des ces taxes sont visibles  : les émissions de carbone impôts exigibles de l’année. ont chuté et les recettes perçues ont été employées 5. Certains estiment que les surtaxes sur les à étendre et améliorer les infrastructures de services d’utilité publique sont essentiellement transports en commun. des redevances pour service rendu facturées de manière injustifiée sur des biens exclusifs Confrontées à des difficultés financières, beaucoup parce qu’il est plus facile de recouvrir ce type de collectivités locales vivent au jour le jour. Les villes de taxe que des impôts généraux sur des biens doivent analyser les facteurs qui les ont amenées publics purs, non rivaux. Néanmoins, les à une crise budgétaire et prendre des mesures appro- surtaxes pourraient être de bons instruments priées pour améliorer leur situation à moyen et long pour financer de nouvelles opérations de termes. Les remèdes rapides (comme la vente d’un construction, par exemple plus écologiques, actif physique) ne constituent pas la solution. Le lorsqu’elles sont imposées sur l’énergie. meilleur moyen d’affronter une crise financière d’une façon ouverte et transparente est de réexaminer 6. L’adressage des rues consiste à affecter l’affectation des ressources et de trouver des possibi- généralement une nomenclature définie (ou une lités d’augmenter les taux d’imposition (même à titre adresse) à chaque lieu (c’est-à-dire parcelle de temporaire). terrain, logement, bâtiment, etc.), ce qui permet de l’identifier. Dans le système le plus moderne, ces informations figurent sur les cartes de SIG. Notes 7. Cet écart est peut-être exagéré du fait de 1. La difficulté qu’il y a à mesurer l’utilité qu’une la difficulté de séparer le nombre potentiel personne donnée retire de l’usage d’un service de contribuables (enregistrés ou non), les public justifie l’emploi d’indicateurs indirects contribuables enregistrés, et ceux qui reçoivent pour financer le service, notamment par des effectivement une facture d’impôt. impôts sur le revenu progressifs ou des impôts 8. D’après Garrett et Leatherman 2010. Gestion des recettes locales 211 9. Le terme d’« audit social » fait référence au ———. 2011 “Subnational Taxation in Developing rôle des organisations de la société civile Countries: A Review of the Literature.” Policy dans la surveillance officielle des activités des Research Working Paper 5450, World Bank, collectivités locales, en particulier la mise Washington, DC. en œuvre de projets de construction locaux. Brzeski, W. Jan. 2012. “Global Position Paper on Property Tax Reforms.” International Property Tax Institute, Toronto, Canada. 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Bien que ces administrations n’aient taille et du contexte local, les concepts présentés dans pas toutes les mêmes responsabilités en matière de ce chapitre, ainsi que ceux qui ont été exposés dans prestations de services, elles sont, pour la plupart, les chapitres 3 et 4, valent pour la plupart des collecti- confrontées à une hausse rapide de la demande de vités locales. services urbains par suite d’une forte augmentation Ce chapitre a pour objectif de présenter des des populations qui relèvent de leur compétence. Les concepts conçus pour renforcer les capacités dont moyens dont elles disposent pour assurer les services disposent les administrateurs locaux, les membres urbains et procéder au développement des infrastruc- des conseils locaux, les directeurs de départements et tures nécessaires sont toutefois nettement limités par le personnel des services financiers pour administrer l’insuffisance de leurs ressources budgétaires. Bien que et maîtriser le niveau des dépenses, pour permettre la situation tienne à de nombreux facteurs, le problème d’assurer les services locaux de manière efficiente et s’est nettement aggravé à la suite de la crise finan- efficace et de réduire le plus possible la charge fiscale cière de 2008, qui a renforcé, de manière générale, la imposée aux citoyens. nécessité d’opérer de manière plus efficace et de gérer les ressources financières de manière plus rationnelle. Concepts et principes de la gestion Les pressions auxquelles sont exposées les collec- des dépenses tivités locales pour fournir des services de plus vaste portée à moindre coût persisteront, mais les idées et Dans le monde entier, les pouvoirs législatifs et les les instruments exposés dans ce chapitre donneront spécialistes examinent l’importance de la discipline à leurs responsables, et en particulier à ceux chargés budgétaire et de l’efficacité des opérations. Le concept des finances, les moyens de rationaliser et d’améliorer de gestion des dépenses a pour objet d’assurer que Gestion des dépenses locales 215 les fonds dont disposent les collectivités locales sont • Direction des finances. Le trésorier ou le directeur consacrés à l’amélioration de la prestation des services financier s’emploie à veiller à ce que chaque service et à la réalisation des objectifs des administrations de dépensier soit doté d’un budget suffisant pour manière efficiente et efficace. Les carences dont peut lui permettre d’assurer les services convenus  ; souffrir la gestion des dépenses se traduisent par une les fonds affectés aux différentes directions sont allocation arbitraire des ressources et par la poursuite utilisés aux fins prescrites ; et des systèmes et d’opérations inefficaces, fréquentes dans les pays en procédures ont été mis en place pour permettre de développement. Les systèmes de gestion des dépenses suivre et d’évaluer les dépenses de fonctionnement constituent l’outil qui permet aux collectivités locales et d’investissement. de veiller à ce que les budgets de recettes soient réalistes et que les dépenses cadrent avec les prévisions • Services. Les directeurs de services s’emploient des recettes. Ces systèmes aident également à assurer essentiellement à gérer et à maîtriser leurs coûts ; l’obtention des budgets requis pour les priorités à titre d’exemple, le responsable de la direction des stratégiques et la fourniture des différents services services d’enlèvement des déchets solides a pour publics à un coût raisonnable. mission d’investir et d’entretenir les matériels et de maîtriser les coûts des carburants et des traite- ments et salaires dont il est responsable. Qu’entend-on par gestion des dépenses ? La gestion des dépenses a pour objet d’assurer que les Gestion des dépenses — questions et défis majeurs fonds sont affectés et utilisés de manière à permettre La structure décrite dans le graphique 5.1, initia- d’atteindre les objectifs prioritaires convenus, et que les informations dont ont besoin les administrations lement présentée dans le chapitre 3, décrit les pour planifier leur programme et leurs dépenses et en perspectives et les rôles du maire, du conseil et de suivre les résultats et l’impact sont disponibles. Ces la direction des finances en matière de gestion des outils comprennent la planification des ressources dépenses. Ceux-ci doivent, entre autres, porter et des dépenses ; l’allocation et l’affectation des leur attention sur la situation globale des finances ressources, et le transfert des fonds aux entités et aux municipales, car ils ont pour mission de veiller à ce fonctions ; le contrôle et l’exécution des dépenses et que le montant total des recettes soit suffisant pour le déblocage des fonds ; et le suivi de l’évolution des financer le montant total des dépenses de la munici- dépenses par rapport au budget. Ces points seront palité, c’est-à-dire à ce que le budget soit en équilibre examinés plus en détail dans les sections qui suivent. (voir également le chapitre 8). Entités chargées de la gestion des dépenses Budget d’équilibre. Les conditions et les défis qui Plusieurs entités participent à la gestion des dépenses, se posent à l’échelle locale dépendent dans une large qui assument chacune certains aspects et fonctions mesure de l’architecture des finances publiques natio- de la gestion globale des dépenses d’une collectivité nales et, plus précisément, du degré et de l’ampleur locale ; la répartition des fonctions dépend des condi- de la décentralisation (expliquée plus en détail au tions juridiques et politiques (locales) : chapitre 1 ; voir également Ebel et Vaillancourt 2007). Il s’ensuit que, pour pouvoir comparer les structures et • Le conseil et le maire. Les membres du conseil de les soldes des recettes et des dépenses, il est nécessaire la collectivité locale ont pour mission de veiller de bien comprendre les conditions en vigueur dans un à ce que les services sollicités par les contribuables pays. Certains principes généraux et structures fonda- soient fournis de manière efficace, que les fonds mentales, comme le principe du budget d’équilibre recouvrés soient utilisés de manière adéquate et et la répartition des fonctions entre les échelons des que les politiques publiques et les procédures de administrations publiques, constituent toutefois une contrôles internes soient dûment appliquées. Le base utile à l’analyse et aux comparaisons. conseil définit les règles, fournit des directives, Les municipalités doivent établir et maintenir des examine l’analyse de l’évolution des dépenses par budgets d’équilibre pour des raisons tant juridiques rapport au budget et communique les résultats de que pragmatiques. Le graphique 5.1 décrit une situation cette analyse aux entités extérieures, notamment idéale, qui est réaliste dans les pays développés, dans l’administration centrale et les citoyens. laquelle les recettes de fonctionnement sont supérieures 216 Finances municipales Graphique 5.1 Les recettes dans le contexte budgétaire Recettes Dépenses d’investissement fonctionnement Recettes de fonctionnement Dépenses de fonctionnement Budget de Recettes propres : impôts, Traitements et salaires droits et redevances, Exploitation et entretien Transferts intergouvernementaux Paiements au titre des intérêts Autres recettes (loyers) Déficit reporté (le cas échéant) Excédent reporté Autofinancement Excédent d’exploitation Budget Recettes d'investissement Dépenses d'investissement Cession de propriétés, Travaux de génie civil de terrains Acquisition de propriétés, Subventions de terrains Prêts Amortissement de prêts Tableau 5.1 Budget de la ville de Jhelum Des centaines de municipalités des pays en dévelop- (PR millions) pement et en transition sont confrontées à des déficits persistants de leur budget de fonctionnement  — en 2004–05 2005–06 2007–08 partie du fait de la crise financière mondiale. Elles Recettes de ne parviennent donc pas à financer leurs opérations fonctionnement 91,9 130,9 115,5 courantes à partir des recettes de fonctionnement et Dépenses de elles accumulent des déficits au cours des ans ou bien fonctionnement 30,0 42,8 47,5 elles financent leurs opérations à partir de leurs recettes Soldes de d’investissement ; en d’autres termes elles consomment fonctionnement 61,8 130,1 117,8 le patrimoine de la communauté. Le tableau 5.2 présente les budgets d’une grande ville pakistanaise Recettes (plus de 3 millions d’habitants) et d’une ville croate de d’investissement 14,8 25,1 15,5 taille moyenne. Dépenses Bien que les deux budgets paraissent similaires, d’investissement 36,1 144,1 188,3 le déficit de fonctionnement est plus persistant au Solde d’investissement (21,3) (119,0) (172,9) Pakistan, tandis qu’il est temporaire en Croatie et Solde de clôture 40,6 11,2 (55,0) tient essentiellement au ralentissement de l’activité économique mondiale. Malgré les déficits de fonction- nement qu’elles enregistrent actuellement, ces deux aux dépenses de fonctionnement et permettent de villes financent leur développement, essentiellement dégager un important excédent d’exploitation qui au moyen de subventions de l’État et, dans le cas de la peut servir à autofinancer une partie des dépenses Croatie, d’emprunts. Il va sans dire qu’un déficit de d’investissement. Un budget d’équilibre comprend fonctionnement témoigne d’une situation malsaine donc trois soldes : le solde de fonctionnement (en à  laquelle il importe de remédier. Un déficit de excédent), le solde d’investissement et le solde global. fonctionnement persistant peut indiquer l’existence de Des municipalités bien gérées, même dans les pays en contraintes budgétaires molles, c’est-à-dire de contrôles développement, planifient et exécutent leur budget des dépenses insuffisants, ou un déséquilibre vertical, c’est-à-dire une asymétrie entre les dépenses et les sur la base de ces trois soldes. C’est ce que fait la ville affectations des recettes que devrait corriger l’adminis- de Jhelum (Pakistan) qui compte 200 000 habitants, tration centrale. comme indiqué dans le tableau 5.1. Il ressort de l’examen du budget pour 2007-2008 que, s’il est interdit Dépenses par fonction ou secteur. Le degré de contracter des emprunts municipaux au Pakistan, de décentralisation fiscale détermine essentiel- retarder les paiements aux promoteurs (crédit forcé) lement la structure des dépenses par fonction ou par semble être une possibilité. secteur de services. Les pays du nord de l’Europe Gestion des dépenses locales 217 Tableau 5.2 Budgets d’une grande ville pakistanaise et d’une ville croate de taille moyenne Budget de Multan Budget de Rijeka (PR milliers) 2008–09 2009–10 2010–11 budget (€ milliers) 2008 2009 2010 Recettes de fonctionnement 5 318,7 4 719,5 5 850,5 Recettes de fonctionnement 128,4 120,7 119,5 Dépenses de fonctionnement 4 054,0 4 761,8 6 138,7 totales Dépenses de fonctionnement 124,2 122,4 127,6 Soldes de fonctionnement 1 264,7 −42,3 −288,2 Solde de fonctionnement net 4,2 −1,6 −8,1 Recettes d’investissement 1 018,0 1 403,0 0,0 ou de dev. Recettes d’investissement/ 32,2 17,2 33,6 financement Dépenses d’investissement 1 420,0 868,0 965,0 Dépenses d’investissement 36,4 15,5 25,5 Solde en capital −402,0 535,0 −965,0 Solde en capital −0,2 8,6 8,5 Solde total 862,7 492,7 −1 253,2 (excédent / déficit) Solde général de clôture 4,0 7,0 0,4 sont extrêmement décentralisés, et de nombreuses une part importante de leur budget aux dépenses fonctions sont dévolues aux collectivités locales. administratives. Certains font même valoir que les D’autres pays européens restent davantage centra- administrations municipales ont essentiellement lisés, et peu de fonctions sont affectées aux échelons pour fonction de fournir un emploi à la population locaux. La plupart des municipalités du monde locale. Les citoyens peuvent toutefois ne pas juger en développement ont, elles aussi, des fonctions que ces dernières répondent à leurs besoins et, limitées. Par exemple, en Jordanie, elles sont essen- par conséquent, ne pas être enclins à acquitter des tiellement responsables des routes locales, de impôts plus élevés lorsque l’essentiel du budget l’éclairage municipal et de la gestion des déchets finance des dépenses administratives plutôt que des solides ; les autres fonctions sont assurées par des services. Il est possible de tirer des enseignements entités de l’administration centrale. de l’affectation des fonctions, ainsi que des tradi- Le graphique 5.2 indique l’existence d’une relation tions nationales pour déterminer la structure des très claire entre la décentralisation et l’ampleur et dépenses, et il importe d’évaluer le contrôle de ces la structure des dépenses par fonction. Les munici- dernières en fonction de ces caractéristiques. palités des pays décentralisés financent une large Le tableau 5.3 décrit la situation qui s’instaure proportion des dépenses publiques (35 % du PIB au en Russie à la suite de la transition politique. Danemark) ; dépensent l’essentiel de leur budget au Les municipalités russes sont en grande partie titre de services sociaux ; payent en partie certains responsables de la prestation des services sociaux services municipaux qui sont, pour l’essentiel, (logements sociaux, santé et éducation). Le tableau fournis par des entités privées ; et ne consacrent montre qu’elles ont rationalisé leurs dépenses au qu’une faible part de leur budget à l’administration. cours du temps notamment en privatisant une En revanche, les villes des pays centralisés ne payent partie du parc de logements. Elles ont augmenté les qu’une part limitée des dépenses municipales (5 % dépenses au titre des services urbains, de l’éducation du PIB en Turquie), et elles ne sont responsables et de la santé. Elles définissent également les que dans une mesure limitée des services sociaux ; dépenses de manière plus précise et ont ramené de elles effectuent des dépenses importantes au titre 12,4  % à 4,6  % la part des dépenses portées dans la des services urbains et consacrent une proportion rubrique « Autres dépenses ». importante de leur budget limité au financement de dépenses administratives. La gestion des dépenses — un champ Les municipalités des pays en développement opèrent en général d’une manière similaire à  celles de bataille entre directions des finances des pays européens plus centralisés : elles ne et services financent qu’une faible part du total des dépenses La planification budgétaire est un processus itératif publiques, ne jouent qu’un rôle mineur dans la piloté et contrôlé par le Trésor ou par la direction prestation des services sociaux urbains et consacrent des finances et, généralement, par un comité des 218 Finances municipales Graphique 5.2 Dépenses par fonction et décentralisation 100 40 90 35 80 30 70 Pourcentage Pourcentage 60 25 50 20 40 15 30 10 20 10 5 0 0 K E FIN U GB T AUR SK T R L HU A N A UE P UE27 15 DE L SVU RO N M E T R A X T L C TU P R LT PO BE IR SW ES ES CZ NE PR CY DN BG GR LV IT FR LU LT M Administration Services urbains Services sociaux Dépenses locales en pourcentage du PIB Source : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database. Tableau 5.3 Dépenses municipales par fonction budgétaire), de consolider les budgets des différentes en Russie (%) directions pour établir le budget municipal et de soumettre ce dernier, pour approbation, au maire et au Fonction 1996 2002 conseil. Ce processus prend du temps et donne lieu à Administration locale 3,3 6,7 des luttes, des compétitions et parfois d’âpres échanges Infrastructure et services économiques 8,3 9,9 entre la direction financière et les autres services. Les services fonctionnels ou dépensiers sont Logement et services communaux 26,6 19,5 essentiellement chargés de s’acquitter de leurs tâches Culture 2,1 3,0 au moyen du budget qui leur est alloué et, par consé- Éducation 25,6 33,2 quent, de maîtriser leurs dépenses. Ils ont donc Santé publique 14,5 15,5 intérêt, durant le processus de planification, de porter Politique sociale 7,2 7,6 leur budget à un niveau supérieur à celui de l’exercice Divers 12,4 4,6 précédent. La direction financière et les autres entités peuvent être en conflit lors de l’examen des plans Total 100,0 100,0 de dépenses. Le tableau 5.4 montre comment un Source : Chernyavsky et Vartapetov 2004. établissement scolaire justifie son plan de dépenses au moyen d’informations précises sur les change- finances du conseil (comme expliqué plus en détail ments qui doivent intervenir par rapport à l’exercice antérieur (base). au chapitre 3). La direction financière établit le calen- Les négociations entre la direction financière et les drier du budget et communique les décisions straté- services sont particulièrement difficiles lorsqu’il est giques ainsi que les directives budgétaires. Les services demandé à ces derniers de réduire leurs dépenses. établissent leur budget sur cette base et soumettent des Les municipalités du monde entier, y  compris celles propositions à la direction financière pour examen et des États-Unis, ont été confrontées à cette dure réalité négociations (voir le graphique 5.3). La direction finan- par suite du ralentissement de l’activité économique cière a pour mission de faire respecter les principaux après 2008. Il est nécessaire, dans ce cas, de prendre objectifs stratégiques (y compris celui de l’équilibre des mesures détaillées et précises pour parvenir Gestion des dépenses locales 219 Graphique 5.3 Processus itératif de budgétisation 1. des objectifs d’étape. Il est nécessaire de planifier les dépenses futures en établissant des objectifs d’étape clairs et mesurables de manière à pouvoir assurer le suivi des résultats par rapport au budget. Politiques publiques BUDGET 2. la maîtrise des dépenses. Il est nécessaire de Règles maîtriser les dépenses pour que les dépenses effectives correspondent aux montants inscrits au budget et au plan. 3. une évaluation. Il est nécessaire d’assurer le suivi et d’évaluer les dépenses pour s’assurer qu’elles sont bien conformes aux plans convenus. L’objectif primordial de la gestion des dépenses Avant-projet de consiste à améliorer l’utilisation des ressources. Pour plan au niveau atteindre cet objectif, les collectivités locales des unités doivent promouvoir l’obtention de trois résultats interdépendants : Tableau 5.4 Plan de dépenses soumis 1. la discipline financière globale — pour s’assurer que par une école à la direction des finances les dépenses publiques cadrent avec les recettes totales effectives, de manière à ce que les dépenses Estimations Plan 2012 publiques demeurent dans des limites viables ; révisées 2011 (Rs) (Rs) 2. l’efficacité de l’allocation — en assurant la cohérence Dépenses brutesa 32 500 000 36 125 000 des budgets alloués aux programmes et aux Recettes 8 000 000 10 120 000 activités qui favorisent la réalisation des priorités procurées par les stratégiques des collectivités locales ; frais d’inscriptionb Besoins de 24 500 000 26 005 000 3. l’efficacité des opérations — la prestation de services financement net publics d’une qualité et d’un coût raisonnables. a. Les dépenses au titre de l’énergie et des services de réseaux Bien que ces différents objectifs soient raisonnables, accroîtront les dépenses totales de 5 %, et 400 enseignants ils doivent être atteints par des collectivités locales à temps partiel seront recrutés, sous réserve de l’approbation du conseil scolaire. qui sont, par définition, des organisations complexes b. Les demandes d’inscription indiquent que le nombre d’élèves poursuivant de nombreux ordres du jour souvent en augmentera de 10 %, et que les frais de scolarité augmenteront concurrence les uns avec les autres et fréquemment de 15 %. en butte à des intérêts spéciaux opposés. Il se peut qu’un groupe, au sein de la collectivité locale, souhaite accroître la charge fiscale pour améliorer un service à accroître les recettes et, ce qui est plus important, à local particulier ; un autre groupe peut favoriser réduire les dépenses, notamment en comprimant les l’augmentation des paiements au titre des pensions des effectifs de protection civile et les dépenses au titre employés ; les intérêts des groupes de la collectivité de l’entretien des parcs municipaux. Les directions peuvent différer de ceux des promoteurs ou des financières doivent recenser et proposer aux décideurs entreprises locales, et ainsi de suite. différentes options pour parvenir aux restructurations budgétaires nécessaires. Le cycle de gestion des dépenses Un système de gestion La gestion des dépenses devrait être considérée des dépenses efficaces comme un cycle continu d’examen et de définition Pour être efficace, un système de gestion des dépenses des stratégies, de formulation et d’approbation de doit comporter trois éléments : plans, de mobilisation et d’allocation des ressources, 220 Finances municipales d’exécution des plans et de maîtrise des dépenses, de primaires qui se trouvent à proximité des parcelles suivi, de comptabilisation des dépenses, d’évaluation qu’ils mettent en valeur. Ils pourraient également des dépenses par rapport au budget et d’audit. Le exiger que les promoteurs de logements résidentiels graphique 5.4 présente le cycle des dépenses et veillent à ce que 15 % de tous les nouveaux logements l’encadré 5.1 décrit certaines actions qui peuvent être construits soient d’un coût abordable pour les groupes menées pour améliorer la gestion de ces dernières. de populations ayant de faibles revenus. Nous commençons par expliquer rapidement les éléments du cycle de gestion des dépenses, qui seront Planification examinés plus en détail dans les sections suivantes. Une fois qu’il a été procédé à un examen transparent L’encadré 5.1 récapitule les principales conditions des politiques et des stratégies des collectivités locales nécessaires à l’amélioration de cette gestion. et qu’un accord a été conclu à leur sujet, il faut mettre au point les plans pour chaque direction et services. Il Détermination des politiques publiques est essentiel, pour pouvoir formuler des plans efficaces, Le cycle débute avec la formulation des politiques d’établir des objectifs d’étape quantifiables pour publiques que les collectivités locales s’emploient assurer le suivi des résultats par rapport au budget. Les à  appliquer, et est entraîné par ces dernières. plans d’exécution doivent permettre aux représentants Pour amorcer le processus, les représentants de la de la collectivité locale de procéder à des corrections collectivité locale doivent examiner les politiques à mi-parcours ou d’accroître ou de réduire la portée en vigueur pour déterminer si elles demeurent de certains programmes lorsque le niveau effectif des valides puis, en concertation avec les diverses recettes ou des dépenses change après l’établissement parties prenantes, ils doivent recenser les nouvelles des plans initiaux. politiques ou les modifications des politiques existantes qui sont importantes pour la collectivité. Allocation des ressources Ils pourraient, par exemple, envisager d’imposer une L’étape suivante du cycle consiste à mobiliser et participation d’urbanisme qui oblige les promoteurs allouer les ressources nécessaires pour appliquer les locaux à financer la mise à niveau des infrastructures politiques puis poursuivre les activités prévues. À ce Graphique 5.4 Cycle de gestion des dépenses Examen des politiques publiques Évaluation Formulation et audit des plans Suivi et Mobilisation présentation et allocation des opérations des ressources Mise en œuvre des plans, contrôle des dépenses Source : Banque mondiale 1998, 32 Gestion des dépenses locales 221 Encadré 5.1 Comment améliorer la gestion des dépenses Pour améliorer la gestion des dépenses, il faut : satisfaisante. Il s’agit là d’un des éléments de base qui détermine les capacités des • porter une plus grande attention sur les administrations à affecter et à utiliser les réalisations — les résultats obtenus au moyen ressources de manière efficace et rationnelle ; des dépenses. Cette attention peut permettre • prêter attention aux liens entre les systèmes d’amener toutes les parties prenantes de budgétisation et de gestion financière et à promouvoir la réforme de la gestion budgé- d’autres systèmes et processus utilisés par les taire et financière ; administrations de manière générale — pour • établir des liens adéquats entre la formu- prendre des décisions, pour organiser la lation de l’action à mener, la planification et fonction publique et pour gérer le personnel. la budgétisation. Ces liens sont essentiels Pour que le secteur public puisse fonctionner à l’apport d’améliorations durables dans tous de manière harmonieuse, il est nécessaire les niveaux de résultats budgétaires ; que toutes ses composantes fonctionnent • utiliser des systèmes de comptabilité et de de manière satisfaisante et, si nécessaire, gestion financière fonctionnant de manière de concert. Source : Banque mondiale 1998, 3. stade, il importe d’examiner les sources des revenus Comptabilisation et suivi (voir le chapitre 4), et de formuler des budgets de L’étape suivante du cycle de la gestion des dépenses recettes réalistes pour les comparer aux estimations consiste à comptabiliser chaque dépense, de manière des dépenses (procédure examinée au chapitre 3). adéquate, pour s’assurer que les coûts correspondent Ce processus de budgétisation ou de planification bien aux activités particulières (centres de coût), est itératif, car le montant estimé des dépenses peut et à procéder au suivi des résultats par des moyens être supérieur aux projections de recettes réalistes. financiers et techniques. Le processus doit donc se poursuivre jusqu’à ce que le montant estimé des dépenses au titre des Évaluation et audit plans et des programmes convenus ait été ajusté de La dernière étape du cycle de gestion des dépenses manière à correspondre aux recettes qui peuvent consiste à examiner les résultats du programme et réalistement être obtenues. Certaines des carences à procéder à leur audit pour déterminer de manière qui caractérisent fréquemment l’allocation des objective si les produits et les réalisations convenues ressources sont indiquées dans l’encadré 5.2. ont été obtenus. Les résultats de ces évaluations fournissent des informations cruciales à toutes les parties prenantes pour la programmation annuelle des Contrôle des dépenses investissements municipaux et la revue des dépenses Lorsque les plans ont été formulés et entiè- publiques. rement financés de manière à permettre de mener Chacune de ces étapes est examinée plus en détail les stratégies convenues, les collectivités locales dans les sections qui suivent, mais il importe de se s’emploient à exécuter les plans et à dûment comptabi- demander à quel stade le cycle doit commencer. Une liser et contrôler à la fois les recettes et leurs dépenses. administration publique a pour objectif de fournir les Il existe différents outils et procédures qui permettent services que la population demande et est prête à payer de procéder à un contrôle adéquat des dépenses à tous en versant des impôts et en acquittant des droits et les échelons de la collectivité locale et au niveau redevances. C’est donc avec l’établissement du cadre de  chaque direction et services autorisés à dépenser des politiques publiques que le cycle de planification et des fonds. de gestion des dépenses doit commencer et finir. 222 Finances municipales Encadré 5.2 Défaillances au niveau de l’allocation et de l’emploi des ressources La gestion des dépenses, et la gestion des • les relations très ténues entre le budget finances publiques en général, souffre de diverses tel qu’il est formulé et le budget tel qu’il défaillances à l’échelon des collectivités locales, est exécuté parmi lesquelles : • les carences des systèmes de comptabilité • une planification insuffisante • le manque de fiabilité des flux des fonds • le manque de liens entre la formulation budgétisés aux organismes et aux échelons de l’action à mener, la planification et la inférieurs des administrations publiques budgétisation • une gestion des liquidités déficiente • un contrôle des dépenses déficient • des rapports inadéquats sur les résultats • l’insuffisance du financement de l’exploitation financiers et de l’entretien • des effectifs peu motivés Source : Banque mondiale 1998, 5. Exemple : il est nécessaire, par suite des évolutions et des réalisations mesurables, ainsi que des objectifs économique et démographique observées dans de intermédiaires pour permettre aux représentants nombreuses villes d’Europe de l’Est, de regrouper les de  l’administration publique de suivre et d’évaluer écoles en fermant les établissements non viables et les résultats. en envoyant les élèves qui les fréquentaient jusque-là dans des écoles de quartiers voisins en expansion. Examen et formulation des politiques Fermer une école compte parmi les décisions les plus et des plans difficiles à prendre, à cause des intérêts personnels Qu’entend-on par politique de gestion des dépenses ? et politiques en jeu. Dans l’idéal, la décision relative Au sens général, il s’agit d’une manière de procéder à la fermeture d’une école devrait être prise sur la à  des choix concernant les dépenses prévues pour base d’une analyse détaillée puisque la réponse à les exercices à venir (l’exercice suivant ou les trois ou cette question n’est pas évidente. La collectivité locale cinq exercices suivants). De nombreux intervenants s’assure donc les services d’un consultant qu’elle participent au processus de détermination des charge d’analyser la situation sur la base de chiffres clairs et bien établis, dans le but de recommander des politiques. Les élus (maire, membres du conseil, etc.) solutions, et de mener ou d’animer des consultations et les personnes qu’ils représentent respectivement avec les parties prenantes. Une fois que le plan proposé contribuent de manière cruciale à définir le nouveau a été entièrement formulé et que son coût a été programme de politiques publiques (par exemple un déterminé, il est présenté à la collectivité pour examen. accroissement des dépenses au titre de l’éducation Après un certain nombre de réunions avec les parties et, éventuellement, une réduction des dépenses au prenantes et l’apport de révisions au plan, les parties titre des routes, parce qu’une priorité plus élevée prenantes conviennent que la collectivité locale devrait est accordée à l’éducation). Les options et les plans organiser un référendum auprès des citoyens des zones stratégiques sont également souvent conçus en concernées pour décider de l’école qu’il convient de interne par les directions et les services. Comme dans fermer sur la base d’un vote populaire. Une fois cette l’exemple précédent qui concerne un programme de décision stratégique prise, les directions des finances rationalisation des établissements scolaires, une fois et de l’éducation prépareront des plans de recettes qu’il a été décidé d’une option, les directions et les et de dépenses pour appuyer son exécution à une services jouent un rôle essentiel dans la formulation date future. Les plans doivent intégrer des produits des estimations de coûts et dans la conception des Gestion des dépenses locales 223 plans d’exécution, et la direction financière doit Prise en compte des contraintes trouver les moyens de financer les coûts. financières et examen des options La partie la plus difficile du cycle de gestion des dépenses est, sans doute, l’examen des options relatives Les politiques et les projets qui ont l’aval des élus et aux politiques publiques et la prise de décisions de leur personnel doivent être conçus compte tenu concernant celles qui sont les mieux adaptées à une des contraintes budgétaires dures imposées par des collectivité locale particulière. Si cette étape prévisions de recettes réalistes et les coûts récurrents présente autant de difficultés, c’est surtout parce que, d’activités d’exploitation et d’entretien satisfaisantes loin d’être purement technique, elle dépend largement des actifs. Les analyses doivent être basées sur des du processus politique et est donc assujettie aux hypothèses réalistes des recettes et des dépenses et pressions des intérêts spéciaux. Il est essentiel que les proposer, dans la mesure du possible, des solutions de élus opérant au sein de l’administration assurent la rechange aux responsables de l’action publique, ainsi légitimité des décisions de politiques publiques et de que des indicateurs clairs et vérifiables pouvant être leurs répercussions au niveau des ressources durant la utilisés pour assurer le suivi des progrès et évaluer durée de vie des politiques en question en participant ces derniers dans le cadre de la formulation et de pleinement au processus de réconciliation de ce qu’il l’exécution de chaque option. est possible de réaliser avec le montant de recettes sur Pour assurer le bon fonctionnement des opéra- lequel il est raisonnablement possible de compter, et ce tions, les représentants des administrations publiques qui est demandé aux différents secteurs. doivent coordonner la formulation et l’analyse des Le train de mesures composant le programme options par les directions, et les données et hypothèses public dépend : a) des priorités de la société, b) du sous-jacentes utilisées doivent être mises à la dispo- coût des programmes et des activités nécessaires sition de tous pour assurer la transparence et favoriser pour satisfaire à ces priorités, et c) des objectifs des la poursuite du processus le plus réaliste possible. Il groupes d’intérêts spéciaux. Un programme peut est essentiel que le processus soit transparent, car être relativement peu onéreux mais ne pas rentrer ni  les analyses ni les conclusions ne satisferont tous dans un domaine prioritaire, ou bien il peut relever les citoyens. d’un domaine prioritaire mais être bien plus cher Dans certains cas, par exemple, il se peut qu’une qu’un autre programme relevant d’un autre domaine direction ne communique pas certaines informations prioritaire. Dans les deux cas, ce programme n’est pas concernant ses meilleures estimations du coût total celui qu’il importe de choisir. Pour déterminer des d’un programme dans le but d’obtenir l’approbation priorités, il importe de connaître les préférences des de ce dernier. Une fois que le budget a été obtenu et citoyens et d’avoir établi un processus participatif. que les travaux ont commencé, peut-être parce que les Les directions et les services fonctionnels, comme les estimations présentées n’indiquent qu’environ la moitié entreprises publiques ou les organismes municipaux, des coûts effectifs, il sera normalement plus facile ont pour mission d’évaluer et de présenter les besoins d’obtenir de nouvelles allocations budgétaires. et les priorités de leurs clients dans leur domaine de Ni la transparence ni la poursuite d’un dialogue compétence. Toutefois, comme leurs intérêts entrent de vaste portée sur l’action à mener ne sont monnaies souvent aussi en jeu, le processus de formulation des courantes dans le monde en développement. Les politiques suscite une concurrence entre les directions, propositions sont en fait préparées par des spécialistes les organismes, les politiciens et les groupes d’intérêts à huis clos, ou par des consultants, et ne sont pas ainsi qu’entre les projets proposés. communiquées aux parties prenantes parce que les Exemple : les élus locaux peuvent utiliser leur consultations impliquent un processus politique de influence auprès d’une direction pour obtenir son longue durée et parfois difficile. S’il est vrai que les appui en faveur de certains projets qui profiteront aux directions sectorielles ont les compétences nécessaires représentants et aux personnes qu’ils représentent. pour préparer les propositions ou examiner les Les projets peuvent revêtir une haute priorité pour diverses options, elles peuvent aussi avoir des intérêts les collectivités locales, mais ils peuvent ne pas avoir particuliers. Dans certains cas, de surcroît, les dépenses autant d’impact que d’autres qui ont l’aval de la effectives ne cadrent pas avec les objectifs de la direction de la collectivité locale par suite de l’influence politique publique, comme indiqué dans l’encadré 5.4, exercée par quelques élus (comme le « pont vers nulle que ce soit pour des raisons politiques ou par manque part » en Alaska ; voir l’encadré 5.3). de ressources. 224 Finances municipales Encadré 5.3 Le pont vers nulle part en Alaska L Alaska (États-Unis) a reçu une subvention ’État de l’ Après un âpre débat, ce projet de l’Alaska fédérale de 398 millions de dollars pour construire a été annulé ; la subvention a été abolie et les le pont de Gravina Island et établir une liaison fonds ont été utilisés pour financer un autre projet entre la ville de Ketchikan (Alaska) et Gravina dans l’État. Island, qui a une cinquantaine d’habitants et est le La leçon qu’il convient d’en tirer est la site de l’aéroport de Ketchikan qui compte environ suivante : la collectivité locale et ses 50 résidents 200 000 passagers par an. Le pont tel qu’il était avaient certes inclus ce pont dans leurs plans prévu devait être aussi long que le Golden Gate d’investissement, mais il n’en est pas moins Bridge à San Francisco. À titre de comparaison, en essentiel que les coûts soient raisonnables et que 2006, ce dernier était traversé par environ 118 000 la collectivité locale soit en mesure d’exploiter véhicules par jour, soit au total 43 millions de et d’entretenir ses projets d’investissement à véhicules par an. partir de son budget de fonctionnement Source : http://askville.amazon.com/bridge-Alaska-literally. De plus en plus souvent, la prise de décisions commun rapide jusqu’à l’aéroport international. Les fondées qui cadrent avec les priorités des citoyens élus de plusieurs juridictions et un grand nombre repose sur des analyses et résulte de processus de de leurs électeurs se sont déclarés favorables à cette budgétisation à caractère participatif bien organisés extension, et le personnel pertinent et des consultants (comme expliqué aux chapitres 3 et 8). Le chapitre 8 ont entrepris de formuler différentes solutions examine un processus efficace de collecte et d’analyse techniques et d’estimer leurs coûts. Il leur fallait, entre des données débouchant sur la prise de décisions, qui autres, déterminer si la station à l’aéroport devait être est de plus en plus largement adopté, notamment dans construite à niveau de chaussée ou être souterraine. les pays en développement. Les audits municipaux et Selon l’analyse technique, l’option au niveau de financiers commencent par la constitution de bases de chaussée était nettement moins onéreuse mais la données structurées puis donnent lieu à la réalisation solution souterraine ne modifiait pas le paysage et d’analyses, à la comparaison de leurs résultats avec avait donc la faveur d’un grand nombre de personnes. des données de référence et se terminent par la À l’issue de nombreuses audiences publiques, révisions préparation d’un plan d’action particulier conçu pour et examens des hypothèses de coûts et des finance- améliorer les services locaux et les résultats financiers, ments, il a été décidé de retenir l’option à moindre coût y compris les calendriers. de la station à niveau de chaussée parce qu’elle cadrait Les organes de rang supérieur, comme le conseil de mieux avec les flux de recettes estimés. l’administration centrale (qui approuvent les finance- ments des opérations et des investissements) utilisent Plans budgétaires les audits municipaux pour contrôler et mesurer les Aucun bon système de contrôle des dépenses ne résultats des entités municipales. La gestion des résultats peut fonctionner en l’absence de plans budgétaires peut également faire intervenir des contrats de gestion adéquats. Le budget de dépenses est la résultante du particuliers conclus entre les municipalités et des entités de prestations de services, publiques, privées ou mixtes. processus de planification examiné précédemment. Ce L’administration centrale peut, par ailleurs, fixer des type de budget est souvent très détaillé. Par exemple, objectifs de réalisation, subordonner l’octroi de subven- le budget de dépenses de Lahore, qui a 7 millions tions à la réalisation par la municipalité de ces objectifs d’habitants, compte environ 400 pages, et présente des et imposer le respect de ces dispositions par le biais d’un postes détaillés pour chaque unité, fonction et action. contrat conclu avec la municipalité (voir le chapitre 8 Le conseil examine ces plans budgétaires extrê- pour de plus amples détails). mement détaillés, mais les responsables de la gestion Exemple : Le Comté de Fairfax (Virginie, États-Unis) des dépenses des directions financières utilisent a décidé de prolonger le système de transport en et soumettent au conseil, de brefs récapitulatifs Gestion des dépenses locales 225 Encadré 5.4 Absence de concordance entre les objectifs des politiques publiques et l’allocation des dépenses en Guinée Un examen des dépenses publiques (PER) pour financer les coûts d’exploitation des projets réalisées en 1996 en Guinée a révélé une absence d’investissement étaient nettement inférieures aux totale de concordance entre les priorités des niveaux requis pour assurer une exploitation et un politiques publiques, telles que l’État les a entretien adéquats. présentées et les priorités effectives, indiquées par Les autorités guinéennes ont lancé une l’allocation des dépenses. Bien que les autorités initiative pour définir des mesures d’un coût aient annoncé que la priorité serait donnée à l’ensei- abordable sur la base des conclusions et des gnement primaire, à la santé publique et à recommandations du PER. Quatre ministères l’entretien des routes, les fonds ont, en fait, souvent dépensiers ont entrepris de réviser leurs été affectés à d’autres domaines. Aucun système politiques à moyen terme et de déterminer le n’a permis d’établir les coûts des propositions effec- coût de leur exécution. L ’État a également tuées ou de les assujettir un examen rigoureux. Les commencé à préparer un cadre de dépenses études menées pour déterminer le coût du train de à moyen terme pour les quatre ministères (dans mesures qui devraient être adoptées pour atteindre un premier temps) dans le contexte de son les priorités déclarées de l’État ont montré que la programme de réformes économiques, et les part des programmes prioritaires dans le total des ministères centraux ont entrepris de préparer dépenses devrait tripler au cours des quatre années un document de politique macroéconomique suivantes, ce qui impliquerait des compressions pour aider le cabinet à procéder à des décisions considérables des dépenses à d’autres titres pour d’allocations intersectorielles. Le ministère du éviter tout dépassement budgétaire. Le rapport Plan a pris des mesures pour améliorer la prévisi- a également montré que les allocations effectuées bilité du cadre macroéconomique. Source : Banque mondiale 1997. budgétaires pour faciliter les communications (voir non rattachée à une fonction déterminée, et b) que les les chapitres 3 et 8). Les examens des décisions straté- dépenses « diverses » non affectées constituent le poste giques concernant le budget doivent pouvoir s’appuyer le plus important des programmes délégués, ce qui sur ces brefs aperçus budgétaires. indique que la budgétisation n’est pas correcte et que L’encadré 5.5 présente un modèle général de budget les contrôles sont incertains. Dans le cas des dépenses ainsi qu’un instantané de budget réel d’une ville népalaise. Ces deux modèles, bien qu’ils soient établis d’investissement, il est également possible de noter dans un ordre différent, suivent la même logique en que  : c) la ville indique séparément les dépenses au ce sens qu’ils séparent : a) les dépenses pour compte titre des terrains et des bâtiments mais regroupe toutes propre, b) les dépenses déléguées qui sont financées les dépenses au titre des autres constructions urbaines par des subventions spécialement affectées par des (comme les routes, les travaux de drainage) dans un échelons supérieurs des administrations publiques, poste qui représente près de la moitié du budget total ; et c) les dépenses d’investissement. Les dépenses il vaudrait mieux décomposer ce poste en grandes pour compte propre sont les dépenses qui financent catégories d’investissement. La colonne résultats/ les activités dévolues à l’échelon local ; ces activités budget (R/B) montre que : d) à la fin de l’exercice, il dépendent des circonstances locales. Le budget de Mechinagar présenté dans l’encadré 5.5 existe d’importants écarts entre les investissements fournit de plus amples informations, et permet prévus et les investissements effectifs, ce qui se produit notamment de voir que : a) les « dépenses de fonction- fréquemment dans les pays en développement en nement » sont pleinement attribuées c’est-à-dire  : raison des retards dans l’allocation des subventions et/ a)  qu’il n’existe pas de catégorie « autres dépenses » ou des délais de construction. 226 Finances municipales Encadré 5.5 Instantané de budget de dépenses Exemple de plan de dépenses 2008 2009 2010 2011 Dépenses totales Résultats Résultats Résultats Plan DÉPENSES AU TITRE DES FONCTIONS DÉLÉGUÉES 1. Enseignement préscolaire Traitements et salaires Dépenses d’exploitation Réparation et entretien Investissements 2. Enseignement primaire et secondaire 3. Soins de santé 4. Assistance sociale et lutte contre la pauvreté 5. Ordre public et protection civile 6. Divers AUTRES DÉPENSES 1. Infrastructures et services d’utilité publique -Dépenses de fonctionnement Dépenses directes -Dépenses d’investissement Dépenses directes Sous-traitance 2. Protection de l’environnement Eaux usées Déchets solides 3. Dépenses sociales, culturelles, de loisirs 4. Développement économique local 5. Logements sociaux 6. Développement urbain 7. Sécurité civile 8. Transferts aux entités des collectivités locales Appui aux sociétés de services d’utilité publique 9. (Subventions, dons, fonds propres, appui en nature) Services d’utilité publique 1 10. Amortissement de prêts 11. Intérêts 12. Garanties appelées (payés par la municipalité) (suite page suivante) Gestion des dépenses locales 227 Encadré 5.5 (suite) Dépenses inscrites au budget et résultats, ville de Mechinagar (Népal) Résultats 2007-08 Budget Écart 2007-08 part en % 2007-08 100-R/B% 52 Traitements et salaires 10 661 14,96 11 035 3,39 53 Allocations 252 0,35 385 34,45 54 Frais de déplacement et indemnités 692 0,97 705 1,83 journalières 55 Services 384 0,54 480 19,98 56 Loyers 178 0,25 180 1,21 57 Réparations et entretien 544 0,76 550 1,09 58 Fournitures de bureau 905 1,27 915 1,07 59 Journaux 49 0,07 50 1,94 60 Carburants et combustibles 567 0,80 600 5,53 61 Allocation vestimentaire/alimentaire 351 0,49 355 1,18 64 Frais d’alimentation (prisonniers/animaux) 295 0,41 310 4,8 65 Aide financière/dons 41 0,06 50 17,29 66 Imprévus 4 772 6,70 5 282 9,66 68 DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 19 692 27,64 20 897 5,77 69 AMORTISSEMENT DE LA DETTE 4 000 5,61 4 000 0,00 71 Santé 668 0,94 700 4,58 75 Aide financière 1 144 1,61 1 159 1,25 76 Divers 3 140 4,41 3 850 18,44 77 PROGRAMMES DÉLÉGUÉS 4 952 6,95 5 709 13,25 78 Mobilier 22 0,03 50 56,47 79 Véhicules 99 0,14 150 34,17 80 Machines et matériels 305 0,43 11 210 97,28 81 CAPITAL ORDINAIRE 425 0,60 11 410 96,27 82 Acquisition de terrains/ bâtiments 365 0,51 365 0,14 83 Construction de bâtiments 250 0,00 1 300 80,80 85 Autres travaux de dév. /construction 41 815 58,69 58 136 28,07 86 INVESTISSEMENT EN CAPITAL 42 180 59,20 59 801 29,47 87 DÉPENSES TOTALES 71 249 100,00 101 817 30,02 Note : modèle provenant de l’autoévaluation des finances municipales (MFSA — voir le chapitre 8) et budget de la ville de Mechinagar (Népal). Projets financés par les bailleurs de fonds souvent une certaine myopie, car elles oublient De nombreux pays en développement bénéficient généralement, ou masquent, les répercussions à long d’un  appui de partenaires de développement qui terme de l’exploitation et de l’entretien des actifs ainsi sont des bailleurs bilatéraux ou multilatéraux. Les collectivités locales sont heureuses de pouvoir obtenir reçus. Pour assurer une bonne gestion des dépenses, un projet gratuitement mais elles manifestent alors il est important que les collectivités locales veillent 228 Finances municipales à ce que les coûts de fonctionnement des projets qui d’entretien pour pouvoir les exécuter dès que le bailleur sont financés par les bailleurs de fonds soient dûment du fonds lui transfèrera le bâtiment. pris en compte dans les budgets des exercices futurs. Cela n’est pas toujours facile, ni même possible, car Budget et plans d’investissement de nombreux projets sont exécutés en dehors du processus budgétaire normal. Les collectivités locales pluriannuels doivent donc s’employer activement à analyser tous les Il faut généralement plus d’une année pour pouvoir projets financés par l’État ou par des bailleurs de fonds mettre en œuvre des politiques publiques et, lorsqu’une pour comprendre ce qu’implique leur exploitation administration prépare un budget important qui ne et leur entretien et les comptabiliser dans le budget couvre qu’un seul exercice, il devient plus difficile de plutôt que hors budget. les exécuter. Pour que le coût réel d’un programme De nombreux projets sont structurés, financés soit comptabilisé et que les produits et réalisations et exécutés par des organismes extérieurs sans souhaités soient obtenus, il vaut mieux établir le qu’aucun fond ne soit transféré au budget local. Il budget sur une période plus longue, par exemple trois n’y a rien de mal à cela ; sur le plan comptable il s’agit à cinq exercices. Cette section examine le recours à des de contributions en nature. Deux mises en garde budgets ou à des plans d’investissement pluriannuels. s’imposent toutefois  : premièrement ces projets Le tableau 5.5 présente le budget à moyen terme doivent être intégrés dans les plans à plus long terme glissant sur trois exercices de la ville de Johannesburg de la municipalité, être inclus dans un budget à moyen (Afrique du Sud). Il compare les résultats ajustés pour terme et figurer dans la catégorie des projets les plus l’exercice en cours aux budgets des trois exercices prioritaires. Deuxièmement, il importe de planifier et suivants. Le budget, ainsi que de nombreuses autres de budgétiser les ressources financières qui leur seront informations financières, est affiché sur le site web de nécessaires. Même s’il n’est pas possible d’inclure les la ville. projets dans le processus de budgétisation normal, il importe de les  inscrire dans une note au budget pour Qu’est-ce qu’un plan d’investissement ? s’assurer que des provisions seront constituées pour Un plan d’investissement est un programme financer les coûts de fonctionnement qu’ils généreront de  projets d’investissement pluriannuel (généra- une fois qu’ils seront achevés. Si des provisions ne lement d’une durée de trois à six ans) comportant sont pas constituées dans les budgets des futurs des priorités par année, et indiquant les dates de exercices, le risque que les effectifs, les matériels et les départ et d’achèvement prévues, des estimations fournitures nécessaires pour exploiter les actifs (par des coûts annuels et les méthodes de financement exemple un établissement scolaire, un centre de santé proposées. Un tel plan est généralement approuvé ou des routes) ne seront pas disponibles une fois la par une entité élue, telle que le conseil municipal, construction achevée, ne cessera de s’accroître. et une fois approuvé, il peut permettre d’obtenir Exemple : certains projets de bailleurs de fonds des financements auprès de bailleurs de fonds ou de sont gérés de l’extérieur par un bureau de projet banques. Le plan d’investissement approuvé permet recruté par le bailleur. La collectivité locale peut donc de faire le lien entre les plans ayant un horizon ne pas être tenue dûment informée des détails relatifs moyen et le processus budgétaire annuel. Ce plan aux coûts, au calendrier d’exécution et, fait plus est réexaminé et révisé à chaque exercice, et il est important, au calendrier et aux montants des coûts de prolongé d’un exercice. Lorsque le processus est fonctionnement. Dans ce cas, il n’est pas possible de totalement opérationnel, le plan d’investissement prévoir à l’avance des provisions budgétaires pour les devient un plan glissant lié au processus de budgéti- budgétiser directement à l’avance et de comptabiliser sation annuel. Chaque année, l’exercice antérieur est les coûts effectifs en temps voulu. Il peut néanmoins éliminé de la période couverte par le plan, un nouvel être possible de porter dans un poste pour mémoire exercice est ajouté et les dépenses du budget d’inves- du budget le montant convenu de l’appui total. Dans le tissement de l’exercice en cours sont intégrées dans cas d’un don en nature, comme la construction d’une le budget annuel approuvé. école, la collectivité locale devra exploiter l’installation La programmation des investissements des collec- en recrutant les enseignants, en payant les factures tivités locales concerne souvent des investissements d’électricité d’eau et en finançant les réparations. Elle (actifs) des collectivités elles-mêmes et de leurs doit établir le budget de ces fonctions d’exploitation et entités, y compris les entreprises constituées et Gestion des dépenses locales 229 Tableau 5.5 Budget pluriannuel de la ville de Johannesburg Résultats Budget Estimations Estimations 2010-11 2011-12 Variation 2012-13 2013-14 (R millions) (R millions) (%) (R millions) (R millions) Recettes 26 430 29 371 11,1 32 843 36 875 Dépenses 25 960 28 266 8,9 31 348 34 217 Excédent (déficit) avant impôt 469 1 104 135,4 1 495 2 657 Impôt versé 59 295 286 303 Excédent pour l’exercice après impôt 410 809 97,3 1 208 2 354 Plus-values et contributions 1 976 2 701 36,7 3 315 3 427 Excédent, plus-values et contributions 2 386 3 510 47,1 4 524 5 782 Source : http://www.joburg.org.za. contrôlées par les administrations aux fins de Capacités financières des collectivités la fourniture de services municipaux (comme les locales services d’utilité publique). Le plan peut également Il est essentiel de savoir quelle est la capacité de finan- comprendre des investissements du secteur privé cement d’investissements d’une collectivité locale pour effectués dans le cadre de partenariat public-privé pouvoir planifier ces derniers. Cette capacité couvre (PPP). Le manuel intitulé The Guidebook on Capital la faisabilité de contracter des dettes et l’attitude en Investment Planning for Local Governments (Banque matière d’emprunt (le chapitre 7 examine les sources mondiale 2011) présente de plus amples détails de financements extérieurs). Il importe à  cet égard en la matière (les chapitres 4 et 7 de cet ouvrage de connaître les engagements récurrents de cette examinent également des aspects particuliers du plan administration et les flux de recettes annuelles dont d’investissement). elle disposera pour financer un fonctionnement et un Dans de nombreux pays en développement, les entretien efficace ou pour rembourser sa dette. projets financés par l’administration centrale ou par À moins que la collectivité locale n’ait la capacité les administrations régionales constituent souvent de financer et d’exécuter un programme d’investis- la majorité des investissements publics locaux. sement, la liste des projets dont l’ordre de priorité L’imposition de projets planifiés à l’échelon central a  été établi dans le cadre du processus d’élaboration réduit les incitations qu’ont les responsables de l’action du plan d’investissement n’est rien de plus qu’une publique locale à poursuivre le long processus de plani- «  liste de vœux » énumérant les besoins et les préfé- fication des investissements. Ces projets compliquent rences à l’échelon local. Sachant que la plupart des la tâche des collectivités locales à divers égards : collectivités locales ne peuvent financer que quelques projets prioritaires au cours d’un exercice donné et • Ces projets sont souvent sélectionnés en l’absence seulement un faible pourcentage du montant total de de consultations ou d’une coordination adéquate leurs besoins d’équipement, il est essentiel d’évaluer avec les collectivités locales ou leurs parties leur capacité financière de manière réaliste. prenantes et peuvent, par conséquent, ne pas Il est difficile de contester qu’une mauvaise plani- répondre aux priorités locales. fication produit de mauvais résultats. Dans le cas • Il peut exister des conflits entre les calendriers de des projets d’investissement, une planification et une ces projets et ceux des projets d’investissement gestion des dépenses déficiente débouchent sur le des collectivités locales elles-mêmes. lancement d’un nombre trop élevé de projets (inves- tissements de trop vaste portée) qui ne peuvent pas • Une fois achevés, ces projets ont souvent un impact être achevés dans les délais prévus, pour autant qu’ils très important sur les budgets locaux parce que puissent l’être, faute de ressources financières (pool de la collectivité locale est censée financer les coûts financement trop réduit). La mauvaise planification de fonctionnement et d’entretien, qui constituent des projets d’investissement se manifeste également souvent d’important engagements budgétaires. par des retards de construction et une piètre qualité 230 Finances municipales des ouvrages dus à l’insuffisance des fonds. Des inves- • Les décisions d’investissement sont prises tissements de vaste portée mais appuyés par des abstraction faite des coûts et de la gestion du cycle ressources insuffisantes débouchent sur des ouvrages de vie de l’investissement. mal construits et empêchent de surcroît les citoyens de bénéficier des services de meilleure qualité dont ils • Les investissements exigent que les collectivités auraient pu profiter si l’administration publique avait locales acceptent un niveau d’endettement irréa- mené à terme des projets d’investissement essentiels et liste et non viable. hautement prioritaires. • Les collectivités locales planifient ou établissent des Lorsque les municipalités ont des systèmes partenariats public-privé sans que ces derniers ne d’infrastructure qui assurent des services contre soient vraiment justifiés et sans avoir la capacité de rémunération (comme la fourniture d’eau, les les gérer efficacement. services d’assainissement, etc.), une partie des redevances des usagers devrait être systématiquement • L’établissement des priorités en matière d’investis- affectée aux investissements dans les équipements, sement est biaisé par la disponibilité, ou l’absence, notamment pour financer les coûts d’entretien et de de financements pour des activités particulières. réparation, les travaux de remise en état et la recapi- Par exemple, les collectivités locales peuvent avoir talisation. La détermination des niveaux des tarifs accès à des subventions ou à des financements ou des redevances des usagers revêt une impor- pour certains types d’investissements (routes ou tance cruciale (l’encadré  5.6 énumère différentes centres de santé, par exemple) quelles que soient étapes du processus). Une bonne pratique consiste les priorités recensées au niveau local. Les fonds à baser l’établissement de ces tarifs sur le principe du peuvent être accordés par l’administration centrale recouvrement total des coûts, ce qui est rare dans les pour soutenir les programmes de ministères dépen- pays en développement. Cela signifie, en principe, que siers ou par des organismes bailleurs de fonds qui ces tarifs devraient couvrir les coûts d’entretien et de sont déterminés à appuyer des types d’investisse- réparation, les coûts d’exploitation, le service de la ments particuliers. dette (c’est-à-dire le paiement des intérêts au titre des prêts) et l’amortissement. • Le programme d’investissement peut comporter Parmi les problèmes couramment rencontrés dans trop de projets (il est de trop vaste portée) et ne le cadre du processus d’établissement du plan d’inves- bénéficier que de financements insuffisants (pool tissement figurent les suivants : de financement trop réduit). Il peut trop privi- légier les routes au détriment d’autres objectifs • Les plans d’investissement ne reposent pas sur parce que les routes sont un objectif populaire des hypothèses réalistes concernant les ressources sur le plan politique et parce que la planification et les financements, ce qui se traduit par l’établis- et le financement de ces dernières sont plus sement d’une liste de vœux. faciles à contrôler. Encadré 5.6 Principales étapes de la fixation de nouveaux tarifs 1. Calcul du coût actuel du service. 7. Examen des résultats avec les parties 2. Formulation de différents scénarios. prenantes. 3. Calcul du coût de chaque scénario. 8. Sélection du scénario privilégié. 4. Calcul des tarifs par scénario. 9. Obtention de l’adhésion du public. 5. Comparaison des tarifs à la volonté de payer. 10. Présentation à l’organe chargé de la fixation 6. Nouveau calcul des tarifs. des tarifs et obtention d’une modification du tarif. Source : USAID 2006, 46. Gestion des dépenses locales 231 Le processus de planification et de budgétisation • les difficultés que pose la planification dans un d’investissements est un processus dynamique et cadre ne couvrant qu’un seul exercice, aggravées itératif qui comporte généralement quatre étapes : par le manque de prévisibilité des ressources budgétaires ; 1. Planification financière • un cadre de responsabilisation compromis par 2. Recensement et établissement de l’ordre de priorité l’absence d’objectifs clairs et de résultats attendus ; des projets 3. Gestion du programme et des projets • la fragmentation du budget, et le manque de cohérence entre ses différentes parties. 4. Suivi et évaluation. Il ne faut pas oublier, lorsque l’on s’efforce Gestion des dépenses — d’améliorer les procédures de budgétisation et de contrôle des dépenses, que les collectivités locales contrôles budgétaires ont pour mission de fournir des services. Lorsque Nous avons jusqu’à présent défini le concept de les processus budgétaires se heurtent à des défis, gestion des dépenses et examiné les étapes du cycle tels que ceux indiqués précédemment, il est difficile de leur gestion. Les deux sections précédentes traitent aux autorités locales d’établir un ordre de priorité de l’examen et de la formulation des politiques stratégique des dépenses parce qu’elles peuvent ne publiques et des plans concernant les dépenses de pas être en mesure de savoir ce que ces dépenses fonctionnement et d’investissement. Le stade suivant permettent effectivement d’accomplir. du processus de gestion des dépenses est celui des Un moyen très efficace de contrôler les dépenses procédures mises en place pour contrôler les dépenses consiste à s’assurer que le budget et d’autres effectuées dans le but d’assurer une prestation de documents essentiels sont mis à la disposition de tous. services efficace par rapport aux coûts. Il a été clairement établi qu’une telle transparence peut Comme indiqué précédemment, un système accroître l’efficacité des administrations publiques et de gestion des dépenses efficaces doit avoir trois qu’elle réduit la probabilité d’une utilisation abusive composantes : des deniers de l’État. Grâce à un recours accru à  l’Internet, les collectivités locales peuvent fournir • Un plan des dépenses futures, assortis d’objectifs à leurs parties prenantes et aux investisseurs éventuels d’étape clairs et mesurables pour assurer le suivi un accès facile aux informations pertinentes sur des résultats par rapport au budget. leurs  finances, les services qu’elles fournissent, • Un mécanisme de contrôle des dépenses permettant et bien d’autres informations. Deux exemples de d’assurer que les dépenses effectives cadrent avec collectivités locales utilisant efficacement l’Internet le budget et le plan. pour accroître la transparence de leurs opérations et donner accès à leurs activités sont celles de la ville de • Un système de suivi et d’évaluation des dépenses Johannesburg (Afrique du Sud) (http://www.joburg. pour veiller à ce que ces dernières soient conformes org.za), et du comté de Fairfax (Virginie, États-Unis) aux plans convenus. (http://www.fairfaxcounty.gov). Les collectivités locales des pays en développement sont confrontées à de nombreux obstacles qui existent Les contrôles budgétaires sont essentiels de longue date et qui, pour certains, sont inhérents au Une fois le budget approuvé, il est normal d’émettre processus budgétaire : une autorisation d’ouverture de crédits (ou un document similaire) en faveur des personnes habilitées • le manque de concordance entre le budget et les à  encourir des dépenses, qui précise les articles des politiques publiques ; dépenses placées sous leur contrôle et les montants • le manque de clarté des objectifs lors de la prépa- approuvés au titre de chacun de ces articles. Pour ration du budget ; assurer un contrôle efficace, il importe d’établir clairement qui est chargé d’autoriser chaque poste • l’importance accordée à l’obtention de ressources de dépenses (responsables) et qui est chargé de plutôt qu’à l’obtention de résultats ; recouvrer les fonds au titre de chaque poste des 232 Finances municipales recettes, une seule personne devant être chargée de ce global. Des transferts entre postes budgétaires d’une recouvrement (voir également le chapitre 3). même direction (virements, ou transferts d’articles d’un La délégation des dépenses varie en fonction des compte financier à un autre) peuvent normalement systèmes d’administration locale en vigueur. Aucun être autorisés par la direction concernée. système n’est nécessairement supérieur ou inférieur Pour contrôler les dépenses, il importe de gérer à un autre, car le système qui convient dépend de la de manière dynamique chaque poste et d’obtenir taille des organismes locaux ainsi que des compétences des informations à jour sur une base régulière. Cela et des capacités de leur personnel. En règle générale, signifie que les opérations doivent être enregistrées il vaut mieux déléguer le pouvoir de contracter rapidement dans le système de comptabilité de des dépenses aux directions chargées d’assurer le l’organisme (le chapitre 3 examine le système de fonctionnement des services auxquels des budgets comptabilité ainsi que l’importance de bons systèmes de tenue des comptes). L’évolution de chaque poste ont été attribués. La centralisation des contrôles peut doit être systématiquement suivie, et tout écart par donner à ces directions le sentiment d’être privées de rapport aux montants inscrits au budget doit être noté tout pouvoir et de ne pas être responsabilisées. Quel et expliqué. Des mesures, qui dépendent des raisons de que soit le service auquel l’autorisation d’encourir des l’écart, doivent être prises pour remédier au problème dépenses a été donnée, il est essentiel qu’un système ou, si les conditions ont changé par rapport à celles de suivi et de supervision ait été mis en place. Les qui existaient lors de la préparation du budget, pour domaines dans lesquels il est crucial d’assurer ce suivi ajuster le budget général et les budgets des directions. et cette supervision sont, notamment, le recrutement du personnel et les traitements qui leur sont versés Il est essentiel de contrôler les paiements (bien que ces activités soient souvent compromises Les systèmes de paiement devraient être assujettis au niveau du conseil et du maire) et la passation à  des procédures de contrôle interne, qui exigent de marchés avec des entreprises privées au titre de notamment l’apport de plusieurs signatures aux services qui auraient dû être assurés en interne. autorisations de paiement ainsi que des contrôles, la On observe de manière générale un contrôle insuf- préparation de tous les chèques à partir du système de fisant des dépenses administratives au niveau des comptabilité, etc. Il importe toutefois de prendre garde collectivités locales, en particulier dans les pays en à ne pas imposer un nombre de contrôles croisés tel développement. Il s’agit là d’une défaillance cruciale que les paiements subissent des retards indus. Dans parce que les dépenses administratives, en particulier certaines administrations, les procédures d’autorisation au titre des traitements, des salaires et des prestations comportent jusqu’à 25 étapes qui doivent être conclues sociales, constituent l’un des postes dont le montant avant que le paiement ne puisse être effectué. Si des est le plus élevé. De surcroît, le recrutement indis- procédures aussi complexes et longues ont pour objet criminé d’effectifs, notamment de proches parents de renforcer les contrôles internes, elles ont en fait des membres de la haute direction et le versement souvent l’effet inverse. de rémunérations généreuses, témoigne d’un piètre Les systèmes de paiement doivent être liés au contrôle des dépenses. Cela déplaît aux citoyens qui budget de façon à ce qu’aucun paiement ne soit effectué sont peu enclins à payer des impôts qui semblent si aucun engagement antérieur n’a été approuvé et s’il essentiellement servir aux intérêts personnels des n’est pas associé à un poste budgétaire particulier. Il membres de la collectivité locale. Pour éviter ce type importe que tous les paiements soient assujettis à un de pratique, il est nécessaire que des stratégies précises examen avant d’être effectués pour éviter toute erreur aient été formulées et qu’elles soient appuyées par de et s’assurer que toutes les approbations nécessaires solides procédures de contrôle des dépenses. et que toutes les pièces justificatives requises ont été Il est inévitable de procéder à des ajustements reçues. Les paiements au titre de fournitures doivent budgétaires en cours d’exercice pour diverses raisons. être comparés aux prix et aux conditions établies Un accroissement en valeur absolue du budget dans les contrats, et il importe de s’assurer de la d’une direction (demande de crédits additionnels) présence physique des effectifs avant de verser les nécessiterait normalement l’approbation du directeur traitements et salaires. On connait des exemples de financier de l’organisme et, fréquemment, du conseil, municipalités qui comptaient des personnes décédées car un tel accroissement aurait un impact sur le budget dans leurs états de paie. La photo du graphique 5.5 Gestion des dépenses locales 233 est un exemple de livre de comptes manuel dans générosité à « protéger les consommateurs » en lequel les personnes illettrées bénéficiant d’un appui luttant contre les hausses de tarifs, tout en promettant monétaire au Pakistan apposent leurs empreintes d’accroître la portée des services municipaux de base. digitales. Ces promesses, au titre desquelles aucune provision financière n’a été constituée, sont souvent sources de graves difficultés pour les directions financières Gestion des tarifs parce que, manifestement, c’est le budget — et en fin de et des subventions compte les citoyens eux-mêmes — qui devront financer les subventions. L’octroi de subventions non maîtrisées Les responsables et les services de gestion des dépenses suscite de surcroît des questions d’équité parce qu’elles contribuent de manière cruciale à administrer les bénéficient à tous les consommateurs, y compris ceux barèmes des tarifs ou des redevances, auxquels une qui pourraient se permettre d’acquitter le coût intégral attention particulière doit être prêtée pour maîtriser du service. Elles sont même parfois régressives et et/ou réduire l’octroi de subventions officielles ou confèrent des avantages supérieurs aux riches parce cachées. Cette tâche présente de l’importance aussi qu’ils consomment davantage des services subven- bien pour la planification que pour l’exécution du tionnés (comme les services d’eau, de gaz et d’élec- budget. Cette section récapitule les domaines essen- tricité). Enfin, les subventions créent des difficultés tiels qu’il importe de gérer, les principes de base et particulières lorsque la collectivité locale les accorde les pratiques courantes. Le guide intitulé Managing à des prestataires privés dans le cadre de contrats de Municipal Services récapitule les principes et pratiques services. Les subventions peuvent constituer une part de base (USAID 2006). Comme ce guide l’explique relativement importante du budget. L’encadré 5.7 clairement, l’analyse des coûts est la première étape, et décrit le cas d’une ville croate qui consacre plus de 12 % l’une des plus importantes, de la fixation des tarifs ou de son budget annuel aux subventions d’exploitation de l’approbation de toute modification de ces derniers des sociétés de services d’utilité publique locales. (voir également l’encadré 5.6). Ces questions revêtent une importance particu- Contrôle des dépenses dans le cadre lière dans les pays en développement, dans lesquels de la fixation des tarifs la plupart des tarifs des services sont inférieurs aux Il pourrait sembler que la fixation des tarifs soit niveaux requis pour assurer le recouvrement des la responsabilité des gestionnaires des recettes. Il coûts et, par conséquent, entraînent des dépenses importe en fait que les gestionnaires des recettes et des budgétaires. Autre fait important, les personna- dépenses collaborent en ce domaine. Le contrôle des lités politiques, en particulier avant les élections, dépenses pose de réels défis parce que les tarifs sont, s’emploient avec beaucoup d’enthousiasme et de en règle générale, relativement rigides et sont souvent déterminés par les pratiques antérieures, en fonction Graphique 5.5 Livre de caisse établi de ce que les consommateurs veulent et peuvent manuellement payer ou par des accords. Il n’est ni recommandé, ni politiquement réalisable, d’adopter un système de tarif basé sur le principe du prix de revient majoré sans avoir une bonne compréhension de la structure des coûts. On pourrait croire qu’il existe une grande différence entre fixer les tarifs de services directement fournis par des entités contrôlées par les collectivités locales et subventionner les services en question, d’une part, et travailler avec des prestataires privés d’autre part. Dans l’optique du contrôle des dépenses, toutefois, la seule différence est que, lorsque les services sont fournis par le secteur privé, il est nécessaire de présenter de manière plus explicite les tarifs, les coûts et les subventions. Une direction municipale peut obtenir un appui financier en modifiant tout simplement sa Source : Photo Mihaly Kopanyi. dotation budgétaire ou peut masquer une subvention 234 Finances municipales Encadré 5.7 Appui aux sociétés de services d’utilité publique dans une ville croate Euro % Transports publics 4 640,0 4,1 Gestion des déchets 2 077,8 1,8 Entretien des routes et des espaces publics 1 087,4 1,6 Production et distribution d’énergie pour le chauffage 501,2 0,4 Approvisionnement en eau et traitement des 2 904,0 2,6 eaux usées Divers 2 506,8 1,6 Total 13 717,2 12,1 de diverses manières. Toutefois, lorsque la municipalité le service de la dette. La direction financière doit travaille avec une société privée, le partenaire privé toutefois évaluer avec soin les actifs qu’il convient veut s’assurer que toutes les conditions figurent dans le d’inclure dans la base de capital. Faut-il inclure contrat, notamment le tarif convenu, les règles régissant les actifs obsolètes ? Vaut-il mieux comparer les la modification des tarifs, les subventions accordées services d’utilité publique à ceux d’une entité bien par la municipalité, etc. En d’autres termes, la plupart organisée (société de référence) ou à la moyenne des questions soulevées par la fixation des tarifs et nationale ? La société d’utilité publique pourrait les subventions sont les mêmes, quelle que soit la détenir des capitaux excédentaires sous la forme de structure de contrôle de l’entité chargée de la prestation terrains vacants, d’actifs inutilisés ou abandonnés, de services puisque, en fin de compte, ce seront les ou d’un centre de loisirs de luxe à la montagne. Tous clients et la municipalité qui en assumeront les coûts. ces actifs sont-ils inclus dans la base considérée La fixation des tarifs dans le cadre de partenariats pour fixer les tarifs ou est-ce le cas seulement public-privé est examinée dans les directives du des actifs directement utilisés pour assurer le Fonds de conseil en infrastructure publique-privé service considéré ? Le coût de certaines dépenses (PPIAF) (Shugart et Alexander 2009). Le système de d’investissement doit être recouvré séparément réglementation de la fixation des tarifs dans le cadre et ne pas être inclus dans le tarif global ; c’est le des dispositions de PPP a donné d’excellents résultats cas par exemple des branchements sur les réseaux dans le secteur de l’eau au Chili (Chavez 2002). d’approvisionnement en eau et d’assainissement. La direction des finances joue un rôle crucial dans Ces branchements profitant directement à une l’analyse, la négociation et l’approbation des tarifs  ; installation ou à un consommateur particulier, elle doit examiner attentivement les propositions leur coût doit être directement recouvré auprès du de tarifs ainsi que les dépenses sous-jacentes, les bénéficiaire sou forme d’une redevance et ne pas gains d’efficacité et les subventions. Sous une forme être inclus dans le taux global du tarif qui s’applique très simplifiée, un tarif mesuré en coûts unitaires se à tous les consommateurs à l’échelle du réseau. présente comme suit : Dans le cas des dépenses d’exploitation, également, l’existence d’une main-d’œuvre pléthorique, des Tarif = dépenses d’investissement + opérations inefficaces (par exemple des pertes d’eau dépenses de fonctionnement + recettes autorisées considérables), un service de commercialisation bien Il est difficile de déterminer ce que recouvrent trop important, des dépenses de formation ou des les dépenses d’investissement. En règle générale, dons à des organisations sportives ou à des organismes ces dépenses couvrent le coût de l’amortissement bénévoles, ne devraient pas entrer dans le calcul de des actifs utilisés pour assurer les services ainsi que dépenses d’exploitation équitables de l’entité qui Gestion des dépenses locales 235 assure le service. L’exploitation des grandes sociétés Comme le montre le tableau 5.6, de nombreuses d’utilité publique peut être d’une telle complexité compagnies des eaux en Inde, dont deux des trois qu’il est nécessaire, pour répondre à ces questions, de compagnies opérant à New Delhi, sont fortement procéder à une analyse approfondie de leurs dépenses subventionnées. Ces compagnies financent une d’investissement et de leurs dépenses d’exploitation partie de leurs dépenses d’exploitation et d’entretien qui pourrait justifier le recrutement d’un spécialiste elle-même mais, au lieu de recouvrer des tarifs auprès extérieur pour assurer la prise de décisions fondées de leurs clients, elles reçoivent des subventions des sur le niveau des tarifs. collectivités locales — ce qui a pour effet de délier Les principes de base de la fixation des tarifs sont le coût de la prestation des services des recettes bien connus et appliqués dans les pays développés obtenues à leur titre. mais ils sont souvent passés outre, compromis ou Les principaux défis auxquels sont confrontés les non connus dans les pays en développement. Des pays en développement sont notamment les suivants tarifs satisfaisants doivent répondre à trois critères, (voir également l’encadré 5.8) : à savoir : • les investissements initiaux ou les extensions de • assurer le recouvrement des coûts et la faisabilité réseaux sont souvent financés par des subventions financière des prestataires et constituer un bon de l’administration centrale et ne sont pas pris en signal des prix pour ces derniers ; compte dans les tarifs ; les niveaux historiques des tarifs ne permettent généralement pas de recouvrer • être d’un niveau abordable et constituer un bon les coûts d’exploitation et de financer un entretien signal des prix pour les clients ; et correct. Les services sont par conséquent souvent • éviter de fournir des subventions croisées et, de intermittents, de piètre qualité et d’une couverture préférence ne fournir aucune subvention. limitée. Les prestataires n’ont aucun intérêt à  réaliser des économies au niveau des coûts ni Les pratiques en vigueur dans les pays en transition à améliorer leurs services. La situation est souvent et en développement ne répondent généralement pas insatisfaisante aussi bien pour les prestataires que à  ces critères. Cela tient en partie au fait que les élus pour les utilisateurs. font pression sur les municipalités pour assurer des services à leurs électeurs à des tarifs inférieurs aux • Les signaux donnés par les prix sont biaisés coûts. Par suite de ces pressions politiques, les munici- par la faiblesse des tarifs acquittés par tous les palités ont des revenus insuffisants pour pouvoir consommateurs, ce qui peut créer des incitations exploiter et entretenir leurs systèmes correctement  : perverses à utiliser les ressources dans une mesure les services sont de qualité inférieure et les actifs se excessive, à ne pas prendre les pertes en compte dégradent prématurément. Les secteurs de l’eau en et à forcer certains consommateurs à accepter des Inde (TERI 2010) et au Chili (Chavez 2002) ainsi que prix excessifs pour faire face à la situation. Par celui du chauffage municipal en Russie (Adrianov et exemple, les populations défavorisées peuvent al. 2003) sont des exemples intéressants à cet égard. acheter de l’eau auprès de camions citernes à Tableau 5.6 Gestion et financement de l’approvisionnement en eau à New Delhi Fonctions d’approvisionnement en eau des sociétés de service Travaux Exploitation Zone géographique d’équipement et entretien Fonctions de recettes Municipal Corporation Delhi (MDC) Oui Oui Oui New Delhi Municipal Corporation Oui Approvisionnement Paiements globaux de NDMC (NDMC) en gros seulement Delhi Cantonment Board Oui Approvisionnement Paiements globaux en gros seulement de Cantonment Source : TERI 2010, 38. 236 Finances municipales Encadré 5.8 Observations concernant la fixation de tarifs en Russie • Les entreprises de services d’utilité publique que les besoins d’investissement soient pris ne comprennent pas la structure des tarifs. en compte. • La réglementation des tarifs ne prend en • Les municipalités n’ont pas de réglementation compte que l’inflation ou un accroissement du officielle des tarifs. coût de l’électricité et fait abstraction de tous • Les tarifs sont des instruments qui permettent les autres facteurs. aux responsables d’atteindre leurs objectifs • Le tarif est, par définition, basé sur le coût politiques. d’exploitation majoré d’un bénéfice sans • L’approbation des tarifs n’a aucun lien avec le processus budgétaire. Source : Adrianov et al. 2003. un  coût 10 fois supérieur à celui que coûterait de déchets solides dans la ville de Conakry (Guinée). l’eau courante. Cette dernière a conçu un système d’adresses postales dans le cadre d’un projet urbain financé par la Banque • Les subventions croisées sont fréquentes. Les mondiale pour pouvoir remédier aux défaillances du consommateurs commerciaux et industriels système d’enlèvement des déchets solides. acquittent souvent des tarifs excessifs (« parce La faiblesse des tarifs et l’absence de contrôle qu’ils ont les moyens de payer »). Les personnes des coûts peuvent se traduire par la fourniture de qui paient les redevances et commissions font subventions généralisées de différents types aux également bénéficier d’une subvention croisée ceux entreprises municipales, notamment des subventions qui ne payent pas. fonctionnelles annuelles, des subventions discré- Les systèmes de facturation et de recouvrement tionnaires en fin d’exercice (souvent justifiées par la sont souvent moribonds, en partie faute de données nécessité de verser les salaires et traitements), ou le fiables sur les biens fonciers. L’établissement paiement des factures impayées au titre des services d’un cadastre foncier et immobilier informatique d’utilité collective. Par exemple, la Compagnie des est  une bonne solution, mais elle prend du temps eaux de Lahore n’a réglé qu’environ la moitié de ses et est onéreuse. Les villes des pays en dévelop- factures d’électricité au cours des dernières années ; pement qui ne peuvent obtenir les ressources le solde a été réglé par la direction financière lorsque nécessaires à la réalisation d’un projet de cadastre la compagnie d’électricité s’est plainte. Les subven- pourraient bénéficier de la poursuite d’autres tions générales de bilan sont l’un des pires moyens activités, notamment l’établissement d’adresses de soutenir les services parce qu’ils découragent les postales. Elles pourraient ainsi constituer une base de entreprises d’améliorer ces dernières et de réduire données budgétaire en attribuant un code à chaque le coût. Ces subventions sont en outre souvent propriété aux fins du recouvrement des impôts et des accordées de manière ponctuelle, sur la base des redevances. Le code ne constitue pas une référence relations politiques plutôt que des besoins établis ; foncière pleinement légale, mais peut être utilisé aux elles ont le même effet que des droits acquis lorsque fins du recouvrement des recettes (comme expliqué ni la compagnie ni ses clients ne les considèrent plus en détail au chapitre 4). comme des subventions. Une fois que le prestataire dispose d’une série d’adresses de logements et d’entreprises, il lui est Gestion des subventions beaucoup plus facile de préparer des factures pour les Pour assurer des services durables, il importe services fournis. L’encadré 5.9 décrit l’application d’un de recouvrer les coûts de manière stable ce système d’adresses postales pour le recouvrement qui,  fréquemment, porte les tarifs à des niveaux Gestion des dépenses locales 237 Encadré 5.9 Établissement d’un système d’adressage à l’appui de la gestion des déchets ménagers à Conakry (Guinée) Vers la fin des années 90, les autorités munici- mondiale, venait juste d’achever le premier projet pales étaient, au départ, totalement responsables d’établissement d’adressage et a publié un plan de la gestion des déchets ménagers à Conakry. de la ville qui, à l’époque, était l’un des rares Les conditions non hygiéniques qui y régnaient documents de ce type à jour. Le plan de la ville, la ont motivé les efforts menés pour préciser et base de données et l’index des rues établis dans attribuer les fonctions d’enlèvement, de transfert le cadre du programme d’adressage ont servi de et de traitement des déchets solides. La respon- guide à la démarcation des zones d’enlèvement sabilité de la collecte des déchets a été confiée des déchets des différentes PME. L ’installation de à de petites et moyennes entreprises (PME), qui plaques portant le nom des rues a simplifié ce ont été autorisées à facturer directement leurs processus et a facilité l’établissement des limites clients. Ce système a nécessité l’établissement d’une démarcation précise des zones couvertes des zones et des routes ainsi que l’établissement par chaque entité, ainsi que l’installation de des centres de transfert. Le système d’adressage centres de transfert des déchets. a donc contribué de manière très positive au La fonction de transfert des déchets jusqu’à la lancement d’une opération dont le succès tient décharge existante est revenue au Service public indéniablement aux efforts concertés de plusieurs de transfert des déchets (SPTD). Le deuxième autorités, opérateurs et bailleurs de fonds déter- Projet urbain (UDP 2), financé par la Banque minés à transformer l’image de la ville. Source : Banque mondiale 2005, 26. inabordables pour certains segments de la société. Si, leurs répercussions. Les responsables de la gestion des en principe, il importe d’éviter d’accorder des subven- dépenses doivent être au courant de ces options et de tions ou, du moins, de les réduire le plus possible, leurs répercussions particulières pour pouvoir aider une prestation de services équitable exige souvent la le conseil à prendre des décisions fondées. Le tableau fourniture de subventions sous une forme quelconque, montre également que des subventions bien ciblées en particulier dans les pays en développement. Un tarif peuvent permettre de réaliser d’importantes économies, simplement conçu pour recouvrer les coûts aurait pour tout en assurant une prestation plus équitable des effet d’exclure entièrement ou en partie les citoyens services aux populations défavorisées. Dans la ville défavorisés. Il est cependant tout aussi important de de Nyiregyhaza (Hongrie), les prestataires privés et limiter le recours aux subventions et d’éviter un emploi la municipalité ont établi conjointement un fonds de inutile de ressources publiques. La section qui suit soutien (RÉS, ou fondation pour combler les écarts) examine les options permettant de fournir des services qui a pour objet de subventionner les plus défavorisés aux populations défavorisées, différents types de des populations défavorisées, en couvrant les deux tiers subventions et, pour finir, l’allocation et le ciblage des subventions. des factures des ménages éligibles sous réserve que ces derniers règlent le dernier tiers (Tausz 2004). Ciblage des populations défavorisées Il existe différents moyens et instruments permettant Formes et répercussions des subventions de financer l’accès des populations défavorisées à une Dans l’optique de la gestion des dépenses, il est proportion équitable des services municipaux d’utilité important de distinguer les différentes formes de collective, qu’il s’agisse des services d’eau, d’électricité, subventions — à savoir les subventions d’équipement et de transports publics, de logements sociaux, de les subventions d’exploitation. Il est important que les chauffage municipal, d’éducation ou de santé. Le gestionnaires comprennent les différences qui existent tableau 5.7 récapitule ces moyens et instruments et entre ces deux catégories, quelles sont les subventions 238 Finances municipales Tableau 5.7 Options offertes aux clients défavorisés Options de ciblage Description Exemple d’application Ciblage au niveau Offre de services de moindre qualité • Robinet public plutôt que raccordement du logement du service ou d’envergure réduite (applicable au réseau. dans les zones bien délimitées ; il est • Conteneurs collectifs pour la collecte des déchets recommandé de laisser les groupes plutôt que ramassage des poubelles à domicile. de population sélectionner • Construction d’unités de logement de taille plus eux-mêmes, si possible ce niveau réduite dotées d’équipements plus limités. de service. Ces services peuvent encore nécessiter l’octroi d’une subvention, mais celle-ci sera bien moindre que dans le cas de services complets. Subvention basée Le revenu du ménage, ou un • Le groupe cible acquitte une partie du tarif, et la sur les revenus indicateur de remplacement comme municipalité verse le solde au prestataire sur la base le salaire ou la consommation du montant des redevances effectivement perçues. d’électricité, détermine la subvention. • Tarifs établis en fonction des niveaux de consommation : tarifs faibles pour un niveau de base, puis tarifs plus élevés au-dessus du niveau de base. • La consommation d’électricité sert de base aux « prélèvements communaux » pour l’enlèvement des déchets solides ou un panier de services de base. • Les personnes âgées payent un tarif réduit de 50 % dans les transports publics. Autres indicateurs Valeur de la propriété en tant • La valeur foncière sert de base à une « taxe communale » de pauvreté qu’indicateur de pauvreté — liste qui couvre un panier de services de base. officielle des ménages défavorisés • Les ménages inscrits sur la liste des ménages (délicat sur le plan politique et social). défavorisés ne règlent qu’un tiers de leurs factures. Ciblage Les ménages habitant dans une zone • Les habitants des quartiers précaires et d’autres zones géographique géographique particulière acquittent classées défavorisées peuvent acquitter des tarifs plus des tarifs, des commissions et des faibles pour certains services. redevances plus faibles. Sources : établi par les auteurs à partir de DANCED 2002 ; Chavez 2002 ; et Kopanyi, El Daher et Wetzel 2004. qui sont accordées et qui en sont les principaux Les subventions d’équipement sont couramment bénéficiaires. employées dans le monde entier, mais elles le sont Les subventions d’exploitation financent en partie de manière plus générale dans les pays en dévelop- les coûts d’exploitation et d’entretien régulier de pement. L’administration centrale ou les collectivités différents services. Elles revêtent différentes formes, locales peuvent accorder un don pour couvrir une et elles peuvent être explicites ou implicites, et être partie ou l’intégralité des investissements de l’entité assurant la prestation des services. L’administration axées sur l’offre ou sur la demande. Il est important centrale ou les collectivités locales, ou encore les d’insister sur le fait que l’administration centrale et/ou bailleurs de fonds internationaux, peuvent fournir des les collectivités locales financeront en fin de compte actifs à  titre de dons en nature. Ces pratiques ont un les subventions, et ce que l’entité chargée d’assurer certain nombre de conséquences majeures : a) le coût le service soit publique ou privée. Le tableau  5.8 du capital donné n’est souvent pas comptabilisé à sa récapitule les différentes formes de subventions juste valeur dans le bilan de l’entité ; b) les subventions d’exploitation et les moyens de les fournir, et il d’équipement biaisent la fixation des tarifs parce que fournit certains éclaircissements sur l’impact qu’elles le coût du capital (c’est-à-dire l’amortissement) n’est peuvent avoir. pas pris en compte dans la structure du tarif ; c) les Gestion des dépenses locales 239 Tableau 5.8 Types et caractéristiques des subventions d’exploitation Type de Caractéristiques subvention des subventions Effets Subventions axées sur l’offre Explicite Subventions axées sur Niveau de revenu garanti versé sous réserve de l’obtention des les résultats accordés résultats minimums convenus (par exemple volume de services). au prestataire. La subvention doit être La municipalité paye ou subventionne une partie du tarif ou de répercutée par le prestataire la redevance. sur les groupes ciblés. Implicite Versement d’une subvention Droit acquis ; ne fournit aucune incitation à apporter fonctionnelle annuelle des améliorations. au prestataire. Subvention discrétionnaire, Les subventions comblent l’écart de revenus, et renflouent l’entité, ponctuelle également qualifiée souvent en fin d’exercice. de subvention de bilan. Subvention forcée, règlement L’entité obtient la subvention en ne réglant pas ses factures. des arriérés du prestataire à ses fournisseurs. Subventions axées sur la demande Explicite Subventions croisées. Tarifs différents pour des groupes de consommateurs différents, comme les entreprises commerciales industrielles d’une part et les logements résidentiels d’autre part ; peuvent avoir des effets négatifs. Les tarifs correspondant à des fourchettes de volumes consommés incitent à économiser des ressources rares (eau, électricité) ; équitable ; bon signal par les prix. Tarifs établis fonction des capacités (diamètre des conduites de raccordement, capacité des compteurs électriques). Subventions forcées par les personnes qui ne payent pas. Lorsque le taux de recouvrement des redevances est faible, ceux qui acquittent ces dernières subventionnent ceux qui ne les payent pas. Une augmentation du tarif visant à couvrir le manque à gagner aurait pour effet d’alourdir la charge de ceux qui payent déjà le service. Crédit aux ménages défavorisés. Créer des incitations aussi bien au niveau de la demande que de l’offre. Implicite Imposition d’un tarif peu Subvention au niveau de la demande, qui n’est pas comptabilisée élevé par le conseil. comme une subvention ; biaise les signaux donnés par les prix aux clients. Compromet la viabilité financière et entraîne la fourniture de subventions axées sur l’offre ou une dégradation des actifs et des services. investissements peuvent ne pas être viables, de sorte forger des partenariats public-privé parce que leur que l’entité peut avoir besoin d’un autre don ou d’une valeur est souvent inconnue. autre subvention pour procéder à une importante mise Le plus important, toutefois, est que les subven- à niveau, au remplacement ou à l’expansion de l’actif en tions d’équipement ne sont pas ciblées. Comme elles profitent à tous les utilisateurs, elles gaspillent des temps opportun ; d) le donateur d’un actif peut ne pas ressources publiques, car même ceux qui pourraient fournir de subvention au titre de son exploitation et de se permettre de payer l’intégralité du coût du service son entretien, et la municipalité peut ne pas budgétiser en bénéficient. Il importe donc que les directions les dépenses nécessaires à cette fin ; et e) les anciennes financières calculent et communiquent aux parties subventions d’équipement accroissent la difficulté de prenantes (comme le conseil) le coût réel des 240 Finances municipales Encadré 5.10 Subventions aux services d’eau à Delhi (Inde) Des subventions considérables sont accordées branchement sont extrêmement élevés. Ce aux clients par le biais de tarifs subventionnés. sont donc les clients ayant des revenus moyens Selon le principal ministre, qui est le président du à élevés qui bénéficient des faibles tarifs. Par Conseil de la commission nationale des tarifs ailleurs, les populations défavorisées doivent (NCT), les tarifs des ménages comportent jusqu’à payer cher pour satisfaire à leurs besoins en 60 % de subventions à Delhi. Ces subventions sont censées bénéficier aux populations défavo- achetant l’eau à des camions-citernes. Les risées, mais très peu de ces dernières sont subventions ne procurent donc aucun avantage raccordées au système parce que les frais de aux consommateurs qu’elles devraient cibler. Source : TERI 2010, 35. services, y compris les dépenses d’investissement, • retenir la méthode de transfert liée aux résultats pour éventuellement viser à inclure progressivement appropriée ; ces dépenses dans les tarifs, les droits et les redevances. • fixer des règles d’octroi de subventions et conclure Comme nous l’avons expliqué, les tarifs des services un contrat avec le prestataire, dans la mesure municipaux assurés dans les pays en développement du possible ; sont souvent faibles et ne couvrent ni les dépenses d’investissement ni les frais d’exploitation et d’entretien • suivre, appliquer les règles et évaluer l’allocation régulier. Il serait possible, pour remédier à la et l’impact des subventions ; situation, de s’efforcer en premier lieu de recouvrer les coûts d’exploitation et d’entretien en réduisant • estimer, décider ou planifier et budgétiser le progressivement les subventions d’exploitation, ce qui volume des subventions que l’administration est en exige des évaluations précises, une allocation efficace mesure et accepte de financer (moyenne par client, et un ciblage (l’encadré 5.10 donne un exemple de par service ou par prestataire) ; subventions aux services d’eau en Inde). • indiquer l’emploi de subventions aux principales Allocation et ciblage des subventions parties prenantes. L’objectif primordial consiste à utiliser les subventions Le tableau 5.9 décrit les différentes options en de manière équitable de façon à maximiser les matière de tarifs. Il a été établi à partir d’un projet recettes afin de recouvrer les coûts d’exploitation d’approvisionnement en eau réel mené dans une petite et d’entretien associés au service. Il est possible de ville népalaise. Le projet affiche un déficit considérable parvenir à cet objectif en procédant à une allocation et de NPR 450 000 (33 %). Selon une enquête sur la à un ciblage soigneux des subventions. Il est utile, pour volonté de payer, la plupart des ménages pourraient cela, de suivre les étapes ci-après qui consistent à : facilement acquitter des tarifs plus élevés, qui ne • examiner attentivement les dépenses d’exploitation représenteraient encore que moins de 5 % du revenu et d’entretien du prestataire de services pour de  leur ménage. Le tableau récapitule la situation de s’assurer que la subvention minimale nécessaire trois groupes de consommateurs regroupés par niveau est allouée ; de revenus des ménages, la proportion de 5  % du revenu étant retenue comme variable de remplacement • assurer des subventions explicites, transparentes, de la capacité à payer les services d’eau. L’analyse mesurables et comptabilisées ; détaillée du tarif a été motivée par le fait que la ville • identifier les groupes ciblés, leurs besoins et la avait au départ décidé d’appliquer un taux forfaitaire mesure dans laquelle ils peuvent et veulent payer ; de NPR 100 « parce que la population ne pouvait pas se permettre de payer davantage ». La municipalité • retenir les options relatives aux subventions qui a toutefois rapidement découvert que le montant total conviennent ; des coûts d’exploitation, d’entretien et du service de la Gestion des dépenses locales 241 Tableau 5.9 Options relatives aux tarifs dans le cadre d’un petit projet d’approvisionnement en eau au Népal Revenu du Coûts ménage Revenu du Revenu du Nombre Recettes totaux Plus de ménage ménage total de totales (EX + EN + Subvention NPR NPR 3 000 Moins de raccorde- NPR par SD) NPR par mois 10 000 à 10 000 NPR 3 000 ments mois par mois (NPR) Nombre de 900 2 700 900 4 500 1 350 000 ménages 5 % du revenu 750 375 100 du ménage (NPR) Situation 100 100 100 4 500 450 000 1 350 000 900 000 actuelle : tarif forfaitaire de NPR 100 Option 1 300 300 60 3 780 1 134 000 1 350 000 216 000 Option 2 360 360 60 3 780 1 350 000 1 350 000 0,0 Option 3 300 300 300 4 500 1 350 000 1 350 000 0,0 Note : EX + EN + SD = exploitation plus entretien plus service de la dette. Option 1 : raccordements au logement pour les ménages riches et à revenu intermédiaire moyen pour un tarif de NPR 300 par mois et affectation d’un robinet communautaire à cinq ménages pour un tarif de NPR 60 par mois par ménage. Option 2 : service ciblé de NPR 360 par ménage pour les raccordements au logement et de NPR 60 par ménage pour les robinets communautaires. Option 3 : raccordement de tous les logements et tarif forfaitaire de NPR 300 pour tous les ménages, quel que soit leur niveau de revenu. dette était largement supérieur au montant total des l’une concerne des services différenciés assortis de recettes que pouvait générer un tel taux forfaitaire. tarifs également différenciés qui sont, chacun, L’analyse montre que les responsables locaux ont abordables pour les groupes de ménages visés. un certain nombre d’options. L’adoption d’un taux Quelles leçons est-il possible de tirer de la forfaitaire de NPR 300 permettrait d’assurer la faisabilité fixation des tarifs et des subventions ? Ces dernières financière mais imposerait une charge insoutenable sont nombreuses, mais nous ne récapitulerons que les aux ménages défavorisés. Le service ciblé abandonnerait principales : a) les directions financières jouent un la subvention si les ménages dont le logement est rôle crucial en analysant, en suivant et en contrôlant raccordé au réseau payaient NPR 300 par mois tandis les dépenses encourues lorsque différents tarifs et que les ménages défavorisés payaient NPR 60 par subventions connexes sont appliqués aux services mois pour les robinets communautaires installés municipaux de base ; b) il est nécessaire, pour contrôler pour des groupes de cinq ménages. Cette option les dépenses, de disposer de solides informations et semble attractive, mais n’est pas faisable parce que les branchements aux logements ont déjà été effectués. de bien comprendre les coûts de base de manière Les ménages plus aisés pourraient se permettre de à pouvoir estimer des subventions réalistes et justifiées ; payer NPR 360 par mois, ce qui permettrait d’assurer c) les subventions doivent être ciblées, explicites et un service de réseau aux ménages défavorisés pour dûment comptabilisées ; et d) le volume annuel total NPR 60 par mois. Les ménages défavorisés recevraient des subventions doit être estimé et communiqué une importante subvention croisée financée par les aux principales parties prenantes, notamment les ménages plus aisés. De nombreuses autres options décideurs comme le conseil, les ministères dépensiers peuvent être envisagées. Les deux dernières lignes du et le comité du budget, ainsi que l’ensemble des tableau 5.9 comparent deux options possibles, dont citoyens et les clients des services considérés. 242 Finances municipales Principes de la passation des marchés administrations publiques. Parce qu’elle constitue un et du suivi des dépenses élément central de la majeure partie des opérations La passation des marchés revêt diverses formes des collectivités locales, une passation des marchés et couvre l’acquisition de fournitures (électricité efficace est essentielle à la gestion des dépenses. et carburants), de biens fonciers, de matériels et En règle générale, tous les systèmes de passation équipements (véhicules), d’ouvrages (hopitaux, des marchés bien conçus impliquent une très grande établissements scolaires, routes) et de services transparence, une concurrence libre et ouverte (nettoyage, sécurité). Elle constitue l’un des éléments et la sélection du fournisseur le mieux qualifié. fondamentaux de la prestation des services d’utilité L’application de ces systèmes est souvent difficile publique. Elle porte sur des montants considérables et prend beaucoup de temps. Aussi de nombreuses de fonds publics et elle est la principale source administrations publiques passent-elles souvent outre d’allégations de corruption et d’inefficacité des aux règles et aux instruments de passation des marchés. Graphique 5.6 Processus de passation des marchés par appel à la concurrence Termes de référence Publication de Réception des manifestations manifestations d’intérêt d’intérêt Soumission Réception des Établissement des propositions d’une liste demandes de techniques restreinte propositions et financières Négociation et Ouverture établissement des offres des contrats 3 semaines 1 semaine 4 semaines 1 jour 2 semaines Gestion des dépenses locales 243 Elles acquièrent les biens et services de manière description de l’activité devant faire l’objet arbitraire et payent plus que ce qu’elles ne du marché ; devraient pour des biens et des services de qualité • évaluer les soumissions et sélectionner un petit inférieure. nombre d’entreprises, d’entrepreneurs ou de Il est essentiel de surveiller attentivement la fournisseurs devant participer à l’examen final ; passation des marchés en raison de son importance. La plupart des systèmes, s’ils sont mis en œuvre de la • envoyer les termes de références ou les prescrip- manière prévue, produisent des résultats similaires. tions détaillées ainsi que les conditions commer- Souvent, toutefois, comme nous l’avons dit, les ciales applicables dans une lettre d’invitation aux systèmes ne sont pas appliqués pour les raisons entreprises figurant sur la liste restreinte ou aux suivantes : entrepreneurs présélectionnés, en leur demandant de soumettre des propositions techniques et finan- • absence de spécialistes de la passation des marchés cières au plus tard à une date clairement indiquée ; possédant les compétences requises ; • évaluer les propositions et retenir le soumission- • absence de stratégies et de pratiques permettant naire le moins disant, c’est-à-dire le soumission- d’économiser les fonds en passant les marchés naire offrant le prix le plus intéressant au regard par des méthodes satisfaisantes faisant appel à la des prescriptions imposées ; inviter cette entreprise concurrence ; à participer aux négociations du contrat ; • négocier et signer le contrat ; • culture de transparence limitée ; • commencer les travaux ou les activités. • piètre définition des prescriptions ; • pressions exercées par des intérêts spéciaux sur les Plan de passation de marchés principaux représentants de l’État. Pour s’assurer que seuls les éléments approuvés font l’objet des marchés, il est essentiel d’établir des plans Cycle de la passation des marchés de passation des marchés détaillés et transparents qui Bien que la marche à suivre pour acquérir un bien ou précisent les fournitures, les services et les travaux de un service varie quelque peu selon le coût du bien ou génie civil que l’État a décidé d’obtenir (le tableau 5.10 du service faisant l’objet du marché (les articles moins est un instantané d’un plan de passation des marchés coûteux donnent généralement lieu à des procédures d’une ville). Le plan doit indiquer la date prévue moins complexes), en règle générale les procédures pour l’achèvement de chaque étape du processus, et donner une indication de la date à laquelle les activités de passation des marchés suivent des étapes similaires d’exécution du projet doivent commencer ainsi que la (le graphique 5.6 décrit un processus d’appel d’offres date à laquelle elles doivent être achevées. concurrentiel) qui consistent à : Grâce à un tel plan, les responsables peuvent • définir les prescriptions ; suivre le processus pour détecter les retards et les inefficacités, et suivre les dépenses. Le plan indique • comprendre l’allocation et le partage des risques à  toutes les parties prenantes ce qui est prévu ; tout (en particulier pour les activités couvertes par des écart par rapport à ce dernier doit être expliqué et partenariats public-privé) ; dûment justifié au regard du projet. Pour s’assurer que • préparer des termes de référence et des prescrip- le plan est conforme à la conception des activités en tions détaillées, aussi bien pour des fournitures vigueur, il importe de le mettre à jour régulièrement, que  pour des travaux de génie civil, de manière peut-être sur une base annuelle, et de le tenir à la à  établir clairement ce qui est censé être fourni et disposition de toutes les parties prenantes. à quelle date ; • publier le marché qu’il est proposé d’attribuer Passation de marchés par appel à la concurrence pour attirer la gamme la plus large possible de Les collectivités locales perdent souvent de l’argent parce qu’elles appliquent des procédures de soumissionnaires ; passation de marchés inadéquates. Si le principe • demander aux entreprises de soumettre une selon lequel ce type d’opération doit être mené sur manifestation d’intérêt sur la base d’une brève la base d’une concurrence équitable et transparente 244 Finances municipales Gestion des dépenses locales Tableau 5.10 Plan de passation de marchés pour un projet Est. des Méthodes de Date prévue Description coûts (USD passation des Préférence Examen pour l’ouver- Réf. n° du marché millions) marchés Présélection nationale préalable ture des offres Commentaires Travaux CW-1 Systèmes 6,770 Appel d’offres Non Oui Oui 16 avril 2012 de drainage international CW-2 Gestion de 8,94 Appel d’offres Non Oui Oui 25 mai 2012 la circulation international Fournitures EQ-1 Ordinateurs 0,45 Appel d’offres Non Non Oui 16 janvier 2012 international EQ-2 Articles de papeterie 0,05 Consultation Non Non Non 5 juin 2012 de fournisseurs EQ-3 Publicité 0,045 Entente directe Non Non Non 5 juillet 2012 Services de consultants TA-1 Systèmes 0,750 Appel d’offres ND ND Oui 7 août 2012 d’information international de gestion 245 paraît simple et évident, il n’est souvent pas appliqué décrit le processus d’appel à la concurrence pour un en pratique. Cela tient essentiellement au fait qu’il projet de taille moyenne. peut falloir jusqu’à six  mois, et parfois plus d’un an, Les procédures de passation des marchés par pour mener la procédure à son terme pour les grands appel à la concurrence revêtent diverses formes et projets d’infrastructures. Les responsables municipaux offrent différentes options ; celles qu’il convient de peuvent considérer que cela est une perte de temps retenir dépendent fondamentalement de la taille et de s’ils ne comprennent pas les pertes considérables la nature des fournitures ou des services qui en sont auxquelles ils s’exposent lorsqu’ils s’empressent de l’objet. Il peut être nécessaire dans le cas de projets conclure un marché après ne s’être adressé qu’à un de  très grande envergure de procéder à des appels seul fournisseur. Il se peut aussi qu’ils souhaitent d’offres internationaux si des capacités suffisantes éviter de faire appel à  la concurrence si le projet n’a ne sont pas disponibles au niveau national, comme pas été dûment planifié et approuvé par le conseil. Il c’est souvent le cas dans les pays en développement peut également arriver que l’on soit dans l’obligation de petite taille ou de taille intermédiaire. Il peut, en d’achever la procédure rapidement afin que les fonds revanche, être plus avantageux de procéder à des puissent être dépensés avant la fin de l’exercice. Il se appels d’offres nationaux dans le cas des projets de peut enfin que certains responsables, membres du taille moyenne. Dans le monde moderne, les appels conseil et politiciens aient des intérêts établis ou à la concurrence ne se limitent pas aux fournitures commettent des actes de corruption. Le graphique  5.6 mais sont aussi lancés pour les services, y compris Encadré 5.11 Mise en place de franchises attribuées par voie d’appel à la concurrence en Ouzbékistan En Ouzbékistan, les services de transports publics présidée par un adjoint au maire, et suivant des étaient traditionnellement assurés par des entre- règles précises fixées par un organisme de régle- prises d’État qui jouissaient de monopoles mentation des transports de l’administration régionaux ou municipaux. Toutefois, les autorités centrale. Les principaux critères de sélection ouzbèkes ont entrepris de radicalement modifier comprenaient l’offre éventuelle de rabais par l’organisation et la réglementation des services les soumissionnaires, par rapport au plafond de transports publics urbains par autobus à la fin des tarifs passagers, la fréquence proposée 1997 , dans le cadre de la transformation de cette des services et les caractéristiques du parc ancienne économie socialiste en pays opérant sur d’autobus. La durée de la franchise, initialement la base des principes du marché. fixée à six mois et renouvelable une fois pour La responsabilité d’organiser tous les services une période de six mois, est progressivement de bus sur un modèle de franchise de trajet prolongée (elle est maintenant d’un an). exclusif a été confiée aux administrations Ces réformes, achevées en deux ans, ont urbaines à l’issue d’un processus progressif et permis d’accomplir des changements impres- soigneusement planifié qui a été mis à l’essai sionnants. De nombreux opérateurs privés opèrent dans quelques villes, a fait intervenir un voyage sur le marché des transports publics, de d’études à Londres et a donné lieu à un élargis- nombreux emplois ont été créés dans le nouveau sement progressif des opérations à toutes les secteur des services d’autobus et une saine villes secondaires. Ces franchises ont été attri- concurrence s’est instaurée, en particulier pour buées dans le cadre d’un processus d’appel à la les services de minibus qui se développent concurrence ouvert à toutes les sociétés et rapidement. Les opérateurs privés assurent associations de petits propriétaires-opérateurs maintenant plus de 50 % de tous les services de du secteur privé, ainsi qu’aux entreprises d’État. transport urbain. Un système de franchise pour L’appel d’offres a été lancé sous la responsabilité les trajets d’autobus est maintenant mis en place d’une commission spéciale dans chaque ville à Tachkent. Source : Banque mondiale 2002, 10. 246 Finances municipales les services de sécurité, les espaces de bureau, les à  sélectionner le meilleur candidat et obtiennent services de gestion évènementielle et, ce qui est des résultats qui laissent à désirer (tels que des particulièrement important, les services bancaires. Les produits de piètre qualité, des retards dans les municipalités peuvent réaliser des gains financiers en travaux ou des rapports de consultants médiocres). sélectionnant leurs banques partenaires par voie Elles peuvent nommer aux comités de sélection d’appel à la concurrence. Enfin, une procédure de des personnes es-qualités qui n’ont pas les compé- sélection par consultation ou par entente directe peut tences requises et qui ont parfois intérêt à soutenir être adéquate pour l’acquisition de petites quantités de un candidat particulier. fournitures ou pour le recrutement de spécialistes (le tableau 5.10 indique les différents types de procédures • Établissement du contrat. Même les meilleurs dans le plan local de passation de marchés.). termes de références et procédures de sélection aboutissent à de mauvais résultats lorsque le Étapes cruciales du processus de passation des marchés contrat signé est défaillant et ne protège pas les De nombreuses collectivités locales suivent le intérêts des collectivités locales. Il peut arriver que processus de passation des marchés présenté dans le partenaire sélectionné présente ce qu’il prétend le graphique 5.6, dans certains cas uniquement être un contrat type et insiste qu’il s’agit du meilleur parce qu’un bailleur de fonds l’exige. La plupart des type de contrat, employé par de nombreuses collectivités locales du monde en développement n’ont municipalités et qu’il n’est pas possible de l’amé- toutefois qu’une expérience très limitée des aspects liorer ou d’y apporter le moindre changement. Il fondamentaux du processus ; elles ressentent donc est dangereux d’accepter un tel contrat. En effet il la charge qu’il constitue sans toutefois profiter des arrive fréquemment que le « contrat type » ne soit avantages que pourrait leur conférer un bon système ni type ni supérieur. En d’autres termes, il importe de passation des marchés. L’encadré 5.11 décrit qu’une municipalité prépare son propre contrat (en brièvement une réforme du processus de passation des recrutant un bon juriste, si nécessaire), s’assure des marchés en Ouzbékistan. meilleures conditions, protège ses propres intérêts Les étapes les plus essentielles, qui déterminent et négocie résolument. l’efficacité ou l’échec du processus, sont les suivantes : Principes de la passation des marchés • Termes de référence. Il est nécessaire de consacrer Le respect de solides principes dans le cadre de la suffisamment de temps, et peut-être d’argent, pour passation des marchés du secteur public contribue au préparer des termes de références adéquats. Ces renforcement de la gestion des collectivités locales en derniers doivent définir de manière très précise les permettant de contrôler les dépenses et d’améliorer la objectifs, la portée des travaux et les tâches devant prestation des services d’utilité publique. Certains des être accomplies ; indiquer des produits très précis, mesurables et assortis d’un calendrier ; et établir un principes de base de la passation des marchés dans le barème de paiement pour les tâches. Des termes de cadre du secteur public sont récapitulés ci-après : référence peu développés et vagues ne permettent • Recherche du soumissionnaire le moins-disant. Il ni de guider le partenaire auquel le marché a été est souvent fait pression sur les entités chargées attribué ni d’obtenir un net et solide engagement. de la passation des marchés pour qu’elles Ils ne donnent pas non plus à la collectivité locale choisissent le soumissionnaire offrant le coût le les moyens d’assurer la réalisation des actions moins élevé. La plupart des systèmes de passation convenues et d’exiger une performance de qualité. des marchés précisent toutefois qu’il importe de • Sélection des entreprises figurant sur la liste restreinte sélectionner le soumissionnaire offrant le meilleur et du soumissionnaire auquel le marché est attribué. prix au regard des prescriptions établies — c’est- De nombreuses collectivités locales semblent ne à-dire le soumissionnaire le moins-disant. Les pas accorder l’attention requise à la constitution administrations doivent éviter de sélectionner de comités de sélection composés de membres une entreprise offrant un prix bien trop faible  : compétents et déterminés à s’acquitter dûment l’expérience montre qu’une telle entreprise de leur tâche. Elles considèrent fréquemment s’efforcera d’accroître le prix offert par voie d’ordres que la sélection est une formalité plutôt qu’une de service ou fournira des biens ou des services phase critique du processus, ne parviennent pas d’une qualité inférieure à celle prescrite. Gestion des dépenses locales 247 • Optimisation des ressources. L’optimisation des • Efficacité. Il ne faut en aucun cas oublier le rôle ressources est déterminée par l’efficacité avec ultime d’une opération particulière de passation laquelle les ressources financières de l’État sont des marchés. Cette dernière n’est qu’un moyen de utilisées. Elle est représentée par un certain nombre parvenir un objectif déterminé. Toute opération de facteurs, outre le prix, par exemple : de passation de marchés qui ne contribue pas à faciliter la réalisation de son objectif n’est — le caractère approprié des fournitures, du pas efficace. matériel ou des services achetés ; • Efficience. L’État ne doit jamais faire abstraction — la durée de vie et la durabilité des fournitures ou de la nécessité de mener rapidement et effica- du matériel ; cement le processus de passation des marchés. — les coûts de fonctionnement, d’entretien et Plus les démarches administratives non essen- des services ; tielles alourdissent le processus, plus les ressources employées à un titre autre que la réalisation de — les frais administratifs de la méthode de l’objectif principal de l’État sont importantes. Plus passation de marchés sélectionnée ; le processus prend de temps et plus le coût réel subi — le temps de livraison ; par l’État est élevé. — les futurs coûts de transport ; • Normes déontologiques. Toute personne parti- cipant aux activités de passation des marchés doit — les frais de stockage ; se conformer au code de déontologie de l’État. — le temps nécessaire pour obtenir les fournitures. Bien que les dispositions particulières  de  ce code puissent varier, elles stipulent toutes • Transparence. Les citoyens ont le droit d’être qu’aucun individu ne peut user de son autorité ou assurés que les procédures correctes ont été suivies, de ses fonctions pour son profit personnel. Ces et la poursuite d’une démarche transparente dispositions couvrent l’acceptation ou la sollici- constitue le principal moyen de fournir cette tation de tous biens et services de valeur notable assurance. Une passation des marchés transparente auprès de soumissionnaires, de soumissionnaires non seulement garantit aux citoyens que les éventuels ou de fournisseurs pour le compte procédures correctes ont été suivies, mais elle de la personne, de son époux ou épouse, de ses encourage aussi les fournisseurs à se faire parents, de ses enfants ou de parents proches, concurrence pour obtenir les marchés que l’État et ou de toute autre personne par l’intermédiaire ses organismes attribuent. Elle réduit également le desquels l’individu pourrait bénéficier directement risque de fraude et de corruption. ou indirectement de cadeaux. Le code devrait également couvrir les questions ayant trait aux • Obligation de rendre compte. L’obligation de rendre conflits d’intérêts, à la divulgation des relations compte est la pierre angulaire de tout système de personnelles, à la confidentialité et à l’exactitude passation des marchés. Elle permet d’assurer que des informations. les responsables qui poursuivent les opérations s’acquittent de leurs responsabilités avec la Passation électronique des marchés diligence dont ils sont tenus de faire preuve envers La passation électronique des marchés s’entend des l’État et les citoyens. procédures de passation de marché gérées par voie électronique dans le cadre desquelles toutes les phases • Équité. Tous les fournisseurs éligibles doivent être de la procédure sont effectuées par l’intermédiaire informés de tous les marchés qui sont proposés. de l’Internet ou par des moyens électroniques. La Cela permet d’assurer que tous les soumission- municipalité annonce le projet en lançant un appel naires, fournisseurs, entreprises et consultants de manifestations d’intérêt, puis émet une demande nationaux et internationaux ont les mêmes oppor- de propositions sur l’Internet. Les soumissionnaires tunités de se faire concurrence pour obtenir des sont eux aussi censés soumettre leur offre par voie marchés financés par l’État. À terme, cette manière électronique, et ils reçoivent une confirmation et leurs de procéder permet également de réaliser des résultats également sous forme numérique. De plus économies. en plus d’administrations procèdent à des essais de 248 Finances municipales Encadré 5.12 Principaux éléments d’une bonne gestion de contrat • Un plan de gestion du contrat assorti des de commande, de paiement et de suivi du documents nécessaires pour veiller à ce que budget, la gestion des ressources, la planifi- l’organisation dans son ensemble s’efforce cation, les systèmes d’établissement de d’optimiser l’utilisation des ressources rapports de gestion et la gestion du patrimoine • Des indicateurs de résultats clés pour mesurer les résultats des fournisseurs et inciter ces Pourquoi les organisations ne parviennent-elles derniers à fournir des prestations satisfaisantes pas à gérer correctement les contrats ? • Un accord détaillé indiquant les produits • Les contrats sont mal rédigés devant être fournis, les résultats attendus et la • Les ressources affectées ou disponibles pour qualité des services devant être assurés constituer l’équipe de gestion du contrat sont • Des activités de suivi permettant de s’assurer inadéquates que le service est fourni conformément aux • Les membres de l’équipe de l’État ou du client prescriptions et que son coût ne dépasse pas n’ont pas les mêmes compétences et/ou le montant prévu la même expérience que les membres de • Une évaluation et une gestion systématiques l’équipe du fournisseur des risques associés à la prestation des • Les personnes nommées ne sont pas bien services, et le maintien de plans pour la choisies, ce qui débouche sur des conflits de poursuite des opérations, pour que les services essentiels continuent d’être assurés dans personnalités toute une gamme de conditions imprévues • Le contexte, les complexités et les implica- • Réalisation de tests réguliers et comparaison tions du contrat sont mal compris des prix pour veiller à ce que les ressources • Les hypothèses présentées par le fournisseur soient utilisées de manière optimale dans sa proposition n’ont pas été vérifiées • Établissement de procédures juridiques claires • Les pouvoirs et les responsabilités concernant pour pouvoir imposer des sanctions finan- les décisions commerciales ne sont pas cières en cas de prestations insuffisantes des clairement établis fournisseurs • Le client ne propose pas de mesure des • Ciblage des activités de l’administration et résultats ou de normes de référence de la gestion des changements sur le suivi • Les risques (statutaires, politiques et commer- des coûts et les prévisions, les procédures ciaux) qui persistent ne sont ni suivis ni gérés Source : Auteurs, à partir de la Banque mondiale 2005. système de gouvernance électronique dans le but de procèdent de plus en plus à présentation et à la réduire la corruption dans le cadre de la passation soumission de demandes de licences commerciales des marchés. En Thaïlande, les progrès accomplis en en ligne. Dans le monde en développement, où ce domaine sont limités parce que l’accès à l’Internet les processus de gouvernance sont fréquemment est réduit dans la plus grande partie du pays. et dysfonctionnels, de nombreux pays ne font que relativement onéreux. On assiste toutefois depuis numériser ces dysfonctionnements. quelque temps à des enchères électroniques et à une passation électronique des marchés pour des projets Gestion des contrats menés par l’État. Trop souvent, la gestion des contrats conclus avec Des initiatives de gouvernance électronique sont des clients, des fournisseurs, des prestataires, des aussi poursuivies dans le domaine du commerce. partenaires ou des employés est déléguée à des Pour réduire les interactions personnelles entre les services d’ingénierie ou de passation des marchés entreprises et les représentants de l’État, les pays qui ne collaborent que peu ou pas du tout avec le Gestion des dépenses locales 249 personnel financier et juridique. C’est une grave des capacités d’investissement dans les infrastructures erreur. La gestion des contrats comporte trois au Pakistan, la pénurie de capacités dans le domaine du domaines cruciaux : a) l’établissement, la négociation bâtiment (ingénieurs, travailleurs qualifiés, machines et la signature du contrat ; b) le suivi du respect des et équipements) constitue un obstacle plus important dispositions du contrat durant l’exécution du projet ; que le manque de ressources financières au dévelop- et c) le déblocage des paiements (ou la collecte des pement des infrastructures (Banque mondiale 2007). montants dus). Les collectivités locales des pays en Contrôle des coûts et déblocage des paiements. Dans développement affichent souvent des défaillances l’optique de la gestion des paiements, les tâches les dans ces trois domaines. L’encadré 5.12 indique les plus essentielles consistent à contrôler l’application points dont il importe de se souvenir pour mener du contrat et à débloquer les paiements en temps à  bien la gestion des contrats et les raisons pour voulu conformément aux dispositions du contrat. lesquelles certaines entités n’y parviennent pas. Fait plus important, les paiements doivent être Établissement du contrat. Le contrat est un élément effectués sur la base des progrès vérifiés. La Banque crucial de la procédure de passation des marchés. Il mondiale complète les audits financiers par des audits contribue dans une mesure fondamentale à assurer techniques pour s’assurer de l’affectation des fonds et le respect des conditions, et documente toute modification pouvant survenir durant l’exécution de la manière dont ils sont utilisés dans le cadre des du projet, ainsi que l’approbation de cette dernière. De projets d’infrastructures qu’elle finance. nombreuses collectivités locales concluent souvent Ordres de modification. Certains entrepreneurs des contrats sans pleinement comprendre leurs peuvent offrir un prix initial peu élevé pour leurs répercussions financières et juridiques. Procéder de la services, fournitures ou travaux (peut-être avec une sorte est particulièrement dangereux dans le cadre de marge réduite) puis proposer par la suite des modifi- partenariats public-privé, dont beaucoup ont échoué cations au motif de dépenses imprévues. Certaines en raison de l’allocation déséquilibrée des risques, des dépenses peuvent être réellement imprévues  ; c’est le responsabilités et des financements entre partenaires cas notamment lorsque le prix du carburant fluctue privés et publics. On peut citer à cet égard le cas considérablement ou qu’une entreprise se heurte à célèbre du partenariat public-privé constitué pour les des conditions particulières qui n’auraient pas pu être services d’eau à Dar-es-Salaam, qui n’a duré que trois détectées au stade de la planification. Trop souvent, ans. Le partenaire privé a quitté les lieux en laissant la toutefois, les ordres de modification sont un moyen municipalité assumer des coûts considérables pour un pour l’entrepreneur d’accroître le prix du contrat système d’approvisionnement en eau sans opérateur. (et  ses bénéfices) pour compenser une proposition Suivi du respect des dispositions du contrat. Ce suivi initiale irréaliste. revêt une importance particulière dans le contexte Les ordres de modification sont également une de l’exécution des grands projets d’infrastructure. Il forme courante de corruption. Les demandes de couvre les dépenses et les étapes d’achèvement des modifications techniques doivent donc non seulement aspects physiques du projet pour vérifier que les deux être examinées par les services d’ingénierie, mais progressent à un rythme relativement similaire. Les aussi faire l’objet d’un examen approfondi des municipalités dotées de capacités limitées confient services financiers, qui peuvent rejeter les factures fréquemment le suivi des travaux de construction et retarder des paiements ou refuser de les effectuer à  une entité extérieure, auquel cas il importe s’ils estiment que les dépenses sont injustifiées ou également de superviser cette dernière. Il est néces- saire d’examiner attentivement les rapports d’avan- s’ils soupçonnent qu’une fraude a été commise. Les cement aux étapes cruciales et de faire vérifier l’état ordres de modification sont généralement associés aux des travaux sur place par un ingénieur de la munici- travaux physiques, mais l’administration financière palité pour garantir que les paiements sont effectués doit être impliquée, car il lui faut déterminer l’impact sur la base de progrès vérifiés et de l’achèvement des des augmentations des coûts sur le budget et le travaux facturés. Dans les pays en développement, si financement. Enfin, si les ordres de modification les municipalités n’ont pas les capacités requises, les doivent ralentir les paiements, ils soulèvent une entreprises de construction et les sociétés de super- question administrative qu’il importe d’examiner pour vision des travaux de construction souffrent, elles assurer l’efficacité des activités, et aussi pour détecter aussi, de capacités insuffisantes. Selon une évaluation toute possibilité de versement de pot-de-vin. 250 Finances municipales Graphique 5.7 Instantané financier quotidien : Aperçu du système d’information de gestion financière de la ville de Chiniot (Pakistan) Source : Banque mondiale 2008. Systèmes de gestion des dépenses financière (SIGF) de la ville de Chiniot (Pakistan). Le maire et le directeur financier reçoivent cet instantané Les entités des collectivités locales gèrent les tous les matins ; ils peuvent également avoir accès dépenses par le biais de différents systèmes et à  distance aux systèmes d’établissement des rapports instruments, notamment des systèmes de comptabilité, par Internet. de contrôle interne, de gestion des liquidités, de passation des marchés et de gestion des contrats. Ces systèmes jouent de multiples rôles dans le cadre Cadre de contrôle interne des activités des collectivités locales. La réduction de l’exposition au risque de corruption est l’une des principales raisons justifiant l’établissement d’un solide cadre de contrôle interne. La corruption Systèmes de comptabilité se définit, sur le plan technique, par l’abus du pouvoir Les budgets ne sont pas le produit des systèmes confié à des fins personnelles. Il importe de noter de comptabilité. Une fois le budget approuvé, le système de comptabilité enregistre et présente les que cette définition ne se limite pas aux abus dans la résultats effectifs, de manière à ce qu’il soit possible fonction publique : des actes de corruption peuvent de comparer ces résultats aux montants budgétisés et aussi être commis dans le cadre de transactions entre de contrôler les activités de l’entité (voir le chapitre 3). parties privées. Les systèmes de comptabilité doivent être conçus Pratiquement tous les efforts de lutte contre la de manière à fournir rapidement aux responsables corruption se heurtent au fait qu’il est très difficile des informations qui leur permettent de contrôler de mesurer cette dernière précisément et de manière les activités inscrites au budget et qui peuvent être exhaustive. Il est donc difficile de suivre les progrès exploitées par l’institution et son personnel avec les accomplis. L’objectif des efforts de lutte contre capacités dont ils disposent. la corruption devrait donc consister à réduire la Le graphique 5.7 présente un rapport quotidien prévalence des actes de corruption en accroissant la généré par le système informatique de gestion difficulté et le coût de la poursuite de telles pratiques. Gestion des dépenses locales 251 Encadré 5.13 Contournement d’un système d’information de gestion financière intégré pour détourner des fonds publics Les autorités d’un pays africain avec lequel nous de la ville n’avait jamais éliminé les contrôles avons travaillé ont mis en place un système manuels largement appliqués dans le cadre du d’information de gestion financière intégré (SIGF) système comptable antérieur. Le bureau du au niveau de l’administration centrale et des contrôleur général n’avait de surcroît pas exigé principales collectivités locales, notamment que son représentant permanent dans les l’administration municipale de la capitale. Les bureaux de la ville change de poste après le premières évaluations de la mise en œuvre du nombre d’années requis, contrairement aux système ont été positives. L ’une des caractéris- procédures normales. tiques du système, dont le trésorier de la ville se Au bout de quelques années, il s’est avéré félicitait grandement, était qu’aucun décais- que le trésorier de la ville tirait régulièrement sement ne pouvait être effectué à moins que des chèques sur le compte du fonds de pension l’article correspondant n’ait été inscrit au budget en faveur d’une société fictive. Il opérait de et que toutes les pièces justificatives requises concert avec le greffier de la ville pour déposer n’aient été reçues et approuvées par le respon- ces chèques par l’intermédiaire d’un collègue sable. Le système ayant été conçu par une travaillant dans une banque commerciale dans un grande société de logiciel internationale, et les compte contrôlé par le greffier. L’auditeur, qui avait évaluations de la première série d’activités de pu conserver son poste à titre permanent, étant mise en œuvre étant positives, il ne paraissait également partie à cette escroquerie, il a été guère faire de doute que l’environnement de possible à ses complices de voler une somme contrôle interne s’était amélioré dans la capitale. importante à la ville avant d’être pris et Il a toutefois été établi par la suite que le trésorier condamnés à une peine de prison. À cette fin, il importe de reconnaître que la corruption • effectuer une analyse des écarts entre les résultats n’est pas un problème de transaction, mais bien un financiers et opérationnels prévus et effectifs problème d’institution. Dans les lieux où la corruption • effectuer une analyse des tendances et une analyse est endémique, punir certaines personnes pour des comparative de l’évolution et des variations des actes particuliers ne permet pas de transformer un transactions entre villes et entre quartiers d’une environnement qui favorise au départ une corruption même ville qui ne peuvent pas être expliquées généralisée. • accroître la transparence de toutes les informations S’il est fondamentalement difficile de remédier financières et opérationnelles à la corruption, les collectivités locales peuvent • installer une permanence téléphonique pour toutefois réduire le risque d’exposition à cette permettre au public de faire part de leurs préoc- dernière et accroître la difficulté de commettre de cupations, notamment en ce qui concerne la tels actes. Il est essentiel qu’une collectivité prestation de services locale dispose d’un système de gestion des dépenses • recourir davantage aux technologies pour accroître efficace, doté de robustes contrôles internes et l’automatisation des transactions. d’un solide système de suivi et d’évaluation (voir La situation décrite dans l’encadré 5.13 illustre le l’encadré  5.13). Les responsables doivent, de surcroît, caractère dynamique de la corruption et l’importance, être systématiquement à la recherche de « signaux pour tous les représentants de l’État, de faire preuve d’alarme » indiquant que certaines défaillances du de vigilance en recherchant les signes de défaillance cadre de contrôle interne accroissent la vulnérabilité du cadre de contrôle qui, en l’absence de mesures à des actes de corruption. Les responsables peuvent correctrices, pourrait encourager la poursuite de prendre diverses mesures qui consistent notamment à : comportements corrompus. 252 Finances municipales Encadré 5.14 Avantages d’une gestion efficace des liquidités • Les systèmes de manipulation et de contrôle publiques une plus grande latitude pour gérer des liquidités accroissent la certitude que les au mieux leurs besoins de financement ; elles paiements seront effectués correctement au peuvent ainsi éviter le risque posé par les plus tard à leur date d’exigibilité et que les coûts élevés des emprunts contractés sur la reçus seront transmis sans retard aux organes base de dispositions moins souples. responsables. Ils réduisent également les • Les mesures de gestion active des liquidités, risques opérationnels et l’ampleur des possibi- qui permettent de compenser les entrées et lités de mauvaise gestion ou de fraude. les sorties de fonds du compte du ministère • En réduisant le plus possible les liquidités non des Finances à la banque centrale, éliminent rémunérées détenues par les entités publiques, l’un des principaux facteurs des fluctuations ainsi que les autorisations de paiement en à court terme de la liquidité du marché attente d’encaissement, l’État réalise des monétaire. Ce faisant, elles atténuent l’un des économies directes et diminue le montant facteurs d’incertitude des prévisions de liqui- des emprunts qu’il lui faut contracter. dités de la banque centrale et, par consé- • Les liens établis entre les comptes publics quent, facilitent la poursuite d’interventions (qui permettent de compenser les soldes par dans le cadre de la politique monétaire. De le biais d’un seul compte bancaire) permettent manière plus générale, elles contribuent non seulement de réduire les soldes bruts, à réduire la volatilité des taux d’intérêt à court mais aussi d’accroître la visibilité des flux — terme et les incertitudes sur les marchés ce qui offre des possibilités de gestion monétaires. active — et limitent les risques posés par • Une gestion efficace des liquidités contribue l’exposition au système bancaire ou aux au développement d’un marché des titres fluctuations du marché financier. à court terme fonctionnant de manière satis- • Une large gamme d’instruments financiers — faisante, et est elle-même renforcée par bons du Trésor et autres titres de créances ce marché. à court terme — confère aux administrations Source : Banque mondiale 1998. Gestion des liquidités employé soit chargé de procéder au recouvrement La fonction de gestion des liquidités est généra- des fonds et/ou aux dépôts bancaires, tandis que lement assumée par la direction des finances ou d’autres traitent les décaissements et d’autres encore le Trésor sous la direction du directeur financier1. procèdent aux investissements à court terme. Elle a pour objectif de mettre à la disposition de Que le système soit centralisé — auquel cas un seul la direction des finances ou du Trésor de la collec- département est responsable de tous les recouvre- tivité locale des ressources aussi rapidement que ments  — ou décentralisé, il importe, pour exercer possible, de régler les montants dus aussi effica- un contrôle interne prudent, que le responsable cement que possible et de tirer le meilleur parti financier limite le nombre de bureaux qui recouvrent des fonds disponibles jusqu’à ce qu’ils soient néces- saires pour financer les dépenses d’exploitation. Le les recettes de manière à protéger les ressources de bureau assurant cette fonction peut compter un seul l’État et à appliquer des pratiques de gestion des liqui- employé chargé de l’intégralité des tâches. Toutefois, dités efficaces. L’encadré 5.14 énumère certains des selon la taille de la collectivité locale, les activités avantages d’une gestion des liquidités efficace par les peuvent être réparties de manière à ce qu’un collectivités locales. Gestion des dépenses locales 253 Tableau 5.11 Prévisions simples de la situation des liquidités pour l’exercice (milliers de dollars) Solde Catégorie d’ouverture Janv. Févr. Mars Avril Mai …. Déc. Total 1 000 1 000 Impôt sur la propriété 250 250 300 100 900 Impôt foncier 50 25 75 Autres recettes 10 15 10 100 135 Dépenses salariales –25 –25 –25 –25 –25 –25 –150 Autres dépenses d’exploitation –10 –10 –10 –10 –10 –10 –60 Dépenses d’investissement –150 –100 –575 –825 0 Variation nette 265 250 115 –120 –600 165 75 Solde de clôture 1 265 1 515 1 630 1 510 910 1 075 1 150 Les collectivités locales recouvrent les fonds qui Fluctuations des flux de trésorerie. Une des tâches leur sont dus sous diverses formes et dans un grand les plus difficiles de la gestion des liquidités consiste nombre de sites. C’est là l’une de leurs principales à  prévoir avec exactitude les fluctuations des flux fonctions. Les recettes proviennent des amendes, des de  liquidités. Les prévisions des flux de liquidités prélèvements et des commissions, des impôts et des s’entendent des calendriers des recettes et des décais- taxes, des licences, des permis et de contributions sements attendus pour une période particulière. Les spéciales. Il est important que les procédures de types de prévisions préparées et leur fréquence contrôle interne soient établies et mises à jour dépendent de différents facteurs. Les administrations régulièrement pour veiller à ce que tous les fonds dus dont les flux de trésorerie sont prévisibles et qui soient dûment recouvrés et enregistrés. Toutes les recettes (revenus) doivent être collectées en temps disposent de réserves de liquidités suffisantes peuvent opportun, créditées dans les comptes pertinents et généralement se permettre de n’établir que des prévi- déposées dans les comptes bancaires appropriés sions annuelles. Ces dernières présentent la situation aussi rapidement que possible. Comme indiqué au des liquidités prévue pour chaque mois. La plupart chapitre  3, le recours à des systèmes d’information des administrations préparent des prévisions annuelles de gestion financière intégrés et de comptabilité et les utilisent pour prendre des décisions d’investis- informatisés modernes peut grandement faciliter les sement à long terme. opérations de rapprochement bancaire. Les collectivités locales qui ont des liquidités Comme nous l’avons vu précédemment, les volatiles, des flux de trésorerie erratiques et dont les systèmes de gestion des dépenses ont pour objet effectifs de population changent peuvent devoir établir d’accroître l’efficacité des collectivités locales et de des prévisions plus fréquentes et plus détaillées. Des réduire le coût global de la prestation de services. La prévisions de trésorerie mensuelles consistent à estimer collecte des recettes est l’un des importants domaines la position de liquidités hebdomadaire et permettent dans lesquels des systèmes efficaces peuvent avoir de vérifier l’exactitude des prévisions annuelles. Elles un fort impact sur le coût des opérations. Laisser les ont un caractère plus opérationnel que les prévisions taux de recouvrement baisser revient à imposer une « taxe sur la collectivité locale ». La proportion annuelles. Ce type de prévisions est courant parce que non recouvrée des recettes qui sont en fait dues la plupart des collectivités locales doivent compter à  l’État réduit le montant des fonds disponibles pour avec des fluctuations de leurs flux de trésorerie et la prestation de services. Le tableau 5.11 donne un éprouvent des problèmes de liquidités. Des prévisions exemple de prévisions de flux de trésorerie ; les soldes de trésorerie hebdomadaires consistent à estimer la de trésorerie peuvent être rapprochés des soldes position de liquidités quotidienne et permettent de bancaires de la municipalité. vérifier l’exactitude des prévisions mensuelles. Elles 254 Finances municipales peuvent être utiles aux administrations qui doivent principales qui doivent être remplies pour assurer une suivre de près la position de leurs liquidités. Comme saine gestion des finances publiques : indiqué au chapitre 3, le recours à des systèmes d’information de gestion financière intégrés et de • Discipline : il importe de faire preuve de discipline comptabilité informatisés modernes, peut grandement dans le cadre de la gestion des finances publiques. faciliter la préparation et le suivi des prévisions • Stratégie : les ressources doivent être allouées des liquidités. conformément aux objectifs stratégiques. Mesure et amélioration de la performance • Efficacité : les tâches doivent être exécutées de de la gestion des dépenses manière efficace. L’un des problèmes auxquels se heurtent les Afin de réduire les doubles emplois au niveau responsables de collectivités locales tient au fait des efforts déployés pour mesurer la performance de qu’ils n’ont guère de possibilité de tirer les leçons de la gestion des finances publiques des pays, le cadre l’expérience d’autres administrations. Ce problème d’évaluation de la performance de la gestion des est pris en compte par le Programme d’évaluation des finances publiques a été mis au point par le biais de dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA), qui fournit un outil diagnostique permettant vastes consultations entre les bailleurs de fonds et de mesurer la qualité des systèmes administratifs les représentants de l’État. Il a été conçu sous forme des finances publiques et de les comparer à l’échelle de cadre intégré pour mesurer et suivre les systèmes internationale. de gestion des finances publiques, les processus et les institutions des pays au cours du temps. Il Évaluation des dépenses publiques a récemment été adapté et utilisé dans un petit échan- et de la responsabilité financière tillon de municipalités. Les différents éléments du Les évaluations des dépenses publiques et de la cadre sont notés sur une échelle allant de A (satis- responsabilité financière ont pour objet d’appuyer faisant) à D (non satisfaisant) et des notes globales des réformes de la gestion des dépenses, ainsi que sont établies à  partir des notes des différentes compo- d’autres aspects de la gestion des finances publiques. santes. Depuis sa conception, un grand nombre d’éva- Les résultats de chaque évaluation sont présentés luations ont été réalisées, et de nombreuses autres sous une forme concrète et suivant un format type. sont en préparation (voir http://www.worldbank.org/ Le programme PEFA dispose de trois conditions WBSITE/EXTERNAL/PEFA). Tableau 5.12 Évaluation des flux de trésorerie dans le cadre de l’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilisation financière (PEFA) réalisée pour Addis-Abeba Indicateur Note Explication Prévisibilité de la disponibilité de fonds pour C+ Méthode de notation pour indicateurs ne comptant l’engagement de dépenses. qu’une seule composante. 1. Mesure dans laquelle les flux de trésorerie font B Les prévisions des flux de trésorerie sont préparées l’objet de prévisions et d’un suivi. pour l’exercice et sont mises à jour sur une base trimestrielle. 2. Fiabilité et calendrier des informations périodiques B Les entités de l’administration municipale d’Addis- présentées durant l’exercice aux ministères, Abeba reçoivent des indications fiables des départements et agences sur les plafonds et les ressources qui seront effectivement disponibles engagements de paiement. pour engager des dépenses un trimestre à l’avance. 3. Fréquence et transparence des ajustements C Des ajustements budgétaires de divers montants effectués aux dotations budgétaires disponibles à un sont fréquents (depuis les deux derniers exercices) échelon supérieur à celui des administrations MDA. et ils sont effectués de manière transparente. Source : Auteurs, à partir de la Banque mondiale 2005. Gestion des dépenses locales 255 Encadré 5.15 Récapitulatif des résultats de contrats municipaux au Sénégal et au Mali Un projet financé par la Banque mondiale au coûts du projet ont été couverts par des cofinan- Sénégal (le Programme d’appui aux communes — cements. Les contrats municipaux ont servi de PAC) a permis d’atteindre un grand nombre de base à l’harmonisation des activités des bailleurs municipalités (et de citoyen) grâce à la signature de fonds dans le pays et à l’orientation des inter- de contrats municipaux, de financer et d’appuyer ventions bilatérales et multilatérales. Le fait que le un grand nombre de projets de développement projet ait été exécuté à une époque à laquelle le urbain. Fait encore plus important, le projet cadre politique était favorable à la décentralisation a contribué de manière positive au renforcement a largement contribué aux résultats positifs qui des capacités à long terme et à la réforme institu- ont été obtenus. Une nouvelle loi sur la décentrali- tionnelle des collectivités locales dans les sation venait d’être promulguée, et les municipa- domaines des financements municipaux et de la lités étaient désireuses de coopérer. gestion organisationnelle. Les capacités finan- La démarche du contrat municipal a, en cières des municipalités se sont considéra- revanche, donné de moins bons résultats au Mali. blement accrues, et il a été possible à ces dernières d’élargir la base d’imposition et Malgré la bonne exécution de la composante d’accroître le recouvrement des impôts locaux. physique du projet, à savoir la fourniture de Le projet a modifié le comportement de services urbains et la réalisation d’investisse- nombreuses municipalités en ces domaines, et il ments dans l’infrastructure, la composante a eu un impact positif sur la viabilité des résultats. relative à la réforme institutionnelle et au renfor- L’administration centrale et les municipalités cement des capacités n’a pas produit les résultats sénégalaises ont largement adhéré à ce projet, escomptés, essentiellement en raison d’un comme en témoigne le fait que près de 25 % des manque de suivi et de supervision. Source : VNG International 2010, 42. Parmi les évaluations municipales préparées par Audits municipaux (autoévaluation le PEFA figurent celles réalisées pour le canton de des finances municipales et audits urbains) Lucerne et pour l’administration municipale d’Addis- et contrats municipaux Abeba. Les rapports correspondants présentent des Les audits municipaux sont un autre instrument de examens et des analyses détaillées de la gestion des suivi permettant d’accroître la transparence et la dépenses de ces deux collectivités locales ainsi que responsabilisation et d’améliorer la performance des conclusions formulées par les évaluateurs au des finances publiques locales. La Banque mondiale moyen de la méthodologie PEFA adaptée à l’échelon intègre des audits municipaux dans un certain des municipalités. Les évaluations sont utiles pour les nombre de ses projets, et les modèles et la méthodo- responsables financiers d’autres collectivités locales logie MFSA sont de plus en plus souvent utilisés par qui peuvent obtenir davantage d’informations sur les collectivités locales dans diverses régions du monde. L’autoévaluation des finances municipales la méthodologie au niveau des collectivités locales (AMF), qui emploie certains des indicateurs PEFA, et aussi s’informer sur la manière dont d’autres examine les finances municipales plus en détail, et administrations traitent, ou non, les problèmes donne notamment lieu : a) à l’évaluation de la situation auxquels sont généralement confrontés toutes les financière de la municipalité ; b) à l’examen des collectivités locales. Les notes obtenues par la ville recettes et des dépenses sur une base annuelle ; et d’Addis-Abeba pour l’un des indicateurs de l’évaluation c) au recensement d’indicateurs spécifiques se prêtant municipale PEFA2 sont indiquées dans le tableau 5.12. à un suivi et permettant de mesurer les améliorations 256 Finances municipales (ces derniers sont examinés en détail au chapitre 8). la passation des marchés et des contrats. Étant donné Les audits municipaux peuvent être établis par voie l’envergure des projets d’investissement, la passation d’autoévaluation ou par des spécialistes externes. des marchés de développement et de services de Utilisé conjointement à l’AMF ou indépendamment construction ainsi que la gestion des contrats corres- de celle-ci, l’audit municipal (méthodologie conçue pondants revêt une importance cruciale pour la par la Banque mondiale et adaptée au contexte local gestion des dépenses d’investissement. L’inverse est par les utilisateurs locaux) peut être un puissant également vrai — la passation des marchés et la gestion instrument de programmation des investissements. des contrats revêt de l’importance pour la gestion Il aide les collectivités locales : 1) à évaluer le de certaines dépenses de fonctionnement, telles que niveau de leurs services et de leurs infrastructures, l’achat de combustibles, d’électricité, d’eau ou de lots 2) à détecter et à quantifier les défaillances, et importants de fournitures de bureau. 3)  à établir l’ordre de priorité et à sélectionner les La gestion des dépenses d’investissement est, programmes d’investissement municipaux. Les audits encore une fois, un domaine dans lequel les collectivités et les autoévaluations contribuent à accroître la locales des pays en développement ont du retard et transparence, la participation et la responsabilisation enregistrent par conséquent souvent de lourdes pertes. dans le processus de prise de décisions concernant les Par exemple, au tout début de l’informatisation (et priorités qui doivent être financées et la manière dont peut-être même encore aujourd’hui), il était courant elles doivent l’être, en exposant la manière dont les que chaque école soit dotée d’un petit budget, se fonds publics sont utilisés dans la sphère municipale. rende à la boutique voisine et achète du materiel Les audits municipaux peuvent servir de base de  technologie. Certaines municipalités intelligentes aux contrats municipaux. Les municipalités peuvent ont suivi une démarche différente  : elles ont signer avec l’administration centrale des contrats regroupé tous les besoins informatiques des écoles, des comportant des indicateurs de performance définis bureaux et d’autres entités et elles ont lancé un appel sur la base des audits municipaux, appuyés par des dons de performance. L’encadré 5.15 résume d’offres pour acquérir, par exemple, 200 ordinateurs les résultats produits par des contrats municipaux et 50 autres matériels (imprimantes, serveurs, etc.). établis au Sénégal et au Mali. Les audits permettent En faisant appel à la concurrence, elles peuvent avoir aux villes d’améliorer la gestion de leurs dépenses économisé 30 %, voire plus des coûts, ou acheté 30 % en établissant des contrats municipaux qui leur de matériels de plus avec le même budget. La situation permettent de gérer et de réguler les relations entre est similaire lorsqu’une conduite d’eau principale doit l’État et la collectivité locale. Le contrat municipal être remplacée et que la municipalité sélectionne repose sur une analyse détaillée des caractéristiques l’entreprise voisine, à huis clos, pour procéder aux de la municipalité, les aspects particuliers de la ville travaux de construction. et ses capacités organisationnelles et financières (AMF + audit urbain). Cette analyse permet aux Évaluation des projets d’investissement responsables de définir les priorités d’investissement, La passation des marchés et des contrats relatifs d’établir les programmes et de calculer les ressources aux projets d’investissement est indissociable de nécessaires pour financer le fonctionnement des l’évaluation de ces projets, avant et fréquemment services municipaux et les ajustements qu’il convient durant le processus d’appel d’offres, car il est souvent d’apporter aux effectifs et à la structure organisation- demandé aux sociétés soumissionnaires de faire part nelle de la municipalité. de leurs connaissances et de contribuer à la conception de la forme finale du projet. Pour prendre ces Gestion des dépenses décisions, il est nécessaire de comparer les différentes options relatives au projet sur le plan technique et d’investissement financier. Ce processus est itératif ; il peut commencer La gestion des dépenses d’investissement diffère par la préparation de trois grandes options techniques quelque peu de la gestion des dépenses de fonction- et par leur examen avec les parties prenantes, mais nement. Les différentes règles examinées dans le leur faisabilité financière et le contrôle des dépenses contexte des dépenses de fonctionnement demeurent doivent rester les facteurs déterminants. Il arrive valides pour la gestion des dépenses d’investissement, souvent que, après l’examen de la visibilité financière, mais il en est deux de plus qu’il importe de suivre : les ingénieurs doivent retravailler les détails de la l’évaluation des projets d’investissement et la gestion de modalité auquel la préférence a été accordée. Gestion des dépenses locales 257 Il est possible — et en fait nécessaire — d’évaluer d’une collectivité locale, peut être le coût de l’emprunt les projets d’investissement par diverses méthodes qui des capitaux à long terme. Il convient d’accepter de sont plus ou moins complexes. Nous en présentons ici procéder à un investissement si sa valeur actuelle nette trois des plus courantes. Il s’agit de la valeur actuelle est positive, et de refuser de le réaliser si  cette valeur nette, du taux de rendement interne, et de l’analyse est négative. coûts-avantages (chacune de ces méthodes repose sur Le concept de valeur actuelle est examiné de l’actualisation du coût des avantages des investisse- manière approfondie au chapitre 7. En termes ments proposés pour en établir la valeur actuelle. Il succincts, la valeur actuelle a pour objet de permettre est également possible d’utiliser les méthodes de de comparer les valeurs futures (positives ou négatives) la règle d’amortissement et du rendement comptable des flux de trésorerie de différents investissements moyen, mais ces dernières ne sont pas décrites en en multipliant ces valeurs par un taux d’actualisation détail. Ces diverses méthodes seront réexaminées au pour obtenir leur valeur actuelle. Une fois que la valeur chapitre 7 qui examine les sources de financement actuelle des futurs flux de trésorerie a été établie, extérieures dans le contexte de l’évaluation de projets les responsables peuvent comparer les différentes d’investissement viables. Il existe d’autres méthodes options de manière plus précise pour décider quelle utiles qui ne sont pas examinées ici. est la plus intéressante. Le taux d’actualisation (ou Il est nécessaire d’utiliser ces méthodes pour de rendement critique) est généralement le coût du évaluer les projets d’investissement non seulement capital pour l’entité. Pour une administration publique, lorsque ceux-ci génèrent directement des revenus, le taux d’actualisation est le taux auquel cette adminis- comme les projets d’approvisionnement en eau et tration peut emprunter. Pour compliquer davantage d’assainissement, les abattoirs et les marchés, mais un concept déjà complexe, il importe, dans la mesure aussi lorsqu’ils ont pour objet de stimuler l’activité du possible, d’utiliser un taux d’actualisation pour les économique, comme les routes. Dans tous les cas, futurs flux de trésorerie, qui correspond à la durée de il importe de comparer les avantages financiers ou vie de l’actif. Par exemple, le taux d’actualisation utilisé budgétaires escomptés et l’accroissement des dépenses pour évaluer des investissements ayant une durée de fonctionnement et d’entretien au montant corres- de vie de 10 ans devrait correspondre au taux auquel pondant des investissements en capital initiaux pour l’administration peut emprunter des fonds sur une déterminer les mérites financiers ou économiques période de 10 ans. relatifs du projet et évaluer les investissements avec Exemple : la direction des travaux publics compare lesquels il est en concurrence. Ces questions sont deux modèles de matériel de terrassement des routes examinées plus en détail au chapitre 6, dans le contexte pour son service d’entretien. Le modèle haut de gamme, de la gestion du patrimoine. qui coûte 30 000 dollars, devrait générer des flux nets de trésorerie d’un montant estimé à  9 000  dollars Valeur actuelle nette par an au cours des cinq années suivantes ; le modèle Il est important, lors de l’évaluation de tout projet, de meilleur marché coûte 20 000 dollars et devrait déterminer la valeur ajoutée ou créée par sa réalisation. permettre de générer des flux nets de trésorerie d’un La différence entre la valeur ajoutée (c’est-à-dire montant estimé à 5 800 dollars au cours des cinq généralement l’augmentation des flux de trésorerie) et années suivantes. Le taux de rendement critique est le coût de l’investissement est la valeur actuelle nette de de 10 %. Le tableau 5.13 récapitule les résultats et les l’investissement. Étant donné que le coût de ce dernier calculs. Ces derniers montrent que le modèle haut de est généralement encouru durant la première année (ou gamme est une meilleure option parce que la valeur du moins les premières années) et que l’accroissement actuelle nette est de 4 117 dollars lorsqu’il est utilisé de la valeur pour l’État (sous forme d’augmentation des mais n’est que de 1 977 dollars lorsque le modèle flux de trésorerie) se produit généralement à une date meilleur marché est employé. De surcroît, puisque ultérieure, il est essentiel de calculer la valeur actuelle la valeur actuelle nette est positive, la direction doit de ce flux de profits pour pouvoir la comparer de acheter le modèle haut de gamme. manière exacte au coût de l’investissement. La valeur future est calculée au moyen d’un taux d’actualisation Taux de rendement interne qui est appliqué à la valeur des futurs flux de trésorerie. Le taux de rendement interne est la principale Le taux d’actualisation (également qualifié de taux de méthode qui peut être employée à la place de la « référence » ou de taux de « rendement critique  ») valeur actuelle nette. Comme dans le cas de la valeur qui est utilisé pour procéder au calcul, dans le cas actuelle nette, il est nécessaire de comparer la valeur 258 Finances municipales Tableau 5.13 Analyse de la valeur actuelle nette de deux modèles de matériel (dollars) Année Année Année Année Année Année VAN = Taux de rendement critique 10 % 0 1 2 3 4 5 A i − A0 Investissement initial, modèle haut 30 000 de gamme Recettes (flux nets de trésorerie) 9 000 9 000 9 000 9 000 9 000 n Facteur d’actualisation d = (1 + 0,1) 1,10 1,21 1,33 1,46 1,61 Valeur actuelle nette FT/d –30 000 8 182 7 438 6 762 6 147 5 588 4 117 Investissement initial, modèle 20 000 meilleur marché Recettes (flux nets de trésorerie) 5 800 5 800 5 800 5 800 5 800 Valeur actuelle nette FT/d –20 000 5 273 4 793 4 358 3 961 3 601 1 987 Note : VAN = valeur actuelle nette ; FT = flux de trésorerie ; d = facteur d’actualisation ; i = année, va de 1 à 5. Tableau 5.14 Calcul du taux de rendement interne Année Année Année Année Année Année VAN = Taux de rendement critique 10 % 0 1 2 3 4 5 A i − A0 Calcul du TRI HG 1,152 1,327 1,529 1,761 2,029 VA (TRI HG = 15,2 %) –30 000 7 813 6 782 5 887 5 110 4 436 27 Calcul du TRI, modèle meilleur marché 1,138 1,295 1,474 1,677 1,909 VA (TRI modèle meilleur marché = 13,8 %) –20 000 5 097 4 479 3 936 3 458 3 039 8 Note : TRI = taux de rendement interne ; HG = haut de gamme ; VA = valeur actuelle ; i = année, va de 1 à 5. Tableau 5.15 Analyse de sensibilité (dollars) Analyse de sensibilité basée Année Année Année Année Année Année VAN = sur les données du tableau 5.14 0 1 2 3 4 5 Yt – Y0 Flux nets de trésorerie inférieurs de 12 % 7 920 7 920 7 920 7 920 7 920 VAN du modèle haut de gamme −30 000 7 200 6 545 5 950 5 409 4 918 23 Dépassement de coûts de 12 % −33 600 8 182 7 438 6 762 6 147 5 588 517 des investissements, généralement à l’année 1, aux La  méthode du taux de rendement interne confirme profits générés sous forme d’un accroissement des les résultats produits par l’analyse de la valeur actuelle flux de trésorerie au cours des années suivantes. Si, nette, c’est-à-dire le fait que le modèle haut de gamme toutefois, le taux d’actualisation de la valeur actuelle constitue la meilleure option. Ce modèle a un taux nette est connu (il s’agit du coût du capital), dans le de rentabilité interne de 15,2 % tandis que le taux de cas de la méthode du taux de rendement interne, rendement interne du modèle meilleur marché n’est le taux d’actualisation est le taux auquel la valeur que de 13,8 %. Dans les deux cas, le taux de rendement actuelle nette des flux nets de trésorerie générée par interne est supérieur au taux de rendement critique un investissement est égale à  zéro. Avec la méthode (c’est-à-dire le taux des emprunts à  long terme de du taux de rendement interne, un investissement est la  municipalité), mais le modèle haut de gamme acceptable lorsque que le taux de rendement interne est également une meilleure option financière. Le est supérieur au rendement requis (taux de rendement tableau 5.14 récapitule les résultats et les calculs. critique) et ne doit pas être réalisé dans le cas contraire. Bien que la méthode de la valeur actuelle nette Exemple : reprenons ici l’exemple des deux types soit la plus fiable des deux méthodes et indique de matériel de terrassement routier et calculons le systématiquement la meilleure option en matière taux de rendement interne de chacun de ces matériels. d’investissement, en pratique la préférence est souvent Gestion des dépenses locales 259 donnée à la méthode du taux de rendement interne valeur actuelle nette de 23  dollars. L’investissement parce qu’elle utilise un taux unique qui peut être plus reste donc faisable tant que le montant des flux nets facilement comparé au coût de l’emprunt, au taux de trésorerie ne tombe pas à un niveau inférieur à d’inflation, etc. 7  900 dollars par an. Deuxièmement, il est possible de tester l’impact d’un accroissement du coût du Analyse coût-avantage matériel d’environ 12 % par rapport au coût prévu en L’analyse coût-avantage est un instrument d’analyse de raison, par exemple, d’une modification du taux de la politique publique qui fait appel à la fois à la méthode change. Le tableau  5.15 montre que l’investissement de la valeur actuelle nette et à la méthode du taux de reste faisable, et est même encore intéressant. On rendement interne. Elle a  pour objectif de quantifier peut toutefois en conclure que la différence entre les coûts totaux d’un projet durant sa durée de vie et les deux résultats de l’analyse de sensibilité n’est de les comparer à la valeur des avantages totaux qu’il pas significative. doit produire. Le calcul consiste à estimer les coûts et avantages d’un projet en comparant la valeur actua- Cadre de dépenses à moyen lisée des coûts avec celle des avantages. À  l’évidence, Il est extrêmement difficile de calculer avec exactitude terme — budget pluriannuel le coût ou les avantages correspondants d’un investis- Actuellement de nombreuses villes préparent leur sement pendant toute sa durée. Il est donc essentiel de budget de manière très informelle — des mesures procéder à certains jugements de valeur en procédant ponctuelles sont prises pour faire face aux problèmes à une analyse de sensibilité. de financement et d’exécution ; les dépenses réalisées en dehors du budget sont courantes ; et de multiples Analyse de sensibilité budgets sont produits sans qu’aucun budget complet Si chacune de ces méthodes, ainsi que les autres ne soit établi. Les estimations des coûts soumises par qui  ont été mentionnées précédemment, indique les différentes directions municipales ne sont le fruit clairement quelles sont les meilleures options en d’aucun effort déployé pour cadrer avec un objectif matière d’investissement pour un projet particulier, quelconque de la politique publique ou une référence la qualité de l’analyse des dépenses de capital dépend stratégique ; elles sont simplement le résultat d’un fondamentalement des hypothèses retenues aux accroissement uniforme par rapport à l’exercice fins des calculs. Quelle est la probabilité d’estimer précédent. Par ailleurs, comme la plupart de ces correctement le flux précis des avantages d’un projet municipalités opèrent sur la base d’un cadre budgétaire d’investissement ? Quelle est la probabilité d’estimer ne couvrant qu’un seul exercice, le processus de correctement les coûts d’exploitation supplémentaires budgétisation recommence à zéro chaque année. Le et la date à laquelle ces coûts seront encourus ? Il chapitre 3 examine le processus de budgétisation de est donc essentiel d’associer à toute évaluation une manière plus détaillée. rigoureuse analyse de sensibilité, quelle que soit la catégorie ou le nombre d’autres méthodes utilisées Cadre de dépenses à moyen terme pour procéder au calcul. Il importe d’établir une distinction très nette entre Une analyse de sensibilité a pour objet de ce que recouvre le cadre de dépenses à moyen retenir les hypothèses qui sont les plus essen- terme (CDMT) de l’administration centrale et ce tielles à l’évaluation, comme le prix de vente, le que recouvre celui des collectivités locales. taux de main-d’œuvre ou le taux de recouvrement, L’administration centrale établit généralement un et de considérer, à leur titre, différentes valeurs, cadre de dépenses à moyen terme à horizon mobile supérieures et inférieures à celles du scénario de sur trois à cinq ans qui met en relation les politiques référence (voir le tableau 5.15). publiques et les dépenses. Le CDMT offre la possi- Exemple : À partir des résultats produits par bilité de faire le lien entre les impératifs à court terme l’analyse du matériel routier (tableau 5.13), il est des administrations et les besoins à moyen et à long possible de tester l’impact du risque éventuel termes du budget, qui leur font souvent concurrence. lié au choix du matériel. Dans ce cas, le choix de Sur le plan technique, un CDMT est un cadre qui la machine haut de gamme permet d’obtenir des permet d’intégrer la politique de finances publiques et flux nets de trésorerie inférieurs de 12 % à ceux les procédures budgétaires à moyen terme en reliant du scénario de base. Le tableau 5.15 indique une un système de prévision budgétaire global à  un 260 Finances municipales Tableau 5.16 Budget pluriannuel processus habituels de préparation de budgets et de Année Année Année Année présenter les nouvelles initiatives stratégiques pour Catégorie 1 2 3 4 les dernières années de la période couverte. Il leur permet de présenter de nouvelles mesures concernant Recettes les recettes pour financer les nouveaux services Impôt sur 100 105 (dépenses) nécessaires dans le cadre des nouvelles la propriété politiques et des nouveaux programmes demandés par Impôt foncier 10 12 la population. Divers 5 Un budget pluriannuel est préparé sous la Total 115 117 120 forme d’un budget glissant, dans le cadre duquel les recettes et les dépenses présentées pour le premier Dépenses exercice sont établies avec la même précision que Traitements 45 47 48 dans un budget normal, tandis que des chiffres plus et salaires provisoires sont présentés pour les années suivantes Matériels et 10 11 de manière à indiquer les engagements pris en faveur équipements d’une série particulière de mesures et de dépenses. Entretien 3 3 Les estimations des recettes et des dépenses sont Total des 58 61 62 de moins en moins fermes au fur et à mesure que dépenses de l’on s’éloigne du premier exercice. À l’approche fonctionnement de la clôture du premier exercice, les estimations Dépenses 25 26 27 du budget pour le deuxième exercice (qui est d’investis- sement maintenant l’exercice suivant) se raffermissent et un exercice supplémentaire (exercice quatre) est ajouté à  l’horizon de planification. Le tableau 5.16 présente processus discipliné d’estimations budgétaires à moyen un exemple simple de budget pluriannuel. terme reflétant les politiques publiques en vigueur. Les Un budget pluriannuel présente les caractéris- collectivités locales n’ont généralement pas de CDMT  ; tiques essentielles ci-après : leur établissement de budgets pluriannuels leur permet généralement d’accomplir le même objectif • il constitue un cadre budgétaire à moyen terme c’est-à-dire de relier les politiques aux dépenses sur un qui présente des prévisions des recettes sur une horizon de trois à cinq ans. période de trois à cinq ans, ainsi que des prévisions Le rapport de l’évaluation PEFA pour la ville des conditions économiques dans lesquelles le d’Addis-Abeba note qu’un cadre de dépenses à moyen budget devrait être exécuté ; terme sur trois ans a été mis en place au niveau • il contient des projections des dépenses qui cadrent de la  ville pour la première fois pour le budget de avec les projections des recettes ; 2007-2008. Il note que le CDMT comprend les recettes et les dépenses et que son horizon glisse tous les ans. • il établit un lien entre les allocations budgétaires et Les dépenses d’investissement3 sont classées par l’impact des programmes ; secteur et couvrent les routes, l’éducation, la santé, • il fait intervenir un robuste programme de suivi et l’approvisionnement en eau et l’assainissement, la mise d’évaluation qui permet de procéder à une analyse en valeur des terrains et d’autres catégories. d’impact et de fournir des informations en retour aux fins de l’examen des objectifs de la politique Établissement de budgets pluriannuels à l’appui publique. de l’action publique Comme indiqué lors de l’examen du cycle de gestion Les principaux mécanismes permettant de des dépenses, les politiques publiques doivent promouvoir la prise de décisions stratégiques par les entraîner le processus budgétaire. Il est toutefois organes de décision essentielle sont indiqués ci-après : difficile d’inscrire au budget de nouveaux programmes, • Consultations et débats portant sur les questions de quels qu’ils soient, dans le contexte d’un budget qui ne politique publique couvre qu’un exercice. Un budget pluriannuel permet aux collectivités locales de continuer de suivre les • Transparence et responsabilisation Gestion des dépenses locales 261 • Prise de décisions fondées sur les ressources • susciter, chez les responsables politiques, la volonté disponibles d’améliorer les systèmes et les procédures de gestion des dépenses et d’accroître la transparence • Gestion et programmation du processus d’éva- dans les administrations publiques. luation des mesures devant être considérées par le cabinet du maire. Un budget (de programme) pluriannuel se distingue d’un budget traditionnel par poste par le fait qu’il met Capacités nécessaires à l’exécution d’un budget l’accent sur les résultats escomptés pour les services et les activités plutôt que sur les données, telles que pluriannuel les salaires et les fournitures. Dans un budget de Pour établir un budget pluriannuel, il est nécessaire programme, les recettes et les dépenses sont liées que les responsables des programmes et des directions à  des programmes pluriannuels qui cadrent avec les conçoivent et planifient leurs activités en fonction buts, les objectifs et les stratégies de la municipalité. des politiques et des priorités de l’État. Ce type de Fait important, un budget de programme recense les budget oblige ces responsables à montrer comment les résultats et les produits des investissements attendus. activités proposées sont liées aux objectifs publics et Dans l’idéal, un programme conçu, par exemple, sectoriels. Parce qu’il constitue un plan conçu à l’appui pour améliorer les chaussées et les trottoirs d’un de programmes dont l’ordre de priorité est établi quartier devra être clairement défini, ne faire double sur plusieurs années, le budget devient le principal emploi que dans une mesure très limitée avec d’autres instrument utilisé par les collectivités locales programmes, être axé sur l’obtention de résultats et pour  exécuter les politiques convenues et remplir donner lieu à des mesures quantifiables. La planifi- leur mission. cation, la budgétisation, le contrôle administratif et Pour suivre un processus budgétaire pluriannuel, l’établissement de rapports financiers devront être une collectivité locale doit être en mesure de : effectués dans le cadre de la structure du programme. Certains des problèmes rencontrés dans le cadre • clairement établir les objectifs stratégiques définis, de l’établissement de budgets pluriannuels ont trait ainsi que les produits et les impacts souhaités ; à la disponibilité de solides données de référence, • concevoir des programmes publics et des services aux méthodes utilisées pour collecter les données et ciblés de manière à obtenir les produits souhaités ; à  l’existence de cibles bien définies (voir le chapitre 3 pour un examen plus détaillé de l’établissement de • estimer de manière réaliste les ressources néces- budgets de programme). saires pour bien exécuter les programmes ; • élaborer un mécanisme efficace pour assurer la Passage à des systèmes budgétaires coordination entre les différentes directions et les groupes d’intérêts spéciaux (et aussi harmoniser les axés sur les résultats La production d’une entreprise du secteur privé est activités des bailleurs de fonds) ; constituée par les articles qu’elle vend, et l’entreprise • faire preuve de discipline budgétaire ; a pour objectif de maximiser ses bénéfices en vendant • avoir des procédures d’estimation des coûts futurs ces derniers. Elle est incitée à améliorer la qualité de sa production car, ce faisant, elle peut accroître des programmes ; ses ventes, et par conséquent, ses recettes. Elle • mettre en œuvre un système efficace de suivi a  également intérêt à réduire le plus possible ses et d’évaluation fournissant aux responsables coûts de production puisqu’une activité efficace par de l’action publique des informations cruciales rapport aux coûts et une gestion des dépenses de haute concernant l’efficacité des programmes ; qualité permettent d’abaisser les coûts et d’accroître Tableau 5.17 Types de modèles de budget Type Nature Organisation Objet Postes Fournitures et services Articles acquis Contrôle Performance Activités/charge de travail Tâches/produits Gestion Programme Objectifs par service Feedback des bénéficiaires Planification 262 Finances municipales les bénéfices. La société a pour objectif de faire des Passage d’un système de budget traditionnel bénéfices et elle atteint ce résultat en produisant et en à un système de budget axé sur les résultats vendant sa production (Coca Cola vend des boissons L’établissement du budget offre aux collectivités non alcoolisées ; Toyota vend des automobiles, etc.). locales le moyen d’estimer et d’allouer les ressources Qu’en est-il du secteur public ? Quel est l’objectif de manière à atteindre leurs objectifs en fournissant d’une administration publique et comment l’atteint- des services. L’établissement d’un budget axé sur les elle ? Dans les sociétés démocratiques, les adminis- résultats assure la responsabilisation en établissant trations publiques ont pour mission de fournir les un lien entre les engagements du pouvoir exécutif, services que ni le marché ni les citoyens ne peuvent qui accepte d’atteindre les résultats indiqués en eux-mêmes fournir de manière adéquate. Les produits maintenant ses financements ou en offrant d’autres de l’administration publique sont donc constitués incitations. Il oblige également les administrations par les services qu’elle assure. à rendre davantage compte de leurs activités aux Le chapitre 3 passe en revue les différents types citoyens. Les informations sur les résultats aident les de budgets. Les budgets traditionnels ou par poste responsables de l’action publique à donner une valeur sont les plus courants, mais les budgets axés sur les monétaire à leurs programmes. L’établissement d’un résultats reçoivent de plus en plus d’attention parce budget axé sur les résultats forge un lien entre les qu’ils mettent l’accent sur les résultats plutôt que sur activités planifiées et les réalisations. les intrants. Comme indiqué au chapitre 3, les budgets En d’autres termes, les budgets axés sur les résultats peuvent être de diverses natures : budgets par poste, se fondent sur l’énoncé de la mission, les buts et les budgets axés sur les résultats et budgets de programme objectifs pour expliquer les raisons pour lesquelles les (ces budgets sont récapitulés dans les tableaux 5.17 fonds sont dépensés. Ils offrent un moyen d’allouer et 5.18). les ressources de manière à atteindre des objectifs particuliers en fonction des buts des programmes et de résultats mesurés. Les budgets axés sur les résultats Tableau 5.18 Flux de prestations de services ne sont pas établis de la même manière que les budgets Nature des prestations traditionnels parce que l’accent est mis sur les résultats de services Réparation de la voirie plutôt que sur les fonds dépensés et aussi sur ce qui a  été obtenu au moyen de ces fonds (résultats) plutôt Intrants : Postes : que sur les montants mis à disposition. Main-d’œuvre, matériels Tonnes de gravier ; et équipements paiements aux Les principaux éléments d’un budget axé sur entrepreneurs les résultats comprennent : 1) une définition claire Activité : Résultats : des objectifs à atteindre ; 2) une formulation précise Réparation de la voirie Revêtement de des indicateurs de performance ; 3) un lien direct la chaussée entre décisions de dépenses et réalisations et 4)  une Résultats du programme : Réalisations du programme : obligation de rendre compte publiquement des Accroissement de la Réduction du temps résultats. Ces dernières années, l’accent mis sur les rapidité et de la sécurité de déplacement des indicateurs de performance et sur la qualité des des déplacements personnes se rendant services municipaux a fait du budget axé sur les au travail Tableau 5.19 Modèle de l’établissement d’un budget axé sur les résultats Réalisations Intrants Produits Court terme Moyen terme Long terme Coûts salariaux Atelier Sensibilisation Comportement Conditions Matériels Communications Savoir Décisions Environnement Équipements Inspections Attitudes Stratégies Sociales Technologie Qualifications Économiques Civiques Gestion des dépenses locales 263 résultats une priorité. Le tableau 5.19 explique la se limite pas aux seuls résultats. Il s’agit en fait d’un logique sur laquelle repose la hiérarchie des intrants, processus permettant de préparer un type de budget des produits, et des réalisations ou résultats. particulier. L’établissement de budgets axés sur les À bien des égards, la nécessité que revêt l’établis- résultats doit être considéré comme un processus en sement d’un budget axé sur les résultats et l’attrait six étapes : que revêt ce type de budget tiennent aux carences • la détermination des réalisations souhaitées ; du processus d’établissement de budgets tradi- tionnels, qui donne lieu à une négociation entre les • le recensement des données nécessaires pour directeurs de programmes et les autorités chargées mesurer les résultats et des systèmes nécessaires des financements portant sur des variations relati- pour collecter les données de manière régulière ; vement faibles en pourcentage par rapport au budget • la sélection d’un indicateur de réalisation ; de l’exercice antérieur. Ces négociations ne traitent que rarement des questions d’efficacité et d’efficience. • la fixation d’un but ; L’établissement de budgets axés sur les résultats ne • l’établissement de rapports financiers sur les résultats ; Encadré 5.16 Budget axé sur les résultats pour l’amélioration des services de garde d’enfants à Sunnyvale (Californie) Plan de prestations de services 52404 — Facilitation des services de garde d’enfants Facilitation du programme de garde d’enfants par le biais de : — la nomination d’effectifs au Conseil consultatif pour la garde d’enfants ; — le suivi de la législation concernant la garde d’enfants ; — la poursuite d’activités de promotion/de leadership ; et — la coordination et le suivi des services d’appui à la garde d’enfants existants, pour que : Mesures du plan de prestations Ex. 01-02 Ex. 02-03 Ex. 03-04 de services Adopté Adopté Adopté • Les membres du Conseil consultatif 0% 85 % 85 % pour la garde d’enfants évaluent l’appui des effectifs comme étant « satisfaisant » dans 85 % des cas • 90 % du programme de travail du 0% 90 % 90 % Conseil consultatif pour la garde d’enfants est achevé conformément au calendrier des travaux approuvé • Les agences qui collaborent évaluent 0% 85 % 85 % l’appui des effectifs comme étant « satisfaisant » dans 85 % des cas Heures Coût des Coûts Produits de travail produits Activité 524009 — Effectifs du Conseil consultatif pour la garde d’enfants Produit : achèvement d’un plan de travail Ex. 02-03 Adopté USD 18 494,14 1,00 338,23 USD 18 494,14 Ex. 03-04 Adopté USD 19 181,38 1,00 338,23 USD 19 181,38 (suite page suivante) 264 Finances municipales Encadré 5.16 (suite) Heures Coût des Coûts Produits de travail produits Activité 524010 — Suivi de la législation concernant la garde d’enfants Produit : Une activité achevée Ex. 02-03 Adopté USD 10 461,35 6,00 180,39 USD 1 743,56 Ex. 03-04 Adopté USD 10 838,66 6,00 180,39 USD 1 806,44 Activité 524011 — Poursuite d’activités de promotion/de leadership Produit : Une activité achevée Ex. 02-03 Adopté USD 15 408,38 1,00 270,58 USD 15 408,38 Ex. 03-04 Adopté USD 15 935,43 1,00 270,58 USD 15 935,43 Activité 524012 — Coordination et suivi des services d’appui à la garde d’enfants existants Produit : suivi d’une organisation Ex. 02-03 Adopté USD 10 789,93 4,00 202,94 USD 2 697,48 Ex. 03-04 Adopté USD 11 213,66 4,00 202,94 USD 2 803,42 Totaux pour le plan de Coûts Heures de travail prestations de services 52404 : Ex. 02-03 Adopté USD 55 153,80 992,14 Ex. 03-04 Adopté USD 57169,13 992,14 Source : www.sunnyvalecity.com. • la mise en œuvre des conclusions. • la difficulté de mesurer les réalisations, en parti- culier aux stades intermédiaires ; Il est difficile de réfuter la théorie sur laquelle repose l’établissement d’un budget axé sur les résultats. • une compréhension incomplète de la relation entre Le processus est malheureusement complexe et les dépenses et les réalisations. fréquemment difficile à exécuter. Un certain nombre de problèmes doivent être surmontés, notamment : En raison de sa complexité, le système du budget axé sur les résultats est rarement utilisé à l’échelle • le recensement et la formulation de mesures et de la collectivité locale tout entière. De nombreuses d’indicateurs de résultats adaptés ; collectivités locales utilisent toutefois ce type de • la conception de systèmes de comptabilité budget pour certaines activités ou pour certaines permettant d’établir des budgets axés sur les fonctions parce qu’il est important d’établir un lien résultats ; entre dépenses et programmes convenus. L’État de Caroline du Nord aux États-Unis a mis en œuvre un • la création d’incitations à prendre des décisions système de budgets axés sur les résultats au niveau de axées sur les résultats ; ses collectivités locales. • l’obtention de « l’adhésion » nécessaire de toutes les Exemple  : la ville de Sunnyvale (Californie, branches de l’État ; États-Unis) a adopté un budget axé sur les résultats • l’apport d’une réponse aux préoccupations des pour améliorer les services de garde d’enfants. organismes estimant que trop d’attention est portée L’encadré 5.16 présente un résumé d’une partie de à un petit nombre d’indicateurs ; ce budget. Le programme donne lieu à une analyse Gestion des dépenses locales 265 Tableau 5.20 Analyse des écarts Catégorie Budget Résultats Écart Écart (%) Explication Recettes Impôts 10 000 10 500 500 5,0 Subventions 15 000 10 500 −4 500 −30,0 Retardées ou annulées ? Total 25 000 21 000 −4 000 −16,0 Dépenses Main-d’œuvre 4 500 4 600 −100 −2,2 Matériels 3 000 2 800 +200 6,7 Factures impayées ? Total 7 500 7 400 +100 1,3 de la situation, à l’établissement de cibles de résultats la réalisation d’économies importantes qui pourraient (produits et réalisations) et à des mesures particulières tenir à des factures non comptabilisées. faisant l’objet d’allocations budgétaires déterminées. Lorsque le niveau d’activité planifié — à la suite d’examens approfondis menés durant le processus d’établissement du budget — est comparé aux résultats Suivi et évaluation obtenus, l’écart observé fournit d’utiles informations aux responsables de l’action publique. Les écarts, qu’ils Les activités de suivi et d’évaluation constituent l’étape soient faibles ou importants, n’indiquent toutefois suivante du cycle de gestion des dépenses. Un certain pas eux-mêmes leur raison d’être : tiennent-ils au nombre d’instruments et de méthodes sont employés fait que la préparation du budget a été défaillante ou à cette fin. Cette section examine rapidement trois à l’évolution du contexte de l’activité économique ? d’entre elles, à savoir l’analyse des écarts, l’analyse L’analyse des écarts ne fournit donc qu’une indication des comparaisons de coûts et l’analyse comparative. qui doit déboucher sur la poursuite d’examens détaillés et l’adoption de mesures correctrices ; ces dernières Analyse des écarts peuvent donner lieu à la modification du plan Il importe d’examiner régulièrement — sur une base budgétaire par le biais de la présentation d’un budget mensuelle ou trimestrielle — les niveaux des recettes supplémentaire ou l’émission d’avertissements aux et des dépenses pour s’assurer qu’ils sont conformes directions respectives leur sommant de contrôler plus aux montants inscrits au budget et déterminer s’ils rigoureusement leurs dépenses. permettront d’atteindre les objectifs fixés. Il est possible d’analyser une activité de diverses manières, Comparaison des coûts des prestations sous l’angle des résultats financiers et opérationnels de services mais, à l’évidence, l’analyse des écarts entre les Il est difficile de comparer deux objets et d’aboutir montants prévus et budgétisés et les résultats obtenus à  des conclusions solides bien qu’une telle compa- est l’une des meilleures méthodes. raison soit possible si les deux objets sont, dans Les montants inscrits au budget étant généralement l’ensemble, similaire. C’est le cas des services différents des résultats obtenus, il ne faut expliquer les municipaux de base et notamment du coût des services écarts constatés que lorsqu’ils sont supérieurs à un d’enlèvement des déchets solides, d’éclairage urbain pourcentage déterminé, par exemple plus ou moins et d’éducation assurés dans des villes différentes ou 10  % du montant inscrit au budget. Le tableau  5.20 dans différents quartiers d’une même ville. La compa- décrit une situation dans laquelle quatre postes raison des services peut fournir d’utiles informations, affichent des écarts inférieurs au seuil de 10 %, tandis mais il importe de bien comprendre les différences qui que la catégorie des subventions affiche un écart existent entre les conditions en vigueur dans les diffé- significatif dû à des retards ; le coût du matériel indique rents sites considérés. 266 Finances municipales Exemple : Il est possible de comparer les coûts par peuvent de surcroît fournir des enseignements tonne de déchets enlevés, les coûts par enfant éduqué intéressants sur les procédures suivies pour maîtriser du jardin d’enfants jusqu’à la neuvième année d’études, des coûts ou améliorer les services, qui peuvent être les coûts par kilomètre de route entretenue, etc. En appliqués dans d’autres domaines. Par exemple, il termes absolus, ces comparaisons n’ont guère de sens importe de vérifier la consommation de carburant parce que chaque ville ou quartier d’une ville présente des véhicules utilisés pour enlever les déchets solides des caractéristiques différentes : ils se trouvent, par exemple, à des distances différentes de la décharge (ou de tout autre matériel roulant) sur une base publique. Ces comparaisons peuvent néanmoins quotidienne et d’enquêter en cas de consommation indiquer les domaines des dépenses auxquels il irrégulière. Si un véhicule consomme plus que les importe de prêter une plus grande attention. Elles autres, par exemple 30 à 50 % de plus que la moyenne, Encadré 5.17 Certificats de l’Organisation internationale de normalisation — amélioration des résultats et des contrôles des coûts des municipalités ISO est l’acronyme bien connu de l’Organisation La vaste majorité des certificats ISO 9001 internationale de normalisation, organisation sans sont émis en faveur d’entreprises privées dans but lucratif dont le siège se trouve à Genève le cadre de leur respect de normes de qualité ; (Suisse), qui formule et publie une large gamme ils sont particulièrement utiles dans le domaine de normes et émet des certificats ISO, souvent du commerce international et des services. par l’intermédiaire d’organisations nationales Toutefois, les municipalités et les sociétés partenaires. La série de normes ISO 9000 se d’utilité publique sollicitent de plus en plus rapporte aux systèmes de gestion de la qualité et l’obtention de certificats ISO aux États-Unis, en est conçue pour aider les organisations à s’assurer Europe et dans le monde en développement. Par qu’elles répondent aux besoins de leurs clients et exemple, de nombreuses municipalités d’Europe d’autres parties prenantes tout en satisfaisant aux de l’Est, notamment de pays en transition prescriptions légales et réglementaires concernant comme la Hongrie et la République tchèque, ont leurs produits. obtenu un certificat ISO. Les municipalités L’ISO 9001 stipule les exigences auxquelles des États-Unis certifient généralement leurs doit satisfaire toute organisation souhaitant se principales entités de prestation de services, conformer aux normes. Un certificat ISO 9001 notamment celles qui sont chargées de la lutte est émis par un organisme de certification contre les incendies, des services d’approvision- indépendant après vérification que la société ou nement en eau et assainissement, d’éducation le fournisseur a mis en œuvre le système de et de santé et celles qui supervisent les codes management de la qualité ISO 9001 et se de construction ou les logements publics. L ’ISO conforme à toutes ses prescriptions dans le contribue à rationaliser les services, à réduire les cadre de ses opérations quotidiennes. Plus dépenses d’exploitation et aussi à abaisser d’un millier d’organisations du monde entier ont les coûts d’assurance et de financement. Les reçu un certificat d’organismes de certification municipalités d’Europe de l’Est commencent par indépendants. Le certificat ISO 9001 est reconnu solliciter un certificat ISO 9001 pour l’intégralité et apprécié à l’échelle mondiale parce qu’il donne d’une administration municipale. Certains font aux clients le moyen d’obtenir des services de valoir que cela peut les aider à obtenir de meilleure qualité en passant des marchés et des meilleures conditions financières pour les services contrats avec des sociétés qui se conforment d’assurance, et même leurs emprunts bancaires à une série de normes rigoureuses. si elles n’ont pas encore d’évaluation de crédit. Source : http://www.iso.org/iso/home/about.htm. Gestion des dépenses locales 267 une enquête pourra déterminer la source du problème En d’autres termes, les analyses comparatives ont (manque d’entretien ou vol de carburant). pour objet de recenser les meilleures pratiques en vue de les appliquer. Si le concept est simple en théorie, Analyses comparatives de la prestation il peut être plus complexe et difficile à mettre en œuvre. Savoir que les résultats peuvent être différents de services peut être une importante incitation à rechercher des La gestion des dépenses a pour objet d’assurer que améliorations, mais l’obtention de ces dernières exige les fonds mis à la disposition des collectivités locales d’importants efforts et un leadership. Il ne suffit pas, sont consacrés à l’amélioration de la prestation des de surcroît, de copier les meilleures pratiques d’autres services et permettent d’atteindre les objectifs de organisations. Il importe de les évaluer et de les manière efficiente et efficace (Helgason 1997). adapter aux besoins de l’organisation intéressée. Il importe toutefois de savoir quel est le niveau de La méthode des analyses comparatives a été service qui a été convenu. Quel est le volume des adoptée dans le secteur public essentiellement en déchets solides enlevés ou le niveau de nettoyage des suivant deux stratégies : rues qui constitue un niveau de services acceptable ? • une démarche centralisée, dans le cadre de laquelle Les analyses comparatives permettent d’améliorer les la définition des indicateurs de performance résultats du secteur public et les services qu’il assure. est imposée de l’extérieur, généralement par Les analyses comparatives deviennent l’un des l’administration centrale comme la direction des instruments essentiels à l’amélioration des résultats finances ou un autre organisme. du secteur public. Si les conditions sont propices, les comparaisons effectuées peuvent contribuer dans une • une démarche décentralisée dans le cadre de large mesure à améliorer les résultats. Elles reposent laquelle les directions des collectivités locales ou les prestataires de services (une compagnie sur de simples principes : des eaux, par exemple) élaborent leurs propres • Trouver l’organisation qui assure les services que indicateurs de performance et s’efforcent de votre organisation fournit de la manière la plus trouver des partenaires appropriés. Les directions performante. des finances peuvent fournir leur appui à de telles initiatives en aidant les organismes à  trouver • Étudier la manière dont elle atteint ses résultats. des partenaires et à acquérir les compétences • Établir des plans pour améliorer vos propres spécialisées pertinentes. résultats. L’expérience montre que ces démarches présentent • Mettre ces plans en œuvre. toutes de l’intérêt ; les administrations publiques devraient établir des procédures qui permettent de • Suivre et évaluer les résultats. les utiliser toutes les deux. Par exemple, des analyses Tableau 5.21 Analyse comparative de travaux d’entretien routier Shillings Kilomètres Shillings (millions) (millions au kilomètre) Activité Plan Résultats Écart Plan Résultats Écart Résultats Moyenne nationale Rétablissement 25 20 −5 100 105 −5 5,3 4,0 de l’étanchéité Nouveau revêtement 15 17 2 125 120 5 7,1 8,0 gravier Nouveau revêtement 5 5 0 150 160 10 32,0 30,0 asphalte 268 Finances municipales comparatives imposées de l’extérieur peuvent inciter Il existe une étroite relation entre les analyses les organisations à procéder à des analyses plus comparatives des résultats et les analyses comparatives détaillées des processus. Les analyses comparatives des processus. Les analyses comparatives des résultats des projets pilotées de l’intérieur peuvent accroître recensent les processus qu’il importe d’améliorer. Les l’engagement et l’adhésion des responsables et du analyses comparatives des processus améliorent les processus et contribuent à améliorer les résultats. personnel d’un service particulier. Il est possible de comparer une organisation Il importe, dans le cadre de la conception des à  d’autres organisations ou à une norme. Comparer efforts menés pour réaliser des analyses comparatives, une organisation à d’autres permet d’obtenir d’impor- de considérer les questions ci-après : tantes informations, car les organisations sont systé- matiquement concernées par l’évolution des autres Que visent les analyses comparatives ? organisations. Comparer ne veut toutefois pas dire • les processus copier. Les interactions entre les organisations pertinentes peuvent être une importante source • les résultats d’amélioration. L’encadré 5.17 explique l’importance croissante Par rapport à quoi l’organisation est-elle comparée ? que revêtent les normes et les certificats de l’Organi- • d’autres organisations sation internationale de normalisation (ISO), qui est également une référence, dans le secteur des collec- • des normes tivités locales. Les références recensées par une organisation peuvent devenir une forme de norme Dans quel but les analyses sont-elles employées ? de « meilleures pratiques ». Il peut être important d’effectuer des analyses comparatives par rapport • pour assurer des améliorations systématiques à  des normes, car ces dernières, en tant que modèles • pour procéder à des évaluations de qualité, sont dans bien des cas, basées sur les Encadré 5.18 Impact des intérêts spéciaux L’État du New Jersey (États-Unis) a déterminé magasin (Macy’s). Le projet a de ce fait été qu’il était nécessaire de construire un nouveau surnommé « le tunnel du sous-sol de Macy’s ». tunnel pour relier l’État à la ville de New York. Une Un nouveau gouverneur de l’État du New Jersey fois les études environnementales nécessaires a arrêté les travaux, au motif que l’État assumait effectuées et les travaux de conception technique de manière indue les risques de dépassement de achevés, il a été décidé, au terme d’un accord, coût. Les travaux ont par la suite repris par suite que le tunnel Trans-Hudson Express serait financé de pressions de nombreuses origines. conjointement par l’État du New Jersey, Port Pratiquement personne ne doute de la Authority of New York and New Jersey, et l’admi- nécessité d’accroître la capacité de transport par nistration fédérale. rail entre les deux juridictions. Toutefois, si le Le tunnel avait pour objet de faciliter le projet peut profiter à une société dans une déplacement des milliers de personnes qui font mesure considérable en obligeant des milliers de tous les jours la navette entre le New Jersey et la banlieusards à traverser l’un de ses magasins ou ville de New York. De nombreux doutes ont à passer à proximité de ce dernier deux fois toutefois été émis quant à la pertinence du tunnel, par jour, l’impact de cet intérêt spécial potentiel car celui-ci n’était pas relié aux stations de métro n’a pratiquement pas été mentionné lors de la mais se terminait dans le sous-sol d’un grand conception et de l’exécution du projet. Source : basé sur des informations tirées de Wikipedia. Gestion des dépenses locales 269 meilleures pratiques de nombreuses organisations. de la politique publique, permettent aux directions Les analyses comparatives effectuées par rapport et aux services de déterminer plus exactement les à  des normes peuvent constituer une étape intermé- ressources qui seront nécessaires pour assurer le diaire avant la réalisation de l’analyse comparative par niveau de services souhaité et obtenir les résultats des rapport à d’autres organisations, en particulier lorsque nouvelles politiques publiques. de nombreuses organisations comparent elles-mêmes leurs résultats par rapport à la même norme. Ces organisations peuvent alors comparer les notes qu’elles Audit et supervision ont obtenues à celle des autres organisations, identifier Les audits financiers et les audits spécialisés sont leurs points (processus) forts et faibles, et s’efforcer examinés en détail aux chapitres 3 et 8. Étant donné de réduire leurs lacunes en procédant à des analyses l’importance de la supervision dans le cadre de la comparatives de leurs processus par rapport à ceux des gestion des dépenses, il importe toutefois de les organisations qui affichent de meilleurs résultats. mentionner dans le cadre de ce chapitre. Comme En regroupant le résultat de l’analyse des écarts indiqué précédemment, la gestion des dépenses est des dépenses et celui des analyses comparatives de assurée par différentes fonctions de la collectivité la prestation des services par rapport aux normes, locale. Le concept de supervision concerne essentiel- les responsables peuvent déterminer l’efficacité de lement les membres du conseil de la collectivité locale la fourniture des services. L’exemple présenté dans et l’administration centrale. le tableau 5.21, qui a trait aux coûts des activités d’entretien routier, fournit des informations utiles. Les moyennes nationales communiquées par le Rôle de la supervision de la gestion service des routes peuvent être utilisées à titre des dépenses de référence : La supervision offre un moyen d’obliger le pouvoir exécutif à rendre compte de ses actions et d’assurer que • Le coût des travaux effectués pour rétablir les politiques et les plans convenus sont exécutés de l’étanchéité du revêtement routier est nettement manière efficace et effective. Au nombre des éléments supérieur à la référence, probablement parce que fondamentaux d’un solide cadre de contrôle interne les travaux d’entretien n’ont pas été réalisés en figure un robuste système de supervision permettant temps voulu et parce que les routes sont en mauvais de suivre la performance du pouvoir exécutif. En règle état (bien qu’il importe de vérifier cette assertion). générale, la forme la plus courante de supervision est celle assurée par les élus (conseil local, Parlement, • Le coût du gravier utilisé pour le nivellement est etc.), mais il apparaît de plus en plus clairement que les inférieur à la valeur de référence, peut-être parce collectivités locales peuvent également contribuer dans que les coûts ont été établis de manière incorrecte une large mesure à assurer le suivi de la performance (certains des coûts peuvent avoir été imputés aux des entreprises et des représentants de l’État. Le rôle travaux d’étanchéité). des collectivités locales est plus important dans les pays développés qui ont une tradition de transparence, de • Le coût du revêtement d’asphalte est nettement liberté d’expression et de représentation. supérieur au coût de référence ; il n’existe aucune Dans les démocraties établies de longue date raison logique et il importe d’examiner ce point. comme dans celles qui s’instaurent, les parlements ont le pouvoir de superviser les administrations publiques Feedback sur la planification du budget par le biais d’instruments et de mécanismes qui sont Le processus de gestion des dépenses est entraîné généralement définis dans la constitution et dans la par l’évaluation des résultats, et c’est pourquoi il est législation. Les cadres juridiques varient selon les tellement important que les produits soient bien pays, mais les fonctions de supervision attribuées au déterminés et mesurables. Ces derniers constituent Parlement devraient également être attribuées aux une source de données essentielles à la formulation du conseils des collectivités locales. Les élus locaux ont budget de l’exercice suivant. Les informations établies pour mission de veiller à ce que les ressources que à partir du processus de suivi et d’évaluation, associées les électeurs les ont chargés de gérer soient utilisées aux modifications et aux ajustements apportés au cadre de manière optimale. Le principe de subsidiarité 270 Finances municipales s’applique par ailleurs à la fonction de supervision explique également que les efforts entrepris dans le assurée par les conseils locaux, qui ont l’appui de but de donner accès à de plus amples informations collectivités locales ayant elles-mêmes fortement financières au niveau des transactions se poursuivent intérêt à s’assurer qu’elles reçoivent les services dans (pour plus de détails, se rendre à l’adresse http:// www. les quantités et au niveau de qualité convenus. fairfaxcounty.gov/finance/transparency). Si la  plupart Les conseils locaux peuvent, dans le cadre de leurs des collectivités locales ne sont pas en mesure de fonctions de supervision, suivre les pratiques ci-après : présenter autant d’informations financières que le comté de Fairfax, elles peuvent commencer à accroître • Constituer un comité d’audit chargé de collaborer les informations qu’elles fournissent pour améliorer la avec les auditeurs indépendants et d’étudier transparence et renforcer ainsi la supervision. leurs rapports. • Tenir des réunions indépendantes avec les auditeurs pour examiner leurs conclusions sur le système de Gestion des dépenses et économie contrôle interne et d’autres questions de respect politique des règles. Les collectivités locales opèrent dans un contexte • Constituer des comités pour superviser les activités complexe influencé par la culture locale, la politique et d’individus ou d’un petit nombre de directions ou les intérêts spéciaux. Les responsables des directions de services. financières et leur personnel doivent prendre garde aux pressions politiques lorsqu’ils établissent et exécutent • Mettre en place un comité financier et budgétaire leur budget, rendent compte de leurs activités et qui a pour mission de travailler en étroite collabo- suivent et évaluent les résultats. L’un des meilleurs ration avec la direction financière pour veiller à ce que la collectivité locale gère ses ressources et ses moyens d’atténuer les risques posés par ces intérêts dépenses de manière efficace. spéciaux consiste à veiller à ce que les politiques, les plans, les budgets et les résultats soient ouvertement • Se réunir régulièrement avec les citoyens pour communiqués à toutes les parties prenantes et à tous prendre connaissance de leurs préoccupations, les groupes de la collectivité intéressés. de leurs observations et, éventuellement de leurs Ce chapitre sur la gestion des dépenses se termine plaintes concernant les prestations des entreprises par un bref examen des liens entre la gestion des et la qualité des services fournis. dépenses et l’environnement politique. L’influence politique est indissociable de la plupart des activités Pour que la fonction de supervision puisse être des collectivités locales, en partie parce que ces assurée de manière efficace, il importe que des infor- dernières ont toujours besoin d’obtenir l’appui et la mations sur le fonctionnement des administrations confirmation des responsables politiques pour leurs publiques soient fournies aux parties prenantes en programmes (les décideurs ont besoin de l’approbation temps voulu et sous une forme compréhensible. Par du pouvoir politique). Mais l’influence du pouvoir exemple, la page web du comté de Fairfax (Virginie) politique se manifeste également sans être sollicitée, et sur la transparence financière indique que le comté est particulièrement notable, lorsqu’il s’agit d’effectuer «  s’emploie à faire preuve de plus grande transpa- des dépenses. rence financière vis-à-vis de ses résidents. L’expression transparence financière s’entend des efforts déployés pour mettre à la disposition de tous des informations Pressions politiques de groupes d’intérêts détaillées et non filtrées pour leur permettre d’avoir spéciaux locaux une idée claire des opérations des administrations La gestion des dépenses a pour objet d’assurer que les publiques et de la manière dont le produit de leurs fonds sont alloués et utilisés de manière à permettre impôts est dépensé ». d’atteindre les objectifs prioritaires convenus et que les À partir de cette même page, le comté donne accès administrations publiques disposent des informations à des rapports financiers, à ses budgets, aux audits qui leur permettent de planifier leurs programmes annuels, aux contrats établis pour les marchés attribués et leurs dépenses et d’en suivre les résultats et et aux plans de rémunération du personnel. Le site les impacts. Gestion des dépenses locales 271 Un système de gestion des dépenses efficace doit les traitements des enseignants ou d’autres membres comporter trois éléments. de la fonction publique sans pour autant procéder à  des transferts de fonds correspondants. Les • Il est nécessaire de planifier les dépenses futures en établissant des objectifs d’étape clairs et mesurables collectivités locales doivent alors comprimer leurs pour assurer le suivi des résultats. dépenses à un autre titre. Elles le font fréquemment en reportant l’entretien des actifs ou en réduisant • Il est nécessaire de contrôler les dépenses de leurs services. manière à ce que les dépenses effectives cadrent En Ouganda, par exemple, le conseil municipal de avec le budget et les plans. Kampala a décidé que propriétaires privés de taxis- • Il est nécessaire de suivre et d’évaluer les motos (appelés « boda-boda ») devaient déclarer leur dépenses de manière à veiller à ce qu’elles soient véhicule et acquitter un faible droit d’enregistrement. effectivement conformes aux plans convenus. Toutefois, en 2006, peu de temps après l’imposition de cette taxe locale, le président l’a aboli pour Une attention suffisante n’est souvent pas portée améliorer sa cote de popularité durant la campagne à la question des intérêts spéciaux dans le cadre de la électorale. L’administration municipale de Kampala conception des projets de développement ou d’autres investissements au niveau des collectivités locales. et d’autres collectivités locales ont été privées d’une L’encadré 5.18 présente un exemple des effets que source de recettes locales par suite des pressions peuvent avoir ces intérêts spéciaux. politiques exercées par une personnalité politique opérant à l’échelon central. Les ingérences politiques ne sont pas uniquement Pressions politiques exercées le fait des nations en développement. Aux États-Unis, par l’administration centrale par exemple, en 2003, le gouverneur de l’État de Dans de nombreux pays, les collectivités locales Virginie a porté de 5 à 15 jours le temps de prison de sont assujetties à des interférences politiques toute personne ayant déjà été arrêtée trois fois pour administratives provenant d’échelon supérieur. conduite en état d’ébriété. Les prisons locales ne sont L’administration centrale peut perturber la gestion des dépenses locales en attribuant ou en retirant toutefois pas gérées par l’administration de l’État  ; financements, projets, et/ou ressources humaines. elles le sont par les administrations des comtés. Projet politique. Le problème le plus courant est Cette directive imposée par l’État engendre donc des celui de projets entrepris pour des raisons purement coûts supplémentaires pour des localités obligées de politiques, en l’absence de toute consultation des prolonger les séjours en prison. parties prenantes locales. Pour citer une proposition de projets soumise à un bailleur de fonds en vue Principaux messages d’obtenir des financements, « il faut goudronner la Les principaux messages qui peuvent être tirés de ce rue du marché parce que la maison du gouverneur se chapitre sont présentés ci-après : situe au bout de la rue.  ». Des projets politiquement motivés peuvent alourdir la charge des collectivités • La gestion des dépenses doit être considérée et locales qui doivent en assurer les frais d’exploitation assurée suivant un cycle d’analyse de la formulation, et d’entretien. de la planification et de l’exécution des politiques Obligation de dépenses sans financement. L’adminis- publiques, ainsi que d’audits, qui fournissent des tration centrale confie aussi fréquemment certaines informations pour le cycle suivant et la formulation de ses fonctions aux collectivités locales. Cela peut des politiques correspondantes. sembler cadrer avec le principe de la dévolution, mais l’administration centrale omet souvent d’affecter • Pour gérer les dépenses de manière efficace, il est les ressources correspondantes ou de déléguer nécessaire d’assurer un suivi attentif et rapide, et le pouvoir de prélever des impôts. Cela crée une d’analyser les dépenses d’exploitation et d’inves- «  obligation de dépenses sans financement  » tissement, de comparer des cibles claires et Cette manière de procéder a les mêmes effets, par mesurables à de solides données de référence, et exemple, qu’une ordonnance nationale qui accroît de prendre les mesures correctrices qui s’imposent. 272 Finances municipales • Les activités de suivi et d’évaluation non seulement et de disposer de solides capacités de gestion permettent de mesurer et de contrôler les résultats, des contrats. mais facilitent aussi le contrôle des coûts et la prise de décision, par exemple en ce qui concerne la • Un cadre de dépenses à moyen terme est un sous-traitance ou non de services particuliers. instrument robuste qui permet d’appuyer une gestion efficace des dépenses et d’assurer le • Il existe un certain nombre d’instruments d’analyse suivi des résultats. Il doit être associé à la poursuite des dépenses efficaces qui ont fait leurs preuves, d’audits disciplinés ainsi qu’à des contrôles comme l’analyse des écarts entre les plans et les financiers et réglementaires. résultats, les prévisions et les analyses comparatives des résultats par rapport à des indicateurs locaux, • La gestion des dépenses n’est pas uniquement un nationaux ou internationaux. La valeur actuelle processus technique, c’est aussi un processus très nette, le taux de rendement interne et l’analyse politique. Une gestion des dépenses efficace exige coûts-avantages comptent parmi les principales donc une bonne compréhension et une bonne techniques utilisées en association avec de gestion des répercussions des plans et des décisions rigoureuses analyses de sensibilité. sur l’économie politique. • L’établissement, le suivi et le contrôle des tarifs sont des aspects cruciaux d’une gestion des Notes dépenses efficaces. Il existe des instruments utiles permettant de contrôler les prestataires, quelle que  1. Cette section a été préparée sur la base du soit leur structure institutionnelle, qu’il s’agisse chapitre deux de la publication de la Banque d’une direction, d’une entité municipale juridi- mondiale 1998. quement indépendante, d’une société de services  2. De plus amples détails sont disponibles sur d’utilité publique, d’un partenariat public-privé ou le site http://ec.europa .eu/europeaid/what/ d’un prestataire privé. economic-support public-finance/documents/ • Le recouvrement des coûts est un principe de ethiopia_addisababa_pefa_report_2010_en.pdf. base, mais il peut être nécessaire de subventionner  3. Le texte intégral de l’évaluation est disponible certains services locaux, en particulier dans les sur le site http://ec.europa.eu/europeaid/what pays en développement. Les municipalités de ces /economic-support/public-finance/documents/ pays ont souvent recours à des subventions non ethiopia__addisababa_pefa_report_2010_en.pdf. ciblées axées sur l’offre (subventions aux entités de services). Les subventions axées sur la demande qui ciblent les populations défavorisées ou d’autres Bibliographie groupes de la collectivité, tout en exigeant un paiement intégral du service des ménages et des Adrianov, Valentin, Sergei Sivaev, Raymond Struyk, entreprises qui ont les moyens de le payer sont, en and Emin Askerov. 2003. Russia’s Winter Woes: revanche, plus explicites. Tariff Setting for Local Utilities in a Transition Economy. Moscow: Institute for Urban • Les systèmes de gestion informatique de compta- Economics. bilité, de budgétisation, de gestion des liquidités et de gestion financière sont des outils essentiels à un Chavez, Carlos. 2002. “Public-Private Partnership contrôle des dépenses efficace. Pour assurer leur and Tariff Setting: The Case of Chile.” Paper efficacité, il est nécessaire de mettre en place un for the OECD Global Forum on Sustainable cadre de contrôle interne effectif et des systèmes Development, Paris, April. axés sur les résultats. Chernyavsky, Andrei, and Karen Vartapetov. 2004. “Municipal Finance Reform and Local • Pour gérer les dépenses d’investissement, il est nécessaire de planifier à long terme à la fois les Self Governance in Russia.” Post-communist projets d’investissement et leurs financements ; de Economies 16 (3), September. procéder à des opérations de passation des marchés DANCED (Danish Co-operation for Environment and transparentes par voie d’appel à la concurrence  ; Development). 2002. “Solid Waste Tariff Gestion des dépenses locales 273 Setting—Guidelines for Local Authorities.” ______. 2005. 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World Bank. 274 Finances municipales CHAPITRE 6 Gestion du patrimoine municipal Olga Kaganova et Mihaly Kopanyi Les collectivités locales détiennent ou contrôlent un particulier dans les pays en développement, où de important patrimoine, notamment des immobilisations nombreuses municipalités n’ont pas d’entité spécia- physiques, telles que des terrains, des bâtiments, des lement chargée de cette fonction. infrastructures, des véhicules et du matériel, et des Ce chapitre décrit brièvement les principales caracté- immobilisations financières, telles que des placements, ristiques économiques des immobilisations, le concept des parts du capital d’entreprises, des obligations ou de stratégie de gestion du patrimoine, et les formes, des dépôts bancaires. Une bonne gestion des immobi- méthodes et instruments de gestion du patrimoine. Il lisations physiques est importante pour le bien-être souligne que la gestion du patrimoine devrait être une des populations locales, et ce pour de multiples raisons. activité définie dans une collectivité locale, et présente Par exemple, ces immobilisations représentent le patri- un cadre et des outils pratiques pour assurer une bonne moine public local ; elles constituent l’assise matérielle gestion du patrimoine, améliorer les pratiques existantes sur laquelle reposent les services publics locaux. et établir un lien entre la gestion du patrimoine et la L’entretien et l’exploitation des immobilisations sont gestion financière. Il décrit quelques outils d’analyse parmi les principaux postes de  dépenses locales. Ce financière simples mais indispensables pour une bonne patrimoine génère des ressources importantes pour gestion du patrimoine. Il examine également certaines le développement de l’économie locale. Les immobili- questions techniques importantes, telles que les moyens sations financières complètent et favorisent la mise en d’encourager la constitution et le renouvellement du valeur et l’utilisation des immobilisations physiques ; il patrimoine foncier municipal, ou de susciter la existe une complémentarité entre ces deux grandes concurrence dans les ventes aux enchères de terrains catégories d’immobilisations. Par exemple, on peut pour maximiser les recettes. Enfin, il décrit certains utiliser l’épargne pour financer un nouvel arrêt instruments et institutions plus avancés, tels que les d’autobus ou vendre une parcelle de terrain pour instruments de financement assis sur le foncier, les obtenir des fonds ; ces décisions font partie intégrante stratégies de gestion des biens fonciers et des actifs, les de la gestion du patrimoine. Malgré son importance, entreprises à  vocation spéciale et les organismes la  gestion du patrimoine n’est pas  répandue, en d’aménagement. Gestion du patrimoine municipal 275 Gestion du patrimoine ou vendre. Les grandes municipalités, et même celles de taille moyenne, détiennent ou contrôlent d’importants La gestion du patrimoine consiste à prendre et mettre en patrimoines, très diversifiés, qui comprennent œuvre des décisions concernant le fonctionnement, généralement les immobilisations suivantes : l’entretien, la rénovation, l’acquisition ou la mise en valeur du patrimoine foncier et immobilier suivant le • Bâtiments et locaux administratifs principe du coût-efficacité, afin de fournir le meilleur • Logements publics service possible aux habitants. En ce sens, la gestion du patrimoine est l’une des fonctions municipales qui ont • Écoles et maternelles l’effet le plus direct sur la vie des habitants. Les lacunes • Centres de soins dans ce domaine ont donc souvent des conséquences visibles et  durement ressenties. Par exemple, c’est une • Installations culturelles (bibliothèques, musées, bonne chose d’installer un nouveau système d’approvi- théâtres) sionnement en eau, mais si au bout de quelques années le • Installations sportives (stades, terrains de football, service ne fonctionne plus que seize, huit ou même moins courts de tennis, piscines) de deux heures par jour au lieu de 24 heures sur 24, faute d’entretien régulier, les habitants le ressentent  ; c’est • Parking souvent le cas en Asie. Le «  cadre de gestion du patri- • Installations et réseaux d’alimentation en eau, moine » définit un système, des règles, et des procédures de  collecte des eaux de pluie et d’évacuation des de gestion du patrimoine d’une collectivité locale, ainsi eaux usées que les entités responsables de cette tâche. • Éclairages publics Définition des catégories de patrimoine • Voirie, places publiques, parcs et forêts Le patrimoine municipal existe sous de nombreuses • Terres agricoles formes, qui peuvent nécessiter chacune une approche différente. La première chose à faire pour bien gérer • Parcs de stationnement le patrimoine est donc de définir ses différentes • Terrains non bâtis catégories. On peut utiliser plusieurs critères de classement, qui sont décrits brièvement ci-après. • Cimetières • Marchés de producteurs Patrimoine On peut distinguer les immobilisations physiques et • Immeubles à usage commercial les immobilisations non physiques (financières). Les • Installations de production et ateliers de réparation immobilisations physiques les plus importantes comprennent les biens immobiliers (terrains, • Entrepôts bâtiments), les infrastructures, les équipements et • Décharges les véhicules. Par souci de simplicité, les immobilisa- tions physiques sont simplement appelées « patri- • Automobiles et véhicules spécialisés, tels qu’ambu- moine » ou «  immobilisations  » dans ce chapitre, lances, camions de ramassage des ordures. sauf s’il y a des raisons d’employer un autre terme ou de se référer à un type particulier d’immobilisations. Régime de propriété Les immobilisations non physiques comprennent Le classement selon le régime de propriété indique les  investissements, les parts du capital d’entre- qui est le propriétaire du patrimoine dans une collec- prises, les obligations, les effets de commerce et tivité territoriale. Certains types de patrimoine sont la les liquidités. propriété de la collectivité locale ; d’autres sont la Le patrimoine se compose de tous les types de propriété de l’administration, étatique ou provinciale ressources que la collectivité locale peut détenir, mais sont utilisés par la collectivité locale ; et certains contrôler, utiliser pour produire de la valeur économique, ont un caractère mixte (copropriété État/municipalité 276 Finances municipales ou  partenariats public-privé). La collectivité culturel). L’obligation de fournir certains services est locale  peut  louer certaines immobilisations appar- souvent renforcée par des restrictions juridiques. tenant à des entreprises privées. Restrictions juridiques Fonction Le classement en fonction des restrictions juridiques Ce terme met l’accent sur l’utilisation de chaque imposées au patrimoine indique ce que la collectivité catégorie de patrimoine. Parmi les catégories de locale peut faire d’une immobilisation. Dans les pays fonction, on peut citer notamment l’administration, les qui ont adopté les principes du droit romain, comme la services sociaux (santé, éducation, culture)  ; les France ou la Hongrie, les biens qui sont la propriété de infrastructures urbaines (approvisionnement en eau et l’État sont divisés en deux grands groupes. L’expression assainissement, gestion des déchets solides, transports, « domaine public » signifie que le bien ne peut être communications)  ; les terrains non bâtis, et les actifs aliéné (vendu ou hypothéqué) et que certaines restric- générateurs de revenu. tions peuvent s’appliquer à l’utilisation et à aux modalités de gestion du bien (l’encadré 6.1 décrit un cas Obligation de fournir certains services en Hongrie). L’expression « domaine privé » signifie On peut distinguer les immobilisations essentielles, ou que le bien peut être cédé et réglementé de la même obligatoires, qui sont importantes pour assurer les façon qu’un bien privé. Bien que les règles juridiques fonctions locales prescrites par la loi. Les immobilisations varient selon les pays et les régions, elles visent généra- qui ne servent pas nécessairement à assurer des lement à établir une distinction entre les biens qui fonctions prescrites sont appelées « immobilisations non relèvent intrinsèquement du domaine public et les essentielles » et peuvent être considérées comme une biens qui relèvent intrinsèquement du domaine privé — réserve de richesse ou comme des biens excédentaires tout en restant la propriété d’une entité publique — et (relevant du « domaine privé »). Par exemple, les terrains peuvent être vendus, échangés ou modifiés sans effet non  bâtis peuvent servir pour de futurs travaux direct sur les services fournis. d’aménagement urbain ou être vendus pour financer l’expansion ou la modernisation des services essentiels, Modes de gestion du patrimoine tels que les réseaux d’assainissement ou la construction La gestion du patrimoine apparaît dans deux d’une polyclinique. Les immobilisations non essentielles principaux contextes et revêt deux principales formes peuvent être utilisées pour des services ou des fonctions dans la vie d’une municipalité. Les immobilisations non prescrits par la loi mais prioritaires aux yeux des peuvent être considérées comme un groupe ou un habitants (p. ex., des logements subventionnés pour les portefeuille, ou comme un instrument de service familles à faible revenu, un complexe sportif ou un centre particulier qui est entretenu pendant sa durée de vie, Encadré 6.1 Exemple de changement de statut des biens municipaux en Hongrie Un établissement d’enseignement primaire est Pour modifier le statut du bien, le conseil pratiquement abandonné en raison du vieillis- municipal doit : 1) décider par vote de fermer sement de la population et de la concurrence l’école et modifier la carte scolaire pour garantir d’autres écoles situées à proximité. Mais il ne que tous les enfants touchés peuvent aller peut être ni vendu ni transformé en immeuble à l’école ; 2) décider par vote de modifier le à usage commercial parce qu’il s’agit d’un bien statut juridique du bâtiment pour l’incorporer relevant du domaine public. au « domaine privé » ; et 3) vendre ou louer le bâtiment pour qu’il puisse être utilisé à d’autres fins. Source : Kasso et Pergerne-Szabo 2004. Gestion du patrimoine municipal 277 ou « cycle de vie ». Par exemple, une route qui est composition du portefeuille changera légèrement, entretenue et remise en état peut servir pendant mais la richesse totale de la communauté, des  siècles (voire des millénaires). Les deux notamment du point de vue de la valeur sociale, approches — portefeuille ou cycle de vie — sont aussi augmentera grâce au réinvestissement des fonds importantes l’une que l’autre, car elles représentent générés par la vente des terrains dans un bien à différents contextes, moments ou situations dans la vocation sociale. vie de la collectivité locale. Il est également vrai que différentes activités de gestion du patrimoine relèvent Gestion du patrimoine fondée sur le cycle de vie généralement de différentes entités de la collectivité La deuxième conception courante de la gestion de locale. Les services techniques (services chargés des patrimoine consiste à gérer les immobilisations de routes, des transports, du logement, etc.) s’occupent manière stratégique pendant leur durée de vie. Celle-ci de la gestion du patrimoine pendant leur durée de vie peut être courte, 10 ans par exemple pour un véhicule, (qui peut être courte ou très longue selon les cas). Le service des finances, le comité du budget et le conseil ou elle peut être de plusieurs siècles. Par exemple, la doivent considérer le patrimoine dans son ensemble Grand Trunk Road, une grande route de 2 500 km de et prendre des décisions concernant tous les usagers, long reliant Kaboul à Calcutta, existe depuis le IIIe tous les services et toutes les immobilisations. siècle. Le terme « cycle de vie » couvre la planification, la création ou l’acquisition, l’utilisation, la gestion et l’entretien d’une installation, ainsi que sa cession Gestion de portefeuille lorsqu’elle devient inutile. La gestion du patrimoine Dans le mode « gestion de portefeuille », les immobili- pendant toute leur durée de vie est particulièrement sations sont des éléments du patrimoine total de la importante pour les collectivités locales. municipalité. Les immobilisations sont comparées les La notion de cycle implique un mouvement unes aux autres et les décisions sont prises de façon à desservir la population locale en utilisant les immobilisa- perpétuel. Si l’on se réfère au graphique 6.1, le cycle tions comme base matérielle des services et fonctions commence logiquement au nord-ouest, avec une assurés au niveau local. Dans ce concept de portefeuille, définition précise des besoins, des objectifs, des la gestion du patrimoine est un  processus de décisions fonctions à remplir ainsi que des coûts et risques concernant l’acquisition, l’entretien, l’utilisation, la associés aux options retenues (p. ex., achat de rénovation ou la cession des immobilisations en vue simples véhicules multifonctions ou de bennes d’atteindre les objectifs de la collectivité locale, soit en à  compression mécanique pour le transport des termes financiers soit en termes d’extension ou d’amélio- ordures). La phase suivante du cycle comprend la ration des services locaux. Chaque catégorie d’immobili- définition du niveau de service à fournir, l’estimation sations peut être considérée comme un sous-portefeuille de la demande, l’analyse des options financières du portefeuille global, et les décisions comparent souvent et  techniques, la conception et la passation des les options offertes par ces différents portefeuilles. Les marchés. Les phases suivantes du cycle comprennent immobilisations physiques et financières sont les deux la construction, la mise en service, l’exploitation, principaux portefeuilles à  comparer pour prendre des l’entretien, la rénovation (tous les 15  ans pour les décisions, telles que la décision de construire une routes) suivie d’un contrôle continu du fonction- infrastructure hydrique ou d’investir dans une société de nement, et la cession (d’un vieux véhicule) ou la distribution d’eau qui mettra le réseau en place et mise  hors service et le réaménagement (comme la fournira l’eau. démolition d’une école construite dans les années 20 Ceci dit, les éléments du portefeuille sont inter- et son remplacement par des locaux neufs). changeables ; ils peuvent se remplacer ou se compléter et peuvent donc être considérés comme des formes transitoires des liquidités et des immobilisations Fonctions de gestion du patrimoine et liens physiques. Par exemple, une collectivité locale qui avec d’autres fonctions ne dispose pas de suffisamment de ressources Aucune municipalité ne pourrait exister ni survivre pour  réparer trois écoles peut décider de vendre sans un portefeuille d’immobilisations suffisant pour des  terrains pour financer les réparations. La lui permettre de remplir ses fonctions essentielles. 278 Finances municipales Graphique 6.1 Cycle de vie des immobilisations Niveau Détermination de service des besoins, à fournir des objectifs Prévision et des risques de la demande locale Remise à neuf Modèle ou remplacement économique du financement Cycle de vie Mise hors service des immobilisations Passation des marchés Contrôle des résultats et de l’état de Construction fonctionnement Exploitation et prestations Mise en service de services Fonctions des immobilisations territoriale particulière et son attrait pour les Les principales raisons pour lesquelles la gestion du habitants et les entreprises dépendent dans une patrimoine devrait être une fonction essentielle des large mesure de la qualité des  infrastructures collectivités locales sont les suivantes : publiques et des services qui y sont associés. • Base matérielle. Les immobilisations consti- • Patrimoine. Les immobilisations physiques tuent la base matérielle des services municipaux. constituent normalement la plus grande partie De fait, dans la liste des immobilisations les plus du  patrimoine public local, comme le montre courantes présentée plus haut, bon nombre des l’exemple décrit au tableau 6.1. On peut constater immobilisations sont utilisées pour les services que les immobilisations physiques représentent essentiels qui sont la responsabilité de l’État, que ce l’essentiel des ressources de ces collectivités soit la tenue de registres publics locaux à la mairie, locales, le comté de Los Angeles aux États-Unis et l’approvisionnement en eau ou  les écoles. La la ville de Varsovie en Pologne. Il y a également qualité de la vie dans une circonscription des différences notables dans la situation locale. Gestion du patrimoine municipal 279 Varsovie a un patrimoine foncier important • Source de revenus. Les biens publics peuvent être cependant, la valeur de ses aménagements et une importante source de revenus, qu’il s’agisse de infrastructures est relativement faible. En recettes exceptionnelles, en cas de vente de biens revanche, Los Angeles possède une proportion excédentaires, ou de recettes courantes, telles que beaucoup plus élevée d’immeubles et infrastruc- la location de terrains et d’immeubles à  usage tures dans ses immobilisations, et les immobilisa- commercial ou l’octroi de concessions d’exploi- tions financières (y compris les prises de tation de parcs de stationnement municipaux. participation) représentent un tiers du total de son patrimoine ; les deux jouent un rôle important • Développement économique. Les biens du domaine dans la prestation des services. public sont souvent tellement importants, notamment dans les zones urbaines ou les pays • Obligations. Les immobilisations peuvent dans lesquels la terre est la propriété de l’État, également être associées à des obligations qu’ils ont un impact sensible sur les aménage- directes ou conditionnelles. Par exemple, une ments fonciers et le développement économique, fuite dans une canalisation d’eau constitue une y compris par le secteur privé. L’État peut en fait obligation pour la municipalité propriétaire ou sa exercer un plus grand contrôle sur le patrimoine compagnie des eaux. Si un terrain s’avère foncier et immobilier que sur les impôts locaux. contaminé, la collectivité locale risque de devoir procéder à de coûteux travaux de décontami- • Valeur autre que la valeur économique. Les biens nation avant de pouvoir l’utiliser ou le vendre. Les du domaine public peuvent avoir une valeur biens immobiliers utilisés comme garantie pour importante, outre leur valeur « officielle » (valeur des emprunts municipaux posent un risque comptable ou marchande), et les décisions d’obligation directe si la collectivité locale ne concernant certains biens doivent tenir compte de rembourse pas son prêt dans les délais prévus. ce facteur. Par exemple, une petite ville peut avoir un vieux cinéma qui ne fonctionne plus et n’est • Dépenses de fonctionnement. Il y a des coûts asso- financièrement pas viable, mais auquel l’ancienne ciés à la propriété de biens immobiliers (électricité, génération reste attachée parce que  c’était son eau, nettoyage, réparations), ou même de terrains centre de loisirs au temps de sa jeunesse. non bâtis (protection contre les squatters ou les  décharges sauvages). Les immobilisations • Corruption. Dans de nombreux pays, les biens physiques qui constituent la propriété et sont sous immobiliers publics ont souvent été une source de le contrôle des collectivités locales peuvent repré- corruption et de conflits d’intérêts. C’est pourquoi senter une lourde charge financière, surtout si elles ils doivent être gérés dans un souci de transparence sont dûment entretenues et réparées. Par exemple, et de bonne gouvernance. les dépenses de fonctionnement sont le deuxième poste de dépenses des municipalités allemandes, après les salaires. Tableau 6.1 Patrimoine inscrit au bilan des collectivités locales Catégorie d’immobilisations Comté de Los Angeles, USA (%) Varsovie, Pologne (%) Patrimoine total (financier 100 100 et immobilisé) Immobilisations totales, dont 67 94 Terrains et servitudes 28 80 Bâtiments, améliorations 15 8 Infrastructures 20 8 Équipements 2 ND 280 Finances municipales Liens entre la gestion du patrimoine et les autres de  la municipalité, qui doit trouver des sources aspects de la gouvernance locale de  financement et inscrire le projet au budget L’idée selon laquelle les patrimoines des collectivités d’investissement. locales nécessitent une gestion spéciale est encore récente dans la plupart des pays en développement. Une Cadre de gestion stratégique du patrimoine bonne gestion du patrimoine demande une approche Pourquoi les administrations ont-elles besoin de biens multidisciplinaire, car il y a un recoupement avec la et d’infrastructures ? La réponse simple et classique gestion des biens immobiliers et la gestion des finances est qu’elles doivent fournir des services à leurs publiques, ainsi qu’avec la gestion d’entreprise dans bien administrés conformément à la réglementation ou aux des cas (voir le graphique 6.2). Compte tenu de son traditions locales. Par exemple, si l’enseignement caractère non traditionnel, la gestion du patrimoine primaire ou la protection contre les incendies sont la s’intègre souvent mal aux fonctions plus traditionnelles responsabilité de la collectivité locale, il faut des des collectivités locales, telles que la budgétisation. locaux scolaires et des casernes de pompiers (ainsi En outre, comme le montre le graphique 6.2, une que des véhicules de pompiers). En pratique, les collec- bonne gestion du patrimoine, notamment dans les tivités locales possèdent souvent des biens pour des circonscriptions de taille moyenne ou grande, demande raisons diverses. Certains biens ont été accumulés à la une bonne connaissance du marché et de la gestion de longue, par défaut ; certains sont des symboles de l’immobilier. Pour certaines tâches, les collectivités pouvoir et de prestige. Certains ont été confisqués locales doivent recruter des spécialistes, soit au sein à  cause d’arriérés d’impôts, ou abandonnés par le de  leur personnel, soit sous contrat. Le Guidebook propriétaire. Parmi les raisons non traditionnelles de on  Packaging and Marketing Municipal Land to détenir des biens, deux s’imposent : a)  soutenir le Investors, publié par l’Urban Institute, montre comment développement de l’économie locale ; et b) générer des une société immobilière s’y est prise pour commercia- recettes supplémentaires non fiscales. Une autre liser des terrains municipaux (pour de plus amples considération importante est que l’État est le gardien renseignements, voir Urban Institute 2012a). des biens publics qui doivent être préservés pour les générations futures, tels que les forêts, les parcs, les Gestion de patrimoine et gestion financière pâturages et les zones humides. La gestion de patrimoine et la gestion financière sont La gestion stratégique du patrimoine a quatre liées à bien des égards. En particulier, comme le montre composantes : recensement, comptabilité analytique, le graphique 6.3, chaque activité de gestion du gestion de portefeuille, et stratégie et mise en œuvre patrimoine a  de multiples incidences sur la gestion (voir le tableau 6.2). Si une collectivité locale néglige financière. Par exemple, si on décide d’acquérir une ou plusieurs de ces composantes, elle s’expose à de un  nouveau terrain (p. ex., pour construire une école), lourdes pertes, en termes de patrimoine ou d’étendue le  projet doit être inclus dans le plan d’investissement et de qualité des services. Pour la gestion stratégique des équipements Graphique 6.2 Liens entre la gestion municipaux (p. ex., approvisionnement en eau, de patrimoine et les autres fonctions de gestion évacuation des eaux usées, voirie), le cadre est conceptuellement similaire mais adapté en consé- quence (voir l’encadré 6.2). À noter que ce cadre Gestion souligne que la planification financière et la gestion Gestion des finances du  cycle de vie sont au cœur d’une bonne gestion Immobilier du patrimoine publiques du patrimoine. Recensement Il est essentiel de tenir à jour un inventaire exact du Gestion patrimoine, car on ne peut gérer ce dont on ignore d’entreprise l’existence. Des registres fonciers mal tenus favorisent la corruption, l’empiètement et la criminalité, et accroissent les risques sanitaires. Par exemple, des Gestion du patrimoine municipal 281 Graphique 6.3 Gestion des immobilisations physiques et incidences sur les finances locales Activités de gestion Incidences sur la de patrimoine gestion financière • Plan d’investissement Acquisition de patrimoine • Budget d'investissement • Financement des immobilisations • Dépenses de fonctionnement Exploitation/utilisation et d’entretien du patrimoine • Revenus tirés du patrimoine (le cas échéant) • Frais de transaction Cession de patrimoine • Revenu du capital centaines de millions de personnes vivent sur des progressivement ajoutés à l’inventaire, tels que le terrains municipaux sans permis (voir la partie régime de propriété de l’installation ou du terrain, la consacrée aux taudis au chapitre 2), et les terrains valeur des biens, et le coût d’entretien estimatif. abandonnés sont souvent utilisés pour l’élimination illégale des déchets, ce qui représente un danger pour Comptabilité analytique l’environnement et la santé. La protection des biens Les comptes analytiques sur les biens sont l’équi- municipaux peut coûter cher, mais il est souvent valent d’une carte d’identité (dans le passé, il beaucoup plus onéreux de déplacer des habitants, s’agissait de cartes manuscrites). Ils devraient des  entreprises ou des déchets. Dans les pays en fournir des informations juridiques et techniques développement, de nombreuses municipalités ignorent essentielles, telles que la taille, l’emplacement, le l’ampleur de leur patrimoine, ou du moins des biens et régime de propriété et l’utilisation, mais aussi l’exis- des infrastructures dont elles sont responsables sinon tence d’un contrat de bail et le loyer perçu le cas propriétaires. Il existe plusieurs façons de répertorier échéant ; la date, la nature et le coût des principaux le patrimoine, mais c’est beaucoup plus facile s’il existe travaux de rénovation et remplacements  ; et même un cadastre national fiable. Sans cadastre, on peut dresser un premier inventaire dans le cadre d’une les travaux prévus pour les quatre à cinq années enquête visant à établir des adresses postales à venir. Dans les pays en développement, les munici- (Farvacque-Vitkovic et al. 2006). L’enquête permet de palités ne disposent souvent pas de documents déterminer le tracé général des rues municipales, analytiques et n’ont donc aucun système de gestion d’enregistrer leur longueur, d’établir un système de stratégique. Elles ne peuvent que réagir aux imprévus, numérotation métrique des édifices et de noter le type tels que la réparation d’une canalisation principale d’usage de chaque parcelle (résidentiel, commercial, éventrée. En l’absence d’un programme d’entretien équipements collectifs, terrain non bâti, ou autre périodique des conduites d’égouts, dans de nombreuses usage). Si l’enquête sur les adresses est complétée par villes asiatiques comme Karachi ou Dhaka, les un recensement du mobilier urbain (bornes-fontaines canalisations bouchées causent des remontées publiques, abribus, cabines téléphoniques, etc.) ou des d’eaux de ruissellement et d’eaux usées dans les rues, enquêtes spéciales sur le réseau de rues ou les où les gens doivent patauger pendant des jours. équipements collectifs, un simple répertoire d’adresses Une  mauvaise comptabilité analytique se traduit est un bon point de départ pour répertorier le souvent par une insuffisance de fonds pour assurer patrimoine. D’autres renseignements peuvent être l’entretien voulu. 282 Finances municipales Tableau 6.2 Cadre de gestion stratégique du patrimoine Recensement • Établir et tenir à jour des registres complets des biens détenus par les collectivités locales (y compris les biens gérés et utilisés par divers services et entreprises municipaux). Comptabilité analytique • Mettre au point et exploiter un système de gestion et de description de chaque bien (enregistrement de toutes les dépenses et recettes et informations sur l’occupation et le locataire), pour les besoins spécifiques de gestion du patrimoine (à ne pas confondre avec les registres comptables). • Enregistrer la valeur de chaque bien dans la base de données comptables, en indiquant les privilèges grevant chaque bien. • Officialiser par écrit les relations contractuelles avec tous les locataires et utilisateurs de biens municipaux. • Appliquer les méthodes de gestion de biens utilisées dans le secteur privé pour améliorer la gestion des biens publics. Gestion de portefeuille • Déterminer la contribution stratégique du patrimoine à la réalisation des objectifs de la municipalité. • Classer le patrimoine en fonction de sa contribution à l’exécution des fonctions municipales et utiliser ce classement pour procéder à son inventaire. • Mettre au point et utiliser des outils financiers et des normes de performance pour chaque classe d’immobilisations. • Suivre les résultats financiers des biens et du portefeuille. • Appliquer un mode de gestion de portefeuille prévoyant notamment une gestion proactive des portefeuilles de biens à usage social et de biens excédentaires. • Définir des règles claires concernant l’affectation de biens municipaux (notamment de terrains) à des tiers (utilisateurs privés ou non gouvernementaux). • Formuler et appliquer des règles visant à limiter la demande et l’utilisation de biens par les services des administrations publiques et à des fins sociales. • Établir des plans d’investissement pluriannuels. • Responsabiliser les gestionnaires de patrimoine grâce à la présentation régulière de rapports. Stratégie et mise en œuvre • Élaborer et mettre en œuvre une stratégie de gestion du patrimoine qui servira de document directif. • Créer un organisme central chargé de superviser ou de contrôler directement la gestion des immobilisations. • Formuler des règles écrites concernant l’acquisition, la gestion et la cession du patrimoine, en indiquant notamment qui est responsable de ces décisions. • Créer des compétences internes en matière d’immobilier et faire appel, le cas échéant, à des spécialistes extérieurs. • Créer un programme d’incitation pour améliorer l’utilisation et la gestion des biens municipaux. Source : Kaganova 2008. Gestion de portefeuille patrimoine devraient donc faire partie d’un plan En principe, les collectivités locales devraient chercher d’investissement visant à améliorer les services ou à à étendre les services offerts, et pour ce faire  elles accroître le patrimoine public. Certaines municipalités doivent accroître le patrimoine public. La principale vendent des biens sans appliquer une bonne stratégie règle de gestion de portefeuille est que le produit de la commerciale, et à des prix inférieurs à ceux du marché cession d’éléments de patrimoine devrait être réinvesti parce qu’elles  ont désespérément besoin de liquidités dans d’autres types d’immobilisations. Les cessions de pour financer leurs dépenses de fonctionnement. Gestion du patrimoine municipal 283 Encadré 6.2 Eléments clés du cadre de planification de la gestion des infrastructures 1. Quels équipements possédez-vous et où se 5. Quand ces mesures doivent-elles être prises trouvent-ils (inventaire) ? (plan d’amélioration des équipements et plan 2. Quelle est leur valeur (coûts, taux de d’exploitation) ? remplacement) ? 6. Combien cela coûtera-t-il et quel est le niveau 3. Dans quel état sont-ils et quelle durée de de risque acceptable (plan de financement vie leur reste-t-il (évaluation de l’état et à court et à long terme) ? des capacités) ? 7. Comment assurer leur viabilité économique 4. Quel est le niveau de service attendu, et à long terme (plan de financement à court et quelles sont les mesures à prendre (plan à long termes) ? d’amélioration des équipements et plan d’exploitation) ? Source : Managing Infrastructure Assets, 2005. Ce  faisant, elles  entament le patrimoine public, c’est- les plus pressants, compte tenu de la situation locale, et à-dire les ressources des générations actuelles et futures. réalisables sur les plans politique et administratif. Une telle approche, adaptée aux réalités locales, a donné de Stratégie de gestion du patrimoine bons résultats dans un certain nombre de pays en La stratégie de gestion du patrimoine a de nombreux transition comme la Croatie, le Kirghizistan et la liens avec d’autres aspects de la gestion des munici- Serbie. Certaines activités figurant sur la liste ont été palités. Elle est liée à la planification urbaine et au mises en œuvre, à des degrés variables, par plusieurs plan directeur d’urbanisme qui indique l’orientation villes croates (Varazdin, Split, Rijeka et Karlovac). et la nature du développement urbain (y compris la L’encadré  6.3 décrit brièvement le modèle initial de conversion de terres agricoles en terrains urbains) gestion du patrimoine, qui reprenait onze activités ainsi que l’emplacement des nouveaux équipements prioritaires dans la liste du tableau 6.2. collectifs nécessaires. Les plans à long terme facilitent également un développement urbain fondé Entités chargées de la gestion du patrimoine sur les priorités des habitants. Un programme La gestion du patrimoine est une tâche complexe qui d’investissement à moyen terme, assorti de proposi- est généralement partagée entre plusieurs entités d’une tions spécifiques, indique ce qui peut être vendu pour collectivité locale. Même les entités exclusivement dégager des fonds (le cas échéant) et ce qui peut être chargées de la gestion du patrimoine, telles qu’un construit au cours des trois à cinq prochaines années. service des domaines ou une entreprise municipale, Lorsqu’elle suit cette approche, la collectivité locale ne s’occupent en général que d’une catégorie doit considérer tous les patrimoines locaux comme d’immobilisations, comme par exemple une entreprise des portefeuilles dont certains éléments sont modifiés, municipale qui gère les terrains non bâtis. La section développés ou remplacés pour mettre en œuvre la suivante décrit brièvement les fonctions des principales stratégie urbaine. entités locales chargées de la gestion du patrimoine. Les cadres de gestion stratégique du patrimoine présentés dans le tableau 6.2 et l’encadré 6.2 sont très Le Conseil municipal ambitieux et ne peuvent être compris et mis en œuvre Le Conseil municipal joue un double rôle dans la qu’au prix d’importants efforts. Une collectivité locale gestion du patrimoine — c’est le plus haut représentant peut cependant examiner les éléments décrits dans le des biens publics locaux et la principale instance de tableau et l’encadré et commencer par ceux qui sont décision, mais c’est aussi la plus haute instance 284 Finances municipales Encadré 6.3 Villes croates : Modèle initial de gestion du patrimoine 1. Mise en place d’un système d’information sur 7. Déréglementation des baux commerciaux et chaque bien amélioration des pratiques de location 2. Questions liées à la transition 8. Quantification et contrôle des subventions 3. Classement des biens directes et indirectes accordées aux locataires et utilisateurs de biens immobiliers appartenant 4. Évaluation des biens immobiliers et commerciaux à la collectivité locale 5. Compte d’exploitation des biens ou porte- 9. Établissement de rapports financiers sur les biens feuilles rémunérateurs 10. Regroupement des fonctions de gestion 6. Analyse financière détaillée des portefeuilles, 11. Établissement d’un plan global de gestion biens et projets du patrimoine Source : Kaganova 2008. chargée du contrôle de la gestion du patrimoine au Le conseil peut également déléguer au maire sens large. des  transactions portant sur des immobilisations d’une valeur inférieure à un certain montant. • Principale instance de décision. Le conseil est la plus haute instance chargée d’approuver les transactions importantes portant sur des immobilisations de Services municipaux grande valeur, notamment celles liées à l’aliénation La plupart des services municipaux participent à la d’immobilisations (cessions, utilisation comme gestion du patrimoine. Certains s’occupent davantage garantie pour des emprunts) ou à l’acquisition de la gestion de portefeuille, tels que les services des d’immobilisations. Par exemple, le conseil doit finances et des affaires juridiques. D’autres s’occupent approuver la stratégie relative à une liste de biens spécifiques, comme les entités chargées des d’immobilisations d’une valeur supérieure à un travaux, des services et des infrastructures. certain montant qui sont susceptibles d’être liquidées au cours d’une année à venir, ainsi qu’un • Le service des finances (ainsi que le groupe de la tréso- programme d’investissement correspondant. Il rerie) fixe les objectifs budgétaires liés à la gestion du peut désigner parmi ses membres un comité chargé patrimoine pour l’exercice suivant, par exemple, le des immobilisations, ainsi que des membres produit attendu des cessions ou locations immobi- externes chargés de formuler une stratégie, une lières, ou les gains attendus de la réduction des politique et une réglementation, d’analyser les cas dépenses de fonctionnement de certains biens. Le importants et difficiles, et de proposer des options service des finances ou le groupe de la trésorerie au conseil (voir Urban Institute 2012b). s’occupe spécifiquement des immobilisations finan- • Organe de contrôle. Le conseil promulgue les dispo- cières — liquidités, obligations, actions et autres sitions locales qui définissent les règles, comme par titres  — pour plusieurs raisons interdépendantes. exemple un arrêté local sur les procédures de D’une part, les immobilisations financières et incor- location et de vente des immobilisations munici- porelles font partie du patrimoine de la municipalité ; pales, ou sur la réglementation environnementale d’autre part, elles sont indissociables du patrimoine et les règles de sécurité qui ont une incidence sur foncier et immobilier. Les immobilisations finan- l’utilisation et la gestion du patrimoine. cières représentent des réserves qui peuvent servir à financer des investissements dans le patri- Le Bureau du maire moine foncier et immobilier. Les fonds tirés de la Le Bureau du maire prépare les documents soumis cession d’immobilisations peuvent et doivent être au  conseil pour approbation et signe les principaux traités comme des  immobilisations financières, contrats immobiliers au nom de la collectivité locale. tant qu’ils ne servent pas à acquérir du patrimoine Gestion du patrimoine municipal 285 foncier et immobilier. L’investissement d’immo- immobilisations données au moment de la création bilisations financières comporte des risques, et il de ces entreprises sont comptabilisées comme des faut appliquer des règles prudentielles claires cessions ou des investissements ; cependant, dans les pour éviter que les fonds ne soient investis en pays en développement, le régime de propriété de pure perte. La gestion des immobilisations finan- nombreuses immobilisations, telles que les parcelles cières est traitée au chapitre 7. de terrain ou les réseaux d’adduction d’eau, n’est pas • Le service juridique s’occupe souvent de questions clairement défini. La majeure partie du patrimoine liées à l’acquisition et à la cession de patrimoine. foncier et immobilier utilisé par ces entreprises est Par exemple, il élabore — et signe généralement — donc inscrite à leur bilan  au  lieu de figurer dans le les contrats de location et de vente et tient à jour portefeuille des collectivités locales, ce qui pose deux tous les documents juridiques concernant le problèmes : a)  les collectivités locales ne possèdent patrimoine détenu par la collectivité locale. aucune information sur les terrains et bâtiments occupés par ces entreprises, qui occupent parfois • Les services spécialisés, tels que la direction des plus de terrains que nécessaire ; et b) les biens sont travaux et services, sont souvent chargés de l’exé- exposés à des risques commerciaux si les entreprises cution des projets d’investissement. ont des activités commerciales. • Les services suivent, guident et représentent • Les entreprises de services municipaux peuvent généralement les utilisateurs des biens municipaux, créer des dettes éventuelles pour la municipalité. et partagent les responsabilités en ce qui concerne D’une part, la municipalité doit continuer d’assurer le fonctionnement, l’entretien et la  réparation du les services si l’entreprise manque à ses engage- patrimoine foncier et immobilier utilisé. Par ments ; c’est pourquoi de nombreuses municipa- exemple, le service de l’éducation utilise certains lités subventionnent lourdement leurs entreprises bâtiments ou locaux municipaux et peut partager de services pour assurer la continuité des services certaines activités avec les écoles qui dépendent de essentiels. D’autre part, en tant que seul proprié- lui (telles que la compilation des demandes de taire, la municipalité assume l’entière responsa- fonds soumises chaque année par les écoles pour les travaux de remise en état). bilité des dettes et garanties de ses entreprises et  peut donc se trouver en situation de défaut • Les unités budgétaires et semi-budgétaires (écoles, de  paiement si ses entreprises manquent à centres de santé) utilisent des biens locaux et sont leurs engagements. Les collectivités locales ont souvent responsables de leur fonctionnement et de souvent une participation dans diverses entre- leur entretien courants. prises (un pourcentage de leurs actions), dont elles partagent les gains et les risques. Entreprises municipales Il existe des entreprises municipales dans la plupart • Les collectivités locales peuvent créer des des pays. En général, elles détiennent, utilisent et organismes publics spécialisés qui sont des entités gèrent d’importants portefeuilles de biens fonciers et hybrides possédant à la fois le pouvoir de régle- immobiliers municipaux, équipements et réseaux mentation de l’État et certains éléments de la d’infrastructure, ainsi que des biens meubles, tels structure et des pouvoirs d’une entreprise. On peut que  du matériel, des automobiles et des véhicules citer en exemple l’Urban Renewal Authority de spécialisés. Les objectifs et le statut juridique des Hong Kong et les Water Service Authorities en Inde entreprises municipales sont très variables. Il peut et au Pakistan. Ces organismes dotés de pouvoirs s’agir d’entreprises de services collectifs ou d’entre- mixtes et de fonctions d’investisseur peuvent créer prises spécialisées, telles que des sociétés d’aména- des conflits d’intérêts ; ce n’est donc généralement gement des terrains municipaux (également examinées pas une option recommandée. au chapitre 2). Partenariats public-privé • En tant qu’entités juridiques indépendantes, les Certains équipements ou biens, et parfois même des entreprises municipales sont considérées comme des portefeuilles entiers, peuvent être gérés par des investissements municipaux. En principe, les partenariats public-privé à différents stades du cycle 286 Finances municipales de vie des biens. En règle générale, le partenaire privé • Recenser les problèmes et les domaines nécessitant gère l’entité dans le cadre d’un contrat signé avec une des améliorations. Une telle évaluation, assortie de collectivité locale. Le patrimoine reste l’entière recommandations sur les moyens d’améliorer la propriété du secteur public (contrat de gestion) ou est situation, nécessite souvent de faire appel à des intégré à une coentreprise si une entité juridique spécialistes extérieurs pour collaborer avec les distincte est créée (voir le chapitre 7). services compétents de la collectivité locale. Par  exemple, les audits énergétiques sont de nouveaux instruments efficaces pour améliorer la Améliorer la gestion du patrimoine gestion du patrimoine. dans les collectivités locales • Désigner un interlocuteur. Une personne doit être La gestion du patrimoine est une activité complexe qui responsable du processus au sein de la collec- demande des compétences professionnelles et un travail tivité locale. soutenu. L’amélioration de la gestion du patrimoine nécessite un effort initial concerté et doit devenir ensuite • Créer une équipe spéciale. S’il n’existe pas de service une activité régulière. Cette section examine les diffi- de gestion du patrimoine, plutôt que de commencer cultés à  surmonter lorsqu’on décide d’améliorer la par en créer un, il est recommandé d’établir un gestion du patrimoine. Cette démarche comporte comité chargé du patrimoine au sein du conseil, ou quatre étapes ou groupes de tâches spécifiques. une équipe spéciale composée de membres de diffé- rents services qui sera chargée de la gestion du patri- moine, sous l’égide du maire ou du trésorier. Difficultés à surmonter Pour améliorer la gestion du patrimoine, il y a quatre • Établir un plan d’action. Il est impératif de définir principales difficultés à surmonter : la première est le les priorités et d’adopter un plan d’action. L’équipe cycle politique. Une bonne gestion du patrimoine spéciale devrait être guidée dans son travail par un demande un engagement et une vision à long terme, ce ensemble de priorités spécifiques définies sur la qui est souvent incompatible avec l’optique des politi- base des recommandations issues de l’évaluation. ciens axée sur le cycle électoral. Il faut un maire ou un En outre, elle devrait se conformer strictement trésorier visionnaire pour décider d’améliorer la à  son plan d’action (voir l’encadré 6.3 sur l’expé- gestion du patrimoine et poursuivre cet effort. Le rience de la Croatie). conseil municipal doit également être sensibilisé à l’importance de cette tâche. Recensement des immobilisations — Étape 1 La deuxième difficulté concerne l’ordre des S’il n’existe pas de registre d’inventaire, le recensement mesures à prendre. Vu qu’il n’existe pas d’ordre évident des immobilisations est la première chose à faire pour ou universel, cette question doit être tranchée au niveau améliorer la gestion du patrimoine. Il existe généra- local. Les objectifs doivent également tenir compte lement différents fichiers qui peuvent servir de sources des ressources humaines de la collectivité locale et de son de données pour procéder à un inventaire physique, aptitude à adopter de nouvelles techniques. Enfin, il faut tels que des livres comptables, registres fonciers et une ferme prise en main du processus ; l’idée ne peut pas documents techniques, mais ils risquent d’être incom- venir de consultants. La collectivité locale doit s’appro- plets ou de présenter des discordances et un manque prier le processus ; des consultants ou prestataires de coordination. Les différents services ont généra- d’assistance technique ne peuvent que faciliter ou lement des documents sur les immobilisations proposer des approches, des techniques et une existantes qui peuvent servir pour l’inventaire. formation. L’encadré 6.4 décrit brièvement le cas de Les  services comptables des collectivités locales Katmandou, qui montre la difficulté de remédier à une tiennent souvent un grand livre sur le patrimoine. Les mauvaise gestion du patrimoine. chefs  de service et les experts techniques peuvent également fournir des informations utiles sur l’état des Mesures initiales à prendre pour améliorer immobilisations. L’objectif est de recenser toutes les la gestion du patrimoine immobilisations, de les classer par catégories et L’expérience montre qu’il y a plusieurs mesures initiales dans un ordre logique, et de réunir des données pour à prendre pour améliorer la gestion du patrimoine : leur gestion. Si un programme d’établissement Gestion du patrimoine municipal 287 Encadré 6.4 Campagne pour la gestion du patrimoine — Élargissement des routes à Katmandou Le cas récent de Katmandou, au Népal, montre de grande valeur. L ’élargissement des routes est que le patrimoine laissé à l’abandon et une gestion devenu indispensable pour l’aménagement urbain, laxiste du patrimoine entraînent de coûteuses mais il nécessite la démolition totale ou partielle mesures correctives et de graves tensions. La de nombreux édifices, notamment des boutiques, collectivité locale de Katmandou n’a pas assuré des habitations et des immeubles à usage l’entretien de ses routes ni protégé son droit de commercial construits au fil des décennies. propriété sur ce patrimoine au cours des dernières La municipalité versera des indemnités décennies. La ville est propriétaire d’une emprise uniquement pour les édifices construits avant de 15 à 20 mètres le long des routes principales. l’annonce de 1977 . En conséquence, de nombreux Ces routes, construites il y a plusieurs décennies, propriétaires vont perdre leur magasin ou leur sont cependant étroites, la chaussée et les voies habitation sans être indemnisés. Les tensions se piétonnes ne mesurant en général pas plus de 8 à sont exacerbées et de grandes manifestations ont 10 mètres de large. Le reste a été laissé à l’abandon été organisées lorsque les autorités municipales par la ville, qui n’exerce aucun droit de propriété sur ont commencé à démolir les immeubles illégaux, ce « no man’s land ». Les cas d’empiètement sur comme le montre la photo ci-dessous (graphique ces bords de route au Népal se sont multipliés au fil B6.4.1). Bien qu’en principe personne ne puisse des ans. construire sur des terrains publics, il aurait été Le Kathmandu Valley Town Development préférable que la ville exerce ses droits de Enforcement Committee a lancé une campagne propriété en temps utile et évite ces démolitions. au début de 2011 afin d’élargir 400 kilomètres de La ville ayant désespérément besoin de meilleures voies principales, suite à une annonce légale routes, le projet d’élargissement a progressi- publiée le 4 juillet 1977 dans la Nepal Gazette. vement obtenu le soutien de la population, et à la La décision, prise 33 ans après la publication fin de 2012, près de la moitié des nouvelles routes de l’annonce, va entraîner la démolition d’une avaient été construites. quantité considérable d’éléments de patrimoine Graphique B6.4.1 Démolition d’immeubles pour faire respecter le droit de passage Source : Himalayan Times, 4 février 2012 288 Finances municipales d’adresses postales est en place, il sera très utile registre d’inventaire, mieux vaut commencer avec un pour recenser et localiser le patrimoine municipal. simple tableau Excel qui pourra ensuite être intégré L’audit urbain (examiné au chapitre 5) est un dans une base de données plus perfectionnée autre  instrument important qui peut aider à : pouvant être reliée au SIG. 1)  identifier/répertorier ; 2) localiser ; et 3) carto- graphier les actifs municipaux existants (voir Recensement des terrains et infrastructures l’encadré 6.5). Le recensement des terrains et des infrastructures (réseaux) est généralement plus complexe que le Classement du patrimoine recensement des bâtiments et des locaux. Les Le patrimoine est souvent classé par type d’immobili- éléments de base d’un inventaire des biens fonciers sation, par secteur d’activité ou par détenteur ou sont les suivants : responsable (p.  ex., un service municipal). Les catégories suivantes sont couramment utilisées : • emplacement de la parcelle (adresse) et coordon- nées du cadastre avec carte, si possible ; • équipements collectifs, notamment réseaux d’assai- • superficie de la parcelle en pieds carrés, mètres nissement et d’adduction d’eau, installations d’éva- carrés, acres ou hectares ; cuation des déchets solides et systèmes de distribution d’électricité et d’éclairage municipaux ; • propriétaire ou entité détenant un droit de contrôle, ainsi que bail, droit de passage, droit de cession, • routes et ponts ; acte/titre, hypothèque ou toute autre obligation • bâtiments publics (dans les grandes villes, ce juridique envers des tiers ; portefeuille peut être subdivisé, par exemple  : • utilisation actuelle, c’est-à-dire utilisation effective, usage public, éducation, sports, culture, logements pour faire la distinction essentielle entre terrains publics, etc.) ; non bâtis et terrains bâtis, avec une ventilation plus • terrains ou droits fonciers ; poussée de cette dernière catégorie. La description de l’utilisation du sol peut inclure des informations • aménagements fonciers autres que des bâtiments ; sur les bâtiments construits sur la parcelle • équipements, véhicules et mobilier. (construction légale ou illégale ; superficie des bâtiments, structure, état et dates du premier Le tableau 6.3 montre un exemple d’inventaire de aménagement et des rénovations) ; bâtiments. L’équipe spéciale doit décider quelles • restrictions juridiques imposées à l’aménagement données sont nécessaires. Il est important de s’assurer ou à l’utilisation, y compris zonage ou autres que les données collectées et tenues à jour répondent restrictions concernant l’aménagement, l’utilisation aux besoins concrets de gestion du patrimoine, et pas ou la cession seulement aux règles comptables établies par l’admi- nistration centrale. Par exemple, le lecteur notera que • classement aux fins de la gestion, en indiquant le tableau 6.3 indique des caracteristiques, telles que notamment si les biens sont un patrimoine essentiel l’état des bâtiments et le taux d’occupation mais qu’il utilisé pour les fonctions obligatoires de l’adminis- y manque une colonne importante sur la valeur tration, s’ils sont utilisés pour des activités non vénale estimative des biens. essentielles, ou s’il s’agit de biens excédentaires Les systèmes d’information géographique (SIG) disponibles pour d’autres usages publics (voir sont de plus en plus accessibles aux collectivités Étape 2 ci-dessous). locales. Ils sont extrêmement utiles pour localiser précisément les immobilisations et fournissent des Le recensement des terrains peut être un projet cartes interactives pour la planification stratégique et distinct de la collectivité locale, entrepris dans le la gestion courante du patrimoine. Cependant, cadre  de l’enregistrement systématique de tous les comme indiqué dans l’encadré 6.5, la simplicité est terrains privés et publics par l’organisme national du préférable au début. Le recensement devrait être cadastre, ou dans le cadre du programme d’établis- dicté par les besoins pratiques de gestion du patri- sement des adresses postales. On peut utiliser une moine et les réalités locales. Lorsqu’il n’existe pas de combinaison de toutes les options ; la solution la plus Gestion du patrimoine municipal 289 290 Tableau 6.3 Exemple d’inventaire de base des bâtiments Valeur comptable en milliers Numéro Surface d’unités de Taux Fonction de Surface au du terrain Année de État du la monnaie d’occupation NN actuelle Adresse cadastre sol (m2) (m2) construction bâtiment locale actuel (%) Notes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 Bâtiment Chapichi 170 477 7 500 2 600 1985 bon 80 670 80 administratif St, 4 2 École Sevani ND 580 350 1980 satisfaisant 3 500 100 maternelle St, 2 administration locale 1 3 École River ND 990 690 1964 Mauvais ND 33 Réparations maternelle St, 57 prévues administration locale 2 4 Centre culturel Karmin ND 6 500 4 500 1984 Mauvais 61 732 50 St, 39 Finances municipales Encadré 6.5 Recensement et évaluation du patrimoine : l’audit urbain Dans le cadre du Programme d’appui aux Un simple recensement des biens et une communes (PAC) cofinancé par la Banque évaluation de leur état peuvent fournir des mondiale et l’ Agence française de développement, informations importantes pour établir un calen- des audits urbains ont été effectués pour chaque drier d’entretien et de remise en état. Cet collectivité locale. L’objectif était de procéder à une exercice complète également l’Inventaire pour évaluation des besoins de la ville et d’utiliser les la programmation des infrastructures et équipe- résultats pour arrêter un plan d’action prioritaire. ments (IPIE) effectué dans le cadre des audits Les audits comprenaient une évaluation sommaire de tous les biens dont la municipalité devait urbains. Des IPIE et des audits urbains ont été assurer l’entretien, tels que la voirie et le réseau menés à bien dans de nombreuses villes d’assainissement, les locaux administratifs, les d’Afrique de l’Ouest dans le cadre d’un modèle installations de loisirs, les marchés, etc. de contrat municipal. Source : Farvacque-Vitkovic et al. 2006. efficace peut consister à coordonner le recensement Le recensement des infrastructures devrait des terrains au niveau local avec l’enregistrement commencer par la définition des éléments clés des systématique au niveau national. L’expérience montre installations à répertorier. Les infrastructures munici- cependant que l’établissement d’un cadastre complet pales les plus courantes sont les suivantes : dans les zones urbaines peut prendre plus de dix ans. Lorsqu’il n’existe pas encore de cadastre national pour • réseaux d’approvisionnement en eau : puits, les biens publics, la collectivité locale devrait procéder dérivations, barrages, canalisations d’adduction et à son propre inventaire dans le cadre du programme de distribution, stations de traitement des eaux, d’établissement des adresses postales, même s’il réservoirs d’eau traitée, bouches d’incendie, manque certaines données cadastrales précises. Dans stations de pompage et compteurs d’eau ; un cas comme dans l’autre, la possibilité de procéder • réseaux d’assainissement : eaux usées, regards, à  un inventaire réaliste et peu coûteux dépend de stations de pompage, stations de traitement des plusieurs facteurs, notamment les types de cartes eaux usées, étangs d’épuration, zones d’élimination disponibles. La meilleure option consiste à superposer des boues ; une carte numérique des parcelles extraite du cadastre avec une photographie aérienne ou une image • réseaux de collecte des eaux pluviales : canaux, satellite récente. fossés, canalisations, regards, prises d’eau, réservoirs Le recensement du patrimoine peut être un travail de maîtrise des crues, protection contre l’érosion, de longue haleine, et il importe de procéder par étapes digues de protection ; et par ordre de priorité : 1) établir une liste des immobi- • installations d’enlèvement et d’évacuation des lisations, en commençant par les plus importantes, et 2) ajouter progressivement des données juridiques, déchets solides : bennes à ordures, camions techniques et comptables. Pour rester utiles, les à ordures, installations de recyclage, décharges ; registres des terrains et des bâtiments doivent être • voirie : revêtement, trottoirs, éclairage, signalisation, régulièrement actualisés afin de prendre en compte les ponts, systèmes d’évacuation des eaux de pluie. changements de propriétaire ou d’utilisation ainsi que toute modification des  restrictions juridiques. Une Les données de base spécifiques varient selon la question importante à régler tôt ou tard est le choix du catégorie d’éléments d’infrastructure, mais elles service local qui hébergera et tiendra à jour la base de comprennent généralement la longueur (ou la quantité) données sur les terrains. des éléments, la taille (selon la classification), l’âge Gestion du patrimoine municipal 291 (par tranches de 5 à 10 ans) s’il est connu, le matériau La loi définit généralement certaines fonctions et l’état. Par exemple, l’inventaire des routes effectué comme des responsabilités exclusives ou partagées par les collectivités locales en Éthiopie comprenait les des collectivités locales. L’approvisionnement en eau catégories suivantes : et l’assainissement, les routes locales et les parcs, les cimetières, l’enseignement préscolaire et primaire, et • importance : artère principale, voie secondaire, la culture et les sports au niveau local font généra- route de déversement, et route locale ; lement partie des fonctions à remplir. Mais la loi • revêtement : asphalte, gravier, tout temps (sans indique rarement le nombre ou la composition des classification), et routes en terre ; installations nécessaires pour remplir ces fonctions. Par exemple, quels types d’établissements culturels • taille (largeur) : emprise de plus de 30 mètres  ; l’administration doit-elle fournir ? Combien de emprise de 25 à 30 mètres  ; emprise de 20 terrains de sport, de parcs et de logements sociaux à 25 mètres ; emprise de 15 à 20 mètres ; emprise de (subventionnés) ? Puisque la loi reste muette, la 5 à 10 mètres. collectivité locale doit adopter un budget et une L’emplacement des éléments peut être indiqué au politique dans ce domaine. Par exemple, doit-elle moyen d’appareils portatifs qui sont de plus en plus gérer et exploiter tous les équipements sportifs sur accessibles et bon marché. De même que pour le son territoire ? Quel pourcentage du coût devrait être recensement des terrains et bâtiments, mieux vaut répercuté sur les usagers sous forme de redevances ? procéder par ordre de priorité pour l’inventaire Une bonne gestion du patrimoine ne consiste des  infrastructures, et il est important de mettre pas seulement à construire et entretenir les immobili- régulièrement à jour les registres dans le cadre de la sations, mais aussi à les modifier en fonction des gestion du patrimoine. nouveaux besoins et priorités. Par exemple, lors des récents travaux de rénovation d’une école construite Classement des immobilisations — Étape 2 dans les années 70, la ville de Katowice, en Pologne, a L’usage qui est fait d’une immobilisation physique modifié les plans d’aménagement intérieur, ce qui a dépend de la raison pour laquelle la municipalité l’a sensiblement augmenté la surface utilisable et permis acquise. Par exemple, elle peut avoir une école dont le d’installer de nouvelles salles de classe et ateliers dans toit doit être remplacé, mais légalement la collectivité les couloirs et autres espaces précédemment inutilisés. locale est responsable de l’enseignement primaire. L’immobilisation peut aussi être un ancien cinéma hors Principes et objectifs de financement d’usage qui fait encore partie du patrimoine municipal Pour apporter des réponses rationnelles à des pour des raisons historiques, alors que la municipalité questions difficiles concernant le financement du n’a aucune obligation juridique de projeter des films. patrimoine, il est bon de définir pour chaque Ces exemples illustrent un principe fondamental catégorie de biens des principes et objectifs finan- d’une  bonne gestion du patrimoine, à savoir que ciers à suivre dans la gestion du patrimoine. le  patrimoine doit correspondre aux fonctions et responsabilités de l’administration. Il est utile de A. L’utilisation de biens pour des fonctions obligatoires classer les biens selon leurs fonctions municipales : devrait être optimisée par les pratiques suivantes : • Biens obligatoires : biens indispensables à la collec- 1. Utiliser plus efficacement les équipements collectifs tivité locale pour assurer les fonctions requises par en demandant aux responsables du budget de la loi justifier leurs besoins d’espace, en les maintenant à un niveau raisonnablement faible • Biens discrétionnaires : biens nécessaires pour les fonctions financées et assurées à titre volontaire, 2. Minimiser les dépenses de fonctionnement, sans pour des raisons sociales, politiques ou autres altérer l’état ni la valeur des biens • Biens excédentaires ou générateurs de revenus : biens 3. Implanter les bureaux et les services municipaux non requis pour aucune des raisons susmen- à  des endroits fonctionnels, et non les plus tionnées, mais qui figurent dans le patrimoine pour recherchés, et dans des locaux modestes mais des raisons historiques ou commerciales. appropriés 292 Finances municipales 4. Déterminer la meilleure utilisation d’une immobili- 4. Vendre les biens peu rémunérateurs pour produire sation et procéder à une analyse coûts-avantages un apport ponctuel de fonds qui peuvent être pour justifier l’utilisation de certains biens mieux utilisés (en choisissant judicieusement le moment pour éviter des ventes rapides sur des 5. Investir dans des travaux de réparation et marchés déprimés) de  remplacement des biens obligatoires, qui doivent passer avant les biens discrétionnaires 5. Réduire les coûts d’entretien et d’assurance respon- et excédentaires. sabilité des biens qui ne peuvent être ni loués ni vendus B. L’utilisation de biens pour des fonctions à caractère 6. En principe, éviter d’investir dans l’acquisition ou la discrétionnaire devrait être optimisée par les pratiques construction de nouveaux biens excédentaires (la suivantes : spéculation immobilière n’est pas une pratique 1. Analyser les coûts réels et les communiquer aux recommandée pour les collectivités locales), parties prenantes afin d’aider à prendre des tout  particulièrement si les besoins d’équipement décisions optimales des biens et installations à caractère obligatoire ne sont pas encore satisfaits (une collectivité locale ne 2. Proposer différentes options pour réduire dans la devrait pas investir dans un centre commercial, mesure du possible les subventions directes et surtout si les écoles ou les routes locales ne sont indirectes sur les biens, notamment par les pas en parfait état). moyens suivants : En général, ni la classification ni les principes — Demander aux usagers ou à leurs commandi- relatifs à la politique financière ne sont exigés par la taires d’assurer eux-mêmes l’entretien loi. Cependant, vu l’importance stratégique de cette — Encourager les usagers ou leurs commanditaires question et ses incidences à court et à long termes sur à louer les parties inutilisées des locaux ou des la population locale, il est recommandé de faire terrains à d’autres entités commerciales ou à but approuver la classification par les organes élus locaux. non lucratif et rendre dûment compte au propriétaire des recettes nettes générées, et Établir des règles de gestion modifier les subventions en conséquence du patrimoine — Étape 3 — Établir des relations contractuelles claires avec C’est une bonne pratique d’adopter des règles écrites les usagers, qui stipulent les responsabilités explicites sur les aspects essentiels de la gestion du mutuelles quant à l’entretien des biens ainsi que patrimoine. De nombreuses collectivités locales dans la répartition des dépenses et des recettes les pays en développement n’ont pas de règles dans ce — Contrôler l’utilisation et l’occupation des biens domaine, en partie à cause des pouvoirs limités des pour s’assurer que l’espace inutilisé est réaffecté responsables des administrations et des politiciens. à des utilisateurs plus importants L’absence de règles écrites ne signifie cependant pas qu’il n’existe aucune règle, parce que les pratiques — Organiser l’utilisation commune des installations existantes, quelles qu’elles soient, définissent toujours par plusieurs groupes. certaines règles, aussi vagues et informelles soient- elles. Le tableau 6.4 indique les points clés à aborder C. L’utilisation des biens excédentaires devrait également et les principaux principes à prendre en compte être optimisée par les pratiques suivantes : pour  formuler des règles écrites de gestion du 1. Louer les biens à des fins qui optimisent leur patrimoine (pour une analyse plus détaillée, voir rentabilité Peterson et Kaganova 2010). 2. Évaluer périodiquement la rentabilité de ces biens Assurer la transparence et informer au moyen d’autres critères d’investissement le public — Étape 4 3. Effectuer des travaux d’amélioration de certains La transparence est un moyen simple, efficace et peu équipements pour accroître les revenus coûteux de promouvoir une bonne gestion du Gestion du patrimoine municipal 293 patrimoine et de réduire la corruption et les conflits à des utilisateurs non gouvernementaux doivent être d’intérêts. Dans le domaine de la gestion du patri- formulées par écrit et publiées (dans une déclaration moine, de nombreuses violations des intérêts publics de politique de gestion du patrimoine). Le public sont commises à des moments spécifiques du cycle de doit avoir accès aux principales manifestations ayant vie  des biens, notamment : a) acquisition ou trait  aux biens publics, telles que les réunions des reconstruction ; b) cession (vente) ; et c) octroi de autorités municipales et les ventes aux enchères ou droits sur les biens à des tiers, tels que le droit l’ouverture des offres sous pli scellé. d’usage, de location à des entreprises privées ou de transfert à des entreprises municipales. Ce sont là des Médias domaines où il importe d’inclure des mécanismes de On ne saurait surestimer l’importance des médias et lutte contre la corruption dans le système de gestion des groupes de surveillance pour rehausser les du patrimoine (Péteri et Schaeffer 2007). exigences et les attentes du public en matière de transparence. Par ailleurs, la divulgation des infor- Transparence de l’information mations et des comptes rendus concernant la gestion La forme de transparence la plus simple est la transpa- du patrimoine ne devrait pas être laissée aux journa- rence de l’information. Des informations simples listes mais codifiée par la loi, ou du moins par la régle- concernant les biens municipaux, si elles sont dûment mentation locale. communiquées, sont un outil très efficace pour Enfin, il est important de mener de vastes demander des comptes aux collectivités locales et campagnes d’information et de sensibilisation. Même aux  décideurs (l’encadré 6.6 décrit brièvement le cas pour demander des informations ou des rapports sur du Kirghizistan). Il est donc utile d’établir, au moins la gestion du patrimoine, il faut certaines connais- une fois par an, un rapport sur les actifs qui est sances techniques qui n’existent généralement pas présenté à l’instance locale élue (conseil, assemblée) dans la plupart des pays. Il est donc nécessaire et  rendu public. Le rapport devrait être factuel et d’éduquer les  autorités, le public, les groupes de contenir des informations précises sur les biens surveillance et les médias. détenus ainsi que sur les transactions et les investisse- ments s’y rapportant. Un rapport de qualité devrait contenir des informations sur les points clés suivants : Incidences financières Inventaire et occupants : Inventaire du patri- de la gestion du patrimoine moine (terrains et bâtiments) sous le contrôle direct de la collectivité locale, de ses entités budgétaires et Il existe de nombreux liens entre une bonne gestion du des entreprises municipales. patrimoine et la gestion financière, et l’analyse financière Inventaire des biens publics (terrains, bâtiments, contribue à une bonne gestion du patrimoine. La gestion locaux) utilisés ou loués par des entités privées ou non financière tire parti des informations fournies par gouvernementales, et principales caractéristiques de la la gestion du patrimoine, qui permettent d’identifier un location (durée, prix ou paiement)1. manque à gagner ou des gains financiers pour le budget Transactions sur des biens publics : Liste de toutes municipal, de réduire le coût des services et de mesurer les acquisitions et cessions, indiquant à qui le bien a été leur efficacité, ainsi que de recenser les domaines acheté, à quel prix et par quelle procédure (p. ex., vente nécessitant des mesures financières. aux enchères publiques, offre spontanée, échange de  créances contre actifs, don, indemnisation des Identification des gains potentiels propriétaires en cas de perte ou de confiscation des biens), et duplicata des contrats. pour le budget municipal Réfléchissons un instant aux possibilités de gains Dépenses d’investissement : Informations quanti- tatives, projet par projet, sur les dépenses munici- budgétaires offertes par les biens municipaux. Le pales en capital. tableau 6.5 décrit ces possibilités. Transparence des procédures Analyse financière des biens Un autre aspect important de la transparence est la ou du portefeuille transparence des procédures et des décisions. Toutes Une bonne gestion du patrimoine est impossible les règles concernant l’allocation de biens publics sans une analyse financière des biens et des portefeuilles. 294 Finances municipales Tableau 6.4 Règles de gestion du patrimoine Point clé Principes essentiels à prendre en compte Évaluation et détermination • La valeur vénale doit être déterminée avant toute transaction, même entre du prix du patrimoine devant deux entités publiques (par exemple, lorsque des terrains ou des bâtiments être attribué ou cédé municipaux sont attribués à des entreprises municipales ou des partenariats public-privé). • Les biens excédentaires, y compris les terrains non construits, ne doivent être attribués à des fins d’utilisation privée qu’en échange d’un paiement correspondant à leur valeur vénale, effectué en espèces ou en nature; toute exception à cette règle (cession du bien à titre gracieux ou en dessous de sa valeur vénale) doit être préalablement approuvée par l’organe élu. Attribution : Procédures • Les procédures doivent être transparentes et conformes à des règles écrites. d’attribution de terrains • L’attribution doit s’effectuer essentiellement par adjudication, les exceptions ou de biens à cette règle devant être strictement limitées par les règles. • L’adjudicataire devrait être celui qui offre le meilleur prix, en limitant les autres options (telles que l’application de multiples critères de sélection de l’adjudicataire) à des cas particuliers. Droits accordés • Droits de propriété ou droits limités et temporaires, tels qu’un bail. • Les modes d’occupation des sols autorisés et ceux obligatoires doivent être régis par des paramètres clairement définis (p. ex., le rapport plancher-sol) avant l’attribution des terrains. Utilisation du produit de • Le produit de la vente d’immobilisations devrait servir uniquement à investir la vente de biens dans des capitaux fixes ou à rembourser la dette à long terme, afin de préserver le patrimoine de la municipalité pour les générations suivantes. Acquisitions : Comment acquérir • Les acquisitions doivent répondre aux priorités d’investissement des terrains appartenant préalablement approuvées par l’organe local élu, dans le cadre de la au secteur privé programmation des investissements. • Basées sur des achats volontaires dans toute la mesure du possible (i.e., minimiser les expropriations). • Les achats volontaires devraient reposer sur un processus ouvert d’appel d’offres de vente auprès du secteur privé. Transparence • Transparence de l’information concernant les immobilisations (voir l’Étape 4). Source : Peterson et Kaganova 2010. Encadré 6.6 Pouvoir de la transparence de l’information Le recensement des terrains municipaux dans municipaux, vu que les terrains effectivement une ville du Kirghizistan a révélé que 86 hectares loués ne couvraient que 11,5 hectares. Lorsque de ces terrains avaient été attribués gratuitement ces informations ont été présentées au maire, il a à 178 entités privées (personnes physiques ou immédiatement réalisé les incidences juridiques morales), ce qui était contraire à la loi et repré- et les implications sur sa réputation, outre le sentait une grande proportion des terrains manque à gagner pour le budget municipal. Gestion du patrimoine municipal 295 Plusieurs outils d’analyse permettant d’améliorer le Sur le plan conceptuel, il est important de reconnaître rendement du patrimoine sont décrits ci-dessous que la valeur comptable d’un bien n’influence guère (pour de plus amples informations, voir Urban les décisions prises dans le cadre de la gestion du Institute 2012b). Cette section décrit brièvement patrimoine. La valeur comptable n’indique pas le prix les domaines, activités et outils d’analyse financière, qu’un acquéreur sérieux offrirait et n’a donc qu’un notamment l’évaluation d’un bien ou d’un portefeuille, faible lien avec la valeur actuelle sur le marché sauf si les comptes de résultats du patrimoine, l’analyse des elle a été établie très récemment. subventions, les instruments et méthodes d’analyse Pour le patrimoine local qui ne peut normalement financière, la  planification financière et la méthode pas être transféré (comme des ponts ou des routes), du coût complet sur le cycle de vie. Ce chapitre l’approche moderne consiste à estimer ce qu’on appelle concerne la manière d’utiliser ces outils plutôt que les le coût de remplacement, c’est-à-dire le coût de théories mathématiques, financières ou statistiques sur construction d’un bien ou d’un ouvrage équivalent. lesquels ils reposent. On peut également estimer le coût du cycle de vie, qui  comprend le coût d’acquisition et les coûts Évaluation d’exploitation, d’entretien et de réparation du bien Il est important de connaître la valeur d’une pendant sa durée de vie. immobilisation dans de nombreuses situations, par exemple lorsqu’on envisage de l’affecter à une Estimation de la valeur vénale utilisation particulière, lorsque son rendement est Les pratiques actuelles d’évaluation de biens reposent évalué, lorsqu’on doit déterminer son prix pour le sur trois principales méthodes d’évaluation de la valeur vendre ou le louer, ou lorsque la ville a besoin vénale, chacune étant utilisée dans la mesure où il d’estimer la valeur de son patrimoine. Quelles valeurs existe des données pertinentes récentes : les gestionnaires de patrimoine doivent-ils connaître et pourquoi ? À cet égard, il existe deux types de biens • Coût de remplacement. Cette méthode consiste publics. Pour les biens pouvant être vendus, la valeur à  ajouter le coût estimatif de construction d’un nouveau bâtiment, y compris les honoraires vénale (le prix qu’un acquéreur sérieux offrirait dans d’architecte et autres coûts accessoires, et la valeur une situation de concurrence loyale)2 est essentielle vénale du terrain. pour suivre et contrôler les résultats financiers. Dans le cadre du processus de gestion immobilière, les • Comparaison des prix de vente. Avant de mettre un résultats financiers de chaque bien sont évalués par bien en vente, on peut estimer son prix potentiel en rapport à sa valeur vénale, qui est souvent estimée en recueillant des informations sur le prix de biens comparant le prix de vente de biens similaires. similaires récemment vendus à juste prix. Si c’est la seule information pertinente disponible, il reste la La valeur comptable question de savoir dans quelle mesure ces biens La valeur comptable d’un bien est l’équivalent d’un sont comparables à celui mis en vente. extrait d’acte de naissance qui indique la valeur réelle • Capitalisation du revenu. Cette méthode consiste du bien à un moment donné ; cette valeur est à estimer la valeur du bien en fonction des revenus enregistrée de façon permanente dans les grands livres. tirés de son utilisation actuelle. La formule de Légalement, la valeur comptable est en général égale calcul la plus simple est la suivante : au coût d’acquisition ou d’aménagement, moins l’amortissement calculé au moyen d’une formule Valeur vénale = Flux net de trésorerie annuel définie par l’administration centrale. Les systèmes divisé par un taux de rentabilité. de  comptabilité sur la base des droits constatés, qui sont les systèmes les plus perfectionnés, considèrent Le résultat dépend de deux facteurs : l’utilisation l’amortissement comme un coût et constituent des actuelle et le « seuil de rentabilité », c’est-à-dire le taux réserves afin de remplacer l’immobilisation en que la municipalité pourrait raisonnablement obtenir question. Ils peuvent prévoir un ajustement périodique pour un investissement comparable. La valeur vénale du coût de construction initial pour tenir compte de estimative est donc exacte dans la mesure où la valeur l’inflation ou  d’importants travaux de rénovation. actuelle représente le véritable potentiel du bien. 296 Finances municipales Tableau 6.5 Principales possibilités d’accroître les recettes et de réduire les dépenses budgétaires liées au patrimoine Sources d’un manque à gagner Possibilités de réduire les dépenses Recettes d’exploitation Dépenses de fonctionnement • Subventions déguisées aux locataires privés, • Les dépenses de fonctionnement et d’entretien des aux utilisateurs de biens municipaux immobilisations et infrastructures municipales sont l’un (locataires de terrains, locataires d’espaces des principaux postes de dépenses des municipalités commerciaux, ONG). (en Allemagne, elles arrivent en deuxième position derrière • Faible taux de recouvrement des loyers, les salaires ; à Varsovie, elles représentent entre 12 et inférieur aux taux de référence dans le 20 % des dépenses totales de fonctionnement de secteur privé. la municipalité). L’optimisation de la gestion et de l’exploitation peut réduire ces dépenses de 10 à 15 % • Limitation auto-imposée des recettes que sans liquider de biens ni sous-traiter leur entretien la municipalité pourrait tirer de la location ou leur exploitation. de ses terrains et bâtiments, en raison des restrictions excessives imposées • Rationnaliser les portefeuilles de biens en tenant compte à l’utilisation des biens. des besoins, des coûts et des avantages (p. ex., réduire la surface au sol par employé, regrouper deux services dans le même bâtiment, etc.). • Achat ou location ? Il peut être justifié dans certains cas d’acquérir un bâtiment pour l’occuper au lieu de louer des locaux dans un bâtiment privé. Revenu du capital Dépenses d’investissement • Vente de terrains ou de biens lorsque le • Exécution plus efficace des projets d’investissement et marché de l’immobilier est au plus bas. remplacement des dépenses publiques par des dépenses • Détention de biens excédentaires qui privées dans le cadre de PPP . Par exemple, la municipalité pourraient être vendus. peut octroyer un terrain public à un promoteur privé pour construire un garage public en échange du droit d’utiliser • Limitation auto-imposée des recettes que une partie du site pour des aménagements à usage mixte. la municipalité pourrait tirer de la vente de ses terrains et bâtiments, en raison • Vendre un bien public dont l’entretien est difficile et des restrictions excessives imposées coûteux (immeuble de bureaux, usine) à un acquéreur à l’utilisation des biens. privé et lui louer les parties dont la municipalité a besoin. Note : ONG = organisation non gouvernementale ; PPP = partenariat public-privé. L’encadré 6.7 récapitule les principales méthodes dans une mise en adjudication. Cet exemple montre d’évaluation utilisées pour différents types de biens. que ces évaluations sont de simples opinions, et Il est important de rappeler que l’évaluation d’un les  résultats dépendent de l’exactitude des bien n’est qu’une estimation de sa valeur, qui est déter- hypothèses  sur  lesquelles elles reposent. Une autre minée en dernière analyse par le marché. Une leçon à retenir est que les responsables de la gestion du évaluation basée sur plusieurs méthodes de calcul est patrimoine doivent se placer du point de vue des plus crédible qu’une évaluation basée sur une seule acquéreurs sérieux. méthode. La valeur escomptée dépend étroitement du La question méthodologique la plus importante point de vue de l’expert. Par exemple, si un bâtiment pour l’évaluation des biens des collectivités locales est rapporte un revenu net de 20 000 roupies par an et que l’introduction de la notion de valeur vénale dans le seuil de rentabilité est de 9 %, la municipalité peut la  pratique de ces dernières, telle qu’elle est définie tabler sur une valeur d’environ 222 000 roupies. dans la pratique internationale et dans le secteur privé. Cependant, un acquéreur sérieux qui estime que le Le problème est que certaines collectivités bâtiment peut rapporter 40 000 roupies par an locales  utilisent des définitions non classiques qui pourrait aisément offrir 300 000 roupies ou davantage sous-estiment la valeur du patrimoine et empêchent Gestion du patrimoine municipal 297 la  municipalité d’évaluer ses capitaux propres à leur présentation souple qui permette d’ajouter ou de juste valeur. supprimer au besoin des catégories de recettes et de Les municipalités vendent souvent un bâtiment dépenses. L’encadré 6.8 présente un modèle de compte à  un prix trop bas parce qu’elles ne tiennent pas de résultat pour une entité de gestion de logements, compte du fait que leurs flux de recettes sont faibles assorti de notes explicatives. par rapport à ceux générés sur le marché. Elles doivent Il est utile d’établir le rapport de manière à pouvoir également déterminer quel seuil de rentabilité comparer les résultats réels, pour chaque poste, avec utiliser — le taux des dépôts bancaires à court terme, le le budget et les résultats de l’exercice précédent. Pour taux des emprunts, le rendement des obligations ? En les portefeuilles de biens homogènes (tels que des bref, il  est bon de comparer non seulement la valeur immeubles locatifs), il convient d’établir également vénale d’un bâtiment mais aussi les taux de rendement un compte de résultat pour chaque portefeuille. et les revenus générés par des immobilisations compa- Un problème auquel se heurtent de nombreuses rables. Par exemple, quelle base de revenu utiliser pour collectivités locales est que les données relatives aux vendre un marché couvert de 5 0000 mètres carrés qui résultats financiers sont rarement recueillies pour rapporte 200 000 roupies par mois, lorsqu’un marché chaque bien. Bien souvent, les informations ne  sont comparable situé dans un autre quartier rapporte pas recueillies (notamment sur les dépenses) ou bien 400 000 roupies ? L’écart pourrait être imputable à la elles sont présentées sous forme globale (dépenses mauvaise qualité des contrats de location ou à la de combustibles, d’électricité ou de main-d’œuvre). corruption, auquel cas ce serait peut-être une erreur de Il est donc essentiel que la collectivité locale mette au baser le prix sur des revenus de 200 000 roupies par point un format de présentation des comptes de mois. Les revenus à utiliser comme référence résultat des biens et l’utilise régulièrement. En pourraient être de l’ordre de 400 000 roupies par mois. outre, toutes les recettes et dépenses de chaque bien, doivent y figurer, notamment les dépenses de Comptes d’exploitation de biens gestion et d’administration. Il est parfois difficile ou de portefeuilles d’imputer des dépenses d’administration (appelées L’évaluation rationnelle des résultats financiers de «  frais généraux ») à un bien. Un moyen facile de biens nécessite des informations sur toutes les recettes surmonter cette difficulté est d’utiliser l’un des coûts et toutes les dépenses correspondantes. Le document calculés, tels que les dépenses d’électricité, ou le coût type est le compte d’exploitation, qui récapitule les total calculé, pour répartir proportionnellement les recettes et les dépenses (également appelé « compte de frais généraux. L’encadré 6.9 décrit le cas intéressant résultat »). Il est important d’utiliser un mode de d’un centre commercial au Népal. Encadré 6.7 Quelle méthode d’évaluation utiliser ? Le type de bien peut influencer le choix de la • Biens faisant l’objet d’un bail commercial. La méthode d’évaluation. Voici quelques exemples : méthode de la capitalisation du revenu et la comparaison des prix de vente sont les plus • Appartements et maisons non loués. La utiles. La méthode des coûts peut être utile comparaison des prix de vente est proba- pour les biens plus récents. blement la meilleure méthode. La méthode • Terrain non bâti. La comparaison des prix des coûts peut être utile, mais les biens plus de vente est la méthode la plus pratique parce anciens pourraient nécessiter une dotation qu’il n’y a pas de revenus à capitaliser ni de importante au titre de l’amortissement pour construction. La méthode de la valeur résiduelle obtenir un résultat utile. du terrain peut également être employée. Source : Urban Institute 2012b. 298 Finances municipales Il convient de noter que les comptes de résultat d’examiner le cycle du marché immobilier. Par ailleurs, sont utiles pour tous les biens immobiliers publics, lorsqu’on met un bien en vente, il est utile de lancer une pas seulement ceux qui génèrent des revenus. Pour bonne campagne de commercialisation. les biens qui ne sont pas des sources de revenu, Triangle de capitalisation du revenu. C’est comme la mairie ou les écoles, les flux de trésorerie la  formule la plus simple pour analyser des seront toujours négatifs, mais il n’en est pas moins investissements : important d’avoir des informations qui permettent de  comparer avec d’autres biens de même type. T = R/ V, La  comparaison des dépenses de fonctionnement détaillées permet de déterminer celles qui peuvent Où T = taux de capitalisation, R = revenu, et V = valeur être réduites. (comptable). Le concept est le suivant : chacun de ces trois attributs peut être calculé si les deux autres sont Analyse financière connus. En particulier, le taux de capitalisation (taux de Plusieurs indicateurs permettent de mesurer l’efficacité rendement) T peut être calculé si le revenu annuel et la de la gestion d’un portefeuille de biens et de chaque valeur du bien sont connus (estimés). Le taux de capita- bien figurant dans le portefeuille. Ces indicateurs, lisation peut servir d’estimation approximative du qui sont calculés par le gestionnaire du patrimoine ou rendement annuel d’un investissement. L’essentiel pour sous sa direction, fournissent des informations utiles utiliser correctement cette estimation approximative sur le rendement du patrimoine et peuvent indiquer est de comprendre que R (revenu) devrait être le des moyens de l’améliorer (pour de plus amples résultat net d’exploitation, c’est-à-dire le montant qui renseignements, voir Urban Institute 2012b). reste une fois que toutes les dépenses ont été déduites La gestion du patrimoine demande de l’expérience, des recettes. du discernement et la capacité d’analyser et À noter que, dans l’équation ci-dessus, T dépend d’interpréter des données. Celles-ci ne sont utiles que de  V et de R. Si la valeur estimée est trop élevée, T si elles sont bien comprises, faute de quoi on risque de risque de paraître trop faible. Les flux de trésorerie prendre des  décisions mal avisées. Le responsable de sembleront trop faibles par rapport à la valeur, mais ils la  gestion du patrimoine doit faire preuve de pourraient être entièrement acceptables si on utilisait discernement pour interpréter les résultats des calculs. une valeur inférieure plus proche de la réalité. De même, si la valeur est trop faible, T sera surestimé. Il Indicateurs permettant de comparer est donc important d’utiliser des chiffres réalistes. des investissements Résultat net d’exploitation. Le résultat net Les biens excédentaires ou générateurs de revenus d’exploitation, ou le flux net de trésorerie, est un doivent être traités comme des investissements et attribut qu’il est absolument indispensable de connaître analysés par rapport aux autres investissements pour tout bien générateur de revenu, car il indique si le possibles. Cela repose sur une logique simple : la collec- bien produit un revenu net ou une perte nette. Que tivité locale n’a pas besoin de ces biens pour ses faire lorsqu’un responsable de la gestion du patrimoine fonctions de base. Les biens qu’elle conserve devraient constate que le bien générateur de revenus ne produit produire des revenus compétitifs par rapport à ceux pas des revenus suffisants ? La première chose à faire d’autres investissements possibles, tels que des dépôts est de passer en revue toute la chaîne de gestion des bancaires ou des titres d’État, compte tenu du niveau de biens pour déterminer s’il existe des moyens d’amé- risque. Si le bien ne rapporte pas suffisamment, il liorer les résultats financiers (voir le tableau 6.6). Soit convient d’analyser ses résultats financiers plus en détail les recettes doivent augmenter, soit les dépenses afin de déterminer comment les améliorer. Si l’analyse doivent diminuer, ou les deux à la fois. conclut qu’il n’est pas possible d’accroître les revenus, le Rendement des capitaux investis. Le rendement propriétaire devrait envisager de vendre le bien et de des capitaux investis peut être calculé pour chaque réinvestir le produit de la vente dans d’autres immobili- bien, pour chaque catégorie de biens ou pour sations (financières ou physiques), ou d’utiliser le produit l’ensemble du portefeuille. Cette analyse est utile parce de la vente pour rembourser des dettes à long terme. qu’elle permet de comparer un bien à l’ensemble du Avant de prendre une décision, il est recommandé portefeuille. Si un bien a un rendement inférieur au Gestion du patrimoine municipal 299 Encadré 6.8 Compte d’exploitation de patrimoine pour une entité de gestion de logements Compte d’exploitation ou de résultat pour une unité de gestion de logements. Notes Milliers 1. Les recettes brutes potentielles comprennent les loyers Recettes de dollars perçus et autres recettes plus les autres montants qui Recettes brutes 1 000 auraient été perçus si les locaux inoccupés étaient loués. potentielles (1) Ces recettes peuvent être ventilées en différentes Moins pertes dues 50 catégories, telles que loyers, pénalités de retard, recettes à l’inoccupation (2) des distributeurs automatiques, frais de photocopie, etc. Si les loyers sont artificiellement faibles pour accorder une Recettes brutes 950 subvention au locataire, cette subvention peut également effectives être ajoutée au montant effectivement perçu. Charges d’exploitation (3) 2. Montant non perçu en raison de l’inoccupation ou du non-recouvrement de loyers, ainsi que des subventions Réparations 100 accordées sous la forme d’une réduction de loyer. On Chauffage 60 obtient les recettes brutes effectives en soustrayant ce Electricité 50 montant des recettes brutes potentielles. Eau 20 3. Les catégories figurant sous la rubrique charges d’exploi- Ramassage 20 tation doivent être modifiées de façon à inclure d’autres des ordures types de dépenses. Certaines dépenses peuvent être Assurance 30 supprimées de la liste si elles sont inutiles. Impôts 50 4. Les charges diverses sont les dépenses qui n’entrent Redevance municipale 30 dans aucune autre catégorie de dépenses mais qui sont trop faibles pour faire l’objet d’une rubrique distincte. Frais de gestion 50 Charges diverses (4) 10 5. La catégorie Autres peut comprendre certains frais comptables, juridiques et autres dépenses qui sont Total Charges 420 requises par le propriétaire mais qui ne sont pas néces- d’exploitation saires à la bonne exploitation du bien immobilier. Résultat net 530 d’exploitation 6. Le remboursement du principal hypothécaire nécessite des liquidités mais accroît le patrimoine du propriétaire en Coûts de financement réduisant l’encours de la dette qu’il a contractée pour Intérêts hypothécaires 90 acheter le bien. En revanche, bien que les intérêts Frais généraux hypothécaires nécessitent également des liquidités, ils ne réduisent pas la dette et n’accroissent donc pas le Évaluation 10 patrimoine du propriétaire. La dette découle de la situation Autres (5) 5 du propriétaire. Le bien immobilier peut être exploité avec Total Coûts indirects 15 ou sans dette. Résultat net 425 7. Le flux de trésorerie est le montant, positif ou négatif, Moins rembour- 100 généré par l’investissement du propriétaire. sement du principal hypothécaire (6) Par souci de simplicité, l’amortissement n’est pas considéré comme une dépense dans ce document, mais il devrait être Flux net de 325 pris en compte si un fonds d’amortissement a été constitué trésorerie (7) aux fins de remplacement du bien immobilier. 300 Finances municipales Encadré 6.9 Les collectivités locales sont-elles qualifiées pour investir dans des biens immobiliers rémunérateurs ? Dans de nombreuses régions, que ce soit en les boutiques pour une durée de dix ans, à des Europe orientale, au Moyen-Orient ou en Asie du prix inférieurs à ceux du marché et insuffisants Sud, les collectivités locales investissent dans des pour couvrir les frais. Les locataires ont ensuite biens immobiliers rémunérateurs, même si la sous-loué les emplacements à des prix dix fois plupart de ces investissements ont un rendement plus élevés. Aujourd’hui, la ville risque d’être en réel négligeable ou négatif. Les raisons varient, défaut de paiement parce qu’elle n’a pas de mais on peut citer notamment des plans de quoi assurer le service de la dette. La leçon à en construction mal conçus, la corruption et les tirer est la suivante : bien avant d’investir, il détournements de fonds à différents stades (de la importe d’effectuer une analyse financière honnête construction à la gestion des baux), le dépas- et professionnelle de l’investissement envisagé ; sement des coûts de construction, des loyers les tarifs de location doivent être adéquats et inférieurs aux tarifs du marché en raison du rigoureusement appliqués. manque de clarté des politiques de tarification (par Un problème fondamental est que la plupart exemple, la municipalité loue-t-elle ces biens des collectivités locales ne répondent pas aux immobiliers pour aider certains locataires ou pour conditions voulues pour investir dans l’immobilier générer des revenus ?), la mauvaise application et ne devraient pas exposer les fonds publics aux des contrats de location, et le simple manque de risques intrinsèques que posent les investisse- compétences en matière de gestion de biens ments dans des immeubles à usage commercial. immobiliers à usage commercial. En d’autre termes, ce n’est pas une bonne Par exemple, une ville au Népal a construit un politique publique d’investir dans des biens centre commercial dont elle a rapidement loué immobiliers à usage commercial. rendement moyen des biens comparables en porte- Le  loyer  perçu et les dépenses de fonctionnement feuille, il convient de l’examiner pour déterminer si seront les mêmes avec ou sans emprunt. La deuxième l’on pourrait modifier certains aspects opérationnels méthode consiste à calculer le rendement des capitaux du bien afin d’améliorer son rendement. Si aucune propres, c’est-à-dire le revenu net après déduction amélioration ne semble possible, il pourrait être préfé- des intérêts versés, divisé par la valeur des capitaux rable de vendre le bien et d’investir le produit de la propres (la valeur de l’actif moins le montant de la vente dans d’autres immobilisations. dette). Ces deux ratios calculent le rendement de De même, un bien qui a un rendement supérieur l’investissement de manière différente et il est bon de à  la moyenne pourrait être conservé en tant les calculer et de les analyser l’un et l’autre. qu’élément important du portefeuille. Si toutefois ce Par exemple, un bien d’une valeur d’un million de rendement ne pourra sans doute pas être maintenu, il dollars pour lequel un emprunt de 400 000 dollars pourrait être opportun de vendre le bien pour tirer a  été contracté a 600 000 de capitaux propres. S’il parti de son excellente situation. Si une dette, telle qu’une hypothèque, a été rapporte 100 000 dollars avant déduction des intérêts contractée pour l’achat de ce bien, il est important de versés, le rendement des actifs est de 10 % (100 000 veiller à calculer le rendement des capitaux investis. divisé par 1 000 000). Si les intérêts versés sont Il y a deux manières de procéder. La première égaux  à 8 % des 400 000 dollars empruntés, soit consiste à calculer le rendement de l’actif, c’est-à-dire 32 000 dollars, le revenu après déduction des intérêts le revenu avant déduction des intérêts versés, est égal à 68 000 dollars, et le rendement des capitaux comparé à la valeur de l’actif, auquel cas le financement propres est égal à 68 000 divisé par 600 000, n’a aucune incidence sur le rendement de l’actif. soit 11,33 %. Gestion du patrimoine municipal 301 Autres ratios. Le compte d’exploitation de chaque bien flux de trésorerie ainsi générés. L’investissement permet aux responsables de la gestion des biens initial t0 est négatif (colonne en bleu). La colonne d’utiliser des ratios simples pour comparer deux biens en  blanc à gauche représente l’accroissement des d’une même catégorie et d’identifier les biens qui dépenses de fonctionnement, tandis que les autres rapportent plus ou moins que les autres. Les ratios les colonnes en blanc représentent les remises en état plus utilisés sont les suivants : périodiques. Les recettes tirées des redevances de déversement et du recyclage des déchets sont nulles Ratio de charges d’exploitation = dépenses au départ, pendant la construction de la décharge, d’exploitation totales/revenu brut réel puis augmentent progressivement à mesure que le  ramassage des ordures couvre une plus grande Ou, en complément de cette formule, partie de la ville et que le nombre de ménages Ratio de la marge d’exploitation = résultat net augmente (partie noire). d’exploitation/revenu brut réel La colonne gris foncé représente la valeur actualisée des flux de recettes ; la colonne gris clair Les comparaisons de postes de revenus et de représente la valeur actualisée des flux de dépenses. dépenses au mètre carré sont également très utiles L’investissement de 1,1 milliard de shillings doit pour comparer des appartements, des bureaux ou des rapporter 1,2 milliard de shillings en valeur actuelle magasins en location. Ces ratios peuvent varier selon nette, soit la différence entre les recettes et les les catégories de biens ; par exemple, les revenus de dépenses actualisées. Cet investissement a un taux de location résidentielle sont généralement moins élevés rendement interne de 21 %, comparé à un taux que les revenus de location commerciale. d’actualisation de référence de 12 %. Le graphique 6.4 peut aider à comprendre les deux termes importants Analyse de la valeur actualisée des flux employés dans l’analyse de la valeur actualisée des flux de trésorerie de trésorerie, à savoir « valeur actuelle » et « taux de L’analyse de la valeur actualisée des flux de trésorerie rendement interne ». est une méthode d’analyse plus approfondie des Valeur actuelle. La valeur actuelle est la somme revenus tirés de biens ou d’investissements. Elle des flux de recettes ou de dépenses actualisés en permet d’estimer la valeur vénale d’un bien ou d’un utilisant un taux d’actualisation de référence (tel que projet sur la base des recettes et des dépenses futures, l’inflation, mais généralement plus élevé) ; la valeur qui varient au fil du temps. Elle est particulièrement actuelle nette d’un investissement est la différence utile lorsqu’il est nécessaire de faire un choix entre les valeurs actuelles des flux de recettes et de financièrement judicieux entre deux ou plusieurs dépenses. Une formule simple montre comment utilisations d’un bien ou entre plusieurs projets calculer la valeur actuelle nette d’un actif ou d’un d’investissement. investissement avec différents flux de recettes et de Le graphique 6.4 est un schéma représentant les dépenses, comme c’est généralement le cas des actifs : recettes, ou rentrées de fonds, et les dépenses, ou sorties de fonds, d’une décharge tanzanienne sur ( R − D) 1 ( R − D)2 ( R − D) n , VAN = + + …+ une période de 20 ans et la valeur actualisée des (1 + t ) 1 (1 + t )2 (1 + t ) n Tableau 6.6 Comment accroître le résultat net d’exploitation Augmenter les recettes : Réduire les dépenses : • Augmenter le loyer à son niveau réel sur le marché • Réduire les dépenses d’entretien et de réparation en mettant le bail aux enchères à l’expiration du sans compromettre la valeur du bien. contrat, ou renégocier le contrat en cours. • Réduire les dépenses au titre des services collectifs. • Réduire la durée d’inoccupation. • Minimiser les frais de gestion. • Augmenter le taux de recouvrement. • Réviser les normes relatives aux contributions aux fonds de réserve ou d’amortissement. 302 Finances municipales Où VAN = valeur actuelle nette de l’actif est le taux de vacance qui se présente comme suit  : R = Flux de recettes (toutes catégories de recettes taux de vacance = 100 % — % du temps occupé. Le pour l’année 1, 2, ... i, n) taux d’occupation peut être mesuré pour chaque D = Flux de dépenses (toutes catégories de dépenses bien, pour chaque catégorie de biens, ou pour pour l’année 1, 2, ... i, n, y compris les dépenses l’ensemble du portefeuille. de fonctionnement, d’entretien, de rempla- cement ou de rénovation) Indicateurs pour tous les types de biens r = taux d’intérêt de référence (tel que le taux de Les indicateurs mentionnés plus haut ne s’appliquent rendement d’un investissement comparable, pas aux biens non rémunérateurs, comme les le  taux des emprunts ou le rendement des bâtiments administratifs. On part du principe que ces obligations d’État). biens remplissent une fonction gouvernementale ou Taux de rendement interne. La valeur actuelle sociale nécessaire au lieu de produire des revenus. nette permet de calculer le taux de rendement interne. Le  responsable de la gestion du patrimoine doit C’est le taux d’intérêt qui rend la valeur actualisée des s’assurer que la collectivité locale a véritablement flux de recettes égale à celle des flux de dépenses. En besoin de ces biens et qu’ils sont pleinement utilisés (le d’autres termes, c’est le taux d’intérêt du marché le taux de vacance peut être mesuré). Si ce n’est pas le plus élevé possible pour permettre à l’investissement cas, il pourrait être possible de louer certaines parties de rembourser toutes les dépenses sans encourir de de ces locaux pour produire des revenus supplémen- pertes, mais sans produire de recettes nettes. taires et alléger la charge qu’ils représentent pour le L’analyse de la valeur actualisée des flux de budget municipal. De même, les logements sociaux trésorerie part du principe que l’argent a une plus répondent à un besoin social et ne rapportent pas grande valeur aujourd’hui que plus tard. Autrement beaucoup, mais il est important d’établir un compte de dit, préféreriez-vous recevoir un million de dinars résultat. D’autres indicateurs sont utiles pour les aujourd’hui ou dans un an ? À l’évidence, mieux vaut logements sociaux et les bâtiments administratifs, recevoir cet argent aujourd’hui et l’investir pour qu’il comme indiqué ci-dessous. rapporte des bénéfices pendant l’année. Les recettes Analyse des opérations. De nombreux indicateurs futures ont donc une moindre valeur que les recettes peuvent être mis au point afin de mieux comprendre le fonctionnement d’un bâtiment, généralement sur la actuelles. L’acquisition d’un actif aujourd’hui (ou la base des coûts (ou des recettes) au mètre carré : décision de le conserver et de recevoir sa valeur aujourd’hui) permet au propriétaire de recevoir les • Frais de chauffage au mètre carré liquidités qu’il génère et, à terme, le produit de sa vente. La valeur actualisée des flux de trésorerie est la • Dépenses d’eau au mètre carré valeur actuelle des futurs flux de trésorerie générés par • Frais de réparation au mètre carré l’exploitation et la vente de l’actif. Un taux d’actualisation plus élevé signifie que  les futures • Dépenses d’électricité au mètre carré recettes ont une moindre valeur aujourd’hui, tandis • Loyer au mètre carré. qu’un taux d’actualisation plus faible signifie qu’elles ont une plus grande valeur aujourd’hui. De même, Les ratios de coûts unitaires sont utiles pour plus il faut attendre pour recevoir les recettes, comparer des biens, à condition que les biens soient moins elles ont de valeur aujourd’hui. comparables. Même s’il n’existe pas de retour sur investissement mesurable pour les bâtiments adminis- Taux d’occupation tratifs et autres biens, il est possible d’analyser leurs Le taux d’occupation est un indicateur qui mesure coûts de fonctionnement afin de les réduire. Cela est l’utilisation des locaux (généralement location) particulièrement vrai si le bien est comparable à une pendant une année. Il n’indique pas comment le immobilisation rémunératrice du patrimoine. Les locataire utilise les locaux, mais simplement qu’il bureaux administratifs peuvent être comparables à des a  le droit d’utiliser les locaux en vertu d’un contrat bureaux excédentaires loués, par exemple, et les coûts de location. Il n’indique pas si le locataire paie le de fonctionnement peuvent être comparés. De même, loyer convenu et dans les délais prévus. Une variable les logements sociaux ne sont peut-être pas loués aux Gestion du patrimoine municipal 303 Graphique 6.4 Valeur actuelle des dépenses et des recettes d’une décharge en Tanzanie Recettes Valeur actualisée à t0 Valeur actuelle des recettes 20 ans Dépenses Valeur actuelle des dépenses Valeur actualisée à t0 Note : t0 = investissement initial taux du marché, mais les dépenses ne devraient pas devient une pratique courante. Cette pratique est être supérieures à celles de biens comparables qui ne encore plus grave en l’absence de fichiers sur les sont pas subventionnés. activités d’entretien différées. Il est important de suivre Les ratios ci-dessus sont utiles pour les audits les cas d’entretien différé. On peut au moins obtenir énergétiques, qui sont des évaluations détaillées de la des estimations approximatives en comparant les consommation d’énergie des écoles, des bureaux, des dépenses annuelles prévues et les dépenses effectives équipements sanitaires et sportifs, etc. Ils permettent au titre des réparations de bâtiments et infrastructures. d’analyser la consommation d’énergie, les pertes et les L’entretien différé reste invisible à moins qu’une économies possibles grâce à l’isolation des murs, au évaluation et un plan techniques n’indiquent un recyclage, etc. Comme mentionné au chapitre 5, les protocole d’entretien, c’est-à-dire le calendrier et la analyses et certifications de l’Organisation interna- nature des travaux d’entretien nécessaires, tels que tionale de normalisation (ISO) encouragent également le  resurfaçage des routes tous les sept ans, la les économies d’énergie et la réduction des coûts, remise  à  neuf des moteurs de véhicules au bout de notamment des frais d’assurance des bâtiments. 200 000  kilomètres, ou le réaménagement d’un Entretien différé. Le sous-investissement dans marché aux légumes tous les cinq ans. Les comptes l’entretien des biens et des infrastructures entraîne analytiques de chaque bien devraient indiquer la date souvent leur détérioration et leur dépréciation. Les d’entretien prévue et la date effective, ainsi que le collectivités locales à travers le monde, mais en parti- montant estimatif ou réel des coûts. culier dans les pays en développement, reportent les travaux d’entretien pour équilibrer leur budget et Calcul et gestion des subventions liées aux biens utilisent l’argent économisé à d’autres fins. Le report L’État accorde souvent des subventions, qu’il s’agisse temporaire de l’entretien peut être un phénomène de l’administration centrale ou des collectivités naturel, mais il a des conséquences graves lorsqu’il locales. En théorie, une subvention devrait être 304 Finances municipales directe et ciblée  ; autrement dit, l’État peut soutenir Il est important de savoir que non seulement ces un  groupe social particulier (familles très défavo- subventions représentent un manque à gagner, mais risées, personnes handicapées, personnes âgées), une elles créent également des distorsions dans l’économie culture, une religion ou une manifestation sportive, locale parce qu’elles confèrent un avantage compétitif par l’octroi de prestations transparentes et bien indu aux locataires qui paient un loyer inférieur aux définies, en espèces ou en nature (telles que des prix du marché. Pourquoi, par exemple, une galerie vivres ou l’utilisation gratuite d’une salle pour une d’art privée devrait-elle être gravement lésée parce manifestation). L’octroi de subventions est une qu’elle paie un loyer plus élevé qu’une galerie décision politique et fait partie des fonctions enregistrée en tant qu’institution publique ? Si l’objectif spéciales des collectivités locales. Mais les subven- déclaré est de réduire ces subventions, la manière de tions peuvent aussi être déguisées et aller procéder est évidente : les locaux loués à un tarif à l’encontre du but recherché, par exemple si tout le subventionné devraient être ceux dont le loyer de monde bénéficie d’un tarif inférieur au coût de marché est le plus faible, autrement dit, les locaux les revient pour les transports en commun, au lieu d’en plus modestes en termes de qualité et d’emplacement. faire bénéficier uniquement les personnes âgées et Les locaux subventionnés ne devraient certainement les étudiants. Il est rare que les subventions soient pas se trouver dans les quartiers les plus prisés. calculées ou présentées dans une rubrique budgé- En bref, les décideurs (le conseil, par exemple) taire distincte ; elles sont dissimulées parmi les coûts devraient être bien informés du manque à gagner parce d’un prestataire de services, tel que la compagnie des que la modification des règles et pratiques existantes eaux ou le service du logement, qui demande alors une peut créer des conditions économiques plus équitables aide budgétaire pour couvrir ses pertes annuelles. pour les locataires de bâtiments municipaux, des Les subventions locatives sont également monnaie recettes supplémentaires pour les budgets municipaux courante, comme lorsque la collectivité locale loue des et une plus grande transparence en ce qui concerne terrains ou des locaux à diverses entités privées l’identité des bénéficiaires et le montant des subven- ou  organisations non gouvernementales à des tarifs tions publiques (directes et indirectes). Les cas les plus inférieurs aux prix du marché, ce qui représente un complexes sont ceux dans lesquels des investisseurs manque à gagner (le montant qu’elle recevrait si elle reçoivent des terrains à prix réduit afin de développer louait les locaux aux prix du marché). Concrètement, l’économie locale et de créer des emplois3. ces tarifs de location préférentiels sont aussi des subventions indirectes pour les locataires : Incitations offertes au personnel Subvention locative indirecte = des collectivités locales On trouve à travers le monde des exemples montrant (loyer du marché) — (loyer effectif ). que des mesures d’incitation bien conçues pour les Les décisions concernant ces subventions locatives services municipaux et leurs employés peuvent indirectes sont cependant entièrement politiques. Les produire des résultats positifs qu’il serait impossible décideurs devraient être bien informés du montant et d’obtenir autrement. Par exemple, au lendemain de du coût des subventions, et les responsables de la la  crise financière des municipalités, le comté de gestion du patrimoine devraient leur communiquer Montgomery, dans l’État du Maryland aux États- ces informations. En particulier, pour chaque bien, les Unis, a mis en place un programme d’incitation responsables de la gestion du patrimoine devraient novateur pour ses employés. Tous les membres du connaître au moins le montant estimatif des loyers du personnel sont encouragés à rechercher et proposer marché. Cela permet de calculer le montant de la des moyens de réaliser des économies au niveau du subvention en multipliant la subvention unitaire patrimoine. Si une proposition est suivie d’effet et (loyer du marché moins loyer effectif au mètre carré) que des économies sont effectivement réalisées, par la surface locative. Le modèle présenté au son auteur touche une prime. tableau  6.7 est un outil précieux qui permet de récapituler les subventions déguisées accordées à des Planification financière organisations sous la forme de loyer réduit, de les La planification financière liée au patrimoine analyser et de les communiquer aux décideurs. présente deux principaux éléments. D’une part, les Gestion du patrimoine municipal 305 immobilisations ont une longue durée de vie. Par pomper l’eau et la main-d’œuvre employée pour exemple, les bâtiments, installations et réseaux ont une assurer l’exploitation et l’entretien des installations et durée de vie de 25 à 75 ans, sinon plus. Les dépenses du réseau. Un service de location de logements sociaux liées à  ce patrimoine doivent donc être planifiées et paie uniquement la main-d’œuvre et le matériel néces- engagées pendant toute leur vie utile ; c’est ce qu’on saires pour les réparations et l’entretien, l’essentiel des appelle la méthode du coût complet sur le cycle de vie. dépenses de fonctionnement (électricité, télécommu- D’autre part, les collectivités locales ont de nications ou eau) étant à la charge des locataires. nombreux besoins d’investissements, tels que la Les frais d’entretien et de réparation sont répartis réparation et la  rénovation de bâtiments et réseaux de façon inégale pendant le cycle de vie et dépendent existants, l’acquisition de nouveaux équipements, la du type d’immobilisation. Le graphique 6.5 décrit le construction de nouvelles routes, etc. Cela signifie que coût total d’utilisation de différentes immobilisations ces dépenses d’investissement doivent être plani- pendant un cycle de vie de 50 ans. Les petites fiées trois à cinq ans  à  l’avance. Un  outil de colonnes correspondent aux petits travaux d’entretien programmation des investissements est très  utile régulier, tandis que les grandes colonnes corres- à cet égard (voir également les chapitres 5 et 7). pondent aux gros travaux de remise en état et autres dépenses importantes. De même, les dépenses de fonctionnement Coût du cycle de vie annuelles, à la différence du coût de construction, Les coûts associés au cycle de vie d’un bien comprennent varient sensiblement selon le type d’actif et repré- le coût d’acquisition (achat du terrain et construction), sentent un montant non négligeable. Le montant total les dépenses annuelles et les frais de cession. Les des frais d’entretien, de réparation et de fonction- dépenses annuelles comprennent des éléments, tels nement pendant la vie utile d’une immobilisation que l’entretien et les réparations, les dépenses de est  souvent beaucoup plus élevé que le coût de fonctionnement et les dépenses de remise en état et de construction (tableau 6.8). modernisation (ou l’accumulation des fonds néces- Il est parfois possible de réduire le coût total d’utili- saires pour remplacer le bien à la fin de sa durée utile). sation en redistribuant les coûts sur le cycle de vie. Par Elles dépendent du type d’installation, des matériaux exemple, le montant total des frais d’entretien, de et équipements utilisés, du climat, du coût de la réparation et de fonctionnement d’une installation main-d’œuvre, etc. En pratique, elles dépendent aussi pourrait être réduit si l’on dépensait davantage pour de l’état actuel de l’installation — si l’entretien préventif la  construire. Il en va de même pour le coût de et les réparations ont été reportés depuis plusieurs certains travaux de réparation, de remplacement ou de années, les dépenses de fonctionnement pourraient rénovation. Par exemple, le remplacement d’un ancien être plus élevées qu’elles ne l’auraient été autrement. système de climatisation par un système moderne Par exemple, dans les réseaux d’approvisionnement en consommant peu d’énergie pourrait réduire sensi- eau, les opérations les plus coûteuses sont généra- blement les dépenses annuelles d’électricité, ce qui lement le pompage et le traitement de l’eau. Les permettrait de récupérer la mise de fonds en quelques principaux postes de dépenses d’un service d’approvi- années et de réaliser des économies jusqu’à la fin du sionnement en eau sont donc l’électricité utilisée pour cycle de vie. Tableau 6.7 Estimation des subventions indirectes accordées aux locataires (en shillings) Tarif du Subvention Surface Loyer réel marché Subvention totale accordée Locataire Adresse (m2) au m2 au m2 au m2 aux locataires M. Smith Main Street 45 50 Shs 90 Shs 40 Shs 1 800 Shs Mme Brown Post Street 38 50 Shs 70 Shs 20 Shs 760 Shs ONG (lutte contre la Broad Street 120 60 Shs 120 Shs 60 Shs 7 200 Shs pollution atmosphérique) Manque à gagner total 9 760 Shs 306 Finances municipales Trois méthodes sont couramment utilisées pour l’ensemble du portefeuille (par exemple, tous les planifier les dépenses de fonctionnement et d’entretien établissements scolaires d’une ville ou l’infrastructure du patrimoine existant et prévu : d’approvisionnement en eau et d’assainissement). Si les ressources budgétaires locales sont limitées, 1. Pour une planification approximative ou prélimi- le financement de travaux de remise en état et de naire, il est d’usage de calculer les dépenses modernisation peut être considéré comme de l’argent annuelles de fonctionnement et d’entretien en sacrifié. En particulier, les élus locaux pourraient pourcentage du coût de construction. Cette penser que la création d’un fonds de réserve pour méthode est cependant la moins précise et ne peut financer les investissements ou les travaux de remise être recommandée. en état prévus est une mauvaise utilisation des 2. Une autre méthode utilise les coûts historiques. ressources, car il y a toujours d’autres dépenses plus Pour les agrandissements ou modifications urgentes. Cependant, l’absence de planification des d’installations existantes, l’utilisation des coûts dépenses d’entretien et de réparation, ou de remise historiques — en ajustant ces valeurs en fonction en  état et de modernisation, risque d’entraîner des des  modifications requises ou souhaitées dans reports de ces travaux qui réduisent la durée de vie le  programme d’exploitation et d’entretien du patrimoine. préexistant  — est une méthode efficace pour estimer les dépenses de fonctionnement et Programmation des investissements d’entretien à prévoir. Un plan d’investissement est un plan à horizon 3. La méthode la plus précise nécessite d’établir mobile sur trois à cinq ans qui récapitule le un  plan détaillé d’exploitation et d’entretien de programme de développement stratégique pour la l’installation ou du réseau, comprenant notamment période à venir, avec une liste des projets d’investis- sement prioritaires prévus assortie d’informations une description de toutes les activités d’exploitation détaillées, telles que leur calendrier d’exécution, les et d’entretien prévues, une description de chaque financements mobilisés et approuvés et les principales tâche à accomplir, un plan détaillé de dotation en caractéristiques techniques. Le plan d’investissement personnel, les dépenses d’électricité, le coût du établit un lien entre les objectifs à plus long terme, les matériel, le coût de remplacement des équipements plans directeurs ou plans de développement, et les ayant une courte vie utile, etc. budgets d’investissement annuel (Banque mondiale, À noter que l’établissement et la mise en œuvre de 2011). Le plan d’investissement à horizon mobile est une évaluation systématique et simultanée des projets plans d’exploitation et d’entretien des infrastructures potentiels ; il devrait être revu chaque année en trans- et des bâtiments est un aspect essentiel de la gestion du férant l’année en cours au budget d’investissement et cycle de vie. en ajoutant une année supplémentaire. La planifi- Les dépenses de remise en état et de moderni- cation des investissements facilite la coordination sation, également appelées « mise à niveau » ou entre les entités chargées de l’exécution des projets « amortissement », sont un autre élément des dépenses (cette question est examinée plus en détail au annuelles. Les municipalités qui utilisent la méthode chapitre 7). de la comptabilité en droits constatés calculent le coût  et l’amortissement des immobilisations (voir également le chapitre 3). Cependant, pour celles qui Approche stratégique utilisent la méthode de la comptabilité de caisse, du patrimoine comme c’est généralement le cas dans les pays en développement, il  est également possible, et recom- Une approche stratégique du patrimoine considère mandé, d’inscrire les coûts d’amortissement au budget le portefeuille dans son ensemble et tire des annuel. Ces montants sont ensuite accumulés dans un conclusions stratégiques à l’appui des décisions visant fonds d’amortissement spécial, où ils sont exclusi- à prévenir la détérioration des immobilisations et à vement affectés à la remise en état et la modernisation maximiser leur valeur. La stratégie de gestion du du patrimoine ou à son remplacement à la fin de sa patrimoine s’inscrit dans la stratégie globale de la vie  utile. Les ressources d’amortissement couvrent municipalité, qui utilise les immobilisations pour Gestion du patrimoine municipal 307 remplir ses fonctions et atteindre ses objectifs. Dans cette bâtis, notamment ceux qui pourraient être vendus. De optique, l’analyse du patrimoine vise à trouver des même, les terrains bâtis qui peuvent être classés moyens d’améliorer le rendement des immobilisations comme bien excédentaires doivent être évalués, du tout en réalisant les objectifs de la municipalité ainsi que moins approximativement. les objectifs à court et à  moyen terme. Par exemple, en Les outils d’analyse financière décrits plus haut, tels période de difficultés financières, la stabilité financière que le taux d’actualisation, la valeur actualisée des flux pourrait être l’objectif prioritaire, ce qui pourrait néces- de trésorerie et l’analyse de la valeur actuelle nette, sont siter de vendre les immobilisations qui entraînent des des méthodes pratiques pour comparer la valeur des pertes ou reviennent trop cher. Lorsque la situation terrains et bâtiments excédentaires avec le budget financière est bonne, il s’agit davantage de savoir d’investissement annuel. Il est nécessaire de comparer comment acquérir du patrimoine pour assurer les différentes options pour décider de liquider ou services prioritaires, améliorer leur qualité ou d’acquérir des actifs, autrement dit, pour déterminer promouvoir le développement économique local. s’il est judicieux de vendre des actifs qui ne rapportent L’analyse du rendement des immobilisations est un pratiquement rien et d’investir le produit de la vente aspect important de la formulation d’un plan d’amélio- dans des actions, des obligations ou des prises de ration des immobilisations. L’acquisition, la rénovation et participation qui semblent être plus rentables. la cession d’immobilisations importantes sont prises en  compte dans ce processus et comptabilisées dans le Entreprises municipales plan à  horizon mobile. Le graphique 6.5 montre que, Des entreprises municipales sont créées parce qu’une pendant la vie utile d’une immobilisation, de nouveaux gestion indépendante et ciblée peut être plus efficace investissements sont nécessaires quelques années après que les services techniques municipaux, qui sont l’installation. L’analyse du patrimoine met l’accent souvent mal équipés pour assurer la gestion courante sur l’efficacité, et les investissements dans des valeurs ou des services locaux. Les entreprises municipales sont des biens à usage commercial pourraient être les des entités juridiques indépendantes, souvent placées plus rentables. Il convient toutefois de rappeler que, sous le contrôle direct de la municipalité, qui désigne à moins que ces investissements financiers ne servent à leur directeur. Elles sont parfois transformées en créer une réserve stratégique, ils ne contribuent pas à la société régie par un conseil d’administration. Les fonction principale de la municipalité, qui est de fournir municipalités des pays en développement ont des des services de qualité aux citoyens. Les investissements difficultés à contrôler leurs entreprises, qui repré- dans des biens à usage commercial posent des risques sentent pourtant l’essentiel du patrimoine municipal multiples que l’administration n’est pas en mesure de dans certains cas (Kopanyi et Hertelendy 2004). Les gérer, et ils ne sont donc pas recommandés. actifs transférés aux entreprises ne sont plus inscrits au bilan municipal, mais du point de vue stratégique À quoi sert le bilan ? et opérationnel, il est recommandé d’améliorer le Un bilan apporte une perspective utile sur le porte- contrôle municipal de ces entreprises. feuille en présentant les actifs et les passifs (le bilan est décrit en détail au chapitre 3). Le tableau 6.9 décrit Comment contrôler les entreprises municipales les  principales catégories d’actifs et de passifs qui Dans bien des cas, les entreprises municipales figurent généralement dans le bilan d’une collectivité détiennent un vaste portefeuille de biens qui apparte- locale. L’une des questions à poser est celle de  savoir naient initialement à la municipalité. Il peut s’agir de s’il serait utile de rééquilibrer les immobilisations, ou biens à caractère lucratif (terrains non bâtis, immeubles les actifs et les passifs. Par exemple, est-il justifié de locatifs). En général, les collectivités locales vendre des biens excédentaires à usage commercial octroient ces actifs gratuitement aux entreprises, à titre que l’administration n’utilise pas et d’investir le produit de dons en nature, et leur valeur n’est pas enregistrée de la vente dans des équipements nécessaires ? dans le bilan municipal ni connue de la collectivité Devrait-on vendre les terrains et immeubles locale. Les revenus tirés de ces actifs sont généralement excédentaires pour rembourser des dettes ? conservés par les entreprises, sans être inscrits au Il va de soi que pour avoir une image exacte des bilan municipal. La municipalité peut, et doit, renforcer actifs, il faut connaître la valeur vénale des terrains non sensiblement le contrôle qu’elle exerce sur ses 308 Finances municipales Graphique 6.5 Dépenses annuelles d’entretien, de gestion et de réparation des installations, Washington. Chaudière de l’installation centrale 600 USD par mètre carré 400 200 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 Année du cycle de vie Station de pompage 150 USD par mètre carré 100 50 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 Année du cycle de vie Bâtiment municipal USD par mètre carré 40 20 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 Année du cycle de vie Source : Auteurs, graphique établi à partir des données de Whitestone Research 2010. entreprises en utilisant les mêmes instruments de d’approvisionnement en eau, de transports ou gouvernance que le secteur privé, notamment : d’enlèvement des déchets solides). • Etablir des relations contractuelles avec les • Améliorer la gouvernance des entreprises pour entreprises en ce qui concerne l’usage qu’elles font protéger les actifs (p. ex., recruter des spécialistes des actifs reçus en don (p. ex., un contrat de services pour représenter la municipalité au conseil fondé sur les résultats, conclu avec une société d’administration des entreprises ou pour gérer les Gestion du patrimoine municipal 309 Tableau 6.8 Exemples de coûts sur le cycle de vie de différents équipements, Washington Dépenses d’entretien/ Dépenses annuelles d’entretien/ réparation et de Coût initial ou réparation (moyenne) fonctionnement sur un de remplacement et de fonctionnement cycle de vie de 50 ans Entretien/ réparation en % Fonctionnement, USD par du coût de en % du coût de % du coût Installation mètre carré % remplacement remplacement de remplacement Installation centrale, 640 100 6,4 4,9 561 chaudière Station de pompage 640 100 3,0 19,4 1 117 Bâtiment municipal 264 100 1,7 5,1 340 Bibliothèque 230 100 1,7 5,1 338 publique Source : Whitestone Research 2010. entreprises détenues entièrement par la munici- agences de développement créées en Inde et au palité ou dans lesquelles elle a une participation Pakistan. Si elles sont bien gérées, ces sociétés majoritaire ; exercer un contrôle rigoureux de la présentent plusieurs avantages : un capital solide ; une gestion, etc.). bonne sécurité pour les emprunts  ; la possibilité de grouper les besoins d’emprunt pour obtenir un • Replacer les actifs sous le contrôle direct de la meilleur taux d’intérêt ; et la possibilité de rééquilibrer collectivité locale ; récupérer les terrains ou les les actifs afin de définir une stratégie pour l’ensemble biens qui ne sont pas utilisés par l’entreprise, ce qui du portefeuille. Cette option risque cependant de est possible si la municipalité est le propriétaire décourager la collectivité locale de confier certains exclusif ou majoritaire de l’entreprise. Même dans services au secteur privé dans le cadre de concessions ce cas, un retransfert d’actifs requiert une action et formules similaires. en  justice étant donné que cela entraîne un Ce modèle présente aussi un risque, à savoir que le dessaisissement et une réduction des fonds propres holding, qui peut avoir un bilan plus important que de l’entreprise. celui de la municipalité, échappe au contrôle de cette • Améliorer l’information en soumettant les rapports dernière et sert ses propres intérêts au lieu de répondre financiers et les rapports d’audit de l’entreprise à un aux besoins municipaux. En outre, en raison de sa taille examen attentif. Certaines municipalités établissent (« trop grand pour faire faillite »), le holding pourrait également un rapport annuel consolidé qui contient être dangereux pour le budget municipal, comme dans des rapports sur les investissements et le porte- le cas du Holding Debrecen en Hongrie. Riche de feuille de l’entreprise, joints aux rapports financiers promesses à sa création en 2000 (gros investissements, de clôture (budget et bilan). importants projets de développement, emprunts indépendants), le holding avait une dette devenue Après avoir établi un bon dispositif de contrôle ingérable et près de 5 millions d’euros d’impayés en et  de gouvernance des entreprises municipales, les 2010, et la municipalité a finalement dû le renflouer. collectivités locales peuvent envisager de créer une L’expérience montre que le holding financier n’est pas société financière de portefeuille, ou holding financier, un instrument de gestion du patrimoine approprié qui détient toutes les entreprises et participations pour les pays en développement. municipales au nom de la municipalité. Il s’agit d’un La gouvernance et le contrôle des entreprises modèle allemand (stadtwerke) appliqué dans certains municipales dans les pays en développement souffrent pays européens, qui est également comparable aux souvent de l’inefficacité des conseils d’administration 310 Finances municipales Tableau 6.9 Actifs et passifs du bilan Actifs Passifs Actifs fixes • Dette, y compris celle garantie par des biens municipaux ou par • Terrains les revenus générés par un bien • Infrastructures • Garanties offertes par des tiers • Bâtiments • Obligations au titre de régimes de pension • Équipements • Obligations à long terme liées à des biens (loyers, rembourse- ments au titre de partenariats public-privé) Actifs financiers • Autres passifs éventuels (p. ex., restauration des sols contaminés) • Investissements dans des entreprises • Actions, obligations, etc. dont les membres sont des politiciens et des excédentaire et à utiliser les fonds dégagés pour administrateurs nommés par la municipalité. Ces investir ailleurs. Cela peut consister à vendre le administrateurs n’ont pas les compétences ni la terrain ou le bien, en transférant le titre de propriété motivation voulues pour guider et contrôler effica- à un acquéreur, ou bien à conférer des droits tempo- cement l’équipe de direction et le fonctionnement raires, comme dans le cadre d’un bail à long terme. de l’entreprise. Les conseils d’administration peuvent À  l’évidence, cet instrument ne fonctionne que si le ressembler à ceux utilisés dans les pays en dévelop- terrain ou le bien est situé à un endroit recherché pement mais manquer d’efficacité parce que la sur un marché immobilier actif, et la vente doit avoir culture d’entreprise et les conditions locales sont lieu à un moment où il existe une forte demande différentes. privée. Par exemple, des ventes impressionnantes ont eu lieu à Istanbul et au Caire lorsque les prix ont atteint des niveaux record, avant de s’effondrer en Instruments de financement assis 2008-2009 : sur le foncier • À Istanbul en 2007, la vente aux enchères d’une Le financement assis sur le foncier est un ensemble ancienne gare routière transformée en bâtiment d’instruments utilisés par les collectivités locales administratif a rapporté 1,5 milliard de dollars, soit à  travers le monde pour transformer leurs terrains une fois et demie les dépenses d’investissement de ou  leurs pouvoirs de réglementation foncière en la municipalité en 2005. sources de financement des infrastructures ou des services s’y rapportant (Peterson 2009). Il existe trois • Au Caire en 2007, la vente aux enchères d’un terrain types d’instruments : vente de terrains ou de bâtiments désertique pour construire des villes nouvelles ou transfert de terrains à des partenariats public- a  rapporté 3,14 milliards de dollars, soit environ privé ; recours à la réglementation pour générer des 10  % du montant total des recettes publiques au recettes  ; et imposition ou facturation des projets niveau national et 117 fois le montant total de d’aménagement. Ces instruments sont brièvement l’impôt foncier recouvré dans les villes du pays. décrits ci-dessous. Une dépendance systématique à l’égard des recettes provenant des terrains publics, notamment des ventes Transformation de terrains et bâtiments de terrains, est cependant très risquée, et ce pour municipaux en liquidités plusieurs raisons. D’une part, la terre est une ressource ou en infrastructures limitée et sa vente ne peut être une source de revenu Les biens publics peuvent être transformés en liqui- durable. D’autre part, la dépendance à l’égard des dités ou en infrastructures par le biais de cession ou ventes de terrains encourage une tendance générale de prises de participation. La méthode la plus simple à  un phénomène d’étalement des villes insoutenable consiste à se débarrasser d’un terrain ou d’un bien à  long terme. Les marchés fonciers sont également Gestion du patrimoine municipal 311 instables et cycliques, et les ventes de terrain ne sont Il est également possible d’inscrire au budget donc pas une source de revenus stable. Pour réduire municipal une partie de l’augmentation de la valeur les  risques, les produits de cessions foncières ou de terrains (zones militaires, voies ferrées) qui immobilières devraient être déposés dans un fonds sont  réaffectés à d’autres usages. Par exemple, aux budgétaire pluriannuel qui atténuerait les effets des États-Unis et en Serbie, des biens militaires excéden- fluctuations du marché foncier. taires ont été vendus au secteur privé et les collecti- Un autre instrument du même type est l’octroi vités locales ont partagé les gains tirés de leur d’un site municipal à un partenariat public-privé, ce reclassification de terrains « à usage spécial » en qui permet d’obtenir une installation publique terrains « à usage commercial ». nécessaire sans dépenser des fonds publics. Les partenaires privés récupèrent leurs dépenses grâce Utilisation du pouvoir de l’administration aux revenus tirés de la partie commerciale du projet d’extraire une part publique de gains privés d’aménagement foncier. Ce type de programme Enfin, la collectivité locale peut utiliser ses pouvoirs terres-contre-infrastructures est lié à un site, mais législatifs ou réglementaires pour extraire une part aucun financement public n’est requis. À Koweït, par publique de gains liés à des biens privés, sous forme exemple, la plupart des infrastructures publiques d’impôts, de droits ou de contributions en nature. Cet (garages publics, aires de repos en bordure instrument est utilisé sous plusieurs formes dans d’autoroute, marchés) ont été construites dans le différents pays. cadre de dispositifs de ce genre. Les promoteurs Une taxe de valorisation peut être imposée aux privés ont construit dans le centre ville des garages propriétaires dont le terrain a pris de la valeur en raison publics intercalés entre leurs gratte-ciel à usage de la construction ou de l’amélioration d’infrastructures mixte construits sur des terrains publics, avec des publiques locales. Les expériences de ce genre tentées magasins sous le garage et des étages de bureaux en Australie, en Pologne et au Royaume-Uni n’ont pas au-dessus. De même, à Bethesda, dans l’État du été concluantes et ont été abandonnées, officiellement Maryland, un promoteur privé a construit un garage ou en pratique. La Colombie est le seul pays dans lequel public en dessous de son immeuble à usage mixte, en cette formule donne de bons résultats. échange d’un bail de 99 ans pour le site. Les prélèvements automatiques et droits d’affec- tation de terrain (Russie, Serbie, États-Unis), de même Transformation des pouvoirs municipaux que la participation d’urbanisme (Serbie, États-Unis), en liquidités ou en infrastructures obligent les promoteurs privés à fournir des infrastruc- Un autre instrument du même type consiste à trans- tures ou des terrains à usage public dans le cadre de former le pouvoir de la municipalité de définir leurs projets de promotion immobilière. Les prélève- les  modes et les paramètres d’occupation des sols ments automatiques aux États-Unis s’appliquent aux (aménagement du territoire et contrôle de l’utili- infrastructures in situ et la participation d’urbanisme sation des sols) en liquidités ou en infrastructures, s’applique aux infrastructures extérieures. Dans les moyennant la vente de droits de construire. En Balkans, ce type de redevance est appelé « droit d’amé- d’autres termes, la collectivité locale vend aux promo- nagement foncier » et est censé s’appliquer aux teurs le droit d’excéder les paramètres d’occupation infrastructures extérieures, tandis que les infrastruc- des sols (p. ex., coefficient d’occupation du sol, nombre tures in situ sont payées directement par les promo- maximal d’étages, couverture maximale du sol) en teurs. Un bon système de participation d’urbanisme échange du versement d’un certain montant ou de la demande une solide base analytique et un plan d’inves- construction d’équipements publics. Ce type d’arran- tissement à long terme pour bien distinguer l’effet gement a été souvent utilisé (p. ex., à Sao Paulo, au des  nouveaux projets immobiliers sur le coût des Brésil ; à Lima, au Pérou ; à Stuttgart, en Allemagne ; infrastructures selon l’emplacement, le type d’utili- à Bethesda, Maryland, aux États-Unis). Dans certains sation des sols, la parcelle et la taille des bâtiments. États indiens, cela consiste à indemniser les proprié- Dans de nombreux pays, comme dans les Balkans, le taires privés lorsqu’une partie de leur parcelle est montant de ces droits est arbitraire, sans rapport avec expropriée pour construire des équipements publics. le coût des infrastructures, et dans la pratique ils 312 Finances municipales constituent une taxe générale sur les constructions répondre aux besoins immédiats, et racheter des nouvelles, notamment à usage non résidentiel. terrains lorsque des aménagements seront néces- Ces exemples montrent que l’utilisation d’instru- saires ? Ou bien vaut-il mieux conserver les terrains ? ments de financement assis sur le foncier présente un Il  n’existe pas de réponse universelle, mais il est bon ou deux principaux avantages, ou les deux à la fois : des de  rappeler que dans de nombreuses zones urbaines recettes immédiates pour financer des infrastructures en expansion, la valeur des terrains augmente plus vite ou réduire la dette, ou l’obtention d’équipements que l’inflation ou le rendement d’autres investisse- publics sans dépenser de fonds publics. En outre, ces ments. La terre, si elle a déjà été acquise, peut être un instruments répercutent une partie des risques sur le bon investissement. secteur privé. Il importe d’établir un plan d’aménagement du territoire, même simple, pour savoir exactement où les rues, les routes et les équipements publics de demain Aspects spécifiques de la gestion seront implantés. Un tel plan permet de distinguer les et de l’administration stratégiques futurs terrains à usage public des autres terrains non des biens fonciers : « Le diable bâtis, qui peuvent être classés comme excédentaires. est dans les détails » Ces derniers peuvent être fort précieux et nécessitent également une gestion stratégique. Le graphique  6.7 La terre est généralement le bien le plus précieux des décrit une approche possible pour ce type de décision, collectivités locales s’il est évalué au prix du marché en classant les terrains non bâtis en quatre groupes (voir l’exemple de Varsovie au tableau 6.1). Il est donc (voir Urban Institute 2012b pour de plus amples particulièrement important de gérer judicieusement précisions). les biens fonciers, et comme indiqué plus haut, la  première étape est leur recensement. Les étapes Moyens d’accroître la valeur des terrains suivantes de la gestion stratégique des biens fonciers présente des aspects spécifiques qu’il est bon municipaux de connaître. Les collectivités locales, en tant que propriétaires fonciers, ont un pouvoir d’influence unique sur la valeur des terrains qu’elles proposent aux investisseurs Classement stratégique des biens fonciers et sur les prix qu’ils sont disposés à payer. Le produit Les éléments de base du classement des biens fonciers de la vente de terrains, de partenariats public-privé et sont décrits plus haut. Il importe de recenser les de droits de construction peut être multiplié par deux parcelles requises pour les fonctions obligatoires et à  cinq si les plans et règles d’occupation des sols facultatives, ainsi que les terrains excédentaires. Le autorisent les utilisations les plus rentables des terrains graphique 6.6 décrit brièvement le cadre et les mesures (« utilisations maximales et optimales »). En outre, la à prendre. modification des paramètres d’occupation des sols Une question incontournable est celle de savoir peut faire passer un terrain d’une valeur négative quelle superficie de terrain non bâti doit être réservée (lorsque le secteur privé n’est pas intéressé sans pour l’usage public. Cela dépend du type d’aména- mesures d’incitation) à une valeur positive. gement urbain prévu. Pour les zones à usage essentiel- Si elles exercent régulièrement ces pouvoirs, les lement résidentiel, on considère en général que 28 municipalités peuvent tirer des revenus de l’affectation à 35 % du territoire doit être la propriété de la collec- de terrains et attirer les investisseurs. Un certain tivité publique et utilisé pour les routes et équipements nombre d’outils permettent d’accroître la valeur et le sociaux (écoles, hôpitaux, etc.). Les zones non résiden- prix des terrains : tielles peuvent nécessiter un moindre pourcentage de terres domaniales. S’il n’y a pas suffisamment de • Offrir un terrain viabilisé au lieu d’un terrain « nu », terrains à usage public dans des zones où des aménage- avec des parcelles équipées d’infrastructures de base. ments sont prévus, la municipalité devra en acquérir. Une voirie intérieure et extérieure et des raccorde- Toutefois, si elle possède des terrains mais qu’aucun ments extérieurs aux réseaux d’approvisionnement aménagement n’est prévu dans l’immédiat, elle doit en eau et d’assainissement permettent d’utiliser déterminer la voie à suivre : vaut-il mieux vendre les un  terrain dès que les travaux de construction terrains aujourd’hui, utiliser le produit de la vente pour sont  achevés, ce qui élimine une grande part Gestion du patrimoine municipal 313 d’incertitude pour les investisseurs. Cependant, Procédures et contrats de mise lorsqu’elle viabilise un terrain, la municipalité doit à disposition de terrains : prendre en  compte les incidences environnemen- Pourquoi est-ce important ? tales et sociales. Par exemple, elle devrait avoir un Il est important d’avoir de bonnes procédures de plan de réinstallation qui tient compte des effets cession de terrains parce qu’elles indiquent dans sociaux négatifs, tels que la perte de logements et de quelle  mesure la collectivité locale s’efforce d’être terres cultivées, et indique les mesures prévues pour un bon partenaire commercial pour l’investisseur privé dédommager les personnes ou entités touchées et a les compétences voulues. Toute incertitude (pour de plus amples informations, voir English et concernant la procédure d’appel d’offres ou le contrat Brusberg 2002). Le traitement équitable des gens — de location ou de vente d’un terrain accroît les risques même s’ils occupent illégalement des terrains — est courus par l’investisseur et réduit sa confiance dans le un aspect essentiel de tout projet de lotissement fait que le processus n’est pas corrompu. Dans certains sérieux. pays, les particuliers et les entreprises n’ont pas le choix et doivent encore accepter des droits fonciers • Assouplir les règles et paramètres d’occupation des non garantis et des contrats nébuleux. Cela limite sols pour élargir le choix. L’exemple décrit au cependant la compétitivité à long terme de la munici- tableau  6.10 montre comment les utilisations palité, au niveau tant national qu’international. Les autorisées influent sur la valeur et l’attrait d’un principaux éléments d’un bon système d’appel d’offres terrain pour les acquéreurs éventuels. En parti- et de commercialisation de terrains sont décrits culier, il cite un cas courant dans lequel un plan ci-après (pour de plus amples renseignements, voir d’aménagement détaillé pour une nouvelle Urban Institute 2012a). zone  industrielle stipule que seules des installa- • Ordonnance locale. La procédure d’appel d’offres tions de production et d’entreposage peuvent être doit être définie dans un document officiel, de construites sur le site. Dans ces conditions, le prix préférence une ordonnance locale sur l’affectation et de vente aux enchères ne dépassera probablement la cession de terrains approuvé par un organe local pas 14,5 euros le mètre carré, en moyenne. dont les membres sont élus. Si  toutefois certains commerces de détail et entrepôts connexes étaient autorisés sur le site, le • Concurrence. La procédure doit être ouverte et prix de vente moyen pourrait atteindre 21,6 euros transparente, en limitant le moins possible la le mètre carré, soit environ 715 805 euros de participation. recettes supplémentaires pour le budget municipal. • Ventes aux enchères ou offres sous pli scellé. Pour la majorité des sites, la procédure devrait être • Réduire les risques pour la municipalité et les coûts une vente publique ou la soumission d’offres pour les investisseurs. Trois principaux types de sous pli scellé, le terrain étant attribué à celui qui risque peuvent être éliminés : offre le prix d’achat ou le loyer le plus élevé. Le Risque juridique — s’assurer que la municipalité choix d’autres critères de sélection ne devrait détient des droits non contestés sur les sites être autorisé que dans des cas exceptionnels proposés aux investisseurs. prédéfinis dans l’ordonnance sur l’affectation et la cession de terrains. Risque financier — communiquer aux investisseurs, à l’avance, tous les coûts liés à l’acquisition et • Annonce publique. Une annonce publique de la à l’aménagement du site. vente aux enchères ou de l’appel d’offres doit contenir des informations suffisantes pour les Risque temporel — faire en sorte que les délais soumissionnaires. d’obtention des permis et des raccordements nécessaires pour les équipements soient prévisibles. • Délais. Un délai suffisamment long après l’annonce publique devrait être prévu pour la commerciali- Si ces risques ne sont pas éliminés, les investisseurs sation. Pour les sites simples et relativement petits, se protègeront en réduisant le prix qu’ils sont le délai entre l’annonce et la vente aux enchères disposés à payer. devrait être de 45 jours au minimum. Pour les sites 314 Finances municipales Graphique 6.6 Classement de tous les terrains sous le contrôle de la municipalité Ensemble des terrains sous le contrôle de la municipalité Classement requis par la loi ou établi sur décision locale Autres terrains sous Terrains à usage public le contrôle de la municipalité Décision de politique générale Groupe A : Obligatoire Groupe B : Facultatif Groupe C : Terrains (cimetière, station (courts de tennis excédentaires de traitement publics, etc.) (à usage privé) des eaux, etc.) Classement nécessaire pour une bonne gestion plus grands ou de nature stratégique, ou lorsque publier les renseignements sur vos sites web en la  demande est faible, le délai devrait être de 90 utilisant leurs fichiers clients et organiser une à 120 jours. campagne de commercialisation auprès des acquéreurs potentiels. L’agent chargé de la campagne devrait être • Information du public. Le public doit être informé sélectionné par appel d’offres. des résultats de l’appel d’offres, ce qui comprend Si une collectivité locale décide de ne pas faire l’identité de l’attributaire, le prix d’achat ou le appel à une agence immobilière privée pour sa tarif de location, et toute condition ou restriction campagne de commercialisation, elle devrait au moins imposée pour le site ou la transaction. Les consulter des agents immobiliers locaux de manière informations doivent être communiquées sous la informelle. Quelle que soit l’option choisie, la publi- forme d’annonces écrites affichées dans des lieux cation d’une annonce dans un journal local n’est en publics et sur des sites web, et elles doivent aucun cas suffisante. La campagne doit également figurer dans le registre des biens publics. comprendre d’autres éléments, tels que des panneaux • Délégation des tâches. Les collectivités locales d’affichage indiquant les sites Web à consulter pour doivent être en droit de déléguer, par accord écrit, obtenir des renseignements sur les ventes aux l’organisation et la conduite de l’appel d’offres enchères d’actifs, des brochures et des annonces en conformément aux procédures établies. ligne. Les informations doivent être fournies à toutes les agences immobilières locales, à la chambre de Recours à des agences immobilières commerce, etc. pour la cession de terrains excédentaires Pour les ventes de biens immobiliers importants, il est Location ou privatisation impératif d’organiser une campagne de commerciali- de terrains municipaux sation de qualité et bien ciblée afin d’attirer les inves- tisseurs voulus. La meilleure solution est de recruter Quels droits accorder aux acteurs économiques privés une agence immobilière ou un agent immobilier (particuliers et entreprises) lorsque des terres ayant de bons antécédents professionnels. Ils peuvent domaniales leur sont attribuées aux fins Gestion du patrimoine municipal 315 Graphique 6.7 Classement de la réserve foncière municipale • Réserve d’or. « Réserve d’or » est le surnom donné aux sites les plus recherchés, qui ne peuvent être vendus ou loués à des investisseurs avant 10 à 15 ans. Le moratoire peut être levé lorsque l’administration publique a besoin de ressources pour financer d’importants projets d’infrastructure. Le conseil local devrait approuver la liste des sites faisant l’objet d’un moratoire et publier un document ayant force obligatoire. Pendant la période couverte par le moratoire, les sites peuvent être utilisés comme espaces publics ou loués à court terme comme parcs de stationnement. • Sites potentiels de grands projets de construction. Les sites se prêtant à la construction d’immobilisations devraient être vendus à des investisseurs dans le cadre de ventes aux enchères ou d’autres formes d’appels d’offres. La mise en vente devrait être planifiée et préalablement approuvée par l’organe local élu (programme annuel), en tenant compte du marché de l’immobilier (pas de vente lorsque le marché est au plus bas). • Petites parcelles. Les petits terrains qui ne peuvent pas être lotis en tant que projets immobiliers indépendants peuvent être proposés aux propriétaires de terrains voisins. • Autres sites. Les sites qui ne se prêtent pas à la construction d’immobilisations pour des raisons diverses (forme, emplacement, pente) peuvent être loués à titre temporaire pour des petits travaux de construction. Tableau 6.10 Exemple montrant comment le zoning influe sur la valeur d’un terrain Scénario 1 (selon le plan d’aménagement détaillé) : Scénario 2 (selon une étude de marché effectuée par des Espace vert, 10 hectares ; utilisation autorisée comme spécialistes de l’immobilier) : « zone industrielle » (entrepôts de manutention de Espace vert, 10 hectares ; utilisation autorisée comme biens de production ; bureaux annexes n’occupant entrepôts de manutention de biens de production, bureaux, pas plus de 14 % de la surface au sol totale. locaux pour commerces de détail. Surface au sol : Surface au sol : Entrepôt de manutention de biens de production : Entrepôt de manutention de biens de production : 60 000 m2 40 000 m2 Bureaux : 10 000 m2 Bureaux : 10 000 m2 2 Total : 70 000 m Espace pour la vente au détail : 20 000 m2 Total : 70 000 m2 Prix escomptés aux enchères : Prix escomptés aux enchères : 14,5 euros/m2, en moyennee 15 euros/m2 (bureaux/entrepôts), en moyenne (ou 1 448 272 euros pour l’ensemble du site). 37 euros/m2 (commerces de détail/ entrepôts), en moyenne (ou 2 164 077 euros pour l’ensemble du site). Source : Urban Institute 2012a. d’investissement ? Cette question est extrêmement lorsque la propriété privée existe, mais les collectivités importante dans deux principaux cas : lorsque la locales décident quels droits elles veulent accorder aux législation nationale interdit la vente de terres investisseurs dans un cas particulier. domaniales à des entités privées (les investisseurs L’expérience des ex-pays socialistes montre que, intéressés peuvent uniquement obtenir des droits à lorsqu’ils ont le choix, les investisseurs préfèrent long terme, tels qu’un bail, mais l’administration généralement acquérir des terrains plutôt que de les centrale souhaitera peut-être étudier ses options) ; et louer (voir ci-dessous). On peut en tirer au moins deux 316 Finances municipales conclusions : les pays où le régime de propriété privée Coûts et risques d’un bail à long terme n’existe pas — mais qui sont entourés de pays où ce • Les investisseurs préfèrent acheter des terrains régime existe — perdront des investisseurs, qui iront plutôt que de les louer. La première raison est dans des régions qu’ils estiment plus sûres ; et dans les que les terrains qu’ils possèdent peuvent servir pays où les deux options existent, les villes qui octroient de nantissement pour des prêts de construction. des droits de propriété auront un avantage compétitif Deuxièmement, dans de nombreux pays les sur les autres en termes d’investissement. investisseurs comptent davantage sur la loi et Néanmoins, les deux options ont des partisans l’État  pour protéger leurs droits de propriété que sur les collectivités locales et les contrats de bail. et  des détracteurs, généralement pour des raisons Dans la plupart de ces pays, la qualité des contrats idéologiques. D’une part, pratiquement toutes les de bail foncier est insuffisante pour protéger les sociétés prospères dans le monde contemporain intérêts privés comme publics. Autrement dit, les reposent sur le respect fondamental de la propriété investisseurs doivent faire face à des risques élevés, privée, foncière et autre4. D’autre part, certains notamment des risques d’extorsion, aux pressions considèrent que la terre a été créée par Dieu pour que exercées par des fonctionnaires corrompus qui chacun puisse l’utiliser et qu’elle ne peut pas être profitent des lacunes de la loi, et au manque de assujettie à un régime de propriété privée. Plus clarté des contrats de bail. concrètement, chaque option présente des coûts et • Le modèle du bail foncier est également plus des avantages. onéreux et plus difficile à administrer. Tout d’abord, il oblige à maintenir deux systèmes paral- Arguments pour et contre le bail lèles pour enregistrer les droits au bail des à long terme locataires des terrains et leurs droits de propriété sur les améliorations apportées. Ensuite, les • Dans le cadre d’un bail à long terme, la collectivité collectivités locales détiennent alors d’importants locale peut exercer un certain contrôle sur portefeuilles de contrats de bail qui doivent être le  rythme d’aménagement, les délais de suivis et gérés, ce qui alourdit le coût de gestion des construction étant normalement spécifiés dans le terrains. Enfin, il n’est pas possible d’appliquer un contrat de bail. Le contrat peut également contenir seul impôt foncier, car l’imposition des bâtiments une clause de résiliation si l’investisseur ne et  celle des terrains doivent être administrées construit pas dans les délais prévus. De telles séparément. clauses créent une certaine protection contre les spéculateurs fonciers qui achètent des terrains • Le modèle du bail foncier demande des connais- sances juridiques spécialisées de la part des pour les revendre avec bénéfice au lieu de participants et risque de favoriser involontai- construire. (Des clauses exigeant que les travaux rement les investisseurs étrangers par rapport de  construction soient achevés dans un certain aux petits preneurs à bail locaux. Le contrat de délai peuvent également être jointes aux contrats bail est un document ayant force exécutoire, et de vente.) les parties signataires doivent être pleinement • La collectivité locale reprendra possession du conscientes des obligations juridiques que leur impose le contrat. Ce n’est pas une notion facile terrain et des aménagements après l’expiration du à  comprendre pour les détenteurs de petites bail. À noter que cela peut être davantage un incon- parcelles dans la plupart des pays en dévelop- vénient qu’un atout, comme Chicago, Koweït et pement, qui ne peuvent pas se permettre Johannesburg l’ont appris à leurs dépens. Dans ces d’engager des avocats compétents. La qualité du villes, les investisseurs ont cessé d’assurer l’entretien contrat proprement dit est d’une importance des immeubles 10 à 15 ans avant l’expiration de leur cruciale. L’omission de clauses fondamentales — bail, faute d’incitations. À  l’expiration des contrats par exemple, qui possède quoi à l’expiration de location à long terme, les municipalités se sont du  contrat, ou les clauses de renouvellement  — trouvées propriétaires d’immeubles commerciaux peut donner lieu à de multiples litiges, comme on en mauvais état qui ne leur servaient à rien. a pu le constater au Koweït, ou à des Gestion du patrimoine municipal 317 manifestations de masse, comme dans la région • En cas de doute, il pourrait être judicieux d’expéri- administrative spéciale de Hong Kong en Chine. menter les deux options en même temps, de voir On peut certainement supposer que le modèle du ce qu’elles donnent, et de rectifier le tir en consé- bail foncier expose les petits preneurs à bail quence. Concrètement, cela signifie mettre certaines locaux à davantage de risques, car ils n’ont généra- parcelles aux enchères et proposer un bail à long lement pas de bons avocats ni de fins négociateurs terme pour d’autres. Pour suivre les résultats, on pour défendre leurs intérêts. C’est pourquoi le peut utiliser comme indicateurs de base les système de bail foncier est souvent involontai- réponses à des questions simples, par exemple : rement discriminatoire à leur égard et favorise les 1. Les prix acquittés sont-ils plus élevés pour investisseurs étrangers expérimentés. Il convient les  parcelles vendues (toutes choses égales de reconnaître qu’il s’agit d’une question de par ailleurs) ? 2. Le délai entre la signature du contrat et la politique générale. demande de permis de construire est-il différent • Le modèle du bail foncier est associé à des coûts de pour la vente et la location ? transaction plus élevés. Les transactions foncières 3. Les délais d’achèvement des travaux de sont plus onéreuses pour les terrains loués que construction sont-ils différents ? pour  les terrains en pleine propriété parce que 4. Le montant de l’investissement dépend-il des l’investisseur doit vendre le bâtiment et transférer droits fonciers ? le bail par l’intermédiaire de la collectivité locale, Qui devrait décider, et comment ? Étant donné que ce  qui demande plus de temps et d’argent que la la décision de vendre ou de louer pourrait avoir une vente d’un bien en pleine propriété. Pour la même forte influence sur la compétitivité et la prospérité de raison, les biens situés sur des terrains loués sont la municipalité, elle devrait être prise conjointement généralement moins liquides que ceux situés sur par les décideurs locaux, à savoir le conseil municipal et des terrains en pleine propriété. Toutes ces le maire. complexités expliquent pourquoi la formule du bail foncier intéresse moins les investisseurs. Gestion moderne des actifs : Si les investisseurs estiment que la location Partenariats public-privé de  terrains municipaux est trop risquée ou trop et sociétés d’aménagement foncier coûteuse, compte tenu du temps et de l’argent néces- saires pour obtenir un bail, ils se tourneront vers des La gestion du patrimoine est une activité très spécia- vendeurs privés ou vers d’autres villes ou pays. lisée qui demande des compétences profession- nelles dans le domaine immobilier, comme le montre Implications pour les collectivités locales le graphique 6.2. En l’absence de telles compétences, Quelles sont donc les principales conséquences de la de  nombreuses erreurs coûteuses sont commises, souvent sans le savoir5. Il est généralement impossible décision prise par les collectivités locales de vendre ou d’attirer des experts capables de gérer d’importants de louer ? portefeuilles de biens et de leur permettre de faire un • Les collectivités locales qui sont les premières dans travail efficace dans le cadre de structures administra- leur pays à vendre des terrains au secteur privé tives rigides (i.e., niveau des salaires, processus de attireront probablement davantage d’investisseurs prise de décisions). En outre, une gestion rationnelle que celles qui préfèrent louer leurs terrains. des immobilisations demande des mesures et des opérations — telles que la vente de terrains excéden- • Il est impossible de prédire si un investisseur taires au secteur privé — qui peuvent excéder les achètera un terrain pour construire immédia- pouvoirs des administrations publiques. Enfin, tement ou à titre spéculatif, pour le revendre. Une comme indiqué plus haut, le secteur privé peut administration peut cependant chercher à savoir si apporter non seulement ses compétences et son une personne physique ou morale a un plan d’amé- efficacité, mais aussi des financements directs pour nagement sérieux, assorti d’un calendrier, avant de les investissements publics. Ce sont les principales sélectionner un acquéreur. raisons qui expliquent l’utilisation grandissante de 318 Finances municipales deux instruments modernes de gestion du patri- Il est certainement recommandé aux collectivités moine, — les partenariats public-privé (PPP) et les locales de s’engager prudemment sur cette voie, en sociétés d’aménagement foncier. commençant par des contrats de PPP plus simples, à  court terme, tels que la sous-traitance de l’exploi- Partenariats public-privé tation et de la gestion des services ou équipements Le type de PPP le plus courant repose sur une relation municipaux. Les administrations publiques peuvent contractuelle entre l’administration publique et le conclure des contrats de PPP à long terme une fois partenaire privé (qui peut être un consortium ou une qu’elles ont une bonne expérience des contrats plus entité privée). Une forme moins courante (qui n’est simples (voir également le chapitre 7). généralement pas recommandée pour les collectivités locales) est une co-entreprise créée par l’administration Sociétés d’aménagement foncier publique et le partenaire privé, dont les actions sont Les collectivités locales peuvent créer des sociétés détenues par les partenaires initiaux ou émises dans le d’aménagement foncier en tant qu’entités à vocation public. Il existe toutes sortes de PPP. D’une part, on spéciale. Elles sont très courantes en Asie du Sud, trouve de simples contrats de gestion de trois à cinq ans, comme par exemple la Delhi Development Authority dans le cadre desquels un partenaire privé gère une en Inde et la Lahore Development Authority au installation publique (un garage public, par exemple) Pakistan. Les données d’expérience concernant ces ou fournit un service normalement assuré par la entités diffèrent fortement d’un pays à un autre. Ces municipalité (comme le nettoiement des rues). Il est sociétés sont généralement régies par le code de important de mentionner que les contrats de parte- commerce, au même titre que les entreprises privées, nariat public-privé sont propres à chaque secteur et et jouissent d’une plus grande indépendance que les exigent que le partenaire public possède différentes services ou petites entités des collectivités locales. compétences techniques, financières et institution- L’idée de base de ce modèle d’entreprise est qu’il nelles, selon le cas. Un contrat approprié pour un PPP permet d’allier l’efficacité du secteur privé aux objectifs d’approvisionnement en eau ne conviendra pas pour un d’intérêt public. S’agissant de l’efficacité, le modèle PPP qui assure l’exploitation d’un service d’autobus ou comporte des mesures d’incitation pour encourager un centre commercial6. l’entreprise à fonctionner de manière rentable et D’autre part, on trouve les contrats de PPP autonome, ce qui permet d’accélérer tous les processus, complexes et à long terme, tels que les contrats de promouvoir la souplesse et l’esprit d’initiative, et Conception-Finance-Construction-Exploitation- d’attirer et retenir des spécialistes privés de l’immo- Transfert (souvent appelés DFBOT). Par exemple, bilier et des finances. le partenaire privé d’un PPP peut concevoir, construire Le rayon d’action et les fonctions des sociétés et exploiter plusieurs écoles publiques pour d’aménagement foncier sont très variables. Par exemple, une  collectivité locale (formule très courante au elles peuvent acquérir des terrains, installer des Royaume-Uni). Le partenaire privé finance également équipements et mettre sur le marché les terrains viabi- les dépenses d’investissement et la collectivité locale lisés, construire des logements sociaux, ou gérer des lui rembourse les coûts (plus un bénéfice) pendant immeubles utilisés par les administrations publiques. 30  ans, sous la forme d’une commission annuelle Ce modèle peut également protéger dans une certaine convenue. Dans un PPP à long terme bien structuré, le mesure la gestion stratégique et la planification à long partenaire privé a une grande marge de manœuvre : il terme des biens fonciers contre les caprices des politi- peut fournir des financements et des compétences, ciens, qui peuvent chercher à intervenir dans les ainsi que prendre des risques particuliers. transactions foncières qui sont directement gérées par Les PPP à long terme associés à des investissements les administrations publiques. en capital sont les instruments les plus complexes que En ce qui concerne les valeurs sociales, les sociétés les collectivités locales puissent utiliser ; elles sont foncières peuvent harmoniser les relations avec la donc rares à le faire. En outre, tout comme pour les population locales au sujet des projets d’aménagement, emprunts, l’option du PPP n’est généralement possible tout en garantissant que les immeubles construits et les que si la collectivité locale a un certain degré quartiers aménagés ne nuisent pas à l’environnement. d’autonomie financière. Elles peuvent également stimuler l’économie locale et Gestion du patrimoine municipal 319 la restauration de zones urbaines en déclin grâce à des tels dispositifs peuvent également créer un avantage projets d’aménagement ciblés. compétitif indu par rapport aux investisseurs privés. Cela étant, l’expérience de ces sociétés foncières Enfin, lorsqu’on envisage de créer une entreprise soulève certaines inquiétudes au sujet de l’intervention municipale chargée de gérer les terrains ou autres de l’État dans les projets fonciers et immobiliers, et immobilisations de la municipalité, les activités de cette des   risques qui y sont associés. Ainsi, les entreprises entreprise devraient être considérées comme un publiques pourraient monopoliser l’offre sur le marché élément d’une gestion stratégique globale et bien du foncier et de l’immobilier, ce qui risque de fausser le conçue des immobilisations. Avant de créer une telle marché — par exemple en poussant les prix à la hausse entreprise, la collectivité locale doit investir le temps, (Singapour), ou au contraire, en créant une offre les efforts et les compétences voulus au stade critique excédentaire (République de Corée) — et de créer une de la conception. En particulier, les questions dette directe pour les administrations publiques et une essentielles de politique générale, de gouvernance, charge pour les finances publiques (Dubaï). d’exploitation commerciale et d’organisation doivent Le coût réel de ces sociétés foncières pour les être formulées clairement et arrêtées d’un commun contribuables est souvent sous-estimé, même dans de accord avant d’être codifiées dans des documents véritables économies de marché comme le Canada. En juridiques et traduites en mesures concrètes au niveau particulier, leurs terrains sont souvent attribués par de l’entreprise7. différentes administrations publiques (ou achetés à d’autres organismes publics) à leur valeur d’origine au lieu de leur valeur vénale, et cette subvention publique La gestion stratégique déguisée n’est pas comptabilisée. du patrimoine — Il y a de fortes chances (et c’est une pratique Assembler les pièces du puzzle courante, du moins dans de nombreux ex-pays socia- listes) que ces sociétés, comme la plupart des entre- Comment les responsables municipaux peuvent-ils faire prises municipales autrefois, fonctionnent sans en sorte que les instruments présentés dans ce chapitre dispositif de gouvernance et de contrôle approprié ni soient intégrés dans un programme complet et cohérent bonne transparence. Elles ont également tendance et produisent un effet durable sur la gestion des affaires à participer à des opérations immobilières spéculatives, municipales, tout particulièrement si celle-ci risque de dans lesquelles les administrations publiques ne changer de maire et de conseil aux prochaines élections ? devraient être impliquées ni directement ni indirec- La stratégie de gestion du patrimoine est un document tement. Il est souvent difficile de savoir si ces sociétés important et un outil précieux. Il récapitule les sont créées principalement pour générer des revenus principes généraux et les tâches spécifiques de la pour les administrations publiques ou à d’autres fins. stratégie, qui comprend notamment un plan d’action Dans bien des cas, elles dépensent toutes leurs recettes, pour améliorer la gestion du patrimoine. Il est en dépit des subventions déguisées qu’elles reçoivent recommandé d’élaborer ce document dans les six de l’administration centrale ou des collectivités locales. à dix-huit mois suivant le début du projet d’amélioration Par exemple, la Lahore Development Authority a un de la gestion du patrimoine. En d’autres termes, la budget plus important que celui de la municipalité. Elle stratégie devrait être un véritable document de travail, a participé à d’énormes transactions foncières et basé sur des réalisations concrètes et des intentions possède d’importantes réserves financières, mais elle réalistes concernant la gestion du patrimoine. n’a fait aucune contribution au budget municipal depuis dix ans. Ces exemples montrent qu’il est essentiel d’éviter de Qui devrait formuler la stratégie ? conférer des pouvoirs de réglementation aux sociétés Dans le meilleur des cas, l’équipe spéciale temporai- foncières parallèlement au droit de fonctionner comme rement chargée de la gestion du patrimoine devrait une entreprise dans la même collectivité territoriale. être en mesure d’élaborer un projet de stratégie de Le grand nombre de sociétés foncières fonctionnant de gestion du patrimoine sous la direction du maire ou du cette manière en Asie du Sud crée des conflits d’intérêts trésorier, pour présentation au conseil. et rend les transactions encore moins mesurables et Une stratégie de gestion du patrimoine comprend transparentes, et plus vulnérables à la corruption. De plusieurs éléments clés : 320 Finances municipales  1. Formulation de la mission, des objectifs et des s’assurer qu’elle reste pertinente et de l’actualiser, principes de gestion du patrimoine si nécessaire.  2. Recensement complet et prise en compte de tous les biens, aux fins de la gestion du patrimoine Principaux messages  3. Évaluation sommaire des portefeuilles Pour les décideurs : Dans le monde entier, les municipa- lités détiennent d’importants patrimoines d’immobili-  4. Classement de tous les biens immobiliers en trois sations physiques (terrains, bâtiments, infrastructures, catégories fonctionnelles — obligatoires, facultatifs véhicules et matériel) qui représentent généralement et excédentaires (rémunérateurs) — et formulation l’essentiel du patrimoine public et qu’elles gèrent au d’objectifs financiers et d’une stratégie de gestion nom des contribuables locaux. Une bonne gestion de pour chaque catégorie ces actifs est essentielle pour la sécurité des finances  5. Formulation de principes directeurs concernant publiques et la qualité et la pérennité des services les actifs, dans la mesure où la collectivité locale locaux. Elle contribue au développement économique est prête à les respecter, à maximiser les recettes et local et à la qualité de la vie. à assurer l’entretien voulu L’amélioration de la gestion du patrimoine produit de multiples avantages : des économies appréciables et  6. Identification des réglementations locales qui des recettes supplémentaires pour le budget local ; des nécessitent certaines modifications pour améliorer actifs et des services de meilleure qualité pour les la gestion du patrimoine, et formulation des citoyens  ; et un meilleur climat de confiance entre la modifications spécifiques à apporter (par exemple, population et l’administration publique. libéralisation de l’ordonnance sur les baux Pour les employés municipaux et les experts commerciaux ; modification de l’ordonnance techniques  : Toutes les administrations publiques, sur l’affectation du sol) qu’elles soient familiarisées ou non avec la gestion du patrimoine, trouveront dans ce chapitre des idées  7. Liste des mesures spécifiques concernant chaque utiles, un cadre et des outils pratiques pour mieux catégorie de biens et des biens distincts, le cas gérer leurs actifs, notamment : recensement des actifs ; échéant (par exemple, en cas de changement de utilisation de procédures transparentes pour affecter locataire ou de gestionnaire ; pour améliorer des actifs à  un usage privé ; classement des actifs en l’utilisation ; ou pour recommander la cession) fonction de leur contribution à la prestation de services  8. Changements organisationnels proposés dans la publics ; utilisation de la valeur vénale des actifs pour gestion du patrimoine pour assurer une bonne la prise de décisions ; création d’un fonds d’amortis- coordination entre différents services sement pour financer le remplacement des actifs ; suivi des principaux indicateurs (p. ex., coûts et recettes liés  9. Désignation des personnes chargées de mettre en aux actifs) ; adoption du système de gestion du cycle de œuvre la stratégie (par exemple, les membres de vie pour les équipements et les bâtiments, en l’équipe spéciale) commençant par programmer les dépenses d’exploi- tation et d’entretien des immobilisations existantes et 10. Établissement d’un mécanisme et d’un calendrier prévues ; utilisation d’instruments perfectionnés, tels réalistes de mise en œuvre de la stratégie, compte que des plans de gestion stratégique du patrimoine etc. tenu des priorités de la collectivité locale. Un message essentiel est que la gestion du patrimoine est un domaine technique. Les services municipaux Qui devrait adopter la stratégie ? doivent donc renforcer leurs compétences et accorder Dans le meilleur des cas, l’assemblée ou le conseil local l’attention voulue à tous les aspects, qu’il s’agisse de adopte la stratégie en tant que document directif la  réglementation, des procédures, de l’immobilier ou juridiquement contraignant, comme une ordonnance du  fonctionnement des infrastructures. Ils doivent locale. Mais la stratégie sera utile même si elle n’a pas également faire preuve de créativité et d’innovation, force obligatoire, à condition de servir de guide et  être motivés pour adopter cet état d’esprit. Il pratique. Elle devrait être revue régulièrement (chaque peut  également être utile d’engager des experts du année) afin de mesurer les progrès accomplis, de secteur  privé qui ont des connaissances spécialisées Gestion du patrimoine municipal 321 notamment en matière d’évaluation de biens immobiliers Bibliographie et de gestion de biens, pour aider les administrations publiques dans des domaines particuliers. English, Richard, and. Frederick E. Brusberg. 2002. Handbook for Preparing a Resettlement Action Plan. Washington, DC: International Finance Notes Corporation, World Bank. 1. La corruption, le favoritisme ou les conflits Farvacque-Vitkovic, Catherine, Lucien Godin, d’intérêts sont souvent dus au fait que des biens Hugues Leroux, Florence Verdet, and Roberto publics sont alloués à divers utilisateurs à des Chavez. 2006. Street Addressing and the conditions préférentielles — gratuitement ou à des Management of Cities. Washington, DC: prix inférieurs aux prix du marché. La divulgation World Bank. d’informations sur les conditions de location Hentschel, John, and Marilee Utter. 2006. “U.S. réduit sensiblement la corruption. Cities—An Entrepreneurial Approach to 2. Par définition, la valeur vénale d’un terrain est le Municipal Real Estate Asset Management.” prix auquel il serait vendu dans le cadre d’une In Managing Government Property Assets: transaction équitable, après avoir été mis sur le International Experiences, edited by Olga marché pendant une période raisonnable et à des Kaganova and James McKellar. Washington, conditions de libre concurrence, l’acquéreur et le DC: UI Press. vendeur agissant prudemment et en connaissance Kaganova, Olga. 2008. “Integrating Public Property de cause, et en supposant que le prix n’est pas in the Realm of Fiscal Transparency and influencé par des facteurs indus. Anti-Corruption Efforts.” In Finding the Money: 3. Il n’existe pas de formule universelle, mais pour Public Accountability and Service Efficiency une analyse plus approfondie, voir Urban Institute through Fiscal Transparency, edited by Gábor 2012a ; 2012b. Péteri, 209–22. Budapest: Local Government and 4. Il existe de rares exceptions. En Nouvelle-Zélande, Public Service Reform Initiative/Open Society la Couronne est propriétaire des terres, mais les Institute. http://cps.ceu.hu/publications/ entités privées détiennent des droits fonciers joint-publications/finding-the-money. à perpétuité qui sont pleinement et librement Kasso, Zsuzsa, and Piroska Pergerne-Szabo. 2004. transférables, appelés droits en « fief simple ». “Asset Management in Secondary Cities.” In Ces droits ne diffèrent en rien des droits de Intergovernmental Finance in Hungary—A Decade propriété privée. of Experience, edited by M. Kopanyi, S. El Daher, 5. Pour des exemples intéressants de la complexité and D. Wetzel, 381–403.Washington, DC: World des décisions immobilières « ordinaires » que les Bank Institute. municipalités doivent prendre, voir Hentschel et Utter 2006. Kopanyi, Mihaly, and Zsofia Hertelendy. 2004. “Municipal Enterprises in Hungary.” 6. Le Fonds de conseil en infrastructure publique- In Intergovernmental Finance in privée (PPIAF) est un fonds fiduciaire Hungary—A Decade of Experience, edited by multidonateurs géré par la Banque mondiale qui M. Kopanyi, S. El Daher, and D. Wetzel, 337–61. fournit une assistance technique sur la mise en place de PPP aux administrations publiques dans Washington, DC: World Bank Institute. les pays en développement. Pour de plus amples Managing Infrastructure Assets. 2005. National Guide renseignements, consulter le site to Sustainable Municipal Infrastructure, Canada, http://www.ppiaf.org. http://www.fcm.ca/Documents 7. Pour en savoir plus sur les sociétés foncières, /reports/Infraguide/Managing_Infrastructure consulter le site http://www.urban.org/ _Assets_EN.pdf. UploadedPDF/412299-Government Péteri, Gábor, and Michael Schaeffer. 2007. “Property -Land-Development-Companies.pdf. Devolution and Local Government Asset 322 Finances municipales Management.” In The Kosovo Decentralization ———. 2012b. Guidebook on Real Property Asset Briefing Book, edited by Robert D. Ebel and Gábor Management for Local Governments. Washington, Péteri. Budapest: OSI. DC: Urban Institute. http://www.urban.org/ Peterson, George E. 2009. Unlocking Land Values to publications/412531.html. Finance Urban Infrastructure. Washington, DC: Whitestone Research. 2010. “Whitestone Facility World Bank and PPIAF. Operations Cost Reference, 2010–2011.” 15th Peterson, George E., and Olga Kaganova. 2010. annual ed. www.whitestoneresearch.com. “Integrating Land Financing in Subnational World Bank. 2011. Guidebook on Capital Investment Fiscal Management.” Policy Research Working Planning for Local Governments. Washington, DC: Paper 5409, World Bank, Washington, DC. World Bank. http://web.worldbank.org. Urban Institute. 2012a. Guidebook on Packaging and Marketing Municipal Land to Investors. Washington, DC: Urban Institute. http://www.urban.org/publications/412532.html. Gestion du patrimoine municipal 323 CHAPITRE 7 Gestion des financements extérieurs Maria Emilia Freire Confrontées à l’urbanisation rapide, les collectivités surendettement et souligné la nécessité d’adopter une locales à  travers le monde doivent élargir leur champ politique prudente et d’assurer une supervision étroite. d’intervention et améliorer le niveau des services de Ce chapitre examine comment les collectivités base pour répondre aux exigences croissantes de leurs locales peuvent mobiliser des ressources externes et administrés. Le problème est exacerbé par la tendance les gérer afin de répondre aux besoins de dévelop- irréversible à la décentralisation, qui a délégué aux pement des infrastructures. Ces financements collectivités locales l’exécution et le financement extérieurs sont les ressources des collectivités locales d’une grande partie du programme d’investissements autres que les recettes propres (impôts, redevances et urbains. Dans de nombreux pays, la mise en place amendes), les transferts intergouvernementaux (trans- d’un  cadre institutionnel et de dispositifs de contrôle ferts de l’État ou d’autres échelons supérieurs aux collectivités locales) et les recettes d’investissement financier appropriés a permis aux collectivités locales (examinés aux chapitres 1 et 4). Ils comprennent donc de mobiliser des financements externes pour les les emprunts souscrits sur le marché et la participation infrastructures en empruntant et en faisant appel à la du secteur privé, les dotations privées et les contribu- participation du secteur privé, ce qui leur a également tions philanthropiques, ainsi que l’aide internationale permis de tirer mieux parti de leurs propres ressources et l’aide au développement. et économies. Le secteur financier a heureusement Nous examinons tout d’abord les raisons pour connu une croissance rapide dans la plupart des pays lesquelles il est important que les municipalités émergents et les autorités locales ont aujourd’hui accès établissent un plan pluriannuel d’amélioration à diverses sources de financement et disposent d’infor- des  équipements afin de guider l’utilisation des mations sur ce qui a  donné de bons résultats dans financements extérieurs. Nous mettons en lumière les le passé et ce qui est requis pour accéder aux marchés problèmes de collaboration entre les services et de financiers. L’expérience des collectivités locales en normalisation des études de faisabilité. Les méthodes matière d’accès à l’endettement extérieur a  montré de sélection des projets, telles que l’analyse coûts- aux  autorités locales et centrales les dangers du avantages et la valeur actuelle nette sont citées comme Gestion des financements extérieurs 325 outils de classement des investissements par ordre plus de la moitié des investissements publics sont de priorité. financés au niveau local (Canuto et Liu 2010). Selon des Nous décrivons ensuite les caractéristiques des estimations récentes, les ressources dont disposent emprunts municipaux et des émissions d’obligations, les collectivités locales représentent tout au plus 10 % ainsi que les instruments qui aident les municipalités du montant total des besoins. C’est donc une nécessité à  accéder aux marchés du crédit. L’analyse de la à la fois incontournable et stratégique de mobiliser réglementation de la dette des collectivités locales des ressources externes et de les gérer. montre que les autorités nationales craignent souvent Comment les collectivités locales financent-elles que les collectivités locales n’empruntent au-delà de les investissements ? Elles ont plusieurs options. Elles leurs moyens et ne puissent assurer le service de leur peuvent utiliser les excédents courants et les dotations dette, forçant alors l’administration centrale à financer d’administrations de niveau supérieur. Elles peuvent ces dettes non provisionnées. également se tourner vers les marchés locaux du crédit Après avoir examiné les possibilités de partenariat et des capitaux et les partenariats public-privé, ou public-privé pour financer les investissements locaux, même solliciter des dons d’organisations philanthro- nous décrivons les formes d’aide auxquelles les municipalités peuvent recourir, les nouveaux types piques ou caritatives et de donateurs interna- d’investissement possibles au niveau local (tels que tionaux. Ces options sont brièvement passées en revue les  prêts en faveur de l’amélioration du rendement ci-après et examinées plus en détail aux sections énergétique) et les contributions philanthropiques. suivantes. Pourquoi les collectivités locales Investissements financés par doivent-elles mobiliser l’excédent net d’exploitation des financements extérieurs ? Les collectivités locales peuvent utiliser leur Il est à prévoir que plusieurs centaines de milliards de excédent net d’exploitation pour financer les investis- dollars d’infrastructures nouvelles seront nécessaires sements selon la méthode de comptabilisation en chaque année au cours des deux prochaines décaissement (paiement différé), c’est-à-dire que les décennies pour promouvoir la croissance et la dépenses sont financées sur l’excédent annuel généré. prestation de services à travers le monde. Mobiliser L’excédent net d’exploitation est le montant des les fonds nécessaires est une responsabilité qui incombe recettes d’exploitation qui peut servir à financer les dans une large mesure aux municipalités des pays en dépenses d’investissement, déduction faite des salaires, développement, où sera concentré l’essentiel de la des dépenses de fonctionnement et d’entretien et du croissance urbaine prévue. Selon les estimations de service de la dette (voir les chapitres 3, 4 et 8). Cela la  Banque asiatique de développement, près de signifie que les projets d’investissement sont mis en 100  milliards de dollars d’infrastructures urbaines œuvre et financés à mesure qu’un excédent d’exploi- nouvelles seront nécessaires chaque année, rien qu’en tation est dégagé, contrairement à la méthode de factu- Asie, pour combler les lacunes et faire face à cette ration à l’utilisation (paiement au comptant, croissance urbaine sans précédent. Les besoins de couramment employée pour le financement de financement pour l’approvisionnement en eau, l’assai- projets), dans laquelle les fonds empruntés sont nissement, la gestion des déchets solides et l’amé- décaissés et ultérieurement remboursés au moyen des lioration de l’habitat insalubre ou précaire dans les fonds générés par le projet. zones urbaines sont estimés à 25 milliards de dollars La comptabilisation en décaissement qui repose par an — 50  milliards de dollars si l’on tient compte exclusivement sur l’excédent d’exploitation annuel, des travaux de voirie urbaine (Sood 2004) — et limite les possibilités des collectivités locales du fait que 32 milliards de dollars supplémentaires seront néces- cet excédent est généralement faible. Vu la grande taille saires pour l’entretien (Banque asiatique de dévelop- de nombreux projets d’infrastructure, il est très difficile pement, 2011). Les chiffres sont du même ordre de de financer des projets, tels que la construction d’une grandeur pour les autres régions. En Chine, les collec- décharge ou d’une route principale en limitant les tivités locales sont responsables de 80 % des dépenses dépenses d’investissement au flux de recettes annuelles. publiques ; en France, en Indonésie et en Turquie, Cette méthode conduit à privilégier les petits projets de 326 Finances municipales courte durée aux dépens des gros investissements annuel courant qu’une municipalité de taille moyenne stratégiques. Étant donné que les gros investissements peut dégager. En outre, même si la municipalité jouent un rôle vital en créant des activités locales et en pouvait financer l’usine au moyen de ses recettes accroissant à terme les recettes des collectivités locales, propres pendant disons trois ans, cela pourrait sembler le recours à la méthode de comptabilisation par inéquitable de procéder ainsi, car l’usine sera utilisée décaissement se traduit par des occasions manquées. par les générations futures pendant plus de 20 ans. Le En outre, une ville en expansion qui offre des services recours à la dette à long terme pour financer des de qualité attire les entreprises et encourage les projets projets d’infrastructure de longue durée permet immobiliers qui contribuent à générer de nouvelles d’échelonner le paiement de l’usine dans le temps, de recettes propres. sorte que ceux qui en bénéficient des années plus tard contribuent également à son financement. Les diffé- rentes formes de financement par l’emprunt décrites Dotations en capital au graphique 7.1 comprennent un large éventail Les collectivités locales ont souvent recours aux d’options allant de l’emprunt aux banques d’État dotations en capital dans les pays en développement. jusqu’à l’émission d’obligations sur les marchés inter- Les dotations constituent la principale source de finan- nationaux des capitaux, selon la situation de la collec- cement à long terme des petites municipalités défavo- tivité locale. risées pour construire des infrastructures de base. Le recours au financement par l’emprunt présente Pour les municipalités en expansion qui disposent d’autres avantages. Il encourage les collectivités locales de ressources suffisantes et peuvent autofinancer à faire preuve de discipline en les obligeant à  définir certains projets (dans le secteur des transports urbains, les  investissements prioritaires et à assurer les par exemple), les dotations peuvent aider à mobiliser financements nécessaires, de sorte que la décision des ressources supplémentaires. Les dotations peuvent ne  doit pas être revue chaque année. En outre, la également servir à garantir les emprunts, ce qui réduit possibilité de financer l’intégralité des coûts de le risque et améliore les conditions de prêt. construction d’une installation dans les délais voulus permet d’économiser des sommes considérables, Marchés locaux du crédit et des capitaux parfois plus que les intérêts du prêt. Les collectivités locales peuvent avoir accès aux marchés locaux du crédit et des capitaux, confor- Partenariats public-privé mément au principe économique selon lequel la durée Lorsque les collectivités locales s’associent avec le des projets d’infrastructure justifie un financement secteur privé pour financer et construire de nouvelles à  long terme. Prenons par exemple le cas d’une usine infrastructures, elles créent un partenariat public-privé de traitement de déchets solides. Selon toute proba- (PPP). Cette formule est de plus en plus utilisée depuis bilité, son coût sera nettement supérieur à l’excédent 30 ans, et il y a de nombreux enseignements à en tirer Graphique 7.1 Sources de financement extérieur pour les collectivités locales Collectivité locale — Emprunteur Restrictions et contrôles Marché Marché Fonds Autorité Banques Banques intérieur international spécial de centrale d’État privées des valeurs des valeurs développement mobilières mobilières Gestion des financements extérieurs 327 qui peuvent aider les collectivités locales à choisir le et  correctement évalués, est un important moyen meilleur type de PPP pour fournir des services publics d’attirer des ressources à la hauteur des objectifs de la qui correspondent à leurs propres capacités techniques municipalité. Il est également important de démontrer et responsabilités. L’expérience montre que  les PPP que les ressources externes servent à financer des contribuent pour beaucoup à améliorer l’efficacité des projets viables et dont les coûts d’exploitation et services municipaux, notamment dans des domaines, d’entretien sont suffisamment provisionnés. Enfin, un tels que l’approvisionnement en eau et la  gestion des système d’information financière rapide et efficace, un déchets solides. budget clair et équilibré et un excédent d’exploitation sont des conditions indispensables pour démontrer la Dotations fiabilité et la cohérence des plans municipaux aux Les collectivités locales peuvent également recevoir bailleurs de fonds potentiels. des  dotations privées et des dons d’organisations Pour emprunter sans trop de risque, la collectivité caritatives ou de donateurs internationaux. Des locale doit avoir une solide situation financière et être philanthropes (nationaux ou expatriés) peuvent en mesure de respecter le calendrier de rembour- aussi accorder des dons pour des équipements sement du principal et des intérêts. Il est bon d’établir à  vocation culturelle, éducative ou sportive. Des une distinction entre a) un emprunt souscrit par la organisations internationales comme l’Agency for collectivité locale pour financer ses propres projets, qui International Development des États-Unis (USAID) sera remboursé au moyen de l’excédent d’exploitation, peuvent accorder des dons pour la construction et b) un emprunt souscrit par la municipalité au titre d’infrastructures. Dans certains cas, ces fonds sont de certains investissements ou services d’utilité gratuits et sans obligation de remboursement ; publique qui produiront des recettes et couvriront le ils  peuvent cependant nécessiter un cofinan- service de la dette. Dans le premier cas, il faut établir cement  sur le budget local ou la satisfaction de des rapports financiers fiables assortis de prévisions certaines conditions. mettant clairement en évidence l’excédent d’exploi- tation dégagé par la municipalité (autrement dit, sa Garanties solvabilité), ou indiquant la cote de crédit accordée par Les garanties jouent un rôle dans l’utilisation des une agence de notation telle que Standard  & Poor’s. ressources externes. Il existe deux types de garantie : Tout emprunt souscrit pour financer un projet (une 1)  un échelon plus élevé de l’administration publique usine de traitement des eaux, par exemple) nécessite peut accorder des garanties à titre de soutien financier une rigoureuse analyse financière du projet et la à  la collectivité locale, ce qui réduit le coût de communication des recettes prévues. Si le nouveau l’emprunt. Dans certains cas, l’emprunt doit être garanti par un tiers (banque d’État ou banque privée) ; projet bénéficie d’une garantie implicite ou formelle, il 2) les collectivités locales peuvent également exiger convient d’évaluer la solvabilité de la municipalité et que des entités indépendantes, telles que des services du projet. La faisabilité financière est une condition d’utilité publique, empruntent en échange d’une essentielle pour emprunter au titre de projets qui garantie municipale à l’appui de la transaction. De sont censés produire un flux de trésorerie suffisant cette façon, la municipalité économise sur son budget, pour assurer le service de la nouvelle dette. La négli- bien qu’elle assume un passif éventuel, c’est-à-dire le gence de ces aspects et des prévisions trop optimistes risque que l’emprunteur n’acquitte pas le service de sa ont causé de graves problèmes financiers dans de dette et oblige la collectivité locale à payer à sa place. nombreuses municipalités. Le cas de Harrisburg, en Pennsylvanie (voir l’encadré 7.1) montre combien il importe de faire des hypothèses réalistes pour décider Conditions d’accès d’emprunter ou pour garantir un emprunt d’une aux financements extérieurs entité publique. Les conditions requises pour obtenir des financements extérieurs sont examinées en détail plus loin, mais il Études de faisabilité convient de mentionner ici quelques conditions Une étude de faisabilité est un instrument essentiel et générales à remplir. Un programme d’investissement une condition préalable indispensable pour appliquer solide, avec des projets d’aménagement bien définis une politique d’emprunt prudente. Les collectivités 328 Finances municipales Encadré 7.1 Harrisburg, Pennsylvanie : une ville en faillite Harrisburg, la capitale de la Pennsylvanie, s’est de générer des recettes suffisantes ; et lorsque placée sous la protection de la loi américaine l’incinérateur n’a pas pu rembourser sa dette, sur les faillites au milieu du mois d’octobre 2011, Harrisburg a dû honorer la dette. devenant la plus grande municipalité à déposer Le second facteur était le désaccord entre la son bilan depuis Vallejo, en Californie, en 2008. ville et l’État de Pennsylvanie, qui interdisait La décision a été motivée par deux facteurs qui à Harrisburg d’imposer une taxe aux banlieusards soulignent la difficulté de la ville à payer le service pour faire face à ses problèmes financiers. L ’État de sa dette aux détenteurs des obligations : les considérait que, au lieu d’imposer cette taxe, la arriérés au titre du service de la dette avaient ville devait liquider des actifs rémunérateurs et atteint 60 millions de dollars. Le principal facteur était la garantie de imposer davantage les citoyens. De son côté, la 320 millions de dollars accordée par la ville pour ville estimait que, avec un taux de pauvreté de un incinérateur de déchets. Le projet n’a pas 29 %, un alourdissement des impôts transfor- été en mesure de s’autofinancer comme prévu, merait Harrisburg en « ville fantôme ». Le dépôt obligeant la ville à assumer la dette. Dans bien des de bilan a offert une meilleure panoplie d’outils cas, les villes surestiment la capacité d’un projet à la ville. Source : Tavernise 2011. locales des pays en développement sous-estiment des pays.  Chaque fois qu’une collectivité locale peut souvent l’importance de ces études. Certaines font emprunter et que les projets sont justifiés, il est réaliser une étude de faisabilité qui consacre plusieurs économiquement rationnel de recourir à l’emprunt centaines de pages aux caractéristiques techniques du pour financer les investissements. projet, ce qui est certes un aspect essentiel de l’étude, mais quelques pages seulement aux questions financières. En réalité, ces documents ne sont pas des Planifier les infrastructures : études de faisabilité. Une étude de faisabilité digne le plan d’investissement de  ce nom devrait contenir une analyse financière détaillée, notamment des hypothèses réalistes sur les Bien que les investissements municipaux à long terme flux de recettes futures et les risques, une analyse de nécessitent des instruments de financement à long sensibilité, ainsi que les instruments mis au point et les terme, ces instruments devraient aussi être sélec- mesures prises pour recouvrer les recettes prévues, tionnés et conçus dans le cadre d’un plan d’aména- autant d’éléments essentiels pour évaluer la faisabilité gement à plus long terme (3, 5 ou 10 ans). La financière du projet. En outre, il est indispensable de programmation des investissements est à la fois une consulter les usagers en temps utile et de s’entendre procédure et un instrument de sélection, d’élaboration sur  des tarifs réalistes et financièrement abordables et de mise en œuvre d’un programme d’investissement à ce stade. dans un cadre pluriannuel à horizon mobile qui guide Un programme d’investissement solide, avec des l’élaboration des plans d’aménagement annuel projets bien définis et évalués, garantit que l’emprunt successifs couverts par le programme. L’élaboration contribue à la réalisation des objectifs de la d’un plan d’amélioration des équipements locaux municipalité (voir les chapitres 5 et 6). Pour faire en comprend généralement trois phases : a) définition et sorte que les emprunts de la collectivité locale restent hiérarchisation des besoins d’infrastructure et des bien alignés sur ces objectifs, le montant que dépenses d’investissement requises ; b) évaluation les  autorités locales peuvent emprunter et les raisons des ressources externes nécessaires, des priorités justifiant l’emprunt sont réglementés dans la plupart locales et des possibilités (compte tenu des contraintes Gestion des financements extérieurs 329 Graphique 7.2 Cadre d’élaboration d’un plan d’investissement 1. Définition des besoins 3. Sélection de la 2. Évaluation des besoins d’infrastructures et meilleure combinaison de financement et des priorités (plan d’instruments de de la capacité d’emprunt d’investissement) financement juridiques et financières) ; et c) détermination de la deux facteurs : les recettes locales prévues, qui meilleure combinaison d’instruments de financement, pourront servir à payer le service de la dette future tout comme indiqué au graphique 7.2. Un plan d’investis- en couvrant les besoins de remboursement de la dette sement approuvé est généralement un document publié en cours (l’échéance moyenne et les taux d’intérêt qui informe les bailleurs de fonds potentiels et les parties déterminent le service de la dette pour les années prenantes (citoyens, entreprises, investisseurs potentiels à venir). et entités municipales). Le graphique  7.3 représente la Les recettes et dépenses futures sont projetées première page du programme d’investissement et du en  fonction de variables internes (telles que l’effort plan d’investissement stratégique annuel pour la ville de budgétaire de la municipalité et sa politique salariale) et Charlotte aux États-Unis. externes (telles que la croissance économique). Il y  a  d’autres risques à prendre en compte, notamment Définition des besoins d’infrastructure le  risque politique qui pèse sur les variables externes (par exemple, modification du montant des dotations et des priorités ou des taux de péréquation des recettes fiscales, ou Les collectivités locales déterminent — dans le cadre incapacité des échelons supérieurs des administrations de multiples consultations internes, et en concertation publiques de cofinancer le projet comme prévu). avec leurs administrés — les investissements Une  modification des modalités de financement prioritaires et les moyens de les financer. Lors de intergouvernemental peut également remettre en l’établissement du budget (voir les chapitres 3, 5 et 6), question l’exactitude des prévisions des collectivités les services ou autres entités et les parties prenantes locales concernant leurs flux de recettes et leur évaluent les besoins de nouveaux investissements ou capacité d’investissement. Les projets en cours ayant d’expansion ou de réparation des infrastructures reçu des financements ou des dotations d’autres municipales existantes. Cette liste de projets échelons des administrations publiques doivent être prioritaires est généralement longue, avec de pris en compte, car ils pourraient nécessiter un nombreuses propositions en lice. La direction de la financement de contrepartie qu’il faudra budgétiser. planification ou un comité du conseil municipal qui L’encadré 7.2 montre la complexité des problèmes que s’occupe des questions d’aménagement est chargé pose la définition des  options et des contraintes de d’évaluer et classer les propositions, puis d’établir une financement pour un  plan d’aménagement décennal liste préliminaire en tenant compte des priorités de la ville de San Francisco. socioéconomiques et stratégiques, ainsi que des Il est impératif que les collectivités locales évaluent ressources disponibles. leur capacité d’emprunt. Cette évaluation indique concrètement combien une collectivité locale peut Évaluation des besoins de financement emprunter tout en maintenant l’équilibre budgétaire et de la capacité d’emprunt jusqu’à ce que la dette soit intégralement remboursée. La direction des finances étudie les principales possibi- Elle évite un surendettement des collectivités locales et lités de financement et propose plusieurs options pour réduit le risque de non-remboursement de leur dette. chaque projet prioritaire, en veillant à ce que l’option Afin de réduire ce risque, les autorités nationales ou la retenue corresponde bien à la capacité de financement réglementation locale limitent généralement les de la ville, notamment en termes d’emprunt. La emprunts locaux en utilisant des paramètres simples, capacité d’emprunt d’une collectivité locale dépend de tels que l’encours de la dette ou le taux de couverture du 330 Finances municipales Graphique 7.3 Plan d’investissement de la ville de Charlotte service de la dette (montant de la dette en pourcentage Choisir la meilleure combinaison des recettes nettes). Par exemple, au Brésil, les munici- de financements extérieurs palités peuvent emprunter si l’encours de leur dette Après avoir calculé combien d’argent elle peut reste inférieur à 60 % de leurs recettes d’exploitation ou mobiliser sur le marché du crédit (et le montant des si le service de leur dette (les  intérêts versés sur financements concessionnels qu’elle est susceptible de l’encours de la dette plus le remboursement du recevoir), une collectivité locale peut choisir la principal) reste inférieur à 15 % de leurs recettes combinaison de ressources externes qui correspond le d’exploitation. Cela permet aux collectivités locales de mieux à la durée de ses projets tout en minimisant le calculer combien elles peuvent emprunter une année montant total du service de la dette. donnée et combien de projets elles peuvent inclure Le maire et le conseil municipal examinent la liste dans leur plan d’investissement pluriannuel. de projets retenus avant de sélectionner ceux qui sont Gestion des financements extérieurs 331 Encadré 7.2 San Francisco : Plan d’investissement décennal, ex. 12-21 En 2006, après plusieurs décennies de sous- Le plan d’investissement pour la période financement des infrastructures, le maire et le 2012-2021 table sur un budget de 24,8 milliards conseil de surveillance ont approuvé le premier de dollars. Ce plan comprend les dépenses plan d’investissement décennal de la ville. C’était d’investissement qui seront financées par la la première fois que San Francisco avait examiné collectivité locale (au titre du « fonds général »), ses infrastructures dans une optique globale soit 4,8 milliards de dollars pour les projets et élaboré un plan qui permette de combler réalisés dans des secteurs qui financent leurs les lacunes les plus graves. Depuis lors, la ville dépenses par recouvrement des coûts (trans- a reçu le feu vert des électeurs pour d’importants ports et autres services d’utilité publique) et les projets d’amélioration de la protection sismique, grands projets spéciaux dont le financement est l’accroissement des ressources allouées à son garanti. Le montant de 4,8 milliards de dollars programme d’amélioration de la voirie, la financé sur le fonds général de la collectivité locale représente en fait la moitié du budget construction de bibliothèques, de parcs, de 9,8 milliards de dollars que la ville a dû d’hôpitaux, d’oléoducs, de lignes de transport en réduire, faute de recettes. L ’enveloppe totale commun et de musées, et l’octroi de ressources comprend 1,18 milliard de dollars de recettes supplémentaires pour répondre aux besoins courantes (facturation au service rendu), de rénovation et maintenir les équipements en 2,4 milliards de dollars de dette nouvelle (sous bon état. forme d’emprunts de collectivité locale, qui sont Les projets ont été sélectionnés en fonction remboursables sur les recettes générales), et de leur caractère prioritaire et des ressources 1,3 milliard de dollars d’emprunts de collectivité disponibles. Les services dotés de leurs propres locale précédemment autorisés mais non émis. recettes — par exemple, l’aéroport international La capacité d’emprunt de la ville est déter- de San Francisco et la Commission des services minée par deux restrictions approuvées : a) les d’utilité publique — financent la quasi-totalité impôts fonciers ne seront pas augmentés pour de leurs besoins d’investissement au moyen couvrir la nouvelle dette ; et b) le service de la des redevances d’usagers. Les programmes qui dette de la collectivité locale de San Francisco desservent l’ensemble de la population (comme n’excèdera pas 3,5 % des recettes propres les casernes de pompiers) sont essentiellement (discrétionnaires) de la ville, ce qui signifie que la financés par le fonds général de la ville et ville ne peut contracter de dette nouvelle avant par l’emprunt. d’avoir remboursé la dette en cours. Source : San Francisco Capital Plan 2012-21, http://www.sfgov2.org/ftp/uploadedfiles/cpp/Final_FY09-18_Capital _Plan_All_Sections(1).pdf. prioritaires. Le document ainsi établi est un plan Du plan d’investissement au plan d’investissement pluriannuel qui désigne les projets de financement prioritaires, explique comment ils cadrent avec la vision de la ville, et indique comment les projets seront Élaboration des plans d’investissement financés. Le plan d’investissement quinquennal de De nombreuses collectivités locales élaborent Charlotte (graphique 7.3) et le plan décennal de San chaque année un plan d’investissement pluriannuel Francisco (tableau 7.1 et encadré 7.2) montrent à horizon mobile, qui indique les projets d’investissement comment le plan d’investissement est élaboré et prioritaires dont le financement est garanti (voir financé, et comment la ville essaie de faire en sorte également les chapitres 5 et 6). L’élaboration du plan qu’il corresponde aux ressources disponibles et à la d’investissement commence par le recensement des capacité d’emprunt. besoins d’infrastructure de la ville, ce qui comprend les 332 Finances municipales Tableau 7.1 Plan d’investissement décennal de San Francisco, par direction En millions de dollars Financements extérieurs Secteur Fonds général Total et autofinancement Sécurité publique 1 777 0 1 777 Santé et services sociaux 1 129 565 1 694 Infrastructure (voirie, etc.) 1 033 6 550 7 582 Éducation et culture 678 778 1 456 Rénovation de quartiers 92 4 179 4 271 Transports 0 7 842 7 842 Administration publique 165 0 165 Total 4 873 19 914 24 787 Facturation au service rendu 1 183 0 0 Dette 3 690 0 0 Source : San Francisco Capital Plan 2012-21, http://www.sfgov2.org/ftp/uploadedfiles/cpp/Final_FY09-18_Capital_Plan_All _Sections(1).pdf. lacunes à combler et les besoins d’agrandissement • Financement : plan de financement pour les cinq ou de rénovation des équipements existants. années à venir, coût de chaque phase de Si la ville a formulé une stratégie d’aménagement construction et coûts d’exploitation et d’entretien urbain, c’est-à-dire une vision économique à moyen après la mise en service. terme de ce que la ville veut devenir, la stratégie comporte certainement un plan d’investissement qui • Impact sur l’environnement : effets du projet sur indique les investissements nécessaires pour concré- l’environnement, tant positifs (réduction des tiser cette vision (Banque mondiale 2002). émissions de gaz à effet de serre) que négatifs Cependant, même si une ville a formulé une (accroissement de la pollution ou de la circulation). stratégie d’aménagement, elle a besoin d’informations • Bilan de la période précédente : dépenses munici- plus détaillées pour les projets prévus dans le plan pales consacrées aux infrastructures et aux diffé- d’aménagement annuel. Les propositions émanent rents secteurs (éducation, routes) au cours des des  différentes directions de la municipalité. Par cinq années précédentes1. exemple, la direction de l’éducation peut proposer la construction de deux nouvelles écoles et la réparation Une fois que les autorités municipales ont défini leurs de treize salles de classe, tandis que la direction des priorités d’investissement et sélectionné les projets transports peut proposer le pavage de six rues d’une (éventuellement en collaboration avec les principaux longueur totale de 16 km. représentants du secteur privé et de la société civile), Les informations fournies comprennent généra- l’étape suivante consiste à déterminer le mode de lement les éléments suivants : financement du plan. Il s’agit essentiellement d’un processus itératif, étant donné que les options de • Informations sur la municipalité : vision et stratégie financement — financement par projet, imputation sur de la ville, contribution du projet à cette vision, le budget, souscription d’emprunts de collectivité ainsi qu’aux besoins économiques et sociaux de la locale ou partenariats public-privé — influent non ville, compte tenu de son profil démographique. seulement sur le montant total des ressources • Titre et description du projet envisagé : par exemple, disponibles mais également sur la liste des projets taille, emplacement et coût d’une école, et durée prioritaires. Après avoir étudié les options de des travaux. financement, les autorités municipales peuvent revoir Gestion des financements extérieurs 333 Encadré 7.3 Consultation des citoyens pour les plans d’investissement urbains Les plans d’investissement urbains sont souvent examinés avec la population locale et un large éventail de parties prenantes. De nombreuses villes américaines organisent des réunions-débats ou des audiences publiques et utilisent des moyens électroniques pour recueillir les suggestions du public sur les investissements prioritaires. Certains systèmes exigent un référendum ou un vote à la majorité qualifiée au conseil pour autoriser des emprunts importants. la liste des projets prioritaires pour garantir que les Tableau 7.2 Financement du plan projets les plus urgents seront financés et que les d’investissement de la ville de Charlotte, 2011-2015 possibilités de financement seront utilisées au mieux. Sources de financement USD Certaines villes ont mis au point des contrats municipaux qui contiennent un plan d’investissements Fonds général 256,7 prioritaires (basé sur un audit urbain) et un plan Obligations (titres de participation) 203,6 d’amélioration des équipements municipaux (basés Entreprises de services collectifs 2 131,2 sur un audit financier ou une autoévaluation financière indépendantes de la municipalité). Les villes qui ont établi des Total 2 591,5 contrats municipaux sélectionnent les investissements Source : Charlotte 2011-15 Capital Investment Plan, http:// prioritaires avec la participation du plus grand charmeck.org/ville/charlotte/Budget/Documents/FY2011 nombre, y compris généralement des citoyens et des Strategic Operating Plan.pdf. groupes d’intérêts (voir l’encadré 7.3), et la sélection finale repose sur la capacité financière de la collec- dépenses sont explicitement comptabilisées, mais en tivité locale. Ce modèle s’est avéré très efficace dehors du budget municipal. notamment en Afrique, où plus de 200 municipalités ont mis en œuvre plusieurs générations de contrats Prenons le cas du plan d’investissement de la ville municipaux, introduisant la notion de responsabilité de Charlotte, résumé au tableau 7.2. La ville a passé dans les dépenses publiques. L’autoévaluation finan- deux ans à élaborer le plan, en concertation avec cière de la municipalité sera examinée plus en détail au les  milieux d’affaires. Les objectifs étaient de chapitre 8. promouvoir le développement économique et d’amé- Outre les options de financement et la structure liorer les conditions de vie des citoyens. Le coût total du  plan d’investissement, les collectivités locales pour la période 2011-15, soit 2,5 milliards de dollars, doivent aussi réfléchir à la manière d’intégrer les entre- sera financé par les recettes générales (10 %) ainsi que prises de services collectifs juridiquement indépen- des emprunts et des obligations spéciales émis par dantes — par exemple la compagnie des eaux et la souscription publique (8 %), le reste étant financé par société de gestion des déchets solides — dans le plan de  grandes entreprises municipales opérant dans des général d’investissement grâce à un mécanisme de secteurs autofinancés, tels que l’approvisionnement en financement indépendant (par exemple, financement eau et l’assainissement, la gestion des eaux pluviales et par projet et redevances d’usagers), avec l’approbation les transports aériens, dont les plans d’investissement du conseil. En général, le budget de la ville comprend peuvent être financés par la facturation des services. les recettes propres, les transferts de l’administration centrale et de l’État fédéré, les impôts et les emprunts Outils de sélection des projets locaux, et les ressources externes. Les services d’utilité publique rémunérateurs sont normalement inclus Pour choisir entre plusieurs projets d’investissement, dans  le plan d’investissement et leurs recettes et les collectivités locales doivent avoir une idée claire des 334 Finances municipales priorités et des critères à appliquer pour évaluer • Taux de rendement interne et  comparer les projets. Une fois la liste des projets • Valeur actuelle nette. établis, le personnel de la collectivité locale les évaluent selon des critères définis à l’avance et les Ces instruments sont d’importants indicateurs de classent selon ces critères (tels que les coûts et les faisabilité. Ils indiquent la valeur d’un projet et aident avantages) et les mérites de chaque projet ou sa à  classer différents projets selon leurs caractéristiques rentabilité relative, sa faisabilité et son état de techniques. Ils sont également examinés aux chapitres préparation. L’analyse est généralement effectuée 5 et 6. Nous les reprenons brièvement ici dans l’optique par  le personnel technique de la direction de la du financement. La plupart des collectivités locales planification, parfois en collaboration avec le service de n’ont cependant pas les capacités internes nécessaires la banque de développement chargé des projets ou une pour appliquer ces instruments et font appel à des entité de l’administration centrale. Cette tâche prend consultants, notamment pour l’analyse coûts-avantages souvent beaucoup de temps parce que les services des projets dont le financement pourrait nécessiter des de  l’administration utilisent différentes méthodes d’évaluation ou de préparation des projets, et les dons ou des prêts. Pour les projets financés sur les coûts  et avantages des projets sont souvent difficiles ressources propres de l’administration, des critères à quantifier. d’évaluation plus simples sont utilisés. Dans bien des cas, cependant, les projets sont sélectionnés pour des raisons politiques (par exemple, Analyse coûts-avantages un projet pour lequel le maire a reçu un crédit spécial) L’analyse coûts-avantages est un outil de décision ou parce qu’ils sont financés par l’administration économique qui sert à déterminer si un projet, un centrale et ne sont pas soumis au classement par ordre programme ou une politique méritent d’être engagés de priorité. En théorie, les projets de l’administration ou à choisir entre plusieurs options. Elle compare le centrale devraient être pris en compte dans le plan montant total des coûts prévus d’un projet et le d’investissement dans la mesure où on dispose montant total des avantages attendus afin de d’informations suffisantes. Non seulement le manque déterminer si les avantages l’emportent sur les coûts, et de coordination entre les différents échelons de dans quelle mesure. Dans ce type d’analyse, tous les l’administration est une nuisance pour les citoyens, coûts directs et indirects sont exprimés en termes mais cela alourdit également les coûts (voir monétaires et ajustés en fonction de la valeur temps de l’encadré 7.4). l’argent. C’est un travail très complexe qui prend Bien qu’il soit largement admis que les affinités beaucoup de temps, du fait que l’on essaie d’attribuer politiques, l’état de préparation et la faisabilité pèsent une valeur monétaire à des coûts et avantages lourdement sur le choix des projets prioritaires, il particuliers. De cette façon, tous les flux d’avantages et existe des outils d’analyse et des indicateurs qui de coûts (qui ont tendance à avoir des ordres de devaient être utilisés chaque fois que possible pour grandeur différents et à intervenir à des moments sélectionner les projets d’investissement et les classer différents) sont quantifiés et exprimés en valeur par ordre de priorité : actuelle. Les futurs flux de coûts et avantages sont • Analyse coûts-avantages ramenés à leur valeur actuelle en utilisant un taux Encadré 7.4 Absence de coordination dans la planification Une ville du Pakistan a procédé au revêtement de sa rue principale dans le cadre d’un projet financé par un donateur, mais quelques semaines plus tard la direction de la santé publique a fait remplacer l’égout collecteur sous la même rue, qui a été éventrée sans être correctement réparée ensuite. Un plan pluriannuel approuvé et établi conjointement avec l’administration aurait économisé du temps et de l’argent. Gestion des financements extérieurs 335 Tableau 7.3 Analyse coûts-avantages calcul nécessite de transformer les valeurs nominales d’un projet de gare routière sur 10 ans en valeurs actuelles. Pour calculer la valeur actuelle de Milliers de dollars recettes futures, on utilise un coefficient d’actualisation a, qui est l’inverse d’un taux d’intérêt composé t ; donc, Valeur ai = 1/(1+t)i pour une année future (i). Le coefficient a Coûts et avantages actuelle actualise la valeur de l’argent au lieu de calculer sa Coûts valeur future. Par exemple, la valeur nominale ou future de 2 millions (dans n’importe quelle monnaie) Coûts directs de recettes par an pendant trois ans sera égale à 2 + 2 + du projet 2, soit 6 millions. Cependant, si le taux d’actualisation Coût des travaux 100 est de 5 %, les recettes de la première année seront de conception égales à la valeur nominale, soit 2 millions, mais la Travaux de génie civil 2 000 deuxième année, la valeur actuelle des recettes Frais de financement 300 n’atteindra que 2/(1,05), soit 1,82 million ; et la Exploitation et entretien 5 000 troisième année, elle ne sera que de 2/(1,05)2, soit Autres coûts Bruit 200 1,65  million. En utilisant la formule R*a, ce flux de Pollution 800 recettes a une valeur actuelle totale égale à 2*1 + Total 8 400 2*0,952 + 2*0,907, soit 5,719 millions2. Le choix du taux d’actualisation reflète la valeur Avantages que l’on donne au temps, selon les circonstances et Recettes directes Billets d’autobus 4 500 les  possibilités locales. Comment choisir un taux de la municipalité Droits de stationnement 1 500 d’actualisation ? On peut utiliser le taux des emprunts (investisseur) (automobiles, à long terme, le taux d’inflation ou le rendement sur le motocyclettes) marché des capitaux, car ils présentent généralement Location du 500 de réelles opportunités. On peut également utiliser un café-restaurant taux qui correspond au rendement de projets, services Impôts 1 000 ou investissements comparables. Mais il convient Recettes Temps de trajet 300 d’être pragmatique pour choisir le taux approprié, et il indirectes économisé est toujours préférable de comparer les différents taux Emplois, salaires, profit 1 200 d’actualisation possibles : Total 9 000 • Un faible taux d’actualisation signifie que nous attribuons la même valeur aux générations futures qu’à la nôtre. d’actualisation. Le tableau 7.3 récapitule les coûts et avantages d’un projet de gare routière, ramenés à leur • Un taux d’actualisation élevé signifie que nous valeur actuelle, après avoir estimé les coûts non attribuons une plus grande valeur à la génération financiers (bruit, pollution) et les avantages non actuelle qu’aux générations futures et que les coûts financiers (gains de temps) en termes financiers. Par répercutés sur les générations futures sont moins exemple, l’estimation des gains de temps nécessite élevés que ceux que nous assumons aujourd’hui. Le des enquêtes spéciales, telles que des recensements de taux retenu influence fortement l’évaluation des la circulation, pour calculer le nombre de passagers investissements qui ont des effets à long terme, tels selon les jours, mesurer les temps de trajet avant et que le changement climatique. C’est pourquoi les après le projet, et attribuer une valeur au temps en taux d’actualisation suscitent des controverses. fonction des estimations de revenu. La valeur actuelle nette est la différence entre Taux d’actualisation l’investissement initial plus les recettes actualisées et La première chose à faire dans une analyse coûts- les coûts actualisés pendant la durée utile du projet, avantages est de comparer différents coûts et avantages calculés au moyen d’un taux d’actualisation donné. La indépendamment de l’année où ils interviennent ; ce valeur actuelle nette devrait être supérieure à zéro 336 Finances municipales pour les projets justifiés du point de vue économique. l’administration), le projet est certainement justifié. Une valeur actuelle nette négative signifie que Si  le taux de rendement interne est inférieur au coût l’investissement envisagé perdra de l’argent au lieu de  l’argent, le projet ne devrait pas être mis en œuvre. d’en rapporter, en termes réels. Plus le projet est rentable, plus le taux de rendement Le taux de rendement interne est le taux d’actuali- interne sera élevé. sation auquel le montant total des coûts, y compris On utilise souvent l’analyse coûts-avantages pour l’investissement initial, est égal au montant total des mesurer les avantages de différents projets ou pour avantages du projet. Si le taux de rendement interne calculer un résultat avec et sans projet, comme dans est supérieur au taux d’intérêt à long terme compa- l’exemple du projet de marché couvert à Newville rable en vigueur (par exemple, le taux de rémunération décrit dans l’encadré 7.5. des dépôts bancaires), le projet est économiquement justifié (autrement dit, il rapporterait davantage que si l’argent était simplement déposé dans une banque). Options de financement : prêts Ainsi, si on prend Ci = coût d’un projet l’année i et ou émissions d’obligations Ri = avantages du projet l’année i, le coût total du Les collectivités locales des pays en développement projet sera égal à ∑ Ci, le rendement total sera égal ont principalement recours aux dotations pour à  ∑ Ri, et la valeur nette totale sera égale à ∑ Ri − ∑ Ci. financer les infrastructures ; beaucoup ont cependant En tenant compte du facteur temps, on calcule la essayé d’élargir et diversifier leurs options de valeur actuelle nette comme suit : financement en se tournant vers le marché. Parmi les VAN = ∑ Ri/(1+t)i − ∑ Ci/(1+t)i, ressources externes, on peut citer notamment les options suivantes : ou t est le taux d’intérêt et i représente les années 0, 1, 2, n. • Emprunter aux institutions financières ou aux Lorsque la valeur actuelle nette est supérieure banques de développement spécialisées à  zéro, les recettes actualisées sont supérieures aux • Accéder aux marchés de capitaux ou émettre des coûts actualisés, ce qui signifie que le projet est justifié obligations sur le plan économique ou commercial. Si le taux de rendement interne est supérieur aux • Faire appel à la participation du secteur privé dans taux d’intérêt du marché (ou au coût du capital pour le cadre de contrats, baux et concessions. Encadré 7.5 Analyse coûts-avantages, taux de rendement interne et valeur actuelle nette : un exemple Pour introduire les notions d’analyse coûts- pendant les six premières années. Le maire doit avantages, de taux de rendement interne et décider si ce projet est judicieux. de valeur actuelle nette, commençons par un exemple simple. La collectivité locale de Newville Qu’en pensez-vous ? a reçu la proposition suivante. Un groupe de petits Le projet coûtera 10 millions de dollars à la commerçants souhaite créer un marché couvert. municipalité et lui rapportera 12 millions de dollars. Ils proposent que la municipalité investisse À première vue, le projet sera rentable puisqu’il 10 millions de dollars dans le projet. En échange, rapportera un montant net de 2 millions de dollars. ils paieront un loyer annuel de 2 millions de dollars (suite page suivante) Gestion des financements extérieurs 337 Encadré 7.5 (suite) Il semble donc que le maire pourrait approuver rapporterait donc un montant net de 2 millions le projet. de dollars à la fin de la période, ce qui semble intéressant. Choisissons maintenant un taux Est-ce exact ? Qu’en est-il de la valeur d’actualisation pour convertir la valeur nominale du temps ? en valeur actuelle. Si l’on prend en compte la valeur du temps, il est Choisissons le taux de 8 % que la banque évident que les 2 millions de dollars encaissés a proposé à la municipalité pour un dépôt à terme. la deuxième ou la troisième année ne sont pas Quel serait le résultat ? En utilisant la formule la même chose que les 10 millions de dollars VAN = ∑ Ri / (1+t)i − ∑ Ci / (1+t)i, t serait égal dépensés la première année. L ’argent a moins de à 8 % et il faudrait calculer la valeur actuelle des valeur à mesure que le temps passe. Et si une recettes et des coûts pendant les six années. Le banque proposait un taux d’intérêt annuel de 8 % tableau B7 .5.2 montre les résultats. pour un dépôt de six ans ? Pour aider le maire à prendre une décision, Enseignements à tirer nous présentons les coûts annuels et les recettes La valeur actuelle du coût total ne change pas, annuelles dans le même tableau et utilisons puisqu’il n’y a eu qu’un objet de dépenses, mais un taux d’actualisation pour rendre les valeurs la valeur actuelle du flux de recettes a changé. comparables dans le temps (voir le tableau B7 .5.1) La valeur actuelle (VA) des avantages, avec et les montrer au maire. un taux d’actualisation de 8 %, serait égale Le coût serait de 10 millions de dollars et à 9,246 millions de dollars, ce qui est inférieur au les recettes seraient de 2 millions de dollars par coût du projet, et la valeur actuelle nette serait an, soit 12 millions de dollars au total. Le projet égale à -0,754 million de dollars. Ce n’est donc pas une bonne idée pour la ville de financer le Tableau B7.5.1 Valeurs actuelles projet dans ces conditions, puisqu’elle pourrait En millions de dollars gagner davantage en déposant cet argent dans une banque. En outre, si l’on se base sur ces Année 0 1 2 3 4 5 6 Total calculs, la municipalité devrait demander au groupe de commerçants de payer un loyer annuel Coût = C 10 10 plus élevé, disons 2,3 millions de dollars, ce qui Avantages = A 2 2 2 2 2 2 12 produirait un taux de rendement supérieur et une Valeur nette −10 2 2 2 2 2 2 2 valeur actuelle nette positive. (∑Ai − C ) Tableau B7.5.2 Calcul de la valeur actuelle nette avec un taux d’actualisation de 8 % Valeur Année 0 1 2 3 4 5 6 actuelle (1) Taux d’intérêt composé 1,08 1,166 1,26 1,36 1,469 1,587 (2) Coût = C 10 10 (3) Avantage = A 0 2 2 2 2 2 2 (4) Facteur d’actualisation 0,926 0,858 0,794 0,735 0,681 0,630 ai = 1/(1+t)i (5) Avantage net 1,852 1,715 1,588 1,47 1,361 1,26 9,246 AN = Ri /(1+t)i = ai*Ai (6) Valeur actuelle nette (∑ANi−C) −10 1,852 1,715 1,588 1,47 1,361 1,26 −0,754 338 Finances municipales Les collectivités locales parviennent plus ou moins • Les services locaux, tels que l’approvisionnement en bien à lever des fonds sur les marchés pour financer les eau et le traitement des déchets solides n’attirent investissements locaux, selon la capacité d’absorption guère les investisseurs privés, qui craignent que les des marchés locaux du crédit, la qualité de la projets ne puissent pas recouvrer leurs coûts et gouvernance et le risque que représente l’autorité aient une longue période de maturation. locale aux yeux des investisseurs privés. Certains pays ont une longue expérience du financement des • Les collectivités locales ont souvent une situation équipements urbains par emprunt sur les marchés de financière précaire, avec un faible excédent et des capitaux privés (voir l’encadré 7.6). Les autorités transferts intergouvernementaux irréguliers. locales en Amérique du Nord ont principalement recours aux émissions d’obligations municipales, • Les marchés de capitaux et les marchés finan- tandis que les pays d’Europe de l’Ouest ont créé des ciers locaux sont encore récents et n’offrent banques municipales pour aider les autorités locales. pas  de  produits intéressants pour les collecti- Le financement par emprunt n’est pas un simple vités locales. instrument d’appoint ; il peut jouer un rôle très important si le marché des capitaux est dynamique. Par  exemple, le marché des obligations municipales Marchés de capitaux : émissions au Canada et aux États-Unis est plus important que le d’obligations municipales marché des obligations de sociétés. Largement utilisées en Amérique du Nord pour Dans les pays en développement ou les pays financer les investissements des collectivités émergents, l’accès des collectivités locales au locales, les obligations municipales sont moins marché du crédit est limité par plusieurs facteurs : courantes en Europe, notamment en France et en Encadré 7.6 Emprunts des collectivités locales en Amérique du Nord et en Europe de l’Ouest Le marché des obligations municipales est apparu date aux dépôts d’épargne à long terme et aux États-Unis à la suite de l’expansion urbaine des contributions des administrations publiques du pays dans les années 1850. Les investisse- pour créer des banques et des institutions ments municipaux en Amérique du Nord étaient financières municipales. À titre d’exemple de essentiellement financés par des obligations banques municipales, on peut citer Dexia Crédit émises pour financer des projets spécifiques Local en France, BNG aux Pays-Bas, Banco de (special purpose revenue bonds), ou finan- Credito en Espagne et Crédit Communal de cement par projet ; d’autres préféraient souscrire Belgique. La crise financière de 2008-2010 des emprunts de collectivité locale (general a durement touché ces grandes banques alors obligation bonds) (les différents types d’obli- qu’elles lançaient des produits inédits pour faire gations sont décrits plus loin). L ’administration face à la concurrence d’autres institutions finan- centrale a approuvé le financement décentralisé cières. Suite à la crise, certaines ont été nationa- en autorisant l’émission d’obligations municipales libres d’impôt et en alimentant, au niveau des lisées et entièrement réorganisées, comme dans États, des fonds renouvelables et des caisses le cas de Dexia Crédit Local, qui a été renflouée qui achètent des obligations municipales pour par une injection massive d’argent public et dont permettre aux petites municipalités d’utiliser les le conseil d’administration a été entièrement ressources qu’apportent les émissions d’obliga- remanié. Mais toutes ces banques ont continué tions sans être pénalisées par leur petite taille. à travailler avec les municipalités, bien qu’elles En Europe de l’Ouest, les municipalités ne puissent aujourd’hui traiter qu’avec les ont tiré parti de l’accès préférentiel de longue autorités locales de leur pays. Gestion des financements extérieurs 339 Allemagne, où les municipalités empruntent surtout directement soit indirectement, dans des fonds aux banques spécialisées comme Dexia. communs de placement ou autres investissements. Ceux qui investissent dans des obligations recherchent Qu’est-ce qu’une obligation municipale ? généralement un flux régulier de revenus et ont Une obligation municipale est une obligation émise généralement une plus grande aversion pour le risque par une collectivité locale avec la promesse de payer que ceux qui investissent dans des actions ; ils l’intérêt (coupon) suivant un échéancier préétabli, et cherchent à préserver leur patrimoine plutôt qu’à le principal à l’échéance. Une obligation fonctionne l’accroître, avec un rendement plus sûr mais donc comme un prêt : l’émetteur est l’emprunteur moins élevé. (débiteur), le porteur est le prêteur (créancier) et le Les obligations municipales ont permis de coupon est l’intérêt. L’objectif est comparable à celui mobiliser des sommes considérables pour les investis- sements dans les infrastructures urbaines aux d’un crédit bancaire. L’émetteur (la collectivité États-Unis, en partie parce que les obligations munici- locale) place les obligations auprès du public pales ne sont pas imposables au niveau fédéral. (souvent par le biais d’une banque d’investissement) Le  marché américain des obligations municipales et utilise le produit de la vente pour financer des a  augmenté de 66 milliards de dollars en 1960 projets d’investissement, tels que la construction à  361  milliards de dollars en 1981, pour atteindre d’écoles, de réseaux d’égout, etc. (l’encadré  7.7 2 800 milliards de dollars en 2010 (Shapiro 2010). En explique la procédure d’émission d’obligations, ou 2010, plus de 50 000 entités ont émis un montant souscription). Une obligation peut être imprimée et record de 327 milliards de dollars d’obligations munici- échangée comme un billet de banque, bien que pales (Platz 2009). ces  titres soient de plus en plus souvent émis sous En dehors des États-Unis, le marché de la dette forme électronique, sans formulaire papier, ce des  collectivités locales a augmenté de 270 qui  représente une économie considérable pour à  396  milliards de dollars au cours des dix dernières les émetteurs. années, tandis que l’échéance moyenne est passée de Les obligations peuvent être à taux fixe ou variable. 7,14 à 9,45 ans. Le financement par émission La date de remboursement du principal — c’est-à-dire d’obligations municipales existe déjà dans de la date d’échéance de l’obligation — peut être plusieurs nombreux pays ; l’encadré 7.8 cite des exemples en années après l’émission. Les obligations à court terme Afrique, en Amérique latine, en Asie du Sud, en Asie de ont une échéance de 1 à 3 ans, tandis que les obligations l’Est et en Europe. En Amérique latine, des villes en à long terme ont généralement une échéance Argentine, au Brésil, en Colombie et au Mexique ont supérieure à 10 ans. émis des obligations générales et des obligations Les investisseurs individuels détiennent environ les servant à financer des projets particuliers. La ville deux tiers des 2 800 milliards de dollars d’obligations d’Aguascalientes a été la première au Mexique municipales en circulation aux États-Unis, soit à émettre 90 millions de pesos mexicains d’obligations Encadré 7.7 Souscription d’obligations La souscription (underwriting) est la procédure la plus couramment utilisée pour émettre des obligations. Une ou plusieurs banques achètent la totalité des obligations émises par les administrations publiques et les revendent à des investisseurs. Les administrations centrales et locales émettent généralement des obligations par adjudication, ce qui permet aux particuliers et aux banques de proposer un prix d’achat. Le coût peut cependant être trop élevé pour un petit prêt, auquel cas les obligations sont émises sous la forme de placements privés et détenus par les prêteurs, sans être mises en circulation sur le marché obligataire général. Il s’agit d’une forme particulière de crédit bancaire. 340 Finances municipales municipales en 2001. Trois autres villes mexicaines Emprunts de collectivité locale ont  actuellement un montant total de 1,86 milliard Les emprunts de collectivité locale (general obligation de  dollars d’obligations en circulation (Fitch bonds) sont des emprunts remboursables sur les Ratings 2009). recettes générales des collectivités locales, telles que Rio de Janeiro, Buenos Aires ou Johannesburg (voir Types d’obligations les encadrés 7.9 et 7.10). La municipalité utilise toutes Il existe plusieurs types d’obligations municipales, ses sources de revenu, notamment les impôts notamment les obligations de collectivité locale, les et  redevances, les transferts intergouvernementaux et obligations-recettes et les obligations structurées. les  dotations inconditionnelles, pour rembourser Encadré 7.8 Obligations municipales dans les pays en développement ou à revenu intermédiaire • Rio de Janeiro a été la première ville d’ Amé- 2 à 3 ans. La Chine est en train de revoir sa rique latine à émettre des obligations sur les législation pour permettre aux municipalités marchés de capitaux internationaux. La ville d’accéder au marché obligataire, compte tenu a procédé à l’émission en juillet 1996 pour des pressions croissantes exercées par les refinancer sa dette (125 millions de dollars, villes chinoises sur le crédit bancaire. La Chine taux d’intérêt de 10,3 % sur 3 ans). Il s’agissait a utilisé les obligations de manière indirecte. d’obligations non garanties, alors que c’était la • En Inde, des municipalités, telles que l’Ahme- première fois que la ville contractait une dette dabad Municipal Corporation ont levé près de internationale. Les émissions d’obligations 290 millions de dollars, principalement pour municipales ne sont plus autorisées au Brésil financer la construction de réseaux d’approvi- en raison du resserrement de la réglemen- sionnement en eau et d’assainissement. Pour tation fiscale (Platz et Schroeder 2007). réduire le risque et promouvoir ces obliga- • Bogotá a suivi l’exemple de Rio en 2001, tions, le Securities and Exchange Board of lorsqu’elle a émis 100 millions de dollars India a publié des directives visant à améliorer d’obligations internationales à 9,5 % et la transparence des émissions et à protéger échéance de 5 ans pour financer des projets les intérêts des investisseurs. d’infrastructure. Les obligations ont été notées • La ville de Johannesburg est la seule ville BB+ par Fitch Ratings et BB par Standard & d’Afrique du Sud à avoir émis des obligations Poor. Elles étaient émises sans garantie municipales au cours des dernières années, souveraine. • Le Zimbabwe a émis des obligations munici- bien que Kigali, au Rwanda, envisage pales assorties d’une garantie souveraine, de également cette option. Johannesburg même que Sofia en Bulgarie et Moscou et a procédé à quatre émissions d’obligations Saint-Pétersbourg en Russie. pour un montant total de 506 millions de • Les émetteurs en Asie sont notamment le dollars. L ’Afrique du Sud est le seul pays Japon, la République de Corée, la Malaisie africain qui émet des obligations munici- et les Philippines (Peterson, G. et P . Annez pales. En 2004, la ville de Johannesburg 2008). Depuis 1991, au moins 13 collectivités a acheté une garantie partielle de la Banque locales de pays asiatiques ont émis un de développement de l’Afrique australe montant total de 34,5 millions de dollars (Development Bank of Southern Africa — d’obligations (Platz 2009). Le montant DBSA) et de la Société financière interna- des émissions varie entre 148 000 et tionale (IFC), garantissant 40 % du produit de 500 000 dollars, avec une échéance de ses obligations. Source : Ngobeni 2008. Gestion des financements extérieurs 341 l’encours de la dette et les intérêts. Si les collectivités Madurai Municipal Corporation, en Inde, la collec- locales ont une dette non amortie et que le marché tivité locale a émis des obligations-recettes pour n’est pas certain qu’elles puissent produire suffi- financer un tronçon de 27 kilomètres de la rocade samment de recettes générales pour honorer le intérieure de Madurai. L’émission a permis de service de la dette, une partie de ces recettes est mobiliser 23 millions de dollars à 12 % et échéance de déposée sur un compte séquestre pour assurer le 10 ans. Ces obligations ont reçu la notation AA+ grâce service des obligations dans les délais prévus. à un dispositif spécial d’amélioration de la cote et à un fonds de garantie. Elles seront remboursées grâce aux Obligations-recettes droits de péage de la rocade. Les obligations-recettes (revenue bonds), ou emprunts remboursables sur recettes spécifiques, sont des Obligations structurées obligations garanties par les recettes tirées du projet Les obligations structurées (structured bonds) sont financé. Par exemple, pour un projet d’autoroute, les garanties par des sources de revenu autres que les droits de péage serviront à rembourser les obligations ; recettes tirées du projet financé. Par exemple, la pour un projet d’adduction d’eau, l’emprunt sera province de Mendoza, en Argentine, a émis des remboursé au moyen des tarifs perçus. Dans le cas de la obligations internationales pour restructurer sa dette Encadré 7.9 Souscription d’un emprunt de collectivité locale par Novi Sad La ville de Novi Sad, en Serbie, a émis les premières obligations municipales en Serbie en 2011, pour un montant total de 35 millions d’euros, avec un taux d’intérêt annuel de 6,25 %, une échéance de 12 ans et un différé d’amortissement de 2 ans. Les fonds mobilisés financeront l’achèvement du Boulevard de l’Europe et la construction de 100 kilomètres de réseaux d’assainissement. UniCredit Bank Srbija était le placeur. Selon certains économistes, cette émission était principalement motivée par le désir d’accéder au marché des capitaux, et non par des considérations économiques ou financières. Source : Novi Sad 2011. Encadré 7.10 Émission d’obligations à long terme par la ville de Johannesburg En 2004, la ville de Johannesburg a essayé d’accéder au marché obligataire en émettant un emprunt de collectivité locale afin de réduire le coût global de la dette. L ’émission répondait à plusieurs objectifs : a) prolonger l’échéance de la dette en cours ; b) financer des projets d’investissement à long terme ; c) refinancer une dette bancaire existante pour en abaisser le coût ; et d) diversifier les sources de financement, au-delà du crédit bancaire. La ville cherchait des financements sur plus de 10 ans, mais elle devait améliorer sa cote de crédit pour obtenir des taux raisonnables. L ’IFC a aidé à structurer l’opération et a octroyé une garantie partielle de crédit (pour 40 % du montant total) conjointement avec la Development Bank of South Africa, ce qui a permis à Johannesburg d’émettre 53 millions de dollars d’obligations en juin 2004, avec un taux de 11,9 % et une échéance de 12 ans. L ’agence Fitch Ratings a attribué la cote A- à la ville. L’émission d’obligations a été sursouscrite 2,3 fois. Sources : IFC 2004 ; Platz 2009 ; Amim 2010. 342 Finances municipales intérieure. L’administration provinciale a utilisé les municipalités devront peut-être déterminer si les gains redevances pétrolières de la province pour garantir le que procure la notation de leurs obligations justifient remboursement des obligations, de façon à pouvoir la dépense. assurer leur service et les racheter à l’échéance. Dans les pays en développement, les investisseurs Agences de notation qui doutent de la solvabilité des collectivités locales Les agences de notation jouent un rôle clé en préfèrent acheter des obligations structurées, dont fournissant au marché des informations sur la capacité le  remboursement est garanti par la collectivité d’une collectivité locale de souscrire un emprunt et locale  quoi qu’il advienne sur le plan intérieur ou de le rembourser dans les délais prévus. Les municipa- extérieur, grâce à un prélèvement sur les transferts lités dont les obligations sont cotées doivent publier intergouvernementaux et les recettes pétrolières leurs principales données financières et assurer leur avant leur dépôt sur le compte de la collectivité locale propre discipline budgétaire. afin d’acquitter le service de la dette. Trois grandes agences de notation des obligations municipales attribuent 95 % de toutes les cotes Risque et cote de crédit à l’échelle internationale : La cote de crédit est une évaluation de la solvabilité d’une collectivité locale ou d’une émission d’obliga- • Moody’s Investisseurs Service tions effectuée par des agences de notation • Standard & Poor’s reconnues. En gros, la cote indique le risque qu’une administration ne paie pas les intérêts et le • Fitch Ratings. principal  dans les délais prévus. L’encadré 7.11 décrit brièvement l’évolution des cotes de crédit Les notations comportent des analyses quantita- dans les pays émergents (pour de plus amples tives et une évaluation de la capacité de la municipalité renseignements, voir Peterson 1998). de rembourser sa dette dans les délais voulus ; L’évaluation du risque se fonde sur la situation les  résultats sont publiés assortis d’une note spéci- économique et financière de la collectivité locale, les fique  (cote). Les agences de notation évaluent les indicateurs budgétaires passés, la structure de la dette facteurs suivants pour noter les obligations de collec- et les paiements dus, ainsi que les facteurs susceptibles tivité locale : de réduire la capacité de remboursement de la collec- • Économie locale et nationale tivité locale. Il est particulièrement utile de recevoir une cote élevée (catégorie investissement) d’une • Structure de la dette agence de notation fiable. En général, les sociétés d’assurance et les fonds de prévoyance (fonds financés • Situation financière par les contributions des membres) sont les principaux • Facteurs démographiques acquéreurs d’obligations municipales, et ils doivent être certains que les actifs sont en sécurité. Cependant, • Pratiques de gestion des collectivités locales et l’obtention d’une cote de crédit coûte cher, et les cadre juridique. Encadré 7.11 Notation dans les pays émergents La notation est obligatoire pour les collectivités locales en Inde, lorsque l’échéance est supérieure à 18 mois. Les pays émergents où les collectivités locales reçoivent une notation sont l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil, la Bulgarie, l’Inde, le Kazakhstan, la Malaisie, le Maroc, le Mexique, la Pologne, la Roumanie, la Russie, la Turquie et l’Ukraine. Le Mexique a tout particulièrement encouragé les collectivités locales à obtenir une notation pour faciliter les prêts bancaires et les émissions d’obligations. Gestion des financements extérieurs 343 Les agences de notation utilisent des coefficients Avantages des obligations mathématiques pour comparer un émetteur aux autres. L’un des avantages des obligations est que les Mais une notation n’est pas une évaluation scientifique collectivités locales reçoivent tout l’argent dont elles et la note attribuée repose dans une large mesure sur un ont besoin en une seule fois, et non par tranches, jugement subjectif. Dans le cas de l’agence de notation comme dans le cas des décaissements bancaires, et que Moody’s, par exemple, la note varie de Aaa (solvabilité les fonds sont généralement obtenus à moindre coût optimale) à Baa (solvabilité moyenne). Le tableau 7.4 que le crédit bancaire, à un taux inférieur de deux récapitule les différentes notations des trois agences à  trois points de pourcentage. Les obligations sont de  notation. Les notes C et D peuvent aussi être également émises à des conditions fixes, sans attribuées, mais les clients ont intérêt à ne pas se faire possibilité de modification ou de rappel avant la date noter s’ils risquent de recevoir une note aussi basse. d’échéance. La notation d’une obligation joue le rôle d’une évaluation du risque de crédit. Ce n’est pas une recommandation d’investir dans une obligation, et cela Inconvénients des obligations ne tient pas compte des préférences de l’investisseur Les obligations présentent notamment deux en matière de risque. Cela étant, le marché suit de près inconvénients : les évaluations du risque de crédit, et dans le cas des • La préparation d’une émission d’obligations est une obligations, la notation est le principal déterminant du tâche complexe. Cela nécessite des données de taux d’intérêt. Bien que les municipalités soient notées qualité, une bonne compréhension de la situation individuellement, la cote de crédit du pays est financière et économique de la collectivité locale et considérée comme un plafond pour les entités la divulgation de ces informations, et une bonne infranationales ; la notation d’une ville ne peut donc connaissance du marché pour garantir que pas excéder celle du pays hôte. l’émission se fait à des conditions favorables. Comparaison des obligations • L’émission d’obligations coûte cher. Les collectivités et du crédit bancaire locales (émetteurs) doivent verser une commission Toutes les collectivités locales peuvent-elles émettre à l’agence de notation et à la banque qui place les des obligations ? Non. Seules celles qui ont d’impor- obligations auprès du public (placeur), payer des tants programmes d’investissement, une bonne cote de frais pour les opérations sur le marché des capitaux crédit et des besoins de financement à long terme et prendre en charge les frais de commercialisation peuvent le faire. Compte tenu des avantages liés et de publicité. Par exemple, la commission facturée à  l’émission d’obligations, il peut être préférable pour par Fitch Rating’s pour noter  les obligations les petites collectivités locales d’emprunter à des municipales peut atteindre 750 000  dollars par banques commerciales ou à des banques spécialisées émission (voir www.fitchratings.com). Le coût dans les émissions obligataires, ou à recourir au crédit dépend du temps et du travail nécessaires pour syndiqué. Comment comparer le crédit bancaire et les évaluer l’émetteur des obligations. Vu le manque obligations ? Les avantages et les inconvénients de de  données sur les petites municipalités, leur chaque option sont expliqués ci-après et récapitulés notation peut revenir très cher. Les  petites dans le tableau 7.5 et l’encadré 7.12. et  moyennes municipalités peuvent rarement Tableau 7.4 Notes « catégorie investissement » attribuées par trois agences de notation Note Moody’s Standard & Poor’s Fitch Ratings Excellente qualité Aaa AAA AAA Qualité supérieure Aa1, Aa2, Aa3 AA+, AA, AA− AA+, AA, AA− Qualité moyenne A1, A2 A+. A A+, A supérieure A3 A− A− Qualité moyenne Baa1, Baa2, Baa3 BBB+, BBB, BBB− BBB+, BBB, BBB− 344 Finances municipales Tableau 7.5 Comparaison des obligations et du crédit bancaire Obligations Crédit bancaire Coût Coûts de transaction élevés, Transaction simple et rapide, sans frais, préparation onéreuse sauf pour les prêts syndiqués Échéance Long terme Court terme Taux d’intérêt Taux fixes Taux variables Remboursement Rachat à l’échéance Par tranches Avantages et Souscription par de nombreux Une notation n’est pas requise ; les banques inconvénients investisseurs ; une notation élevée peuvent offrir des prêts fondés sur les relations est requise pour l’émission. de confiance instaurées avec l’emprunteur lors de transactions antérieures, plutôt que sur des indicateurs de risques spécifiques (mais il subsiste des avantages et des inconvénients). Encadré 7.12 Comparaison des obligations et du crédit bancaire • Long terme ou court terme. Les obligations La relation entre la banque et la collectivité peuvent servir à financer des investisse- locale permet d’assouplir les conditions de ments à court ou à long terme et répondre prêt. L’emprunteur peut rembourser le prêt à divers besoins, tels que le développement en tout ou partie, à n’importe quel moment, d’infrastructures. En général, une émission quasiment sans préavis. Il y a cependant un d’obligations sert à financer un investis- inconvénient, à savoir que le prêteur peut sement à long terme, alors qu’un prêt également modifier les conditions de prêt, bancaire convient mieux pour les besoins bien que l’emprunteur puisse (en principe) à court terme. chercher ailleurs, à condition qu’il trouve • Accès au marché. La plupart des municipa- un autre prêteur. En tout état de cause, les lités ont accès au crédit bancaire (à condition banques peuvent modifier les conditions de d’avoir des recettes régulières), alors que prêts à leur guise, ou presque. les collectivités locales ont des démarches • Réputation sur le marché obligataire. Les lourdes et coûteuses à faire pour accéder collectivités locales doivent se forger une au marché obligataire. Seules celles qui ont réputation. Elles sont mieux protégées contre suivi la procédure voulue peuvent émettre une modification unilatérale des conditions, des obligations, mais une fois qu’elles ont étant donné que l’émission d’obligations accès à ce marché, le coût de l’emprunt repose sur des conditions normalisées, (frais administratifs et de recherche) diminue selon les conditions d’emprunt. Bien que la sensiblement. normalisation permette d’accéder à un plus • Souplesse et information. La plupart des large éventail d’investisseurs, réduise les collectivités locales utilisent le crédit coûts de recherche et assure la liquidité — bancaire. Les banques locales répondent aux le produit de l’émission d’obligations est besoins de liquidités et offrent un ensemble immédiatement accessible à l’emprunteur, de services bancaires au quotidien. Elles sans aucune condition et quel que soit le établissent des relations durables avec les calendrier d’exécution du projet — il est municipalités qui peuvent compter sur elles pratiquement impossible de renégocier en chaque fois qu’elles ont besoin d’argent. cas de difficultés. Source : Platz 2009. Gestion des financements extérieurs 345 émettre des obligations en raison du coût  élevé d’absorption du marché financier intérieur et de la de  ces émissions et parce que les investisseurs réglementation des emprunts des collectivités ne  sont guère intéressés par les émissions de locales. Les marchés financiers intérieurs se faible montant. développent avec la croissance des fonds de pension au niveau national (comme au Chili et au Mexique ; Plusieurs pays ont essayé de renforcer les capacités de voir  l’encadré 7.14), la décentralisation des services et notation au niveau local afin d’aider les municipalités des recettes au niveau des collectivités locales, et le à  améliorer leurs données et à accroître leur capacité renforcement des institutions locales, qui permet d’emprunt sur le marché. L’encadré 7.13 décrit notamment de produire des rapports financiers brièvement le cas du Mexique et les efforts déployés conformes à la pratique normale. Dans les pays où les par l’administration centrale pour instaurer une fonds de pension et les compagnies d’assurance sont culture de notation des collectivités locales qui puisse autorisés à investir dans la dette des collectivités être utilisée par l’ensemble du système bancaire pour locales, celles-ci ont beaucoup plus de possibilités les prêts aux collectivités locales. d’émettre des obligations. Il faut également une législation qui autorise Conditions nécessaires au succès expressément les collectivités locales à émettre des des émissions d’obligations obligations, exige la publication des informations Le bon fonctionnement des marchés d’obligations requises et garantisse que l’émission est conforme au municipales dépend de la taille et de la capacité cadre institutionnel en place. La dette des autorités Encadré 7.13 Introduction d’un système de notation au Mexique Le Mexique a encouragé la notation des collectivités locales grâce à la réglementation adoptée en 2004 par la Commission nationale des opérations bancaires et des valeurs mobilières, selon laquelle les banques doivent constituer des réserves en cas de non-remboursement qui soient proportionnelles à l’échéance de la dette en cours et au niveau de risque, tel que déterminé par la note attribuée par une agence de notation extérieure. Si la collectivité locale n’est pas notée, les banques lui attribuent le niveau de risque le plus élevé et sont naturellement moins enclines à lui accorder un prêt. Source : Annez et Peterson 2008. Encadré 7.14 Modernisation du système de financement local des investissements au Mexique Les autorités locales mexicaines n’avaient pas directement accès aux marchés des capitaux. Elles obtenaient la plus grande partie de leurs financements de la banque officielle (Banobras), sous la forme de crédit bancaire à court ou moyen terme. L ’obligation d’obtenir une cote nationale, initialement utilisée pour les banques, a fortement contribué à l’expansion des marchés obligataires locaux. Les collectivités locales mexicaines peuvent désormais obtenir des capitaux des compagnies d’assurance et des banques d’investissement. Les émissions d’emprunts se multiplient, grâce aux fonds de réserve qui exigent que l’émetteur dépose l’équivalent de trois ans de remboursement à titre de garantie pour les investisseurs. Source : Annez et Peterson 2008. 346 Finances municipales locales est toujours réglementée par une loi sur la dette en cessation de paiements parce qu’elle avait accordé publique, suivie d’une réglementation spéciale sur la une garantie au constructeur d’un incinérateur. dette locale. La loi réglemente au moins trois aspects : a) autorisation d’émission de dette pour chaque type de Pourquoi et comment la dette est-elle collectivité locale  ; b) types de dette autorisés (court réglementée terme, long terme, emprunts et obligations) ; et Pour rétablir la confiance du secteur privé dans le c) plafond de la dette. secteur municipal et maintenir la dette des collecti- Tout au long de l’histoire des États-Unis, la presse vités locales dans les limites de leur capacité de a  systématiquement fourni des informations cruciales remboursement, la plupart des pays ont adopté des lois aux investisseurs. Les agences de notation existent imposant des limites et des conditions pour les depuis 1909 et ont toujours joué un rôle important sur les marchés émergents et établis. Au cours des emprunts des collectivités locales. Certains pays inter- 60  dernières années, l’obtention d’une cote de crédit disent les emprunts municipaux (le Chili, la Chine et est devenue une condition sine qua non pour la plupart le  Pakistan, par exemple). Mais dans la majorité des des émetteurs publics ou privés qui cherchent cas, les contrôles s’appliquent au montant maximal que à  mobiliser des capitaux importants. La notation est les collectivités locales peuvent emprunter (ou plafond particulièrement importante pour les émetteurs de la dette), au type d’emprunt autorisé (les collecti- moins connus qui veulent s’implanter sur le marché vités locales ne sont généralement pas autorisées intérieur ou accéder aux marchés internationaux à  emprunter à l’étranger) ou aux types de dépenses (Platz 2009). La crise financière de 2008-2009 et le pouvant être financées au moyen d’emprunts (généra- rôle  joué par certaines agences de notation ont lement des dépenses d’investissement). malheureusement fortement ébranlé la confiance dans Le Brésil a établi des limites très strictes pour ces agences. les  emprunts afin d’éviter une crise de la dette semblable à  celle des années 90, lorsque de grandes municipalités comme Rio de Janeiro et Sao Paulo Réglementation de la dette ont  dû être renflouées à plusieurs reprises et des collectivités locales l’administration centrale a dû éponger leur dette. Lorsque les autorités nationales autorisent les Si de nombreuses collectivités locales ont réussi collectivités locales ou étatiques à emprunter en à  obtenir des financements à long terme, certaines devises, elles s’engagent implicitement à les renflouer n’ont pas pu rembourser leur dette à temps, ce qui si elles ne remboursent pas à temps. De fait, la a  occasionné des coûts supplémentaires, mis l’adminis- tration centrale dans l’embarras et finalement conduit cessation de paiements d’une grande municipalité à la faillite. Plusieurs cas de cette nature — principa- peut porter gravement atteinte à  la réputation d’un lement dans les années 90 — ont discrédité les collecti- pays sur les marchés internationaux. vités locales sur les marchés financiers et expliquent La loi sur la responsabilité financière adoptée pourquoi les banques commerciales hésitent à prêter par le Brésil oblige les collectivités locales à respecter aux autorités locales sans une garantie suffisante des le principe de discipline budgétaire, étape importante échelons supérieurs de l’administration publique. Aux qui marque une rupture avec la tendance passée au États-Unis, il y a eu plusieurs cas retentissants de surendettement (voir l’encadré  7.15). Le gouver- faillites de collectivités locales dans les années 90, nement national a interdit la souscription de parmi lesquels le comté d’Orange, en Californie ; la nouveaux emprunts municipaux en 2000, la plupart ville de New York ; et la capitale Washington. On des 5 560 municipalités brésiliennes ayant presque assiste aujourd’hui à une nouvelle vague de dépôts de atteint leur limite d’endettement. Par ailleurs, le bilan de collectivités locales qui se sont fortement Mexique a promu le développement des marchés endettées pour financer des investissements (tels que intérieurs pour la dette des collectivités locales et les des réseaux d’assainissement et des incinérateurs), a encouragées à  obtenir une évaluation de leur ont accumulé des arriérés et sont au bord de la faillite. capacité d’endettement (Platz 2009). L’encadré 7.1 décrit brièvement la situation de La réglementation des emprunts des collectivités Harrisburg, une ville de Pennsylvanie qui a été déclarée locales porte généralement sur quatre points : Gestion des financements extérieurs 347 • L’utilisation du produit de l’emprunt. Le prêt doit de la dette doit être inférieur à 25 % des recettes financer des projets d’investissement à long terme annuelles. et non des dépenses courantes. • Les contrôles concernant les garanties s’appliquent • Le plafond de la dette. L’encours total de la dette ou à  l’émission de garanties et aux types de nantisse- le service de la dette (paiement des intérêts et ments qu’une collectivité locale peut offrir à un remboursement de l’encours de la dette) doit être prêteur. Les garanties municipales sont justifiées limité à un certain pourcentage des recettes. pour les projets de services essentiels mais ne devraient pas être utilisées à l’appui d’investisse- • Sources de financement. En général, aucun emprunt ments commerciaux ou rémunérateurs. extérieur n’est autorisé. • Les contrôles concernant les recettes utilisées pour • En cas de cessation de paiements. L’entité qui est garantir la dette s’appliquent au type de recettes qui dans l’obligation de payer en cas de non rembour- peuvent servir à assurer le service de la dette. sement doit être spécifiée. • Les contrôles concernant les objectifs s’appliquent La plupart des États membres de l’OCDE et de l’Union aux types de projets pour lesquels une municipalité européenne autorisent les emprunts locaux pour des peut emprunter. La plupart des pays n’autorisent projets d’investissement, ainsi que les prêts à court des emprunts municipaux que pour les projets terme visant à mobiliser des liquidités, mais ceux-ci d’investissement à long terme. doivent être remboursés au cours de l’exercice budgétaire. Certains contrôles utilisés par les États • Les contrôles concernant les intermédiaires sont des membres de l’OCDE s’appliquent à l’encours de la restrictions imposées aux types d’établissements de dette, aux garanties, aux recettes servant à garantir la crédit, notamment en ce qui concerne la monnaie, dette, aux objectifs des projets financés et aux les taux d’intérêt, les commissions et autres condi- intermédiaires (voir l’encadré 7.16 pour une liste tions de prêt. détaillée des règles appliquées dans certains pays). • Les contrôles concernant l’encours ou le service Modalités d’emprunt informelles de la dette (amortissement plus intérêts) limitent ou exceptionnelles le montant de la dette, dont le plafond est Bien que le montant des emprunts soit clairement généralement exprimé en pourcentage des recettes réglementé, les collectivités locales contournent annuelles. Au Brésil, l’encours de la dette ne peut souvent les plafonnements imposés. C’est tout particu- excéder 60 % des recettes annuelles et le service lièrement le cas lorsque les systèmes de gestion ne sont Encadré 7.15 Loi brésilienne sur la responsabilité financière La loi de mai 2000 sur la responsabilité financière régit les dépenses et les emprunts des municipalités. Elle impose de rigoureuses limites budgétaires en plafonnant le montant qu’une municipalité peut emprunter, ainsi que certaines dépenses. Par exemple, le service de la dette ne peut pas excéder 25 % des recettes courantes, les dépenses de personnel ne peuvent pas être inférieures à 60 % des recettes courantes nettes, et le rapport entre l’encours total de la dette et les recettes nettes ne peut pas être supérieur à 100 %. Si une municipalité ne respecte pas les limites imposées aux dépenses, elle n’est pas autorisée à signer des contrats, ni à souscrire des crédits. En outre, les municipalités soumettent des rapports trimestriels à l’administration centrale. Les maires ne sont pas autorisés à engager de nouvelles dépenses les six derniers mois de leur mandat. Sources : Platz 2009 ; Melo 2005 ; Banque mondiale 2002. 348 Finances municipales Encadré 7.16 Contrôles de la dette municipale dans certains pays • Autriche. Critères individuels ; pas de règle de la dette. Aucune autre restriction ne générale pour les collectivités locales, avec s’applique. plafonds absolus ou variables selon les cas. • Allemagne. Chaque collectivité locale est • Brésil. Aucun emprunt extérieur n’est autorisé ; assujettie à un plafond d’endettement, le service de la dette ne doit pas excéder 15 % et l’approbation expresse de l’État fédéré des recettes nettes ; l’encours de la dette ne est requise. doit pas dépasser 100 % des recettes nettes. • Irlande. Chaque emprunt municipal doit être Les emprunts auprès de la banque centrale et approuvé par le ministère des Finances. des échelons supérieurs des administrations • Italie. Les municipalités doivent avoir des publiques sont interdits. comptes équilibrés. Les paiements au titre du • République tchèque et Pologne. Le service de service de la dette ne doivent pas excéder la dette doit être inférieur à 15 % des recettes. 25 % des recettes courantes. Les prêts Des prévisions à cinq ans du service de la doivent avoir une échéance d’au moins dette sont requises. 10 ans. Le Trésor public fixe le taux d’intérêt • Danemark. Les emprunts municipaux sont maximal autorisé. interdits, à quelques exceptions près. Les • Norvège. Les emprunts ne sont autorisés que entreprises de services collectifs reçoivent pour les investissements. automatiquement l’autorisation de souscrire • Espagne. Le montant total de la dette des emprunts qui seront remboursés au municipale ne peut excéder 110 % des recettes moyen des redevances. annuelles. • France. Les excédents d’exploitation des • Royaume-Uni. L ’administration centrale fixe exercices précédents doivent être supérieurs chaque année la limite de crédit autorisée aux paiements effectués au titre du service pour chaque collectivité locale. pas rigoureux et que les collectivités locales Cette pratique fait souvent du tort au secteur privé, peuvent supposer qu’elles ne seront pas rappelées car les fournisseurs peuvent avoir du mal à survivre à  l’ordre avant un certain temps. Dans les années 80 sans être payés. En Grèce et au Portugal, les et  90, c’était la pratique courante dans la plupart récentes difficultés financières ont conduit certains des  municipalités en Argentine, en Bolivie et au fournisseurs à la faillite, car ils n’ont pas pu se faire Brésil.  Comment ces administrations ont-elles réussi payer par les collectivités locales. à dépasser les limites autorisées ? • D’une part, les collectivités locales peuvent décider Emprunts auprès d’entités spéciales d’ignorer ou de dissimuler les limites. Elles peuvent Les municipalités aiment emprunter par le biais de accepter des prêts de banques locales et ne pas les leurs entreprises, parfois appelés entités ad hoc, ou enregistrer dans les documents budgétaires par le biais des entreprises de services collectifs, qui officiels. À la date d’échéance des prêts, elles sont détenues à 100 % par la municipalité. C’est doivent payer ou demander à l’État fédéré ou généralement le cas en Chine, où la loi interdit aux à l’administration centrale de les renflouer. collectivités locales d’emprunter aux banques natio- nales ou étrangères et d’émettre des emprunts. Pour • D’autre part, les collectivités locales peuvent contourner cette restriction, les collectivités locales emprunter à un fournisseur sous la forme d’un utilisent leurs entités ad hoc (ou des entreprises paiement différé, souvent assorti d’un taux d’intérêt financées à 100  % par la municipalité) qui sont très supérieur au taux du marché, ou bien autorisées à emprunter. Les grandes métropoles simplement payer leurs fournisseurs avec du retard. comme Beijing et Shanghai ont fréquemment utilisé Gestion des financements extérieurs 349 des entités ad hoc pour emprunter de quoi financer dont le principal doit être remboursé en une seule fois d’importants projets d’aménagement. Cela pose un à l’échéance des obligations. Pour éviter des problèmes gros problème de transparence et de contrôle budgé- de service de la dette et de graves crises de liquidités, taire. Le montant de la dette de la collectivité locale les collectivités locales pourraient envisager de créer est inconnu, les autorités locales n’étant pas obligées un fonds de réserve au titre du service de la dette afin de faire état de la dette de leur entité ad hoc. C’est d’être certaines de pouvoir rembourser leurs dettes en pourquoi les autorités chinoises envisagent d’assouplir temps utile. Le graphique 7.4 illustre les fluctuations du les restrictions en vigueur et d’autoriser les collecti- service de la dette. Dans cet exemple, la municipalité vités locales à emprunter sur les marchés des capitaux doit prévoir un budget suffisant pour éviter des selon des règles précises et transparentes. problèmes en 2014, lorsque le service annuel de la dette augmentera de 90 millions d’unités (de n’importe Check-list pour les gestionnaires quelle monnaie) à 190 millions ; le prochain cap de la dette difficile à franchir interviendra en 2017. Afin de respecter les limites et les lois imposées par Les turbulences sur les marchés financiers en 2009 l’administration centrale, les responsables locaux semblent avoir eu des répercussions sur les collecti- jugent utile d’appliquer quelques règles pratiques pour vités locales. Les émissions obligataires sont devenues maintenir leur dette à un niveau gérable ; de cette trop compliquées, avec des clauses opaques qui ont façon, la dette peut être remboursée sans perturber fini  par jouer contre les collectivités locales en les  autres prestations de service. Le tableau  7.6 leur  laissant une faible marge de manœuvre pour contient  une check-list à l’intention des gestionnaires refinancer. Des prévisions trop optimistes pour les de la dette. projets rémunérateurs et le débat actuel entre les villes Sachant que le service de la dette est variable, le et les États fédérés sur la question de savoir quels responsable du suivi de la dette doit analyser de près impôts augmenter et quels actifs vendre ont créé les fluctuations des intérêts à payer et du principal une  situation difficile. La ville de Harrisburg (voir à  rembourser. C’est pourquoi il importe d’éviter de se l’encadré 7.1) et le comté de Jefferson (encadré 7.17) se fonder sur des tendances simples pour prévoir le sont tous deux déclarés en faillite3. service de la dette, qui pourrait être plus élevé que Les emprunts ne font pas qu’accroître la capacité de prévu pour certaines années à venir, notamment si une financement des collectivités locales, ils accroissent partie de l’encours de la dette consiste en obligations aussi le risque d’insolvabilité pour des raisons, telles Tableau 7.6 Check-list à l’intention des gestionnaires de la dette Indicateur Que faire ? Structure de la dette : court ou long terme, S’assurer que la dette est viable et faire attention aux fluctuations et au intérieure ou extérieure, taux d’intérêt fixe regroupement des paiements en un versement forfaitaire et final. ou variable Service de la dette, en % des Ne devrait pas dépasser 15 % pendant la période de planification. recettes nettes Encours total de la dette, en % des Ne devrait pas dépasser 60 % ; un pourcentage supérieur augmentera recettes nettes le service de la dette et causera des problèmes. Dette totale par habitant Comparer avec les villes ayant atteint le même stade de développement. Sélection des programmes d’emprunt • Utiliser la valeur actuelle nette de différents profils d’amortissement pour choisir la meilleure option compte tenu de la structure de la dette prévue. • Établir un modèle de simulation des flux de recettes et de dépenses. • Définir la base de référence et différents scénarios. • Choisir le taux d’actualisation. 350 Finances municipales Graphique 7.4 Exemple de fluctuations du service de la dette d’une municipalité, 2012-2017 En millions d’unités (de n’importe quelle monnaie) 200 Monnaie 150 100 50 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Année Principal Intérêts à payer que notamment des prévisions de recettes trop telles que la cession d’actifs, des prélèvements sur les optimistes, des cycles économiques qui réduisent recettes des échelons supérieurs des administrations les  recettes propres, l’irrégularité des transferts, publiques, et dans bien des cas, le renflouement par ces l’inefficacité de la perception des taxes et impôts et derniers. Ces mesures ont toutes le même objectif — les  mauvais résultats des projets rémunérateurs. Les assurer les services — mais elles sont souvent ineffi- responsables des finances locales et les dirigeants caces, déresponsabilisent les responsables locaux, politiques devraient donc être conscients du risque allègent les contraintes budgétaires et soulèvent la d’insolvabilité et des conséquences que peut avoir le question d’équité. Le prélèvement sur recettes est non-paiement du service de la dette. Certains pays, une  méthode couramment employée mais souvent comme l’Afrique du Sud, les États-Unis et la Hongrie inefficace, car seule une partie des recettes peut être suivent une procédure réglementée qui prévoit prélevée, ce qui ne permet donc pas d’éponger des la  désignation d’un mandataire par le tribunal dettes considérables. Le renflouement est souvent (États-Unis) ou d’un administrateur par un échelon inéquitable parce que les municipalités bien gérées ne supérieur de l’administration publique (Afrique du reçoivent rien alors que celles qui dépensent sans Sud) afin de prendre le contrôle des finances de la compter peuvent recevoir une énorme injection municipalité en difficulté. L’administrateur réduit les d’argent de l’administration centrale pour payer les dépenses et s’efforce de payer les créanciers en vendant salaires ou les frais d’approvisionnement en eau et en les actifs négociables et en puisant dans les recettes, électricité. En bref, les procédures de redressement en  veillant à répartir équitablement les pertes entre judiciaire en cas d’insolvabilité sont plus efficaces, en les  parties prenantes. Le principal objectif est de harmonie avec le marché et facilitent l’accès aux finan- continuer à assurer des services minimum et le cements extérieurs fondés sur les lois du marché. fonctionnement de la collectivité locale, de payer les créanciers de la manière la plus équitable possible et de  prendre les mesures nécessaires pour rétablir la Amélioration des conditions viabilité financière (Canuto et Liu 2013). de crédit et garanties de prêt À défaut d’avoir adopté des règles pour gérer les situations d’insolvabilité, la plupart des pays en L’amélioration des conditions de crédit permet développement prennent des mesures ponctuelles, d’atténuer les risques liés aux emprunts. Le principal Gestion des financements extérieurs 351 Encadré 7.17 Le comté de Jefferson se déclare en faillite Le comté de Jefferson, en Alabama, a emboîté mais qui ont conduit à la faillite, ce à quoi se sont le pas au comté d’Orange, en Californie, dont la ajoutées des transactions financières risquées, faillite a été provoquée par des investissements car soumises aux fluctuations des taux d’intérêt. à haut risque — recommandés par une banque Les obligations vendues aux investisseurs pour d’affaires — dans des produits dérivés sur taux financer les travaux étaient assorties de clauses d’intérêt. En 1994, le comté d’Orange s’est prévoyant l’accélération des paiements et l’aug- déclaré en faillite, citant 1,7 milliard de dollars mentation des taux d’intérêt si le marché d’obligations. C’était la plus grande faillite obligataire réunissait certaines conditions. municipale de toute l’histoire des États-Unis Ces conditions étaient jugées peu probables jusqu’en novembre 2011, lorsque le comté de à l’époque, et les clauses étaient censées Jefferson a déclaré 4,23 milliards de dollars de permettre au comté d’économiser à long passifs, dont un emprunt de 3,14 milliards de terme. Mais les conditions extraordinaires sur dollars au titre d’un réseau d’assainissement, le marché obligataire en 2008 ont déclenché un emprunt de 800 millions de dollars pour l’application des clauses, avec un calendrier de la construction d’écoles et 305 millions de remboursement accéléré et des intérêts de dollars de bons de souscription d’emprunts pénalisation. Une dette d’un montant initial de remboursables sur les recettes générales. Les difficultés du comté de Jefferson sont 1 milliard de dollars a plus que triplé. liés à deux problèmes : a) l’investissement Les problèmes financiers du comté de dans un réseau d’assainissement trop onéreux Jefferson ont atteint un niveau insurmontable pour le comté ; et b) la structure financière de lorsque la taxe professionnelle a été déclarée l’emprunt obligataire qui a financé cet investis- anticonstitutionnelle en 2011, privant le comté de sement. Comme le comté d’Orange, la débâcle 66 millions de dollars de recettes annuelles. La du comté de Jefferson serait attribuable en partie décision de déclarer faillite reposait sur l’idée qu’il au conseiller financier qui a structuré et vendu la serait plus facile d’obtenir une réduction de dette plupart des 3,1 milliards de dollars d’obligations ordonnée par les tribunaux que de négocier avec qui devaient financer le réseau d’assainissement chaque porteur d’obligations. Source : Church, Selway et McCarty 2011. risque posé par les prêts aux collectivités locales est le peuvent légalement offrir en garantie. Si quelques risque de défaillance, c’est-à-dire le risque que la biens seulement peuvent servir de garantie, les collectivité locale n’ait pas assez d’argent pour banques et les municipalités devront mettre au point payer  les intérêts et rembourser le principal de la d’autres types de prêt qui utilisent les flux de tréso- dette  à  l’échéance. Cette situation peut se produire rerie provenant des recettes générales ou réservées. en  cas de manque de ressources de la collectivité Pour réduire le risque perçu des emprunts qu’elles locale, de carences du système de perception des souscrivent, les collectivités locales peuvent recettes, d’événement imprévu, tel qu’une catastrophe utiliser plusieurs types de mécanismes d’amélioration naturelle,  ou même en cas de modification de la des conditions de crédit ou instruments de garantie de réglementation nationale. prêt. Le graphique 7.5 décrit brièvement le cadre Dans les pays où les emprunts municipaux sont et  l’impact positif des instruments de garantie. Par rares, les banques exigent certains dispositifs de exemple, la collectivité locale peut acheter une protection, tels que des hypothèques, le droit de garantie moyennant le paiement d’une commission et prétendre à des biens immobiliers municipaux, ou obtenir ainsi de meilleures conditions de crédit. Ou des  prélèvements sur recettes. La dette peut être bien le garant peut continuer d’assurer le service de la influencée par le type de biens que les municipalités dette au nom de la collectivité locale si elle n’est plus 352 Finances municipales Graphique 7.5 Cadre pour les garanties de prêt Garantie ou amélioration des conditions de crédit La rse ve co une nt ne lle c ra ’u cti om ie ga at d vit m é l is h Ac oc sio ale n La collectivité locale Crédit commercial accordé obtient un prêt à de à la collectivité locale meilleures conditions en mesure de le faire. Le garant peut soit payer une Garanties et amélioration des conditions partie (par exemple, la moitié) des intérêts de crédit exigibles, auquel cas le débiteur absorbe la perte Les garanties et mécanismes d’amélioration des («  garantie de crédit »), soit payer l’intégralité du conditions de crédit rassurent les prêteurs qui hésitent service de la dette jusqu’à ce que la collectivité locale à prêter aux collectivités locales lorsqu’il n’existe rétablisse sa situation financière (« garantie financière pas  suffisamment d’informations et de transparence intégrale »). financière. On peut citer à titre d’exemple la Unit Guarantee Corporation aux Philippines, qui accorde Prélèvements sur recettes des garanties de crédit aux municipalités qui veulent Une clause de prélèvement sur recettes signifie que les financer des projets d’infrastructure par émission paiements effectués par des échelons supérieurs de d’obligations (voir l’encadré 7.18). Les collectivités l’administration publique (transferts) peuvent être locales doivent cependant tenir compte du fait que, donnés en garantie de remboursement de la dette. lorsqu’elles accordent une garantie au titre d’un projet Cette clause est largement utilisée comme mécanisme ou d’une entreprise publique, elles doivent être de garantie, notamment lorsque les collectivités certaines que le projet produira des recettes suffisantes locales empruntent au secteur privé. Il convient pour rembourser sa propre dette. Les cas de cependant de mentionner que les prélèvements sur Harrisburg, en Pennsylvanie (encadré 7.1), et de recettes peuvent avoir des effets préjudiciables : les Johnsville, dans le comté de Jefferson en Alabama prêteurs risquent de négliger leur devoir de vigilance, (encadré 7.17), ont montré que la garantie de projets les prélèvements risquent de répercuter tous les dont la rentabilité est incertaine peut avoir des consé- risques commerciaux sur la municipalité qui emprunte quences graves. ou sur l’administration centrale, et ils risquent de L’Infrastructure Guarantee Fund, en Corée, et soulever des questions d’équité du fait qu’ils favorisent FINDETER, en Colombie, jouent le même rôle, certaines municipalités alors que d’autres honorent à  savoir, protéger ceux qui prêtent aux municipalités leurs obligations financières. Les prélèvements sur et garantir que celles-ci remboursent leurs prêts. Au recettes sont devenus ingérables en Argentine et au niveau multinational, l’USAID a créé un mécanisme, la Brésil dans les années 90, ce qui a entraîné l’adoption Development Credit Authority (DCA), pour encou- de sévères restrictions juridiques. rager le développement des marchés du crédit dans les Gestion des financements extérieurs 353 Encadré 7.18 Prêts à une collectivité locale sans garantie souveraine La Local Government Unit Guarantee Corporation privées de façon à pouvoir financer les projets (UGC), aux Philippines, a été créée en 1998 à titre d’infrastructure sur les marchés des capitaux et d’institution de garantie des financements privés. emprunter à des banques commerciales. Les Elle est détenue par la Bankers Association of garanties de l’UGC couvrent jusqu’à 85 % du the Philippines (38 %), la Development Bank principal et des intérêts ; les obligations sont of Philippines (37 %) et la Banque asiatique de garanties à hauteur de 100 % du principal et des développement (25 %). L ’UGC a signé avec intérêts, à condition que le taux soit plafonné. La l’USAID un accord de garantie des projets commission de garantie varie entre 1 et 2 % par d’infrastructure des collectivités locales. L’UGC an. Si les emprunteurs n’affichent pas de recettes a pour objectif de faciliter l’accès des collecti- régulières, leurs recettes mensuelles brutes sont vités locales solvables aux ressources financières versées sur un fonds de réserve. Source : Alam 2010. pays émergents. La DCA intervient aujourd’hui dans entités ad hoc sont bien développées en Amérique du la plupart des pays en développement. Nord, notamment au Canada et aux États-Unis. Les Depuis sa création à la fin de 1999, plus de 267 entités ad hoc sont également utilisées en Asie. garanties partielles de crédit ont été accordées pour L’encadré 7.19 décrit le cas du Fonds pour l’eau dans plus de 2,3 milliards de dollars d’emprunts sur le l’État de Tamil Nadu. marché des capitaux privés dans plus de 64 pays. Le mécanisme de garantie de la DCA permet à l’USAID Entités ad hoc de mobiliser un montant moyen de 28 dollars dans le Une entité ad hoc (également appelée structure secteur privé pour chaque dollar dépensé par le à  usage spécial) est une entité légale créée pour Gouvernement américain. Les créances représentent répondre à des objectifs spécifiques ou temporaires. environ 1 % du portefeuille de la DCA, preuve que les Le secteur privé y a recours lorsqu’une entreprise emprunteurs visés sont à la fois solvables et rentables veut investir sans mettre en jeu ses actifs non liés (pour de plus amples informations, consulter le site au  projet devant être financé. De même, une collec- http://www.usaid.gov/our_work/économique_ tivité locale peut confier la gestion de ses actifs à une growth_and_trade /development_credit). entité ad hoc (telles qu’une société de promotion immobilière) ou utiliser une entité ad hoc pour financer un projet important, ce qui ne met en jeu que Entités ad hoc et dispositifs les actifs investis et permet d’atteindre des objectifs de financement commun précis sans compromettre tout son patrimoine. Les Si les grandes municipalités ont accès aux prêts entités ad hoc créées conjointement par des collecti- bancaires ou aux marchés des capitaux, les petites vités locales et des partenaires privés pour financer collectivités locales n’ont pas toujours les compétences des projets dans le cadre de partenariats public-privé ou les ressources nécessaires pour financer les coûts de sont très courantes en Europe. transaction d’une émission obligataire. Le regrou- Cette formule est également utilisée dans le secteur pement des emprunts et des projets des municipalités public pour établir une distinction entre le caractère peut réduire le coût et le risque d’un projet. Des dispo- public de la municipalité et les projets rentables. Une sitifs spéciaux peuvent être mis en place dans les pays entité ad hoc est une entreprise expressément créée émergents qui ont d’importants besoins de finan- pour accomplir une certaine tâche. Elle peut être cement d’infrastructures. Les banques spécialisées détenue par une entreprise privée, une municipalité dans les émissions d’obligations municipales et les ou  un partenariat public-privé. La particularité d’une 354 Finances municipales Encadré 7.19 Le Fonds pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement de Tamil Nadu Le Fonds commun pour l’approvisionnement en instrument de financement à long terme en eau et l’assainissement (Water and Sanitation Inde. L’émission obligataire a nécessité plusieurs Pooled Fund, WSPF) dans l’État de Tamil Nadu en mesures d’amélioration du crédit, notamment Inde, a été le premier mécanisme de financement une garantie pour 50 % du principal émise par commun par emprunt obligataire en Asie du Sud. la Development Credit Authority de l’USAID. Les Créé en août 2002 en tant qu’entité ad hoc, il émissions obligataires du WSPF doivent être a regroupé les besoins d’approvisionnement en préalablement approuvées par l’État fédéré. L’État eau et d’assainissement de 13 municipalités et permis de mobiliser 301 millions de roupies grâce a mobilisé près de 3 milliards de roupies en cinq à une émission d’obligations municipales non ans, grâce à la première émission obligataire en garanties en décembre 2002. Avec une durée de Inde par un partenariat public-privé avec le Tamil remboursement de 15 ans, c’est le seul véritable Nadu Urban Development Fund. Source : OCDE 2010. entité ad hoc est qu’elle ne met pas en danger le à  l’autorité locale d’emprunter. Un bon exemple est le capital de ses principaux actionnaires. En ce sens, les financement hybride de Ouagadougou (encadré 7.20). municipalités chinoises ont créé et utilisé des entités ad hoc pour financer des infrastructures par emprunt, tout en contournant l’interdiction d’emprunter direc- Gestion de la dette et cadre tement. Dans ce cas, les dépenses et les recettes de institutionnel l’entité ad hoc ne sont pas inscrites au budget des La gestion de la dette d’une collectivité locale est une collectivités locales ni soumises à l’examen critique tâche ardue qui demande une attention soutenue et du public. Les municipalités chinoises ont largement des outils perfectionnés pour mesurer la capacité fait appel aux entités ad hoc et aux entreprises d’emprunt par rapport aux futures recettes et charges détenues par la collectivité locale pour émettre des à payer, tout en respectant la réglementation nationale. obligations municipales, la loi ne les autorisant pas Comme les municipalités semblent avoir des difficultés à le faire directement. Le marché ne surveille pas de à maîtriser leur dette, de nombreuses administrations près les conditions financières sous-jacentes et il centrales imposent des règles pour limiter les existe peu d’informations sur l’encours total de ce emprunts municipaux. En outre, les prêteurs type de dette. La Shanghai Urban Development manquent souvent à leur propre devoir de vigilance Investment Corporation a émis des obligations pour parce qu’ils supposent que les municipalités ne aider à financer un projet de transport, et de peuvent pas faire faillite ou qu’il existe une garantie nombreuses autres villes chinoises ont émis des souveraine implicite, ou parce qu’ils ne comprennent obligations par le biais d’entités ad hoc et de leurs pas la différence entre les finances publiques et les entreprises, en utilisant le modèle des obligations opérations de marché. de société. Combien une collectivité locale peut-elle Prêts hybrides emprunter ? Dans les pays pauvres, le prêt hybride, un prêt aux La capacité d’emprunt est le montant maximum d’une conditions du marché combiné avec des dotations, est dette nouvelle qu’une collectivité locale peut émettre un important moyen d’obtenir des fonds. Cette sans compromettre sa capacité de fournir des services formule réduit le service de la dette, ce qui permet et de couvrir la dette existante et la dette nouvelle. Gestion des financements extérieurs 355 Encadré 7.20 Exemple de financement hybride : Ouagadougou La capitale du Burkina Faso a plus de 1,2 million service de la dette. Étant donné que de d’habitants. La collectivité locale voulait investir nombreuses collectivités locales n’auraient pas les dans la modernisation du marché local, qui peut moyens de rembourser la dette, les dotations accueillir 2 900 commerçants. Son objectif était disponibles ont été allouées en priorité aux collecti- d’agrandir et d’améliorer le marché central couvert vités les plus défavorisées. En moyenne, le prêt ainsi que les marchés des villes secondaires. Une hybride comprenait un prêt de 2 millions d’euros analyse économique et financière a permis de et une dotation de 3,15 millions d’euros. Le prêt déterminer le montant des recettes générées par est assorti d’un taux variable très avantageux les achats des consommateurs et la part de (EURIBOR moins 1,86 %), avec une échéance de l’épargne municipale pouvant être affectée au 20 ans et un différé d’amortissement de 5 ans. Source : Paulais 2013. Cela dépend du montant disponible aujourd’hui municipalité aura une plus grande capacité pour payer le principal et les intérêts de la dette d’emprunt que si sa seule option est d’emprunter nouvelle, compte tenu des engagements exigibles à aux conditions du marché. l’avenir, d’une part, et des futures recettes probables, • La structure et le montant de l’encours de la dette. d’autre part. Si  une collectivité locale a une dette à échéance D’autres limites sont souvent imposées, telles que courte et un taux d’intérêt élevé, ou si elle a des des contraintes juridiques et le plafonnement de la emprunts qui coïncident et nécessitent plusieurs dette, mais le plus important est de déterminer si la paiements simultanés, il est probable que le service collectivité locale sera en mesure de payer la dette de la dette absorbe une grande partie de ses recettes existante et la nouvelle dette à temps. Il est essentiel courantes. Dans certains cas, une collectivité locale d’avoir une idée du montant qu’une collectivité locale émet une nouvelle dette pour restructurer la dette peut emprunter ou de la dette qu’elle peut émettre, de existante, prolonger l’échéance moyenne et réduire façon à garantir qu’un projet prévu sera mis en œuvre la charge annuelle que représente le service de sans compromettre la stabilité budgétaire à long la dette. terme de la collectivité locale. La capacité d’emprunt d’une collectivité locale • Le cadre institutionnel et les limites imposées dépend de quatre facteurs : par  l’administration centrale ou d’autres échelons supérieurs de l’administration, ou par la collectivité • Les perspectives économiques et financières de la locale elle-même. municipalité. Lorsque les perspectives sont bonnes en termes d’activité économique et de recettes fiscales, la capacité d’emprunt est plus grande qu’en Risque associé à un versement forfaitaire et final La capacité d’emprunt est une question importante période de crise économique et de vaches maigres. à laquelle on peut répondre en utilisant des indicateurs Dans un système de transferts intergouverne- obligatoires simplifiés, tels que l’encours de la dette ou mentaux, il faut également prendre en compte le le montant de la dette nouvelle en pourcentage des risque associé à la politique de transferts de l’admi- recettes d’exploitation nettes. Mais pour les emprunts nistration centrale. importants, il convient de procéder à une analyse • Les attributs des nouveaux prêts ou obligations, les plus  détaillée des flux de trésorerie pendant toute la taux d’intérêt et les échéances. Si la ville peut période de remboursement de la dette nouvelle. Les émettre des dettes assorties de longues échéances collectivités locales des pays en développement se et de taux d’intérêt faibles ou concessionnels, la fondent souvent sur le montant du service de la dette 356 Finances municipales et des recettes nettes observé au cours des années • Créer un fonds de réserve pour le service de la passées pour justifier leur capacité d’endettement. dette, afin de garantir que l’emprunteur pourra Ces prévisions peuvent ignorer ou dissimuler des assurer plusieurs mois de service de la dette, versements forfaitaires et finals dus au fait que les comme les créanciers l’exigent souvent. différés d’amortissement des différents prêts ou le • Choisir des options de financement par l’emprunt paiement final du principal d’obligations coïncident, en utilisant la méthode de la valeur actuelle nette ce qui entraînera une dépense exceptionnelle pour comparer différents emprunts à moyen et dans  quelques années. Ce sont souvent des erreurs à long terme. commises de bonne foi, mais de nombreuses collecti- vités locales dissimulent intentionnellement les La sélection des instruments de dette peut paraître versements forfaitaires et finals parce qu’elles simple pour la plupart des collectivités locales, mais tiennent à financer un projet particulier. Il est pour les grandes villes, le trésorier ou le directeur essentiel d’effectuer de bonnes études de faisabilité financier doit faire des choix difficiles entre différents assorties d’une analyse financière et d’une analyse instruments. Par exemple, si les taux d’intérêt des flux de trésorerie approfondies, portant sur toute étrangers sont inférieurs aux taux intérieurs, un la durée du prêt, pour éviter des versements forfai- emprunt en devises pourrait sembler intéressant. Mais taires ou en réduire le montant. Les créanciers le choix devient moins évident si l’on tient compte du peuvent également atténuer ces risques en exigeant risque de change, qui détermine le coût final de la dette que l’emprunteur crée un fonds de réserve sur lequel en devises après une éventuelle dévaluation de la il dépose progressivement de quoi couvrir 6 à 12 mois monnaie nationale. Étant donné que les collectivités de service de la dette. Pour les projets rémunérateurs, locales n’ont pas de recettes en devises, leur exposition les créanciers peuvent demander que l’emprunteur au risque de change est particulièrement élevée. C’est crée un compte séquestre sur lequel il dépose toutes pourquoi la plupart des pays n’autorisent pas les collec- les recettes générées par le projet, en effectuant les tivités locales à emprunter en devises. L’encadré 7.21 décaissements au titre du service de la dette avant décrit la crise qui a entraîné un changement de les autres paiements exigibles. réglementation en Argentine. Stratégies de gestion de la dette Alignement de la dette locale sur la capacité Une stratégie de gestion de la dette est un plan que la de remboursement collectivité locale entend mettre en œuvre à moyen Veiller à ce que la dette locale n’excède pas la capacité terme pour parvenir à la composition voulue du de remboursement fait partie de l’analyse de la capacité portefeuille de créances (Banque mondiale 2009). Elle s’assure ainsi de pouvoir faire face à ses besoins d’emprunt examinée plus haut. Cela étant, gérer de  financement et à ses obligations de paiement au l’exposition au risque inhérent au portefeuille de moindre coût, tout en maintenant le risque à un niveau créances et veiller à ce que la dette actuelle de la raisonnable. Les stratégies de gestion de la dette aident municipalité lui coûte le moins cher possible sont des les collectivités locales à déterminer combien elles aspects importants de la stratégie de gestion de la peuvent emprunter, la meilleure combinaison de titres dette. Par exemple, les prêts à court terme et les prêts de créance et les mesures à prendre pour éviter que à  taux d’intérêt variable sont plus risqués, plus l’encours et le service de la dette n’atteignent un précaires, et généralement plus onéreux que les prêts montant impossible à payer. Lorsqu’on parle de à  long terme. La restructuration du portefeuille de stratégie de gestion de la dette, on fait souvent créances des villes confrontées à une crise budgétaire référence aux objectifs et processus suivants : commence souvent par le refinancement de la dette à  court terme et l’obtention de garanties du gouver- • Choisir les instruments de dette et conditions de la nement fédéral afin de prolonger les échéances et de dette nouvelle, en tenant compte de l’encours de la réduire les taux dans toute la mesure du possible. Le dette existante. choix des instruments de dette (obligations ou crédit • Veiller à ce que la dette de la collectivité locale bancaire) est également fondamental. Les obligations n’excède pas la capacité de remboursement, telle ont généralement un taux d’intérêt moins élevé, mais qu’estimée par une analyse des flux de trésorerie. elles comportent aussi des coûts, liés notamment Gestion des financements extérieurs 357 à  l’information et à la transparence financières. Les Comparaison des options de financement prêts peuvent cependant être renégociés, alors que par l’emprunt c’est quasiment impossible pour les obligations, en La méthode de la valeur actuelle nette est un partie en raison du grand nombre de détenteurs. instrument utile pour comparer des prêts assortis La ville de Saint-Pétersbourg est un bon exemple : d’échéances et de conditions différentes, en tenant après avoir connu des difficultés lors du passage à une compte des taux en vigueur sur le marché et autres économie de marché, elle a réussi à réduire la durée taux d’actualisation pertinents. Les banques sont moyenne de ses emprunts, ainsi que l’encours et le généralement mieux informées et plus compétentes service de sa dette (encadré 7.22). Saint-Pétersbourg que les municipalités dans ce domaine ; elles peuvent a  connu une croissance supérieure à la moyenne donc présenter différentes options complexes, avec nationale, représentant plus de 15 % de l’investissement différents taux d’intérêt, calendriers d’échéances et étranger direct dans le pays. La ville a beaucoup conditions. L’analyse de la valeur actuelle nette aide emprunté sur les marchés intérieur et extérieur mais à  comparer différentes propositions en révélant elle a connu ensuite plusieurs revers. Après un gros leur  coût réel. (L’échéancier de remboursement est effort de restructuration, elle a centralisé la gestion de également un facteur important à prendre en compte sa dette, qui est désormais gérée par le Comité des pour calculer le coût de la dette.) Il est particulièrement finances. La direction de la dette publie des rapports intéressant de comparer les prêts et les obligations, périodiques et gère activement le risque. car  les prêts sont souvent décaissés et remboursés Encadré 7.21 La difficulté d’emprunter en devises À la fin des années 90, les villes de Mendoza enseignements, et les gouvernements argentin en Argentine et Rio de Janeiro et São Paulo au et brésilien ont interdit aux collectivités locales Brésil ont emprunté en devises pour refinancer d’emprunter en devises. leur dette intérieure parce que les taux d’intérêt L’histoire a tendance à se répéter : les munici- étrangers étaient sensiblement moins élevés que palités hongroises ont allégrement emprunté les taux intérieurs. Si ces villes ont initialement bénéficié d’une forte réduction du service en francs suisses à des taux bas au début des de la dette, le risque de dévaluation de leurs années 2000, mais beaucoup d’entre elles ont fait monnaies nationales est devenu trop élevé. faillite après 2010. La crise a suscité un vif débat Les administrations centrales en ont tiré des sur la responsabilité des créanciers. Encadré 7.22 Saint-Pétersbourg : exemple de gestion de la dette Pour faire face à ses problèmes d’endettement, • Réduire l’exposition au risque de change Saint-Pétersbourg a centralisé la gestion de sa dette • Réduire le coût des emprunts intérieurs en et adopté une stratégie axée sur quatre objectifs : prolongeant les échéances • Minimiser le coût des emprunts en améliorant • Assurer une bonne utilisation des garanties la cote de crédit de la ville pour promouvoir les investissements en capital. Source : Platz 2009. 358 Finances municipales progressivement, alors que le produit des obligations Graphique 7.6 Cadre pour les instruments peut être décaissé en une seule fois et le rembour- de dette sement reporté à la date d’échéance (obligation Projets rémunérateurs sans  amortissement). Les obligations peuvent aussi être émises par tranches et remboursées à inter- à caractère social rémunérateurs valles réguliers, sans versement final. Une tâche impor- Prêts et Prêts et Projets tante du gestionnaire de la dette est l’organisation des  données de manière à pouvoir déterminer dotations obligations rapidement le service de la dette et l’échéancier de remboursement4. Créer des institutions qui réduisent Prêts et Projets les inefficacités du marché en ce qui Dotations dotations concerne les emprunts municipaux Intermédiaires financiers Pour réduire les obstacles aux emprunts locaux, les Riche Municipalité pauvre administrations centrales, souvent avec le concours d’organisations internationales, ont créé des intermé- Projets à caractère social diaires financiers qui facilitent l’accès des collectivités locales au marché du crédit. Pour aider à déterminer la meilleure option pour différentes collectivités locales, le Gouvernement philippin utilise le cadre présenté au • Les entités ad hoc, telles que les fonds communs graphique 7.6. Pour les collectivités locales défavorisées pour l’approvisionnement en eau et l’assainis- qui financent des projets à caractère social, la meilleure sement dans les États de Tamil Nadu et Karnataka, formule de financement est une dotation du gouver- en Inde, qui mobilisent des ressources pour les nement ou d’un bailleur de fonds. Si l’investissement petites municipalités ; le Fonds d’investissement génère des recettes, la collectivité locale peut pour le développement urbain au Viet Nam ; et les emprunter, qu’elle soit riche ou pauvre. Les émissions sociétés d’investissement pour le développement obligataires devraient cependant être réservées aux urbain en Chine. collectivités locales riches qui financent des projets rémunérateurs. Reprise des prêts bancaires Parmi les institutions qui peuvent aider les collecti- aux collectivités locales vités locales à accéder au marché du crédit, on citera La réticence initiale des banques à accorder des prêts notamment : aux municipalités a progressivement diminué, compte • Les banques de développement tenu des succès remportés dans ce domaine. Par exemple, en Afrique du Sud, certaines banques • Les institutions spécialisées, telles que les fonds commerciales sont prêtes à financer les programmes de  développement municipal, qui acheminent les d’investissement des grandes villes. Au Maroc, les prêts et les dotations aux collectivités locales banques commerciales ont fourni une grande partie (par  exemple, le Municipal Development Fund des ressources nécessaires certaines années pour Office, aux Philippines ; le Town Development refinancer les programmes d’investissement public. Au Fund, au Népal ; le Tamil Nadu Urban Development Cap-Vert (comme dans de nombreux autres pays), un Fund, en Inde ; et le Municipal Development Fund, bailleur de fonds international passe par les banques en Géorgie) commerciales pour allouer ses ressources aux autorités • Les mécanismes d’amélioration des conditions de locales, en utilisant des directives claires sur le risque crédit, tels que la Local Government Unit Guarantee et les conditions de remboursement. On trouve un Corporation aux Philippines et l’Infrastructure exemple similaire en Colombie, FINDETER, une insti- Credit Guarantee Fund en Corée tution financière créée en tant que prêteur de second Gestion des financements extérieurs 359 rang pour soutenir le marché et encourager les prêts • La Banque de développement de l’Afrique australe commerciaux aux municipalités. a  créé en 2001 un fonds de développement qui accorde des dotations et une assistance technique Nouveaux instruments aux municipalités pour la mise en œuvre de projets De nouveaux instruments ont été mis au point pour d’infrastructure. La banque mobilise des fonds sur répondre aux besoins et aux caractéristiques des les marchés de capitaux intérieurs et interna- collectivités locales. Par exemple, les États-Unis tionaux, auprès des investisseurs institutionnels, et ont  utilisé avec succès des fonds renouvelables créés auprès des institutions bilatérales et multilatérales dans les États avec un apport du gouvernement fédéral de financement du développement. Elle accorde afin de mobiliser les ressources nécessaires pour des prêts pour des projets d’infrastructures munici- financer des secteurs prioritaires, tels que l’approvi- pales, de rénovation urbaine, d’approvisionnement sionnement en eau et l’assainissement. En outre, des en eau, d’assainissement, de santé, de transport et instruments de « financement vert » ont été mis au d’éducation, par exemple. point pour encourager les pays émergents à investir • La banque Caixa Economica Federal, au Brésil, gère dans des activités qui réduisent les émissions de gaz plusieurs programmes et fournit une assistance à effet de serre et de dioxyde de carbone. technique aux municipalités admises à recevoir des prêts à taux bonifié. Emprunts auprès des banques de développement et des institutions Banques obligataires financières Vu le faible montant des emprunts souscrits par la Dans les pays en développement, les municipalités plupart des collectivités locales, il est intéressant travaillent souvent avec les banques commerciales de  regrouper les prêts et les émissions obligataires, pour gérer leurs flux de trésorerie, et il leur arrive surtout pour les gros prêteurs. Les banques obligataires d’emprunter pour faire face à leurs dépenses courantes. (bond banks), établies par les gouvernements fédéraux, En revanche, il est rare qu’elles empruntent des évaluent le montant total des besoins de financement sommes importantes pour financer des projets d’inves- des municipalités et émettent une seule classe tissement à long terme qui ont une longue période de d’obligations garanties par un portefeuille diversifié maturation. Cela s’explique par plusieurs raisons. d’emprunteurs. Cette formule réduit le risque couru D’une part, la réglementation bancaire restreint les par les investisseurs et les coûts d’emprunt des prêts au titre de projets à long terme parce que les collectivités locales ; l’encadré 7.23 décrit l’exemple du dépôts bancaires sont essentiellement à court terme et Fonds commun pour l’approvisionnement en eau et variables. D’autre part, les banques commerciales n’ont l’assainissement, en Inde. généralement pas les compétences voulues pour Les banques obligataires sont couramment utilisées évaluer les projets municipaux et les risques qu’ils au Canada et aux États-Unis depuis les années 70. présentent. C’est pourquoi soit elles refusent de Celles créées dans le secteur de l’eau aux États-Unis financer des investissements municipaux, soit elles par la loi fédérale sur la propreté de l’eau de 1984 appliquent des taux d’intérêt élevés ou demandent des (Federal Clean Water Act) ont permis aux municipa- garanties importantes pour se protéger contre les lités d’émettre des obligations garanties par des risques perçus des collectivités locales. dotations fédérales et des contributions de contre- Compte tenu de ces contraintes, de nombreux pays partie des États. En dehors du continent nord-amé- ont créé des institutions financières spécialisées qui ricain, on peut citer notamment la Kommunalbanken accordent des prêts à long terme pour les projets au Danemark, la Kommunivest aux Pays-Bas et d’infrastructures municipales : l’Infrastructure Finance Corporation en Afrique du Sud. • L’Infrastructure Development Finance Company, en Inde, a été créée en 1997 pour fournir une assis- Institutions spécialisées : tance technique et des financements privés à long Fonds de développement municipal terme au titre de projets d’infrastructure. Les Fonds de développement municipal (FDM) ont Initialement placée sous la tutelle du Gouvernement contribué pour beaucoup à la création de marchés indien, l’institution a été ultérieurement privatisée. intérieurs du crédit municipal, tout en renforçant la 360 Finances municipales capacité des collectivités locales d’élaboration et Les FDM peuvent opérer comme une banque de d’évaluation de projets et en acheminant vers les premier rang et prêter directement aux collectivités entités infranationales les fonds alloués par les locales, ou servir de banque de second rang en prêtant bailleurs (Clark et al. 2008). Cela permet de financer aux banques commerciales et en les encourageant des petits sous-projets qui répondent aux besoins des à  rétrocéder aux collectivités locales les fonds villes secondaires. Les administrations centrales ont empruntés. Les prêts aux collectivités locales s’accom- créé des FDM pour offrir aux municipalités des prêts pagnent souvent d’une assistance technique et d’un à  plus long terme assortis de taux moins élevés que appui pour la conception et la sélection des projets. ceux du marché intérieur. Par ailleurs, ils fournissent Au-delà des opérations de prêt, les FDM fournissent souvent une assistance technique pour la conception et des capacités techniques aux municipalités, les aident le montage des projets, ainsi qu’une formation à évaluer les projets et supervisent la préparation des à l’intention du personnel des services municipaux sur projets et les travaux de construction (Banque le financement et la mise en œuvre des projets. mondiale-IEG 2009). Les fonds de développement municipal sont des Plus de 60 pays ont créé des FDM, généralement caisses communes qui sont alimentées par des avec le concours d’organisations internationales. On dotations des échelons supérieurs de l’administration peut citer notamment les exemples suivants : publique et des prêts de bailleurs de fonds, ce qui leur permet d’accorder des prêts bonifiés aux collectivités • Bolivie, Servicio Nacional de Desarollo Urbano locales pour financer des projets d’infrastructure. Les autorités locales sont évaluées en termes de capacité • Colombie, Findeter de remboursements des prêts. Jusqu’à présent, les • République tchèque, Municipal Finance Co. FDM fonctionnaient généralement comme des fonds renouvelables. Plus récemment, certains se sont • Géorgie, Municipal Development Fund tournés vers le marché de la dette et ont émis des • Jordanie, Cities Villages Development Bank obligations pour accroître leur assise financière de façon à pouvoir aider les collectivités locales. • Lettonie, Municipal Development Fund Latvia Encadré 7.23 Syndication de prêts et accès au marché : Le Fonds commun pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement Le Fonds commun pour l’approvisionnement en • Compte séquestre : Les municipalités déposent eau et l’assainissement a été créé dans l’État les redevances perçues sur un compte de Tamil Nadu pour aider les petites localités séquestre. à financer des projets d’approvisionnement en eau • Fonds de réserve : Ce fonds contient un et d’assainissement. En 2003, ce fonds commun a montant 1,5 fois supérieur au service annuel émis 6 millions de dollars d’obligations qui seraient de la dette. remboursées au moyen des redevances d’eau • Garantie partielle de crédit : Une garantie perçues dans un groupe de municipalités. (fournie par la Development Credit Authority Pour produire le résultat attendu, l’émission de l’USAID) couvre 50 % du prêt. nécessitait trois niveaux de garantie : Le taux final était inférieur de 3 % au taux du marché appliqué par le Tamil Nadu Urban Development Fund. En plus de financements, le fonds commun fournit également des conseils aux municipalités qui en sont membres. Source : USAID 2003. Gestion des financements extérieurs 361 • Maroc, Fonds d’équipement communal municipales avaient été surestimées et les prêts n’ont pas été remboursés (p. ex., au Zimbabwe et au Nigéria), • Népal, Town Development Fund ou parce que les banques commerciales contactées ont • Panama, Fondo de Desarollo Municipal refusé de participer au programme, craignant un manque de capacité financière du secteur municipal. • État de Paraná (Brésil), Paranacidade En Asie, l’expérience a bien démarré avec le fonds créé • Philippines, Municipal Development Fund Office dans l’État de Tamil Nadu, mais le marché financier s’est ultérieurement développé en Inde, les taux • Sénégal, Fonds d’équipement des communes d’intérêt ont baissé et ces fonds sont devenus beaucoup • Sri Lanka, Local Government Loan Fund moins attractifs. Au Pakistan, le FDM a surtout mis l’accent sur le financement sous forme de dotations. • État de Tamil Nadu (Inde), Tamil Nadu Urban Les FDM continuent de fonctionner et d’aider les Development Authority municipalités à emprunter directement sur le marché. Mais lorsque les municipalités ou les marchés du • Tunisie, Caisse des prêts et de soutien des collecti- crédit sont prêts à travailler directement ensemble, les vités locales FDM risquent de perdre leur attrait, car ils n’ont pas • Viet Nam, Local Development Investment Funds toujours les outils nécessaires pour rivaliser avec les banques commerciales qui sont plus agressives, Les FDM ont obtenu des résultats mitigés — connaissent bien les caractéristiques des collectivités excellents dans certains cas, passables dans d’autres locales et la réglementation, et sont prêtes à  accorder cas. Il est essentiel de poser la question de savoir a) si des prêts à des taux compétitifs. Dans ces conditions, les FDM sont censés être des intermédiaires provi- les FDM peuvent disposer de ressources suffisantes soires qui aident les municipalités à se familiariser avec pour octroyer des prêts, mais ils n’ont pas de clients le financement par l’emprunt, en ce qui concerne potentiels (Tunisie et Maroc). Il convient donc de notamment les conditions à remplir, la sélection des maintenir la marge de manœuvre nécessaire pour que instruments et la conception et la mise en œuvre de ces fonds puissent servir à soutenir les collectivités grands projets), ou b) s’ils sont censés aider les munici- locales ou les projets plus petits ou financièrement palités à accéder progressivement aux marchés des moins attrayants. capitaux et aux marchés financiers locaux pour obtenir directement des financements. Les FDM semblent être en mesure d’assumer le premier rôle, mais ils sont Aide extérieure offerte moins efficaces pour ce qui est de permettre aux aux collectivités locales municipalités d’accéder aux marchés. L’encadré 7.24 décrit brièvement quelques exemples concluants. Les institutions multilatérales et bilatérales ont La Banque mondiale et la Banque interaméricaine toujours contribué au financement des collectivités de développement se sont particulièrement attachées locales et cherché à faciliter leur accès au marché pour à soutenir la mise en place de fonds de développement financer leurs projets. Comme mentionné plus haut, la municipal. Entre 1998 et 2008, le Groupe de la Banque Banque mondiale et l’USAID ont encouragé les FDM mondiale a financé 190 projets de développement et  les émissions d’obligations municipales. En Inde, municipal. Un quart des projets ont aidé à créer des par  exemple, la promotion du marché des obligations fonds de développement municipal. Les projets étaient municipales faisait partie du projet de réforme et axés sur quatre grandes priorités : a) amélioration de la d’expansion des institutions financières de l’USAID. gestion financière, notamment intégration des comptes Pour obtenir une aide extérieure officielle, les municipaux et formation du personnel des services collectivités locales se mettent directement en financiers ; b) amélioration des dossiers fiscaux ; rapport  avec ces institutions (par exemple, la Banque c) accès aux marchés du crédit ; et d) aide à l’amélio- interaméricaine de développement, le Groupe de la ration des capacités de notation et de supervision. Banque mondiale, la Banque asiatique de dévelop- Toutes les expériences n’ont pas été concluantes. pement, la Banque africaine de développement et la En Afrique, cinq programmes de développement Banque européenne pour la reconstruction et le municipal ont échoué parce que les recettes développement, ou BERD) ou utilisent les informations 362 Finances municipales Encadré 7.24 Exemples concluants de fonds de développement municipal Bangladesh. Le Fonds de développement MUDF , une entité publique, avait financé plus de municipal du Bangladesh a été créé en 2002 en 500 sous-projets dans 90 des 110 municipalités de tant qu’entreprise publique chargée d’aider les Tamil Nadu. Fort de ce succès, le MUDF a été collectivités locales à financer les projets transformé en intermédiaire financier autonome, d’investissement urbains. Il était alimenté par une avec un apport de capitaux privés, et renommé ligne de crédit de 78 millions de dollars de la TNUDF . Une société de gestion d’actifs — un Banque mondiale. Tous les types de projets urbains partenariat public-privé entre l’État de Tamil Nadu et sont admis à bénéficier d’une aide ; le taux d’intérêt des sociétés d’investissement privées — gère a été fixé à 9 %. Le projet a été très concluant : actuellement le TNUDF . La réorganisation a permis 113 municipalités ont emprunté au Fonds. Étant de faire appel aux compétences du secteur privé donné que toutes les municipalités qui empruntent en matière de gestion pour la sélection et le doivent déposer 10 % du montant de leur prêt sur financement de sous-projets parrainés par des un compte séquestre (pour garantir qu’elles entités publiques ou privées et a facilité l’accès des remboursent le montant voulu dans les délais municipalités solvables au marché des capitaux prévus), le Fonds a eu pour effet secondaire un privés. Un guichet Dotations a été créé pour les accroissement général des recettes propres. Les investissements visant à lutter contre la pauvreté, collectivités locales ont également amélioré leur tels que les projets d’assainissement des taudis et système de gestion du patrimoine et leurs de réinstallation. Ce guichet est géré par une procédures comptables. société de gestion d’actifs qui fournit également Brésil. Le Fonds de développement urbain (FDU) de une assistance technique aux municipalités pour l’État de Parana a été créé en 1998 dans l’État de le montage des projets et l’amélioration de leur Parana, au Brésil. Alimenté par des crédits budgé- gestion financière. taires de l’État, un prêt de la Banque mondiale et, Sénégal. Le Fonds d’équipement des communes, ultérieurement, de la Banque interaméricaine de créé dans le cadre du Programme de dévelop- développement, ainsi que par les bénéfices mis en pement urbain et de décentralisation, a considéra- réserve, le Fonds a régulièrement accru ses actifs, blement aidé les autorités locales à mieux gérer qui devraient atteindre 1 milliard de dollars en 2015 leurs investissements, à accroître leurs recettes, (contre 311 millions de dollars en 2001). Le Fonds à respecter les conditions d’emprunt et à hiérar- prête aux municipalités de l’État de Parana ainsi chiser leurs dépenses. Grâce à la formule des qu’aux services d’utilité publique. Les taux d’intérêt contrats municipaux (introduite en même temps), varient selon les programmes, mais ils sont le Fonds a joué un rôle clé en renforçant le fortement bonifiés. Les prêts sont garantis à 100 % processus de décentralisation au Sénégal. par les transferts de l’État aux municipalités ou par Afrique du Sud. L ’Infrastructure Finance Corporation les recettes des services d’utilité publique. Le FDU a une structure similaire à celle du Fonds de a été le premier de nombreux fonds de dévelop- développement urbain de l’État de Parana. Elle pement urbain créés au Brésil. Le principal rôle était accorde des prêts aux municipalités — notamment d’aider les municipalités brésiliennes à accéder au les grandes métropoles — pour financer des marché du crédit et à améliorer la sélection et la projets d’infrastructure et d’adduction d’eau. Les supervision des projets. sources de financement sont notamment le Inde. Le Fonds de développement urbain de Tamil marché intérieur et les marchés internationaux, les Nadu (Tamil Nadu Urban Development Fund — émissions d’obligations et les prêts à long terme TNUDF , initialement dénommé Municipal Urban octroyés par des institutions financières internatio- Development Fund — MUDF) a été créé dans le nales. Les prêts consentis aux municipalités ont cadre du projet de développement urbain de Tamil généralement un taux fixe et une échéance Nadu financé par la Banque mondiale. En 1996, le maximum de 20 ans. Source : Sood 2009 ; Alam 2010 ; Freire et Petersen 2004. Gestion des financements extérieurs 363 publiées régulièrement par le ministère de la étatique souscrit l’emprunt et rétrocède les fonds à  la Planification et du Développement lorsque des projets collectivité locale, avec ou sans droits de débours. de grande envergure sont élaborés pour aider les Les  fonds sont décaissés par l’intermédiaire d’un collectivités locales. En général, les institutions mécanisme central, d’un fonds de développement financières internationales et les autorités nationales municipal ou d’une banque de second rang, puis appliquent certains critères pour sélectionner les alloué à certaines collectivités locales bénéficiaires, collectivités locales admises à recevoir un prêt, conformément à un accord préalable ou une formule tels que notamment des indicateurs budgétaires (pour d’allocation. L’exception concerne les prêts aux estimer la capacité de la collectivité locale de grandes villes, comme Le Caire, Mexico, Mumbai, Rio rembourser le prêt et de faire un apport de contre- de Janeiro, Sao Paulo et Shanghai, où la Banque partie), les résultats obtenus par des projets précé- mondiale a financé des projets directement, mais dents, et les méthodes budgétaires et comptables. généralement avec une garantie souveraine. En  outre, les collectivités locales doivent parfois démontrer que leurs stratégies répondent à l’objectif Mécanisme de financement principal du programme global, tel que la lutte contre des municipalités UE-BERD la pauvreté, l’amélioration de la  compétitivité ou le Le Mécanisme de financement des municipalités est développement des services de base. une initiative de la BERD et de la Commission européenne qui vise à promouvoir les prêts consentis Banque mondiale : Aide de la BIRD par les banques commerciales aux petites et moyennes et de l’IDA au développement municipal municipalités et à leurs services d’utilité publique dans L’aide multilatérale peut revêtir la forme de dons ou les pays qui ont rejoint l’UE depuis 2004 (République de prêts. La plus grande partie consiste en prêts tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, bonifiés, notamment pour les pays pauvres admis République slovaque et Slovénie, suivis de la Bulgarie à bénéficier de crédits de l’Association internationale et de la Roumanie). Le mécanisme combine des de développement (IDA) à des conditions de faveur. financements de la BERD, sous la forme de prêts à long L’encadré 7.25 décrit les conditions des prêts de la terme ou de mutualisation des risques, et des subven- Banque internationale pour la reconstruction et le tions phares de l’UE, sous la forme de prorogation des développement (BIRD), ou de la Banque mondiale, échéances et de coopération technique pour les ainsi que celles des crédits de l’IDA. Dans l’un banques ou services d’utilité publique partenaires. et  l’autre cas, les collectivités locales doivent acquitter d’importants coûts de transaction associés Objectifs à  ces dons ou prêts bonifiés. Avant qu’une ville ou Le mécanisme vise à encourager les banques commer- une  administration centrale reçoive une assistance, ciales à accorder des prêts aux petites et moyennes d’importantes améliorations doivent être apportées municipalités, à permettre aux banques de mieux au niveau des institutions, des opérations et de évaluer les risques des municipalités et à gérer leurs l’information. pertes dans le secteur, à faciliter l’accès des collecti- Les collectivités locales reçoivent rarement des vités locales au financement à moyen ou long terme et prêts directs d’organisations internationales. Dans la à les aider à élaborer et mettre en œuvre des projets plupart des cas, un projet est élaboré et négocié avec la d’infrastructure réalisables et suffisamment solides collectivité locale, mais l’administration centrale ou financièrement pour bénéficier de crédits. Encadré 7.25 Conditions des crédits de l’IDA et des prêts de la BIRD • Prêts de la BIRD : échéance de 20 ans et taux égal au Libor à six mois majoré d’une marge de 0,5 %. • Crédit de l’IDA : échéance de 40 ans, différé d’amortissement de 10 ans et commission de 0,75 %. 364 Finances municipales La BERD a octroyé jusqu’à 75 millions d’euros de d’énergie. Par exemple, Los Angeles a financé la lignes de crédit sur 10 et 15 ans aux banques partenaires rénovation des bureaux administratifs du centre-ville qui rétrocèdent ces fonds aux collectivités locales grâce aux économies d’énergie réalisées sur trois ans. en  euros ou en monnaie nationale. Les banques La Russie avance rapidement dans ce domaine partenaires accordent des prêts à hauteur de 5 millions également. En novembre 2009, le pays a adopté la loi d’euros, pour une durée de 5 à 15 ans, aux fédérale 261-FZ (« Amélioration de l’efficacité énergé- collectivités locales qui veulent investir dans les tique et économies d’énergie ») pour aider à réduire infrastructures. La BERD fournit un mécanisme de son intensité énergétique de 40 % d’ici à 2020. Cette mutualisation des risques qui couvre jusqu’à 35 % des nouvelle réglementation a des implications impor- risques associés aux prêts de la banque partenaire aux tantes pour les collectivités locales et les villes, collectivités locales. L’appui de la BERD sert de notamment la nécessité de nouvelles compétences et garantie, et la banque ne participe au financement des fonctions dans le domaine de la maîtrise de l’énergie risques qu’en cas de défaut de paiement d’un prêt de  façon à obtenir des résultats durables dans les municipal. D’autre part, l’UE accorde des aides bâtiments et les services publics locaux, la supervision financières aux municipalités au titre des demandes de l’installation de compteurs, l’installation et de  prêts et de la préparation et de la mise en œuvre l’entretien de systèmes d’information locaux sur l’effi- des projets. cacité énergétique des bâtiments (résultats des audits énergétiques, « passeports énergétiques », mesures Critères d’amélioration de l’efficacité énergétique et rapports Les municipalités bénéficiaires doivent desservir une sur les économies réalisées). La Banque mondiale et population de moins de 100 000 personnes. Elles l’IFC ont mis sur pied un large éventail de programmes doivent avoir une bonne gestion financière et une qui permettent d’assurer le financement durable des trésorerie solide. Les investissements peuvent porter villes russes. sur les transports locaux, le chauffage urbain, l’appro- L’une des manifestations du changement clima- visionnement en eau, l’assainissement, la gestion des tique est le réchauffement de la planète, qui entraîne déchets solides, la voirie publique, les parcs de de graves perturbations économiques et le dépla- stationnement et autres équipements. cement de millions de personnes. Des mesures ont La Banque interaméricaine de développement et été prises pour lutter contre les émissions et la la Banque mondiale ont mis au point leurs propres pollution, telles que notamment la mise en place de mécanismes de financement au niveau infranational règles et de normes, d’instruments économiques, tels qui permet aux municipalités solvables de financer que droits et redevances, droits d’émission échan- des infrastructures sans garantie de l’adminis- geables, accords librement acceptés, subventions et tration centrale. incitations financières. De plus en plus de villes obtiennent des ressources substantielles pour financer les services locaux essen- Prêts et crédits au titre tiels dans le cadre du Mécanisme pour un dévelop- de la protection de l’environnement pement propre, qui établit un lien entre la réduction et des économies d’énergie de l’empreinte carbone d’une ville et les changements de comportements nécessaires pour y parvenir Les économies d’énergie et le changement climatique (l’encadré 7.26 décrit l’exemple de la ville de Lahore, ont gagné en importance au cours des dix dernières au Pakistan). Ces changements sont encouragés par années, ce qui a conduit à l’élaboration de programmes des incitations, telles que les crédits carbone offerts expressément destinés à aider les collectivités aux villes qui réduisent leurs émissions de gaz à effet locales et les entités nationales dans ces domaines. Les de serre. En 2007, la Société municipale de Mumbai institutions financières internationales, les bailleurs de a  financé un projet de fermeture de la décharge de fonds bilatéraux et les institutions privées ont mis au Gorai et de récupération des gaz de décharge point des produits spécifiques pour éduquer les en  recourant au marché du carbone. La Banque autorités locales et élaborer des projets qui s’autofi- asiatique de développement a financé le projet grâce nancent. Un projet typique est la rénovation d’un à l’émission de crédits carbone en échange d’unités de bâtiment public pour réduire sa consommation réduction certifiée des émissions (URCE). Une URCE Gestion des financements extérieurs 365 représente une économie d’une tonne de dioxyde un programme de gestion des déchets solides de carbone. municipaux pour les quinze années suivantes. Les objectifs étaient les suivants : couverture de 90 % des Jordanie besoins d’ici à 2021, aménagement de sites de La municipalité du Grand Amman assure le décharge contrôlée dans toutes les zones urbaines, traitement de la moitié des déchets solides produits fermeture et réhabilitation des décharges à ciel en Jordanie. Avec un financement de 25 millions de ouvert, et promotion de la réduction du volume dollars de la Banque mondiale, la ville a agrandi la de  déchets solides et de leur récupération. Le décharge et les sites de transfert existants (Banque programme vise à améliorer les méthodes de mondiale 2010). Le projet prévoit le recyclage traitement des déchets solides au Maroc, qui placent des  matériaux récupérables et la récupération des le pays au bas de l’échelle en Afrique du Nord : les gaz  de  décharge, ce qui permettra de produire dépenses annuelles consacrées au traitement des 160 000  mégawattheures d’électricité « verte » qui déchets solides représentent 0,05 % du produit viendront alimenter le réseau électrique national. En intérieur brut, contre 0,2 % en République arabe outre, le projet réduira les émissions à hauteur de d’Égypte et 0,1 % au Liban, en Syrie et en Tunisie. Les quelque 950 000 tonnes de CO2, ce qui générera projets de récupération des gaz de décharge permet- 15 millions de dollars supplémentaires d’URCE en 2014, tront de capter et brûler le méthane en torchère, ce tandis que les ventes d’électricité devraient produire qui réduira les émissions de 0,7 à 1 million de tonnes 25 millions de dollars de recettes à l’horizon 2019. d’équivalent CO2 par an et générera des recettes provenant des crédits de réduction des émissions de Maroc carbone vendus dans le cadre du Mécanisme pour un En 2006, le Maroc a adopté sa première loi sur la développement propre. Les recettes générées par le gestion des déchets solides. En 2007, le pays a lancé marché du carbone sont une raison de plus pour les Encadré 7.26 Lahore : Projet de compostage financé grâce au marché du carbone Le Groupe Saif, par l’intermédiaire de Lahore pour produire le volume maximal de compost Compost (Pvt.) Ltd., a construit sa première usine sans danger pour l’environnement et réduire de compostage à Mahmood Booti, au Pakistan, de moitié la quantité de déchets produits. Le dans le cadre d’un accord avec la ville de Lahore. processus de compostage prend généralement Il s’agit d’un accord de construction-exploitation- 60 jours environ dans des conditions normales transfert, qui prévoit la cession du projet à la ville (voir les graphiques B7.26.1 et B7.26.2). au bout de 25 ans. C’est le premier partenariat Le projet a été vérifié en 2011 par l’Autorité public-privé mis en place au Pakistan à une telle des Nations Unies chargée du contrôle des échelle dans le domaine du recyclage des déchets émissions de carbone, et le volume de réduction solides municipaux. des émissions est contrôlé chaque année En avril 2010, le projet a été homologué depuis cette date. Le projet a donc bénéficié comme projet exécuté au titre du Mécanisme des crédits carbone, qui devraient générer pour un développement propre, dans le cadre quelque 6 millions de dollars de recettes totales de la Convention-cadre des Nations Unies sur sur cinq ans et assurent la viabilité financière du les changements climatiques. Il produit jusqu’à projet. Outre ses avantages sur le plan financier 150 tonnes de compost par jour à partir des et écologique, le projet a permis de créer une 1 000 tonnes de déchets solides fournis par cinquantaine d’emplois, dont 20 emplois non la ville. Lahore Compost utilise un processus qualifiés occupés pour la plupart par d’anciens aérobie avec mise en andains sur aire ouverte ramasseurs de déchets. (suite page suivante) 366 Finances municipales Encadré 7.26 (suite) Les crédits carbone sont de l’argent gratuit, probantes que des analyses de laboratoire, ainsi mais les coûts de transaction sont considérables. que des doubles contrôles pour démontrer la La vérification du projet nécessite un plan réduction des émissions, qui sera également de gestion pour produire des données aussi bénéfique pour la population. Figure B7.26.1 Retournement des andains Figure B7.26.2 Homologation municipalités de s’attaquer au problèmes des déchets Les services d’assainissement assurés par dix solides tout en luttant contre le changement clima- coopératives sont de bonne qualité mais ne couvrent tique (Banque mondiale 2010). que 32 % de la population. Pour améliorer la situation, il est notamment prévu de construire Bolivie quatre stations d’épuration des eaux usées dont le Santa Cruz, en Bolivie, est une ville de 1,3 million méthane sera acheminé vers une torchère par un d’habitants qui affiche une expansion de 6 % par an. système de tubes. Ce projet est financé par l’achat de Gestion des financements extérieurs 367 2,09 millions de dollars de crédits de réduction gestion du patrimoine à des entités privées, les des  émissions par le Fonds « carbone » pour l’aide municipalités peuvent réduire les coûts d’exploitation, au développement de proximité et le Fonds à condition que l’entreprise privée soit plus efficace et «  biocarbone ». La coopérative locale SAGUAPAC assure la même qualité de service à moindre coût. reçoit le produit de cet achat et assurera l’exécution du projet, dont le coût d’installation est estimé Services publics ou services privés à  1,48  million de dollars et les coûts d’exploitation et En principe, le secteur privé devrait normalement d’entretien annuels à 24 000 dollars (Jaguari 2007). assurer les services locaux, tels que notamment l’approvisionnement en eau et en énergie, qui sont Inde considérés comme des biens privés. La concurrence Les 18 millions de citadins vivant dans l’État de entre les entreprises privées garantirait que les Karnataka, en Inde, ont accès à l’eau courante moins de services sont fournis au moindre coût. Mais le principe quatre heures par jour. Pour améliorer l’approvision- de la libre concurrence ne s’applique pas toujours. Par nement en eau, l’État a lancé un programme d’accrois- exemple, pour des services d’utilité publique, tels que sement de l’efficacité énergétique et de réduction des l’éclairage urbain, la protection civile et la sécurité, les émissions de gaz à effet de serre. Le programme a été villes ne peuvent pas facturer les usagers parce que ces mis en place dans six villes, où il a permis d’économiser services doivent être accessibles à tous. On peut 16 millions de kilowattheures et de réduire de également citer le cas des gros investissements, qui 13 620  tonnes le volume total des émissions de CO2. créent un monopole naturel de facto, comme par Les quelques 60 000 unités de réduction des émissions exemple les services locaux d’approvisionnement en ainsi obtenues seront achetées par le Fonds « carbone » eau. Dans ce cas, un opérateur privé (en situation de pour l’aide au développement de proximité. Le monopole) risque de ne pas appliquer le tarif le plus programme générera entre 600 000 et 900 000 dollars bas possible. Le tableau 7.7 décrit brièvement le rôle de recettes brutes qui seront réparties entre les munici- que le secteur public et le secteur privé peuvent jouer palités participantes. dans plusieurs services urbains. Participation du secteur privé Types de partenariat public-privé Les modalités contractuelles d’un PPP dépendent du Les partenariats public-privé sont une formule de plus type de service, du propriétaire des actifs (la collec- en plus utilisée par les collectivités locales pour tivité locale ou le partenaire privé), de la répartition financer les infrastructures et assurer des services des risques et de la durée du contrat. Le tableau 7.8 publics efficaces. Le secteur privé apporte les capitaux décrit les principaux types de PPP. La forme la plus et le savoir nécessaires, tout en donnant accès aux simple est un contrat de gestion de services pendant technologies et aux méthodes de gestion qui une période d’un à trois ans, les actifs restant la permettent des gains d’efficacité. Les PPP se propriété du secteur public. Dans le cas des contrats de caractérisent par le partage des investissements, des construction-exploitation-transfert, de location et de risques et responsabilités, ainsi que des profits, entre concession, les actifs sont publics, mais le partenaire les partenaires. Grâce au principe du partage des privé assume tout ou partie des risques et de l’investis- responsabilités, le projet répond également mieux aux sement requis. Les concessions ont une durée besoins des usagers. Dans le contexte de ce chapitre, le maximale de 25 ans. La cession est la forme la plus point à retenir est que de nombreux types de PPP extrême de privatisation : le secteur public vend tous offrent différentes options de financement aux les actifs au secteur privé et cesse toute intervention municipalités. Les villes peuvent économiser des (par exemple, le Royaume-Uni a entièrement privatisé derniers publics en formant un PPP avec un son réseau ferroviaire dans les années 80). investisseur privé, ce qui leur permet d’utiliser les fonds publics pour d’autres projets publics qui Les PPP offrent des avantages appréciables n’intéressent pas les investisseurs privés. En confiant la Les principaux avantages des PPP sont les suivants : 368 Finances municipales • Économies. Les collectivités locales réduisent les des  partenaires privés pour assurer les services. coûts de construction des projets d’investissement L’intervention du secteur privé dans le domaine des ainsi que les dépenses d’exploitation et d’entretien infrastructures permet de gagner en efficacité et des services. d’améliorer la satisfaction des usagers. Les prix diminuent fortement et la population cible reçoit • Partage des risques. La collectivité locale peut des services de meilleure qualité. Ce résultat est parti- partager les risques avec le partenaire privé, culièrement visible dans le cas des services de notamment les risques de dépassement des coûts, téléphonie, d’eau et d’électricité. La productivité de la les problèmes d’application de la réglementation main-d’œuvre augmente sensiblement, de 50 % dans environnementale et le risque que les recettes ne certains cas. Dans le secteur de l’électricité, le nombre couvrent pas les dépenses de fonctionnement et de raccordements par employé est passé de moins de d’équipement. 500 par employé avant la privatisation à 750 après la • Amélioration du service. Les PPP peuvent introduire privatisation. Les pertes de distribution ont également des innovations dans l’entreprise qui organise et beaucoup diminué, dans certains cas de 20 % et 40 % assure la prestation des services. Ils permettent dans les secteurs de l’électricité et de l’eau respecti- également d’adopter des technologies nouvelles et vement, à 10 % et 20 % après la privatisation (Andres et de réaliser des économies d’échelle qui réduisent al. 2008). souvent les coûts. Après plusieurs décennies d’expérience en matière Les PPP présentent aussi des risques de PPP, on dispose aujourd’hui de données factuelles La privatisation est souvent vue d’un mauvais œil. confirmant l’impact positif de la collaboration avec Les  premiers contrats reposaient sur un optimisme Tableau 7.7 Services urbains : typologie Services urbains Type de bien Rôle du secteur public Rôle du secteur privé Transports urbains Bien privé (avec des Assurer des services efficaces Construit et exploite externalités positives), et desservir les catégories les réseaux. bien d’intérêt social. à faible revenu. Réseaux Bien public ; Service assuré directement Peut effectuer certains d’assainissement monopolistique ; par la municipalité. travaux sous contrat. externalités positives. Approvisionnement Bien quasi-public ; Réglementation requise pour Peut assurer ce service, en eau externalités positives. assurer la santé publique. moyennant une réglementation. Services fonciers, Tous les biens sont privés Réglementation requise pour Fournit les infrastructures, infrastructures et et peuvent être fournis tenir compte des questions finance les aménagements, raccordements par le secteur privé. environnementales et facture les usagers. individuels sanitaires ; zonage. Assainissement Bien public en Finance les éléments publics : La population locale peut des taudis grande partie. adduction d’eau assurer une grande partie et assainissement. des travaux et services. Collecte des Bien privé (externalités Le secteur public veille à ce Service assuré par déchets solides positives). que le service soit assuré, le secteur privé. avec une couverture adéquate. Évacuation des déchets Bien quasi-public. Service assuré directement Service contractuel. par la municipalité. Source : Batley 2001. Gestion des financements extérieurs 369 Tableau 7.8 Types de partenariat public-privé Type de PPP Ce qu’ils font Caractéristiques Contrat de gestion Transfère les activités d’exploitation et La collectivité locale reste propriétaire du projet et et CET d’entretien d’un projet public au secteur en assure le financement. Elle fixe des objectifs privé pendant une durée maximale de de résultats pour évaluer l’efficacité de l’entre- cinq ans. prise chargée de l’exploitation et de l’entretien. Exemples : L ’usine de compostage de Lahore (sous contrat CET) et le service d’autobus de Hanoi. Location L’autorité locale détient les actifs, mais Les risques sont partagés ; la durée de location le secteur privé les loue et en assure varie entre 5 et 20 ans. l’entretien et l’exploitation. Concession Le secteur privé investit dans La durée de concession varie entre 25 et 30 ans. l’installation et en assure l’entretien Les contrats sont très détaillés ; ils définissent les et l’exploitation. normes de rendement, l’investissement requis et les mécanismes d’ajustement des tarifs. Exemples : le réseau d’autobus Transmillenio ; les services urbains d’approvisionnement en eau du Sénégal. Coentreprise Le secteur privé détient des parts dans L’autorité locale peut confier la gestion courante l’entité. À terme, la collectivité locale au partenaire privé. peut vendre les autres parts au secteur privé. Propriété intégrale Le secteur privé détient tout ou partie Si le secteur public cède toutes ses parts, le ou partielle du service ou de l’entité. secteur privé assume l’entière responsabilité de l’exploitation, de l’entretien et de l’investissement, et devient propriétaire de tous les actifs. Source : Delmond 2009. Note : CET = construction-exploitation-transfert. excessif et sur des critères techniques et financiers manque de réglementation. Le contrat initial se ressent laxistes. La collectivité locale ne disposait pas parfois du manque de communication avec le public, d’informations suffisantes sur le secteur en question ou de l’absence de programmes sociaux, de violations des n’avait pas assez d’influence sur le partenaire privé clauses contractuelles, et de l’inefficacité et du pour contrôler les résultats du partenariat et prendre caractère imprévisible des mécanismes de règlement des mesures correctives. La mauvaise qualité des des conflits. contrats est l’une des raisons qui explique la forte Les principaux risques associés aux PPP sont proportion de PPP renégociés ou annulés. En les suivants : Amérique latine dans les années 90, 74 % des contrats • Le principal risque est la perte de contrôle. Les PPP de PPP dans le secteur de l’eau ont été renégociés au fondés sur un investissement important du parte- cours des 18 premiers mois (Batley 2001). naire privé permettent souvent à ce dernier Le taux d’annulation est cependant très faible d’influencer lourdement les décisions concernant la aujourd’hui, ce qui donne à penser que la collectivité qualité et le prix des services, en allant à l’encontre locale et le partenaire privé sont satisfaits de l’accord des intérêts des usagers. une fois les détails techniques réglés. Les points les plus contestés des contrats renégociés semblent être le • Les risques politiques sont également courants. En niveau du tarif minimum, l’investissement requis et le cas de réglementation insuffisante et de corruption, 370 Finances municipales les partenariats public-privé peuvent être une remettent pas en cause les avantages des PPP, mais source d’abus et de troubles politiques. elles montrent que ces partenariats nécessitent une bonne préparation et une amélioration des compé- Bien que le manque de compétences techniques tences techniques. Fort heureusement, les institutions au  niveau local suscite quelques inquiétudes, les PPP sont une formule très utilisée dans les pays en financières internationales et les organismes d’aide développement. En Ouganda, par exemple, les bilatérale offrent divers programmes d’assistance collectivités locales peuvent sous-traiter les services et technique pour faire en sorte que les partenariats sont encouragées à le faire. Des contrats ont été signés soient rigoureusement conçus, tiennent compte des pour la gestion des déchets solides, l’entretien des aléas du secteur et prévoient des mesures correctives routes, les marchés de détail, les parcs de station- en cas de violation du contrat. nement, et même la perception de l’impôt foncier. Pour les aménagements fonciers, les terrains sont loués Les PPP et les populations défavorisées à des entrepreneurs privés pour une durée de 15 ans. Un bon moyen pour le secteur privé de participer à des projets urbains rentables tout en desservant les popula- tions défavorisées consiste à lancer des produits Modèles réussis de PPP novateurs spécialement conçus pour répondre aux Le nombre de PPP qui fonctionnent bien dans les besoins des populations défavorisées à des prix qui municipalités ne cesse d’augmenter. Quatre exemples sont à leur portée, en tenant compte de leurs modes de sont particulièrement intéressants : le contrat vie (l’encadré 7.30 montre les défis à relever pour de  concession octroyé pour le réseau d’autobus répondre à ces exigences). Il existe des possibilités Transmillenio de Bogota, le service d’autobus de notamment dans le secteur des services financiers, Hanoi, le contrat CET attribué pour l’usine de comme le Fonds Kuyasa au Cap, en  Afrique du Sud. compostage de Lahore, et la mise en concession des Un autre exemple est SKS Microfinance en Inde, services d’eau urbains au Sénégal. Dans tous les cas, le dans le secteur du logement. Dans le secteur de la contrat est très clair, les clauses traitant des problèmes gestion et du recyclage des déchets solides, on peut ont été bien définies et la participation financière du citer les installations de récupération des matériaux secteur privé, les tarifs et le taux d’intérêt ont été recyclables à Quezon City, aux Philippines, et le Conseil judicieusement négociés. En outre, la préparation a été municipal de New Delhi, en Inde. Ce dernier verse une rigoureuse et a tenu compte de la demande de services, subvention officielle aux  populations défavorisées qui des flux de recettes, des coûts d’investissement, de ramassent les déchets déposés par les habitants devant l’intérêt probable du secteur privé et du type de PPP chez eux, assurant 33 % de la récupération des déchets approprié pour le projet. En principe, une étude de par des recycleurs indépendants privés. préfaisabilité devrait être réalisée avant d’inviter des L’aide basée sur les résultats est de plus en plus entreprises privées à soumissionner pour le projet. Un utilisée pour l’octroi au secteur privé de subventions qui PPP bien conçu suit cette règle et ceux qui ont échoué garantissent que les objectifs de performance visés sont ont probablement été mis en place sans étude de atteints, pour ce qui est notamment des services aux préfaisabilité. Les encadrés 7.27 et 7.28 illustrent populations défavorisées. L’aide basée sur les résultats ces problèmes. consiste essentiellement à subordonner le versement Bien que les avantages des PPP pour les villes ne d’une subvention à la fourniture d’un service ou à soient plus à démontrer, les collectivités locales l’obtention d’un résultat spécifique : par exemple, le devraient se pencher de près sur les compétences raccordement d’un certain nombre d’usagers au réseau techniques et financières requises, de façon à bien d’eau ou d’électricité. Les prestataires privés doivent maîtriser la situation lorsqu’elles négocient les donc assumer leurs propres risques d’inexécution et contrats. Comme mentionné plus haut, la renégo- faire eux-mêmes (dans la plupart des cas) l’apport initial ciation des PPP est la norme dans le secteur de l’eau en nécessaire pour atteindre les objectifs de performance Amérique latine. Il existe également des PPP en diffi- et recevoir une subvention au titre de l’aide basée culté en Afrique ; l’encadré 7.29 décrit un exemple sur  les  résultats. Cette forme d’aide s’est avérée à  Dar es Salaam, en Tanzanie. Ces expériences ne particulièrement efficace pour les raccordements au Gestion des financements extérieurs 371 réseau d’adduction d’eau dans les quartiers précaires étendus, moins chers et plus efficaces. Mais pour en en accordant une subvention non récurrente pour tirer le meilleur parti possible, les collectivités locales l’extension du réseau et les raccordements, notamment doivent mieux connaître les secteurs dans lesquels en Éthiopie, en Indonésie, au Mozambique et aux elles interviennent et les clauses juridiques à  prévoir Philippines (GPOBA 2008 ; Banque mondiale 2005). en cas de différend avec leurs partenaires privés. Pour obtenir les résultats voulus, la localité doit avoir une Quelques enseignements tirés stratégie à long terme et être en mesure, d’une part, de de l’expérience des PPP réglementer les prestataires et la qualité des services, Les partenariats public-privé peuvent aider les et d’autre part, d’appliquer la réglementation. Pour collectivités locales à fournir des services plus aller de l’avant, les collectivités locales doivent Encadré 7.27 Étude de faisabilité pour une décharge contrôlée Les villes asiatiques se tournent de plus en plus différents services d’évacuation des déchets. vers le secteur privé pour les investissements Il s’agit notamment de déterminer les besoins dans le secteur des déchets solides. Durant la d’investissement et de prévoir les dépenses phase d’évaluation, différents types d’analyses et de fonctionnement et d’entretien, ainsi que de données sont nécessaires pour entreprendre l’amortissement intégral de chaque option. Il un projet dans ce secteur. Compte tenu des faut également déterminer la valeur des terrains économies d’échelle associées aux décharges alloués à la nouvelle décharge. contrôlées (le coût par tonne est inversement L’analyse de la demande nécessite une étude proportionnel à la taille de l’installation), le afin de déterminer si les habitants sont disposés secteur privé veut s’assurer qu’un certain à payer pour des services améliorés. Il convient volume de déchets sera mis en décharge afin d’interroger les bénéficiaires potentiels sur ce de générer les recettes nécessaires pour les qu’ils pensent des options de service, des coûts opérations de recyclage et d’évacuation. Une et des méthodes de paiement. partie de l’étude de faisabilité consiste donc Il faut également étudier les possibilités de à recueillir des données auprès de différentes recyclage des déchets comme source de revenu, sources sur le volume et la densité des déchets, parallèlement au recyclage et au compostage actuels et prévus. sur place, ce qui minimiserait la production de Afin de déterminer les options viables, déchets et offrirait le choix de ne pas payer pour le des analyses de coût seront effectuées pour service complet. Source : CIDA 2011. Encadré 7.28 PPP dans le secteur de l’eau en Argentine Lorsque la société internationale de distribution d’eau Aguas del Tucuman, en Argentine, a soudainement augmenté les tarifs de l’eau sans apporter les améliorations prévues, le secteur public a essayé de faire appliquer certaines clauses du contrat, sans grand succès. La société a finalement intenté un procès contre l’État pour rupture de contrat. Source : Andres et al. 2008. 372 Finances municipales se pencher sur la teneur des contrats, les méthodes PPP, ainsi que de leurs obligations conditionnelles si de règlement des différends et les détails techniques les choses ne se déroulent pas comme prévu. avant et après la signature du contrat de PPP. Le contrat doit contenir des règles précises de Contributions philanthropiques contrôle des services fournis, et il convient de veiller et individuelles à l’application de ces règles. Si les collectivités locales n’ont pas les connaissances ni les compétences Outre les autres sources de financement, les munici- palités devraient faire appel aux contributions nécessaires pour créer un PPP sans aide extérieure, philanthropiques. Depuis la fin des années 90, ce elles ne devraient pas hésiter à demander de l’aide, type d’assistance a considérablement augmenté et se à  condition qu’elles comprennent bien l’objectif chiffre aujourd’hui à quelque 5 milliards de dollars général et les principes directeurs du PPP. Les à  l’échelle mondiale, dont 75 % proviennent de responsables locaux doivent également avoir une idée fondations américaines. Les contributions de ces claire des risques qu’ils prennent dans le cadre d’un fondations ont plus que triplé au cours des dix Encadré 7.29 Dar es Salaam : Un PPP qui a échoué De nombreuses villes ont eu des difficultés Les raisons invoquées étaient le non-respect de avec les premiers PPP mais en ont tiré des l’engagement pris d’élargir la portée des services, enseignements utiles, comme dans le secteur de d’appliquer les règles de passation de marché et l’eau et de l’assainissement à Dar es Salaam. Le de verser à la ville la part convenue des bénéfices. secteur souffrait d’un manque d’investissements Dix ans plus tard, la ville a revu sa stratégie depuis 30 ans. En 2002, une coentreprise et est prête à tenter à nouveau l’expérience ; britannique-allemande-tanzanienne (City Water elle prévoit d’inviter des investisseurs privés Services) s’est vu attribuer un contrat de location à participer à des projets de transport public et de 10 ans pour gérer les opérations techniques et de développement immobilier. Une décennie commerciales du réseau d’approvisionnement en d’apprentissage par la pratique lui a permis de eau et d’assainissement de la ville. Trois ans plus formuler d’excellentes directives sur la marche tard, en mai 2005, la collectivité locale a accusé à suivre pour former un partenariat public-privé qui l’opérateur de non-exécution et résilié le contrat. respecte les principes de la collectivité locale. Source : Sway 2011. Encadré 7.30 « Concessions urbaines » au Brésil Sào Paulo, au Brésil, met en place de nouveaux partenariats public-privé — appelés « concessions urbaines » — pour confier la gestion des quartiers défavorisés au secteur privé en échange de l’exécution d’un programme d’investissement. Les concessionnaires récupéreront leur investissement et dégageront un profit de la remise en état des biens expropriés pendant la durée de la concession. Les propriétaires des biens seront indemnisés sur la base de critères prédéfinis, tandis que les locataires seront réinstallés dans des logements sociaux ou recevront une allocation-logement. Gestion des financements extérieurs 373 dernières années, pour atteindre un montant total de du  logement et mobilisent des ressources auprès 44 milliards en 2007 (Paulais 2013 ; Foundation Center de  l’administration centrale et des bailleurs de 2009). La Fondation Bill et Melinda Gates occupe le fonds  étrangers. Ces groupes peuvent jouer un premier rang mondial. La plupart des ressources sont rôle  important en promouvant le développement acheminées par le biais d’organisations non gouverne- de proximité. mentales, souvent européennes (par exemple, le siège Ils peuvent également aider à construire des de nombreuses fondations se trouve en Suisse, infrastructures à moindre coût (Mitlin et Muller notamment la Croix-Rouge et le Fonds mondial de 2004). On peut citer à titre d’exemple Slum lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme). Dwellers International, une fédération qui associe Il est rare que les autorités locales aient direc- l’épargne et le crédit pour améliorer le logement. Au tement accès aux contributions philanthropiques ; cours des quinze dernières années, l’organisation elles doivent passer par les administrations étatiques est devenue un mouvement international qui a des ou centrales. En 1995, la Fondation Soros (Open antennes dans plus de douze pays. Elle a aidé des Society Institute) a aidé à créer la National Urban millions de ménages à avoir accès à la terre et Reconstruction and Housing Agency, en Afrique du à  améliorer leur logement en leur octroyant de Sud, pour octroyer des prêts hypothécaires à taux petites subventions. Le Cambodia Urban Poor Development Fund, le Bann Mankong (sécurité du bonifiés aux personnes à faible revenu. En 2007, une logement) en Thaïlande, le Community Mortgage contribution de la Fondation Gates a  permis de Program aux Philippines, PRODEL au Nicaragua, et renforcer les capacités des collectivités locales dans Jamii Bora Trust au Kenya sont d’autres exemples. le secteur de l’eau et de l’assainissement. Jamii Bora Trust a créé un programme d’habitat Les collectivités locales font cependant appel social qui se chiffre à 12,5 millions de dollars environ à  la participation du public pour financer certains (bâtiments à usage commercial et résidentiel). Grâce projets de développement. Par exemple, dans la à  l’épargne de ses membres, au marché financier ville d’Uzgen en République kirghize, la collectivité et  à  des bienfaiteurs, l’organisation a acheté locale a demandé à la population de l’aider à  lever 118  hectares de terrains privés pour construire des des fonds pour améliorer le système d’approvision- logements. Les membres reçoivent un prêt de Jamii nement en eau, qui n’était plus à la hauteur des Bora Trust pour financer leur logement (environ besoins de cette ville en pleine expansion. La 3 000  dollars), moyennant un versement d’environ municipalité n’a pas pu obtenir un prêt de la Banque 45  dollars par mois et par ménage, plus environ mondiale, car elle ne disposait pas des fonds 7 dollars de frais d’entretien (UN-HABITAT 2005). Les de  contrepartie nécessaires (3 % du coût total). fonds communautaires en Inde et en Thaïlande se sont Elle  a  donc organisé une campagne de relations rapidement développés avec l’aide du gouvernement publiques pour convaincre ses habitants de faire central et des bailleurs de fonds étrangers. une contribution ponctuelle afin de lever les fonds Le Community-Led Infrastructure Financing nécessaires. Pour financer la première phase, la Facility est un fonds créé à l’intention des citadins collectivité locale a mobilisé des étudiants pour défavorisés avec le concours de bailleurs de fonds, sensibiliser la population à l’importance de  l’eau afin  de financer des projets communautaires de potable et convaincre leurs parents de faire  une logement et d’infrastructure susceptibles d’être trans- contribution. Ultérieurement, la même démarche a posés à plus grande échelle. Il collabore avec la permis à la ville de porter de 35 % à  65  % le National Slum Dwellers Federation et d’autres pourcentage d’habitants ayant accès à l’eau courante grandes organisations communautaires pour apporter (Kaganova 2011). des solutions cohérentes et mobiliser le plus de Les fonds communautaires gagnent en impor- ressources possible. L’objectif est d’améliorer tance, notamment pour aider les familles défavo- l’accès  des collectivités urbaines défavorisées aux risées à se loger. Ces fonds créent et alimentent des ressources publiques et privées pour financer des groupes d’épargne au niveau local qui accordent projets d’investissement et de logement à  grande des  financements collectifs pour l’amélioration échelle. L’organisation accorde des prêts relais, des 374 Finances municipales garanties et une assistance technique, mène des projets institutions, telles que les banques publiques de modernisation du logement et mobilise des finance- d’investissement et les fonds de développement ments commerciaux, locaux et publics pour d’autres municipal pour les aider à se familiariser avec les programmes (http://www.homeless-international.org). règles du financement fondé sur le jeu du marché. Principaux messages Les instruments d’amélioration des conditions de De nombreuses collectivités locales ont d’énormes crédit, tels que les garanties sont également utilisés besoins d’infrastructures et de services de base. Vu le pour réduire les risques courus par les créanciers qui caractère durable des infrastructures municipales, il est financent des projets municipaux et pour attirer des possible et efficace d’utiliser des financements à long investisseurs. terme pour ces projets. Cela permet de garantir que les Il se peut qu’une collectivité locale connaisse une générations qui bénéficieront du projet sont aussi crise financière qui l’accule à la faillite. Il est toujours celles qui paieront pour en profiter. utile de comprendre les risques auxquels on s’expose Mais les collectivités locales et les institutions lorsqu’on emprunte pour financer un projet, ainsi que financières ont besoin de temps et d’expérience pour les mesures correctives que la collectivité locale peut apprendre à se connaître et comprendre leurs modes prendre si les recettes sont inférieures aux prévisions, de fonctionnement mutuels. En attendant, les autorités si les coûts sont plus élevés que prévus ou si d’autres centrales interviennent pour réglementer le montant facteurs se sont dégradés (par exemple, en cas et l’utilisation des prêts consentis aux collectivités d’emprunt en devises ou de dévaluation de la monnaie locales, ainsi que les recettes pouvant être données nationale). en garantie. Dans de nombreux pays (comme le Chili), les  collectivités locales ne sont pas autorisées à  emprunter. Dans d’autres pays, le gouvernement Notes central emprunte en leur nom. Voici quelques-unes des mesures importantes  1. En général, pour faire approuver un plan à  prendre par les collectivités locales qui souhaitent d’amélioration des équipements, les auteurs de obtenir des financements extérieurs et peuvent le faire : propositions doivent présenter non seulement les avantages et les coûts (ventilés par phase • Sélectionner les projets suffisamment rentables d’exécution), mais également une liste de tous les pour justifier un financement sur le marché permis, licences et titres de propriété ou droits de (coûte cher). passage requis pour faire approuver un projet, • S’assurer qu’elles ont une bonne situation financière obtenir des financements et entamer les travaux (mesurée par l’excédent net d’exploitation). de construction. • Établir un bilan prévisionnel et déterminer si la  2. Calcul de la valeur actuelle — Illustration souscription de nouveaux emprunts respecte les limites imposées par la législation nationale Taux d’actuali- Année de A1 A2 A3 sation a = 5 % référence • Comparer différentes formes d’emprunt, notamment auprès des banques et sur les marchés financiers. Taux d’intérêt 1,000 1,050 1,103 1,158 composé (1 + t)i • Déterminer si un partenariat public-privé est un Coefficient 1,000 0,952 0,907 0,864 moyen efficace de financer des infrastructures d’actualisation coûteuses et quelles mesures de contrôle doivent l’année i être prévues pour garantir que le secteur public ai = 1 / (1 + t)i reçoit la part qui lui revient. Valeur actuelle des 2,000 1,905 1,814 5,719 flux de trésorerie • Les municipalités qui n’ont pas l’habitude VA = FT*ai d’emprunter sur le marché peuvent faire appel aux Gestion des financements extérieurs 375  3. Les municipalités peuvent se déclarer en faillite Canuto, Otaviano, and Lili Liu. 2013. Until Debt Do Us dans quelques pays, par exemple, en Hongrie et Part: Subnational Debt, Insolvency, and Markets. aux États-Unis. Contrairement à la faillite d’une Washington DC: The World Bank. entreprise, qui peut aboutir à sa cession, la Church, Steven, William Selway, and Dawn McCarty. mise en faillite d’une municipalité est une 2011. “Jefferson County Files for Bankruptcy.” procédure de mise sous tutelle qui vise Bloomberg News, November 9. http://www. à maintenir les services essentiels, tandis que bloomberg.com/news/2011-11-10/alabama-s- les actifs non essentiels et les investissements jefferson-county-declares-biggest-municipal- commerciaux sont vendus — en réduisant bankruptcy.html. éventuellement les services assurés et les effectifs CIDA (Canadian International Development de personnel — de manière à satisfaire les Agency). 2011. “PPP Guide for Municipalities: créanciers, qui courent aussi le risque de n’être Cities Development Initiative for Asia.” CIDA. que partiellement indemnisés. http://www.cdia.asia/wp-content/uploads/  4. Pour des informations et des conseils plus PPP-Guide-for-Municipalities2.pdf. détaillés sur la structure des emprunts Delmond, Jeff. 2009. Private Sector Investment in municipaux, voir Petersen et Crihfield 2000. Infrastructure–Project Finance, PPP Projects and Risks. 2nd ed. Alphen aan den Rijn, Netherlands: Bibliographie Wolters Kluver. Foundation Center. 2009. Philanthropy Annual: 2009 ADB (Asian Development Bank). 2011. Urban Review. http://foundationcenter.org/ Infrastructure Financing. http://www.adb.org/ philanthropyannual. documents/periodicals/intersections/2011/ Freire, Mila, and John Petersen. 2004. Access to Urban_Infrastructure_Financing.asp. Sub-National Credit. Oxford: Oxford Press; Amim, Munawwar. 2010. “Municipal Infrastructure Washington, DC: World Bank. Financing: Innovative Practices from Developing GPOBA (Global Partnership on Output-Based Aid). 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Country Authorities.Washington, DC: World Bank and IMF. http://www.idfc.com/. 378 Finances municipales CHAPITRE 8 Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales : Comment évaluer la performance des finances municipales et ouvrir la voie aux réformes Catherine Farvacque-Vitkovic et Anne Sinet Dans la plupart des pays en développement, les elles doivent  faire plus avec moins de ressources. collectivités locales sont confrontées à une urbani- Les performances des collectivités locales sont sation rapide et aux exigences croissantes de leur souvent mesurées à l’aide de méthodes conçues par population en matière de fourniture de services de la tutelle dans le cadre de ses missions de super- base. Le mouvement de décentralisation contribue vision et de contrôle (ministères de l’Intérieur et à leur transférer des responsabilités plus impor- des Finances), ou par les banques pour analyser les tantes, notamment en termes d’investissements. risques financiers. Ces exigences interviennent dans un contexte La revue des performances doit permettre où les collectivités locales sont soumises à des d’évaluer non seulement l’efficacité et l’efficience contraintes budgétaires fortes, et où, généralement, des services fournis par la municipalité, mais Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 379 aussi la productivité des services municipaux. Les politique  municipale. Ce processus est complexe, résultats peuvent être mesurés à partir de plusieurs difficile et coûteux. indicateurs : l’efficience, c’est-à-dire la relation entre Malgré ces obstacles, la culture de l’évaluation des les services rendus et les ressources financières et performances financières s’étend aujourd’hui au-delà humaines utilisées pour les fournir ; l’efficacité, qui des pays anglophones. Par ailleurs, cette notion prend illustre la qualité du service rendu, ou la réalisation une signification nouvelle dans les pays en dévelop- des objectifs que s’était fixés la municipalité ; et la pement, où les recettes locales sont souvent insuffi- productivité, qui cumule l’efficience et l’efficacité santes pour répondre aux besoins essentiels et où la en un seul indicateur pour évaluer le personnel et question de l’efficacité des dépenses publiques est la  performance des structures organisationnelles encore un enjeu clé. mises en place. Enfin, la crise économique mondiale de 2008 et En résumé, l’évaluation des résultats est un son incidence sur les finances publiques ont contribué concept général qui vise à répondre à deux grandes pour beaucoup à promouvoir l’évaluation des résultats questions : obtenus dans le domaine des finances municipales (Paulais 2009). L’objectif ultime est de promouvoir une 1. Faisons-nous ce qu’il faut ? plus grande transparence et une responsabilisation plus forte des autorités locales dans un contexte de 2. Le faisons-nous correctement ? pénurie des ressources financières. Pourquoi est-il important De l’analyse des finances municipales d’autoévaluer sa situation à l’évaluation des résultats financière ? L’analyse de la situation financière d’une municipalité est la première étape du processus d’évaluation des Il est important de mesurer les performances finan- résultats. L’analyse s’appuie sur les données et les cières de la collectivité, car cette évaluation permet procédures comptables spécifiques de chaque pays, de formuler un bilan de la situation financière de la et sur un cadre relativement générique de recettes municipalité et de renforcer la qualité du dialogue et de dépenses locales (incluant les services d’eau avec les partenaires (administration centrale, parte- potable, de déchets solides, etc.). Les principaux naires financiers, citoyens). Cela permet aussi ratios et indicateurs utilisés s’inspirent directement d’établir des comparaisons (ratios) et d’évaluer des méthodes mises au point par l’administration dans quelle mesure les fonds publics sont utilisés de centrale ou déconcentrée dans le cadre de l’exercice manière efficace et efficiente. de la tutelle, ou par les banques et les agences de Les pays anglo-saxons ont poussé assez loin notation dans le cadre de leurs analyses de risque ; la réflexion sur les méthodes d’évaluation des ils ne contiennent souvent aucun indicateur élaboré performances appliquées aux collectivités locales. localement par la municipalité. Au Canada, au Royaume-Uni et aux États-Unis, les Il est plus difficile d’évaluer l’efficacité, l’effi- municipalités ont une tradition d’autoévaluation. cience et la qualité de la programmation et de C’est un principe ancré dans la culture de ces pays l’exécution budgétaire. La tâche qui consiste à déter- depuis plusieurs décennies. Cependant, l’efficacité miner si les dépenses ont été réalisées de manière de ces méthodes est régulièrement sujet à débat, optimale et si les investissements ont eu des effets et le bilan est globalement mitigé : souvent, les positifs sur la population est en effet complexe. La collectivités locales pensent moins en termes perception par la population coïncide- t-elle avec de résultats que de volume ou de quantité. En les efforts déployés par la municipalité ? outre, la mesure des résultats devrait également Les gouvernements ont dû revoir à la baisse servir à  évaluer la manière dont l’action des leurs efforts de suivi (benchmarking), en raison collectivités locales est perçue et aider à orienter la de la complexité croissante des systèmes de 380 Finances municipales décentralisation, de financement des investis- • La troisième section présente le modèle d’Autoé- sements locaux et de répartition des compé- valuation des finances municipales (MFSA), et tences entre les différentes autorités. En outre, guide le lecteur dans son utilisation. la diversité de situation des collectivités locales (taille, potentiel économique, existence ou non Section 1 : Expériences d’intercommunalités, etc.) a rendu de plus en d’évaluation des performances plus difficile la définition d’indicateurs financiers dans le domaine des finances pertinents, même entre collectivités locales d’un municipales : leçons tirées même pays. Trois systèmes peuvent être considérés comme Toutes ces raisons ont incité à réfléchir sur un représentatifs : modèle d’Autoévaluation des finances munici- pales (MFSA) permettant d’orienter la program- • Le système d’évaluation des municipalités au mation des investissements et leur budgétisation Canada et aux États-Unis. C’est le système qui et, de convaincre les partenaires de la solidité des a introduit la culture de la mesure des résultats finances et de la gestion financière de la collec- dans les collectivités locales et dans l’ensemble du secteur public. Cependant, même si ce système tivité locale. est largement appliqué aux États-Unis et dans quelques autres pays, la plupart des municipalités Vers un modèle d’autoévaluation ont une capacité limitée d’évaluation en raison de la des finances municipales (MFSA) charge de travail que cette évaluation exige, et il est Les tableaux de MFSA (Municipal Finances Self- souvent difficile de savoir si la qualité et l’efficacité Assessment) sont présentés à la fin du chapitre. Ils des services sont à la hauteur des ressources couvrent cinq thèmes : a) comment déterminer la mobilisées. situation financière d’une municipalité ; b) quels ratios • Le système européen d’évaluation des résultats financiers utiliser ; c) comment faire des prévisions financiers des municipalités. Le système européen financières ; d) comment évaluer la gestion financière ; est illustré ici par le modèle français, qui met et e) comment récapituler les enseignements tirés des l’accent sur l’analyse de la situation financière étapes précédentes et les intégrer dans un programme de la municipalité et de sa marge de manœuvre de réformes des finances municipales. en terme de décision d’investissement. La Le présent chapitre comprend trois grandes sections : culture d’évaluation des résultats a commencé à apparaître avec les débats sur la qualité de la • La première section souligne les leçons tirées des gestion des services municipaux comme la distri- expériences d’évaluation des résultats pratiqués bution de l’eau potable, la protection de l’envi- dans les pays développés, et évalue les moyens ronnement, ainsi que sur les «  responsabilités d’adapter ces méthodes à la situation des munici- sociales » des municipalités. palités des pays en développement. • L’évaluation des résultats dans les pays à économie planifiée. Ces pays ont également mis en place des • La deuxième section passe en revue les quatre systèmes d’évaluation des finances municipales, principales méthodes de «  reporting  » généra- mais ces dispositifs ont généralement consisté à lement utilisées pour évaluer les finances munici- vérifier que les collectivités locales contribuaient pales : a) tutelle financière de l’État, b) analyse du aux objectifs stratégiques planifiés au niveau risque par les partenaires financiers, c)  audit national. Les ressources financières des munici- interne des services municipaux, et d)  infor- palités sont allouées au moyen de mécanismes de mation des citoyens. péréquation complexes, conçus pour répondre Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 381 à des objectifs quantitatifs prédéterminés. fonctionnement, ainsi que sur la quantité et la Ce  système repose sur des audits spécifiques qualité des services fournis. et autres contrôles visant à déterminer si les Dans l’ensemble, plus de la moitié des villes objectifs quantitatifs sont atteints et à modifier américaines mesuraient leurs résultats d’une manière en conséquence les ressources financières ou d’une autre à la fin des années 90 (GASB 1997  ; allouées aux collectivités locales par le gouver- Poister et Streib 1999). La mesure des résultats nement central. La plupart de ces pays ont au niveau local a été imposée par le Government amorcé une transition, mais certaines lourdeurs Accounting Standards Board créé en 1984 (le Conseil subsistent, la mise en œuvre de la décentrali- qui établit les normes de la comptabilité publique), sation étant complexe. avec l’accord de la Financial Accounting Foundation et des dix associations nationales de représentants Cette classification n’est en aucun cas exhaustive  ; des États et des collectivités locales ; le but était elle donne une vue d’ensemble des principaux d’établir et d’améliorer les règles de comptabilité et systèmes et permet de tirer quelques enseignements d’information financière appliquées aux États et aux sur les expériences en cours. collectivités locales. La situation et la gestion financières des collec- tivités locales sont devenues des éléments clés de Expériences du Canada et des États-Unis l’analyse menée par les agences de notation. Ils déter- Aux États-Unis, il y a longtemps que les municipa- minent si la municipalité est capable d’émettre des lités procèdent à l’autoévaluation régulière de leurs obligations ou non. finances. L’idée de mesurer la performance de la En conséquence, la plupart des municipalités gestion municipale est née aux États-Unis au début américaines pratiquent aujourd’hui l’évaluation des des années 30. Cela tient au fait que les villes ont été résultats, ne fût-ce que pour répondre aux questions très tôt tenues responsables de la fiscalité locale et de spécifiques des inspections d’État et des agences de la prestation de services, et ont été par conséquent notation intervenant dans le montage des émissions amenées à s’aligner aux pratiques d’évaluation du obligataires. Par ailleurs, les municipalités cherchent secteur public. (voir encadré 8.1). aussi à améliorer leur gestion interne, leurs méthodes Les responsables locaux étaient tenus par la loi de de budgétisation et leurs dispositifs de planification présenter régulièrement des statistiques aux échelons stratégique à moyen et long termes. supérieurs de l’administration sur la qualité et le coût Le dispositif s’accompagne de sondages d’opinion et des services fournis. Cette obligation était justifiée de politiques de communication ciblant les citoyens et par l’importance des subventions de l’État fédéral aux usagers. L’encadré 8.2 décrit l’importance accordée budgets locaux1, et par la nécessité pour les différents à la mesure des résultats dans la communication États (State Administration) du pays de contrôler avec la population. Très tôt, ces mesures ont fait l’usage de ces fonds. partie de l’autoévaluation des résultats par les A partir des années 80, mesurer les perfor- municipalités, ce qui a contribué à instaurer une mances municipales suscite un nouvel intérêt, en véritable culture de la performance au sein des raison notamment de la généralisation des émissions administrations publiques locales2. obligataires municipales comme principale source Le mode de présentation des résultats nécessite de financement des investissements locaux (voir de combiner des données budgétaires et physiques, le chapitre  7). Outre les ratios traditionnellement qui sont généralement fonction du niveau de utilisés pour calculer la capacité d’emprunt de la développement des infrastructures et des services et municipalité, celle-ci doit également démontrer du coût de leur mise en œuvre. Chaque municipalité qu’elle est bien gérée. Les ratios et indicateurs choisit sa propre présentation, sans format obligatoire, portent sur les coûts d’investissement et de et on trouve aujourd’hui de nombreux exemples 382 Finances municipales Encadré 8.1 L’expérience américaine de l’évaluation des résultats au niveau municipal L’évaluation des finances publiques remonte aux Ainsi, bien qu’on pense généralement que années 30, lorsque Herbert Simon a mis au point la gestion des affaires publiques s’inspire en le concept d’efficience et étudié les méthodes grande partie des idées et modèles du secteur d’évaluation des résultats au niveau des munici- privé, il existe une longue tradition de mesure palités américaines (Simon 1947/1997) (voir de la performance du secteur public, provenant Ridley et Simon 1938). principalement des États-Unis et d’autres pays Une étape importante dans l’histoire des anglo-saxons. systèmes de mesure des résultats a été La mesure des résultats dans le secteur l’introduction d’études sur les administrations public consiste à évaluer des indicateurs d’effi- publiques au New York Bureau of Municipal cience (minimiser les ressources utilisées pour obtenir un résultat donné), d’efficacité et Research. Ces études mettaient l’accent sur d’équité, qui sont censés être utilisés dans les la budgétisation fondée sur les résultats ou la processus administratifs et politiques pour aider comptabilité des coûts de revient. La question à prendre des décisions plus rationnelles. posée était la suivante : comment l’exécutif Il ressort cependant d’une enquête sur les local peut-il agir avec la marge de manœuvre municipalités au Canada et aux États-Unis que souhaitable tout en restant soumis au contrôle la méthode du tableau de bord est peu utilisée. du conseil ? La plupart des municipalités ont toutefois mis au Plus récemment, l’intérêt d’évaluer la point des méthodes qui permettent de mesurer performance des entités publiques est apparu les résultats financiers de leurs organisations, la lorsqu’on s’est intéressé à l’élaboration de satisfaction des usagers, l’efficacité de l’exploi- budgets-programmes dans les années 60, tation, l’innovation et la conduite du changement, puis à l’évaluation des programmes dans les et la qualité du travail des employés. Les années 70. Des études ont valorisé l’utilisation employés interrogés ont généralement confiance de mesures des résultats et indiqué comment dans la qualité des mesures ainsi effectuées, et mettre au point et utiliser ces mesures (Hatry et environ la moitié d’entre eux ont indiqué que ces Fisk 1971 ; Hatry et al. 1988), tandis que d’autres outils servaient à évaluer diverses procédures auteurs ont étudié les moyens de les intégrer et modes de fonctionnement. Ils ont également dans des systèmes de gestion plus larges une bonne compréhension du tableau de bord et (Epstein 1984). sont satisfaits de l’expérience. Source : Williams 2004. et  applications qui illustrent les efforts déployés par comptables généralement reconnus. Depuis plusieurs les municipalités canadiennes et américaines pour décennies, la mesure des résultats obtenus fait partie présenter leurs performances3. intégrante du système et des procédures de gestion Les rapports, qui sont généralement établis des municipalités. localement, sont complétés par des audits indépen- Mais comment est mesurée la performance dants réglementés par la loi et basés sur les principes obtenue ? L’évaluation des résultats n’a pratiquement Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 383 Encadré 8.2 Vancouver : Communiquer sur les priorités et les résultats obtenus Ces images sont des exemples d’outils de Les résultats aident les responsables locaux communication créés par la ville de Vancouver à identifier les questions les plus importantes pour illustrer la budgétisation et l’exécution aux yeux des habitants, à déterminer leur niveau de des dépenses. Tous les deux ans, la ville effectue un satisfaction, et à communiquer sur le processus sondage d’opinion en deux volets sur les services de programmation budgétaire. publics locaux et les priorités des habitants. aucun intérêt sans comparaison avec des données politiques. L’encadré 8.3 présente deux exemples de de référence. Ainsi, la première mesure prise par les mesure des résultats : le Programme de mesure de la municipalités américaines a été la mise en place d’un performance des services municipaux dans l’État de instrument de mesure interne pour comparer les l’Ontario, au Canada, et le Système d’information sur résultats d’une année sur l’autre et entre services ou les résultats obtenus par la ville de New York. directions, et pour dégager des tendances générales. Le graphique 8.1 présente des indicateurs de Les comparaisons entre municipalités sont encore résultats des principaux services municipaux et une rudimentaires, pour diverses raisons techniques et évaluation des coûts d’entretien des voiries urbaines. 384 Finances municipales Tableau 8.1 Vue d’ensemble des résultats Services rendus Gestion financière Gestion des ressources humaines Les indicateurs de performance Indicateurs concernant la gestion Indicateurs qui fournissent des appliqués aux objectifs fixés par des ressources. Ils servent informations sur les questions les collectivités locales portent sur à évaluer l’efficience et l’efficacité stratégiques touchant aux ressources des questions, telles que le niveau dans l’utilisation des ressources humaines, telles que les réductions des infrastructures, le taux de financières, dans des domaines, d’effectifs, la diversité et la rotation scolarisation, le taux de délinquance tels que la fiscalité locale et du personnel. Certaines municipalités et la qualité de l’eau. L’objectif est le paiement des factures. Les effectuent des enquêtes auprès de leurs d’établir des indicateurs fondés indicateurs sont les dépenses par employés pour mesurer leur degré de sur les résultats afin d’obtenir habitant consacrées aux principaux satisfaction et recenser les nouveaux des informations sur l’état services rendus : police, protection enjeux. L ’objectif est de mettre en place d’avancement des objectifs à long de l’environnement, sécurité civile, des mécanismes de programmation des terme. Les besoins mobilisés et transports, etc. L ’évolution sur 1, 5 ou activités et des profils de poste axés sur les progrès réalisés sont publiés 10 ans est indiquée. Les dépenses les résultats pour que tous les employés dans des rapports. Les résultats de fonctionnement et les dépenses comprennent comment leur travail sont présentés sous la forme de d’investissement peuvent être contribue à la réalisation des objectifs de pourcentage des objectifs visés. indiquées séparément. la municipalité. Source : Boyle 2004. Encadré 8.3 L’évaluation des résultats dans les municipalités de l’Ontario et de New York Mesure de l’efficacité des services municipaux, • Dépenses de fonctionnement et coût total Ontario, Canada. Dans le cadre du Programme des services de police par habitant. de mesure de la performance des services • Coût d’exploitation et coût total des routes municipaux dans l’État de l’Ontario, les municipa- (par kilomètre de voie revêtue), du réseau lités doivent communiquer aux autorités provin- d’évacuation des eaux pluviales et du système ciales et au public des données financières et des de collecte et d’évacuation des eaux usées informations connexes sur différents services par kilomètre. municipaux (administration générale, sécurité civile, police, voirie, transports en commun, Système d’information sur les résultats obtenus eaux usées, eaux pluviales, eau potable, déchets par la ville de New York. Le site web de la ville solides, parcs et espaces récréatifs, services de de New York (http://www.nyc.gov) offre un bon bibliothèque et aménagement de l’espace). Le exemple du système de mesure des résultats programme a plusieurs objectifs : mis en place par les municipalités américaines et de la politique de communication interactive • Garantir de meilleurs services locaux et (souple et conviviale). Principalement destiné promouvoir l’amélioration constante des aux citoyens et usagers, le système fournit services fournis ainsi que le respect du des informations régulières sur les dépenses principe de responsabilité. et les fonds alloués aux principaux postes • Sensibiliser davantage les contribuables aux de dépenses : des indicateurs de résultats services fournis par la municipalité. essentiels sont publiés pour tous les services • Comparer le coût et le niveau des services municipaux, avec des mises à jour mensuelles et fournis, d’une année sur l’autre, et par rapport une évaluation automatique des tendances dans aux autres municipalités. certains programmes. La liste des indicateurs comprend notamment : Le système utilise un dispositif interne de collecte et de traitement des données (Citywide • Dépenses d’administration générale et incluant performance reporting), prenant en compte les dépenses de gestion déléguée, en les données enregistrées dans différentes pourcentage du montant total des dépenses bases de données établies et gérées par des de fonctionnement de la municipalité. entités distinctes. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 385 Graphique 8.1 Deux exemples d’évaluation des résultats par des collectivités locales au Canada a) Évaluation des résultats dans le secteur voirie, Durham, Ontario COÛT D’EXPLOITATION/COÛT TOTAL DES ROUTES REVÊTUES, PAR KILOMÈTRE DE VOIE Durham, résultat en 2009 Durham, résultat en 2010 Coût d’exploitation des voiries USD 6 053,91 par USD 7 034,05 par kilomètre revêtues, au kilomètre kilomètre de voie revêtue de voie revêtue Coût total* des voiries revêtues, USD 19 019,01 par USD 23 876,73 par par kilomètre de voie kilomètre de voie revêtue kilomètre de voie revêtue Le texte explicatif ci-après fait partie intégrante des résultats présentés ci-dessus. Ces résultats ne doivent pas servir à comparer les chiffres de différentes municipalités, sauf si les facteurs déterminants mentionnés dans le texte sont également pris en compte. * Le coût total désigne le coût d’exploitation tel que défini par le MPMP (Programme d’évaluation de la performance des services municipaux), plus les intérêts de la dette à long terme et l’amortissement des immobilisations comptabilisés dans le rapport d’information financière. Observations Le coût des routes revêtues peut être influencé par : générales la fréquence des gels et dégels la fréquence et le volume des précipitations l’âge et l’état du réseau routier la proportion de poids lourds dans le trafic routier les normes municipales en matière de revêtement le nombre et le type de véhicules empruntant les routes Observations Le réseau routier de la Région de Durham est entièrement composé détaillées d’artères principales. Ces routes sont des axes à grande circulation (notamment empruntés par les véhicules) qui se dégradent donc plus rapidement et demandent un niveau de service plus élevé que les routes locales et les rues résidentielles. b) Indicateurs de résultats des municipalités de l’Ontario Type de service Évaluation Administration Dépenses de gouvernance et de gestion déléguée en pourcentage du coût générale de fonctionnement total de la municipalité Sécurité civile Dépenses de fonctionnement des services de pompiers, par tranche de incendie 1 000 dollars de la valeur d’évaluation des biens Sécurité Dépenses de fonctionnement des services de police, par habitant Taux de crimes violents, pour 1 000 personnes Taux d’infractions contre la propriété, pour 1 000 personnes Taux global de criminalité, pour 1 000 personnes Taux de criminalité juvénile, pour 1 000 jeunes Routes Coût d’exploitation des routes revêtues, par kilomètre de voie Coût d’exploitation des routes non revêtues, par kilomètre de voie Coût d’entretien hivernal des routes, par kilomètre de voie entretenue en hiver Pourcentage de kilomètres de voies revêtues dont l’état est jugé bon ou très bon Pourcentage d’interventions en hiver où les services municipaux d’entretien routier correspondent au niveau fixé au niveau local ou l’excèdent Transport Coût d’exploitation des services de transport en commun régulier, par trajet en commun Nombre de déplacements par personne effectués dans les transports en commun réguliers dans la région desservie, sur douze mois Eaux usées Coût d’exploitation du système de collecte des eaux usées, par kilomètre de conduites principales Coût d’exploitation du système de traitement et d’évacuation des eaux usées par mégalitre Coût d’exploitation du système de collecte, de traitement et d’évacuation des eaux usées par mégalitre (Système intégré) Nombre de reflux des conduites principales pour 100 kilomètres d'eaux usées, sur douze mois Pourcentage des eaux usées dont on estime qu’elles n’ont pas été traitées Eaux pluviales Coût d’exploitation du système de gestion des eaux pluviales urbaines (collecte, traitement et évacuation) par kilomètre du système de drainage Coût d’exploitation du système de gestion des eaux pluviales rurales (collecte, traitement et évacuation) par kilomètre du système de drainage 386 Finances municipales Comme on peut le constater, les indicateurs sont autres pays, montre les limites d’un système d’éva- simples, pratiques et propres au secteur concerné. luation des résultats trop ambitieux. C’est pourquoi il est important de concevoir Principaux enseignements tirés de l’expérience un système qui corresponde aux objectifs et aux du Canada et des États-Unis capacités de la municipalité. L’évaluation des finances municipales au Canada et aux États-Unis met l’accent sur le niveau de L’expérience européenne service fourni à la population. Le principal objectif Sauf au Royaume-Uni, on ne trouve aucun système de l’évaluation est de déterminer les dépenses selon interne d’évaluation des résultats en Europe. une méthode de budgétisation axée sur les résultats, Mesurer les résultats financiers des municipalités en qui consiste à allouer les ressources en vue d’obtenir termes de qualité et de coût-efficacité des services des résultats spécifiques, mesurables et conformes fournis ne fait pas partie de la culture politico- aux priorités définies. administrative. Cependant, les ratios financiers et la L’un des principaux enseignements tirés de l’expé- situation financière globale des municipalités sont rience des municipalités américaines en matière de généralement suivis de près par le maire et ses colla- mesure des résultats porte sur l’importance de la borateurs, comme par l’administration centrale et communication avec les associations et les habitants. même, aujourd’hui, la Commission européenne4  : de façon à  accroître la confiance du public à l’égard le volume des financements, leur augmentation de l’administration municipale. Cette confiance d’une année à l’autre, l’équilibre entre les budgets repose avant tout sur l’aptitude des pouvoirs publics de fonctionnement et d’investissement, et les ratios à dépenser judicieusement. Or les budgets regorgent d’endettement sont des concepts que la plupart des responsables locaux connaissent bien. L’évaluation souvent de détails administratifs sans rapport des finances municipales est une pratique généralisée, apparent avec la vision et la direction stratégique de mais elle porte essentiellement sur les équilibres la municipalité. L’objectif est d’établir un lien entre financiers et la capacité d’endettement et leurs les ressources et les résultats, de sorte que la budgé- tendances. tisation soit un outil de gestion stratégique et de Les ratios financiers sont publiés chaque année communication pour les décideurs. par les organismes publics (ministères des Finances Cela étant, l’évaluation des résultats dans la ou de l’Intérieur), et par les associations nationales plupart des municipalités américaines ne porte en fait de collectivités locales (graphique 8.2). Il existe de que sur les efforts et la production, sans informer le nombreuses informations sur les finances locales public sur l’efficience, l’efficacité ou la productivité dans la plupart des pays européens, mais, encore une de la municipalité (voir Ammons 2001). Malgré la fois, elles concernent surtout la situation financière et généralisation des systèmes d’évaluation des résultats les recettes. Seuls les acteurs du développement local au sein des collectivités locales américaines, il est et les experts ou les cabinets de conseil font usage de difficile d’obtenir des données comparables entre les ces informations. villes, même aujourd’hui. Les administrations sont La budgétisation des dépenses est rarement très prudentes lorsqu’il s’agit de publier des normes évaluée, étant donné qu’il revient au conseil et des résultats, en raison des nombreux facteurs municipal de fixer les priorités, généralement externes qui influent sur les résultats (voir ci-dessus) sur la base du programme sur lequel il a été élu5. ou des différences dans les méthodes comptables L’évaluation des résultats porte donc davantage sur la utilisées par les municipalités pour calculer les coûts viabilité financière que sur l’efficience de la politique fixes, les coûts salariaux, les coûts d’acquisition ou de budgétisation. d’amortissement de biens d’équipement, etc. Cette Cependant, avec les contraintes imposées par la situation, également observée dans de nombreux crise financière, de nouvelles approches concernant Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 387 Graphique 8.2 Dette municipale par habitant et dette totale dans 10 villes françaises Source : Agence Française de Notation 2010. l’évaluation financière des municipalités se font visiblement contribué à améliorer la gestion urbaine, jour. L’objectif est généralement de rétablir une du moins dans les grandes villes (plus de 100 000 certaine marge de manœuvre budgétaire tout en habitants). Le graphique 8.3 indique le degré de continuant à  privilégier la dépense sociale. Les gens satisfaction de la population vis-à-vis des dépenses sont de plus en plus conscients que la meilleure municipales dans des secteurs, tels que les services façon d’atteindre cet objectif est de moderniser urbains, le développement économique, la police et la l’administration publique et de la rendre plus sécurité, l’éducation, la culture et les sports. efficace. La plupart des  services étant désormais Les indices de satisfaction des citadins fournissent assurés par les collectivités locales, les municipalités des références utiles sur les conditions de vie, les sont directement concernées par ces impératifs de impôts locaux, les services fournis, les actions modernisation et de professionnalisation. économiques en faveur des entreprises et la capacité Les citoyens et les contribuables s’intéressent d’une ville à attirer les investissements privés ; ils également de près à l’impact des décisions des deviennent progressivement des objectifs à atteindre autorités nationales et locales sur l’environnement, la pour les élus locaux et leurs collaborateurs. Même si qualité des services fournis et, en fin de compte, sur la leur mandat ne porte pas sur toutes les fonctions du qualité de la vie. service public, les municipalités ont inscrit la mobilité Cette tendance est confirmée par différents de la population et la mondialisation dans leurs classements qui forcent les autorités locales à élargir politiques et savent qu’elles sont en compétition avec le champ de leur évaluation financière en direction les autres villes pour assurer leur développement. de la quantité et la qualité des services financés Pour la plupart des villes européennes, grandes et par le budget municipal ou en partenariat avec le moyennes, les grandes priorités sont la qualité des secteur privé (graphique 8.3). Ces classements ont services fournis à la population, l’aide sociale, le 388 Finances municipales Graphique 8.3 Dépenses municipales dans certains secteurs et satisfaction des citoyens Source : Agence Française de Notation 2010. logement, la protection de l’environnement et le ces problèmes. Les sondages sur la satisfaction des climat des investissements. citoyens constituent l’un des instruments les plus Cette évolution de l’évaluation des finances efficaces pour combler ces lacunes. Étant donné que municipales se heurte cependant à plusieurs tous les services de base sont remplis dans ces pays, problèmes techniques : a) la nomenclature comptable les enquêtes accordent une plus grande place par est souvent insuffisante pour estimer le coût d’un exemple à la tarification des services, à la durabilité service ou d’un projet d’investissement  ; b)  la des politiques mises en œuvre, ou encore aux fourniture de services fait généralement intervenir questions relatives aux impacts sur l’environnement. de nombreux partenaires ou prestataires sur lesquels la municipalité n’a qu’un contrôle partiel ; et c)  les Adapter l’évaluation des résultats performances en termes de résultats atteints peuvent varier sensiblement d’une année sur l’autre, et il à la situation des villes dans les pays est donc difficile d’évaluer la situation de manière en développement : conditions pertinente, notamment pour les villes petites et essentielles de succès moyennes dont l’effort d’investissement varie Dans la plupart des pays en développement, mesurer sensiblement d’une année sur l’autre. les performances des municipalités en matière de Les méthodes classiques d’analyse financière ne finances est une notion nouvelle qui s’inscrit dans permettent souvent pas de régler convenablement le cadre des politiques de réformes. On en trouve Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 389 encore peu d’exemples dans ces pays, où il s’agit donc autres catégories de prélèvements, ainsi qu’à l’amé- de promouvoir l’évaluation des résultats en tant que lioration des conditions de vie de leur population partie intégrante des efforts d’amélioration de la semble généralement être une condition préalable gouvernance et de professionnalisation de la gestion à l’adoption d’un système d’évaluation des perfor- urbaine et municipale. mances des finances municipales. Dans la plupart des Les municipalités peuvent adapter les méthodes pays en développement, les collectivités locales contri- existantes et prouver qu’elles sont capables de buent faiblement à l’effort d’investissement public s’autoévaluer et d’en tirer les conclusions qui (moins de 10 % du montant total des investissements s’imposent. L’autoévaluation n’empêche pas les publics), ou, dans certains cas, leur contribution est audits, les contrôles et ne saurait remplacer les directement déterminée par le gouvernement central, analyses financières des partenaires financiers, tels sans guère tenir compte de leurs résultats financiers. que les banques, qui interviennent avec des objectifs bien précis et selon leurs propres méthodes. Mais, il est clair que les municipalités qui sont en mesure Deuxième condition : L’implication de procéder à une autoévaluation seront beaucoup des partenaires financiers mieux placées pour rendre compte à leur adminis- L’implication des partenaires financiers (les banques, tration centrale et à leurs citoyens, ainsi que pour les institutions financières spécialisées ou le marché préparer des projets bancables, et donc de gagner la financier) dans le financement des programmes confiance de leurs partenaires. d’investissement locaux est généralement un moyen Certaines conditions sont susceptibles de favoriser efficace d’encourager l’amélioration des finances la promotion et la généralisation de la mesure municipales : pour accéder au crédit et démontrer des performances, notamment : a) le niveau de leur solvabilité à moyen et long termes, les munici- décentralisation ou l’importance accordée aux palités doivent présenter des ratios financiers réformes sur la décentralisation, même si celles-ci ne suffisamment bons pour inspirer confiance à leurs règlent généralement pas tous les problèmes ; b) les partenaires financiers. pressions exercées pour accroître les investisse- Dans la plupart des pays en développement, la ments locaux et mobiliser des financements à cette contribution du secteur bancaire au financement des fin ; et c) la transparence des données financières et collectivités locales est limitée (du moins en l’absence les efforts déployés en faveur du renforcement des de garanties de l’État). Mesurer les performances capacités des collectivités locales. financières encouragerait les banques, les institutions spécialisées ou les marchés financiers à s’intéresser au financement des investissements locaux, et ainsi Première condition : Le niveau contribuer à créer un cercle vertueux. de décentralisation Une part substantielle des financements destinés La poursuite de la décentralisation et l’importance aux collectivités locales est proposée par les bailleurs accordée aux réformes devraient inciter les adminis- de fonds et les agences de développement ; mais soit trations centrales et locales à diffuser des informa- les collectivités locales sont insuffisamment équipées tions sur leur situation financière et la rigueur de pour élaborer des programmes d’investissement leur gestion financière. financièrement viables, soit les bailleurs ne disposent Le niveau de décentralisation d’un pays peut être pas d’outils et de procédures d’intervention adaptés estimé en fonction de la marge de manœuvre dont pour intervenir au niveau local. Dans les pays des disposent les collectivités locales en matière finan- Balkans, par exemple, les besoins d’investissement cière et au poids de leur contribution dans l’ensemble sont immenses, mais l’Union européenne affirme des finances publiques au niveau national. Sur cette qu’elle ne peut décaisser au profit des municipalités base, la contribution des municipalités à l’effort en l’absence de propositions de projets viables. La d’investissement national, sous la forme d’impôts et Banque mondiale est impliquée dans des projets de 390 Finances municipales développement municipal depuis 30 ans, et pourtant Toutes ces politiques sont liées d’une manière elle semble réinventer la roue et les règles du jeu ou d’une autre aux finances municipales et à leur chaque fois qu’un nouveau projet est proposé : dans gestion  : même si des agences nationales ou des bien des cas, les dotations basées sur les résultats concessionnaires privés sont souvent chargés de promues depuis quelques années n’entraînent pas fournir ces services et équipements, les pouvoirs une transformation en profondeur des finances et locaux ont un rôle important à jouer et contri- des pratiques des municipalités. Le financement buent à l’image de la ville. L’amélioration des condi- des sous-projets d’infrastructures municipales est tions de vie des citadins dépend de la capacité des l’occasion de promouvoir une conception commune municipalités à fixer les priorités, à mettre en œuvre de l’évaluation des finances municipales et des réformes et à coordonner les projets, et à prendre en charge qu’il nécessite. l’entretien et la maintenance. Les finances munici- pales jouent donc un rôle stratégique. Le graphique 8.4 décrit brièvement les efforts Troisième condition : Collecte et diffusion déployés au Maroc pour montrer les liens entre des données amélioration des finances municipales et dévelop- Tous ceux qui ont travaillé dans des villes de pays pement urbain. Dans les deux exemples cités, les en développement soulignent, qu’en général, la collectivités locales se voient accorder une plus non-disponibilité des données constitue un enjeu, grande responsabilité dans l’amélioration des services notamment lorsqu’il s’agit de préparer un projet publics, sous le contrôle étroit de l’État. Dans les deux financé par un bailleur de fonds. Les principales cas, la situation financière de la municipalité est jugée questions sont : quelles données recueillir et essentielle pour améliorer l’efficacité, l’efficience et la dans quel but ? Les données sont-elles fiables et productivité de la contribution de la municipalité au pertinentes ? Qui devrait utiliser les données et développement urbain. les tenir à jour ? Pourquoi les données sont-elles Les villes marocaines sont classées selon perdues ou inutilisées lorsque le projet ne bénéficie plusieurs critères pour évaluer la qualité de vie et la plus de financements extérieurs ? Comment aller compétitivité des services qui relèvent directement vers des dispositifs d’open data permettant l’accès des municipalités et des wilayas, tels que la santé, du public et des autres partenaires aux données  ? l’éducation, le logement et les services de base, les Dans le cas des données relatives aux finances infrastructures, l’attractivité foncière et la présence municipales, un point important est la définition administrative. Le Fonds d’équipement communal des termes. Dans bien des cas, les insuffisances de du Maroc applique les critères ci-après pour la nomenclature comptable peuvent constituer un sélectionner les municipalités admises à emprunter : obstacle. Une mauvaise interprétation des données, a) un taux d’endettement inférieur à 40 % (rapport peut envoyer des signaux erronés, et expliquer entre le montant annuel des remboursements et également les difficultés rencontrées lorsqu’on le montant total des ressources) ; b) un excédent essaie d’instaurer l’évaluation des performances net d’exploitation qui permet à la municipalité de dans les pays en développement. rembourser sa dette totale ( prêts déjà contractés plus Toutefois, même si le contexte reste difficile, on nouveaux prêts) ; c) une mise de fonds représentant note déjà une évolution dans certains pays, surtout au moins 20 % du coût du projet ; et d) des capacités lorsque les villes font déjà l’objet de classements, humaines, matérielles et administratives nécessaires en particulier en termes de qualité de vie et de pour mener à bien le projet. compétitivité, qui reflètent les politiques municipales Plusieurs projets financés par la Banque mondiale dans des domaines, tels que  celui des services de en Afrique prévoient la mise en place d’un mécanisme base, du logement, des politiques sociales, de la qualité d’évaluation des performances. Le Programme d’appui des espaces urbains et de l’emploi. aux communes (PAC) lancé au Sénégal dans les Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 391 Graphique 8.4 Exemple d’évaluation des résultats et critères de classement des villes au Maroc Source : La Vie Eco 2011 (journal marocain). 392 Finances municipales années  90 a ouvert la voie à de nombreux autres par les partenaires financiers ; c) le contrôle et projets similaires en Afrique qui ont appliqué ce l’audit internes des services ; et d) la communi- modèle. Le PAC a introduit pour la première fois la cation en direction des citoyens. Les deux premières notion d’audits municipaux et de contrats de ville méthodes sont conçues et développées par des en Afrique. L’Agence de développement municipal partenaires extérieurs aux collectivités locales. Leur (ADM) a aidé les 67 municipalités existantes à mettre objectif est d’évaluer la situation financière de la en œuvre un programme d’investissements prioritaires municipalité. Les deux autres méthodes sont menées viables grâce à un plan de financement combinant en interne avec pour objectif d’améliorer la gestion et prêts concessionnels, dons et épargne, et prévoyant la situation financière et de communiquer avec les notamment : a)  des investissements physiques et citoyens et les partenaires extérieurs. L’objet de cette des mesures d’amélioration des performances finan- section est de présenter ces différentes méthodes cières dans le cadre de contrats de ville signés entre et de montrer comment elles peuvent guider l’éva- les municipalités et l’ADM ; b) le financement des luation des performances municipales. investissements conçu comme un mécanisme d’inci- tation à l’amélioration des performances, en faisant du remboursement des prêts un levier pour l’accrois- De la tutelle de l’État à la communication sement des recettes ; et c) la veille étroite de l’évolution en direction des citoyens : vue d’ensemble des finances locales à travers le Guide des ratios finan- Les outils et procédures de contrôle par l’État ciers des communes (graphique 8.5) publié par l’ADM. sont partagés par la plupart des administrations centrales des différents pays. Celles-ci appliquent une grille d’indicateurs de suivi qui permettent de déterminer si les budgets et les comptes municipaux Graphique 8.5 Guide des ratios au Sénégal sont conformes aux règles de la comptabilité publique ainsi qu’aux objectifs des politiques natio- nales illustrées à travers les transferts financiers de l’État aux collectivités locales. Les analyses de risque des collectivités locales menées par les partenaires financiers (banques et agences de notations, par exemple) respectent les normes internationales tout en répondant aux exigences propres au pays. Ces exigences peuvent être plus ou moins détaillées, selon la nature et l’ampleur du projet ou du programme à financer. Le contrôle financier interne porte sur la gestion financière et comptable et vient compléter l’analyse Source : Agence de Développement Municipal (ADM). et l’évaluation de la situation financière proprement dite. Dans le cas des municipalités, la méthode appliquée ne suit pas les normes internationales, mais Section 2 : Évaluation s’inspire généralement des méthodes utilisées par les des performances financières entreprises. des municipalités : Principaux La communication en direction des citoyens est mécanismes de reporting utilisés illustrée par diverses initiatives. Le principal objectif Quatre différentes méthodes utilisées pour mesurer est de montrer aux citoyens que la municipalité les performances financières des municipalités tient ses promesses et ne ménage aucun effort sont décrites ci-dessous : a) la tutelle et le contrôle pour améliorer les services et la qualité de vie de exercés par l’État ; b) les analyses des risques menées ses citoyens. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 393 Obligations vis-à-vis de l’État et tutelle essentiellement à répondre aux questions suivantes exercée par l’État sur les collectivités locales (voir également le tableau 8.2) : Dans tous les pays à travers le monde, l’État surveille et contrôle les finances de ses collectivités locales. • Le budget est-il équilibré ? Dans la plupart des cas, le budget des collectivités • Les crédits ouverts pour les dépenses obligatoires, locales n’excède pas 5 à 10 % du budget national et telles que les salaires et le service de la dette l’évaluation des performances se limite à un contrôle sont-ils suffisants ? administratif et comptable des budgets locaux et des décisions prises au niveau local (voir la section • Les investissements (le budget en investissement) consacrée au contrôle budgétaire ci-après). sont-ils supérieurs à 40 % du budget total ? Lorsque la part du budget des collectivités • La collectivité locale est-elle suffisamment locales dans le budget national est supérieure à  la autonome ? Le montant total des transferts fourchette habituelle de 5 à 10 %, le contrôle exercé financiers est-il inférieur à un certain pourcentage par l’État devient une question économique. Dans des recettes courantes ? ce cas, l’évaluation des résultats vise davantage à  améliorer la transparence des finances munici- • Le budget est-il établi et approuvé dans les pales afin de stimuler la croissance économique, délais prévus ? d’élargir l’accès des municipalités au crédit, et de promouvoir la compétitivité entre régions. Les Les indicateurs utilisés en Afrique de l’ouest outils et méthodes employés sont nécessairement et centrale offrent un bon exemple des objectifs plus perfectionnés et font intervenir à la fois les ciblés et des critères d’évaluation : collectivités locales et l’administration centrale • Date d’approbation du budget. dans le cadre de systèmes de contrôle des perfor- mances exercé par la tutelle. • Le budget est-il équilibré et sincère ? • Les dépenses obligatoires sont-elles inscrites Contrôle budgétaire Il existe autant de grilles d’indicateurs budgétaires au budget ? que de pays. Elles sont généralement établies par le • Le déficit budgétaire de l’exercice n-1 est-il ministère des Finances ou de l’Intérieur. La tutelle inférieur à 5 % des recettes de fonctionnement ? ou le Trésorier général établit les états de situation financière, à partir des états comptables et de la • Les salaires et traitements sont-ils inférieurs situation de trésorerie. L’objectif est de vérifier que à 20 % des recettes courantes ? le budget de la municipalité est conforme aux règles • Le budget d’investissement est-il supérieur à 40 % de comptabilité publique et aux objectifs stratégiques des dépenses totales? nationaux reflétés notamment dans le volume et les modalités d’allocation des transferts financiers de • Le service de la dette est-il inférieur à 12 % des l’État aux collectivités locales. recettes courantes ? Avec la montée en puissance de la décentrali- sation, les autorités centrales ont mis au point une L’efficacité du suivi de ces indicateurs dépend de série de ratios d’objectifs en matière de gestion plusieurs facteurs : financière des collectivités locales afin de prévenir d’éventuels déficits ou situations de surendet- • La disponibilité des données et la qualité de la tement qui seraient susceptibles de déstabiliser gestion comptable, qui se limite souvent à la les finances  publiques. En général, les ratios visent gestion de la trésorerie. 394 Finances municipales Tableau 8.2 Principaux ratios de finances municipales Information sur la fiscalité locale Potentiel fiscal Pression fiscale Par habitant Moyenne Trois impôts (Taxe foncière, taxe sur le foncier non-bâti, taxe d’habitation ou de résidence) Taxe professionnelle Les quatre impôts Principaux ratios Montant Moyenne 1 Dépenses de fonctionnement réelles par habitant 2 Recettes fiscales locales par habitant 3 Recettes courantes réelles par habitant 4 Dépenses d’investissement totales par habitant 5 Encours de la dette par habitant 6 Transferts financiers de l’État par habitant (DGF) 7 Dépenses de personnel /dépenses de fonctionnement totales 8 Pression fiscale (réelle ou potentielle) 9 Dépenses de fonctionnement + remboursement de la dette/recettes courantes réelles 10 Dépenses d’investissement/recettes de fonctionnement réelles 11 Encours de la dette/recettes de fonctionnement réelles • La capacité de l’administration centrale de gérer communiquer au gouvernement central. Ces ratios, l’information et d’intervenir de manière appropriée qui sont publiés par le ministère de l’Intérieur, en cas de difficultés. donnent une idée claire de l’évolution des finances locales. Le tableau 8.2 présente une liste des • La capacité de la collectivité locale de surmonter principaux ratios, basés sur les pratiques relevées en les difficultés techniques liées à la communication France et à l’international. des données, et de mettre en œuvre les recom- mandations. Cette question est particulièrement Collecte et diffusion des données financières importante dans les pays où l’exécution d’une partie des collectivités locales du budget national est déléguée aux collectivités Lorsque la contribution des collectivités locales locales, dont les recettes proviennent essentiel- au produit intérieur brut (PIB) et aux finances lement des transferts de l’État. publiques est importante, l’administration centrale souhaite suivre de plus près ce qui se passe dans les En France, la Loi de finances de 1999 stipule que, municipalités et être en mesure de communiquer même si les budgets municipaux ne sont plus ces informations aux autres collectivités locales afin soumis à un contrôle préalable, les municipalités qu’elles contribuent davantage à l’amélioration des doivent calculer onze ratios chaque année et les finances publiques dans leur ensemble. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 395 L’administration centrale publie des bilans ratio du service de la dette en valeur réelle et ratio annuels statistiques ou des guides de ratios de plus en d’amortissement du service de la dette), l’encours plus détaillés qui présentent les résultats financiers de la dette des collectivités locales, les données des collectivités locales et consolident leurs données relatives aux entreprises publiques locales, ainsi que budgétaires dans les comptes nationaux. les mesures prises pour promouvoir une gestion saine Ce type de suivi des résultats financiers des des finances publiques locales. échelons locaux demande une grande précision, et revient souvent à des services spécialisés de Reporting et comptes-rendus l’administration centrale. En France, par exemple, aux partenaires financiers au moins deux ministères (Finances et Intérieur) Outre la tutelle et le contrôle exercés par l’État, et l’INSEE publient annuellement des statistiques les conseils fournis par les partenaires financiers détaillées sur les finances et les budgets des sont essentiels pour améliorer l’évaluation des collectivités locales. Par ailleurs, les associations performances des municipalités. nationales de collectivités locales publient leurs Il est généralement admis que les fonds publics propres statistiques. ne suffiront pas à combler le besoin de financement Le graphique 8.6 montre deux pages d’un livre des investissements et qu’il faudra obtenir des blanc publié chaque année par le ministère japonais financements extérieurs auprès des banques nationales de l’Intérieur et des Communications. Il évalue la ou sur les marchés financiers. Les partenaires situation des recettes et des dépenses, la souplesse financiers ont besoin de plus amples informations sur de la structure financière (solde budgétaire ordinaire, les indicateurs de performance financière : Graphique 8.6 Illustrations tirées du Livre blanc publié par le Japon en 2011 sur les finances publiques locales Source : ministère japonais des Affaires intérieures et des Communications. 396 Finances municipales • Conditions requises pour l’octroi de transferts collectivités locales ont un coût très élevé ; 2) ces financiers de l’État. Ces conditions dépendent dotations peuvent décourager les efforts déployés des critères d’attribution (dotations en fonction- par les municipalités pour mobiliser davantage leurs nement, subventions spécifiques en investis- ressources locales ; et 3) elles bénéficient aux villes sement, etc.) et des règles en vigueur. L’État défavorisées, ce qui peut décourager les autres à central exige que les collectivités locales faire les efforts attendus. répondent à des normes financières de plus en Les subventions allouées en fonction des performances plus exigeantes, y compris pour recevoir des (performance grants) encouragent une gestion dotations globales automatiques. efficace des finances locales grâce à des indicateurs • Conditions requises pour l’obtention d’un prêt (d’une spécifiques, tels que « l’effort fiscal », c’est-à-dire banque commerciale ou d’un bailleur de fonds). le rapport entre les recettes fiscales recouvrées et Ces conditions s’appuieront essentiellement sur le potentiel fiscal de ces mêmes impôts et taxes, des ratios qui démontrent la solvabilité de la ou encore, le pourcentage de recettes alloué aux collectivité locale, dans le cadre d’une analyse de risques. Si la banque ou le bailleur de fonds exige investissements sociaux et prioritaires. une garantie de l’État, ce dernier appliquera sa Cependant, les subventions allouées en fonction propre procédure pour évaluer la solvabilité de la des performances sont généralement des dispositifs collectivité locale. exigeants, car ils nécessitent de disposer d’une base de données complète et détaillée ainsi que d’informations • Conditions requises pour l’émission d’obligations fiables sur les résultats financiers des collectivités municipales. Ces conditions comprennent la notation du client (collectivité locale), ainsi que locales, cela afin d’établir des comparaisons à l’échelle l’analyse de la viabilité financière du projet. nationale, un classement des villes et le calcul d’indices. Les autorités locales critiquent souvent les Il incombe aux partenaires financiers de promouvoir méthodes de calcul de l’administration centrale et leur la performance financière des municipalités, paral- manque de transparence. lèlement au contrôle de l’État et à l’obligation de En France, le calcul de la dotation globale rendre compte aux citoyens. de fonctionnement nécessite chaque année de Les transferts de l’État comme moyen d’inciter réunir 65 données par municipalité, incluant des à mieux mesurer les résultats financiers données démographiques, ainsi que de nombreuses des municipalités données sur la politique fiscale mise en œuvre par la Les transferts constituent le principal moyen dont collectivité locale (bases brutes et nettes des impôts dispose l’État pour allouer des ressources aux locaux, exonérations fiscales, taux d’imposition, etc.). budgets  municipaux. De nombreuses villes à travers Les critères de répartition privilégient souvent le monde sont fortement tributaires de ces transferts, une répartition optimale des fonds et la correction qui représentent une proportion importante de des inégalités structurelles de ressources entre un leurs recettes. grand nombre de collectivités locales, et accordent Les dotations de péréquation fiscale sont souvent peu d’attention aux performances financières des utilisées dans les pays développés comme dans les municipalités. Il existe une littérature abondante sur pays en développement. Elles peuvent cependant avoir une incidence négative sur les résultats ces questions, avec des expériences intéressantes par financiers des municipalités et doivent être allouées exemple au Brésil, au Mexique et en Afrique du Sud, de manière judicieuse. En général, ce type de mais aussi des expériences plus discutables dans transferts a trois effets pervers : 1) les dotations des pays comme la Tunisie ou le Viet Nam (voir le accordées à de nombreuses petites et moyennes chapitre 1). Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 397 Évaluation des performances financières Local Authorities of South-East Europe — NALAS) des municipalités et analyse du risque à l’intention des municipalités partenaires. par les banques Les institutions financières internationales apportent Le développement de prêts sous-souverains sans un important soutien financier et technique aux garantie de l’État incite les collectivités locales municipalités afin qu’elles améliorent leur solvabilité et leurs capacités d’analyse de risque. à  améliorer l’information financière et à mettre en place des systèmes internes de mesure de leur performance financière. Évaluation des performances financières L’analyse de risque effectuée par les banques met des municipalités et accès aux marchés l’accent sur la viabilité financière de l’emprunteur financiers et aux partenariats public-privé et son aptitude à rembourser le prêt. Les ratios clés. Les procédures de notation mettent l’accent sur les présentés ci-après sont généralement jugés adéquats performances financières et non financières des dans la plupart des situations : collectivités locales, et peuvent inclure l’évaluation de la faisabilité et de la viabilité de certains projets • Encours de la dette existante et future, en à financer (autrement dit, une évaluation des risques pourcentage des recettes courantes liés au projet). Les trois principales agences de • Excédent de fonctionnement, en pourcentage des notation internationales — Moody’s, Standard & recettes courantes Poor’s, et Fitch Ratings (voir le chapitre 7) publient leurs propres évaluations mais ne communiquent pas • Solde de trésorerie en début et en fin d’exercice sur leurs méthodologies ni leurs notes internes. Les agences de notation nationales (qui sont souvent des • Prévisions des recettes (potentiel de croissance). partenaires des trois agences internationales) jouent Les critères varient selon le montant du prêt, le type un rôle de plus en plus important dans la notation et l’évaluation financière des municipalités. D’autre de financement (financement de projets ou appui part, un nombre croissant de municipalités procèdent budgétaire) et le contexte institutionnel et économique à  des autoévaluations et appliquent généralement du pays et de la ville. les  mêmes normes internationales que les trois La principale différence entre l’analyse de risque grandes agences de notation internationales, ou des et les méthodes décrites plus haut est que l’analyse normes similaires. de risque comporte des prévisions financières dont Les six principaux domaines couverts par les scoring l’horizon est conforme au calendrier d’amortissement figurent ci-après ; chacun renvoyant à plusieurs critères : du prêt (dépréciation financière et physique des inves- tissements financés), prévisions qui sont rares dans la • Cadre juridique et économique plupart des municipalités des pays en développement. • Base économique des services fournis L’analyse peut comporter des éléments généraux, telle qu’une analyse du risque-pays, des caractéris- • Finances municipales tiques du système de décentralisation, du degré de • Activités de la municipalité décentralisation, de l’environnement fiduciaire et des règles : Qui est responsable ? Qui fixe les tarifs ? • Évaluation de la gestion Qui définit la politique fiscale ? Le remboursement • Questions spécifiques au projet annuel de la dette est-il une dépense obligatoire selon les procédures comptables ? Le tableau 8.3 présente Les agences de notation procèdent souvent à des la méthodologie de l’analyse de risque publiée par évaluations de la capacité d’emprunt qui servent de le Réseau des Associations des Collectivités Locales référence ; l’encadré 8.4 décrit les quatre principaux de l’Europe du Sud-Est (Network of Associations of critères pris en compte. 398 Finances municipales Tableau 8.3 Méthode d’analyse des risques et ratios clés Analyse du risque financier Capacité à dégager un excédent et à financer Liquidités et marge le service de la dette Liquidités suffisantes Structure du capital de manœuvre • Analyse et rentabilité des • Capacité à couvrir le ser- • Effet de levier • Sources de liquidités centres de coûts vice de la dette • Nature et structure de • Analyse et rentabilité • Nature et structure de • Possibilités d’utiliser la dette des centres de coûts la dette la trésorerie • Analyse de la capacité • Nature et structure de • Couverture du risque • Dette à court terme d’épargne et de la la dette de change situation de trésorerie • Analyse de la capacité • Engagements hors bilan • Facilités bancaires d’épargne et de la situation de trésorerie • Valeur du patrimoine • Immobilisations non-grevées et capacité d’emprunt Ratios Définitions Interprétation Rapport entre les Mesure la dépendance de la Un rapport de 100 % ou proche de 100 % recettes courantes et collectivité locale à l’égard des pourrait être inapproprié pour une collectivité les recettes totales recettes courantes. locale qui investit de manière significative. Recettes courantes Mesure la pression exercée sur Un niveau élevé de recettes courantes par par habitant les contribuables et usagers des habitant indique qu’une pression fiscale services sous la forme de taxes, relativement lourde est exercée sur les impôts et redevances. contribuables Rapport entre les recettes Mesure la part des recettes Un pourcentage relativement élevé de recettes propres et les recettes totales propres d’une collectivité locale propres (indicateur maximum : 100 %) indique dans ses recettes totales. que la collectivité locale compte davantage sur les recettes courantes prévisibles pour financer ses activités. Source : Josifov, Pamfil et Comsa 2008. De nombreuses administrations centrales n’auto- émissions obligataires. Au Maroc, le Fonds d’équipement risent pas leurs collectivités locales à émettre des communal (FEC) a une longue expérience d’émission obligations municipales sur les marchés de capitaux. En d’obligations municipales groupées par le biais de la Afrique, seules Johannesburg et Lagos ont procédé à des Caisse de dépôt et de gestion. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 399 Encadré 8.4 Évaluation de base du crédit Fin 2006, l’agence de notation Moody’s avait • L’évaluation de base de la solvabilité de la noté 249 collectivités locales et régionales collectivité locale dans 30 pays autres que les États-Unis. Le • La notation de l’entité publique qui apporte nombre de collectivités locales notées avait un soutien financier plus que doublé depuis 1998. • Une évaluation du risque de non rembour- Moody’s utilise deux facteurs clé pour attribuer sement des deux entités une note : a) la solidité financière intrinsèque • Une évaluation de la probabilité que l’autre de la collectivité locale ; et b) la probabilité entité fournisse un appui à titre exceptionnel de bénéficier d’une aide d’une autre entité, pour éviter un défaut de paiement de la à titre exceptionnel, pour éviter un défaut de collectivité locale. paiement. Les quatre éléments de l’analyse sont les suivants : Source : Rubinoff, Bellefleur et Crisafelli 2008. Information et responsabilité vis-à-vis qu’ils puissent élaborer des politiques fondées des citoyens (responsabilité sociale) sur des informations émanant de toutes les couches de Qu’est-ce que la responsabilité sociale ? Dans la la société ; et c) le respect du principe de responsa- pratique, c’est un terme générique en constante bilité qui garantit que les pouvoirs publics rendent évolution qui recouvre plusieurs réalités, telles compte de leurs décisions et de leur actes que  : 1) le suivi/l’évaluation/la surveillance/ de la au public. performance du service public par les citoyens ; 2) l’accès des usagers à l’information ; 3) les dispo- Communication et partage de l’information : sitifs de traitement des plaintes du public et les open data, open government possibilités de recours ; 4) la participation des Divers outils et méthodes ont été mis au point ces citoyens aux décisions concernant l’allocation dernières années pour s’attaquer à la question de des  ressources, comme dans le cas du budget la transparence des affaires publiques. La cible est participatif. Comment définir l’open-government  ? généralement l’administration centrale, mais les La  Transparency and Accountability Initiative efforts ont parfois porté sur les collectivités locales. (à  laquelle participent notamment la Fondation Ces efforts ont concerné entre autres le suivi des Ford, l’Open Society Foundation et le Département dépenses, le suivi externe, la consultation des du Développement International du Royaume-Uni) bénéficiaires et le budget participatif. propose la définition suivante : une gestion ouverte Suivi des dépenses (BOOST). BOOST est un des affaires publiques repose sur trois grands outil qui permet de suivre les dépenses publiques principes : a) la transparence, qui consiste à commu- en utilisant des données détaillées des systèmes niquer au public des informations essentielles sur intégrés d’information relatifs à la gestion financière, l’action des pouvoirs publics ; b) l’engagement y compris au niveau des collectivités locales. BOOST civique qui permet au public de faire bénéficier les a été expérimenté au Kenya, en Moldavie et au Togo, dirigeants de ses idées et de ses compétences pour où les autorités centrales ont accepté de mettre leurs 400 Finances municipales données financières (Trésor) en ligne. Le système est l’idée a été adoptée par d’autres municipalités du actuellement étendu à plusieurs autres pays. Dans Brésil et d’autres pays d’Amérique latine, notamment certains cas, BOOST peut utiliser des techniques la Bolivie, le Guatemala, le Nicaragua et le Pérou, de cartographie pour contrôler l’usage des fonds et différentes formes de budget participatif ont vu publics. Un autre outil est l’Examen des Dépenses le jour dans d’autres régions du monde. Grâce à ces Publiques et de la Responsabilité Financière programmes, les citoyens appartenant aux popula- (PEFA), un programme financé par la Banque tions défavorisées traditionnellement exclues ou mondiale. Il s’agit d’un partenariat multi-bailleurs, marginalisées de la société peuvent participer à la dont le but est d’évaluer les dépenses publiques prise de décisions. En général, cependant, seul un d’un pays, ses systèmes de passation de marché et faible montant du budget total, consacré aux petits de responsabilisation financière, et de définir un investissements de proximité est effectivement calendrier des réformes et mesures de renforcement ouvert à la discussion. Les grands projets d’inves- des capacités à mettre en place (http://www.pefa. tissement, qui représentent l’essentiel du budget, org/en/content/resources). Le programme peut ne sont pas soumis à un débat public, ce qui suscite être appliqué au niveau national ou municipal, des critiques selon lesquelles la participation est mais peu de villes l’ont utilisé (Dakar en 2009, souvent purement symbolique. Ouagadougou en 2010 et quelques travaux expéri- mentaux au Kosovo). Responsabilité sociale : Solution miracle Suivi effectué par une tierce-partie. On s’attache ou simple slogan ? de plus en plus à  doter les organisations de la société Que savons-nous de l’impact des expériences civile des outils nécessaires pour soumettre des avis et en matière de responsabilité sociale ? Il existe conseils aux organismes publics. Le problème est que, d’excellentes études sur la question et, dans bien dans bien des cas, ces organisations ne sont pas des des cas, elles concluent que ces expériences ne sont entités indépendantes capables d’exprimer une guère probantes. Que faire pour mieux relever les position rigoureusement impartiale. défis de ces prochaines années. Trois orientations Consultation des bénéficiaires. Les évaluations s’imposent : a) rendre le processus et les outils plus citoyennes (feedback, questionnaires, pétitions rigoureux  ; b) éviter les situations conflictuelles  ; en ligne) sont des outils qui permettent aux citoyens et c)  établir un meilleur équilibre entre la demande de s’exprimer lorsqu’ils ne sont pas satisfaits de la et l’offre. Les mécanismes de responsabilité sociale qualité ou du niveau de couverture des services suscitent à bien des égards de nombreuses attentes municipaux. De nombreuses villes à travers le du côté de la demande, sans toujours apporter de monde lancent des enquêtes auprès des bénéficiaires, réponse appropriée du côté de l’offre. En effet, les créent des plateformes électroniques ou organisent des collectivités locales ne sont pas necéssairement les réunions communautaires plus structurées afin de moteurs de corruption et de mauvaise gouvernance. permettre aux citoyens d’exprimer leurs préoccupa- Le fait est que de nombreuses collectivités locales tions et de participer au processus de décision. voudraient pouvoir offrir des services de meilleure Budget participatif. Le meilleur exemple de parti- qualité, mais font face à de multiples demandes cipation citoyenne est probablement le budget concurrentes, avec des budgets et des capacités participatif. L’initiative de budget participatif a d’intervention très limités. Il est essentiel d’apprécier été lancée en 1989 dans la municipalité de Porto les contraintes rencontrées au niveau de l’offre. Alegre, la capitale de l’État le plus méridional du C’est pourquoi les audits/autoévaluations sont si Brésil, Rio Grande do Sul, afin que les citoyens et importants, car ils permettent d’avoir une vision les résidents des quartiers défavorisés soient mieux d’ensemble de la situation. Il est intéressant de noter représentés dans les discussions sur les dépenses que les outils visant à  promouvoir la responsabilité publiques (voir l’encadré 8.5). Dans les années  90, sociale semblent avoir été surtout utilisés pour des Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 401 Encadré 8.5 Participation citoyenne : Budget participatif à Porto Alegre • Porto Alegre, au Brésil, a été la première • Des représentants élus participent à des ville à adopter le système de budget partici- réunions régulièrement convoquées pour patif, en 1989. L ’un des objectifs était de prendre des décisions à différents niveaux : remédier aux profondes inégalités entre des habitants de différents quartiers de la ville participent à seize forums régionaux et quartiers, en termes de services fournis à cinq forums thématiques (sur la santé, (notamment l’approvisionnement en eau et l’éducation, le logement et l’assainissement, l’assainis- sement) et de qualité de la vie. par exemple) ; et des représentants des • Le budget participatif donne aux habitants un forums régionaux et thématiques siègent droit de regard sur la répartition des dépenses à un conseil chargé du budget municipal. d’investissement annuelles. Ils peuvent parti- • Le budget participatif est appliqué pour toutes ciper aux décisions concernant certains les dépenses d’investissement représentant quartiers, telles que l’emplacement d’un parc entre 5 et 15 % du budget total des municipa- ou les rues à remettre en état, ainsi qu’aux lités brésiliennes. À Porto Alegre, plus de décisions concernant toute la ville, comme les 14 000 personnes participent à ce processus programmes d’aide aux sans-abri. chaque année. Source : Goldsmith et Vainer 2002. projets sociaux ou de développement communautaire. un nombre croissant de municipalités. L’autoévaluation Leur application en milieu urbain, pour des projets des finances municipales (MFSA), également appelée de grande envergure, reste limitée. Combiner « audit financier » fait partie de ce cadre. C’est un audits sociaux avec audits urbains et financiers instrument fort utile pour améliorer la gouvernance et constitue une excellente opportunité de donner le respect du principe de responsabilisation, moderniser plus de sens aux notions de responsabilisation et les méthodes de gestion et ouvrir la voie au changement de transparence. et aux réformes (encadré 8.6). L’objectif du MFSA est d’évaluer la santé financière Section 3 : Vers un cadre d’une municipalité et de définir les mesures à prendre générique d’évaluation pour améliorer la mobilisation des ressources locales, des performances financières les dépenses publiques, la gestion et l’entretien du des municipalités : patrimoine, la programmation des investissements et l’Autoévaluation des finances l’accès aux financements extérieurs (emprunts et aide municipales (MFSA) de bailleurs de fonds). La Banque mondiale a mis au point, au fil des années, Le MFSA comprend plusieurs composantes  : un cadre d’évaluation des collectivités locales (audits a) l’examen du budget municipal (recettes et municipaux) qui a été testé, mis en œuvre et adapté dans dépenses), des pratiques de gestion financière, de la 402 Finances municipales Encadré 8.6 Améliorer la capacité des collectivités locales : L’autoévaluation des finances municipales en Europe du Sud-Est La méthode d’autoévaluation des finances vulnérables aux crises financières ; cette municipales (MFSA) a été mise au point par la situation favorise l’aménagement et la vente Banque mondiale, qui l’a ensuite adaptée pour de terrains dont la responsabilité revient l’Europe du Sud-Est avec l’appui d’experts locaux aux villes, généralement mal préparées à la et internationaux. Cette adaptation nécessitait décentralisation des fonctions d’urbanisme une compréhension commune de la terminologie et d’octroi des permis de construire. Il est et une définition précise des postes budgétaires essentiel que la région des Balkans engage (nomenclature des recettes et des dépenses). un dialogue sur ces questions importantes, Le modèle retenu comme cadre d’analyse a été avec la participation de tous les échelons de validé par l’ensemble des parties prenantes. l’administration, des citoyens, des conces- sionnaires de services, du secteur privé 1. Un enseignement important tiré du MFSA par et des bailleurs de fonds. La série de C2C les municipalités participantes est le besoin dialogue a aidé à engager ce dialogue dans d’échanger des informations et des données un cadre qui permet d’aborder ces questions entre les services techniques, les conces- sionnaires de services publics, les services en toute sécurité, de démêler les problèmes financiers, le Trésor public, etc., ce qui n’a et d’y apporter des solutions. La méthode généralement pas été le cas. L ’analyse de la MFSA a mis en lumière la nécessité d’une capacité d’endettement, les prévisions finan- approche plus globale et plus intégrée qui cières ou encore les stratégies de finan- combine le MFSA avec un audit urbain cement à adopter au niveau municipal, (autoévaluation du foncier, des infrastruc- nécessitent des données issues de diffé- tures et des services), et un certain nombre rentes sources dont on ne dispose pas dans de municipalités se sont engagées sur les documents comptables généralement cette voie. produits. Le MFSA constitue une opportunité 3. Le débat engagé dans le cadre du MFSA- pour rassembler et réconcilier ces données. audit urbain, ainsi que les conclusions de 2. Le City to City Dialogue (C2C) et le processus l’étude sur la décentralisation budgétaire MFSA mis en place ont permis d’établir un réalisée par le Réseau des Associations des lien essentiel entre financement, planification Collectivités locales de l’Europe du Sud-Est urbaine, gestion foncière et, ultérieurement, (NALAS), et de l’étude de la Banque mondiale programmation des investissements et sur les finances municipales, ont montré qu’il amélioration des services rendus. Sept C2C importait de faire le point de le financement ont été organisés de telle manière qu’il a de la décentralisation dans la région. été possible de boucler la boucle. Plusieurs 4. 25 villes et municipalités de la région (y facteurs ont un impact déterminant sur les compris des capitales) ont participé à cette modes d’urbanisation et sur les investisse- expérience et d’autres municipalités ont ments urbains : le fait qu’une grande partie exprimé leur intérêt. Il s’agit à présent de des recettes locales provienne des aména- diffuser et d’institutionnaliser ces outils, en gements fonciers, conduit à une certaine collaboration avec les acteurs régionaux, volatilité des financements, de surcroît nationaux et locaux. Source : C. Farvacque-Vitkovic, S. Palmreuther, T. Nikolic et A.Sinet. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 403 capacité d’épargne, des efforts d’investissement, pratique courante et contribue à la réalisation de et des prévisions financières à cinq ans ; b) l’analyse plusieurs objectifs complémentaires : comparée grâce à un ensemble de ratios et indica- teurs simples ; et c) l’identification des principales • Promouvoir l’autoévaluation financière au niveau municipal, dans le cadre du processus de trans- mesures à inclure dans un plan d’amélioration des formation de la gestion des collectivités locales : finances municipales, en indiquant comment elles Responsabilité. seront mises en œuvres et par qui, ainsi que le calen- drier et le coût de mise en œuvre (le cas échéant). • Encourager les collectivités locales à partager Le MFSA s’accompagne parfois d’un audit urbain l’information entre elles, et à tenir l’administration qui donne un aperçu du volume et de la qualité des centrale, les associations de collectivités locales services et équipements urbains, ainsi que du programme et les citoyens au courant de leur situation : d’investissements municipaux (encadré 8.7). La Banque Visibilité sur l’utilisation des fonds publics. mondiale a également mis au point un dispositif • Encourager la direction des finances et les autres d’audit urbain qui, comme l’audit financier, a été services municipaux concernés — gestion du testé, mis en œuvre et adapté dans un nombre patrimoine, planification urbaine et stratégique, et croissant de municipalités. L’audit urbain vise cabinet du maire — à collaborer dans l’élaboration essentiellement à recueillir des données de base de plans d’investissement et de programmes sur l’état des infrastructures et des services, à municipaux financièrement viables : Priorisation. identifier les modes d’urbanisation et les poches de pauvreté, ainsi qu’à localiser et quantifier les • Surveiller la situation financière et mettre en œuvre lacunes de manière à définir les priorités d’inves- une série d’initiatives essentielles pour mobiliser tissement et d’entretien. davantage de ressources locales, rationaliser les dépenses publiques et améliorer les méthodes de MFSA : Innovations gestion financière : Efficacité et transparence. Le MFSA a permis d’introduire plusieurs innovations. • Définir un ensemble commun de concepts, Tout d’abord, le MFSA implique directement les méthodologies et indicateurs reconnus au niveau services municipaux, selon une approche intégrée, international, et améliorer la communication permettant d’évaluer la situation financière et le dialogue avec les institutions bancaires et de la municipalité. Ensuite, elle laisse aux élus les  bailleurs de fonds : Accès aux financements locaux le soin de déterminer les mesures les plus extérieurs. appropriées et les plus réalistes à inclure dans leur plan d’amélioration des finances locales. Troisièmement, elle encourage les élus locaux Autoévaluation des finances à  communiquer sur leurs résultats avec les autres municipales (MFSA) : Description municipalités de la région. Quatrièmement, elle du modèle aide à déterminer dans quelle mesure cet outil de suivi ou tableau de bord peut être intégré Le modèle d’autoévaluation des finances municipales dans le système de gestion de la ville. Cette est décrit dans les pages suivantes. Il constitue un cadre tâche est généralement confiée à des auditeurs d’analyse que les collectivités locales peuvent utiliser externes pour éviter que les collectivités locales en l’adaptant à leur situation particulière. Les utilisa- ne contrôlent directement le processus. En outre, teurs potentiels peuvent télécharger le modèle (format les évaluations sont le plus souvent effectuées Excel) sur le site http://siteresources.worldbank. de manière ponctuelle ; il ne s’agit pas d’un outil org/EXTURBANDEVELOPMENT/Resources/ de suivi régulier. Le MFSA s’écarte donc de la MFSATemplate.xlsx. 404 Finances municipales Encadré 8.7 Audits urbains et financiers : Une complémentarité efficace Audits urbains et financiers intégrés au Sénégal. en 2002. Sur 260 municipalités, environ 132, dont Au milieu des années 90, au Sénégal,la Banque la ville de Tunis, avaient des problèmes financiers mondiale a lancé un programme de dévelop- suffisamment préoccupants pour revoir le calen- pement municipal intéressant et innovant drier de remboursement des prêts accordés par (Programme d’appui aux communes – PAC). la Caisse de prêts et de soutien des collectivités Ce programme repose sur les notions d’audits locales (CPSCL). La situation était critique pour les municipaux et de contrats de ville, et vise à 71 municipalités sans aucune capacité d’emprunt encourager les collectivités locales à assumer et pour les 61 municipalités qui n’avaient pas une une plus grande part de responsabilité dans la épargne suffisante pour assurer le service de planification et le financement de leurs inves- la dette ou mobiliser des fonds dans le cadre du tissements, et à leur donner les outils néces- Plan d’Investissement Communal. saires pour mieux évaluer leurs besoins et Le principal objectif du projet, qui était financé gérer leurs activités courantes. Les audits par la Banque mondiale et l’Agence française de municipaux, qui comprennent un audit financier développement (AFD), était de restructurer les et un audit urbain, ont conduit à l’établis- 132 municipalités en grave difficulté financière. sement d’un programme municipal fondé sur Les moyens suivants ont été mis en place pour un « contrat de ville ». Toutes les municipalités atteindre cet objectif : sénégalaises ont aujourd’hui, signé et mis en • des plans de restructuration propres à chaque œuvre plusieurs générations de contrats de municipalité, pour leur permettre d’assainir ville. Depuis sa création au Sénégal, le modèle leur situation financière ; a été adopté dans de nombreux pays africains • des « contrats de ville » définissant les et plus de 200 municipalités réparties dans objectifs, les conditions à remplir et les dix pays ont signé un ou plusieurs contrats de méthodes d’exécution et de suivi du Plan ville (Burkina Faso, Cameroun, Côte d’Ivoire, d’Investissement Communal, ainsi que les Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, obligations respectives des municipalités et du Sénégal et Rwanda). La Figure B8.7.1 illustre gouvernement central. les principales étapes de la marche à suivre pour réaliser un audit financier et urbain intégré/ Des plans de restructuration ont été élaborés autoévaluation. (objectifs, activités de restructuration, ressources Analyse de risque et méthode novatrice et calendriers, indicateurs de résultats et procé- d’analyse financière en Tunisie. La Tunisie dures de suivi). Des contrats-programmes de a également été l’un des premiers pays à restructuration ont été signés entre le ministère adopter la formule des audits municipaux et de l’Intérieur, les autorités municipales et la des contrats de ville. Le troisième Projet de CPSCL, ce qui a ouvert la voie à plusieurs généra- Développement Municipal pour la Tunisie, tions de plans d’amélioration des finances financé par la Banque mondiale, a démarré municipales en Tunisie. (suite page suivante) Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 405 Encadré 8.7 (suite) Graphique B8.7.1 Principales étapes pour réaliser un audit urbain et financier intégré Audit urbain Audit financier Programme Programme Programme d’investissements d’entretien d’ajustement des prioritaires prioritaire municipalités Signature d’un contrat municipal Sélection pour les études techniques Participation des citoyens Sélection des entreprises chargées des programmes PIP , PEP et PAM Suivi et exécution des PIP, PEP et PAM Note : PIP = Programme d’investissements prioritaires ; PEP = Programme d’entretien prioritaire ; PAM = Programme d’ajustement des municipalités (Plan d’amélioration des finances municipales). Le MFSA contient quatre principaux modules • Module 4. Évaluation des outils et des méthodes de (voir le graphique 8.7) : gestion financière, et élaboration d’un plan d’amé- lioration des finances municipales (étapes 7 et 8). • Module 1. Collecte et organisation des informa- tions pertinentes sur les finances municipales Les principales conclusions du MFSA mettront en et les questions de gestion urbaine (profil de la lumière plusieurs aspects des finances municipales : ville) (étapes 1 et 2). • Viabilité financière de la collectivité locale, basée • Module 2. Analyse rétrospective et tableaux sur l’excédent d’exploitation, la capacité d’emprunt récapitulatifs (recettes, dépenses et situation et la possibilité d’investir davantage. financière) (étapes 3 à 5). • Gouvernance financière et qualité de la gestion, • Module 3. Prévisions financières (étape 6). basée sur la crédibilité, l’exhaustivité et la trans- parence du budget. 406 Finances municipales Graphique 8.7 Modules de l’autoévaluation des finances municipales Étapes Objectifs 1. Résumer la position institutionnelle de la ville au moyen de données clés 2. Présenter le profil urbain et des 1 Profil de la ville données préliminaires de l’audit urbain 3. Mentionner les grands problèmes Données de 1. Réunir les données de base base pour nécessaires à l’autoévaluation 2 l’autoévaluation 2. Associer les différents services financière municipaux à cette activité 1. Aptitude à générer des économies Cadre financier et un excédent d’exploitation 3 et comptable 2. Effort d’investissement générique 3. Solvabilité 1. Structure détaillée et évolution des recettes et des dépenses 4 Analyse 2. Dépendance à l’égard des dotations rétrospective et financements extérieurs 3. Niveau de service assuré 1. Examen des résultats économiques Analyse et financiers au moyen des 5 principaux indicateurs des ratios 2. Comparaison avec d’autres collectivités locales 1. Quelle vision du développement Prévisions 2. Incidence des choix politiques sur 6 financières les comptes 3. Besoins financiers (prêts) 1. Niveau d’autonomie municipale Évaluation 2. Crédibilité du budget 7 de la gestion 3. Rapports financiers : exhaustivité, financière transparence, régularité Plan d’amélioration 1. Mesures clés pour améliorer la 8 des finances gestion et les résultats financiers. • Efficacité des services rendus, basée sur une Étape 1 : Profil de la ville analyse des coûts et des tarifs, en plus des autres Le profil de la ville comprend trois éléments : ratios permettant d’évaluer les performances des services eux-mêmes. 1. Organisation institutionnelle et territoriale/ On trouvera ci-après une description détaillée de Démographie/Économie urbaine chaque étape, suivie d’un tableau montrant comment 2. Organisation municipale remplir un formulaire MFSA avec des données réelles. Le format Excel est le plus facile à utiliser. Ces tableaux 3. Principaux problèmes urbains à régler au cours peuvent être modifiés en fonction du contexte local. des trois à cinq prochaines années. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 407 1. Organisation institutionnelle /Carte de la ville/ métropolitaines existantes, indiquer les différents Démographie/Économie niveaux d’administration. Objectif : Donner une vue d’ensemble de la Décrire brièvement les trois éléments — organi- sation territoriale, démographie, économie — situation démographique et économique de la en indiquant comment ils sont influencés par la municipalité grâce à quelques indicateurs de base ; situation financière ou l’influencent. Par exemple, et préciser l’organisation territoriale de l’entité, qui indiquer comment l’organisation territoriale a  une peut être complexe (Ville, Arrondissement, Zone incidence directe sur la répartition du budget et l’exé- métropolitaine). cution des compétences ; comment l’augmentation, Insérer une carte de la ville (A4) indiquant les la diminution ou la composition de la population limites administratives de la municipalité. Pour influence le budget ; ou comment la fiscalité locale les subdivisions (au niveau sous-urbain) ou entités influence l’économie locale et inversement. Tableau 1 Indicateurs de la situation démographique et économique des municipalités Ville avec Un seul Ville avec structure échelon arrondissements intercommunale I Organisation territoriale Nombre/Nom des échelons inférieurs/échelons intercommunaux Arrondissements ou échelons intercommunaux Oui/Non Oui/Non financés par la Ville Ville financée par les arrondissements et/ou des Oui/Non Oui/Non échelons intercommunaux Superficie de la municipalité et de l’agglomération en kilomètres carrés Année Année Année Année N-3 N-2 N-1 N II Démographie Population du pays Population totale de la municipalité Croissance annuelle Rang national (en termes de population) III Économie PIB par habitant au niveau national, en dollars ou en euros PIB par habitant au niveau de la ville (si disponible), en dollars ou en euros Revenu annuel moyen disponible par ménage, en dollars ou en euros Proportion d’actifs Taux de chômage (% de la population active) 408 Finances municipales Année N-3 Année N-2 Année N-1 Année N IV Recettes budgétaires municipales totales Recettes totales Recettes par habitant Investissements urbains annuels Encours de la dette V Gestion des services collectifs Nom Budget annexé Tarif (actuel) au budget principal (Oui/Non) Eau potable Eaux usées Électricité Chauffage urbain Autres services VI Fiscalité Taux Dernière hausse Fixé localement Impôt foncier/immobilier Taxe professionnelle Impôt 3 Impôt 4 VII Agents municipaux Effectif % (personnel permanent) Total 100 % Administration générale Éducation Services sociaux Services techniques Environnement (y compris déchets solides) Travailleurs contractuels (total) VIII Rapports financiers (Oui/Non) Année N-3 Année N-2 Année N-1 Année N Programme d’investissement à long terme Budget annuel Comptes administratifs ou de gestion Comptes audités 2. Finances locales et gestion Horizon : L’analyse peut remonter jusqu’à trois ou Objectif : Présenter un premier ensemble de quatre ans en arrière pour donner une meilleure idée données récapitulatives sur le volume des finances des tendances. locales, la gestion des services publics, l’effectif et Services collectifs : Indiquer si les budgets des la composition des services municipaux, etc. concessionnaires de services publics sont séparés ou Décrire brièvement les différents éléments. annexés au budget municipal. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 409 Impôts : Fournir les données concernant l’impôt les données dans le format habituel, qui peut varier foncier et la taxe professionnelle, et indiquer les deux d’un pays à l’autre, ou même d’une municipalité autres principaux impôts locaux. à  l’autre, mais sous la forme de tableaux financiers génériques. 3. Questions urbaines et problèmes à régler Il est recommandé d’établir une base de Objectif et contenu : Expliquer et illustrer la données  (format Excel) contenant cinq principaux politique d’investissement de la municipalité à l’aide tableaux : du cadre suivant : • Budget municipal + annexe contenant les budgets • Existe-t-il une vision stratégique pour le dévelop- des concessionnaires et/ou régies pement de la ville ? Si oui, décrire brièvement • Situation de trésorerie et arriérés ses principaux éléments, tels que la Stratégie de développement urbain et le Plan d’investissement à • Dette long terme, et indiquer les niveaux d’approbation requis (conseil municipal ou gouvernement • Investissements central, par exemple). • Potentiel fiscal et produit fiscal encaissé • Présenter les principaux éléments du Plan de Ces cinq tableaux doivent présenter trois années développement de l’économie locale nécessaire de données historiques (données réelles) et une année pour concrétiser cette vision, tels que les inves- de données prévisionnelles. Les sources doivent être tissements prévus, le développement institu- précisées, en indiquant notamment le titre et la source tionnel, etc. du document (direction du budget, services fiscaux, • Le cas échéant, décrire brièvement le Plan d’inves- services économiques, entité autre que la municipalité, tissement dans la rubrique ci-après : ministère des Finances, etc.). Base de données du budget général : IX Plan d’investissement • Étant donné que les systèmes comptables et modes Nom du projet Horizon Coût Source de de classification des comptes sont tous différents total financement (classification fonctionnelle, par nature, etc.), il convient d’ajuster la base de données budgétaires pour assurer sa cohérence. Les dépenses et les recettes doivent être classées par nature (recettes fiscales, dotations, redevances, prêts, etc.) et par finalité (salaires, exploitation et entretien, service Décrire brièvement le programme d’investissement de la dette). Il faut éviter de présenter une longue pluriannuel approuvé par le Conseil municipal. liste de recettes et dépenses mal organisée. Fournir une liste des projets prioritaires, en ajoutant • Les données réelles sont préférables aux prévisions des lignes si nécessaire. budgétaires. Il peut s’agir des opérations compta- bilisées sur la base des encaissements et décaisse- Étape 2 : Données comptables ments (paiements et recettes) ou sur la base des et financières de base engagements (contrat signé et titres de recettes). Objectif et contenu : Recueillir des données et infor- • Les dépenses de fonctionnement et les dépenses mations de référence pour les analyses rétrospectives d’investissement doivent être clairement identifiées, et les prévisions, et calculer les ratios de performance même si elles ne le sont pas dans la nomenclature et les écarts à combler. L’objet n’est pas de présenter comptable. Les dépenses sont normalement 410 Finances municipales considérées comme des dépenses d’investissement • Le budget général et les budgets des conces- lorsqu’elles visent à accroître le patrimoine de sionnaires de services autonomes doivent être la municipalité. analysés séparément. Il convient de prendre en compte uniquement les mouvements entre le • Les dépenses prescrites par l’État doivent être budget principal et les budgets annexes qui sont distinctes des dépenses propres à la municipalité. comptabilisés dans le budget principal. Par De même, les recettes provenant de l’adminis- exemple, les subventions aux concessionnaires tration centrale et affectées à des dépenses spéci- de services imputées au budget général doivent fiques doivent être identifiées comme telles. être comptabilisées comme des dépenses dans le budget principal et comme des recettes dans • Les différents types de subventions ou transferts le budget des concessionnaires ; de même, les financiers doivent être indiqués, en faisant une dividendes ou liquidités provenant des conces- distinction entre les transferts libres d’affectation sionnaires doivent être comptabilisés comme des par la municipalité et ceux affectés à des dépenses recettes dans le budget principal. Si possible, il spécifiques. convient d’établir ensuite un budget consolidé. Tableau 2 Étape 2 : Base de données de référence pour l’autoévaluation financière 1. BUDGET GÉNÉRAL (tableau simplifié) Année Année Année Année Année En millions de ... N-3 N-2 N-1 N N+1 R R R E P RECETTES TOTALES I RECETTES DE L’ÉTAT (INTERGOUVERNEMENTALES) 1 Impôts partagés Part de la ville ... - TVA et taxes sur les ventes % ... - Impôt sur le revenu des personnes physiques % ... - Impôt sur les bénéfices des sociétés % ... - Impôt sur le transfert des droits de propriété % ... - Taxe sur les véhicules % ... - Autres % ... 2 Transferts inconditionnels - Transfert de fonctionnement - Dotation d’investissement Entretien des voiries Éducation … 3 Transferts conditionnels - salaires du ministère - aide sociale (aux ménages défavorisés) du ministère - …. du ministère (suite page suivante) Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 411 II RECETTES LOCALES 1 Taxes et impôts locaux - Impôt foncier/immobilier (qu’il soit perçu ou non au niveau central) - Taxe professionnelle 2 Redevances locales - Licences - Permis - Participations d’urbanisme - Autorisations et certificats - Autres (amendes ...) 3 Produit du domaine - Loyers - Cessions - Charges - Droits d’exploitation des ressources naturelles (forêts, minerais, eau, etc.) …Autres 4 Dividendes, fonds ou actifs provenant des concessionnaires de services Entreprise 1 Entreprise 2 Entreprise 3 5 Dotations 6 Emprunts 7 Emprunts obligataires Note : R = Montant effectif (réalisé) ; E = Estimation ; P = Prévision. En indiquant les dividendes, les fonds ou les actifs provenant des entreprises de services collectifs, il importe de calculer la valeur totale de ces transferts à la municipalité pour chaque année. Il peut s’agir de liquidités, de terrains ou d’équipements. Tableau 3 Dépenses totales Année Année Année Année Année En millions d’unités de monnaie nationale... N-3 N-2 N-1 N N+1 R R R E P I DÉPENSES AU TITRE DES FONCTIONS DÉLÉGUÉES 1 Enseignement préscolaire Salaires Fonctionnement Entretien Investissement (construction) 412 Finances municipales 2 Enseignement primaire et secondaire Salaires Fonctionnement Entretien Investissement 3 Santé 4 Aide sociale et lutte contre la pauvreté 5 Maintien de l’ordre et protection civile Salaires Fonctionnement Entretien Investissement 6 Protection de l’environnement Eaux usées Déchets solides 7 Autres II DÉPENSES PROPRES 1 Infrastructures et services publics - Dépenses de fonctionnement Dépenses directes Sous-traitance - Dépenses d’investissement Dépenses directes Sous-traitance 2 Dépenses au titre des services sociaux, culturels et récréatifs 3 Développement de l’économie locale 4 Logements sociaux 5 Aménagement urbain 6 Sécurité civile 7 Transfert aux collectivités locales 8 Appui aux concessionnaires (subventions, dotations ou aide en nature) Entreprise 1 Entreprise 2 Entreprise 3 9 Remboursement des prêts 10 Paiement des intérêts 11 Garanties (payées par la municipalité) Pour l’appui aux concessionnaires (subventions, d’un apport en capital ou d’une aide en nature dotations ou aide en nature), indiquer la valeur (terrains, bâtiments ou équipements) provenant de la totale de l’aide fournie (par secteur ou par service), municipalité. qu’il s’agisse de versements (dotation, subvention), Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 413 Trésorerie et arriérés : • L’objectif est de compléter le tableau sur les • Indiquer le montant des arriérés (dépenses données budgétaires et comptables en fournissant engagées mais non payées) en distinguant les des informations sur la situation de trésorerie. prestataires publics et les prestataires privés. Veuillez présenter un récapitulatif mensuel. Tableau 4 2. Trésorerie et arriérés I Trésorerie Encaissements Décaissements Entrées Sorties Variation de fonds de fonds nette cumulées cumulées de l’encaisse Janvier Février Mars Avril Mai Juin Juillet Août Septembre Octobre Novembre Décembre II Arriérés (sommes à payer par la ville ou ses entités) Année N-3 Année N-2 Année N-1 Année N Concessionnaires de services - Eau potable - Électricité - Aide sociale - … Entreprises privées Personnel (traitements et salaires) Base de données sur la dette : • Rassembler les données utiles sur les emprunts • Remplir le tableau en indiquant l’amortissement souscrits et les obligations émises qui ne sont pas de chaque prêt, ce qui peut être utile pour une entièrement remboursés. analyse plus détaillée et pour les prévisions financières. • Faire une distinction entre la dette à moyen ou long terme et la dette à court terme (crédit par découvert). 414 Finances municipales Tableau 5 3. Base de données sur la dette Taux Banque Année de Différé Montant d’intérêt ou souscription Durée Monnaie Échéance d’amor- Taux (%) initial (fixe, institution du prêt tissement variable) I DETTE À MOYEN OU LONG TERME 1 Prêt rétrocédé (par l’administration centrale) 2 Prêt direct - Banque commerciale Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales - Banque d’État pour le développement 3 Obligation municipale II DETTE À COURT TERME 1 Facilités de trésorerie de l’État 2 Facilités de trésorerie d’une banque commerciale + amortissement de chaque prêt à moyen ou long terme. 415 Tableau 6 4. Base de données sur les investissements Année Année Année Année Année Année Année Année N-3 N-2 N-1 N N+1 N+2 N+3 N+4 R R R E P P P P Population Taux d’inflation (annuel) I TOTAL INVESTISSEMENTS 100 % Taux de croissance Investissements délégués …% (financés par des dotations spéciales) - Éducation - Santé - Logement -… Investissements municipaux …% - Entretien des voiries - Éclairage public - Achat d’équipement de ramassage des déchets - Rénovation de quartiers -… Investissement dans des …% entreprises de services collectifs (actifs, dotations ou prises de participation, à titre de contributions en espèces ou en nature) - Eau potable - Eaux usées - Transport - Chauffage urbain - Autres II TOTAL - Dotations spéciales …% - Recettes propres …% - Emprunts ou obligations …% municipales - Prises de participation …% dans des concessionnaires de services publics 416 Finances municipales Base de données sur les investissements : Potentiel fiscal et produit fiscal encaissé : • Indiquer le montant des dépenses d’investis- • L’objectif est de présenter des informations perti- sement, par année (données rétrospectives nentes de l’administration fiscale sur le potentiel et prévisionnelles) et par secteur (les secteurs fiscal de la ville. peuvent être modifiés selon la politique suivie). • Les rubriques (impôt foncier, taxe profession- • Présenter un plan de financement provisoire simplifié. nelle, ...) peuvent être modifiées selon la légis- lation et la réglementation fiscales en vigueur. Tableau 7 Potentiel fiscal et produit fiscal encaissé Année N-3 Année N-2 Année N-1 Année N Nombre Nombre Nombre Nombre de de de de Montant Montant Montant contri- contri- contri- contri- Montant buables buables buables buables I IMPÔT FONCIER Base d’imposition (entités imposables) Ménages Entreprises Autres Taux d’imposition Ménages Entreprises Autres Exonérations Ménages Entreprises Autres Produit fiscal encaissé Ménages Entreprises Autres II TAXE PROFESSIONNELLE Base d’imposition Taux Exonérations Produit fiscal encaissé III Participations d’urbanisme Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 417 • Il est important d’obtenir des informations mesure il contribue à  l’autofinancement du budget sur le nombre de contribuables et de faire une d’investissement. Cela démontrera la capacité de la distinction entre les particuliers et les entreprises, municipalité, en fin d’exercice, à autofinancer une surtout dans le cas de l’impôt foncier. partie de son budget d’investissement, directement ou par l’emprunt. Étape 3 : Cadre financier générique • Solvabilité : Service de la dette par rapport aux Objectif et contenu : Même si la base de données actifs de la municipalité. varie d’une municipalité à l’autre, le cadre financier • Investissements par rapport au budget de générique ne change pas. L’objectif est de pouvoir fonctionnement. évaluer rapidement la situation financière de la municipalité, notamment : • Degrés de dépendance à l’égard des dotations de l’État. • La capacité de réaliser des économies et de dégager un excédent d’exploitation pour financer • Excédent général en fin d’exercice, compte tenu le budget d’investissement : calculer l’excédent de l’excédent ou du déficit général de l’année N-1 de fonctionnement et déterminer dans quelle imputé sur le budget réel de l’année N. Graphique 8.8 Structure du budget de fonctionnement et du budget d’investissement Recettes Dépenses 1. Recettes fiscales 1. Traitements et salaires fonctionnement 2. Dotations 2. Exploitation et entretien Budget de 3. Autres {revenu des 3. Service de la dette services et des actifs} 4. Perte d’exploitation année 4. Excédent d’exploitation N-1 année N-1 Excédent d’exploitation Autofinancement d'investisement 1. Travaux de génie civil Budget 1. Cession de biens 2. Achat de terrains et 2. Subventions équipements 3. Prêts 3. Remboursement de prêts Le graphique devrait être complété par un autre recettes courantes et aux dépenses d’investissement. graphique comparant l’excédent d’exploitation aux Encadré 8.8 Principaux défis • Le budget de fonctionnement doit contenir les Elles sont généralement considérées comme recettes courantes et les dépenses néces- obligatoires et sont relativement prévisibles. saires pour assurer les activités courantes. (suite page suivante) 418 Finances municipales Encadré 8.8 (suite) • Les recettes courantes comprennent les capital et les dépenses d’investissement sont recettes fiscales, les subventions de l’État et comptabilisées sur une base annuelle. d’autres échelons et les recettes générées • En général, les dépenses d’investissement (sous la forme de tarifs, droits et redevances s’exécutent sur plus d’un an (douze mois) et perçus, etc.) par le patrimoine appartenant à la doivent être réparties entre plusieurs exercices. municipalité (terrains, immeubles et équipe- Les montants peuvent varier d’une année à l’autre. ments publics, etc.). • Le service de la dette doit être réparti entre le • Les dépenses de fonctionnement comprennent budget de fonctionnement (pour les intérêts essentiellement les traitements et salaires (y payés) et le budget d’investissement (pour le compris les prestations d’assurance sociale et remboursement du prêt). Si l’on veut suivre autres charges liées à la gestion du personnel), une approche plus rigoureuse, le montant total les frais de fonctionnement et d’entretien du service de la dette (y compris le rembour- (souvent difficiles à calculer en raison des sement du principal) doit être couvert par subventions versées par les collectivités l’excédent de fonctionnement, comme preuve de locales pour aider d’autres entités (associations, la capacité à assurer le service de la dette. budgets connexes, etc.), et le service de la dette • Le budget total ou les comptes annuels contractée par la collectivité locale. peuvent être équilibrés, en excédent ou en • Les recettes en capital et les dépenses déficit : situation nette. d’investissement sont les opérations qui • Pour une analyse plus détaillée du budget, il augmentent ou réduisent le patrimoine de la convient de prendre en compte (directement collectivité locale (acquisitions ou cessions, dans le budget ou dans un budget en annexe) travaux de génie civil). La plupart des systèmes les dépenses impayées qui laissent apparaître comptables des collectivités locales sont un excédent en fin d’exercice, ainsi que les basés sur la comptabilité de caisse ou compta- recettes correspondant aux produits facturés bilité de trésorerie et ne prennent pas en ou perçus mais non recouvrés au cours de compte la dépréciation des biens des munici- l’exercice. palités. En conséquence, les recettes en Étape 4 : Analyse rétrospective Après l’autofinancement, il s’agit d’analyser les et tableau récapitulatif caractéristiques de la dette déjà contractée par la collectivité locale : Objectif et contenu : Analyser le budget de l’exercice précédent et identifier les tendances et • Le niveau d’endettement est-il acceptable ? les  résultats obtenus (services assurés, efficience • Qui sont les prêteurs ? fiscale, etc.) L’objectif est de comprendre la structure du • Quel est le coût de la dette ? budget et d’identifier les grandes tendances et leurs causes. L’analyse repose essentiellement sur l’autofi- • Combien de temps faudra-t-il pour la rembourser ? nancement (ou l’épargne), c’est-à-dire la différence Le fait que les collectivités locales puissent établir entre les recettes et les dépenses de fonctionnement. un tableau récapitulatif en utilisant une méthode L’autofinancement permet de payer une partie transparente et facile à contrôler, comme celui du coût des investissements  ; c’est un indicateur essentiel de la qualité de la gestion assurée par recommandé ici, renforce la confiance dans la gestion l’autorité locale, qui occupe une grande place dans financière de la municipalité. le dialogue avec les partenaires financiers, car ils ne veulent pas que leurs ressources servent à financer Principaux tableaux à établir : Dix tableaux devraient un déficit de fonctionnement. être établis : Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 419 • Tableau 1 : Situation financière • Tableau 7 : Endettement • Tableau 2 : Principales sources de recettes • Tableau 8 : Financement des investissements • Tableau 3 : Potentiel fiscal et produit fiscal encaissé • Tableau 9 : Trésorerie • Tableau 4 : Prévisibilité des transferts et dépen- • Tableau 10 : Arriérés dance de la ville à leur égard Ces tableaux et graphiques doivent être établis à partir • Tableau 5 : Principales dépenses de fonction- de la base de données (cinq tableaux) constituée dans nement, par catégorie l’Étape 2. À ce stade, les liens entre les deux fichiers ne • Tableau 6 : Patrimoine municipal et dépenses sont pas analysés parce que le mode de présentation d’entretien des comptes varie d’un pays à l’autre. Tableau 1 1. Situation financière Année Année Année Année N-3 N-2 N-1 N Croissance Montant Montant Montant annuelle % Rubrique Calcul effectif effectif effectif Est. moyenne structure 1 Recettes courantes totales 2 Solde N-1 (si excédent) 3 Recettes courantes (1 − 2) année N 4 Dépenses de fonctionnement 5 Excédent brut de (1 − 4) fonctionnement 6 Remboursement de la dette 7 Épargne nette (5 − 6) 8 Dépenses d’investissement 9 Besoins de (8 − 7) financement 10 - Recettes propres en investissement 11 - Dotations d’investissement 12 - Prêts (9 − (10+11)) 13 Solde en (8 − (7+10+11+12)) investissements 14 Solde de (1+10+11+12) − clôture global (4+6+8) Récapituler et commenter brièvement les principaux financière (sur la base des ratios) présentées dans enseignements tirés des données sur la situation l’analyse des ratios (Étape 5). 420 Finances municipales Tableau 2 2. Principales sources de recettes Année Année Année Année N-3 N-2 N-1 N % Croissance Montant Montant Montant annuelle structure Rubrique Calcul effectif effectif effectif Est. moyenne (total) TOTAL RECETTES COURANTES 1 Transferts de l’État - Impôts partagés Se référer à la base de données - Transferts/dotations inconditionnels - Transferts conditionnels au titre du fonctionnement 2 Recettes propres - Taxes et impôts locaux - Redevances locales - Produit du domaine 3 Autres recettes - Excédent de l’année N-1 - Recettes des concessionnaires de services TOTAL RECETTES NON RÉCURRENTES 1 Transferts et dotations d’État - Transferts inconditionnels en Se référer à la base de données investissement - Subventions conditionnelles en investissement 2 Recettes propres - Aliénations - Contrats de location à long terme 3 Recettes extérieures - Emprunts - Obligations municipales - Dons Se référer à TOTAL RECETTES la base de données 1 Transferts 2 Recettes propres 3 Recettes externes Récapituler et commenter brièvement les principaux locales, etc.) ; estimer les recettes et le potentiel enseignements tirés des données sur les sources de fiscal de la municipalité ; et estimer les recettes des revenus : analyser les principales sources de finan- services marchands. cement de la municipalité (impôts, dotations, taxes Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 421 Tableau 3 3. Potentiel fiscal et produit fiscal encaissé Croissance Croissance Année Année Année entre entre N-3 N-2 N-1 année N-3 année N-2 montant montant montant Année et année et année Rubrique Source effectif effectif effectif N Est. N-2 N-1 1 Impôt sur la propriété (logement) - Nombre d’articles imposés - Nombre de contribuables - Montant imposable - Montant perçu - Taux de recouvrement 2 Impôt sur la propriété (commerces et entreprises) - Nombre d’articles imposés - Nombre de contribuables - Montant imposable - Montant perçu - Taux de recouvrement 3 Taxe professionnelle - Nombre d’articles imposés - Nombre de contribuables - Montant imposable - Montant perçu - Taux de recouvrement Principaux contribuables Liste des 10 à 50 plus gros contribuables Récapituler et commenter brièvement les principaux professionnelle) : a) activité économique et potentiel enseignements tirés des données ci-dessus, fiscal du secteur moderne et du secteur informel ; en analysant le potentiel fiscal et la pression b) taux d’imposition ; c) taux de recouvrement global fiscale (impôt foncier, impôt immobilier et taxe et par catégorie d’impôt (concentration). 422 Finances municipales Tableau 4 4. Prévisibilité des transferts : dépendance de la ville Année Année Année Année % N-3 N-2 N-1 N Croissance structure Critère montant montant montant Montant annuelle (recettes Rubrique d’allocation effectif effectif effectif prévu moyenne totales) 1 Transferts inconditionnels - Transfert 1 - Transfert 2 -… 2 Transferts conditionnels - Transfert 1 - Transfert 2 -… Récapituler et commenter brièvement les principaux Fournir des informations sur les critères d’octroi enseignements tirés des données qui précèdent sur la de subventions, et évaluer dans quelle mesure les prévisibilité des transferts et le degré de dépendance de collectivités locales peuvent influencer le montant la ville : montant des transferts en pourcentage des des subventions qu’elles reçoivent (critères de recettes totales. résultats, le cas échéant). Tableau 5 5. Principales dépenses de fonctionnement par nature (plutôt que par fonction) Année Année Année Année N-3 N-2 N-1 N % Croissance structure montant montant montant Montant annuelle (recettes Rubrique effectif effectif effectif prévu moyenne totales) DÉPENSES COURANTES 1 Traitements et salaires (y compris indemnités et avantages divers) - Personnel administratif - Personnel des services techniques - Autres catégories de personnel (travailleurs contractuels) 2 Dépenses de fonctionnement - Fournitures de bureau - Électricité - Communications (téléphone, etc.) - Carburant -… 3 Dépenses d’entretien … 4 Dont entretien du patrimoine de l’État Total Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 423 Récapituler brièvement les principales dépenses de telles que l’entretien des équipements et fonctionnement. Estimer les dépenses particulières, installations, etc. Tableau 6 6. Patrimoine et dépenses d’entretien Année Année Année Année Principale Inventaire N-3 N-2 N-1 N Croissance modalité Rubrique provisoire annuelle des actifs chiffre chiffre chiffre chiffre moyenne d’exécution effectif effectif effectif prévu (1) Voirie Grands axes (km) Rues résidentielles (km) Routes revêtues (km) Éclairage public (nombre de lampadaires) Réseau d’adduction d’eau (km) Stations de traitement des eaux (nombre) Réseau d’assainissement (km) Stations d’épuration des eaux usées (nombre) Gestion des déchets solides (véhicules) Déchets solides (stations de transferts, capacité totale de mise en décharge, en tonnes par jour) Autres équipements publics (parcs, cimetières, parkings et garages, etc.) (m2) Établissements scolaires (nombre de salles de classe ou m2) Établissements de santé (m2) Locaux administratifs (m2) Établissements culturels (m2) Installations sportives (m2) Commerces (m2) Équipements écologiques Logements publics (nombre d’appartments et autres unités, ou surface en m2) Patrimoine culturel Terrains municipaux vacants (hectares) (1) entretien assuré par les services municipaux, par des sous-traitants, par les occupants … 424 Finances municipales Décrire brièvement la composition du patrimoine Aucune information n’est demandée sur et son système de gestion, en indiquant notamment l’évaluation des actifs en raison de la complexité des s’il existe des logements et du foncier domanial, et calculs. Si la municipalité a déjà évalué ses actifs, si l’entretien est assuré par la municipalité ou par présenter les principaux résultats et la méthode des concessionnaires des entreprises privées ou de calcul. les occupants. Tableau 7 7. Dette Année N-3 Année N-2 Année N-1 Année N Rubrique Conditions Montant Montant Montant Montant effectif effectif effectif prévu Prêt 1 - Encours - Remboursement - Intérêts Prêt 2 - Encours - Remboursement - Intérêts Prêt 3 - Encours - Remboursement - Intérêts Obligation municipale - Encours - Remboursement - Intérêts Facilité de caisse (court terme) …Prêt Découvert Crédit fournisseur Présenter un bref tableau de l’endettement c)  paiements annuels au titre du service de la dette. de la municipalité : a) nombre de prêts ou autres Les tableaux d’amortissement seront utiles pour les financements extérieurs, b) profil de ces prêts, et prévisions sur les 5 à 10 prochaines années. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 425 Tableau 8 8. Financement des investissements Année Année Année N-3 N-2 N-1 Année N Croissance % structure Montant Montant Montant Montant annuelle (recettes Rubrique effectif effectif effectif prévu moyenne totales) Dépenses d’investissement totales - Travaux de génie civil - Acquisition d’équipements - Autres Financement - Dotations d’État - Recettes propres d’investissement (aliénations du patrimoine, etc.) - Autofinancement (Année N ou N -1) - Emprunt Décrire brièvement la structure du budget d’investis- sement de la municipalité et son financement. Tableau 9 9. Équilibre de trésorerie Encaissements Cumul Décaissements Cumul Solde Janvier Février Mars Avril Mai Juin Graphique Juillet Août Septembre Octobre Novembre Décembre Insérer un bref compte rendu sur la situation de dotations ou le taux de  recouvrement des impôts) trésorerie en fin d’exercice et les flux de trésorerie et les décaissements. Indiquer, le cas échéant, les mensuels. Décrire les difficultés éventuellement dispositions particulières prises avec le Trésor ou les créées par les fluctuations mensuelles des encais- banques (facilité de caisse). sements (par exemple, le taux de versement des 426 Finances municipales Tableau 10 10. Arriérés % décais- sements Année Année Année Année fonction- N-3 N-2 N-1 N Croissance nement et Montant Montant Montant Montant annuelle investis- Rubrique Calcul effectif effectif effectif prévu moyenne sements BUDGET DE FONCTIONNEMENT Énergie - Matériel - Salaires et autres coûts - de main-d’œuvre Sécurité sociale BUDGET D’INVESTISSEMENT Institutions publiques - Entités privées - TOTAL Insérer un bref compte rendu sur les factures municipalités dans la région et le reste du monde, impayées et les engagements de la municipalité, tout en mettant en lumière les atouts et les principales en distinguant les dépenses de fonctionnement lacunes à combler. Les tableaux peuvent être remplis et les dépenses d’investissement. L’analyse peut en se référant aux cases correspondantes dans les également faire une distinction entre la dette ou les tableaux d’analyse rétrospective. arriérés à  l’égard d’institutions publiques et ceux à Il est important de collaborer étroitement avec le l’égard de fournisseurs privés. ministère des Finances pour que toutes les munici- palités publient ces ratios chaque année, aux fins de comparaison et d’amélioration interne. Étape 5 : Analyse de ratios Il est recommandé de se référer aux ratios Objectif et contenu : L’analyse de ratios vise à établir déjà utilisés par les ministères des Finances ou des critères d’évaluation interne de la gestion des de l’Intérieur, ou même à ceux calculés par les finances municipales (tableau de bord), ainsi que des associations de collectivités locales. point de référence pour faire des comparaisons au Enfin, il n’est pas recommandé de présenter ici niveau régional. des ratios comparant les résultats obtenus dans le Les ratios et indicateurs suivants sont basés sur domaine des finances locales et le PIB, sauf s’il existe les normes internationales utilisées dans les pays des données sur le PIB local. Le ratio ci-après est d’Europe occidentale et aux États-Unis. souvent utilisé au niveau national : rapport entre les Le MFSA permet à chaque municipalité de mieux montant des dépenses locales et des impôts locaux et apprécier sa situation par rapport aux autres le PIB. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 427 Étape 5. Analyse de ratios (tableau de bord de la municipalité) 428 Graphique indiquant l’indice Indice de Indice de la ville de référence, Critères Indicateur (définition) Objectif référence N-3 N-2 N-1 si possible RATIOS FINANCIERS Solvabilité Épargne avant intérêts/Recettes La municipalité peut > 0,3 Graphique indiquant courantes réelles emprunter et investir l’indice de référence, si possible Épargne nette (après service La municipalité peut > 0,2 Graphique indiquant de la dette, y compris emprunter davantage l’indice de référence, remboursement du capital)/ si possible Recettes courantes réelles Encaissement (en fin d’année)/ La municipalité peut faire 90 jours Graphique indiquant dépenses à court terme (divisé face à ses obligations l’indice de référence, par 365 jours) à court terme si possible Dette Encours de la dette/Épargne brute La municipalité peut Plus de Graphique indiquant (capacité de rembourser la dette) rembourser sa dette au 10 ans l’indice de référence, moyen de son excédent si possible d’exploitation Service de la dette/Recettes La dette représente une < 10 % Graphique indiquant courantes totales charge annuelle acceptable l’indice de référence, par rapport aux recettes si possible courantes Autonomie fiscale Recettes fiscales propres + La municipalité peut > 80 % Graphique indiquant dotations inconditionnelles/ accroître ses recettes l’indice de référence, Recettes courantes réelles si possible Pression fiscale (Recettes fiscales/ < 70 % Potentiel fiscal) Finances municipales Effort d’investissement Dépenses d’investissement/ La municipalité > 40 % Graphique indiquant Recettes courantes réelles privilégie les dépenses l’indice de référence, d’investissement si possible Dépenses d’investissement L’exercice des fonctions > 50 % Graphique indiquant déléguées par l’État/Dépenses municipales laisse encore l’indice de référence, d’investissement totales à désirer si possible Niveau de service Dépenses d’entretien/Dépenses La municipalité > 30 % Graphique indiquant de fonctionnement a de nombreuses l’indice de référence, immobilisations si possible à entretenir, et c’est une priorité pour elle Autres Nombre total d’agents municipaux/ La municipalité a une Plus de Graphique indiquant population faible marge de manœuvre 25 agents l’indice de référence, pour financer les pour 1 000 si possible Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales dépenses d’entretien habitants et d’investissement Traitements et salaires/Dépenses > 40 % effectives de fonctionnement Recettes réelles/Estimations La municipalité a une > 95 % Graphique indiquant bonne visibilité et son l’indice de référence, budget est fiable si possible Montant des arriérés/Bilan de La municipalité a une dette > 1 Graphique indiquant trésorerie en fin d’exercice à court terme qui réduit l’indice de référence, sa crédibilité au yeux des si possible fournisseurs (suite page suivante) 429 430 Graphique indiquant l’indice Indice de Indice de la ville de référence, Critères Indicateur (définition) Objectif référence N-3 N-2 N-1 si possible RATIOS DE TRÉSORERIE 1 Taux de marge : Ressources La municipalité fonctionne 1,02 Graphique indiquant financières totales (liquidités)/ ou non dans la limite de l’indice de référence, obligations financières totales ses moyens financiers si possible (paiements + arriérés) RATIOS COMPARATIFS Recettes totales par habitant Comparaison avec des Graphique indiquant Dépenses totales par habitant municipalités de même l’indice de référence, taille dans le pays ou si possible Recettes courantes réelles ailleurs (UE) : liste à établir par habitant Encours de la dette par habitant Dépenses d’investissement par habitant Récapituler brièvement les enseignements tirés de l’analyse de ratios. Finances municipales Étape 6 : Prévisions financières prévisions basées sur les conclusions des années précédentes en tenant compte des changements Objectif et contenu : Les prévisions financières sur importants. La méthode devrait être adaptée  en cinq ans visent à donner un aperçu de la situation fonction de la taille de la municipalité et des financière de la municipalité en mettant l’accent sur questions qui se posent actuellement, telles que les sa solvabilité. Le principal objectif est de démontrer programmes d’investissement prévus, les problèmes l’incidence des décisions stratégiques (dépenses, de dette à régler, etc. emprunts, fiscalité, etc.) et des hypothèses qui Les tableaux ci-après fournissent un cadre préli- les sous-tendent sur la situation financière de la minaire simplifié pour les prévisions. Récapituler municipalité. Plusieurs séries d’hypothèses et brièvement les enseignements tirés des résultats scénarios sont généralement testés pour faire des préliminaires obtenus. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 431 432 Étape 6. Prévisions financières sur cinq ans En monnaie courante Tendances sur les 3 Hypothèses Année Année Année Année Année Année Rubrique années Indice Calcul Année N principales N-1 N+1 N+2 N+3 N+4 N+5 précé- dentes Montant Estimation Prévision Prévision Prévision Prévision Prévision effectif A TOTAL RECETTES COURANTES Recettes fiscales propres - Impôt foncier - Taxe professionnelle - Autres (participations d’urbanisme) Transferts - Impôts partagés - Dotations inconditionnelles - Dotations conditionnelles Autres recettes - Loyers, intérêts Finances municipales B TOTAL DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT Traitements et salaires (y compris indemnités et avantages divers) - Personnel administratif - Personnel technique - Autres catégories de personnel (Préciser) Frais de fonctionnement - Fournitures de bureau - Électricité - Communication (téléphone, etc.) - Carburant - Frais d’entretien - Autres C ÉPARGNE BRUTE (A - B) Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales (suite page suivante) 433 Tendances 434 sur les Hypothèses Année Année Année Année Année Année Rubrique 3 années Indice Calcul Année N principales N-1 N+1 N+2 N+3 N+4 N+5 précé- dentes Montant Estimation Prévision Prévision Prévision Prévision Prévision effectif D SERVICE DE LA DETTE Dette existante - Intérêts - Remboursement Dette nouvelle (prêts contractés après N-1) - Intérêts - Remboursement Total Service de la dette - Intérêts - Remboursement E ÉPARGNE NETTE (C - D) F DÉPENSES D’INVESTISSEMENT G FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS (F – E) Dotations d’investissement Recettes propres d’investissement (excédent d’exploi- tation non compris) Prêts H SOLDE DE CLÔTURE GLOBAL (TRÉSORERIE) Finances municipales (A+G) - (B+D+F) Étape 7 : Évaluation de la gestion Les six principaux indicateurs de solidité de la financière gestion financière décrits ci-dessous reposent sur la méthodologie PEFA (Examen des dépenses publiques Objectif et contenu : L’objectif est d’évaluer la et de la responsabilité financière), également mise au solidité de la gestion financière de la municipalité. point par la Banque mondiale. Une municipalité peut avoir une bonne situation Faire des observations sur les différents points et financière mais une mauvaise gestion financière, tout proposer des améliorations spécifiques. comme elle peut avoir de faibles capacités financières mais un bon système de gestion financière. Évaluation de la gestion financière Discipline Affectation stratégique Efficacité des budgétaire globale des ressources services fournis 1. Crédibilité du budget Prévisions budgétaires Pertes de recettes/ Efficacité des ressources trop optimistes/ sous-estimation du coût utilisées pour la prestation des insuffisantes pour les des priorités stratégiques/ services/modification du poids dépenses obligatoires/ irrégularités dans relatif de certaines catégories irrégularités dans l’utilisation des ressources de dépenses, apparemment le budget dictée par des préférences personnelles plutôt que par un souci d’efficacité des services. 2. Exhaustivité et Les activités non gérées Fonds extrabudgétaires/ Manque d’exhaustivité/accroît le transparence et comptabilisées affectation de certaines gaspillage des ressources/ réduit dans le cadre d’un recettes à certains la portée des services/limite processus budgétaire programmes/empêche la concurrence dans l’examen adéquat risquent de l’appareil législatif, la de l’efficience et de l’efficacité ne pas être soumises société civile et les médias des différentes programmes et au même niveau de d’évaluer dans quelle des ressources qu’ils utilisent/ vérification et de contrôle mesure la collectivité peut favoriser le clientélisme et (notamment sur les locale met en œuvre les la corruption. marchés financiers) que priorités stratégiques. les activités inscrites au budget. 3. Budgétisation Processus de planification Le processus d’affectation L’absence de prévisions en fonction inadéquat/ne respecte des ressources globales pluriannuelles risque de des politiques pas le cadre budgétaire en fonction des priorités/ contribuer à une planification et macroéconomique/ du budget annuel de inadéquate des charges compromet la viabilité la collectivité locale courantes liées aux des politiques. est trop court pour investissements et du modifier sensiblement financement des marchés les dépenses/le coût des pluriannuels. nouvelles politiques qui est systématiquement sous-estimé. 4. Prévisibilité Impact sur la gestion Réaffectations de crédits Planification et utilisation et contrôle de financière/politique prévues/ dépenses rationnelles des ressources/ l’exécution d’endettement autorisées/paiements procédures d’appel d’offres/ du budget inadéquate/ dépenses frauduleux. contrôle des états de paie. excessives. (suite page suivante) Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 435 5. Procédures Assure la viabilité Des informations L’absence d’informations comptables et financière à long terme régulières sur l’exécution et écritures adéquates rapports financiers et garantit que les du budget permettent de empêcherait d’obtenir politiques peuvent être contrôler l’utilisation des les données probantes financées : informations ressources, tout en aidant nécessaires pour une exactes et à jour sur les à identifier les goulets vérification et un contrôle recettes prévisionnelles d’étranglement et les efficaces de l’utilisation des et leur recouvrement/ problèmes susceptibles fonds, et pourrait faciliter les niveaux de liquidités et d’entraîner d’importantes détournements de fonds, flux de dépenses/niveaux modifications dans des pratiques frauduleuses d’endettement, garanties/ l’exécution du budget. dans la passation des passifs éventuels et marchés, ou l’utilisation des coûts prévisionnels ressources à d’autres fins que des programmes celles prévues. d’investissement. 6. Vérification et Examiner les questions Faire pression sur la La municipalité est tenue contrôle externes de viabilité financière municipalité pour allouer de gérer les ressources de à long terme et respecter les crédits budgétaires manière efficace et dans le les objectifs fixés. et exécuter le budget respect des règles, faute de conformément aux quoi la valeur des services politiques établies. risque de diminuer. La comptabilisation et l’utilisation des fonds sont examinées et vérifiées en détail. Étape 7. Évaluation de la gestion financière Critères Indicateur Indicateur A. Crédibilité du budget Dépenses totales réelles au regard du budget initialement approuvé. Composition des dépenses réelles au regard du budget initialement approuvé Recettes totales au regard du budget initialement approuvé Encours et suivi des impayés B. Exhaustivité et transparence Classification du budget Exhaustivité des informations figurant dans la documentation budgétaire Ampleur des opérations engagées au titre de l’action publique dont il n’est pas fait état Transparence des relations budgétaires intergouvernementales Contrôle des risques budgétaires agrégés posés par d’autres entités du secteur public Publication des principales informations budgétaires 436 Finances municipales C. Cycle budgétaire Budgétisation en fonction des politiques Caractère ordonné du processus d’élaboration du budget annuel et participation au processus Caractère pluriannuel de la planification budgétaire, de la politique de dépenses et de l’élaboration du budget Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget Transparence des obligations des contribuables et des sommes imposables Efficacité des mesures d’enregistrement des contribuables et de calcul de la base d’imposition Efficacité de la collecte des impôts Prévisibilité des fonds disponibles pour engager des dépenses Enregistrement et gestion des soldes de trésorerie, de la dette et des garanties Efficacité du contrôle des états de paie Système de passation des marchés : concurrence, optimisation des dépenses et contrôle Efficacité des mesures de contrôle interne des dépenses non salariales Efficacité des procédures de vérification interne Procédures comptables et rapports financiers Régularité des activités de rapprochement des données et respect des délais prévus en la matière Disponibilité d’informations sur les ressources reçues par les unités dépensières Qualité des rapports infra-annuels sur l’exécution du budget et respect des délais prévus en la matière Qualité des états financiers annuels et respect des délais prévus en la matière Vérification et contrôle externes Portée et nature des audits externes, et suites qui y sont données Examen rigoureux de la loi de finances par le conseil municipal Examen rigoureux des rapports d’audit externe par le conseil municipal D. Pratiques des bailleurs de fonds Prévisibilité de l’aide budgétaire directe Informations financières fournies par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l’aide fournie au titre des projets et programmes et l’établissement de rapports financiers y afférents Proportion de l’aide gérée au moyen de procédures nationales Prévisibilité des transferts provenant d’échelons supérieurs de l’administration Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 437 Étape 8 : Plan d’amélioration Autrement dit, elles doivent bénéficier d’un certain des finances municipales soutien pour être mises en œuvre, et il convient d’indiquer précisément ce qui est attendu de Objectif et contenu : L’objectif est de traduire les l’administration centrale. enseignements tirés des différentes étapes du MFSA Le Plan d’amélioration des finances municipales en un certain nombre de mesures qui permettent peut être divisé comme suit : d’améliorer la situation financière de la municipalité et la gestion des finances municipales. Le modèle – Mesures à court terme (1 an) ci-dessous est une simple ébauche préliminaire – Mesures à moyen terme (1 à 3 ans). à  compléter en se fondant sur les résultats du MFSA. La municipalité peut établir une liste de toutes les Dans chaque cas, il convient d’indiquer préci- mesures qu’elle juge prioritaires, y compris celles sément les mesures à prendre et pourquoi, assorties qui ne relèvent pas entièrement d’elle mais qui ci-possible d’un calendrier précis, en indiquant font partie des réformes examinées à un échelon également comment elles seront mises en œuvre supérieur ou sont inscrites à l’ordre du jour des et  par qui, et s’il y aura ou non des coûts à prendre associations nationales de collectivités locales. en charge. Objectif 1 : Améliorer la situation financière de la municipalité Mesure Coût à court Entité/ Objectif Mesure Résultat estimatif Éléments terme/ personne spécifique prioritaire attendu (le cas à long responsable échéant) terme Mesures relevant de l’État Accroître Remplacer les dotations l’autonomie conditionnelles fiscale par des dotations inconditionnelles ou des impôts partagés Assouplir la fiscalité locale … Mesures à prendre par la municipalité Accroître Accroître Ie l’autonomie recouvrement des fiscale impôts locaux Revoir le taux de l’impôt foncier … 438 Finances municipales Objectif 2 : Améliorer la gestion des finances municipales Mesure Coût à court Entité/ Objectif Mesure Résultat estimatif Éléments terme/ personne spécifique prioritaire attendu (le cas à long responsable échéant) terme Crédibilité Améliorer la fiabilité des du budget prévisions Budgétisation Améliorer l’analyse en fonction des principaux postes des politiques de dépenses Meilleure Améliorer le contrôle p. ex., appel exécution des dépenses d’offres, du budget contrats- programmes Notes de comptabilité et d’information fiscale, l’âge des infrastructures, etc.  1. Sauf l’impôt foncier, la plupart des recettes du  4. La première réforme adoptée dans le cadre de budget local proviennent des impôts perçus à un la décentralisation en France, par exemple, a été échelon supérieur de l’administration publique l’abrogation du contrôle préalable des décisions (États fédérés ou administration centrale) et prises par les conseils municipaux. Les comptes redistribués au titre de la fiscalité partagée ou comme dotations. publics sont toutefois consolidés (administration centrale et collectivités locales) et utilisés  2. Pour de plus amples renseignements sur ensemble pour calculer les ratios qui servent l’efficacité de la mesure des résultats obtenus par à évaluer les résultats économiques d’un pays. les municipalités et les comtés aux États-Unis, Une attention particulière est donc accordée voir les modèles d’évaluation des résultats utilisés par les collectivités locales. Voir également aux indicateurs de l’équilibre des comptes et Melker et Willoughby 2005. du niveau d’endettement. En France, les calculs reposent sur le système du Trésor public et  3. À noter cependant les efforts des États et des le principe de l’unité de caisse. En général, la provinces pour fixer des normes dans le cadre d’un pression fiscale est également déterminée sur la programme obligatoire de mesure des résultats base d’une analyse globale de la fiscalité nationale municipaux visant à normaliser la collecte des données et à établir des indicateurs qui permettent et locale. éventuellement de faire des comparaisons.  5. Les conseils municipaux sont libres de décider À cet égard, on agit avec prudence en raison des de l’utilisation des ressources budgétaires. Ce nombreux facteurs externes qui influencent principe fondamental de l’autonomie municipale les résultats, tels que notamment la situation est renforcé par le système de financement géographique et démographique, les priorités lorsque les impôts locaux représentent plus de locales, les formes d’organisation, les pratiques 50 % des recettes de la municipalité. Renforcer la transparence et la responsabilité des collectivités locales 439 Bibliographie Performance Measurement Applications.” http://www.seagov.org. Abers, R. 2001. “Learning Democratic Practice: Goldsmith, W.W., and C. B. Vainer. 2001. Distributing Government Resources through Popular Participation in Porto Alegre, Brazil.” “Participatory Budgeting and Power Politics in In The Challenge of Urban Government: Policies Porto Alegre.” Land Lines 13 (1): and Practices, edited by M. Freire and R. Stren, Hatry, H., and D. Fisk. 1971. “Improving Productivity 129–43. 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Elles sont également censées accueillir un nombre croissant d’habitants, faire face à une augmentation des zones d’habitat spontané, et financer le coût d’infrastructures et de services dans des villes de plus en plus géographiquement étalées. Il n’existe pas de solution miracle ; aucun modèle n’est applicable à toutes les villes. Le lecteur pourra, toutefois, tirer des huit chapitres de cet ouvrage des éléments de réponses sur le chemin des réformes : Relations intergouvernementales. Le processus de décentralisation est en cours dans de nombreux pays, en partie dû à la reconnaissance du fait que les collectivités locales, étant plus proches de leurs administrés, peuvent mieux répondre à leurs attentes. La dévolution des fonctions et responsabilités des collectivités locales n’a toutefois pas été accompagnée d’un transfert des ressources financières. De nombreux pays sont aujourd’hui engagés dans des réformes des transferts intergou- vernementaux afin d’améliorer leur transparence et leur visibilité. L’expérience montre que l’adoption d’une formule transparente de calcul des transferts et la mise en place de mécanismes d’incitation à la performance ont des effets positifs sur la mobilisation des recettes locales et sur l’utilisation des fonds publics. Les relations financières intergouvernementales posent les fondations du cadre de gouvernance, La voie à suivre 447 des règles de fonctionnement et des mécanismes de gestion des recettes, des dépenses, du patrimoine et de l’accès aux financements extérieurs. Il est par conséquent crucial d’accorder beaucoup d’importance au montage institutionnel et financier de la décentralisation. Finances des métropoles. Aujourd’hui, trois milliards et demi d’habitants vivent dans les villes. On compte par ailleurs 27 mégapoles de plus de 10 millions d’habitants et 500 zones métropolitaines de plus de 1 million d’habitants. Non seulement le monde s’urbanise, mais les grandes villes deviennent la norme. Se posent donc les problèmes de coordination et de financement des grandes infrastructures multi-juridictionnelles. Parfois, ce sont des raisons politiques plutôt qu’un souci d’efficacité et d’équité qui déterminent la création d’institutions métropolitaines. Dans d’autres cas, c’est un besoin de cofinancement de grosses infrastructures (réseau routier, transport public ou aménagement d’une décharge) qui motive la mise en place d’une gouvernance métropolitaine. Il existe de nombreux modèles et méthodes de gouvernance, dont chacun présente des avantages et des inconvénients. Ils couvrent notamment la simple coopération entre collectivités locales ; la mise en place d’autorités régionales (ou d’agences à vocation spéciale) ; des administrations métropolitaines ; et des syndicats intercommunaux. Les principaux domaines de coopération financière, sources d’avantages dans les régions métropolitaines, comprennent les mécanismes de partage des recettes fiscales pour prévenir la concurrence fiscale et harmoniser les recettes ; le partage des coûts ou un budget commun pour les projets et les services concernant l’ensemble de la zone métropolitaine ; la mobilisation coordonnée des recettes au travers des droits et redevances, des taxes foncières et des taxes affectées ; et la mobilisation concertée de financements pour les grandes infrastructures profitant à l’ensemble de la région. Une structure de gouvernance métropolitaine peut permettre de réaliser des gains d’efficacité et des économies d’échelle tout en réduisant les disparités en terme de prestation de services urbains. Gestion financière. Les concepts et les techniques de gestion financière aident les collectivités locales à utiliser les ressources financières limitées dont elles disposent de manière efficace et transparente et, par conséquent, leur permettent de fonctionner de manière responsable. La budgétisation, la comptabilité et l’établissement de rapports financiers sont les piliers d’une bonne gestion financière. Les technologies modernes de l’information et la mise en place de systèmes de gestion financière infor- matisés ont accéléré la circulation de l’information ainsi que la sécurité des données. Fait encore plus important, elles ont transformé les fonctions des trois piliers qui ne consistent plus simplement à enregistrer les données mais contribuent désormais à faciliter la gestion stratégique des opérations courantes des municipalités et à fournir des informations opportunes permettant d’aider à la prise de décisions. Les responsables de la gestion financière disposent d’une large gamme d’instruments et de techniques, mais il est important de comprendre que ces derniers n’ont d’intérêt que si les collectivités locales les emploient pour s’acquitter de leur mission fonda- mentale, qui consiste à fournir des services de manière efficiente, efficace et durable. Bien que tous les concepts et tous les instruments de gestion financière soient impor- tants, les responsables des collectivités locales ont intérêt à commencer par employer des outils et des techniques simples mais essentiels afin d’acquérir l’expérience néces- saire avant d’adopter des outils et des systèmes plus perfectionnés et complexes. 448 Finances municipales Gestion des recettes. Les collectivités locales doivent apprendre à  faire plus avec moins de ressources. Dans de nombreux pays, les recettes locales représentent moins de 10 % des recettes publiques, et rares sont les administrations centrales qui sont prêtes à habiliter les collectivités locales en leur attribuant des sources de recettes supplémentaires ou à accorder beaucoup d’attention à l’administration et à la mobili- sation des recettes fiscales municipales. Abstraction faite des politiques formulées à l’échelon central, dans de nombreux pays en développement, les collectivités locales pourraient mobiliser des recettes nettement plus importantes si elles suivaient les recommandations suivantes : 1) focaliser leur attention sur les recettes potentiel- lement les plus prometteuses et 2) améliorer l’identification de leur assiette fiscale. Dans certaines villes en développement, l’expérience montre que des ressources sont mises sur des revenus fiscaux ou non fiscaux peu porteurs. En même temps, elles utilisent des instruments d’identification de l’assiette fiscale peu adaptés à leur contexte. Beaucoup d’entre elles bénéficieraient de programmes d’adressage leur permettant de mieux capter l’assiette fiscale tout en ayant un impact positif sur de nombreux aspects de la gestion municipale. Il est aussi possible de dégager des recettes en élargissant la base des impôts, des droits et des redevances, en recouvrant de  manière rigoureuse les redevances au titre des services marchands, en instaurant une  culture d’imposition ou de prélèvement de droits auprès des bénéficiaires de la  construction de nouvelles infrastructures, en mobilisant des recettes assises sur le  foncier ou en utilisant le patrimoine pour générer et accroître des recettes de manière stratégique. Gestion des dépenses. Il importe de considérer la gestion des dépenses comme un cycle de programmes que la collectivité souhaite accomplir. Le premier élément à considérer est la priorisation des dépenses. Cette priorisation se fait rarement au niveau des collectivités locales où il existe un réel manque de coordination entre les différents services chargés de la programmation urbaine et de la programmation financière. Dans certains pays, les collectivités locales se sont vu imposer un exercice de programmation des investissements (Capital Investment Planning), mais n’ont pas toujours la capacité de le mettre en œuvre. Des outils intermédiaires, tels que les audits urbains peuvent aider les collectivités locales à faire une meilleure priorisation de leurs investissements. Le deuxième élément à considérer consiste à suivre et à évaluer les réalisations pour déterminer si elles ont été faites de façon satisfaisante. Il existe diverses manières d’analyser une activité en considérant les résultats sur le plan des opérations et sur le plan financier mais, à l’évidence, l’analyse des écarts entre les prévisions ou les montants inscrits au budget et les résultats obtenus sont l’une des meilleures méthodes pouvant être utilisée. Pour réaliser des économies au niveau des dépenses, il est nécessaire de contrôler rigoureusement et systématiquement les dépenses de fonctionnement (salaires et recrutement d’effectifs), de procéder par voie d’appel à la concurrence pour la passation de marchés et gérer rigoureusement les contrats. Les collectivités locales s’efforcent fréquemment d’éviter de recourir à des procédures d’appel à la concurrence parce que cela les oblige à suivre un processus qui est généralement long et difficile. Cependant, améliorer la transparence et l’efficacité dans la passation de marchés est un élément important de toute réforme de la gestion des dépenses. Gestion du patrimoine municipal. Les collectivités locales contrôlent d’impor- tants portefeuilles d’immobilisations physiques (terrains, bâtiments, infrastructures, La voie à suivre 449 véhicules et matériels) qui constituent l’essentiel du patrimoine public local. Il est important pour ces collectivités de mieux connaître l’étendue de leur patrimoine et de mieux gérer ces actifs pour assurer la qualité et la fiabilité des services locaux (routes, services d’eau, écoles, etc.), promouvoir le développement économique local (terrains pour la production privée et les entreprises) et veiller à la qualité de vie des citoyens. Une bonne gestion du patrimoine procure de nombreux avantages : elle permet de réaliser des économies ou de générer des recettes supplémentaires pour le budget local, d’améliorer la qualité des actifs et des services et de renforcer la confiance entre la population et les autorités publiques. Les principaux outils et procédures de gestion du patrimoine sont, notamment : le recensement des actifs, l’utilisation de procédures transparentes pour l’allocation des actifs à des fins privées ; l’alignement où la classifi- cation des actifs en fonction de leur contribution à la prestation des services ; l’utili- sation de la valeur marchande des actifs dans le cadre de la prise de décision ; la constitution d’un fond d’amortissement pour financer le remplacement des actifs ; le suivi des indicateurs de performance essentiels comme les coûts et les recettes ; et la planification des futures dépenses de fonctionnement et d’entretien lors de l’acqui- sition de nouveaux biens. Enfin, le personnel de l’administration municipale doit acquérir les compétences spéciales nécessaires et prêter attention au cadre régle- mentaire, aux procédures et aux outils d’analyse ainsi qu’aux marchés immobiliers. Gestion des financements extérieurs. Les besoins d’investissement des collectivités locales sont souvent bien supérieurs à l’excédent d’exploitation qu’elles peuvent dégager chaque année pour financer ces derniers. Il leur faut donc obtenir des ressources extérieures, que ce soit par le biais de la souscription d’emprunts, de l’émission d’obligations, de partenariats public-privé, de dotations privées ou de contributions philanthropiques. Les municipalités empruntent des fonds directement auprès de banques ou indirectement en émettant des obligations. La capacité d’emprunt d’une municipalité est fonction de sa solvabilité, qui dépend de sa situation économique et financière. L’analyse de solvabilité et l’évaluation du crédit sont de précieux outils qui permettent d’établir que la municipalité a la capacité de rembourser un emprunt ou une émission obligataire dans les délais prescrits. Une municipalité doit faire preuve de prudence lorsqu’elle a recours à des ressources extérieures car, elle risque de compromettre sa situation financière pour les années à venir. Les ressources extérieures devraient servir à financer les projets prioritaires indiqués dans le programme d’investissement de la ville, et les engagements contractés à leurs titres ne devraient jamais dépasser le montant des flux de revenus attendus. Bien que le choix des projets résulte d’un processus politique, la poursuite d’un dialogue participatif et la réalisation d’études techniques peuvent contribuer dans une mesure importante à établir l’ordre d’importance des projets considérés et à justifier les décisions retenues. Évaluer la performance des finances locales. Il est important de mesurer les résultats obtenus dans le domaine des finances municipales parce que cela permet d’avoir une vision claire de la situation financière et d’alimenter le dialogue avec les parties prenantes (administration centrale, partenaires financiers ou citoyens). Cette évaluation fournit des données et des ratios qui sont utiles pour établir l’ordre de priorité des investissements. Enfin, elle permet d’évaluer le degré d’efficacité avec lequel les ressources publiques sont utilisées. Dans une société démocratique, où une administration transparente et l’accès libre aux données sont devenus la norme, une 450 Finances municipales multitude d’instruments relevant des médias sociaux permettent aux citoyens de s’exprimer et d’exiger des représentants de l’État qu’ils rendent compte de leurs actions et agissent de manière transparente. Il est essentiel que les collectivités locales soient prêtes à présenter et à expliquer, aussi précisément que possible, la situation en vigueur, les obstacles rencontrés et les perspectives d’avenir (projections). Cela aidera également les municipalités à présenter à l’administration centrale des arguments concernant l’allocation de transferts et les garanties ; à préparer des projets bien montés et finançables ; et à rendre compte à leurs administrés de la manière dont elles utilisent les fonds publics. Compte tenu de ces objectifs, l’autoévaluation des finances municipales (MFSA) offre une occasion unique de doter les collectivités locales d’un instrument qui leur permet de faire facilement le lien entre une discipline budgétaire responsable, une bonne gestion financière et la capacité de financer des dépenses courantes et d’investissement ainsi que d’attirer des financements privés. Mieux gérer les finances municipales doit devenir notre devise collective. Dans un monde de plus en plus urbanisé, les cités et les villes jouent un rôle important dans les économies nationales et contribuent largement à la prospérité et à la stabilité sociale. Les enjeux sont importants et nécessitent qu’on leur prête attention. Qu’attendons-nous des villes de demain ? Que souhaitons-nous léguer aux prochaines générations ? Les finances municipales sont au cœur des problèmes mais aussi la clé des solutions. La voie à suivre 451 INDEX Encadrés et notes sont indiqués par e et n à la suite des numéros de page. A terrain viabilisé vs. terrain « nu », 313–314 Abidjan (Côte d’Ivoire) valorisation, 313–314 gouvernance métropolitaine, 77, 78e, 89 vente, 181–182, 211, 311–312, 318 impôt local, 173e Addis Abeba (Éthiopie), évaluation de la actif(s), 276 responsabilité financière, 255, 256, 261 autoévaluation (MFSA), 420, 424–425 ADM. Voir Agence de développement municipal immobilisations, 276 adressage des rues catégories, 276–277, 277e, 292–293, 313 collecte des redevances d’usagers, 237, 238e cycle de vie, 278 collecte des recettes (impôts), 184, 189–190, 191e, équation comptable, 115, 126 206–207, 208e, 211n6 évaluation, 296–298 systèmes fiscaux, 184, 189–190, 191e, 206–207, fixes, 132, 276 208e, 211n6 fonctions, 278–281 affectation des dépenses, 2, 4, 12, 13–14. Voir aussi transferts intergouvernementaux gestion (Voir gestion du patrimoine) affectation des recettes, 2, 4–5, 12, 13 non affectés, 126, 127 Afghanistan, zones d’habitat non structuré, 92n1 passifs associés, 280 MFSA. Voir Autoévaluation des finances municipales portefeuille, 275, 276 Afrique revenus courants, 179–180 impôts fonciers, 167, 189–190 classement, 289 Afrique. Voir aussi les pays spécifiques nets, 126, 127, 141 centralisation, 9, 10 systématiquement affectés, 126 contrats municipaux, 30, 334 temporairement affectés, 126 fonds de développement municipal, 362 actifs fonciers, 311–320 gouvernance métropolitaine, 51, 89–90 classement, 313, 316 impôts locaux commerciaux, 173e, 174 évaluation, 296–298, 322n2 mesure de la performance, 394–395 gestion et administration, 313–315 obligations municipales, 340, 341e, 399 location ou privatisation, 315–318 partenariats public-privé, 371, 372e procédures et contrats de mise à disposition recouvrement des recettes, 186 des terrains, 314–315 urbanisation, 48 Index 453 Afrique du Nord. Voir aussi les pays spécifiques règlement de la dette, 349e contrats municipaux, 30 tarif de l’eau, 176e Afrique du Sud. Voir aussi les villes spécifiques transferts intergouvernementaux, 14, 18, 22, 30 contributions philanthropiques, 374 allocation des ressources, 221–222, 223e données financières, 26 Amérique du Nord. Voir aussi les pays spécifiques subventions au résultat, 397 emprunts des collectivités locales, 339–340, fonds de développement municipal, 360, 363e 339e, 354, 360 gestion financière municipale, 140e, 141 gouvernance métropolitaine, 50, 62, 89 gouvernance métropolitaine, 51, 53, 84–85, 84e, mesure de la performance, 380, 381, 382–387, 86e, 89, 92n6 383e, 385e impôts fonciers, 159, 168 Amérique du Sud, budget participatif, 401 insolvabilité municipale, 351 Amérique latine. Voir aussi les pays spécifiques obligations municipales, 341, 341e, 342e, 360, 399 budget participatif, 102, 103e, 402e partage des ressources naturelles, 29 évaluation de l’impôt foncier, 167 prêts bancaires, 359 gouvernance métropolitaine, 51 recettes locales, 153 impôts locaux commerciaux, 173e tarif de l’eau, 176e obligations municipales, 340, 341e transferts intergouvernementaux, 14, 20–22, 21e, partenariats public-privé, 370, 371, 372e 26, 29, 398 recettes assises sur le foncier, 181–182 Afrique subsaharienne. Voir aussi les pays spécifiques Amman (Jordanie) contrats municipaux, 30 recettes des amendes et pénalités, 154, 179 gouvernance métropolitaine, 51 traitement des déchets, 366 Agence de développement municipal amnistie fiscale, 186 (ADM, Sénégal), 393 amortissement, 350, 414 agence de développement régional, 52e Amsterdam (Pays-Bas), gouvernance métropolitaine, agences métropolitaines de planification et 82–83, 90 d’aménagement, 67–68 analyse comparative, 205e, 268–270 Agency for International Development des États-Unis analyse des ratios, 427–430 (USAID), 328 autoévaluation financière, 404, 427–430 agglomération urbaine, 42, 42e budgétaire, 394–395 Aguascalientes (Mexique), obligations décentralisation, 380–381, 394–395 municipales, 340 indices de satisfaction, 388–389 Aguas de Tucuman (Argentine), partenariat obligations municipales, 397 public-privé à, 372e analyse coût-avantage, 260, 335–338, 337–338e Ahmedabad Municipal Corporation (Inde), 341e analyse de la valeur actualisée des flux de trésorerie, aide basée sur les résultats, 371–372 302–303 Alaska, pont de Gravina Island, 225e analyse des écarts, 109–110, 266, 270 Allemagne analyse de sensibilité contrats municipaux, 30 des prévisions de recettes, 197 droits de développement, 312 des projets d’immobilisations, 260 emprunts des collectivités locales, 339–340 analyse des flux de trésorerie. Voir aussi taux de gouvernance métropolitaine, 82, 91 rendement interne; valeur actuelle holding financier (stadtwerke), 310 valeur actualisée, 302–303, 335–338 impôts locaux commerciaux, 172, 174 analyse des ratios, 394, 427–430 partage des revenus, 18 analyse des risques, 393, 398, 399 recettes locales, 153 analyse des tendances (recettes), 195–201 454 Finances municipales analyse des écarts entre les plans et les résultats financement commun par emprunt budgétaires, 109–110 obligataire, 355e analyse d’exploitation, 303–304 sociétés d’aménagement foncier, 319, 320 analyse d’impact assiette fiscale, 17, 155, 163–168, 184–185 de la politique de recettes municipales, 208–210 Association américaine des villes contractuelles. des budgets pluriannuels, 261 Voir U.S. Association of Contract Cities analyse du seuil de rentabilité, 135–136 Association internationale de développement (IDA), analyse rétrospective (autoévaluation des finances 364, 364e municipales), 406, 419–427 allocation des fonds, du budget, 101 Anchorage, Alaska, 83 audit(s) Annexion de territoires, 51, 56, 83–87 conformité, 142, 143–144 Aquino, Benigno, 11–12 définition, 101 Arabie Saoudite différé, 143 tarif de l’eau en, 176e énergie, 304 transferts fiscaux, 21, 21e gestion des dépenses, 222–223, 225, 256–257, Argentine 270–271 emprunts en devises étrangères, 357, 358e financier, 142, 401–402 (Voir aussi Autoévaluation gouvernance métropolitaine, 51 des finances municipales (MFSA)) impôts locaux commerciaux, 173e de gestion ou de performance, 142 prélèvements sur recettes, 353 municipal, 256–257 obligations municipales, 340, 341, 342–343 social, 204, 212n9 partenariats public-privé, 372e typologie, 142 modalités d’emprunt informelles ou urbain, 31e, 257, 289, 291e, 403e, 404, exceptionnelles, 349 405e–406e ARPEGIO, 59 Australie Arusha, Déclaration d’ (1990), 9 gouvernance métropolitaine, 51, 90 Asie. Voir aussi les pays spécifiques impôts fonciers, 151, 157, 159, 169 besoins de financement, 326 recettes locales, 151, 153 système de comptabilité manuelle, 118e, 119 taxes de valorisation, 312 entités ad hoc, 354, 355e transferts intergouvernementaux, 22 évaluation de la taxe foncière, 167 Autoévaluation des finances municipales (MFSA), fonds de développement municipal, 362 28–29, 31e, 256–257, 381, 402–439 gouvernance métropolitaine, 50, 91 accès aux financements extérieurs, 404 obligations municipales, 340, 341e analyse du rapport, 427–430 partenariats public-privé dans, 372e analyse rétrospective et tableaux récapitulatifs, sociétés d’aménagement foncier, 319, 320 406, 419–427 Asie centrale. Voir aussi les pays spécifiques audit urbain, 403e, 404, 405e–406e centralisation, 9 bases de données, 410–418 Asie de l’Est. Voir aussi les pays spécifiques cadre financier générique, 418, 418–419e financement par émission d’obligations, de chiffre d’affaires, 402, 404, 410–413, 421 340, 341e définition dans, 418–419e gouvernance métropolitaine, 50, 91 de la gestion financière, 435–437 péréquation fiscale, 23 de la situation financière, 420 Asie du Sud de l’endettement, 410, 414–415, 420, 425 approbation du budget, 91 des actifs et de l’entretien, 420, 424–425 gouvernance métropolitaine, 50, 91 des budgets des services (subventions), 411–413 Index 455 des dépenses, 404, 410–413, 423–425 Bangalore (Inde) des transferts, 420, 423 budgets par poste, 96 de l’investissement en capital, 410, 416, 420, 426 taxe foncière, 170 du potentiel fiscal, 410, 417–418, 420, 422 information financière, 138e, 139 encaisse et arriérés, 410, 414, 420, 426–427 Bangladesh efficience et transparence, 404 audit des collectivités locales, 144, 144e Europe du Sud-Est, 403e dotations au résultat, 26 fonctions de, 402, 404 fonds de développement municipal, 363e innovations de, 404 gestion du patrimoine, 282 modèle, 406–439 gouvernance métropolitaine, 68, 91 modules, 406, 407 Bann Mankong (Thaïlande), 374 objectif, 402–404 banque(s) obligation, 404 de développement, 359–360 plan d’amélioration, 438–439 municipales, 339, 339e contrats municipaux, 31e obligataires, 354, 360, 361e principales conclusions, 406–407 Banque africaine de développement, 362 définition des priorités, 404 Banque asiatique de développement, 326, 362, 365 profil de la ville, 406–410 Banque de développement de l’Afrique australe, 360 prévisions financières, 404, 406, 431–434 Banque européenne pour la reconstruction et le visibilité de l’utilisation des fonds, 404 développement (BERD), 362, 364–365 autofinancement, 419 Banque interaméricaine de développement, 362, 365 autonomie Banque internationale pour la reconstruction et le analyse des ratios de, 428 développement (BIRD), 364, 364e transferts et, 24, 25 Banque mondiale Agence de développement de Delhi (Inde), 68–69, aide financière, 364, 364e 91, 319 dispositif d’audit urbain, 404 Agence de développement de la capitale — Dhaka financement/évaluation de contrats municipaux, (Bangladesh), 68, 91 30, 32e Autorité des Nations Unies chargée du contrôle des programmes d’augmentation des recettes, émissions de carbone, 366e 191–194, 192e autorités régionales, 62–72 initiatives d’adressage des rues, 189–190 Agences de développement régional, 50, 51, 55, 63, 67 Agences régionales de prestation de services, initiatives d’audit, 256, 257 55, 63, 69 outil d’évaluation financière, 402–404 Agences de développement régional et de prestation (Voir aussi Autoévaluation des de services, 55, 63, 70–72 finances municipales (MFSA)) autres recettes récurrentes, 180 programme de fonds de développement Autriche municipal, 362 taxes sur les ventes, 171 programmes de mesure de la performance, 26, 391 impôts locaux commerciaux, 172 programmes d’efficacité énergétique, 365 partage des recettes fiscales, 18 programmes d’impôts fonciers, 159, 167, 190, 207e contrôles de la dette municipale, 349e dotations globales (inconditionnels), 14 banques de développement, 359–360 B banques de développement de l’investissement, 359 balance de vérification, 113, 115, 118–119, 124 banques obligataires, 354, 360, 361e Banco de Credito (Espagne), 339e banques municipales, 339, 339e 456 Finances municipales base de données de budget, 410–413 Bologne (Italie), gouvernance métropolitaine, 67, 90 base de données de l’endettement, 410, 414–415 BOOST, 400–401 base de données de l’investissement en capital, Bosnie-Herzégovine, confédéralisme, 7, 8e 410, 416 BOT. Voir contrats construction-exploitation- bases de données transfert (BOT) l’évaluation de la charge de l’utilisateur, 185 Botswana, recettes locales, 151, 153 pour autoévaluation des finances municipales, Brésil. Voir aussi les villes spécifiques 410–418 pouvoir de collecte, 153 pour collecte des recettes, 205 banque/institution de développement, 360 Beijing (Chine), entités ad hoc, 349–350 budgétisation, 102, 103e Belgique budget participatif, 102, 103e, 401, 402e contrats municipaux, 30 « concessions urbaines », 373e emprunts des collectivités locales, 339e dotations basées sur les résultats, 397 impôt sur le revenu local, 172 fonds de développement municipal, 362, 363e bénéfice opérationnel net, 299 gouvernance métropolitaine, 50, 65, 66e, 91 Bénin impôts locaux commerciaux, 174 contrats municipaux, 30, 32e prélèvements sur recettes, 353 stratégie de mobilisation des recettes, 206, 208e obligations municipales, 340, 341, 341e BERD. Voir Banque européenne pour la modalités d’emprunt informelles ou reconstruction et le développement exceptionnelles, 349 biens publics, planification de budget pour, 94 recettes locales, 151, 153, 155 bilan, 115, 124, 126–127, 145 règlement de la dette, 331, 347, 348e, 349e autoévaluation, 420 subventions ciblées, 209 cadre des actifs nets, 127 taxes de vente, 171 comme outil dans la gestion du patrimoine, 308, 311 Budapest (Hongrie) en comptabilité des fonds, 127, 130–131 capacité locale, 9 Bill et Melinda Gates, Fondation, 374 gouvernance métropolitaine, 72, 90 Biocarbone, Fonds, 368 budget(s) BIRD. Voir Banque internationale pour la administratif, 95 reconstruction et le développement budget à horizon mobile, 260, 261 BNG (Pays-Bas), 339e approbation législative, 100–101, 194, 202 Bobo-Dioulasso, Burkina-Faso, 190 audits, 98, 101 Bogotá, Colombie, 91 autoévaluation, 402, 404, 406, 410–418 (Voir aussi gouvernance métropolitaine, 51, 76 Autoévaluation des finances municipales) impôts fonciers, 159, 160–61e, 167, 169, 170 axés sur les résultats, 262–266, 394–395 obligations municipales, 341e capital, 97, 105–106, 229–232 partenariats public-privé, 371 instrument de contrôle financier, 95 Bolivie instrument de planification, 94–95 budget participatif, 401 comptabilité par centre de responsabilité, 134 dépenses locales, 148 dépenses, 105 fonds de développement municipal, 361 recettes, 104–105 gestion des déchets, 367–368 courant ou exploitation, 97, 418, 418e modalités d’emprunt informelles ou définition, 94 exceptionnelles, 349 économique, 95 recettes locales, 152, 153 équilibre, 216–217 Index 457 exécution, 98, 101, 108, 194, 202–203 impact sur l’environnement, 333 exploitation, 97 absence de coordination, 335, 335e fixe, 96 planification (Voir plan d’investissement) souple, 96 règle d’amortissement, 258 fonctionnel, 95–96 rendement comptable moyen, 258 formulation, 98–99 taux de rendement interne, 258–259, 335, par poste, 95, 96, 262, 263 337–338e pluriannuel, 229–232, 260–262 valeur actuelle nette, 258, 335, 337–338e préparation, 98–101, 104–106, 194 Buenos Aires (Argentine) principes, 95e gouvernance métropolitaine 51 programme, 96–97, 262, 263 obligations municipales, 341 révisé, 100–101, 108, 233 Bulgarie budgets des services, 409, 411–413 financement UE-BERD, 364 structure type, 104 obligations municipales, 341e suivi, 108–110, 194, 203, 205e recettes locales, 153 supplémentaire ou modifié, 100–101, 108, 233 Burkina Faso total, 419e contrats municipaux, 30 typologie, 95–97 financement hybride, 355, 356e budgétisation, 93–110, 145 gestion des dépenses, 401 formulation, 98 initiatives d’adressage des rues, 190 concepts et pratiques, 94–95 définition, 94 C entités responsables, 99 cadastre exhaustivité, 107 collecte des recettes (d’imposition), 160–61e, carences de l’exécution, 108 162–164, 190 par reconduction, 107–108 inventaire des actifs, 282, 289, 291 informations non financières, 93 cadre de dépenses à moyen terme, 260–262 informations financières, 93 CAGR. Voir taux de croissance annuel composé participative, 94–95, 101–104, 225, 401, 402e Le Caire, Égypte planification des dépenses, 225–232, financement de la Banque mondiale, 364 227–228e, 260–266 ventes de terres publiques, 182, 311 politisée, 107 Caixa Econômica Federal (Brésil), 360 processus d’amélioration, 99 calcul automatisé des valeurs foncières (CAMA), processus, 98–101 159–161, 162e, 167–168, 168e questions, pratiques, et défis, 106–108 calendrier budgétaire, 99, 100 réalisme, 107–108 Californie. Voir aussi les villes et les états spécifiques recettes, 194–203 crise financière, 192e rétroaction, 270 budget axé sur les résultats, 265–266, 265–266e budget participatif, 94–95, 101–104, 225, 401, 402e gouvernance métropolitaine, 61, 62e, 89 avantages, 103–104 insolvabilité locale, 347, 352e exemples, 102–103, 102e, 103e surtaxes sur les services d’utilité publique, processus, 101–102 177, 178e budgets d’immobilisations CAM. Voir Comunidad Autonoma de Madrid analyse coût-avantage, 258, 260, 335–338, 337–338e CAMA. Voir calcul automatisé des valeurs foncières analyse de sensibilité, 260 Cambodia Urban Poor Development Fund, 374 base de données et évaluation, 410, 416, 420, 426 Cameroun, contrats municipaux, 30 458 Finances municipales Canada. Voir aussi les villes spécifiques pénurie de capacité locale, 8–9, 33 contrats municipaux, 30 reconquête du pouvoir, 10 financement obligataire, 339, 354, 360 centre de coût, 204 gouvernance métropolitaine, 53, 58e, 67, 75e, charges et frais d’infrastructure (développement), 76–77, 89 148, 179, 312 impôts fonciers, 151, 157, 159, 169 charges (engagements) financier, 111–112, 112e impôts locaux commerciaux, 174 Charlotte (Caroline du Nord), plan d’investissement mesure de la performance, 380, 381, 382–387, en capital, 330, 331, 332, 334 384e, 385e Charte africaine de la participation populaire recettes locales, 151, 153 au développement et à la transformation sociétés d’aménagement foncier, 320 (Déclaration d’Arusha, 1990), 9 tarif de l’eau, 176e Chicago (Illinois), bail des terrains municipaux, 317 transferts intergouvernementaux, 20, 22, 30 Chili Le Cap (Afrique du Sud) pouvoir de collecte, 154 budget, 84–85, 85–86 gouvernance métropolitaine, 91 évaluation de l’impôt foncier, 168 impôts locaux commerciaux, 173e fusion territoriale, 84, 89 interdiction de l’emprunt local, 346, 347 gouvernance métropolitaine, 84–85, 84e, 89 tarifs et subventions, 236 recettes locales, 153 transferts fondés sur les résultats, 19 services privés bénéficiant les populations Chine. Voir aussi les villes spécifiques défavorisées, 371 besoins de financement, 326 ventes de terres publiques, 182 données financières, 26 capacité d’emprunt, 330–331, 355–359 interdiction de l’emprunt local, 347 capacité locale entités ad hoc, 349–350, 355, 359 développement, 9, 25 gouvernance métropolitaine, 48, 50, 61, 62–63, emprunt, 330–331, 355–359 64e, 87, 91 centralisation, 8–9, 33 histoire de l’impôt foncier, 159e planification de l’investissement en capital, obligations municipales, 341e 230–232 péréquation financière, 23–24, 26 recettes propres, 159, 162, 187–188, 189e promotion du développement, 182 capitalisation des revenus, 296, 298e système unitaire et décentralisation, 7 Cap-Vert, prêts bancaires, 359 Chiniot City (Pakistan), systèmes des informations Caracas (Venezuela), gouvernance métropolitaine, de gestion, 251 51, 76 Cinquième projet de développement Caroline du Nord urbain (Ghana), 207e budgétisation basée sur la performance, 265 Circonscription urbaine (Bénin), 208e plan d’immobilisations à Charlotte, 330, 331, circulaire budgétaire, 99 332, 334 Cisjordanie CCC. Voir comités communautaires citoyens impôts fonciers, 170e CDV. Voir comités de développement villageois suppléments de services publics, 177 ceinture métropolitaine, 42, 43, 45–46e citoyens centralisation utilisateurs de rapports financiers, 136 fonctions centrales, 9 droit l’information financière, 138e, 139 argumentation, 8–9, 30, 32 droit à l’information (Voir transparence) bilan macroéconomique, 11, 33 participation à la planification de l’investissement poids de la tradition, 9, 33 en capital, 334, 334e Index 459 participation au processus de budgétisation, base encaissements-décaissements, 111, 117, 132 94–95, 101–104, 401, 402e bases, 117–119 participation à la mesure de la performance, bonnes pratiques, 119–121 382–387, 384e, 388–389, 393–394, 400–402 budget, 112 City to City (C2C) Dialogues, 403e système d’information, 121 CMM. Voir Communauté métropolitaine de Montréal concepts et termes clés, 110–113 coentreprises, 370 coût, 110, 133–136, 145, 207 Colombie coûts d’exploitation et de maintenance des pouvoir de collecte, 154 actifs fixes, 132 Bogota, 91 formation et développement des capacités, 121 garanties de prêt, 353 en partie double, 111, 114–116, 119–120, 132, 145 fonds de développement municipal, 361 en partie simple, 111, 114, 132 gouvernance métropolitaine, 51, 76 pays en développement, 111, 129–132 impôts fonciers, 159, 160–61e, 167, 169, 170 états financiers, 124–127 (Voir aussi impôts locaux commerciaux, 173e états financiers) obligations municipales, 340, 341e principe de l’objectivité, 113 partenariats public-privé, 371 exhaustivité, 120 prêts bancaires, 359–360 faiblesses dans les normes et pratiques, 132 recettes assises sur le foncier, 181 financement, 110 taxes de valorisation, 312 par fonds, 127, 128–129e, 130–131, 141, 145, 204 transferts fondés sur les résultats, 20 gestion, 110 colonialisme et centralisation, 9 gestion des dépenses, 222, 251, 252 comité d’audit, 271 information pour la prise de décision, 133–136 comités communautaires citoyens (CCC, manuel/informatisé, 118e, 119, 145 Pakistan), 102 normes et normalisateurs, 112–113 comités de développement villageois (CDVs), perspective historique, 113e au Népal, 3e pratiques, 113–119 commissions des finances des États (Inde), 22 principe de continuité, 113 Communauté métropolitaine de Montréal (CMM), 67 principe de l’entité commerciale, 113 communauté urbaine (UC), en France, 70–71 principe des coûts, 113 Communauté urbaine de Marseille (CUM), 70–71 principes généraux, 113 communes rapidité, 120 en Côte d’Ivoire, 77 responsabilité, 134 en France, 70 rôle dans la gestion des organisations, 110 Community-Led Infrastructure Financing, 374 secteur public/comptabilité commerciale, 110–111 Community Mortgage Program (Philippines), 374 tenue des livres comptables, 110 comparabilité de l’information financière, 138 typologie, 110–111 comparaison des processus, 269 comptabilité à entrée unique, 111, 114, 132 comparaison des ventes, 296, 298e comptabilité analytique, des actifs, 282–283 comparaison des résultats, 269 comptabilité budgétaire, 112 compétitivité de la prestation de services, comptabilité de crédits, 112 388–389, 391 comptabilité de gestion, 110 comptabilité, 93–94, 110–136, 145–146 comptabilité des coûts, 110, 133–136, 145 appropriation, 112 par activité, 134 audit, 112–113, 120–121 pour prestation de services, 133, 207 base des droits constatés, 111, 117–118, 132, 145 techniques de base, 133–134 460 Finances municipales comptabilité des coûts d’emploi, 133 Conseil des normes comptables internationales comptabilité d’exercice, 111, 117–118, 132, 145 (IASB), 112 comptabilité du secteur public conseil métropolitain des communes, 51, 55, 63–67 par rapport à la comptabilité commerciale, 110–111 Conseil métropolitain de Washington, 64, 65, 65e, 89 termes clés, 111–112, 112e conseil municipal comptabilité en partie double, 111, 114–116, 132, 145 approbation du budget, 100–101, 194, 202 comptabilité en partie simple sur la base responsabilités budgétaires, 99, 284–285, 321 encaissements-décaissements, 111, 117, 132 responsabilités d’actifs, 284–285, 321 comptabilité financière, 110 responsabilités de dépenses, 216 comptabilité obligations, 112 responsabilités de planification des comptabilité par activité, 134 immobilisations, 331–332 comptabilité par fonds, 127, 128–129e, 130–131, supervision, 270–271 145, 204 conseils métropolitains de gouvernement, 51, 55, bilan, 127, 130–131 63–67, 92n3 états financiers, 141 construction de la nation, décentralisation et, 11, comptabilité sur la base des droits constatés modifiée, 11e, 33, 34 118, 132 consultation, dans mesure de la performance, 401 contrats construction-exploitation-transfert (BOT), comptes annuels, 419e 319, 370 comptes définitifs, 114, 115, 120 contrats municipaux, 29–30, 30e, 31e, 34, 256e, comptes en partie double, 114, 122 257, 334 Comté de Alameda (Californie), suppléments de contributions philanthropiques, 181, 328, 373–375 services publics, 177, 178e contributions philanthropiques et publiques, 325, Comté de Fairfax (Virginie) 373–375 financement de l’éducation, 170 contributions publiques (dotations), 181, 325, 368–373 gestion des dépenses, 225 contrôle de l’état, dans mesure de la performance, suppléments de services publics, 177, 178e 393–397 transparence, 232, 271 conurbation, 42e Comté de Jefferson (Alabama), déclaration de faillite, Copenhague, Danemark, tarif de l’eau, 176e 350, 352e, 353 Corée, République de Comté de Montgomery (Maryland), financement de fonds de garantie, 353, 359 l’éducation, 170 gouvernance métropolitaine, 50 Comté de Orange (Californie), déclaration de faillite, obligations municipales, 341e 347, 352e sociétés d’aménagement foncier, 320 Comunidad Autónoma de Madrid (CAM, Espagne), corruption 59, 92n2 cadre de contrôle interne, 251–252, 252e Conakry (Guinée), gestion des déchets dans, 237, 238e gestion d’actifs, 280, 293–294, 321–322n1 Conception-Finance-Construction-Exploitation- modifications de contrat, 251–252 Transfert (DFBOT), 319 partenariats public-privé, 370–371 concessions, dans partenariats public-privé, 370, 373e partage des coûts, en finance métropolitaine, 49, 52e, « concessions urbaines », 373e 53–57 conditions minimales et mesure de la performance côté débit (Dt), comptabilité en partie double, 114 (MCPM), 26–27, 27e côté des dépenses, du budget municipal, 105, 402, confédérations, 7, 8e 404, 410–413 conférences d’audit, 144 Côte d’Ivoire congestion (véhicules) péages de, 174–175 contrats municipaux, 30 Index 461 gouvernance métropolitaine, 77, 78e, 89 recettes locales, 152, 153 impôts locaux commerciaux (patente), 173e subventions, 234, 235e côté du crédit (Ct), de comptabilité en partie double, 114 croissance économique côté recettes, du budget municipal, 104–105, 410–413 décentralisation, 11, 34 cotes de crédit, 343–344, 343e, 398, 400e urbanisation et mégapoles, 47–48 agences, 343–344, 347, 398, 400e Cuba, tarif de l’eau, 176e coût d’obtention, 343, 344, 346 CUM. Voir Communauté urbaine de Marseille dans les économies émergentes, 343, 343e cycle budgétaire, 98–101, 194–195 évaluations de base, 398, 400e cycle budgétaire de recettes, 194–203 initiatives nationales, 346, 346e, 347 mesure de la performance, 382 D couloir métropolitain, 42, 43, 45–46e Dakar (Sénégal), gestion des dépenses à, 401 Dana Alokasi Khusus (DAK, Indonésie), 23 coupon obligation, 340 Dana Alokasi Ummum (DAU, Indonésie), 23 coût(s) Danemark analyse du seuil de rentabilité, 135–136 banque obligataire, 360 fixe, 135 dépenses locales, 148, 218 variable, 135 impôt sur le revenu local, 172 coût de remplacement, 296 recettes locales, 153 coûts administratifs, 233 règlement de la dette, 349e coûts associés au cycle de vie, 306–307, 309, 310 tarif de l’eau, 176e coûts de maintenance, 132, 420, 424–425 Dar es Salaam, Tanzanie coûts d’opération, 306–307 croissance, 48 coûts fixes, 135 établissements informels, 92n1 coûts généraux, 298 gouvernance métropolitaine, 73–74e, 74, 90 coûts variables, 135 partenariats public-privé, 250, 371, 373e crédit(s), 114 date d’échéance, obligation, 340 crédit bancaire (prêts), 337, 339 DAU. Voir Dana Alokasi Ummum analyse des risques, 398, 399 DCA. Voir Development Credit Authority garanties, 328, 347, 348, 351–354, 354e, 359 débit(s), 114 marchés locaux, 327 débiteur obligations., 344–346, 345e, 358–359 dans comptabilité, 115 performance, conditions de, pour, 397 émission obligataire, 340 reprise institutionnelle, 359–360 Debrecen Holding (Hongrie), 310 Crédit communal (Belgique), 339e décentralisation, 1–39 créditeur accomplissement des fonctions centrales, 9 comme utilisateur des rapports financiers, 136 argumentation., 8–9 dans comptabilité, 115 Népal, 3e dans émission obligataire, 340 capacité locale, 8–9, 25, 33 crédits/fonds de carbone, 365–368 construction de la nation, 11, 11e, 33, 34 crises de la dette, 347–351 croissance économique, 12, 33 crise/stress financier, 192e, 211 cycles et reprises, 10 critères de qualité de vie, 391 déconcentration, 5, 6e, 33 Croatie délégation, 5, 6–7, 33 budgets équilibrés/déficits budgétaires, 217, 218 dévolution, 5–6, 33 gestion d’actifs, 284, 285e effets comptables, 132 462 Finances municipales efficacité économique, 6, 10, 12, 33 transferts intergouvernementaux en, 2, 5, 12–30, 34 efforts de mobilisation des recettes, 206, 208e (Voir aussi transferts Pologne, 4e intergouvernementaux) systèmes unitaires, 7 « Trois D », 5–7, 33 financement des infrastructures, 325 décentralisation administrative, 2, 3e, 4e, 33 fiscale, 2–7, 32–33 (Voir aussi déconcentration, 5, 6e, 33 décentralisation fiscale) déficit(s) gains de bien-être, 6, 10, 33 budget d’équilibre, 216–217 héritage de la centralisation, 9 carences budgétaires, 108 impact sur les recettes locales, 148–149 déficits courants, 217 leçons et résultats, 11–12, 33–34 délégation, 5, 6–7, 33 impact budgétaire, 106–108 Delhi (Inde) impact de dépenses locales, 218 Agence de développement de Delhi, 68–69, 91, 319 mesure de la performance, 380–381, 390, 394–395 conseil municipal de New Delhi, 371 mondialisation, 1, 10, 33 région métropolitaine, 68–69, 91 politique, 1, 32 tarifs et subventions, 236, 241e principe d’appariement, 10 Deltametropool (Pays-Bas), 82–83 principe de subsidiarité, 2, 4, 10 démarche de bas en haut, en analyse processus de démarche de haut en bas, 2 comparative, 268 « réaction de la base », 2, 10, 33 démarche de haut en bas stabilité macroéconomique, 12 en analyse comparative, 268 taille du secteur public, 12 en décentralisation, 2 facteurs, 9–11, 33 démographie, dans le profil de la ville, 407–409 transferts intergouvernementaux, 2, 5, 12–30, 34 Demszky, Gabor, 9 (Voir aussi transferts intergouvernementaux) densités économiques et urbanisation, 47–48 « Trois D », 5–7, 33 départements. Voir aussi départements spécifiques décentralisation administrative, 5 gestion d’actifs, 285–286 décentralisation fiscale, 2–7, 33 programmation des investissements, 333 affectation des dépenses, 2–4, 12, 13–14 affectation des recettes, 2, 4–5, 12, 13 dépense(s) croissance économique, 11, 34 administratives, 232–233 déconcentration, 5, 6e, 33 comme part des dépenses publiques totales, 148 définition, 2 contrôle, 222 délégation, 5, 6–7, 33 courantes, 97, 226, 410–411, 419e déséquilibre horizontal, 5, 12 décentralisation, 218 déséquilibre vertical, 5, 12 divers, 226 dévolution, 5–6, 33 gestion (Voir gestion des dépenses) efficacité économique, 6, 10, 12, 33 inadéquation avec la politique, 224, 226e emprunt et dette, 2, 5, 12 obligatoire (délégué), 411 gains de bien-être, 6, 33 pouvoir d’engager des, 232–233 leçons et résultats, 11–12 projections, 431–434 principe d’appariement, 10 propres, 226 principe de subsidiarité, 2–4, 10 dépenses capital, 97, 226, 410–411, 419e questions clés, 2–5, 33 fixation des tarifs, 235 stabilité macroéconomique, 12 gestion, 229–232, 257–260 taille du secteur public, 12 dépenses courantes, 97, 226, 410–411, 419e Index 463 dépenses de fonctionnement, et fixation des tarifs, dévolution, 5–6, 33 235–236 reclassification des terrains, 312–313 dépenses prescrites (déléguées), 411-412 Dexia Credit Local (France), 339e, 340 dépenses de remise en état et de modernisation, 307 DFBOT. Voir Conception-Finance-Construction- dépenses diverses, 226, 300e Exploitation-Transfert dépenses d’investissement, 217 Dhaka (Bangladesh), gestion d’actifs à, 282 amortissement, 307 diffusion démocratique, 393–394 déséquilibre horizontal, 5, 12, 33 directeurs d’entité, 99 déséquilibre vertical, 5, 12, 18, 22, 33 direction financière désistement, pour opinion d’audit, 142–143 autoévaluation (MFSA) de, 435–437 dette. Voir aussi crédit bancaire (prêts); obligations Check-list, 438–439 municipales mesure de la performance, 385 aide et soutien institutionnel, 359–365 direction des finances amortissement, 350 conflits avec services, 218–220 à moyen ou long terme, 414–415 pressions politiques, 271–272 analyse des ratios, 428 rôle dans la gestion du patrimoine, 285–286 autoévaluation (MFSA), 410, 414–415, 420, 425 rôle dans la gestion des dépenses, 216 cadre, 359 rôle dans l’analyse et fixation des tarifs, 235, 242 capacité locale, 330–331, 355–357 rôle dans la planification des investissements, 330 conditions pour souscription d’emprunt, 328–329 inventaire des biens publics, 321 décentralisation fiscale, 2, 5, 12 discipline financière globale, 220 financement de l’investissement en capital, discipline budgétaire, 215–216, 220, 255. Voir aussi 58–59, 181 gestion des dépenses; gestion des dépenses faillite, 328, 329e, 347, 351–353, 352e, 376n3 dispositions correspondantes, de transferts devises étrangères, 357, 358e conditionnels, 14, 34 finance métropolitaine, 58–59 District métropolitain de Quito, 76, 91 entités ad hoc, 349–350, 354–355, 355e, 359 District régional du Grand Vancouver (GVRD), 69, 89 en cours, 330 domaine, 277, 277e faisabilité financière, 328–329 données financières garanties, 328, 348, 351–354, 354e, 359 collecte et diffusion par l’administration centrale, gestion (Voir gestion de la dette) 395–396 nouveaux instruments, 360 programmes fondés sur les résultats, 28–29, paiements différés, 349 391–393, 395–396 règlement (Voir règlement de la dette) transferts de péréquation fiscale, 25–26 regroupement, 354, 360–362, 361e ouvertes, 400–402 dette en cours, 330 réelles, 410 Development Credit Authority (DCA), 353–354 dotations, 181, 328, 373–375 développement économique fondées sur les résultats, 19–20, 26–29, 34, 382, actifs, 280 397, 439n1 fonds municipal ou métropolitain, 59, 359, recettes de capitaux, 180, 327 360–362, 363e dotations en capital, 327 frais ou redevances, 148, 179, 312 dotations basées sur les résultats, 19–20, 26–29, 34, partenariats public-privé, 182 (Voir aussi 382, 397, 439n1 partenariats public-privé) droits de développement, 312 plans d’aménagement, 313 Dubai, sociétés d’aménagement foncier, 320 464 Finances municipales durabilité processus de passation des marchés, 243, 244, autoévaluation des finances municipales, 406 246–247, 246e, 257 transferts intergouvernementaux, 25 engagement civique, 400 Durham (Canada), mesure de la performance à, 386 engagements financier, 111–112, 112e enregistrement, pour collection des recettes locales, E 183–184 écart fiscal, 13 entités ad hoc, 349–350, 354–355, 355e, 359 économie, dans le profil de la ville, 407–409 entrées, comptabilité, 114 économies d’échelle, en finance métropolitaine, 49, entreprises municipales, 286, 308–311 53, 58, 62, 87–88 entretien différé, 304 économies d’échelle ad hoc, 58 cadre de contrôle interne, 251–252, 252e économies émergentes Equateur cotes de crédit, 343, 343e gouvernance métropolitaine, 51, 76, 91 emprunts des collectivités locales, 339 impôts locaux commerciaux, 173e financement vert, 360 équation comptable, 115, 126 garanties de crédit, 354 normes déontologiques ressources externes, 325 passation des marchés, 248 économies en transition équation de comptabilité, 115, 126 dépenses locales, 218 erreurs de compensation, dans comptabilité, 119 partage des recettes, 18 Espagne Écosse, tarif de l’eau, 176e emprunts des collectivités locales, 339e éducation finances métropolitaines, 59, 92n2 bien privé/public, 150 impôts locaux commerciaux, 172 gestion des dépenses, 223 recettes locales, 153 impôts fonciers, 170 règlement de la dette, 349e transferts fondés sur les résultats, 20 tarif de l’eau, 176e efficacité taxes de vente, 171 dimension de la performance, 379–380 Essen (Allemagne), tarif de l’eau, 176e mesure de la performance, 379–380 Estonie, financement UE-BERD, 364 auto-évaluation des finances municipales, 404 établissements informels, dans régions efficacité de coût, surveillance de, 203, 205e métropolitaines, 46, 92n1 efficacité économique étalement urbain, 43, 44, 183e gouvernance métropolitaine, 49 état complet de l’information financière, 137–138 décentralisation, 6, 10, 12, 33 état de l’actif net, 141 efficacité opérationnelle, 215–216, 220 état des activités, 141, 145 efficience-coûts, 203, 205e, 247, 248, 380 état des recettes et des paiements, 115, 124, 125–126 Égypte. Voir aussi Le Caire (Égypte) états financiers, 124–127. Voir aussi types spécifiques déconcentration, 6e États-Unis. Voir aussi les villes et les États spécifiques employés aide philanthropique, 373–374 comme utilisateurs de rapports financiers, 136 financement obligataire, 339, 340, 354, 360 incitations, 305 impôts fonciers, 151, 164, 169 emprunt. Voir dette; ressources externes impôts locaux commerciaux, 174 emprunts en devises, 357, 358e information financière, 140–141 encaisse et arriérés trésorerie, 410, 414, 420, 426–427 insolvabilité locale, 328, 329e, 347, 351, 352e, 376n3 enchères mesure de la performance, 380, 381, 382–387, contrats de mise à disposition des terrains, 314 383e, 385e Index 465 normes comptables, 112 événements imprévus, transferts biens militaires excédentaires, 312 intergouvernementaux, 29 surtaxes sur les services d’utilité publique, excédent net d’exploitation, 326–328 177, 178e taxes de vente, 171 F Éthiopie facturation et recouvrement évaluation de la responsabilité financière, pour impôts fonciers, 169–170 pour recettes locales, 183, 185–186, 188, 211n7 255, 256, 261 faillite, 328, 329e, 347, 350, 376n3 inventaire des actifs, 292 FASB. Voir Financial Accounting Standards Board partenariats public-privé, 372 Fédération internationale des comptables (IFAC), 112 éthique. Voir aussi responsabilisation; transparence Fédération de Russie et passation des marchés, 248 dépenses locales, 218, 219 études de faisabilité, 328–329, 371, 372e efficacité énergétique, 365 Europe. Voir aussi les pays spécifiques obligations municipales, 341e contrats municipaux, 30 partage des revenus, 18 dépenses locales, 218 recettes locales, 153 emprunts des collectivités locales, 339–340, 339e tarifs et subventions, 236, 237e enquêtes de satisfaction des citoyens, 388–389 fiabilité des prévisions de recettes, 197 établissement de priorités par les conseils fonds fiduciaire d’investissement, 129e municipaux, 387, 439n5 fonds fiduciaire à vocation privée, 129e évaluation de l’impôt foncier, 167 financement(s). Voir aussi instruments spécifiques financement UE-BERD, 362, 364–365 de dette et de financement gouvernance métropolitaine, 50, 90–91 aide et soutien institutionnels, 359–365 holding financier, 310 arrangements de regroupement, 354–355, mesure de la performance, 381, 387–389, 439n4 360–362, 361e obligations municipales, 340, 341e contributions philanthropiques, 181, 328, 373–375 règlement de la dette, 348 crédit local et marchés de capitaux, 327 Europe du Sud-Est efficacité énergétique, 360, 366–367e analyse des risques financiers, 398 entités ad hoc, 349–350, 354–355, 355e, 359 étapes clés de sécurisation, 375 autoévaluation des finances municipales, 403e fonds de développement municipal, 59, 359, partage des recettes, 19 360–362, 363e Europe de l’Est garanties, 328, 347, 348, 351–354, 359 bilan macroéconomique, 11 hybride, 355, 356e certificats ISO, 267e intermédiaires, 348, 359 partage des revenus, 19e métropolitain, 58–59, 60e regroupements d’écoles, 223 mobilisation, 326 évaluation nouveaux instruments, 360 de propriété pour imposition, 155, 163–168 participation du secteur privé, 325, 327–328, des actifs, 296–298, 322n2 368–373 (Voir aussi partenariats pour impôts fonciers, 155, 163–168 public-privé) pour recettes locales, 183, 184–185 pay-as-you-go, 326–328 évaluation du crédit de base, 398, 400e pay-as-you-use, 326 évaluation fondée sur la superficie, 164–165 financements extérieurs, 325–378 évaluation fondée sur la valeur, 163–168 recettes assises sur le foncier, 181–182, 184, 311–313 466 Finances municipales « le financement suit la fonction », 4, 14, 148 Fitch Ratings, 343–344, 398 financement des investissements de capital, 180–182 flux de service de la dette, 330–331 analyse des ratios, 429 flux de trésorerie, 300e autoévaluation (MFSA) de, 410, 416, 420, 426 fond(s) métropolitain, 58–59, 60e affectation spéciale, 129e, 141 mobilisation, 326 agence, 129e, 141 pay-as-you-go, 326–328 projets d’investissement, de 127, 129e pay-as-you-use, 326 définition, 127 financements extérieurs, 325–378 (Voir aussi entreprise, 129e, 141 crédit bancaire (prêts); dette; obligations fiduciaire, 129e, 141 municipales) général, 127, 128e recettes assises sur le foncier, 181–182, 184 pension, 141 financement hybride, 355, 356e permanent, 129e financement vert, 360, 365–368, 366–367e propriétaire, 129e finances intergouvernementales revenus spéciaux, 127, 128e, 141 aperçu, 1–12 service de la dette, 127, 128e, 350, 357 décentralisation, 1–39 (Voir aussi décentralisation) service intérieur, 129e mandat non financé, 7, 272 Fondation Ford, 400 mondialisation, 1, 10, 33 fonds général, 127, 128e stabilité macroéconomique, 12 Fonds « carbone » pour l’aide au développement de tableau récapitulatif, 420 proximité, 368 transferts, 2, 5, 12–30 (Voir aussi transferts fonds communautaires, 374–375 intergouvernementaux) Fonds commun pour l’approvisionnement en eau et finances métropolitaines, 53–60, 57–58e, 87–88 l’assainissement (Inde), 360, 361e budget pour l’initiative au niveau fonds d’affectation spéciale, 129e, 141 métropolitain, 57e fonds d’agence, 129e économies d’échelle, 49, 53, 58, 62, 87–88 Fonds de conseil en infrastructure publique-privée financement de l’entité de niveau (PPIAF), 235, 322n6 métropolitain, 58 financement des grands projets d’infrastructure, fonds de développement, 59, 359, 360–362, 363e 58–59, 60e fonds de développement métropolitain, 59 financement des investissements, 58 fonds de développement municipal, 59, 359, 360–362 financement des services et opérations, 53–58 Fonds de développement urbain (FDU) de l’État de fonds de développement, 59 Parana (FDU, Brésil), 362, 363e fusion, 83–84 fonds de l’entreprise, 129e, 141 mise en commun des ressources, 49 fonds d’entretien commun, 134 mobilisation des recettes, 58e fonds de pension, 129e, 141 partage des coûts, 49, 52e, 53–57 Fonds d’équipement communal du Maroc, 391–393 partenariats public-privé, 59 fonds de roulement de l’état, 360 politiques fiscales, 57–58e fonds de service de la dette, 127, 128e, 350, 357 Financial Accounting Foundation, 382 fonds de services internes, 129e Financial Accounting Standards Board (FASB), fonds des revenus spéciaux, 127, 128e, 141 112, 137–139 fonds exclusifs, 129e FINDETER (Colombie), 353, 359–360 fonds fiduciaires, 129e, 141 Finlande fonds général de transferts, 13 impôt sur le revenu local, 172 fonds permanents, 129e recettes locales, 153 force d’intervention sur gestion d’actifs, 287, 320–321 Index 467 formules pour transferts intergouvernementaux, recettes locales, 153 20–22, 21e règlement de la dette, 349e Fondation Soros, 374 Fremont (Californie), programmes d’augmentation frais d’aménagement des terrains, 179, 312 des recettes, 192e frais de développement, 148, 179, 312 Front Moro islamique de libération (FMIL), 11 frais de licence, 178–179 fusion des collectivités locales, 51, 56, 83–87 frais d’entretien et de réparation, 306, 309, 310 frais de permis, 178–179 G frais d’impact, 179, 312 GAAP. Voir Principes comptables frais d’impact de développement, 179, 312 généralement acceptés frais d’inscription, véhicule, 174 garanties, 328, 348, 351–354, 354e, 359 redevances d’usagers, 154e, 175–179, 176e, 234–242 GASB. Voir Governmental Accounting Standards analyse de l’impact, 208–210 Board méthodes de calcul, 175–177 Géorgie (pays) contrôle des dépenses, 231, 234–237 fonds de développement, 59 partenariats public-privé, 235 fonds de développement municipal, 361 dépenses de fonctionnement, 235–236 région métropolitaine de Tbilissi, 43, 45–46e, 91 dépenses d’investissement, 235 gestion de la dette, 355–362 étapes clés, 231e capacité d’emprunt, 330–331, 355–359 principes, 236 comparaison des options de financement, prix de revient majoré, 234 357, 358–359 prix moyen supplémentaire, 177 processus et objectifs, 357 tarification au coût marginal, 175–176 stratégies, 357–358 tarification au coût moyen, 176 gestion de portefeuille, 277–278, 283–284 recouvrement des coûts, 175–177, 231, 236 gestion du patrimoine, 275–323 pays en développement, 234, 236–237, 237e amélioration, 287–294 évaluation de la base de données, 185 analyse financière, 294, 296, 299–305 fonds d’investissement de capital, 231 approche multidisciplinaire, 281 justification économique, 175 approches générales, 277–278 tarification basée sur la consommation, 177 avancé, 318–320 « passager clandestin », 185, 185e bilan, 308, 311 réglementation des prix, 208 cadre stratégique, 281–284, 284e coût des services, 204–205, 207 capacités humaines, 287 stratégie de mobilisation des recettes, 204–205 comptabilité analytique, 282–283 subventions, 208, 209–210, 234–242 comptes d’exploitation, 298–299, 300e, 302 frais simples, 32n4 coûts d’exploitation et d’entretien, 132, 280, France. Voir aussi les villes spécifiques 298–299, 306–307, 420, 424–425 administration centrale, 153 cycle de vie, 278, 279 besoins de financement, 326 cycle politique contrats municipaux, 30 pays en développement, 282 emprunts des collectivités locales, 339–340, 339e entités responsables, 284–287 gouvernance métropolitaine, 48, 50, 57e, 70–71, 90 entreprises municipales, 286, 308–311 impôts fonciers, 164 expertise, 318, 322n5 impôts locaux commerciaux, 172 force d’intervention, 287, 320–321 mesure de la performance, 381, 387–389, 395, 396, gestion de portefeuille, 277–278, 283–284 397, 439n4 gestion financière, 281, 282, 294, 296 468 Finances municipales implications financières, 294–307 contraintes financières et alternatives, 224–225 enjeux, 275–276 contrôle, 270–271 incitations destinées aux employés, 305 contrôles budgétaires, 232–234 indicateurs pour la comparaison de cycle, 220–224 l’investissement, 299–303 pays en développement, 232 indicateurs pour tous les types de propriétés, définition, 216 303–304 détermination des politiques publiques, inventaire, 281–282, 283, 287–292 221, 223–224 modèle initial, 284, 285e entités responsables, 216 partenariats public-privé, 286–287, 318–319 cadre de contrôle interne, 251–252, 252e plan d’action, 287, 321 redevances d’usagers (tarifs) et subventions, planification financière, 305–307 231, 234–242 principes et objectifs financiers, 292–293 gestion des liquidités, 253–255 recommandations, 321 mesure de la performance, 255, 380 réforme, 287, 288e moyen terme ou pluriannuel, 229–232, 260–262 risque de corruption, 280 outils, 216 stratégie et mise en œuvre, 283, 284, 320–321 passation des marchés et du suivi des dépenses, subventions, 304–305 243–250 terrains, 311–320 (Voir aussi actifs fonciers) planification, 221 transparence, 293–294, 295e plans budgétaires, 225–232, 227–228e, 260–266 approche stratégique, 307–311 politique, 224, 225e, 271–272 gestion des contrats, 249–250, 249e, 257 pressions politiques exercées par l’administration gestion des coûts, 133–136 centrale, 272 gestion des déchets projets financés par les bailleurs de fonds, adressage des rues, 237, 238e 228–229 coûts comparatifs, 267 questions et défis majeurs, 216–217 gouvernance métropolitaine, 62, 64e responsabilité, 224, 232, 255–256, 400–401 recensement des actifs, 291 surveillance et évaluation, 220, 222, 225, 266–270 prêts et crédits écologiques, 365–368, 366–367e, 371 systèmes, 251–257 gestion des dépenses, 215–274 systèmes de paiement, 233–234 allocation des ressources, 221–222, 223e transparence, 224, 232, 252, 270–271 amélioration ou réforme, 222e gestion des liquidités, 253–255, 253e analyse des écarts, 266, 270 gestion des ressources humaines, mesures de audit, 222–223, 225, 256–257, 270–271 performance dans, 385 autoévaluation, 404, 410–413, 420, 423–425 gestion financière des collectivités locales, 93–146 conflit entre les directions des finances et les audit, 93–94, 141–145, 146 services, 218–220 budgétisation, 93–110, 145 budget équilibré/déficit budgétaire, 216–217 comptabilité, 93–94, 110–136, 145–146 budgets basés sur la performance, 262–266 gestion d’actifs, 281, 282, 294 capital, 229–232, 257–260 information financière, 93–94, 136–141, 145 comparaison, 268–270 information comptable pour la prise de décision, comparaisons de coûts des prestations de 133–136 services en, 266–267, 270 piliers, 93–94 comptabilité, 222, 251, 252 gestionnaires de la dette, check-list, 350–351 concept et principes, 215–216 gestion stratégique du patrimoine, 320–321 Index 469 Ghana Guinée contrats municipaux, 32e absence de concordance entre les objectifs des rapports des citoyens, 139 politiques publiques et l’allocation des réforme de l’impôt foncier, 207e dépenses, 226e GIS. Voir systèmes d’information géographique adressage des rues et gestion des déchets, GLA. Voir Greater London Authority 237, 238e Glasgow (Écosse), tarif de l’eau à, 176e contrats municipaux, 30 gmina (municipalité), Pologne, 4e GVRD. Voir District régional du Grand Vancouver gouvernance métropolitaine, 48–53, 60–87 accessibilité des citoyens, 52e H administration métropolitaine, 51, 56, 72–83 Hanoi, Viet Nam, partenariats public-privé, 371 annexion ou fusion, 51, 56, 83–87 Harrisburg (Pennsylvanie), déclaration de faillite, autorités régionales, 51, 55, 62–72 328, 329e, 347, 350, 353 bonnes pratiques, 48–50 La Havane (Cuba), tarif de l’eau dans, 176e comités et groupes de travail, 54, 61 hay (Égypte), 6e coordination entre collectivités locales, La Haye (Pays-Bas), gouvernance métropolitaine, 51, 54, 60–62 82–83, 90 définition, 48 holding pour les entreprises municipales, 310 disparités, 50 Hong Kong (Chine) effets secondaires (externalités), 50 bail foncier, 317 engagement de la collectivité locale, 87–88 entreprise municipale, 286 fonctions, 48–49 Hongrie initiatives conjointes de collectivités locales, affectation de dépenses, 14 54, 60, 61 capacités locales, 9 modèles, 50–53 centralisation, 9 raisons financières, 57–58e domaine public/privé, 277e services spécialisés, 50 faillite, 376n3 sous-traitance entre collectivités locales, financement UE-BERD, 364 54, 61, 62e structure de gouvernance, 51–53, 52e gouvernance métropolitaine, 72, 90 Twin Cities, 80e, 81 holding financier, 310 gouvernement ouvert, 400–401. Voir aussi impôts locaux commerciaux, 172, 173e, 174 responsabilisation ; transparence insolvabilité municipale, 351, 376n3 gouvernorat (Égypte), 6e partage des revenus, 18–19 Governmental Accounting Standards Board (GASB), subventions ciblées, 238 112, 140–141, 382 Honolulu (Hawaii), tarif de l’eau, 176e Grand Lyon (France), 70 hypothécaire, remboursement du principal, 300e Greater London Authority (GLA), 67–68, 76e, 77, 83 Grèce, crise de la dette, 349 I Groupe indépendant d’évaluation (IEG), 30, 32e IASB. Voir Conseil des normes comptables groupes de coûts, 134 internationales groupes d’intérêts spéciaux, 269e, 271–272 IDA. Voir Association internationale de Guatemala développement budget participatif, 401 IEG. Voir Groupe indépendant d’évaluation recettes locales, 157 IFAC. Voir Fédération internationale des comptables guichets uniques, 205–206 Île Maurice, recettes locales, 153 470 Finances municipales images satellite, pour information de inconvénients, 158–159 l’impôt foncier, 183 pourcentage du PIB, 159 impact sur l’environnement, 333 prévision des recettes, 199 imposition des prestations, 147, 158, 173, 211n1, 211n3 programmes d’augmentation des recettes, 191–194 imposto sobre servicos (ISS, Brésil), 171 stratégies de mobilisation des recettes, 205, 207e impôt(s) système d’adressage des rues, 184, 189–190, 191e, analyse de l’impact, 208–210 206–207, 208e, 211n6 autorité des collectivités locales, 152–155 taux de, établissement, 169 caractéristiques du bon impôt local, utilité, 158 149–150, 150e, 155 impôts locaux sur les entreprises basés sur les flux, critères de sélection, 210e 172–173 profil de la ville, 410 impôt sur les entreprises, 172–174 défaut de paiement, 186, 187e impôt sur le revenu personnel, 154e, 171–172 facturation et recouvrement, 169–170, 183, incitations 185–186, 188, 211n7 recouvrement des recettes locales, 188–189 indentification des payeurs, 162–164, 183–184, gouvernance métropolitaine, 50 189–190, 190e, 206–207, 208e épargne, 305 Inde. Voir aussi les villes spécifiques incitations à la conformité, 188–189 banque de développement/entreprise, 360 local, 147–150, 155–175, 210–211 budgétisation, 96, 98, 102e paiements faciles et pratiques, 186 commissions des finances des États, 22 potentiel et performance (autoévaluation), données budgétaires, 29 410, 417–418, 420, 422 dotations basées sur les résultats, 26, 29 programmes d’augmentation des recettes, 191–194 droits de développement, 312 services fournis et fiscalité, 204–205, 206e entités ad hoc, 354, 355e, 359 recouvrement forcé, 169–170, 183, 186–187, 211n4 entreprises municipales, 286 stratégies de mobilisation des recettes, 203–206 fonds de développement, 59 subventions ou exonérations, 209–210 fonds de développement municipal, 362, 363e impôts fonciers, 154e, 157–170 gouvernance métropolitaine, 50, 68–69, 91 cadastre, 160–161e, 162–164, 190 holding financier, 310 calcul automatisé des valeurs foncières (CAMA), impôts fonciers, 169, 170 159–161, 162e, 167–168, 168e information financière, 138e, 139 capacité locale, 159, 162 obligations municipales, 341e, 342, 360, 361e, 362 impôt sur le bénéfice, 158, 211n3 programmes d’énergie/écologie, 365, 366 débat, 170 recettes locales, 153 développement, 151 regroupement de ressources financières, 360, 361e double taux, 183e services privés bénéficiant aux populations droits de propriété, 159 défavorisées, 371 pays en développement, 159–161, 160–161e, 164 sociétés d’aménagement foncier, 319 évaluation de l’assiette fiscale, tarifs et subventions, 236, 241e 155, 163–168, 184–185 transferts intergouvernementaux, 22, 26, 29 exemptions, 209 indices de satisfaction des citadins, 388–389 facturation, notification, perception et Indonésie recouvrement forcé, 169–170, 211n4 besoins de financement, 326 historique, 158, 159e données financières, 25–26 identification de propriété, 162–164, 183–184, partage des recettes, 19 189–190, 191e partenariats public-privé, 372 Index 471 péréquation fiscale, 23–24, 25–26 impôts locaux commerciaux, 172 système unitaire et décentralisation, 7 règlement de la dette, 349e infrastructure. identification des besoins et priorités, J 330, 332–333 Jamii Bora Trust (Kenya), 374 recensement des actifs, 289–292 Japon financements extérieurs, 325–378 (Voir aussi données sur les finances publiques locales, 396 crédit bancaire (prêts); dette; obligations gouvernance métropolitaine, 50 municipales) impôts locaux commerciaux, 174 Infrastructure Development Finance Company obligations municipales, 341e (Inde), 360 Jhelum (Pakistan), budget, 217 Infrastructure Finance Corporation (Afrique du Sud), Johannesburg (Afrique du Sud) 360, 363e budget pluriannuel, 229, 230 Infrastructure Guarantee Fund (Corée), 353, 359 gouvernance métropolitaine, 86–87, 86e, 90 Initiative pour la transparence et la location de terrains municipaux, 317 responsabilisation, 400 obligations municipales, 341, 341e, 342e, 399 installations de récupération des matériaux transparence, 232 recyclables (Quezon City, Philippines), 371 joint-venture. Voir partenariats public-privé institution supérieure de contrôle des finances Jordanie publiques, 120, 143 affectation de dépenses, 13–14 intérêt des obligations, 340 dépenses locales, 218 intermédiaires financiers, 348, 359 fonds de développement municipal, 361 Inventaire pour la programmation des infrastructures gestion des déchets, 366 et équipements (IPIE), 291e recettes assises sur le foncier, 181 investissement(s) recettes des amendes et pénalités, 154, 179 capital (Voir financement des investissements transferts intergouvernementaux, 22 de capital ; plan d’investissement) indicateurs de comparaison, 299–303 K investisseurs, comme utilisateurs de rapports Kaboul (Afghanistan), établissements informels, 92n1 financiers, 136 Kampala (Ouganda) IPIE. Voir Inventaire pour la programmation des autorité fiscale, 154 infrastructures et équipements établissements informels, 92n1 IPSAS. Voir Normes comptables internationales plan de redressement financier détaillé, 191, 192e du secteur pression politique et dépenses, 272 Irlande Karachi (Pakistan) impôts fonciers, 159 gestion du patrimoine, 282 règlement de la dette, 349e tarif de l’eau, 176e tarif de l’eau, 176e Karnataka (Inde) ISO. Voir Organisation internationale de efficacité énergétique, 368 normalisation entités ad hoc, 359 Istanbul, Turquie Katmandou (Népal), gestion du patrimoine, 287, 288e Fusion territoriale, 84, 91 Katowice (Pologne), gestion du patrimoine, 292 ventes foncières, 182, 311 Kenya Italie pouvoir de collecte, 153 gouvernance métropolitaine, 50, 67, 90 fonds communautaire, 374 taxes (péages) de congestion (véhicules), 175, 211 gestion des dépenses, 401 472 Finances municipales gouvernance métropolitaine, 82, 90 livre de caisse, 123–124 impôts fonciers, 169 livre de caisse établi manuellement, 233–234 impôts locaux commerciaux, 173e, 174 livres, 114, 115, 122–123 recettes locales, 153 balance de vérification, 125 stratégie de mobilisation des recettes, 204, 206e livres de comptes, 110 Kerala (Inde) livres d’écritures finales, 114 budget participatif, 102e livres d’écritures initiales, 114 données financières, 29 livres généraux, 121, 122 transferts intergouvernementaux, 22, 26, 29 Ljubljana (Slovénie), tarif de l’eau, 176e Kigali (Rwanda), obligations municipales, 341e location de terrains municipaux, 315–318 Kirghizstan avantages, 317 contributions publiques, 374 coûts et risques, 317–318 gestion d’actifs, 284, 295e implication politique, 318 Kommunalbanken (Danemark), 360 OCDE (pays) Kosovo recettes locales, 151, 159, 211n2 évaluation de l’impôt foncier, 168 tarif de l’eau, 176e gestion des dépenses, 401 Loi sur la décentralisation de 1981-82 (Népal), 3e Kummunivest (Pays-Bas), 360 Loi sur la responsabilité financière (Brésil), 347, 348e Koweït, gestion du patrimoine foncier, 312, 317 Loi sur l’autonomie des collectivités locales (Népal), 3e L Loi sur les collectivités locales de 1990 (Pologne), 4e Lagos (Nigéria) Loi sur les comités de développement de district de croissance, 48 1991 (Népal), 3e obligations municipales, 399 Loi sur les comités de développement villageois de Lahore (Pakistan) 1991 (Népal), 3e budget de dépenses, 225 Loi sur les municipalités de 1953 (Népal), 3e établissements informels, 46 Loi sur les municipalités de 1991 (Népal), 3e partenariats public-privé, 371 projet environnemental (compostage), 366–367e Loi sur les Panchayats de village de 1962 (Népal), 3e société foncière, 319, 320 Loi sur les Panchayats de ville de 1962 (Népal), 3e tarifs et subventions, 237 Loi sur les villages de 1956 (Népal), 3e Lahore Development Authority, 319, 320 Lomé (Togo), initiatives d’adressage des rues, 190 LDA. Voir London Development Agency London Development Agency (LDA), 68, 76e Lettonie Londres (Royaume-Uni) financement UE-BERD, 364 gouvernance métropolitaine, 48, 53, 67–68, 76e, fonds de développement municipal, 361 77, 83, 90 licences d’entreprises, 178 taxes (péages) de congestion (véhicules), 175, 211 licences professionnelles, frais pour, 179 programme coût-efficacité, 203, 205e Ligne de métro du couloir de Dulles, 59, 60e Los Angeles (Californie) Lilongwe, Malawi, croissance de, 48 efficacité énergétique, 365 Lima, Pérou gouvernance métropolitaine, 61, 62e, 89 droits de développement à, 312 patrimoine foncier et immobilier, 279–280 partage des recettes à, 18 loyers des terrains (revenus courants des actifs), limite de la dette, 348 179–180 liquidités, prévisions des flux, 254–255 loyer, dans partenariats public-privé, 370 Lituanie, financement UE-BERD, 364 LSGA. Voir Local Self-Governance Act of 1999 Index 473 Lucerne, Suisse, évaluation de la responsabilité Mauritanie, contrats municipaux, 30 financière, 256 MCPM. Voir Conditions minimales et mesure de Luxembourg, impôts locaux commerciaux, 172 la performance Lyon (France) Mécanisme pour un développement propre, 366–367e finances métropolitaines, 57e mécanismes de transfert ad hoc, 29 gouvernance métropolitaine, 70, 90 Mechinagar (Népal), budget de dépenses, 226, 227–228e M médias, divulgation d’informations, 294 Madagascar, contrats municipaux, 30 mégapoles, 47 Madrid, Espagne Melbourne (Australie), gouvernance finances métropolitaines, 59, 92n2 métropolitaine, 90 recettes locales, 153 Mendoza (Argentine) Madurai Municipal Corporation (Inde), 342 gestion de la dette, 358e maire obligations municipales, 342–343 responsabilités budgétaires, 99 mesure de la performance, 379–445 responsabilités d’actifs, 285, 320 analyse des risques, 393, 398, 399 responsabilités de dépenses, 216 analyse du rapport, 394, 427–430 responsabilités de planification des analyse financière, 380–381 immobilisations, 331–332 approche européenne, 381, 387–389 Malaisie, obligations municipales, 341e autoévaluation (MFSA) de (Voir Autoévaluation Malawi, urbanisation et croissance économique, 48 des finances municipales) Mali budgétaire, 380, 394–395 (Voir aussi Systèmes contrats municipaux, 30, 256e, 257 budgétaires axés sur les résultats) impôts fonciers, 190 comparaisons, 384 Management Discussion and Analysis (MD&A), consultation, 401 140–141 contrôle financier interne, 393 Managing Municipal Services (USAID), 234 crise financière, 380, 388 mandat non financé, 7, 272 culture, 380, 381 manifestation d’intérêt, 244 gestion des revenus, 203, 204 Manille (Philippines), gouvernance métropolitaine à, gestion des ressources humaines, 385 81–82, 81e, 91 pays à économie planifiée, 381–382 Manille métropolitaine (Philippines), 81–82, 81e, 91 partenariats public-privé, 369 MAP. Voir programme municipal d’ajustement/ prestation de services, 385 amélioration dimensions, 379–380 Maputo (Mozambique), 188, 189e distorsions, 29 marché du travail des régions métropolitaines, 41–42 données, 28–29, 391–393, 395–396 marchés de crédits locaux, 327 formats, 383–384 markaz (Égypte), 6e indicateurs, 384–387 Marseille (France) information et participation des citoyens, finances métropolitaines, 57e 393–394, 400–402 gouvernance métropolitaine, 70–71, 90 leçons, 381–393 Maryland normes de précaution, 439n3 financement de l’éducation, 170 objectif, 380 financement de terrains, 312 partenaires financiers, 390–391, 396–399 incitations destinées aux employés, 305 participation des citoyens, 382–387, 384e, 388–389 promotion du développement, 182 supervision de l’État (pouvoir central), 393–397 474 Finances municipales surveillance par des tiers, 401 contrats municipaux, 30 transferts fondés sur les résultats, (Voir transferts fonds de développement municipal, 362 fondés sur les résultats) gestion des déchets, 366–367 mesure du rendement impôts locaux commerciaux, 173e décentralisation, 390 impôts urbains, 190 gestion des dépenses, 255, 380 mesure de la performance, 391–393 pays en développement, 380, 389–393 obligations municipales, 399 méthodes et outils, 393–402 prêts bancaires, 359 obligation, 380, 394–402 Moscou (Russie), obligations municipales, 341e système États-Unis/Canada, 380, 381, 382–387, Moyen-Orient. Voir aussi les pays spécifiques 383e, 384e, 385e centralisation, 9 métropole, 42e Mozambique Metropolitan Washington Airports Authority recettes propres, 188, 189e (MWAA), 59, 60e partenariats public-privé, 372 Mexico (Mexique) Multan (Pakistan), 217, 218 financement de la Banque mondiale à, 364 Mumbai (Inde) gouvernance métropolitaine, 51, 83, 89 financement de la Banque mondiale, 364 Mexique. Voir aussi Mexico programmes énergie/écologie, 365 pouvoir de collecte, 153 recettes locales, 153 cotes de crédit, 346, 346e, 347 ventes de terres publiques, 182 dotations basées sur les résultats, 397 Municipal Demarcation Board (Afrique du Sud), obligations municipales, 340–341, 341e 84, 92n6 Municipal Finance Management Act n° 56 de 2003 tarif de l’eau, 176e (Afrique du Sud), 140e Milan (Italie), taxes de congestion (véhicules) dans, MWAA. Voir Metropolitan Washington Airports 175, 211 Authority MILF. Voir Moro Islamic Liberation Front Ministère des Finances et de l’Économie N (Bénin), 208e Nairobi (Kenya), gouvernance métropolitaine, 82, 90 Ministère du développement métropolitain de National Advisory Council on State and Local Nairobi (Kenya), 82, 90 Budgeting (NACSLB), 98–99 mobilisation des recettes National Capital Territory de Delhi (NCT, Inde), amélioration de l’efficacité de la collecte, 205–206 68–69, 91. Voir aussi Delhi décentralisation, 206, 208e National Slum Dwellers Foundation, 374–375 services fournis et fiscalité, 204–205, 206e National Urban Reconstruction and Housing métropole, 58e Agency, 374 stratégies, 203–206 Népal modèle initial de gestion du patrimoine, 284, 285e budgétisation, 102–103, 226, 227–228e modélisation de séparation, 9–10 dotations basées sur les résultats, 26–27, 27e Moldova économie politique de la décentralisation, 3e évaluation des biens/imposition, 159 fonds de développement, 59 gestion des dépenses, 401 fonds de développement municipal, 362 mondialisation, 1, 10, 33 gestion d’actifs, 287, 288e Montréal (Canada), gouvernance métropolitaine, 67 propriétés génératrices de recettes, 298, 301e Moody’s Investisseurs Service, 343–344, 398, 400e rapports des citoyens, 139 Maroc recettes locales, 155 pouvoir de collecte, 153 tarifs et subventions, 241–242, 241e Index 475 Network of Associations of Local Authorities of marchés, 248 South-East Europe (NALAS), 398, 403e mesure du rendement, 380, 394–402 neutralité de l’information financière, 137 recouvrement des recettes, 158, 182, 194 New Delhi (Inde) transferts intergouvernementaux, 25 conseil municipal, 371 ventes de terres publiques, 182 tarifs et subventions, 236 petite échelle/grande échelle, 402 New Jersey, politique et dépenses, 269e obligation (financement). Voir obligations New York Bureau of Municipal Research, 383e municipales New York City, New York obligations financières (engagements), 111–112, 112e faillite, 347 obligations municipales, 337, 339–347 mesure de la performance, 385e avantages, 344 Niamey (Niger), 191e court terme/long terme, 340 Nicaragua coûts d’émission, 344, 346 budget participatif, au, 401 crédit bancaire, 344–346, 345e, 358–359 fonds communautaire au, 374 pays en développement et à revenu intermédiaire, Niger 340–341, 341e contrats municipaux dans, 30 date d’échéance, 340 initiatives d’adressage des rues, 191e définition, 340 Nigéria succès des émissions obligataires, 346–347 fonds de développement municipal, 362 exonération fiscale aux États-Unis, 340 obligations municipales, 399 intérêt (coupon), 340 urbanisation et croissance économique, 48 investisseurs, 340 Normes comptables internationales du secteur lacunes, 344–346 (IPSAS), 112 législation habilitante, 346–347 normes internationales de présentation de mesures de rendement, 382, 397 l’information financière, 112 normalisation, 345e Norvège numéro électronique, 340 impôt sur le revenu local, 172 obligation générale, 339e, 341–342, 342e règlement de la dette, 349e recettes ou but spécifique, 339e, 342 tarif de l’eau, 176e regroupement de ressources, 354–355, 360, 361e Nouvelle-Zélande réputation sur le marché obligataire, 345e propriété de la terre, 322n4 risques et cotes de crédit, 343–344, 343e, 344, 346, tarif de l’eau, 176e 346e, 382, 398 Novi Sad (Serbie), 342e souscription, 340e Nyiregyhaza (Hongrie), 238 structurée, 342–343 obligation sociale, 400–402 O obligations (recettes), 339e, 342 obligation obligations spécifiques d’usage, 339e, 342 attribution des subventions, 241 obligations structurées, 342–343 autoévaluation des finances municipales, 404 observations (auditeur), 143 budgétisation basée sur la performance, 263 Ontario (Canada). Voir aussi Toronto (Canada) gestion des dépenses, 224, 232, 255–256, 400–401 mesure de la performance, 385e, 386 gouvernement ouvert, 400–401 OP. Voir orcamento participativo impôt foncier, 158 Open Society Institute, 374, 400 planification de l’investissement en capital, 334 opérations d’actifs fixes, comptabilité pour, 132 information financière, 138e, 139 opérations en espèces, 414 476 Finances municipales opinion d’audit qualifié, 143, 145 partage des ressources naturelles, 29 opinion d’audit sans réserve, 143, 145 partenariats public-privé, 371 opinion défavorable d’audit, 143, 145 recettes locales, 151 opinions d’audit, 142–143, 145 redevance d’usagers, 175 orcamento participativo (OP), en Brésil, 102, 103e sociétés d’aménagement foncier, 319, 320 ordres de changement, 250 système d’information de gestion, 251 Organisation de coopération et de développement tarif de l’eau, 176e économiques. Voir l’OCDE, pays de tarifs et subventions, 237 organisation institutionnelle, dans le profil de la ville, transferts intergouvernementaux, 22, 29 407, 408 Panama, fonds de développement municipal, 362 organisations non gouvernementales, aide de, 374 Paris (France), gouvernance métropolitaine, 48 organisation territoriale, dans le profil de la ville, partage de collecte des recettes, 17–19 407, 408 partage des recettes, 17–19, 34, 148 orientations prioritaires, dans la budgétisation, 99 économies en transition, 18 Ouagadougou (Burkina Faso) finances métropolitaines, 57–58e financement hybride, 355, 356e budgétisation municipale, 105 gestion des dépenses, 401 dépendance locale, 152 initiatives d’adressage des rues, 190 inscription dans les documents financiers, 17–18 Ouganda principe de dérivation, 18–19 autorité fiscale locale, 155 partage des ressources naturelles, 29 dotations basées sur les résultats, 26 partenaires, obligation à financer, 396–399 fonds de développement, 59 partenariats public-privé (PPP), 59, 181, 327–328, partenariats public-privé, 371 368–373 pression politique et dépenses, 272 accès et mesures de rendement, 398–400 programme d’augmentation des recettes, 191, 192e approche d’infrastructure dans, 182, 211, 312 recettes locales, 151, 152, 153 avantages, 368–369 Ouzbékistan, réforme des achats, 246e avantages pour les populations défavorisées, 371–372, 373e P caractéristiques, 368 Pacioli, Luca, 113e succès, 371 paiement différé, 349 concessions, 370, 373e paiements de capital, 300e, 350 contrats construction-exploitation-transfert, 370 paiements en caisse, 233–234 échecs, 371, 372–373 Pakistan. Voir aussi les villes spécifiques économies de coûts, 369 budget participatif, 102 études de faisabilité, 371, 372e budgets équilibrés/déficits budgétaires, 217, 218 fixation des tarifs (redevance d’usager), 235 capacités de construction, 250 formes, 318–319, 368, 370 comptabilité manuelle, 118e, 119 gestion du patrimoine, 286–287, 318–319 déséquilibres verticaux, 13 leçons apprises, 372–373 entreprises municipales, 286 partage des risques, 369 établissements informels, 46 planification des investissements, 230 holding financier, 310 prestation de services, 208, 368, 369 impôts fonciers, 165, 166, 169 renégociation ou annulation, 370, 371 interdiction de l’emprunt local, 347 risques, 369–371 livre de caisse établi manuellement, 233–234 surveillance des performances, 369 manque de planification coordonnée, 335e « passager clandestin », 49e, 185, 185e Index 477 passation des marchés, 243–250, 257 mesure de la performance, 380, 389–393 appel à la concurrence ou enchère, 243, 244, obligations municipales, 340–341, 341e 246–247, 246e, 257 recettes locales, 151 établissement du contrat, 247, 249–250, 249e pays nordiques. Voir aussi les pays spécifiques cycle, 244 décentralisation et dépenses, 217–218 normes déontologiques, 248 impôt sur le revenu local, 157 étapes clés, 247 impôt sur les recettes locales, 172 passation électronique, 248–249 recettes locales, 211n2 normes déontologiques, 248 PEFA. Voir Public Expenditure and Financial obligation, 248 Accountability Assessment plans de passation des marchés, 244, 245 Pennsylvanie principes, 247–248 annexion, Pittsburgh, 84 termes de référence, 244, 247 faillite,Harrisburg, 328, 329e, 347, 350, 353 transparence, 243–244, 248 People’s Plan Campaign for the Ninth Plan optimisation des ressources, 248 (PPC, Inde), 102e passif éventuel, 328 péréquation fiscale, 22–24, 25–26, 397 passifs périphérie (région métropolitaine), 42 associé avec actifs, 280 permis de construire, 178–179 équation de comptabilité, 115, 126 Pérou pauvres budget participatif, 401 aide philanthropique, 373–375 droits de développement, 312 partenariats public-privé, 371–372, 373e partage des recettes, 18 subventions ciblées, 208–210, 238, 305 Philippines pay-as-you-go (financement), 326–328 cadre pour les instruments de créance, 359 pay-as-you-use (financement), 326 décentralisation et construction de la nation, pays à économie planifiée, mesure de la performance, 11, 11e 381–382 fonds communautaire, 374 Pays-Bas garanties de crédit, 353, 354e, 359 banque obligataire, 360 gouvernance métropolitaine, 81–82, 81e, 91 contrats municipaux, 30 impôts fonciers, 169 emprunts des collectivités locales, 339e obligations municipales, 341e gouvernance métropolitaine, 82–83, 90 partenariats public-privé, 371, 372 pays de l’OCDE péréquation fiscale, 23 décentralisation, 33 photographie aérienne pour information de l’impôt règlement de la dette, 348 foncier, 183 pays des Balkans. Voir aussi les pays spécifiques PIB. Voir produit intérieur brut mesure de la performance, 390 Pittsburgh (Pennsylvanie), annexion, 84 pays en développement. Voir aussi les pays spécifiques plan d’action, en gestion d’actifs, 287, 321 comptabilité, 111, 129–132 plan d’amélioration des finances municipales, 404, dépenses locales, 218 406, 438–439 emprunts des collectivités locales, 339 plan d’amélioration municipale, 334 redevances d’usager (tarifs), 234, 236–237, 237e plan de comptes, 113, 116–117 gestion d’actifs, 282 plan de développement spatial, 313 gestion des dépenses, 232 plan de redressement financier détaillé (Kampala), impôts fonciers, 159–161, 160–161e, 164 191, 192e insolvabilité locale, 351 plan de ville, 408 478 Finances municipales plan d’investissement, 105–106, 229–232, 306, 307, PPC. Voir People’s Plan Campaign for the Ninth Plan 329–335 PPIAF. Voir Fonds de conseil en infrastructure capacité financière locale, 230–232 publique-privée complications locales de la planification centrale, PPP. Voir partenariats public-privé 229–230 Prague (République tchèque), gouvernance document publié, 330, 331 métropolitaine, 90 évaluation des besoins financiers et des capacités, prestation de services 330–331 analyse des ratios, 429 identification des besoins et priorités, 330, 333 compétitivité, 388–389, 391 inclusion dans le profil de la ville, 410 coûts comparatifs, 266–267, 270 informations requises, 332–333, 375n2 mesure de la performance, 385 partenariats public-privé, 230 normes de comparaison, 268–270 participation des citoyens, 334, 334e partenariats public-privé, 208, 368, 369 préparation, 330, 332–334 prêts. Voir crédit bancaire (prêts) problèmes communs, 231 prêts et crédits de l’efficacité énergétique, 360, Plan d’investissement communal, 405e 365–368, 366–367e planification des revenus, 195 prêts et crédits écologiques, 365–368 planification et contrôle de l’utilisation du sol, prêts étrangers, interdiction de, 348 312, 313, 314, 316 prévision de jugement, 203e politique de recettes municipales, 206–210, 210e prévisions de recettes, 195–201, 203e Pologne. Voir aussi les villes spécifiques prévisions de recettes qualitatives, 197, 201 décentralisation, 4e prévisions des flux de liquidités, 254–255 financement UE-BERD, 364 prévisions quantitatives de revenus, 197, 198e gouvernance métropolitaine, 50 principe de continuité, 113 impôts fonciers, 164 principe de dérivation, dans partage des recettes, 18 règlement de la dette, 349e principe de l’avantage, 150, 151, 210 « Le pont vers nulle part » (Alaska), 225e principe de l’entité commerciale, 113 portefeuille des actifs, 275, 276 principe de l’objectivité, 113 Portland (Oregon), gouvernance métropolitaine, 67, 79–81, 79e, 89 principe des coûts, 113 Portland Metropolitan Service District (États-Unis), principe de subsidiarité, 2, 4, 10 79–81 principe du rapprochement, 10 Porto Alegre (Brésil), budget participatif, 102, 103e, principe général de prestations, 150, 151 401, 402e Principes comptables généralement Portugal acceptés (GAAP), 126 cadastre de terrain, 163 Priorisation (autoévaluation des finances crise de la dette, 349 municipales), 404 pouvoirs législatifs prise de décision, gestion, 133–136 approbation du budget, 100–101, 194, 202 privatisation, 315–318, 368. Voir aussi partenariats responsabilités budgétaires, 99, 284–285, 321 public-privé (PPP) responsabilités d’actifs, 284–285, 321 prix de revient majoré, 234 responsabilités de dépenses, 216 prix hédoniques, 168 responsabilités de planification des prix marginal moyen, 177 immobilisations, 331–332 processus d’établissement des coûts, 133 supervision, 270–271 PRODEL (Nicaragua), 374 powiat (Pologne), 4e productivité, 379–380 Index 479 produit intérieur brut (PIB) rapport de comparaison, 430 impôt foncier, 159 rapport du programme, 139 par habitant, décentralisation, 11 rapport financier, 93–94, 136–141, 145. Voir aussi ratios de performance financière locale, 427 états financiers profil de la ville, 406–410 au gouvernement central, 394–396 Programme d’appui aux communes (Sénégal), 363e avantages et coûts, 139 Programme de gestion urbaine décentralisée caractéristiques du bon rapport financier, 137–139 (Bénin), 208e budgétaires, 139 programme d’évaluation des dépenses publiques et de concepts et pratiques, 136–137 la responsabilité financière (PEFA), 255–256, 261, directive de GASB, 140–141 401, 435–437 exemples de bonnes pratiques, 140–141, 140e programme municipal d’ajustement/amélioration formats, 140–141 (MAP), 31e gestion/interne, 139 programmes d’amélioration, pour recettes locales, rapports sur le rendement, 139, 141 191–194, 192e, 193e, 201 transparence et responsabilité, 138e, 139 Project de développement des collectivités locales utilisateurs potentiels des rapports, 136 (Ghana), 207e rapport interne, 139 projections financières, 330, 404, 406, 431–434 rapport préliminaire de l’audit, 143 projet de réforme et d’expansion des institutions rapports de performance, 139, 141 financières (USAID), 362 rapports sur les efforts et les accomplissements projets d’immobilisations (évaluation), 257–258 (GASB), 141 projets financés par les bailleurs de fonds, gestion des ratio de revenu net, 302 dépenses pour, 228–229 ratios de financement, dans mesure de la projets politiques, 272 performance, 394 propriété privée de la terre, 315–316, 322n4 ratios de trésorerie, 430 propriétés discrétionnaires (actifs), 292, 293, 313, 315 « réaction de la base » 2, 10, 33 propriétés excédentaires, 292, 293, 313, 316 réaffectations, 233 propriétés génératrices de revenus, 292, 293 recapitalisation, 307 comptes opérationnel, 298–299, 300e, 302 recettes d’investissement, 155, 180–182, 419e indicateurs pour la comparaison de l’investissement, 299–303 dotations et contributions publiques, 181, 328, qualifications des collectivités locales 373–375 à investir, 301e externes, 181 propriétés obligatoires (actifs), 292–293, 313, 315 propres, 180 Public Record of Operations and Finance partenariats public-privé, 181 (PROOF, Inde), 138e, 139 planification, 195 recettes courantes, 180 Q transferts et subventions, 180, 327 qariya (Égypte), 6e recettes locales, 147–213 Quito (Équateur), gouvernance métropolitaine, actifs, 280, 294, 297 (Voir aussi propriétés 51, 76, 91 génératrices de revenus) administration, 182–194 R capacité institutionnelle locale, 159, 162, RAJUK. Voir Dhaka Capital Development Authority 187–188, 189e Randstad (Pays-Bas), 82–83, 90 fonctions de facturation et de recouvrement, rapport d’audit, 142, 145 169–170, 183, 185–186, 188, 211n7 480 Finances municipales fonctions d’évaluation, 155, 163–168, 183, pourcentage du chiffre d’affaires total, 152, 157 184–185 définition, 105, 148, 156 fonctions d’exécution, 169–170, 183, impôts comme source de (Voir impôts spécifiques) 186–187, 207 niveau de développement, 151 fonctions d’identification et d’enregistrement, répartition des impôts., 17–18, 155 162–164, 182, 189–190, 190e, 191e sources fiscales, 105, 147–150, 155–170 système d’adressage des rues, 184, 189–190, sources non fiscales, 105, 157, 175–180 191e, 206–207, 208e, 211n6 taille de la municipalité, 151, 152 approbation du budget, 202 recouvrement des coûts (redevances d’usagers), autoévaluation (MFSA), 402, 404, 410–413, 421 175–177, 231, 236 budgétisation, 194–203 recouvrement forcé capital, 155, 180–182, 419e bonnes pratiques, 187 classification, 155–156 collecte des recettes locales, 183, 186–187, 207 part des recettes publiques totales, 149 recouvrement de l’impôt foncier, 169–170, 211n4 courantes, 155, 419e Région ABC São Paulo, 65, 66e, 91, 92n4 débat sur le budget au cours, 201–202 Regional Planning Association (RPA, zone urbaine de décentralisation, 148–149 New York), 67 estimation, 155, 188e, 195–201 (Voir aussi région de New York City, gouvernance prévisions de recettes) métropolitaine, 67 exécution du budget, 202–203 régions métropolitaines incitations à la collecte, 188–189 cohésion socioéconomique, 42 obligation de collecte, 158, 182, 194 couloir ou ceinture, 42, 43, 45–46e politique municipale, 206–210 définition, 42 pouvoir de prélèvement ou de collecte, 152–155 économie et marché du travail, 41–42 principes de gestion, 150 émergence, 41–48, 87 programmes d’augmentation des recettes, 191–194, établissements informels, 46, 92n1 192e, 193e, 201 étalement urbain, 43, 44, 183e projetées, 330, 431–434 finances (Voir finances métropolitaines) recettes du gouvernement central/local, 154e gouvernance (Voir gouvernance métropolitaine) rôle, 148–150 mégapoles, 47 sources, 147–148, 154e, 155–180 modèles de croissance spatiale, 43–47 sources fiscales, 105, 147–150, 155–170, 210–211 population, 42 sources non fiscales, 105, 153, 157, 175–180 rayon, 42 structure, 150–153, 155–156 structure monocentrique, 43 suivi et évaluation, 203, 205e structure multipolaire, 43, 45 tableau récapitulatif, 420, 421 structure polycentrique, 43, 44 taille de la municipalité, 150, 152 termes liésaux, 42e terrestre, 181–184, 311–313 région urbaine prolongée. Voir régions recettes brutes effectives, 300e métropolitaines recettes courantes, 155, 179–180, 419e règle de récupération, 258 recettes et compte de paiement, 124 réglementation des prix (redevances d’usagers), 208 recettes propres, 4, 13, 105, 156–180 règlement de la dette, 330–331, 347–351, 348e, 349e capacité institutionnelle locale, 159, 162, regroupement des arrangements financiers, 354–355, 187–188, 189e 360–362, 361e capital, 180 rehaussement de crédit, 351–354, 359 catégories, 156–157, 157e relation mandant-agent, dans délégation, 6–7 Index 481 rendement critique. Voir taux d’escompte secteur privé, 325, 327–328, 368–373 (Voir aussi rendement de l’actif, 301 partenariats public-privé (PPP)) rendement des capitaux propres, 301 typologie, 325 répartition, dans processus budgétaire, 101 résultat opérationnel net, 299 répartition des impôts, 17–19, 34, 148 effets secondaires, dans gouvernance budgétisation municipale, 105 métropolitaine, 50 pays en transition, 18 retombées fiscales, 57 dépendance locale, 152 retour comptable moyenne, 258 inscription dans les documents financiers, 17–18 retour sur investissement, 299, 301–302 principe de l’origine, 18–19 revenu, opérationnel net, 299 répartition des revenus (politique de recettes revenu brut potentiel, 300e municipales), 209 recettes assises sur le foncier, 181–182, 211 présentation de rapports budgétaires, 139 instruments, 184, 311–313 représentation fidèle dans information financière, réduction de la spéculation, 183e 137–138 valorisation, 181–182, 182e République slovaque, financement UE-BERD, 364 patrimoine (actifs), 279–280 République tchèque Rijeka (Croatie), budget, 218 financement UE-BERD, 364 Rio de Janeiro (Brésil) fonds de développement municipal, 361 crise de la dette, 347 gouvernance métropolitaine, 90 financement de la Banque mondiale, 364 impôts fonciers, 164 gestion de la dette, 358e recettes locales, 152, 153 gouvernance métropolitaine, 51 règlement de la dette, 349e obligations municipales, 341, 341e transferts intergouvernementaux, 152 Roanoke (Virginie), rapport d’audit, 142 réserve d’or (de terre), 316 Rotterdam (Pays-Bas), gouvernance métropolitaine, ressources extérieures, 325–378. Voir aussi crédit 82–83, 90 bancaire (prêts); obligations municipales Roumanie, financement UE-BERD, 364 aide et soutien institutionnels, 359–365 Royaume-Uni. Voir aussi les villes spécifiques arrangements de regroupement, 354–355, contrats municipaux, 30 360–362, 361e Department for International Development, 400 conditions d’obtention, 328–329 gouvernance métropolitaine, 48, 53, 67–68, 76e, contributions philanthropiques, 181, 328, 373–375 77, 83, 90 crédit local et marchés de capitaux, 327 impôts fonciers, 151, 157, 159 définition, 325 mesure de la performance, 380, 387 efficacité énergétique, 360, 366–367e partenariats public-privé, 319 émission d’obligations municipales, 339, 339e règlement de dette, 349e entités ad hoc, 349–350, 354–355, 355e, 359 tarif de l’eau, 176e étapes clés de sécurisation, 375 RPA. Voir Regional Planning Association études de faisabilité, 328–329 Rwanda fonds de développement municipal, 59, 359, contrats municipaux, 30 360–362, 363e obligations municipales, 341e garanties, 328, 348, 351–354, 354e, 359 intermédiaires, 348, 359 S mobilisation, 326 Saint-Pétersbourg (Russie) nouveaux instruments, 360 gestion de la dette, 358 rehaussement de crédit, 351–354, 359 obligations municipales, 341e 482 Finances municipales San Francisco (Californie), plan d’investissement en promotion du développement, 182, 211 capital, 330, 332, 332e, 333 système d’élimination des déchets, 62–63, 64e Santa Cruz (Bolivie), gestion des déchets, 367–368 SIG. Voir systèmes d’information de gestion Santiago (Chili), gouvernance métropolitaine, 91 Simon, Herbert, 383e São Paulo (Brésil) Singapour « concessions urbaines », 373e congestion (véhicules) taxes de, 175, 211 crise de la dette, 347 sociétés d’aménagement foncier, 320 droits de développement, 312 situation financière, 420 financement de la Banque mondiale, 364 SKS Microfinance (Inde), 371 gestion de la dette, 358e Slack, Enid, 92n5, 164 gouvernance métropolitaine, 51, 65, 66e, 91, 92n4 Slovénie partenariats public-privé, 211 financement UE-BERD, 364 Second projet de d’administration foncière tarif de l’eau, 176e (Ghana), 207e Slum Dwellers International, 374 Second projet de développement urbain sociétés d’aménagement foncier, 319–320 (Ghana), 207e Sofia (Bulgarie), obligations municipales, 341e secteur privé, financement du, 325, 327–328, 368–373. solde courant, 217 solde du compte, 114 Voir aussi partenariats public-privé (PPP) solde total, 217 Sen, Amartya, 9 solvabilité, 328, 343–344, 398, 418, 428 Sénégal Soudan, décentralisation et la construction de la audit urbain, 291e, 405e–406e nation, 11, 11e autoévaluation des finances municipales, Soudan du Sud, décentralisation et la construction de 405e–406e la nation, 11, 11e contrats municipaux, 30, 32e, 256e, 257 souscription, 340e financement du développement municipal, sous-traitance 362, 363e, 393 mise à disposition des terrains, 314–315 gestion des dépenses, 401 entreprises municipales, 309 mesure de la performance, 393, 401 partenariats public-privé, 250, 368 système fiscal, 189, 190e processus de passation des marchés, Serbie 247, 249–250, 249e gestion d’actifs, 284 entre collectivités locales, 54, 61, 62e obligations municipales, 342e spécifications (termes de référence), 244, 247 programme d’amélioration des revenus, 191 spéculation foncière, 183e, 320 propriétés militaires excédentaires, 312 Sri Lanka, fonds de développement service de la dette, 348, 350, 351, 419e municipal dans, 362 services Standard & Poor’s, 343–344, 398 conflits avec la direction des finances, 218–220 stock de la dette, 330–331, 348, 350, 356 responsabilités budgétaires, 99 Stockholm (Suède), péages de rôle dans la gestion d’actifs, 286 congestion (véhicules) à, 175 rôle dans la gestion des dépenses, 216 stratégie d’audit, 144e Shanghai (Chine) structure monocentrique, 43 entités ad hoc, 349–350, 355 structure multipolaire, 43, 45 financement de la Banque mondiale, 364 structure polycentrique, 43, 44 gouvernance métropolitaine, 48, 61, 62–63, Stuttgart (Allemagne) 64e, 87, 91 droits de développement, 312 municipalité et région métropolitaine, 87 gouvernance métropolitaine, 82, 91 Index 483 subventions, 234–242. Voir aussi transferts systèmes budgétaires axés sur les résultats, 262–266, intergouvernementaux 265–266e, 394–395 allocation, 241–242 systèmes comptables informatisés, 119, 145 autoévaluation, 411–413 systèmes de gouvernance, 7–8 axées sur la demande, 240 systèmes de paiement, 233–234 axées sur l’offre, 240 systèmes d’information de gestion (SIG), 108–109, bilan de couverture, 237 189, 251, 252 capital, 239–240 systèmes d’information géographique (SIG), 289 ciblée, 208–210, 238, 304–305 systèmes fédéraux, 7–8 pays en développement, 236–237, 237e systèmes intégrales de gestion de l’information, 113 à des fins générales (inconditionnels), 13–14, 15–16 systèmes manuels comptables, 118e, 119, 145 à des fins particulières (conditionnels), 14 systèmes unitaires, 7 formes et implications, 238–241 gestion, 237–242 T opération, 239, 240 tableau des flux de trésorerie, 124, 145 prestation de services, au secteur privé, 371 tableaux récapitulatifs pour l’autoévaluation des questions de normes déontologiques, 234 finances municipales, 406, 419–427 rapport avec la propriété (loyer), 304–305 taille du secteur public, décentralisation, 12 subventions au loyer, 304–305 Tamil Nadu (Inde) subventions axées sur la demande, 240 entités ad hoc, 354, 355e, 359 subventions axées sur l’offre, 240 fonds de développement municipal, 362, 363e subventions ciblées, 208–210, 238, 304–305 Tanzanie subventions croisées, 209, 236, 237 défaut de paiement des impôts, 187e subventions de déficit, 25 établissements informels, 92n1 subventions de fonctionnement, 239, 240 évaluation/impôt foncier, 159 subventions du bilan de couverture, 237 fonds de développement, 59 subventions en capital, 239–240 gouvernance métropolitaine, 73–74e, 74, 90 subventions globales, 14 partenariats public-privé, 250, 371, 373e subventions liés à la propriété, 304–305 urbanisation et croissance économique, 48 Suède tarification au coût marginal, 175–176 contrats municipaux, 30 tarifs et subventions de l’eau, 175, 176e, 236, impôt sur recettes locales, 172 241–242, 241e recettes locales, 153 tarification basée sur la consommation, 177 Suisse tarifs au volume, 176e évaluation de la responsabilité financière, 256 taux de croissance pour prévision des recettes, organisations philanthropiques, 374 197, 198e Sunnyvale (Californie), budgétisation basée sur la taux de croissance annuel composé (CAGR), 198e performance, 265–266, 265–266e taux de croissance de tendance linéaire, 198e supervision, 270–271 taux de croissance moyen, 198e surtaxes sur les services, 177, 178e, 211n5 taux de rendement interne, 258–259, 303, 335, surtaxes utilitaires, 177, 178e, 211n5 337, 337e Sutton (Royaume-Uni), programme coût-efficacité à, taux d’escompte, 258, 336–338, 337–338e, 375n2 203, 205e taux d’imposition, 169 syndicats intercommunaux (France), 70 taux d’occupation, 303 syndrome de dépendance, 25 taux des impôts, fixé par administration centrale, système de comptabilité de la responsabilité, 134 153, 154 484 Finances municipales taxation en cascade, 171 transferts intergouvernementaux, 2, 5, 12–30, 34 taxes générales sur la consommation, 170–171. ad hoc, 29 Voir aussi taxes sur les ventes autoévaluation, 420, 423 taxes ou péages de congestion (véhicules), 211 autonomie infranationale, 24, 25 taxes sur les entreprises basées sur les stocks, 172–173 basés sur les résultats, 14, 19–20, 26–29, 34 taxes sur les ventes, 154e, 170–171 basés sur la performance, 396–397 avantages et inconvénients, 171 chaîne de résultats, 19–20 caractère régressif, 170 commissions, comités ou forums, 22 prévision des recettes, 199 conception, 20–22, 24–26, 34 sélectives, 171 contrats municipaux, 29–30, 34 taxes sur les plus-values foncières, 148, 181,183e dépendance locale, 150–153, 423 taxes sur les véhicules, 174–175, 211 événements imprévus, 29 taxes de valorisation, 181 dotations globales (inconditionnels), taxe sur les recettes brutes, 171 13–14, 15–16, 34 taxe sur les véhicules, 174–175, 211 subventions spécifiques (conditionnels), 14, 34 taxe professionnelle locale, 154e, 172–174, 173e fondés sur les résultats, 14 taxes additionnelles, 17, 154e, 171 formules, 20–22, 21e taxes sur carburants, 174 impact budgétaire, 106–108 taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 154e, 171 inégalités persistantes, 24 Tbilissi (Géorgie), région métropolitaine, lignes directrices, 24–25 43, 45–46e, 91 obligation, 25 Tchad, contrats municipaux, 30 paramètres institutionnels, 20–22 tehsils (Inde), 68 partage des ressources naturelles, 29 terres publiques, vente de, 181–182 péréquation fiscale, 22–24, 25–26, 397 Thaïlande préjudiciables ou mal conçus, 25 fonds communautaire, 374 prévision des recettes, 200–201 passation électronique des marchés, 249 répartition des impôts, 17–19, 34 péréquation, 23 revenus de capitaux, 180 recettes locales, 153 source (fonds général de transferts), 13 Togo stabilité macroéconomique, 12 gestion des dépenses, 401 transparence, 24 impôts fonciers, 190 typologie, 14–20, 17e Toronto (Canada) transparence fusion territoriale, 83 passation des marchés, 243–244, 248 gouvernance métropolitaine, 53, 75e, 76–77, 89 autoévaluation des finances municipales, 404 recettes locales, 153 gestion d’actifs, 293–294, 295e dotations globales (inconditionnels), 13–14, 15–16, 34 gouvernement ouvert, 400–401 subventions spécifiques, 14, 34. Voir aussi transferts information financière, 138e, 139 conditionnels l’allocation des subventions, 241 transferts affectés, 14, 34. Voir aussi transferts mesure de la performance, 380 conditionnels transferts intergouvernementaux, 24 transferts basés sur la performance, 396–397 ventes de terres publiques, 182 transferts conditionnels, 14, 19–20, 26–29, 34 gestion des dépenses, 224, 232, 252, 270–271 transferts conditionnels sans contrepartie, 14, 15–16 TRI. Voir taux de rendement interne transferts fondés sur les résultats, 14 triangle de capitalisation des revenus, 299 transferts fondés sur les résultats, 14, 19–20, 26–29, 34 « Trois D », décentralisation, 5–7, 33 Index 485 Tunisie valeur prédictive de l’information financière, 137 audits urbains et financiers, 405e–406e valeur résiduelle du terrain, 298e contrats municipaux, 30, 405e valeur vénale dotations basées sur les résultats, 397 de propriété, pour fiscalité, 155, 163, 164, 165, 166 fonds de développement municipal, 362, 405e des actifs, 296–298, 322n2 taxe d’habitation, 190 méthodes d’estimation, 296, 298e impôts locaux commerciaux, 173e validité des prévisions de recettes, 197 tunnel Trans-Hudson Express, 269e Vallejo (Californie), faillite, 329e Turquie valorisation, 181–182, 182e besoins de financement, 326 VAN. Voir valeur actuelle nette dépenses locales, 218 Vancouver (Canada) fusion de collectivités locales, 84, 91 citoyens et mesure de la performance, 384e impôts fonciers, 162 finances métropolitaines, 58e impôts locaux commerciaux, 173 gouvernance métropolitaine, 69, 89 transferts intergouvernementaux, 1314 Varsovie (Pologne), patrimoine, 279–280 ventes de biens publics, 311 Venezuela, gouvernance métropolitaine, 51, 76 TVA. Voir taxe sur la valeur ajoutée ventes aux enchères Twin Cities, gouvernance métropolitaine, 72 mise à disposition des terrains, 314 aliénation des terres, 314 U Verband Region Stuttgart (Allemagne), 82 Ukraine vérification de l’information financière, 137 impôts locaux commerciaux, 173e, 174 vérification de la conformité, 142, 143–144 recettes locales, 153 vérification des comptes, 93–94, 141–145, 146 unités de réduction certifiée des émissions (URCE), budget, 98, 101 365–366 comptabilité, 112–113, 120–121 Unit Guarantee Corporation (Philippines), concepts et pratiques de base, 141–143 353, 354e, 359 objectifs, 141–142 urbanisation, 41–48, 87. Voir aussi régions pénurie de capacité, 144 métropolitaines pratiques municipales, 143–144 Urban Renewal Authority (Hong Kong), 286 secteur privé ou externe, pour municipalités, URCE. Voir unités de réduction certifiée des émissions 144, 144e U.S. Association of Contract Cities, 62e « vieilles méthodes », 9, 33 USAID. Voir Agency for International Development Viet Nam des États-Unis dotations basées sur les résultats, 397 Utrecht (Pays-Bas), gouvernance métropolitaine, fonds de développement municipal, 362 82–83, 90 partenariats public-privé, 371 Uzgen (Kirghizstan), contributions publiques, 374 recettes ad hoc, 359 « villes jumelles » du Minnesota, 58e, 72, 80e, 81, 89 V violations de la circulation, recettes de, 179 valeur actuelle, 258, 302–303, 335, 336–338, violations de véhicules automobiles, recettes de, 179 337–338e, 358 virements, 233 valeur actuelle nette, 258, 302–303, 335, Virginie. Voir aussi Comté de Fairfax, Virginie 337–338e, 358 pressions politiques et dépenses, 272 valeur comptable, 296 visibilité de l’utilisation des fonds publics, 404 valeur locative, pour impôt foncier, 165, 166 voivodship (Pologne), 4e 486 Finances municipales W Z Washington Zimbabwe faillite, 347 fonds de développement municipal, 362 finances métropolitaines, 59, 60e obligations municipales au, 341e gouvernance métropolitaine, 64, 65, 65e, 89 ZMVM. Voir Metropolitan Zone of the Valley promotion du développement, 182 of Mexico Washington Metropolitan Area Transit Authority Zone métropolitaine de la vallée de Mexico (ZMVM), (WMATA), 59 83, 89 Wyoming, pouvoir d’affectation des recettes, 155 Index 487 ÉCO-AUDIT Déclaration des avantages environnementaux La Banque mondiale s’attache à préserver Économies réalisées : les forêts menacées et les ressources • 25 arbres naturelles. Son Bureau des publications • Énergie totale : a décidé d’imprimer l’ouvrage Finances 11 millions BTU municipales sur papier recyclé constitué • Gaz à effet de serre : à 50 % de fibres provenant de déchets de 952 kg consommation conformément aux normes • Eaux usées : 43 010 litres recommandées par l’Initiative Green • Déchets solides : 346 kg Press, programme sans but lucratif visant à encourager les éditeurs à utiliser des fibres ne provenant pas de forêts menacées. Pour plus d’informations, se rendre sur le site www.greenpressinitiative.org.