Report No: ACS16592




Integracja społeczna w Polsce
Najważniejsze wyzwania i możliwości wsparcia



Maj 2016
Standard Disclaimer:

This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank.
The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper do not necessarily reflect the views of the
Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the
accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on
any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any
territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.




Copyright Statement:

The material in this publication is copyrighted. Copying and/or transmitting portions or all of this work without
permission may be a violation of applicable law. The International Bank for Reconstruction and Development/ The
World Bank encourages dissemination of its work and will normally grant permission to reproduce portions of the work
promptly.

For permission to photocopy or reprint any part of this work, please send a request with complete information to the
Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telephone 978-750-8400, fax 978-
750-4470, http://www.copyright.com/.

All other queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed to the Office of the Publisher,
The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org.
Podziękowania

Niniejszy dokument został przygotowany przez zespół w składzie: Daniel Owen, Matteo
Morgandi (kierujÄ…cy projektem), Ryszard Malarski, Rob Swinkels i Valerie Morrica. W ramach
pomocy technicznej, Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE) przygotował
analizę interwencji na rzecz włączenia społecznego w Polsce, na podstawie badania
jakościowego przeprowadzonego w 8 gminach. Małgorzata Oldak przygotowała
opracowanie instytucjonalnej struktury usług i polityk integracji społecznej, Dorothee Bueler
przeprowadziła badania podstawowe. Za rady i uwagi pragniemy podziękować Jarosławowi
Hawryszowi i Sandorowi Karaksony, jak również Ulrichowi Hoerningowi, Sally Zeijlon, Noel
Mueller, oraz menedżerom Ninie Bhatt i Andy Mason. Dziękujemy przedstawicielom
powiatowych i gminnych instytucji oraz organizacji pozarządowych , którzy wzieli aktywny
udział w konsultowaniu tego dokumentu w Warszawie, Zamościu oraz Lublinie, a „Stoczni�
za pomoc w organizacji tych spotkań.
1
Spis treści
Podsumowanie ................................................................................................................................... 2
I. Wprowadzenie .............................................................................................................................. 19
II. Kluczowe trendy i aspekty wykluczenia społecznego w Polsce ....................................... 20
III. PrzeglÄ…d instytucji odpowiedzialnych za rozwiÄ…zanie problemu wykluczenia
społecznego w Polsce ..................................................................................................................... 28
IV. Wnioski płynące z poprzednich doświadczeń..................................................................... 36
V. Obszary potencjalnych interwencji na szczeblu politycznym i operacyjnym ............... 42
Bibliografia ........................................................................................................................................ 68
Załączniki ........................................................................................................................................... 70




                                                                                                                                                       2
3
Podsumowanie

Na przestrzeni ostatnich 25 lat Polska odnotowała silny wzrost gospodarczy, który
przełożył się na wzrost poziomu zamożności społeczeństwa. Mimo to jednak w
niektórych najuboższych regionach kraju korzyści te są słabo, a nawet bardzo słabo
odczuwalne. Wzrost poziomu dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w
najuboższych 40 procentach populacji był niższy od wskaźnika odnotowanego dla
ogółu ludności. Ponadto w ostatnich latach Polska odnotowała również nieznaczny
wzrost wskaźnika skrajnego ubóstwa, który w 2014 roku znajdował się na poziomie 7
procent.

Ubóstwo i wykluczenie społeczne uniemożliwią niektórym grupom społecznym
czerpanie korzyści ze wzrostu gospodarczego. Osoby te muszą się mierzyć z
przeszkodami, które utrudniają im wykorzystanie szans na poprawę swojej sytuacji
życiowej i odzyskanie poczucia godności (Bank Światowy 2013b). Wykluczenie
społeczne osłabia możliwości i szanse dostępu do rynków, usług i przestrzeni życia
publicznego oraz generuje koszty nie tylko jednostkowe, ale również dla całego
społeczeństwa. Jeżeli problem ten nie zostanie rozwiązany, wykluczenie społeczne
może mieć długofalowe konsekwencje dla kapitału ludzkiego, społecznego oraz dla
spójności społecznej.

Niniejszy dokument przedstawia analizę głównych czynników wykluczenia
społecznego w Polsce oraz programów mającym zapobiegać temu zjawisku.
Dokument przedstawia wnioski płynące z szerokiego wachlarza działań analitycznych
realizowanych w ostatnich latach przez Bank Światowy, w tym z analiz ilościowych
prowadzonych na podstawie krajowego badania gospodarstw domowych i nowych
danych jakościowych. Ten drugi zbiór obejmuje dyskusje i wywiady prowadzone w
grupach fokusowych złożonych z beneficjentów, pracowników i przedstawicieli
administracji rządowej w ośmiu gminach – pięciu wiejskich i trzech miejsko-wiejskich
– w celu zidentyfikowania ograniczeń, które uniemożliwiają skuteczne wdrożenie
systemów aktywizacji i włączenia społecznego.

Głównymi przyczynami ubóstwa i wykluczenia społecznego w Polsce jest
przede wszystkim brak stabilnego źródła zatrudnienia oraz duża liczba osób na
utrzymaniu     w    gospodarstwie     domowym.       Pomiędzy     bezpieczeństwem
zatrudnienia a spójnością społeczną zachodzi sprzężona relacja: minimalnej jakości



                                                                                   4
praca stanowi kluczowy warunek socjalizacji oraz udziału w życiu obywatelskim. W
Polsce, wzrost wskaźnika zatrudnienia jest głównym czynnikiem wzrostu dochodów
najuboższych 40 procent ludności (Bank Światowy 2014b). Wskaźniki ubóstwa są
szczególnie wysokie w gospodarstwach domowych z niepełnosprawnymi członkami
rodziny, w rodzinach niepełnych i w rodzinach posiadających więcej niż troje dzieci,
jak również w gospodarstwach, których źródłem dochodu jest rolnictwo. W
większości przypadków są to gospodarstwa domowe, w których nieliczne osoby
pracują,   niż gospodarstwa domowe, których członkowie wykonują nisko płatną
pracÄ™.

Wykluczenie społeczne w Polsce ma również silny wymiar demograficzny i
terytorialny. Polskie społeczeństwo gwałtownie się starzeje; średnia wieku w 2040
roku wyniesie 40 lat. To pociąga za sobą poważne wzywania związane z wiekiem -
utrzymanie udziału osób starszych w rynku pracy oraz zapobieganie ich ubóstwu i
wykluczeniu. Wykluczenie społeczne w Polsce jest również silnie zróżnicowane
między poszczególnymi regionami i gminami. Pięć z 16 województw we wschodniej
części kraju zalicza się do 20 najuboższych regionów Unii Europejskiej (UE) (Bank
Światowy 2015d). Rozbieżności między województwami pogłębiają się (zwykle
sytuacja jest dużo lepsza w większych miastach) i obecnie stanowią jedne z
największych w Unii Europejskiej. Wskaźniki ubóstwa na obszarach wiejskich są
ponad półtora razy wyższe od średniej krajowej. W małych miejscowościach ludzie z
wyższym poziomem wykształcenia zwykle wyjeżdżają do miast lub emigrują za
granicę, a wśród tych, którzy zostają, przeważają osoby pracujące w sektorze
publicznym, w gospodarstwach rolnych o niskiej produktywnosci oraz osoby
bezrobotne i zależne od pomocy społecznej. Choć przyśpieszenie tempa migracji
wewnętrznej mogłoby pozytywnie przełożyć się na tempo ograniczania ubóstwa, w
przypadku gmin wiejskich wyludnienie, w tym również powodowane wyjazdami
zagranicę, stanowi kluczowy problem w poprawie standardów życia. W ostatniej
dekadzie około 2.3 milionów Polaków wyemigrowało w poszukiwaniu pracy.

Główne przyczyny wykluczenia społecznego są związane z barierami wejścia na
rynek pracy. Bariery te obejmują koszty i możliwość dojazdu do lepiej płatnej pracy,
a w przypadku kobiet, trudności wynikające z godzenia obowiązków opieki nad
dziećmi, innymi, najczęściej starszymi członkami rodziny z pracą zawodową,
ponieważ wielu pracodawców stosuje dyskryminacyjną politykę wobec matek (WISE



                                                                                  5
2015a). ManifestacjÄ… tych barier jest powszechne, niedobrowolne, wycofanie z rynku
pracy. Według przeprowadzonych ostatnio badań Banku Światowego, prawie połowa
z 7 milionów niepracujących, lecz zdolnych do pracy Polaków, jest całkowicie bierna
zawodowo (Bank Światowy 2015b). Około 12 procent osób niepracujących to
członkowie gospodarstwa domowego, które korzysta ze świadczeń z pomocy
społecznej. Zdecydowana większość osób bezrobotnych to mieszkańcy obszarów
wiejskich, gdzie dostęp do pozarolniczych źródeł zatrudnienia jest utrudniony.

Poza brakiem pracy, inne wymiary wykluczenia społecznego wiążą się z
tożsamością i izolacją społeczną. Konsultacje przeprowadzone w biednych
regionach kraju pokazują, że wśród grup ludności o najwyższym ryzyku wykluczenia
społecznego znajduje się młodzież mieszkająca w oddalonych i wyizolowanych
geograficznie obszarach, osoby starsze bez rodziny, osoby niepełnosprawne, osoby
niewykształcone, alkoholicy i bezdomni. Bezrobocie we wszystkich tych grupach jest
wyższe, ale często ukrywa również bardziej złożone problemy. Zdaniem pracowników
socjalnych (WISE 2015b), wykluczenie społeczne dotyka osób borykających się z
kilkoma różnymi ograniczeniami jednocześnie To co na pozór wydaje się być
problemem ze znalezieniem zatrudnienia, może w istocie ukrywać złożone problemy,
takie jak zaburzenia zdrowia psychicznego czy uzależnienia. Te grupy ludności
doświadczają stygmatyzacji lub dyskryminacji.

Wiele osób z wrażliwych grup społecznych nie może liczyć na ochronę
zatrudnienia i ma nikłe szanse na znalezienie stabilnej pracy. Prawie połowa
osób wśród najuboższych 20 procent pracuje na czas określony – to dwukrotność
średniej unijnej, – podczas gdy pracownicy z zamożniejszych grup ludności mogą
liczyć na bardziej stabilne źródła zatrudnienia. Umowy na czas określony, zwłaszcza
umowy cywilnoprawne, które oferują (do niedawna) jedynie ograniczoną ochronę
przed zwolnieniem lub na wypadek choroby, są szczególnie powszechne wśród osób
młodych i z niższym wykształceniem. Badania jakościowe wykazały, że pracownicy z
grupy wrażliwej społecznie i osoby bezrobotne traktują umowy tego typu           jako
formę nadużycia, która sprawia, że czują się drugorzędnymi pracownikami (WISE
2015a). W kontekście takich problemów wiele ludzi decyduje się pracować na czarno,
gdyż dzięki temu mogą zachować prawo do zasiłków, w tym do ubezpieczenia
zdrowotnego (po rejestracji w urzędzie pracy) i świadczeń z pomocy społecznej.
Kolejną wrażliwą na rynku pracy grupą społeczną są rolnicy stanowiący przeważającą



                                                                                   6
liczbę osób wśród biednych pracujących (Lewandowski 2013). Rolnicy posiadający
ponad 2 ha ziemi nie mogą zarejestrować się jako osoby bezrobotne więc tez nie
mogąskorzystać z instrumentów aktywnych programów rynku pracy.

Pracownicy opieki społecznej twierdzą, że wśród ich klientów dominuje
poczucie bierności i bezradności, co prowadzi do notorycznego uzależnienia od
pomocy publicznej. Bierność zidentyfikowana na mniej rozwiniętych obszarach kraju
manifestuje    się    zwłaszcza          na      polu      przedsiębiorczości         i       zaangażowania
obywatelskiego – w sposobie udziału obywateli w życiu społeczności na rzecz
poprawy standardów życia,                i perspektyw na              przyszłość zmierzających          do
kształtowania sytuacji całej społeczności. Badania jakościowe wykazały silną niechęć
do podejmowania ryzyka oraz przekonanie, że szanse na zdobycie pracy i poprawę
jakości życia są bardzo ograniczone (WISE 2015a).

Dotychczasowe programy państwa na rzecz rozwiązania problemu wykluczenia
społecznego i ubóstwa

Rozwiązanie problemu ubóstwa i wykluczenia społecznego jest obowiązkiem
zarówno jednostki jak i społeczeństwa, wspieranym przez interwencje ze strony
państwawdrażane na różnych szczeblach samorządowych w celu zrównoważenia
popytu i podaży na usługi i tworzenie nowych miejsc pracy. Niniejszy dokument
zawiera rekomendacje dotyczące strategii włączenia społecznego w kilku wymiarach
interwencji publicznych.

                 Wsparcie podaży pracy i poprawa          Ochrona dochodów przy wejsciu na
                     wielkości zatrudnienia                         rynek pracy


                                              Włączenie społeczne


                    Rozwój lokalnych zdolności           Stymulacja tworzenia nowych miejsc
               swiadczenia usług i wdrażania polityki       pracy w sektorze prywatnym na
                             krajowej                      zacofanych rozwojowo obszarach



Polska posiada szeroki wachlarz programów publicznych, których celem jest
rozwiązanie     problemu               krótkookresowego              ubóstwa         oraz        wspierania
najuboższych         osób          i      gospodarstw               domowych              w      uzyskaniu
samowystarczalności. Usługi te świadczone są przez Ośrodki Pomocy Społecznej
(OPS) za pomocą świadczeń pieniężnych i prac społecznych jak również przez urzędy


                                                                                                          7
pracy i inne instytucje. Mimo że usługi te są świadczone na zasadach określonych
odpowiednimi przepisami centralnymi, ich wdrożenie                        przebiega w sposób
zdecentralizowany na szczeblu gminnym i powiatowym. Wszelkie luki i problemy w
świadczeniu usług wynikają ze słabości w systemie usług zatrudnienia, społecznych i
wypłaty zasiłków, z ograniczonych lub przeciążonych zasobów ludzkich, oraz z
ograniczeń związanych z poziomą koordynacją instytucjonalną oraz pionowym
zakresem odpowiedzialności.

Przeciążony system pomocy społecznej o ograniczonej możliwości zmniejszania
ubóstwa

System pomocy społecznej na rzecz wsparcia najuboższych w dużej mierze
opiera się na świadczeniach pieniężnych. Świadczenia pieniężne z pomocy
społecznej na poziomie 0.7 procent produktu krajowego brutto (PKB) w 2013 roku są
niskie w porównaniu do średnich wydatków na ten cel w UE (1.2 procent PKB według
danych Eurostat). Przekłada się to również na niską wysokość świadczenia na
jednego beneficjenta względem średniej UE. Zadaniem ośrodków pomocy społecznej
jest wypłata pięciu podstawowych świadczeń oraz około 30 zasiłków dodatkowych,
których celem jest ograniczanie ryzyka ubóstwa wśród dzieci, tymczasowego
niedostatku i niezdolności do pracy. Dane z sondażu gospodarstw domowych
wskazują, że system ma szereg luk: zasiłki rodzinne otrzymuje tylko połowa
gospodarstw domowych z dziećmi1 i poziomem konsumpcji poniżej ustawowego
progu ubóstwa; dostęp do świadczeń z pomocy społecznej ma niecałe 20 procent
gospodarstw domowych żyjących w skrajnym ubóstwie (Bank Światowy 2015c).
Analiza jakościowa wskazuje, że niektóre z najuboższych osób postrzegą proces
pozyskania świadczeń z pomocy społecznej czy zasiłków mieszkaniowych jako
upokarzający. Mała liczba beneficjentów może również wynikać z faktu, że w Polsce
wysokość zasiłków jest niższa niż w innych krajach Unii Europejskiej. Mała liczba
świadczeniobiorców           i   skromne       kwoty       świadczeń       tłumaczą,       dlaczego
świadczenia       w Polsce mają ograniczony wpływ na niwelowanie ubóstwa.
Analizy symulacyjne wskazują, że bez podstawowych świadczeń z pomocy społecznej
relatywna stopa ubóstwa byłaby jedynie o 3 punkty procentowe wyższa (Bank
Światowy 2015c). Jedną z konsekwencji tego faktu jest to, że pomimo dostępności
1
 Raport został zakończony przed wprowadzeniem programu „Rodzina 500 plus� i nie uwzględnia jego wpływu
na ilość gospodarstw domowych otrzymujących zasilki, poziom ubóstwa oraz inne analizowane dalej
parametry



                                                                                                     8
zasiłku na dziecko uzależnionego od dochodów i ulgi podatkowej na dziecko, dzieci
nadal mierzą się z wyższym poziomem ubóstwa (22 procent) w poró wnaniu do
ogólnej średniej krajowej (17 procent) (Eurostat 2013).

Ryzyko demotywującego wpływu świadczeń socjalnych na chęć podjęcia pracy
jest niskie, ale dla wielu rodzin świadczenia stanowią racjonalną strategię
przetrwania. Praca za minimalne wynagrodzenie opłaca się bardziej niż życie z
pomocy         społecznej.     Niemniej      jednak,     możliwość      łączenia     kilku    świadczeń
jednocześnie, w połączeniu z kosztami pozyskania opieki na dziecko lub
dostępnością pracy na czarno sprawia, że życie na zasiłku staje się racjonalną
strategiÄ… na przetrwanie.

Doradztwo i dotarcie pracowników opieki społecznej do rodzin w szczególnej
sytuacji stanowi kluczowy element metodycznych działań na rzecz włączenia
społecznego, które w Polsce kuleją. Pracownicy opieki społecznej i urzędów pracy
w Polsce podają, że większość czasu pochłaniają im obowiązki administracyjne
kosztem pracy z klientami. Zasady przyznawania każdego zasiłku i świadczenia są
określone odrębnymi przepisami centralnymi (Rymsza 2014). Harmonizacja procedur
administracyjnych między programami w połączeniu z konsolidacją liczby zasiłków
może        być    pierwszym       krokiem     w     kierunku    odciążenia      tych      urzędów   od
biurokratycznych obowiązków niezwiązanych bezpośrednio z głównym nurtem ich
działalności, jakim powinna być aktywna identyfikacja rodzin w grupie największego
zagrożenia wykluczeniem i utrzymywanie z nimi regularnego kontaktu.

Usługi na rzecz integracji wykluczonych z rynkiem pracy

Urzędy pracy wdrożyły wiele nowych narzędzi i procedur operacyjnych na
skutek nowelizacji ustawy z 2014 roku o Promocji Zatrudnienia i Instytucjach Rynku
Pracy, która wprowadziła nowy system profilowania klientów na trzy kategorie: (I)
osoby gotowe do podjęcia pracy; (II) osoby gotowe do podjęcia tradycyjnych
programów aktywizacji zawodowej oraz (III) osoby wymagające zastosowania innych
opcji      integracji2.    Nowe     przepisy       zwiększyły    wachlarz     usług       aktywizujących
oferowanych klientom z profilu 2, które wydają się być wystarczająco szerokie by
niwelować typowe bariery utrudniające wejście na rynek pracy (szkolenie zawodowe,
telepraca, dopłaty do dojazdów i do mieszkań, dopłaty do wynagrodzeń dla

2
    Trwają prace nad poprawieniem systemu profilowania lub wyeliminowania go całkowicie



                                                                                                       9
niekonkurencyjnych pracowników takich jak młodzież, osoby powyżej 50 roku życia,
dopłaty do opieki nad dziećmi, szkolenia zawodowe i zachęty do kontynuowania
kształcenia).

Analiza pokazuje, że wydatki na instrumenty rynku pracy na jednego
beneficjenta są bardzo niskie w porównaniu do innych państw Unii
Europejskiej. W kategoriach porównawczych środki przeznaczane na działalność
urzędów pracy są jeszcze niższe (Bank Światowy, 2015c). Niskie wydatki
administracyjne przekładają się na ograniczone możliwości obsługi dużej liczby
klientów, zaspokojenia potrzeb pracodawców i zarządzania bardziej złożonymi
programami. Większość programów polega na dofinansowaniu do wynagrodzeń
bądź jest adresowanych do osób z niepełnosprawnością; mała jest natomiast podaż
szkoleń i programów rozwoju umiejętności. Bardzo rzadkie są usługi wsparcia
podaży pracy, takie jak bony na opiekę nad dzieckiem.

Problemy        zidentyfikowane    w    analizie   jakościowej    potwierdzają    opinie
beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej. Beneficjenci często skarżą się na
znaczące niedopasowanie programów szkoleniowych oferowanych przez urzędy
pracy do realiów rynku. Bardzo często proponowane są szkolenia z zawodów, na
których nie ma zapotrzebowania na rynku lokalnym albo szkolenia wymagające
posiadania określonych wąskich umiejętności. Rady rynku pracy na szczeblu
wojewódzkim       i   powiatowym   są    odpowiedzialne    za    określanie   priorytetów
szkoleniowych. Niezbędne są dalsza badania, aby stwierdzić, jakie czynniki utrudniają
im adekwatne rozpoznanie potrzeb szkoleniowych.

Istnieje pole do doskonalenia systemu profilowania stosowanego przez urzędy
pracy. Wywiady z klientami urzędów pracy wskazują na arbitralność systemu
profilowania opartego jedynie na aplikacji komputerowej. Klienci podają, że fakt
bycia kobietą z małymi dziećmi wystarcza do zaklasyfikowania takiej osoby jako
„klienta w szczególnej sytuacji na rynku pracy� (profil 3). Warto zaznaczyć, że
profilowanie ma daleko posunięte konsekwencje dla dostępności określonych usług.
Klienci 3 grupy przekazywani są do nowo wprowadzonych Programów Aktywizacji i
Integracji (PAI), a w międzyczasie nie mogą skorzystać z narzędzi aktywnych
programów rynku pracy, którym dysponują urzędy pracy. Zdarza się też, że osoby w
tej grupie są odsyłane do spółdzielni socjalnych, gdzie otrzymują pracę chronioną.
Klienci zaczęli więc strategicznie udzielać odpowiedzi na pytania zawarte w



                                                                                       10
kwestionariuszu, żeby uniknąć zakwalifikowania do trzeciej grupy, która otwiera
przed nimi mniejsze możliwości.

Rok po ustanowieniu przepisów PAI zostały wdrożone jedynie częściowo, co
skutkuje tymczasową próżnią w usługach dla osób, które najbardziej ich
potrzebują. Nawet po skutecznym wdrożeniu PAI czas poświęcony na przeszkolenie
klientów (2 miesiące) wydaje się krótki i istnieje obawa, że osoby te nie będą gotowe
do podjęcia pracy w sektorze prywatnym i będą dysponowały niedostatecznymi
zasobami by wejść na formalny rynek pracy. Po drugie, powiatowe urzędy pracy
zlecajÄ… prowadzenie PAI podmiotom prywatnym lub organizacjom pozarzÄ…dowym
(NGO) jeżeli OPSy nie sa gotowe do współpracy, co nie sprzyja bezpośredniej
współpracy z ośrodkami pomocy społecznej czy przestrzeganiu zapisów kontraktów
społecznych. W tym kontekście jedynie bardziej przedsiębiorcze ośrodki pomocy
społecznej, zdolne skutecznie ubiegać się o środki unijne, potrafią pozyskać
finansowanie na programy aktywizacyjne dostosowane do potrzeb swoich klientów.
Czas pokaże czy NGO lub podmioty sektora prywatnego będą zdolne wprowadzić
rozwiÄ…zania innowacyjne.

Alternatywnymi instytucjami, które wydaja się być bardziej obiecujące w aktywizacji
ludnoÅ›ci z grupy najwyższego ryzyka sÄ… Centra Integracji SpoÅ‚ecznej (CIS). Å?Ä…czÄ… one
aktywizację zawodową z działaniami na rzecz integracji społecznej i organizują
szkolenia wraz z poradnictwem zawodowym. Centra te wydają się być lepiej
wyposażone w narzędzia pozwalające rozwiązywać problemy osób ubogich w
porównaniu do szeroko rozumianych usług na rzecz zatrudnienia. Co istotne, CIS
mogą bezpośrednio integrować swoich klientów za pomocą przedsiębiorstw
społecznych. Zakres oferowanych działań jest bardzo szeroki, od wydawania
posiłków, przez uprawę roślin na terenach publicznych do tworzenia warsztatu
mechanicznego dla urządzeń rolniczych.

Koordynacja usług: niezrealizowany potencjał

Doświadczenia międzynarodowe podkreślają znaczenie koordynacji usług w celu
podniesienia skuteczności interwencji publicznych. Niestety koordynacja jest chyba
jednym z największych problemów systemu usług publicznych w Polsce.
Przepisy ramowe, instytucje i szczeble opercyjne (gminy i powiaty) sÄ… od siebie
bardzo oddalone, a między poszczególnymi szczeblami administracji rządowej nie
ma wyraźnie zarysowanych granic odpowiedzialności.


                                                                                  11
Zdaniem wielu urzędników obiecującym początkiem poprawy koordynacji miała być
udostępniona   jednostkom    samorządu     lokalnego   platforma   -   Samorządowa
Elektroniczna Platforma Informacyjna [SEPI]. Ponieważ jednak korzystanie z niej nie
jest obowiązkowe, nie wszystkie instytucje stosują ją w równym stopniu. Wymianę
informacji na temat klientów dodatkowo utrudniają obawy o zgodność z przepisami
o ochronie danych osobowych.

Badania jakościowe wykazują również słabość systemu zachęt do powrotu
beneficjentów na rynek pracy. Istnieje teoretycznae możliwość zawieszenia wyplat
dla beneficjentów zasiłku okresowego z pomocy społecznej jezeli beneficient nie
realizuje zapisów kontraktu socjalnego ale w praktyce okazuje się, że kontrakt
socjalny nie zawsze jest zawierany i sankcje sa rzadko stosowane. W efekcie, klienci
zachowują prawa do pobierania świadczeń pieniężnych, a urzędy pracy nie
dysponują dostateczniedobrymi ofertami pracy by móc w praktyce narzucić im
obowiązki podjęcia zatrudnienia.

Ograniczony zakres monitorowania, ewaluacji i odpowiedzialności za realizację
programów

Uczestnictwo w programach jest mocno przeregulowane, brakuje natomiast
uwagi i danych na temat rezultatów prowadzonej polityki społecznej. Ośrodki
pomocy społecznej muszą przestrzegać sztywnych zasad realizacji usług przy
niewielkiej elastyczności w podejmowaniu decyzji jak najlepiej osiągnąć określone
rezultaty. System nie sprzyja dzieleniu się kosztami czy łączeniu usług między
gminami, a środków nie można przesuwać między sektorami w ramach budżetów
gmin. Lokalne instytucje     działają w ramach wąskiego marginesu wdrażania
programów finansowanych centralnie zamiast być tylko monitorowane i rozliczane za
efekty. To rozwiązanie osłabia innowacyjność i nasila dbałość o zgodność
proceduralnÄ… zamiast koncentracjÄ™ na osiÄ…ganych wynikach. Programy praktycznie
nie podlegają ewaluacji. W niektórych obszarach nie ma nawet obowiązku
podstawowego raportowania nakładów i efektów na wyższy poziom administracyjny.
Brakuje kluczowych wskaźników monitorowania, które pokazałyby oddziaływanie
dostarczanych usług. Przykładowo, obecnie nie ma danych centralnych na temat
efektów   wsparcia   psycho-społecznego    oferowanego    przez    ośrodki   pomocy
społecznej – programy zlecone CIS— na instytucje opiekuńczo-pielęgnacyjne.




                                                                                 12
W przypadku urzędów pracy odnotowano postępy w opracowaniu systemu
monitorowania i ewaluacji (M&E), który mierzy efektywność brutto instrumentów
rynku pracy trzy miesiące po zakończeniu programu. Nowa metodologia rankingowa
wprowadzona przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej umożliwia
uzyskanie dodatkowych środków urzędom pracy osiągającym najwyższe wskaźniki
skuteczności w przywracaniu bezrobotnych na rynek pracy i oferującym więcej usług
doradztwa zawodowego. To ważny krok naprzód. Niemniej jednak, obecny system
może skłaniać urzędy pracy do tego, by nie oferować instrumentów rynku
pracy osobom bezrobotnym w szczególnej sytuacji, w obawie, że tacy klienci
negatywnie wpłyną na średnie wskaźniki efektywności urzędu. Ponadto, mechanizm
zachęt związany z tymi wskaźnikami jest dość słaby, zwłaszcza w przypadku
obszarów o mniejszym potencjale: urzędy pracy, które nie mogą liczyć na dodatkowe
środki dla najlepszych co roku i tak otrzymają takie samo dofinansowanie z budżetu
państwa.

Rola trzeciego sektora

Organizacja pozarządowe (NGO) i instytucje kościelne to ważni dodatkowi
świadczeniodawcy materialnej pomocy i usług społecznych w Polsce, a w
ostatniej dekadzie sektor ten znacznie się rozwinął i poprawił pod względem
jakościowym. Największe wyzwanie, jakie stoi dziś przed NGO polega na tym, że
samorządy lokalne nie zapraszają tych organizacji do udziału w etapie planowania
usług oraz że nie wykształciły one jeszcze zbioru standardów świadczenia usług.
Wiele NGO jest w stanie zapewnić wartościowe doświadczenie w         komunikacji z
klientami, oraz innowacyjne rozwiązania w świadczeniu usług. i Mają też wysoką
zdolność dostosowawczą do różnych priorytetów społecznych i wysoką efektywność
kosztową wynikającą z ich zdolności do pozyskiwania środków publicznych i
woluntariuszy.

Spółdzielnie socjalne stanowią dobre narzędzie integracji z rynkiem pracy
adresowane do osób ubogich.        Działają one na lokalnym rynku dóbr i usług
zatrudniając osóby najbardziej zagrożone bezrobociem, z defaworyzowanych grup
społecznych. Europejski Fundusz Społeczny (EFS) przekazał znaczące środki na
rozwój spółdzielni socjalnych. Inicjatywie sprzyjało również utworzenie Ośrodków
Wsparcia Ekonomii Społecznej (OWES) przez Ministerstwo. Do dziś w Polsce
powstało około 450 spółdzielni socjalnych, działających zwłaszcza w sektorze usług.



                                                                                13
Głównym źródłem kapitału początkowego są lokalne urzędy pracy (dotacje do
założenia działalności gospodarczej i dopłata do składek na ubezpieczenie społeczne
przez okres 12 miesięcy). Beneficjenci i samorządy lokalne uznają spółdzielnie
socjalne jako jedną z najskuteczniejszych inicjatyw na rzecz włączenia społecznego,
lecz zwracają uwagę na dwa podstawowe wyzwania: uzyskanie kapitału na
rozpoczęcie działalności jest zasadniczo możliwie jedynie ze środków europejskich
(trudno o środki komercyjne), procedury z tym związane są skomplikowane a często
minimalne wymagania dochodowe sÄ… barierÄ… dla biednych. Drugim wyzwaniem jest
pozyskanie członków – wiele osób bezrobotnych wolałoby pracować jako pracownicy
najemni.

Wzrost połączony z integracją: agenda wielosektorowych polityk

I. Wzmocnienie wsparcia na rzecz promowania udziału w rynku pracy

W najbardziej udanych programach przeciwdziałania ubóstwu skoordynowane
wsparcie materializuje się w różnych formach m.in. finansowej, opiekuńczej, usług
zdrowotnych,   poradnictwa    i   mieszkaniowej.     Ich   celem   jest   zaspokojenie
podstawowych potrzeb oraz umożliwienie działań o charakterze transformacyjnym, w
tym budowanie potencjału i umiejętności, oraz stymulowanie poszukiwań pracy.
Pomyślne rezultaty są uwarunkowane sposobem popularyzacji tych usług na
szczeblu lokalnym, zazwyczaj w formie długoterminowego indywidualnego lub
rodzinnego planu działania (kontraktu socjalnego).

Obecny system monitorowania można usprawnić tak, aby urzędy pracy
koncentrowały się na bezrobotnych zagrożonych najwyższym ryzykiem.
Przykładowo, wskaźniki oddziaływania instrumentów rynku pracy mogłyby bazować
na wskaźniku zatrudnienia w okresie 6 -12 miesięcy od zakończenia interwencji oraz
monitorować poziom wynagrodzenia; te czynniki pozwoliłyby lepiej poznać stosunek
kosztów do korzyści zastosowanych instrumentów. Po drugie, wskaźnik znalezienia
pracy przez beneficjentów warto porównać z podobnymi danymi grupy klientów
zagrożonych podobnym ryzykiem, którzy nie uzyskali wsparcia. Dzięki takiemu
rozwiązaniu łatwiej byłoby koncentrować działania na osobach, które naprawdę
potrzebujÄ… wsparcia na rzecz poprawy szans na zatrudnienie.

Rozwój sektora usług opiekuńczych jest strategiczną inwestycją w tworzenie
miejsc pracy i uczestnictwo w rynku pracy. Badanie jakościowe Banku Światowego



                                                                                    14
pokazało, że w niejednej gminie spółdzielnie socjalne i prywatni przedsiębiorcy nie
mogą znaleźć ludzi chętnych do pracy pomimo niskiego wskaźnika zatrudnienia. Przy
szybkim tempie starzenia się ludności na obszarach wiejskich, profesjonalne usługi
opiekuńcze będą stanowiły ważne źródło zatrudnienia oraz czynnik umożliwiający
wielu osobom podjęcie pracy. To zadanie wymaga opracowania standardów usług
domowej opieki nad dziećmi lub osobami starszymi oraz kapitału początkowego;
kluczowym zagadnieniem jest znalezienie równowagi między zapewnieniem jakości a
łatwością podjęcia tej formy pracy przez nowe osoby.

II. Silniejsza integracja funkcjonalna ośrodków pomocy społecznej i urzędów pracy

Świadczenia z pomocy społecznej mogą być dalej upraszczane i konsolidowane
a a innowacyjne modele wzmocnienia zachęt do podjęcia pracy pilotażowo
wdrażane. Uproszczenie szerokiego wachlarza zasiłków pomogłoby ograniczyć
koszty transakcyjne oraz uwolnić czas pracowników opieki społecznej na działania
ukierunkowane na klientów, w tym na aktywne nawiązywanie kontaktu z
potencjalnymi beneficjentami w celu poprawy zasięgu działania programów.
Opracowanie i wdrożenie świadczenia pracowniczego (na podobieństwo innych
krajów Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju [OECD]) jako uzupełnienia
do formalnego wynagrodzenia może stanowić potencjalny sposób zachęcenia
beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej do podjęcia formalnej pracy bez
utraty części świadczeń Świadczenia tego typu mogłyby również zawierać bon
transportowy uzależniony od podjęcia pracy.

Niektóre kraje próbują rozwiązać problem dużej liczby osób niepobierających
świadczeń inwestując w aktywne kampanie promujące pomoc społeczną i w ten
sposób identyfikują i pozyskują osoby kwalifikujące się do otrzymania
wsparcia. To rozwiązanie wymaga narzędzi komunikacyjnych jasno objaśniających
zasady i usługi dostępne dla określonych osób. Bardzo ważna jest również zmiana
wizerunku „pośredniaków� i ośrodków pomocy społecznej oraz przeszkolenie
urzędników z umiejętności komunikacyjnych

Wiele państw europejskich podjęło się reorganizacji funkcjonalnej (bądź pełnej
integracji) usług zatrudnienia i pomocy społecznej z zamiarem osiągnięcia lepszej
koordynacji, tworzenia kultury „praca przede wszystkim� oraz eliminacji problemów, z
jakimi zmagają się klienci zmuszeni do kontaktu z wieloma różnymi instytucjami.
Przykładem może być całkowite połączenie odpowiednich agencji (Irlandia), silna


                                                                                    15
integracja    funkcjonalna    (Wielka    Brytania),   bądź   też   utrzymanie   odrębnych
podmiotów        jednak   z   wyraźnie    zdefiniowanymi     procesami    współpracy   w
indywidualnych przypadkach (Dania, Szwecja, Niemcy). Reforma z 2014 roku w
Polsce nie rozwiązała wielu praktycznych zagadnień, ssąco jest konieczne dla
osiągnięcia skutecznej współpracy miedzy urzędami pracy, a ośrodkami opieki
społecznej.

Przyspieszenie przyjęcia wspólnego systemu informatycznego do profilowania
klientów i zarządzania informacjami pozwoliłoby uniknąć powielania informacji
w poszczególnych organach administracji, ukróciłoby przypadki „oszukiwania�
systemu przez klientów i przyczyniłoby się do przyjmowania wspólnych strategii
(opieka zdrowotna, pracownicy opieki społecznej i urzędy pracy). Dodatkowo, można
również podjąć działania na rzecz zinstytucjonalizowania zwyczaju odbywania
regularnych spotkań koordynacyjnych na szczeblu lokalnym w celu omówienia
indywidualnych przypadków, co dziś jest praktyką odosobnioną i stosowana jedynie
dobrowolnie. Nowe PAI dla klientów z 3 grupy stanowią pierwszy krok w kierunku
wypracowania koordynacji; jednak w swojej obecnej formie wydajÄ… siÄ™ one
ignorować rolę ośrodków pomocy społecznej zamiast wykorzystywać lub doskonalić
ich potencjał.

Zmiany te nie muszą nadmiernie obciążać finansów publicznych; wskazują one
raczej na inną logikę wydatkowania środków. Wiele usprawnień funkcjonalnych
zaproponowanych w niniejszym dokumencie wymaga podjęcia dość szerokich
działań o technicznym charakterze, ale przełoży się na lepsze rozlokowanie i
wykorzystanie dostępnych zasobów i instytucji. W okresie średnioterminowym
budżety administracyjne ośrodków pomocy społecznej i urzędów pracy powinny
zostać zwiększone, zbliżając wysokość wydatków do średniej unijnej. Zasoby te
należy przeznaczyć na poprawę kompetencji pracowników i budowę platform
sprzyjających lepszej koordynacji. Po części można je pozyskać przez lepszą
absorpcję środków unijnych, zwłaszcza w gminach o niskim obecnie potencjale
aplikacyjnym. Idealnie byłoby gdyby towarzyszyła temu przejrzysta umowa między
rządem centralnym a samorządami na temat realizacji precyzyjnie określonych
rezultatów i wyników wdrażania polityki społecznej. Zniwelowanie luki w objęciu
zasiłkami osób najuboższych również wymaga znaczącego zwiększenia nakładów na
świadczenia z pomocy społecznej w okresie krótkoterminowym. Wnioski z



                                                                                       16
przeprowadzonej ostatnio analizy (Bank Światowy 2015c) wskazują, że czterokrotne
zwiększenie liczby beneficjentów pobierających świadczenia „ostatniej deski ratunku�
(zasiłki stałe i okresowe), aby objąć pomocą co najmniej 80 procent ludzi żyjących w
skrajnym ubóstwie (przy założeniu precyzyjnego adresowania pomocy) będzie
kosztowało dodatkowe 0.33 procent PKB. Jednak nawet pomimo wprowadzenia tego
rozwiązania wydatki w Polsce pozostaną niższe od średniej UE (1.2 procent of PKB).

III. Wzmocnienie potencjału i planowanie rozwoju lokalnego według modelu
partycypacyjnego

Mobilizacja zasobów społecznych to warunek skutecznej walki z wykluczeniem
społecznym i izolacją. Przykładem jest Program Integracji Społecznej (PIS)
wdrożony w ramach finansowanego przez Bank Poakcesyjnego Programu Wsparcia
Obszarów Wiejskich w latach 2006 - 2011. PIS wywarł silny wpływ na działania
strategiczne i operacyjne na rzecz włączenia społecznego dzięki zastosowaniu
planowania partycypacyjnego, mobilizacji lokalnej społeczności i zastosowaniu
innowacyjnych rozwiązań w świadczeniu usług. W trakcie projektu zarejestrowano
formalnie ponad 806 nowych organizacji obywatelskich i założono 1,069
nieformalnych grup społecznych w ponad 370 gminach. Program zapewniał pomoc
społecznościom wiejskim i grupom społecznym zagrożonych wykluczeniem –
zwłaszcza młodzieży, osobom starszym i rodzinom z niepełnosprawnymi dziećmi i
osobami dorosłymi – by bezpośrednio eliminować izolację społeczną takich osób.
Dodatkowo      program     rozwinął    kompetencje     opracowywania      projektów
finansowanych ze środków EFS i zarządzania nimi oraz przyczynił się do poprawy
zdolności absorpcji funduszy ze źródeł zewnętrznych. Kolejną oznaką rozwoju
społeczności lokalnych było nawiązanie partnerstwa między samorządami lokalnymi,
NGO, przedsiębiorcami i indywidualnymi osobami w świadczeniu usług pomocy
społecznej.

IV. Wzrost połączony z integracją

Nawet    najlepsze   systemy    aktywizacji   i   pomocy   społecznej   nie   mogą
samodzielnie zagwarantować rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.
Polityki strukturalne istotne z punktu widzenia integracji społecznej obejmują
również otoczenie makroekonomiczne i kształtowanie lokalnych warunków na rzecz
tworzenia miejsc pracy. To drugie działanie jest szczególnie ważne na obszarach
zacofanych. . Strategia tworzenia miejsc pracy dla grup wyłączonych społecznie na


                                                                                     17
szczeblu lokalnym powinna koncentrować się na trzech obszarach: (a) dalszej analizie
modeli ekonomii społecznej i niwelowania barier jej rozwoju, w tym zwiększenie
dostępu do środków finansowych, pomocy technicznej i zachęt do budowania
partnerstwa    między   przedsiębiorstwami   społecznymi   a   firmami   z   sektora
prywatnego, (b) doskonaleniu usług dla pracodawców w ramach Publicznych Służb
Zatrudnienia (PSZ) i poprawianiu wskaźników pozyskiwania ofert pracy; te działania
są ważne w celu identyfikacji dodatkowych wakatów na rynku i rozdzielania ich
między osoby ubogie oraz w celu zachęcania do mobilności w poszukiwaniu pracy,
oraz (c) pilotażowym wdrożeniom modeli sprzyjających budowaniu relacji między
biednymi obszarami a regionalnymi bądź krajowymi biegunami wzrostu.

Równie ważna jest polityka fiskalna.     Podobnie jak w innych państwach Unii
Europejskiej, Polska może wprowadzić bardziej progresywne rozwiązania w obszarze
podatku dochodowego. System podatkowy można zmodyfikować tak, aby zachęcał
do podjęcia pracy drugą osobę dorosłą w rodzinie, co ma kluczowe znaczenie dla
ograniczania ubóstwa (większe niż podniesienie płacy minimalnej osoby już
pracujÄ…cej).




                                                                                  18
I. Wprowadzenie

1.     Celem niniejszego dokumentu jest przedstawienie zbioru praktycznych
rekomendacji na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenieaspołecznego w Polsce
na podstawie zebranych danych. Włączenie społeczne obejmuje zarówno
materialne jak i społeczne aspekty braków (zob. Ramka Ramka 1). Społecznie
wykluczone     grupy    i   jednostki   muszą     mierzyć     się   z   przeszkodami,     które
uniemożliwiają im wykorzystanie szans poprawy swojej sytuacji życiowej i odbudowy
poczucia godności oraz uzyskanie dostępu do rynków, usług i obszarów życia
publicznego. Nierozwiązany problem wykluczenia społecznego może wywrzeć
długofalowe konsekwencje na kapitał ludzki i społeczny oraz na spójnością
społeczną.

2.     W ostatnich latach Bank Światowy pogłębił swoje zaangażowanie w
Polsce wokół kwestii włączenia społecznego, podejmując badanie programów
aktywizacji rynku pracy, świadczeń z pomocy społecznej oraz finansowania
lokalnych inicjatyw na rzecz integracji społecznej. Niniejszy dokument ma na celu
integrację rezultatów tych działań oraz uzupełnienie ich o wnioski płynące z nowych
prac analitycznych w celu zaprezentowania polskiemu rzÄ…dowi rekomendacji
odnośnie wyboru narzędzi poprawiających skuteczność polityk na rzecz integracji i
zatrudnienia. Nowe badania objęły analizę systemu prawnego polityki społecznej na
szczeblu krajowym3 oraz ocenę jakościową i analizę luk w świadczeniu usług pomocy
społecznej i usług zatrudnienia na szczeblu gminnym i powiatowym prowadzone na
podstawie próby grup fokusowych i wywiadów z ekspertami.4

3.     Struktura niniejszego dokumentu jest następująca: Rozdział II przedstawia
definicje włączenia społecznego i kontekst krajowy według kluczowych trendów i


3
  Polegało to na formalnym zmapowaniu struktury instytucjonalnej, ról, interesariuszy i procesów
związanych z aktywizacją rynku pracy i integracja społeczną zgodnie z obowiązującym polskim
ustawodawstwem i przepisami. Zob. Odlak (2015).
4
  Polegało to na przeprowadzeniu oceny jakościowej w ośmiu gminach pod względem dostępności
odpowiednich usług oraz słabości systemu ich świadczenia przez organy za to odpowiedzialne. W
każdej gminie przeprowadzono szereg pogłębionych wywiadów z przedstawic ielami lokalnej
administracji oraz badanie grup fokusowych złożonych z pracowników urzędów pracy, ośrodków
pomocy społecznej, innych organów publicznych, organizacji pozarządowych i beneficjentów tych
usług.
Zob. prezentację przyjętej metodologii w załączniku do niniejszego dokumentu, WISE (2015a).



                                                                                             19
grup zagrożonych ryzykiem wykluczenia społecznego. Rozdział III przedstawia
przegląd rozwiązań instytucjonalnych na rzecz realizacji programów włączenia
społecznego na szczeblu ogólnokrajowym i lokalnym oraz prezentuje ocenę
osiągnięć i słabości najważniejszych instrumentów polityki (usługi zatrudnienia,
świadczenia socjalne, usługi społeczne, działania społeczeństwa obywatelskiego).
Rozdział IV koncentruje się na dwóch ostatnich doświadczeniach operacyjnych
mających znaczenie dla przyszłych działań: ocenie realizacji Europejskiego Funduszu
Społecznego w Polsce w kontekście polityki społecznej i zatrudnienia oraz
prezentacji wniosków z komponentu projektu integracji społecznej prowadzonego w
ramach Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich, na które Bank
Światowy udzielił finansowania. Rozdział V ilustruje obszary potencjalnych
interwencji na poziomie operacyjnym i ustawodawczym w Polsce. W kontekście tego,
że o skuteczności działań na rzecz włączenia społecznego decyduje szereg złożonych
czynników - zarówno po stronie popytu jak i podaży - w proponowanych zaleceniach
uwzględniono również reformy instytucjonalne na poziomie makro oraz zmiany w
sposobie świadczenia usług na szczeblu lokalnym, wsparcia w mobilizacji i rozwoju
potencjału, strategii na rzecz promowania zatrudnienia na szczeblu lokalnym oraz
pomocy w monitorowaniu i określaniu zakresów odpowiedzialności.

II. Kluczowe trendy i aspekty wykluczenia społecznego w Polsce

4.     Koncepcja włączenia społecznego obejmuje zarówno materialne jak i
społeczne aspekty biedy. Unia Europejska przyjęła szereg statystyk sprzyjających
pomiarowi tego zjawiska za pomocą wielowymiarowych wskaźników ubóstwa
materialnego i społecznego (opisanych w Ramce Ramka 1).
Ramka 1. Definicje włączenia społecznego

Włączenie społeczne jest wielowymiarowym pojęciem obejmującym zarówno ubóstwo materialne jak i
bariery w uczestnictwie w życiu społecznym i ekonomicznym. Unia Europejska oraz Bank Światowy w
swojej najnowszej publikacji poświęconej temu zagadnieniu opracowali dwie precyzyjne definicje
działań podejmowanych obecnie na rzecz włączenia społecznego. Ilustrują one skalę tego zjawiska i
znaczenie rozwoju jak również szerokie implikacje dążenia do włączenia społecznego jako procesu.

Unia Europejska mierzy Ryzyko Ubóstwa lub Wykluczenie Społeczne (AROPE) w ramach jednego z
kluczowych celów strategicznych dla państw członkowskich. Miernik ten bazuje na odsetku osób
zagrożonych ryzykiem ubóstwa, wskaźniku deprywacji materialnej i liczbie osób żyjących w
gospodarstwach domowych o bardzo małej intensywności pracy.




                                                                                              20
Wskaźnik zagrożenia ubóstwem to odsetek osób, których dochód ekwiwalentny do dyspozycji po
uwzględnieniu transferów społecznych jest niższy od granicy ubóstwa ustalonej na poziomie 60%
krajowej mediany . Wskaźnik ten mierzy obiektywny poziom ubóstwa, a także wskazuje na poziom
nierówności. Wskaźnik deprywacji materialnej w statystyce Unii Europejskiej dotyczy dochodu i
warunków życia (EU-SILC); wyraża brak możliwości realizacji niektórych potrzeb ze względów
finansowych, które większość ludzi uznaje za ważne, a nawet niezbędne do prowadzenia godnego
życia np. mieszkania, ogrzewania, wartościowych posiłków czy posiadania podstawowych sprzętów
gospodarstwa domowego. Gospodarstwa domowe o bardzo małej intensywności pracy to
gospodarstwa, w których suma przepracowanych miesięcy w roku jest niższa niż 20 procent możliwej
liczby miesięcy do pracy.

Szersza definicja przyjęta przez Bank Światowy (2015a) definiuje wykluczenie społeczne jako proces
ograniczający zdolność i możliwości jednostek do dostępu do rynków, usług i przestrzenize względu
na swoja tożsamość. Te trzy obszary reprezentują zarówno bariery jak i szanse dla wykluczonych grup.
W tym wypadku definicja podkreśla znaczenie poznania przyczyn wykluczenia i zwraca uwagę na
tożsamość jako jeden z kluczowych czynników odpowiedzialnych za to zjawisko.

Źródło: Eurostat i Bank Światowy (2013b).


5.      W ostatnich 25 latach Polska odnotowała silny wzrost gospodarczy, który
zamanifestował się znaczącą poprawą poziomu zamożności pod względem
dystrybucji dochodów.                Niemniej jednak, od wybuchu ogólnoświatowego
kryzysu gospodarczego w latach 2008–09 kraj boryka się również z problemem
ograniczania       ubóstwa       i    wykluczenia     społecznego.       Kryzys    ten    wywołał
spowolnienie gospodarcze w Polsce, którego efektem było również spowolnienie
ograniczania ubóstwa. Relatywne ubóstwo (60% mediany dochodów) wzrosło w
latach 2010–2011, po czym, do 2014 roku, powróciło do poziomu sprzed kryzysu w
wysokości 17 procent5, który koresponduje ze średnią 27 państw Unii Europejskiej, i
jest niższy od średniego poziomu ubóstwa w nowych krajach członkowskich. W tym
samym okresie jednakże wzrósł poziom skrajnego6 ubóstwa w Polsce, który dziś
utrzymuje siÄ™ nieco ponad poziomem z 2008 roku (Rysunek 1). W 2014 roku nieco
poniżej 6% populacji Polski żyło poniżej granicy skrajnego ubóstwa (40% mediany
dochodów). Kryzys wywarł więc negatywny wpływ na wzrost dochodów na
mieszkańca w dolnych 40 procentach populacji. Przed kryzysem wzrost dochodów w
tej grupie przewyższał tempo wzrostu dla ogółu ludności. Od 2009 roku, wzrost
dochodów na mieszkańca w najuboższych 40 procentach populacji spadł poniżej

5
  Osoba, którą określa się jako zagrożoną ubóstwem finansowym to osoba, której dochód wynosi
mniej niż 60 procent mediany dochodów w kraju.
6
  Relatywny próg skrajnego ubóstwa wynosi 40 procent mediany dochodów



                                                                                                 21
tempa wzrostu dla całej populacji, a w roku 2011 miał wynik ujemny. Średni dochód
na osobę w grupie dolnych 40 procent wynosi 49.6 procent średniej dla całej
populacji.
Rysunek 1. Relatywne wskaźniki ubóstwa w Polsce i krajach członkowskich Unii Europejskiej (40 i 60 procent
                                        mediany dochodów)
                                          Poland                                                                    Poland
                                          European Union (27 countries)                                             New Member States (12 countries)
                                          New Member States (12 countries)                                          European Union (27 countries)
                                                                                                             21.0




                                                                              żyjących poniżej 60% mediany
                           10.0
 % żyjących poniżej 40% mediany




                                  9.0                                                                        20.0
                                                                                                             19.0
                                  8.0
                                                                                                             18.0
                                  7.0
                                                                                                             17.0
                                  6.0
                                                                                                             16.0
                                  5.0
                                                                                                             15.0
                                  4.0                                                                        14.0



Źródło: EUROSTAT 2015, na podstawie danych krajowych EU-SILC data.

6.                                      W przypadku kilku grup ludności w Polsce wskaźniki ubóstwa można
uznać za ponadprzeciętne. Ludzie bez pracy i nie otrzymujący świadczeń
emeryturytalnych oraz rent znajdują się w grupie osób najwyższego ryzyka
wykluczenia społecznego. W 2011 roku, wskaźnik ubóstwa osób bezrobotnych, nie
otrzymujący rent i emerytur wyniósł 35 procent. Bieda jest znacznie wyższa w
rodzinach niepełnych, rodzinach wielodzietnych (posiadających więcej niż 3 dzieci)
oraz wśród rolników. (Rysunek 2). Polska jest krajem o starzejącym się
społeczeństwie: średnia wieku wzrośnie z 38.1 lat w 2010 roku do 40.0 lat w 2040
roku. Mimo, że przeprowadzone w ostatnim czasie reformy – przede wszystkim
znaczące                                    wydłużenie       wieku     emerytalnego                                 –umocniły     stabilność      systemu
emerytalnego, przed krajem nadal stoją poważne wyzwania związane z wiekiem,
między innymi udział pracowników w wieku 55–64 lat w zasobach siły roboczej oraz
ubóstwo lub wykluczenie osób starszych (Bank Światowy 2013a).




                                                                                                                                                       22
     Rysunek 2. Odsetek gospodarstw domowych żyjących poniżej krajowej granicy ubóstwa* w 2011 roku,
                                        wg grupy ludności (%)

            40                                                                               35.3
            30
            20
                                            7.2          8.6          9          9.6
            10       4          6.4

             0
                   Total     People in     Single      Married      Farmers   Pensioners    Living on
                 population rural areas    parent    couples with                            'passive
                                          families    3 or more                            sources of
                                                       children                             income'

          Źródło: Czapiński i Panek 2012; Diagnoza Społeczna 2011.
          Uwaga: * od 395 zł miesięcznie na osobę w gospodarstwie złożonym z pary emerytów, do 501
          zł w przypadku samotnej osoby dorosłej. Napisy umieszczone na osi poziomej: populacja
          ogółem / mieszkańcy obszarów wiejskich / rodziny niepełne / małżeństwa z trojgiem lub
          więcej dzieci / rolnicy / emeryci i renciści / osoby żyjące z pasywnych źródeł dochodu
          (pasywne źródła dochodów zawierają transfery socialne).

7.        Zdolność gospodarstw domowych do wejścia na rynek pracy i pozostania
na nim odgrywa szczególnie ważną rolę w wychodzeniu z ubóstwa i
wykluczenia społecznego.. Ogólny wzrost poziomu płac był również czynnikiem
napędowym wzrostu dochodów dolnych 40 procent populacji. Tymczasem, 36
procent populacji w wieku produkcyjnym (20–64 lat) w dolnych dochodowo 20
procentach ludności nie brało udział w zasobach siły roboczej w 2010 roku (Bank
Światowy 2013a). Prawie jedna czwarta ludności poniżej 59 roku życia mieszka w
gospodarstwach domowych o niskiej intensywności pracy (Bank Światowy 2013a).7

8.        Ważną rolę odgrywa również jakość zatrudnienia. Prawie połowa
pracowników w dolnych 20 procentach pracuje na czas określony- wynik ten
przewyższa jakikolwiek inny nowy kraj członkowski UE (UE11) i jest dwukrotnie
wyższy od średniej w całej UE. Osoby z grup o wyższych dochodach zwykle mają
również bardziej stabilne zatrudnienie (Rysunek 3). Umowy na czas określony,
zwłaszcza umowy cywilnoprawne oferujące ograniczoną ochronę socjalną i brak
ochrony przed zwolnieniem czy chorobą, są szczególnie rozpowszechnione wśród
młodych ludzi i osób słabiej wykształconych. Podczas wywiadów prowadzonych z


7
 Wg strategii Europa 2020 wskaźnik “niskiej intensywności pracy� określa gospodarstwo domowe, w
którym osoby dorosłe przepracowały w minionym roku mniej niż 20% ich całkowitego potencjału
pracy



                                                                                                        23
osobami zagrożonymi wykluczeniem społecznym i osobami bezrobotnymi, umowy
te wymieniano jako źródło nadużyć i poczucia, że jest się pracownikiem gorszej
kategorii.
             Rysunek 3. Odsetek pracowników (w wieku 20–64 lat) pracujących na czas określony




Źródło: Bank Światowy (2013a), na podstawie danych EU-SILC.


9.     Główne przyczyny wykluczenia społecznego zidentyfikowane w procesie
analizy jakościowej są ściśle związane z barierami wejścia na rynek pracy. Bariery
te można podzielić na trzy kategorie: (a) przeszkody w wejściu na rynek pracy, w tym
również wynikające z lokalizacji dostępnych ofert pracy, (b) bariery zatrudnienia w
ramach dostępnych ofert pracy oraz (c) brak dostatecznych zachęt ekonomicznych i
motywacji.

10.    Dostęp         do    taniej    opieki     nad     dziećmi      jak   również       do    opieki
długoterminowej pozostaje kluczową barierą w zatrudnieniu kobiet. Wskaźnik
zatrudnienia kobiet pozostaje znacząco niższy od średniej państw członkowskich. W
2014 roku, udział kobiet w rynku pracy wyniósł 61.1 procent w porównaniu do 74.6
procent w przypadku mężczyzn (15–64 lat). Luka ta jest szczególnie duża w
przypadku kobiet w wieku rozrodczym, nawet pomimo faktu, że więcej kobiet (43
procent) niż mężczyzn (29 procent) kończy studia wyższe. Analizy danych z sondażu
badania siły roboczej w 2013 roku (Labor Force Survey, Bank Światowy 2015c)
sugerują, że przejście na wczesną emeryturę (osoby w wieku 50+) oraz obowiązki
rodzinne i opiekuńcze stanowią podstawowe przyczyny rezygnacji z szukania pracy.
Brak dostępu do taniej opieki nad dziećmi jak również do opieki długoterminowej



                                                                                                    24
nad innymi członkami rodziny pozostaje kluczową przeszkodą w podejmowaniu
pracy przez kobiety.

11.    Druga zasadnicza przeszkoda wiąże się z terytrialną koncentracją biedy,
oddaleniem od miejsc pracy oraz ograniczoną mobilnością. Ubóstwo i ryzyko
marginalizacji społeczno-ekonomicznej ma w Polsce wymiar terytorialny. Pięć z 16
województw należy do 20 najbiedniejszych regionów w UE -8 (Bank Światowy
2015e). Nasilają się rozbieżności wewnątrz województw, zwykle między dużymi
miastami a obszarami wiejskimi i małymi miejscowościami. Wskaźniki ubóstwa na
obszarach wiejskich są ponad półtora razy większe od średniej krajowej. Na szczeblu
i powiatowym widoczne są jeszcze większe podziały i zróżnicowanie terytorialne
dzielące Polskę na dwie części: Polskę centralną i wschodnią gdzie poziom
zagrożenia ubóstwem jest największy oraz Polskę zachodnią, która charakteryzuje się
znacznie niższym odsetkiem osób ubogich (Rysunek 4 i 5). Przestrzenna dystrybucja
ubóstwa jest skorelowana ze wskaźnikami zatrudnienia. Jak widać na Rysunku 6 i 7,
większość osób niepracujących mieszka na obszarach wiejskich, z wyjątkiem
młodzieży w wieku 15–29 lat. Wprzypadku tej grupy wskaźniki NEET (’pozostawanie
jednocześnie poza zatrudnieniem, edukacją i szkoleniem’) przeważają na obszarach
miejskich. Mimo że wiele regionów obecna jest silna emigracja zarobkowa za
granicę, uderza fakt, że Polska plasuje się na przedostatnim miejscu pod względem
mobilności wewnętrznej wśród wszystkich krajów OECD.

  Rysunek 4. Poziom zagrożenia ubóstwem na     Rysunek 5. Poziom zagrożenia ubóstwem na
         szczeblu wojewódzkim 2013                     szczeblu subregionalnym 2013




                                             Źródło: Główny Urząd Statystyczny oddział w Poznaniu,



                                                                                               25
Źródło: Główny Urząd Statystyczny oddział w       2013.
Poznaniu, 2013.

 Rysunek 6. Odsetek osób „poza pracą� (out of         Rysunek 7. Wskaźniki NEET na szczeblu
  the work) nie z własnego wyboru na szczeblu       wojewódzkim, w podziale na obszary wiejskie
  wojewódzkim w podziale na obszary wiejskie              (czarny) – i miejskie (czerwony
        (czarny) – i miejskie (czerwony)




                                                  Źródło: Bank Światowy 2015c.
Źródło: Bank Światowy 2015c.
                                                  Uwaga: NEET: Odsetek młodych (15–29 lat), którzy nie
Uwaga: odsetek osób dorosłych zdolnych do pracy
                                                  pracują, nie uczą się ani w żaden sposób się nie
(15–65 lat), które nie pracują jako część osób
                                                  doszkalajÄ….
chętnych do pracy w ogóle (zatrudnieni, osoby
bezrobotne, i osoby zniechęcone).


12.    Beneficjenci świadczeń z pomocy społecznej nie są bezpośrednio
narażeni na działanie czynników, które zniechęcałyby ich do podjęcia
zatrudnienia, ze względu na niską wysokość otrzymywanych transferów.
Źródłem ich demotywacji mogą być jednak inne koszty np. koszt opieki nad
dziećmi lub dojazdu do pracy. Około 12 procent osób „poza pracą� mieszka w
gospodarstwie domowym, które otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej (LFS
2013). Analiza zachęt do pozostania na zasiłku przeprowadzona według metodologii
OECD Tax Benefit Model (Bank Światowy 2015c) sugeruje, że w świetle niskiej
wysokości i rodzaju świadczeń nie mają one zniechęcającego wpływu na podjęcie
pracy, nawet niskopłatnej. Wiele ofert pracy dostępnych dla takich osób bazuje na
umowach cywilnoprawnych, które do 2016 roku nie podlegały składkom na
ubezpieczenia społeczne albo podlegały im w bardzo niewielkimi zakresie. Niemniej
jednak, podjęcie formalnego zatrudnienia może być niekorzystne dla niektórych



                                                                                                    26
świadczeniobiorców ze względu na wysokie koszty opłacenia prywatnej opiekunki do
dzieci lub osoby starszej, koszty dojazdu do pracy oraz możliwości znalezienia pracy
w szarej strefie. W rzeczywistości około 60 procent beneficjentów świadczeń z
pomocy społecznej deklaruje, że obowiązki opiekuńcze są głównym powodem, dla
którego nie szukają pracy, co jest wskaźnikiem dużo wyższym niż wskaźnik
obserwowany dla ludności w ogóle.

13.   Analiza jakościowa przeprowadzona lokalnie w ramach niniejszej pracy
przyniosła podobne wnioski jak wspomniany Tax Benefit Model. Respondenci
twierdzili, że oferty pracy zwykle są dostępne w większych miastach, a pensje niskie
(zwykle 1,300 zł miesięcznie, równowartość 380 dolarów), więc koszty dojazdu do
pracy pochłaniałyby nawet do 25 procent zarobków. W przypadku kobiet, podjęcie
pracy wiąże się z kosztami znalezienia opieki nad dziećmi albo opłacaniem pobytu w
przedszkolu. Dodatkowo, podjęcie pracy może doprowadzić do utraty wszystkich
świadczeń socjalnych, jeśli dochody z pracy przekroczą ‘próg dochodowy’. Z tego
względu wiele osób w tej kategorii wybiera nieformalną, często sezonową pracę,
dzięki której mogą zarobić, a równocześnie zachować prawa do zasiłków. Mimo że
wiele osób w tej „biernej� zawodowo grupie nie jest gotowych do podjęcia pracy,
rejestrują się jako „osoby bezrobotne’ w urzędach pracy z innych względów.
Rejestracja umożliwia im uzyskanie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, które
uprawnia ich do darmowej opieki oraz do dalszego otrzymywania transferów
socjalnych.

14.   Ukryty podatek związany z wejściem na rynek pracy może stać się jeszcze
bardziej odczuwalny od 2016 roku, w wyniku podniesienia obowiÄ…zkowych
składek, którymi objęte są niektóre umowy cywilnoprawne. Od 2016 roku,
umowy zlecenia podlegają tym samym wymogom składkowym jak umowy o pracę,
zawarte na co najmniej minimalne wynagrodzenie. Nie jest pewne czy ten
dodatkowy koszt będzie w całości pokryty przez pracodawców, szczególnie tych,
którzy konkuruja na rynku małych marż w sektorach o dużej intensywności pracy (na
przykład w usługach). Modyfikacja struktury świadczeń z pomocy społecznej
wprowadzająca możliwość uzupełniania wynagrodzenia za pracę świadczeniem z
pomocy    społecznej   może    być   sposobem     umożliwiającym    osobom    nisko
wykwalifikowanym wejście na rynek pracy, zwłaszcza w czasie pracy o jej najwyższej




                                                                                 27
intensywności, bez nadmiernych kosztów fiskalnych, (ponieważ świadczenia takie
byłyby adresowane tylko do wybranych grup).

15.   Osoby ubogie utożsamiają wykluczenie społeczne z izolacją społeczną i
wymiarem międzypokoleniowym. Konsultacje prowadzone w biednych regionach
kraju potwierdziły, że osoby wykluczone społecznie doświadczały izolacji społecznej,
opisywanej zawłaszcza, jako osłabienie więzi rodzinnych i społecznych: młodzież
mieszkająca na terenach oddalonych od centrów, osoby starsze bez rodziny, osoby
niepełnosprawne, alkoholicy i osoby bezdomne. Według pracowników socjalnych,
wykluczenie społeczne dotyka osób borykających się z wieloma różnymi problemami
jednocześnie. Osoby te często skarżą się na dyskryminację lub stygmatyzację. To, co
pozornie może wydawać się problemem ze zdobyciem pracy, w praktyce skrywa
złożone problemy, np. związane ze zdrowiem psychicznym lub uzależnieniem.
Dodatkowo,    zdaniem    pracowników      socjalnych,     większość   nowych   klientów
zgłaszających się do ośrodków pomocy społecznej, to dzieci ich dawnych klientów,
które w domu nauczyły się biernego lub roszczeniowego nastawienia. Problem
“dziedziczonego ubóstwa� podnosiło wielu obserwatorów w wielu lokalizacjach,
jednak konkretne czynniki wpływające na to zjawisko są zróżnicowane zależnie od
gminy. Wywiady wykazały, że wiele z takich rodzin wymaga podstawowej pomocy w
prowadzeniu domu, planowaniu posiłków i wydatków.

16.   Osoby borykajÄ…ce siÄ™ z wieloma problemami wymagajÄ… specyficznego
wsparcia odmiennego od usług rynku pracy. Nieaktywnym klientom trzeba
zaoferować więc bardziej specjalistyczne usługi wspierające ich w wyjściu z
„biernego� nastawienia, dające motywację do „zmiany życia�. Podczas gdy
pomaganie rodzinom w podejmowaniu dobrych decyzji jest kluczowe, w zgodnej
opinii pracowników socialnych, koszt dostarczania takich czasochłonnych usług jest
szacowany     na     zbyt        niskim   poziomie.III.      PrzeglÄ…d      instytucji
odpowiedzialnych            za      rozwiÄ…zanie         problemu        wykluczenia
społecznego w Polsce

17.   Instytucje publiczne na wszystkich szczeblach administracji biorÄ… czynny
udział w promowaniu integracji społecznej zgodnie ze Strategią Polityki
Społecznej 2004 (Ministerstwo Polityki Społecznej 2004). Samorządy lokalne są
odpowiedzialne za transfery socjalne, tworzenie Centrów Integracji Społecznej (CIS)



                                                                                    28
lub Klubów Integracji Społecznej (KIS) oraz wdrożenie programów aktywizacji
zawodowej. Większość lokalnych usług pomocowych zapewniają Ośrodki Pomocy
Społecznej utrzymywane przez gminy. Budżet państwa stanowi główne źródło
środków na ten cel, przy wsparciu budżetów gminnych i projektów finansowanych ze
środków EFS. Wdrożenie programów aktywizacji zawodowej nadzorowane jest przez
odrębną strukturę instytucjonalną, jakimi są powiatowe urzędy pracy i finansowane
jest głównie ze środków Funduszu Pracy (na podstawie obowiązkowych składek
płaconych przez pracodawców), budżet państwa, i programy operacyjne finansowane
z EFS. Programy promocji zatrudnienia I włączenia społecznego wspierane są przez
Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie na szczeblu powiatowym, 16 Regionalnych
Ośrodków Polityki Społecznej oraz 16 wojewódzkich Urzędów Pracy i Ośrodki
Pomocy Społecznej na szczeblu gminnym.
  Rysunek 8. Najważniejsze instytucje pracy i polityki społecznej na poszczególnym szczeblach rządowych


                                                               Ministerstwo
            RzÄ…d                                              Rodziny, Pracy i
                                                             Polityki Społecznej


       Województwa                            Wojewódzkie                   Regionalne Ośrodki
                                              Urzędy Pracy                  Polityki Społecznej

                                                                                   Powiatowe
                                                Urzędy                               Centra
          Powiaty                               Pracy                               Pomocy
                                                                                    Rodzinie

                                         Inne usługi: Ośrodki
                                               Integracji                           Ośrodki
           Gminy
                                           Społecznej, kluby                        Pomocy
                                         integracji społecznej                     Społecznej


Źródło: Opracowanie autorów, na podstawie Odlak (2015)


18.    Analiza najważniejszych instytucji wykazała, że główną słabością całego
systemu jest brak poziomej i pionowej koordynacji. Złożona i często luźna relacja
między poszczególnymi funkcjami administracji rządowej na różnych szczeblach
wydaje się być jedną z głównych przeszkód w skutecznym programowaniu,
budowaniu potencjału i przydzielaniu odpowiedzialności. Ponadto, przepisy krajowe


                                                                                                      29
nie zachęcają do współpracy między instytucjami (a czasem nawet otwarcie ją
utrudniają). Ośrodki pomocy społecznej i powiatowe urzędy pracy muszą działać w
ramach wąskich marginesów implementacji programów finansowanych centralnie,
zamiast być monitorowane i rozliczane za wyniki. To nie sprzyja innowacyjności i
koncentruje uwagę na zachowaniu procedur zamiast na osiąganiu efektów. Ewaluacja
programów w praktyce nie istnieje, a w niektórych obszarach (jak świadczenie usług
rzeczowych), nie istnieje nawet podstawowa sprawozdawczość nakładów i efektów
na wyższe szczeble administracyjne.

19.     WymianÄ™ informacji utrudniajÄ… bariery organizacyjne i prawne. Wnioski z
analizy lokalnej wskazują na ograniczoną wymianę informacji między takimi
instytucjami     jak   urzędy     pracy,    ośrodki     pomocy       społecznej,     i   organizacje
pozarządowe. Czasem prowadzi to do błędnej diagnozy i objęcia klientów
nieodpowiednim rodzajem wsparcia. Lepsza wymiana informacji umożliwiłaby, na
przykład, ośrodkom pomocy społecznej ocenę historii zatrudnieniowej klienta i
zastosowanych w przeszłości instrumentów aktywizacyjnych. W pięciu badanych
gminach wprowadzono SamorzÄ…dowÄ… ElektronicznÄ… PlatformÄ™ InformacyjnÄ… (SEPI),
która ułatwia dostęp do informacji wszystkim interesariuszom. Korzystanie z SEPI nie
jednak obowiązkowe, dlatego niektóre gminy nie przyjęły tego rozwiązania. Przepisy
o ochronie danych osobowych wydają się dodatkowo zniechęcać urzędników przed
używaniem tego narzędzia.
Ramka 2. Platforma informatyczna SEPI

Samorządowa Elektroniczna Platforma Informacyjna SEPI, została opracowana w 2006 roku i obecnie
jest oferowana przez firmę Sygnity. Zdaniem producenta największą zaletą narzędzia jest szybka
wymiana informacji elektronicznych i wsparcie w podejmowaniu decyzji przez urzędy pracy, ośrodki
pomocy społecznej, samorządy; oraz eliminacja kosztów związanych z wykorzystaniem dokumentów
papierowych i zaświadczeń. Z systemu korzysta urząd burmistrza i wójta (na szczeblu miasta i gminy)
oraz wybrane podmioty administracji samorządowej ( w tym ośrodki pomocy społecznej i urzędy
pracy). Platforma umożliwia natychmiastowy dostęp do informacji o konkretnym kliencie. Użytkownik
może poprosić o udostępnienie konkretnych informacji między jednym podmiotem a drugim, na
przykład, o zaświadczenie, które jest wysyłane w formie elektronicznej ograniczając biurokrację dla
klienta. Informacje obejmujÄ… podstawowe dane osobowe, informacje pozyskane w procesie wywiadu
oraz formy wsparcia wykorzystane przez klienta w urzędzie pracy lub ośrodku pomocy społecznej

Z ośmiu gmin, w której prowadzono badania jakościowe pięć korzystało z platformy. Prawnicy
urzędów wyrażali na ogół pozytywne opinie o narzędziu i możliwości wymiany informacji.
Zasadniczym problemem jest fakt, że decyzja o korzystaniu z SEPI podejmowana jest na szczeblu



                                                                                                      30
lokalnym i instytucje o bardziej zachowawczym nastawieniu niechętnie korzystaj z tego rozwiązania.
Drugi zasadniczy problem wiąże się z ustawą o ochronie danych osobowych, – mimo że zdaniem
wielu osób możliwie jest korzystanie z platformy bez łamania przepisów prawa, pracownicy opieki
społecznej w niektórych ośrodkach uznają te niepewności za przeszkodę.

Źródło: WISE 2015a.

Wsparcie rynku pracy dla klientów zagrożonych ryzykiem wykluczenia

społecznego


20.     Wsparcie rynku pracy odbywa się na dwóch szczeblach administracji
rządowej. Bezpośrednie programy wsparcia są zarządzane na szczeblu powiatowym
przez PSZ, które zajmują się wdrażaniem większości polityk rynku pracy. Regionalne
urzędy pełnią funkcje ośrodków polityki rynku pracy, lecz czasem oferują również
specjalne programy wsparcia; do ich zadań należy również planowanie i nadzór nad
wdrożeniem środków z EFS przeznaczonych na projekty zatrudnieniowe. Ponadto,
dodatkowe usługi integracji z rynkiem pracy oferuje szereg podmiotów, w tym
organizacje non-profit i podmioty prywatne związane z kościołami, szkołami czy
przedsiębiorstwami.       Między      urzędami      pracy     na    szczeblu     powiatowym           i
wojewódzkimi nie ma wyraźnej granicy odpowiedzialności, a każdy z nich odpowiada
przed własnym samorządem lokalnym.

21.     Nakłady na politykę pracy koncentrują się na Aktywnych Programach
Rynku Pracy (APRP), a urzędy pracy odpowiedzialne za ich wdrożenie
otrzymują znacznie mniejsze środki. Analiza porównawcza najnowszych danych o
wydatkach (na podstawie danych EUROSTAT 2012) sugeruje, że Polska wydaje
niewiele na programy rynku pracy w porównaniu do innych państw Unii Europe jskiej.
Pod względem struktury wydatków Polska ma drugi, co do wielkości budżet na
aktywne instrumenty rynku pracy, natomiast przeznacza bardzo skromne środki na
finansowanie podstawowych funkcji PSZ (Bank Åšwiatowy 2015c). Te wzorce
wydatków po części tłumaczy szeroki dostęp Polski do środków z EFS, w porównaniu
do niskich nakładów na ten sektor z budżetu państwa. Przy tak niskich budżetach
administracyjnych urzędy pracy muszą się mierzyć z wieloma trudnościami w
zarządzaniu programami. Przykładowo, umiejętności ewaluacji i wydatkowania
środków były słabe nawet w najlepiej zarządzanych placówkach, jakie odwiedziliśmy.
Wybór finansowanych programów oscyluje przede wszystkim w kierunku dopłat do



                                                                                                     31
wynagrodzeń oraz programów dla osób z niepełnosprawnością; nieliczne fundusze
są natomiast alokowane w szkolenia i rozwój umiejętności, a prawie w ogóle nie ma
wydatków na usługi wspierające podaż pracy, takie jak bony na opiekę nad dziećmi.

22.      Pomimo tego, że powiatowe urzędy pracy działają na szeroką skalę wielu
beneficjentów nie otrzymuje należytej obsługi. Zdecydowana większość osób
aktywnie poszukujących pracy jest zarejestrowana w PUP, co świadczy o doskonałym
zasięgu oddziaływania tych instytucji. Niemniej jednak, dane Labor Force Survey
pokazują, że mniej więcej jedna trzecia klientów PUP nie szuka pracy z wielu różnych
powodów, lecz rejestruje się wyłącznie w celu uzyskania prawa do darmowego
ubezpieczenia zdrowotnego. Po części wynika to z presji wywieranej przez ośrodki
pomocy społecznej, aby uniknąć obciążenia budżetów gmin kosztami ubezpieczenia
zdrowotnego. To powoduje, że doradcy PUP są przeciążeni zadaniami i obowiązkami
administracyjnymi (Bank Światowy 2015c). Po drugie, słaby jest ciągle monitoring i
ewaluacja systemu, co osłabia jego skuteczność oddziaływania na decyzje
ustawodawcze. W efekcie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej –
odpowiedzialne za całokształt rozwiązań politycznych – ma ograniczone możliwości
kształtowania procesu wdrażania programów rynku pracy, ponieważ wysoki stopień
decentralizacji sprawia, że relacja między administracją centralną a ośrodkami
terenowymi jest w najlepszym razie luźna.

23.      Poza nielicznymi wyjątkami urzędy pracy nie mają doświadczenia w bliskiej
współpracy z pracodawcami, co utrudnia im zdobywanie informacji o wakatach,
skuteczne dopasowanie kwalifikacji do popytu na rynku i obsadÄ™ stanowisk . Niska
jakość     ofert    pracy    powoduje       zmniejszenie    zainteresowania   ofertąlepiej
wykwalifikowanych,      co      dodatkowo    stygmatyzuje    urzędy   pracy   w   oczach
pracodawców, powodując błędne koło.

24.      Wielu pracowników urzędów pracy uskarża się na nadmiar biurokracji
wymaganej          przepisami     prawa,    między    innymi     na   zagwarantowanie
bezrobotnym prawa do ubezpieczenia zdrowotnego. Wnioski płynące z
wywiadów wskazują, że główną aktywnością są zadania administracyjne a tylko
niecałe 40 procent pracowników urzędów pracy wykonuje kluczowe zadania
związane z kontaktem z klientami. Według pracowników, główną przyczyną tego
stanu rzeczy są nadmiernie skomplikowane przepisy oraz szereg nakładających się na
siebie ustaw, które są często nowelizowane, a ich niejasne przepisy często wymagają



                                                                                       32
licznych opinii prawnych i interpretacji. W odróżnieniu od braku zgodności z
przepisami prawa, brak efektywności nie pociąga za sobą żadnych poważnych
konsekwencji. Poważnym źródłem biurokracji zidentyfikowanym przez pracowników
urzędów pracy jest ich rola w opłacaniu składek na fundusz ubezpieczenia
zdrowotnego w imieniu bezrobotnej osoby zarejestrowanej. Również pracodawcy
potwierdzają, że procedury urzędów pracy są skomplikowane i żmudne, a dostęp do
niektórych instrumentów jest utrudniony.

25.   Ocena jakościowa zidentyfikowała szereg praktycznych trudności we
wdrożeniu nowego narzędzia w postaci profilowania klientów. Osią ostatniej
reformy systemu promocji i wspierania zatrudnienia (Ustawa o Promocji Zatrudnienia
2014) było wprowadzenie nowego narzędzia profilowania klientów (szczegółowo
omówionego w załączniku 1). Szczególnie istotny jest fakt, że klasyfikacja osób
poszukujących pracy ma daleko idące konsekwencje dla poziomu i rodzaju usług, z
jakich mogą korzystać. Ocena jakościowa wielokrotnie potwierdziła, że w oczach
klientów, a czasem również pracowników urzędów, klasyfikacja osób bezrobotnych
do jednego z trzech profili opiera się na zbyt dużej liczbie nieprecyzyjnie
zdefiniowanych parametrów. Mimo że profilowanie odbywa się na podstawie
algorytmu, niektórzy pracownicy urzędów pracy uważają, że narzędzie generuje
nielogiczne wyniki. W efekcie osoby bezrobotne czasem celowo starają się uniknąć
klasyfikacji w trzeciej grupie, ponieważ obawiają się, że to zawęzi im dostęp do ofert
pracy. Niektórzy pracownicy urzędów pracy przyznają, że sami radzą klientom
unikania klasyfikacji w tym profilu, jeśli pragną zaklasyfikować się do instrumentów
aktywizacyjnych.

26.   Pomimo tych słabości, w systemie obecnych jest wiele innowacyjnych i
obiecujących instrumentów integracji najbardziej zmarginalizowanych grup
ludności. W ciągu minionej dekady w Polsce powstały Centra Integracji Społecznej
(CIS zarejestrowane jako podmioty ekonomii społecznej) oraz Kluby Integracji
Społecznej (KIS, zarejestrowane, jako NGO), których celem jest rozwój kompetencji
życiowych i zawodowych oraz oferowanie zachęt do poszukiwania pracy najbardziej
zmarginalizowanym grupom społecznym. Powstanie CIS i KIS jest częścią przepisów
wprowadzonych w 2005 roku przez MPiPS, a nadzór nad tymi instytucjami sprawują
samorządy powiatowe. Przepisy wprowadzają również kontrakty socjalne między
pracownikiem opieki społecznej a rodziną lub osobą poszukującą wsparcia



                                                                                   33
(zwłaszcza zasiłku stałego, ale nie zasiłku rodzinnego); kontrakt socjalny określa
wzajemne obowiązki obu stron. Usługi, którymi powinien zostać objęty beneficjent
są świadczone przez CIS lub KIS. Beneficjenci KIS i CIS to osoby długotrwale
bezrobotne, bezdomne, niepełnosprawne, uzależnione od alkoholu lub narkotyków,
chore umysłowo, byli więźniowie i uchodźcy.

27.        Spółdzielnie socjalne to stosunkowo nowy instrument promowania
samo-zatrudnienia wśród osób zagrożonych ryzykiem wykluczenia społecznego
w       Polsce,          szczególnie   osób   długoterminowo     bezrobotnych    oraz   osób
niepełnosprawnych. Ustawa o Zatrudnieniu Społecznym z 2003 roku oraz Ustawa o
Spółdzielniach społecznych z 2009 roku utorowały drogę tworzenia spółdzielni
socjalnych. Spółdzielnie socjalne działają niezależnie od administracji publicznej, lecz
otrzymują wsparcie finansowe od samorządów lokalnych i z funduszy krajowych. W
Polsce działa około 450 spółdzielni socjalnych, głownie w sektorze usług. Głównym
źródłem kapitału początkowego spółdzielni są urzędy pracy przyznające dotacje na
rozpoczęcie działalności gospodarczej i dopłaty do obowiązkowych składek
emerytalnych,             rentowych    i   zdrowotnych   przez   pierwszych     12   miesięcy
funkcjonowania. Beneficjenci i samorządy lokalne uznają spółdzielnie socjalne jako
jedne z najskuteczniejszych inicjatyw na rzecz integracji społecznej w Polsce (Bank
Åšwiatowy 2014a).

Programy wsparcia dochodów


28.        Chociaż programy wsparcia dochodów są dobrze ukierunkowane, to
jednak nie trafiają do prawie połowy potencjalnych beneficjentów8. Zasiłki
rodzinne i świadczenia z pomocy społecznej będące „ostatnią deską ratunku� (zasiłek
okresowy i stały) stanowią dwa największe programy finansowej pomocy społecznej
w Polsce. Te dwa główne programy, stanowiące 0.7 procent PKB, mają kształt
skomplikowanego systemu rozmaitych dodatków z tytułu różnych okoliczności
życiowych i warunków rodzinnych, które w sumie składają się na 30 form pomocy
(Bank Światowy 2015a). Program zasiłków rodzinnych jest najlepiej zaadresowany -
do wszystkich gospodarstw domowych z dziećmi żyjących poniżej relatywnej granicy
ubóstwa. Pomoc społeczna jest skierowana na jeszcze niższy próg dochodowy,
teoretycznie mając wesprzeć osoby żyjące w skrajnej biedzie.

8
    Patrz przypis nr.1



                                                                                           34
29.   Mimo że według standardów międzynarodowych oba programy są dobrze
zaadresowane, przegląd wydatków publicznych przeprowadzony przez zespół Banku
Światowego    (Bank Światowy 2015a) pokazał, że na poziomie krajowym istnieją
poważne luki w zakresie objęcia pomocą socjalną (45 procent osób ubogich nie
dostaje żadnych zasiłków) oraz że istnieje możliwość znacznego uproszczenia
struktury świadczeń. Kilka czynników – zidentyfikowanych również w procesie oceny
jakościowej – tłumaczy, dlaczego część potencjalnych beneficjentów nie korzysta z
zasiłku rodzinnego, a zwłaszcza z zasiłku okresowego. Istnieją jednoznaczne dane
dowodzące, że proces aplikacyjny bywa skomplikowany i wysoce zbiurokratyzowany
w przypadku niektórych klientów. Drugim ważnym powodem jest niewiedza o
możliwości ubiegania się o taką formę pomocy. Wcześniejsze badania na temat
wykluczenia   społecznego    w     Polsce   wykazały   brak     przejrzystości   zasad
uprawniających do otrzymania świadczenia socjalnego (Bank Światowy 2014a)..
Mimo że z badania wyłania się generalnie pozytywna opinia na temat pracowników
socialnych, w niektórych przypadkach rodziny zagrożone wykluczeniem społecznym
rezygnują z wizyty w ośrodku pomocy społecznej, gdyż oprócz wypłat zasiłków
organy te podejmują również decyzje o przyznaniu kuratora dziecięcego w
przypadku podejrzenia zaniedbań.

30.   Niektórzy pracownicy socjalni i urzędnicy lokalni twierdzą, że liczba
rodzajów zasiłków jest zbyt duża: choć każdy z nich opiewa na niewielką kwotę,
generuje dużo biurokracji. Niektórzy z praktyków zwracają również uwagę, że
świadczenia socjalne zbyt często są przyznawane bez wystarczających zachęt do
zmiany zachowania. Biedny klient jest uprawniony do zasiłku wyłącznie przez wzgląd
na swoją sytuację materialną, natomiast bez względu na fakt, czy podejmuje
jakiekolwiek działania, aby to zmienić. Decyzja o kontynuacji wypłaty świadczenia
często podejmowana jest uznaniowo przez pracownika socjalnego alebrak
mechanizmu zastosowania sankcji w przypadku gdy świadczeniobiorca nie jest
skłonny kooperować w eliminacji lub poprawie swojej sytuacji.

31.   Badanie jakościowe potwierdziło ważną rolę organizacji pozarządowych w
świadczeniu   pomocy    materialnej   ubogim    gospodarstwom       domowym       jako
uzupełnienie działalności ośrodków pomocy społecznej. Ponieważ informacja kto
otrzymał wsparcie nie jest osiągalna, beneficienci pomocy twierdzą, że nie mają
pewności czy pomoc trafia do najbardziej potrzebujących. Niektórzy z nich twierdza



                                                                                    35
też, że aby otrzymać pomoc socjalną trzeba być aktywnym, co prowadzi do sytuacji
kiedy ci, którzy nie zgłaszają się po pomoc są pozostawieni sami sobie. Zaliczają się
do nich na przykład rolnicy z małych gospodarstw czy członkowie ubogich rodzin,
którzy mogą być uprawnieni do pomocy socjalnej, ale którzy wstydząc się, nie proszą
o pomoc. W takiej sytuacji organizacje pozarządowe mogą pełnić ważną rolę jako
pośrednicy.

IV. Wnioski płynące z poprzednich projektów

Poakcesyjny Program Wsparcia Obszarów Wiejskich (2006–2011)

32.   Wdrożony w latach 2006-2011 w ramach finansowanego z pożyczki
Banku projektu PARSP (Poakcesyjny Program Wsparcia Obszarów Wiejskich),
Program Integracji Społecznej (PIS) dostarcza doskonałych przykładów na
współpracę między urzędami gmin a społecznością lokalną w rozwiązaniu
problemu wykluczenia społecznego w 500 najbardziej zmarginalizowanych
gminach wiejskich w Polsce. Głównym celem programu było zwiększenie
partycypacyjnego modelu aktywizowania lokalnej społeczności i budowa potencjału
gmin wiejskich w zakresie strategicznego planowania i realizowania polityki integracji
społecznej. Zamierzeniem programu było również wykorzystanie lokalnych zasobów
gospodarczych i społeczno-kulturowych, zaangażowanie obywateli w podejmowanie
decyzji o budżecie i usługach świadczonych przez gminy oraz wprowadzenie
szerokiego wachlarza nowych usługi społecznych dzięki promowaniu rozwoju
instytucjonalnego społeczeństwa obywatelskiego i wzmocnienie nieformalnych
inicjatyw. Program oferował pomoc społecznościom wiejskim oraz grupom
zagrożonym ryzykiem wykluczenia społecznego - zwłaszcza młodzieży, osobom
starszym i rodzinom z niepełnosprawnym domownikiem — by rozwiązać problem
ich izolacji. W ramach PIS, podpisano ponad 10,500 umów na łączną kwotę 36
milionów euro z lokalnymi świadczeniodawcami na dostarczenie innowacyjnych
usług społecznych grupom wykluczonym. Zorganizowano również wiele konferencji
z samorządami lokalnymi i świadczeniodawcami na temat najlepszych praktyk i
innowacyjnych rozwiązań w tym obszarze. Znaczącej poprawie uległ potencjał gmin
wiejskich do absorbowania środków z programów zorientowanych na integrację
społeczną, co potwierdziła rosnąca liczba gmin, którym udało się skutecznie
pozyskać finansowanie zewnętrzne.



                                                                                   36
33.   W powszechnym przekonaniu PIS został oceniony bardzo pozytywnie. O
jego dużej skuteczności zadecydowały przede wszystkim trzy czynniki: (a) szerokie
podejście do rozwiązania problemu wykluczenia społecznego, z uwzględnieniem
działań związanych z edukacją, kulturą, zdrowiem, bezpieczeństwem, sportem i
spędzaniem czasu wolnego; (b) umocnienie społeczności i liderów lokalnych –
zwłaszcza w gminach dotychczas biernych i wyizolowanych – oraz zbudowanie
partnerskiej współpracy między samorządami lokalnymi, NGO, przedsiębiorcami i
osobami indywidualnymi w świadczeniu usługi społecznych; oraz (c) promowanie
przejrzystości, otwartej komunikacji, wzajemnego zaufania i poszanowania w ramach
społeczności.

34.   Program PIS położył fundamenty pod działania na rzecz włączenia
społecznego, które są pozytywnie oceniane w całym kraju i których skuteczność
i trwałość zostały potwierdzone. Komponent odnoszący się do rozwoju lokalnego
składał się z dwóch podkomponentów:

      (a) Program Pomocy Technicznej w celu opracowania metod prowadzenia
          oceny społecznej, strategia i plany działania na rzecz włączenia
          społecznego, opracowanie standardów usług społecznych i identyfikacja
          najlepszych praktyk w tych obszarach. Celem tego podkomponentu było
          również rozwinięcie sieci licencjonowanych trenerów wspierających
          samorzÄ…dy lokalne.

      (b) Program Integracji Społecznej umożliwiający biednym gminom zakup
          usług społecznych dla grup zagrożonych wykluczeniem społecznym.

35.   Stabilność   i   trwałość   interwencji   realizowanych   w   ramach    tego
komponentu wynikała przede wszystkim ze skutecznego rozwijania potencjału i
kompetencji samorządów gminnych i innych lokalnych interesariuszy oraz z
mobilizacji lokalnej społeczności. Istotnym pozytywnym rezultatem działań
podjętych w ramach PARSP jest stworzenie modelu partycypacyjnego planowania
strategicznego na rzecz włączenia społecznego na szczeblu gminnym, łączącego
wójtów, przedstawicieli urzędu gminy z przedstawicielami organizacji obywatelskich,
świadczeniodawcami, i sektorem prywatnym. Była to znacząca zmiana w sposobie
tworzenia polityk i programów, a dowody potwierdzają wysokie zainteresowanie
utrzymaniem tych praktyk.



                                                                                37
36.    PARSP odcisnął silne piętno na działaniach strategicznych i operacyjnych
na rzecz włączenia społecznego przez położenie nacisku na inkluzyjny model
planowania partycypacyjnego i szeroki zakres działań na rzecz integracji
społecznej,    mobilizację   lokalnego   społeczeństwa     obywatelskiego     oraz
innowacje w rodzajach świadczonych usług. Program PARSP stał się katalizatorem
wspólnych działań na rzecz integracji społecznej. W ciągu trwania projektu powstały
liczne organizacje obywatelskie —formalnie zarejestrowano 806 nowych organizacji
obywatelskich i powstało 1,069 nieformalnych grup społecznych w ponad 370
gminach. Ten fakt wymaga szczególnego podkreślenia, ponieważ z chwilą
rozpoczynania projektu zdolność lokalnej społeczności do samo-organizowania się i
obecność struktur inicjatyw obywatelskich były znikome. Samorządy lokalne w
gminach objętych projektem chwalą program za wpływ na zmianę paradygmatu w
nastawieniu interesariuszy, którzy poczuli motywację i odpowiedzialność za
rozwiązanie zaniedbywanych od dziesięcioleci problemów. Zakwestionowano
niezliczone stereotypy i uprzedzenia, między innymi to, że świadczenie usług
społecznych jest wyłącznym obowiązkiem państwa. Projekt zwiększył zaufanie do
prywatnych świadczeniodawców, a gminy przekonały się, że posiadanie lokalnych
świadczeniodawców- na przykład w postaci NGO – jest atrakcyjną alternatywną dla
instytucji publicznych.

37.    Utworzone w trakcie projektu różne formalne i nieformalne grupy były
manifestacją umacniającego sie kapitału społecznego, który przyczynił się do ich
dalszego rozwoju. Kapitał społeczny definiowany jest jako zdolność ludzi do
współpracy na rzecz wspólnego celu i jako wyraz solidarności; a rozwój kapitału
społecznego sugeruje znaczący wzrost poziomu integracji społecznej. Ogólnie rzecz
biorąc, działania w ramach PARSP pomogły społecznościom i instytucjom lokalnym
poszerzyć wiedzę na temat trudności wiążących się z integracją społeczną i środków
zaradczych oraz otworzyć się na inne formy wsparcia poza pomocą socjalną i
zasiłkami. Projekt jest doskonałym przykładem, w jaki sposób model rozwoju
sterowany przez społeczność może motywująco wpłynąć na działania samorządów,
umocnić potencjał lokalny i zmobilizować urzędników do pełnienia też roli agentów
działających na rzecz spójności społecznej. Był ten program również doskonałym
katalizatorem wzajemnego uczenia siÄ™, wymiany wiedzy i rozpowszechniania
najlepszych praktyk.




                                                                                38
38.     Wdrażenie      PARSP      prowadzi      do    wniosku,      że    skoro    wyłączenie
ekonomiczne jest tak blisko związane z wyłączeniem społecznym, należy dążyć
do rozwiązania obu tych problemów równocześnie. Działania na rzecz
rozwiązania problemów wykluczenia społecznego w sposób holistyczny powinny
uwzględniać komponent zorientowany na tworzenie miejsc pracy, ponieważ ubóstwo
i bezrobocie zwykle leżą u podstaw wykluczenia społecznego.

Wdrożenie Europejskiego Funduszu Społecznego w okresie finansowym 2007–
      20139


39.     Badania nad absorpcją środków z funduszy europejskich pozyskanych w
okresie finansowym 2007–2013 oraz nad ich oddziaływaniem dowodzą, że ich
wpływ na wzrost gospodarczy i rozwój rynku pracy w Polsce jest pozytywny. Z
puli środków przeznaczonych na wspieranie rynku pracy wydano wszystko, a 83
procent przeznaczono na projekty integracji spoÅ‚ecznej. Å?Ä…cznie, dziÄ™ki funduszom
EFS utworzono 238,200 nowych miejsc pracy. W ramach Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki (PO KL), powstało 721 nowych ośrodków wsparcia ekonomii
społecznej (OWES). Środki z EFS przyczyniły się również do stworzenia ponad 30
procent nowopowstałych spółdzielni socjalnych.

40.     Głównym problemem wydaje się być brak stabilności i trwałości
rezultatów wypracowanych w perspektywie finansowej 2007–2013. Ogólnie
rzecz biorąc, efekty projektów integracji z rynkiem pracy, tzn. tworzenie miejsc pracy
dla osób wykluczonych społecznie, były niezadowalające. Niespełna połowa
beneficjentów tej pomocy znalazła pracę w ciągu sześciu miesięcy po zakończeniu
programu. Pięćdziesiąt sześć procent uczestników programów zadeklarowało, że
pracowali jeszcze sześć miesięcy po zakończeniu programu. Wśród firm założonych
przez osoby prywatne i dofinansowanych z EFS, aż 93 procent nie przetrwała
pierwszych trzech lat funkcjonowania, a większość zamknęła się po roku działalności
(działalność przez pełne 12 miesięcy była warunkiem zniesienia obowiązku zwrotu
dotacji z EFS). Wśród kluczowych wyzwań zidentyfikowanych w osiąganiu trwałych i
stabilnych efektów jest brak stabilnego źródła finansowania inicjatyw ( w tym


9
  Ten rozdział opiera się na danych z Rocznego Raportu Europejskiego Funduszu Społecznego z 2014
(ESF Annual Report) jak również Umowy Partnerskiej między Polską a UE



                                                                                              39
pożyczek i grantów) oraz brak wyraźnie określonego lidera i systemu na rzecz
rozwoju ekonomi społecznej w Polsce.

41.      Ewaluacja EFS wskazuje, że niezbędne jest dalsze wsparcie modernizacji,
profesjonalizacji i poprawy jakości usług oferowanych przez PSZ. Fundusze z EFS
jak dotąd nie przyczyniły się do stałej poprawy jakości działań PSZ. Wśród
konkretnych problemów warto wymienić przeciążenie pracownika PSZ nadmierną
liczbą     zadań    administracyjnych      oraz       brak   odpowiedniej     liczby    doradców
zawodowych, którzy zaspokoiliby indywidualne potrzeby klientów zamiast traktować
wszystkich automatycznie. Ewaluacja EFS wykazała, że połowa beneficjentów, dla
których opracowano indywidualne plany działania, nie potrafiła powiedzieć, na jakiej
podstawie taki dokument został opracowany i jakie elementy zawierał. W wyniku
ewaluacji stwierdzono, że należy stosować uważną selekcję docelowych grup
beneficjentów       oraz     promować      indywidualne          podejście   do    beneficjentów
wykorzystując w tym celu indywidualne ścieżki aktywizacji zawodowej. Są to warunki
niezbędne do powodzenia działań podejmowanych przez PSZ.

42.      Ustalono,     że    najbardziej   skutecznymi           sposobami    przeciwdziałania
ubóstwu oraz promowaniu integracji społecznej oraz powrotu na rynek pracy w
Polsce       sÄ…    szeroko    zakrojone     instrumenty           wykorzystujÄ…ce       wzajemnie
komplementarne metody i narzędzia finansowe dostosowane do specyfiki
lokalnej.     Zintegrowane      interwencje       w     formie     wielosektorowych     pakietów
inwestycyjnych dopasowanych do kontekstu regionalnego na szczeblu wojewódzkim
są       najskuteczniejszym      sposobem         osiągania         zamierzonych       rezultatów.
Jednowymiarowe programy i jednosektorowe interwencje, jak również interwencje
niedostatecznie przystosowane do lokalnych (“terytorialnych�) uwarunkowań,
przynoszą słabsze rezultaty.

Priorytetowe obszary finansowania w ramach EFS w okresie finansowym 2014–
      2020


43.      Programy EFS na lata 2014–2020 mają dwa szeroko zakrojone cele
zgodne z założeniami Strategii Europa 2020: ograniczanie ubóstwa oraz
podnoszenie spójności społecznej i zatrudnienia. W ramach środków finansowych
przyznanych Polsce kluczowym celem jest zwiększenie poziomu zatrudnienia do 71



                                                                                               40
procent w 2020 roku przez promowanie udziału osób niepracujących w zasobach siły
roboczej    ,   poprawę     zdolności    adaptacji    osób     aktywnych      ekonomicznie    i
przedsiębiorstw oraz poprawę zdrowia pracowników. Do priorytetów związanych z
ograniczaniem ubóstwa i poprawą integracji społecznej należy (a) zwiększanie szans
włączenia społecznego i integracji osób w szczególnie trudnej sytuacji życiowej i
zawodowej oraz (b) poprawa dostępności do usług społecznych wysokiej jakości.

44.    Środki z EFS na lata 2014–2020 będą wypłacanena podstawie16
programów regionalnych i 1 programu ogólnokrajowego. Krajowy Program
Operacyjny Wiedza, Edukacja i Rozwój (PO WER) jest zorientowany na strategiczną
rewizję ram prawnych i implementacyjnych polityk państwa w obszarze edukacji,
zdrowia, zatrudnienia i pomocy społecznej. Program PO WER przewiduje również
specjalną linię budżetową na finansowanie Inicjatywy Na Rzecz Zatrudnienia Osób
Młodych, która koncentruje się przede wszystkim na ludziach młodych z grupy NEET
w regionach, gdzie stopa bezrobocia młodzieży przekracza 25 procent. Budżet
Inicjatywy na lata 2014–2020 wynosi 252 milionów euro, a do otrzymania środków
kwalifikuje się 10 polskich województw o najwyższej liczebności grupy NEET.
Regionalne Programy Operacyjne opracowano we współpracy z Wojewódzkimi
Urzędami Pracy i Regionalnymi Ośrodkami Polityki Społecznej (oba organy podlegają
Marszałkom). Bezpośrednie usługi są finansowane za pośrednictwem organów
powiatowych i gminnych oraz świadczeniodawców. Wiekszość funduszy EFS w tym
okresie    programowania       będzie     dystrybuowana       przez    regionalne     programy
operacyjne.

45.    Finansowanie w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych jest
administrowane przez Wojewódzkie Urzędy Pracy oraz/lub Regionalne Centra
Polityki Społecznej. Do kluczowych beneficjentów projektów realizowanych w
ramach     Regionalnych       Programów       Operacyjnych       należą    grupy     zagrożone
wykluczeniem społecznym mające trudności z wejściem na rynek pracy, w tym
kobiety, osoby niepełnosprawne i ludzie starsi.10 Wśród osi priorytetowych działań
finansowanych w ramach RPO znajdują się (a) społeczne i zawodowe instrumenty
aktywizacji osób zarejestrowanych w ośrodkach pomocy społecznej; (b) poprawa
dostępu do usług opieki zdrowotnej dla osób zagrożonych ubóstwem i

10
  Z uwagi na fakt, że osoby młode mają własne okno finansowania w ramach Inicjatywy, nie
kwalifikują się już do otrzymania wsparcia w ramach regionalnych programów operacyjnych.



                                                                                             41
wykluczeniem społecznym; (c) wsparcie rozwoju nowych inicjatyw ekonomii
społecznej oraz zachęcanie do tworzenia miejsc pracy w ramach dotychczasowych
działań ekonomii społecznej; oraz (d) działania na rzecz rozwoju inicjowane przez
lokalną społeczność.

V. Obszary potencjalnych interwencji na szczeblu strategicznym i
operacyjnym

46.   Sednem współczesnych polityk na rzecz włączenia społecznego jest
połączenie działań na rzecz integracji ekonomicznej i zagwarantowanie
minimalnych standardów życia. Efekt taki jest wynikiem interakcji między podażą a
popytem na pracę, polityk krajowych i ich wdrożenia na szczeblu lokalnym.

                Wsparcie podaży pracy i poprawa         Ochrona dochodów z jednoczesnym
                   perspektyw zatrudnienia            zachęcaniem do wejścia na rynek pracy


                                           Włączenie społeczne


                 Rozwój lokalnego potencjału w        Stymulowanie tworzenia miejsc pracy
              świadczeniu usług i wdrażaniu polityk   w sektorze prywatnym na obszarach
                           krajowych                       opóźnionych gospodarczo




47.   W Polsce, integrację osób zagrożonych najwyższym ryzykiem pozostawania
poza praca z rynkiem pracy utrudnia szereg słabości i wąskich gardeł, które
częściowo wynikają z błędów polityki krajowej, a częściowo z nieskutecznej
współpracy miedzy rządem centralnym a samorządami lokalnymi w opracowywaniu
oraz realizacji polityk i programów społecznych oraz zatrudnienia. Samorządy lokalne
powinny mieć możliwość kształtowania i wdrażania programów lokalnych oraz
wzmacniania własnego potencjału zarządczego, jak również powinny czerpać
korzyści z uproszczonego systemu międzyrządowych transferów finansowych. Dziś
niestety samorządy muszą sobie radzić z wieloma źródłami przepływu środków i
wieloma różnymi procedurami. Równocześnie należy zaznaczyć, że wdrażanie
krajowych przepisów i programów na szczeblu lokalnym utrudniają poważne braki
kompetencyjne, czego efektem jest słaba jakość usług i nierównomierne objęcie
pomocą osób potrzebujących.




                                                                                              42
48.   Wnioski zaczerpnięte z doświadczeń Polski i innych państw wskazują, że
planowanie i wdrożenie programów według modelu partycypacyjnego przy udziale
społeczeństwa obywatelskiego przyniosłoby wiele korzyści. Rozwój partycypacyjnego
wsparcia na szczeblu lokalnym opierałby się na wielopłaszczyznowych partnerstwach
łączących władze lokalne i wojewódzkie oraz szeroko pojęty sektor ekonomii
społecznej. Partnerstwa tego typu pozwoliłyby łączyć doświadczenia sektorowe jak
skutecznie organizować, zarządzać i świadczyć usługi na szczeblu lokalnym, z
systemami zdecentralizowanej administracji oraz odpowiednimi mechanizmami
odpowiedzialności. Uzupełnieniem takiej kooperacji byłyby modele wspierania
postaw obywatelskich, modele na rzecz uprawomocnienia lokalnej społeczności,
partycypacji oraz rozwoju kapitału społecznego. Mobilizacja zasobów społecznych
stanowi kluczowy składnik walki z wykluczeniem społecznym i izolacją.

49.   Same    tylko   interwencje     po    stronie    podaży       nie   przyczynią   się   do
wygenerowania zakładanych efektów, jeśli nie będzie im towarzyszyć tworzenie
odpowiedniej liczby miejsc pracy. Miejsca pracy tworzą przedsiębiorcy, a same tylko
interwencje po stronie podaży nie rozwiążą problemu wykluczenia społecznego,
mimo że są istotne dla osób zagrożonych ryzykiem wykluczenia. Dlatego należy
planować działania komplementarne, które będą stymulować tworzenie nowych
miejsc pracy dla docelowych grup objętych interwencjami na rzecz włączenia
społecznego, szczególnie w obszarach gospodarczo opóźnionych. Do takich działań
zalicza się przedsiębiorczość społeczna i spółdzielnie socjalne oraz dodatkowe
interwencje   sprzyjające   tworzeniu      relacji    między    obszarami      wyizolowanymi
terytorialnie a biegunami wzrostu lub ekonomicznymi łańcuchami wartości.

50.   Zalecenia dotyczące polityk i inwestycji sformułowano wokół pięciu
obszarów: (a) reformy instytucjonalne aktywnych programów rynku pracy i inne
działania służące stymulowaniu podaży i szans na zatrudnienie w połączeniu z
programami pilotażowymi na szczeblu lokalnym; (b) reformy polityk społecznych na
rzecz poprawy kształtu i zasięgu programów wsparcia dochodów; (c) realizacja
interwencji   na   rzecz    włączenia      społecznego         na    obszarach    szczególnie
zmarginalizowanych oraz budowanie potencjału, praktyki i wymiany wiedzy za
pośrednictwem      wzajemnego       uczenia     się    oraz    wsparcia     instytucjonalnego
ukierunkowanego na wyniki i efekty; (d) interwencje na rzecz włączenia
ekonomicznego (popyt na prace - tworzenie miejsc pracy); oraz (e) mechanizmy



                                                                                             43
 usprawniające monitorowanie i ewaluacje, koordynację między poszczególnymi
 organami oraz mechanizmy ponoszenia odpowiedzialności (Rysunek 9).


                         Rysunek 9. Ramowy schemat reform na rzecz integracji społecznej


                        Wsparcie podaży                 Wsparcie                     Tworzenie                        Model
                         pracy i szans                 dochodów                   lokalnych miejsc                partycypacyjny
                         zatrudnienia                 minimalnych                       pracy                   rozwoju lokalnego

                                                                                                                   Rozwój potencjału w
                         Poprawienie systemu          Uproszczenie systemu          Modyfikacja usług dla         planowaniu, diagnozie i
    Reformy                  profilowania                   zasilków               pracodawców i procesu           świadczeniu usług wg
instytucjonalne                                                                     zbierania ofert pracy                 modelu
  na szczeblu                                                                                                        partycypacyjnego
   krajowym                                              Wprowadzenie
                         Monitorowanie APRP           świadczeń socialnych
                                                       równolegle z pensją
                                                                                   Rozwój przedsiebiorstw          Odpowiedzialność za
                                                                                       społecznych                     wdrożenie
                                                     Wsp arcie i zachety do
                          Programy na rzecz
                                                     aktywnego kontaktu z
                             zatrudnienia
                                                        beneficjentami
Interwencje na
    szczeblu
                                                                                   Powiazania z Å‚ancuchami
    loalnym                                                                                                       Wzajemne uczenie siÄ™ i
                                                       Przekwalifikowanie           wartości / biegunami
                          Usługi opiekuńcze                                                                        rozwój potencjału
                                                     pracowników socjalnych               wzrostu




             Odpowiedzialność, Monitorowanie i Ewaluacja ·wzmacnianie odpowiedzialności pionowej, systemy
                                  informatyczne na rzecz koordynacji poziomej, ocena oddziaływania


 Obszar tematyczny 1: Wspieranie podaży pracy i szans na zatrudnienie

 Udoskonalenie systemu profilowania i protokołów segmentacji klientów


 51.          Badania      jakościowe          jak       również              porównanie          z         doświadczeniami
 międzynarodowymi w obszarze metodologii profilowania (Loxha i Morgandi 2015)
 wskazują,         że    obecne         narzędzie       profilowania             można        udoskonalić.          Poprawa
 profilowania przyczyniłaby się do (a) dopasowania klasyfikacji zarejestrowanych osób
 bezrobotnych do rzeczywistego prawdopodobieństwa ich długoterminowego
 bezrobocia, w zgodzie z danymi administracyjnymi; (b) zmniejszenia możliwości
 manipulowania narzędziem przez pracowników i klientów dzięki wykluczeniu z
 modelu subiektywnych zmiennych oraz (c) zmniejszenia obecnej luki w zakresie
 usług należnych klientom zależnie od ich profilu. Reforma powinna utrzymać
 zróżnicowanie pracowników na tych, które powinny być skierowane do prywatnych
 świadczeniodawców lub ośrodków pomocy społecznej, ale równocześnie powinna


                                                                                                                                44
zniwelować obserwowane obecnie nierówności w dostępie do usług, wzmocnić
monitorowanie i odpowiedzialność PSZ za utrzymanie kontaktu z beneficjentami.
Uzupełnieniem reformy powinna być zmiana sposobu dystrybucji ubezpieczenia
zdrowotnego, ponieważ wyeliminowanie zachęty do podawania nieprawdy o swoim
statusie bezrobotnego jest jedynym sposobem odróżnienia osób poszukujących
pracy od osób rejestrujących się wyłącznie w celu otrzymania zasiłku.

Eliminacja zachęt do rejestracji w PSZ ze względów innych niż chęć znalezienia
pracy

52.     PSZ są rozliczane za efekty, ale kryteria te należy poprawić. Analiza lokalna
wykazała, że jednym z kryteriów sukcesu jest uzyskanie płatnej pracy przez klienta
urzędu pracy trzy miesiące po ukończeniu programu aktywizacji. Zdaniem niektórych
urzędników ten okres jest zbyt krótki by można było mówić o sukcesie. Istnieje
również obawa, że kryteria efektywności będą realizowane kosztem klientów profilu
III, którzy mają zdecydowanie mniejsze szanse na zatrudnienie i których koszt
aktywizacji jest dużo wyższy. Na szczeblu lokalnym brakuje adekwatnego
monitorowania wyników i procesów sprzyjających uczeniu się. Na przykład, mimo
licznych dowodów na to, że staże nie prowadzą do zatrudnienia, ten instrument
aktywizacyjny nadal jest powszechnie stosowany przez gminy.

53.     Usunięcie obecnych zachęt do rejestracji w celu zachowania prawa do
ubezpieczenia zdrowotnego będzie ważnym krokiem w kierunku odciążenia urzędów
pracy od biurokratycznych obowiązków i przeniesienia uwagi na pracę z klientami.
Dyrektorzy urzędów pracy szacują, że 30 procent osób bezrobotnych rejestruje się
wyłącznie w celu zachowania prawa do darmowego ubezpieczenia zdrowotnego. Z
problemem tym boryka się wiele innych państw w Europie Południowej I Wschodniej,
których system opieki zdrowotnej jest oparty na ubezpieczeniu. Poszczególne kraje
rozwiązały ten problem stosując jedną z poniższych metod:

           Przejście na powszechny system opieki zdrowotnej finansowany z
            podatków (jak w innych państwach europejskich takich jak Wielka Brytania,
            Włochy czy Hiszpania). W celu poznania mocnych i słabych stron tego
            rozwiązania można przeprowadzić analizę relacji kosztów do korzyści.




                                                                                   45
          ï‚·    Przeniesienie obowiÄ…zku zapewnienia ubezpieczenia zdrowotnego do
               innej instytucji bądź też przyznanie zróżnicowanych praw i obowiązków dla
               osób aktywnie poszukujących pracy (Serbia).

          ï‚·    Zapewnienie       osobom       bezrobotnym         ubezpieczenia       zdrowotnego
               uzależnionego od dochodów (Chorwacja), co jednak może skutkować
               pogłębianiem się luki w objęciu ubezpieczeniem zwłaszcza osób młodych.

              Zaostrzenie     wymogów        związanych      z   poszukiwaniem         pracy     oraz
               modyfikacja kryteriów oferty „odpowiedniej pracy�.

              Wprowadzenie państwowego finansowania ubezpieczenia zdrowotnego
               dla osób ubiegających się o pomoc z ośrodków pomocy społecznej.

54.       Rekomendowana reforma wiąże się ze znacznymi zmianami systemu i należy
do najczęściej wymienianych zaleceń dla Polski w literaturze poświęconej metodom
poprawy efektywności usług zatrudnienia.

Stworzenie systemów ewaluacji APRP

55.       Polska     posiada     doświadczenia       z   pilotażowego       wdrożenia         ewaluacji
„efektywności netto� APRP za pomocą danych administracyjnych, a w szczególności,
metod         statystycznych    generujÄ…cych      quasi-eksperymentalne         grupy     kontrolne.
Obecnie krajowe ramy monitorowania instrumentów opierają się wyłącznie na
surowych danych o zatrudnieniu w trzy miesiące po ukończeniu programu. Ponieważ
wskaźniki te nie są porównywane z danymi dla grup kontrolnych, pojawia się
naturalna pokusa, aby kierować usługi do klientów mających większe szanse na
znalezienie pracy wśród wszystkich uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych (profil
II).11

56.       Informacja na temat efektywności netto programów powinna trafiać z
powrotem do PSZ i służyć doskonaleniu procesu identyfikacji poszczególnych
podgrup beneficjentów, którzy lepiej skorzystają z konkretnych rodzajów interwencji
(targetowanie), ale również w identyfikacji najbardziej adekwatnych działań
profilaktycznych i zaradczych. Równie ważne jest wykorzystanie tych informacji na
szczeblu centralnym w celu modyfikacji przepisów programów (definiowanych


11
     Badania jakościowe wskazują, że ta niezamierzona pokusa pojawia się od czasu do czasu.



                                                                                                    46
centralnie), które okazują się mniej skuteczne w praktyce.12 Na podstawie tych
danych można by opracowywać regularne raporty na temat efektywności netto APRP
na szczeblu administracji centralnej i lokalnej oraz wykorzystywać je jako podstawę
do wprowadzania niezbędnych zmian.

Opracowanie programów na rzecz integracji z rynkiem pracy osób zagrożonych
wykluczeniem

57.     Dane jakościowe sugerują, że beneficjenci usług społecznych a – szerzej –
osoby zaklasyfikowane jako „mające szczególną sytuację na rynku pracy� często nie
mają dostępu do programów rynku pracy. Ocena lokalna wykazała, że ustalanie
priorytetów, budżetowanie i planowanie instrumentów związanych ze szkoleniem i
rozwijaniem kompetencji nie zawsze odbywa siÄ™ zgodnie z zapotrzebowaniem
pracodawców i rynku bądź też w zakresie, w jakim działania te mogłyby skutecznie
pomóc klientom w znalezieniu pracy. Decyzje na temat szkolenia i podnoszenia
kwalifikacji nie są podejmowane na podstawie umiejętności poszukiwanych na rynku.
Przy podejmowaniu decyzji o przydzieleniu na szkolenie nie zawsze bierze siÄ™ pod
uwagę wyniki wstępnej kwalifikacji i wykształcenie osoby bezrobotnej. W opinii
klientów i pracowników urzędów pracy często zdarza się, że szkolenia są niskiej
jakości.

58.     Ocena skutków nowelizacji z 2014 roku byłaby przedwczesna. Reforma
powinna otworzyć drzwi dla podmiotów sektora prywatnego, jako dostawców
programów aktywizacji i integracji, które dotychczas zostały wdrożone na niewielką
skalę. Niemniej jednak, nawet po wdrożeniu znowelizowanych przepisów, kształt
reformy stawia prywatnych świadczeniodawców w sytuacji współzawodnictwa
zamiast współpracy z ośrodkami pomocy społecznej. W odpowiedzi na ten brak
współpracy EFS uruchomił niezależną linię budżetową na rzecz finansowania
programów, których celem jest wprowadzenie na rynek pracy „zaniedbywanych�
klientów PUP, jak ci z profilu III (zob. Ramka3). Jednym z kluczowych zamierzeń
nowego programu EFS jest promowanie współpracy miedzy urzędami pracy, NGO i
12
   Przykładowo najnowsze dane na temat alokacji APRP (Eurostat 2013, w Bank Światowy 2015a)
sugerują, że zdecydowanie większość środków na ten cel jest przeznaczana – poza usługami dla osób
z niepełnosprawnością – na dofinansowanie zatrudnienia (zwłaszcza na staże dla osób młodych). Inne
usługi, które zgodnie z badaniami byłyby również istotne, zdarzają się bardzo rzadko, w tym szkolenia
(jedynie 2 procent programów rynku pracy w 2012 roku na kwotę 218 milionów zł) czy
dofinansowanie opieki nad dziećmi (niecałe 0.1 procent budżetu, 0.56 milionów zł).



                                                                                                   47
ośrodkami pomocy społecznej czy Centrami Integracji Społecznej. Mimo dostępności
środków finansowych istnieją ewidentne ograniczenia w potencjale i kompetencjach,
oraz błędy w koordynacji na szczeblu lokalnym, które w przeszłości prowadziły do
niewykorzystania dostępnych źródeł finansowania.
Ramka3. Fundusze z EFS na rzecz przywracania „Klientów w szczególnej sytuacji� na rynek
pracy

By usprawnić wsparcie klientów profilu III zgodnie z zapisami Ustawy o Promocji Zatrudnienia i
Instytucjach Rynku Pracy, w ramach EFS uruchomiono specjalne środki. To okno budżetowe wspiera
identyfikację “ścieżek aktywizacji� klientów profilu III oraz określa kryteria skutecznej współpracy
między administracją samorządową a prywatnymi świadczeniodawcami. Ścieżka aktywizacji klientów
profilu III składa się z dwóch etapów

(a) opracowanie indywidualnego planu działania obejmującego działania na rzecz włączenia
społecznego i przywrócenia na rynek pracy. Plan taki powinien być przygotowany we współpracy z
pracownikami socjalnymi, pracownikami lokalnego urzędy pracy oraz wszystkimi odpowiednimi
świadczeniodawcami z sektora prywatnego.

(b) realizacja indywidualnego planu działania, na podstawie jasnego podziału zadań miedzy
ośrodkami pomocy społecznej odpowiedzialnymi za aspekt włączenia społecznego a urzędami pracy,
odpowiedzialnymi za aspekt przywrócenia osoby na rynek pracy

W wyborze propozycji Komisja Europejska zwróci szczególną uwagę na skuteczną współpracę między
instytucjami a świadczeniodawcami. Tylko potwierdzona zdolność do prowadzenia takiej współpracy
zakwalifikuje projekty zgłoszone w ramach tego okna do finansowania


59.     Niezbędna jest lepsza integracja programów wsparcia, rehabilitacji i
reintegracji pracowników w szczególnej sytuacji na rynku pracy, zwłaszcza osób
młodych. Z uwagi na to, że obsługiwane grupy społeczne muszą mierzyć się z
wieloma        skomplikowanymi            problemami,         doświadczenia          międzynarodowe
podkreślają konieczność połączenia rozwoju umiejętności technicznych z innymi
pozazawodowymi interwencjami, takimi jak rozwój umiejętności miękkich i
poradnictwo zawodowe. Ramka 4 przedstawia dwa przykłady wpływu ocenianych
programów na młodzież zagrożoną wykluczeniem społecznym, które przyjęły takie
holistyczne podejście, oraz ich efekty.

60.     Działania służące rozwijaniu potencjału i kompetencji samorządów lokalnych
można przeprowadzić we współpracy z innymi instytucjami, przy wykorzystaniu
środków z EFS. W procesie tym prawdopodobnie będą uczestniczyć lokalne ośrodki
pomocy społecznej, Centra Integracji Społecznej, powiatowe urzędy pracy;


                                                                                                       48
świadczeniem usług mogłyby również zająć się NGO. Warunkiem powodzenia
szkoleń jest zagwarantowanie następujących czynników: (a) instytucje szkoleniowe
potrafią    wykazać      istnienie     odpowiedniego         zapotrzebowania         na    nauczane
umiejętności; (b) pod uwagę zostaną wzięte dobre praktyki pracy z trudnymi
klientami np. wykształcenie odpowiednich zachowań i poradnictwo zawodowe; (c)
zapewniona zostanie ścisła koordynacja między usługami i narzędziami zatrudnienia
a usługami społecznymi w celu monitorowania postępów (np. kontrakt socjalny) i
wymiany informacji między odpowiednimi organami; oraz (d) efekty szkolenia będą
monitorowane i oceniane, a świadczeniodawcy będą rozliczani z efektów.
Ramka 4. Holistyczne programy zatrudnienia dla młodzieży zagrożonej ryzykiem wykluczenia
społecznego

Jóvenes Programy Zatrudnienia Młodzieży (Argentyna, Chile, Dominikana)

Programy Zatrudnienia Jóvenes oferują szeroko zakrojone szkolenia osobom bezrobotnym i ubogiej
mÅ‚odzieży w wielu 16 - 29 lat. ZostaÅ‚y one wdrożone w oÅ›miu paÅ„stwach Ameryki Å?aciÅ„skiej
(Argentyna, Chile, Kolumbia, Dominikana, Panama, Paragwaj, Peru, Wenezuela). Ich ogólnym
zamierzeniem było podniesienie kapitału ludzkiego i społecznego, jak również poprawa ich szans na
zatrudnienie dzięki połączeniu szkoleń technicznych, stażu, oraz szkoleń z podstawowymi
umiejętnościami życiowymi. Programy były adresowane głównie do osób ubogich – ponad 60 procent
uczestników wywodziła się z rodzin o niskich dochodach. Ocena oddziaływania potwierdziła, że taki
model przyniósł pozytywne efekty w kilku wymiarach. Pod względem zatrudnienia, programy
zwiększyły szanse beneficjentów na znalezienie pracy po skończeniu nauki, zwłaszcza w przypadku
kobiet, w porównaniu do grupy kontrolnej. Ponadto, zarobki argentyńskich uczestników wzrosły o
około 10 procent w porównaniu do grupy kontrolnej. W przypadku Chile dane dotyczące dochodów
są niejasne – jedno badanie odnotowało spadek wysokości wynagrodzeń o 8.8 procent, a inne wzrost
o 26 procent. W przypadku Dominikany program wywarł największy wpływ na wzrost zarobków, które
były o 7 - 10 procent wyższe niż w przypadku grupy kontrolnej. Ogólnie rzecz ujmując, wartość netto
programów jest pozytywna biorąc pod uwagę jedynie bezpośrednie oddziaływania na uczestników.
Meta analizy przeprowadzone w ostatnim czasie sugerują, że rezultaty tego typu programów są lepiej
widoczne w okresie średnio - aniżeli krótkoterminowym.

Źródło: Bank Światowy 2009, Card et al. 2011.

Program dla ludzi młodych New Deal (Wielka Brytania)

W 1997 roku rząd laburzystów uruchomił program New Deal w ramach swojej sztandarowej inicjatywy
wspierania osób długoterminowo bezrobotnych. Jego ogólnym założeniem było rozwiązanie
problemów rynku pracy i wspieranie osób bezrobotnych w formie szkoleń i dofinansowania do
wejścia na rynek pracy. Program koncentruje sie przede wszystkim na młodych ludziach w wieku 18 -–
24 lat, którzy kwalifikują się do wzięcia w nim udziału po 6 miesiącach pozostawania bez pracy, ale
wspiera również osoby długoterminowo bezrobotne powyżej 25 roku życia. W przypadku młodych



                                                                                                      49
osób udział w programie jest obowiązkowy a rezygnacja z udziału jest równoznaczna z wstrzymaniem
wypłaty zasiłku.

W pierwszym etapie, którego celem jest usprawnienie procesu dopasowania ścieżki kariery,
uczestników przydziela się do osobistego doradcy zawodowego, który ustala, jaki rodzaj pracy będzie
dla nich najbardziej odpowiedni i kontaktuje ich z potencjalnymi pracodawcami. Jeśli ten instrument
nie przyniesie pomyślnych rezultatów, uczestnicy mają do wyboru cztery różne możliwości na drugim
etapie, w tym również odbycie pełnowymiarowej nauki lub szkolenia przez okres 12 miesięcy, prace w
charakterze woluntariuszy lub sześć miesięcy dofinansowanego zatrudnienia połączonego z
praktyczną nauką zawodu. W trzecim etapie osoby, które nie znalazły stałego niedofinansowywanego
zatrudnienia przechodzą do kolejnego etapu intensywnych poszukiwań.

Ogólnie rzecz biorąc poziom bezrobocia w Wielkiej Brytanii spadł z 6.3% w 1998 roku do 5.2 % w
2000 roku, a wśród młodzież – z 12.0 % do 10.4 % po wprowadzeniu programu New Deal. Niemniej
jednak, z uwagi na fakt, że stopa bezrobocia zmalała nie tylko wśród ludzi młodych i nieprzerwanie
spada od 1993 roku, tylko część tego spadku można przypisać programowi New Deal.

Źródło: Myck 2002.


61.     Drugi zbiór cennych wniosków międzynarodowych dotyczy programów
integracji społecznej adresowanych do rodzin (Ramka 5). Te instrumenty dostarczają
władzom lokalnym zachęty i środki na koordynowanie działań podejmowanych przez
różne organy lokalne na rzecz aktywizacji rodzin borykających się z wieloma
trudnościami społecznymi i ekonomicznymi. Programy tego typu są poddane
surowemu monitoringowi w celu regularnego mierzenia sytuacji członków
gospodarstwa domowego w różnych aspektach. Opierają się one silnie na
koordynującej roli pracownika socjalnego i na kontrakcie socjalnym, który już
funkcjonuje w Polsce.
Ramka 5. Zintegrowane programy na rzecz aktywizacji rodzin zagrożonych ryzykiem
wykluczenia

Program dla Rodzin z Problemami (Troubled Families Program Wielka Brytania)

W dążeniu do poprawy jakości życia 120,000 rodzin z problemami, rząd brytyjski zainicjował trzyletni
program, którego celem było eliminowanie zachowań antyspołecznych, zmniejszenie przestępczości i
wagarów oraz zwiększenie zatrudnienia. By ukierunkować działania na świadczenie usług i osiąganie
efektów wybrano model płatności za wyniki. Proces finansowania programu bazuje zatem na
ewaluacji i efektach. Ewaluacja wykazuje różnice w wynikach osiąganych w poszczególnych
jednostkach samorządowych – niektórym udaje się zrealizować 207 procent wstępnych zbowiązań, a
innym jedynie 33 procent. Jak dotąd programem objęto 35,618 rodzin, o 15 procent mniej niż
pierwotnie zakładano.




                                                                                                     50
Źródło: National Audit Office 2013.

Chile Solidario (Chile)

Solidario to holistyczny program pomocy społecznej, którego zamierzeniem jest dotarcie do 225,000
rodzin, czyli 5 procent ogółu ludności żyjącej w skrajnym ubóstwo w Chile. Program rozpoczął się w
2002 roku i objął transfery pieniężne jak i inne instrumenty pomocowe polegające na regularnych
wizytach pracowników opieki społecznej w rodzinach i ułatwienie im dostępu do zasiłków i usług.
Usługi te obejmują priorytetowy dostęp do zatrudnienia i edukacji, drobne remonty, oraz specjalne
programy adresowane do dzieci. By ocenić efektywność programu badacze wykorzystali model
nieciągłości regresji (regression discontinuity design), który umożliwia porównanie rodzin tuż powyżej
progu kwalifikowalności i tuż pod nim. Metoda ta pozwala powiązać różnice w zaobserwowanych
rezultatach, w tym różnice w dochodach i zatrudnieniu, z faktem uczestnictwa w programie. Dane
pobrano z ewidencji, które były podstawą do zakwalifikowania oraz z danych sondażowych zebranych
specjalnie na potrzeby ewaluacji. Wnioski wskazują, że warunki życiowe najbiedniejszych rodzin
ustabilizowały sie a nawet poprawiły od 2 do 20 procent, w zależności od rodzaju dotacji oraz czasu
trwania udziału rodziny w programie. Z dotacji skorzystało więcej rodzin w gminach o dobrze
rozwiniętej sieci usług społecznych, które współpracowały z pracownikiem socjalnym opiekującym się
najwyżej kilkoma rodzinami oraz rodziny, w których głową domu był mężczyzna.

Źródło: Bank Światowy 2011.




Rozwój usług opiekuńczych w gminach w celu wsparcia podaży pracy

62.     Jak wynika z profilu populacji osób niepracujących oraz uczestników grup
fokusowych wielu beneficjentów – szczególnie kobiety w wieku 30 - 60 lat— nie
może podjąć pracy ze względu na obowiązki opieki nad dziećmi lub osobami
starszymi. System usług opiekuńczych w Polsce jest słabo rozwinięty. W analizie
jakościowej często powtarzała się skarga, że kobiety posiadające dzieci są
dyskryminowane ze względu na swoją rzekomą mniejsza dyspozycyjność. Z tego
względu rozwój systemu publicznych i prywatnych usług opieki w obszarach
objętych interwencjami będzie bardzo ważny dla utrzymania stałego udziału w
zasobach siły roboczej. Samorządy lokalne będą mogły eksperymentować z różnymi
metodami stymulowania większej podaży tych usług, w tym wykorzystując bony na
częściowe dofinansowanie usług dla niektórych klientów przy jednoczesnym
poszerzeniu bazy klientów komercyjnych przez stworzenie większego popytu niż
obecnie.




                                                                                                   51
63.       Pierwszym krokiem jest ocena regulacji, a w razie konieczności, również
sporządzenie standardów usług domowej opieki nad dziećmi lub domowej opieki
nad innymi członkami rodziny, w tym osobami starszymi. Najważniejsze będzie
znalezienie zdrowej równowagi między jakością a łatwością wejścia do pracy w
sektorze. Uruchomienie takich usług powinno sprzyjać skuteczniejszej alokacji
zasobów ludzkich niż obecnie oraz generować szanse na przedsiębiorczość (przede
wszystkim kobiet). Jeśli świadczone usługi spełnią standardy jakości, mogą być cenną
szansą na rozwój poznawczy dzieci we wczesnym wieku, ze względu na fakt, że
powszechność edukacji wczesnoszkolnej w Polsce jest niska. Należy jednak zauważyć,
że choć niezbędny, jest to skomplikowany proces, a jego wykonalność i powodzenie
będą zależały od stopnia obecności odpowiednich rozwiązań instytucjonalnych i od
tego, czy na szczeblu lokalnym możliwie jest wdrożenie tego rozwiązania w krótkim
czasie.
Obszar tematyczny 2: Wsparcie dochodów

Wyższe wynagrodzenie za pracę

64.       W 2015 roku wprowadzono kilka ważnych reform by zachęcić do podjęcia
pracyświadczeniobiorców            zasiłków      rodzinnych.        Niemniej       jednak,      prace
diagnostyczne Banku Światowego wykazały, że demotywujący wpływ zasiłków
rodzinnych ograniczajÄ… przede wszystkim ich bardzo niskie kwoty (Bank Åšwiatowy
2015c). Demotywujący wpływ zasiłków rodzinnych może wzrosnąć wówczas, kiedy
połączy się je ze świadczeniami „ostatniej szansy� z pomocy społecznej i z zasiłkami
mieszkaniowymi. Mimo to - nawet jeśli rozpatrujemy je łącznie - praca wydaje się być
korzystniejsza niż życie z transferów13. Prawdziwy problem pojawia się wtedy, gdy
zasiłki są połączone z nieformalną pracą (przykładowo z pracami sezonowymi w
rolnictwie) a koszt pozyskania formalnego zatrudnienia – ze względu na ograniczenia
wynikające z dostępu do miejsc pracy i dojazdów – jest większy od korzyści. Wydaje
się, że w niektórych najbiedniejszych i najbardziej odległych gminach tak się często
dzieje. W takich wypadkach pobieranie zasiłków przez długi czas staje się rozsądną
strategiÄ… przetrwania.



13
  Raport został przygotowany przed wprowadzeniem programu Rodzina 500 plus, więc teza ta może ulec
zmianie po uwzględnieniu dodatkowego wsparcia w ramach tego programu



                                                                                                     52
65.   Opracowanie i wdrożenie świadczenia dla tych, którzy podejmują pracę to
potencjalny sposób na to, by podwyższyć oficjalne wynagrodzenie osób mało
zarabiających i ograniczyć     długoterminowe pobieranie zasiłków stałych bądź
okresowych, oraz z pracy na czarno. Świadczenie takie mogłoby również obejmować
bon transportowy uzależniony od zachowania pracy. Z drugiej strony, badania
jakościowe sugerują, że na formalnym rynku istnieją inne ograniczenia podaży pracy,
których demotywujący wpływ może być jeszcze silniejszy. Jest to koszt opłacenia
opieki nad niepracującymi członkami rodziny oraz brak wystarczającej liczby ofert
pracy na szczeblu lokalnym.

Uproszczenie zasiłków na rzecz uwolnienia czasu pracowników socjalnych na
pracę z klientami i zmniejszenie luk w objęciu pomocą osób, które się do niej
kwalifikujÄ…

66.   W celu zniwelowania luki w zakresie objęcia wsparciem z pomocy społecznej
osób uprawnionych, w raporcie Banku Światowego „Przegląd Wydatków� (Spending
Review) sformułowano następujące zalecenia: (a) konieczność lepszego poznania
czynników wyjaśniających przyczyny niepobierania zasiłku rodzinnego, a zwłaszcza
zasiłku okresowego, który pełni rolę „ostatniej deski ratunku� dla osób najuboższych,
po czym wykorzystanie tej wiedzy do rozwiązania problemów z nieadekwatnym
zakresem wsparcia; (b) konieczność ponownego rozpatrzenia i modyfikacji progów
uprawniających do otrzymania pomocy by dać dostęp do zasiłku rodzinom żyjącym
poniżej granicy ubóstwa oraz rozważenie możliwości podwyższenia ich kwot (przy
jednoczesnym utrzymaniu zachęt do podjęcia pracy); (c) usprawnienie reakcji na
nieprzewidziane okoliczności dzięki usprawnieniu procesu i kryteriów udzielania
świadczeń; oraz (d) uproszczenie liczby dodatków do zasiłków by zaoszczędzić czas
pracowników opieki społecznej.

67.   Uproszczenie systemu świadczeń na szczeblu krajowym powinno przyczynić
się do zredukowania liczby wąskich gardeł w procesie aplikacyjnym, w tym długiego
poślizgu czasowego między złożeniem wniosku a otrzymaniem zasiłku. Większość
innych ograniczeń (z wyłączeniem finansowego) jest już uzależniona od inicjatyw
lokalnych (Tabela 1). Ocena i identyfikacja potrzeb osób, które nie są obecnie objęte
programami socjalnymi, powinna składać się z (a) pogłębionej diagnozy przyczyn
niepobierania zasiłków oraz (b) przygotowania programu szkoleń dla pracowników
socjalnych oraz systemu zachęt dla gmin by aktywnie kontaktowały się z osobami


                                                                                  53
ubogimi i oceniały ich potrzeby. Cenne byłoby przeanalizowanie wniosków, które
płyną z takich programów jak Bolsa Familia, (pod-program na rzecz zwalczania
skrajnego ubóstwa), w ramach którego opracowano system aktywnego docierania
do osób potrzebujących i kampanię komunikacyjną (zob. Ramka 6). W cały proces
należy również zaangażować organizacje pozarządowe, które w niektórych gminach
są bardzo aktywne i funkcjonują bliżej osób zagrożonych ryzykiem wykluczenia
społecznego niż urzędy publiczne.
 Tabela1. Potencjalne przyczyny luki w zakresie objęcia osób potrzebujacych świadczeniami z
                                     pomocy społecznej
           Przyczyna                               Możliwości wdrożeniowe
Skomplikowany proces             Uproszczenie procedur administracyjnych (wykorzystanie
aplikacyjny                      podatku dochodowego, zmniejszenie liczby wymaganych
                                 dokumentów) oraz poprawa koordynacji międzyinstytucjonalnej
Niewiedza i / lub obawa przed    Kampanie informacyjne
stygmatyzacjÄ…
Brak zasobów ludzkich i czasu    Uproszczenie procedur administracyjnych i / lub zwiększenie
                                 zatrudnienia w ośrodkach pomocy społecznej
Nieodpowiedni test dochodów      Modyfikacja testu dochodów (dochód plus okres odniesienia) w
                                 celu objęcia wsparciem większej liczby osób ubogich
Źródło: Bank Światowy 2015b.


68.    W efekcie wspólnego przeglądu świadczeń socjalnych przeprowadzonego
przez Bank i polski rząd (Bank Światowy 2015a) sformułowano zalecenie, aby
rozważyć możliwość zmniejszenia liczby dodatków do zasiłków podstawowych takich
jak zasiłki rodzinne (osiem dodatków) i w ten sposób zaoszczędzić czas pracowników
socjalnych. Ponadto, badanie jakościowe pokazało wyraźnie, że samorządy lokalne
często przyznają beneficjentom bardzo niskie kwoty wsparcia. Zakres wymaganego
uproszczenia     systemu        pomogłaby     ocenić    analiza    czasu    pracy    doradców
zawodowych, analiza stosunku kosztów do korzyści różnych dodatkowych świadczeń
i konsultacje z pracownikami opieki społecznej. Efektem badań byłoby uproszczenie
systemu świadczeń mierzone czasem przetwarzania aplikacji i czasem transakcji dla
beneficjentów i pracowników. Uwolnienie czasu pracowników socjalnych jest
szczególnie istotne po to, aby umożliwić im aktywne wyszukiwanie osób
najuboższych i zmniejszanie luki w zakresie objęcia świadczeniami najbardziej
potrzebujÄ…cych.
Ramka 6. Busca Ativa (Aktywne poszukiwania) w Brazylii




                                                                                                54
W 2010 roku, Brazylia uruchomiła plan Brasil Sem Miséria, ogólnokrajową strategię na rzecz walki ze
skrajnym ubóstwem. Kluczowym filarem tej strategii był projekt Busca Ativa, strategia rejestrowania
skrajnie ubogich rodzin, które były wyłączone z pierwszych lat rozszerzania zasięgu ogólnokrajowego
programu transferów pieniężnych. Strategia została opracowana na szczeblu miejskim i wdrażana
przez mobilne zespoły pomocy społecznej. Do jej wdrażania zachęcały samorządy miejskie wyższe
kwoty transferów z budżetu federalnego. W pierwszym roku implementacji program wprowadził do
ewidencji 1.35 milionów gospodarstw domowych i objął je transferami Bolsa Familia.

Źródło: Ministério Do Desenvolvimento Social E Combate À Fome. 2014. O Brasil Sem Miséria.



Obszar tematyczny 3: Lokalny rozwój instytucjonalny i modele partycypacyjne

69.     Wnioski z oceny lokalnej wskazują, że zagadnienie integracji społecznej nie
jest najważniejszym priorytetem samorządów. Lokalne strategie rozwoju ignorowały
problem włączenia społecznego i nie miały wizji długofalowego rozwiązania kwestii
integracji społecznej. Mimo że wydatki na świadczenia z pomocy społecznej
pochłaniają nawet 20 procent budżetu gminy, strategie rozwoju lokalnego zazwyczaj
skupiajÄ… siÄ™ na rozwoju infrastruktury.

70.     Działania    na    szczeblu     lokalnym      powinny      być    skierowane       na   kilka
uzupełniających się obszarów działania: rozwój potencjału i kompetencji do
wykorzystywania modeli partycypacyjnych we wdrażaniu polityk społecznych i
zatrudnieniowych, symulacja popytu na pracę, zwłaszcza dla osób młodych, oraz
wspieranie lokalnych inicjatyw na rzecz rozwoju zasobów i poprawy dostępności
usług dla grup zmarginalizowanych. Zważywszy na imponujący poziom zatrudnienia i
wzrost poziomu dochodów, jakiego Polska doświadczyła w minionej dekadzie,
oczywistym jest fakt, że regionom i miejscowościom zacofanym pod względem
rozwojowym brakuje kluczowych elementów potrzebnych do udziału we wzroście
ekonomicznym. Po części wynika to ze słabości kapitału ludzkiego i społecznego
wśród mieszkańców tych obszarów oraz z braku odpowiednich instrumentów, i
umiejętności władz publicznych, do zmiany sytuacji. Dlatego, mimo że lepszy poziom
świadczenia usług sprawiłby, że dostępne instrumenty po stronie podaży dawałyby
lepsze rezultaty, równie ważne jest, żeby zapewnić wystarczającą liczbę miejsc pracy,
zwłaszcza dla osób młodych, które są grupą najbardziej zagrożoną wykluczeniem.

Identyfikacja i ocena potrzeb gospodarstw domowych wyłączonych z systemu
pomocy socjalnej



                                                                                                      55
71.    Należy wprowadzić zachęty dla gmin by identyfikowały biedne gospodarstwa
domowe, , które obecnie są wykluczone z systemu pomocy społecznej, oraz aby
prowadziły bazę danych gospodarstw będących w najpilniejszej potrzebie wsparcia.
Dzięki temu gminy zostaną zmotywowane do niwelowania luki w zakresie wsparcia
osób ubogich programami poprawy dochodów.

72.    Należy wybrać obszary szczególnie zmarginalizowane z ogólnokrajowego
punktu wiedzenia. Mapy ubóstwa mogą posłużyć jako pierwszy krok do identyfikacji
powiatów, w których należy przeprowadzić interwencje; gminy uczestniczące w tym
procesie powinny zostać wybrane według kryteriów krajowych lub kryteriów
krajowych i lokalnych (przykładowo, przeciętny dochód gospodarstwa domowego,
odsetek zarejestrowanych osób bezrobotnych na jedną osobę dorosłą albo liczba
osób zatrudnionych na jedną osobę dorosłą, ilość przypadków długoterminowego
bezrobocia, i wskaźniki relatywnie pasywnych i aktywnych gmin opracowane w
ramach PARSP).

Rozwój kompetencji planowania partycypacyjnego oraz wzmocnienie
potencjału dla rozwoju lokalnego

73.    Problem wykluczenia społecznego w Polsce jest silnie uwarunkowany
regionalnie i lokalnie, co wynika z rozbieżności w poziomie rozwoju
gospodarczego województw i społeczności lokalnych. Wnioski płynące z danych
analitycznych zdecydowanie pokazują, że należy wprowadzić działania na rzecz
rozwijania kapitału społecznego w regionach i społecznościach lokalnych, aby
budować większą spójność gospodarczą oraz społeczną, jak również, aby
przeciwdziałać poczuciu bierności i bezradności w obszarze polityki i aktywności
obywatelskiej - co niewątpliwie jest trwałą spuścizną po poprzednim ustroju
politycznym. Te lokalne działania powinny zostać wzmocnione odpowiednimi
politykami społecznymi promującymi aktywność społeczności lokalnych oraz
stosowanie modeli partycypacyjnych w rozwiązywaniu lokalnych trudności i
przeszkód.

74.    Celem modeli rozwoju lokalnego i społecznego jest umocnienie
mandatu, roli opiniotwórczej i partycypacji społeczności i samorządu lokalnego
oraz   wyposażenie    ich   w   zasoby   i   procesy   podejmowania     decyzji.
Upełnomocnienie jest równoznaczne z rozwojem zasobów i kompetencji ludzi do



                                                                              56
uczestniczenia, negocjowania i rozliczania z odpowiedzialności instytucji, które
wywierają wpływ na ich życie. Pod względem programowym przekłada się to na
większy dostęp do informacji, partycypacji, zwiększenia odpowiedzialności społecznej
i budowania integracji społecznej oraz potencjału organizacyjnego. Podejście to
kieruje się zasadą konieczności wykorzystania i wzmacniania kapitału społecznego —
w grupach i pomiędzy nimi. Popularyzacja modeli rozwoju lokalnego - która powinna
być oczywistym celem przyszłych inicjatywy podejmowanych na rzecz włączenia
społecznego – wiąże się ze współtworzeniem inwestycji, i usług przez różnych
interesariuszy na różnych szczeblach: lokalnych mieszkańców, pracowników opieki
społecznej,    urzędników    samorządowych,       społeczeństwo    obywatelskie,   sektor
prywatny,     ekspertow   technicznych,     administratorów,    menedżerów projektów,
urzędników i polityków.

75.    Wśród najważniejszych cech programów rozwoju lokalnego należy
wymienić: (a) potrzebną i ważną partycypację wszystkich interesariuszy —w
szczególności    grup     docelowych      interwencji   –   w   planowaniu,    wdrożeniu,
monitorowaniu i ocenie, przy przestrzeganiu zasady subsydiarności przekazywania
władzy na najniższe szczeble, podejmowania decyzji i skutecznych działań; (b)
poprawę odpowiedzialności; (c) racjonalność w opracowaniu lokalnych inicjatyw, z
uwzględnieniem      rozwiązań     instytucjonalnych,        mechanizmów       koordynacji,
komunikacji i strategii      rozpowszechniania informacji;        oraz (d) planowanie
zrównoważonego rozwoju. Programy rozwoju lokalnego doskonale wpisują się w
plan dobrego zarządzania i rządzenia, ponieważ dobrze zaprojektowane inicjatywy
umacniają przejrzystość, jak również odpowiedzialność świadczeniodawców przed
klientami.

76.    Do najważniejszych zadań przy tworzeniu programu inicjatyw lokalnych
należą: (a) etap diagnostyczny w celu oceny kontekstu lokalnego, rozwiązań
instytucjonalnych, potrzeb i priorytetowych obszarów; (b) opracowanie strategii i
treści programu tak, by ujednolić te dokumenty z przepisami krajowymi, ustawami i
rozporządzeniami; (c) opracowanie kształtu inicjatywy lokalnej i wybór pilotażowego
miejsca wdrożenia; (d) pozyskanie i mobilizacja interesariuszy; (e) szkolenia,
rozwiązania i planowanie partycypacyjne; (f) określenie przepływu zasobów i
zakresów odpowiedzialności; oraz (g) opracowanie systemu zarządzania, strategii




                                                                                       57
komunikacyjnej, systemu monitorowania i ewaluacji, planów zrównoważonego
wdrożenia.

77.    W Polsce istnieje szereg typowych trudności, które należy rozwiązać w
przypadku każdego programu integracji społecznej. Pierwszą jest ogromna liczba
niekompatybilnych ze sobą zachęt; bez kompatybilnego systemu zachęt potencjalni
współtwórcy inicjatywy określą cele o niskich priorytetach żeby zasłużyć na nagrodę
(np. raporty albo warsztaty). Raport z przeprowadzonej ewaluacji lokalnej wykazuje
następujący problem w rozwiązaniu kwestii bezrobocia: „wsparcie opracowane jest
według ogólnych zasad i oferuje narzędzia już stosowane w praktyce bez względu na
to, czy są one przydatne czy nie.� Mimo że współtwórcami inicjatyw są poszczególne
szczeble administracji rządowej, często zachowują się one jak rywale zamiast jak
partnerzy. Drugim częstym problemem jest niejasny podział zadań między
poszczególnych twórców inicjatywy. Sektorowe podejście do rozwoju lokalnego,
określone specjalizacją funkcjonalną, sprawdza się w przypadku mobilizowania
zdolności technicznych, ale w niedostatecznym stopniu reaguje na potrzeby lokalne.
Samorządy często starają się bronić swojej formalnej autonomii i decyzyjności, ale
również często są wysoce upolitycznione i nieskuteczne w zarządzaniu usługami.
Bezpośrednie modele wspierania społeczności są zorganizowane wokół grup
społecznych, które wspólnie podejmują decyzje, jednak ich wdrożenie często
utrudnia niedostateczna koordynacja działań z władzami samorządowymi. Połączenie
tych trzech modeli jest trudne, ale prowadzi do synergii, która wykorzystuje atuty
każdego podejścia i koncentruje się na zapewnieniu sprawniejszej koordynacji,
efektywności i reakcji.

78.    Wnioski płynące z oceny lokalnej wskazują, że urzędnicy lokalni często
niechętnie współpracują z NGO, wyrażając obawy, co do posiadania przez nie
doświadczonego personelu i braku środków finansowych. Niemniej jednak, udało
nam się znaleźć kilka przykładów efektywnej współpracy między tymi dwoma
sektorami. Większość dotyczy projektów finansowanych ze środków europejskich,
które mają charakter tymczasowy. W niektórych gminach mających bardziej aktywne
i przedsiębiorcze władze samorządowe współpraca z trzecim sektorem jest
powszechniejszym      zjawiskiem.   Organizacje   pozarządowe   mówią,   że   bardzo
skorzystałyby na informacjach będących w posiadaniu administracji. Lokalni
mieszkańcy często mają nikłą wiedzę o działaniach podejmowanych przez lokalne



                                                                                  58
NGO na ich obszarze zamieszkania. Mimo że niektórzy urzędnicy przyznają, iż NGO
są bardziej nowatorskie i elastyczne, urzędnicy Ministerstwa twierdzą, że istnieją
skąpe dowody na to, żeby organizacje tego typu działały w obszarze aktywizacji i
włączenia społecznego. W szczególności, zdaniem urzędów pracy, nie widać wartości
dodanej z aktywności NGO, które nie mają dostatecznych zasobów by wspierać
usługi zatrudnienia.

79.   Przykładem synergicznego, skoordynowanego programu rozwoju lokalnego
jest taka inicjatywa, w której doświadczenia sektorowe na temat skutecznej
organizacji, zarządzania i świadczenia usług na rzecz włączenia społecznego na
szczeblu lokalnym byłyby połączone z systemami zdecentralizowanego zarządzania,
a samorządy lokalne miałyby kontrolę i decyzyjność nad alokacją zasobów w ramach
planowania    wielosektorowego,    mobilizacji   zasobów,    zarządzania      i   ramach
instrumentów odpowiedzialności demokratycznej. Uzupełnieniem takiego podejścia
mogłoby być zaangażowanie społeczności dzięki budowaniu poczucia sprawstwa,
umacnianiu postaw partycypacyjnych i rozwijaniu kapitału społecznego na rzecz
praworządności, wspólnoty i współtworzenia usług.
Obszar tematyczny 4: Wspieranie tworzenia miejsc pracy na szczeblu lokalnym

80.   Skuteczna integracja osób zagrożonych wykluczeniem coraz częściej
uznawana jest za nieodzowny warunek eliminowania ubóstwa. Interwencje w
obszarze wspierania podaży pracy i szans na zatrudnienie oraz rozwiązywania
trudności społecznych są ważne, ale niewystarczające. Brak odpowiedniej liczby
miejsc pracy pozostaje jedną z najtrudniejszych do pokonania przeszkód w trwałym i
stabilnym działaniu na rzecz integracji społecznej. Z tego względu, stymulowanie
tworzenia miejsc pracy uznaje siÄ™ za instrument o kluczowym znaczeniu dla
budowania integracji społecznej, który niniejszy dokument omawia jedynie
częściowo. Strategia powinna koncentrować się na trzech obszarach: (a) dalszej
analizie modeli rozwoju ekonomii społecznej i szans z tym związanych na szczeblu
lokalnym; (b) poprawie usług dla przedsiębiorców dostępnych w PSZ i poprawie
wskaźników pozyskiwania ofert pracy. Jest to konieczne w celu pozyskiwania
dodatkowych informacji o ofertach pracy i redystrybucja ich między osoby
najuboższe, jak również promowanie mobilności, oraz (c) pilotażowe wdrażanie
podejścia bezpośredniego w celu poszerzenia połączeń między biednymi obszarami,
a tymi gdzie rozwinięte są łańcuchy wartości o znaczeniu regionalnym i krajowym.


                                                                                      59
Rozwój ekonomii społecznej

81.      Ekonomię społeczną definiuje się jako „zbiór narzędzi sprzyjających
zwiększeniu udziału ludzi zmarginalizowanych przez rynek pracy i członków
zaniedbanych społeczności w działaniach gospodarczych i życiu społecznym�.
Pojęcie to można zinterpretować jako przestrzeń do realizacji programów
promujących aktywne polityki społeczne. Przedsiębiorstwa społeczne funkcjonują na
zasadach konkurencyjnych i generują dochody jak każdy podmiot gospodarczy, lecz
ich celem jest generowanie korzyści zamiast zysków. Przedsiębiorstwa te powstają na
skutek    wspólnych      lokalnych   inicjatyw   koncentrujących   się   wokół   kapitału
finansowego, materialnego i społecznego. Przedsiębiorstwa społeczne to bardzo
skuteczny instrument przekształcania kapitału społecznego w kapitał innego
rodzaju (materialny, organizacyjny, ludzki czy rzeczowy). Mogą one posłużyć
jako czynnik stymulujący rozwój lokalny i stanowić ważny element potencjału
lokalnej społeczności.

82.      Przedsiębiorczość    społeczna     coraz    częściej   traktowana   jest   jako
innowacyjne i praktyczne rozwiązanie problemu bezrobocia i niedoborów
kapitału społecznego. Przedsiębiorstwa społeczne w Polsce oferują kreatywne
podejścia do finansowej samowystarczalności a równocześnie realizują ważną misję
społeczną. Mogą oferować miejsca pracy osobom zagrożonym najwyższym ryzykiem
wykluczenia i przyjmować formę różnych instytucji – na przykład banków czasu
funkcjonujących na zasadzie wymiany między członkami (gdzie wartość usług lub
towarów mierzona jest w kategoriach czasu zamiast pieniędzy, co sprawia, że jest to
skuteczny mechanizm wsparcia ludzi o niskich dochodach) czy przedsiębiorstw
społecznych — podmiotów sektora prywatnego, których celem jest świadczenie
usług społecznych.

83.      Fundusze strukturalne UE zostały wykorzystane na wspieranie programu
EQUAL Initiative, który sprzyjał budowaniu międzysektorowych partnerstw w celu
wspierania grup społecznych zagrożonych najwyższym ryzykiem na rynku pracy.
Ekonomia społeczna to nowatorski i praktyczny mechanizm przeciwdziałania
problemowi bezrobocia, promowania społecznego i gospodarczego rozwoju
lokalnego oraz budowania społeczeństwa obywatelskiego.




                                                                                      60
84.     W Polsce do najważniejszych rodzajów instytucji w sektorze ekonomii
społecznej należą organizacje pozarządowe, spółdzielnie socjalne (większość
powstała na mocy ustawy o spółdzielniach socjalnych z 2006 roku, której
zamierzeniem jest tworzenie spółdzielni pracowniczych oferujących wsparcie w
reintegracji z rynkiem pracy i społeczeństwem); oraz organizacji pomocy wzajemnej,
zwykle pożyczkowych i oszczędnościowych. W rozwoju sektora ekonomii społecznej
ważną rolę odgrywają również dwie inne formy instytucjonalne, które oferują
przejściowe programy zatrudnienia dla najbardziej zmarginalizowanych grup
społecznych: CIS, oferujące programy szkoleń zawodowych i miejsca pracy oraz
jednostki aktywizacji zawodowej, oferujÄ…ce programy reintegracji zawodowej i
społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie lub umysłowo.

85.     Do aktów prawnych, które bezpośrednio dotyczą sektora ekonomii społecznej
należy Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (z 24 kwietnia
2003 roku), która daje NGO prawo do prowadzenia działalności generującej dochody
na pokrycie kosztów określonych usług lub produkcji towarów. Ustawa ta umożliwia
podatnikom przeznaczenie 1 procentu swojego podatku dochodowego na wybrane
organizacje pożytku publicznego; powołała Radę Działalności Pożytku Publicznego –
stały   komitet   doradczy    instytucji   trzeciego   sektora   w   MRPiPS;   oraz
zinstytucjonalizowała wolontariat dzięki stworzeniu systemu zachęt. Ustawa z dnia 13
czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym przyczyniła się do stworzenia dwóch
nowych rodzajów instytucji: KIS, które przybrały formę ośrodków wsparcia lub grup
angażujących członków lokalnej społeczności w projekty rozwoju lokalnego oraz CIS.
Ustawa o spółdzielniach socjalnych (z 27 kwietnia 2006 roku) zdefiniowała polskie
spółdzielnie socjalne jako przedsiębiorstwa powoływane zwłaszcza przez grupy
społeczne zagrożone wykluczeniem (osoby bezdomne, osoby długoterminowo
bezrobotne, byli więźniowie, osoby z uzależnieniami, oraz osoby niepełnosprawne
fizycznie lub umysłowo) których nadrzędnym celem jest wspieranie ich społecznej i
gospodarczej reintegracji.

86.     Ekonomia społeczna to potężne źródło twórczych i praktycznych
rozwiązań, które może wywierać wpływ na gospodarczy i społeczny rozwój
jednostek i społeczności, promować przedsiębiorczość, tworzyć sieci współpracy i
oferować szanse zatrudnienia. Ponadto, ekonomia społeczna zdobywa coraz większe
kompetencje w obszarach, które dotychczas były domeną działań instytucji pomocy



                                                                                 61
społecznej, takich jak (a) integracja z rynkiem pracy za pomocą szkoleń budujących
odpowiednie umiejętności i oferowanie trwałego wsparcia grupom społecznym
zagrożonych    najwyższym    ryzykiem   wykluczenia;   (b)    świadczenie   szerokiego
wachlarza usług adresowanych do konkretnych grup odbiorców; (c) produkcja
towarów zintegrowana w ramach większego łańcucha wartości, zwłaszcza w
obszarach     wymagających     dużego     nakładu    pracy,    specjalistycznych   czy
rękodzielnictwie takim jak stolarka, szycie, czy wyrób mebli; oraz (d) rozwój lokalnej
społeczności przez angażowanie mieszkańców w działania zorientowane na spójność
społeczną i poczucie przynależności.

87.   Do najważniejszych wyzwań stojących przez sektorem ekonomii społecznej
należy (a) modernizacja sektora spółdzielni dzięki zapewnieniu środków na rozruch i
wspieranie nowych spółdzielni socjalnych w obszarze instytucjonalnym; (b) rozwój
instytucjonalny przedsiębiorstw społecznych, przez poprawę integracji i networking
w celu zwiększania potencjału i reform prawnych; oraz (d) lepsze wykorzystanie
dostępnych mechanizmów finansowania, z uwzględnieniem systemu zachęt, ulg
podatkowych, dofinansowania do zatrudnienia oraz modeli kapitału początkowego.

88.   Szeroko rzecz ujmujÄ…c, programy wsparcia rozwoju lokalnego muszÄ…
charakteryzować się: partycypacją, przejrzystością, innowacyjnością w obszarze usług,
dynamicznym wzajemnym uczeniem siÄ™ i wymianÄ… wiedzy, innowacyjnymi
instrumentami ponoszenia odpowiedzialności, intensywnymi działami na rzecz
rozwijania potencjału oraz powiązaniami z sektorem ekonomii społecznej i
łańcuchem wartości.

Poprawa sprawności pozyskiwania ofert pracy i usług dla pracodawców

89.   Podczas badań w terenie zaobserwowano, że w powiatowych urzędach pracy
najsłabiej rozwinięte są działy odpowiedzialne za usługi dla pracodawców. Duże
obciążenie pracą wynikające z obsługi klientów wydaje się angażować większość
zasobów ludzkich PUP, podczas gdy do pracy z przedsiębiorcami oddelegowanych
jest niewielu pracowników. Bez odpowiedniej liczby i jakości ofert pracy zmniejszenie
przeciążenia w urzędach pracy będzie jednak niemożliwe. Podczas gdy osoby
bezrobotne mają niewiele alternatyw by gdzie indziej zwrócić się po wsparcie
dochodów czy ubezpieczenie zdrowotne, to przedsiębiorcy mogą po prostu
odwrócić się od współpracy i zaprzestać przekazywania ofert, jeśli nadal będą



                                                                                    62
otrzymywali usługi tak niskiej jakości. Częściowym wytłumaczeniem, dlaczego tak
niewiele pracowników przydzielonych jest do kontaktu z przedsiębiorcami jest fakt,
że przedsiębiorcy mają bardzo ograniczone prawo głosu w rozporządzaniu usługami.
Powiatowe urzędy pracy odpowiadają przed starostą, nie mają natomiast żadnych
innych linii odpowiedzialności w regionie (z wyjątkiem programów finansowanych z
EFS) oraz wobec Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (z wyłączeniem
skromnego systemu zachęt do finansowania Funduszu Pracy). W ostatecznym
rozrachunku, relacja ma charakter polityczny. To znaczna różnica w porównaniu do
sprawnie działających PSZ, na przykład w Wielkiej Brytanii czy w Niemczech, gdzie
pracodawcy zasiadają w strukturze zarządu urzędów pracy albo w Stanach
Zjednoczonych (gdzie pracodawcy są właścicielami 51 procent PSZ).

90.   Ten zbiór zadań powinien być zorientowany na modyfikację strategii z
zamiarem większego zaangażowania pracodawców, osiągania poprawy wyników na
szczeblu lokalnym mierzonych liczbÄ… zebranych ofert pracy oraz odsetkiem
obsadzonych wakatów. Interwencja polegałaby na powołaniu biura na rzecz
tworzenia    krajowego     partnerstwa   z   dużymi   pracodawcami,   którzy   mieliby
bezpośredni głos w definiowaniu programów rozwoju umiejętności dostosowanych
do lokalnego czy regionalnego rynku pracy (przykładem są detaliczne sieci
handlowe). Rzecz w tym, aby zapewnić wartość dodaną takich programów – czyli
skierować je do najbardziej potrzebujących grup społecznych.

           Wprowadzenie systemu zachęt dla lokalnych urzędów pracy powiązanych
            z liczbą i jakością zebranych ofert pracy. Działaniu temu towarzyszyłoby
            budowanie potencjału oraz mały fundusz grantowy w celu doposażenia
            urzędów tak, by mogły osiągać zakładane cele.

           Usystematyzowanie systemu wymiany informacji o wakatach między
            urzędami pracy przez wyeliminowanie możliwości publikacji oferty
            wyłącznie lokalnie.

      ï‚·     Wzmocnienie lokalnych strategii podnoszenia kompetencji w ramach
            lokalnych planów zatrudnienia. Ta inicjatywa powinna, w szczególności,
            polegać na przedefiniowaniu standardów opracowania programu szkoleń
            przez wprowadzenie warunku, aby pracodawcy mieli bezpośredni wpływ




                                                                                   63
            na kształt programu szkoleń oraz aby w pierwszym rzędzie rozwijano
            umiejętności najbardziej poszukiwane na rynku lokalnym.
Obszar tematyczny 5: Odpowiedzialność, monitorowanie i ewaluacja

91.    Udoskonalony system monitorowania i ewaluacji powinien realizować
następujące cele: (a) monitorowanie wdrożenia i śledzenie postępów w osiąganiu
celów; (b) ocena efektów i skuteczność interwencji; oraz (c) upełnomocnienie
interesariuszy przez zachęcanie ich do udziału w procesie monitoringu i ewaluacji
oraz do pełnienia roli zaangażowanych obywateli w celu pozyskiwania informacji
zwrotnej ze strony świadczeniobiorców, przez wszystkie etapy programu od
rozpoczęcia do zakończenia.

92.    System monitorowania i ewaluacji powinien obejmować następujące obszary
(a) zapewniać systematyczną i ciągłą informację na temat wszystkich aspektów
wdrożenia programu by usprawnić podejmowanie decyzji opartych na faktach oraz
śledzić postępy w osiąganiu zamierzonych celów; (b) oceniać skuteczność i
efektywność     interwencji,    z   uwzględnieniem      analizy   relacji   kosztów   do
korzyści/kosztów do skuteczności; (c) oceniać wpływ gospodarczy na poziomie
społeczności lokalnej, gminy i regionu pod względem istotności, dostępności,
wykorzystania i zadowolenia obywateli z usług i zasobów oraz przez pryzmat
transformacji społecznej i zmiany w kapitale społecznym i współpracy; (d) oceniać
zakres, w jakim świadczone usługi zaspokajają oczekiwania i potrzeby docelowych
beneficjentów; oraz (e) określać kluczowe wnioski, lekcje i czynniki sprzyjające
stabilności i trwałości oddziaływania.

Monitorowanie efektów na potrzeby zarządzania wynikami

93.    Obecny     system       monitorowania   między     poszczególnymi      szczeblami
administracji w zakresie pomocy społecznej i świadczenia usług społecznych jest
nieadekwatny nawet w porównaniu do tego funkcjonującego w urzędach pracy.
Brakuje monitorowania środków wydawanych na programy lub transfery równoległe
oraz wspólnych ram ewaluacji usług niepieniężnych. Ponadto, głównym obszarem
słabości zidentyfikowanym podczas wdrażania EFS jest brak skutecznego systemu
monitorowania i ewaluacji oraz metodycznego gromadzenia wniosków płynących z
praktyki.




                                                                                      64
Platforma informatyczna w celu horyzontalnej koordynacji, monitorowania i
ewaluacja

94.   Obecny system informatyczny należy wykorzystywać i doskonalić (zob. Ramka
2) by zagwarantować przepływ informacji między organami administracji publicznejw
celu sprawnego zarządzania klientami i realizacji kontraktów socjalnych. Niemniej
jednak, biorąc pod uwagę polskie doświadczenia, należy przede wszystkim
zagwarantować podstawy prawe pod wspólne zarządzanie klientami i wymianę
informacji, z uwzględnieniem możliwości przekazywania anonimowych mikro-danych
na wyższy poziom zarządczy by ułatwić pomiar efektywności. Ważne będzie również
przeszkolenie lokalnych urzędników z korzystania z systemu i rozpoczęcie
monitorowanie wyników z jego pomocą.

95.   Badanie lokalnewykazało słaby przepływ informacji między instytucjami.
Wymiana informacji poprawiłaby trafność diagnoz, przyczyniła się do opracowywania
lepszych instrumentów wsparcia i poprawy osiąganych wyników. Brak systemowych
instrumentów wymiany informacji jest uznawany za problem, którego częściowym
rozwiązaniem może stać się platforma SEPI. W tym obszarze należy jednak również
podjąć inne działania – usunąć przeszkodę związaną z ochroną danych osobowych.
Mimo że system nie ogranicza możliwości wymiany informacji, to jednak nie
dostarcza zachęt by to robić, a przepisy o ochronie danych osobowych stają się
wygodnym wytłumaczeniem dla braku wymiany informacji. Fragmentaryczne dane
dostępne dla urzędników przyczyniają się do korzystania z nieoficjalnych kanałów, co
z kolei prowadzi do nieprzejrzystego podejmowania decyzji.

Partycypacyjne monitorowanie i ewaluacja, zaangażowanie obywatelskie i
reakcja zwrotna beneficjentów

96.   Celem Partycypacyjnego Monitorowania i Ewaluacji (PM&E) jest uprawnienie
głównych beneficjentów do bezpośredniego zaangażowania w monitorowanie
procesów i wyników projektu. Celem tej formy monitoringu jest zdobywanie wiedzy i
budowanie potencjału przez różne szczeble i grupy interesariuszy. Model ten
obejmuje zbiór narzędzi I metod partycypacyjnych służących do mierzenia, oceny,
sprawozdawczości, a w ostatecznym rozrachunku doskonalenia wyników w ramach
procesu wspólnego uczenia się. System monitorowania i ewaluacji wykorzystujący
model partycypacyjny powinien pozyskiwać informacje zwrotne od najważniejszych



                                                                                 65
interesariuszy, jak również promować procesy dynamicznego i uporządkowanego
uczenia się od siebie nawzajem. Działania w ramach tej formy monitorowania i
ewaluacji mogą obejmować ocenę obszarów wiejskich z udziałem lokalnej
społeczności, czy techniki partycypacyjne uczenia się i działania w wybranych
społecznościach w celu monitorowania postępów w odniesieniu do samodzielnie
zdefiniowanych celów czy wskaźników, oraz wizyty między-projektowe sprzyjające
uczeniu się i rozwijaniu potencjału.

97.    PM&E jest jednocześnie formą nadzoru publicznego oraz skutecznym
sposobem mobilizowania społeczności lokalnych. Oprócz zwiększania skuteczności
procesów podejmowania decyzji, przyczynia sie do podnoszenia świadomości
mieszkańców o ich prawach do wysokiej jakości usług jako beneficjentów i obywateli.
Takie podejście tworzy również platformę do wyrażania opinii, narzędzie do
pociągania innych organów do odpowiedzialności i do działania.

98.    PM&E     przygotowuje    grunt   pod   bezpośrednie    zbieranie   danych   od
społeczności uczestniczących w tym procesie w odniesieniu do skuteczności
wdrożenia projektu i zastosowanych działań profilaktycznych i zaradczych, jak
również oceny istotności, zasięgu, dostępności i łatwości korzystania z usług. Pozwala
również oceniać potencjalne przeszkody, z jakimi zmagają się mieszkańcy w dostępie
do usług I może stać się skutecznym narzędziem identyfikowania luk w sposobie ich
świadczenia. W odniesieniu do praktyki angażowania społeczności jest to bardzo
skuteczne narzędzie rozwijania świadomości opinii publicznej i działania na rzecz
grup zagrożonych ryzykiem wykluczenia, które może służyć jako otwarta platforma
wywierania wpływu na programy i polityki poprawy dobrobytu lokalnej społeczności.
Idealnie byłoby gdyby proces monitorowania dostarczał ciągłych informacji
zwrotnych umożliwiających stale doskonalenie procesu skalowania.

Ocena oddziaływania

99.    Aby ocenić wpływ różnych wariantów pakietów interwencyjnych można by
zastosować wyrywkową, eksperymentalnie zaprojektowaną, ocenę wpływu (z grupą
objętą interwencją i grupą kontrolną) takich działań jak te zwiększające udział
wybranych grup wykluczonych i zwiększające połączenia pomiędzy różnymi
poziomami administracji (gmina, miasto, i powiat). Inne, lub dodatkowe warianty
mogłyby być zdefiniowane na następnych etapach. System ewaluacji mógłby



                                                                                   66
sprawdzać wskaźniki, które są połączone z systemem wyników, i który mierzyłby
wkład, wyniki i efekty, włączając w to zmiany zachowań. Dodatkowo do oceny
ilościowej, powtarzane oceny jakościowe mogłyby być regularnie przeprowadzane w
celu identyfikacji czynników kazulanych oraz poziomu satysfakcji klientów.




                                                                             67
Bibliografia

Card, David, Pablo Ibarrarán, Ferdinando Regalia, David Rosas-Shady, Yuri Soares.
       2011. “The Labor Market Impacts of Youth Training in the Dominican
       Republic.� Journal of Labor Economics 29 (2): 267–300.

Goraus K., R. Gatti, M. Morgandi M. 2014. Understanding Labor Market Duality in
       Poland. Bank Åšwiatowy. Warszawa.

Lewandowski, P. 2013. Ubóstwo pracujących w Polsce – diagnoza i propozycje
       rozwiązań. Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa.

Myck, Michal. 2002. “How the New Deal Works.� Economic Review (19): 3.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. 2004. Polish Social Policy Strategy.

National Audit Office. 2013. Programmes to Help Families Facing Multiple
       Challenges. National Audit Office of the United Kingdom. London.

Urząd Statystyczny w Poznaniu. 2014. “Mapy ubóstwa na poziomie podregionów w
       Polsce z wykorzystaniem estymacji pośredniej.�

Rymsza, M., ed. 2014. Toward Active Welfare. The Development of Social Work and
       Community Work in Poland and Europe. Instytut Spraw Publicznych.
       Warszawa.

WISE (Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych). 2015a. Social Inclusion and
       Activation Reforms in Poland. PSIA report.

———. 2015b. Social Inclusion and Activation in Poland. A Qualitative and
       Institutional Assessment in Seven Disadvantaged Localities. Warszawa.

Bank Światowy. 2009. “MENA Knowledge and Learning. Investing in Youth in the
       MENA Region: How to operationalize youth interventions (I).� Fast Brief Series
       No 33. Washington, DC: Bank Åšwiatowy.

———. 2011. From Evidence to Policy. Can Targeted Assistance help the Very Poor?
       Washington, DC: Bank Åšwiatowy.




                                                                                      68
———. 2013a. EU-11 Regular Economic Report: Promoting Shared Prosperity during a
      Weak Recovery in Central and Eastern Europe. Washington, DC: Bank
      Åšwiatowy.

———. 2013b. Inclusion Matters: The Foundation for Shared Prosperity. Washington,
      DC: Bank Åšwiatowy.

———. 2014a. Social Inclusion TA Supplemental Task Description. Washington, DC:
      Bank Åšwiatowy.

———. 2014b. Poland Shared Prosperity Report. Washington, DC: Bank Światowy.

———. 2015a. Spending Review on Low Income Families in Poland.

———. 2015b. Spending Review of Low Income Family Support in Poland. Warszawa.

———. 2015c. Activation of the Out of Work Population and Public Employment
      Services in Poland.

———. 2015d. Activation and Public Employment Services in Poland. Enhancing Labor
      Market Policies for the Out of Work Population. Washington, DC: Bank
      Åšwiatowy.

———. 2015e. Poland Snapshot.




                                                                                 69
Załączniki
Załącznik 1. Profile osób bezrobotnych wg Ustawy o Promocji Zatrudnienia i Instytucjach Rynku Pracy
   Numer                              I                                  II                     III
   profilu
Metoda           Powiatowe urzędy pracy analizują szanse powrotu osób bezrobotnych na rynek pracy,
klasyfikacji     biorąc pod uwagę oddalenie od rynku pracy oraz chęć podjęcia zatrudnienia. Wśród
14
                 analizowanych czynników znajduje się wiek, płeć, poziom wykształcenia, umiejętności,
                 doświadczenie zawodowe i kwalifikacje, potwierdzona niepełnosprawność, okres
                 pozostawania na bezrobociu, miejsce zamieszkania, oddalenie od potencjalnego miejsca
                 pracy i dostęp do nowoczesnych instrumentów komunikacji z powiatowym urzędem
                 pracy i pracodawcą. Przy deklarowaniu chęci powrotu lub wejścia na rynek pracy, urzędy
                 pracy powinny brać pod uwagę czynniki potwierdzające konieczności lub chęć osoby
                 bezrobotnej do podjęcia zatrudnienia, zaangażowanie w samodzielne poszukiwania,
                 zdolność przystosowania się do potrzeb rynku pracy, dyspozycyjność, przyczyny
                 podjęcia zatrudnienia, przyczyny rejestracji w PUP, jak również współpracę z
                 powiatowymi urzędami pracy i pracodawcą teraz i w przeszłości.
Formy             Pośrednictwo pracy,                            Usługi i            Program
wsparcia         ï‚· Poradnictwo zawodowe                              instrumenty          Aktywizacja i
dostępne          Szkolenia w celu podniesienia ich                 rynku pracy          Integracja
dla osób             kwalifikacji zawodowych                      Działania           Działania
bezrobotny        Finansowanie do poziomu płacy                     aktywizacyjne        aktywizacyjne
ch                   minimalnej na pokrycie kosztów                  zlecone przez        zlecone przez
                     egzaminu umożliwiających uzyskanie              urząd pracy          urząd pracy
                     świadectw, dyplomów, zaświadczeń,            Inne formy          Programy
                     określonych uprawnień zawodowych lub            pomocy z             specjalne
                     tytułów zawodowych oraz koszty                  wyłączeniem       Skierowanie do
                     uzyskania licencji niezbędnych do               Programu             zatrudnienia
                     wykonywania danego zawodu;                      Aktywizacja i        wspieranego u
                 ï‚· Finansowanie (przez okres maksymalnie             Integracja           pracodawcy
                     12-miesięcy) kosztów przejazdu do                                 Podjęcie pracy
                     pracodawcy (odbywanie stażu,                                         w spółdzielni
                     przygotowania zawodowego dorosłych)                                  socjalnej
                  Jednorazowe przyznanie środków na                                      zakładanej
                     podjęcie działalności gospodarczej (nie                              przez osoby
                     wyższej jednak niż 6-, 4- lub 3-krotnej                              prawne
                     wysokości przeciętnego wynagrodzenia)
                  świadczenie aktywizacyjne za
                     zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu
                     pracy dla rodzica powracajÄ…cego na
                     rynek pracy, lub bezrobotnego
                     sprawujÄ…cego opiekÄ™ nad osobÄ…
                     zależną,
                  Pożyczki na podjęcie działalności

14
     2014 Dziennik Ustaw nr 631.



                                                                                                      70
                 gospodarczej
               Szkolenia (wyłącznie osoby bezrobotne,
                 które nie ukończyły 30 roku życia)
               Staż (wyłącznie osoby bezrobotne, które
                 nie ukończyły 30 roku życia)
               Bon zatrudnieniowy (wyłącznie osoby
                 bezrobotne, które nie ukończyły 30 roku
                 życia)
               Bon na zasiedlenie (wyłącznie osoby
                 bezrobotne, które nie ukończyły 30 roku
                 życia)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustawy o Promocji Zatrudnienia i Instytucjach Rynku 2014
rok.




                                                                                             71
Załącznik 2. Kategorie Instrumentów rynku pracy (APRP)

           Kategoria                                         Instrument
Rozwijanie innowacyjnych          Krajowy plan działań na rzecz zatrudnienia
polityk rynku pracy
                                  Regionalny plan działań na rzecz zatrudnienia, program promocji
                                  zatrudnienia i aktywizacji lokalnego rynku pracy, profilowanie,
                                  programy regionalne
Wspieranie tworzenia              Rada Rynku Pracy, Wojewódzkie rady rynku pracy, powiatowe rady
partnerstw na rzecz               rynku pracy
zatrudnienia na poziomie
lokalnym
Sięganie po dotąd                 Pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe, i szkolenia
niewykorzystane zasoby na
rynku pracy (bierni zawodowo,
cudzoziemcy)
Wspieranie mobilności i           Wspieranie mobilności, grant na zasiedlenie, zwrot składki na
zatrudnialności pracowników       obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, jednorazowe przyznanie
na rynku pracy                    środków na podjęcie działalności gospodarczej, świadczenie
                                  aktywizacyjne, skierowanie na staż, zwrot części kosztów
                                  wynagrodzeń i składki na ubezpieczenie społeczne organizatorów
                                  prac publicznych, programy specjalne, i mechanizmy prewencyjne
Wspieranie systemu edukacji       Dofinansowanie kosztów studiów podyplomowych, szkolenie
zawodowej, ustawicznej oraz       zawodowego dorosłych
uczenia się przez całe życie
Wspieranie osób zaliczanych       Priorytetowy dostęp do programów specjalnych; obowiązek
do grup defaworyzowanych na       przedstawienia propozycji zatrudnienia albo innej formy pomocy
rynku pracy                       określonej w ustawie osobie bezrobotnej do 25 roku życia;
                                  częściowy zwrot kosztów poniesionych na wynagrodzenia,
                                  nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne skierowanych
                                  bezrobotnych; skierowanie na staż osób bezrobotnych poniżej 30
                                  roku życia na okres 12 miesięcy; skierowanie osób bezrobotnych
                                  powyżej 50 roku życia do prac interwencyjnych na okres 24
                                  miesięcy; grant na telepracę; świadczenie aktywizacyjne za
                                  zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy skierowanego
                                  bezrobotnego rodzica powracajÄ…cego na rynek pracy po przerwie
                                  zwiÄ…zanej z wychowywaniem dziecka lub bezrobotnego
                                  sprawującego opiekę nad osobą zależną; refundacja
                                  udokumentowanych kosztów opieki nad dzieckiem;
                                  dofinansowanie części kosztów wynagrodzenia zatrudnionego
                                  bezrobotnego powyżej 50 roku życia; programy aktywizacji i
                                  integracji; bon szkoleniowy, bon stażowy, bon zatrudnieniowy i
                                  bon na zasiedlenie
Wspieranie tworzenia nowych       Dofinansowanie wyposażenia miejsca pracy, pożyczka na
miejsc pracy                      utworzenie stanowiska pracy i na rozpoczęcie działalności
                                  gospodarczej




                                                                                                   72
Źródło: Opracowanie własne WISE na podstawie Ustawy o Promocji Zatrudnienia i Instytucjach Rynku
Pracy.




                                                                                             73
Załącznik 3: Rzeczowe i pieniężne świadczenia z pomocy społecznej na podstawie badania
lokalnego
Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca na podstawie
formalnego wniosku lub po zgłoszeniu potrzeby udzielenia pomocy przez inną rodzinę.
Ośrodki pomocy społecznej mają jeden miesiąc na skontaktowanie się z taką rodziną i
przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W odróżnieniu o ocen przeprowadzanych przez
urzędy pracy, pracownicy socjalni starają się ocenić sytuację całej rodziny i wypłacić
świadczenia na rzecz całego gospodarstwa domowego. Pomoc materialną i rzeczową często
zapewniają instytucje pozarządowe, takie jak Caritas, zajmujące się dystrybucją ubrań,
żywności i innych niezbędnych rzeczy.
                          Zasiłki wypłacane przez Ośrodki Pomocy Społecznej
Świadczenie             Rodzaj świadczenia                     Kwota              Beneficjenci
Stałe           Zasiłek stały                           Różnica między        Przysługuje osobie
                                                        kryterium             całkowicie niezdolnej
                                                        dochodowym a          do pracy
                                                        rzeczywistym
                                                        dochodem
Okresowe        Zasiłek okresowy                        50%–100% różnicy      Przysługuje w
                                                        między kryterium      szczególności ze
                                                        dochodowym a          względu na
                                                        rzeczywistym          długotrwałą chorobę,
                                                        dochodem              niepełnosprawność,
                                                                              bezrobocie
Celowy          Przyznawany jest w celu                 Różne kwoty           Dla osób poniżej
                zaspokojenia niezbędnej potrzeby        W praktyce niska      kryterium
                bytowej w szczególności kosztów         kwota każdego         dochodowego; w
                zakupu żywności, leków i leczenia,      zasiłku               specjalnych
                opału, odzieży, niezbędnych                                   okolicznościach (na
                przedmiotów użytku domowego,                                  przykład, na skutek
                drobnych remontów czy napraw w                                klęsk żywiołowych),
                mieszkaniu.                                                   również dla osób z
                                                                              wyższym dochodem
Świadczenia I      praca socjalna                      Różne kwoty           W większości
usługi             bilet kredytowany                                         przypadków
niepieniężne       składki na ubezpieczenie                                  przysługuje osobom,
                    społeczne i zdrowotne                                     które spełniają
                ï‚·   pomoc rzeczowa, w tym na                                  kryterium
                    ekonomiczne usamodzielnienie                              dochodowe
                ï‚·   sprawienie pogrzebu
                ï‚·   poradnictwo specjalistyczne
                ï‚·   interwencja kryzysowa
                ï‚·   schronienie
                   posiłek



                                                                                                 74
 Świadczenie          Rodzaj świadczenia                     Kwota                 Beneficjenci
                  niezbędne ubranie
                  usługi opiekuńcze
               ï‚·   mieszkanie chronione
                   (mieszkania z dostępem do
                   usług opiekuńczych)
                pobyt i usługi w domu pomocy
                   społecznej
               ï‚· pomoc w uzyskaniu
                   odpowiednich warunków
                   mieszkaniowych, pomoc w
                   uzyskaniu zatrudnienia
Inne           Zasiłek i pożyczka na ekonomiczne      Różne kwoty              Dla wymienionych
(pieniężne)    usamodzielnienie; pomoc na                                      grup (w zależności od
               kontynuowanie nauki; zasiłek dla                                rodzaju świadczenia)
               cudzoziemców i uchodźców;
               wynagrodzenie za usługi
               opiekuńcze
Zasiłki         Zasiłek na dziecko                   500 zł na drugie i       Dla rodziców poniżej
rodzinne        Podstawowy zasiłek rodzinny          każde kolejne            kryterium
                Jednorazowa zapomoga z tytułu        dziecko; 500 zł w na     dochodowego (inne
                   urodzenia się dziecka              pierwsze dziecko,        niż powyżej)
                Dodatek z tytułu opieki nad          jeśli dochód na
                   dzieckiem w okresie korzystania    osobÄ™ w rodzinie nie
                   z urlopu wychowawczego             przekracza 800 zł
                Dodatek z tytułu samotnego           Podstawowy zasiłek
                   wychowywania dziecka               rodzinny: 77–115 zł
                Dodatek z tytułu wychowywania        na dziecko;
                   dziecka w rodzinie wielodzietnej   jednorazowa
                Dodatek z tytułu kształcenia i       zapomoga z tytułu
                   rehabilitacji dziecka              urodzenia dziecka w
                   niepełnosprawnego                  kwocie 1, 000 zł; inne
                Dodatek z tytułu podjęcia przez      świadczenia zwykle
                   dziecko nauki w szkole poza        w kwocie około 100
                   miejscem zamieszkania              zł na dziecko
                Dodatek z tytułu rozpoczęcia
                   roku szkolnego
Zasiłki         Zasiłek mieszkaniowy                    Zasiłek              Dla osób, które
mieszkaniowe    ryczałt na zakup opału                   mieszkaniowy:        spełniają kryterium
                                                          skomplikowany        dochodowe (inne
                                                          sposób               zasady)
                                                          obliczania kwoty
                                                          na podstawie
                                                          dochodu, liczby
                                                          członków
                                                          gospodarstwa



                                                                                                     75
Świadczenie             Rodzaj świadczenia                 Kwota               Beneficjenci
                                                        domowego oraz
                                                        wydatków
                                                       Ryczał na zakup
                                                        opału: 11–19 zł
Zasiłek            Stypendium szkolne                 Stypendium    Stypendium
                                                                           ï‚·
szkolny            Zasiłek szkolny                                   szkolne: Dla
                                                        szkolne: 84–212
                                                        zł            dzieci
                                                                     spełniających
                                                        Zasiłek szkolny:
                                                        jednorazowy,  kryteria
                                                        maksymalna    dochodowe (tak
                                                        kwota 530 zł  samo jak w
                                                                      przypadku
                                                                      zasiłku stałego)
                                                                  Zasiłek szkolny:
                                                                      losowe sytuacje
Źródło: Opracowanie własne WISE na podstawie Ustawy o pomocy socjalnej oraz informacji
dostępnych na stronie internetowej MRPiPS.
Uwaga: Kryterium dochodowe w przypadku zasiłku stałego, okresowego i celowego : 542 zł na jedną
osobę, 456 zł na każdą osobę w rodzinie; czasami samorządy zwiększają te kwoty ; w przypadku
zasiłków rodzinnych: 574 zł, rodziny z niepełnosprawnymi dziećmi – 664 zł.




                                                                                              76
Załącznik 4: Przykładowa ścieżka wsparcia dla osoby długoterminowo bezrobotnej
                                   przy zastosowaniu

 Wniosek złożony przez:                 Wniosek indywidualny           Powiatowy Urząd Pracy
     Ośrodek leczenia uzależnień
    ï‚· Powiatowe centrum                                              Programu Aktywizacji i
        pomocy rodzinie               Integracji (Model 2)
    ï‚·   OrganizacjÄ™ pozarzÄ…dowÄ…
       Klub integracji społecznej




                           Ośrodek Pomocy Społecznej                    Klient zaklasyfikowany jako
                                                                        długotrwale bezrobotny



                                              Centrum Integracji Społecznej



                                              Indywidualny program zatrudnienia
                                              socjalnego



                                              1-miesieczny okres próbny w
                                              Centrum Integracji Społecznej



                                               Centrum Integracji Społecznej: do 2
                                               miesięcy z możliwością przedłużenia
                                               do 6 miesięcy




              Skierowanie do pracy w firmie                   Skierowanie do pracy w Centrum
                                                              Integracji Społecznej




                                                                                               77
                Umowa zawierana między starostą
                a pracodawcÄ… (dofinansowanie
                zatrudnienia)


Źródło: WISE 2015a.

Załącznik 5. Prace analityczne stanowiące podstawę niniejszego dokumentu

Pomoc Techniczna w obszarze włączenia społecznego
W pracy tej osiągnięto dwa zasadnicze rezultaty. Po pierwsze opracowano formalną
mapę polityk pracy i pomocy społecznej w Polsce ukierunkowanych na grupy
społeczne zagrożone wykluczeniem społecznym. W dokumencie objęto analizą
najważniejsze akty prawne, sporządzono mapę instytucji na poszczególnych
szczeblach administracji rządowej, oraz opisano główne programy na rzecz
aktywizacji rynku pracy i integracji społecznej. Drugim rezultatem prac była ocena
jakościowa wdrożenia tych polityk w terenie z perspektywy beneficjentów oraz
świadczeniodawców w ośmiu gminach. W każdej gminie przeprowadzono szereg
pogłębionych wywiadów z przedstawicielami lokalnych władz, zbadano grupy
fokusowe złożone z pracowników powiatowych urzędów pracy, ośrodków pomocy
społeczne oraz innych urzędników i klientów administracji publicznej i organizacji
pozarządowych. Ocena pozwoliła ustalić dostępność lub brak niektórych usług,
wyzwania i słabości w ich świadczeniu, dobre praktyki i potencjalne rozwiązania.
Pomoc Techniczna w obszarze Aktywizacji i Promocji Zatrudnienie
Pomoc Techniczna w obszarze Aktywizacji i Promocji Zatrudnienie polegała na
połączeniu prac analitycznych, budowania potencjału oraz usługach doradczych just-
in-time z zamiarem zebrania informacji na potrzeby prac ustawodawczych i
implementacyjnych w obszarze polityki społecznej i zatrudnieniowej w Polsce. W
ramach tych działań przygotowano dokument “Aktywizacja i Publiczne Służby
Zatrudnienia w Polsce�, który przedstawia profil populacji osób niepracujących oraz
ocenę słabości państwowych polityk zatrudnienia adrowanych do tej grupy ludności.
Przegląd wydatków na wsparcie rodzin z niskimi dochodami
Przegląd wydatków (Spending Review) to wewnętrzna ewaluacja procesów
przyjętych przez administracje rządowe państw OECD w celu zidentyfikowania
sposobów poprawy efektywności kosztowej wydatków w kontekście zamierzonych
celów polityk państwowych. Rezultatem przeglądu może być przeprowadzenie refom
programów lub realokacja środków w celu wypracowania lepszych efektów (stosunek
wartości do ceny); może on również wesprzeć rządy w znalezieniu sposobów
osiągnięcia tych samych efektów mniejszym kosztem (korzyści efektywnościowe ).


                                                                                78
Pierwszy przegląd wydatków został pilotażowo przeprowadzony przez
multidyscyplinarny zespół Banku Światowego w roku finansowym 2015 we
współpracy z Ministerstwem Finansów (Departament Wydatków) i Ministerstwem
Pracy i Polityki Społecznej (Department Prognoz i Analiz) i dotyczył wsparcia dla
rodzin o niskich dochodach. W ramach przeglądu przeanalizowano świadczenia
pieniężne i ulgi podatkowe na dzieci.




                                                                               79