DISCUSSION PAPER NO. 1205 67611 Crisis Response in Social Protection Federica Marzo and Hideki Mori Background Paper for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy March 2012   Crisis Response in Social Protection  Background Paper for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy  Federica Marzo and Hideki Mori   March 2012  Abstract  The  main  goal  of  this  paper  is  to  draw  lessons  from  the  past  to  better  understand  the  role  and  potential  of  social  protection  in  response  to  crisis,  and  support  the  definition  of  the  World  Bank  Social  Protection  and  Labor  Strategy  2012–2022.  This  paper  uses  selected  crises  (1990�present),  their  social  impact,  and  government  responses  to  evaluate  the  social  protection  instruments  deployed and provide lessons learned and possible directions for the future, including questions for  further analytical work.   While  experience  seems  to  suggest  that  governments  and  the  World  Bank  are  increasingly  committed  to  the  mainstreaming  of  social  protection  in  crises  prevention  and  management,  important challenges and questions to be answered still remain to effectively protect populations,  especially  in  the  case  of  low  Income  countries  and  fragile  states.  Among  the  main  messages  emerging from the paper are, first, that crises are very diverse in origins, channels of transmission  and  impacts;  second,  preparing  for  crises  by  fiscal  prudence  and  by  setting  programs  in  place  is  crucial  to dispose of the  necessary financial resources and to increase the speed and reach of the  response; third, the design of permanent programs can be different from what is required for crisis  management measures, especially in the aftermath of natural disasters. A solution could be to equip  programs with ready�to�implement, standardized emergency toolkits.   JEL Codes: H12  Key Words: crisis management, crisis response      1    ACKNOWLEDGMENTS  This report was prepared as a background paper to the new Social Protection and Labor Strategy 2012�  2022. The report was authored by Federica Marzo and Hideki Mori, and benefited from extremely useful  comments,  inputs,  and  materials  provided  from  multiple  colleagues  in  the  regions  including  Margaret  Grosh,  Cem  Mete,  Mohamed  Ihsan  Ajwad,  Harold  H.  Alderman,  Hana  Polackova  Brixi  and  Sophie  Warlop.    It  also  benefited  from  useful  suggestions  on  the  earlier  concept  note  from  Aline  Coudouel,  Aylin  Isik�Dikmelik,  David  Warren,  Giuseppe  Zampaglione  and  Rafael  Rofman.    Finally,  Laura  Rawlings,  Ariel Fiszbein and Arup Banerji also provided very useful insights and guidance.    2    TABLE OF CONTENTS  I.  INTRODUCTION ............................................................................................................................. 1  1.1  BACKGROUND AND MOTIVATION ........................................................................................................... 1  1.2.  METHODOLOGY .................................................................................................................................. 2  II.  CRISES, IMPACTS AND GOVERNMENT RESPONSES ....................................................................... 4  2.1  DEFINITIONS OF CRISIS TYPOLOGIES ........................................................................................................ 4  2.2  DIFFERENT TRANSMISSION CHANNELS OF CRISES AND THEIR IMPACTS ON HOUSEHOLDS ................................. 6  2.3  GOVERNMENT RESPONSES AND SOCIAL PROTECTION ............................................................................... 13  III.  SP&L INSTRUMENTS AND THEIR EFFECTIVENESS IN RESPONDING TO CRISIS ............................. 22  3.1  SOCIAL SAFETY NETS .......................................................................................................................... 25  3.2  SOCIAL INSURANCE  ............................................................................................................................ 36  . 3.3  ACTIVE LABOR MARKET POLICIES ......................................................................................................... 38  IV.  WORLD BANK CRISIS RESPONSE IN SOCIAL PROTECTION ........................................................... 42  4.1  EVOLUTION OF WORLD BANK ACTIVITIES ............................................................................................... 42  4.2  WORLD BANK RESPONSE TO THE GLOBAL ECONOMIC CRISIS ..................................................................... 45  4.3  SOCIAL PROTECTION IN LICS: RSR ........................................................................................................ 47  IV.  CONCLUSIONS – LESSONS LEARNED AND FUTURE DIRECTIONS ................................................. 48  5.1  LESSON 1 : MACROECONOMIC STABILITY FOR COUNTERCYCLICAL SOCIAL PROTECTION ................................. 49  5.2  LESSONS 2: PREPAREDNESS ................................................................................................................. 50  5.3  LESSON 3: SHORT TERM CRISIS RESPONSE MEASURES CAN STILL BE NECESSARY, AND SHOULD BE READY FOR  QUICK IMPLEMENTATION ................................................................................................................... 52  5.4  LESSON 4: IMPORTANCE OF SCALING BACK, WHILE PURSUING POVERTY REDUCTION PROGRAMS  ................... 54  . 5.5  LESSON 5: WORLD BANK HAS ADDRESSED THESE ISSUES AND IMPROVED ITS OWN INSTRUMENTS .................. 54  5.6  LESSON 6: A NEW KNOWLEDGE AGENDA TO DEFINE NEW CRISIS RESPONSE PROGRAMS .............................. 55  REFERENCES  ...................................................................................................................................... 57  .   3    LIST OF BOXES  Box 1: SSN Response to Food and Fuel Crisis in Yemen ............................................................................. 26  Box 2: Importance of Transitioning from Emergency Program to Sustainable Safety Net Programs: The  Case of Seguro Public Work Program in Argentina ......................................................................... 36  Box 3: Promotion Measures Are Useful During Crisis Both To Protect Jobs And To Set Recovery In Gear:  Training Subsidies as an Element of Crisis Response in South East Asia ......................................... 39  Box 4: Importance of Being Flexible and Responding Quickly: The Case of Social Funds in Honduras  Reconstruction Actions  ................................................................................................................... 52  .   LIST OF FIGURES  Figure 1: Number of Disasters is Increasing, Especially in East Asia and Africa ........................................... 6  Figure 2: Impact of 2008 Global Economic Crisis on Labor Markets ............................................................ 9  Figure 3: Food and Fuel Inflation, 2006�2011 ............................................................................................. 10  Figure 4: Food Price Crisis: Countries Privileged Subsidies (% of 118 Surveyed Countries) ....................... 33  Figure 5: Limited Unemployment Insurance Coverage, Even in Richest MICs ........................................... 37  Figure 6: Regional Distribution of Bank Lending, 1990� 2007 (% of Total) ................................................. 42  Figure 7: Number of Countries with World Bank Projects in Social Safety Nets (Theme 54)  .................... 43  . Figure 8: Total Lending by Area of Practice, 1990�2010 (USD mil) ............................................................. 44  Figure 9: World Bank SP&L Response to Global Financial Crisis ................................................................. 46    LIST OF TABLES  Table 1: Crisis and Impacts  ........................................................................................................................... 7  . Table 2: Economic Crises Often Results in Increased Poverty Levels ......................................................... 13  Table 3: Society and Individual Perceive SP&L Functions Differently When Facing a Crisis ....................... 15  Table 4: Each SP&L instruments Contribute to One or More Functions .................................................... 17  Table 5: Summary of SP&L Instruments Performance as Crises Response Measures ............................... 40      4    I.  INTRODUCTION   1.1  Background and Motivation  The purpose of the paper is to inform the new Social Protection and Labor Strategy 2012– 2022  on  how  to  make  Social  Protection  (SP)  and  its  practice  in  the  World  Bank  a  more  efficient crisis response tool in client countries. This study aims to provide an analytical and  operational  framework  for  the  Bank’s  crisis  response  strategy  to  assist  countries  to  both  manage crises and be more resilient against them. For this purpose, we will address three  main questions: (i) what is the role of Social Protection in the design and implementation of  crisis  response  measures?  (ii)  what  can  we  learn  from  past  crises?  and  (iii)  what  are  the  challenges and key questions for the future and what can be done to effectively prepare for  them?   Evidence shows that the number of crises affecting households’ livelihoods is increasing.  Globalization  has  increased  interdependence  among  countries,  and  as  a  result,  made  households  more  vulnerable  to  external  shocks  by  transmitting  economic  crises  and  volatility.  Furthermore,  demographic  dynamics,  such  as  urbanization  and  migration,  are  intensifying  the  risk  and  impact  of  natural  disasters  and  climate  change.  2008  and  2009  marked  one  of  the  most  serious  economic  downturns  in  recent  times,  originating  in  the  developed  economies  and  hitting  emerging  and  developing  countries  at  a  time  when  a  sequence of previous global shocks (Food and Fuel) had already rendered them vulnerable.  This resulted in substantial social impacts.   The poor as well as the middle class are extremely vulnerable to these shocks, not only in  low  income  countries  (LICs)  but  also  in  middle  income  countries  (MICs).  The  poor  have  very limited access to effective risk management instruments and coping strategies, which  results  in  negative  long  term  effects  on  human  capital  and  perpetuates  the  intergenerational cycle of poverty. Crises also affect the middle class, putting them at risk of  losing  their  livelihood  and  falling  into  temporary  poverty.  Social  Protection  (SP)  policies  1    therefore have an increasingly important role in mitigating the negative impacts of crises for  both the poor and the middle class.   Crises  present  significant  challenges  to  social  protection  practices.  Crises  are  covariate  shocks  that  can  lead  to  catastrophic  economic  and  social  impacts  on  large  parts  of  a  country’s population, and can be generated by economic shocks (including prices shocks),1  natural disasters,2 pandemics, or conflicts. Due to the magnitude of impacts, effective crisis  response  measures  must  be  different  from  normal  SP&L  policies.  More  specifically,  crisis  response  requires  the  mobilization  of  significant  financial  and  administrative  resources  within a short period of time, as it needs to be implemented quickly and at a great enough  scale  to  protect  a  large  number  of  people,  ensuring  their  survival  in  the  short  term  and  preventing longer term negative consequences. Because private markets and informal risk  sharing mechanisms often fail to respond adequately, it falls upon the public sector to be  the  primary  driver  of  crisis  response.  Furthermore,  in  periods  of  crisis,  governments  must  also  manage  significant  political  pressures  and  expectations.  Consequently,  SP&L  instruments  that  are  effective  in  normal  times  may  or  may  not  be  effective  in  crisis.  The  development  of  the  new  SP&L  Strategy  offers  a  unique  opportunity  to  learn  from  past  experiences  to  further  strengthen  the  role  of  SP&L  in  crisis  responses  measures,  either  building upon existing tools that address chronic poverty or building new ones.   1.2.  Methodology  In order to answer the questions listed in Section I, this paper reviews a selected set of  literature  to  analyses  past  crises  and  derive  lessons  and  questions  for  further  analysis.  Based  on  the  definition  of  crisis  given  earlier,  we  select  significant  examples  of  economic                                                               1   An  Economic  Crisis  is  an  abrupt  and  disruptive  event  involving  problems  in  exchange  rates,  the  banking  systems, or external debt, and carrying considerable costs in terms of economic recession and worsening of  the poverty situation. Definition used by IEG (2007).  2   United  Nations  International  Strategy  for  Disaster  Reduction  (UNISDR)  defines  disaster  as  a  serious  disruption of the functioning of a community or a society involving widespread human, material, economic or  environmental  losses  and  impacts,  which  exceeds  the  ability  of  the  affected  community  or  society  to  cope  using its own resources.  2    and financial crisis (e.g., East Asia in 1997; Argentina and Colombia in 1999�2002; the recent  global  financial  crisis  and  the  food  and  fuel  crisis  of  2008);  natural  disasters  (Hurricane  Mitch  in  Central  America  in  1998,  several  floods  in  Bangladesh,  and  the  earthquakes  in  Turkey  in  1998  and  Haiti  in  2010),  pandemics  (HIV/AIDS  in  Africa);  and  conflicts  (several  examples  from  Africa)  to  assess  which  interventions  were  effective  against  what  type  of  crisis  and  in  what  context.  The  latest  Food,  Fuel,  and  Financial  (FFF)  crisis  will  be  given  special attention since it was different from past crises in its causes, reach, and the policy  responses it brought about.  Assuming  that  effective  crisis  response  must  be  timely,  targeted,  and  temporary3  in  providing consumption smoothing as well as other protective tools to all who need them,  the paper will assess instruments performance based on four criteria:   (i) Adequacy,  in  terms  of  potential  to  fulfill  its  goal,  which  is  to  provide  (temporary)  consumption smoothing and preserve access to basic services.   (ii) Operational  feasibility  (design  characteristics  for  fast  disbursement  and  moderate  administrative burden, including for targeting and monitoring) in order to realize its  potential, maximizing coverage and speed of implementation.   (iii) Political acceptability, in terms of potential to prevent social and political instability.  (iv) Automation,  which  refers  to  the  triggers  and  sunset  close.4  The  establishment  of  triggers  enhances  the  response  time,  while  once  a  crisis  ends,  countries  need  to  progressively move away from mitigation towards promotion (activation policies) to  facilitate  recovery  and  replace  temporary  measures  with  more  permanent  SP&L  programs to address chronic poverty.   For all these criteria, the distinction between LICs and MICs may be crucial.                                                                3  As illustrated in World Bank (2010).  4  The origin of sunset clause is legal, and dates back to the Roman Republic which used it to pass temporary laws  when specific things like tax increases or extra military spending were needed for a short period of time.  3    The  paper  will  rely  on  World  Bank  analytical  studies  and  project  documents  from  all  regions,  as  well  as  reference  literature  in  the  domain  of  social  protection  and  crisis  response  produced  by  academia,  bilateral  development  agencies,  and  international  organizations.  Furthermore,  interviews  with  task  team  leaders  (TTL)  and  SP&L  sector  managers  have  been  critical  in  selecting  relevant  crises  episodes  and  informative  documents. IEG evaluations have been largely utilized as well, in particular to evaluate Bank  response to past crisis, including the latest FFF (see for example IEG 2010 and 2011).  Section  II  defines  a  typology  of  crisis  and  describes  various  crises,  their  impacts  on  households, and the subsequent policy responses. It also defines the role of SP&L as a crisis  response tool. Section III will review the performance of SP&L instruments to identify what  made them effective or ineffective to this end. Section IV will briefly review Bank responses  and  effectiveness.  Finally,  Section  V  will  conclude  with  a  summary  of  the  main  messages  and a roadmap for the future.  II.  CRISES, IMPACTS, AND GOVERNMENT RESPONSES  2.1  Definitions of Crisis Typologies  A crisis is a covariate shock characterized by catastrophic economic and social impacts on  large parts of the population of a country. Covariate shocks can be generated by economic  turbulence  (including  prices  shocks),5  natural  disasters,6  pandemics,  or  conflicts.  In  the  event of a crisis, responses often need to be managed through formal public instruments,  because  its  systemic  impact  brings  about  important  market  failures  and  the  disruption  of                                                               5   An  Economic  Crisis  is  an  abrupt  and  disruptive  event  involving  problems  in  exchange  rates,  the  banking  systems, or external debt, and carrying considerable costs in terms of economic recession and worsening of  the poverty situation. Definition used by IEG (2007).  6   United  Nations  International  Strategy  for  Disaster  Reduction  (UNISDR)  defines  disaster  as  a  serious  disruption of the functioning of a community or a society involving widespread human, material, economic or  environmental  losses  and  impacts,  which  exceeds  the  ability  of  the  affected  community  or  society  to  cope  using its own resources.  4    informal  mechanisms  of  risk  sharing,  resulting  in  a  widespread  inability  or  inadequacy  of  self�insurance,  particularly  for  the  poor  and  extreme�poor.  While  non�governmental  organizations and partner countries can provide financial and logistical support, the role of  national governments in crisis management remains preeminent.   The  number  of  economic  crises  has  increased  in  the  last  decades,  due  to  increasing  economic and financial integration. In the last 20 years regional or sectoral economic crises  have  hit  single  countries  or  entire  regions  repeatedly  and  to  different  extents:  between  1993 and 2003, 17 countries experienced economic crises (according to IEG 2006). East Asia  suffered from a severe financial crisis in 1997�1998, hitting Indonesia, the Republic of Korea,  Malaysia, the Philippines, and Thailand; the collapse of socialism in Central/East Europe and  Central Asia at the beginning of the 1990’s affected growth and brought down real wages  and labor productivity; while Latin America experienced more than 40 episodes of growth  decline of 4 percentage points or more between 1980 and 1998.7  While  the  number  of  conflicts  seems  to  have  subdued  recently  at  the  global  level  (notwithstanding  the  Arab  Spring),  the  number  of  natural  disasters  and  the  intensity  of  their  impacts  have  increased  dramatically,  due  to  demographic  evolution  and  climate  change. In aggregate, the reported number of natural disasters worldwide has passed from  fewer  than  100  in  1975  to  more  than  400  in  2005,  as  illustrated  by  Figure  1.  Equally,  the  human cost of such catastrophic events has nearly quadrupled from 1975�84 to 1996�2005.8  The causes of this dramatic increase are the rising population, progressive and unregulated  urbanization  bringing  to  environmental  deterioration,  and  climate  change.  Regional  and  global migration patterns, economic integration and, to a certain extent, poverty, have also  contributed  to  increase  the  risk  of  pandemic.  In  the  last  years  the  world  also  witnessed                                                               7  Lusting (2000).  8  International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (2006).  5    several global health threats, including the recent H1N1 (Swine flu), SARS and, with much  longer�term consequences, HIV/AIDS.9   Figure 1: Number of Disasters is Increasing, Especially in East Asia and Africa  1000 900 800 Total  disasters 700 600 500 400 300 Natural  200 disasters 100 0 1900 1909 1918 1927 1936 1945 1954 1963 1972 1981 1990 1999 2008   Source: EM�DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database, authors’ calculations.  Note:  Disasters  include  droughts,  earthquakes,  extreme  temperatures,  famines,  floods,  insect  infestations,  slides, volcanic eruptions, wave and surge, wild fires, wind storms.  2.2  Different Transmission Channels of Crises and Their Impacts on Households  Impacts  on  households  depend  on  the  nature  of  the  crisis  and  its  channels  of  transmission. Crises have in common a disruptive impact on households’ welfare and social  environment, while consequences on institutions and/or infrastructure10 can vary. Impacts  on welfare depend on the nature of the crisis but also on the characteristics of households  and  communities  (e.g.,  employment  structure,  skills.).  Impacts  on  welfare  can  concern  income (loss of employment) or assets (assets sale or destruction). Social impacts are also  common  to  all  crisis  typologies  as  consequences  of  the  impact  on  welfare  and  access  to  basic services, including health and education. Just as economic impacts, social impact can                                                               9  More evidence on the increased frequencies of crises can be found in Skoufias (2003) and Von Braun, Vlek,  and Wimmer (2002).  10  Infrastructure destruction entails big economic impacts.  6    be both direct and indirect (generated by harmful copying strategies). Social impacts might  generate  generalized  frustration,  weaken  social  cohesion,  and  result  in  political  unrest.  Natural  disasters  typically  have  a  significant  impact  on  physical  infrastructure,  while  conflicts  can  potentially  disrupt  institutions.  Recovery  will  be  different,  according  to  the  typology  of  impact.  Generally,  recovery  is  slower  when  infrastructure  and  assets  are  destroyed. When infrastructure, institutions, and social fabric are affected, a government’s  capacity is lowered, service delivery can be severely affected, and the number of available  instruments to respond to crises is reduced, even in MICs. Pandemics can affect institutions  when incidence is particularly high, or concentrated in critical categories of the population,  such as nurses, teachers, or civil public servants.11  Table 1: Crisis and Impacts  Economic  Pandemic  Natural  Conflict  Impacts      Crisis  Disaster                Institutional impact  Low  Low  Low  High  Physical impact (infrastructure)  Low  Low  High  High  Physical  impact  (loss  of  human  lives)  Low  High  High  High  Economic impact  High  High  High  High  Social impact  High  High  High  High  Source: Authors (2012).  In  an  economic  crisis,  impacts  on  households  are  more  likely  to  pass  through  the  labor  market and result in job (and earning) losses, financial and saving losses, or the decrease  in purchasing power in the case of an inflation shock or change in relative prices. In the  aftermath  of  the  economic  crisis  of  the  late  1990s  and  early  2000s,  in  Argentina  the  unemployment  rate  passed  from  13.2  in  1998  to  21.5  in  2002,  resulting  in  a  loss  of  per  capita GDP of more than 11 percent,12 while poverty increased from 38 to 53 percent.13 In                                                               11  Evidence exists that this is the case in high prevalence countries, particularly in Africa (e.g., Grassly et al.  2003; Gachuhi 1999; Dambisya 2004).  12  Berra (2010).  7    Colombia GDP decreased by more than 4% for the first time in 50 years during the recession  of  1999,  poverty  rose  from  60  to  67.4%  and  unemployment  to  18  percent.  In  East  Asia,  workers  experienced  huge  decreases  in  hourly  wages  as  a  consequence  of  the  financial  crisis of 1997.14   The global financial crisis hit the emerging and developing world both through direct and  indirect channels, resulting in the deterioration of social indicators worldwide. The credit  crunch in the U.S. and West Europe directly caused a sharp rise in investors’ risk aversion  and  the  drying  up  of  international  liquidity  and  credit.  The  most  affected  countries  were  those  well  integrated  into  international  capital  markets,  such  as  emerging  economies  and  other  MICs.  However,  most  of  the  countries  (including  both  MICS  and  LICS)  suffered  the  consequences  of  the  indirect  impacts  of  the  crisis  on  the  real  economy,  through  a  fall  in  production  and  demand  for  imports  in  the  developed  world.  Depending  on  countries’  economic and trade structure, the social impact of decreasing global demand mainly passed  through the labor market channel, with decreasing employment, earnings, and remittances.  The  Eastern  Europe  and  Central  Asia  region  was  particularly  hard�hit  by  the  recent  global  financial  crisis  (2008�2010),  suffering  increases  in  unemployment  averaging  30%  in  27  countries of the region, passing from 9.4 to 12.2% between December 2008 and 2009.15 In  several  countries,  hourly  wages  decreased  while  deteriorating  foreign  labor  markets  resulted  in  lower  domestic  remittances,  estimated  to  have  fallen  by  2.1%  in  2009.16  Furthermore, despite global recovery, LICs and fragile states are still struggling with serious  cuts in official development assistance (ODA).                                                                                                                                                                                           13  Fiszbien (2003).  14  Betcherman and Islam (2001); Fallon and Lucas (2002); Khanna, Newhouse, and Paci (2011).  15  World Bank (2010).  16  World Bank 2009 estimates.  8    Figure 2: Impact of 2008 Global Economic Crisis on Labor Markets  Working age individuals reporting 160% Change in the number of survey-based 40 working hours, wage rate, and employment unemployed between 2008 and 2009 (%) 35 reduction 140% Percent of workers 30 120% 15.0 5.2 25 100% 20 2.7 18.0 80% 15 15.4 12.6 10 2.2 60% 5 6.7 5.1 5.3 7.2 40% 0 2.5 20% 0% Moldova Russia Hungary FYR Macedonia Montenegro Turkey B&H Croatia Bulgaria Slovakia Slovenia Ukraine Latvia Lithuania Estonia Kazakhstan Poland Czech Rep. EU-15 EU-27 Romania Job Loss -20% Reduced earnings working same or more hours Reduced earnings working less hours Source: World Bank (2010a).  In  some  cases,  this  impact  was  exacerbated  by  the  consequences  of  food  and  fuel  inflation on household welfare, accumulated since 2006 and exploding in 2008. Prices of  food  grains,  which  account  for  more  than  half  of  total  calories  in  developing  countries,  increased  by  150%  between  January  2006  and  June  2008.17  Prices  of  food  staples  (e.g.,  wheat)  doubled,  rice  almost  tripled,  and  soybeans  oil  rose  by  186%.  The  impact  of  the  global price rises on local prices, and on poor people, has varied hugely. In several cases, the  food  and  fuel  prices  shock  resulted  in  important  inflationary  peaks,  hitting  the  South  Asia  and Africa regions particularly hard. Yet, they were not the only one. Domestic food prices  increased in all regions: in Sri Lanka (34 percent), Vietnam (26 percent), Chile (16 percent),  and Egypt (13.5 percent). In Ethiopia, overall inflation passed from 15% on average in 2005� 2007 to almost 30% in 2008.18                                                                17  World Bank (2008a).  18  Devarajan and Go (2008).  9    Figure 3: Food and Fuel Inflation, 2006�2011  Food prices evolution World Bank Index of Commodity Prices Energy Food Grains 500 400 400 350 300 300 250 200 200 150 100 100 50 Food Grains Other 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2007M01 2008M01 2009M01 2010M01 2011M01   (June 2008 Source: Grosh et al. (2011).19  In  case  of  natural  disasters  and  conflicts,  physical  destruction  of  both  human  lives  and  infrastructure  may  be  widespread  and  can  generate  huge  social  and  economic  costs,  depending  on  the  size  of  the  affected  area.  Certain  regions  are  more  subject  to  natural  disasters than others, like the Caribbean for hurricanes, South and East Asia for floods, and  Africa for droughts. Destruction has significant adverse impacts on the economy and on the  livelihood of the poor. As for conflicts, the economic costs resulting from natural disasters,  including  pandemics,  can  be  both  direct  (direct  material  losses  –  infrastructure  or  lives  destruction) and indirect (from secondary economic effects, such as disruption in flows of  goods and services, price shocks, which could generate social unrest).20 Another channel of  impact,  more  difficult  to  measure,  is  the  disincentive  to  invest,  if  investors  fear  that  disasters  are  likely  to  happen  again  in  the  same  areas  (fear  effect).  Evidence  shows  investors,  especially  foreign,  reducing  activities  in  countries  with  high  HIV  prevalence  and  incidence.21                                                                19  This memo, Global Food Price Increases and Safety Net Readiness, was drafted in March 2011 at the request  of Tamar Manuelyan Atinc.   20  ECLAC (2004).  21  Asiedu, et. al. (2011).  10    Hurricane  Mitch,  which  hit  Central  America  in  October  1998,  provoked  the  death  of  thousands of people and caused significant economic losses to a third of the population. In  Honduras, one of the most affected countries, over 7,000 people died during the hurricane,  70% of the population lost access to water, and 4.8 million people lost their livelihood.22 In  Honduras, direct losses amounted to USD 2 billion, approximately 18% of total capital stock,  while  indirect  damage  was  estimated  at  an  additional  USD  1.8  billion.23  In  South  Asia,  Bangladesh was hit by four major cyclones in the 1990’s and by two serious floods between  1998 and 2004.   Households adopt diverse ex ante, preventive, strategies when facing the risk of shocks.  Ex  ante  risk  management  arrangements  can  be  both  formal  (market�based  or  public)  and  informal (individual or community�based) and aim at preventing/reducing negative welfare  shocks when crises hit. Formal instruments include insurances, while informal mechanisms  include  network�based  transfers  or  savings  and  remittances.  Formal  (market�based)  and  informal  (group�based)  risk  management  arrangements  may  collapse  in  the  case  of  covariate  shocks,  the  former  due  to  market  failures  brought  about  by  the  crisis  and  the  latter because the social capital on which they rely exists only among households that share  similar socioeconomic identities and are equally affected by a covariate shock (Carter and  Maluccio  2002).  Remittances  from  migrants,  on  the  contrary,  can  still  provide  significant  support  to  affected  households’  livelihood  because  they  cut  across  at  least  geographic  distance, though this may also depend on the geographical reach of the crisis and whether  the  migrants  are  affected  as  well.  Investment  in  human  capital  and  precautionary  saving  may also be effective individual strategies against covariant shocks.24  However, crises may have a negative impact on human development and poverty, partly  due to coping strategies. Ex post, households adopt a variety of coping strategies that can                                                               22  ECLAC (1998).   23  Mechler (2003).   24  See for instance Morduch (1995) for informal – group based mechanisms, Binswanger and Rosenzweig  (1986) and Dercon (2005) for formal market�based ones.   11    include  reducing  (or  reallocating)  expenditures,  including  food.  In  order  to  smooth  consumption, many households increase working hours or turn to informal social networks.  Some  increase  indebtedness,  while  in  other  cases  the  depth  of  the  crises  and  the  breakdown of financial markets may limit smoothing. Evidence shows, however, that poor  households  have  a  more  limited  ability  to  save  and  smooth  consumption  in  the  face  of  a  crisis�induced  income  shock  (see  for  example  Datt  and  Hoogeveen  2003).25  When  these  mechanisms  are  unavailable  or  insufficient,  households  often  adopt  coping  strategies  involving lower investment in their human and physical capital, generating large and lasting  effects and feeding the intergenerational transmission of poverty.26 For instance, although  evidence on the impact on school enrolment is mixed,27 in many developing countries child  health  and  nutritional  status  deteriorates  during  a  crisis,28  which  hampers  future  productivity and welfare.29 A recent study on the social impacts of the Great Recession in  the ECA region shows that households that were affected by income shocks reduced human  capital  investments,  but  the  reduction  in  health�related  investments  were  more  frequent  than education�related coping strategies. As a result, the social impacts of crises are likely to  persist after the crises themselves have subsided. For example, after the peso crisis of 1994� 95,  it  took  approximately  ten  years  for  Mexico  to  recover  to  pre�crisis  poverty  levels.30  Finally, there is a wide literature showing how women are particularly vulnerable in crises,  because they often act as shock absorbers of household food security, as witnessed by their  poor nutrition (Dercon and Krishnan 2000).                                                               25  Also Dercon and Krishnan (2000) and Carter and Maluccio (2002).  26  It is not clear whether economic crisis distributional impacts are bigger than natural disasters ones. Datt and  Hoogeveen  (2003)  worked  on  the  case  of  Philippines,  an  interesting  example  of  parallel  crisis,  and  disentangled  the  impact  of  both  over  income.  They  show  that  the  drought  caused  by  El  Nino  had  more  catastrophic impacts on welfare than the economic crises passing through employment.  27  For examples, see Shady (2001); Strauss and Thomas (1995); Dureya (1998).  28  Handa and King (2003) conducted an empirical study on the impact of exchange rate liberalization and the  consequent  price  shock  in  Jamaica  in  1991  and  showed  a  significant  deterioration  of  children  nutritional  status.  29  A number of studies provide evidence that child malnutrition is correlated with lower school achievement  and attainment, lower health, and lower wages and productivity as an adult (see for example, Glewwe, Jacoby,  and King 2000). See also Fiszbein, Ringold, and Srinivasan (draft).  30  Fiszbein, Ringold, and Srinivasan (draft).  12    Table 2: Economic Crises Often Results in Increased Poverty Levels  Country  Poverty (%) before Crisis  Year of Crisis  Argentina  16.8   (1993) 24.8   (1995) Indonesia  11.3   (1996) 18.9   (1998) Korea  2.6   (1997) 7.3   (1998) Malaysia  8.2   (1997) 10.4   (1998) Mexico  36.0   (1994) 43.0* (1996) Thailand  9.8   (1997) 12.9   (1998) Venezuela  41.4   (1993) 53.6   (1994) Source: IADB (2000) and World Bank (2001), as featured in Skoufias (2003). * One year after the crisis.  The  increased  frequency  of  the  number  of  crises  and  the  alarming  magnitude  of  their  impacts  on  households  have  raised  the  attention  of  policymakers,  development  practitioners,  academics,  and  civil  society  on  crisis  response  measures,  to  find  ways  to  improve  their  efficiency  and  make  them  sustainable  for  all  the  countries,  regardless  of  their level of development. In the light of the above, there is scope for public intervention  to minimize exposure to risks and the impact of crises. Only by understanding which coping  strategies households adopt during crises can governments design the correct response. In  the light of crises’ long�lasting consequences, public actions that ensure the delivery of basic  services  and  consumption  smoothing  during  crises  should  be  seen  not  only  as  emergency  measures  to  protect  people  in  the  short  term,  but  also  as  significant  contributions  to  poverty alleviation and inequality in the long term.   2.3  Government Responses and Social Protection  Simply  put,  a  crisis  is  composed  of  three  phases  –  before,  during,  and  after.  Just  like  households,  governments  can  adopt  ex  ante  instruments  to  prepare  for/prevent  shocks,  undertake  special  measures  during  the  crisis  and  implement  ex  post  instruments  to  help  households  cope  and  recover  their  livelihoods.  This  has  been  formalized  as  the  3Ps  13    framework:31 Prevention of negative impacts by building resilience and preparing responses  (before);  Protection  of  affected  households,  especially  the  poor,  helping  them  to  cope  (during); and Promotion of recovery (after). For each of the three functions, governments  have a variety of tools belonging to different sectors and including, among others, fiscal and  trade  policies  to  build  macroeconomic  stability  and  balanced  growth,  incentives  setting,  and  regulation  for  the  development  the  private  sector  and  well�functioning  of  markets;  infrastructure building; partnership building with the private sector and civil society for the  delivery  of  basic  services;  and  social  policies  to  promote  equity  and  social  cohesion,  including social protection.   Social Protection in Crisis Response   One of the functions of Social Protection is to respond to shocks, both idiosyncratic and  covariate:  this  study  will  mainly  focus  on  this  aspect.  In  line  with  the  Social  Risk  Management  and  the  3Ps  frameworks,  SP&L  includes  public  policies  aimed  at  helping  individuals, households, and communities to manage risk32 in all its dimensions, in normal  times  as  in  crises:  to  contribute  to  decreasing  the  incidence  and  impacts  of  shocks  (prevention�mitigation function), to help households cope with impacts and prevent people  from  falling  into  destitution  (protection�coping  function),  and  to  contribute  to  building  assets to create resilience and opportunity (promotion function).   The  3Ps  functions,  as  applied  to  SP,  are  internalized  in  different  ways  by  societies  and  individuals  facing  a  crisis,  as  are  risk  management  strategies.  Individuals,  communities,  and  societies  all  deal  with  risk  management.  As  illustrated  in  the  previous  section,  individuals  and  communities,  however,  are  generally  better  equipped  to  deal  with  idiosyncratic  shocks  and  very  limited  instruments  to  manage  covariate  shocks.  The  distinction between the two is blurred since the impacts of a crisis are idiosyncratic. On the                                                               31  The 3Ps framework can be applied to SP&L more broadly, not only in the context of crises responses, as  defined in the other Background papers to the Strategy.  32  World Bank (2001).  14    contrary, as illustrated in Table 3 below, the distinction between idiosyncratic and covariate  shocks  and  impacts  is  much  clearer  for  societies,  which  need  to  consider  the  differences  between  the  two  typologies  and  tailor  adequate  instruments  to  supporting  its  members.  Governments represent societies to the extent allowed by the social contract, and are the  only  ones  who  can  effectively  deal  with  systemic  crises  and  respond  to  their  impacts,  sometimes and preferably in collaboration with civil society, communities, and/or donors.  This paper takes the point of view of societies and governments.  Table 3: Society and Individual Perceive SP&L Functions Differently   When Facing a Crisis    Government Management of Crises  Individuals and Communities  through Social Protection  Management of Crises   Prevention  � Mitigation of impacts of both  � Private (formal and informal)  (before  idiosyncratic shocks and systemic crisis.  mechanisms are effective to prevent  the crisis)  � Prevention through increasing  only idiosyncratic shocks and reduce  preparedness: setting SP&L instruments  idiosyncratic impacts. Migration and  in place (both SI and SSN used as  precautionary saving can be the only  insurance).  exception.  � Prevention though reducing the risk of  � Prevention is achieved through self� crises (certain economic crises or  insurance, enrolment in SI programs,  conflict).  participation in informal risk�sharing  � Prevention through setting financial  mechanisms (social capital),  instruments in place.  investment in health and education,  building assets, etc.  Protection  � Help affected households cope through  � Individual coping strategies, but can  (during  the triggering of SI transfers (automatic)  be inadequate in case of a crisis.  the crisis)  and scaling up/temporary increase in  � Communities informal risk sharing  benefits of SSN measures or pensions,  mechanisms, but effective only in  to reach all in need.  case of idiosyncratic shocks.  � Implementation of short term  � Increase in remittances from  emergency measures.  migrants or use savings.  � Ensuring the provision of basic services.  Promotion  � After the crisis, building resilience and  � Build resilience through investment  (after the  opportunity for all by continuing  in education and health.  crisis)  permanent poverty reduction programs  and fostering investment in education  and health (e.g., through CCTs).  � Implementation of promotion programs  (active labor market measures, trainings  and skills development, etc.).  Source: Authors (2012).  15    SP&L  can  play  a  critical  role  ex  ante  by  contributing  to  reduce  the  risk  of  crises  and  increasing preparedness. SP&L can contribute to avoid internal conflicts and domestically  generated  economic  crises  through  redistributive  policies  that  manage  expectations  and  promote  equity  and  social  cohesion,  or  through  policies  that  enhance  productivity  and  employability. On the other hand, preparedness can be enhanced through analytical works  like  Risk  and  Vulnerability  Assessments  (RVA)  or  Crisis  Preparedness  Analysis  (CPA);  the  setting up SP&L programs and systems ready to be triggered/scaled up when the crisis hits  (including emergency financing mechanisms, “nuts and bolts� of targeting and monitoring  systems  for  transfers,  or  social  insurance  programs);  or  implementing  public  works  programs  to  contribute  to  providing  the  country  with  the  adequate  infrastructure  (especially in disaster�sensitive areas), besides building assets for vulnerable individuals.   Ex  post,  SP&L  mitigates  its  impacts  through  the  provision  of  temporary  consumption  smoothing  tools33  and  ensuring  access  to  basic  services.  Recent  studies  have  demonstrated  that  social  impacts  take  longer  to  get  reabsorbed  than  economic  impacts,  due  to  coping  strategies  with  long  term,  negative  consequences  on  human  capital  accumulation. SP&L Income Support Policies aim at preventing such harmful strategies and  operate  through  Social  Safety  Nets  programs,  such  as  conditional  and  unconditional  transfers, in�kind transfers, subsidies, as well as social insurances, including unemployment  benefits  and  pensions  (especially  in  the  most  developed  context).  These  transfers  also  contribute  to  keep  children  in  school  or  health  services  affordable.  Public  works  are  another  common  tool  used  to  ensure  temporary  consumption  smoothing.  Active  Labor  Market  Policies  (ALMP),  including  support  to  stimulate  labor  demand  and  support  for  job                                                               33   Regarding  the  role  of  SP&L  and  L  policies  during  a  downturn  there  is  a  consensus  over  the  fact  that  governments  need  to  set  up  safety  nets  to  protect  workers  from  job  losses  or  income  decline,  although  different views exist as for the design of programs and the way of financing them (debt vs. savings). See World  Bank (2010a).  16    search and skills preservation, can be critical in cushioning the impact of the crisis on jobs  and earnings, although addressed to formal sectors workers only.34   SP&L policies that promote the creation of new jobs during recovery can be as important  as those that mitigate the impacts on workers during the downturn. While contributing to  protecting  jobs,  ALMPs  are  also  part  of  recovery  measures  since  they  foster  productivity  growth  (Promotion  Phase),  by  upgrading  skills  and  helping  the  vulnerable,  work�able,  to  access employment and opportunities, through assets accumulation and trainings. Evidence  from  past  crisis  shows  that  employment  recovery  generally  takes  longer  than  growth  recovery,  and  reaching  the  pre�crisis  level  can  take  up  to  five  years.  On  top  of  this,  the  speed of the recovery is inversely related to the level of development, making developing  countries more vulnerable to crises and more in need of promotion policies.  Table 4: Each SP&L instruments Contribute to One or More Functions  Functions /   Social  Social Safety Nets  LMPs  AAA  Instruments  Insurance    Unemployme In�kind  Cash  CCT Subsidies Public  Trainings  RVA  nt/ Pensions/  Transf Transfers Works  Skills Dvlpmt  CRA  Health  ers®  ®  Insurance®  Prevention  *  *  *  *    *  *  *  Protection  *  *  *  *  *  *  *    Promotion        *    *  *    Source: Authors (2012).  Note: According to our definition, transfers and SI contribute to prevention by the fact of having the “nuts  and bolts� in place, while they contribute to protection when transfers are triggered/ temporarily increased  by the crisis.  Why are crisis responses different from normal times SP&L measures? To be effective in  countering  the  impact,  crisis  response  measures  need  to  be  timely,  targeted,  and  temporary, and cover within a short period of time all those who need protection.35 Among  the 3Ps functions (prevention, promotion, and protection), protection is particularly critical                                                               34  See World Bank (2010a) for more details on this policies categorization.  35  Taken from World Bank (2010).  17    in the context of a crisis, since it involves the preservation of human lives. Crisis responses  need to be timely in order to ensure survival and provide affected households with a buffer,  allowing  them  to  avoid  harmful  coping  strategies.  Timeliness  is  also  a  key  to  respond  to  social  and  political  tensions  and  preserve  government  legitimacy.  Targeting  is  important  when time and resources are both constrained. Finally, responses need to be temporary to  ensure the long term financial sustainability necessary for recovery and avoid dependency.   One  possible  way  to  fulfill  the  three  above�mentioned  criteria  would  be  to  establish  automatic mechanisms to trigger and stop the benefits with the onset and end of a crisis  respectively.  If  the  program  parameters  are  pre�determined  and  calibrated  to  trigger  benefits when a certain threshold is reached, the decision to increase the benefits and/or  expand the program coverage could be less political. Similarly, the parameters can be set to  scale back the programs when the crisis has passed. Such an automatic mechanism would  require a high level of capacity and coordination in the public administration. It would also  require a sophisticated information management and beneficiary registration system.  However,  crisis  response  measures  and  “peace�time�  social  protection  programs  for  structural poverty are not independent of each other. In fact, in many MICs, CCT programs  such  as  Bolsa  Família  in  Brazil  and  Oportunidades  in  Mexico,  have  been  functioning  as  instruments  to  reduce  structural  poverty.  However,  those  programs  could  quickly  expand  when  the  countries  were  hit  by  the  FFF  crisis.  One  such  example  in  a  LIC  is  Ethiopia’s  Productive Safety Net Program, which is not a CCT but a public works program.  Governmet Responses Based on Past Crisis  Government  responses  to  crises  depend  on  the  type  of  crisis  and  the  extent  of  the  impacts, the systems in place, and the available resources. Past crisis management shows  that  those  governments  that  can  afford  it  (financially  and/or  politically)  tend  to  scale  up  interventions  in  the  domain  of  social  protection  as  part  of  a  multi�sectoral  package,  as  a  means  of  mitigating  the  social  impacts  of  the  crisis  and  preventing  harmful  coping  strategies.  However,  a  government’s  response  also  depends  on  the  type  of  crisis  and  18    channels  through  which  it  hits  the  population,  as  illustrated  in  the  previous  sections.  Responses  will  be  more  focused  on  income  support  and  labor  market  policies  in  case  of  economic  crisis,  as  compared  to  in�kind  transfers  and  disability  or  death  pensions  in  emergency responses to disasters or conflicts.   The  existing  SP&L  systems/programs  availability  often  determines  the  nature  of  immediate  responses.  These  range  from  the  ECA  region  where  the  majority  of  countries  already  possess  SP&L  instruments  that  could  be  utilized  as  a  base  for  scaling  up,  to  the  Africa region where SP&L systems and programs are very underdeveloped. The systems and  programs in place are the reflection of the institutional and economic context, which in turn  will  determine  what  is  feasible  and  what  is  not  in  terms  of  available  resources  and  administrative  capacity,  or  what  the  government  is  ready  and  willing  to  implement  and  support  due  to  the  social  compact  in  place  and  other  political  economy  constraints.  In  particular, the political economy plays a crucial role in balancing emergency responses and  long term development programs.  During crises, governments tend to become progressively constrained. In the time of crisis,  one can encounter two scenarios. The first is that public revenues and expenditure behave  counter�cyclically  as  stabilizers,  with  revenue  decreasing  with  the  slowing  down  of  the  economic activity and expenditure going up either automatically (e.g., social insurance) or  by  explicit  redistributive  policy  actions.  The  expansion  of  expenditure  can  be  financed  by  savings from past fiscal prudence, budget reallocation, new debt, or a combination of the  three. The second scenario is that the government is already constrained by high levels of  indebtedness  or/and  politically  cannot  afford  the  expansion  of  public  spending,  which  is  already under the pro�cyclical pressure to contract. In both cases, crises generally result in  the  rise  of  fiscal  deficits  due  to  falling  revenue  or  increasing  expenditure,  if  not  both.  At  best, in the mid�term, budget deterioration generally forces governments to turn to fiscal  consolidation, which could happen before the economy is solidly on its way to recovery.  Budgetary  pressures  during  a  downturn  can  cause  social  spending  –  including  health,  19    education,  and  safety  net  programs  –  to  be  cut  when  the  population  facing  constraints  (Lustig 2000).36 Among a group of 13 countries that went through a financial crisis between  1985  and  2002,  the  fiscal  deficit  increased  by  between  2.6  percentage  points  (ppts)  in  Mexico (1994) and 15.4 ppts in Sweden (1991).37 In Latin America, the increase was 9.5 ppts  in Argentina (2001), 8 ppts in Chile (1980), and 3.8 ppts in Colombia (1998). The 1997 crisis  in Asia led to a 5.8 ppts increase in Indonesia, and a cut of health expenditure by 7 and 12%  during the first and second years of crisis, respectively (Stalker 2001). In Thailand, the fiscal  deficit increased by 5.8 ppts38 while health and education budgets were reduced by 9 and  6% respectively (Knowles et al. 1999). During  the global financial crisis in the early 2000s,  the  Eastern  European  and  Central  Asian  countries  also  witnessed  a  significant  increase  in  fiscal  deficits  and  had  to  implement  fiscal  consolidation  measures;  most  of  the  countries  managed not to cut health and education expenditures.   In  conclusion,  governments  that  have  built  up  more  fiscal  space  and/or  established  greater  access  to  the  capital  markets  are  better  equipped  to  respond  to  crises.  The  prudent economic policies implemented in the recent past allowed several Latin American  countries  to  implement  supportive  policies  without  burdening  future  generations,  and  a  few  African  countries  to  maintain  or  even  increase  social  spending.  On  the  other  hand,  donor  assistance  can  be  crucial  in  filling  the  gap  in  resource�constrained  countries  (i.e.,  most  LICs,  fragile  states,  and  highly  indebted  MICs),  and  preventing  public  expenditures  from becoming excessively pro�cyclical, resulting in damaging reductions of social spending.  How  to  provide  counter�cyclical  financing  in  the  face  of  a  systemic  crisis  is  an  important  question,  the  answer  to  which  will  have  significant  implications  to  the  role  of  the  World  Bank in crisis response.                                                               36  World Bank (2009).  37  Reinhart and Roggof (2009).  38  These numbers are associated with financial crisis, which are unusually long compared to normal recessions  (the latter usually last less than a year, unless they occur in countries in need of major structural adjustments).   20    Latest Food, Fuel, and Financial Crisis: Why Was It Different?  The latest Food, Fuel and Financial (FFF) crisis was different from past crises episodes in its  causes, reach, and policy responses. First, this crisis was originated in OECD countries, and  not developing or emerging countries. Second, the recent crisis was global in the reach of  its impacts, affecting all regions although to different extents. Third, government responses  have  also  been  unprecedented,  both  in  terms  of  volume  and  coordination.  The  crisis  generated  significant  attention  for  social  safety  nets  (SSN),  and  for  targeting  in  particular.  Fourth,  countries  could  implement  appropriate  policies,  thanks  to  improved  macro� economic  frameworks.  Fifth,  the  response  of  the  World  Bank  has  also  been  unprecedented. In 2009�2010, Social Protection and Labor sector’s lending increased by a  spectacular 500% (the biggest in the entire World Bank), especially in IBRD countries.  Governments  mainstreamed  SP&L  interventions,  as  part  of  multi�sectoral  packages  implemented to counter the cumulative impact of the FFF crisis, and the appropriateness  of  their  actions  seem  less  controversial  than  in  past.  The  severe  impact  on  poverty  experienced in past crisis episodes and the threat of important cumulative social impacts as  a result of the FFF crisis have pushed governments to put a strong emphasis (and resources)  on SP&L interventions. Given the sequential nature of the crises, it is not always possible to  distinguish  policies  responses  to  the  financial  crisis  or  carryovers  from  the  fuel  and  food  crises.  Generally  speaking,  interventions  were  characterized  by  an  increased  coordination  among  different  actors  within  governments  (in  EAP  countries);  a  unprecedented  focus  on  SSN  in  order  to  avoid  increases  in  poverty  (in  ECA  and  LAC);  the  expansion  of  existing  systems allowing the increase in coverage (in LAC); and the starting of a new dialogue for  reform to implement new SP&L measures (in Africa and SAR).   Responses  varied  across  regions.  Broadly  speaking,  the  response  was  concentrated  on  labor  market  measures  to  protect  jobs  and  stimulate  employment  in  the  richest  MICs  (in  ECA, some LAC, and the richest EAP). In LICs and fragile states, the response has been more  of  a  carryover  from  the  food  and  fuel  crisis,  with  subsidies  and  tax  exemptions,  21    complemented  by  public  works  programs  and  food  transfers  (particularly  in  the  form  of  school feeding). In these countries, the fuel and food price shock had a heavier impact on  household  livelihood  than  the  financial  crisis,  due  to  the  relatively  smaller  integration  of  these  economies  in  the  global  markets  and  the  relative  importance  of  food  in  their  consumption basket. Finally, countries in the mid�range have concentrated on community� based measures, generally involving direct cash transfers, subsidies, and public works, like  in the East Asian and LAC MICs.  In  conclusion,  three  main  factors  emerge  as  determinant  for  the  success  of  government  responses to crisis. These include data availability and monitoring capacity to quickly assess  the  impacts  and  identify  the  population  to  be  targeted;  preparedness,  in  terms  of  having  systems  in  place  to  build  the  crisis  response  measure  on;  and  healthy  macro�economic  conditions, which are at the basis of any crisis�response measure even though donors can  play a role to support budget�constrained countries. Beneath them, there are the issue of  capacity  on  the  one  hand,  and  the  political  economy  on  the  other.  The  next  section  will  describe in details the instruments used in social protection in response to crises, in light of  this conclusion. The aim of this next section is to identify what worked and what did not,  based on past experiences and according to the a series of performance criteria.   III.  SP&L Instruments and Their Effectiveness in Responding to Crisis   Based  on  the  previous  analysis,  this  section  will  review  the  performance  of  SP&L  instruments  used  during  relevant  crises  episodes  experienced  between  1990  and  the  recent  FFF  crisis.  Instruments  are  divided  between  non�contributory  Social  Safety  Nets  (SSN)  instruments,  contributory  Social  Insurance  (SI),  and  Active  Labor  Market  Policies  (ALMP). Some instruments are more often used as permanent poverty alleviation programs  (e.g., conditional cash transfers (CCT) or cash transfers (CT)), others as crisis responses (e.g.,  public works (PW) and food aid). However, all have been used to respond to crises at some  point  in  the  past.  The  review  below  will  allow  assessing  which  ones  have  been  more  22    effective, taking into account the crisis circumstances, the nature of the programs, and their  designs.  This  information  will  be  useful  to  improve  the  design  of  future  activities.  Special  emphasis will be put on the different institutional and economic contexts, in particular on  the  distinction  between  MICs  and  LICs.  A  summary  table  with  the  main  information  per  instruments is displayed at the end of the section.  Crises response measures can be classified according to a set of performance criteria. One  way to assess the potential of SP&L instruments as crisis response measures is on the basis  of  a  grid  of four  criteria,  partly  inspired  by  Grosh  (1995)  39  and  partly  derived  from crises  characteristics, as described the previous section. These criteria are:40   (i) Adequacy,  in  terms  of  potential  to  fulfill  its  goal,  which  is  to  provide  (temporary)  consumption smoothing and protect access to basic services.  (ii) Operational feasibility, which measures to which extent the design of the program  allows  coverage  maximization  and  the  rapidity  of  the  response:  the  simpler  the  design, the easier and faster the scaling up/implementation.  (iii) Political  acceptability,  indicates  the  potential  to  prevent  and  manage  social  and  political instability.  (iv) Automation,  which  refers  to  the  parameterization  of  the  onset  and  exit  from  the  program. The crisis passed and growth resumed; countries need, on the one hand,  to progressively move away from mitigation towards promotion (activation policies)  to facilitate recovery. Crisis�response measures need to be substituted by or scaled� back to “peace�time� SP&L programs to tackle chronic poverty, on the other. To this  respect certain measures can be removed or transformed more easily than others  into permanent, fiscally sustainable, programs.                                                               39  Five Criteria for Choosing among Poverty Programs.  40  Criteria have been adapted to a crisis situation, in which other dimensions included in Grosh (1995) are less  relevant, including collateral effects. Tailoring solution to problem is what we call adequacy, while targeting is  included in the administrative feasibility criterion.  23    Among  these  criteria,  operational  feasibility  is  critical.  Each  type  of  program  is  generally  associated  to  particular  design  features.  These  design  features  are  precisely  what  determines  if  an  instrument  is  more  or  less  suitable  for  crises  response  because,  as  mentioned earlier, normal times are different from systemic shocks. The simpler the design  the  quicker  and  more  effective,  especially  in  case  of  disasters  or  in  low  capacity  settings.  This generates two important tensions: one between short term, emergency measures and  long term, permanent SP&L programs, particularly in resource poor countries; and another  one between response rapidity and response quality/transparency. This is particularly true  for  social  safety  nets.  Social  insurance,  on  the  other  hand,  disposes  of  automatic  triggers  and  sunset  clauses,  which  somehow  make  easier  their  utilization  during  crisis,  although  encountering  other  sort  of  problems.  Design  features  include  targeting,  delivery,  and  monitoring mechanisms.   Targeting  is  essential  for  crisis  response  efficacy,  especially  in  resource  poor  countries.  The most common targeting methods are means testing, proxy means testing, categorical  targeting,  geographical  targeting,  community�based  targeting,  and  self�selection.  Each  method  entails  different  degrees  of  complexity,  strengths,  and  weaknesses.  Self�selection  would probably be less administratively demanding but targeting accuracy may not be the  highest. Proxy means testing is more complex but also can be more accurate. Its weakness  is  relative  inability  to  detect  transient  poor  because  it  is  based  on  the  observation  of  household  assets  rather  than  consumption  or  income.  Therefore,  in  crisis  situations,  community�based  or  geographical  targeting  may  be  a  preferable  method  to  identify  the  new  transient  poor.  These  methods  may  be  relevant  particularly  in  low  capacity  settings,  such as in low income countries or fragile states.  The  same  applies  to  delivery  design  and  monitoring  systems.  In  times  of  crisis,  when  benefits need to be scaled up significantly, all the logistical system needs to adapt. In the  case of natural disasters or conflict, in particular, when infrastructure and normal channels  of  service  delivery  are  do  not  function,  delivery  must  be  achieved  through  alternative  routes:  for  instance,  cash  transfers  may  need  to  be  delivered  to  temporary  shelters  or  24    refugee  camps  by  hand,  instead  of  delivering  through  bank  accounts  or  mobile  phones.  Similarly,  in  times  of  crises,  monitoring  tends  to  become  more  difficult  because  of  the  urgency of the situation. This can raise ex post concerns over the quality of the response as  well as the transparency of its operations.   3.1  Social Safety Nets  One of the objectives of social safety nets is to provide consumption�smoothing tools and  access to basic services to the poor and vulnerable, and their importance has increased in  recent times. SSNs include non�contributory instruments (e.g., cash and in�kind transfers �  conditional  and  unconditional,  subsidies,  and  public  works)  and  are  relevant  to  build  resilience  to  future  shocks  (prevention),  to  protect  income  and  prevent  negative  coping  strategies  (protection),  and  to  contribute  to  building  opportunities  for  the  future  (promotion). The focus and importance of SSN increased during the 1990s’ when the social  impacts  of  structural  adjustment  programs  and  of  the  repeated  economic  crises  (both  in  East  Asia  and  Latin  America)  made  it  imperative  to  incorporate  poverty  prevention  and  reduction measures in the policy mix adopted by governments. It is in those years that CCTs  were  created  in  Brazil  and  Mexico.41  Indonesia  also  introduced  its  first  CCT  program  after  the financial crisis of the late 1990s in East Asia. The last financial crisis has sealed this trend  with governments paying unprecedented attention to SSN.  The  main  challenge  for  SSN  during  crises  is  to  quickly  expand  coverage.  Due  to  the  complexity  of  some  of  SSNs  instruments  and  the  rapidity  required  in  the  response,  programs should be set in place before the crisis hit and designed in such ways to be easily  scaled  up  (or  down).  This  is  so  for  two  reasons.  First,  crises  are  not  the  right  moment  to  implement institutional development initiatives or start new programs. Second, it can take  years  for  a  program  to  reach  a  mature  and  sound  level  of  functioning,  with  the  development of a capable administration. Administrative capacity is a key to run a program                                                               41   Mexico  and  Brazil  started  implementing  CCT  in  the  mid�  to  late  1990s  and  followed  by  some  other  30  countries (Grosh 2010).  25    reasonably well  and  it  is  even  more  important  to  scaling  it  up.  Preliminary  evidence  from  the study of the consequences of the recent economic crises in Latin America suggests that  the existence of SSN systems prior to the crisis have prevented large negative consequences  in terms of poverty increase. Equally, several countries is East Europe and Central Asia could  respond  in  a  timely  way  due  to    SSN  programs  established  long  before,  and  importantly  avoided more expensive measures like generalized price and wage subsidies or prolonged  delays  from  implementing  ad  hoc  emergency  measures.  Latin  America  and  East  Europe,  however, have long established and mature systems and high capacity. Having instruments  in place certainly helps, but is not a viable solution if the programs are not flexible or are  not  well�enough  developed  to  be  quickly  scaled  up,  as  illustrated  in  the  previous  paragraphs.  Box 1: SSN Response to Food and Fuel Crisis in Yemen  Yemen’s social safety net (SSN) system includes a cash assistance program and programs  that aim at increasing the provision of basic social services (Social Fund for Development �  SFD).  Both  these  programs  provided  an  important  platform  to  scale  up  interventions  in  response  to  the  recent  crisis.  At  the  time  of  the  crisis,  the  Bank  was  supporting  the  development  of  a  proxy  means  testing  (PMT)  targeting  system  for  the  cash  transfer  program.  The  PMT  facilitated  the  identification  of  beneficiaries  for  targeted  scaling  up.  The  increasing  absorption  capacity  of  the  cash  transfer  system  and  the  progress  in  targeting  and  effectiveness,  allowed  it  to  become  a  platform  for  donor  support.  In  parallel, a labor�intensive work program was rapidly developed and implemented by the  SFD  with  the  support  of  a  GFRP  grant.  Shortly  after,  an  Emergency  Social  Safety  Nets  (ESSN)  project  with  EU  funding  was  launched,  supporting  the  scale  up  of  Yemen’s  cash  transfer  program,  providing  a  temporary  cash  assistance  (USD  15�20  per  month  for  12  months)  to  poor  households,  and  scaling  up  further  labor  intensive  works  (workfare  program)  to  provide  employment  for  the  poor  and  build  productive  assets  for  communities.  The  presence  of  an  initial  instrument  for  SSN  intervention  was  a  key  element  for  a  rapid  response  to  the  crisis.  At  the  same  time,  the  crisis  resulted  in  an  opportunity  to  effectively  pilot  an  intervention  (workfare)  that  is  now  seen  as  an  increasingly  central  pillar  for  the  SFD’s  outreach.  Finally,  the  crisis  also  underscored  the  extremely exposure of the GoY to contingent liabilities in view of its large fuel subsidies  program. The GoY is now engaged in a dialogue on energy subsidy reform.  26      Each  of  the  SSN  instruments  present  different  characteristics  as  for  the  performance  criteria outlined earlier, which make them more or less adapted to provide effective crisis  responses in MICS and/or in LICs and fragile states. In the case of LICs and fragile states,  SSN are implemented in most cases through Social Funds.  Cash  transfers  (CTs)  can  potentially  be  used  for  both  normal  time  and  crisis,  but  design  needs to be modified. CTs aim to provide cash directly to the people who need it. They are  often used as a permanent income support measure for the chronic poor or as temporary  support  for  the  people  affected  by  an  income  shock,  for  example  caused  by  natural  disasters.  CTs  can  significantly  contribute  to  both  consumption  smoothing  and  to  the  protection of basic service access in case of crises, and have several advantages. First, when  markets for basic goods are still accessible, cash is preferred to in�kind transfer due to its  lower  operational  costs.  Cash  also  injects  purchasing  power  into  the  local  economy  and  allows  a  more  efficient  resources  allocation.  However,  targeting,  cash  delivery,  and  monitoring can be administratively intensive; and it takes time to build systems to carry out  those  functions.  Therefore,  CTs  may  not  be  the  most  adequate  crisis  response  measure  unless  the  country  already  has  been  operating  a  base  CT  program  to  be  scale�up.  On  the  other hand, building a CT during the peacetime may be politically challenging, as it can be  seen as an instrument to hand out cash and create dependency.  CTs have been successfully used in the aftermath of natural disasters, especially in MICs.  In Turkey, the government implemented a massive cash transfer project to provide up�front  cash  assistance  to  earthquake  victims  in  the  forms  of  accommodation  assistance,  repair  assistance,  death  and  disability  benefits,  and  death,  survivor,  and  disability  pensions.  The  program  proved  very  effective  in  supporting  the  income  of  the  affected  population,  according to beneficiaries. The CT program was politically and socially accepted because it  gave  hope  and  support  to  the  population  in  a  time  of  desperate  need,  and  provided  a  tangible signal of the government’s efforts to help the victims on a temporary basis.   27    LICs and fragile states have also used CTs to protect vulnerable populations. For instance,  in  post�conflict/fragile  countries,  cash  transfers  have  been  used  to  help  refugees  and  internally  displaced  people,  to  ease  the  rehabilitation  of  ex�combatants,  and  to  support  peace�building activities (Angola, Democratic Republic of Congo, Liberia, and Nepal).   Lately,  the  use  of  cash  transfers  has  significantly  increased.  For  instance,  CTs  have  been  largely used to respond to the last FFF crisis by a variety of countries, both MICs (Indonesia)  and  LICs  (Vietnam  and  Thailand).  Evidence  confirms  once  again  that  countries  having  programs  already  in  place  responded  more  quickly  than  the  others.  Across  regions  the  response  has  been  diverse:  some  countries  expanded  coverage,  some  increased  benefits,  and  others  introduced  new  programs.  In  the  MENA  region,  several  programs  have  been  launched  to  offer  a  mean  to  households  to  respond  to  the  Food  and  Fuel  Inflation,  as  in  Egypt, Iraq, Jordan, Syria, Tunisia, and Yemen.   Conditional  cash  transfers,  as  generally  designed,  may  not  be  very  well  suited  for  crisis  response  but  could  be  considered  as  part  of  a  post�crisis  assistance  package.  CCTs  are  usually  designed  as  instruments  to  reduce  poverty  by  providing  cash  directly  to  the  poor  based on the fulfillment of behavioral conditions relevant to education and health, and thus  protecting  human  capital  from  deterioration.42  Like  CTs,  CCTs  can  help  smooth  the  consumption  of  their  beneficiaries.  To  counter  the  incremental  impact  of  a  crisis,  the  amount  of  benefits  can  be  temporarily  increased  but  unless  the  behavioral  conditions  and/or  the  targeting  criteria  are  altered,  access  to  the  program  is  limited  to  existing  beneficiaries,  who  may  not  be  the  most  severely  impacted  by  the  crisis.43  And  expanding  the program coverage or increasing the benefits is not always easy. Although characterized  by a generally satisfactory targeting efficiency,44 the major challenges in using CCT as a crisis  response  measure  lies  in  its  administrative  complexity,  particularly  the  verification  of  the                                                               42  For a comprehensive review of CCT see Fizsbien and Schady (2009).  43  Although those who are enroled in the programs are not necessarily those who are worst hit by the crisis, as  indicated in. Fiszbein, Ringold, and Srinivasan (draft).  44  Targeting efficiency of a program is assessed by evaluating which groups actually receive most of the budget  (Grosh 1995).  28    fulfillment  of  behavioral  conditions,  in  addition  to  all  the  administrative  requirements  of  CTs. Moreover, CCTs do not work  where supply�side conditions are not met. Conditioning  school attendance or vaccination/health check�ups where schools and health clinics do not  exist  can  exclude  the  poorest  of  the  poor.  Consequently,  CCTs  may  not  be  the  most  desirable instrument to protect the transient poor. Conversely, CCTs can be very politically  attractive because of their long term, human capital protection properties and promotion of  “responsible  behavior,�  as  they  drift  away  from  the  conception  that  SP&L  just  provides  handouts and create dependency.  For  MICs  that  have  less  implementation  constraints,  CCTs  can  be  a  cost�effective  crisis  response measure if the coverage is already high. With 16% of its population covered, Latin  America  is  the  champion  of  CCT.  The  region  indeed  used  CCTs  to  channel  temporarily  increased  support  to  the  poorest  households  faced  with  raising  food  prices  in  2008.45  Following  Brazil  and  Mexico,  the  government  of  Colombia  introduced  a  CCT  program  (Familias en Acción) in 2001 as a cornerstone of its social protection strategy to protect the  poor  during  the  worst  recession  in  70  years46.  Its  impact  evaluation  revealed  that  the  consumption  smoothing  effect  was  positive,  with  food  consumption  being  14�25%  higher  among the beneficiaries than among non�beneficiaries. Similarly, primary school attendance  rate  was  4�8%  higher  among  the  beneficiaries  compared  with  non�beneficiaries.  The  difference  in  secondary  school  attendance  was  even  more  significant  �  12�14%  higher  for  the beneficiaries than for the non�beneficiaries47. In Nicaragua, Maluccio (2005) found that  during  the  2001�2002  coffee  crisis,  households  that  benefitted  from  RPS  cash  transfer  program  were  protected  from  nutritional  effects  of  the  crisis,  while  Sadoulet  and  Janvry  (2006) showed that beneficiaries of Oportunidades in Mexico were less likely to respond to  systematic shocks by withdrawing children from school. The last economic crisis offers rich  examples of effective CCT use and programs scale�up, like in the case of Brazil, Mexico that                                                               45  Ribe, Robalino and Walker (draft).  46  Rawlings and de la Briere 2010).  47  Institute for Fiscal Studies (2006).  29    dispose  of  mature CCT  systems,  and  the  Philippines,  that  made  an extraordinary  effort  to  expand its pilot CCT project passing from 6,000 beneficiary households to 1 million by end  2010.48   Recently,  LIC  governments  have  been  trying  to  overcome  the  operational  difficulties  of  implementing  CCT  and  introducing  programs  as  permanent  instruments  of  income  support and poverty reduction. In Kenya and Tanzania, CCTs were implemented to mitigate  the negative consequences of HIV/AIDS on childhood. The instrument was adopted in few  cases  to  respond  to  the  Food  and  Fuel  price  crisis.  Kenya  and  Malawi  expanded  the  coverage  of  their  CCT  program  to  this  aim,  while  Pakistan,  Senegal,  and  Guatemala  introduced brand new programs to respond to future challenges.  Food  and  other  in�kind  transfers  can  be  designed  as  permanent  programs  (especially  in  LICs  and  fragile  states),  but  more  often  they  are  used  as  relief  programs  during  crises.  Food  and  other  in�kind  transfers  can  be  effective  in  providing  temporary  consumption  smoothing in case of natural disasters or post�conflict recovery, when access to basic items  and  services  is  problematic.  These  kinds  of  emergency  measures  are  critical  in  preserving  nutritional  status  and  health  conditions,  as  well  as  keeping  children  at  school  (through  school feeding). The administrative complexity involved in the provision of in�kind benefits  (among other things, food and medicine are perishable) raises costs and often requires the  intervention  of  specialized  agencies  such  as  the  International  Red  Cross  or  World  Food  Programme,  especially  in  low  capacity  settings.  Moreover,  they  can  reduce  the  resulting  economic benefits since the beneficiaries may have other preferences had they received an  equivalent amount of cash instead of food or other items. Targeting is generally done on a  geographical  or  categorical  basis,  or  through  local  communities.  Outside  emergency  situations,  in�kind  transfers  can  be  perceived  as  paternalistic.  Sometimes  they  are  still  preferred to CT, reflecting the political aversion to cash handouts. Food aid can be triggered  by  early  warning  systems,  like  in  Ethiopia  for  instance.  Exist  does  not  usually  become  an                                                               48  Grosh et al. (2011).  30    issue  because  food  and  other  in�kind  transfers  are  generally  designed  to  be  temporary  measures unless crisis conditions persist.  Food transfers are widely used to respond to natural disasters, generally with the support  of donors and civil society. In Bangladesh, various rapid response food programs (such as  Test  Relief)  are  designed  to  help  different  groups  to  cope  with  the  aftermaths  of  natural  disasters.49 The government’s food transfers to about four million poor households helped  limit the impact of 1998 flood, avoiding a food crisis and the related price in terms of human  lives, unlike in 1974.50 In Haiti, essential goods of different nature were transferred to the  population  in  the  aftermath  of  January  2010  earthquake  through  to  the  World  Food  Programme.  Food  transfers  have  also  been  extensively  used  in  several  South  Asian  and  South East Asian LICs and in Africa, in order to cushion the impact of the food price spike in  2008. School feeding was widely used in the Middle East and North Africa as well as in Sub  Saharan Africa to respond to the recent Food crisis. In Liberia, school feeding was used to  help family cope with high inflation, while encouraging kids to attend school. In Cambodia  and LAO PDR, food�for�work programs have been implemented in partnership with donors  and NGOs.   Although  controversial,  subsidies  are  widely  used  during  crises  and  maintained  thereafter. Subsidies are provided to lower the prices of basic consumption or productive  goods,  including  food  grains,  fuel,  fertilizers,  or  medical  treatment.  Under  certain  circumstances, subsidies can provide protection by lowering prices for basic items, although  not necessarily for the poor. They are characterized by a relative administrative simplicity  that makes them very popular as crises response measures. Evidence shows, however, that  most of the time they are regressive, distortive, and costly. Even when targeted, they are  susceptible  to  significant  leakages  and  governance  challenges.  The  degree  of  regressivity  depends on the commodity subsidized and patterns of consumption. Benefitting largely the                                                               49  World Bank (2005a).  50  Del Ninno and Dorosh (2003).  31    middle class, subsidies are politically very popular, since the urban middle class is usually  politically  most  vocal.  In  some  cases  governments  might  turn  to  subsidies  because  it  is  realistically the only option they have, often in response to strong political pressures.   Subsidies had an impact on poverty during the last FFF crisis, but often at very high cost.  Evidence shows that in Egypt the expansion of food subsidies during the food and fuel crisis  had an observable impact on poverty and prevented some of the worst effects of the food  crisis. However, they achieved this result in a very costly way. The government could have  at  least  doubled  the  poverty  reduction  impact  of  its  social  protection  spending,  by  channeling  resources  through  a  system  of  well�targeted  social  transfers  instead  of  expanding the system of food rotation cards.51 On the other hand, in Haiti the rice subsidies  implemented in 2008 under strong political pressures proved effective and not particularly  costly. The Haitian rice subsidy was close to distributionally neutral,52 although it was not as  well targeted as most other safety nets programs. It was still less regressive than usual for  commodity  subsidies.  Moreover,  the  scheme  had  lower  errors  of  exclusion  than  other  programs  in  Haiti  (e.g.,  employment  generation,  agricultural  inputs,  and  food  assistance  programs), which often did not reach the poorest households.  The transition from a strong reliance on food�based SP&L programs to greater emphasis  on  cash  transfers  has  been  witnessed  in  much  of  the  developing  world  as  countries  transition from lower to middle income status. Today, however, both MICs and especially  LICs still make use of subsidies because of their low administrative requirements and high  political attractiveness. It is the case of India or Bangladesh, in South Asia, as well several  North  African  and  Middle  Eastern  countries.  During  the  latest  Food  and  Fuel  price  crisis,  several  countries  introduced  or  maintained  existing  subsidies  in  order  to  limit  social  and  political  instability  (as  showed  by  Figure  4  below),  including  numerous  African  countries  where  other  SP&L  instruments  are  missing.  In  South  East  Asia,  on  the  contrary,  while                                                               51  Poverty assessment of Egypt, WB 2010.  52  Guidance for Responses to Raising Food and Fuel Prices, HDN, WBG 2008.  32    subsidies still remain a significant element of SP&L systems, programs such as Indonesia’s  CT in response to the 2005 fuel price increase indicate new directions in transfers’ policies.   Figure 4: Food Price Crisis: Countries Privileged Subsidies   (% of 118 Surveyed Countries)  50% 40% Percentage of countries 30% 20% 10% 0%   Source: Data based on responses from 118 country teams (2011).  Public  works  programs  (PWPs)  can  be  a  good  crisis  response  measure,  while  they  are  controversial  as  permanent  poverty  reduction  programs.  PWPs  are  conceptually  hybrid  instruments:  they  are  a  form  of  CCT,  where  the  beneficiary  (unskilled  manual  workers)  receives cash transfers in exchange for labor�intensive jobs (for this reason, PWPs can also  be  called  as  cash�for�work).  As  such,  it  is  a  form  of  social  assistance  program.  PWP  can  potentially serve all three functions of social protection: prevention, because it contributes  to build infrastructure and resilience; protection because it provides income support to the  poor and vulnerable; and promotion, through the accumulation of assets and skills.  Public  work  programs  represent  a  good  crisis�response  tool  when  there  is  high  unemployment  after  the  collapse  of  labor  markets,  even  in  low  capacity  and  high  informality  setting  such  as  LICs  and  fragile  states.  PWP  also  addresses  individual  unemployment  in  the  absence  of  unemployment  insurances,  like  in  the  case  of  LICs  and  fragile states.   33    PWPs  perform  potentially  well  under  all  the  performance  criteria.  PWPs  are  a  good  instrument  to  provide  temporary  supporting  income.  They  have  relatively  low  administrative requirements, especially when self�targeted. While the similarities with CCT  include conditionality and the building up of productive assets and skills (human capital and  health  in  the  case  of  standard  CCT),  the  main  difference  is  that  public  works  are  often  subject to self�targeting based on the wage level, which is low enough to attract only the  poor and unskilled. However, evidence suggests that PWPs are worthwhile only if the wage  level is chosen carefully to ensure adequacy and self�targeting, if adequate attention is paid  to ensure the quality of the assets created so that those assets can further be utilized for  subsequent  second�round  employment  benefits.53  PWPs  are  generally  politically  accepted  because  they  contribute  to  building  tangible  infrastructure  and  productive  assets  for  the  country or for the poor,54 and can in fact be a temporary response to short term shocks, or  can assist workers for a much longer time period, bridging to employment through training  and upgrading. The transition to employment through AMPLs is recommendable, because  PWP is not a suitable instrument in itself to tackle structural poverty due to their temporary  nature. Moreover, the exit from the program can generate social attrition.55   PWPs have been used as important counter�cyclical safety net instruments under diverse  circumstances and for decades, both in MICs, LICs, and fragile states.56 PWPs were used to  counter  the  financial  risk�induced  unemployment  in  Korea  during  the  financial  crisis  of  1997�98. Argentina expanded the Jefes Program during the recession of 2001. Without the  expansion, 10% of the population would have fallen into extreme poverty. Colombia did the  same  in  the  same  time  period,  allowing  for  food  consumption  smoothing  for  the  beneficiaries  and  bringing  the  unemployment  rate  for  the  young  back  to  the  national                                                               53  Subbarao (2003).  54  On the contrary, the long term impact of public work programs on the poor is more controversial, due to the  low salaries and the temporary character of the programs.  55   Problems  were  experiences  in  some  cases,  like  in  Bolivia,  in  the  framework  of  PLANE  temporary  PW  program.  56  Although capacity still remains a challenge, especially for the implementation of programs in Africa.  34    average rate.  Finally, evidence  from  the  latest  financial crisis  shows  that  PWPs  have  been  popular  in  both  developed  and  developing  countries  (LICs  in  particular).  PWPs  are  also  particularly  adapted  as  response  measures  to  natural  disasters  since  they  contribute  to  reconstruction  while  supporting  income:  In  Asia  and  Africa  particularly,  PWPs  have  significantly  mitigated  the  negative  effects  of  climatic  risks  on  poor  farmers  and  farm  laborers. India and Bangladesh have a very long experience of using cash transfers, in the  form of cash�for�work, to respond to natural disasters: in both cases, the governments have  disposed  of  permanent  programs  that  they  roll  out  in  response  to  national  and  local  disasters.57  In  post�conflict/disaster  countries  and  fragile  states,  PWPs  have  been  largely  implemented to provide income support to the vulnerable while contributing to generate  basic  infrastructure  in  urban  and  rural  areas.  This  has  been  the  case  for  instance  of  Afghanistan,  Angola,  Burundi,  East  Timor,  Eritrea,  Ivory  Coast,  Liberia,  Nepal,  Yemen,  and  many  others.  In  Ivory  Coast,  the  government  needed  to  reinsert  35,000  ex�combatants  in  the  social  and  economic  life  of  the  country,  in  the  aftermath  of  repeated  political  and  military crises. This was done through a Highly Labor Intensive PW program, mainly in road  building and rehabilitation. Before the last political setback, results were encouraging, with  more  than  5,000  at�risk  youth  benefitting  from  the  program  and  more  than  2,000  roads  being maintained. The current situation in the country could jeopardize the effectiveness of  this  and  other  programs.  In  East  Timor,  a  cash�for�work  program  was  implemented  to  provide cash to the vulnerable, after the military crisis of 2006 caused the displacement of  large parts of the population. The program was targeted to women (30%) and young people  (57%), and works included the rehabilitation and maintenance of road.                                                               57  Heltberg (2007).  35    Box 2: Importance of Transitioning from Emergency Program to Sustainable Safety  Net Programs: The Case of Seguro Public Work Program in Argentina  Temporary PWP may be an option to response to short term shocks as long as they are designed to  encourage  the  self�selection  of  appropriate  beneficiaries  and  avoid  distorting  labor  market  incentives. A promising option is to develop programs that link temporary allowances for job�seekers  to  their  participation  in  training  and  job  search  activities,  along  the  lines  of  active  labor  market  programs (ALMPs). The Seguro de Capacitación y Empleo program in Argentina, which is supporting  the development of municipal employment office, is a good example of this approach. The program  was established in 2006 to replace  Jefes  program and is now  the main  government instrument for  providing social assistance to the unemployed. It provides beneficiaries with a monthly benefit for up  to  two  years,  worth  about  20%  of  the  minimum  wage.  In  addition,  participants  receive  job�search  support  through  municipal  employment  offices  and  the  national  network  of  employment  services,  including  labor  intermediation  services  for  public  and  private  sector  employment,  basic  and  professional  training,  participation  in  training  courses,  and  technical  assistance  for  starting  small  businesses.  There  were  over  70,000  beneficiaries  receiving  income  transfers  from  Seguro  in  early  2009, in the middle of the global financial crisis, and new municipalities are included in the program  every month as additional employment offices are opened.    3.2  Social Insurance  Just like social safety nets, social insurance can provide income support in times of crisis,  although  vias�à�vis  contributory  instruments  such  as  health  and  unemployment  insurances, and pensions. However, in the framework of a systemic crisis, social insurance  can be adequate in protecting only the people enroled in the programs, namely the middle  class  able  to  contribute  financially,  or  formal  sector  workers.  This  characteristic  limits  the  relevance  and  operational  feasibility  of  social insurance to developed and middle income  countries, where the formal sector can represent a considerable share of the economy and  where the system is already operational. For these countries, social insurance can be a very  effective crisis�response instruments due to its automation, which triggers not only its onset  but  also  its  end.  In  LICs,  however,  the  informal  sector  can  represent  up  to  80%  of  the  economy, and social insurance is virtually inexistent.   Coverage  remains  a  challenge,  even  in  MICs.  This  depends  on  the  fact  that  the  informal  sector,  even  in  MICs,  can  still  represent  a  considerable  share  of  the  economy.  Certain  36    governments  fear  that  social  insurance  could  generate  negative  incentives  for  workers  to  stay in the informal sector due to the compulsory contributions. In the MENA region, social  insurance covers only 33% of the population58 and no genuine unemployment insurance is  offered.  In  Latin  America  social  insurance  is  a  privilege  enjoyed  by  the  non�poor  and  coverage remains very low (50% of coverage is the best case, in Brazil).   Unemployment  Insurance  is  one  of  the  main  crisis  response  instruments  used  in  developed countries and it is the first benefit to reach crisis�affected people. It can comply  with all of the performance criteria outlined earlier, namely in terms of adequateness for  consumption  smoothing;  operational  feasibility  (being  triggered  automatically);  political  acceptability  (because  it  is  temporary);  and  sunset  clause.  As  in  the  case  of  PWP,  exit  should be linked to the implementation of AMPLs, bridging to employment and in this way,  contributing to the recovery. Sparse coverage remains the inhibitor, as shown by Figure 5  where few ECA region countries cover more than 50% of unemployed workers.  Figure 5: Limited Unemployment Insurance Coverage, Even in Richest MICs  90 Proportion of registered unemployed who are receiving unemployment 80 insurance benefits in ECA 70 60 50 40 30 20 10 0    Source: Staff calculations based on Kuddo (2010a).  During  the  latest  economic  crisis,  unemployment  insurance  proved  critical  in  protecting  workers  of  the  formal  sector.  In  several  ECA  countries  unemployment  insurance  benefits                                                               58  World Bank (2010b).  37    were  the  first  government  social  protection  response  to  help  affected  households  and  represented one of the most used instruments. Adaptations of unemployment benefits as a  crisis  response  measure  were  used  also  in  other  regions  and  included  extending  the  duration  of  unemployment  insurance  benefits  (Thailand)  and  tax  relief  on  unemployment  benefits for retrenched workers (Malaysia).  Old age pensions are not designed to act as a safety net but can be used as such in special  circumstances.  Pensions  can  become  an  effective  “last  resort�  source  of  income  during  economic  contractions  if  the  coverage  is  broad  enough  (the  case  of  East  European  and  Central  Asian  countries).  In  ECA,  Armenia,  Romania,  Russia,  and  Turkey  significantly  increased  minimum  pensions  in  2009  to  protect  the  poor.  In  Romania  the  increase  in  pensions  likely  explains  the  small  poverty  reduction  occurred  during  the  global  recession,  when national GDP contracted by 7%.  3.3  Active Labor Market Policies  Implemented  during  crisis,  active  labor  market  policies  (ALMP)  can  contribute  to  both  protection (because they protect jobs and preserve income) and promotion (because they  allow  for  skills  development  and  can  bridge  to  new  employment).  In  principle,  and  provided  that  the  skills  being  acquired  thorough  trainings  are  demanded  by  the  labor  market,  training  subsidies  can  act  both  as  short  term  tools  to  reduce  lay�off,  and  as  investments  which  can  enhance  productivity  for  workers  and  contribute  to  sustainable  recovery. During the latest crisis, South Africa implemented on�the�job trainings programs,  financially contributing to the salaries of the beneficiaries, in order to keep them in a job.  Singapore, in South East Asia, focused on ALMPs, as well as tax and credit programs, to help  firms whether the crisis (see Box 3: Promotion Measures Are Useful During Crisis Both To Protect  Jobs and To Set Recovery in Gear: Training Subsidies as an Element of Crisis Response in South East  Asia). ALMPs have also been extensively used in the ECA region. By definition, though, these  programs  are  addressed  to  work�age  individuals  (who  generally  are  not  the  most  38    vulnerable) in formal sectors. Its relevance only for the formal sector makes ALMP virtually  inexistent in LICs and Fragile states.  Box 3: Promotion Measures Are Useful During Crisis Both To Protect Jobs and To  Set Recovery in Gear: Training Subsidies as an Element of Crisis Response in South  East Asia  Most governments have accompanied their stimulus package with a mix of ALMPs to mitigate the  impact  on  the  unemployed  of  the  last  financial  crisis.  One  element  of  these  policies  in  several  countries has been subsidies for training and retaining of workers impacted by the crisis. Singapore  has  implemented  policies  to  encourage  companies  to  retain  workers  by  sending  them  for  highly  subsidized training with absentee payroll (SPUR program). The program helps companies to reduce  the cost of recruiting and training (including on the job trainings) locals, design or redesign jobs to  make them more suitable and attractive for locals, as well as undertake productivity improvements  such  as  through  better  demand  forecasting,  job  scheduling,  or technology  investments.  Malaysia  has  provided  employers  with  monetary  incentives  to  retain/rehire  employees,  as  well  as  opportunities to offer subsidized training. Thailand devoted significant stimulus funds to subsidizes  targeted and three months cash allowances to start business for unemployed, so not be employed  and  new  graduates  in  2009  and  2010.  To  address  the  problem  of  unemployed  urban  workers,  Cambodia  implemented  a  cash�for�training  program  that  provided  vocational  training  in  agriculture,  industry,  and  mechanics  for  over  40,000  urban  laid�off  workers  combined  with  daily  food allowance and a small accommodation allowance. LAO PDR has also implemented a cash�for� training program in 100 villages, in partnership with WFP and IMG, and with a particular focus on  literacy and weaving skills for women. It has put incremental resources into the vocational training  programs of mass organizations such as women’s, trades, and youth unions in the first half of 2009  training over 18,000 people in areas such as agriculture, food processing, and services.  Source:  Regional  and  Country  reports  of  ASEAN  assessment  on  the  social  impacts  of  the  global  financial  crisis, July 2010.  39    Table 5: Summary of SP&L Instruments Performance as Crises Response Measures  Effectiveness    Conditional Cash Transfers Unconditional Cash and in  Public Works  Subsidies Unemployment  criteria / SP&L  kind Transfers  benefits/pensions  instruments  Adequacy: Temporary     Yes, by reducing the price   Yes, for non�poor and  Consumption smoothing      Yes, for the poor,  of basic items such as food,  poor,   Yes, for the poor, but only   For cash: yes for the poor,  by providing short  fuel, fertilizers and medical   NO: only for formal  if already in place and  but only if already in place  term employment.   treatments.   sector, and enroled in the  scalable in coverage or  and scalable in coverage or   No: not always targeted to  insurance.  benefits, and if  benefits. the poor: there is no    conditionality can be   No: can’t capture the new  evidence that subsidies  temporarily released.  poor or those who are  smooth consumption.    No: can’t capture the new  most affected by the crisis.  poor or those who are    For in�kind, yes in  most affected by the crisis.  emergency situations,    when markets are    unavailable.  .            Yes: if disposing of capable   Yes, both in MICs   Yes, both in MICs and LICs,      and flexible public   For cash: Yes (less  and LICS, self� especially when   Yes, but only for workers  Operational feasibility:  administration. One can  demanding than CCT), if  targeting possible.  untargeted.  employed in the formal  requirements, including  capitalize on targeting  disposing of capable and   No: not easy to set   No: often leakages and  sector.  targeting  system and scale up.  flexible public  right wage and  governance issues.   NO: not viable in LICs   NO: targeting complex,  administration. One can  guarantee high   NO: Coverage is a  coordination with supply  capitalize on targeting  labor intensity.  problem, and scale up  side and monitoring  system and scale up.  not easy.  needed. Can’t be started   In�kind: can be started in    in times of crises.  times of crisis with support   No: less viable in LICS.  of international relief  organizations.   No: Less viable in LICS,  donor assistance needed.  Targeting complex.    40  Political acceptability     Yes, it is cash�for   Yes, because it benefits the   Yes, especially if coupled     Yes, in MICs and for   Yes in emergency  work, and  middle class, which is the  with Active Labor Market  donors in LICs because of  situations.  contributes to build  most important for political  Policies.  incentives to behavioral   No: Less accepted, both in  critical  consensus.  change.   MICs and LICs, because of  infrastructure.   No: can be politically  absence of incentives for  delicate in LICs at the  behavioral change (SP&L as  community level  handout).  (targeting).   No: can be politically  delicate in LICs at the  community level  (targeting).         Automation: triggers   Yes: CCT are mainly   Yes, they can be designed   Yes, public works   NO: Exit strategy is   Yes, unemployment  and exit strategy  permanent programs and  as temporary or  generally are  problematic, because  benefit limited to the  contribute to the  permanent.  temporary.  politically difficult.  period of unemployment.  reduction of chronic    Yes: They can (and should)   Yes, when longer   NO: It represents a heavy    Yes: Active labor market  poverty through  be transformed into  term, they bridge  burden on government  policies should take over  Investments in human  permanent income support  with employment  budget.  after the crisis to help  capital.  programs.  through training.   find a new job   Yes: triggers can be linked   Yes: triggers can be linked   No automation    to a certain level of  to a certain level of  exists.  income, but informality is  income, but informality is a    a problem.  problem.   No: Increase in benefit   No: Increase in benefit  should be temporary  should be temporary      41    IV.  WORLD BANK CRISIS RESPONSE IN SOCIAL PROTECTION  4.1  Evolution of World Bank Activities   The  review  of  social  protection  and  labor  lending  and  the  evolution  of  instruments  at  the  World  Bank  from  the  early  1990s  until  today  shows  three  important  characteristics.  First,  activities  were  highly  concentrated  in  a  few  regions,  with  more  than  two�thirds  of  lending  in  ECA  and  LAC  and,  to  a  much  lesser  extent  from  the  2000s,  Africa.  Evidence  shows  that  programs  were  primarily  developed  in  MICs,  reflecting,  among  other  factors,  capacity  and  budgetary constraints, both for low income client countries (MICs dispose of more resources to  invest  in  SP&L  programs)  and  for  the  Bank  (LICs  projects  are  subject  to  IDA  funds,  which  are  limited  and  pro�cyclical  by  definition).  This  also  indicates  that  the  Bank  has  historically  supported countries that already had SP&L programs in place, while it has been less active in  promoting social protection in LICs and fragile states.  Figure 6: Regional Distribution of Bank Lending, 1990� 2007   (% of Total)  AFR 13% EAP 9% LCR 41% SAR 6% ECA MNA 25% 6%   Source: Business Warehouse (2011).  Second,  at  the  beginning  of  the  period,  pensions  constituted  the  main  area  of  practice  for  lending, concentrated in labor market adjustments due to the restructuring of state�enterprises  in post�Soviet transition countries. As  Figure 7 shows, SSN lending has grown more prominent  through the years, together with the shift of focus on poverty as a consequence of structural  42    adjustment  social  impacts.  The  first  loan  provided  by  the  Bank  to  cushion  the  social  costs  of  adjustment was for Bolivia in 1987. The country suffered from a very serious economic collapse  from 1980 to 1985, with GDP dropping by 20% and inflation topping out around 24,000%. The  magnitude of the impacts raised real concerns for the social costs of crisis and the government  needed to deliver promptly something to support the poor.59  Figure 7: Number of Countries with Bank Projects in Social Safety Nets (Theme 54)  100 Number of Countries 80 60 40 20 0 FY89 FY90 FY91 FY92 FY93 FY94 FY95 FY96 FY97 FY98 FY99 FY00 FY01 FY02 FY03 FY04 FY05 FY06 FY07 FY08 FY09 FY10   Source: Grosh (2010).  Third, SP&L lending seems to have a strong countercyclical character, with peaks corresponding  to country or regional crisis. At the end of the 1990s, the financial crisis that hit East Asia and  Latin  America  spurred  an  increase  in  safety  nets  implementation,  while  adjustments  of  social  protection  frameworks,  and  pensions  in  particular,  were  still  being  implemented  in  ex�Soviet  countries; between 2001 and 2003 a serious financial crisis hit Turkey and Argentina, followed  by recession in both countries; while between 2003 and 2005 all Latin America suffered from  several economic shocks, to which the Bank helped governments to respond with an increase in  SSN  and  pensions  lending.  From  2005  to  2009  lending  in  SP&L  and  L  showed  a  significant  decreasing  trend,  while  it  increased  exponentially  in  response  to  the  latest  international  economic crisis, in particular through SSN.                                                                59  Grosh (2010).  43    During  past  crises,  lending  was  provided  with  fast�disbursing  procedures  (mainly  through  Adjustment  Lending),  which  supported  a  large  range  of  reforms  and  quickly  returned  to  pre� crisis levels after the crisis response. This was particularly evident during the East Asia Financial  Crisis:  From  FY95  to  FY97  total  adjustment  lending  amounted  to  almost  USD  5  billion  a  year,  while it more than doubled in FY 98 (USD 11 billion) increase further in FY99 by 50% (USD 15  billion) and returned to pre�crisis levels by FY00 (USD 5 billion).60   The World Bank has also been very active in supporting impact mitigation and reconstruction  following other types of crisis, including post�conflict recovery, Tsunamis, hurricanes, floods,  droughts,  and  earthquakes.  Relevant  examples  include  the  earthquake  in  Turkey  in  1999  –  currently one of the largest single funding packages in response to a natural disaster – and the  major South Asia disaster in 2004 and 2005, both with lending and with AAA works. The Bank  response  to  major  disasters  generally  consists  of  a  multi�sectorial  mix  of  interventions,  including  rehabilitation  and  reconstruction  of  infrastructure  and  housing,  agriculture  and  forestry, budget support, and emergency preparedness. Although the accent is generally put on  reconstruction  efforts,  the  organization  is  increasingly  aware  that  relief,  reconstruction,  and  long  term  development  cannot  be  separated,  as  also  recognized  by  2000�2001  World  Development Report and the Independent Group Evaluation in 2006.   Figure 8: Total Lending by Area of Practice, 1990�2010 (USD mil)  6,000  5,000  4,000  3,000  2,000  1,000  � Social safety nets Improv labor markets Social Funds Pensions   Source: Business Warehouse (2011).                                                               60  Lessons from World Bank Group Responses to past Financial Crises (2008), Evaluation brief n.6 IEG, WBG.  44    In  its  review  of  Bank  performance  during  of  past  crisis  episodes,  IEG  underlined  that  three  main  factors  contributed  to  the  poor  effectiveness  (or  failure)  of  some  of  the  implemented  programs.  The  most  important  one  relates  to  conditionality  associated  to  the  Bank  policy� based  lending,  which  was  very  common  in  the  proposed  programs  during  the  1990s:  while  policy  reforms  were  needed,  many  countries  were  not  ready  to  take  them  up  and  often  the  proposed reforms did not take into consideration country conditions, ending up being counter� productive. The second factor is that the focus on poverty was generally inadequate. Very few  programs included contingency plans to launch measures to strengthen permanent SSN,61 both  for  economics  crises  and  disasters.  Finally,  the  Bank  was  not  very  effective  in  convincing  countries  to  move  beyond  temporary  crisis  measures  towards  longer  term  SP&L  programs,  especially in low income and fragile states where resources are scarce. Evidence from the Bank  response  to  the  last  FFF  crisis  suggests  that  some  of  the  shortcomings  have  been,  at  least  partially, addressed.  4.2  World Bank Response to the Global Economic Crisis  The World Bank has capitalized on the past to improve its SP&L response. As highlighted by  the  preliminary  review  carried  out  by  IEG,  the  Bank  response  to  the  recent  crisis  was  more  effective than in the past, under several respects. More focus was put on poverty, as witnessed  by the spectacular increase in SSN lending (see  Figure  9 below), and in particular CT and CCT.  This  evolution  is  in  line  with  the  demand  of  countries  and,  as  highlighted  in  the  previous  chapter,  contributed  to  considerably  cushion  the  impact  of  the  crisis  on  the  most  vulnerable.  On top of this, few conditionalities were attached to programs. The Bank’s use of conditions has  declined  sharply  over  the  past  decade:  The  average  number  of  conditions  per  operation  fell  from  35  in  the  late  1980s  to  about  12  in  FY05,  across  all  regions  and  for  different  groups  of  borrowers.62  In  several  regions,  in  particular  in  South  Asia  and  in  Africa,  the  Bank  fruitfully  launched the debate for the establishment of long term SP&L programs or reforms where SP&L  systems were absent or inefficient/ineffective (like in Pakistan or in several African Countries).                                                               61  Look at IEG (2007), pp 6 and 7.  62  See World Bank (2005).    45    Figure 9: World Bank SP&L Response to Global Financial Crisis  4000 Other 3500 Labor Markets 3000 Safety Nets $ millions 2500 2000 1500 1000 500 0 FY 02�08 (annual avg) FY 09�10 (annual avg.)   Source: Business Warehouse, 2010.  The  World  Bank  has  launched  several  initiatives  to  streamline  and  gear  up  its  disaster  response  in  order  to  include  a  stronger  poverty�sensitive  focus  through  cash  transfers  programs. A new multi�donor global partnership was created to address hazard management,  the  Global  Facility  for  Disaster  Reduction  and  Recovery.  In  South  Asia,  the  World  Bank  has  launched  a  Regional  hazard  Risk  Management  Program  focused  on  emergency  preparedness,  risk  mitigation,  and  institutional  capacity  building.  Finally,  the  Bank  issued  a  new  policy  on  Rapid Social Response to Crises and Emergencies (OP.08; RSRCE), setting a framework for faster  and  more  effective  response  to  crises  better  aligned  with  borrower  needs  and  include  contingent emergency loans.63 Despite this, the Bank may still remain slow where speed is the  essence:  if  the  organization  is  not  able  to  provide  support  quickly  enough,  governments  may  design and implement sub�optimal schemes.  During  the  FFF  crisis  the  Bank  was  able  to  provide  faster  responses,  thanks  to  new  lending  instruments and the high responsiveness of countries. To respond to the need of accelerating  disbursement while easing the transition to longer�term SSN programs out of emergency plan,  the  Bank  has  made  use  of,  on  the  one  hand,  Programmatic  Development  Policy  Loans  (vs.  simple DPL) which were not available in previous crises, and of more Investment loans, on the  other  hand.  Belonging  to  the  family  of  DPL,  PDPL  provides  budget  support,  minimizing  the  administrative burden linked to the loan, while it is more suited to finance longer�term recovery                                                               63  For a review of recent cash transfers programs supported by the WB in South Asia see Heltberg (2007).  46    plans. In turns, the shift to Investment Loans is the evidence of the increase in CT and CCT in the  portfolio,  since  IL  generally  finances  these  instruments.  On  the  other  hand,  client  countries  contributed  to  make  disbursement  and  implementation  quick.  Middle  income  countries  have  been rapid in requesting financial support to the Bank, and rapid to use it, especially those who  had the instruments already in place and just needed to scale up, as highlighted in the previous  chapter. Finally, in many countries the response was already about to be implemented for the  food and fuel crisis (South and South East Asia) and just needed additional funding to increase  coverage.   However,  lending  remained  highly  concentrated  in  MICs,  leaving  LICs  behind.  To  put  this  in  figures, lending was multiplied by more than seven times for IBRD between 2007�08 and 2009� 10, and “only� doubled in LICs. On top of the capacity constraints characterizing LICs and fragile  states,  the  Bank’s  lending  to  these  countries  remains  somehow  limited  by  funds  availability,  which  corresponds  to  member  countries  donations.  ODA,  by  definition,  is  a  pro�cyclical�  non� expandable resource. The question of defining new financial tools able to be quickly deployed  in all contexts remains relevant and certainly a topic for the Bank to investigate in the future.  4.3  Social Protection in LICs: Rapid Social Response  The  World  Bank  launched  the  Rapid  Social  Response  Initiative  in  order  to  address  the  problem of its limited support in LICs and fragile states. Based on Policy OP.08 (RSRCE), SRS  operates through a multi�donor trust fund that gathers more than USD 60 million and provides  fast�disbursing grants to start establishing the basis of SSN in LICs and fragile states. While 70%  of  the  funds  are  going  to  SSN  (mostly  in  the  form  of  cash transfers),  another  21%  is  going  to  protect  access  to  basic  social  services  for  the  poor,  while  9%  is  going  to  labor  market  and  employment creation. To date, RSR projects cover 43 countries in all the regions, concertedly in  Africa (almost 50% of the projects are in the African continent). Finally, the Bank was able to  better  capitalize  on  its  presence  in  the  countries  to  start  a  new  dialogue  where  no  SP&L  framework was in place. This was the case of Pakistan and several African countries.  47    IV.  CONCLUSIONS – LESSONS LEARNED AND FUTURE DIRECTIONS  While  showing  that  social  protection  has  progressively  become  an  essential  complement  in  any  crisis�response  package,  the  previous  chapters  examined  the  effectiveness  of  SP&L  instruments  in  past  crisis,  described  the  World  Bank’s  activities  in  this  domain,  and  highlighted questions.   The  study  gives  evidence  of  the  growing  importance  of  SP&L  as  a  crisis�response  measure.  This  derives  from  the  recognition  of  governments  that:  (i)  SP&L  can  contribute  to  increase  resilience to crises and even reduce their frequencies; (ii) SP&L can protect the most vulnerable  from falling into destitution and from catastrophic losses of human capital; and (iii) it can be an  engine for recovery and growth, through strengthened social cohesion and promotion. The last  crisis  sealed  this  evidence,  whereby  an  increasing  the  number  of  countries  that  did  not  have  anything in place are now considering implementing some sort of permanent SP&L framework.  The Bank has been pro�active in this sense and used the crisis to dialogue anew on reforms.   The review of SP&L instruments was done considering a series of four performance criteria,  partly  derived  from  the  literature  and  partly  from  the  characteristics  that  crisis�response  measures  should  have,  as  emerging  from  past  experiences  (e.g.,  rapid,  temporary,  and  targeted).  The  criteria  include:  adequacy  as  a  consumption  smoothing  tool  and  livelihood  provider;  operational  feasibility  in  terms  of  administrative  requirements  to  implement  or  scales  up  an  initiative  to  cover  all  who  need  protection;  political  acceptability  in  order  to  smooth tensions, decrease social discontent, and foster social cohesion; and automation, which  speaks to the triggers of benefits and the exit strategy from the crisis response measure.   In summary, the main conclusion of the review is that SP&L instruments are characterized by  different  degrees  of  design  complexity,  which  can  be  adapted  for  crisis  response.  The  effectiveness of instruments as crisis response measures depends on their maturity and size, on  country capacity to concretize their potential by building on them, as well as on the typology of  crisis, impact, and affected population.   48    The  review  of  these  criteria,  operational  feasibility  in  particular,  allowed  highlighting  two  important  tensions  in  SP&L  practice  that  need  to  be  addressed.  The  first  one  is  the  tension  between  long  term/normal  time  SP&L  programs  and  short  term/emergency  measures,  especially  in  resource�poor  countries  where  the  tradeoff  is  particularly  relevant.  The  second  one  is  the  tension  between  response  rapidity  and  its  quality  and  transparency.  The  following  messages try to address these tensions providing directions for the future.  5.1  Lesson 1 : Macroeconomic Stability for Counter�cyclical Social Protection  In times of crises, governments need to disburse a large quantity of public money in order to  cover  all  those  in  need,  while  managing  political  expectations  and  social  tensions.  This  is  probably  the  biggest  difference  between  interventions  in  normal  times  and  crisis  responses.  Prudent  economic  policy  in  economic  growth  periods  allows  creating  the  fiscal  space  to  respond  in  times  of  crisis,  create  the  conditions  to  have  access  to  capital  markets  in  case  of  budget�constrained  economies,  or  foster  recovery.  Redistributive  social  policies  in  times  of  crisis  are  not  only  important  because  they  support  households  and  enhance  equity,  but  also  because  they  help  governments  build  legitimacy  and  credibility.  In  highly  indebted  countries,  including MICs, LICs and fragile states, donors have an important role to play in filling the gap.  In  the  case  of  natural  disasters  or  pandemic,  it  is  generally  easier  to  raise  funds  to  organize  relief response, while it is more difficult in case of economic and financial crises. During the last  financial crisis, the Bank played this role more effectively than in the past, multiplying by more  than seven times its lending to IBRD countries and almost doubling its support to IDA countries.  However, more can be done to ensure the counter�cyclicality of the World Bank SP&L lending.   The Way Forward:    The World Bank should continue stressing the importance of sound macro�economic  management,  urging  governments  to  create  space  to  implement  counter�cyclical  spending in times of crisis. With resources becoming more and more scarce and fiscal  management challenging, the Bank might want to deepen its coordination with PREM  and the IMF.  49     At  the  same  time,  the Bank  should  find  ways  to  ensure  the  counter�cyclicality of  its  own SP&L support, especially for IDA countries and fragile states. The experience in  the past crises was that the GFRP and IDA Crisis Response Window gave tools to the  Bank to move money with expedited procedures and IDA lending for safety nets did  increase. However, the increase was not as timely as expected, inherent constraints  of overall IDA allocations remain and trust funds financing is of a limited time period  at present, and many country projects will soon reach their conclusion.64   5.2  Lessons 2: Preparedness  Crisis  response  measures  should  be  in  place  before  the  crisis  hits,  in  order  to  increase  effectiveness  and  timeliness  of  the  response,  but  also  to  contribute  to  build  resilience  to  crisis.  As  the  experience  of  LAC  and  ECA  shows,  countries  with  past  investments  in  SP&L  programs  (social  insurance  and  SSN)  have  greater  capacity  to  respond  in  times  of  crisis.  In  particular,  the  advantage  of  having  instruments  already  in  place  resides  in  their  automation:  they  can  be  automatically  triggered  or  adapted  (moving  the  parameters�benefits  and/or  thresholds) in period of crisis. A high level of automation65 can be beneficial for three reasons:  first because to launch a brand new program implies implementation lags as illustrated earlier� on, which slow the rapidity of the response; second because they incorporate what was called  the  sunset  clause  (the  programs  stops,  or  benefits  decrease  when  the  crisis  and/or  its  consequences are over); and third because ex ante planning of policy responses to a downturn  can lead to better�designed programs during the crisis, and a smaller fiscal burden (as opposed  to  discretionary  measures  such  as  subsidies).  Automation,  however,  requires  capacity  and  flexibility. It is generally used for Social Insurance but ways to apply it to SSN programs more  systematically  could  be  explored.  The  Bank  support  in  the  past  ten  years  has  been  concentrated  in  MICs,  and  more  particularly  in  countries  already  disposing  of  some  SP&L  instruments having different degrees of complexity, while it has been relatively less successful  in advocating for the creation of SP&L programs in LICs and fragile states. By now, however, the                                                               64  World Bank (2010).  65  World Bank (2010b).   50    World  Bank  has  internalized  the  importance  of  setting  basic  systems  building  blocks  in  every  country  in  order  to  increase  crisis  preparedness,  as  witnessed  by  the  Rapid  Social  Response  initiative. More need to be done in order to convince countries to invest in SP&L as an ex�ante  measure of crisis response, by better understanding the political economy.   The Way Forward:    In  the  coming  years,  it  is  crucial  that  the  Bank  strengthens  its  support  to  countries  willing  to  implement  sustainable  and  scalable  SP&L  programs  as  a  long  term  investment  in  crisis  preparedness,  especially  in  LICs  and  fragile  states,  as  a  further  step  towards  crisis  preparedness.  To  do  so,  the  Bank  needs  to  advocate  more  for  investment  in  social  protection,  by  showing  what  the  costs  of  non�intervention  are,  based on new analytical work.   Crisis Preparedness and Vulnerability Assessments can be a first step in this direction.  Preparedness assessments have started in several LICs and fragile state but should be  systematized.   A second step would be to identify and set in place the building blocks of permanent  SP&L systems in LICs and fragile states, ready to be used as crisis response measures  when needed. Operational initiatives like the RSR should be evaluated and continued,  and  be  instrumental  to  this  aim.  Examples  of  building  blocks  are  the  creation  of  databases and household registries management information systems to ensure early  warning,  the  development  of  a  targeting  mechanisms,  payment  systems,  delivery  mechanisms, and tools for basic monitoring.   Monitoring  mechanisms  are  critical  to  increase  preparedness  and  the  speed  of  the  response,  and  new  mobile  technologies  can  make  a  difference  in  this  domain  (i.e.,  LAC project for quick surveys, crisis�oriented, collected through mobile phones). This  open ways to collaborate with ICT and Disaster Management units.   Parallel  to  the  creation  of  SP&L  programs,  it  is  important  that  the  Bank  associate  a  strong capacity�building (technical assistance � TA) component into any operation, in  order to assist countries in building their administrative capacity.  51    Box 4: Importance of Being Flexible and Responding Quickly:   Case of Social Funds in Honduras Reconstruction Actions  Social  Funds  can  provide  a  very  effective  way  to  quickly  respond  to  temporary  crises.  One  of  the  best�known  examples  is  the  response  of  the  Honduran  Social  Fund,  the  FHIS,  following  Hurricane  Mitch  in  1998.  The  hurricane  left  the  Honduras  devastated,  with  damage  estimated  by  the  United  National Economic commission for Latin America (ECLAC) at 5% of GDP. In the first year following the  hurricane, while line ministries sometimes struggled to organize their responses, the FHIS was widely  recognized  as  one  of  the  most  effective  agencies  in  the  reconstruction  effort.  In  the  immediate  aftermath of the hurricane, the destruction of parts of the road network made it difficult for national  government  agencies  to  respond  quickly.  Local  governments  were  often  in  a  better  position  to  decide on priorities for reconstruction, especially with regard to small�scale infrastructure. The FHIS  had an established system for targeting resources to the municipal level based on a credible poverty  map and had an existing pool of resources (including a newly negotiated World Bank loan) available  to  fund  the  implementation  of  reconstruction  efforts.  It  also  had  an  autonomous  administrative  structure, which allowed it to take decisions and contract for civil works relatively quickly. Following  the  hurricane,  FHIS  directors  were  dispatched  to  the  regions  to  carry  out  rapid  appraisals  in  partnership  with  local  authorities.  Based  on  their  analyses  of  need,  the  available  funds  were  channeled  into  priority  reconstruction  efforts.  Similarly,  in  the  Caribbean  region,  social  funds  and  similar agencies – such as the Basic Needs Trust Fund (BNTF), a multi�country program financed by  the  Caribbean  Development  Bank  providing  funding  for  small�scale  social  and  economic  infrastructure  projects,  and  community  development  funds  –  have  played  an  important  role  in  emergency  response  efforts  following  hurricanes  due  to  their  flexibility  and  capacity  to  mobilize  resources  quickly  in  times  of  crisis.  For  instance,  after  Hurricane  Keith  in  2000  and  Hurricanes  Chantal and Iris in 2001, social funds were used to channel donor support for reconstruction in the  countries of the Caribbean.    5.3  Lesson 3: Short Term Crisis Response Measures Can Still Be Necessary   and Should Be Ready for Quick Implementation  Increasing the coverage of program coverage during a crisis is a major challenge, especially in  LICs and fragile states. How can governments achieve this objective if nothing is in place when  the crisis hits? And, even if instruments are in place, are they adapted to a crisis situation? Can  the  new  poor  be  reached?  While  it  is  important  over  the  long  term  to  lay  the  basis  of  SP&L  systems (Lesson 2), governments still need to respond to crises when they occur. This implies  that,  parallel  to  efforts  to  build  permanent  and  scalable  SP&L  programs,  as  shown  in  Table  3  (above), which are subject to administrative complexities and monitoring needs, efforts should  be  made  to  implement  emergency  programs  tailored  to  the  institutional  and  administrative  52    context  and  able  to  reach  affected  groups,  fast.  For  instance,  governments  can  be  in  the  process  of  putting  in  place  a  targeting  mechanism  that  would  allow  them  to  effectively  implement  a  cash  transfer  program  over  the  long  term  and  alleviate  poverty.  However,  this  program  could  not  be  ready  when the  crisis  hits,  or  could  be  too  young  to  be  scalable,  or  its  targeting mechanisms could be inadequate to reach the affected population. On the same line,  delivery  design  could  be  inadequate  because  of  massive  infrastructural  or  institutional  disruption. In all these cases, governments need to turn to emergency programs, with simple  design and targeting mechanisms, such as public work programs or in�kind distribution with the  assistance  of  the  donor  community  or,  in  specific  situations,  to  subsidies.  Donors  can  play  a  critical role in this respect.  The Way Forward:    In some LICs and fragile states, the World Bank should help governments implement  short term crisis response measures that ensure the maximum coverage.66 Doing so,  could  require  a  revision  of  the  Bank’s  internal  procedures  to  meet  the  needs  of  countries in terms of timing (avoid procurement delays!). The World Bank should also  advocate for governments to include social protection in their Disaster Management  Plan. This opens ways to collaborate with the Disaster Management Unit.   In  collaboration  with  other  specialized  agencies,  the  Bank  could  design  emergency/relief  interventions  to  be  deployed  in  countries  and  based  on  standardized  emergency  design,  especially  in  LICs  and  fragile  states.  Collaboration  with the World Food Programme or other specialized agencies.   Light  monitoring  mechanisms  should  be  newly  designed  and  associated  to  these  ready�to�go emergency measures.   In  some  cases,  the  Bank  should  be  ready  to  discuss  the  use  of  sub�optimal  instruments,  such  as  subsidies,  with  governments  in  order  to  enhance  design  and  improve their effectiveness in protecting people.                                                               66  During the last FFF, trust funds (like GFRP) financing has provided short term emergency support to smooth consumption amongst some of  the vulnerable groups.  53     In  MICs,  where  different  instruments  are  already  in  place,  the  the  can  assist  governments to implement their crisis response tools in a coordinated way through a  new technical assistance emergency initiative.  5.4  Lesson 4: Importance of Scaling Back, while Pursuing Poverty Reduction Programs  Once the crisis and its consequences have passed, governments are often advised to respect  the sunset clause and discontinue emergency programs, but this must depends on conditions.  While  scale�back  or  discontinuation  of  emergency  measures  is  important,  it  depends  on  the  context, including reducing the number of beneficiaries according to normal time targeting or  decreasing  benefits  in  case  of  permanent  programs.  This  often  proves  challenging  and  politically  delicate,  especially  in  the  case  of  subsidies.  Two  important  points  emerge.  First,  because  scale�down  is  politically  sensitive  and  economically  harmful  if  done  at  the  wrong  moment,  there  is  some  advocacy  for  more  automation.  The  respective  benefits  already  illustrated in Lesson 2. The linking of programs parameters to crisis conditions can be safer both  for the onset and the end of benefits that. However, as illustrated earlier, automation comes  with capacity, not only to implement, but also to monitor the indicators of the programs. For  this  reason,  automation  does  not  represent  a  viable  solution  for  low  capacity  settings  where  monitoring  capacity  is  weak.  Second,  although  scaling  back  is  critical  to  preserve  fiscal  sustainability  and  not  to  misalign  incentives,  poverty  concerns  need  to  remain  a  priority  and  temporary  emergency  programs  need  to  be  substituted  by  long  term  SSN  programs.  Indeed,  evidence show that good short term emergency program, such as PWPs, may not be adapted to  reduce  chronic  poverty  and  increased  resilience.  For  this,  they  should  be  complemented  or  followed by longer term SSN programs or ALMPs to ease the transition to employment.   5.5  Lesson 5: World Bank Has Improved Its Own Instruments  However, the organization should continue to invest in its comparative advantages to further  address  challenges.  The  Bank’s  comparative  advantages  include:  (i)  Financial  resources:  the  capacity to mobilize financial resources, including leveraging those coming from other donors  (RSR); (ii) Large variety of product lines: they can be adapted to many different contexts, both  54    in  LICs  and  MICs  countries,  and  adjusted  to  the  implementation  capacity  of  the  country;  (iii)  Convening  power:  it  allows  the  organization  to  gather  around  the  table  in  order  to  facilitate  coordinated  responses;  (iv)  Knowledge:  the  focus  on  knowledge�generation  and  �sharing  enables the Bank to build upon lessons learned from its global experience and provide technical  assistance much needed in times of crisis; and (v) Long term presence in client countries allows  the Bank to support governments to shift from short term emergency responses to longer term  reconstruction,  poverty  reduction,  and  development  practices,  including  the  establishment  of  sustainable  social  protection  systems.  For  the  same  reason,  the  Bank  is  able  to  support  politically  sensitive  reforms,  if  the  governments  are  willing  initiate  the  process  to  build  a  sustainable long term system.  5.6  Lesson 6: A New Knowledge Agenda to Define New Crisis Response Programs  The implementation of the above�mentioned lessons will have be built on the development  of  a  new  crisis�oriented  knowledge  agenda.  Based  on  the  analytical  framework  sketched  in  Section II, the analysis of the performance of existing SP&L instruments during past crises and  the  lessons  learned  from  the  Bank  operations,  this  papers  has  proposed  five  lessons  and  directions  for  the  future.  However,  the  implementations  of  such  lessons  will  require  both  in� depth research and policy experimentation in the several topics, including:   Chronic  poverty  programs  versus  crisis  response  in  the  context  of  low  capacity  and  resource  scarcity:  What  is  the  priority?  Should  LICs  outsource  the  management  of  crises to development partners?   We know what did and did not work in terms of SP&L instruments: now it is time to  define  the  characteristics  of  a  new  instrument  in  terms  of  design,  targeting,  and  monitoring, one fungible to the plethora of crisis and country contexts.   How to improve counter�cyclical financing in the context of a crisis: the definition of  new financial mechanisms, flexible and prompt, adapted to the challenges of MICs  and LICs.      55    Table 6:  Crisis Decision Tree, According to Context   MICs   LICs and Fragile states  P Crisis Preparedness  Assessment/  r Vulnerability  e v e  There is SP&L   There is no SP&L  program/s in place  program/s in  n place t i SP&L  SP&L  o program/s is  program/s is  not scalable n  Long term:  permanent SP&L  program/s are  P SP&L program/s are  CRISIS  implemented to  scaled up in a  lay the basis of  r coordinated way to  SP&L system  (Conditional or  o cover all who need  unconditional  t protection  cash transfers;  Short term: New  improving  e (Increase coverage,  emergency SP&L  targeting and  program/s are  c increase level or  implemented with  monitoring  length of benefits)  mechanisms to  t Donors assistance,  sale up).  tailored to context  i (subsidies, PWP).  o It could overlap  with the long n P Post � CRISIS  r o m Programs scaled back to normal, maintaining permanent  o poverty reduction programs (SSN)   t i Introduction of promotion programs, to foster recovery and  o improve livelihoods (trainings to bridge to new employments)  n   Source: Authors (2012).  56    References  Asiedu, E., J. Yi and I. Kanyama. 2011. “The Impact of HIV/AIDS on Foreign Direct Investment in  Developing Countries�. University of Kansas.  Attanasio,  O.  and  M.  Szekely.  2004.  “Wage  Shocks  and  Consumption  Variability  in  Mexico  during the 1990’s,� Journal of Development Economics 73: 2004.  Betcherman, G. and R. Islam. 2001. East Asian Labor Markets and the Economic Crisis : Impacts,  Responses and Lessons. Washington DC: World Bank.  Berra,  C.  2010.  Temporary  Employment  Programs:  Lessons  Learned,  PPT  presentation.  Washington DC: World Bank.  Binswanger, H. and M. Rosenzweig. 1986. “Behavioral and Material Determinant of Production  Relations in Agriculture,� Journal of Development Studies.  Black  B.,  R.  Kraakman,  and  A.  Tarassova.  2000.  “Russian  Privatization  and  Corporate  Governance: What Went Wrong?� Working Paper Number 269a. Washington DC: World Bank  Carter, M. and J. Maluccio. 2002. Social Capital and Coping with Economic Shocks: An Analysis  of  Stunting  in  South  African  Children.  FCND  Discussion  Paper  No.  142.  Washington  DC:  International Food Policy Research Institute.  Dambisya, YM. 2004. “The Fate and Career Destinations of Doctors Who Qualified at Uganda’s  Makerere  Medical  School  in  1984:  retrospective  cohort  study,�  British  Medical  Journal  329:600–601.  Datt, G. and H. Hoogeveen. 2003. El Nino or El Peso? Crisis, Poverty and Income Distribution in  the Philippines. Washington DC: World Bank.  Deaton, A. 1991. “Saving and Liquidity Constraints,� Econometric 59 (5): 1991.  Del Ninno C., and P. Dorosh. 2003. “Public Policies, Markets and Household Coping Strategies in  Bangladesh: Avoiding a Food Security Crisis Following 1998 Floods,� World Development 31(7):  1221�1238.  Dercon, S. (ed.). 2005. Insurance against Poverty. Oxford, UK: Oxford University Press.  Dercon,  S.  and  Krishnan.  2000.  “In  Sickness  and  in  Health:  Risk  Sharing  within  Households  in  Rural Ethiopia,� Journal of Political Economy 108(4).  57    Devarajan  S.  and  D.  Go.  2008.  The  Economics  of  Food  and  Fuel  Price  Increases  in  Africa,  PPT  presentation.  Dureya,  S.  1998.  “Children’s  Advancement  through  School  in  Brazil:  The  Role  of  Transitory  Shocks  to  Household  Income.�  Office  of  the  Chief  Economist  Working  Paper  No.376.  Washington DC: Inter�American Development Bank.  ECLAC.  1998.  Assessment  of  the  Damage  caused  by  Hurricane  Mitch,  country  report  on  Honduras  and  Costa  Rica.  Santiago,  Chile:  United  Nations  Economic  Commission  for  Latin  America and the Caribbean.  ECLAC. 2004. Disaster Assessment Training Manual (DATM), Chapter 8, The Social Sector.  Fallon,  P.  and  R.  Lucas,  R.  2002.  The  Impact  of  Financial  Crises  on  Labor  Markets,  Household  Incomes, and Poverty: A Review of Evidence. World Bank Research Observer 17: 21�45  Fiszbien, A. 2003. Argentina: Safety Nets in Times of Crisis, PPT presentation, WBG.  Fiszbein A., D. Ringold, and S. Srinivasan.  Cash Transfers, Children and the Crisis. Washington  DC: World Bank. Draft.  Fizsbien  A.  and  N.  Schady.  2009.  Conditional  Cash  Transfers:  Reducing  Present  and  Future  Poverty. World Bank Policy Research Report.  Grassly, N., C. Lowndes, and T. Rhodes. 2003. “Modeling Emerging HIV Epidemics: The Role of  Injection  Drug  Use  and  Sexual  Transmission  in  the  Russian  Federation,  China,  and  India,�  International Journal of Drug Policy 14:25–43.  Gachuhi, D. 1999. “The Impact of HIV/AIDS on Education Systems in the Eastern and Southern  Africa  Region  and  the  Response  of  Education  Systems  to  HIV/AIDS:  Life  Skills  Programmes.�  Paper  presented  to  the  All  Sub�Saharan  Africa  Conference  on  Education  for  All  2000,  Johannesburg, December 1999.  Glewwe,  P.,  H.  Jacoby,  and  E..  King.  2000.  “Early  Childhood  Nutrition  and  Academic  Achievement: a Longitudinal Analysis,� Journal of Public Economics 81(3):345�368.  Grosh, M.  1995. “Five Criteria for Choosing among Poverty Programs.� In N. Lustig (ed.) Coping  with  Austerity:  Poverty  and  Inequality  in  Latin  America.  Washington  DC:  Brookings  Institution  Press.  Grosh, M. 2010. Evolution of the World Bank Safety Net Work, PPT presentation. Washington  DC: World Bank.  58    Grosh,  M.,  C.  Andrews,  R.  Quintana,  and  C.  Rodriguez.  2011.  Global  Food  Price  Increases  and  Safety Net Readiness. Internal Memo. Washington DC: World Bank.  Handa, S. and D. King. 2003. “Adjustment with a Human Face? Evidence from Jamaica,� World  Development 31(7):1125�1145.  Heltberg,  R.  2007.  “Helping  South  Asia  Cope  Better  with  Natural  Disasters:  The  Role  of  Social  Protection,� Development Policy Review 25(6): 681�698.  IADB.  2000.  Social  Protection  for  Equity  and  Growth.  Washington  DC:  Inter�American  Development Bank.  IEG.  2007.  Development  actions  and  the  rising  incidence  of  disasters,  Evaluation  Brief  No.4  Washington DC: World Bank, Independent Evaluation Group.  —. 2010. The World Bank Group’s Response to the Global Economic Crisis: Phase 1. Washington  DC: World Bank, Independent Evaluation Group.  —. 2011. The World Bank Group’s Response to the Global Economic Crisis: Phase 2. Washington  DC: World Bank, Independent Evaluation Group.  International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. 2006. World Disaster Report  2006. Geneva, Switzerland.  Institute  for  Fiscal  Studies,  Econometría,  and  Sistemas  Especializados  de  Información.  2006.  Evaluación del Impacto del Programa Familias en Acción–Subsidios Condicionados de la Red de  Apoyo Social. National Planning Department, Bogotá, Colombia.  Jacoby, H. and E. Skoufias. 1997. “Risk, Financial Markets and Human Capital in A Developing  Country,� Review of Economic Studies No. 64.  Khanna, G., D. Newhouse, and P. Paci. 2011. Fewer Jobs or Smaller Paychecks? Aggregate Crisis  Impacts in Selected Middle�Income Countries. Washington DC: World Bank.  Knowles,  J.,  E.  Pernia,  and  M.  Racelis.  1999.  Social  Consequences  of  Financial  Crises,  Asian  Development Bank Economic Staff Paper 60. Manila: Asian Development Bank.  Lustig, N. 2000. “Crisis and the Poor: Socially Responsible Macroeconomics,� Economia 1(1): 1� 30.  Mechler R. 2003. Macroeconomic Impacts of Natural Disasters. Washington DC: World Bank.  Mendoza,  R.  2009.  “Aggregate  Shocks,  Poor  Households  and  Children:  Transmission  Channels  and Policy Responses,� Global Social Policy 9:55.  59    Morduch,  J.  1995.  “Income  Smoothing  and  Consumption  Smoothing,�  Journal  of  Economic  Perspectives 9(3).  Owens,  T.,  J.  Hoddinot,  B.  Kinsey.  2003.  “Ex  Ante  Actions  and  Ex  Post  Public  Responses  to  Drought Shocks: Evidence and Simulations from Zimbabwe,� World Development 31(7).  Rawlings  L.  and  de  la  Briere.  2010.  “Examining  Conditional  Cash  Transfer  Programmes.�  In  Social  Protection  and  Inclusion:  Experiences  and  Policy  Issues.  New  York:  Unite  Nations,  International Labor Organization.  Reinhart,  C.and  K.  Rogoff.  2009.  "The  Aftermath  of  Financial  Crises,"  American  Economic  Review, American Economic Association, 99(2): 466�72, May.  Ribe H. How Did Latin America Respond to the Global Crisis? PPT presentation at Labor Market  Policy Core Course, Washington DC.  Ribe  H.,  D.  Robalino,  and  I.  Walker.  2010.  From  Right  to  Reality:  How  Latin  America  and  the  Caribbean  Can  Achieve  Universal  Social  Protection  by  Improving  Redistribution  and  Adapting  Programs to Labor Markets. Washington DC: World Bank.  Shady,  N.  2001.  The  (Positive)  Effect  of  Macroeconomic  Crises  on  Schooling  and  Employment  Decisions  Taken  by  Children  in  Middle  Income  Countries.  Paper  presented  at  the  Crises  and  Disasters Conference, International Food Policy Research Institute, Washington DC.  Skoufias,  E.  2003.  “Economic  Crises  and  Natural  Disasters:  Coping  Strategies  and  Policy  Implications,� World Development 31(7).  Stalker, P. 2001. Beyond Krismon: The Social Legacy of Indonesia's Financial Crisis. UNICEF IRC.  Strauss,  J.  and  D.  Thomas.  1995.  “Human  Resources:  Empirical  Modeling  of  Household  and  Family  Decisions.�  In  J.  Behrman  and  T.  N.  Srinivasan  (eds.).  Handbook  of  Development  Economics, Vol. 3A., 1883–2023. Amsterdam: North�Holland.  Subbarao,  K.  2003.  Systemic  Shocks  and  Social  Protection:  Role  and  Effectiveness  of  Public  Work Programs. Social Protection Discussion Paper Series. Washington DC: World Bank.  Vakis,  R.  2006.  “Complementing  Natural  Disasters:  The  role  of  Social  Protection.�  SOP  Discussion Papers No. 0543.  Von  Braun,  J.,  P.  Vlek,  and  A.  Wimmer.  2002.  Disasters,  Conflicts  and  Natural  Resource  Degradations:  Multidisciplinary  Perspectives  on  Complex  Emergencies.  ZEF  Bonn.  Center  for  Development Research. Annual Report 2001/2002.  60    World  Bank.  2001.  Social  Protection  Sector  Strategy:  From  Safety  Nets  to  Springboard.  Washington DC.  —. 2005. Review of the World Bank Conditionality. Washington DC.  —. 2005a. Social Safety Nets in Bangladesh: An Assessment. Washington DC.  —.  2008.  Africa’s  Pulse,  An  Analysis  of  Trends  Shaping  Africa’s  Economic  Future.  Washington  DC.  —.  2008a.  Guidance  for  Responses  to  Rising  Food  and  Fuel  Prices.  Human  Development  Network. Washington DC.   —. 2008b. “Lessons from World Bank Group Responses to past Financial Crises.� IEG Evaluation  Brief No. 6. Washington DC.  —. 2009. Protecting Pro�Poor Health Services during Financial Crises Lessons from Experience.  Washington DC.  —. 2009a.  The World Bank Group’s Response to the Global Crisis: Update on an Ongoing IEG  Evaluation. IEG Evaluation Brief No. 8. Washington DC.  —.  2010.  The  Jobs  Crisis:  Household  and  Government  Responses  to  the  Great  Recession  in  Eastern Europe and Central Asia, Directions in Development. Washington DC.  —. 2010a. Jobs Watch Initiative Impacts and Responses to the Recent Financial Crisis. A Product  of the HDN SP&L and PREM�PR Joint. Washington DC.   —. 2010b. Solidarity and Productivity in a Changing World: How Well Can the Social Safety Nets  of the Middle East and North Africa Region Adapt? Working Note. Washington DC.    61    Background Papers for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy No. Title 1210 Climate-Responsive Social Protection by Anne T. Kuriakose, Rasmus Heltberg, William Wiseman, Cecilia Costella, Rachel Cipryk and Sabine Cornelius, March 2012 1209 Social Protection in Low Income Countries and Fragile Situations: Challenges and Future Directions by Colin Andrews, Maitreyi Das, John Elder, Mirey Ovadiya and Giuseppe Zampaglione, March 2012 1208 The World Bank in Pensions: A Background Paper for the Social Protection Strategy by Mark Dorfman and Robert Palacios, March 2012 1207 Labor Markets in Middle and Low Income Countries: Trends and Implications for Social Protection and Labor Policies by Yoonyoung Cho, David Margolis, David Newhouse and David Robalino, March 2012 1206 Rules, Roles and Controls: Governance in Social Protection with an Application to Social Assistance by Lucy Bassett, Sara Giannozzi, Lucian Pop and Dena Ringold, March 2012 1205 Crisis Response in Social Protection by Federica Marzo and Hideki Mori, March 2012 1204 Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation and Graduation Policies In Developing Countries by Rita Almeida, Juliana Arbelaez, Maddalena Honorati, Arvo Kuddo, Tanja Lohmann, Mirey Ovadiya, Lucian Pop, Maria Laura Sanchez Puerta and Michael Weber, March 2012 1203 Productive Role of Safety Nets by Harold Alderman and Ruslan Yemtsov, March 2012 1202 Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational Implications by David A. Robalino, Laura Rawlings and Ian Walker, March 2012 Abstract The main goal of this paper is to draw lessons from the past to better understand the role and potential of social protection in response to crisis, and support the definition of the World Bank Social Protection and Labor Strategy 2012–2022. This paper uses selected crises (1990– present), their social impact, and government responses to evaluate the social protection instruments deployed and provide lessons learned and possible directions for the future, including questions for further analytical work. While experience seems to suggest that governments and the World Bank are increasingly committed to the mainstreaming of social protection in crises prevention and management, important challenges and questions to be answered still remain to effectively protect populations, especially in the case of low Income countries and fragile states. Among the main messages emerging from the paper are, first, that crises are very diverse in origins, channels of transmission and impacts; second, preparing for crises by fiscal prudence and by setting programs in place is crucial to dispose of the necessary financial resources and to increase the speed and reach of the response; third, the design of permanent programs can be different from what is required for crisis management measures, especially in the aftermath of natural disasters. A solution could be to equip programs with ready-to-implement, standardized emergency toolkits. About this series... Social Protection & Labor Discussion Papers are published to communicate the results of The World Bank’s work to the development community with the least possible delay. The typescript manuscript of this paper therefore has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to formally edited texts. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s), and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The author(s) attest(s) that the paper represents original work. It fully references and describes all relevant prior work on the same subject. For more information, please contact the Social Protection Advisory Service, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Room G7-803, Washington, DC 20433 USA. Telephone: (202) 458-5267, Fax: (202) 614-0471, E-mail: socialprotection@worldbank.org or visit us on-line at www.worldbank.org/sp. Printed on recycled paper