Guatemala Cerrando brechas para generar un crecimiento más inclusivo Diagnóstico Sistemático de País Susana M. Sanchez Kinnon Scott J. Humberto Lopez Región de América Latina y el Caribe Guatemala: Cerrando brechas para generar un crecimiento más inclusivo Diagnóstico Sistemático de País Susana M. Sanchez, Kinnon Scott y J. Humberto Lopez Departamento de Centroamérica Región de América Latina y el Caribe © 2016 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.bancomundial.org Reservados algunos derechos. 1 2 3 4 17 16 15 14 Esta obra ha sido realizada por el personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las opinio- nes, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no necesariamente reflejan aquellas del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo, ni de los países representados por éste. El Banco Mundial no garantiza la veracidad de los datos presentados en este informe. 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Systematic Country Diagnostic. Washington, DC: World Bank. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO Traducciones—En caso de traducirse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad: La presente traducción no es obra del Banco Mundial, y no deberá considerarse traducción oficial de dicho organismo. El Banco Mundial no responde por el contenido ni los errores de la traducción. Adaptaciones—En caso de adaptarse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad: Este documento es una adaptación de un documento original producido por el Banco Mundial. Las opiniones y posturas expuestas en esta adaptación son responsabilidad exclusiva del autor o autores y no tienen la aprobación del Banco Mundial. Contenido de propiedad de terceras personas—El Banco Mundial no es necesariamente propietario de los derechos de todas las partes del contenido de esta obra. 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Imagen de la cubierta: Kobby Dagan / Shutterstock.com Diseño de la cubierta: Florencia Micheltorena La traducción al castellano del informe fue realizada por Melanie Gallagher de Servidioma. Contenido Abreviaciones y Acrónimos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiv Acerca de los Autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv 1. Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 a. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 b. ¿Por qué la pobreza es tan alta y persistente?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Baja inclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Crecimiento lento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Sostenibilidad social, fiscal y ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 c. El legado del pasado: un contrato social fragmentado e instituciones débiles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 d. Nuevas presiones sobre Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 e. Prioridades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Retos para la inclusión - hacia un contrato social más inclusivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Retos y oportunidades para el crecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Retos para la sostenibilidad fiscal, social y ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 f. Brechas de conocimiento y datos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 g. Estructura del DSP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 a. ¿Cómo se compara Guatemala en relación con sus pares?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Niveles y tendencias en la pobreza por ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Prosperidad compartida: crecimiento del ingreso del 40 por ciento más pobre. . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Desigualdad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Movilidad económica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 b. La brecha entre los pobres y los no pobres en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Niveles y tendencias oficiales de pobreza por consumo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Brechas geográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Brechas étnica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Brechas de capital humano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Otras características demográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 c. Impulsores de cambios en la pobreza y prosperidad compartida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Consumo: crecimiento, distribución y precios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Impulsores de los cambios observados en la pobreza por ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Fuentes de ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 d. Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 iii 3. Inclusión y Exclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 a. Oportunidades limitadas en el mercado laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 b. El déficit de capital humano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Desnutrición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 c. Oportunidades limitadas: infraestructura y servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 d. El papel del gasto e instituciones públicas en limitar las oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Ineficiencia en el gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Nivel bajo del gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Instituciones inadecuadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 e. La relación entre oportunidades limitadas y bajos resultados en términos de capital humano . . . . . 70 f. Vulnerabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 g. Convergencia y divergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 4. Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 a. Tendencias de Crecimiento Económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 b. Desigualdades regionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 c. Descomposición del crecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 d. Una perspectiva del sector sobre la actividad económica, generación de empleos e informalidad. . 96 Generación de empleos e informalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Sector financiero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Tecnologías de la información y servicios asociados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Sector energía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Sector agrícola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Sector manufactura y construcción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 e. Inversión Extranjera Directa (IED). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 f. Exportaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 g. Obstáculos para el crecimiento inclusivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Un gran déficit educativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Brecha de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Crimen y violencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Regulación empresarial y competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Remesas y apreciación del tipo de cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Inclusión financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Referencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 iv Contenido 5. Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza . . . . . . . . . . . . . 131 a. Sostenibilidad fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 b. Sostenibilidad social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Seguridad en la tenencia de tierras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Establecer derechos para los pueblos indígenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 ¿Cómo perciben los guatemaltecos a su país? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 c. Sostenibilidad ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Vulnerabilidad ante peligros naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Deforestación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Contaminación del agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Urbanización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 d. Retos institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 e. Nuevas prioridades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 6. Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 a. ¿Qué efectos tendrá la acción y cuáles serían los costos de la inacción?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 b. Áreas de políticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Abordando la desnutrición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Ofreciendo educación de calidad para todos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Promoviendo la productividad agrícola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Reformando la política fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Promoviendo el ordenamiento territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Abordando los desastres naturales y el medio ambiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Generando responsabilidad social y forjando un nuevo contrato social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 c. Cambios e historia reciente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 d. Brechas de conocimiento y datos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Anexos Anexo 1.1 Países utilizados como pares estructurales y aspiracionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Anexo 2.1 Movilidad económica en Guatemala, Centroamérica, y ALC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Anexo 2.2 Pobreza por consumo por región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Anexo 2.3 Pirámide poblacional por grupo étnico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Anexo 2.4 Factores que influyen en la probabilidad de ser pobre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Anexo 2.5 Curva de incidencia del crecimiento del consumo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Anexo 3.1 Cambios en la probabilidad de la matricula primaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Anexo 3.2 Sectores económicos y la movilidad intra-generacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Anexo 3.3 Ecuación minceriana de ingresos y la descomposición Oaxaca-Blinder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Anexo 5.1 Percepciones de la población según el Latino barómetro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Anexo 5:2 Legislación que apoya los derechos de los pueblos Indígenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Contenido v Figuras 1.1 Niveles bajos y volátiles de mecanismos de control al poder ejecutivo, 1839-2014 . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.2 El contrato social fragmentado de Guatemala y la interacción entre instituciones y resultados. . . . . 9 2.1 Guatemala sigue siendo uno de los países más pobres de la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2.2 Guatemala ha avanzado poco en términos de la reducción de pobreza en las décadas recientes. . . . 22 2.3 El aumento de la pobreza ha colocado a Guatemala en una senda opuesta a la de sus pares. . . . . . . 22 2.4 El crecimiento del ingreso en Guatemala fue negativo mientras que en otros países de ALC aumentó. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.5 El ingreso de los pobres cayó mucho menos que los ingresos totales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.6 La tasa de descenso en la desigualdad de ingreso fue más alta en Guatemala que en Centroamérica, pero más baja que en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2.7 Y la desigualdad continúa siendo más alta en Guatemala que en sus países pares. . . . . . . . . . . . . . . . 26 2.8 El ingreso total está altamente concentrado en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.9 En Guatemala, el porcentaje de clase media ha descendido, a diferencia del resto de la región. . . . . 27 2.10 En Guatemala más personas entraron a la pobreza que las que salieron. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.11 Las municipalidades más pobres obtuvieron mejores logros en la reducción de la pobreza que aquellas con menor tasa de pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.12 El descenso de la tasa general de pobreza se interrumpió por la crisis financiera global. . . . . . . . . . . 29 2.13 Los niveles de pobreza varían drásticamente según el departamento. Sin embargo, la pobreza ha aumentado en la mayoría de los departamentos desde el 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.14 Las tasas de pobreza y pobreza extrema son sustancialmente más altas en áreas rurales . . . . . . . . . . 31 2.15 Pero más de la mitad de toda la gente pobre vive ahora en áreas urbanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.16 Casi la mitad de las personas pobres vivía en la región noroccidental y suroccidental en el 2000, pero ahora más de un cuarto vive en el área Metropolitana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.17 Dos tercios de los pobres extremos en Guatemala son indígenas, a pesar de que los pueblos indígenas conforman solo el 42 por ciento de la población.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.18 La dispersión étnica y la pobreza están relacionadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.19 Los indígenas tienen mucho más probabilidades de ser pobres que los no indígenas. . . . . . . . . . . . . 33 2.20 El incremento de los precios de los alimentos afectó la pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.21 La desigualdad de ingresos desciende debido sobre todo a la reducción de los ingresos en la parte más alta de la distribución de ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.22 Más puestos de trabajo y una mayor cantidad de transferencias mitigaron el efecto negativo de los ingresos en la pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.23 La migración guatemalteca ha aumentado rápidamente en los últimos 35 años . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.24 El flujo de remesas también ha aumentado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.1 Los niveles ascendentes de desempleo entre mujeres y en áreas rurales podrían ser causa de preocupación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3.2 Se ha observado un sorprendente incremento del empleo asalariado en años recientes. . . . . . . . . . . 44 3.3 Los pobres se concentran en el sector agrícola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.4 Los sectores donde se concentran los pobres han registrado recientes descensos en los ingresos. . . 46 vi Contenido 3.5 El empleo varía según el origen étnico, mostrando una significativa diversificación entre los Kaqchikel y concentración entre los Q’eqchi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 3.6 Las tasas de desnutrición siguen siendo muy elevadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.7 Los cambios en desnutrición varían, y se han observado tasas crecientes en tres departamentos. . . 49 3.8 Las brechas en la atención materno-infantil entre quintiles son grandes y no todos los cambios han sido positivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3.9 Guatemala no está en camino de lograr el ODM en términos de mortalidad materna. . . . . . . . . . . . 52 3.10 Los cambios en términos de mortalidad infantil han sido desiguales entre las regiones. . . . . . . . . . . 52 3.11 El nivel de educación de Guatemala está muy por debajo del de sus pares, pero está mejorando rápidamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3.12 Se ha logrado cierto progreso en el cierre de las grandes brechas en materia de escolaridad. . . . . . . 53 3.13 Los niveles educativos en Guatemala siguen siendo bajos y desiguales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3.14 La matrícula en educación primaria fue casi universal pero hay señales de retroceso. . . . . . . . . . . . . 55 3.15 Las tasas de alfabetización en la lengua española y maya varía entre los grupos . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.16 Guatemala tiene bajos niveles de rendimiento escolar en comparación con el resto de Centroamérica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.17 Los niveles de finalización son mucho más bajos en áreas rurales, sobre todo entre las niñas. . . . . . 56 3.18 El acceso a los servicios básicos refleja generalmente el bienestar económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.19 El acceso a los servicios básicos ha mejorado en años recientes, pero esto no ha generado convergencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.20 Circunstancias que afectan el acceso de los niños a los servicios básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.21 La cobertura y el IOH para saneamiento son particularmente bajos en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . 58 3.22 Mientras que la ubicación está teniendo una menor importancia a la hora de explicar el acceso a los servicios, el origen étnico continúa siendo un factor explicativo clave. . . . . . . . . . . . . 59 3.23 La distribución de establecimientos de salud perpetúa las desigualdades en este campo. . . . . . . . . . 60 3.24 La distribución de escuelas de secundaria está desatendida en áreas pobres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3.25 La distribución de escuelas de primaria favorece a los pobres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3.26 La educación privada predomina en los niveles educativos más altos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.27 Los costos constituyen una barrera para la escolaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.28 La educación de los padres es más importante que el ingreso familiar o la ubicación del hogar para explicar la educación de los niños. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.29 El papel de la educación de los padres en la matrícula escolar se ha elevado, mientras que otros factores han caído. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.30 No todo el gasto público es progresivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.31 A pesar de los avances, los resultados de aprendizaje están por debajo del promedio de ALC. . . . . . 65 3.32 Incluso las personas muy pobres recurren a los servicios privados de salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.33 Ineficiencia: resultados y gastos de salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.34 El gasto de salud tiene poco impacto en las tasas de desnutrición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.35 El gasto en educación es bajo en Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.36 El gasto en educación ha sido efectivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Contenido vii 3.37 El gasto en salud es bajo y no ha cambiado en términos per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.38 El gasto privado en atención médica es alto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.39 La falta de acceso a los servicios de saneamiento tiene una alta correlación con las tasas de desnutrición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3.40 La seguridad alimentaria afecta a muchos hogares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.41 Mayor acceso vial a mercados, oportunidades económicas y servicios ha ayudado a reducir la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.42 La pobreza en los municipios indígenas se ha reducido en menor medida que en los municipios no indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.43 Los retornos a la educación varían por grupo étnico y género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.44 El gasto en protección social es bajo y no ha cambiado desde el 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.45 El grueso del gasto en protección social se va al quintil superior, 2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.46 El gasto social ha bajado desde su pico en el 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.47 Los niveles del gasto destinado a la protección social en Guatemala están muy por debajo de los de sus vecinos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.48 Las remesas cambian de manera estacional y con los ciclos económicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.49 Se ha observado una brusca caída en el porcentaje de hogares que reciben remesas. . . . . . . . . . . . . . 80 3.50 La importancia de las remesas como porcentaje del consumo de los hogares se ha estado reduciendo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4.1 Guatemala muestra una disminución en el crecimiento del PIB en contraste con ALC. . . . . . . . . . . 90 4.2 Poco progreso en la convergencia con EE.UU. en contraste con ALC, Costa Rica y Panamá. . . . . . . 90 4.3 El departamento de Guatemala, el más rico, se encuentra rezagado en relación a la región ALC. . . 92 4.4 El trabajo es el principal factor contribuyente del crecimiento al PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 4.5 La formación bruta de capital es baja y está cayendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 4.6 El consumo privado es el principal contribuyente del crecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.7 El sector servicios es el principal impulsor del crecimiento del PIB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.8 El porcentaje de manufactura está reduciéndose. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.9 La agricultura genera la mayoría de empleos en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.10 La mayoría de empleos han sido generados en los sectores agricultura y servicios desde el 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.11 Guatemala tiene el mayor porcentaje de trabajadores informales en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.12 La mayoría de empleos generados entre 2000 y 2014 carecen de seguridad social. . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.13 La mayoría de empleos en el sector privado son en microempresas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.14 La informalidad se asocia con el tamaño y ubicación de la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.15 Guatemala está rezagado en términos de profundidad financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4.16 El porcentaje del crédito de consumo ha crecido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4.17 El crédito a PYMES crece más lento que el rédito a grandes empresas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4.18 Mientras que el crédito en moneda extranjera crece más rápidamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4.19 Cuatro productos representan la mayoría de las exportaciones agrícolas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.20 El valor agregado agrícola por trabajador está estancado en Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 viii Contenido 4.21 La prima salarial de trabajar fuera de la agricultura están aumentando. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.22 Guatemala se encuentra rezagado en términos de atracción de IED. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.23 La inversión extrajera directa ha venido creciendo desde el 2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.24 Electricidad y manufactura explican el grueso de los flujos de IED. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.25 La apertura comercial se redujo en Guatemala mientras que mejoró en la mayoría de países centroamericanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.26 Las exportaciones de bienes per cápita son bajas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.27 La diversificación de las exportaciones se refleja en el gran número de productos . . . . . . . . . . . . . . 113 4.28 Las exportaciones carecen de sofisticación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4.29 El crimen y los robos continúan afectando de manera negativa a la empresa privada. . . . . . . . . . . . 114 4.30 Los logros educativos en cuanto a la finalización de la primaria se aceleraron en los últimos 14 años. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4.31: El retorno a la educación es alto pero está disminuyendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4.32 Muy pocos guatemaltecos terminan la secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 4.33 Cobertura modesta de carreteras y electricidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.34 La calidad de la infraestructura se ha deteriorado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.35 La inversión de Guatemala en infraestructura es una de las más bajas de la región. . . . . . . . . . . . . . 118 4.36 Los gastos de capital por el gobierno central se han reducido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4.37 La tasa de homicidios en Guatemala ha venido cayendo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 4.38 Procedimientos engorrosos para hacer negocios en Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 4.39 La propiedad de cuentas se incrementó entre el 2011 y el 2014, pero los préstamos son limitados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 4.40 Pocas PYMES guatemaltecas recurren a los bancos para financiar inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 5.1 La carga impositiva de Guatemala fue la más baja de América Latina en el 2013 . . . . . . . . . . . . . . . 132 5.2 El gasto del sector público es bajo y está disminuyendo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 5.3 Balance fiscal del gobierno central, 2000-2016. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 5.4 La deuda pública es baja en Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 5.5 Ingresos fiscales del gobierno central por tipo de impuesto, 1995-2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 5.6 La SAT recaudó solo 58 por ciento del potencial del ingreso del IVA en el 2014. . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.7 Los gastos fiscales se redujeron luego de la reforma fiscal del 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.8 Los altos índices de aprobación del gobierno luego de los Acuerdos de Paz se han disipado. . . . . . 142 5.9 Tres cuartos de los guatemaltecos piensan que su país está estancado o retrocediendo.. . . . . . . . . . 142 5.10 Los guatemaltecos están preocupados por la equidad, el acceso a empleo, y el crimen y la violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.11 El área forestal diminuye rápidamente en Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 5.12 Las instituciones de Guatemala se encuentran rezagadas y no están mejorando. . . . . . . . . . . . . . . . 147 6.1 El Contrato social fragmentado de Guatemala y la interacción entre instituciones y resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Contenido ix Recuadros 1.1 Retos para el desarrollo de Guatemala en 1951. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2.1 Temas de medición y disponibilidad datos en Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.2 Los pueblos indígenas de Guatemala son un grupo heterogéneo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 3.1 ¿Esta la contaminación alimentaria? ¿Qué papel tienen las micotoxinas en la desnutrición en Guatemala?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 3.2 El perfil cambiante de los migrantes guatemaltecos a los Estados Unidos y México. . . . . . . . . . . . . . 80 3.3 Las desventajas de la migración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 4.1 Guate-Latinas: ¿cómo se han expandido las empresas guatemaltecas en la región América Latina?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.2 El caso de Banrural, Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.1 ¿Qué reflexiones pueden hacerse a partir de las experiencias de Chiapas y Oaxaca?. . . . . . . . . . . . . 140 5.2 La Comisión Internacional contra de la Impunidad y la rendición de cuentas. . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Tablas 2.1 A pesar de un progreso notable, Guatemala todavía sigue rezagado en relación a la región y a sus pares en términos de indicadores no monetarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.2 Existen marcadas diferencias entre las personas pobres y las que no lo son en términos de demografía, educación e informalidad en el empleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3.1 Los ingresos han disminuido en los últimos 15 años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.2 Correlación en desnutrición, 2008-09. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4.1 Principales productos exportados, 2005-2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 x Contenido Abreviaciones y Acrónimos ACOFOP Asociación de Comunidades Forestales de Petén ACP Aceite Crudo de Palma ACS Encuesta de la Comunidad Americana ALC América Latina y el Caribe ANADIE Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica APP Asociaciones Público-Privadas APS Atención Primaria de la Salud ARG Argentina ASAZGUA Asociación de Azucareros de Guatemala ASIES Asociación de Investigación y Estudios Sociales BANDESA Banco Nacional de Desarrollo Agrícola BCG Bacilo de Calmette–Guérin (vacuna contra la tuberculosis) BID Banco Interamericano de Desarrollo BNA Barreras no arancelarias CA Centroamérica CACIF Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras CAFTA-DR Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos CCCA Mercado Común Centroamericano CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales CEPAL Comisión Económica para América Latina CFI Corporación Financiera Internacional CICIG Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala CNDH Comisión Nacional de los Derechos Humanos COL Colombia CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas DSP Diagnóstico Sistemático de País DTaP Vacuna contra la Difteria, Tétanos y Pertussis ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida ENEI Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos ENSMI Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil EXPY Sofisticación de las Exportaciones FEM Foro Económico Mundial FEWSNET Red de Sistemas de Alerta Temprana de Hambruna FUNDESA Fundación para el Desarrollo de Guatemala GATT Acuerdo General sobre Aranceles de Aduana y Comercio xi GBM Grupo del Banco Mundial GFDRR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación GLP Gas Licuado de Petróleo IARC Agencia Internacional para la Investigación sobre el Cáncer IED Inversión Extranjera Directa IEP Instituto para la Economía y la Paz IOH Índice de Oportunidades Humanas IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IHRIS Sistema Integrado de Información de Recursos Humanos ILO Organización Internacional del Trabajo IMF Fondo Monetario Internacional IMG Indicadores Mundiales de Gobernabilidad INE Instituto Nacional de Estadística INTA Instituto Nacional de Transformación Agraria IOM Organización Internacional para las Migraciones IVA Impuesto al Valor Agregado KNOMAD Conocimientos sobre Migración y Desarrollo LAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MINEDUC Ministerio de Educación MP Ministerio Público MSME Micro, pequeña y mediana empresa MSPAS Ministerio de Salud Pública de Guatemala OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OLADE Organización Latinoamericana de Energía OMC Organización Mundial del Comercio ONG Organización No Gubernamental PEC Programa de Expansión de Cobertura PIB Producto Interno Bruto PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PP Puntos Porcentuales PSA Pagos por servicios ambientales PTF Productividad Total de los Factores PYME Pequeña y Mediana Empresa RBB Presupuesto Basado en Resultados SSEIR Revisión del Gasto del Sector Social e Institucional SAT Superintendencia de Administración Tributaria SEDLAC Base de Datos Socioeconómicos para ALC xii Abreviaciones y Acrónimos SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SIGAP Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas SIGSA Sistema de Información Gerencial de Salud. TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo IT-ITES Tecnología de la Información y Servicios Asociados BPO Tercerización de procesos de negocios UFCO United Fruit Company UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo UNDOC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNDP Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Abreviaciones y Acrónimos xiii Agradecimientos Queremos agradecer a los miembros del Equipo de País de Guatemala del Banco Mundial provenientes de todas las Prácticas Globales y de la Corporación Financiera Internacional (CFI), así como a todos los socios y contrapartes en Guatemala, que han contribuido con la preparación de este Diagnóstico Sistemático de País (DSP). Apreciamos sus aportes, conocimientos y recomendaciones. También queremos agradecer de manera especial, la generosa contribución del equipo de la Oficina de País del Banco Mundial en Guatemala. El equipo fue liderado por Susana M. Sanchez (Economista Sénior) y Kinnon Scott (Economista Sénior), bajo la dirección de J. Humberto Lopez (Director de País). Las siguientes personas brindaron orientación general: Frank Sader (Director Principal de Estrategia, IFC), Fernando Paredes (Director de País Interino), Oscar Avalle (ex-Gerente de País), Pablo Saavedra (Gerente de Práctica), Óscar Calvo-González (Gerente de Práctica), Manuela Francisco (Líder del Programa), Christian A. Peter (Líder del Programa) y Maryanne Sharp (Asesora de Operaciones para Centroamérica). El equipo que elaboró el presente informe estuvo conformado por Emma Monsalve (GPVDR), Ana María Oviedo (GPVDR), Elizaveta Perova (GPVDR), Liliana Sousa (GPVDR), Laura Moreno (GPVDR), Elisa Malerbi (LCC2C), Marco Antonio Hernández Ore (GMF04), Jasmin Chakeri (GMFDR), Sara Francesca Giannozzi, Pablo Acosta (GSPDR), Edmundo Murrugarra (GSPDR), Christine Lao Pena (GHNDR), Meera Shekar (GHNDR), Dianna Pizarro (GSURR), Angélica Núñez (GSURR), Daisy Magaly Lázaro Quesada (GSU04), Alberto Leyton (GGODR), Lisa Bhansali (GGODR), Samantha Abigail Fien-Helfman (LCROS), Luz Berania Diaz (GFADR), Svetlana Edmeades (GFADR), Lorena Rodríguez (CLAPA), Antonio Skarica (CBCCF, IFC), Guillermo Arenas (GTCDR), Lucía Jimena Villarán Elías (GTCDR), Martha Martínez Licetti (GTCDR), Juan Diego Alonso (GEDDR), Rita Almeida (GEDDR), Wendy Elizabeth De León Samayoa (LCCGT), Gabriel Esteban Barrientos (GEDDR), Lilian Pena (GWADR), Antonio Manuel Rodríguez Serrano (GWASL), Klas Sander (GENDR), Sarah Guel (GEN04), Caroline Cerutti (GFMDR), Mariano González (GEEDR), Javier Posas y Lorena Rodríguez (CLAPA). El equipo agradece Luis-Felipe López Calva (GPVDR), David Rosenblatt (DECOS) y Oscar Avalle (SECPO) por su asesoramiento y comentarios a este documento. El equipo también agradece a Desiree Gonzalez y Giselle Velazquez por apoyar en la tarea y la finalización del informe. xiv Agradecimientos Acerca de los Autores Susana M. Sanchez es economista sénior de la Práctica Global de Macroeconomía y Gestión Fiscal del Banco Mundial, donde lleva a cabo análisis económicos sobre la región América Latina. También ha liderado trabajos técnicos y de asesoría sobre acceso a temas financieros en México, Brasil, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Turquía y Rumanía. Adicionalmente, ha trabajado evaluando las limitaciones e impactos del clima de inversión de los Tratados de Libre Comercio. Ha desarrollado investigaciones sobre determinantes de crecimiento, mercados financieros y pobreza, mercados laborales y desarrollo de pequeñas y medianas empresas. Susana tiene un doctorado en economía por Ohio State University. Kinnon Scott es economista senior de la de la Practica Global de Pobreza e Inequidad del Banco Mundial, donde trabaja en Centroamérica y México en temas de reducción de la pobreza, migración, y crecimiento inclusivo. Anteriormente, ella trabajó en el Grupo de Investigación en el Departamento de Desarrollo Económico del Banco Mundial. Sus temas de investigación son variados, incluyendo economía conductual (behavioral economics), temas metodológicos sobre la medición de la pobreza y la desigualad. Su trabajo reciente se ha centrado en el desarrollo de los medios para medir la capacidad financiera de los países en vías de desarrollo, los vínculos entre la migración y los resultados laborales en México y aversión a la desigualdad entre la clase media en El Salvador y cómo esto podría afectar una reforma de subsidios. Ella tiene un doctorado de la Universidad de Pittsburgh. J. Humberto Lopez es director del Departamento de América Central de la región América Latina del Banco Mundial, con responsabilidades que abarcan desde la cartera del Banco, hasta préstamos, estrate- gia, y diálogo para Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. A lo largo de los años que ha trabajado para el Banco Mundial, ha ocupado posiciones de alta responsabilidad, incluyendo director de políticas económicas y reducción de la pobreza para la región América Latina; subjefe de gabinete del Grupo Banco Mundial durante el primer año del presidente Jim Kim; y gerente de políticas económicas y reducción de la pobreza en África Oriental. Humberto tiene un gran número de publicacio- nes en su haber sobre distintos temas, tales como política fiscal, áreas monetarias óptimas y desajustes de los tipos reales de cambio, conflicto armado y desarrollo, y crecimiento a favor de los pobres. También ha editado tres libros acerca de tratados de libre comercio, remesas y desarrollo y clima de inversión en América Latina; asimismo, fue autor principal de la Línea Emblemática de América Latina sobre creci- miento y reducción de la pobreza en 2006 del Banco Mundial. Antes de entrar a trabajar de manera permanente en el Banco Mundial, Humberto fue profesor de economía en la Universidad de Salamanca (España) y profesor invitado en Louisiana State University, Baton Rouge (EEUU). Acerca de los Autores xv 1. Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala Resumen algún grupo indígena, el porcentaje más alto en la región de América Latina. Al mismo tiempo, casi Guatemala tiene un gran potencial para el 40 por ciento de la población tiene menos de 14 generar prosperidad para su población. El país años y la edad promedio es de 21.2 años, la más tiene una ubicación estratégica, importantes baja en la región.2 recursos naturales y una población joven y De cierta manera, Guatemala ha logrado estar multiétnica que podrían promover el crecimiento a la altura de su potencial. La aparición de y la prosperidad compartida. Considerada como compañías guatemaltecas cuyos ingresos, la “puerta” al mercado mesoamericano, operaciones y recursos provienen del exterior Guatemala tiene puertos tanto en el Océano (“Guate-Latinas”), es un ejemplo del dinámico Atlántico como en el Pacífico (y un puerto seco proceso de globalización.3 Los emprendedores propuesto con México) ofreciendo conectividad a guatemaltecos se han expandido a nivel interna- los mercados externos, convirtiéndose así en un cional, en un esfuerzo por diversificar su exposi- destino atractivo para la inversión extranjera ción local. Gran parte de esta expansión ha sido directa. La compleja topografía del país, con para buscar nuevos mercados en los países llanuras costeras en el sudeste, una zona monta- vecinos (el sur de México, Honduras y El ñosa central y tierras bajas en el norte, ofrece una Salvador) más que para participar en cadenas de variedad de zonas climáticas que contienen una valor a nivel global.4 Las empresas Guate-Latinas gran biodiversidad y un importante potencial operan diversas industrias, tales como producto- económico para la agricultura, silvicultura y ras regionales de alimentos, franquicias de generación de energía hidroeléctrica. Guatemala comidas, promotoras inmobiliarias comerciales se ha convertido en exportador líder de productos regionales, bancos regionales y productores agrícolas, es el cuarto país exportador de azúcar integrados de azúcar y de etanol. Otro ejemplo de más grande del mundo y el mayor exportador de la dinámica economía guatemalteca es la cardamomo.1 Importantes depósitos minerales de aparición de empresas de tecnología de la oro, níquel, plomo, zinc y hierro, entre otros, se información, tales como call centers y compañías suman a la riqueza de recursos naturales de especializadas en efectos especiales digitales para Guatemala. Y con una población joven y en películas. Sin embargo, si bien algunas empresas aumento, sobre todo entre la población indígena, grandes del sector privado podrían estar alcan- Guatemala se encuentra en las etapas iniciales zando su potencial, no puede decirse lo mismo hacia una transición demográfica que tiene el del sector privado en su totalidad, ni de la gran potencial de generar un bono demográfico. El país cantidad de micro, pequeñas y medianas empre- tiene más de 15 millones de habitantes, de los sas que constituyen este sector. cuales la mitad vive en áreas urbanas. La diversi- Guatemala tiene una de las tasas de pobreza dad étnico-cultural caracteriza a Guatemala, dado más altas de América Latina. La tasa de pobreza que el 42 por ciento de la población pertenece a (según una línea de pobreza equivalente a US$4 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 1 diarios) se incrementó de 55 por ciento en el En cierto sentido, es necesario visualizar la 2000 a 60 por ciento en el 2014. Esto implica que existencia de dos Guatemalas con grandes el número de guatemaltecos que viven por debajo brechas en sus resultados para comprender los de la línea de pobreza se incrementó de 6.8 retos que afronta el país. Una Guatemala es rural millones a 9.6 millones de personas durante esos y la otra urbana, una es indígena y la otra no, una 15 años. Esta tendencia contrasta altamente con es informal y la otra formal, una no tiene acceso a el descenso general de la pobreza, tanto en los servicios básicos mientras que la otra puede América Latina en su conjunto como en la mayor pagarlos cuando el estado no se los brinda. Las parte de Centroamérica. La falta del crecimiento brechas entre las dos Guatemalas son grandes. del ingreso entre el 40 por ciento más pobre de la Los pueblos indígenas de Guatemala son 1.7 población en Guatemala entre el 2000 y el 2014 veces más propensos a ser pobres que el resto de también se muestra en contraste directo con la la población; y a la vez, los pueblos indígenas mayoría de países latinoamericanos.5 Indicadores guatemaltecos son más pobres que los pueblos de bienestar no monetarios también destacan indígenas de la mayoría de países de América hasta qué punto Guatemala es un caso aparte en Latina. La desnutrición crónica (retraso en el la región. La desnutrición crónica (retraso en el crecimiento), es alta en todo el país (afecta al 47 crecimiento) sigue estando en niveles que solo se por ciento de los niños), pero la cifra es de 66 por observa en países cuyos niveles de ingresos son ciento entre los niños en el quintil más pobre de mucho más bajos. En el 2010, Guatemala ocupó bienestar y 61 por ciento entre los niños indíge- en el puesto 106 de 110 países en términos de nas.7 Estas cifras son mucho más altas que las retraso en el crecimiento (desnutrición crónica), tasas de desnutrición entre los niños indígenas de casi la misma clasificación que obtuvo en 1990.6 El Salvador (40 por ciento), Perú-Quechua (15.4 El nivel educativo también es bajo cuando solo el por ciento), India (25.3 por ciento) y Brasil (25.7 18 por ciento de las personas entre los 25 y 29 por ciento).8 Las diferencias en las tasas de años ha terminado la secundaria, la mitad del retraso del crecimiento entre los quintiles de promedio en Centroamérica y una cuarta parte riqueza son grandes, oscilando desde 17 por del promedio de la OCDE. ciento en el quintil superior hasta 66 por ciento En Guatemala existen enormes y persistentes en el más bajo. En educación, las brechas también desigualdades entre los diversos grupos étnicos, son grandes: los habitantes rurales tienen, en áreas geográficas y sectores económicos. El promedio, solo 3.7 años de escolaridad en coeficiente Gini de ingresos, un indicador para comparación a los 6.2 años en áreas urbanas. En medir el nivel de concentración del ingreso, fue el 2006, la brecha en los resultados de las pruebas de 0.49 en el 2014. Aunque este valor se encuen- de lectura del sexto grado entre los pobres y la tra por debajo de niveles anteriores, el mismo clase media fue la más alta en la región de sigue clasificando en el extremo superior de la América Latina. desigualdad a nivel mundial. La desigualdad no Las brechas entre las dos Guatemalas también se limita al ingreso. La concentración de tierras son claras en términos económicos. A nivel en Guatemala figura entre las más altas de nacional, las actividades económicas están a América Latina: el coeficiente Gini de la tierra en cargo de un sector formal pequeño que goza de Guatemala es de 0.84. En el 2014, la riqueza protección social, por un lado (18 por ciento de acumulada de los millonarios guatemaltecos los trabajadores) y, por el otro, por un gran sector ascendía al 65 por ciento del PIB. informal (82 por ciento de los trabajadores). La 2 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala proporción de trabajadores que no goza de sado y cuáles son los cuellos de botella que seguridad social en Guatemala figura entre las necesitan abordarse? más altas de América Latina y el Caribe. En dos • ¿Qué tan sostenible es el modelo de desarro- de los sectores más grandes, agricultura y llo de Guatemala en términos económicos, comercio, el 94 por ciento y el 86 por ciento del sociales y ambientales? empleo es informal, respectivamente. • ¿Existen factores adicionales que subyacen Controlando por las dotaciones de los trabajado- bajo la actual economía guatemalteca y qué res, los ingresos en el sector informal son casi 60 cambios tendrían el mayor potencial para por ciento más bajos que las del sector formal. El reducir la pobreza y promover la prosperi- gran tamaño del sector informal es un síntoma de dad compartida? la falta de oportunidades y contribuye a la baja productividad de la economía en su conjunto. La agricultura, un sector de particular importancia ¿Por qué la pobreza es para la economía, tiene una estructura dual con tan alta y persistente? grandes plantaciones orientadas a las exportacio- nes por un lado, y pequeñas fincas orientadas a Los altos niveles de pobreza en Guatemala los cultivos de subsistencia (minifundistas) por el son una función de la exclusión social, el lento otro. En un extremo, Guatemala se ha convertido crecimiento y los retos para la sostenibilidad del en un exportador líder de productos agrícolas crecimiento. como el azúcar y el cardamomo y tiene la terminal de embarque de azúcar más eficiente del Baja inclusión mundo9. En el otro extremo figuran los pequeños Los mercados laborales han tenido únicamente agricultores que producen para el mercado un papel limitado en mejorar el bienestar de los interno y para consumo propio, y su productivi- hogares en Guatemala. El número de puestos de dad está en descenso o se ha estancado. trabajo se incrementó al mismo ritmo que el PIB, Este Diagnóstico Sistemático de País (DSP) lo que ha ayudado a reducir la pobreza, pero la investiga por qué un país con un potencial tan calidad de los empleos no ha mejorado. Los grande no ha logrado materializarlo. El DSP ingresos laborales se han estancado, sobre todo analiza cuatro aspectos fundamentales para en los sectores que emplean la mayor proporción entender primero los factores detrás de los de pobres. Los pobres tienden a carecer de capital pobres resultados de desarrollo de Guatemala; humano como resultado de su acceso limitado a para luego hacer una reflexión en torno a las los servicios básicos, como educación y salud, lo causas que han llevado a la situación actual; y que afecta de manera negativa su habilidad para finalmente para proponer opciones pragmáticas encontrar el tipo de empleo que los ayudaría a para llevar a Guatemala a una etapa de desarrollo salir de la pobreza. La cobertura de los servicios más elevada. básicos y otros está lejos de ser universal en Guatemala y los hogares pobres y las minorías • ¿Hasta qué punto ha sido inclusivo el modelo étnicas continúan padeciendo los peores efectos de desarrollo de Guatemala y cuáles son de la desigualdad de oportunidades. Los bajos los factores que le impiden ser un país más niveles de ingresos recaudados por el gobierno inclusivo? limita su posibilidad de proveer servicios básicos. • ¿Cómo es el crecimiento, qué lo ha impul- Al mismo tiempo, la política fiscal existente Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 3 (impuestos directos e indirectos y transferencias) países de América Latina y el Caribe lograron trae como consecuencia directa, en realidad, el aumentar sus ingresos en relación con los incremento de la pobreza y no hace nada para Estados Unidos de 12.2 por ciento a 18.1 por reducir la desigualdad. ciento en promedio. En Centroamérica, el En Guatemala existe muy poca movilidad desempeño de Guatemala en términos de económica ascendente. La movilidad intragenera- convergir con el ingreso per cápita de los Estados cional es baja: el porcentaje de los hogares que Unidos ha sido parecido al de Honduras, El empezaron pobres y siguieron siendo pobres entre Salvador y Nicaragua, países vecinos que el 2000 y el 2014 fue de 37 por ciento, que es una comparten retos de desarrollo similares a cifra alrededor del 50 por ciento más alta que el Guatemala. En cambio, Panamá y Costa Rica, al promedio para América Latina. En términos igual que la mayoría de países de América Latina, netos, cerca de uno de cada diez hogares salió de han avanzado hacia la convergencia con los la pobreza durante ese periodo, pero fueron más Estados Unidos. Hoy en día, Guatemala es la los que cayeron en la pobreza. La desigualdad de quinta economía más pobre en términos de oportunidades a servicios básicos y de educación ingresos per cápita en la región de América para niños y la desigualdad en los retornos a la Latina, un descenso de cinco posiciones de su educación en el mercado laboral contribuyen a ubicación en 1960. que los niños no puedan salir de la pobreza en la La habilidad de Guatemala de mantener edad adulta. Por ejemplo, los retornos a la políticas macroeconómicas prudentes, que es uno educación de los grupos indígenas tienden a ser de sus logros más reconocidos, no se ha tradu- más bajos que para los demás grupos. Esto cido en un alto crecimiento o en una reducción exacerba las desventajas asociadas con tener de la pobreza. El Banco Central ha logrado que la oportunidades limitadas para la acumulación de tasa de inflación se mantenga baja y estable. Más capital humano. En pocas palabras, las personas aún, un déficit fiscal manejable (alrededor de 2.1 quedan excluidas de los beneficios del crecimiento por ciento desde el 2000) ha mantenido la deuda económico, tanto por la falta de dotaciones de pública de Guatemala por debajo del 25 por capital humano como por las diferencias en el ciento del PIB. Se ha logrado la disciplina fiscal a retorno de dichas dotaciones. La clase media es pesar de que Guatemala es uno de los países con pequeña (constituye menos del 10 por ciento de la una de las cargas tributarias más bajas del mundo población en Guatemala), lo que refleja las (alrededor del 10.8 por ciento del PIB en el 2014). considerables barreras que afrontan la población En el frente externo, el balance de la cuenta para salir de la pobreza. corriente descendió durante la década pasada, alcanzando el 2.3 por ciento del PIB en el 2014, una cifra mucho más baja que el nivel alcanzado Crecimiento lento a comienzos de la década del 2000 (5.6 por Guatemala no muestra signos de convergencia ciento). Desde mediados de la década de 1990, hacia los niveles de ingresos per cápita con los las políticas comerciales del gobierno han llevado Estados Unidos. El ingreso per cápita de a un régimen de inversión extranjera más abierto, Guatemala es actualmente 6.7 por ciento del acuerdos más flexibles en materia de divisas y la ingreso per cápita de los Estados Unidos, desregulación y liberalización del sector finan- mientras que la cifra equivalente en 1960 era 8.4 ciero, energético y de telecomunicaciones. Aun por ciento. Durante el mismo periodo, otros así, el crecimiento económico ha sido más bien 4 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala modesto, promediando solo 3.4 por ciento entre seguridad social exacerba la vulnerabilidad de los el 2000 y el 2015, y el crecimiento per cápita ha hogares. La baja recaudación de ingresos sido bajo. Los mercados laborales tampoco han tributarios del gobierno limitan sus posibilidades logrado generar suficientes puestos de trabajo de de mitigar los efectos negativos de choques calidad. A pesar de los focos de dinamismo exógenos y crear una senda de desarrollo creados por el sector privado, el ingreso laboral sostenible para el país. Guatemala tienen una ha jugado un papel limitado en la reducción de la recaudación tributaria en relación al tamaño de pobreza, lo que sugiere que la capacidad del la economía muy bajo y un alto porcentaje de sector privado es limitada para generar empleos impuestos indirectos. Ya en 1950, Guatemala de calidad para una fuerza laboral que, en su tenía los ingresos tributarios más bajos de mayoría, carece de formación educativa. A Centroamérica en términos del porcentaje del diferencia de los segmentos de la economía que PIB (6.67 por ciento), una clasificación que son competitivos a nivel internacional, casi dos continúa actualmente.10 El gasto social en terceras partes de los trabajadores operan en el Guatemala, a pesar de los incrementos recientes, sector informal de la economía y 84 por ciento se encuentra muy por debajo del promedio no contribuye a la seguridad social. centroamericano. El hecho de que 2.8 millones de personas adicionales cayeran en la pobreza entre el 2000 y el 2014 (y más de la mitad de ellas en Sostenibilidad social, fiscal pobreza extrema) sugiere que el gobierno no y ambiental puede proveer una red de seguridad social Diversos factores amenazan la sostenibilidad de adecuada a la población. los esfuerzos para reducir la pobreza y aumentar El desafío final para la prosperidad y creci- el crecimiento en Guatemala. Guatemala se miento futuro de Guatemala es que, al ser una encuentran entre los diez países del mundo más democracia relativamente joven, aún está afectados por los fenómenos extremos climáticos construyendo los pilares fundamentales de un y no está libre de amenazas geofísicas. Su gobierno democrático, como la representación ubicación geográfica lo hace propenso a crisis política, la justicia y la equidad. De todos los geológicas y relacionadas con el clima, frecuentes países de América Latina, los guatemaltecos son y de alta intensidad, tales como tormentas, los que menos confianza tienen en la democracia sequías, terremotos y erupciones volcánicas. Más (33 por ciento), según el Latinobarómetro.11 aún, el cambio climático ya está afectando los Asimismo, la participación de los votantes en las ciclos de crecimiento de sus cultivos de subsis- elecciones de Guatemala es la más baja de tencia más importantes, como el frijol y el maíz, y América Latina, 56.3 por ciento en el 2015, a los efectos negativos del cambio climático recaen pesar de haber aumentado desde 36.9 por ciento desproporcionadamente en los hogares más en 1995.12 El panorama político, con sus partidos pobres. Los altos niveles de criminalidad y fragmentados y de corta vida, no propicia la violencia en Guatemala también afectan negati- aprobación e implementación de reformas vamente a los hogares y los negocios, incremen- estructurales necesarias para reducir la pobreza y tando el costo de hacer negocios. promover el crecimiento inclusivo. Será necesario Considerando los frecuentes desastres natura- crear consenso entre todos los grupos en les en Guatemala y sus altos niveles de criminali- Guatemala para asegurar que el cambio se dad y violencia, la ausencia de una sólida red de perciba como factible. Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 5 El legado del pasado: masiva expropiación de tierras a los pueblos indígenas, junto con la privatización de sus un contrato social tierras comunales. Los empresarios privados establecieron grandes plantaciones de café, fragmentado e creando desigualdades en la distribución de instituciones débiles tierras, sesgada contra los pueblos indígenas. Para asegurarse el suministro de mano de obra La persistencia del bajo crecimiento y los para el café, un cultivo que requería mucho altos niveles de pobreza sugiere que Guatemala se trabajo, el gobierno legalizó la represión laboral encuentra atrapada en un equilibrio de bajo extrema de los grupos indígenas a través de la desarrollo. El desarrollo de Guatemala se ha visto introducción de un sistema de trabajo forzado obstaculizado por dos aspectos fundamentales (mandamiento) en 1877, trabajo forzado para la que se entrelazan entre sí: (i) un contrato social construcción de carreteras (1873) y servidumbre fragmentado, el cual se entiende como el acuerdo por deudas.14 Estas leyes sobre trabajo forzado implícito entre el estado y sus ciudadanos en siguieron vigentes hasta mediados del siglo XX. relación a sus respectivos roles y responsabilida- La Ley de Vagancia de 1934, que obligaba a los des; e (ii) la baja calidad de las instituciones. La campesinos sin tierra a trabajar al menos 150 días dinámica económica y social de la época colonial al año en las plantaciones, solo se rescindió en y el desarrollo de una economía basada en 1947, con la promulgación del primer Código de grandes plantaciones de café dieron lugar a un Trabajo. Sin embargo, la práctica de los propieta- contrato social fragmentado y a que las poblacio- rios de las plantaciones de ofrecer a los trabaja- nes de ambas Guatemalas prefieran un sector dores sin tierra parcelas para la agricultura de público pequeño. Esto, a su vez, dio origen a subsistencia en vez de salarios a cambio de su instituciones públicas débiles que no han podido trabajo durante la temporada de cosecha conti- asegurar los niveles y la calidad de los servicios núa vigente hasta hoy. En general, el modelo públicos necesarios, generándose así una económico de las plantaciones agrícolas generó desigualdad de oportunidades para las personas y crecimiento durante los primeros años del estado, las empresas. El cambio ha sido mínimo dada la pero a largo plazo, tanto este modelo como la escasa rendición de cuentas que existe al interior legislación laboral que se derivó a partir de ahí del gobierno y al hecho de que existen grandes crearon un contrato social débil que ha obstaculi- sectores de la población con escasa voz en zado la desarrollo de instituciones públicas relación a los asuntos públicos. El resultado ha eficaces. sido estas dos Guatemalas que hoy en día resultan La habilidad de los guatemaltecos para evidentes. cambiar el sistema desde adentro ha sido limitada Los altos niveles de desigualdad y pobreza debido a las restricciones del derecho al voto. La actuales tienen su origen en el pasado, con una Constitución de 1879 otorgaba el derecho de voto historia que ha resultado en un contrato social a un segmento muy pequeño de la población: fragmentado y que configuró el desarrollo de las varones alfabetizados con un cierto nivel de instituciones de Guatemala13. El comienzo del riqueza y de tierras. Siendo el analfabetismo muy boom del café, a fines del siglo XIX, desencadenó alto entre las poblaciones indígenas y estando la en la promulgación de leyes discriminatorias en riqueza concentrada en pocas manos, la materia de derechos de propiedad y en una Constitución reforzó la naturaleza dual del 6 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala sistema económico y social. Medio siglo después, también ha perpetuado la desigualdad en el el sufragio se extendió para las mujeres, pero la tiempo, socavando la capacidad del país para alfabetización siguió siendo requisito. No fue desarrollarse. sino hasta 1965 que el sufragio universal se A través de su historia, un poder ejecutivo convirtió en ley e incluido en la Constitución. sujeto a mecanismos de control limitados ha El alto nivel de diversidad etno-lingüística en dificultado la capacidad de Guatemala para Guatemala y un contrato social fragmentado han desarrollar instituciones públicas sólidas y hecho que las instituciones públicas sean efectivas. Una combinación de la dura legislación débiles.15 La diversidad etno-lingüística en laboral diseñada para garantizar el suministro de Guatemala es tan amplia que se traduce en un mano de obra para las plantaciones agrícolas y la alto puntaje en el “índice de fraccionalización” desigualdad en su aplicación aumentó las (que mide la probabilidad de que una muestra probabilidades de rebeliones por parte de los aleatoria de dos personas de cualquier país trabajadores. Esto tuvo dos resultados. Primero, contengan miembros de grupos étnicos o las élites en una parte del país se mostraron lingüísticos diferentes). La clasificación de reacias a pagar los costos que implicaba reprimir Guatemala es de 0.64, muy por encima del los levantamientos en otras zonas, resistiéndose promedio mundial de 0.39.16 En sociedades así a los esfuerzos del gobierno de aumentar los altamente fragmentadas, las preferencias indivi- impuestos. Segundo, para permitir que el duales pueden llevar a un déficit de la provisión gobierno reaccionara enérgicamente frente a de bienes y servicios públicos, especialmente estos costosos levantamientos, el segmento de la cuando dichos bienes y servicios que benefician a población con derecho a voto estableció pocas un grupo son subvalorados por los miembros de restricciones al poder ejecutivo.21 Solo después de otros grupos.17 Los estudios han mostrado que un los Acuerdos de Paz de 1996 los mecanismos de alto nivel de fraccionalización en un país podría control al poder ejecutivo se hicieron tan sólidos limitar la capacidad de las instituciones públicas como las de otras democracias (figura 1.1). Para para suministrar bienes y servicios, tanto a nivel poner esto en contexto, Costa Rica tenía un general como específico. Los tipos de bienes y sistema más sólido de mecanismos de control al servicios públicos que se suministran también poder ejecutivo a fines del siglo XIX de lo que tienden a ser aquellos para los que no existen tiene Guatemala hoy en día. Asimismo, Costa sustitutos privados, por ejemplo, carreteras en Rica logró también mejorar mucho más rápido vez de escuelas y atención de salud.18 Además de sus resultados sociales. Entre 1900 y 1930, la tasa desviar las prioridades de inversión, la fracciona- de alfabetización en Guatemala subió de 12 por lización puede generar ineficiencia en el gasto ciento a solo 19 por ciento, mientras que en público.19 Asimismo, las políticas de redistribu- Costa Rica aumentó la tasa de alfabetización ción orientadas a promover la equidad y el entre los adultos de 36 por ciento a 67 por ciento crecimiento rara vez se adoptan en países con un en el mismo periodo.22 Los mecanismos de alto grado de fraccionalización.20 En pocas control al poder ejecutivo también no eran palabras, el modelo económico inicial de constante, oscilando entre un nivel ínfimo y un Guatemala y la participación y el voto limitados nivel de modesto durante periodos de tiempo de la población, en combinación con la diversi- muy cortos. La combinación de bajos niveles de dad cultural y lingüística trabajaron en contra de recaudación tributaria y pocos mecanismos de la formación de instituciones de alta calidad. Esto control al poder ejecutivo continuaron socavando Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 7 FIGURA 1.1 Niv l s b jos vol til s d m c nismos d control l pod r j cutivo, 1839-2014 8 M c nismos d control l pod r 7 j cutivo (r l s d d cisión) 6 5 4 3 2 1 0 1971 1977 1875 1839 1845 1851 1857 1863 1869 1881 1887 1893 1899 1905 1911 1917 1923 1929 1935 1941 1947 1953 1959 1965 1983 1989 1995 2001 2007 2013 Prom dio ALC Gu t m l Cost Ric Fuente: Polity IV Database, recuperado de: http://www.systemicpeace.org/inscrdata.html. el establecimiento de instituciones públicas tuvo lugar gran parte de los desplazamientos de sólidas y efectivas que pudieran cerrar la brecha la población), lo que afectó aún más dicha de resultados entre las dos Guatemalas. provisión de bienes y servicios. Igualmente, la Más recientemente, los 36 años de guerra civil guerra tuvo otras implicaciones serias a corto y dañaron aún más el contrato social en largo plazo para el estructuralmente frágil Guatemala.23 Este conflicto entre insurgentes de desarrollo de Guatemala, sobre todo en términos izquierda y el gobierno y sus militares duró de del nivel y la composición del gasto público, 1960 a 1996, la guerra civil más larga y violenta empleos perdidos, baja productividad, rendi- de Centroamérica. Erosionó las ya débiles miento insuficiente, deterioro del capital humano instituciones públicas de Guatemala y su capaci- y alteración del ritmo normal de vida a nivel de dad para ofrecer bienes y servicios públicos, e aldeas. intensificó la división y la desigualdad social, ya La dinámica subyacente entre las dos que los costos de la guerra fueron asumidos en Guatemalas se muestra en la Figura 1.2. El gran medida por la población rural e indígena. Se contrato social fragmentado significa que la estima que más de 200,000 personas fueron población de ambas Guatemalas tiende a aceptar asesinadas, 83 por ciento de ellas indígenas. Al la existencia de un sector estatal pequeño y débil. mismo tiempo, gran cantidad de gente fue Por un lado, los que no se benefician del gasto desplazada a nivel interno y al exterior, muchos a público tienen muy pocos incentivos para pagar campos de refugiados en México y otros huyendo impuestos o exigir una mayor recaudación. Por más al norte, a los Estados Unidos. La provisión otro lado, los que sí se benefician del gasto de bienes y servicios públicos en las áreas rurales público se muestran renuentes a pagar impuestos e indígenas fue particularmente restringido. Si o a expandir el aparato estatal para que pueda bien el nivel de crecimiento económico se ofrecer servicios públicos a toda la población. Los mantuvo por un tiempo al comienzo de la guerra, bajos impuestos garantizan que el pequeño sector cayó durante la etapa más violenta del conflicto público no tenga la capacidad de mejorar la en la década de 1980 (la misma época cuando gestión de la inversión pública lo que, a su vez, 8 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala limita la provisión y desmejora la calidad de los entre los diferentes segmentos de la población, servicios públicos. El crecimiento económico es empezando en la niñez y continuando en la etapa limitado por la reducida capacidad del estado de adulta, así como la perpetuación de las dos invertir en la infraestructura necesaria para el Guatemalas. sector privado y para hacer valer el estado de Esta dualidad y desigualdad existen en muchos derecho. Los hogares privados se las tienen que otros países también, pero las brechas son arreglar ya sea sin los servicios o pagar de su particularmente grandes en Guatemala. La propio bolsillo los servicios que debería proveer primera diferencia entre Guatemala y otros países el estado, tales como seguridad, educación y es sencillamente la magnitud de la exclusión. Solo salud. Una historia de escasas limitaciones del el 10 por ciento de los guatemaltecos no es pobre ejecutivo ha dado como resultado controles ni vulnerable de caer en la pobreza. La clase ineficaces sobre el gasto, así como las ineficien- media, definida como el porcentaje de la pobla- cias y la corrupción que aparecen en dichas ción que vive con US$10 a US$50 diarios, condiciones. La incapacidad del estado de disminuyó de 13.2 por ciento en el 2000 a 9.3 por proveer servicios a grandes grupos de la pobla- ciento en el 2014. En el mismo periodo, en toda ción ha llevado a que la población con derecho a América Latina, el tamaño de la clase media de voto se sienta excluida y descontenta. El resultado hecho se incrementó, generando una brecha aún ha sido una profunda desigualdad de resultados mayor entre Guatemala y otros países de la FIGURA 1.2 El contr to soci l fr m nt do d Gu t m l l int r cción ntr institucion s r sult dos Dos Guatemalas Pobre acceso y calidad de los servicios públicos Baja inversión Informal, Pobre, Agricultura de subsistencia, Vulnerable, Cobertura y Calidad Rural, Bajo nivel de capital humano, Mayormente indígena Dos niveles diferentes de Contrato Social Débiles capacidad de negociación, Fragmentado Instituciones voz e influencia del Estado Formal, Clase media, Falta de confianza Baja tributación Grandes empresas, Urbana, Aceptación de un Políticas no inclusivas Alto nivel de capital humano, sector publico pequeño Clima de inversiones débil Mayormente no indígenas Estado de derecho débil Exclusión y bajo crecimiento Legado Histórico Exclusión política Instituciones Estructuras de algunos grupos coloniales productivas Fuente: Adaptado del marco de trabajo propuesto para el Informe de Desarrollo del Banco Mundial 2017 y Acemoglu (apuntes de la conferencia 2015). Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 9 región. Solo Haití tiene una clase media más PIB per cápita entre los más ricos y los más pequeña que Guatemala. El tamaño pequeño de pobres de la región es alrededor de 4.8, 6.1 y 6.3 los grupos privilegiados significa no solo que los veces, respectivamente. Esto demuestra lo recursos del país están altamente concentrados, concentradas que están las oportunidades sino que la carga impositiva también lo está. económicas en Ciudad de Guatemala. Cuando se La segunda diferencia entre Guatemala y otros compara Guatemala con otros países de la región países es que los guatemaltecos que no se están que tienen una población indígena importante, la beneficiando del crecimiento son sumamente brecha entre Ciudad de Guatemala y sus subur- heterogéneos. De todas las personas que viven en bios con el resto del país es particularmente la pobreza en el país, 52 por ciento son indígenas, grande. Guatemala y Honduras tienen tasas de en la medida en que pertenecen a las tres pobreza similares, pero la brecha geográfica en comunidades indígenas principales, los Mayas, Guatemala es de 35 puntos porcentuales en los Xincas y los Garífunas. En el grupo de los comparación con los solo 22 puntos porcentuales Mayas también existe una importante diversidad, en Honduras. Y solo Honduras tiene una brecha con un total de 21 idiomas, entre los cuales de años de escolaridad entre el área metropoli- destacan el Q’eqchi, Kakchiquel, Mam, Tzutujil y tana y el resto del país que es más grande que la Achi. La población pobre no indígena tampoco de Guatemala.24 En resumen, el tamaño y la es homogénea. Al igual que los pobres indígenas, heterogeneidad de los grupos excluidos en los pobres no indígenas trabajan en diversos Guatemala y la concentración geográfica de las sectores y viven en todo el país, tanto en áreas oportunidades de inversión ponen en claro que urbanas como rurales. La falta de uniformidad para aumentar el crecimiento y la prosperidad entre los grupos excluidos ha hecho que les sea compartida en el país serán necesarias interven- más difícil tomar acciones colectivas para ciones sistemáticas y a gran escala. presionar al estado en relación a la provisión de bienes y servicios públicos adecuados. Un tercer factor que hace que la historia de las Nuevas presiones sobre dos Guatemalas sea tan relevante para este DSP es Guatemala la concentración geográfica de la inversión y las oportunidades en Ciudad de Guatemala. En En ausencia de un cambio decidido, el muchos países, la brecha entre el área urbana y equilibrio existente de la economía y la sociedad rural en términos de desarrollo económico es podría convertirse en una espiral descendente.25 considerable. y este es ciertamente el caso en Han aparecido nuevos retos en Guatemala que Guatemala. Más importante aún, sin embargo, están generando nuevas demandas al estado y son las brechas entre el área metropolitana (la que podrían erosionar aún más la estabilidad del ciudad capital y la periferia) y el resto del país. país: estos son el crimen y la violencia, los Un estudio del 2010 sobre actividad regional cambios demográficos, las presiones del urba- encontró que el PIB per cápita en el departa- nismo y la migración. mento del Guatemala era 7.3 veces mayor que en Durante los últimos 15 años han surgido altos el departamento con el PIB per cápita más bajo niveles de criminalidad y violencia que amenazan (Huehuetenango). Esta cifra es mucho más alta el desarrollo inclusivo. Guatemala es uno de los que, por ejemplo, en Bolivia (2014), México países más violentos del mundo: se encuentra (2010) y Perú (2012), donde la brecha entre el entre los cinco países con las tasas de homicidio 10 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala más altas de la región América Latina.26 Si bien la población en edad de trabajar. Esta transforma- tasa de asesinatos descendió de 46.4 homicidios ción demográfica representa para el gobierno de por cada 100,000 habitantes en el 2009 a 34 en Guatemala una ventana de oportunidades crucial 2013, esta continúa siendo más alta que el para implementar políticas sociales y económicas promedio en toda América Latina, que bordea que aseguren que la población joven pueda los 25 por cada 100,000 habitantes.27 En el 2012 la acumular el capital humano necesario para tasa de homicidios solo en Ciudad de Guatemala acceder a trabajos más cualificados. A su vez, fue casi tres veces mayor que la tasa de homici- estos cambios demográficos también generarán dios a nivel nacional y fue la tercera más alta en una mayor demanda de servicios públicos y la América Latina. Alrededor de la mitad de todas necesidad de mejores oportunidades económicas las muertes violentas en Guatemala tienen lugar en el futuro. El riesgo es que el estado no logre en solo 5 por ciento de los municipios del país. generar suficiente capital físico y humano para Otras regiones con altas tasas de homicidios aprovechar el bono demográfico. De no hacerlo, como Izabal, Chiquimula, El Petén, Zacapa y podría convertir el potencial bono demográfico Jutiapa se encuentran en las zonas fronterizas con en una trampa demográfica donde las altas tasas El Salvador, Honduras, México y Belice. Si bien de fertilidad, la pobreza extendida y los estánda- esto es indicativo de un probable vínculo entre la res de vida en descenso se refuercen unos a otros. violencia y el crimen organizado transnacional, Por ejemplo, si las actuales tasas de pobreza y como el tráfico de drogas, no existe todavía crecimiento de la población en Guatemala no ningún estudio que haya establecido esta cambian, para el 2030 habría casi 5.1 millones de causalidad. Los altos niveles de asaltos y la personas adicionales viviendo en condiciones de creciente incidencia de crímenes de índole pobreza, lo que incrementaría el número total de sexual, secuestros y lesiones generan una pobres a 14 millones, dentro de una población de creciente inseguridad en la ciudadanía.28 El 22.5 millones. crimen y la violencia están obstaculizando el El proceso de urbanización acelerado y no desarrollo de Guatemala al limitar las oportuni- planificado ejercerá mayor presión sobre los ya dades disponibles para las personas, disminuir debilitados servicios públicos de Guatemala. A los incentivos de las empresas de invertir y crear pesar de que solo la mitad de la población vive empleos, socavando la buena opinión de la actualmente en áreas urbanas, las proyecciones población en relación a las instituciones estatales indican que la población urbana se incrementará y la gestión pública. Históricamente, el crimen y de 8.1 millones a 21.1 millones en el 2050. Este la violencia han sido clasificados por las empresas proceso de urbanización ampliará la demanda de como el mayor obstáculo para hacer negocios en servicios básicos, como seguridad, transporte, Guatemala.29 agua, saneamiento e instalaciones para el Las presiones demográficas en Guatemala tratamiento de residuos. Una deforestación cada presentarán tanto oportunidades como retos en vez mayor debido al cambio de uso de tierras, las próximas décadas. Como Guatemala tiene prácticas agrícolas y tala ilegal también está una población muy joven que está creciendo a la generando consecuencias dañinas en las cuencas rápida tasa de 2.5 por ciento por año, su pobla- y los ecosistemas del país. La falta de ordena- ción en edad de trabajar continuará expandién- miento territorial por parte del gobierno está dose rápidamente, mientras que su población exacerbando los impactos negativos del proceso dependiente se reducirá en proporción a la de urbanización en los recursos naturales y la Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 11 cohesión social. El cambio climático también apoyarse en las remesas como una estrategia para podría incrementar la tasa de migración interna reducir la pobreza. Al mismo tiempo, mientras hacia las ciudades si reduce la capacidad de los que la migración ha significado recursos muy pobres rurales de producir su propio sustento. necesarios para los hogares, existe evidencia de Existe evidencia de que el reciente aumento de que las remesas están teniendo el efecto de la temperatura debido al cambio climático se ha llamada “enfermedad holandesa”, al elevar el incrementado por encima del rango óptimo para salario de reserva y ejercer presión sobre el tipo producir alimentos básicos importantes, como de cambio. Estos efectos podrían socavar la frijoles,30 y existe preocupación sobre el futuro competitividad de los negocios guatemaltecos. del cultivo del maíz. El reciente incremento de la pobreza urbana sugiere que el proceso de urbanización no será fácil. Prioridades Por último, la emigración ha sido durante El análisis de este informe muestra que los mucho tiempo una válvula de escape para los retos para el desarrollo de Guatemala son de guatemaltecos que ha afectado la economía en larga data y complejos. Procesos históricos de varias formas. Esta emigración se ha generado largo plazo han generado un contrato social por la combinación de la guerra civil, desastres fragmentado, un estado pequeño e instituciones naturales y la falta general de oportunidades públicas débiles. El cambio, en el mejor de los económicas. La emigración de Guatemala casos, ha sido lento: ciertos hallazgos clave de un aumentó rápidamente durante los años más informe del Banco Mundial de 1951 parecen ser violentos de la guerra civil a fines de la década de relevantes todavía el día de hoy (recuadro 1.1). 1970, continuó creciendo en la década 1990, y se Resulta claro que, incluso con las mejores ha registrado particularmente alta desde 2012 intenciones por parte del gobierno y de sus socios debido a la creciente ola de criminalidad y de desarrollo, lograr las mejoras sustanciales y violencia. En el 2014, aproximadamente el 8 por sostenibles en el bienestar y el crecimiento ciento de los guatemaltecos vivía fuera de económico será un esfuerzo de largo plazo. Sin Guatemala, y casi el 90 por ciento de ellos en los embargo, si bien la situación actual refleja una Estados Unidos. A diferencia de Honduras y El dinámica negativa, esta podría convertirse en una Salvador, Guatemala tiene también una tradición dinámica positiva. Existen un grupo grande de de migración circular a México, sobre todo en el guatemaltecos que no se han beneficiado del campo de trabajo agrícola y doméstico. Las crecimiento tanto como se esperaba y que solo remesas que estos migrantes envían a sus hogares han podido contribuir de manera limitada al conforman una parte importante de los recursos crecimiento económico del país. Por ello, se debe de los hogares guatemaltecos. En el 2015 las tender un puente entre las dos Guatemalas, no remesas representaron casi el 10 por ciento del solo para ayudar a levantar el estándar de vida de PIB de Guatemala, porcentaje más bajo que estos grupos, reduciendo así la pobreza, sino Honduras (17 por ciento) y El Salvador (16 por también para aumentar su potencial de contri- ciento), pero sigue siendo alto de todos modos buir positivamente con la economía. (en el 2013 Guatemala ocupó el puesto 25 de 186 Las implicaciones de la Figura 1.2 y del análisis países).31 El porcentaje de hogares que recibe llevado a cabo en el presente DSP son tres. La remesas descendió desde antes de la crisis primera implicación es que existe la necesidad de financiera global, lo que subraya los riesgos de abordar muchos problemas de inmediato. Un 12 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala enfoque limitado sobre un cambio específico Retos para la inclusión - hacia tendrá muy pocas posibilidades de mejorar la situación porque los efectos subyacentes del un contrato social más inclusivo Existen muchos segmentos de la población con contrato social de Guatemala y las instituciones pocas oportunidades de participar en la econo- débiles han permeado a todos los sectores de la mía y contribuir al desarrollo social y económico economía y a los grupos poblacionales en de Guatemala. Si bien se ha observado progreso general. La segunda es que será necesario en algunas áreas que han demostrado la capaci- identificar políticas que generen sinergias de dad del gobierno para realizar cambios, existen manera colectiva y que multipliquen los efectos todavía brechas importantes en términos de de cada acción. Deberá tomarse en cuenta que los oportunidades y resultados entre las dos ingresos fiscales del país son limitados así como Guatemalas. Existe preocupación en muchos la amplitud y profundidad de las necesidades al frentes, dos de los cuales el análisis ha señalado momento de diseñar estas políticas. La tercera es como de vital importancia: los altos niveles de que se requerirán más que únicamente cambios desnutrición crónica (retraso en el crecimiento) y graduales, incluso en diversos frentes, para la brecha persistente en los niveles educativos. colocar a Guatemala en una senda de desarrollo más alta. La naturaleza existente es la de una • Desnutrición: La magnitud del problema de dinámica que se refuerza a sí misma, por lo cual la desnutrición, junto con la dificultad de será necesario un “gran esfuerzo” para sacar al reducirla y sus vínculos con otros resultados país de este círculo vicioso. de bienestar, obligan a que la solución de Se utilizaron cuatro criterios fundamentales este problema sea de una alta prioridad. Los para identificar áreas de acción prioritarias. costos directos de la desnutrición para los Primero, dada la gran cantidad de problemas que individuos son altos, pues la desnutrición deben enfrentarse en el caso de Guatemala, se genera mayor riesgo de mortalidad y morbi- requiere empezar por aquellas áreas en las que dez, así como un desarrollo cognitivo menor. Guatemala sea un caso atípico y por ende También puede perpetuar la pobreza de una diferente de sus pares estructurales. Segundo, generación a las siguientes. El costo para la dados los recursos limitados del país, incluso economía también es alto, ya que la desnu- bajando durante el periodo en que se escribía este trición reduce la perjudica las inversiones en informe, el equipo decidió que se debe dar servicios públicos y priva al mercado laboral prioridad a aquellas acciones que puedan mover de trabajadores productivos. múltiples cuellos de botella y que se traduzcan en • Educación: Los bajos niveles de educación un efecto beneficioso para otros problemas y repercuten en la desnutrición a través de sectores y no solo para el área de acción inme- la baja calidad de los empleos, y por ende, diata. Tercero, dado que la pobreza en Guatemala de los bajos ingresos disponibles para los es profunda (los pobres extremos realmente son hogares con poca educación, así como a pobres extremos), debe tomarse al menos algunas través de la falta de atención médica para acciones para mejorar el bienestar de las personas los niños pobres. Será necesario aumentar el de inmediato. Cuarto, el equipo da gran priori- gasto para aumentar la cobertura y mejorar dad a las intervenciones que tengan el potencial la calidad de la educación para impulsar la de resultar en cambios sostenibles a largo plazo. productividad de la economía y capturar el Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 13 Recuadro 1.1  Retos para el desarrollo de Guatemala en 1951 Un informe de 1951 del Banco Mundial sobre Guatemala destacaba muchas de características que aún hoy son relevantes. Potencial sin explotar. El informe sostenía que las ventajas naturales del país, debidamente aprovecha- das “deberían [haber hecho] posible que la República lograra una posición relativamente favorable entre los países de las Américas, tanto en estándar de vida como en estabilidad económica. Sin embargo, el desarrollo económico actual… apenas ha rozado la superficie de estas posibilidades latentes”. Baja productividad laboral. El informe mostraba que la productividad de Guatemala en general era baja, sobre todo en el sector agrícola. Inversión. Se encontró que un clima de inversiones desfavorable y la escasa provisión de bienes públicos habían generado una baja inversión privada. El informe destacó el hecho de que la baja inversión no se debía solo a la falta de recursos: en 1950 el equivalente del 2 por ciento del PIB se encontraba en cuentas de los Estados Unidos que eran propiedad de guatemaltecos. Falta de una adecuada infraestructura de transporte. El informe consideró que la topografía de Guatemala mantenía aislados a “grandes segmentos de la población rural… y de mercados potencial- mente productivos.” Considerando que la “escasez de medios de transporte constituye probablemente la barrera más grande... para el desarrollo económico”. Falta de coordinación de políticas públicas. El informe destacaba la duplicación y competencia entre los organismos existentes en ausencia de mecanismos para decidir entre ellos. Se consideró que esto arriesgaría el desarrollo. Gasto social insuficiente y desigual. Se consideró que el gasto social era insuficiente y que estaba concentrado en Ciudad de Guatemala. En el caso de salud, por ejemplo, “el gasto en salud pública del 2.1 por ciento del presupuesto [era] mucho más bajo que en otros países de América Latina, como Panamá (12.4 por ciento), Costa Rica (3.5 por ciento) o Chile (7 por ciento)”. En Guatemala, el informe llamó la atención sobre las grandes desigualdades étnicas en términos de salud, educación, nutrición e ingresos. Necesidades financieras y nuevos ingresos. El informe trajo a colación el tema de la necesidad de aumentar los ingresos fiscales para financiar las inversiones más importantes. Se identificaron “deficiencias en la administración tributaria, una base tributaria pequeña y tasas bajas” como las áreas principales que requerían reformas. Desigualdades étnicas. Por último, el informe destacaba la necesidad de aumentar la productividad de los pueblos indígenas para que el país logre el desarrollo de largo plazo. “A largo plazo, para promover el desarrollo en Guatemala, es indispensable que la productividad de los pueblos indígenas se incremente, de modo que adquieran mayor poder adquisitivo para y por encima de sus necesidades de subsistencia. Para esto se requerirán medidas destinadas a mejorar su educación, salud y nutrición. Más aún, para integrar a la población en una sola economía y mejorar los estándares de vida es necesario que el empleo se mueva hacia sectores de mayor productividad”. Fuente: Adaptado del Banco Mundial (1951). 14 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala bono demográfico asociado con tener una oportunidades de los campesinos de adoptar creciente población joven. una producción de alto valor agregado. Se requerirá apoyo continuo para la formación Retos y oportunidades y consolidación de organizaciones de mini- fundistas, sobre todo de pueblos indígenas, para el crecimiento con el objetivo de desarrollar economías de El análisis del DSP de las tendencias y ejes escala, aumentar la productividad y apoyar la impulsores del crecimiento en Guatemala ha diversificación de la producción. El impulso encontrado que el país se enfrenta a retos de la producción agrícola está, por supuesto, antiguos en cuanto a su competitividad, produc- vinculada de manera integral con la resolu- tividad y creación de empleos de alta calidad. La ción de temas de tenencia de tierras. sociedad multicultural de Guatemala necesitará ser tomada en cuenta de manera explícita al momento de abordar los dos retos principales Retos para la sostenibilidad para el crecimiento. fiscal, social y ambiental Se necesitarán mayores recursos fiscales para que • Bajos niveles de inversión. Los niveles de el gobierno pueda proveer los bienes y servicios inversión son bajos tanto en el sector público públicos que la población requiere. Sin embargo, como en el privado. En el caso de la in- será difícil aumentar los ingresos fiscales a menos versión pública, el factor crítico es la baja que el sector público se vuelva más transparente. recaudación fiscal, junto con la baja capaci- La tenencia de tierras ha sido un tema polémico dad de implementación de las instituciones en Guatemala durante mucho tiempo, que ejerce relacionadas con el clima de inversión en presión en la cohesión social y la inversión Guatemala. La inversión en el sector privado pública y privada. A su vez, la vulnerabilidad del se ha visto afectada a causa del crimen y país frente a los desastres naturales continúa la violencia, la no imposición de las leyes retrasando los esfuerzos de desarrollo y obstacu- relacionadas con contratos y derechos de lizando el crecimiento económico. propiedad, la falta de competencia y la provisión limitada de servicios públicos. Si • Movilización de los recursos domésticos. La invirtieran en el tipo correcto de proyectos baja recaudación tributaria ha sido una y pusieran atención a los riesgos fiscales, las limitación constante para el desarrollo de asociaciones público-privadas podrían ser Guatemala, evitando que el gobierno sea una manera de promover y atraer la inver- capaz de utilizar al gasto público como sión privada. Sin embargo, resulta crucial herramienta de política para el desarrollo. que haya procedimientos transparentes y Los ingresos tributarios de Guatemala como eficientes para movilizar efectivamente el porcentaje del PIB se encuentran muy por financiamiento y la experiencia del sector debajo del promedio regional, en parte privado. porque la economía formal es pequeña y el • Baja productividad agrícola. Una estrategia contrato social está fragmentado. A esto se sostenible de crecimiento en agricultura suma que el gobierno tiene escasos ingresos debe incluir la mejora de la productividad discrecionales para gastar, pues alrededor del de los pequeños productores y fomentar las 88 por ciento de sus ingresos impositivos es- Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 15 tán comprometidos de antemano.32 Más aún, este consenso social, que necesitará herra- la efectividad del gasto público se ve obsta- mientas para el monitoreo social de políticas, culizada por la debilidad de las instituciones. gastos y acciones gubernamentales a través Mejorar la focalización y hacer más eficiente de la participación ciudadana. el uso de los recursos existentes podría mi- • Titulación de tierras y ordenamiento territo- tigar, en algo, los reducidos ingresos fisca- rial. La tenencia de tierras ha sido un tema les, pero la ausencia de una base tributaria complicado en la historia de Guatemala. La más grande y del cumplimiento de las leyes alta concentración de la propiedad de la tie- fiscales existentes seguirán impidiendo el rra (que tiene un coeficiente Gini de 84 por crecimiento económico sostenible e inclusi- ciento, muy por encima de aquel de ingreso vo de Guatemala. Sin más recursos no podrá y de consumo) es una fuente de tensión corregirse la debilidad institucional y la económica y social en Guatemala, donde el falta de provisión de servicios para todos los 50 por ciento de la población vive en áreas sectores, ya que un aumento de la eficiencia rurales. Otro problema es la falta de orde- del gasto público nunca será suficiente para namiento territorial por parte del gobierno, resolver estos temas. que socava la sostenibilidad ambiental del • Monitoreo social. Existe la necesidad de país. Por lo tanto, resulta esencial resolver aumentar el pluralismo de manera construc- estos temas para promover el crecimiento tiva. Hasta hace poco, los guatemaltecos se económico, mejorar el bienestar social y caracterizaban por su desinterés en los temas proteger el medio ambiente. La tierra es públicos o por su renuencia a expresar su el activo productivo más importante para desacuerdo debido a la Guerra Civil, donde muchos hogares guatemaltecos, pero los que más de 200,000 personas fueron asesinadas. no son dueños de la tierra en la que viven no Tan reciente como 2015, el 52 por ciento de tienen incentivos para invertir para mejorar la población indicó que creía que la liber- su productividad. Para los pueblos indígenas, tad de palabra no estaba bien protegida en la tierra tiene un importante papel en su cos- Guatemala.33 Sin embargo, los guatemalte- movisión, de modo que la falta de propiedad cos han estado exigiendo cada vez más un y control de sus tierras ancestrales genera a gobierno más transparente y responsable. menudo malestar social. En particular, los jóvenes que no vivieron el • Riesgos ambientales. Guatemala figura entre conflicto se sienten más empoderados para los 10 países más afectados por fenóme- tomar una postura. Las protestas públicas del nos climáticos extremos y no está libre de año pasado como reacción al escándalo de peligros geofísicos. La ubicación geográfica La Línea34 fueron organizadas en su mayor del país lo hace propenso a sufrir frecuentes parte a través de las redes sociales y fueron crisis geológicas y relacionadas con el clima determinantes para lograr la renuncia del como tormentas, sequías, huracanes, terre- vicepresidente y varios ministros. De modo motos y erupciones volcánicas. Asimismo, el que la situación ha madurado para la crea- impacto del cambio climático afecta despro- ción de un nuevo consenso social respecto a porcionadamente a los hogares más pobres. los roles y responsabilidades del gobierno en relación con la población. La transparencia será determinante para la sostenibilidad de 16 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala Brechas de pregunta sin que se usen muchos recursos podría ser recabando nueva información conocimiento y datos (volviendo a visitar los hogares visitados en encuestas anteriores) y recabando informa- El análisis del DSP identifica diversas brechas ción sobre fuentes alimenticias. en el conocimiento de los análisis existentes. Para • Matrícula en escuela primaria. Después de poder cerrar esas brechas de conocimiento en un haber alcanzado una escolarización casi futuro cercano se espera recoger y/o analizar universal en el nivel primaria, las tasas han nueva información. Aunque no es una lista caído en años recientes. ¿Cuáles son los fac- exhaustiva, las principales brechas de conoci- tores claves que han llevado a este declive de miento y datos son: la matrícula en la escuela primaria? ¿Qué pa- pel tiene la asistencia a centros de educación • Falta de un censo actualizado. Para llevar preescolar en este descenso (y por qué esta a cabo cualquier análisis, ya sea en térmi- también ha bajado)? ¿La demanda de trabajo nos macro (por ejemplo, sobre el PIB per infantil se ha elevado o son la migración y el cápita) o sociales (por ejemplo, sobre tasas empeoramiento de la situación en materia de de pobreza o incluso etnicidad), es necesario seguridad los factores claves? contar con cifras precisas sobre el número de • Financiamiento de obras de infraestructura. personas que viven en el país y sus caracte- ¿Cuáles son los factores institucionales que rísticas. Los Censos de Población y Vivien- obstaculizan el financiamiento de este tipo das se llevan a cabo generalmente cada diez de obras en Guatemala? ¿Cómo podrían las años en la mayoría de países, pero el último asociaciones público-privadas (APP) ayudar censo de Guatemala fue hace 14 años. El a incrementar el financiamiento para mejo- nuevo gobierno está empezando a planificar rar la infraestructura en Guatemala? un nuevo censo. Una vez que esa informa- • Temas fiscales y efectividad en el gasto públi- ción esté disponible, podría ser recomenda- co. Sin ingresos adicionales, Guatemala no ble actualizar y revisar el análisis del presente tendrá recursos suficientes para financiar sus informe. necesidades de desarrollo. ¿Cómo podría • Desnutrición. ¿Qué nueva información es mejorar el gobierno su sistema de recauda- necesaria para arrojar luz sobre los niveles ción de impuestos y revisar su política fiscal de desnutrición y su insolubilidad? Una para que el gasto público sea más efectivo en pregunta que debe plantearse es si ha habido la reducción de la desigualdad y la mejora de algún cambio en las sinergias entre las prin- la seguridad en Guatemala? cipales dimensiones que afectan la nutrición • Urbanización y ciudades intermedias. Ase- –atención médica, cuidado al niño, medio gurar un proceso ordenado y gradual de ambiente y alimentación– a lo largo del urbanización podría ayudar a crear “ciuda- tiempo.35 Analizar la información del ENSMI des competitivas” y mejores oportunidades 2014, cuando esté disponible, debería ofrecer de empleo para la población, asegurando respuestas a esta pregunta. Una segunda pre- sistemas de transporte efectivos, una eficien- gunta está asociada con el papel que juegue te provisión de servicios sociales y minimi- la contaminación por aflatoxinas del maíz en zando los daños en el medio ambiente. ¿Qué la desnutrición. Una forma de responder esta estrategia podría implementar el gobierno Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 17 para crear una red de ciudades interconec- las tendencias en pobreza, prosperidad tadas para promover el desarrollo del sector compartida y desigualdad en Guatemala. La privado? primera sección compara el progreso de • Reducción de las brechas entre el sector formal Guatemala en reducción de la pobreza con países e informal. La informalidad es generaliza- pares. A esto le sigue un examen sobre la pobreza da en la economía guatemalteca, y esto es medida por el consumo, que es la medición perjudicial para la reducción de la pobreza, oficial de pobreza utilizada en Guatemala. El la productividad y la recaudación fiscal. análisis destaca la brecha entre las dos ¿Cuáles son los factores determinantes para Guatemalas. El capítulo termina con algunos esa extensa informalidad en la economía de hallazgos referentes a las causas de la pobreza, Guatemala? enfocándose en el rol que tiene los precios, el trabajo y las transferencias. El Capítulo 3 busca responder a la pregunta de cuán inclusivo ha sido Estructura del DSP el crecimiento económico en Guatemala, El análisis de este informe se centra en el observando primero el limitado papel que han periodo entre el 2000 y el 2014, y cubre los años tenido los mercados laborales en ayudar a la de bonanza antes del 2008 y la crisis financiera gente a salir de la pobreza y el capital humano global, así como los años de recuperación hasta el limitado y la falta de oportunidades para 2014. Se basa en un rico conjunto de datos de mejorarlo. En el capítulo se discute luego el hogares de la Encuesta Nacional de Condiciones inefectivo e inadecuado gasto público que genera de Vida (ENCOVI), así como en información estos resultados y se demuestra un vínculo entre sobre desnutrición de la Encuesta Nacional de oportunidades limitadas y resultados pobres, con Salud Materno Infantil del 2014 (ENSMI). un enfoque especial en desnutrición y Cuando ha sido relevante y han habido los datos vulnerabilidad. El Capítulo 4 analiza los disponibles, se han creado series temporales más estímulos de crecimiento y el rol y características largas, pero el enfoque del informe se centra en de los sectores clave. Luego se cubren este periodo de 15 años. El análisis tiene algunas importantes cambios en las políticas comerciales, limitaciones. Por ejemplo, solo existen tres años y el capítulo termina con una detallada discusión con información sobre pobreza: 2000, 2006 y sobre los principales obstáculos para mejorar las 2014. Así, fue posible estudiar el impacto inversiones y la productividad y para generar macroeconómico de la crisis y el periodo de empleos de alta calidad. El Capítulo 5 se centra recuperación, pero no el impacto microeconó- en los diversos retos fiscales, ambientales y mico o a nivel de los hogares. El equipo del DSP sociales. Se subrayan los principales problemas identificó diversos países que podrían ser en torno a los ingresos fiscales, recursos hídricos considerados como pares de Guatemala y países y uso de tierras. El capítulo final resume las “aspiracionales” en términos de nivel de ingresos prioridades que han surgido a partir del análisis y y tamaño de la población, y siempre que ha sido describe un conjunto de políticas o áreas de relevante, el informe compara el desempeño de acción que tienen el potencial de colocar a Guatemala con el de dichos países.36 Guatemala en la senda de un crecimiento más El informe está organizado de la siguiente alto y más inclusivo. manera. Después del resumen presentado aquí en el Capítulo 1, el Capítulo 2 ofrece evidencias de 18 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala Referencias Horta, Bernando, Ventura, Ricardo, Welch, James; Cardoso, Andrey; dos Santos, Janaina; Oliveira, Ana; Lira, Pedro; Aguirre, Alvaro. 2015. Rebellions, Technical Change, and and Coimbra Jr, Carlos. 2013. Nutritional Status of the Early Development of Political Institutions in Latin Indigenous Children: Findings from the First National America. Recuperado de: http://alvaroaguirre.weebly.com Survey of Indigenous People’s Health and Nutrition in Alberto Alesina; Reza Baqir; William Easterly. 1999. Public Brazil. International Journal for Equity in Health 2013, Goods and Ethnic Divisions. The Quarterly Journal of 12:23 Economics, Vol. 114, No. 4. pp. 1243-1284. Recuperado IDEA (International Institute for Democracy). 2016. Vote de: http://isites.harvard.edu/fs/docs/icb.topic700742.files/ Turnout Data for Guatemala. 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Nugent y Robinson 3 Ver el Recuadro 4.1 para más detalles. (2001). 4 Casanova y Hoeber (2009). 22 Nugent y Robinson (2001). 5 Como se discutirá en el Capítulo 4, el crecimiento del PIB 23 Esta descripción de la guerra civil se basa en CEH (1999). per cápita ha sido bajo (en promedio 1.2 por ciento entre 24 La brecha de pobreza entre el área Metropolitana y el el 2000 y el 2014) pero positivo. Sin embargo, los datos resto del país en Guatemala no es, sin embargo, la más de encuestas a hogares no muestran un crecimiento real. grande de América Latina; esa diferencia la tiene Perú, Tales discrepancias entre las encuestas y la información seguido por Panamá. Esto es, en parte, simplemente de la contabilidad nacional no son inusuales y, en este porque la pobreza en general es muy alta en Guatemala. caso, la discrepancia es bastante pequeña. Las diferencias 25 Parafraseando a di Lampedusa (1958) “si las cosas deben podrían deberse a errores de medición en la contabilidad mantenerse tal como son, las cosas tendrán que cambiar”. nacional o en las encuestas a hogares. Otra razón para 26 UNDOC (2014). la discrepancia podría estar relacionada con las cifras de 27 No existe un argumento concluyente en torno a las causas la población que se utilizan, pues estas son proyecciones del descenso de las tasas de homicidio en Guatemala. basadas en un censo de hace 14 años. Sin embargo, el gobierno de Guatemala afirma que 6 En base a la información de los Indicadores de Desarrollo varias medidas para controlar el crimen, incluyendo el Mundial usando los periodos del 2010 al 2014 y 2000 al despliegue de fuerzas especiales que involucran acciones 2004. Obsérvese que la tasa de retraso en el crecimiento conjuntas de los militares y la policía en áreas con una además cayó solo marginalmente desde el 2008. alta concentración de criminalidad, han ayudado a redu- 7 MSPAS et al. (2015). cir la violencia asociada con la competencia de bandas 8 Hall (2015) con datos de Hall y Patrinos (2014). La infor- criminales por territorio, sobre todo en barrios urbanos mación de los pueblos indígenas de Brasil es de Horta et pobres. al. (2013). 28 LAPOP (2011) mostró que Guatemala tiene tasas de vic- 9 Tay (2015). timización delictiva más altas (que miden el crimen sin 10 Schneider (2012). especificar el tipo) que el promedio regional de América 11 Latinobarómetro (2015). Latina. 12 IDEA (2016). 29 Foro Económico Mundial (2006 y 2015). 13 Este punto fue señalado por el Banco Mundial (2004). 30 Mora et al. (2010). 14 Nugent y Robinson (2010). El Banco Mundial (2004, p. 31 KNOMAD (2015). 61) resume los diferentes tipos de leyes que apoyaban la 32 Cabrera et al. (2015). represión laboral. 33 Lapop, 2015. 15 Los índices de fraccionalización varían, pero la medi- 34 La Línea se refiere a un escándalo aduanero al más ción original fue creada por Easterly y Levine (1997) y alto nivel, donde funcionarios del gobierno aceptaron ampliada por Alesina et al. (2003). sobornos de diversas empresas para reducir o eliminar 16 Alesina et al. (2003) aranceles aduaneros. 17 Easterly y Levine (1997) y Alesina et al. (1999). 35 Como se identificó en el Marco Unificado de Trabajo de 18 Kosec (2011). UNICEF. 19 Se puede encontrar ejemplos de esto en Hall y Leeson 36 Ver Anexo 1.1 para el debate de los países pares o con los (2010) y en La Porta et al. (1999). que se compara a Guatemala en este informe. 20 Comprendiendo los Retos de Desarrollo de Guatemala 2. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 Las tasas de pobreza en Guatemala figuran entre las más altas de América Latina y el Caribe y, en años recientes, se han incrementado. La clase media es pequeña y está contrayéndose. La desigualdad ha descendido, pero más debido a la caída de los ingresos de las personas más ricas que al crecimiento entre los ingresos de las personas más pobres. Hay una fuerte evidencia que apunta a la existencia de “dos Guatemalas”, observándose brechas en términos geográficos, étnicos, de capital humano, e incluso demográficos. Las personas pobres se concentran en áreas rurales y entre los grupos indígenas, y tienen un capital humano bajo y resultados pobres. Los ingresos laborales no llevan a la reducción de la pobreza y las políticas públicas solo han tenido efectos limitados. ¿Cómo se compara 37 por ciento entre el 2006 y el 2014. (figura 2.2).2 Si bien las tendencias de pobreza durante el últi- Guatemala en relación mo cuarto de siglo han mostrado cierto declive, el cambio es pequeño —la pobreza en general con sus pares? FIGURA 2.1 Gu t m l si u si ndo Niveles y tendencias en la uno d los p ís s m s pobr s d l r ión pobreza por ingresos Tasa de pobreza, Guatemala y sus países pares, 2014 (Línea internacional de pobreza de US$4/día) La pobreza por ingresos en Guatemala ha tenido 100 un importante aumento en años recientes. Esto 8987 genera especial preocupación considerando que Porcentaje de la población 80 dicha tendencia ascendente no se ha visto en los 60 60 59 países vecinos ni entre los pares económicos de Guatemala.1 Combinado con sus altos niveles de 40 3332 31 pobreza en años anteriores, el reciente incre- 31 2827 27 2621 202020 mento de la pobreza coloca a Guatemala como el 20 12 11 8 7 7 5 segundo país más pobre de América Latina y el 0 Caribe (ALC): solo Haití, después del terremoto El S lv dor Ecu dor H ití México l Hondur s R p. Dom. P rú Br sil Chil Ar ntin Bolivi Cost Ric Alb ni Colombi Jord ni P n m L toni Litu ni Gu t m l Uru u P r u del 2010, es más pobre (figura 2.1). Esta tasa de S n pobreza —medido con una línea de pobreza in- ternacionalmente comparable de US$4 per cápita Fuente: Cálculos basados en SEDLAC (CEDLAS y el Banco Mundial). Nota: los países clasificados como pares aspiracionales (países que por día— aumentó de 55 por ciento en el 2006 a constituyen un buen ejemplo para Guatemala) se resaltan en naranja, los que son pares estructurales (países que son una buena 60 por ciento en el 2014. La pobreza extrema — referencia para Guatemala) en verde y los demás países de América Latina aparecen en azul. Ver el Anexo 1.1 para los criterios de definida internacionalmente como ingresos per selección para identificar a los pares estructurales y aspiracionales. cápita inferior a los US$2.5 diarios— siguió una El año para cada país es el más cercano al 2013. La información sobre Guatemala es del 2014. En base a la línea de pobreza tendencia similar, elevándose de 33 por ciento a internacional de US$4 diarios. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 21 FIGURA 2.2 Gu t m l h v n do FIGURA 2.3 El um nto d l pobr poco n términos d l r ducción d pobr h coloc do Gu t m l n un s nd n l s déc d s r ci nt s opu st l d sus p r s Tasa de pobreza internacional, 1989-2014 Tasa de pobreza, Guatemala y países pares, 2004-2014 100 70 60 58 60 Porcentaje de la población Porcentaje de la población 80 55 67 50 50 60 44 60 55 53 42 51 40 40 37 30 31 40 34 33 23 20 17 20 12 10 10 10 0 0 1989 2000 2006 2014 2004 2009 2014 Pobr n r l (US$4/dí ) Pobr xtr m (US$2.5/dí ) Gu t m l P r s structur l s Pobr xtr m niv l lob l (US$1.9/ dí ) CA ALC P r s spir cion l s Fuente: Para 1989, Banco Mundial (2003). Para otros años, los Fuente: ALC Equity Lab en base a SEDLAC y el Banco Mundial, cálculos se han hecho usando ENCOVI 2000, 2006 y 2014. Nota: Las fechas son indicativas (‘circa’). Los datos de pobreza Nota: En base a ingreso agregado. para Guatemala son de 2000, 2006 y 2014. se ha reducido a una tasa anual de alrededor de la tasa de pobreza en Guatemala aumentó. Al 0.5 por ciento por año— y está por debajo de la mismo tiempo, la brecha entre Guatemala y sus región ALC. Desde el 2006, la tasa de pobreza ha pares estructurales y aspiracionales ha crecido. aumentado 1.7 por ciento por año. El impacto Guatemala ha mejorado en algunas medicio- del cambio en la tendencia no es trivial: si la tasa nes de bienestar no monetario (educación y anualizada de reducción de la pobreza entre 1989 salud), pero aún sigue rezagado en relación a sus y el 2006 se hubiera mantenido hasta el 2014, la pares (tabla 2.1). En la década de 1960, las pobreza general hubiera estado en 47 por ciento mediciones de bienestar no monetario de y la pobreza extrema en 29 por ciento. Es decir, el Guatemala eran bastante bajas en comparación aproximadamente 2 millones menos de personas con otros países. Entre 1960 y el 2013, el país ha habrían sido pobres en el 2014 y 1.4 millones logrado avances importantes en muchos de estos menos habrían sido extremadamente pobres. La indicadores, con una tasa de progreso similar a la tasa de pobreza extrema de Guatemala de 37 por de otros países pares. La matrícula en educación ciento es muy alta, 54 por ciento más que el pro- primaria y secundaria se elevó notablemente, medio de ALC (24 por ciento), superada solo por aumentando un 76 por ciento y un 488 por Haití (87 por ciento) en ALC y por Senegal (89 ciento, respectivamente, durante dicho periodo. por ciento) entre sus pares estructurales (figura Los cambios de ambas tasas fueron más altos que 2.3). No solo es alta su tasa de pobreza, sino que los de ALC, Centroamérica y los países usados la tendencia ha estado moviéndose en dirección como comparación de Guatemala. Sin embargo, opuesta a la tendencia de ALC y a la de sus pares como Guatemala empezó en niveles mucho más estructurales y aspiracionales. Mientras que se bajos, continúa rezagada. Las matrículas en observó una reducción de la pobreza de 17 pun- secundaria son casi 10 puntos porcentuales más tos porcentuales en ALC entre el 2000 y el 2012, bajas que el promedio de Centroamérica y casi la 22 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 Recuadro 2.1  Temas de medición y disponibilidad datos en Guatemala Tamaño real de la población Las cifras de población usadas en este informe y en estadísticas oficiales son proyecciones basadas en el último Censo de Población y Vivienda, el cual es del 2002. De modo que se requiere cierta cautela al usar cifras que están expresadas en términos per cápita. Se prevé que las tasas de nacimiento y fallecimiento han cambiado en los 14 años desde el último censo: ciertamente existen evidencias de cambios en los patrones migratorios. Obviamente, cualquier error en las proyecciones de población podría afectar el análisis del PIB per cápita y, si existen variaciones en el crecimiento de los diferentes grupos poblacionales, esto podría afectar las mediciones para diferentes grupos. Sin embargo, no hay información que indique que este problema en particular exista. Medición de la tasa de pobreza Los datos para la medición de la pobreza proviene de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) del 2000, 2006 y 2014. También hay información de una ronda de encuesta del 2011, pero ha surgido cierta preocupación metodológica sobre esta encuesta en términos de comparabilidad con las restantes. El Instituto Nacional de Estadística (INE) está examinando actualmente este tema y como este análisis podría llevar a la revisión de los indicadores de pobreza del 2011, hemos preferido utilizar solo los datos de las rondas de la encuesta del 2000, 2006 y 2014 en el presente informe. Guatemala usa una medición monetaria de pobreza basada en el consumo. Esta medición del consumo per cápita cubre: (i) el consumo de alimentos adquiridos y no adquiridos (producción propia, regalos y donaciones); (ii) transporte y comunicaciones; (iii) bienes de consumo; (iv) servicio doméstico y costos legales; (v) servicios públicos, educación y salud; y (vi) valor de uso anual de vivienda y bienes duraderos. Las líneas de pobreza utilizadas reflejan los costos de un nivel mínimo de calorías (línea de pobreza extrema) y el costo de cubrir tanto la alimentación como las necesidades básicas (línea de pobreza general). Usamos esta medición oficial de la pobreza por consumo a lo largo del informe. Sin embargo, existe una excepción: cuando el análisis se centra en la evaluación comparativa de Guatemala con otros países (como se hace en este capítulo). En dichos casos, usamos una medición de la pobreza por ingresos y una línea de pobreza general internacional de US$4 por persona por día, así como una línea de pobreza extrema internacional de US$2.5 por persona por día en términos de PPA del 2005. Aunque ha habido una actualización de PPA para la línea de pobreza de US$1.25 para el año 2011, no existen actualizaciones para las líneas de pobreza de US$2.5 y US$4. Por esta razón, el informe continúa usando la PPA del 2005 y la línea de pobreza extrema global de US$1.25 en PPA del 2005. Definición de urbano y rural En el censo del 2002 el INE de Guatemala introdujo una nueva clasificación urbano/rural. El porcen- taje de la población urbana aumentó de 38.6 por ciento en el 2000 a 48.1 por ciento en el 2006. El recuadro continúa en la próxima página Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 23 Recuadro 2.1  continuación Sin embargo, solo 2.9 puntos porcentuales de este aumento se debieron a la migración y al aumento de la población; el aumento de los 6.6 puntos porcentuales restantes se debió a cambios en la clasificación urbano/rural (Banco Mundial, 2009). Este importante incremento en el porcentaje de áreas urbanas en la muestra explica por qué la pobreza extrema descendió entre el 2000 y el 2006, a pesar de que la pobreza extrema urbana y rural aumentaron. La más reciente evolución de la pobreza entre el 2006 y el 2014 no se ha visto afectada por los cambios en la clasificación urbano/rural. Cuando la definición de rural-urbano sea importante para nuestro análisis, la discusión de limitará a los cambios sucedidos solo entre el 2006 y el 2014 para mantener la comparabilidad. Brecha del conocimiento La falta de un censo reciente genera dudas sobre la información real de la población. En un país como Guatemala, con altas tasas de fertilidad, patrones migratorios en constante cambio y cambios en las tasas de mortalidad, resulta indispensable tener información de un censo actualizado. Por lo tanto, es urgente que sea lleve a cabo un nuevo Censo de Población y Vivienda. TablA 2.1  A pesar de un progreso notable, Guatemala todavía sigue rezagado en relación a la región y a sus pares en términos de indicadores no monetarios Indicadores no monetarios de bienestar, Guatemala y países pares, 1960 y 2013 Matrícula en Matrícula en Tasa de Esperanza de Tasa de educación educación mortalidad Inmunización, vida al nacer mortalidad primaria secundaria niños menores DTaP (años) infantil (% neto) (% neto) de 5 años 1960 2013 1960 2013 1960 2013 1960 2013 1960 2013 1960 2013 Guatemala 49 86 8 47 46 72 148 26 222 31 43 85 Centroamérica 65 89 22 58 52 75 123 17 182 20 44 90 América 83 92 n.a. 76 56 75 117 15 166 18 37 89 Latina Pares 65 87 12 61 48 71 128 24 214 30 23 92 estructurales Pares 76 93 27 87 60 76 110 11 159 13 56 92 aspiracionales Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: Los pares estructurales son Bolivia, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Senegal. Los pares aspiracionales son Albania, Chile, Jordania, Letonia, Lituania, Panamá y Perú. 24 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 mitad que el promedio de ALC y de sus pares 2.4). Guatemala y Honduras son los únicos países aspiracionales. La tasa de mortalidad infantil es de ALC que han registrado un crecimiento del casi dos veces mayor que la del promedio de ingreso negativo en los últimos años. Durante Centroamérica y ALC y tres veces mayor que la todo el periodo 2000 a 2014, el 40 por ciento más de sus pares aspiracionales. Solo logrando un pobre de la población de Guatemala experimentó progreso más rápido en todos sus indicadores un descenso en sus ingresos, si bien este fue mu- podrá Guatemala alcanzar a sus pares. cho menor al registrado por toda la población. La información muestra que los ingresos del 40 por ciento más pobre son mucho menos volátiles que Prosperidad compartida: los del resto de la población, pues no aumentan crecimiento del ingreso del 40 en buenos años, pero tampoco disminuyen tanto por ciento más pobre en años malos (figura 2.5).3 Hay poca evidencia de prosperidad compartida en Guatemala en el periodo 2000 a 2014. Medido Desigualdad por el crecimiento promedio de los ingresos del La desigualdad en Guatemala es alta, pero se ha 40 por ciento más pobre de la población, la pros- reducido mucho más rápido que en peridad compartida fue insignificante en Guate- Centroamérica o América Latina en su conjunto mala entre el 2006 y el 2014, en comparación con (figura 2.6). Medida según el coeficiente Gini, la la mayoría de países de América Latina (figura desigualdad de ingresos en Guatemala fue de 49 FIGURA 2.4 El cr cimi nto d l in r so n FIGURA 2.5 El in r so d los pobr s Gu t m l fu n tivo mi ntr s qu n c ó mucho m nos qu los in r sos otros p ís s d ALC um ntó tot l s Crecimiento del ingreso medio Crecimiento del ingreso medio del 40% más pobre y total, 2006-2013 del 40% más pobre y total, 2000-2014 Crecimiento anualizado del ingreso medio (%) Crecimiento anualizado del ingreso medio (%) 10 40% m s pobr Pobl ción n r l 0.5 8 0.0 6 -0.5 4 -1.0 2 -1.5 0 -2.0 -2 -4 -2.5 GTM 2006-2014 MEX 2004-2014 SLV 2004-2014 HND 2004-2014 DOM 2004-2013 COL 2004-2014 NIC 2005-2014 CRI 2004-2014 CHL 2003-2013 PRY 2004-2014 ARG 2004-2014 PAN 2004-2014 PER 2004-2014 ECU 2004-2014 URY 2004-2014 BRA 2004-2014 BOL 2002-2014 -6 -3.0 2000-2006 2006-2014 2000-2014 40% m s pobr Pobl ción n r l Fuente: Cálculos basados en SEDLAC (CEDLAS y el Banco Mundial). Fuente: Cálculos basados en SEDLAC (CEDLAS y el Banco Notas: La información corresponde al punto más cercano a los años Mundial). mencionados pero no es exacta: la información sobre Guatemala usada Notas: La prosperidad compartida se calcula aquí usando aquí es de 2006-2014, mientras que en el caso de la mayoría de otros los ingresos. países el periodo de referencia empieza en el 2008. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 25 por ciento en el 2014, más alta que en la mayoría ciento más rico de la distribución de ingresos de países de ALC y Centroamérica, que en todos controla el 13 por ciento del total de los ingresos. los pares aspiracionales y de todos los pares La clase media, definida aquí como las personas estructurales, excepto Honduras (figura 2.7). La ingresos entre los US$10 y los US$50 en términos desigualdad de Guatemala figuró en el percentil 91 de PPA del 2005, tiene el 26 por ciento del total de a nivel mundial (IDM, 2015). Sin embargo, si bien ingresos, mientras que los pobres, o el 60 por no se observó ningún cambio apreciable entre el ciento más pobre de la población, tienen solo el 26 2000 y el 2006, los siguientes ocho años registra- por ciento (figura 2.8). ron un importante declive en el Gini, que cayó de Las tendencias de los indicadores de bienestar 0.55 por ciento a 0.49 por ciento. Esta fuerte caída de Guatemala se desvían de las de otros países de en desigualdad se dio tanto en áreas urbanas como América Latina e incluso de países centroameri- rurales, siendo la reducción de la desigualdad canos. Con 9 por ciento, Guatemala ostenta el urbana de 0.55 a 0.48 y la de la desigualdad rural segundo porcentaje más bajo de clase media en de 0.50 a 0.46.4 Como ya se señaló, estas reduccio- ALC, superado solo por Haití, con 4 por ciento. nes en la desigualdad de ingresos se debieron En la región de ALC, se ha observado un sobre todo a una caída en los ingresos de los ricos importante aumento en el tamaño de la clase y no a un aumento en el ingreso de los pobres.5 Y, media, de 21 por ciento a 35 por ciento de la a pesar de esta convergencia en la distribución del población, y la pobreza se ha reducido a la mitad ingreso, el porcentaje total del ingreso obtenido (según la línea de pobreza de US$2.50 por día). por las personas en los deciles más pobres En Centroamérica, estos cambios han sido menos continúa siendo extremadamente bajo. El 1 por pronunciados que en ALC, pero la pobreza ha FIGURA 2.6 L t s d d sc nso n l FIGURA 2.7 Y l d si u ld d continú d si u ld d d l in r so fu m s lt n si ndo m s lt n Gu t m l qu n sus Gu t m l qu n C ntro méric o n ALC p ís s p r s Coeficiente Gini de ingresos, 2003-2013 Coeficiente Gini para Guatemala y los países pares 60 70 60 60 49 50 Coeficiente Gini Coeficiente Gini 55 40 52 51 29 30 50 49 20 10 45 0 Gu t m l C ntro méric ALC Ecu dor El S lv dor H ití México Br sil Hondur s R p. Dom. P rú l Chil Ar ntin Cost Ric Bolivi Colombi P n m Nic r u L toni Jord ni Litu ni Alb ni Gu t m l Uru u P r u S n 2004 2009 2014 Fuente: Base de datos de SEDLAC armonizada (SEDLAS y el Fuente: Base de datos de SEDLAC armonizada (SEDLAS y el Banco Mundial), junio 2015. Banco Mundial), junio 2015. Nota: Los coeficientes Gini por ingresos para cada país son lo más Nota: Los coeficientes Gini por ingresos para cada país son lo más cerca posible a los años indicados. Para Guatemala, los puntos de cerca posible a los años indicados. Para Guatemala, los puntos de medición son para los años 2000, 2006 y 2014. medición son para los años 2000, 2006 y 2014. 26 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 FIGURA 2.8 El in r so tot l st FIGURA 2.9 En Gu t m l , l porc nt j lt m nt conc ntr do n Gu t m l d cl s m di h d sc ndido, dif r nci d l r sto d l r ión Cambios en la distribución de los ingresos, 2003-2014 100 14 100 13 9 18 20 12 21 Porcentaje de la población 80 80 35 Ingresos acumulados (%) Pobr s: 26% Vuln r bl s: 30 d l in r so tot l 35% d l 10 30 % del ingreso total in r so tot l 33 60 60 37 8 34 23 6 22 39 40 40 19 19 17 4 20 20 13 2 0 0 0 1 10 19 28 37 46 55 64 73 82 91 100 2000 2014 2000 2014 2000 2014 C ntil Gu t m l C ntroméric ALC % d l in r so tot l ( j m no d r cho) Pobr s xtr mos (US$2.50/dí ) Pobr s mod r dos (US$4/dí ) In r sos cumul dos (%) Vuln r bl (US$4-10/dí ) Cl s m di (US$10-50/dí ) Fuente: Base de datos de SEDLAC armonizada (SEDLAS y el Fuente: Base de datos de SEDLAC armonizada (SEDLAS y el Banco Mundial) junio, 2015. Banco Mundial) junio, 2015 para ALC y Centroamérica, usando Nota: Las definiciones de pobreza se basan en líneas información de ENCOVI de los años 2000 y 2014. internacionales de pobreza en US$ en términos de PPA del 2005. Nota: Las definiciones de pobreza se basan en líneas internacionales de pobreza en US$ en términos de PPA del 2005. Las cifras de ingresos son per cápita por día. seguido cayendo. Guatemala se ha desviado de 2.10). En comparación con el resto de Centro- esta tendencia regional: puesto que su tasa de américa y ALC en general, los cambios brutos pobreza ha aumentado y el porcentaje de la de Guatemala en términos de pobreza han sido población considerada como clase media cayó de limitados (ver el Anexo 2.1). El porcentaje de 13 por ciento a 9 por ciento entre el 2000 y el hogares que han salido de la pobreza en Guate- 2014 (figura 2.9). mala es menor que los porcentajes de sus pares regionales. Asimismo, la cantidad de hogares no pobres que cayó en la pobreza en Guatemala fue Movilidad económica el doble que en ALC en general y ligeramente Los guatemaltecos tienen una movilidad econó- mayor que en el resto de Centroamérica.6 Dentro mica ascendente limitada. El país ha sido menos de Guatemala, la pobreza crónica fue más alta en capaz de traducir su crecimiento económico, el áreas rurales y varía mucho según el origen étni- cual es bajo, en mejoras de bienestar que otros co. El grupo de los Mam muestran el nivel más países de América Latina. Los avances impor- alto de pobreza crónica, es así que dos tercios de tantes en movilidad económica observados en la sus hogares permanecen en la pobreza. Si bien mayoría de países de ALC en la década del 2000 tienen el nivel más bajo de pobreza crónica, los no han sido igualados en Guatemala. Mientras Q’eqchi tienen la tasa más alta de nuevos pobres; que alrededor de uno de cada diez hogares salió el 18 por ciento de sus hogares ha caído en la de la pobreza entre el 2000 y el 2014, un número pobreza entre el 2000 y el 2014. La población no ligeramente mayor cayó en la pobreza (figura indígena mostró los niveles más bajos de pobreza Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 27 FIGURA 2.10 En Gu t m l m s FIGURA 2.11 L s municip lid d s m s pobr s p rson s ntr ron l pobr qu obtuvi ron m jor s lo ros n l r ducción d l l s qu s li ron pobr qu qu ll s con m nor t s d pobr Porcentaje de hogares según cambios Convergencia en la pobreza entre en estatus económico, 2000-2014 municipalidades rurales, 2000-2011 100 .1 Cambio en puntos porcentuales anuales 14 39 22 22 28 30 19 80 11 Porcentaje de hogares 51 46 13 en pobreza (2011-2000) .05 18 15 10 9 6 60 8 9 18 14 8 3 11 14 40 10 0 11 11 20 -.05 0 .2 .4 .6 .8 1 no l l ´ ´ l m hi n n qu r ich t qc Ru To M b hi K´ dí dí Ur Tasa de pobreza 2000 (%) Q´ qc In in No K Si mpr pobr s Pobr no pobr No pobr pobr Nunc pobr Fuente: Cálculos usando información de SEDLAC (CEDLAS y el Fuente: Báez et al. (2015). Banco Mundial) y ENCOVI del 2000 y el 2014 usando una Notas: El gráfico muestra la convergencia beta. estimación ‘lower bound’ en base a Dang et al. (2011). crónica y la tasa más alta de hogares no pobres aumento por encima del 3 por ciento. De las durante ambos periodos. Este análisis no aborda municipalidades con tasas de pobreza superiores el grado de movilidad (movimientos hacia dentro al 75 por ciento en el 2000 (definidas como y fuera de la pobreza) que podría haber habido municipalidades crónicamente pobres), las que durante esos 15 años, lo que limita el alcance siguieron pobres en el 2011 empezaron con de su uso para comprender la movilidad. Se re- niveles de pobreza más altos, promediando tasas quiere recabar datos de panel en Guatemala que de 91 por ciento en comparación al 85 por ciento permitan un análisis más profundo de movilidad de aquellas municipalidades cuyas tasas de intrageneracional. pobreza mejoraron algo. Las municipalidades La pobreza a nivel municipal ha cambiado más crónicamente pobres tendían a encontrarse en de lo que las cifras de pobreza neta sugieren. Hay áreas remotas, lejos de las capitales departamen- evidencias de convergencia entre las municipali- tales y de la Ciudad de Guatemala, y a mostrar dades en áreas rurales (no hay información para una densidad de caminos más baja que el áreas urbanas7), puesto que las municipalidades promedio. No sorprende entonces que las más pobres mostraron mayores logros en la personas en municipalidades crónicamente reducción de la pobreza que aquellas con tasas de pobres tuvieran también un menor acceso a los pobreza más bajas en el 2000 (figura 2.11). Se servicios básicos. Por último, las municipalidades puede observar evidentes ganadores y perdedo- con gran población indígena, las que tenían una res, con cambios anualizados en términos de menor participación en la fuerza laboral, y las pobreza a nivel municipal que fluctúan desde una que eran más vulnerables a los desastres climáti- disminución de más de 4 por ciento a un cos mostraron una menor movilidad económica. 28 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 La brecha entre los FIGURA 2.12 El d sc nso d l t s n r l d pobr s int rrumpió por pobres y los no pobres l crisis fin nci r lob l en Guatemala Tasa de pobreza general y extrema, oficial, 2000-2014 70 60 62.0 Niveles y tendencias oficiales Porcentaje de población 59.3 50 56.2 de pobreza por consumo 40 51.0 Las mediciones nacionales oficiales de la 30 pobreza revelan las mismas tendencias que 20 23.4 encontramos usando la medición de la pobreza 10 15.7 15.2 por ingresos comparable a nivel internacional (figura 2.12). La medición oficial de la pobre- 0 1989 2000 2006 2011 2014 za por consumo usando la línea de pobreza Pobr n r l Pobr xtr m nacional muestra que la pobreza monetaria en Fuente: Banco Mundial (2004), Cadena et al. (2013) y cálculos general en Guatemala cayó entre 1989 y el 2006, usando la ENCOVI del 2014. Nota: En base a mediciones oficiales usando líneas de pobreza de pero subió para el 2014. (En el Recuadro 2.1 se consumo y calculadas a nivel nacional. explica cómo se mide la pobreza en Guatemala). Los cambios en la pobreza por consumo entre el 2000 y el 2014, tanto positivos como negativos, Las brechas entre las personas pobres y no fueron mayores que la pobreza por ingresos. pobres en Guatemala son grandes. En términos La pobreza extrema aumentó a un ritmo más generales, los pobres tiene más probabilidad de rápido que la pobreza en general, cuando se trabajar en el sector informal , vivir en áreas midió usando el consumo. En el año 2000, el rurales de determinados departamentos, pertene- nivel de pobreza extrema de Guatemala fue cer a grupos indígenas y tener niveles de educa- del 16 por ciento, muy similar al del resto de ción muy bajos. Esto no es raro; muchos otros Centroamérica.8 Sin embargo, para el 2014, la países también podrían describir las diferencias pobreza extrema subió a 23 por ciento, sugirien- entre la gente pobre y no pobre de manera do que el consumo de un importante número de similar. En Guatemala, el tema clave es el tamaño personas se acercaba mucho a la línea nacional de la brecha y, como se discutirá en la siguiente de pobreza extrema. El crecimiento tanto de la sección, cuán difícil ha sido reducir estas brechas pobreza en general como de la extrema pobreza debido a la limitada movilidad económica en en Guatemala también estuvo acompañado de Guatemala. Existe además un nuevo giro, ya que un aumento en la brecha y en la severidad de el crecimiento de la pobreza urbana se está la pobreza en ambos casos, en la pobreza en convirtiendo en una nueva preocupación. general y en la pobreza extrema. En resumen, no solo había más gente viviendo en pobreza extrema en el 2014 que en el 2006, sino que Brechas geográficas estas personas, en promedio, eran más pobres La distribución de la pobreza muestra patrones en términos monetarios de lo que habían sido geográficos obvios (figura 2.13). Las áreas del ocho años antes. país con los niveles más bajos de pobreza se ubi- Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 29 can en el corredor que se extiende desde Puerto por ciento (y una tasa de pobreza extrema de 54 Quetzal en el Pacífico, cruza a través de la re- por ciento). Por el contrario, el departamento gión metropolitana y termina en Puerto Barrios, de Guatemala tenía una tasa general de 33 por en el lado del Atlántico. Las diferencias a nivel ciento y solo el 5 por ciento de su población departamental son enormes: en el 2014, tanto en vivía en extrema pobreza. La brecha geográfi- el caso de la pobreza general como de la pobreza ca se ha cerrado algo en términos de pobreza extrema, existía una diferencia cercana a los 50 general, pero sucede lo opuesto en el caso de puntos porcentuales entre la tasa de pobreza pobreza extrema, donde la brecha absoluta entre en los departamentos más y menos pobres. En el departamento más rico y más pobre, y la el 2014, Alta Verapaz era el departamento más variación entre departamentos se elevó entre el pobre, con una tasa de pobreza general de 83 2006 y el 2014. FIGURA 2.13 Los niv l s d pobr v rí n dr stic m nt s ún l d p rt m nto, si bi n l pobr h um nt do n l m orí d r s d sd l 2006 a. Tasa de pobreza extrema, 2006 y 2014 90 Pobr xtr m (2006) Pobr xtr m (2014) 80 Porc nt j d l pobl ción 70 60 50 40 30 20 10 0 l é . c. . . s lt. . n p. . lt. . p. . ui lh o ich p tl p l s té p ni hu t r r b o lo iq rc Ro in it Pr t im to So t V V l ti c Gu Qu Ch t ch P cu c Ju Hu I M To R J El Ch Z Qu Su t j Es nt S Al n B S S b. Tasa de pobreza, 2006 y 2014 90 Pobr n r l (2006) Pobr n r l (2014) 80 Porc nt j d l pobl ción 70 60 50 40 30 20 10 0 l é . c. . . s lt. . Su én p. Ju . lt. . p. . ui lh o ch tl p Qu p l s p ni hu t r r b o lo iq rc Ro t in it t Pr im to i So t V V l ti c Gu Qu Ch t ch P cu c Hu I M To R J El Ch Z t j Es nt S Al n B S S Fuente: Cálculos basados en la ENCOVI del 2006 y 2014. Nota: En base a la pobreza de consumo y líneas de pobreza nacional. 30 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 La pobreza es más alta en áreas rurales, pero se de la migración rural-urbana: una descomposi- ha observado un impresionante incremento de la ción Huppi-Ravaillion muestra que la razón de pobreza urbana. En el 2006, la pobreza rural los cambios ha sido el aumento de la pobreza en superaba por más de dos veces el nivel de la ambas áreas. Los movimientos poblacionales pobreza urbana (71 por ciento en comparación entre áreas rurales y urbanas ayudaron en con 30 por ciento), y en el caso de la pobreza realidad a reducir la pobreza, si bien a una escala extrema, la razón fue de 4.8 veces. (Ver el muy pequeña.10 Recuadro 2.1 sobre por qué la información El aumento de la pobreza urbana ha reducido urbana y rural del 2000 no puede compararse con la brecha urbano-rural y ha cambiado la concen- años posteriores). Tanto la pobreza rural como tración de los pobres de manera bastante urbana aumentó para el 2014, y la pobreza dramática. En el 2000, 7 por ciento de todas las continuó siendo mucho más alta que en áreas personas en extrema pobreza vivía en áreas rurales que en áreas urbanas. La profundidad y urbanas, mientras que para el 2014 este porcen- severidad de los niveles de pobreza también son taje aumentó a 24 por ciento (figura 2.15). Si bien peores en áreas rurales, si bien se ha notado es posible atribuir parte del cambio entre el 2000 cierta convergencia en la segunda mitad de la y el 2006 a una reclasificación posterior al censo década, ya que estos indicadores descendieron en de lo que son áreas rurales, esto explica sola- áreas rurales pero se mantuvieron sin cambios en mente una parte del cambio observado y no las áreas urbanas.9 Sin embargo, el aumento de la afecta las diferencias ocurridas entre el 2006 y el pobreza urbana entre el 2006 y el 2014 fue mucho 2014. El cambio más importante se ha dado en mayor (41 por ciento) que en áreas rurales (8 por términos de la pobreza general. En ocho años, el ciento). Esto no parece haber sido consecuencia porcentaje de pobres que vive en áreas urbanas FIGURA 2.14 L s t s s d pobr FIGURA 2.15 P ro m s d l mit d d tod pobr xtr m son sust nci lm nt l nt pobr viv hor n r s urb n s m s lt s n r s rur l s Tasa de pobreza, urbana y rural, Porcentaje de la población por estatus de pobreza, oficial, 2000, 2006, 2014 2000, 2006, 2014 80 74 76 100 71 70 (extremos) en áreas urbanas Porcentaje de la población 80 Porcentaje de los pobres 60 50 57 42 60 40 35 30 40 30 27 24 24 28 24 20 19 17 11 20 10 5 7 3 0 0 2000 2006 2014 2000 2006 2014 2000 2006 2014 2000 2006 2014 Pobr n r l Pobr xtr m Pobr n r l Pobr xtr m Urb n Rur l Urb n Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. Nota: En base a medición oficial de pobreza de consumo y líneas de Nota: En base a medición oficial de pobreza de consumo y líneas de pobreza nacional. pobreza nacional. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 31 FIGURA 2.16 C si l mit d d l s p rson s pobr s viví n l r ión noroccid nt l suroccid nt l n l 2000, p ro hor m s d un cu rto viv n l r M tropolit n Dónde viven las personas pobres, Dónde viven las personas pobres, 2000 (porcentaje del total de pobres) 2014 (porcentaje del total de pobres) P tén M trop. P tén 3.9 6.9 4.6 M trop. 11.7 Noroccid nt l Noroccid nt l Nort 18.1 18.8 12.1 Nort 12.9 Noroccid nt l 7.6 Noroccid nt l 8.2 Surori nt l 10.7 Suroccid nt l Suroccid nt l 26.3 Surori nt l 30.1 7.7 C ntr l 9.8 C ntr l 10.5 Fuente: Cálculos en base a ENCOVI del 2000 y 2014. ha aumentado de 28 por ciento a 57 por ciento. El con casi un tercio de los pobres extremos cambio regional en la concentración de pobres viviendo en dichas regiones al 2014. también es bastante impactante. La región metropolitana del país alberga actualmente a casi Brechas étnica el 12 por ciento de la población pobre: en el 2000 Las tasas de pobreza y pobreza extrema entre en la región solo vivía el 7 por ciento de las los grupos indígenas son significativamente más personas pobres (figura 2.16). También hubo altas que el promedio. Casi el 80 por ciento de la transformaciones en términos de la concentra- población indígena vivía en la pobreza en el 2014, ción de pobres extremos, de poco menos del 1 y la mitad de ellos eran extremadamente pobres. por ciento en el 2000 a casi 5 por ciento en el En cambio, la tasa de pobreza general entre la po- 2014 (ver el Anexo 2.2 para mayores detalles). blación no indígena fue de 47 por ciento, y solo el Por el contrario, se registró una disminución 13 por ciento vivía en la pobreza extrema. Si bien tanto en la pobreza como en la pobreza extrema la pobreza general entre los grupos indígenas ha en la mayoría de las otras regiones entre el 2000 y disminuido marginalmente, la tasa de pobreza el 2014. Solo la región nororiental experimentó extrema se ha incrementado. Mientras que uno un fuerte incremento de la pobreza extrema, con de cada tres pobres indígenas solía encontrarse un cambio en la concentración de los pobres en pobreza extrema, las cifras ahora son uno de extremos de 5 por ciento a 11 por ciento en dicho cada dos. Al mismo tiempo, la pobreza entre las periodo. A pesar de que la zona noroccidental personas no indígenas ha empezado a aumen- experimentó el mayor nivel de reducción en tar. Sin embargo, en términos de porcentaje de ambas mediciones de pobreza, su alta proporción pobres en el país, la pobreza sigue concentrada de población y sus todavía elevados niveles de entre los grupos indígenas. La población indígena pobreza significa que los pobres extremos siguen representa el 52 por ciento del total de pobres y el concentrados en las dos regiones occidentales, 66 por ciento de pobres extremos, pero confor- 32 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 man solo el 42 por ciento de la población del país concentradoes tanto en departamentos con altos (figura 2.17). Dos terceras partes de los hogares niveles de pobreza como en otros con niveles extremadamente pobres tienen como jefe del mucho más bajos. En el 2014, los Q´eqchi hogar a una persona indígena. Una descomposi- ción Oaxaca-Blinder muestra que dos tercios de FIGURA 2.17 Dos t rcios d los pobr s las diferencias en la tasa de pobreza entre grupos xtr mos n Gu t m l son indí n s, indígenas y no indígenas se deben a distintas p s r d qu los pu blos indí n s dotaciones, mientras que la otra tercera parte se conform n solo l 42 por ci nto d l pobl ción debe a diferencias inexplicables en el retorno de Porcentaje de pobres por indígenas/no-indígenas, 2014 dichas dotaciones. 100 Los niveles y tendencias de pobreza presentan 7 9 8 8 diferencias importantes entre grupo étnicos en 80 9 9 Porcentaje de pobres Guatemala. (Ver el Recuadro 2.2 para una breve 13 22 discusión de las diferencias entre los grupos 60 15 indígenas más importantes de Guatemala). Las 19 40 áreas con mayor concentración de pueblos indígenas tienden a ser más pobres, pero muchos 20 48 34 de los grupos étnicos se encuentran distribuidos en varios departamentos, con diversos niveles de 0 Pobr s tot l Pobr s xtr mos pobreza: esto es particularmente cierto en el caso No indí n s K´ich ´ Q´ qchi´ de los no indígenas y de los Mam (figura 2.18). K qchiqu l M m Otro Ind. Los Mam presentaban las tasas más altas de Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. pobreza en el 2000, con 90 por ciento, y están Nota: En base a la medición de consumo oficial de líneas de pobreza y pobreza nacional. FIGURA 2.18 L disp rsión étnic FIGURA 2.19 Los indí n s ti n n mucho m s l pobr st n vincul d s prob bilid d s d s r pobr s qu los no indí n s Tasas de pobreza a nivel departamental Tasas de pobreza por personas y porcentaje de población por origen étnico, 2014 indígenas/no indígenas, 2000-2014 100 Porcentaje de la población 80 Indígenas No-indig# 60 K´iche Q´eqchi 40 Kaqchiquel Mam Otros indig# 20 Pobr 33 - 41 0 42 - 56 M m Q´ qchi´ Otros ind. K´ich ´ K qchiqu l No-Ind. 57 - 64 65 - 71 Pobr r l. 2000 Pobr r l. 2006 Pobr r l. 2014 72 - 83 Pobr xt. 2000 Pobr xt. 2006 Pobr xt. 2014 Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. Nota: En base a la medición oficial de pobreza de consumo y de Nota: En base a la medición oficial de pobreza de consumo y de líneas de pobreza a nivel nacional. líneas de pobreza a nivel nacional. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 33 Recuadro 2.2  Los pueblos indígenas de Guatemala son un grupo heterogéneo Es importante reconocer que los pueblos FIGURA B2.2.1 Pobl ción rur l urb n indígenas de Guatemala no representan un por ori n étnico, 2014 bloque homogéneo, así como tampoco ocurre con la población no indígena. Las 80 múltiples etnias representadas en Guatemala se 70 diferencian por una serie de características y 60 Población (100,000) resultados de bienestar. En términos de 50 población, los K’iche son el grupo indígena 40 más grande, con 1.6 millones de personas, 30 51 mientras que otros 17 grupos Maya, más las 20 37 poblaciones Xinca y Garífuna juntas represen- 10 tan solo un poco más de 1 millón de personas. 0 Urb no Rur l Las tasas de fertilidad de los diferentes grupos No indí n s K´ich ´ K qchiqu l también varían, dando como resultado Otros indí n s M m Q´ qchi´ pirámides de población bastante distintas (en Fuente: INE, en base a la ENCOVI del 2014. el 2002 los Mam fueron el grupo con una Nota: La categoría otros indígenas incluye Xinka, Garífuna y otros Mayas. población más joven mientras que los Garífuna el de población más vieja), con demandas de servicios básicos diferentes como educación (ver el Anexo 2.3). Los pueblos indígenas tienen mayor probabilidad de vivir en áreas rurales —a diferencia del resto de la población, que se divide 50-50 entre las áreas rural y urbana—, lo que afecta su acceso a los servicios. Sin embargo, se observan grandes variaciones entre los diferentes grupos Maya. Los K’iche son los más urbanos, y casi el 40 por ciento de sus miembros vive en áreas urbanas, mientras que los Q’eqchí, son los que más rurales con el 84 por ciento viviendo en áreas rurales. Los pueblos indígenas representan la mayoría de la población en algunos departamentos, pero conforman solo una pequeña minoría en otros (ver el Anexo 2.3). Siempre que sea posible en este informe, el análisis se presenta desagregado, por grupos indígenas. superaron a los Mam, ostentando las tasas más pobreza extrema menores que las de los no altas de pobreza y pobreza extrema (87 por ciento indígenas. y 56 por ciento, respectivamente) y represen- tando el 22 por ciento de los pobres extremos. En Brechas de capital humano cambio, los Kaqchiquel tienen las tasas de Existe una importante interacción entre ingreso, pobreza más bajas entre los grupos indígenas, a trabajo y capital humano (tabla 2.2). Los hogares pesar de que esta aumentó en el 2006 y en el 2014 pobres en Guatemala tienen niveles más bajos (figura 2.19). Como se señaló anteriormente, los de capital humano que los hogares no pobres, Mam tienen la tasa más alta de pobreza crónica. lo que se refleja en la gran brecha de bienestar Ninguno de los grupos indígenas tiene tasas de monetario. Los jefes de los hogares pobres y 34 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 TablA 2.2  Existen marcadas diferencias entre las personas pobres y las que no lo son en términos de demografía, educación e informalidad en el empleo Características de los hogares pobres y no pobres, 2014 Pobres Pobres 40 % más 60 % más No pobres extremos moderados pobre ricos Características de los hogares Edad del jefe de familia (años) 45.5 45.1 47.1 45.2 47.1 Hogares encabezados por mujeres (%) 12.9 19.5 25.5 17.3 25.7 Un solo asalariado sin hijos (%) 2.3 4.4 14.8 3.7 14.9 Un solo asalariado con hijos (%) 44.0 45.0 33.8 44.7 33.6 Dos o más adultos asalariados sin hijos (%) 1.0 2.1 5.6 1.7 5.7 Dos o más adultos asalariados con hijos (%) 52.8 48.5 45.8 49.9 45.8 Hogares encabezados por indígenas (%) 65.5 43.1 21.2 50.5 20.9 Rural (%) 75.7 56.5 29.3 62.6 29.2 Porcentaje población: 0-14 años 44.9 36.8 22.7 39.4 22.6 Porcentaje población: 15-64 años 51.3 56.9 67.9 55.2 68.0 Porcentaje población: 65 años o más 4.9 6.4 9.8 5.9 9.9 Educación de la cabeza del hogar (años) 2.0 3.3 6.7 2.9 6.8 Tasa de dependencia sobre personas empleadas 35.7 39.5 50.1 38.3 50.2 Ingreso mensual per cápita 468 739 2102 650 2121 Consumo mensual per cápita 363 660 1755 565 1768 Tamaño del hogar (número) 6.8 5.3 3.8 5.8 3.8 Total de hogares 544,458 1,084,735 1,722,837 1,653,516 1,698,514 Fuerza laboral (porcentaje) Asalariados 57.7 60.7 61.7 59.6 61.7 Trabajadores por cuenta propia 24.1 24.3 23.6 24.3 23.6 Empleadores 0.4 1.0 4.6 0.8 4.7 Trabajadores sin pago 17.0 12.2 7.6 13.9 7.5 Desempleados 0.9 1.7 2.5 1.4 2.6 Informalidad (porcentaje) Formal (con seguridad social) 3.1 11.1 29.6 8.3 29.8 Informal (sin seguridad social) 96.9 88.9 70.4 91.7 70.2 Sector del empleo (porcentaje) Agricultura y pesca 61.5 41.3 14.0 48.5 13.6 Minería 0.0 0.2 0.2 0.1 0.2 Manufactura 9.8 12.2 13.9 11.4 13.9 Electricidad, gas y agua 0.6 1.0 1.2 0.8 1.2 Construcción 5.2 7.9 5.3 7.0 5.2 Comercio al por mayor y menor 12.8 20.6 32.2 17.7 32.5 Transporte, almacenamiento y comunicaciones 1.3 3.2 5.0 2.5 5.0 Intermediación financiera 1.2 1.8 7.0 1.6 7.1 Administración pública 0.6 1.0 4.0 0.9 4.1 Educación 0.5 1.6 6.7 1.2 6.8 Trabajadores de salud y sociales 1.5 3.5 6.9 2.8 6.9 Servicio doméstico 5.0 5.9 3.7 5.6 3.7 Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 35 extremadamente pobres tienen, en promedio, con o sin hijos u hogares con dos adultos con o poco más de 3.3 y 2.0 años de educación, sin hijos) (ver el Anexo 2.4 para los resultados respectivamente, en comparación con los casi completos). Los hogares más pobres tienden a ser siete años de educación de los jefes de los hogares mucho más jóvenes: en el 2014 la proporción de que no son pobres. Las personas que no son personas de 14 años o menos en hogares pobres pobres tienen mayor número de dependientes era dos veces más grande que en hogares que no por trabajador, lo que resultó un hallazgo un son pobres. Un hogar encabezado por una perso- poco inesperado. Sin embargo, el promedio na más joven también tiene correlación con una del ingreso per cápita y del consumo per cápita mayor pobreza, manteniéndose todas las demás de los pobres extremos es cerca de una quinta características constantes. Hay una tendencia a parte de los de las personas que no son pobres, que los pobres y los pobres extremos pertenezcan lo que sugiere que los ingresos de los pobres a hogares más grandes que los que no son pobres. son significativamente menores. Considerando Los hogares que viven en pobreza extrema tienen la amplia brecha en términos de educación en promedio 6.8 miembros, mientras que los entre las personas pobres y las no pobres, esto que no son pobres tienen un promedio de tres no sorprende. Además, una gran fracción de personas menos. Los hogares encabezados por las personas extremadamente pobres que están personas indígenas, pero no pertenecientes a los trabajando solo lo hacen como trabajadores cuatro grandes grupos Maya se relacionan con familiares no remunerados. La concentración un riesgo de pobreza significativamente mayor, al de los pobres en la agricultura (62 por ciento igual que vivir en el norte del país y tener menos de las personas extremadamente pobres en educación. comparación con el 14 por ciento de los no pobres) y los niveles más altos de trabajo en el sector informal (76 por ciento versus 55 por Impulsores de cambios ciento) también podrían contribuir con la brecha en la pobreza y de dependencia que se ha observado. prosperidad compartida Otras características Consumo: crecimiento, demográficas distribución y precios Los hogares pobres y no pobres tienen caracterís- El aumento de los precios, en particular de ticas marcadamente diferentes en términos de es- los alimentos, está claramente vinculado con tructura del hogar y situación laboral (tabla 2.2). el incremento de la pobreza definida a nivel Los pobres tienen mayor probabilidad de vivir en nacional en años recientes (figura 2.20). Los hogares encabezados por hombres; de hecho, las cambios en los precios afectan los salarios reales tasas de pobreza general y extrema en los hogares que los hogares ganan y los costos de los bienes y encabezados por una mujer son más bajas que las servicios que adquieren. La Figura 2.20 presenta correspondientes cifras nacionales y, en términos una descomposición Shorrocks-Kalenikov que de pobreza general, sus tasas han descendido.11 analiza la importancia relativa de los cambios en Los hogares encabezados por hombres tienen el crecimiento del consumo, cambios en la distri- más probabilidad de ser pobres, aún controlando bución del consumo, y los cambios en los precios. por el tipo de hogar (hogares con un solo adulto Claramente muestra que la subida de precios 36 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 FIGURA 2.20 L d scomposición Shorrocks-K l nikovs d l c mbio n l t s d pobr , 2006-2014 Pobreza general Pobreza extrema 30 30 20 20 Puntos porcentuales Puntos porcentuales 10 10 8 5.6 12.2 8.1 10.8 5.9 0 0 -10 -10 -20 -20 -30 Tot l Rur l Urb n Tot l Rur l Urb n Cr cimi nto R distribución Pr cios Cr cimi nto R distribución Pr cios Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2006 y el 2014. Nota: En base a la medición de bienestar en base a consumo y las líneas de pobreza a nivel nacional. ha generado efectos significativos en la pobreza general, con su importante componente no desde el 2006. Sin la subida de los precios, la tasa alimentario (aproximadamente la mitad del valor de pobreza se hubiera mantenido bastante más de la línea general es para productos no alimenti- baja. Los cambios en la distribución del consu- cios y servicios), cambió mucho menos, cre- mo contribuyeron a la reducción de la pobreza, ciendo en solo 3 por ciento entre el 2006 y el sobre todo en el caso de la pobreza extrema en 2014, después de haber caído 1 por ciento en el la segunda mitad de la última década, así como periodo anterior. los cambios en el crecimiento. Sin embargo, estas ganancias se vieron mitigadas por el incremento Impulsores de los cambios de precios de los alimentos. El incremento del precio de los alimentos observados en la pobreza por desde el 2006 ha tenido un impacto considerable ingresos en los niveles de pobreza a través del subsecuente El 10 por ciento más pobre de la población fue el aumento de la línea de pobreza. En general, los único grupo que registró un crecimiento en sus ingresos del 40 por ciento más pobre (aproxima- ingresos entre el 2000 y el 2014 (figura 2.21). El damente, el grupo que vive en extrema pobreza) crecimiento es pro-pobre en el sentido de que el permanecieron igual en el periodo 2006-2014: el decil más bajo percibió un pequeño crecimiento consumo también se estancó. Sin embargo, el anual en sus ingresos durante el periodo 2000 incremento del precio de los alimentos ocasionó a 2014, mientras que los ingresos de los deciles que la línea de pobreza extrema en términos más altos descendieron. La pendiente negati- reales se elevara en 19 por ciento durante dicho va de las curvas de incidencia del crecimiento, periodo, lo que resultó en un gran aumento de la especialmente en el periodo 2006 al 2014, ayudó pobreza extrema. Por el contrario, entre el 2000 y a reducir considerablemente la desigualdad de el 2006, la línea de pobreza extrema en términos ingresos. Si bien la magnitud del cambio parece reales subió solo 9 por ciento. La línea de pobreza contradictoria dado el aumento de la pobreza, se Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 37 FIGURA 2.21 L d si u ld d d los tuvo un papel muy importante en la reducción de in r sos d sci nd d bido sobr todo l la pobreza en ese periodo, con un valor de 2 por r ducción d los in r sos n l p rt m s ciento en promedio. A comienzos de la última lt d l distribución d in r sos década, el ingreso laboral de las mujeres estuvo Curva de incidencia del crecimiento (CIC) asociado con un descenso de la pobreza, pero anualizado de los ingresos (precios del 2000 constantes) entre el 2006 y el 2014, el ingreso laboral tanto 10 de hombres como de mujeres estuvo relacionado 8 con una mayor pobreza. En Guatemala fue sobre do (%) 6 todo el aumento en el porcentaje de hombres 4 Cr cimi nto nu li empleados más que el nivel de sus ingresos lo que 2 ayudó a bajar el nivel de pobreza. 0 La contribución de las transferencias públicas -2 en la reducción de la pobreza ha aumentado en -4 los últimos 15 años. Entre el 2000 y el 2006, la -6 1 10 19 28 37 46 55 64 73 82 91 100 reducción de la pobreza asociada con transferen- CIC 2000-2006 CIC 2000-2014 CIC 2006-2014 cias privadas (mayormente remesas) y públicas Fuente: Para el 2000 y el 2006, Cadena et al. (2013). Para el 2014, fue bastante similar. Sin embargo, entre el 2006 y cálculos en base a la ENCOVI 2014. el 2014, el efecto de las transferencias públicas creció, sobre todo en el caso de los niveles de explica por el hecho de que los ingresos descen- pobreza extrema, mientras que el efecto de las dieron entre los deciles más altos, lo que tuvo transferencias privadas disminuyó (para la como efecto la reducción de la desigualdad de pobreza general) y aumentó solo ligeramente ingresos sin reducir la pobreza.12/13 (para la pobreza extrema). Este cambio indica que el aumento en el gasto de los programas de Fuentes de ingreso transferencia (que se analizarán en el siguiente El ingreso laboral en Guatemala ha tenido un capítulo) tuvo un efecto positivo en los niveles de papel menos prominente en la reducción de la pobreza y que la focalización de estos recursos a pobreza que en el resto de América Latina.14 Los los hogares más pobres fue exitosa. cambios en las tasas de pobreza pueden expli- La distribución de remesas, sin embargo, esta carse por los cambios en el ingreso laboral, nivel menos concentrada en los hogares pobres. Los de empleo, transferencias privadas y públicas y niveles de remesas se mantienen, representando otros ingresos no laborales. Entre el 2000 y el un 10 por ciento del PIB en el 2014 (figura 2.24). 2006, los dos motores principales que impulsa- Aunque este porcentaje es menor al de Honduras ron la reducción de la pobreza general y extrema (17 por ciento) y El Salvador (16 por ciento), fueron un crecimiento en el empleo, tanto para Guatemala recibió un monto récord de US$5.8 hombres como mujeres, y las transferencias. El mil millones, por encima otros países centroame- ingreso laboral tuvo un papel más limitado en la ricanos. La mayoría de remesas proviene de los reducción de la pobreza, ya que se registró una Estados Unidos (US$4.4 mil millones), seguidas fuerte relación negativa entre el ingreso laboral por México (US$152.2 millones) y Canadá de los hombres y la pobreza (figura 2.22). Este (US$100.1 millones). Los flujos de remesas resultado contrasta con el resto de ALC, donde el aumentaron sustancialmente en la década del ingreso laboral, especialmente el de los hombres, 2000, alcanzando los US$4.5 mil millones en el 38 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 FIGURA 2.22 M s pu stos d tr b jo un m or c ntid d d tr nsf r nci s miti ron l f cto n tivo d los in r sos n l pobr Pobreza general (US$4 diarios per cápita) Pobreza extrema (US$2.5 diarios per cápita) C mbio tot l: C mbio tot l: 15 15 3.2 pp C mbio tot l: 4.6 pp 7.6 pp C mbio tot l: Aum nt l pobr Aum nt l pobr 10 3.5 3.8 pp 10 Puntos porcentuales Puntos porcentuales 4.6 C mbio tot l: C mbio tot l: 5 2.9 pp 5 -0.5 pp 8.4 3.3 4.4 0 0 l pobr l pobr -5 -5 -10 -10 Disminu Disminu 2000-2006 2006-2014 2000-2014 2000-2006 2006-2014 2000-2014 Empl o: % hombr s In r so l bor l: hombr s Empl o: % muj r s In r so l bor l: muj r s Tr nsf r nci s priv d s Tr nsf r nci públic s Otros in r sos no l bor l s Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. FIGURA 2.23 L mi r ción u t m lt c FIGURA 2.24 El flujo d r m s s t mbién h um nt do r pid m nt n los últimos h um nt do 35 ños Inmigrantes guatemaltecos en EE.UU. 1960-2013 (números) Flujos de remesas, 2001-2014 (en US$ corrientes) 1,197,000 8 Mil s d millon s d $US (corri nt s) 7 6 5 489,500 4 3 242,500 2 72,200 1 6,100 20,500 0 1976 1978 1974 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 1960 1970 1980 1990 2000 2013 Gu t m l El S lv dor Hondur s Nic r u Bolivi P r u Cost Ric P n m Fuente: Estimados del Banco Mundial en base a la base de datos Fuente: Estimados del Banco Mundial en base a la base de datos del Instituto de Políticas de Migración e información del Censo de del Instituto de Políticas de Migración e información del Censo de los Estados Unidos y la Encuesta sobre la Comunidad los Estados Unidos y la Encuesta sobre la Comunidad Estadounidense (ACS). Estadounidense (ACS). 2008, hasta que descendieron fuertemente a continúa creciendo (aproximadamente 8 por US$4 mil millones como resultado de la crisis ciento de los guatemaltecos vivía fuera de financiera global en el 2009 (figura 2.24). Desde Guatemala en el 2013, estando casi el 90 por entonces, las remesas se han recuperado de ciento de ellos en los Estados Unidos (figura manera sustancial, y el número de inmigrantes 2.23).15 El hecho de que las remesas sigan Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 39 aumentando pero que su efecto en la pobreza tes, y el país se encuentra rezagado en relación a haya disminuido o se haya estancada indica que sus pares en términos de sus indicadores de bien- podría haberse dado un cambio en las caracterís- estar. Varias mediciones no monetarias relaciona- ticas de los hogares que reciben remesas. das con la educación y la salud muestran mejoras y el gasto social ha ayudado a reducir la pobreza. Sin embargo, el mercado laboral ha contribuido Conclusión poco a dicha reducción. Sigue existiendo una En resumen, el pasado reciente no ha sido alarmante desconexión entre crecimiento econó- favorable para Guatemala. El ingreso ha mico y reducción de pobreza, moviéndose ambos descendido al igual que el consumo, para todos en direcciones opuestas durante años recientes. salvo para las personas más pobres. Las brechas El siguiente capítulo aborda el tema de por qué el históricas entre ricos y pobres continúan presen- crecimiento no ha sido inclusivo en Guatemala. Referencias Explore Movements in and Out of Poverty.” Policy Research Working Paper No 550, Washington, DC: Baez, Javier, Kiyomi Cadena and Mara Eugenia Banco Mundial. Genoni,Leonardo Lucchetti, 2015. Chronic Poverty in Chris Elbers, Jean O. Lanjouw y Peter Lanjouw. 2003. Micro- Guatemala”: Analysis using Poverty Maps”, Washington, level Estimation of Poverty and Inequality”, Econometrica, DC: Banco Mundial, mimeo. 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La preocupación no radica tanto en el 1 Ver el Anexo 1.1 para más detalles sobre los países consi- hecho que este fenómeno existe, sino que esta falta de res- derados pares económicos de Guatemala junto con otros puestas podría estar aumentando. Considerando el fuerte países utilizados como comparadores incluidos en este incremento del crimen y la violencia en Guatemala, parti- informe. cularmente en las ciudades, es bastante plausible que los 2 La información presentada en la primera sección de hogares no estén dispuestos a proveer información sobre este capítulo son mediciones basadas en el ingreso con su riqueza en las encuestas. En México, la tasa de falta de líneas de pobreza internacional. En el Recuadro 2.1 se respuestas en algunas áreas del país se ha incrementado ofrece una explicación sobre las mediciones de pobreza a 25 por ciento en años recientes y la falta de respuestas oficiales en Guatemala y cuándo se utilizan ellas y cuando está correlacionada con los niveles de educación, lo que se utilizan los datos comparables internacionalmente. sugiere que hay una correlación con los ingresos también. Sin embargo, en referencia a esta sección y siempre que No se ha realizado todavía ninguna evaluación sobre el foco se centre en comparaciones a nivel internacional, el aumento de falta de respuestas en la última ronda de se usará un agregado de ingresos, así como las líneas ENCOVI en Guatemala o sus implicaciones de modo de pobreza internacionales de la siguiente manera: que, hasta que suceda, podría ser razonable de tener US$1.25 por persona por día (línea de pobreza extrema cierto nivel de escepticismo sobre la magnitud de la caída a nivel global), US$2.5 por persona por día (línea de en el Gini. pobreza extrema para ALC) y US$4 por persona por día 6 Estas cifras fueron calculadas usando un método de (línea general de pobreza para ALC). Las líneas están panel sintético (Dang et al, 2011), ya que no existe expresadas en términos de PPA del 2005. Si bien se ha ningún conjunto real de datos de panel en Guatemala actualizado el PPA del 2011 para la línea de US$1.25, no que permita un estudio del movimiento de los hogares ha sucedido lo mismo con las líneas de US$2.5 y US$4. hacia dentro y fuera de la pobreza directamente. Las Por esta razón, hemos usado la línea de pobreza extrema tasas de pobreza general de este análisis no coincidirán global de US$1.25 para el PPA del 2005. exactamente con las cifras nacionales de pobreza ya que, 3 En términos de consumo, el crecimiento general fue en primer lugar, los analistas usaron la línea de pobreza similar, pero el crecimiento del 40 por ciento más pobre internacional de US$4 per cápita por día en términos de fue positivo - 1.5 por ciento en el periodo 2000 a 2006 y PPA, que es ligeramente más alta que la línea nacional luego 0.3 por ciento en 2006-2011. Esto sugiere algunos de PPA en Guatemala de US$3.17 y, en segundo lugar, problemas de medición relacionados con el ingreso la metodología solo incorporó hogares que se formaron entre los que se encuentran en el extremo más pobre de en el 2000, lo que significa que los hogares más jóvenes la distribución, pero incluso las mejores mediciones de estan sub-representados en el análisis en comparación consumo muestran una prosperidad compartida muy con el análisis estándar de pobreza. Ver el Anexo 2.2 débil en años recientes. para la comparación de movilidad con Centroamérica y 4 Como podría esperarse, un coeficiente Gini del consumo América Latina. Para asegurar que nuestros estimados muestra niveles mucho más bajos de desigualdad, pero la de movilidad son comparables metodológicamente con tendencia es similar a la observada con el ingreso. El des- los resultados de ALC y Centroamérica, hemos usado los censo de la desigualdad entre el 2006 y el 2014 es incluso datos de la ENCOVI del 2011. Los temas de compara- más dramático en términos de consumo. El declive de la bilidad entre las rondas de ENCOVI del 2000 y el 2011 desigualdad tanto urbana como rural puede observarse sugieren que nuestro análisis podría sobrevalorar el tanto en términos de ingresos como de consumo. número de hogares que salieron de la pobreza. Nuestro 5 Otra hipótesis sobre el cambio en el Gini que no puede análisis de movilidad dentro de Guatemala se basa en ignorarse es que podría haber habido un deterioro en la encuestas del 2000 y el 2014 y, por ende, no sufre de calidad de la información en el extremo superior de la temas de comparabilidad. distribución a través del tiempo. Siempre existe cierto 7 El panel de municipalidades fue creado usando técnicas nivel de sub-declaración: los estudios en otros países de estimación en áreas pequeñas (Elbers, Lanjouw y sobre los que más ganan, utilizando bases de datos de Lanjouw, 2001). Dada la limitación de datos, los cálculos registros tributarios han demostrado que el Gini es a solo pudieron hacerse para las municipalidades rurales. menudo subestimado como resultado de la falta de Ver Báez et al. (2015) para mayores detalles. Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 41 8 No existen cifras disponibles para la pobreza extrema en 12 Una hipótesis alternativa es, por supuesto, que la falta 1989. de respuestas esté afectando los ingresos reportados: 9 Cambios en la definición de área rural y urbana entre el el crimen y la violencia, sobre todo la extorción, han 2000 y el 2006 hacen sospechar de comparaciones ante- aumentado en los últimos años, lo que podría haber riores: ver el Recuadro 2.1. limitado la disposición de las personas a proporcionar 10 La descomposición de Huppi-Ravallion observa los respuestas más precisas en las encuestas. cambios de pobreza a nivel inter-área y en todas las áreas. 13 El cuadro es ligeramente más positivo en términos de El aumento de la pobreza dentro de las áreas fue de 8 crecimiento del consumo: la desigualdad del consumo puntos porcentuales, pero los movimientos entre áreas desciende sobre todo por el crecimiento del extremo más mitigaron este efecto, resultando en un aumento de la pobre de la distribución, mientras que la desigualdad de pobreza general de 7.6 puntos porcentuales. En el caso ingreso disminuye principalmente por la reducción de de la pobreza extrema, el aumento de la pobreza dentro los ingresos en la parte superior de la distribución del de áreas fue de 4.1 puntos porcentuales, mientras que ingreso (ver el Anexo 2.5). los movimientos del área rural a la urbana generaron un 14 Banco Mundial (2011a). pequeño descenso de la pobreza, creando una tasa total 15 Otros destinos son México y Canadá, con 41,000 y 18,000 de 3.7. inmigrantes guatemaltecos respectivamente (Orozco et 11 Banco Mundial (2009). al, 2015 y KNOMAD, 2015). 42 Pobreza y Prosperidad Compartida 2000-2014 Inclusión y Exclusión 3.  Los mercados laborales solo han tenido un papel limitado en los cambios de bienestar en Guatemala. El número de empleos aumentó al mismo ritmo que el PIB, lo que ha contribuido con la reducción de la pobreza. Sin embargo, la calidad de dichos empleos no lo ha hecho: los ingresos se han estancado, especialmente en los sectores donde es más probable que trabajen los pobres. La falta de capital humano afecta la capacidad de las personas para encontrar el tipo de empleo productivo que podría ayudarlas a salir de la pobreza. Esta falta de capital humano proviene del limitado acceso a servicios básicos como educación y salud. La cobertura de estos y otros servicios está lejos de ser universal y la influencia que tienen la geografía, origen étnico y característi- cas de los hogares respecto al acceso desigual ha cambiado muy poco en los últimos 15 años. Los pobres y las minorías étnicas sufren las consecuencias de la desigualdad de oportunidades y resultados pobres. Los patrones del gasto público restringen la capacidad de Guatemala de proveer acceso universal a los servicios básicos. Los bajos niveles de ingresos recaudados limitan el suministro de servicios públicos. Al mismo tiempo, la incidencia del gasto es tal que la política fiscal en su conjunto de hecho aumenta la pobreza. Las transferen- cias y los impuestos directos e indirectos no reducen la desigualdad de ingresos. En una serie de indicadores, Guatemala no está alcanzando a sus pares ni competidores, lo que está obstaculizando su futuro crecimiento económico, la generación de empleos y mejoras en bienestar, afectando aún más su contrato social. El progreso en la generación de un mode- lo inclusivo de desarrollo en Guatemala Oportunidades ha sido lento. Los cambios positivos se han visto limitadas en el mercado a menudo superados por características estruc- turales que perpetúan la pobreza y la desigual- laboral dad. Muchos guatemaltecos afrontan limitadas Los mercados laborales han jugado un oportunidades de trabajo e ingresos estancados. papel limitado en los cambios relacionados con Esto es, en parte, el resultado de una estructura el bienestar en Guatemala. Los altos y crecien- económica que no facilita la generación adecua- tes niveles de pobreza sobresalen como retos da de empleos bien remunerados (ver este tema apremiantes para Guatemala. Como se señaló en en el Capítulo 4). Esto, sin embargo, refleja en el Capítulo 2, a diferencia de las experiencias de parte la falta de capital humano. Gran parte de otros países de América Latina, el ingreso laboral la población tiene acceso limitado a los servicios no ha contribuido a reducir la pobreza en Guate- básicos y a la infraestructura que les permitiría mala. Durante el periodo 2000-2014 se observó incrementar su capital humano y escapar de la una disminución en términos de ingresos. En pobreza. Detrás de la historia de oportunidades particular, la caída del ingreso laboral entre los limitadas radica una inversión básica insuficiente hombres contribuyó con un incremento de la en bienes y servicios públicos, mientras que las pobreza de 8.4 puntos porcentuales, mientras que desigualdades espaciales, un ineficiente uso de el aumento del ingreso laboral entre las mujeres los recursos y la debilidad de las instituciones solo ayudó a reducir la pobreza en 0.6 puntos públicas empeoran la situación. porcentuales. Esta tendencia es especialmente Inclusión y Exclusión 43 preocupante dado el rápido crecimiento de la embargo, las tendencias demográficas garantizan fuerza laboral en Guatemala, que presagia mayo- que la oferta laboral continuará creciendo en el res descensos en los ingresos a menos de que el futuro cercano. La oferta laboral también podría país logre generar empleos mejor pagados para aumentar de manera sustancial si el mercado sus ciudadanos. Existe un pequeño y dinámico laboral se volviera más atractivo para las mujeres: sector privado, pero la mayoría del empleo sigue la participación de las mujeres en la fuerza siendo informal, sin la protección de la seguridad laboral en Guatemala es la más baja de la región. social. Como se mencionará con mayor detalle en A pesar de estas presiones de la población, a nivel el Capítulo 4, la productividad es baja y está en nacional el desempleo es bajo, solo 2 por ciento descenso. en el 2014. Sin embargo, la tasa se ha elevado La fuerza laboral guatemalteca, al igual que la considerablemente desde el 2000, sobre todo población general del país, es bastante joven y entre las mujeres, trabajadores urbanos y la está creciendo. En el 2014, más del 40 por ciento mayoría de grupos indígenas (figura 3.1). Esta de la fuerza laboral tenía menos de 30 años.1 La tendencia sugiere algunos nuevos obstáculos en población económicamente activa creció 4.4 por términos de demanda laboral. ciento por año o el equivalente a unas 225,000 Quizás el cambio más sorprendente en la personas, entre el 2010 y el 2014. El crecimiento fuerza laboral en los últimos 15 años haya sido el de la población económicamente activa en años aumento del empleo asalariado, sin el correspon- recientes no se ha debido enteramente a cambios diente aumento del porcentaje del empleo en el en la población, ya que en algunos casos podría sector formal (figura 3.2). Entre el 2000 y el 2006 estar reflejando el retorno de algunas personas a hubo muy pocos cambios en la composición de la la fuerza laboral a medida que la economía se fuerza laboral, pero en los siguientes ocho años el recupera de la crisis financiera global; sin porcentaje de pobres y pobres extremos en el FIGURA 3.1 Los niv l s sc nd nt s d FIGURA 3.2 S h obs rv do un d s mpl o ntr muj r s n r s rur l s sorpr nd nt incr m nto d l mpl o podrí n s r c us d pr ocup ción s l ri do n ños r ci nt s Tasas de desempleo, 2000, 2006 y 2014 Estatus laboral por nivel de pobreza, 2000-2014 3.0 2000 2014 100 2.5 80 2.0 Porcentaje Porcentaje 60 1.5 40 1.0 20 0.5 0.0 0 2000 2006 2014 2000 2006 2014 2000 2006 2014 M nl m s Ru s Po br Ur r l s No o po os dí s K´ s K ´q ´ hi ´ l dí m s qc chi od mo s xtr n qu ich Ho r br in br N rd n n cio M br s b Pobr s xtr mos Pobr s mod r dos No pobr s uj Q N in m s Empl dor As l ri do Ind p ndi nt No r mun r do ro Ot Po Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. 44 Inclusión y Exclusión empleo asalariado aumentó en 32 por ciento y 41 TablA 3.1  Los ingresos han por ciento, respectivamente (figura 3.2). Esto ha disminuido en los últimos 15 años sido impulsado en gran medida por una caída del Cambio porcentual en el ingreso promedio real, trabajo familiar no remunerado, así como la casi 2000-2014 (2014 Quetzales) completa desaparición de empleadores entre las Mensual Por hora personas pobres. Sin embargo, el movimiento Pobres extremos -18.3 -8.6 hacia el empleo asalariado no estuvo acompa- Pobres moderados -10.4 0.9 ñado de un cambio acorde en términos de No pobres -2.4 1.6 formalidad o ingresos. En el 2000, el empleo Quintil 1 -19.5 -11.0 informal, definido como la falta de acceso a la Quintil 2 -22.7 -2.7 protección social, constituyó el 72 por ciento de Quintil 3 -14.4 -0.6 la fuerza laboral y para el 2014 se elevó a 82 por Quintil 4 -4.1 4.2 ciento.2 Quintil 5 -9.5 -7.5 Los ingresos han caído drásticamente a pesar Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000 y 2014. Nota: Pobres moderados más pobres extremos = total pobres. del movimiento hacia empleos asalariados, una clara señal de que la ley del salario mínimo no es vinculante (tabla 3.1). Tanto los ingresos prome- agrícola cayeron en 12.3 por ciento, de sus ya dio mensuales como por hora descendieron en bajos niveles (figura 3.4). Un estudio del 2013 que términos reales para las personas pobres desde el calculaba la descomposición de los efectos 2000. Esta caída ha sido significativa: casi 9 por sectoriales en la reducción de la pobreza mostró ciento en los ingresos por hora para los pobres que un aumento del empleo agrícola estaba extremos y 11 por ciento para los trabajadores del asociado con un incremento de la pobreza.4 Un quintil más pobre. Los ingresos mensuales han análisis usando paneles sintéticos mostró niveles caído incluso más, lo que indica un mayor sumamente altos de pobreza crónica entre los subempleo, ya que el número de horas trabajadas hogares dedicados a la agricultura, tanto en el ha bajado. Una vez más, estos hallazgos sugieren periodo 2006-2014 como en el periodo más largo que existen nuevos y mayores obstáculos en del 2000 al 2014.5 Se observó un fuerte aumento torno a la demanda laboral que impedirían la de los ingresos en el sector comercio entre el reducción de la pobreza. 2000 y el 2006, seguido por un brusco descenso Las personas pobres siguen concentradas en el en el 2014. En el caso de los hogares dedicados al sector agrícola —si bien en menor proporción comercio durante el año 2000, se registró un que antes— y en el sector comercio (figura 3.3). importante movimiento fuera de la pobreza (18 Entre el 2001 y el 2013 la agricultura, como por ciento de los hogares) en el 2006, sin sector, mostró un crecimiento importante en embargo, esta movilidad ascendente fue mucho Guatemala, de 3 por ciento, justo por debajo del más modesta (9 por ciento) entre el 2006 y el crecimiento del PIB. Sin embargo, el sector se 2014, reflejando un descenso de los ingresos en el caracteriza por un dinámico sector exportador sector. En los sectores agrícola y comercio se (las exportaciones han crecido anualmente 11.5 encuentra la mayor parte del empleo informal por ciento desde el 2002) y por un sector de (36 por ciento y 29 por ciento, respectivamente). subsistencia de minifundistas, en el cual la La composición sectorial de la fuerza laborar al productividad ha descendido.3 Entre el 2000 y el interior de cada grupo étnico refleja ampliamente 2014, los ingresos promedio por hora en el sector la concentración rural-urbana de los grupos Inclusión y Exclusión 45 FIGURA 3.3 Los pobr s s conc ntr n FIGURA 3.4 Los s ctor s dond s n l s ctor rícol conc ntr n los pobr s h n r istr do r ci nt s d sc nsos n los in r sos Sector de empleo por pobreza, 2000 y 2014 Cambios en ingresos reales por hora por sector, 2000-2014 100 25 Mediana del salario real por hora 80 20 Porcentaje 60 15 40 10 20 5 0 0 2000 2014 2000 2014 2000 2014 2000 2006 2014 Pobr xtr mo Pobr mod r do No pobr A ricultur min rí M nuf ctur Construcción A ricultur min rí M nuf ctur Construcción Com rcio El ctricid d, s, u S rvicios Com rcio El ctricid d, s, u S rvicios S rvicios domésticos S rvicios domésticos Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000 y el 2014. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000 y el 2014. Nota: Servicios incluye: servicios financieros, administración Nota: Servicios incluye: servicios financieros, administración pública, educación y servicios de salud. pública, educación y servicios de salud. (figura 3.5). Entre los Q’eqchi, los cuales son acceso a trabajos más calificados y limitan la re- predominantemente rurales, el 67 por ciento ducción de la pobreza. El capital humano juegue trabaja en agricultura, mientras que la propor- un importante papel en los ingresos. Hertz et al. ción en agricultura entre los K’iche, que son (2008) encontraron que las importantes dife- mayormente urbanos, es menos de la mitad de rencias en términos salariales entre el área rural esto. Los Kaqchikel parecen tener una fuerza y urbana se explicaban en gran medida por las laboral ligeramente diferente a la de sus pares diferencias en las dotaciones de las dos pobla- Mayas. Por un lado, tienen una fuerza laboral ciones, donde la educación era clave. Lo mismo mucho más diversificada de lo que sugieren los resultó cierto en el sector rural: la importante porcentajes urbano-rurales. Son también el ventaja en cuanto ingresos por parte de los grupo que tiene el menor porcentaje de su fuerza trabajadores no agrícolas se debía sobre todo a laboral (si bien todavía es alto) dentro del sector las diferencias en las dotaciones.6 En el 2014, el informal (78 por ciento comparado con cerca del 30 por ciento de la brecha salarial entre el área 90 por ciento en el caso de los Mam, K’iche y rural y urbana se explicaba por las diferencias Q’eqchi). en educación, mientras que el 37 por ciento de la brecha entre los trabajadores indígenas y no indígenas se debía a las diferencias en los niveles El déficit de capital de educación.7 El capital humano, en términos de salud, también influye en los resultados eco- humano nómicos.8 Un importante estudio longitudinal Los bajos niveles de capital humano en en Guatemala mostró que una mejor nutrición Guatemala impiden que las personas tengan infantil generaba un notable impacto positivo en 46 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.5 El mpl o v rí s ún l ori n y la fijación de nuevos objetivos en materia de étnico, mostr ndo un si nific tiv ingresos en las últimas dos décadas. Induda- div rsific ción ntr los K qchik l blemente se ha observado cierto progreso y conc ntr ción ntr los Q’ qchi mejores resultados, sobre todo en la matrícula Empleo por sector y origen étnico, 2014 escolar y en la mortalidad infantil. Sin embargo, 100 el programa establecido 20 años atrás no se ha 8 4 8 8 11 19 cumplido plenamente ni ha sido suficiente para 12 16 80 24 quebrar los patrones históricos de desigualdad de 6 6 24 25 60 oportunidades. Los niveles de salud y educación 27 12 en Guatemala siguen por debajo de los de sus 40 67 66 16 20 pares, y las brechas entre los grupos dentro de 12 Guatemala son considerables. En educación, el 20 45 33 29 24 notable progreso logrado en términos de tasas de 0 matrícula y resultados de pruebas no ha sido Q´ qchi´ M m Otros K qchiqu K´ich ´ No indi . indi . suficiente para compensar el bajo punto de A ricultur min rí M nuf ctur Construcción Com rcio El ctricid d, s, u S rvicios partida de Guatemala respecto de otros países. En S rvicios domésticos Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. salud, el cuadro es menos positivo: algunas medidas muestran progreso pero otras funda- mentales relacionadas con la desnutrición y la los ingresos durante la etapa adulta. Los hombres mortalidad materna han cambiado muy poco o con bajas tasas de desnutrición durante la niñez nada. En todas las mediciones de capital humano, percibían ingresos, en promedio, que eran 46 por la brecha étnica es impactante, y también se ciento más altos que los de sus pares con mayores observa a menudo una importante brecha de niveles de desnutrición.9 En el caso de Guate- género. mala, donde la economía tiene una capacidad limitada para generar buenos trabajos y donde el país se distingue por un rápido crecimiento de la Desnutrición población, las personas que no han desarrollado Guatemala es un caso atípico en la región en su capital humano están en mayor desventaja. términos de desnutrición crónica (retraso en El progreso que ha logrado Guatemala en el crecimiento). La información del 2014-15 términos de acumulación de capital humano en muestra que casi la mitad de todos los niños de los últimos 20 años no ha sido suficiente para Guatemala (47 por ciento) presentan retraso en el alcanzar a sus países pares. Los Acuerdos de Paz crecimiento, una señal de los altos niveles de po- de 1996 generaron un importante impulso hacia breza y desigualdad en el país (figura 3.6).10 Esta la creación de un nuevo modelo de crecimiento tasa de desnutrición crónica es más alta que la de inclusivo, estableciendo una agenda global de cualquiera de sus pares. Bolivia y Ecuador son los desarrollo humano inclusivo, con un enfoque en más cercanos, pero sus tasas son solo de 27 por el aumento de la capacidad del estado y un énfasis ciento y 25 por ciento, respectivamente. Entre los en la necesidad de promover la igualdad para los países que tienen información sobre desnutrición pueblos indígenas y las mujeres. Esto llevó a un desde el 2010, la tasa de desnutrición crónica de reajuste de los objetivos del gobierno, cierto Guatemala es inferior solo en comparación con re-direccionamiento en relación al gasto público, Yemen, Papúa Nueva Guinea, Eritrea y Burundi, Inclusión y Exclusión 47 dos de los cuales son países de ingreso bajo.11 bajos de retraso en el crecimiento, es decir, Una tasa más pequeña pero igualmente impor- Guatemala, tres de cada diez niños sufren de tante de niños (12.6 por ciento) presenta bajo desnutrición crónica. En términos absolutos, el peso (desnutrición aguda). número de estos niños con desnutrición crónica Las tasas de desnutrición crónica persistente- ha subido 10 por ciento desde el 2008, un mente altas en Guatemala ilustran una falta del incremento de casi 100,000 niños. tipo de capital humano más básico: buena salud. Las brechas étnicas y geográficas de la tasa de El cambio general en ambos indicadores de desnutrición crónica son grandes, si bien se ha desnutrición en los últimos seis años ha sido observado cierta mejoría. Las tasas de desnutri- insignificante: la desnutrición crónica (retraso en ción continúan siendo notablemente más altas el crecimiento) descendió solo 3 puntos porcen- entre la población indígena: casi dos de cada tres tuales del nivel alcanzando en el periodo 2008-09 niños indígenas sufren de la desnutrición crónica (50 por ciento) y la desnutrición aguda (bajo (61.2 por ciento), en comparación con uno de peso) disminuyó de 13.1 por ciento a 12.6 por cada tres entre la población no indígena (34.5 por ciento. Incluso dentro de este pequeño cambio ciento). Sin embargo, la brecha se ha estrechado positivo, es observan algunas señales de alarma. ligeramente: desde el 2008-09, el descenso de la En la cohorte de edad de 0 a 5 meses, 30 por desnutrición en los pueblos indígenas ha sido ciento de los niños presenta desnutrición crónica, mayor que entre los grupos no indígenas (7 por y para el cohorte entre los 19 y 23 meses, la cifra ciento y 4.7 por ciento, respectivamente). Las aumenta a 54 por ciento, un patrón que no ha diferencias entre departamentos continúan cambiado desde el año 2000. Sin embargo, el siendo grandes, con una tasa de casi tres a uno retraso en el crecimiento entre los grupos más entre los departamentos con los niveles más altos jóvenes (0 a 5 meses) se ha elevado del 22 por y más bajos de desnutrición; sin embargo, la ciento desde 2008-09.12 Las brechas en las tasas desnutrición crónica ha disminuido ligeramente de desnutrición crónica (retraso en el creci- en casi todos. Izabal destaca con una reducción miento) entre los quintiles de riqueza son de un tercio en términos de retraso en el creci- grandes, oscilando entre 66 por ciento en el miento en solo seis años. Se espera que una vez quintil más pobre a 17 por ciento en el más alto, que la información de la Encuesta Nacional de nuevamente un patrón similar al de años Salud Materno-Infantil (ENSMI) 2014-15 esté anteriores. Es preocupante el hecho de que, si disponible, su análisis aporte nuevas luces sobre bien el nivel de nutrición crónica entre niños del la forma en que se consiguió este logro y cómo 40 por ciento más pobre ha caído desde 2008-09, podría reducirse la desnutrición a nivel nacional. se ha registrado un pequeño aumento para Los avances de Guatemala en la reducción de aquellos que se ubican en los dos quintiles la desnutrición crónica han sido lentos. Entre superiores. 1987 y el 2000, el retraso en el crecimiento se Por último, las tasas de desnutrición se han redujo a una tasa de 2 por ciento anual. En Brasil, incrementado realmente en varios departamen- en cambio, la tasa anual de cambio durante un tos: en El Progreso y Jalapa subieron en 15 por periodo similar (1986-1996) fue de 6 por ciento. ciento y 9 por ciento respectivamente (figura 3.7). La desnutrición crónica en Guatemala cayó a su Sin embargo, la gravedad de la historia de la nivel más bajo en el 2000 (44 por ciento), pero desnutrición se ilustra mejor con el hecho de que, subió nuevamente mediante el 2008 y solo ha incluso en el departamento con los niveles más descendido ligeramente desde entonces, de 50 48 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.6 L s t s s d d snutrición FIGURA 3.7 Los c mbios n d snutrición si u n si ndo mu l v d s v rí n, s h n obs rv do t s s cr ci nt s n tr s d p rt m ntos Retraso en el crecimiento en niñosde 3 a 59 meses; Retraso en el crecimiento por departamento por área, origen étnico y riqueza, 2008 y 2014 entre niños de 3 a 59 meses, 2008 y 2014 80 90 82 Porcentaje de niños menores de 5 años Porcentaje de niños menores de 5 años 2008 2014 2014 2008 70 80 72 72 70 60 70 6261 5959 60 54 51 49 50 50 4644 43 42 40 40 37 35 40 3229 30 30 26 25 20 20 10 10 0 0 t ti l hu Q olo n im hiq nhé Al lt uim o o P o nt uin u so q s I tén l 1 2 3 4 5 pé co tl Ch C t nuic l B t V n ul Qu ch Z l p lt équp o l l p El t Ros R u b n n J u S S nV r p c M p S Esc hul til n j rn Sp n til til til til Pr m t r r it c cio in in in in in n c p dí dí Qu ni J Qu Qu Qu Qu In in to N Gu No To Su Hu Fuente: MSPAS et al. (2015). Fuente: Información de MSPAS et al. (2009) y MSPAS et al. Nota: La ENSMI no presenta mediciones de ingresos ni de (2015). consumo: los quintiles aquí se basan en la información de riqueza, consignada en MSPAS et al. (2015). por ciento a 47 por ciento, una tasa anualizada estudio más profundo de la evolución de la muy por debajo de los años anteriores. En desnutrición y mortalidad infantil, esto continúa términos de bajo peso (desnutrición aguda), siendo una hipótesis que requiere probar. después de un importante cambio positivo a Lo que a menudo se conoce como hambre comienzos de la década de 1990, el progreso “oculta” también afecta a los niños y adultos en también se ha vuelto lento en años recientes. El Guatemala. El hambre oculta se refiere a la falta bajo ritmo de cambio en las tasas de desnutrición de micronutrientes en la dieta de los niños que parece sugerir que los recientes programas del les impide crecer y desarrollarse. En el 2014, 53 gobierno no han tenido éxito, sobre todo el de por ciento de los hogares informaron que, debido Ventana de los 1,000 Días, destinado a mejorar a la falta de recursos, sus hijos tenían una dieta los resultados entre los niños a través de una desequilibrada o dieta poco variada.13 En los mejor atención prenatal y antenatal, así como de hogares extremadamente pobres, esta cifra se importantes intervenciones nutricionales. Sin elevaba a 74 por ciento. La deficiencia de hierro o embargo, es posible que el programa sí haya anemia, que impide el desarrollo intelectual, tenido un papel en los últimos cambios positivos afecta al 25 por ciento de los niños en en la mortalidad infantil (ver más abajo), y este Guatemala.14 Si bien sigue siendo alto, este nivel resultado podría estar generando confusión en representa un importante descenso desde el 2008, los hallazgos sobre desnutrición. Si hay niños cuando la cifra era 48 por ciento. La deficiencia altamente desnutridos, que antes morían y ahora de yodo afecta al 14 por ciento de la población. sobreviven, el programa podría estar generando De siete países estudiados en América Latina, una reducción de las tasas de mortalidad, pero solo Honduras presentó niveles de deficiencia elevando las de desnutrición. A falta de un más altos. Menos de la mitad de todos los Inclusión y Exclusión 49 hogares (40 por ciento) tiene acceso a la sal nacimientos atendidos por médicos o enfermeras yodada. 35 por ciento de los niños por debajo de se elevó, al igual que el porcentaje de niños que los cinco años presentaba niveles de zinc por recibió atención posnatal adecuada (figura 3.8). debajo de las normas aceptadas. La deficiencia de Este último indicador ha cambiado considerable- vitamina A, que daña el sistema inmunológico, mente, sugiriendo una vez más que los recientes afectaba al 16 por ciento de los niños en edad programas del gobierno han dado resultados en preescolar en el periodo 2009-10. La gravedad de algunas áreas. esta deficiencia apareció en un estudio anterior,15 Se ha logrado cierto progreso en términos de que estimaba que 1,500 niños morían anual- atención materno-infantil, pero la inequidad mente en Guatemala por falta de vitamina A. persiste. Los cambios a menudo no han benefi- Con excepción de las cifras de anemia, no existen ciado tanto a los pobres como sí lo han hecho a análisis recientes que permitan actualizar estos y los no pobres y, aún no han cerrado completa- otros indicadores de hambre oculta. Sin embargo, mente las brechas entre las “dos Guatemalas”. A la tasa general de muertes por desnutrición en pesar de las mejoras observadas desde el 2008, en Guatemala ha experimentado un enorme el 2014 la mayoría de nacimientos de las mujeres descenso, de 20.7 a 11.5 por cada 100,000 del quintil más pobre seguía siendo atendido por personas, lo que sugiere que se han logrado parteras más que por médicos, solo un tercio de mejoras en muchos factores, en particular, en el todos los nacimientos era atendido por un suministro de suplementos nutricionales y médico o por una enfermera, y el 15 por ciento alimentación complementaria.16 El programa de todos los nacimientos tenía lugar sin ningún Hambre Cero que aborda de manera explícita el tipo de asistencia calificada. Por el contrario, el hambre oculta y estacional podría ser uno de los 96 por ciento de los nacimientos en el quintil factores que está contribuyendo con este éxito. superior fue atendido por médicos y enfermeras. El reciente aumento significativo en la atención posnatal en todos los grupos ha generado, en Salud realidad, un agrandamiento de la brecha entre los Aparte de la desnutrición crónica, muchos quintiles más altos y más pobre, ya que la tasa de indicadores de salud han mejorado de manera mejora entre los quintiles 3 y 4 fue tres veces más notable en los últimos 15 años. Guatemala va que la del primer quintil. El único indicador en el en camino de cumplir el Objetivo de Desarrollo que los pobres parecen mostrar una ventaja es en de Milenio (ODM) de mortalidad por debajo el de las vacunas; sin embargo, todos los grupos de los 5 años, si bien hay evidencias de que la muestran niveles sorprendentemente bajos en el tasa de disminución de la mortalidad infantil se paquete completo de vacunación.18 En realidad, está desacelerando.17 La proporción de mujeres los niveles de vacunación han descendido embarazadas que recibe atención prenatal ha sustancialmente desde el 2008, contrariamente a aumentado y está al mismo nivel que el promedio lo que se hubiera esperado considerando los centroamericano de 93.2 por ciento. La tasa de intensivos programas del gobierno para mejorar esperanza de vida subió en 12 años, entre 1990 los resultados de salud infantil y el aumento y el 2013, a 72 años, y la tasa de enfermedades observado en la atención posnatal. Se ha regis- infecciosas graves como la tuberculosis descendió trado una caída particularmente alarmante en la de 75 a 60 por cada 100,000 personas entre 1990 tasa de la vacuna contra el sarampión, que ha y el 2013. Entre el 2008 y el 2014, el porcentaje de caído de 78 por ciento de todos los niños por 50 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.8 L s br ch s n l t nción m t rno-inf ntil ntr quintil s son r nd s no todos los c mbios h n sido positivos Atención de salud materno-infantil, 2008/9 y 2014/5 100 80 60 Porc nt j 40 20 0 Cu lqui r Cu lqui r Dr./ Dr./ V cun ción V cun ción Pr n t l Pr n t l Postn t l Postn t l p rson l p rson l Enf rm r Enf rm r c p cit do c p cit do n l p rto n l p rto 2008/9 2014/5 2008/9 2014/5 2008/9 2014/5 n l p rto n l p rto 2008/9 2014/5 2008/9 2014/5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Fuente: MSPAS et al. (2009 y 2015) en base a la ENSMI del 2008/2009 y el 2014/2015. Nota: “Cualquier personal capacitado en el parto” hace referencia a tener un doctor, enfermera o partera en el momento del parto. “Dr./ Enfermera en el parto” se refiere a tener un doctor o enfermera para atender el parto. Vacunación completa se entiende que un niño haya recibido, antes de su segundo cumpleaños, la vacuna contra la viruela, tres dosis contra la DTaP y la polio (sin contar con la vacuna contra la polio al momento de nacer) y una dosis de BCG. La atención prenatal consiste de cuatro visitas de atención prenatal. La atención posnatal incluye al menos una visita de niño sano después del nacimiento. debajo de los 2 años en el 2008 a solo 63 por aumento en la atención prenatal. La carga de tener ciento en el 2014. Las mayores reducciones se mala salud en el país también es desigual. Casi dieron en los tres quintiles más pobres. Se deben tres cuartos de las muertes maternas se da entre comprender las causas de esta disminución con las mujeres indígenas, y hay la mitad de probabili- urgencia, ya que un brote de sarampión o de dades de que los nacimientos entre mujeres alguna otra enfermedad podría borrar parcial- indígenas sean atendidos por profesionales mente los importantes avances en el campo de la calificados en comparación con los nacimientos mortalidad infantil que se han logrado hasta hoy. del resto de la población femenina. Las mujeres Otros indicadores de salud siguen siendo indígenas y rurales tienen mayor probabilidad de motivo de preocupación. La tasa de mortalidad sufrir de anemia que sus contrapartes urbanas. Si materna en Guatemala es la más alta en la región bien las tasas de mortalidad infantil han caído a ALC. El promedio regional era de 87 por cada nivel nacional, son mucho más altas en las 100,000 nacimientos en el 2013 en comparación regiones noroccidental y nororiental del país. La con las 140 muertes en Guatemala (figura 3.9). tasa de disminución varía por área geográfica. La Esta tasa se ha mantenido durante los últimos 10 tasa de la región central se ha reducido a la mitad años, lo que significa que Guatemala está lejos de desde 1997 y la tasa de Petén se ha reducido a la alcanzar el Objetivo de Desarrollo de Milenio mitad solo en la última década, pero la región (ODM) en este indicador. La mortalidad neonatal, metropolitana ha experimentado la tendencia si bien viene cayendo de manera bastante exactamente opuesta, reflejando el aumento de la constante desde 1972, se ha mostrado resistente al pobreza extrema urbana de la que se habló en cambio en los últimos 15 años, a pesar del capítulos anteriores (figura 3.10). Inclusión y Exclusión 51 FIGURA 3.9 Gu t m l no st n FIGURA 3.10 Los c mbios n términos c mino d lo r r l ODM n términos d mort lid d inf ntil h n sido d si u l s d mort lid d m t rn ntr l s r ion s Tasas de mortalidad materna en Tasa de mortalidad infantil (< 1 año) Guatemala en comparación con ODM por región, 1977 al 2014 Muertes de mujeres por 100,000 nacimientos 300 270 120 Muertes de niños menores de un año por cada 1,000 nacidos vivos 250 100 200 80 140 150 60 160 140 140 140 100 40 50 67.5 20 0 0 1990 2000 2005 2010 2013 2015 S.O. Nort M tro. P tén N.O. N.E. S.E. C ntr l Mort lid d m t rn 1977-87 1985-95 1988-98 T nd nci - ODM Mort lid d m t rn 1992-02 1998-08 2004-14 Fuente: Banco Mundial (2015a) en base a IDG. Fuente: MSPAS et al. (2009 y 2015). Nota: Las tasas son calculadas para el periodo de 10 años anterior a la fecha de la encuesta, 1977-1987….2004-2014. Educación no indígenas, pero para el 2014 tenían 63 por Los aumentos sustanciales de Guatemala en los ciento. En términos absolutos sigue siendo una niveles educativos han superado a los de sus brecha grande pero, al mismo tiempo, representa pares. Entre 1970 y el 2010, la tasa de aumento un cambio real y positivo. Con todo, las dispa- de Guatemala en años de escolaridad superó ridades por localización y origen étnico siguen a la mayoría de sus pares, con solo Bolivia, El siendo notables (figura 3.13). Los habitantes Salvador y Brasil mostrando un ritmo más rápido rurales tienen, en promedio, solo 5.8 años de (figura 3.11). En términos generales se ha obser- escolaridad en comparación con los 8.6 años en vado una significativa mejora en el campo de la áreas urbanas. La brecha entre las personas indí- escolaridad: los que han pasado por el sistema genas y no indígenas es de 2.4 años de educación. escolar más recientemente (personas de 18 a 30 En general, la brecha de género es relativamente años) tienen 2.3 años más de escolaridad que pequeña, solo poco más de medio año. Sin em- la población en general. Este progreso ha sido bargo, esto oculta dos importantes características: evidente en la mayoría de grupos, y algunos de las mujeres no indígenas presentan una brecha de los más desfavorecidos han mostrado un ritmo género menor, teniendo niveles educativos que de mejora más rápido (figura 3.12). En el 2000, son solo 0.2 años menores que sus contrapartes entre la población de 18 a 30 años, las mujeres masculinas, en comparación con la brecha de 1.2 solo tenían 82 por ciento de la escolaridad de años entre hombres y mujeres indígenas. Asimis- los hombres, pero para el 2014 habían logrado mo, las mujeres indígenas tienen 2.1 años menos ascender al 92 por ciento. El aumento más grande de educación que el promedio nacional. A pesar se dio entre las mujeres indígenas, el grupo más de estas deficiencias, si estas tasas de convergen- desfavorecido. En el 2000 tenían el 35 por ciento cia continúan así, la desigualdad histórica en de escolaridad en comparación con los hombres educación podría desaparecer. 52 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.11 El niv l d duc ción d FIGURA 3.12 S h lo r do ci rto Gu t m l st mu por d b jo d l d sus pro r so n l ci rr d l s r nd s br ch s p r s, p ro st m jor ndo r pid m nt n m t ri d scol rid d Promedio de años de escolaridad Cambio en el promedio de logro entre los y cambio porcentual diferentes grupos del 2000 al 2014 (18 -30 años) 12 350 1.0 Proporción relativa a la educación Cambio porcentual, 1970-2010 Años promedio de escolaridad 300 de grupo con nivel más alto 10 0.8 250 8 200 0.6 6 150 0.4 4 100 0.2 2 50 0 0 0.0 DOM Muj r s/ Rur l/ Indí n / Muj. indi ./ Hom. indi ./ GTM HND MEX BRA URY ARG COL BOL CHL PAN PRY ECU JOR SEN PER ALB SLV LVA LTU NIC CRI Hombr s Urb no No Indí n Muj. Hom. no indi . no indi . Años prom dio 2010 C mbio porc ntu l, 1970-2010 Br ch 2000 Br ch 2006 Br ch 2014 Fuente: EDSTATS. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. Nota: El porcentaje de grupos con el nivel más bajo se divide entre el porcentaje del grupo con el nivel más alto. FIGURA 3.13 Los niv l s duc tivos n Gu t m l si u n si ndo b jos d si u l s Años de escolaridad, 2014 10 8.6 8.3 8.2 8.1 duc ción 8 7.3 7.6 7.0 6.2 6.4 5.8 5.8 5.8 5.9 5.7 6 5.2 5.2 5.0 4.8 Años prom dio d 4.1 3.7 3.7 4 3.3 2 0 Hombr s Muj r s Urb no Rur l No indí n Indi n No indí n Indi n No indí n Indi n Tot l Gén ro Ubic ción Etnicid d Hombr s Muj r s Todos 18-30 ños Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. A nivel de educación primaria, Guatemala ha educación primaria llegó a ser casi universal en el logrado importantes avances, tanto en el incre- 2009. Entre el 2000 y el 2006, la brecha de mento de la cobertura general como en la escolaridad debido al origen étnico en Guatemala disminución de las desigualdades en el acceso. En fue de cerca de 3.5 años a menos de medio año, marcado contraste con periodos anteriores, un logro importante (Ferreira et al, 2013), si bien existen pocas diferencias en términos de localiza- las tasas de alfabetización varían según el origen ción y origen étnico, ya que la matrícula en étnico. En el 2014, los Q’eqchi tenían las tasas Inclusión y Exclusión 53 más bajas de alfabetización en cualquier lengua, de matrícula entre los niños indígenas en con un porcentaje ligeramente menor al 67 por general también bajó ligeramente, y este ciento (figura 3.15), en comparación con una tasa descenso fue mayor que para otros grupos. Se nacional del 84 por ciento. Sin embargo, ellos tejieron dos hipótesis sobre porqué ocurrieron tienen las tasas de alfabetización más altas en una estos cambios. Primero, la asistencia pre-escolar lengua Maya.19 Los Kakchikel tienen la tasa de también cayó y hay una conexión entre la alfabetización más alta de todos los grupos asistencia pre-escolar y la transición a la indígenas, 78 por ciento, lo que, sin embargo, está primaria. Sin embargo, un estudio reciente en 6 puntos porcentuales por debajo del promedio Guatemala encontró que la asistencia a centros nacional. de enseñanza preescolar aumentaba la probabi- Una causa de preocupación es que la matrí- lidad de completar con éxito la enseñanza cula en educación primaria universal ha venido primaria en solo 2.4 por ciento.21 descendiendo desde el 2009. Desde que casi se Adicionalmente, el descenso en la matrícula de la alcanzó la matrícula universal primaria en el escuela primaria antecedió al descenso a la 2009 (99 por ciento), las matrículas han caído y, matrícula en los centros de educación preescolar, para el 2014, la matrícula neta en la enseñanza y la tasa de asistencia a los centros de educación primaria se había reducido a 82 por ciento, cifra preescolar ha empezado a recuperarse, mientras incluso más baja que la del 2000. Un simple que ese no es el caso para las tasas de enseñanza análisis de cambios en el papel que tienen los primaria. Esto sugiere que, si bien el descenso en diferentes factores en las matrículas muestra que la matrícula de centros de educación preescolar se han dado cambios desde el 2000 en términos podría haber sido parte de la causa, no se trataría, de áreas geográficas y grupos étnicos.20 En el en todo caso, de la única razón. Una segunda 2000, los niños que vivían fuera de la región hipótesis sobre los cambios en la tasa de matrí- metropolitana tenían una probabilidad ligera- cula en la educación primaria apunta a que el mente mayor de asistir a la escuela primaria que denominador, o el número de niños en edad los niños que vivían dentro de la región metro- escolar, es erróneo y se ha vuelto menos preciso politana. Sin embargo, esto cambió en el 2014 con el tiempo, considerando la gran escala de para los niños en las zonas noroccidental, migración internacional de niños. En ausencia de suroccidental y nororiental, que mostraron un nuevo censo, es imposible comprobar esta menos probabilidades de asistir a la escuela que hipótesis. Se espera que el nuevo censo se realice los de la región metropolitana. La probabilidad pronto, ya que resulta fundamental comprender y Brecha del conocimiento ¿Cuáles son los factores claves que llevan al reciente descenso en la matrícula de la enseñanza primaria? ¿Qué papel tiene la asistencia a los centros de educación preescolar (y por qué se observa una caída), ha subido la demanda del trabajo infantil o tiene un papel importante la migración y el agravamiento en materia de seguridad tiene un papel importante? 54 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.14 L m trícul n duc ción FIGURA 3.15 L s t s s d lf b ti ción prim ri fu c si univ rs l p ro h n l l n u sp ñol m v rí s ñ l s d r troc so ntr los rupos Tasas netas de matrícula, 2000-2014 Alfabetización por lengua y origen étnico, 2014 100 100 88.8 76.9 63.0 70.4 67.4 Porc nt j d l pobl ción 80 80 40.3 60 60 Porc nt j 40 40 40.3 20 20 63.0 76.9 67.4 88.8 70.4 0 0 No Otro Q´ qchi´ K qchiqu K´ich ´ M m 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 indí . indí . Pr -prim ri Prim ri Esp ñol L n u M S cund ri inf rior S cund ri sup rior Fuente: UNESCO, 2014a y Ministerio de Educación, 2015. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. abordar los factores que inciden en estos cambios prácticamente matrícula universal en el primer negativos en las matrículas si no se quieren grado de primaria, pero las tasas empiezan a perder los logros recientemente alcanzados en caer muy rápido después. Solo la mitad de los materia de escolaridad. Por último, otros factores, niños matriculados termina su primer año de como el aumento de la demanda de trabajo secundaria. La tasa de matrícula bruta en infantil o el agravamiento de la situación en educación segundaria es de 65 por ciento, la materia de seguridad podrían estar influyendo en más baja de la región centroamericana, y la tasa las matrículas. neta de 47 por ciento está muy por debajo de los Existen otras preocupaciones en torno a los promedios tanto de ALC como de niveles de rendimiento escolar en secundaria. Centroamérica. Las altas tasas de repetición Lo proporción de jóvenes entre los 15 y 19 años —uno de cada ocho escolares de primaria repite que no termina los nueve años de escolaridad de grado— contribuyen a esta baja rendimiento. exigidos por la Constitución de 1985 es alto Las brechas en términos de educación después (figura 3.16).22 Solo Nicaragua, entre los países del nivel primario empiezan a dividirse en líneas pares de Guatemala, tiene una tasa de finaliza- por origen étnico, geográfico y de género, lo ción de la educación secundaria más baja. cual resulta crítico. A la edad de 18 años la Considerando dónde empezó Guatemala, brecha de matrícula entre los jóvenes indígenas incluso con las mejoras recientes en las tasas de y no indígenas es de casi 15 puntos porcentua- matrícula en educación secundaria, estas siguen les, y hay una diferencia de 20 puntos porcen- siendo menores a los niveles de sus países pares tuales entre el porcentaje de niñas rurales y (ver figura 4.32). En Guatemala, la disminución niños urbanos que termina el noveno grado de la matrícula es bastante marcada: existe (figura 3.17). Inclusión y Exclusión 55 FIGURA 3.16 Gu t m l ti n b jos FIGURA 3.17 Los niv l s d fin li ción niv l s d r ndimi nto scol r n son mucho m s b jos n r s rur l s, comp r ción con l r sto d C ntro méric sobr todo ntr l s niñ s Nivel de logro entre los 15-19 años en Centroamérica Años de escolaridad completada por género y ubicación en Guatemala, 2014 100 100 d d 80 80 rupo d 60 60 Porc nt j Porc nt j d 40 40 20 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Años d scol rid d compl t dos con éxito Años d scol rid d compl t dos con éxito P n m 2013 Cost Ric 2014 El S lv dor 2013 Rur l-niñ s Urb no-niñ s Hondur s 2013 Nic r u 2009 Gu t m l 2014 Rur l-niños Urb no-niños Fuente: Banco Mundial (2015) y cálculos en base a la ENCOVI del Fuente: Banco Mundial (2015) y cálculos en base a la ENCOVI del 2014. 2014. Oportunidades mientras que las regiones noroccidental, Petén y nororiental, que son más pobres, tienen consi- limitadas: derablemente menos servicios. La tasa de acceso a la electricidad de 90 por ciento en Guatemala infraestructura y es la quinta peor de ALC (detrás están solo servicios Honduras, Haití, Nicaragua y Guyana). Refle- jando la dualidad de la sociedad guatemalteca Los resultados en términos de capital señalada en el Capítulo 1, el 97 por ciento de humano anteriormente mencionados se ven la población de la región metropolitana tiene afectados por la desigualdad del acceso a la in- acceso a la electricidad, mientras que, en el caso fraestructura y servicios básicos. El acceso bajo de Verapaz, solo el 54 por ciento cuenta con este y desigual a la infraestructura básica —electri- servicio. Además de las desigualdades en el ac- cidad, agua y saneamiento— y a los servicios ceso físico a la electricidad, los elevados precios —educación, atención médica y la protección limitan dicho acceso, perpetuando la exclusión social— persiste en gran parte de Guatemala. social. Los hogares con bajos ingresos son más El acceso a la infraestructura ha aumentado en vulnerables a los altos precios de la electricidad los últimos años, pero la cobertura está lejos porque los gastos energéticos representan un de ser universal. Se pueden observar claros porcentaje mayor de los gastos del hogar. En patrones geográficos en el acceso a los servicios los periodos en que los precios del petróleo son (figura 3.18). Las personas que viven a lo largo altos, el costo de la electricidad puede llegar a del corredor que une los puertos del Caribe y el ser inasequible para el estrato más bajo de la Pacífico tienen un mayor acceso a los servicios población. Por ende, la reciente caída de los de electricidad, agua y, sobre todo, saneamiento, precios ha resultado beneficiosa. 56 Inclusión y Exclusión El porcentaje de la población cubierto por significan que las características étnicas y servicios básicos ha aumentado en los últimos 15 socioeconómicas continúan estando correlacio- años. De manera similar a las tendencias en las nadas con el acceso a la infraestructura básica, a tasas de matriculación escolar, el acceso a la pesar de que se ha logrado avances en este campo infraestructura se incrementó a un ritmo más (figura 3.19). El acceso a los servicios de sanea- rápido entre el 40 por ciento más pobre de la miento ha mejorado para todos los grupos. Este población y entre los grupos indígenas, lo que es el servicio con menor cobertura y que, al ayudó a empezar a cerrar la brecha entre las “dos mismo tiempo, ha experimentado las mejoras Guatemalas.” El suministro de servicios básicos más importantes. Sin embargo, sigue existiendo refleja en gran medida la concentración del brechas entre los diferentes grupos. Incluso si el bienestar y de la población en los departamentos acceso sigue expandiéndose al ritmo reciente, no alrededor de la capital, si bien los patrones de será posible lograr una cobertura universal de cobertura demográfica no están del todo correla- servicios de saneamiento en el corto plazo. cionados con la pobreza. Suchitepéquez y Sololá, El acceso a infraestructura básica que tiene un que ostentan tasas de pobreza bastante altas, niño en Guatemala depende de las características tienen también una alta cobertura de electricidad del hogar (o sus circunstancias). Como se señaló (aunque Suchitepéquez tiene servicios de anteriormente, existe una brecha en el acceso a saneamiento limitados y Sololá muy poco acceso los servicios en Guatemala debido a la falta de a agua de tubería). Los altos niveles iniciales de cobertura universal. Existe una brecha de desigualdad con relación al acceso a los servicios inequidad adicional debido a que el acceso a FIGURA 3.18 El cc so los s rvicios FIGURA 3.19 El cc so los s rvicios b sicos r fl j n r lm nt l bi n st r b sicos h m jor do n ños r ci nt s, conómico p ro sto no h n r do conv r nci Acceso a la electricidad por estatus Niveles y cambios en el acceso a la de pobreza del departamento, 2014 infraestructura básica, 2000 al 2014 100 Porcentaje de los hogares 80 Electricidad Menos de 70 60 70-80 80-90 Más de 90 40 20 Pobreza Menos de 50 0 50-56 N cion l N cion l N cion l Indi . T60 B40 No indí . T60 B40 No indí . Indi . Indi . T60 B40 No indí . 59-65 67-70 Más de 73 A u S n mi nto El ctricid d 2000 C mbio 2000-2014 Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000 y 2014. Nota: Se define acceso como: tener electricidad, agua potable, inodoro o letrinas mejoradas en la vivienda. T60: 60 por ciento más rico. B40: 40 por ciento más pobre. Inclusión y Exclusión 57 FIGURA 3.20 Circunst nci s qu f ct n FIGURA 3.21 L cob rtur l IOH p r l cc so d los niños los s rvicios b sicos s n mi nto son p rticul rm nt b jos n Gu t m l Índice de Oportunidad Humana, 2000 y 2014 99 97 90 IOH Cob rtur 100 92 92 90 IOH Cob rtur 87 86 80 90 78 80 73 70 70 68 70 60 60 53 Porc nt j Porc nt j 50 45 44 50 40 40 32 29 30 30 20 20 10 10 0 0 2000 2014 2000 2014 2000 2014 Br or r Ar om o C il r rú Ni Bol . El m s m do s M hil l c c ivi bi u lv l Ec Ric in d Co éxi r st u p. u Do nt Gu ndu P P El ctricid d A u S n mi nto u Co ru Ho r t U S R Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000 y 2014. Fuente: ALC Equity Lab en base a SEDLAC y el Banco Mundial, Nota: Las circunstancias son ubicación, género del niño, educación descargado en octubre, 2015. En base a ENCOVI del 2000 y 2014. e ingresos de los padres, y origen étnico. Nota: Las circunstancias son ubicación, género del niño, educación e ingresos de los padres. No se incluye el origen étnico como una circunstancia. infraestructura social está correlacionado con las debido a una mayor urbanización. El efecto de características específicas de la población en compensación, o un mayor suministro de lugar de estar distribuido uniformemente o servicios entre los grupos que anteriormente aleatoriamente. El Índice de Oportunidad tenían menor acceso aparece como uno de los Humana (IOH) del Banco Mundial, una medida factores que incrementan el IOH para electrici- de la cobertura ajustada por la igualdad, muestra dad. En cuanto a los servicios de agua y sanea- que la distribución del suministro de servicios es miento, el efecto de composición mejoró el IOH. tal que el bienestar del hogar, origen étnico, El pequeño efecto de compensación sugiere que educación de los padres y la ubicación geográfica las desigualdades continuarán y la convergencia tienen una alta correlación con el acceso (figura en las tasas de cobertura entre los grupos seguirá 3.20).23 En ALC en el 2014, Guatemala tenía la siendo lenta. tercera brecha más alta en cobertura de electrici- Las mejoras en el IOH reflejan cambios en el dad, la quinta más alta en agua, y la segunda más papel que tienen las diferentes circunstancias alta en saneamiento. Los niveles de saneamiento para explicar la desigualdad en el acceso (figura continúan siendo particularmente bajos en 3.22). Ha disminuido la importancia de vivir en Guatemala, si bien la cifra del 2014 mostró un un área urbana, lo que refleja tanto el hecho de aumento de 17 puntos porcentuales durante el que se han ampliado los servicios más allá de las 2000 (figura 3.21). La influencia de estas circuns- ciudades y que el porcentaje de la población que tancias en el acceso ha disminuido con el tiempo, vive en las ciudades ha aumentado. La educación en parte debido a un mejor acceso a los servicios y nivel de ingresos de los padres también han en todos los grupos de circunstancias (el llamado disminuido en términos de importancia. Por el efecto de escala) y en parte debido a un cambio contrario, ha aumentado la importancia del en la población subyacente, principalmente origen étnico: un niño Q’eqchi sigue teniendo 58 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.22 Mi ntr s qu l ubic ción st t ni ndo un m nor import nci l hor d xplic r l cc so los s rvicios, l ori n étnico continú si ndo un f ctor xplic tivo cl v Descomposición del IOH Índice-D por circunstancias, 2000 y 2014 El ctricid d 2014 S n mi nto A u El ctricid d 2000 S n mi nto A u 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 Descomposición Índice-D K qchik l Kich M m In r so p r c pit Gén ro Gén ro j f ho r Q qchi Otros indí . Urb no or rur l Núm ro d h rm nos Educ ción p dr s Pr s nci d p dr s Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000 y 2014. menores probabilidades de acceso a los servicios regiones del norte y centro las que presentan las que otros grupos indígenas y la brecha entre los tasas más bajas. Existen mucho menos estableci- niños Q’eqchi y otros grupos indígenas se ha mientos en la región noroccidental, donde vive ampliado. La evidencia para otros grupos una gran parte de la población indígena y rural. indígenas es heterogéneo: algunos han ganado y En el área de Petén, también una región pobre del otros han perdido en términos de acceso a país, los centros de atención primaria ofrecen servicios básicos. solo un limitado rango de servicios (figura 3.23). El acceso a la atención médica también es Los departamentos con los números de estableci- limitado y persisten las desigualdades en térmi- mientos per cápita más baja son Alta Verapaz nos geográficos. La infraestructura para la (0.38 puestos de salud por cada 10,000 habitan- atención médica ha aumentado en los últimos 25 tes, muy por debajo del estándar de cinco puestos años. El número de establecimientos de atención por cada 10,000 habitantes) y Ciudad de médica primaria, que utilizan mayormente las Guatemala (0.26). personas pobres, ha aumentado en 44 por ciento La provisión de atención médica en áreas desde 1990, y los centros de atención primaria rurales remotas ha aumentado, aunque algunos con camas proporcionando servicios de salud eventos recientes podrían haber cambiado esta materno-infantil se incrementaron en 67 por tendencia. Se estima que 4.5 millones de perso- ciento. Las mejoras más importantes se dieron nas en áreas rurales remota dependen de los después de los Acuerdos de Paz. Sin embargo, el servicios básicos de salud proporcionado a través suministro general de servicios de salud sigue del Programa de Expansión de Cobertura (PEC). siendo bajo y existen profundas desigualdades en Bajo este programa, el gobierno contrató los este rubro. El número de establecimientos de servicios de instituciones privadas y no guberna- salud per cápita varía en todo el país, siendo las mentales para que ofreciera un paquete básico de Inclusión y Exclusión 59 FIGURA 3.23 L distribución d st bl cimi ntos d s lud p rp tú l s d si u ld d s n st c mpo Distribución de puestos primarios de salud en Guatemala, 2013 Fuente: Ministerio de Salud, 2015, citado por el Banco Mundial (2015a). atención médica a través de un sistema móvil que millones de personas sin acceso a la atención visita a cada comunidad una vez al mes. El médica.24 Como resultado, el número de visitas programa ha ampliado el acceso a la atención médicas cayó drásticamente a nivel nacional en el médica y podría considerarse que ha contribuido 2014.25 En febrero del 2015, El Ministerio de a mejorar los resultados de salud en años Salud Pública (MSPAS) canceló los demás recientes. En sus inicios, el programa fue pensado contratos PEC, dejando una brecha en la cober- como algo temporal, y el gobierno está ahora tura de servicios hasta abril del 2015, cuando el desplegando un programa de reemplazo. Sin MSPAS empezó a desplegar su nuevo modelo de embargo, la transición no ha sido fácil. A atención primaria de la salud (APS), empleando mediados del 2014 el gobierno decidió cerrar el equipos móviles de salud compuestos por PEC. De los 390 contratos PEC que se firmaron miembros del MSPAS en vez de miembros de en el 2014, 72 fueron suspendidos en organizaciones sin fines de lucro. En junio del Huehuetenango, Jutiapa, las zonas suroccidental 2015, sin embargo, este nuevo modelo APS y norte de Petén, Izabal, Totonicapán, ofrecía cobertura solo al 48 por ciento de las Quetzaltenango, Quiché, Chimaltenango, el área comunidades de Guatemala. noroccidental, El Progreso, Alta Verapaz y Los servicios en el campo de la educación Chiquimula, dejando aproximadamente a 2.3 tampoco están distribuidos de manera uniforme 60 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.24 L distribución d scu l s d FIGURA 3.25 L distribución d scu l s s cund ri st d s t ndid n r s pobr s d prim ri f vor c los pobr s Menor cantidad de escuelas de educación secundaria por niño Escuelas de educación primaria por niño en edad escolar, en edad escolar, según el nivel de pobreza del departamento según el nivel de pobreza del departamento 0.010 0.016 0.009 0.014 Escu l s/ d d s 13-20 ños Escu l s/ d d s 6-12 ños 0.008 0.012 0.007 0.006 0.010 0.005 0.008 0.004 0.006 0.003 0.004 0.002 0.001 0.002 0.000 0.000 10 20 30 40 50 60 70 80 90 10 20 30 40 50 60 70 80 90 T s d pobr por d p rt m nto (%) T s d pobr por d p rt m nto (%) Fuente: Cálculos en base a la información del Censo de Educación Fuente: Cálculos en base a la información del Censo de Educación del Ministerio de Educación. del Ministerio de Educación. ni son accesibles a todos los niños. A nivel estudiantes en promedio) que las urbanas (243 educación primaria, la oferta de escuelas públicas estudiantes) (figura 3.25). es bastante regular. Asimismo, la educación Adicionalmente, a nivel de la educación bilingüe ha aumentado y 24 por ciento de todas secundaria y superior, una parte significativa de las escuelas de primaria tiene educación bilin- las escuelas son dirigidas por el sector privado güe.26 Sin embargo, Guatemala tiene el tercer (figura 3.26). Al 2014, las escuelas públicas de IOH más alto en términos de brecha de cobertura secundaria proporcionaron educación a tan solo en América Latina, lo que sugiere que las poco más de la mitad de los estudiantes de nivel desigualdades continúan. Asimismo, existen secundario inferior. Esto es así a pesar de que la muchas barreras para acceder a los niveles de Constitución estipula que este nivel de escolari- educación secundaria y superior. En primer dad es obligatorio y gratuito. En el nivel secunda- lugar, la distribución de las escuelas de secunda- rio superior, solo el 26 por ciento de todos los ria es menos uniforme y, como podría esperarse, estudiantes recibe educación impartida por el las áreas con baja densidad poblacional están más estado. A nivel de educación superior, solo existe desatendidas. Dada la correlación entre pobreza y una universidad pública, que acoge a menos de la áreas rurales de baja densidad, esto significa que mitad de todos los estudiantes de educación la distribución de escuelas públicas de secundaria superior. El costo de la oferta privada de la castiga a los más pobres. A nivel departamental, escolaridad es una barrera de acceso. La mitad de mientras más pobre sea el departamento, menor los estudiantes que abandonan la secundaria en cantidad de escuelas de secundaria habrá per Guatemala lo hace por razones de dinero, la tasa cápita (figura 3.24). Ocurre lo contrario con la más alta en Centroamérica (figura 3.27). cobertura de escuelas de educación primaria, lo La educación de los padres sigue siendo el que refleja en parte que las escuelas rurales de determinante clave para la matrícula de un niño primaria tienen un menor tamaño (86 en la escuela, lo que refleja una falta de movilidad Inclusión y Exclusión 61 FIGURA 3.26 L duc ción priv d FIGURA 3.27 Los costos constitu n pr domin n los niv l s duc tivos m s ltos un b rr r p r l scol rid d Porcentaje de escolaridad por proveedor 2014 Razones por las que los estudiantes abandonan la secundaria, 2014 100 6 100 9 15 15 80 80 54 30 60 60 Porc nt j Porc nt j 68 91 85 40 40 55 46 20 50 20 38 26 23 23 17 0 0 Pr -prim. Prim ri S cund ri S cund ri Sup rior Gu t . Hond. Nic . C.R. E.S. inf rior sup rior 2014 2013 2009 2013 2013 No ti n din ro No int r s do Ti n qu tr b j r Público Priv do Coop r tiv F mili Otros Fuente: Banco Mundial (2015) usando la ENCOVI del 2014. Fuente: Banco Mundial (2015) usando la ENCOVI del 2014. Nota: Otros incluye: la escuela no ofrece los grados adecuados, embarazo, repetición y enfermedad. FIGURA 3.28 L duc ción d los p dr s FIGURA 3.29 El p p l d l duc ción s m s import nt qu l in r so f mili r d los p dr s n l m trícul scol r o l ubic ción d l ho r p r xplic r s h l v do, mi ntr s qu otros f ctor s l duc ción d los niños h n c ído Descomposición del Índice D del IOH por circunstancias, 2014 Descomposición del Índice D del IOH por circunstancias, 2014 50 2000 2014 Chil Arntin Br sil Uru u 40 Porcentaje de Índice-D R p. Dom. P rú P n m 30 Cost Ric Bolivi Colombi Ecu dor 20 P r u México El S lv dor 10 Hondur s Gu t m l Nic r u 0 0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 r in m Gé hi No qc o rm l rc l s s s o l no ch r n n it . h hik Ed o p Rur qc n r dr dr l h o d ció p n ro M ho Ki Ambos p dr s n ho r Gén ro dí P d nr Q s n/ p K é Gén ro d l j f d l ho r Núm ro h rm nos In Urb jf G Ot uc Educ ción p dr s In r so p r c pit Urb no o rur l r Fuente: Equity Lab de ALC en base a SEDLAC y el Banco Mundial, Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2000 y 2014. descargado en octubre del 2015. Nota: Información del país del 2012 o del año más cercano. La información de Guatemala corresponde a la ENCOVI del 2014. Para poder hacer comparaciones con otros países no se ha incluido el origen étnico como circunstancia en este caso. 62 Inclusión y Exclusión intergeneracional en términos de educación desigualdad de ingresos medida según el coefi- (figura 3.28). Eso no solo sucede en Guatemala, ciente Gini. Solo cuando se toman en cuenta los ya que otros países de la región muestran beneficios en especies del gasto público en salud patrones similares. Sin embargo, considerando y educación, el Gini desciende en 0.024, hasta los bajos niveles de educación en Guatemala, la llegar a 0.53, un cambio muy pequeño. Brasil, que influencia de este hecho resulta particularmente empezó con un nivel similar de desigualdad que negativa. El impacto de la educación de los Guatemala, ha logrado una reducción de 0.14 padres ha aumentado con el tiempo, mientras en su Gini de ingresos, y Costa Rica ha reducido que el impacto del ingreso del hogar y ubicación su desigualdad en 0.12 puntos porcentuales. En ha descendido en términos de importancia. El términos de pobreza, el impacto es todavía peor. origen étnico sigue explicando la matrícula La política fiscal en su conjunto en realidad ha escolar, si bien los cambios han variado depen- llevado a un crecimiento de la pobreza. Los pocos diendo del grupo indígena. La influencia ha ido programas de transferencias que son progresivos disminuyendo con el tiempo para los Q’eqchi, (las transferencias directas que son por-pobres pero se ha elevado ligeramente en el caso de otros como son pro-indígenas) son de pequeña escala grupos maya (figura 3.29). y se han contraído aún más desde que se elaboró este análisis; además, sus beneficios son neutrali- zados por el hecho de que un gran porcentaje de El papel del gasto e los ingresos fiscales proviene de impuestos sobre instituciones públicas el consumo (ver el Capítulo 4 para mayores de- talles). Los hogares cuyos ingresos se encuentran en limitar las entre la línea internacional de pobreza extre- oportunidades ma de US$1.25 per cápita por día y la línea de pobreza extrema de ALC de US$2.5 por día son contribuyentes netos al sistema fiscal. El sistema Ineficiencia en el gasto público tampoco ha cerrado brechas entre los grupos ét- Los patrones de gasto público afectan la capaci- nicos. Se calcula que los ingresos del mercado de dad del gobierno para proveer el acceso univer- la población indígena representan solo el 32 por sal a los servicios básicos.27 Normalmente, los ciento de las personas no indígenas, y después de gobiernos usan la política fiscal para redistri- considerarse todos los impuestos y transferencias, buir el gasto a los segmentos más pobres de la esto cambió solo en 1 punto porcentual. Mientras población, con la finalidad de reducir la pobreza que el programa de transferencias monetarias y la desigualdad y de equiparar las oportuni- condicionadas es pro-indígenas, no sucede lo dades. En Guatemala, sin embargo, el sistema mismo con el gasto total en educación y salud, fiscal no logra hacerlo. Esto se debe, en parte, a que representa un nivel de gasto mucho más alto. un nivel de recaudación muy bajo, que impone Por último, la política fiscal no hace mucho para límites considerables en lo que se puede gastar. igualar las oportunidades en Guatemala, nueva- Aún con esta ajustada dotación presupuestaria, mente a diferencia de Brasil, donde el gobierno el sistema fiscal hace muy poco para cerrar las logró usar la política fiscal para nivelar las opor- brechas en ingreso o eliminar las desigualdades. tunidades. La política fiscal (impuestos directos e indirectos En términos generales, el gasto en educación y transferencias) no ejerce ningún efecto sobre la es solo ligeramente progresivo en Guatemala Inclusión y Exclusión 63 (figura 3.30). Como cabe esperar, el gasto en los estudiantes de América Latina. La informa- educación preescolar y primaria es el más ción de Ministerio de Educación (MINEDUC) progresivo mientras que el de educación superior muestra que el tema de calidad afecta a todos los es bastante regresiva. El gasto para la enseñanza grados: solo una de cada cuatro personas secundaria superior está sesgado hacia las graduadas de la educación secundaria superior personas que no son pobres, pero está distribuido ha alcanzado el nivel estándar en lectura y de manera menos desigual que el ingreso (de únicamente el 10 por ciento ha logrado el mercado) en general. Sin embargo, el gasto en equivalente en matemáticas (Banco Mundial, educación superior es más desigual que la 2015). Las tasas extremadamente altas de igualdad de ingresos en general. La cantidad repetición son otra causa de preocupación en gastada en educación superior representa solo un torno a la calidad educativa. Como se comentará séptimo del gasto total en educación pero, en el Capítulo 4, uno de cada ocho estudiantes de combinada con el gasto en la enseñanza secunda- primaria repite algún grado en Guatemala, casi el ria superior, beneficia a los grupos con mayores doble de la tasa de El Salvador, el país que sigue a ingresos en la medida en que es casi suficiente Guatemala en términos de alta tasas. Solo el 62 para hacer que el gasto en educación sea por ciento de los niños termina el sexto grado en regresivo. el tiempo debido, otro indicador de problemas de Existen evidencias de que el gasto público en calidad. Si bien esto representa un importante educación es ineficaz e ineficiente. La preocupa- avance desde el 2000, cuando solo el 37 por ción sobre la calidad de la educación se centra en ciento de los niños guatemaltecos terminaba el el puntaje que los estudiantes guatemaltecos sexto grado a tiempo, solo Nicaragua y Honduras obtienen en las pruebas internacionales. Si bien tienen niveles más bajos. La calidad de la estos puntajes mejoraron entre el 2006 y el 2013, educación disponible también está relacionada Guatemala sigue por debajo del promedio en con las circunstancias de los niños. Un proxy América Latina en la lectura y matemáticas en para la calidad de la educación, el porcentaje de 3ro y 6to grado (figura 3.31). Solo en escritura, niños que termina el 6to grado oportunamente, los alumnos de 6to grado superan el promedio de es bajo en Guatemala. Sin embargo, el nivel FIGURA 3.30 No todo l sto público s pro r sivo Coeficiente de concentración del gasto público, 2010 Porcentaje del PIB 0.34 Tr nsf r nci mon t ri condiciond Tr nsf r nci mon t ri dir ct 0.48 G sto n duc ción prim ri 1.39 G sto n duc ción pr - scol r 0.29 G sto n duc ción s cund ri inf rior (B sicos) 0.44 Tot l sto d duc ción 2.61 P nsión no contributiv 0.14 Tot l sto soci l 5.79 Subsidio l tr nsport urb no 0.12 Subsidio l l ctricid d 0.17 G sto n duc ción s cund ri sup rior (Div rs.) 0.15 G sto s lud 2.38 In r so d m rc do G sto n duc ción sup rior 0.35 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 Fuente: Cabrera et al. (2014). 64 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.31 A p s r d los v nc s, FIGURA 3.32 Incluso l s p rson s los r sult dos d pr ndi j st n por mu pobr s r curr n los s rvicios d b jo d l prom dio d LAC priv dos d s lud Los puntajes de pruebas internacionales Uso de establecimientos públicos y los resultados SERCE y TERCE en América Latina y privados por quintil, 2014 540 100 523 520 513 511 508 80 49 50 Desempeño promedio 52 49 500 67 Porcentaje 480 60 460 40 440 51 50 48 51 20 33 420 400 0 3er grado 6to grado 3er grado 6to grado Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Desempeño promedio Desempeño promedio en la escala de matemática en la escala de lectura Gu t m l 2006 Gu t m l 2013 ALC 2006 ALC 2013 Público Priv do Fuente: EdStats. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. ajustado por desigualdad (usando el IOH) fue la calidad de la salud y una regresividad general solo 56. El origen étnico es una circunstancia del gasto público en esta área. El uso de servi- correlacionada con terminar oportunamente el cios de salud privados, no solo por las personas 6to grado, cuyo impacto ha aumentado con el ricas sino también por las pobres, es alto, lo que tiempo.28 Estudios anteriores revelan que la indica una falta de acceso a los servicios brecha en los resultados de escolarización entre públicos de salud y, quizás, una percepción de niños indígenas y no indígenas, que oscila entre diferencias de calidad (figura 3.32). En las el 17 por ciento y el 69 por ciento, se debe a las comunidades indígenas, la falta de profesionales diferencias en la calidad de la escolarización que de la salud en el sistema público que hablen las reciben.29 lenguas indígenas es otra barrera para acceder a Como se mostró anteriormente, el gasto una buena atención médica. público total en atención médica es regresivo Un reciente análisis del Banco Mundial (figura 3.30).30 Esto es cierto a pesar del hecho también sugiere que el gasto en salud es inefi- de que la gran mayoría de personas de los ciente. El estudio encontró que con solo mejorar quintiles superiores de la distribución del la eficiencia y no el gasto se podían obtener ingresos cuenta con servicios privados de salud. beneficios en el orden del 12 por ciento en Sin embargo, también utilizan los servicios que términos de reducción de la mortalidad infantil provee el Instituto Guatemalteco de Seguridad y la desnutrición crónica y del incremento de la Social (IGSS), mientras que es mucho más cobertura de vacunación contra el sarampión probable que los hogares más pobres recurran a (figura 3.33).31 Y si bien existe correlación entre los establecimientos del MSPAS en caso de el gasto público en salud y el descenso de la requerir atención médica. El gasto per cápita del mortalidad infantil, los niveles de gasto parecen MSPAS es solo entre un quinto y un cuarto el tener muy poco impacto en los niveles de del IGSS, lo que ha generado desigualdades en desnutrición, reflejando quizás los múltiples Inclusión y Exclusión 65 FIGURA 3.33 In fici nci : r sult dos FIGURA 3.34 El sto d s lud ti n poco stos d s lud imp cto n l s t s s d d snutrición Gasto de salud ( por ciento del PIB) vs resultados de salud 1.10 CHL BRA 200 3.0 Desnutrición y mortalidad infantil (%) JAM ARG Desempeño del sector salud 1.05 2.5 PRY COL URY G sto público n s lud MEX 150 1.00 CRI 2.0 DOM PAN ECU SLV HND 0.95 PER 100 1.5 BOL 0.90 1.0 GTM 50 0.85 0.5 0.80 0 0.0 1 2 3 4 5 6 1970 1972 1976 1978 1974 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Gasto público en salud (% del PIB) T s d d snutrición, niños < 5 ños (r tr so n cr cimi nto) T s d mort lid d, niños < 5 ños (por c d 1,000 n c. vivos) G sto público n s lud (% d l PIB) Fuente: Banco Mundial (2015a). Fuente: Cálculos en base a los Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco Mundial (1985) para gastos 1978-1985, Indicadores de Desarrollo Mundial para gastos 1993-2006, y Banco Mundial (2015) para gastos 2007-2014. factores que influyen en la desnutrición más allá Nivel bajo del gasto público de la atención médica (figura 3.34). Las inefi- Otra limitación para la creación de capital hu- ciencias provienen de la falta de coordinación mano en Guatemala es simplemente que el gasto entre las instituciones, lo que ha llevado a público es demasiado bajo. Guatemala gasta un duplicar los esfuerzos, y a la falta de economías monto significativamente menor en educación de escala que podrían ayudar a reducir los que sus pares como porcentaje del PIB (figura costos de suministros médicos y medicinas. 3.35). El gasto en educación pública se ha elevado Además, mientras que el MSPAS ha venido como porcentaje del PIB, alcanzando 3 por ciento ejecutando presupuestos en base a resultados en su pico más alto en el 2010, desde 2.7 por desde el 2012 para servicios de salud mater- ciento en el 2007.32 Sin embargo, en términos no-infantil, el presupuesto general tiende per cápita, el gasto en realidad ha descendido todavía a ser histórico, basándose en servicios e desde el 2009 en casi 13 por ciento en términos infraestructura existentes con algunos ajustes reales, lo que refleja las presiones de población, relacionados con la inflación, lo que contribuye la expansión de la cobertura y una ligera reduc- aún más a las desigualdades. Los controles ción en el gasto como porcentaje del PIB. Esto es inadecuados para las contrataciones y la lamentable dada la clara e histórica correlación limitada rendición de cuentas han llevado al uso entre el gasto y los resultados (figura 3.36). indebido de los fondos, con algunos casos El gobierno ha hecho un firme compromiso en particularmente graves que han sido reportados cuanto al gasto para la educación preescolar y recientemente involucrando a autoridades de primaria pero esto parece haber sido en detri- alto nivel como a la Junta del IGSS y al ex mento del gasto en la educación secundaria.33 El Ministro de Salud. gasto público en estos dos niveles de educación 66 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.35 El sto n duc ción FIGURA 3.36 El sto n duc ción s b jo n Gu t m l h sido f ctivo Gasto público en educación por PIB per cápita Gasto público en educación (% del PIB) vs. resultados en educación 12 100 3.5 G sto público n duc ción (% d l PIB) G sto público n duc ción (% d l PIB) scol r, prim ri (% n to) 10 3.0 80 2.5 8 BOL 60 2.0 6 BRA HND CRI MEX OECD 40 1.5 LMC COL 4 SLV URY ECU NIC 1.0 PAN M trícul GTM 20 2 LKA 0.5 PER 0 0 0.0 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2007 PIB p r c pit , PPA (US$ d l 2005 const nt s) M trícul scol r, prim ri (% n to) T s d fin li ción d l prim ri , tot l M trícul scol r, s cund ri (% n to) G sto público n duc ción (% d l PIB) Fuente: Banco Mundial (2015). Fuente: Cálculo en base a los Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco Mundial (1985) para el gasto 1978-1985, Indicadores de Desarrollo Mundial para el gasto 1993-2006, y Banco Mundial (2015) para el gasto 2007-2014. inferior suma al 61 por ciento del gasto total en barrera para incrementar la matrícula secundaria educación, que es más alto que el de todos los y mejorar la calidad y equidad de la educación países de Centroamérica, salvo uno. Entre el 2007 secundaria. En secundaria básica muchos de los y el 2013, el gasto per cápita para los estudiantes estudiantes más acomodados han optado por un de educación preescolar y primaria aumentó; el sistema de escolaridad privado, una opción que gasto en educación preescolar lo hizo en más del los más pobres no tienen. Entre los jóvenes que 60 por ciento (de US$272 a US$446) y el gasto en no reciben educación secundaria, el 46 por ciento educación primaria subió en 6 por ciento (de señala la falta de recursos como la causa princi- US$480 a US$509). En este periodo también se pal, muy por encima de las cifras entre 17 por incrementaron las matrículas (en 11 por ciento ciento y 23 por ciento de El Salvador, Costa Rica en educación preescolar y en 2 por ciento en y Nicaragua. primaria). El efecto neto fue incrementar de Los niveles de gasto en salud son demasiado manera considerable la cantidad de recursos bajos para proveer atención médica adecuada a destinados para estos dos niveles. Sin embargo, toda la población. Al comparar niveles de dado el limitado presupuesto total disponible servicios reales con los estándares de estableci- para la educación, esto generó una caída del 12 mientos/ población, la información reciente del por ciento en el gasto per cápita en educación MSPAS ha demostrado que el número de puestos secundaria, dado que las matrículas aumentaron de salud en el 2013 solo servía para atender a una mientras el gasto no varía. El bajo nivel de gasto población que fuera una quinta parte del tamaño público para los estudiantes de secundaria (justo de Guatemala y que los establecimientos de salud por debajo de la mitad de lo destinado para los a nivel secundario serían adecuados solo para estudiantes de primaria) constituye una seria una población que tuviera un cuarto del tamaño Inclusión y Exclusión 67 FIGURA 3.37 El sto n s lud s b jo FIGURA 3.38 El sto priv do n t nción no h c mbi do n términos p r c pit médic s lto Gastos en salud per cápita (US$ constantes) Porcentaje del gasto, público y privado 700 100 600 80 PPA en dólares 2007 500 Porcentaje 400 60 300 40 200 20 100 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1995 2000 2005 2013 2013 2013 2013 Gu t m l CA ALC PMB Gu t m l P n m El S lv dor Nic r u Hondur s Cost Ric Priv do Público Fuente: Banco Mundial (2015a). Fuente: GT MSPAS: Cuentas Nacionales de Salud (2015) e IDG (2013) como se citan en el Banco Mundial Bank, (2015a). Nota: CA es Centroamérica, PMB significa países con ingresos medios y bajos. actual. En pocas palabras, incluso si la salud institucional general en el país limita aún más la pública estuviera focalizada perfectamente, solo capacidad de los ministerios de línea de propor- la mitad de ellos tendría acceso a los servicios de cionar servicios de calidad. La forma en que se salud e incluso menos a la atención primaria de determinan los presupuestos ofrece poco espacio salud. El gobierno ha hecho esfuerzos para dirigir para la formulación de políticas con base empí- un mayor gasto a la atención médica: como rica.34 Aparte del acuerdo de presupuesto basado porcentaje del PIB, el gasto de atención médica se en resultados (PBR) en prueba entre el MSPAS y ha elevado de 1.8 por ciento del PIB a 2.2 por el Ministerio de Finanzas para servicios de salud ciento entre el 2007 y el 2013. Sin embargo, materno-infantil y nutrición, el proceso presu- considerando el aumento de la población durante puestal está impulsado en gran medida por ten- dicho periodo, el gasto per cápita no cambió dencias presupuestales históricas, manteniéndose (figura 3.37). Este nivel de gasto figura entre uno así las desigualdades tradicionales en el gasto y de los más bajos de Centroamérica. Es impor- obstaculizándose los esfuerzos para enfocar el tante señalar que los gastos privados de la gasto en las áreas o poblaciones más pobres. Al población para la atención médica en Guatemala mismo tiempo, el propio proceso presupuestal son bastante altos, sustancialmente más altos que genera bastante incertidumbre. La variación en en ALC y otros países con ingresos medios y la composición del presupuesto ejecutado en bajos (figura 3.38). comparación con la asignación original resultó el doble que el estándar internacional en el 2011. Instituciones inadecuadas Para el Ministerio de Educación, esto significó Los efectos negativos de un gasto social insu- que el presupuesto a fines del año 2008 estuvo 9 ficiente se agravan a causa de las débiles insti- por ciento por debajo del presupuesto original tuciones públicas de Guatemala. La debilidad aprobado: en el 2010 fue 23 por ciento más alto. 68 Inclusión y Exclusión En el caso del Ministerio de Salud, las diferencias actores del sector, lo que ha llevado a fragmenta- también fueron grandes: menos 8 por ciento en el ción e ineficiencias en el sistema.35 La existencia 2008, 11 por ciento en el 2009 y 13 por ciento en de un conjunto de nuevas leyes promulgadas el 2011. Esta variación en recursos disponibles, desde 1991 —los Acuerdos de Paz de 1995/96, la junto con el retraso para distribuir los fondos actual ley del Poder Ejecutivo (Participación asignados cada año, hace difícil la tarea de los mi- Comunitaria), y el marco regulatorio para la nisterios de línea de planificar y dar seguimiento descentralización— complica aún más el tema de a sus objetivos de políticas. Los retrasos también la responsabilidad institucional y también se afectan la implementación del PBR. requiere el fortalecimiento institucional a nivel Las instituciones de cada sector están fragmen- local. tadas y tienen una fiscalización limitada. En el Los sistemas de monitoreo y evaluación son caso de salud, la falta de coordinación al interior débiles y esto afecta los costos y la calidad de los del sector ha contribuido a un uso ineficiente de servicios ofrecidos y limita además la rendición los recursos. El MSPAS carece de recursos para de cuentas. La fragmentación institucional se cubrir una gran parte de la población y el IGSS refleja en sus sistemas de información y monito- ofrece servicios sobre todo a la Ciudad de reo. En los sectores sociales, por ejemplo, existen Guatemala. Esta fragmentación de sistemas las piezas de un fuerte sistema de monitoreo, incrementa los costos. Si bien el MSPAS y el IGSS pero no existen mecanismos de coordinación. En han realizado esfuerzos recientemente para el sector educación se recopila y difunde infor- adquirir de manera conjunta cierta medicamen- mación sobre puntajes de pruebas estandarizadas tos con otros países en Centroamérica, es y características de las escuelas. Asimismo, existe necesaria una mayor coordinación (por ej. tener legislación para que también se lleven a cabo las una lista única de medicamentos y documentos evaluaciones de los profesores. Sin embargo, estos estándar de licitación, además de una política sistemas no están relacionados, las evaluaciones pública integrada en cuanto a medicamentos) de los profesores no toman en cuenta los resulta- para aumentar las economías de escala en las dos de aprendizaje de sus estudiantes y la compras de medicamentos y equipos. información no se usa de manera sistemática en Adicionalmente, si bien el MSPAS ha puesto a la elaboración de políticas. En el sector salud, se prueba redes integradas de prestación de han observado avances en términos de crear un servicios en algunas áreas, el sistema general de sistema unificado de manejo de la información referencia y contra-referencia de pacientes sigue (SMI) y mejorar los mecanismos de rendición de siendo débil, lo que lleva al uso excesivo de cuentas. A la fecha, el SMI ha enlazado el Sistema costosos servicios tercerizados. Al mismo tiempo, de Información Hospitalaria y el Sistema de el MSPAS no cuenta con los recursos ni con la Información Gerencia de Salud (SIGSA). El capacidad para llevar a cabo su rol de supervisor MPSPA está elaborando una nueva base de datos del sector. Una situación similar existe en el del personal para crear un Sistema de sector educación, donde cuestiones jurídicas Información de Recursos Humanos (SIRH). Sin están afectando la capacidad del sistema educa- embargo, todavía existen brechas en el sistema tivo de proveer servicios de alta calidad. La Ley que limitan tanto la calidad como los resultados. de Educación tiene 25 años y todavía carece de Mejorar los sistemas de monitoreo y evaluación los estatutos necesarios para definir de manera también es clave para lograr una mayor transpa- formal las responsabilidades de los diferentes rencia y niveles de responsabilidad en el sistema, Inclusión y Exclusión 69 que continúa afrontando retos en este frente. El están asociadas con la desnutrición (tabla 3.2). nuevo censo de empleados públicos que el El acceso limitado a infraestructura básica es gobierno está discutiendo y que recabará y uno de los factores de la desnutrición. A nivel enlazará información sobre proveedores, departamental en Guatemala, la falta de acceso a empleados y sistemas de contratación es un paso servicios de saneamiento está estrechamente concreto para aumentar la transparencia en el vinculada con las tasas de desnutrición (retraso sector y también, se espera, para la efectividad en el crecimiento), siendo la desnutrición más del gasto. alta en áreas donde el acceso a los servicios de saneamiento es limitado (figura 3.39). Se da una correlación opuesta entre el acceso al agua y las La relación entre tasas de desnutrición, lo que sugiere que existen importantes interacciones entre el agua y otras oportunidades limitadas variables relacionadas con la desnutrición.37 La y bajos resultados en correlación es mayor en áreas rurales y entre los hogares menos acomodados. términos de capital La relación entre servicios de atención médica y desnutrición no es tan clara. Una adecuada humano atención médica infantil comprende visitas Los bajos niveles de servicios e infraes- prenatales de las madres embarazadas (el tructura en Guatemala tienen un importante estándar de la Organización Mundial de la Salud rol en los altos y persistentes niveles de desnutri- son cuatro visitas), nacimientos asistidos por ción en el país. El marco de la UNICEF (1990) re- profesionales médicos calificados (incluyendo salta el rol que tienen factores ambientales, como parteras), visitas de monitoreo del crecimiento de agua y servicios de saneamiento adecuados, en la determinación de las tasas de desnutrición, junto FIGURA 3.39 L f lt d cc so los con la seguridad alimentaria y la variedad de la s rvicios d s n mi nto ti n un lt dieta, la atención médica y las prácticas de cui- corr l ción con l s t s s d d snutrición dado infantil.36 (No se pudo incluir información Desnutrición y saneamiento por departamentos, 2014 potencialmente importante sobre contaminantes mi nto 100% alimenticios; ver el Recuadro 3.1) Usando infor- 80% mación de ENSMI 2008/9 (todavía no estaba dis- r s con s n ponible la información de la ronda de encuestas 60% del 2014/5) y siguiendo el método desarrollado en Skoufias (2015), construimos una medida de 40% Porc nt j d ho adecuación para cada uno de estos cuatro fac- 20% tores y calculamos la correlación de los mismos con la puntuación z para el indicador de altura 0% 20 30 40 50 60 70 80 por edad (desnutrición crónica). Adicionalmente, T s d d snutrición, niños < 5 ños (r tr so n cr cimi nto) exploramos las interacciones entre estas medidas Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014 ENCOVI y ENSMI de adecuación. Nuestros resultados muestran 2014/5. cómo la falta del acceso a infraestructura de los Nota: Por adecuados servicios de saneamiento se entiende solo que los hogares cuenten con inodoro: no fue posible hacer la hogares, así como la inseguridad alimentaria distinción entre letrinas mejoradas y no mejoradas. 70 Inclusión y Exclusión TablA 3.2  Correlación en desnutrición, 2008-09 40% más 60% más Nacional Urbano Rural pobre rico Comida adecuada 0.167* 0.023 0.298** 0.288** 0.002 (0.092) (0.129) (0.123) (0.139) (0.117) Cuidado adecuado 0.239*** 0.133 0.350*** 0.215 0.180* (0.076) (0.118) (0.100) (0.137) (0.095) Ambiente adecuado 0.546*** 0.312** 0.388* 0.426*** 0.259*** (0.074) (0.140) (0.206) (0.155) (0.089) Salud adecuada 0.059 0.127 0.005 -0.101 0.173** (0.054) (0.089) (0.066) (0.071) (0.080) Constante -1.878*** -1.699*** -1.961*** -2.034*** -1.550*** (0.045) (0.131) (0.050) (0.051) (0.070) Observaciones 3,670 1,376 2,294 1,953 1,717 R-cuadrado 0.044 0.010 0.018 0.014 0.019 Fuente: Cálculos en base a ENSMI 2008-9. Nota: La variable dependiente es la altura para la puntuación z de edad en niños de 0-23 meses. Recuadro 3.1  ¿Esta la contaminación alimentaria? ¿Qué papel tienen las micotoxinas en la desnutrición en Guatemala? Algo que no se conoce en Guatemala es el papel que están teniendo las micotoxinas (aflatoxinas y fumonisinas, hongos que contaminan el maíz y otros cultivos alimenticios) en la desnutrición crónica. Ni el marco de trabajo de la UNICEF ni el análisis realizado en este estudio abordan el tema de las micotoxinas. Las aflatoxinas y fumonisinas son toxinas naturales producidas por ciertos hongos. En dosis altas, pueden generar graves enfermedades e incluso la muerte, tanto en seres humanos como en animales. Estas micotoxinas se acumulan mayormente en los cultivos y granos en regiones tropicales y contami- nan una amplia variedad de cultivos y granos como el maíz, maní, sorgo y yucca. En el caso del maíz, el hongo infecta la planta antes y después de la cosecha. Mala condiciones de crecimiento, así como condiciones inadecuadas de almacenamiento promueven el desarrollo del hongo. Las toxinas repre- sentan un serio riesgo de salud para las personas y están estrechamente vinculadas con el cáncer del hígado y la supresión del sistema inmunológico, aumentando así la vulnerabilidad de la gente frente a otras enfermedades. Recientemente se han reportado importantes efectos negativos de la aflatoxina en relación al crecimiento infantil (ver Khlangwiset et al., 2015 para una revisión de la evidencia, tanto en los resultados sobre niños como ganado, mientras que IITA 2015 cita estudios que muestran que el retraso en el crecimiento fue 40 por ciento más frecuente en áreas con una alta contaminación de aflatoxinas). La exposición a estas micotoxinas puede empezar en útero y continuar a lo largo de la vida. El recuadro continúa en la siguiente página Inclusión y Exclusión 71 Recuadro 3.1  Continuación En el 2015, la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC por sus siglas en inglés) señaló que, en su conjunto, los pocos estudios bien documentados basados en la población y la información mecanicista en modelos animales relevantes sugieren que la exposición a la micotoxina contribuye con el retraso en el crecimiento, tanto de manera independiente como si se encuentra unida con otros factores de riesgo. La IARC sugirió la necesidad de realizar mayores estudios longitu- dinales de exposición a la micotoxina y retraso infantil en el crecimiento, incluyendo estudios de los mecanismos subyacentes. Hay evidencia de la existencia de aflatoxinas y fumonisinas en Guatemala. Un estudio realizado en 1976 señalaba altos niveles de aflatoxinas en la Costa del Pacífico (De Campos y Olsyzna-Marzys, 1979). Un estudio de seguimiento en 1979 (De Campos et al, 1980) mostró que una de cada seis muestras de maíz estaba contaminada con niveles de aflatoxina bastante por encima de los niveles aceptados. Un estudio del 2002 (Truckess et al, 2002) encontró contaminación por aflatoxinas en muestras de INCAPARINA, un suplemento alimenticio de alta proteína, de maíz y semillas de algodón que se repartía a un estimado 80 por ciento de los niños en Guatemala durante su primer año de vida. Otro breve estudio más reciente hecho por Full Belly Project en el 2012 (Pawloswski) halló evidencias de aflatoxinas en el maní de Estanzuela, Zacapa. Un estudio más extenso (Torres, 2013) analizó muestras de maíz en todo el país y encontró niveles inaceptablemente altos de aflatoxinas en el 27 por ciento de las muestras y altos niveles de fumonisinas en el 41 por ciento de las muestras. También se ha documentado la exposición conjunta a aflatoxinas y fumonisinas. Recientemente se analizó el maíz de 22 distritos en Guatemala y el 36 por ciento de las 572 muestras dieron positivo para aflatoxinas y el 99 por ciento de las 640 dieron positivo para las fumonisinas. Los niveles de contaminación también estaban muy por encima de los permitidos (Torres et al, 2015). Todavía no se ha probado la relación entre las aflatoxinas y el retraso en el crecimiento y otros malos resultados en cuanto a desarrollo infantil en Guatemala. La recopilación de evidencias en torno al papel que tienen las aflatoxinas en la desnutrición es fundamental. A la fecha, los esfuerzos para reducir la desnutrición se han centrado en la atención médica (importantes inversiones en la atención pre y posnatal). Para abordar los peligros de las aflatoxinas sería necesario un conjunto de opciones de políticas y objetivos completamente diferentes. Fuente: Información sobre Guatemala de Torres et al. (2015) y Torres (2013). los recién nacidos, vacunas al día y suplementos de manera significativa. Esto podría reflejar que de vitamina A. En el caso de los hogares más los servicios disponibles para la gente pobre son ricos, la atención médica esta correlacionada en de menor calidad. Otra posibilidad podría ser un una forma significativa con niños más altos, pero tema de demanda; puede ser que solo los más para otros grupos, e incluso a nivel nacional, enfermos o aquellos con mayor riesgo visitan los recibir una adecuada atención médica no influye establecimientos de salud, dados los costos y 72 Inclusión y Exclusión dificultades que implican para la población pobre particular en áreas con limitada atención médica y rural acceder a la atención médica. y con saneamiento aún menos inadecuado. El cuidado infantil es un tercer correlato de la La pobreza y la inseguridad alimentaria son desnutrición. Resulta complicado medir un correlatos fundamentales de la desnutrición. El cuidado infantil adecuado. Un componente que tener una alimentación adecuada se correlaciona influye en el cuidado infantil es la educación de con niños más altos. Sin embargo, existe impor- los padres de los niños, en particular de la madre. tante evidencia de inseguridad alimentaria en Evidencias de otros estudios muestran que la Guatemala. Como se señaló anteriormente, un educación materna tiene una alta correlación con poco más de la mitad de los hogares (53 por la salud infantil y los resultados de nutrición. Sin ciento) han reportado que sus niños tuvieron una embargo, la educación afecta el cuidado infantil dieta limitada en cuanto a diversidad de alimentos de múltiples formas, por lo que es un indicador debido a la falta de recursos en algún momento imperfecto del cuidado infantil adecuado. Por en los últimos tres meses. Treinta por ciento de ende, en este análisis un cuidado infantil ade- los hogares señaló que al menos uno de sus niños cuado incluye una medición del empoderamiento había comido menos de lo que debía, y uno de de la mujer, específicamente su capacidad para cada 12 hogares informó que tenía al menos un tomar decisiones sobre las compras domésticas. niño que comió una sola vez al día o que no También se ha incluido como parte del cuidado comió nada por uno o más días (figura 3.40). infantil la medición de prácticas de lactancia y el Entre los pobres extremos, los niveles de inseguri- momento en que se introducen los alimentos dad alimentaria son mucho más altos y 45 por complementarios. Los efectos más importantes ciento de los hogares declara que al menos un de un adecuado cuidado infantil pueden encon- niño comió menos de lo que debía, un cuarto de trarse en áreas rurales, lo que sugiere que este los hogares señaló que su(s) hijo(s) tuvo(tuvieron) cuidado podría tener una trascendencia que saltarse una comida, y uno de cada ocho FIGURE 3.40 L s urid d lim nt ri f ct muchos ho r s Limitaciones alimentarias debido a la falta de recursos (porcentaje de hogares) 50 40 r s Porc nt j d ho 30 20 10 0 Extr m Mod r d No pobr K´ich ´ Q´ qchi´ Otro indí n K qchiqu l M m No indí n Pobr Etnicid d Comió m nos d lo qu d bí Ho r r dujo comid S s ltó un comid Si nt h mbr Comió un v no pu d com r l dí o nin un Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2014. Nota: La pregunta que se hizo a los hogares fue: “¿Debido a la falta de recursos, en los últimos tres meses alguno de sus hijos ….? La pobreza moderada se refiere a las personas que viven por debajo de la línea de pobreza general pero por encima de la línea de pobreza extrema. Inclusión y Exclusión 73 hogares extremadamente pobres reportó que sus ciento de los niños guatemaltecos), el contar con hijos habían comido solo una vez al día o nada en niveles adecuados, tanto en términos de alimen- algún momento durante los tres meses anteriores. tación como de atención médica, tiene correla- Entre los grupos étnicos, los Mam, los no ción con una mayor altura. Tener niveles indígenas y los Kaqchiquel muestran niveles adecuado en la alimentación y en cuidado similares en términos de inseguridad alimentaria. infantil, se relaciona con el siguiente nivel más El grupo con el nivel más bajo en seguridad alto en altura, seguido por tener niveles adecua- alimentaria parece ser el Q’eqchi. Estos patrones dos de alimentación y factores ambientales (agua reflejan la incapacidad de los hogares para y saneamiento). Sin embargo, además de que controlar su consumo debido a la pobreza, falta de cada factor individual tenga correlación con una infraestructura de almacenamiento y el ciclo mayor altura para la edad, se esperaba que las agrícola anual. Se considera que entre abril y interacciones entre los factores generen un efecto agosto es la época de mayor inseguridad alimen- adicional más allá de la suma de los dos efectos taria en Guatemala.38 Si bien el sector agrícola individuales. Sin embargo, la evidencia del efecto emplea un importante porcentaje de personas de esta sinergia es mixta. Solo entre la gente pobres, la gran mayoría de los hogares en pobre se ha observado un importante efecto Guatemala (83 por ciento) son consumidores positivo de interacción, sobre todo entre la netos de alimentos y, por lo tanto, sensibles a los alimentación, y salud, y entre el cuidado infantil cambios en el precio de los alimentos. Se ha y la salud. En el caso de las poblaciones rurales, estimado que la pobreza rural creció en 1 punto se han dado algunas sinergias, dependiendo de porcentual debido al incremento de los precios de las especificaciones del modelo, entre medio los alimentos en el 2008 (Robles y Torero, 2010). ambiente y salud, y cuidado del niño y salud. Existe evidencia limitada sobre si existen Otros resultados de salud se ven afectados sinergias positivas entre los cuatro correlatos. El debido a la falta de acceso a la electricidad, sobre análisis destaca la importancia de cada factor en todo para cocinar. Más de la mitad de la pobla- relación con la desnutrición. En comparación ción de Guatemala depende de combustibles con tener niveles inadecuados en los cuatro sólidos, sobre todo energía maderera, para factores (que es el caso en un impactante 41 por cocinar y calentarse. Alrededor de 2.4 millones o Brecha del conocimiento La información disponible para el análisis del marco de la UNICEF es del 2008/9. Desde entonces, el gobierno de Guatemala ha implementado dos importantes programas destinados a mejorar la desnutrición infantil. Si bien la tasa general de desnutrición ha caído solo ligeramente, se observan grandes variaciones entre grupos y áreas, mientras que otros indicadores de salud han cambiado. Cuando la ENSMI del 2014/5 esté disponible y análisis de los datos informará sobre estos cambios recientes y se ofrecerán aportes para las nuevas políticas de nutrición del gobierno. También será necesario recabar información adicional sobre contaminación alimentaria, específicamente sobre las aflatoxinas en el maíz, para determinar su papel en la desnutrición crónica, si lo tuviera. 74 Inclusión y Exclusión más del 70 por ciento de los hogares guatemalte- de manera desproporcionada por estos efectos, ya cos cocina o calienta sus hogares con fogones que dependen más de los fogones tradicionales y tradicionales. Más del 50 por ciento cocina sobre de la madera para cocinar. todo con madera, mientras que un 20 por ciento La movilidad económica se ve afectada por la adicional lo hace con una combinación de infraestructura y el capital humano. Entre el 2000 madera y otros combustibles (llamados “apila- y el 2011, los municipios rurales que ascendieron miento de combustible”). El uso tradicional de desde su posición entre los más pobres (aquellos fogones para cocinar tiene implicancias negativas con más del 75 por ciento de su población en la para la salud y resulta costoso para los hogares en pobreza) para pasar al siguiente grupo (aquellos términos financieros. Los métodos de cocinar con 50 por ciento a 75 por ciento de su población tradicionales afectan negativamente la salud de en la pobreza) mostraban características muy las mujeres que cocinan y de los niños que están distintas a aquellos que se mantuvieron en el a su cuidado, causando casi 5,200 muertes cada grupo más pobre. El acceso a los servicios como año debido a la contaminación del aire en los agua, saneamiento y electricidad fue más alto en hogares. Los fogones tradicionales también esos municipios, la densidad vial (y por tanto el emiten contaminantes, produciendo aproximada- acceso a mercados, oportunidades económicas y mente tres toneladas de dióxido de carbono otros servicios) fue mayor (figura 3.41), y el anualmente cada uno. La fuerte dependencia de porcentaje de pueblos indígenas más bajo (figura los hogares guatemaltecos de los combustibles 3.42). Un estudio anterior que analiza los paneles sólidos para cocinar es la más alta de sintéticos entre el 2000 y el 2006 encontró Centroamérica. Guatemala tiene el nivel prome- hallazgos similares.39 La falta de capital humano, dio más alto de exposición a la contaminación junto con la ubicación geográfica, origen étnico y del aire de Centroamérica, medido en material falta de oportunidades laborales ha impedido que particulado (PM2.5). Las familias guatemaltecas ciertos segmentos de la población se beneficien que usan fogones tradicionales y compran leña con el crecimiento económico durante esos años. gastan un promedio de 40 por ciento más dinero Los hogares que eran pobres en el 2006 habían mensualmente en gastos de cocina en general que tenido características muy distintas en el 2000 los hogares que usan estufas mejoradas y más que aquellos que no eran pobres en el 2006. En el eficientes. Además, cocinar con fogones tradicio- 2000 era más probable que trabajaran en el sector nales tiene implicaciones de género, pues las informal, que tuvieran niveles educativos mujeres destinan alrededor de 11 horas a la marcadamente más bajos y que vivieran en áreas semana a recoger madera y alrededor de 13.5 rurales. La brecha en educación entre las cabezas horas a la semana a cocinar. La degradación de familia que eran pobres en el 2006 y las que forestal también es una consideración, ya que los eran de clase media era de 3.5 años en el 2000.40 fogones tradicionales consumen más del doble de El 70 por ciento de los que eran pobres en el 2006 madera que las estufas mejoradas; a su vez, el eran habitantes rurales en el 2000, y el 80 por agotamiento de los recursos naturales, los efectos ciento había trabajado en el sector informal. negativos para la salud y el tiempo dedicado a Es importante reconocer, sin embargo, que las actividades que no generan ingresos obstaculizan dotaciones de capital humano, por sí solas, no el desarrollo rural limitando la capacidad de las bastan para explicar del todo los resultados del comunidades rurales de escapar de la trampa de mercado laboral y del bienestar. Una descompo- la pobreza. Las personas pobres se ven afectadas sición Oaxaca-Blinder usando información del Inclusión y Exclusión 75 FIGURA 3.41 M or cc so vi l m rc dos, FIGURA 3.42 L pobr n los municipios oportunid d s conómic s s rvicios h indí n s s h r ducido n m nor m did ud do r ducir l pobr qu n los municipios no indí n s Densidad vial por tipos de municipio, 2000-2011 Tipos de municipios por concentración de pueblos indígenas, 2000-2011 1 7 .8 6 Índice de densidad vial 5 Porcentaje .6 4 .4 3 2 .2 1 0 0 0 .2 .4 .6 .8 1 Mayoría Mayoría Tasa de pobreza en 2011 indígena no indígena Pobr s crónicos M jor do D b jo d l prom dio Ajust lin l Pobr s crónicos M jor do Fuente: Baez et al. (2015). Fuente: Baez et al. (2015). Nota: Los municipios con pobreza crónica (círculos naranja) son los Nota: Los municipios con pobreza crónica (círculos naranja) son los que presentaron un nivel de pobreza general por encima del 75 por que presentaron un nivel de pobreza general por encima del 75 por ciento tanto en el 2000 como en el 2011. Los municipios que han ciento tanto en el 2000 como en el 2011. Los municipios que han mejorado (círculos marrones) son aquellos donde más del 75 por mejorado (círculos marrones) son aquellos donde más del 75 por ciento de la población vivía en la pobreza en el 2000, pero dicha ciento de la población vivía en la pobreza en el 2000, pero dicha cifra se redujo por debajo del 75 por ciento en el 2011. cifra se redujo por debajo del 75 por ciento en el 2011. 2014 muestra que, mientras que dos tercios de la fuerza laboral femenina en Guatemala ha sido brecha salarial entre poblaciones indígenas y no tan baja. Sin embargo, información más reciente indígenas pueden explicarse por distintas muestra que, manteniendo todos los demás dotaciones, el otro tercio sigue sin explicación. La factores constantes, las mujeres están ganando brecha salarial entre los trabajadores indígenas y ahora ligeramente más que los hombres (a partir no indígenas es más grande que entre los del 2014), lo que refleja un incremento tanto en trabajadores rurales y urbanos. Los retornos a la las dotaciones (el nivel de educación de las escolaridad están descendiendo de manera mujeres ha aumentado, sobre todo entre las generalizada, y otra tema preocupante es que mujeres indígenas) como en los retornos de dichos retornos varían por origen étnico y de dichas dotaciones.42 género (figura 3.43). La brecha entre trabajadores indígenas y no indígenas en términos de retorno a cualquier nivel de escolaridad es grande y ha Vulnerabilidad permanecido casi constante en años recientes. La ausencia de una sólida red de seguridad Análisis anteriores mostraban que, a pesar de que social en Guatemala, junto con la vulnerabili- las mujeres tenían una mayor educación que los dad del país frente a los desastres naturales y el hombres, ganaban menos en lo que se conoce crimen y la violencia también podría estar como híper-discriminación.41 Este diferencial en teniendo un papel en cuanto a la persistencia de los ingresos no vinculado con las dotaciones la pobreza. Guatemala es uno de los países que podría explicar por qué la participación de la presenta mayores riesgos frente a los desastres 76 Inclusión y Exclusión FIGURA 3.43 Los r tornos l duc ción v rí n por rupo étnico én ro Ganancias especiales en educación, Ganancias especiales en educación Diferencia porcentual relativa al grupo sin educación Diferencia porcentual relativa al grupo sin educación indígenas y no indígenas, 2006-2014 para mujeres y hombres, 2006-2015 1.4 1.4 1.2 2006 2014 1.2 2006 2014 1.0 1.0 0.8 0.8 0.6 0.6 0.4 0.4 0.2 0.2 0.0 0.0 Muj r s Hombr s Muj r s Hombr s Muj r s Hombr s Muj r s Hombr s Muj r s Hombr s n n n n n n n n n n No Indí No Indí No Indí No Indí No Indí Indí Indí Indí Indí Indí Primaria Primaria Secundaria Secundaria Cualq. Primaria Primaria Secundaria Secundaria Cualq. incompleta completa incompleta completa Sup. incompleta completa incompleta completa Sup. Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI del 2006 y 2014. naturales y también sufre por sus altas tasas de fuga de recursos hacia gente que no es pobre, y el criminalidad y violencia. Si bien el gobierno ha monto absoluto empleado en asistencia social es incrementado el gasto social en años recientes, el eclipsado por el gasto en la seguridad social, que hecho de que cerca de dos y medio millones beneficia básicamente a las personas del quintil adicionales de personas hayan caído en la superior (figura 3.45). Un sencillo ejercicio de pobreza entre el 2000 y el 2014 (y más de la mitad contabilidad que compara las tasas de pobreza de estas en la pobreza extrema) sugiere que la red con y sin el Bono muestra muy pocos cambios en de seguridad social es inadecuada.43 la pobreza atribuibles a dicho programa. La Guatemala ha incrementado el gasto en pobreza general sin el Bono en el 2014 hubiera protección social en los últimos siete años, sobre sido solo ligeramente más alta (60 por ciento en todo a través de transferencias monetarias y comparación al 59.3 por ciento actual), e incluso subsidios (figura 3.44). Como se mostró en la si el Bono hubiera sido perfectamente distri- Figura 3.30, las transferencias monetarias son buido, solo se hubiera logrado reducir la pobreza progresivas, destinándose la mayor parte de los a 58.1 por ciento. Los efectos de este programa beneficios a los segmentos más pobres de la son mayores para la pobreza extrema: en población. Bono Seguro (un programa de ausencia del programa la tasa de pobreza sería de transferencia monetaria condicionada conocido 24.9 por ciento en vez del 23.4 actual. Si pudiera antes como Mi Familia Progresa) y esquemas de eliminarse la fuga existente hacia beneficiarios no distribución de alimentos como Vaso de Atol y pobres, el programa podría reducir la pobreza Bolsas Escolares Solidaridad alcanzan a entre el extrema en otros 0.8 puntos porcentuales o en 40 por ciento y 50 por ciento de los pobres y casi 125,000 personas.44 Los informes sobre pagos están razonablemente bien focalizadas. Sin irregulares y recortes en los beneficios sugieren embargo, sigue observándose una importante que su impacto podría haber descendido en años Inclusión y Exclusión 77 FIGURA 3.44 El sto n prot cción soci l FIGURA 3.45 El ru so d l sto n s b jo no h c mbi do d sd l 2011 prot cción soci l s v l quintil sup rior Gasto en protección social como porcentaje del PIB, 2007-2014 Gasto público por quintil de consumo, 2015 8,756 3.5 3.3 8000 7,354 7,249 7,029 7,318 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 2.5 2.6 1.3 Millones de quetzales 6000 2.5 Porcentaje del PIB 1.0 1.1 1.1 1.1 1.1 0.6 0.8 2.0 4000 1.5 2.0 1.0 1.9 1.8 2.0 1.9 1.9 1.9 1.9 2000 0.5 0.0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 S urid d soci l Asist nci soci l tr b jo Educ ción S lud S urid d soc. Asist. soc. tr b jo Fuente: Banco Mundial (2015). Fuente: Cálculo en base a la ENCOVI del 2014. FIGURA 3.46 El sto soci l h b j do FIGURA 3.47 Los niv l s d l sto d stin do d sd su pico n l 2010 l prot cción soci l n Gu t m l st n mu por d b jo d los d sus v cinos Composición del gasto de asistencia Gasto para protección social social en Guatemala, 2007-2014 como porcentaje del PIB, 2014 1.5 1.3 10 S urid d soci l 8.7 Asist nci soci l 1.1 tr b jo 1.2 0.4 1.1 8 1.1 1.0 1.1 1.1 7.0 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 0.4 6.2 0.1 0.1 1.6 0.9 0.8 0.4 6 0.1 0.3 5.0 0.1 0.1 0.4 2.1 0.4 4.0 0.6 0.1 0.1 0.1 0.6 0.4 4 7.5 0.1 0.3 0.1 2.6 0.8 3.0 0.1 0.4 0.3 0.3 0.3 5.4 1.1 0.3 0.4 2 4.1 0.3 0.3 0.3 3.3 0.1 0.2 0.1 0.2 2.4 1.9 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 13 13 13 3 13 14 01 20 20 20 20 20 r2 s Enf rm d d disc p cid d Tr nsf r nci s mon t ri s do c m u l r Ri u m nd n lv Otr s sist nci s soci l s PAML (Polític s ctiv s d r st t Ho P c S M rc do l bor l) Ni Co Subsidios Gu El Fuente: Banco Mundial (2015). Fuente: Banco Mundial (2015). recientes; el porcentaje del PIB que se gasta en reducido para que pueda generar algún impacto transferencias monetarias cayó de un pico de 0.4 significativo en la pobreza, dado el número de por ciento del PIB en el 2010 a 0.1 por ciento en hogares cubiertos por este programa. Otros el 2013 (figura 3.46), mientras que la cobertura programas de transferencia monetaria, como el saltó de 281,000 hogares a 758,000. El incremento programa no contributivo de pensiones, solo en la asistencia social ha sido demasiado llegan a un pequeño porcentaje de las 78 Inclusión y Exclusión poblaciones objetivo (menos del 20 por ciento), y remesas proveían un 10 por ciento del capital su efecto en el bienestar no ha sido estudiado.45 para emprender pequeños negocios, muy por El bajo nivel de gasto en general limita la encima del 2 por ciento ofrecido por el sector capacidad de los programas de asistencia social formal bancario, y favorecieron también al sector para reducir la pobreza y promover la prosperi- agrícola donde la presencia del sector bancario es dad compartida. El gasto en protección social ha particularmente limitado.49 descendido en los últimos cuatro años, lo que ha Las remesas, sin embargo, son una precaria red afectado desproporcionadamente a las transfe- de seguridad social y no un vehículo ideal para la rencias monetarias (figura 3.46). Los niveles de acumulación de capital humano. Por un lado, las gasto en Guatemala están por debajo de los de remesas son altamente estacionales, pues muchos sus vecinos centroamericanos: el gasto como migrantes trabajan en la agricultura y la cons- porcentaje del PIB es menos de la mitad de los trucción, mostrando ambas sectores una fuerte niveles de Costa Rica y Panamá, países con tendencia descendente a comienzos del año niveles mucho más altos de PIB que Guatemala calendario (figura 3.48).50 Adicionalmente, y lo (Fsigura 3.47). Los esfuerzos realizados por la que resulta aún más importante, las evidencias de administración anterior para coordinar los la crisis financiera global han demostrado que las programas (creando el Ministerio de Desarrollo remesas tienen un comportamiento procíclico, Social y el nuevo Registro Único de Beneficiarios) elevándose con el crecimiento económico y y para mejorar la focalización son avances descendiendo durante las crisis: la caída de las positivos. No resulta claro, sin embargo, si el remesas en el 2009 fue impresionante (ver aumento de eficiencia producto de estas acciones Capítulo 2). En términos generales, el porcentaje resultará suficiente para compensar los bajos de hogares que recibe remesas se ha reducido con patrones de gasto que, en algunos casos, incluso el tiempo, de 22 por ciento de todos los hogares siguen decreciendo. en el 2000 a solo el 9 por ciento en el 2014 (figura Hasta cierto punto, las remesas han servido como protección social y han promovido la FIGURA 3.48 L s r m s s c mbi n d acumulación de capital humano. Un estudio m n r st cion l con los ciclos conómicos usando datos de comienzos de la década del 2000 encontró que era más probable que los hogares Estacionalidad de los flujos de remesas que recibían remesas gastaran su dinero en 600 educación y vivienda que los hogares que no 500 recibían remesas.46 Se determinó que los hogares Milloin s d $US con migrantes presentaban tasas de 6 puntos 400 porcentuales menos en términos de retraso en el 300 crecimiento que los hogares que no tenían 200 migrantes debido a una mayor seguridad alimentaria y una menor morbilidad promovidas 100 por la recepción de los pagos de remesas.47 Los 0 hogares con miembros que habían migrado 1/1/05 7/1/05 1/1/06 7/1/06 1/1/07 7/1/07 1/1/08 7/1/08 1/1/09 7/1/09 1/1/10 7/1/10 1/1/11 7/1/11 1/1/12 7/1/12 1/1/13 7/1/13 1/1/14 7/1/14 tenían mayor seguridad alimentaria y diversidad en sus dietas.48 Por último, una encuesta de hogares migrantes del 2005 mostró que las Fuente: Coello et al. (2015) en base a Cheikhrouhou et al. (2006). Inclusión y Exclusión 79 FIGURA 3.49 S h obs rv do un brusc FIGURA 3.50 L import nci d l s r m s s c íd n l porc nt j d ho r s qu como porc nt j d l consumo d los ho r s r cib n r m s s s h st do r duci ndo Porcentaje de hogares que reciben remesas, 2000-2014 Remesas como porcentaje de consumo, por quintil, entre los hogares que reciben remesas, 2000, 2006 y 2014 40 40 38 35 34 30 31 Porcentaje del consumo 29 Porcentaje de hogares 30 30 27 27 24 24 25 23 22 23 23 20 19 19 19 20 18 17 18 20 15 12 11 10 11 9 10 10 4 5 0 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 2000 2006 2014 2000 2006 2014 Fuente: Cálculos usando la información de la ENCOVI 2000, 2006 Fuente: Cálculos en base a la ENCOVI 2000, 2006 y 2014. y 2014. Recuadro 3.2  El perfil cambiante de los migrantes guatemaltecos a los Estados Unidos y México La migración ha tenido varias causas en Guatemala. La primera oleada de migrantes guatemaltecos a los Estados Unidos y México empezó durante la segunda fase de la guerra civil, cuando un gran número de refugiados guatemaltecos escapó a fines de la década de 1970. La violencia relacionada con la guerra en este periodo se concentró en el altiplano occidental Maya, forzando a las poblaciones locales mayormente Maya a huir a campos de refugiados en México. El impacto negativo de la guerra en el crecimiento económico también intensificó la migración de la fuerza laboral tanto a México como a EE.UU. Hoy en día, sin embargo, los estímulos para la migración guatemalteca a EE.UU. son diferentes. Además de una falta general de oportunidades económicas y altos niveles de desigualdad y pobreza, una serie de desastres naturales ha obligado a los guatemaltecos a dejar el país. En los últimos dos años, la propagación de los hongos de la roya en el café ha afectado al 70 por ciento de los cultivos de café en Guatemala, lo que ha generado la pérdida de un estimado de 100,000 empleos y un descenso de la productividad de 15 por ciento. Los huracanes Mitch (1998), Stan (2005) y Agatha (2010), así como un fuerte terremoto en la costa sur en el 2012 aumentaron la migración de manera significativa. El crimen y la violencia, relacionados con pandillas, tráfico de drogas y organizaciones criminales, constituyen estímulos adicionales para la migración, junto con la debilidad general del estado de derecho en Guatemala. Desde el 2012 otra característica de la migración guatemalteca ha sido la subida rápida de menores no acompañados (MNA). En el 2013 más del 75 por ciento (aproximadamente 51,000) de MNA detenidos por autoridades migratorias de los Estados Unidos provenía de El Salvador, El recuadro continúa en la siguiente página 80 Inclusión y Exclusión recuadro 3.2  continuación Guatemala y Honduras. La mayoría de migrantes guatemaltecos son hombres jóvenes con limitada educación y escasos conocimientos financieros, que intentan apoyar a los miembros de la familia directa en casa. En general, los guatemaltecos que migran a EE.UU. tienden a ser más jóvenes, más pobres y menos educados que otros migrantes FIGURA B3.2.1 Los mi r nt s u t m lt cos hispanos, siendo los migrantes recientes menos r ci nt s EE.UU. st n m nos c p cit dos calificados que sus predecesores. Así, los qu los d l ol d inici l inmigrantes guatemaltecos y sus familias tienden Nivel educativo de los migrantes guatemaltecos a a ser el grupo migrantes más pobres en EE.UU., la edad de ingresar a EE.UU. para quienes llegaron entre 1998-2000 y quienes llegaron en el 2010 y después aunque no provienen de las clases más pobres de 100 Guatemala. 23.7 20.9 34.0 Los migrantes guatemaltecos en EE.UU. 80 34.8 18.2 también están mostrando una característica 60 16.0 bimodal en términos de niveles de educación, 59.7 40.5 lo que sugiere que existen diferentes factores 40 44.5 detrás de la decisión de migrar en estos dos 9.0 45.5 20 7.9 periodos. Entre los adultos jóvenes y las 16.5 15.8 11.6 1.6 personas adultas, es más probable que los 0 15-24 25+ 15-24 25+ migrantes recientes a EE.UU. tengan como 1998-2000 D spués d l 2010 Sin scol rid d Prim ri , cu lqui r mucho el nivel de educación primaria, en S cund ri , cu lqui r S cund ri compl t o m s comparación con los migrantes que llegaron Fuente: Cálculos en base a la Encuesta sobre la Comunidad después de los Acuerdos de Paz. Es más probable Estadounidense (ECE) del 2013 y al Censo de EE.UU. del 2000. La información sobre la cohorte de llegadas más recientes (2010 en que los migrantes recientes entre los 15 y 24 años adelante) corresponde a la ECE del 2013 mientras que la información de la cohorte posterior al huracán Mitch (1998-2000) hayan terminado la educación secundaria en proviene del Censo de EE.UU. del 2000. La figura presenta trabajadores con tres niveles de calificación: los no calificados, que comparación con la cohorte anterior, pero es terminaron como máximo la educación primaria (incluyendo a aquellos sin educación formal); los que están poco calificados, que mucho menos probable que los migrantes por siguieron parte de la educación secundaria; y los calificados, que encima de los 25 años hayan podido hacerlo, en han completado al menos la educación secundaria. comparación con sus pares de la oleada anterior de migrantes. De hecho, mientras que aquellos que tenían algo de educación secundaria representaban la gran mayoría de los migrantes en la oleada posterior a 1996, para ambos grupos de edad, solo representaron el 50 por ciento de los inmigrantes jóvenes y cuatro de cada 10 de los inmigrantes mayores desde el 2010. Como resultado, el perfil laboral de los guatemaltecos que han migrado a EE.UU. también ha cambiado. Antes de instalarse en el extranjero, estos trabajadores se dedicaban básicamente a actividades agrícolas, de servicios, ventas y actividades no calificadas y, como resultado, en EE.UU. tienden a trabajar como trabajadores no calificados, mayormente en construcción, servicios, restaurantes y hoteles. Esta combinación de bajo nivel educativo y concentración en trabajos poco calificados de las recientes oleadas de migrantes sugiere que son los menos acomodados quienes mayormente están migrando de Guatemala. En otras palabras, se observa un significativo cambio en la autoselección de los guatemaltecos que optan por dejar el país en busca de trabajo. It remains to be seen what effect this will have on the level of remit- tancse (which unexpectedly rose sharply in 2015.) Inclusión y Exclusión 81 Recuadro 3.3  Las desventajas de la migración Si bien la migración ofrece oportunidades para que las personas y las familias escapen de la violencia, encuentren mejores oportunidades económicas y envíen los tan necesarios ingresos a sus hogares en su país de origen, también representa costos. Además de la llamada “enfermedad holandesa” que se discute en el Capítulo 4, la migración puede tener un alto costo en términos humanos. La propia experiencia de la migración puede generar resultados negativos, desde muerte o lesión hasta diversas formas de explotación laboral. El corredor migratorio a través de México es uno de los más activos y peligrosos en el mundo (OIM 2004). En un lapso de seis meses en el 2010, se reportaron más de 11,000 secuestros de migrantes (CNDH, 2011). Una encuesta del 2013 en la frontera sur de México reveló que casi el 60 por ciento de los migrantes de Centroamérica sufrió al menos un episodio de violencia mientras cruzaba por el lado sur de la frontera, incluyendo robo, violencia sexual y extorción (Secretaría de Gobernación et al, 2013). Los niños y adolescentes son particularmente vulnerables, ya sea viajando en grupos familiares o solos. La mayoría delos migrantes de Guatemala son indocumentados en sus países de destino. Al ser indocumentados, los migrantes son vulnerables a la explotación. Un estudio reciente sobre mujeres migrantes de Guatemala que trabajan en el sur de México encontró que eran víctimas de diversas formas de explotación laboral, desde la obligación de trabajar horas extras, salarios bajos o sin ser pagados, restricción de la libertad de movimiento y/o comunicación, hasta violencia física y sexual (Banco Mundial, 2016). Las familias que los migrantes dejan atrás también sufren por su ausencia. Un estudio en la región suroriental de Guatemala mostraba cómo los hogares cuya cabeza de familia había migrado eran excluidos de la asistencia social y programas en especies bajo el erróneo (tal como resulta) supuesto de que los hogares con migrantes son más acomodados. La falta de empoderamiento y de capacida- des, así como la escasez de mano de obra pueden también afectar negativamente el bienestar de los hogares que envían migrantes (Coello et al, 2015). 3.49) y es más probable que los hogares más ricos enorme aumento de remesas observado en el reciban remesas que aquellos que son más 2015 (un incremento del 15.2 por ciento por pobres. Las remesas, como porcentaje de los encima de los niveles del 2014) afectará a la ingresos del hogar, subieron en el 2006 y luego pobreza.51 Otra razón por la que confiar en las descendieron en el 2014 (figura 3.50). Sin remesas como una red de protección resulta embargo, la importancia de las remesas para los precario es la naturaleza cambiante del flujo hogares más acomodados fue mayor en el 2014 migratorio de Guatemala. Los guatemaltecos que que en el 2000, lo que sugiere que gran parte del han migrado recientemente a EE.UU. tienen una incremento del total de remesas al país termina educación bastante menor que las oleadas en los hogares más acomodados. Considerando anteriores de migrantes, lo que podría tener un este patrón, no resulta claro en qué medida el impacto negativo en los ingresos que estarían 82 Inclusión y Exclusión disponibles para las remesas a futuro. Sin situación permanecerá igual. Al mismo tiempo, embargo, la historia de las remesas en el 2015 hay otros indicadores que no están cambiando, lo sugiere que otros factores, como el aumento en el que genera divergencias entre Guatemala y otros número de migrantes, están incrementando los países, especialmente sus competidores económi- niveles de remesas (ver Recuadro 3.2 para cos. Existe un riesgo para Guatemala en alejarse mayores detalles sobre el rostro cambiante de la del camino del desarrollo de los otros países. El migración). Por último, la migración también hecho de que la pobreza no haya descendido y tiene un lado negativo, creando costos para los que las tasas de desnutrición sigan siendo altas migrantes y sus hogares, así como para la genera preocupación sobre la calidad de vida de economía (ver Recuadro 3.3 y la discusión en el la población y sobre la fuerza de la economía. Capítulo 4.). Las grandes brechas que persisten en el acceso a y el rendimiento de la educación secundaria y superior están reduciendo la productividad Convergencia y de Guatemala, su capacidad de generar trabajos divergencia sostenibles, bien pagados, y su atractivo para los inversionistas en el futuro. La falta de infraestruc- Nuestro análisis en torno a las persistentes tura básica y atención médica continuará siendo desigualdades en Guatemala genera preocupa- un costo para la población en términos de morbi- ción no solo en torno al presente sino también lidad y mortalidad y actuará como un freno para al futuro de la población. El análisis observó el desarrollo de la economía. Se han observado que la distancia entre las “dos Guatemalas” se algunas tendencias positivas en términos de con- está reduciendo lentamente en el mejor de los vergencia en los puntajes de pruebas educativas, casos. A pesar de varios avances, en algunos decrecientes tasas de mortalidad infantil, y mejo- casos bastante importantes, en la mejora de unos res servicios para los partos, y esto sugiere que es indicadores clave de bienestar no monetario, el posible abordar los otros problemas que obsta- bajo punto de partida de Guatemala significa culizan la inclusión social. Si bien es necesario que el país continuará rezagado en relación a sus un mayor gasto, también se requieren reformas pares y que, a menos de que logre generar un institucionales que logren que el gasto sea más ritmo más rápido de cambios que sus pares, esta efectivo y mejore la prestación de servicios. 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(2013). 16 Información del INE en http://ine.gob.gt. 5 Un panel sintético se genera a través de múltiples rondas 17 Banco Mundial (2015a). de datos transversales usando técnicas de imputación 18 Por paquete completo de vacunación se entiende que basadas en Dang, et al, 2011. Ver el Anexo 3.3 para un niño haya recibido, antes de su segundo cumpleaños, detalles sobre el tema. También se debe señalar que es la vacuna contra la viruela, tres dosis contra la DTaP probable que el análisis del 2006 al 2014 sea más repre- y la polio (sin contar con la vacuna contra la polio al sentativo de todos los hogares en el país actualmente que momento de nacer) y una dosis de BCG (MSPAS et al., los hogares incluidos en el análisis del 2000 al 2014, ya 2015). que este último se basa en hogares que existían en el 2000 19 El tamaño de la muestra de la información de la encuesta y, por ende, no captura ninguna de las características usada en este análisis es adecuada en el mejor de los cambiantes relacionadas con los hogares formados más casos para observar a estos grupos. Los demás grupos recientemente. son demasiado pequeños para poder ser examinados por 6 El análisis usa una descomposición Oaxaca-Blinder. Cabe separado. Existe cierta preocupación sobre la idoneidad señalar que la información usada para este análisis es del de la muestra, incluso para los grupos más grandes. 2000 y se presume que se han dado algunos cambios. 20 Ver el Anexo 3.1 para el análisis probit sobre el que se Se tiene programado actualizar el análisis con la nueva basa esta discusión. ronda de encuestas ENCOVI. 21 Bastos et al. (2016). 7 En base a cálculos de los autores usando la ENCOVI del 22 Existe una discrepancia entre la información de la 2014. Se registró una brecha salarial total entre la pobla- encuesta (de la ENCOVI del 2014) y la información ción urbana y rural de 18 por ciento, y entre la indígena y administrativa relacionada con la tasa de finalización de no indígena de 19 por ciento. los nueve años de escolaridad. La encuesta indica que dos 8 Para ejemplos generales de la relación entre salud e ingre- de cada tres niños no terminan este nivel, mientras que sos ver Luft (1975) y Case et al. (2005). la información administrativa señala que solo el 55 por 9 Para los estudios en Guatemala, ver Martorell (1992), ciento no lo logra. No resulta claro qué es lo que genera Ramirez-Zea et al. (2010) y Martorell et al. (2010). esta discrepancia. Sin embargo, ninguna cifra sugiere que 10 Estas cifras corresponden a la última ronda de la Guatemala haya conseguido cumplir el mandato educa- Encuesta Nacional de Salud Materno-Infantil (ENSMI) tivo concerniente a la educación. que se llevó a cabo el 2014-15 (MSPAS et al, 2015). Si 23 Ver Barros et al. (2009) para más información sobre la bien algunos hallazgos de la encuesta han sido publicados metodología del IOH. y se usan en este informe, el conjunto de la información 24 Doce contratos adicionales fueron cancelados, cinco no está disponible. Así, algunos análisis sobre desnutri- por la renuncia del proveedor de salud y siete en ción en este informe continúan basándose en las rondas Suchitepéquez por otras razones (Informe Metas Físicas anteriores de ENSMI del 2008-09 (MSPAS et al, 2009). PEC, Ministerio de Salud). Los autores agradecen a la 11 Información sobre desnutrición del IDG. Dra. Virginia Moscoso por brindar esta información. 12 Marini y Gragnolati (2003) analizaron la información 25 Información del sistema de información de gestión de de la ENCOVI del 2000 y encontraron que las tasas de salud nacional (SIGSA) muestra que hubo un alza masiva retraso en el crecimiento suben con la edad. Esto se está en las visitas médicas a nivel nacional, de 7 millones a confirmando con trabajos en curso (por Scott y Vinja) 23 millones anualmente entre el 2009 y el 2013, a lo que usando información de la ENSMI 2008-09. Para 2014-15, siguió una reducción del 46 por ciento en el 2014. Si bien ver MSPAS et al. (2015). existe cierta preocupación con respecto a que el SIGSA 13 Cálculos usando la información de la ENCOVI del 2014. reporta menos visitas de las reales, en años recientes los 14 Las cifras son de MSPAS et al. (2009) y MSPAS et al. reportes han mejorado, lo que sugiere que la reducción (2015). Hay algunas contradicciones en la información observada en las visitas probablemente sea real, aunque la para los años anteriores. El Banco Mundial (2012) magnitud se encuentre abierta a discusión. informó una tasa de 40 por ciento mientras que Paz 26 Dado que Guatemala cuenta con 23 lenguas habladas, (2014) señaló una de 20 por ciento. La tasa más baja está no resulta claro si la educación bilingüe va a ser capaz de basada en la encuesta de micronutrientes del 2009-10. asegurar que los niños reciban educación en el idioma 15 UNICEF (2004). que hablaban antes de asistir a la escuela. Se necesita más 86 Inclusión y Exclusión información sobre cómo está funcionando la escolariza- disponible, de modo que también puedan identificarse ción bilingue en la práctica. los cambios en la importancia de diferentes correlatos de 27 Esta sección se basa en Cabrera et al. (2014). desnutrición. 28 Ver el Anexo 3.2 para la descomposición de este 38 FEWSNET (2014), como se cita en el Banco Mundial indicador. (2015b). 29 McEwan y Trowbridge, (2007) y Hernández Zavala 39 Ferreira et al. (2013). (2006). 40 En este estudio (Ferreira el al, 2013) se define la clase 30 Existen discrepancias entre este trabajo y otro más media con ingresos per cápita de US$10 diarios en el reciente (Banco Mundial, 2015, SSEIR) que serán necesa- 2005 en términos de PPA. rio conciliar. El estudio de SSEIR sugiere que el gasto en 41 Hertz et al. (2009). salud está distribuido de manera bastante uniforme entre 42 Ver el Anexo 3.4 para mayores detalles. los quintiles de consumo. 43 El aumento se debe tanto al incremento de la tasa de 31 En base al Análisis Envolvente de Datos desarrollado por pobreza como de la población. Entre el 2006 y el 2014, la Farrell (1957), tal como lo llevó a cabo el Banco Mundial población de Guatemala creció en 2.5 millones de modo (2015a). que, incluso si las tasas pobreza hubieran seguido siendo 32 Edstats (2015) como se citan en Banco Mundial (2015, las mismas entre el 2006 y el 2014, el número de pobres SSEIR). habría subido en 1.3 millones, 0.4 millones de los cuales 33 Esta sección se basa en información presentada en Banco se encontraría en la pobreza extrema. Mundial (2015, SSEIR). 44 Este simple estimado podría exagerar el impacto del pro- 34 La discusión del presupuesto se basa en el Banco Mundial grama en relación con la pobreza. Los hogares responden (2013). a menudo a las transferencias monetarias cambiando su 35 La ley de 1991 necesita ser actualizada para incorporar oferta laboral o enviando o recibiendo remesas. también esta otra normativa, así como para reflejar el 45 El Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor escenario cambiante de la educación en Guatemala empezó en el 2006 y tenía 103,000 beneficiarios para el durante los últimos 25 años. Como señala el Banco 2010. Las personas elegibles tenían que tener más de 65 Mundial (2015b), el importante aumento de las matrícu- años y recibían alrededor de US$51 al mes (Cabrera et al, las tanto en el nivel de primaria como de secundaria ha 2014). reducido la necesidad de contar con un sistema de edu- 46 Adams y Cuecuecha, 2010. cación no formal y esto debe ser alineado con el sistema 47 Carletto et al. 2011. formal. 48 Coello et al. 2015. 36 Este es el marco de trabajo básico desarrollado por la 49 Organización Internacional para las Migraciones (OIM), UNICEF (UNICEF, 1990). 2004). 37 Los resultados aquí citados se basan en el trabajo que 50 Cheikhrouhou et al. (2006). vienen realizando Katja Vinha y Kinnon Scott, usando 51 Guatemala mostró los niveles de crecimiento más altos datos del 2008-09. Un análisis similar será realizado de remesas en América Latina entre el 2014 y el 2015, sobre ENSMI 2014-15, una vez que la información esté alcanzando los US$ 6.2 mil millones (Orozco et al, 2016). Inclusión y Exclusión 87 88 Inclusión y Exclusión 4. Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala Guatemala ha experimentado un modesto crecimiento económico en años recientes. Su PIB per cápita no ha logrado converger con aquellos de América Latina (promedio) y con el de EE.UU. Con una población relativamente joven y en crecimiento, Guatemala necesitará lograr tasas de crecimiento económico y de generación de empleo mucho mayores para reducir la pobreza. Los niveles persistentemente bajos de forma- ción de capital humano han contribuido con el declive de la productividad a largo plazo. Al igual que otros países con altos niveles de pobreza, Guatemala enfrenta el reto de generar nuevos empleos, que sean también mejor remunerados para su creciente población en edad de trabajar, un reto que se complica debido a la prevalencia de la informalidad en la economía. Los persistentes retos de competitividad relacionados con la prestación insuficiente de bienes y servicios públicos, los crecientes niveles de crimen y violencia y la débil gestión pública se exacerban por la debilidad de las instituciones económicas, lo que complica el clima de inversión para el sector privado y perpetúa las desigualdades. Las tendencias demográficas de Guatemala proporciona una oportunidad para lograr un crecimiento mayor y sostenido, siempre y cuando el gobierno implemente inversiones y políticas públicas que mejoren la productividad, tales como inversiones en infraes- tructura para incrementar la conectividad y políticas industriales para fomentar la creación de mejores puestos de trabajo. Sin embargo, dados los bajos niveles de ingresos públicos de Guatemala y las enormes necesidades de inversión, puede que mejoras en la eficiencia en el gasto público no sean suficiente para generar los recursos requeridos. Tendencias de crecimiento per cápita, Guatemala promedió un porcentaje bastante bajo, de 1.2 por ciento en Crecimiento Económico esos 14 años, cerca de 1 punto porcentual más bajo que el promedio regional de América Latina Guatemala es conocida por tener un creci- (figura 4.1). Esto no sorprende dado que la tasa miento en su PIB per cápita persistentemente de crecimiento anual de la población (2.1 por bajo como resultado de una combinación de un ciento), es casi dos veces mayor que el promedio modesto crecimiento de PIB agregado y una de los países de América Latina (1.1 por ciento) y población de rápido crecimiento. El crecimiento es la más alta de la región.2 real del PIB promedió 3.5 por ciento entre el 2000 El tamaño y futura expansión de la población y el 2014 (figura 4.1), ligeramente por encima del en edad de trabajar brinda a Guatemala una promedio regional de 3.2 por ciento América ventana de oportunidad para aprovechar un Latina, pero no particularmente fuerte cuando se bono demográfico. Este dividendo es posible compara con otras economías en Centroamérica porque la población en edad de trabajar está (4 por ciento) o con los pares aspiraciones de creciendo más rápidamente que la población Guatemala (4.9 por ciento).1 Cuando estas tasas dependiente (personas menores de 15 años o de crecimiento del PIB se convierte en tasas de mayores de 64), lo que resulta en que más Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 89 FIGURA 4.1 Gu t m l mu str un disminución n l cr cimi nto d l PIB n contr st con ALC Crecimiento del PIB (%) Crecimiento del PIB per cápita (%) 8 5 7 4 del PIB per cápita (% anual) 5.7 2.8 Crecimiento promedio Crecimiento promedio 6 3 del PIB (% anual) 5 4.1 2 1.6 3.5 1.2 4 1 3 0 2 1.0 1 -1 0 -2 -1.6 1961-1979 1980s 1990s 2000-14 1961-79 1980s 1990s 2000-14 Gu t m l C ntro méric ALC P r s Estructur l s P r s spir cion l s In r so b jo m dio Fuente: Cálculos basados en los Indicadores de Desarrollo Global. Los países aspiracionales incluyen Albania, Chile, Jordania, Letonia, Lituania, Panamá, y Perú. Los pares estructurales incluyen a Bolivia, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Senegal. FIGURA 4.2 Poco pro r so n l conv r nci con EE.UU. n contr st con ALC, Cost Ric P n m Guatemala y ALC Países de Centroamérica PIB per cápita como % de EE.UU., US$ corrientes PIB per cápita como % de EE.UU., US$ corrientes 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 2008 2008 2005 2005 2002 2002 1960 1960 1990 1990 1966 1966 1969 1996 1969 1996 1999 1999 1963 1963 1993 1993 1984 1984 2014 2014 1978 1978 1987 1987 1975 1975 1972 1972 1981 1981 2011 2011 Gu t m l Améric L tin l C rib Gu t m l El S lv dor Nic r u Hondur s Cost Ric P n m Fuente: Cálculos hechos con información de los Indicadores de Desarrollo Global. personas podrían potencialmente contribuir al de la existencia de políticas eficientes que crecimiento económico. La población en edad de fomenten la productividad laboral (tales como la trabajar aumentó de 51.4 por ciento en 1960 a educación), del desarrollo urbano y de la 58.1 por ciento en el 2014, mientras que, al capacidad del sector privado para generar mismo tiempo, la tasa de dependencia demográ- empleos con los más altos beneficios de desarro- fica de 94 por ciento a 72 por ciento.3 Sin llo. Mientras no existan tanto inversiones que embargo, el que se cosechen frutos de los mejoren la productividad como políticas que beneficios de este bono demográfico dependerá eliminen las limitaciones que afligen al sector 90 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala privado -las mismas que se discutirán más mejorado a lo largo de la década pasada, alcan- adelante en este capítulo- la mayoría de los zando 2.3 por ciento del PIB en el 2014, un nivel pobres tendrá que continuar trabajando en mucho más bajo que a comienzos de la década empleos de baja productividad con bajas remu- del 2000 (5.6 por ciento), y la tasa de cambio neraciones, quedando atrapada en la pobreza nominal ha permanecido estable en cerca de crónica. Q7.8 por dólar desde el 2000. Por otro lado, Guatemala no progresó en converger hacia el nivel del PIB per cápita de los Estados Unidos. En el 2014, su PIB per cápita era Desigualdades 6.7 por ciento el de EE.UU., mientras que en 1960 era 8.4 por ciento (figura 4.2a). Mientras tanto, el regionales promedio de ingreso per cápita de otros países de La actividad económica se concentra en América Latina y el Caribe en relación con los Ciudad de Guatemala, creando grandes desigual- Estados Unidos se incrementó de 12.2 por ciento dades regionales. En muchos países, la brecha a 18.1 por ciento durante el mismo período. El entre el área rural y la urbana en términos de desempeño de Guatemala en este sentido ha sido desarrollo económico es sustancial, y de hecho, similar al de Honduras, El Salvador, y Nicaragua, ese es el caso en Guatemala. Más importante aún países vecinos con retos de desarrollo similares resultan, sin embargo, las brechas entre el área (figura 4.2b). En contraste, Panamá y Costa Rica metropolitana (la ciudad capital y sus alrededo- han logrado mejores avances en converger con res) y el resto del país (figura 4.3). Un estudio del Estados Unidos. Hoy, en términos de PIB per 2010 de la actividad regional encontró que el PIB cápita, Guatemala es el quinto país más pobre de per cápita en el departamento de Guatemala era América Latina, una caída de cinco lugares desde 7.3 veces más alto que en el departamento con el su posición en 1960. La brecha, cada vez mayor, PIB per cápita más bajo (Huehuetenango).4 Esto entre Guatemala y otros países plantea la es mucho mayor que, por ejemplo, en Bolivia pregunta de cuáles son las causas subyacentes (2014), México (2010), y Perú (2012) donde la detrás de esta divergencia. brecha en el PIB per cápita entre las regiones más Esta falta de convergencia ha ocurrido a pesar ricas y más pobres es de alrededor de 4.8, 6.1, y de prudentes políticas macroeconómicas. El 6.3 veces, respectivamente.5 Esto demuestra qué Banco Central de Guatemala ha realizado las oportunidades económicas están concentra- esfuerzos para preservar la estabilidad macroeco- das en el departamento de Guatemala, el cual nómica, manteniendo la inflación estable, baja, y genera casi el 50 por ciento del PIB. dentro de los rangos establecidos. Asimismo, los Guatemala enfrenta el reto no solo de aumen- niveles manejables de déficit fiscal (alrededor de tar su PIB per cápita, sino de reducir las desigual- 2.1 por ciento desde el 2000) han contribuido a dades regionales. Las diferencias en el PIB per lograr niveles de deuda por debajo del 25 por cápita son más sorprendentes cuando se analizan ciento del PIB. Esta disciplina fiscal se ha logrado en relación a los Estados Unidos. En el 2010, el a pesar de que Guatemala tiene una de las cargas PIB per cápita del departamento de Guatemala impositivas más bajas del mundo (10.8 por ciento era de 12.8 por ciento del de los Estados Unidos o del PIB en el 2014), un tema que se discute con 31 por ciento menor del promedio de la región mayor detalle en el capítulo 5. En el frente ALC. Los departamentos con los niveles más externo, la balanza de cuenta corriente ha bajos de PIB per cápita eran Huehuetenango, Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 91 FIGURA 4.3 El d p rt m nto d Gu t m l , l m s rico, s ncu ntr r do n r l ción l r ión ALC PIB per cápita como % de EE.UU., US$ corrientes, 2010 15 12.8 PIB per cápita como % de EE.UU., 12 US$ corrientes 8.5 Prom dio d Améric L tin l C rib (18.6 %) 9 7.8 6.7 6.5 5.7 5.7 5.7 6 5.0 4.9 4.7 4.6 4.2 3.8 3.7 3.1 3.0 2.7 2.7 2.7 3 1.8 1.8 0 o l t so u o n o s n dp o ich tl p p s p ul té ol b qu qu rc p p Ro ul n n n p in l m r So l c ti Qu lh P cu r r n n n Ch iqui c Ju l I o M J p p Z ni Pr V V Es nt m t lt lt t n to t it Ch R El hu ch j t im To t S c S Al t B Su Gu S D p rt m nto Hu Qu Fuente: Cálculos en base a información de Indicadores de Desarrollo Global y Red de Gestores (2011). Quiche y Alta Verapaz, los cuales también tienen 2000 a 63.3 por ciento en el 2014. Por otro lado, las más altas tasas de pobreza. el desempleo es bajo, cerca de 2 por ciento de la fuerza laboral, pero está subiendo, lo que podría indicar presiones cada vez mayores en el mercado Descomposición del laboral. (figura 3.1). Entre el 2010 y el 2014, la contribución del trabajo al crecimiento significó crecimiento 2.7 puntos porcentuales, casi 3.5 veces la contri- ¿Cuáles son los impulsores detrás del bución realizada por el capital. En contraste con desempeño de crecimiento de Guatemala? el trabajo, la contribución del capital al creci- Esta sección examina las contribuciones realiza- miento ha disminuido durante ese mismo das de acuerdo a tres enfoques de análisis : (i) periodo. factores de producción; (ii) demanda agregada; y La formación bruta de capital ha sido históri- (iii) el lado de la oferta. camente baja en Guatemala. En el 2014, la Los factores de producción (trabajo y capital) formación bruta de capital en Guatemala era de han sido el principal impulsor del crecimiento 13.8 por ciento, la segunda más baja de América del PIB. Tal como se muestra en la Figura 4.4, la Latina (detrás de El Salvador) y la 14ava más baja contribución del trabajo ha ido aumentando de todo el mundo; asimismo, muy por debajo del desde la década de 1960, según los cálculos porcentaje de América Latina y del promedio de contables de crecimiento preparados para este 25 por ciento del mundo (figura 4.4). Este bajo informe. Esto refleja la creciente población en nivel de formación bruta de capital no es algo edad de trabajar de Guatemala y la alta participa- nuevo ya que data de tan atrás como 1960, ción de la fuerza laboral en lugar de aumentos en cuando Guatemala tenía el cuarto ratio más bajo la productividad laboral.6 La participación de la en el mundo, con 9.8 por ciento del PIB. Estos fuerza laboral disminuyó de 67.2 por ciento en el bajos niveles de inversión no han sido suficientes 92 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala para acelerar el crecimiento y han afectado parte como resultado de las políticas de liberali- negativamente la productividad y competitividad zación comercial que atrajeron inversiones de las empresas guatemaltecas. Un estudio extranjeras directas (IED) y por la privatización reciente estima que Guatemala podría elevar su de los sectores energía y telecomunicaciones. Sin crecimiento económico en más de un punto embargo, la inversión pública se redujo a 13.3 por porcentual al año incrementando su tasa de ciento para el 2014, posiblemente debido a las inversión como porcentaje del PIB al promedio deficiencias en el clima de inversión, como la de México, Perú, y Chile.7 obligación de contratos y los altos costos de Varios factores pueden estar afectando los transporte y logística que limitan los retornos a niveles de inversión. Por ejemplo, la baja tasa de inversiones, así como a la falta de oportunidades, ahorros de Guatemala (solo 11.6 por ciento en el tal como se discutirá más adelante en este 2014, la segunda más baja en la región ALC capítulo. después de El Salvador) no ayuda a impulsar los Por otro lado, la contribución de la productivi- niveles de inversión. Según la información dad total de factores (PTF) ha oscilado pero, en contable nacional, la inversión pública, que general, ha sido muy limitada. La PTF, que promedió 1.9 por ciento entre el 2010 y el 2014, captura qué tan eficientemente se está utilizando está restringida por la falta de recursos públicos, el trabajo y el capital, es importante para impul- así como por las ineficiencias en el proceso de sar los estándares de vida. Durante la década de inversión pública (ver Capítulo 5). La inversión 1960 y 1970, por ejemplo, la PTF fue una gran privada aumentó de 5.5 por ciento del PIB en contribuyente del crecimiento de Guatemala, 1985 a casi 17 por ciento del PIB en el 2006, en impulsando las tasas reales de crecimiento en un FIGURA 4.4 El tr b jo s l princip l f ctor FIGURA 4.5 L form ción brut d c pit l contribu nt d l cr cimi nto l PIB sb j st c ndo Descomposición del crecimiento de PIB Capital bruto (% del PIB) por factores de producción, 1951-2014 Formación bruta de capital fijo (% del PIB) 6 30 5 1.4 1.9 4 25 Puntos porcentuales 0.9 0.3 3 2.1 2.0 1.9 2.3 2.7 2 20 2.1 1.9 1 1.6 1.3 1.2 0.8 0 0.4 0.2 15 -1.4 -1 -2 10 1960s 1970s 1980s 1990s 2000s 2010s 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 C pit l Tr b jo PTF Gu t m l Améric L tin l C rib P r s structur l s P r s spir cion l s Fuente: Cálculos usando información del Banco Central de Fuente: Indicadores de Desarrollo Global. Los pares aspiraciones Guatemala e Indicadores de Desarrollo Global. incluyen Albania, Chile, Jordania, Letonia, Lituania, Panamá, y Nota: El trabajo se ajustó a capital humano. Los cálculos asumen Perú. Los pares estructurales incluyen Bolivia, El Salvador, un porcentaje de ingresos de capital de 35 por ciento, una tasa de Nicaragua, Paraguay, y Senegal. depreciación de capital de 6 por ciento, y un retorno a capital humano de 7 por ciento. Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 93 promedio de 1.9 y 1.4 puntos porcentuales al año, puntos porcentuales al crecimiento del PIB entre en las dos décadas, respectivamente. Luego de 1950 y 2014. Esta alta contribución del consumo una caída en la PTF en la década de 1980 debido privado es el resultado de los bajos niveles de a la intensificación de la guerra civil y la crisis de inversión pública y privada. Más recientemente, la deuda, la PTF contribuyó con un promedio de el alto volumen de remesas—cerca de 50 por 0.9 puntos porcentuales al crecimiento en la ciento de las cuales se gastan en consumo—y el década de 1990. Durante la década del 2000, la creciente crédito al consumo han alimentado un contribución del PTF se contrajo, reduciendo el incremento en el consumo privado. Por otro crecimiento del PIB anual en un promedio de 0.2 lado, la contribución de la exportación de bienes puntos porcentuales al año, sin embargo, esta y servicios al crecimiento ha sido contrarrestado tendencia se ha revertido desde entonces, con un por la importación de bienes y servicios. Esto se incremento marginal de la PTF que ha añadido explica mejor por el hecho de que las importa- cerca de 0.3 puntos porcentuales al crecimiento ciones representan un porcentaje mayor del PIB de PIB anual desde el 2010. La disminución que las exportaciones, en lugar de por las general en la contribución de la PTF al creci- diferencias en las tasas de crecimiento entre miento no es exclusiva a Guatemala. El creci- exportaciones e importaciones. miento de la productividad se desaceleró en la Por el lado de la oferta, el sector servicios sigue mayoría de países de la región América Latina y siendo el principal impulsor del crecimiento del en las economías avanzadas luego de la crisis PIB. Dicho sector representó el 70 por ciento del financiera global.8 crecimiento del PIB entre el 2010 y el 2014, lo Por el lado de la demanda, el consumo que equivale a 2.5 puntos porcentuales (figura privado ha sido el principal contribuyente del 4.7). Dentro del sector servicios, el crecimiento crecimiento de Guatemala (figura 4.6). El ha sido particularmente sólido en el sector consumo privado, que representa más del 80 por financiero, seguido por los sectores de transporte ciento del PIB, contribuyó en un promedio de 3 y comercio. Los servicios financieros crecieron en FIGURA 4.6 El consumo priv do s l princip l contribu nt d l cr cimi nto Descomposición del crecimiento del PIB por componentes de demanda, 1951-2014 8 6 Puntos porecentuales 4 2 0 -2 -4 1951 1961 1971 1981 1991 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1960 1970 1980 1990 1900 Consumo priv do Consumo público Inv rsión Export cion s n t s Fuente: Cálculos usando información del Banco Central de Guatemala. 94 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala FIGURA 4.7 El s ctor s rvicios s l princip l impulsor d l cr cimi nto d l PIB Descomposición del crecimiento del PIB por componentes de la oferta 1951-2014 8 7 6 Puntos porecentuales 5 4 3.1 3.1 4.5 3.9 3 2.4 2.9 2.2 2.8 2.8 2.1 2.4 2 1.9 2.3 2.8 2.7 1.8 1.7 1 0.6 0.7 0 -1 -2 1951 1961 1971 1981 1991 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1960 1970 1980 1990 2000 A ricultur , p sc , min rí M nuf ctur Construcción S rvicios Fuente: Cálculos usando información del Banco Central de Guatemala. FIGURA 4.8 El porc nt j d m nuf ctur FIGURA 4.9 L ricultur n r st r duciéndos l m orí d mpl os n Gu t m l PIB por sector, porcentaje Empleos por sector (porcentaje) 40 70 100 18 20 22 80 3 3 4 44 Porcentaje del empleo 30 65 11 47 49 11 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 13 60 6 7 20 60 6 14 40 17 13 10 55 20 0 50 0 1950 1960 1970 2000 2006 2014 71 76 19 1 56 66 19 1 86 19 1 96 20 1 06 11 19 1 5 6 8 9 0 20 19 19 19 19 19 20 19 A ricultur , p sc , min rí M nuf ctur A ricultur , p sc , min rí M nuf ctur Construcción S rvicios ( j d r.) Construcción S rvicios Fuente: Cálculos usando información del Banco Central de Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI del 2000, 2006, Guatemala. y 2014 para la población económicamente activa de 15-64 años. Nota: El año base para el PIB se cambió en el 2000. Nota: La información de empleo para 1950, 1960 y 1970 proviene de Baires Martínez (1985) y se refiere a la población económicamente activa durante 10 o más años. 8.3 por ciento durante el periodo del 2010 al ciento en el 2014, el mismo creció más del doble 2014, contribuyendo el equivalente de 0.4 puntos desde el 2000 (2 por ciento). La agricultura, la porcentuales de crecimiento del PIB, lo que industria manufacturera y construcción repre- refleja el crecimiento continuo en la provisión de sentan un menor porcentaje de PIB, y por ende crédito al sector privado y una expansión de las su contribución al crecimiento es menor que la sucursales bancarias. Si bien el tamaño del sector del sector servicios. financiero al PIB general es de tan solo 4.6 por Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 95 Al igual que otros países de la región, la generar más empleos con mejor remuneración estructura económica de Guatemala ha sufrido para su población, el cual está afectado por altos una transformación estructural, ya que se redujo niveles de informalidad y un contrato social la contribución de la agricultura en los resultados fragmentado. Las empresas y trabajadores operan económicos y la generación de empleo. El en el sector informal ya sea porque están exclui- contribución de la agricultura al PIB global se dos de los servicios del estado, que tienen redujo de 32.6 por ciento en 1950 a 15 por ciento coberturas limitadas, o porque optan por en el 2002 y disminuyó aún más, a 14.2 por retirarse de la economía formal debido a la mala ciento para el 2014 (figura 4.8). Durante ese calidad de los servicios públicos y la poca mismo periodo, el declive del empleo en agricul- capacidad del gobierno para hacer cumplir las tura ha sido mucho más lento, de 69 por ciento a regulaciones.11 Esta dualidad en la actividad 32 por ciento (figura 4.10). Los cambios en la económica y el empleo resulta importante para contribución relativa de cada sector han tenido entender el alto nivel de desigualdad debido a consecuencias para la productividad laboral. Por que el empleo informal genera menores ingresos, ejemplo, si el grueso del empleo se moviliza de y prevalece más entre los grupos indígenas y los sectores altamente productivos hacia sectores de trabajadores rurales. baja productividad, la productividad total de la economía se reducirá. Generación de empleos e informalidad Una perspectiva del La tasa de crecimiento de empleos es similar a la del PIB. La cantidad de empleos creció a una tasa sector sobre la actividad anualizada de 3.1 por ciento entre el 2000 y el 2014, mientras que el crecimiento del PIB económica, generación promedió 3.5 por ciento. El sector servicios es el de empleos e principal generador de puestos de trabajo. Cerca del 60 por ciento de los empleos se crearon en el informalidad sector servicios (figura 4.10). La industria Es importante entender las dinámicas de los manufacturera fue un contribuyente clave para la diferentes sectores para poder comprender los generación de empleos durante el periodo 2000 a vínculos entre el crecimiento económico y la 2006, pero su capacidad para crear empleos generación de empleo. Los ingresos laborales son colapsó entre el 2006 y el 2014.12 En contraste, el la principal fuente de ingresos para la gran crecimiento en el empleo agrícola fue mínimo mayoría de personas en Guatemala y son un durante la primera mitad de la década del 2000, factor clave de la reducción de la pobreza.9 La pero desde el 2006 contribuyó con 1.2 puntos contribución del crecimiento a la reducción de la porcentuales a la generación de empleos. Este pobreza depende de la intensidad laboral incremento en empleo agrícola luego del 2006 se (relacionado con el tamaño) de algunos sectores, asocia con la expansión del uso de tierras para especialmente en cuanto a su uso de mano de producción agrícola por parte del sector privado. obra no calificada y la productividad laboral.10 Al Asimismo, a medida que Guatemala avanza por igual que otros países con altas tasas de pobreza, el sendero de la transformación estructural, se Guatemala enfrenta un reto persistente de espera que las actividades agro-comerciales 96 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala FIGURA 4.10 L m orí d mpl os h n sido n r dos n los s ctor s ricultur s rvicios d sd l 2006 Contribuciones al crecimiento del empleo, puntos porcentuales 1.2 1.0 0.9 0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 Puntos porc ntu l s 0.6 0.4 0.4 0.2 0.1 0.0 0.0 -0.1 -0.2 A ricultur , p sc , min rí M nuf ctur Construcción Com rcio, hot l rí , r st ur nt s Otros s rvicios 2000-06 2006-14 Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. FIGURA 4.11 Gu t m l ti n l m or FIGURA 4.12 L m orí d mpl os n r dos porc nt j d tr b j dor s inform l s n ALC ntr 2000 2014 c r c n d s urid d soci l Falta de cobertura de seguridad social, 2014 (circa) Cambio en empleo por informalidad y sector, 2000-14 100 silvicutur A ricultur , p sc , 83 82 80 Min rí 78 76 Porcentaje de trabajadores 80 M nuf ctur 70 65 64 El ctricid d, s, u 60 Construcción Com rcio, hot l rí r st. 45 Tr nsport , lm c n mi nto comunic. 40 37 34 S rvicios fin nci ros inmobili ri 29 28 25 25 Administr ción públic Formal 20 Educ ción Informal 14 S lud tr b jo soci l S rvicios domésticos 0 -200 0 200 400 600 8001000 HND GTM PRY BOL HTI SLV MEX COL ECU BRA ARG DOM CRI URY PER CHL Miles de empleos Fuente: Cálculos de los autores usando información de SEDLAC. Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI del 2000 y 2014. (procesamiento) representen un porcentaje más formales. El sector público representa 5.5 por grande y cada vez más elevado del PIB, mientras ciento de la fuerza laboral, cifra reducida si se que la contribución de la agricultura primaria se compara con el promedio de 10.9 por ciento de reduciría. Si bien la agro-industria de Guatemala América Latina en el 2012. La informalidad es muestra un desempeño adecuado en compara- una de las formas de evaluar la calidad de los ción con otros pares regionales o globales, el empleos y el relacionamiento de los trabajadores sector necesitará crecer más rápidamente para y las empresas con el gobierno.13 Una de las más aumentar significativamente el empleo. populares definiciones de informalidad en base a El sector privado de Guatemala genera la trabajo es no contar con seguridad social. Usando mayoría de empleos, pero pocos de ellos son dicha definición, Guatemala tiene el segundo Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 97 sector informal más grande de la región América (69 por ciento). Con respecto a los sectores Latina. (figura 4.11). La mayoría de trabajos económicos, la mayoría de los empleos forma- netos generados en Guatemala desde el 2000 son les están en manufactura (24 por ciento), en el sector informal, principalmente en agricul- comercio y hoteles /restaurantes (25 por tura y comercio (figura 4.12). ciento), y servicios financieros (16 por ciento). Las diferencias en el grado de informalidad En contraste, los empleos informales tienen entre el departamento de Guatemala y el resto más probabilidades de ser en agricultura (38 del país indican segmentación del mercado por ciento), con solo el 12 por ciento en laboral. Los principales rasgos de los empleos manufactura. Las ganancias promedio por hora formales en el sector privado son: (i) se de los empleos formales en el sector privado encuentran geográficamente ubicados en áreas son dos veces mayores que las ganancias de los urbanas (76 por ciento) y en el departamento empleos informales. de Guatemala (51 por ciento); (ii) son ofrecidos Las microempresas, pequeñas y medianas por empresas grandes (52 por ciento); (iii) los empresas (PYMES) tienen un importante rol ocupan trabajadores con algo de educación económico en la generación de empleos. Se secundaria o superior (83 por ciento); y (iv) los estima que las PYMES emplean al 79 por ciento ocupan personas de los dos quintiles superiores de trabajadores en el departamento de (83 por ciento). En contraste, los trabajos Guatemala y al 92 por ciento en el resto del país informales tienden a: (i) estar ubicados en áreas (figura 4.13). A nivel nacional, mientras más rurales (50 por ciento) y fuera del departa- pequeña la empresa, mayor el grado de informa- mento de Guatemala (81 por ciento); (ii) ser en lidad, pero los empleos informales son menos microempresas (75 por ciento); y (iii) están comunes en el departamento de Guatemala que ocupados por trabajadores sin educación en el resto del país para todos los tamaños de alguna o con solo algo de educación primaria empresas (figura 4.14). FIGURA 4.13 L m orí d mpl os n l FIGURA 4.14 L inform lid d s soci s ctor priv do son n micro mpr s s con l t m ño ubic ción d l mpr s Empleos por tamaño de empresa, Empresas en sector privado Empleos informales por tamaño de empresa 100 100 8 11 mpl os) 21 7 8 80 80 mpl os 12 Empl os inform l s (% d 60 60 Porc nt j d 40 70 40 65 51 20 20 0 0 Dpto. d Otros Tot l Micro P qu ñ M di n Gr nd Tod s l s Gu t m l d p rt m ntos mpr s s Micro P qu ñ M di n Gr nd Dpto. d Gu t m l Otros d p rt m ntos Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI del 2014. Nota: Microempresas (1 a 5 trabajadores), pequeñas empresas (6 -19 trabajadores), empresas de tamaño mediano (20-96 trabajadores), y empresas de gran tamaño (más de 96 trabajadores). 98 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala A nivel empresas, la actividad económica está departamento de Guatemala. La mayoría de concentrada en el departamento de Guatemala. empresas registradas (aquellas en el sector Según el Directorio de Empresas Registradas y formal) operaba en el sector comercio (34.5 por sus Sucursales del 2013, la mayoría de empresas ciento). El número de empresas de manufactura registradas (62 por ciento) y los empleos que registradas es relativamente pequeño (6.6 por ofrecían (76 por ciento) estaban en el ciento de todas las empresas registradas). La recuadro 4.1  Guate-Latinas: ¿cómo se han expandido las empresas guatemaltecas en la región América Latina? El surgimiento de las “Guate Latinas” ha sido el resultado de un proceso de globalización e ilustra las fortalezas del sector privado guatemalteco. Este término se refiere a empresas que tienen ingresos, operaciones y recursos que se originan en el extranjero. Este fenómeno no es reciente pero se ha acelerado en la década pasada. Existen numerosos ejemplos de empresas “Guate-Latinas”. Pollo Campero, es una cadena de restaurantes FIGURA B4.1.1 Índic d lob li ción de pollos, subsidiaria de uno de los mayores cl sific ción d Pollo C mp ro conglomerados regionales, Corporación 70 Multi-Inversiones. Se fundó en Guatemala en 60 1971 y se ha expandido como franquicia a una 50 red de más de 300 restaurantes a nivel mundial, 40 incluyendo Estados Unidos (55 restaurantes) y Asia (Indonesia y Shanghái). Las dos razones 30 principales por las que Pollo Campero escogió 20 su internacionalización fueron la búsqueda de 10 mercados (expandir su negocio en mercados sin 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 topes y con características de consumo simila- Cl sific ción (d 100) Índic d lob li ción res) y motivos macroeconómicos (expandir el Fuente: América Economía (2015). negocio para diversificar el riesgo al reducir su dependencia únicamente de Guatemala). Con operaciones en 12 países, las ventas de Pollo Campero en el 2014 fueron de US$467 millones, de los cuales el 75 por ciento se generó en el extranjero. Casi la mitad de sus 8,500 empleados se encuentra en el extranjero. Grupo Pantaleón, el mayor productor de azúcar de Centroamérica, es otra empresa Guate-Latina con inversiones en Brasil, Nicaragua, Honduras, y México. Produce azúcar, alcohol, y melaza y también genera energía. Planesa es productor y exportador de bayas, guisantes y guisantes tirabeques, entre otros productos. La compañía expandió sus operaciones en México y Chile en el 2012 para brindar una oferta consis- tente a las cadenas de abarrotes en Norteamérica en todas las temporadas. Sus productos se distribu- yen bajo la marca Pure Fresh. Fuente: Casanova y Hoeber (2009). Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 99 mayoría de empresas registradas son microem- y proporcionar beneficios para las propias presas (64 por ciento) con entre 1 y 5 empleados. empresas, mediante el aumento de su acceso a Algunas empresas grandes privadas en servicios financieros. Guatemala han podido expandirse en mercados extranjeros. El surgimiento de las “Guate- Latinas” como parte del proceso de globalización Sector financiero es un ejemplo de ello (recuadro 4.1). Los empre- El sector financiero de Guatemala está dominado sarios guatemaltecos se han expandido interna- por los bancos. El sistema financiero supervisado cionalmente en un esfuerzo por diversificar su está compuesto por 103 instituciones financieras, exposición local. Gran parte de esta expansión se incluyendo 17 bancos comerciales, 14 compañías ha dado en busca de nuevos mercados en países financieras y 6 empresas off-shore. Los bancos y vecinos (como aquellos en el sur: México, empresas financieras representaron el 83.3 por Honduras y El Salvador), en lugar de por su ciento y 2.9 por ciento de los activos del sistema, participación en cadenas de valor.14 Esto demues- respectivamente, mientras que el 13.5 por ciento tra que el sector privado de Guatemala puede ser restante pertenece principalmente a compañías dinámico y competitivo a nivel global. Sin off-shore (8 por ciento), casas de cambio y embargo, si bien esto resulta cierto de algunas compañías de seguros. Las instituciones financie- empresasgrandes, no parece ser el caso de todo el ras no reguladas, como las cooperativas y las sector privado del país ni de su gran cantidad de instituciones de microfinanzas (IMF) tienen PYMES. activos por un total de cerca del 2.6 por ciento del A pesar de que la informalidad es generalizada, PIB y atienden a cerca de 2 millones de clientes.16 hay margen para que las empresas entren en el Los bancos de Guatemala son rentables, tienen sector formal, ampliando así la base tributaria y liquidez, están bien capitalizados y tienen capital garantizar la igualdad de condiciones entre las nacional. El robusto sector financiero de empresas.15 Una encuesta de 2010 de las empresas Guatemala se refleja en su sólido desempeño en informales en Guatemala encontró que más de años recientes en indicadores de solidez clave. El una cuarta parte de los propietarios de negocios sistema bancario parece ser fuerte, con préstamos informales informó que les gustaría registrar sus morosos a 1.3 por ciento del crédito total a empresas, y muchos estarían dispuestos a pagar diciembre de 2015, y una tasa de adecuación de para aprender a registrarse. Sin embargo, la gran capital de 14.1 por ciento. El sector bancario mayoría de los empresarios del sector informal nacional ha estado sujeto a cierta consolidación indicó que no querían registrar sus negocios, mediante la compra reciente de dos instituciones citando las cargas impositivas reglamentarias financieras por parte de grandes bancos colom- asociadas al sector formal, así como la exposición bianos. Asimismo, el Banco Industrial y Banrural, a sobornos como las razones más importantes el banco más grande y el segundo más grande para no registrarse. Esto sugiere que la prevalen- respectivamente, se han expandido hacia cia de sobornos (corrupción) frena el crecimiento Honduras. del sector formal tanto al desalentar las empresas La provisión de crédito al sector privado se ha informales existentes para registrarse y al ampliado en años recientes, pero hay espacio restringir el crecimiento de nuevas empresas del para una mayor profundidad financiera. La sector formal. La promoción de la formalización profundidad financiera de Guatemala, medida podría potencialmente expandir la base tributaria como el porcentaje de crédito al sector privado al 100 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala FIGURA 4.15 Gu t m l st r do FIGURA 4.16 El porc nt j d l crédito n términos d profundid d fin nci r d consumo h cr cido Crédito para el sector privado, porcentaje del PIB Composición del crédito bancario al sector privado, por ciento Crédito doméstico al sector privado (% del PIB) 60 35 2010 2015 32 % del total del crédito bancario 30 29 50 25 40 33 20 20 19 20 30 16 22 15 12 12 11 20 10 9 7 5 6 10 5 4 0 0 2001 2014 s io n s ur r u ió rc tu or or c ct uc id ul ct m Gu t m l Nic r u El S lv dor ric um tr f Co d s nu ns s ns A id ro Bolivi P r u Hondur s ALC Co M Co ric Ot ct El Fuente: Indicadores de Desarrollo Global. Fuente: Cálculos con información de la Superintendencia de Banca de Guatemala. PIB se incrementó de 22 por ciento en el 2001 a que otros sectores, pero representaron solo el 33 por ciento en el 2014, pero se mantiene entre 12 y 6 por ciento del crédito bancario total en el los más bajos de la región América Latina y el 2015, respectivamente. El sector bancario Caribe (figura 4.15). El crédito bancario sigue concentra su cartera de crédito en las grandes concentrado en el departamento de Guatemala empresas, que vieron un mayor crecimiento y (69 por ciento en el 2014). Como resultado, representaron el 55 por ciento del crédito existen grandes disparidades en la profundidad bancario en el 2015. El préstamo a las PYMES y financiera por departamentos. Usando informa- los microcréditos crecieron más lentamente, y ción del 2010 acerca del PIB por departamento, representa el 10 por ciento y 2 por ciento del que son los estimados más recientes disponibles, crédito bancario en el 2015, respectivamente. la profundidad financiera del departamento de Los bajos niveles de financiamiento a PYMES y Guatemala (38 por ciento) fue tres veces más alta por microcréditos explican el bajo nivel de que la del resto de los departamentos (13 por profundización financiera ( interno como ciento). porcentaje del PIB). Cabe notar que el El crecimiento del bancario crédito ha sido Congreso de Guatemala aprobó a mediados de disparejo entre los sectores y tipo de empresas. abril del 2016 la Ley de Microfinanzas, que En el 2015, el portafolio de bancos sigue regulará el establecimiento, registro y operacio- concentrado en los consumidores (32 por nes –incluyendo manejo de riesgo, divulgación ciento) y el sector comercio (16 por ciento). El de información y supervisión– de institutos de crédito de consumo aumentó en 10 por ciento microfinanzas en general. Se espera que el en el periodo de 2010 a 2015, estimulado por la marco legal permita un crecimiento sostenible creciente demanda de tarjetas de crédito. El en el país, a la vez que fortalezca y consolide las crédito bancario en los sectores manufactura y IMFs con una supervisión mejorada y más agricultura también se expandió más rápido transparencia. Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 101 FIGURA 4.17 El crédito PYMES cr c FIGURA 4.18 Mi ntr s qu l crédito n m s l nto qu l rédito r nd s mpr s s mon d xtr nj r cr c m s r pid m nt Crédito bancario por tipo de prestatario o producto Crecimiento del crédito bancario (US$ miles de millones) por tipo de moneda (%) 12 11.3 35 10 30 Crecimiento del crédito (%) Miles de millones de US$ 25 8 20 18.3 5.7 6 17.6 15 11.3 4 10 9.7 2.0 2 1.0 5 0.3 0 0 Gr nd s PYMES Consumi- Micro- Hipot c s 2010 2011 2012 2013 2014 2015 mpr s s dor s créditos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Mon d n cion l Mon d xtr nj r Fuente: Cálculos usando información de la Superintendencia de Fuente: álculos usando información de la Superintendencia de Bancos. Bancos. La dolarización y el lavado de dinero siguen investigadores de crímenes financieros y permi- siendo fuentes de riesgo para el sistema finan- tirles legalmente confiscar activos de quienes ciero. La aceleración de los préstamos en deno- cometen dichos crímenes para fortalecer su minación de moneda extranjera, que capacidad de combatir el lavado de dinero. representaron el 45 por ciento del total de Dentro del sistema financiero, la Evaluación de préstamos morosos en diciembre de 2015, Riesgos a Nivel Nacional subrayó el sector de subraya la importancia de que el gobierno cooperativas financieras, remesas y empresas y mantenga solidas políticas macro-prudenciales profesiones no financieras designadas como los que limiten los riesgos ante la estabilidad fiscal. más vulnerables ante riesgos de lavado de dinero. Algo aún más importante es que el porcentaje de préstamos en denominación de moneda extran- jera a prestatarios sin capacidad de generar Tecnologías de la información ingresos extranjeros se ha incrementado de casi y servicios asociados 20 por ciento en el 2011 a 38 por ciento en 2015.17 La industria de la tecnología de la información y La Evaluación de Riesgos a Nivel Nacional servicios asociados (IT-ITES por sus siglas en realizada por las autoridades guatemaltecas en el inglés) ha estado creciendo a un ritmo acelerado 2015 destaca el tráfico de drogas como la mayor y tiene un significativo potencial para seguir amenaza al lavado de dinero, sin embargo, la desarrollándose. La Tercerización de los evaluación también identifica otras amenazas, Procesos de Negocio (BPO por sus siglas en como la corrupción, fraude fiscal y tráfico inglés), servicios de desarrollo de software, juegos humano y extorsión como riesgos de nivel medio electrónicos inteligentes, contenidos digitales y o bajo. La evaluación identificó la necesidad de call centers comprenden los principales tipos de desarrollar competencias en los jueces, fiscales e negocios en esta industria. La industria IT-ITES 102 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala creció en 15 por ciento en el 2014, muy por planeando un proceso de licitación para casi encima del promedio de la industria en el 350-400 megavatios, con el fin de asegurar las mundo, que fue de 1.6 por ciento, y empleó a necesidades de suministro de energía previstas 39,000 personas con exportación de servicios de para el 2012. Esto requerirá del desarrollo de US$397 millones.18 La industria está apoyada por capacidades institucionales y la preparación de una asociación formal de IT-BPO (la Comisión una estrategia nacional, así como el enfrentar las de IT-BPO de Agexport), espacios de innovación deficiencias, especialmente en la red de transmi- (Campus Tec), y líderes de IT a nivel local sión, dado que el Sistema Interconectado (Studio-C y Fundación CA).19 Asimismo, Nacional no cubre al país en su totalidad y aún Guatemala ofrece salarios competitivos para los existen áreas aisladas y sistemas rurales que no inversionistas/clientes internacionales en el están conectados a la red nacional. sector, mientras que los sueldos para la población La generación de electricidad todavía depende local están bien remunerados. Una de las en gran medida de los combustibles fósiles, principales limitaciones para el crecimiento del exponiendo al sector a la volatilidad del precio sector IT-ITES es la falta de trabajadores califica- del petróleo. La reciente caída de los precios del dos/especializados. petróleo han reducido dramáticamente el costo de la electricidad en Guatemala. Mientras que la tarifa industrial promedio en Guatemala alcanzó Sector energía US$0.3120 por kWh en el 2013, la más alta en El sector energía de Guatemala ha crecido Centroamérica, en el 2015 la tarifa industrial significativamente a lo largo de los últimos cinco promedio era de US$0.1144 por kWh, la más baja años. La participación de capital privado en la de la región según la Organización generación de electricidad también se ha Latinoamericana de Energía.20 Esta situación incrementado a través de los años. La distribu- puede revertirse si los precios del petróleo ción de electricidad es mayoritariamente privada, aumentan nuevamente, de manera que resulta con tres compañías de distribución compar- fundamental diversificar la generación de tiendo más del 80 por ciento de la demanda electricidad, desarrollando otras fuentes de regulada. En Guatemala, existen 3,750 kilómetros generación eléctrica. Si bien hace ya algunos años de líneas de transmisión propiedad de cuatro existen ciertas tecnologías renovables en empresas que brindan el servicio a los consumi- Guatemala (principalmente la geotérmica), otras, dores. Guatemala comenzó a expandir su sistema como la solar y la eólica, han sido introducidas de transmisión en el 2009 para satisfacer la tan solo recientemente en el país por compañías creciente demanda. El gobierno tiene un plan a de distribución usando licitaciones de Acuerdos 10 años para apoyar proyectos de transmisión de Compra de Energía a largo plazo con criterios licitados a empresas del sector privado. Estos para energía renovable. Si bien las fuentes proyectos fueron seleccionados a través de renovables de electricidad actualmente represen- licitaciones públicas que usaron el criterio de la tan solo una pequeña porción del total de la menor anualidad para seleccionar a los ganado- capacidad de generación instalada, se espera que res. El reto principal del sector es cómo cumplir aumenten en los próximos años. La integración con la creciente demanda de energía en el largo de fuentes renovables de electricidad en el plazo. Las autoridades gubernamentales y las sistema energético es un reto clave para los años compañías de distribución están actualmente venideros. Adicionalmente a la energía renovable, Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 103 el sector privado instaló una planta alimentada a vegetales y frutas, particularmente bananos y carbón, El Jaguar, y el gobierno ha firmado un melones. El aumento de las exportaciones en acuerdo con México para que se le suministre gas cultivos industriales y comerciales de gran escala, a través de un gaseoducto ubicado entre los dos como aceite de palma, azúcar y bananos ha sido países, beneficiándose así de los bajos precios del resultado de una combinación de la expansión de gas en Estados Unidos y México. área de cultivo e incrementos en la productivi- dad. Sin embargo, en el caso de los vegetales y el Sector agrícola cardamomo, que tienden a ser producidos por La agricultura y la agroindustria han sido agricultores de pequeña escala, el aumento de las impulsores clave del crecimiento económico a exportaciones ha sido resultado de la expansión través de la exportación.21 Con sólidas tasas de del área de cultivo puesto que en estos sectores la crecimiento, la agricultura contribuyó con 0.5 productividad se ha estancado o reducido. Si bien puntos porcentuales al crecimiento entre el 2002 la canasta de exportación agrícola se ha diversifi- y el 2014, casi lo mismo que el sector manufac- cado, las exportaciones tradicionales como café, tura. La expansión de las exportaciones agrícolas, azúcar, bananos y cardamomo siguen represen- que se han duplicado desde fines de 1990, ha sido tando cerca del 25 por ciento del valor total de las la principal fuerza detrás de las positivas tasas de exportaciones de bienes. crecimiento sectoriales. Las exportaciones de En general, han habido solo pequeñas ganan- productos agrícolas representaron 32 por ciento cias en la productividad laboral en el sector del valor total de las exportaciones de bienes del agrícola, lo que ha originado que Guatemala país en el 2014, llegando a un total de US$3.5 mil quede rezagado en relación con el promedio de millones. Guatemala tiene ahora un sector de América Latina. Los trabajadores agrícolas son exportación líder a nivel mundial, que incluye menos productivos que los de los sectores de azúcar, aceite de palma, caucho, cardamomo, manufactura y servicios. Lo que es más FIGURA 4.19 Cu tro productos r pr s nt n FIGURA 4.20 El v lor r do rícol l m orí d l s xport cion s rícol s por tr b j dor st st nc do n Gu t m l Agricultura, valor agregado por trabajador 4.0 5000 3.5 4000 (constante 2005 US$) US$ miles de millones 3.0 2.5 3000 2.0 1.5 2000 1.0 1000 0.5 0.0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2010 2013 2007 B n nos C fé C rd momo Gu t m l El S lv dor Hondur s A úc r Otros prod. ríc. Nic r u ALC Fuente: Cálculos usando información del Banco Central de Fuente: Indicadores de Desarrollo Global. Guatemala . 104 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala FIGURA 4.21 L prim s l ri l d tr b j r fu r d l ricultur st n um nt ndo Prima salarial en relación a la agricultura: Indígenas Prima salarial en relación a la agricultura: no Indígenas 1.2 1.2 Categoría de referencia: agricultura Categoría de referencia: agricultura 1.0 0.96 1.0 Diferencia porcentual Diferencia porcentual 0.82 0.8 0.8 0.65 0.59 0.6 0.53 0.6 0.53 0.54 0.45 0.48 0.36 0.38 0.4 0.4 0.34 0.2 0.2 0.0 0.0 M nuf ctur Construcción Com rcio M nuf ctur Construcción Com rcio 2006 2014 2006 2014 Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI del 2006 y 2014. importante aún, la productividad laboral en Guatemala se usa para producir maíz y frijo- agricultura ha estado quedando rezagada detrás les).22 Por lo tanto, si bien los cultivos comercia- de otros países de Centroamérica y América les, como el aceite de palma y el azúcar han Latina (figura 4.20). Aunque Guatemala ha aumentado su rendimiento a niveles competiti- aumentado su producción agrícola, como otros vos, los rendimientos de los cultivos básicos países en la región, no ha reducido significativa- como maíz y frijoles, que son producidos por la mente el porcentaje de personas empleadas en vasta mayoría de agricultores de subsistencia, agricultura. están estancándose. En el caso del maíz, por Los incrementos agregados en la productivi- ejemplo, el rendimiento promedio por hectárea dad total de la tierra han sido modestos y en el 2013 fue similar al de 1990. Pequeñas únicamente algunos subsectores, enfatizando la parcelas, el uso excesivo de los suelos y la falta de naturaleza dual de la producción agrícola en tecnología son las causas principales del estanca- Guatemala. Por un lado, el sector agrícola tiene miento de estos rendimientos para el maíz y los un segmento de grandes productores comercia- frijoles. Un estudio que analizó la productividad les, altamente eficientes, que operan plantaciones total por factores (PTF) por tipologías de con grandes parcelas y cosechas productivas (la productor (excluyendo grandes plantaciones producción de azúcar, aceite de palma y bananos comerciales) concluyó que solo aquellos catego- cubrió 21 por ciento de la tierra cultivada en el rizados como grandes productores reportaron 2013). Por otro lado, existe un gran segmento de ganancias en la productividad, mientras que productores agrícolas comerciales y de subsis- todos los tipos de otros hogares agrícolas tencia a pequeña escala (calculados en casi 0.8 (infra-subsistencia, subsistencia, excedente de millones de hogares según el Ministerio de producción y pequeños comerciantes) sufrieron Agricultura (MAGA) de Guatemala), gran parte de una contracción en la productividad entre el del cual produce una gran proporción de 2006 y el 2011.23 La baja productividad en cultivos de bajo valor agregado y bajo rendi- agricultura, especialmente entre los agricultores miento (un tercio del área agrícola plantada en de subsistencia, obstaculiza no solo el progreso Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 105 agrícola sino sobre todo el crecimiento econó- se citan como áreas donde la industria podría mico al deprimir los salarios y reducir la mejorar. demanda interna y las inversiones. Asimismo, las La producción de aceite de palma ha surgido ganancias en el sector agricultura también han como un nuevo impulsor de la producción estado rezagadas con respecto a otros sectores en agrícola, sin embargo, numerosos factores años recientes (figura 4.21). obstaculizan su expansión sostenible. Guatemala La industria azucarera es una de las principales es actualmente el catorceavo productor más fuentes de moneda extranjera para Guatemala. grande de aceite de palma del mundo y tercero de Compuesta de 13 ingenios azucareros, la indus- Centroamérica. El área plantada con aceite de tria genera cerca de 60,000 puestos de trabajo a palma aumentó de cerca de 30,000 hectáreas en tiempo completo, lo que apoya a cerca de 250,000 el 2003 a 115,000 hectáreas en el 2013.27 El personas.24 Adicionalmente, genera empleo cultivo genera 17,000 empleos directos y alrede- indirecto para 300,000 personas, de las cuales dor de 45,000 empleos indirectos. Las cosechas 33,000 son cosechadores de caña. Alrededor del de aceite de palma de Guatemala se encuentran 50 por ciento de la producción se exporta, entre las más altas del mundo (7 toneladas por principalmente a Corea del Sur (23 por ciento), hectárea cultivada en comparación con un los Estados Unidos (11 por ciento) y Chile (8 por promedio mundial de 3 a 4 toneladas por ciento). Con un rendimiento de 12.2 toneladas hectárea cultivada). La mayoría de aceite de métricas por hectárea, la industria azucarera de palma crudo (APC) producido en Guatemala se Guatemala es la tercera más productiva a nivel vende a mercados extranjeros, particularmente a mundial, detrás de Colombia y de Suazilandia México, pero es adquirido también por la con 14.6 y 13.9 toneladas por hectárea, respecti- industria de grasas y aceites al interior de vamente. Esto representa casi el doble del Guatemala, para producir aceite vegetal (un rendimiento de la industria en 1985 (6.4 tonela- alimento básico) a un precio razonable, contribu- das métricas por hectárea). Asimismo, Guatemala yendo así con la seguridad alimentaria del país. ocupa el cuarto lugar en términos de exportación Claramente, la expansión sostenible de la de azúcar, tiene la terminal de carga de azúcar producción de aceite de palma es una prioridad más eficiente del mundo (2,200 toneladas clave para Guatemala, pero existen ciertos temas métricas por hora), y tiene la más alta capacidad que necesitan ser abordados para garantizar que de almacenaje de la región Centroamérica esto ocurra. Están surgiendo problemas ambien- (431,000 toneladas métricas).25 El país se ha tales como resultado de la expansión del aceite de ganado la reputación de entregar un producto de palma en Petén y las áreas norteñas del país que alta calidad (con entre 95 y 98 por ciento de podrían amenazar las reservas forestales. polarización)26 y de cumplir con sus compromi- Además, para poder apoyar el desarrollo inclu- sos. Estos notables incrementos en la productivi- sivo, los estándares laborales y sociales del sector dad de la industria azucarera son el resultado de necesitan mejorar. Por lo tanto, el uso efectivo del inversiones en investigación y de desarrollo y de ordenamiento de territorial y la adopción de la adopción de nuevas tecnologías. Los esfuerzos estándares industriales internacionales podría combinados de estas inversiones han resultado contribuir a mejorar los resultados ambientales y en: (i) mejoras genéticas; (ii) manejo integrado sociales del sector. Si bien en el 2013 los produc- de pestes; y (iii) riego más eficiente. Sin embargo, tores de palma de Guatemala acordaron adoptar el desempeño ambiental y social frecuentemente los estándares internacionales propuestos en los 106 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala Principios y Criterios de la MRAPS (Mesa con altos niveles de pobreza extrema. A lo largo Redonda de Aceite de Palma Sostenible), el sector de la década pasada, el volumen de las cosechas tiene aún que ponerlos en práctica. El gobierno de café se han estancado en Guatemala,29 podría considerar crear mecanismos especiales quedándose rezagadas en relación a las de para mejorar los derechos a tierras y expandir el Colombia y Brasil, ambos principales exportado- acceso al financiamiento para fomentar el res de café. La falta de inversión en el desarrollo crecimiento del sector. Otros retos que afectan la de nuevas variedades y nuevas tecnologías, así expansión sostenible de la industria de aceite de como la falta de manejo apropiado de las tierras palma son los siguientes: (i) los precios del aceite ha limitado las mejoras en la productividad en de palma han caído de US$800 por tonelada en el Guatemala. Algunas plantaciones no han sido 2009 a alrededor de US$650 en junio del 2015; renovadas desde la década de 1980. El sector (ii) las plantaciones de aceite de palma tienden a cafetalero sigue estando altamente vulnerable estar ubicadas en zonas propensas a huracanes lo tanto a los cambios en los precios internacionales que resulta en la inundación endémica de las como a los impactos exógenos a la producción, plantaciones de la palma africana; y (iii) los incluyendo riesgos climáticos y de enfermedades riesgos asociados con los derechos de tenencias (como la roya parda). Para reducir la vulnerabili- de tierras han sido una fuente de incertidumbre dad del sector y aumentar la productividad se para expandir el total del área plantada. requerirá de inversiones considerables en I&D y El sector cafetalero representa solo el 3 por servicios de extensión. Por ejemplo, introducir ciento del PIB en Guatemala y emplea aproxima- variedades que sean resistentes a la roya del café damente 500,000 de personas.28 Esto representa incrementaría significativamente la productivi- casi el 9 por ciento de la población económica- dad en el sector y reduciría su vulnerabilidad, mente activa y representa el 11 por ciento de las pero en Guatemala, a diferencia de en Honduras exportaciones de Guatemala. El valor de las y Colombia, la falta de inversión a largo plazo en exportaciones de café creció a un promedio anual I&D ha limitado la mejora de las variedades de 9.6 por ciento entre el 2002 y el 2013. El cafetaleras. crecimiento de las exportaciones se han debido Guatemala también ha sido capaz de diversifi- principalmente a una buena penetración en los car su producción y exportación agrícola, mercados nichos y gourmet del café (mercados expandiéndose hacia productos de alto valor diferenciados y de especialidades) desde los agregado como especias, frutas y vegetales. El inicios de la década del 2000. El área cultivada cardamomo surgió como un producto impor- con café ha permanecido relativamente estable en tante de exportación en la década de los noven- cerca de las 260,000 hectáreas en los últimos tas. Para el 2009 su valor de exportación había años. La gran mayoría de productores de café son alcanzado los US$304 millones pero luego se minifundistas (70,000 productores tienen menos redujo a US$240 millones en el 2014 como de una manzana, que es el equivalente a 0.7 resultado de plagas y la reducción de los precios hectáreas), para los cuales el café es una parte internacionales. A pesar de ello, Guatemala sigue complementaria importante de sus ingresos. Siete siendo uno de los principales exportadores de de cada diez hogares en las regiones productoras cardamomo, con cerca del 67 por ciento del de café viven en pobreza, y dos de diez viven en mercado mundial. Alta Verapaz, uno de los extrema pobreza. El café representa dos tercios de departamentos más pobres de Guatemala, la producción agrícola en las 50 municipalidades produce el 70 por ciento del total de Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 107 exportaciones de cardamomo, con cerca de gobierno ha estado promoviendo que los 350,000 pequeños productores involucrados en la productores adopten sistemas integrados de producción de cardamomo. La exportación de calidad e inocuidad apropiados, será necesario frutas del país está dominada por los bananos introducir incentivos para los productores a (un sector tradicional) y melones. En el sector de través de sus relaciones con los exportadores, y vegetales, que consiste mayormente de pequeños fortalecer los servicios de certificaciones e productores, las exportaciones crecieron de inspección, así como mejoras al marco regulato- US$86 millones en el 2002 a US$220 millones en rio. Esto es particularmente relevante dado que el 2013. El sector de frutas y vegetales procesados los nuevos cambios en la Ley de Modernización ha crecido notablemente en los últimos años, con para la Seguridad Alimentaria de los EE.UU., un crecimiento anual promedio de 14 por ciento aprobada en 2011, están imponiendo nuevos para las frutas procesadas y 6.6 por ciento para requisitos a proveedores extranjeros. los vegetales procesados entre el 2010 y el 2013. El actual patrón de crecimiento en el sector Una limitación para el agro-comercio exportador agricultura es ambientalmente insostenible. La es una infraestructura portuaria mala, costosa e dualidad que caracteriza al sector agricultura en ineficiente en la costa atlántica, el cual es el Guatemala es, hasta cierto punto, estructural principal punto de salida de las exportaciones dadas las desigualdades existentes en el acceso a hacia la parte este de EE.UU. Esto se traduce en la tierra (por ejemplo, el 8 por ciento de los falta de competitividad para las empresas productores representa el 92 por ciento de la multinacionales locales en el sector, particular- tierra productiva) y los servicios públicos. Por lo mente en la exportación de frutas y vegetales. tanto, reducir dichas desigualdades resulta La tasa de rechazo de los productos guatemal- crítico. Además, el crecimiento agrícola ha estado tecos en la frontera de EE.UU. está entre las más impulsado por la sustitución de cultivos anuales altas entre los exportadores de productos frescos por cultivos perennes, así como por un ciclo que de América Latina. Claramente, los temas comienza con la tala de bosques para establecer fitosanitarios y sanitarios representan las princi- extensos sistemas ganaderos y luego cambiarlos pales limitaciones para la expansión de la de ganadería a producción agrícola. Asimismo, la producción y la exportación. Algunos ejemplos ganadería y la producción comercial a gran escala de temas fitosanitarios son las recientes plagas de se están practicando cada vez más en ecosistemas arañuelas negras en la producción de cardamomo frágiles, mientras que la expansión de la agricul- y de roya en el café. Los residuos de los plaguici- tura de subsistencia ha causado el uso excesivo de das son los temas sanitarios más comunes que tierras y la erosión de suelos. Por lo tanto, dado enfrentan los exportadores de frutas y vegetales, que el potencial para expandir las áreas de y representan el 44 por ciento de los rechazos producción en Guatemala es limitado, resulta recibidos por los exportadores de frutas y crítico garantizar la intensificación sostenible de vegetales de Guatemala hacia EE.UU. Además de la producción en el sector. Asimismo, la ausencia los pesticidas, otros problemas citados en los de un marco sólido para manejar los temas rechazos recibidos por los exportadores guate- sanitarios y fitosanitarios, incluyendo realizar maltecos son etiquetado inexacto (29 por ciento), inversiones relevantes en I&D, es una limitación adulteraciones del producto (12 por ciento) y a importante para expandir las exportaciones. menor escala la higiene y contaminación Existe la necesidad de una estrategia para microbiológica (6 por ciento).30 Aunque el promover el crecimiento sostenido, sostenible e 108 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala inclusivo en el sector agricultura. Dada la sobre la importación de textiles en favor de países creciente competencia entre cultivos y activida- de Asia, donde los costos laborales son mucho des agrícolas, la planeación del uso de la tierra y menores que en Guatemala. el ordenamiento territorial deben ser pilares clave El sector construcción se encuentra subdesa- de dicha estrategia. La sobreexplotación de los rrollado, lo que explica su limitada contribución trabajadores y el uso del trabajo infantil son a la generación de empleos. Dicho sector preocupaciones crecientes relacionadas a la representa 2.8 por ciento del PIB, mucho menor expansión de los cultivos de plantaciones en que el promedio de Centroamérica, y contribuye Guatemala, de manera que otro pilar clave debe con cerca de 0.1 puntos porcentuales al creci- ser mejorar las condiciones laborales en la miento anual.31 Este subdesarrollo puede agricultura de exportación. Debido a que los atribuirse, en parte, al bajo gasto en infraestruc- efectos desastrosos de las plagas y la variabilidad tura pública, la falta de un marco en funciona- climática son obstáculos mayores para el creci- miento para las asociaciones público-privadas miento sostenido de la agricultura, el objetivo de que logre atraer y movilizar financiamiento del reducir la vulnerabilidad del sector debería estar sector privado, y por otra parte, a un débil al centro de cualquier estrategia de crecimiento. mercado residencial debido a los bajos ingresos Un pilar fundamental debería ser aumentar la de la mayoría de la población. productividad de los pequeños productores y expandir sus oportunidades de producir produc- tos de alto valor agregado. Turismo La industria turística es pequeña, pero tiene mucho potencial. En el 2014, casi 1.6 millones de Sector manufactura y turistas visitaron el país, pero en relación a su construcción población, el número de turistas es alrededor del El sector manufactura es pequeño en Guatemala. 10 por ciento, muy por debajo de Costa Rica (50 Además, su porcentaje del PIB se ha reducido de por ciento) o de República Dominicana (38 por 19.2 por ciento en el 2002 a 17.7 por ciento en el ciento). Guatemala ocupó el puesto 16 en la 2014 debido a que ha estado creciendo más región y el puesto 80 en general según el Índice lentamente que otros sectores de la economía. La de Competitividad en Viajes y Turismo. El industria manufacturera ha contribuido con 0.6 contribución directa de la industria turística al puntos porcentuales al crecimiento del PIB desde PIB fue de 3.4 por ciento en el 2014 (la contribu- 2010, y liderando dicho sector se encuentran los ción indirecta fue de 8.8 por ciento), y generó 2.9 subsectores alimentos y bebidas, y producción por ciento del total de empleos (indirectamente, textil. Los productos de manufactura representa- contribuyó con 7.9 por ciento).32 Con ingresos ron el 50 por ciento de las exportaciones de por un total del 15 por ciento de las exportacio- mercaderías de Guatemala en el 2014, pero este nes de las mercaderías en el 2013, la industria porcentaje fue sustancialmente menor que en el turística es una de las principales fuentes de 2002 (67.4 por ciento). Las exportaciones de ropa recursos externos para Guatemala. El país posee a los Estados Unidos se elevaron a su nivel más muchos atributos para los turistas, incluyendo alto en el 2004, excediendo los US$1.5 mil ruinas mayas, áreas protegidas (29.8 por ciento millones, pero se redujeron en años recientes en del país), volcanes, amplia diversidad topográfica parte porque en el 2005 EE.UU. retiró cuotas y un clima agradable. A pesar de sus atributos Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 109 atractivos, Guatemala no ha capitalizado comple- tales como: (i) la adopción de la ley de inversio- tamente su potencial turístico, en parte debido a nes de 1998; (ii) la promulgación en 1997 de la sus altos niveles de criminalidad y violencia, así Ley de Minerales, que estableció condiciones más como otras limitaciones relacionadas al soporte favorable para la inversión extranjera, y como institucional, con el fin de plantear e impulsar el resultado, el número de licencias para exploracio- sector. nes y explotaciones aumentó dramáticamente34; (iii) la liberalización de la tasa de cambio en el 2001; (iv) la creación del organismo “Invest in Inversión Extranjera Guatemala” en el 2004; y (v) la creación del Programa Nacional de Competitividad en el Directa (IED) 2004. Guatemala tiene una larga tradición de Sin embargo, los flujos de IED de Guatemala se atraer inversión extranjera directa, lo que ha encuentran entre los más bajos de contribuido con el desarrollo de ciertas indus- Centroamérica. Aunque los flujos de IED de trias. Por ejemplo, el país fue uno de los pioneros Guatemala prácticamente se duplicaron entre el en atraer IED con el desarrollo inicial de produc- 2007 y el 2014 (figura 4.23), alcanzando el 2.2 por ción cafetalera a fines de 1800 y bananos a inicios ciento del PIB en el 2014, estos siguen siendo más de 1900.33 Luego de los Acuerdos de Paz de 1996, bajos que los que perciben otros países centroa- la privatización de empresas propiedad del estado mericanos como Nicaragua (7.1 por ciento), (electricidad y telecomunicaciones) aceleró el Honduras (5.8 por ciento), Costa Rica (4.7 por influjo de IED, que estuvo también dirigido hacia ciento) y Panamá (10.2 por ciento). Información otros sectores como alimentos y bebidas, textiles, preliminar a setiembre del 2015 muestra que los minoristas y minería. Además de la apertura flujos de IED se contrajeron en 20.2 por ciento en comercial a través de acuerdos comerciales, otros comparación con el mismo periodo del 2014, lo factores que contribuyeron a incrementar la IED que puede atribuirse en parte a diversos escánda- han sido los cambios legislativos e institucionales, los políticos en el 2015. FIGURA 4.22 Gu t m l s ncu ntr r do n términos d tr cción d IED Inversión extranjera directa, países seleccionados, 2014 12 10.2 10 8 7.1 5.9 6 4.7 4.3 4 2.4 2.6 2.1 2 1.1 1.4 1.1 0.8 0.3 0 El S lv dor Gu t m l Améric L tin Cost Ric Hondur s Nic r u P n m l C rib US$ mil s d millon s % d l PIB Fuente: Cálculos usando información de los Indicadores de Desarrollo Global y CEPAL (2015). 110 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala FIGURA 4.23 L inv rsión xtr j r dir ct FIGURA 4.24 El ctricid d m nuf ctur h v nido cr ci ndo d sd l 2009 xplic n l ru so d los flujos d IED 1.6 3.0 100 1.4 Porcentaje de influjos de IED 2.5 80 US$ miles de millones 1.2 2.0 1.0 60 % del PIB 0.8 1.5 0.6 40 1.0 0.4 20 35.7 0.5 0.2 26.8 32.2 27.7 12.2 14.0 9.8 12.1 14.7 0.0 0.0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 S p S p IED (mil s d millon s d US$) IED (% d l PIB) El ctricid d A ricultur min rí M nuf ctur Com rcio T l comunic cion s B nc s uros Otros s ctor s Fuente: Cálculos usando información de Banco Central de Fuente: Cálculos usando información de Banco Central de Guatemala. Guatemala. El impacto de la IED en la composición de las como elemento central de la estrategia de exportaciones y de la economía varía depen- desarrollo Guatemala. Guatemala fue uno de los diendo del tipo de inversión. En Guatemala, la miembros originales del Mercado Común composición de los flujos de IED ha cambiado Centroamericano (MCCA), el cual se creó en la gradualmente de sectores primarios, como década de 1960. Unirse al MCCA promovió el agricultura, petróleo y minería, a sectores no desarrollo de una base industrial y las exporta- transables, como electricidad, banca y seguros y ciones de manufactura al MCCA debido a la comercio (figura 4.24). Los servicios de terceriza- reducción de las barreras comerciales entre los ción de procesos de negocios (BPO), call centers y países miembros. Desde mediados de la década otros nichos industriales (como la producción de de 1980, se logró un progreso importante en plantas ornamentales) han florecido sobre la base Guatemala en la reducción de las tasas arancela- de la IED. En general, el impacto de la IED en el rias y las barreras no arancelarias (BNA) y desarrollo del sector manufactura es difícil de retirando las licencias de exportación e impues- cuantificar. Sin embargo, Honduras es un tos.36 A mediados de la década de 1990, el ejemplo interesante de cómo la atracción de IED gobierno desregularizó y liberalizó los sectores destinada a la búsqueda de la eficiencia acaba de financiero, de energía, y de telecomunicaciones y, poner en marcha al sector de la industria más recientemente, normó la exención de manufacturera ligera, sobre todo la de cable impuestos y derechos a las maquilas y a las aislado para autos.35 exportaciones no tradicionales. Guatemala se convirtió en miembro del GATT en 1991 y de la OMC en 1995, ingresó al CAFTA-DR en el 2006, Exportaciones y también ha firmado Tratados de Libre Las políticas de apertura económica y Comercio o Acuerdos Comerciales Preferenciales comercial han figurado durante largo tiempo con República Dominicana, México, Panamá, Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 111 FIGURA 4.25 L p rtur com rci l s FIGURA 4.26 L s xport cion s d bi n s r dujo n Gu t m l mi ntr s qu m joró p r c pit son b j s n l m orí d p ís s c ntro m ric nos Exportaciones e importaciones Las exportaciones de bienes de bienes y servicios, 2001 y 2014 per cápita son bajas P n m 155 P n m 3,421 Hondur s Cost Ric 2,365 113 ALC 1,946 Nic r u 102 P r u 1,474 P r u 90 Bolivi 1,161 Bolivi 85 Hondur s 996 Cost Ric 72 2001 R p. Dom. 950 El S lv dor 2014 69 El S lv dor 863 Gu t m l 56 Nic r u 852 ALC 48 Gu t m l 676 0 50 100 150 200 0 1000 2000 3000 4000 Porc nt j d l PIB US$ corri nt s Fuente: Indicadores de Desarrollo Global. Fuente: Cálculos usando información de los Indicadores de Desarrollo Global. Chile, Colombia, Perú, Ecuador, Venezuela, descenso. En términos de exportaciones de Belice, Taiwán y Cuba. Adicionalmente, un bienes per cápita, otro indicador de apertura Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y comercial, Guatemala también se ubica detrás Centroamérica en el 2012 condujo a un régimen de otros países centroamericanos (figura 4.26). más abierto de inversión extranjera y acuerdos Para aumentar los flujos comerciales, el para un régimen de cambio flexible. gobierno de Guatemala ha lanzado un proyecto Recientemente, la apertura comercial de con la finalidad de integrar procedimientos Guatemala se ha estado reduciendo, y ahora se aduaneros y otros trámites de control fronterizo encuentra rezagada con relación a otros países con los de Honduras. que tienen un tamaño económico y condiciones Las exportaciones de bienes se han diversifi- semejantes. Medida como el flujo comercial cado en términos del número de productos. (exportaciones más importaciones de bienes y Guatemala tiene actualmente la canasta de servicios como porcentaje del PIB), la apertura productos de exportados más variada de comercial aumentó 19 puntos porcentuales Centroamérica. El número de sus productos entre 1960 (27.2 por ciento) y 1999 (46.4 por exportados se incrementó de 1,952 a 3,272 entre ciento). Como se muestra en la Figura 4.25, 1994 y el 2014, siendo hoy en día el más alto de la entre el 2001 y el 2014, el indicador de apertura región (figura 4.27). La diversificación de comercial descendió en Guatemala en 13 puntos productos se remonta a dos causas principales: (i) porcentuales, alcanzando el 56.3 por ciento. El el descenso de las exportaciones de textiles y progreso de Guatemala para incrementar su prendas de vestir después de que el Acuerdo de la flujo comercial es pobre en comparación con OMC sobre Textiles y Prendas de Vestir finalizara otros países de Centroamérica, que aumentaron en el año 2005, y (ii) el comienzo de importantes marcadamente su apertura comercial durante el proyectos mineros a mediados de la década del mismo periodo. Tanto las exportaciones como 2000 que incrementó las exportaciones de las importaciones han contribuido con este metales preciosos como oro y plata y más tarde 112 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala de minerales industriales como el zinc, el plomo Sin embargo, la diversificación de productos y el níquel. En términos de mercados, Guatemala no ha aumentado la sofisticación de las exporta- exporta actualmente sus bienes a 142 distintos ciones. La complejidad de la canasta de exporta- países cuando en el 1994 tan solo exportaba a 92 ción de Guatemala ha permanecido estancado países. La diversificación de las exportaciones durante las últimas dos décadas, mientras que suavizó el impacto de la crisis económica global otros países de la región la han aumentado. la del 2008-2009 sobre las exportaciones.37 sofisticación de sus canastas de exportación. La FIGURA 4.27 L div rsific ción d l s FIGURA 4.28 L s xport cion s c r c n xport cion s s r fl j n l r n núm ro d sofistic ción d productos Sofisticación de las exportaciones (EXPY) 4,000 20,000 3,272 3,500 2,997 17,600 3,000 2,812 2,591 2,500 2,113 15,200 2,043 2,000 1,500 12,800 1,000 10,400 500 0 8,000 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 2013 r s . m do c u l ur Ri Do m nd lv r p. t st Ho Gu t m l Cost Ric R p. Dom. c S Ni Co Gu R El 1994 2005 2014 Hondur s Nic r u El S lv dor Fuente: WITS. Número de productos de exportación (HS Fuente: WITS. 6-dígitos). Nota: La Sofisticación de las Exportaciones (EXPY) usa la metodología presentada por Hausman et al. (2005) para calcular el nivel de sofisticación tecnológica incorporada en el portafolio de exportaciones de un país. TablA 4.1  Principales productos exportados, 2005-2014 2005 2014 Producto Millones de US$ % Producto Millones de US$ % 1 Blusas de mujer o niña, etc., de 541.6 10.1 1 Azúcar de caña en bruto, 950.8 8.8 algodón, tejidas en forma sólida 2 Café, sin tostar, sin 464.1 8.6 2 Bananos, incluyendo 721.2 6.7 descafeinar guineos, frescos o secos 3 Bananos, incluyendo guineos, 261.6 4.9 3 Café, sin tostar, sin 667.2 6.2 frescos o secos descafeinar 4 Azúcar de caña en bruto, en 236.6 4.4 4 Mineral de plata y 357.9 3.3 forma sólida concentrados 5 Aceites de petróleo y aceites 226.2 4.2 5 Mineral de plomo y 349.3 3.2 obtenidos a partir de carbón concentrados bituminoso Total de los cinco productos 32.2 Total de los cinco 28.1 principales productos principales Fuente: En base a información de COMTRADE. Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 113 complejidad de la canasta de exportaciones en FIGURA 4.29 El crim n los robos Guatemala ha permanecido estancada durante las continú n f ct ndo d m n r n tiv l mpr s priv d dos últimas décadas, mientras que otros países de Impu stos la región la han aumentado (figura 4.28). Tres (t s s r ul ción) 7 productos agrícolas (café, banano y azúcar) M rc dos d f ctor s (fin n s r . l bor l) 10 representaban el 21.6 por ciento de las exporta- Suministro d infr - structur in d cu do 10.5 ciones en el 2014, lo que significa un aumento del Burocr ci ub rn - m nt l in fici nt 10.8 17.9 por ciento en relación al 2005 (tabla 4.1). Fu r l bor l con Los esfuerzos para diversificar las exportaciones duc ción insufici nt 11.3 de productos no tradicionales se han enfocado en Corrupción 18.1 frutas y vegetales frescos, congelados y procesa- Crim n robo 20.2 dos y en flores, semillas y plantas ornamentales a 0 5 10 15 20 25 los mercados de los Estados Unidos y Europa. El Porc nt j d r spu st s crecimiento de las exportaciones no tradicionales 2006 2015 (como melones, bayas, flores y plantas) se Fuentes: Foro Económico Mundial (2006 y 2015). recuperó durante la última década, pero muchos de estos productos no han logrado figurar entre sector público ineficiente), seguida de la baja las exportaciones agrícolas más importantes. De calidad de la oferta laboral son los principales igual modo, las exportaciones de servicios siguen obstáculos que enfrentaban (figura 4.29). Las concentradas en el turismo (casi 60 por ciento), y encuestas a las empresas realizadas por el Banco las exportaciones de servicios de tecnologías de la Mundial en Guatemala en el 2010, el último año información y comunicación representan el 20 disponible, señalaron que las cinco principales por ciento de la exportación de servicios, áreas problemáticas reportadas por las empresas incluyendo servicios informáticos y de informa- eran crimen y robo (21 por ciento), las prácticas ción (1.4 por ciento) y otros servicios empresa- del sector informal (19 por ciento), inestabilidad riales (7 por ciento). política (16 por ciento) y corrupción (11 por ciento). Las limitantes del clima de inversión ejercen efectos dañinos en la productividad de las Obstáculos para el empresas. Usando indicadores objetivos de estos obstáculos, un estudio realizado en el 2009 crecimiento inclusivo encontró que las mejoras en los indicadores de Durante muchos años las empresas privadas cumplimiento normativo y gestión pública (por señalaron que existían muchos obstáculos dentro medio de estadísticas de criminalidad y seguri- del clima de inversiones que afectaban su dad y por la incidencia de sobornos) son las que productividad de manera negativa. El Foro tendrían los efectos más positivos en relación con Económico Mundial, que realiza encuestas el nivel de productividad de las empresas.38 anuales para elaborar el Índice Global de Los obstáculos de crecimiento de Guatemala Competitividad, solicita a los ejecutivos de no son nuevos. Diferentes reportes sobre el negocios identificar los factores más problemáti- crecimiento identifican de manera consistente los cos que impiden hacer negocios. Alrededor de la mismos obstáculos durante los últimos 30 años: mitad de las empresas de Guatemala señaló a la bajas dotaciones de capital humano, bajos niveles gestión pública (crimen y robo, corrupción y un de inversión, infraestructura inadecuada, 114 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala instituciones débiles y un acceso limitado al para poder atraer inversión privada y abordar las financiamiento.39 En 1951, el Informe del Banco deficiencias de infraestructura. Las instituciones Mundial identificó un conjunto similar de retos débiles han resultado en un estado de derecho en torno al desarrollo económico de Guatemala débil, corrupción generalizada y altos niveles de (recuadro 1.1). Aunque Guatemala tiene una criminalidad y violencia. Por último, la inercia en buena puntuación en el último Informe de las políticas públicas y la falta de una estrategia Competitividad Global del Foro Económico de crecimiento coherente reducen el impacto de Mundial en cuanto a su entorno macroeconó- las políticas públicas.40 Resultará crucial abordar mico, el desarrollo del mercado financiero y la estos temas para mejorar los niveles de creci- sofisticación de los negocios, es importante miento y prosperidad para los ciudadanos de destacar que obtuvo un puntaje bajo en las áreas Guatemala. de instituciones, salud y educación. Los retos institucionales de Guatemala se presentan en el Capítulo 5. Un gran déficit educativo La combinación de bajos niveles del capital El desempeño de Guatemala en educación es humano y de inversiones con la debilidad pobre, lo que significa que se encuentra rezagado institucional ha dado como resultado tasas de en relación con sus países pares en términos de crecimiento económico que no son suficientes competitividad. El gasto público en educación es para reducir los niveles de pobreza. Al contar con bajo y los únicos logros alcanzados han sido en una baja recaudación impositiva en relación a su términos de culminación de los estudios de PIB, Guatemala no ha logrado mejorar sus primaria. De hecho, entre el 2000 y el 2014, el niveles históricamente bajos de capital humano. porcentaje de adultos (quienes tienen al menos Más aún, la inversión pública es demasiado baja 25 años) que por lo menos ha finalizado la FIGURA 4.30 Los lo ros duc tivos n FIGURA 4.31 El r torno l duc ción cu nto l fin li ción d l prim ri s s lto p ro st disminu ndo c l r ron n los últimos Logros educativos entre los adultos mayores de 25+ años Prima salarial por nivel educativo 100 1.5 1.4 primaria incompleta o menos Diferencia porcentual sobre 80 1.2 1.0 60 0.9 0.7 40 0.6 0.4 20 0.3 0.3 0.1 0 0.0 Prim ri S cund ri Sup rio 70 75 50 55 60 65 80 85 90 95 00 06 14 compl t cu lqui r 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 19 20 Sin duc ción Prim ri (cu lqui r ) S cund ri (cu lqui r ) Prim ri (compl t ) 2006 2014 S cund ri (compl t ) Sup rior (cu lqui r ) Fuente: Cálculos en base a información de Barro y Lee (2010) para Fuente: Cálculos usando la información de la Encuesta Nacional de el periodo de 1950 a 1995, y de la ENCOVI del 2000, 2006 y 2014. Empleo e Ingresos (ENEI). Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 115 educación primaria aumentó del 30 por ciento a inadecuadamente educada frena el progreso 43 por ciento (figura 4.30). Como se muestra en técnico y, por lo tanto, el crecimiento de la la Figura 4.32, las tasas de deserción son bastante productividad, y restringe la capacidad de la altas en Guatemala en comparación con otros economía para desarrollar sectores de alto valor países. En el 2010, solo alrededor del 18 por agregado. Asimismo, los bajos logros educativos ciento de los guatemaltecos en el grupo de 25 a impide que la mayoría de la población acceda a 29 años había terminado la educación secunda- trabajos mejor pagados, especialmente a quienes ria, muy por debajo de Honduras (30 por ciento) son parte de comunidades indígenas. Según un y del promedio de América Latina (51 por análisis del Banco Mundial de las empresas de ciento). Los retornos a la educación en pequeño y mediano tamaño en Guatemala, solo Guatemala son altos pero están disminuyendo, lo el 10 por ciento de sus propietarios ha realizado que sugiere que hay un exceso de oferta de mano estudios superiores y menos del 50 por ciento ha de obra o una baja demanda laboral de las asistido a la escuela secundaria. Además, solo el 3 competencias que el sistema escolar produce por ciento de sus empleados permanentes ha (figura 4.31). recibido educación superior, mientras que el 46 El bajo logro educativo, la limitada oferta de por ciento solo tiene escolarización primaria y mano de obra calificada y la baja calidad de la secundaria.41 educación obstaculizarán mejoras a la producti- vidad laboral y la transición a sectores de alto Brecha de infraestructura valor agregado. La ausencia de una fuerza laboral La cobertura de carreteras y de electricidad es educada afecta la productividad empresarial de modesta en Guatemala en comparación con la distintas formas. Los bajos niveles y la baja cobertura de otros países (pares estructurales). calidad de la educación hacen más difícil que los En términos de densidad vial, Guatemala califica trabajadores se adapten a nuevas tecnologías mejor que Honduras pero peor que Nicaragua y rápidamente. Una fuerza de trabajo Panamá (figura 4.33a). Solo el 89.6 por ciento de FIGURA 4.32 Mu pocos u t m lt cos t rmin n l s cund ri 120 25-29 ños con duc ción s cund ri Porc nt j d l pobl ción ntr 100 81 80 60 51 40 30 18 20 0 pur El S lv dor Est dos Unidos México J pón OCDE P rú Filipin s l Br sil ALC R p. Dom. Hondur s Chil Cost Ric Cro ci Litu ni Al m ni Esp ñ Indon si Fr nci Gr ci It li Colombi P n m C ntro méric u Ar ntin Gu t m l Sui R p. d Cor Portu Nic r Sin Fuente: Elaboración de los autores en base a Barro y Lee (2010). 116 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala FIGURA 4.33 Cob rtur mod st d c rr t r s l ctricid d Densidad vial, 2011 Acceso a electricidad, 2005-2013 100 Bolivi 7.5 P r u 8.0 80 % d vivi nd s Hondur s 12.8 Gu t m l 14.8 Nic r u 18.1 60 P n m 20.3 El S lv dor 34.7 40 0 5 10 15 20 25 30 35 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 km d c minos por 100 km2 d r t rritori l Gu t m l Cost Ric El S lv dor Hondur s Nic r u P n m Fuente: Indicadores de Desarrollo Global. Fuente: CEPAL (2014). FIGURA 4.34 L c lid d d l infr structur s h d t rior do Calidad de la infraestructura en general, 1 a 7 Calidad de la infraestructura en Guatemala, 1 a 7 6 6 5.4 5 5 4.0 4.0 4.0 4.1 3.7 3.9 4 4 3.6 3.3 3.2 3 2.5 3 2 2 1 1 0 0 Gu t m l El Hondur s Bolivi Nic r u P r u C minos Pu rtos G n r l A ropu rtos Suministro 70 S lv dor 88 105 108 131 87 79 70 80 léctrico 69 49 Cl sific ción, ntr 140 p ís s n 2015 Cl sific ción, ntr 140 p ís s n 2015 2010 2015 2010 2015 Fuente: Foro Económico Mundial (2010, 2015). los asentamientos forma parte de la red de acceso a electricidad.42 Además de bajar los electricidad, el quinto menor porcentaje de la estándares de vida, la falta de acceso a electrici- región América Latina, a pesar de que ha dad afecta las oportunidades laborales al obstacu- mejorado en años recientes (figura 4.33b). Con lizar la productividad de las empresas. ello, existen grandes disparidades entre las áreas La calidad de la infraestructura en Guatemala rurales y urbanas y entre departamentos. Por se ha deteriorado en años recientes. La Figura ejemplo, el departamento de Guatemala tiene casi 4.34a presenta el Índice del Foro Económico cobertura universal (99.5 por ciento), mientras Global sobre la calidad de la infraestructura, que que en Alta Verapaz solo el 43.5 por ciento tiene muestra que Guatemala tiene la calificación más Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 117 alta entre sus pares estructurales. Sin embargo, la condiciones de los caminos, particularmente las calidad de su infraestructura ha empeorado en redes secundarias y terciarias debido, en parte, al años recientes, especialmente en carreteras, mal mantenimiento. puertos y aeropuertos (figura 4.34b). El suminis- El déficit de infraestructura plantea preocupa- tro de electricidad es el único tipo de infraestruc- ciones acerca de la adecuación de los niveles tura que ha mejorado y crecido actuales de gasto en infraestructura y de la significativamente, pero existen áreas rurales, capacidad de implementación existente para los particularmente en la parte norte del país, que no proyectos de infraestructura. Guatemala se están conectadas con la red nacional. destaca entre los países de América Latina por Guatemala tiene altos costos de transporte y sus bajos niveles de inversión en infraestructura, logística, lo cual afecta negativamente su compe- con solo 1.6 por ciento del PIB (figura 4.35a). El titividad y los flujos comerciales. Un análisis gasto en infraestructura pública (figura 4.35b) se reciente sobre los cuatro corredores logísticos ha reducido debido a que los gastos de capital estimó que los costos oscilaban entre 6.4 a 11.4 han alcanzado el nivel históricamente más bajo por ciento del valor de los bienes que eran en años recientes y no son suficientes para apoyar transportados.43 Los principales factores que el crecimiento sostenido y satisfacer las necesida- contribuyen a estos altos costos son: (i) servicios des del país. Un estudio estima que Guatemala de carga terrestre costosos e ineficientes debido, podría aumentar su crecimiento en cerca de 1 principalmente, a una falta de competencia; (ii) punto porcentual incrementando el porcentaje de infraestructura de puertos marítimos deficientes la inversión sobre el PIB al nivel del promedio de y operaciones costosas; (iii) procesamiento México, Perú y Chile.44 La inversión en infraes- costosos de documentos y de bienes, incluyendo tructura repuntó en el 2007 y el 2010 debido a las demoras en las fronteras (en pasos fronterizos inversiones privadas en los sectores telecomuni- tanto portuarios como terrestres); (iv) congestión caciones y energía, respectivamente (figura urbana en la Ciudad de Guatemala; y (v) malas 4.35b). FIGURA 4.35 L inv rsión d Gu t m l n infr structur s un d l s m s b j s d l r ión Inversión total en infraestructura en América Latina Guatemala - Inversión en infraestructura 4 Inversión en infraestructura (% del PIB) Cost Ric 5.5 Uru u 5.1 Nic r u 4.9 Bolivi 4.5 3 P rú 4.5 Br il 4.1 México 3.3 P n m 3.3 2 Ar ntin 2.9 Chil 2.8 Colombi 2.5 El S lv dor 2.3 1 Ecu dor 1.6 Gu t m l 1.6 P r u 1.5 0 0 1 2 3 4 5 6 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 2012 Inv rsión tot l n infr structur (% d l PIB), 2012 Públic Priv d Fuente: CEPAL (2014). Nota: La inversión en infraestructura incluye transporte, energía, telecomunicaciones, y agua y saneamiento. 118 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala FIGURA 4.36 Los stos d c pit l desastres naturales han infringido daños adicio- por l obi rno c ntr l s h n r ducido nales a la infraestructura del país, añadiendo presiones financieras. Por ejemplo, la serie de 5 desastres del 2010 (en Agatha y Pacaya) costó un 4 estimado de US$305 millones (0.74 por ciento del PIB) en daños solamente al sector transporte. Porcentaje del PIB 0.4 1.0 3 0.4 0.4 En vista de esto, resulta preocupante la reducción 0.4 1.3 1.8 1.1 0.9 a la mitad de la inversión pública para el trans- 2 0.9 porte vial, de 1.8 por ciento del PIB en el 2011 a 1 1.4 1.4 1.5 1.6 1.5 0.9 por ciento en el 2014, especialmente conside- rando que no se compensa con las inversiones 0 2010 2011 2012 2013 2014 realizadas en el sector privado.45 D s rrollo comunit rio Tr nsport vi l Otro Podría ser posible aumentar la inversión en Prot cción d l m dio mbi nt Vivi nd A ricultur infraestructura a través del uso de asociaciones público-privadas (APP) sin colocar más presión a las finanzas públicas. En el 2013, el gobierno Fuente: Cálculos en base a la información de Ministerio de Finanzas de Guatemala. estableció la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica El gasto de capital está actualmente concen- (ANADIE) para impulsar los niveles de inversión trado en desarrollo comunitario y transporte. La a través de asociaciones público-privadas (APP). gran mayoría de la inversión pública está ANADIE identificó siete proyectos que cuestan asignada a las líneas presupuestarias de desarro- más de US$1.3 mil millones, incluyendo un llo comunitario (tanto urbano como rural, centro gubernamental (US$180 millones), el incluyendo transporte local) y transporte vial, lo Puerto Tecum Uman (US$40 millones), el Tren que, en conjunto, representan cerca del 80 por Pacífico (US$250 millones), proyectos de ciento del total de los gastos de capital. Mientras desechos sólidos (US$75 millones), una carretera que el grueso de la inversión pública era asignada que va de norte a sur (US$220 millones), y un tradicionalmente a y manejada por el gobierno tren urbano (US$420 millones). Sin embargo, central, en los últimos 10 años las transferencias hasta ahora se ha progresado solo en uno de estos de capital a otras entidades del sector público proyectos46. Otra inquietud reside en que las (incluyendo consejos de desarrollo regional y de asociaciones público-privadas deben ser evalua- municipalidades) han representado más de la das y reguladas, por ejemplo, para asegurar que mitad de toda la inversión pública. las licitaciones de las APP sean otorgadas El gasto en infraestructura ha disminuido a transparentemente y que los términos de los pesar de las altas necesidades de inversión. contratos sean especificados y regulados de Guatemala tiene una cobertura de infraestructura manera eficiente, y esto requerirá de mayores vial relativamente limitada y su cobertura de inversiones. La certeza legal y el respeto por el electricidad es de las más bajas de América estado de derecho son también objeto de Latina. Asimismo, la calidad de la infraestructura preocupación para los inversionistas extranjeros en Guatemala, medida por el Índice de y nacionales. La agenda de las APP necesita Competitividad del Foro Económico Mundial, se asentarse en estos elementos para garantizar la deterioró entre el 2010 y el 2015. Los frecuentes promoción exitosa de estos proyectos. Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 119 FIGURA 4.37 L t s d homicidios Izabal, Chiquimula, El Petén, Zacapa y Jutiapa, se n Gu t m l h v nido c ndo encuentran en las fronteras con El Salvador, Honduras, México y Belice.51 Dado que estas 50 Homicidios por cada 100,000 personas áreas forman parte de las rutas para el trasbordo 45 40 del tráfico de drogas, podría ser una señal de una 35 posible relación entre las altas tasas de homici- 30 dios y el crimen organizado.52 25 Los altos niveles de criminalidad y violencia 20 15 incrementan los costos de hacer negocios y 10 reducen los retornos a la inversión. Los costos 5 económicos de estos crímenes son altos y están 0 aumentando –un estimado de 7.7 por ciento del 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 PIB en el 2011,53 11.3 por ciento del PIB en el Fuente: Policía Nacional Civil (PNC) e Instituto Nacional de 201354 y 10 por ciento del PIB en el 2014.55 Estos Estadística (INE) para 1995 y 2014, y Ramos (2016) para 2015. altos costos limitan la competitividad, reducen Nota: La información del 2015 corresponde a Ramos (2016). los márgenes de ganancias y pueden hacer la diferencia entre la sobrevivencia o el fracaso de Crimen y violencia una empresa. La falta de confianza de la El crimen y la violencia figuran entre los princi- ciudadanía en la policía se ha traducido en que pales retos que debe afrontar el crecimiento en ahora la cantidad de personal de seguridad Guatemala. Durante los últimos 10 años, privada es superior a la de la fuerza policial. Las aparecen como el mayor obstáculo para las Encuestas a Empresas del Banco Mundial del actividades empresariales, tal como señalan los 2010 mostraron que un promedio de 70 por empresarios (figura 4.29). Si bien la tasa de ciento de las empresas deben costear su propia homicidios en Guatemala ha descendido desde el seguridad privada, gastando alrededor del 1.9 2008, en el 2015 aumentó ligeramente a 33.8, de por ciento de sus ventas anuales en promedio. 31.2 en 2014 (figura 4.37).47 Este nivel de homici- Además de este tipo de costos directos, el dios está muy por encima del de América Latina crimen y la violencia influyen en las oportuni- (alrededor de 25 por cada 100,000 habitantes). La dades e incentivos de las empresas para invertir, alta tasa de victimización por robo, el aumento crear puestos de trabajo y expandirse.56 La de evidencia de delitos sexuales, raptos y las productividad se ve frenada por el ausentismo o lesiones relacionadas con la violencia han por la necesidad de reducir las horas de trabajo contribuido con la fuerte percepción de inseguri- para las personas que están preocupadas por su dad entre la ciudadanía.48 seguridad personal. Más aún, el crimen y la El crimen y la violencia afectan áreas geográfi- violencia también podrían reducir los retornos a cas específicas de manera desproporcionada. Se la educación, desanimando a las personas a informó que más del 39 por ciento de los buscar niveles de educación más altos y redu- homicidios a nivel nacional49 entre el 2003 y el ciendo, por lo tanto, la reserva de mano de obra 2013 ocurrieron en el área metropolitana del calificada. Por último, los altos costos en departamento de Guatemala, la cual cuenta con materia de seguridad podrían estar desani- 17 por ciento de la población.50 Otras regiones mando a las empresas extranjeras a establecer con las tasas más altas de homicidios como operaciones en Guatemala o induciéndolas a 120 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala Brecha del conocimiento  ¿cuál es el costo total del crimen para la economía guatemalteca? Guatemala, como otros países del Triángulo Norte, está mostrando señales de una mayor violencia de pandillas y extorsiones, y el cierre asociado de actividades empresariales. Las empresas reportan que las extorsiones oscilan entre los US$45 y $5,000 mensuales. Tanto las empresas formales como informales se ven afectadas. Lidiar con el crimen y la violencia podría representar entre el 8 por ciento y 15 por ciento de los costos empresariales. Si bien no existen estadísticas sobre el número del cierre de empresas debido a la extorsión, la pregunta se plantea ante las consecuencias para las actividades empresariales y los ingresos laborales. Fuente: Miranda (2016) y El Periódico (2014). marcharse y establecerse en otros países con Business del 2015-2016 del Banco Mundial – 81 tasas menores de criminalidad y violencia. de 189 países (figura 4.38a). Esto es probable- mente así porque el gobierno ha implementado recientemente algunas soluciones innovadoras de Regulación empresarial y tecnologías de información para reducir la competencia burocracia y modernizar la interfaz entre la La regulación empresarial y la política de administración pública y los usuarios finales, competencia influyen en el crecimiento promo- sobre todo en las áreas de pagos de impuestos, viendo la participación del sector privado en la aduanas y registro de propiedad.58 Estos esfuerzos economía.57 Una de las funciones clave del de modernización deberían extenderse a otras gobierno es aprobar e implementar políticas y áreas de regulación empresarial para promover la normativas sólidas para promover el desarrollo inversión y aumentar la productividad de las del sector privado. Más aún, a través de la empresas. El bajo puntaje de Guatemala en regulación empresarial y de mercados, y del indicadores específicos relacionados con la compromiso de hacer respetar los derechos de protección de inversionistas minoritarios, propiedad y los contratos, las instituciones cumplimiento de contratos, solución de insolven- estatales pueden afectar los retornos a las cias y permisos de construcción muestran áreas inversiones y, por ende, el comportamiento de las prioritarias que necesitan reformarse (figura empresas. Esta sección revisa algunos aspectos 4.38b).59 actuales de las instituciones estatales de Guatemala no cuenta ni con una política clara Guatemala que parecen obstaculizar las activida- de competencias ni con una autoridad en el tema des del sector privado, incluyendo la pobre de competencia para abordar conductas anticom- regulación empresarial y la falta de competencia. petitivas y la alta concentración de mercado.60 Sin La facilidad para hacer negocios influye en la una ley sobre competencia ni una autoridad competitividad de la economía y en las decisiones independiente en el tema de competencias, de inversión de la empresa privada. Guatemala Guatemala es uno de los pocos países en América ocupa un puesto bastante alto en el índice Doing Latina que no tiene en vigor un régimen de Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 121 FIGURA 4.38 Proc dimi ntos n orrosos p r h c r n ocios n Gu t m l Facilidad para hacer negocios Guatemala - Hacer negocios Prot cción d inv rsionist s 174 Bolivi 157 minorit rios S n l 153 Impl m nt ción d contr tos 173 R solv r cu stion s 125 d insolv nci 153 Nic r u Lidi r con p rmisos 106 Hondur s 110 d construcción Emp r un n ocio 101 P r u 100 Com rcio front ri o 78 El S lv dor 86 R istro d propi d d s 75 Gu t m l 81 50 P o d impu stos P n m 69 Acc so l l ctricid d 21 Cost Ric 58 Acc so l crédito 15 0 50 100 150 200 0 50 100 150 200 Cl sific ción ntr 189 p ís s Cl sific ción ntr 189 p ís s Cumplimiento de contratos Protección de inversionistas minoritarios Gu t m l 173 Gu t m l 174 Hondur s 150 Cost Ric 166 P n m 148 El S lv dor 155 S n l 145 S n l 155 Bolivi 136 Nic r u 150 Cost Ric 124 P r u 144 El S lv dor 109 Bolivi 144 Nic r u 94 Hondur s 134 P r u 75 P n m 66 0 50 100 150 200 0 50 100 150 200 Cl sific ción ntr 189 p ís s Cl sific ción ntr 189 p ís s Fuente: Indicadores Doing Business (2015-2016). competencia. Si bien la Constitución de Guatemala ha acordado promulgar la ley de Guatemala incluye disposiciones que prohíben competencia en noviembre del 2016.62 los monopolios, estas no han sido implementadas Se pueden encontrar ejemplos de prácticas en la práctica. Asimismo, a pesar del hecho de empresariales restrictivas en diversos sectores de que tanto la Ley de Hidrocarburos como la Ley la economía.63 En el sector azucarero, una de Electricidad incluyen disposiciones sobre compañía tiene el monopolio de la distribución y, competencia, el gobierno no las ha aplicado ni ha por consiguiente, puede determinar los precios sancionado las prácticas desleales. Guatemala para los consumidores. Existen proveedores tampoco cuenta actualmente con un control de dominantes de materiales de construcción fusiones tanto de aplicación general como para (cemento, fierro y asfalto), producción de frijoles sectores regulados.61 Sin embargo, como parte de en conserva y producción avícola. En el servicio sus compromisos bajo el Acuerdo de Asociación de carga por carretera, por ejemplo, la falta de entre Centroamérica y la Unión Europea, competencia resulta en un margen de casi el 100 122 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala por ciento en los precios de transporte de del promedio de América Latina (51 por ciento toneladas por kilómetro.64 de adultos), sin embargo, está por encima que El Salvador (35 por ciento), Honduras (30 por Remesas y apreciación del tipo ciento) y Nicaragua (19 por ciento). La brecha en el acceso cuentas con instituciones financieras de cambio entre los que están en el 40 por ciento más pobre Al igual que en El Salvador y Honduras, las altas de quienes generan ingresos y el 60 por ciento tasas de migración y las remesas resultantes más rico se grande amplió de 16 puntos porcen- podrían estar reforzando el bajo crecimiento de tuales en 2011 a 23 puntos porcentuales en 2014, Guatemala de varias maneras.65 En primer en contraste con el promedio de América Latina. lugar, las remesas podrían contribuir con el El acceso a préstamos de instituciones finan- efecto de la “enfermedad holandesa” porque los cieras permanece limitado, al igual que en el resto flujos de capital pueden provocar la apreciación de la región América Latina. La reciente encuesta del tipo de cambio real. Un alza en el ingreso Findex encuentra que solo el 12 por ciento de familiar como resultado de la entrada de adultos pidió un préstamo de instituciones remesas genera un aumento en la demanda de financieras en el 2014, una disminución en los consumidores lo que, a su vez, eleva los relación al 2011 cuando el 14 por ciento de precios de los bienes domésticos no comercia- adultos pidió un préstamo (figura 4.39). Entre bles, desencadenando la redistribución del los individuos que están en el 40 por ciento más trabajo lejos de los bienes comerciables y la pobre, solo el 7 por ciento pidió prestado de una apreciación del tipo de cambio real. En segundo institución financiera, cifra que por debajo del 16 lugar, la migración reduce directamente el por ciento que figura entre los más ricos. La tamaño de la fuerza laboral, pero indirecta- familia y amigos sigue siendo la principal fuente mente también podría influir en la participación de financiamiento para los guatemaltecos adultos en el mercado laboral de aquellos que se quedan (20 por ciento). en el país, aumentando el salario de reserva. El La escasez de instrumentos financieros, sobre tipo de cambio real se ha apreciado en 30 por todo préstamos apropiados para la pequeña y ciento desde el 2003, lo que resulta perjudicial mediana empresa (PYME) y los microempren- para la competitividad.66 dedores, limita la inversión y el crecimiento de las empresas. Alrededor de una tercera parte de Inclusión financiera las PYMES guatemaltecas tienen restricciones Guatemala ha observado un rápido crecimiento crediticias (son rechazados por instituciones en el número de cuentas bancarias, pero la brecha financieras o se auto-excluyen debido a que los entre los hogares más ricos y más pobres productos de dichas instituciones son inadecua- aumentó. Según la base de datos de Inclusión dos) en Guatemala, esto representa uno de los Financiera del Banco Mundial (Findex por sus niveles más altos de la región de América Latina siglas en ingles), 41 por ciento de los adultos y el Caribe.67 Más aún, cuando los bancos sí tenía una cuenta con una institución financiera financian inversiones, las PYMES guatemaltecas en el 2014, lo que representa un aumento en informaron una cobertura de entre el 15 por relación al 2011 (22 por ciento). La tasa de ciento y el 25 por ciento de la inversión total, cobertura de cuentas con instituciones financie- entre las más bajas de la región (figura 4.40). ras de Guatemala aún se encuentra por debajo Además del uso limitado del financiamiento Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 123 FIGURA 4.39 L propi d d d cu nt s s incr m ntó ntr l 2011 l 2014, p ro los prést mos son limit dos Adultos que usan cuentas y préstamos, 2011 and 2014 60 51 Porcentaje de adultos (edad 15+) 50 2011 2014 41 40 35 30 27 20 20 12 10 3 0 40% Muj r s Todos 60% Pr st mist s Institucion s F mili m s pobr s los dultos m s ricos inform l s fin nci r s o mi os Cu nt n un institución fin nci r Prést mos d : Fuente: Findex Survey. FIGURA 4.40 Poc s PYMES u t m lt c s r curr n los b ncos p r fin nci r inv rsion s Porcentaje de empresas que recurren a los banco para financiar inversiones, 2010 70 P qu ñ s (5-19) M di n s (20-99) 60 50 40 30 20 10 0 R r r ico s . m rú . sil m .B do do lic ic Ho c i d u l bi ic in ,C liv ur Ri u ,R Do éx in m m nt P rin Br n Bo m nd B lv u m r lo M n Ec p. Su t r st Gr l Do Co c J S Ar u Ni Co P Gu R Gu El n V Fuente: Encuestas a Empresas del Banco Mundial. bancario, las empresas guatemaltecas tampoco solo existen cinco incubadoras de capital. Las están usando arrendamiento financiero o empresas muy rara vez utilizan sus bienes factoraje para financiar su necesidad de inver- muebles como garantía debido a los engorrosos sión o capital de trabajo. El arrendamiento y costosos procedimientos de registro que deben financiero y el factoraje representan menos del hacerse. La falta de garantías y de información 0.1 por ciento del crédito bancario. Los instru- crediticia eficiente resulta en el otorgamiento de mentos de capital semilla son prácticamente créditos de poco valor para las empresas, inexistentes en Guatemala. En el país solo opera limitando así su crecimiento y la posibilidad de un fondo de capital privado para las PYMES y convertirse en negocios sostenibles. Banrural, 124 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala Recuadro 4.2  El caso de Banrural, Guatemala Banrural S.A. fue creado en 1998 como resultado de la reestructuración del Banco Nacional de Desarrollo Agrícola o Bandesa. El proceso de transformar Bandesa en Banrural fue parte de un proceso de modernización del sistema financiero aprobado por el Congreso de Guatemala en 1997. Banrural se concibió como una empresa conjunta público-privada con 30 por ciento de su capital proporcionado por el estado y 70 por ciento por el sector privado. Esta estructura de propiedad mixta se diseñó para facilitar la participación activa en el sector rural con un fuerte compromiso social. Entre los accionistas privados de Banrural se incluyen grupos, cooperativas y organizaciones comuna- les. Banrural maneja las cuentas de todos los empleados gubernamentales y maneja todos los fondos fiduciarios públicos. A diciembre del 2015, Banrural era el segundo banco más grande de Guatemala en términos de activos (valorados en US$6.9 mil millones). El banco depende de una extensiva red de casi 1,000 sucursales y 2,174 agencias que sirven a un portafolio crediticio de US$4.3 mil millones, equivalente al 21.3 por ciento del sistema bancario de Guatemala. A fines del 2014, Banrural inició operaciones en Honduras, y como resultado de la liquidación forzosa del Banco Continental en Honduras, compró activos estimados en US$225 millones. Banrural tiene el objetivo de fomentar la actividad económica en áreas rurales del país de formas que resulten rentables y sostenibles para sus accionistas, manteniendo a su vez un objetivo de desarrollo con una visión empresarial. Ofrece una diversa gama de productos financieros y se enfoca principal- mente en las poblaciones indígenas. Parte de su portafolio lo conforman el crédito para las microem- presas, crédito corporativo, préstamos de segundo nivel y operaciones internacionales, así como una serie de servicios de pago (agua, electricidad y teléfono). Los préstamos de primer nivel son propor- cionados por una unidad especializada en microfinanzas, que es responsable de proporcionar préstamos a individuos o a grupos (por ej., grupos solidarios o bancos comunales). Otros préstamos se hacen a la medida de los agricultores de pequeños y mediano tamaño, consumidores, y para renova- ciones y expansiones de vivienda. un banco de desarrollo de propiedad estatal, es población. En el caso de las instituciones microfi- el principal proveedor de servicios financieros nancieras, un apropiado marco regulador las para las PYMES y las poblaciones indígenas ayudaría a crecer, permitiendo a las de mayor (recuadro 4.2). tamaño aceptar depósitos, además de asegurar la Un marco regulador y de supervisión más adecuada protección de los consumidores. fortalecido para las instituciones microfinancie- Al mejorar el marco regulador y de supervi- ras y las cooperativas financieras podría asegurar sión para la protección del consumidor finan- un sólido crecimiento y promover la consolida- ciero se protegería a los más vulnerables de caer ción de la oferta. Para las cooperativas financie- en el sobreendeudamiento al aplicar para un ras, esto resulta particularmente urgente, ya que préstamo. Investigaciones recientes realizadas por guardan los depósitos del 10 por ciento de la el Banco Mundial en relación al actual mercado Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 125 de servicios financieros en Guatemala encontra- veces el mismo préstamo y confiscando propie- ron falta de transparencia (mala comunicación dades sin una sentencia judicial), y débiles en torno a costos totales y la existencia de cargos mecanismos de reparación para los ocultos), prácticas desleales (recaudando dos consumidores. Referencias ———. 2014b. Guatemala Economic DNA : Harnessing Growth with a Special Focus on Jobs. Washington, DC: Agexport. Enero 6, 2015. Guatemala cierra el 2014 como Banco Mundial. http://hdl.handle.net/10986/20400 . mercado emergente de Outsourcing. Ciudad Guatemala. ———. 2015. 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Olson. 2013. 4 Red de Gestores (2011). 5 Información de institutos estadísticos de Bolivia, Perú, y Crime and Violence in Mexico and Central America: An México. Evolving but Incomplete US Policy Response. Washington, 6 En un estudio regional, Sosa et al. (2013) señalaron un DC: Migration Policy Institute. hallazgo similar para la región América Latina, pero SIB (Superintendencia de Bancos). 2015. Informe del Guatemala no se incluyó en la muestra de países. Superintendente de Bancos ante la Honorable Junta 7 Swiston y Barrot (2011). Monetaria. Ciudad Guatemala: SIB. 8 OCDE (2015). 9 Banco Mundial (2012). Sosa, Sebastian, Evridiki Tsounta, y Hye Sun Kim. 2013. Is 10 Loayza y Raddatz (2010). the Growth Momentum in Latin America Sustainable? 11 Perry et al. (2007). WP/13/109, Washington, DC: IMF. 12 El receso en la generación de empleos en el sector Swinston, Andrew, y Luis-Diego Barrot. 2011. The role of manufactura también fue capturado por la Encuesta a structural reforms in raising economic growth in Central Empresas del Banco Mundial del 2006 y 2010. Ver Banco America. Washington, D.C.: IMF. Mundial (2014b) para detalles. 13 Perry et al. (2007) y Banco Mundial (2014a). UNCTAD (United Nations Conference on Trade and 14 Casanova y Hoeber (2009). Development) . 2011. Investment Policy Review - 15 Este párrafo está adaptado del Banco Mundial (2014b). Guatemala. New York and Geneva: UNCTAD. 16 Existen 259 cooperativas financieras activas y alrededor WEF (World Economic Forum). 2006. The Global de 150 instituciones de microfinanzas (IMF) que ofrecen Competitiveness Report: 2006-2007. Geneva: World créditos. Economic Forum. 17 SIB (2015). 18 Agexport (2015) ———. 2010. The Global Competitiveness Report: 2010-2011. 19 La Comisión de ITy BPO de Agexport tiene como fin Geneva: World Economic Forum. aumentar y acelerar la disponibilidad de una reserva de ———. 2015. Global competitiveness report: 2015-2016. trabajadores con capacidades técnicas y conocimien- Geneva: World Economic Forum. tos de inglés. Campus Tec es un espacio de propiedad World Development Indicators (database). n.d. Washington, y manejo privados que ha transformado un área roja D.C.: World Bank. http://data.worldbank.org/ en un espacio empresarial vibrante. Las facilidades están aumentando y el modelo se está preparando para data-catalog/world-development-indicators. ser exportado a Honduras y El Salvador. Studio-C de WITS (World Integrated Trade Solution) (database). n.d. Guatemala obtuvo atención mundial al desarrollar efec- Washington, D.C.: World Bank. http://wits.worldbank. tos especiales digitales para la película Narnia con talento org. guatemalteco y está desarrollando capacidades en jóvenes WTTC (World Travel and Tourism Council). 2015. “Travel & junto con la Fundación CA. Tourism: Economic Impact 2015 – Guatemala.” London: 20 OLADE (2014). 21 Esta sección ha sido adaptada del Banco Mundial (2015). World Travel and Tourism Council. 22 Banco Mundial (2015). 23 Cannock y Chumpitaz (2013). 24 Las ganancias sectoriales de este sector no se capturan 128 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala en las estadísticas de agricultura en la medida que, combinación de diversas medidas de control contra la por lo general, se encuentran incluidas en la categoría criminalidad, incluyendo el despliegue de fuerzas rela- manufactura. cionado con acciones conjuntas militares y policiales en 25 Asociación de Productores de Azúcar (ASAZGUA). áreas donde hay una alta concentración de criminalidad, 26 La polarización (porcentaje) indica el contenido de saca- han ayudado a reducir la violencia asociada con la com- rosa del azúcar. Mientras más alta la polarización más petencia entre pandillas criminales en todo el territorio, alta la calidad del azúcar. sobre todo en barrios urbanos pobres. 27 INE (2013). 48 Una encuesta de victimización del 2011 realizada por 28 Banco Mundial (2014b). el Proyecto de Opinión Pública de América Latina 29 MAGA (2015). (LAPOP) mostró que Guatemala tiene tasas generales de 30 Banco Mundial (2015). victimización (que mide la criminalidad sin especificar el 31 Banco Mundial (2014b). El sector construcción repre- tipo) más altas que el promedio regional. sentó el 6 por ciento en Honduras y 28.6 por ciento en 49 Información de la Policía Nacional Civil, 2012. Panamá. 50 Según las proyecciones del Instituto Nacional de 32 WTTC (2015). Estadística en el 2011. 33 La inversión alemana representaba el 64 por ciento de las 51 GAM (2016). exportaciones de café para 1896, y para la década de 1940 52 Selee et al. (2013). United Fruit Company (UFCO) poseía 566,000 acres de 53 Banco Mundial (2011a). las plantaciones de plátano desarrolladas por EE.UU., 54 FUNDESA (2014). alrededor del 16 por ciento del área total de tierra cultiva- 55 IEP (2015). ble en Guatemala (UNCTAD, 2011). 56 Banco Mundial (2011a). 34 Hasta 1996, los recursos minerales de Guatemala per- 57 Banco Mundial (de pronta publicación). manecieron en gran medida inexplorados debido al con- 58 Ver UNCTAD (2011) para algunos ejemplos de estas flicto civil y la las leyes restrictivas (Holden and Jacobson, mejoras. En el área de pago de impuestos, Guatemala 2008). amplió la categoría de empresas para las que es obliga- 35 Las exportaciones de cable aislado se multiplicaron y torio el registro electrónico y el pago del valor agregado figuran entre los primeros cinco productos de exporta- (2010), introdujo un nuevo sistema de registro electró- ción para Honduras y ascendieron a un total de US$624 nico y de pago (2014) y mejoró el sistema electrónico de millones en el 2014 y 8 por ciento de las exportaciones registro y pago del impuesto corporativo e IVA (2015). de bienes (Fruman, 2016). 59 Los indicadores Doing Business del Banco Mundial 36 BID (2007) y Banco Mundial (2005). colocan a Guatemala entre los principales reformadores 37 Camanho da Costa Neto y Romeu (2011). durante varios años (2014, 2013 y 2012). 38 Fajnzylber et al. (2009) 60 UNCTAD (2011). 39 Ver Banco Mundial (1951, 1987, 1991, 1996 y 2005) y 61 Las autoridades efectivas de competencia ejercen un BID (2007). enorme impacto en el funcionamiento de los mercados. 40 Cuevas et al. (2010) Los organismos de competencia hacen amplias inter- 41 Banco Mundial (2014b). venciones en el conjunto de la economía para promover 42 CEPAL (2014) mercados abiertos, transparentes y dinámicos que sirven 43 Dumitrescu et al. (2015). a los consumidores y mejoran el entorno empresarial. 44 Swiston y Barrot (2011). Los organismos de competencia se ocupan directamente 45 De acuerdo a la CEPAL (2014), la inversión total en de abordar las conductas desleales de las empresas y las infraestructura (pública y privada) en Guatemala alcanzó alientan a adherirse a la ley de competencia a través de el 1.6% del PIB en el 2012, el segundo porcentaje más un efecto disuasorio y, de manera más positiva, a través bajo en América Latina después de Paraguay. de una asistencia eficaz. Diversos estudios muestran que 46 Palacios (2015). la aplicación efectiva de la política de competencia puede 47 No hay argumentos concluyentes en relación al descenso llevar a un aumento de la productividad y reducción de de las tasas de homicidio en Guatemala en los últimos precios en sectores de insumos, estimulando así el creci- cinco años. Sin embargo, el gobierno alega que una miento del PIB en el corto y mediano plazo. Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 129 62 A futuro, eso será fundamental para asegurar que la 63 UNCTAD (2011) nueva Ley de Competencia de Guatemala incluya las 64 Dumitrescu et al. (2015) disposiciones que permitan crear un organismo de 65 Hernández Ore et al. (2015), y Calvo-González y López competencia que sea capaz de abordar de manera efectiva (2015). la conducta desleal y las regulaciones que restringen la 66 FMI (2014a y 2014b) competencia de manera indebida. 67 Ramalho et al. (2014). 130 Tendencias e Impulsores del Crecimiento en Guatemala 5. Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza A pesar de su estabilidad a nivel macroeconómico, Guatemala ha experimentado un bajo crecimiento del PIB per cápita, y este crecimiento no se ha traducido en ganancias económicas y sociales para la gran mayoría de la población. Las severas disparidades en los resultados económicos y sociales entre las “dos Guatemalas” están obstaculizando el camino de Guatemala hacia el crecimiento inclusivo. Existen muchos otros factores que están entorpeciendo el camino de los esfuerzos para reducir la pobreza y fomentar el crecimiento, incluyendo un sector público pequeño en relación a su economía, junto con su escasa capacidad para proporcionar bienes y servicios públicos, su débil gestión pública, sus altos niveles de criminalidad y violencia, su creciente urbanización y su vulnerabilidad a desastres naturales. Sin embargo, como resultado de las presiones sociales y económicas, ha aumentado la demanda para una mayor provisión de bienes y servicios públicos, tales como educación, atención médica e infraestructura pública, y se está generando el impulso necesario detrás de los esfuerzos para aprovechar las oportunidades que presenta el inminente bono demográfico de Guatemala. Sostenibilidad fiscal bienes y servicios públicos. Mientras que, tanto los ingresos fiscales como La baja carga tributaria es una de las el gasto público han aumentado desde los principales limitaciones para la promoción del Acuerdos de Paz de 1996, los resultados han sido desarrollo en Guatemala.1 En fechas tan tem- mucho más débiles de lo que dichos acuerdos pranas como 1950, Guatemala ya tenía la más habían previsto. Los Acuerdos de Paz exigían que baja recaudación tributaria como porcentaje del el estado cumpla un rol más fuerte en las áreas PIB de Centroamérica (6.67 por ciento),2 una desatendidas y que aumente el gasto público, clasificación que continúa hoy en día. En el 2014, especialmente en educación, salud, vivienda y el ingreso fiscal como porcentaje del PIB alcanzó justicia, áreas que serían financiadas con un el 10.8 por ciento, un porcentaje aún muy por incremento gradual de los ingresos fiscales. Aún debajo de la mayoría de países de América Latina sin realizar su reforma del sistema fiscal y a pesar y el Caribe (figura 5.1). Guatemala no cuenta con de una reducción gradual en los aranceles de fuentes significativas de ingresos no tributarios, importación como resultado de la liberalización a diferencia de otros países, como México y Pana- comercial y la integración regional, Guatemala má, los cuales tienen con una carga tributaria fue capaz de elevar sus ingresos fiscales imple- baja en relación al tamaño de sus economías.3 mentando medidas fiscales progresivas y mejo- Esta concentración en los impuestos como rando la administración fiscal. La carga tributaria fuente de ingresos (94 por ciento del total de los aumentó de 8.8 por ciento del PIB en 1995 a más ingresos públicos en el 2014) hace que la econo- del 12 por ciento a mediados de la década del mía de Guatemala sea vulnerable a los impactos 2000, pero desde entonces ha disminuido otra económicos. Otra consecuencia de la baja carga vez a 10.8 por ciento en el 2014. Este incremento impositiva es que el gobierno cuenta con una en los ingresos estuvo acompañado de una limitada cantidad para gastar en la provisión de expansión en el gasto para cumplir con los Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 131 FIGURA 5.1 L c r impositiv d Gu t m l FIGURA 5.2 El sto d l s ctor público fu l m s b j d Améric L tin n l 2013 s b jo st disminu ndo 30 15 25 13 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 20 11 15 9 10 7 5 0 5 El S lv dor Ecu dor México H ití R p. Dom. Hondur s P rú Br sil 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Chil Ar ntin Cost Ric Bolivi V n u l Colombi Nic r u Gu t m l Uru u Impu stos dir ctos Impu stos indir ctos Tot l in r sos Tot l stos Otros impu stos Contribucion s soci l s Fuente: CEPAL - CEPALSTAT. Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central de Guatemala. compromisos de los Acuerdos de Paz. Los gastos reduciendo los niveles ya bastante bajos de gastos del gobierno central se incrementaron de 10.3 públicos en infraestructura y capital humano. Los por ciento del PIB a 13.4 por ciento en el mismo gastos de capital se redujeron del 4.1 por ciento periodo (figura 5.2), con los sectores sociales del PIB en el 2010 al 3 por ciento en el 2014 y se representando un porcentaje significativo de este proyecta que disminuirán a 2.5 por ciento del PIB incremento. en el 2016.6 La deuda pública ha oscilado entre 20 Las finanzas públicas de Guatemala se han y 25 por ciento del PIB desde el 2000, y casi la caracterizado por la disciplina fiscal y bajos mitad de dicha deuda se mantiene en el ámbito niveles de deuda. En respuesta a la crisis de nacional (figura 5.4). Sin embargo, la deuda inicios de la década de 1980, cuando el déficit pública relativa a ingresos fiscales es alta, fiscal total promediaba 4.9 por ciento del PIB alcanzando 224 por ciento en 2014. (entre1981 y 1984), el gobierno implementó un Incluso sin reformas fiscales comprensivas, las programa de ajuste exhaustivo para promover la fuerzas económicas han tenido ciertos impactos consolidación fiscal a inicios de la década de en la composición del ingreso a lo largo de los 1990.4 A partir de ahí, el déficit fiscal cayó a 1.7 últimos 20 años. La liberalización del comercio a por ciento en el periodo del 2000 al 2007. La través de la integración regional y, más reciente- crisis financiera global del 2009 afectó negativa- mente, el acuerdo DR-CAFTA con Estados mente las finanzas gubernamentales debido a la Unidos han resultado en una importante pérdida baja recaudación y al gasto contra-cíclico.5 El de ingresos por aranceles de importación. En déficit fiscal alcanzó un punto máximo de 3.3 por 1995, los ingresos por aranceles representaban el ciento en el 2010, y desde entonces se ha redu- 24 por ciento del total de ingresos tributarios en cido gradualmente como resultado de controles Guatemala, pero esto cayó a 8 por ciento en el al gasto público (figura 5.3). Al igual que en el 2007 (cuando el acuerdo DR-CAFTA entró en pasado, la consolidación fiscal se ha logrado vigencia) y a 4 por ciento en el 2014. Como 132 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza FIGURA 5.3 B l nc fisc l d l obi rno FIGURA 5.4 L d ud públic sb j c ntr l, 2000-2016 n Gu t m l 0.5 25 0.0 20 -0.5 Porcentaje del PIB Porcentaje del PIB -1.0 15 -1.5 -2.0 10 -2.5 5 -3.0 -3.5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015f 2016f 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 B l nc prim rio B l nc tot l D ud xt rn D ud doméstic Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial. Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central de Guatemala. FIGURA 5.5 In r sos fisc l s d l obi rno c ntr l por tipo d impu sto, 1995-2014 15 12 Porcentaje del PIB 9 6 3 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Impu sto l r nt Otros impu stos dir ctos IVA Ar nc l s d import ción Otros impu stos indir ctos S urid d soci l Fuente: Administración Fiscal y Aduanera del Ministerio de Finanzas. porcentaje del PIB, los ingresos por aranceles ingresos que previamente eran generados por los cayeron de 2.1 por ciento del PIB en 1995 a 0.4 aranceles de importación. Sin embargo, los por ciento en el 2014 (figura 5.5). Este desarrollo ingresos por IVA siguieron siendo altamente estuvo acompañado de un fortalecimiento dependientes de las importaciones, que represen- gradual de la administración de impuestos taban el 56 por ciento de todo el IVA recaudado. internos, así como por reformas progresivas en la La tasa IVA general también permaneció baja, a política fiscal, que fortalecieron particularmente 12 por ciento, por debajo del promedio ALC de la recaudación del IVA. Como resultado, el 15 por ciento. porcentaje del IVA en los ingresos fiscales totales Dado el reducido tamaño del presupuesto, la se incrementó de 36 por ciento en 1995 a 47 por composición de impuestos y gastos no reduce la ciento en el 2014, reemplazando a algunos de los desigualdad de ingresos. Un estudio que utilizó la Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 133 información de la Encuesta Nacional de Ingresos Detrás de los bajos ingresos fiscales de y Gastos Familiares 2009-2010 encontró que los Guatemala existe una combinación de factores impuestos al consumo eran tan onerosos para los institucionales y conductuales. En Guatemala pobres que contrarrestaban los beneficios de los existe, tradicionalmente, un alto incumplimiento programas de transferencias monetarias.7 En en el pago de impuestos debido a la percepción general, los impuestos indirectos tienden a ser que tienen los guatemaltecos de la injusticia del menos progresivos que los directos. Esto se debe sistema fiscal, así como por la falta de capacidad a que el impuesto indirecto más importante, el del gobierno para imponer la ley. La evasión del IVA, está vinculado al consumo y por lo tanto impuesto a la renta se calcula entre el 60 y 65 por captura una base impositiva más amplia, inclu- ciento de las recaudaciones, entre las más altas yendo a segmentos más pobres de la población. tasas de América Latina.8 Se calcula que la El impuesto directo más importante, por otro evasión y la infradeclaración involuntaria, en lado, tiene una base más reducida, consistente conjunto, representan cerca del 40 por ciento de básicamente de empleados asalariados en el las recaudaciones del IVA o 25 por ciento de las sector formal. Igualmente, el IVA es un impuesto potenciales recaudaciones de IVA (figura 5.6). de tasa única que se aplica a la mayoría de Estos cálculos sugieren que, si se mejorasen los productos, mientras que los impuestos a la renta controles dentro de la Superintendencia de tienden a estar diseñados en una escala progre- Administración Tributaria (SAT), se podría siva (en otras palabras, los contribuyentes más aumentar significativamente la recaudación de la ricos pagan un mayor porcentaje de su renta que renta. Por ejemplo, por cada reducción de 10 por los contribuyentes más pobres). Las contribucio- ciento en el incumplimiento del IVA, las recauda- nes a la seguridad social son bien bajas en la ciones del IVA se incrementarían en 0.2 por actualidad. En cuanto al gasto, Guatemala tiene ciento del PIB. Más recientemente, la SAT una de las tasas de gasto como porcentaje de PIB desarrolló experimentos con análisis de compor- más bajas de América Latina y el Caribe. Tal tamiento para aumentar la recaudación sin la como se discutió en el Capítulo 3, si bien el gasto necesidad de nueva legislación. SAT encontró social en Guatemala se ha incrementado como que de mejorarse la forma en que la autoridad porcentaje del gasto total, la calidad del gasto fiscal se comunica con los contribuyentes, se sigue siendo preocupante, especialmente con ayudaría a reducir la evasión tributaria.9 La respecto a su selección de objetivos a nivel evasión fiscal es muy amplia, con empresas e geográfico y a la eficiencia técnica. individuos que se aprovechan de un régimen Sin embargo, dados los bajos niveles de fiscal que aplica distintas tasas a ingresos ingresos fiscales, incluso si el sistema fiscal fuese derivados de diferentes fuentes. más progresivo, es probable que su impacto sobre Además del incumplimiento, las tasas fiscales y la distribución sería muy limitado. Incluso luego los gastos fiscales (exenciones) son también de la reforma fiscal del 2012, solo un pequeño factores clave, si bien en menor medida que en el porcentaje de los trabajadores asalariados tuvo pasado. Cálculos anteriores realizados por la SAT una declaración de impuesto a la renta positiva, sugieren que los gastos fiscales eran tan altos lo que quiere decir que el alcance de la redistribu- como 8 por ciento del PIB en el 2012, sin ción del ingreso a través del sistema fiscal es embargo, esto incluía un número de ítems que, reducido. Cualquier redistribución, entonces, por lo general, no eran considerados gastos tendría que provenir del lado de los gastos. fiscales según los criterios internacionalmente 134 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza FIGURA 5.6 L SAT r c udó solo 58 por ci nto FIGURA 5.7 Los stos fisc l s s d l pot nci l d l in r so d l IVA n l 2014 r duj ron lu o d l r form fisc l d l 2012 Porcentaje de potencial recaudación de IVA 0.4 0.3 7 0.4 0.4 6 1.5 1.6 5 1.4 Porcentaje del PIB 1.3 R form fisc l 4 58.1 17.2 24.7 3 0.3 0.3 4.4 4.7 4.2 4.8 2 1.6 1.6 1 0.7 0.6 0 0 20 40 60 80 100 2009 2010 2011 2012 2013 2014 R c ud cion s d IVA G sto tribut rio stim do Impu sto l r nt IVA Otros impu stos Incumplimi nto impositivo stim do Fuente: Los cálculos se basan en información de la Superintendencia de Administración Tributaria de Guatemala (SAT). Notas: Utilizando la nueva definición de la SAT de gastos fiscales. Los cálculos previos fueron significativamente más altos. aceptados. Con todo, incluso según la metodolo- implementación como de gobernabilidad en la gía revisada de la SAT, los gastos fiscales alcanza- SAT han afectado la recaudación de impuestos. ron el 6.7 por ciento del PIB en el 2012 y los La SAT sufre de una estructura de gobernabili- impuestos a la renta representaron gran parte de dad disfuncional y fragmentada y de un sistema esta cantidad. La reforma del 2012 redujo de información manipulado por su personal. drásticamente los gastos fiscales para el impuesto Otros problemas que afecta a la SAT incluyen a la renta de las personas, de 4.8 por ciento del una falta de infraestructura eficiente de control PIB en el 2012 a 0.7 por ciento en el 2013 (figura de mercancías en las oficinas de aduanas, falta de 5.7). Esto se debe a que la reforma incluyó una intercambio de información entre unidades cantidad de cambios estructurales en los impues- internas (tales como la unidad de auditoría fiscal tos a la renta, incluyendo una reducción en las y la unidad de recaudación fiscal), y una débil deducciones, cambios en los umbrales fiscales y imposición fiscal. También, los severos escánda- tasas fiscales, y la eliminación del crédito al IVA. los de corrupción en la recaudación fiscal han De los gastos fiscales restantes (2.5 por ciento del contribuido a una cultura de evasión fiscal, que PIB en el 2014), 0.5 por ciento del PIB tienen ha complicado aún más la imposición de un mandato constitucional. Si bien resultaría útil régimen fiscal formal. En abril del 2015 un fraude hacer una revisión adicional de los gastos fiscales fiscal conocido como La Línea, donde una red (especialmente para el IVA), los cálculos de la criminal desvió millones de quetzales a ciudada- SAT sugieren que cualquier aumento en los nos privados, fue expuesto por el Ministerio ingresos adicionales podrían ser más limitados Público (MP) y la Comisión Internacional en en el futuro. contra de la Impunidad en Guatemala (CICIG). La débil capacidad institucional de la SAT es La Línea había introducido a algunos de sus un gran obstáculo para aumentar la recaudación miembros en la SAT como funcionarios oficiales tributaria y socava la confianza de los ciudadanos y personal técnico, y estas personas fueron en el gobierno. Tanto problemas de responsables de llevar a cabo actividades ilegales. Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 135 Esto resultó en una caída considerable de la para aumentar el gasto público y la provisión de confianza pública hacia las instituciones del bienes y servicios necesarios para un crecimiento gobierno y redujo el cumplimiento voluntario de inclusivo. El que haya “dos Guatemalas” con los contribuyentes, y por tanto el monto de la diferentes expectativas y compromisos con el recaudación tributaria disminuyó en el 2015. estado no hace que sea fácil llegar a un consenso Los esfuerzos para aumentar los ingresos acerca del tamaño más adecuado que debería públicos a través de reformas fiscales han tener el sector público. En el debate sobre enfrentado fuertes oposiciones, lo que a su vez ha reformas fiscales, algunos argumentaron que la resultado en soluciones temporales. Las políticas principal prioridad debería ser incrementar la de reformas fiscales por lo general son impugna- eficiencia del gasto como una forma de escapar das en la Corte de Constitucionalidad y son del ciclo vicioso creado por la baja provisión de posteriormente revertidas. Quienes se oponen a bienes públicos. Tal como se discutió en el las reformas fiscales frecuentemente impugnan Capítulo 3, ciertos estudios han demostrado que las reformas en la Corte de Constitucionalidad, los resultados en el sector salud, por ejemplo, apelando al Artículo 243 de la Constitución que podrían mejorar si el gasto público fuese más dice que los impuestos no debería exceder la eficientes. Sin embargo, independientemente de capacidad de pago de los contribuyentes.10 Esta cualquier incremento potencial en la eficiencia oposición ha significado que sucesivos del gasto, con niveles tan bajos de recaudación Presidentes hayan enfrentado dificultades fiscales fiscal, resultaría muy difícil proporcionar el nivel y la necesidad de introducir soluciones a corto de servicios de salud, educación y seguridad que plazo. Paralelamente a las soluciones temporales se necesitarían para integrar a las “dos para aumentar la recaudación tributaria, leyes Guatemalas.” Más importante aún, el nivel de específicas para ciertos sectores han incremen- deuda en relación al ingreso fiscal es muy alto tado las exenciones fiscales y debilitado la (239 por ciento) y está alcanzando rápidamente progresividad del sistema tributario en niveles peligrosos que podrían amenazar la Guatemala. En el 2012, el gobierno promulgó la estabilidad fiscal de Guatemala. primera reforma de política fiscal sustancial en años, pero las recaudaciones fiscales totales no se incrementaron. De hecho, luego de elevarse de Sostenibilidad social 8.2 por ciento del PIB en 1992 a 12.1 por ciento Para abordar los principales riesgos que en el 2007, las recaudaciones fiscales totales atentan contra la sostenibilidad social, Guatemala cayeron a 10.8 por ciento en el 2014 y a un debe enfrentar los retos de inseguridad en tenen- estimado de 10.2 por ciento en el 2015. cia de tierras, falta de progreso con la agenda de Asimismo, incluso si el monto de la recaudación los pueblos indígenas y la creciente insatisfac- hubiese aumentado, los ingresos adicionales para ción con la forma como funciona la democracia. invertir en políticas públicas prioritarias habrían Primero, la concentración de la tierra es alta y sido mínimos debido a que no se hizo nada para las disputas sobre los derechos de propiedad y abordar las rigideces del gasto público ya límites contrapuestos tienen consecuencias nega- existentes en el presupuesto. tivas en la sostenibilidad económica y social. La Resulta crítico para el gobierno encontrar la existencia de bases de datos catastrales y registra- manera de aumentar los ingresos no solo para la les separadas sigue alimentando la inseguridad sostenibilidad fiscal a largo plazo, sino también sobre la tenencia de tierras. Segundo, la falta 136 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza de progreso para garantizar los derechos de los se encuentran entre las más vulnerables ante pueblos indígenas de Guatemala es otra fuente la inseguridad legal de la tenencia de tierras. Si de tensiones sociales. Tercero, los guatemaltecos bien la ley guatemalteca reconoce la tenencia de tienen la percepción de que se está logrando tierras consuetudinaria, estos derechos frecuente- poco progreso en muchos frentes, lo que refleja mente se ven afectados por la falta de documen- las deficiencias del contrato social. Otra fuente tación formal. de vulnerabilidad social son las altas tasas de Guatemala tiene una compleja historia legal e criminalidad y violencia, un reto que se discute institucional de reforma agraria. Un intento en el Capítulo 4. radical de realizar una reforma de tierras en 1952 (Decreto 31) se canceló luego de que el gobierno de Jacobo Arbenz fuera derrocado. Seguridad en la tenencia Subsecuentemente, se promulgaron numerosas de tierras leyes que anulaban la ley de reforma agraria de La alta concentración de la tierra y la inseguridad Arbenz, reemplazándola con otros mecanismos en su tenencia están obstaculizando las posibi- para la redistribución de tierras, tales como el lidades de Guatemala de reducir la pobreza y de impuesto a las tierras y la disposición de las aumentar la prosperidad compartida. La des- tierras ociosas (Decreto 559). La Ley de igualdad en la distribución de las tierras agríco- Transformación Agraria (Decreto 1551), que fue las es un problema estructural en el área rural promulgada en octubre de 1962, estableció el con orígenes históricos en la asignación de las Instituto Nacional de Transformación Agraria concesiones de tierras durante el periodo colonial (INTA), un organismo encargado de la distribu- y la privatización de tierras comunales durante ción de tierras a la población desposeída de el periodo liberal de reformas (1870-1930). En la tierras y a la población que tuviese poca tierra, así actualidad, los pequeños productores componen como de implementar un programa de titulación el 92 por ciento de las fincas, pero solo tienen y establecer un programa de compra de tierras. El acceso al 22 por ciento de la tierra agrícola del mandato de la INTA fue expandir el programa de país. En contraste, los productores comercia- distribución de tierras propiedad estatales y les componen solo el 2 por ciento de las fincas continuar haciéndolo hasta que la oferta de pero controlan el 57 por ciento de toda la tierra dichas tierras se hubiese agotado en gran medida. agrícola.11 Los hogares pobres o no tienen tierras El gobierno creó el fondo de tierras, Fontierras, o cultivan menos de dos hectáreas de tierra, por luego de los Acuerdos de Paz de 1996, en un lo general, en áreas marginales o ecológicamente inicio para asignar tierra a los refugiados que sensibles, lo que resulta entonces en deforesta- regresaban. Los refugiados que regresaban fueron ción y degradación de suelos. Asimismo, cerca establecidos en tierras que ya eran propiedad del del 40 por ciento de las parcelas de tierra rural no estado, muchas de las cuales consistían en fincas se encuentran registradas en el Catastro, lo que que habían sido abandonadas por sus propieta- quiere decir que sus propietarios no tienen de- rios y cuya propiedad habría sido confiscada por rechos ejecutables a nivel legal sobre sus tierras. el estado y eran administradas por el INTA. Hasta hace poco, no existía un registro catastral Cuando el INTA se disolvió, Fontierras asumió para identificar la ubicación y límites de las par- muchas de sus actividades, tales como la adjudi- celas, lo afecta la seguridad legal de la tenencia de cación de tierras estatales y la emisión de títulos tierras. Las poblaciones indígenas de Guatemala de tierras definitivos. Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 137 La reforma agraria con orientación de mercado Los Acuerdos de Paz de 1996 establecieron un tuvo un impacto limitado en la redistribución de nuevo marco para una política agraria centrada tierras en Guatemala. Luego de los Acuerdos de en la redistribución de la tierra, incrementando la Paz, el gobierno introdujo un modelo de vende- seguridad de la tenencia, y resolviendo los dor dispuesto y comprador dispuesto (‘willing conflictos por la tierra. Estas son las áreas seller, willing buyer’) con el objeto de redistribuir principales que requerirían reformas legales y la la tierra y mejorar la eficiencia de los mercados de colaboración de múltiples actores del estado y la tierras. Bajo este modelo, Fontierras proporcionó sociedad civil. El gobierno ha realizado esfuerzos préstamos a grupos para la compra o alquiler de para implementar la reforma de tierras, pero terrenos agrícolas, así como financiamiento estos no han sido suficientes para cambiar la mediante donaciones para ayudar a establecer estructura agraria en general. De hecho, las proyectos productivos, de los cuales ellos genera- nuevas inversiones en cultivos agroindustriales rían los ingresos para cancelar el préstamo. Sin están reforzando las dinámicas de concentración embargo, surgieron problemas debido a los de tierras existentes. Desde 1998, el gobierno ha precios sobrevaluados de las tierras y terrenos invertido en el establecimiento de un nuevo agrícolas insolventes. sistema de administración de tierras. Un logro Por otro lado, las organizaciones campesinas se importante fue la aprobación de la Ley Catastral han movilizado para ganar acceso a las tierras. de 2005. Los numerosos y distintos orígenes Desde los Acuerdos de Paz, diversas iniciativas de legales de los derechos de tierras en Guatemala, movimientos populares han surgido en incluyendo reclamos consuetudinarios, colonia- Guatemala para demandar acceso seguro a las les y republicanos, han resultado en un compli- tierras. La cantidad de tierra asegurada a través cado sistema de tenencia de tierras. Los conflictos de estas iniciativas—en base a reclamos históricos sociales por lo general estallan de estos múltiples de tierras, disputas laborales rurales e invasiones reclamos sobre la tierra, y el sistema judicial por de tierras— compite con la cantidad de tierra lo general resulta ineficiente para resolverlos. Las transferida a través del mecanismo basado en el tierras comunales aún son una fuente importante mercado.12 Las reinvidicaciones históricas de de subsistencia y de identidad cultural para tierras se basan en derechos históricos a tierras campesinos y las comunidades indígenas. En de las poblaciones indígenas y en la tenencia años recientes, la política gubernamental ha consuetudinaria. Otros reclamos se basan en promovido el reconocimiento y protección de las demandas laborales por parte de antiguos tierras comunales. trabajadores permanentes (mozos colonos) de predios agrícolas. La invasión de predios agríco- las es otra estrategia para reclamar tierras, pero Establecer derechos para los estos actos por lo general terminan en desalojos pueblos indígenas violentos.13 Se han logrado progresos en el establecimien- La implementación de políticas para la to de derechos de la población (casi la mitad) asignación, distribución, reconocimiento e que se identifica a sí misma como indígena, imposición de derechos de tierras requiere de sin embargo muchas brechas se mantienen. La una gran voluntad política y de reformas a largo población indígena en Guatemala es grande, con plazo. La lucha por la tierra estuvo en el centro de cerca del 42 por ciento del total de la población la guerra civil que duró 36 años en Guatemala. ó 5.75 millones de personas. También sufre de 138 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza una carga desigual de pobreza y de limitadas Guatemala. Específicamente, el Gabinete está oportunidades. Comenzando con la Reforma encargado de promover la investigación acerca de Constitucional de 1993, que contiene numero- las prácticas tradicionales y la coordinación del sos artículos promoviendo la identidad cultural, diseño y manejo de una Política Nacional y un equidad y protección de los pueblos indígenas, Plan de Acción para los Pueblos Indígenas y la muchas leyes adicionales han sido promulgadas Interculturalidad. Este Gabinete multisectorial ha para promover y proteger aún más sus derechos y llevado a cabo consultas sobre el borrador del reconocer a Guatemala como un estado mul- Plan que ahora tiene que ser aprobado por las tiétnico y multi-linguístico (ver Anexo 5.2 para autoridades políticas relevantes. El Plan de obtener una lista detallada de la legislación que Acción no ha sido aún preparado por la falta de afecta el reconocimiento de los derechos indíge- recursos para hacerlo. Sin embargo, los pasos nas). Sin embargo, muchas de las leyes diseñadas tomados en esa dirección han demostrado hasta para reconocer y promover los derechos de las ahora el compromiso del gobierno de aumentar poblaciones indígenas carecen de los mecanis- la visibilidad y prioridad política de las poblacio- mos institucionales necesarios para implementar nes indígenas en el proceso de desarrollo las leyes, lo que significa que la legislación no ha nacional y han resultado en la creación de una ha mejorados los resultados. Asimismo, aún en plataforma que resultará un vehículo crítico para el caso de la legislación internacional, como la abordar las necesidades multisectoriales de esta ratificación guatemalteca de la OIT 169 (Pueblos población. (Ver Recuadro 5.1 para encontrar Indígenas y Tribales) que permite la autoridad evidencia proveniente de México sobre los indígena sobre las comunidades y la tierra, las au- componentes clave para obtener representación toridades indígenas no han podido ejercer estos de los pueblos indígenas.) derechos en la práctica. Los recientes progresos logrados en el frente Otra preocupación se relaciona con la ausencia legal muestran un desarrollo promisorio hacia la de un mecanismo para consultar a las poblacio- creación de un contrato social más cohesivo. nes indígenas y para obtener su consentimiento Luego de cuatro décadas, el gobierno acordó un informado en relación a políticas públicas que los plan de reparaciones para las 33 comunidades afectan. La ausencia de esta consulta ha socavado desplazadas por la planta hidroeléctrica de tanto el contenido como la implementación de Chixoy.14 El plan contiene un conjunto bastante leyes. Sin embargo, se ha logrado cierto progreso amplio de actividades orientadas a mejorar tanto en la creación de espacios dentro de las institu- el bienestar económico como social de las ciones del estado para promover la visibilidad, comunidades afectadas. Los primeros pagos bajo voz y visión de los pueblos indígenas, incluyendo las reparaciones se hicieron en octubre del 2015. la creación de aproximadamente 37 unidades, Mucho depende de la capacidad del gobierno de comisiones, fondos y directorios sectoriales cumplir con el plan tal como se ha acordado, ya distintos. Este proceso terminó recientemente que el no hacerlo socavaría cualquier progreso con la creación, en el 2014, de un Gabinete de que el plan haya generado. El segundo evento Pueblos Indígenas, un órgano consultivo y reciente, la condena de ex-líderes militares de los deliberativo al más alto nivel que reporta al cargos por violación y esclavización de mujeres Presidente. El objetivo del Gabinete es coordinar indígenas durante la guerra civil, demuestra la formulación y manejo de acciones y políticas también un compromiso con la justicia. Aún que respetan la diversidad étnica y lingüística de resta observar qué impacto tendrán estos eventos Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 139 Recuadro 5.1  ¿Qué reflexiones pueden hacerse a partir de las experiencias de Chiapas y Oaxaca? Dada las numerosas similitudes geográficas y étnicas entre Guatemala y los estados de Chiapas y Oaxaca al sur de México, podría haber buenas prácticas en dichos estados mexicanos aplicables a Guatemala. Tanto Chiapas como Oaxaca son estados con un alto porcentaje de población indígena (36 y 66 por ciento, respectivamente) y altas tasas de pobreza. En el 2008, Chiapas tenía la tasa más alta de pobreza en México (76.9) y Oaxaca ocupaba el cuarto lugar con 68.3 por ciento. Si bien ambos se encontraban aún entre los estados más pobres en el 2014, la pobreza multidimensional se ha reducido más rápidamente en ambos estados que en la mediana en México. Trabajos recientes en Chiapas subrayan muchas de las mismas barreras ante la reducción de la pobreza que pueden encontrarse en Guatemala, particularmente, el hecho de que la limitada complejidad de la economía conduce a bajos incentivos para acumular cada vez más activos productivos; además de que existe una falta de coordinación entre los distintos grupos y entre los pueblos indígenas y el estado (Levy et al, 2015). Al mismo tiempo, la dependencia en la asistencia federal en México puede atribuirse al efecto de la “enfermedad holandesa”, que eleva los costos de los bienes comerciables y hace la zona menos competitiva (Hausman et al, 2015), un rol que las remesas parecen tener en Guatemala. Numerosos análisis realizados en el contexto de Chiapas y Oaxaca (y también en otros países) destacan maneras de promover el crecimiento inclusivo en Guatemala. En primer lugar, en Chiapas existe una amplia brecha entre las metas y los mecanismos de espacios participativos (comunidad local y estructuras organizacionales) y los espacios convocados (donde el gobierno invita la participa- ción de comunidades y controla el proceso). Los espacios tradicionales se ocupan tanto del proceso como de las metas finales, tienen un mayor enfoque tanto en los derechos en general, como en mejorar el derecho colectivo, y tienden a tener un horizonte de planeamiento a largo plazo. En contraste, los espacios convocados reflejan por lo general el horizonte mucho más corto de los gobiernos elegidos, tienen limitada capacidad o experiencia para afectar los resultados colectivos, y dado su plazo de tiempo, priorizan proyectos en lugar de cambios a más largo plazo. (Ver Cortez Ruiz, 2004 para Chiapas y LaFrance y Nicols, 2010, para un panorama más amplio en un entorno distinto). Resulta fundamental encontrar un mecanismo para cerrar esta brecha. Al mismo tiempo, se necesita que las poblaciones indígenas tengan instituciones que resulten creíbles tanto para ellos mismos como para la sociedad en general (Rosenthal, 2008) y que tengan acceso a instituciones gubernamentales (Anaya Muñoz, 2005). Una gran diferencia entre Chiapas y Oaxaca radica en el acceso a canales gubernamentales formales. Anaya Muñoz arguye que los representantes de las poblaciones indígenas estaban fuertemente comprometidos en el acuerdo de San Andrés en Chiapas, de manera similar a los Acuerdos de Paz en Guatemala. Ambos acuerdos tuvieron efectos positivos, pero en términos de las políticas de reconocimiento de derechos y cultura, esto no resultó suficiente. En Oaxaca los pueblos indígenas también tenían acceso a estructuras de poder formales. A nivel municipal, las prácticas electorales tradicionales resultaron en que las poblaciones indígenas fueron elegidas en los gobiernos municipales, y a nivel estatal una combinación de factores les dio acceso a la oficina del gobernador, El recuadro continúa en la próxima página 140 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza Recuadro 5.1  Continuación aunque de manera informal. Ninguno de estos canales se encontraba disponible para las poblaciones indígenas en Chiapas. Esta falta de acceso a canales formales se ha traducido en un cambio legislativo significativamente menor en Chiapas que en Oaxaca. Resulta interesante que en Oaxaca, un estado cuya población indígena es casi el doble que la de Chiapas pero con mayor acceso a canales formales, la tasa de ingresos de pobreza se haya reducido (de 41 a 34 por ciento) entre 1990 y el 2010, mientras que en Chiapas aumentó (de 46 a 49 por ciento) (CONEVAL, 2015). en la construcción de un contrato social más la población se encuentra insatisfecha con la for- inclusivo y si los guatemaltecos considerarán ma en que la democracia funciona en Guatemala adecuadas estas tardías respuestas. (figura 5.8). El índice de aprobación del gobierno El derecho a la tierra de las poblaciones tuvo su pico más alto cuando se firmaron los indígenas por lo general ha entrado en conflicto Acuerdos de Paz, sin embargo estas expectativas con las operaciones mineras. Guatemala es no fueron cumplidas claramente en los años sub- firmante de la Declaración de Derechos de secuentes, y el índice de aprobación ha ido cayen- Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, que do desde entonces. El país está en el rango medio exige al gobierno obtener el consentimiento libre, entre los países latinoamericanos en términos de informado y con anterioridad, por parte de los satisfacción de la población con su gobierno. Una pueblos indígenas antes de adoptar o implemen- importante proporción de la población (24 por tar medidas que podrían afectarlos. Sin embargo, ciento) piensa también que el país está en retro- no se ha establecido un mecanismo de consulta ceso, sensación que ha aumentado desde el 2000 con pueblos indígenas antes de que se adopten (figura 5.9). Sin embargo, más de la mitad de la dichas medidas. Como resultado, existen población cree que el país está estancado (54 por numerosas demandas de consultas inadecuadas, ciento). No queda claro cuáles cambios en los degradación ambiental, y abusos de derechos indicadores discutidos en los Capítulos 3 y 4 han humanos. En ausencia de un proceso de consulta tenido un efecto en estas percepciones, si bien es oficial, las organizaciones indígenas han organi- probable que el incremento en la pobreza y otros zado sus propias consultas públicas en base a la problemas en curso sean factores clave. ley municipal. En estas consultas, los pueblos Los guatemaltecos están preocupados por la indígenas han rechazado continuamente las justicia y las oportunidades y por los factores que operaciones mineras en sus tierras.15 los refrenan. Como se vio en el Capítulo 4, cuando se pidió a ejecutivos empresariales hacer una lista con los principales problemas del país, ¿Cómo perciben los ellos mencionaron el crimen y la violencia, la guatemaltecos a su país? inflación y la economía, y el empleo, en ese Los resultados de las encuestas sugieren una orden.16 Cuando se preguntó a los ciudadanos insatisfacción fundamental que subyace entre los acerca de las libertades que corrían más riesgos guatemaltecos en temas relacionados a cohesión en Guatemala, en el Latinobarómetro del 2015, la social y el contrato social. Casi el 70 por ciento de respuesta que se registró en primer lugar fue la Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 141 FIGURA 5.8 Los ltos índic s d FIGURA 5.9 Tr s cu rtos d los prob ción d l obi rno lu o d los u t m lt cos pi ns n qu su p ís st Acu rdos d P s h n disip do st nc do o r troc di ndo 100 60 50 80 40 60 Porcentaje Porcentaje 30 40 20 20 10 0 0 Ho nt or u or Ar lv co El Mé sil Gu t r s Ni . D rú r . c om 19 6 98 20 0 20 1 20 2 20 3 20 4 20 5 20 6 08 20 9 10 20 1 13 15 19 7 20 7 n l Co nd in t ic i Br l P om l r bi u Ec m 0 1 P Chi liv 9 0 0 0 0 0 0 9 0 d Ur d 0 S xi 20 u u 20 R u Co m s u R P 19 20 20 Bo u l p n V N d s tisf cho No mu s tisf cho B st nt s tisf cho Mu s tisf cho 2000 2015 Fuente: Cálculos en base a información del Latinobarómetro. Fuente: Cálculos en base a información del Latinobarómetro. FIGURA 5.10 Los u t m lt cos st n pr ocup dos por l quid d, l cc so mpl o, l crim n l viol nci ¿Hasta qué punto los siguientes derechos, libertades, oportunidades de vida y garantías se aplican en Guatemala?, 2015 100 80 Porcentaje 60 40 20 0 sió r t n n ci d br d d d lít ión sió d do d uj tr nt m dd d dd d in it ció rim ió o n l s vi s s n n so id po id pr i d r rt cr rt md n ni d l c t cc po p c of o ob P r s iv ic qu ribu ur s r pr sc bi r os pl op xp b d ib tu ld n id d iv m lo d ici Li L r u bil r ro n oli Pr st l r s ld or u rt S nt P co S Di o d n b op I di m u Po P t ro d I M d br st co ju ho N d No por lo n r l Sí por lo n r l Tot lm nt Fuente: Cálculos en base a información del Latinobarómetro. distribución justa y equitativa de ingresos, violencia, que es un problema que afecta tanto la seguida por la dificultad de obtener un puesto de generación de empleos como una distribución trabajo (figura 5.10). Bastante cerca, en tercer más equitativa de los ingresos. También, el puesto, figuraba la incapacidad del estado de mismo Latinobarómetro del 2015 reporta que 30 proteger a sus ciudadanos del crimen y la por ciento de los encuestados consideraba que la 142 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza distribución de ingresos existente era extremada- de Áreas Protegidas (SIGAP) cubre cerca del 31 mente injusta, y otro 49 por ciento pensaba que por ciento de Guatemala, incluyendo la Reserva era, por lo general, injusta (Anexo 5.1). En la de la Biósfera Maya.18 Tercero, la deforestación, encuesta Latinobarómetro del 2000, cuando se las prácticas agrícolas, y la urbanización están les preguntó a los encuestados clasificarse en una colocando presión en la calidad de los recursos escala del uno al diez, donde uno era el más hídricos. Cuarto, Guatemala tiene una de las pobre y diez el más rico, la respuesta promedio tasas de urbanización más altas en la región fue de 4.7, pero en el 2015, el promedio cayó a América Latina, lo que colocará presión en los 3.6. En la región América Latina y el Caribe en su recursos naturales. conjunto, solo en Honduras se registró una disminución mayor, ya que, de hecho, este indicador se incrementó en la mayoría de países. Vulnerabilidad ante peligros Por otro lado, no resulta sorprendente que las naturales percepciones de la población reflejen lo que Guatemala se encuentra entre los 10 países muestra la información empírica: que los más afectados en el mundo por eventos climáti- ingresos están cayendo y que las personas están cos extremos y no se encuentra libre de peligros peor que antes. Sin embargo, la información geofísicos. La ubicación geográfica del país lo sobre las percepciones de la población también hace propenso a impactos geológicos frecuentes muestra un alto grado de insatisfacción, que relacionados con el clima, y de alta intensidad, podría servir como catalizador para el cambio u tales como tormentas, huracanes, sequías, ocasionar que las personas se desvinculen del terremotos y erupciones volcánicas.19 En el 2010, proceso político. la tormenta tropical Agatha, el ciclón tropical que más fuerte ha golpeado a Guatemala en términos de lluvia, inundaciones generalizadas y desliza- Sostenibilidad mientos de tierra, causó un estimado total de daños equivalentes al 2.2 por ciento del PIB.20 Los ambiental eventos climáticos adversos, como Agatha, junto Abordar la vulnerabilidad ante los peligros con las condiciones de vulnerabilidad pueden naturales y retos ambientales planteados por la resultar en daños al bienestar de los hogares a deforestación, urbanización y contaminación largo plazo. Un estudio reciente encontró que del agua resultaría crítico para el desarrollo de entre el 2006 y 2011 el consumo per cápita se Guatemala. Muchos de estos retos ambientales desplomó a 5.5 por ciento (12.6 por ciento en se vinculan con la imposición del cumplimiento áreas urbanas) y la pobreza se incrementó a 18 de las leyes ambientales existentes.17 Primero, la por ciento, lo que equivale a 80,000 familias vulnerabilidad de Guatemala ante los peligros adicionales cayendo en la pobreza.21 Las manifes- naturales exacerba los problemas ambientales. taciones del cambio climático afectan despropor- Segundo, la deforestación está amenazando uno cionadamente a los hogares pobres.22 Asimismo, de los principales recursos naturales de Guatema- el cambio climático también tiene efectos la, que podría ser potencialmente cosechado de ambientales ocasionando pérdidas de suelo a manera sostenible y contribuir a una variedad en gran escala, contaminación de aguas superficiales la calidad de otros recursos naturales, como agua y una mayor sedimentación en ríos y sistemas de y calidad de suelos. El Sistema Guatemalteco drenaje.23 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 143 Adicionalmente, las sequías cíclicas tienen un Deforestación efecto perjudicial en las áreas rurales al afectar los Otro reto ambiental para Guatemala es la defores- rendimientos de las cosechas y la seguridad tación producida por los cambios en el uso de tie- alimentaria. Existen sequías recurrentes relacio- rras, prácticas agrícolas y tala ilegal. La cobertura nadas con El Niño en el Corredor Seco, que forestal ha disminuido de 44.3 por ciento en 1990 incluyen áreas en los departamentos de Quiche, a 33.1 por ciento en el 2012, con una tasa de de- Baja Verapaz, Chiquimula, Zacapa, El Progreso, forestación anual de 1.3 por ciento (figura 5.11). Jutiapa, and Jalapa.24 La escasa lluvia resulta en Esta pérdida anual se ha acelerado desde el 2000. pérdidas de cosechas para los agricultores, pero Mucha de la deforestación ha ocurrido en el de- también en una menor demanda de trabajo partamento de El Petén, y en menor grado en Iza- agrícola, como es el caso de los trabajadores bal. Del 2006 al 2010, el periodo de información temporales para la cosecha de café. En algunos disponible más reciente, la cobertura forestal de años (por ejemplo, el 2001 y 2009), los agriculto- El Petén, que representa casi la mitad de la masa res sufrieron de una combinación de sequías y forestal del país, disminuyó en 1.7 por ciento al recesión global. Asimismo, la recurrencia de las año (una pérdida de casi 124,610 hectáreas).26 Las sequías, como en los tres años recientes, dificulta principales causas de deforestación en Guatemala aún más que los agricultores de subsistencia son: (i) la falta de oportunidades laborales que puedan hacer frente a sus pérdidas de cultivos e obligan a muchos hogares a convertir las tierras ingresos laborales, lo que resulta en temporadas forestales en tierras para uso agrícola o ganadero; de hambre y aumento en los casos de desnutrición (ii) la tala ilegal de bosques; (iii) el crecimiento no severa (o hasta la muerte por desnutrición). En el controlado en áreas urbanas existentes y nuevos 2014, el gobierno declaró el estado de emergencia asentamientos; (iv) los fuegos forestales; y (v) el cuando 236,000 familias en 208 municipalidades uso extensivo de leña para cocinar y calentarse.27 se vieron afectadas por una severa sequía que La resistencia de los residentes rurales a cambiar causó fuertes caídas en la producción de maíz (80 a combustibles alternativos es tanto cultural como por ciento) y frijoles (63 por ciento).25 económica; ha habido un incremento significativo FIGURA 5.11 El r for st l diminu r pid m nt n Gu t m l Área forestal en Guatemala Cambio en área forestal 70 Hondur s Área forestal (% del área terrestre) 60 Nic r u El S lv dor 50 44.3 Gu t m l 40 P r u 33.1 30 Bolivi S n l 20 P n m 10 México Cost Ric 0 1950 1978 1990 2000 2006 2010 2012 -2.5 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 Cambio anual en área forestal (porcentaje) 2000-2012 1990-2000 Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial. Fuente: Cálculos basados en los Indicadores de Desarrollo Mundial. 144 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza en los costos del gas licuado de petróleo (GLP), concesiones comunitarias administraran el y la mayoría de hogares rurales prefiere cocinar bosque en la Zona de Múltiple Uso (ZMU) de la sobre fuegos de leña.28 Biósfera Maya en el departamento de Petén. Estos Las comunidades indígenas están manejando grupos argumentaban que las concesiones de tala los recursos forestales en los departamentos del privadas estaban haciendo un mal trabajo al norte. A través de las concesiones forestales administrar el bosque y que el Concejo Nacional comunales en la Biósfera Maya y a través del de Áreas Protegidas (CONAP) no contaba con la manejo de tierra forestal por parte de grupos capacidad operativa para monitorear el cumpli- indígenas y campesinos en los departamentos de miento de las leyes que gobiernan la preservación Alta Verapaz, Huehuetenango, Izabal, y Quiche, del ambiente. El gobierno se asoció con las los pueblos indígenas manejan la tierra comunal comunidades locales para el uso sostenible de los y las actividades productivas dentro del bosque. recursos forestales y aprobó la primera concesión Sin embargo, las concesiones forestales consisten en 1994. Para el 2008, las concesiones se agrupa- de un contrato a 25 años con el gobierno de ron bajo la Asociación de Comunidades Guatemala, lo que significa que los derechos de Forestales de Petén (ACOFOP) y controlaban un propiedad pertenecen al estado, por lo tanto esto área de 426,000 hectáreas.32 Las concesiones impide la transferibilidad o venta de los derechos tenían el derecho de usar y administrar los de concesión. productos madereros y no madereros por 25 La deforestación también está teniendo un años. Como resultado, la ZMU ha sido significa- impacto significativamente negativo en las tivamente menos deforestada que la zona de cuencas y ecosistemas de Guatemala. Existe el amortiguamiento en Petén Sur y las áreas potencial de implementar un mecanismo de pago protegidas al oeste (Sierra del Lacandón y Laguna por servicios ambientales (PSA) dentro de las del Tigre).33 En las zonas montañosas, la incerti- cuencas de Guatemala para financiar la conserva- dumbre acerca del reconocimiento de las tierras ción de la biodiversidad.29 Este potencial varía comunales está obstaculizando la expansión del ampliamente en todo el país, pero en general modelo de manejo forestal comunitario. cerca del 25 por ciento de todas las áreas priorita- rias de conservación de biodiversidad tienen este potencial.30 De hecho, el marco legal que permite Contaminación del agua la existencia del PSA existe en Guatemala desde El vertido incontrolado de aguas residuales mediados de la década de 1990 (a través de la no tratadas y desechos sólidos, así como el Convención Centroamericana de Biodiversidad uso creciente de agroquímicos han generado de 1992 y el Acuerdo sobre Diversidad Biológica la contaminación de los recursos hídricos en en 1995), sin embargo, aún no se han realizado Guatemala.34 Las principales cuencas, como la del esfuerzos sustanciales para implementar estos lago Atitlán, que son fuentes de agua esenciales acuerdos en la práctica.31 a nivel local para agricultura y consumo, han El manejo forestal comunitario ha sido una sufrido de eutrofización y otras contaminaciones herramienta efectiva para el uso sostenible de los bacterianas con implicaciones negativas para la recursos naturales en el departamento de El salud de la población aledaña.35 Según el plan Petén. A comienzos de la década de 1990, los estratégico del 2012 del Ministerio de Ambiente grupos comunitarios y las ONGs conservacionis- y Recursos Naturales (MARN), cerca del 90 por tas presionaron al gobierno para permitir que las ciento de las aguas superficiales de Guatemala Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 145 provenientes de ríos, manantiales y lagos, se urbanas, especialmente la falta de saneamiento encuentra contaminada en distintos grados. Este adecuado, representan una amenaza para la nivel de contaminación del agua contribuye a la calidad del agua, y finalmente, para la salud mortalidad infantil como resultado de enferme- humana, y ese es el caso de las ciudades guate- dades gastrointestinales, especialmente cuando la maltecas cada vez en mayores proporciones. Solo mayoría de municipalidades no toman acciones el 35 por ciento de los desechos sólidos de las para tratar con cloro las aguas residuales domés- áreas urbanas de Guatemala se eliminan en ticas.36 Asimismo, de casi 24,000 sistemas de agua rellenos sanitarios, mientras que el resto se tira controlados y pozos mecánicos, el 33 por ciento en las calles y en vertederos de desechos urbanos. no tiene niveles adecuados de cloro residual, El incremento de desechos médicos también se mientras que el 67 por ciento ha demostrado está convirtiendo en un tema preocupante. En el tener cierta contaminación bacteriana, la mayoría 2010, mientras que 20 hospitales de Guatemala en las áreas de Escuintla, Alta Verapaz, Petén, El utilizaban servicios de eliminación de residuos Progreso, Jutiapa, y Chimaltenango.37 adecuados provistos por compañías registradas, ocho aún quemaban sus residuos en el Cementerio General y 17 incluso los quemaban Urbanización dentro del edificio del hospital.40 La urbanización La rápida urbanización está creando retos también tiende a incrementar el tráfico, tal como ambientales para el país. Para el 2014, solo el 51 se ha observado en países como Costa Rica o por ciento de guatemaltecos vivían en ciudades, Brasil, lo que a su vez conduce a un aumento en muy por debajo de las tasas de otros países en la emisión de contaminantes con efectos dañinos Centroamérica y por debajo del promedio de la para la salud humana. región América Latina y el Caribe (79.6 por ciento). Sin embargo, el ritmo de urbanización está aumentando, con una tasa de crecimiento Retos institucionales anual promedio de 3.3 por ciento durante el Guatemala enfrenta retos importantes periodo 1990-2014, y muy por encima de la tasa relacionados con la calidad de sus instituciones. de crecimiento de la población promedio Según los Indicadores Mundiales de Gobernabili- nacional de 2.3 por ciento. Se proyecta que el dad (IMG), Guatemala se encuentra en el quintil constante crecimiento de la población y la más bajo en el mundo en tres de los seis indica- urbanización añadan 13 millones de personas a la dores (eficiencia del gobierno, estado de derecho, población urbana de Guatemala para el 2050, al y estabilidad política), y el indicador de estado de nivel actual de 8.1 millones.38 Al mismo tiempo, derecho se encuentra en el decil inferior (figura se espera que la proporción de la población que 5.12 Panel a). En todos los indicadores, Gua- vive en áreas urbanas aumente, alcanzando 67 temala se encuentra por debajo de la mediana por ciento para el 2050.39 del mundo; solo en calidad reguladora el país se La urbanización descontrolada y la significa- aproxima a la mediana (ubicándose en el percen- tiva densidad poblacional presentan retos til 48). En términos de control de la corrupción, y ambientales, como la contaminación del agua y rendición de cuentas, Guatemala está en el tercio del aire, lo que tiene consecuencias negativas más bajo de la clasificación. Asimismo, el país no para la salud humana. La prestación insuficiente ha tenido ninguna mejora significativa en nin- de servicios de agua y saneamiento en áreas guna de las seis dimensiones de gobernabilidad 146 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza en los últimos 20 años. El pilar de instituciones Lo que es más importante aún, en los últimos 10 públicas del Índice de Competitividad Global años la clasificación por percentil de las institu- del Foro Económico Mundial (FEM) también ciones de Guatemala parece estar deteriorándose muestra la debilidad de las instituciones de en lugar de mejorar en la mayoría de los indica- Guatemala (figura 5.12 Panel b). En nueve de los dores de calidad institucional. Guatemala mejoró doce componentes del pilar de las instituciones, su clasificación por percentil solo en tres áreas: Guatemala se ubica en el percentil 25 más bajo en derechos de propiedad, carga impuesta por las el mundo y en cinco de ellos (costos empresaria- regulaciones gubernamentales, y trasparencia, les del crimen y la violencia, crimen organizado, acercándose al percentil 50. Las tendencias en los confianza del público en los políticos, fortaleza de indicadores IMG y FEM enfatizan un panorama la protección al inversionista y desviación de fon- preocupante en relación a la calidad de las insti- dos públicos) se encuentra en el decil más bajo. tuciones en Guatemala y los retos a futuro. FIGURA 5.12 L s institucion s d Gu t m l s ncu ntr n r d s no st n m jor ndo Indicadores Mundiales de Gobernabilidad, 2014 100 Gu t m l ALC OCDE Cl sific ción por p rc ntil 80 60 48 35 40 28 25 24 20 14 0 Ef ctivid d Control d Est bilid d polític C lid d Est do Vo r ndición d l obi rno l corrupción us nci d d r ul dor d d r cho d cu nt s viol nci /t rrorismo Fuente: Indicadores Mundiales de Gobernabilidad (2014). Indicadores institucionales 100 2006 2015 Cl sific ción por p rc ntil 80 63 55 60 51 40 25 20 12 14 9 11 1 1 5 5 0 do ni ón d s Cr ol n s d os d s n i ho bl n d i d i d n d di ci i lít lic nc vi i l ost ci l s s o s l d . io ci ob ju n ob ro lic d ico ico po úb rn o op c st d ci rs c pú ció l . rio sio m ni l fr ob r nd ció r po lid n sr C pr r n p v rot n ci tis p ul C d D os bi d il n os i ns nd sv p o sp or io d ori l in p n fi d n v rv n fo D Tr d d s st D nfi In s Co im F ici im r Co cr mp r l rt nc Fo fu Fuente: Foro Económico Mundial (2006 and 2015). Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 147 El origen de la debilidad de las instituciones de políticos tienen corta vida, muchos de ellos hoy en día tiene sus raíces en la historia. En aparecen y desaparecen de elección en elección. primer lugar, como se discutió en el Capítulo 1, la Un gran porcentaje de representantes del expansión del sector cafetalero a fines del siglo congreso cambia de afiliación partidaria luego de XIX contribuyó a fragmentar el contrato social y las elecciones o asumen posiciones en el ejecu- la sociedad, lo que se ve reflejado en las políticas tivo.45 En el último congreso elegido, cerca de la excluyentes en relación a las tierras, trabajo y mitad de los representantes cambió su afiliación educación desde finales de los 1800s.41 En partidaria. La práctica de cambiar de afiliación segundo lugar, la voz y rendición de cuentas se partidaria es perjudicial para la voz y rendición vieron afectadas negativamente por restricciones de cuentas. En abril del 2016, el congreso prolongadas acerca de quiénes eran elegibles para reformó la ley con el fin de restringir la práctica participar en la elección del gobierno. La de cambiarse de partidos. Otro rasgo que ha Constitución de 1879 limitaba la población reducido la efectividad que podrían tener los elegible de votar a los hombres alfabetos y el partidos políticos para influenciar las políticas sufragio universal se promulgó recién en la públicas es la limitada participación de los Constitución de 1965. En tercer lugar, la combi- grupos indígenas en el Congreso.46 En breve, los nación de ingresos fiscales históricamente bajos y partidos políticos de Guatemala sufren de varias bajas restricciones en las funciones del ejecutivo limitaciones para coordinar el diseño de políticas socavó aún más el establecimiento de institucio- y que mantienen el statu quo. nes públicas fuertes y eficientes. En cuarto lugar, Las debilidades se reflejan en la disminución la guerra civil tuvo consecuencias en términos de la actividad legislativa por parte del Congreso. del nivel y la composición del gasto, afectando la La producción legislativa muestra cierto grado de provisión de bienes públicos. En pocas palabras, recurrencia con los mandatos presidenciales. el modelo económico inicial de Guatemala, Durante los dos últimos mandatos presidenciales, combinado con la limitada capacidad que tenía la el número de Decretos aprobados por año por el amplia mayoría de la población de influenciar en Congreso fue más alto en el primer año del las políticas a través del sistema político, ha mandato presidencial, disminuyendo luego. trabajado en contra de la formación de institucio- Asimismo, el porcentaje de Decretos aprobados nes fuertes y ha socavado la capacidad del país de en el mismo año en que fueron introducidos es desarrollarse. también más alto en el primer año de los manda- Las instituciones políticas, como los partidos tos presidenciales. El número de Decretos políticos, son también débiles, limitando la voz y aprobados durante el periodo 2008-11 fue 2.3 la rendición de cuentas. Los partidos políticos veces más alto que durante el mandato presiden- son vehículos para que los grupos sociales tengan cial del 2012-15. influencia sobre las políticas públicas y las instituciones existentes.42 Los partidos contribu- yen a dar forma y construir un contrato social Nuevas prioridades sólido a través de los roles que desempeñan en la Tal como se ha demostrado en este capí- mediación de las relaciones entre los electores y tulo, existen numerosas prioridades fiscales, el estado.43 Sin embargo, Guatemala se caracteriza sociales y ambientales en las que el gobierno de por tener el sistema partidario más volátil y Guatemala necesita enfocarse. Primero, los ingre- fragmentado de Centroamérica.44 Los partidos sos fiscales siguen siendo un problema. Si bien 148 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza Recuadro 5.2  La Comisión Internacional contra de la Impunidad y la rendición de cuentas En el 2007, el Congreso aprobó el establecimiento de una Comisión Internacional contra de la Impunidad en Guatemala (CICIG). Trabajando bajo el paraguas de las Naciones Unidas, la CICIG fue diseñada para ayudar a los investigadores y la policía a desarrollar casos enjuiciables con el fin de erradicar las redes criminales. Con niveles de impunidad en ese momento alcanzando un alarmante 98 por ciento, el poder judicial era percibido como muy débil para hacerlo por sí solo. Desde su creación, la CICIG ha ayudado a asegurar convicciones en una cantidad de casos de alto perfil que involucran a funcionarios públicos de alto rango, más recientemente, como se discutió anteriormente, la trama de fraude aduanero conocido como La Línea. Los hallazgos de la Comisión condujeron al arresto del Presidente y Vice Presidente de Guatemala, así como otros funcionarios oficiales. Por ello, la CICIG ha logrado cambiar la percepción del público de que las redes criminales son inexpugnables. Los guatemaltecos están demandando, cada vez más, un gobierno transparente y que rinda cuentas. En el pasado, los guatemaltecos tendían a no tener interés en los temas públicos o eran reacios a expresar su oposición. Esta cultura del miedo y el silencio era el resultado de la sangrienta guerra civil de 1960 a 1996, donde más de 200,000 personas fueron asesinadas. Aún tanto tiempo después, en el 2015, el 52 por ciento de la población creía que la libertad de expresión no estaba totalmente prote- gida. Sin embargo, esta corriente de silencio parece estar cambiando en la medida que los jóvenes que no vivieron durante el conflicto han comenzado a sentirse empoderados para protestar. Las revelacio- nes del escándalo de La Línea desataron la indignación pública y provocaron una serie de protestas públicas en las calles, organizadas principalmente a través de las redes sociales. Estas protestas han sacudido la estabilidad política del estado y han resultado en la renuncia del Vice Presidente y muchos ministros. Será interesante ver si los resultados en las nuevas encuestas de opinión reflejan cambios en las actitudes de la población. una mejor selección de objetivos y un uso más siguen siendo un punto crítico de los conflictos eficiente de los recursos existentes puede ayudar sociales: la resolución de estos temas podría tener a cerrar la brecha de ingresos, la escasez general un efecto significativamente positivo, especial- de recursos continuará paralizando el crecimien- mente para los pueblos indígenas. Finalmente, to, la inclusión y la sostenibilidad del crecimien- se necesita una gestión adecuada del agua en to. Esto deberá ser acompañado con cambios en relación al manejo de la tierra para asegurar la las asignaciones de presupuestarias. Segundo, viabilidad de la hidroelectricidad del país, así el resolver los temas vinculados a propiedad de como la irrigación de la tierra agrícola. Asimis- tierras y manejo de tierras permitirá que grandes mo, revertir y prevenir una mayor contaminación segmentos de la población rural logren retornos de los recursos hídricos resultará crítico para de sus activos individuales y colectivos, al mismo proteger la salud de las personas y del entorno tiempo que protegerá la biodiversidad del país y natural y para ayudar a la erradicación de la des- mitigará el riesgo climático. Los temas de tierras nutrición crónica. Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 149 Referencias Bunch A y Loarca C. 2013. Mining Conflict and Indigenous Consultation in Guatemala. Americas Quarterly. Action Against Hunger. 2014. 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Tenures of Indigenous peoples territo- ries and REDD+ as a forestry management incentive in Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 151 Notas 22 En el caso de la tormenta tropical Stan, el 25.8 por ciento de los hogares pobres reportó haber sido afectado, en 1 Esta sección está adaptada de Chakeri (2016). comparación con el 16.7 por ciento de los hogares no 2 Schneider (2012). pobres (ver Banco Mundial, 2009). 23 Unidad Ambiental Conjunta de UNEP/OCHA (2005). 3 Banco Mundial (2013) y Fundesa y ICEFI (2012). 24 FAO (2012) y Rodríguez (2015). 4 Banco Mundial (1996). 25 Ver Álvarez (2015) y Acción contra el Hambre (2014). 5 Banco Mundial (2014). 26 CONADUR/SEGEPLAN (2014). 6 Barrientos (2015). 27 CONADUR/SEGEPLAN (2014), Banco Mundial (2006), 7 Cabrera et al. (2015). y Naciones Unidas-REDD (2012). 8 Gomez-Sabaini y Jiménez (2011). 28 Ekouevi y Tuntivate (2010). 29 Banco Mundial (2010). 9 Kettle et al. (2015). 30 Pagiola et al. (2010). 10 IMF (2005). 31 Máñez Costa y Zeller (2005). 11 INE (2003). 32 Larson et al. (2008). 12 Granovsky- Larsen (2013). 33 Davis (2015). 13 Una de las mayores invasiones en años recientes tuvo 34 Guatemala se encuentra entre los 10 países en el mundo lugar en el Valle de Polochic en el 2010, cuando cerca de que realizan mayores importaciones de pesticidas 800 familias de Q’eqchi ocuparon plantaciones de caña peligrosos. de azúcar. Estas familias eran antiguos trabajadores que 35 Chandra et al. (2014). habían estado negociando la compra de tierra con los 36 MSPAS (2012). propietarios de dichas terrenos a través de Fontierras 37 MSPAS (2012). desde el 2002. Sin embargo, las negociaciones con las 38 Naciones Unidas (2014). comunidades fueron dejadas de lado cuando ingenios 39 Naciones Unidas (2014). azucareros de la región Pacífico compraron la tierra para 40 MSPAS (2012). expandir sus cultivos en el río del Valle Polochic. En 41 En el caso de la tierra, el gobierno promulgó leyes discri- represalia, las familias Q’eqchi’ invadieron y ocuparon los minatorias de derecho de propiedad y apoyó expropia- predios en noviembre de 2010 por cinco meses antes de ciones masivas de tierras contra poblaciones indígenas, ser desalojados violentamente. junto con la privatización de sus tierras comunales. En 14 CONADUR/SEGEPLAN (2014). el caso del trabajo, el gobierno legalizó diferentes formas 15 Bunch y Loarca (2013). de trabajo forzado obligatorio que afectaban a los grupos 16 Foro Económico Mundial (2015). indígenas. Ciertos elementos de las leyes laborales no 17 CONADUR/SEGEPLAN (2014). inclusivas persistieron hasta mediados de la década de 18 Guatemala tiene 309 áreas declaradas bajo distintas cate- 1980. En el caso de la educación, el modelo económico gorías de manejo, que cubren 3.5 millones de hectáreas. de grandes plantaciones y la economía de salarios de Para detalles acerca de la Reserva de la Biósfera Maya ver subsistencia redujeron los incentivos tanto para los traba- http://www.stateofthembr.org. jadores como para que el gobierno invierta en educación. 19 Guatemala experimenta frecuentes sismos y tiene cuatro El sistema educativo excluía a las poblaciones indígenas, volcanes activos que presentan una amenaza (Fuego, y la mayoría de ellas (principalmente las mujeres), seguía Pacaya, Cerro Quemado, y Santiaguito). siendo analfabeta. 20 Baez et al. (2015). 42 Scheneider (2012). 21 Cadena et al. (2013) y Baez et al. (2015). Para poder resis- 43 Castillejo (2015). tir este impacto, los hogares rurales retiraron a sus hijos 44 Scheneider (2012). de la escuela para que pudieran unirse a la oferta laboral, 45 Cabrera (2011). que también estaba incrementándose (en el margen 46 Cabrera (2011). intensivo) por parte de los adultos, especialmente en las áreas urbanas. 152 Sostenibilidad del patrón de crecimiento, distribución y reducción de la pobreza 6. Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades Guatemala es un país con un gran poten- mayoría de la población vive en la pobreza, con cial para generar crecimiento y para mejorar el una tasa que aumentó de 55 por ciento en el 2000 bienestar de su población. La ubicación estratégi- a 60 por ciento en el 2014, de acuerdo con la línea ca del país en relación al comercio internacional, de pobreza internacional de US$4 diarios. Se sus importantes recursos naturales y su población observa muy poca movilidad económica ascen- joven y multiétnica contribuyen a este potencial. dente. La movilidad intrageneracional es baja: el El país se encuentra en las etapas iniciales hacia porcentaje de los hogares que empezaron pobres y una transición demográfica que tiene el potencial siguieron siendo pobres entre el 2000 y el 2014 fue de generar un bono demográfico. Guatemala ha de 37 por ciento, que es una cifra alrededor del 50 logrado estar a la altura de su potencial en varias por ciento más alta que el promedio para América formas. Existe un sector privado dinámico que Latina. La desnutrición crónica (retraso en el se ha beneficiado de la estabilidad macroeconó- crecimiento) sigue estando en niveles que solo se mica y de las sólidas políticas comerciales. Las observa en países cuyos niveles de ingresos son exportaciones han aumentado debido al rápido mucho más bajos. Guatemala aparece en el puesto crecimiento y el incremento de la productivi- 106 de 110 países que tienen información sobre dad en ciertos sectores agrícola. La aparición de retraso en el crecimiento desde el 2010, que es Guate-Latinas (compañías guatemaltecas cuyos casi el mismo puesto que ocupaba en el 2000.1 La ingresos, operaciones y recursos provienen del prosperidad compartida, medida según el exterior) ha demostrado que las compañías crecimiento promedio de los ingresos en el 40 por guatemaltecas son capaces de competir a nivel ciento más pobre de la población, era inexistente internacional y muestra las fortalezas de la eco- en Guatemala entre el 2000 y el 2014. La desigual- nomía del país. De la mano con los logros en el dad de ingresos, medida según el coeficiente Gini, campo del crecimiento económico, se han obser- fue 0.49 en el 2014. Aunque este valor se encuen- vado también impresionantes avances en algunos tra por debajo de niveles anteriores, el mismo indicadores sociales durante los últimos 15 años. sigue clasificando en el extremo superior de la En particular, Guatemala ha logrado bajar de ma- desigualdad a nivel mundial. La clase media es nera importante la tasa de mortalidad infantil, a pequeña (constituye menos del 10 por ciento de la tal punto que ha alcanzado la meta de los ODM; población en Guatemala), lo que refleja las también ha mejorado las oportunidades educati- considerables barreras que afrontan la población vas, sobre todo al nivel de la primaria. El acceso para salir de la pobreza. a servicios públicos básicos como electricidad, Guatemala no muestra signos de convergencia agua y saneamiento también se ha incrementado hacia los niveles de ingresos per cápita con los en los últimos 15 años. Estados Unidos. El ingreso per cápita de Sin embargo, Guatemala es uno de los países Guatemala es actualmente 6.7 por ciento del más pobres de la región de América Latina y el ingreso per cápita de los Estados Unidos, Caribe. La pobreza es profunda y persistente. La mientras que la cifra equivalente en 1960 era 8.4 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 153 por ciento. Durante el mismo periodo, otros quintiles de riqueza son grandes, oscilando desde países de América Latina y el Caribe lograron 17 por ciento en el quintil superior hasta 66 por aumentar sus ingresos en relación con los ciento en el más bajo. En educación, las brechas Estados Unidos de 12.2 por ciento a 18.1 por también son grandes: los habitantes rurales ciento en promedio. En Centroamérica, el tienen, en promedio, solo 3.7 años de escolaridad desempeño de Guatemala en términos de en comparación a los 6.2 años en áreas urbanas. convergir con el ingreso per cápita de los Estados En el 2006, la brecha en los resultados de las Unidos ha sido parecido al de Honduras, El pruebas de lectura del sexto grado entre los Salvador y Nicaragua, países vecinos que pobres y la clase media fue la más alta en la comparten retos de desarrollo similares a región de América Latina. Guatemala. En cambio, Panamá y Costa Rica, al Las diferencias entre las dos Guatemalas igual que la mayoría de países de América Latina, también son claras en términos económicos. A han avanzado hacia la convergencia con los nivel nacional, las actividades económicas están a Estados Unidos. Hoy en día, Guatemala es la cargo de un sector formal pequeño que goza de quinta economía más pobre en términos de protección social, por un lado (18 por ciento de ingresos per cápita en la región de América los trabajadores) y, por el otro, por un gran sector Latina, un descenso de cinco posiciones de su informal (82 por ciento de los trabajadores). La ubicación en 1960. proporción de trabajadores que no goza de Los capítulos anteriores han descrito las seguridad social en Guatemala figura entre las enormes brechas en los resultados y oportunida- más altas de América Latina y el Caribe. En dos des que caracterizan al país; en cierto sentido se de los sectores más grandes, agricultura y puede visualizar la existencia de dos Guatemalas. comercio, el 94 por ciento y el 86 por ciento del Una Guatemala es rural y la otra urbana, una es empleo es informal, respectivamente. indígena y la otra no, una es informal y la otra Controlando por las dotaciones de los trabajado- formal, una no tiene acceso a los servicios básicos res, los ingresos en el sector informal son casi 60 mientras que la otra puede pagarlos cuando el por ciento más bajos que las del sector formal. El estado no se los brinda. Los pueblos indígenas de gran tamaño del sector informal es un síntoma de Guatemala son 1.7 veces más propensos a ser la falta de oportunidades y contribuye a la baja pobres que el resto de la población; y a la vez, los productividad de la economía en su conjunto. La pueblos indígenas guatemaltecos son más pobres agricultura, un sector de particular importancia que los pueblos indígenas de la mayoría de países para la economía, tiene una estructura dual con de América Latina. La desnutrición crónica grandes plantaciones orientadas a las exportacio- (retraso en el crecimiento), es alta en todo el país nes por un lado, y pequeñas fincas orientadas a (afecta al 47 por ciento de los niños), pero la cifra los cultivos de subsistencia (minifundistas) por el es de 66 por ciento entre los niños en el quintil otro. En un extremo, Guatemala se ha convertido más pobre de bienestar y 61 por ciento entre los en un exportador líder de productos agrícolas niños indígenas.2 Estas cifras son mucho más como el azúcar y el cardamomo y tiene la altas que las tasas de desnutrición entre los niños terminal de embarque de azúcar más eficiente del indígenas de El Salvador (40 por ciento), Perú- mundo4. En el otro extremo figuran los pequeños Quechua (15.4 por ciento), India (25.3 por agricultores que producen para el mercado ciento) y Brasil (25.7 por ciento).3 Las diferencias interno y para consumo propio, y su productivi- en las tasas de retraso del crecimiento entre los dad está en descenso o se ha estancado. 154 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades Existe la necesidad urgente de cerrar las ha sido mínimo dada la escasa rendición de brechas entre las dos Guatemalas. El éxito de cuentas que existe al interior del gobierno y al ambas Guatemalas depende de que se reconozca hecho de que existen grandes sectores de la la interdependencia entre bajas tasas de creci- población con escasa voz en relación a los miento per cápita y la alta desigualdad, y cómo asuntos públicos. El país está atrapado dentro de esta interdependencia afecta los resultados de este equilibrio de bajo nivel porque ninguna de desarrollo. La evidencia empírica demuestra que las dos Guatemalas tiene los recursos ni las una desigualdad muy alta perjudica el creci- oportunidades para cambiar esta situación. El miento.5 Bajo ciertas condiciones, la desigualdad sector formal es demasiado pequeño para puede crear incentivos positivos en una econo- financiar los bienes públicos básicos necesarios mía: por ejemplo, la desigualdad de resultados para apoyar a la economía, como infraestructura pueden ofrecer incentivos a las personas para de transporte, controles contra la contaminación, acumular capital humano y a las empresas para protección en el ámbito de la salud pública, invertir e innovar.6 Sin embargo, la evidencia saneamiento básico en barrios marginales y la sugiere que en un país como Guatemala, con prestación de asistencia técnica para minifundis- poca movilidad económica ascendente y una tas o emprendedores. Mientras tanto, las perso- estructura estatal que no ofrecer igualdad de nas que trabajan en el sector informal no pueden oportunidades para crear capital humano y contribuir a la economía porque las oportunida- generar acceso a los servicios de infraestructura des disponibles son limitadas y no les permiten básica,7 la desigualdad tiene un costo aumentar su capital humano para encontrar considerable. buenos puestos de trabajo y salir de la pobreza. El Sin embargo, la persistencia del bajo creci- resultado ha sido estas dos Guatemalas que hoy miento y las altos niveles de pobreza sugiere que en día resultan evidentes. Guatemala se encuentra atrapada en un equili- La dinámica subyacente entre las dos brio de desarrollo bajo. El desarrollo de Guatemalas está representada en la Figura 1.2. El Guatemala se ha visto obstaculizado por dos contrato social fragmentado significa que la factores fundamentales que se entrelazan entre sí: población de ambas Guatemalas tiende a aceptar (i) un contrato social fragmentado, el cual se la existencia de un sector estatal pequeño y débil. entiende como el acuerdo implícito entre el Por un lado, los que no se benefician del gasto estado y sus ciudadanos en relación a sus público tienen muy pocos incentivos para pagar respectivos roles y responsabilidades; e (ii) la baja impuestos o exigir una mayor recaudación. Por calidad de las instituciones. La dinámica econó- otro lado, los que sí se benefician del gasto mica y social de la época colonial y el desarrollo público se muestran renuentes a pagar impuestos de una economía basada en grandes plantaciones o a expandir el aparato estatal para que pueda de café dieron lugar a un contrato social frag- ofrecer servicios públicos a toda la población. Los mentado y a que las poblaciones de ambas bajos impuestos garantizan que el pequeño sector Guatemalas prefieran un sector público pequeño. público no tenga la capacidad de mejorar la Esto, a su vez, dio origen a instituciones públicas gestión de la inversión pública lo que, a su vez, débiles que no han podido asegurar los niveles y limita la provisión y desmejora la calidad de los la calidad de los servicios públicos necesarios, servicios públicos. El crecimiento económico es generándose así una desigualdad de oportunida- limitado por la reducida capacidad del estado de des para las personas y las empresas. El cambio invertir en la infraestructura necesaria para el Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 155 sector privado y para hacer valer el estado de derecho. Los hogares privados se las tienen que ¿Qué efectos tendrá la arreglar ya sea sin los servicios o pagar de su acción y cuáles serían los propio bolsillo los servicios que debería proveer el estado, tales como seguridad, educación y costos de la inacción? salud. Una historia de escasas limitaciones del La combinación de un equilibrio de desa- ejecutivo ha dado como resultado controles rrollo bajo arraigado en instituciones públicas ineficaces sobre el gasto, así como las ineficien- débiles y grandes brechas en los resultados de cias y la corrupción que aparecen en dichas bienestar entre los diferentes grupos de guate- condiciones. La incapacidad del estado de maltecos sugiere que será necesario un “gran proveer servicios a grandes grupos de la pobla- esfuerzo” para colocar a Guatemala en una senda ción ha llevado a que la población con derecho a de desarrollo más inclusivo. De manera realista, voto se sienta excluida y descontenta. El resultado las intervenciones marginales o graduales no ha sido una profunda desigualdad de resultados serán suficientes para superar la dinámica que se entre los diferentes segmentos de la población, refuerza a sí misma que existen en la actualidad empezando en la niñez y continuando en la etapa en Guatemala. Los efectos subyacentes de un adulta, así como la perpetuación de las dos contrato social fragmentado y las instituciones Guatemalas. débiles se extienden a todos los sectores de la FIGURA 6.1 El Contr to soci l fr m nt do d Gu t m l l int r cción ntr institucion s r sult dos Dos Guatemalas Pobre acceso y calidad de los servicios públicos Baja inversión Informal, Pobre, Agricultura de subsistencia, Vulnerable, Cobertura y Calidad Rural, Bajo nivel de capital humano, Mayormente indígena Dos niveles diferentes de Contrato Social Débiles capacidad de negociación, Fragmentado Instituciones voz e influencia del Estado Formal, Clase media, Falta de confianza Baja tributación Grandes empresas, Urbana, Aceptación de un Políticas no inclusivas Alto nivel de capital humano, sector publico pequeño Clima de inversiones débil Mayormente no indígenas Estado de derecho débil Exclusión y bajo crecimiento Legado Histórico Exclusión política Instituciones Estructuras de algunos grupos coloniales productivas Fuente: Adaptado del marco de trabajo propuesto para el Informe de Desarrollo del Banco Mundial 2017 y Acemoglu (apuntes de la conferencia 2015). 156 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades economía y a todos los grupos poblacionales. incluso a socavar los avances que se dieron Las instituciones públicas no son eficientes ni después de los Acuerdos de Paz; se ha observado tienen financiamiento suficiente para ofrecer otra vez un descenso en las tasas de matricula- bienes y servicios que creen las condiciones ción en la educación primaria y una disminución para una movilidad económica ascendente. El en el acceso a la atención de la salud. Asimismo, gasto social es bajo e ineficiente, lo cual limita las instituciones públicas se muestran resistentes el acceso de la población a los servicios básicos al cambio y también se ha percibido muy poca o que necesitan para acumular capital humano. ninguna presión por parte de una población poco Surgen múltiples deficiencias en la medida que la comprometida para empujar cambios. Los desnutrición crónica, combinada con un acceso hogares pobres no tienen voz para reclamar la limitado a servicios de salud y educación, debilita necesidad de mejores servicios y bienes públicos la acumulación de capital humano. Esto reduce y los hogares más acomodados se pueden darse el las oportunidades de empleo y por ende impide a lujo de retirarse del sistema y adquirir los bienes muchos hogares generar los ingresos necesarios y servicios que ofrece el sector privado. Ninguno para adquirir servicios básicos. Al mismo tiempo, de los grupos considera que se está beneficiando el tamaño reducido de la clase media y la escasa lo suficiente de los bienes y servicios que propor- influencia y participación de la población en la ciona el estado. Es necesario que ambos grupos vida política funcionan como un impedimento ingresen al sistema. En suma, lo que se requiere para expresar demandas de cambio efectivas. con urgencia es un nuevo consenso sobre el rol y Esto, combinado con el problema estructural de tamaño del estado –un nuevo contrato social. bajos niveles de inversión, conduce a un creci- Esto no puede hacerse a pequeña escala, con miento lento del ingreso per cápita. La inversión intervenciones menores, porque la magnitud de pública está limitada por la ineficiencia y la falta las carencias y las barreras al desarrollo son de recursos públicos, mientras que la inversión grandes. En el caso de Guatemala que cuenta con privada está limitada por el crimen y la falta de pocos recursos fiscales e inercia de sus políticas inversión pública en infraestructura. La baja tasa públicas, no resultará fácil impulsar un “gran de inversión reduce la productividad, lo cual des- esfuerzo” para promover el cambio. Tampoco acelera el ritmo de la diversificación económica, resulta claro qué podría propulsarlo, sin embargo, reduce la sofisticación de las exportaciones, evita es posible que el actual entorno político sea que las empresas guatemaltecas sean competiti- propicio para dicho impulso. vas y obstaculiza el crecimiento en términos de Si bien existe el potencial para que este “gran generación de empleos, ingresos y ahorros. Si no esfuerzo” tenga éxito en estos momentos, los se aborda estos múltiples problemas simultánea- costos de fallar ahora también son mayores que mente, existen muy pocas posibilidades de que la en el pasado. El proceso acelerado de urbaniza- economía de Guatemala despegue y se aleje del ción actual del país hará que el suministro de actual equilibrio de bajo nivel. servicios básicos a la población sea menos La magnitud de la inercia de las políticas costosa y más eficiente, ya que la provisión de públicas no debe subestimarse. Incluso los servicios en áreas densamente pobladas es más Acuerdos de Paz de 1996, que fueron un intento factible que en las comunidades rurales escasa- integral de lograr cambios sustantivos, no mente pobladas y dispersas. Al mismo tiempo, es llegaron a ser plenamente implementados. La probable que la población que se está urbani- inercia de las políticas públicas ha empezado zando rápidamente pueda ejercer mayor presión Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 157 sobre el gobierno para que éste realmente para generar sinergias y deberían multiplicar sus proporcione servicios de calidad. Las demostra- efectos en otras áreas. Este es un criterio funda- ciones del año pasado, que se suscitaron a raíz del mental dado el pequeño tamaño de la economía escándalo de La Línea, muestran lo fácil que y del sector público. La falta de recursos fiscales puede ser que las poblaciones urbanas (especial- debido a los bajos ingresos del gobierno, la falta mente la cada vez más numerosa población de capital humano en el sector público y las joven) se organicen y exijan cambios. Si el debilidades de las propias instituciones públicas gobierno sigue sin proporcionar servicios básicos hacen más difícil que el cambio de políticas sea suficientes y de calidad en áreas urbanas, podría efectivo. Por lo tanto, resulta imperativo que cada generarse inestabilidad social lo que, a su vez, acción tenga sentido por sí misma, enfrente obstaculizaría la inversión y aumentaría las cuellos de botella importantes y genere múltiples tensiones en materia de seguridad. resultados, complementando al mismo tiempo las inversiones y actividades en otras áreas de políticas. Áreas de políticas Por último, el tercer criterio está relacionado Esta sección aborda las áreas de políticas donde con el momento en que se implementan las son necesarios cambios clave para enrumbar la políticas públicas prioritarias necesitan generar economía y la sociedad de Guatemala por la sen- cierto grado de cambios positivos tan pronto da de un nuevo modelo de desarrollo inclusivo. como sea posible. Considerando la magnitud de Se utilizaron tres criterios fundamentales en la pobreza en Guatemala, donde los pobres este informe para identificar las áreas de políticas extremos son verdaderamente pobres extremos, claves donde se necesitan los cambios. El primero se requieren al menos algunas intervenciones es que el tema en cuestión debe ser importante en para mejorar el bienestar inmediatamente. La términos de escala y magnitud. El razonamiento siguiente generación de niños necesita una detrás de esto fue que para cerrar las brechas adecuada nutrición y educación si se busca que entre las dos Guatemalas serán necesarias Guatemala logre aprovechar su bono demográ- intervenciones que afecten a amplios sectores de fico. Al mismo tiempo, los sucesos del año la población y que tengan efectos generalizados. pasado han generado una caída en los ya bajos Dada la cantidad de problemas importantes que ingresos fiscales. Resulta fundamental detener deben abordarse en Guatemala, sin embargo, este esta espiral descendente y encontrar la forma de criterio no es suficiente para determinar cuales aumentar la recaudación fiscal. Y nada se puede intervenciones de políticas deberían ser prioriza- hacer a menos que se tomen acciones que das. Fue necesario añadir una condición adicio- estimulen rápidamente el compromiso de la nal –que las áreas priorizadas sean aquellas ciudadanía y que fortalezcan el contrato social. Se donde Guatemala es un caso atípico y por ende pueden escoger otras acciones con objetivos ya diferente de sus pares estructurales. Como se de mediano plazo, como los esfuerzos para señaló en capítulos anteriores, estas áreas son la mejorar el clima general de inversiones para desnutrición, educación, política fiscal y concen- promover la generación del tipo de empleos que tración de la tierra. permitirán a la gente salir de la pobreza. Dado el El segundo criterio fue que las acciones a alto porcentaje de la población que depende recomendarse en relación a estas áreas de actualmente del sector agricultura, también será políticas prioritarias deberían funcionar juntas necesario aumentar la productividad de las 158 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades inversiones en ese sector, mientras que simulta- incluidas en el contrato social. Dado que los neamente se impulsa una transición laboral desde pueblos indígenas sufren desproporcionada- el sector agrícola hacia otros sectores en el mente la carga de la pobreza y carencias, en todas mediano plazo. Sin embargo, incluso para estas estas áreas de políticas se deben diseñar interven- políticas con objetivos de largo plazo, resulta ciones que favorezcan a las personas indígenas y necesario que se tomen medidas en este a los pobres. momento para empezar el proceso del cambio. El “gran esfuerzo” necesitará que las actividades se lleven a cabo en paralelo, ya que realizarlas de Abordando la desnutrición manera gradual no ayudará a que el país se La magnitud de la desnutrición en Guatemala mueva hacia adelante a la velocidad adecuada. y la dificultad histórica de reducirla hacen que Este DSP ha identificado un conjunto impor- sea prioridad erradicarla debido a sus efectos tante de áreas de políticas públicas donde hace negativos en los resultados de bienestar. Con falta cambios para garantizar la inclusión, el 47 por ciento de los niños menores de cin- promover el crecimiento y reducir la pobreza en co años sufriendo de desnutrición crónica, el Guatemala. La desnutrición genera muchas nivel de Guatemala está más cerca de los países desigualdades y carencias, y es una barrera para subsaharianos que de sus vecinos de América el desarrollo tanto de las personas como de la Latina. Esto significa que en el 2015 alrededor de economía. La falta de educación limita las 740,000 niños guatemaltecos estaban desnutridos oportunidades de la población y socava la y, si esta tasa sigue igual, cada año otros 125,000 productividad y el potencial de la economía. Para serán añadidos a la lista.8 En el 2012, el gobierno promover el crecimiento económico se necesita anunció el Pacto Hambre Cero, comprometién- incrementar la inversión y, al mejorar el clima de dose a bajar la desnutrición en un 10 por ciento inversión, el retorno de la inversión. En particu- en los siguientes tres años. Sin embargo, la tasa lar, considerando la dependencia actual de los de desnutrición crónica disminuyo tan solo 6 por hogares de ambas Guatemalas en la agricultura, ciento en los últimos seis años, lo cual es insufi- las inversiones destinadas a aumentar la produc- ciente para resolver el problema de nutrición del tividad en ese sector serán cruciales con el fin de país aun en el mediano plazo. mejorar los resultados de bienestar e incrementar La desnutrición representa un costo impor- el crecimiento. Se necesitan cambios en la política tante en Guatemala. La misma limita las oportu- fiscal para promover la equidad y generar nidades de la población de participar en la recursos suficientes para proporcionar los bienes economía y de contribuir con el desarrollo social y servicios públicos requeridos. También deben y económico del país. Los costos directos de la tomarse acciones para abordar la desigual desnutrición para las personas son altos, puesto distribución de la tierra, la cual limita el progreso que aumenta la mortalidad y morbilidad y reduce social y económico, y buscar que Guatemala sea el desarrollo cognoscitivo, pudiendo perpetuar la menos vulnerable ante la frecuente ocurrencia de pobreza durante generaciones. Las investigacio- desastres naturales, los cuales revierten el nes en otros países han determinado que la progreso de desarrollo y de crecimiento econó- desnutrición crónica en niños genera 22 por mico. Ante todo, resulta urgente lograr un nuevo ciento de pérdida de ingresos en la etapa adulta.9 pluralismo en Guatemala, donde todas las Reducir la desnutrición crónica puede tener una personas se sientan comprometidas con e serie de repercusiones, desde el descenso de la Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 159 mortalidad y la morbilidad infantil hasta un en relación con el promedio de todos sus países mejor desarrollo y aprendizaje entre los niños, pares, Guatemala no está logrando buenos logrando resultados escolares más auspiciosos resultados. La tasa de transición de los estudian- para mejorar la situación del mercado laboral e tes entre diferentes niveles escolares continúa incrementar la productividad.10 Un estudio estando por debajo de la de otros países, la tasa longitudinal realizado en Guatemala entre 1966 y de repitencia es muy alta, y las bajas notas que 1977 demostró el impacto positivo que puede los estudiantes obtienen en pruebas a nivel tener una mejor nutrición en el crecimiento, la internacional siguen mostrando las dificultades asistencia escolar y la capacidad de trabajo en que el gobierno afronta para ofrecer educación términos de tasas más altas de alfabetización, de calidad para todos. La reciente disminución habilidad con los números y procesamiento de la en la matrícula de primaria plantea preocupa- información.11 El costo de la desnutrición a la ciones adicionales. economía también es alto ya que socava la Tres características de Guatemala hacen que inversión en servicios públicos y priva al mer- la educación sea una prioridad para el desarro- cado laboral de los trabajadores productivos. llo. Primero, el país continúa teniendo una alta Resolver el problema de la desnutrición tasa de fertilidad. Esto significa que la demanda requerirá de una intervención multisectorial en de escolarización seguirá siendo alta para el las áreas de salud, educación, agua y sanea- futuro cercano. También significa que existe un miento, y agricultura. Evaluar las experiencias del potencial dividendo económico que puede ser programa bandera de nutrición del gobierno, cosechado en el mejor escenario. En el peor de Hambre Cero, podría aportar importantes ideas, los escenarios, el bono demográfico podría así como la actualización del análisis del marco convertirse en una trampa si las nuevas genera- de UNICEF con información de ENSMI ciones no son educadas. Segundo, el país se 2014/15.12 caracteriza por su baja productividad. Una fuerza laboral sin educación obstaculiza el desarrollo limitando no solo la productividad Ofreciendo educación de calidad económica sino el número de contribuyentes. para todos Tercero, la educación tiene muchos otros Mejorar la educación es otra inversión clave, beneficios más allá de su impacto económico con gran potencial para una mayor igualdad de inmediato. Como se vio en el Capítulo 3, oportunidades en Guatemala y para promover el mientras más alto sea el nivel educativo en el desarrollo económico. Guatemala tiene un largo hogar, mejor será el resultado nutricional para camino por recorrer para lograr que su sistema los niños. La falta de educación reduce las educativo esté al nivel de sus países pares. En oportunidades disponibles para las personas y 1970, el número promedio de años de escolari- puede convertirse en una amenaza para la dad en Guatemala estaba por debajo de cual- cohesión social, sobre todo en el contexto de quiera de sus países pares. Cuarenta años más criminalidad y violencia extendida. La educa- tarde esta situación sigue igual. La brecha entre ción puede mejorar la cohesión social ayudando Guatemala y el siguiente país más cercano se ha a promover una identidad nacional compartida, acortado, lo que refleja los esfuerzos recientes que es particularmente relevante en Guatemala del gobierno por mejorar la escolaridad, sobre considerando sus múltiples etnias, culturas y todo entre las mujeres indígenas; sin embargo, lenguas. 160 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades Desbloqueando los niveles de en mejorar la productividad de los minifundistas y fomentar oportunidades de producción de inversión privada y pública alto valor agregado. Se debería haber logrado No se logrará la meta de un mayor crecimiento importantes resultados con la introducción de en Guatemala si no se aumentan los niveles de cultivos de exportación inclusivos como el café inversión. Guatemala tiene uno de los niveles de y el cardamomo (que mayormente involucra a inversión privada y pública más bajos con respec- minifundistas). Sin embargo, el crecimiento en to al PIB en la región América Latina. El acceso al estos subsectores se ha visto limitado por los de- financiamiento sigue siendo un reto para las PY- sastrosos efectos de brotes a gran escala de pestes MES, ya que el sector financiero todavía no ofre- y enfermedades, el fracaso de adoptar tecnología, ce el tipo de instrumentos que estas podrían usar, tal como la irrigación, y la ausencia de una sólida como el factoraje y el arrendamiento financiero. coordinación del mercado. El gobierno necesitará La inversión en infraestructura que aumentará apoyar la formación y consolidación de orga- la conectividad de las empresas guatemaltecas nizaciones de minifundistas, sobre todo de los en el mercado interno y externa resulta funda- pueblos indígenas, para ayudarlos a aprovechar mental para promover la integración de las dos las economías de escala y a diversificar su pro- Guatemalas. Otras dificultades, como el crimen ducción. Asimismo, el incremento de la produc- y la violencia, la limitada conectividad hacia los tividad agrícola está, por supuesto, integralmente mercados, el débil mecanismo de rendición de vinculado con la necesidad de resolver los temas cuentas en relación a los contratos y los derechos de tenencia de tierras que se tratan más adelante. de propiedad, y las desigualdades geográficas en Dada la extrema desigualdad de la distribución el suministro de servicios públicos también afec- de tierras en Guatemala (con 8 por ciento de los tan negativamente el retorno de las inversiones productores en posesión del 92 por ciento de la y, por ende, la disposición de las empresas a in- tierra productiva), será fundamental desarrollar vertir. Por el lado del sector público, los gastos de un mercado de tierras que funcione correctamen- capital han alcanzado su mínimo histórico en los te, así como mejorar la seguridad de la tenencia últimos años (2.9 por ciento del PIB en el 2014) de tierras. y no son suficientes para financiar la inversión en infraestructura pública que tanto se necesita. Las asociaciones público-privadas podrían ser Reformando la política fiscal potencialmente una alternativa para financiar La baja movilización de los recursos internos ha proyectos de infraestructura, considerando los sido un obstáculo recurrente para el desarrollo de bajos niveles de recaudación fiscal en Guatemala. Guatemala, limitando la medida en que se puede usar el gasto público como herramienta política pública. Los ingresos fiscales de Guatemala están Promoviendo la productividad muy por debajo del promedio regional como por- agrícola centaje del PIB, y no han subido desde fines de la El sector agrícola ha generado el mayor número década de 1990, a pesar de los diversos esfuerzos de empleos en los últimos 15 años, y promover su del gobierno para mejorar la administración productividad será fundamental para mejorar los tributaria y reformar el sistema fiscal. Existe un ingresos de los pobres. Una estrategia de creci- alto nivel de informalidad en la economía, lo que miento sostenible en agricultura debe enfocarse significa que existe un potencial para ampliar la Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 161 base tributaria, pero esto requiere no solo de un tes intentos por parte del gobierno para abordar sector formal privado más grande, sino tam- el tema de la tenencia de tierras, la propiedad de bién de una fuerza laboral con un mayor nivel tierras comunales se reconoció legalmente hace educativo. Además, al gobierno se le presentan poco y los conflictos de tierras siguen siendo obstáculos en su gestión del gasto público. Existe comunes. La altísima concentración de tenencia mucha rigidez enquistada en la Constitución que de tierras en Guatemala (un coeficiente Gini de compromete de antemano casi el 90 por ciento 84 por ciento, muy por encima del de ingresos o de los ingresos fiscales.13 Más aún, la eficiencia consumo) es una fuente de tensión económica del gasto público se ve limitada por debilidades y social en un país donde el 50 por ciento de la en los procesos presupuestarios, desde la práctica población vive en áreas rurales. Por otro lado, la de elaborar presupuestos en base a asignaciones ausencia de un ordenamiento territorial sistemá- anteriores (en lugar de en planes y resultados sec- tico socava los esfuerzos por proteger el medio toriales), hasta excesivas reasignaciones durante ambiente. el ejercicio económico, el uso frecuente de opera- Introducir un ordenamiento territorial a nivel ciones extrapresupuestarias y la acumulación de nacional y resolver los conflictos relacionados pagos atrasados. El uso de prácticas de contra- con la tenencia de tierras beneficiará el creci- tación poco competitivas y los frecuentes costos miento económico, el bienestar social y el medio adicionales, sobre todo en los contratos de obras ambiente. La tierra es el mejor activo productivo públicas, también reducen el impacto positivo para muchos hogares guatemaltecos. Si no tienen del gasto público. Si bien es cierto que un mejor asegurada la tenencia de la tierra, entonces establecimiento de objetivos y mayor eficiencia carecen de incentivos para invertir en ella. Sin los en el uso de recursos existentes podría ayudar a derechos legales sobre sus tierras, los agricultores compensar la brecha de ingresos en cierta medi- no pueden usarlas como garantía, reduciendo así da, estas ganancias jamás serán suficientes para su acceso a los mercados financieros. Cuando la resolver estas debilidades institucionales y la falta tierra no se destina a la agricultura, los inversio- crónica de servicios disponibles. Para abordar nistas se enfrentan a mayores costos y conflictos estos intricados problemas resulta fundamental con las comunidades, que ven pocas opciones de obtener ingresos que sean considerablemente indemnización en los casos donde la propiedad más altos y regulares. no es clara. Para los pueblos indígenas, la tierra tiene un papel importante en su cosmovisión: así, la falta de tenencia y control de sus tierras Promoviendo el ordenamiento ancestrales sigue generando tensiones sociales. territorial Por último, la degradación actual del medio La tierra a jugado un papel difícil en la historia ambiente en Guatemala, incluyendo la contami- de Guatemala. El boom del café a fines del siglo nación del agua y la deforestación, es el resultado XIX resultó en una serie de leyes de propiedad de un inadecuado uso y gestión de tierras.14 discriminatorias y en la expropiación de tierras pertenecientes a las comunidades indígenas, junto con la privatización de sus tierras comuna- Abordando los desastres les. La guerra civil del siglo XX tiene sus raíces en naturales y el medio ambiente el conflicto entre la demanda de y la resistencia La ubicación geográfica de Guatemala hace que el contra una reforma agraria. A pesar de importan- país sea vulnerable a una extensa gama de even- 162 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades tos climáticos y desastres naturales extremos. Por en la que se asesinó a más de 205,000 personas. ello, es fundamental desarrollar resiliencia frente En el 2015, el 52 por ciento de la población a los desastres naturales, sobre todo entre los más indicó que creía que la libertad de expresión no pobres. El gobierno ha tomado medidas para era debidamente protegida en Guatemala.16 Sin crear una agenda para la prevención y mitigación embargo, parece haberse generado un cambio de desastres, como la incorporación de la gestión entre los jóvenes que no vivieron el conflicto, del riesgo de desastres en los planes de desarrollo quienes se sienten empoderados para asumir nacional y ordenamiento territorial abordando el una posición. Las protestas públicas del año riesgo de desastres.15 En esta área se requiere to- pasado como reacción al escándalo de La Línea mar dos pasos. En primer lugar, es necesario que fueron organizadas mayormente a través de las el gobierno aliente al sector financiero a sumi- redes sociales y fueron determinantes para la re- nistrar instrumentos que ayuden a las personas nuncia del Vicepresidente y de varios ministros. y a las empresas a manejar riesgos, tales como De modo que podría haber una oportunidad seguros y mecanismos de ahorro. Esto ayudará a para la creación de un nuevo consenso social reducir parte del gasto social y de infraestructura respecto al papel y responsabilidad del gobierno que tiene que ser desviado para las actividades de con la población. La transparencia será fun- respuesta frente a los desastres. En segundo lugar, damental para la sostenibilidad de este nuevo la urbanización creciente y la falta de gestión contrato social, que requerirá de mecanismos de tierras exacerba el efecto negativo que los para que el público monitoree las políticas, el desastres naturales tienen en el acceso a y calidad gasto y las acciones del gobierno. Será necesario del agua. El agua es un recurso fundamental implementar mecanismos de responsabilidad que repercute en la salud pública, la subsistencia social para aumentar el flujo de información, agrícola (a través de la irrigación) y la viabilidad construir espacios para la interacción entre los de la energía hidráulica del país. De igual modo, ciudadanos y el estado y crear un proceso de no es posible erradicar la desnutrición sin agua negoción para el cambio.17 limpia y abundante. Por lo tanto, es vital mejorar la gestión de los recursos hídricos y revertir y prevenir en mayor medida la contaminación para Cambios e historia proteger tanto la salud de las personas como el entorno natural. reciente Lograr un cambio real en Guatemala no será fácil. La historia, intereses privados y la Generando responsabilidad tradición han generado un nivel de inercia que social y forjando un nuevo será difícil de romper. Los Acuerdos de Paz y el contrato social reciente escándalo de La Línea han mostrado Existe la necesidad de un mayor pluralismo que tanto las posibilidades como las dificultades funcione de manera constructiva. Cada vez es de hacer cambios sustantivos y sostenibles. De mayor la exigencia de los guatemaltecos de un muchas formas, los Acuerdos de Paz de 1996, gobierno transparente y responsable. Hasta hace que acabaron con un conflicto armado que duró poco se caracterizaban más por su desinterés en 36 años, representaron el punto de quiebre hacia los temas públicos o se mostraban renuentes a el desarrollo de un contrato social más inclusivo expresar su desacuerdo, debido a la guerra civil, en Guatemala. Los Acuerdos establecieron un Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 163 camino para cerrar la brecha entre los ricos y positivo de impulsar a un segmento de la pobres del país, en parte a través de un conjunto población a exigir la rendición de cuentas por de objetivos fiscales y sociales, incluyendo mayor parte del gobierno y el respeto del estado de y mejor focalización del gasto social (educación y derecho. Juntos, los manifestantes (que realizaron salud) y una mayor movilización de los ingresos una vigilia semanal en la Plaza en Ciudad de internos. Los Acuerdos también establecieron Guatemala), la Comision Internacional contra la un nuevo marco de trabajo para una política Impunidad en Guatemala (CICIG) y el agraria centrada en la distribución de tierras Ministerio de Justicia demostraron que la asistida por el mercado y destinada a mejorar la impunidad no es inevitable en Guatemala. El seguridad de tenencia de tierras y la resolución compromiso de la ciudadanía, al menos de la de conflictos de tierras. Asimismo, los Acuerdos clase media urbana, demostró ser efectivo. A de Paz reconocían oficialmente que el país estaba través de las acciones de los manifestantes y del conformado por cuatro grupos étnicos distintos Ministerio de Justicia no solo se responsabilizó a —Maya, Xinka, Garífuna y Ladino— y también los funcionarios más altos del gobierno, sino que subscribió a Guatemala en el Convenio 169 de la esto impulsó a la población a comprometerse con OIT, relacionado con pueblos indígenas. A pesar el proceso político, con un alto récord de votantes del consenso logrado a través de los Acuerdos que participaron en las elecciones presidenciales de Paz, sin embargo, en 1999 se rechazó en un recientes. No se sabe si el estado actual de las referéndum nacional la propuesta de incorporar cosas continuará así. Tampoco se ha determinado algunos derechos específicos de las comunidades hasta qué punto el recientemente comprometido indígenas en la constitución. Análisis recientes y empoderado electorado podrá generar cambios también apuntan a varios defectos permanentes a largo plazo en el desarrollo de políticas. Al final, de la legislación nacional en relación a la justicia la continuidad de esta tendencia positiva social: (i) la ley reconoce que existen los derechos dependerá de la creación de un nuevo contrato pero no existen mecanismos institucionales para social en el que el sistema político responda a las asegurar que dichos derechos sean ejercidos; (ii) demandas de la población, reproduciendo así un el Convenio 169 de la OIT no se aplica ni se hace círculo virtuoso de ciudadanos comprometidos y cumplir; y (iii) la continua falta de consultas más un gobierno efectivo, buscando la alineación de amplias con los grupos de interés ha debilitado las dos Guatemalas. el contenido de las leyes en cuestión. Los temas El cerrar las brechas entre las dos de tenencia de tierras siguen siendo una fuente Guatemalas hará posible que el país aproveche de conflictos, y los recientes cierres de estableci- su máximo potencial. Para romper la dinámica mientos de salud pública en áreas rurales alejadas de un contrato social fragmentado, institucio- sugieren que el cambio sostenido también es nes estatales débiles, crecimiento bajo, y difícil. En resumen, los Acuerdos de Paz cam- grandes desigualdades, que se refuerzan biaron muchas cosas pero no fueron suficientes mutuamente, será necesario un complejo y para colocar al país en la senda hacia una menor ambicioso programa de acciones. El prerrequi- desigualdad, mayor movilización de recursos y sito será la creación de un consenso político de un crecimiento más alto. alto nivel en torno a la necesidad de plasmar El reciente escándalo de La Línea podría haber un nuevo contrato social. Las prioridades abierto una ventana de oportunidades para el identificadas en este Diagnóstico Sistemático cambio. El escándalo del 2015 tuvo el efecto de País se centran en cerrar las brechas de tal 164 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades manera que esto permita el florecimiento de 2014, cuando esté disponible, debería ofrecer Guatemala y de sus ciudadanos. respuestas a esta pregunta. Una segunda pre- gunta está asociada con el papel que juegue la contaminación por aflatoxinas del maíz en Brechas de la desnutrición. Una forma de responder esta pregunta sin que se usen muchos recursos conocimiento y datos podría ser recabando nueva información En el proceso de llevar a cabo el análisis (volviendo a visitar los hogares visitados en para este informe se identificaron también encuestas anteriores) y recabando informa- importantes lagunas del conocimiento. Para sub- ción sobre fuentes alimenticias. sanar estas lagunas se necesitará recabar nueva • Matrícula en escuela primaria. Después de información y realizar nuevos análisis. Se espera haber alcanzado una escolarización casi que se realicen más trabajos para mejorar nues- universal en el nivel primaria, las tasas han tro conocimiento sobre Guatemala y sobre los caído en años recientes. ¿Cuáles son los fac- factores que afectarán su crecimiento, igualdad y tores claves que han llevado a este declive de sostenibilidad: la matrícula en la escuela primaria? ¿Qué pa- pel tiene la asistencia a centros de educación • Falta de un censo actualizado. Para llevar preescolar en este descenso (y por qué esta a cabo cualquier análisis, ya sea en térmi- también ha bajado)? ¿La demanda de trabajo nos macro (por ejemplo, sobre el PIB per infantil se ha elevado o son la migración y el cápita) o sociales (por ejemplo, sobre tasas empeoramiento de la situación en materia de de pobreza o incluso etnicidad), es necesario seguridad los factores claves? contar con cifras precisas sobre el número de • Financiamiento de obras de infraestructura. personas que viven en el país y sus caracte- ¿Cuáles son los factores institucionales que rísticas. Los Censos de Población y Vivien- obstaculizan el financiamiento de este tipo das se llevan a cabo generalmente cada diez de obras en Guatemala? ¿Cómo podrían las años en la mayoría de países, pero el último asociaciones público-privadas (APP) ayudar censo de Guatemala fue hace 14 años. El a incrementar el financiamiento para mejo- nuevo gobierno está empezando a planificar rar la infraestructura en Guatemala? un nuevo censo. Una vez que esa informa- • Temas fiscales y efectividad en el gasto públi- ción esté disponible, podría ser recomenda- co. Sin ingresos adicionales, Guatemala no ble actualizar y revisar el análisis del presente tendrá recursos suficientes para financiar sus informe. necesidades de desarrollo. ¿Cómo podría • Desnutrición. ¿Qué nueva información es mejorar el gobierno su sistema de recauda- necesaria para arrojar luz sobre los niveles ción de impuestos y revisar su política fiscal de desnutrición y su insolubilidad? Una para que el gasto público sea más efectivo en pregunta que debe plantearse es si ha habido la reducción de la desigualdad y la mejora de algún cambio en las sinergias entre las prin- la seguridad en Guatemala? cipales dimensiones que afectan la nutrición • Urbanización y ciudades intermedias. Ase- –atención médica, cuidado al niño, medio gurar un proceso ordenado y gradual de ambiente y alimentación– a lo largo del urbanización podría ayudar a crear “ciuda- tiempo.18 Analizar la información del ENSMI des competitivas” y mejores oportunidades Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 165 de empleo para la población, asegurando • Reducción de las brechas entre el sector formal sistemas de transporte efectivos, una eficien- e informal. La informalidad es generaliza- te provisión de servicios sociales y minimi- da en la economía guatemalteca, y esto es zando los daños en el medio ambiente. ¿Qué perjudicial para la reducción de la pobreza, estrategia podría implementar el gobierno la productividad y la recaudación fiscal. para crear una red de ciudades interconec- ¿Cuáles son los factores determinantes para tadas para promover el desarrollo del sector esa extensa informalidad en la economía de privado? Guatemala? Referencias Ministry of Public Health and Social Assistance, National Statistical Institute, ICF International. 2015. “Encuesta Black, Robert E. et al. 2013. «Maternal and child undernutri- Nacional de Salud Materno Infantil 2014-2015”, tion and overweight in low-income and middle-income Guatemala City, Guatemala. countries». Maternal and Child Nutrition Study Group. Leite, Mauricio S., Andrey M. Cardoso, Carlos E.A. Coimbra The Lancet, Volume 382, Issue 9890, pp. 427-451. Jr. James R. Welch, Silvia A. Gugelmin, Pedro Cabral I. Cabrera, M., Lustig, N., & Hilicías, M. 2015. “Fiscal policy, Lira, Bernardo l. Horta, Ricardo Ventura Santos and Ana inequality and the ethnic divide in Guatemala”, World lucia Escobar, 2013. “Prevalence of anemia and associa- Devopment Report, Vol. 76, pp: 263-79. ted factors among indigenous children in Brazil: results Grantham-McGregor, Sally, Yin Bun Cheung, Santiago Cueto, from the First National Survey of Indigenous People’s Paul Glewwe, Linda Richter, and Barbara Strupp. 2007. Health and Nutrition”, Nutrition Journal Vol. 12, Number “Developmental potential in the first 5 years for children 1, page 1. in developing countries”, The Lancet, Vol. 369, Issue 9555, Tay, Karla, 2015. “Guatemala: Sugar Annual: Sustainability pp:60-70. Approach”, Global Agriculture Information Network GFDRR (Global Facility for Disaster Reduction and Report No. 2015005, Foreign Agricultural Service, United Recovery). 2014. Guatemala – Country Program Update. States Department of Agriculture, Washington, D.C. Washington, DC: GFDRR World Bank, 2006. ”Social Accountability: Strengthening Hall, Gillette and Harry Anthongy Patrinos, eds. 2012. the Demand Side of Governance and Service Delivery”, Indigenous Peoples, Poverty, and Development, Cambridge http://www.worldbank.org/socialaccountability_source- University Press, Cambridge, UK. book/, World Bank, Washington, D.C. Horta, Bernando, Ventura, Ricardo, Welch, James; Cardoso, Andrey; dos Santos, Janaina; Oliveira, Ana; Lira, Pedro; and Coimbra Jr, Carlos. 2013. Nutritional Status of Indigenous Children: Findings from the First National Notas Survey of Indigenous People’s Health and Nutrition in 1 En base a información de los Indicadores de Desarrollo Brazil. International Journal for Equity in Health 2013, Mundial, usando los periodos del 2010 al 2014 y del 2000 12:23 al 2004. Martorell, Reynaldo, 1995. “Results and Implications of 2 MSPAS et al. (2015) the INCAP Follow-up Study” American Institute 3 Hall (2015) con datos de Hall y Patrinos (2014). La infor- of Nutrition, Journal of Nutrition Supplement, mación de los pueblos indígenas de Brasil es de Horta et pp:1127s-1138s. al. (2013). 166 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 4 Tay (2015). programa era reducir la desnutrición crónica en niños 5 En base a proyecciones demográficas del INE, citadas en por debajo de los cinco años y la mortalidad infantil a el gobierno de Guatemala (2013). través de la coordinación de intervenciones multisecto- 6 Grantham-McGregor et al. (2007) riales. El programa está focalizado en 166 municipalida- 7 Ha habido una importante cantidad de información des con los niveles más altos de desnutrición crónica. sobre este tema. Esta lista es de un resumen de Black et al. 10 Cabrera et al. (2015) e ICEFI (2015). (2013). 11 Lo más reciente es el tramo de 30 millas de un río que 8 Se implementó un estudio longitudinal diseñado para está desapareciendo como resultado de haber sido des- medir los efectos de consumir un suplemento alimenticio viado para dar paso a una plantación. (atole) altamente nutritivo en un rango de resultados en 12 GFDRR (2014). Guatemala entre los años 1966 y 1977. Se llevó a cabo 13 Latinobarometro (2015). un estudio de seguimiento en 1988-89 para determinar 14 Los mecanismos de responsabilidad social oscilan desde los efectos a más largo plazo. Existe extensa bibliografía planificación y elaboración de políticas de participación, sobre estos estudios. La información aquí citada corres- participación ciudadana en el monitoreo y evaluación ponde al informe de la síntesis de esta bibliografía hecho de los bienes y servicios públicos, hasta participación por Mantorell (1995). ciudadana para las funciones de supervisión. (Para un 9 En el 2012 el gobierno lanzó el Programa Hambre Cero resumen, ver Banco Mundial, 2006.) y la Iniciativa Los Primeros 1,000 Días de Vida para 18 Como se identificó en el Marco Unificado de Trabajo de abordar la mortalidad y desnutrición infantil. La meta del UNICEF. Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades 167 168 Cerrando Brechas en Guatemala: Una Agenda de Prioridades Anexo 1.1: Países utilizados como pares estructurales y aspiracionales Para determinar el desempeño de Guatemala, uso de estos criterios se determinó el siguiente este informe utiliza seis grupos de pares que conjunto de países como pares estructurales: Bo- pueden utilizarse como comparadores: países livia, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay centroamericanos, pares latinoamericanos, países y Senegal. de ingresos bajos y medios, promedio mundial, pares estructurales y pares aspiracionales. Bajo los pares aspiracionales, queremos añadir a países que podrían ser un buen ejemplo de Los pares estructurales fueron elegidos usando desarrollo para Guatemala y que Guatemala la herramienta “Find my Friends”. En el grupo podría emular. Así, se determinaron los siguien- de pares estructurales están incluidos países tes criterios para el periodo 2001-2013: (i) países que ofrecen parámetros adecuados al respon- de ingresos bajos y medios y países de ingresos der preguntas relevantes para el DSP, como por altos y medios; (ii) crecimiento del PIB per cápita ejemplo, si determinadas condiciones, políticas superior al 3 por ciento; (iii) inflación por debajo o el desempeño económico son o no adecuados del 5 por ciento; (iv) tasa de mortalidad materna en Guatemala. Los criterios y filtros de selección (por cada 100,000 niños nacidos vivos) menor a fueron los siguientes: (i) países con ingresos bajos 100; y (v) población por debajo de los 35 millo- y medios; (ii) población entre los 5 y los 25 mi- nes. Se excluyeron países que son intensivos en llones de habitantes; (iii) valor agregado agrícola recursos naturales, que no tienen litoral o las menor del 20 por ciento del PIB, y (iv) los países islas. Esta clasificación determinó el siguiente insulares pequeños fueron excluidos. A través del grupo de países: FigurA A1.1  Pares estructurales para Guatemala PIB nominal per cápita Población (millones), Agricultura, valor agregado, País (en US$), 2013 2014 (% del PIB), 2001-13 Guatemala 3,512 15.9 13.0 Bolivia 2,700 11.2 14.0 El Salvador 3,875 6.4 11.1 Honduras 2,323 8.3 13.4 Nicaragua 1,840 6.2 18.1 Paraguay 4,170 6.9 19.3 Senegal 1,073 14.5 16.3 Fuente: Herramienta “Find my Friends”, 2014. Anexo 1.1: Países utilizados como pares estructurales y aspiracionales 169 FigurA A1.2  Pares aspiracionales para Guatemala PIB nominal per Población Crecimiento del Tasa de mortalidad Inflación (%), País cápita (US$), (millones), PIB per cápita (%), materna, 2001-13 2013 2014 2001-13 último año con datos Guatemala 3,512 15.9 0.9 6.3 140 Albania 4,610 2.8 5.4 2.9 21 Chile 15,776 17.7 3.3 3.1 22 Jordan 5,174 6.7 3.1 4.3 50 Latvia 15,205 2.0 5.5 4.7 13 Lithuania 16,003 3.0 5.9 3.0 11 Panama 10,839 3.8 5.3 3.2 85 Peru 6,674 31.4 4.1 2.6 89 Fuente: Herramienta “Find my Friends”, 2014. 170 Anexo 1.1: Países utilizados como pares estructurales y aspiracionales Anexo 2.1: Movilidad económica en Guatemala, Centroamérica, y ALC FIGURA A2.1 En Gu t m l m s p rson s ntr ron l pobr qu l s qu s li ron Porcentaje de hogares según cambios en estatus económico, 2000-2011 100 80 r s Porc nt j d ho 60 40 20 0 Gu t m l 2000-2011 R sto d C ntro méric (2003-2012) ALC 2003-2013 Si mpr pobr s No pobr pobr Pobr no pobr Nunc pobr Fuente: Cálculos usando información de SEDALC (CEDLAS y el Banco Mundial) y ENCOVI del 2000 y el 2011, usando una estimación ‘lower bound’ en base a Dang et al. (2011). Para comparar con los países de Centroamérica y ALC, el análisis para Guatemala utiliza la ENCOVI del 2011 aunque existen preocupaciones sobre la comparabilidad de los datos para el 2000 y 2011 de la ENCOVI. Sin embargo, dado lo que se entiende sobre la ENCOVI del 2011, se espera que el análisis sobreestime los movimientos fuera de la pobreza y subestime los movimientos a la pobreza. Anexo 2.1: Movilidad económica en Guatemala, Centroamérica, y ALC 171 Anexo 2.2 Pobreza por consumo por región FIGURA A2.2 Distribución d l pobr pobr xtr m por r ión, 2000,2006 nd 2014 Pobreza general, 2000 Pobreza extrema, 2000 P tén, M trop. P tén, M trop. 3.9 6.9 2.7 0.9 Nort , Nort , Noro st , 12.1 20.1 18.8 Noro st , 25.9 Nor st , Nor st , 7.6 4.7 Sur st , Sur st , 11.2 10.7 Suro st , 30.1 C ntr l, C ntr l, Suro st , 9.8 6.0 28.6 Pobreza general, 2006 Pobreza extrema, 2006 P tén, M trop. P tén, M trop. 3.8 7.3 3.3 0.7 Nort , Nort , Noro st , 13.5 Noro st , 22.8 20 21.0 Nor st , 8.6 Nor st , 10.9 Sur st , 8.5 Suro st , Sur st , 28.1 Suro st , C ntr l, 7.3 26.8 10.1 C ntr l, 7.4 Pobreza general, 2014 Pobreza extrema, 2014 P tén, M trop. P tén, M trop. 4.6 11.7 3.9 4.8 Nort , Noro st , Noro st , 19.8 18.1 Nort , 21.5 12.9 Nor st , 8.1 Nor st , 10.6 Suro st , Sur st , 26.2 7.7 Sur st , Suro st , 6.4 C ntr l, 25.6 C ntr l, 10.7 7.3 172 Anexo 2.2 Pobreza por consumo por región Anexo 2.3: Pirámide poblacional por grupo étnico FIGURA A2.3.1 Pir mid d pobl ción por tnicid d Maya Garifuna 65+ 65+ 60-64 60-64 55-59 55-59 50-54 50-54 45-49 45-49 40-44 40-44 35-39 35-39 30-34 30-34 25-29 25-29 20-24 20-24 15-19 15-19 10-14 10-14 5-9 5-9 0-4 0-4 -0.10 -0.08-0.06-0.04 -0.02 0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10 -0.10 -0.08-0.06-0.04 -0.02 0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10 Hombr s Muj r s Hombr s Muj r s Xinka Ladino 65+ 65+ 60-64 60-64 55-59 55-59 50-54 50-54 45-49 45-49 40-44 40-44 35-39 35-39 30-34 30-34 25-29 25-29 20-24 20-24 15-19 15-19 10-14 10-14 5-9 5-9 0-4 0-4 -0.10 -0.08-0.06-0.04 -0.02 0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10 -0.10 -0.08-0.06-0.04 -0.02 0.00 0.02 0.04 0.06 0.08 0.10 Hombr s Muj r s Hombr s Muj r s Fuente: INE, 2010. Anexo 2.3: Pirámide poblacional por grupo étnico 173 FIGURA A2.3.2 Pobl ción indí n por d p rt m nto, 2011 96.5 97.8 88.6 89.7 90 78.4 80 70 60 55.8 57.5 51.7 50 36.4 40 30.3 32.4 26.8 30 23.4 20 13.7 15.4 7.1 7.2 10 1.8 3.0 3.2 0.1 0.9 0 l n so u s n o o o o ich nd Gu intl p p s p ul l ol b qu qu rc p p Ro ch hul t n n p l im m r So l c ti Qu P cu r r n n n ic Ju I l o M qu J p p Z t pr V V ot Es nt t lt t lt n i it t Ch n R El hu j t t To m S c S Al B Su i Qu Ch S Hu Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI del 2011. 174 Anexo 2.3: Pirámide poblacional por grupo étnico Anexo 2.4 Factores que influyen en la probabilidad de ser pobre Probabilidad de ser pobre, 2014 Pobre extremo Pobre moderado No pobre 40% más pobres 60% más rico coef t coef t coef t coef t coef t Edad del jefe de -0.004*** 0.000 -0.006*** 0.000 0.010*** 0.000 -0.011*** 0.000 0.011*** 0.000 familia (años) Hogares 0.103*** 0.004 0.067*** 0.002 -0.098*** 0.003 0.110*** 0.003 -0.110*** 0.003 encabezados por hombres (%) Adulto sin niños 0.016** 0.007 -0.570*** 0.004 0.312*** 0.004 -0.333*** 0.004 0.333*** 0.004 2 adultos sin niños 0.119*** 0.010 -0.136*** 0.005 -0.016*** 0.006 -0.026*** 0.006 0.026*** 0.006 2 adultos con niños 0.040*** 0.003 0.052*** 0.002 0.072*** 0.003 -0.077*** 0.003 0.077*** 0.003 Años educ jefe hogar -0.097*** 0.000 -0.077*** 0.000 0.130*** 0.000 -0.129*** 0.000 0.129*** 0.000 % de 0-14 años 0.013*** 0.000 0.002*** 0.000 -0.011*** 0.000 0.012*** 0.000 -0.012*** 0.000 % de 15-64 años 0.001*** 0.000 -0.002*** 0.000 0.001*** 0.000 0.001** 0.000 -0.001** 0.000 % de 65 o máa años 0.006*** 0.000 0.004*** 0.000 -0.007*** 0.000 0.009*** 0.000 -0.009*** 0.000 Tasa de dependencia -0.004*** 0.000 -0.004*** 0.000 0.003*** 0.000 -0.003*** 0.000 0.003*** 0.000 sobre personas empleadas Tamaño del hogar (nº) 0.182*** 0.001 0.003*** 0.000 -0.220*** 0.001 0.219*** 0.001 -0.219*** 0.001 K´iche´ 0.503*** 0.004 0.060*** 0.003 -0.460*** 0.003 0.464*** 0.003 -0.464*** 0.003 Q´eqchi´ 0.620*** 0.005 -0.111*** 0.004 -0.636*** 0.005 0.652*** 0.005 -0.652*** 0.005 Kaqchiquel 0.533*** 0.004 0.099*** 0.003 -0.365*** 0.004 0.377*** 0.004 -0.377*** 0.004 Mam 0.140*** 0.005 0.292*** 0.004 -0.398*** 0.004 0.445*** 0.004 -0.445*** 0.004 Otros indig. 0.289*** 0.005 0.143*** 0.004 -0.427*** 0.005 0.446*** 0.005 -0.446*** 0.005 Empleador -0.971*** 0.009 -0.606*** 0.005 1.190*** 0.006 -1.216*** 0.006 1.216*** 0.006 Trabajador cuenta -0.143*** 0.002 -0.044*** 0.002 0.220*** 0.002 -0.215*** 0.002 0.215*** 0.002 propira Trabajador familiar -0.334*** 0.017 -0.286*** 0.011 0.644*** 0.012 -0.673*** 0.012 0.673*** 0.012 no remunerado Desempleado 0.545*** 0.016 0.144*** 0.013 -0.243*** 0.014 0.209*** 0.014 -0.209*** 0.014 Norte 0.725*** 0.006 0.004 0.004 -0.234*** 0.005 0.242*** 0.005 -0.242*** 0.005 Nordeste 0.901*** 0.005 -0.029*** 0.004 -0.399*** 0.004 0.404*** 0.004 -0.404*** 0.004 Surdeste 0.531*** 0.006 0.215*** 0.004 -0.341*** 0.004 0.364*** 0.004 -0.364*** 0.004 Central 0.247*** 0.005 0.237*** 0.003 -0.266*** 0.003 0.302*** 0.003 -0.302*** 0.003 Suroeste 0.390*** 0.005 0.150*** 0.003 -0.204*** 0.003 0.205*** 0.003 -0.205*** 0.003 Noroeste 0.502*** 0.005 0.059*** 0.003 -0.267*** 0.004 0.312*** 0.004 -0.312*** 0.004 Petén 0.392*** 0.006 0.123*** 0.004 -0.089*** 0.005 0.103*** 0.005 -0.103*** 0.005 Rural 0.377*** 0.003 0.109*** 0.002 -0.373*** 0.002 0.354*** 0.002 -0.354*** 0.002 _cons -2.753*** 0.015 0.221*** 0.011 0.609*** 0.017 -0.711*** 0.021 0.711*** 0.021 R2 No. Observaciones 9,824 9,824 9,824 9,824 9,824 Fuente: Cálculos basado en la ENCOVI del 2014. Notas: Basada en todos lor hogares. Signifcancia: .01 - ***; .05 - **; .1 - *; Anexo 2.4 Factores que influyen en la probabilidad de ser pobre 175 Probabilidad de ser pobre, 2014 Pobre extremo Pobre moderado No pobre 40% más pobres 60% más rico coef t coef t coef t coef t coef t Edad del jefe de familia -0.007*** 0.000 -0.008*** 0.000 0.019*** 0.000 -0.019*** 0.000 0.019*** 0.000 (años) Jefe de hogar hombre 0.107*** 0.007 0.072*** 0.004 -0.068*** 0.005 0.086*** 0.005 -0.086*** 0.005 Adulto sin niños -0.154*** 0.001 -0.109*** 0.000 0.194*** 0.000 -0.193*** 0.000 0.193*** 0.000 % de 0-14 años 0.022*** 0.000 0.005*** 0.000 -0.021*** 0.000 0.022*** 0.000 -0.022*** 0.000 % de 15-64 años 0.000 0.000 -0.004*** 0.000 0.001** 0.000 0.002*** 0.000 -0.002*** 0.000 % de 65 o máa años 0.010*** 0.000 -0.000* 0.000 -0.012*** 0.000 0.014*** 0.000 -0.014*** 0.000 Tasa de dependencia -0.007*** 0.000 -0.007*** 0.000 0.006*** 0.000 -0.007*** 0.000 0.007*** 0.000 sobre personas empleadas Tamaño del hogar (nº) 0.328*** 0.001 0.037*** 0.001 -0.407*** 0.001 0.407*** 0.001 -0.407*** 0.001 K´iche´ 1.005*** 0.007 0.053*** 0.005 -0.821*** 0.006 0.826*** 0.006 -0.826*** 0.006 Q´eqchi´ 1.000*** 0.009 -0.242*** 0.007 -1.064*** 0.009 1.093*** 0.009 -1.093*** 0.009 Kaqchiquel 1.037*** 0.008 0.124*** 0.005 -0.563*** 0.006 0.582*** 0.006 -0.582*** 0.006 Mam 0.192*** 0.008 0.413*** 0.006 -0.589*** 0.008 0.678*** 0.008 -0.678*** 0.008 Otros indig. 0.492*** 0.008 0.195*** 0.006 -0.692*** 0.008 0.723*** 0.008 -0.723*** 0.008 Asalariado 1.726*** 0.018 0.975*** 0.009 -2.061*** 0.010 2.100*** 0.010 -2.100*** 0.010 Trabajador cuenta propia 1.416*** 0.018 0.904*** 0.009 -1.673*** 0.010 1.726*** 0.010 -1.726*** 0.010 Trabajador noremunerado 1.121*** 0.037 0.527*** 0.020 -1.103*** 0.022 1.098*** 0.022 -1.098*** 0.022 Desempleado 3.231*** 0.028 0.985*** 0.018 -2.847*** 0.020 2.807*** 0.020 -2.807*** 0.020 Agricultura 0.796*** 0.006 0.194*** 0.004 -0.752*** 0.004 0.742*** 0.004 -0.742*** 0.004 Manufactura ligera 0.885*** 0.020 0.153*** 0.012 -0.611*** 0.014 0.563*** 0.014 -0.563*** 0.014 Otra manufactura -0.152*** 0.018 -0.104*** 0.009 -0.022** 0.010 -0.014 0.010 0.014 0.010 Construcción -0.326*** 0.025 -0.458*** 0.011 0.466*** 0.012 -0.525*** 0.012 0.525*** 0.012 Comercio 0.177*** 0.028 -0.218*** 0.018 0.271*** 0.020 -0.252*** 0.020 0.252*** 0.020 Electricidad, agua -0.029*** 0.010 0.374*** 0.005 -0.359*** 0.006 0.412*** 0.006 -0.412*** 0.006 Bomberos (dropped) -0.289*** 0.018 0.135*** 0.020 -0.074*** 0.020 0.074*** 0.020 Administracion pública (dropped) (dropped) (dropped) (dropped) (dropped) Educación, salud, trab.soc. -0.160*** 0.013 -0.205*** 0.007 0.186*** 0.007 -0.174*** 0.007 0.174*** 0.007 Empleados domésticos 0.710*** 0.015 0.255*** 0.009 -0.612*** 0.010 0.614*** 0.010 -0.614*** 0.010 Norte 1.288*** 0.012 0.010 0.007 -0.374*** 0.009 0.390*** 0.009 -0.390*** 0.009 Nordeste 1.621*** 0.010 -0.074*** 0.006 -0.667*** 0.007 0.677*** 0.007 -0.677*** 0.007 Surdeste 0.852*** 0.011 0.310*** 0.006 -0.463*** 0.007 0.503*** 0.007 -0.503*** 0.007 Central 0.272*** 0.011 0.362*** 0.005 -0.362*** 0.006 0.429*** 0.006 -0.429*** 0.006 Suroeste 0.626*** 0.009 0.224*** 0.005 -0.271*** 0.005 0.277*** 0.005 -0.277*** 0.005 Noroeste 0.807*** 0.010 0.087*** 0.006 -0.358*** 0.007 0.445*** 0.007 -0.445*** 0.007 Petén 0.646*** 0.012 0.161*** 0.007 -0.071*** 0.008 0.101*** 0.008 -0.101*** 0.008 Rural 0.497*** 0.005 0.094*** 0.003 -0.438*** 0.004 0.406*** 0.004 -0.406*** 0.004 Constante -6.858*** 0.034 -0.948*** 0.020 3.655*** 0.036 -3.845*** 0.038 3.845*** 0.038 R2 No. Observaciones 2,853,771 2,891,502 2,891,502 2,891,502 2,891,502 Fuente: Cálculos basado en la ENCOVI del 2014. Notas: Basado en hogares con jefes de familias empleadas. 176 Anexo 2.4 Factores que influyen en la probabilidad de ser pobre Anexo 2.5: Curva de incidencia del crecimiento del consumo FIGURE A2.5 Curv d incid nci d l cr cimi nto d l consumo Curva de incidencia del crecimiento (CIC) del consumo, 2000- 2014 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 1 10 19 28 37 46 55 64 73 82 91 100 CIC 2000-2006 CIC 2000-2014 CIC 2006-2014 Fuente: Cálculos basado en la ENCOVI del 2000, 2006, y 2014. Anexo 2.5: Curva de incidencia del crecimiento del consumo 177 Anexo 3.1: Cambios en la probabilidad de la matricula primaria Probilidad de matrícula primaria 2000 2006 2014 coef t coef t coef t Hombre 0.268*** 0.002 0.123*** 0.001 0.093*** 0.001 Edad -0.180*** 0.000 -0.084*** 0.000 -0.089*** 0.000 Indígena 0.014*** 0.002 0.051*** 0.002 -0.068*** 0.002 Educación padre 0.038*** 0.000 0.016*** 0.000 0.027*** 0.000 Educación madre 0.052*** 0.000 0.060*** 0.000 0.024*** 0.000 No. niños 0-6 -0.052*** 0.001 -0.104*** 0.001 -0.188*** 0.001 No. niños 7-15 0.101*** 0.001 0.178*** 0.001 0.167*** 0.000 No. adultos 0.032*** 0.001 0.022*** 0.000 0.008*** 0.000 Quintil 2 0.341*** 0.002 0.203*** 0.002 0.160*** 0.002 Quintil 3 0.507*** 0.003 0.372*** 0.002 0.342*** 0.002 Quintil 4 0.646*** 0.003 0.711*** 0.003 0.498*** 0.002 Quintil 5 1.277*** 0.004 1.019*** 0.004 0.748*** 0.003 Urbano 0.209*** 0.002 0.110*** 0.002 0.119*** 0.001 Norte 0.406*** 0.004 0.322*** 0.003 0.207*** 0.003 Nordeste 0.184*** 0.004 0.218*** 0.003 -0.085*** 0.003 Surdeste 0.387*** 0.004 0.201*** 0.003 0.172*** 0.003 Central 0.258*** 0.004 0.209*** 0.003 0.107*** 0.003 Suroeste 0.472*** 0.003 0.249*** 0.002 -0.003 0.002 Noroeste 0.294*** 0.004 0.069*** 0.003 -0.032*** 0.003 Petén 0.331*** 0.005 0.344*** 0.004 0.191*** 0.003 _cons 1.149*** 0.006 0.104*** 0.004 0.680*** 0.004 R2 No. observaciones 10,320 22,812 16,934 Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI 2000, 2006, y 2014. Notas: .01 - ***; .05 - **; .1 - * 178 Anexo 3.1: Cambios en la probabilidad de la matricula primaria Probilidad de matrícula primaria, controlando por etnicidad 2000 2006 2014 coef t coef t coef t Hombres 0.268*** 0.002 0.123*** 0.001 0.093*** 0.001 Edad -0.180*** 0.000 -0.084*** 0.000 -0.089*** 0.000 Kíche -0.171*** 0.003 -0.015*** 0.003 0.026*** 0.002 Q'eqchi -0.003 0.004 0.115*** 0.004 -0.157*** 0.003 Kaqchiquel 0.043*** 0.003 0.005* 0.003 -0.070*** 0.003 Mam 0.068*** 0.004 0.065*** 0.003 -0.164*** 0.003 Otro indig. 0.184*** 0.004 0.160*** 0.003 -0.018*** 0.003 Educación padre 0.038*** 0.000 0.017*** 0.000 0.027*** 0.000 Educación madre 0.051*** 0.000 0.059*** 0.000 0.024*** 0.000 No. niños 0-6 -0.050*** 0.001 -0.103*** 0.001 -0.189*** 0.001 No. niños 7-15 0.102*** 0.001 0.179*** 0.001 0.166*** 0.000 No. adultos empleados 0.032*** 0.001 0.022*** 0.000 0.008*** 0.000 Quintil 2 0.347*** 0.002 0.209*** 0.002 0.165*** 0.002 Quintil 3 0.522*** 0.003 0.380*** 0.002 0.343*** 0.002 Quintil 4 0.666*** 0.003 0.720*** 0.003 0.500*** 0.002 Quintil 5 1.302*** 0.004 1.029*** 0.004 0.748*** 0.003 Urbano 0.211*** 0.002 0.111*** 0.002 0.110*** 0.001 Norte 0.399*** 0.005 0.255*** 0.004 0.267*** 0.004 Nordeste 0.186*** 0.004 0.201*** 0.003 -0.074*** 0.003 Surdeste 0.392*** 0.004 0.189*** 0.003 0.165*** 0.003 Central 0.254*** 0.004 0.222*** 0.003 0.102*** 0.003 Suroeste 0.508*** 0.003 0.257*** 0.003 -0.017*** 0.002 Noroeste 0.251*** 0.004 0.049*** 0.003 -0.057*** 0.003 Petén 0.342*** 0.005 0.324*** 0.004 0.202*** 0.003 _cons 1.129*** 0.006 0.098*** 0.004 0.687*** 0.004 R2 No. observaciones 10,320 22,812 16,934 Fuente: Cálculos usando información de ENCOVI 2000, 2006, y 2014. Notas: .01 - ***; .05 - **; .1 - * Anexo 3.1: Cambios en la probabilidad de la matricula primaria 179 Anexo 3.2: Sectores económicos y la movilidad intra-generacional FIGURA A3.2 S ctor s conómicos l movilid d intr - n r cion l Movilidad económica intra-generacional por sector de empleo, 2000-2014 100 90 80 r s 70 Porc nt nj d ho 60 50 40 30 20 10 0 A r M nuf. Const. Com rcio Tr nspo & F.I.R.E. Adm. Pub. S rv. Soc. S rv. Comunic cion s Doméstico Si mpr pobr Pobr no pobr No pobr pobr Nunc pobr Movilidad económica intra-generacional por sector de empleo, 2000-2014 100 90 80 r s 70 Porc nt nj d ho 60 50 40 30 20 10 0 A r M nuf. Const. Com rcio Tr nspo & F.I.R.E. Adm. Pub. S rv. Soc. S rv. Comunic cion s Doméstico Si mpr pobr Pobr no pobr No pobr pobr Nunc pobr Fuente: Cálculos basados en datos de ENCOVI 2000, 2006 y 2014. 180 Anexo 3.2: Sectores económicos y la movilidad intra-generacional Anexo 3.3: Ecuación minceriana de ingresos y la descomposición Oaxaca-Blinder Ecuación minceriana de salarios (variable dependiente en salario por hora) Indígena No Indígenas Por grupo étnico coef t coef t coef t Hombre 0.153*** 0.018 0.122*** 0.011 0.130*** 0.010 Primaria incompleta 0.139*** 0.019 0.146*** 0.017 0.165*** 0.012 Primaria completa 0.209*** 0.024 0.237*** 0.018 0.249*** 0.014 Secundaria incompleta 0.243*** 0.028 0.308*** 0.020 0.298*** 0.016 Secundaria completa 0.532*** 0.033 0.612*** 0.020 0.591*** 0.017 Educación superior 0.835*** 0.049 1.050*** 0.023 1.006*** 0.020 Edad 0.044*** 0.003 0.049*** 0.002 0.047*** 0.002 Edad al cuadrado -0.000*** 0.000 -0.001*** 0.000 -0.000*** 0.000 Urbano -0.072*** 0.016 -0.077*** 0.012 -0.075*** 0.010 Norte -0.149*** 0.030 -0.147*** 0.033 -0.191*** 0.022 Nordeste -0.265*** 0.052 -0.180*** 0.017 -0.190*** 0.017 Sureste -0.202*** 0.065 -0.270*** 0.018 -0.243*** 0.018 Central -0.280*** 0.031 -0.133*** 0.016 -0.156*** 0.015 Suroeste -0.227*** 0.026 -0.199*** 0.015 -0.185*** 0.013 Noroeste -0.306*** 0.029 -0.160*** 0.022 -0.217*** 0.017 Peten 0.060 0.057 -0.064*** 0.024 -0.051** 0.023 Año 2014 -0.172*** 0.015 -0.274*** 0.010 -0.240*** 0.008 Manufactura 0.370*** 0.024 0.367*** 0.018 0.387*** 0.014 Construcción 0.558*** 0.031 0.407*** 0.021 0.490*** 0.017 Comercio 0.715*** 0.022 0.496*** 0.017 0.599*** 0.013 Electricidad, Agua 0.590*** 0.045 0.419*** 0.023 0.493*** 0.021 Servicios 0.792*** 0.031 0.589*** 0.019 0.681*** 0.016 Servicio domestico 0.469*** 0.039 0.386*** 0.028 0.438*** 0.023 Informal -0.305*** 0.020 -0.284*** 0.013 -0.278*** 0.011 Asalariado 0.597*** 0.046 0.679*** 0.026 0.649*** 0.023 Trabajador por cuenta propia -0.365*** 0.020 -0.147*** 0.015 -0.252*** 0.012 Trabajador no remunerado (eliminada) (eliminada) (eliminada) K´iche´ -0.153*** 0.015 Q´eqchi´ -0.003 0.023 Kaqchiquel -0.198*** 0.016 Mam -0.123*** 0.020 Otros indig. -0.233*** 0.019 _cons 1.152*** 0.069 1.175*** 0.046 1.164*** 0.038 R2 0.326 0.390 0.407 No. observaciones 13,000 24,568 37,568 Fuente: Cálculos basados en datos de ENCOVI 2014. Nota: .01 - ***; .05 - **; .1 - Anexo 3.3: Ecuación minceriana de ingresos y la descomposición Oaxaca-Blinder 181 Descomposición Oaxaca Blinder de ingresos, indígenas y no indígenas Total Explicada No explicada coef t coef t coef t No Indig. 2.521*** 0.000 Indígenas 1.958*** 0.001 Diferencia 0.563*** 0.001 Explicada 0.402*** 0.001 Sin explicar 0.160*** 0.001 Hombre -0.008*** 0.000 -0.021*** 0.001 Primaria incompleta -0.012*** 0.000 0.003*** 0.000 Primar completa 0.004*** 0.000 0.004*** 0.000 Secundaria incompleta 0.017*** 0.000 0.007*** 0.000 Secundaria completa 0.059*** 0.000 0.013*** 0.000 Educación superior 0.082*** 0.000 0.012*** 0.000 Edad 0.007*** 0.000 0.159*** 0.009 Edad al cuadrado -0.001** 0.000 -0.014*** 0.005 Urbano -0.017*** 0.000 -0.001* 0.001 Norte 0.020*** 0.000 0.004*** 0.000 Nordeste -0.016*** 0.000 0.002*** 0.000 Sureste -0.022*** 0.000 -0.003*** 0.000 Central 0.000*** 0.000 0.016*** 0.000 Suroeste 0.030*** 0.000 0.008*** 0.001 Noroeste 0.039*** 0.000 0.019*** 0.000 Peten -0.001*** 0.000 -0.003*** 0.000 Año 2014 0.003*** 0.000 -0.059*** 0.001 Manuf. 0.000*** 0.000 -0.000*** 0.000 Comercio -0.007*** 0.000 -0.001*** 0.000 Electricidad, agua 0.003*** 0.000 -0.000*** 0.000 Servicios 0.005*** 0.000 -0.012*** 0.000 Servicios domésticos 0.033*** 0.000 -0.049*** 0.000 Informal 0.012*** 0.000 -0.007*** 0.000 Asalariado 0.022*** 0.000 -0.006*** 0.000 Trabajador por cuenta propia 0.014*** 0.000 -0.001*** 0.000 Trabajador no remunerado 0.017*** 0.000 -0.014*** 0.000 K´iche´ 0.021*** 0.000 -0.010*** 0.000 Q´eqchi´ -0.000 0.000 -0.004*** 0.000 Kaqchiquel 0.054*** 0.000 0.019*** 0.001 Mam 0.009*** 0.000 0.003*** 0.000 Otro indig. 0.032*** 0.000 0.071*** 0.001 Comercio (eliminada) (eliminada) _cons 0.028*** 0.005 R2 Nº observaciones 37,568 Fuente: Cálculos basados en datos de ENCOVI 2014. Nota: .01 - ***; .05 - **; .1 - 182 Anexo 3.3: Ecuación minceriana de ingresos y la descomposición Oaxaca-Blinder FIGURA A3.3 D scomposición O x c -Blind r por pobl ción indí n Explicada vs. Sin explicar Factores explicando las diferencias 0.40 3.0 0.40 Contribuciones a la diferencia explicada 0.35 2.5 0.6 0.4 0.30 0.2 0.22 Salario por hora 2.0 0.25 1.5 0.20 0.04 0.15 1.0 0.10 0.5 0.15 0.05 0.0 0.00 No indígena Indígena Explicada Sin explicar D mo r fí Ubic ción Tr b jo Explic d Fuente: Cálculos basados en datos de ENCOVI 2006 y 2014. Anexo 3.3: Ecuación minceriana de ingresos y la descomposición Oaxaca-Blinder 183 Anexo 5.1: Percepciones de la población según el Latino barómetro FIGURA A5.1 ¿Cu n just pi ns ust d s l distribución d l in r so n Gu t m l ? ¿Cuán justa piensa usted es la distribución ¿Cuán justa piensa usted es la distribución del ingreso en Guatemala? del ingreso en Guatemala % muy injusta? 100 60 80 50 40 Porcentaje 60 30 40 20 20 10 0 0 2001 2002 2007 2009 2010 2011 2013 2015 P tin r r r P u o Co Ch il Do s S P . rú m do c do s lo il n ic R ndu c u i V Méx i Gu r l Ho R l E m B u Ur oliv b p. r i u u m Co t m Br n v n Ni cu l Mu injust Injust st Ar El Just Mu just 2015 2001 Imagínese una escalera con 10 escalones, donde las personas más pobres están en el primer escalón y las más ricas en el décimo escalón. ¿Dónde se colocaría usted en esa escalera? 5.5 5.0 4.5 Esc l prom dio 4.0 3.5 3.0 2.5 r r ico sil rú s do do il in c i m l bi u l liv Ch ur Ri u u éx u nt m m P Br Bo nd n lv u u r lo M Ec t r Ur st n Co Ho P c S Ar Ni P Co Gu V El 2000 2006 2013 Fuente: Cálculos basados en Latinobarómetro. 184 Anexo 5.1: Percepciones de la población según el Latino barómetro Anexo 5:2: Legislación que apoya los derechos de los pueblos Indígenas Instrumento legal Año Artículos Tema relacionados a los derechos indígenas Constitución Política Reforma 1, 2, 3, 4, 5, Artículos que promueven la equidad ética y de género. 1993 36, 58, 59, 60, 61, 62, 65, 66, 67, 68, 69, 70 58 Identidad Cultural 66 Protección a Grupos Étnicos Ley de idiomas 2003 - Reconoce, promueve y respeta los idiomas de los pueblos Nacionales maya, garífuna y xinka Ley de Consejos de 2002 1 Estipula que el sistema de Consejos de Desarrollo es el medio Desarrollo Urbano y principal de participación de los cuatro pueblos Rural guatemaltecos Ley General de 2002 4 instituye el respeto a la realidad multiétnica, pluricultural y Descentralización multilingüe de Guatemala Código Municipal 2002 2 que el municipio se caracteriza primordialmente pro sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad, pluriculturalidad y multilingüismo organizado para realizar el bien común de todos los habitantes de su distrito Ley Marco de los 2002 - Compromisos del Estado cuyo complimiento requiere de Acuerdos de Paz acciones a desarrollar por las instituciones públicas y por las personas individuales y jurídicas de la sociedad Acuerdo sobre 1995 - El acuerdo define la nación guatemalteca como pluricultural, identidad y derechos de multiétnica y multilingüe. 3Años más tarde, en 2003, se los pueblos indígenas promulgó la Ley de Idiomas Nacionales (decreto 19-2003), la cual reconoció la diversidad de comunidades lingüísticas Ley de Registro e 2005 - Reconoce tierras comunales –tanto para grupos indígenas Información Catastral como no indígenas Fuente: FIDA/ CLADPI, 2012 Anexo 5:2: Legislación que apoya los derechos de los pueblos Indígenas 185 DICTÁMENES FAVORABLES Emitidos desde el año 2004 a la fecha INICIATIVA No. PROCESO 2699 “Ley de Reconocimiento de la Competencia del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial”. Dictamen favorable, emitido por la Comisión de Pueblos Indígenas el 05 de mayo del año 2004. Pendiente en su tercer debate y redacción final. 4087 “Ley de Medios de Comunicación Comunitaria”. Dictamen favorable, emitido por la Comisión de Pueblos Indígenas el 11 de Enero del año 2010. Pendiente lo conozca el Pleno. 4051 “Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas”. Dictamen favorable, emitido por la Comisión de Pueblos Indígenas el 23 de septiembre del año 2009. Pendiente lo conozca el Pleno. 3835 “Ley de Lugares Sagrados de los Pueblos Indígenas”. Dictamen favorable, emitido por las comisiones de Pueblos Indígenas y De la Paz y Desminado, el 19 de agosto del año 2009. Pendiente lo conozca el Pleno. 4084 “Ley del Sistema Nacional del Desarrollo Rural Integral”. Dictamen favorable, emitido por la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca el 30 de septiembre del año 2009. Pendiente lo conozca el Pleno. 3551 “Ley del Programa Nacional de Resarcimiento”. Dictamen favorable de la Comisión de la Paz y Desminado, el 18 de noviembre del año 2008. Pendiente en su tercer debate y redacción final. Fuente: Lineamientos, Agenda Indígena 2016-2020 en Guatemala, draft DICTÁMENES FAVORABLES Comisión de Pueblos Indígenas 2012-2013 INICIATIVA No. PROCESO 3946 “Ley de Jurisdicción Indígena”. Dictamen favorable, emitido por la Comisión de Pueblos Indígenas el 17 de abril del año 2013. Pendiente que conozca el Pleno del Congreso de la República para su primer debate. 4047 “Ley General de Derechos de Pueblos Indígenas de Guatemala”. Dictamen favorable, emitido por la Comisión de Pueblos Indígenas el 06 de junio del año 2012. Pendiente que conozca el Pleno del Congreso de la República para su primer debate. 4412 “Ley Orgánica del Instituto de Desarrollo Indígena Guatemalteco”. Dictamen favorable, emitido por la Comisión de Pueblos Indígenas el 14 de marzo del año 2012. Pendiente lo conozca el Pleno. 186 Anexo 5:2: Legislación que apoya los derechos de los pueblos Indígenas Situación de los tratados y declaración de acuerdos Nombre del Fecha de Fecha de Reservas en la Resumen sobre el instrumento instrumento aprobación ratificación ratificación Convención 1965 1982 (Guatemala) La Convención reafirma que la discriminación entre Internacional Ningún seres humanos por motivos de raza, color u origen sobre la derecho étnico constituye un obstáculo a las relaciones Eliminación de adquirido será amistosas y pacíficas entre las naciones y puede Todas las Formas afectado con perturbar la paz y la seguridad entre los pueblos, así de Discriminación la vigencia de como la convivencia de las personas aun dentro de Racial este Convenio. un mismo Estado. Por lo que: “Los Estados partes tomarán, cuando las circunstancias lo aconsejen, medidas especiales y concretas, en las esferas social, económica, cultural y en otras esferas, para asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, con el fin de garantizar en condiciones de igualdad el pleno disfrute por dichas personas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.” Convenio 169 1989 1995 Esta Convención transforma la visión del C107 de sobre Pueblos 1994 integracionista y proteccionista a una Convención Indígenas y que incluye la participación activa de los pueblos Tribales en países indígenas en la construcción de su propio desarrollo, independientes cada vez que los Estados apliquen las disposiciones de las legislaciones nacionales tengan en consideración el contenido del Convenio 169. Uno de sus artículos importantes destaca: Artículo 2: 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. 2. Esta acción deberá incluir medidas: a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida. Otros aspectos que también incluye el C169 es la consulta con los pueblos indígenas a través de sus instituciones y otras formas de organización propia, cada vez que se adopten medidas que afecten sus intereses, asuntos y convivencia. El consentimiento previo de los pueblos indígenas también se constituye aspecto fundamental de carácter transversal en el contenido de las normas y por consiguiente de los derechos que allí se tutelan. Anexo 5:2: Legislación que apoya los derechos de los pueblos Indígenas 187 Situación de los tratados y declaración de acuerdos Nombre del Fecha de Fecha de Reservas en la Resumen sobre el instrumento instrumento aprobación ratificación ratificación Convenio sobre 1992 1995 Lo más importante que desarrolla este Convenio es la Diversidad reconocer la importancia que representa para la Biológica, CDB conservación de la biodiversidad y los ecosistemas del planeta, los conocimientos tradicionales, la práctica de las comunidades locales e indígenas en mantener la conservación desde sus formas tradicionales y la función decisiva que desempeña la mujer en la conservación. Un extracto de la Convención es la siguiente: “Reconociendo la estrecha y tradicional dependencia de muchas comunidades locales y poblaciones indígenas que tienen sistemas de vida tradicionales basados en los recursos biológicos, y la conveniencia de compartir equitativamente los beneficios que se derivan de la utilización de los conocimientos tradicionales, las innovaciones v las prácticas pertinentes para la conservación de la diversidad biológica Y la utilización sostenible de sus componentes. Reconociendo asimismo la función decisiva que desempeña la mujer en la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y afirmando la necesidad de la plena participación de la mujer en todos los niveles de la formulación y ejecución de políticas encaminadas a la conservación de la diversidad biológica,…” Declaración 2005 1. El fomento de la no discriminación y de la inclusión sobre el II de los pueblos indígenas en la elaboración, aplicación y Decenio evaluación de los procesos internacionales, regionales Internacional y nacionales relativos a la legislación, las políticas, los sobre los recursos, los programas y los proyectos. Pueblos 2. El fomento de la participación plena y efectiva de Indígenas del los pueblos indígenas en las decisiones que afectan Mundo directa o indirectamente a sus estilos de vida, tierras tradicionales y territorios, a su integridad cultural como pueblos indígenas que poseen derechos colectivos o a cualquier otro aspecto de sus vidas, teniendo en cuenta el principio del consentimiento libre, previo e informado; 3. La redefinición de las políticas de desarrollo para que incluyan una visión de equidad y sean culturalmente adecuadas, con inclusión del respeto de la diversidad cultural y lingüística de los pueblos indígenas; 4. La adopción de políticas, programas, proyectos y presupuestos que tengan objetivos específicos para el desarrollo de los pueblos indígenas, con inclusión de parámetros concretos, e insistiendo en particular en las mujeres, los niños y los jóvenes indígenas; 5. La creación de mecanismos de supervisión estrictos y la mejora de la rendición de cuentas a nivel internacional y regional y particularmente a nivel nacional, en lo tocante a la aplicación de los marcos jurídicos, normativos y operacionales para la protección de los pueblos indígenas y el mejoramiento de sus vidas. 188 Anexo 5:2: Legislación que apoya los derechos de los pueblos Indígenas Situación de los tratados y declaración de acuerdos Nombre del Fecha de Fecha de Reservas en la Resumen sobre el instrumento instrumento aprobación ratificación ratificación Declaración 2007 Instrumento internacional aprobado por las Universal sobre Naciones Unidas, el 13 de septiembre de 2007. El los Derechos de mismo instrumento es uno de los más importantes los Pueblos en la protección y salvaguardia del los derechos de Indígenas los pueblos indígenas, también se constituye en el primer instrumento que en su formulación durante más de 2 décadas, contó con la participación de representantes de los pueblos indígenas en el Grupo de Trabajo constituido en el seno de las Naciones Unidas para su elaboración. En este instrumento se reconocen derechos colectivos fundamentales para la existencia de los pueblos como el derecho a la libre determinación que ubica a los pueblos indígenas en el mismo estatus de cualquier pueblo en el mundo, en todo lo que implica este término en el derecho internacional, con su plena autonomía y el ejercicio del autogobierno, para su pleno desarrollo. Otro aspecto fundamental como derecho humano inherente a la existencia de los pueblos son los derechos existentes sobre las tierras y los territorios indígenas, que debe incluir los derechos al subsuelo y los demás elementos que incluye el término territorio, como garantía a la existencia de las futuras generaciones. Fuente: FIDA/CLADPI, 2012 Anexo 5:2: Legislación que apoya los derechos de los pueblos Indígenas 189 Guatemala tiene un gran potencial para generar prosperidad para su población. Aunque existen algunos focos de dinamismo y éxitos, el país tiene una de las tasas de pobreza más altas de América Latina. Además, existen enormes y persistentes desigualdades entre los diversos grupos étnicos, áreas geográficas y sectores económicos. En cierto sentido, es necesario visualizar la existencia de “dos Guatemalas” con grandes brechas en sus resultados para comprender los retos que afronta el país. Este Diagnóstico Sistemático de País (DSP) investiga por qué un país con un potencial tan grande no ha logrado materializarlo, abordando las siguientes preguntas: • ¿Hasta qué punto ha sido inclusivo el modelo de desarrollo de Guatemala y cuáles son los factores que le impiden ser un país más inclusivo? • ¿Cómo es el crecimiento, qué lo ha impulsado y cuáles son los cuellos de botella que deben enfrentarse? • ¿Qué tan sostenible es el modelo de desarrollo de Guatemala en términos económicos, sociales y ambientales? • ¿Existen factores adicionales que subyacen bajo la actual economía guatemalteca y qué cambios tendrían el mayor potencial para reducir la pobreza y promover la prosperidad compartida?