World Development Report 2017 世界開発報告 2017 GOVERNANCE and THE LAW ガバナンスと 法 This work was originally published by the World Bank in English as World Development Report 2017: Governance and the Law in 2017. This Japanese translation was arranged by Ittosha Incorporated. Ittosha Incorporated is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. This volume is a product of the staff of The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgement on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. : Governance and the 本報告書は 2017 年に世界銀行から World Development Report 2017  Law として出版された． 本書の翻訳は株式会社 一灯舎によりまとめられたものであり， 翻訳の正確性については，株式会社 一灯舎が責任を負う．翻訳と原文の間になんらか の矛盾がある場合は原文に従う． 本書は，世界銀行スタッフの制作による．本書の調査結果や解説，結論は，必ずしも 世界銀行の理事会あるいは彼らが代表する国の見解を反映するものではない． 世界銀行は， 本書中にあるデータの正確性を保証しない．地図にある境界線， 色， 名称， その他の情報は，いかなる領土の法的立場，あるいはそのような境界線の容認に関す る世界銀行の判断を意味するものではない． World Development Report 2017: — Governance and the Law Copyright © 2017 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. 世界開発報告 2017　ガバナンスと法 Copyright © 株式会社 一灯舎 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. iii 序文 　首脳や政策当局，開発専門家は，コミュニティの生活改善を企図した善意の政策が成果を 上げることなく失敗に帰すのではないかとしばしば心配している． 　世界の開発に関わるコミュニティは と質問するのは止めて，代わり 「何が正しい政策か？」 に と質問す 「政策を機能させて，生活改善という成果をもたらすにはどうすればよいのか？」 る必要がある．本年度版の『世界開発報告』で指摘された答えはガバナンス，つまり政府，市 民，およびコミュニティが政策を設計・適用するために関与する方法の改善である． 　本報告書は，世界の成長や生産性が鈍化している時に刊行された．成長や生産性の鈍化は， 世界の最貧困層や最も脆弱な層を支援するのに入手可能な資源を制限している．にもかかわ らず，サービスやインフラ，公正な制度に対する人々の要求は増大を続けている．政府予算 や開発援助がひっ迫していることを考えると，資源を可能な限り有効に利用することが極め て重要である．資源のこのような活用は，民間企業のファイナンスやスキルの会得，市民社 会とのより緊密な協働，および腐敗――有効で永続的な開発にとって最大の障害物の 1 つ ――に対する戦いに向けた取り組みの倍加によって，可能となるだろう． 　しかし，このような多様な諸グループの努力を連携するには，合意への到達，およびその 保持に有効なルールとともに，各グループの役割と責任を明確化することが必要とされる． ガバナンスの強化についてより大きな注意を払わなければ，極貧を終わらせ，共有されてい る繁栄を押し上げるという世界銀行グループの目標だけでなく，国連のより幅広い持続可能 な開発目標という転換的な目標にも手が届かないだろう． 　過去 24 カ月間にわたって多くの国々で実施された広範な調査や協議に基づいて，本レポー トは政策が望ましい成果を上げることを確実なものとするために必要とされる，3 つのコア な機能――コミットメント，連携，および協調――の重要性に注目している．このレポート はパートナーが直面している挑戦課題にアプローチし，解決するための有用な枠組みも提供 している．具体的には，ガバナンスの根底にある原動力に取り組むことによって，どのよう にすれば安全保障，成長，および公平性などにかかわる政策をより有効なものにできるかを 探究している． 　国家の能力が限定的なことなど，実施にかかわる伝統的な懸念は別として，本レポートは 影響力や権力の度合いが多種多様な個人やグループが，政策の選択，資源配分，およびルー ル自体の変更をどのように交渉するかを理解するために深くまで議論を掘り下げている． 　この報告書が示しているように，前向きな変化は可能である．改革に向けた努力は地元の 有権者が牽引しなければならないが，国際社会はそのような努力の支援に向けて積極的な役 割を果たすことができる．特にわれわれが確保すべきは，将来的な開発援助がより良い，よ り持続可能な開発を促進する根本的なダイナミックスを育むことである． 　本書で提示された洞察が，各国，各コミュニティ，各開発機関，および各ドナーが極度の 貧困に終止符を打ち，共有されている繁栄を促進するという共通のビジョンを実現するのに 有益なものになることを願っている． ジム・ヨン・キム 世界銀行グループ総裁 iv 謝辞 　本報告書は Luis Felipe López-Calva と Yongmei Zhou が率いるチームによって作成 された．主要な章の執筆担当者は Edouard Al-Dahdah, David Bulman, Deborah Isser, Marco Larizza, Ezequiel Molina, Abla Safir, and Siddharth Sharma である．拡大され たコア・チームは以下の者で構成されていた：Kimberly Bolch, Lidia Ceriani, Samantha Lach, Bradley Larson, Annamaria Milazzo, and Evgenia Pugacheva．Brónagh Murphy と Jason Victor が本レポートの制作・物流チームとして仕えてくれた．Mart Kivine が共同作業者間の関係の管理を担当し，資源動員に関して戦略的な助言と支援を提 供した．Stephen Commins が「グリーン・カバー」協議（後述）に関して支援と助言を提供 した．レポート作成チームは Yanina Eliana Domenella, Simona Ross, Hari Subhash と いう優れた調査補佐に恵まれた．この作業は Kaushik Basu, Shanta Devarajan, Indermit Gill の総合的な統括下で遂行された．チームとしては Paul Romer からのコメントや示唆 にも感謝したい． 　チームは次の方々で構成される助言パネルから指針を頂いた：Pranab Bardhan, Dr. Boediono, Mauricio Cárdenas, Francis Fukuyama, Avner Greif, Rebeca Grynspan, Tarja Halonen, Joel Hellman, Karuti Kanyinga, Karl Ove Moene, Benno Ndulu, James Robinson, Tharman Shanmugaratnam, and Xixin Wang． 　チームとしては本レポートの作成に関して，次の諸機関から寛大な支援を頂いたことに感 謝したい．カナダ外務省，フィンランド外務省，ノルウェー外務省，スウェーデン外務省， フランス開発庁，ドイツ国際協力公社（GIZ），「変化のための知識プログラム」，ノルディッ ク信託基金． 　以下のような諸国で，当該国以外からも大勢の参加者を得て協議イベントが開催された： アルゼンチン，チリ，中国，コロンビア，エストニア，フィンランド，フランス，ドイツ，ガー ナ，インド，イタリア，ケニア，メキシコ，オランダ，ノルウェー，フィリピン，スペイン， スウェーデン，タジキスタン，タンザニア，イギリス，アメリカ合衆国，ウルグアイ，ベト ナム．チームとしては，このようなイベントに参加してコメントや提案をしてくれたすべて の方々にお礼を申し上げる． 　次のような機関とも二者間ないし多角的な協議を実施した：アジア開発銀行，ヨーロッ パ委員会，CAF ラテンアメリカ開発銀行，フランス開発庁，ドイツ連邦経済協力開発省， GIZ，米州開発銀行，国際司法裁判所，ノルウェー開発協力庁，スウェーデン国際開発協力 庁，イギリス国際開発省，国連開発計画，アメリカ国際開発庁． 　チームは以下のようなシンクタンクや市民社会の代表者とも面談した：ABA Rule of Law Initiative（アメリカ法曹協会「法の支配イニシアティブ」）, Afrobarometer, Berghof Foundation, Centre for Global Constitutionalism, Centro de Estudios Espinosa Yglesias, Civicus, Eurasia Foundation, Global Partnership for Social Accountability, Hague Institute for Global Justice, Innovations for Successful Societies at Princeton University, InterAction, International Food Policy Research Institute, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Latin American Public Opinion Project, Mexican Competitiveness Institute, México ¿Cómo Vamos?, OpenGov Hub, Oxfam-UK, Partnership for Transparency Fund, Peace Research Institute Oslo, Stockholm International Peace Research Institute, Transparencia Mexicana, and Transparency International． 謝辞 v 　本報告書の当初の発見も次のような会議や研究集会で数回にわたって議論された： 2015 annual meeting of the American Political Science Association; 2015 Annual Bank Conference on Africa: Confronting Conflict and Fragility in Africa, hosted by the University of California at Berkeley; 2015 Annual Bank Conference on Development Economics; XXVIII Annual Congress of the Italian Society of Public Economics, Governance and Development: The Case of Politically Connected Businesses in Europe and Central Asia (in collaboration with the World Bank’ s Office of the Chief Economist, Europe and Central Asia Region); Implementing SDG 16: Good Governance Reloaded or New Opportunities for the Support of Democratic Governance? hosted by the German Development Institute; 2016 International Civil Society Week; 2016 International Conference on Inequality: Trends, Causes and the Politics of Distribution, hosted by the Friedrich-Ebert- Stiftung Foundation; 2015 International Policy Workshop on Governance and the Law, hosted by GIZ; 2016 Thinking and Working Politically Community of Practice, hosted by the Carnegie Endowment for International Peace; WDR 2017 Law Symposium, Cuentas Claras: Governance for Growth and Equity in Latin America (in collaboration with the World Bank’s Office of the Chief Economist, Latin America and the Caribbean Region); 2015 World Bank Law, Justice and Development Week; and 2016 World Justice Project Scholars Conference on the Rule of Law, Non-law, and Social Order, hosted by Stanford University. 次のよう ないくつかの大学は本レポートに関する反応を提供するためのイベントを開催してくれ た：Ateneo de Manila University, Beijing University, Columbia University, Cornell University, East China University of Political Science and Law, Leiden University, Oxford University, Renmin University, Torcuato Di Tella University (Buenos Aires), University of los Andes (Bogotá), and University of the Republic (Montevideo)． 「緑書」 　本報告書草案を世界銀行理事会宛てに送付するのに先立って， の協議が実施された． チームは草案をオンラインで入手可能とした上で，開発業界の枢要な一連のパートナーに明 示的に連絡してコメントを要請した．市民社会や学術界，シンクタンクなどのメンバーから 受領したコメントや批判，提案は本文に盛り込まれている． 　Nancy Morrison が 本 報 告 書 の 主 任 編 集 人 を 務 め た．Sabra Ledent が 原 稿 を 整 理 し，Bruce Ross-Larson が編集上の指針を提供した．主任グラフィック・デザイナーは Kurt Niedermeier であった．宣伝・配布戦略に関しては Phillip Hay, Mikael Reventar, Anushka Thewarapperruma, Roula Yazigi が 指 針 を 提 供 し た．Mary Fisk, Patricia Katayama, Stephen Pazdan, 世 界 銀 行 の Publishing Program に 特 に お 礼 を 申 し 上 げ ておきたい．また，次の方々の調整役としての働きに感謝する：Vivian Hon, Surekha Mohan, Dirk Peterson, Claudia Sepúlveda. 　本レポートは以下の方々が作成した背景論文や注釈，スポットライトなどに依拠してい る：Izak Atiyas, Sheheryar Banuri, Paolo Belli, Jürgen René Blum, Carles Boix, Tessa Bold, Alejandro Bonvecchi, Sarah Botton, Laurent Bouton, Juan Camilo Cárdenas Campo, Fernando Carrera, Francesco Caselli, Gonzalo Castañeda, Micael Castanheira, Simon Commander, Aline Coudouel, Manuel Eisner, Thomas Fujiwara, Scott Gates, Garance Genicot, Gaël Giraud, Alfredo González-Reyes, Helene Grandvoinnet, Ruth Guillén, Stéphane Hallegatte, Sébastien Hardy, Michael Jarvis, Patricia Justino, Daniel Kaufmann, Mushtaq H. Khan, Jenni Klugman, Sarwar Lateef, Étienne Le Roy, Andrei Levchenko, Brian Levy, Stéphanie Leyronas, Staffan Lindberg, Anna Lührmann, Ellen Lust, Nora Lustig, Yasuhiko Matsuda, Frédéric Maurel, Valeriya Mechkova, Jonathan Mellon, Alina Mungiu-Pippidi, Hamish Nixon, Ragnhild vi 世界開発報告 2017 Nordas, Håvard Mokleiv Nygård, Daniel Oto-Peralias, Tiago Peixoto, Doug Porter, Franck Poupeau, Peter Reuter, Halsey Rogers, Dominique Rojat, Diego Romero, Martin Schmidt, Fredrik Sjoberg, Michael Stanley, Håvard Strand, Shawn Tan, Benno Torgler, Trang Thu Tran, John Wallis, Michael Walton, Leonard Wantchekon, and Michael Watts. 　本チームは数回にわたるレビューの際に，各章に関する以下のアドバイザーから専門的な 助言を頂戴した：Carles Boix, François Bourguignon, Francesco Caselli, Deval Desai, Avinash Dixit, Manuel Eisner, Thomas Fujiwara, Patrick Heller, Patricia Justino, Philip Keefer, Herbert Kitschelt, Andrei Levchenko, Brian Levy, María Ana Lugo, Rohini Pande, Doug Porter, Nigel Roberts, Carlos Scartascini, Brian Tamanaha, John Wallis, Leonard Wantchekon, and Michael Watts. 　また，以下のような多数の方々から，洞察に溢れた議論やコメント，協力をいただ い た こ と に 謝 意 を 表 し た い：Sakuntala Akmeemana, Martin Ardanaz, Omar Arias, Kathleen Beegle, Paolo Belli, Samuel Berlinski, David Bernstein, Robert Beschel, Bella Bird, Jürgen René Blum, Tessa Bold, Laurent Bouton, Miriam Bruhn, James Brumby, Hassane Cisse, Denis Cogneau, Walter Cont, Cristina Corduneanu, Aline Coudouel, Shanta Devarajan, Quy-Toan Do, Eduardo Engel, Peter Evans, Francisco Ferreira, Chloe Fevre, Deon Filmer, Varun Gauri, Tom Ginsburg, Markus Goldstein, Álvaro González, Duncan Green, Zahid Hasnain, Arturo Herrera, Joan Serra Hoffman, Robert Hunja, Ravi Kanbur, Daniel Kaufmann, Asmeen Khan, Mushtaq H. Khan, Stuti Khemani, Rachel Kleinfeld, Stephen Knack, Stefan Kossoff, Aart Kraay, Paul Lagunes, Sylvie Lambert, Ellen Lust, Nora Lustig, Syed A. Mahmood, Martha Martínez Licetti, Magdy Martínez-Solimán, Yasuhiko Matsuda, Sebastián Mazzuca, Nicolas Menzies, Samia Msadek, Gerardo Munck, Alina Mungiu-Pippidi, Kaivan Munshi, Makau Mutua, Roger Myerson, Ambar Narayan, Sara Nyman, Thiago Peixoto, Andre Portela, Gaël Raballand, Vijayendra Rao, Martin Ravallion, Nathaniel Reilly, Bob Rijkers, Daniel Rogger, Joe Saba, Audrey Sacks, Renaud Seligman, Mitchell Seligson, Harris Selod, Giancarlo Spagnolo, Jan Svejnar, Rob Taliercio, Jeff Thindwa, Florencia Torche, Benno Torgler, Dominique van de Walle, Nicolas van de Walle, Andrés Villaveces, Lorena Vinuela, Michael Walton, Deborah Wetzel, and Alan Whaites. 　その他の世界銀行内外の多くの方々が有益なコメントやその他の貢献をし，協議のため の会議に参加してくれた．当チームとしては特に以下の方々に謝意を表明したい：Sophie Adelman, Om Prakash Agarwal, Yayha Amir, Armando Ardila, Robert Bates, Verónica Baz, Radia Benamghar, Najy Benhassine, Luis Benveniste, Alexandra C. Bezeredi, Deepak Bhatia, Denis Biseko, Helena Bjuremalm, Eduardo Bohórquez, Francesca Bomboko, Sarah Botton, Carter Brandon, Michael Bratton, Chiara Bronchi, László Bruszt, Ruxandra Burdescu, David Calderón, Claudia Calvin, Oscar Calvo-González, Juan Camilo Cárdenas Campo, Enrique Cárdenas, Kevin Carey, Tom Carothers, Michael Chege, Donald Clarke, Roland Clarke, Pedro Conceição, Jill Cottrell, Philipp Dann, Bill Dorotinski, Alain Durand Lasserve, Ute Eckertz, Yara Esquivel, Mike Falke, Frederico Finan, Luis Foncerrada, Harald Fuhr, Bernard Funck, Yash Ghai, Frederick Golooba-Mutebi, Kristóf Gosztonyi, Donald Green, Jane Guyer, Gillian Hadfield, Jeffrey Hammer, Lucia Hanmer, Tazeen Hasan, Finn Heinrich, Hans-Joachim Heintze, Rogelio Gómez Hermosillo, Benjamin Herzberg, Ingrid-Gabriela Hoven, Alan Hudson, William Hurst, Gabriela Inchauste, Edna Jaime, Michael Jarvis, Melise Jaud, Erik Jensen, Melissa Johns, 謝辞 vii Patrick Keuleers, Anouar Ben Khelifa, Hannah Kim, Francis Kiwanga, Stephan Klasen, Anne-Lise Klausen, Verena Knippel, Matthias Kötter, David D. Laitin, George Larbi, Margaret Levi, Alberto Leyton, Doris Likwelile, Stefan Lindemann, Kathy Lindert, Mariana Llanos, Ernesto López Córdoba, Anna Lührmann, Christian Lund, Bentley MacLeod, Beatriz Magaloni, Alexander Makulilo, Ernest Mallya, Sumit Manchanda, Richard McAdams, David McKenzie, Craig Meisner, Rudolf Mellinghoff, Mauricio Merino, Edward Miguel, Omar Mohamed, Rui Monteiro, María Elena Morera, Fred Mufulukye, Ana María Muñoz, Mike Mushi, Per Norlund, Silas Olang, Virginia Oliveros, Jan Michiel Otto, Juan Pardinas, Haydee Pérez Garrido, Guillermo Perry, Lant Pritchett, Christine Qiang, Balakrishnan Rajagopal, Rita Ramalho, Juan Mauricio Ramírez, Juliana Ramirez, Viridiana Ríos, Christophe Rockmore, Carlos Rodríguez-Castelán, Lourdes Rodríguez-Chamussy, César Rodríguez Garavito, Halsey Rogers, Gérard Roland, Pallavi Roy, Eliana Rubiano, Elizabeth Ruppert Bulmer, Caroline Sage, Indhira Santos, Phillip Shelkens, Animesh Shrivastava, Dumitru Socolan, Michael Stanley, Albrecht Stockmayer, Håvard Strand, Harold Sunguisa, Hani Syed, Miguel Székely Pardo, Attilio Tagalile, Will Taylor, Fletcher Tembo, Katy Thompson, Charles Undeland, Deus Valentine, Ingrid van Engelshoven, Roberto Vélez Grajales, Eric Verhoogen, Andrea Vigorito, Tara Vishwanath, Anya Vodopyanov, Stefan Voigt, George Mukundi Wachira, Waly Wane, Fredrick O. Wanyama, Asbjorn Wee, Barry Weingast, Jennifer Widner, George O. William, Oliver Williamson, Michael Woolcock, World Bank 1818 Society, Kaifeng Yang, Abdulqawi Ahmed Yusuf, and Davide Zucchini. 特にマニラで 有益な会話を持つことができたことに関して Rogier van den Brink に感謝したい．また， 彼は第 2 章で言及した Amka and the Three Golden Rules という映画への言及などを含 め，モンゴルにおける財政管理に関する研究にわれわれの関心の振り向けてくれた． 　全員を網羅することに努めたつもりではあるが，本レポートの作成に貢献してくれた個人 や団体で，以上のリストから意図せず漏れている方々があればお詫びしておきたい． viii 略号 ADR 裁判外紛争解決手続 MFA 多角的繊維協定 ASEAN 東南アジア諸国連合 MITI （日本） 経済産業省 CDD コミュニティ主導型開発 （ナイジェリア） NAFDAC 食品医薬品管理局 CICIG グアテマラ無処罰問題対策国際委員会 NAFTA 北アメリカ自由貿易協定 CPA 南北包括和平合意（南スーダン） NCPRI 知る権利を求める全国運動（インド） CPC 中国共産党 NGO 非政府組織 CSO 市民社会組織 NPM ニュー・パブリック・マネジメント DAC 開発援助委員会（OECD） ODA 政府開発援助 EU ヨーロッパ連合 OECD 経済協力開発機構 FATF 金融活動作業部会 OIRA 情報規制問題局（アメリカ） FDI 外国直接投資 OSA （インド） 公職守秘法 FGM 女性器切除 PPD 官民対話 FRC 財務報告評議会 PPP 購買力平価 GATT 関税及び貿易に関する一般協定 PPPs 官民パートナーシップ GBV ジェンダーに基づく暴力 PRI （メキシコ） 制度的革命党 GDP 国内総生産 SAR 特別行政区 GNI 国民総所得 SBM 自律的学校経営 GPS 全地球測位システム SDG 持続可能な開発目標 ICAC 汚職に対抗する独立委員会（香港） SDI サービス提供指標 ICT 情報通信技術 SEZ 経済特別区 IFF 不正資金フロー SOE 国有企業 IMF 国際通貨基金 SPC （メキシコ） キャリア公務員法 MDA 省庁部局 TAI 透明性・説明責任イニシアティブ MDG ミレニアム開発目標 TFP 全要素生産性 国・経済圏の記号 * AFG アフガニスタン・イスラム共和国 BFA ブルキナファソ AGO アンゴラ共和国 BGD バングラデシュ人民共和国 ALB アルバニア共和国 BGR ブルガリア共和国 ARE アラブ首長国連邦 BHR バーレーン王国 ARG アルゼンチン共和国 BHS バハマ国 ARM アルメニア共和国 BIH ボスニア・ヘルツェゴビナ AUS オーストラリア連邦 BLR ベラルーシ共和国 AUT オーストリア共和国 BLZ ベリーズ AZE アゼルバイジャン共和国 BMU バミューダ BDI ブルンジ共和国 BOL ボリビア多民族国 BEL ベルギー王国 BRA ブラジル連邦共和国 BEN ベナン共和国 BRB バルバドス * 訳註：本文中では，混乱のない限り「国」や「共和国」「連邦」 ， 「王国」等を省いて略記している． ， 略号 ix BRN ブルネイ・ダルサラーム国 HRV クロアチア共和国 BTN ブータン王国 HTI ハイチ共和国 BWA ボツワナ共和国 HUN ハンガリー CAF アフリカ中央共和国 IDN インドネシア共和国 CAN カナダ IND インド CHE スイス連邦 IRL アイルランド CHL チリ共和国 IRN イラン・イスラム共和国 CHN 中華人民共和国 IRQ イラク共和国 CIV コートジボワール共和国 ISL アイスランド共和国 CMR カメルーン共和国 ISR イスラエル国 COD コンゴ民主共和国 ITA イタリア共和国 COG コンゴ共和国 JAM ジャマイカ COL コロンビア共和国 JOR ヨルダン・ハシミテ王国 COM コモロ連合 JPN 日本国 CPV カーボヴェルデ共和国 KAZ カザフスタン共和国 CRI コスタリカ共和国 KEN ケニア共和国 CYP キプロス共和国 KGZ キルギス共和国 CZE チェコ共和国 KHM カンボジア王国 DEU ドイツ連邦共和国 KIR キリバス共和国 DJI ジブチ共和国 KNA セントクリストファー・ネイビス連邦 DNK デンマーク王国 KOR 大韓民国 DOM ドミニカ共和国 KSV コソボ共和国 DZA アルジェリア民主人民共和国 KWT クウェート国 ECU エクアドル共和国 LAO ラオス人民民主共和国 EGY エジプト・アラブ共和国 LBN レバノン共和国 ERI エリトリア国 LBR リベリア共和国 ESP スペイン LBY リビア EST エストニア共和国 LCA セントルシア ETH エチオピア連邦民主共和国 LIE リヒテンシュタイン公国 FIN フィンランド共和国 LKA スリランカ民主社会主義共和国 FJI フィジー共和国 LSO レソト王国 FRA フランス共和国 LTU リトアニア共和国 GAB ガボン共和国 LUX ルクセンブルク大公国 GBR 英国（グレートブリテン及び北アイルラン LVA ラトビア共和国 ド連合王国） MAC 中華人民共和国マカオ特別行政区 GEO グルジア MAR モロッコ王国 GHA ガーナ共和国 MDA モルドバ共和国 GIN ギニア共和国 MDG マダガスカル共和国 GMB ガンビア共和国 MDV モルディブ共和国 GNB ギニアビサウ共和国 MEX メキシコ合衆国 GNQ 赤道ギニア共和国 MKD マケドニア旧ユーゴスラビア共和国 GRC ギリシャ共和国 MLI マリ共和国 GRD グレナダ MLT マルタ共和国 GTM グアテマラ共和国 MMR ミャンマー連邦共和国 GUY ガイアナ共和国 MNG モンゴル国 HKG 中華人民共和国香港特別行政区 MOZ モザンビーク共和国 HND ホンジュラス共和国 MRT モーリタニア・イスラム共和国 x 世界開発報告 2017 MUS モーリシャス共和国 SSD 南スーダン共和国 MWI マラウイ共和国 STP サントメ・プリンシペ民主共和国 MYS マレーシア SUR スリナム共和国 NAM ナミビア共和国 SVK スロバキア共和国 NER ニジェール共和国 SVN スロベニア共和国 NGA ナイジェリア連邦共和国 SWE スウェーデン王国 NIC ニカラグア共和国 SWZ スワジランド王国 NLD オランダ王国 SYR シリア・アラブ共和国 NOR ノルウェー王国 TCD チャド共和国 NPL ネパール連邦民主共和国 TGO トーゴ共和国 NZL ニュージーランド THA タイ王国 OMN オマーン国 TJK タジキスタン共和国 PAK パキスタン・イスラム共和国 TKM トルクメニスタン PAN パナマ共和国 TLS 東ティモール民主共和国 PER ペルー共和国 TTO トリニダード・トバゴ共和国 PHL フィリピン共和国 TUN チュニジア共和国 PNG パプアニューギニア独立国 TUR トルコ共和国 POL ポーランド共和国 TWN 台湾（中華民国） PRT ポルトガル共和国 TZA タンザニア連合共和国 PRY パラグアイ共和国 UGA ウガンダ共和国 ROM ルーマニア UKR ウクライナ RUS ロシア URY ウルグアイ東方共和国 RWA ルワンダ共和国 USA アメリカ合衆国 SAU サウジアラビア王国 UZB ウズベキスタン共和国 SDN スーダン共和国 VEN ベネズエラ・ボリバル共和国 SEN セネガル共和国 VNM ベトナム社会主義共和国 SGP シンガポール共和国 VUT バヌアツ共和国 SLB ソロモン諸島 YEM イエメン共和国 SLE シエラレオネ共和国 ZAF 南アフリカ共和国 SLV エルサルバドル共和国 ZMB ザンビア共和国 SOM ソマリア共和国 ZWE ジンバブエ共和国 SRB セルビア共和国 xi 目次 序文 iii 謝辞 iv 略号 iiiv 概観　世界開発報告 2017：ガバナンスと法 1 開発にかかわる現代の挑戦課題に対処するためにガバナンスを改善する 2 有効性の動因：コミットメント，連携，および協調 4 変化へ向けた手段：競争可能性，インセンティブ，選好，そして信念 11 変革の動因：エリート層の交渉，市民の関与，および国際的な影響 17 開発のためにガバナンスを再考する 25 本報告書をナビゲートする 30 注 30 参考文献 32 Part Ⅰ　開発のためにガバナンスを再考する：概念的枠組み 35 １ 開発のためのガバナンス：挑戦課題 36 開発政策を理解する：近接要因と基本要因 36 開発の目的…そして制約 38 下半分のためのガバナンス 41 注 42 参考文献 42 ２ 開発のためにガバナンスを向上させる：なぜ政策は失敗するのか 45 成功への多様な道：制度移植を乗り越える 45 有効性の動因：コミットメント，連携，および協調 46 力の非対称性が存在するなかでの政策の有効性 51 変革への手段：インセンティブ，選好・信念，競争可能性 57 ダイナミックなプロセス：変化の動因と法の支配 64 注 65 参考文献 66 SPOTLIGHT 1　腐敗 70 SPOTLIGHT 2　リスク管理におけるガバナンスの挑戦課題 73 ３ 法の役割 77 法律と政策アリーナ 77 行動を統制する：法律のコマンドとしての役割 79 権力を統制する：法律の構成的役割 84 争論を統制する：変化における法律の役割 87 法の支配に達する 89 注 89 参考文献 91 SPOTLIGHT 3　有効で公平な法的諸制度はどのようにして出現するか？ 95 xii 世界開発報告 2017 Part II　開発のためのガバナンス 101 ４ 安全保障のためのガバナンス 102 ガバナンスは社会の暴力問題を解決できるか？ 102 安全保障，ガバナンス，および権力は密に連動している 102 ガバナンスは安全を 4 つの方法で改善することができる 108 結論 114 注 114 参考文献 116 SPOTLIGHT 4　戦時期のガバナンス 121 SPOTLIGHT 5　犯罪 124 ５ 成長のためのガバナンス 127 政策の「占有」はどのようにして経済成長を遅らせるか 127 ガバナンスは成長にとってどのように重要なのか：ミクロ経済的な視点 127 政策は有力グループからの不当な作用にどのように影響されるか 131 占有のリスク下にある政策設計 135 公的機関の設計は強力なグループの影響力とどのようにして折り合いをつけるのか？ 136 正しいアプローチを見付ける 139 注 141 参照文献 143 SPOTLIGHT 6　中所得の罠 147 SPOTLIGHT 7　官民パートナーシップ 151 ６ 公平性のためのガバナンス 155 公平性にとって重要な 2 つの鍵となる政策分野：公共財への投資と機会の拡充 157 公平性と制度的機能：コミットメントと協調の役割 158 政策が公平性をどのように促進するかは力の非対称性に影響され得る 160 競争条件を平準化してガバナンスを万人により応答的にする 165 交渉力の非対称性を考慮することによって政策の有効性を改善する 169 注 171 参考文献 171 SPOTLIGHT 8　サービス提供：教育と医療 175 Part III　変革の動因 181 ７ エリート層の交渉と適合化 182 エリート層の交渉を理解する 182 エリート層の交渉と不均等な国家の能力 187 エリート層の力を高めるために政策アリーナを広げる 190 説明責任について拘束性のあるルールが政治的な保険として機能する場合 192 エリート層がルールに基づく制度を通じて適応する場合 194 エリート層の適応を通じた変化へのエントリー・ポイント 198 注 199 参考文献 199 SPOTLIGHT 9　分権化 202 SPOTLIGHT 10　公共サービス改革 206 ８ 変化をもたらす主体としての市民 211 投票箱を通じて変化をもたらす 212 政治団体を通じて変化をもたらす：政党の役割 216 社会組織を通じて変化をもたらす 219 誘導的参加と公開審議の役割 224 目次 xiii 変革に向けたエントリー・ポイント：市民の活動を集団的行動問題として理解する 226 注 226 参照文献 227 SPOTLIGHT 11　市民の関与を通じて透明性から説明責任へ 232 SPOTLIGHT 12　メディア 236 ９ 相互接続した世界におけるガバナンス 241 超国家（トランスナショナル）主義と国内の政策アリーナ 241 超国家的なルールと規則：協調の強化と変化のための中心点 243 外国援助とガバナンス 249 注 256 参照文献 256 SPOTLIGHT 13　違法な金融フロー 260 索引 364 ― ボックス ― O.1 ガバナンスとは何か？ 3 2.6 能力と規範は力の非対称性にどう影響し， O.2 何のためのガバナンス？　安全保障，成長， どう影響されるのか 57 そして公平性という目標の達成 4 2.7 「ルールズ・ゲーム」 ：行動がある場所に O.3 力のアイデアとアイデアの力 8 注目せよ 58 O.4 なぜ一部の人は「緑の成長」と聞くと 2.8 長期にわたる協調の維持を可能にする要素 58 激怒するのか？ 10 2.9 自発的な順守と正当性の基礎単位 59 O.5 開発データを収集するインセンティブを強化する 2.10 グアテマラでは，国際委員会はどのように して 必要性 11 信頼できるコミットメントを可能にして， O.6 法と規範の多元主義 13 犯罪人免責と戦ったのか 60 O.7 法の支配への移行 14 2.11 ブラジルにおける電子投票の導入は，どのようにして 政策アリーナを作り変えて，貧困層により好意的な O.8 「ルールズ・ゲーム」 ：行動があるところに 政策につながったか 63 注意せよ 17 2.12 「ルールズ ･ ゲーム」：改革者にとっての教訓 64 O.9 エリート層と市民層：政策アリーナにおける 紳士録 18 3.1 法律とは何か？ 78 O.10 エリー ト層とはだれなのか，何をしているのか ？ 3.2 法律と規範の多元主義 79 12 カ国におけるエリート層調査からの結果 20 3.3 法的起源：理論と実際 80 O.11 スイスでは直接民主主義が女性の投票権を 3.4 法の支配への移行 90 遅らせた 23 3.5 状況のなかで法律の役割を理解する 91 O.12 国内の資源動員，外国援助，そして説明責任 26 4.1 近代的なガバナンスがどうのようにして誕生したかが， O.13 WDR 2017 の枠組みは行動にとって何を 現在の「脆弱」国に対して教訓を提供する 104 意味するか ？ 　政策有効性のサイ クル 28 4.2 ジェンダーに基づく暴力，権力，および規範の間の O.14 改革者にと っての「ルールズ・ゲーム」からの教訓： 執拗な連動 105 正当性は究極的にはどのように して構築 4.3 紛争を引き起こし得る往々にして複合化している されるか？ 29 いくつかの要因 107 1.1 ガバナンスとは何か？ 37 5.1 「緑の成長」という話を耳にすると，なぜ一部の人々は 1.2 何のためのガバナンス？　安全保障，成長， 激怒するのか 133 そして公平性という目標の達成 39 5.2 政策設計における参加型メカニズム：ボスニア・ 1.3 国家の非連続性 42 ヘルツェゴビナにおける「ブルドーザー・ 2.1 コミットメント，連携，および協調のミクロ的基礎： イニシアティブ」 141 ゲーム理論の視点 47 6.1 公平性とは何か？ 156 2.2 制度に対する信頼はコミットメントの実現に 6.2 悪循環：不平等はどのようにして不平等を 由来する 49 生むのか 157 2.3 ゲーム理論と政治的な力の根源 52 6.3 土地へのアクセスを拡大および確実なものにする 2.4 政策アリーナにおける紳士録：ボリビアの社会政策の ことへの取り組みは往々にして占有につながる 161 事例 54 6.4 恩顧主義の定義と測定 162 2.5 取引コスト，不完備契約，および政治的合意： 6.5 地方エリート層は参加型プログラムであるにも 土地再分配政策はなぜしばしば失敗するのか 55 かかわらず，公共支出を占有することができる 169 xiv 世界開発報告 2017 6.6 交渉力の非対称性を補償するために社会的 9.1 次善の策を正当化する：グローバル公共財のための セーフティネットを設計する 170 ガバナンスの選択肢と気候変動に関する 7.1 エリート層の特定を目的とした専門家による調査 184 パリ協定 246 7.2 エリート層は競争可能性と説明責任のための 9.2 超国家的なルールや思想の配送メカニズムとしての ルールの導入に対するインセンティブをいつ 援助 249 もつのだろうか？ 188 9.3 援助が国内の資源動員に及ぼすインパクト： 7.3 ナイジェリアにおける有効性のポケット 190 証拠は語る 253 7.4 女性エリートと女性リーダー 197 9.4 技術官僚的なアプローチを超えて：開発政策のなかで 政治と権力の配慮に扉を開く 254 8.1 社会運動と改革に向けたボ ト ム・アップ式圧力： インドにおける情報開示法 222 8.2 紛争終結後の状況下における女性の動員と ジェンダーを基盤とする政策の推進：サハラ以南 アフリカの事例 223 ― 図 ― O.1 長期にわたる成長というのは， どれだけ高成長 S1.1 開発は腐敗抑制にかかわる変動の約半分しか するかではなく 途中でつまづかないことで 説明できない 71 達成される 5 B3.3.1 投資家の保護と債権者の権利にかかわる変更は O.2 力の均衡と安全面での好ま しい成果との間には 経済的成果にほとんど影響を与えない 80 相関関係がある 9 3.1 憲法は遍在するようになっているが，しばしば置換・ O.3 政治的コネの価値：スハルト大統領時代の 修正されている 85 インドネシア 9 3.2 どの国においても成文法と施行されている法律の O.4 本人・代理人・顧客：販売の説明責任 10 間にはギャップがあるが，高所得の OECD O.5 2011 年の「アラブの春」という暴動を受けて， 加盟国ではこのギャップは低・中所得国よ り も チュニジアとエジプ トでは公務員の採用が 総じて小さい 85 指数関数的に増加した 15 3.3 法の支配は所得の高さと強固な関連性がある 90 O.6 規制の意思決定に幅広く参加できる，という正式な S3.1 高所得 OECD 加盟国は一般的にうまく機能している ルートは低・中所得国では限定的である 16 法的諸制度を有しているものの，途上国では O.7 WDR 2017 の枠組み：ガバナンス・法律・ 制度の質と所得の関係はさまざまである 96 開発 18 S3.2 司法の独立性にかかわる法律上と事実上の BO.10.1 国の与党連合内のエリー ト行為主体は国と 指標相互間の相関関係は弱い 98 時期により著しく異なる 20 4.1 暴力は開発に高いコストをもたらす 103 O.8 選挙民主主義が広まりつつあるが，選挙の 4.2 暴力的紛争と 1 人当たりGDP 減少との間には 誠実性は低下しつつある 22 相関関係がある 103 O.9 数十年間に及ぶ進展の後，シビック・スペースは 4.3 力の均衡と安全面での好ま しい成果との間には 世界中で縮小しつつある 23 関連性がある 110 O.10 援助は多くの途上国で GDP や政府収入のうち 4.4 国家権力を制約すると安全が保証される 111 大きなシェアを占めている 25 4.5 2011 年のアラブの春という暴動を受けて， BO.13.1 政策有効性のサイクル 28 チュニジアとエジプ トでは公務員の採用が 1.1 5 歳未満児の死亡率低下にもかかわらず， 指数関数的に増加した 112 各国間および各国内の不平等は依然と して S5.1 ヨーロッパ中の殺人率は過去 800 年間に激減 相当大きい 37 してきている 125 1.2 経済成長は安全を必要とする 41 5.1 企業が建設許可を取得するのに必要とされる時間の 2.1 チリとモンゴルでは天然資源収入にかかわるルールが 長さは著しく異なっている 128 類似しているにもかかわらず，チリの支出 5.2 1 人当たり所得とガバナンスの間には関連性が パターンは，順守に対するコミットメン トがより ある 129 強力であることを明らかにしている 46 5.3 中期的な成長とガバナンスの間には関連性は B2.2.1 実験室のゲームでは公約中の市民にとって福祉は ない 130 より高くなる 50 5.4 政治的コネのある企業の株価は，コネが窮地に B2.4.1 ボリビアにおける公式および現実の政策 陥ると下落した 131 ネットワーク （2010 年） 54 5.5 正式な抑制と均衡は低・中所得国では B2.11.1 ブラジルでは教育がほとんど，ないしまったくない 脆弱である 138 人々にとって，電子投票は紙投票に比べて投票が 5.6 規制上の意思決定において幅広い基盤の参加を ずっと容易 62 認める正式なルー トは，低・中所得国では限定的 B2.11.2 電子投票はブラジルで無効票の数を削減 63 である 140 2.2 WDR 2017 の枠組み：ガバナンス・法律・ S6.1 多くの国は高所得に向けて収斂してはいない 147 開発 65 目次 xv S6.2 腐敗に対する抑制や説明責任の制度は， 8.4 –  1945  2015 年における世界全体の投票率は， 「非脱出国」 におけるより も，上位中所得国の 市民の参加率がさまざまであり，政策の選好に 地位を脱して高所得国の地位に達した国の方が ついて偏った代弁がなされている リスクがあることを 改善している 149 示唆している 214 S7.1 途上国のインフラ・プロジェク トへの民間参加は 8.5 複数政党制の普及で市民が関与する機会が 限定的なまま 152 増加してきているものの，支配的な政党は選挙戦に 6.1 国家は税金や移転を通じて， また基本的サービスへの 事実上の制限を設けている 217 アクセスを提供することによって，最終的成果の 8.6 プログラム型政党は特に競争的な政党制下では， 配分に干渉して公平性を改善できる 156 公共サービスの質の改善という面で，恩顧主義の B6.2.1 占有は低水準のコミットメントと関連がある 157 政党よりもパフォーマンスが良い 217 6.2 コミットメントが弱い場合，その国の順守レベルは低い 8.7 プログラム型政党は開発が高水準になると出現してく （闇経済が大きな割合を占める） 159 る 傾向にあるが，開発が同じような段階の諸国の間で も 著しい差異がある 218 6.3 制裁に関する恐れと意思決定プロセスへの参加が 協調を促す 160 8.8 一党優位制は競争制と比べて公的資金調達に関して 法的規定を導入する可能性が低く ，競争可能性を 6.4 政治家は恩顧主義的な状況下では提供者の代理人に 削減しようとしていることが示唆されている 219 なり得る 162 8.9 政党は平均すると世界的に最も信頼度が低い 6.5 中東・北アフリカの一部諸国では，市民の大きな 政治制度 220 割合が，官職に就くにはコネが職業上の資格と同じか それ以上に重要であると信じている 163 8.10 数十年にわたる進展の後， メディアや CSO 参入に 対する政府規制に牽引されて，市民のスペースは 6.6 ヨーロッパ・中央アジアでは，教育・医療 世界的に縮小しつつある 221 サービス向けに非公式な支払いが はびこ っている 164 8.11 デジタル革命に乗じて社会運動はますます 国境をまたいで組織化されつつある 221 6.7 ケニアでは，学校をベースと した経営訓練で保護者を エンパワーしたことは，占有（教員の無断欠勤） の B8.2.1 女性の政治参加率は紛争終結国の方が高い 223 削減に役立った 168 B8.2.2 アフリカの脱紛争国は憲法に女権を統合している B7.1.1 国の与党連合内のエリー ト行為主体は国や 可能性が高い 224 時期によって大きく異なる 184 8.12 ブラジルでは，参加型予算編成に関するオンライン 7.1 アメリカでは経済的エリー ト層の選好が，市民の 投票は既存の不平等を強化する 225 選好よ りも政策の採択をうまく予想している 186 S11.1 透明性だけでは不十分：情報に関する戦略の有効性 7.2 権力喪失に伴うコストが高い場合，エリー ト層は に向けた 3 つの条件 233 野党を支持する選挙結果を拒否する公算が大き く， 9.1 国際的な行為主体は，競争の力学を変化させる， 競争可能性や説明責任がルールに基づいている 行為主体のインセンティブを変移させる，あるいは 状態に移行する公算は小さい 187 行為主体の規範を形成する， ことによって，国内の B7.2.1 政治的不確実性と権力喪失コストの相互作用 188 政策アリーナに影響を及ぼす可能性がある 242 7.3 水平的および垂直的な説明責任は，政党の制度化が 9.2 規則や法的合意が国境をまたいで増殖して 増すにつれてもっと一般化する 191 きている 244 7.4 エリート層間におけるイデオロギーの単一性は， 9.3 「権利革命」は権利関連の規範の世界的な より制度化されたエリート層間相互作用に加えて， 広がりを指すが，これはグローバルな条約や 与党連合の連帯感と も関連性がある 195 合意によって促進および後援されている 247 7.5 経済力が政治力の上に重なると，権力に対する 9.4 人権条約は広がりつつあるが，国家による実績の 制度的なチェックはほとんどなくなる 197 実際の変化は後れを取っている 248 8.1 ケニアでは選挙が支配的なエリート層のインセンティブ 9.5 ジェンダー割当法は 1990 年以降世界全体に を変化させて，民族別えこひいきの余地を削減 広がっている 248 している 213 9.6 援助は多くの途上国で GDP や収入のなかで大きな 8.2 選挙制民主主義は普及しているが，選挙の誠実性は シェアを占めている 251 低下しつつある 213 9.7 低所得国と下位中所得国は受領した援助額と 8.3 市民は選挙を経済開発への重要なルートして 1 人当たりGDP の改善という点で大きな 評価しているものの，選挙の誠実性を信頼 相違がある 251 しているのは世界全体で回答者の半分以下に とどまっている 214 xvi 世界開発報告 2017 ― 地図 ― 1.1 37 カ国では暴力が大きな問題 40 9.1 援助国 から被援助国 （紫色） （橙色と緑色） B1.3.1 ボリビアにおける国家の存在性：主要介入領域と への援助フローは 2014 年に 1,610 億ドルに 複合密度（2010 年頃） 43 達した 250 ― 表 ― O.1 3 つの制度的な機能――コミットメント・連携・ 2.1 開発のためのガバナンスを再考する際の 協調――が政策の有効性にと って必須 6 3 つの指針 64 O.2 開発に向けてガバナンスを再考するための S11.1 市民関与による結果の是非 234 3 つの原則 27 9.1 インセンティブ，選好，および競争可能性を通じて， B2.1.1 ゲーム理論でモデル化されている連携と協力 47 国内ガバナンスに影響を及ぼす多国籍的な B2.2.1 信頼の源泉 49 行為主体，手段，およびメカニズム 244 B.2.3.1 協力あるいは非協力の利益 52 S13.1 違法な金融フローを生み出す行為 261 1 世界開発報告 2017 概観 2 概観 世界開発報告 2017：ガバナンスと法 　社会経済指標の値には過去 20 年間に世界中で大き 上にわたって暴力に蹂躙されてきている．反政府派に な進展があった．技術の急速な普及と資本や世界市場 よる攻撃や地域紛争のため，合法的な武力使用に関し へのアクセスが改善したことを受けて，かつては測 て独占権を有する中央集権化した国家の出現が妨げら 定できないほど低かった経済成長率が押し上げられ， れてきている．敵対勢力――その多くは地域的に独自 10 億以上の人々が貧困から脱出した．しかしながら， の勢力源を有する――は，中央国家の構成と責任を決 フローの増大は国内外の両方で不平等を拡大させ，グ 定する信頼できる取り決めに合意することができない ローバルな経済の動向および循環の脆弱性を増大させ でいる．それとは対照的に，ソマリア内の自律的な地 ている．確かに，資本や技術，思想，人々のグローバ 域であるソマリランド――同じような部族や派閥の間 ルな広がりは，多くの国々や人々が前進するのを助け にやはり緊張関係がある地域――では，20 年間に及 てきているものの，取り残されているように思える地 び安定と経済開発が持続してきている．これは 1993 域や人々もある．そこ（ないしその人々）は依然として， 年に派閥会議が開催されて，近代的および伝統的な両 暴力や低成長に直面しており，前進のための機会も限 部門のリーダーが一堂に会して，このような派閥や長 定的である． 老たちを正式なガバナンス機構に制度化するのに成功 　思想や資源がますますハイペースで各国を横断して したおかげである． いるなか，さらなる進展を促進するための政策面での 　ナイジェリアにおける腐敗および資源の呪いとの戦い． 解決策は数多くある．しかし，前向きな開発成果を生 10 年間という長きにわたる石油価格の高騰に伴って み出すのに有効な政策はしばしば採用されない，実施 棚ボタ式の収入増加という恩恵が発生したにもかか が不十分である，あるいは時とともに裏目に出ること わらず，それからわずか 1 年後の 2010 年に，ナイ がある．開発業界はより良い成果を生み出すには，ど ジェリアは開発パートナーからの予算支援を要請しつ のような政策や介入策が必要かについて，多大な注視 つあった．長期的な観点からすると，ナイジェリアで を払うことに焦点を絞っているものの，そのようなア は石油という富のうちどの程度が将来の投資に向けて プローチが大成功を収めている状況もあれば，前向き 節約されたのかが不明である．ただし，まさにこのよ な結果を生み出せないでいる状況もあるのはなぜかに うな懸念に取り組むために，2011 年には政府系ファ ついてはあまり注意を向けていない． ンドが設立されていた．かつての中央銀行総裁による と，同国は国家石油会社の腐敗で数十億ドルを失っ 開発にかかわる現代の挑戦課題に対処するために ている．確かに，アフロバロメーターの調査に基づ ガバナンスを改善する く 2015 年のデータが指摘しているところでは，ナイ 　究極のところ，サービス提供の不備や，暴力，成長 「腐敗との戦いが下手であ ジェリア人の 78％は政府は 鈍化，腐敗，「天然資源の呪い」など，現代の途上国が る」と感じている．結局のところ，財政の乱高下を削 直面している挑戦課題に対処するためには，国家や非 減し，長期的な投資に好意的なマクロ経済環境を促進 究極のところ，現代の途上 国家の行為主体が政策を設計・実 するための，天然資源からの収入を保蔵しておけるよ 国が直面している挑戦課 施するために相互作用するプロ うな制度的な状況が整備されていなかったのである． 題――若干の例をあげれ セス，つまり本レポートではガバ しかし，数カ国が証明しているところによると，この ば，サービス提供の不備・ ナンスと呼ぶものを再考するこ 種の「天然資源の呪い」――天然資源の豊富な諸国が， 暴力・成長鈍化・腐敗・「天 然資源の呪い」など――に とが必要である（ボックス O.1）． それがない諸国よりも成長や開発成果の点で劣るとい 対処するためには， 国家 世界的に注目を浴びた最近の事 う事態に至ってしまう逆説――は，有効な経済財政政 や非国家の行為主体が政 例をいくつかみてみよう． 策を通じて回避可能である． 策を設計・実施するため 　中国の成長の実績とその課題．40 年間にわたり中国 に相互作用するプロセス， 　ソマリアとソマリランドにおける国 経済は，世界経済との統合化を推進しながら 2 桁の つまり本レポートではガバ ナンスと呼ぶものを再考す 家建設．世界の最も脆弱な国の 1 成長率を維持して，7 億以上の人々を貧困から引き上 ることが必要である． つであるソマリアは，20 年間以 げてきた．この経済成長の実績は周知の通りである． 概観 3 ボックス O.1　ガバナンスとは何か？ 　本報告書の目的では，ガバナンスとは国家や非国家の行為主 として政府を創設することがあろう．また，状況に応じ る用語） 体が力を形成し，力によって形成される所与の一連の公式およ て，国家の行為主体は市民社会組織や圧力団体などの非国家 び非公式のルールのなかで，政策を設計・実施するために相互 行為主体に対して，多かれ少なかれ重要な役割を果たす．さら 作用し合うプロセスのことである a．この報告書では力 （権力） を に，ガバナンスというのは国際機関から国家機関や地方政府機 集団や個人がおのれの利益のために他者を行動させ，具体的 関，コミュニティや業界団体に至るまでのさまざまなレベルで生 な成果をもたらすことができる能力と定義する b． じる．このような側面はしばしば重複し，行為主体や利害の複 　状況に応じて，行為主体は政策を執行・実施する一連の公 雑なネットワークを作り出している． （組織やルールを指すために文献で用いられてい 式な国家制度 出所：WDR 2017 チーム． a. 本報告書で使われているガバナンスの一般的な定義は，正式な制度や国家行為主体の役割を強調している世界銀行の法人としての定義 と整合的である． b. Dahl (1957); Lukes (2005)． にもかかわらず，多くの頻繁に用いられている指標に 頃な交通手段，公益事業の間で接続性が悪く，労働者 よると，この時期における中国の制度的な環境は変化 をしばしば周辺地域の非公式な定住地に追いやってい しなかったようである．これは制度は成長にとって重 る．大勢の開発業者や政治家はこの制度を悪用して， 要ではない，ということを示唆するのだろうか？　そ 利己的なレントを生み出している．しかし，このよう うではない．むしろ，中国の発展に関する深い理解か な未調整の都市開発のせいで，都市は潜在成長力を達 らすると，このような指標は次のようなことを見過ご 成することが妨げられ，ほとんどの市民が基本的な している：経済的成功を可能にした適応的な政策決定 サービスを享受することができない大規模なスラム街 と国家能力が，説明責任と集団指導体制のメカニズム が生み出されている． にかかわる甚大な変化によって円滑化されていた．中 　ブラジルにおけるより良いサービスの要求．2013 年に 国の経験は，制度がどのような具体的な形をとるかよ FIFA ワールド・カップ・サッカー試合が迫っている りも，どのように機能しているかについて，より多く なかで，世界はブラジルの街頭で公共サービスの質に の注意を払うことの必要性を強調している．高成長を 関する抗議が噴出するのを目の当たりにした．ブラ 維持するには，企業参入，競争，および革新に基づく ジルは 12 年間に及び包摂的な経済成長を持続して， 成長モデルに転換するための政治的なインセンティブ 3,000 万以上の人々を貧困から引き上げ，中流階級を が必要となる．多くの中所得国では，初期の成長から 増強してきた．公共サービスの提供に納税で貢献して 利益を享受して，さらなる改革への連合に参加する意 きた同じ中流階級が今や，学校についての「FIFA 基 志をほとんどもっていない行為主体によって，このよ 準」を含め，よりよい質とその適用を要求している． うな転換が阻害されている．前進するためには，この このような変化はどうして生じたのか？　ブラジルの ようなガバナンスの課題に取り組む必要があろう． 社会契約は歴史的には脆弱で細分化されていた．貧困 　インドの都市におけるスラム街と排除．開発業者や官 層は低質の公共サービスしか受けておらず，上位中流 僚，市民，政治家の連合によって調整された計画と投 階級は民間サービスに依存しているため，財政システ 資に基づく都市開発は，成長，革新，および生産性の ムへの拠出に消極的であった．中流階級の拡大と貧困 中心となる都市につながり得る．計画官はインフラが 層の減少を受けて，不公正であるとの感じ方が逆説的 地代の最大化を追求する投資家，消費者・従業員・他 に強まった．というのは，新しい中流階級は自分たち 社に接続する必要性がある企業，サービスや仕事への の拠出に対して低質の公共サービス以上のものを期待 アクセスを望む市民といった人たちの要求を満たすこ したからだ． とを保証するのを後押しできる．しかし，多くの都市 　「ブリグジッ （Brexit） ト」 と経済統合に対する不満の増大． はこのような約束を実現することに失敗している．イ 2016 年 6 月，イギリスはヨーロッパ連合（EU）脱退 ンドにおける膨大な都市のスラム街――最近の勘定で を選択した．特に同国にとって，また一般的にはヨー は約 4 万 9,000 カ所で合計数千万人に達する居住者 ロッパにとって，その経済的な結末が政界では不確実 ――は，公共投資と地域割当を多種多様な都市住民の 性の源になっている．しかし，経済的・政治的な統合 ニーズに適合させるのに失敗していることを示してい に対する不満というのは，何もヨーロッパ地域に限定 る．設計に誤配分という不備がある都市は，住宅や手 されたことではない．世界中の国々で，ポピュリスト 4 世界開発報告 2017 政党は貿易や統合に反対する運動を展開しており，な できていない．ブラジルは包摂的な成長を経験してき かには選挙で未曾有の成功を収めた政党もある．この ているが，今や中流階級からの幅広い抗議に直面して ような政党は，選挙権が剥奪され，意思決定から疎外 いる．イギリスの失業率は低いものの EU 脱退に投票 されているだけでなく，個別グループがただ乗りして した．このような矛盾に共通している糸はガバナンス いる，という市民感情の盛り上がりを原動力にしてい の機能不全のようである．すなわち，無効な政策が執 ることが多い．統合から疑いなく恩恵をこうむってい 拗に持続し，有効な政策が選択されていないのに，非 る諸国においてさえ，そのような恩恵の不平等な配分 正統的な制度取り決めが前向きな成果を生む．では， や「発言権」が無効であるという受けとめは，大勢の市 何が政策の有効性を牽引するのか？ 民に現状に対して疑問を抱かせており，こうしたこと は，結果として社会的な一体感や安定性に悪影響を及 有効性の動因：コミットメント，連携，および協調 ぼす懸念があろう． 　政策や技術的な解決策が意図した成果を上げられな 　このような事例には何が共通しているのだろうか？ い場合，往々にして制度的な失敗が非難されることか 本レポートの前提では，すべての諸国が，暴力の脅威 ら，通常提案される解決策は制度を という 「改善する」 を最小化すること（安全保障），繁栄を促進すること（成 ことになる．しかし，世界中の実例が証明しているよ 長），繁栄の共有を確保すること（公平性），という一 うに，多種多様な制度的取り決めや方法の下で開発が 連の開発目的を共有している．一方では，将来世代の 可能になっている一方で，他の多くの「ベスト・プラ ために開発プロセスの持続可能性を保護するという目 はしばしば失敗している．場合によっては， クティス」 標を共有している（ボックス O.2）．しかし，政策はこ 急速な進展が突如として，一見では不意に生じる．こ の開発がもたらす成果に常に期待通りにつながるとは のような多様な道と危険性のゆえに，政策の有効性に 限らない．上記の事例が示しているように，実世界で かかわる基本的な動因を発見しておくことが必須とな は矛盾が生じる．ソマリアは脆弱国であるが，ソマリ る．このレポートの発見によれば，コミットメント，連携， ランドはうまくやっている．ナイジェリアは豊富な天 および 協調 が制度にとって 3 つの核となる機能であ 然資源を有しているが，いまだに下位中所得国にとど り，ルールや資源が望まれる成果を生むことを確保す まっている．中国は多くの基本的な制度は変化してい るのに必要なものである 1． ないにもかかわらず，急成長を遂げている．インドは 成長してきているが，スラム街の増殖はコントロール ボックス O.2　何のためのガバナンス？　安全保障，成長，そして公平性という目標の達成 　ガバナンスの多くの側面は本来的におのずと貴重であり―― 目標を環境的に持続可能な形で達成したいと望んでいることも つまり，本質的な価値がある――，特に自由の概念はそうである． 前提にしている．その上で本書はガバナンスをそのような結果 「各種非 経済的には，自由は機会集合とみることができ，開発は をもたらす能力の点から評価している． 自由の除去」 とみることができる．後者では，このような非自由 　このアプローチは過去 20 – 30 年間に，グローバルな開発業 が人々の を行使する能力を削減している a． 「道理に適った作用」 界に広がったイデオロギーに基づく対話から理想に基づく対話 自由のように本質的な価値が必須であるのと同じく，その手段と （MDG） への移行と整合的である．2000 年のミレニアム開発目標 しての価値も重要である．というのは，「特定種類の自由が他の （SDG） の設定や，国連加盟国による最近の持続可能な開発目標 をもっているからである b．この 種類の自由を促進する有効性」 の批准は，社会的・経済的な進展に向けて共通目標を設定する ような肯定的な関係は経済学者が補完性と呼ぶものである．本 「平和・正義・強い制度」 努力の実例である．SDG 16 は の推進 報告書は開発の概念だけでなく，ガバナンスの諸側面の本質的 を要請しているが，これは明らかにガバナンスと関係がある．に 価値を肯定的な自由として是認するとともに，それが公平な開 もかかわらず，本書が主張するように，それには SDG 16 の本 発を達成する手段としての価値を有していることも認めている． 質的な価値を超えて，重要な手段としての価値がある．という 　本書における分析は，あらゆる社会は，その成員を暴力の のは，この目標の達成は他のすべての SDG の達成を後押しす （安全保障） 恒常的な脅威から解放すること ，繁栄を促進すること るからである．確かに，すべての開発目標を達成するには，よ ，その繁栄を共有する方法 （成長） に関心をもっている， り有効な政策を可能にするために，ガバナンスに関するしっかり （公平性） という規範的な視点から始まっている．また，社会がこのような とした理解が必要であろう． 出所：WDR 2017 チーム． a. Sen (1999, ⅻ )． b. Sen (1999, ⅻ )． 概観 5 形式 対 機能：政策の有効性にかかわる基本的な 力紛争に対する反応において収縮しなかった国々から 決定要因 （図 O.1） 生じている ．成長のため コミットメントがあれば行 　コミットメント．コミットメントがあれば行為主体は政 には，企業や個人が自分の資源を 為主体は政策の信頼性を 策の信頼性を頼りにして，自分の行動をそれに合わせ 安心して，生産的な活動に投資で 頼りにして，自分の行動を て連携することができる．政策の首尾一貫性を長期に きるような環境が必要である．こ それに合わせて連携するこ とができる． わたって維持することは，達成が容易ではない．状況 のようなコミットメントは多様な は変化しているのに，政策目標は政治的サイクルを越 形で生じる．1980 年代に中国経済が離陸した際，成 えて継続するかもしれないなかで，資源が不足し，そ 長の成功は，利潤を自分のものにできるという地方政 してかつて選択した政策を実施するインセンティブも 府・民間企業・農民に対するコミットメントに依存し 変化するだろう．不完備契約に関する経済理論に沿っ ていた．つまり，信頼できるコミットメントが提供さ て，政策には信頼性を保証するためのコミットメント れたのである．ただし，私的所有権保護の保証という 装置が必要である． 点では依然として初期段階にとどまっていた．これと 　例えば安全性――持続的な開発の基盤――を考えて は対照的に，ナイジェリアでは，制度的な状況は，長 みよう．最も基本的には，それはコミットメントを前 期的な発展を支えるための天然資源採取から得られる 提に置いている．互いに対立している政党は，暴力を 収入を守るのに必要とされるコミットメントを提供し 放棄して，武力の合法的な使用に関して国家に独占権 なかった．ナイジェリアでは腐敗は否定的にとらえら を付与するという信頼できる合意に達することができ 「ベスト・プラクティス」 れ，他の状況下では機能した るだろうか？　ソマリランドでは，すべての重要なグ とされる財政ルールの実施は信頼できるコミットメン ループがルールのなかで機能するための十分なインセ トにならなかった．というのは，政府官吏が短期的な ンティブを提供する制度的な取り決めを創設すること 利害に圧倒されたからだ．例えば，資源が将来的に残 によって，コミットメントが達成されている．そのコ 存しているか否か不確実であった国家の統治者には， ミットメントには信頼性がある．というのは，どの当 ただちに費消してしまおうというインセンティブが作 事者がこの取り決めに背いても全当事者が損失をこう 用したのである． むることになっているからだ．これとは対照的に， ソマリアでは，国家建設に向けて国際的な支援を 図 O.1　長期にわたる成長というのは，どれだけ高成長するかではな く途中でつまづかないことで達成される 受けた取り組みがいくつかあったにもかかわら 1 人当たり GDP 別にみた経済拡大あるいは収縮の年数と平均成長率 ず，分裂した諸グループが武力の独占を中央国家 に付与するよりも，自己の勢力を保持する，ある 100 6 拡大あるいは収縮した年の割合 いは他のグループと移ろいやすい同盟を形成する 90 80 4 方が得策であると信じ続けている．なぜか？　大 70 平均成長率 体において，合意や提案された制度的な取り決め 2 60 が，その性格として，有効なコミットメント装置 50 0 として機能することに失敗しているためである． （％） 40 取り決めに対するコミットメントが信頼性の置け 30 ‒2 るものでなければ，抗争の当事者は交渉テーブル 20 ‒4 （％） から歩き去り，暴力が支配するだろう．闘争中の 10 党派は和平合意に背き，政策当局は不満を抱いて 0 ‒6 <2 2‒5 5‒10 10‒20 >20 いるグループや地域に資源を譲渡するという約束 1,000 米ドル を履行せず，論争者は裁判所の判断を順守せず， 収縮した年の数（左軸） 警察は市民を保護するどころか虐待するかもしれ 拡大した年の数（左軸） 平均拡大率（右軸） ない． 平均収縮率（右軸） 　成長に好意的な政策や財産権にかかわる信頼で 出所：Wallis 2016 に基づく WDR 2017 チーム．データは Penn World Table, きるコミットメントも，マクロ経済の安定性を確 version 8.0 (Feenstra, Inklaar, and Timmer 2015)． 保し，成長を可能にするためには必須である．最 注：上図は 1 人当たり実質 GDP （不変価格：連鎖シリーズ）を示す．各国は 近の証拠によると，ほとんどの長期にわたる成長 初めに 2000 年の所得（2005 年米ドル価格で測定）に基づき所得別カテゴ リー別に分類されている．年平均成長率はすべての年と所得カテゴリーの は，高成長がもたらされたという一般に信じられ すべての国について加重なしの単純算術平均である．上図の背景にある標 ているようなエピソードではなく，経済危機や武 本は，データが 1970 年以降入手可能な 141 カ国で構成されている． 6 世界開発報告 2017 表 O.1　3 つの制度的な機能――コミットメント・連携・協調――が政策の有効性にとって必須 機能 このような機能がなぜ重要なのかについての実例 コミット ・ 意思決定者は他人が将来的に支出できるよう貯蓄しておく代わりに，棚ボタ式の収入を今支出したいと思っている． メント ・ 政治家はうまく機能してきた政策の継続に抵抗して，自分の政治的グループに関連する他の政策を追求したいと考えている． ・ 公共サービス提供者はサービス停止の政治的コストが大きいとわかっている場合，自己利益のために契約条件の再交渉を強要した いと思っている． 連携 ・ 投資や革新は人が他人も投資するだろうと信じている時に誘発される． ・ 金融の安定性は政策の信頼性に関する信念に依存する．失敗には例えば銀行取り付け騒ぎが含まれる．これは他人が大慌てで預金 を引き出すだろうと全員が考える場合に発生する． ・ 法律は右側運転の慣行など，個人が特定の方法で行動する際の中心として機能する． 協調 ・ 人々にはただ乗りする，ないしは日和見的に行動するインセンティブがある――例えば，他の（納税している）人が資金提供している 公共サービスを享受しながら，税金を支払っていない． ・ 政策の影響を受ける可能性のある一部の行為者は，その政策設計からは除外されており，そのため順守が弱まり，分裂につながり かねない． 出所：WDR 2017 チーム． 　連携．しかし，信頼できるコミットメントだけでは る必要がある．確かに，高所得国で，課税や公共支出 十分ではない．連携も必要である．投資や革新のため なしに公平性の改善を達成した国はない．課税や公共 には，企業や個人は他の企業や人もやはり投資するだ 支出は，個人がショック（病気や失業）に見舞われるの ろう，と信じることができなければならない．制度は を保護し，同一世代内および世代間の福祉格差を削減 投資決定と市場参加者の両方を連携することによっ することを目的としたものであり，重要である 4．加 て，市場の失敗を解決する手助けができる．投資活動 えて，個人がそのような投資から収益を獲得するため の連携の失敗は，過少投資につながり得るという洞察 には，成人した時に経済的機会にアクセスできる必要 は数十年来のものである 2．次のような事例を考えて がある．それは特に，自分が修得した人的資本を使う みよう：大規模な工場は効率的であろうが，その投資 ことができる機会へのアクセスということである．一 はグループ内の企業が一斉に投資しない限り，個々の 国が公共財投資を賄うのに必要な税金を徴収するため 企業にとっては儲けにつながらない．おそらく，全産 には，市民が順守や協調に前向きでなければならない． 業が一緒に拡大して互いに市場を提供しない限り，大 協調はコミットメントによって高められる．というの 規模投資を正当化するには市場規模が小さすぎるので は，機会を拡大し競争条件を平準化するためには，信 あろう．そのような状況下では 2 つの結末，ないし 頼できる首尾一貫した法の執行も必要だからである． 均衡が有り得る．1 つは大規模工場に投資する企業が 　時として，社会は協調関係の崩壊に直面する．例え 1 社もなくて，効率性の水準は低いままにとどまる． ば，市民が一団となって公共サービスの良質化を求め もう 1 つのより良い結末は，企業が大規模で効率的 ているブラジルは，多くの国々に共通する問題――社 な生産に向けて同時に動くように連携できるようにな 会契約の分断――に直面しているといえる．そのよう ることである．このような連携問題はファイナンスか な場合，サービス提供が低質だと上位中流階級が民間 ら技術の採用に至るまでの，あるいは産業クラスター サービスを要求する動きに拍車がかかり，彼らが財政 から都市計画に至るまでの範囲の，多くの状況下で発 的に進んで協調して公共財の供給に寄与することへの 生し得る 3．インドでは，都市計画担当者や不動産開 意欲は減退する．すなわち，悪循環である．他の場合 発業者，地方政治家などの間における連携の欠如に では，政策に影響される可能性のある行為者は，その よって，都市部は効率的な設計ができず，またこのこ ような政策の設計からは当初より除外されており，し とは，多くの都市が成長率を高めるという役割を果た たがって，協調に対するインセンティブが削減され， すことを阻害している． 順守が弱くなる可能性がある．EU は技術官僚的で排 　協調．最後に，公平な開発を達成するのに政策が有 他的な意思決定を行っており，一部の諸国が合意から 効であるためには，特に公共財に貢献し，他の人々に 不当な利益を享受しているとの受け止め方が，イギリ ただ乗りしないという市民の積極性を中心とする協調 「ブレグジット」 スが を選択し，世界中でさらなる統合 が必要である．社会がすべての個人に機会を保証でき 化に異議を唱えるポピュリスト政党の台頭につながっ る程度は，医療・教育・接続性などのような高質の た理由の 1 つになっている． サービスを提供することに投資し，経済的機会へのア 　したがって，政策を有効にして，開発成果を達成す クセスを保証する能力に依存している．そのような投 るためには，コミットメント，連携，および協調が必 資が実行されるためには，財源が徴収され再配分され 須の制度的な機能なのである（表 O.1）5．にもかかわ 概観 7 らず，それが有効に実現できるのは特定の条件下にお る重要な要素となっている．政策交渉プロセスが続い いてのみである．本レポートでは開発成果を促進する ている間，不平等な力の分配――力の非対称性――は ために，ガバナンスがどのようにしてこれらの機能の 政策の有効性に影響することがある．力の非対称性は 達成を後押しするかの理解を深めるため，分析の枠組 必ずしも有害ではなく，例えば，権限の委譲を通じて みを提案しておきたい． 実際に有効性を実現する手段になり得る．それとは対 照的に，力の非対称性の否定的な表れは占有や恩顧主 政治的意思が十分でない場合：力，交渉， 義，排除にみられる． そして政策アリーナ 　本報告書の主張では，制度は開発のために政策の有 力の非対称性は安全保障，成長，および 効性を高める 3 つの重要な機能を果たしている．そ 公平性にとってどのように重要か れは，信頼できるコミットメントを可能にし，連携を誘発 　排除．力の非対称性の表れの 1 つとして，個人やグ し，協調を高めることである．しかし，一体なぜ政策 ループを交渉アリーナから排除することは安全にとっ は多くの場合にこのことを実施できずにいるのか？　 てはとりわけ重要である ．強力な行為主体が （図 O.2） 政策運営者の典型的な反応によると，正しい政策は存 政策アリーナから排除されていると，ソマリアなどに 在しており，実施を待っているのに，国レベルでの政 おけるように，暴力は，特定の個人やグループが自己 治的意思が欠如している．本報告書の主張では，意思 利益を追求する際の好ましい――かつ合理的な――方 決定者――エリート層 6――は正しい目的をもってい 法になってしまう可能性がある．交渉アリーナにいる るが，それでもその正しい政策を実施できないでいる． 参加者間の交渉が失敗することになりかねない（敵対 というのは，そうすることは既存の均衡――および現 する派閥間の和平交渉が崩壊する，ないしは紛争当事 行の力の均衡――に対する挑戦になるからである．し ． 者が合意に達することができないなど） たがって，社会における力の均衡が，コミットメント， 　排除は国家の制度や資源，サービスへのアクセスの 連携，および協調から出現してくる結果の種類を左右 欠如という形をとることがあり，往々にしてアイデン する． ティティの断層線に沿って生じる．民族間における力 　究極のところ政策の有効性は，どのような政策が選択 の配分は，中央国家権力へのアクセスで測定してみる されたかだけでなく，それがどのように選択・実施され と，国家レベルでの武力抗争（国家による抑圧ないし たのかにも左右される．政策決定がなされる舞台が政 国家に対する反乱）の有力な指標となる 8．「民族間勢 策アリーナである．それは，多種多様なグループや行為 という 1945 年から 2005 年までのデータセッ 力関係」 主体が相互作用し，公有の諸側面を巡って交渉し，結 トを使った各国横断的な統計分析が示すところによる （法律） 果としての合意が最終的には正式なルール の変 と，民族的な背景に基づいて人口の大きな割合を排除 更にもつながるスペースである．それはガバナンスが している国家は，武装反乱に直面する公算がより高く おのずと明らかになる舞台である 7．政策アリーナは なっている 9．紛争を解決する交渉アリーナから女性 地方，国家，国際，および超国家（supranational）の や少数派など特定グループを排除している規範の存在 各レベルに存在している．その有り様は公式的（議会 は，力の非対称性を補強して，不公平で不安定な結末 や法廷，政府間組織，政府機関など），伝統的（元老院 を永続化する傾向にある 10． など），あるいは非公式的（舞台裏の取引，OB ネット 　占有．力の非対称性についての第 2 の表れ――影響 ワークなど）とさまざまである． 力を有する集団が政策を して，自己の狭い利益 「占有」 　この政策アリーナで誰が交渉し，どのように成功裡 に寄与させ得る能力――は，長期にわたる成長を促進 に交渉するかは，行為主体の相対的な力，他人に影響 （ないし無効性） することにおいて，政策の有効性 を 力を及ぼす――資源の支配力，暴力の脅威，観念的な 理解するのに有用である．例えば，1990 年代のイン （事実上の力） 説得 などに加えて，既存のルール（法律 ドネシアの大企業グループのなかには，スハルト大 上の力）そのものなどを通じて――能力によって決定 統領と強力なコネをもっているグループもあった 11． される．政策アリーナでは，力はグループや個人がお –  1995  97 年の間，スハルト大統領の健康状態に関す のれの利益のために他者を動かして，具体的な成果を る噂が数回にわたり流布した．そのたびに大統領に近 上げる能力によって表明される．それが政策の有効性 い産業グループほど，その株価が大幅に下落した（図 を実現するための基本的な鍵――あるいは制約――と ．占有の影響は経済にとっては非常に高くつく． O.3） なる（ボックス O.3）． 政治的なコネのある企業は事業規制について優先的な 　力の分配は政策アリーナがどう機能するかを決定す 取り扱いが享受できるだけでなく，新規参入者に対し 8 世界開発報告 2017 ボックス O.3　力のアイデアとアイデアの力 「経済学者や政治哲学者のアイデア」 　 について，イギリスの経 人は自分がいかなる知的な影響からもまったく免れていると信じ 済学者ジョン・メイナード・ケインズは，『雇用・利子および貨 ているが，通常は故人となった経済学者の虜になっている．… のなかで次のように指摘している．すなわち， 幣の一般理論』 「彼 しかし，善かれ悪かれ危険なのは既得権でなく，遅かれ早かれ， らが正しい時でも間違っている時でもともに，そのアイデアは一 ．18 世紀には，ヒュームの法則が次のよ アイデアなのである」 般に理解されているよりも強力である．それどころか，世の中は うに立証している：前提としての規範的アイデアなしには，いか a．アイデアが歴 それ以外によってはほとんど支配されていない」 （政策の処方箋など） なる規範的な所説 （事実の も肯定的な所説 史の軌道に根本的な形でどのように影響しうるかという概念は， 観察）から導くことはできない．事実に基づく政策の処方箋は依 社会科学者が長きにわたって研究してきたことである．イデオロ 然として何らかの規範的な概念――つまり背景にあるアイデア ギーや文化の視点からだけではなく，「文化的企業家精神」の観 ――を必要とする．アイデアの重要性を認めて，本報告書では 点からも研究されてきている b．しかし，アイデアが政策の策定 政策の交渉プロセスを理解するための手段として，選好や信念 や有効性に影響を及ぼす 2 つの形――網羅的ではないが根本 を形成することの適切性を検討する． 的――を区別することが重要である．それは，知識としてのアイ 　1999 年に，社会の動きの理解を補完するものとして力とアイ デアおよび選好や信念を形成する手段としてのアイデアである． エリック デアを理解することの重要性に注意を呼びかけたのは， ・ 　知識としてのアイデアという視点からは，過去 20 – 30 年間に ウルフである c．まさに，ウルフはミシェル・フーコーの後を継 「ベスト・プラクティス」 政策論議は，知識の共有や の普及という いで，他の人々の信念を形成することができる能力は，他人か 「能力構築」 形による の原則から影響を受けている．知識として ら行動――他人がそうでなければとらない行動――を引き出す のアイデアが，政策の有効性を強化し，個別の政策コミットメン 手段であると主張している．人を他人の利益ために行動させ得 トを実現する能力を補強することにおいて一定の役割を果たし る，ないしは具体的な結末を引き起こし得る能力――本書にお ているのは間違いない． ける力の定義――は，したがって，信念としてのアイデアの概念 　しかし，アイデアは選好や信念も形成する．ケインズは次の と密接に関わっている． 「実際的な ように述べて，アイデアに関する議論を終えている： 出所：WDR 2017 チーム． a. Keynes (1936, 383). b. 例えば次を参照――「近代的な経済成長の知的な起源」の議論に関して，Mokyr (2005)． c. Wolf (1999). Barret, Stokholm, and Burke (2001)． て規制障壁――ローンの利用，許可要件の難易度，エ か？　2，3 の例外はあるが，これら諸国向けの政策 ネルギー補助金，輸入障壁などを通じたもの――を引 助言は，資源割当の効率性や産業の高度化など，変遷 き上げることもできる．そのような処遇は競争を窒息 の直接的な要因に焦点を当ててきている．しかし，真 させ，資源の誤配分につながり，革新や生産性を犠牲 の問題の根源は政治的なものかもしれない：以前ない にしかねない．政治的なコネを有するパキスタンの企 （要素集約型の成長局面） し現在の成長局面 で利益を得 –  業は 1996  2002 年の間に，他の企業に比べて政府 た強力な行為主体は，別の成長モデル（「創造的破壊」 信用を 45% も多く享受した．生産性が低く，債務不 というプロセスにおける企業の参入・競争・革新に基 履行率が 50％も高かったにもかかわらずにそのよう づくものなど）への切り替えに抵抗するかもしれない． なことが行われた．企業間の生産性格差に基づけば， このような主体は自己利益に資するべく，影響力を行 この信用誤配分の年間コストは GDP の 1.6％という 使して政策を占有する可能性がある．ボックス O.4 高水準に達していたものとみられる 12． は異なる成長戦略――環境面での持続可能性に対する 　ガバナンスの性格が本質的に変わらなくても経済が 投資に関連したもの――に向けて移行する際に直面す 成長することは可能であろうが，そのような成長がど る政治的な挑戦の事例を示したものである． れくらい維持できるかは明らかでない．明らかに「開 　恩顧主義．第 3 の力の非対称性の表れは恩顧主義で 発の罠」にはまっている国の事例を考えてみよう．多 ある．これは選挙における支援と交換に有形財を提供 くの成長理論の予測とは対照的に，低 / 中所得国が高 するという特徴をもった政治戦略である 13．この戦 所得国に向けて収斂していく傾向はみられない．証拠 略は公平性の促進を目指す政策がなぜしばしば無効な が示唆するところによれば，すべての国が，所得水準 のかを理解するのに有益である．公平性を重視する政 にかかわらず，成長が停滞するリスクにさらされてい 策は潜在的には中長期的に成長にとって有益だろう る．既存の成長戦略が勢いを失っているのに，なぜ一 が，特に短期的には特定グループの利益に悪影響を与 部の諸国はより良い成長戦略に移行しないのであろう えることがあろう．公平性指向型政策から影響を受け 概観 9 図 O.2　力の均衡と安全面での好ましい成果との間には相関 いるはずで，不平等をますます執拗なものにするだろ 関係がある う．恩顧主義は長期にわたる計画的な目的に対するコ 4 ミットメントの崩壊につながり，説明責任はやがて売 りに出されるだろう． 　恩顧主義は政策の採用と実施を主に 2 つの方法で 力の分配にかかわる得点 3 社会グループ別にみた お膳立てすることができる．第 1 の種類の恩顧主義 の事例では，官吏と有権者との関係は歪んでいる．官 2 吏は有権者の代理人であるのに，有権者が代理人をモ ニターして制裁するという力学に代わって（図 O.4 の パネル a），両者の間の相互作用は，政治家が移転や 1 （通常は） 補助金などの 短期的な利益と交換に票を買う という交渉になる 14．個人の選 （図 O.4 のパネル b） 0 好が時間的に将来のことよりも現在のことについての 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 秩序・安全にかかわる得点 ほうが強い場合，このような交渉はより頻繁になる． 貧困層や不遇層はこのような交換に特に脆弱である． 高所得 OECD 諸国 高所得非 OECD 諸国 というのは，そのような人たちのニーズは切迫してい 上位中所得国 るため，現在に対する割引率は富裕層よりも高いから 下位中所得国 である．第 2 の種類の恩顧主義の事例では，政治家 低所得国 は影響力の大きいグループに対して感応的になる―― 出所 ： World Justice Project, Rule of Law Index 2015, Factor 5, “Order and Security”（以下で構成されている： 「犯罪は事実上コント 生徒よりも教員組合の利害を優遇する 例えば， （図 O.4 ロールされている」 ，「内戦は事実上限定されている」 ，「人々は のパネル C）．官吏が自分の生存のために，公共サー 個人的な不平を是正するのに暴力に訴えたりしない」 ）；V-Dem, ビスの提供者を含め，特定グループの支援に依存する （以下で構成されている： version 6 「社会グループ別にみた力の 分配」――得点 0 は政治力が 1 つの社会グループによって独占 ようになった場合にそうなる． されていることを，得点 4 は社会グループの政治力が平等であ 　このような機能不全のコストは高くつく．政治的支 ることを示す） ． 援と交換に，サービス提供者は公的資源の迂回を通じ る人たちはレントを喪失することや，自分たちの相対 てレントを抽出したり，無断欠勤や提供するサービス 的な力が削減されることを懸念しているかもしれな の質の低下という形で努力を差し控えたり，あるいは い．そこで，それらの人たちはそのような政策の採択 腐敗した慣行に従事したりして，教育や医療，インフ ないし実施を阻害しようとするかもしれない．社会の ラなどのサービス提供を阻害する．サービス提供を担 不平等水準が高い場合，その不平等は各グループの政 当するグループが政治家を占有している時には，この 策策定プロセスに対する影響力の不平等に反映されて ような提供者のモニタリングや制裁はもはや信頼され 図 O.3　政治的コネの価値：スハルト大統領時代のインドネシア 産業グループが大統領に近いほど，大統領の健康に関する噂が流布するにつれて株価が大幅に下落した 2 株価変動 0 インドネシア企業の （％ポイント） ‒2 ‒4 ‒6 1 2 3 4 5 （コネが最小の企業） 政治的な依存度 （コネが最大の企業） スハルト大領領の病状： 1995 年 1 月 30 日 –2 月 1 日 1996 年 4 月 29 日 1996 年 7 月 26 日 1995 年 4 月 21 日 1996 年 7 月 4 – 9 日 1997 年 4 月 1 – 3 日 出所：Fisman 2001, figure 1． 10 世界開発報告 2017 ボッ 「緑の成長」 クス O.4　なぜ一部の人は と聞くと激怒するのか？ 「緑の成長というのは，必ずしも成長を鈍化させることなく 　 ， 増加は容易でないと感じているなかで，従来型肥料向けの補助 成長プロセスをより資源効率的に，清浄に，強靭にすることで 金を段階的に廃止する取り組みは，トウモココシ農家にとって向 ある」a．多くの理由から，環境保全は長期的な経済成長や開発 こう数年間にわたり痛手となる懸念があった b． にとっても良いことである．経済的生産は天然資源や環境の質 　緑の成長政策で短期的に損失をこうむるグループは改革を阻 「自然資本」 （ ） に依存する．緑の成長戦略は環境悪化を防止す 止しコミットメントを阻害する，ということが起こり得る．コスト ることによって自然資本を増加させることができる．環境保護は は集中する一方，清浄な技術に伴う利益は無形で分散している 市場の失敗を是正することによって，間接的に成長に貢献するこ ため，そういった改革による潜在的な敗者は組織化した方が良 ともできる．例えば，都市過密化につながる市場の失敗に取り いと考える公算があろう．また，彼らは選挙向けに強力な支持層 組む政策は，空気の質を改善し，都市の生産性を引き上げるこ を形成することもできる．例えば，マラウイの肥料プログラムは とができる．緑の成長は空気や水の質を改善することによって， 小農――重要な支持層――の間では人気が高かった．緑の成長 福祉を直接的に改善することもできる． 戦略への転換は時として，消費者や企業の有力なグループにとっ 　しかし，緑の成長戦略への転換は，社会の一部のグループに て損失をもたらすことがある．例えば，南アフリカは 2010 年に 対しては短期的なコストの賦課になり得る．有機肥料の例を考え 石炭火力発電所による発電のシェアを削減する，という野心的な （ てみよう．より少量でより対象を絞った肥料の投与「緑」のアプ 気候変動対応プランを発表した．この発表は，電力供給が不足 ローチ）は，長期的には環境にとっては良いことであろうが，通 し，石炭は相対的に豊富な資源だったにもかかわらずに行われ 常の肥料の方が低コストで使い方も簡単だ．マラウイは 2005 年 た．同プランは 1 年後には緩和されつつあったにもかかわらず， にこの問題に直面した．当時，食料不足に対処するため，トウモ 消費者，労働組合，特に鉱業や重工業を中心とする企業の利害 ロコシの小自作農向けに肥料補助金を導入した．従来型肥料の によって反対を受けていた c．このような実例が証明しているよ 集約的な使用を受けて，確かにただちに農産物生産の増大につ うに，緑の成長政策は短期的に損失をこうむる人々が抵抗する ながった．しかし，小農が有機肥料や緑のアプローチの採用の 可能性を考慮に入れておかなければならない． 出所：Hallegatte and others (2012); Resnick, Tarp, Thurlow (2012)． a. Hallegatte and others (2012, 2)．　b. Resnick, Tarp, Thurlow (2012)．　c. Resnick, Tarp, Thurlow (2012)． ず，サービス提供にかかわるコミットメントは弱いも コミットメントが組織的に崩壊していると，協調に対 のとなる．ケニアにおける政策実験はこの点を証明し する人々のインセンティブは蝕まれ，なかには民間 ている．非政府組織（NGO）が管理する介入策と政府 サービスを要求し，公共財提供に対する貢献を回避す が運営する介入策とで，契約教員への影響が比較され る方策を探究することによって，離脱を選択するグ た．テストの点数は NGO 運営の介入策においての ループも出てくるだろう 16．恩顧主義的な状況下で み上昇し，NGO は制裁の実施――解雇を通じて―― は，国家は税収が少なく，公共財の提供が低水準で， において政府よりも信頼性が高いことが示された 15． 経済活動や将来の課税を害するような傾向が生じるだ ろう． 図 O.4　本人・代理人・顧客：販売の説明責任 ベスト・プラクティスか最良適合か？　交渉のレン a. 古典的な事例 b. 恩顧主義の事例 1 c. 恩顧主義の事例 2 ズを通じた「最良」の概念を再検討する 　開発業界は大体において改革の焦点を，ベスト・プ 市民 官吏 市民 ラクティスによる解決策を設計し，それを実施するの に必要な能力を構築することに置いてきている．政策 本人 の有効性にとってしばしば必須条件と考えられている 能力は確かに重要であり，多くの場合，最重要な制約 要因でさえある．ある一定時点では，それは在庫とし て考えることができる．しかし，その能力をどこでど 代理人 のように使うかも交渉プロセスの産物である．物理的・ 行政的な能力が存在しても，仮に十分な交渉力を有す る集団が実施を追求するインセンティブをもたないと 官吏 市民 官吏 すれば，政策は依然として無効であろう．その一例は 出所：WDR 2017 チームによる World Bank 2003; Khemani and others 2016 の拡張． アフリカにおいて統計能力への投資が低いという状況 出所：矢印はだれがだれに対して感応的かを示す． に見られる．そのため政策の有効性をモニターする能 概観 11 ボックス O.5　開発データを収集するインセンティブを強化する必要性 　長年にわたり，開発業界は技術的な専門知識だけでなく経済 能力の発揮を積極的に阻害することに向かっている．アフリカ諸 的な資源を通じて，アフリカで統計能力を開発することに大規模 国のエリート層のなかには，高質のデータ・システムは反対勢力 な投資を行ってきている．しかし，その結果は期待外れなものに が自分たちのパフォーマンスを監査するのに使う手段になると考 とどまっている a．この地域の多くの国では，貧困や不平等，サー える者がいる．したがってそのようなエリート層には，統計能力 ビス提供などといった社会経済的な状況をモニターするための が劣る統計局，あるいは党派的な統計局を創設するインセンティ データが依然として欠如している．その結果，この問題を解決す ブが作用する．そしてそのような統計局では，技術的な専門家よ るためにより多くの資金とより大きな能力の構築にかかわる要求 むしろ政治的な支持者が職員を務めることになる b．しかし， りも， が増大している．しかしながら，統計能力を開発するには，国と もちろん，そのような慣行はアフリカに特有なものではない．既 してそうするための政治的なインセンティブが必要である，とい 存の能力を活用するという議論は，その能力を構築するという議 う点が忘れられている． 論と同じく正当である．ラテンアメリカでは，データ収集能力で 　多数の諸国では，政権の座にある人々にとっての政治的なイン は有名な地域ではあるが，政治力学のゆえに公式統計の信頼性 センティブは，統計に関する能力への投資を回避する，あるいは 低下につながっている事例がいくつかある c． 出所：WDR 2017 チーム． a. Devarajan (2013)． b. Beegle and others (2016)． c. Economist (2012); Noriega (2012); Roitberg and Nagasawa (2016)． 力が制約されている（ボックス O.5）．さらに，既存の しているあらゆる人にとって，政策アリーナにおける 権力構造は支配的な社会規範――言動を執拗に統制し 力の分配が政策の設計や実施にどう影響するかを認識 ようとしている 17――によって補強されている公算 し，政策アリーナが実施可能な一連の政策を拡大する がある． ために，どのように作り直せるかを考慮しておくこと 　したがって，能力への投資だけでは十分ではあるま が有益であろう． い．安全保障，成長，および公平性を改善するための 　政策アリーナの見直しは次のような場合に生じる： 政策を設計するには，多種多様な行為主体の間におけ 意思決定プロセスに参加できる人の変更があった場合 る力の均衡にかかわる理解が必要とされる．政策を阻 （政策アリーナの競争可能性），特定の目標を追求する 害する，あるいは蝕むことができる有力な行為主体が インセンティブが変更された場合，行為主体の選好や信 いる場合，厳密に経済的な視点から得られた最適な政 念 が変化した場合 20．一例として，各国が財政制度 （最良の政策） 策 は，最適で実施可能な政策（次善では を通じて実施している所得の再分配がどのようにして あるが実現可能な政策）ではないかもしれない．実現 多かれ少なかれ有効なのかを検討してみよう．個人の 可能な場合でさえ，静態的な視点からは最良の経済政 市場所得に基づいた不平等に関する平均的な指標（ジ 策のように思えるものの実施は，その政策が力の均衡 ニ係数）は，先進国では 0.47，開発途上国では 0.52 に否定的に影響する場合には，社会にとってより悪い となっている．税金や移転の影響を考慮に入れると， 結末につながりかねない．例えば，政府が企業によっ 0.50 になる．仮に公共サー その係数はそれぞれ 0.31， て占有されていて，大きな不平等がある場合，労働者 （特に教育と医療） ビス も含めるとすれば，不平等は先 が集団的行動問題 18 を解決するためには組合が唯一 進国では 0.22，開発途上国では 0.42 とさらに低下す の方策かもしれない――たとえ代表制が完全でなくて る 21．これら諸国の定量化可能な再分配能力につい もである．そのような場合，労働契約を弾力化する法 てはさまざまな解釈が可能である．再分配能力は，一 律の制定は組合員の足を引っ張り，不平等の拡大につ 国において資源がどのように配分されるかに関する決 ながり，それが次には富裕層の権力の永続化をもたら 定に，さまざまな行為者が影響を与え競争する相対的 しかねない 19． な能力と解釈することができる．政府が徴税と支出配 分を公約するためのインセンティブとして解釈するこ 変化へ向けた手段：競争可能性，インセンティブ， ともできる――力に関するチェック・アンド・バラン 選好，そして信念 スがしっかりしていることと，適切な再分配との間に 　力の非対称性の観点からすると，コミットメント， は相関関係がある 22．あるいは，一国における再分 連携，および協調を有効にできるよう制度の能力を強 配に対する好みとして解釈することができる． 化する努力を受けて，開発業界の多くの伝統的な慣行 　競争可能性．政策アリーナに誰が含まれ，そして誰 が疑問視されている．より有効な政策を設計しようと が含まれないかは，参加にかかわる障壁に加えて，競 12 世界開発報告 2017 合する行為主体の相対的な力関係（すなわちプロセス 政策アリーナの形成にかかわる法の役割 がどれくらい競争的か）によって決定される．競争可 　法律は政策アリーナを作り直すのに強力な手段にな 能性がより大きい政策アリーナというのは，意思決定 る．法律は一般的にはより大きな交渉力をもつ人たち プロセスに参加する理由をもっている行為者やグルー の利害を反映しているが，変化に向けた重要な手段と プが，自己利益を表明して影響力を行使する方法がも もなってきている．法律はその性格からして，物事を てるところである．というのは，競争可能性は交渉に 命じるために特定の言語や構造，形式を備えている装 だれが参加できてだれが参加できないかを決定するこ 置であり，その特徴のゆえに背後にある当初の力や意 とから，包摂性の概念と密接に関係しているからだ． 図とは独立した効力をもつ潜在性がある．法律はしば しかし，参加の障壁も強調されている．意思決定プロ しばその他の社会的・政治的な戦略と組み合わせて， セスにより多くの行為者を含めることは，必ずしもよ 説明責任を促進し，より公平な交渉スペースを拡大す 競争可能性が大きな政策 り良い決定を保証するものではな べく，ゲームのルールを変更するためのコミットメン アリーナは， 高 水 準 の 正 い．しかし政策アリーナの競争可 トや連携の装置としても使うことができる．有効な法 当性や協調と関連がある． 能性と高水準の正当性や協調との 律というのは，少数グループの競争可能性を高めるよ 政策の選定・実施にかか 間には相関関係がある．政策の選 うな交渉スペースを形成できるもの，順守のコストを わる手続きが競争的であ るほど，その政策は 「公正 定・実施にかかわる手続きが競争 引き下げるために報酬を変更することによってインセ である」と考えられて，協 的であるほど，その政策は「公正 ンティブを供与するもの，および，その周囲で連携が 調をより有効に引き出す傾 である」と考えられて，協調をよ 起こり得るような本質的な中心点をより重要視するこ 向にある． り有効に引き出す傾向にある． とによって選好をシフトさせるもの，などのことを言 　インセンティブ．行為主体が合意を順守するためのイ う．しかし国家の法律は，行動や権威，論争を命ずる ンセンティブは，政策アリーナでコミットメントを可 多くの規則システムの 1 つにすぎない．そのような 能にするのに根本的なものである．信頼できるコミッ （ボックス O.6） 法的・規範的な多元性 は，本質的には トメントは，状況が変転するなかでの首尾一貫性を必 善でも悪でもない．挑戦をもたらすものの，チャンス 要とする．したがって，行為者が合意を公約する際の も生み出すことができる． インセンティブは，有効な政策の設計と実施にとって 　法律は政策アリーナをより競争的にするのに一定の 決定的に重要である．政策当局の説明責任を問うため 役割を果たすことができる．政策アリーナの競争可能 にインセンティブを強めることも，自主的な順守を強 性を高めることには事前の策（法律が制定される手段 化することができる．というのは，コミットメントの とそれがどの程度参加型で透明かに関係している）と， 実現を繰り返すことは制度に対する信頼を築くのに役 事後の策（法律が首尾一貫して公正に適用される度合 立つからだ． の両方が含まれる．仮にプロセスが排他的である， い） 　選好と信念．意思決定者の選好や信念は，交渉の結 ないしは特定集団の利害だけを反映している，とさま 末が福利を高めるのか否かや，制度が影響力の劣る ざまな行為主体が考えるならば，それらの人々は順守 人々の利益に感応的か否かを形成するのに重要であ しない，あるいはまったく反対する可能性があろう． る．例えば，選好を集計すれば，制度が影響力の劣る 公聴会，利害関係者との協議，社会監査，参加型プロ 人々の利益に感応的か否かの可視性を高めることがで セスなどが，政策アリーナをより競争的にするための きる．行為者の選好や信念は当人の政策目標を形作る 手段としての若干の例である 23．この場合，法律は ため，政策の有効性にとって重要な条件は行為者の期 説明責任を促進し，ゲームのルールを変更する，ある 待を調整することである． いはその両方を行うツールとして機能する．この機能 　本レポートでは，競争可能性，インセンティブ，お は，例えば，情報を知る権利にかかわる法律の採択を よび選好や信念の変化が，安全保障，成長，および公 唱道するなかで体現されている． 平性に向けて，政策の有効性をどのように高めること 　法律は，合意を順守することへの行為主体のインセ ができるかについて深く探求している．これらのエン ンティブを形成するのに一定の役割を演じることがで トリー・ポイントは主要な機能的な挑戦課題――つま きる．例えば，処罰という信頼できる脅迫を行う，な り政策がコミットメント，連携，および協調を可能に いしは順守については報奨を授与するという信頼でき する必要性があるか否か――に依存しており，それ故， る公約をすればいいのである．法律はルールとそれを それらはさまざまである．機能面での挑戦課題は相互 執行する手段を通じて行動を命じる．そのルールには 依存的であるので，エントリー・ポイントは補完策と 賄賂の禁止から，許可手数料の設定，ビジネス登記， して機能する． 児童結婚の禁止などまでの幅広い範囲のものが含まれ 概観 13 ボックス O.6　法と規範の多元主義 「法多元主義」――所与のコミュニティないし社会政治学的 　 響力のある社会規範にある．それは所与の社会的グループ内で なスペースのなかにおける複数の法システムの共存――の現象 行動や社会的態度に関して一般に受容されているものである．コ は，先進国か途上国かを問わず，歴史を通じて存在してきている ミュニティ，アイデンティティ・グループ，専門家の団体，ビジ し，現在でも存続している．近代的な形の法多元主義のルーツ ネス慣行などに由来する社会規範が，どのようにして人間行動の は植民地主義にあり，それを通じて入植者のために西洋式の法 ほとんどを統治するようになるかに関しては，膨大な文献が詳細 制が作り出される一方で，原住民のためには伝統的な法制が維 な裏付けを行っている a．社会規範は他人がどう行動するかに関 持された．十分な裏付けがある通り，伝統法ないし慣習法が依 する人々の期待を調整することによって，社会的・経済的な取引 然として，アフリカを初めとする開発途上世界のその他の地域で を可能にする基本的な方法である．恥辱や評判の喪失，あるい は，社会的規制や紛争解決，土地統治などを支配している．一 は場合によっては社会的に是認された暴力などの社会的制裁は， 部の事例では，ガーナや南アフリカ，南スーダン，イエメン，太 反社会的で常軌を逸した行動とみなされるものを防止するため 平洋島嶼数カ国などにおけるように，紛争解決のための各種の に，協調を誘発する強力な手段である b． 伝統的およびハイブリッド型の制度形式を含む慣習法が，正式 　さらにもう 1 つ別の規範多元主義が，今日のグローバルに相 に認められて法体系にも組み込まれている．他の事例では，ア 互接続した世界によって生み出されている．多数の政府関係行 フガニスタンやリベリア，ソマリアなどにおけるように，正当で 為主体，国際的行為主体，および民間主体が広範囲にわたる取 有効と考えられている国家システムそれ自体がないなかで，慣習 （第 9 章参照） 引や行為に関するルールを創設し，拡散している ． 法的なものが引き続き社会的順序付けや紛争解決の主たる手段 現地の法律経験は，貿易や労働，環境，天然資源，金融機関， となっている．慣習的な法制はそれが埋め込まれている社会で 行政，知的財産権，調達，公益事業規制，人権などといった話 （しかし静態的ではなく 支配的な 価値観や権力構造 変遷している） 題を含むこのような幅広い相互作用によって得られた情報により を反映しており，また，そういうものとして，非差別・人権・適 一層基づくようになっている．このような相互作用は拘束力のあ 正な手続きなどに関して基本的な基準に達していないとしばしば （ハードな法） る国際的な条約や契約 ，ないしは自発的な基準や みられている．それらが現地の利用者によって正当かつ有効であ （ソフトな法） 指導原則 といった形式をとり得る．このようなルー ると考えられている程度は，利用可能な代替策に鑑みれば，実 ルは官民のスペースを統治するための国の法律を強化し，補完 証的で相対的な問題である． し，あるいはそれと競合する可能性がある c． 　規範多元主義の起源は，目に見えにくいが，しかし非常に影 出所：WDR 2017 チーム． a. Ellickson (1991); Sunstein (1996); Basu (2000); Posner (2000); Dixit (2004)． b. Platteau (2000b). c. Braithwaite and Drahos (2000); Halliday and Shaffer (2015)． る．法律はハートの古典的な法理論にしたがって，個 も困難な時期である」．法の支配という理念は，社会 人や企業から特定の行動を強制力，調整力，および正 が時の流れ（非常に長期間にわたる場合もあった）に 当化力を通じて誘導する 24． 伴って，法の支配の原則を順守するようになるまで論 　法律は他人がどう行動するかについての中心として 争という土着の プロセスから出現してきて （内生的な） 機能しながら，その選好を実質的に再形成し，期待を いる．ボックス O.7 では，法の支配に移行するまで 調整することができる．このようにして法律は「道標 の挑戦的なプロセスが検討されている．法律のこのよ として機能」し――慣用表現――，選択肢がいくつか うなさまざまな役割が開発政策の有効性をどのように ある場合に，あるいは（経済用語では）複数均衡がある 補強できるかを考慮に入れた実際的な政策設計があれ 場合に，どう行動すべきかについての指針を与えるこ ば，各国は最終的には，より強固な法の支配に向かう とができる 25．法律は意見が拡散しているなかで明 軌道に乗ることができるだろう． 確な選好を提示する．人々が法律を順守するのは，そ うすることで社会的・経済的な活動が円滑化するから 安全保障，成長，および公平性のために政策の有効 である． 性を高める：改革に向けたエントリー・ポイント 　結局のところ，一国が社会的・経済的な潜在力を完 　競争可能性，インセンティブ，および選好・信念を 全に発揮するためには，法の支配――既知のルールを 変更するために法律の役割を強化することが，どのよ 政府関係者と市民に等しく非人格的・系統的に適用す うにして安全保障，成長，および公平性のための政策 ること――が必要とされる．しかし，イギリスのゴー の有効性を高め得るのだろうか？　公式か非公式かを ドン・ブラウン元首相はこう指摘している：「法の支 問わず，ガバナンスの制度は暴力を使わないというイ 配を確立するに当たって，最初の 5 世紀間は常に最 ンセンティブを生む形で，コミットメントや協調の問 14 世界開発報告 2017 ボックス O.7　法の支配への移行 　民主主義への移行に関する広範な文献と比較すると，近代的 になったのか？　この発見が示唆するところでは，立憲政治は強 な法の支配への移行に関しては，体系的な研究は驚くほどわず 力な規範の枠組みに下支えされている必要があり，そのような枠 かしかない．歴史が明らかにしているところによれば，法の支配 組みは，エリート層に法律をそういうものとして尊重させること への移行には他にもさまざまな道が可能だったかもしれないが， になる．それ以降の法律の尊重は法的制度――規範的な基盤が 何かを学べる移行は次の 3 種類に絞られる：(1) 慣習的な，非公 消滅してからも存続する――によって維持されている独立性の度 式で，往々にして極めて多元的な法体系から統一的な近代的な 合いに大きく依存している． 法体系への移行；(2) 強力なエリート層が自らの権力に対する法 　最後に，外国法制の輸入に関して成功を決定付けるおそらく 的制約をどうして受け入れるようになったか；(3) 各国は外国の 最も重要で貴重な変数は，現地のエリート層がどの程度プロセ 法制をどのように自己目的にうまく適合させたのか． スをコントロールし，社会自身の伝統に適合させられるかであろ （あるいは両方の） 　慣習的ないし多元的な システムから成文化 う．そこで，日本は 19 世紀末にさまざまなヨーロッパの制度を された近代的なシステムへの変化は，根底において，通常は単 ドイツの民法とビスマルク憲法に決めた．その後， 実験した上で， 一の正式なシステムを自分たちの利益に資するものと考える行為 20 世紀になると，中国や韓国，およびその他のアジア諸国も同 主体によって動機付けられている．とりわけ，貿易や投資の拡大 じく，西洋の法制を自己目的に適合させた．香港や中国，インド， におけるみずからの経済的利益に関してはそういえる．規模は重 （イギリス） シンガポールなど他の国や経済圏では，宗主国 が長 要である：ある時点で，慣習的なシステムを特徴付けている個 期間にわたってとどまっていたので，自身のイメージで現地の法 人的なコネは，大きな隔たりのある見知らぬ人々どうしの取引を 的規範を形成することができた．とはいえ，現在のインドは現地 支援するには不十分となる．しかし，取引コストは高く，慣習的 適合化プロセスの一環として，イギリスそのものよりずっと高度 なルールは既存の利害関係者によってしばしば選好されている． な法多元主義を実践している．あまり成功していないのはサハラ したがって，移行を実現するには政治力が決定的に重要である． 以南のアフリカ諸国である．慣習的な法制は植民地当局によって （ 　正式な法律は通常なら最初に非エリート層に適用される「法 蝕まれはしたが，制度化が進んだ近代的なシステムで置き換え ） による支配」：「法の支配」への移行はエリート層自身が法の限 られることはなかった． 界を受容した時に生じる．一部の主張によれば，憲法上の制約 　法的な移行の問題に関してはいっそうの研究が必要である． は自己強化的になり，そうなるのはシステムのなかで力が均等 完全に近代的な法制が迅速な経済成長の大前提でないことは明 に分配されていて，エリート層が憲法に基づくルールを通じるこ 白である．法制自体は現代の経済と並んで発展していくものだか とによって長期的には利益が大きいと理解する時である a．しか らである．慣習法から正式な法制に移行するのに必要な点は， し，この理論が説明していないのは，この同じエリート層がその 多くの西洋の論者が考えてきたよりも，このプロセスのなかでもっ 後に力の均衡が変化して，あるグループが他のグループを打ち と後になって生じるということかもしれない．しかし，それ以降 負かすことができる時に，なぜこの同じエリート層はこのような の歴史的な力学に関しては比較的わずかしかわかっておらず，し 制約に執着するのかという点である．同様に，独立的な法廷は たがって，現在の途上国が法の支配を追求するために，指針と 常にエリート層の力にとって脅威である：支配者は法廷を操作し なる理論といえるようなものはほとんどない． たり，廃止したりする権力をもっているのに，なぜ許容するよう 出所：Francis Fukuyama が WDR 2017 のために執筆． a. North, Wallis, and Weingast (2009) を参照． 題を解決することができる．安全面での成果を改善す ロギー対立の後遺症となっているその他の諸国におい るには，権力分担，資源再分配，紛争解決，および制 ても，その実例がみられる．和平と安全につながる権 裁という 4 つの主なガバナンスのメカニズムが重要 力分担の交渉は典型的にはエリート層の間で行われ である．権力分担と資源再配分については以下の事例 る．そのような交渉は相互に妥協して追随者たちの間 で詳しく検討する． に包摂性を取り入れる意志をエリート層に付与し，対 　 権力分担と資源再配分は排除と暴力に訴えようという 抗勢力に代替的なルールを提供することによって，協 動機を削減することができる．排除が暴力につながりか 調的な行動を奨励する． ねないのとちょうど同じく，権限分担を奨励する仕組 　資源を再分配するメカニズムも権力を再整理し，イ み――全党派の代表を保証する議会など――は安全の ンセンティブを変更することによって暴力を削減でき 恩恵を高めることによって，武力の使用に訴える動機 る．再分配取り決めには，予算配分や社会的移転，被 を削減できる．権力分担の取り決めは民族や宗教の同 害者補償制度などが含まれる．ラテンアメリカにおけ 一性で分断されている社会にとってはことに適切であ る都市犯罪を削減するための政府介入策のなかには， る．ボスニア・ヘルツェゴビナ，北アイルランド，ケ 貧困と不平等を削減することによって安全性を高める ニア，レバノン，南アフリカに加えて，紛争がイデオ という共通パターンにしたがっているものがある．公 概観 15 図 O.5　2011 年の「アラブの春」という暴動を受けて，チュニジアとエジプトでは公務員の採用が指数関数的に増加した （2000 – 14 年） a. チュニジア （2000 – 14 年） b. エジプト 50,000 20,000 6.4 終身雇用の政府職員 6.2 公務員の採用総数 40,000 15,000 6.0 労働者の採用 5.8 30,000 10,000 5.6 （百万人） 5.4 （人） 20,000 5,000 5.2 アラブの春 5.0 アラブの春 10,000 0 4.8 2000 2005 2011 2014 2000 2005 2011 2014 採用総数（左軸） 公務員採用数（左軸） 労働者採用数（右軸） 出 所： チ ュ ニ ジ ア ―Brockmeyer, Khatrouch, and Raballand 2015; エ ジ プ ト ― エ ジ プ ト の Central Agency for Organization and Administration (CAOA) からの数字に基づく Bteddini 2016． 共部門における雇用も主要有権者の忠誠を確保するこ 依然として非効率な寡占的な産業を抱えて苦闘してい とによって，安定性を達成できるだろう．その一例は， る．これは次のような意見と整合している：利益の集 2011 年にアラブ世界で発生した暴動を受けて，公務 中をもたらした最初の改革が，その勝者からいっそう 員の人数と給与が著しく増加したことにみられる（図 の改革に対する強い反対を生み出した 27．それとは O.5）．この種の政治的な恩顧は暴力という最重要問 対照的に，ポーランドは最初は新しい企業の参入を容 題を解決できるものの，腐敗につながることがあり， 易にする改革に焦点を当て，既存企業の民営化はより 予算の持続可能性や行政の効率性に対して破滅的な影 漸進的に進めるという選択を行った．このような順序 響をもたらしかねない． のおかげで，さらなる改革に集団的に関心を有する若 　実施可能な政策は占有の削減を助け，成長を押し上げ い企業群が輩出する一方，改革を阻止する有力な大企 ることができる．繁栄のためには安全が大前提となるが， 業グループの突然の台頭が防止された 28． それだけでは十分ではない．成長ということになると， 　公的機関の設計を改善することは，一連の実施可能 占有の可能性が高まる場合には，経済的効率性に基づ な政策の拡大に資することができる．例えば，サービ くと最善である政策は次善の策に比べて実施可能とは ス担当官吏の選出方法や彼らが組織内で直面するイン いえないかもしれない．したがって，実施可能な次善 センティブ体系は，既存の行動規範の説明と同様に重 の設計を採用する方が，実施にこぎつけるのが容易で 要である．公的機関がより明確な説明責任を設定・維 一見では最善の政策を選択するよりも有効であろう． 持できれば，このことは政策アリーナで影響力のバラ さらに，代替的な政策設計を考慮する際には，ある政 ンスを図るのにも有益であろう．例えば，あまり強く 策が，関係する行為主体間における意思決定能力のバ ない散漫な利益集団に，政策アリーナでより大きな発 ランスにもたらす影響を予想しておくことで，将来的 言権を付与するのに資する仕組みがあれば，より強力 な占有の可能性を削減することができる． で狭い利益集団の影響力とバランスをとるのに有益で 　ロシアと東欧諸国の市場経済への移行経験が例証的 あろう．しかし，規制機関における参加型メカニズム である 26．国有企業（SOE）の民営化は経済効率性向 は低・中所得国では依然としてさほど一般化してはい 上のための最優先課題である，という当時の支配的な （図 O.6） ない ． 議論に強要されて，ロシアと多くの東欧諸国は SOE 　私的な利害が時に政策の有効性の足を引っ張ること の迅速で大規模な民営化に焦点を置いた．このアプ があるが，企業と国家の結び付きが緊密だからといっ ローチは純粋に経済的な論拠では道理に適っていたか て，占有が不可避な結末になるということでは必ずし もしれないが，民営化の波及の実施方法が新種の寡占 もない．影響力やインセンティブが強固な公的機関の グループを生み出して，次世代の競争的な改革に抵抗 設計や説明責任の仕組みを通じてバランスが図られて するところとなった．その結果，これら諸国の多くは いる限り，企業や事業グループは経済成長を目的とし 16 世界開発報告 2017 図 O.6　規制の意思決定に幅広く参加できる，という正式なルートは低・中所得国では限定的である 100 参加市民の比率 75 50 （％） 25 0 東アジア・ ヨーロッパ・ ラテン 中東・ 高所得 南アジア サハラ以南 太平洋 中央アジア アメリカ・ 北アフリカ OECD 諸国 アフリカ カリブ インパクト評価の提供 通知の公表 規則の公表 コメントの要請 結果の報告 出所：市民のルール制定関与に関する世界銀行のデータに基づく WDR 2017 チーム． た政策に対して肯定的な影響を及ぼすことができる． 成果をあげた 31．しかし，改革というのは往々にし 最近の事例研究が示唆するところでは，業界団体は陳 て複雑で，頻繁に挫折に遭遇する． 情に努めることや官吏のモニタリング改善を通じて， 　時を経て，公平性を有効に改善する政策は力の非対 政府がビジネス環境の諸側面――確実な財産権，ルー 称性も削減し，政策アリーナをより競争的なものにす ルの公正な執行，公共インフラの提供など――を改善 る．所得移動性の高まりを伴う包摂的な成長の時期を するのを後押ししてきている． 経て，増大しつつあったラテンアメリカの中流階級は 　恩顧主義の管理は，再分配政策の実現に関したコミット より良質のサービスを要求し，ガバナンスの改善を求 メント問題の解決に役立つ．恩顧主義を管理する仕組み めて街頭でデモ行進を開始した 32．逆に，不公平な は，政治アリーナで信頼される長期的な目的を公約す 成長と一握りの人々への富の集中は，権力の集中の高 ることによって，公平性を高めることができる．時 まりや不公平感につながった．したがって，開発の利 にはエリート層のインセンティブが，貧困層を支援 益から排除された人々の協調や連携への意志は弱まっ する税制や公共支出に合わせて調整される．例えば， た．したがって，既存の不平等を改革でどのように修 19 世紀のイギリスにおける初めての反貧困プログラ 正できるかを理解することが必要である． ムは，土地を所有しているエリート層のトップ 1% に 　行為主体が福祉向上政策の策定に向けた合意を達 よって推進された．フランス革命と暴動発生の懸念と 成・維持できるかどうかを判断する際は，政策アリー いう背景のなかで，このようなプログラムは労働者を ナの性質が決定的に重要である．改革案がアリーナ 地方に止め，都市部に移住してくるのを阻止すること 内の他のプレーヤーから引き起こす行動が特に重要で を目指すものであった 29．別の時には，政策を巡っ ある．改革が行われるプロセスは本レポート（WDR て交渉を行う当事者のインセンティブの変化を後押し 2017）の枠組みに埋め込まれており，ボックス O.8 するには，不遇層の参加の増加が必要とされる．立法 そこでは， ではゲーム理論の観点から議論されている． 府やその他の政治団体における不遇層の直接的な代表 開発に向けた改革がどのようして 2 つの相異なるレ を増やせば，公正性を改善する改革に対する政策当局 「ゲーム」 ベルにおける の実施になるのか，また，変化 のコミットメントを改善できる．意思決定への直接的 を追求している行為主体が，実際に重要なゲームをし な参加も協調を改善できる．例えばガーナでは，租税 ばしば軽視するのかが強調されている． 政策の設計に企業が関与する場合には，納税の確率が 　図 O.7 は本報告書で提示された概念の枠組みを総 高まっている 30．透明性や情報の改善も，政治的エ 合したものであり，ガバナンスと開発の間のダイナ リート層やサービス提供者をモニタリングすることに ミックな相互作用を例示している．その中心には政策 よってインセンティブを変化させることに役立つ．例 アリーナがあるが，そこは行為主体が政策やルールに えば，ウガンダの一次医療部門について，地方の説明 ついて交渉し，合意に達するスペースである．一連の 責任やコミュニティに基づくモニタリングを強化する ルールを所与として，枠組みの右側は行為主体間のコ ことを企図した介入策は，参加コミュニティにおいて ミットメント，連携，および協調がどのようにして， 医療サービスと健康の両方を改善するのに素晴らしい 具体的な開発成果につながるのか（ボックス O.8 にお 概観 17 ボッ 「ルールズ・ゲーム」 クス O.8　 ：行動があるところに注意せよ 　本報告書で説明した枠組みは，力・政策・改革の力学を理解 もいれば，投票などを通じて間接的な影響力しかもたない行為主 するために，ゲーム理論――戦略的行動を研究する社会科学の （市民） 体 もいる．次の点は前から認められていた：社会がどう機 分野――を使っている．政策当局者は意識的にゲーム理論を考 能し，経済活動の利益が国の内外でどう共有されるのかに関して， えてはいないかもしれないが，戦略ゲームを毎日行っており，彼 力は重要な決定要因である．ゲーム理論を使えば，このようなむ らの行動はゲーム理論モデルの精密性と客観性を使って理解する ずかしい概念の一部や，とりわけ，結局，力は状況，信念，およ ことができる．本書で説明した枠組みは，ガバナンスが時ととも び一般人の慣習に依存するという考えを定式化することができる． に開発にどう影響するかの理解を目指したものである．その目的 　このアプローチから浮上してくる重要な教訓は，プレイヤーにコ のために，枠組みには 2 つのレベルで行われるゲームが含まれ ミットメント・連携・協調させるルールは，アウトカム・ゲームに （アウ ている．第 1 レベルのゲーム トカム・ゲーム） は，ある一連の おいては効率性を向上させる傾向があるということである．結局 ルールや政策を所与として，行為主体が投資・消費・労働・納税・ のところ，コミットメント装置によって，行為者はインセンティブ 予算配分・ルール順守などに関して決定するという反応をする場 が整合的になるようにゲームを変更することが可能になる．連携 合に生じる．そのような決定がアウ （安全保障・成長・公平 トカム を達成するには，だれもが望ましい行動をとるだろう，という共 の実現につながる．加えて，枠組みは第 2 のレベルのゲーム 性） 通の知識を生み出す必要がある．時として，それには他人が追随 （ルールズ・ゲーム） があることも示している ．そこでは行為者は， するように，最初に一部の行為主体に望ましい行動を取らせるべ 将来的なゲームの実現において，その後の行為主体の反応を形 く，インセンティブを与えることが必要になることがある．協調を 作る政策やルールを見直すために交渉する a． 誘発するためには，政策は信頼できる賞罰の仕組みを整備してお 　理論的には，選ばれたルールや政策は社会的に望ましい結果 く必要がある．その賞罰は他人の行動を促して，共同して好まし につながるはずである．だれかがアウトカム・ゲームのために理 い成果を生むというプレイヤーの行動を条件とする． 「メカニズム・ 想的なルールを選べる事例のことを，経済学者は 　ルールズ・ゲームを繰り返しプレイすることは，時とともに，政 のアプローチと呼び，選ばれるルールは デザイン」 「慈悲深き独裁 府の創設につながり得る．その方が，例えば，議員や判事，警 ないし 者」 が選定するであろうものである．これは 「社会的計画者」 察官などを雇うことによって，ルールを非人格的によりうまく執行 開発の究極的な目標を明示するには便利な方法ではあるが，開 できるからだ．彼らは特に契約法の制度を運用することによって， 発の現実のプロセスを理解するための手引きとしては不十分であ 公式の法秩序を管理することができる．契約法は，プレイヤーに る．メカニズム・デザインの示唆によると，改革というのはだれ 具体的な将来の行動を公約させることによってアウトカム・ゲーム かが 「理想的な」 ルールを強要した時に生じる，一度限りで終わる の効率性を改善する公式ルールの体系である b．行為者が自発的 跳躍である．これは次の 3 つを無視している．それは，第 2 レベ に契約に同意した場合，非協調的な相互作用の結果は全員にとっ ルのルールズ・ゲーム，選好やインセンティブの多様性，および てより良い結末につながることがある．この分析も古代ギリシャの ルールズ・ゲームでは多種多様な行為者がさまざまな影響を及ぼ 「社会契約」 思想家に由来する の概念に密接に関係している．行為 し得るという事実，である．さらに，改革や開発のプロセスでは， 者の自発的なルール順守を誘発するという社会契約の方が，効率 ルールズ・ゲームとは行動が存在する所である． 性と持続可能性がより高い傾向にある．あらゆる安定した社会の 　確かに，ルールズ・ゲームは力の非対称性が明白になる所で 背後には何らかの形の社会契約があり，そのおかげで個人は他 （エリート層） 人の行動を予想して，それに対して反応するこ ある．そこではより直接的な影響力をもつ行為主体 とができる． 出所 : WDR 2017 チーム． a. 図 O.7 で描かれた WDR 2017 の枠組みでは，図の右側はアウトカム・ゲーム，左側はルールズ・ゲームを指す． b. 小さい社会集団では，非公式なルール体系もコミットメントを奨励することができる．例えば，行為者 1 が行為者 2 との合意を順守 しなければ，行為者 2 は行為者が欺いたと噂を立てることによって，行為者 1 を罰することができる． けるアウトカム・ゲーム）を示している．しかし，行為 る変化は，政策アリーナにおける力の非対称性を是正 者はルールの変更にも合意することができ，それは枠 するための重要な手段になり，より有効なコミットメ 組みの左側に例示されている（ボックス O.8 のルール ント，連携，および協調につながる．しかし，どのよ ズ・ゲーム）．開発の成果における両方の変化（例えば うにすればこのような変化を引き起こすことができる 成長の構成や富の集中など）やルールの変更は，政策 のか？　本書では開発を考慮した大きな変化をもたら アリーナで明示されている力の非対称性を作り直すこ 次の 3 つの有望な動因を特定した．それは， す， エリー とになる． ト層の交渉（政策アリーナにおける力の分配を所与と ，市民の関与 受け止めている） （政策アリーナにおける 変革の動因：エリート層の交渉，市民の関与， 力の分配の変更に努めている），および国際的な介入 および国際的な影響 （政策アリーナにおける力の分配に間接的に影響する） 　競争可能性，インセンティブ，選好・信念にかかわ である（ボックス O.9 参照）． 18 世界開発報告 2017 図 O.7　WDR 2017 の枠組み：ガバナンス・法律・開発 に，ガバナンスは必ずしも国民国家の国境内だ 力の非対称性 力の非対称性 けで生じるわけではない．国際的な行為主体者 は外から開発を進展させることはできないも のの，このような超国家的な行為主体は改革に 政策 向けた現地連合を強化（あるいは弱化）するこ ルール 開発成果 アリーナ とによって，国内の交渉力学に影響を及ぼすと いう点で重要な役目を演じている． 　変化は連合がさまざまな行為主体間で形成さ コミットメント / 連携 / 協調 コミットメント / 連携 / 協調 れるのに伴って時とともに生じるが，これはし 「内生的」 ばしば長い，自己決定的で なプロセス 出所：WDR 2017 チーム． 注：ルールは公式・非公式（規範）な両方のルール．開発成果は本レポートの文 である．例えば，ソマリランドにおける安全の 脈では安全保障・成長・公平性を指す．政策アリーナ内の行為主体はエリート 達成にかかわる成功は，広範囲にわたる部族や 層・市民・国際的行為主体にグループ分けができる． 派閥のリーダーたちの集団的行動によってもた らされた．ナイジェリアでは，ブハンマド・ブ 　すべての国々は経済や制度の発展水準によらず， （大統領） ハリ は広範な連合を作り出すことによって エリート層の交渉にしたがう．国のなかで強力な行 2015 年の選挙に勝利した．その選挙綱領では腐敗の 為主体――エリート層――がその変化に同意しない 追求に焦点が当てられていた（石油に関連するレント 限り，変化が発生する公算は低い．強力な行為主体 から恩恵を受けていた腐敗した既得権益層を克服する が変化に抵抗した時には，開発にとっては有害であ 権限を強化することが示唆されていた）．また，イン る最適以下の政策やガバナンス制度が存続する傾向 ドでは，情報への権利法や教育への権利法が，長年に がある．しかし，一定の状況下では，エリート層は わたって運動を展開してきた草の根の連合によって押 自己利益のために，みずからの影響力を制限するこ し通され，貧しい市民が子供たちのためにサービスや とに自主的に合意することがあり得よう．市民も変 教育の改善を要求し，スラム街内の生活条件の改善を 化を生起させるために組織化して，政策交渉プロセ 推進してきている． スのなかで有利な交渉結果をもたらすべく，圧力を かけるのに重要な役割を果たすことができる．さら ボックス O.9　エリート層と市民層：政策アリーナにおける紳士録 　政策アリーナの参加者は政策策定プロセスにおける相対的な 　確かに，エリート層と一般市民への二分法は不完全である．と 影響力に応じて，エリート層と市民層にグループ分けできる．エ いうのは，各グループ内の個々人の相対的な力量の違いを説明 リート層を市民層から区別するものは，エリート層がもっている しておらず，それらの相対的な力が政策ごとにどのように違うの 特定政策の設計と実施に直接的に影響を与えられる能力である． かも明らかにしていないからだ．スティーヴン・ジェイ・グール エリート層は政策ごとに違い得る．例えば，医療分野のエリート 『時間の矢・時間の環――地質学的時 ドが自身の古典的な著作 層は防犯分野ではエリート層ではないかもしれない．エリート層 なかで次のように述べている． 間をめぐる神話と隠喩』 「二分法は が政策に影響を与えられる力の源泉は，委託された権限などの 便利だが，まぎらわしく，真でも偽でもない．それは世の中のあ （法律上の力） 公式ルール だけでなく，資源に対する支配力など り方ではなく，考えをまとめるためのモデルを単純化してくれる といった他の手段 （事実上の力）にも由来する．したがって，たと a．現実はずっと複雑で微妙である． だけだ」 え政府が交代しても，決定に影響を与えられる人たちはそのまま 　本レポートでは政策アリーナにおける力の地位に関しては個人  3 年前，ラテンアメリカの娯楽雑誌が とどまる公算があろう．2， を連続体として考えているため，したがって，エリート層や市民 この力学をとらえていた．それはこともあろうに大統領官邸のシェ （規範的ではなく 層の定義は ）実際的である．エリート層は必ずし フとのインタビューであった．接戦だった選挙を経て，新大統領 も悪くはないし利己的でもない．一方，市民は必ずしも良いとは とその家族が官邸にちょうど転入してきていた．面接者はコック 言えず公共心があるわけでもない．両グループとも人々が生活の 長に，新しい大統領家族の口に合わすべく，メニューを調整す 他の場面でするように，みずからの影響力を行使しているだけな 「実際にはそれほど問 るのはむずかしいかと尋ねた．コック長は のである．彼らの動機付けを理解することが，その行動を予想す と思案しながら応じた． 題ではない」 「というのは，大統領が交代 ることにおいて重要である． ． してもゲストは常に同じだからだ」 出所：WDR 2017 チーム． a. Gould (1987, 8-9)． 概観 19 エリート層はみずからの権力を制約するルールを採 を幅広くしておくことを選択しているのかもしれな 択する公算がある い．競争に向けた信頼できる制度に新しい行為者を招 　1976 年 12 月，1930 年代後半以降権力の座にあっ き入れる方が，彼らを抑圧するよりも低コストにつき， たフランシスコ・フランコ将軍が死去してから 1 年 正式な説明責任のスペースを拡大することは，合意を 後，スペインでは国民投票が実施された．従来禁止さ 円滑化する内部的なコミットメントの提供を後押しす れていた政党が，スペインの政治シーンに公に参加す る可能性がある． ることが許容される政治改革の導入が目的であった． 　例えば，選挙の導入ないし選挙改革を通じて市民に 大勢の人が驚いたことには，スペインの国会――フラ 対する説明責任（垂直的な説明責任）を制度化すること ンコが任命した議員がリーダーシップを握っていた― は，特に敵対するエリート層からの増大する要求に直 ―は，この国民投票を承認した．自分たちの権力を確 面するなかでは，エリート層が特権を維持するための かに制約し，既存体制の終焉を意味する可能性がある 合理的な戦略かもしれない．エリート層の間で分裂が にもかかわらずに認めたのである．評論家の指摘では， 生じた時には，垂直的説明責任のメカニズムを導入し 国会議員が国民投票を受諾したのは，それが既存の法 ておけば，1 つの派閥の交渉力を高めることができる． 的環境内のことであり，保護すべきであると考えたか 加えて，下から起こった市民運動がエリート層の利害 らであった．ピタ・ダ・ベイガ将軍という保守派の海 に脅威を与える時には，エリート層はそのような圧力 軍大臣で，フランコの個人的な友人は次のように公言 が転換点に到達する以前に社会的な要求に対応するた 「私の良心の安寧は，民主的な改革がフランコ主 した： めに，先制的な垂直説明責任の仕組みを導入しておく 義的な合法性のなかで進展しているという点に根差し ことを選んでいるのかもしれない．19 世紀のヨーロッ 33．しかし，彼が称賛していたフランコ主義 ている」 パでは，参政権の普及に際しては，革命の脅威，近隣 の合法性はまさにその改革のゆえに終わりを迎えつつ 諸国における革命活動という形の エリート層は自分の権力の ある．この改革は大衆の圧倒的な支持を享受した．ス 社会的混乱 34，自国でのストラ 地位を維持するためにしば ペイン人の投票率は 77％，賛成票は 97.4％に達した． イキなどが先導役となった 35． しばルールを選ぶものの， 　スペインの過渡期とちょうど同じく，エリート層は 　エリート層は自分の権力の地位 時として――みずからの支 みずからの権力を制約することをしばしば選択してき を維持するためにしばしばルール 配の継続に対する脅威を認 ている．「ゲームのルール」にかかわる変更は，自己利 を選ぶものの，時として，みずか めた時には――一種の政 治的な保険として自己の影 益のために行動しているエリート層がもたらした交渉 らの支配の継続に対する脅威を認 響力を制約するためのルー 結果を反映していることがしばしばである（ボックス めた時には，一種の政治的な保険 ルを採用することがある． O.10）．一見では直観に反するが，権力の恣意的な行 として自己の影響力を制約するた 使をその時点で制限する改革は，エリート層が自分の めのルールを採用することがある．そのルールが自分 力を維持ないし強化する，あるいは将来的な権力の喪 たちだけでなく，後継者も結び付けとどまるのを願っ 失に対して保険をかけておくために必要なのかもしれ てのことである．結合力があり，かつ制約的な制度の ない．公式な制度――取引からルールへの移行――は， 採用は，既存の政府が代替される可能性が高まるにつ コミットメントの信頼性を高め，エリート行為者の間 れて増加する．これはアメリカの哲学者ジョン・ロー の挑戦課題を克服し，エリート層による交渉の安定性 「無知のベール」 ルズの言う の制度面での変種である． を強化することができる．長期にわたる転換が成功し すなわちそれは，それ以降，自分が従うことになるの た事例では，エリート層はより有能で，競争的な，説 か，それとも主人になるかはわからないまま制度を設 明責任のある制度を生み出すことによって，変化する 計することである 36．例えば，財政の透明性はエリー 状況に適合してきており，そのような制度自身はいっ ト層の手だけでなく，その後継者の手も縛る．これは そうの発展を後押ししてきている． メキシコのある州の措置に一致している．情報や透明 　みずからの権力と影響力を維持するため，意思決定 性に関する法律へのアクセスは，2000 年，さらに最 者の連合には政策アリーナを広げるというインセン 近では 2016 年の政治的な変革後は，連邦レベルでは ティブがあるかもしれない．それには公式の意思決定 強化されたものの，そのような法律は州レベルでなら 機関に新たな行為者を追加することや，他のエリート 制定の可能性がもっと高かった．というのは，野党の 層に対する説明責任（水平的な説明責任）を強化するこ 方が強く，行政府の交代が頻繁だったからだ 37． とが含まれる．エリート層には連合を小さくとどめて 　指導者も，挑戦課題を解決したり，支持者の選好や おきたいという選好があるにもかかわらず，対立の可 信念を転換したりすることによって，エリート層が牽 能性が生じた場合に備えて，安定性を改善すべく連合 引していた変化に拍車をかけることができる．取引型 20 世界開発報告 2017 （transactional）のリーダーは一連の交渉戦術や戦略 らに，実際にエリート層の選好を変化させたり，信念 を用いて，エリート行為者の間で連携を促進して合計 や選好を形成することによって支持者を増やしたりし がプラスになる結末（双方うまく収まる解決）に到達す 規範を調整することにおいて企業家的であり， ている． る．このような指導者は時とともにだれが勝者や敗者 政治が渦巻いている環境を変化させ，しばしばエリー になるかを考慮に入れることによって，他のエリート ト層の分極化を減じることによって，社会に大きな変 たちのインセンティブを変化させる．政治的な戦略を 化をもたらすことができる．1900 年代にネルソン・ 通じて情報や連携の挑戦課題を克服することによっ マンデラはカリスマ性と道徳的説得に基づいて，南ア て，彼らは対立している当事者間で合意できる分野を， フリカのためにビジョンを指し示した．同国のアパル 必ずしも規範や選好を変えることなく発見するのを後 トヘイト政策と決別する過渡期間中に，仲間である市 押しする．1960 年代にアメリカのリンドン・ジョン 民を動機付け，鼓舞するために強力なシンボルを使っ ソン大統領の取引，妥協，脅迫，そしてお世辞――政 た． 治戦略――は，アメリカ議会が自然なリスク回避癖を 克服して，公民権法を通過させることに役立ったが， エージェンシーと集団的行動：市民は投票・組織化・ これは取引型リーダーシップの明らかな事例である． 審議によって変化に影響を及ぼす 加えて，変革型（transformational）のリーダーは，さ 　個々の市民には政策アリーナで，より公平な発展を ボックス O.10　エリート層とはだれなのか，何をしているのか？　12 カ国におけるエリート層調査からの結果 　あらゆる分野の社会科学も開発実務者も，開発成果の決定に 　このギャップを埋めるのに資するべく，世界銀行は本報告書 おけるエリート行為者の重要性を認識している．それにはアリス の一環として，V-Dem Institute と共同で，だれが交渉力をもち， 「寡頭制」 トテレスの 「エリート理論」 から，20 世紀初頭の の理論 その影響力をどう使っているかが比較できる各国横断的な指標 家 a，経済的・制度的な共進化という最近の野心的な理論に至 を作成するため，専門家調査を実施した．この調査は世界 6 地 るまでのものが含まれる b．国際社会はさまざまな 「政治的解決」 域の 12 カ国における 100 年以上のデータを対象に含んでいる． の結末をいっそう注視するようになっている．一国の開発にお このデータはエリート層の分布が国の交渉力の構造や，権力行 ける重要な岐路には均衡が出現しているが，それはエリート層 使にかかわる法律の作成・実施にどのように絡んでいるかを特 が交渉したものとして理解することができる c．にもかかわらず， 定するのに役立つ． エリート層の交渉を専門とする学者と開発実務家にとって利用可 　調査で明らかになったところでは，国政レベルで政策を決定 能な一連の概念研究の手段は，だれが正確にはエリート層なの している有力なエリート層連合内で影響力もっている行為者主 かに関する合意と同じく限定的なままである． 体のアイデンティティは，場所や時期，問題の分野によって著し 図 BO.10.1　国の与党連合内のエリート行為主体は国と時期により著しく異なる a. 与党連合におけるグループ数の 12 カ国比較（2015 年） 6 5 エリートのグループ数 4 3 2 1 0 ブラジル インドネシア 韓国 ルワンダ スリランカ トルコ ボリビア インド ケニア ロシア スペイン チュニジア 国の最高責任者 地方政府指導者 市民社会組織 国会議員 官僚行為主体 メディア 司法行為主体 経済行為主体（国レベル） 外国政府 政党エリート層 組織労働組合 国際的な経済行為主体・団体 概観 21 ボッ （続き） クス O.10　エリート層とはだれなのか，何をしているのか？　12 カ国におけるエリート層調査からの結果 く異なっている．例えば，2015 年現在，調査した 12 カ国すべ （1963 – 79 年） 時代 には，軍事・官僚・経済関係の行為主体の てで国の最高責任者はエリート層の有力な連合に属しているも （図 BO.10.1 のパネル b） 交渉力は比較的強かった ．1987 年に のの，それ以外の行為主体は人数と代議員の両方で著しく異なる 民主主義に移行したことを受けて，特に政党・議員・司法を中 ．国の最高責任者が意思決定を独占し （図 BO.10.1 のパネル a） 心とする新規の行為主体が勢力を伸長させたが，経済や官僚と ているロシアやルワンダ，トルコを例外として，調査した他の諸 いった主体も依然として大きな権力を維持していた．これとは対 国の与党連合は非常に多種多様である．例えば，ボリビアでは ブラジルは特に1990年代以前， 照的に， 権限が強化されたエリー 与党連合は議員，政党のエリート層，地方政府，労働組合，市 （図 BO.10.1 ト層に関してずっと著しい変動性を経験してきている 民社会組織などで構成されている． ． のパネル c） 　与党エリート層は国内でも時とともに異なる．韓国の朴政権 （続き） 図 BO.10.1　国の与党連合内のエリート行為主体は国と時期により著しく異なる （1900 – 2015 年） b. 韓国におけるエリート行為主体の相対的強さ 4 エリート行為主体の相対的強さ 3 2 1 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 （1900 – 2015 年） c. ブラジルにおけるエリート行為主体の相対的強さ 4 エリート行為主体の相対的強さ 3 2 1 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 国の最高責任者 国会議員 司法行為主体 政党エリート層 地方政府指導者 官僚行為主体 軍事行為主体 経済行為主体（国レベル） 市民社会組織 メディア 外国政府 国際的な経済行為主体・団体 出所：WDR 2017 チーム． 注：上図では相対的な強さは 0 – 4 の尺度で測定され，0 （意思決定に影響する力なし） から 4（多くの問題に関する意思決定に影響す る大きな力をもっている） までの範囲となっている．パネル a は相対的な力が 3 以上のエリート層の数を示す．個別変数や調査方法 に関する詳細に関しては，World Bank and V-Dem (2016); Coppedge and others (2015) を参照． 出所：WDR 2017 チーム． a. 次を参照――Michels ([1911] 1966); Pareto ([1927] 1971); Mosca (1939)． b. 次を参照――North, Wallis, and Weingast (2009); Acemoglu and Robinson (2012)． c. Di John and Putzel (2009); Khan (2010); Parks and Cole (2010)． 22 世界開発報告 2017 図 O.8　選挙民主主義が広まりつつあるが，選挙の誠実性は えば政治団体は，政党を通じて，市民の連携問題を解 低下しつつある 決し，多種多様な集団を政治的プロセスに統合するの を助け，妥協の文化を促進することができる．証拠に 100 よれば，プログラム型（綱領）政党――政策優先度が明 90 確なアジェンダに基づいて組織化された政党――は， 公共部門の改革を採択し，その実施に成功する公算が 数と割合 80 大きい 40．しかし，一般市民や周縁化された集団は， 政党が自分たちの利害を代弁・明示するのに消極的で 70 （％） あり， 「門 代わりに既得権や既存の権力構造を保護する 60 番」として機能している，と感じることがある．これ が市民が政党――世界的に最も信頼性が低い政治制度 50 とされている――に幻滅している一因であろう． 40 　社会組織も，具体的な問題を巡って市民を動員する 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 ことによって，集団的行動問題の解決を支援すること 選挙民主主義の数 ができる．この動員は，交渉の場に新たな要求や利害 自由・公正な選挙の割合 を持ち込むことができ，行為者の選好を再形成し，従 出所： （選挙民主主義の数について）Center for Systemic Peace, Polity IV (database), 各年，および（自由・公正な選挙について） 来無視されていた問題を巡る政策アリーナの範囲を拡 Bishop and Hoeffler 2014 に基づく WDR 2017 チーム． 張する．ボックス O.11 は，国内外の女性で構成され る社会組織からの圧力が，どのようにして，スイスで 生むよう独力で影響を及ぼす力はないだろう．しかし， 女性の参政権の達成に寄与し，それが次にジェンダー すべての市民は競争可能性，インセンティブ，選好・ 平等に向かう他の重要な政策変化につながったかを説 信念を変えることによって，集団的行動問題を克服す 明したものである．市民社会やメディアの行為者は透 るのに――連携・協調するのに――役立つ複数の関与 明性を強化し，情報をより広い範囲に伝える政策の推 メカニズムを利用できる．市民関与の形式には，選挙 進について重要な役割を果たすことができる．公務員 や政治団体，社会運動，直接参加や審議が含まれる． の実績に関する証拠を作成するなどして信頼できる情 集団的行動のこのような表れはすべて不完全であり， 報の入手可能性を増やし，この情報の可視性を高める それらは互いに代替ではなく補完し合っている． ことは，説明責任や政府の応答性を促進することに向 　選挙は市民が自分の要求にかかわる説明責任や応答 けた基本的な第一歩になり得る 41．情報の可視性を 性を強化するために利用可能な仕組みのなかでは，最 高めることは，メディアの独立性を強化したり，情報 も確立しているものの 1 つである．有効な場合には， のタイミングを政治プロセスの標的やタイミングと合 国家が提供する公共の財・サービスの水準と質を改善 しかし， わせたりすることによって可能である． グロー するのを助けることができる．そのようなものの提供 バルな動向を見ると明らかに，過去 10 年間にわたる にかかわる実績に基づいて，リーダーを選定・制裁す –  持続的な拡大の後，シビック・スペースはここ 2  3 ればいいのである 38．この効果は地方レベルではとり 年間で縮小してきている ．多くの政府は市民 （図 O.9） わけ強力である．有権者は，腐敗した行動の抑制を含 が関与する制度的な環境を変更しており，メディアや め，地方政治家が実現できるようインセンティブをよ 市民社会組織の機能を制限するために法的障壁を創設 りうまく連携・形成できるからだ．例えばケニアでは， し，国家からの自律性を削減しつつある． 複数政党による選挙は指導者が公的資源をゲリラ目的 　社会組織は無力なグループに発言権を付与し，公的 に流用できる能力の制約に成功したことを示す証拠が 当局に圧力を加えるのに成功するかもしれないが，政 得られている 39．選挙だけでは，感応的で説明責任 策アリーナで競合する利害の拡散に関連してトレード のある政府にする制度としては不完全である．当局を オフが生じる懸念があろう．公的機関はたちまち多様 選定するのに世界中で最も一般的な制度になっている な圧力にさらされて，公的政策における一貫性と有効 ものの，選挙は不公正で，統制のための限定的な手段 性が低下する公算が大きいであろう．さらに，すべて （図 O.8） でしかないとみられるようになっている ． の社会組織がより平等で公正な社会というビジョンで 　政治団体は，市民の集団的な利害を代弁・明示し， 動機付けられているわけでは必ずしもない．場合に 選好を集計し，要求を政策策定プロセスに導くための よっては，排他的ないし暴力的な目的のために，社会 補完的なメカニズムとして機能することができる．例 組織が狭い利益集団に利用されることもあり得よう． 概観 23 ボックス O.11　スイスでは直接民主主義が女性の投票権を遅らせた 　ほとんどのヨーロッパ諸国は，20 世紀初頭の 10 年間に女性 （全員男性） 強制的な国民投票は 1959 年に実施されて，有権者 の参政権を認めている．しかし，スイスの女性が連邦選挙で初 の 69％が憲法改正に反対票を投じた．それでも，スイスの女性 めて投票が許されたのは 1971 年であり，ヨーロッパで最初の国 は 1959 – 60 年に 3 州 では， （ジュネーブ，ヴォー，ヌーシャテル） であるフィンランドからは 65 年も遅くなった．しかし，スイスに 州問題に関して投票権を獲得した．スイスの男性の大半が女性 は数世紀にわたって直接民主主義の伝統があった．スイス女性 参政権に賛成票を投じたのは，ようやく1971 年になってからの の参政権が遅れた理由は何か？ ことである．多くの行為主体が結成した改革連合がこの変化をも 　政治制度として憲法改正には，男性だけが投票できる国民投 たらすのに著しい役割を果たしたが，これには国際的な影響力 票が必要であった．1990 年代前半に女性団体が提出したいくつ やスイス女性参政権協会など，女権団体による国内での行動が かの請願や動議は，女性参政権の達成には至らなかった．した 含まれる． がって，ルール変更のプロセスに誰が参加したかということは， 　スイスにおける女性参政権の変化を受けて，新しい行為主体 どのルールが存続するかの重要な決定要因であった．しかし， ――この場合は女性――は政策の設計・実施にかかわるプロセ 既存の社会規範や変化に向けた動機の欠如も同じく重要であっ スに参加できようになったため，政治家が女性の選好や利害に た．そのような根深く定着している規範を反映して，スイスは特 応答的になるためのインセンティブも変化した．それは女権に関 に夫の法的権限を保持しているものを中心に，その他の法的な する社会規範の変化も反映したものであった．それが 1980 年代 ジェンダー不平等を排除するという点で，ほとんどの西洋諸国に にさらに重要な政策変更につながった．スイスの男女すべてに 後れを取っていた． 平等な権利を保証するという憲法修正が，1981 年に国民投票で 　国際的な圧力の高まりを受けて，スイスは 1957 年に女性の権 承認された．それから 2 – 3 年後の 1985 年に，女性は結婚に関 （内閣） 利保証を達成する目前までいった．スイス連邦参事会 が して男性と同等の権利を付与され，自宅外で働く，法的手続き 初めて女性参政権に関して国民投票を要請したのである．「仮に を開始する，あるいは銀行口座を開設するなどの場合，妻は夫 スイスが直接民主主義の国でなかったとすれば，女性の投票権 の許可を取得する必要があるといった法的要件が廃止された b． はただちに発効したことであろう」 とは，ある研究の指摘である a． 出所：Stämpfli 1994; World Bank, Women, Business, and the Law (database), 2015． a. Stämpfli 1994． b. World Bank (2016a)． 図 O.9　数十年間に及ぶ進展の後，シビック・スペースは世 界中で縮小しつつある 　公開熟議――グループ討議や代替的選好の比較考量 を許容するスペースとプロセス――も，政策アリーナ 3.0 における競争条件を平等化するのに役立つ．地方ガバ ナンスにおける市民の参加は地方有権者のニーズや要 2.5 求を明確化することによって，熟慮の質と決定の正当 性を改善する助けになり得る．しかし，開発に向けた 平均得点 2.0 参加型アプローチは時として，市民社会の失敗の可能 1.5 性を考慮に入れていないことがある．すなわち，制度 化が進んでいない環境下では，貧困層は参加の確率が 1.0 低く，参加型メカニズムは地方エリート層に占有され ている公算があろう 42．そのような失敗は新技術の 0.5 入手可能性によっては必ずしも改善できない．デジタ 00 10 20 30 40 50 60 70 80 90 00 10 20 ル格差に関する『世界開発報告 2016』で検討したよう 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 政府の検閲 （対メディア） に 43，情報通信技術は実際には市民の関与について， CSO の入退出 社会経済的な不平等を補強する可能性をもっている． 出所：V-Dem (database), 2016 からのデータを使った WDR 2017 チーム． 例えば，ブラジルでは，市の予算案に対するインター 注：平均は示されたすべての年について一貫したデータが存在 ネット投票利用で，オンラインとオフラインの投票者 する 78 カ国で構成される標本に基づく． 「CSO の入退出」 という が人口動態的にまったく異なることが明らかになっ 変数は 0 – 4 の目盛で測定されており， （制約大） 0 から 4（制約小） の範囲となっている． 「政府の検閲 （対メディア） 」という変数は た：オンライン投票者は男性で，大学教育を受けてお 逆転された 0 – 4 の目盛で測定されており，0 （検閲小） から 4（検 り，裕福である公算が大きかった 44． 閲大） の範囲になっている．具体的な変数と調査方法に関する 詳 し い 情 報 は，World Bank and V-Dem (2016) と Coppedge 他 　結局のところ，投票，政党，社会運動，市民団体， (2015) に所載されている．CSO= 市民社会組織． および政策審議のための他の非伝統的なスペースなど 24 世界開発報告 2017 を含む市民の集団的行動の表明はすべて不完全であ ト層によって必要とされる改革に対する国内の抵抗を る．したがって，政策アリーナにおける影響力を強化 克服するために使われた．さらに，既存の加盟国に するためには，市民としては集団的行動問題の解決を とって，新規加盟は国内行為主体の相対的な力関係を 企図した複数の制度を通じて関与する必要がある．こ 変化させることによって――というのは利益の大小が のような戦略的な組み合わせは，競争可能性，インセ 主体ごとにより異なるからだ――，エリート層のイン ンティブ，選好・信念の変化を，有効に引き起こす確 センティブの変更を後押しした．一方，EU 加盟は， 率を最大化することができる． 1980 年代のギリシャやポルトガル，スペインなどの ヨーロッパ周辺国における，かつての独裁制の制度的 外部からの支援で変化：国際的な行為主体が国内の な整理に貢献した．また 1990 年代から 2000 年代に 政策アリーナに参入 かけて共産主義体制が排除されて以降，中東欧におけ 　ガバナンスの力学は国民国家の国境内だけで作用す る体制移行に対して一定の役割を果たした． るわけではない．今日，各国は相互接続したグローバ 　第 2 次世界大戦が終って以降，政府開発援助（ODA） ルな世界と向き合っている．資本や貿易，思想，技術， ないし「外国援助」は，先進国が途上国において安全保 人などの流れが高速かつ大規模であることがその特徴 障，成長，および公平性を誘導するために活用した， である．現在の世界は今日の先進国が台頭してきた世 最も顕著な政策ツールの１つである 45．援助の有効 界とは非常に異なっている．その当時，国境を越える 性に関しては膨大な文献があるが，決定的なものはな 流れは低調であった，各国は援助を受けておらず，超 さそうである．結局のところ，諸文献はこう指摘して 国家的な増加した条約や規範，規制制度などに服する いる：援助は開発のために本質的に良くも悪くもなく， こともなかった．途上国にとって，グローバリゼーショ 重要なのは援助が一般的な力関係とどう相互作用し， ンと「グローバル・ガバナンス」は機会と挑戦の両方を ガバナンスにどう影響するかである． 提示している． 　一部の事例においては，援助国の関与を受けて，説 　国境を越える流れが拡大するのに伴って，このよう 明責任が大きい公正なガバナンスの取り決めが出現し， な流れを管理するために使われる道具や制度も増えて それが国内状況のなかに定着している．例えば，リベ いる．国内の政策やガバナンスに影響を与えるために， リアにおけるコミュニティ主導の復興プログラムから 国際的な行為主体は超国家的なルールや基準，規則な は，地方レベルで新しい制度を導入したおかげで，社 ど（以下 超国家的（transnational）ルールと称す）を導 会連携に影響が及び，それがプログラムが終了しても 入することができる．このようなルールは貿易や地域 持続しそうであることを示す証拠が得られている 46． 統合のインセンティブを通じて，国内改革について信 他の事例では，援助は市民の要求に対する国家の応答 頼できるコミットメントを引き出すのに役立つ．ま 性を減じることによって，国家と市民の関係を悪化さ た，インセンティブを変更することによって，グロー せることがある．例えば，国家が国際社会からの収入 バル財にかかわる国際協調を達成することにも有用で に依存すればするほど，税金を通じて国内収入を動員 ある．例えば，底辺への競争――各国による投資の誘 するのに必要な公的制度を構築する意志が低下する． 致や市場アクセスの獲得に向けた競争は，法人税や環 また，国家の国内税基盤に対する依存度が低下するほ 境，労働基準の低下につながりかねない――を防止す ど，国家と市民の間の説明責任は侵食される 47． ることができる．さらにそのようなルールは，国内の 　現状では，援助は全低所得国の GDP の 10％以上， 行為主体のために中心として機能し，思想を変えさせ 26 カ国の総収入の 30％強を占めている（図 O.10）． 規範を普及させることによって，選好を変更し，連携 援助の流れは税収の減少につながるという実証的な証 を改善することができる． 拠はまちまちである（ボックス O.12）．つまり，援助 　経済統合に関する国際合意は，国内行為主体が経済 は天然資源の呪いに似ている．すなわち，棚ボタ式の 改革をやり遂げるだろうという信頼性のあるコミット 不労所得は非効率な政府支出を可能にする．というの メントを提供することができる．EU 統合プロセスの はそのような所得は，市民を政策論議に関与させて政 成功はこの種の誘因がもっている力を例証している． 策アリーナにおける論争を活発化する国家と市民の間 加盟候補国は 8 万ページに及ぶ EU の法規制体系を における一種の社会契約に制約されないからだ 48． 順守すべく，国内のルールを変更しなければならない． 　長い期間にわたって，介入の必要性は古典的な市場 この変化に耐え忍ぶことを決めた国にとって，EU 加 の失敗に基づいて正当化されていた．すなわち，市場 盟の経済的な潜在的利益は特定分野における国内的自 に依存しているだけでは達成できない社会的に望まし 律性の損失を上回った．また，加盟の利益は，エリー い結末をもたらすべく，政府は介入するのである．後 概観 25 図 O.10　援助は多くの途上国で GDP や政府収入のうち大きなシェアを占めている a. 低所得国 b. 下位中所得国 c. 上位中所得国 20 100 18 90 16 80 14 70 対ＧＤＰ比 対政府収入 12 60 10 50 （％） （％） 8 40 6 30 4 20 2 10 0 0 ERI L O ETH TZA D GIN BFA B A I I F SLE IND SLV B LKA Y D R Z M M R D NIC LAO KEN B LSO SEN Z TLS S A TKM CRI PER BLR M E S A B SRB M N G JOR MW BD NP CA AZ SW KG MY MU EG UK CM GM UZ ZM GA RW BR BW MN TG CO BG HN TU VN AR DO NA TCD M E G A BEN I B I R Z AFG LBR SSD L M A N G K L R R CIV A YEM G O TJK T A KSV IRN X A ECU Y O F L JAM LBY IRQ LBN D ALB BIH SYR ML HT PH BO ZA CO ZW MR MO ME PR PA NE MM MA GN MD UG NG CO GH PN MD DZ GE AG MK SD KH GT （対 GDP 比％，左軸） ODA （対政府収入比％，右軸） ODA 出所：WDR 2017 チーム．ODA データ―OECD；政府収入データ―IMF, World Economic Outlook, 各年． 注：図は全援助国から人口 100 万人以上の全低・中所得国向けの ODA を示す．ODA （対 GDP 比）の図は明視化のため GDP 比 20％を上 限とした．背景にある上限を画していないデータは次の通り―アフガニスタン 24.1％，中央アフリカ共和国 35.4％，リベリア 37.0％， マラウイ 21.8％．ODA（対政府収入比）の図は明視化のため 100％を上限とした．背景にある上限を画していないデータは次の通り―ア フガニスタン 105.2％，中央アフリカ共和国 260.6％，リベリア 126.0％，シエラレオネ 143.2％． になると，文献によって，政府の失敗が存在すること 高める，リスクや曖昧性の増大を許容する，権限を援 が示された．能力不足，情報の非対称性，インセンティ 助提供者から援助パートナーに移譲する，成果の測定 ブの歪みなどの理由によって，政府介入は失敗してい に関しては単純で線形の制度を避けるなどの運用上の た 49．本報告書が分析している問題の 1 つは，政府 至上命題が生じる．そしてそのような命題の多くは， の失敗を面前にして，変化をもたらそうと努力してい 古くからの官僚的な構造や慣行，習癖に出くわす．前 る時に国際社会が直面する困難である．確かに，善意 進のためにはより適応的ないし機敏なアプローチが必 の介入が無効になることも多い．というのは，介入が 要かもしれない．そのようなアプローチの中で，戦略 変更しようとしている結果を維持しているような均衡 が現地で試行され，早期の証拠に基づいて調整が行わ を，介入自体がかえって補強するからである．既存の れる．技術官僚的なアプローチを超越し，変転する政 力の均衡を考慮していないと，介入からこのような状 治がもたらす間隙や制約をどう考慮に入れるかを学ぶ 況が生じ得る． ことが，外国援助が開発を促進するガバナンス改革を 　このような開発援助にかかわる挑戦課題は不可避で 誘発・維持する外国援助の能力にとって鍵となる． も手に負えないわけでもない．市場の失敗や政府の失 敗と同じように，この問題に取り組むことも可能であ 開発のためにガバナンスを再考する る．開発援助は，説明責任の強い公平な――しかも国 　世界銀行と国際通貨基金を創設したブレトンウッズ 内情勢に適合した――ガバナンス取り決めの出現を援 会議から 70 年以上が経過したが，国際社会は，持続 助国の関与が支援する場合に有効性が高まる．例えば， 的な開発を促進するためにはガバナンスに関連した基 政治指導者の説明責任を問う市民の能力を強化できる 本的な決定要因を真剣に考えることが必要だという認 よう，市民が適切な情報を入手できるようにすること 識を引き続き抱いている．将来的な進展のためには， が考えられる 50．しかし，このような肯定的な効果 機能したものとそうでないものとに関して増大しつつ がいつどのように現れるかを事前に予測することはむ ある証拠を活用すべく，新しい枠組みと新しい分析手 ずかしい．というのは，援助国の新たな政策が現地の 段が必要であろう． 政治力学にどのように関与するかを決定する要因が， 　政策は真空のなかで生まれるわけではない．むし 蜘蛛の巣のように交差し変移しているからだ． ろ複雑な政治的・社会的な状況のなかで生まれる． 　開発業界は最近，援助に関して「政治的に考える」と そこでは交渉力の面で不平等な個人やグループが対 いう努力を払ってきている．しかし，開発援助の挑戦 立する利害を追求しながら，変転するルールのなか 課題に対する注目度の高まりからは，実施の柔軟性を で相互作用する．本レポートでは次のことが示され 26 世界開発報告 2017 ボックス O.12　国内の資源動員，外国援助，そして説明責任 　次のようなコンセンサスが形成させつつある．国内の資源利 や脱税の懸念がある環境下では，消費税が有効である公算が大 用を増やせば，特にそのような努力が明示的に公共財の提供と きいが，逆心性が高い公算が最も大きい．このような場合，国 説明責任を高めることができる． 連動していれば， もし与党エリー 内資源はしばしば貧困を増やす形で動員されている．例えば， ト層が幅広い基盤をもつ課税に依存する必要があるなら，政策 貧困層向けに補償する具体的な相殺メカニズムなしに，消費税 の交渉に市民や他のエリート層も巻き込む公算が大きい．しか を引き上げるのがその例である．確かに，2010 年の家計調査 し外国援助は，国内の資源動員，したがって市民に対する説明 データに基づくと，分析した 25 カ国中 9 カ国では財政政策その 責任を低下させるだろうか？ 1 日 2.50ドルの貧困率は上昇した e．換言すれば， ものによって， 　この仮説を検証した研究では当初，この 2 つの間には負の相 政府の課税や支出の活動を通じて，貧困層はそれから利益を享 関関係があることが示された a．より最近では，このような研究 受するどころかいっそう貧しくなったのである． は異なるデータセット b，ないしは計量経済学的手法の採用に 　市民に対する応答性や説明責任を拡充するには，国内資源 よって論駁されている c．説明責任の足を引っ張っている援助フ の動員が重要であるにもかかわらず，多くの国は重要な開発目 ローの行動的影響は実験環境のなかでテストされ隔離されてい 標に取り組むのに十分な収入を確保するには，あまりにも貧し るものの d，現実には関係はもっと複雑であり，次の 3 つの要 すぎるのかもしれない．国内資源を募る過程で貧困層を傷つけ （例えば，補 因に依存しているようである．第一に，援助の種類 ているおそれがある．ないしは，歳入を増やすために改革を実 助金か債務か，予算支援か特定プロジェク ，第二に，援助 トか） 施することが政治的に不可能な公算がある．例えば，貧困率が に関連した条件付き政策の同時的効果，そして第三に，さらに 65％以上の国々 では，富裕層から貧 （主にサハラ以南アフリカ） より重要なこととして，各国固有のガバナンス状況である．加え 困層へと国内的に資源を移転するだけで，貧困を根絶すること て，たとえ援助が国内資源を動員する動機を削減するとしても， ができる再分配制度が整備されていない f．加えて，多くの途上 援助の廃止は歳入を増やすことになり，社会的に最適以下の課 国では，政府の課税と支出の両方を合わせて考えると，貧困層 税政策に帰結して，貧困層の生活はより苦しくなるだろう． は往々にして財政制度によっていっそう貧しくなっている g．最 　国内資源動員が説明責任に及ぼす影響は，国内資金がどのよ 後に，政治力は少数の富裕層の手に集中しており，彼らの利害 うに動員されるか次第である．資源税など多くの利用可能な税 は貧困層の利害とは衝突しているのかもしれない．そのような 金には説明責任を向上させる能力はないか，あるいは貿易税な 場合，少数の手中にある政治的な影響力に対抗するためには， どのように強い歪曲効果をもっている懸念がある．国際的な法 より大勢の市民を動員する必要があるものの，国内資源の動員 人税の競争や貿易の自由化も，国内資源動員にかかわる国家の は実現が極めて困難かもしれない h． （ 能力を低めている ） 「底辺への競争」．貯蓄率が低く，資本逃避 出所：WDR 2017 チーム． a. 特に Gupta and others (2004)． b. Morrissey and Torrance (2015)． c. 例えば Clist and Morrissey (2011) は Gupta and others (2004) が発見した負の同時相関関係を，援助や課税のラグ付き効果を導入する ことによって無効化している． d. Paler (2013); Martin (2014). e. Lustig (2016)． f. Ravallion (2010); Ceriani, Bolch, and López-Calva (2016). g. Lustig (2016)． h. Ceriani, Bolch, and López-Calva (2016). ている：政策アリーナにおける力の配分に応じて， たのは，政策当局は開発のために国家の有効性を改 制度がどのように有効にコミットメント，連携，お 善するためには，どうしたら行動や技術，制度にか よび協調を促進するのか，ないしは制約するのかを かわる道具立てをより完全に利用できるかというこ 考慮に入れておくことが，安全保障，成長，および とであった．今回のレポートは，次のことを認める 公平性の達成に向けた進展を確保するのに決定的に ところから始めたい：労働市場の強化，ジェンダー 重要である． の障壁の克服，そしてショックに対して備える，な 　過去の『世界開発報告』（WDR）は，仕事やジェン どの政策は，しばしば導入・実施が困難であり，そ ダー平等，リスク管理など，重要な開発分野におけ の理由は，社会のなかで現状から利益を得ている特 る最も挑戦的な問題の一部に関して解決方法を提示 定のグループが，政治的均衡を打破するのに必要な してきている．今回の WDR は最近のレポート―― 改革に抵抗するほど十分に強力な可能性があるから 『世界開発報告 2015――心・社会・行動』と『世界開 である．成功する改革というのは，単に「ベスト・プ 発報告 2016――デジタル化がもたらす恩恵』――と ラクティス」ということではない．それには具体的な 並んで，三部作を成すものである．前二作が検討し コミットメントや，さらなる開発を追求する道に立 概観 27 表 O.2　開発に向けてガバナンスを再考するための 3 つの原則 伝統的なアプローチ 開発に向けてガバナンスを再考するための原則 正しい形態の制度の設計に投資する 制度の形態だけでなく，その機能についても考える 政策実施のために制度の能力を構築する 能力構築だけでなく，力の非対称性についても考える 政策やルールが非人格的に提供されるのを確実なものとするため 法の支配だけでなく，法の役割についても考える に法の支配を強化することに重点を置く 出所：WDR 2017 チーム． ちはだかる集団的行動問題を解決できるような形で， 焦点を絞ることを意味する． 制度形態を採用・調整することが必要である． 　第 2 の挑戦は実施可能な一連の政策を拡大するた めに，政策アリーナを見直すのに役立ち得るさまざま 3 つの指導原則 な変革の手段を見出すことである．既存の政策策定環 　WDR 2017 では改革を考えている人々の手引きに 境を所与とする代わりに，改革者は，政治的に実現可 なるよう，3 つの単純な原則を提案したい．第 1 に， 能なスペースを拡張すべく，既存の制約を除去する方 制度がどのような形をとるのかだけでなく，制度が果 法を分析することになる．多種多様な変革の手段がこ たさなければならない機能についても考えることが重 の移行に貢献できる．政策アリーナの競争可能性を見 要である．つまり，制度の形だけでなく，その機能に る場合，改革者は行為主体の選好や信念に加えてイン ついても考えるべきである．第 2 に，能力構築は重 センティブも，どのような合意が実現可能かを理解す 要であるものの，能力をどう使うかや能力のどこに投 る際の助けになる，ということを考慮に入れるだろう． 資するかは，行為主体の相対的な交渉力に依存すると 　第 3 の挑戦は適切な介入策，あるいは具体的な機 いう考え方が重要である．つまり，能力構築だけでな 能上の課題を最もうまく解決できるルールの変更を突 く，力の非対称性についても考えるべきである．第 3 き止めることである．政策の潜在的な改革について考 に，法の支配を実現するためには，各国は競争可能性 「レベル」 える場合，行為主体はルールに 3 つの があ を高め，インセンティブを変更し，選好を見直すため ると考えることが有益であろう 51．第 1 レベルのルー に，法のさまざまな役割をまずは強化しなければなら ルないし R1 は，個別の政策（例えば，医療に配分さ ない．すなわち，法の支配だけでなく，法の役割も考 れた予算の比率）を指す．中間レベルのルール R2 は えるべきである（表 O.2）． 組織形態――司法や中央銀行の独立性など――を指 　具体的な政策の挑戦課題に直面している際，このよ す．高レベルのルール R3 は「ルール変更に関するルー うな原則は実際には何を意味するのか？　このレポー に関係する． ル」 すなわち，憲法と選挙法のことである． トでは 4 つの重要な洞察を突き止めている．ボック 政策の「形式」は確かに排除できないものの，その「機 ス O.13 は，有効性を高めるための努力として，この 能」について考えることもやはり極めて重要である． ような洞察を開発計画のなかにより具体的に織り込ん 例えば，財政ルールがどうみえるかは別として，ルー で，単純な診断をするためのロード・マップを示した ルのコミットメントは信頼できるか？　機能の挑戦課 ものである． 題のなかには，3 つすべてのレベルにおける改革の組 　第 1 の挑戦課題は基本的な機能問題を突き止める み合わせが必要になるものがあるかもしれない．最後 ことである．診断的なアプローチとしては，社会的に に，政策の設計・評価に当たって，反対を予期し，潜 望ましい結果を達成する道に立ちはだかる具体的なコ 在的な意図せざる結末を考慮しておくことが，プロセ ミットメント，連携，および協調の問題や，政策アリー （ボックス O.14） スの一環でなければならない ．特に ナにおける力の非対称性がこのような機能に対して制 評価について考える場合，軌道は線形ではない公算が 約になっていることに関して狙いを定めるべきであ あり，したがって，評価のためには複雑な方法を必要 る．典型的に考慮される制約――物理的・行政的な能 とする，ということを理解しておくべきである．改革 力など――に加えて，もし十分な交渉力をもつグルー プロセスを巡る力の均衡の変化を予期し，改革を予想 プに採択ないし実施を追求するインセンティブがなけ して連合を結成するなどの適合的なアプローチを採用 れば，政策は依然として無効であろう．力の非対称性 すれば，逆転のリスクを削減できる．持続可能な変化 を考慮するということは，包摂的な成長と公平な開発 を牽引するためには，エリート層の利害，市民の集団 に向けて，漸進的な進展をもたらすことができる実施 的行動にとっての機会，国際的な影響力の役割などが 可能な（たとえ必ずしも理想的ではないにせよ）政策に もたらす潜在的な機会を考慮することが必要である． 28 世界開発報告 2017 ボックス O.13　WDR 2017 の枠組みは行動にとって何を意味するか？　政策有効性のサイクル 　本報告書の主張では，政策の有効性は技術的な視点からだけ （コミッ ステップ 1．診断．基本的な機能上の問題 トメント・連携・ では理解できない．行為主体が具体的な制度的環境内で，政 を特定． 協調） 策の設計・実施に関して交渉するプロセスを考慮することも必 ステップ 2.　評価．政策アリーナにおける力の非対称性の性格 （排 要である． 長期にわたる政策の一貫性と継続性 （コミッ ， 除・占有・恩顧主義） トメント） を特定． 信念や選好の整合性 （調整），自発的な順守とただ乗りの排除（協 ステップ 3.　目標．改革のために適切なエントリー・ ポイント （競 調）が，政策の有効性に影響する重要な制度的機能である．し 争可能性，インセンティブ，選好・信念） を特定． かし，それは具体的な政策措置にと って何を意味するのか？ ステップ 4．設計．介入のための最善のメカニズム （R1, R2, R3） 　図 BO.13.1 は有効性を高めることができる要素を含む形で， を特定． 具体的な政策を考える方法を示したものである．この 「政策有効 性のサイクル」 は達成すべき目的を明確に定義することによって ステップ 5．実施．実施のために連合を構築するのに必要な重 始まり，その後，一連の明示されたステップをたどる． （エリート層・市民・国際的行為主体） 要な利害関係者 を特定． ステップ 6．評価・適応． 図 BO.13.1　政策有効性のサイクル 1. 診断 何が機能上の 問題か？ コミットメント 連携 協調 2. 評価 力の非対称性は 6. 評価・適応 どのように現れるか？ 排除 捕獲 恩顧主義 開発目的 3. 目標 5. 実施 政策アリーナは 関与させるべき重要な どのように修正 行為主体はだれか？ できるか？ エリート層 競争可能性 市民 4. 計画 インセンティブ 国際的行為主体 最善の介入 選好・信念 メカニズムは何か 第 1 レベルのルール（R1） 中間レベルのルール （R2） 高次レベルのルール （R3） 出所：WDR 2017 チーム． 出所：WDR 2017 チーム． 適応性に向けた条件を作り出す い．例えば，暴力の罠は不安定な取引であり，エリー 　いつガバナンスの性格に有意義な変化をもたらすこ ト層は鋭く対立しており，コントロールを失うことの とができるのか？　開発の道は平坦ではない．すなわ コストは大きく――賭け金が十分大きい場合には― ち，ショック（交易条件の急変や自然災害など）や漸進 ―，武力紛争につながる．中流階級の罠というのは， 的な動向（都市化や中流階級の拡大など）は，行為主体 現状ではレントを搾取することによって得をしている の交渉力や選好を変えてしまい，一方の犠牲において 利益集団には，新しい経済条件に反対して，効率性指 他方を利することがしばしばである．このような変化 向型の改革の実施を阻止し，非生産的な均衡に導くイ に直面して，新たな行為主体や要求に配慮することが ンセンティブがあるという状況を指す．また，不平等 できないガバナンス取り決めは崩壊するかもしれな の罠は次のような悪循環のことである．すなわち，富 概観 29 ボックス O.14　改革者にと 「ルールズ・ゲーム」 っての からの教訓：正当性は究極的にはどのようにして構築されるか？ 　本レポートは改革者が次の 2 つの基礎的な過ちを回避できる なものになり得る．正当性の現れは，ルールの自発的な受容， よう，ルールズ・ゲームの詳細に注意を払うことを奨励している． および自発的な順守である．一国の市民は十分な力を政府に委 　第 1 に，あるルールズ・ゲームで 1 人のプレイヤーが行った 任し，国のためのルールズ・ゲームにおいてその政府を支配的 改革措置は，仮に改革が他のプレイヤーに引き起こす行動を考 なプレイヤーにすることに積極的である．ただし，それは政府 慮していなければ裏目に出ることがあり得る．例えば，部外者が の力の利用が正当であると感じていることが条件となる． 議会に対して契約法の利点に関して助言するかもしれず，それ 　本書の機能的なアプローチを使うと，正当性の概念について を受けて，議会は法廷に契約の執行を命じる法律を成立させる より明確な理解が可能になる．政府の正当性には次の 3 つの起 かもしれない．政府の最高執行者は，裁判事件で一方を後押し 源があり得る．反復的なコミットメントは成果という点で，正当 せよという行政府の指示にしたがう判事を昇進させる約束をす 性を構築する a．政府が， 例えば公共サービスの信頼できる提供， るかもしれない．裕福なエリート層は法廷で特別な処遇を享受 というコミットメントを繰り返し実現していると，それはおのずと するために，行政府に賄賂を贈るかもしれない．行政府はエリー 正当化される．正当性は公正性――政策やルールが設計・実施 ト層からのお金を使って，来るべき政治キャンペーンを賄うかも される方法における――の認識からも生まれてくる． これはプ しれない．その結果，市民は契約の執行に関して法廷を信頼し ロセスの正当性といえる．最後に，正当性は関係にもかかわる． ない．結局のところ，この改革は期待された利益をもたらすこと 一連の価値観や規範の共有は，個人が権威を認めるのを助長す はなく，かえって事態を悪化させるかもしれない．刑法の下で る．成果・プロセス・関係にかかわる正当性が，本レポートで これまで平等な保護を提供していた法廷は，罪を犯した裕福な 特定された 3 種類の正当性である．正当性は協調や連携にとっ エリート層をもはや罰することができなくなっている可能性があ ては重要である．というのは，権威のある行動への自発的な順 る． 守を示唆しているからだ．たとえ政府がコミットメントを実現し， 　第 2 に，たとえそれが今日よりも良い結果を生み出したとして 人々の順守を強要することができたとしても，プロセスが不公正 も，もし将来的にプレイされるルールズ・ゲームにおいて悪い とみられ，人々が協力に積極的でなく，むしろ社会契約から脱退 結果が生まれるのであれば，改革は裏目に出ることもあり得よう． することを選択するような場合には， があるかも 「正当性の赤字」 これは政治科学者が正当性と呼ぶものとの関連でとりわけ重要 しれない． 出所：WDR 2017 チーム． a. アウトカムの正当性は信頼の概念と関係がある．信頼は本書では他の行為主体がコミットメントの実現に関して――ただし過去の行動 を考慮に入れる――，ある行為主体が割り振る確率として定義されている． の高度な集中が，分配面におけるトップ層が政策プロ ようにみえても，正当性を失う公算があろう．例えば， セスを自分に有利なように影響を及ぼし，ボトム層が 仮に政策プロセスにおいて世論の関与が欠如している 公正感をもてないようにする不当な能力をトップ層に とすれば，有効な成長政策でさえ人々を疎外する恐れ 与え，その結果，後者は政策アリーナから離脱を選択 がある．非正当化を克服するため 多種多様な行為主体の相 し，競争に加わらないと決め込む 52． には，政治プロセスによりいっそ 対的な交渉力・インセン 　多種多様な行為主体の相対的な交渉力やインセン うの包摂性が求められる． ティブ・選好における変化 ティブ，選好における変化に対する適応性は重要であ 　ニーズや要求が時とともに変化 に対する適応性は重要であ る． る．各国が安全保障，成長，そして公平性の高まりを するなかで，それに適応できるよ 可能にするような形で適応するか否かを決定する条件 うに社会に備えさせる条件――本レポートで検討され は歴史次第で，状況に非常に固有ではあるが，そのよ る条件――を整備することに注目しておくことが，包 うな適応性が高まる状況がいくつかある．特に妥協点 摂的で持続可能な開発プロセスを確保する上で決定的 が見出せるという根拠をエリート層が有している場合， に重要である．伝統的な開発正統派は開発のガバナン 交渉は拡大・適応し得る．国の制度からより有効なリー スを改善するために，次の 3 つの前提の重要性をこ ダーが出現してくれば，その国は長期にわたる開発に れまで強調してきている．すなわち，政策の形態，そ 成功するだろう． 多様化， 企業の利益がよりバランス化， れを実施する能力，そしてルールの非人格的な適用で および組織化していれば，その国は経済状況の変化に ある．このような前提を受けて，国際社会では途上国 適応できるよう制度をさらに改革できるかもしれない． における政策の失敗という問題に対して，次のような しかしながら，変化するエリート層の利害に適応でき 伝統的な解決策が形作られてきている：第 1 に「良い」 る交渉というのは，増大する市民の要求への適合化に 法律や政策に投資する，第 2 にそれを実施するため は苦労する公算がある．体制は意思決定プロセスの包 に組織的・技術的な能力を構築する，第3に「法の支配」 摂性が不十分な時には，他の開発成果が成功している を強化する．この報告書はこのようなアプローチを超 30 世界開発報告 2017 越して，次のことを強調する：他の状況下で機能した （第 8 章） の関与 ，国際的な影響力（第 9 章）．パート 形態を注視し，どのような能力が必要なのかを評価し， Ⅱで検討するように，政策の有効性を改善して，最終 そして法の支配の重要性を強調することが重要ではあ 的には一連の実施可能な政策を拡充するためには，行 るものの，そのような側面だけでは十分とはいえない． 為主体が交渉する政策アリーナを見直すことが必要で ある．これは競争可能性を高める，つまり，新たな行 本報告書をナビゲートする 為主体が交渉スペースに参入するのを可能にする，関 パートⅠ．開発のためにガバナンスを再考する： 係する行為主体のインセンティブを変更する，あるい 概念的枠組み は選好・信念を修正することなどによって成就可能で 　本報告書のパートⅠでは，開発におけるガバナンス ある．ガバナンスの力学は非常に執拗で，高度に内生 や法律の役割を再考するための概念的な枠組みが提示 的であり得るものの，変化は時とともに可能である． されている．第 1 章では，開発業界が今日直面して 結局，法律上の力を修正する新しい正式なルールを制 いる重大な疑問――特に政策の有効性の基本的な決定 定することによって，変化が明らかになる． 要因は何か？――を取り上げることによって，議論が 動機付けされている．第 2 章では，このような疑問 スポットライト に答えるために新しい分析アプローチが提案されてい 　本報告書には 13 個のスポットライトが掲載されて る．それはゲーム理論のアプローチを利用して，信頼 おり，これらは説明されている概念枠組みを関心の高 できるコミットメントを確保し，調整を誘発し，協調 い重要な政策分野に適用したものである．対象となる を強化するために制度が果たす機能的役割は，開発を 分野は，サービス提供から腐敗や違法な金融フローま 促進するための政策の有効性にとって根本的である， での広範囲にわたっている． と主張するものである．本章で提示された枠組みを 使って，社会における力の不平等な配分（力の非対称 注 性）が，どのようにしてこのような機能の有効性を下 1. 本報告書の各章はこのような結果を達成するため 支えする重要な要因になっているのかが探求されてい の政策の有効性に関する具体的な問題に焦点を当 る．第 3 章では，概念枠組みに法律の視点からアプロー てている．しかし，枠組みは社会の動きに関する チして，行為主体が政策の設計・実施を巡って交渉す より一般的な問題に取り組むために活用すること る政策アリーナを形成・修正するのに，法律が果たす ができる． さまざまな役割が説明されている． 2. Rosenstein-Rodan (1943) を参照．Murphy, Shleifer, and Vishny (1989) はこの発想にかかわる最近の版 パートⅡ．開発のためのガバナンス をモデル化したもの． 　本報告書のパートⅡでは，3 つのコアな開発成果―― 3. Hoff (2000) は社会規範や腐敗を含め，広範囲に （第 4 章） 安全保障 （第 5 章） ・成長 （第 6 章）― ・公平性 わたる状況下において連携が失敗したモデルをレ ―に関して理解を深めるために，パートⅠで提示された ビューしている．Cooper (1999) は連携の失敗に 枠組みを適用している．コミットメント，連携，および かかわるマクロ経済モデルを，Rodriguez-Clare 協調はこのような成果を促進する政策の有効性の根底 (2005) は連携の失敗にかかわるミクロ経済モデ にある．しかし，力の不平等な分配は政策の有効性を制 ルをレビューしている． 約する．加えて，開発自体の特徴――成長の内訳や不平 4. Barr (2001); Lindert (2004)． 等の水準など――は，特定の行為主体の相対的な交渉 5. 国家以下のレベルにおけるものも含む．例えば， 政策アリーナにおける競争可能性を高め， 力に影響する． 犯罪防止は本報告書のパートⅡで示されているよ インセンティブを有効に変化させ，さまざまな行為主体 うに，地方政府が大衆向けに提供するものの一環 の選好や信念を見直すことは――例えばリーダーシッ として機能的な視点から説明できる． プを通じて――，開発政策をこのような目的の達成にお 6. 本報告書ではエリート層は一般市民と違って，あ いてより効果的にすることができる． る政策の設計・実施に直接に影響を与えることが できる能力をもっていると考えている．このよう パートⅢ．変革の動因 にエリート層は（標準的な意味ではなく）実際的な 　本レポートのパートⅢでは，変化はどのようにすれ 意味で定義されている．詳細についてはボックス ば起こすことができるか，という力学が次の視点から O.9 を参照． 探求されている：エリート層の交渉（第 7 章），市民 7. 類似のアプローチがラテンアメリカの状況につい 概観 31 て，The Politics of Policies という先駆的な業績 Preston (2003). 33. のなかで開発されてきている（IDB 2005）． Aidt and Jensen (2014)． 34. 8. しかし，国家権力へのアクセス欠如が暴力の唯 Kim (2007)． 35. 一 の 決 定 要 因 で は な い． 政 府 に 対 抗 し て 動 員 Rawls (1971) は次のように提案している：カン 36. できる能力も動員の機会と同じく重要である ト的な「無知のベール」の背後の根源的状態にある （Cederman, Wimmer, and Min 2010）．前者に 市民は，人生における運命――階級や人種，社会 関しては Fearon and Laitin (2000) を参照． 的地位，資産の配分，ジェンダーなど――がわかっ 9. Cederman, Wimmer, and Min (2009)． ておらず，社会で最悪の状態にある人が達成で Platteau (2000a)． 10. きる福祉水準を最大化する社会（マクシミン原理 スハルトはインドネシアの第 2 代大統領．彼は 11. ） ［Maximin principle］を受容された社会契約とし 1967 年にスカルノ初代大統領が追放されて以降， て選ぶだろう． 1998 年に辞職するまでの 31 年間にわたって在 Berliner and Erlich (2015)． 37. 職した． Khemani and others (2016)． 38. Khwaja and Mian (2005)． 12. Burgess and others (2015)． 39. Stokes (2009)． 13. Keefer (2011, 2013); Cruz and Keefer (2013)． 40. Khemani and others (2016)． 14. Khemani and others (2016)． 41. Bold and others (2012)． 15. Devarajan and Kanbur (2012); Mansuri and 42. Ferreira and others (2013)． 16. Rao (2013)． World Bank (2015)． 17. World Bank (2016b)． 43. 集団的行動問題には連携 18. （他人が何をするかに関 Spada and others (2015) に基づく WDR 2017 44. して共有される期待に基づき行為主体間で連携さ チーム． れた行動）や協調（日和見的な行動――ただ乗り― 外国援助は OECD が定義している政府開発援助 45. ―が制限される行為主体間における協調的な行 を指す． （ODA） 動）を通じて解決されるものが含まれる．本報告 Fearon, Humphreys, and Weinstein (2009)． 46. 書を通じて集団的行動問題という用語はこの 2 つ Moore (2004)． 47. の相異なる種類の問題を指す． 「援助の呪い」 48. という議論をしているのは次の論文 Acemoglu and Robinson (2012)． 19. である――Moss, Pettersson, and van de Walle 社会規範は集団ないしコミュニティによって共有 20. (2006); Collier (2007); Djankov, Montalvo, 「一 されている信念．規範というのはこのように， and Reynal-Querol (2008)． 般に共有されている信念」と理解することができ Devarajan and Khemani (2016)． 49. る． Devarajan and Khemani (2016)． 50. 次を参照――Aaberge, Langørgen, and Lindgren 21. Acuña and Tommasi (1999)． 51. (2010); Lustig (2015)． Levy and Walton (2005)． 52. Besley and Persson (2014) を参照． 22. しかし，このようなメカニズムの一部がどのよう 23. にしてより良い結果につながるかに関する証拠 は，第 8 章で詳しく検討するようにまちまちであ る． Hart (1961)． 24. Basu (2015); McAdams (2015)． 25. Roland and Verdier (1999)． 26. Hellman (1998)． 27. Jackson, Klich, and Poznanska (2005)． 28. Lindert (2004)． 29. Joshi and Ayee (2009). 30. Björkman and Svensson (2009)． 31. Ferreira and others (2013)． 32. 32 世界開発報告 2017 参考文献 Burgess, Robin, Remi Jedwab, Edward Miguel, Ameet Morjaria, and Gerard Padró i Miquel. 2015. “The Value Aaberge, R., A. Langørgen, and P. Lindgren. 2010. “The of Democracy: Evidence from Road Building in Kenya.” Impact of Basic Public Services on the Distribution of American Economic Review 105 (6): 1817–51. Income in European Countries.” In Income and Living Cederman, Lars-Erik, Andreas Wimmer, and Brian Min. Conditions in Europe, edited by A. B. Atkinson and 2010. “Why Do Ethnic Groups Rebel? New Data and E. Marlier. Luxembourg: Eurostat. Analysis.” World Politics 62 (1): 87–119. Acemoglu, Daron, and James Robinson. 2012. Why Nations Center for Systemic Peace. Various years. Polity IV (data- Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: base). 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Andrews, Hay, and わたる暴力で蹂躙されている．叛徒の攻撃や地域紛争 Myers 2010）．過去 45 年間にわたる大幅な改善にも が，力の正当な使用に関連して，独占権をもつ中央集 かかわらず，この指標に関して開発途上国は先進国に 権化された国家の出現を阻害している．戦っている党 何年もの後れを取っている．例えば，シエラレオネの 派の多くは独自の地域的な力の源泉を有しており，中 児童死亡率はポルトガルの 58 年前の比率と同じであ 央国家の構成や責任を決定する信頼性のある協定に達 （図 1.1 のパネル a） る ．さらに，一国内でも所得分布 することができないでいる．これとは対照的に，ソ の底辺にいる人々は頂点にいる人々に系統的に後れを マリアの自律的な地域であるソマリランド――同じ 取っている．例えば，インドの人口のうち最貧 20％ ような部族や派閥間に緊張が存在する地域――では， 層は，最富裕 20％層に約 25 年の後れを取っている（図 1933 年の派閥会議を受けて，20 年間にわたって安 1.1 のパネル b）． 定性と経済開発が持続してきている．この会議には近 代的および伝統的な両部門のリーダーが一堂に会して 開発政策を理解する：近接要因と基本要因 おり，同会議は，このような派閥や長老を公式なガバ 　開発実績にかかわるそのような膨大な格差の説明 ナンス機構のなかに成功裡に制度化したのである． は，典型的には近接要因――例えば，医療サービス， 　ナイジェリアにおける腐敗や資源の呪いとの戦い．石油 接続インフラ，金融アクセスなどの提供――に焦点を 価格高騰に伴って 10 年間の長きにわたる棚ボタ式の CHAPTER 1　開発のためのガバナンス：挑戦課題 37 図 1.1　5 歳未満児の死亡率低下にもかかわらず，各国間および各国内の不平等は依然として相当大きい a. 開発途上の国・地域における幼児死亡率を b. インドの最貧と最富裕各 20％層の ポルトガルの軌道と比較（1955 年以降） 幼児死亡率を国平均と比較 （1950 年以降） 150 320 ５歳未満児死亡率 ５歳未満児死亡率 オネ ラレ シエ 280 マリ 和国 主共 ゴ民 タン 240 100 コン ニス ガ ア アフ タニ モー リ タン 200 （誕生１０００人当たり） （誕生１０００人当たり） ス パキ ゴ トー 160 ポルトガル 50 ド イン ワナ 120 島 最貧困層20%（2005 ‒ 06年） ボツ ル諸 シャ グア マー ク 80 ブ ス ダ イラ ェ リア カラ バゴ カリ イビ ブー ニ ドト ・ ジ カ ・ネ バー アルウエ ダー メリ ァー ア・ ンド ニ リニ ンア ア フ ト ィ グ ラ ー ト テ ニジドス リス ンテ ージ ラ チュルバ トク ア ニュ ン 40 バ ン セ ビア レー 最高富裕層20%（2005 ‒ 06年） ラト バー ート 0 ウェ 0 1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 出 所： 幼 児 死 亡 率 推 計 の た め の 国 連 機 関 間 グ ル ー プ 出所：幼児死亡率推計のための国連機間グループ （IGME） （IGME）からのデータを使った WDR 2017 チーム． からのデータと，20％層ごとのデータに関してはイン 注：比較国すべてのデータは入手可能な最新年（2015 年 ドの人口保健調査 （DHS）に基づくデータを使った WDR 頃）のもの． 2017 チーム． ボックス 1.1　ガバナンスとは何か？ 　ガバナンスとは国家や国家以外の行為主体が力を形成し，力 として政府を創設することがあろう．また，状況に ている用語） によって形成される所与の一連の公式・非公式のルールのなか 応じて，国家の行為主体は市民社会組織や圧力団体などの非国 で，政策を設計および実施するために相互作用し合うプロセス 家行為主体に対して，多かれ少なかれ重要な役割を果たす．さ のことである a．この報告書では力を集団や個人がおのれの利 らに，ガバナンスというのは国際機関から国家機関や地方政府 益のために他者を行動させ，具体的な成果をもたらすことがで 機関，コミュニティや業界団体に至るまでのさまざまなレベルで （Dahl 1957; Lukes 2005)． きる能力と定義する 生じる．このような側面はしばしば重複し，行為主体や利害の 　状況に応じて，行為主体は，政策を執行および実施する一連 複雑なネットワークを作り出している． （組織やルールを指すために文献で用いられ の公式な国家制度 出所：WDR 2017 チーム． a. この一般的な定義は，正式な制度や国家行主体の役割を強調している世界銀行の法人としての定義と整合的である． 収入という恵みを経験してからわずか 1 年後の 2010 国よりも，成長と開発成果が共に低いという事態に遭 年に，ナイジェリアは開発パートナーに対して予算支 遇するという逆説――は，有効な経済・財政政策を通 援を要請しつつあった．長期的な視点からみて，ナ じて回避可能であることを証明している国もいくつか イジェリアは石油資源のうちどの程度を将来の投資 ある． のために節約しているのかが不明確であった．ただ 　中国の成長実績と成長課題．40 年間にわたり中国は し，このような懸念に取り組むため，政府系ファンド グローバル経済との統合化を図りながら，2 桁の成長 が 2011 年に創設されている．中央銀行の前総裁によ 率を維持して 7 億人強を貧困から救出してきた．こ れば，ナイジェリアは国営石油会社の腐敗で数十億ド の経済成長の成功は周知の事実である．にもかかわら ルを失っている．確かに，アフロバロメーター調査に ず，多くのよく使われる指標をみると，この時期にお 基づく 2015 年のデータによると，78％のナイジェ ける中国の制度的環境はさほど変化していなかったよ リア人は「政府は腐敗との戦いで失敗している」と感じ うに思える．これは制度は成長にとって重要ではない ている．究極のところ，財政の乱高下を削減して，長 ということを示唆するのであろうか？　そうではな 期投資に配慮したマクロ経済環境を整備すべく，天然 い．むしろ，中国の開発をより深く理解すると，この 資源からの収入を保護することができない制度的な状 ような指標が次の点を看過していることがわかる．す 況に陥っていたのである．しかし，「天然資源の呪い」 なわち，経済的な成功を可能にした適合的な政策決定 ――豊富な天然資源を有する諸国はそれをもたない諸 と国家の能力が，説明責任と集団指導制のメカニズム 38 世界開発報告 2017 にかかわる甚大な変更によって円滑化されたのであ た．貧困層は低質の公共サービスを享受する一方，上 る．中国の経験は制度がどのような具体的な形をとる 位中流階級は民間サービスに依存していて，財政制度 かではなく，どう機能するかにもっと注意を払う必要 への貢献には後ろ向きであった．中流階級の拡大と貧 があることを強調している．一方，現在，中国は成長 困の削減が逆説的ながら不公正感を強めたのである． 鈍化を経験している．急成長を維持しながら「中所得 というのは，新しい中流階級はみずからの貢献に対し の罠」を回避するためには，企業参入，競争，および て低質の公共サービス以上のものを期待したからであ 革新に基づく成長モデルに転換する政治意思が必要と る． される．多くの中所得国においてこのような転換は， 　「ブレグジット」 と経済統合への不満の増大．2016 年 6 これまでの成長で利益を得た行為主体や，更なる改革 （EU） 月にイギリスはヨーロッパ連合 からの脱退を選 へ向けた連合への参加に関して不確定なインセンティ 択した．当事国にとっては特に，またヨーロッパにとっ ブを持つ行為主体によって阻止されてきている．前進 ては一般的に，このことの経済的な影響が政策当局者 のためにはこのようなガバナンスに関する課題への取 経済的 の間では不確実性の種となっている．しかし， ・ り組みが必要となろう． 政治的な統合に対する不満は，何もこの地域に限った 　インドの都市におけるスラム街と排除．開発業者・官 世界中の国々においてポピュリスト ことではない． （人 僚・市民・政治家の連合により連携された計画と投資 民主義）の政党は貿易や統合に反対する運動を展開し に由来する都市開発は，成長，革新，そして生産性の てきており，なかには先進国と途上国の両方において 中心となるべき都市につながり得る．計画官はインフ 選挙で未曽有の成功を収めたところもある．このよう ラが，地代の最大化を求める投資家，消費者への接続 な政党は多くの場合，個別グループがただ乗りしてい 性を必要とする企業，サービス・仕事へのアクセスを るだけでなく，市民は意思決定から排除されていると 欲しがる市民といった人々の要求に確実に応じられる いう感情の増大に取り入っている．統合から疑いなく よう後押しすることが可能である．しかし，多くの都 利益を享受してきた諸国においてさえ，そのような利 市がこのような約束の成就に失敗している．インドの 「発言権」 益の不平等な配分や の主観的な無効性を理由 大規模な都市型スラム街――最新の勘定では約 4 万 に，多くの市民は現状に疑問を感じるようになってい 9,000 カ所あり，数千万人の住民を擁している――は， るため，このことは社会的一体感や安定性にとって深 公共投資や地帯制を調整して，多種多様な都市住民の 刻な影響をもたらす可能性がある． ニーズに応えることに失敗している結果を示すもので 　このような実例が証明しているように，現実世界で ある．住宅への過少投資と交通手段へのアクセスない は矛盾が生じる．ソマリアは脆弱な国だが，ソマリラ し負担が不可能なことを理由に，労働者はしばしば周 ンドはうまくやっているようである．ナイジェリアは 辺地域の非公式な定住地に追いやられている．大勢の 豊富な資源を保有しているのに，いまだに下位中所得 開発業者や政治家はシステムを悪用して，みずからの 国にすぎない．中国の高成長はその根本的な制度に変 ためにレントを生み出してきたが，この無秩序な都市 更がなかったにもかかわらず生じた．インドは成長し 開発は，都市が潜在的な成長力を達成することを阻害 たが，スラム街の増殖はコントロールできていない． しており，ほとんどの市民が基本的なサービスを欠い ブラジルは包摂的な成長を経験してきていたのに，今 ている大きなスラム街の出現につながっている． や中流階級からの増大する要求に直面している．イギ 　ブラジルにおけるサービス改善の要求．2014 年にサッ リスは失業が低水準だったにもかかわらず EU 離脱に カーの FIFA ワールド・カップ大会が迫るなか，ブラ 投票した．このような矛盾を通じる共通の流れはガバ ジルの街頭で抗議活動が発生して，市民が公共サービ ナンスであり，それが次のことを説明する助けになる ス――交通や教育，医療など――の質に関して苦情を だろう：実効性を欠く政策がなぜ執拗に継続するのか， 言い始めると，世界は固唾を飲んだ．ブラジルは 12 実効性のある政策がなぜ往々にして採用あるいは実施 年間に及ぶ包摂的で持続的な成長を経てきており，お されないのか，非正統的な制度取り決めにもかかわら かげで 3,000 万人以上の人々が ずなぜ肯定的な結果が生まれるのか．換言すると，ガ ガバナンスは政策の有効 貧困から救出され中流階級が増加 バナンスは政策の有効性を牽引する．それが本報告書 性を牽引する． した．しかし，公共サービスの提 の主要テーマである． 供に税金で貢献したこのような同じ中流階級が，今や 学校の 「FIFA 基準」を含めて質と適用範囲の改善を要 開発の目的…そして制約 求しつつあった．このような変化はなぜ生じたのか？ 　本報告書はすべての国々が次のような一連の開発目 　ブラジルの社会契約は歴史的に弱く細切れであっ 的を共有していることを前提にしている：暴力の脅威 CHAPTER 1　開発のためのガバナンス：挑戦課題 39 ボックス 1.2　何のためのガバナンス？　安全保障，成長，そして公平性という目標の達成 　ガバナンスの多くの側面は本質的な価値をもっており，特に 会がこのような目標を環境的に持続可能な形で達成したいと望 自由の概念はそうである．経済的には，自由は機会集合とみる んでいることも前提にしている．その上で本書はガバナンスをそ 「各種非自由 ことができ，開発は （機会から排除の） とみ の除去」 のような結果をもたらす能力の点から評価している． ることができる．開発においては，このような非自由が人々の 「道 　このアプローチは過去 20 – 30 年間に，グローバルな開発業 を行使する能力を削減している 理に適った作用」 ． 界に広がったイデオロギーに基づく対話から理想に基づく対話 （Sen 1999, xii） 自由のように本質的な価値が必須であるのと同じく，その手段 （MDG） への移行と整合的である．2000 年のミレニアム開発目標 としての価値も重要である．というのは，「特定種類の自由が他 （SDG） の設定や，国連加盟国による最近の持続可能な開発目標 の種類の自由を促進する有効性」 （Sen をもっているからである の批准は，社会的・経済的な進展に向けて共通目標を設定する ．このような肯定的な関係は経済学者が補完性と呼ぶ 1999, xii） 「平和・正義・強い制度」 努力の実例である．SDG 16 は の推進 ものである．本報告書は開発の概念だけでなく，ガバナンスの を要請しているが，これは明らかにガバナンスと関係がある．に 諸側面の本質的価値を肯定的な自由として是認するとともに， もかかわらず，本書が主張するように，それには SDG 16 の本 それが公平な開発を達成する手段としての価値を有していること 質的な価値を超えて，重要な手段としての価値がある．という も認めている． のは，この目標の達成は他のすべての SDG の達成を後押しす 　前述の通り，本書における分析は次のような規範的な視点か るからである．確かに，すべての開発目標を達成するには，よ ら始まっている：あらゆる社会はその成員を暴力の恒常的な脅 り有効な政策を可能にするために，ガバナンスにかかわるしっ 威から解放すること（安全保障） （成長） ，繁栄を促進すること ，そ かりした理解が必要であろう． （公平性） の繁栄を共有する方法 に関心をもっている．また，社 出所：WDR 2017 チーム． を最小化し（安全保障），繁栄を促進し（成長），繁栄の 字が反映しているのは，安全を達成すべき政策があま 共有を確保する（公平性）一方で，将来世代のために開 りにもしばしば無効だということである．それどころ 発プロセスの持続可能性を保護する（ボックス 1.2）． か，特定の政策とその不十分な実施は暴力を奨励する しかし政策は，このような開発成果を期待されている 社会問題を引き起こしたり，悪化させたりすることが 形で常にもたらすとは限らない． ある． 　開発の追求で社会が確立したい第 1 の条件は安全 　安全な社会ほど繁栄してい より安全な社会ほど，より 保障である――つまり，人々は暴力や暴力の脅威から る （ 図 1.2 の パ ネ ル a） ．1950  繁栄している． 安全でなければならない．それは福祉の根本的な側 2011 年における高所得国の相対的に高い成長のほ –  面であり，開発の最重要な特徴である（UNDP 1994; とんどは成長率が高かったことではなく，危機や戦争 Sen 1999）． に伴う収縮が低所得国と比べて小幅だった――加え 　にもかかわらず，2014 年現在，14 億人以上が暴力 てそれほど頻繁でもなかった――という経験の結果 （OECD 2015, 31） の影響下にある国に住んでいる ． （図 1.2 のパネル b） である ．さらに長期的にみると， 暴力は 37 カ国では重大な問題である 1．こ （地図 1.1） 1820 年以降のヨーロッパ 14 カ国とアメリカに関す のリストにはアフガニスタン，ソマリア，南スーダ る年次データが示すところでは，1950 年以降，経済 ンなど単に脆弱な低所得国だけでなく，ブラジルや が収縮する頻度が急減している．それは第 2 次世界 メキシコ，南アフリカなどの新興の経済大国も含ま 大戦に引き続く時期であったが，それら諸国で大規模 れている．武力を用いた暴力によって毎年 740 万人 な組織暴力が最後に発生したのはその大戦中であった 以上が死亡している．際立っているのは，このよう （Wallis 2016）． な死亡の大半――約 49 万人――は，戦争継続に影響 安全性は成長を達成するのに十分ではない． 　しかし， されているわけではない諸国で発生していることだ 繁栄を追求する上で経済成長に拍車をかけるために （Geneva Declaration Secretariat 2015）．殺人に は，各国は効率性と投資について持続的な改善をする –  よる死亡者数は 2007  12 年には年平均で 37 万人に ことが必要である．低所得国は余剰労働が農業から工 達した 2．内戦，反乱，およびその他の形の政治的な 業に再配分されるため，高成長を示す傾向にある．こ 暴力は，2014 年だけで 101,400 人の死亡者をもた のような初期工業化プロセスからの利益が一たび枯渇 らしている（UCDP/PRIO 2015）．2014 年末現在， すると，成長の新たな源泉が必要になる．経済成長は 世界中で 5 億 7,700 万人が故郷から退去させられて 蓄積――工業投資のために貯蓄を動員するなど――と いる（UNHCR 2015）．残念なことに，このような数 効率性――投入がどれだけうまく使用に供されている 40 世界開発報告 2017 地図 1.1　37 カ国では暴力が大きな問題 住民 10 万人当たりでみた毎年の暴力死の数（2008 – 12 年） 79.0 26.5 13.4 9.5 6.8 4.8 3.4 2.0 1.4 1.0 0.3 データ無し IBRD 42495 | SEPTEMBER 2016 出所 ： 次に基づく WDR 2017 チーム――World Bank 2011; Pennsysvania State University, Correlates of War Project (COW), 2015; Geneva Declaration Secretariat 2015. 注：暴力死は組織暴力と殺人による死亡で構成される． かなど――から生じる．しかしながら，多くの中所得 「ウォール街を占拠せよ」運動の「われわれは 99％」と 国は蓄積や効率性のいずれからも利益を享受すること いうスローガンは，富がトップ 1％層に集中している ができないようであり，代わりに低成長に陥っている． ことを非難したものである．これを含め，世界中の類 それどころか，いくつかの成長理論の予測とは対照的 似の運動が示しているように，不平等拡大に関する懸 に，低・中所得国が高所得国の方に向かって収斂する 念が増大しつつある．このような懸念は根拠がないわ 傾向があるとの証拠はまったく無い（Jones 2015）． けではない，ということが証拠から明らかである．グ 　しかし，この中所得の罠を何とか免れている国がい ローバルな所得不平等は縮小しつつあるとの兆候はあ くつかある．どのようにして逃れているのだろうか？ るものの，国内の不平等は拡大傾向にあり，近年トッ 証拠は，セクターや企業を超えた資源の継続的な再配 プ層への所得集中が進行してきている（World Bank （全要素生産性 TFP） 分は効率性 の著しい源泉となる 2015）．典型的な懸念があるだけでなく，所得分配の ことを示している．新しい会社が市場に参入する一方 より一層の公平性は，安定性や経済成長を含め肯定的 で，競争力のない企業が退出するダイナミックな環境 な結果と関連性がある．それでは，各国はどうしたら 下では，投入は企業間で再配分され，革新・競争・生 もっと公平になるのか？ 産性につながる．低成長の罠を免れた国は多様な輸出 　不平等と成長は構造的に連動している．成長をより 基盤をもっている傾向があり，国内企業と政府の間に 公平にするには，所得分布の下半分に注目する政策が おける連携が産業投資の形成に貢献している．確かに， 必要である．低所得国と高所得国における経済活動や 文献や政策フォーラムは，効率的な資源配分や投資の 公共サービスの構造にかかわる相違を検討してみよ 増進を可能にする一連の適切な政策に関する議論で溢 う．低所得国内を旅行していると，同質的な経済活動 れ返っている．にもかかわらず，世界中の多くの中所 パターンを目にすることが多い．例えば，農業活動に 得国の執拗な停滞が示しているように，非常に多くの 一方， 依存している人々の大きな集団がある． 公共サー 場合にこのような政策は採用されなかったり，あるい ビスはむしろ異質的である．すなわち，接続性は不均 は期待された結果の達成に失敗したりしている． 質であり，教育や医療などのサービスの質は農村部と 　繁栄を追求することに加えて，社会というのは公 都市部とでは劇的に異なる（ボックス 1.3）．質やアク 平であることにも関心をもっている．アメリカでは， セスは低所得層にとってはさらに著しく低い．それど CHAPTER 1　開発のためのガバナンス：挑戦課題 41 ころか，良質の公共サービス提供にかかわる公約が 図 1.2　経済成長は安全を必要とする 弱いことが，世界で最も不公平な諸国の主要な特徴 a. 暴力の時期が少ない国ほど繁栄している の 1 つなのである．先進国ではその反対が真実で 30,000 ある傾向が強く，より多様化した経済構造と，公共 １人当たりＧＤＰ の財・サービスに関しては個人の状況からは独立し た，同質的な適用範囲と質を目にすることができる． 10,000 したがって，開発の探求というのは，より多様化し た経済的機会と，公共サービスについては万人に対 （ＰＰＰドル） 30,000 3,000 するより同質的な対応への移行である，と要約する ことができるだろう． 　機会を平等にし，貧困を削減する方法としての， 10,000 1,000 公共の財・サービス提供は当然のことである．これ 1960 1970 1980 1990 2000 2010 や他の社会政策のおかげで人々は資産ストックやそ 年ごとの政変の数 3,000 れを使う機会を増やすことが可能になるし，最脆弱 高所得 OECD 加盟国 下位中所得国 層は保護される．財政政策は課税を通じたこのよう 高所得 OECD 非加盟国 低所得国 上位中所得国 な社会的移転を背景に公共支出を可能にし，資源配 1,000 出所：政変の数については Archigos データベース （Goemans, Gleditsch, and 分の見直しを後押しする．にもかかわらず，多くの Chiozza 2009)， 19601 人当たり GDP 水準については 1970 1980 Penn 1990 World2000 Table, versiosn 20108.1 場合，公平性を達成する政策は採用されないか，失 （Feenstra, Inklaar, and Timmer 2015）に基づく WDR 2017 チーム． 敗しているかである． 注：各時系列に関する丸の大きさは，ある年における各所得グループにお 100 ける国ごとの政変の数に比例している．GDP 6 ＝国内総生産；OECD ＝経済 90 協力開発機構；PPP ＝購買力平価． 下半分のためのガバナンス 80 4 　安全保障，成長，および公平性を達成するための 70 b. 高所得国が裕福なのは成長率が高いからではなく， 低所得国よりも収縮する頻度が少なく，かつ 2 ベスト・プラクティスな政策は，なぜこれほどしば 60 収縮率が小さいから しば望ましい成果をもたらすことに失敗しているの 50 0 100 6 か？　これほど多くの潜在的に転換的な政策はなぜ 40 90 ‒2 年単位でみた頻度の割合 30 採用されていないのか？　意外な政策が成功するこ 80 4 20 とがあるのはなぜか？　本レポートで明らかにされ 70 ‒4 平均変化率 10 2 ているように，このような疑問すべてに対する回答 60 0 ‒6 50 <2 2‒5 5‒10 10‒20 >20 0 は次のことと関係がある．すなわち，政策を阻止す （％） 40 る力をもっている行為主体の利害に政策はどう影響 ‒2 30 するのか，政策から利益を享受する行為主体は意思 （％） 20 ‒4 決定プロセスに影響を与えることができるか否か， 10 そしてルールや規範は既存の均衡を維持するか否 0 ‒6 <2 2‒5 5‒10 10‒20 >20 か．これ以降の各章において，次のより大きな目的 1,000 米ドル を探求するために，これらの疑問について考えるた 収縮した年の数（左軸） めの枠組みを提示しておきたい．すなわち，安全保 拡大した年の数（左軸） 拡大率の平均（右軸） 障，成長，および公平のための政策は，どのように 収縮率の平均（右軸） すればガバナンスを重要なものとして考えることに （Feenstra, Inklaar, 出所：Wallis 2016 に基づき，Penn World Table, versiosn 8.1 よってより有効にすることができるのか． からのデータを使った WDR 2017 チーム． and Timmer 2015） 注：上図は 1 人当たり実質 GDP（不変価格，連鎖系列） を示す．各国は最初 　本書における分析は，経済的ないし社会的な状況 に所得カテゴリーに分類される （2005 年の米ドルで測定された 2000 年の所 のゆえに，意思決定プロセスにあまり影響力をもて 得に基づく）．平均拡大率は当該所得カテゴリーに含まれるすべての国とす ない人々にとっての含意を理解することに特別な注 べての年に関する単純な算術平均．上図の背景にある標本は 141 カ国で構 成されており，それらの国については少なくとも 1970 年以降のデータが入 意を払うよう要請している．典型的には政策アリー 手可能である． ナから周縁化されているグループ――所得分布の底 辺にいる人々など――は，他の全員がそうであるよ うに，機会について同じアクセスを有しているべき である．これは開発における進展の必須の柱である． 42 世界開発報告 2017 ボックス 1.3　国家の非連続性 　公共のサービスや財の提供に関する適用範囲や質に格差があ （そ る．地図 B1.3.1 は地域ごとの医療・教育・基本的サービス るのは，所得配分だけが原因ではない．ジェンダーや民族，場 れぞれパネル a, b, c）における国家の存在感レベルと，このよう 所などの状況も，各グループが資源配分やニーズに取り組む政 （パネル d）――つまり多種 な指標にかかわる国家の合成密度 策の設計に影響を与えられる能力に違いをもたらす．場所は特 多様な側面にわたる平均的な存在感――を示している．サンタ・ に重要な側面である．というのは，他の状況と相関関係がある クルーズとポトシという都市は密度のスペクトル上では正反対 からである．Kanbur and Venables (2005, 3) はこう指摘している： に位置している：サンタ・クルーズは国家密度が最高であるが， 「空間面での不平等は不平等全体の一側面にすぎないものの， ポトシは最低である．しかし，ボリビアでは国家の不連続性全 空間的および地域的な分裂が，政治的・民族的な緊張と合わさっ 体は時とともに低下してきている．地域別の密度不平等という指 て，社会的・政治的な安定の土台を崩す場合には，追加的な 標を使うと，分析で次の点が明らかになる：ボリビアでは各地 重要性を有する」 ． 域における国家の存在感は時とともに同質化してきている a． 　この意味で，国家はその存在と，したがって個別の領域にい 　さまざまな地域における国家密度の水準は，完全ではないも る市民のニーズに有効に反応する能力という点で不連続である （例えば 1 人当たり GDP） のの，地方資源 との間に相関関係があ （O’Donnell 1993, 2003） といえる ．一部の地域ないし社会的グ る．地域の発展段階にかかわるそのような相違は，さまざまな ループが系統的に蔑ろにされていると，地理は不平等を反映す 地理的地域や社会経済的なグループに対する国家の応答性が不 る重要な側面になる．国家の不連続性は一国内のさまざまな地 均質であった――おそらく長期にわたって――結果であろう．例 理的地域における国家の存在感について，その密度指標が不平 （ポトシ） えば，ボリビアでは，国家密度が最低の地域 は原住民 等であることによって近似させることができる． 人口比率が最高の地域でもある．彼らは歴史的にみると，ごく  3 の地域は国家の存 　ボリビアの 9 つの県に関する分析は，2， 最近に至るまで国家制度や政策策定プロセスであまり目立って 在感が薄いことから系統的に影響を受けていることを示してい いなかった b． る．これは特定地域で提供された公共サービスで測定されてい 出所：Ceriani and López-Calva (2016) に基づく WDR 2017 チーム． a. 以下からのデータに基づく WDR 2017 チームの推定――教育について Bolivia’s National Statistical Institute（国勢調査：1992, 2012）, 水利用可能性について （国勢調査： 2011, 2012），保健について National Survey on Demography and Health (1994); Demographic and Health Survey (2008)． b. ボリビアの最新の国勢調査（2012）によると，カスティーリャ語はポトシで 6 歳以上の人口の 54％が話す主要言語ではなかっ た．これに対して，サンタ・クルーズでは 15％，タリハでは 8％がその比率であった． 開発の持続的な進展のた 　開発の持続的な進展のために 「どのような手段であれ， のように定義している： めには，ガバナンスが社 は，ガバナンスが社会のすべての 傷付ける，ないし殺すとの意図をもつ他人によっ 会のすべてのグループに グループに対して，その状況と ． て加えられた傷害」 対して，その状況とは無関 係に応答的である必要が は無関係に応答的である必要があ ある． る．どんな社会でも力の分配は不 参考文献 均一ではあるが―――不可避の事 Andrews, Matthew, Roger Hay, and Jerrett Myers. 2010. “Governance Indicators Can Make Sense: Under-Five 実――，下半分のためにガバナンスを推進するという Mortality Rates Are an Example.” HKS Faculty Research ことは，開発の恩恵が依然として公平に分配され得る Working Paper Series, RWP10-015, John F. Kennedy プロセスを促進することを意味する． School of Government, Harvard University, Cambridge, MA. Buckley, C. 2003. “Children at Risk: Infant and Child Health 注 in Central Asia.” William Davidson Institute Working 1. これは地図 1.1 の第 1 五分位層に含まれる国の数． Paper No. 523, University of Michigan, Ann Arbor. Ceriani, L., and L. F. López-Calva. 2016. “State Discontinuity.” そこでは暴力件数は殺人数に加えて武装抗争によ Background Note, WDR 2017, World Bank, Washington, る死亡者数で測定されている． DC. 2. Global Burden of Armed Violence Report Dahl, R. A. 1957. “The Concept of Power.” Behavioral Science 2: 202–10. 2015: Every Body Counts (Geneva Deaton, A. 2013. The Great Escape: Health, Wealth, and the Origins Declaration Secretariat 2015) に 基 づ く WDR of Inequality. Princeton, NJ: Princeton University Press. 2017 チーム．この数字は意識的な殺人数．非意 Feenstra, Robert C., Robert Inklaar, and Marcel P. Timmer. 2015. “The Next Generation of the Penn World Table.” 識的な殺人も含めると，この数字は 3,864,000 American Economic Review 105 (10): 3150–82. Version 8.1, 人に増加する．世界保健機関（WHO）は殺人を次 CHAPTER 1　開発のためのガバナンス：挑戦課題 43 ボッ （続き） クス 1.3　国家の非連続性 地図 B1.3.1　ボリビアにおける国家の存在性：主要介入領域と複合密度（2010 年頃） a. 保健 b. 教育 PANDO PANDO BENI BENI LA PAZ LA PAZ LA PAZ LA PAZ COCHABAMBA SANTA CRUZ COCHABAMBA SANTA CRUZ ORURO ORURO POTOSÍ CHUQUISACA POTOSÍ CHUQUISACA TARIJA TARIJA IBRD 42499 | SEPTEMBER 2016 IBRD 42500 | SEPTEMBER 2016 c. 水の利用 d. 複合密度 PANDO PANDO BENI BENI LA PAZ LA PAZ LA PAZ LA PAZ COCHABAMBA SANTA CRUZ COCHABAMBA SANTA CRUZ ORURO ORURO POTOSÍ CHUQUISACA CHUQUISACA POTOSÍ TARIJA TARIJA IBRD 42501 | SEPTEMBER 2016 IBRD 42502 | SEPTEMBER 2016 出所：以下からのデータに基づいて WDR 2017 チームが精緻化――教育と水利用可能性について Bolivia’s National Statistical Institute（国勢調査 2012）, 保健について Demographic and Health Survey Program (2008)． 注：国家の存在感レベルを評価するための指標は 5 歳未満児死亡率（保健），識字能力のある成人の割合 （教育） ，屋内で水道水を利 用できる家計の割合（水の利用）である．濃淡はサービスの適用範囲の程度を示す．濃い紫色 （パネル a – c）はその側面についての大 きな存在感（より良い成果ないしより広い適用範囲）を示す．国家密度 （パネル d）は多種多様な分野における国家の存在感やカバレッ ジを示す複合指標．濃いオレンジ色は国家密度が高いことを示す． 44 世界開発報告 2017 http://www.rug.nl/ggdc/productivity/pwt /pwt-releases/pwt8.1. 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Washington, DC: World Bank. 45 CHAPTER 2 開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 　Amka and Three Golden Rules (2014) はモンゴ るという状況を生み出してこなかったのである． ル人の少年アムカを主人公として制作された美しい映 　モンゴルの情勢と映画で描かれた物語の類似は偶然 画である．金貨の発見を契機に彼の生活は悪夢に転じ ではない．アムカの物語における比喩は，資源（アム る．過剰支出に走る，家族へのサービスを放棄する， カの物語では金貨）の管理において慎重さが重要であ 手に余る借金を背負う，という道をたどることになっ モンゴル社会の認識を高めるために， ることについて， てしまったのである．借金返済の圧力を受けて，彼は 識者や芸術家に支持された意図的な試みである．モン 出奔し，素晴らしいモンゴルの景観を横断しながら， ゴルにおいて財政的な持続可能性という長期目標の追 風変わりな叔父のところにたどり着く．この叔父が人 求に対する支持を調整する努力のなかで，この映画は， 生に関する 3 つの黄金律を教えてくれる． 富の慎重な管理という人々の価値観を補強するための 　UB Post というモンゴル紙は 2014 年に次のよう 手段としてみられた． に指摘した： 「この物語はモンゴルという国が累増す 　この実例が例証しているよう 政策策定は真空のなかで る債務を管理するために，みずからの運命をどのよう に，政策策定は真空のなかで行わ 行 わ れるわ けで は な い． それはしばしば多種多様 に決しなければならないか，ということを多くの形で れるわけではない．それはしばし で， 敵 対さえする選 好 や 1．映画が公開されている時，同国は， 象徴している」 ば多種多様で，敵対さえする選好 利害をもつ行為主体間に いざという時のための備えとしての「将来遺産基金」の や利害をもつ行為主体間における おける交渉プロセスの結 創設について 3 度目の試みを行っている最中であっ 交渉プロセスの結果である．より 果である． た．それは，鉱業からの棚ボタ式の収入（同国最大の 重要なことに，このような行為主体の交渉力はさまざ 収入源）を管理するためのものである．国際的なベス まであり，既存の公式なルール，非公式な規範，社会 ト・プラクティスに基づいて「将来世代基金」の設計を のなかの他のグループを代弁ないし動員する能力，あ 移植する試みは，すでに 2 度にわたり失敗していた． るいは資源に対する支配力など，その拠り所はいろい 　過去 10 年間にわたり世界中の専門家がモンゴルを ろである．行為主体が非常に具体的な社会的，歴史的， 訪れて，天然資源からの収入の配分と管理に関して および経済的な状況下で，政策の設計や実施を巡って 現存する最善のルールについて助言を提供してきて 交渉する複雑なプロセスが，本報告書がガバナンスと いる．技術的な解決策は利用可能で，政治的意思も 呼ぶものなのである． 数人の国家行為主体の間では明白であった．しかし， 2007 年以降，鉱業収入の使途にかかわるルールを制 成功への多様な道：制度移植を乗り越える 定する試みは政治圧力によって挫折していた．議会選 　数十年間にわたり，実務家だけでなく学者も制度― 挙が激戦となる状況下，モンゴルの各政党は支持を獲 ―組織とルール――が開発にとって重要であることを 得すべく，現金給付，対象を絞らない社会的給付，そ 認めてきている．より安全で繁栄している公平な国々 して特定地域への投資，などのプログラム向けに，支 は，特定の制度形態を強調する既存の指標でみてラン 出の増加を急いで約束した．しかし，そのような約束 クが高い傾向にある．このようなパターンが，特定の は準備金に入るべき財源が枯渇して初めて実現できる 種類の制度はより高次の開発を決定する，という考え （Chimeddorj 2015）．つまり，政策当局が将来世代 を生み出しているのは間違いない．また，大勢の善意 基金をどれほどうまく設計しようとも，社会のなかで の政策当局者や開発機関は，このような制度的な基準 有力なグループの利害が変化しない限り，財政規律を の達成を目指す制度改革――しばしば制度移植と言わ 伴う政策のコミットメントは失敗し続け，国は債務を れる――に乗り出している．換言すれば，ガバナンス 負ったままであろう．このような政策の意思決定者 が開発にとって重要であることを認めるに当たって の間での合意達成およびそれを維持するプロセスは， は，ガバナンスの効果は公式な制度の特徴によって決 人々が具体的な長期目標を巡って進んで協調・連携す 定される，という事実が暗黙裡に受容されている． 46 世界開発報告 2017 　しかし，制度形態だけでは十分でない．モンゴルが 順守する，ないし集団的に行動するという事実は確か 自分自身の「黄金律」にしたがうに当たって直面した挑 にその 1 つであろう．チリでは，1990 年代に民主主 戦課題を検討してみよう．モンゴル政府は天然資源採 義に復帰して以降，政治的合意には経済運営に関する 取からの財政収入を管理するために，国際的なベス 長期的視点――政治的スペクトルによらず，すべての ト・プラクティスを採用するという決定を下した．し 行為主体によって受け入れられた原則――が含まれて かし，それを長期的な視野で執行することに失敗し いた．オランダでは，財政運営の基本原則は，オラン た．変動性を管理するための財政政策の反循環的な運 ダの政治的文化のなかでは長年にわたって広く受容さ 営は，長期にわたる開発の促進を追求する制度の重要 れてきている．それはさらに誤った運営の時期を過ご な役割とみられているものの，このような制度がモン した経験と，20 世紀後半におけるいわゆるオランダ ゴルでとっている形態は結果に影響するほど十分では 病によって補強されてきている 2． なかった（Gill and others 2014）．政治的な制約，利 　往々にして，政策や技術的な解決策が意図した成果 益団体からの圧力，特定の分野における進展を加速化 を達成できない場合，制度的な失敗が責めを負い，提 させる必要性に関する既存の社会的意見，歴史的な惰 案される解決策は制度の を行うものになる．し 「改善」 性によって，鉱業資源の慎重な管理にかかわるコミッ かし，世界中の歴史を通じた実例が証明しているよう トメントの信頼性は蝕まれていた． に，開発は広範囲にわたる多種多様な軌跡の下で生起 　モンゴルを，チリやオランダなどの天然資源を有効 し得る．したがって，政策の有効性の基本的な動因を に管理している模範とみられている諸国と比較考量し 見出すことが必須になる．何が政策の成否を左右する てみよう．チリとモンゴルは採取産業からの収入の配 のか？　重要な制度の種類に加えて，このような制度 分に関して同じ制度的形態をとっている――モンゴル 形態が何を達成しようとしているのか，あるいはどの はチリの実例に追随した――が，結果は非常に違って ような機能を果たすことが求められているのか，と尋 いる．モンゴルの財政支出は同じルールであるにもか ねることも適切であろう． かわらず，著しくより好循環的である（図 2.1 のパネ ル a）．一方，チリとオランダの制度形態は非常に異 有効性の動因：コミットメント，連携， なるが，資源の管理においては同じように有効である および協調 （チリについてはパネル b を参照）．チリとオランダ 　本報告書ではルールや資源が望ましい開発成果をあ の事例では何が共通しているのか？　多くの要因が有 げるのを確実なものとするために，必要とされる制度 効性を決定するが，行為主体がルールを進んで受容・ が備えているべき 3 つのコアな機能として，コミットメン 図 2.1　チリとモンゴルでは天然資源収入にかかわるルールが類似しているにもかかわらず，チリの支出パターンは，順守に対 するコミットメントがより強力であることを明らかにしている a. モンゴルでは好循環的な運営 b. チリでは反循環的な運営 回帰線の傾斜がきつく ，ルール 回帰線の傾斜が平坦で， 順守のコミットメントが弱い ルール順守のコミットメントが強固 60 60 40 40 支出 支出 （％変化） （％変化） 20 20 0 0 −20 −20 −20 0 20 40 60 −20 0 20 40 60 輸出（％変化） 輸出（％変化） 出 所： モ ン ゴ ル ――Mongolia Statstical Information Services, monthly data, 2005-15 ; チ リ ――World Bank, World Development Indicators (database), 1960- 2014. CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 47 ボックス 2.1　コミットメント，連携，および協調のミクロ的基礎：ゲーム理論の視点 （WDR） 　本レポート は開発のための政策の有効性を形成する重 は，このゲームは安心ゲームとして知られている．そこでは，仮 要な制度的機能として，コミットメント，連携，および協調を強 に他の全員も行為 Y をしているとの確信があるなら，特定の行 く主張している．この用語はゲーム理論に由来しており，その言 為 Y をすることが互いの利益に適う．連携を達成するには政策 葉を使った方がうまく説明できる a．表 B2.1.1 は実例を示したも は全員が望ましい行為をしているという共通の知識を生み出す のである． 必要がある．時として，これには一部の行為者が最初に望まし 　この表は次のように読むことができる．上段左側にある灰色 い行為をして，他の人々が追随してくるようなインセンティブを （動員する，法律 のセルは 2 人の行為者がともに行為 A をする 供与する必要があろう． を制定する，提供者をモニターするなど）場合，行為者にとって （左側） 結果的に利益になることを象徴している．最初 の数字 2 （cooperation） 協調 は行為者 1 の利益になる．ただし，行為者 1 は行為 A をする 行為者は協調ゲームに携わっている． 　もし x > 2 なら， このゲー 決意をし， （右 行為者 2 も同じようにするという条件がある．第 2 ムでは行為者のインセンティブは連携されていない．均衡にお 側）の数字 2 は行為者 2 の利益である．ただし，行為者 1 が A （NA, NA） いて，両方とも行為 A をしない ．これはグループの利 をするなら，行為者 2 は行為 A をするという条件がある．上段 益を最大化するという観点からすると，最悪の結末である．ゲー 右側にある灰色のセルで最初の数字 0 は行為者 1 の利益である． ム理論では，囚人のジレンマ・ゲームといわれている．そこで ただし，行為者 1 は行為 A をするが，行為者 2 はそれに反対 はもし行為者が協力できれば，集団的利益はもっと大きくなるだ するとの決意をする場合である．第 2 の数字 x は行為者 2 の利 ろう．しかし，各行為者には個々にただ乗り （NA という行 しよう 益である．ただし，行為者 2 は行為 A をしないが，行為者 1 が というより大きなインセンティブがある．協力を引き出 為をする） 行為 A をする決意をする．行為者の利益の価値は他のシナリオ すには，共同で好ましい成果を生む行為を促すために，政策は， でも同じように読むことが可能である．利益の行列によると，x プレイヤーの行為に基づいて信頼できる賞罰のメカニズムを提 の価値がゲームが連携なのか，それとも協調なのかを決定する． 示しなければならないだろう． 両方とも集団的行動問題である． コミットメント （coordination） 連携 　コミットメントとは行為者が合意を執行できる能力のことを指 　もし x < 2 なら，行為者は連携ゲームに携わっている．この す．例えば，仮に行為者が互いに連絡することが許されている ゲームでは行為者のインセンティブは連携されているが，彼ら とすれば，グループの利益を最大化する行為を約束するという の行為は他人が何をするかに関する期待に依存している．両者 インセンティブが作用するだろう．しかし，この合意を執行する と とも同じ行為を好み，両方の結果――（A, A）（NA, NA）―― （コミッ メカニズム トメント装置）がないため，約束違反しても依 ともこのゲームの均衡である． （A, A） 然として行為者の利益に適う．コミッ 問題は効率的で最高の利益 トメント装置があれば，行 を生む均衡をどうやって達成するかである．というのは，各行為 為者はゲームを，インセンティブが調整されるように転換するこ 者は他者が何をするかに関して不確かだからだ．ゲーム理論で とが可能になる． 表 B2.1.1　ゲーム理論でモデル化されている連携と協力 行為者 2 行為 A をする 行為 A をしない （A） （NA） 行為 A をする 2, 2 0, x （A） (A, A) (A, NA) 行為者 1 行為 A をしない x, 0 1, 1 （NA） (NA, A) (NA, NA) 出所：WDR 2017 チーム． a. 実例は Weber (2008) からの翻案で，Bartolini (2013) に再掲されている． ト，連携，および協調を特定している．政策の有効性 ために期待を形成することである．協調とは，ただ乗 は制度がこのような機能を果たしているか否か，また， りを防止するために，日和見的な行動を制限すること どのくらいうまく果たしているかによって説明できる． である．連携と協調は自発的な順守を示唆する――つ コミットメントとは，約束が果たされることを確保す まり，好ましい社会的行為というのは人々が実際に進 るために，長期にわたって首尾一貫した政策を支持す んで行う行為である．ボックス 2.1 はコミットメント， ることである．連携とは，補完的な措置を可能にする 連携，および協調がゲーム理論の観点からどう理解さ 48 世界開発報告 2017 れるかを検討したものである．政策当局はゲーム理論 かかわる信頼できるコミットメントも，マクロ経済的 の観点から考えていないかもしれないが，毎日プレイ な安定性を確保し，成長を可能にするのに必須である． しているその行為を理解するに際しては，モデルがあ 　コミットメントには信頼性があると人々が感じれ れば厳密性と客観性を与えることができる． ば，進んで協調したり――例えば税制順守を通じて― ―，連携したりする姿勢が強まるだろう．というのは， コミットメント：約束が果たされることを確保する 他の人々もルールに従うだろうと信じて，みずからも ために首尾一貫した政策を長期にわたり支持する ルールの順守に努めるからである． コミッ 理論的には， 　政策というのは本を買ったり，タクシーに乗ったり トメントの実現は時とともに制度に対する信頼を構 するようなスポット取引ではない．長期にわたる一貫 （ボックス 2.2） 築し，自発的な順守を強化する ．本レ 性が必要である．しかし，合意に達し，それを維持す ポートのために実施された実験室における実験による るのはむずかしいこともある．というのは，経済的・ 実証結果はこの概念と整合性があり，拘束力のあるコ 政治的な条件は変化する可能性があり，政策当局には ミットメントはプレイヤー相互間における協調の強化 目標指向的な政策からの逸脱に対する強いインセン （Banuri and others と資源の再配分推進につながる ティブがあるからだ．持続的な開発を促進するために （ボックス 2.2 参照） 2016） ． は，権力の座にある者は，市民と交わした約束は政治 サイクルを超えて，信頼できる形で確実に果たすこと 連携：補完的行為が可能になるように期待を がとりわけ重要である．ある労働者が年金に資金を拠 形成する 出することによって，退職に備えて貯蓄したいと考え 　人々は社会的に好ましい結果に達するべく，なぜ連 ていると仮定する．政府はこの資金を収奪することな 携することを選択するのか？　この疑問に対する答え く，将来的には返還すると信頼できる形で公約できる が開発の進展を理解する中心にある．ダグラス・ノー はずである，と労働者が信じない限り，彼は貯蓄を選 スは次のように論じている：「経済パフォーマンスの 択しないだろう．不完全契約の経済学に沿って考える 乖離と長期にわたる経済格差の執拗さは，開発経済学 と，政策はその信頼性を確実なものにするためには， 者によって納得できるように説明されていない．…看 コミットメント装置を含んでいなければならない．コ 過されているのは，人間同士の連携や協調の性質に関 ミットメント装置は，たとえ状況の変化に直面しても， する理解である」 （North 1990a, 11）．信念を形成し 3， 長期にわたる政策の信頼性を確保するのに役立つ．こ 期待を連携させることによって，制度は社会をより良 の意味で，制度というのは社会や個人が状況の変化に い開発成果に向けて好ましい軌道上に押し出すことが 直面しても，長期的な目標の追求に従事することを可 できる．他人のすることが不確実な場合，行為主体は 能にする技術として考えることができる． 社会的に好ましい成果をあげられる決定を下すことは 　すべての国々――主に低所得国や脆弱国は除く―― できないだろう．それとは対照的に，戦略的な補完性 で，コミットメントは対立が暴力にエスカレートして があれば，連携された行為は万人向けにより良い成果 いくのを防止する根本的な条件である．対立している につながり得る．東ヨーロッパにおける工業化の問題 当事者が暴力を放棄し，国家に暴力の合法的な使用に に関する Rosenstein-Rodan (1943) の古典的な業績 関して独占権を賦与する，という信頼できる合意に達 や，Murphy, Shleifer, and Vishny (1989) により定 することができるか否かが，エスカレーションを防止 「ビッグ・プッシュ」 式化された の発想以降，連携は経 （第 4 章参照） するのに決定的に重要な条件である ．取 済および非経済両方の分野で，中心的な問題であると 引に関するコミットメントに信頼性がない場合，争っ みなされてきている． ている両サイドは交渉のテーブルから歩き去り，暴力 　特に中所得国では，投資や革新を誘導するには連携 がはびこることになろう：交戦中の派閥は和平合意に が必要とされる．両方とも，企業や個人が他者も投資 背く，政策当局は不満をもっている集団ないし地域に すると信じることに依存している．投資決定や市場参 資源を移転するという約束を履行しない，係争者は法 加者の期待を連携することによって，制度は市場の失 廷の裁定を順守しない，警察官は市民を保護せずに虐 敗を解決する手助けができる．それどころか，投資活 待する，などといった事態が生じる懸念があろう．コ 動の連携に失敗すると開発が進展しないという状況に ミットメントの影響は何も安全だけに限ったことでは つながりかねないという洞察は，数十年来のものであ ない．経済成長には，企業や個人が生産的な活動に自 る 4．大規模工場の方がより効率的であるが，それへ 己の資源を投資する際に，安心感がもてる環境が必要 の投資をグループとして実行しない限り，個々の企業 である．したがって，成長に配慮した政策や財産権に にとっては儲からないという事例を考えてみよう．多 CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 49 ボックス 2.2　制度に対する信頼はコミットメントの実現に由来する 　ガバナンスを強化し，開発を実現することにおいて，信頼とい 社会的一体感を鼓舞することができる．橋渡し型社会資本は， うのは中心的な側面になっている．信頼は政府のパフォーマン 経済的階級や民族性，宗教などの社会的な区別を打破する横断 スだけでなく，経済成長の点でも肯定的な成果と関係がある a 的な絆で構成されている．仮に社会資本の橋渡しがないとすれ ．しかし，信頼というの （Putnam 1993; La Porta and others 1997） ば，そのことは，細分化された社会につながり得る．そこでは は正確には何か，どこから来たのか，そしてなぜ重要なのか？　 コミュニティ内の強力な絆は実際には集団的な利害と衝突して， 本レポートでは，過去の行動に基づいて，他の行為者がコミット （Portes and Landolt 1996） 開発を抑制する ． メントを実現するだろうと行為者が割り当てる確率として信頼を 　対制度信頼とは，組織，ルール，およびそれを執行するメカ 定義する．ゲーム理論の文献では，これは評判として知られて ニズムに対する社会の信頼を指す．対制度信頼は関係に基づ （interpersonal） いる．文献では対人 （institutional） く 信頼と対制度 要素から生じ得るし，反復的なコミットメントの関数になり得る 信頼という 2 種類の重要な信頼を区別している． ．本レポートでは契約を履行する，あるいは誓約や （表 B2.2.1） 　 対人信頼とは個人間の信頼を指す．絆の共有などといっ 責務を不履行にしないなど，コミットメントを繰り返し実現するこ た関係から生じ得るし，あるいは社会規範として存在し得る とによって形成される対制度信頼に焦点を当てている．この種の ．社会資本の結合 （ 表 B2.2.1） （bonding）や社会資本の橋 信頼は重要である．というのは，コミットメントを行う能力を強 （bridging） 渡し （Putman という概念は対人信頼と関係がある （アウトカムの正当性） 化し ，最終的には自発的な順守を誘発す ．結合型社会資本――コミュニティや組織内における水 2000） （ボックス 2.9） ることによって，協調や連携が可能になるからだ ． 平的な絆――は，目的やアイデンティティの意識を芽生えさせ， 　集団的行動を可能にする信頼の重要性はゲーム理論の文脈で 表 B2.2.1　信頼の源泉 信頼の種類 対制度信頼 対人信頼 関係 関係 信頼の源泉 コミットメント 規範 出所：Lach and López-Calva 2016 に基づく WDR 2017 チーム 分，すべての産業が一緒に拡大して，相互に市場を提 ．幼稚産業保護やその他の産業 （World Bank 2012） 供しない限り，市場規模は，大規模投資を正当化する 政策は，他人が最初に投資するのを他の全てが待機し にはあまりにも小さすぎるであろう．このような状況 ているという状況に陥るのを回避すべく，政府がこの 下において，2 つの結果ないし均衡があり得る．1 つは， 種のインセンティブを供与する方法――常に有効であ 大規模工場に投資する企業は１つもなく，効率性の水 るとは限らない――である 6．政策当局が期待を連携 準は低位にとどまる．もう 1 つは，より良い結果と して，社会を社会的に好ましい結果に導くための手段 して，企業が大規模で効率的な生産に向けて同時に動 の種類は，必要とされる補完性の種類にまさに依存す くよう連携できる，というものである． る． 　このような連携の問題は，金融や技術の採用から革 新や産業クラスターに至るまでの範囲で，多くの状況 協調：ただ乗りを防止するために日和見的な行動を において生じ得る 5．成長プロセスの環境的な持続可 制限する 能性を改善するために，電気自動車など緑の技術に投 　制度が解決してくれるもう 1 つの基本的な種類の 資したいと考えている国を考えてみよう．そのような 集団的行動問題は，日和見的な行動の削減，あるいは 構想には，自動車メーカーやバッテリー生産者，電力 協調である．制度はただ乗りを制限することによっ 供給者，都市計画官などによる補完的投資が必要とさ て，より一体感のある社会を構築するのを後押しし， れる．仮に各行為主体が他者の投資意欲について不確 勝者のいないゼロサム・ゲームを全当事者が得する かであるとすれば，電気自動車は結局生産されないか プラスサム・ゲームに転換するこ （ウィン・ウィンの） もしれない．しかし，制度が他の企業も投資するとい （Ostrom (1990) を参照） とができる ．協力問題は公 う共通の知識を生み出す，または先行者にインセン 共財の提供（公立学校や病院の運営を賄うための課税 ティブを供与することによって，不確実性を削減する など） （天然資源の過 や，共通資源の蓄えの過剰利用 ことができれば，企業を超越して投資を連携すること 剰開発など）に関連した環境面における懸念の解消に を後押しし，緑の技術の採用を推進することができる おいてしばしばみられる．多分，協力問題について最 50 世界開発報告 2017 ボックス 2.2　制度に対する信頼はコミットメン （続き） トの実現に由来する 例証することができる．伝統的な囚人のジレンマ・ゲームでは， Axelrod (1984) の発見によれば，基本的な囚人のジレンマ・ゲー 両方の囚人にとっては協調する――自白を拒否する――のが最 ムで最も成功している戦略は相互信頼に関係しており，支援を 善の利益に適うにもかかわらず，相手方が本当に協調するとい 支援で，脱走を脱走で返報することから生まれる．この発見は うことを信頼できないため，純粋に合理的な囚人にとっての結 本レポートのために実験室でプレイされたゲームで支持されて 脱走して互いに裏切ることになる 果は， ． （1 回限りのゲーム） ゲー （図 B2.2.1） いる ． ム理論の予想では，反復的なゲームでは協調が作用し始める． 図 B2.2.1　実験室のゲームでは公約中の市民にとって福祉はより高くなる a. 市民 b. 政策作成者 60 60 50 50 40 40 所得 所得 30 30 20 20 10 10 0 0 ベース・ 安易な話 拘束力の ベース・ 安易な話 拘束力の ライン ある話 ライン ある話 実験の種類 実験の種類 出所：Banuri and others 2016． 注：本報告書の執筆に備えて一連の実験室実験が行われ，さまざまな実験計画案において，行為者の行動上の反応――協力や再分配の面 ――が探求されている．基本的な実験室ゲームには 3 人の市民と政策当局者 1 人が含まれる．市民はグループ勘定に資金源を供与してお り，政策当局がその配分を担当している．政策当局はグループ勘定の総残高を観察し，資源を自分が適切と思う仕方で配分可能である． ゲームは 20 回以上にわたって反復される．「安易な話」という処遇では，政策当局は市民が拠出する前に， 意図した配分ルールを策定する． しかし，ルールには拘束性がなく，市民が拠出をした後で修正され得る． 「拘束力のある話」という処遇では，政策当局は市民が拠出する 前に，意図した配分ルールを策定する．しかし，この場合，政策当局としては，市民が拠出を行った後では，ルールを修正できない．こ の第 2 の事例では，信頼できる公約があるといえる．というのは，公示には拘束力があるからだ． 有意水準：**「拘束力のある話」をしている市民の所得はベースライン（p < .05）との比較では非常に高いが， 「安易な話」 をしている市民と の比較ではさほど違わない．***「拘束力のある話」をしている政策当局の所得 （p < .01）は，ベースラインと無駄話（p < .01）の両方との比 較で著しく低い． 「安易な話」をしている市民はベースラインとさほど違わない （p=.133）． 出所：WDR 2017 チーム． a. Knack and Keefer (1997); Whiteley (2000); Zak and Knack (2001)． もよく知られている実例は，「コモンズの悲劇」であろ そして政策は，最適なものへの跳躍の支援に関するも う（Hardin 1968）．この実例では，すべての牧童は のになる．それとは対照的に，協力問題の解決という 開けた牧草地――「コモンズ」――で，制限なしに家 のは，典型的には，共同で好まれる結果につながる行 畜を放牧することができる．放牧される家畜の増加に 為を促すために信頼できる賞罰を必要とする． 伴って，牧草はいよいよ生育が追いつかず，結局，だ 　すべての国で，特により高次の繁栄を達成した国で れにも役に立たなくなるほど枯渇してしまう．自己利 は，繁栄が共有される程度になるには協調が必要とな 益に従って独立して行動している合理的な個人は，集 る．とりわけ，市民が公共財に進んで貢献し，他人に 団の最善の利益にたとえ反しても，共有する資源を枯 ただ乗りしないということが必要である．社会が万人 渇させてしまうだろうという話である．この種の問題 のために機会を確保できる度合いは，医療・教育・接 は行為主体がみずからの行為でただちに利益を享受す 続性などといった高質のサービスを提供し，特に個人 るが，みずからの行為がもたらす影響は後になるまで が取得した資産の使用を許す市場へのアクセスを中心 経験しない，という状況下ではありふれている．連携 に，経済的な機会へのアクセスを確保できる社会の能 問題とは異なる協力問題の背後にある重要な考えは， 力に依存している．公共財への投資をファイナンスす 社会的観点から好ましい行為は必ずしも均衡ではない るのに必要な税金の徴収は，協力することに対する個 というものである．連携問題では複数の均衡が存在し， 人の前向きな姿勢に依存している．協調の欠如は典型 CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 51 的には差別的な結果の原因になる．例えば，民族ごと 政策のことである．すなわち，信頼できるコミットメ にそれぞれ異なる処遇をするという具合である．ある ントを可能にして，連携を誘発し，協調を向上させる １つのグループはもし他のグループが得をするなら， ものである．しかし，政策はなぜあまりにもしばしば 公共財提供への貢献に積極的でないかもしれない．し これらを行うことにおいて有効ではないのか？　紙上 かし，公共財の提供に対するコミットメントが信頼で では良いと思える政策が意図した機能の遂行に失敗 きるものなら――どのグループが資源を支配している し，悪い政策が執拗に継続されているのは，政策当局 かとは無関係に――，積極性が出てくるだろう．そう に資源や意思，知識などが欠如している結果ではない． いった信頼性のあるコミットメントは，例えば，権限 安全保障，成長，および公平を気にかけている善意の を委譲された当局が人々の権限に制約を加える，ある 社会計画を考えてみよう．計画者はこのような目的を いは意思決定機構のなかで権限を共有することによっ 最大化する政策を選択するだろう．しかし，その社会 て達成可能である． がこの画一的な計画者から逸脱するや否や――現実に 　時として，社会は協力の崩壊に直面して，人々は もそうなるように――，コミットメント，連携，およ 選択的離脱ないし脱出を図り，ルールの順守ないし び協調の失敗がその社会を社会的最適さからまったく 公共財提供への貢献を怠ることがある（Hirschman 遠ざける可能性があろう．そのような社会が最終的に ．もし他人に関する情報が少なく，他人につい 1970） どこに落ち着くかは，このような失敗の深刻さに依存 て不確実性が大きく，相互作用に限りがある場合には， するだろう． 関係者の数が増えるとともに，協力はより困難になる． 　政策決定に寄与する重要な 1 つの――唯一ではな 不平等も協力の維持にとって重要になってくる．理論 いが――要因と結果としての均衡は，社会における力 的には，富の不平等と共有資源の蓄積をうまく提供で の不平等な分配である．本レポートではそのような分 きることとの関係は曖昧である．富の不平等が大きい 配を力の非対称性と称している．政策の有効性はどの 社会を考えてみよう．一方で，その社会で一握りの支 政策が選択されるかだけでなく，それがどのように選 配的な成員が公共財の存在から十分な利益を享受して 択・実施されるかにも依存するため，さまざまな行為 いるのであれば，たとえ他の裕福でない人々がただ乗 主体の交渉力の相対的な度合いが，結果として生じる りしていても，富裕層には公共財を提供し，それを コミットメント，連携，および協調の種類を決定する 独立的に維持しておくインセンティブがある（Olson ． （ボックス 2.3） 1965）．他方，外部により良い選択肢をもつ一部の人々 （普通は富裕層）は，公共財の提供に貢献したくないと 政策アリーナのなか：政策交渉と力の分配 思っているかもしれない．つまりそれ故，協力を強制 　政策策定や政策実施のプロセスには多種多様な行為 することに対するコストは高いかもしれない．この 主体間の交渉プロセスが伴う．政策アリーナは（政策） ことによって不信（他人が負担してくれるだろうとの 決定が行われる舞台装置と考えることができよう．多 考え）が生じ，協調的な行動の土台は崩れることにな 種多様なグループや行為主体が公共スペースの諸側面 る 7．例えば，ブラジルでは市民が高質の公共サービ を巡って相互作用し合いながら交渉し，結果としての スを要求すべく組織化した．これは他の多くの諸国も 合意は最終的には公式ルール（法律）の変更につなが 共通して直面した問題――社会契約の細分化――であ る．それはガバナンスがおのずと明白になる状況であ る．この場合，上位中流階級は民間サービスを要求す る 8．政策アリーナは地方，国家，および国際の各レ るという形で，低質のサービス提供に対する反応を示 ベルに存在している．公式なこともあれば（議会や裁 し，それが財政的に進んで協力し，公共財の提供に貢 判所，政府間組織，政府機関など），伝統的ないし非 献することに対する積極性を弱めたのである――悪循 （舞台裏の取引や OB ネットワーク 公式なこともある 環である（Ferreia and others 2013）． など）．政策アリーナは問題固有である．例えば，防 　コミットメント，連携，および協調は開発成果を達 衛政策の政策アリーナは医療やインフラに関する政策 成するための政策の有効性に貢献するコアな制度的機 のアリーナとは同じではない公算 この政策アリーナでだれが 能を構成しているものの，このような機能は特定の条 が大きいだろう． 交渉するかやどれだけうま 件下でのみ有効に果たされている． 　この政策アリーナでだれが交渉 く交 渉 するか は， 行 為 主 するかやどれだけうまく交渉する 体の相対的な力によって 決定される． 力の非対称性が存在するなかでの政策の有効性 かは，行為主体の相対的な力に 　上述の通り，本レポートでは，有効な政策とは開発 よって決まる．政策アリーナでは力は，自己利益のた 成果を改善するために 3 つの重要な機能を遂行する めにグループや個人が他人を行動させて具体的な成果 52 世界開発報告 2017 ボックス 2.3　ゲーム理論と政治的な力の根源 　次の点は古くから認識されていた：権力は社会がどう機能し， 　完全ゲームでは，各市民は自分たちどうしで相互作用する前 経済活動の利益が各国内と各国間でどう分割されるかについて に，独裁者に忠誠を示すか否かを最初に決定する．仮にある市 の重要な決定要因である．権力に関する初期の著作は不正確で 民が独裁者に忠誠を示さなければ，他の市民は市民同士で協 あった．というのは，社会科学者はこのような萌芽的な発想を 力しないというのが常識であると仮定しよう．全員が独裁者に忠 （Dahl 1957） 表現する方法を求めて格闘していたからだ ． しかし， 誠を誓い，互いに協力的にプレイするという社会的均衡に閉じ そのような不正確さはゲーム理論の台頭を受けて低下し始めた． 込められることが今やまったく可能である．彼らの正味のリター 社会科学者は今ではこのようなむずかしい概念の一部を定式化 ンないし利益は 15 である――つまり，安心ゲームからの 20 と， することができる．特に，権力は結局のところ，普通の人々の信 （ないし追従） 独裁者に対する忠誠 （独裁者の力を下支 からの -5 念や習慣に依存している，という考え方がそうである．ヴァーツ の合計である． えする） ラフ・ハヴェルはこの概念を牢屋からこっそり持ち出した論文に 　全市民が D に忠誠を誓いたいわけではないが，もし反対す （1980 年代前半にチェコスロバキアの脱全 見事に表現していた れば，他の市民が協力してくれないことが心配である．力を下 ．彼の主張によれ 体主義国家に反対したため拘留されていた） （Basu 2000） 支えするのはこの三つ巴の相互作用である ．説明し ば，近代的な独裁制においては，犯罪者と犠牲者を区別するの たばかりの行動はナッシュ均衡であるが，実際にはそれ以上の は必ずしも容易でない． という的を射たタイ 「無力な人々の力」 「部分ゲーム完全均衡」 ものである．それはゲーム理論では と呼 トルの小論のなかで，抑圧された人々の多くはそのような体制 ばれるもので，それは信頼できる脅迫によって支えられている （Havel 1991） の力を下支えする共謀者であると主張している ． ナッシュ均衡である．独裁者は部分ゲーム完全均衡がどのよう 　このアイデアはゲーム理論で定式化できる．1 人の独裁者 Dと， なものかは知らないだろうが，体制を下支えしている相互不安 市民 1 および市民 2 という 2 人の市民で構成される社会を考え の雰囲気をどうやって作り出すかはわかっている． い い だくだく よう．この市民 2 人は唯唯諾諾で何らかのサービスを提供して， 　この実例は分析に外部からの前提を持ち込むことなしに，力 D への忠誠を示すものと期待されている．この忠誠の表明は市 がどのようにしてモデル化できるかを例証している．純粋に経済 民 1 人当たり 5 のコストがかかる．この 2 人の D に対する忠誠 的な分析を信念の相互作用を通じて力の具現に至らせることが が D に力を付与する． 「恥辱」 できる．しかし，もう一歩進んで，行動経済学――特に 　しかし，それが高コストになっても，なぜ人々は独裁者に忠 の考え方――を分析に取り込むと，政治的な大衆運動から児童 誠を示すのだろうか？　その答えは市民自身の間における相互 （López-Calva 労働に至るまで他の多くの現象もモデル化できる （C） 作用の性質にある．これは市民が協力的か ，それとも非協 ． 2003） （N） 力的か を前提にすることによって把握可能である．そのよう 「社会契 　このような分析は古代ギリシャの思想家にまで遡る な行動の利益は表 B2.3.1 に示されている． の概念と密接な関係がある．あらゆる安定した社会の背後に 約」 「安心ゲーム」 　Sen (1967) によって というレッテルが貼られたこ あるのは何らかの形の社会契約であり，そのおかげで個人は他 （ボックス 2.1） のゲームは，しばしば連携ゲーム とも呼ばれてい 人の行動を予期することができる．上述したばかりの分析によっ る．安心ゲームには 2 つの均衡があることを念頭に置いておこう： ても，アラブ世界で 2010 – 11 年に発生したような社会的動乱に 2 人はともに C を選択することも N を選択することもできる． 関して洞察が得られる．すなわち，社会的均衡にシフトが生じ （Devarajan and Mottaghi 2015） たものとみることができる ． 表 B.2.3.1　協力あるいは非協力の利益 　この分析は次のような警告を発している：力のこのような表わ れは一般の人々の信念や行動から生じ得るため，すべての社会 N C は民主制でさえそのような力の表れに直面するリスクを孕んでい 10, 10 5, 0 N る．アメリカの 1950 年代前半におけるマッカーシー時代や，イ (N, N) (N, C) 0, 5 20, 20 （1975 – 77 年） ンドにおける国家緊急事態 はその例証である． C (C, N) (C, C) 出所：Kaushik Basu. 注：C= 協力 ; N= 非協力． 出所：Kaushik Basu が WDR 2017 向けに執筆． を上げる能力として表明される．それは「意図した効 （Persson and 影響を及ぼすことができる能力を言う （Russell 1938） 果の生産」 である．行為主体はアジェ ．それとは対照的に，拒否権とは， Tabellini 2000） ンダを設定し，具体的な選択肢を却下し，あるいは他 行為主体が現状からの変化を防ぐことができる能力を の行為主体の選好に影響を与えることによって，自分 （Tsebelis 2002） 指す ．すべての場合において，他の の力を行使することができる．アジェンダを設定する 行為主体の有効な選択を制限することと関りがある 9． 力とは，意思決定者がそのなかから選択する代替策に 　政策アリーナは法律上と事実上の両方の力によって CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 53 形成されている．法律上の力は公式なルールによって 意がある．というのは，彼らの交渉力は限定的だから 行為主体に賦与される力を指す．例えば，選挙ルール だ．このような場合，力の非対称 力の非対称性が政策の有 はどうなっているか，大統領制か，それとも議会制か， 性は社会にとって有害な結末に 効性に否定的なインパク ト 独立した司法があるか，中央銀行は自律的かなど，こ つながる可能性がある．力の非対 をもたらす際に共通してい のようなことのすべてが，さまざまな行為主体に法律 称性が政策の有効性に否定的な （唯 一という る表 れ 方 は， わけではないが） 排除・支 上の力を付与する公式なルールである．事実上の力は インパクトをもたらす際に共通 配・恩顧主義である． 他の行為主体に影響を与える実際の力を指す．多くの （唯一という している表れ方は， 源泉があり，それには資源に対する支配力，強制手段 排除，支配，および恩顧主義である． わけではないが） にかかわるコントロール，観念的な説得，動員能力な 　個人や集団の政策アリーナからの排除は安全の結末 どが含まれる．往々にして，政策アリーナで行為者に にとって特に重要な含意があるだろう（第 4 章での議 力を付与する公式の法律上のルールは，必ずしも事実 論を参照）．有力な行為主体が政策アリーナから排除 上の力関係を生み出すとは限らない（ボックス 2.4）． されていると，特定の個人や集団にとって暴力が自分 　政策アリーナの行為主体は相対的な影響力に応じ の利害を追求するのに好ましい――かつ合理的な―― て，エリート層と市民層にグループ分けすることがで 方法になる公算があり，したがって，政策アリーナで きる．本報告書ではエリート層が市民層から識別でき は参加者間交渉の失敗につながり得る．このような場 るのは，特定の政策の設計・実施に直接的に影響を及 合，行為主体は非公式な制度を使って，自分たちの間 ぼすことができる能力であるという意味で，実際的に で短期的な取引を維持しようとする公算はあるもの （標準的にではなく）定義している 10．つまり，エリー の，永続的な合意に達することはできない．このよう ト層は必ずしも悪いとか利己的である，あるいは市民 な場合の政策は長期的な一貫性ないし整合性を欠き， 層は必ずしも善いとか公共心に溢れているとはいえな むしろある時点でどの集団がより大きな力をもってい い．両グループとも他の生活領域で人々がするように るかを反映する傾向が強くなり，コミットメントの制 行動する：彼らの動機付けを理解することが，その行 度としての機能を深く傷付けるだろう． 為を予想するのに重要である 11．エリート層と市民 　暴力的紛争が継続していたり，諸グループが領土の 層の分類は厳密な二分法を意図したものではなく，さ 支配を巡って戦っていたりする南スーダンのような まざまな行為者がさまざまな影響力をもっているとい 国々は，互いに有益な合意を維持するのに必要なコ うスペクトルを示唆したものである 12．政策の設計 ミットメントを，なぜ力が阻害するのかについての適 と実施に影響を与えられる行為者の相対的な力は問題 例を示している．そのような紛争に巻き込まれている ごとに異なる公算がある．例えば，ある社会における 集団にとって，先行きの展望は決して好ましいもので 大手輸出企業は貿易政策に影響を及ぼす力をもってお はない．せいぜいのところ，破壊された経済を継承す り，したがってこの分野ではエリート層であるが，安 べく，代価の大きい勝利を手にするだけである．その 全保障や医療の政策分野ではエリート層ではない可能 ような暴力的紛争に終止符を打ち，生産的な投資を奨 性がある． 励し，その利益を各集団が現在もっている力に比例し て分割するような合意の方が互いに望ましい．それで 力が障害になる場合：排除，支配，および恩顧主義 は，そのような合意はなぜ稀にしかできないのか？　 　政策アリーナにおける力の分配は，政策の有効性に その理由は政治的なホールドアップ問題 として知られ とって根本的な推進力あるいは制約になる．社会にお ているコミットメントの難しさにある．さまざまな領 ける力の分配の不平等性（力の非対称性）は必ずしも有 土を支配している暴力的な諸集団が，ビジネス・スキ 害とは限らず，有効性を達成する手段に現実になり得 ルを有する人々が自分の領土内に効率的な投資を行う る――例えば，権限の委譲を通じて．しかし，政治的 のを，「手数料」と引き換えに許容することに合意した 合意に達するための取引コストが存在しているなか としよう．そのような合意は利益の規模を最大化する で，力の非対称性を調停するのはいよいよむずかしく と同時に，諸集団の強さに比例して利益を再配分する なっている 13．仮に有力な行為者が結 （ボックス 2.5） ことができるだろう．しかし，この政策が潜在的な投 果として自分の相対的な力が現在ないし将来低下する 資家にとって信頼できるものとなるためには，暴力的 のを危惧すれば，福祉を向上させる政策の採用を阻止 集団は力の一部を放棄して，とりわけ公平な裁判所制 したり，実施を阻害したりするかもしれない 14．こ 度を創設する必要があるだろう 15． 自分の しかし， 「投 のような傾向は所得分布で底辺にいる家計やその他の 資」に対して収益が得られない恐れがあり，このこと 周縁化されている集団にとっては，とりわけ重要な含 は暴力的集団が力を放棄するのを困難なものにする． 54 世界開発報告 2017 ボックス 2.4　政策アリーナにおける紳士録：ボリビアの社会政策の事例 　社会政策の策定・実施にかかわる公式ルールと実際の実施と では，各円の大きさは政策策定プロセスにおける行為主体の重 の間の乖離は，ボリビアにおける社会政策立案のプロセスで明 要性を示している． 確に例示されている．正式には，各省庁はボリビアでは政策主 　このような社会ネットワーク分析によって発見された政策策定 唱者として指名されており，アイデアや情報はそこから経済社会 の力学は，社会政策の特徴を強く規定する 2 つの主要な要因 （CONAPES） 政策審議会 ，閣僚会議，そして大統領へと流れてい を露呈している．第 1 の要因は社会政策を策定する部署は技術 （図 B2.4.1 のパネル a） る ．しかし，同国における社会政策策定 的に脆弱だということである．そこのスタッフは典型的には専門 の実際のプロセスに関する研究は，社会ネットワーク分析に基 家ではなく，政治的な支持者にすぎない．転職が頻繁で，必ず づく （パネル b） と，驚くほど違った姿をみせている ．現実の政策 しも十分なスキルを持ってもいない．例えば，ボリビアの研究 策定ネットワークのなかで，連携は大統領によって垂直的に実 でインタビューに応じたスタッフの平均勤続期間は 14 か月で， 施されており，各省庁の相互作用は非常にわずかであり，草の 22％は社会政策策定の経験は皆無であった．第 2 の要因は行 根の組織が政策アリーナでは重要な行為主体である．政策策定 為主体には他人と連携・協調するインセンティブがないというこ のアイデアや情報は各省庁から閣僚会議や大統領へ流れている とである．彼らはむしろ政策立案に影響を及ぼそうと競争してお わけではなく，政府与党の選挙基盤を構成する草の根組織から り，多くの場合に．実施の質だけでなく，政策設計の一貫性と 大統領へ，そしてようやく各大臣やその次官に流れている．図 連携を阻害している． 図 B2.4.1　ボリビアにおける公式および現実の政策ネットワーク（2010 年） a. 公式の政策ネットワーク b. 現実の政策ネットワーク 閣僚会議 大統領 草の根組織 大統領 CONAPES 保健省 労働省 CONAPES IFI・ 教育省 国際援助 保健省 労働省 教育省 UDAPE 出所：Bonvecchi 2016 に基づく WDR 2017 チーム． 注：CONAPES= 経済社会政策審議会 ; UDAPE= 社会経済政策分析ユニット ;「草の根組織」= 次を指す―ボリビア農民労働者組合連合 （CSUTCB），変革のための全国連携会議 （CONALCAM） ，社会主義運動党（MAS） ; ［国際金融機関］ 「IFI ・国際援助」= 次を指す―ラテンア メリカ開発銀行 （CAF）; 世界銀行 ; 米州開発銀行（IDB）; 国連児童基金（UNICEF）; 先進数カ国の経済協力機関． 出所：Kaushik Basu が WDR 2017 向けに執筆． CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 55 ボックス 2.5　取引コスト，不完備契約，および政治的合意：土地再分配政策はなぜしばしば失敗するのか 　土地分配制度は世界中で繰り返し試行され，そして失敗して に，労働者を採用して自分の器具を購入するだろう b．土地所 きている．なぜか？　スレーカという農民の事例を考えてみよう． 有は不測の事態に対するスレーカのコントロール力を強めるだ 彼女は大規模な土地区画を所有しているが，小規模農家に賃貸 けでなく，他の取引も統制できる特別な社会的地位ないし政治 に出すか，それとも自分で耕作できるように必要な器具を買っ （Bardhan 2005） 力を付与する可能性があろう ．例えば，スレー て従業員を雇うかを決断しなければならない．もし規模の経済 カは従業員を脅迫することができる．仮に彼らが提示条件を飲 がさほどではなく，取引コストがないのであれば a，スレーカは まなくても，彼女は影響力を行使して村の商店主が彼らと取引 土地を分割して農民に賃貸に出す方がいいだろう．農民たちは （Basu 1986） しないようにするだろう ． 彼女が 1 人で耕作した場合の稼ぎを上回る賃料を喜んで支払う 　スレーカの国の現地指導者が，経済の生産性全体を引き上げ 生産性は彼らの方が高いからだ． るために，土地所有の再分配――現行の地主に対する地価の ことが見込まれる．というのは， これは経済学における古典的な問題である．取引コストがなけ 補償を含む――を提案したと仮定してみよう．この種の政策が れば，財産権の当初の配分は経済の効率的な運営に対して何の なぜこれほどしばしば，これほど多くの場所で失敗してきている （Coase 1960） 影響もないはずだ ． のか？　それは取引コストと不完備契約が存在しているが故に， 　しかし，現実の世界では，当事者が効果的にコミットメント， スレーカの土地の経済的・政治的な価値は公正な補償よりも高 連携，および協調するのを制度は必ずしも許容しないため，多 いからである．もし土地が再分配されれば，スレーカの交渉力 くの取引コストがかかる．取引コストが存在するので――また， は削減されてしまうだろう．その結果，彼女にはその政策を阻 個人の認知能力には限界があって，あらゆる不測の事態に備え 止ないし阻害するインセンティブが作用する． （限定合理性） ることはできない ので――，契約は必ずや不完備 　経済的合意と同じく政治的合意は力の分配と独立しているわ なものにとどまるだろう．契約について解釈――および再交渉 けではなく，広範囲にわたる行為者間における交渉プロセスの ――の余地がある場合，当事者間の関係の性格は変化する．と 結果なのである．例えば，国家制度は社会の成員の間におけ いうのは，両者は契約を履行するためには，長期にわたって協 （地方の山賊からの保護と引き換えに生産者は る自発的な契約 調する必要があるからだ．次に，交渉プロセスは終わるところ として歴史上出現してきたわけではな 喜んで税金を納めるなど） を知らない．なぜならば，契約の当事者は変遷する状況に対応 い．そうではなく，一部のグループが他のグループに対して強 （Epstein and して，己の行動を継続的に調整しようとするからだ （第 4 章参照） 制力を行使したからである ．その結果，制度や制 ． O’Halloran 1999） 度内における交渉の結果はその社会における勢力構造を反映し 　取引コストが高い状況では，スレーカは農地を耕作するため ている c． 出所：WDR 2017 チーム． a. 取引コストのない世界というのは，当事者間で契約を明記・モニター・執行するのに何のコストも要しない世界をいう （Dixit ．つまり，地主も賃借人も旱魃や戦争の可能性などあらゆる不測の事態を予想することができるということである．また， 1996） 第三者が観察して，両当事者がともに契約を全うしていると証明でき，紛争が生じれば履行のために行動を起こせるということを 意味する． b. 取引コストが高ければ，スレーカはむしろ自分で仕事をするために器具を購入し，従業員を雇用するだろう．というのは，資産を 所有していることは，紛争が生じた場合には，土地を単に賃貸に出している場合よりも，従業員に比べて大きな交渉力をスレーカ に持たせることになるからだ （Hart and Moore 1990） ． c. 次を参照――Carneiro (1970); Tilly (1985); Boix (2015); Dela Sierra (2015)．Boix (2016) も参照． 　力の非対称性についての第 2 の表れ方――有力グ う．それは安全基準の施行やリスク感応度性の高い建 ループが政策を支配して，それを己の利害に奉仕させ 設を阻害しかねない．これは 1999 年のコジャエリ県 る能力――は，長期にわたる成長を促進する政策の有 地震後のトルコの状況で例証されている．有力な利益 効性（ないし無効性）を理解するのに役立つだろう．仮 団体が強い影響力を行使したため，政府としては多く に有力な利益団体が最も生産的な企業であることから の革新的な建設規制を実施することができなかったの 力を得ているとすれば，この団体は引き続き生産的で である．新規制によって厳しい安全基準が導入される あり，新規市場への進出を可能にする政策を唱道する ことになっていたが，それには，建築設計者の資格要 だろう．そうではなく，このような有力なグループが 件引き上げ，建築設計や基準順守にかかわる民間監督 経済的・社会的な混乱を引き起こす強制力を有し，最 の認証，10 年間の強制的な専門職責任保険などが含 も生産性の低い部門に根差しているのであれば，自己 まれていた．しかし，その実施は建設・不動産業界の の経済力を保護し，競争を阻止する政策を唱道するだ 強力な反対で阻止された．同業界側の言い分は，新た ろう．支配の影響は広範囲にわたり，社会の福祉にとっ な要件は現在の専門職に不利益をもたらし，新たな建 て有害になることがある（第 5 章の議論を参照）． 設の限界費用の押し上げにつながるというものであっ 　建設部門における規制面での占有事例を考えてみよ た． 56 世界開発報告 2017 　力の非対称性についての第 3 の表れ方は恩顧主義 をより一層阻害することがある（ボックス 2.6 の事例 であり，政治的な支持と引き換えに財・サービスを提 2）． 供することである．恩顧主義は政策の採用・実施を主 　政策を阻止したり，その他の形で阻害したりできる に次の 2 つの方法で形成することができる．第 1 に， 有力な行為主体がいるなかで，厳密に経済的な視点 恩顧主義的な環境下では，長期的な目的に対するコ からみた最適な政策（最良の政策）は，最適で実施可 ミットメントは権限が委譲されている人々の説明責任 （次善だが実施可能な政策） 能な政策 ではないかもしれ が欠如していることによって骨抜きになっている（第 ない．ケニアにおける最近の教育改革の事例を考え 6 章の議論を参照）．説明責任は徐々に希薄化してい てみよう．ベスト・プラクティスに関する厳格な証拠 るのである．さらに，コミットメントが系統的に崩れ （Duflo, Dupas, and Kremer 2015） に基づき ，政府 る場合，協力することに対する人々の意志が衰退する は 2009 年に新しい政策を導入して，1 万 8,000 人の ことがあり得る．そしてグループのなかには，民間サー 契約教員の採用を認めた．これは次のような考え方に ビスの要求，および公共財の提供に対する拠出の回避 基づくものであった：契約教員は公務員教員とは違っ によって選択的な離脱をするところもあるかもしれな て，より良い実績をあげなければならない，という大 い（Ferreira and others 2013）．恩顧主義的な環境 きな動機をもっているだろう．というのは，彼らは短 下では，国家が得る税収は低水準になり，そして国が 期契約であって，原則として実績が満足できるもので 提供する公共財はわずかなものとなる傾向にある．そ なければ契約が更新されないからである．にもかかわ してこのことは，経済活動や将来的な課税を阻害する． らず，政府が運営する 64 校からの実験で得られた証 拠は，生徒の学習成果は改善しなかったことを示して ベスト・プラクティスか最良適合か？　交渉のレン （Bold and others 2015） いた ． ズを通して「最良」の概念を再考する 　政策が失敗した主因は，短期契約の導入にもかかわ 　制度がコミットメント，連携，および協調を効果的 らず，実際には業績の悪い教員を制裁するという信頼 に可能にする能力を強化するための努力は，力の非対 できるコミットメントがなかったことにある．新たな 称性の視点からすると，開発業界の多くの伝統的な慣 契約教員が持ち場につくと，教員組合の指導部はこれ 行を疑問視することになる． ら新任教員を常用契約による公務員に転換するのに成 　この業界は改革の中心を主にベスト・プラクティ 功した．このような学校に就学している児童と家族― スの設計とそれを実施する国家能力の構築に当てて ―ほとんど発言権がなく，組織化してサービスの改善 きている．この意味で，能力は政策の有効性にとっ を要求するのはさらに困難である――は，同じ低質の てしばしば大前提と考えられている 16．能力という 教育を甘受せざるを得なかった．結局，政府は希少な のは一定時点においては確かに重要であり，各国間 予算資源を支出したものの学習成果は改善しなかった におけるパフォーマンスの相違を説明することがで のである．したがって，この実例が証明しているよう きるが（Fukuyama 2014），力と相互作用し合って に，最善の技術的な解決策は，政策アリーナにおける いる――そして力によって説明できる．ある一定時 力の分配を考えると，必ずしも変化を引き起こす最良 点においては，能力はストックとして考えることが 適合ではなかったのである． できる．多くの場合，能力は最も重要な制約ではあ 　実現可能な場合でさえ，静態的な視点からは最良適 るものの，因果的に直接的な原因でもある．という 合の経済政策のように思えるものを実施すると，力の のは，それはそのような能力を構築するのに，行為 ダイナミクスに影響を及ぼし，社会にとってより悪い 主体がどうやってどこに投資すべきかを決定する交 結果につながることがある． 政府が企業によっ 例えば， 渉プロセスの結果だからである．物理的・行政的な て占有されていて，不平等が大きい場合，労働者が集 既存の能力が存在している状況下でさえ，仮に十分 団的行動問題を解決する唯一の方法は，たとえ代表制 な交渉力を有する諸グループに実施を追求する意志 が完璧でなくても組合かもしれない．もしそうなら， がないとすれば，政策は依然として無効であろう． 労働契約をより柔軟にする法律の制定は組合員数を減 アフリカにおける統計能力に対する過少投資が一例 らし，不平等の拡大につながり，それが今度は富裕 であり，過少投資のゆえに政策の有効性をモニター （Acemoglu and 層の力を永続化する可能性があろう する能力が限定されている（ボックス 2.6 の事例 1）． ． Robinson 2013） さらに，社会的に受容されている行動のルールとし 　福祉を向上させる政策を立法化するための合意を行 て理解されている一般的な規範は，既存の力の非対 為主体が達成・維持できるかどうかを判断するには， 称性を補強して，能力構築のための介入策の有効性 政策アリーナの性格が決定的に重要である．改革提案 CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 57 ボックス 2.6　能力と規範は力の非対称性にどう影響し，どう影響されるのか 事例 1．開発データの収集に向けてインセンティブを強化すること 低下につながったという実例がある a． の必要性 　長年にわたって開発業界はアフリカにおける統計能力の開発 事例 2．規範を通じて既存の力の非対称性を補強 に，経済的な資源と技術的な専門知識の両面で，大量の投資 　時として，規範は既存の力の非対称性を補強して，介入策の （Devarajan 2013） を行ってきているが，結果は期待外れである ． 有効性を制約することがあり得る．例えば，ガーナの小規模な 同地域の多くの諸国では，貧困や不平等，サービス提供などの （フィ 漁業では，男性 と女性 ッシュ・パパ） （フィ で ッシュ・ママ） 社会経済的な条件をモニターするためのデータが依然として欠 は歴史的に漁業における役割が異なっている．女は海での漁が 如している．その結果，この問題を解決するために，資金の増 許されていないため――200 年以上にわたり実施されており， 大と能力構築の増強に向けた要求が高まりつつある．しかし， 今日に至るまで尊重されている規範――，男が漁をしている間， この意見は，国が統計能力を開発するためには，そうするため 女は売るために魚を燻製にし，乾燥させ，料理する．女は伝統 の政治的なインセンティブを結集しなければならない，という事 的には男から魚を直接購入し，価格を設定し，当日の漁獲高を 実を無視している． 売却することによって地方市場に対するコントロール力を行使し 　多くの諸国では政治的インセンティブは，権力の座にある人 （Overå 1993） ている ． たちに圧力をかけて，能力に投資することを回避する，あるい 　世界銀行の支援を受けたガーナ政府による善意のプロジェク は積極的に能力を阻害するという方向に作用している．アフリ トは，魚の捕獲・加工をより衛生的かつ効率的にすることによっ カ諸国のエリート層のなかには，高質のデータ・システムを， て女性の生計改善を試みたものである．そのプロジェクトでは 自分たちのパフォーマンスを監査するために野党が利用できる すべての魚が加工 特に， ・販売される施設が建設された．しかし， ツールとして考える向きもある．したがってエリート層には，脆 全漁獲を 1 カ所にプールして，魚の加工を容易にすることによっ 弱な統計局か，あるいは技術的な専門家ではなく政治的支持者 このプロジェク て， トは価格設定にかかわる女性の力を阻害した． が職員を務める党派的な統計局の創設に対するインセンティブ というのは，このプロジェクトは，男性が漁労と漁獲販売の両方 （Beegle and others 2016; Hoogeveen and Nguyen 2016） が働く ． をするのを容易にしたからだ．その結果，男たちは自分で魚の しかし，もちろん，このような慣行はアフリカに固有なものでは 販売を手掛けるようになり，そうすることで漁業経営における女 ない．既存能力の利用という主張は，そのような能力の構築と 性の関与を削減した．このプロジェクトは価値連鎖のなかで女 いう主張と同じくらい正当である．データ収集の能力では有名な 性の役割改善を目指したものであったが，結局，女性の生計を 地域であるラテンアメリカでは，政治力学が公式統計の信頼性 （World Bank 2015） 害することになってしまった ． 出所：WDR 2017 チーム． a. Economist (2012); Noriega (2012); Roitberg and Nagasawa (2016)． がアリーナ内の他のプレイヤーから誘発する行為がと 変革への手段：インセンティブ，選好・信念，競争 りわけ重要である．改革がどのように生起するかのプ 可能性 ロセス（それは枠組みに埋め込まれている）は，ボック 　コミットメント，連携，および協調をより有効に可 ス 2.7 でゲーム理論の観点から検討されている．改革 能にするには，政策アリーナではどのような合意が実 にはレベルの異なる 2 つの「ゲーム」をプレイするこ 現可能で，政策アリーナはどうしたら実施可能な一連 とが含まれるものの，そこでの検討では，変化を求め の政策を拡張すべく見直しできるかを理解することが る行為主体が本当に重要なゲームをしばしば無視する 重要である．行為主体が特定の目標を追求しなければ ことを強調している． ならない時にインセンティブに変化が生じた時には， 　協調維持の可能性を高めることができる特定の要因 政策アリーナを見直すことができる．また，行為主体 がある．例えば，行為主体の相対的な交渉力がしばし の選好・信念や意思決定に参加できる人（政策アリー ば変化している状況下では，永続的な合意に達するの ナにおける競争可能性）に変化が生じた場合にも政策 がいっそう困難になるかもしれない．そのような状況 アリーナを見直すことができる． では，政策アリーナを出入りする行為主体の回転率が 　主要な機能面での挑戦課題――制度はコミットメン 高まる．あるいは合意履行の評判維持という利益に比 ト，連携，あるいは協調を可能にする必要があるのか べて，約束を破棄することの短期的な利益が大きい場 否か――に応じて，エントリー・ポイントは異なるか 合にも，永続的な合意に達するのはより困難になる． もしれない．このような機能上の挑戦課題は独立して ボックス 2.8 は合意が維持される可能性に影響するい いるため，エントリー・ポイントは互いに補完物とし くつかの要因を説明している 17． て機能する．すべての場合において，すべてのエント リー・ポイントが有効であるためには，それらは行為 58 世界開発報告 2017 ボッ 「ルールズ・ゲーム」 クス 2.7　 ：行動がある場所に注目せよ 　本報告書で説明した枠組みは，ガバナンスが長期的に開発に い結果につながるはずである．経済学者はだれかがアウトカム・ どう影響するか説明することを目指している．その目的の枠組み 「メカニズ ゲーム向けの理想的なルールを選べるケースのことを では次の 2 つのレベルでプレイされるゲームを活用する．第 1 アプローチと呼び，選ばれたルールは ム・デザイン」 「善意の独 （アウトカム・ゲーム） レベルのゲーム は，一連のルールや方策 あるいは 裁者」 が選んだものになっている．これは 「社会計画者」 を所与として，行為者が投資や消費，労働，納税，予算配分，ルー 開発の究極の目標を明示するのに便利な方法ではあるが，開発 ル順守などに関する決定を行うことで反応した際に生じる．この の実際のプロセスを理解するためには手引きとして不十分であ （安全保障，成長，および公平） ような決定は結果の実現 につな る．メカニズム・デザインの指摘によると，改革は 1 回限りの がる． さらに， 枠組みの示唆では， 第 2レベルのゲーム （ルールズ・ 「理想的な」 跳躍であり，だれかが ルールを押し付けた場合に生 がある．そこでは行為者は将来ゲームを行う行為者によ ゲーム） じる．メカニズム・デザインは第 2 レベルのルールズ・ゲーム， る反応を形成する方策やルールを再定義すべく交渉する．ルー 選好やインセンティブの多様性，そしてルールズ・ゲームでは ルズ・ゲームは力の非対称性が明確になるところであり，より直 さまざまな行為者が非常にさまざまな影響力を持ち得る，とい （エリート層） 接的な影響力をもつ行為者 と，（例えば投票を通じ う事実を無視している．さらに，改革や開発の途上では，ルー 間接的な影響力しかもたない行為者 て） がいる． （市民層） ルズ・ゲームこそ行動が起こされる所である． 　抽象的に言えば，選択されたルールや方策が社会的に望まし 出所 : WDR 2017 チーム． ボックス 2.8　長期にわたる協調の維持を可能にする要素 　行為主体の交渉力が安定していること．政策アリーナで相互作 　政策の分配効果に関して行為者が確信をもてること．ある政策 用する行為主体が頻繁に変わっていると，協調を維持するのが によってだれが得をし，だれが損するかについて不確実性があ 余計にむずかしくなる．これには次のような 2 つの理由がある． れば，協力を維持するのはより難しくなるだろう．この不確実性 第 1 に，行為者は合意から逸脱する人たちを処罰しにくくなるだ に直面すると，行為者は補償メカニズムを創設することができ ろう．第 2 に，合意履行にかかわる評判は同じ行為者との相互 （Fernandez and Rodrik 1991） ない ． 作用が頻繁でなければ，価値が低下するだろう． 　行為者の構造的なリンク．多くの多種多様な政策課題に関して 　ショック発生の確率が低いこと．ショックの頻度が多い場合，協 交渉している場合，行為者は繰り返し相互作用することになるが， 力を達成するのが難しくなるだろう．例えば，技術市場よりも商 それは 2 つの方法で協力を促進する：第 1 に，一連の政策に 品市場の規制に関する協力の方が維持するのが容易である．技 ついて何らかの重複する利害が存在することになる可能性を高 術市場では急速な革新を受けて，規制は望ましい目標を設定す めることによって，第 2 に，処罰のコストを削減することによって． べく常に適合化していなければならない．さらに，ショックは敗 後者については，それが協力の促進につながるのは，行為者が 者と勝者を生み出し，それ故，競争的で移ろいやすい利害をも さまざまな他の政策に関する交渉を合意のなかのどれか 1 つか （異時点間協力） たらす．そしてこのことは，長期にわたる協調 の ら逸脱した人々を処罰することに使うことができるからだ． 維持をより困難にする． 　執行の技術．一部の政策課題には複数の執行技術がある．し 　透明性．行為者が合意を履行したか否か，あるいはするか否 たがって，行為者は自分が最も信頼するものを選ぶことができ かを，観察あるいは証明できないと，協力の維持はより困難に る．グアテマラにおける最近の経験が示すところによれば，「グ （Stigler 1964; Green and Porter 1984） なる ．例えば，有権者と アテマラ無処罰問題対策国際委員会」 という法廷を取り （CICIG） 政治家の間の合意では，もし市民が政治家の努力を観察できず， 入れることは，ルールの執行にかかわるコミットメントを強化す 彼らの行動を推察するのに結果を目にする必要があるのであれ る手段になり得る．そしてその結果として，少なくても短期的に ば，協力の維持はより困難になるだろう． （ボックス 2.10） は，潜在的な証人の間の協力が強まる ． 出所：WDR 2017 チーム． 主体から自発的な順守を誘発する変化につながるもの コミットメント問題を解決する： でなければならない．この自発的な順守を誘発するプ インセンティブの役割 ロセスは文献で正当性と呼ばれているもの（権威の行 　行為主体が合意を順守することに対して持つインセ 動の自発的な受容と関係している）の表れと考えるこ ンティブは，政策アリーナでコミットメントを可能に とができる（ボックス 2.9）18． するのに根本的なものである．どのような種類の制度 的な取り決めが，信頼性のあるコミットメントの確保 に資する適切なインセンティブを提供することができ るだろうか？　権力の座にある者は約束を破ることが CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 59 ボックス 2.9　自発的な順守と正当性の基礎単位 　介入策の正当性にとっては，結果の正当性，関係の正当性， だ．この取り決めは，法律の内容が人々自身の社会規範や道徳 プロセスの正当性という 3 種類の正当性が重要である． に関する見方をどのように反映しているかと関係がある．このよう 　結果の正当性は，公共サービスを提供する，財産権を保護す な場合，法律は無関係なものと考えることができる．というのは， る，選挙で任期制限を尊重するなどといったコミットメントの実 人々は法律の存在とは独立した理由で順守するからだ． 現に由来する．人々が制度を信頼できると感じる度合いと関係が 　プロセスの正当性は決定，政策，および法律が設計・実施され （信頼の概念に関する広範な議論に関してはボックス 2.2 を ある る仕方についての公正感に由来する．それは人々が政策アリーナ ．このようにして，インセンティブは政府と市民の間で連携 参照） において代表されていると感じる度合と関係がある．政策の選定・ 「公正」 が図られる．公務員は市民が投票してくれるから約束を果たすし， 実施の手続きが競争的であるほど，このような政策は とみ 市民は公務員が約束を果たすから信頼して投票する．信頼という なされ，協力をより有効に誘発する傾向がある．プロセスの正当 （コミッ のはこのように結果の正当性にとっての基礎単位 トメント 性は結果とは無関係に，人々が代弁されていると感じる範囲内で する能力）なのである．結果の正当性を高める重要な方法は事後 存在し得る．プロセスがルールに従っていると信じれば，仮に結 的な説明責任を強化することである．そうすれば，行為者は約束 果が必ずしも好ましいものではなく （Tyler ても順法の程度は高い した政策の結果ないし行為を実現しなかった場合，責任を負うこ ．その反対――プロセスからの排除― 1990; Tyler and Huo 2002） とになる．約束した決定の結果を実現しなかった場合にもたらさ ―は正当性の欠如につながる．参加型ないし包摂的な意思決定 れる悪い結末に関して，事後的な説明責任を大きくすることが， プロセスを可能にすべく，事前の説明責任を強化しておくことが， 結果の正当性を強化するための重大なエントリー・ポイントにな プロセスの正当性強化において重要な役割を果たすだろう． る．そういった説明責任は実質的にマイナスの報奨制度として機 　結局，正当性というのは，結果，関係，およびプロセスにかか 能する． わる正当性の合成関数である．ただし，政府としては結果を直接 　関係の正当性は，特定の個人ないし集団が抱いている信念と， コントロールしたり，ないしは信念を素早く変化させたりすること 問題となっている力関係を支配するルールの規範的な内容―― が常にできるとは限らないものの，プロセスはコントロールでき 公式・非公式とも――，の連携に由来する．またそれは，次の る．プロセスの正当性強化に投資すれば，自発的な順守がより一 どちらかと関係がある．1 つは，各個人が権力保有者の質に関す 層誘発され，政府としてはコミットメントをより効果的に実現する る信念をどの程度共有しているかであり，いま 1 つは，権力の取 ことが可能かもしれない．コミットメントの実現が次には制度に り決めが認識可能な一般的な利益にどの程度資しているかである 対する信頼の構築や結果の正当性を強化することにつながる．つ ．特定の極端な事例では， まり，プロセスの正当性への投資は，ガバナンスと開発の間に横 （Nixon, Mallett, and McCullough 2016） たとえプロセスが公正でなくても，有権者は政府の権威を進んで たわる肯定的な力学を引き起こす重要な礎になる． 受け入れるかもしれない．というのは，価値観の共有があるから 出所：WDR 2017 チーム． 自己の短期的な利益に適う時でも，その約束を信頼で ることにおいて重要な役割を果たす．しかしこのよう きるものにするために，みずからをどのように拘束す な制度は，もし新しい規則や新機関の基本約定の施 ることができるのだろうか？ 行を信頼できるものにするという仕方で既存のイン 　ホメロスの『オデッセイア』に登場するユリシーズの センティブ構造を変更できなければ，無能であろう ことを考えてみよう．セイレーンの誘惑的な歌に屈服 （Acemoglu and others 2008）．スポットライト 1 するという短期的な誘惑に抵抗すべく，ユリシーズは では，WDR 2017 の枠組みの視点から，腐敗に関し 船から飛び降りるという選択を排除するために，水夫 てより詳細な議論が提示されている． たちに自分を帆柱に縛り付けるように命じた．有力な 　世界中で，コミットメントを信頼できるものにすべ 行為主体がなぜこのように自分の手を縛るのか，ま く多種多様な形態の制度が創設されてきている．例え た，その合意が信頼できるものになるのかどうか，を ばグアテマラでは，1990 年代の和平合意と大勢の関 理解するためには，合意を破るための具体的な一連の 係者が懸念した政治的暴力の増加を受けて，国際的な 行為主体，ルール，および潜在的なインセンティブの 行為主体に支援を求めることが合意され，「グアテマ 状況を検討しなければならない．例えば，中央銀行に （CICIG） ラ無処罰問題対策国際委員会」 が創設され 対する独立性の付与は，政府が公共支出を賄うのにイ た．これが有力な行為主体の説明責任を問う能力に関 ンフレを利用しない，ということの信頼性を獲得する して，社会の考え方を変化させてきている（ボックス 試みにおいて政府がみずからの手を縛る仕組みである 2.10）． （Cukierman and Lippi 1999）．同様に，腐敗防止 　あるコミットメントが市場参加者によって真剣に受 機関は，私的利益のために公職を利用するのを制約す け止められるためには，あるレベルにあるそのコミッ 60 世界開発報告 2017 ボックス 2.10　グアテマラでは，国際委員会はどのようにして信頼できるコミットメントを可能にして，犯罪人免責と戦ったのか 「もしあなたがこのメッセージを見ているとすれば，それは私 　 を信頼できる形で起訴する能力を失っている． が私設秘書であるグスタボ・アレホスの支援を受けたアルバロ・ 　免責との戦いは，このような犯罪組織を解体し，国家制度 ．2009 年にユーチュー コロン大統領によって暗殺されたからだ」 （国家制度 内における腐敗力を根絶するということを意味した ブのビデオが放送されると，グアテマラは政治的な危機のなか ． そのものが彼らを実質的に訴追されないように保護している） に突き落とされた．ロドリゴ・ローゼンバーグはこの声明のな CICIG の負託事項のなかで最大の強みは次の 3 点にあった．す かで，自分を殺害したことに関して大統領を非難した．大統領 （AG） なわち，犯罪にかかわる独立した捜査権限，司法長官室 に対抗する野党は即座の辞任を要求したが，状況にかかわる迅 の個別検事 （fiscalia）a を通じた訴追能力――このことによって， 速で有効かつ独立的な捜査だけが，グアテマラの政治不安がエ CICIG は，AG 内で反対があっても捜査が可能――，およびマス スカレートするのを防止することができた．捜査によって，ロー メディアとの関係において独立した発言権を有する，の 3 点で ゼンバーグを殺害した殺し屋は大統領が雇った者ではなく，ロー ある．このような取り決めのおかげで，CICIG は免責事案の告発 ゼンバーグ自身が採用した者であったことが明らかになった： を信頼される形でコミットメントできることになった． ローゼンバーグは自分自身の暗殺を命令していたのである． 　2007 年以降，CICIG は犯罪網を信頼できる形で起訴するという 「グアテマラ無処罰問題対策国際委員会」 　捜査は によっ （CICIG） 司法長官室の能力に甚大なインパクトを及ぼしてきており，2015 て実施され，CICIG はこの危機を平和的な方法で解決するのに （税関の不正にリ 年には大統領の平和的な辞任にさえつながった 必要な信頼性をもたらした．国連の後ろ盾を得た CICIG は 2007 「ラ・リネア」 ンクした犯罪網である ． に関与していたことが露呈） 年にはグアテマラの議会で承認され，同国の司法当局は違法な 加えて，治安部隊，判事，国会議員は公的役割として権限が強 犯罪組織――安全保障や司法にかかわる制度のなかに浸透して 化され，起訴にかかわる新たなコミットメントを受けて違法活動 いた――との戦いを負託されることとなった．CICIG が承認を確 への参加を削減するよう圧力を強めた．現在，CICIG の政治力 保したのは，広い範囲にわたって殺人が急増し，そのことが市 は国際組織として当初考えられていたものをはるかに超えており， 民やマスメディアを激怒させた後であった．次のような受け止 それはグアテマラでは懸念と熱狂の両方を駆り立てている． め方が増大した：国家当局は大規模で強力な犯罪ネットワーク 出所：Carrera 2016． a. fiscalia は地方検事ないし検察官． トメント装置は，しばしば別のレベルの装置によって に役立つ ．例えば，イ （Tirole 1996; Mokyr 2013） 補完される必要がある．例えば，多角的貿易協定や二 タリアのシルビオ・ベルルスコーニ首相が，企業家に 国間投資協定などの国際的ないし二国間の合意はコ とって税負担と徴税は過剰であると公言した際，彼は ミットメント装置といえる 19．しかし，そのような 次のようなシグナルを送っていたのである：自分が在 合意の単なる存在は，二国間投資協定の規定にかかわ 任している限り，徴税措置はもっと緩くなり，企業 る多くの違反でみるように，強力なコミットメントに 税務の法令順守は実際に軽減されるだろう（Raitano はつながらない公算がある．したがって，コミットメ ．これとは対照的に，イギリス and Fantozzi 2015） ントについてより強いシグナルを発するには，補完的 の国民がほとんどの隣人はすでに納税済みであると知 な取り決めが必要かもしれない．特に投資協定違反に らせる手紙を受け取った際，税務の法令順守は増加し 関連したものを中心に，投資家の苦情を系統的に把握 た（BIT 2012）． し，その解決を手助けする仕組みが存在する実例もあ 　政治的腐敗の度合いが著しい社会を考えてみよう． る．そのような仕組みが有効に機能することは，投資 腐敗の発生率が高いほど，世論が抱いている政治家の 家に安心感を与え，政府が投資協定に署名した際に示 イメージ損傷という点で腐敗のコストは低くなる．そ したコミットメントを強化することができよう．ここ のような状況下では，腐敗は当たり前のこととなって で重要なのは，苦情に対処する仕組みの有効な機能で おり，腐敗を抑止する政策は有効性が低い，ないしは あって，それがどのような形態をとるかではない． 実行不可能とも思える大きな制裁を必要とするだろう （Tirole 1996）．しかし，連携を引き出す政策という 選好や信念は連携におい 連携問題を解決する：選好・信 のは各国が経路依存性を打破するのを後押しすること て重 要 な 役 割 を 果 た す． 念の役割 ができ，しばしば暫定的な介入策として必要なだけで 連 携 は 差 別 や 腐 敗 から， 　選好や信念は連携において重要 ある．例えば，Tirole (1996) が指摘しているように， 技術革命や税務の法令順 な役割を果たす．連携は差別や腐 暫定的な反腐敗プログラムが，経済を高腐敗均衡（腐 守に至るまでの現象を理 敗から，技術革命や税務の法令順 敗が高い率で起こるという期待に基づく）から，低腐 解するのに役立つ． 守に至るまでの現象を理解するの 敗均衡（他人の行動に関しては腐敗の率は低いという CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 61 期待に基づく）に動かすことは可能かも知れない． （ボックス 2.11） た ．電子投票のおかげで，教育がほ とんど，あるいはまったくない人々にとっては，投 協調問題を解決する：競争可能性の役割 票がずっと容易になり，したがって，ブラジル国民の 　政策アリーナにだれが含まれ，だれが除外されるか 10％以上に事実上の参政権が付与されるところとな は，競合する行為主体の相対的な力や参加障壁――す り，最終的には公的医療ケア向け支出に影響を与えた． なわちプロセスの 競争可能性 ――によって決定され 　ルールの設計に参加して主体性を発揮することは， る．競争可能性が高い政策アリーナというのは，意思 自発的な順守を増やすことができる．インドにおける 決定プロセスに参加する理由がある行為主体ないしグ 地方の水資源管理の事例を考えてみよう．インドの南 ループが，自己の利害を表明し，影響力行使の方法を 東部に位置するタミル・ナードゥ州では，ただ乗りと 知っているところである．競争可能性は包摂性の概念 非効率な水利用を回避するためには，コミュニティ・ と密接に連動しているが，参加障壁をより強調してい レベルで公共灌漑制度を協力して管理することが極め る．意思決定プロセスにより多くの行為主体を含める て重要である．同州で実施された大規模な調査を利用 ことが，必ずしもより良い決定の保証になるわけでは して，コミュニティにおける協力の決定要因が研究さ ないが，競争可能性が高い政策アリーナと，より高水 れた．実証分析では制度的，社会経済的，および地形 準のプロセス正当性や協調との間には相関関係がある 的な要因が協調的な行動に及ぼす影響が検討され，そ ようだ． れは制度がどの程度適切に維持されているか，紛争の 　エリート層と市民層が合意に到達し，それを維持で 不在，ルール違反の程度などで測定された．分析結果 きる能力は，政策の有効性にとって重大である．合意 が強調しているのはルール作成に関与することの重要 においては，行為主体は執行可能な政策の妥協点に到 性である．研究が発見したところによると，農民が 達する，つまりこれは，行為主体としては他の行為主 ルールは共同で 制定 （エリート層ないし政府と一緒に） 体が合意のうち，己が担当する部分を成就できるのを されたと信じている場合，農民は配分制度と他の農民 確実なものにすることを意味する．政策アリーナにお のルール順守の両方に関して，より肯定的な受け止め いて合意に到達し，それを維持するために，市民層と 方をする公算が大きい．同様に，エリート層はルール エリート層は次の 2 種類のメカニズムを頼りにして を制定したのが自分たちである場合，水配分ルールに いる．ディールに基づくメカニズムでは，人的関係ま （Bardhan 2005） あまり違反しない ． たはレント配分のようなメカニズムが合意の実施に使 　意思決定プロセスから周縁化されている行為主体に われている．ルールに基づくメカニズムでは，正式な 政策順守に対するインセンティブがほとんどない． は， 法律や法的制度が合意を執行するために使われてい タイラーの古典的な研究では，個人が法律を順守する る．ディールに基づくメカニズムは噂や汚名から非公 主因は罰の恐れからではなく（抑止），それが公正だ 式な脅しや肉体的な傷害――処刑さえ――に至るま と信じているからである ．Tyler and （Tyler 1990） で，多くの形態をとることができる（Boix 2015）．コ Huo (2002) の発見によれば，公正な処遇を受けると， ミュニティやその異質性の規模が大きくなると，合 それは個人の法律制度の受容に一定の役割を果たす． 意を執行し，行為者の説明責任を問うのに，リレー カリフォルニア州のロサンゼルスとオークランドの市 ションに基づくメカニズムを使うことがより困難にな 民における，判事・検事・警察などと接触したことが る．社会的距離が長くなるのに伴って，合意を執行す ある人々に関する調査に基づくと，自分たちは不公正 るために法廷・議会・政党などのルールに基づくメカ な処遇を受けたと感じている少数派グループのメン ニズムの方に向かう傾向にある．ディールに基づくメ バーは，法執行当局のそれ以降の決定を信頼し協力す カニズムは，より小規模でより同質的なグループに対 る可能性が低い．尊敬と威厳をもって取り扱われ，プ してはうまく機能するであろうが，もっと大きくより ロセスはルールに従っていると信じている場合には， 異質的なグループにおける協調を促進するには，ルー 結果が必ず個人に味方するわけではないものの順法性 ルに基づくメカニズムが必要になるだろう（Li 1999; は高まる． Dixit 2003, 2004）． 　政策アリーナに入る障壁を除去すれば，競争可能性 3 つの指針 を高めるのに役立つ．例えばブラジルでは，紙投票を 　第 1 に，制度がどのような形をとるかだけでなく， 電子投票で置き換えたおかげで，力の均衡がそれまで 制度が果たすべき機能に関しても考えることが重要で 無関心であった無学の有権者の方にシフトして，彼ら ある．つまり，制度の形だけでなく，その機能につい の参加に対する障壁が低くなり，競争可能性が増大し ても考える必要があるということだ．第 2 に，能力 62 世界開発報告 2017 ボックス 2.11　ブラジルにおける電子投票の導入は，どのようにして政策アリーナを作り変えて， 貧困層により好意的な政策につながったか 　多くの先進国では，投票用紙に記入するという行為は些細な作 なかった．したがって，このような複雑な投票用紙のせいで，有 業にみえるかもしれない．その理由の 1 つは，平均的な国民の教 権者の大きな部分が参政権を剥奪されていると言える状態にあっ 育水準にある．開発途上国の農村部などの地域に住む多くの人は た――しばしば投票の 4 分の 1 以上が無効とみなされ算入されて 識字能力がない，あるいは教育が不十分であり，このような人たち いなかった．しかし，このような状況は 1996 年に電子投票装置が にとっては，投票用紙への記入は些細な事ではない．ブラジルで 導入されたことによって変化した．インターフェイスが単純なおか は，識字能力のない国民は 1985 年まで法的に投票が許されてい げで投票者は立候補者の数字を選ぶことが可能になり，候補者の なかった．1986 年に始まったプロセスを受けて，このような人々に （図 写真がスクリーンに現れるので投票者はそれを確認すればよい も 1988 年憲法で参政権が認められた．しかし，1996 年までは複 ．投票手続きのこのような簡素化を受けて，無 B2.11.1 のパネル b） 雑な投票用紙を使う制度であった．同国の選挙ルールにより，通常 （これまで算入されていなかっ 効票の数が大幅に減少し，実質的に は数百人の候補者が州議会選挙に出馬するため，投票用紙に候補 ブラジル人有権者の 10％以上が参政権を獲得した． た） 者を列挙することは不可能である．投票では，有権者は投票用紙 　図 B2.11.2 は電子投票が有効票に対して及ぼした影響を示してい （ないし数字） に候補者の名前 （図 B2.11.1 のパ の記入を求められる る．この分析は 1994 年現在では，ブラジルの全都市が投票用紙を ． ネル a） 使っていたという事実を活用している．1998 年の選挙では小さな 　その当時，ブラジル人のほぼ 4 分の 1 には機能的な識字能力が 町は依然として投票用紙を使っていたが，4 万 500 人以上の有権者 図 B2.11.1　ブラジルでは教育がほとんど，ないしまったくない人々にとって，電子投票は紙投票に比 べて投票がずっと容易 a. 紙投票 b. 電子投票 出所：Thomas Fujiwara,“Voting Technology, Political Responsiveness, and Infant Health: Evidence from Brazil,” Econometrica 83, no. 2 (2015). The Econometric Society の許可を得て再録．さらなる 利用には別途許可が必要． CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 63 ボックス 2.11　ブラジルにおける電子投票の導入は，どのようにして政策アリーナを作り変えて， 貧困層によ （続き） り好意的な政策につながったか 図 B2.11.2　電子投票はブラジルで無効票の数を削減 100 x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x 90 x x x x x x x x x x x x x x 有効票 80 （％） 70 60 0 20 40 60 80 100 登録有権者数（1,000 人，1996 年） x 電子投票（2002 年） 紙投票（1998 年） x 電子投票 （1998 年） 紙投票（1994 年） 有権者数の下限 40,500 名 出所：Thomas Fujiwara,“Voting Technology, Political Responsiveness, and Infant Health: Evidence from Brazil,” Econometrica 83, no. 2 (2015): 435. The Econometric Society の許可を得て翻案．さらなる利用には別途許可が必要． 注：グラフは有効票数 / 投票数――各地の平均およびパラメトリック近似――を示す．各点は投票者 4,000 人での区分け（bin）における 変数の平均値を示す．実線は原 （「ビン分けしない」）データに関する２次曲線のあてはめである． を擁する都市は電子投票に切り替わっていた．2002 年の選挙まで した． に，ブラジルでは電子投票が唯一の投票方式となっていた． 　このような新たに参政権を得た有権者は，より進歩的な議員を州 　移行の効果はアルタミラとパラカツという類似した町によって例 議会に選出した．同議会は 1998 – 2006 年に公衆衛生ケア向けの 証されている．アルタミラの登録有権者は 40,461 名と電子投票の 支出を 34％増やした．ブラジルでは，公衆衛生ケアは主に貧困層 40,500 名という下限を 39 名下回ったため，同市は 1998 年の選挙 に好意的な政策である．というのは，裕福な市民は民間医療サー では投票用紙を使った．一方，パラカツは 40,917 名と下限値を若 ビスを利用しているからだ．この追加的な支出は出産前医療ケアへ 干上回ったため電子投票を行った．電子投票は有効票について顕 のアクセスを増大させ，健康成果に好影響をもたらした．Fujiwara 著な相違につながった：有効票の割合はアルタミラ 79％に対して （乳児の健康を示す (2015) の推定によれば，電子投票は低体重児 パラカツは 90％となっていた．ブラジルの多くの町の状況を合わせ 一般的な尺度）の減少を牽引している．小学校教育を受けていない ると，これまで疎外されていた百万人の有権者が事実上参政権を 母親たちの間で，低体重児の出生が 6.8％減少した． 得たことになり，これは政策策定や開発成果にかなりの影響を及ぼ 出所：Thomas Fujiwara が開発報告 2017 のために執筆． 構築は確かに重要ではあるものの，次のように考える 連携， 成果の達成を制限する具体的なコミットメント， ことが重要である．能力をどう使うかや能力のどこに および協調に関する問題や，政策アリーナにおける力 投資するかは，行為者の相対的な交渉力に依存する． の非対称性がこのような機能を阻害する仕方に焦点を つまり，能力構築だけでなく力の非対称性に関しても 絞るべきである．変化をもたらすさまざまな手段―― 考える必要があるということである．第 3 に，法の インセンティブ，選好と信念，そして競争可能性―― 支配を達成するためには，各国はインセンティブを変 を特定すれば，政策アリーナを見直して，実施可能な え，選好・信念を作り変え，競争可能性を高めるべく， 一連の政策を拡充するのに役立つだろう．これには具 法律のさまざまな役割を強化しなければならない．つ 体的な機能面での挑戦課題を解決するために，さまざ まり，法の支配だけでなく，法の役割についても考え まなレベルにおける適切な介入策ないしルール変更を る必要があるということになる（表 2.1）． 潜在的な反対を予想し， 考慮に入れることが含まれる． 　実際には，このような指針は次のことを意味する． 潜在的な意図せざる結末を考慮に入れておくことも， すなわち，診断的なアプローチは，社会的に望ましい 政策を設計・評価するプロセスのなかでは重要な点で 64 世界開発報告 2017 表 2.1　開発のためのガバナンスを再考する際の 3 つの指針 伝統的なアプローチ 開発のためのガバナンスを再考する際の指針 制度の適切な形態の設計に投資する 制度の形だけなくその機能についても考える 政策を実行する制度の能力を構築する 能力構築だけでなく力の非対称性についても考える． 政策やルールが客観的に適用されることを確保すべく，法の支配を 法の支配だけでなく，法の役割についても考える 強化する 出所：WDR 2017 チーム． ボッ 「ルールズ ･ ゲーム」 クス 2.12　 ：改革者にとっての教訓 　本報告書では 2 つの基本的な誤りを回避できるよう，ルール 結局，この改革は期待されていた利益をもたらさない．事態を ズ・ゲームの詳細に注意を払うことを改革者に奨励している． いっそう悪化させる公算さえあろう．これまで法廷は刑法の下で 第 1 に，1 人のプレイヤーがルールズ・ゲームのなかでとった 平等な保護を提供してきたが，罪を犯した裕福な犯罪者をもは 改革行為は，仮に改革が他のプレイヤーに引き起こす行為を考 や罰することはできないだろう． 慮していなかったとすれば，それは裏目に出るかもしれない． 　第 2 に，たとえその時点ではより良い利益を上げたとしても， 例えば，部外者が議会に対して契約法の利点について助言する． 将来的にプレイされるであろうルールズ・ゲームにおいて悪い それに応じて，議会は契約の執行を法廷に命じる法律を制定す 結果を出せば，改革も裏目に出る公算がある．これは正当性の る．政府の長としては，裁判で一部の人々を厚遇するようにとい 観点で特に重要かもしれない．ある国の国民は十分な権限を政 う政府の指示に従った判事の昇進を約束するかもしれない．裕 府に委任するのに積極的であり，おかげで政府は国のための 福なエリート層は法廷で特別な取り扱いが享受できるように，行 ルールズ・ゲームにおいて支配的なプレイヤーになるだろ．し 政府に賄賂を贈るかもしれない．行政府はエリート層からのお かし，政府の権力利用が正当であると感じていない限り，国民 金を使って，来るべき政治運動をファイナンスするだろう．その が進んでそのように行動することはないだろう． 結果，市民は契約法の執行に関して，法廷を信頼しないだろう． 出所：WDR 2017 チーム ある（ボックス 2.12）． する改革を導入するインセンティブがないからであ 　図 2.2 は本レポートで提示された概念枠組みを総合 る．加えて，政策アリーナで権力を有する人に激変が したものである．それはガバナンスと開発の間のダイ あったとしても，それだけでは十分でない公算があろ ナミックな相互作用を例示している．中心にあるのが う．というのは，仮に新しいエリート層が一たび政権 政策アリーナであり，そこは行為主体が政策やルール の座に就いたとしても，以前のエリート層が使ったの に関して交渉し，合意に到達するスペースである．一 と同じメカニズムを利用して，社会からレントを抽出 連のルールを所与として，枠組みの右側は行為主体間 （Acemoglu and しようとする意志が作用するからだ におけるコミットメント，連携，および協調が，どの ． Robinson 2008） ようにして具体的な開発成果につながるのかを示して 　しかしながら，困難にもかかわらず，変化が起こり いる（ボックス 2.7 のアウトカム・ゲーム）．しかし， 得ることを歴史は示してきている．ある時点で権力が 行為主体はルールの変更に合意することも可能であ 少数の手にあった多くの社会が，よりオープンで，よ り，それは枠組みの左側で例示されている（ボックス り繁栄し，より安全な社会に何とか発展してきている 2.12 のルールズ・ゲーム）．開発成果の変化（成長の （Deaton 2013; Boix 2015）．改革への政治的圧力は 内訳や富の集中など）とルールの変更（公式・非公式と 上から下に ，あるいは下から （エリート層による交渉） も）の両方が，政策アリーナにおいて表れた力の非対 （市民層による関与） 上に発生してくる ことがあり，そ 称性を修正する． れは多くの場合，エリート層と市民層の間で連帯が形 成された結果である．エリート層と市民層は国際的な ダイナミックなプロセス：変化の動因と法の支配 要因にも影響を受けるため，それは現地の交渉力学へ 　ガバナンスの性格に有意義な変化はいつ起こり得る の影響という点で一定の役割を果たすことがある．外 のだろうか？　インセンティブを変更するような，選 部の行為主体は国内の動向を工作することはできない 好や信念を見直すような，あるいは競争可能性を高め ものの，さまざまな行為主体の相対的な力関係を強め るようなルールを採用することによって有害な力の非 たり弱めたりすることにおいて，一定の役目を演じる 対称性を克服するのは困難かもしれない．というの ことができる．このような力学は本報告書のパートⅢ は，現在政権の座にある者にはみずからの権力を制限 で探求する． CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 65 　法律というのは政策アリーナを作り変えるの 図 2.2　WDR 2017 の枠組み：ガバナンス・法律・開発 に強力な道具になる．というのは，それは力が 力の非対称性 力の非対称性 配分され争われるツールであるだけでなく，政 策が成文化され実施されるツールでもあるから だ．法律というのは交渉力がより大きな行為主 政策 ルール 開発成果 体の利害を総じて反映するものの，変化に向け アリーナ た重要な道具であることも判明している．法律 は本来的に，物事を命令するために特定の文体・ 構造・形式を有する装置であり，この特徴のゆ コミットメント / 連携 / 協調 コミットメント / 連携 / 協調 えに，当初の力やその背後にある意図とは独立 した力になり得る潜在性を有している．法律は 出所：WDR 2017 チーム． しばしばその他の社会的・政治的な戦略と組み 注：ルールは公式・非公式（規範）な両方のルール．開発成果は本レポートの文 合わさって，説明責任を促進し，また，より公 脈では安全保障，成長，および公平性を指す．政策アリーナ内の行為主体はエ 平な交渉スペースを育むべく，ゲームのルール リート層・市民・国際的行為主体にグループ分けができる． を変更するためのコミットメントや連携の装置 として使うことができる．有効な法律というのは，順 最近の考えをモデル化している． 守コストを引き下げる（あるいは順守しないことのコ 5. Hoff (2000) は社会規範や腐敗を含め，広範囲に ストを引き上げる）ために報酬を変更することによっ わたる状況下での連携失敗のモデルをレビューし てインセンティブを変化させ，それを巡って連携が起 ている．Cooper (1999) が連携失敗のマクロ経 こり得る本質的な中心点を明確化することによって選 済モデルをレビューする一方，Rodrígues-Clare 好を変化させ，少数派の行為主体が競争可能性を高め (2005) は連携失敗のミクロ経済モデルをレビュー るべく交渉スペースを作り直すことができるものをい している． う．次章では法律のこのような役割をより深く検討し 6. 開発にとって鍵となる調整問題にかかわる他の数 たい． 件の実例に関しては Hoff and Stiglitz (2001) を 参照． 注 7. 結束と不平等による対立のサイクルにかかわる実 “Movie Review: Amka and the Three Golden 1. 例は，Esteban and Ray (2011) や Gintis (2000) Rules | The UB Post,”http://ubpost.mongolnews. に所載されている．Bardhan (2005) は希少性と mn, April 16, 2014． 対立という状況下での協力を検討している． 2. 財政規律の重要性はオランダの価値システムに 8. 類似のアプローチがラテンアメリカの状況下で， 埋め込まれている．その重要性は，公的資源を The Politics of Policies: The Role of Political 使う政策に関する公開討論の重要性と同程度で Process in Successful Public Policies (IDB ある．ニコラス・ピールソン（Nicolaas Gerard 2005) という先駆的な業績のなかで開発されてき Pierson）――オランダの元財務大臣で，19 世紀 ている． 末にかけて世界中で最も尊敬された経済学者の 1 9. Luke (1986) は力の概念に関して，多種多様な視 人――は，120 年以上も前にこう述べた：税金は 点から広範な議論を提示している．本レポートで 賢く投資されるべきだ，さもなければ正当化でき 使った定義はその要約である． ない．投資の機会は「好ましい状況が同時に発生 エリートという用語は一般書や学術文献で頻繁に 10. して一時的な財政黒字が生み出された時と考える 使われているが，定義されていないことが多い． べきである．すなわち，豊富な収穫が追加的な税 Google Scholar ( 学術情報専門の検索エンジン ) 収につながる場合である」（Pierson 1890）． でエリートという用語を検索すると 91 万 3,000 3. 社会規範とは集団ないしコミュニティによって共 件のヒットがあるものの，著作を検索しても明確 有されている信念のことである．このように，規 な定義は稀にしか見られない． 範というのは「一般に共有されている信念」として 公共選択論の文献では，これは 11. 「ロマンスなしの 理解できる． と説明されている．次を参照――Buchanan 政治」 4. Rosenstein-Rodan (1943)．Murphy, Shleifer, and Tullock (1962); Mueller (2003)． and Vishny (1989) は，この考え方に関するより Gould (1987, 9) が指摘しているように，二分法 12. 66 世界開発報告 2017 は 「真か偽かではなく，有用か誤解を招くか」のい 参考文献 a 「それは世情ではなく， ずれかである．というのは， Acemoglu, Daron. 2003. “Why Not a Political Coase Theorem? Social Conflict, Commitment, and Politics.” 思考をまとめるための単純化したモデルだからで Journal of Comparative Economics 31 (4): 620–52. ある」． Acemoglu, Daron, Simon Johnson, Pablo Querubin, and 取引ないし合意において協力を維持する問題は， 13. James A. Robinson. 2008. “When Does Policy Reform Work? The Case of Central Bank Independence.” Brook- 経済学や政治学の文献では取引コストとして知ら ings Papers on Economic Activity 2008 (1): 351–418. れ て い る． こ の 用 語 の 起 源 は Coase (1960) と Acemoglu, Daron, and James A. Robinson. 2006. “Economic Williamson (1989) にあり，後に North (1990b) Origins of Dictatorship and Democracy.” Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. と Dixit (1996) によって政治に拡張された． ——— —. 2008. The Role of Institutions in Growth and Development. これは通常は社会的葛藤の視点と呼ばれてい 14. Washington, DC: World Bank. る．この視点は，政策はそれが効率的だからで ——— —. 2013. “Economics versus Politics: Pitfalls of Policy Advice.” Journal of Economic Perspectives 27 (2): 173–92. はなく，それがもっている分配面での明瞭な効 Axelrod, Robert. 1984. The Evolution of Cooperation. New York: 果のゆえに採用されるのであると強く主張して Basic Books. いる（Bardhan 1989; Knight 1993; Acemogul Banuri, Sheheryar, Luis Felipe López-Calva, Ezequiel Molina, and Robinson 2006）．本セクションはこれら Abla Safir, and Siddharth Sharma. 2016. “The Governance Game: Lab Experiments.” University of East Anglia and や，以下を含む他の学者の業績に依拠している― Centre for Behavioural and Experimental Social Science. ―Buchanan and Tullock (1962); Weingast and Background paper, WDR 2017, World Bank, Washington, DC. Marshall (1988); Dixit (1996); Acemoglu (2003); Bardhan, Pranab. 1989. “The New Institutional Economics Spiller and Tommasi (2003); IDB (2005); Stein and Development Theory: A Brief Critical Assessment.” and others (2007); North, Wallis, and Weingast World Development 17 (9): 1389–95. (2009); Besley and Persson (2011)． ——— —. 2005. Scarcity, Conflicts, and Cooperation: Essays in the Political and Institutional Economics of Development. Klein, Crawford, and Alchian (1978) の指摘に 15. Cambridge, MA: MIT Press. よると，契約上の関係に対する具体的な投資の水 Bartolini, D. 2013. “The Role of Incentives in Co- operation Failures.” OECD Regional Development 準は，この投資に関する公正な収益率獲得の期待 Working Paper 2013/09, Organisation for Economic 次第である．この場合，投資とは，暴力的グルー Co-operation and Development, Paris. プが成長押上げ政策を追求するために権力を放棄 Basu, Kaushik. 1986. “One Kind of Power.” Oxford Economic Papers 38 (2): 259–82. する必要があるという事実を指す．しかし，同グ ——— —. 2000. Prelude to Political Economy: A Study of the Social ループは，ひとたび権力を放棄すれば，適正な投 and Political Foundations of Economics. Oxford, U.K.: Oxford 資収益率を得られないことを心配している．Dixit University Press. はこの論法を政治的取引にも拡張した． Beegle, Kathleen, Luc Christiaensen, Andrew Dabalen, and Isis Gaddis. 2016. Poverty in a Rising Africa. Washington, （物理的・金銭的） これには物質的 16. な資源と技術的 DC: World Bank. な能力が含まれる． Besley, Timothy, and Torsten Persson. 2011. Pillars of Ivaldi and others (2003) と Spiller and 17. Prosperity: The Political Economics of Development Clusters. Princeton, NJ: Princeton University Press. Tommasi (2003, 2007) を参照． BIT (Behavioural Insights Team). 2012. Applying Behavioural プロセスの正当性の重要さは Levi (2003, 88) に 18. Insights to Reduce Fraud, Error and Debt. London: Cabinet Office, BIT. よって次のようにとらえられている：「市民は， Boix, C. 2015. Political Order and Inequality. Cambridge, U.K.: 政策が正当であると考えられるプロセスにした Cambridge University Press. がって策定されている限り，好ましいとは思わな ——— —. 2016. “State Origins and State Consolidation.” Back- い政策でも進んで同調する．もしプロセスが問題 ground paper, WDR 2017, World Bank, Washington, DC. Bold, Tessa, Mwangi Kimenyi, Germano Mwabu, Alice 含みなら，好ましいと思う政策でも，あまり進ん Ng’ang’a, and Justin Sandefur. 2015. “Interventions and で順守しようとはしない」． Institutions: Experimental Evidence on Scaling Up Tornell and Esquivel (1997) を 参 照．1990 年 19. Education Reforms in Kenya.” Unpublished paper, Center for Global Development, Washington, DC. 代初めの北米自由貿易協定（NAFTA）の議論に関 しては González-Reyes (2016) も参照． Hirschman (1958); Streeten (1959); Ray 20. a. 台湾・香港・マカオという名称を含む刊行物の表題に言及し (2010)． ているが，それぞれ台湾（中国）・香港特別行政区（中国）・ マカオ特別行政区（中国）のことを指す． CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 67 Bonvecchi, Alejandro. 2016. “Bolivia Social Network Epstein, David, and Sharyn O’Halloran. 1999. Delegating Analysis of Social Policy.” Background paper, WDR 2017, Powers: A Transaction Cost Politics Approach to Policy World Bank, Washington, DC. Making under Separate Powers. Political Economy of Bonvecchi, Alejandro, Julia Johannsen, and Carlos Institutions and Decisions. Cambridge, U.K.: Cambridge Scartascini, eds. 2015. “Quiénes deciden la política social? University Press. Economía política de programas sociales en América Esteban, Joan, and Debraj Ray. 2011. “Linking Conflict to Latina” (Who Decides Social Policy? 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Knack. 2001. “Trust and Growth.” Economic Journal 111 (470): 295–321. 70 SPOTLIGHT 1 腐敗 　腐敗はしばしば私的利益のための公職利用として定 主体の利害と整合性があり，社会的期待について広範 義されている．本報告書の枠組みでは，腐敗は取引に な変化の引き金になることができる時にのみ，有効な 基づく方法で，特定の個人や集団の間における合意を 執行が可能なようである． 維持するためのものである．腐敗は短期的には「経済 という歯車に油をさす」ことができるかもしれないが， 腐敗と社会秩序：腐敗は不可避か？ 長期的には資源をより生産的な使途から迂回させるこ 　腐敗を再考する第 1 歩は，腐敗というのは根絶さ とによって，権力者に不当な利益をもたらすという形 れるべき社会的な ないし 「弊害」 「病気」ではなく，ガバ で，公平性に否定的な影響を及ぼし得る．加えて，そ ナンスの相互作用のなかに組み込まれている特徴なの れは正当性の土台を崩す．というのは，意思決定プロ であるということの認識にある．現在の各国は，ルー セスの公正さにかかわる一般大衆の認識に影響を与え ルが個人的地位に応じて適用されているシステムか るからだ． ら，それが非人格的に適用されているシステムの間で， 　高所得の OECD 加盟国の第 1 世代は腐敗の抑制を ガバナンスの連続体の上にある．残念ながら，個別主 きちんと達成した．これは開発プロセスと制度改革を 義的なシステムが例外で，非人格的なシステムが標準 通じたものであった．世界中の他の多くの諸国はそれ であるとの前提は歴史的には正確とはいえない．事実， 以降模倣を試みてきているが，望ましい結果は得られ 公務の官民分離や国家の私利からの完全な自律は比較 ていない．このような反腐敗戦略はしばしば誤って次 的最近のことである．すべての社会は，あらゆる資源 のような前提を置いている：腐敗の合計水準は，法の 「所有」 をコントロールする少数の個人によって， され 支配の執行を改善し，腐敗の期待収益率を変更し（例 ているところから出発している．国家の歴史的な発展 えば，官僚の給与引き上げ・透明性強化・厳罰化など に伴って個人の自律性は高まるが，略奪に利用可能な を通じて），腐敗の機会を削減すべく手続きを簡素化 物質的資源も増大する ． （Mungiu-Rippidi 2016） する，といった上意下達的な政策を組み合わせること 　開発途上地域の社会では，有力グループは数が少な を通じて削減可能である．このような戦略は総じて腐 く，収入に関して競争力や市場取引への依存度が低 敗の控えめな削減をもたらすにとどまっている．とい い．彼らは非公式ないし取引ベースの形で容易に相互 うのは，一般的な順法行為の執行を社会的勢力の構成 作用し，政治的コネを通じてレントを生み出すことが が支持していないからだ（Khann 2016）． できる．一国で最も有力なグループが公式ルールの執 　本レポートの考え方では，意図した機能を果たして 行を望まなければ，法の支配が執行に向けた上からの いないという基本的な理由にもアプローチが取り組ま 努力を通じて実現する可能性はまずない．このような ないのであれば，このような改革の模倣は無効であろ 国の政策当局や政党が巨額の収入を獲得することがで う．意図した機能とは，権力者がその権力を私利のた きるのは，非公式ないし取引ベースの形だけにとどま めに悪用しないという信頼できるコミットメントを確 る．というのは，有力グループは税収を得るための公 保することである．このような基本的な理由は根深い 式ルールの実施を阻止するからだ．その結果，政策当 権力構造ないし社会規範など，政策アリーナにおける 局が政党の支持者を報奨するのに最も実現が容易な方 制度上の特徴と関係がある．その結果，腐敗というの 法は，彼らがルール違反をするのを許容することにな は個人の取引というよりも，行為主体のネットワーク る．よくみられるのは，政党が公共部門への就職斡旋 に関する問題なのである（Schmidt 2016）．つまり， と交換に政治的支持を買収するということであるが， 公式ルールの変更や反腐敗戦略は，一国の有力な行為 これは往々にして能力に基づくパフォーマンス評価と いうコミットメントを阻害する．一般的に政治指導者 Alina Mungiu-Pippidi and Mushtaq H. Khan からの情報に基 にとって，任期がルールを執行することとは別のこと づき WDR 2017 チームが執筆． に依存している場合，ルールの執行という政治意思を CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 71 実行に移すのは困難であろう（Khan 2016）．仮に腐 図 S1.1　開発は腐敗抑制にかかわる変動の約半分しか説明で きない 敗をコントロールすることへの要請が弱いとすれば― 人間開発指数の得点に基づいて予想される腐敗抑制の得点 ―略奪品を効率的に使って特定の戦略的なグループを （主要国） 買収できるため――，集団的行動は達成するのが不可 最良 能になり，個別主義を標準としたままの均衡が残る． 3.0 　多種多様な部門や活動について，より多くの多様な 2.5 DNK NZL NOR FIN CHE LUX SWE SGPNLD 一連の生産的な組織が形成されるにつれて，各国はよ 2.0 ISL DEU JPNBEL AUS CAN ARE AUT GBR 1.5 URYCHL り先進的になる．経済がより生産的になると，腐敗は EST 腐敗の不在 1.0 BTN BWA GEO よりコスト高になる．というのは，腐敗が市場の機能 0.5 VUT NAM ITA CZE LSO を制限するからだ．ビジネスのエリート層は納税額が 0 SEN SLB BRN HRV GRC BFA MWI SWZ ROU PAN BLR ARG 増え，政党の資金調達を助け，被雇用者数が増えるに 0.5 ERI LBRETH MNG MDV PER ECU ALB MEXBGR KAZ SRB TTO MOZ ARM RUS PRYDOM AZE ‒1.0 LBN つれて，複雑なビジネスや取引を遂行するのに必要な KHM UZB LBYUKR SYR IRQ ‒1.5 公式ルールの執行に次第に大きな利害を有するように ‒2.0 なってくる（Khan 2016）．加えて，国の開発に伴っ 最悪 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 最悪 最良 て，新興の社会経済階級は連帯を強化して，より良い HDI 得点 ガバナンスを要求するようになるだろう．特に大きく 出所：次からのデータに基づく WDR 2017 チーム――UNDP の なった中流階級は教育や医療などのより良い公共サー 人間開発指数 -HDI 得点．および Mungiu-Pippidi 2015 に基づく ビスの提供に関して，歴史的には政府に圧力をかける WDR 2017 Governance Indicators for Absence of Corruption． 注：異常値だけラベル貼付．線より上（下）のベージュ色の点は， のに重要な役割を果たしてきている．このような潮 （いない） 開発水準の割に腐敗の抑制が良くできている 国々を示す． 流は 19 世紀にアメリカの政治制度が恩顧主義から能 力主義にシフトしたことで例証されている（Fkuyama それは予測可能な道をたどるとは限らず，連続的な適 ．経済開発の進展に伴って，台頭しつつあった 2014） 合的介入策を必要とする． 産業の都市型エリート層はより効率的な政府サービス を要求し始めた．さらに，産業エリート層は出現しつ 何ができるか？ つあった市民社会――教育程度の高い中流階級を含む 　開発プロセスは，政策アリーナにおける力を再配分 ――のなかに，腐敗に反対する盟友を見出した．新た し，規範を変化させることによって腐敗を削減するの に選出されたジェームズ・A・ガーフィールド大統領 に重要な役割を果たすが，開発が説明できるのは腐敗 が 1881 年に猟官者によって暗殺された時，この新し コントロールの変動のほぼ半分でしかない（Mungiu- い社会グループの連合は動員の準備ができており，ペ Rippidi 2016）．大きな標本の国々を分析したところ， ンドルトン法が議会で成立した．同法によって，公務 腐敗の抑制が人間開発指数で測定した開発水準から期 員は能力に基づいて選ばれるべきであるという原則が 待される水準を上回る国もあれば下回る国もある（図 確立された． S1.1）．進展におけるこのような異質性が示唆してい 　有力な行為主体のインセンティブが開発プロセスを るのは，開発が低水準の国でさえ改革は可能であると 通じて変化するにつれて，彼らのインセンティブは変 いうことである．開発水準や政治的取り決めが公式な 化する社会規範にフィードバックしていくことができ ルールの有効な執行を可能にすることがまだできてい るため，腐敗にかかわる既存の力学が補強される．こ ない状況においては，反腐敗戦略は重要な時点，すな の意味で，腐敗は均衡になり得る．というのは，腐敗 わち反腐敗措置が実施可能でありかつ開発に大きなイ した制度の下では，個人が誠実に振舞うのは非常に高 ンパクトをもたらす時点では継続して腐敗を攻撃すべ コストにつくからだ．例えば，仮に政府官僚の大半が きである． 内集団を支持している，ないし賄賂を受領しているの 　反腐敗にとっての優先事項は，国と開発の進展を加 であれば，あまり成績の良くない人たちは内集団に批 速化するのに最も重要な部門やプロセスに依存するだ 判され，しばしば必要不可欠な追加収入の源泉につい ろう．よくある過ちは，腐敗の影響度を賄賂の規模と て損をするだろう．したがって，根深い腐敗は高水準 同一視することだ．賄賂が比較的少額であっても，も の腐敗した行動につながる公算があろう．ガバナンス し例えば，賄賂が食品不純物混和に関する規則の執行 にかかわる介入策は開発成果に影響するため――それ を阻止するようであれば，それは開発に甚大なインパ が次にはガバナンスの制約に影響する――，人々は複 クトをもたらし得る．相当な規模が特徴となっている 雑で，共進的な移行プロセスと対峙することになる． その他の賄賂は政治家に対する利益配分的な移転であ 72 世界開発報告 2017 り，腐敗が政策を歪曲することがなければ，開発に対 Rose-Ackerman, S. R. 2016. Corruption and Government. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. するインパクトは大きくない．したがって，インパク Schmidt, M. 2016. Background note on corruption, WDR トの大きい反腐敗アプローチは反腐敗の優先事項を評 2017, World Bank, Washington, DC. 価しなければならず，また実施可能でなければならな い．重要な関係者の利害と整合性を取る，あるいは新 たな連合を組むことによって，執行が容易になるよう に戦略を設計できるか否かを推測しなければならない （Khan 2016）． 　腐敗コントロールにかかわるこのような見方から は，硬直的で単純な政策の処方箋は生まれてこないも のの，近年，腐敗の抑制に何とか進展をしてきた諸国 において，一連の重要な戦略を見出すことができる． 腐敗を削減するには，改革派の連合は，エリート層の 説明責任を強化すること，および市民社会やメディア の行為者を巻き込んで競争可能性を高めることを通じ て腐敗した官吏の利益を制限すべく，インセンティブ を変更する必要があろう．例えば，メディアやインター ネットの自由度を促進することによって制約を増やす ことが，改革を可能にする環境の強化にとって鍵とな る（Mungiu-Rippidi 2016）．1 つの特に有望な措置 は技術の活用である．デジタル化は政府の側における 財政管理の透明化と合理化に役立ち，社会の側ではエ ンパワーされた市民を生み出す．インターネット・メ ディア一般と特にソーシャル・ネットワークは，市民 のエンパワメントや集団的行動にとって今や必要不可 欠な構成要素になっている． 　援助国など国際的な行為者も現地の腐敗との戦いに 重要な役割を果たしているが，腐敗向けの資源を増加 させることがないようにすべきである．国際的な反腐 敗の努力が有意義であるためには，国家以外の行為者 と連携し，またそのような行為者を関与させるべきで ある．それには地方コミュニティや非政府組織，多国 籍企業などが含まれる．これは情報（改革評価や国別 データなど）や法的メカニズム（国際条約や仲裁など） の提供などの手段を通じて，国内の反腐敗改革を支持 するためである（Rose-Ackerman (2016) を参照）． 参考文献 Fukuyama, Francis. 2014. 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Background note on corruption, WDR 2017, World Bank, Washington, DC. 73 SPOTLIGHT 2 リスク管理におけるガバナンスの挑戦課題 　将来世代のための環境や持続可能性にかかわる挑戦 ． Bank 2014） への取り組みは，自然災害に取り組みつつ，環境や資 　リスクの許容水準を規定するのはむずかしい．とい 源を保護するコミットメント・メカニズムの利用可能 うのは，その配分を決定するプロセスが複雑で，選好 性に左右される．そのような将来世代の代弁者は政策 や価値観，信念に関しても幅広い意見相違があるから アリーナにはいない．天然資源――およびそのリスク だ．個人のなかにはリスク回避的な人もいて，より慎 管理との連携――となると協調も挑戦的である．とい 重なアプローチを選好する．許容リスクの社会的水準 うのは，多くの社会では資源の日和見的な過剰採取が を規定するのもむずかしい．というのは，感受性に違 当然のことになっているからだ． いがあるからだ． 各地の大気汚染に対する人々 例えば， の感受性は非常に異なっている．そのような異質性が 許容可能なリスク水準はどの程度か？ 存在するなかで，同質的な規則を設計することは挑戦 　多くの自然リスクは本質的にシステミック――した 的であり，公平性にかかわる配慮に非常に左右されて がって集団的――であり，政府はリスク管理について いる（特に感受性と他の社会要因との間に相関関係が 重要な役割を担っている（World Bank 2014）．例え ある場合）．主要な規則もすべての個人を満足させる ば，個人は洪水に対して独立的にみずからを保護する 公算は低く，補償的な措置を要する可能性がある．そ ことはできない．したがって，集団的なレベルで整備 れには，だれが補償に値するのかを決定し，補償が損 されているものを頼りにせざるを得ない．それは地 失に比例することを確保し，長期的に不可逆的なコス 理的にインフラが集中（集積）した高人口密度の地域に トを生まないプロセスが必要になる． は特に当てはまる．「災害は容認しがたい」という型通 りの主張にもかかわらず，あらゆるリスクの除去は政 リスクは家計にわたって，また時間に応じてどう配分 府にとって実施不可能な程にコスト高であろう．した できるか？ がって，一定量のリスクは受容しなければならない． 　家計がリスクを負うと，既存の不平等が明確になり， 個人が負担すべきリスクの許容水準に関する決定は， さらに補強される．例えば，ワシントン DC 地域を襲っ 集団的な政治プロセスを通じて行われるべきである． た大規模な吹雪が 2 週間にわたって多くの道路を封 どのリスクが市場を通じて緩和され，どのリスク―― 鎖して公共輸送機関を混乱させた際，通勤のために除 とだれのリスク――が公的措置を通じて対処されるか 雪するという選択肢があったのは，そのコストを負担 は，したがって，ガバナンス関連の決定といえる． できる人たちだけであった．裕福でない人たちは自宅 　 （The great risk shift） 『大いなるリスクの移動 』とい に軟禁状態になっただけでなく，移動性の欠如から所 う著書のなかでジェイコブ・ハッカー（2006 年）は 得を生み出すこともできなかったため，このような事 次のように説明している：アメリカの家計が 2000 年 態が福祉に与えた影響は深刻化した． 代に負った経済リスクの割合は，1970 年代や 80 年 　リスクは家計相互間だけでなく時間的にも配分が異 代よりも大きく，病気・失業・退職などのショックに なる．リスク管理の利益が非常に長期にわたるという 対して脆弱性が高まった．これとは対照的に，西ヨー ような複雑な事例さえある．例えば，気候変動につい ロッパ諸国では一部のリスクを政府が負担し，家計を ては，受益者は生まれてさえいないのであり，自己の ショックから保護するという傾向がある．これは社 利益を守ることはできない．分散した――あるいは代 会契約上の財政の持続可能性に関しても含意がある． 弁者のいない――利害は，政府の失敗につながる古典 特に現行の人口動態を考えるとそういえる（World 的な問題である． World Bank 2014 と Fay and others 2015 に基づき Stephane Hallegatte が執筆． 74 世界開発報告 2017 利害が分散している状況下で，リスク管理に向けた た移行を効率化するには，炭素価格が極めて重要であ 政治意思はどうしたら生み出せるか？ る．しかし，炭素価格は，それだけでは新しい根本的 　リスクの許容可能な水準と分担に関して合意に達し に異なる技術に投資する，あるいは長期的な投資を変 た場合でも，政治家は金融・政治の資本をリスク管理 更するのに十分なインセンティブにはなりそうもな の努力に振り向けるのを躊躇するだろう．というのは， い．というのは，長期的な価格シグナルは，ほとんど コストは即座で集中し観察可能であるのに，利益の方 予測可能でも信頼可能でもないからだ．火力発電所の は長期に広範囲にわたり往々にして目に見えにくいか 耐用期間を考えると，低炭素火力発電所への最適な投 らだ．例えば，洪水地帯での開発を禁止する際，意思 資額に拍車をかけるには，信頼できる炭素価格の軌道 決定者はコストを土地所有者に賦課するが，土地所有 は少なくとも 30 年前に発表されていなければならな 者は当然ながらこの新たな規制上の制約に反対するだ いであろう．しかし，政府はそのような長期にわたる ろう．一方，規制で保護された人々――例えば，新し コミットメントをするには非常に限られた能力しか く開発された地域で将来的にアパートを購入する人々 （Helm, もっていないため，そうするのは困難である ――は，しばしば規制が自分たちを最終的には保護し Hepburn, and Mash 2003; Brunner, Flachsland, てくれることを認識しておらず，したがってそれを支 and Marschinski 2012）． し た が っ て， 長 期 に わ 持するための行動を起こすことは稀である． たって成果をもたらす投資（インフラや研究開発，耐 　政治的支持を集めるには，政策パッケージが社会的 用年数の長い投資など）を通じて排出を削減するため に受容され，したがって，貧困層の保護などといった には，追加的な規則や規範，直接投資が必要とされ 国の社会的目的と整合的になっている必要がある．こ る．政策当局は，例えば，低炭素技術に対する投資を れは成功の可能性がより高い政策の設計にとって，実 一時的に支援するか ， （Acemoglu and others 2012） 際には何を意味するのだろうか？　気候変動政策を採 あるいは追加的な規則ないし性能基準を賦課するか 用しようとしている国々を考えてみよう．貧困層は長 （Rozenberg, Vogt-Schilb, and Hallegatte 2014） 期的に気候変動政策から恩恵を享受するものと期待さ のいずれかによって，移行に弾みをつけることができ れるが（というのは，気候変動に最も脆弱な層だから るだろう． である），この種の政策は短期的には必ずしも貧困層 　広く受け入れられているリスク指標がないため，意 に好意的とはいえない．したがって，気候政策によっ 思決定者のパフォーマンスを測定して，リスク管理面 て生み出された貯蓄や新しい資金を活用して，貧困層 での彼らの選択の説明責任を問うのは困難である．し を補償し，貧困削減を促進し，セーフティネットを拡 かし，アスベストや含鉛塗料，喫煙などのような環境 充することが決定的に重要である．そのための 1 つ 問題から得られた証拠は，透明性を高め，分散した利 の方法は，減税を通じたり，人々への移転を増額した 害に発言権を与えることが，利益団体による占有を回 りすることによって，炭素価格設定手段からの収入を 避し，政策決定を改善するのに役立つことを示してい リサイクルすることであろう．途上国からのデータを る．データへの自由なアクセスが認められ，密告者に 使って実施されたモデル分析が示すところによると， 関して何らかの法的保護がある場合に加えて，市民社 化石燃料補助金から 100 ドル控除して，それを全員 会組織が独立的な専門知識を発展させ，その結論をメ に平等に再配分すると，所得分布の最下位層 20％層 ディアやインターネット，社会的ネットワークを通じ には平均 13 ドルが移転される一方，最上位層 20％ て自由に意思疎通できるといった要素も，リスク管理 層からは 23 ドルを取り上げることになる．再分配は 政策の有効性を強化するのに役立つ． 改革が成功する確率を著しく押し上げることが判明し ている．中東・北アフリカにおける改革のレビューで 参考文献 は，現金と現物によるすべての改革を成功と分類し Acemoglu, D., P. Aghion, L. Bursztyn, and D. Hemous. 2012. “The Environment and Directed Technical Change.” ている．これに対して，それを伴わない改革の成功 American Economic Review 102 (1): 131–66. 率はわずか 17％にとどまっている（Sdralevich and Brunner, S., C. Flachsland, and M. Marschinski. 2012. others 2014）． “Credible Commitment in Carbon Policy.” Climate Policy 12 (2): 255–71. 　改革が成功するもう 1 つの要因は，長期的な目的 Fay, Marianne, Stéphane Hallegatte, Adrien Vogt-Schilb, Julie にかかわるコミットメントが信頼されるように，政策 Rozenberg, Ulf Narloch, and Tom Kerr. 2015. Decarboniz- アリーナにおけるインセンティブを整合化することに ing Development: Three Steps to a Zero-Carbon Future. Climate Change and Development Series. Washington, DC: ある．炭素価格設定の役割を考えてみよう．気候変動 World Bank. を安定化させるのに必要な炭素排出ゼロの経済に向け CHAPTER 2　開発のためにガバナンスを向上させる： なぜ政策は失敗するのか 75 Hacker, Jacob. 2006. The Great Risk Shift. New York: Oxford University Press. Helm, D., C. Hepburn, and R. Mash. 2003. “Credible Carbon Policy.” Oxford Review of Economic Policy 19: 438–50. Rozenberg, Julie, Adrien Vogt-Schilb, and Stéphane Hallegatte. 2014. “Transition to Clean Capital, Irreversible Investment, and Stranded Assets.” Policy Research Working Paper 6859, World Bank, Washington, DC. Sdralevich, Carlo, Randa Sab, Younes Zouhar, and Giorgia Albertin. 2014. Subsidy Reform in the Middle East and North Africa: Recent Progress and Challenges Ahead. Washington, DC: International Monetary Fund. World Bank. 2014. World Development Report 2014: Risk and Opportunity—Managing Risk for Development. Washington, DC: World Bank. 77 CHAPTER 3 法の役割 　ハムラビ法典が古代メソポタミアの法律を制定する 正など，憲法改正を通じて非民主的なルールを合法化 はるか以前に，人々は社会的・経済的な活動に命じる するのは当たり前のことになっていた．貧困層を自分 ことができるルールにみずからを，場合によっては協 の土地から追放する，反体制派を拘留する，女性や少 調的な合意を通じて，あるいは力の脅威にさらされて， 数民族に機会を平等に付与することを拒否するなど， 従属させていた．社会が結び付きの緊密な血縁集団か 他人に対して圧力をかける行為が毎日のように法の認 ら，より複雑な活動を行う大きく多様なコミュニティ 証を伴って行われている．十分な裏付け証拠がある事 に変異していくのに伴って，より公式なルールの必要 例では，財産権を確実化することを意図した法律が有 性が強まった（Fukuyama 2010）．近代国家において 力な行為主体に特権を付与した．これは，彼らが土地 は，法律は次の 3 つの重要なガバナンスの役割を果 を占拠して農民を犠牲にして登記する，あるいは階級 たしている．第 1 に，国家が個人や組織の行動を統 制度や勢力関係を永続化することによって行われた 2． 制し，経済的・社会的な政策が成果に転化されるのは， それは支配的な社会的 　法律は両刃の剣になり得る． ・ 法律と法律制度を通じてである．第 2 に，法律は力 経済的関係を補強する役目を果たすかもしれないが， を律することによって政府の構造を規定する――つま このような関係に抵抗・挑戦して，転換を試みようと り，政府行為主体の間で，また国家と市民との間で権 している人々にとっては強力な武器になり得る 3．地 威と力を確立・配分する．第 3 に，説明責任を促進し， 方，国，および世界のレベルで，国家やエリート層， 紛争を平和裡に解決し，ルールを変更するのに必要な， 市民は規範や政策，その実施に関する交渉，文書化， 手続き上の本質的な手段を提供することによって，法 そして挑戦において，重要なツールとして法律を頼り 律は論争を統制する役目も演じている． にすることがより一層多くなっている．本来的に，法 　法の支配――その核心において政府官吏や市民は法 律というのは物事を指名・統制するのに特定の用語や 律に拘束され，それと整合的に行動することが義務付 構造，形式を用いる装置であり，この特徴のおかげで けられている――は，社会的・経済的に完全な潜在力 背後にある当初の力や意図とは独立した力になる潜在 を実現するのに必要とされる良いガバナンスのまさに 力を有している．それは独立した有効な法的制度の存 基盤である，ということは古くから立証されている． 在を超越することさえある．つまり法律は，社会と力 実証研究は，個別制度の機能を改善し，成長を押し上 の関係の産物であると同時に，このような関係に挑戦 げ，確実な財産権を助長し，信用アクセスを改善し， しそれを作り直すツールでもあ 日々の経験から明らかなよ 社会に正義を実現するには，法と法制度が重要である る．法律は違った成果を創出する うに，公式な法律の単なる ことを明らかにしている 1． ことによってインセンティブを変 存在が意図された効果に 　しかし，日々の経験から明らかなように，公式な法 化させることができる．選好や信 つながるということでは決 律の単なる存在が意図された効果につながるというこ 念を連携するための中心として機 してない．多くの途上国で は，本に書かれた法律は とでは決してない．多くの途上国では，本に書かれた 能できる．また，政策アリーナの ただそれだけのもので，未 法律はただそれだけのもので，未実施のままか，選別 競争可能性を高める手続きや基準 実施のままか，選別的に実 的に実施されるか，あるいは時として実施が不可能で を確立できる． 施されるか，あるいは時と ある．政府は 「良い法律」――最良の政策を反映したも して実施が不可能である． の――を施行できないかもしれないし，あるいは 「良い 法律と政策アリーナ は悪い結果につながるかもしれない．また，法律 法律」 　政策と同じく，法律は真空中に存在しているわけ そのものが不安定や停滞，不平等を永続化させる手段 ではない．第 2 章での議論にしたがえば，法律の性 として使われる可能性もある．例えば，南アフリカは 格や有効性は政策アリーナにおけるガバナンスの力 数十年間にわたって，法律に基づいたアパルトヘイト 学にとっては大体において内生的である．法律―― という残忍な制度を維持していた．反自由主義的な体 「紙に書かれた言葉」――がその目的を達成できる能 制の政治的リーダーにとって，任期制限を延長する改 力は，それが信頼できるコミットメントによって裏 78 世界開発報告 2017 付けられる度合いに依存する．他人がどう行動する 的な規範，機能的な規範制度（スポーツ・リーグは大 かに関する予想を調整し，公共財を増やすための協 学など特定目的を共通に追求するために開発された 調を引き出す必要があるからだ．そして更に，この ルール制度），経済取引に関する規範制度が含まれる 能力はエリート層の利害と支配的な社会規範によっ （Tamanaha 2008）．そのような法的・規範的な多 て形成されている． 元論（ボックス 3.2）は本来的には善でも悪でもない． 　法律を定義するという課題は何世紀にもわたって， 挑戦的な課題を提起するが，好機をもたらすこともで 法学者や哲学者，社会学者の心をとらえてきている． きる． H. L. A. Hart (1961, 1) はこう述べている：「人間社 　多元的な規範制度は国家制度がアクセス不可能な場 会に関してこのような執拗さで尋ねられ，これほど多 合に命令を提供し，国家制度に対する負担を軽減する， くの多様な，奇妙で逆説的でさえある形で，偉大な思 あるいは選好の多様性を可能にすることによって国法 想家によって答えられてきた問題はほとんどない．そ を補完できる．例えば，コミュニティ当局による土地 れは『法律とは何か？』という質問である」．理論家は 紛争の非公式な調停，個人・家族問題の習慣や宗教に 法律の本質を数世紀にもわたって議論してきている よる裁定，契約にかかわる係争の業界団体による仲裁 が，それには法律とは習慣や社会秩序をどの程度参照 などが，多くの諸国では国法制度を補完している．し しているのか，国家を背景とした強制をどの程度必要 かし，場合によっては，複数のルール制度は混乱を生 とするのか，正義の概念をどの程度包含するのか，と み，秩序を乱し，おそらく悪い結末につながりかねな いったことも含まれる（ボックス 3.1）． このような問題は， い． 他人が一定のルールにしたがっ 　本報告書ではこのような哲学的な論争は迂回して， て行動するという期待をもはや当てにできなくなった 法律ないし成文法という用語を最も通常の意味で明確 時に生じる（Basu 2000）．西アフリカでは，競合す な国法を意味するものとして使用する．つまり，当該 る法的権威があれば，共有地を巡る暴力的な紛争の発 国において国家ないし下位国家レベルで公式文書に –  生する確率は 200  350％高くなるだろう．というの なっている法律であり，議会で制定されたか，専断的 は，確実性が欠如していると，紛争の平和裡な解決 に布告ないし公式化されたかは問わない．法律とはこ に対するインセンティブが減退するからである（Eck こでは事実上のルールのことである．法律の運用には 2014）．成文の国法が他の支配的な社会規範やルール 法制度が必要である．それは行為主体とプロセスで構 制度と著しく異なっていることは，順守される可能性 成され，その機能は法律を制定，解釈，唱道，および を低め，国家に対する信頼の土台を崩す公算があろう 執行することにある．この制度には法律専門職や唱道 ． （Isser 2011） 者，市民社会組織などに加えて，議会，司法制度，法 　最後に，多元主義は，論争と選好の形成を可能にす 律執行制度，さらに行政機関などが含まれる． ることによって，開発成果に至る建設的な経路を敷設 　あらゆる社会で，国法というのは行動や権威，論争 するのに有益であろう．歴史を通じて，社会的企業家 を命じる多数のルール制度の１つでしかない．この や賢い仲裁人は，自己目的を推進するべく法的・規範 ようなルール制度には慣習や宗教法，文化的・社会 的な主張や権威の間隙から日和見的な選定を行うこと ボックス 3.1　法律とは何か？ 　無数の理論家が法律の定義を試みてきている．それは総じて， スにしている． 法律の正しさは関係ない． ここでは， このアプロー 『プラトン対話篇』のなかで 2 千年前に初めて述べられた次の 3 チの下では，悪い法律制度は法律として数えられるが，中央集 つのカテゴリーの 1 つに入っている：(1) 法律とは正義と原則に 権化された執行制度をもたない慣習法や国際法は完全な法律と かかわるものである；(2) 法律とは政府によって創設された制度 はみなされていない．第 3 のカテゴリーはオイゲン・エールリッ 化されているルールのシステムである；(3) 法律は社会生活を律 ヒやブロニスワフ・アリノフスキーなどの人類学者や社会学者 している基本的な習慣と用法で構成される．第 1 カテゴリーの （ によって代表されるが，慣習法 ） 「生きている法律」に焦点を当 信奉者はトマス・アクウィナスなど自然法学者であり，法律の重 てている．法律というものが体系化された法律制度で構成され 要な特徴は道徳，正義，および公正であると主張している．こ ていなければならないという概念を拒否して，代わりに個人が の見方では悪い法律制度ないし悪法は法律たる資格がない．第 社会的な相互作用のなかで順守している重要なルールを法律と 2 のカテゴリーは H・L・A・ハートやその他の法実証主義者に して数えている．法律にかかわるこのような概念を次の 3 つの （一次ルール） 同調して，実質的な法律 とこのようなルールの作 重要な断層線が横断している．第 1 は法律の規範的な価値，第 （二次ルール） り方を統治する法律 で構成される法律制度をベー 2 は法律の体系的な形式，第 3 は法律の機能である． 出所：Brian Tamanaha, Washington University in St. Louis. CHAPTER 3　法の役割 79 ボックス 3.2　法律と規範の多元主義 「法多元主義」――所与のコミュニティないし社会政治学的 　 の社会的グループ内で，行動や社会的態度に関して一般に受容 なスペースのなかにおける複数の法システムの共存――の現象 されているルールである．成文法よりも目に見えにくいかもしれ は，先進国か途上国かを問わず，歴史を通じて存在してきてい 影響力が非常に大きい． ないが， コミュニティやアイデンティティ・ るし，現在でも存続している．近代的な形の法多元主義のルー グループ，専門家の団体，ビジネス慣行などに由来する社会規 ツは植民地主義にあり，それを通じて入植者のために西洋式の 範が，どのようにして人間行動のほとんどを支配するようになる 法制が作り出される一方で，原住民のためには伝統的な法制が かに関しては，膨大な文献が詳細な裏付けを行っている a．社 維持された．十分な裏付けがある通り，アフリカを初めとする 会規範は他人がどう行動するかに関する人々の期待を調整する 開発途上国のその他の地域では，伝統法ないし慣習法が依然と ことによって，社会的・経済的な取り組みを可能にする基本的 して社会的規制や紛争解決，土地統治などを支配している．ガー な方法である．恥辱や評判の喪失，あるいは時として社会的に ナや南アフリカ，南スーダン，イエメン，一部の太平洋島嶼国 是認された暴力，などといった社会的制裁は，反社会的で常軌 などにおけるように，一部の事例では紛争解決のための各種の を逸しているとみなされる行動を防止するために，協調を誘発 伝統的およびハイブリッド型の制度形式を含む慣習法が，正式 （Platteau 2000） する強力な手段である ． に認められて法体系にも組み込まれている．ほかの事例では， 　さらにもう 1 つの規範多元主義が，今日のグローバルに相互 アフガニスタンやリベリア，ソマリアなどにおけるように，正当 接続した世界によって生み出されている． 政府や民間の， 多数の， で有効と思われる国家システムがないなかで，そのような形態 あるいは国際的な行為主体が，広範囲にわたる取引や行為に関 のものが社会的規制や紛争解決の重要な手段を引き続き提供し （第 9 章） するルールを創設・拡散させている ．貿易や労働環境， ている．慣習法的なものが引き続き社会的順序付けや紛争解決 天然資源，行政，知的財産権，調達，公益事業規制，人権な の主たる手段となっている．慣習的な法制は，それが埋め込ま どの話題を適用範囲に含むこのような広範なルールによって， （しかし静態的ではなく変遷している） 現地での法律の経験はますます豊富になってきている．このよ れている社会で支配的な 価値観や権力構造を反映しており，そういうものとして非差別や （ハードな法 うなルールは，拘束力のある国際的な条約や契約 権利，適正な手続き，などに関して基本的な標準には達してい ，あるいは自主的な基準や指針 律） といういずれ （ソフトな法律） ないとしばしばみられている．それらが現地の利用者によって正 かの形式をとり得る．このようなルールは官民の両スペースを統 当かつ有効であると考えられている程度は，利用可能な代替策 治するのに，国法を補強，補完，あるいは競合する可能性があ に鑑みれば，実証的で相対的な問題である． （Braithwaite and Drahos 2000; Halliday and Shaffer 2015） る ． 　規範多元主義のさらなる起源は社会規範にある．それは所与 出所：WDR 2017 チーム． a. Llickson (1991); Sunstein (1996b); Basu (2000); Posner (2000); Dixit (2004)． に長けていることが判明している 4．つまり，法的多 が，刑法・民法・規制の領域のもの含め，経済的・社 元主義は力を巡る競争が遂行される用語や場所を拡張 会的な成果を達成するためにどう行動すべきかについ することができる．インドのグジャラートやウッタル・ てのルールを政府が成文化する際の手段である．基本 プラデシュといった州では，権利擁護団体が非公式な 的には紙上の言葉であるこのような法律がどうして期 女性法廷（nari adalat）を創設して，家庭内暴力にさ 待される結果をもたらすのか，ないしはもたらさない らされた女性向けに代替的な法的ルートを提供した． のか？　法律は，力や規範，能力とどのように作用し このような法廷のおかげで，女性はコミュニティ規範， て，インセンティブを生み出し，選好を変化させ，そ 国法，国際的な人権に依拠して，不平等な力関係に異 して正当性をもたらすのか？　法制度が経済パフォー 議を唱え，新生の規範を形成することができた（Merry マンスに影響することについては合意があるものの， 2012）． それがどのようにパフォーマンスに影響するかという 　法，規範，および権力の相互作用は，法律がどのよ 点ではコンセンサスがない（ボックス 3.3）．この節で うに作用して，持続性の根底を成すようになったのか， は，法律，社会学，および経済学の学識に依拠して， あるいはその 3 つのコアな役割にわたって，政策ア 法律が特定の行動を誘発する機能を果たす次の 3 つ リーナの力学を変化させるようになったのかを理解す の相互に関係した仕方と，なぜこれらが失敗に帰すの るのに重要である． かを検討したい．その 3 つの仕方とは，法律の強制 力，法律の連携力，法律の正当化力である．これらは 行動を統制する：法律のコマンドとしての役割 判然とした論理をもって機能するが，この 3 つのメ 　この役割では法律は政策の手段である．個人や企業 カニズムが単独で作用することは稀で，結果を生むの 80 世界開発報告 2017 ボックス 3.3　法的起源：理論と実際 　なぜ一部の国では法律制度が他の国と比べて，よりダイナミッ （Besley 2015） 規則を改正する重要な取り組みに火をつけた ．し クな市場経済を支援できるのだろうか？　これを説明する最も有 かし，実証分析の示すところによれば，法的ルールの変更と経 力な学説の１つが法的起源論である．なかでも有名なのは La 済的成果の変化の間には明確な関係はなく，法律の形式の変化 Porta and others (1998) と La Porta, Lopez-de-Silanes, and Shleifer によって法制度の機能は必ずしも変化しないという見方が強まっ (2013) である．この理論は次のように断定している：植民者から （図 B.3.1） た ．この分析はビジネス環境指標の変化と企業レベ 民法制度ではなくコモン・ロー を相続した国では相対 （慣習法） ル調査結果の間には弱い相関関係しかなかった，という証拠に 的に，投資家や債権者の権利が強く，法的形式主義が弱く，そ （Hallward-Driemeier and Pritchett よってもさらに裏付けられた して契約・債務の執行が効率的で，司法の独立性が強い．この ．加えて，法的な収斂は法律の適用と解釈に依存するた 2011） ような強さは私的財産の大きな役割に加えて，イギリスのコモン・ め，法的伝統に基づく相違は明瞭ではなくなっている．まさに， ローの特徴である判例法制度の適合性に帰せられる． Oto-Peralías and Romero-Ávila (2014) の主張によると，実証的 　法的起源論はコモン・ローのルールを模倣するために法律や にはコモン・ローは植民地以前の人口密度が高い，ないし入植 図 B3.3.1　投資家の保護と債権者の権利にかかわる変更は経済的成果にほとんど影響を与えない 法的指数の変化が金融指標に及ぼす効果 a. 投資家保護と国内信用 b. 債権者の権利と国内信用 5 5 国内信用 国内信用 （対ＧＤＰ比％） （対ＧＤＰ比％） 0 0 ‒5 ‒5 0 0.2 0.4 0.6 0 0.5 1 投資家保護強度指数 債権者権利強度指数 c. 投資家保護と時価総額 d. 債権者の権利と時価総額 20 20 時価総額 時価総額 10 10 （対ＧＤＰ比％） （対ＧＤＰ比％） 0 0 ‒10 ‒10 ‒20 ‒20 0 0.2 0.4 0.6 0 0.5 1 投資家保護強度指数 債権者権利強度指数 出所：Oto-Peralias and Romero-Avila 2016 からのデータを使った WDR 2017 チーム． 注：上図で銀行が民間部門に供与した国内信用と上場国内企業の時価総額は対 GDP 比（％）で示されている． に必要とされるコミットメントや集団的行動を提供す 法律の強制力：強制や制裁を通じて行動の変化を奨 べく，むしろ通常は力，規範，および能力と相互作用 励する し合っている． 　人々が法律に従う最も伝統的な理由は，多分，制裁 の恐れにあるだろう 5．仮に人々が狭い自己利益にし たがって行動し，社会的に望ましい形で行動しないと すれば，インセンティブを変化させることによって協 CHAPTER 3　法の役割 81 ボッ （続き） クス 3.3　法的起源：理論と実際 者の道徳性が高い，または両方とも高い場合，フランス民法が トや集団的行動を促進する度合いは，ルールそのものの内容よ 提供するものよりも優れた法的成果には総じてつながっていな りも経済的成果をずっとうまく予測できている．法的起源論の批 い．さらに，彼らの発見によれば，イギリス植民地における植 判者が主張しているように，法律制度が移植され，時とともに 民地支配の形式は植民以前の資質と植民後の法的成果を仲立ち 適合化されていった方法――つまり，植民地法が現地の状況や している． 要求に順応して応答的になったかどうか，ないしは皮相的なも 　このような発見は，法律や政策の効果はガバナンス力学にとっ のにとどまったか否か――は，法的起源よりも何らかの経路依 て内因生的であるとする本報告書の主張に合致している．特定 存性をより強く （Berkowitz, Pistor, and Richard 2003; 示唆している の法律が既存の権力や能力，規範制約の観点からコミットメン ． Oto-Peralias and Romero-Avila 2014） 出所：Oto-Peralias and Romero-Avila 2016 からのデータを使った WDR 2017 チーム． 調を誘導することに制裁を使うことができる．換言す 害するのに十分な力を有する人たちのインセンティブ ると，法律の強制力は一部の行為を実行不可能にする， と整合的でなければならない．そうなればそれらの ないしはまさしくあまりに高価にすることによって， 人々も法令を順守するだろう（そのような力に対する 人々が利用可能な選択肢を形成する．伝統的な法律や 真に有効な制約が存在しない限り）．まとめると，こ 経済学のアプローチでは費用便益分析を使う：非順守 のような条件が，信頼できるコミットメントをもたら のコスト（逮捕される可能性も考慮）が利益を上回る限 し，合理的な順守を誘発するだろう． り，人々は順法する．したがって，国家公務員は逮捕 　例えば，賄賂を禁止している法律を考えてみよう． されるコストと可能性が収賄の利益を上回っているな 第 1 に，人々は次のことを信じている必要がある． ら，収賄を控えるだろう．製造業の会社は，もし非順 すなわち，国家にはそのような慣行に従事している者 守により獲得できる利潤率を上回る額の罰金が科され を発見・処罰する能力がある――換言すれば，国家に る可能性が高いのであれば，環境規則を順守するだろ は行政および法執行にかかわる有効な制度がある．た う．非順守の結果が十分厳しいのであれば，世帯は女 とえ国家があらゆるところの違反を探知する十分な能 子児童を学校に通わせることを受け入れる可能性があ 力を持ち合わせていなくても，その能力は個人の執行 る．逆も真である．すなわち，順守に対しては信頼で によって支持され得る．そして，個人によるその執行 きる報奨をもたらす法律もある．例えば，福祉給付金 は，法律が 密告 （より広範な関連法と組み合わさって） にアクセスするには，身分証明証を取得すべく登録を ができる立場にある人たちに密告を奨励できる範囲内 義務付けている法律がある．この発見は国家主体にも で行われる．また，最後に，法律違反に対する制裁は， 当てはまる．例えば，EU, WTO, 世銀グループの規 犯罪者が賄賂で得る利益よりも大きな損失をもたらす 則を順守するか否かは，構成員であることによる報奨 ものでなければならない．これを 法の強制力は，捉えること が代替策を凌駕するという信念次第である． 正しく処方するのは複雑で高コス や罰することに関する信頼 　法律の強制力は逮捕・処罰にかかわる信頼できる脅 トにつく．例えば，制裁があまり のおける脅威，あるいは順 迫，または順守に関しては報奨が得られるという信頼 に軽いと，事業運営コストの一環 守に対して報奨を与えると いう信頼性のあるコミット できるコミットメントの存在に依存している．Basu として吸収されるだろうが，潜在 メントに依存している． (2015) は次のように主張している：信頼性は他人 的な密告者の行動に対する制裁が ――仲間の市民や法律を実施・執行する官吏――が あまりに重いと，私的な執行に従事する人数は減るだ 何をするのかに関する人々の信念や期待を，法律が ろう 6． 調整できる度合いに依存する（Malaith, Morris, and 　しかし，たとえ処方が正しくても，法は強力な利害 Postewaite 2001 も参照）．しかし，次の 3 条件が満 と戦わなければならない．彼らが賄賂で利益を享受 たされなければならない．第 1 に，国家には，一貫 する限り，法の執行は阻止される，ないし一貫した 性をもって成し遂げるためには，技術的，実物的，お ものや信頼できるものにならない公算が大きいであろ よび人的な能力が必要である．第 2 に，非順守によ う．規範も実施を阻害する仕方で競合するかもしれ る利益を克服するためには，法律は代替的な対立する ない．法律のインパクトに対する ない 「実際的な規範」 規範的な秩序への順守だけでなく，十分に強力なイン し の影響を検討した研究がいくつかある．例え 「文化」 センティブを提供しなければならない．ただし，多く ば，能力主義の公務員制度を創設する法律がカメルー の人々は「合理的な行動」を示さないということを念頭 ンとニジェールでは未実施のままとなっているが，そ に置いておく必要がある．第 3 に，法律は実施を阻 れはルール違反は重大なものでない限り制裁されるべ 82 世界開発報告 2017 きではない，という圧倒的な規範があるためである． ことを意図したものであった．しかし，実際には法律 社会的ネットワークや因襲の重要性も労働者を制裁す は逆効果となった．というのは，有利な金利で貸し付 ることに関する官吏の意欲を殺いでいる．Olivier de けることができるという非公式な執行体制下で貸し手 Sardan (2015, 3) はこう指摘している：「公式ルール が享受していたインセンティブが阻害されたからだ と現実の行動の間のギャップは，ある仮説によると， （Kranton and Swamy 1998）． 規範が忘れられていたり行方不明になっていたりする 　したがって，制裁に基づく法律順守という有効な制 スペースではなく，代替的な規範が使用されているス 度は達成が非常にむずかしい．能力やインフラに対す ペースなのである」7． る相当な投資と，最も機能しそうなインセンティブの 　規範的秩序の競合は歪んだ結果につながりかねな 種類に関する慎重な分析が必要とされる．しかし，そ い．例えば，国連が統治していた時期の東ティモー のような措置でさえ，力と規範の制約に直面するなか ルでは家庭内暴力が厳格に起訴されたが，その結果 では十分ではなかろう．このような考慮から，力に頼 として，このことに関する通報件数が著しく減少し らずに法律が行動に影響を与えられる第 2 と第 3 の た．というのは，通報が甚大な社会的汚辱と経済的結 メカニズムを順に検討してみよう． 末をもたらしたからである（Chopra, Ranheim, and Nixon 2011）．同じく，アメリカにおける家庭内暴 法律の連携力：変革のための中心点 力に関係した犯罪にかかわるより厳しい強制逮捕を規 　法律が経済社会政策の成果につながる第 2 の道は， 定した法律は，親密なパートナーの高い殺人率と関連 行動を連携するための中心点として機能することに 性があることがわかった．一方， よってもたらされる．これは法律の表現力ということ 法律は人々に選択肢がいく つかある場合，人々にどう 暴力エスカレーション事件の通報 （Cooter 1998; McAdams 2015） でも知られている ． 行動すべきかについての 件数は減少した（Iynengar 2009; ここでは法律は，人々に選択肢がいくつかある場合， 指針を提供する標識として Goldfarb 2011）． イ ン ド で は， ないし経済的な表現を使えば複数の均衡がある場合 機能する． 有罪の強姦犯に対して死刑を義務 に，人々にどう行動すべきかについての指針を提供 付けた最近の法律は同様の効果を持ち得るだろう．と する標識として機能する（Basu 2015; McAdams いうのは，通報することを抑えるより大きな圧力が今 ．人々が法律を順守するのは， 2015） その方が経済的・ や女性にはかかるからだ（Pande 2015）．インドには 社会的な活動が円滑化するからである． 広範なジェンダーに基づく暴力を禁止している強力な 　簡単な事例は，市民が特に規範的な執着をもたない 成文法があるが――児童婚，男女産み分けのための 中立的な活動に関して，法律がルールを制定する場合 中絶，持参金支払い，家庭内暴力なども含まれる― である．つまり，法律が右側通行ないし左側通行を義 ―，これらは行動の減少にはほとんどつながってはい 務付ける際，人々は総じて順守するものの，これは何 ない．というのは，順法のために慣行を放棄すること も制裁を恐れているわけではなく，そうした方が道路 に伴う社会的制裁の方がずっと厳しいからだ（Pistor, の安全性を促進するからである．もっと難しい質問は Haldar, and Amirapu 2010）．ここでは規範はいく 法律のその表現面での役割が，より熱のこもった問題 つかのレベルで作動しているようである．法的制裁に ――代替的な規範や選好が強固なもの――を巡る行動 よって生み出されるインセンティブを損ない，また， を調整できるか否かである．そのような場合，法律は， 信頼できるコミットメントを阻害する可能性もある． 法律が際立った中心点となるような仕方で規範や選好 なぜなら，強力な利害関係者（および法制度内にいる を代替的な選択肢から遠ざける必要があるだろう． 個人）もそのような規範に帰依している公算があるか 　世界の多くの地域の公共スペースにおける禁煙は， らだ． 厳格な国家の執行がないにもかかわらず，驚くべき成 　根深い態度に基づいていない社会規範も法律の意図 功を収めている．この事例を考えてみよう．これにつ されている結果を引き下げることがある．Ellickson いて学者は次のことを証明している：禁煙は非喫煙者 (1991) は Order without Law という著名な研究書の の権力を強めるように機能し，そしてその非喫煙者は なかで次のように述べている：カリフォルニアのある 喫煙者に禁煙の圧力をかけるという禁煙の本質的な点 郡における牛飼いを規制するために発展してきた社会 を支持している．この権限強化は短期間の内に社会規 規範と衝突する法律は，牛飼いを混乱させ，紛争の 範を変化させて，公共の場における喫煙の悪は内部化 増加につながった．イギリスが植民地インドに導入 されるところとなっている ．換言 （McAdams 2015） した法律（農業向けの貸し手は債務を法廷で執行でき すると，禁煙は一部の人々の主張を正当化することに る）は，金融市場を農民の利益のために競争的にする よって，政策実施アリーナにおける力の均衡や規範を CHAPTER 3　法の役割 83 変化させる機能を果たしている．Sunstein (1996a) 義務化した修正憲法が施行された第 1 期には，女性 はこの現象を 規範のバンドワゴンと呼んでおり，ここ に対する態度は総じて否定的であった．しかし，2 期 では新規範のコストが低下したことを受けて，旧規範 にわたって繰り返し女性候補者に遭遇したことを受け を拒否する人数の増加につながっている．転換点に達 て，女性がリーダーになり得る能力に関して男性の すると旧規範は社会的非難を誘発する． 受け止め方は著しく好転した（Beaman and others 　このプロセスが作用するためには，新規範を支持す 2009）．さらに，思春期の娘とその親の教育に対す る大勢の人々が必要であり，彼らは転換点に向かって （Beaman and others 2009） る熱意は駆り立てられ ， 押し進むという集団的な行動に従事することができな 製造業セクターでは女性起業家が増加した（Ghani, 「現地の規範に関して論争がある場 ければならない． ．アメリカでは，人種 Kerr, and O'Connell 2014） 合，成文法は，その規範が法的ルールに最も整合的な 差別撤廃法の実施には大規模かつ暴力的な抵抗に直面 （Shell-Duncan 人々の姿勢を強化することができる」 する状況下で大きな強制力が必要であったが，時とと and others 2013, 824）．古い規範が根深いほど，ま もにこのような法律は規範変化の内部化に寄与した た，新しい規範に対する支持の連合が弱いほど，法律 ． （Shauer 2015） を通じて新規範を導入した際に，それが逆効果になら 　開発がガバナンスに影響する 1 つのルートは規範 ないようにするにはより一層の配慮が必要であろう． の変更による．開発水準が高くなるほど応答性が高く 漸進的，ないし部分的な執行を推進しつつ，教育・啓 なる規範もなかにはある．児童労働規制の導入とその 蒙・勧誘キャンペーンなどを伴えば，規範が変化する 有効性は所得水準に関係することが判明している：児 （Acemoglu and 時間は許容できるものになるだろう 童の所得に対する家計の依存度が低下するにつれて， Jackson 2014）． 公式規制の影響力が増大するということである（Basu 　規範がシフトするこのようなプロセスは法人類学者 1999）．しかし，インドでは，児童労働規制は児童 によって，「翻訳」ないし「方言化」のプロセスとして 賃金の低下や貧困家計における児童労働の増大とい 分析され，そして裏付けられてきている．このプロ う変化につながった（Bharadwaj and Lakdawala セスには，成文法の世界と現地人の実際の経験をつ 2013）．なかにはもっと執拗で変化が起こりにくい規 なぐ橋として機能する媒介者が含まれている（Merry 範もある．宗教や哲学の原理に依拠しているものがそ ．例えばガーナでは，慣習と整合しない相続法 2006） れである． の導入は，習慣や社会変化の緩やかな変移を引き起 こした．成文法が強制的に執行されることはなかっ 法律の正当化力：順法文化の創造 た．それはむしろ人々の関心を向けるものとして機能 　常軌を外れた行動を抑制するのに制裁を使うことが し，習慣の代替物を提供した（Aldashev and others でき，法律は適切な条件下で特定の規範を漸進的にシ ．同様に，セネガルにおける女性性器切除の法 2012） フトさせることができるものの，これらは行動を変化 的禁止は，この慣行の放棄を願っていた人たちに「好 させるには極めて高価で，場当たり的である．究極的 意的な環境」を提供するものであった．セネガルでは， には，自発的な順法文化は法律の正当性に依存する． この法的禁止がしっかりした教育および啓蒙活動と相 学者は次のような 3 種類の正当性を指摘している： まって，大勢の人々をこのカテゴリーに移動させた． それは結果，関係性，および手続きの正当性である（第 しかし，因襲にしがみついていた人々の間では，起訴 ．後の 2 つは法律の役割にとってと 2 章で説明済み） の恐れから（制裁は実施されなかったが）旧風習は人目 （一部の学派の文 りわけ適切である．関係性の正当性 に付かないところに潜行したため，深刻な健康被害を 献では 実質的な正当性 ともいわれている）とは，法律 こうむった女性もなかにはいた（Shell-Duncan and の内容が人々自身の社会規範や道徳観を反映している others 2013）． 状況を指す．そのような場合，法律は大体において関 　これは法律の表現力を誇張するものではない．法律 係性を持っていない．というのは，人々は法律が存在 は，それ自身で規範を変化させる仕事をするわけでは していることとは独立した理由で順法しているからで なく，新法をすでに受け入れている人々に提供してい ある．背景には制裁の脅威が潜んでいるものの，それ るインセンティブに加えて，新規範のより幅広い内部 は主に逸脱という例外的な事例を処理するところであ 化プロセスを牽引する広範なプログラムに依存してい る ． （Shauer 2015） る．厳格な執行は裏目に出ることがあるものの，時に 　異質的な社会では，実質的な正当性は世界観の相違 は規範のシフトや内部化を作動させるためには執行が を認識することと，社会を一体感のある組織体として 必要となる．例えば，インドの村会で男女別の割当を 機能させることとの間でバランスを図らなければなら 84 世界開発報告 2017 （Singer 2006） ない ．したがって，国家が宗教法や慣 グの方法を通じてエンパワーする努力を伴い，また， 習法をどのように公式に考慮に入れているかに関する 国家と超国家の両レベルにおけるモニタリングと学習 論争は，深刻な政治問題に溢れており，正当性にとっ 成功の確率が高まった を融合できたおかげで， （Bruszt て著しい含意を有している．例えば，ボリビアやコロ ．これとは対照的に，南東 and McDermott 2014） ンビア，エクアドルでは，憲法による共有権や先住民 ヨーロッパの一部諸国では，司法改革や反腐敗法を移 族法の認知が，市民権共有という感覚を通じて国家の 植したものの，立法化プロセスや他の形の適合化措置 正当性を拡大するのに決定的に重要であった（Yashar を迂回したため，期待された効果がもたらされなかっ ．イスラム法を正式に織り込むことが，リビア 2005） た ． （Mendelski 2015） からミンダナオまでのイスラム教徒が多い国や地域に おける国家アイデンティティを定義する論争の中心に 権力を統制する：法律の構成的役割 ある．また，伝統的ないし習慣的な法律形式を公式に 　この第 2 の役割では，法律は法律上の統治プロセ 認知することが，サハラ以南アフリカの多くでは国家 スを規定するという，より一層基盤にかかわる構成的 対市民の関係を定義する際に重要な問題として残って な役割を果たしている．国家が確立して，国家行為主 いる． 体に権力を委任するのは法律――一般には憲法 8―― （ 手続き上の正当性 ともいわれる） 　プロセスの正当性 を通じてである．その際には，多種多様な機関と政府 とは，法律が公正で信頼できると思われるシステムか 部局の権限と責任，政策の立案・実施における役割， ら出現してきている程度に応じて，尊重・順守されて およびその権限に対する正式な制約が規定される 9． いる状況を指す．かなり前，ドイツの社会学者マック この課題は典型的には，広範囲にわたる抑制と均衡を ス・ウェーバー（1965）は次のように主張した．すな 規定する条項の草案を作成する――それにはさまざま わち，合理的な法的権威（伝統的ないしカリスマ的な なセクター間における権限の水平的な配分と分離が含 権威とは対照的な）は，秩序の正当性に関する社会の まれる――，修正には特別な手続きを要請する，独立 信念に依存している．Tyler (2006) は先駆的な研究 的な監督・検査機関を創設する，そして一般化しつつ のなかで，次のような主張について実証的な支持を提 ある基本的人権を盛り込む，ことなどによって遂行さ 示している．人々は，法律が，正当であると自分が信 れる．このような正式な法的取り決めが，非公式な事 じているシステムの産物であると思う場合，処罰の恐 実上の取り決めに基づく修正を取り込みながら，政策 れ以外の理由から法律に従う．正当性とはここでは， 交渉アリーナの性格を決定する．このように，憲法と 手続き上の規則正しさ，市民が情報提供する機会，お いうのは実質的にルール作成にかかわるルールなので よび当局に属する市民による市民に対する尊敬の念を ある．本セクションでは公式ルールがなぜ，そしてい 伴う処遇などを，あるいは本レポートが競争可能性と つ実際に権限の配分と制限を決定しているのか，ない 呼ぶものを指す．このような発見はアフリカにおける しは単なる としてしか機能し 「羊皮紙に書かれた障壁」 各国横断的な調査データで確認されている．人々の順 ないのか，さらには，ガバナンスの力学の形成に構成 法は政府の正当性に関する規範的な判断と関係があ 法則が果たす他の役割にも取り組んでみたい． り，政府の能力やパフォーマンスの評価，とりわけ政 府が手続き面で公正か否かに関する受け止め方に基づ 憲法：ルール作成に関するルール く，ということが発見されている（Levi, Tyler, and 　憲法は増殖しつつある（図 3.1）．その数の増加は， Sacks 2012）． 独立国家およびソ連崩壊後の時代における中東欧圏 　法律の一国から他国への移植は，適合化と競争可能 体制移行国の両者の大量の増加に対応したものであ 性のプロセスが欠如している場合，失敗に帰すことが る．また，憲法が総じて短命であるという事実も反 多かった．外国法の受け入れ先であった 49 カ国に関 映している．憲法の平均寿命は 19 年間であるが，ラ する計量経済分析が発見したことに基づくと，移植し テンアメリカと東ヨーロッパではわずか 8 年間であ た法を自国固有の社会経済的な条件に合わせるべく適 る（Negretto 2008; Elkins, Ginsbug, and Melton 合化した国，あるいは移植する法の基本的な原則には 2009）．つまり，憲法というのは政治的な交渉・命令 すでに馴染んでいる人がいる国，ないしはその両方の の重要な対象であり，その設計・採択には相当なエネ 国では，同じような処置なしに外国法を受け入れた国 ルギーが投入されている．これはあらゆる種類の政 に比べてより有効な正当性をもつに至った．同様に， （Ginsburg and Simpser 治体制について当てはまる EU 加盟という文脈での法の移植は，多種多様な国内 ． 2014） の国家および非国家行為者を複数の援助やモニタリン 　しかし，ルールを通じて権力を制約するという点で CHAPTER 3　法の役割 85 図 3.1　憲法は遍在するようになっているが，しばしば置換・修正 長と公平性の両方にマイナスのインパクトを されている 及ぼす．より一般的には，権力に対してルー 憲法のある国や憲法関連事象の数 （1789 – 2013 年） ルに基づく制限を執行しなければ，交渉プ 200 ロセスはエリート層に有利に歪められてしま う．にもかかわらず，ルールからの乖離はエ 60 150 リート層の交渉を結束させる重要な手段にも 憲法関連事象の数 なっている．ルールと実際との乖離の原因を 理解するには，まずはルールが順守される条 国の数 40 100 件を検討するのが有益である． 20 50 コミットメントおよび調整の装置としての 憲法 　なぜ支配者は権力の制限に関する憲法上の 0 0 1800 1850 1900 1950 2000 ルールを順守するのだろうか？　執行のため 新憲法（左軸） 憲法のある国（右軸） の組織化された制度をもっている通常の法律 修正（左軸） すべての国（右軸） とは異なり，憲法は保護者をだれが保護す 出 所：Comparative Constitutions Project, 2015 の か ら の デ ー タ を 使 っ た るのかという究極の疑問を提示している 10． WDR 2017 チーム． その答えとしては，有効な憲法は独立執行 的である必要があるということになる．憲法 は憲法の有効性はまちまちで，次のような 2 種類の は本質的に力の配分に関する主要な利益団体間の交 ガバナンス失敗につながっている．第 1 は，――憲 渉を示している．「ルールがあった方がないよりも得 法の短命さに反映されているように――交渉そのもの だ」とこのような団体が感じる限り，ルールは定着す が失敗する時である．第 2 は，紙の上の言葉は持続 るだろう．つまり，有効な憲法は調整とコミットメン していても，ルールが力と裏取引に直面するなか で無視される時である .　第 1 の失敗では，結果 図 3.2　どの国においても成文法と施行されている法律の間にはギャッ プがあるが，高所得の OECD 加盟国ではこのギャップは低・中所得国よ としては，新たなより安定した交渉につながる限 りも総じて小さい り前向きであろう．しかし，仮に紛争が続いて， 100 慢性的な失敗が投資や貧困層に好意的な政策を支 実施の得点、法的枠組みの得点、 持するのに必要な信頼できるコミットメントを阻 80 害するようでは，開発成果にとっても有害になり 得る．憲法の耐用年数がどの程度重要であるかに 実施ギャ 関する実証的な証拠はまちまちである．Elkins, 60 Ginsburg, and Melton (2009) が例示している ップ ところによると，長寿の憲法とさまざまな社会的・ 40 政治的な善――権利，民主主義，富，および安定 性の保護が含まれる――との間には著しい相関関 20 係があるが，因果関係を証明することは難しい． いずれにせよ，基本的な原理の確立とそれが信頼 国（実施ギャップが最大の国から最小の国） 高所得 OECD 加盟国 上位中所得国 できるコミットメントと連携に及ぼすプラスのイ 高所得 OECD 非加盟国 下位中所得国 ンパクトは，憲法の存在の長期化に伴って総じて 低所得国 強くなっている． 出所：次からのデータに基づく WDR 2017 チーム――World Bank, World 　第 2 の種類の失敗――権力に対する憲法上の Development Indicators (database) 2015; Global Integrity (database), 2012． 注：使用したデータは 2009 – 11 年のもの．Global Integrity の Legal Framework 制限と実際の慣行との間の広範な乖離――は，開 Score は次の 6 つのカテゴリーで「成文」法の質を測定：(1) 非政府組織・広報・ 発成果が貧弱なこととむしろ直接的に関係してい メディア；(2) 選挙；(3) 政府の利害衝突・保護措置・抑制と均衡；(4) 行政とプ る ．第 5 章と 6 章で探求するように，財 （図 3.2） ロ意識；(5) 政府の監視と統制；(6) 反腐敗の法的枠組み・司法の不偏性・法執 行にかかわるプロ意識．実施得点は実際の慣行を測定．この得点は 0 と 100 の 産権や基本的な市民的，政治的，および経済的な 間に収まる．0 は最低，100 は満点を意味する．実施ギャップは両指数の格差， 権利の確実性を擁護できなければ，そのことは成 したがってグラフの長さとなる． 86 世界開発報告 2017 トの問題に取り組むことによって，均衡を確立して 員のベースとして頻繁に使われてきている（Ginsburg いる（Weingast 2013）．憲法はどの制度がどの役割 ．後で詳しく検討するように， and Simpser 2014） を果たすのかを調整し，そうすることで再交渉や紛争 憲法は垂直的な説明責任の重要な装置としても作用し のコストを最小化することによって，エリート層の結 ている．というのは，憲法上の権利に授与されている 束を促進する．いわゆる 「堅固に保護された条項」― 特別な地位は，その権利の成就を目指した市民の集団 ―修正という形での変更について高い基準を要求する 的行動を可能にするからだ． ――は，選好の変移を警戒することによって長期にわ たる信頼性を提供し，そうすることでコミットメン 法律と実際の乖離を説明する トの信頼性を高める（Ginsburg 2010; Ginsburg and 　多種多様なエリート層の利害関係が取り巻かれてい Simpser 2014）．一たび堅固に保護されると，ルー る調整やコミットメントを，さまざまな制度設計がど ルは制度化された取り決めが周辺で発達するにつれて のように最適化しているかを実証的に例証することを 「離れにくく」なり，主要な利益団体は力の分配に不満 目的とした多くの研究が行われている．理論的には， を感じるようになっても，脱出するのはずっと困難に 大統領制か議会制か，多数決制か比例代表制かなど， なる．重大なことに，憲法は権力者による違反が発生 政治制度が異なれば異なるインセンティブが生まれ した場合に，市民による集団的行動を可能にする連携 特定の結果が有利になる 11． て， しかし実際の結果は， 装置としても機能する． このような法律上のルールが現実に政治活動の中心と 　1789 年以降のあらゆる憲法のデータセットを分析 して活用されている度合いに依存する．つまり，この したところ，耐久性のある憲法には総じて特定の共通 ような制度が自己強化的な均衡になるように，政治的 する特徴があることが発見された．そのような憲法は 行為者がこのような制度に投資するのか否か，ないし 潜在的な妨害者に交渉内にとどまるのに適切な利益 はどの程度そうするのかということである（Caruso, 12． Scartascini, and Tommasi 2015） を付与すべく，十分に包摂的でなければならない（そ の方法は第 4 章で探求する）．利益団体間の力の均衡 　多くの途上国では――ある程度までは先進国でも を変化させるショックに直面しても強靭であり得る ――，権力はしばしば法律で処方されたのとは違う よう，柔軟で適応力を有している必要がある．さら 手段を通じて行使される．そのような代替手段は時 に，具体的でなければならない．具体性は耐用性と正 に「代替的な政治技術」（Caruso, Scartascini, and の相関関係にあるようだ．というのは，おそらく，具 Tommasi 2015） 「非公式制度」 ないし （Helmke and 体性はそれ以降の不和の余地を削減し，交渉へより多 Levitsky 2004; Khan 2010）と呼ばれている．この くの力を注ぐことを要請して，人々に成功に関してよ ような手段にはルール外で交渉や取引を行うさまざま り大きな分け前を与えることができるためであろう な手法が含まれている．それには，裏取引の申し合わ （Elkins, Ginsburg, and Melton 2009）． （賄賂，票の買収） せ，恩顧主義，厚遇の購入 ，非国家 　市民が執行のために集団的行動をとることを可能に 当局の構造（伝統的ないし宗教的な構造）などがある． するという点で，憲法がどの程度有効なのかは，憲法 一部の事例では，法律に基づかない権力行使手段の利 が中心点として機能する仕方と関係がある．政治家が 用は単に逸脱と乱用の問題とされている．しかしその 憲法の規定を順守する意図をほとんど持っていない場 ような手段の利用は，エリート層のインセンティブや 合でも――権力や権利に対する制約が抱負ないし修辞 事実上の力の配分と整合する形で，コミットメントや 的な慰撫として採択されている場合など――，紙上の 集団的行動の問題を解決する目的に貢献しているこ 言葉であってもそれが集団的行動を喚起し得るという とがしばしばである．そのような場合に関して Khan 点で重要である．このことは，エリート層の間で紛争 (2010, 1) は次のように説明している．それは，「パ が発生している時期には特に重要である．そのような トロンとクライアントの間の配分ルールのような非公 時期には，憲法は水平的な説明責任の装置として作用 式制度や，制度的構造によって支えられた利益の配分 し得る．したがって，例えばチュニジアでは，前政権 を力の配分に沿ったものにするのに決定的に重要な役 による国際人権条約の採択は大体において空虚なジェ 割を果たす方法への非公式な適合化である」．換言す スチャーとみられていた．にもかかわらず，新政権へ れば，法律と実際の乖離がルールの欠如であることは の移行期に，このような規定が反対勢力に取り上げら 稀であり，それはむしろ法律を好都合なルールで置き れて，政府を組織化するのに利用された．憲法の法的 換える問題である．エリート層の交渉を通じた基本 な執行可能性が限定的な場合でも，憲法上の保護とい 的な安定性を支えるために，共通の期待を生み，そ う用語が，競合するエリート集団によって政治的な動 れを達成するのに好都合なルールということである CHAPTER 3　法の役割 87 （North and others 2013）．取引に基づくエリート 　多くの国の法制度は引き続き有効性と自律性を欠 層交渉が法律で制約されたルールに基づくガバナンス いているものの，世界中で，社会的・政治的な論争 に進化していく条件は，第 7 章の主題である． においては司法化の明らかな傾向がみられている． –  Rodríguez Garavito (2011，274  75) は こ う 指 摘 争論を統制する：変化における法律の役割 している：「法律のグローバルな拡張が至るところで 　歴史的には，法律は既存の階級関係を調停し， 南の途上国における憲法の殺到， 感じられる．それは， 正当化するものとしてみることができるというのは 世界中でみられる裁判官の力の増大， 番組 「法と秩序」 本当である． と都市における の増殖，判事・検事に 「法律主義文化」 その形式や手続きはそのような関係を明確にする一方， 主導された反腐敗プログラムを通じた政策の司法審問 秘めた不正義を覆い隠している． 化，私的規則（企業の社会的責任に関する自主基準な しかし，法律という形式を通じたこの調停は， ど）の激しい増加，そして苦労を通じた社会運動の人 調停されていない力の作用とはまったく別物だ． 権訴訟への変質などである」．法律は論争アリーナに 法律の形式と修辞は判然としたアイデンティティを ますます多くの共通言語を提供し，極めて多種多様な 獲得して， 競争者――市民対国家，多国籍企業対原住民，国家対 時折，権力を抑制し，無力な人々に対して 市民対国際機関など――を区分けしている 13． ある程度の保護を提供している． ―E. P. Thompson (1975, 266) 法と社会権 　法律が政策アリーナの競争可能性をどう変化させつ 　行動を命じ，力を命じるという面における法律の つあるかについて一例をあげれば，大半の途上国では 役割は，主に政策を実施し権威を行使するためにエ 社会的・経済的な権利を憲法に盛り込んできており， リート層が法律を利用するというところにある．法 市民もますますこの条項を活用して開発目標を推進し 律の第 3 の役割は市民――非エリート層――が法律 （Brinks, Gauri, and Shen 2015） つつある ．このト をどう利用して，権力の行使に挑戦・対抗するのか レンドが最も顕著なのはラテンアメリカであり，そこ という点にある．歴史家 E・P・トンプソンからの では裁判所が変革されている．裁 引用が述べているように，法律は社会と力の関係の 判所は，脆弱な，従属的で，無力 法律は社会と力の関係の 産物であると同時に，その 産物であると同時に，そのような関係に異議を唱え， な機関から，政治や開発の最前線 ような関係に挑戦し作り変 そして作り変えるための道具でもある．本セクショ における諸問題について中心的な えるための道具でもある． ンでは，法律はどのようにすれば，しばしば他の社 プレイヤーに転換したのである． 会的・政治的な戦略と組み合わさって，説明責任を このような役割変化の主因は次の点にある：司法関係 促進するために，またより公平な交渉スペースを育 者は政治的な分断から勇気を得て，市民が司法の役 むべくゲームのルールを変化させるために利用され 割を要求し始めているちょうどその時に，司法制度の 得るのかを検討する． （Couso, Huneeus, and Sieder 力を示そうとしている 　よく発達した法制度では，司法機関が権威に水平 ．インドで 2010; Helmke and Rios-Figueroa 2011） 的な抑制を課し，市民による垂直的な主張のために は，司法機関――少なくとも最高裁判所のレベルに至 フォーラムを提供することによって説明責任を促進す るまで――は，公益訴訟や支配的な勢力の利害と社会 る．このような司法機関に含まれるのは法廷と関連機 規範にかかわる広範な伝統があるなかで，競争可能性 関（検察，警察，行政監察官・監査人・反腐敗ないし のための重要なルートになることが判明している 14． 人権委員会など特定目的の判決・監視機関），および インドの最高裁判所は恵まれない人々の権利を支持 行政機関の行政法機能（財産の配分・登記に関係した し，児童労働・奴隷労働，環境被害，公衆衛生，非差 もの，身分証明書の発行，保健・教育・衛生サービス 別などの問題を巡る政府の説明責任を強化している の提供）などである．このような機関がどの程度，市 ．南アフ （Shankar and Mehta 2008; Deva 2009） 民にとって社会における有力者に挑戦できる利用可能 リカの裁判所も重要な判断を下し，なかでも住宅と手 で有効なフォーラムになっているかは，国ごとに大き 頃な抗レトロウィルス薬の提供にかかわる政府の説明 な差がある．それはエリート層の政治的な計算だけで （Klug 2005; Berger 2008） 責任を問うてきている ． なく，歴史的な状況にも左右されるからだ．有効な司 　社会的正義に関連のある訴訟では，訴追そのもの 法機関に関するスポットライト 3 では，このような が競争可能性の向上に成功したことになるため，有 条件が詳しく検討されている． 利な判決に帰結する必要はない．法的敗北でさえ活 88 世界開発報告 2017 動家によって，権利意識を巡る集団的行動を起こす が辞職につながった．ボスニア・ヘルツェゴビナ，カ 手段にすることができる（McCann 2004; Rodríguez ンボジア，フィジー，コソボ，ソロモン諸島を含むそ Garavito and Rodríguez-Franco 2015）．第 8 章で の他の諸国は，微妙で政治的な事案を巡ることに関し さらに探求するが，そのような努力の成否は大体にお てはコミットメントの信頼性を高めるべく，国際的な いて，権利の言葉を現地における社会的・政治的な要 判事や検事の自国法廷への参加を許容してきている． 求構造に基づかせる原告の能力に依存する．これは このような新たな構想のおかげで，センシティブな戦 Brinks, Gauri, and Shen (2015) が「方言化」と呼ぶ 争犯罪や腐敗事案の起訴には成功したものの，国内の プロセスである．Santos and Rodríguez Garavito 交渉アリーナに直接関与せずに迂回したという点で持 (2005) はこう主張している：地方的な――およびし 続可能性が欠如しているとの批判を浴びている． ばしば国際的な――レベルでの政治的な動員は，不遇 　国内の法廷が強力な利害に直面して脆弱だとみられ な人々のための有効な権利に基づく戦略として必要な ている地域では，市民は法的事案を他の管轄区に持 前触れである．つまり，被害者を法律と裁判所を利用 ち込んでいる．このアプローチは強力な利害がます するようエンパワーする努力は，法意識と広範な戦略 ます国際的な色彩を帯びるようになっていることに加 的連帯構築を組み合わせなければならない． え，重大な犯罪にかかわる普遍的管轄という概念の認 　法律は請求権を組み立てて，連携装置として機能す 知の増大によって後押しを受けている．例えば，パプ ることで，法制度の外でも説明責任を果たす強力な アニューギニアに所在するある鉱山会社が引き起こし ツールであることがわかっている．例えば中国では， た深刻な環境被害で影響を受けた地方のコミュニティ 市民はますます公式の法律や政策を活用して，地方官 は，同社の準拠法国であるオーストラリアの法廷で賠 吏の説明責任（不法搾取，不正選挙，腐敗などに関し 償を追求した．法的係争自体は決着し，損害抑止に完 て）を問うようになっている．これは「正当な抵抗」と 全に成功したわけではなかったものの，現地の交渉ア 呼ばれているプロセスである．このような取り組みに リーナにおける変化の引き金となり，コミュニティ代 は法廷はめったに登場しない．というのは，このよう 表者は，コミュニティ開発協定に関して会社および政 な悪事は，「許可されたルートの境界近辺で遂行され， 府と交渉を行うことを負託された ． （Kirsch 2014） 権力の行使を抑制するという有力者の修辞とコミット メントを活用し，国内の分裂を発見して活用し，そし 超国家的法多元主義と競争可能性 てコミュニティの支持を動員する」傾向があるからだ 　今日の法的アリーナは他の形でも国民国家の国境を （O'Brien and Li 2006, 2）．法廷に訴えない法的談話 越えて広がっている．第 9 章で詳しく検討するように， の利用も，ケニアの賃貸利用者協会による適切な住宅 「グローバル・ガバナンス」の時代が進展している．そ の要求，メキシコの先住民組織による土地と天然資源 れはグローバルな，地域的な，多国籍的な法律文書― を巡る抗争，バングラデシュの衣服労働者による公正 （条約や協定を含むいわゆるハー ―拘束力のある法律 な労働条件の獲得に向けた取り組みなどといった事例 とソフトな法律 ドな法律） （自主的な指針や基準，原則， において，中心的な役割を果たしてきている（Newell の両方を含む――の増殖と細分化で特徴 行動規範など） and Wheeler 2006）．このような事例では，法律は 付けられる．このような法律が適用範囲にしている領 「指定し，枠組みを作る」役目を果たしている．つまり， 域は国民国家間の関係をはるかに超えて，国民国家や 説明責任にかかわるより議論の多い戦略のために，対 （ビジネスや労働，犯 国家的でない行為者が多くの分野 話を組織立てて連携装置を提供している． 罪，情報，財政管理，知的財産，調達，公益事業規制， 人権，食の安全基準，環境の持続可能性などが含まれ 司法機関と信頼できるコミットメント で統治する方法にまで深く達している．このような る） 　国家の司法機関に信頼性のあるコミットメントをす 多国籍的なガバナンス体制は本レポートの枠組みと近 る能力が欠けている場合，時として国際的な行為者に 似している．それは国家や民間，市民などの複数の行 支援を仰ぐことがある．例えば，強力な利害関係者に 為主体の間における競争の産物であり，力，利害，お 対して公正な反腐敗手続きをコミットメントする能力 よび規範によって形作られている．そして今度は，そ が欠如していることを認識して，グアテマラは「グア れらのものはこのようなルールの結果を受けて形成・ テマラ無処罰問題対策国際委員会」（CICIG）を創設 （Braithwaite and Drahos 2000） 再形成されている ． するために国連の支援を求めた．CICIG は 150 名を このような法の多元主義のネットワークは，支配的な 超える現および元政府官吏を起訴することに成功し， 力と規範との競争を求める国内の行為者にとってチャ 2015 年には現職の大統領を汚職の罪で告発し，それ ンスを生み出す．メキシコやグアテマラで働いている CHAPTER 3　法の役割 89 国際的な工場の労働者は，国際労働基準と会社の行動 的な人権の規範や基準の原則と整合的な法に対して説 規範に訴えて労働条件を改善し，そうでなければ根深 明責任がある」18． い抵抗を克服するのはむずかしかったであろうという 　法の支配にかかわる指標と所得水準の間の相関関係 状況下で組合を結成することに何とかして成功した． は強固である（図 3.3）．しかし，因果関係の方向とこ その成功にとって決定的に重要だったのは，国際的な の関係を決定するメカニズムはあまりよく理解されて 啓蒙ネットワークとのリンクであり，そこが現地政府 （ボックス 3.4） はいない ． （Rodríguez Garavito に対して圧力をかけたのである 　一方，本章では法の支配ではなく法の役割――社会 2005). カンボジアの衣服産業労働者も国際労働基準か で集団や個人が利害ないし目的を促進・執行・制度化 ら恩恵を受けた．というのは，政府が有利な貿易条件 するために，手段として法律を利用するという道具的 を得るためのコミットメント装置としてこの基準が作 な役割――に焦点を当ててきた．法律の有効性にかか （Alder and Woolcock 2009） 用したからである ．そ わるミクロ的な基盤への注意は，政策当局や市民が法 の他では，先住民グループは採取産業のための国際基 （ボックス 律や戦略の成功確率を押し上げるのに役立つ 準――特に自由で，事前の，知識に基づいた同意とい ．結局のところ，社会が法の 3.5） 法の支配は安定した公平 う規範――の制定においては重要な役割を果たした 支配への移行を形作るのは力と競 な開発を達成するのに必 （Rodríguez Garavito (2011)．このような実例におい 争の間のこの力学を通じてなので 要であると広く認められて ては，法的基準は制度的な取り決めに転換されて，交 ある． いる． 渉アリーナの競争可能性を向上させた．例えば，団体 交渉の取り決め，三者による労働調停評議会，採取会 注 社と地元コミュニティの間の協議という手続き上の要 1. Acemoglu (2003); Galiani and Schargrodsky 件などである． (2010); Besley and Persson (2014)． 2. 例えば次を参照――Thompson (1975); Mattei 法の支配に達する and Nader (2008); Lund (2012)． 法の支配を確立するには，最初の 3. Thompson (1975); Epp (1998); McCann 500 年間が常に最もむずかしい． (2004); Rodríguez Garavito (2011)． 4. 例えば次を参照――Benton (2001); Belmessous ―Gordon Brown (2011); Yannakakis (2015). 　 法の支配 は安定した公平な開発を達成するのに 5. 法律における力の役割の重要性に関する広範な議 必 要 で あ る と 広 く 認 め ら れ て い る． 確 か に， 過 去 論については Schauer (2015) を参照． 20 – 30 年間に，ガバナンスの理想に関して普遍的に 6. 贈 賄 の 合 法 化 に 関 す る 討 論 に 関 し て は，Basu 認められているものは他になかった 15．しかし，そ (2011); Dufwenberg and Spagnolo (2014) を の意味するところについてはあまり合意がない．最 参照． 低限として，法の支配は，政府官吏や市民が法に拘 7. 次も参照――Acemoglu and Jackson (2014); d’ 束され，それと整合的に行動することを要求してい Iribarne and Henry (2015)． る（Tamanaha 2004; Fukuyama 2014）．しかし， 8. 憲法は確かに権力にかかわるルールを規定してい それは今度は，法律は明瞭かつ確実で，公開されて る唯一の法律文書ではないものの，最も目につき いなければならず，また，有効な法的制度を通じて やすく，最も体系的に研究されている．地方統治 万人に等しく適用されていなければならない，とい に関する法律や各種国家機関向けの授権法など， うことを必要としている 16． 権限を付与し，権力について責任と限界を規定し 　法の支配の「薄い」バージョンは大体において「より ている一連の他の法律も直接的な関連がある． 分厚い」バージョンに道を譲り，手続き重視を超越し 9. Acuña and Tommasi (1999) はより実際的なレ て内容重視にシフトしてきており，権利・公正・公 （政策・組織形態・ルール作成に関するルー ベル 平にかかわる規範的な基準の順守を要請している 17． ルなど）で適用されているルールについて，類似 国連はこの規範的な姿勢を体現しており，法の支配を の分類を提案している． 「ガバナンスの原則」として次のように定義している． 普通の法律も同じ問題で悩んでいる．このため 10. その原則の下では，「すべての人・機関・官民の組織 Basu (2015) は次のように強調している：法律は 体――国家そのものも含む――が，公に発布され，平 他の人々がどうするかについて信頼できる期待を 等に執行され，そして独立的に裁決され，また，国際 確立する範囲内でのみ機能する． 90 世界開発報告 2017 図 3.3　法の支配は所得の高さと強固な関連性がある （2015 年） 法の支配指数と 1 人当たり GDP 1.0 0.8 東アジア・太平洋 法の支配指数 ヨーロッパ・中央アジア ラテンアメリカ・カリブ 0.6 中東・北アフリカ 南アジア サハラ以南アフリカ 高所得非 OECD 諸国 高所得 OECD 諸国 0.4 R 2 = 0.79 出所：次からのデータに基づく WDR 2017 チーム― 0.2 0 500 2,000 10,000 50,000 ―World Justice Project, Rule of Law Index, 2015; World 1 人当たり GDP Bank, World Development Indicators (database), 2015． ボックス 3.4　法の支配への移行 　民主主義への移行に関する広範な文献を比較すると，近代的 ているのは，立憲政治はエリート層に法律をそういうものとして な法の支配への移行に関しては，体系的な研究は驚くほどわず 尊重させる，強力な規範の枠組みに下支えされている必要があ かしかない．歴史が明らかにしているところによれば，学ぶべき るということだ．それ以降の法律の尊重は法的制度――規範的 ところがあるのは次の 3 種類の別個の移行である：(1) 慣習的な， な基盤が消滅してからも存続する裁判所制度，法曹界，法科大 非公式で，しばしば極めて多元的な法体系から統一的で近代的 学院など――によって維持されている独立性の度合いに大きく な法体系へ移行する；(2) 強力なエリート層がみずからの権力に 依存している． 対する法的制約を受け入れるようになる；(3) 外国の法的制度を 　最後に，外国法規制の輸入に関して成功を決定付けるおそら みずからの目的のために成功裡に適合化する． く最も重要で貴重な変数は，現地のエリート層がそのプロセス 　慣習的ないし多元的な制度から成文化された近代的な制度へ をどの程度コントロールし，社会自身の伝統に適合させられる の移行は，根底では，単一の公式制度の方がみずからの利害 かであろう．日本はさまざまなヨーロッパの制度を実験した上で， ――特に貿易や投資の拡大における経済的な利害――に適うと ドイツの民法とビスマルク憲法に決めた．その後 20 世紀には， 信じている行為主体によって通常は動機付けられている．規模 中国や韓国，その他のアジア諸国も同じく，西洋の法制を自己 は重要である：ある時点に達すると，慣習的なシステムの特徴 目的に適合させた．香港特別行政区，シンガポール，インドな である個人的なコネでは，遠く離れた見知らぬ人々同士間の取 ど他の事例では，イギリスという植民地勢力が長期間にわたり 引を支援するには不十分となる．しかし，移行コストは高く，慣 駐留し，現地の法規範を自分自身のイメージに合わせて形成す 習ルールはしばしば既存の利害関係者によって選好されている． ることができた．とはいえ，今日，インドは現地への適合化とい したがって，移行を実現するには政治力が決定的に重要である． うプロセスの一環として，イギリス自身を凌駕するずっと高度な （ 　成文法は通常は最初に非エリート層に適用される「法による 法多元主義を実践している．あまり成功していないのはサハラ ） 支配」．エリート層自身が法律の限界を受け入れれば，その 以南アフリカ諸国である．慣習的な法制は植民地当局によって 「法の支配」 場でただちに への移行が生じる．North, Wallis and 蝕まれはしたが，うまく制度化された近代的なシステムによって Weingast (2009) の主張によれば，憲法上の制約は制度におけ 置き換えられることはなかった． る権力が平等に分配され，エリート層が憲法のルールを通じた 　法的な移行の問題に関してはさらにいっそうの研究が必要で 方が長期的には得るところが多いと認識した際に，自己強化的 ある．完全に近代的な法制が迅速な経済成長の前提ではないこ この理論が説明していないのは， になる．しかし， この同じエリー とは明白である．法制度そのものが近代的な経済と一緒に発展 ト層がその後に力の均衡が変化して，あるグループが他のグルー していくものだからである．慣習法制から成文法制への移行時 プを打ち負かすことができる時に，なぜこのエリート層はこのよ 点は，大勢の西洋の論者が考えていたよりもプロセスのもっと うな制約に執着するのかという点である．同様に，独立的な法 後の段階で生じるということかもしれない．しかし，この移行の 廷は常にエリート層の力にとって脅威である：支配者は法廷を 歴史的な力学については比較的わずかしかわかっておらず，し 操縦したり，廃止したりする権力をもっているのに，なぜ独立的 たがって，現在の途上国が法の支配を追求するために，指針と な法廷を許容することになったのか？　このような疑問が示唆し なる理論といえるようなものはほとんどない． 出所：WDR 2017 向けに Francis Fukuyama が執筆． CHAPTER 3　法の役割 91 ボックス 3.5　状況のなかで法律の役割を理解する 　本章で主張しているように，法律というのは無条件の善とは限 トを明示し，望ましい目的に向けて集団的行動を誘発すること らない．状況に応じて，法律は次のような機能を果たす． ができるのを確実なものにするべきである．具体的には，有効 な法律というのは以下のようなことができる． ・ 変化に向けて行為主体をエンパワーする，あるいは既存の力 を補強する ・ 連携が起こり得る内容的な中心点を高めることによって選好を ・ 秩序と確実性を提供する，あるいは対立を生んで混乱を悪化 変化させる させる ・ 順守のコストを引き下げるか，非順守のコストを引き上げる ・ 正当性を構築する，あるいは正当性を阻害する かするために，成果を変更することによってインセンティブを ・ 競争を組織化する，あるいは競争の本当の場所から注意をそ 変化させる らす ・ 少数派行為主体者の競争可能性を引き上げるよう交渉のス ペースを形成する 　このリストの各行の最初に書かれている効果を生むためには， 法的介入策は，法律によって規定されている形式がコミットメン 出所：WDR 2017 チーム． 例えば次を参照――Buchanan and Tullock (1962); 11. 参考文献 Persson and Tabellini (2003); Vogit (2011). Acemoglu, Daron. 2003. “Why Not a Political Coase Theorem? Social Conflict, Commitment, and Politics.” この議論は Aoki (2001) と Grief (2006) に依拠 12. Journal of Comparative Economics 31 (4): 620–52. している． Acemoglu, Daron, and Matthew O. Jackson. 2014. “Social Comaroff and Comaroff (2001); Rajagopal 13. Norms and the Enforcement of Laws.” NBER Working Paper 20369, National Bureau of Economic Research, (2003); Hirschl (2004); Santos and Rodríguez Cambridge, MA. Garavito (2005)． Acuña, C., and M. Tommasi. 1999. “Some Reflections on the しかし，インドにおける公益訴訟の傾向は，近年， 14. Institutional Reforms Required for Latin America.” In Institutional Reforms, Growth and Human Development in 貧困層に好意的な大義から上流階級の利害を促進 Latin America. Conference Volume. New Haven, CT: Yale することに移っていると批判されている（Gauri Center for International and Area Studies. 2009）．確かに，仮に法律や法律制度が貧困層に Adler, Daniel, and Michael Woolcock. 2009. “Justice without the Rule of Law? The Challenge of Rights-Based とって好意的な目的のために利用できるとすれ Industrial Relations in Contemporary Cambodia.” Justice ば，それは同じく他の大義のために使うことがで and Development Working Paper 2 (2), World Bank, きる（Scheingold 2004）． Washington, DC. Aldashev, Gani, Imane Chaara, Jean-Philippe Platteau, and Tamanaha (2004); Carothers (2006); Desai 15. Zaki Wahhaj. 2012. “Formal Law as a Magnet to Reform and Woolcock (2015)． Custom.” Economic Development and Cultural Change 60 (4): Hadfield and Weingast (2014) はこのような特 16. 795–828. Aoki, Masahiko. 2001. Toward a Comparative Institutional 性が，法の支配に沿った行動の均衡を達成するの Analysis. Cambridge, MA: MIT Press. に，どのようにして必要になるかのモデルを作成 Basu, Kaushik. 1999. “Child Labor: Cause, Consequence, and している． Cure, with Remarks on International Labor Stan- dards.” Journal of Economic Literature 37 (3): 1083–1119. これは自然な正義と公正という観点から法律を定 17. —— ——. 2000. Prelude to Political Economy: A Study of the Social 義した Lon Fuller や John Rawls などの法・道 and Political Foundations of Economics. Oxford, U.K.: Oxford 徳哲学者の意見と整合する． University Press. —— ——. 2011. “Why, for a Class of Bribes, the Act of Giving a 定義は次のようにまだ続いている： 18. 「また，法の Bribe Should Be Treated as Legal.” Working Paper 172011, 優越性，法の下の平等，法の説明責任，法適用の Department of Economic Affairs, Ministry of Finance, 公平，権力の分割，意思決定への参加，法的確実 Government of India, New Delhi. —— ——. 2015. “The Republic of Beliefs: A New Approach to 性，裁量性の回避と手続き，法律の透明性といっ ‘Law and Economics.’” Policy Research Working Paper たことの原則の順守を確保する措置も必要とす 7259, World Bank, Washington, DC. る」（United Nations 2004, 4）． Beaman, Lori, Raghebendra Chattopadhyay, Esther Duflo, Rohini Pande, and Petia Topalova. 2009. “Powerful Women: Does Exposure Reduce Bias?” Quarterly Journal of Economics 124 (4): 1497–1540. 92 世界開発報告 2017 Beaman, Lori, Esther Duflo, Rohini Pande, and Petia Comparative Constitutions Project. 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New York: Pantheon Books. 95 SPOTLIGHT 3 有効で公平な法的諸制度はどのようにして出現するか？ 　紙に書かれている法律と実際の法律の格差を埋める た多様化した経済モデルを支持する必要性を例証して には，適正に機能している法的諸制度が必要である． いる．しかし，本報告書が強調しているように，制度 有効で公平な法的諸制度というのは，権力の悪用に対 的な形式を途上国に単に移植してもうまくいかない． する保護措置や，権利の保護と紛争の平和的解決のた そのような形式は，社会経済的な要求やその他のイン めの経路として機能している．適正に機能している法 センティブを反映する内部統治の力学から自家製とい 的諸制度は，正当性の信号を送ることによって自主的 う形で出現してくる必要がある．図 S3.1 でみるよう な順守を誘導するのに重要である．取引コストを削減 に，法の支配と所得の間には現在は正の相関関係がみ し，行動の予測可能性とプロセスの確実性を高めるこ られるが，これは因果関係，ないし各国がどうやって とによって，それは社会経済的な関係を近代化するの 階級を上がったのかを説明するものではない．実証的 に必要とされる信頼できるコミットメントを下支えし および理論的な文献は公平な法的諸制度の発展に貢献 ている． する公算が大きいものとして，社会経済的な要因，歴 史的な要因，制度的な要因，戦略的な要因，観念的な 有効で公平な法的諸制度とは何か？ 要因という 5 組の要因を指摘している． 　国家の中核的な法的諸制度には，法を布告するもの 　 社会経済的な要因．歴史とあらゆる社会を通じて， （議会や政府機関），法を執行するもの（検察官や規制 社会秩序，紛争解決，および権力抑制などにかかわる 官，警察，刑務所），個別事例に法を適用するもの（裁 非公式なメカニズムが，現地の状況に適う形で出現し 判所）が含まれる．このような諸制度は法的活動に従 て き て い る．Hadfield and Weingast (2013) が 詳 事している，弁護士や学者，市民社会などといった組 しく裏付けているように，もっぱら共同体の執行に依 織――いわゆる法的複合体――と，一体的に機能しな 存する予測可能なシステムが登場して，カリフォルニ ければならない（Karpik and Halliday 2011）．適切 アのゴールド・ラッシュという 19 世紀半ばの一見で で好意的な環境も必要であり，それには法的委任，機 は無法時代に秩序をもたらしただけでなく，中世ヨー 能的制度のシステムやルール，金融的・人的・物質的 ロッパにおける行商人の契約履行ジレンマを解決した な資源などが含まれる．それは物理的・金銭的に人々 （Grief 2006 も参照）．社会の多様化と社会経済的取 が利用可能でなければならないのと同時に，信頼を生 引の複雑性増大を受けて，国家の法制度としてより正 むためには公正さに関する人々のニーズや受け止め方 式で公正な仕組みを創設することへの要請が高まった と共鳴するものでなければならない．権力に対する有 （Dixit 2004）．とはいえ，広範囲にわたる代替的な 効な抑制として機能するためには，とりわけ法廷は政 公式・非公式の制度が残存していて，有効な法的制度 治的圧力から独立していると同時に，みずからの決定 の少なくとも一部機能を引き続き果たすことが可能で の順守を強制することができるという点で，説明責任 あった．例えば，パプアニューギニアの都市部におけ と有効性を維持することができる必要がある． る近隣地区の調停に関する慣行は，正式な警察や法廷 ではできない形で，むずかしい都市コミュニティにお 有効で公平な法的諸制度はどのような条件下で出 （Craig, Porter, ける紛争を管理し秩序を維持している 現するか？ ．アフガニスタンやリベリア，南 and Hukula 2016） 　すべての高所得 OECD 加盟国は，法の支配に関す スーダンの部族の慣習法廷は，復讐殺人や土地紛争， る法律上および事実上の指標では高得点を示してい その他諸々の社会問題を解決してきている．他方，い る．これには司法の独立性，説明責任，および有効性 くつかの事案で利用された公式な制度は緊張を悪化さ が含まれる．この関係はこのような諸制度が洗練され せてしまった ．そのような制度が果たす （Isser 2011） ことができる重要な役割が掛け値なしに有効なのは， WDR 2017 チームが執筆． その制度が，それ自身が根差している社会規範や力関 96 世界開発報告 2017 図 S3.1　高所得 OECD 加盟国は一般的にうまく機能している法的諸制度を有しているものの， 途上国では制度の質と所得の関係はさまざまである 1 人当たり GDP の対数に対するさまざまな法の支配（ログスケール） a. 政府制約 b. 腐敗の不在 c. 開かれた政府 1.0 1.0 1.0 １人当たりＧＤＰの対数 １人当たりＧＤＰの対数 １人当たりＧＤＰの対数 0.8 0.8 0.8 0.6 0.6 0.6 0.4 0.4 0.4 0.2 0.2 0.2 250 5,000 100,000 250 5,000 100,000 250 5,000 100,000 法の支配指数 法の支配指数 法の支配指数 d. 基本権 e. 秩序と安全 f. 有効な規則 1.0 1.0 1.0 １人当たりＧＤＰの対数 １人当たりＧＤＰの対数 １人当たりＧＤＰの対数 0.8 0.8 0.8 0.6 0.6 0.6 0.4 0.4 0.4 0.2 0.2 0.2 250 5,000 100,000 250 5,000 100,000 250 5,000 100,000 法の支配指数 法の支配指数 法の支配指数 g. 民事司法 h. 刑事司法 1.0 1.0 １人当たりＧＤＰの対数 １人当たりＧＤＰの対数 0.8 0.8 0.6 0.6 0.4 0.4 0.2 0.2 250 5,000 100,000 250 5,000 100,000 法の支配指数 法の支配指数 出所：次からのデータに基づく WDR 2017 チーム――World Justice Project, Rule of Law Index, 2014; World Bank, World Development Indicators (database), 2016． 係をまさに反映しているからである．つまるところ， 度やその国家的な余波を，社会の規範的秩序へ取り込 国家の法的諸制度が一般的に必要とされるのは，公正 み，社会の規範的秩序を考慮に入れ，そして社会の規 さを促進し，権力に対する有効なチェックとして機能 範的秩序に適合化する努力をしたところでは，インド するからなのである． におけるように，国家の法律や法廷が相対的に有効か 　 歴史的な要因．出現してくる司法制度に信頼性のあ つ正当な制度として登場してきている．それとは対照 る有効なものと，そうでないものとがある一因は，近 的に，ナイジェリアやケニアにおけるように，植民地 代的な司法制度が発展してきた歴史的な状況――特に 時代の制度が，西洋の法律および間接的な支配の細分 植民地の遺産――に根差している．植民地の法的諸制 化されたスペースを作り出したところでは――それを CHAPTER 3　法の役割 97 通じて現地当局が創設されることがしばしばであった ト層は中心的な政策を執行し，動因を管理し，エリー ――，国家の法律や裁判所は正当性について信頼され ト層の間の連帯を維持するために，その能力を法廷に るコミットメントを確立するのに，困難な戦いを強い 賦与しているのかもしれない．これはメキシコが保 られた．このような力学は何らかの形で持続する傾向 護（amparo）の仕組みを導入した背景にある重要な目 があるものの（経路依存性を通じて），社会的・経済的 標であった．これは個々の官僚による恣意的な行為 な変化の基本的なパターンに対応して，常に再交渉さ に対抗することを可能にするものである（Magaloni れている 1． （Daniels, Trebilcock, and Carson 2011） 2008）．第 3 に，エリート層は政治的な不確実性が 　 制度的な要因．裁判所は司法の独立性，説明責任， 大きい時期に強力な法廷を創設することによって，み および有効性を形成する一連のルール――憲法上のも ずからの手を縛っているのかもしれない．これは政 のとそれ以外のもの――によって統治されている．こ 権交代の際に自分たちの政策が害されないよう保護 のようなルールには裁判官の任命・懲戒の手続き，司 するための政治的な保険であろう（Ginsburg 2003; 法審査，事案管理制度・手続き，法的地位，利用など ．第 4 に，法律の司法審 Stanton and Moore 2011） が含まれる．司法改革に向けた取り組みがしばしば焦 査は，法律や政策が実際にどう展開するかについて政 点を当てているのは，裁判官を政治的な圧力から保護 策当局が不確かな時に，当局のために重要な情報収 すべく公式のルール・制度・人的能力の強化，効率性 （Stanton and Moore 集の役割を果たすことができる の奨励，アクセス・透明性の促進などである．これら 2011）．第 5 に，エリート層は議論の多い問題を行 は重要かつ必要な介入策ではあるが，往々にして不十 政制度から追い出すために，法廷をエンパワーしてい 分である． る可能性がある．例えば，エジプトの最高憲法裁判所 　図 S3.2 が示しているように，最も厳格な憲法上の を経済自由化に関連した政策に関して裁定できるよう 独立性や裁判官任命にかかわるベスト・プラクティス 権限を強化することによって，行政府は著しい政治的 の保証でさえ，裁判官の独立的な行動に関する事実上 な悪影響を受けることなく重要な改革を通過させるこ の指標とは往々にして相関関係を示さない（Feld and とができた（Moustafa 2007）． Voigt 2003; Ríos-Figuerora and Santon 2012）． 　エリート層がこのような 5 つの方法を戦略的に使 加えて，同じ成文法は広範な状況的な要因によって う場合，裁判所は，ある種の事案について自律性を 様々なインセンティブを生み出し得る（Helmke and もって審理することに関して権限を強化されているの Staton 2011）．同時に，実証研究は，一見ではわず かもしれない．他の事案についてはそうではない．し かな技術的なルール変更でも裁判所の役割と自己主張 かも，その権限はエリート層の利害にもはや資するこ に大きな影響を及ぼすことがあることを示している． とがなくなれば，取り上げられる公算がある．しか 例えば，だれに告訴権があるのかに関する曖昧なルー し，自律性が限定的であっても，司法関係者は自己主 ル（「準用規則」）は，コスタリカやインドでは裁判所が 張をし，役割の戦略的な拡大を図るべくみずからのス 有名になるのに役立った．要するに，ルールや能力は ペースを作り出すかもしれない．裁判官は計算に際 重要であるが，それの実際の司法制度の有効性との関 してみずからの制度的な権限だけでなく，裁定が順 係は戦略的・観念的な要因から影響を受ける（Helmke 守される可能性も考慮に入れておかなければならな and Ríos-Figuerora 2011）． い．司法府は政治的な不確実性ないし細分化の場合に 　戦略的な要因．一組目の戦略的要因は，エリート層 こそ，より大きな力を行使する可能性が高いという有 が法廷に自律性と有効性を賦与する理由を決定する 力な証拠がある．これは他の機関が裁判所に政治的な 際に行う計算と関係がある（ただし，その自律性と有 圧力をかける能力が削減されるからである．この要因 効性はともにエリート層の利害に反して利用され得 のおかげで自律的な司法行動が台頭したのは，なかで ることを忘れてはならない）．文献では以下の 5 つの もブラジル，インドネシア，メキシコにおいてであ 重要な理由が指摘されている．第 1 に，高成長を遂 る（Helmke and Ríos-Figueroa 2011; Dressel and げている体制移行数カ国におけるように，エリート層 Mietzner 2012）．裁判所に対する大衆の期待や要求 は経済活動への政治的介入のコストを引き上げること もこの計算では重要な要因である．法曹界，法学者， によって，商業投資にかかわる信頼できるコミットメ およびその他の法律関係者が演じるより広範な役割も ントを合図すべく司法制度を強化しているのかもしれ 同様である ． （Halliday 2013; Shapiro 2013） つまり， ない．強固な司法制度の創設は，国際機関や超国家的 司法の自律性と有効性は司法府，政府の他の部門，一 な貿易体制への参加要請に応えるものかもしれない 般大衆の間における戦略的な相互作用の成果なのであ （Moustafa and Ginsburg 2008）．第 2 に，エリー る（McNollgast 2006）． 98 世界開発報告 2017 図 S3.2　司法の独立性にかかわる法律上と事実上の指標相互間の相関関係は弱い a. 独立性：最高裁判所はどれくらい b. 影響力：政府はどれくらい頻繁に， 頻繁に，法定記録に関する自身の誠実 みずからは反対している最高裁判所の な意見にもかかわらず，単に政府の願い 重要な決定を順守しているか？ を反映する決定をしているか？ 常にしている 決してして いない 通常はしている 稀にしている 約半分の場合 約半分の場合 している している 稀にしている 通常は している 常にして 決してしていない いる 0 10 20 30 40 50 0 10 20 30 40 50 60 国の数 国の数 司法の独立性がある国 最高裁の決定が最終的な国 憲法上の規定がない国 出所：V-Dem, 2016 と Comparative Constitutions Project, 2016 からのデータに基づく WDR 2017 チーム． 　インドの最高裁判所の経験がこのプロセスを例証し 司法改革に向けた取り組みにとっての含意 ている．この裁判所は独立した際に，司法審査や権利 　所与の状況下でこのような要因がどのように展開す 保護という広範な憲法上の権限を賦与された．非常事 るかを分析すれば，どのような種類の改革活動に最大 態の時期，行政府はこのような権限の抑制を求めて裁 の魅力があるのかを特定するのに役立つ．例えば，商 判所を政府支持者で満たした．インドが複数政党政治 事裁判所の効率性と有効性の改善への投資は，エリー や連立政府に移行する状況下で，裁判所は公益訴訟を ト層のインセンティブと企業の要求が有効で公平な裁 通じた一般大衆の裁判所へのアクセスを拡張すること 判所を支持することに関して一致すれば根付く可能性 によって，独立性を重ねて主張し始めた．この措置は があろう．市民のアクセスとエンパワメントを強化し， 大衆の支持を通じて裁判所の長所を強化し，より積極 みずからの役割に関する判事の受け止め方を改善する 的な役割に向けた先例を確立するのを後押しすること ための投資は，そのような権力の乱用を制限し権利を となった（Mate 2013）． 保護すべく，司法の役割を拡張するという戦略的な機 　観念的な要因．好意的な制度的ルールと権限を強化 逆に， 会が存在するところでは成功する公算が大きい． する戦略的な好機にもかかわらず，制約されたままと そのような条件の欠如は，法的諸制度の能力の構築に なっている司法制度がなかにはある．最終的な要因 向けた取り組みを阻害する可能性がある． はいわゆる法文化――すなわち，「法律・法的正義・ 　条件が正式な法的諸制度の権限強化にとって好都合 法的諸制度に関係する，競合し常に変化している思 でない場合，特定問題に関してコミットメント，連携， 想や行動のレパートリー」――ということになろう および協調という重要な機能を果たすことができると （Couso, Heuneeus, and Sieder 2010, 6）．簡単に いう点で，より広範な一連の適切な公式および非公式 述べれば，思想や規範，信念，価値観は重要であると な制度を検討することができよう．商業取引のための いうことである．例えば，チリの裁判官は法形式主義 コミットメント装置には，裁判外紛争解決手続きとい の伝統によって制約を受けている．それとは対照的 う業界の仕組みが含まれ，これは評判への配慮にも対 に，コロンビアの裁判官のみずからの役割に関する受 処可能である 2．一連の慣習やコミュニティ，非国家 け止め方は，先住民グループがますます権利に基づ の制度が，社会的・経済的な紛争を平和裡に解決する く戦略を使うようになったことから変化してきてい 有効な協調の仕組みとして機能する公算もあろう．そ る（Domingo 2010）．メキシコの裁判官に関する社 のような場合，望ましい機能を改善する努力は，既存 会的ネットワーク分析は，専門家のネットワークが の制度の強みを理解して，説明責任を拡大することに どのようにして裁判官の役割に関する基本的な考え よって機能面での能力を強化・補完することによって， を普及させることができるかを説明している（Ingram より有益なものとなるだろう． 2016）． CHAPTER 3　法の役割 99 注 Helmke, Gretchen, and Julio Ríos-Figueroa. 2011. Courts in Latin America. Cambridge, U.K.: Cambridge University 1. 法文化が，帝国政策と現地主体性とのダイナミッ Press. クな相互作用によってどのように形成されてきた Helmke, Gretchen, and Jeffrey Staton. 2011. “The Puzzling かに関する微妙な議論に関しては , Yannakakis Judicial Politics of Latin America: A Theory of Litigation, Judicial Decisions and Interbranch Conflict.” In Courts in (2015) を参照． Latin America, edited by Gretchen Helmke and Julio Ríos- 2. コミットメントの社会的なメカニズムの実例に Figueroa. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. 関 し て は 次 を 参 照 ――Ellickson (1991); Dixit Ingram, Matthew. 2016. Crafting Courts in New Democracies: The Politics of Subnational Judicial Reform in Brazil and (2004); Grief (2006)． Mexico. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Isser, Deborah H. 2011. Customary Justice and the Rule of Law 参照文献 in War-Torn Societies. Washington, DC: United States Institute of Peace Press. Comparative Constitutions Project. Various years. http:// comparativeconstitutionsproject.org/#. Karpik, Lucien, and Terrence C. 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Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. 101 PART II 開発のためのガバナンス 4. 5. 6. 安全保障のための 成長のためのガバナンス 公平性のためのガバナンス ガバナンス 102 CHAPTER 4 安全保障のためのガバナンス 　紀元前 1775 年頃，現在のシリアのマリという古代 を抱くグループないし地域に資源を移転するという約 メソポタミア都市の国王ジムリ・リムは，家臣 2 人 束を政策当局は履行せず，交戦者は判決を順守せず， の間の紛争を解決するために調停と損害賠償を活用し 警察は市民を保護するどころか虐待し，暴力が継続す た．国王は，この世界最古の話を――粘土板に彫り込 る． んで――記述している．国王はそのうちの 1 人を次 　本レポートが採用した枠組みでは，開発のためのガ のように叱責した．「お前は彼の領土を襲撃した．略 バナンスについて，次の 3 つの構成要素の重要性を 奪した物を取りまとめて返還せよ」（Munn-Rankin 強調している：(1) 相反する選好をもつ個人や集団の 1956, 95）．別の機会に，同じ国王はもっと強いライ 間における力の相対的な配分； (2) 相反する利害が調 武 力 抗 争というの は 3 種 バルであるバビロンのハムラビ国 停され政策選択が決定・実施される交渉アリーナ；(3) 類 のガ バナンスが 崩 壊し 王と争っていた都市を巡って，権 このアリーナへの参入障壁．したがって，武力抗争と た結果である．すなわち， 力分担合意を交渉した．交渉は数 いうのは 3 種類のガバナンスが崩壊した結果であり， 個人・集団・政府の力が 年間に及んだ．「（その都市を）条 すべてが次のように協調とコミットメントの問題に根 無制約になっていること， 約の石板から除外せよ．そうした 差している：(1) 個人・集団・政府の力が無制約になっ 交渉アリーナ参加者間で合 意が成立していないこと， ら私は確約する」とハムラビはあ ていること；(2) 交渉アリーナ参加者間で合意が成立 そして同アリーナから関係 る時点で提案した．しかし，合意 していないこと；(3) 交渉アリーナから関係する個人 する個人や集団を除外して には至らなかった．これは 2 つ や集団を除外していること．権力分担や資源再分配， いること，の結果である． の王国の力のバランスが均等でな 紛争解決，制裁，抑止などは，ガバナンスが武力紛争 かったことの帰結である（Heimpel 2003, 379）．暴 を防止，削減，あるいは終焉できる可能性のある方法 力が続き，紀元前 1759 年にバビロン王はマリを破 として古くから特定されてきている．にもかかわらず， 壊して，「土地は瓦礫の山や廃墟と化した」と自慢し それが成功するのは，支配的なエリート層の力を抑制 て，その土地の全ての人を追放した（Heimpel 2003, し，合意を達成・維持し，直接関連している個人・集 177）． 団を排除していない場合に限定される． ガバナンスは社会の暴力問題を解決できるか？ 安全保障，ガバナンス，および権力は 　紛争解決や権力分担，損害賠償，その他のガバナン 緊密に連動している ス形態は，社会における暴力問題を解決できるだろう 　安全保障――人々の安全――とは，暴力や暴力の脅 か？　一定の状況下では可能である．個人や集団，政 威（威圧）からの解放である 1．安全と暴力は別々の反 府が，己の目的追求のために暴力を使わないという意 対の状況を意味するわけではなく，むしろ連続体とい 志を有している場合や，暴力を使わないということが える．そのため，本報告書は安全を暴力発生率の削減 最終的に規範になっている場合にはそうなるだろう． として測定している 2．しかし，暴力の脅威は測定す 制度があれば，合意に達して（協調），それを執行する るのがより一層むずかしい．測定という課題をいっそ （コミットメント）というインセンティブが生まれる． うむずかしくしているのは，暴力と安全の重複や共存 ガバナンスの制度――政策を策定・実施するための具 である 3． 体的な制度――が，暴力を使わないというインセン ティブを生み出す形で協調やコミットメントの問題を 安全保障は開発にとって前提条件 解決できれば，安全が支配的になるだろう．そうなら 　開発成果に対する暴力のコストは膨大である（図 ない場合には暴力が支配的になるだろう．協調が欠如 ．2015 年に暴力が世界経済にもたらしたコスト 4.1） していれば，抗争当事者は交渉の席を後にし，市民は は 14.3 兆ドル，世界 GDP の 13.4％に達しているが， 政府のルールに従わないだろう．コミットメントが欠 このコストは 2008 年以降 15％以上の増加を示して 如していれば，交戦中の党派は和平合意に背き，不満 いる ．暴力的紛争は 1 人当たり GDP に （IEP 2015） CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 103 マイナスの影響を与えている（図 4.2）．内戦は経済成 図 4.1　暴力は開発に高いコストをもたらす 長率を年 2.3％削減する（Collier 2007; Dunne and インターネット利用者の割合 Tian 2014）．暴力犯罪も経済開発を阻害する（Dell 純就学率（中等教育） 2015）．10 万人当たりの殺人率が 1.00 ポイント低下 成人識字率 すると，その後の 5 年間にわたる 1 人当たり GDP 成 初等教育修了率 –  長率は 0.07  0.29％ポイント押し上げられる（World 改善された水源へのアクセス Bank 2006）． 電気の利用 　ミクロ・レベルでは，暴力は家計構成の変化，家 1 日 1.90 ドルの貧困率 計員の生産的な能力の損失，生産的な資産や生計手 脆弱雇用 段の破壊，転居などに帰結する（Ibáñez and Vélez 0 20 40 60 80 100 2008; Justino 2009）．暴力とその脅威は間接的にも 人口に占める割合（％） 貿易や投資，成長を阻害することがある．これは不確 無視できる暴力 軽度の暴力 実性とそれが作り出す信頼や連帯の喪失が原因である 重度の暴力 （Knack Keefer 1997; Zak and Knack 2001）．例 出所：以下からのデータを使った WDR 2017 チーム――World Bank えば，暴力的紛争は 2011 年 4 月から 14 年 4 月ま 2011; World Bank, World Development Indicators (database), 2015; Geneva Declaration Secretariat 2015; UCDP/PRIO 2015． での間に，イラクでは 1 人当たりの福祉の 16％，シ 注：上図は全諸国について暴力の水準別に中位数を示す．このことに関 リアでは 14％に達している．しかし，2 国間および して，開発成果と暴力的な死亡に関するデータが入手可能．貧困率に関 近隣諸国との貿易統合からの逸失利益を考慮に入れ しては 91 カ国，電気の利用に関しては 170 カ国のデータがある．脆弱 雇用は総雇用に対する比率で表示 ると，戦争の総コストはほぼ 2 倍になり，イラクで は 28％，シリアでは 23％に達した（Inachovichina 図 4.2　暴力的紛争と 1 人当たり GDP 減少との間には and Ivanic 2016)． 相関関係がある 暴力に対する国家独占は安全保障にとっては 0.4 前提条件である 0.3 　伝統的な社会で，安全がまだ私的な個人や集団の手 紛争発生 中にあった時，報復を通じた暴力の確かな脅威が暴力 0.2 に対する抑止力として機能し，それが秩序や安全の主 な決定要因であった 4．復讐の脅威が大体において暴 0.1 力の削減に役立ったが，安全はもろく，暴力の亡霊が 0 常に背後に迫っていた（Bates 2001; North, Wallis, 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 and Weingast 2009）．抑止力に基づく類似の安全 1 人当たり GDP の百分位 にかかわる取り決めが，開発途上世界の多くの部分で 回帰曲線 95% 信頼区間の上限 / 下限 執拗に持続している（Jacoby and Mansuri 2010）． 出所：以下に基づく WDR 2017 チーム――World Bank, World Development 　それとは対照的に，近代的な社会の基本的な特徴と Indicators (database), 2015; UCDPRIO 2015 からのデータを使った Blattman and Miguel 2010． しては，安全取り決めが国家の手中に集中している点 注：紛争の発生＝ 1 つの国における暴力的紛争の数．ただし，1960 – 2015 があげられる．つまり，国家が暴力と威圧の手段を独 年に年当たり 25 名以上の戦死者につながったもの． （Weber 1965; Mann 1984） 占しているのである ．本 質的に，暴力に対する国家の独占というのは，だれが 結末である（ボックス 4.1）．この独占をもたらしたエ 暴力を使うことができ，その利用がいつ容認可能かを リート層の交渉は日々至るところで，論議され，再交 巡る，強力な行為主体間における集団的な合意――真 渉され，そして再主張されている．このような交渉を （Wallis 2016） にエリート層の交渉――の結果である 執行し，それを破棄ないし違反することの誘惑に駆ら 5．この合意の下での暴力や威圧の利用は，典型的に れた集団を抑制する能力――国家にとって入手可能な は合意を執行する国家によって組織化されている． 物質的，技術的，および人的な資源のストック――は， 　暴力の独占はすべての地域において理想であり，あ 時とスペースを通して不均等かつ不連続である． らゆる場所で常に達成されている地域はほとんどな い．それは数世紀とまではいわないが，数十年間に わたって展開してきている複雑な歴史的なプロセスの 104 世界開発報告 2017 ボックス 4.1　近代的なガバナンスがどうのよ 「脆弱」 うにして誕生したかが，現在の 国に対して教訓を提供する 　今日のガバナンスは昨日の暴力の子供である．人間社会に 消滅しなかった――それどころか，対外的な戦争の資金を調達 関する最古の記録から現代に至るまで，暴力が典型的な行動 するための収入がいっそう増加した．今では暴力はこのような （Pinker 2011） 様式となってきている ．暴力が国家によって制約 新興国によって独占され，法と秩序の提供，犯罪との戦い，財 （North, Wallis, and されて初めて，開発が大規模に生じ始めた （Bates, Grief, and Singh 産権の保護などのために使われている Weingast 2009） ．ほとんどのヨーロッパ諸国など，最高の 1 人 ．近代的なガバナンスが誕生した a. 2002） 当たり所得を享受し，世界中で最も平和的な社会は，戦争や権 　今日，数百万もの人々が非国家武装集団――西ヨーロッパ諸 力を争う暴力的な競争から台頭してきた （Tilly 1985, 1990） ．そ 国の台頭につながった中世暴力スペシャリストの現代版 b―― れらは歴史上のほとんどを通じて 「脆弱国家」 だったのである． の支配下で生活している．戦時期の制度――「文民と武装派と 　このような諸国がどのようにして，暴力と低開発から安全と繁 の間の相互作用から帰結したゲームのルール」――が，現場に 栄に移行したかは，興味深いパターンを示している．中世ヨー 新しい耐久性のある現実を生み出しており，暴力終了後の国家 ロッパで商業が拡大するにつれて，暴力スペシャリスト――主に （Justino 2016. 建設のプロセスにとって甚大な含意を有している 暴力や威圧を通じてみずからのために資源を調達する個人や集 スポッ ．ソマリランドのような場所における トライト 4 も参照） 団――が，自分の戦争の資金を賄うために，金銭的な資源と引 相対的な安全性は，ガバナンス取り決めの持続可能性について （Braudel 1966） き換えに安全を供与した ．彼らはみずからの保 目を向けざるを得ない実例を示している．それは武装叛徒，実 護の下で経済活動が隆盛するのを許容し，国家を建設し，若干 業界，および文民の間で，ドナーの介入なしに取り決められた （Duby 1991; の権力と権利を企業や他のエリート層に譲許した （Bradbury 2008） 協定から，有機的に台頭してきている ．このよ ．後に，このような権利は徐々に拡大されて，大多 Bates 2001） うな取り決めは戦後諸国の将来的なガバナンスのための自家製 （Acemoglu and Robinson 2006） 数の人々に譲許された ．無制 ルールの重要性と，それが国際的な開発業界に対して提起する 約の権力に対する制約や，このようなエリート層間交渉による （Weinstein 2004） 謎を例示している ． その他の結果は法律として正式に規定された．しかし，暴力は 出所：WDR 2017 チーム． a. この話は一部の研究者によって，東アフリカや南東アジアの現代国家についても拡張されている．Weinstein (2005) や Slater (2010) を 参照． b. Gambetta (1996); Weinstein (2007); Mampilly (2011); Ahmad (2015); Arjona, Kasfir, and Mampilly (2015); Sanchez de la Sierra (2015)． 暴力は力と規範を変えることによって らされていることが，驚くべきことに，利他主義（ブ ガバナンスに影響を与える ルンジ），共感（リベリア），政治的参加や社会的動員 　暴力や安全は諸グループ間における力の配分を変化 などに対して，有益で持続的な効果を （シエラレオネ） させるので，結果としてガバナンス――このようなグ もたらしている．また，政府に対する信頼の増大（ウ ループは，それ自体がグループの相対力の関数である ガンダ）や権威への自発的な服従 に加えて， （リベリア） 一連のルールの下で，どのように相互作用するのか― 高水準の社会資本・互恵主義・対人信頼 7 （ネパール） ―に影響を及ぼす 6． （第 2 章および Tilly 1978 を参照） とも連動してきている．暴力を受けると女性に対する 1 つのグループが力を使うと，ほとんど定義からして， それには労働力参加 態度がいくつかの面で変化する． ・ 他のグループの力を強めるか弱めることになる．絶滅 （第 2 次世界大戦後のドイツ） 結婚や離婚 ， （ペ 政治参加 させることさえ可能である．暗殺や大量虐殺，政変， ルー），家族員間での交渉などが含まれ，ジェンダー 革命などがまさにそれをもたらす．新しい行為主体が の役割変化に対してプラスの方向に寄与している 8． 登場して，反乱や戦争を通じて権力を獲得する．歴史 暴力は自己認識や信念も変化させる．移住や世帯構成 的にも現在でもその実例で溢れている．個人やグルー の変化が影響した結果と考えられる（Justino, Leavy, プは暴力や威圧を使って間接的に，成長や開発からの and Valli 2009）． 収益を手中に蓄積して，恩顧のネットワークを強化し 　暴力が規範や態度に及ぼす影響はマイナスにもなり たり，ないしは情報面で優位に立ったりすることに 得る．暴力を受けたことに伴う協調の増大は，ほと よって，みずからの相対的な勢力を拡張することがで んどがグループ間よりもグループ内で観察可能であ きる（Levitsky and Way 2012）． り，偏狭性ないしアイデンティティを基盤とする孤立 　加えて，暴力は行動規範にも影響を与え，暴力自体 （Bowles and Gintis 2011） 性につながっている ．こ に対する態度も含め，新たな価値観や態度を形成し得 の効果は他人に対する不信に基づいてグループ内連帯 る（ボックス 4.2）．このようなインパクトはマイナス を強化することによって，理論的にはさらなる暴力を のこともあればプラスのこともある．戦争の暴力にさ 生み出し得る．確かに，暴力は他人に対する態度を硬 CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 105 ボックス 4.2　ジェンダーに基づく暴力，権力，および規範の間の執拗な連動 （GBV） 　ジェンダーに基づく暴力 は男女間における権力の不平 力の不均衡は内部化され得るし，暴力は犠牲者にとって受け入 等を反映している．GBV の犠牲者になるのは成人女性や少女で れ可能にさえなり得る．犠牲者は反発を恐れて，共有されてい あるのが一般的である．これは力の不均衡が男性有利に傾いて （規範の代替策さえ認識していな る規範に対抗しないからである いる――家父長制――ことの表れである．それが世界中の文化 ．例えば，FGM に対しては，その普及度が高 い可能性がある） の特徴なのである．Watts and Zimmerman (2002, 1232) は次の い国ほどより肯定的な態度を示す割合が高くなっている．興味 「女性に対する暴力は性の不平等を表すだ ように述べている： 深いことに，FGM 継続に対する支持率は男女ともほぼ同程度で けでなく，この力の不平等な均衡を維持する役目も果たしてい ある，女性のなかでは，自身が FGM を経験した人の間で支持 ．社会における女性の従属的な役割に関して集団的に共有 る」 率が高くなっている． されている規範――潜在的には女性に対する暴力につながる可 　女性の経済機会を制限している歪んだ成文法は，差別的な 能性をもっている――は，力の不均衡を永続化させている． （逆に補強もされている） ジェンダー規範を補強し ，それが今度 （FGM） 　女性器切除 ，男女産み分け，児童婚，持参金殺人， は力の不均衡を強化している．最近，多くの国が法的制限を 名誉殺人，寡婦儀式などは，さまざまな社会規範や信念で支え 除去する改革は実施したものの，最近の研究でレビューされた られている有害な文化的風習である．例えば，FGM は伝統的に 173 カ国中の約 90％には依然として，法的な男女区別を規定し は，女性の処女性を結婚まで保持すると信じられている．この ている法律が最低でも 1 つ以上残存している．例えば，女性は 風習を順守しないと，社会的排斥・恥辱・夫探しの不可能性な 仕事や旅に出たり，企業設立を登記したりするには，夫の許可 （UNICEF 2013） どにつながる懸念がある ．性別による妊娠中絶， 取得が義務付けられている．また，女性は特定の産業や時間帯 （World Bank 2015） 嬰児殺し，女子の世話放棄，男子を生まない女性の虐待などは， において仕事をすることが禁止されている ． 一般化している息子選好の現れであり，典型的には厳格な父系 　このような文化的な風習の持続性は，他人の行動に関する相 制および父方親族同居制や，宗教的儀式における男児の特別な 互的な期待次第の部分がある b．差別的な規範が，他人もこの 役割に根差している a．持参金――親が娘を負債と考えることに 風習を順守するだろうと予想している大勢の個人によって広く共 つながる息子選好の風習を強化している――は，しばしば妻の 有されている限り，それから逸脱しようとするインセンティブは 家庭から高い持参金を引き出す方法として，女性に対する残忍 湧かないだろう．変化のためには信念の連携が必要となる．と かつ暴力的な行為――嫌がらせや家庭内暴力，殺人，自殺など いうのは，各人の行為は他人がどうするかの期待に左右される （UNFPA 2013） ――に結び付けられている ．名誉殺人というのは， からだ．個人の信念が戦略的に相互依存していると，力の不平 という名の下に親族によって行われる．そのよう 「家族の名誉」 等な分配は維持されることになるだろう．FGM や DV，児童婚， な女性殺人は当人が見合い結婚を拒否すること――女性が自分 男女産み分け，持参金などを禁止するものなど，多数の国法は， の属する社会的グループ外で結婚しようとする試み――に，あ 女性運動による国内外からの圧力に応じて制定されてきている． るいは強姦者によって女性の攻撃に制裁を加える１つの方法で このような国法は，有害な風習の普及の削減に有効ではなかっ （UNFPA 2000; Pande 2015） ある ．寡婦は時として服喪の一環と た．というのは，規範を変化させるのに必要な条件や現地の文 して，義理の家族による暴力や，恥をかかせる儀式や孤立化の 化的状況の下で法律を翻訳することの必要性，を理解していな 対象として犠牲になることがある．そのような行為は夫の死にか （第 3 章参照） かったためである ．他の力も持続性に加担する可 （Chen かわる未亡人の悲嘆や純潔を証明するためのものである 能性がある．それは相互の社会的期待に特に依存せず，むしろ ． 2000; Sossou 2002） 個人間で大きく異なる私的動機にこそ依存するため，具体的な （Efferson and others 2015） 　このような慣行の継続は男女双方によって支持されている． 政策介入を必要とするからである ． 出所：WDR 2017 チーム． a. Das Gupta and others (2003); Milazzo (2014); Jayachandran (2015)． b. 特に FGM への具体的な言及がある Mackie (2000) を参照． 化させるという観察可能な効果をもっており，より厳 　それ故，暴力は規範に影響を及ぼし，規範は暴力に 格な形でのアイデンティティ構築を後押ししている 影響を及ぼす．暴力は権力に影響を及ぼし，権力は暴 （Grossman, Manekin, and Miodownik 2015）．こ 力に影響を及ぼす．このような双方向の関係は，暴力 のような新しい規範やアイデンティティは，自分の権 が執拗で自動的に継続するというより広範な論点を強 力掌握を強化ないし延長するために，暴力の継続を 調している．それは相互に連動した事象として発生す 好んでいるエリート層に対する支持を増やしている る傾向が強いが，その強度は循環している間に弱くな （Fearon and Laitin 2000; Fearon 2006）．したがっ る（World Bank 2011） –  ．アフリカの 1400  1700 年 て，暴力の使用から恩恵を受ける政治的エリート層に における歴史的な暴力的紛争の国内的および各国相互 蓄積する権力や資源は，さらなる暴力を煽ることにな 間の分析は，そのような紛争は，植民地独立後の暴力 る（Besley and Persson 2011）． 的紛争だけでなく，信頼水準の低下と少数民族のアイ 106 世界開発報告 2017 デンティティ強化とも相関関係があることを明らかに あるからだ．それが紛争が暴力的になるのか否か，い している（Besley abd Reynal-Querol 2014）． つそうなるのかについて，大きな違いをもたらしてい る．本章の主なメッセージは次の通りである：ガバナ ガバナンスは紛争が暴力的になるのを防止し得る ンスの諸制度があれば暴力に訴えることなく，対立す 社 会 選 択 や 政 治 的 変 化， 　社会選択や政治的変化，開発そ る利害や選好に取り組むことができる 10． 開発それ自体など，そのど れ自体など，そのどれもが本来的 れもが本来的に議論が多 に議論が多い対立的なプロセスで 暴力的紛争はガバナンスの失敗の結果である い対立的なプロセスであ ある．社会の一部のメンバーに 　紛争解決のために組織暴力を使うのは理性的な判断 る． とっては現状が利益に適う．いか の結果である，という意見に収斂しつつある：リーダー なる変化であれ他人を利する公算が大きく，その後に が戦争するのは戦争の期待利益が期待費用を凌駕する は紛争が続く（Acemoglu and Robinson 2006）．こ （Tilly 1978; Fearon 1995） と信じるからであり ，若者 の報告書では，紛争は，2 人以上の個人ないし 2 つ以 がギャングや暴動に参加するのは，そうすることが失 上のグループが，自分の政策選択や利害，選好，懸念 （World われた次善の好機よりも優れているからである が相容れないと信じる時に生じる明瞭な意見の相違な ．制度や規範が行動――暴力的な行動も含 Bank 2011） いし対立として定義されている．したがって，紛争は む――を形成する．それは各々の選択がもたらす期待 それ自体は必ずしも否定的ではなく，社会変化のた 利益を確定することによって，個人やグループが紛争 めの建設的な力にさえなり得る（Keen 1998）．実際， 解決のために暴力を使うか控えるかのインセンティブ それは人間の相互作用のなかで必要不可欠な部分であ を形成する．このようなインセンティブは多種多様な り，すべての社会であらゆる時期に見出されるもので 制度的枠組みによって異なる．例えば，制裁について ある． 確かな脅威があれば，個人は暴力使用を思いとどまる 　貧困や不平等，開発プロセスの不均等さの表れは， だろう．このような抑止力がなければ，暴力的な選択 緊張や分配面での矛盾を生み出 肢を採択するコストは低下する公算が大きいであろう． 暴力的な紛争はガバナンス の制度が紛争の解決に失 す（Hirschman 1958; Knight つまり，暴力的な紛争はガバナンスの制度が紛争の解 敗した結末である．それは ．不均質 1992; Bardhan 2005） 決に失敗した結末である．それはどのような要因ない どのような要因，あるいは な開発に加えて，他の 3 つの一連 し要因の組み合わせが原因なのかとは無関係である． 要因の組み合わせが原因 の一般的な要因も対立を引き起こ 次のような 3 種類のガバナンスの失敗が暴力的紛争に なのかとは無関係である． すことがある．それは，アイデン つながり得る：個人やグループの間における交渉の失 （土地・水・抽出物） ティティとイデオロギー，資源 ， 敗，無制約の国家権力，政策が策定・実施される交渉 そして経済やその他のショックである．これらの要因 アリーナにおける有力な個人やグループの排除． は通常は組み合わさっている 9． （ボックス 4.3） 　交渉の失敗．暴力が発生し得るのは，国家の暴力独 占が崩れた時のように，敵対勢力間の合意が崩壊した 紛争と暴力は同じではない 場合である（Bates 2008a, 2008b）．このような暴力 　にもかかわらず，紛争はその原因が何であれ，組織 は特定の個人やグループにとっては，力の分配を自分 的な暴力に発展する必要はない．実例は無数にある． に有利に変更したり，自己利益を追求したりするの ミクロ・レベルでみれば，平和的な抗議，ストライキ に，好ましい――かつ合理的な――方法になっている やロックアウト，ボイコット，総辞職など，どれもが ．こ （Fearon 1995; Wagner 2000; Walter 2009） このような動因を巡る紛争の非暴力的な表れの実例で のような態度は，いくつかの脆弱国家や，多くの強固 ある．国レベルでみると，オーストラリアやボツワ な国家の周辺で見られる．しかし，いわゆる「統治下 ナ，ノルウェーはすべて石油や鉱物の富をもっている にないスペース」（これは多くの場合は単に「異なる にもかかわらず，いずれも数世代にわたって顕著な暴 統治下にある」だけである）においても見られる（Pujol 力的紛争を経験したことがない．シンガポールとスイ 2016）（スポットライト 4）．このような非常に違っ スは民族や宗教，言語の面で多様であるが，いずれも た場所に共通しているのは，ある領地における暴力の 最低水準の暴力を享受している．ベルギーは最近，2 独占に関する交渉の失敗――地域を限定しているだけ つの主要な民族言語学的なグループを代表する政党の の時もある――である． 間で深刻な危機を経験した．中央政府が不在の期間が 　無制約の国家権力．国家の暴力独占は安全保障の必 541 日も続いたが，暴動は発生しなかった．なぜか？ 要条件ではあるが，人々や財産の長期的な安全を保証 　これらの諸国にはガバナンスについて有効な制度が するのに決して十分ではない．暴力的な紛争は国家そ CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 107 ボックス 4.3　紛争を引き起こし得る往々にして複合化しているいくつかの要因 　アイデンティティはおそらく，紛争にとって最も広範囲にわたる はオープン・アクセス）は遍在しており，画期的な分析や事例研 （Ostrom 1990; Ellickson 1991） 動因であろう．それは，民族性や人種，言語，領土，カースト， 究の主題であった ．また，資源は ジェンダー，性的嗜好，宗教，信念，そして潜在的には人類相 レントを生み出し，それも紛争を扇動・持続するのに使われ得る ． 互間の相違すべてを示すマーカーなどといったものを含んでい （Besley and Persson 2011） る．アイデンティティというのは紛争の種を子宮のなかに抱えて 　経済的および他のショックも紛争の動因になることがある．対 いるようなものである．同一のアイデンティティを共有している （外生的） 外的 （旱魃や気候変動，新たな貿易ルー な事象や条件 「内集団」 人が 「外集 の一部であるのに対して，そうでない人は ，あるいは対内的 トの発見，一次産品価格の高騰など） （内生的） ， 団」 すなわち他人である．人が， （技術変化ないし人口動態の変移など） ある単一の集団に属している， な事象や条件 は，稀少な という強くて排他的な感情を有する場合，紛争に向かうお膳立 いし需要が増大する資源の支配に緊張を持ち込むことによって， てができている （Sen 2006） ．アイデンティティが紛争の主たる重 安定的な状況を妨害することがある a． 要な動因であるのと同じく，紛争はアイデンティティが形成され 　開発プロセス自体――というよりも，貧困・所得不平等・都市 （Berman and Iannaccone 2006; Fearon 2006） る主な方法である ： 移住といった形での不均一性――も，紛争にとって強力な動因 「帰属感を決定・線引き・強調するのに，紛争ほど最適なもの になり得る b． は他にない」 ． （Lianos 2011, 4） 　紛争の動因は複合化し得る．水平的不平等――少数民族の 　資源は紛争にとってもう 1 つの主要な動因である．その資源 アイデンティティと所得不平等の合流――は特に爆発的な組み には，石油・鉱物・宝石などの天然資源，漁獲・森林・牧草 （Esteban and Ray 2008; Esteban, Mayoral, and Ray 合わせとなる 地・水域などの共有資源，農地や家畜などの私的資源が含まれ ．極端なシナリオではすべての動因が絡み合う．スーダ 2012） る．広範な文献が天然資源を暴力的紛争の発生に関連付けて ンのダルフールがそういう事例である．現地では土地・水資源・ （Caselli, Morelli, and Rohner 2015; Ross 2015） いる ．資源はその 旱魃・貧困・宗教的な分極化，などのような紛争の動員のすべ （Collier and Hoeffler 1998; 多寡によらず紛争を引き起こし得る てが，ガバナンスが崩壊している時に，当時としては最悪の内 ．共有資源を巡る誤った管理や過剰使用 Bardhan 2005） （あるい （de Waal 2007） 戦につながった ． 出所：WDR 2017 チーム． a. 以下を参照――旱魃について Miguel, Satyanath, and Sergenti (2004); 気候変動について Burke, Hsiang, and Miguel (2015); 一次産品価 格ショックについて Dube and Vargas (2013); Bazzi and Blattman (2014); 人口動態のシフトについて Goldstone (2002)． b. 貧困については Justino (2009) を参照 . 所得不平等については以下を参照――Fajnzylber, Lederman, and Loayza (2002); Montalvo and Reynal-Queyrol (2008); Enamorado and others (2016); Ray and Esteban (2016)．都市移住については World Bank (2010) を参照． のものの手で生じ得るし，実際にもしばしばそうなっ 圧，ないしは国家に対する反乱といったいずれの形を ている．とりわけ軍隊や警察による場合がそれであ とるかとは無関係である．「民族間力関係」のデータ る．支配側のエリート層は，権力の分担の回避を目的 セットを使った各国横断的な統計分析が示唆するとこ として市民に対抗する際に，しばしば軍事力や抑圧に ろでは，人口の大きな割合が民族性に基づいて国家へ 頼る（Acemoglu and Robinson 2006）．一部のアメ のアクセスから排除されている国々は武装暴動に直面 リカやラテンアメリカの都市部でみられる通り，警察 したり，国家による暴力的な抑圧を経験したりする可 は都市スラム街の人々を保護するのではなく，脅した （Wimmer, Cederman, and Min 2009; 能性が高い り，許可されていない暴力を実際に使ったりすること ．そのような排除の水 Rørbæk and Knudsen 2015） がある．政府ないし政府を占有した私的利益は，しば 準も重要なようである．国家権力から排除されている しば地方コミュニティを暴力的に自分たちの土地から ほど，民族グループのメンバーは政府と暴力的な紛争 追放する．その理由としては鉱山会社に対する採掘権 を引き起こそうとする．最近になって権力を失ったの の譲許からインフラ・プロジェクトの拡張まで，さま （Cederman, Wimmert, であれば，特にそういえる ざまなことが指摘されてきている（Hall, Hirsch, and and Min 2010）． ． Murray Li 2011; Moyo, Tsikata, and Diop 2015） 　植民地独立後のアフリカについて，暴力的な紛争を 　有力な行為主体の排除．政策が――通常はアイデン 定性的に比較事例研究したところ，次のようなことが ティティの断層線に沿って――策定・実施される交渉 共通して見出された：排除されたエリート層は内戦の アリーナから有力な行為主体が排除されていると，や 軌道に乗っている一方で，包含されたエリート層が交 はり暴力が発生し得る．国家権力へのアクセスで測定 渉を行った国々は暴力的な紛争の回避に成功してきて される少数民族グループ間の力の分配は，暴力的紛争 いる．各グループの国家構造へのアクセス度（政府や についての強力な前兆になる．それは国家による抑 軍隊への就職という形での）や国家資源（土地や商用ラ 108 世界開発報告 2017 イセンス，その他のレント）へのアクセス度が，この 章）．実例は速度制限から罰金や実刑判決まで広範 ようなエリート層の包摂性や排除性の度合いを決定す 囲にわたる． る（Lindermann 2008, 2010）． • 権力分担制度．権力を均衡，分割，および共有する ガバナンス制度は，安全の利益を増やすことによっ 権力を均衡，分割，および・ ガバナンスの諸制度が，暴力を使 て，暴力に従事するインセンティブを削減する．そ 共有するガバナンス制度 は，安全の利益を増やす わないことに対するインセンティ れは政策の競争可能性も増大させる可能性がある． ことによって，暴力に従事 ブを生む 実例としては憲法や比例代表選挙制度がある． するインセンティブを削減 　皮肉なことに，暴力的な紛争の • 再配分制度．資源や資源のレントを割当・再配分す する． 防止や削減に対するインセンティ るガバナンス制度は，権力分担制度の特殊事例であ ブをガバナンスの諸制度がどのようにして形成するか る．この制度は安全の利益を増やすことによって， についての最も明瞭な洞察は，暴力的な集団が自分た 暴力を使うインセンティブも削減する．実例として ちの組織内で秩序と安全を維持する方法に関する最近 は，予算や社会的移転，被害者補償制度などがある． （Justino 2016） の研究から得られている ．囚人グループ • 紛争解決制度．紛争を解決・調停するガバナンス制 やスラム街のギャングは，紛争を裁決し，資源を分割 度は期待を安定化させることによって，暴力使用の し，成員に対して制裁を執行するために，非公式なガ インセンティブを削減する．また，選好を非暴力的 （Venkatesh 2006; バナンス・ルールを作り出している な結末に移行させることもできる．実例としては裁 ．シチリアのマフィアのような犯罪組織 Skarbek 2014） 判所に加えて，契約や権利書など財産権の制度が含 （Gambetta 1996） もそうしている ．海賊組織はガバナ まれる． ンス・ルールの出現にかかわる魅力的な例証である．そ れは物質的な不平等や不公正の概念によって牽引され 制裁と抑止はインセンティブや選好を変化させるこ ている紛争を解決することや，グループ内で成員間の協 とによって暴力を削減することができる （Leeson 2011） 調を引き出すことを目的としている ． 　抑止は暴力に従事するコストを引き上げることに 　ガバナンスにかかわる公式・非公式な諸制度は，暴 よって安全を維持する．犯罪を防止するか（一般的な 力を使わないというインセンティブを生み出す形で， 抑止），ないしは累犯を制限するかのいずれかを通じ コミットメントや協調の問題を解決する．このような （特殊な抑止） ることになる ．制裁は無能力化を通じて ガバナンス制度とは正確には何なのか，このような機 暴力を振るう機会を制限する．抑止や制裁にかかわる 能問題をどうやって解決するのか，どのような条件の 公式の制度には，警察や検察当局，裁判所，刑務所， 下で，暴力を防止，制限，そして終了すべく機能する 刑罰，罰金など，刑事司法制度の下にある一連のシス のか（あるいはしないのか）などが，本章の残りの部分 テムがある．暴力を国家が独占する状況下で，このよ のテーマである． うな制度が発散する威圧は，自己の目的を追求するた めに暴力を使用するという誘惑に駆られている人たち ガバナンスは安全を 4 つの方法で を抑止・制約する． 改善することができる 　強固な実証的証拠が示すところでは，犯罪は刑事司 　本書では個人，グループ，および政府が，紛争を解 法制度によって設定された潜在的な予防能力に反応す 決するために，暴力を使うことを控えさせるインセン る．その能力は次の 2 つの主要なパラメーターによっ ティブを直接的に生み出す 4 つのカテゴリーのガバ て決定される．（虐待を行わない）警察の存在と警察官 ナンス諸制度を特定している 11．市場や学校など他 の数，および実刑判決の長さである．より多くの警察 の種類の制度は間接的な役割を果たすにすぎない． 官が姿を見せていることは，犯罪の減少の要因にな ることが示されている（Di Tella and Schargrodsky • 制裁と抑止の制度．日和見的な行動を罰し抑止する 2004; Chalfin and McCrary 2014）．実刑判決の長 ガバナンス制度は，暴力のコストを引き上げること さも同じであるが，効果はやや劣る．成人の場合，拘 によって暴力的な行動へのインセンティブを削減す 留の長さに対する犯罪の弾力性は小さいものの，依然 る．それは暴力に対する規範や態度を時とともに変 としてプラスではある． このインセンティ 若者の場合， 化させることによって，暴力を選好する状況から離 ブに応答的ではないようである．最後に，拘留期間が れることを促し，新たな規範の内部化につながる（犯 長いことの効果は急速な逓減を示しているし，死刑で 罪に関するスポットライト 5）．究極的に，それは さえ犯罪に対して統計的には些細な効果しかもってい 正当性に基づく自発的な順守の文化を育てる（第 2 ないようである 12． CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 109 　他方で拘禁は累犯にマイナスの効果をもっており， ることができる．エリート層を取り込んで，多数決原 実証的な発見は，若者についてはとりわけ悩ましい． 理を制約することを目的とした何らかの形の権力分担 留置経験は犯罪の資源を構築し，犯罪の社会的ネット –  制が，ここ 20  30 年間にわたり，国内のほぼすべて ワークを深化させる機会を生み出すようであり，その の紛争における暴力を終わらせるために試みられてき 結果として常習的な若者はしばしば拘禁を経ると再び ている．権力分担取り決めはボスニア・ヘルツェゴビ 犯罪に戻ってしまう．しかも，より過酷な監禁条件下 ナ，ケニア，レバノン，北アイルランド，南アフリカ に置かれる割合が高くなっている．拘禁は若者の雇用 など，民族や宗教の上でアイデンティティ・ラインに 展望を破壊し，将来における暴力の機会費用を削減し 沿って分断されている社会だけでなく，紛争が敵対す 得る（Mueller-Smith 2015）． るイデオロギーの遺産となっている諸国においてもと 　このような発見は，マロ・デューマのアプローチ― りわけ適切であろう． ―ラテンアメリカにおける犯罪ギャングと戦うための 　権力分担制度は多種多様な形態をとり得る．ある一 一連の強引な政府政策――が逆効果であることを示唆 連の形態では，中央政府の特定の部局ないしプロセス する，さまざまな分析研究と整合的である．このよう は特定グループの政策アリーナへの参入障壁を引き下 な研究は次のような見方を示している：犯罪に満ちて げて，その競争可能性を高めることができる．この実 いるコミュニティで警察の関与が高まると，警察が市 例には以下が含まれる：上級職にさまざまな個人やグ 民を虐待するリスクが増大するため，政府に対する市 （イラク， ループの代表者を選出する ケニア，レバノン， 民の信頼やコミュニティの連帯が傷付く懸念があろう ソマリア）；連立政府における政策策定に投票を通じ （Berkman 2007; World Bank 2010）．逆に，ブラ て少数意見を反映させる，ないしは圧倒的多数の規定 ジルのベロオリゾンテ市における「若者と警察」という を盛り込む；公職における女性や少数グループについ プログラム――警察と若者グループが合同でワーク て法的割当など積極的是正措置をとる（インド）；すべ ショップやセミナーを組織化――に関して，いくつか ての党派やグループの代表者の立法府への選出を保証 の暫定的な評価は，地方における警察とコミュニティ する比例代表制を採用する．2 つ目の一連の形態では， 改善につながっていることを示している (Berkman 権力が下位国家レベルでは諸グループ間に配分されて 2007)． いる．実例としては，連邦制 ナイジェリア） （ベルギー， ， 　ブラジルのリオデジャネイロ市では，調停警察部隊 （ネパール，シエラレオネ） 行政面での地方分権化 ，地 （UPP）が武装犯罪集団から都市部のコントロールを 域的な自治（インドネシアのアチェ州，パプアニュー 取り戻すべく，警察の存在感を増すための活動に「近 ギニアのブーゲンビル，スペインのカタロニア，フラ 隣取り締まり」という新しいモデルを組み合わせてい ，をあげることができる ンスのコルシカなど） （Gates る．このプログラムはコミュニティ集会や社交イベン and others (2016)）. トを開催する――十代の若者向けにサッカー教室を開 　各国横断的な統計分析によると，図 4.3 に示されて いたり，非公式な紛争解決に関与したりする――こと いるように，権力分担制度とより良い安全性の間の相 によって，地元住民と親密な結び付きを構築すること （Gurr 1993; Linder and 関関係は極めて強固である を試みている．加えて，それは警察官の金銭的なイン Bächtiger 2005）．広範囲にわたる複数政党による連 センティブを逆転させるものでもある：警官による殺 立制政府における行政面での権力分担，行政・立法面 人の削減に対してボーナスが支給される．つまり，正 での権力均衡，複数政党制，比例代表選挙制などは， 当防衛行為のなかで，容疑者を銃殺した警官の給与を そのすべてが，経済や人口の特性を制御すると，国内 引き上げていた従来の政策が取って代わられたのであ 紛争の発生やそのリスクの低下，国内テロに対する脆 る．UPP 導入の影響にかかわる最近の評価が示すと 弱性低下などとの間に著しい関連性がある．ただし， ころでは，UPP の導入がなければ警官による殺人は 分権化や連邦統治などの制度を支持する統計的・実証 60％増という非常に高い水準に達していたであろう （Lijphart 2012） 的な証拠はさほど強固ではない ． （Magalomi, Franco, Melo 2015）． 権力分担は紛争当事者に協調に向けたインセンティブ 権力分担制はインセンティブを変化させ，競争可能 を付与することによって暴力を削減できる 性を高めることによって暴力を削減できる 　権力分担メカニズムは，競合する派閥の間で協調的 　権力分担メカニズムは，競合している複数のエリー な行動を奨励することによって紛争を管理する．この ト層を意思決定プロセスに関与させることによって， ような権力分担は，リーダーシップをとっているエ ガバナンス・アリーナにおける勢力バランスを調整す リート層に対して，協調および交渉し，彼らの信奉者 110 世界開発報告 2017 図 4.3　力の均衡と安全面での好ましい成果との間には関連 合意のなかで権力分担の取り決めを規定することは， 性がある 戦闘継続の動機を取り除き，そして，このことと暴力 4 的紛争再発の公算との間には著しいマイナスの相関関 係がある（Walter 2015）．交戦中の党派の間では信 頼が欠如していることを考えると，エリート層の信頼 力の分配にかかわる得点 3 社会グループ別にみた できるコミットメントがエリート層の間，およびエ リート層とその追随者の間の両方において一たび達成 2 できれば，そのことは権力分担制の実施と暴力停止の 確保に大きな役割を果たすだろう ． （Keefer 2012） 　一般的に，独立的な第三者的な制度がコミットメ 1 ントの信頼を保証するための主要な仕組みである （Schelling 1960; Bates 2008b）．同じ仕組みは，権 0 力分担協定の実施という具体的なケースでは，紛争当 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 秩序・安全にかかわる得点 事者が信頼性をもつ形でコミットメントするよう機能 させることができる．例えば，国際的な平和維持軍の 高所得 OECD 諸国 高所得非 OECD 諸国 活用は，ボスニア・ヘルツェゴビナ，リベリア，シエ 上位中所得国 ラレオネの内戦を終わらせた合意に対して安全保障を 下位中所得国 提供した．地域的および国際的な列強のコミットメン 低所得国 トもレバノンやマケドニア，マリで，権力分担の合意 出所： 「社会グループ別の力の分配」 という変数――V-Dem, version に達するのに類似の役割を果たした．しかし，第三者 6;「秩序と安全」 という変数――World Justice Project, Rule of Law Index, 2015, Factor 5． という外部の実施者が，常に権力分担の取り決めが暴 注：「社会グループ別の力の分配」 という変数は，0 – 4 の目盛で測定 力を終わらせ，秩序を回復できることを保証できると されており，0（1 つの社会グループが政治権力を独占） （各社 から 4 は限らない．どのような条件下で権力分担取り決めが 会グループは平等な政治権力を有する） の範囲内にある． 「秩序と安 全」という変数は 0 – 1 の目盛で測定されており，0（低い得点） から 秩序や安全を促進し，いつそれが失敗に帰するのか？ 1 （高い得点）の範囲内にある．この複合変数は次の 3 つの側面を測 　前述した古代バビロンとマリの事例におけるよう 定したもので構成されている： 「犯罪が有効にコントロールされて に，競合する党派相互間の力の大きな非対称性は，強 いるか」どうか，「内戦が有効にコントロールされているか」 どうか， 「人々は個人的な苦情を是正するために暴力に訴えないか」 どうか． い側が約束を反故にするのを容易なものにし，弱い側 がコミットメントを守れないことについて説明責任を の間に融和と寛容を奨励するようなインセンティブを 負うのを難しくする（Walter 2009）．資源に対する 与える．またそれは，多数派による少数派排除の効果 政府の独占的な課税権に根差した権力の非対称性は， を軽減する助けになり，アイデンティティ牽引型の暴 暴力的な抑圧の可能性を説明している（Besley and 力的な紛争が勃発する可能性を削減する．暴力がすで Person 2009）．それは長い戦争と短い戦争がある説 に発生している場合，権力分担は謀反を起こした党派 明にもなる（Fearon 2004）．逆に，権力分担制度は に武器放棄のインセンティブを付与する．対峙する勢 支配的なエリート層の権力が制約を受けている場合， 力に非暴力的な方法で代替的なルートを提示できるか 暴力を削減することができる ．政府が説明責 （図 .4.4） らであり，それがボスニア・ヘルツェゴビナ，リベリア， 任を負っている人の数が人口の中で多いほど，権力分 南アフリカなどで起こったことである 13．長い目で 担を信頼できる形でコミットメントするのが容易にな 見れば，協調は権力分担制のなかで信頼を生み，その り，両当事者が暴力に復帰するインセンティブは低く 正当性――人々が自発的に制度や決定を順守する度合 （Walter 2015; Gates and Others 2016） なる ． い――を高める（第 2 章参照）． 資源や富の再配分はインセンティブを変えることに 紛争当事者が信頼できる形で協定をコミットメントで よって暴力を削減できる きる場合，協調の可能性はいっそう高まる 　富の再配分と権力の分担は同じような形で安全に影 　仮に，協定に権力分担の具体的な保証が含まれて 響を及ぼす．それどころか，両者はしばしば一致協 いる場合，交戦当事者は著しく協調的で，戦争終結 力して事に当たっている：権力と意思決定の中枢に のための和平合意に調印する可能性が非常に高まる アクセスすることは，資源をコントロールしレントを （Walter 2002; Hartzell and Hoddie 2003）．和平 抽出するための扉を開ける．しかし，エリート層も CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 111 権力を分担することなく富を再配分することができ 図 4.4　国家権力を制約すると安全が保証される る．自己利益を追求するために暴力を利用することを 1.0 公職を私利のために使わないと公約した 脅しているグループに資源を移転するために，単に 財政政策を活用することによってそれが可能になる 0.8 政府官吏 （Bueno de Mesquita and others 2002; Acemoglu, 0.6 Robinson, and Verdier 2004）．そうなると，予算 （警察と軍隊） が分配に関する争いの対象になるが，それはエリート 0.4 層間とエリート層と市民の間でなされた交渉を反映す る（Dorotinsky and Pradhan 2007）． 0.2 の得点 　再配分の制度は貧困と不平等に牽引された対立に取 り組むものである．ただし，通常は次の 3 つの動因 0 と組み合わさって作用する．すなわち，土地や天然資 源に対するアクセスの欠如ないし不平等に関する苦情 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 秩序と安全にかかわる得点 に根差した対立，アイデンティティの断層線にそった 不平等（水平的不平等），そして経済的ないし環境的な 高所得 OECD 諸国 高所得非 OECD 諸国 ショックである．再配分は国家の天然ないし原料資源， 上位中所得国 およびこのような資源へのアクセスがもたらすレント 下位中所得国 抽出機会を欲しがっている集団の強欲に由来する対立 低所得国 にも取り組むことができる 14． 出所：World Justice Project, Rule of Law Index, 2015 からのデータ 　再配分のガバナンス制度や政策の形態には，財政の に基づく WDR 2017 チーム． 注： 「秩序と安全」 という変数 （要因 5）は 0 – 1 の目盛で測定されて 分権化，政府間移転，課税，社会保障制度とセーフティ （低い得点） おり，0 （高い得点） から 1 の範囲内にある．この複合変 ネット，補助金と現金給付，年金基金や永久基金など 数は次の 3 つの側面を測定したもので構成されている： 「犯罪が有 の基金，さらには医療や教育など社会サービスなどが 効にコントロールされているか」 どうか， 「内戦が有効にコントロー ルされているか」 どうか， 「人々は個人的な苦情を是正するために 含まれる．公的雇用など他のガバナンス制度は再配分 暴力に訴えないか」 どうか． 「公職を私利のために使わないと公約 に関連する目的，および生産的な目的の両方に資する した政府官吏 （警察と軍隊） 」 という変数 （要因 2.3） は 0 – 1 の目盛で 測定されており，0 （低い得点） から 1（高い得点） の範囲内にある． ことができる． 結果は１人当たり所得の自然対数について制御した後の残差とし て提示されている． 再分配は国家と市民の間の社会契約を強化することに よって平和を獲得することができる ビス向けの政府支出の増加は，暴動の削減に一役買っ 　歴史的に政府は社会政策と他の一般的な再分配プ （Beath, Christia, and Enikolopov ているようである ログラムを，秩序を維持し，市民の暴動を削減する 15． 2012; Khanna and Zimmermann 2015） 方法として使った．一例をあげれば，19 世紀のヨー 　ラテンアメリカにおける都市犯罪を削減するための ロッパでは，より積極的で組織的な労働運動に直面し 政府介入策は，貧困と不平等を削減することは安全性 て，保険制度が主流となった．ごく最近では，ラテン を高める，という類似のパターンを示している．ブ アメリカ 16 カ国のパネル・データで明らかになった ラジルの条件付き現金給付を行う （Bolsa 「家族支援」 –  ところによれば，1980  2010 年における社会福祉向 Familia）プログラムは，サンパウロ市では家計所得 け政府支出の着実な増加を受けて不平等が削減された の増加と仲間グループの成員が変化したことの結果と 諸国では，政治的暴力の段階的で大幅な減少がもた して，都市犯罪を大幅に減らす効果があった（Chioda, らされた（Justino and Martorano 2016）．同様に， ．コロンビアのボゴダ de Mello, and Soares 2012） –  1960  2011 年のインド 16 州における医療・教育・ 「行動する家族」 における とい （Familias en Acción） 福祉などの社会サービス向けの政府支出と，国中にお うプログラムも同様の結果を示している（Camacho ける暴動の発生と段階的な拡大の両方の著しい減少と ． and Mejía 2013） の間には相関関係があった（Justino 2015）．このよう な減少が中期にわたって生じたということは，ここで 再配分はエリート層を取り込むことによって もやはり，このような再分配的な社会政策は貧困と不 平和を獲得し得る 平等の削減を通じて機能しているということを示唆し 　普遍的な再配分をコミットメントするところまでは ている．アフガニスタンとインドの両国では，公共サー いかないものの――それは通常は市民が暴力的な論争 112 世界開発報告 2017 図 4.5　2011 年のアラブの春という暴動を受けて，チュニジアとエジプトでは公務員の採用が指数関数的に増加した a. チュニジア （2000 – 14 年） （2000 – 14 年） b. エジプト 50,000 20,000 6.4 6.2 総採用および公務員採用 終身雇用の政府職員 40,000 15,000 6.0 労働者採用 5.8 30,000 10,000 5.6 5.4 20,000 5,000 5.2 アラブの春 5.0 アラブの春 10,000 0 4.8 2000 2005 2011 2014 2000 2005 2011 2014 総採用数（左軸） 公務員採用数（左軸） 労働者採用数（右軸） 出所：チュニジア―Brockmeyer, Khatrouch, and Raballand 2015; エジプト―Bteddini 2016. を慎むことと引き換えに提供される――，一部の人た 総じて失敗したか，または維持されなかった（World ちに対してなら支配的なエリート層は信頼できる形で Bank 1999）．このような問題にもかかわらず，公共 コミットメントすることができる．それは強力な動員 部門の雇用は暴力という最重要問題を解決すること 力を有するグループや，拒否権を有するエリート層に ができる．東ティモールが適例である．2006 に暴動 なるだろう（Acemoglu and Robinson 2006）．この が広まったことを受けて，新政府は石油収入を使っ ような小さいグループないし他のエリート層を交渉ア て， 予 算 を 2006 年 の 1 億 3,500 万 ド ル か ら 2013 リーナに迎え入れることは，引立てという形で生じる 年の 18 億 5,000 万ドルへと 14 倍に増加させた．公 のが普通である．これは政治家ないしパトロンが支持 的 雇 用 は 同 期 間 中 に 2 万 人 か ら 3.5 万 人 に 急 増 し 者や顧客に，公職や利益を授与するというガバナンス た．退役軍人に対する社会的移転も同様に増加した の方法である（Keefer and Vlaicu 2008; Robinson ． （Srivastava and Blum 2016） and Verdier 2013）．アフリカ 40 カ国に関する横断 的な時系列分析の発見によれば，大臣を追加的に 1 再配分は汚職になり得る 名増やして内閣の規模を拡大すると，政変のリスク 　安全を維持し，暴力という最優先課題を解決するの を GDP1％増の効果よりも大幅に削減する（Arriola にしばしば必要になる交渉に付随するレントの再配分 (2009) を参照）． や寵遇は，往々にして公的な高潔性や誠実性を犠牲に ちょうぐう 　政府はしばしば公的雇用における寵遇に頼る．これ （Szeftel 1998） している ．「平和を買う」ことと腐敗コ は連立政権の安定性を維持し，その不満が安全を脅か ントロールの間のトレードオフがイエメンにおけるほ しかねない重要な選挙区の忠誠を確保するためである ど顕著な国は少ない．2011 年の革命以前，イエメン （North and others 2013）．アラブ世界における最 の各部族は，歴史的に脆弱な中央国家のなかで，相対 近の暴動の時期に，石油で豊かな政府は――内部にお 的な安全を保証するエリート層の交渉において中核を いては反対意見の累増に直面し，外部に関しては近隣 形成していた．このような武装部族の中央政府に対す 諸国からの伝染を懸念して――，公務員の人数と給与 る忠誠を支える必須の要素は，協調的な部族エリート の両方を引き上げる決定を行った．これは重要な選挙 層に利益を供与した膨大な寵遇の公式・非公式両方 区の平和を確保し，忠誠と静穏を維持する努力の一環 のネットワークであった．部族関係省は国中の 4,500 であった（Brownlee, Masoud, and Reynold 2013） 人にも達する部族のリーダーに公式な月次手当を支給 （図 4.5 参照）． していた．選挙の際には，政権は地方部族のエリート 　公的部門の賃金支払い総額の大幅な増加は，予算の 層を優遇した．彼らは議員としての地位を使って部下 持続可能性と行政上の効率性という両面で有害な影響 のために公職を確保した．このような雇用の一部は― をもたらしている．このトレンドを抑制する試みは ―特に軍隊と警察では――本物であったが，非公式 CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 113 な制度によって政府の仕事が 4 万人を超える「幽霊労 2002b）． 働者」に授与されていた．すなわち，部族リーダーの 　財政の分権化と安全水準の連動はあまり詳しく裏付 顧客や親族は，働くことを期待されないまま給与を けられていない．インドネシアのジャワ島の 98 地区 もらっていたのである．このような架空の雇用は教 における実証的な事前・事後分析は，近隣地区や村に 育部門だけに限っても国家予算の 6％を浪費していた おける口論や自警団による制裁という形での日常的な （Egel 2013）． 暴力の発生は，財政の分権化が実施されるのに伴っ て減少することを示している．この分析は次のこと 再分配は政府や人に対する信頼を高めることによって を示唆している：遠くの中央政府から資源や自律性 暴力を削減し得る を地方政府に移譲すれば，地方政府の正当性が高ま 　再分配政策が安全を達成する正確なメカニズムに り，それが今度は各グループ間における協調的な行 は，政府と再分配を迫っているグループ――有力なエ 動と一体感の強化に転換されるだろう（Murshed and リート層や動員された市民――との間におけるコミッ Tadjoeddin 2008）． トメントおよび協調問題の解決が伴う（Addison, Le Billon, and Murshed 2002）．1990 年代と 2000 年 原状回復と損害賠償も暴力に従事するインセンティブ 代のラテンアメリカでみられたような社会福祉向けの を削減する 政府支出の持続的で着実な増加は，国家と市民――な 　苦情を認知し是正するガバナンス制度は再分配の特 いしは少なくともそうでなければ国家に対するエリー 殊事例を提示している．それは過去の悪事を正すため ト層支配を脅しているグループ――を結ぶ社会契約に に暴力の使用を通じて国家を巻き込むインセンティブ 対する政府のコミットメントを合図するものである を削減し，反復的な紛争を回避するのに役立つであろ （Bueno de Mesquita and others 2002, 2003）．権 う ．このような制度には，アパルト （Walter 2015） 利とみられるようになっているこのような社会福祉プ ヘイト後の南アフリカにおける真実和解委員会，エル ログラムを削減するのが政治的に困難であることを考 サルバドルにおける犠牲者補償制度，人々の威厳回復 えれば，それは非常に信頼できるコミットメント装置 を意図した象徴的なものも含む一連の重要・非重要な になる（Acemoglu and Robinson 2006）． 措置が含まれる．最後に言及したものは過小評価すべ 　そのようなコミットメントは，それが実現可能で きではない．それどころか，市民や人間として威厳を あるという政府の能力が証明され反復されれば，時 回復したいという欲求は，アラブの春の引き金となっ とともに政府に対する信頼が高まって，暴力的な選 た一連の要因のなかで必須の要素だったようである 択肢を選ぶ可能性を低下させることができよう．逆 ． （Brownlee, Masoud, and Reynolds 2013） に，資源移転にかかわる政府のコミットメントの信頼 性が低いと暴力につながり得る．とりわけ暴力的な手 紛争解決は，選好を変えることによって暴力を削減 段で政府を打倒する可能性が，資源を移転できる可能 できる 性よりも大きい場合には，その公算は大きくなるだろ 　紛争解決制度は安全と開発にとって決定的に重要で う（Acemoglu and Robinson 2006; Murshed and ある．この制度は暴力を削減し，財産権を保護する． Tadjoeddin 2009）． 紛争解決のメカニズムには調停や和解，交渉（当事者 　社会福祉政策は市民相互間の対人信頼感を強化する は相互に満足できる自力執行型の合意成立に向けて努 助けになることによって，政治的紛争も削減すること 力する）などが含まれる．このような制度には訴訟や ができる．理論と分析的な事例研究の両方で，対人信 仲裁も含まれ，係争者は判決や判決執行に必要な信頼 頼は典型的に社会的一体感の増大，したがって社会的 できるコミットメントのために，裁判官や陪審員など 対立の減少と連動している．実証的には，それは犯罪 の第三者を頼りにする．このような制度は村の長老会 水準の削減と連動している（Lederman, Loayza, and などのように非公式なこともあれば，裁判所や行政監 ．社会福祉を対人信頼に結び付け Menéndez 2002） 察官，和平交渉者などのように公式的なこともある． る定量的な証拠はもっと限定的ではあるが，実証研究 紛争解決の制度は土地や水，抽出物，動産など，希少 は，対人信頼は経済的に同質的でより平等なコミュニ か豊富かは問わず，物質的な資源を巡る紛争の解決を ティの成員間では高くなっていることを確かに示して 目指す．また，社会的に受容可能な行動（暴力や他の いる．逆に，社会的活動への参加――社会的一体感の 種類の攻撃を含む）にかかわる規範――通常は法律と 密接な代理変数――は，経済的・社会的な不平等が大 して成文化――の違反を巡る対立の解決も目指してい きい地域では低い（Alesina and La Ferrara 2002a, る． 114 世界開発報告 2017 　法廷や警察などの強固な公式制度がない場合，個人 ラムの評価は，一たびそのような権力の力学が作用す やコミュニティは裁判外紛争解決手続き（ADR）に訴 ると，自己執行型の紛争解決の仕組みはもはや暴力の えることになる．それは当事者が自力執行型の交渉に （Hartman, 削減を達成できないことを示唆している 取り組んで，紛争のコストと長さを削減するのを後押 ． Morse, and Kitt 2014） しすることを目指す，交渉や調停にかかわる一連の非 　紛争当事者間の力の分配が不均等なことが，相互に 公式なスキル，慣行，および規範である．ADR は信 満足できる協定に到達・執行するのを阻害している． 頼感を醸成し，当事者間でコミュニケーションや相 力の強い係争者には譲歩をして権力や資源を放棄する 互理解を改善することによって，また，彼らに交渉 ことに対するインセンティブはほとんどない一方で， テーブルにとどまるよう奨励する一連の規範を啓発 時とともに合意に背くインセンティブは数多くある． することによって，協調関係を改善する（Blattman, それは交渉力に関する豊富な文献が指摘している通り Hartman, and Blair 2014）．そ である 17．力の脅威ないし使用を通じた紛争の解決 契約を執行する第三者制 度が弱いか存在しない場 れは，一部の選択肢から他の選択 や契約の執行は，強力な行為主体にとってより合理的 合，係争者は合意に背くイ 肢に向けた選好の移転を引き起こ な戦略になっている．というのは，その利用に伴う利 ンセンティブをもつが，非 す．契約を執行する第三者制度が 益は制裁のリスクなど，コストを凌駕するからである 公式な社会的制裁によって 弱いか存在しない場合，係争者は （Schelling 1960; Walter 2015）．紛争を解決する交 このコミットメント問題は 解決できる． 合意に背くインセンティブをもつ 渉アリーナから女性や少数派集団を排除する規範の存 が，非公式な社会的制裁によっ 在は，力の非対称性を補強し，不平等で不安定な結末 てこのコミットメント問題は解決できる（Bardhan （Platteau 2000） を永続化している ． ．離反者を恥じ入らせるなど，ADR が推奨し 1993） ている規範が，合意した交渉結果を執行するのを手助 結論 けしてくれる． 　第 1 章で指摘したように，安全性は開発にとって 　リベリアでは，2009 年に 86 の対象コミュニティ 大前提である．しかし，暴力という最重要な問題を解 において，土地紛争の解決に向けて ADR の仕組みを 決するためにガバナンスを使うなら，安定したエリー 宣伝する大規模な教育キャンペーンが行われた結果， ト層間の協定を取り込み，それを維持することが必要 対象とならなかった非対称コミュニティと比べて所 になり，必然的に妥協や譲歩，開発成果とのトレー 有地の破壊が 32％も減少した（Blattman, Hartman, ドオフ，が入り込んでくる．安全性を維持するのに 16．このキャンペーンは，暴力の削 and Blair 2014） 必要な交渉に伴うレントの再分配は開発を制約する 減に加えて意図せざる結果ももたらした．すなわち， （North and others 2013; Acemoglu かもしれない 村の長老と若者の間の権力闘争を反映してより多くの and others 2014）． 具 体 的 な 事 例 と し て， エ リ ー 紛争が露呈されたが，これらは圧倒的に平和的であっ ト層間の権力分担取り決めは暴力的紛争の回避に役 た．この発見は本章で指摘した次のような主要な論点 立ってきたが，経済にとって足枷にもなってきている の一部を強調している：紛争は変化のプロセスにとっ ．同様に，既存の不平等を神聖 （Lindermann 2011） ては正常な要素であり，質的に暴力とは異なり，安全 視するエリート層の協定は短期的には安全を保証する 性にとって重要なのは紛争の発生そのものではなく， だろうが，長期的には維持可能ではない．成長・公平・ むしろ制度による平和的な解決である． 安全保障の間のこのようなトレードオフを，ガバナン 　紛争解決のされ方は常に安全を達成するとは限らな スがどうやって解決できるかが，開発にかかわる研究 い．リベリアにおける現地実験は自己執行型の紛争解 テーマの新たなフロンティアとなっている． 決制度の実例となっている．それは当事者間における 力の分配が比較的平等な場合，低強度のコミュニティ 注 紛争の解決に役立っている．非常に多くの途上国を悩 1. 本章は国家や領土の安全保障ではなく，人々の安 ませている，土地や水資源を巡るより深刻な紛争では 全保障にかかわる話を扱う．ここで議論する暴力 そうはいかない．このような紛争は政府と親密な繋が という特定の脅威の故に，本章で使われている安 りのある地方エリート層による土地収奪，あるいは 全保障の定義は「人間の安全保障」――その脅威 多国籍企業に対する採取や農業にかかわる利権付与 には暴力に加えて，所得の損失から，食料不足や など，権力にかかわる著しい力学の発露である（Hall, 伝染病，環境的な脅威に至るまで範囲が広く無数 Hirsch, and Murray Li 2011; Boone 2013）．ある 「市民の安全 にある――よりも狭義ではあるが， 援助国が資金拠出しているリベリアの土地調停プログ 保障」（脅威は暴力であるが，その主因は犯罪に CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 115 ある）よりは広義である．この章では他の脅威は 8. Calderón, Gáfaro, and Ibáñez (2011); Justino 検討しないが，それが紛争や暴力にさえつながり and others (2012); Buvinic and others 得るとの認識はある．本章では暴力は殺す，傷付 (2013); García-Ponce (2015); Akbulut-Yuksel, ける，および破壊するという意図の下で，物理的 Khamis, and Yuksel (2016)． な力を使うことと定義されている． 『世界開発報告 2011: 紛争，安全保障と開発』 9. は， 2. 平和――安全よりもずっと幅広い概念――は，本 暴力的な紛争に関連して非常に広範囲にわたる要 章では扱われていない． （World Bank 2011） 因を特定している ．それは 3. 本章ではガバナンス，安全保障，および開発の相 内部発生的，および外部発生的な「ストレス」であ 互関係に取り組むのに単一の枠組み――暴力の統 り，「現実の暴力を組み合わせて急展開させるこ 一的モデル――用い，同じ枠組みをあらゆる種類 とができる」と付言している．本章では，このよ の暴力と行為主体に適用する．しばしば重複する 「動因」 うな要因のうち少数のいくつかを （driver） 多くの形態の暴力には以下が含まれる：内戦・抑 と呼んで，代わりに，それはあらゆる紛争を引き 圧・反乱・政変・国家間紛争・集団殺害に伴う暴 起こすが，必ずしも暴力に帰結するわけでないこ 力，ギャングの活動・テロ・海賊・組織犯罪によ とを示している．このような動因が紛争を引き起 る暴力，コミュニティ暴力，都市暴力，暴動，内乱， こすのか否か，またいつそうなるのかを決定する 対人暴力，ジェンダーに基づく暴力など．現代の 引き金的な要素として，ガバナンスは区別されて 暴力の特性は，暴力の形態を区分する線がますま いる． す曖昧化している点にある（World Bank 2010, Engerman and Sokoloff (2002); Boix (2003); 10. 2011; Geneva Declaration Secretariat 2015）． Acemoglu and Robinson (2006); North, 同じく，暴力には多くの代理人ないし行為主体が Wallis, and Weingast (2009)． 関与している．政府，政治民兵，叛徒，犯罪ギャ 一部のガバナンス制度は暴力を生み出し，それを 11. ング，コミュニティ民兵，暴徒，過激な個人や集団， 維持することが意図されている．それに含まれる そして外部武装勢力などすべてが，暴力の代理人 のは強制収容所や奴隷，アパルトヘイトなどであ である．時として，彼らを見分けるのは困難であ るが，本章では対象に含まれていない． ろう．それどころか，時には，相異なる行為主体 執筆者は本パラグラフで扱われている問題の明瞭 12. が協調して行動さえしている． 化について，Laura Chioda に感謝したい． 4. イ ギ リ ス の 人 類 学 者 E. E. Evans-Pritchard は Lijphart (2004); Norris (2008); Gates and 13. 1940 年に，現在の南スーダンのヌエル（Nuer）と Strøm (2013)． いう少数民族に関して次のような観察を述べた： 本章の発見によると，文献にみられる強欲に動機 14. 「ヌエル族が暴力活用について常に準備が整って 付けられた紛争と苦情に動機付けられた紛争とい いるということそのものが，暴力がめったに発生 う伝統的な区別は，紛争の動因や行為主体が交錯 しない理由となっている」（Bates 2001, 45 に引 している．このような区別は概念上も実際上も有 ． 用） 用性が疑わしい． 「職業としての政治」 5. （Politics as a Vocation）と 若干の但し書きが必要である．アフガニスタンの 15. いう 1965 年の小論のなかで，Max Weber は次 事例では，暴力の削減は一時的で，地域が限定さ のように初めて理論化した：「暴力を巡る独占は れていた．それはそもそも当初は暴力が低水準で 暴力の利用に関する有力グループ間では唯一の合 あった地域である．ロシアの北コーカサスにおけ ．執筆者はこの重要な点を指摘してく 意である」 る暴動に関する別の研究の発見によると，叛徒が れたことに関して John Wallis に感謝したい． もともと政変を目論んでいたか，外生的な支援を 6. Tilly (1978, 62) は次のように指摘している：「権 享受していた地域では，政府支出の増加は暴力を 力取り決めの大きなシフトは普通は，集団的な暴 削減しなかった． 力という例外的な瞬間を生み出してきている―― そのような土地紛争は財産権が適切に定義ないし 16. それにしばしば依存してきている」． 保護されていない国では日常的なことであり，し 7. Bellows and Miguel (2006); Blattman (2009); ばしばコミュニティ的な暴力に帰結している． Gilligan, Pasquale, and Samii (2011); Voors Wagner (2000); Fearon (2004); Powell(2004, 17. and others (2012); Blair (2015); Hartman and 2006); Walter (2015)． Morse (2015)． 116 世界開発報告 2017 参考文献 Working Paper 613, Inter-American Development Bank, Acemoglu, Daron, Suresh Naidu, Pascual Restrepo, and Washington, DC. James A. Robinson. 2014. “Democracy Does Cause Berman, Eli, and Laurence R. Iannaccone. 2006. “Religious Growth.” NBER Working Paper 20004, National Bureau Extremism: The Good, the Bad, and the Deadly.” Public of Economic Research, Cambridge, MA. Choice 128 (1): 109–29. Acemoglu, Daron, and James A. Robinson. 2006. Economic Besley, Timothy, and Torsten Persson. 2009. “Repression or Origins of Dictatorship and Democracy. Cambridge, U.K.: Civil War?” American Economic Review 99 (2): 292–97. Cambridge University Press. —— — —. 2011. Pillars of Prosperity: The Political Economics of Acemoglu, Daron, James A. 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Migdal and Schlichte (2005); Lund (2006); Blattman and Miguel 2010）．関連した文献群も， Olivier de Sardan (2008); Raeymaekers, 国家の存在感が不均質ないし欠如している地域――い Menkhause, and Vlassenroot (2008); わゆる統治されていない空間――での，地方ガバナン Hagmann and Péclard (2010); Meagher, De ス制度における国家の中心性を長らく疑問視してきて Herdt, and Titeca (2014)． いる（Scott 1999; Batley 2011）．このような地方的 2. Weinstein (2007); Mampilly (2011); Arjona, な視点は国家建設に関する国レベルの視点を補完する Kasfir, and Mampilly (2015)． ものとして重要である．それは，コンゴ民主共和国 3. Snyder and Bharvnani (2005); Kalyvas (2006); に関する画期的な研究で次のように主張されている Weinstein (2007); Arjona (2014); Sanchez de 通りである：「平和，暴力，および介入に関する介入 la Sierra (2014). 者の理解は，支配的な国際平和建設の文化に基づい て，持続可能な平和にとって必要なミクロ基盤を看過 参考文献 する形で形成されている．結果として，地方の紛争 Arjona, Ana M. 2014. “Wartime Institutions: A Research に対する無関心が短期的には持続不可能な平和建設 Agenda.” Journal of Conflict Resolution 58 (8): 1360–89. Arjona, Ana M., Nelson Kasfir, and Zachariah Mampilly. に，長期的には潜在的な戦争の再開につながっている」 2015. Rebel Governance in Civil War. New York: Cam- （Autesserre 2010, 39-40）． bridge University Press. 　当然のことながら，すべての地方政治の力学は単に Autesserre, Séverine. 2010. The Trouble with the Congo: Local 地方にとどまるわけではない．それは往々にしてより Violence and the Failure of International Peacebuilding. Cambridge Studies in International Relations Series. 広範な政治的アリーナで展開される，各党派間におけ New York: Cambridge University Press. る取引や関係，交渉の結末に依存する（Balcells and Balcells, Laia, and Patricia Justino. 2014. “Bridging Micro Justino 2014）．にもかかわらず，戦時期制度と戦時 and Macro Approaches on Civil Wars and Political 期ガバナンスに関する地方の視点は依然として重要で Violence: Issues, Challenges and the Way Forward.” Journal of Conflict Resolution 58 (8): 1343–59. ある．紛争に影響された諸国における国家建設のプロ Bates, Robert H. 2008. When Things Fell Apart: State Failure セスは，さまざまなガバナンスレベルで活動している in Late-Century Africa. Cambridge, U.K.: Cambridge 多数の行為主体から影響を受ける．このような影響力 University Press. は公式 / 非公式の構造やネットワークを通じて作用す CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 123 Batley, Richard. 2011. “Structures and Strategies in Snyder, Richard, and Ravi Bhavnani. 2005. “Diamonds, Relationships between Non-government Service Blood, and Taxes: A Revenue-Centered Framework for Providers and Government.” Public Administration and Explaining Political Order.” Journal of Conflict Development 31 (4): 306–19. Resolution 49 (4): 563–97. Blattman, Christopher, and Edward Miguel. 2010. “Civil Stojetz, Wolfgang, and Patricia Justino. 2015. “Long-Run War.” Journal of Economic Literature 48 (1): 3–57. Effects of Wartime Institutions in Post-war Angola.” Hagmann, Tobias, and Didier Péclard. 2010. “Negotiating Unpublished working paper, University of California, Statehood: Dynamics of Power and Domination in Berkeley. Post-colonial Africa.” Development and Change 41 (4): Tilly, Charles. 1992. Coercion, Capital, and European States: 539–62. AD 990–1992. Studies in Social Discontinuity Series. Justino, Patricia. 2016. “Implications of Wartime Institu- Oxford, U.K.: Blackwell. tions for State-Building in Post-conflict Countries.” Weinstein, Jeremy M. 2007. Inside Rebellion: The Politics of Background paper, WDR 2017, World Bank, Washing- Insurgent Violence. Cambridge Studies in Comparative ton, DC. Politics Series. New York: Cambridge University Press. Kalyvas, Stathis N. 2006. The Logic of Violence in Civil Wars. New York: Cambridge University Press. Lund, Christian. 2006. “Twilight Institutions: Public Authority and Local Politics in Africa.” Development and Change 37 (4): 685–705. Mampilly, Zachariah. 2011. Rebel Rulers: Insurgent Gover- nance and Civilian Life during War. Ithaca, NY: Cornell University Press. Meagher, Kate, Tom De Herdt, and Kristof Titeca. 2014. “Unravelling Public Authority: Paths of Hybrid Gover- nance in Africa.” Research Brief 10 (March), IS Academy on Human Security in Fragile States, Wagen­ ingen University, Wageningen, the Netherlands. Migdal, Joel S., and Klaus Schlichte. 2005. “Re-thinking the State.” In The Dynamics of States: The Formation and Crises of State Domination, edited by Klaus Schlichte, 1–40. Burlington, VT: Ashgate. Olivier de Sardan, Jean-Pierre. 2008. “Researching the Practical Norms of Real Governance in Africa.” Discus- sion Paper 5, Africa, Power, and Politics Programme, Overseas Development Institute, London. Olson, Mancur. 1993. “Dictatorship, Democracy and Development.” American Political Science Review 87 (3): 567–76. Raeymaekers, Timothy. 2013. “Robin Hood, the Godfather, and Judge Dredd: Explaining De Facto Sovereignty in Sub-Sahara Africa.” Paper presented at the “Unrav- elling Public Authority: Paths of Hybrid Governance in Africa” workshop, London School of Economics, December 6–7. Raeymaekers, Timothy, Ken Menkhaus, and Koen Vlassen­ root. 2008. “State and Non-state Regulation in African Protracted Crises: Governance without Government?” Afrika Focus 21 (2): 7–21. Richards, Paul, ed. 2005. No Peace, No War: An Anthropology of Contemporary Armed Conflicts. Oxford, U.K.: James Currey. Sanchez de la Sierra, Raul. 2014. “Defining the State: Armed Groups’ Monopolies of Violence and Emer- gence of State-Like Behavior in Eastern Congo.” Unpublished working paper, Harvard University, Cambridge, MA. Scott, James C. 1999. Seeing Like a State. New Haven, CT: Yale University Press. 124 SPOTLIGHT 5 犯罪 　犯罪はどれくらい削減することが可能だろうか？ なようである．ただし，各国横断的にみると，所得不 　 過 去 の ト レ ン ド を み れ ば， 向 こ う 15 年 間 に わ 平等と殺人との間には強固で一貫した相関関係がある ． たり犯罪を世界的に削減し得る程度が示唆される． （Brush 2007） –  1991  2014 年の間のアメリカにおける広範な犯罪率 　しかし，一方における殺人や組織犯罪の水準と，他 の低下は年率約 2.9％に達したが，これには殺人や児 方における腐敗の水準との間には正の相関関係がある 童虐待，暴行，学校における暴力などといった対人暴 （Lappi-Seppälä and ことを示す証拠が増えつつある 力の広範な表出が含まれている．一方，シンガポール Lehti 2014; Pinotti 2015）．この相関関係は対人暴 は非常に低水準の犯罪率を達成しているが――これに 力の削減に対するガバナンスの役割を示す実証的な証 は世界中で最低の殺人・強盗・家庭内暴力などが含 拠として，また，特に政府が組織犯罪グループに制裁 まれる――，これは過去 25 年間にわたり年率約 5％ を加えて制止することに失敗していることが高水準の の持続的な減少があったおかげである．イタリアは 殺人に寄与している 1 つの重要な要因である，とい 1990 年代初め以降，殺人に関して年率約 6％の低下 う理論として解釈することができよう． を経験してきている．南アフリカでは，殺人は 1990 年代半ば以降，年率約 4％で減少してきている．これ 3 組の要因で過去における殺人減少が説明できる は 1990 年代初め以降のコロンビアとほぼ同じ年率で 　犯罪率の低下を人口動態や経済機会へのアクセス ある．確かに，多くの国々は過去 20 年間にわたり， （例えば，Donohue and に結び付ける理論に加えて –  重大な犯罪や暴力について年率 2  5％の削減を経験 Levitt 2001; de Mello and Schneider 2010 を 参 してきている．したがって，グローバル・レベルで年 照），世界全体にわたって国や歴史的な時期ごとの殺 率平均 3％の減少が維持されて，2030 年末までに約 人の持続的な著しい減少の比較は，殺人率の低下が生 40％の削減につながるというのは可能かもしれない じていたのは次の 3 つの要因が重なった時であるこ （Eisner and Nivette 2012）． （Eisner 2013, 2014） とを示している ．第 1 の要因は 相対的な力の変化である：殺人率が低下したのは，国 対人の暴力や犯罪はなぜ減少しているのか？ 家が民間の組織的な保護提供者を統制下において，有 　対人暴力や組織犯罪が減少しつつある理由を，本当 効な制度を通じて保護提供者の正当性を高め，それに に正確に説明するのは依然として不可能である．しか よって社会の広範な部分に恩恵をもたらしたからであ し，各国間における横断的な犯罪率の相違と長期的な る（第 4 章および Rotberg 2004 を参照）． 犯罪水準のトレンドの両方に影響を及ぼしている混合 　第 2 の要因は技術的・人的な能力の変化である： した諸要因を解きほぐすことは今や可能である．第 1 殺人の減少は，日々の行動の監視・管理，無秩序な行 に，対人暴力や組織犯罪の水準の傾向について，政府 為と特にアルコールを中心とする薬物使用に対する統 が直接左右できる要因で変動する部分はごくわずかな 制強化，犯罪者と犠牲者にかかわる早期の識別と処遇 ようである．例えば，1970 年代まで遡及した時系列 といったような新しい社会統制技術の普及と常に連 分析は，人口動態の変化，失業，技術変化，麻薬の蔓 動しているようである ．例えば，過去 （Eisner 2014） 延，そして暴力に対する規範や態度にかかわる変化な 20 年間における犯罪の国際的な減少は，日々のルー どといった要因は，一般的に犯罪水準，とりわけ殺人 ティンのほぼあらゆる側面に影響を及ぼしているセ に影響を与えてきていることを示している（Baumer キュリティ技術向け投資の結果としてみるのが最適で and Wolff 2014）．他方，過去 100 年間における所 ある（Farrell and others 2011）．このような技術に 得不平等の変化は，殺人率の変動にはまったく無関係 は，車泥棒を防止するための電子的イモビライザー， 盗難警報器，破壊的行動が発生しやすい危険地帯の Manuel Eisner からの情報に基づき WDR 2017 チームが執筆． CCTV カメラ装置，現金をあまり使わない経済，民 CHAPTER 4　安全保障のためのガバナンス 125 図 S5.1　ヨーロッパ中の殺人率は過去 800 年間に 以前，もし動機が情熱や名誉の擁護であるならば，殺 激減してきている 人に対する政府の態度は寛大で，社会も私的な報復は 80 秩序回復にとって許容可能な方法であるとみなしてい 住民 万人当たりの殺人 た．16 世紀から 17 世紀にかけて，紛争解決は私的 10 60 領分を脱して裁判官や政府官吏の権限になり，殺人を 犯した人は犯罪者とみなされるようになった．社会的 40 啓蒙キャンペーン，日常生活に対する官僚的な統制の 増大にかかわる社会的な容認，最重要な制度として国 20 家の正当性とそれに対する信頼の改善，名誉という概 0 （文化的な意義喪失） 念の変遷 ，個人が集団に対する責 1200 1400 1600 1800 2000 務から解放されたことなど――要するに，規範の変 年 ベルギー オランダ 化――が，このような殺人率の歴史的な低下に最終 フィンランド / スウェーデン スペイン 的にはつながったのである（Tilly 1992; Rousseaux フランス スイス ドイツ イギリス 1999）． イタリア 出所：Eisner 2003 に基づきつつ Eisner 2014 のデータを利用し 参考文献 た WDR 2017 チーム． Baumer, Eric P., and Kevin T. Wolff. 2014. “The Breadth 間警備員の増員，助けを求め犯罪をより簡単に記録す and Causes of Contemporary Cross-National Homi­ cide Trends.” Crime and Justice: A Review of Research 43 (1): るための携帯電話などが含まれる．このような警備や 231–87. 監視にかかわる技術の多くは，窃盗犯の削減を企図し Brush, Jesse. 2007. “Does Income Inequality Lead to More ているものの，暴力的犯罪にも効果があるかもしれな Crime? A Comparison of Cross-Sectional and Time-Se- い． ries Analyses of United States Counties.” Economics Letters 96 (2): 264–68. 　第 3 の要因は行動にかかわる規範の変化である： de Mello, J. M. P., and A. Schneider. 2010. “Assessing 殺人の歴史的な減少は暴力や他人に対する故意の外傷 São Paulo’s Large Drop in Homicides: The Role にかかわる容認の逓減によって引き起こされているよ of Demography and Policy Interventions.” In The うである．歴史的には，そのような社会規範の変化は Economics of Crime: Lessons for and from Latin America, edited by Rafael Di Tella, Sebastian Edwards, and 公開処刑や拷問にかかわる嫌悪の増大，残酷な復讐や Ernesto Schargrodsky, 207–35. Chicago: University of 決闘に対する嫌気，児童の虐待や放任に対する鋭敏化 Chicago Press. という形で，おのずと現れている．このような社会的 Donohue, J. J., and S. D. Levitt. 2001. “The Impact of Legal- な選好の変化をもたらすのは，政治ないし宗教のリー ized Abortion on Crime.” Quarterly Journal of Economics 66 (2): 379–420. （Pinker ダー，博愛主義者，知識人，教師などであろう Eisner, Manuel. 2003. “Long-Term Historical Trends in 2011）． Violent Crime.” Crime and Justice: A Review of Research 30: 83–142. ————. 2013. “What Causes Large-Scale Variation in Homi- 暴力手段に対する国家の独占が最も重要な要因で cide Rates?” In Aggression in Humans and Other Primates: ある Biology, Psychology, Sociology, edited by Hans-Henning 　本報告書の主張は次の通りである：開発成果に影響 Kortüm and Jürgen Heinze, 137–62. Berlin: Walter de する能力や行動規範の変化――暴力や犯罪の水準削減 Gruyter. ————. 2014. “From Swords to Words: Does Macro-Level を含む――は，結局のところ，行為主体間の相対的 Change in Self-Control Predict Long-Term Variation な力の変化から派生してくる．1650 年以降に西ヨー in Levels of Homicide?” Crime and Justice: A Review of ロッパの 10 カ国以上で生じた殺人率の急落は，力の Research 43 (1): 65–134. 均衡が民間の安全性提供者から国家に向けてシフト Eisner, Manuel, and Amy Nivette. 2012. “How to Reduce the Global Homicide Rate to 2 per 100,000 by 2060.” In したことや，その結果として国家の能力が拡大した The Future of Criminology, edited by Rolf Loeber ことが，殺人に対する社会的態度に変化をもたらし， and Brandon C. Welsh, 219–28. New York: Oxford 時とともに殺人水準の激減につながったのである（図 University Press. S5.1） （Eisner (2003) を参照）． Farrell, Graham, Nick Tilley, Andromachi Tseloni, and Jen Mailley. 2011. “The Crime Drop and the Security 　17 世紀のヨーロッパで暴力を巡る国家の独占が出 現するのに伴って裁判所や官僚制度の能力が拡充する 126 世界開発報告 2017 Hypothesis.” Journal of Research in Crime and Delinquency 48 (2): 147–75. Lappi-Seppälä, Tapio, and Martti Lehti. 2014. “Cross- Comparative Perspectives on Global Homicide Trends.” Crime and Justice: A Review of Research 43 (1): 135–230. Pinker, Steven. 2011. The Better Angels of Our Nature: Why Violence Has Declined. New York: Penguin. Pinotti, Paolo. 2015. “The Causes and Consequences of Organized Crime: Preliminary Evidence across Countries.” Economic Journal 125 (586): F158–F174. Rotberg, Robert I., ed. 2004. When States Fail: Causes and Consequences. Princeton, NJ: Princeton University Press. Rousseaux, Xavier. 1999. “From Case to Crime: Homicide Regulation in Medieval and Modern Europe.” In Die Entstehung des öffentlichen Strafrechts: Bestandsaufnahme eines europäischen Forschungsproblems, edited by Dietmar Willoweit, 143–75. Cologne: Böhlau Verlag. Tilly, Charles. 1992. Coercion, Capital, and European States: AD 990–1992. Studies in Social Discontinuity Series. Oxford, U.K.: Blackwell. 127 CHAPTER 5 成長のためのガバナンス 　仮にブラジルあるいはメキシコの企業が，新たな建 界団体などの有力グループのインセンティブにも左右 設の承認を取得するにはどれくらい待たなければなら される．このような相違を牽引する要因を理解すれば， ないかと聞かれたら，答えは，わずか 1 日から 100 政策の有効性を改善する方法を特定するのに役立つ． 日以上の範囲になるだろう（図 5.1）．同じ国内の企業 　そのような理解から出てくる 1 つの教訓は，安全 が経験する待ち時間のそのような著しい相違は，ほと 保障，成長，および公平という目標の少なくとも一部 んどの低・中所得国においては，ほぼすべての規制面 を達成できる次善の政策を設計する方が，占有のリス における基本的な手続きに当てはまる．そのような手 クが高い理想的な政策を設計する 教訓は，短期的には良く見 続きの実例としては，企業新設の許可やある品目の輸 よりも有効かもしれないというこ えても， 結 局 は 支 配 的 に 入免許などの取得がある 1． とである （そのような次善の政策 なって将来の発展を阻止 　規制実施が多様な一因は，政策アリーナにおける影 は 実施可能 と考えられている）． するようなグループの力を 補強することにつながる政 響力が企業によって異なるという点にある．例えば， 第 2 の教訓は，短期的には良く 策を回避することには価値 最近の企業レベルの研究が示唆するところによると， 見えても，結局は支配的になって があるということである． 強力な政治的コネを有する企業は，長期的な経済成長 将来の発展を阻止するようなグ にとって有害なことではあるが，特定の政策が設計な ループの力を補強することにつながる政策を回避する いし実施されるに際して不当に優遇されている 2．こ ことには価値があるということである．さもないと， のような企業は国家信用や土地，輸入許可などに関し 将来における政策の有効性が阻害されることになりか て，優先的なアクセスを享受している．彼らが操業し ねない．第 3 の教訓は，支配的なグループからの不 ている部門は参入にかかわる高い規制障壁を通じて， 当な影響力は，公的機関内のインセンティブについて 他企業の競争から保護されている．このような形の政 の適切な設計，諸機関間における抑制と均衡，説明責 策の転覆は経済に対して著しいマイナス効果をもって 任を広範なグループや個人向けに拡張するメカニズム いる． といったもので相殺可能であろうということだ．その ような改革は一連の実施可能な政策を拡大することが 政策の「占有」はどのようにして できる． 経済成長を遅らせるか 　このようなアプローチは，上級レベルの政策当局者 　本章では利益が狭小な有力グループがいつどのよう の利害が改革の方向と一致していることを前提にして （ にして，政策に対して不当な影響力をもち「占有す いる．本当にそうなのかどうかは，より幅広いガバナ る」），国家の能力が高い状況下でさえ，経済成長を ンス環境の変遷に依存しているが，それは本書のパー 鈍化させ得るかを説明する 3．そのような支配的なグ トⅢで検討する話題である． ループには，産業界で政治的なコネを有する企業や圧 力団体，農民，消費者などが含まれ得る．本章では近 ガバナンスは成長にとってどのように重要なのか：ミ 視眼的・日和見的な国家行為主体が政策公約に背いて， クロ経済的な視点 投資家に害を及ぼすような事例についても分析する． 　各国のガバナンスにかかわる集計指標と 1 人当た なかには，公的機関における腐敗を許容するといった り所得との間には，明確な正の相関関係がある（図 既存の規範が，そのような「政策の失敗」を補強してい 5.2）．遠い昔，各国の 1 人当たり所得水準は同じよ る事例もある． うなものだったので，現在の相違は主として長期的な 　とはいえ，利益団体の影響力は遍在してはいるもの 成長率の違いを反映している 4．つまり，ガバナンス の，常に成長政策を無効にするわけではない．時とし と長期的な成長率の間には正の相関関係がある． て改善できることさえある．このプロセスがどのよう このような相関関係には注意が必要である． 　しかし， に展開するかは，当該政策を策定した政府機関の性格 それは成長からガバナンスへという逆の因果関係，あ 次第である．また，このような機関と相互作用する業 （蓄積された知識やスキル るいは何らかの第 3 の要因 128 世界開発報告 2017 図 5.1　企業が建設許可を取得するのに必要とされる時間の とは可能であるが，そのような成長がどれくらい長 長さは著しく異なっている く維持できるかは明確ではない． ロシア 　集計値レベルにおけるガバナンスと成長の関係の ペルー 背後には，どのようなメカニズムがあるのだろう チリ か？　ガバナンスの多種多様な側面が各国間で相互 ブラジル に関係し合っているので，各国を横断した分析を使 ベトナム うだけでは，成長に対するインパクトを識別するの ルーマニア は困難である．したがって，ガバナンスが成長に影 パラグアイ 響を及ぼすメカニズムについてのミクロ経済的なよ メキシコ り深い分析が，ガバナンスと成長のマクロ経済分析 グアテマラ にとっては極めて重要な補完策となる（Pande and アルゼンチン Udry 2006）． インド トルコ ナイジェリア 2 つの成長源：投資と効率性 　一見で，1 人当たり所得の成長には，投資と効率 0 100 200 300 400 500 建設許可を取得するまでの日数 性という 2 つの源泉があることがわかる．一方で は，投資は，経済が実物資本，スキル，および知識 25 – 75 番目の百分位 中位数 を蓄積するプロセスである．他方で効率性は，この 異常値 ような労働や資本がどれほどうまく利用されるかを 異常値を除く最低値と最高値 決定する．一般的に，各国間における 1 人当たり 出所：World Bank, Enterprise Surveys, circa 2006 – 14 からのデータに基 所得格差の少なくとも半分は，当該国における効率 づく WDR 2017 チーム． 性（全要素生産性ないし TFP）水準の格差に起因す など）を反映しているかもしれない．このような但し る．残りは投資 の相違に基づく （蓄積） （2005, （Caselli 書きを念頭に置くと，多くの各国横断的な研究は，ガ 2006）を参照）．したがって，投資と効率性は成長に バナンスの性格――財産権の保護，法の支配，および とってともに重要である． 腐敗の欠如など幅広い制度的な措置に反映されている 　各国が，自国の成長モデルについて，多種多様な投 ――が長期的な成長にとって重要であることを示して 資や効率性の形態についてどこを強調するかはそれぞ いる 5． れの国で異なっている．蓄積，したがって産業投資の 　国内においてさえ，財産権や集団的行動に影響す ために貯蓄の動員を強調しているモデルもなかにはあ る歴史 的 な 制 度 の 相 違 は，経済開発水準の執拗な る．他のモデルでは，革新と企業間の競争を通じた効 格差と関係がある．例えばペルーの一部地域では， 率性の向上が強調されている．要素蓄積に基づく成長 –  1573  1812 年の長期間にわたって，鉱業部門におい モデルには，効率性に基づくものとは異なるガバナン てミタ (mita) という広範な強制労働制度が実施され ス形態が必要かもしれない．１つのモデルから別のモ ていた．今日，このような地域の平均的な家計の消費 デルに移行するのは，複雑な政策課題であることが判 水準は近隣地域を約 25％下回っている．一説による 明している（Gill and Kharas 2015)．中所得の罠に と，ミタ制度がなかった地域では，台頭してきた土地 関するスポット 6 に関連する記述がある． 所有階級には安定した財産権の制度を創設するインセ 　ガバナンスは次の 2 種類の制度的な「機能」を通じ ンティブがあった．現在，ミタ制がなかった地域は引 て，投資と効率性に影響を与えることができる．第 1 き続きより確実な財産権を有し，公共財の提供という はコミットメントにかかわるものである．すなわち， ことではより良い仕事を遂行している（Dell 2010）． それは企業や個人が自らの資源を生産的な活動に投資 　変化を数世紀ではなく数十年という短い時間枠でみ することに安心感を抱き，それを効率的に使用しよう ると，ガバナンスにかかわる幅広い集計指標と経済成 というインセンティブがもてる環境を整備するもので 長の関係はもっと弱い（図 5.3）．過去 1 世紀をみると， ある．第 2 は潜在的な市場の失敗を解決すべく，投 10 年間持続した成長の加速や減速とガバナンスにか 資家の間で投資決定を連携し，協調を促進するもので かわる重大な変化との間には相関関係はないし，高成 ある． 長も 30 年間は持続していないようである 6．経済は ガバナンスの性格に大きな変化がなくても成長するこ CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 129 図 5.2　1 人当たり所得とガバナンスの間には関連性がある a. 官僚制度 b. 有効に実施された政府決定 12 12 １人当たりＧＤＰ １人当たりＧＤＰ 10 10 8 8 （対数） （対数） 6 6 4 4 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 官僚制度 有効に実施された政府決定 c. 身の安全と私的財産 d. 贈収賄や腐敗（の不在） 12 12 １人当たりＧＤＰ １人当たりＧＤＰ 10 10 8 8 6 6 （対数） （対数） 4 4 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 身の安全と私的財産 贈収賄や腐敗（の欠如） 出所：次からのデータを使った WDR 2017 チーム――IMD World Competitiveness Online; World Bank, World Development Indicators (database, GDP per capita)．両方の出所についてデータは 2010 年のものを示す． 注：「官僚制度」は官僚制度が企業活動を妨害しない程度を示す． 「有効に実施された政府決定」は 政府の決定が有効に実施された程度 を示す．「身の安全と私的財産」は身の安全と私的財産が十分保護されているか否かを示す． 「贈収賄や腐敗」 は当該国で贈収賄や腐敗 （最悪の結果） が存在しない程度を示す．目盛は 0 （最善の結果） から 10 の範囲． 重要なガバナンス機能：コミットメントと集団的行 に対して安全であると感じている企業は，より多く 動を強化する の利益を事業に再投資していることがわかっている 　財産権の安全性に対するコミットメントがなければ （Johnson, McMillan, and Woodruff 2002b)．やは （すなわち，収用のリスクがあるなら），投資ないし革 り理論が示唆するところでは，明確な財産権は信用を 新のインセンティブは限定されるだろう．安全性が低 初めとするその他の資産市場の機能を改善するはずで いと感じる企業や個人は，生産活動への投資を減らす あるが，それを支持する実証的な証拠は薄弱である． だろう．加えて，収用に対する安全性の水準が企業ご 　経済取引を取り決めた契約の執行も決定的に重要 とに異なっていることが，資源利用の効率性に影響を である．というのは，契約の執行に問題があると， 及ぼすだろう．経済のなかでより生産的な企業が生産 特化や最適な分業が阻害されるためである（North 的でない企業よりも安全性が低いと感じれば，生産的 1990; Costinot 2009）．ある企業が大企業向けの部 な企業による投資は非効率的なほど低水準となり，資 品生産に特化するか否かを検討していると仮定しよ 源の不適正配分や成長の阻害につながるだろう． う．この特化を一たびコミットメントすると，この 　家計レベルの研究が発見したところによると，理論 会社は特定の買い手が提示するいかなる価格であろ 通りに，農民は保有権がもっと確実であれば，土地へ うと，その部品を売るしか選択肢がなくなるだろう． の長期投資を行う可能性が高くなり，都市部の家計は したがって，同社は両当事者が公正価格について執 住宅を取り上げられるリスクが低ければ，修繕する公 行可能な契約に合意しない限り特化を躊躇するだろ 算が大きくなる 7．権利が確実であれば労働の割当も う．小規模経済においては，評判や関係が有効な執 改善する．というのは，働く場所の決定に関する主な 行手段であり得るが，成長すると市場規模が拡大し 動機は，もはや自分の財産を保護することではなく て非人格的な相互作用の可能性が高まり，したがっ なるからだ（Field 2007）．同様に，研究から，収用 て公式契約の執行がより重要になり始める（Dixit 130 世界開発報告 2017 図 5.3　中期的な成長とガバナンスの間には関連性はない a. 官僚制度 b. 有効に実施された政府決定 0.15 0.15 １９９０ – ２０１５年） １９９０ – ２０１５年） 年率平均成長率 年率平均成長率 0.10 0.10 0.05 0.05 （対数、 （対数、 0 0 ‒0.05 ‒0.05 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 官僚制度 有効に実施された政府決定 c. 身の安全と私的財産 d. 贈収賄や腐敗（の欠如） 0.15 0.15 １９９０ – ２０１５年） １９９０ – ２０１５年） 年率平均成長率 年率平均成長率 0.10 0.10 0.05 0.05 （対数、 （対数、 0 0 ‒0.05 ‒0.05 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 身の安全と私的財産 贈収賄や腐敗（の欠如） 出 所： 次 か ら の デ ー タ を 使 っ た WDR 2017 チ ー ム ――IMD World Competitiveness Online（“government decisions effectively implemented” については 1996 年と 1998 年）; World Bank, World Development Indicators (database, average annualized growth rate in logs, 1990 – 2015 )． 注：「官僚制度」は官僚制度が企業活動を妨害しない程度を示す． 「有効に実施された政府決定」は 政府の決定が有効に実施された程度 を示す．「身の安全と私的財産」は身の安全と私的財産が十分保護されているか否かを示す． 「贈収賄や腐敗」 は当該国で贈収賄と腐敗 （最悪の結果） が存在しない程度を示す．目盛は 0 （最善の結果） から 10 の範囲． 2007）．実証研究の発見によると，（裁判所を通じる 投資を阻害する公算のある潜在的な市場の失敗を解決 などして）強化された正式な制度は，新たなビジネス することができる．あり得るすべての市場の失敗を検 関係の創出を促進し，財の貿易を促進し，企業への 討するのは本章の範囲を超えるものの，以下では特殊 信用の流れを改善することができる 8． な種類の失敗をみることによって重要な問題を例示し 　企業間の競争に影響する規則の設計と実施は，成 てみたい． 長にとって重要なもう 1 つの側面を成す政策である． 　投資活動にかかわる連携の失敗は低開発につなが 例えば，新設企業に関する許可要件の設計が悪いと， り得る，という洞察が数十年前から言われている 10． 起業家としては新しい投資案件を実現するのが困難に ある産業はさまざまな特殊スキルに依存した近代技術 なり，既存の企業に対する革新によって生産性を引き に格上げできると仮定しよう．労働者にとって，その 上げることに対する競争圧力は削減されるだろう 9． ようなスキルの学習に投資するのは，仮にその近代技 例えば，インドにおける製造許可の政策では，企業は 術の採用が不確定ならば道理に適わない．企業にとっ 工場を新設する，ないし既存工場の生産を拡大する前 ても，仮に特殊スキルの供給が入手可能でないとすれ に，政府の許可取得が義務付けられている．認可のプ ば道理に適わない．つまり，労働者と企業の決定を何 ロセスは面倒で予測不可能である．1980 年代に一部 らかの方法で連携しなければ，その業界は低水準の均 の産業でこの要件が緩和されたおかげで，効率性の 衡に陥ったままとなるだろう 11．そのような連携問 水準が 22％も上昇した可能性があるとみられている 題は金融や技術採択から，革新や産業クラスターに至 （Chari 2011）． るまでの多くの状況下で起こり得る 12． 　投資の調整やただ乗りを防ぐための協調の確保など 　連携や他の集団的行動問題に取り組む政策は設計と 何らかの形の集団的行動があれば，成長や公共財への 実施がむずかしい．例えば，企業間の補完性が連携の CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 131 図 5.4　政治的コネのある企業の株価は，コネが窮地に陥ると下落した 産業グループが大統領に近いほど，大統領の健康に関する噂が流布するにつれて株価が大幅に下落した 2 株価変動 0 インドネシア企業の （％ポイント） ‒2 ‒4 ‒6 1 2 3 4 5 （コネが最小の企業） 政治的な依存度 （コネが最大の企業） スハルト大領領の病状： 1995 年 1 月 30 日 –2 月 1 日 1996 年 4 月 29 日 1996 年 7 月 26 日 1995 年 4 月 21 日 1996 年 7 月 4 – 9 日 1997 年 4 月 1 – 3 日 出所：Fisman 2001, figure 1． 失敗につながり得る場合，政府としては企業が相互連 影響力をもつグループの選好を不当に反映しているこ 携しながら投資するのを奨励すべく，補助金や税金を とがあることを示している．貿易障壁が低いことは一 （Rodrik 1996） 利用することができよう ．しかし，その 般的には長期的な成長にとって良いことであるが，輸 ような補助金制度の対象を一連の適正な企業にするに 入と競争する国内産業は短期的には敗北すると考えら は，どの企業が他社に波及効果をもち，同社がどれだ れる．産業界の圧力団体や労働組合からの政治的な影 け投資する計画なのかについての正確な情報が必要と 響力や選挙資金の寄付は，輸入関税の設定に影響を及 （Bond and Pande 2007） なる ．そのような実施にかか ぼすことが知られている．輸入と競争する大規模な組 わる課題の故に，成長における集団的行動問題に取り 織力のある産業は，輸入保護の強化が獲得できる公算 組む政策はガバナンスの質にとりわけ敏感である 13． が大きい 14． 政策に影響を及ぼす潜在力の分配はそもそも不均等 政策は有力グループからの不当な作用にどのように である．それは産業間だけでなく，同一産業内の企業 影響されるか 間でもそうである．ほとんどの国で，企業のなかには 　政策を設計ないし実施する能力に乏しいことが，政 政府とのコネが強いところと，そうでないところとが 府が成長にとって機能的に最適な政策を策定していな ある．時には，国家の行為主体は政治的なコネをもつ い一因であろう．にもかかわらず，そのような能力が 企業と共謀して，同企業の利益のために政策を転換す 存在し，最良の政策が特定されている場合でも，権力 ることがある．それは多分，当該 政治的なコネを有する企 の座にある人々はその政策を選択するインセンティブ 産業内のコネのない企業にとって 業による占有は特定が容 をもっていない公算がある．それどころか，政策ア は不利になる恐れがあろう． 易 で は な い， な いし は， リーナの個別の行為主体は，社会福祉よりも，私的利 　政治的なコネを有する企業によ 例えば， 輸入競合産業に 対する高関税の設定など 益を最大化する政策を設計ないし実施できる可能性が るそのような占有は特定が容易で 大規模ではないかもしれ ある．というのは，彼らには強い交渉力があるからだ． はない，ないしは，例えば，輸入 な い が， 得られている証 本報告書では，このような取り決めを占有と呼んでい 競合産業に対する高い関税の設定 拠は，経済的なコストは決 る．占有というのは特定が容易ではなく，故意の転覆 など大規模ではないかもしれない して小さくはないことを示 している． のための誤った情報による単なる政策選択を誤解して が，得られている証拠は，経済的 しまうリスクがある． なコストは決して小さくはないことを示している．例 　近年，この問題にかかわる定量的な研究が急増して えば，1990 年代に一部のインドネシア最大手の産業グ きている．この研究は，特殊形態の占有を発見してお ループは，スハルト大統領と強力なコネをもっていた り，いくつかの場合においては，効率性のコストさえ 15．1995  – 97 年にはスハルトの健康状態に関する風評 測定されている．例えば，貿易政策の研究は，高所得 が数回にわたって流布した．そのたびに，大統領との 国においてさえ，政策選択は政策アリーナで高水準の （図 5.4） コネが強い産業グループほど株価が下落した ． 132 世界開発報告 2017 実際に，健康の噂が深刻なほど株価の下落幅は大きく （Mobarak and Purbasari 2008）． なった．この下落は市場における他の条件やコネのあ 　 市場規則を使って企業を優遇．コネのある企業を優 る企業の生産性の変化とは関係がなかったので，株価 遇するのに市場規則も活用できる．例えば，新規企業 の下落は政治的なコネを通じた政策占有による私利の の規制面での参入障壁は市場参入と競争にとっては有 （Fisman 2001） 代理変数であったといえる ．同様の 害であるにもかかわらず，既存企業を保護する手段 手法に基づき，ムバラク時代のエジプトにおける政治 になり得る．チュニジアではザイン・アル＝アービ 的コネの価値を推定してみると，それは企業価値の約 ディーン・ベン・アリー体制下で –  （1987  ， 2011 年） –  13  （Chekir and Diwan 2014） 16％に達していた ． 支配部族のコントロール下にあった企業は民間部門の 利益総額のうち不当に高いシェア（21％）を占めてい 政治的なコネのある企業はどのようにして た ．このよ （Rijkers, Freund, and Nucifora 2014） 不当な優位性を獲得するのか うなコネのある企業が高利益を得たのは，その企業が 　政治的コネのある企業にとって，政策的な占有の利 大きな存在になっている各セクターについて，参入や 益は経済的に著しいものがあるだろう．したがって， 投資，外国直接投資などにかかわる規制が厳しかった 政策的な占有がどのようにして実現するのかを理解し おかげだとみられる．確かに，コネのある企業とそう ておくことが重要である． でない企業の間の利益格差は規制の厳しい部門ほど大 　信用の迂回．国家の行為主体がコネのある企業を優 きく，参入規制がコネのある企業を競争から保護する 遇する 1 つの方法は，政府融資を彼らに迂回させる 役目を果たしていたことを示唆している．ムバラク ことである．例えば，パキスタンでは 1996 年から （Diwan, 時代のエジプトについても類似の証拠がある 2002 年にかけて，政治的コネのある企業はそうでな ． Keefer, and Schiffbauer 2015） い企業との比較で，借入額が 45％，債務不履行率が 50％も増加した（Khwaja and Mian 2005）．このよ 政治サイクルとポピュリズム うな優遇措置はすべてが政府系銀行からの融資に関係 　政治的な影響力をもっている企業や労働者，消費者 していた．さらに，それはコネのある政治家の力が増 のどのようなグループでも，潜在的には政策に影響を 大した時に増加し，政治家の選挙区で競争が激しい時 及ぼし得る．例えば，社会的に有益で，経済成長を必 には減少していた．ブラジルでは，1998 年と 2002 ずしも鈍化させることのない「緑の成長」政策の採択 年の選挙で勝利した候補者に運動資金を拠出した企業 は，短期的には損失をこうむる農民や消費者の間で影 はより大きな見返りを得ることができ，後に銀行から 響力をもつグループによって阻止され得る（ボックス より巨額の信用を受領した（Claessens, Feijen, and ．時として，政策がどちら側に有利に傾くかを予 5.1） Laeven 2008）．アジア金融危機の時期に関するマ 測するのがむずかしいことがある．例えば，公益事業 レーシアの研究は，国際資本移動規制が導入されて以 では価格が無規制であれば途方もなく高くなり得るた 降，政治的コネのある企業の時価総額はそうでない企 め，価格規制を求める妥当な経済的主張があろう．し 業と比べて増大したことを見出している．これはコネ かし，規制当局は公益事業会社と共謀して価格を高水 のある企業は国内信用へのアクセスが容易であったこ 準に設定する懸念がある．一方，消費者擁護団体から とを示唆している（Johnson and Mitton 2003）． の相殺する影響力が勝れば，規制当局は価格を低すぎ 　優遇企業に対する輸入許可の付与．コネのある企業 る水準に設定するだろう 16． に対して恩典を付与するもう 1 つの方法は，特定の（優 　政治的影響力のあるグループを優遇すべく政策を歪め 遇）企業に限定して輸入許可を付与することである． る．政治家は時折，公共投資を狭い支援者グループの スハルト時代のインドネシアでは，政治的なコネがあ 利益のために振り向けることがある――恩顧主義とし る企業はそうでない競合他社との比較で，許可取得の て知られる慣行である ．そのような顧 （第 6 章参照） 確率が 3 倍増となっていた．さらに，授与された許 客ベースの公共投資配分は非常に非効率的である公算 可は許可所得者に対して独占力を付与していた．例え が大きいであろう． ば，乳業のなかで大きなコネをもっている企業は，ミ 　より一般的に，公的資源は必ずしも厳格な後援者 - ルク生産に必要な 12 種類の投入財についても輸入許 顧客という関係に基づくことなく，政治的な影響力の 可が交付されていた．一方，同業他社は最大限でも あるグループにとって有利に配分することが可能であ –  3  4 個の輸入許可しか得られなかった．このような る．例えば，多くの国には国家の信用を中小企業，農 状況を受けて，競合他社はコネのある企業あるいは質 および農民に配分する開発プログラムがある． 村企業， が劣る国内のサプライヤーへの依存を余儀なくされた このような信用は特大の政治的影響を有するグループ CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 133 ボッ 「緑の成長」 クス 5.1　 という話を耳にすると，なぜ一部の人々は激怒するのか 「緑の成長というのは，成長プロセスを必ずしも鈍化させるこ 　 を段階的に廃止しようという努力は，トウモロコシ農家にとって となく， 清浄に， 資源効率的に， （Hallegatte 強靭にすることである」 （Resnick, Tarp, and Thurlow 数年間にわたって痛手となるだろう ．多くの理由から，環境保全は長期的な経 and others 2012, 2） ． 2012） 済成長や開発にとっても良いことである．経済的な生産は天然 　緑の成長政策で短期的に損失をこうむるグループは，政策ア （ 資源の在庫と環境の質 ） 「自然資本」に依存している．緑の成長 リーナで過大な影響力をもっており，したがって，改革を阻止 戦略は環境悪化を防止することによって自然資本を増加させるこ し，コミットメントを阻害することができる．コストは集中してい とができる．環境保護は市場の失敗を是正することによって，成 る一方，清浄な技術からの利益の多くは無形で分散しているた 長に間接的にも寄与することができる．例えば，都市の交通渋 め，そのような改革に伴う潜在的な敗者はうまく組織化できる可 滞につながる市場の失敗に取り組む政策は，空気の質を改善し， 能性が高いであろう．彼らは選挙向けに強力な支持層も形成す 都市部の生産性を高めることができる．緑の成長は空気や水の ることができる．例えば，マラウイの肥料プログラムは小農―― 質を改善することによって，直接的に福祉も改善し得る． 重要な有権者層――の間では人気があった．時として，緑の成 　しかし，緑の成長戦略への転換は社会のあるグループに対し 長戦略は消費者や企業の影響力を有する層には損失をもたらす ては短期的なコストを賦課する．有機肥料の事例を取り上げて ことがある．例えば，南アフリカは 2010 年に野心的な気候変動 （ みよう．もっと少量でより対象を絞った肥料の投与 アプ 「緑の」 プランを発表した．それは石炭火力発電工場が生み出す電力の ローチ）の方が長期的には環境のためには良いが，伝統的な肥 シェア削減を目指すものであった．ただし，同国では電気が不 料の方が安価で使用も容易である．マラウイは 2005 年にこの問 足している一方，石炭は相対的に豊富である．計画は，1 年後 題に直面した．食料不足に対処するため，トウモロコシの小自 には手加減が施されたにもかかわらず，消費者，労働組合，特 作農家向けの肥料補助金が導入された．伝統的な肥料の集約的 に鉱業・重工業を中心とした狭い企業利害によって反対された ．このような事例が例証して な使途は確かに即座の農業産出増加につながった．しかし，小 （Resnick, Tarp, and Thurlow 2012） 規模農家は少量の対象を絞った有機肥料を使う緑のアプローチ いるように，緑の成長政策の設計は短期的な敗者からの潜在的 の採用が容易でないことを悟るであろうから，それ故，補助金 な抵抗を考慮に入れておかなければならない． 出所：Hallegatte and others (2012); Resnik, Tarp, Thurlow (2012)． を優遇するために使うことができる．Cole (2009) の 　サハラ以南アフリカにおける産業調整政策の期待外 –  研究が発見したところでは，インドでは 1985  2009 れの経験は有益な教訓を示している．ガーナのあるプ 年に国営銀行からの農業信用は，選挙の年になると ログラムは経済的な論理に抗して，同国南部の 500 –  5  10％ポイント多く増加していた．このような選挙 マイル離れた皮なめし工場に牛革を輸送して，処理 年における貸出の増加は，選挙が特に接近戦になって 後に今度は北部の 200 マイル離れた履物工場に送り いた場所に集中しており，信用ブームの背後にある政 出すことになっていた――そのすべてはさらに 200 治的な動機を示唆している．選挙年における政府融資 マイル北方の市場で販売するものであった．つまり， のこのような政治サイクルは，多くの諸国で観察され なめし工場の立地が悪かったせいでこのプログラム ている（Dinc 2005）．イタリアでは，1990 年代に政 は経済的に存続不可能になったのである（Robinson 治的にコネのある銀行が徴求する利息は選挙サイクル 2009）．このような事例研究の一部が出した結論は， に伴って変動したが，これは貸出に対する政治的な影 不適切な立地の決定は政治的な影響の結果である，と 響を示唆するものである（Sapienza 2004）． いうものであった．例えば，ザンビアでは，産業開発 　 公共投資の誤配分．産業開発プログラムの失敗は， 公社が多くの子会社のために，経済的に立ち行かない 政治的な影響力が公共投資の不適切な配分によってど 立地を選んだことは明らかである．それは，農村地帯 のようにして成長を阻害し得るかを示すもう 1 つの に雇用を創出するという基準を中心とした立地決定で 実例である．政府はしばしば公共投資を，表面的には あった（Robinson 2009）． 調整の失敗に取り組むべく特定の部門や地域に振り向 けている．そのようなプログラムは政治的な影響力を 占有のコスト もつグループに対して隠れた利益を供与するための 　政策占有にかかわる最も明白なコストは公的資源の 手段になり得る（Coate and Morris 1995）．例えば， 非効率な配分である．例えば，銀行融資は最も生産的 政治的に重要な地域の土地所有者と労働者は，もし工 な企業に対して行われるべきだが，貸出が企業の政治 業地帯が当該地域に立地して地価や賃金を押し上げれ 的なコネに基づいている場合，必ずしもそうはならな ば，利益を享受するかもしれない． –  い．パキスタンの 1996  2002 年における企業貸出 134 世界開発報告 2017 のデータは，コネのある企業は不当に大きなシェアの いは官吏のモニタリング改善を通じて，政府がビジネ 信用を享受していたが，他の企業と比べて債務不履行 ス環境の多種多様な側面（確実な財産権，ルールの公 の確率が高く生産性も低かったことを明らかにしてい 正な執行，公共インフラの提供など）を改善するのを る．コネの有無による企業間の生産格差に基づけば， 後押ししてきている ． （Doner and Schneider 2000） コネのある企業向けに不当な金額の信用を供与するこ それらは調整に関する問題の解決も手助けした．30 とに伴う年間の損失は，GDP の 1.6％にも上ってい 年間にわたり持続した輸出志向型の工業化を通じた韓 る公算がある（Khwaja and Mian 2005）． 国の成長局面は，この種の，成長に優しい国家と企業 　そのような誤配分は創造的破壊――つまり，新規企 の相互作用を例証している 20．他の実例として，ブ 業の参入，より生産的になるための既存企業による投 ラジルの履物製造業者協会，コロンビアのコーヒー 資，非生産的な企業の退出など――の基本的な経済的 生産者連合会，タイの繊維製造業者協会などがある． プロセスに対する有害な効果を通じて，成長に対して これらはすべて輸出市場における情報に関するコス 長期的なインパクトをもち得る 17．政治的な影響力 （Doner and トの削減において調整役を果たしている は欠如していても効率的で革新的な企業を犠牲にし ． Schneider 2000） て，政治的なコネを有する企業がレント（不当利得）を 　幅広い基盤をもつ業界団体は狭いレントよりも，よ 獲得するような環境下では，起業家精神は育たないで り良い制度の推進に関心を抱いている公算が大きい． あろう．競争条件を一般企業にとって不利にすること 少数者による政策の占有を阻止することは，ある産業 によって，そういった占有は経済に対して他にも体系 における企業の集団的な利益に適う．産業グループは， 的な影響を及ぼし得る．実際に，ある見方では，多く メンバーがみずからの狭い利益のために国家官吏と共 の低所得国は対人ルールではなく，個人的なコネや特 謀して政策を転覆させるのを防止する集団的な機構を 権に基づく社会経済的な関係によって特徴付けられて 発展させることができる ．事例研究は， （Dixit 2015） いる 18．そのような政治的秩序のなかで，エリート 加盟率が高い業界団体は影響力が大きく，その影響力 層は経済を操縦して力のあるグループのためにレント の点で「開発指向型」の色彩を帯びていることを示唆し を維持している．さらに，このような操作は社会秩序 ている ． （Doner and Schneider 2000） を維持し暴力を抑制する役目を果たしている．そのよ 　透明性の程度と種類も国家対企業の相互作用の性格 うな世界では，「占有」はより深い政治経済的な問題の に影響を及ぼす．国家機関とそれと相互作用する企業 単に 1 つの表れにすぎず，それに取り組まない限り， は，重大な情報を独占している場合には，両者が相互 占有やレント・シーキングの手段を単に禁止しても効 利益のために共謀して政策を転換させる余地が大きく （Acemoglu and 率的な結果にはつながらないだろう なる．公益事業のような，自然独占の規制を考えて Robinson 2013）． みよう．典型的には，規制機関は価格に上限を設定 し，公益事業会社を同社の生産コストの評価に基づい 利益集団の影響が政策にとって必ずしも て補填する．そのような状況下で，企業はコストを誇 悪くない場合 張するために規制当局と共謀することによって利益を 　強力な企業の自己利益が長期的な成長にとって良い 享受できる．そのような共謀による利益は，規制官と 時として強 力 な 企 業 の自 政策と一致する場合があり得る． 企業がコストに関して他人よりも詳しい知識をもって 己利益は長期的な成長に 例えば，10 世紀から 12 世紀にか いれば，大きく（探知される公算は小さく）なるだろう とって良い政策と一致し得 けて生じた地中海における貿易機 （Laffont and Tirole 1991, 1993）． る． 会の拡大は，同地域で広い基盤を 　企業と相互作用する政府機関の性格も国家と企業の もつ商人階級の確立につながった．この商人階級は，そ リンクが，狭い利益団体による占有に堕していくかど のすべてのメンバーにとって貿易が可能になるような うかに影響する．一例として，1950 年代から 70 年 市場支援制度に関心をもっていた．ベニスでは，商人階 代にかけて東アジアでは産業開発機関がいくつか設 級は，経済力を使って強固な契約制度の創設と行政府に 計・創設された．例えば，日本の経済産業省（MITI） （世襲の総督制を廃止し事実上 対する制約を強く求めた は官僚の自律性と強固な業界との結び付きを組み合 ．同様に，1600 年代 の議会を創設することによって） わせていた．これは MITI が工業化について調整役を に大西洋貿易の拡大に伴ってイギリスで台頭した商人 果たすためには必要な措置ではあったものの，同省 階級は，より良い財産権や契約制度を強く求めた 19． は占有のリスクにさらされることとなった．しかし， 　より最近の事例研究の示唆によれば，業界団体はみ MITI は非常に能力主義的であり，官僚は長期的な ずからの集団的な利益のために，陳情に努める，ある キャリア・パス，明確なルール，確立している規範に CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 135 従っていた．スタッフは互いに強い非公式な結び付き 度が必須であり，投資家には収益性を引き上げること をもつ，精選されたエリート技術官僚グループのなか に対する強いインセンティブが作用する．しかし，収 から主に引き抜かれてきている．したがって，同省に 用の可能性がある時には，より実際的な収入分配制度 は内部的に異常に高水準の一貫性がある．このような （小さい） は，収入の多寡に応じて，利益が大きい 時に 組織的な強さのおかげで，MITI は狭い利益によって （少ない） は受入国が自動的により多くの 収入を得ると 占有されるのを免れてきたのであろう（Wade 1990; いう方式のものであろう（Engel and Fischer (2010) Evans 1995）． 参照）．この制度は長期的にはより一貫性がある．と いうのは，さまざまなシナリオの下で政府のコミット 占有のリスク下にある政策設計 メントを保持するという政府のインセンティブを考慮 　支配的なグループから不当な影響を受けるリスク に入れているからだ．スポットライト 7 は，官民パー は，政策の設計に際して，またその実施に責任を負う トナーシップ（PPP）向け契約の設計について，類似の 政府機関によって，どのように考慮に入れられるべき 問題を扱っている． であろうか？　本節では占有の可能性をきちんと考慮 　一般的に言えば，既存の力の均衡と矛盾しない政策 に入れた，政策設計への実際的なアプローチを検討す は理想的ではないかもしれないが，効果的に成長を ることから始めよう． 実現できる．例えば，中国では郷鎮企業（TVE）政策 は 1990 年代半ばまで力強い投資の伸びをもたらした 実施可能な政策の設計 ． （Qian 2003; Yao 2014）この政策は財産権のコミッ 　時に，占有の可能性が大きくなった場合，経済的効 トメントとしては異例なやり方であった．というのは， 率性に基づくと最良の政策は次善の政策よりも実施の TVE は地方コミュニティ政府の統制下にあり，より 可能性が低下する．なぜか？　強力な利益団体でさえ 一般的な，完全な民間ないしは中央政府の統制下にあ 影響力を得るためには，努力と財源を支出しなければ という状況にはなかったからだ．にもかかわらず， る， ならない．次善の政策の利益は，利益団体が努力と財 当時の中国の状況を受けて，政策は効果的であった． 源を支払うコストに値しないほど，あまりにも小さい 中国は中央計画制の時代から私的財産に反対する強い かもしれない．このような洞察に基づいて，政策は往々 イデオロギーを継承しており，企業には私的財産権に にして実施段階では裁量の余地をあまり残さないよう 対する法的保護が欠けていた．地方政府に地元企業に 設計されている．例えば，規制官が主に厳格なルール 対する支配権を付与し，地方の財政状況や幹部のイン を執行する場合，不当な優遇をだれかに授与すべく， センティブを TVE の成功に連動させたことが，TVE このルールの執行を変更できる余地はあまりない．そ の財産権にかかわるコミットメントに信頼性を付与す の結果，占有から得られる利益はあまりにも少ない 21． る重要な要因であった． 　実は，占有に弱くない政策を設計する際には，効率 性との間でトレード・オフが生じる．規制上の裁量を 政策が力の均衡をどう変化させるかを予想しておく 厳格なルールで置き換えれば，規制官には状況の変化 　投資や生産に即座に与えられるインパクトを超え に応じて執行を適応させる余地はあまりなくなる．つ て，経済政策は力の均衡を変化させることによって， まり，厳格な規則は企業に過剰なコストを賦課するこ ガバナンス――したがって成長――について遠大な結 とになる． 末をもたらす．国際貿易を促進する政策がどのように 　利己的で近視眼の国家行為者による占有のリスク してそのような効果をもつかを考えてみよう．前述の は，実際的な政策設計を通じて取り組むことができる． 通り，11 世紀のベニスと 17 世紀のイギリスの両方 ただし，同じように効率性の面でトレード・オフがあ においてともに貿易の増加は商人階級の台頭につなが る．政府が外国直接投資（FDI）を誘致したいと思って り，それが続いて強固な契約や財産権の制度確立を助 いる状況を考えてみよう．しかし，FDI については けた．しかし，理論は，このような効果は必然的と 紛争の歴史があり，さらに投資家は収用のリスクが高 いうわけではないことを示唆している．というのは， いと考えているので，FDI を躊躇している．国家主体 貿易は必ずしも経済力とインセンティブの配分に同 に対する抑制と均衡を強化すれば，収用の主観的な可 じように影響を及ぼすわけではないからだ（Do and 能性は削減できるが，そのような制度改革には時間が Levchenko 2009）．実際に，貿易に伴うベニスの富 かかる．一方，FDI 契約を収用の可能性が低くなる は，時とともに狭い一連の商人家系に集中するように ように設計する方法がある．効率性の観点から，投資 なった．小規模商人の支援をもはや必要としなくなっ 受入国としては毎期一定金額を受領できる収入分配制 た彼らは，みずからの力で寡頭制を創始した（Puga 136 世界開発報告 2017 官僚の選抜方法，官僚の and Trefler 2014）． 法，目標実施について与えられた裁量の程度など，公 パフォーマンスにかかわる 　1650 年代にカリブ諸島を席巻 的機関の設計上の特徴が強力なグループの影響力に対 評価と報奨の方法，目標 し，200 年間以上も継続した砂 峙する助けになり得る．省庁間の機能配分や監査人な 実施について与えられた 裁量の程度など， 公的機 糖ブームもこの点を例証してい ど監視機関の役割も重要である（Tirole 1994）．最後 関の設計上の特徴が，強 る．大規模な砂糖生産が出現する 『世界開発報告 2015：心・社会・行動』 に， （WDR 力なグループの影響力に 以前，これらの島々は典型的には 2015）で検討したように，占有を促すか，または阻止 対峙する助けになり得る． 小自作農社会であった．しかし， するか，官僚制度としていずれかの規範が出現してく 砂糖ブームを受けて，大規模プランテーション所有者 るだろう 23． の手に勢力が集中することとなった．これと関連した 動向として，この地域では奴隷制の台頭と，小規模農 選抜方法，インセンティブ，そして内発的動機付け 民の財産権に対する執拗な侵害が進展した．このよう 　最近，官僚制度における選抜やインセンティブの仕 な制度的な発達障害は長期的な成長にとって深刻な悪 組みが官吏の行動にどのように影響するかについて， 影響をもたらした（Levchenko 2016）． 実証的に検討した多くの研究が出てきている．このよ 　つまり，理論的に最適にみえる政策を評価しようと うな研究は次のことを理解するのに役立つ．すなわち， する人はだれであれ，次のように問うべきである．す 公的機関の設計次第で，官吏は賄賂や政策の占有を求 なわち，所与の状況下で，その政策は，最終的には制 める人々によるその他の不当な影響力に負けにくくな 度の足を引っ張るような仕方で経済力を集中させるか る 24． どうか 22．市場経済移行時のロシアと東ヨーロッパ 　インセンティブを提供するツール，例えば業績給与 諸国の経験を考えてみよう．当時，経済学者の間では 制度のようなものを考えてみよう．公共サービス提供 経済の効率性を改善するには，国有企業（SOE）の民 の最前線におけるこのような制度の無作為評価は，官 営化が優先課題であるというコンセンサスがあった． 吏の課題成就という実績が改善するということを見出 そこで，ロシアと多くの東ヨーロッパ諸国は，SOE している 25．業績給は政策占有に関して，もしそれ の迅速で大規模な民営化に焦点を当てた．しかし，民 が業績目標の未達を意味するならば，共謀に対する官 営化の実施方法が新たな寡頭階級を創出し，その階級 吏のインセンティブを弱めることになろう． は競争を促進する他の政策（新規企業の設立にかかわ 　しかし，金銭的な報奨への過度な依存が，逆効果に る手続きの緩和など）を阻止することができた．その なる場合もあるだろう．報奨制度にかかわる 1 つの 結果，これら諸国の経済は依然として，非効率で寡占 問題は，多くの政府省庁には複数の目的があること 的な産業で苦闘している．これは，当初における利益 だ．官吏の給与をどれか 1 つの目的の達成にあまり の集中をもたらす改革は，さらなる改革に対する強い に依存させると，他の目的を排除してその 1 つの目 反対を初期の勝者から生み出す可能性がある，という 的だけに不相応に焦点を絞ることにつながる（Tirole 見方と整合する（Hellman 1998）．これとは対照的に， 1994）．例えば，アメリカの警察署が麻薬関連の逮捕 ポーランドは最初に新規企業の参入を容易化する改革 で差し押さえた資産の売却で得た収入を保持すること に焦点を当て，既存企業の民営化は徐々に進められた． を認められた際，警察は逮捕をさらに増加させたが， このような順序のおかげで，集団的にさらなる改革に 軽犯罪の取り締まりがおろそかになるという代価を 関心を抱く種類の若い企業が創出される一方で，改革 払った（Baicker and Jacobson 2007）．一面的なイ を阻止する強大な大企業グループの突然の出現が防止 ンセンティブに焦点を絞ることも，官吏による過度に された（Jackson, Klich, and Poznańska 2005）． 熱心な，または偏った行動を促進しかねない．この懸 念は規制官や判事など，専門的な判断を働かせる仕事 公的機関の設計は強力なグループの影響力とどのよ に従事している官僚に関してはとりわけ顕著である． うにして折り合いをつけるのか？ 彼らの報酬を特定の立場をとることに依存させると， 　公的機関のなかには支配的なグループに占有されて その立場に固執して判断を日常的に歪めることになる しまうところもある一方，どの特定グループにも不当 だろう．例えば，違反の発見件数で報酬を享受する規 に影響されることなく，さまざまな利益団体と政策の 「違反」 制官は， の探知に過度に熱心になるか，または 設計・実施について協業できるところもある．これは 違反の通報を回避すべくいっそう多額の賄賂を要求す 一体なぜだろうか？　その答えは官僚制度の内部設 ることさえあり得よう． 計にかかわる多数の特徴次第となる．官僚の選抜方 　そのような状況下では，規制官選抜方法の設計の方 法，官僚のパフォーマンスにかかわる評価と報奨の方 がより有効な手段になるかもしれない．選抜方法につ CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 137 いて，官吏が特定の利益団体に対して応答的になる度 ――つまり，求職者はより頭が良く，より性格が良く， 合いは選抜方法に影響されることがわかっている．す 所得・職務経歴の面でも優れていたということである． なわち，電力事業規制官に関して，直接選挙と政治的 驚いたことに，高賃金の求職者プールは公共サービス 指名を全米各州について比較した研究は，選挙で選ば に関しても強い動機をもっていた．しかし，他の一部 れた規制官は消費者に好意的なスタンスをとってい の研究では，高賃金の提示は社会的動機を犠牲にして ることを見出した（Besley and Coate 2003）．事実， 質を引き付ける（これまでの賃金や職歴に反映されて 規制政策というのは政治家が責任を負っている多くの ，ということが示唆されている いるように） （Finan, 政策課題の単なる 1 つにすぎず，しかも有権者にとっ ． Olken, Pande 2015） てはあまり目立たない．その結果，指名された規制官 の場合は，有権者よりも政治的エリート層の利益に応 公的機関における規範 じる可能性が高いであろう．しかし，規制官が選出さ 　自分が属する組織で受け入れられている行動規範へ れている場合，規制政策は有権者にとってより重要に の順応は，政府機関における個人の行動にとって強力 なってくる． な動因になり得るだろう．正直さが自己強化的な規範 　「内発的動機付け」は官僚の行動に影響を与えるもう になり得る機関もあれば，腐敗した行動規範が定着し 1 つの手段である．調査や実験が示唆するところでは， 得るところもある 27． 「皆がやっ正直さが自己強化的な規 官僚は公共サービスに対して，民間部門の従業員と比 ている」から腐敗は許容されると 範 になり得る機 関もあれ 較すると，本来的に強く動機付けられている 26．そ 考えられている組織においては， ば， 腐敗した行動規範が 定着し得るところもある． のような社会的な動機付けと好業績との間にも相関関 一部の官吏にもっと正直に行動す 係がある（Perry and Hondeghem 2008）． るよう衝撃を与える一時的な改革は，この悪い規範を 　内発的動機付けを高める形で，職場環境を設計する 崩壊させ，永続的で自己強化的な改善につながる可能 ことが可能である．例えば，取り扱い件数が少なく給 性がある． 与が高いことは，アメリカ各州の最高裁判所判事の業 　規範を変化させるような改革に関する体系的な証 績に大きなプラス効果をもたらした．ただし，判事に 拠は欠如しているものの，韓国の過去における実例 事案選択についてより大きな裁量が与えられた場合で は，規範をシフトさせるべく多様な分野で実施されて （Ash and MacLeod 2015） ある ．これは判事は重要な いる介入策は機能し得るかもしれないことを示してい 事案については一生懸命働くように内発的に動機付け る．1961 年，韓国の朴正熙大統領は「私腹を肥やす」 られている，との仮説と整合する．取扱件数の削減と ことを基準に政治決定を行うことで有名な官僚制度を 給与の引き上げは，特に判事が重要な事案を選ぶ裁量 継承した．朴氏は大統領に就任するとただちに，政府 を付与された場合には，判事に高質の判決を下すこと 内で蔓延していた腐敗行為を抑制するための措置を に焦点を絞る時間と金銭的な安心感を与えたのである． 取った．1 カ月経たないうちに，彼は「官吏のうち上 　官僚が社会性を発揮するようにすでに動機付けられ 位 10％を解雇し，国の指導的な企業人を腐敗を理由 ている程度は，公的機関の運営環境の変化がどのよう に投獄し，残りの官吏を管理，効率，および公共心 に展開するかに関して重要な影響を及ぼす．仮に官僚 に関する 2 週間の訓練コースに派遣した（Hoff 2001, が金銭的な報酬だけを心配し，賄賂に弱い場合，意思 ．加えて，居座る官吏のために，朴氏は頻繁な 163） 決定における裁量度を削減すれば，占有の余地を制限 配置転換と並んで，厳格な業績監視慣行を創始した． することができる．しかし，このアプローチは公共サー このような努力の結果として政府の機能は著しく改善 ビスにかかわる内発的動機付けの水準がすでに高い官 した． 庁では有効ではなかろう．というのは，このアプロー チではその内発的動機付けを阻害しかねないからだ． モニタリング 　内発的に動機付けされた多くの官僚を引き付ける選 　上位機関によるモニタリングは官吏が政策占有で共 抜方法を設計することは，もう 1 つの有望なアプロー 謀するのを阻止し，占有阻止に関心をもつ第三者向け チであるが，その証拠は限定的である．最近のメキシ に有用な情報を生み出すことができる．例えば，監査 コにおける野外実験では，公共部門の求人について給 によって村レベルの公共投資プログラムにかかわる漏 与がランダム化された．これは賃金が高いほど意欲的 洩を削減できることがわかっている ． （Olken 2007） な人を引き付けることができるか否かをテストするた 知識のある第三者も監視員として採用できる．税関 めであった（Dal Bó, Finan, and Rossi 2013）．高報 の不正（輸入額の過少申告など）を考えてみよう．そ 酬と高資格求職者の増大との間には相関関係があった れは企業が賄賂やその他の影響力を行使する手段を 138 世界開発報告 2017 通じて，貿易政策の実施を転換させることができる 1 図 5.5　正式な抑制と均衡は低・中所得国では脆弱である つの方法である（Fisman and Wei 2001; Sequeira 1.00 and Djankov 2014）．この種の不正と戦うに際して 1.00 は，原産国における外国の検査官は出荷額に関して正 0.75 0.75 確な情報を所有しているであろうし，国内の有力企 0.50 割合 –  業の影響力にさほど弱くはないだろう．1980  2000 0.50 年に発展途上 104 カ国からのデータを使った研究は， 0.25 外国の検査官を採用した諸国では，商品が原産国を離 0.25 れる前の関税分類や出荷額を検証してみたところ，輸 0 0 –  入関税の徴収が平均的に 15  30％も増加しているこ 低所 下位 上位 高所 得国 中所得国 中所得国 得国 とを見出している（Yang 2008）． 　しかし，モニタリングにも限界がある．官吏が極 立法府による抑制 司法府による抑制 めて慎重になり，彼らの業績はいっそう悪化するだ 監査・審査 ろう 28．また，監視者自身も占有を免れているわけ 出所：World Justice Project, Rule of Law Index と World Bank, World ではない．そのような占有がインドのある州における Development Indicators (database) か ら の デ ー タ に 基 づ く WDR 企業の環境監査制度について暴露された（Duflo and 2017 チーム． others 2013）．支配的な監査制度の下で，企業自体 に採用された監査法人は汚染の監査を実施していた． る．この原則は規制機関の設計を検討することによっ しかし，ある研究の発見では，これら監査法人は企業 て例証できる． による汚染を過少報告していた．この制度を，監査法 　規制官と規制される企業が規制に直接関係する情報 人が企業に無作為に指名され，そして中央の資金プー を独占している場合，彼らは規制の設計に関して共謀 ルから固定給が支払われる制度で置き換えたところ， することが可能である．そのような状況下では，規制 監査法人による汚染の過小報告は削減された． 機関の間における権限の分割は情報に関する独占を削 減でき，したがって共謀的な占有を抑止することがで 水平的な抑制と均衡を通じた説明責任 （Laffont and Martimort 1999） きる ．しかし，その 　政府内における有効な抑制と均衡があれば，少数の ような権限の分割に欠点がないわけではない．規制の 国家主体による短期的で日和見的な行動のリスクを 設計に必要な情報や専門知識の修得は困難で，そのよ 削減できるだろう．この仮説に整合する形で，強力 うな専門知識は単一の規制機関に統合した方が容易か で水平的な政治制約が存在する諸国では，外国直接投 もしれない．つまり，機関が多数あると，規制政策の 資に関する係争が少ない．このことは，政策変更に 連携がよりむずかしくなり，意思決定が遅くなる．確 関して拒否権を有する政府内で独 かに，もし規制官が公益によって動機付けられていて， 司法など他の政府部門に よる規制機関の審査や監 立的な省庁の数と，政府内の各省 共謀の可能性がほとんどないなら，政府機関の間で機 視が，公益に適わない規 庁における支持政党の構成を測定 能を分割するのは逆効果であろう． 制上の決定を阻止あるい することによってわかる（Jensen 　司法など他の政府部門による規制機関の審査や監視 は無効化するのを後押し and others 2012）．独裁体制下 は，公益に適わない規制上の決定を阻止ないし無効化 できる，という証拠がある． でさえ，立法府の存在は収用コ するのを後押しできる，という証拠がある．各国共通 ストを引き上げることによって投資を増やす（Wright して，司法の独立性や違憲審査（立法府が制定した厳 2008）． 格な憲法に違反する法律をチェックするという法廷 　高所得国と比較すると，低・中所得国の政府内に の権限）の強さは，財産権保護の強さや企業参入規制 おける正式な抑制と均衡は平均的には脆弱であり（図 （La Porta and others 2004） の緩さと関連性がある ． ，このような制度の強化は長期にわたるプロジェ 5.5） アメリカでは意思決定権限の官庁への委任や調停権限 クトになる．しかし，水平的な抑制と均衡を通じた説 の法廷への委任が，規制政策をより一貫したものにす 明責任の原則そのものは，詳細な状況に適合させた他 るのに役立っている ． （Spiller and Tommasi 2005） のアプローチに有用である． またこのことは，力のない行為主体のために競争条件 　政府省庁間で権限を配分して，独立的な監視機関を を平等化するのに資している．しかし，司法審査には 創設することは，支配的な特殊権益層によって政策が 限界がある．例えば，そうできる法的立場にある当 「壮大な」占有を受ける可能性を削減することができ 事者が着手した後においてのみ，司法は介入できる CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 139 （Magill 2013）． わる集団的行動に代替することができる．このような 　アメリカの情報規制問題局（OIRA）の経験は，費用 大衆の側への傾きは，政策問題のニュース価値が高 便益分析に基づいて規制官を横並びで監視する機関の く，メディアが利益を最大化している場合には，より 存在も占有防止に有益であることを示唆している．ど 強い公算がある．というのは，このような要素は，特 のような狭い利益を追求する団体であっても OIRA に低所得層を中心により広範な消費者層に迎合するこ を占有するのは困難であった．というのは，この機関 とに対するメディアのインセンティブを大きくするか は単一の規制問題に焦点を絞っていない一般的な機関 らだ． だからである．さらに，規制を評価するのに標準的 　政策の設計や発表に向けて政府機関が多様な資料を な費用便益分析を用いるという慣行は，業界や消費 要求するという手続き面での要請も，影響力のバラン 者の利益団体が規則に影響を及ぼすべく，歪んだ情 スをとるのに有益である．アメリカでは行政手続法 報や分析を利用する動きに対抗するのに有効である は，多種多様な利益団体が規制上のプロセスに参加す （Livermore and Revesz 2014）． るに当たっては，一連の手続き要件を定めている．こ 　説明責任制度の導入も政治的なものであり，した の法律に基づき，「規制機関は通知を出し，ルール制 がって強力な狭い範囲の利益団体によって転覆され得 定の提案を通告し，利害関係者の具申を考慮に入れな る．にもかかわらず，複雑で遠大な統治環境下にある がら意思決定をしなければならない．また，無知の 国でさえ，国家が一枚岩であることは稀であり，説明 （Spiller and まま意思決定を急がされてはならない」 責任制度は往々にして何とか自律性を保持していると Tommasi 2005, 535）． いう状態にある．3 つの中所得国――メキシコ，南ア 　消費者や市民を擁護する団体からの政策情報を円滑 フリカ，およびトルコ――における通信部門の最近の 化する仕組みも，支配的な業界団体の影響力に対抗で 事例研究が例示的である．これら諸国のすべてで通信 きる．アメリカでは，規制機関は消費者の主張を後 部門は独占的ないし寡占的にとどまっているものの， 押しする一連のメカニズムを工夫している 30．例え 近年，アクセスや技術，市場競争の点で明らかな改善 ば，1970 年代に大規模な石油価格ショックは物価低 がみられている．その一因は，説明責任の制度――司 下の時期に終わりを告げ，多くのエネルギー公益事業 法や競争委員会，通信規制官など――が反競争的な慣 会社は賦課が許容されている価格の引き上げを要請し 行に対してしばしば自律的に作用してきていることに た．それに対応して，多くの州は生産者からの圧力と ある（Atiyas, Levy, and Walton 2016）． バランスを図るべく消費者擁護団体を招き入れた．そ の結果，これらの州では価格上昇は小幅となった．こ 垂直的説明責任のメカニズムと競争可能性の増大 れは規制価格を設定する際の消費者の影響力が増大し 　大企業など経済的に支配的なグループには，政策ア （Holburn and Spiller ていることを示すものであった リーナで影響力を得るための資源があるものの，消費 2002）． 者や市民は分散している利益団体であり，政策に関す 　規制制度における参加型メカニズムは，低・中所得 る自らの選好を唱道する際，集団的な利益問題に直面 国ではまだ比較的稀である 31．例えば，ほと （図 5.6） している 29．したがって，市民（ないし消費者）によ んどの高所得国は規制変更に関しては事前通知を出し， る競争可能性を促進する垂直的な説明責任の仕組み 既存の規則に関する情報を公に入手可能にしている． は，政策策定プロセスにおける影響力のバランスをと しかし，そのような慣行は低・中所得国では相対的に るのに役立つだろう． 稀である．大衆からフィードバックを収集するメカニ 　最近の研究が示唆するところでは，マスコミ報道は ズムもこれら諸国では稀であり，規制政策の結果やイ 一般有権者の影響力を増やすことによって，特殊権益 ンパクト評価に関して報告する仕組みも同様である． 層の影響力を削減するのに役立ち得る．20 世紀初め のアメリカの下院と上院における投票パターンに関 正しいアプローチのを見付ける しゅう ぶん 「醜 聞 暴露」 して， 雑誌の影響を詳しく裏付けた研究 　結論として，占有による害を削減できる政策と制度 の発見によると，マスコミ報道を受けて議会の結果 政策設計の点では， 設計の両方を変更する方法はある． はより一般大衆向きになっている（Dyck, Moss, and 不適切な影響のリスクに関して実際的に考えて，仮に Zingales 2013）．特殊権益層の政策占有を阻止する 最良ではなくても実施可能な政策を特定することが重 ことの利益が散らばっているときには，個々の投票者 要である．もう 1 つの教訓は，短期的には良さそう はその政策に関する情報を収集するインセンティブを にみえても，結果的にはさらなる改革を阻害し得るよ 失うだろう．したがって，メディアは情報収集にかか うな支配的なグループの力を強化する政策は回避すべ 140 世界開発報告 2017 図 5.6　規制上の意思決定において幅広い基盤の参加を認める正式なルートは，低・中所得国では限定的である 100 参加している市民の比率 75 50 25 0 東アジア・ ヨーロッパ・ ラテン 中東・ 高所得 南アジア サハラ以南 太平洋 中央アジア アメリカ・ 北アフリカ OECD アフリカ カリブ 加盟国 インパクト評価提供 通知公表 規則公表 コメント募集 結果報告 （各年） 出所：World Bank, Global Indicators of Regulatory Governance からのデータを使った WDR 2017 チーム． きであるということだ． メリカでは，消費者のために代弁者として機能するこ 　公的機関の設計を改善すれば，一連の実施可能な政 とを課せられた公的機関を創設している州もあれば， 策を 2 つの方法で拡大するのを後押しできる．第一に， 既存の擁護団体が規制にかかわる意思決定に参加する 公務員の選抜方法と彼らが組織のなかで直面するイン のに，インセンティブや支援を提供することを選択し センティブ構造が重要である．設計のこの側面は経済 ている州もある ．ただし，どちらのア （Magill 2013） 的な動機だけでなく，公共サービスや行動規範に対す プローチも公的機関や消費者擁護団体の能力が低い状 る内発的な動機も考慮に入れるべきである．実施期間 況下では有効性は期待できないだろう．しかし，事例 中に裁量に関して著しい役割があるような政策におい 研究は，一部の低・中所得国は垂直的説明責任のため ては，信頼できるモニタリングの制度があれば，実施 の中間的な制度設計として，官民対話（PPD）など参 をいっそう律することができる．第二に，公的機関内 加型の制度を成功裡に活用してきていることを示して における水平的および垂直的な説明責任の制度も，政 いる（ボックス 5.2）．PPD は代弁機関――市民や中 策アリーナにおける影響力についてバランスを図るの 小企業の強力な擁護団体――の存在を必ずしも必要と に役立つ．一般目的の監視機関でも，特殊な政策分野 しない．その代わりに，これらは具体的な改革という を担当する機関の占有に対してはチェックとして機能 状況下で地方コミュニティを動員する．成功している し得る．さほど力のない分散した利益団体が，政策ア PPD はより正式な制度に発展していくことができる リーナで大きな発言権をもつのを後押しする仕組み だろう． は，もっと強力で狭い利益集団の影響力を均等にする 　困難な統治環境にある国々も「金銭の使用制限をす のに有益であろう． 改革を実験できる――換言すれば， る」 「有効性の島々」 を構築するのである（Fisman and Werker 2011; 改革の原則を解決策に転換する ．例えば，多数の国において，強大な業 Levy 2014） 　アメリカにおける規制機関の設計に関するこのよう 界団体の優勢やその他の政治的な配慮のせいで，企業 な議論は，改革に向けたいくつかの重要な原則を例示す の参入を自由化したり，企業間競争を増やすようなビ るのに役立っている．しかし，これは困難な統治環境下 ジネス環境の改革を実施したりすることが困難になっ にある低・中所得国が，高所得国で機能することが見 ている．そのような状況下で，独自のルールをもつ経 出されている水平的・垂直的な説明責任の正式な構造を， 済特別区（SEZ）を創設することは，特定区域内で競争 単に模倣すればよいといっているわけではない． を促進するための方法である．中国の幅広い SEZ の 　このような青写真を具体的な統治環境に適合させる 活用は輸出指向企業に重点を置いた沿岸の SEZ で始 のは，究極的には実験の問題であるが，このプロセス まったが，それがまさにその適例である．研究によれ では既存機関の能力と現在の力のバランスの両方を考 ば，SEZ は中国の投資と生産性上昇に著しい貢献を 慮に入れるべきである．例えば，市民や中小企業によ （Wang 2013） してきている ． る規制支持を強化する制度の設計を考えてみよう．ア CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 141 ボッ 「ブルドーザー・イニシアティ クス 5.2　政策設計における参加型メカニズム：ボスニア・ヘルツェゴビナにおける ブ」 　包摂的な官民対話を促進する仕組みを強化すれば，ビジネス にとどまらなかった．イニシアティブのメンバーはフィードバック 環境の改革にかかわる設計・実施における情報の流れや説明責 （一部の改革 も提供し，実施中であったモニタリングを支援した 任の改善につながるだろう．ボスニア・ 「ブ ヘルツェゴビナでは， ．ブルドーザーによる年 2 回の出版物 は 2 年以上も継続した） ルドーザー・イニシアティブ」によって地元の産業界が動員され は大衆にこのプロセスを広報する役目を果たし，該当する政府 て，改革を提案し，実施段階では当局との協力関係を強めた． 機関は実施中の各改革について採点された． プロセスを通じて，狭い利益団体の影響力が削減された． 　イニシアティブに関する独立評価は，広範な改革を特定し， 　驚いたことに，イニシアティブの第 1 段階で，事業環境の改 効果的に実施するという点で，プラスのインパクトをもたらした 革に関して 250 件の提案を受領した．経済学者を含む独立的な ことを示している．そのようなイニシアティブのインパクトに関 専門家，弁護士，産業の専門家などが，狭い利益団体の不当 する現在の証拠は事例研究に基づいている．大規模標本による な影響力を最小化することを企図したプロセスを通じて提案の 厳格な評価は今のところ実施されていない．事例研究からの証 評価を行った．このプロセスは非常に選別的であった――第 2 拠が有望なことから，厳格な評価を伴ったより多くの実験的なイ 局面の最終リストにまで到達したのは，提案のわずか 5％にす ニシアティブを奨励すべきである． ぎなかった．一方，イニシアティブの仕事は設計や提案の選出 出所：Herzberg (2007)． 最上位層における改革：全般的な統治環境 資，レント共有，および政治的支援にかかわるコミッ 　これまで検討してきた官庁レベルの改革は，政策策 トメントを交換条件として，政治的なコネをもって 定の最高レベルにおいてコミットメントがない限り， いる強力なビジネスの利害を保護する（Haber, Razo, 真剣に追求されない可能性が高いであろう．反腐敗機 ． Maurer 2003） この取り決めは成長をもたらしたが， 関の創設にかかわる多種多様な経験を考えてみよう． その成長は広くは共有されなかった．財産権について れん せい こう しょ 1974 年，香港は廉 政 公 署（ICAC：「反腐敗に関する より幅広い形のコミットメントがあれば，開発はより 独立委員会」が原義）を導入した．香港総督の直轄下に 一層公平な道につながっていたであろう．公平性と成 あった ICAC は職員を文民から採用し，相対的に高 長の問題はガバナンス改革を考える場合，必ずしも分 給を支払った．これは驚くほど有効であった．今日， けて考えることはできない．したがって，本章は公平 香港特別行政区（SAR）は透明性インターナショナル 性とガバナンスに焦点を当てている第 6 章を補完す の腐敗認識指数によると，世界でトップ 20 位に位置 るものである． している．にもかかわらず，ICAC モデルは他の国々 ではあまり成功しなかった．ICAC が成功した一因は 注 認可環境がうまく統治され，安定していたからであり， 1. Hallward-Driemeier and Pritchett (2015) は最 ICAC を機能させるというコミットメントは，最高レ 近の研究で企業レベルのデータを使って，単純な ベルにおける利害に関して偶然的で脆弱な構造に依存 ビジネス規則の実施が同一国内でも企業ごとにい していなかった（Fisman and Werker 2011）．この かに異なっているかを分析している．彼らの発見 問題――幅広い統治環境がどのようにして改革へのコ によると，これら規則を簡素化するための手続き ミットメントを強めたのか――は本レポートのパート 改革もこの相違の削減につながっていない． Ⅲで検討する． 2. 例えば次を参照：Fisman (2001); Johnson and Mitton (2003); Khwaja and Mian (2005); 成長と公平のトレード・オフ Rijkers, Freund, and Nucifora (2014)． 　時々，コミットメントのような制度的な機能にかか 3. 伝統的には，経済学の文献では，規則の設計が企 わる「解決策」が成長の実現をもたらすことができる 業ないし消費者の個別グループの狭い利害を反映 が，公平に関しては悪い結果を伴う．例えば，強力な している場合に，占有が生じていると言われてい 行為主体の連合は投資向けの資源を独占して内部のコ （Stigler 1971; Peltzman 1976） る ．本章ではこ ミットメント問題を解決することができるものの，そ の用語をより一般的に適用して，規則だけでなく， れほど強力でない行為主体が生産的資源にアクセスす 経済成長に関連するあらゆる政策を含めている． るのを排除してしまう．19 世紀末から 20 世紀半ば 4. 1600 年以前，1 人当たり GDP の各国間格差は にかけて，ラテンアメリカに押し寄せた工業化の波は わずかだったので，それ以降の高所得国と低所 正に次のような取り決めを特徴としていた：国家は投 「大 分 岐 」 得国の間における格差拡大は （Great 142 世界開発報告 2017 Divergence）と呼ばれている（Jones 近刊）． している．Cooper (1999) は連携失敗のマクロ 5. 例 え ば 以 下 を 参 照 ―Mauro (1995); Hall and 経済モデルをレビューしている． Jones (1999); Acemoglu, Johnson, and Wade (1990), Evans (1995), および Kohli (2004) 13. Robinson (2001)．これらの示すところでは，ガ は，1960 年代から 90 年代における東アジア諸国 バナンスの一部の側面にかかわる歴史的ないし文 の産業政策についてガバナンスの役割を検証して 化的な原因による相違（財産権の安全性，腐敗， いる．Robinson (2009) は，ガバナンス問題が世 経済的開放性の政策など）は，1 人当たり GDP の 界のほとんどの地域で，産業開発政策をどのよう 長期的な成長に影響を及ぼしている．このよう に制約してきたかを検討している． なアプローチに依拠して，Kaufman and Kraay 先進国からの証拠に関しては，例えば以下を参照 14. (2002) はガバナンスと 1 人当たり所得の間にお ―Goldberg and Maggi (1999); Gawande and ける両方通行の因果関係を探索するための方法論 Bandyopadhyay (2000); Mitra, Thomakos, を提案している．その結果は，ガバナンスは長期 and Ulubaşoğlu (2002); Esfahani (2005)． 的な成長にプラス効果をもつが，成長がガバナン スハルトはインドネシアの第 2 代大統領．1967 15. スに与える影響は小さくマイナスでさえあり得る 年に初代スカルノ大統領を追放した後，スハルト ことを示している．このようなアプローチにかか は 1998 年に辞職するまで 31 年間にわたって大 わる批判については Pande and Udry (2006) を 統領職を務めた． 参照． 例えば，理論に関しては Stigler (1971) と Peltzman 16. 6. 以下を参照―Hausmann, Pritchett, and Rodrik (1976)，主にアメリカにおける占有に関する実証的 (2005); Jones and Olken (2008); Eichengreen, 証拠のレビューに関しては Dal Bó (2006) を参照． Park, and Shin (2012); Levy (2014)． この成長理論の概要については Aghion, Akcigit, 17. 7. こ の 証 拠 は Galiani and Schargrodsky (2011) and Howwitt (2014) を参照． でレビューされている． システムの議論に関しては , Pritchett “deals-based” 18. 8. うまく機能している法廷は未知の当事者相互間に “limited access order” and Werker (2012) を参照． おける信頼水準を高めることによって，企業が新 という類似の概念は，North, Wallis, and Weingast 規サプライヤーに切り替えるのを支援すること (2009) で議論されている． ができる（Johnson, McMillan, and Woodruff ベニスについては Puga and Trefler (2014), 大 19. 2002a）．契約履行の改善と貸出の増加や債務不 西 洋 貿 易 に つ い て は Acemoglu, Johnson, and 履行の減少との間には相関関係がある（Castelar Robinson (2005) を参照．Levchenko (2016) が Pinheiro and Cabral 2001; Cristini, Moya, WDR 2017 のために執筆した背景論文には，貿 and Powell 2001; Jappelli, Pagano, and 易が制度に与えたインパクトに関する最近の研究 Bianco 2005）．また，契約履行の改善は貿易自 の要約が所載されている． 由化が生産性に及ぼすインパクトを高めることも 例えば Evans (1995) を参照． 20. 韓国の話は， しかし， できる（Ahsan 2013）． 生産的な企業と国家の関係は時に占有の手段に堕 9. なかでも Haskel, Pereira, and Slaughter (2007) することがあり得ることを示している．投資に弾 と Aghion and others (2009) は，（新規参入者 みをつけるための国家支援の一部が，最終的には からの）競争が生産性の伸びにどのように影響す 大企業に占有されてしまったことを示す証拠があ るかについて，企業レベルの証拠を提示している． （Eichengreen 2012） る ． Rosenstein-Rodan (1943) が提示した工業化に 10. Laffont and Tirole (1993) はこのアイデアを定 21. おける「ビッグ・プッシュ」の理論はその早期の実 式化している．Glaeser and Shleifer (2003) は 例である．Murphy, Shleifer, and Vishny (1989) –  20 世紀初めの 20  30 年間のアメリカにおける は，この考えのより最近のバージョンをモデル化 規則の出現に関する研究のなかで，同様の論理に したものである． 沿った理論を提示している． この実例は Rodríguez-Clare (2005) からのもの 11. この主張に関する証拠に基づいた議論について 22. で，彼は連携失敗のミクロ経済モデルをレビュー は，Acemoglu and Robinson (2013) を参照． している． ［ WDR 2015 23. 『世界開発報告 2015――心・社会・ Hoff (2001) は社会規範や腐敗を含め，幅広い範 12. 行動』］ （World Bank 2015, のスポットライト 1 囲の状況下における連携失敗のモデルをレビュー を参照． 60） CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 143 本節における議論の一部は，Finan, Olken, and 24. State Supreme Courts.” Journal of Law and Economics 58 (4): 863–913. Pande (2015) によるレビュー論文に基づく． Atiyas, Izak, Brian Levy, and Michael Walton. 2016. “Rent 例えば以下を参照―Banerjee, Glennerster, and 25. Creation and Rent Containment: The Political Economy Duflo (2008); Glewwe, Ilias, and Kremer (2010); of Telecommunications in Mexico, South Africa, and Turkey.” Background paper, WDR 2017, World Bank, Basinga and others (2011); Muralidharan and Washington, DC. Sundararaman (2011); Duflo, Hanna, and Ryan Baicker, Katherine, and Mireille Jacobson. 2007. “Finders (2012); Gertler and Vermeersch (2012)． Keepers: Forfeiture Laws, Policing Incentives, and Local Budgets.” Journal of Public Economics 91 (11): 2113–36. 調査ベースの証拠については Cowley and Smith 26. Banerjee, Abhijit, Rachel Glennerster, and Esther Duflo. 2008. (2014)， 研 究 室 実 験 か ら の 証 拠 に つ い て は “Putting a Band-Aid on a Corpse: Incentives for Nurses Banuri and Keefer (2013) を参照． in the Indian Public Health Care System.” Journal of the European Economic Association 6 (2–3): 487–500. ゲーム理論ではこれを組織における 27. 「複数均衡」と Banuri, Sheheryar, and Philip Keefer. 2013. “Intrinsic 呼んでいる：1 つでは正直さが自己強化的な規範 Motivation, Effort, and the Call to Public Service.” Policy となっているが，もう 1 つでは腐敗が規範である． Research Working Paper 6729, World Bank, Washington, DC. Bardhan (1997) と Hoff (2001) を参照． Bardhan, Pranab K. 1997. “Corruption and Development: Lichand, Lopes, and Medeiros (2015) は 次 の 28. A Review of Issues.” Journal of Economic Literature 35 (3): ような証拠を発見している：連邦資金の使途をモ 1320–46. Basinga, Paulin, Paul J. Gertler, Agnes Binagwaho, Agnes L. ニターする地方自治体の監査は調達を削減し，し B. Soucat, Jennifer Sturdy, and Christel M. J. Vermeersch. たがって健全性を悪化させた． 2011. “Effect on Maternal and Child Health Services in このアイデアを規則という面で古典的に探究した 29. Rwanda of Payment to Primary Health-Care Providers for Performance: An Impact Evaluation.” Lancet 377 のは Stigler (1971) である． (9775): 1421–28. Dal Bó(2006) は規制機関の側における擁護やそ 30. Besley, Timothy J., and Stephen Coate. 2003. “Elected versus の他の説明責任にかかわる介入策について，実証 Appointed Regulators: Theory and Evidence.” Journal of the European Economic Association 1 (5): 1176–1206. 的な証拠をレビューしている．Schwartz (2013) Bond, Philip, and Rohini Pande. 2007. “Coordinating はアメリカ各州の保険規制という分野に関して， Development: Can Income-Based Incentive Schemes ある市民擁護制度の事例研究を提示している． Eliminate Pareto Inferior Equilibria?” Journal of Develop- ment Economics 83 (2): 368–91. http://rulemaking.worldbank.org を参照． 31. Caselli, Francesco. 2005. “Accounting for Cross-Country Income Differences.” In Handbook of Economic Growth, Vol. 参照文献 1A, edited by Philippe Aghion and Steven N. Darlauf, 679–741. Amsterdam: Elsevier. Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. 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Bartelsman, Haltiwanger, and Arias 2010）．実際に，中所得水準における成長減 Scarpetta 2013; Melitz and Polanec 2015）．例え 速 の 85 ％ は TFP の 減 速 に よ っ て 説 明 可 能 で あ る ば，インドや中国の製造業企業における資本と労働が （Eichengreen, Park, and Shin 2013）． 再配分されて，アメリカでみられる効率的配分の水準 にマッチするようになると仮定すれば，両国はそれぞ WDR 2017 チームが執筆． –  れ 40  –  60％，30  50％の TFP 上昇を経験すること 148 世界開発報告 2017 になる（Hsieh and Klenow 2009）． は，所得水準が低い場合には成長を阻害しないかもし 　中所得の罠に関する他の分析は産業高度化の欠 れない．それどころか，そのような結び付きは実際に 如に焦点を当てている（Ohno 2009; Doner and は，国家や企業の行為主体の間におけるコミットメン Schneider 2016）．証拠の示唆によると，中所得脱 「接着剤」 トや連携を確保するために必要な かもしれ 出国にはそこにとどまっている国と比較して，輸出が （腐敗に関するスポットライト 1 を参照） ない ．しか より多様化・高度化されていることを示す証拠がある し，そのような結び付きは上位中所得国にとってはよ （Felipe, Abdon, and Kumar 2012）．関連した見方 り一層問題含みのものとなる．例えば，理論の教える では，新規部門に参入するという私的な動機が社会的 ところでは，市場が拡大し，供給ネットワークがより 収益率を下回る場合，多くの諸国では市場の失敗が生 複雑化するのに伴って，取引に基づく関係はもはや非 じ，「自己発見」としての経済開発のプロセスが必要と 人格的なルールに基づく契約執行の代替策として機能 になる（Hausmann and Rodrik 2003）． することはできない（Dixit 2004）．この仮説と整合 　効率的な資源配分や産業の高度化は，資源蓄積を通 する形で，脱出国である上位中所得国は，高所得国に じて成長を可能にするものとは異なる一連の制度を必 移行する前に腐敗の水準を大幅に低下させている．他 要とする．効率的な資源配分は競争や創造的破壊を管 方，「非脱出国」では腐敗の改善がみられない（図 S6.2 理する新たな制度を必要とするのである．産業の高度 のパネル a）．非脱出国では腐敗が現状を下支えして， 化は，おそらく政府と企業の間における戦略的な提 競争や新たに成長連合が創出されるのを阻害してい 携を通じて部門間や政府による連携を強化するため る． の制度的な能力を必要とする（Doner and Schneider 　根深い腐敗と戦って，企業向けに平等な競争条件を ．新しい輸出市場で成功するための製品差別化 2016） 整備するには説明責任の制度が必要になる．上位中所 には，「近代的でより機敏な」財産権制度と資本市場が 得水準になると，議会や司法，メディア，市民社会に 必要である（Kharas and Kohli 2011）． よるチェックがより一層重要になる．確かに，上位中 所得水準になると，脱出国では非脱出国よりも，この 政治経済の罠 ような制度的なチェックについてずっと大きな改善が 　このような制度の創設は既得権益層に妨害されるか みられる．ただし，低・下位中所得水準では成功して もしれない．創造的破壊や競争は敗者を生み出す．さ いる国とそうでない国の相違はさほど判然としていな らに，特に，その時点で強大化した企業や政治的エ い（図 S6.2 のパネル b, c, d）． リート層のなかから敗北者を作り出す．これは既存企 　このようなルールを基盤とする制度にかかわる競争 業に有利なことが多い外国技術の採用を通じた生産性 可能性と説明責任の源泉に関しては本報告書のパート の加速化よりも，政治的にはもっと挑戦的な問題であ Ⅲで検討するが，脱出国と非脱出国の比較は制度改革， る（Acemoglu, Aghion, and Zilibotti 2006）．この したがって移行を成功に導く可能性を大きくするいく ような政治的な挑戦課題は中所得国ではとりわけ大き つかの条件を特定するのに役立つ．最近，東アジア諸 い公算があろう．というのは，低所得から中所得への 国やチリを含め，移行済みの多数の国には強力で代表 移行期に利益を享受した行為者は今や，自分たちの地 的な企業団体があった．業界団体が適切な代弁者に 位を脅かす変化を阻止するのに十分強大な力をもって 成長に好意的な連合につながりやすく， なっていると， いる可能性があるからだ． それが幅広い利害関係者に利益をもたらして広範囲に 　この意味で，中所得国が直面しているのは，政策選 わたる成長を可能にする，「排他的ではない」政策を推 択の挑戦を超越して，力の不均衡という挑戦課題に 進することができよう．他の最近の移行国は改革に向 なっている．にもかかわらず，中所得の罠に関する議 けて諸外国から支援ないし圧力を受けた．最近，中所 論はほぼ例外なく，このような移行の基本的な決定要 得から高所得に移行した諸国のほぼ半分はヨーロッパ 因ではなく，一般的に移行の困難さにかかわる直接的 にあり，EU 加盟が外生的なコミットメントとなって な要因や適切な政策の選定に焦点を当ててきている． いる．また，加盟することが制度的な発展に信頼性を 中所得国が直面している政治経済学を説明するために 付与している． は，エリート層が交渉する政策アリーナの理解が必要 　不平等の水準が低いことは，中所得水準での制度 不可欠である． が硬化してしまうのを防止するのに有益かもしれな 　そのような政治経済的な罠の 1 つが，政府と企業 い．不平等水準が高いと，社会的な亀裂が生じて，そ の間における執拗な取引に基づく関係である．取引 れが改革に必要な成長に向けた連合の出現を阻害す ベースの，時として腐敗した企業と国家の相互作用 る ．データによると， （Doner and Schneider 2016） CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 149 図 S6.2　腐敗に対する抑制や説明責任の制度は，「非脱出国」におけるよりも，上位中所得国の地位を脱して 高所得国の地位に達した国の方が改善している a. 公的部門の腐敗 b. 行政府に対する法的制約 0.20 0.15 指数値の平均変化 指数値の平均変化 0.10 0.15 0.05 0.10 0 0.05 ‒0.05 0 ‒0.10 低所得国 下位 上位 低所得国 下位 上位 中所得国 中所得国 中所得国 中所得国 c. 政府によるメディア検閲 d. CSO の参入・退出 1.5 1.5 指数値の平均変化 指数値の平均変化 1.0 1.0 0.5 0.5 0 0 低所得国 下位 上位 低所得国 下位 上位 中所得国 中所得国 中所得国 中所得国 非脱出国 脱出国 出所：V-Dem, 2015 からのデータを使った WDR 2017 チーム． 注：棒グラフはある国が特定の所得水準にあった時期に，すべての 「非脱出国」 （濃紫色） ないし「脱出国」（淡紫色） に関する該当す るカテゴリーにおける平均的な変化を示す．脱出国は標本期間中 （1950 – 2011 年）に指定された所得水準に達した国と定義．非脱 出国は同じ所得水準に留まったままの国，あるいは所得水準が低下した国．4 つのパネルはすべて同じ方法論による．パネル a で， 公的部門の腐敗 （v2x_pubcorr）は 0 から 1 の範囲をとる指数で， 1 は最多の腐敗を示す．パネル b で， 行政府に対する法的制約 （v2x_ jucon）は 0 から 1 の範囲をとる指数で，1 は最大の制約を示す．パネル c における政府によるメディア検閲 （v2mecenefm）と，パ ネル d における CSO の参入 ・退出 （v2cseeorgs）は 0 から 4 の範囲をとる順序変数で，4 は最多の説明責任を示す （すなわち，メディ ア検閲が最小，CSO 参入・退出が最多） ．CSO ＝市民社会組織． 脱出国は中所得国になった時に不平等水準が低くなっ Bulman, David, Maya Eden, and Ha Nguyen. 2014. “Tran- sitioning from Low-Income Growth to High-Income ているだけでなく，非脱出国の平均的な特徴となって Growth: Is There a Middle-Income Trap?” Policy いる不平等の大幅な拡大を経験していない（Bulman, Research Working Paper 7104, World Bank, Washington, Eden, and Nguyen 2014）．したがって，中所得国 DC. 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Database hosted by Gothenburg Institute (Europe) and Kellogg Institute (United States), https://www.v-dem.net/en/. 151 SPOTLIGHT 7 官民パートナーシップ 　紀元前 318 年，エレトリアという古代ギリシャの トワーク産業における主にインフラを提供している． 都市が農業に利用できる土地を造成するために，湖干 PPP は，医療や教育，ゴミ収集，農業普及指導サー 拓契約をカイレファネスという裕福な市民と締結し ビス，公営住宅などのような伝統的には公的に提供さ た．契約によると，カイレファネスが資金調達と排水 れている他のサービスの供給にも使われてきている． 作業を担当した．見返りとして，彼にはその土地を 　PPP は最近アディス・アベバで開催された「開発資 10 年間にわたって利用する権利と，プロジェクト向 金国際会議」では，インフラの資金調達に重要な役割 けの輸入資材にかかわる関税の免除が授与された．契 （United Nations を果たしているとも認識されていた 約では 4 年間の工事期間が見込まれていたが，戦争 ．途上国では過去 25 年間に，特に 2015, para. 48） が発生した場合には再交渉し，請負業者が死亡した エネルギー部門を中心に，民間部門のインフラ・プ 際には相続人が義務を負うことになっていた．契約 ロジェクトへの参加は著しく増加してきているもの 破棄を試行する者はだれであれ厳しい制裁を受ける． の（図 S7.1），民間資金がインフラ投資総額に占める 契約は大理石に刻まれ，公然と陳列された（Bresson シェアは引き続き限定的でしかない．途上国全体で 2016, 165）．類似の契約はアケメネ朝（第 1 次ペルシ 25％未満にとどまっている（IMF 2014; World Bank –  ア帝国，紀元前 6  4 世紀）にまで遡ることができる． 2014）． その時には国王令によって，カナート（灌漑用の水源 　PPP を支持する最も一般的な主張は，予算制約の を遮断するために使われた地下の通路）を掘った個人 ある政府の資源を他のプロジェクトのために解放する は全員，5 世代にわたってすべての利益を保持してお というものである 1．仮にある国があまりに貧しくて， く権利があった（Goldsmith 2014, 11）． 国内では十分な資源を収集できない，あるいは公共 　このような契約は現在では官民パートナーシップ サービスを提供するために歳入を使う，または長期的 （PPP）として知られているものの実例である．公的主 に投資家に返済する，といったことを政府が信頼でき 体が公共インフラの建設や維持に関して民間主体と契 る形でできないとすれば，初期投資を賄うために税金 約し，後者は一定期間にわたって利益に関して排他的 ないし公債という形で十分な資金を調達するのは困難 な権利が付与される．より具体的には，PPP は次の であろう．PPP が魅力的なもう 1 つの理由は，民間 ように定義される：「民間主体と政府機関との間にお 企業は金融市場のルールに従うので，公共サービス提 ける公的な資産ないしサービスを提供するための長 供の効率性が向上し得るというところにある．政治的 期契約で，民間主体は著しいリスクと管理責任を負 な配慮に従う国家公務員とは対照的に，私企業は自然 い，報酬はパフォーマンスに連動している」（World 独占を特徴とする市場に競争を招き入れるし，社会的 Bank, ADB, IDB 2014, 14）． 価値がマイナスのプロジェクトへの投資を阻止する． 　PPP は公的提供と私的提供の両方にとって代替策 というのは，投資の収益性はサービス需要に依存して であると考えられている．公的提供――民間企業は いるからだ． インフラの建設だけを担当する――とは異なり，PPP 　公共サービスを効率的に提供するという点におい の下では権利譲許人が契約期間にわたり――30 年以 て，PPP にとっての重要な挑戦課題は官民両当事者 上に及ぶこともある――，資産を建設，管理，維持， のインセンティブを考慮に入れなければならないとい およびコントロールする．私的提供とは異なり，PPP うことである．というのは，PPP は状況がしばしば では民間企業は資産について単に一時的で部分的な所 変わるような長期間にわたって，契約当事者間にリス 有権を有するにすぎない．PPP は各種サービスの提 クを配分しているからである．仮にリスクを信頼でき 供に採用されており，電力や通信，水，輸送など，ネッ る形で配分する仕組みがないとすれば，行為者は合意 に達することに失敗するか，または PPP は無効とな WDR 2017 チームが執筆． る可能性が高いであろう．競売の入札はサービスの期 152 世界開発報告 2017 図 S7.1　途上国のインフラ・プロジェクトへの民間参加は た．契約を公共の広場で公表することも，精査を高め 限定的なまま ることによって契約当事者を拘束するのに役立った． この特有なコミットメント装置は現在の PPP にとっ 450 ては最良の解決策ではないかもしれないが，基本的な 400 原則は依然として有効である． 350 　最適な契約は受益者負担金の徴収が可能かどうか， プロジェクト件数 300 250 旺盛な需要があるかどうか，サービスの質について契 200 などに左右される．例えば， 約するのは容易かどうか， 150 高速道路というインフラに関して有効な実現に必要な 100 コミットメント装置は，医療サービスに必要なものと 50 は非常に異なるだろう．新たな高速道路への融資を考 0 えてみよう．例えば，需要は多い，受益者負担金は徴 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 収可能，質の水準についても契約が容易としよう．し 全部門 輸送 かし，投資収益率は将来の需要次第であり，運営権者 エネルギー 上下水道 はコントロールできない．もし契約が有期ならば，リ 通信 スクは民間請負業者が負担することになり，交通予測 出所：World Bank, Private Participation in Infrastructure Database, 1980 – 2014 からのデータを使った WDR 2017 チーム． に連動した変動性を内部化して，事前に補助金の引き 上げを要求するか，または，落札したら契約条件の再 待需要にかかわる長期的な予測に基づいている．しか 交渉を求める．州の補助金を引き上げれば今度は誤っ し実際には，需要は予測から乖離し得る．例えば，予 た投資の排除における PPP の役割が鈍くなり，また， 測は，サービス手数料が利用者需要に及ぼす影響や技 再交渉は，入札が競争を促進するという利益を減らす． 術進歩につれてサービスが陳腐化することを正確には そのような状況下では，計画者側が需要リスクを負担 考慮に入れていない．同様に，政府の課題は政治サイ する方が良いだろう 2． クルや再選の圧力を受けて変化するかもしれないの で，民間企業は自分たちの投資の収益性が阻害される 注 のではないかと心配するだろう． 1. 経済理論の予測によると，サービスの公的提供の 　このような理由から，多くの PPP は期待された効 下で政府が徴収できるすべての受益者負担金の現 率性の利益を享受していない．例えば，合意した条項 在価値は，PPP の下における当初の節約額に等し を執行するという信頼性のあるコミットメントがなけ い．正式な議論に関しては，Engel, Fischer, and れば，契約は民間請負業者有利に再交渉されて，相当 Galetovic (2014) を参照． な規模の政府支出がしばしば疑わしい非競争的な方法 2. 例えば，テンダー側は割引率や受益者負担金を明 で配分される．再交渉は，その多くは入札時における 細に記すことができ，ビッド側は収入の現在価値 積極的な入札戦略の結果として発生する．落札後，権 について行うことができるだろう．契約条件は落 利譲受者は条項の再交渉を求めて政府に陳情すること 札者がビッドで要求していた負担金全額を徴収す ができ，それは入札の潜在的な効率性の利益を無効 るまで持続し，したがっていかなる形の再交渉や， –  なものにし得る．例えば，1990  2013 年にラテンア 政府が私企業に移転支出として補助金を付与す メリカにおいて融資が行われた 1,700 件の PPP プロ る可能性も阻止されている（Engel, Fischer, and ジェクト（78％は輸送部門）のうち 68％は，Guasch Galetovic 2014) を参照． and others (2014) によると，契約してから平均する と 1 年後に再交渉されていた． 参考文献 　行為主体のインセンティブを考慮に入れ，契約条項 Bresson, Alain. 2016. The Making of the Ancient Greek Econ- omy: Institutions, Markets, and Growth in the City-States. が時が経過しても一貫していることを確認すれば，再 Translated by Steven Rendall. Princeton, NJ: Princeton 交渉のような日和見的な行動の可能性を削減できる． University Press. しかし，状況に応じて，このコミットメントが信頼で Engel, Eduardo, Ronald D. Fischer, and Alexander Galetovic. 2014. The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic きる形で合意できた形は多種多様である．エレトリア Guide. New York: Cambridge University Press. という古代ギリシャの都市では，大理石に刻み込まれ Goldsmith, Hugh. 2014. “The Long-Run Evolution of Infra- た契約の条項を再交渉することは非常にむずかしかっ structure Services.” CESifo Working Paper 50723, Center for Economic Studies and Ifo Institute, Munich. CHAPTER 5　成長のためのガバナンス 153 Guasch, José Luis, Daniel Benitez, Irene Portabales, and Lincoln Flor. 2014. “The Renegotiation of PPP Contracts: An Overview of Its Recent Evolution in Latin America.” International Transport Forum Discussion Paper 2014/18, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris. 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Washington, DC: World Bank. 155 CHAPTER 6 公平性のためのガバナンス 　「われわれは残りの 99％だ」というのが，2011 年 8 等と成長はこのように密接に連動しており，成長から 月のアメリカにおけるデモ行進者のスローガンになっ の利益が多種多様な人々や集団にわたって，社会経済 –  た．2008  09 年のグローバル金融危機を受けて，そ 的な業績にどう転換されているかという達成度は，行 のデモは所得不平等が拡大し，経済システムの不公正 為主体がどのように相互作用しながら再分配に関する さが増大しているという不満に対して，何らかの対策 政策決定を行うかにかかっている． を要求するものであった．評論家のみるところでは， 　多くの政策が公平性を高めることができる．政府は 所得や富の集中的な累増はすべての市民のニーズに応 税金や移転といった財政手段を用いて所得を事後的に 答する制度設定の持続可能性を脅かす（Stiglitz 2011, 再配分したり，公共の財やサービスの提供を経由して ．グローバルな経済システムの 2012） 「不公正な」特徴 公共支出を使ったりして， の分配を是正し，世 「機会」 にどう取り組むべきかに関する関心が，世界中で勢い 代内および世代間の移動性を促進することができる を増しつつある． （図 6.1）．良質な公共の財・サー 政策やルールが公正か否 　確かに，第 2 章で議論したように，政策やルール ビスの提供は機会の平等化に役立 かという感じ方は，社会で が公正か否かという感じ方は，社会で協力関係を改善 ち， 個 人 が， 例 え ば， 教 育・ 医 協力関係を改善しようとす しようとする際には重要である 1．公正性の概念は複 療・スキルなどの人的資本，金融 る際には重要である． 雑であるが，それには成果に関係した側面やプロセス 資本，土地や機械などの実物資本などのような自分自 に関係したその他のことが確かに含まれるだろう 2． 身の資産ストックを増やすことを可能にする．投資や このレンズを通してみると，公平性と公正性の間には 革新の環境を整備すれば，個人が所得を生むために自 相関関係がある．その関係は，成果（所得や学習到達度， 分の資本や労働を使うので，機会へのアクセスを拡張 土地などの資産の所有権）などと，個人が自ら選択し できる．例えばそれは，スキルを使って労働市場に参 た人生を追求する機会が，民族性や人種，ジェンダー， 加する，あるいは自分の土地を農業用生産に活用する 場所，そして自分がコントロールできないその他の要 ことによって可能であろう．セーフティネット，補助 因からどの程度独立しているかに応じて変わる．しか 金，移転などを含む社会的保護制度も公平性のための し，成果が自分のコントロール外の状況とは独立して メカニズムとして機能し，資源を最脆弱層にまで再配 いることに加えて，成果の不平等そのものも重要であ 分することができる． る．そのような不平等は実際には，特定の行為主体や 　公平性を重視する政策は中長期的に成長率全体を押 グループが政策策定や社会における資源配分に影響を し上げることができるが，特定の集団に対してはとり 及ぼすことができる能力の相違を反映している（ボッ わけ短期的には悪影響をもたらし得る．このような政 3． クス 6.1） 策で，所得やレント，影響力などの点で損失をこうむ 　第 1 章で説明したように，本報告書は，社会は繁栄， りそうな集団は，そのような政策の採択ないし実施を およびそれがどのように共有されるかに関心があると 阻害しようとするかもしれない．例えば，影響力のあ いう前提に立っている．しかし結局のところ，成長 る行為主体は土地改革を阻止する，あるいはみずから と不平等は結び付けられて決定される（Chenery and の利益のために公共支出の配分を歪める．公務員は公 others 1974; Ferreira 2012）．ある時点で個人がもっ 共サービスへのアクセスや質を低下させるかもしれな ている生産的資産と機会が，市場条件を所与とすれば， い．不平等の格差が大きい場合，そのような不平等 所得を生み出して成長に貢献する能力を決定する．こ は，政策立案プロセスに影響を与えることに関する各 のようにして，経済成長というのはさまざまな個人の グループの能力が不平等であることに反映されてい 総合的な生産能力と市場の近接性・機能性を反映して る．そのため，不平等はさらによりいっそう執拗にな いる．しかし，人々が資産を蓄積し，生産的に使用す （ボックス 6.2） る ． る潜在力は，公教育や医療，インフラなどへの配分に 　強力な利害関係者が反対する改革の成功確率を高め かかわる公共支出の政策決定から影響を受ける．不平 るためには，交渉に関与している行為主体のインセン 156 世界開発報告 2017 ボックス 6.1　公平性とは何か？ 　本報告書では公平性というものを人がコントロールできない する役割という点で，本報告書の文脈上とりわけ興味深い． 環境は別として，自分が選んだ人生を追求する平等な機会と， 　成果の不平等というのは，機会の不平等と同じく，公共政策 所得や消費などの成果の不平等の両面から考えている a． にとっては懸念事項であう．というのは，それはガバナンスをみ 　機会の平等はすべての人が自分のコントロール外の環境は別 ずからのニーズや利害に応答的なものにする行為主体の影響力 として，同じチャンスをもっていなければならないということで における非対称性の表れだからである．実証的には，環境は社 ある．成果の不平等は，人々相互間の成果水準の相違も重要で 会経済的な達成度に関して典型的にはわずか 40％しか説明で あるという考え方を反映している．したがって，公平性は成果の きない．ただし，この数字は分析される成果の定義に依存する なかで極端な収奪として定義される貧困を含む．成果にかかわ （Ferreira and Peragine 2015） ．機会を平等にする努力をしても， 「許容」 る不平等の 水準は各社会の決定に応じて異なる．にもか 仮に政策アリーナにおける発言権にかかわる不平等に取り組ま かわらず，この概念はその規範的な価値に加えて，次世代の機 ないとすれば，高水準を執拗に維持している成果の不平等は除 会に影響を与え得る現在および将来の行為主体の交渉力を形成 去されないだろう． 出所：WDR 2017 チーム． a. この定義は『世界開発報告 2006：経済開発と成長における公平性の役割』における定義に依拠している．公平性とは人々がみずからが 選択した人生を追求するのに平等な機会をもち，成果の極端な収奪から免れてしかるべきだという意味である （World Bank 2005, 2）． 本書はこの定義を拡張して，成果の不平等も対象に含めている． 図 6.1　国家は税金や移転を通じて，また基本的サービスへのアクセスを提供することによって， 最終的成果の配分に干渉して公平性を改善できる a. 市場所得と最終所得のジニ係数物 b. 不平等削減に対する税金・金銭的移転および 現物移転の寄与率は国ごとに異なる アルメニア (2011) アルメニア(2011) ボリビア (2009) ボリビア (2009) ブラジル (2009) ブラジル (2009) ドミニカ共和国 (2013) ドミニカ共和国 (2013) エチオピア (2011) エチオピア (2011) グルジア (2013) グルジア (2013) ガーナ (2013) ガーナ (2013) グアテマラ (2010) グアテマラ (2010) インドネシア (2012) インドネシア (2012) ヨルダン (2010) ヨルダン (2010) メキシコ (2010) メキシコ (2010) ペルー (2009) ペルー (2009) ロシア (2010) ロシア (2010) 北アフリカ (2010) 南アフリカ (2010) スリランカ (2010) スリランカ (2010) ウルグアイ (2009) ウルグアイ (2009) 0.2  0.3  0.4  0.5  0.6  0.7  0.8  0  10  20  30  40  50  60  70  80  90  100  ジニ係数 ％ 市場所得 最終所得 税金・移転 現物移転 出所：Inchauste and Lustig, 近刊 , table 1.1． 注： 「市場所得」 パネル a で， は税・移転まえの所得， 「最終所得」は直接・関節税および移転まえの収入として定義されている．現物移転（基 本的サービスへのアクセス） も考慮に入れている．グラフは再配分のインパクトにかかわる下限推定値を示している． ティブないし選好を変える，あるいは新たな行為主体 上位 1％層によって推進された．フランス革命を背景 に政策を競わせることによって，交渉プロセスを修正 に，この層は安価な労働を農村部にとどめ，都市部へ する必要があるかもしれない．時として，エリート層 の移動を阻止しようとした．フランス革命が暴動に のメンバーには，貧困層を優遇する税制改革や公共支 拍車をかけるのを恐れたからである（Lindert 2004; 出を推進している行為主体と協力しようというインセ Ravallion 2015）．恵まれない層による関与を増やす ンティブが生じるかもしれない．例えば，19 世紀の ことは，政策を巡って交渉している行為主体のインセ イングランドおよびウェールズにおける初めての反貧 ンティブを変えることにも資するだろう．意思決定に 困プログラムは，土地を所有している紳士階級の最 おける直接参加や論争は協調関係の改善にもつながり CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 157 ボックス 6.2　悪循環：不平等はどのようにして不平等を生むのか 　不平等の大きな社会では，公平な成果を実現するためのガバ 図 B6.2.1　占有は低水準のコミットメントと関連がある ナンスの有効性は構造的に弱められてしまうことがある．という 0.8 のは，最上位の所得層が不相応な額の富や資源を支配している だけでなく，政策プロセスに影響を及ぼし得る不釣り合いな能 力を有しているからだ．この種の力の非対称性があるなかでは， 0.6 （腐 公正で，自由に選ばれ，効率性を追求している計画官でさえ 縁故大富豪の割合 ，体系的に最下位層よりも最上位層の 敗した官吏ならなおさら） 利害を優先する羽目に陥るだろう．その結果，長期的にみると， 0.4 資源配分はさらに非効率化し，既存の不平等はいっそう固定化 （Esteban and Ray 2006） する ． 0.2 　このような過度な影響力は，陳情運動が政治制度のなかに一 Igan and Mishra (2014) 体化されている国々をみれば例証できる． は説得力のある結果を発見した．それはアメリカの 1999 – 2006 0 （陳情や選挙資金寄付， 年における政治的に対象を絞った活動 低 中 高 政治的コネなどを含む）に関するデータを使ったものである．彼 らの発見によると，陳情の経費およびネットワークを通じたコネ 第 25 – 75 百分位層 中位水準 と，議員が金融市場の規制強化という主張から規制緩和の支持 異常値を除く 異常値 に立場を変更する確率の上昇との間には相関関係がある．より 最低 / 最高値 一般的には，占有やレント・シーキングに陥りやすい部門のお かげで大富豪になった人々――金融業や不動産業，天然資源な 出 所：Forbes, “The World’s Billionaires,” http://www.forbes.com/ ど政府の利権に大きく依存している――のシェアが大きい国で billionaires/ と WDR 2017 Governance Indicators に 基 づ く WDR は，コミットメントの水準が低い a． （図 B6.2.1） 2017 チームの推定値． 注：コミットメントは財産権の保護・契約執行・適正な補償なし 　理論は，ほとんどの場合に，公平性を高めるための再分配 の恣意的収用の禁止で測定される．コミットメント水準の分類は 政策全体からの利益は，最上位 1％ないし 5％の層にとっては， 次の通り：低＝＜ 0; 中＝ 0 – 2; 高＝＞ 2. このようなカテゴリーを 不平等に中立な成長政策から得られる利益を上回ることを示し 構成する国の数はそれぞれ 11, 29, 9 カ国．縁故大富豪は次の部門 に属する大富豪の一団として定義されている：農業，通信，建設， （Milanović2016） ている ．にもかかわらず，最上位層にとって 石油，ガス，化学，その他エネルギー，金融・保険，鉱業・採石業， は，不平等を拡大させ得る政策は，公的資源の再配分を効率化 不動産，コングロマリット． 経済成長全体の上昇につながる政策よりも好ましい．例えば， し， Stiglitz (2012) の発見によると，アメリカでは市場所得がより不 を優遇したのである． 投じた議員を含む） 平等になるのに伴って，政府は資本利得税にかかわるより寛大 　不平等は占有という方法だけでなく，人々が暮らしている社会 な減税を承認した．驚くことではないが，この減税は主に所得 の公正性を弱めることによってもガバナンスに影響を与える．あ 分布上すでに最上位層にいる人々（このような改革に賛成票を る国が，すべての市民向けに機会を改善し平等化するというコ 得る．例えばガーナでは，企業は徴税に関与させら 公平性にとって重要な 2 つの鍵となる政策分野： れた際には，納税の確率が高まっている（Joshi and 公共財への投資と機会の拡充 Ayee 2009）．共通の利害関係を築くことによって， 　各国間の所得不平等は過去 20 年間に縮小してきて 政治団体は政策策定のプロセスのなかで市民の選好や いる．これは低・中所得国が世界の所得分布で最上位 要求を集計することができる．しかし，そのような改 にある国よりも速い成長を遂げてきているからであ 革は複雑で，頻繁に挫折を味わうことになろう． る．しかし，各国内の所得不平等水準は拡大してきて 　本章では，力の非対称性が公平性にとっていかに重 いる 4．このようなトレンドの一因は，公平性を高め 要であるかを探求する．それがどのようにして制度的 る政策の採用・実施を阻害する統治環境にある． な機能の崩壊につながり，政策の有効性を制約するの 　本章では公平性にとって重要な 2 つの鍵となる政 かを検討することから始める．次に本章の後半部分で 策分野を検討する：それは資産の蓄積を通じて機会を は，変革の手段や，どうしたら制約を緩和して，競争 平等化するのに有益な投資と，その資産を利用するた 条件を平等にし，政策を万人向けにより応答的にでき 『世 めの経済機会へのアクセスを増やす政策である． るかを検討する． 界開発報告 2006：経済開発と成長における公平性の 役割』（World Bank 2005）で強調したように，個人 158 世界開発報告 2017 ボックス 6.2　悪循環：不平等はどのよ （続き） うにして不平等を生むのか ミットメントの成就に失敗し，所得分配上の最上位層の利害だ 　不平等とガバナンスの悪循環――不平等の初期条件が政策ア けに応答する時，市民は政策アリーナで成果を競う代わりに， リーナを刺激して，その不平等をいっそう根深いものにする― 既存の政治的なプロセスから選択離脱する，ないし退出すると ―に関する懸念は，多くの諸国で所得・富の分布が最上位層に いう決断を下すかもしれない．この決断は協調の弱体化につな （Atkinson, 急激に集中していることによってさらに悪化している がる．経済成長の利益が社会の全員に分配されている諸国にお ．この執拗なループを Piketty, and Saez 2011; World Bank 2016） いてさえ，相対的な収奪が増大しているという認識から発生する 打破するためのエントリー・ポイントを理解することが，社会契 （分布の最上位層は最下位層よりも所得増が速い） 不満 は，生活 約の回復にとって極めて重要である．そのような社会契約は万 水準の絶対的な改善に伴う満足よりも大きい．これは，例えば 人にとっての機会へのより大きな，より一層平等なアクセスを促 ヨーロッパ・中央アジアについては，Dávalos and others (2016) 進するだろう． によって詳しく描かれている． 出所：WDR 2017 チーム． a. アメリカの 2015 – 16 年の選挙サイクルの期間中，最大の支払い （全体の 27％） は金融セクターに由来していた．それには保険会社，証 券・投資会社，不動産会社，商業銀行が含まれる （Center for Responsive Politics）．これらは大富豪が大勢いる部門である（Forbes, “The World’s Billionaires,” http://www.forbes.com/billionaires/ に基づく WDR 2017 チーム） ． の機会は相当な程度，特に医療と教育を中心とする （選挙サイクルを超越した） 的な 目的を有し，資源を 公共の財・サービスに対する投資から生まれてくる． マッチさせ，関係当事者に対して整合的なインセン しかし，そういった投資は財源の収集と再配分に依 ティブを提供している．行為主体としては，状況の変 存している．確かに，高所得国で人々をショック（病 化に直面するなかでさえ約束は守られるということを 気・失業・老齢など）から保護し，世代内および世代 信じなければならない．しかし，官吏のインセンティ 間の福祉格差を削減するために，著しい課税や公共支 ブは，奉仕すべき選挙区のそれとは一致しなくなって 出なしに公平性を改善したところはない（Barr 2001; いることが多い．愛顧主義的な状況下では，官吏と市 Lindert 2004）．加えて，人々がそのような投資に関 民の相互作用は歪められている：官吏は短期的な利益 して見返りを実現するには，成人した時には経済機会 と引き換えに，市民の票を （恩顧主義の定義に 「買う」 へのアクセスが必要となる．それは特に自分が修得し 関しては本章で後述するボックス 6.4 を参照）．ある た人的資本の活用を可能にする機会である． 官吏は特定の影響力が大きいグループないし いは， 「顧 　本章の重点は労働市場にはないものの，労働所得 客」だけに説明責任を負い，政治的支持と交換にみず 不平等の重要な決定要因には触れざるを得ない．ラ からの利害を推進する． テンアメリカ――世界で最も不平等な地域――を考 　良質な公共サービスの提供に関するコミットメント えてみよう．この地域は過去 20 年間にわたり，所得 が弱いことが，世界で最も不平等な国や最貧国におけ 不平等の顕著な縮小を経験してきている（Rodríguez- る主要な特徴の 1 つとなっている．公平性を推進す Castelán and others 2016）．この縮小は労働所得 る政策は国家の能力を必要とする．これには徴税でき 不平等の縮小――教育の拡充と関連したもの――が る官僚制度や子供を教育するために十分訓練された教 主因である．また，非労働所得不平等の縮小も一因 員などが含まれる．発展の達成に努めている国ではど であるが，これは累進度の高い政府移転で説明でき こであれ，専門的な熟達した官僚制度が顕著な特徴と る（Lustig, López-Calva, and Ortiz-Juárez 2015）． なっている（Rauch and Evans 2000）．特にサハラ まさに，競争条件を平等化し貧困を削減するための手 以南アフリカを中心とする「脆弱国」は，首都と沿岸地 段として，良質な公共の財・サービスが提供されたこ 域を超えると国家の存在感が限定的なことや，徴税能 とは明白である（World Bank 2005）． （Migdal 1988; 力も限定的なことが特徴となっている Herbst 2000）．ラテンアメリカなど不平等の大きい 公平性と制度的機能：コミットメントと協調の役割 「切断された」 中所得国は 福祉国家であり，人口の大 　本報告書で主張しているように，公平な開発を達成 （De きな部分が公共支出の対象から除外されている する政策の有効性は，制度が特定の重要な政策をどれ Ferranti and others 2004; Ferranti and others だけうまく果たすことができるかと関係がある．例え 2013）． ば，長期的な目的を必要とする政策はしばしば中断さ 　良質なサービスの提供などの政策実施のコミットメ れている（コミットメントの失敗）．有効な政策は長期 ントが破られた時，人々は横を向いて，例えば，納税 CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 159 図 6.2　コミットメントが弱い場合，その国の順守レベルは 　人々が他人にただ乗りせずにルールを順守して，協 低い（闇経済が大きな割合を占める） 調するのはなぜか？　協調的行動の一因は順守しない 40 者に対する制裁の信頼性にある．例えば，民族ネット ZWE COD CAF HTI TCD LAOBDI LBR SLE GIN ERI CIV ETH TJK BGD KHM KGZ YEM NPL UGA COM LSO CMR VNM SLB PNG NICMWI MDG GMB BFA MLI TZA BEN KENPAK ZMB SEN GHA IND BOL BTN BLR AGO COG BIH ECU GEO GUY IDN PRY GTM UKR ALB DZA AZE MNG CHN FJI HND MKD PER PHL EGY MAR ARM DOM SLV COL MDV LKA BLZ NAMTHACPV TUN JOR JAM BWAMUS ワークが学校建設のための資金調達という形の協調を LBNBGR SUR CRI ZAF IRN KAZ ROU MEX MYS CHL ARG GAB TUR POL BRA URY VEN RUS LBY HRV LTU LVA HUN 誘導できるのは，ただ乗りに対してより確かな制裁 SVK TTO SAU OMN EST 30 GNQ CZE KOR MLT を加えることができるからだ（Miguel and Gugerty PRT SVN BHS GRC ISR CYP 2005）．この意見はウガンダの首都カンパラ市で，多 BRN 闇経済 ESP NZL ITA 民族が暮らす近隣地区から参加した人が実験室でゲー FRA GBRDEU 20 ARE JPN BEL SGP ISL ムをするという形で検証された．資源配分を担当する （％） AUT CAN USA FIN KWT AUS NLD IRL SWE プレイヤーは，自分の行為が他人に丸見えになってい DNK る時にはそうでない時に比べて，他人と分担する金額 10 両方の事例とも， が大きくなっていた． 他のプレイヤー CHE というのは同じ民族グループ出身であった．このよう な結果が示唆しているのは，共有に消極的な人たちに 0 −2.0 −1.5 −1.0 −0.5 0 0.5 1.0 1.5 2.0 とっては同一民族に対する利他主義ではなく，社会的 コミットメント 制裁のリスクが行動を形作っているということである 出所：コミットメント―WDR 2017 Governance Indicators; 闇経 （図 6.3 のパネル a）． 済―Schneider, Buehn, and Montenegro 2011． 　協調はコミットメントで高められる．再分配の改革 注： 「闇経済」は次のような理由のうちどれかのために，意図的 を実施する際，制裁の執行や補償の支払いにとっては に当局から隠匿された市場ベースの合法的な財・サービス生産 の割合と定義される：(1) 所得税・付加価値税・その他の税金の 政策当局の信頼性が必要不可欠である．エネルギー補 支払い回避；(2) 社会保障拠出金の支払い回避；(3) 最低賃金・ 助金改革にかかわる困難を考えてみよう．そのような 最高労働時間・安全基準など特定の法的労働基準の充足回避； (4) 統計目的のアンケートやその他の行政用紙の記入など特定の 補助金はしばしば不平等である．というのは，相対的 行政手続き順守の回避など （Schneider, Buehn, and Montenegro に裕福な家計に利益をもたらすからである．そのよう 2011）．「闇経済」という変数は，1 人当たり GDP を制御した同 な家計は，総消費のうちより大きなシェアをエネル 指標の予測値． 「コミットメント」 は財産権の保護・契約の履行・ 適正な補償をしない恣意的な収用が無いこと，として測定． ギー関連財向けに充当している．それは非効率的であ る．というのは，その高価な財政コストが他の公共支 などについての協力に消極的になるだろう．図 6.2 は 出を妨害するからだ ．し （Coady and others 2015） コミットメントの信頼性が低いいことと「闇経済」が大 たがって，このような補助金を廃止すると同時に，貧 きいこととの間には相関関係があることを示してお 困層向けの補償措置を創設すれば効率性と公平性の両 り，人々は既存のルールを順守しないことによって 方を改善することができよう．にもかかわらず，エネ そっぽを向く．公共財投資の資金を賄うのに必要な税 ルギー補助金の改革を試みたほぼすべての国々は，社 金を徴収するには，納税者――個人や企業――と協調 会的・政治的な暴動に直面してきている．これは効率 し，ルールを順守する意欲が何よりも重要である．他 性向上に伴う節約を再配分するという政策当局のコ 人のただ乗りや低質のサービスという思いがあれば， ミットメントが，しばしば信頼性を欠いていたからで 協力は崩壊につながり得る．ラテンアメリカなどの不 ある． 平等の大きい中所得国では，例えば，基本的な公教育 　公正性の受け止め方も協調にとっては重要である． からの脱却を選択することによって，市民は退出する 実験によって得られた証拠は，人々は不公正だと感じ だろう．というのは，国家から得るものはほとんどな る行動を制裁するためなら，自分の行動を調整し，進 いからである（Hirschman 1970; Perry and others んでコストを負担することを示唆している．より具体 ．公的サービスの提供が劣悪であれば，上位中 2007） 的には，決定が行われるプロセスが公正であることが 流階級は民間サービスを需要することに向かうだろ 重要である．意思決定プロセスへの参加には，より合 う．そのため次には，財政的に協力して公共財の提供 理的な選択を可能にするという点で本質的な価値があ に貢献することへの彼らの意欲は弱まることになる． る（Habermas 1996; Rawls 1997）． し か し， 参 加 悪循環である．別の場合では，政策の影響を受ける可 には協調を増やすという有益な価値もあるかもしれな 能性のある行為主体がその設計から排除されて，協調 い．例えばそれは，プロジェクトの融資に対する貢献 に対するインセンティブの土台が崩れ，順守が弱まる や，下された決定の順守という形による．実験上の こともあろう． （Dal Bó, Foster, and 証拠はこの見方を支持している 160 世界開発報告 2017 図 6.3　制裁に関する恐れと意思決定プロセスへの参加が協 Putterman 2010; Goeree and Yariv 2011）．イン 調を促す ドネシアでの研究は，参加型プロセスが整備されてい a. ウガンダの研究室での実験 る時にはより大きな協調がみられることを示してい 「独裁者ゲーム」でエゴイストなプレイヤーによって 同一民族向けに支払われた平均的な提示額 る．例えば，村全体が住民投票で直接投票できる場合 には，代表者が運営する通常の意思決定会議が開催さ れる場合よりも，人々はプロジェクトにより一層進ん 他のプレイヤーによって 見られていない提供者 で貢献する ． （図 6.3 のパネル b） 　公平性と は経済的機会にとって 「プロセスの妥当性」 他のプレイヤーによって 見られている提供者 も重要である．財産権を含め法律や規則の信頼できる 一貫した執行は，機会の拡大や競争条件の平準化に役 0 10 20 30 40 50 60 立ち得る．例えば，仮に財産権の確実性が一部の人に 提示されたシリング額（％） とってだけであれば，保護されていない他の人たち 出所：Habyarimana and others 2007. は過少投資という対応をするだろう（Goldstein and 注：上図は 「独裁者ゲーム」 においてエゴイストなプレイヤー （ゲームの全ラウンドで常に最も利己的な手を使う人） が支払っ Udry 2008）．さらに，もし人々が努力しても差別の た平均提示額を示す．これはプレイヤー （独裁者） が遺産を他の せいで報われないと考えるなら，努力を惜しむように プレイヤーとどのように分割するかを決定するゲームである． 臣民は 1,000 ウガンダ・シリング――100 シリング硬貨で 10 枚 なるだろう（Hoff and Pandey 2006）． ――を与えられて，自分たちの間と他の 2 人のプレイヤーで思 政策が公平性をどのように促進するかは力の非対称 う通りに配分するよう指示された．図では 「基準となる同一民族」 での指標が示されている．実験前のアンケート調査で同じ民族 カテゴリーに属すると識別されたプレイヤーの組み合わせは同 性に影響され得る 0 10 20 30 40 50 60 一民族という符号が付された． 　インドのマハラシュトラ州では，マラーターという カーストに政治的に支配されている村は，国が資金供 B. インドネシア農村部における協調 与をしてくれる反貧困プログラムを実施する可能性が 住民投票が実施されると代表者ベースの会議と比べて， 建設プロジェクトに引き続き貢献すると個人が述べる確 他の村よりも 10％低い．しかも，この村の人口―― 率が高まる 自由選挙における投票者数――が，主に貧困層や土地 0 5 10 15 20 25 30 35 を所有していない労働者層で構成されているにもかか わらずに，このような状況なのである 5．なぜか？　 女性のプロジェクト 信頼できる説明は次のようなものだ．マラーターとい うカーストの内，地方の地主階級は反貧困プログラム を阻止するために政治力を使って村会を牛耳り，代わ りに金融危機に際しては有権者に非公式な保険を提 一般のプロジェクト 「買っている」 供することを通じて票を ．マラーター は，取引ネットワークなど，自分たちが提供できる他 の のおかげで，恩顧主義の戦略において特 「サービス」 0 5 10 15 20 25 30 35 に成功している．村落で社会規範――カースト制度― 貢献すると述べている 人々の割合（％） ―が支配的であることが，マラーターが政治的な影響 女性回答者 力を維持するのに役立っている．というのは，彼らは 男性回答者 マハラシュトラ州では伝統的に支配的なカーストで 出所：Olken 2010 に基づく WDR 2017 チーム． （Andersosn, あり，制裁をうまく執行するからである 注：インドネシア農村部で実施された実験において，村は代表者 ． Francois, and Kotwal 2015） が選定を行う会議を通じるか（出席者の大多数は政府官吏・近隣 地区長・村の集団を代表すべく選出された人々） ，または直接的 　紙の上では，村会が自由選挙に基づいている状況に な住民投票（前回の国会選挙で投票資格のあったすべての成人が おいて，その村会が反貧困プログラムの受益者選定を 投票可能）を通じて，無作為に開発プロジェクトの選定を行う． 行えるようにすれば，公平性は結果として高まるはず 村人は一般プロジェクトと女性プロジェクトを選定しなければな らなかった．プロジェクト選定プロセスが終了すると，回答者は であろう．地方政府に対しては説明責任を問うことが プロジェクトに対して自発的な貢献をする（労働・資金・食料など） でき，受益者は近接性の故に地方官吏の努力をより良 かどうかという質問を受けた． く観察・管理することができる．村会は理論上，受益 者に対象を絞ったり，コミュニティにとって最も有用 な公共事業プロジェクトを選定したりすることにおい CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 161 ても有能であろう．しかし，マハラシュトラ州におけ 恩顧主義と占有：ともにサービス提供の る実例が示すように，地方の影響力のある行為主体は コミットメントを弱める 資源配分にかかわる自分の役割を利用して再配分を阻 『世界開発報告 2004：貧困層向けにサー 　本報告書は 止し，政治的な支持を短期的な利益と交換する可能性 ビスを機能させる』（World Bank 2003）と同じよう がある． に，サービス提供を一連のプリンシパル対エージェン 　より一般的には，コミットメントや協調がどのよう ト関係の 1 つとみている．古典的な事例では，官吏 に維持され，最終的に公正性を高める政策が採択・実 （エージェント＝代理人）は投票者（官吏をモニターし 施されるか否かに影響を与えるのは交渉の非対称性で 制裁を加えるプリンシパル）の代 公平性を改善するある政策 ある．公平性を改善するある政策――土地へのアクセ 理人である．しかし，市民による は，机上では良いように思 スを強化するなど――は，机上では良いように思えて このようなモニタリングの力学 えても，恩顧主義と占有に 陥りやすいかもしれない． も，恩顧主義と占有に陥りやすいかもしれない（ボッ は，往々にして政治的な動機に ．政策に直接影響を与えられるグループ― クス 6.3） よって阻害されている．公共財の幅広い提供にかかわ ―本レポートではエリート層と呼ぶ――が他の人々よ るコミットメントは政治的に不利益かもしれない．と りも大きな交渉力をもっている理由としては，所得や いうのは，公共財から得られる利益は非支持者の間で 富にかかわる既存の不平等，ないし他の行為主体が効 は希薄化し，モニターしたり逆転させたりするのがよ 果的に組織化・陳情しようとする際に直面する困難な り困難であるからだ．これとは対照的に，政治的候補 どがあり得る．確かに，組織化率の低い選挙区では， 者は標的にした利益を「顧客」――自分と同じ民族グ 政治的エリート層は，公共財に投資して公平性を改善 ループやカーストの人など――という狭いグループ向 することに対するインセンティブはほとんどないだろ けにコミットメントする可能性があろう．というのは， う．彼らは代わりにパトロン対クライアントという狭 このような利益の実現・管理についてはより信頼性が い関係を重視して，意思決定に影響を及ぼせる能力を あるからだ．例えば，政治家は農業用投入財の補助金 維持しようとしているのであろう． を支援者向けに対象を絞りながら，補助金廃止という そのような取り決めは， 脅威を維持することができる． 支持者が政治家支持を信頼できる形でコミットするの ボックス 6.3　土地へのアクセスを拡大および確実なものにすることへの取り組みは往々にして占有につながる 　土地へのアクセスを拡大し，それを確実なものにするのは， 　土地保有権を変更するための介入策は，都市部におけるも 経済的機会を増大するという努力のなかで重要な政策分野であ のも含め，しばしば占有されて，恩顧のために利用されてきて る．確かに，2008 年現在，世界の貧困層の推定 75％は農村部 いる．アフリカの多くの都市では，土地区画整理や再定住作戦 に住み，その所得は直接的および間接的に農業に依存していた など一連の土地介入策は現地エリート層に占有されて，政治的 ．したがって，土地へのアクセスを改善・確 （Ravallion 2015） （土地登 な恩顧のために利用されてきている．これには公務員 実化することは，投資と生産性を増やすのに重要である．土地 記所の職員など）の腐敗を通じたものも含まれる．土地アクセス へのアクセスが平等なことと公平性や効率性が高いこととの間に の円滑化，正式な保有権の取得，友人や政治的顧客のための は，制度の整備と市民参加の増大――集団的行動の重要な要 土地区画取得などのために，賄賂が使われている可能性がある 素――を通じて，直接的にも間接的にも相関関係があった a． ． （Durand-Lasserve, Durand-Lasserve, and Selod 2015） 　しかし，土地保有権の改革は恩顧のためにも利用することが 　不平等があまりに根深くて，売買や賃貸の市場に土地の再配 できる．土地保有権の確実性は各国間および各国内の両方で著 分機能が期待できない場合，土地再配分改革が必要になる．し しく異なる．土地保有権の確実性は，相続制度，既存の社会階 かし，そのような改革について合意に達するのは困難なため， 級，そしてジェンダーに関わる規範といった要素から大きな影響 改革は顕著な政治的変化の時期に生じることが多い．例えば， を受けるからだ．これらの要素は，そのすべてが不遇層の生計 植民地支配が終了する時や，韓国のように外部からの強い圧力 を改善する能力を阻害し得る．例えば，ベトナムでは，政治家 があった場合である．そのような重大な政変がない場合でも， や官僚とコネのある人たちは他の人々よりもずっと確実な保有権 土地再配分は市民の集団的行動によって拍車がかかってきて （Markussen and Tarp 2014） をもっている ．ガーナでは，財産権 いる．これにはブラジルにおけるように，改革の圧力を強めた は女性にとっては特に不確実であるが，それは男性に比べて地 （Binswanger-Mkhize, Bourguignon, and 小農の運動も含まれる 方で政治的ないし社会的な役割を担うことが少ないからだ． ． van den Brink 2009） 出所：WDR 2017 チーム． a. インドのミクロ経済的な証拠に関しては Banerjee and Iyer (2005)，南北アメリカの比較に関しては Engerman and Sokoloff (2002) を それぞれ参照． 162 世界開発報告 2017 ボックス 6.4　恩顧主義の定義と測定 　恩顧主義というのは選挙における支持と引き換えに有形財を と，有権者は公平で持続可能な改革など幅広い政策配慮よりも， （Stokes 供与する，といった特徴を有する政治的な戦略である 短期的な利益を追求する行動に走る． ．恩顧主義は政治家と有権者という 2 人の当事者の遭遇 2009） 　恩顧主義の測定は挑戦的課題である．公共財と民間財の実証 （Hicken 2011） とみることができる ．しかし，それはしばしば地 的な区別は複雑である．例えば，典型的には公共財と考えられ 区ないし地域に基づいてネットワーク化されている．その結果， ているインフラ・プロジェクトは，地方では地理的に具体的な 恩顧主義の組織構造の中枢部分は仲介者ないしブローカーにあ 地域を対象にしていることがある b．それとは対照的に，票獲得 る．その役割は金銭的な支払いまたは就職と引き換えに，地方 のために政治家が約束する再分配は幅広い層にとって利益があ 有権者のネットワークを動員することにある．したがって，ブロー （Schady 2000） る．例えば，ペルー社会基金 やスペインにおけ カーの行動や戦略と国政政治家との契約上の取り決めは，恩顧 る 1964 – 2004 年までのインフラ投資の事例では，福祉向上の 主義にとっては重要な要素なのである a． ための移転支出は票を確保するために実施されたものの，この 　本章で言及した多数の研究は，恩顧主義が公共財の提供に及 政策は選挙で勝つために対象にした人々を超えて，大勢の人々 ぼす悪影響を強調している．確かに，それは社会にとって著し に恩恵をもたらした． （Bardhan 2002） い福祉コストをもたらし得る ．それが蔓延する 出所：Wantchekon (2016) に基づく WDR 2017 チーム． a. 次を参照―Stokes (2005); Cruz (2013); Holland and Palmer-Rubin (2015); Schneider (2015)． b. Boulton, Castanheira, and Genicot (2016) に所載のレビューを参照． う一つは，サービス提供者はレントを搾取する．とい 図 6.4　政治家は恩顧主義的な状況下では提供者の うのは，彼らは政治家の再選において一定の役割を果 代理人になり得る （Bold and others 2016） たしているためだ ．両事例 a. 古典的な事例 b. 恩顧主義（事例 1） c. 恩顧主義（事例 2） とも長期的な目的にかかわるコミットメントの崩壊に つながる． 市民 官吏 市民 　第 1 の形の恩顧主義（図 6.4 における恩顧主義の事 例 1）では，官吏と市民の関係は歪んでいる．官吏が プリンシパル 市民の代理人として行動したり，有権者が官吏をモニ タリング・制裁したりするのではなく，力学としては 政治家が通常は短期的な利益のために市民の票を「買 う」という取引になっている（Khemani and others 2016）．このような取引は人々が将来よりも現在につ エージェント いて大きな時間的な選好をもっている場合には，より 頻繁になる傾向がみられる．貧困層や不遇層は自分の 官吏 市民 官吏 票を移転給付という形の短期的な利益と交換すること にとりわけ弱い．というのは，切迫したニーズによっ 出 所：World Bank 2003 と Khemani and others 2016 を 拡 張 し た WDR 2017 チーム． て，現在の割引率が富裕層よりも高くなっているから 注：矢印はだれがだれに対して応答的かを示す． である．幅広い政策に対するコミットメントが信頼で きないように思える場合――例えば，国家の能力が限 を確実なものにすると同時に，政治家も仮に支持者が 定的な状況下――，そのような投票は単に近視眼的で 離反するなら，支持者を「罰する」という信頼できる手 はなく合理的でさえある．このような恩顧主義的な取 段をもつことになるからだ（Bates 1981）． 引は計画的な目的のコミットメントが崩壊することに 　そのような恩顧主義的な状況下では（ボックス 6.4 つながりやすい．得られている証拠は，票の買収とい 参照）市民と官僚の間の伝統的なプリンシパル対エー ， う形の恩顧主義は低水準の公共サービス提供と関連性 ジェント関係は崩壊し，説明責任は売りに出される（図 があることを示している ． （Khemani 2015） 6.4）．恩顧主義は政策の採択・実施に主に 2 つの方 　第 2 の形の恩顧主義（図 6.4 における恩顧主義の事 法で影響を及ぼす．1 つには，市民の政治家に対する 例 2）では，個別グループが政策策定プロセスを占有 期待は歪んでくる（標的となった利益を享受する人も し，選挙区全体のために政策を採用・実施するという なかにはいるが，その他の大勢にはそれがない）．も 官吏のインセンティブは削減される．このような占有 CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 163 は，官吏が，争点が単一ないし同質のグループによる （賄賂や袖の下など） スするのに，非公式支払い をして 政治的支持と交換に利益を供与する場合に生じる．こ いると報告している．この比率はアゼルバイジャンで のような均衡では，官吏はそのようなグループに対し （図 6.6） は 10 人中 9 人にまで上昇している ．教育で て説明責任を負う．このグループにはサービス提供者 は，腐敗が学習成果にも影響を及ぼしている．ブラジ が含まれ――それに限定されるわけではないが――， ルでは数学と国語の生徒の点数は，学校が立地してい サービス提供者の支持は官吏の政治的な生き残りに る地方自治体で腐敗が少ない場合には高くなっている とって必要不可欠になっている．教員組合など公的部 ． （Ferraz, Finan, and Moreira 2012） 門のサービス提供者は，公的資源の迂回や努力の骨惜 　サービス提供者に制裁を科すという官吏の役割を阻 しみという形でレントを搾取している可能性がある． 害する占有は，単なる金融資源の迂回を凌いでいる． 後者は無断欠勤や劣悪なサービスの提供ということで このことは，無断欠勤や仕事面で努力がなされていな あるが，これは教育や医療，インフラなどのサービス いことの説明にも役立つ．バングラデシュ，エクアド 提供の阻害につながり得る（サービス提供におけるガ ル，インド，インドネシア，ペルー，およびウガンダ バナンスの挑戦課題にかかわる幅広い検討については において，予告されていなかった調査員が実施した調 スポットライト 8 を参照）． 査の平均から，教員の約 19％が小学校を欠勤してい 　サービス提供を担当するグループが政治家を占有し （Chaudhury and others 2006） たことがわかった ． ている場合，このような提供者のモニタリングや制裁 同じ国々の医療従事者の欠勤率は 35％とさらに高 はもはや信頼性を失い，サービス提供に関するコミッ かった．サハラ以南アフリカ 7 カ国の教室における トメントの弱体化につながる．ケニアのある政策に関 教員の欠勤率を測定した最近のデータでは，非常な高 する実験はこの点を例証している．それは非政府組織 率が明らかにされている――モザンビークでは 56％ （NGO）管理による介入策と政府運営による介入策が にも達していた．教員は教室にいる時でさえ，しばし 契約教員に及ぼすインパクトを比較したものである． ば教えていないか，あるいは教え方が下手である．同 テストの得点が上昇したのは NGO 運営の介入策だ 様に，医療従事者はほとんど努力していない．セネガ けで，このことは NGO は政府よりも制裁の実施― ルでは，臨床医が患者への助言提供のためにつかう ―解雇――について信頼性が高いことを示唆して いる（Bold and others 2013）． 図 6.5　中東・北アフリカの一部諸国では，市民の大きな割合が， 　公共部門労働者の制裁に関して政策当局の信頼 官職に就くにはコネが職業上の資格と同じかそれ以上に重要であると 信じている 性が欠如している一因は，後者が政治の渦中に 家族・部族のコネ いることにある．恩顧主義的な状況下では，公 エジ 人的ネットワーク 共部門の職は政治的支持と引き換えに授与される プト 政治的なコネ だろう．例えば，ガバナンス - 地方開発プログラ 家族・部族のコネ ヨル ム（GLD）が中東・北アフリカで実施した調査に 人的ネットワーク ダン –  よると，回答者の 40  70％は公務員職を獲得す 政治的なコネ 家族・部族のコネ るには政治的なコネが資格と同じくらい，ある リビア 人的ネットワーク いはそれ以上に重要であると述べている（図 6.5） 政治的なコネ （GLD (2016) を参照）．理論上，官職は政治家が 家族・部族のコネ チュニ 支援者に報いるのに魅力的な方法である．政治家 ジア 人的ネットワーク は公共部門の労働者のキャリア――場所や昇進な 政治的なコネ ど――を巡ってコントロール力を行使することが 0 10 20 30 40 50 60 70 80 （％） 人口に占めるシェア できるので，労働者の支持を維持するのに信頼で コネが資格よりも重要 きる脅迫手段をもっていることになる．また，労 コネが資格と同程度に重要 働者にとって政治家を支持することは，キャリア 出所：GLD 2016 からのデータを使った University of Gothenburg 2016． の後押しになるのでみずからの利益に適うことに 注：質問―「官職を獲得するのに当人の職業上の資格は他の要因と比べてどの なる 6． 程度重要か？　次に列挙するそれぞれが当人の経験や職業上の資格と比べて， より重要か，同じように重要か，さほど重要ではないか，のいずれかを教え 　サービス提供者に対する制裁に信頼性がない場 て下さい．1: 当人の政治的コネ．2: 当人の人的ネットワーク．3: 当人の家族 合，最も露骨な結末は財源の迂回である．例え 的あるいは部族的なコネ．上図は各国で官職に就くのに，各要因が経験や資 格より重要 （ないし同じくらい重要） と述べた人の割合を示す．データ年はエジ ば，ヨーロッパ・中央アジアのほとんどの国で プト 2012 年，ヨルダン 2014 年，リビア 2013 年，チュニジア 2015 年．調査 は，3 分の 1 以上の人々が医療サービスにアクセ は各国で国を代表するような市民の間で実施された （確率比例抽出法を使用） ． 164 世界開発報告 2017 図 6.6　ヨーロッパ・中央アジアでは，教育・医療サービス 時間は，平均すると 1 日当たりわずか 39 分であった 向けに非公式な支払いがはびこっている （Bold and others 2011）． アゼルバイジャン 　恩顧主義と占有はさらに財源を調達して，将来にお キルギス けるサービス提供をコミットメントする政府の能力を モルドバ 妨害する．公共財をほとんど提供しないことは，経済 ウクライナ 活動と将来的な課税の土台を崩すことになる．理論上， ルーマニア タジキスタン これは政治家が に対する力を維持できる方法の 「顧客」 アルバニア 1 つである．彼らは民間部門における代替物を削減す ハンガリー ることができる ．例 （Robinson and Verdier 2013） スロバキア えば，シエラレオネではシアカ・スティーブンス大統 アルメニア 領は，反対党の支持者が集中している地域に向かう鉄 リトアニア 道を解体した．このことの根底にある理由についての ベラルーシ ボスニア・ヘルツェゴビナ 解釈はさまざまではあるが，その中には，国内の特定 ロシア 部分における国家の「存在感」は，意図的に低水準に維 ウズベキスタン （Abraham and Sesay 持されたという議論もある： セルビア 1993, 120; Acemoglu and Robinson 2012）． クロアチア ブルガリア モンテネグロ 協調の崩壊：公共財に対する貢献（あるいは非貢献） カザフスタン 　財政政策などの改革に潜在的に影響され得る行為主 チェコ 体は，特にそのような改革の採択を阻害するかもし モンゴル れない．特に行為主体が結束力の強いグループの一 トルコ 員である場合はそうなるだろう．ウルグアイにおける ラトビア コソボ 土地税改革の失敗と個人所得税改革の成功という対 マケドニア 照的な実例を検討してみよう．2006 年にウルグアイ ポーランド は財政制度の効率性と累進性を高めることを目的とし スロベニア た改革を導入した．その重要な特徴は累進的な個人所 グルジア 得税の導入にあった．再分配を改善し，最貧納税者の イタリア 税負担を軽減し，税収の増加を図ることを意図した措 フランス エストニア 置である 7．政府は改革がもたらす影響に関する透明 ドイツ な情報の提供，および脱税との戦いや制裁に対するコ イギリス ミットメントを公表することによって，改革に対する スウェーデン 反対を制限することができた．さらに，反対派の意見 0  10  20  30  40  50  60  70  80  90  100  は統一されているわけではなかった．これとは対照的 （％） 回答者のシェア –  に，2  3 年後の 2012 年に，政府が土地資産に対す 教育（初等ないし中等）向けの る累進税を提案した際には，中規模 / 大規模な土地所 非公式支払い 医療向けの非公式支払い 有者は，畜牛業者や大規模農園管理人と一緒になって 出所：European Bank for Reconstruction and Development, Life in Transition 反対の声を上げた．それを受けて改革案は議会を通過 Survey, 2010 からのデータを使った WDR 2017 チーム． せず，最高裁判所によって憲法違反であるとの裁定を 注：上図は次の質問に 「常に」「通常は」あるいは「時々」と答えた各国回 受けた．このような結果を説明できそうな要因は，土 答者の比率を示す――「あなたの意見では，このような状況下で，人々 はあなたにどの程度頻繁に非公式な支払いないし贈り物をして欲しいと 地を所有しているエリート層の利害を代表する 2 つ 考えているか？　公教育 （初等ないし中等）を受ける／公的医療制度のな の主要な協会が組織的に訴訟を起こしたことだ（Rius かで治療を受ける」．他のあり得る回答は「めったにない」 と「決してない」 ． 2015） である． 　しかし，経済的エリート層が結束力のあるグループ を形成する時でも，そのようなエリート層のインセン ティブの変化は，貧困層を優遇する税金や公共支出の 改革が実施されるか否かに影響を与えるだろう．経済 情勢の変化ないし市民主導型の体制が変化することに CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 165 関して懸念があれば，結束力の強いエリート層でさえ て，規範は土地登録制度の有効性を阻害することがあ 増税や社会的支出増大を推進することができる．前述 り得る．女性は社会的制裁や夫・家族からの反発を恐 の通り，19 世紀のイングランドとウェールズにおけ れて地権の請求を躊躇するかもしれない．ボリビアや る初めての反貧困プログラムは，土地を所有する貴族 ラオスではそういう事態が発生した（Giovarelli and 階級に後押しされた．これはフランス革命が暴動に対 others 2005; World Bank/FAO/IFAD 2009）． する恐れに拍車をかけていた時に，安い労働力を地方 　他方で，正式なルールの導入は，例えば博愛主義的 にとどめ，都市部への移住を防止するためであった． な寄付や納税順守の点で，一部の状況下では，公平 アパルトヘイト下の南アフリカでは，白人のエリート 性指向の社会規範や自発的な順守を阻害することが 層は白人の貧困撲滅を直接的な課税を通じてファイナ ある．古代ギリシャにおける累進的な税改革を考えて ンスして，貧しい白人少数派と黒人多数派の分離を安 みよう（Christ 1990）．改革前には富裕層が，公共の 定化させ，異人種間の連帯を阻止しようとしていた 財・サービス，とりわけ祭りや軍事作戦の資金調達を （Lieberman 2003）． 聖餐式と呼ばれる慣行を通じて担当していた．財政問 題に関する協力に対する報酬として，裕福な典礼主義 社会規範：時には協調の強化を目的とした 者は官職に指名され，法廷で裁判にかけられても慈悲 法的改革の有効性を阻害することがある を求めることができた．この意味で，納税順守は市民 　他人――同じ市民仲間と公務員の両方――がどのよ の名誉としてみられるようになっていた．しかし，税 うに行動するのかに関する社会規範や個人の信念も， 改革の下では聖餐式は自発型から強制型に移った．こ 公平性にとっては重要である．ジェンダーや人種の差 の変移は，納税者の社会的な認知を低下させた．彼ら 別に関連したものなど根深い社会規範に取り組まない は，協調を根拠にして判事の前で特権を請求すること と，政策は機会の拡大に失敗する可能性があろう．例 はもはやできなくなった．その結果，裕福な典礼主義 えば，得られている証拠は，有効な政治的指導者にな 者はますます納税に消極的になり，富を隠したり，納 れる女性の能力に関する根深い規範や信念は，女性の 税の役目をさらに裕福な人たちに転嫁したりしようと 国会議員が少ない――包摂的な政策の導入にマイナス した． 効果がある――ことと関連があることを示している （第 7 章参照） 競争条件を平準化してガバナンスを 　時に，ある個別の改革が成立して占有されていない 万人により応答的にする 時でさえ，根深い勢力や規範がそれを無効化する可能 　恵まれない人々の機会を拡大すれば，中長期的には 性がある．確かに，法的な改革は往々にして経済的な 成長にとっても有益な可能性があるが，特定グループ 機会を持続的に改善するのに十分ではない．好例は， の利害にとっては脅威かもしれない．そういったグ 1865 年に南北戦争が終結した後，理論上では劇的な ループが政策の設計や実施に直接的な影響力をもって 変化があったにもかかわらず，アメリカ南部でアフリ いる場合――所得や富の不平等に関する既存のパター カ系アメリカ人に生じたことである．南部のアフリカ ンが原因となっているものも含む――，彼らは改革を 系アメリカ人にとって奴隷制は廃止されたものの，そ 阻止ないし妨害することができよう．したがって，有 れ以外のことはほとんど何も変わらなかった．白人エ 効な政策設計としては，関係しているさまざまな行為 リート層は低賃金を維持する措置を採択して，アフ 主体の交渉力を考慮に入れておくべきである．政策の リカ系アメリカ人の移動性を制限した（Ransom and 採用や実施に対する脅威を十分に検討して，改革を阻 Sutch 2001）．また，解放された奴隷に 1 人当たり 止するコストを引き上げる方法を織り込んでおく必要 40 エーカーの土地を譲渡するという措置は成立しな がある．行為主体間の既存の交渉力に基づく政策設計 かった（Wiener 1978）．より甚大な変化が生じるま は，短期的には彼らに有利に作用する可能性が高いか でにはさらに 100 年間の経過が必要であった． 最終的には， 機会を拡大する努力―― もしれない．しかし， 　法的な改革は，慣習法を含め支配的な社会規範と衝 成功裡に採択・実施され得る一連 女性の権利や機会を改善 しようという法的改革など 突する場合には特に，実施されないリスクがある（第 の政策を拡張するためには，政策 ――は， 交渉力における ．女性の権利や機会を改善することを目指 3 章参照） アリーナを修正することが必要か 既存の非対称性を固定化 した法的改革など，機会を拡大する取り組みは，交渉 もしれない． している規範が変化しなけ 力における既存の非対称性を固定化している規範が変 　効果的に実施できる一連の公平 れば，無効のままにとどま 化しなければ，無効のままにとどまるだろう （Milazzo 性指向型政策を拡張できるか否か るだろう． ．例えば，女性の土地利用を改善するに当たっ 2016） は，政策交渉プロセスの修正の実施に依存することに 166 世界開発報告 2017 なるだろう．修正の方法としては，交渉する行為者の （Ferraz and Finan 2011） もある ．政治家は競争の インセンティブや選好を変更する，あるいは再分配政 増大に直面した際，実施の決定を訓練の行き届いた官 策を採用する公算が大きい行為者――不遇層からの 僚に――より大きな自律性を付与するだけでなく―― 人々を含む――向けに参入障壁を削減する，といった 委ねるかもしれない（Rasul an Rogger 2015）．しか ことがある．特定の有力な行為者にとって損失を示唆 し，恩顧主義の環境下では，競争の激化は必ずしも公 する政策を採択する努力には，彼らに改革を支持する 共財供給の増加にはつながらない．競争の効果は，政 インセンティブを供与すること（彼らにとって利益に 治家としてそこの支持を必要としている選挙区を，公 なる他の政策と束ねるなど）が有益かもしれない．も 共財や対象を絞った政策で容易に味方に付けられる う 1 つのエントリー・ポイントである選好の形成は， かどうかに依存している．例えば，公共財を要求す 集団的行動を高めることができる．例えば，特定の政 る中流階級の票を巡って競争しなければならないと 策を巡って共通の利益を生み出すことによってそれが すれば，政治家は恩顧主義の脱却を選び取るだろう 可能である．加えて，競争可能性を高めることも力の ． （Weitz-Shapiro 2012） 非対称性解決を後押しする重要なエントリー・ポイン 　投票を通じた不遇層の関与は政治リーダーのインセ トである．例えば，恵まれない人々を直接代表する議 ンティブを変化させ得る．アメリカでは，女性の参政 員を立法府で増やせば，公平性を改善する改革に対す 権を拡大した法律の後には，公衆衛生支出と戸別訪問 る政策当局のコミットメントを促すことができよう． による衛生キャンペーンが続いた（Miller 2008）．ブ ラジルでは，電子投票という投票技術が改善したおか 投票と情報を通じて政策アリーナにおける行為主体 げで，教育程度の低い貧しい有権者層の実効的な参政 のインセンティブを変化させる 権も増大し，それが医療専門家による出産前の家庭訪 　貧困層と不遇層の利益になる政策を採択・実施する 問件数の増加，そしておそらく低出産体重の減少にも よう，影響力のある行為主体を納得させるのに必要 つながっている ． （Fujiwara 2015） なインセンティブを理解することが，公平性の改善 　新たな実験から得られた証拠は，意思疎通と熟慮は にとっては鍵となる．前述したケニアの実例では，新 恩顧主義を克服するのに役立つことを示している．意 しい契約教員を採用した後に学校のモニタリングに 思疎通の方法が多いほど，政治家と投票者は共通の利 親たちを巻き込んだことは成果の改善には役立ったも 益を見出すことができるだろう．投票者は互いの選好 のの，この成功は規模拡大が図られなかった．という や期待について学び，候補者の質に関する信念を更 のは，政府には制裁を信頼できる形で実施するイン 新することができる．例えば，ベニンにおける実験 センティブが欠如していたからだ（Bold and others からは，対話集会は恩顧主義の蔓延を削減するとい 2013; Dufflo, Dupas, and Kremer 2015）．この実 （Fujiwara and Wantchekon う証拠が得られている 例は選挙された指導者のインセンティブを変化させる 2013）．しかし，効果はおそらく曖昧であろう．とい 必要性を実証している．経済状況の変化ないし市民か うのは，コミュニケーションが増えることは，対象を らの圧力増大という状況下で，新 絞った短期的な利益をうまく特定するのにも役立つか 情報提供はインセンティブ たなインセンティブに直面したエ らだ． を転 換して， 集団 的 行 動 問題を克服するのに役立 リート層は，19 世紀のイングラ 　情報提供はインセンティブを転換して，集団的行動 ち得るが， 情報だけでは ンドとウェールズにおける反貧困 問題を克服するのに役立ち得るが，情報だけでは十 十分ではない． プログラムの採用というすでに検 分ではない．税制改革の場合，人々は再分配的な改 討した実例で例示されているように，課税や社会的支 革の効果を誤解して，自分たちの利益になるにもか 出の増加を認める可能性があろう（Lindert 2004）． （Cruces, Perez- かわらず，それに反対しようとする 　ある状況下で，政治的エリート層が公共財に関する ．例えば，ボリビアは単 Truglia, and Tetaz 2013） 旺盛な需要だけでなく，激しい競争にも直面している 一税率を 12.5％とし，非課税枠を最低賃金の 2 倍と 時には，彼らはサービス提供について通常以上の圧力 する累進的な個人所得税を導入した．改革の発表は大 にさらされている公算があろう．というのは，支持 規模な抗議行動につながった．それには特定の職業人 基盤を広げる必要があるからだ．アメリカでは，政 も含まれた．給与は非課税枠内に収まるにもかかわら 治的な競争が激しいほど，そのような状況は新しい ず，改革によって最大のコストを負担するのは自分 インフラの増加につながるという証拠がある（Besley, たちだと誤解したのである．税制改革の影響を受け Persson, and Strum 2010）．ブラジルでは，再選に るのは少数の高所得者グループだけだという政府の 直面にしている市長の間では汚職が少ないという証拠 説明が不十分だったことや，潜在的な敗者のことを CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 167 「中流階級」と表現するというコミュニケーションの過 とか導入することができた．これは税収が安全と犯罪 （Fairfield ちなどが，税制改革の崩壊の一因になった 削減に充当されることが明示されていたからだ． ．対照的に，ウルグアイでは，2006 年に個人 2013） 所得税制を改革した際，政府は影響を受けるのは富 協調を強化するために選好を形成する 裕層だけであることを効果的に伝えることに努めた 　集団的行動――特に協調――は共通の利益を築くこ （Rius 2015）． とによって高めることができる．次のような主張があ 　情報は，理論的には，サービス提供者を含めエリー る：外生的な紛争は共通の敵に対して共通の利益構築 ト層をモニターするのに不可欠なツールである．例え を後押しすることによって，開発に一定の役割を果た ば，伝統的なコミュニティ主導型開発のアプローチを （Besley and Persson 2010） してきている ．しかし， 模倣したウガンダの一次医療ケアにおけるある実験の 特定のグループのアイデンティティを強調して，彼ら 発見によれば，ケアの質ないし健康状態が改善した下 の政策への参加を改善すれば，これらグループにとっ 位グループは，施設の相対的な成績に関する情報が提 ての成果は改善するかもしれないが，それは他のグ 供されたコミュニティに限定されていた．そのよう ループが代償を支払っている，ないしは長期的な利益 な情報は政策当局やサービス提供者のコントロール を犠牲にしている懸念があろう．例えば，インドでは， 下にあるものを特定するのに役立つ（Bjorkman, De （選挙クォータ） 指定部族向けの政治的留保 のおかげで， Walque, and Svensson 2014）．パキスタンでは， 彼ら向けの社会福祉支出は増加したものの，教育向け 私立校と公立校の成績に関する情報を親に交付した （Pande 2003） 支出は減少した ．指定部族は，教育投 ランダム化実験は，テストの点数の上昇，私立校の 資に関しては収益率が低いので，投資を減らす決定を 授業料の低下，小学校の入学者の増加をもたらした 下す公算がある，と考えるかもしれない．社会福祉支 （Andrabi, Das, and Khwaja 2015）． 出の増加は彼らだけでなく他のグループにとっても有 　しかし，情報提供そのものはサービス改善につなが 益かもしれないが，長期的には他のグループにとって らないことがしばしばである．というのは，情報提供 より有益な再分配を犠牲にしている可能性がある． がサービス改善につながるためには，多くの暗黙の前 　平和時に共通の利益を築く方法に関する厳密な研究 提が満たされなければならないからである．特に地方 は欠如しているが，教育が一定の役割を果たし得ると での介入策に関する情報が成果を改善するのは，交渉 いう若干の証拠がある．ケニアとタンザニアの国境地 力の非対称性に関連した制約が緩和されている場合だ 域――宗主国によって人工的に分割され，したがって， けに限られる．例えば，ケニアでのある実験では，学 多くの共通する特性を共有している――に関する研究 校での子供たちの成績や，親が子供たちを助けるため は，民族別分割はタンザニア側における公共財の過少 にどのような措置を取り得るかなどに関する情報を提 提供には必ずしもつながっていないことを見出してい 供しても，親のモニタリングへの参加は増加しなかっ る．しかし，ケニア側では確かに過少提供となってい た．研究は，情報提供の実験は数多くの暗黙の前提を る．Miguel (2004) はこのような差異の原因として次 置いているが，この場合，間違っていると思われるの の事実をあげている：タンザニアの学校はケニアの学 は，親はモニタリング・サービスは自分たちの責任で 校に比べて，国民意識を育むことに積極的で，それが あると考えている，また，それに関しては何でもでき 公共財提供にかかわる協調の改善につながっている． る，という 2 つの重要な前提であることを示してい る（Lieberman, Posner, and Tsai 2014）． 競争可能性を高める 　資源の用途指定など他の仕組みでも，政策採用に向 　不遇層や少数派の直接的な代表を立法府やその他の けてインセンティブを変化させることができる．公平 政治組織において増やすことは，公平性重視の改革に 性を改善する改革を，反対しているエリート層にとっ 対するコミットメントを維持する助けになり得る．例 て重要な他の改革と一緒に束ねれば，彼らの同意を増 えば，過去 20 年間における国の立法府における女性 やす可能性があろう．例えば，税制改革において使途 （ただし，30％未満では低水準に の比率の著しい増加 を特定することは支持の獲得に役立つ．資源の使途の は，女性の選好により一層 とどまっているといえる） 特定は財政システムに硬直性をもたらすとして批判さ 整合的な政策を実施するのを後押してきている．イン れてきているが，コミットメントを改善し，エリート ドから得られた証拠は，村会に参加している女性は安 層に改革の受け入れを納得してもらうのにしばしば使 全な飲料水への投資など，みずからの選好に合致し， われてきている（Fairfield 2013）．例えば，コロンビ 健康を改善してくれる公共財に投票していることを例 アは人口の 1％を占める最富裕層に対する富裕税を何 （Chattopadhyay and Duflo 2004） 証している ．他 168 世界開発報告 2017 図 6.7　ケニアでは，学校をベースとした経営訓練で保護者をエ ビスの改善や占有の削減に役立つ．例えば，学校の保 ンパワーしたことは，占有 の削減に役立った （教員の無断欠勤） 護者会が良く訓練され，信頼できる制裁制度を有して いれば，教育成果を改善することができよう（Bruns, ．契約教員を採用する Filmer, and Patrinos 2011） 公務員教員の 出勤 というケニアでの改革実験では，公務員の教員による 占有は，学校ベースの経営について訓練を受けた教務 委員会の存在する学校グループでは 3 分の 1 だけ低 契約教員の かった．このグループでは，教務委員会が契約教員の 出勤 採用・無断欠勤・親族の採用などのモニタリングを改 （図 6.7） 善することができたからである ． 0 20 40 57.9 60 80 　しかし，競争可能性のメカニズムを通じて力の非対 臨検時に出勤していた 称性を削減することに挑戦課題がないわけではない． 教員の割合（％） 政策策定プロセスに不遇層を明確に含めることに努め 追加的な契約教員を採用した学校 るコミュニティ主導型開発のような参加型プログラム 追加的な契約教員を採用して学校を ベースとした経営の訓練を行った学校 においてさえ占有は起こり得る．このような人々はこ 追加的な契約教員を採用しなかった のプロセスにはあまり参加しないかもしれない．とい 学校における教員の出勤率 うのは，余暇時間との比較で機会費用が高すぎる，あ 出所：Duflo, Dupas, and Kremer 2015 に基づく WDR 2017 チーム． るいは根深い社会規範を背景に伝統的に力の強い者に 注：出勤率は臨検時に学校に出勤していた教員の割合で測定． 反対するのは困難である，といった事情があるからだ の研究の発見によると，指定された部族やカースト向 （ボックス 6.5）．これは制度形態は良くても，機能で けの政治的留保（選挙クォータ）は，指定部族向け社会 きない場合があるという実例である． 福祉支出や指定カースト向け雇用の増加につながって 　利用者をエンパワーする措置が最良の効果を発揮す いる ．結局のところ，不遇層の政治的 （Pande 2003） るのは，それが提供者との力関係を変化させるため な代表者が出現したことは貧困削減に効果的だったよ 政治的な権威と連動している場合である．例えば， に， うである（Chin and Prakash 2011）． インドネシアでは，ある野外実験で教務委員会を強化 　疎外されたグループを課税など するさまざまな仕組みが比較された．その結果は，相 疎外されたグループを課 税など個別政策の設計や 個別政策の設計や実施に関与させ 対的に無力とみられている教務委員会を，選挙された 実施に関与することは，協 ることは，協調を強化する助けに 村会と合同の会議や行動計画を通じて連動させること 調を強化する助けになり得 なり得る．1 つの有望な実例は， は，テストの点数を引き上げるのに最も費用効果的な る． 途上国の非公式部門に対する明 方法になることを示している．教務委員会を村会と連 示的な課税である 8．ガーナでは，1981 年現在，非 動させたことは，委員会自身が直面している力の制約 公式な公共輸送労働者は公式な租税政策に成功裡に （Pradhan and others 2014） の一部を軽減した ． 組み込まれた．これは徴税を非公式部門の協会に委 　親やコミュニティによる制裁の信頼性が限定的な 任したおかげである．この取り決めによって税収が ら，親をエンパワーしても効果はないだろう．採用 増加したと信じられており（Joshi and Ayee 2009）， や解雇に関する公式な制裁（訓練が行き届いた学校評 これは非公式部門の他の 32 協会に拡張された（Josh, が欠如している状況においては， 議会におけるように） Prichard, and Heady 2014）．この政策が成功した 学校を基盤とする経営は提供者に社会的圧力をかける 1 つの重要な要素は，対納税者サービスの改善にあり， ことによって，影響力を行使できるかもしれない．し それが協調へのインセンティブを提供している．重要 かし，教員や医療従事者がサービス利用者よりも裕 なのは，税務当局によって従来無視されていた部門に 福，または影響力が大きい場合，利用者は社会的圧力 「税務の法令順守」という文化を導入したことにある． をかけることはできないだろう．例えば，ウガンダで 結局，協会という徴税形式は 2003 年に，コスト効率 は，診療所をモニターするべくコミュニティをエンパ がより優れた推定税制に移行した．この体制下では， ワーする介入策は，不平等が大きい地域ではあまり成 運転者は四半期ごとにステッカーを購入して，車のフ （Bjorkman and Svensson 2010） 功していない ．メ ロントグラスに掲示することが求められる． キシコでは，単位を落としたり退学したりする率は学 　サービスの提供においては，利用者を運営に関与さ 校を基盤とする経営プログラムが導入された後でも， せることによって「エンパワーする」することは，サー 貧困地域では低下しなかった（Gertler, Patrinos, and CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 169 ボックス 6.5　地方エリート層は参加型プログラムであるにもかかわらず，公共支出を占有することができる 　不遇な人々に有利な公共支出を増やす改革でも，地方エリー る頻度が少なく，程度も抑制されていることにある．本報告書 ト層に占有される公算があろう．というのは，支出決定を不当 の枠組みでいうと，CDD は往々にして競争の可能性を改善する （Galasso and Ravallion に左右できる力をもっているからである ことに失敗しているのである．というのは，これによって貧困層 ．占有はコミュニティ主導型開発 2005） （CDD）のような参加型 が意思決定に参加する障壁が低くなるわけではないからだ．参 プログラム――プログラムの目的として支出決定に不遇層を含 加型プログラムのレビューが発見したように，市民活動の参加 めることになっている――でさえ起こり得る．CDD は支出の分 者は，裕福で教育程度が高く （カーストや ，社会的地位が高い 散化を図る形になっており，決定を地方コミュニティの選好と整 という特徴を有している傾向がある．男性が多く 民族でみて） ， 合的なものにし，参加を通じて集団的行動を促進するのを可能 （Mansuri and 非参加者との対比で，政治的なコネをもっている ．参加に伴う機会費用は貧困層にと にしようとしている．しかし，参加型プログラムのレビューから， Rao 2013, 5） っては高い．と このようなプログラムで貧困層が享受する利益は富裕層よりも少 いうのは，余暇時間が少なく，所得を得るには長時間労働が必 （Mansuri and Rao 2013） ないことがわかった ． 要となるためだ．加えて，参加した時でも，教育程度が低いこ 　不平等や貧困にかかわる既存のパターンが，集団的行動が村 とから，結果に影響を及ぼすのはより一層むずかしい，あるい でどのように発生するかを規定している．CDD が貧困層にとっ は伝統的に影響力と権力をもっている人々と議論したり，反駁し て利益にならない一因は，理論上は貧困層が決定に参画するこ （Abraham and Platteau 2004） たりするのは困難であろう ． とになっていても，実際には恵まれた層との比較で，そうしてい 出所：WDR 2017 チーム． Rubio-Codina 2012）． れるべきかを考えている人は，国や地方のエリート層 　地方の行為主体には限界があることを考えると，よ がどのように政策を形成するのかを考慮すべきであ り有意義な改革にとって重要なのは，提供者と政治家 る．分権化ないし参加型開発は理論的には有望に思え の間の力の均衡と彼らの交渉方法である．組合を何と るものの，エリート層は国レベルよりも地方レベルの かして取り込み，その力のバランスをとった改革のな （Bardhan 2002） 方がしっかり確立している ．まさし かには成功したものもある．例えばチリでは，野心的 『ザ・フェデラ く，アメリカの建国文書の１つである な教育改革が実施された．というのは，行政府に対す リスト』という連作論文集は，連邦が介入する必要性 る信頼性が大きな環境下で組合を関与させることがで を主張している．というのは，既得権益層が地方政府 きたからである．労働者は能力給方式の改革と引き換 を占有して，少数派の保護が疎かになるリスクがあ えに，支出の増加を承認した（Mizala and Schneider るからだ 9．分 （Hamilton, Madison, and Jay 1788） 2014）． 権化も法律上の力と事実上の力が対立する余地を生み 出して，政策の足を引っ張る懸念がある．サハラ以南 交渉力の非対称性を考慮することによって アフリカ諸国のなかには，不完全な分権化が賄賂の一 政策の有効性を改善する 因になっている地域もある．例えば，法律上の分権化 　政策はその設計が交渉力の非対称性を考慮に入れて にもかかわらず，実際には中央当局が土地配分にかか いない場合，阻止，占有，あるいは，無効化されるこ （Durand-Lasserve, わる権限を保持しようとしている とがある．一部の行為主体が公平性を改善する改革の ．政策設計は包 Durand-Lasserve, and Selod 2015） 実施を欲していることを前提にすると，このような改 括的で，地方エリート層が敵対的な介入をする余地を 革はどのように効果的に設計，議会通過，そして実施 削減しておく必要がある．例えば，貧困層を支援する され得るか？ 政策に資金を提供することを目的とした財源が増える 　交渉力の非対称性は必ずしも政策の失敗に帰結する と，地方エリート層の政策策定に関与することへのイ とは限らない．もしその設計がさまざまな行為主体の ンセンティブが上昇する公算がある．このような新し 交渉力が，国家および地方のレベルで，各所得グルー （Mansuri and Rao い財源を占有したいがためである プごとに，サービスの提供者と利用者の区別を含めて ． 2013） 実施にどう影響するかを考慮に入れていれば，公平性 　国や地方のエリート層を別とし の改善に成功することもある． ても，社会のなかのさまざまなグ より有効な政策を設計する には，政策アリーナにいる 　より有効な政策を設計するには，政策アリーナにい ループが，どのようにして政策の 人々が不平等にかかわる る人々は不平等にかかわる既存のパターンを理解しな 有効な実施を推進するのかを比較 既存のパターンを理解す ければならない．例えば，改革はどのレベルで実施さ 考量しておくことが重要である． る必要がある 170 世界開発報告 2017 ボックス 6.6　交渉力の非対称性を補償するために社会的セーフティネットを設計する 　交渉力の非対称性は社会的セーフティネットの設計のあらゆ 申請者を登録しているか，だれが申請を正当化しているか，だ る段階で重要である．政策当局者や開発実務家は特定グループ れが手続きに立ち会っているか．政治家は政治的な利益のため に対象を絞るべきか否か，どのようにして対象を絞るか，プログ に，あらゆる段階で関与したいと思っている可能性がある．し ラムをどのように運営すべきか，給付の性格をどのように選択 かし，そうであれば，改革の恩恵は政治的支持者に向かうだろ すべきかなどを決定する必要がある． う．ただし，そのような偏りの程度に関しては明確な証拠はない 　特定グループに対象を絞るべきか否か． ． そもそも特定グループに （Weitz-Shapiro 2012） 対象を絞るべきか否かを決定する際には，行為主体の影響力と 　利益の額と性格．利益の額と性格を選択するに際しては，技 交渉力を測定しておくことが，最も初期の段階で問題になる．財 術的に最良のアプローチは，政策当局にとっては好ましいツー 政制約を考えると，貧困層に対象を絞ることが貧困削減のために ルではない可能性がある．家計に対する現金給付は通常は最良 は最も費用効果的な政策であろう．価格上昇から貧困層を保護 のアプローチである．というのは，支出総額をうまく配分できる 「最良の」 する アプローチは，消費者補助金を改革することかもし からである．しかし，既存の当局は食料配給を好ましいと考えて その改革案を成立させるためには， れない．しかし， 政治的エリー いるかもしれない．というのは，宣伝して政治的な利益のため ト層にコネをもっている，ないしは組織力が強くデモ行動を展開 に活用するのが容易だからである．もし当局がもっと儲かる理 できる他のグループに対する補償が必要になるだろう．例えば， 由――影響力の大きい食料輸入会社や輸送会社の利益につな ドミニカ共和国がガソリン補助金改革を採択した際，運輸産業は， がるなど――のために食料配給を選んでいるなら，このような （Graham 1994） 改革について補償を獲得するのに十分な影響力を持っていた． 効率性の損失はさらに悪化するだろう ． そのような補償は費用効果的ではないかもしれないが，同業界 　プログラム設計にかかわる初期の選択はすべて，力関係を に補償をしなければ，改革の成立はそもそも妨害されたであろう． いっそう固定化することによって，長期的に，ないし副作用的に 同様に，電力補助金を廃止するための補償用現金給付も，反対 マイナスの影響をもたらし得る．しかし，このような選択は短期 （Galina and を阻止するために一部の中流階級を対象に含めた 的には改革の採択を後押しするだろう．改革は貧困層の生計や ． others, 近刊） 彼らの人的資本投資を改善することによって，究極的には彼らに 　対象絞り込みの方法．対象絞り込みの方法論にかかわる選択 とって有利な方向へ力のバランスを調整するのに資するだろう． に際しても，行為主体間における既存の交渉力を考慮に入れて ラテンアメリカにおける一部の現金給付プログラムは，最貧層 おく必要がある．確かに，最貧層に対象を絞り込むのが容易で の市民をエンパワーするのに貢献しているとして高く評価されて ない場合，コミュニティに給付金の配分を担当してもらうことが， いる．しかし，このようなトレードオフは，利益が現物の場合は しかし実際には， 技術的には最良の解決策のように思える． エリー 食料輸入業者など既得権益層を強化する懸念がある．あるいは ト層のメンバーがプログラムを妨害ないし占有する，または政 改革を実施するためには利益の配分にエリート層を関与させる 治的な利益のために利用するのを許してしまう公算がある． のが唯一の方法である場合は，地方エリート層を強化する懸念 　運営．所与の改革設計に対して，その運営に当たっては交渉 もある．改革の設計に当たっては，このようなトレードオフを慎 力の非対称性を念頭に置いておかなければならない：だれが 重に考慮する必要がある． 出所：Aline Coudouel; World Bank Social Protection, Labor, and Jobs Global Practice; WDR 2017 team. 社会的セーフティネットの場合，関係する行為主体の るさまざまな仕組みを検討してきたが，このようなメ さまざまな交渉力を考慮に入れておかないと，改革の カニズムは変化のプロセスが始まっている場合にのみ 失敗につながることがある．例えば，貧困層を対象と 起動する．本報告書のパートⅢではこのようなプロセ する社会的セーフティネットは貧困削減にとって費用 スを探求する．第 7 章では，エリート層がいつどの 効果的かもしれないが，そのような政策は利益が享受 ように，新たな行為主体が政策を巡って交渉すること できないグループからの反対に直面する公算があろう を許容するかを検討する．これにはインセンティブな （ボックス 6.6）．プロジェクトの設計次第では，コミュ いし選好の変化を通じるものも含まれる．エリート層 ニティ・プロジェクトを改善する一因になり，地方の の交渉が市民に対する説明責任の増大につながらない 不平等の悪影響を削減できる．例えば，パキスタン北 場合，不遇層は社会のなかで発言を強化するために組 部の農村コミュニティ 99 カ所では，労働投入（村人 織化するかもしれない．この可能性は第 8 章で議論 は直接貢献できるのでモニターもできる）の増加と資 される．本報告書の結びに当たる第 9 章では，国内 本投入（モニターがやや困難）の減少を要するプロジェ の政策アリーナに影響する国際的な行為主体やプロセ クトは，土地の不平等が大きいコミュニティでさえう スの役割を検討している． まく維持された． 　本章では公平性指向型政策を採用し，有効に実施す CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 171 注 State and the Provision of Social Services in Sierra Leone since Independence, 1961–1991, edited by 1. 哲 学 者 John Rawls (1971) は 古 典 的 な 自 著 A C. Magbaily Fyle. Oxford, U.K.: Codesaria. Theory of Justice を，次のように述べることで始 Acemoglu, Daron, and James A. Robinson. 2012. Why Nations 「正義は社会的制度のうち第一の美徳 めている： Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: Crown Business. である．それは真理が思想体系にとってそうであ Anderson, Siwan, Patrick Francois, and Ashok Kotwal. 2015. るのと同じだ」．Rawls は正義の概念をまさに公 “Clientelism in Indian Villages.” American Economic Review 正性の概念に結び付けている． 105 (6): 1780–1816. Andrabi, Tahir, Jishnu Das, and Asim I. Khwaja. 2015. “Report 2. 同じ趣旨で，Sen (2002) は機会の自由とプロセ Cards: The Impact of Providing School and Child Test スの自由を検討している． Scores on Educational Markets.” Policy Research Work- 3. 1974 年 に 社 会 学 者 James Coleman (1974) は ing Paper 7226, World Bank, Washington, DC. Atkinson, Anthony B. 2015. Inequality: What Can Be Done? Rawls の 前 掲 書 に つ い て，American Journal of London: Harvard University Press. Sociology に批評を書いた．彼はこの批評のなかで， Atkinson, Anthony B., Thomas Piketty, and Emmanuel Saez. Rawls は“ascription versus achievement” （「帰 2011. “Top Incomes in the Long Run of History.” Journal of Economic Literature 49 (1): 3–71. 属と達成」）という概念を議論している社会学の全 Banerjee, Abhijit, and Lakshmi Iyer. 2005. “History, 系譜を無視していると述べている．帰属は地位を Institutions, and Economic Performance: The Legacy 指す．生まれた子供は，まだ何も努力との関連で of Colonial Land Tenure Systems in India.” American Economic Review 95 (4): 1190–1213. は達成していなくても，社会の勢力分布のなかで， Bardhan, Pranab. 2002. “Decentralization of Governance 親の地位によって決定される地位を有している． and Development.” Journal of Economic Perspectives 16 (4): 4. Atkinson (2015); Bourguignon (2015); 185–205. Barr, Nicholas. 2001. The Welfare State as Piggy Bank: Informa- Milanovič (2016). tion, Risk, Uncertainty, and the Role of the State. New York: 5. この推定値には村レベルのコントロール（とりわ Oxford University Press. け天然水源までの距離，鉄道・国道までの距離， Barreix, A., and J. Roca. 2008. “Uruguay.” In Tax Systems and Tax Reforms in Latin America, edited by L. Bernardi, A. 土質指標，降雨水準，村の総人口，マラーターと Barreix, A. Marenzi, and P. 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Washington, DC: World Bank. がある（Stiglitz 2010）． Bjorkman, Martina, Damien De Walque, and Jakob Svens- 9. 特に次を参照：Federalist No. 10,“The Same son. 2014. “Information Is Power: Experimental Evidence Subject Continued: The Union as a Safeguard on the Long-Run Impact of Community- Based Monitoring.” Policy Research Working Paper 7015, Against Domestic Faction and Insurrection.” World Bank, Washington, DC. こ れ は James Madison が 書 き， 最 初 に New Bjorkman, Martina, and Jakob Svensson. 2010. “When Is York Daily Advertiser, November 22, 1787 に Community-Based Monitoring Effective? Evidence from a Randomized Experiment in Primary Health in Uganda.” 匿名で発表されたもの． Journal of the European Economic Association 8 (2–3): 571–81. 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できるからだ．仮に全住民がこのロジックを採用する 妨げているからだ．さらには，規範が力を一層固定化 とすれば，最終的にはスプレーの資金手当てはできな し，法律や政策が書かれている通りに実施されること くなってしまうだろう． が妨げられている． 　第 2 に，人的資本への投資は外部性を意味する．人々 「サービス提供指標 　2014 年のモザンビークでは， を教育する，あるいは人々の健康を増進することから （SDI）」イニシアティブの調査員が抜き打ち訪問した 得られる社会に対する恩恵は，その私的な恩恵よりも 際，小学校教員の 45％，理事の 44％が無断欠勤して 大きくなり得る．例えば，一部の主張によると，教育 いた．しかし，学校が教員の欠勤率を何とかゼロにま はそれがもたらす経済的利益だけでなく，市民行動 で削減できたとしても，生徒は教師が知らないことは の形成にも貢献しており，それ故，重要なのである 学ぶことができないだろう．調査から，モザンビー （Andrabi, Das, and Khwaja 2015）．加えて，すべ クでは「86 マイナス 55」が計算できるのは数学教師の ての行為主体が一緒に行動して，初めて最適になると 65％，しっかりした授業プランを作成できるのは全 いう水準の教育もなかにはある．人々は企業が補完的 教師のわずか 19％にとどまっていることが明らかに な技術に投資していないと考えればスキルに投資しな なった． いだろうし，企業はスキルをもった労働者が見つから ないだろうと考えれば新技術には投資をしないだろう 権力の力学は教育改革の足を引っ張る （Acemogulu 1998）．感染症との戦いなどの状況下 　多くの場合，教育成果を改善するためにさまざまな では，人は，自分自身のための福祉に投資する意志 政策が整備されているようにはみえるが――例えば， を，他人が同じようにはしないのであれば持たないだ 政府は教員研修を行っている，あるいは生徒の学習状 況にかかわる国家的な評価を実施している――，にも Paolo Belli and Halsey Rogers か ら の 情 報 に 基 づ き WDR かかわらず，そのような政策は成績改善には無効であ 2017 チームが執筆． る． 176 世界開発報告 2017 　改革は失敗してきているが，権力の力学によって改 化させる．政策当局が提供者をモニターするのに，情 革が阻害されていることがその理由である．まさに， 報はしばしばより良い方法だとみられている．しかし， 契約教員の採用を指向した改革は頻繁に失敗してきて 純粋にツールとしての情報だけでは十分ではないだろ いる．契約教員採用の背後にあるのは，クラスの規模 う．そうではなく，情報は理解が容易で，行動する意 （解雇あるいは少なくとも契約の非更新と を縮小し， 思をもっている人々に対象を絞っている場合に有用な いう脅迫のおかげで）制裁が容易な教員を採用すると のである． いう発想である．つまり，このような教員は強力なイ 　一国内の多くの地域における許容しがたいほど低水 ンセンティブに直面する． 準の学習成果についての啓蒙活動は，教員や政策当局 　しかし，教員と教員組合は強大な政治勢力である． のインセンティブを変更し，教育の質を改善する成功 契約教員が公務員教員と同盟を組めば，それも公務員 物語になることが判明している．生徒の学習状況に関 グループに吸収されて陳情できる強大な政治勢力に する市民主導の評価の背後には，このような考え方が –  なれるだろう．過去 10  20 年間に，ケニアやペルー ある．その事例としては，インドの ASER（Annual （Webb and Valencia 2006），インドネシア，その Status of Education Report）センターのプログラ 他諸国では，大勢の契約教員が （公務 「正規化されて」 ムや東アフリカの Uwezo（スワヒリ語で「能力」の意 員の地位が付与されて）いる．第 6 章で検討したよう 味）プログラムがある．いずれも学習水準にかかわる に，この権力力学が例証しているのは，政策当局者は データと一般の認識を改善することを目的にしてい 教員がより良い学習を提供するのを確保すべく，教員 る．同じ理論がサハラ以南アフリカの SDI（Spatial をモニターすべきではあるが，政策当局は実際には政 Development Initiative：回廊開発イニシアティブ） 治的支持のために教員に依存している公算があるとい などの努力を鼓舞した．SDI は多くの諸国で，代表的 うことだ．この依存度の故に，パフォーマンスを進ん な学校の標本における投入と成果の両方に関するデー でモニターしたり，執行したりする意欲は逓減してい タを収集している．そのデータは問題の診断と支援対 る． 象の絞り込みにとって有用である．しかし，究極的に 　この実例は，仮に政策設計が権力力学を無視したと は，SDI の努力は技術的な微調整による教育制度の すれば，改革は制度を改革以前よりもひどい状態に放 調整だけでなく，改革を支持すべく啓蒙活動の展開に 置することになり得る可能性があることを示してい よって均衡をシフトすることにもかかわっている． る．契約で採用された教員は往々にして，公務員教員 　 改革に対する支持を構築するために情報と順序付けを と比べると，少なくとも公式な資格要件の点では低い 組み合わせる．多くの重要な教育改革は過去 20 年間 水準にある．にもかかわらず，学校やコミュニティ， に行われてきているが，これには教員組合が重要な役 政府は，このような契約教員の採用に積極的である． 割を果たすという環境下で実現したものも含まれてい というのは，契約教員は資格要件を補うべく一層の努 る．改革の実施を望む政策当局は，他の行為主体から 力に前向きだからである．ただし結局のところ，彼ら の支援を構築すべく助けを求めることができる．その はサービス提供の視点からは，両世界の最悪部分を受 ためにはまず生徒の成績に関する情報を使って，大衆 領している：資格の劣る契約教員が公務員制度のなか と直接コミュニケーションをとらなければならない． にひとたび組み込まれると，当該国は結局，同じよう エクアドルやメキシコ，ペルーなどでは，教育改革に な，努力やスキルの程度のより一層の低下，予算面で 向けた取り組みに対する抵抗には強硬なものがあっ のコストの上昇という結果にとどまることになる． た．しかし，チリでは，政策当局は組合から厚い信頼 を得ている．というのは，両者は伝統的に盟友だった 困難な教育改革でも効果的に採択・実施され得る からだ．継続的な交渉のプロセスによって，ボーナス 　教育制度の成果を改善するために，改革はどうした の支給など重要な改革の議会通過に向かう道を拓い ら権力力学を変化させることができるだろうか？　全 た．それには諸改革を教育向け支出の増加と一体化す 体としては陰鬱な展望にもかかわらず，変化は起こり るということも含まれた ． （Bruns and Luque 2015） 得るし，その可能性が最も高いのは，改革が教員と政 　教育政策に新たな行為主体を連れ込む：親の役割．学 策当局者のインセンティブを変化させるのに成功して 校政策に親を直接関与させることが，権力力学を変化 いる時である．その際には，政策を交渉するアリーナ させるもう 1 つの方法である．しかし，それが機能 に新しい行為主体が巻き込まれ，規範も変更されるだ し得るのは親が制裁を本当に科すことができる場合に ろう． （SBM） 限られる．例えば，自律的学校経営 改革を通 　啓蒙活動を通じて政策当局や教員のインセンティブを変 じて親に大きな権限を付与したことが，ホンジュラス CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 177 ではうまく機能し，一方でグアテマラでは失敗したの 正確な治療をした医師はわずか 3％にとどまっていた はなぜか？　Ganimian (2016) の主張によれば，ホ （Das and others 2015）． ンジュラスの教員組合は賃金などのより高次の問題に 　加えて，低所得国と多くの中所得国では，家計の 焦点を当てており，中央政府からの投資は特に初めは 自己負担額が医療費の資金にとって支配的である 少額だったことが要因である．その結果，SBM は政 ．ウクライナは自己負担の支出 （World Bank 2007） 権が代わっても存続することができた．これとは対照 額の問題を例示している．これには公式のルールと現 的に，グアテマラではプログラム維持のコストが高 実の慣行の格差も含まれる．旧ソビエト連邦内の他の かったため，特殊権益層に対して脆弱であった．その 数カ国と同様に，ウクライナの国民は全員が医療サー 特殊権益層は何とか組織化して，改革の巻き戻しに成 ビスへの無償アクセスについて憲法上の権利を有して 功したのである． いる．にもかかわらず，患者の直接支払いが医療支 　 規範を変える．教育制度を変えるということは，よ 出総額の 40％以上を占めており，ウクライナ人の大 り良い行動を支持する規範を奨励し，このような規範 多数にとって大きな重荷になっている 1．事実上，患 を共有する教員を昇進させるということを意味する． 者は公的医療提供者が提供するほとんどすべてのサー 開発途上世界を通じて，大勢の教員は異常に困難な状 ビスに対して，非公式な手数料を支払っている．この 況下で子供たちを教育すべく，教材の欠如や生徒の無 ような非公式支払いの一部は非公式所得としてポケッ 断欠席，生徒の安全に対する脅威などと戦いながら， （医師や看護師） トに入れられて，ケア提供者 ，他のケ 英雄的な努力を払っている．教員は時には児童に対す （院長や病院管理者） ア提供要員 ，さまざまなレベルの る利他的な配慮からこうしていることもあるが，教員 政治的当局などの間で分配されていたようである．多 としてのプロ意識や義務感という規範にしたがうこと 種多様な供給物や改装，立て直しなどといった医療 もある．より大勢のそのような教員を公務員として迎 施設の経常経費の資金調達にも使われている（Belli, え入れ，適正な報酬を授与することを確実に継続すれ Dzhygyr, and Maynzyuk 2015）． ば，教員組織の構成を変え，権力力学を変化させるの 　劣悪な医療や巨額の自己負担は，医療政策の採択や に役立つであろう． 実施のプロセスに関与しているさまざま行為主体間に おける政治的均衡の結果である．しかし，以下の政策 医療：アクセス改善という課題 の原則はより有効な医療ケア改革の手引きになり得る 　人生の早期における健康への投資が後の人生の健 だろう． 康 に 加 え て， 教 育 や 学 習 成 果 に と っ て の 鍵 と な る （Almond, Chay, and Lee 2005; Black, Devereux, 医療政策の採用や実施に関与する行為主体を変える and Salvanes 2007）．しかし，特に低所得国を中心 　 恩顧を打破すべく採用の実施にあたって多くの行為主 に多くの途上国では，医療ケアの質は劣悪である．第 体を関与させる．ウクライナを初めとする各国では， 6 章で検討したように，医師は欠勤している．出勤し 特に魅力的な地位――すなわち，より大きくより多く ていても，患者の診断や治療においてはほとんど努力 の非公式支払いを抽出することが可能な地位――にか を払わないか，容易にミスを犯す． かわるものを中心に，医師の採用や配置においては恩 　インドのマディヤ・プラデシュ州は，医療ケアの 顧が決定的な役割を演じている．この仕組みが人的な 利用可能性と質の貧しさという挑戦を例示している ネットワークを固定化して，高い参入障壁を築いてい （Chaudhury and others 2006; Das and Hammer る．ウクライナの医療従事者数人は，就職する，ない ．マディヤ・プラデシュ州の代表的な農村部の 2007） しは地位を保持するためには支払いが必要であった 標本のなかで，どの時間帯でも公的医療施設の医師 し，直属の上司に対しては規律と忠誠を維持しなけれ は 40％が欠勤していた．施設の医師が患者と過ごす ばならなかったと報告している（Belli, Dzhygyr, and 時間は平均 2.4 分にとどまり，検査項目のチェックリ ． Maynzyuk 2015） ストや病歴に関する質問のわずか 16％しか完成させ 　特に医師の間における恩顧制度は改革されるべきで ていなかった．同じ医師は民間部門ではもっと業務実 ある．例えばウクライナでは，医師採用のプロセスに 績が良かったので，これはインセンティブの重要性を 関与する一連の行為主体の拡大には期待を持つことが 示唆している．にもかかわらず，子供が下痢をしてい できる．都市のなかには院長の権限にブレーキをかけ たのに，示されたすべての検査を実施した医師はほぼ るべく，医療スタッフの採用や解雇については市の医 1 人もいなかった．一方，患者は正しい治療ではな 療ケア局の承認取得を義務化したところもある． く，不必要な治療を受ける可能性がずっと高かった． 　情報やモニタリングの適切な活用を通じることも含めて， 178 世界開発報告 2017 利用者を巻き込む．コミュニティを関与させることは， 確な割当がなかった．つまり，このプロセスで細分化 ケアの質を強化し，無断欠勤を減少させるのに資す が増大したのである．というのは，数レベルの政府が る．ただし，それらの人々は明確な負託と提供者を 医療施設の資金調達・所有・運営をしていたからであ モニターするための手段をもっていなければならな る．そういうわけで，分権化は結局のところ，例えば， い．ウガンダの一次医療ケア部門において，地方での 過剰インフラの簡素化を不可能にすることによって， 説明責任とコミュニティを基盤とするモニタリングを 現状を「明確にする」だけにとどまった．というのは， 強化することを企図した介入策は，参加コミュニティ 医療サービスは地方のエリート層や上級医師にとっ の医療サービスと成果の両方の改善に驚くほど成功し て，恩顧や非公式収入の源になっていたからだ（Belli, た（Bjӧrkman and Svensson 2009）．介入は非政府 Dzhygyr, and Maynzyuk 2015）． 組織が手配した一連のコミュニティ集会，サービスの 　提供者向けにインセンティブを改善すれば，もし効果的 質に関する成績表の利用，行動計画表の作成などで構 に実施されればうまく機能し得る．実績ベース予算編成制 成された．外来患者サービスの利用は 20％も増加し， 度の導入は健康面での重要な成果の水準と分布を改 治療慣行や待ち時間，検査手続き，無断欠勤などに顕 善し，医療提供者の説明責任を強化することによっ 著な改善があった．最重要なのは，幼児の体重が大幅 て，そのインセンティブを変化させられるかもしれな に増加し，介入対象グループでは 5 歳未満児の死亡 い．このような制度の有効性を評価するにはさらなる 率が 3 分の 2 に低下したことである． 研究が必要であり，そのインパクトは既存の条件に 依存している公算があろう．例えば，ウクライナで 政治家と提供者のインセンティブを変化させる は，プログラムに基づく予算編成の導入が既存の詳細 　しかし，地方のコントロールがどれだけ達成できる な支出要求と衝突し，官僚主義の層を単に追加しただ かについては限度がある．サービス提供の質の重要な けとなった．他方，アルゼンチンでは，母子医療ケア 構成要素が地方では決定されてはいないことがその一 （Plan Nacer）向けの州保険制度を賄うために，実績 因である．医療サービスを改善するには，インセンティ による褒賞を導入したおかげで，出産前ケアのための ブを高いレベルで変更するか，あるいは上意下達のア 産前ケアと分娩の質も改善した． 訪問回数だけでなく， プローチを通じるかして，インセンティブを変化させ 低体重での出産や新生児死亡率も低下した（Gertler, ることが必要になるからだ． Giovagnoli, and Martinez 2014）． 　政策当局のインセンティブを改善して効果的に実施すれ ばうまく機能し得る．分権化の事例はしばしば説明責任 注 を増大させる試みとして考えられている．というのは， 1. 例えば，2010 年現在，約 60％のウクライナ人は 利用者 / 有権者は政策当局の努力をより良く観察でき 医療ケア・サービスを少なくとも一部は享受せず るからだ．ブラジルでは，公的医療制度は主に連邦政 に済ませていた．というのは，それが負担できな 府からの移転で賄われ，州や地方自治体によって運営 かったからだ（Tambor and others 2014）． されており，貧困層にとっては医療ケアの主な源泉に なっている．公的医療ケアを必要とする非保険者（貧 参考文献 困層）とそうではない被保険者（富裕層）の票を巡る競 Acemoglu, Daron. 1998. “Why Do New Technologies Com- plement Skills? Directed Technical Change and Wage 争が理由で，貧困層の比率が高く投票率が高い都市で Inequality.” Quarterly Journal of Economics 113 (4): 1055–89. は，医療ケア向けの支出が割合的に大きい（Mobarak, Almond, Douglas, Kenneth Y. Chay, and David S. Lee. 2005. Rajkmars, and Cropper 2011）． “The Costs of Low Birth Weight.” Quarterly Journal of Economics 120 (3): 1031–83. 　しかし，分権化は単に官僚的な層を追加するだけ Andrabi, Tahir, Jishnu Das, and Asim I. Khwaja. 2015. “Report で，効果はないだろう．それがウクライナで起こった Cards: The Impact of Providing School and Child Test ことである．1990 年代に中央集権的なソ連の分裂と Scores on Educational Markets.” Policy Research Work- ing Paper 7226, World Bank, Washington, DC. 中央政府歳入の崩壊を受けて，医療を含めほとんどの Belli, Paolo, Yuriy Dzhygyr, and Kateryna Maynzyuk. 2015. 公共サービスのファイナンスと管理は地域，地区，お How Is It Working? A New Approach to Measure Governance よび都市のレベルに分権化された．しかし，選挙され in the Health System in Ukraine. Washington, DC: World Bank. た官吏によって統治されたのは都市レベルだけであっ Björkman, Martina, and Jakob Svensson. 2009. “Power to the た．他のすべてのレベルは中央から任命された官吏に People: Evidence from a Randomized Field Experiment よって統治された．したがって，地方自治体の代表性 on Community-Based Monitoring in Uganda.” Quarterly Journal of Economics 124 (2): 735–69. は制限された．加えて，新しい説明責任については明 CHAPTER 6　公平性のためのガバナンス 179 Black, Sandra E., Paul J. Devereux, and Kjell G. Salvanes. 2007. “From the Cradle to the Labor Market? The Effect of Birth Weight on Adult Outcomes.” Quarterly Journal of Economics 122 (1): 409–39. Bruns, Barbara, and Javier Luque. 2015. Great Teachers: How to Raise Student Learning in Latin America and the Caribbean. Latin American Development Forum Series. Washington, DC: World Bank. Chaudhury, Nazmul, Jeffrey S. Hammer, Michael Kremer, Karthik Muralidharan, and F. Halsey Rogers. 2006. “Missing in Action: Teacher and Health Worker Absence in Developing Countries.” Journal of Economic Perspectives 20 (1): 91–116. 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Washington, DC: World Bank. 181 PART III 変革の動因 7. 8. 9. エリート層の 変化をもたらす 相互接続した 交渉と適合化 主体としての市民 世界におけるガバナンス 182 CHAPTER 7 エリート層の交渉と適合化 　過去 40 年間，中国は世界で最速の成長を遂げてき 意思決定者による恣意的な行動を制約する制度やゲー ている．その間に 7 億人が貧困を脱出している．多 ムのルールを発展させること，政策の策定における競 くの一般に使われている指標によると，この間におけ 争可能性を高めること，そして，意思決定者の説明責 る中国の制度的環境は変化していないように思われ 任を高めること，などである．そのような変化はさま る．しかしこのような指標は，適応的な政策決定を促 ざまな制度形態を使って完遂されてきている．一部諸 進し，国家の能力を高め，したがって中国の経済的・ 国は支配的な政党のなかにおける説明責任を広げてき 社会的な転換を可能にした中国の政策アリーナにおけ ている．あるいは，個別領域だけに，ないし地方の行 る深いレベルで起きた変化を識別できていない． 政レベルに限って，競争可能性のためにスペースを開 （CPC） 　中国では，中国共産党 が 1949 年以来唯一 放してきている．自由かつ公正で競争的な選挙，およ の政権政党になっている．にもかかわらず，中国は中 び幅広い協調組合的な協議取り決めを導入していると 央と地方の両レベルにおける指導層の選定や集団的意 ころもある． 思決定のプロセスを徐々に変えることによって，競争 可能性を著しく高めてきている．鄧小平は 1980 年に エリート層の交渉を理解する 次のように主張した：「権力の過度な集中は集団指導 　これら諸国が創設した制度やルールは非暴力的で公 層を犠牲にして，個人の恣意的な支配をもたらしやす 平な開発を促した．しかし，このような耐久性のある い」．これを受けて CPC は水平 制度がなぜ発展したのであろうか？　政策の策定や実 政策の策定や実施を決定 するゲームのルールにか 的説明責任を広げ，指導層交代に 施を決定するゲームのルールにかかわる変化は，自己 かわる変化は，自己利益の 関する規範，選定と退職に関する 利益のために行動しているエリート行為主体の間にお ために行動しているエリー ルール，意思決定の諮問，政党の ける交渉プロセスに起因する．権力を維持ないし強化 ト行為主体の間における 制度化増大，専門化した官僚制度， する，または将来的な権力喪失に保険をかけるために 交渉プロセスに起因する． 村における選挙の導入など通じて は，権力の恣意的な行使を制限する改革が必要かもし 集団指導層を制度化した．国家と政党における官僚制 れない．正式な制度――取り決めではなくルール―― 度の増大，組織化された企業や社会の利害などが，分 はコミットメントの信頼性を高め，連携にかかわる課 権化された経済力と組み合わさって，交渉力をもつ組 題を克服し，エリート層間の交渉の安定性を強化する 織的な基盤の拡散につながった（Lampton1987）．こ 成功した長期にわたる転換の事例では， ことができる． のような改革はすべて，権力の座にいる人たちのイン エリート行為主体はより有能で競争可能な説明責任の センティブや選好を反映していた：幅広い説明責任と ある制度を創設することによって，変化する状況に適 競争可能性のためのよりルールに基づくスペースは， 応してきている．このような制度自体がさらなる開発 支配的なエリート層のなかでコミットメントや集団的 を可能にする手助けをした． 行動の解決を後押しし，したがって，著しい変化の時 　エリート行為主体や彼らを支持する組織が，成果を 期に支配政党の安定性を高めた． 決定するために互いに連携およびコミットメントする 　強力な利害が変化に抵抗する時，包摂的な開発を妨 のを後押しするプロセスが，エリート層の交渉である げるガバナンス制度は存続し得る．にもかかわらず歴 と考えることができる．エリート層の交渉はダイナ 史は，強大な利害を制約して開発の進展を円滑化する ミックで，エリート行為主体の相対的な力やインセン ルールや制度，プロセスを改善したという国々の事例 ティブ，選好などの変化に常に適合化している．開発 で溢れている．現在の高所得国の人々はすべてかつて の道は山あり谷ありである．ショック（交易条件の急 は貧しく，説明責任のない政府を擁していた．このよ と漸進的な開発 変や自然災害など） （都市化や中流階級 うな諸国は長期間にわたって経済成長を維持する一方 の増加など）は，エリート層の力や選好を変化させ， で，社会福祉を改善し，暴力を防止した．持続的な成 しばしばエリート層のあるグループを他のグループの 長は，次のような要因によって促進された．それは， 犠牲において利する．このような変化に直面して，多 CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 183 くの取引ベースの交渉は新たな行為主体や要求を取り かわらず，政策は平均的な市民の選好ではなく，経済 込むことができずに崩壊する．さもなければ，エリー 的エリート層の選好に合致している公算がずっと高い ト層の交渉はエリート層対エリート層，およびエリー （Gilens and Page (2014) を参照） （図 7.1） ．それ以 ト層対市民層の相互作用にかかわる信頼できるルール 外では，関係力ないしイデオロギー上の非公式な力が を通じて新たな要求を取り入れることによって，社会 経済や軍事の力を打ち負かすことがある：歴史的には， 的勢力の相対的な力やインセンティブ，選好にかかわ 「陰の実力者」 事実上の というのは，正式には法律上の る変化への適応に成功する（第 2 章）． 権限はもたないものの，信頼のおける助言者ないし顧 　長期にわたる開発の進展は変化する状況に適応する 問であることが多かった． この能力に基づいている．一国の開発の特定の時期に 　組織はエリート層をエンパワーし，調整問題を克服 おいて，コミットメントや集団的行動にかかわる挑戦 するのを助け，相互に信頼できる形で公約をするのを 課題を解決するために選ばれる制度形態は，トレード 可能にする．各エリート層が組織化する能力はそれぞ オフを生み出す公算があろう．例えば，不平等の拡大 れ異なる．影響を与えて行動を連携させようとしてい を伴う成長，長期にわたる低成長を伴う再分配の増大 る人々を相手に，エリート層は信頼できる形で公約を ないし暴力の減少，環境コストの増大を伴う高成長， することができるだろうか？　特定の裕福で寡頭的な 不正義や疎外の水準上昇を伴う高成長の成果などであ エリート層は内部組織に直接依存しないかもしれない る．競争可能性や説明責任の仕組みを導入することは， が，お金は他の物を代替できるので，必要ならば集団 このようなトレードオフに関連した緊張が発生した時 的行動を買収することができる．例えば，タイでは政 に，国が適応する助けになる．ルールに基づく仕組み 「抗議者」 治的動乱の時期に，経済的エリート層は にお を通じた適応が起これば，持続的な適応と開発の進展 金を支払って，公共の場所を占拠させ，政権交代を要 という好循環の可能性が高まる．しかし，そのような （Winters 2011） 求させた ．同様に，知的ないしカリ ルール・ベースの適応が生じる状況は限定的である． スマ的なリーダーは強力なエリートになるかもしれ すなわち，ほとんどの世界で，ほとんどの人類史上で， ない．というのは，選好を動かすことによって，大 不安定な取引ベースの交渉が支配的であった． 規模な大衆信奉者を生み出す能力をもっているから だ．この意味でエリート層というのは集団的行動を組 だれが交渉するか？ 織化し，そうやって影響力を行使できるという能力 　政策アリーナの行為主体は政策の実施やルールの定 のゆえにエリート層なのである（Mosca 1939; Mills 義を巡って交渉する．エリート層というのは所与の部 1956）． 門ないし問題について，結果に直接的に影響を与える 　エリート層の交渉という枠組みを使うと，国家を ことができる能力をもった行為主体のことである．し ブラックボックスとする見方を乗り越えるのに役立 かし，このようなエリート層を特定するのはむずかし つ．国家は一枚岩ではなく，エンパワーされた経済 いことがある（ボックス 7.1）． 的・政治的な行為主体グループ間の交渉結果を反映し 　本章では国家的エリート層に焦点を当てる――国家 たものである．すべての政府は体制の種類にかかわら 政策の策定と実施だけでなく，国家の力が配分，行 ず，何らかの種類の権力分担の取り決めをもっている 使，および制約されるゲームのルールにも直接的な影 ．1 人の人 （Bueno de Mesquita and others 2003） 響力をもっている人たちのことである 1．国家レベル 物によって支配されているようにみえる体制において でさえ，エリート層は部門ごとに異なる．例えば，医 さえ，大臣の民族構成は人口に照らして包摂的で比 療政策を巡って議題設定ないし拒否権発動の権限を有 例的であり，それは，「大物」支配よりも政治的な交 する人たちでも，憲法改正に関してはコントロール力 （Francoisms, Rainer, an Trebbi 渉を反映している はもっていないだろう．国家レベルでは，政治（国政） 2012）．エリート層の交渉に従事している行為主体は， 的エリート層が特に重要である．しかし，正式な政治 相対的な力が違うだけでなく，インセンティブや選好 的エリート層は事実上さまざまな量の力を振るってい も異なる． る．高度に制度化された国々では，政治力は公的な地 　人類史の大きな流れをみると，エリート層は取引に 位から湧き出てくるのかもしれないが，ほとんどの諸 基づく仕組みを使って交渉を行ってきている．より一 国では――先進国か途上国かを問わず――，非国家的 層ルールに基づくガバナンスへの移行は，エリート層 エリート層も交渉結果に直接的に影響を及ぼす．制度 が効用――富や影響力，評判など――を維持ないし最 化された高所得の民主国であるアメリカでは，平等な 大化しようとする時に直面するインセンティブによっ 代表制に関する法律上のコミットメントがあるにもか て阻止されることが多い．効用の維持ないし最大化は 184 世界開発報告 2017 ボックス 7.1　エリート層の特定を目的とした専門家による調査 　あらゆる社会科学者と開発実務家は，開発成果の決定にお 力行使にかかわる法律の制定・施行にどう重なり合うかを特定 けるエリート行為主体の重要性を認識している．そのような社 するのに役立つ． 会学者には，アリストテレスと寡頭政治の執政者から，20 世 　調査で次のことが明らかになった．国家の政策決定を巡って 「エリート理論家」――Mosca (1939), Pareto ([1927] 1971, 紀の 交渉する有力なエリート行為主体の身元は，場所や時期，問題 Michels([1911] 1966) を経て，North, Wallis, and Weingast (2009) 領域ごとに著しく異なる．例えば，2015 年の調査対象 12 カ国 や Acemoglu and Robinson (2012) など，経済と制度の共進化 のすべてで，国の最高司令官はエリート与党連合の一部であっ に関する最近の壮大な理論家――までが含まれる．国際的な たが，それ以外の主体は人数と代表性の両方で著しく異なって 「政治的解決策」 援助国側はさまざまな をますます注視するよう （図 B7.1.1 のパネル a） いた ．国の最高司令官が意思決定を独占 になっているが，政治的解決策は一国の開発にとって重大な節 しているロシア，ルワンダ，およびトルコを例外として，与党連 目に出現するエリート同士の交渉における均衡として考えること 合は非常に多様であった．例えば，ボリビアでは，与党連合は （Di John and Putzel 2009; Khan 2010; Parks and Cole ができよう 議員や党エリート層，地方政府，労働組合，市民社会組織など ．にもかかわらず，エリート層の交渉を研究している学者 2010） で構成されていた． や開発実務家が利用可能な概念的研究のための一連のツール 　支配的なエリート層は国内でも時期によって異なる．朴正熙 は限定的なままである．正確にはだれがエリート層かという問 （1963 – 79） 将軍政権下 の韓国では，軍人，官僚，および経済 に関する合意も同様である． の行為主体それぞれが有している交渉上の強さは相対的に高 　この間隙を埋めるべく 「多様な民主主 ，世界銀行は V-Dem（ （パネル b） かった ．1987 年に民主制に移行してからは，特に政 ） 義」 「エリート層の力と相互作用の測定」 と共同で， という専門家 党や議員，裁判官などを中心とする新しい主体の強さが増大す 調査を実施して，だれが権力をもっていて，その者たちがどの る結果となったものの，経済と官僚の主体は高度にエンパワー ように権力を振るっているかの比較が可能になる各国横断的な されたままであった．それとは対照的に，ブラジルでは，とりわ （World Bank 2016b） 指標を作成した ．この調査は世界の 6 地域 け 1990 年代以前には，エンパワーされたエリート層の間ではよ にわたる 12 カ国の 100 年以上にも及ぶデータを対象に含んで （パネル c） り大きな変動を経験してきている ． いる．作成されたデータはエリート層の分布が国の権力や，権 図 B7.1.1　国の与党連合内のエリート行為主体は国や時期によって大きく異なる a. 与党連合を構成するグループ数の 12 カ国比較 6 5 エリートのグループ数 4 3 2 1 0 ブラジル インドネシア 韓国 ルワンダ スリランカ トルコ ボリビア インド ケニア ロシア スペイン チュニジア 国の最高司令官 地方政府指導者 市民社会組織 国会議員 官僚の行為主体 メディア 司法の行為主体 経済の行為主体 外国政府 政党のエリート 組織労働組合 国際的な経済的行為主体・組織 CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 185 ボックス 7.1　エリート層の特定を目的と （続き） した専門家による調査 図 B7.1.1　国の与党連合内のエリート行為主体は国や時期によって大きく異なる（続き） （1900 – 2015 年） b. 韓国におけるエリート行為主体の相対的な強さ 4 エリート行為主体の相対的強さ 3 2 1 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 （1900 – 2015 年） c. ブラジルにおけるエリート行為主体の相対的な強さ 4 エリート行為主体の相対的強さ 3 2 1 0 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 国の最高司令官 国会議員 司法の行為主体 政党のエリート 地方政府指導者 官僚の行為主体 軍事行為主体 経済行為主体（国際的） 市民社会組織体 メディア 外国政府 国際的な経済的行為主体・組織 出所：World Bank and V-Dem 2016b からのデータを使った WDR 2017 チーム． 注：上図で相対的強さは 0 （意思決定に影響を及ぼす力なし） から，4 （多くの問題に関して意思決定に影響を及ぼす大きな力を有する）ま での範囲内の目盛で測定．パネル a は相対的な強さが 3 以上のエリート・グループの数を示す．個別変数と調査方法に関するより詳細な 情報に関しては，World Bank and V-Dem (2016b) と Coppedge and others (2015) を参照． 出所：WDR2017 チーム 他の強力な行為主体による収用や搾取を阻止できるか 選好を調整するのは容易である．というのは，交渉は 否かに依存する．しかし，エリート層が相互に収用し 行為主体が大勢いると効率性が低下し（Mailath and ないという信頼性のある公約をすることができる能力 Postlewaite 1990），関係が親密な方がコミットメン は限定的である．というのは，連携や共通する代理人 トの信頼性はより高まるからだ． に関連する挑戦課題があるからだ．内部において信頼 　エリート層の交渉内でのコミットメントは，小グ できるコミットメントを確定するに当たってのこのよ ループの連携であり，垣根が低いため，信頼性がある うな困難は，不安定で，適応不可能な短期的な交渉に だろう．しかし，この信頼性は交渉の排他性維持に依 つながる傾向にある．エリート層の交渉が取引に基づ 存している 2．寡占に関する経済文献から借用すると， く場合，連帯は小規模なものにとどまるという自然 （野党の） 現職のエリート層が現在排除されている エ （Riker 1962） な傾向がある ．小さなグループ内なら， リート層が与党連合に参加するのを阻止しようとする 186 世界開発報告 2017 図 7.1　アメリカでは経済的エリート層の選好が，市民の選 トメントだけで安心感が生み出され，それは国を結び 好よりも政策の採択をうまく予想している 付けるには十分かもしれないが，そのような国は成長 と公平性を生むのにおそらく必要であろう新しいエ 0.7 リート層を受け入れるのは困難であろう（第 4 章にお 0.6 ける安心に関する議論を参照）．しかし，このような 安定した交渉はレントの源泉が崩壊すればたちまち悪 0.5 化することがある．例えば，南スーダンでは，2005 採択の予想確率 0.4 （CPA） 年の包括和平合意 から 2011 年の国家形成に 至るまでの時期に，レントの分配は異質的な党派を団 0.3 結させ，恩顧のネットワークに反映されている力関係 0.2 を構築した．それには政府契約のおかげで生存してい たコネに優れた 「テンダープレ （しかし非生産的な） 0.1 （tenderpreneur：訳注―政治的コネのおかげ ナー」 0 で公共事業の入札制度を活用して裕福になった起業 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 家）も含まれる．このようなレントは当てにならない 政策変更提案を支持する割合（％） ものの，廃止は困難であることが判明した：南スーダ 平均的市民の選好 経済的エリート層の選好 –  ンで 2012  13 年に実施された緊縮政策は恩顧に基づ 出所：Gilens and Page 2014． くエリート層の交渉の土台を崩し，同国は世界で最も 注：分析はアメリカの世論調査が実施された 1981 – 2002 年にお 脆弱な国の 1 つになっている ． （Twijinstra 2015） ける 1,779 件の政策に基づく． 　しかし，特定の環境下では，エリート層の交渉は国 家能力を改善し，競争可能性と説明責任に向けて，取 場合，潜在的には 3 つの戦略があり得る：ブロック 引に基づく合意から正式なルールに基づく仕組みに移 する（参加を防ぐため），思いとどまらせる（参加を思 行することによって，変化する状況に適応している． いとどまらせるべく現職が行動を修正する），容認す このような交渉では，エリート層は相互の広範なコ る（他のエリート層の参加を許し，現職と新エリート ミットメントを次第に制度化しながら，狭い取引から 層は行動を修正する）．取引に基づく交渉は限定化す 幅広いルールに移行している． る傾向にあるが，特定の状況下では，エリート層の交 　エリート層は，権力を保持する，あるいは将来の権 渉は拡大して，集団的行動やコミットメントに関連の 力喪失に備えて保険をかけておくという 2 つの一般 ある課題を克服する助けになる正式なルールを生み出 的な理由からルールに基づく制度を採用している．排 して，有効な抑止ないし容認をもたらすこともしばし 除されていた行為主体が強くなると，このような新た ばである． な主体を信頼できる制度に取り込み，譲歩を付与した 方が抑圧するよりも低コストに収まるだろう．同様 交渉はどのようにしてエリート層の相対的な力やイ に，正式な説明責任のスペースを拡大しておくこと ンセンティブ，選好の変化に適応するのか？ は，合意を円滑にする内部的なコミットメントを提供 　ほとんどのエリート層の交渉は取引に基づいていて するのに資するだろう． （ロッシーニによるオ 『山猫』 「排他的」であり，適応に抵抗する傾向にある．外生的 ペラ）のなかでタンクレディは次のように語っている： な影響力にあまり開放的ではない少数の行為主体との 「もし物事が現状のままにとどまって欲しいのなら， 交渉においては説明責任はあまりなく，新しい行為主 物事は変わらなければならないだろう」（Tomasi di 体が強力になるのに伴って，それが将来的な適応性を ．支配的なエリート Lampedusa [1958] 2007, 40） 阻害することがあり得よう．取引に基づく交渉にかか 層がこれ以上の権力維持に自信をなくした場合には， わる適応性の欠如が，低・中所得国の体制が脆弱な一 「保険」 ルールを導入して をかけることによって，権力 因であろう．平均すると 8 年ごとに暴力的な政変を 喪失に伴う将来のコストを低くできるだろう． 経験している（Cox, North, and Weingast 2015）． 　ルールに基づく制度の導入がエリート層の自己利益 　取引ベースの交渉では，レントの配分が政治的な安 と一致するのは，特定の状況下だけに限定される．支 定性を提供し，開発を可能にする接着剤になっている 配的エリート層が権力を喪失することに伴うコストが 傾向がある（North, Wallis, and Weingast 2009）． 高ければ，競争可能性と説明責任の余地を拡大し，そ レントを連合内にいる人たちに配分するというコミッ して権力を譲渡するという傾向にはあまりならないだ CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 187 ろう．仮に支配的エリート層が，権力譲渡に伴って収 味する．不確実性が大きいと，政権を失った場合に保 用ないし暴力的な罰が帰結すると信じるなら，野党を 護してくれる保険の機能を果たすような改革を与党連 支持する選挙結果を拒否するだろう（図 7.2）．権力喪 合が実施する可能性は高まる．反対に，不確実性が小 失のコストを決定する最も重要な要因は，各エリート さく，与党連合のエリート層が自分たちの力に自信が 層の選好の間にみられる対立の度合いである．選好の あれば，より長期的な見方をとって，権力を増すか保 対立が鮮明な場合には，暴力や不安定性が生じる可能 持してくれる新たなルールの導入を通じて，他のエ 性が高くなってしまう（Vu 2007）．エリート層の選 リート層の要求を受け入れる可能性があろう． 好が類似ないし重複していれば――対立度は低い― 　権力喪失のコストと政治的不確実性は，相互作用し ―，さまざまなエリート層を横断する連携は円滑化す て，エリート層が競争可能性と説明責任にかかわる る．対立度が高ければ，新しいグループを受け入れる ルールを制定する可能性を決定する要因となるだろう のはより挑戦的な課題になる．というのは，支配的エ （ボックス 7.2）．歴史的な偶発性と各国固有の状況が リート層にとって譲歩はあまりにもコストが高いから 最終的な結末を決定する一因になるだろう．しかし， だ．エリート層間の対立度が低下すれば，当該国はエ 喪失コストと対立度が低いことが，ルールの採用を通 リート層間の相互作用を制度化して，競争可能性と説 じた交渉の出現のための必要条件になる公算があろ 明責任に向けて一般的なルールを制定する公算が大き う．以下に引き続く議論では，与党連合のエリート層 いであろう． が支配力を強化するために，あるいは喪失に備えて保 　交渉が行われる状況も，支配的な連合がどれだけの 険をかけるために導入した制度やルールの実例を提示 競争ないし政治的不確実性に直面しているかに応じて する．エリート層はより有能な国家を創設しているこ さまざまである．これは与党連合内部における連帯感 ともあるし，競争可能性や説明責任のための正式な余 と，意思決定へのアクセスにかかわる競争可能性の両 地を拡大していることもある．本章の締めくくりのセ 方と関係がある．与党連合が競争に直面する，ないし クションでは，このようなルールが継続的な適応を通 は支配力が弱いと，将来的にはだれが政権を握るかに じて，どのような場合になぜ存続するのかを検討する． 関する政治的不確実性が大きくなるだろう．つまりこ の場合，権力喪失の脅威には信頼性がある 3．不確実 エリート層の交渉と不均等な国家の能力 性は必ずしも不安定性を意味せず，単に将来的にだれ 　長期的にみると，国家の能力は大体が力の関数であ が政権の座に就くのかという予測不可能性の増大を意 支配的エリート層は自己の利益になるのであれば， る． 図 7.2　権力喪失に伴うコストが高い場合，エリート層は野党を支持する選挙結果を拒否する公算が大きく， 競争可能性や説明責任がルールに基づいている状態に移行する公算は小さい a. 敗者による選挙結果の受け入れ b. エリート層間の相互作用制度化 と権力喪失コスト と権力喪失コスト 4 4 制度化されたエリート層間の相互作用 敗者による選挙結果の受け入れ 2 3 0 2 ‒2 1 ‒4 0 0 1 2 3 4 0 1 2 3 4 権力喪失コスト 権力喪失コスト 出所：V-Dem 2015 および World Bank and V-Dem 2016b に基づく WDR 2017 チーム． 注：権力喪失コスト，敗者による選挙結果の受け入れ，エリート層間の相互作用制度化はすべて，順序を示す 0 – 4 の 目盛で測定されている．その決定は専門家の調査による． 188 世界開発報告 2017 ボックス 7.2　エリート層は競争可能性と説明責任のためのルールの導入に対するインセンティブをいつもつのだろうか？ 　権力喪失というコスト――主にエリート層の選好が対立するこ 図 B7.2.1　図 B7.2.1　政治的不確実性と権力喪失コスト とで決定される――と，政治的不確実性の度合いが一緒に合わ の相互作用 さって，競争可能性と説明責任のためのルールを導入すること 4 に対するインセンティブがエリート層には形成される．このよう な 2 つの側面における高値と安値を考えると，以下のような 4 つの一般的な可能性がある： 2004 年 – 現在 政治的不確実性 1965 年 2000 年 – 現在 • 不確実性が大きい時，エリート層は権力喪失に備えてみずか 1917 年 2 らを保護するために， としての改革を実施する可能性 「保険」 （図 7.2.1 の左上象限） があろう ． 1963 – 72 年 1977 – 96 年 • しかし，敗北のコストがあまりにも高い場合には， と 「保険」 し ての改革がなされる可能性は低い．というのは，この場合， 1954 – 84 年 取引ないしルールを通じたグループ間相互のコミットメントが 0 信頼できないからだ．その結果は往々にして国家の崩壊ない 0 2 4 権力喪失コスト （右上象限） し繰り返し発生する暴力である ． • 不確実性が小さく，与党連合のエリート層がみずからの権力 インドネシア 韓国 ソ連 に自信がある時，より長期的な視野をとり，権力を増大ない 出 所：V-Dem 2015; World Bank and V-Dem2016b に 基 づ く し維持する新しいルールの導入を通じて，他のエリート層の WDR 2017 チーム． （左下象限） 要求を受け入れる可能性があろう ． 注：「政治的不確実性」 はそれぞれが 0 – 4 の範囲の値をとる次 • 不確実性は小さいが，権力喪失コストが高い時，抑圧的な国 の 4 変数の平均として算出：(1) 与党連合内でのエリート層の 連帯，(2) エリート層のイデオロギー的な統一性，(3) 反対派エ 家が出現する可能性があり，そこでは反対派のエリート層は リート層の相対的な強さ，(4) 複数政党選挙制の事実上の競争 支配的なエリート層とはまったく異なる選好を有している．与 力．「権力喪失コスト」 という変数は 0 – 4 の範囲の値をとる． 党連合と野党の間にある大きな勢力不均衡は抑圧によって維 （右下象限） 持される ．このような状況下では，競争可能性や エリート層のインセンティブをどのようにして変化させるのか？ 説明責任を管理するために信頼性のあるルールが導入される 　図 7.2.1 は調査対象に含まれるインドネシア，韓国，およびロ 可能性は低い． （1922 – 91 年はソ連） シア という 3 カ国について主要な歴史的な データ点を示したものである． 「エリート層の力と相 　世界開発報告 2017 のために実施された 　1965 年のインドネシアと 1917 年のソ連は右上の象限に位置 互作用の測定調査」の結果は，次のような問の例証に役立つ実 している．この場合，権力喪失コストと政治的不確実性がとも 証的な証拠を示している：権力喪失コストと政治的不確実性が， に大きい．両国では，エリート層の分極化が極めて激しく，対 ルールに基づく競争可能性と説明責任を制定することに対する 立は暴力的になった．どちらの国にも信頼できるルールを制定 ガバナンス構造に投資するし，そうでなければ投資を 化する可能性があろう． 怠る（第 2 章参照）．そのような投資は制度の機能や 　特定の条件下では，恩顧主義から能力主義に移行す 開発成果を改善する傾向にはあるものの，この仕事は る幅広い行政改革が可能かもしれない．教育水準が高 主に政治力を再分配する問題である．官僚という行為 く歴史的に強い国家だったのであれば，能力主義の改 主体を強化することにはリスクが伴う．支配的エリー 革は容易であろうが，予断は禁物である．アフリカで ト層の選好と矛盾する制度上の支持者を生み出す可能 は独立以降，個人の能力（教育水準）が上昇する一方， 性があるからだ．また，官僚制度はしばしば恩顧やレ 制度的な能力は低下している．というのは，公務員採 ント分配という目的に適っている．このような取り決 用にかかわる政策が大統領の権限下におかれて，政 めを害するのは政治的に挑戦的であり，エリート層の 治化と脱プロ化につながっているためである（van de 交渉を不安定化させることになるかもしれない．この Walle 2001）．韓国はしばしば「孔子の伝統」を維持 ような挑戦課題があるにもかかわらず，本報告書が結 し，公務員制度は能力主義で機能していると想定され 果の正当性――つまり，コミットメント通りに結果を ている．実際には，1960 年代から 70 年代にかけて， 出すことによって協調と連携を高める――と呼んでい 官僚の質に関して大規模な改革策を実施した．初代の るものの探求における官僚や公務員のサービスの改革 李承晩大統領時代には，官僚制度は法的に能力主義 および政党の制度化を通じて，エリート層は国家を強 –  を採用していたが，1949  61 年の間に上級公務員試 CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 189 ボックス 7.2　エリート層は競争可能性と説明責任のためのルールを導入するインセンティブをいつもつのだろうか？（続き） することに積極的，ないしそれができる与党連合がなかった． る潜在的なコストを削減して，ルールに基づく制度を発達さるこ 　インドネシアとソ連はゆっくりとより安定した抑圧的な国家に （Campos and Root 1996） とが可能となった ．この制度化には市 （右下の象限） 移行していった （インドネシア ．1 つは優勢な個人 民社会やメディアのための幅広いスペースと，企業と国家の間 と，もう１つは優勢な政党 のスハルト） （ソ連の共産党）によって の制度化された相互作用が含まれる． 支配された．両国とも経済成長を生み出し，政治的不確実性を 　最後に，過去 20 年間にインドネシアと韓国はともに民主的 削減したものの，いずれも競争可能性を拡大したり，説明責任 な競争の増大に向けて動いてきている．韓国はエリート層の分 に関して強力な制度を発展させたりすることはなかった．インド 極化を低水準に維持しながらそうしてきている．インドネシアは ネシアの体制はアジア金融危機というショックが襲った時期に， 人物主義的な制度から離れてルールに基づくの意思決定に移る またソ連の体制は 1980 年代後半に，両国は状況に適応するこ につれて，勝者独り占めのメンタリティが低下し，エリート層の とができなかった． 分極化を削減してきている．両制度とも与党の交代と，下野す 　朴正熙将軍が大統領だった時期の韓国も非常に安定した非民 （下野 る政党が後継政党の手を縛ることを求めて制定したルール 主的な国であったが，エリート層の分極化が小さく――これは 「保険」 したエリート層が権力を失った際に備えて をかけておくた 政治や軍事，官僚，企業などの領域にわたってエリート層の連 を経験してきている． め） 帯感が高いことで識別できる――，政権の座を反対派に奪われ 出所：WDR 2017 チーム． 験に合格したのはわずか 336 人であったのに対して， 響力のあるエリート行為主体がそのような機関の有効 8,263 人は「特別指名」を拝命した（Cheng, Haggard, 性を確保し，組織に対する外部の干渉を遮断するため and Kang 1998）． に自分自身の政治的資本を利用するインセンティブを 　恩顧の制限に向けた改革は，多くの場合は，上意下 もっている（ボックス 7.3）． 達のイニシアティブないしエリート層の好意から浮上 　国家の存在感を新しい地域に拡張することや，経済 してくる（Grindle 2012）．時として，広範な能力主 成長を通じて正当性を獲得することは，非高圧的な国 義の改革は与党連合を強化する努力の一環として浮上 家能力を開発するためには必須かもしれない．例えば， してくることがある．中国では 1970 年代後半に，よ 自国の人口とその構成を知っておく（「判読性」を高め り革命的で，若く，専門的で，教育程度の高い幹部を る）必要性を認識した国家は，統計や国勢調査の能力 要求する「4 つの基本原則」は，技術的にも政治的にも への投資を増加させてきている（Scott 1998）．特に 効果的であった．改革は教育やプロ意識の基準を引き 体制の正当性のためには経済的目標が必須であろう． 上げることによって， 「革命的」 官僚の能力を改善した． ブラジルでは，軍事独裁制の下で，工業化促進のため という要件を含めたことで，イデオロギー上の根拠で の諸機関は成長を確保するために卓越性を有する孤立 反対するのが困難になり，あらゆるレベルの政府で厳 集団に転換された（Schneider 1991）．韓国では，朴 格な退職年齢を導入したことは，経済改革にしばしば 将軍が経済開発に関連した省庁に技術官僚を配置した 反対していた教育のない年配の幹部が大挙して退職す が，非開発関連省庁 には軍人 （内務や建設，運輸など） るという結果をもたらした（Li 1998）．340 万人の革 （Kang 2002） 縁故者を配属した ． 命戦士の急速な退職に伴い，1988 年現在でみると郡 　往々にして，エリート層が資源を投資するために選 レベル以上の政府官吏の 90％は，1982 年以降の指 ぶ組織には政党がある．第 8 章では市民の集団的行 名であり，その 60％は大卒資格者であった． 動を起こすメカニズムとしての政党を検討するが，政 　時には広範な行政改革が可能であるが，エリート層 党はエリート層間の連携とコミットメントにかかわる は希少な資源や政治的な資本を特定の目標を達成する 挑戦課題を解決するための重要な経路でもある．制 のに役立つ機関だけに向けて配分する公算が大きく， 度化は，政党のエリート層が党員や有権者に対する その結果として開発能力は不均等になっている．エ 説明責任の増大，それによる内部的なコミットメン リート層交渉の枠組みが，このような官僚面での有効 ト問題の解決，および政党のより一層の効率化，と 性のポケット――他のほとんどの機関が無能で略奪に いった行為によって恣意的な意思決定を行うことを制 さらされているという環境の中で，機関の目的を有効 約する（Panebianco 1988）．政党の制度化は体制支 に実行している公的機関――の出現を説明するのに有 持者による集団的行動を促進し，リーダーの手を縛 用である（Leonard 2008）．このような事例では，影 ることによって信頼できるコミットメントと民間投 190 世界開発報告 2017 ボックス 7.3　ナイジェリアにおける有効性のポケット 「有効性のポケッ 　 ト」の出現は，強力なエリート行為主体から （NAFDAC） 医薬品管理局 （Pogoson and Roll について考えてみよう の政治的な支援に依存する．個別政府機関のプロ化と自律性を ．この管理局は 1993 年に創設された．2001 年にオルシェ 2014） 確保するための措置を取ることが，官僚制度の全面的な改革に グン・オバサンジョ大統領はナイジェリアの国際的なイメージを しばしば先行する．というのは，政治的なエリート層は特定部 改善する１つの方法として，模造や危険な医薬品との戦いに個 門の有効な管理を求めている公算があるからだ．その機関の 人的な関心を示した．その一環として彼は債務免除を求め，一 成功に対する関心が高く，そしてその成功に対してコミットして 方で，自分自身の評判と国際的な威信の向上も図った．NAFDAC いること，さらに他のエリート層から遮断されていることは，有 の局長にはドラ・アクニュリを選んだが，その理由は，彼女が 効性にとっては必要不可欠である．遮断が必要なのは，当該エ 腐敗とは無縁であると言われていたことにあった．NAFDAC はそ リート層の利害が他の自律した機関に傷付けられる懸念がある の後，スタッフの採用に関しては保健省からの自律性が付与さ からだ．「国家の概念を単なる略奪の標的，あるいは他より優 れ，また，独立的な予算も与えられた．また，政治的なコント 位に立つための道具としてではなく，公共財として捉える」重要 ロールを受けない運営が許された．アクニュリのリーダーシップ なエリート行為者グループが存在し，機関の自律性は，当該機 とバサンジョの直接的な支援と許可を受けて，NAFDAC は 1996 関がそのようなグループに直接的な，識別可能で，有益な恩恵 年来禁止されていたナイジエリアの港に復帰して，NAFDAC によ （Leonard をもたらす場合には支持される可能性が高いであろう る輸入貨物の通関が再び義務化され，関税庁による通関業務の ．しかし， 2008, 25） 自律性と政治的支持だけでは十分ではない． 独占が打破された．また，輸入模造品という重大な遺漏が塞が 官僚制度上の有効性のポケットには十分な資源に加えて，合理 （関税庁） れた．このような強力なエリート層 の利害に対する挑戦 的な意思決定を支える管理上の要因も必要である．それには能 は，NAFDAC の自律性や大統領の直接支援がなければ可能では 力主義に基づく採用や内部規律，パフォーマンスに基づく管理 なかったであろう．2007 年に NAFDAC は政府機関の有効性に関 などが含まれる． （70％の支持を得たが， する世論調査で第1位にランク付けされた 　そのような有効性のポケットの一例として，ナイジェリアの食品 ． それは第 2 位を 12％ポイント上回った） 出所：Leonard (2008); Pogoson and Roll (2014). 与党連合は自己の権力を 資の増加をもたらすのを助ける 垂直的な説明責任を増やすことによって遂行できる． 維持するために， 新興の 可能性があろう （Gehlbach and エリート層に配当金を支払 Keefer 2012）．そうすることで， 水平的な競争可能性を制度化する う， な いしは自分 たちの 選好に導くために正式な 政党は体制の耐久性に貢献する （連合を広げる） 制度を創設することによっ （Brownlee 2008） ．政党がより 　与党連合は自己の権力を維持するために，新興のエ て，潜在的な反対派を取り 一層制度化される時には，他の正 リート層に配当金を支払う，ないしは自分たちの選好 込んでおくかもしれない． 式な説明責任のメカニズムも出現 に導くために正式な制度を創設することによって，潜 する傾向にある（図 7.3）． 在的な反対派を取り込んでおくかもしれない．連合を 維持するためには，エリート層は連合のパートナーに エリート層の力を高めるために 利益を提供しなければならない．連合を小さく保つ 政策アリーナを広げる ことを選好するにもかかわらず，政治家は対立の可 　16 世紀のフランスで，法律学者で政治哲学者のジャ 能性が浮上してきた時には連合を拡張するかもしれ ン・ボダンは，絶対主義のフランス君主に自主的に王 ない ．確かに，連合を拡張することは （Riker 1962） 権を放棄するよう助言した．その主張は次の通りで 体制の安定性を改善するだろうが，この効果の定量 「 あった： 気まぐれに対して課された制限のお ［君主の］ 化には困難が伴う．アフリカでは，閣僚 1 人を追加 かげで，統治し，着実な狙いを達成する君主の能力は すると他の事情を不変としてクーデターのリスクが 著しく増大した」 （Gandhi 2009, 186） ．多くのエリー –  23  25％低下する ． （Arriola 2009） ト層はこの助言にしたがって，力を増大・維持するた 　新しい行為主体を国家の正式な意思決定機関に含め めに，競争可能性や説明責任の増大を通じて，エリー ること――制度的な取り込み――によって交渉アリー ト層相互間での交渉を制度化してきている．このよう ナを広げる方が，配当金を増やすよりも安く，持続可 な事例では，エリート層は自分自身の地位を引き上げ 能性がより一層高いかもしれない．新興のエリート層 るべく譲歩する．これは強力な行為主体を新たに競争 が意思決定制度に含められる代わりに買収される場 可能性のための正式な制度的メカニズムに取り込む 合，システムはレントという源泉に過度に依存するこ ，あるいは水平的 （水平的な競争可能性を制度化する） ・ とになり，このレントの源泉を蝕むショックには耐え CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 191 図 7.3　水平的および垂直的な説明責任は，政党の制度化が増すにつれてもっと一般化する a. 行政に対する司法の制約 b. 行政に対する議会の制約 0.6 1.0 0.4 0.5 指数の変化 指数の変化 0.2 0 0 −0.5 ‒0.2 ‒0.4 −1.0 ‒0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 ‒0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 政党制度化の変化 政党制度化の変化 c. 市民社会の参加 d. 自由で公正な選挙 0.6 1.0 0.4 0.5 指数の変化 指数の変化 0.2 0 0 −0.5 ‒0.2 −1.0 ‒0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 ‒0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 政党制度化の変化 政党制度化の変化 出所：V-Dem 2015 からのデータを使った WDR 2017 チーム． 注：データは 2000 年と 10 年のもので 166 カ国を対象に含む．すべての変数は 0 – 1 の範囲をとる．変化は 2010 年と 2000 年の間の 相違として算定． られなくなるだろう．それが本章で先に例証した南 犠牲にして代弁する部門の権限を強化する傾向にあ スーダンの事例である． り，彼らに政策の策定や実施に影響を与える能力を付 　与党連合は地方ないしコミュニティのエリート層を 与する．意思決定をするエリート層は，取り込むこと 連合内に含めることで強化できるかもしれない．これ を，アリーナ内の力の均衡を変化させる手段というよ は既存の非公式な制度をより公式な構造に取り込むこ りも，反対派の要求を食い止めるための手段としての とによって可能である．地方エリート層を置き換える み考えているようだ．しかし，両方のプロセスが必然 のではなく取り込むと，与党連合の権力を増大させる 的に生じる．この意味で新興のエリート層は，新たな ことができる．ソマリランドにおいて，首都のボラ 要求を内部で表明するためのトロイの木馬と考えられ マで 1993 年に開催された部族会議（shir beeleed）で 得る． は，近代的な部門と伝統的な部門の両方から 500 人 　往々にして，取り込まれた主体というのは，開発の のエリート層が一堂に会し，部族や長老を含むそれら 過程で力をつけてきている新たな経済的利害である． の参加者は正式な統治機関――脆弱な地域にあって ビジネス利害を公式制度に包含することは，国家と企 20 年間に及ぶ安定性をもたらした部族（beel）システ 業間の連携が成功することを通じて，経済成果の改善 ム――に制度化された（Kaplan 2008）．サハラ以南 につながり得る（成長に関する第 5 章を参照）．包含 アフリカではより幅広く，独裁的な与党連合が地方の に関する公式ルールは，制度化されていない連携の努 権威を置換するのではなく取り込んだ時には，この独 力では達成することのできない，信頼できるコミット 裁的な現職者は民主主義への移行期に支持を増やし， メントをもたらす．チリでは，1980 年代にアウグス より強くなっていた（Riedl 2014）． ト・ピノチェト大統領が官庁を統率してもらうために 　しかし，新しい行為主体の参加は互恵的である．す ビジネス・エリート層を取り込んだ．これはこのよう なわち，新しい行為者の参加は，対立を緩和し，与党 なエリート層が反対派に転じてしまうことを恐れたが 連合を支持する意志を持つ「内部者」を生み出すが，新 ために浮かんだ発想であった．彼らの国家への参画で たな主体にコミットメントを提供する際には，そのこ 最盛期にある産業との体系的な協議がもたらされ，そ とは，このような主体や，彼らが現在のエリート層を れはビジネス・エリート層自身にとっても利益になる 192 世界開発報告 2017 と同時に，連携を改善し，ピノチェト政権を超えて国 応答する制度を導入するかもしれない．例えば，「な 家を強化した（Silva 1996）．中国では，2000 年代初 ぜ自由化するのか？」と尋ねられたタンザニアのジュ 頭における起業家を党員として追加するという共産党 リアス・ニエレレ前大統領は次のように答えた．「隣 の決定は，民間部門に対するコミットメントの拡充を 人が剃られているのを見たら，自分も髭を濡らしてお 合図したもので，成長に拍車をかけるのに役立ち，さ （Levitsky くべきだ．さもないと剃られる時に痛いぞ」 らに体制の政策や法的発展における変化にもつながっ and Way 2010, 16）．19 世紀から 20 世紀にかけて た．これには 2004 年の憲法改正が含まれ，これによっ のヨーロッパでは，参政権の普及は革命の脅威――近 て私的財産権の法的保護が強化された． 隣諸国における革命運動が代理の指標になった―― 　与党連合は権力を維持しレントを保持するために， （Aidt and Jensen 2014）と，自国内におけるストラ みずからの行動について正式な制度的「チェック」も導 イキや暴動（Kim 2007; Przeworski 2009）によって 入する公算があろう．独裁的な議会の事例を考えて 予想することができた． みよう．それは単なる粉飾ではない．独裁的な議会 　下からの直接的な脅威がなくても，民主体制への移 は，政治圧力を発散させ，反対派を取り込み，体制の 行の多くは，エンパワーされたエリート層向けに最大 強さを示し，体制が指導層の変遷に耐え，レントを配 限の恩恵を確保すべく強い立場から開始されている． 分するための安全弁を提供している 4．しかし，独裁 「譲歩して繁栄する」というシナリオでは，与党連合は 的な立法府は単にみずからが設定した政治目的に仕え 体制に対する将来の脅威は認識しているが，野党との るにとどまらない．プラスのフィードバック・ループ 対比で十分な強さを維持しており，選挙で敗北する につながることさえあり得る．例えば，独裁体制下で ことは恐れていない（Slater and Wong 2013）．エ 議会が存在していることは，収用コストの押し上げ リート層が権力を維持するために民主化に今着手する （Wright 2008; Gandhi 2009），民間行為主体間の のは合理的かもしれない．というのは，民主制移行期 交渉促進の支援（Jensen, Malesky, and Weymouth に与党連合が強いほど，移行後の経済的再配分は小さ ，そして資源配分を改善する有益な政策情報の 2014） くてすむからだ ．例 （Albertus and Menaldo 2014） （Boix and Svolik 2013） 提供 によって，投資の増加 えば，専制的なフランコ時代後のスペインでは，左翼 をもたらす． は弱体化していたため，民主主義の到来が財産権を 脅かすとは保守的なエリート層は考えていなかった 垂直的説明責任を制度化する ．ラテンアメリカでは，経済的エ （Alexander 2002） 　選挙制度やその改革の導入は，特に反対するエリー リート層は保守的な政党が政権に就いていた時に民主 ト層からの要求の増大に直面するなかでは，エリート 化を許容したので，財産権を保護することができた 層としては権力ないし特権を維持するのに合理的な戦 （Rueschemeyer, Stephens, and Stephens 1992）． 略であろう．エリート層の行為主体間に裂け目がある 　エリート層の交渉を強化すべく選挙が導入されたと 場合，垂直的説明責任の仕組みや市民に対する応答性 ころでは，選挙のルールは権力をもっている人々の はある 1 つの党派の権力を強化することになるだろ 継続的な優勢にとって有利だった可能性がある．第 2 う．例えば，国レベルの選挙がない国々は地方選挙を 次世界大戦後に民主化を経た日本をみると，農村部 導入するかもしれない．これは地方の関心事に耳を傾 には都市部の約 2 倍の投票力があった（Hata 1990）． け，情報を集め，地方エリート層のプリンシパル対エー 韓国や日本，台湾では，単記非譲渡式投票と大選挙区 ジェント問題を解決するためである．そのためには中 制の組み合わせが新興政党の勢力の足を引っ張ってい 央のエリート層に代わって地方エリート層をモニター る．というのは，そのような組み合わせは，中小政党 する市民を採用しなければならない．このような地方 が全国的に連携するのを困難な課題にするからだ．一 選挙は体制を強化するだけでなく，中国における村の 方，そのような制度は，支配的な政党が議席数を最大 選挙導入でみられたように，社会的成果の改善につ 化することを可能にする 5． ながる可能性があろう（Martinez-Bravo and others 時に，与党連合のエリート 2001）． 説明責任について拘束性のあるルールが 層は，継続的な支配に対す 　ボトムアップ型の市民運動（第 政治的な保険として機能する場合 る脅威を認めて，権力を制 8 章で検討）がエリート層の利害 　時に，与党連合のエリート層は，継続的な支配に対 約するルールを導入するこ にとって脅威になった場合，エ する脅威を認めて，権力を制約するルールを導入する とがある．自分たち自身だ けでなく後継者も拘束して リート層はそのような圧力が転換 ことがある．自分たち自身だけでなく後継者も結び付 くれるとの期待からである． 点に達する以前に，社会的要求に けることになるだろうという期待からである．特定の CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 193 状況下では連帯感を生む一方で，制約的な制度の採択 た東ヨーロッパ諸国では，政治的競争が激しかった時 は現職者が交代する公算が高まるに伴って増加するだ には，政府が国家から資源を搾取する可能性は低い一 ろう（Besley and Persson 2011）． 方，特に行政サービスや会計，反腐敗に関係したもの 　政治的競争の激化でエリート層が拘束力のあるルー を中心に，説明責任や監督の制度を導入する可能性が ルを導入する公算が高まるかもしれないが，そのよう 高かった（Grzymala-Busse 2006）．ブラジルでは， な新ルールの信頼性は競争の継続に決定的に依存して エリート層 の異動が激しい地域では会計検査院 （知事） いる．支配的エリート層と反対勢力の間における力の はより有効である．というのは，そのような地域は保 不均衡が大きくなると，ルールでは拘束できないかも 険の仕組みとして権限を独立的な監査人に移譲して しれない．例えば，1990 年代のバングラデシュでは しまっているからだ（Melo, Pereira, and Figueiredo 与党と野党の力が拮抗しており，このことは 1996 年 2009）．財政の透明性は現在のエリート層の手だけで には憲法改正につながった．これは，各任期末にルー はなく，後継者の手も縛ることになる（Alt, Lassen, ルに基づく体制への移行を円滑化するために，最高裁 and Rose 2006）．これはメキシコの特定の州の措置 判所長官をトップとする中立的な暫定政府の創設を求 と整合的である．情報や透明性にかかわる法律へのア めるものであった．2007 年に，与党のバングラディ クセスは，2000 年の政治的変化の後，連邦レベルで シュ民族主義党（BNP）が最高裁判所の退去日につい は強化され，より最近の 2016 年では，そのような法 て介入して暴力的な睨み合いが発生し，この時にその 律は州レベルでも制定が容易になっている．というの ような憲法的な取り決めは破綻した（Khan 2013）． は，野党がより強く，行政府における人事異動がより 速かったからだ（Berliner and Erlich 2015）． 政治的な保険としての水平的説明責任 　民主主義が新しい，ないしは弱い国で，水平的な 政治的保険としての垂直的説明責任 チェックや自律的制度が出現した一因としては，エ 　エリート層は強い立場から選挙を導入する時もあれ リート層間の競争が指摘できる．政治的な不確実性に ば，他のエリート層にしてやられることを防ぐための 直面している競争システムの方が，独立的な裁判所制 保険としてそうする時もある．民主制への動きは，新 度を採用する可能性が高い．というのは，現在の支 しい経済的エリート層が自分たちの新たな立場や富を 配的エリート層は，政治的なライバルの策謀や報復よ （それにかかわるコミットメントを確保） 保護 しようと りも独立的な行為主体に服従する方が得する事を知っ している結果かもしれない．独裁体制の下では，資源 ているからだ．例えば，アルゼンチンの与党であるペ や財産を保護するコミットメントは往々にして弱い 6． ロン党は早くも 1994 年に，独立的な司法府を強化す コミットメントが破棄されると，エンパワーされた経 ることには合意したものの，そのような改革はペロン 済的エリート層は与党連合と袂を分かって，民主主義 党が政権の座を失うと予想されるまでは実施しなかっ への移行を支持する方に動く．というのは，その方が た．その時になって初めて司法の独立性が付与された． さらなる搾取の防止につながると考えられるからだ． これは政権を譲渡した後で反対派をコントロールする 　エリート層が他のエリート層による搾取を防ぐため ためであった（Finkel 2004）． の保険として選挙を導入する場合，選挙のルールもこ 　司法審査を含め他の司法改革も，与党連合のエリー のような没落勢力の利害も反映している可能性があろ ト層が権力を失う可能性が大きくなった時に，より一 う．権力が弱体化した場合，民主化条件を操作するこ 般的になっている．新しい民主制では，司法審査で課 とは政治的な保険の一種として機能し得る．1958 年 せられた恣意的な権力に対する制約は，潜在的な選挙 にベネズエラが民主制に移行した際，主要 3 政党は 敗者に対する保険として機能し，韓国やモンゴルなど プント・フィッホ協定に署名した．この協定は憲法と 東アジアの一部諸国における民主的な移行の場合と同 選挙の尊重を規定しただけでなく，選挙の勝者は，挙 じく，民主主義に対して支援を提供することができる 国一致内閣（共産党を除く）を樹立するために，主要 3 （Ginsburg 2003） –  ．1781  2011 年 の 間 に 204 カ 国 政党の全党員を権限をもつ地位に就けることも定めて で憲法審査が採択されたが，それを牽引したのは選 いる．協定は民主主義の存続を保証する助けにはなっ 挙政治であった．与党が窮地に立った時に，それは たが，結果として民意をあまり反映しないものとなっ 政治的な保険という役割を担ったのである（Ginsburg た（Myers 2004）． and Versteeg 2014）． 　同じ論理は説明責任や監督，透明性などにかかわる 法律にも当てはまる．1990 年代に体制移行期にあっ 194 世界開発報告 2017 エリート層がルールに基づく制度を通じて なっている公算があるということである．本報告書の 適応する場合 パートⅠで検討したように，協調と連携――集団的行 　上述の実例では，エリート層は競争可能性を管理し， 「正当性の赤字」 動――は が要因になって弱まってい 説明責任を強化するために国家の能力を高め，あるい る． はルールを導入した．それは行為主体の相対的な力や 　非正当化を克服することは，政治的なプロセスにお 選好，インセンティブに影響を及ぼした開発プロセス いて大きな包摂性を必要としている．エリート層の与 によって拍車がかかった変化に適応するためであった 党連合が規模的に大きくなるにつれて，連携がより一 （本報告書のパートⅠを参照）．そのような適応は長期 層困難になり，エリート層が分裂する可能性も高くな にわたる開発にとっては必須であ ると，市民グループが参入できる余地も広がる．そこ 適応は 1 回限りの特徴で はない．社会のニーズや る． では市民とエリート層の相互作用が，特に社会運動の 要求は開発過程にわたっ 　適応は 1 回限りの特徴ではな 動向においては鍵となる．例えば，官僚の利害と政治 て変化するので，それは い．社会のニーズや要求は開発過 家の利害が乖離すると，政治家はみずからを支持して 継続的なプロセスになる . 程にわたって変化するので，それ もらうために市民の組織化を試みる可能性があろう． は継続的なプロセスになる．低所得水準では，エリー しかし，このような市民の取り込みは制度化されてい ト層の連携とコミットメントの挑戦課題を克服するに る他のエリート層の取り込みと同じ論理にしたがって は取引で十分かもしれない．恩顧が実質的に信頼でき いる．市民が一たびテーブルに席を確保すると，垂直 るコミットメントを提供し，エリート層の与党連合に 的説明責任が増大する．さらに，市民の利害が明示さ 連帯感を付与することができる．しかし，中所得水準 れ，それはエリート層の交渉のなかに反映される．つ においては，社会的要求が高まるため利害を調整する まり，エリート層と市民の間の相互作用は両方通行の 取引コストが上昇し，このことは取引ベースの交渉を 両サイドが決定的な役割を果たしている． 力学であり， 阻害する懸念があろう．このような状況が次のような 第 8 章で検討するように，エリート層は市民の支持 傾向を説明するのに役立つだろ を求めて，議論のための新たなスペースを開放してい 長期的な開発のためには， 適合が必要である． しかし， う．すなわち，中期的な経済成長 る一方で，市民は集団的行動問題を克服し，エリート エリート層による交渉のほ という点で成功している低所得国 層に圧力をかけるために組織化を図っている． とんどは， 適 合 的で は な は他の諸国と比べて著しく清潔な 　長期にわたる開発のためには適応が必要であるが， い．エリート層の交渉にお 政府を有していない傾向がある一 ほとんどのエリート層の交渉は適応させることができ ける適合性には，上昇した り下降したりする権力と和 方で，高所得水準にまで成長した ない．エリート層の交渉における適応性は勢力の興亡 解することに加えて， フィー 上位中所得国では中所得水準にと を受容する能力だけでなく，フィードバック・メカニ ドバックの仕組みが必要で どまっている国と比較すると，認 ズムを必要としている．情報の自由な流れと結社にか ある． 識された腐敗の著減を経験してい かわるより大きな自由は，そのような受容の可能性 る．高所得水準にまで成長した上位中所得国は，水平 をより一層高めた．前述した改革の多くは補完的な 的および垂直的な説明責任についても大幅な上昇を経 もので，さらなる改革の可能性を高めており，好循 （中所得の罠に関するスポットライト 6 を 験している 環につながっている（North, Wallis, and Weingast 参照）． ． 2009） 　変遷中のエリート層の利害を取り込むべく適応でき 　上述した多くの改革は，より一層の適応をもたらす る交渉でも，増大している市民の要求に適応するの 傾向もある．政策に関する交渉のアリーナそれ自身の に苦闘する可能性がある．急成長の一時期を経験し 制度化の程度が，失敗のコストや不確実性のレベルに ている多くの諸国が，特に学生や労働団体のものを中 影響を及ぼすからだ．エリート層による公式な交渉を じゅう りん 心に権利の蹂 躙 を犯してきている．それは与党連合 統治しているルールは，エリート層が共有している代 を形成している国家，官僚，および企業のエリート層 理人問題を克服するのに役立ち，また，信頼性のある の利害を支援する方法として行われている（Leftwich コミットメントをもたらし得る繰り返し行われる相互 1995）．このような場合において，成長の成果と公平 作用の構造の提供も行う．信頼性のある制度は，対立 性の成果，また，成果の正当化とプロセスの正当化の するエリート層と手を取ることによって，失敗のコス 間における緊張が高まってきている．意思決定の包摂 分極化が削減され， トを下げることができる．それ故， 性が不十分な場合，他の開発成果は成功であったよう 変革がより起こりやすくなる．反対に，非公式な家産 にみえても，体制は非正当化される公算があろう．つ 制は，民主化へ向かう改革に対抗する政権を後押しす まり，プロセスの正当性が成果の正当性よりも重要に る．転換のコストが高いからだ．(Bratton and van CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 195 図 7.4　エリート層間におけるイデオロギーの単一性は，より制度化されたエリート層間相互作用に加えて， 与党連合の連帯感とも関連性がある a. 与党連合の連帯水準対 b. 制度化されたエリート層間相互作用と エリート層のイデオロギー的単一性 エリート層のイデオロギー的単一性 4 4 制度化されたエリート層間相互作用 3 3 与党連合の連帯 2 2 1 1 0 0 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 エリート層のイデオロギー的単一性 エリート層のイデオロギー的単一性 出所：V-Dem 2015 と World Bank and V-Dem2016b に基づく WDR 2017 チーム． 出所：すべての変数は順序数であり，専門家の調査結果に基づき 0 – 4 の範囲の値を取る．上図は 12 カ国における 10 年間にわたる重複の無い観察値をプロットしたもの． de Walle 1997). を超えて，華僑が伝統的なマレーシアのエリート層と 　ルールを通じてエリート層が適応するかどうかを決 統一することを可能にした． 定する条件は，歴史的には偶発的でかなり状況に左右 　イデオロギーの共有や経験の共有を通じて，分極化 されるものの，適応が起こりやすい環境が２，３存在 も低下し得る．エリート層がイデオロギーを共有して する．それは，エリート層が共通の地盤を見つけるた いれば，内部の集団的行動に関する挑戦課題をもっと めに外因性の理由を持っている時，国家制度が他のエ 簡単に解決することができ，連帯を高め，ルールに リート層のインセンティブや選好を効果的に形成する 基づく交渉をより存続可能なものにできるだろう（図 リーダーを生成する時，そして，国がよりバランスが 7.4）．軍事や革命について共有している背景によって， 取れていて，多様性があり，組織化されている業界を メキシコの制度的革命党 や中国の共産党 （PRI） （CPC： 有している時である． の連帯や長期的な安定性は説明できる． Knight 1992） 学校教育の共有も類似の結果を達成できる．全国的に 共通の地盤：共有されているエリート層の利害を最 決定されているカリキュラムによる公的学校教育は， 大化することによって分極化を削減する 底流にある裂け目の克服に資する国民意識を育むこと 　エリート層の選好が収束して分極化が減少する時に ができる．しかし，教育は分極化を高めることもでき は，連携と協調は困難なものではなくなる．多くの場 る．イデオロギー面で多様な社会では学校の選択が好 合，分極化のそのような減少には外因的な理由が存在 まれ，それが時とともにイデオロギーや文化の面でよ する．外生的な脅威あるいは非エリート層からの内生 り大きな細分化に帰結することがあろう． 的な脅威は支配しているエリート層と反対派のエリー 「エリート」 　特殊な 学校がエリート層の選好の分極化 ト層の融合を促進する．エリート層の利害に反対して を削減し，交渉を円滑化するかもしれない．ソマリラ 市民が統一化される時，反対派と支配しているエリー ンドでは，エリート層向け中等学校が統一性のある指 ト層は，より容易に共通の地盤を見出すことができる． 導者を生むのに重要な役割を果たした．年間 50 人の 反対派への対応に失敗する際のコストはより一層低下 生徒しか入学させない非常に選択的なシーク中等学校 する．階級の革命を恐れている東南アジアの国々では， は，全部族からの生徒を含み，4 人の大統領の内 3 人 反対勢力の階級や民族的な背景を持つエリート層の集 を，また副大統領や閣僚となれば無数を輩出してきて 団は，集団的な動員を阻止するためにお互いに「保護 いる．ある卒業生は次のように述懐している．シー 条約」を結んでいる．例えば，マレーシアでは，都市 ク学校の卒業生はソマリランド，その開発，政治な 部の共産党員の脅威は，民族やイデオロギーの境界線 どに対して膨大な影響力を発揮してきている．…エ 196 世界開発報告 2017 リートの指導性はそこで訓練されて身に付いたのだ」 　変革型の国民的リーダーは政策アリーナと国家その （Phillips 2013, 70）． ものの性格を永久に変えることができる．多分，最も 注目すべきは，イデオロギー的な国家建設は政治的・ 有効な指導力：エリート層の選好とインセンティブ 社会的な安定性と主体性を生み出すことができ，それ を形成する が民族的に中立的な政策にかかわるより大きな信頼， 　有効な指導力はエリート層の間における交渉のパラ 協調，およびコミットメントにつながり得ることだ メーターを変化させることができる．エリート層間 ．タンザニアでは，ジュリウス・ニ （Gellner 1983） の交渉の枠組みでは，指導者の重要性は「正しい」政 エレレ大統領の （ujamaa） 「拡大家族 社会主義」が，国 策の選択ではなく，組織が相互作用できる新たな道 家開発のための倫理的な統一性の基盤となった．当 （Andrews 2013） を促進することにある ．指導者は 初，経済開発は改善しなかったものの，大衆の義務教 連携に関する課題を解決する，あるいは信奉者の信 育とスワヒリ語の広範な利用が部族間の裂け目を克服 念や選好を転換することによって，成果を決定する するのに役立ち，より統一的で安定した国家を作り出 のに役立っている（Ahlquist and Levi 2011）．連携 した．インドネシアでは，スカルノ大統領が国家形成 に関する課題を解決する能力は，指導者の「交換型の の時期に，社会の異質な要素を統一するために「5 つ （transactional）」役割に対応する 7．このようなリー の柱」（Pancasila）を導入した．この概念は軍事クー ダーは一連の戦術や戦略を使って，エリート行為主体 デターだけでなく，民主制への移行を生き抜いて，不 の間で連携を行って，共通するエージェンシー問題を 安定化した時期にも一貫した国家を維持するのに寄与 克服し，プラスサム（ウィンウィン）の結末に到達する． （Fukuyama 2014） した ． 長期的にだれが勝者ないし敗者になるか（異時点間の 　国家制度が選抜（事前の説明責任）と罰（事後の説明 側面）を考慮しながら，他のエリート層のインセンティ 責任）の両方を通じて，指導者の質の判断を助けてく ブを変える公算もある． れる ．人口のあ （Maskin and Tirole (2004) を参照） 　交換型リーダーは，「良い政治」によって，規範をシ る部分――女性など（ボックス 7.4 参照）――が指導 フトさせることなく，エリート層の選好の分極化を削 者の地位から排除されている場合，競争選抜が有効な 減することができる．アメリカではリンドン・ジョン 指導者を選抜する可能性は低い．民主主義では政治指 ソンが，大統領になる前に上院多数党の院内総務とし 導者は選挙されなければならず，より高い官職に向け て，1957 年公民権法を強引に成立させた．野党の反 て能力を証明するには，地方での競争は成果を上げる 対だけでなく，自党内にも反市民権を主張する南部ブ ことのできる環境であるといえる（分権化に関するス ロックがあったにもかかわらずにそれを行った．議決 ポットライト 9 を参照）．リーダーを選挙ないし選抜 の強行に対して個人的にリスクをとることによって， するのが，市民なのか少数のエリート層なのかにかか 彼はリスク回避という議会の自然な傾向を克服したの わらず，情報の提供が良い候補者を選ぶには重要であ である（Schofield 2006）．しかも，人々の信念を変 る（第 8 章参照）． えるのではなく，良い政治を通じて彼はこれを達成し 　指導者が有効であるためには，善意であるだけでな た．それには交渉や取引，脅迫，お世辞などが含まれ く，強力な規範ないし正式な制度――政党や議会を含 ていた（Caro 2002）． （Ezrow and む――に束縛されていなければならない 　それとは対照的に，「変革型」リーダーはエリート層 ．任期の制限は個人的な決定ではな Frantz 2011） の選好を変化させる，ないしは選好を形成することに く，政党を基盤とする決定を奨励することがある．そ よって信奉者を獲得することができる．彼らは規範の れは後継者の育成に関しても同様である（Ginsburg, 連携において企業家的であり，しばしばエリート層の ．任期の制限はライバル Melton, and Elkins 2011） 分極化を削減することによって，政治が展開される環 に合図を送ることによって，非公式な連携を後押しす 境を変えて，社会に大きな変化をもたらすことができ る．専制的な状況下でさえ，指導者の回転の速さは る．マーティン・ルーサー・キング・ジュニア牧師が 経済および人間の開発にかかわる成功と関係がある いなければ，また，公民権活動家がアメリカにおける （Besley and Kudamatsu 2007）． 人種・非暴力・人権などに関する会話の輪郭を，自己 犠牲・非暴力闘争・道徳的勇気・素晴らしい演説など バランスがとれた，多様で，組織化された を通じて変化させることに成功していなければ，リン 企業の利害 ドン・ジョンソンはより遠大な 1964 年公民権法を強 　経済状況がエリート層交渉の適合性を決定する助け 行通過させることはできなかったであろう． になる．生産的な企業利害が支配的な場合，与党連合 CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 197 ボックス 7.4　女性エリートと女性リーダー 　人口の半分がリーダーシップ競争から排除されていると，政 （Fox and Schumann 1999） い ．女性市長はガバナンスに関し 治的なプロセスが良い候補者をもたらす可能性は半減する．ジェ （Tolleson- て階層的なアプローチよりも協調を好む傾向にある ンダーにおける格差はいくつかの領域では世界中で縮小しつつ ．州議会の委員会で議長を務めている女性は， Rinehart 1991） あるものの，女性エリート層が代表者になっている割合は低い その公聴会においては男性議長に比べて進行役として振舞って ままにとどまっている．世界中の国会で女性が占めている議席 いる．男性議長はといえば，そうではなくみずからの権限を使っ は 22.5％である．2014 年現在，世界の最大手企業 200 社の取 （Lyn 1994） て，公聴会の方向性をコントロールしている ． 締役会では女性はわずか 17.8％を占めるにすぎなかった．世界 　女性リーダーは恩顧政治や腐敗になびきにくい傾向があると 中の憲法裁判所における女性判事の割合は平均すると 22.4％で いう証拠もある．アフリカでは，現職者が恩顧を使って民族別 ある a．女性が確かに権限のある地位に就いている場合でさえ， の選挙区を支援している状況となっており，そういった環境下で 制約を受けていることが多い．例えば，女性は大臣に任命され （Arriola and Johnson 2014） は女性が大臣になる可能性は低い ． （世界中の 117 カ国という標本のなかで） ていても ，主としてあ インドでは，1993 年の憲法改正で，地方議会の 3 分の 1 は女 まり戦略的ではなく 「女性的な」 ，より 政策分野の大臣になってい 性向けに留保することが義務化され，それが腐敗の発生も削減 （Krook and O’Brien 2012） ることが多い ． （Beaman and others 2011） している ．ブラジルでは，政府行 　女性エリート層の代議員が不足していると，包摂的な政策の 政の無作為監査は，市町村の女性首長は男性首長と比較して （第 6 章参照） 導入にマイナス効果を与える ．女性指導者の選好 腐敗の公算も，恩顧主義に陥っている公算も小さいことが示さ は男性の選好とは系統的に異なる可能性があるからだ．エリー （Brollo and Trojano 2016） れた ．より一般的には，議会に女性 ト層の交渉という状況下では，女性指導者はやはり包摂的な意 （Dollar, Fisman, and Gatti 代議員が多い諸国は腐敗水準も低い 思決定をしようとする公算が大きいであろう．アメリカでは，市 ． 2001） 政管理者は市民からの情報を意思決定に織り込む可能性が高 出所：WDR 2017 チーム． a. 以下からのデータ――World Bank, World Development Indicators (database); Globe Women, Corporate Women Directors International; World Bank, Women, Business and the Law (database)． はよりダイナミックで適合的な可能性が高いであろ 図 7.5　経済力が政治力の上に重なると，権力に対する 制度的なチェックはほとんどなくなる う．独占的な企業が支配的な場合，政策としては新た な経済的エリート層の台頭を阻止する公算が高い．経 結社の 自由指数 済力が集中していると，外生的なショックや内生的変 1.0  化に対する適応性は低くなり，政治的に重大な結末が 0.8  もたらされる．経済力のより一層の集中化は政治力の 政党制 0.6  情報の代替源 組織化指数 0.4  指数 集中につながることが多く，政治力の集中は経済的分 0.2  配を反映している．また，経済力が政治力に転化され 0 ると，説明責任の制度が発展する公算は小さくなる（図 市民社会 行政府に対する ．このため，新しい強力な企業に対処する制度が 7.5） 参加指数 司法の制約指数 整備されないままに経済力を集中させる改革は，効果 が出ないだろう．それは多くの脱共産主義諸国をみれ 行政府に対する 議会の制約指数 ばわかる．そこでは，市場改革の初期の受益者がさら 経済的 なる改革をブロックするほど経済的・政治的に強大に エリート 全市民が 層が力を 0  1  2  3  4  力をもつ なってしまった（Hellman 1998）． もつ 　多様な生産的企業が外生的なショックや内生的変化 を受けて強くなった時には，そのような企業はエリー 出所：V-Dem 2015 からのデータを使った WDR 2017 チーム． 注：上図は経済力と政治力の相関を重ね合わせたものである． ト層の交渉を改善することができる．例えば，17 世 分析は 2012 年の 170 カ国のデータに基づく．経済力が政治力 紀の内戦の時期におけるイギリス議会と君主の間の対 に重なり合うかを示す変数は，専門家の調査に基づく V-Dem か 立では，商人は商業の利害を欠く議会穏健派に金融資 らのもの．得点 0 は経済的エリート層が政治力を独占している， 得点 4 は全市民が経済的地位にかかわらず平等な力をもつとい 産と会社株式を提供して，議会で大幅な多数派を形成 うことを意味する． して，君主支配を克服し，議会運営の制度を変更した （Jha 2015）． 　業界団体は多様な企業が集団的行動問題を解決する 198 世界開発報告 2017 のを助け，エリート層の交渉に影響力をもつことが る．行為主体の相対的な力が不変にとどまっている できる．制度的な協議を推進して，連携を高める一 時でさえ，エリート層の交渉の性格は変化し得る． 方で，エリート層の分極化を削減することができる． それはエリート層がしばしばショックや経済開発の 1970 年代のチリでは，排他主義的な国家対企業関係 漸進的なプロセスの結果として，インセンティブの と決別する動きは，1980 年代における業界団体の協 変化に直面している場合である．経済的な多様化を 議でピークに達した．その動きは，経済的な効率性を 受けてレントに基づくのエリート層間の取引は阻害 改善し，政治的なインサイダーとビジネス・エリート され，支配的なエリート層のインセンティブが変化 層の利害を調整することによって，円滑な民主主義 して，より幅広い基盤を持つ政策を支持するように への移行に向けたお膳立てをするのに役立った（Silva なるからである．実効性のある交換型リーダーなら ．業界団体は凝り固まった政治的エリート層の 1996） に従事して，政策アリーナで他のエリー 「良い政治」 力のバランスをとることもできる．韓国では，エンパ ト層が直面しているインセンティブを変化させるこ ワーされた企業が有する特性は，開発に好意的な一種 とができる．市民が集団的行動という挑戦課題を解 の企業対国家の共謀をもたらした．それはフィリピン 決してエリート層に圧力をかければ，自分たちの要 における企業対国家の関係とは対照的であり，その関 求に応えるようエリート層のインセンティブを変化 係は幅広い基盤を持つ開発に対してあまり好意的では （第 8 章参照） させることができるだろう ．外部の ない傾向にあった（Kang 2002）．このような事例で 行為主体もエリート層のインセンティブを変化させ は，有効な業界団体であるための鍵は多様な利害を代 得る時がある．それは条件付きの開発援助，ないし 弁することにある．業界団体が多様な利害を代弁して は EU や WTO への加盟の可能性など，誘因ない いる時には，業界団体は普遍的なルールや制度的な改 し脅迫を提示できる場合である（第 9 章参照）． 革の推進を求める傾向がより一層強い（Maxfield and • 政策アリーナにおける選好を見直す．エリート層間の Schneider 1997）． 交渉の性格も行為主体の選好が変遷するにつれて変 化し得る．選好の変化はしばしば長期間にわたって エリート層の適応を通じた変化へのエントリー・ 徐々に生じる．例えば，奴隷や拷問という慣習を不 ポイント 道徳とみなす世界的な傾向がそれである．より短期 　エリート層の交渉に関する深い理解は，変化に向け 間でも，変革型リーダーなら規範を調整し信念を変 たエントリー・ポイントについてどのような指摘をし えることができる．エリート行為主体が相互作用の てくれるだろうか？　第 1 に，政策アリーナにおける 頻度と深度を増やすことは，共通の土台を発見する ゲームのルール変更は利己的な行為主体の相対的な力 のに役立つだろう．また，国境をまたぐアイデアや に牽引されている．競争可能性や説明責任に向けた改 情報の流れの増加は，規範の普及や専門家グループ 革を強制しようとしても，弾みはつきそうにない．本 間の相互作用を通じて，国内の行為主体の選好を変 章では国レベルのエリート層に焦点を当てているが， 化させることができる（第 9 章参照）． 同じ分析で国以下のレベルや機関固有の改革も検討 • 政策アリーナをより一層競争可能にする．政策アリー することができる．これらの事例すべてにおいて，行 ナで活動できる行為主体がさらに増えれば，エリー 為主体が相互作用するルールの改革が成功するのは， ト層も限定的な取引ベースの交渉から幅広いルー ルールが力と利害の実際の配分を反映している場合だ ル・ベースの交渉に移行する可能性が高まる．新し けである．この力の配分を反映していない，あるいは い有力なエリート層が公式な制度のなかで競争する この力の配分を変えるルールは持続しないだろう． ことが許された場合，交渉は勢力バランスの変化に 　特定の状況下ではエリート層はみずからの手を縛る 適合することが可能である．利用可能な資源や技術 ことを選ぶことが確かにあるので，楽観論の余地はあ 的スキル，情報，データを増やすことによって制度 る．インセンティブや選好，競争可能性を若干なりと の力を強めれば，より効果的に交渉できるだろう． も変更することによって，そのような状況を作り出す また，エリート層や市民グループが集団的行動とい ことが，ルール変更を後押しするのに有効な方法かも う課題を克服するのを手助けすることも，政策ア しれない．エントリー・ポイントは数少ないものの， リーナに直接影響を及ぼすことができる新しい有力 このプロセスを円滑化して，自家製ルールの発展を支 な行為者をもたらし得るだろう．第 8 章と 9 章で 援する方法は以下の通りある． はエリート層間の交渉の性格を変化させるために， 他の行為主体 の潜在的な影響力 （市民や国際的主体） • エリート行為主体のインセンティブを実質的に変化させ を検討する． CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 199 注 Alexander, Gerard. 2002. 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New Delhi: National Council 4. 安全弁に関しては Malesky and Schuler (2010); of Applied Economic Research and the Brookings Institution. 取 り 込 み に 関 し て は Gandhi and Przeworski Berliner, Daniel, and Aaron Erlich. 2015. “Competing for (2006), Langston (2006), Gandhi (2009); シグ Transparency: Political Competition and Institutional ナリング（合図）に関しては Geddes (2005); リー Reform in Mexican States.” American Political Science Review 109 (1): 110–28. ダーシップの移行に関しては Ezrow and Frantz Besley, Timothy, and Masayuki Kudamatsu. 2007. “Making (2011); レ ン ト の 配 分 に 関 し て は Lust-Okar Autocracy Work.” Economic Organisation and Public (2006) をそれぞれ参照． Policy Discussion Paper 48, London School of Economics and Political Science, London. 5. Brady and Mo (1992); Cox and Niou (1994); Besley, Timothy, and Torsten Persson. 2011. Pillars of Cox (1996)． Prosperity: The Political Economics of Development Clusters. –  6. 1950  2002 年の間，専制下にあった大多数のラ Princeton, NJ: Princeton University Press. 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How Legislatures Affect Economic Growth and Investment.” American Journal of Political Science 52 (2): 322–43. 203 SPOTLIGHT 9 分権化 　分権化したシステムは，地方が状況の変化に積極的 政権に対しては有能な統治者であることを示すべく積 に適応するのを後押しする実験を最も効果的に促進す 極的に取り組む動機を提供できる．インドでは，分権 ることができる．アメリカでは，最高裁判所のルイス・ 化した制度を採用しており，地域を基盤とするいく ブランダイスは 1932 年に 50 州のことを次のように つかの政党が全国的な連合を形成するようになって 述べたことで有名である：「国内の他の場所に何のリ いる．これに対して，バングラデシュでは王朝系の 2 スクも及ぼすことなく，目新しい社会的・経済的な実 大政党が政治を支配しており，より中央集権的な国家 験を試すことができる民主主義のための実験室」1． となっている．その結果，言語や内部紛争の管理など 　公的権威が行使されるほぼ自律的なアリーナの数 の分野では，インドはバングラデシュと比べてずっと を増やすことによって，分権化は政策の革新や有効 （Norris 2008） 広範な政策革新を導入している ． なリーダーが出現する機会を増やす（Tendler 1997; 　地方官吏のキャリア展望が地方政府運営のパフォー Campbell 2003）．このような革新はしばしば政治的 マンス次第であるなら，彼らは地方ガバナンスの挑戦 な部外者によって拍車がかけられている．そういった 課題に取り組むべく政策革新を追求することに関して 人たちは国の政策アリーナへのアクセスはもっていな 強い意志を持っているであろう．中国では，地方の政 いかもしれないが，地方では市民の支持を獲得して， 策面での自律性は，地方の制度的な革新にとってイン 地方の制度改革に拍車をかける公算が大きい．例えば， センティブとして作用している．指導層は，「階層制 コロンビアで 1990 年代に市長の直接選挙が導入され 下での実験」と呼ばれる取り決めのなかで上位レベル て以降，政治的な部外者が率いる市町村はみずから で指名されている（正式には地方レベルで承認されて の行政能力の格上げに大規模投資を行った（Fiszbein いる） ． （Heilmann 2008） 1997）． 　分権化や中央対地方の間の関係の性格が地方におけ 　分権化は革新や政治的素人の参入機会を増やすもの る革新のインセンティブを形作る．例えば，地方政党 の，特定の取り決めだけが実験にとって正しいインセ が中央政党に反対している場合には，さまざまなイン ンティブを提供することができる．適応的で革新的な センティブや圧力が発生する．ナイジェリアのラゴス 地方ガバナンスを生み出すためには，すべてのレベル では，反対派の指導層は中央からの政府間移転を頼り の政府にわたって明確に定義された責任の割当が行わ にできないため，内部で生み出したより多くの収入を れ，下位政府はパフォーマンスについて責任を問われ 確保するという革新的なアプローチをとっている．こ るだろうという明瞭な予想をもっておくことが必須で の収入を確保するには新たな行為主体を説得する必要 ある．地方レベルで恩顧主義や占有を防止するには， があるため，地方の政策交渉においては競争可能性が 市民や中央のエリート層が地方のエリート層の責任を 出現する可能性が高くなっている． 問う能力と，そうするためのインセンティブの両方を もっていなければならない． 地方の革新の全国的な普及 　分権化されたガバナンスは，有能な個人であれば政 　地方の異質な革新が少数の地方政府で成功しても， 治的なリーダーシップを追求する，社会的グループで それは地方制度全体にかかわる適応にはつながらない あれば政党の結成に投資する，既存の下位政府であれ だろう．そのような革新は管轄区を超えて普及させら ば政策面で革新的な解決策を採用する，などのインセ れなければならない．分権化は政策実験を増やすこと ンティブを生み出すことができる．地方選挙が競争的 ができようが，同時に拒否権プレイヤーの数も増やし であれば，政治的な部外者の参入を可能にし，現職の 得る．一部の事例では，俊敏で一元的な国の方が政策 適応は迅速で，実験や部外者参入の機会減少を相殺し Yasuhiko Matsuda からの情報に基づき WDR 2017 チームが ている． 執筆． 　特定のガバナンス環境と力関係は，地方の革新が効 204 世界開発報告 2017 率的に普及するのを促進する．「デモンストレーショ の行為主体の間では裂け目が生じて，勢力を増やすべ ン効果」を通じた普及には，エリート層や市民が他の く地方の行為主体に支持を求める可能性があろう．時 管轄区における革新を識別できるように，管轄区の違 として，与党のエリート層は下位政府に役割と責任を う地方政府間における競争および相対的に自由な情報 分権化することによって，中央政府のパフォーマンス の流れが必要である．ブラジルでは，南部の少数市町 に対する大衆の不満を発散させようとしてきている． 村で始まった参加型予算編成が，やがて何百という地 –  例えば，1964  85 年にブラジルを統治した軍事政権 方政府に広まった．この事例では，普及はほぼ党派別 は，下位政治のエリート層と暗黙の連合を形成して， 区分にしたがうものとなった．これは情報伝達のため 若干の政治的正当性と連合の支持の両方を維持した の制度的メカニズムとしての政党の有効性を証明して ．その他の事例では，エリート層 （Hagopian 1996） いる（第 8 章）． は地域的な自律性の要求の増大を阻止するために分権 　普及は強力な中央の統制によって円滑化されること 化を推進した．1990 年代のボリビアと 2000 年代初 もある．中国では，下位政府は財政・経済問題に関し めのインドネシアがそうであった．あるいは，権力と ては高水準の自律性を獲得してきているものの，地方 資源の独裁的な中央集権化との決別を示すために，さ 指導者が上位レベルの政府からの説明責任に直面して らに分権化を進めた国もある．フェルディナンド・マ いる地域では，個々の管轄区は他の管轄区の成功事例 ルコス没落後のフィリピンがその例である．分権化し を模倣してきている．1980 年代後半に市場指向型改 たガバナンス構造の正式化は長引いた内戦後の，一種 革が導入された直後，省政府はインフレ抑制という課 の 形態にもなり得る 「解決」 （第 4 章参照）． 題に直面したが，より効果的なアプローチ――改革 　政治制度として分権化ということが決まった後でさ の先駆者である広東省などが採用していた市場指向 え，中央対地方の関係は常に発展する．それは線形で 型措置――が，そうでもない方法――シベリアと国 はない．権力の力学の変化はもし国と下位のエリート 境を接している保守的な黒竜江省で導入されていた 層が競合する場合には，再集権化の推進力を生み出し 価格統制など――を駆逐した（Montinola, Qian, and 得る．例えば，フィリピンでは，1991 年に地方政府 Weingast 1995）． 法に関する議会審議の際に，議会選挙区（典型的には 　地方の革新は「政治的刷新」というプロセスを通じて 州よりも小さい）から選出されていた下院議員は州政 全国的な改革に転換されていくことが可能であり，そ 府の財源基盤の弱体化を選んだ．というのは，州知事 れは地方の指導者――政党ないし個人として――が全 は地方の恩顧の分配者として潜在的なライバルとみな 国的な力を獲得して，国を新たな方向に率いてい行く されていたからである．全国ベースで選挙されていた 時である．下位政治のリーダーは，分権化が制度化さ 上院議員は州により多くの権限を委譲することに積極 れ，政治リーダーにみずからの有能さを証明し，多く 的であった ． （Eaton 2001; Matsuda 2011） の下位政府で実績を積み上げる機会のある政治制度の 　このような事例が証明しているように，政治的なイ 下では，国レベルに這い上がっていく可能性が十分に ンセンティブは政府間関係の設計に関して重要な側面 ある（Myerson 2011）．近年では，アルゼンチンのマ を形成し，分権化したガバナンスの取り決めが出現し ウリシオ・マクリ，インドのナレンドラ・モディ，イ てくるという課題に適応できる能力に永続的な影響を ンドネシアのジョコ・ウィドドなどが，国レベルの公 （ないし再集権化） もたらす．分権化 の決定は主として 職に就く前に地方の知事として有効性を証明してきて 政治的な動機に基づいており，大勢の利害関係者の間 いる．分権化した民主制の下では，野党は特定の地方 で交渉が展開される（そこでは技術官僚的な基準はし ないし地域で支持を集めて，やがて国レベルの与党 ばしば目立たない位置にある）．結末は競合する利害 に挑戦することが可能である．インドでは，モディ の相対的な交渉力――既存の政治的制度によって調停 を首相として国政レベルに送り込んだインド人民党 されている――を反映している．このような交渉がど （BJP）は，州レベルの選挙で数回にわたって勝利する のように行われるかを理解しておくと，より有効な， ことで，時とともに勢力を強めていた（Rudolph and 適応的で，状況固有の分権化設計を作成するのに役立 Rudolph 2001）． つだろう． 分権化の政治学 注 　分権化の決定は，さまざまな行為主体のインセン 1. New State Ice Co. v. Liebmann, 285 U.S. 262 ティブや相対力の取り決めにかかわる多種多様な組み (1932). 合わせによって，拍車がかかることがあり得る．中央 CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 205 参考文献 Campbell, Tim. 2003. The Quiet Revolution: Decentralization and the Rise of Political Participation in Latin American Cities. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Eaton, Kent. 2001. “Political Obstacles to Decentralization: Evidence from Argentina and the Philippines.” Develop- ment and Change 32 (1): 101–27. Fiszbein, Ariel. 1997. “The Emergence of Local Capacity: Les- sons from Colombia.” World Development 25 (7): 1029–43. Hagopian, Frances. 1996. Traditional Politics and Regime Change in Brazil. New York: Cambridge University Press. Heilmann, Sebastian. 2008. “Policy Experimentation in Chi- na’s Economic Rise.” Studies in Comparative International Development 43 (1): 1–26. Matsuda, Yasuhiko. 2011. “Ripe for a Big Bang? 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Watts, Michael. 2016. “The Lagos Model: Political Reform and Asymmetrical State Capabilities in an Oil State.” Background paper, WDR 2017, World Bank, Washington, DC. 206 SPOTLIGHT 10 公共サービス改革 　アメリカにおける 1883 年ペンドルトン公務員改革 に，中級および上級の管理職について能力主義ルール 法は，その当時に連邦政府で機能していた猟官制度の を導入した．恩顧主義は PRI にとっては有益であった： 廃止を求めていた．その目的のために能力主義の公務 公職に就けるかもしれないという展望は，市民を選挙 員制度が創設され，それは行政代理人の上に位置する そのシステムは， 戦に動員した．また， 大統領のアジェ 政治家を制限するルールによって統治されるもので ンダとして恩を返すことが許容されており，反対者を あった（Horn 1995）．このようなルールの実施には 取り込むと同時に，専門知識と忠誠の両方を採択する 長時間を要した．半世紀後，約 75％の公務員はそれ ことができた． を順守していた ．2003 年 4 月ま （Grindle 2012, 1） 　選挙戦の激化，したがって権力を喪失するリスクの で早送りして，メキシコのビセンテ・フォックス大統 増大という状況下で，メキシコ議会では SPC 採択に 領は，キャリア公務員法（SPC）に署名した．これは連 向けて超党派の支持が可能となった．同法は大統領顧 邦公務員制度の中級および上級レベルの地位に関して 問・学者・議員のエリート連合によって考案されたも 能力主義のルールを制定するものであった．2015 年 のである．全主要政党の議員が SPC を支持した． 初頭現在，連邦の全公務員のうち SPC 対象者はわず 　しかし，SPC の実施は抵抗に遭遇し，すぐさま骨 か（1.8％）にとどまっている（World Bank 2016）． 抜きにされた．初期の取り組みは批判者を納得させる 　公共サービスは改革者に屈してきているが，ゆっく ことはなかった：新しい採用プロセスの下では，空席 りと漸進的なものにとどまっている．変化は混乱して を埋めるのにしばしば数カ月を要した．恩顧がもたら おり，非線形なものとなっている．要するに，新しい す柔軟な環境に慣れていたマネジャーは非常に束縛的 色が，新しいキャンバスではなく，古い絵に追加され であると感じ，自分自身のチームを構築できなかっ ただけである．変化の方向や目的にかかわらずこの た．省庁や部局，機関（MDA）は大勢のスタッフを パターンは維持されている――改革者が恩顧と戦っ 暫定的な地位や顧問役に指名することによって SPC ているのか 1，また，能力主義の，（政治的に）中立的 を迂回した．2007 年になると新たな規則によって， で，安定したウェーバー型のキャリア公務員制度を支 MDA には SPC の採用プロセス――当初は公共行政 持しているのか 2 （Weber 1952）．あるいは，ルー 省（MoPS）が集中的に担当していた――を自分たちで ルで束縛された官僚制度を 1980 年代の新行政管理 運用する自律性が付与された．今日でも SPC は存続 （NPM）運動の時期におけるように，もっと応答的か している．2015 年初頭現在，法律が適用対象にすべ つパフォーマンス指向的にすることを期待しているか きポジションの約 79％を含んでいる（World Bank 否かにかかわらず，そのパターンは維持されている． ．しかし， 2016） 挑戦課題は執拗に残ったままである． 公共サービス内における制度的な論理の変更がなぜこ 例えば，MDA は引き続き SPC 法の抜け穴（34 条 4） れほど困難であるのか？　これは改革者の戦略にとっ 同法の競争的なプロセスを迂回している． を利用して， て何を示唆するのか？ 2014 年現在，SPC 指名者全員のうち約 45％はこの 抜け穴を通じて公務員になっている． 適例：メキシコの専門職斡旋サービス 　メキシコの 2003 年 SPC 法は歴史的な一里塚であ 逆政治 り，行動党（PAN）が大統領選挙で勝利した直後の瞬 　メキシコの場合と同じく，改革者はしばしば危機や 間をとらえて成立した 3．これは 70 年間以上にもわ 政変の瞬間に乗じて，新たな公共サービス法制の制定 （PRI） たって運用されていた制度的革命党 の猟官制度 を唱道してきている（Grindle 2012, 256）．メキシコ を停止することを目的としたものである．その代わり では，その機会は政党間の競争が激化した時に訪れた． アメリカでは，怒った猟官制度の後援者がジェームズ・ WDR 2017 向けに Jürgen René Blum が執筆． ガーフィールド大統領を暗殺して初めて，ペンドルト CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 207 ン法が議会を通過した 5．ただし，政治家による官職 拡大した．これはニューディール政策が任期満了後は の売買に対する有権者の不満は以前からうっ積しつつ 維持されないのではないか，との懸念に基づく措置で あった（Wilson 1989, 239）．能力主義改革の唱道者 あった ． （Horn 1995, 103） はそのような絶好の機会を待つ必要があった．という 　プログラムを基盤とする政党なら，例えば，メキシ のは，勢力バランスはそれとは逆方向に傾いていて， コにおけるように，議員に党の利益のために集団的行 拒否権を行使する強力なプレイヤーからの反対に直面 動を命じることによって，このような集団的行動問題 することがしばしばだったからだ． の克服を手助けできる（第 8 章）．世界全体で 160 カ 　恩顧――または取引に基づく――制度は，政治的エ 国超の公務員制度改革プロジェクトを統計的分析し リート層やその支持者にとっては多くの面で有益で た世界銀行もこのような発見を支持している．Cruz あった．恩顧は正しく利用すれば，政府のパフォーマ and Keefer (2015) の発見によると，このような改 ンスを牽引できる．政治のプリンシパルは最も有能で 革プロジェクトはプログラムを基盤とする政党が存在 忠実な候補者を職に就かせることができる．しかし， する場合，平均するとパフォーマンスが良かった 6． 有権者に官職で報奨するという機能も果たすことがで 意思決定権限の集中も助けになる 7．ロシアからルワ き，特に政治家の基盤が狭い場合には自分の生き残 ンダまでの数カ国は権限を中央に集中しており，それ りに役立つ（2000 年以前のメキシコにおけるように） を利用して能力主義改革を実施した． （第 6 章参照）．Robinson and Verdier (2013) の所 説では，取り消し可能な官職に関する約束は政治的に 曖昧なルールを再解釈する 魅力的な形の恩顧主義的な移転支出である．というの 　公務員に関する新しいルールが採択されても，理論 は，それは相互のコミットメントを確保しているから と実際の間の膨大なギャップは悪名高く執拗に持続す だ．政治家の方は不忠実な有権者なら容易に解雇でき る．メキシコでは，SPC に関する戦いの多くは，法 るし，有権者の方も投票の見返りに約束された職がも （再） 律として署名された新たなルールの 解釈を巡っ らえているかどうかは容易にチェックできる．選挙サ てなされた．公務員ルールというのはそういった「政 イクルが短いことも恩顧主義にとって有利である．官 治的な小競り合い」に無防備である（Mahoney and 職は有権者にとって直接的で確実な報奨であるが，能 ．というのは，それが曖昧であり Thelen 2009, 12） 力主義原則に対する政治的な投資がサービスの改善に （例えば税率の変更と比べて），また，プリンシパル – つながるかもしれないというのは，遠い――しかも不 （Schneider 1999） エージェント問題があるからだ ． 確実な――将来のことにすぎない． 　新たなルールの実施を要請されているまさにその 　能力主義型の改革は集団的行動を要するので，政 エージェントである公僕は，それが自分たちのアイデ 治的に構築されていなければならなくなっている （および信念） ンティティを形成している社会規範 ，す （Schneider 1999; Grindle 2012）．選挙綱領に特 なわち支配的な非公式な制度を反映していない場合に 筆 大 書 さ れ て い る こ と は 稀 で あ る が， そ れ は 受 益 は，その順守に乗り気でない公算がある．公式ルール 者が分散していて組織化されていないからである の変更にもかかわらず，アイデンティティというの （Schneider 1999）．一方，改革反対派の方――政治 は適応が遅いことがある．例えば，オーストリアで 家や公職エリート層，官僚自身など――は，強力な拒 は，NPM 型の改革を採用してから約 10 年後，調査 否権プレイヤーであることが多く，集中していてよく 対象になった官吏の 58％は引き続き自分のことを「国 組織化されている．エリート層のなかで議員は，みず 家の公僕」として認識していた．それは管理能力では からの手を縛って恩顧を放棄するというコミットメン なく，長年の官僚主義・法律主義 の美徳と （法治国家） トをしなければならない．メキシコの 2000 年の選挙 整合的なものであった（Meyer and Hammerschmid 後のように，選挙が接戦となって将来的な政権交代の 2006）． 可能性が高まっている時には，コミットメントの信頼 　とりわけ政治的なプリンシパル自身が，パフォーマ 性は高まるだろう（Geddes 1994）．この場合，能力 ンスよりも正当性を求めて，改革の部分的な実施を 主義は支持者が職にとどまれるよう保証する保険とし 追求する公算がある（DiMaggio and Powell 1983）． て機能できるだろう（第 7 章参照）．能力主義は政治 例えば，Moynihan (2006) は次のように詳しく論じ 家が任期を超えて，政策を信頼できる形で公約するの ている：アメリカの諸州が 1990 年代に採択したパ を後押してくれるだろう．例えば，フランクリン・ルー フォーマンス管理の改革は，部分的なものにすぎな ズベルト かった．マネジャーは結果について厳しく説明責任を は能力面での保護を自分のリベラルな被指名者にまで これを発表するのは政治的に魅力的であった． 問われ， 208 世界開発報告 2017 しかし，さまざまな要因があるなかで特に組合の抵抗 2003, 18）．例えば，アルゼンチンとブラジルの改革 に直面して，多くの州は失敗し，代わりに部下に対す 者は評判の良い安定化プログラムを存続可能にするた るより大きな裁量をマネジャーに付与した． めには，行政改革が必須であるという打ち出し方を した ．しかし，このような束ね方 （Schneider 1999） 公務員制度改革の戦略にとっての含意 は公務員制度改革という長期にわたる展望を，「より 　要約すると，公務制度改革の軌道は非線形で混乱し 大きなアジェンダの運命」に縛り付けるという犠牲を てきている．というのは，改革に向けたイニシアティ （Schneider 1999） 払っているのかもしれない ． ブはしばしば災難に見舞われ，新ルールは実際には覆 　特に政治的な連帯が弱いところでは，選別的で非対 されるリスクにさらされてきたからである．これは改 称的な改革戦略なら抵抗を削減して，主要政府機関に 革戦略にとって何を示唆しているだろうか？ 「有効性の島」を構築できるだろう．例えば，インドネ 　とりわけ，現実的な公務員制度の軌道と戦略は状況 シアの官僚制度改革では，少数の優先機関におけるパ 次第である．出発点がさまざまであるため，軌道もい フォーマンスについて給与と説明責任の増大に成功 ろいろである．歴史的な遺産――政治的制度を超えた し， （World 後に他の機関にも徐々に拡大されていった ――は，改革者が策動できる余地を制限してきている． ．アフガニスタンでは 2003 年に，改革 Bank 2014） 例えば，Pollitt and Bouckaert (2011, 94) は，行政 者は政治的な分裂で包括的な行政改革は不可能だとい 上の伝統がどのようにして持続するかを強調してい う認識の下で，行政再建について非対称的なアプロー る．法治国家ないしナポレオンの伝統に浸かっている （Hakimis and others 2004, 11） チを採択した ．しか 国々 8――オーストリアやドイツ，フランスなど―― し，選別的な戦略はリスクを伴い，万能薬はない．選 は，統一的な公務員制度を解体して民間部門の雇用と 別的な問題を生み出すことがある．例えば，アフガ 同化させることについて，アングロ・サクソン型「公益」 （Blum, Ferreiro- ニスタンでは一般化の圧力が生じ の仲間よりもずっと慎重であった．中国のユニークな ，ブラジルでは諸 Rodriguez, and Srivastava 2016） 幹部層管理システムは，中国共産党（CPC）に対する （Shepherd 機関の間でスキルを求める競争が発生した 忠誠という長年の規範を，能力主義の採用や非政治的 ．また，ウガンダ歳入局では，高給職が政治的 2003） なウェーバー型モデルから遠く離れたパフォーマンス （Robinson 2007） な恩顧の標的となっている ． 目標の達成にかかわる幹部層の説明責任と融合させる 　とりわけ，改革構想を策定するプロセスが重要であ ことに成功してきている（Rothstein 2015）． る．リーダーが問題や解決策を明確にする際，利害関 　現実的な改革戦略も，競合しながら変遷していく目 係者――特に公務員――を巻き込んでいる場合，公務 的とのバランスをとる必要がある．OECD 加盟国で 員は新しいルールの受け入れや順守に，より前向きか は問題の定義は次のように変移してきている．19 世 もしれない（Andrews 2013）．新しい研究は，約束 紀には「能力主義改革を通して恩顧主義を抑制する」こ だけでも，正式な慣行を変えるまでには至らないもの とであり，1950 年代になると「アクセスと待遇の平 の，従業員の信念や組織の文化に影響を与えることが ，1970 年代には 等を確保する」 「応答性（および 1990 できることを確認している．疑似実験による研究にお 年代にはパフォーマンス）を高める」ことであった．こ いて Blader and others (2015) は，アメリカのある れは NPM 運動に反映されている通りのものである 輸送会社で運転手に「減量経営という発想」――チー （Blum and Manning 2009）．紛争が終結した後の ムワークと集団的責任を通じる継続的な改善を強調し 国における状況は，おそらく競合する目的を最も鮮明 ている――を紹介したところ，それだけで従業員の関 に例示している：官職を巡る裁量は平和に対する代 与が増大し，したがって運転の成績の改善につながっ 価かもしれず，能力主義を巡るあらゆる懸念に勝る． たことを示している．公務員のアイデンティティがど 例えば，南スーダンの 2005 年包括和平合意（CPA） のように重要で，それがどう変化するのかを理解する は 10 州に公務員採用に関して膨大な裁量を供与し ことは，将来の実証研究における有望な分野として残 た．これはかつては戦争していた部族による脆弱な連 されている． 合を維持し，それらが暴力に戻るのを阻止するためで あった（Blum, Ferreiro-Rodriguez, and Srivastava 注 2016）． 1. Reid and Kurth (1988) に倣って，恩顧はここで 　公務員制度改革を他の政策と巧みに束ねれば，改 は被雇用者を自由に採用・解雇する権限と定義さ 革者という少数エリート層を超えた広範な有権者を れている． 動員する助けになるだろう（Schneider and Heredia 2. 能力主義の公務員制度の重要な特徴は，政治家の CHAPTER 7　エリート層の交渉と適合化 209 公務員に対する権限を制限しているところにあ 参考文献 る．能力主義はここでは広くさまざまな形態で構 Andrews, Matt. 2013. The Limits of Institutional Reform in Development: Changing Rules for Realistic Solutions. New 成されているものと理解されている．狭いウェー York: Cambridge University Press. バー的な意味では，キャリア・ベースの公務員と Blader, Steven, Claudine Gartenberg, Rebecca Hender­ son, いうことであり，就職は競争的な試験を通じ，政 and Andrea Prat. 2015. “The Real Effects of Relational Contracts.” American Economic Review 105 (5): 452–56. 府は政治的な中立性の原則にしたがう． Blum, J., and N. Manning. 2009. “Public Management 3. このスポットライトにおける議論と冒頭の実例は Reforms across OECD Countries.” In Public Management Grindle (2012) に大きく依拠している． and Governance. 2nd ed., edited by T. Bovaird and E. Loffler. London: Routledge. 4. Law of the Professional Career Service の 34 Blum, Jürgen René, Marcos Ferreiro-Rodriguez, and Vivek 条は次のように規定している：例外的な場合と公 Srivastava. 2016. Building Public Services in Post-conflict 的な緊急事態の場合，大臣ないし最高行政責任者 Countries: A Comparative Analysis of Reform Trajectories. Washington, DC: World Bank. は公僕のキャリア・ポジションへの指名を，競争 Cruz, Cesi, and Philip Keefer. 2015. “Political Parties, Clien- にさらしたり，臨時という状況に基づく必要な telism, and Bureaucratic Reform.” Comparative Political しに許可することができる（OECD 2011, 195）． Studies 48 (14): 1942–73. DiMaggio, Paul J., and Walter W. Powell. 1983. “The Iron このような例外は曖昧な規定にとどまっている． Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective 5. 改革は，チャールズ・ギトーがガーフィールド大 Rationality in Organizational Fields.” American Sociological 統領を暗殺することで引き金が引かれた，政治的 Review 48 (2): 147–60. Geddes, Barbara. 1994. Politician’s Dilemma: Building State 危機を必要とした．大統領暗殺は報復行為であり， Capacity in Latin America. Berkeley: University of ガーフィールドが彼をアメリカの駐仏大使に指名 California Press. するのを拒否したことが出発点であった． Grindle, Merilee S. 2012. Jobs for the Boys. Cambridge, MA: Harvard University Press. 6. プロジェクトの成績は独立評価局による格付け Hakimi, Eklil, Nick Manning, Satyendra Prasad, and Keire に基づいて測定される．この格付けは「オペレー Prince. 2004. Asymmetric Reforms: Agency-Level Reforms in ションの目的，効率性，および適切性にかかわる the Afghan Civil Service. Washington, DC: World Bank. Horn, Murray J. 1995. The Political Economy of Public Admin- 達成度」を評価するためのもので，「非常に満足」 istration: Institutional Choice in the Public Sector. Political 「非常に不満足」 から まで 6 点の順序尺度に基づく Economy of Institutions and Decisions Series. Cam- （World Bank 2005, 1）．このような格付けには bridge, U.K.: Cambridge University Press. Mahoney, James, and Kathleen Thelen. 2009. Explaining 特に次の点を中心に，大きな但し書きがあること Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power. New に注意すべきである：これはプロジェクト実績に York: Cambridge University Press. かかわる企業の評価であって政府の評価ではない Meyer, Renate E., and Gerhard Hammerschmid. 2006. “Changing Institutional Logics and Executive Identities: こと，内生性のバイアスがあること（目的がプロ A Managerial Challenge to Public Administration in ジェクト固有のものであるため），必然的に主観 Austria.” American Behavioral Scientist 49 (7): 1000–14. 的な要素が含まれることなど． Moynihan, Donald P. 2006. “Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade of Reform.” Public 7. 権力集中と計画重視の政党以外に，文献は公務員 Administration Review 66 (1): 77–89. 改革に影響し得る多くの状況的要因を強調してい OECD (Organisation for Economic Co-operation and Devel- る．それには官僚と政治家の融合度や（Schneider opment). 2011. Towards More Effective and Dynamic Public Management in Mexico. OECD Public Governance Reviews and Heredia 2003），公務員制度におけるエ Series. Paris: OECD. リート層のかつての影響力（Grindle 2012）も含 Pollitt, Christopher, and Geert Bouckaert. 2011. Public Manage- ま れ る．NPM 改 革 の 包 括 的 な 議 論 に つ い て は ment Reform, a Comparative Analysis: New Public Manage- ment, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford, U.K.: Bouckaert (2011) を参照． Oxford University Press. （法治国家） 8. Rechtsstaat の視点からは，国家という Reid, Joseph D., and Michael M. Kurth. 1988. “Public のは社会のなかで中心的な統合力であり，その中 Employees in Political Firms, Part A: The Patronage Era.” Public Choice 59 (3): 253–62. 心的な関心事は法律の起草と施行にある．それと Robinson, James A., and Thierry Verdier. 2013. “The Political 「国家に対して社会のな は対照的に，公益モデルは Economy of Clientelism.” Scandinavian Journal of Econom- かで，あまり広範ないし支配的な役割を与えない」 ． ics 115 (2): 260–91. Robinson, Mark. 2007. “The Political Economy of Gover- 「ある種の必要悪」 にもかかわらず，政府は とみな nance Reforms in Uganda.” Commonwealth and Compara- （Pollitt and Bouckaert 2011, 62） されている ． tive Politics 45 (4): 452–74. 210 世界開発報告 2017 Rothstein, Bo. 2015. “The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government: The Cadre Organiza- tion Meets Max Weber.” Governance 28 (4): 533–48. Schneider, Ben Ross. 1999. “The Politics of Administra- tive Reform: Intractable Dilemmas and Improbable Solutions.” Paper presented at the Federal Reserve Bank of Atlanta’s 1999 Fiscal Conference: Sustainable Public Sector Finance in Latin America, Atlanta, November 1–2. Schneider, Ben Ross, and Blanca Heredia. 2003. Reinventing Leviathan: The Politics of Administrative Reform in Developing Countries. Miami: North-South Center Press. Shepherd, Geoffrey. 2003. “Civil Service Reform in Develop- ing Countries: Why Is It Going Badly?” Paper presented at the World Bank’s 11th International Anti-corruption Conference, Seoul, Republic of Korea, May 25–28. Weber, Max. 1956. Economy and Society. 2 vols. Berkeley: University of California Press. Wilson, James Q. 1989. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. New York: Basic Books. World Bank. 2005. “Harmonized Evaluation Criteria for ICR and OED Evaluations.” World Bank, Washington, DC. World Bank. 2014. “Pay Flexibility and Government Perfor- mance: A Multicountry Study.” Working Paper 88486 (June 1), World Bank, Washington, DC. ————. 2016. Mexico Public Expenditure Review. Report AUS10694 (March 30). Washington, DC: World Bank. 211 CHAPTER 8 変化をもたらす主体としての市民 　ウルグアイでは 19 世紀と 20 世紀のほとんどを通 しし得るかを例証している．市民が関与する形態には じて，公共サービスの全体的な質は低く，国家が提 選挙や政治団体，社会組織，直接参加，審議などが含 供する財・サービスにアクセスする主な手段は政治 まれる．このような集団的行動という表現手段はすべ 的なコネであった．事実，恩顧主義（パトロン対クラ て不完全であるため，相互には，代替ではなく補完し イアント）という慣行が標準であった．しかし，ここ 合う．ウルグアイの実例が示すように，政府を，市民 –  20  30 年間，ウルグアイ政府のパフォーマンスは着 のニーズにより応答的にし，大幅な変化に向けて機会 実に改善してきており，同国は現代では稀なできす を広げさせるのは，さまざまな形態の戦略的な組み合 ぎの国になっている――腐敗の抑制に成功すると同 わせである． 時に，より良いガバナンスに向けた制度変革の好循 　第 7 章ではエリート層が一枚岩ではないことが指 環を推進している（Mungiu-Pippidi 2015; Buquet 摘された．むしろ，彼らは多様な選好やインセンティ and Piñeiro 2016）．今日，トランスペアレンシー・ ブを反映した交渉に従事し，最終的には政策の策定・ インターナショナルの 2015 年腐敗認識指数による 実施を形成する．エリートの間に存在する目的のそう と，ウルグアイは世界で 21 番目に腐敗の少ない国に いった相違は，市民が変化を支持 歴史上の重要な変化は改 ランク付けされている（Transparency International するための機会を広げることがで 革を推進するエリート層と 2015）． きる．確かに，歴史上の重要な変 組織化された市民層の連 合によって牽引されてきて 　ウルグアイが転換に成功した理由は何だろうか？　 化は改革を推進するエリート層と いる．それが改革のイニ 結局は一連の状況と偶発事件の複雑な組み合わせが原 組織化された市民層の連合によっ シアティブを支持し，他の 因であったものの，ウルグアイ国民側が展開した行動 て牽引されてきている．それが改 エリート層の反対を克服し と，政策アリーナにいるエリート層との相互作用が必 革に向けた新たな構想を支持し， てきた． 須の要因であった．1985 年に文民支配が再確立され 他のエリート層の反対を克服してきた（Fukuyama てから創設されたプログラム別政党が重要な役割を果 ． 2014; Fox 2015） たした．社会的グループは同じ選好――経済的危機で 　エリート層と市民が相互作用して変化に向けた連合 打撃をこうむった都市部門など――を共有する利益団 を作り出す方法は，政策アリーナにおけるゲームの 体と連合を形成して，その新たな政治主体の連合（「拡 ルールを規定している，垂直的・水平的な説明責任 大戦線」）を通じて大衆の要求を打ち出すことに努め にかかわる既存の制度によってしばしば形成されてい た．それがやがて，政権に就いている伝統的な勢力に る．第 7 章で検討したように，往々にしてそれらの 対する政治的な選択肢になっていく．新連合は競争可 ルールは，エリート層の利害に資するエリート層対エ 能性を高めて，政策アリーナに公的資源や説明責任， リート層の交渉の結果である．しかし，本章が示すよ 良質なサービスへの平等なアクセスにかかわる新たな うに，特定の説明責任制度は新たな機能を果たし，市 要求を何とか持ち込んだ．最終的に，選挙は公表して 民の活動にとって好意的な環境をもたらすことができ いた改革を実現した．そして，信頼性のある形でコミッ る．そしてこのことは，初めに設計した主体が予期も トメントしていた――政治家を報奨し，エリート層の しなかった方法によって競争可能性とエリート層対市 インセンティブを変化させ，古い恩顧主義的な慣行の 民層の相互作用の高まりに向けた機会を押し広げるこ 機会費用を押し上げた．時とともに，政治，行政，お とになる．しかし，そのような制度改革の成果はあら よび経済の改革は，政治家が国家の資源を私利のため かじめ決まっているわけではない．市民の活動が，好 に占有できる機会を削減していった． 意的な状況を前向きの変化を牽引する有効な改革へと 　ウルグアイの経験は，市民がより公平な開発をもた 転換するのに役立つだろう． らすべく，インセンティブや選好，競争可能性を変化 　本章では主に市民の関与が前向きな変化の牽引力に させることによって，政策アリーナに影響を与えよう なり得る条件に焦点を当てているが，関与するための とすることを，いかに多くの関与のメカニズムが後押 それぞれの仕組み――選挙や政治団体，社会組織，公 212 世界開発報告 2017 開審議など――には本来的な限界がある．確かに，こ 接選挙された県は，知事が中央から任命された県と のような制度のどれ１つとし万能薬ではない．時とし （Skoufias 比較して，より効率的な歳出入を経験した て，選挙は社会的に望ましくない政策を正当化する． ． and others 2011; Martinez-Bravo 2014） 政治的・社会的な組織は暴力やレント・シーキングに 　選挙は公的資源の配分における民族別のえこひいき 走ることがある．審議は私的利害や日和見的なエリー を，行政権に制約を課すことによって抑制すること ト層によって占有されることがある．しかし，このよ もできる．例えば，ケニアでは独裁制の時期に，民 うな制度は国家や非国家主体が政策を設計・実施し， 族性が大統領と共通していた地区では道路への公共投 特に少数派のグループや政策アリーナから一般的に排 資が 3 倍増となった（図 8.1）．しかし，複数政党選挙 除されている人々に影響を及ぼす分野における公式 制民主主義の下ではこの効果は消滅しており，公的資 ルールの変更をもたらすのに，基本的な役割を演じて 源を党派的な目標のために転用できる首長の能力に対 いる．市民の関与にかかわるこのようなメカニズムの して成功裡に制約が課されたことが示唆されている 相互作用は，有効であれば，非暴力的な手段を通じて （Burges and others 2015）．同様に，サハラ以南ア ガバナンスに著しい変化をもたらすことができる． フリカ 28 カ国の出生率の比較から，複数政党制選挙 や選挙制度に関連のある指導者層の交代は医療ケアの 投票箱を通じて変化をもたらす 改善を通じて幼児の死亡率の著しい低下をもたらした 　選挙というのは市民が自分たちの要求に対する説明 ことが示された ． （Kudamatsu 2012） 責任と応答性を強化するために利用可能なもののなか 　有望なことに，市民が投票を通じて公的な意思決定 で，最も確立した仕組みの１つである 1．選挙は有効 プロセスに関与する機会は，過去半世紀にわたり大幅 であれば，国家によって提供されるサービスの水準や に増加してきている．1974 年にいわゆる民主化の第 質の改善を，公共財提供におけるパフォーマンスに基 三の波が始まった時，世界で選挙制民主主義国はわず づいて首長を選び出して制裁を科 か約 40 国にすぎなかった．しかも，それは西側先進 選挙は有効であれば， … 市民が集団的行動問題を すことによって後押しできる．市 （Huntington 1991） 世界にほぼ限定されていた ．今 克服するのを助けて，リー 民が集団的行動問題を克服するの （約 100 カ国にまで） 日，その数は 2 倍以上の増加と ダーに市民の大多数が好む を助けて，リーダーに市民の大多 なっている．つまり，世界の半分以上の諸国が自分 公共財を支援するインセン 数が好む公共財を支援するインセ たちのリーダーを選挙を通じて選んでいることにな ティブを付与する． ンティブを付与するからである． 政権交代の可能性が現実味を帯びているのである． り， しかし，選挙が民間財の提供に基づいて首長を選定・ 選挙は国家権力を正当化し，人間社会を組織化する 制裁するのに資するのであれば，それは市民関与と のに最速で広がる規範になってきている（Diamond しては不健全な形になり得る（Khemani and others 2008）．国レベルで公開された論戦がない，あるいは 2016）．選挙は操作や不正，暴力，票の買収，恩顧な 制限されている国でさえ，地方レベルでは選挙制が どにさらされ，リーダーの説明責任を問うことの有効 導入されて，地方官吏の監視が改善され，公的政策 性を損ない，逆方向のインセンティブに帰結しかねな にかかわる参加や論戦に向けた機会が広がっている い． ． （Gandhi and Lust-Okar 2009） 　選挙の世界的な広がりにもかかわらず，有効な市民 選挙は市民の要求にかかわる垂直的説明責任や応答 関与の余地は，選挙プロセスの質が平均すると世界的 性をどのようにして強化するか に低下しつつあるという見方によって傷付けられて 　選挙は地方レベルではとりわけ有効であり得る．有 （図 8.2） いる ．通常の選挙はリーダーを律することに 権者は，実行を促すべく地方政治家のインセンティブ よって，経済政策の水準全体を改善することができる を調整・形成する――腐敗行動の抑制を含む――のを ものの，この構造効果はこのような選挙自体の質に依 うまく行うことができるからだ．例えば，中国では， 存している ．低所得国 （Chauvet and Collier 2009） 村レベルの選挙を導入したところ，地方の公共財向け で新たに創設された民主主義は選挙の操作にとりわけ 総支出が約 50％増加し，地方官吏のレント・シーキ 弱い．実際に，多くの途上国の経験は，1 人 1 票の原 ング行動の抑制や地元の村人への土地再配分が促進 則は，実際には権力喪失のリスクを最小化することを されたことによって不平等が削減された（Shen and 狙う現職リーダーによって蝕まれていることを示して Yao 2008; Martinez-Bravo and others 2011）．同 いる．エリート層は多数の操作戦略を頼りにして，選 様に，インドネシアで段階的な分権化と県ベースでの 挙プロセスの誠実性を害することができる．そのよう 直接選挙の導入が実施された 1990 年代に，知事が直 な戦略には，特定の政党や個人候補者の選挙戦参加を CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 213 禁止する法的手段を活用する，特定の有権者グループ 図 8.1　ケニアでは選挙が支配的なエリート層のインセンティブを 変化させて，民族別えこひいきの余地を削減している の選挙権を実質的に剥奪するような複雑な投票人登録 3 規則を採択する，不正選挙に頼る，などがある．そし て極端な事例としては，投票者の威嚇，政敵の身体の 拘束などがある（Schedler 2002）． 　自由で公正な選挙の挑戦課題は，市民の間に広まっ 2 道路支出対人口比 ている不満と失望に反映されている．世界中の回答者 は，平均するとほぼ 90％が自由で公正な選挙を自国 の経済状況を改善する重要な道具とみているものの， 1 多くの場合にその選挙の質を信頼していない．最近の ギャラップ世界世論調査において，回答者の平均する と半分以下しか，選挙プロセスの誠実性を信頼してい 0 ない．ヨーロッパ・中央アジア，およびラテンアメリカ・ 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 カリブでは，不信者の割合が特に高い（図 8.3）．この 同一民族の県 独裁制への移行 ような認識は重要である．というのは，それが市民の 同一民族の県ではない 選挙制民主主義への移行 関与と市民の投票率を形成するからだ（Birch 2010）． 出所：Burgess and others 2015 に基づき WDR 2017 チームが執筆． 図 8.4 はこの所説と整合しており，世界的な投票率の 注：上図は 1963 – 2011 年が対象範囲．道路開発支出のシェアと人口の 低下を示している．さらに，選挙の誠実性の欠如や長 シェアは 1963 年における県の人口に対する相対比．県は住民の 50％以 期にわたる執拗な不信という環境は政治制度の正当性 上が当該年の大統領と同じ民族グループの出身であれば 「同一民族の県」 と定義されている．1 以上の比率は民族別えこひいきの存在を示唆して を害して，抗議やデモ行進を扇動し，極端な場合には いる． 暴力や内戦の勃発をもたらす 2．推定で死者 1,200 人， 難民 30 万人超をもたらした 2007 年のケニアの選挙 図 8.2　選挙制民主主義は普及しているが，選挙の誠実性は は，この点を劇的な形で証明している． 低下しつつある インセンティブを変化させる：透明性・情報・ 100 メディア 90 　 透 明 性 と タ イ ム リ ー で 適 切 な 情 報 の 提 供 は， 選 挙の質と有効性の改善を手助けすることができる 数と比率 80 （Khemani and others 2016）．平均的な有権者は政 府のパフォーマンスを適切に評価し，責任の所在を明 70 （％） 確化するのに必要な情報をもっていないかもしれな 60 い．独立的なメディアや監視機関など信頼できる筋が 正確で信頼性のある情報を提供することは，支配的な 50 社会規範を変える可能性があり，このことによって情 報の非対称性が削減する一方で，劣悪なパフォーマン 40 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 スと腐敗などの悪習について現職者を進んで罰しよう 選挙制民主主義の数 という有権者の積極性が高まることになる．例えば， 自由・公正な選挙の比率 2003 年にブラジルの連邦政府は全国反腐敗プログラ 出所： （選挙制民主主義の数については）Center for Systemic ムを打ち出した．これは国の監査機関が地方政府を標 Peace, Polity IV (database)，各年と，（自由・公正な選挙の比率 については）Bishop and Hoeffler 2014 を使った WDR 2017 チー 的にして，無作為に監査を行うものであった．その結 ム． 果はメディア（ラジオやテレビ，新聞など）を通じて公 注：時とともに選挙が首長を選出する主要手段となっている国 然と宣伝された．監査報告書で腐敗した慣行に関する が増加するだろう．「自由・公正」な選挙のシェア低下は未発達 の選挙制度の採用が一因であろうが，それで低下全体が説明で 情報が開示された時，腐敗した知事は投票で罰せられ きる公算は低い． たが，不正のない知事は再選という形で報奨された． このような効果は地方ラジオ局が存在する自治体の方 が大きく，運動のメッセージの増幅・普及においてメ ディアが果たす重要な役割を指し示している（Ferraz 214 世界開発報告 2017 図 8.3　市民は選挙を経済開発への重要なルートして評価している （Banerjee and others 2011）． ものの，選挙の誠実性を信頼しているのは世界全体で回答者の半分 　情報は市民関与の質を高めることができる．それは 以下にとどまっている 党派別の忠誠心が強く，支配的な政党がしばらくの 東アジア・ 太平洋 期間にわたって固定化している国においてさえ可能 ヨーロッパ・ である．シエラレオネでは，ラジオ・キャンペーンを 中央アジア 通じて地方政治家に関する情報の利用機会が増大し ラテンアメ リカ・カリブ たことが，人々の行動を形成し，自分とは違う民族の 中東・ さまざまな政党の政治家に投票することへの積極性を 北アフリカ （Casey 高めるのに著しい影響をもたらしてきている 南アジア ． 2015） サハラ以南 　しかし，『世界開発報告 2016：デジタル化がもた アフリカ らす恩恵』で検討したように，開示された情報が有権 OECD 諸国 者にあまり目立つものではない場合，ないし個人の責 0 20 40 45 60 80 88 100 任に帰することが困難な場合，より良いサービス提供 回答者の割合（％） で応えるという政治家のインセンティブは小さく，透 世界価値観調査：経済開発にとって選挙は重要 明性は垂直的説明責任に対して何の効果ももち得な ギャラップ世界世論調査：選挙の誠実さに 対する信頼 い（透明性・説明責任イニシアティブに関するスポッ 世界全体の平均 トライト 11 を参照）．ウガンダでは，国会議員のパ フォーマンスに関する得点表の提供は，政治家の選出 出所：World Value Survey, Wave 6, 2010-14 と Gallup Organization, Gallup World Poll, 2010-15 からのデータを使った WDR 2017 チーム． ないしパフォーマンスに何の影響ももたらさなかった 注：World Value Survey は 41 カ国，Gallop World Poll は 142 カ国の標本 （Humphreys and Weinstein 2012）．同様に，ベニ をそれぞれ対象に含む． ンの農村部における公衆衛生と初等教育に関するラジ オを基盤にした情報キャンペーンは，恩顧という慣習 図 8.4　1945 – 2015 年における世界全体の投票率は，市民の参加率 がさまざまであり，政策の選好について偏った代弁がなされている に対する有権者の支持を削減したにもかかわらず，医 リスクがあることを示唆している 療・教育サービスを改善することに対する政治家のイ 80 175 ンセンティブを形成することには何の影響ももたらさ 150 （Keefer and Khemani 2014） なかった ．時には，政 （対投票年齢人口比、％） 治家は票を買収する努力を倍加して，投票行動に対す 125 70 る潜在的な影響を先取りすることによって，情報開示 平均投票率 選挙件数 100 に反応することができる．フィリピンでは，大規模な 75 公共支出プログラムに関する情報を地方選挙に先駆け 60 て共有するという構想は，現職の政治家が票の買収に 50 走り出すのを促した．結局，キャンペーンは投票行 25 動に対して目に見える効果は何ももたらさなかった 50 0 ． （Cruz, Keefer, and Labonne 2015） 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015 　既存の選好と固定化した社会規範が存在しているな 投票率（左軸） 選挙件数（右軸） かで，透明性だけでは変化の引き金が引かれる公算は 出所 ：International IDEA, Voter Turnout Database, 各年からのデータを使っ た WDR 2017 チーム． 小さく，選好の一層の分極化という事態につながるか 注：それぞれ，線は局所加重平滑化法を使った平均投票率，棒グラフは もしれない（メディアに関するスポットライト 12 を 年間選挙件数を指す． 参照）．このような状況下では，政策審議の持続的な プロセスを通じた市民の関与の方がより良い結果を生 and Finan 2008）．同じような結果が，メキシコと む可能性が高いであろう． プエルトリコでは，監査レポートのなかで開示され た情報を使って（Larreguy, Marshall, and Snyder 持続する選好という挑戦課題を克服する 2015; Bobonis, Cámara Fuertes, and Schwabe 　政治家が実施できる，かつ実施するべき事に対する ，またインドでは，現職政治家のパフォーマ 2016） 『世界開発報告 2015：心・ 市民の期待も，社会規範や ンスに関する成績表が用いられて，報告されている （World Bank 2015） 社会・行動』 で検討したように， CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 215 いわゆるメンタル・モデルによって形成され得る 3． ながっている．この意味で，選挙プロセスに市民が関 このような規範やメンタル・モデルは非効率な要求 与している程度は，選挙効果の重要な決定要因である． につながることがある．顕著な例を引き合いに出せ 高所得国では，富と識字率で投票率が予測できるが， ば，多くの社会はパトロン対クライアントの（ないし これは，貧しい有権者は彼らの投票傾向を弱めるよう は恩顧主義の）やり取りを巡って組織されており，そ な制約に直面しているということを示唆している 5． こでは有権者は政治的な支持の見返りに政治家が私 恵まれないグループが関与していないことは，貧困層 益を提供してくれることを期待しており，このよう に好意的な再分配政策を採択することに対する政治家 な期待に基づいて政治家を報奨ない処罰する（第 6 章 の意志に影響を及ぼし，その結果として社会的支出が 参照）4．交換条件の破棄に関与しているいずれかの （第 6 章参照） 削減され，既存の不平等が拡大する ． 当事者による試みは高くつき，失敗する公算が大き 　この論理は，不遇な有権者の事実上の参政権は，彼 い．本報告書の用語を使えば，このような関係はしば らの政策選好をより良く把握することによって説明責 しば自己強化的な均衡を構成している．ベニンにおけ 任を改善できることを暗示している．例えば，ブラジ る 2001 年の大統領選挙の際に実施された現地での実 ルでは，電子投票技術を導入したおかげで，投票プロ 験はこの点を例証している．恩顧主義によるメッセー セスが簡素化され，貧困層の間における誤りの故にカ ジを採択した候補者は，広い基盤をもつ政策による ウントされない投票数が削減された．この介入策は実 メッセージを使った対抗者に比べて，選挙支持を動 質的に選挙人――主に最貧層や教育程度の低い層―― 員することにおいてより有効であった（Wantchekon の 11％に参政権を付与したことになり，公衆衛生ケ 2003）． ア向け支出の増加に寄与し，それが続いて貧しい妊婦 　アメリカでの投票行動に関する最近の実証的な研究 の産前ケアへのアクセスを増やす一方，低体重出産の は，公的政策の形成において市民の信念が及ぼす悪影 割合を削減した ． （Fujiwara 2015） 響を例証しており，したがって民主主義理論の伝統的 　しかし，貧困層への参政権付与は公的政策を変更す な論理に疑問を投げかけている．Achen and Bartels るのに不十分である．事実，途上国では，貧困層の (2016b) の主張では，平均的な市民は複雑な政治問題 投票率は富裕層よりも高い．この発見が意味してい を学ぶ意志をほとんど持っておらず，公共選択論が「合 るのは，投票率の高さは必ずしも貧困層による政治 理的無知」と呼ぶものに従事している．その結果，投 的な動員が多いということではなく，むしろ貧困層 票行動は政策に関する選好ではなく，市民の社会的ア を動員するためにエリート層が使っている恩顧主義 イデンティティや党派的な忠誠心に基づくものとなっ の慣行に対して，彼らがより応答的な傾向があると ている．Caplan (2008) はさらにもう一歩進めて， いうことを反映しているということだ（Pande 2011; 市民はイデオロギー的な立場に基づいて政策を要求す ．この論理と整合す Beramendiz and Amat 2014） るが，それがもたらすトレードオフやコストを考慮し る形で，Kasara and Suryanarayan (2015) の発見 ていない，と主張している．有権者は情報が不足して では，貧しい社会では富裕層の投票率は低く，その理 いるだけでなく，実証的に間違いであることが判明し 由は，国家の徴税能力が低く，税金を通じた富の再分 ている経済政策を支持してしまう体系的なバイアスを 配という脅迫には信頼性がないことにある．しかし， 抱いている．財政・環境の面でコスト高であることが 国家の官僚制の能力が改善し，政治的な競争が性質と 判明しているにもかかわらず，大衆はエネルギーや燃 して主にプログラム別になってくるのに伴い，富裕層 料にかかわる補助金を執拗に要求している．このこと は投票を通じて財政政策に関与して影響を及ぼすとい は，このような行動力学が多くの途上国でも作用して う姿勢を強めている．換言すると，貧しい有権者の参 おり，選挙を通じるだけで変化をもたらす機会を妨害 政治的競争の性格， 政権が公的政策に及ぼす影響力は， していることを例証している（Clements and others 政党が採用した具体的な動員戦略，そして「周縁化さ 2013）． れた市民向けの信頼できる政治的な代替策」の存在に 依存する ． （Kasara and Suryanarayan 2015, 624） 競争可能性を高める：有権者にとって事実上の参政権 プログラム別の政党や社会運動は，本章の後の方で検 　法律上の投票権が存在し，直接的な選挙操作が限定 討するように，この点で重要な調停役を果たしている． 的な地域でさえ，市民が棄権を選択すれば，選挙は指 導者の実質的な制裁・選出に失敗するだろう．投票率 選挙だけでは変化をもたらすのになぜ十分では は一律ではなく，しばしば特定の所得層に偏ってお ないのか り，それが政策アリーナにおける影響力の不平等につ 　以上の分析が示唆しているのは，選挙は応答的で説 216 世界開発報告 2017 明責任のある政府を生み出すのに十分なメカニズムで ダーシップを採用・社会化することによって，政党は ある，という一般的な信念は疑わしい前提に基づいて 市民を政治プロセスに統合し，多種多様な社会グルー いるということである．選挙が有権者の選好や政治家 プがシステムの支援に関与することを可能にし，した のインセンティブを変化させることに関してもっと有 がって，競争可能性を高めることを通じて妥協の文化 効な場合でさえ，それは限定的な を育み，社会的緊張を削減することにおいて重要な社 市民は，実績の良くない政 府を排除するかどうかを検 コントロール手段にすぎない．投 （Diamond and Gunther 会的機能を果たしてもいる 討する際には， 重要な調 票というのは個別の行為であり， ．例えばタン 2001, 7-8; Randal and Svåsand 2002） 整問題に直面する．そして 市民は，実績の良くない政府を排 （ジュ ザニアでは，タンザニア革命党内の権力分担協定 このことは，選ばれた官吏 除するかどうかを検討する際に は，多種多様な民族や宗教 リウス・ニエレレ瓦解以前） を処罰するという脅しの信 は，重要な調整問題に直面する． のグループの要求を受け入れ，キリスト教とイスラム 頼性を制限することになる そしてこのことは，選ばれた官吏 教のリーダー間で権力を交代させるのを可能にするこ を処罰するという脅しの信頼性を制限することになる （Ezrow and Frantz 2011） とに役立った ．この取り決 （Manin, Przeworski, and Stokes 1999）． さ ら に， めが 140 もの別個の民族グループが存在するにもかか パフォーマンスの悪い，ないし市民の選好から乖離し わらず，この国が当該地域の多くの諸国にはびこって ている政治家を何とか排除した場合でも，選挙だけで いる民族紛争に悩まされなかった理由であろう． は，新しいリーダーが選挙公約を怠ることなく，市民 　過去 40 年間に政党制に関する世界の状況は変化し の要求に信頼できる形で公約することの保証にはなら てきている．あらゆる所得別グループを通じて，選挙 ない． によらない議会や単一政党制は稀少になってきてお 　集団的行動や選挙による代表制の限界を克服する り，多くの政治団体が政策アリーナへの参入をますま には，市民の集団的な利害を代弁する組織が必要で す許されるようになりつつあり，社会の関心事や市民 ある．それには政党や利益団体，市民組織などが含 の要求を明確にしている．しかし，子細に見ると重要 まれるだろう．このような組織は，市民が政府のパ な相違がわかる．例えば，多くの途上国では，競争は フォーマンスを監視し，そうすることで政治家が選挙 政党制度の支配的な性格によって事実上制約されてい 公約を回避するコストを高くして，政治公約をより信 る（図 8.5）．1 つの政党が立法府と行政府を支配して 頼できるものにする能力を強化する潜在力をもってい いる場合，市民が代表制を通じて政策策定プロセスに る．（Ashworth 2012; Keefer 2013）．Achen and 影響を与えることができる能力は削減される（Sartori 「一 Bartels (2016a, 275) は次のように指摘している． ． 1976; Manin, Przeworski, and Stokes 1999, 48） 般市民の利害が重要なのは，そのような利害を代弁し 第 7 章で検討したように，支配的な政党制度はエリー ている組織化されたグループ自身が…政治的に関与し ト層の間の協調やコミットメントを引き続き促進する ていて，資金力が潤沢で，内部的に説明責任を負って であろうが，力の非対称性を変えるメカニズムとして いる場合だけである」．本章では，次に，そのような の選挙政治の魅力を削減することによって市民の集団 組織化されたグループの分析に移ろう． 的行動を阻害する．時とともに，この制度の排他的な 政治制度の正当性を傷つける可能性もあろう． 性格は， 政治団体を通じて変化をもたらす：政党の役割 　政党が有権者を動員するために採用している戦略は 　個人の行動は投票を通じて集団的な結論を形成する 開発にとって重要な意味を含んでいる．というのは， ことができる．市民の集団的行動――例えば政治団体 それがエリート層対市民層の関係の性格を直接規定す を通じた――も結末を形作ることができる．政党は集 るからだ．一方の極では――第 6 章でみたように――， 団的行動問題を解決し，市民の集団的利害を代弁・組 恩顧主義の政党は対象を絞った移転支出や現金給付， 織化し，選好を集計し，要求を政策策定プロセスに ばらまき型公共投資プロジェクト，恩顧による就職， 押し出すことができる（Sartori 1976; Kitschelt and その他の私益などを通じて支持を動員する（Kitschelt 6． Wilkinson 2007） and Wilkinson 2007）．対極にあるプログラム型の政 党は，重要な政策課題に関して一貫した立場を維持す 競争可能性を高める：政党はなぜ重要か る．つまり，反復して行われる選挙戦を超えて，票を 　市民の調整問題を解決し，現職政治家のパフォーマ 引き付ける主なアピールとして一定の政策公約を堅持 ンスを評価するのに必要な情報面での合図を送ること し，政権の座に就いた時にそれを実行する 7． によって，政党は垂直的説明責任の強化において重要 　プログラム型の政党の選挙での成功――および自身 （Aldrich 1995） な役目を演じている ．政治的なリー の政治的な生き残り――は，政策公約の信頼性に大き CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 217 く依存しているため，このような政党は党員によるた 図 8.5　複数政党制の普及で市民が関与する機会が増加してきてい るものの，支配的な政党は選挙戦に事実上の制限を設けている だ乗りや忌避を防止する組織的な取り決めを工夫して いる公算が大きく，したがって選挙公約は実現される 1957 低所得国 可能性が高い．その結果として，主要政党（与野党と 2015 もに）がプログラム型の特徴を示している国では，公 下位 1957 中所得国 2015 共サービスの質は著しく高く，この効果は選挙戦と いう状況の下ではいっそう大きい（図 8.6）．同様に， 上位 1957 中所得国 2015 プログラム型の政党の存在は公共部門改革が採択さ 高所得非 1957 れ，成功裡に実施される可能性を高めている（Keefer OECD 加盟国 2015 2011, 2013; Cruz and Cruz and Keefer 2013）． 高所得 OECD 1957 加盟国 2015 選好とインセンティブを形成する：プログラム型政 0 20 40 60 80 100 党はどのようにして出現するか 国の割合（所得水準別） 　残念ながら，恩顧主義が染み付いた政党を排除する 非代議制 単一政党制 のはむずかしい．有権者に私益を提供するというコ 支配的 競争的 ミットメントを実行するので，自己強化的な均衡にな 出所：Database of Political Institutions (Cruz, Keefer, and Scartascini 2016) に基づく WDR 2017 チーム． り得る．そのような状況下で，政党間における競争の 注：国の所得別グループは World Bank による最新の分類．政党制は現職 激化は恩顧主義の増加――減少ではなく――につなが 者が議席の 75％以上を占めている場合に 「支配的」と分類されている． り得る．というのは，貧しい有権者は票の買収に弱 く，プログラムないし政策を要求する可能性は低いか 図 8.6　プログラム型政党は特に競争的な政党制下では， らだ．サハラ以南アフリカの多くの低所得国の経験は 公共サービスの質の改善という面で，恩顧主義の政党よりも この所説と整合的であり，複数政党による競争がどの パフォーマンスが良い ようにして恩顧主義を削減せずに，むしろ扇動してき 就学 たかを例証している 8． （初等，最終） 100  　プログラム型政党と恩顧主義政党のいずれかを選ぼ 90  うとしている投票者は，各党の公約の信頼性を比較考 出生登録 80  就学 の完備 （中等，最終） 量するのに加えて，各党が約束している恩恵も比べな 70  ければならない．生き残りのためには，プログラム型 60  政党は公約の実現に成功しなければならない．しかし， 新生児の 改善 善意の政治家でさえ往々にして，信頼できる形で実現 破傷風予防 された水源 を公約することはできない．というのは，国家の能力 が弱く，好都合な制度的取り決めが欠如しているから 改善された衛生設備 だ．好都合な制度的取り決めに含まれるのは，強力な プログラム型かつ競争的 抑制と均衡の仕組みをもった行政府，適切に機能して 非プログラム型かつ競争的 いる議会，約束を破った指導者を制裁できる独立的な プログラム型かつ非競争的 司法である．歴史的に得られている証拠は，能力主義 非プログラム型かつ非競争的 の公務員採用が大衆を基盤とする政党の発展に先立っ 出所：以下に基づく WDR 2017 チーム――Keefer 2011, 2013; Database of Political Institutions (Cruz, Keefer, and Scartascini 2015); World Bank, World た地域では，政治家は恩顧目的で官僚制度を占有する Development Indicators (database), 各年． ことが阻止され，プログラム型政党の方が発展する公 （Shefter1977） 算が大きくなったことを示している ．し 衡が壊されることがある．確かに，恩顧主義の恩恵を かし，恩顧主義政党がすでに存在している地域では， 削減することは，先進国がなぜプログラム型の政党中 プログラム型の政党の公約に関して信頼性を短期間で （図 8.7） 心になっているかを説明するのに役立つ ．経 高めるのは困難である．というのは，それ自体が恩顧 済開発が低い段階では，平均的な投票者は不確実なプ 主義の排除を必要とする国家能力の構築に依存してい ログラム型政党よりも恩顧主義政党を報奨する傾向に るからだ． ある．というのは，そのような投票者は基本的サービ 　しかし，時折，恩顧主義政党対プログラム型政党の スを確保する代替手段がなく，不利な経済ショックに 相対的な恩恵が変化することによって，恩顧主義の均 社会の発展に伴い， は最も脆弱だからである．しかし， 218 世界開発報告 2017 図 8.7　プログラム型政党は開発が高水準になると出現して 　別の事例では，経済的な危機や停滞が恩顧システム くる傾向にあるが，開発が同じような段階の諸国の間でも著 を阻害し，このことがプログラム型政党が出現する引 しい差異がある き金を引いた．例えば韓国では，1997 年の金融危機 4 は，恩顧主義という慣行の財政基盤を削り，そして政 策改革――政党の財務にかかわる透明性の改善を目的 3 とした規則など――の引き金を引いた．それがプログ プログラム型の取り組み ラム的な分野を巡る党派間競争の見直しにつながっ た ．しかし，このよ （Hellman 2011; Wang 2012） 2 うなショックの結末はあらかじめ決まっているわけで はない．経済情勢の悪化は人民主義の主張の魅力を高 1 め，政治的な部外者が曖昧な政策提案に基づいて勢力 を増すという結果になるかもしれない．このような提 案の執行をカリスマ的なリーダーの意思に委ねること 0 によって，人民主義 はプログラム型政 （ポピュリズム） 6 8 10 12 党の出現の足を引っ張って，交渉スペースの縮小をも 1 人当たり GDP の対数値 （PPP ＝現行国際的ドル） たらし，市民がエリート層の説明責任を問う機会を減 少させる 9． 高所得 OECD 加盟国 高所得非 OECD 加盟国 　最後に，プログラム型政党の公約は地方レベルでは 上位中所得国 信頼性が高いかもしれない．分権化の改革は草の根運 下位中所得国 動や地方の市民組織の参入に対する障壁を引き下げる 低所得国 ことができるので，そのような運動や組織はプログラ 出所：World Bank, World Development Indicators (database), 2016 と V-Dem 2016 からのデータを使った WDR 2017 チーム． ム別の綱領に関する選挙において戦うことができるか 注：所得は 2008 – 09 年の購買力平価 （PPP） でみた 1 人当たり平 もしれない．ボリビアでは 1990 年代に先住民運動は， 均所得の自然対数値で表示．ある政党の 「プログラム型の取り組 分権化の改革や不和を克服するために市民が参加でき み」とは政治的支持と交換に政党が提供する一連の 「利益」を指 す．ランクは 0（＝恩顧主義型努力） から 4 （＝政策 / プログラム るように新たに制度化されたスペースを活用して，自 型努力）までの範囲内にある．中間の値は両戦略の組み合わせを 律的な政党を通じて集団的に組織化し，いろいろな地 反映している（Coppedge and others 2016, 102）． 方自治体において集団的な領土権の有効な交渉を実施 した 10．このような経験は他の自治体でもデモンス 平均的な投票者の福祉に関して利益を受ける対象が絞 トレーション効果を発揮し，先住民政党の選挙基盤を られているという状況がもたらす限界的な影響力は， 大統領職へアクセスする道を切り開いた 強化し， （Van 公的政策から享受できる潜在的な利益と比べて無視で Cott 2005, 2006）． きる程度にとどまる．その結果，市民の期待は変化す る．市民はより高質なサービスと公共財を要求する一 政党だけでは変化をもたらすのになぜ十分ではない 方で，おのれの票を政治家に「売る」というコミットメ のか ントは信頼性をやや失う（Kitschelt and Wilkinson 　政党が，エリート層とのやり取りにおいてエリート 2007; Stokes and others 2013）． 間の連携やコミットメントという挑戦課題を解決する 　政党が「ポートフォリオ」を国土全体にわたって多様 のを手助けするための道具になってしまうと，政党は 化し，期待される選挙上の利益に応じて，有権者を動 普通の市民の要求や選好を代弁・明確化することをし 員するために恩顧主義戦略とプログラム型戦略の組み なくなる可能性があろう．政党は門番として機能し， 合わせを採用する理由は，同じような論理で説明でき エリート層に特別な利点を付与し，潜在的な挑戦者に る（Kitschelt and Wilkinson 2007, 30-31）．例えば， 対する参入障壁を高くするような法規制を採択するこ アルゼンチンやメキシコでは，選挙戦が激化し，中流 とができる．このような行動は垂直的説明責任を阻害 階級が多く存在していた市町村は公共財の大量流入 し得る．というのは，特定の市民層（およびそれが代 を享受した．このことは政治家のインセンティブを， 表する利害）が系統的に政策アリーナから排除されて 政治的支持を維持するための戦略としての恩顧主義 いる，あるいは平等な競争条件下で交渉できないから と決別する方向へ変化させている（Magaloni, Diaz- だ．例えば，南アフリカでは，国民党は正式な法律を Cayeros, and Estévez 2006; Weitz-Sapiro 2014） ． –  通じて 1948  94 年にアパルトヘイト体制を執行し， CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 219 民族的な偏見に基づき過半数を占める黒人の基本的な 図 8.8　一党優位制は競争制と比べて公的資金調達に関して法的規 定を導入する可能性が低く，競争可能性を削減しようとしているこ 政治的・社会的権利や市民権を否認した． とが示唆されている 　政党は自分たちにとって有利な政治資金規正法を採 択することで，政策アリーナにおける競争可能性の意 100 政党に対する公的資金供与に関して 法的規定があるか？（国の割合％） 図的な削減を試みることができる．政治のコスト増大 80 を受けて，また，しばしば重大な政治腐敗のスキャン ダルに対応して，世界中で多くの国々が公的資金規制 60 を導入してきている．これらの目的は競争条件を平等 化し，新しい利益団体や小さい野党がより公平な基盤 40 の上で既存政党と競争するのを助ける一方，政党のア ジェンダ策定について大企業や私益の影響力を削減す 20 ることにある．しかし，一党優位制下の国が公的資金 規制を導入する公算は小さく（図 8.8），このことは競 0 争可能性の水準を押し下げている．例えば，アフリカ 的 的 的 的 的 的 的 的 的 的 配 争 配 争 配 争 配 争 配 争 支 競 支 競 支 競 支 競 支 競 では，公的資金管理法を採択して有効に執行している のは，世界的なトレンドとは対照的に，ほんの一握り 低所 下位 上位 高所得 高所得 得国 中所得国 中所得国 非 OECD OECD の諸国に限られている．この地域の傾向として，しば 加盟国 加盟国 しば政党財政に関する透明性が限定的なことと，私的 ノー 限定的 イエス な――往々にして違法な――源泉からの資金調達に大 出所：International IDEA, Political Finance Database, 2016 および Database きく依存していることとが組み合わさっている 11． of Political Institutions (Cruz, Keefer, and Scartascini 2016) からのデータを 　しっかり確立している政党は市民の要求を明示する 使った WDR 2017 チーム．国は政党向けの直接的な公的資金供与に関す る法的規定の有無に基づいて分類．所得グループは世界銀行による最新 方法について，リスク回避的で日和見的にもなり得 の分類を反映． る．政党が社会的選好を「後援する」のは，選挙におけ る利益という点で期待収益率が大幅なプラスの場合に 社会組織を通じて変化をもたらす 限られる．一方，有権者層のほんの一部にとって重要 　具体的な問題を巡って市民間の行動を調整すること な，ないしは確立している社会規範から逸脱していて， によって，社会組織は新しい要求や利害を顕在化させ あまりにリスキーであるとみられる要求は無視してい ることができる（Heller 2013）．そうすることで，社 る．その結果，政策アリーナは著しく縮小し，女性や 会組織はインセンティブ，選好，および信念という変 先住民，少数派（民族的・性的に）などの不遇な市民に 革のための 3 つの手段に影響を及ぼすことができる． 対して偏見をもつようになっている． 第 1 に，具体的な政策に反対することの政治的なコ 　このような傾向は総合すると，政党は解決策の１ ストを引き上げることによって，エリート層のインセン つではなく，問題の 1 つとなっている．世論調査は， ティブを変化させることができる．第 2 に，新しい集団 政党というのは今や世界中で最も信頼度が低い政治制 的なアイデンティティの創出と政策アリーナにおける 度であることを示唆している（図 8.9）．地域間や地域 新しい利害の統合を通じて，行為主体の選好や信念を 内だけでなく所得グループ別にも著しい相違があるも 見直すことができる．そして，第 3 に，既存のエリー のの，このような認識は伝統的な代表制度にとって重 ト層に有効な挑戦ができる行為主体と協調して競争可 大な危機を強調しており，市民は集団的に組織化して， 能性を高めることによって，既存のエリート層の交渉 自分たちの要求を政策アリーナに持ち出すための代替 力を制限することができる 12．このような方法で社 的な仕組みの探求を余儀なくされている．OECD 諸 会運動は政策論議を広め，社会のなかの諸グループ間 国における政党の積極的行動や党員数の減少はこの主 の権力へのアクセス（および配分）のバランスを修正す 張と整合する（Whiteley 2011）．しかし，社会運動 る新たな法律や政策――ジェンダー平等法，先住民の や市民組織，審議スペースなどを通じて市民は競争可 領土権に関する法律，情報の透明性・開示に関する法 能性を高め，既存の政党のインセンティブを変化させ 律などが含まれる――を推進することができる．しか て，以下のセクションで検討するように，既存の政党 し，社会組織は改革への反対，暴力の発生，個別の恩 を新たな社会的要求に適応し，応答的にすることがで 顧主義的なグループによるレント・シーキングの強化 きる． などといった，望ましくない社会的結末につながるこ ともある．引き続く議論では，社会組織が前向きな変 220 世界開発報告 2017 図 8.9　政党は平均すると世界的に最も信頼度が低い 践の普及は市民のスペースを広げ，多くの諸国が自律 政治制度 的な市民社会組織の形成と機能化を可能にし，支援す 60 るための法規制を制定しつつある．同様に，メディア 52 を統制ないし検閲することへの政府の介入は世界的に 回答者の割合 減少しつつあり（図 8.10），独立的なメディアが新た 40 な問題を国民的な論議の場に持ち出し，社会運動の主 32 張を宣伝し，その要求を増幅するのを可能にしている （％） 20 （メディアに関するスポットライト 12 を参照）．新し い情報通信技術（ICT）の普及は情報へのアクセスを円 滑化し，連携ネットワークの創設と発展のための取 0 低所得国 下位 上位 高所得 高所得 引コストを引き下げ，世界全体の不遇な層向けに有 中所得国 中所得国 非 OECD OECD 効な連携手段を提供することによって，市民の集団 加盟国 加盟国 的行動をいっそう可能なものにしてきている（Bennet 政党に対する信頼 ．このようなプロセスの結果 and Segerberg 2012） 公的制度に対する信頼 世界平均 として，社会運動は今やますます国境をまたいで組織 化されつつある（図 8.11）――Goodwin and Jasper 出 所： 以 下 か ら の デ ー タ を 使 っ た WDR 2017 チ ー ム ―― Afrobarometer, Round 6,2014-15; Arabbarometer, Wave 2, 2010-11; (2015, 157) 参照． Center for East Asia Democratic Studies, National Taiwan University 　しかし，過去 10 年間に得られている証拠は，世界 (located in Taiwan); Asian Barometer, Wave 3, 2012-14; European Commission, Eurobarometer, 2015; Vanderbilt University, Latin 的なトレンドは市民スペースの縮小かもしれない，と American Public Opinion Project, 2014. いうことを示唆している（図 8.10）．多くの政府は市 注： 「公的制度に対する平均信頼度」 は政府，議会，司法，警察， 民が関与する制度環境を変更し，メディアや市民社会 および軍隊に対する信頼度の平均．信頼度は肯定的回答すべての 合計として算出．政党に対する信頼度も社会の発展に伴い低下す 組織の機能を制限する法的障壁を設置し，国家から るが，これは市民からの要求と期待の増大を示唆している． の自律性を削減しつつある．例えば，メディアの場 合，政府は政治的な動機に基づいて周波数を割り当て 化をもたらす方法を強調する 13． る，メディアの団体や活動に対する財政支援を撤回す る，複雑な登録要件を執行して政府が統制している 社会組織の運営環境を理解する：最近のトレンド メディア市場への参入障壁を引き上げることができ 　近年，世界中で何千人という市民が街頭デモに繰り る．非政府組織（NGO）の場合，政府は法的措置に訴 出して，緊縮財政政策の正当性を疑問視し，汚職のス えて，公的 / 私的の資金調達を制限する，ないし団結 キャンダルを糾弾し，とりわけ社会のなかで不平等が 権を抑制する厳しい法律を制定することができよう 拡大していることへの取り組みにかかわる政府の失敗 （Carothers and Brechenmacher 2014）．このよう に抗議している（Ortiz and others 2013; Carothers な戦略は公共の秩序や国家の安全保障に対する正当な 14． and Youngs 2016） 懸念が動機となっていることもあるが，エリート層は 　このようなトレンドは次のことを示唆している．す 政策のスペースを狭め，市民が政策アリーナに関与し なわち，市民は，公的制度に対する信頼が害される時 影響を及ぼすのに利用可能な経路を制限するための戦 や，代表制という公式な制度――選挙や政党など―― 略として，これを活用することがある． が彼ら自身の利害を明確化することや，要求を伝達す る能力を阻害していると感じる時には，政府の説明責 インセンティブを変化させる：社会組織は変化のため 任を問うたり自分たちの不満を声に出すことができ， の連合をどうやって有効に構築することができるか そのことに，より一層積極的になっている 15． 　エリート行為主体の間でもインセンティブや選好が 　このようなプロセスは偶然ではない．社会運動―― 異なっているおかげで，社会組織としては改革派のエ 社会組織の具体的な一種類の例として――は，政治的 リート層と連合を組むことによって，変化を支援する な行為主体が利用可能な戦略や選択を形作っている， 機会を確保することができる（Fukuyama 2014; Fox より広範な制度的・社会経済的な環境のなかに根付 2015）．経済危機や他の外生的なショックがエリート いている（Tarrow 1998）16．過去 40 年間にわたり， の行為主体のインセンティブや相対力を変化させる時 市民の積極的行動主義と社会運動のための環境は，よ には，彼らが与党連合から離脱して，排除されている りいっそう寛大になってきている．民主的な規範や実 市民グループと連合を形成する可能性が高まる．例え CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 221 図 8.10　数十年にわたる進展の後，メディアや CSO 参入に 図 8.11　デジタル革命に乗じて社会運動はますます国境をま 対する政府規制に牽引されて，市民のスペースは世界的に縮 たいで組織化されつつある 小しつつある 1,200  3.0 1,000  2.5 800  ＴＳＭＯの数 2.0 平均点 600  1.5 400  1.0 200  0.5 0  1953  1963  1973  1983  1993  2003  00 10 20 30 40 50 60 70 80 90 00 10 20 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 政府の検閲に向けた努力（メディア） 出所：Smith 2008 に基づく WDR 2017 チーム． CSO の入退出 注：グラフは多国籍的社会運動組織（TSMO）の数を測定している． 出所：V-Dem (database), 2016 からのデータを使った WDR 2017 それは共通する社会変革の目標を巡って，多数国からの活動家 チーム． を取り込んだ組織として定義されている． 注：平均は示された全年について一貫したデータがある 78 カ 国の標本に基づく． 「CSO の入退出」 という変数は 0 – 4 の目盛 で測定されており，0 （制約度が強い） から 4（制約度が弱い） と 選好を変化させる：社会組織はどうしたら いう範囲になっている． 「政府の検閲に向けた努力 （メディア） 」 政策アリーナに新しい利害を持ち込むことが という変数は逆転して 0 – 4 の目盛で測定されており，0 （検閲 できるか が緩い） から 4 （検閲が厳しい） という範囲になっている．個別変 数や調査方法に関する詳細は World Bank and V-Dem (2016) と 　エリート層の交渉は，第 7 章でみたように意図せ Coppedge and others (2015) を参照．CSO ＝市民社会組織． ざる結末をもたらし得る．時として，それは社会運動 が生み出されるための社会状況を作り出し，政策ア ば，フィリピンでは，1972 年のフェルディナンド・ リーナに新たな利害を持ち込むことができる．例えば マルコスのクーデターを当初は支持していたビジネ チュニジアでは，独立後のジェンダー平等に関する進 ス・エリート層は，経済の低下に関する圧力の下で離 展は主にエリート間交渉の副産物であった．この進展 反し始めた．大事件――1983 年に起こったある主要 は，女権主義者による動員の結果ではなく，製造業部 野党の党首暗殺――が波状的な抗議の引き金となった 門を拡大するために熟練労働者を採用することに関す 際，草の根の団体は「ピープル・パワー」という反マル る政治と企業のエリート層どうしの交渉の結果であっ コスの改革連合を結成した．それを構成したのは民間 た．この交渉に関連した上意下達型の政策選択が好意 セクターのメンバーや野党の代表者，宗教指導者，市 的な環境を生み出し，そのなかで女性団体が出現して 民組織などであった．動員は平和的なデモ行進で頂点 時とともに力を付けていった．2011 年のジャスミン に達し，数百万人の市民が街頭に繰り出した．1986 革命は女性団体に絶好の機会をもたらした．すなわ 年にはマルコスは辞職を余儀なくされ，民主主義制度 ち，同団体は組織力を手段として，全国憲法議会の選 復活の道が開かれた（Blitz 2000）． 挙について強制的なジェンダー別の割当を陳情し，女 　確認できるようなショックがない場合，社会組織は 性の割合を 26％に引き上げることに成功した．この エリート層のインセンティブを変化させて，より長期 当初の成功を受けて，女性団体は続いて，エリート層 間にわたる持続的な努力を通じて連合を形成すること の選好を変える――政党のアジェンダを形成する―― ができるかもしれない．例えばインドでは，情報開示 ことに乗り出した．それが新憲法のなかにジェンダー 法（RITA）が 10 年間に及ぶ戦いを経て 2005 年に成 に関する規定を統合することにつながることとなった 立した（ボックス 8.1）．イデオロギーや宗教，リーダー （O’Neil and Domingo 2016）． シップ，選別的インセンティブ供与などといった要因 　戦争や紛争後の憲法設計プロセスなどのような政治 は，短期的な成功がなくても社会運動に対するコミッ 的な重大事件も，社会における勢力均衡を変えること トメントを保持するのを助けることができる．例えば， ができる．そしてそのような事件は，周縁化されたグ 労働組合は交渉が失敗した後において，参加を維持す ループの人たちの集団的な活動を喚起し，政策アリー べく，組合員にサービス提供を継続してもよい． ナに影響を与えることを可能にする連携装置の役割を 222 世界開発報告 2017 ボックス 8.1　社会運動と改革に向けたボトム・アップ式圧力：インドにおける情報開示法 　インド政府は独立以降も，植民地時代の 1923 年公職機密法 セスを要求した．農村部の貧困層はしばしば騙されて，賃金を （OSA）の下で運営されてきていた．公式には安全保障と国家 完全には支給されていなかった．しかし，出勤簿の閲覧が拒否 主権に影響を及ぼす情報の開示を防止する法的手段として制定 されていたため，支払い主任に異議を申し立てることができな されたものの，現実には OSA は市民に対する情報提供を差し 「人民の かった．この運動はやがて全国に広がり，1996 年には 控える裁量権を政府に付与したものである．この状況を受けて 情報に対する権利を求める全国キャンペーン」（NCPRI）の結成 秘密主義の文化が生まれて，それが行政や政治を特徴付けてお につながった．NCPRI のメンバーは他の社会グループと戦略的 り，国家制度の説明責任を低めている．技術的な作業部会や国 提携を構築した．その相手先にはジャーナリストや弁護士，人 会の委員会による数次に及ぶ改革の試みにもかかわらず，OSA 権活動家などが含まれ，したがって，改革に向けて強力な支持 （Mander and Joshi 1999） は決して廃止されることはなかった ． 層が形成された．そして，透明性の要求を政治課題の前面に押 　1990 年代になって農村部を基盤とする社会運動がラージャス し出し，最終的には 2005 年に情報開示法を採択させることに ターン州で台頭し，賃金労働者と小農に代わって情報へのアク （Bari, Chand, and Singh 2015） 成功した ． 出所：WDR 2017 チーム． （ボックス 8.2） 果たす ．例えばアフガニスタンでは， トを強化することができる．法廷での勝利を宣伝し， 国内女性団体の国際的な援助団体や NGO と協力し そのニュースを国家的なアジェンダの先頭に押し出す た過去 10 年間にわたる持続的な努力が，国会議員や ために，マスメディアによる宣伝活動が補完的な戦略 国家公務員の選好を変化させるのに重要な役割を果 としてしばしば利用されている（メディアに関するス たした．その変化が，議論を呼んだ「女性に対する暴 ポットライト 12 を参照）．アメリカの市民権運動が 力の撲滅」に関する法律の起草に影響を与えた．同法 示唆しているように，法的動員はしばしば 効果 「伝染」 によってアフガニスタンの歴史上初めてジェンダーに を生み出し，地方的な勝利を全国的な権利の闘争に転 基づく暴力が，犯罪行為として扱われることになった 換してきている ．同じような力学が （McCann 1994） 17． （Larson 2016） 途上国でも広がりつつある．例えばボツワナでは，女 性団体が差別的な慣習法に対して異議を申し立てるこ 競争可能性を変化させる：社会組織は権利を とに成功して，憲法に規定されているジェンダー平 主張するのに法律をどのように利用しているか 等原則の実施を推進した．その際に採用された訴訟 　法律は社会のなかでさまざまな役割を果たしている 戦略は，国家の法廷における重大な係争にかかわる （第 3 章参照）．行動を命じ，社会的な階層や力関係 （Hasan and Tanzer 一連の勝利の中で頂点に達した を正当化する．また市民は法律を，力に対抗し，現状 ． 2013） に挑戦する法的主張を行い，市民権の限界を押し広 　しかし，法的な戦略の有効性は，機能が適切で独立 げるために利用することもできる（McCann 2004）． 的な司法や，法的補佐の専門家の強力なネットワーク 20 世紀の社会運動――労働や女権，市民権，そして の存在に依存することが多い．ここで法的補佐は，社 もっと最近の先住民や環境にかかわる運動などを含む 会組織の主張を支援し，それを否定する圧力に抵抗す ――のなかで最も転換的な事件はすべて，法的な権利 る役割を果たす．残念ながら，司法の独自性は多くの として法律の用語や権利の論議を採用してきており， 諸国で蝕まれているのが常で，一部の学者は，社会変 集団的行動を促進する「共通の規範的な基盤」を生み出 「空頼み」 革のメカニズムとして法廷に託された信頼は している（Heller 2013, 4）． （Rosenberg 1991） にすぎないと批判している ．しか 　法廷やオンブズマンなどのような水平的説明責任の し，他の研究は，国際的な人権法に関連した国際的な 法的制度も，組織化された市民グループにとっては戦 法廷や法的機関の広がりは，社会運動にとって追加的 略的な資産になり得る．このような制度を活性化する な道具箱を提供していると主張している．そのよう ことによって，集団的権利や市民権についての認識を な動きは国の法廷の限界を克服し，エリート層のイ 高めて，不遇な市民の集団的アイデンティティを創造 ンセンティブを変化させ，国の政府が批准した法規 し，個人的な苦情の論点を明確にすることができる 制の順守を推進することができる（Keck and Sikkink （Peruzzotti and Smulovitz 2006; Fox 2015）．さ ．このような国際機関の役割は第 9 章で探求 1998） らに，法廷で法的勝利を達成できることは社会的行為 する． 主体の自信を高め，自分たちにとって有利に法的手段 を効果的に使うことによって，組織化のコミットメン CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 223 ボックス 8.2　紛争終結後の状況下における女性の動員とジェンダーを基盤とする政策の推進：サハラ以南アフリカの事例 　世界中で政治面をみると，紛争終結後の国では女性議員 な強さを反映している．ルワンダでは，女性がルワンダ愛国戦 （図 の割合が平均すると，紛争を経験していない国よりも高い （RPF） 線 で決定的な役割を果たした．亡命中は運動のなかで指 B8.2.1）a．この傾向は中東・北アフリカとサハラ以南アフリカで 導層の地位を占め，紛争後の時期には，女性活動家は転換へ 顕著であり，女性議員の比率は紛争のない国のほぼ 2 倍の水準 の強力なエージェントであり，武力闘争において女性が果たし にある．Tripp (2015) はこのようなパターンについて，サハラ以 たリーダーシップの役割に鑑みて，より大きな責任を引き受け 南アフリカに焦点を当てながら，あり得る説明要因を提示してい ることを主張した．割当制の導入以前でも，女性は RPF が議会 る．この地域の紛争後の諸国では，多くの政策分野――女権を （Powley 2005） で支配している議席の約 50％を占めていた ．さ 憲法に盛り込むことも含む――にわたって，ジェンダー平等法の らに，女性が憲法制定やその後に議会に関与したことは，組織 推進に関する成功度が高く （図 B8.2.2） なっている ．Tripp は 1 つ 的な強さ，そして多くのジェンダーの平等や反暴力にかかわる の動因をみるのではなく，次の 3 つの動因間の相互作用を強調 法律の制定を訴える正当性をもたらした．これには，1999 年相 している．第 1 は紛争国に固有なこととして，ジェンダー関係の （Poweley 2005） 続法，2004 年国土政策，2005 年土地基本法 ， 混乱を指摘することができる．伝統的には男性のものであった 2009 年のジェンダーに基づく暴力に反対する法律，などの法律 仕事を女性が取り上げたため，このことはジェンダー規範の変 や政策が含まれた．以上のような法規制の影響力も，ルワンダ （第 4 章参照） 化につながった ．第 2 は国内における女性運動の が目標を大幅に上回って――2003 年の新憲法によって，すべて 台頭である．これは紛争後の包摂的で競争的な状況によって促 の意思決定機構で 30％以上を女性にすることを要請する割当制 進された．第 3 はジェンダーの包摂性に関するジェンダー法や， が導入された――，ジェンダー平等と女性の政治参加という面 国際的規範の促進に関与している国際的なプロセスや行為主体 で世界の先頭を走るのを後押ししている．国会では女性が 64％ （第 9 章でさらに検討する） の影響である ． （53％） の議席を占めているが，この比率はボリビア やキューバ をも凌いでいる b． 　ルワンダの経験はこのような 3 つの要因の相互作用と相対的 （49％） 図 B8.2.1　女性の政治参加率は紛争終結国の方が高い 35 国会における女性議席の割合 30 25 20 15 10 （％） 5 0 東アジア・ ヨーロッパ・ ラテン 中東・ 南アジア サハラ以南 太平洋 中央アジア アメリカ・ 北アフリカ アフリカ カリブ 非紛争国 脱紛争国 出所：UCDP/PRIO，Armed Conflict Dataset, 2015; World Bank, World Development Indicators (database), 2016 からのデータを使った WDR 2017 チーム． 注：上図は国会で女性が占めている議席の比率を示す．脱紛争国は 1985 年以降 1 年以上の紛争と 1,000 人以上の死者があった国．2014 年現在で紛争が継続している国と高所得の OECD 加盟国は除く． 社会組織だけでは変化をもたらすのに してより高次の公的な優先課題に従属させるという機 なぜ不十分なのか？ 能を果たすことができていない．このような状況下で， 　社会運動は無力な集団に発言権を付与し，公的当局 公的制度は，多くの圧力で過重負担に陥り，公的政策 に圧力をかけることができるが，政策アリーナで競合 の一貫性と有効性を阻害している．このような過重負 している利害の拡散で生じるトレードオフを考慮して 担は市民の間に欲求不満を生み出し，適切に取り組ま いないことがしばしばである．多くの途上国では，国 ないと，最終的には暴力や紛争，政治的衰退につなが 家能力が弱く，政党もこのような要求を，選別し，そ （Huntington 1968） り得る ．第 4 章ではガバナンス 224 世界開発報告 2017 ボッ （続き） クス 8.2　紛争終結後の状況下における女性の動員とジェンダーを基盤とする政策の推進：サハラ以南アフリカの事例 図 B8.2.2　アフリカの脱紛争国は憲法に女権を統合している可能性が高い 平均 子供の市民権 土地・財産 女性に対する暴力 積極的措置 慣習法の地位 割当制 / 代表制 労働 反差別 平等条項 0 20 40 60 80 100 ％ 非紛争国 脱紛争国 出所：Tripp 2015, 1275． 注：上図は女権に関連した憲法上の規定があるアフリカ諸国の比率を示す． 出所：WDR 2017 チーム． a. 本ボックスは主に Tripp (2015) に依拠して構成されたものである． b. Hunt (2014). 世界の分類に関しては次を参照――http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm． の失敗の表れとしての暴力を探求した． 誘導的参加と公開審議の役割 　さらに，社会組織を通じた個人の関与は，より平 「有機的参加」 　社会運動は を牽引し，市民は国家の外 等で公正な社会というビジョンが必ずしも動機では から国家政策に異議を唱える．正式な国家の介入策を ない．それどころか，このような組織は社会的な階 通じて市民が政策を審議する「誘導的参加」も，市民の 層制を強化し，狭い利害に占有され，排他目的の反 利害を明確化し，集団行動の挑戦課題を克服するため 動的で過激なグループに利用され得る（Gaventa and には重要である．開発援助の分野では，誘導的参加は Barrett 2012, 2399-2401）．本 分権化やコミュニティ主導型開発という形をとるが， 公開審議――グループを 「市 章の後の方で検討するように， より一般的な状況では，多種多様な形の直接民主主義 基礎とする議論や代替的 な選好の比較考量を可能 民社会の失敗」もあり得る．すな や公開審議も含まれる．公開審議――グループを基本 にするスペースと過程―― わち，連携，非対称的な情報，そ とする議論や代替的選好の比較考量を可能にするス は，政策アリーナにおける して不平等といった著しい問題に ペースと過程――は，政策アリーナにおける競争条件 競争条件を平準化するの 社会グループ自身が直面し，この を平準化するのに役立ち得る．特定の状況下では，審 に役立ち得る． ことが市場や政府の失敗を解決す 議は，辺境化された集団が力関係を自分たちに有利な べく応答するグループの能力を制限してしまう．こ 方向に修正する取り組みを強化することができる．ま のような事態に陥るリスクがある（Mansuri and Rao た，市民の参加は地方有権者の必要や要求を明確にす ．社会運動が狭い利害に占有されること 2013, 285） ることによって，審議の質や決定の正当性を改善する は，既存の不平等を克服するどころか補強しかねない． （Heller and Rao 2015） のに役立つだろう ． 占有されない場合でさえ，社会組織は明らかに「市民 　誘導的参加や公開審議は政策アリーナの競争可能性 的」ではなく，他のグループに対して平等な権利を拒 を引き上げるだけでなく，選好を集計して，それを対 否するために特別に設計されたように思えることがあ 『社 話と論議を通じて再形成する潜在力も有している． る． 会契約論』のなかでジャン＝ジャック・ルソー（［1762］ 2004）は次のように主張している．参加は単に決定に 到達する方法であるばかりか，市民が市民意識を発達 CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 225 させ，他の見方に対する共感を育み，公益を考慮する 図 8.12　ブラジルでは，参加型予算編成に関するオンライン投票は 既存の不平等を強化する ことを学ぶプロセスでもある．換言すれば，参加プロ 60  セスは選好を変移させることによって協調を達成する のに資することができる． 50  参加者の割合 　公開審議は地方レベルで最も実現の可能性が高く， 40  したがって最も成功しており，しばしば分権化改革の 30  補完策としてみられている．1988 年の分権化を受け 20  （％） て，ブラジルのポルト・アレグレ市は 1990 年に参加 型予算編成を導入した．10 年後，参加型予算編成集 10  会は貧困層を中心に 14,000 人以上の参加者を引き付 0  けた．それは結果の改善につながり，貧困層向け投資 女 男 初等 等中 等高 <750 750 ‒ 1,500 ‒ >6,000 1,500 6,000 に充当する資金が増え，結果として，上下水道の利用 ジェンダー 教育水準 所得水準（R$/ 月） 可能地域の拡大や，就学率の上昇がもたらされた．ま 出頭投票者 オンライン投票者 た，住宅が手に入れやすくなった ． 出所：Spada and others 2015 に基づくWDR 2017 チーム． （Baiocchi 2005） インドでは，1993 年に承認された第 73 次憲法改正 注：R$= ブラジル・レアル． （panchayat） は 3 つのレベル――村議会 ，ブロック 議会，および地区議会――で村の選挙を義務付けた． 拠は，貧困層は非貧困層と比べて参加型プロセスか さらに，定期的な村の集会は村全体に対して開かれて ら享受する恩恵が少ないことを露呈している．それ いる．ケララ州では，当局はそれ以降，開発予算の は特に不平等が高水準で，カーストや人種，ジェン 40％を村議会に移譲し，地方参加の要求を増大させ ダーの格差が顕著なコミュニティについて当てはまる ている（Mansuri and Rao 2013）． （Mansuri and Rao 2013）． 　しかし，参加型アプローチの開発政策は，時とし 　そのような失敗は新しいデジタル技術の利用可 て市民社会が失敗する可能性を考慮していないこと 能性によっては必ずしも改善されない（Gaventa が あ る． そ の 場 合， 制 度 化 の 環 境 が 脆 弱 な 地 域 で and Barrett 2012） 『世界開発報告 ．それどころか， は，貧困層は参加する可能性が低く，参加の仕組み 2016』で検討したように，ICT を用いた手段は市民 は地方エリート層によって占有されてしまうだろう の関与について社会経済的な不平等を実際には増強す （Devarajan and Kanbur 2012; Mansuri and Rao る可能性がある ．例えば，ブラ （World Bank 2016） ．競争可能性は事実上の参加次第となるが，需 2013） ジルでは，市町村の予算案に関してインターネット投 要主導型の参加は最も弱い個人や集団，コミュニティ 票を利用したところ，オンライン投票者とオフライン を除外することがある．というのは，特に貧困層は参 投票者の間には人口動態面で鮮明な相違があることが 加のためには高価な機会費用に直面する公算が大きい 明らかにされた：オンライン投票者は男性で，教育程 からである．得られている証拠は，公開審議の参加者 （図 8.12） 度が高く，裕福だったのである ． は裕福で教育程度が高い男性であり，より豊富な政治 　審議の仕組みは，設計次第で，特にこの仕組みが説 的コネを持っていることを示唆している．さらに，審 明責任や透明性を改善するための他の改革と連携して 議は往々にして同じようなタイプの人々を引き付け， いる場合には，排他性や占有の問題を解決するのに役 諸グループをまたぐ結束の促進には失敗している．含 立つことができる．例えば，参加型のコミュニティ・ まれているのが有力者という比較的同質的なグループ プログラムは好意的な政治環境のなかで行われる場合 だけでは，参加は競争可能性を高めることはなく，選 ――すなわち，地方政府に裁量があり，すでに下方説 好のシフトももたらさない．加えて，誘導的審議にお 明責任を負っている場合――，成功の可能性がより一 ける努力は狭い利害によって占有される懸念があろ 層高い（Mansuri and Rao 2013）． う．彼らの選好が過剰に代表されて，既存の不平等を 　個別の政策問題に関して情報を提供し，情報に基づ 克服するどころかむしろ補強するだろう．そのため参 いた意思決定を行うのに好意的な状況を整備すること 加型予算編成という構想を「輸出する」努力は機能しな も，市民の選好を変化させ，政策論議の状況を改善し， い場合もある ． （Baiocchi, Heller, and Silva 2011） 公的政策の将来的な変化に向けて道を開く重要なメカ 地方レベルの審議は，地方エリート層の影響力が根強 ニズムとして機能し得る．討論型世論調査による最近 いため，とりわけ占有されやすいだろう（Abraham の経験がこの点を例証している．そしてこの経験は， and Plateau 2004）．結果として，得られている証 複雑な政策問題に関する知識に基づいて，思慮深く， 226 世界開発報告 2017 代表的な世論を確認することへの斬新なアプローチを 　第 2 に，外因的なショック――汚職スキャンダル， 提示している（Fishkin 2011）18．メディアは，情報 経済的危機など――が，重要な引き金となって，市民 の提供や政治的参加の促進においては重要な役目を演 が現状では不利な状況を克服し，変化に向けた機会を じることができる．例えば，ケニアで最近得られた証 生み出すのを後押しする． 拠から，ケニアのガバナンスに関して国民的な会話の 　第 3 に，連合構築戦略は結果にとって重要である： 盛り上げを目標とした毎週のパネル・ディスカッショ 制度的変化や政策改革を促すチャンスは上（エリート ン・プログラムを見ていることで，ガバナンス問題と 改革者）からのインセンティブと，下（市民層）からの 政治参加の両方に関する知識が増えたことが明らかに 動員が収斂し，現状維持の擁護者に立ち向かうべく相 なった（Githitho Muriithi and Page 2014）． （Fox 2015） 互に補強し合う時に最大化する ．これは 行動に向けた絶好の機会をとらえるのに，活動とリー 変革に向けたエントリー・ポイント：市民の ダーシップが果たす重要な役割を指し示している． 活動を集団的行動問題として理解する 　本章では一般市民が社会的変革や制度的変化のプロ 注 セスを牽引するのに果たす役割を分析してきた．歴史 1. 本節は Khemani and others (2016) に依拠して 的な経験や現代的な事例をサーベイした上で，本章は， いる． 次のように主張するものである：市民は集団的行動問 2. Collier and Vicente (2011); Bekoe (2012); Norris, 題に直面しており，それゆえに有効な交渉を行い，政 Frank, and Martinez (2015)． 府の説明責任を問うことが妨げられている．政策ア 3. メンタル・モデルには，範疇，概念，同一性，原 リーナにおいて影響力を強化するために，市民として 型，固定観念，因果的物語，世界観などが含まれる： は，投票，政党，社会運動，市民団体，政策審議のた ． （World Bank 2015, 62） めのその他の非伝統的なスペースなどを含む集団的行 4. Stokes (2005); Kitschelt and Wilkinson (2007); 動の問題を解決することを企図した多数のメカニズム Schaffer (2007); Stokes and others (2013). を通じて関与する必要がある．このような集団的行動 5. Gallego (2010); Fumagalli and Narciso (2012); の表明はすべてが不完全であり，変化を促進し，市民 Mahler, Jesuit, and Paradowski (2013). のニーズに対して政府をより応答的にするチャンスを 6. 第 7 章で検討したように，政党はエリート層間の 最大化するのは，これらの戦略的な組み合わせである． 連携やコミットメントの問題を解決する手段にも 　本章で示したように，市民主導による変化は可能で なり得る． はあるが，それはしばしば困難かつ長期にわたるプロ 7. 実世界では，政党はプログラム型政党か恩顧主義 セスであり，不確実性を孕んでいる．インドでは，草 政党か，というきちんとした区分にはなじまない． の根の団体は地方における動員に向けた努力の規模を むしろ，政党はスペクトルに沿って位置しており， 拡大し，地方の積極的行動主義を改革に向けた多数の 同時に相異なる戦略を示すこともある．重要な点 利害関係者の連合に転換し，最終的には国家当局のイ は具体的な戦略が競合する代替策に対してどの程 ンセンティブを変えさせ，情報開示法の採択と実施に （Kitschelt and Wang 2014） 度優勢かである ． 向かわせるのに 10 年間を要した． 8. Kitschelt (2000); Keefer and Vlaicu (2008); 　本章の分析では，その相互作用が上述で特定された Bates (2010); Kitschelt and Kselman (2013)． メカニズムを通じて集団的行動の障壁の引き下げに寄 9. プログラム型政党はカリスマ性のあるリーダーを 与し，市民の動員を促進することができる多くの動因 持ち得るものの，政党の組織上の強さと自律性は を強調した．第 1 に，政策アリーナにおける競争可 個人リーダーの力を制約し，各々のリーダーを党 能性を高める制度――メディア規則，政治資金調達規 （人 のプログラムに従属させている．ポピュリズム 則，市民権を保護するメカニズムを創設した憲法上の 民主義）の下では，関係が逆転しており，リーダー 規定など――は，協調を円滑にし，より包摂的で公平 がプログラム課題の実現に失敗したとしても，政 な交渉スペースを促進することによって，市民の活動 党にはリーダーを制裁する内部的なメカニズムが にとって好意的な環境を生み出すことができる．往々 ない．それが人民主義のリーダーが党を自律的な にしてエリート層間の交渉の結果ではあるが，このよ 組織として強化する努力に抵抗する傾向がある理 うな制度はこれまで周縁化されていたグループが，み 由だろう．また，そういった政党がカリスマ的 ずからの集団的利害のために行動し，交渉する機会を なリーダーが退任するや，ただちに消滅してしま 切り開くことができる． う単なる選挙マシーンにすぎない理由でもある CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 227 （Mainwaring and Torcal 2005）． 受け入れている定義を使う：「社会運動は権力者 1995 年地方参加法では，農民と先住民コミュニ 10. と正式な代表制を欠いている選挙区のために発言 ティの領土権が法的に認知され，草の根の領土 権を求める人々の間の，持続的な一連の相互作用 権を主張する 15,000 を超える団体の地方計画へ のことである．このような人々が権力の配分ない の参加が許容された（Kohl and Farthing 2006, し行使における変化に向けて，公然と目に見える 125-36）．しかし，分権化というのはプログラム 要求を行い，それを公然たる支持表明で裏付ける」 型政党の出現に必要ではあるが十分な条件とはい ． （Tilly 1984, 306） えない．というのは，その効果は先住民集団の地 実施にかかわる挑戦課題が継続しているにもかか 17. 理的な分布によって左右されるからである．先住 わらず，法律は女性活動家にとって重大な拠り所 民の動員がペルーであまり成功しなかったのは， になってきている．女性活動家は法律をいよいよ 先住民の人口が 4 分の 1 以上を占めたのは地方自 訴訟目的で使って，ジェンダー平等の強化を後押 治体のわずか 28％にとどまったからだ．それは （Larson 2006, 23） ししている ． ボリビアでは 79％にも達した（Van Cott 2005, 討論型世論調査の最近の適用にかかわる短い要約 18. 218-19）． については，http://cdd/stanford.edu を参照． Pinto-Duschinsky (2002); Van Biezen and 11. Kopecky (2007); Norris, Abel van Es, and 参照文献 Fennis (2015)． Abraham, Anita, and Jean-Philippe Platteau. 2004. “Partici- patory Development: When Culture Creeps.” In Culture 社会組織の影響力や成功の定義は学者の間で引き 12. and Public Action, edited by Vijayendra Rao and Michael 続き議論の主題となっている．一方では，社会組 Walton, 210–33. Stanford Social Sciences Series. Stanford, 織は同質的なグループではないし，すべてのメ CA: Stanford University Press. Achen, Christopher H., and Larry M. Bartels. 2016a. ンバーが所与の変化を成功の指標とは考えない “Democracy for Realists: Holding Up a Mirror to the かもしれない．他方では，社会組織はしばしば Electorate.” Juncture 22 (4): 269–75. 人間活動のさまざまな分野（政治や文化，社会な —— — —. 2016b. Democracy for Realists: Why Elections Do Not Produce Responsive Government. Princeton, NJ: Princeton ど）に影響を及ぼすだけでなく，個人や広く社会 University Press. にも変化をもたらしている．このようなインパク Afrobarometer. Various years. http://www.afrobarometer トや結果は解きほぐして実証的に把握するのが困 .org/about. Aldrich, John H. 1995. Why Parties? The Origin and Transforma- 難であり，因果関係を推論することには問題があ tion of Political Parties in America. Chicago: University of る（Giugni, McAdam, and Tilly 1999; Giugni Chicago Press. 2007; Amenta and others 2010; Gaventa and Amenta, Edwin, Neal Caren, Elizabeth Chiarello, and Yang Su. 2010. “The Political Consequences of Social Move- Barrett 2012）． ments.” Annual Review of Sociology 36 (1): 287–307. Khemani and others (2016) はこの前向きな変 13. Arab Barometer. Various years. http://www.arabbaro 「健康的な市民の関与」 化に というレッテルを貼っ meter.org/. ている． Ashworth, Scott. 2012. “Electoral Accountability: Recent Theoretical and Empirical Work.” Annual Review of Political しかし，市民社会グループや市民積極活動主義の 14. Science 15 (1): 183–201. 広がりは，変化をもたらすということにおける有 Baiocchi, Gianpaolo. 2005. Militants and Citizens: The Politics –  効性を必ずしも意味しない．2006  13 年に発生 of Participatory Democracy in Porto Alegre. Stanford, CA: Stanford University Press. の報道があった抗議行動のうち明白な達成を示 Baiocchi, Gianpaolo, Patrick Heller, and Marcelo Kunrath し，当局に政策変更や改革という反応を促したの Silva. 2011. Bootstrapping Democracy: Transforming Local Governance and Civil Society in Brazil. Stanford, CA: はわずか 37％にとどまった． Stanford University Press. 換言すれば，政治プロセスを単に離脱する――例 15. Banerjee, Abhijit V., Selvan Kumar, Rohini Pande, and Felix えば，投票を棄権する，あるいは移住さえするな Su. 2011. “Do Informed Voters Make Better Choices? Experimental Evidence from Urban India.” Working どによって（Hirschman 1970; Clausen, Kraay, Paper, Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab, Massachu- and Nyiri 2009）――のではなく，市民は自分の setts Institute of Technology, Cambridge, MA. 意見を述べ，政策交渉アリーナに直接的に影響を Bari, Shamsul, Vikram K. Chand, and Shekhar Singh. 2015. Empowerment through Information: The Evolution of Trans- 与えることを求めている． parency Regimes in South Asia. New Delhi: Transparency 社会運動は学者によってさまざまに定義されてい 16. Advisory Group. る．本報告書では政治学者や社会学者が共通して 228 世界開発報告 2017 Bates, Robert H. 2010. “Democracy in Africa: A Very Short Collier, Paul, and Pedro Vicente. 2011. “Violence, Bribery, and History.” Social Research 77 (4): 1133–48. 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Stockholm, http://www. worldvaluessurvey.org/wvs.jsp. 232 SPOTLIGHT 11 市民の関与を通じて透明性から説明責任へ 　過去 10 年間における機能性の高いガバナンスに向 競争可能性を高めることによって政策アリーナを見直 けた社会運動や市民の要求の可視性増大は，多くの諸 すことを求めており，成功すれば，意思決定者のイン 国で「透明性や説明責任にかかわるイニシアティブ」 センティブを特定の成果を支持する方向に実質的に変 （TAI）の増加を伴っている．草の根の団体，国際的な 化させることになる． 啓蒙ネットワーク，そして外部の援助国などの組み合 わせに牽引されて，このようなイニシアティブは公務 力の非対称性は TAI の有効性をどのように形成する 員の説明責任を強化するために，情報や市民の参加に か：透明性，広報，そして説明責任 関する情報の入手を求めている．これには，公的部門 　TAI への典型的なアプローチは，情報の非対称性 のパフォーマンスにかかわる市民のモニタリング，情 の削減に焦点を置く傾向にある．しかし，本レポート 報へのアクセスとその宣伝，苦情・不平の是正にかか が認めているように，基本的な力の非対称性への取り わる公的な制度，市民の公的決定への参加などが含ま 組みがない限り，情報の提供だけでは効果的ではない れている．TAI は （非政府組織， 「社会的仲介者」 コミュ だろう．情報の非対称性は行為ないし結果が観察不可 ニティを基盤とする団体，メディアなど）によって支 結局のところ， 能か否かという問題から生じているが， えられており，また新たなコミュニケーション手段（携 歴史的に偶発的であるということは稀である．むしろ， 帯電話やインターネット，社会的メディアなど）の利 情報開示の欠如というのは往々にして有力な行為主体 用可能性によっても裏付けられている． が意図的に情報を留保している，ないしアクセス可能 　多くの実証的な証拠や分析は，成果の改善という点 にする試みに抵抗している結果である．換言すれば， では，TAI の結果が多種多様である点を指摘してい 情報の非対称性も既存の力の非対称性のなかに根付い る 1．広く喧伝されているあらゆる成功物語のうち， ているのである． 類似の介入策は違う状況下では悪い結果ないしマイナ 　本報告書では有効な情報構想に必要な，透明性，広 スの結果さえ示している．例えば，ブラジルのポル 報，および説明責任という 3 つの重要な条件を強調 ト・アレグレ市における参加型の予算編成は，貧困層 している（Naurin 2006）．しかし，情報を入手可能 向けサービスに対する投資の増加をもたらしたものの にし，アクセス可能にし，結果につながるのを確保す （Ackerman 2004），他の場所では模倣に成功してい ることには，政策アリーナの性格に関連する挑戦的な ない 2． イ ン ド （Baiocchi, Heller, and Silva 2011） 力学が含まれている ． （図 S11.1） のアンドラ・プラデシュ州の社会監査は腐敗との戦い に貢献してきている．しかし，それはビハール州では 透明性 大体において不成功に終わっている（Srinivasan and 　透明性イニシアティブを通じて情報を入手可能にす Park 2013; Dutta and others 2014）．ウガンダで るのは，説明責任を増やすことに向けた重要な第一歩 は，医療サービスについてのコミュニティの得点表が である．しかし，権力者がそのようなイニシアティブ 5 歳未満児死亡率を 3 分の 1 だけ削減するのに役立っ を採用するようにインセンティブ――政治的コスト― たが（Bjorkman and Svensson 2009），シエラレオ ―を有効に変化させるためには，市民としては交渉力 ネでは医療従事者のコミュニティ監視は，命令系統の を増強すべく集団的に組織化する必要がある．改革連 上部で説明責任に相違があったことから限定的な結 合の成功事例をみると，その多くは，利害関係のある 果しか得られなかった（Grandvoinnet, Aslam, and エリート層と協働しているさまざまな市民社会グルー Raha 2015）．本レポートの観点からすると，TAI は プを巻き込んでいる．そのようなエリート層には，法 廷や行政監察局など好意的な政府機関が含まれてい Helene Grandvoinnet からの情報に基づき WDR 2017 チーム る．この種の連合はインドにおける情報開示法制定が が執筆． 成功する重要な要因であった（第 8 章参照）．という CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 233 図 S11.1　透明性だけでは不十分：情報に関する戦略の有効性に 追求するインセンティブはないだろう． 向けた 3 つの条件 　この点でメディアはカギを握っている行為 条件 1 条件 2 条件 3 主体である．というのは，彼らの事実上の力 はどの情報を公表するかに関して彼らが下す （スポットライト 決定に由来するからである 広報 透明性 説明責任 情報への ．しかし，市民社会も重要な役目を 12 参照） 情報を利用 情報を実施 アクセスを 可能にする 可能にする 演じることができる．情報は，問題のフレー 可能にする ミングを通じて際立つようにし，社会のなか （地方の指 で尊敬されている個人やグループ 出所：Naurin 2006 に基づく WDR 2017 チーム． 導者，草の根の団体，PTA の会，保健委員 のは，政府官吏と著名な市民の連合が当初は孤立して 会など）による普及を通じて，信頼できると認識され いた農村部の活動家に発言権を付与するのに役立った るようにされ得る．新しいデジタル技術やソーシャル・ からだ． メディア・プラットフォームの利用可能性は，市民が 　しかし，透明性増大の要求そのものは集団的行動を コンテンツの創造とその宣伝の両方において，特に伝 刺激するほど十分強力なインセンティブを生まない公 統的なメディアのチャンネルがそうするのに限定的な 算があろう．情報の非対称性の程度を削減するのでは 自由しかもっていない場合，重要な役割を果たす可能 十分ではない．市民はしばしば国家の弱点や失敗に関 性を倍増してきている．社会的メディアは，大物政治 して詳細な知識を有しているが，ほとんどの場合，自 家のスキャンダルなど，甚だしい政府のスキャンダル 分たちの要求を支持してくれるプロセスがないため， や警察による過剰な武力行使などに関する広報では強 システムに挑戦せずにむしろ退出してしまうだろう 力なものがあったが，サービス提供の失敗など日常的 （Hirschman 1970）．したがって，市民の選好を調整 な問題を巡って市民を動員することにおいては力強さ するのを支援することが，変化に触媒作用を及ぼすの （World Bank 2016） が欠如していた ．この種の失敗 に必要不可欠である．確かに，市民というのは共通の をまさに解決するために，世界中で多くの市民社会組 選好をもつ同質的な集団ではなく，このような選好の 織が台頭してきており，賄賂や教師の無断欠勤などと 調整は下位グループに占有されるリスクがある（第 6 いった問題に関して，市民からの情報を集計・公表し 章および 8 章を参照）．市民社会は力の関係を免れて ている．しかし，そのようなイニシアティブ 17 件を いるわけではなく，さまざまな市民社会の行為主体は， 分析したところ，そのうち政府の応答性という点で大 既存のルールを維持する，あるいはそれに挑戦しよう きな影響力があったのは，わずか 3 件にとどまって というさまざまなインセンティブを抱いている．公益 いることがわかった（World Bank 2016）． よりも特殊な利害を反映した要求を表明して，した がって既存の権力構造に立ち向かうのではなく，それ 説明責任 を強化する代表者が台頭してくるのは珍しいことでは 　一たび情報が公表されると，政府の応答性を促進す ない（Mansuri and Rao 2013）． る TAI の有効性は，究極的には力の非対称性を修正 する能力にかかっている．応答性というのは責任を問 広報 われる可能性という点で，公務員が直面するインセン 　透明性法は必要な第 1 条件ではあるが，説明責任 ティブの関数である．市民の関与は当局に対して圧力 を有効に促進するのに十分であるとはまったく言えな を加え，行動を起こさないことのコストを押し上げる い．有効性のための第 2 の条件である広報は，入手 ことによって（とりわけ制裁を受ける，ないしは選挙 可能な情報が公開され，情報が，意図された行為主体， で追放されるといったように直接的である可能性があ 特に情報が重要である人に届くことを必要としてい る場合），そのインセンティブを変化させることに成 る．つまり，広報が透明性の潜在力を作動させるので 功するかもしれない． ある．しかし，情報が意図された聴衆に届くか否かは， 　しかし，透明性から説明責任への道には障害物がな だれがインセンティブや手段，周知させる力をもって いわけでない．市民の関与はその性格次第でプラスな いるかに依存する．たとえ机上の法律が透明性を支持 いしマイナスの結果につながり得る．このような経験 するにせよ，仮に情報の公表が報復のリスクないしは の評価は，結果が期待されている次元を明確に定義す 情報が一たび入手可能になっても何の影響も及ぼさな るという挑戦課題に直面しているが，Gaventa and いという認識があるとすれば，市民には情報の公表を Barrett (2012) はこのような結果を測定する 4 つの 234 世界開発報告 2017 次元を提案している 3．800 件を超える市 （表 S11.1） を拡大するのに極めて重要である．例えば，地方の障 民関与戦略の事例分析によると，プラスの結果の比率 害が上位レベルにおける弱さを起源としているのであ が最も高かったのは，「国家の応答性と説明責任の高 れば，地方の説明責任を改善するだけでは不十分で まり」という指標であり，これは複数の関与戦略（単一 あろう（プレーヤーが相互作用するさまざまな政策ア の関与戦略ではなく）の結果である 4． リーナは互いに独立しているわけではない）．シエラ 　説明責任を促進することを目的とする市民関与の有 レオネでは，コミュニティ点数標というプロセスは限 効性は，多数の関与戦略に加えて，より広範な一連の 界にぶつかった．看護師やコミュニティの成員が，大 制度的なインセンティブ，制裁を執行するメカニズム， きな力の不均衡ないし大きな制度的故障に由来する問 および広範囲にわたる多種多様な行為主体（政治的エ 題は解決不可能であることを示したからだ．垂直的統 リート層も含む）などの有効性にも依存する．例えば， 合の戦略，ないしはさまざまなレベルの公的意思決定 自分たちの影響力を保持しておくために水平および垂 に対する市民社会の監視を調整することは，改革のた 直両方向の関係を維持しておきたい，というエリート （相互接続した） めに可能な エントリー・ポイントを特 行為主体のニーズは，特定の要求に応える（あるいは 定するだけでなく，実際に改革に向けて圧力をかけ 応えない）ということに関して強いインセンティブを る行為主体の交渉力を強化するためにも重要である． 生み出すことがあり得る．ただし，それは部門ごとに， 「教科書勘定」 フィリピンにおける という構想のおかげ あるいは時とともに変化することがある（Bukenya, で，この種の戦略がどのようにして，腐敗のせいで紛 Hickey, and King 2012）．一部の政府機関ないしあ 失していた教科書購入資金を削減しただけでなく，そ るレベルの政府は，国家の他の行為主体――監視機 の質やコスト，配布時間を改善したのかが明らかに 関，地方の政府や機関のモニターに熱心な中央政府， なった．ちなみに，そのような恩恵の持続性は，長期 るいはエネルギー省の政策をチェックするために市民 にわたる改革というコミットメントを阻害している力 と提携している規制機関など――の説明責任を確保す の非対称性を克服する能力の有無に大きく依存してい べく，市民社会との提携に柔軟である．司法も公的当 る． 局に挑戦する余裕とインセンティブを有している範囲 内で，重要な行為主体になり得る（実効的で公平な法 透明性と説明責任： 的諸制度に関するスポットライト 3 を参照）．例えば， 政策の有効性のための補完物 ホスニー・ムバラクによる統治下のエジプトでは，人 　市民の関与と連合構築を通じた透明性から説明責任 権グループは司法の独立性という重要な好機を有利に への道は，政策アリーナの実効的な見直しを必要とし 活用して，最高憲法裁判所を通じて抑圧的な法制に体 ている．これは次の 2 つのエントリー・ポイントを 系的に挑戦した（Moustafa 2007; Staton 2010）． 通じて可能である．すなわち，競争可能性を高めるこ 　さまざまなレベルの政策アリーナを横断して連合を と，および意思決定者のインセンティブを有効に変化 形成することも，地方的な介入策の成功について規模 させることである．換言すれば，透明性と情報アクセ 表 S11.1　市民関与による結果の是非 プラス マイナス 市民権の構築 市政・政治にかかわる知識の増大 知識媒介者への依存 エンパワメントとエージェンシーに関する意識の向上 権力の低下とエージェンシーに関する意識の低下 市民参加の実施 集団的行動に向けた能力の増大 「マイナス」方向の目的向けに使われる新たな能力 新しい形の参加 名ばかりの，ないしは「占有された」形の参加 ネットワークと連帯の深化 ネットワークにおける説明責任と代表制の欠如 応答的で説明責任のある国家 国家のサービスや資源へのアクセスの増大 国家のサービスや資源の拒否 権利の実現の増大 社会的・経済的・政治的な復讐 国家の応答性と説明責任の増大 国家の暴力的ないし威圧的な対応 包摂的で結束力のある社会 公共の場に新しい行為主体や問題を含める 社会的階層性や排他性の補強 グループをまたぐ社会的一体感の増大 水平的対立や暴力の増大 出所：Gaventa and Barrett 2012, table 1. CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 235 スはもし行為主体の既存の相対的な交渉力が不変にと Fox, Jonathan A. 2015. “Social Accountability: What Does the Evidence Really Say?” World Development 72 (August): どまるなら有効ではないということである． 346–61. 　市民が新しい情報に個人として呼応し，悪い政策に Fox, Jonathan A., and Joy Aceron. 2016. “Doing Accountabil- 政治的な責任を負う人々を選挙で追い出す時には，説 ity Differently: A Proposal for the Vertical Integration of Civil Society Monitoring and Advocacy.” U4 Issue 明責任は有効であると言える（Khemani and others 4 (August), U4 Anti-corruption Resource Center, Chr. (2016)．また説明責任は，権限を有する人々が他人 Michelsen Institute, Bergen, Norway. の説明責任を問う一方で，みずからの不作為のコスト Gaventa, John, and Gregory Barrett. 2012. “Mapping the Outcomes of Citizen Engagement.” World Development 40 を引き上げる集団的行動が起こっている場合にも強 (12): 2399–410. 化される ． （Grandvoinnet, Aslam, and Raha 2015） Gaventa, John, and Rosemary McGee. 2013. “The Impact 経験が示すように，さまざまなレベル（地方・国・国 and Effectiveness of Transparency and Accountability Initiatives.” Development Policy Review 31 (7): 3–28. 際）のさまざまなグループ（市民層やエリート層）の連 Grandvoinnet, Helene, Ghazia Aslam, and Shomikho Raha. 合が，変化を引き起こすためには最も有効なようであ 2015. Opening the Black Box: The Contextual Drivers of Social る． Accountability. New Frontiers of Social Policy Series. Washington, DC: World Bank. Hirschman, Albert O. 1970. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to 注 Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: 1. 証拠の概観に関しては以下を参照――Gaventa Harvard University Press. Joshi, Anuradha. 2013. “Do They Work? Assessing the Impact and McGee (2013); Joshi (2013); Fox (2015); of Transparency and Accountability Initiatives in Service Grandvoinnet, Aslam, Raha (2015); Fox and Delivery.” Development Policy Review 31 (7): 29–48. Aceron (2016); Khemani and others (2016)． Khemani, Stuti, Ernesto Dal Bó, Claudio Ferraz, Frederico Finan, Corinne Stephenson, Adesinaola Odugbemi, 2. ブラジルの事例に関する詳しい議論は第 8 章を参 Dikshya Thapa, and Scott Abrahams. 2016. Making Politics 照． Work for Development: Harnessing Transparency and Citizen 3. Grandvoinnet, Aslam, Raha (2015) は，結果が Engagement. Policy Research Report. Washington, DC: World Bank. 「手段による」のか，それとも「制度的な」ものかに Mansuri, Ghazala, and Vijayendra Rao. 2013. Localizing 加えて，国家内，国家対社会，社会内の結果に基 Development: Does Participation Work? Policy Research づいて，代替的な一連のカテゴリーを提案してい Report. Washington, DC: World Bank. Moustafa, Tamir. 2007. The Struggle for Constitutional Power: る． Law, Politics, and Economic Development in Egypt. New York: 4. 分析した単一の関与戦略には次が含まれる：地方 Cambridge University Press. 組織，社会運動やキャンペーン，正式な参加型ガ Naurin, Daniel. 2006. “Transparency, Publicity, Accountabil- ity: The Missing Links.” Swiss Political Science Review 12 (3): バナンス・スペース． 90–98. Srinivasan, S., and S. Park. 2013. “Conducting Social Audits to 参照文献 Monitor Social Service Delivery: A Guidance Note.” Draft paper (October), World Bank, Washington, DC. Ackerman, John. 2004. “Co-governance for Accountability: Staton, Jeffrey K. 2010. Judicial Power and Strategic Communica- Beyond ‘Exit’ and ‘Voice.’ ” World Development 32 (3): tion in Mexico. New York: Cambridge University Press. 447–63. World Bank. 2016. World Development Report 2016: Digital Baiocchi, Gianpaolo, Patrick Heller, and Marcelo Kunrath Dividends. Washington, DC: World Bank. Silva. 2011. Bootstrapping Democracy: Transforming Local Governance and Civil Society in Brazil. Stanford, CA: Stanford University Press. Bjorkman, Martina, and Jakob Svensson. 2009. “Power to the People: Evidence from a Randomized Field Experiment on Community-Based Monitoring in Uganda.” Quarterly Journal of Economics 124 (2): 735–69. Bukenya, Badru, Sam Hickey, and Sophie King. 2012. “Understanding the Role of Context in Shaping Social Accountability Interventions: Toward an Evidence-Based Approach.” Social Accountability and Demand for Good Governance Team Report, World Bank, Washington, DC. Dutta, Puja, Rinku Murgai, Martin Ravallion, and Domi- nique van de Walle. 2014. Right to Work? Assessing India’s Employment Guarantee Scheme in Bihar. Equity and Development Series. Washington, DC: World Bank. 236 SPOTLIGHT 12 メディア 　ペル ー で は ア ル ベ ル ト・ フ ジ モ リ 大 統 領 の 下 で キング行動に従事するコストを引き上げることができ –  （1990  2000 年），政治家や裁判官，ニュースメデイ る（第 8 章参照）．確かに，メディアは反腐敗という ア会社への贈賄はしっかりと確立した慣行になってお アジェンダを巡って市民を動員しようとしている市民 り，このことは説明責任を弱体化し，さらに反対派を 団体の努力を円滑化し，市民が政府サービスの質をモ 取り込んでいた．このシステムを築いたのはフジモリ ニターするのを手助けして，「社会的説明責任」の重要 の国家情報庁トップのブラディミロ・モンテシノスで な動因として機能することができる（Peruzzotti and ある．彼はすべての支払いに関して――書類とビデオ Smulovitz 2006）．ウガンダでは，例えば，エリー の両方で――詳細な記録を付けていた．しかし，彼は 層による占有で公共サービスの提供が蝕まれていた． ある 1 つのチャネル（チャネルＮ）の支持を取り付け 地方の学校は受給権がある中央政府からの補助金の るのを怠っていた．そのチャネルは政権のパフォーマ うち，平均するとその 24％しか受領していなかった． ンスに関する独立した分析や捜査を公表し続けてい メディア・キャンペーンによって学校が受領すべき金 た（McMillan and Zoido 2004）1．このチャネルは 額が公表されると，平均的な資金調達は 80％にまで 2000 年に初めての「ブラディビデオ」を公表して，エ 上昇し，就学率も学習成果も改善した．このような効 リート層の腐敗とレント・シーキング行動の規模を暴 果は新聞販売店に近い学校ほど大きかった（Reinikka 露した．ビデオの公表が生み出した大衆の激しい怒り ． and Svensson 2005）   が反対勢力の動員を後押しし，2，3 か月後における 　 メ デ ィ ア へ の ア ク セ ス が あ る と， 政 府 は 市 民 の 体制の瓦解とフジモリの追放につながった． ニーズにより応答的になる．例えば，インド諸州を 　この事例は説明責任の動因として，メディアが果た –  1958  92 年について比較すると，新聞の発行部数が すことができる中心的な役割を強調している．市民に 多い州ほど政府支出が地方のニーズに応答的であるこ とって信頼でき目立つ情報を公表することは，特定の （Besley and Burgess 2002） とがわかった ．しかし， 行動ないし政策決定のコストを引き上げ，このことは この種の関係は特に農村地帯に居住する貧困層を中心 エリートのインセンティブを変えることができる．ま に，メディアへのアクセスをもっていない市民に対し た，そのような情報の開示は，選好や信念を再形成し， て偏見を生み出すことがある ．情 （Strӧmberg 2015） 政策アリーナをより競争的なものにすることができる 報が意図した聴衆に届くためには（スポットライト 11 （Khemani and others 2016）．しかし，まさにその で説明した広報の条件），メディアは情報を万人にとっ 役割の故に，メディアは強力な利害によって占有され， てアクセス可能にしなければならない．ギャラップの 変化に向けて可能なエントリー・ポイントを支持する 世界世論調査から得られたデータによると，市民が頼 どころかその土台を崩すことさえあり得る． りにしているメディアの出所は地域ごとに大きく異 なっている．ただし，テレビとラジオは一貫して新聞 インセンティブを変化させる：メディアの番犬役 よりも人気が高い．さらに，市民がメディアにアクセ 　メディアは「公的歩哨」としての役割をはたすことが スできる手段もまったく違っている．近年におけるイ でき（Norris 2010），政府のパフォーマンスに関する ンターネット普及率の急騰にもかかわらず，携帯電話 情報を作成・公表し，政治家に実現に向けてインセン の保有率は自宅でのコンピュータやインターネットへ ティブを形成させ，政府を有権者に対してもっと応答 （Khemani and のアクセス率をはるかに凌駕している 的にさせることによって，公的政策の質を改善するこ others 2016; World Bank 2016）． とができる．情報を公表することによって，メディア 会社は市民の交渉力を強化し，公務員がレント・シー 選好を見直す：アジェンダ設定という メディアの役割 WDR 2017 チームによる執筆． 　『世界開発報告 2015：心・社会・行動』（World CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 237 Bank 2015）で検討したように，メディアは社会のな 府関連の広告料を受領した新聞では著しい減少を示し かの選好や社会規範を見直すのに重要な役割を果た た ．私的利益もメ （Di Tella an Franceschelli 2011） すことができる 2．メディアというのは，「聴衆の教 ディア市場を占有できる：2016 年現在，世界の億万 育問題に関する知識を増やすために，楽しませると同 長者全員のうち約 6％は何らかのメディア事業に従事 時に教育も行っている．また，好ましい態度を育み， しており，メキシコやポーランド，ベネズエラなどと 社会規範をシフトさせ，表立った行動を変化させる」 いった諸国では 20％超の最高値に達している 3．他 （Singhal and Rogers 2004, 5）．無作為化比較試験 の研究は，狭い利益団体によるメディア占有の可能 や疑似実験に基づく多くの研究がこの主張を実証的に 性が高いのは，メディアの所有権が集中し，所得不 支持しており，「教育的な娯楽」（「教育娯楽」）の転換 平等が大きい場合であることを示している（Corneo 的な潜在力を指摘している．例えばブラジルでは，子 ． 2006; Petrova 2008） 供が少ないか，まったくいない女性役が登場する連続 　このような発見が示唆しているのは，メディア市場 メロドラマは出生率の著減を連想させ，家族の規模に における競争や参入の増大が，政策策定アリーナにお かかわる選好を変化させている（La Ferrara, Chong, ける競争可能性を増大するのに必須であるということ and Duryea 2012）．インドでは，テレビの利用の普 だ（Khemani and others 2016）．メディアの政府所 及はジェンダー規範を改善し，男子選好の変化や，出 有からの独立性を確保しておくことも同じ効果をもた 生率の低下をもたらした（Jensen and Oster 2009）． らす． メディアの所有権と報道の自由もエリー しかし， タンザニアでは，ある特定のラジオ番組のリスナーの ト層の交渉や力関係の副産物であり，変化させるのが 間では，コンドームの使用が著増すると同時に，性交 困難な均衡を生み出している．独立メディアの成長を 渉のパートナー数が減少した（Vaughan and others 牽引する 1 つの重要な要因は広告市場である．19 世 2000）．ルワンダでは，ラジオ番組の聴取が市民の 紀のアメリカの新聞に関する研究は，独立的なメディ 当局に対する態度を変え，より社会性のある行動や アは広告収入が多い場所で出現する可能性が高いと 紛争解決への積極的な参加を促している（Paluck and いうことを明らかにしている（Petrova 2011）．広告 Green 2009）．究極のところ，広範な聴衆に届き， 収入が増えれば，メディアは代替的な収入源がもてる 市民が政府とメディアの両方から期待している要求を ため，補助金対象グループの利害を保護するために， 見直すことにかかわる――地方ラジオ局から国際的な ニュースの対象範囲を歪めることに消極的になるだろ 放送ネットワークに至るまでの――メディアの役割 う．そのような歪曲が広告収入を確保するみずからの が，競争可能で参加型の政策対話のスペースの促進と 能力を傷付ける場合には，特にそうである． 進展が持続可能であることを確実なものにするのに必 　国際的な援助国グループも独立的な市場を成長さ 要不可欠である． せ，政府資金への依存度を削減する手段として，代替 的な収入の流れを提供することができる．例えば，タ 競争可能性を変化させる：メディアの占有と ンザニアにおけるメディアの独立性を支援するための 競争に関する政治経済学 援助フローは，メディアの自由や，新聞とテレビ局の 　メディアのコントロールはエリート層がそれを通じ （Tripp 2012） 成長という重要な恩恵につながった ．し て交渉する 1 つの手段である．メディアを占有して かし，メディアの国際的な資金調達は限定的な傾向に 対象の範囲やコンテンツを形成し，競争可能性を低め ある．2014 年現在，政府開発援助全体の内でメディ ることができる．抑制と均衡の確保を目的とする他の ア支援に配分されたのはわずか 0.3％にとどまってい 機関と比較して，メディアを統制する相対的な重要性 た 4．とはいえ，メディアに対する金銭的な支援は既 を定量化するのは困難であるものの，ペルーではフジ 存の政治的な課題を克服するには不十分なことがしば モリ政権時代にメディアを贈賄するのは，実際には議 しばであり，実際に意図せざる結果につながることが 員や裁判官の贈賄の 10 倍以上も高価であったと推定 ある． されている．視聴者数が最大のテレビ・チャネルは 　場合によっては，エリート層の交渉はより競争的な 月 150 万ドルを受領していた（McMillan and Zoido メディア市場の機会を切り開いて，競争可能性の予想 2004）．政府が用いることができるもう 1 つの戦略 外の変化につながることがある．例えばマレーシアで は，特定のメディアを優遇する規則を採用する，ある は，支配的なエリート層は，外国投資を誘致する方法 いは政治的支持と交換に広告スペースを購入すること として，インターネット・インフラに投資した．これ であろう．例えばアルゼンチンでは，汚職スキャンダ がメディア市場における「民主化」効果につながり，独 –  ルが報道で取り上げられた量は，1998  2007 年に政 立的なブロガーは政府パフォーマンスに関するニュー 238 世界開発報告 2017 スを流した．この動向は投票行動に重要な影響をもた な誤りを犯したからなのかは不透明である． らしてきている．インターネットへのアクセスが高い 2. 本節は主に World Development Report 2015: 地区では，与党に対する政治的な支持の低下がより顕 Mind, Society, and Behavior (World Bank 著であった（Miner 2015）．同じような効果はロシア ［ 世 界 開 発 報 告 2015］) に 依 拠 し て い る． 2015 でもみられ，民間所有の独立的なテレビ・チャネル 同 レ ポ ー ト 向 け の 背 景 論 文“The Impact of （NTS）へのアクセスと，野党に投票する傾向が強い Entertainment Education”では，最近の文献レ ということとの間には相関関係がある（Enikolopov, ビュー，主要事例の分析，結果に関する証拠が提 Petrova, and Zhuravskaya 2011）． 示されている． 　メディアのコンテンツはエリート層によって決定さ “The World ’ s Billionaires,” http://www. 3. れる．競争可能性を低下させ，従来の信念を補強し， forbes.com/billionaires/ に 基 づ く WDR 2017 そして社会グループ間の分極化を増大する手段として チーム． のメディアのバイアスに対する効果は，文献で十分詳 4. OECD によって供給されたデータに基づく WDR しく裏付けられている（Strӧmberg 2015, 2016）．エ 2017 チームの推定値． リート層は宣伝目的や――極端な場合には――抑圧の ための調整装置として，メディアを利用することもで 参照文献 きる．例えば，ルワンダにおける集団殺害の時期に報 Ackland, Robert, and Kyosuke Tanaka. 2015. “Development Impact of Social Media.” Background paper, World 道された殺害は，その 10％がラジオ放送のせいであっ Development Report 2016: Mind, Society, and た．その放送が民兵がツチ族を標的にするのを後押し Behavior, World Bank, Washington, DC. したのである（Yanagizawa-Drott 2014）． Bennett, W. Lance, and Alexandra Segerberg. 2012. “The Logic of Connective Action.” Information, Communication, 　特定の状況下では，新しいソーシャル・メディアは and Society 15 (5): 739–68. エリート層によるメディア市場のコントロールに対抗 Besley, Timothy, and Robin S. L. Burgess. 2002. “The Political –  することができる．2008  09 年の世界金融危機後の Economy of Government Responsiveness: Theory and Evidence from India.” Quarterly Journal of Economics 117 (4): 反 G20 運動（Bennett and Segerberg 2012），2011 1415–51. 「ウォール街を占拠せよ」 年の という運動，2011 年初 Corneo, Giacomo. 2006. “Media Capture in a Democracy: 「アラブの春」 めに広がり始めた ，2014 年のワール The Role of Wealth Concentration.” Journal of Public Economics 90 (1–2): 37–58. ド・カップを巡ってブラジルで発生した大規模な抗議 Di Tella, Rafael, and Ignacio Franceschelli. 2011. “Govern- （Lemieux 2015）は，そのすべてが，市民の集団的行 ment Advertising and Media Coverage of Corruption 動を円滑化することにおいて，インターネットや新し Scandals.” American Economic Journal: Applied Economics 3 (4): 119–51. いソーシャル・メディアが果たした役割を証明してい Enikolopov, Ruben, Maria Petrova, and Ekaterina る．しかし，その同じ事件はソーシャル・メディアの Zhuravskaya. 2011. “Media and Political Persuasion: 限界も強調している．ソーシャル・メディアは抗議の Evidence from Russia.” American Economic Review 101 (7): 3253–85. 突然の盛り上がりを生み出し，暴動を調整するのに有 Gallup Organization. Various years. Gallup World Poll. 効であるが，それだけでは関心の持続的な表明を生み Washington, DC, http://www.gallup.com/services 出し，社会変化を促進することはできない（Ackland /170945/world-poll.aspx. Jensen, Robert, and Emily Oster. 2009. “The Power of TV: and Tanaka 2015）．『世界開発報告 2016：デジタ Cable Television and Women’s Status in India.” Quarterly （World Bank 2016） ル化がもたらす恩恵』 によれば， Journal of Economics 124 (3): 1057–94. 変化を牽引するものとしてのソーシャル・メディアの Khemani, Stuti, Ernesto Dal Bó, Claudio Ferraz, Frederico Finan, Corinne Stephenson, Adesinaola Odugbemi, 潜在力を最大化するためには，「アナログ型」の補完策 Dikshya Thapa, and Scott Abrahams. 2016. Making Politics が必要とされる．政治的・社会的な組織はそのような Work for Development: Harnessing Transparency and Citizen 補完策として機能することができる（第 8 章参照）． Engagement. Policy Research Report. Washington, DC: World Bank. La Ferrara, Eliana, Alberto Chong, and Suzanne Duryea. 注 2012. “Soap Operas and Fertility: Evidence from Brazil.” 1. モンテシノスがチャネル N の支持を確保できな American Economic Journal: Applied Economics 4 (4): 1–31. Lemieux, Victoria Louise. 2015. “‘We Feel Fine’: Big Data かったのは，チャネルのオーナーが賄賂を拒否し Observations of Citizen Sentiment about State Institu- たからなのか，それともモンテシノスがわずか tions and Social Inclusion.” Working Paper 99486, World –  Bank, Washington, DC. 2,000  3,000 人の加入者しかいないケーブル・ チャネルの重要性を過小評価する，という戦略的 CHAPTER 8　変化をもたらす主体としての市民 239 McMillan, John, and Pablo Zoido. 2004. “How to Subvert Democracy: Montesinos in Peru.” Journal of Economic Perspectives 18 (4): 69–92. Miner, Luke. 2015. “The Unintended Consequences of Internet Diffusion: Evidence from Malaysia.” Journal of Public Economics 132 (C): 66–78. Norris, Pippa, ed. 2010. Public Sentinel: The News Media and Governance Reform. Washington, DC: World Bank. Paluck, Elizabeth Levy, and Donald P. Green. 2009. “Defer- ence, Dissent, and Dispute Resolution: An Experimental Intervention Using Mass Media to Change Norms and Behavior in Rwanda.” American Political Science Review 103 (4): 622–44. Peruzzotti, Enrique, and Catalina Smulovitz, eds. 2006. Enforcing the Rule of Law: Social Accountability in the New Latin American Democracies. Pitt Latin American Studies Series. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Petrova, Maria. 2008. “Inequality and Media Capture.” Journal of Public Economics 92 (1–2): 183–212. ————. 2011. “Newspapers and Parties: How Advertising Revenue Created an Independent Press.” American Political Science Review 105 (4): 790–808. Reinikka, Ritva, and Jakob Svensson. 2005. “Fighting Corrup- tion to Improve Schooling: Evidence from a Newspaper Campaign in Uganda.” Journal of the European Economic Association 3 (2–3): 259–67. Singhal, Arvind, and Everett M. Rogers. 2004. “The Status of Entertainment Education Worldwide.” In Entertainment-Education and Social Change: History, Research, and Practice, edited by Arvind Singhal, Michael J. Cody, Everett M. Rogers, and Miguel Sabido, 3–20. Routledge Communication Series. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates. 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Yanagizawa-Drott, David. 2014. “Propaganda and Conflict: Evidence from the Rwandan Genocide.” Quarterly Journal of Economics 1. 241 CHAPTER 9 相互接続した世界におけるガバナンス 　ガバナンスの力学が作用するのは，何も国民国家の 超国家（トランスナショナル）主義と なかだけに限定されるわけではない．今日，各国は相 国内の政策アリーナ 互接続し，グローバル化した世界と向き合っている． 　このレポートで検討した政策交渉の枠組みは，安全 それは資本や貿易，思想，技術，人々の高速で大規 保障，成長，および公平を達成するために，超国家的 –  模な流れによって特徴付けられている．1960  2011 な流れや国際的な行為主体がもたらすプラスのインパ 年に世界全体の貿易が世界全体の GDP に占める比率 クトを最大化する方法を識別するためのレンズを提供 は，25％から 60％超へと 2 倍以上になった 1．外国 する．このような流れは国内の行為主体が開発成果を 直接投資（FDI） –  の同シェアは 1992  2010 年に 10％ 推進するために，コミットメント，連携，および協調 未満から 40% 超へと増大した 2．他方，世界全体の する能力を高めるのに決定的な手段となり得る．しか GDP に対する対外債務の比率は 1970 年のわずか し，それらは期待を混乱させ，社会規範と競合し，市 11％から，2010 年には 90％へと上昇した 3．今日， 民対国家の説明責任を阻害することによって，これら 世界は現在の先進国が台頭した頃とは非常に異なって の機能を混乱に陥れることもある．このような効果を いる．当時，国境をまたぐ流れは低調で，援助を享受 理解するためには，今度は超国家的な要因が国内の行 することはなく，国境を越えた条約や規範，規制制度 為主体のインセンティブをどの 途上国にとって，グローバル の拡散にはさらされていなかった．途上国にとって， ように形成し，選好にどのように 「グローバルガバナンス」 化と グローバル化と「グローバル・ガバナンス」の時代は好 影響して結果の変化がもたらさ の時代は好機と挑戦の両方を 機と挑戦の両方を提示している． れ，政策アリーナにおける競争可 提示している． 　グローバル化は持続的で包摂的な開発を追求してい 能性にどう作用するのかを理解することが必要とされ る国々にとって大きな利益をもたらし得る．技術の急 る． 速な普及と資本や世界市場へのアクセス増大は，一部 　時として，国際的な行為主体が直接的に政策アリー の途上国の年率 7％を超える実質成長率――かつては （図 9.1 のパネル a） ナに入ってくる ．外国や多国籍企 考えがたい高率――を可能にしている．このことは， 業，開発機関，多国籍的な非政府組織（NGO）は，国 –  1981  2012 年に 10 億人以上の人々が貧困を脱する 内の交渉テーブルに議席を獲得することができる．固 助けになった（Spence 2011）． 有の目標を追求しているか，ないしは自分たちの利害 　しかし，グローバル化は大きな挑戦課題も提示して と一致する国内の取り組みを支援するためである． いる．資金や資源を海外に送ることが可能になったこ 　しかし，国際的な行為主体や制度は政策アリーナに とによって，国内の行為主体が現地における交渉から 主に間接的に影響を及ぼす．その際，開発のための制 離脱できる能力が高まっている．このような流れは， 度的な機能の活性化ないし制約化に向けてインセン 各国における不平等の顕著な拡大や各国の世界的な経 ティブや選好を変化させたり，競争の可能性を切り開 –  済危機――1997 年のアジア金融危機や 2008  09 年 くか締め出したりすることがある． の世界的金融危機など――に対する脆弱性の増大と関 　国際的な行為主体は行為主体が交渉できる代替的な 連性がある 4．グローバルな相互作用は国内の社会的・ スペースを作り出すことによって，政策立案や競争が 経済的な開発を阻害する懸念があろう．というのは， （図 9.1 のパ 行われるアリーナを形成することができる グローバルな相互作用は，国内ないし地方の状況に適 ．例えば，外国投資家は受入国の法的な制度に ネル b） した政策の採用を妨害する，あるいは社会的に望まし 依存せずに，独立的な調停のために国家を投資紛争解 くない結果を持続させる既存の条件を補強するという （ICSID） 決国際センター に提訴することができる．ヨー 形で力を発揮することがあるからである．西洋数カ国 ロッパ各国の市民は自国をヨーロッパ人権裁判所に提 における今日のポピュリスト政治の復活と，貿易や移 訴することができる．いくつかの国際的な人権条約は 住の拒絶はこのようなマイナス効果に対する反応とみ 国家に，国際的な専門機関に対して報告および回答す ることができよう． る義務を課している．さらに，膨大な数の国際的およ 242 世界開発報告 2017 図 9.1　国際的な行為主体は，競争の力学を変化させる，行為主体のインセンティブを変移させる，あるいは 行為主体の規範を形成する，ことによって，国内の政策アリーナに影響を及ぼす可能性がある a. 国際的な行為主体自身が b. 国際的な行為主体が競争のための 政策アリーナに参入できる 代替地を提供できる c. 国際的な行為主体は資源を提供する d. 国際的な行為主体は市民やエリート層の ことによって，市民やエリート層の 選好を変えることができる インセンティブをエンパワーないし形成できる 国際的な行為主体 エリート層 市民 出所：WDR 2017 チーム． び多国籍的なフォーラムが存在していて，個別産業の な行動に従属させることができる．同様に，外国投資 ルール作り，その適用と違反に対する制裁をさまざま を誘致したいという欲求は，国内ガバナンスの前向き な程度でモニタリングしている．このようなフォーラ な変化にとってのインセンティブになり得るだろう． ムの増殖は機能面での設計や政治的な正当性，説明責 例えば，中国やベトナムでは外国投資を誘致するため 任などに関して未解決の問題を提起している．例えば， に，省レベルの経済運営にかかわる制度改革が加速化 国家が公共インフラ・サービスやサービス提供などの され，その流れが大きくなってさらなる制度改革につ 政府機能をますます下請けに出すようになっているな （Dang 2013; Long, Yang, and Zhang ながっている かで，商業的な仲裁が説明責任における市民の役割を 2015）．国際的な貿易協定は国内行為主体のインセン 損なっている可能性がある．この挑戦課題は，環太平 ティブを変化させることによって，コミットメント装 洋パートナーシップ協定など二国間および多国間の投 置として機能することができる．それと同時に，イン 資条約における投資家対国家の紛争の解決の役割に関 センティブや報酬はグローバルないし国の公共財では する現在の公然たる懸念に反映されている． また， なく民間財を優遇する構造にすることができる． 　国際的なフローやメカニズムは動機や脅威を提供す 政府はある貿易協定に署名することでみずからの手を ることによって，国内行為主体の報酬体系やインセン 縛ることができよう．こうすることの理由として，高 ティブを変化させることができる（図 9.1 のパネル c）． 関税など最適以下の政策の実施を要求する国内の既得 例えば，外国援助に条件を付帯することによって（コ 権益層と対峙している，あるいは鉱山が引き起こした ンディショナリティ），援助を国内行為主体の具体的 環境破壊など高価で挑戦的な問題の規制を回避する CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 243 ことを望んでいる，といったことがある（Maggi and 統的な国際関係とは異なり，このような国家横断的な Rodriguez-Clare 1998, 2007; Shemberg 2009）． 努力には広範な行為主体――国民国家や多国籍組織， 　国際的な行為主体や超国家的な相互作用も，国内の 民間行為主体，啓蒙団体など――が関与し，企業取引 政策アリーナにいる行為主体の思想や信念に影響を や労働，犯罪，情報管理，知的財産，調達，公益事業 与えることによって選好を形成する（図 9.1 のパネル 規制，人権，食料，安全基準，環境持続可能性などに d）．技術の改善はグローバルな接続性の増大を円滑 （Hale and 関する広範囲にわたる問題に対応している 化することによって，国際的な思想や規範の広がりを ． Held 2011） 助けてきている．技術の専門家たちの超国家的なネッ 　規則のこのような増殖の多くは，資本勘定の法的な トワークは証拠や権威ある専門知識の普及を通じて， 開放性の増大で例証されているように，一層の規制緩 選好を変え，新たな規範を内部化するのに重要な役割 和を追求するものである（図 9.2 のパネル a）．他の規 を演じることができる 5．中国では，国家環境保護局 則や条約はグローバルな重要性を有する問題に関する （NEPA）と専門家の相互作用が新しい視点や仲間間の 連携を強化することを意図している．例えば，今や環 基準，データ，研究成果に帰結し，NEPA はそれに 境との関連で締結されている多国間協定は 1,000 件 依拠してオゾン層保護に関するモントリオール議定書 以上， （Green 二国間協定は 1,300 件以上に達している 締約を巡る議論を行った．このことは，他の政治的行 2014）． 為主体の意見を変化させ，より一層国内を基盤とする 　この重複する国家横断的なルール網の構成と普及 機関――国家気象局を含む――との交渉を成功させた は，本レポートの国家を越えたレベルの枠組みを反映 （Economy 2001）．金融やその他の形の手段を除く している．各体制の性格や内容は，インセンティブや と，開発関係者は知識と証拠の普及を通じて最大の影 選好，相対力が多種多様な，多数の行為主体間におけ 響力をもつことができる．しかし，ミシェル・フー る競争の産物である．多国籍的なルールは何らかの形 コー（フランス人哲学者）の主張によれば，知識と証 の法律文書――権威 / 拘束力のある法的文書から，規 拠も特定のアジェンダを反映しており，公開対話の余 範や自主基準といった拘束力のない宣言や規制体制ま 地を削減している（Lukes 1986）．例えば開発指標は， で――として制度化されている 6．このような文書は 平和や福祉など本来的に複雑で議論の対象となる変化 威圧から社会化に至るまでのさまざまなメカニズムを している現象に，明確な軌道が存在するという確実 通じて，コミットメント，連携，および協調の機能を 性と印象を提供する（Davis, Kingsbury, and Merry 果たす ．それらは EU の財政・金融ルールや， （表 9.1） 2012）． 底辺への競争の回避を目指した労働や税金の基準の場 　本章では国際的な行為主体が次の 2 つの主要手段 合と同じく，国の政府を対象にしている．「持続可能 を使って，どのように国内のガバナンス力学に影響を なパーム油のための円卓会議」など，業界の自主体制 与えられるかを検討する．それは，(1) 多国籍的なルー のように，国の政府を迂回して民間行為主体を直接規 ル，規範，および規則の導入と普及，(2) 政府開発援 制することもある．ないしは，国際的な権利や規範を 助ないし外国援助の配分，である．両手段を検討する 通じて地方の苦情を正当化することによって，市民 に当たって，本章では，政策アリーナにおける行為主 に直接手を差し伸べることもある（Braithwaite and 体のインセンティブと選好，およびこのアリーナの競 ． Drahos 2000; Shaffer 2013） 争可能性に対して，これらの手段が作用するメカニズ 　以下では多国籍的なルールが特に次の 3 つの政策 ムに焦点を当てる． アリーナと，どのように相互作用するかを詳しく検討 したい：(1) インセンティブを変更することによって 超国家的なルールと規則：協調の強化と変化のた グローバル財に関する国際協力の達成を追求するルー めの中心点 ル；(2) 貿易や地域統合のインセンティブを通じて， 　国境をまたぐ流れが拡大するのに伴って，それを管 国内改革にかかわる信頼できるコ 国境をまたぐ流れが拡大す 理する手段とメカニズムも拡大している（図 9.2）．20 ミットメントを引き出すのを後押 るのに伴って，それを管理 世紀後半以降，国境をまたぐ活動や関係，行動を統治 しするルール；(3) 国内の行為主 する手段とメカニズムも拡 するために，とどまるところを知らない多数の国際的 体にとって中心として機能して， 大している． な努力が払われてきている．このような努力の一因は 選好を変え，集団的行動に関する 今日のグローバルな挑戦課題――気候や金融，国際的 挑戦課題を克服するための連携を改善するルール． な犯罪など――にあり，それには規則という伝統的な 国家モデルを超越する解決策が必要とされている．伝 244 世界開発報告 2017 図 9.2　規則や法的合意が国境をまたいで増殖してきている a. 平均的な（法的な） 資本勘定の b. 国連事務総長に寄託されている多国間 国境をまたぐ開放性 （1970 – 2014 年） 条約（1904 – 2016 年） 0.6 250 0.4 200 資本勘定開放度指数 0.2 150 条約数 0 100 −0.2 50 −0.4 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 05 05 25 35 45 55 65 75 85 95 20 15 15 19 20 20 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 人権 環境 その他 出所：パネル a――Chinn and Ito 2006 からの更新データベースに基づく WDR 2017 チーム；パネル b――United Nations 2016 に基づく WDR 2017 チーム． 「人権」 注：パネル b の というカテゴリーは，人権，人身売買，難民や避難民，および女性の地位に関連した条約を指す． 表 9.1　インセンティブ，選好，および競争可能性を通じて，国内ガバナンスに影響を及ぼす多国籍的な行為主体，手段，およびメカニズム 行為主体 手段 メカニズム 国際的な政府組織 法的およびルールに基づく手段 インセンティブ ・国連（諸機関） ・国際的 / 地域的な条約 ・威圧（経済，軍事，および政治） ・国際金融機関 ・国際的 / 地域的な基準，原則，および指針 ・報奨 ・世界貿易機関 ・二国間条約 ・互恵 ・国際法廷 / 裁定委員会 ・自主的な基準と規範体制 ・契約 選好 地域的組織 ・国際法廷，および仲裁メカニズム　 ・知識および能力の移転 ・EU ・説得 ・アフリカ連合 専門家の知識と証拠 ・社会化 ・ASEAN ・デモ行進 ・OECD 官民の資本フロー 競争可能性 国際的非政府組織 移住・専門家交流 ・連合構築 ・多国籍企業 ・国内アリーナの代替地 ・専門職協会 セキュリティ活動 ・エンパワメント ・啓蒙団体 ・認識の共同体 国内の行為主体 ・政府官吏 ・政治的行為主体 ・民間部門行為主体 ・地方の市民社会組織 ・草の根組織 出所：次に依拠した WDR 2017 チーム――Braithwaite and Drahos 2000; Hale and Held 2011; Shaffer 2013． 国際協力：底辺への競争を阻止するためにインセン 場シェアを獲得する，ないしは投資を誘致するための ティブを変える 競争的な戦略を採用するインセンティブが作用する． 　競争的な市場で企業が消費者を引き付けるために価 生産的な投資を誘致するために，各国は外国企業の収 格を引き下げるのと同じように，財やサービス，資本 益について減税を実施する．このような形の税金にか が自由に交換され国際的に移動する場合，各国には市 かわる各国間の競争には国内の税基盤を枯渇させ，税 CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 245 収を著しく減少させる効果がある．また，それは課税 国内改革に関する信頼できるコミットメントに向け 対象を労働など移動性の小さい要素に移動させる．次 た動機を提供する多国籍的なルール：貿易協定 に，税収の減少が意味するのは，各国としては支出を 　投資を誘致し貿易を拡大するという欲求は，国内ガ 縮小させなければならないということであり，それは バナンスの改善に対するインセンティブも提供し得 社会のなかで最貧層や最弱層の福祉に対して有害な影 る．まさに，経済統合に関する国際合意は，国内の 響をもたらす．加えて，輸出振興を巡る競争は労働や 行為主体が経済改革を最後までやり遂げるという信頼 環境の基準の緩和に帰結する懸念がある（Chau and 性のあるコミットメントを意味する．例えば，EU 統 Kanbur 2005）．これらが底辺への競争の実例である． 合プロセスの成功は誘因の力を証明している．加盟 　競争がひとたび各国を低水準の均衡に押しやると， 候補国は国内のルールを改正して，8 万ページに及ぶ 政策と変更というインセンティブがなくなる．一国が EU 法の総体系を順守しなければならない．加盟した 財やサービス，資本に対して増税を試みれば，売上や ばかりの国にとっては加盟の潜在的な経済利益が，特 投資の減少が生じるだろう．被雇用者の福祉，ないし 定分野における自国の自律性損失を凌駕しており，加 は生産の持続可能性を高め得る介入策はどんなもので 盟による利益はエリート層によって，国内の必要な もコストを押し上げ，したがって輸出や産出を削減す 改革に対する抵抗を克服するのに使われた．EU 加盟 るだろう．グローバルな資本は国内の連携や投資リス は 1980 年代にギリシャやポルトガル，スペインなど クに対して敏感であるため，外国投資誘致を追求する ヨーロッパ周辺国と，1990 年代から 2000 年代にか 政策当局は国内の有権者よりも，主として海外の行為 けては旧共産圏の中東欧諸国が，独裁制から民主制に 主体に対して説明責任を負っている．例えば，教育予 移行・定着するのに貢献した． 算の拡大を賄うために，国内債務水準の引き上げを求 　貿易と関税に関する一般協定（GATT）とその後継 める政策当局は，国際的な格付け機関が自国のソブリ 者である世界貿易機関（WTO）に加盟することへの可 ン債の格付けを引き下げるという懸念から動きが取れ 能性は，世界貿易を通じて開発を目指す国々において ず，結局，資本逃避が誘発される． 著しい国内改革を誘発した．WTO への加盟は，そ 　底辺への競争，グローバル公共財の過少供給，国 の加盟交渉の一環として重大なコミットメントを行っ 境をまたぐマイナスの外部性などを阻止するために た中国やベトナムに対して，最大の成長促進効果をも は，グローバルな連携が必要である．国際的な行為主 たらした．さらに，加盟に伴うこのような成長押上げ 体は投資や環境の基準，労働基準，租税調整などの 効果は国内ガバナンスが最も弱かった国において最大 具体的な問題に関する合意を通じて，国家がコミッ （Tang and Wei 2009） であった ． トメントを行う能力を強化することができる．仮に 　中国では，千年期の変わり目に WTO 加盟のプロ すべての国が調整を図って，国際労働基準などの場 セスとして，経済の重要な構造改革が推進され，市場 合のように同じ政策を採用したとすれば（Basu and とルールに基づく制度の採用に向かった．これは，加 others 2003），すべての国が裕福になるだろう．例 「破壊のための鉄球」 盟が閉鎖的な統制経済に対して えば，EU は共同市場の創設と並行して行動規範を制 として機能したということである（Woo 2001; Jin 定した．これは各国が有害な租税競争に走るのを防止 2002）．すなわち，中国の指導陣は，国内改革を加速 し，財・サービスにかかわる付加価値税を――あまり 化するために，外国との競争や対外的なコミットメン 成功していないが法人税や資本利得税も――調和する トを手段として用いたということである．これに含ま ためであった． れるのは関税・非関税障壁の削減，外国企業の市場 　そのような合意は，望ましくない均衡の発生ないし アクセス改善，知的財産権の保護などである．サー 永続化を阻止する具体的な最低基準について，各国の ビス貿易の自由化という中国のコミットメントは， コミットメントを強化することができる．しかし，信 WTO 加盟を目指す国のなかでは最も過激であった 頼できる制裁が欠如しているなか，離反するインセン （Mattoo 2004）．加盟のおかげで中国の指導層は改 ティブが強い．離反を阻止するには，持続可能な合意 革に対する国内の反対を克服することができ，台頭し を達成するのはツー・レベル・ゲームであることを認 つつある民間部門に対して改革は信頼できるというシ 識する必要がある．そのゲームには国際的な交渉プロ グナルを送ることもできた．改革は商業面で法的環境 セスと国内の交渉プロセスの両方が含まれる（ボック の改善をもたらし，国有の企業や銀行はリストラと市 ス 9.1）．究極のところ，国内の関係行為主体の選好 場ベースの競争を余儀なくされた．それが金融システ と相対力がコミットメントの信頼性と国際的な制裁の ムの近代化と民間部門の高成長を後押しした（Lardy 有効性を決定する． 2002）． 246 世界開発報告 2017 ボックス 9.1　次善の策を正当化する：グローバル公共財のためのガバナンスの選択肢と気候変動に関するパリ協定 　気候変動はグローバルな公共財問題である．解決のために （pledge and review） 　誓約および審査 の制度には 2 つの明白 （すべての国が排出を削減する必要が は普遍的な参加を要する な限界がある．第 1 は，一方的なコミットメントの総計が許容 ある）が，どのような合意でもただ乗りしようとする動機が作用 される最大限の気温変化にかかわるグローバルな目標に達する する．自明の解決策はグローバルなガバナンス機関を創設し と期待できる理由は何もないことだ．そしてまさに現状ではパ て，すべての国の参加と努力の公正な配分を保証することだろ （温暖化を 2 度に抑制し，1.5 度の達成に努める） リ協定の目標 う． （UNFCCC） 1992 年の気候変動に関する国連枠組み条約 から， を満たしてはいない．しかし，コミットメントが修正されて，野 1997 年の京都議定書や 2009 年のコペンハーゲン交渉に至るま （van Asselt 2016） 心の漸増につながるとの期待があろう ．パリ で，国際的な交渉は気温の変化についてグローバルな目標，各 「歯止めメカニズム」 協定は を提供することで，各国がコミットメ 国固有の排出目標，そして柔軟性と順守を確保すべく，一連の ントの引き上げについて他の諸国のリードについていくのを奨 プロセスを決定する枠組みの創設に努めてきている． （Keohane and Victor 励するので，重要な調整の仕組みといえる 　京都議定書は普遍的参加の達成に失敗した．途上国は経済 ．しかし，問題は協調にかかわる．すなわち，気候変動 2016） 成長を鈍化させ得るコミットメントの採択を躊躇し，多くの諸 に関する懸念は国ごとに強弱がある．したがって，そのような修 国が超国家機関による制裁の可能性に身をさらすことに消極的 正のサイクルは野心の停滞，あるいは底辺への競争にさえつな （Stewart and Wiener 2003） であった ．経済理論による予測通 （Nordhaus 2015） がり得る ． り，超国家的なガバナンス機関がないなかでは，信頼できるコ 　第 2 の限界は，コミッ 「名指しして トメントを実行しない国を ミッ （Carrao and Siniscalco 1992; トメントは達成が困難であった ことが可能なモニタリング以外に，順守の制度がない 非難する」 ．しかし，2015 年のコペンハーゲン会議はパラダ Barrett 1994） （Aldy 2014） ことだ ． 気候変動の交渉は広範な合意のネッ しかし， イム・シフトであった．制裁という最善のオプションから離れて， トワークの一環である．したがって，気候に関するコミットメン という制度に移行したのである．各国は一方的な 「誓約と審査」 トを実行しないからといって，直接的な制裁につながることはな コミットメントを行うが，それは国際社会によって審査・監視さ いにせよ，順守しないことは貿易や技術協力など他の分野で損 （Barrett, Carraro, and de Melo 2015） れる ， 害をもらすことがあるかもしれない．Nordhaus (2015) の示唆に 　このような動向はパリ協定への普遍的な参加につながった． よると，非順守について最低限でも貿易関連の損害が起こる場 これはグローバルな排出の削減に寄与する意志を持つ 162 カ国 合には，参加と野心の増大につながるだろう． の一方的なコミットメントによって下支えされている．2016 年 　パリ協定はグローバル公共財をガバナンスするのに最適なメ （Stiglitz 2015） 11 月に発効したこの合意には，気候変動への適応を円滑化し， カニズムというにはほど遠いが ，それは国レベ 避けがたい損失や損害，金融フローや金融手段，コミットメン ルで気候政策措置を実施することで得られる各国の自己利益に トのモニタリングや修正のためのプロセスを支援する規定が盛 （Busby 2016; Keohane and 依拠した魅力的な次善の策である り込まれている． ． Victor 2016） 出所：WDR 2017 向けに Stéphane Hallegatte が執筆． 貿易協定は新しい国内の 　国内改革につながった貿易協定 　貿易協定は新しい国内の行為主体をエンパワーする 行為主体をエンパワーする のもう 1 つの事例が多国間繊維 ことによって，国内改革のコミットメントの達成に ことによって，国内改革の 取り決め（MFA）である．これは 資することができる．例えば，ナイキのメキシコ工 コミットメントの達成に資 することができる． GATT の 下 で 1974 年 に 発 効 さ 場労働者は，企業の行動規範と北アメリカ自由貿易協 れた．国内衣服産業を保護するこ 定（NAFTA）によって発展した多国籍的な啓蒙ネット とに対するアメリカの圧力に対応して，MFA は途上 ワークを手段として用いて，組合の結成に成功した 国からの繊維輸出に対して割当を設定したが，一部の ．カンボジア （Rodríguez Garavito (2005) を参照） 後発開発途上国はこの割当制度から除外された．その では，MFA の実施に伴う対米衣服輸出の著しい増加 結果，バングラデシュやカンボジア，チュニジアなど は，1999 年における二国間貿易協定の締結をもたら といった諸国は，競合国よりも多くの量を生産するこ した．これは輸出割当を国内労働基準を改善するため とができ，価格も高く設定できたので，「割当レント」 の制度として用いるものであり，それによってカンボ を受領した．バングラデシュでは，この事態の好転を ジアの労働者により大きな交渉力が付与された．具体 受けて，政府は，バック・トゥ・バック信用状と保税 的には，アメリカは衣服の割当を年 14％ずつ増加さ 倉庫を含め，制度革新を加速化した．このことは，バ せることに合意した．ただし，労働条件の国際基準を ングラデシュ経済の転換をもたらし，ガバナンス力学 順守することが条件とされた．また，国際労働機関 や政治改革を決定したエリート層交渉の進展が可能と （ILO）のプロジェクトとして，カンボジアの衣服工場 なった（Khan 2013）． 労働者の労働条件を独立的にモニターする仕組みが創 CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 247 設された．この強化されたコミットメントは，協定成 活用法がわかっているプレイヤーは，そうでないプ 立後は結社の自由の大幅な改善につながり，衣服労働 レイヤーよりもうまく対応している．途上国の間で 者の組合組織率は 2000 年のわずか 12％から 05 年 首尾よく対応している国は，WTO で反復的なプレ にはほぼ 50％にまで上昇した（Adler and Woolcock イヤーになれる能力とスタッフを有している（Santos 2009）． 2012）． 　しかしながら，貿易協定の内容と制度設計は貧困層 にとって有害なことがある．時として，低賃金ないし 選好をシフトさせ連携を誘発させるための中心とし 臨時雇用の労働者を求めるという，規制面における底 ての多国籍的なルール 辺への競争が促進されることがある．メキシコのマキ 「権利革命」 　前世紀には がみられた．世界中で条約や ラドーラやバングラデシュ衣服産業がその実例である （図 9.3） 規範が権利の概念の普及を促進した （Pinker （Car and Chen 2002; Santos 2012）．政策当局や (2011) を参照）．国際的な人権やジェンダー割当制は， 一般大衆はこの問題を十分承知しており，上述の国内 国家を越えて通用する思想が普及し，そのような思想 における取り組みを補完するために，国家を越えた法 が国内のガバナンス取り決めに影響を及ぼすメカニズ 規制が出現してきている．ただし，このような努力は ムを例示している．幅広い意志があれば，そのような 引き続き制度設計の挑戦課題――特に有効な執行と並 規範の正式な採択につながり得るものの，規範はそれ んで参加型の正当性をどうやって構築するか――に直 が社会的な選好を修正する範囲内で，最終的には有効 面している．一方，国家を越えた連携を促すこのよう になり内部化される． な努力が増殖するなかで，得られている証拠は，規制 　1948 年に世界人権宣言が採択されて以降，人権は 手段の連携効果は過大評価されるべきではないことを 国際的な条約や制度，組織のなかにますます明記され 示唆している．WTO の法体系のなかで，輸入規制 定着してきている．採択および参加をした国々は広範 が正当な規制ないし非関税障壁として数えられるのか 囲にわたっている．しかし，国際条約は国家の行動や 否かは不確定である．WTO の法律家や職員自身も 慣行を変えるのに必ずしも有効ではない．確かに人権 この現象を認識している．この不確定性は規制体制の 保護かかわる法律上の誓約――国家による主要な人権 強みの一部である．すなわち，非関税障壁の概念は柔 にかかわる国際的な条約や協定の批准で測定――と実 軟で，潜在的には状況固有である（Lang 2011）．し 際の順守の間には執拗なギャップが存在している（図 かし，WTO のルール制定や苦情申立のシステムの ．一部の学者が主張するところによると，人権と 9.4） 図 9.3　「権利革命」は権利関連の規範の世界的な広がりを指すが，これはグローバルな条約や合意によって 促進および後援されている a. 英書における 「権利」 という用語 b. 少数民族を支援ないし差別する政策 の使用（1945 – 2008 年） がある国（1950 – 2003 年） 100 80 （２００８年水準との対比％） 80 60 国の割合 60 本の割合 40 （％） 40 20 20 0 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 10 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 少数民族を差別する政策 市民権 子どもの権利 少数民族を優遇する政策 女権 同性愛者の権利 出所：Pinker 2011 に基づく Google BooksNgram Viewer からの 出所：Asal and Pate (2005) からのデータを使った データを使った WDR 2017 チーム． WDR 2017 チーム． 注：政策には，ある国・年において，ある少数民族グ ループを差別ないし優遇する経済的・政治的な政策が 含まれる． 248 世界開発報告 2017 図 9.4　人権条約は広がりつつあるが，国家による実績の実 図 9.5　ジェンダー割当法は 1990 年以降世界全体に 際の変化は後れを取っている 広がっている 90 60 80 70 40 60 ％ 国数 50 40 20 30 76 80 84 88 92 96 00 04 08 12 16 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 0 非抑圧的な国の割合（稀と限定的の合計） 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 批准された条約の割合 候補者割当の法制化 議席の事前確保 実施ギャップ 出所：以下に基づく WDR 2017 チーム――Center for Systemic Peace, 出所：Hafner-Burton and Tsutui 2005 に基づく WDR 2017 チーム． Polity IV (database), 各年 ; Norris and Dahleup 2015; International IDEA, 注： 「批准された条約の割合」 は，平均的な国が当該年に批准して Inter-Parliamentary Union; Stockholm University, Global Database of いる 6 つのコアな人権条約の割合を測定． 「非抑圧的な国の割合」 Quotas for Women, 各年． は，当該年に人格の完全性への権利侵害が，非常に稀ないし限定 注：上図は国レベルで導入された割当制のみを含む．さらに，政 的にとどまったと申告した国の割合を測定．Political Terror Scale 党の自主的な割当制 は含まない．というのは，一 （32 カ国で採択） (Gibney and others 2016) からのデータに基づく． 国内でも政党によって採択年が異なるからだ． いうのは国内行為主体の権力を制約する，ないしはそ の行動を変えることができない粉飾あるいは空約束以 　過去 25 年間にわたり，国の立法府における代議員 上のものではない（Posner 2014）． についてさまざまな形の割当制――割当の法制化，議 　人権に関する条約や協定の順守がなぜ国ごとに異な 席の事前確保，政党の自主的な割当など――が 100 るかを説明するためには，国際的な規範と国内の交渉 カ国上に広まってきている（図 9.5）7．このような新 プロセスとの相互作用をよく見る必要がある．一たび しい規定は下院における女性議員の比率を 1995 年 署名されると，国際条約は「個人やグループ，国家の の約 10％から，2015 年には 22％にまで倍増させる 一部をさまざまな権利にかかわる優遇でエンパワーす （Norris and Dahlerup 2015） 助けになっている ．地 るが，条約がなかった時には同じ程度にはエンパワー 方政府の地位に就く女性の割当制は，インドにみる されてはいなかった」（Simmons 2009）．普通の市 ようにますます一般化しつつある 8．割当制を早期に 民や不遇層は国際規範を参考にすることで自分たちの 採用した諸国――1980 年代に自主的な政党割当制を 主張の正当性を強化し，支配的な規範へ異議を唱える 導入した主にヨーロッパ諸国――では，国内の社会 ことに成功し，国家制度の転換や公的政策の改革につ 運動と左寄りの政党が特に大きな影響力を発揮した いて政府に圧力をかけることができる．エリート層か ．それと （Ramirez, Soysal, and Shanahan 1997） らの抵抗は，多くの場合，自分たちの主張を下支えす は対照的に，国際的な非政府組織や多角的組織は，遅 べく超国家的な同盟を結成するという国内の行為主体 れて最近になって採用した諸国に対して影響力を発 のインセンティブを高める．しばしば「ブーメラン効 揮しつつある．その代表例が国際援助に大きく依存 果」と言われるこのダイナミックなプロセスは，抵抗 している特に紛争終結後の諸国である（Krook 2006; が変化し，最終的には順守につながる場合には，国家 ． Celis, Krook, and Meier 2011） （Keck and の行為主体がこうむるコストを押し上げる 　国際的規範のこのような普及のプロセスが国内要因 Sikkink 1999）．軍事独裁制下のラテンアメリカ諸国 と相互作用して，女性団体の交渉力を強化し，憲法改 だけでなく，南アフリカのアパルトヘイト政府に対す 正に影響し，ジェンダーに配慮した政策を陳情する能 る人権闘争はこの点を証明している．実際に，20 世 力が改善された．しかし，多くの国が依然として実施 紀における最も転換的な社会運動はすべて――労働 との乖離を縮小し，割当法に規定されている水準の女 権，女権，市民権，そしてより最近では先住民や環境 性の政治参加を達成することにおいて，重要な挑戦課 の運動などを含む――，国際的な権利の用語や手段を 題に直面している．実施との解離は，国際的な規範よ 採用してきている（Heller 2013）． りも法的な割当制の方が大きい．このようなギャップ CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 249 は目標が野心的にすぎること，割当制を採用したばか 外国援助とガバナンス りであること，順守しないことに制裁を科す制度が弱 　第 2 次世界大戦が終結して以降，外国援助は高所 いことなどを反映しているだけかもしれないが，社会 得国が低所得国で安全保障，成長，および公平を促進 規範も一役を演じていることを示す証拠もある．例え するために使用する最も顕著な政策手段の 1 つとなっ ばスペインでは，最近の研究で次のようなことが発見 ている 9．主に資本不足を埋めるためのものであった されている：政党は党内における意思決定力を失うリ 政府開発援助（ODA）は，幅広い開発，人道，戦略， スクを削減するため，選挙戦で勝利する可能性がほと および商業上の目標を達成する手段になっている．援 んどない地域の議席について女性候補者を指名してい 助には金融だけでなく，知識，専門知識，規範・能力・ る（Esteve-Volart and Bagues 2012）．男女候補者 権力に影響を及ぼすことを意図した思想の移転も含ま が投票リストに交互に表示される「ジッパー・システ （ボックス 9.2） れている ． ム」の採用など，一部の政党によってより最近になっ –  　1960  2013 年に，OECD 加盟国で開発援助委員会 て実施された取り組みがスペインにおける力学にどの （DAC）のメンバーでもある国々は，援助として累計 ように影響するかは，今後を見守る必要がある．紛争 （2009 年不変価格） 約 3.5 兆ドル を供与してきている． などの重大なショックは，不遇層のために規範を変化 非 OECD 諸国もいよいよ重要な援助の出し手になっ させるプロセスを加速化し，新しい好機の窓を生み出 てきている．例えば，2014 年現在，DAC と非 DAC し得るだろう．「政策学習」のプロセスも起こり得るだ の両メンバー国を合計した途上国向け援助は 1,610 億 ろう．例えば，最初は有効でなかった割当法が改正さ （地図 9.1） ドルに達している ．援助は時とともに増減 れて，女性の事実上の政治代表制に対する効果が改善 を繰り返してきているが，その過去 20 年間における してきている（Norris and Dahlerup 2015）． 著しい増加は，冷戦の余波が続くなかで紛争に巻き込 まれた諸国に向かう資金フローの増加に加えて，ミレ ニアム開発目標の設定とも時期を同じくした 10．にも ボックス 9.2　超国家的なルールや思想の配送メカニズムとしての援助 　特に国際金融機関を中心とする開発の行為主体は，普及の 頼できる脅威の欠如と時間整合性問題であった：すなわち，し ための制度として援助を使いながら，国家横断的なルールや規 ばしば援助国は被援助国が規定された条件を満たさなかったに 範，思想の最も影響力の大きい生成者となっている．1960 年代 （Killick 1997; Kanbur もかかわらず，支払いの圧力にさらされた ．より根本的には，設定された条件は往々にして政治的 から 70 年代にかけては計画や投資における国家の役割の強調， 2000） 1980 年代にはワシントン・コンセンサスに基づくマクロ経済の に実施不可能だったのである．というのは，それは連合を維持 規律と市場の自由化，1990 年代には貧困削減と市場制度，そし （Mbembe するのに必要な恩顧主義の解体を求めていたからだ （MDG） て 2000 年代におけるミレニアム開発目標 の達成とガバ ．要約すれば，威圧を通じた規範の普及では，国内交渉 2000） ナンス制度の改善などが強調されてきた．このような経済的な アリーナのずっと強い力学を変化させることはできなかったので 正当性が時とともに変化したのとちょうど同じく （Temple 2010） ，援助の形態も， ある ． このような規範を開発成果に転換するのにより有効な手段を探 　事後の融資条件．1990 年代になって，援助は良い政策環境 求して変遷してきている． 下では有効であろうという前提に立って，事前の融資条件はパー 　事前の融資条件．1980 年代の構造調整融資は事前的融資条 トナーシップと自主性の原則に基づく形態によって代替された ．多くの援助国は 件の隆盛を示すものであった――すなわち，援助の移転は被援 （World Bank 1998; Dollar and Burnside 2000） 助国があらかじめ設定された条件を受諾することに依存してい 一種の事後的な融資条件を採用したのである．これは予算支援 たのである．しかし現在，このアプローチは大体において失敗 （ほとんどが無条件の資金） という形のもので ，経済とガバナンス であったとみなされている． 条件付きローンはコミッ というのは， に関してみずから良い政策を採択している国々が対象である．援 トメント装置としては無効であることが判明したからである．理 助は依然としてインセンティブとして作用しているものの，その 論的には，支払いが実施されないという脅威ないし支払いとい 主な役割は結果を生む可能性が最も高い分野における改革努力 う報奨は，行為主体の政府にとって改革にかかわる障害――目 を促進し，貧困削減を最大化することにある．なお，もう 1 つの 的の対立か，国内の政治経済的な要因のいずれかが原因―― 特徴は政策立案における社会参加を強調したことである．これは を克服するインセンティブになった．事前の融資条件は時には， IMF と世界銀行が政策アリーナの競争可能性を高めるために採択 このような改革の後押しに向けて国内世論を集約する必要が （PRSP） した貧困削減戦略文書 において導入された．このような あった政府改革派の手の内を強化することができたものの，反 動向も批判にさらされた．特に援助を配分する目的のために制 対するエリート層のインセンティブや選好を変える効果はなかっ 度のパフォーマンスを測定するという不完全な科学と，「自主性」 （Collier and others 1997） た ．このような結末の主因は大体が信 という疑わしい概念を巡る批判であった．というのは，援助国と 250 世界開発報告 2017 ボックス 9.2　脱国家的なルールや思想の配送メカニズムと （続き） しての援助 被援助国との間，および政府エリート層と国内の他の有権者との これは合意されたパフォーマンス指標に基づいて，結果の達成 間には，その両方に力の不均衡があることが考慮されていない 度に応じて支払いを実行するものである．成果に基づく融資条 （Wilhelm and Krause 2008） からだ ．最悪の場合，そのようなアプ 件は，MDG で設定された結果などのような社会部門の成果にと 「自主性」 ローチは があるような振りをしながら，実際には現地に りわけ適している．理論的には，政府が創始したプログラムに おける競争可能性と革新の余地を削減している政府の正当性を ついて明確に定義された目的や指標，検証手続きを設定するこ 高めることになり得る．一部の識者は，この方法が事前的な融資 とによって，この方法は政府の説明責任をみずからの目標に対 条件の欠陥に対する回答になった度合いを疑問視している a． （Temple 2010） して高めることを狙うものである ．もう 1 つの注 　成果に基づく融資条件． 「良い」 最近の世代の援助手段は 政策 「脆弱国に関与するためのニュー・ディール」 目すべき動きは で を生み出すべく交渉アリーナに影響を及ぼすことの困難性を克 あるが，これによって OECD の援助国側と g7+ として知られる 服するために，代わりに成果に焦点を当てることを追求している． 脆弱国グループの間で相互協約が締結された．これは一連の最 援助国は結果に基づくアプローチを導入しているということであ 重要な和平構築や国家建設の目標に基づいて，各国主導の戦略 る．その一例が世界銀行の成果に基づく （PforR） 融資制度 であり， を支援しようとするものである． 出所：WDR 2017 チーム． a. Craig and Porter (2003); van de Walle (2005); Andrews, Pritchett, and Woolcock (2013)． かかわらず，国民総所得（GNI）の 0.7％という ODA 天然資源の開発を反映――と送金は，入手可能なデー 目標――1970 年に初めて合意された――を達成して タによると，アフリカ 43 カ国中の 21 カ国では対 いる国はほとんどない． GDP 比でみて援助を凌駕している 11．とはいえ，援 　援助の金額は増加しているものの，民間資本やその 助は全低所得国の半数では GDP の 10％以上，開発 他のファイナンス源の流れとの対比では減少傾向にあ 途上 26 カ国では総収入の 30％以上を占めている（図 る．中所得国では，被援助額は GDP のわずか 1.9％ ． 9.6） を占めるにすぎないが（中位数），低所得国では 9.6％ 　50 年以上におよぶ開発援助が安全保障，成長，お に達している．外国直接投資――主に新たに拡大した よび公平に対して与えたインパクトをみると，地域や 地図 9.1　援助国（紫色）から被援助国（橙色と緑色）への援助フローは 2014 年に 1,610 億ドルに達した 援助フロー（米ドル） 600 100 25 10 0 –10 –25 –100 –1,000 収支がマイナス の被援助国 –50.792 –1.526 –0.704 データ無し IBRD 42496 | SEPTEMBER 出所：OECD からのデータを使った WDR 2017 チーム． 注：データは 2014 年現在の 1 人当たりベース．橙色は被援助国，紫色は援助国を示す．色が濃いほど受領ないし移転 された金額が多い．緑色の諸国 （中国，インドネシア，パナマ）は被援助国であるが，受領額が債務返済額よりも少ない． CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 251 図 9.6　援助は多くの途上国で GDP や収入のなかで大きなシェアを占めている a. 低所得国 b. 下位中所得国 c. 上位中所得国 20 100 18 90 16 80 14 70 対政府収入比 対ＧＤＰ比 12 60 10 50 （％） 8 40 （％） 6 30 4 20 2 10 0 0 ERI L O ETH TZA D GIN BFA B A I I F SLE IND SLV B LKA Y D R Z M M R D NIC LAO KEN B LSO SEN Z TLS S A TKM CRI PER BLR M E S A B SRB M N G JOR MW BD NP CA AZ SW KG MY MU EG UK CM GM UZ ZM GA RW BR BW MN TG CO BG HN TU VN AR DO NA TCD M E G A BEN I B I R Z AFG LBR SSD L M A N G K L R R CIV A YEM G O TJK T A KSV IRN X A ECU Y O F L JAM LBY IRQ LBN D ALB BIH SYR ML HT PH BO ZA CO ZW MR MO ME PR PA NE MM MA GN MD UG NG CO GH PN MD DZ GE AG MK SD KH GT ODA （対 GDP 比％，左軸） （対政府収入比％，右軸） ODA 出所：WDR 2017 チーム．ODA データ―OECD，政府収入データ―IMF, World Economic Outlook, 各年． 注：上図は人口 100 万人以上の低・中所得国すべての被援助国に対する，すべての援助国からの ODA を示す．ODA の数字 （対 GDP 比） は視覚化のために 20％を上限にした．背後にある上限を課さないデータはアフガニスタン 24％，中央アフリカ共和国 35.4％，リベリア （対政府収入比） 37.0％，マラウイ 21.8％．ODA の数字 は視覚化のために 100％を上限としてある．背後にある上限を課さないデータは アフガニスタン 105.2％，中央アフリカ共和国 260.6％，リベリア 126.0%，シエラレオネ 143.2％． 国によって大きな相違があることが明らかである（図 図 9.7　低所得国と下位中所得国は受領した援助額と 1 人当 ．本レポートが探求しているように，援助はそれ 9.7） たり GDP の改善という点で大きな相違がある が既存の国内の力の不均衡とどう相互作用するかと， 80 意思決定のプロセスや資源配分にどう影響するかとい （１９６０ –２０１４年、２００５年 COD 受領した正味のＯＤＡと援助の総額 う点で理解されなければならない．一部のグループや 60 不変価格、１００万ドル） 行為主体は外国援助フローを，みずからの利益ないし SDN KEN NGA 自分の選挙区民の利益に導くのに適した立場にあり― ZMB ―それは政府内外のどちらにいるかとは無関係――， 40 GHA SEN CIV 影響力をもっている立場をいっそう強化することがで CMR MWI BFA きる．このようにして，援助は他の資源と同じく，既 MDG RWA NER 20 TCD 存の勢力不均衡を強化するか，ないしは帳消しにして， BDI BEN MRT LBR 成長や公平ということでは，それぞれ固有の状況に応 CAF SLE TGO LSO じて多種多様な結末をもたらすことになるだろう． 0 −500 0 500 1,000 総援助フローがガバナンスに与える影響を理解する 1 人当たり GDP の変化 （1960 – 2014 年，2013 年不変価格） 　20 年前，影響力をもつある研究が出した結論によ ると，援助と成長の連動は健全な政策と制度がある国 低所得国 下位中所得国 ほどずっと強固である．これを受けて，援助国に対し 出 所：World Bank, World Development Indicators (database) か て良いガバナンスを証明できる諸国に対しては直接援 らのデータを使った WDR 2017 チーム． 助を実施しようという呼びかけが行われた（Burnside 12．しかし，援助はガバナンスに and Dollar 2000） ガバナンスが不十分な諸国では問題点を深刻化するこ 対してどのような効果をもち得るのだろうか？　この とがあると主張している 13．逆に，楽観論者の主張で 疑問は主導的な学者の間で相当な論争の主題になって は，援助は良い政策に対する抵抗を克服し，民主主義 おり，援助総額が被援助国の制度の質を改善したかそ を含め政治制度の発展を支援する助けになり得る 14． れとも悪化させたかを，実証的に測定する一連の試 残念ながら，証拠は明瞭な答えを示していない．その みが生み出されている．Deaton (2013) や Easterly 主因は，本来的な方法論上の欠陥にある．それには， (2006) などを含む一部の悲観論者は，巨額の援助は 援助の集計値が，源泉の違い ，方 （二国間か多国間か） 252 世界開発報告 2017 （予算支援，プロジェクト・ファイナンス， 式の違い 安定性や政変の試みを促した公算がある．というの 技術援助），望まれる結末の違い（開発，民主主義，人 は，個人や集団が援助資金で獲得された資産をコント 結局のところ，援助はガバ 道支援），現地情勢の違いなどを ロールするための機会を競うからである（Grossman ナンスにとって本来的に善 一まとめにしているという事実も ． 1992） でも悪でもない． 重要な 含まれている．結局のところ，援 　このような議論の背景にあるのは，援助のせいで国 のは援助が支配的な国内 助はガバナンスにとって本来的に 家は国民の要求に応答的でなくなり，国家と国民の関 状況とどう相互作用し，ど のグループないし行為主体 善でも悪でもない．重要なのは援 係が壊れるという主張である．国際社会からの収入に が自分たちの影響力が高 助が支配的な国内状況とどう相互 対する依存度が高まると，課税を通じて国内の収入を まったと考えるかということ 作用し，どのグループないし行為 動員するのに必要な公的制度を構築することに対する である． 主体が自分たちの影響力が高まっ 国家のインセンティブは減少する．そして，国家の国 たと考えるかということである． 内課税基盤への依存度が低下すればするほど，国家 　実証的には決定的ではないものの，文献をみると分 （Moore 2004） 対市民の説明責任が侵食される ．つま 析は，援助がガバナンスにプラスないしマイナスの り，援助は天然資源の呪いに似ている．棚ボタ式の不 影響を及ぼす条件ははっきり解明できる，という主 労所得のおかげで政府は無責任な支出と行動が可能に 張に収斂してきている．援助総額に関する研究には巨 なり，また，そのような所得は現代の民主主義の核心 額の二国間援助が含まれているが，それは歴史的に にあると考えられる国家対市民の社会契約による制約 は援助国側の戦略，ビジネス，および計画上の優先事 を受けない 17．援助の流れを国内の課税に結び付け 項について，動的な組み合わせを計画するのに使われ る実証的な証拠はまちまちである（ボックス 9.3） てきている．援助の配分と援助国の関心事項の広さ― ―植民地時代の結びつき，国連における投票実績，ビ 援助と政策アリーナ：インセンティブ，選好， ジネス機会，食料余剰など供給サイドの要因などが含 そして競争可能性 まれる――との間には，著しい相関関係があることが 　開発プロジェクトがどのように政策アリーナと相互 裏付けられている（Alesina and Dollar 2000; Qian 作用して，ガバナンスについて，効果なし，マイナス ．ある１つの所説によれば，本質的に不安定な 2015） （生成的な） の効果，プラスの 効果，という 3 つのあ いし制度的に脆弱な環境下で，ODA を通じてしばし り得る結果をもたらすのかを研究している理論的およ ば計画されている多数の目標――安定，安全，人道的 び実証的な文献が増えている． 援助，そして国家建設など――はしばしば矛盾してお 　第 1 のカテゴリーには，意図にかかわらず，エリー り，そして――ほとんどの場合――意図せざる効果を ト層のインセンティブや選好を作り直す機会を看過し もたらす（Paris and Sisk 2007）．援助が被援助国の ているプロジェクトが含まれる．財を直接提供し，政 開発目的を優先せずに供与される場合，ガバナンスに 府システムを迂回するプロジェクトは直接的な取り組 マイナスの効果をもたらす可能性が高い． みにおいて成功する可能性がある（それはまさに価値 　もう 1 つの所説は，援助資金が権力者によって悪 ある結果ではある）が，ガバナンスの質に対する効果 用される可能性が高いことに焦点を当てている．それ はほとんど，あるいはまったくない．一部のコミュニ にはいろいろな形態がある．例えばそれは，まった ティ主導型の開発イニシアティブはこのカテゴリーに くの横領 （コンゴ民主共和国の先の独裁者モブツ・セ 入る 18． セ・セコが適例であろう．援助資金 120 億ドルを着 　公共部門改革や需要サイドの新しい構想など，ガバ ，援助資金――あるいは援 服したと報道されている） ナンス取り決めを直接改善することを狙うプロジェク 助資金で解放された政府資金――の開発以外の目的へ トは結局，既存の力の不均衡を補強するインセンティ の迂回，などである．そのような資金の迂回は，採取 ブを提供することによって，マイナスの力学を生み出 産業や世襲制，排他性という権力構造の強化につなが すことになる．他のところで機能したベスト・プラク （Ahmed 2012; Deaton 2013） る ．数件の計量経済学 ティスな解決策に基づく改革を導入するという援助国 的研究は，高水準の援助と政治制度の説明責任の間に の傾向は（上意下達式の実施をしっかりモニタリング はマイナスの相関関係があることを見出している 15． していれば，同様の結果が生まれるだろうという期待 このリスクは援助が無条件で，政治的エリート層が組 と相まって），組織社会学から借用した用語で同型擬 織的な反対に直面しない場合にはいっそう大きくなる 態の実例といわれる（DiMaggio and Powell 1983）． 16． 一 （Acemoglu, Robinson, and Verdier 2004） このような改革は政策アリーナの性格をどう変化させ 部調査員の主張では，巨額の援助資金は政治的な不 るかに注意を払わずに，法律や制度，手続きなどの形 CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 253 ボックス 9.3　援助が国内の資源動員に及ぼすインパクト：証拠は語る 　次のようなことについて，意見の一致が広がりつつある．す 手法によって論駁されている a．援助の流れが説明責任を低下 なわち，国内資源の流通を増やすことは，特にそのような努力 させるという行動的影響は実験環境下でテストされ，そして抽出 が明示的に公共財の提供と連動しているならば，説明責任を高 （Martin 2014; Paler 2014） されているが ，現実には関係はもっと めることができる．仮に政策当局が広い範囲を基盤とする課税 複雑であり，次の 3 つの要因に依存しているようだ：(1) 援助の ――あるいは将来的な増税を示唆する債務――に依存する必要 （例えば補助金，債務，予算支援，あるいはプロジェク 種類 ト固 があるとすれば，政策論議に市民やエリート層が含まれる可能 ；(2) 援助に関連した政策の同時的効果；(3) より重要なのは 有） 性が高いであろう．戦争の費用を賄うために歳入が必要だった 各国固有のガバナンス環境． ことは，ヨーロッパ諸国を増税について臣民と交渉することに導 　国内資源動員の効果は課税の性格にも依存する．説明責任を （Tilly 1990） いた ．課税された市民は国家の職務について発言 （資源課税） 高めない税金 （貿易 もあれば，歪曲効果がある税金 権の増大を要求するようになった．18 世紀のアメリカ植民者は もある．国際的な法人税の競争は，国家の国内資 関連の税金） と主張した．より最近では，サハラ以 「代表なしの課税は暴政」 （底辺への競争に関す 源動員にかかわる能力を低下させている 南アフリカでは，納税は政治的な関心の増大につながることが ．低貯蓄率，あるいは資本逃避や脱税の る前述の議論を参照） （Broms 2015） 知られている ． 懸念という環境下では，消費税が有効である可能性が最も高い 　外国援助は国内資源の動員，したがって市民に対する説明責 が，逆進的なものになる公算も大きい．2010 年頃について入 任を阻害するだろうか？　この仮説を検証した研究は，当初は 手可能な家計調査のデータがある 25 カ国中 19 カ国において， （とりわけ Gupta 両者の間には負の相関関係があることを示した 政府がすべて課税し支出するということの正味の効果として，貧 ．より最近では，そのような研究は違ったデー and others 2004） 困層は民間の財・サービスの実際の消費という点では暮らし向 タセッ （Morrissey and Torrance 2015） トの採用 や計量経済的な （Lustig 2016） きが悪いままに放置されている ． 出所：WDR 2017 チーム． a. Clist and Morrissey (2011) は Gupta and others (2004) で発見された負の同時相関関係を却下している．援助が課税に及ぼす遅延効果を 導入すると，関係は無視できる程度にすぎないと結論付けている． 式に焦点を当てている．この慣行は「能力の罠」を生み については次節で検討する． 出すことがある．そうなると，被援助国政府はこのよ うな形式を採用して，援助国からの資金フローを確保 開発に向けてプラスのガバナンス力学を促進するた して正当性の利益を手に入れる一方，制度の機能をよ めに援助を使う り有効にするより根本的な改革は回避する．このアプ 　開発というのは本来的に議論の多いプロセスであ ローチは被援助国に持続不可能で機能不全の制度を残 り，力の不均衡や社会規範を巻き込むものであると すだけでなく，現地における革新や集団的行動の余 の認識は何も新しいことではない．ハーシュマンは 地を削減する（Pritchett, Woolcock, and Andrews 1967 年の古典的な自著『開発計画の診断』のなかで， 2010; Andrews, Pritichett, and Woolcock 2013）． 世界銀行のプロジェクトを使って最も雄弁に詳述して 　援助国の関与が，国内状況に埋め込まれている説明 –  いる．過去 20  30 年間にわたり出現してきた文献や 責任が強く公平なガバナンス取り決めの出現を支援す 知識ベースに依拠すると，本レポートで探求された枠 る場合には，それはプラス効果をもたらすことも可能 組みは開発成果のためのプラスのガバナンス力学を発 である．確かに，多くのプロジェクトはそうすること 展させる方法について，援助を利用する取り組みの指 で成功を収めているが，生成効果がいつどのように発 針となる次のような 4 つの原則を指し示している． 生するのかを事前に予測するのはむずかしい．という 　 基本的な機能問題を診断する．第 2 章で検討したよ のは，援助国の戦略が現地のスペースにどのように関 うに，開発問題の診断――およびその処方箋案―― 与するかを決定するのは，入り混じりながら変化する 『世 は往々にして直接的な要因に焦点を当てている． 要因だからである．それには国内政治の変転，さまざ 界開発報告 2015：心・社会・行動』（World Bank まの規模と効果をもったショック，広範な背景要因な 2015）は開発問題の背景にある，心理，行動，および どが含まれる．確かに，多くの人々は援助の有効性に 社会面での個別の障害を特定するために，診断方法の 対する課題を克服するために，援助のことを「政治的 拡充を要請した．本レポートでは安全保障，成長，お に」考えようとしてきている（ボックス 9.4）．生成的 よび公平の成果を改善できる政策があるのに，その採 な結果の機会を増やす方法に関する文献が漸増しつつ 用と実施を阻害している基本的なガバナンスの挑戦課 あり，それは一連の共通原則を指し示している．これ 題を理解する必要性を強調してきた．診断に向けたア 254 世界開発報告 2017 ボックス 9.4　技術官僚的なアプローチを超えて：開発政策のなかで政治と権力の配慮に扉を開く 　開発政策の世界では過去 10 年間に，政治と権力を議論する 「開発のための協調的なリーダーシッ ている．最近打ち出された ことが驚くほど増えてきている．この新しい注目点は開発の挑戦 プに関するグルーバル・パートナーシップ」（Global Partnership 課題を克服するために，資本の供与や技術的なノウハウの注入 on Collaborative Leadership for Development）はリーダーシッ を頼りにする技術官僚的なアプローチを嫌う，という反応を反映 プと連合を開発の中心に据えることを目指しており，「グローバ したものであり，これはガバナンス・プログラム策定法の変遷 ル配送イニシアティブ」（Global Delivery Initiative）は配送科学 から台頭してきた．そして，1990 年代に出現して以降，深刻な の原則を使うための証拠ベースを開発中である．イギリスの国 限界に遭遇した．貧困国のガバナンス制度を強化しようとした善 際開発省では，脆弱国でどうやって政治的な解決策を確立し維 意の努力は，改革に対する根深い抵抗やその他の構造的な障 持するかに対して真剣に注意を向けることが，政治的に賢い開 害に直面したのである． 「政治的に考え働く 発業務の中心的な要素であるとされている． 」 　その結果の 1 つとして，開発にかかわる多くの組織や実務家 （Thinking and Working Politically）という表題の下に組織化さ はプログラム設計の基本的なツールとして，政治経済的な分析 れた非公式な連合は，政治と権力を開発の思想と行動の周縁か を漸進的に取り入れつつある．政治経済的な分析の増大が，ど ら中心にもってくる，という革新的な努力の推進を目標としてい れだけ実際に有効な開発プログラムに帰結しているかに関して る．このアプローチは，このような問題に向けた関心が，ガバ は白熱した討論が続いているものの，ほとんどの組織は今や次 ナンスという本来の生家からはるか遠く，開発実践のあらゆる主 のことを容認するのに吝かではない：複雑で困難を伴う多様な 要な分野――とりわけ医療や教育から輸送や食料に至るまで― 国情下で運営していくには，改革にかかわる現地の政治経済― ―にまで広がるのを確実なものにすることになる． ―すなわち，だれが勝者ないし敗者なのか，そのプロセスで決 　開発において政治を真剣に考えるというこの一押しには，「つ 定権を握っているのはだれか――を理解すべく，少なくとも何ら いに！」という強い感覚が伴う．すなわち，開発援助の初期に構 かの協調に向けた取り組みが必要である． 築された旧式の人工的な壁がついに撤去されるという安堵感で 　潜在的には，深遠な変化をもたらすためには，新種の開発 ある．しかし，開発の実践を変更することは容易ではない．政 計画策定法を確立することが必要である．それには開発は本来 治と権力に関心を向けることは多くの運営上の至上命題を生じ 的に政治的なプロセスであるとの認識が体現されていなければ させる．それは，実施の柔軟性を増やす必要性，大きなリスク ならない．それは故 Andrian Leftwitch (2004, 115) の言葉では， や曖昧性を許容する必要性，権限を援助提供者から援助パート 「我々が資源を使って，生産し，分配する方法にかかわる対立， ナーに移譲する必要性，結果を測定するのに単純な線形スキー 協力，交渉」で構成されている． という 「開発の異なる選択肢」 ムを回避する必要性などである．そしてこのような至上命題は， 綱領の信奉者は，あらゆるレベルで正当化されたプロセスにお 古くから確立されている官僚的な構造や実践，習慣と衝突する． いて，現地主催者によって提案された現地の解決策に焦点を当 加えて，開発において政治を真剣に考慮するということは，制 てることの重要性を強調している．このことと同時に，計画，行 度をコントロールしている権力保有者の利害に挑戦する必要性 動，および反省という素早いサイクルを通じて前進し，小さな があるということを直接的に意味している．これは多くの開発団 「開発リーダー 賭けをしながらリスクを管理しなければならない． 体が，特に多くの諸国で国家主権に関して非常に敏感になって シップ・プログラム」は開発におけるリーダーシップの重要性を いる状況下では，まだ進んで決心するには至っていないことで 強調しており，人々と資源を動員して連合を形成する権威と能力 ある．開発業界は今のところ口先だけで政治の話をしている． を必要とする政治的なプロセスとして，リーダーシップを定義し どれだけ実行に移すのかはまだ不明である． 出所：WDR 2017 向けに Thomas Carothers, Vice President for Studies, Carnegie Endowment for International Peace が執筆． プローチは，成果を達成する道を塞いでいる具体的な ている場合，それが果たせる最も重要な役割は，政策 コミットメントや集団的行動問題と，政策アリーナに アリーナにおける開発指向型政策の採用・実施に対す おける力の非対称性がこのような機能を制約している る既存の制約を軽減する変化を円滑化することであろ 方法に狙いを定めるべきである． う．本報告書で強調したように，これはインセンティ 　開発協力は政策アリーナにおける障害を克服する方法 ブ，選好・信条，および競争可能性という 3 つの重 を対象にする．時には，困窮している人々に直接恩恵 要な変化をもたらす手段に焦点を当てることを意味す をもたらすために，援助が政策アリーナを避けること る． が最も適切なことがある．緊急事態，あるいは災害へ 　政策アリーナに影響を及ぼすインセンティブとし の対応，人道支援，場合によっては直接的なサービス て，金融形式の援助を利用することについてはボック 提供などは，国内のガバナンスと並行して機能する正 ス 9.2 で検討した．金銭的な支援以外で，技術援助， 当化される援助アプローチかもしれない 19．しかし， 分析の専門知識，知識共有といった形式の援助は，と 援助が開発成果の持続的な改善の支援として意図され りわけ内部的な討論と適応が可能な場合，選好を変え CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 255 る強力な手段になり得る．政策の有効性に関する証拠 べく下支えされていなければならない． の作成を支援し，そのような証拠を透明な形で公に利 　そのような措置を適用するには特定の一揃いのスキ 用可能にすることによって，政策に関して知識に基 ルや方法論も重要であるが，最も いくつかの多角的および二 づいたオープンな討論を行うことができる（Banerjee 重要なのは，開発機関内における 国間の組織は，開発業界 2007; Devarajan and Khemani 2016）． 好意的な環境であろう．いくつか が内部改革を実施できる 　競争可能性の促進における援助の役割についての の多角的および二国間の組織は， 方策を探求している．とい 理解は初期段階にある．過去 10 年間には，社会的責 開発業界が内部改革を実施できる うのは，より機敏で，より 任，法的権限の強化，開かれたガバナンスと透明性， 方策を探求している．というのは， 柔軟な，より適合的なプロ ジェクトを模索しているか および市民の関与という表題の下において，需要サイ より機敏で，より柔軟な，より適 らだ． ド寄りで，参加型で，そして利害関係のある大勢の援 合的なプロジェクトを模索してい 助者が資金提供している，援助イニシアティブの拡散 るからだ．グローバル・デリバリー・イニシアティブ がみられた．そのようなプログラムの評価は，情報の などのパートナーシップも，開発実務家にとって利用 普及とボトムアップのアプローチを強化することに加 可能な方法論やアプローチ法を模索している．これは えて，集団的行動を作動させ，反応のコミットメント 市民関与の手段やフィードバック・メカニズム，情報 を促すような好意的な環境の創出に焦点を当てる必 通信技術，およびガバナンス・プロジェクトのなかで 要性を指し示している（Fox 2015;Khemani others 直面するような複雑な問題を克服するために，リアル 2016）． タイムでの実務家交流などを通じてより適合的に仕事 　時間枠が極めて重要である．結局，援助というのは， をするためである． 複雑な一連の入り組んだ結び付きの自己強化的な要因 　伝統的な援助形態を超えて考える．ODA の役割が他 によって決定されている開発軌道を進むのを促した の形の資本との相対比で低下傾向にあることや，現代 り，加速化させたりできるだけだ．それどころか，根 の挑戦課題の多くに対処するには伝統的な外国援助に 深い既得権益に対抗する，ないしは微妙な安定性を脅 は本来的な限界があることを受けて，国連の持続可能 かすというような開発目標を追求している人々に対し な開発目標（SDG）を達成するためには，より幅広い て，政策アリーナにおける既存の合意を破壊する形で アプローチが要請される．本章で検討したように，官 援助を活用するよう勧めるのは思慮不足であろう．介 民の行為主体によって牽引された国家横断的なルール 入策はプロジェクトの寿命のなかではほとんど影響が や合意，規則で構成されるますます複雑で相互接続し ないかもしれないが，集団的な力学の起動を目標にす た領域は，国内ガバナンスと開発成果の達成に対して ることができよう．それが時とともに，権力の非対称 著しい影響を及ぼす．多くの場合，開発の挑戦課題に 性を削減し，インセンティブを有効に変化させ，選好 対処するための国内政策の余地は，他の場所でなされ を作り直すことになるだろう．第 7 章で検討したよ た措置や決定によって著しく制約されている．例えば， うに，エリート層の交渉力学に注目することは，影響 腐敗・犯罪・安全の国レベルでのコントロールは，財 力をもつ層の利害と整合的に投資し，また他の行為主 や資本，移民の流れが国家を越えたレベル，ないし他 体を政策アリーナに呼び込んで，社会の適応能力をよ の国の国内政策アリーナで，どのように規制されてい り包摂的な形で高める戦略的な機会を特定するのに役 るかに依存する公算があろう（違法な金融フローに関 立つだろう． するスポットライト 13 を参照）．外国直接投資が受 　反対，利害のシフト，そして意図せざる結末を予期する． 入国の成果に及ぼすインパクトは，主として多国籍企 過去 2，3 年間，開発実務家は組織変革の文献で長ら   業がボトムではなくトップへの競争を奨励する国際的 く確立されていた原則を会得した．すなわち，複雑な なルールによるだけでなく，自国によってどう規制さ 問題は強固な学習のフィードバック・ループに支えら れているかに決定されるだろう．公益事業から教育や れた，漸増的で適合的な努力に基づく解決策を必要と インフラに至るまでの幅広い開発活動のなかで，民間 する（ボックス 9.4）．この原則はとりわけ重要である． の行為主体と金融の役割が増大していることも，公益 というのは，政策アリーナを変えることに向けた取り のために説明責任の確保を目指す上流における政策ア 組みは往々にして反対や後戻りを引き起こすだろう リーナの重要性を強調している． し，予期せざる結末――プラスとマイナスの両面で― 　国際的な行為主体は安全保障，成長，および公平の ―を生むかもしれないからだ．次のような前提に立つ 目標達成に資するべく，国内の政策アリーナにおける べきである：改革の進展は線形ではなく，適合が必要 インセンティブや選好，競争可能性の促進によって裏 であり，改革に向けた国内連合は逆転リスクを削減す 付けされた国家を越えた連携やコミットメント装置を 256 世界開発報告 2017 使って，ツー・レベル・ゲームをする努力を強めるべ 次からのデータに基づく WDR 2017 チーム―― 11. きである．自分たち自身の政策アリーナが地球全体の ；World Bank, Africa Development OECD (ODA) 開発成果に対してますます大きなインパクトを及ぼす （FDI/GDP） Indicators, 各年 ；World Bank, World 方法を国際的な行為主体は内省しているかもしれない． development Indicators (database, GDP, 送 金 / GDP)．FDI と送金は最新の入手可能なデータ点を 注 指す． 1. World Bank, World Development Indicators World Bank (1998) も参照．Burnside and Dollar 12. (database), 各年，対世界向け財・サービスの輸 (2000) の 発 見 に 対 し て，Easterly, Levine, and 出入合計． Roodman (2003) は異議を唱えている． 2. Lane and Milesi-Ferretti (2007) が構築したデー これは次のような不穏な見方に通じる： 13. 「『開発の タセットの更新・拡張版． 条件』が存在している場合，援助は必要とされな 3. Lane and Milesi-Ferretti (2007) が構築したデー い．現地の条件が開発に都合が悪い場合，援助は タセットの更新・拡張版． 有用ではなく，そのような条件を永続化するよう 4. Bourguignon (2015) と Milanović (2006) に よ （Deaton 2013, であればむしろ有害であろう」 ると，国家間の不平等は大幅に縮小しているもの 273）．Easterly (2006) も参照． の，国内の不平等は急拡大している．ただし，ラ 例えば次を参照――Goldsmith (2001); Dunning 14. テンアメリカは例外であり，所得不平等は過去 (2004); Wright (2009); Dietrich and Wright 15 年間で若干縮小している． (2013)． 5. Haas (1992, 3) は知識共同体のことを次のよう 国際比較によって援助とガバナンスの質の間に 15. に述べている：「特定領域において認めさられて は負の相関関係があることを見出した研究と いる専門知識と能力，およびその領域ないし政策 し て は 以 下 が あ る ――Braütigam and Knack 領域のなかの政策関連の知識に関して，権威ある (2004); Moss, Pettersson, and van de Walle 主張を有する専門家のネットワーク」． (2006); Djankov, Montalvo, and Reynal- 6. 国家を越えた（多国籍的な）ルール（transnational Querol (2008); Bueno de Mesquita and Smith rules）は， 国 際 関 係 論 や 国 際 政 治 経 済 学 の 文 (2009); Busse and Grӧning (2009); Rajan and 献におけるいわゆる国際的制度（international Subramanian (2011)． regime）に類似している．例えば，Ruggie (1975) Tavares (2003) も参照． 16. や Krasner (1983) を参照． 「援助の呪い」 17. という所説を持ち出したのは次の 7. 法定のジェンダー割当制ないし議席割当制は典型 人 た ち で あ る ――Moss, Pettersson, and van 的には選挙法または憲法の改訂を通じて導入され de Walle (2006); Collier (2007); Djankov, ているが，自発的な政党割当制は女性候補者につ Montalvo, and Reynal-Querol (2008). いて特定のシェアをコミットメントする個別政党 以下を参照――Casey, Glennerster, and Miguel 18. によって採用されている． (2012); Wong (2012); King (2013); Mansuri 8. World Bank の 2016 Women, Business, and and Rao (2013); Humphreys, Sanchez de la the Law の database によると，世界の約 40％ Sierra, and Van der Windt (2015)． の国々は何らかの形のジェンダー割当制を採用し しかし，このような介入策でさえ，ガバナンスに 19. ている：73 カ国は国レベル，65 カ国は地方政府 対してマイナスないしプラスの方向に，著しい間 レベルで割当制を有している．一部の諸国は国と 接的なインパクトをもたらすことができる． 地方両方のレベルで割当制をもっている．それ以 外は一方だけで両方ではない．例えば，インドは 参照文献 地方レベルで割当制を採用しているが，国レベル Acemoglu, Daron, James A. Robinson, and Thierry Verdier. 2004. “Kleptocracy and Divide-and-Rule: A Model of ではそうではない． Personal Rule.” Journal of the European Economic 9. 外 国 援 助 は OECD の 定 義 に よ る 政 府 開 発 援 助 Association 2 (2–3): 132–92. （ODA）を指す． Adler, Daniel, and Michael Woolcock. 2009. “Justice without the Rule of Law? The Challenge of Rights-Based このような外国援助の増加は，1990 年代の平和 10. Industrial Relations in Contemporary Cambodia.” Justice 維持活動や 9/11 後のイラクとアフガニスタンに and Development Working Paper 2 (2), World Bank, Washington, DC. 対する介入を反映したものである． CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 257 Ahmed, Faisal Z. 2012. “The Perils of Unearned Foreign Using a Preanalysis Plan.” Quarterly Income: Aid, Remittances, and Government Survival.” Journal of Economics 127 (4): 1755–1812. American Political Science Review 106 (1): 146–65. Celis, Karen, Mona Lena Krook, and Petra Meier. 2011. “The Aldy, Joseph E. 2014. “The Crucial Role of Policy Surveillance Rise of Gender Quota Laws: Expanding the Spectrum of in International Climate Policy.” Climatic Change 126 (3): Determinants for Electoral Reform.” West European Politics 279–92. 34 (3): 514–30. Alesina, Alberto, and David Dollar. 2000. “Who Gives Foreign Center for Systemic Peace. Various years. Polity IV (data- Aid to Whom and Why?” Journal of Economic Growth 5 (1): base). Vienna, VA, http://www.systemicpeace.org 33–63. /polityproject.html. 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New York: Cambridge University Press. 260 SPOTLIGHT 13 違法な金融フロー 　2016 年春，1,150 万件の秘密文書がパナマに拠点 を実際には凌駕している，という意見の一致がある を置く法律事務所から流出した．漏洩のニュースはた ． （Herkenrath 2014） ちまち世界中に広がった．文書には，公人を含む裕福 な個人が，40 カ国以上のオフショア会社に保有して IFF へのアプローチを見直す いる資産に関する情報が含まれていた 1．タックス・ 　IFF のせいで途上国では，再分配に，公共財のファ ヘイブンに資産を保有すること自体は違法ではないも イナンスに，そして現地企業に対する民間投資の誘致 のの，新聞記事に現れた一般的な感情と一般大衆の反 に少なくても一部は使える資源が収奪されている．IFF 応は次のように解釈された慣行を非難・批判するとい はそうすることで，既存の不平等を支えており，特に う形を主にとった：強力な経済的・政治的なエリート 貧困層にとっては有害である．IFF というのはガバナ 層が，多くの先進国の金融システムから支援を得なが ンスのプロセスにも深く関係している．腐敗や横領は ら，課税所得を国内の税務当局から隠匿隠蔽していた． 市民に対する説明責任が低い環境下で繁栄し，それが 国家制度に対する信頼を弱める．脱税は，社会におけ IFF とは何か？ る協調の欠如の表れであり，それは，資源を公共財提 　このような開示されていない勘定は，「違法な金融 供のために使うというコミットメントの欠如によって フロー」（IFF）として知られるようになっているもの 扇動されている．そのようなコミットメントの欠如が の１つの表れである．IFF の定義はさまざまであるが， 今度は国家の正当性――公共財提供に基づく――の土 このような金融フローが違法になることについては， 台を崩す．信頼が低く，人口の多いグループが合法的 主に 2 つの解釈がある（Epstein 2005 を参照）2．規 な経済に有効に参加する手段を国家が提供していない 範的な解釈の示唆によると，金融フローは開発を阻害 ような環境下では，犯罪も繁栄する．WDR 2017 の するだけでなく，「社会的な（開発上の）善に関する既 枠組みを使って，IFF と戦うための改革アプローチに 存のコンセンサスの観点からみても不当である」とみ 関して，どう考えるべきかに光を当ててみよう． なされる時にも違法になる（Blankenburg and Khan 2012, 32）． 制度の形態だけでなく，その機能について考えよう 　IFF に関する実証的な文献が主に依拠している法的 　第 1 章で検討したように，制度の形態を輸入する 解釈は，IFF は稼得され，既存の法律に違反して移転 だけでは事実を変えるのに十分ではない．ケニアはイ ないし使用されたお金を指すことを示唆している．場 ンド洋における海賊行為からの収益の主な行き先であ 合によっては，それは合法的に稼得されたものの，税 り，隣のソマリアに向かうテロリストの資金にとって 金あるいは通貨規制を逃れるために，違法に国外に移 の重要な通過点であると言われることが多い．特に資 転されたお金を指すこともある．違法に稼得された 金洗浄や対テロ資金提供を中心とする違法な金融活動 IFF に関しては，麻薬取引から横領に至るまでの多種 と戦うために，ケニアは 2012 年に金融報告センター 多様な源泉がある．IFF は関与した行為主体が，犯罪 （FRC）を創設した．FRC 創設に伴ってケニアは金融 組織か，個人か，あるいは会社か否かに基づいて分類 （FATF） 活動作業部会 による非順守の制裁を科される することができる（Janský 2013）．表 S13.1 は若干 国のリストから外されたものの，それ以外はほとんど の実例を示したものである． 何も変わっていないようである 3．当時のケニア政府 　IFF の規模に関する推定値は議論が多いものの，開 については，高レベルの腐敗に関してしっかりした証 発にかかわる学者や実務家の間では，IFF の流出額 拠があった．にもかかわらず，上級官吏に対する資金 は平均すると，途上国が受領している政府開発援助 洗浄規則違反の告訴はまったくなかった．FRC を有 意義なものにするには，政府としては，みずからの上 Peter Reuter からの情報に基づき WDR 2017 チームが執筆． 級メンバーの多くを告訴しなければならないだろう． CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 261 表 S13.1　違法な金融フローを生み出す行為 所得源 合法的に稼得した資金 違法に稼得した資金 犯罪組織 ・麻薬取引 ・密入国斡旋 含まれる 個人 ・脱税 ・汚職 行為　　 ・通貨管理回避 ・横領 企業 ・脱税 ・知的財産権の侵害 ・利益移転 ・天然資源の違法開発 能力構築だけでなく力の非対称性に関しても 題である．2009 年にスイスは，ブラディミロ・モン 考えよう テシノスの口座から 9,300 万ドルをペルーに返還し 　複雑な法規制を管理する能力が途上国では欠如して た．彼はペルーの情報局の事実上のトップで，元大 いるということが，IFF 抑制にかかわる困難の原因で 統領アルベルト・フジモリ –  （1990  2000 年）の主要な あるとしばしば言われている．途上国のなかには，移 顧問であった．2004 年にフィリピンは，フェルディ 転価格税制がまったくないところもあり，したがっ ナンドとイメルダのマルコス元大統領 –  （1965  86 年） て，その管轄区内で操業している多国籍企業は利益を 夫妻のスイス口座から 6 億 8,300 万ドルを回収した． 好きなだけどこへでも移転することができる 4．しか 両事例では，回収された資金は当該国の同じ年におけ し，途上国の能力が低いのはしばしば権力に基づいて る貧困ギャップを最低でも 25％埋めるのに十分な規 いる：能力が低い方が誰かの利益に適う．というの 模であった 5． は，その誰かはレントを搾取することができるからだ 　前述した 2016 年の法律文書の漏洩を受けて，ヨー （Leite 2012）．この文脈では，政治的なインセンティ ロッパの 5 大国（フランス，ドイツ，イタリア，スペ ブの欠如の方が，法律や制度，運営などにかかわる問 イン，およびイギリス）は脱税と資金洗浄と戦うため 題よりも克服が確かにむずかしいと認識されてきてい に，情報共有の改善を図る措置を発表した．これら諸 る（Stephenson and others 2011）． 国のうち，イギリスはこの点ではとりわけ重要な役割 を果たしている．というのは，英領バージン諸島や 法の支配だけでなく法の役割についても考えよう ジャージーなど多くの海外領土および王室属領では， 　現職者は引き続き通常通り仕事をしながら，正当 非居住預金者向けの金融サービス提供が GDP 対比で 性を得るために国際的な法規制を順守しているよう 大きなシェアを占めているからだ．近年，このような にみえるかもしれない．FATF（マネーロンダリング オフショア管轄区はすべてこのイニシアティブに参加 に関する金融活動作業部会）は，反資金洗浄（AML） して，透明性基準の引き上げを実施し始めている．パ 体制の重要な義務の 1 つとして，他の国が関与して ナマも最近，租税の透明性と財務の誠実性にかかわる いる資金洗浄事案を捜査しているある国民から情報 枠組みを強化する措置を取っている．わずか 10 年前 と協力の要請があれば，便宜を図らなければならな には空想でしかないと思われた根本的な改革が，G7 い（Recommendations 35-40）．ほとんどの諸国は や G20，OECD などの強力な組織によって，有効な FAFT ルールを順守する法規制を採択している．しか 提案として議論されている．このような提案には企業 し，多くの諸国の当局は協力のプロセスを過去におい 収益の国別内訳が含まれているが，それによって移転 てはあまりにも長引かせており，法律は実質的に無効 価格税制の悪用や利益を低税率管轄区に移す他の手段 になっている．例えば，不法資金がどこに隠されてい の探知や，ダミー会社を通じた隠匿を阻止するための るかに関して，法律上の相互援助（MLA）という制度 受益所有権の公表リスト作成が円滑化される 6． の下で行われた他国からの要請に対して回答が遅延す 　とはいえ，表 S13.1 で特徴を示した各種 IFF には， るかもしれない（Chêne 2008）．一方，MLA を通じ それぞれ異なる複雑な行為主体――国内外の国家機 た政治的な動機に基づく開発途上国からの要請を，遅 関，国内外の公務員，外国金融機関などが含まれる― 延を口実に拒否するのは，根本的に腐敗しているシス ―のネットワークがかかわっており，すべてが外部と テムにおいては公正かもしれない（Terracol 2015）． の資金移動とその経路（大量現金の密入国，ダミー会 社，非公式な価値移転システム，貿易ベースの資金洗 前進するために 浄など）の選択に関してさまざまな要因にから影響を 　違法資金の外部的なフローとの戦いは重要な開発問 受けている．IFF に関与している全行為主体の間のイ 262 世界開発報告 2017 ンセンティブについて相互に持続可能な関係を考慮に 参照文献 入れないと――また，IFF をいろいろなタイプに分解 Blankenburg, Stephanie, and Mushtaq Khan. 2012. “Governance and Illicit Flows.” In Draining Development? しないと――，効果のない改革を行うリスクがある Controlling Flows of Illicit Funds from Developing Countries, （Reuter 2016）．特に問題解決の試みは原産国だけで edited by Peter Reuter, 21–68. Washington, DC: World なく，IFF 受領国にも傾注すべきである． Bank. Brun, Jean-Pierre, Clive Scott, Kevin M. Stephenson, and Larissa Gray. 2011. Asset Recovery Handbook: A Guide for 注 Practitioners. Washington, DC: World Bank-United 1. その法律事務所はパナマに拠点を置いていたが， Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Chêne, Marie. 2008. “Mutual Legal Assistance Treaties オフショア会社の 75％以上は国外の管轄区に所 and Money Laundering.” U4 Expert Answer (July 29), 在していた． U4 Anti-Corruption Resource Center, Chr. Michelsen 2. 文献にみられるさまざまな定義にかかわる最近の Institute, Bergen, Norway. Epstein, Gerald A., ed. 2005. Capital Flight and Capital Controls レビューに関しては Tropina (2016) 参照． in Developing Countries. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. 3. FATF は加盟しているメンバー管轄区の大臣に Findley, Michael G., Daniel L. Nielson, and J. C. Sharman. よって 1989 年に創設された政府間組織であり， 2014. Global Shell Games: Experiments in Transnational Relations, Crime, and Terrorism. Cambridge Studies 資金洗浄，対テロ資金提供，および国際金融シス in International Relations Series. Cambridge, U.K.: テムの健全性に関連したその他の脅威と戦うため Cambridge University Press. に，基準を設定し，法律，規則，および運用の面 Global Witness. 2006. “Heavy Mittal? A State within a State: The Inequitable Mineral Development Agreement にかかわる措置の有効な実施を推進する．現状， between the Government of Liberia and Mittal Steel 35 のメンバー管轄区と 2 つの地域的組織（ヨー Holdings NV.” Global Witness, Washington, DC, October. ロッパ委員会と湾岸協力会議）で構成されている． Herkenrath, Marc. 2014. “Illicit Financial Flows and Their Developmental Impacts: An Overview.” International ケニアの状況に関して，Findley, Nielson, and Development Policy, Articles and Debates 5.3, Graduate Sharman (2014) の発見によると，匿名のダミー Institute, Geneva. 会社――国際的な資金移転のために犯罪人が選好 Janský, Petr. 2013. “Illicit Financial Flows and the 2013 Commitment to Development Index.” CGD Policy している手法――の開設が他の場所よりも容易で Paper 034 (December), Center for Global Development, ある． Washington, DC. 4. 多国籍企業はしばしばこのような問題に最初に Leite, Carlos A. 2012. “The Role of Transfer Pricing in Illicit Financial Flows.” In Draining Development? Controlling 手 を 染 め る 行 為 主 体 で あ る． 例 え ば，Global Flows of Illicit Funds from Developing Countries, edited by Witness (2006) を参照． Peter Reuter, 235–64. Washington, DC: World Bank. 5. World Bank and United Nations Office OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2016. “OECD Secretary-General Report to on Drugs and Crime ’ s StAR (Stolen Asset G20 Leaders, Hangzhou, China, September 2016.” OECD, Recovery Initiative) database と World Bank’s Paris. Reuter, Peter. 2016. “Illicit Financial Flows and Governance: World Development Indicators (database) に The Importance of Disaggregation.” Background paper, 基づく WDR 2017 チームの推定値．StAR によ WDR 2017, World Bank, Washington, DC. ると，2011 年までの 15 年間で回収した資産は Stephenson, Kevin, Larissa Gray, Ric Power, Jean-Pierre Brun, Gabriele Dunker, and Melissa Panjer. 2011. Barriers （Brun and others 2011） 50 億ドルに達した ．「現 to Asset Recovery: An Analysis of the Key Barriers and Recom- 状では，単一のツールないしプロセスで，世界全 mendations for Action. StAR Initiative Series. Washington, 体あるいは国のレベルで，IFF の包括的な測定値 DC: World Bank. Terracol, Marie. 2015. “Mutual Legal Assistance and を有効に確定することはできない」ものの（United Corruption.” U4 Expert Answer 17 (September 24), Nations 2016, 37），そのような回収資産は他の U4 Anti-Corruption Resource Center, Chr. Michelsen 推定による総フローのわずかなシェアを占めるに Institute, Bergen, Norway. Tropina, Tatiana. 2016. “Do Digital Technologies Facilitate すぎない．例えば，Brun and others (2011) か Illicit Financial Flows?” Background paper, World らの年 200 億ドルという下限の推定値を使うな Development Report 2016: Digital Dividends, World Bank, ら，回収率はわずか 0.5％にすぎない． Washington, DC. United Nations. 2015. “Resolution Adopted by the General 6. 現在採択されたり，OECD や G-20 のなかで議論 Assembly on 27 July 2015, 69/313: Addis Ababa Action されたりしている指標の要約に関しては，OECD Agenda of the Third International Conference on Financ- (2016) を参照． ing for Development (Addis Ababa Action Agenda).” CHAPTER 9　相互接続した世界における統治 263 Document A/RES/69/313 (August 17), United Nations, New York. ————. 2016. Addis Ababa Action Agenda: Monitoring Commit- ments and Actions. New York: Inter-Agency Task Force on Financing for Development, United Nations. World Bank. Various years. World Development Indicators (database). Washington, DC, http://data .world bank.org/datacatalog/world-development -indicators. World Bank and United Nations Office on Drugs and Crime. Various years. The Stolen Asset Recovery Initiative (StAR). Washington, DC, http://star.worldbank .org/star/. 264 索引 ■欧文・数字 官僚制度改革 208 に関するグルーバル・パートナー 1995 年地方参加法 227 教務委員会の強化 168 シップ 254 ジャワ島 113 開発の罠 8 政治的なコネのある企業 7, 9, 131, 拡大家族 （ujamaa） 社会主義 196 EU 法 245 132 EU 統合プロセス 24 ガバナンス 2, 3, 36, 37, 45 農村部における協調 160 ――と開発の間のダイナミックな相 分権化 212 互作用 16 （マネーロンダリングに関する金 FATF ――と長期的な成長率の関係 127 融活動作業部会） 261, 262 ウェーバー，マックス 84 援助の影響 251 ウガンダ 海賊組織 108 ■あ行 一次医療部門のモニタリング 16 機能不全 4 アイデンティティ 107, 207 医療サービスについてのコミュニ 原則 89 エリート層連合内で影響力を持って ティの得点表 232 下半分のための―― 41 いる行為主体の―― 20 メディアによる公表 236 失敗 85, 106 アウトカム・ゲーム 17, 58 ウクライナ メカニズム 14 アジェンダを設定する力 52 医療費 177 力学 24, 30 アパルトヘイト 77, 165, 218, 248 ウルグアイ リスク管理における挑戦課題 73 アフリカ 188, 197 公共サービス 211 ガバナンス制度 108 援助フロー 250 個人所得税制の改革 167 苦情を認知し是正する 113 政党財政 219 ウルフ，エリック 8 貧困国において強化する試み 254 統計能力の開発 10, 11, 56, 57 環境保全 10 投票行動 215 エジプト 関係性の正当性 59, 83 土地介入策 161 アラブの春 15, 112 韓国 188 暴力紛争 105, 107, 190, 224 最高憲法裁判所の権限強化 97 エリート層 21, 185 安心ゲーム 47, 52 ムバラクによる統治下 132, 234 規範をシフトさせる改革 137 安全性 5 エリート 65 金融危機 218 安全保障 4, 39, 102 朴正熙大統領 137, 184, 189 エリート層 7, 20, 30, 183 定義 114 輸出志向型の工業化を通じた成長 ――の特定 184 134 ――を市民層から区別するもの 18 韓国 21, 185 ガーナ イギリス 交渉 182 慣習と整合しない相続法の導入 83 19 世紀における反貧困プログラム 国家的 183 産業調整政策の失敗 133 16 市民層との分類 53 小規模な漁業 57 違法な資金フロー対策 261 女性 197 女性の財産権 161 国際開発省 254 ブラジル 21 租税政策 16, 157, 168 コモン・ロー 80 ヨーロッパ連合からの脱退 （ブリグ ボリビア 21 完全ゲーム 52 ジット） 3, 38 援助 24 カンボジア 違憲審査 138 ガバナンスへの影響 251 衣服工場労働者 89, 246 国内の資源動員に及ぼすインパクト 貿易協定 246 一党優位制 219 253 官民対話 （PPD） 140 意図した効果の生産 52 途上国向け 249 官民パートナーシップ 151 違法な金融フロー （IFF） 260 援助の呪い 256 医療 177 援助フローの行動的影響 26 機会の平等 156 インセンティブ 12 ――を提供するツール 136 気候変動 246 オフショア管轄区 261 規範 31, 65 インターネット 236 自由度の促進 72 恩顧 208 規範のバンドワゴン 83 投票 23, 225 恩顧主義 8, 9, 56, 132, 162 逆政治 206 インド 3 管理 16 ギャラップの世界世論調査 アンドラ・プラデシュ州の社会監査 政党 216 市民が頼りにしているメディアの出 232 所 236 ジェンダーに基づく暴力の禁止 82 ■か行 選挙プロセスの誠実性 213 情報開示法制定 232 外国援助 24, 26, 242, 249, 253, 256 教育 175 情報開示法 222 外国直接投資（FDI） 241, 250 教育改革 176 女性法廷 79 外国法制の輸入 14 教育的な娯楽 237 テレビの利用の普及 237 海賊組織 108 競争可能性 11, 61, 222 都市におけるスラム街と排除 38 介入策の正当性 59 ――の促進における援助の役割 都市のスラム街 3 開発 4 255 マディヤ・プラデシュ州の医療ケア プロセス 61 177 開発援助にかかわる挑戦課題 25 役割 61 マハラシュトラ州のカースト 160 開発成果 18 協調（cooperation） 6, 31, 47, 49 インドネシア 189 開発のためのガバナンス 29, 102 崩壊 164 「5 つの柱」 196 開発のための協調的なリーダーシップ 索引 265 京都議定書 246 構造調整融資 249 医療従事者のコミュニティ監視 協力の崩壊 51 公的介入 175 232 協力問題 50 公平性 4, 39, 156 コミュニティ点数標 234 ――を重視する政策 155 シアカ・スティーブンス大統領 拒否権 52 164 禁煙 82 公平な法的諸制度の発展に貢献する要 児童死亡率 36 近接要因 36 因 95 ラジオ・キャンペーン 214 近代的な法の支配への移行 90 広報 233 ジェンダーに基づく暴力 105 金融報告センター（FRC） 260 公務員制度改革 208 ジェンダー割当制 256 効用 183 資源再配分 14 グアテマラ無処罰問題対策国際委員会 効率性 39 メカニズム 14 （CICIG） 58, 59, 88 合理的無知 215 事後的な融資条件 249 グールド，スティーヴン・ジェイ 18 拘留期間が長いことの効果 108 自然資本 10, 133 グローバル・ガバナンス 88 綱領政党 22 事前的融資条件 249 国際協力 244 持続可能な開発目標 （SDG） 4, 39, 255 経済特別区 （SEZ） 140 国際援助→ 「外国援助」 も参照 実質的な正当性 83 契約法 17 事後的な融資条件 249 ジッパー・システム 249 ケインズ 8 国内資源動員の効果 253 ジニ係数 11 ゲーム理論 17, 47, 52, 57 国法 78 支配的な政党制度 216 結果の正当性 59, 188 国有企業 （SOE） の民営化 15 シビック・スペース 23 結合型社会資本 49 5 歳未満児の死亡率 36 司法機関 87 ケニア 個人が法律を順守する主因 61 市民関与 234 インド洋における海賊行為 260 国家権力 市民社会の失敗 23, 224 教育改革 56 ――へのアクセス 7 制約 111 市民の安全保障 114 金融報告センター（FRC） 260 選挙 213 無制約の―― 106 社会運動 227 非政府組織の介入に関する実験 10 国家制度 3 デジタル革命 221 複数政党による選挙 22 国家的エリート層 183 社会規範 13, 31, 65 健康的な市民の関与 227 国家と企業のリンク 134 社会契約 17, 52 憲法 84, 89 国家の応答性と説明責任の高まり 234 社会組織 22 ――上の制約 14 運営 220 国家密度 42 改正 183, 192, 193 連合の形成 220 コミットメント 5, 47, 48 ガバナンス失敗 85 社会的制裁 13 失敗 158 女権を統合 224 社会的仲介者 232 耐久性のある 86 コミットメント装置 47, 48, 60 社会福祉政策 113 日本 14, 90 コミュニティ主導型開発 （CDD） 168, 169 ジャスミン革命 221 平均寿命 84 コミュニティ主導の復興プログラム 自由 4 権利革命 247 24 概念 39 権力（→「力」 も参照） 3 コモンズの悲劇 50 囚人のジレンマ・ゲーム 47, 50 権力喪失のコスト 188 コモン・ロー（慣習法） 80 集団的行動問題 31, 47, 49 権力分担 14 コンディショナリティ 242 準用規則 97 権力分担制度 108, 109 情報開示の欠如 232 ■さ行 情報通信技術 23 行為主体 裁判外紛争解決手続き （ADR） 114 女性エリート 197 合意の順守 12, 58 国際的 24, 241-244 再配分制度 108 女性議員の割合 223 政策アリーナ 53, 54, 65, 166, 183 再分配政策 113 女性法廷 （nari adalat） 79 政策アリーナから排除 7 再分配取り決め 14 女性リーダー 197 戦時下 121 再分配能力 11 ジョンソン，リンドン （大統領） 20, 超国家的 18 196 殺人 42 公開熟議 23 人権 247 殺人率の低下の要因 124 公開審議 224 人的資本への投資 175 サハラ以南アフリカ 交換型の 役割 196 （transactional） 回廊開発イニシアティブ 176 信頼 29, 49 公共サービス 40, 71, 158, 206 教員の欠勤率 163 信頼性 81 改革 206 産業調整政策の失敗 133 官民パートナーシップ 151 女性の動員とジェンダーを基盤とす スイス 政府支出の増加 111 る政策の推進 223 女性の参政権 23 ブラジル 3, 38, 51 不完全な分権化 169 女性の参政権達成 22 プログラム型政党 217 法の支配 90 垂直的統合 234 公共財提供 212 与党連合 191 垂直的説明責任 19, 139, 192, 193 公式な制度 19 参加型アプローチの開発政策 225 水平的説明責任 19, 193 交渉の失敗 106 参加型のコミュニティ・プログラム 水平的不平等 107, 111 交渉力の非対称性 170 225 スハルト大統領（エジプト） 31, 142 公職機密法（OSA） 222 スペイン 公正性 155 シエラレオネ 266 世界開発報告 2017 国民投票 19 選挙 22, 212 村レベルの選挙の導入 212 割当制 249 ケニア 213 4 つの基本原則 189 選挙制民主主義 213 中国共産党 （CPC） 182 成果に基づく融資条件 250 選好と信念 12 中所得の罠 40, 147 成果に基づく融資制度 （PforR） 250 戦時期ガバナンス 121 免れた国 40 成果の不平等 156 取り決め 122 中流階級の罠 28 正義 171 戦時期の制度 104, 121 チュニジア 86 制裁 108 占有 7, 131, 141 アラブの春 15, 112 建設部門における事例 55 企業の政治的なコネ 132 政策アリーナ 7, 16, 51 コスト 133 ジェンダー平等 221 ――から周縁化されているグループ コミュニティ主導型開発 （CDD） ジャスミン革命 221 41 169 政治家とのコネ 163 ――における力 51 ――の形成にかかわる法の役割 12 政策的な―― 132 超国家的な行為主体 18 競争可能性がより大きい 12 超国家的 （transnational）ルール 24, 行為主体 53 創造的破壊 8, 134 243 参加者 18 ソーシャル・メディア 238 チリ 見直し 11 ソフトな法 13, 88 資源の管理 46 より競争的にする 12 ピノチェト政権 191 ソマリア 2, 5 政策公平性を重視する 155 国家建設 36 政策学習 249 ソマリランド 2, 104 ツー・レベル・ゲーム 245 政策有効性 28 安定性と経済開発 36 ――のサイクル 28 コミットメント 5 ディートン，アンガス 36 政治経済の罠 148 部族会議 191 ディールに基づくメカニズム 61 政治団体 22 低成長の罠を免れた国 40 政治的なホールドアップ問題 53 ■た行 底辺への競争 24, 26, 244, 245 脆弱国に関与するためのニュー・ディー 対外債務 241 テンダープレナー（tenderpreneur ル 250 代議員の割当制 248 186 成長 4, 39 対人（interpersonal）信頼 49 デジタル革命 221 ――公平とのトレード・オフ 141 対制度 信頼 49 （institutional） デジタル技術の利用 225 制度 48 代替的な政治技術 86 手続き上の正当性 84 3 つの重要な機能 7 大分岐 141 電子投票の導入 62 ――移植 45 多角的貿易協定 60 天然資源の呪い 2, 24, 37 政党 22 恩顧主義 216 多元主義 78 プログラム型 216 法の―― 78 動因（driver） 115 正当性 29, 58 多元性 同型擬態 252 介入策 59 法的・規範的な―― 12 実例 252 概念 29 多国間繊維取り決め （MFA） 246 鄧小平 182 関係性の―― 83 多国籍的社会運動組織 （TSMO） 221 投票率の世界的な低下 213 実質的な―― 83 多国籍的なルール 247 投票を通じた不遇層の関与 166 手続き上の―― 84 タンザニア 透明性や説明責任にかかわるイニシア プロセスの―― 29, 59, 84 拡大家族 （ujamaa） 社会主義 196 ティブ （TAI） 232 正当な抵抗 88 学校教育 167 独裁者のジレンマ 199 政党の役割 216 ボトムアップ型の市民運動 192 途上国向け援助 249 制度的な取り込み 190 メディアとしてのラジオの利用 237 土地保有権の改革 161 政府開発援助 （ODA） 24, 249 取引型 （transactional）のリーダー 19, 政府 タンザニア革命党 216 20 企業による専有 11 取引コスト 55, 66 皇帝雇用における寵遇 112 （権力） 3 力 ――のない世界 55 正当性 29, 84 力の非対称性 7, 8, 11, 18, 27, 51, 53, 55, トルコ メディア 236 56, 64, 65, 261 1999 年のコジャエリ県地震後 55 メディア検閲 220 蓄積 39 トンプソン，E・P 87 リスク管理 73 知識共同体 256 政府による介入 24 中国 182, 245 失敗 25, 37 ■な行 WTO 加盟 245 「誓約と審査」 という制度 246 幹部層管理システム 208 ナイジェリア 2 官僚の改革 189 天然資源の呪い 37 世界人権宣言 247 起業家を党員として追加 192 腐敗の追求 18 世界貿易機関 （WTO） 245 有効性のポケット 190 説明責任 95, 191, 194, 233, 235 経済 2, 5 経済特別区の活用 140 内発的動機付け 137 市民関与の有効性 234 郷鎮企業 （TVE） 政策 135 ナッシュ均衡 52 垂直的 19, 192, 193 水平的 19, 193 国家環境保護局 （NEPA）と専門家の 相互作用 243 二国間投資協定 60 セネガル 成長の実績と課題 2, 37, 38 二分法 18, 65 医療従事者 163 地方官僚の説明責任 88 女性性器切除の法的禁止 83 日本 地方の政策面での自律性 203, 204 索引 267 外国法制の輸入 14 成 225, 232 暴力 40, 115 西洋の法制を自己目的に適合 90 エリート層 21 ――に対する国家独占 103 人間の安全保障 114 リオデジャネイロの調停警察部隊 ガバナンスへの影響 104 109 形態 115 プラトン対話篇 78 罠 28 能力 56 プリンシパル – エージェント問題 207 暴力死 40 能力主義型の改革 207 ブリグジット （Brexit） 3, 38 暴力スペシャリスト 104 能力の罠 253 プログラム型 （綱領） 政党 22, 216 ポーランド ノース，ダグラス 48 プロセス 国有企業 （SOE） の民営化 15, 136 競争可能性 61 ホールドアップ問題 53 ■は行 正当性 29, 59, 84 補完性 4, 39 ハードな法 13, 88 分権化 ボダン，ジャン 190 排除 7 ――されたガバナンス 203 ボリビア ハヴェル，ヴァーツラフ 52 政治学 204 エリート層 21 パキスタン 紛争 106 国家の不連続性 42 教育制度改革 167 ――の非暴力的な表れ 106 社会政策 54 政治的なコネを有する企業 8, 132, 資源 107 政策ネットワーク 54 133 動因 107 累進的な個人所得税の導入 166 農村コミュニティにおけるプロジェ 要因 107 香港特別行政区 （SAR） 141 クト 170 紛争解決制度 108, 113 橋渡し型社会資本 49 ■ま行 パリ協定 246 平和維持軍 110 マーティン・ルーサー・キング・ジュ 反資金洗浄 （AML）体制 261 ペルー ニア牧師 196 違法な金融フロー 261 マネーロンダリングに関する金融活動 ピールソン，ニコラス 65 強制労働制度 128 作業部会（FATF） 261 非公式制度 86 先住民の動員 227 マラウイ 非国家武装集団 104 フジモリ大統領政権下 236 緑の成長戦略 10, 133 非政府組織 （NGO） 10 ペルー社会基金 162 マロ・デューマのアプローチ 109 非対称性 ベルルスコーニ，シルビオ （イタリア首 マンデラ，ネルソン 20 行為主体の影響力 156 相） 60 交渉力の―― 161, 169, 170 変革型 （transformational）のリーダー 緑の成長 10, 133 情報 232, 233 20, 196 南アフリカ 政策アリーナにおける力の―― 28, アパルトヘイト 77, 165, 218, 248 63 貿易 気候変動対応プラン 10, 133 存在する中での力の政策の有効性 障壁が低い 131 殺人の減少 124 51 世界全体の GDP に占める比率 241 マンデラ，ネルソン 20 力の―― 7, 8, 11, 18, 27, 51, 53, 55, 促進する政策 135 56, 64, 65, 261 民族間勢力関係 7 貿易協定 242, 245-247 ルールズ・ゲーム 17, 58 カンボジア 246 ビッグ・プッシュ 142 多角的 60 無知のベール 19, 31 ヒュームの法則 8 方言化 88 ムバラクによる統治下のエジプト 234 平等な機会 156 司法化 87 評判 49 法制度 78 メキシコ 貧困削減戦略文書 （PRSP） 249 学校を基盤とする経営プログラムの 法多元主義 13, 79 導入 168 ――のネットワーク 88 キャリア公務員法 207 フィリピン 法的解釈 260 公共部門の求人 137 教科書勘定 234 法的起源 80 裁判官に関する社会的ネットワーク マルコスのクーデター 221 法的・規範的な多元性 12 分析 98 フーコー，ミシェル 243 貿易協定 246 専門職斡旋サービス 206 ブーメラン効果 248 法的な移行 14 ナイキの工場労働者 246 複数均衡 143 保護 （amparo）の仕組みを導入 97 法的複合体 95 腐敗 70 「メカニズム・デザイン」 アプローチ 法の支配 13, 77, 89 不平等拡大に関する懸念 40 17, 58 ――への移行 14 不平等とガバナンスの悪循環 158 近代的な体制への移行 90 メディア 213, 226 不平等と成長の構造的な連動 40 高所得 OECD 加盟国 95 教育的な娯楽 237 所得水準との間の相関関係 89 公的歩哨としての役割 236 不平等の罠 28 自由度の促進 72, 74 部分ゲーム完全均衡 52 法の役割 27, 63, 89 情報収集 139 ブラウン，ゴードン （イギリス元首相） 法文化 98 政府の検閲 23, 149, 220, 221 13 法律 12, 77, 78 説明責任の動因としての役割 236 ブラジル 3 機能 91 占有 237 インターネット投票 23 個人が順守する主因 61 メンタル・モデル 226 公共サービス 3, 38, 51 正当化力 83 中流階級による要求の増大 38 表現力 82 連携力 82 モンゴル 電子投票の導入 62 有効な―― 12 財政支出 46 ポルト・アレグレ市の参加型予算編 268 世界開発報告 2017 財政的な持続可能性 45 ■ら行 天然資源採取からの財政収入の管理 ラテンアメリカ ルーズベルト，フランクリン （大統領） 46 PPP プロジェクト 152 207 現金給付プログラム 170 ルールズ・ゲーム 17, 29, 58, 64 ■や行 公式統計の信頼性 11, 57 ルールに基づくメカニズム 61 闇経済 159 工業化の波 141 ルワンダ 裁判所の変革 87 紛争解決後の状況下における女性の 社会福祉向け政府支出の増加 113 有効性 95 動員 223 所得不平等の縮小 158 有効性のポケット 189 ラジオ番組の聴取 237 中流階級 16 ナイジェリア 190 都市犯罪を削減するための政府介入 ルワンダ愛国戦線 （RPF） 223 有効な憲法 85 策 14, 111 有効なコミットメント，連携，協調 マロ・デューマのアプローチ 109 連携（coordination） 6, 31, 47, 48, 60 17 民主主義の到来 192 連携ゲーム 52 有効な政策 51, 158, 165, 169 労働市場 158 連携問題 6, 49, 50 有効な法律 12, 65, 91 廉政公署 （ICAC） 141 有効な指導力 196 リーダー 誘導的参加 224 取引型 19 ロールズ，ジョン 19 変革型 20 リスクの許容水準 73 良い法律 77 ■わ行 立憲政治 14 要素集約型の成長局面 8 ワシントン・コンセンサス 249 リベリア 幼稚産業保護 49 割当制 248 コミュニティ主導の復興プログラム 抑止 108 24 裁判外紛争解決手続き 114 ■編著者　世界銀行 ■訳者 田村　勝省（たむら　かつよし） 東京外国語大学および東京都立大学卒業． 旧東京銀行および関東学園大学教授を経て翻訳家． 世界開発報告 2017 ガバナンスと法 発　行 2018 年 1 月 11 日 編著者 世界銀行 訳　者 田村　勝省 発行者 平野　智政 発行所 株式会社　一灯舎 〒 170  –  0003 東京都豊島区駒込 3  –  –  25  1 –  Tel : 03  –  6686  –  7456 / Fax : 03  6693 –  1830 印刷所 朋栄ロジスティック 製本所 朋栄ロジスティック ＜検印省略＞許可なしに転載，複製することを禁じます． 乱丁本，落丁本はお取り替えします． ISBN978  –  4 –  –  907600  –  53  2　C3033 http://www.ittosha.co.jp/ © 株式会社一灯舎 Printed in Japan