AIDE MEMOIRE République Démocratique du Congo Mission technique du Projet de renforcement des systèmes de développement humain (IDA D1110) Du 19 au 23 juin 2017 I. Introduction 1. Une mission de la Banque mondiale a visité la République Démocratique du Congo pour discuter de la vision du pays sur la question de l’amélioration des systèmes d'enregistrement des faits d’état civil et d'identification de la population, leurs interfaces avec les registres fonctionnels et partager les expériences d’ailleurs. 2. La liste des personnes rencontrés figure en Annexe 3. 1 La mission remercie les responsables des services concernés, contactés à cet effet, pour la qualité des échanges. II. Constats 3. Etat d’avancement de la sous-composante état civil : Les marchés de la sous-composante état civil sont au point de la signature des contrats. Une délégation de la RDC a participé à la troisième Conférence sur l’Identité numérique en Afrique avec un financement du projet, à Windhoek, en Namibie. Suite à cette conférence, le Secrétaire Général à la Justice a invité les responsables des ministères et agences concernés à désigner les points focaux pour l’organisation des travaux réguliers sur les questions relatives à la réforme de l’état civil et à la campagne de rattrapage en vue de l’enregistrement des enfants à l’état civil pour l’obtention des actes de naissance. Lors de la mission, le Secrétaire Général à la Justice disposait déjà d’un nombre important de désignations par les différents ministères et structures. La finalité de ces travaux sera une stratégie de renforcement de l’état civil et de l’identification avec un cadre de dépense à moyen terme et un cadre de résultats qui couvriront l’ensemble des secteurs concernés ainsi qu’environ 600.000 enfants ayant des actes de naissance. 4. Les politiques : la politique nationale relative à l’identité est une nécessité, les institutions sont à renforcer, la mise en place de la coordination formelle interministérielle n’est pas encore terminée et le cadre juridique pour l’identification et la protection des citoyens est à définir. Deux constats ci-dessous nécessitent plus de détails que ce qui se trouve en Annexe 1 (ensemble des constats). Premièrement, la politique nationale relative à l’identité donnerait la vision et la procédure d’identification des nationaux et des résidents étrangers ainsi que les principes de partage de ces informations avec les autres secteurs concernés. Sans ceci, il sera difficile de développer un système efficace et cohérent pour l’ensemble du gouvernement. Deuxièmement, la loi qui régit l’état civil prescrit la méthode d’enregistrement et ne prévoit pas l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication. D’où la nécessité d’adapter le cadre légal actuel aux réalités de l’heure notamment sur les questions relatives à la protection des données individuelles, la cyber-sécurité, la signature numérique et le vol d’identité ainsi que dans les domaines des outils et systèmes de collecte et de transmission d’informations. 5. Les stratégies : la mission constate que le chronogramme du processus sera retravaillé avec l’arrivée du cabinet d’appui-conseil. Elle n’a pas vu les standards et éléments pour la conception de la base de données identitaires qui pourrait être harmonisé pour l’ensemble des actions sectorielles et observe que 1.La mission était conduite par M. Christophe Rockmore (Economiste principal, responsable du projet). Elle avait la participation de MM/Mmes Luc Laviolette (Responsable sectoriel, Développement humain), Louise Mvono (Spécialiste sénior éducation), Lisette Meno Khonde (Spécialiste en protection sociale), Mia Harbitz (Experte en état civil et identification) et Patricia Komina Dele (Assistante d’équipe). Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 1 de 8 l’identifiant unique n’est pas encore conceptualisé. En ce qui concerne la base de données, l’expérience informatique montre que l’effort de remodeler une base de données, ou pour changer son contenu ou la façon dont elle gère les informations, peut s’avérer plus couteux que de le faire correctement dès le départ. Au vu du développement actuel prévu de bases sectorielles d’identification (EPSP et MINAS) le manque de coordination observé pourrait s’avérer préjudiciable. Par exemple, à l’EPSP, il existe une base pour la paie des enseignants et une autre pour le Système d’Informations de Gestion de l’Education (SIGE), mais les deux bases n’ont pas les mêmes identifiants. Le Secrétaire Général à l’EPSP a fait part de sa volonté d’avoir la capacité de visualiser des informations issues des deux bases sur une même carte et donc d’avoir un lien entre les deux bases (repris dans le schéma en Annexe 2). Le MINAS se propose de bâtir une base de données en partant d’une fiche de collecte pré-validée par une équipe interministérielle plus large des ministères sectoriels de protection sociale sur la base des recommandations de l’étude sur la mise en place d’un mécanisme national de ciblage des groupes vulnérables, à mener très prochainement sur un cofinancement Banque mondiale – Bureau International du travail. Structurellement, la mission note la volonté des personnes rencontrées de renforcer leurs connaissances et le besoin de le faire pour améliorer les résultats. 6. Les programmes : le développement de bases de données biométriques multiples pour l’identification de la population et l’identification des bénéficiaires de programmes de filets sociaux (programmes non contributifs en faveur des populations vulnérables) ou éducatifs serait inefficace et cher, si les méthodes de stockage (formats) et de protection des données biométriques ne sont pas définies. Si les bases biométriques sont indépendantes et ne permettent pas d’effets d’échelle entre elles, les couts seront multipliés par le nombre de bases. L’absence de définition de protocoles de gestion et protection des données personnelles est un grand risque pour la réputation des institutions impliquées dans la production et la gestion des bases de données et pour la viabilité des systèmes. Il semblerait y avoir une faible demande pour les actes de l’état civil et des données dont la couverture et fiabilité sont questionnables pour des raisons multiples, dont le faible niveau de formation des officiers de l’état civil. 7. Les expériences d’ailleurs montrent que le processus de transition prend du temps, peut nécessiter des réformes institutionnelles importantes et peut être itératif. Le Pérou et l’Equateur ont mis environ une décennie pour atteindre un niveau performant et stable. La Côte d’Ivoire a donné à l’Autorité de Régulations des Télécommunications la responsabilité de protéger les données privées qui sont décrites dans des lois. La Namibie, qui a plusieurs fois refait son système pour améliorer l’existant, est une référence dans cette approche. Cette réflexion pourrait être accompagnée par le projet en lien avec la réforme de l’état civil pour une meilleure coordination et efficacité de la dépense publique. III. Recommandations 8. Développer une vision intégrée de l’état civil, des statistiques vitales et de l’identification de la population pour rendre explicite la structuration des interventions dans les domaines et assurer la cohérence des efforts de différentes parties prenantes. A terme, ceci donnera un système fonctionnel avec un cout inférieur, car l’Etat devra être en mesure d’en assumer les charges de fonctionnement. Ceci peut conduire à l’adoption d’une approche par paliers qui serait revue en fonction des expériences, des besoins, des moyens humains et matériels et de l’évolution de la technologie. 9. Adopter une perspective à moyen et à long terme : les expériences dans d’autres pays montrent que la concertation et la définition des stratégies doit précéder la phase d’identification et de distribution de pièces afin d’éviter des erreurs potentiellement très couteuses. Ces travaux devront se faire entre les différents services d’un ministère (exemple de l’EPSP) ainsi qu’entre les différents ministères. Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 2 de 8 10. L’enregistrement des naissances et l’identification légale doivent être universels tels que repris dans l’Objectif de développement durable 16,9. Sans cela, l’Etat ne connaitrait pas la population résidente et les individus ne pourront pas accéder aux services et faire valoir leurs droits. De ce fait, il sera important de veiller à l’inclusion des populations et communautés vulnérables ou marginalisées qu’elles soient urbaines ou rurales en définissant des stratégies pour les atteindre et les aider à participer. Le mécanisme de gestion des plaintes qui est prévu dans le projet aidera aussi à identifier des problèmes structurels et à les adresser aux instances appropriées. 11. Disposer d’une situation de référence par le Recensement Général de la Population et de l’Habitat. L’Institut National de la Statistique a intégré des questions sur l’enregistrement des naissances et la disponibilité des actes de naissances pour tous les membres de la famille. L’exploitation des données permettra de mieux comprendre l’ampleur et la nature du phénomène dans des dimensions géographiques, rurales/urbaines, de genre, pauvreté/vulnérabilité, tranches d’âge, etc. Ces informations seront précieuses pour la réforme de l’état civil dans son volet de ciblage des populations. 12. Renforcer la coordination interministérielle qui est un élément nécessaire, mais pas suffisant, pour la réussite d’un tel processus. Les personnes désignées par les différents ministères devront définir les termes de référence et puis les faire valider par un arrêté créant une commission de travail sur ces questions. Par son travail de consensus et concertation, ce comité devrait réduire les risques d’incompatibilités entre les systèmes. 13. Assurer la coordination au sein des ministères pour que les décisions prises soient intégrées dans les travaux des différents services par le biais de protocoles de transmission de l’information. Sans ceci, les engagements ne seront pas traduits dans les faits et des bases de données non-interopérables seront créées. Dans cette logique, la mission propose que l’EPSP prépare des TDR pour résoudre son problème de lien entre les systèmes de la paie et du SIGE de manière permanente. Cette consultation sur les solutions informatiques et institutionnelles serait éligible au financement du projet dans son volet « études ». 14. Cartographier la demande d’informations identitaires et ressources TIC disponibles et fonctionnelles pour alimenter la réflexion stratégique et les approches sectorielles qui en découleront. Au-delà de l’EPSP et du MINAS, il y aurait la santé (couverture sanitaire universelle), les autres ministères de l’éducation, la Banque centrale (blanchiment d’argent, fraude), les banques commerciales (fraude et centrale des risques), les assureurs (fraude) ainsi que d’autres partenaires potentiels. Une telle étude pourrait être financée par le projet par son volet « études ». 15. Analyser les risques liés aux options retenues : un travail régulier d’analyse des risques, de suivi des signes annonciateurs de matérialisation des risques et de mitigation de ces risques devra être fait tout au long des travaux. L’accompagnement du cabinet financé par le projet pour le processus de réforme permettra de prendre en compte certains risques, mais le comité interministériel devra y veiller continuellement et explicitement. 16. Accroitre la demande et faciliter l’accès aux actes de naissances. Les actes de naissances sont le fondement de l’identité légale tel que défini par les lois de la RDC, notamment la loi n°87-010- du 1er août 1987 portant Code de la Famille tel que modifiée par la loi portant Protection de l’Enfant (n° 09/001 du 10 janvier 2009) et loi n° 16/008 du 15 juillet 2016 modifiant et complétant la loi n°87-010 du 1er aout 1987 portant code de la famille. L’approche de l’EPSP qui va utiliser les actes de naissance pour l’identification des usagers et les aider à obtenir des actes en cas de besoin sera imité par le futur projet de protection sociale que le MINAS prépare avec la Banque mondiale et mériterait d’être pris comme principe par l’ensemble des projets qui identifient des bénéficiaires. Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 3 de 8 IV. Prochaines étapes 17. Coordination interministérielle : développement des termes de référence pour le comité et sa formalisation par un arrêté ministériel. La mission est à la disposition de la partie RD-congolaise pour l’assister dans ses travaux. 18. Cartographie de la demande : définition des termes de référence et passation du marché sur financement du projet. Ces informations pourraient aussi identifier d’autres partenaires institutionnels pour le comité de concertation, ou des ministères ou des partenaires extérieurs qui pourraient siéger dans un comité élargi de concertation. 19. Interopérabilité des informations de l’EPSP : développement des termes de référence pour permettre le croisement des bases de données et définition d’une approche institutionnelle et informatique pour avoir un identifiant unique pour chaque école en RDC. 20. Atelier de formation et de réflexion sur l’état civil, l’identification de la population, les statistiques vitales, leurs liens et leur mise en œuvre en RDC. Les connaissances acquises amélioreraient le rendement des missions d’études et les réflexions pour les participants. La mission peut aider dans ce sens, tout en notant qu’il faudrait prévoir un tel atelier bien à l’avance. Le financement serait possible sur le projet. 21. La prochaine mission est prévue avant la fin du mois d’août 2017. Cette mission, qui sera de soutien à la mise en œuvre du projet, donnera lieu à une nouvelle évaluation formelle des progrès et sera intégrée dans les réflexions ou la décision d’une restructuration. D’autres missions sont possibles entre temps pour coordonner sur certains éléments, particulièrement en santé. 22. Ce document a été discuté avec la partie gouvernementale et il a été convenu d’un commun accord de sa publication sur le site externe de la Banque mondiale. Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 4 de 8 Annexe 1. Détails des constats et risques La réussite donne ces Défi pour la RDC Eléments positifs avantages/forces Risques en l’absence Absence de politique nationale Appréciation croissante Lier l’état civil et l’identité civil Cadre de la gestion de l’identité qui d’identité de l’importante de avec les systèmes fonctionnels sera fragmenté et dysfonctionnel l’identité légale (statistiques vitales, protection Niveau des politiques sociale, éducation, etc.) Institutions faibles Ministères intéressés Coordination des efforts et Difficile de moderniser un état civil approches aidera tout le monde, y.c. et de mettre en place l’identification citoyens Coordination interministérielle Commission technique Donnera une plateforme politique et Cadre de la gestion de l’identité qui formelle pas encore en place en cours de constitution technique qui sous-tendra un restera fragmenté et dysfonctionnel et TDR en préparation système cohérent et universel de gestion de l’identité Révision du cadre juridique pour Mettra le pays au niveau des bonnes Confidentialité, confiance et cyber intégrer les TIC : données pratiques et tendances crimes électronique et numérisées internationales Absence de processus ou Appui de la firme prévu Guidera la conception et exécution Cadre de la gestion de l’identité qui chronogramme du système de gestion de l’identité restera fragmenté et dysfonctionnel qui liera l’état civil et l’identité Niveau stratégique La mission n’a pas vu de Causera des grands problèmes dans documents de normes et l’exécution avec un risque important standards pour la conception de d’échec bases de données identitaires Identifiant unique pas prêt Loi identifiant unique Facilitera la vérification des Système de gestion de l’identité en préparation identités pour améliorer la impossible sans ce « dénominateur prestation de services et la sécurité commun » ou « pont » Opérer plusieurs systèmes Analyser les besoins et l’adoption Risque de pérennité pour les prog Nive au biométriques est inefficace et ainsi que les avantages et risques de systèmes individuels et couts élevés cher pour le pays vérification avec une base nationale d’investissements Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 5 de 8 La réussite donne ces Défi pour la RDC Eléments positifs avantages/forces Risques en l’absence Stockage des données et Système ne fonctionnera pas sans un conservation des données stockage sécurisé et adéquat des biométriques pas discuté données Faible demande pour l’état civil Projet financé par la Ambition 600.000 mineurs recevant Risque sur la pérennisation de BM (Renforcement un acte de naissance. l’approche qui est inefficace Systèmes de Communications seront peut-être Développement prises dans une évaluation de humains) soutien la l’impact pour voir ce qui marche le communication, mieux pour alimenter les choix de l’obtention d’actes et la la réforme. réforme. Couts d’obtention des pièces L’adoption se fera seulement si les officielles (attente, argent) incitations sont suffisamment fortes : peu d’avantages d’avoir des pièces, à part la carte CENI aux barrages Manque de données fiables de Intérieur et Justice Enregistrement universel des Sans actes de naissances, les l’état civil conscients naissances et décès peut alimenter autorités n’auront pas de statistiques Soutien du projet pour des statistiques vitales crédibles vitales et ne pourront prendre des développer un pour la planification et la décisions (p.ex. éducation et classes) programme état civil conception de projets Pas de système d’identité L’ONIP est mandaté Un chronogramme sous-tendu par Absence de directives pour mettre en place le des spécifications de différentes opérationnelles ; système ; cherche des composantes permettront d’avoir Absence de stratégie d’exécution ; soutiens pour le des indicateurs mesurables pour Absence de spécifications processus de réforme et améliorer la gestion du processus techniques d’exécution Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 6 de 8 Annexe 2. Schéma détaille de la situation actuelle et future de l’EPSP Actuellement la paie et le SIGE ont des identifiants des écoles qui sont incompatibles. La consultation recommandée résoudrait ce problème dans l’immédiat et structurellement par la suite. Avec la carte scolaire prévue, il serait donc possible d’évaluer les ressources et la demande sur l’ensemble du territoire congolais. Le registre des élèves sera développé avec l’assistance du projet et pourrait un jour être relié à une base de l’état civil (identification). Base Etat Civil La vérification est une étape SIGE Paie Registre des élèves essentielle pour confirmer non seulement l’existence de • Numéro école • Nom • Nom • Nom l’individu mais aussi ses • Province • Date de naissance • Date de • Date de attributs. Pour ce faire, il faut • Localité • Adresse naissance s’assurer de l’interopérabilité naissance • Niveau (EPSP) • Fréquentation • Adresse des bases et définir des • Adresse • … • Identifiant • Identifiant protocoles. Une possibilité est • Affectation indiquée dans le graphique à • Parents • … • Identifiant gauche. • Progression • Formation… • … Les trois bases en partant de la gauche sont celles de l’EPSP ; l’autre représente une future base d’identification des populations. Vérification Vérific Plus Discord Nom Le même principe serait Date de naissance Concordance applicable dans d’autres ation d’infos ance Adresse secteurs. Corriger et Identifiant Concordance harmoniser les données Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 7 de 8 Annexe 3. Personnes rencontrées Nom Structure Fonction Vincent Moya Kilima Ministère de la Justice (MJ) Secrétaire Général Rose Mujinga MJ Chef de bureau état civil Ministère de l’Intérieur et Xavier Mirindi de la Sécurité (MIS) Secrétaire Général Baudoin Kasongo Yangalu MIS Directeur, Direction de la Population Chef de Bureau, Direction de la Belly Lunanga Mwima MIS Population Expert état civil et population, Direction Daudet Mondange Bopetola MIS de la Population Chef de Bureau, Direction de la Roger Bompeti Belanga MIS Population Chef de service, Direction de la Françoise Mirindi MIS Population Ministère des Affaires Directeur des Etudes et de la Jules Bisilwala Sociales Planification Ministère des Affaires Expert à la Direction des Etudes et de la Flory Basanga Sociales Planification Ministère de l’Education Dieudonné Lufunisabo Primaire, Secondaire et BUNDOKI Professionnel (EPSP) Secrétaire Général Directeur, Direction de l’Information François Kubindikila EPSP pour la Gestion de l’Education Chef de Service EVF, Focal point genre Christine Nepa Nepa EPSP et VIH Office National d’Identification de André Shikayi la Population (ONIP) Coordonnateur du collège des experts Lejite Nanikian Likaala ONIP Expert Urbain Mutuale Nkasa ONIP Expert Jean Tshikuna Mulumba Cellule d’Exécution des Financements en Faveur des Etats Fragiles Chargé des opérations pour le projet Aide-mémoire mission technique identification (PRSDHU) - page 8 de 8