67522 中国农村老年人口的养老保 障：挑战与前景 世界银行东亚和太平洋地区人类发展局社会保护部 2012 年 3 月 目录 前言 III 致谢 V 作者 VI 缩略语 VII 概要 1 第一章：中国农村人口老龄化趋势- 过去、现在和未来 7 第二章: 中国农村老年人口的贫困和脆弱性 19 第三章: 农村老年人的养老保障来源 27 第四章：中国农村居民的储蓄决定 42 第五章：农村养老保障制度的发展历程 52 第六章：农村养老保障体系发展所面临的问题 67 附件 1：农村老年人福利状况分析数据来源 87 参考文献 88 前言 许多国家都面临老龄化人口福利的政策挑战，中国亦是如此。不同的一点是中国进入 人口快速老龄化的同时，收入水平远远低于经合组织成员国及最近几年东亚国家的水平。 虽然对中国人口老龄化的方向与规模的认识已有一段时间，与此相比，人口老龄化对家庭 的影响以及相关政策涵义的研究不是很多。本书主要研究农村老年人的福利状况，他们占 中国老年人的比例很大且其仍在不断上升，面临着一些特殊问题。本文首先对从20世纪90 年代初开始，农村居民大规模向城镇迁移的大背景下农村老年人的福利及生活条件进行了 详细的实证分析。然后回顾了过去20年中国农村养老保障制度的历史沿革，探讨了当前制 度实施中所存在的问题及未来的发展方向。 有几项研究结果的涵义超越了养老政策本身。首先，农村地区的老龄化速度将快于城 镇地区，到2030年，农村地区的老年抚养比会上升2.5倍以上，且与城镇地区老年抚养比 的差距会进一步扩大。本文内容表明到目前为止，无论是与城镇老年人口还是与农村年轻 人相比，农村老年人口的状况都更槽，虽然他们工作年限更长，在整个生命周期储蓄很大 一部分收入。截止至今，与获得养老金人数比例一直更高的城镇老年人相比， 农村老人 更加依赖自己的劳动收入或来自其他家庭成员的经济支持。 从20世纪90年代初开始的从农村到城市的人口大规模迁移对农村老人获得来自家庭成 员的支持产生了影响。农村地区生活安排的快速变化体现了这一影响，与成年子女一起居 住的老年人的比例从1991年的70%下降到2006年的40%。本文给出了人口流动与家庭行为之 间的复杂互动关系，外出务工子女的汇款对农村老人的收入有积极影响，不过有时也迫使 他们在耄耋之年仍然继续耕作，照顾子女留下的孩子。 中国政府开始实施一些政策加强对农村老年人家庭的公共支持。2009年末开始实施全 国新型农村社会养老保险制度，随后2到3年在全国铺开；2007年开始实施全国农村社会救 助制度（低保），现在领取待遇的人数接近5千万，其中很多人都是贫困的农村老年人家 庭。此外，新型农村合作医疗制度快速扩张，覆盖面达到95%。这一制度对于农村老人具 有尤为重要的意义。 iii 本书是社科院人口与劳动经济研究所与世界银行的合作成果。人力资源与社会保障部、 财政部、以及世行其他同事的真知灼见亦使本书受益匪浅。我们希望本书不仅能够加深对 于中国农村人口统计方面的变化的认识，同样凸显目前仍然存在的较大知识缺口。如何应 对人口的老龄化是一个国家在今后几十年所要面临的重大挑战之一。这一举措的成功与否 不仅对中国自身，乃至全世界都具有深远的意义。 罗兰德 （Klaus Rohland） 世界银行中国局局长 iv 致谢 本书主要基于与中国社会科学院人口与劳动经济研究所合作开展的两个背景研究报告： 第一项研究题为《中国农村老龄人口的福利状况》，由蔡昉（中国社会科学院）、葛强 （John Giles，世界银行发展研究局）和王德文（东亚和太平洋地区人类发展局）共同完 成。这项研究为本文第一章到第四章提供了主要依据。第二项研究由武玉宁（中国劳动保 障科学研究院）完成，是本文第五章的主要依据。此外，本文第六章援引了欧凯夫 （Philip O‟Keefe）为《中国养老保障体系框架》报告（世界银行，即将出版）所撰写的 内容。本研究由于小庆（东亚与太平洋地区人类发展局）发起，项目经理为 欧凯夫 （Philip O‟Keefe）（东亚与太平洋地区人类发展局）和葛强（发展研究局）。张岚松和 孙丽梅为本书的最终定稿提供了帮助。本研究亦得益于世行的内部审阅，尤其是 Robert Palacios（南亚地区人类发展局）和 John Blomquist（中东与北非人类发展局）。东亚与太 平洋地区人类发展局局长伊曼纽尔吉米内兹（Emmanuel Jimenez）也为报告的撰写提供了 指导。项目组从与以下人员的讨论中获益匪浅：韩伟森（ Ardo Hansson ）（中国和蒙古 局），杜福文（Mark Dorfman）(人类发展网络与社会保护业务局，《中国养老保障体系 框架》项目经理）， Robert Holzmann （特别顾问）和冼懿敏（华信惠悦，世行咨询专 家）。 v 作者 蔡昉 ：中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员、所长。作为中国一位影响力的著 名经济学家和人口学家，蔡昉教授参与撰写了几部有影响的著作：与林毅夫，李周合著 《中国奇迹：发展战略与经济改革》（2003）；与林毅夫、曹勇合著《中国经济：改革 与发展》（2009）。 葛强（John Giles）：世行发展研究局高级劳动经济学家。当前研究领域包括劳动力从农 业到非农领域的就业转移、人口国内流动及其对家庭和社区的影响、贫困陷阱、家庭应对 及管理风险的行为、发展中国家人口老龄化及退休决定、以及社会保障制度与劳动力供给 决定之间的关系。在2007年加入世界银行之前，他是密歇根州立大学经济学副教授。 欧凯夫（Philip O’Keefe）：世界银行东亚与太平洋地区中国和蒙古局人类发展部主任、 首席经济学家。曾在东欧与中亚、印度、尼泊尔及太平洋岛国工作，关注社会保护、劳动 力市场及社会服务等。 1993年加入世行之前，他在英国沃里克大学担任国际经济法讲师。 王德文：世界银行驻华代表处社会保护经济学家。主要研究中国的社会保障（社会保险、 社会救助等）、劳动力市场的动态变化、人口转型及人口老龄化。在加入世行社会保护团 队之前，他是中国社科院人口与劳动经济研究所研究员、研究室主任。 vi 缩略语 ADL 日常生活活动能力 CASS 中国社会科学院 CHNS 中国健康与营养状况调查 CPC 中国共产党 CURES 中国城乡老年人口状况追踪调查 GDP 国内总产值 IPLE 人口与劳动经济研究所 MDC 供缴费补贴的缴费确定型设计 MHRSS 人力资源与社会保障部 MOA 农业部 MOCA 民政部 MOLSS 劳动与社会保障部 NBS 国家统计局 NDC 记账式缴费确定型设计 NSSF 全国社会保障基金 OECD 经济合作与发展组织 RCRE 农村经济研究中心 RMB 人民币 TFR 总和生育率 US$ 美元 vii 中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景 概要 虽然自从上世纪 80 年代以来，中国的人均收入一路飙升，人们越来越关注的一个问 题是，农村老年人从收入上涨所获得的好处远远不及年轻人及城镇老人。对于农村老人福 利状况的关注有些是出于地区差距的担忧，而有些则是对人口年龄结构的考虑。中国的沿 海与内陆、城市与乡村之间存在着巨大的差别。除了地域因素引起的收入差距，在社会安 全网中不同年龄群体的覆盖状况、享受的社会福利待遇水平以及陷入贫困的风险方面差别 迥异。由于缺乏养老金保障、没有足够的储蓄以及子女外出务工，与年轻人和城镇老人相 比，农村年纪较大的居民更有可能老无所依，中国贫困状况评估估计，在 2003 年的贫困 人口中，老年人占了 8.5%，且 12.8%的老年男性和 13%的老年女性都处于贫困状态。但 是该研究并没有对城镇与农村老人的贫困状态分别进行调查，也没有对老年人的储蓄行为 及相关问题做进一步分析。 本书旨在于实现 2 个目标：首先是对自从上世纪 90 年代以来，在人口大规模从农村 向城镇地区转移的大背景下，对有关农村老人的福利及生活状况进行了详尽的实证分析； 其次回顾了中国农村养老保障制度在过去 20 年的发展历程，并阐述了该制度当前实施过 程中所面临的一些问题及未来的发展方向。从分析角度而言，报告前后两个部分的内容有 明显区别，但是从政策角度来看，两者息息相关，因为第一部分从多角度说明加大对农村 老人福利状况的公共干预是必要而合理的，而第二部分则论述了到目前为止，政府已经实 施的政策措施，以及长期而言，要扩大农村养老保险制度的覆盖面和影响力，可以有哪些 方案。 有关农村老人福利状况的章节（第一章到第四章）力图阐述几个重要问题，从而说 明为什么需要给农村老人提供公共保障。 首先，这部分介绍了人口年龄结构发展趋势， 从而说明随着时间推移中国人口老龄化以及老年人口抚养比上升的程度。然后从时间维度， 以及从与其他人群相比的维度描述了农村老年人的贫困发生率及脆弱性。在给出了有必要 对农村老年人的贫困与脆弱性问题给予重大关注的理由之后，本书回顾了农村老人收入来 源的变化历程，评估了各种来源对家庭收入的相对重要性与影响。鉴于其重要性，本书详 细讨论了个人劳动收入和来自家庭成员的经济支持。最后，第一部分描述了不同收入水平 群体，及不同的时间段，劳动年龄人口与老年人口的储蓄行为。有关农村老年人福利状况 的主要研究结果如下： 1  本书根据各种不同的生育率及人口迁移情况，对中国农村人口年龄结构发展趋势 进行了预测，预测表明，人口年龄结构转型正在加快，且与城镇地区相比，老龄 化在农村地区是一个更为显著的问题（见第一章）。在 2008 年，农村与城镇地区 的老年人口抚养比分别为 13.5%和 9%，两者的差距为 4.5 个百分点。但到 2030 年 两者间的差别将扩大到 13.3 个百分点，届时农村地区的老年人口抚养比会达到 34.4%，而城镇地区则为 21.1%。随着人口年龄结构的转型以及农村年轻人口不断 往城市迁移，农村家庭未来为老年人提供养老保障的压力会越来越大。  长期以来在中国，农村老人比处于劳动年龄的家庭及城镇老人更加贫困与脆弱 ,这 也包括长期贫困（见第二章）。除了贫困率更高之外，自从 90 年代初以来，户主 为老人的农村家庭一直更容易受到贫困的影响，且与处于劳动年龄的家庭相比，随 着经济的增长，他们脆弱性的下降亦没有那么显著。71-80 岁的农村老人的贫困率 最高（从上世纪 90 年代到本世纪初他们的贫困率相应也下降较慢），而那些 80 岁 以上老人的贫困率低于劳动年龄人口，因为他们大部分都与成年子女住在一起。虽 然随着时间的发展，地理位置作为农村老人家庭贫困状态的一个决定因素的重要性 有所下降（对所有农村家庭都是如此），与其他农村家庭相比，地理位置仍是农村 老人家庭福利状况的一个更为重要的决定因素。就影响农村老年人收入水平的因素 而言，正如所预料的那样，有些（如受教育程度更高及有养老金收入）是正面的影 响。不过有子女外出打工所产生的影响则更为复杂。虽然子女外出打工对农村家庭 老年人的收入水平所带来的影响并不明确，但是子女外出务工对他们应对家庭收入 冲击的能力，无论是涉及整个社区还是自己家庭所特有的冲击，都有一个更为清楚 的积极影响。因此，子女在外打工的家庭收入低于贫困线的可能性会减少 26%， 且由于健康冲击而陷入贫困的可能性也要小得多。  农村老人的养老保障来源与城镇老人有着迥然的差别，且对于 60 多岁的农村老人， 他们的收入保障来源发生了重大的变化（见第三章） 。与城镇老人（养老金对于 他们是重要的收入来源）相比，农村老人更加依赖自己的劳动收入和来自家庭的支 持，且随着年龄日渐变大，来自家庭的保障变得更加重要。虽然与成年子女住在一 起的老人的比例已经从 1991 年的 70%下降到 2006 年的 40%，这一点仍然如此。 农村老人一直劳作直到干不动为止，即使如此，他们仍然非常依赖来自家庭成员的 支持。为了弄清来自家庭成员的经济支持是否足以保障老年人的福利，以及如果通 过公共补助提供养老保障，又会对来自家庭的经济支持产生什么样的影响，本书研 究了子女提供经济支持的情况与农村老人家庭低收入水平之间的关联性。研究发现， 即使是对于人均收入很低的家庭，鲜有证据表明公共转移支付会挤掉来自个人的经 济支持。此外，成年子女提供经济支持的能力可能受诸多不确定因素的影响。农村 老人的子女往往要么在当地，要么在外地的非正规就业部门从事非农业生产活动。 2 鉴于他们自己的收入就非常不稳定，研究他们所提供的经济支持可能出现的变化波 动非常重要，因为他们收入的变换很可能会导致其为父母提供经济支持发生变化。 报告发现低收入农村老年人面临着来自子女的经济支持不足以让他们的收入在贫困 线之上的风险。  相当大比例的农村老人都要劳作到 70 虽以上，不过在 60 多岁的老人中，劳动作 为主要收入来源的老人的比例骤降 。调查结果与有关老年人劳动力供给的研究结 果相一致，该研究显示如果有必要，中国的农村老人，即使早已年过古稀，会一直 劳作直到行动不便为止。本书同样分析了子女外出务工及家庭财富增加对老年人劳 动力供给决定的影响。正如所预料的那样，家庭经济条件好些的农村老人工作的可 能性要小些，家庭成员受教育程度越高或有养老金收入的老年家庭亦是如此。但是， 子女外出打工所产生的影响尚不明确。一方面，由于子女往家汇钱收入有所提高降 低了农村老人工作的可能性；而另一方面，又有必要一直种地从而保住家中所分配 到的土地（这促使老年人一直呆在农村种地）。  中国各年龄段人群的储蓄率都很高，且即使是年事已高的老人，储蓄率仍然为正， 不过从 55 岁以后开始有所下降。储蓄率与家庭收入水平有密切的关系，平均而言， 农村贫困人口没有储蓄（见第四章）。研究发现没有老人的农村家庭储蓄率更高， 不过与有老人家庭的储蓄率的差距正在缩小；且家中有人外出务工的家庭的储蓄率 高于没有人外出的家庭（包括有老人的家庭）。正如所预料的那样， 55 岁以后， 储蓄率逐步下降，不过平均储蓄率一直为正，即使对于那些年事已高的人。有子女 外出打工的老人家庭的储蓄率几乎没有呈现具有可比性的减低，这很可能反应了大 家认为汇款收入是暂时性的。在不同时间，领取社会保障与没有社会保障的农村家 庭间的储蓄行为一直都具有显著差别，对于五等份家庭收入分组的详细分析进一步 证实了这一点。 第一章到第四章的分析给出了对农村老人的福利状况进行公共政策干预的合理与必 要性，中国政府致力于通过 2009 年开始实施的全国新农保试点快速扩大农村养老保险制 度的覆盖面。鉴于全国养老保障政策的发展方向，本书的第二部分（第五章和第六章）回 顾了中国发展农村养老保障制度的历史经验，以及从上世纪 90 年代以来的一些经验历程， 包括到目前为止对全国新农保试点的一些观察。报告的第六章讨论了农村养老保险制度长 期而言发展所面临的一些重要问题的，并提出了一些可能有助于政府随着时间的推移，更 为有效地实现其政策目标的制度发展方案，作为政策参考。第六章同样介绍了提供缴费补 贴的缴费确定型模式及社会养老金的有关国际经验。 3 从上世纪 90 年代到本世纪前 10 年，中国的农村养老保险制度处于零星发展阶段， 但是为全国新农保制度的设计积累了一些非常重要的经验。以往发展农村养老保险制度 （包括自从 2000 年以来各地纷纷开展的试点）的经验表明，农村养老保险制度的积累制 部分须着重关注下述若干问题：(i)农村养老保险制度积累制部分的监管与监督，一直以来 在很多地区都极为不足；(ii)有必要通过公共补助持续鼓励农村劳动者参保，以及如何在 各级政府、个人与集体经济之间平衡公共补助水平；(iii)相对较低的退休年龄，往往为 60 岁或更低。虽然鉴于当前城镇养老保险制度的退休年龄（全国新农保亦保留了同样的政 策），这是可以理解的，但在适当的时机提高退休年龄，以应对农村地区快速变化的人口 年龄结构具有重要的意义； (iv)养老保险制度与日益巩固的农村社会救助制度之间的互动 与衔接，从而确保社会保障体系内部政策的一致性； (v)积累制部分的基金的投资规定导 致收益率过低的问题；(vi)养老金储蓄额实现属地化管理，带来了地方管理能力薄弱，无 法实现规模效益的挑战；及 (vi)城乡养老保险制度间的转移接续规定，以及相关的实施机 制。 全国新农保试点在扩大养老保险制度对农村人口的覆盖面方面，是一个积极且令人 鼓舞的发展。与此同时，对全国新农保做一些必要的调整，有助于该制度在未来发挥更为 重要的作用。第六章阐述了在中国政府扩大当前针对农村劳动者的制度（及针对城镇居民 的制度）的覆盖面的过程中，可供参考借鉴的一些方案。同样还介绍了一些相关的国际经 验。 所讨论的主要问题如下：  全国新农保试点制度设计中的提供缴费补贴的缴费确定型待遇，适度的缴费补贴 水平，及缴费补贴与基础养老金待遇在鼓励参保方面是什么样的关系 。尽管很难 给出一个“合适”的补贴水平，一些国际经验表明，随着制度的发展，让缴费补贴发 挥一个更为重要的作用有其价值所在。  个人账户缴费的投资与管理规定以及解决低收益率问题的各种方案，目前积累制 的城镇职工养老保险制度正为这一问题所困扰 。本章对制度未来的演进发展提出 了一些建议，作为政策参考。首先，政府担保个人账户积累额一定的收益率，最好 是全国 GDP 增长率是一种可取的做法。其次，一个值得考虑的办法是建立调剂金 来应对个人账户收益的波动或由于待遇领取人长寿，使得积累的资金用尽的情况。 第三，政府可以对不同年龄的参保人员设定不同的投资规定。对于年轻的参保人实 行较为大胆的投资规则，随着他们年龄增大，则实行较为保守的投资规则，从而使 参保人在退休时能够实现个人账户积累额的保值。第四点是是否有必要从中期而言， 允许账户所有人按照特定的利率并在具有法律束缚力的还款条件下借取部分个人账 户积累额。最后，需要认真考虑个人账户基金的管理，以及基金管理的适当层次。 目前的试点制度和过去的制度都是在县级层面进行管理。但是，将各地资金统筹起 4 来由较高层面管理，从而实现资金管理的规模经济，这种做法有其明显优势。从中 国截至目前的农村养老经验来看，需要谨慎对待对个人账户积累额实行属地管理和 投资。是否新农保的基础养老金待遇能够逐步发展成与缴费脱钩的“社会养老金”。 本节随后部分介绍的有关国际经验表明，即使提供相应的参保激励，在要求缴费的 情况下，很难实现养老制度对个人和非正规就业部门的劳动者的完全覆盖。提供社 会养老津贴－所有的经合组织国家及越来越多的发展中国家都采取了这种方式，总 的来说这与新农保试点的基础养老金部分的设计异曲同工，本书认为随着农村养老 保险制度的演进发展（近来出现的“城镇居民养老保障”制度亦是如此），应该认真 考虑这一问题。对于 65 岁到 74 岁的老人，任何形式的养老津贴在发放之前，都应 该进行“养老金调查”，他们实际所享受到的津贴数会因为其所领取的来自个人账户 或城镇职工养老保险制度的其他养老金而相应减少。  随着全国新农保制度逐渐走向成熟，不同制度间的过渡问题的重要性会日益凸显。 第一类过渡是同一地区新老农村养老制度间的过渡。中国过去在这方面的做法因地 而异，北京等地允许参保人把旧制度中的积累额带入新的制度，而湖南等省则规定 参保人必须结清原有账户才能加入新的试点制度。国家制度似乎是允许参保人把之 前账户的余额转移到新的制度中。第二个从长期来看更为重要的问题是农村和城镇 制度间的转移，或农民工养老保险与其他养老保险制度间的转移。这对于政府提出 到 2020 年实现统一的社会保障制度目标而言非常重要。在目前的农村养老试点中， 实现农村城镇制度间转移的难易程度取决于具体的制度设计以及农村试点和现有城 镇制度的兼容性。原则上在所有的制度中，积累制部分的资金转移起来最容易。由 于全国新农保试点所采取的配套缴费设计没有社会统筹部分，按比例分摊不再是个 问题。 可转移性问题引出了许多设计和实施问题，需要全国新农保试点认真考虑。在就业 期间，个人账户资金也转移到新的地点，还是只有缴费记录跟着转移？劳动者转移到城镇 制度后整个体制如何对待在农村制度中的积累额？再者，流动的劳动者最后是从不同地点 分别获得部分养老金还是有一个统一的养老金发放机构？这些实际的问题涉及到系统的记 录保存问题，以及不同制度之间的沟通与信息交流，及账户信息的交换。原则上，新农保 制度通过实行标准化的记录和报告格式（人力资源与社会保障部已经开发了有关软件，正 在推广），能够解决这一问题。另外，还需要推动不同地区资金转移和养老金发放程序的 协调统一。另外，应保证一定程度的集中制以减少地方层面的管理需求，不过这可以是在 国家指南框架下由省级层面集中操作。这些问题需要中央一级逐步制定清楚详细的指导规 范。 5  长期而言农村养老保险制度积累制部分（个人账户）与社会养老金的衔接问题。 一个重要的政策问题是随着缴费型制度的日趋成熟，是否应该将个人账户和基本 养老金（或社会养老金）结合起来。有两个备选方案：（a）为超过特定年龄的人 群提供基础养老金/社会养老金，作为最低的收入保障，个人账户作为补充（如果 采用这种方法，就要解决一些相应的设计问题，包括社会养老金待遇水平和资格条 件与缴费型养老金制度如何衔接，正如上述智利的例子）；或者（b ）随着缴费型 制度日益成熟，逐渐取消社会养老金，通过正式的社会救助项目解决老年贫困问题 （可能正如一些城市早已采取的做法那样，老年人所享受的低保待遇高于当地的低 保标准）。本书建议即使从长期而言，亦应该保留社会养老金，并以智利为例，给 出了社会养老津贴与个人账户如何衔接互动的一个非常有启发意义的模式，这一模 式实现了缓解贫困与参保激励性之间的巧妙平衡。  农村与城镇养老保险制度的进一步整合及养老保险待遇的转移接续 。虽然在可预 见的未来，这种“整合”不太可能会出现，因为这意味着农村和城镇地区的待遇水平 完全均等化，建立一个共同的设计框架将有助于养老关系在不同制度间的转移接续。 一些地方已经开始这么做，建立城乡居民养老保险制度（如广东省的中山市）。 6 第一章：中国农村人口老龄化趋势- 过去、现在和未来 中国快速的人口结构转型导致劳动年龄人口占总人口的比例骤减，人口老龄化问题 引起人们广泛关注。在农村和城市地区，对养老和社会保障制度的担忧变得日益凸显， 另一方面，人们越来越担心未来可能出现的劳动力供给及劳动力市场的短缺，以及现行 的生育和计划生育政策的适当性。本章阐述了中国人口结构转型的历程，重点着墨于农 村地区、老龄化及生育率的变化。研究结果是依据社科院、国家统计局和世界银行共同 开展的旨在分析人口迁移对人口结构与分布影响的测算。老年人口抚养比不仅仅会急剧 上扬，且这一趋势在农村地区更为显著（与时有报道的因青壮年劳动力外出务工而出现 的农村“空巢”现象相一致）。这很可能会给本来就已经无力给老年人口提供全面养老保 障的非正式养老网络带来额外的压力。1 中国人口结构的转型 在计划经济时代，除了 1958 年到 1961 年期间，大部分时期的生育率都较高。如图 1.1 所示，在改革之前，平均出生率超过了 3.06%，但是在 20 世纪 70 年代中期实施了计 划生育政策之后开始骤降。在此之前，20 世纪 60 年代初实施了农村合作医疗制度之后， 死亡率下降到不足 1%，并从改革伊始后一直保持在 0.65%的水平。出生率的稳步下降， 加上死亡率一直保持在较低的稳步水平，成为中国低生育率时代的一个特点。 图 1.1：中国人口增长状况，1949-2008 50.0 出生率 死亡率 自然增长率 40.0 30.0 人口增长(1/1000) 20.0 10.0 0.0 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 -10.0 资料来源：国家统计局，《中国人口和就业统计年鉴 -2009 》。姚新武和尹华，《中国常用人口数据集》， 1994。 1 有关对传统的养老保障网络其他压力的阐述，见世界银行《农村低保报告》（即将出版），本报告第 3 章 及第 4 章论述了农村老年人口养老和储蓄的来源。 7 从 1978 年到 2008 年，中国的年均人口增长率从 1.2%下降到 0.51%。这一大幅下 跌主要是由两方面的原因造成的：计划生育政策的实施以及经济改革的影响(Gu 及 其他 2007； Johnson 1994； Schultz 和 Yi 1999； Vermeer 2006)。2独生子女政策首 先在城市地区实施，然后逐渐扩展到农村地区，使得 70 年代末期总和生育率骤降。 图 1.2 对中国生育率的锐减与其他发展中国家 20 世纪 70 年代的生育率变化进行了 对比。自从 1990 年，中国总和生育率（TFR）已接近发达国家的水平。最近几年的 另一个重要因素是从农村到城市的人口迁移。非农领域的就业机会的增加使得农村 外出务工人员推迟结婚，因此女性生育时间也相应推后。 过去 40 年中，中国经历了人口老龄化的人口结构转型，而这一进程在诸如英国、美国和 北欧这样的发达国家往往花了 100 多年的时间（Uhlenberg 2009）。同样，这些发达国家 在人口老龄化之前大部分都已早早建立自己的农村养老保险制度（专栏 1.1）3根据有关的 国际标准，当一国(a) 60 岁及以上人口的比例超过了 10%，(b)且 65 岁及以上人口的比例 超过了 7%，即被认为进入了老龄化社会。图 1.3 显示，从 2000 年开始，中国进入老龄化 社会，因为当年 60 岁以上及 65 岁以上人口的比例分别达到 10.5%和 7%。 图 1.2：总和生育率的国际比较，1950-2010 7.0 6.0 5.0 总和生育率 4.0 3.0 2.0 1.0 全球平均 发达国家 发展中国家 中国 0.0 1950-55 1955-60 1960-65 1965-70 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 2005-10 资料来源：联合国秘书处经社事务部人口处，《世界人口展望：2009》，http://esa.un.org/unpp. 注释：除了中国之外的发展中国家的总和生育率。 Johnson，1994； Schultz 和 曾， 1999； Vermeer， 2006；Gu 等，2007 年。 3 Uhlenberg，2009。 8 图 1.3：中国人口老龄化趋势，1953-2005 14 60+ 65+ 12 10 老年人口比例(%) 8 6 4 2 0 1953 1964 1982 1990 2000 2005 资料来源：国家统计局，《中国人口和就业统计年鉴-2008》，2000年第五次人口普查（2001），2005年全国1%人口抽 样调查主要数据（2007）。姚新武和尹华，《中国常用人口数据集》，1994。 中国人口结构转型期间老龄化的进程在城乡地区不尽相同，农村地区的老龄化速度 更快。虽然农村地区的生育率高于城镇地区，农村地区老龄人口的比例也更高。如图 1.4 所示，城乡地区老年人口比例的差距在不断扩大。在 1982 年，农村地区 60 岁及以上 人口的比例为 7.8%，城镇地区为 7.1%，但是到 2005 年，这一比例分别上升到 13.7%和 12.1%。城市与农村地区间 65 岁以上人口的比例的差距一直保持一个相似的发展态势。 农村地区老龄人口比例较高主要是农村人口往城镇地区迁移的结果，因为农村年轻人 都外出务工，老年人都留守。最新的预测表明在 2008 年农民工人数为 2.2542 亿，其中 62.4%不住在自己的家乡（国家统计局 2009）。42006 年的农业普查显示 82.1%的农民工 都不到 40 岁。农村到城镇迁移人口人数的增加，尤其是农村年轻人口的外流，带来了改 革年代农村人口金字塔的变化。正如图 1.5 所示，在 1982 年农村人口金字塔底部的人口 数还较多，但是从此以后大幅下降，截止到 2005 年，老年人口的比例一直在上扬。 4 国家统计局， 2009。 9 专栏 1.1：老龄化与养老金制度的国际经验：中国与其他国家相比情形如何？ 与其他国家相比，中国的老年人口抚养比仍然较低，不过最近几年上升很快。所预测的截止到 2030 年中国农村地区老年人口抚养比的增长情况与过去 30 年日本的经历类似。与中国相比， 图中所示的国家都在人口老龄化更早的阶段就建立了全面的农村养老保障体系。就社会保障而 言，丹麦早在 1891 年就建立了农村养老金制度，是世界上第一个这样做的国家。英国在 1946 年开始为农村居民提供养老金，而美国则是在 1936 年。在亚洲，日本和韩国分别在 1971 年和 1990 年建立了本国的农村养老金制度。发达国家的经验表明，应对老龄化社会所需的准备措施 之一是在社会经济转型的过程中为农村老龄人提供养老保障。 40.0 中国 日本 韩国 丹麦 英国 老年人口抚养比 (%) 30.0 20.0 10.0 0.0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 10 图 1.4：城镇与农村地区间老年人口比例比较 14.0 城镇 60+ 农村 60+ 城镇 65+ 农村 65+ 12.0 老年人口比例(%) 10.0 8.0 6.0 4.0 1982 1990 2000 2005 资料来源：国家统计局，《中国人口和就业统计年鉴 -2008 》，2000 年第五次 人口普查（2001），2005 年全国 1%人口抽样调查主要数据（2007）。姚新武 和尹华，《中国常用人口数据集》，1994。 图 1.5：农村人口金字塔 1982 年到 2005 年期间的变化 农村人口金字塔, 1982 农村人口金字塔, 2005 20 20 90-94 90-94 85-89 85-89 80-84 80-84 75-79 75-79 15 15 70-74 70-74 65-69 65-69 60-64 60-64 55-59 55-59 50-54 50-54 10 10 45-49 45-49 40-44 40-44 35-39 35-39 30-34 30-34 25-29 25-29 5 20-24 5 20-24 15-19 15-19 10-14 10-14 5-9 5-9 Under 5 Under 5 0 0 -6 -4 -2 0 2 4 6 -6 -4 -2 0 2 4 6 男性 女性 男性 女性 2005 年 1%r 人口抽样资料 1982 年 人扩普查资料 资料来源：国家统计局，2005年全国1%人口抽样调查主要数据（2007）。姚新武和尹华，《中国常用人口数据集》， 1994。 由于人口快速的老龄化，农村地区的老年人口抚养比一直高于城镇地区。图 1.6 比较了 农村和城镇地区的老年人口抚养比。在 1982 年，农村地区和城镇地区的老年人口抚养 比分别为 8.4%和 6.6%。而到了 2005 年，分别上涨到 13.9%和 11.8%。 11 图 1.6：农村与城镇地区老年人口抚养比对照 16.0 14.0 城镇 农村 12.0 老年抚养比(%) 10.0 8.0 6.0 4.0 1982 1990 2000 2005 资料来源：国家统计局，《中国人口和就业统计年鉴-2008》，2000年第五次人口普查（2001），2005年全国1%人 口抽样调查主要数据（2007）。姚新武和尹华，《中国常用人口数据集》，1994。 展望未来–人口发展趋势预测 虽然预测的变化速度因预测假设的差别而异，显然易见，中国人口结构的发展趋势会持续 下去并在未来加速发展。图 1.5 显示了老龄人口占中国农村总人口的比例从 20 世纪 80 年 代到 21 世纪中期快速的历史性变化。根据图 1.7 本报告所做的专门预测，这一趋势会稳 步发展直到 2030 年及之后，届时现在 30 或 40 多岁的人将到达领取退休金的年龄。所预 测的总体人口结构是建立在一些主要变量的基础上的，下文对这些变量进行了讨论。 图1.7：农村人口金字塔2020年到2030年期间的变化 农村人口金字塔, 2020 农村人口金字塔, 2030 20 20 90-94 90-94 85-89 85-89 80-84 80-84 75-79 75-79 15 15 70-74 70-74 65-69 65-69 60-64 60-64 55-59 55-59 50-54 50-54 10 10 45-49 45-49 40-44 40-44 35-39 35-39 30-34 30-34 25-29 25-29 5 20-24 5 20-24 15-19 15-19 10-14 10-14 5-9 5-9 Under 5 Under 5 0 0 -6 -4 -2 0 2 4 6 -6 -4 -2 0 2 4 6 男性 女性 男性 女性 资料来源：蔡昉，葛强和王德文 2009。 注释：生育率=1.8，城镇人口比例=60% 12 中国真实的总和生育率一直是一个颇具争议的问题(Guo 2004， 2008； Retherford 等 2005)。5年度人口调查结果显示总和生育率从 1990 年的 2.25%下降到 2007 年的 1.45（见 图 1.8），不过由于有些出生儿童并没有报告及样本的偏性，造成信息缺失，这一结果被 认为低估。在用人口普查和人口样本的数据修正估算值后，调整后的总和生育率高些， 2007 年为 1.57%，接近于下文所示的假定的低生育率情景（详情请见专栏 1.2）。 专栏 1.2 具有代表性的中国人口预测 几个有代表性的人口测算力图预测中国总人口的发展趋势。下列组织开展了不同的预测：联合国人口 处、中国人口和计划生育委员会、北京大学以及由人口和劳动经济研究所（社科院）、国家统计局和 世界银行共同组成的研究小组。社科院-国家统计局与世界银行项目组开展人口预测时使用的主要参数 包括：总和生育率、预期寿命和城镇化水平。这些参数背后的假定不同，据此而做出的中国总人口的 发展趋势也不同，不过这些基于不同假定的预测服务于不同的目标，不同的人口预测方式有其特定的 劣势和优势。 联合国人口处致力于通过预测各国的人口发展趋势来掌握全球的人口趋势。该组织对其预测的人口发 展趋势进行年度更新。最新的预测数据可以从其 2008 年版的人口数据库中获得。中国的总和生育率有 4 个变量：1.31（低值），1.56（中值），1.81（高值），及 1.64 起点（常量）。2100 年各种不同情景 下所假定的预期寿命都为 84.2 岁，且假设城乡地区的总和生育率没有差别，也没有考虑人口迁移和城 镇化的因素。 中国人口和计划生育委员会的人口预测方法类似于联合国人口处，是对国家层面的预测，选取了不同 的总和生育率值。 北京大学的人口预测方法有其独特之处。该预测采用了“累进总和生育率”而不是总和生育率。这一 方法把生育过子女和还未生育过的女性的行为差别考虑在内，同样通过使用有关农业和非农人口的统 计数据，兼顾了城镇化发展趋势因素，假定的非农人口比例在 2030 年为 42.9%，在 2050 年为 55%， 显然易见，这一假定值非常低。 本报告所引用的由社科院/国家统计局/世界银行共同开展的人口预测研究具有下列特点：  研究用 2000 年人口普查和 2005 年全国 1%人口抽样调查主要数据来调整农村和城镇地区的总和生 育率。  研究采用了 2000 年人口普查城乡划分的办法及 2005 年的人口样本来进行相应的人口预测。  研究选取了 2 种总和生育率情景：低值（总和生育率为 1.60，按照农村人口生育率为 1.70，城镇 人口生育率为 1.33 ），高值（总和生育率为 1.80 ，农村人口生育率为 2.35 ，城镇人口生育率为 1.36）。除非另有明确说明，本章中所预测的情况都采用了低生育率值，因为这一值好像与我们从 人口普查中所观察到的情况最为接近。  到 2030 年的 3 种城镇化水平：低值（55%），中值（60%）和高值（65%）。除非另有说明，本 章中所预测的情况都采用了城镇化水平中值。  假定的预期寿命与联合国人口预测所采取的预期寿命相同。 资料来源：蔡昉，葛强和王德文 2009 5 Retherford 及其他 2005； Guo， 2004， 2008。 13 图 1.8：调查的及调整后的中国总和生育率 2.5 调查的TFR 调整后 TFR 2.0 总和生育率 1.5 1.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 资料来源：总和生育率（TFR）来自于《中国人口统计年鉴》（1991-2006）和《中国人口与就业统计年鉴》 （2007-2008）的各种调查数据；调整后的总和生育率是补充了普查数据和人口样本数据后计算得出的。 依据低生育率再加上中等城镇化水平，中国总人口将继续保持上扬的趋势，不过增长 速度会放缓，在 2030 年会达到峰值 14.1 亿。劳动年龄人口数在 2016 年之后会下降，早 于总人口数开始下降的时间，这使得劳动年龄人口对老龄人口的抚养比下降。农村地区和 城镇地区抚养比的变化不尽相同。农村地区劳动年龄人口的比例将会从 2008 年的 69%下 降到 2030 年的 63.5%，而与此同期，城镇地区劳动年龄人口的比例将会从 77.2%减少到 70.0%（见图 1.9）。城镇化进程中，人口的迁移会使更多的年轻人流入城市，使得劳动 年龄人口的分布进一步从农村流向城镇地区。在 2008 年，农村居民占总劳动年龄人口的 51.6%，不过到 2030 年，由于人口从农村到城镇的迁移，这一比例将会下跌到 37.7%。 图 1.9：中国劳动年龄人口比例 2008-2030 80 农村 城镇 劳动年龄人口比例 75 70 （% ） 65 低生育率、中等城镇化水平 60 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 资料来源：蔡昉，葛强和王德文 2009。 14 虽然农村地区总和生育率更高，人口迁移意味着农村地区人口老龄化的速度更快。 在 2008 年，农村地区 65 岁及以上人口的比例为 9.35%，在城镇地区这一比例为 6.94%， 差 2.41 个百分点。但是到 2030 年，农村地区和城镇地区老龄人口的比例分别上涨到 21.84%和 14.75%，两者间的差距增加了 7.09 个百分点（见图 1.10）。随着越来越多的年 轻人离开农村前往城市，在农村为老年人口的养老创造有利的条件已成为中国农村和社会 经济转型的主要挑战。 图 1.10：中国城镇和农村地区人口老龄化的趋势，2008-2030 25.0 农村 城镇 人口老龄化水平 (%) 20.0 15.0 10.0 低生育率、中等城镇化水平 5.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 资料来源：蔡，Giles 和王（2009） 人口老龄化速度的加快会加重劳动年龄人口的抚养负担，虽然从中期而言，由于农村 地区儿童抚养比的下降，这一影响并不是十分显著。农村地区的总抚养比在 2008 到 2025 年阶段呈平稳态势（见图 1.11），由于农村儿童抚养比会骤减，而与此同时，农村人口的 老龄化速度又会加快。农村和城镇地区的儿童抚养比在 2025 年会持平，然后稳定下来。 城镇地区的儿童抚养比会继续增长，但是涨速会有所下降。 图 1.11：中国城镇和农村地区总抚养比的发展趋势，2008-2030 60 农村 城镇 总 抚 50 养 比 （ 40 % ） 30 低生育率、中等城市化水平 20 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 资料来源：蔡昉，葛强和王德文 2009。 15 农村地区和城镇地区的老年人口抚养比会呈现不同的态势（见图 1.12）。在 2008 年，农村和城镇地区的老年人口抚养比分别为 13.5%和 9.0%，两者差 4.5 个百分点。到 2030 年两者间的差别会扩大到 13.3 个百分点，届时农村地区的老年人口抚养比会攀升到 34.4%，城镇地区的会达到 21.1%。 图 1.12：中国农村和城镇地区的老年人口抚养比，2008-2030 40.0 农村 城镇 30.0 老年抚养比（%） 20.0 10.0 低生育率、中等城镇化水平 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 资料来源：蔡昉，葛强和王德文 2009。 虽然预测结果会因所选取的城镇化和生育率水平不同而略有差别，基本的人口结构 发展趋势都类似。图 1.13 展示了不同的总和生育率和 2030 年不同的城镇化水平 4 种组合 下农村人口中老龄人口的比例，从而测试本报告对“基础情形”情景下（即较低的总和生 育率和中等城镇化水平）所做出的结论的可靠性。这 4 中组合如下：高总和生育率值和高 城镇化水平，高总和生育率值和低城镇化水平，低总和生育率值和高城镇化水平，低总和 生育率值和低城镇化水平。 上述 4 种组合所指向的趋势可谓殊途同归，不过这四种情形下 2030 年农村人口中老龄人 口的比例大相径庭。 如图 1.13 所示，到 2030 年，在低总和生育率和高城镇化水平的情景下，老龄人口的 比例最大。正如上文所述，人口的迁移会使更多的年轻人前往城市。与此同时，低总和生 育率会加快人口的老龄化。因此，这两种力量共同作用于农村地区的老龄化进程。与此相 对，在高总和生育率和低城镇化水平的情景下，老龄人口的比例最小。如果有更多的年轻 人留在农村地区，农村老龄人口的比例就会低些。在 2030 年，这两种不同情形下老龄人 口比例的差别为 3.9 个百分点。在未来的岁月，城镇化进程很可能会加速。因此，低总和 生育率，高城镇化水平的情形非常可能会出现，这会导致农村地区最为严重的抚养比负担。 （见图 1.14）。 16 图 1.13：不同情景下中国农村老龄人口比例，2008-2030 25.0 20.0 农村人口老龄化水平（%） 15.0 10.0 HFHU HFLU LFHU LFLU 5.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 资料来源：蔡昉，葛强和王德文 2009。 注释：HFHU-高生育率，高城镇化水平；HFLU-高生育率，低城镇化水平；LFHU-低生育率，高城镇 化水平；LFLU-低生育率值，低城镇化水平。 图 1.14：不同情景下中国农村老年人口抚养比，2008-2030 40.0 35.0 HFHU HFLU LFHU LFLU 农村老年人口抚养比（%） 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 资料来源：蔡昉，葛强和王德文 2009。注释:HFHU-高总和生育率值，高城镇化水平；HFLU-高总和 生育率值，低城镇化水平；LFHU-低总和生育率值，高城镇化水平；LFLU-低总和生育率值，低城镇 化水平。 17 结语 随着本章所描述的人口结构转型逐渐成为现实，年轻人都前往城市，农村家庭的规模 越来越小，能承担起赡养老人责任的人亦逐步减少，农村家庭在未来老人养老方面会面临 更大的负担。本章里的人口预测通过不同的生育率和人口迁移状况来说明人口结构转型正 在加速，且与城镇地区相比，老龄化在农村将会是一个更为凸显的问题。虽然农村地区的 生育率高于城镇地区，年轻人口的大规模迁移会使村庄出现空巢现象，留守的是老人、妇 女和儿童。在全国层面，老年人口抚养比会超过 20%，并继续攀升，到 2028 年左右会高 达 30%。农村地区老年人口抚养比的水平会大大高于城镇地区，且两者间的差距会扩大。 农村地区人口老龄化的趋势提出了许多问题，即老年人未来是否有能力养活自己，以 及他们陷入贫困的可能性。为了解决这些问题，本文探讨了当前老年人贫困的决定因素， 以及他们所得到的正规和非正规的养老支持。当前我们所观察到的农村老年人口的贫困状 况及脆弱性如何，以及是否这会随着时间的推移而有所改变？农村家庭有什么样的正规和 非正规的社会保障途径帮助他们应对（并预防）老年贫困？最近几年大规模的人口迁移对 非正规社会保障机制的效力产生了何等影响？是否有证据表明公共政策可以在为农村老龄 人口提供养老保障方面发挥一定的作用？接下来的章节逐一阐述了这些问题。 18 第二章: 中国农村老年人口的贫困和脆弱性 本章探讨了过去 10 年中国农村老人的贫困和脆弱状况，主要研究结果如下：  农村的老年人平均而言比总人口贫困，比城镇地区老年人贫困得多。  他们更很有可能一直都比较贫困，且与年轻人口相比更加脆弱。  与劳动年龄人口相比，农村老年人贫困的决定因素中，其所处的地理位置是一个更为 重要的因素，不过其重要性随着时间的推移正在下降。  在影响农村老年人收入水平因素的方面，受教育程度越高或有养老金收入，其收入水 平可能随之偏高。而子女外出务工对他们所产生的影响则更为复杂。虽然子女外出打 工对农村家庭老年人的收入水平所带来的影响并不明朗，不过子女外出务工对他们应 对家庭收入冲击的能力，无论是涉及整个社区还是自己家庭所特有的冲击，都有一个 更为清楚的积极影响。 农村老年人口的贫困状况 作为一个群体，农村老年人仍然显然要比农村年轻人家庭贫困，虽然最近几十年他们 的贫困率有所下降。图 2.1 展示了从 1991 年到 2004 年不同户主年龄农村家庭贫困发生率 的变化情况，正印证了这一点。 6中国农村 图 2.1 贫困农户比例 按照户主年龄分组 地区所有年龄段居民的收入贫困都有所减 1991 1993 1997 80 少，但是显然易见，在各年度户主为老年 60 人的家庭的贫困发生率都高于户主为劳动 40 贫困老年人比例（%） 20 年龄人口的家庭（蓝色柱形）。到 2004 年， 0 2000 2004 户主为劳动年龄的农村家庭的收入贫困率 80 60 仅为 8.5%，而户主 71 到 80 岁不等的家庭 40 20 的收入贫困率为 15%，户主为 80 岁以上的 0 家庭的收入贫困率则为 17%。这主要是因 25-60 岁 71-80 岁 60-70 岁 80 岁以上 为年轻的处于劳动年龄的成人受教育水平 注：贫困发生率为老年人贫困比例。 资料来源：中国健康营养调查 (CHNS) 6 这一测算是基于“中国健康与营养调查”的数据， 该调查为面板数据，包含从 1991 年到 2006 年同样的住 户和个人样本的数据。由于该调查并没有一个能够很好地反应总消费水平的指标，研究用收入来测算贫困 发生率，如果一个家庭的收入低于基本需求线（在 2000 年为 875 元），就被视作贫困家庭。由于中国农村 地区居民的收入非常不稳定，用收入来计算贫困率 会高估低于贫困线的家庭的比例。2006 年没有包括在内， 因为没有计算 2006 年的养老金收入 ，无法以与往年一致的方式来测算收入水平。 19 也更高，更有可能利用经济增长所带来的机遇。 农村地区的老人同样一直比城镇地区的老人贫困。表 2.1 援引了 2006 年开展的 “中国城乡老年人调查”的数据，对城镇和农村地区老年人的贫困状况进行了比较。与城 镇地区相比，老年人的贫困在农村地区是一个更为严峻的问题。“中国城乡老年人状况追 踪调查（ 2006 ）” 7 表 2.1 城乡老年贫困测量 收入贫困 消费贫困 是一个具有全国代 人头指数 贫困深度 贫困严重度 人头指数 贫困深度 贫困严重度 表 性 的 老 年人样本， 农村老年人 农村贫困线 0.196 0.083 0.044 0.192 0.075 0.040 该调查表明 19% 的 基本需要线 0.287 0.127 0.073 0.287 0.118 0.067 农 村 老 年 人 的 消 费 每天一美元 0.303 0.131 0.076 0.292 0.123 0.070 城镇老年人 水 平 低 于 官 方 贫 困 基本需要线 0.054 0.020 0.013 0.058 0.027 0.018 每天一美元 0.034 0.017 0.012 0.055 0.025 0.016 线，与此同时，仅 资料来源：中国城乡老年人追踪调查（2006） 有 6%的城镇老年人 的收入水平低于官 方贫困线的“基本需求线”。如果按基本需求线来比较，消费水平低于这一标准的农村老 年人的比率为 29%。测量贫困家庭的收入与贫困线的差距的贫困距同样表明，与城市相 比，这在农村是个更为严重的问题。最后，贫困 图 2.2 有老年人的农户陷入长期贫困比例 1991 - 1997 强度指数反应贫困群体中的差异，该指数表明与 .8 城市相比，极度贫困在农村是一个更为严峻的问 .7 .6 题。 8 鉴于城镇老年人有养老金收入，并能获得 比例 .5 .4 来自家庭的保障，农村老年人的贫困率要比他们 .3 高得多也是意料之中了。 .2 .1 0 25-60 岁 60-70 岁 农村老年人的长期贫困 71-80 岁 80 岁以上 1997 - 2004 .8 农村老年人家庭更容易为长期或持续贫困 .7 所困扰。长期贫困的定义为在连续 3 轮的调查中 .6 .5 比例 都被视作贫困的家庭。面临的长期贫困风险最大 .4 .3 的仍然是那些一家之长为 70 多岁老人的家庭。 .2 .1 虽然中国健康与营养状况调查中 70 岁以下队列 0 人群的长期贫困发生率几乎下降到 0，跨越 7 个 25-60 岁 71-80 岁 60-70 岁 80 岁以上 注：如果在整个调查的三个时点中，某个农户都处于贫困状态，则定义为长期贫困。 资料来源：中国健康营养调查 (1991, 1993, 1997, 2000 和 2004)。 7 “中国城乡老年人调查”是一个具有全国代表性的调查，收集 20 个省份的城乡老年人生活状况和安乐情 况的有关数据。 8 贫困强度指数是 Foster-Greer –Thorbecke （ FGT ） 指数（1984），敏感度参数为 2。 20 年度的 3 轮调查显示在 2000 年还有 22%的 70 多岁的老人为长期贫困。（见图 2.2）。 为何 70 多岁的农村老年人面临更高的长期贫困发生率？年轻些的 60 多岁的老年人 仍然可以通过农业生产获得较多收入，但是继续从事农业生产的能力会随着年龄的增加而 下降，除了成年子女提供的支持，农村老年人没有其他的主要收入来源。那些活到 80 多 岁的老人是幸存下来的少数。在农村，他们往往与收入较高的成人子女住在一起。 易受贫困的影响 在所有时间段，易受到贫困影响的人口的数量要比任一时间点实际贫困人口的数目 高得多。研究遵循了世界银行中国贫困状况评估所使用的方法（Chaudhuri 和 Datt 2009）， 如果在跨越 6 个年度的 3 次调查中，一个家庭在其中的一次调查中为贫困家庭，即被视作 容易受到贫困影响。图 2.3 显示了中国健康与营养调查面板数据早期和末期（ 1991 到 图 2.3 有老年人的农户面临脆弱性和贫困的比例 1997，1997 到 20004）农村人口中脆弱性贫困人口的 1991 - 1997 9 比例。 由于农村居民收入波动很大，在长达 6 年的时 .8 间内，一个家庭任何一年遭遇冲击或是收入低于贫困 .6 线的可能性要比年收入贫困率要高。10 比例 .4 .2 一家之长年龄较大的农村家庭往往更易受到贫 0 困的侵袭，且从 1991 年到 2004 年，户主为劳动年龄 25-60 岁 60-70 岁 71-80 岁 80 岁以上 家庭的贫困脆弱性有显著下降，而户主为 70 多岁的家 1997 - 2004 庭的贫困脆弱性的降低则不甚明显。户主 70 多岁的家 .8 庭中接近 63%的家庭在 2000 年的收入低于 1997 年， .7 .6 2000 年或 2004 年的基本需求贫困线。而对于户主为劳 .5 比例 .4 动年龄人口的家庭这一比例仅为不到 40%，户主 60 多 .3 .2 岁的家庭，这一比例为 45%。户主为 80 多岁老人的家 .1 0 庭同样贫困脆弱性不是很大，可能因为 80 多岁的农村 25-60 岁 60-70 岁 71-80 岁 80 岁以上 居民往往与年轻些的家庭成员住在一起。在这种情形 下，户主往往是住宅的所有人，不是家中主要赚钱的 注：脆弱性是指如果在三年中至少有一年陷入贫困状况。该指标对 1991 到 1997 年， 则采用 1993 年老年人状况做对照；对于 1997 年到 2004 年，则采用 2000 年老年人状 况作对照。 人。 资料来源：中国健康营养调查 (1991, 1993, 1997, 2000 和 2004)。 9 对于早期，按照户主在 1993 年的年龄将家庭进行分类，对于末期，依据户主在 2000 年的年龄将家庭进行 分类。 10 有关中国消费平滑状况的研究表明， 处境较好的家庭应对收入冲击对其消费水平影响的能力也相对较强， 与之相比，贫困家庭的这种能力则要差些。 见 Jalan 和 Ravallion （1999） 和 Giles （2006）。 21 贫困的地理维度 从 20 世纪 90 年代以来，对于各类家庭而言，地理位置作为贫困的一个决定因素的 重要性一直有所下降，不过按绝对值计算，户主为老年人的家庭这一重要性的降幅更大。 改革初期，收入和贫困发生率的空间差别主要是由于人口流动的限制，再加上各地在人均 土地资源禀赋、进入城镇市场的途径及发展水平方面的差距造成的。随着经济改革的深入， 地理因素在解释贫困和贫富差距方面的重要性在逐步下降（Benjamin， Brandt， 和 Giles 2005）11，由于个人通过外出务工，利用更广泛的非农劳动力市场的机遇的能力各异，社 区内部成员间的差距正以更 表 2.2 行政村地理区位在决定中国农村老年人贫困中扮演什么样的角色？ 行政村地理区位能够解释的方差比例 快的步伐在拉大。年轻的外 出务工人员可以通过汇款为 1991 1993 1997 2000 2004 所有农户 其年长的父母提供一些支持， 人均收入对数 0.279 0.301 0.264 0.258 0.262 因此可以看到地理因素在解 贫困发生率 0.256 0.263 0.213 0.147 0.124 释农村老年人口的贫富差距 有老年人农户 和贫困状况方面不再像以往 人均收入对数 0.381 0.421 0.381 0.355 0.301 那么重要。表 2.2 的数据表 贫困发生率 0.358 0.400 0.301 0.242 0.200 资料来源：中国健康营养调查 明，从 1993 年到 2000 年， 可用村庄地理位置的差异来解释的那部分收入差别的比例在下降，在 2004 年后所有家庭 以及有老人的家庭的这一比例会略有上升。12地理位置对人们贫困状态差别的解释程度从 1991 年的 26%下滑到 2004 年的 12%。地理因素在解释贫困状态的重要性的下降说明将促 进市场整合作为帮助以往身处偏僻闭塞村庄的家庭提高收入的一种手段具有重要意义。 当观察有老人的家庭情况时，显然易见，在早期，地理位置在解释收入波动和贫困 状态时是一个更为重要的因素。同样，地理位置作为老年人的贫困状态的决定因素之一的 重要性从 1993 年到 2004 年骤降。这说明即使老年人无法从在异地的市场中就业直接受益， 由于家庭成员外出务工，把收入寄回家，农村老年人也享受到一些溢出效益。 尽管如此，与所有的农村家庭相比，地理位置仍然是关系到农村老年人福祉的一个 更为重要的决定因素。直到 2004 年，老年人贫困状态的差别有 20%都可以用他们居住的 11 Benjamin 及其他，2005。 12 我们对收入对数的方差做了分解，并分析了贫困状况在多大程度上可用村庄所处的地理位置的不同来解释。 详情请见 Cai，Giles 和 Wang（2009）。 22 村庄的地理位置的不同来解释，这一事实说明相对于劳动年龄人口，留守在村庄的老年人 从经济改革所带来的更多机遇中受益的可能性更小。13 老年人收入的决定因素 除了地理因素，老年人的收入水平会因他们所处的社区所经历的冲击，他们自身或 其他家庭成员的健康状况，以及成人子女是否外出务工而有所差别。事实上，越来越多关 于中国农民工的研究文献表明外出务工有助于提高农村家庭收入并帮助他们平稳应对收入 冲击。14如果他们来自于较为贫困的，且家庭成员不太可能外出打工的家庭，或如果他们 外出务工的孩子不往家里汇钱，农村老年人可能不会因前往城镇务工的人数增加而受益。 表 2.3 的数据显示了 3 个“政策”变量对人均家庭收入的影响：人力资本（家庭中的成人 成员的平均受教育程度），正式的社会保 表 2.3 哪些因素影响有老年人的农户收入？ 被解释变量（人均收入对数） 障（是否有家庭成员在领养老金），以及 模型 1 2 外出务工（是否上一轮调查中家庭中的成 家庭成年劳动力平均受教年限 0.076*** (0.007) 0.076*** (0.009) 人子女目前在其他地方打工）。在这几方 家庭成员是否有养老金收入 0.692*** (0.037) 0.671*** (0.043) 面的主要调查结果如下： 家庭是否有外出务工人员 0.057 (0.060) 0.061 (0.073) 社区收入冲击变量 0.156*** (0.028)  老年人家庭中成人成员的平均受教育程 社区收入冲击变量*家庭是否有外出人员 -0.126** (0.064) 度增加 1 年，人均收入就会上升 7.6%。 老年人下一年度死亡变量 -0.374*** (0.094) 因此，一个家庭中成人的人力资本更高 老年人死亡变量 * 家庭是否有外出人员 1.008*** (0.376) 不仅可以改善劳动年龄成人的状况，同 R2 0.203 0.190 观察值 5060 3708 样能够增加他们年长父母的福祉。 注： “*”, “**” and “***” 代表 10、5 和 1%显著性水平。 家庭有外出务工人员：指上轮调查属于家庭成员，但本轮调查不在家住户，而是外出务 工。 社会收入冲击变量：是指在调查社区中所有其它农户人均收入的对数。 所有模型包括：受教育年限、年龄、年龄平方、是否与配偶共同生活、是否与成年子女  领取养老金会使家庭的人均收入提高 共同生活、家庭成年人员数量、年份虚拟变量、地理区位虚拟变量等。 资料来源：中国健康营养调查 (1991, 1993, 1997, 2000 和 2004)。 67%。不过在观察养老金收入和家庭收 入水平两者之间的关系时，重要的一点是要牢记在开展调查时，农村地区有养老金收 13 虽然与 1993 年相比，在 2004 年 地理位置对收入和贫困状态的解释力有所下降，要记住的重要一点是， 在一个真正实现一体化的经济中，因地理位置而造成的收入差别往往极低。Benjamin 及其他（2008 年）指 出加拿大总体收入差距里，98.5%来源于州内的收入差距。由此可见，在中国，地理对收入差别（贫困）所 产生的影响仍然很大。在其他发展中国家，譬如缺乏全国统一的劳动力市场的印度，地理是陷入贫困的可 能性方面一个更为重要的因素。 14 有关外出务工和收入水平之间的关系，见杜，Park，和 Wang（2005）及 deBrauw 与 Giles （2008）。 有 关有家庭成员外出务工和家庭承受风险的能力之间的关系的讨论，见 Giles （2006）及 Giles 和 Yoo （2007）。 23 入的家庭寥寥无几，能领养老金很可能和导致较高收入水平的其他家庭特点有关（譬 如，更高的人力资本，以前曾在部队服役或曾担任过村干部）。  家中有一个成员外出务工意味着收入水平会提高 5.7%，不过这一效果不具备统计显著 性。这一研究结果有几分出人意料，因此有必要进一步检验当所处的整个社区都面临 冲击时，是否家中有成员外出打工会产生重要影响。 虽然家中有成员外出打工对家庭收入的具体影响尚不明朗，当由于本地经济遭受冲击 而带来收入损失时，外出务工的子女可提供某种程度的保障。如表 2.3 所示，反映社区发 生收入冲击和家中有成人子女外出打工两者之间关系的系数为负值，而且非常显著。表明 子女外出打工能够减轻所处社区发生的收入冲击的影响。 另一个收入冲击的主要来源是疾病，无论是自身的疾病还是家庭中另一名老年成员患 病。可以通过一些客观的指标来调查健康状况，例如日常生活中的活动或体重指数，但是 家庭成员丧失行为能力的可能性的另一个更有力指针是随后的死亡。往往死去的那些人在 过世前的头 1 或 2 年都行动不便。因此，分析用一轮调查结束后的 1 年内有一名家庭成员 死亡作为家中有人患重病无法工作的代理指标，研究因此而给家庭收入带来的影响。15 家庭中老年人生病会对家庭的收入产生巨大的影响，但是如果家中有人在外打工， 往家里寄钱，能够远远抵消这种损失。在家中老人去世前的头 1 年，家庭的人均收入减少 37%。这很可能是因为患者本人所产生的收入损失以及为了照顾患者其他家庭成员所放弃 的收入。与此相对，对于那些有人外出务工的家庭，在这种情况下收入却增加了 65%。 当家中有人患了重病，如果有人在外面打工，打工的子女会提供足够的资金弥补家中的收 入损失，并为支付额外产生的医疗费用提供支持。 15 在美国开展的一项对退休决定的早期研究认为，与自己报告健康状况相比，随后的死亡是一个更加可靠 的健康状况的代理指标。有关内容请见 Anderson 和 Burkhauser （ 1985 ）， Hurd 和 Boskin （ 1984 ）和 Parsons （1980）。 Giles 和穆（2007）在一篇考察是否父母生病会影响成年子女外出打工的决定的研究报 告中，用随后的死亡作为衡量健康状况的一个指标。 24 虽然有子女外出务工有助于平滑收入冲击或健康问题所带来的影响，有可能受到这种 影响的大部分家庭的收入水平都远远低于贫困线，抑或大部分都远远高于贫困线。要研究 是否有应对冲击的保障会影响到家庭陷入贫困的可能性，我们分析了冲击和子女是否外出 务工对一个家庭跌到贫困线以 表 2.4 哪些因素影响着老年人陷入贫困的可能性？ （被解释变量：贫困家庭=1 下的可能性会产生何等影响 probit 模型的边际效应 （表 2.4）。16研究结果如下： 模型 1 2 家庭成年劳动力平均受教年限 -0.059*** -0.056*** (0.012) (0.014)  家庭中成人成员的平均受 家庭成员是否有养老金收入 -0.577*** -0.671*** (0.066) (0.082) 教育水平提高一年，会使 家庭是否有外出务工人员 -0.260*** -0.275*** (0.084) (0.106) 该家庭陷入贫困的可能性 社区收入冲击变量 -0.140*** 下降 6%。 (0.039) 社区收入冲击变量*家庭是否有外出人员 0.048  有一成员有养老金收入的 (0.099) 家庭陷入贫困的可能性要 老年人下一年度死亡变量 0.248** (0.124) 小 58%。 观察值 5182 3558  有老人的家庭，如果有人 注：同表 2.3 在外务工，这个家庭收入在贫困线以下的可能性会减少 26%。当我们将这一结果与 2.3 所示的表外出打工的家庭成员对他们家庭的收入水平所产生的微不足道的影响进 行比较时，这表明，在外务工的子女在避免家庭收入跌到贫困线以下方面发挥着举 足轻重的作用，即使他们未能使家庭收入远远高于贫困线。虽然外出务工人员可能 无法极大地提高一般家庭的收入水平，对于那些如果没有在外打工的子女的支持， 就会跌到贫困线以下的家庭而言，他们可能在增加家庭收入方面发挥了一个重要的 作用。  有子女外出打工，可能可以提供一般性的避免贫困的保障，不过当所在的社区都面 临冲击时，他们并不能提供额外的避免贫困的保障。当一个地方的经济出现负面冲 击时，会增加有老年人的家庭陷入贫困的可能性。表 2.4 模型 2 的数据印证了这一研 究结果，当假定整个社区面临收入冲击，社区经历 1%的负面收入冲击，会使有老人 的家庭的收入水平跌倒贫困线以下的可能性增加 0.14%。与表 2.3 所示相对，并没有 观察到在外打工的家庭成员能够为避免波及整个社区的冲击所带来的影响提供重大 保障。模型 2 社区收入冲击和家中有成人子女外出打工交差项的系数值很小，且不 具备统计显著性，正是印证了这一点，即当面临波及整个社区的冲击时，家中有人 外出打工并不能保证有老人的家庭就不会沦为贫困家庭。 16 本研究采用了二元概率响应模型，如果家庭的人均收入低于基本需求贫困线以下（按 2000 年人民币值计 算，人均收入 875 元），赋值为 1。 25  家中有人患重病的老人家庭，收入水平在贫困线以下的可能性会增加 25%，不过如 果有子女在外打工，会抵消这一影响。17表 2.4 模型 2“老年人在随后 1 年死亡”这一 变量的系数证明了这一点。  测算结果同样表明子女外出务工会消除患重病对陷入贫困的可能性的影响。 外出打 工的子女要么返乡照顾羸弱的父母，或者能够提供足够的资金支持，使得老年人患 重病时，仍能保持家庭收入的稳定。 总而言之，证据表明地方经济的冲击或家庭成员出现严重的健康问题会影响到老年人 的收入。对于正在实施的新农保试点项目，这个正式的社会保险制度的一个潜在价值就是 提供最基本水平的收入保障从而避免中国农村的老年人陷入贫困。大体而言，农村低保制 度早已发挥了这一作用，但是重要的是要注意农村低保制度的覆盖面非常有限，且低保的 瞄准和实施方式可能会制约其效果。可能各地负责审核领取低保家庭的村干部不具备区分 长期性贫困和陷入暂时性贫困的家庭的能力。对于年纪较大的劳动者，由冲击而带来的暂 时性贫困可能会很快转变为长期贫困，因为年龄大的人在陷入贫困后找到新的赚取收入的 机会的能力更弱。 结语 本章所示的证据表明农村老年人平均而言更加贫困，持续保持贫困状态的可能性更大， 比年轻人脆弱，且比城镇老年人要贫困的多。对于农村老年人而言，与 年轻人相比，所 处的地理位置同样是一个更为重要的贫困的决定因素。在影响农村老年人收入的因素方面， 受教育程度越高或有养老金收入的人很有可能收入水平更高。但是子女外出务工所产生的 影响却更为复杂。虽然子女外出打工本身对农村老年人家庭的收入水平所产生的影响还不 能确定，不过这对老年人家庭应对收入冲击的能力有明显而积极的影响，无论这种冲击波 及整个社区还是家庭所特有的。 综上所述，重要的是要探索农村老年人收入保障的多种渠道，以及他们在多大程度 上能够随着时间的推移改变自己的命运，或者至少可以避免他们命运的恶化。接下来的章 节详细阐述了农村老年人口的养老保障来源，包括自己为自己提供的保障以及除了劳动收 入以外的其他正式和非正式的收入来源。 17 一些技术问题使得通过 probit 模型确定这一影响比较困难，但是我们通过一个线性概率模型检验两者的互 动关系。 26 第三章: 农村老年人的养老保障来源 本章考察了农村老年人的养老保障来源，并对城乡老年人及不同年龄组的农村老年人 的养老保障来源进行了对比。研究发现城乡老年人的养老保障来源差别迥然。虽然养老金 是城镇家庭最重要的收入保障来源，但对于农村老年人而言，劳动收入和来自家庭成员的 支持仍然是最主要的收入来源。从 60 岁到 70 岁，农村家庭的收入保障来源发生了一个重 大的变化，即从主要依赖劳动收入转向主要依靠来自家庭成员的支持。然后就总的研究结 果而言，本章更为详细地阐述了家庭提供养老保障的模式（包括有成人子女外出打工的农 村老年人家庭与没有成人子女外出务工的老人家庭间的差别），以及农村老年人劳动力供 给的情况。 中国老年人的养老保障来源 中国城镇和农村地区的老年人之间，以及这两个地区内部男性和女性老年人之间的主 要养老保障收入来源大相径庭。表 3.1 展示了 2005 年城镇和农村地区不同性别老人养老 保障来源的调查结果。不同群 表 3.1 中国老年人主要生活来源，2005 体的老人间有非常醒目的差别， (主要生活来源的百分比) 城镇 农村 尤其是： 平均 男性 女性 平均 男性 女性 劳动收入 13.0 18.4 7.9 37.9 48.5 27.5 养老金收入  虽然养老金是城镇老年人一 45.4 56.9 34.6 4.6 8.1 1.3 低保收入 2.4 1.8 2.9 1.3 1.8 0.9 个最为重要的收入来源，对 保险和补助 0.3 0.3 0.2 0.1 0.2 0.0 财产性收入 0.5 0.5 0.5 0.2 0.2 0.1 于农村老年人而言，养老金 家庭支持 37.0 20.7 52.3 54.1 39.3 68.5 仍是一个微不足道的保障来 其他 1.5 1.4 1.6 1.8 2.0 1.7 源，几乎仅限于退休的公务 资料来源：国家统计局，2005 年 1%人口抽样调查，中国统计出版社，2006。 员、退役军人及退休村干部。18  与城镇老年人相比，劳动收入对于农村老人是一个更为重要得多的保障来源，是 37.9% 的农村老人最主要的保障来源。  来自家庭成员的支持对于城乡老人都是一种重要的基本收入来源，不过对于农村老人 具有远远更为重要的意义。  到 2005 年，农村低保仍不是城乡老人家庭的一个重要收入来源。19这可能是因为在开 展调查之即，农村低保仍然处在逐步实施的阶段，虽然在随后的阶段政策发生了转变， 在 2007 年，农村低保被定为一项全国政策使得制度覆盖面迅速扩大。20 18 数据是在全国新农保试点开始实施的 2009 年之前收集的。 19 这与世界银行使用国家统计局的其他数据开展的中国贫困状况评估的结果一致（Chaudhuri 和 Datt 2009）。 27  同样值得注意的一点是老年人无法获得房产收入。与历史上的经合组织成员国相比， 或与其他发展中国家的现状相比，中国老年人韶华流去的过程中并未能积累土地财富。 缺乏土地财富制约了老年人获取租金收入的能力，可能亦限制了鼓励来自子女的代际 间的支持的余地（子女会成为他们财产的未来继承人）。 就农村不同性别的老年人的主要养老保障来源而言，家庭成员的支持对于女性老年人 更为重要，而劳动收入对男性则是一个更为重要的来源。如表 3.1 所示，60 岁以上女性中 68.5%指出来自家庭成员的经济支持是她们最为重要的养老保障来源，仅有 28%的人劳动 是她们最为重要的收入来源。与此相对，48.5%的老年男性报告说劳动收入仍然是他们最 为重要的养老保障来源，只有 39.3%的人回答来自家庭成员的支持是他们最主要的收入来 源。在调查养老金对于不同性别的重要性时，回答养老金收入为他们最主要的经济来源的 农村男性老年人的比例（ 8.1%）远远高于这样回答的女性（ 1.3%）。男女这一比例的差 距说明历史上男性和女性在地方政府就业和军队服役方面的差别。 60 多岁的农村老年人更很有可能是通过劳动收入来养活自己，而 70 岁以上的农村老 人则更多的是依靠家庭成员。表 3.2 给出了不同年龄段农村老年人的收入来源，尤其是显 示了年轻些的老年人与 表 3.2 按年龄分组的农村老年人主要生活来源，2005 年纪大些的老年人各种 （主要生活来源的百分比) 按年龄分组 60+ 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85+ 收入来源所占比例的差 劳动收入 37.9 64.3 45.1 24.4 12.0 4.3 1.7 别。年轻些的老人更多 养老金收入 4.6 4.7 5.1 4.7 4.4 3.8 2.6 低保收入 1.3 0.8 1.2 1.5 1.9 2.0 2.1 地是依靠劳动收入，以 保险和补助 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 70 岁为转折点。不过， 财产性收入 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 家庭支持 54.1 28.6 46.6 66.9 79.1 87.2 91.1 值得注意的是，接近 25% 其他 1.8 1.2 1.7 2.2 2.3 2.4 2.3 的 70 到 74 岁的老年人 资料来源：国家统计局，2005 年 1%人口抽样调查，中国统计出版社，2006。 回答劳动收入仍然是他们的主要收入来源。除了来自家庭成员的支持和劳动收入之外，各 年龄段老人其他收入来源占他们总收入比例的差别都不是很大。此外，除了这两项以外， 没有其他哪项收入来源发挥着一个尤为重要的作用。 有关来自家庭的保障的研究证据 直到最近几年，农村老年人都不是养老金和社会安全网政策的主要关注点，因为一直 认为家庭成员会为他们提供足够的养老保障。政策制定者以往认为传统的，以家庭为基 础的养老安排一直都是可行的，这主要是由于两方面的原因。首先，家庭价值观在农村地 20 有关农村低保和其他形式的农村社会救助的演变的更详细讨论，请见世界银行农村社会保障报告 （即将 出版）， 报告指出，农村低保的覆盖面从 2005 年的 800 多万增加到 2009 年的 4800 多万。 28 区仍然很强，一直以来儒家的孝道促使子女承担起赡养老人的义务。其次，任何正式的满 足农村老年人需求的公共政策可能会破坏现有的个人养老安排。譬如，国家为老年人提供 的转移资金可能会挤出现有的老年人家中的年轻人为他们提供的财务支持。 就依赖传统的家庭价值观的做法而言，最近几年，政策的制定者和其他观察者都开始 怀疑这一办法无以为继。由中国人口政策引起的生育率的下降可能会最终导致传统的养老 保障体系的瓦解，不过人口统计学的研究文献与经济学的研究文献对这一结果的可能性持 不同的态度。Zimmer 和 Kwong（2003）表明更多的子女会增加老年人获得养老保障的可 能性，但是当前的模拟结果表明生育率下降本身不会导致以家庭为基础的养老保障体系的 瓦解。另外一项研究则显示在城镇地区，子女提供经济支持往往与父母低收入或健康状况 不好有关。（Cai，Giles 和 Meng，2006），但是在农村地区，往往没有观察到来自家庭 成员的资金支持，取而代之的是协助进行农业生产（Lee 和 Xiao，1998）。21以下几节从 实际调查数据的角度探讨了这些问题。 老年人居住安排及康乐情况的变化 长期以来与子女一起居住的农村老年人的比例一直在下降，且在最近几年降低速度有 所加快。生活安排的变化是提得最多的对老年人的康乐表示担忧的原因。比如， Benjami， Brandt, 和 Rozelle（2000）指出在 1935 年， 图 3.1: 中国农村老年人住家安排 中国北部农村地区 85% 以上的老年人都 .8 是几世同堂，但是到 1995 年，这一比例 .6 老年人比例 跌倒 60%多。22与成人子女一起居住的老 年人的比例在跨越 1991 年到 2006 年的 6 .4 轮中国健康与营养状况调查期间下降最为 .2 显著。图 3.1 显示，进行中国健康与营养 状况调查时，在 1991 年接近 70%的农村 0 1990 1995 2000 2005 老年人与一个成年子女一起生活，但是到 Year 与成年子女或其他人共同住居 与配偶共同住居 了 2006 年，这一比例下降到仅 40%多。 单独住居 随着老人年纪变大，与成人子女生活的可 资料来源：中国健康营养调查 (CHNS)。 23 能性接近 100%。 21 使用其他研究办法，Cameron 和 Cobb-Clark （2008）并没有发现在印度尼西亚给父母给钱的主要是父母 为低收入的情况。 22 Selden （1993）的研究结论是从大家庭转向小家庭使得农村老年人付出了巨大的代价。在整个东亚地区， 包括柬埔寨（(Zimmer 和 Kim，2002)，泰国（Knodel 和 Chayovan，1997），和越南（Anh 及其他 1997）， 居住安排被认为对于养老保障至关重要。 29 与此同时，与子女一起居住的老年人数比例的下降并不一定表明对老年人的关心照 顾会减少。实物的转移，例如帮助种地调查过程中是体现不出来的，但是这种形式的转 移在家庭内部以及家庭之间都是存在的。居住安排的变化反应了家庭财富的增加。随着 家庭资源的增加，要照顾老人不一定非要住在一起。在农村地区，老年人和其成人子女 往往都属于村里的同一个村民小队，（设在村之下的行政管理单位），并且彼此住得很 近。鉴于 20 世纪 80 年代以来家庭财富的增加，三口之家的发展趋势可能是一种财富效 应的标志，即不再受为老人提供经济支持和照顾的传统价值观的支配。 除此之外，有成年子女住在附近的农村老人的比例实际上很高。一个更为重要的 因素可能是成年子女住得有多近，而不是是否住在一起。图 3.2 概述了农村经济研究中 心（RCRE）2004 年补充调查不同年 图 3.2: 按年龄分组的中国农村老年人住家安排 100 龄段老人居住安排的情况，包括与老 人同住一个村的子女的情况。虽然在 8 老年人比例 2003 年调查参照期阶段 60 到 70 岁老 6 人中与子女住在一起的比例不足 60%， 4 在这个年龄段独自居住或是与配偶居 2 住的老人一半以上至少有一个成人子 女与他们同住一个村儿。 24 这一调查 0 60 70 80 90 结果说明虽然住在一起的比例与 20 Age of Elderly 100 世纪 30 年代相比大大下降，成人子 单独住居、子女在本村 与成年子女共同住居 子女在本村或共同住居 女仍然能够提供必要的关心照顾。 资料来源：2004 年农村固定观察点的劳动力配置与土地利用补充调查。 证据表明成人子女外出务工的决定会受到他们父母安康状况的影响。与老人住在一 起的家庭变少并不意味着对老人的支持照顾有所减少，除非分开住使得年轻人不赡养老 人。农村老年人可以获得足够的保障，如果他们在当地或外出打工的成人子女给他们提 供物质上的支持。为了探究这一可能性， Giles 和穆（2007）用两种不同的数据来源分 别进行了分析，发现当父母中有人患重病时，儿子外出打工的几率显著下降。虽然父母 生病对于是否外出务工具有统计显著性的影响，这并不完全影响是否继续留在打工地就 业的决定。取决于所采用的数据组和研究方法，父母生病使儿子外出务工的可能性减少 15%到 26%不等，如果有其他的兄弟姐妹留在家里，这一影响会有所削弱。虽然老人生 23 这两种截然不同的结论与这一证据相一致，即年龄越大，和子女住在一起的现象越普遍：年龄最大的人 更可能较为羸弱，往往会与子女住在一起；换而言之，如果与子女同住确实影响到老年人所享受的关心照 顾的质量，那么可能也是仅指那些 与住在子女在一起的年纪特别大的老人。 24 农村经济研究中心所调查的 4 个省份农村中与子女住在一起的老人的比例同样略微高于我们从中国健康 与营养调查面板数据所观察到的情况。 30 病对子女外出务工决定的这种影响是显著的，但并不是绝对的。此外，如果与住在附近 的成人子女相比，外出打工的子女给他们给钱的可能性更小，健康状况相对较好的老人 生活水平可能还要低得多。鉴于这些研究结果，下一节讨论了来自家庭成员的经济支持 与老人低收入之间的交互关系，包括对于外出打工的子女，他们给钱的情况与老人收入 水平间的联系是否会有所不同。 是否子女提供资金支持的情况会受到老人收入水平的影响？ 研究子女提供经济支持的情况与老人收入水平间的关联性以及他们所提供的经济 支持的水平，主要是出于两方面的原因：首先，随着中国政府逐渐推出全国新农保项目， 可能会有这样一种担心，为老人提供正式的保障会挤掉来自家庭成员的经济支持。其次， 虽然第二章的研究结果显示有子女外出打工的老人家庭跌倒贫困线以下的几率降低，这 是一个平均效应，并没有探究所提供的资金支持的多少与家庭获得经济支持前的收入水 平又是怎样的一种变化关系，研究亦没有考虑所提供的资金支持的分布情况，以及如果 不给予支持，老年人所面临的贫困风险。 一项更为早得多的有关家庭内部的经济支持的研究采用了发达国家的数据，该研究 力图区分完全无私的经济支持与以交换为目的的经济支持。这种区分十分重要，因为这 会影响到资金支持与老年人家庭收入水平间的互动。如果以无私的动机为主，当家庭收 入减少时，在外的家庭成员可能会提供资金支持，来抵消损失的收入。这就可能会导致 这样一种情形，如果家庭收入有任何提高，譬如开始领取养老金，会使来自家庭成员的 资金支持减少。以无私的动机为主流时，很有可能随着公共转移支付的增加，来自家庭 成员的经济支持会减少（“挤出效应”）。与此相对，当以交换为目的的动机或其他动机 成为主导时，不太可能会看到来自家庭成员的资金支持大幅下降，也不必太担心挤出效 应。 本节内容显示：(ⅰ)在最近今年，来自家庭成员的经济支持不足以预防老年贫困的 风险有所上升；且(ⅱ)即使在收入水平的情况下，公共转移支付（如养老金或低保）不 太可能会挤出农村老人获得的来自家庭成员的经济支持。因此，领取养老金或针对特定 人群的公共转移支付很可能会改善农村老年人的福祉。除此之外，当将早期（ 1995- 1999 年）子女提供经济支持的行为与晚期（2000-2003 年）的进行对比时，给低收入老 人提供的资金不足以使他们免于贫困侵袭的风险显著提高。25其次，虽然当父母收入较 25了解一个家庭是否有人外出打工，对于此类家庭和子女在当地居住的家庭的比较非常重要。研究家庭成 员提供经济支持的行为现有最合适的数据来源是农村经济研究中心的入户调查，辅以该中心2004年的补充 31 低时，外出务工的子女的确会给他们更多的钱，但是由于所预测的转移水平的置信区间 很大，意味着一些老人还是面临着陷入贫困的风险。 图 3.3: 农村老年人收到的净收入转移 无论成人子女是否外出打工，他们提 按照成年子女迁移状况分组 供资金支持的情况与父母获得帮助前收 1995-1998 1500 1/4 1/2 1 2 4 入水平较低直接相关。图 3.3 显示当老人 的收入水平提高时，子女所提供的资金 1000 净转移 支持就会减少。该图同样展示了有子女 500 外出打工的老人家庭与没有子女在外的 0 老人家庭获得经济支持前的收入水平与 -500 他们获得经济支持的情况之间的联系。 0 2000 4000 6000 为了强调随着时间的发展，所得到的资 转移前收入 有迁移子女 无迁移子女 金支持与老人家庭收入水平之间的相互 2000-2003 联系的变化，分别给出 1995-1998 年及 1500 1/4 1/2 1 2 4 2000-2003 年的调查结果，主要发现如下： 1000 净转移  在这两个时间段，无论是对于有子女外 500 出打工的家庭还是没有子女在外的家庭， 0 随着农村老年人的收入增加，子女所提 -500 供的净资金额都骤减。研究结果表明无 0 2000 转移前收入 4000 6000 论子女是否外出务工，他们给父母给钱 有迁移子女 无迁移子女 主要还是因为年长的父母收入较低。 注：不同垂直线代表基于营养计算的贫困线水平倍数。按照 2000 年价格计 算，贫困线水平为 875 元。我们采用了 1995 年到 2003 年农村固定观察点中 安徽、河南、江苏和山西的农户资料，以及 2004 年劳动力配置和土地利用补 充调查资料。  在 1995-1998 年期间，与没有子女在外打工的老人家庭相比，有子女在外务工的家庭， 子女给老人给钱与老人收入水平较低的关联性更强。这一研究结果表明在此期间，为 调查数据。本文采用了该中心1995年到2003年对4省的年度入户调查数据（安徽、河南、江苏和山西），及 在2004年与密歇根州立大学开展的一项补充调查（农村家庭社会保障网、劳动力分配及土地使用补充调 查）。有关该调查的描述以及与其他入户调查的比较，请见Benjamin，Brandt,，及 Giles（2005）。该调查 的一个重要特点是它阐述了前家庭成员的情况，如当前居住地及受教育程度。 对于影响家庭成员提供的经 济支持大小的因素，研究分析了子女数（这体现了老年人可以依靠的子女养老保障网的规模） ，不与老年 人一起居住的子女的平均受教育程度（是子女养老保障网质量的代理变量）。其他回归量包括年龄、受教 育年限、婚姻状况、是否还有家庭成员在上学、家庭居住成员人数、家中居住成员中的工作人口、家庭居 住成员的年龄构成、不住在家里的成员的年龄构成。分析还包括村变量以调整当地经济状况差别所产生的 影响， 以及省与年份变量以调整宏观经济差别所产生的影响。分析使用了 Yatchew （2003） 所推出的方法， 该方法被Cai, Giles，和Meng用来分析中国的资金转移情况（2006）。 32 子女在外打工的老人提供公共转移支付，会对那些收入水平非常低的老人家庭所获得 的来自子女的经济支持产生一种挤出效应。不过，对于收入水平接近贫困线的老人家 庭，无论他们是否有子女在外打工，他们获得转移资金边际系数为-0.5。因此，即使 在 20 世纪 90 年代，对于收入水平早已位于贫困线或在其之上的老人家庭，公共转移 支付不会完全挤掉他们子女提供的经济支持。  但是我们发现在 2000-2003 年期间，有子女在外务工的老人家庭所获得的净资金转移 额与这这些家庭的收入水平间的关联性弱化。对于很大比例的家庭，有的收入水平仅 为贫困线标准的一半，而有的则是其两倍，子女是否给钱与家庭收入水平间的关联性 都有所弱化，这说明随着时间的推移，公共转移支付挤掉子女提供的经济支持已不再 是一个令人担忧的问题。事实上，子女提供资金支持与老人收入水平较低的关联性的 弱化增加了这一可能性，即随着外出打工的成年子女增加，以及他们定居外地的可能 性变得越来越大，农村老年人可能会面临更大的贫困风险。 为了凸现子女提供的经济支 表 3.3: 有老年人农户收入转移的边际效应 持与老年人的各种收入水平 按照贫困线不同倍数分组进行估计 之间的相互联系，表 3.3 展示 组别 A: 1995 to 1998 了子女给钱的多少与收入水 人均收入范围 无迁移子 有迁移子 倍数 （元） 女 女 平为贫困线的不同倍数之间 ¼ Poverty Line 119 to 319 -0.84 -1.73 的关系。如图所示，在这两 ½ Poverty Line 338 to 538 -0.73 -1.03 个时间段，无论是对于有子 Poverty Line 775 to 975 -0.52 -0.49 Twice Poverty Line 1650 to 1850 -0.28 -0.4 女外出打工的老人家庭，还 Four Times Poverty Line 3400 to 3600 -0.11 -0.31 是没有子女在外的家庭，随 组别 B: 2000 to 2003 着老人收入的增加，子女给 人均收入范围 无迁移子 有迁移子 钱的可能性都显著下降。 倍数 （元） 女 女 ¼ 贫困线 119 to 319 -0.67 -0.63 因此在 1995-98 年期间，将 ½ 贫困线 338 to 538 -0.57 -0.35 贫困线 775 to 975 -0.46 -0.25 私人收入转移计入家庭收入， 2 倍贫困线 1650 to 1850 -0.35 -0.21 有子女在外打工的老人家庭 4 倍贫困线 3400 to 3600 -0.24 -0.2 的人均收入似乎不太可能会 注：所有价格都是按照 2000 年价格计算，贫困线水平为 875 元。我们采用了 1995 年到 2003 年农村固定观察点中安徽、河南、江苏和山西的农户资料，以及 在贫困线之下。为了评估私 2004 年劳动力配置和土地利用补充调查资料。 人收入转移仍然不足以使老 年人免于贫困的风险，图 3.4 显示了转移之前的收入加上转移收入达到一个什么样的水 平足以让老年人在贫困线之上。图 3.4 中贫困线为一条直线，起点是老人得到转移收入 前收入为零时（即 X 轴为零）Y 轴上的那个点，终点是 X 轴上当净转移额为-500 人民币 的那个点（Y 轴为-500），在这条线的起点和终点之间，老人家庭得到子女资金支持前 33 的收入仅仅足以使其在贫困线之上。图 3.4 的 a 和 b2 个面板数据分别显示了所测算的 不同收入水平的没有子女外出打工的家庭和有子女在外的家庭从 1995 年到 1998 年期间 所获得的净资金支持额的情况。将上述两个图进行对照，没有子女在外打工的家庭的收 入处于贫困线之下的情况更为普遍。 在 2000 年之后，有子女外出打工的老人家庭面临的陷入贫困的风险更大。图 3.4 的 两个面板 c 和 d 数据清楚表明收入水平不到贫困线一半的家庭承受着更大的子女给的钱 不足以把家庭总收入拉到贫困线以上的风险。如上文所强调的那样，子女给钱与父母收 入水平较低之间的关联性弱化说明非缴费型的养老金或其他的保障机制不太可能会挤掉 来自家庭成员的经济支持。 图 3.4: 农村老年人接受收入转移的置信区间 按照成年子女迁移状况分组 Figure 3.4 Confidence Intervals for Net Transfers Received by Rural Elderly By Migration Status of Adult Children No Migrant Children Has Migrant Children 1995-1998 1995-1998 1/4 1/2 1 2 4 1/4 1/2 1 2 4 1000 1500 2000 1000 1500 Net Transfer Net Transfer 500 500 0 0 -500 -500 0 2000 4000 6000 0 2000 4000 6000 Pre-Transfer Income Pre-Transfer Income Estimated Transfer 99 % Confidence Interval Estimated Transfer 99 % Confidence Interval Poverty Threshold Poverty Threshold No Migrant Children Has Migrant Children 2000-2003 2000-2003 1/4 1/2 1 2 4 1/4 1/2 1 2 4 1000 1500 2000 1000 1500 Net Transfer Net Transfer 500 500 0 0 -500 -500 0 2000 4000 6000 0 2000 4000 6000 Pre-Transfer Income Pre-Transfer Income Estimated Transfer 99 % Confidence Interval Estimated Transfer 99 % Confidence Interval Poverty Threshold Poverty Threshold Notes: Vertical lines indicate multiples of a nutrition based poverty line, which is equal to 875 RMB Yuan Per Capita in 2000 RMB. All values are in 2000 RMB Yuan per capita. We use the RCRE Rural Household Surveys for 1995 to 2003 from Anhui, Henan, Jiangsu and Shanxi and the matched RCRE 2004 Supplemental Rural Household Social Network, Labor Allocation and Land Use Survey. 注：不同垂直线代表基于营养计算的贫困线水平倍数。按照 2000 年价格计算，贫困线水平为 875 元。本文采用了 1995- 2003 农村固定观察点中安徽、河南、江苏和山西的农户资料，以及 2004 年劳动力配置和土地利用补充调查资料。 34 表 3.4 给出的数据同样说明子女提供经济支持前的人均收入水平不到以营养为基础的 贫困线一半的老人家庭陷入贫困的风险尤其比较大。表 3.4 列举了收入水平为贫困线的 5 种不同倍数时，子女提供经济支持的情况。 在考虑 4 个省子 表 3.4: 有老年人家庭接受收入转移额范围 按照不同贫困线倍数进行分组估计 女提供经济支持的情 况的分析结果时，务 贫困线倍数 转移前收入 估计范围区 1995-1998 无迁移子 有迁移子 2000-2003 无迁移子 有迁移子 须牢记的一点是虽然 范围（元） 间 女家庭 女家庭 女家庭 女家庭 119 -319 上限 1356 1643 1489 1655 较为贫困的省份如安 ¼贫困线 平均值 948 1216 1081 1071 下限 531 718 664 479 徽、山西和河南都被 338 -538 上限 1155 1276 1293 1484 纳入我们的分析样本， ½贫困线 平均值 811 910 942 953 下限 469 610 601 461 他们往往被视作中等 贫困线 775 -975 上限 785 908 1019 1381 平均值 收入省份，而江苏则 下限 517 648 709 821 307 420 473 290 是作为高收入沿海省 2 倍贫困线 1650 -1850 上限 421 605 701 1192 平均值 212 369 433 615 份纳入的。如果在中 下限 87 120 216 55 国相对较为贫困的地 4 倍贫困线 3400 -3600 上限 125 216 259 862 平均值 -48 -137 -7 274 区，有子女外出打工 下限 -185 -568 -249 -345 注：所有价格都是按照 2000 年价格计算，贫困线水平为 875 元。我们采用了 1995 年到 2003 年农村固定观察 的老人家庭获得子女 点中安徽、河南、江苏和山西的农户资料，以及 2004 年劳动力配置和土地利用补充调查资料。 经济支持的情况与他 们收入水平较低之间 的联系同样在弱化，那么有更大比例的老人家庭可能面临沦为贫困的风险。 劳动力的供给及中国农村老年人的“退休”决定 对中国农村老人退休决定的一些最新研究显示农村老人“一直劳作到躺倒为止”，直 到他们身体行动不便时才不干活。（Pang， de Brauw, 和 Rozelle 2004）。26Benjamin， Brandt，和 Fan（2003）发现有证据表明，随着家庭财富的增加，从事农业生产的可能性 骤降，这使得公共转移支付也许会促使农村老年人劳动力供给下降的可能性变大。在中国 的城镇地区，大部分老年人都依靠养老金生活，相比之下退休后继续工作的老人寥寥无几。 与此相对，上文所述的研究发现在超过退休年龄的农村男性及女性中，近 50%的男性及 28%的女性指出劳动收入仍然是他们最主要的保障来源。由于有相当大比例的老年人在得 到子女经济支持的同时同样继续劳作，上述数据较大低估了中国农村老年人在达到退休年 龄后很久还继续从事生产活动的程度。 26 Pang 及其他， 2004。 35 图 3.5: 农村老年人就业状况是否随着时间推移而发生改变？ 老年人就业比例随着年龄变化 Figure 3.5 Has the Employment Status of the Rural Elderly Changed Over Time? Employed Share of Elderly by Age Men Women 1 1 .8 .8 .6 .6 Share Share .4 .4 .2 .2 0 0 50 60 70 80 90 50 60 70 80 90 Age Age 1993 1998 1993 1998 2003 2003 Source: RCRE 2004 Supplemental Rural Household Social Network, Labor Allocation and Land Use Survey. From Cai, Giles and Wang (2010). 资料来源：农业部农村经济研究中心 2004 年劳动力配置与土地使用补充调查。 在中国农村家庭的财富和收入不断增加之时，近些年，中国农村老人从事农村生产 的可能性在变大。农村经济研究中心的调查面板数据显示从 1993 到 2003 年，所调查家庭 所有年龄老年亲属的就业率都有所提高（图 3.5）。27确实，老年人继续就业可能是农村 家庭收入提高的一个重要因素。随着年轻的成年子女外出打工使得农村家庭收入有所提高， 留守的年迈父母继续在家耕地种田。 中国的土地使用权制度的特点可能也会作用于子女外出打工对老年人劳动力供给的影 响。在中国农村，长期以来，土地一直都是有劳动能力的农村居民的安全网，但是，对他 们流转土地的能力的制约可能同样会影响到农村居民劳动力供给的决定。不能把土地租出 去进一步减少了老年人退休时可能获得的收入，且村干部有可能把不种的地分给其他人可 能会构成额外的诱因，促使年纪较大的农民继续耕种分给自家的地。2002 年及 2003 年出 台的《土地管理法》修订案可能促进了土地的流转，大概同样也影响到了年纪较大的农村 居民的劳动力供给决定。 27 该信息来自于作为农村经济研究中心 2004 年开展的补充调查的部分内容的工作经历回顾调查。补充调查 询问了目前及过去的家庭常住成员和他们父母的工作经历。 36 老年人的退休决定与其子女是否外出务工之间没有一目了然的系统性的联系。为了探 究子女外出打工与老年人的劳动力供给之间有系统性的关联性的可能性，图 3.6 显示了在 1998 年和 2003 年按照是否有子女外出打工划分各年龄段的男性和女性老人的就业比例。 但是，与此同时，子女是否外出务工及老人家庭的劳动力供给决定都与家庭的构成、财富 情况、成员赚钱的能力以及老人的健康状况呈系统性的联系。为了更好地确定(ⅰ) 子女外 出打工与(ⅱ) 老人退休和劳动力供给决定之间的关联性特点，在控制其他因素的同时，建 立一个清楚反应老人劳动力供给决定情况的模型至关重要。 图 3.6: 农村老年人就业状态是否与有成年子女迁移而发生变化？ Figure 3.6 Does Employment of Elderly Vary with Migrant Status of Adult Children? Men 1998 2003 1 1 .8 .8 .6 .6 Share Share .4 .4 .2 .2 0 0 50 60 70 80 90 50 60 70 80 90 Age Age Migrant Non-Migrant Migrant Non-Migrant Women 1998 2003 1 1 .8 .8 .6 .6 Share Share .4 .4 .2 .2 0 0 50 60 70 80 90 50 60 70 80 90 Age Age Migrant Non-Migrant Migrant Non-Migrant Source: RCRE 2004 Supplemental Rural Household Social Network, Labor Allocation and Land Use Survey. 资料来源：农业部农村经济研究中心 2004 年劳动力配置与土地使用补充调查。 成人子女的就业状况及地点可能对老人的退休决定有着重要的影响。但是，子女外 出打工可能产生的影响尚不明确。一方面，有个成人子女在外打工通过往家里汇钱从而 提高家庭收入的可能性高于由于不能参加农业生产，从而使家庭收入降低的可能性。在 37 这种情况下，会认为有儿子或女儿外出打工与他们年迈父母的劳动力供给负相关。另一 方面，当家里因一个子女外出务工而失去一个劳动力，但是又没有得到汇款补偿时，子 女去外地使得年迈的父母更难退休。此外，如果村里的居民不种地就有可能会失去分配 到的土地，那么这种土地使用权的不安全感可能会成为老人退休的额外抑制因素。 分析发现不同性别的老人之间存在显著差异，年轻些的老人与年纪较大的老人之间 也有所不同。表 3.5 和 3.6 分别给出了来自劳动力供给模型的系数估计值，这些模型旨 在于估算生产活动的参与情况及从事生产活动的小时数。老人的劳动力供给受到下述因 素的影响：  由来自其他来源的收 表 3.5: 哪些因素影响农村老年人劳动力供给决定? （被解释变量：参与生产性活动） 入所带来的家庭收入 线性模型 的实际（或潜在）增 60-70 岁 70-80 岁 模型 男性 女性 男性 女性 长会减少老人工作的 有迁移子女 0.009 0.058 0.010 0.081*** 可能性。 这一效应在 (0.041) (0.046) (0.046) (0.032) 表 3.5 所给出的领取 受教育年限 -0.005 -0.016*** -0.013*** -0.012** (0.004) (0.005) (0.004) (0.006) 养老金及受教育程度 其他家庭成员受教育年 -0.017*** -0.020*** -0.018*** -0.015*** 对就业状况的影响这 限 (0.005) (0.005) (0.005) (0.004) 两项中十分明显。人 ADL Z 得分 -0.113*** -0.079*** -0.103*** -0.049** (0.029) (0.026) (0.022) (0.020) 均每领取 1000 元退 -0.083*** -0.064*** -0.084*** -0.060*** 休金，男性（无论是 养老金收入/1000 (0.012) (0.012) (0.011) (0.010) 2 60 多还是 70 多岁） R 观测值 0.237 0.287 0.261 0.179 483 586 705 818 工 作 的 可 能 性 下 降 资料来源：中国健康营养数据 (1991, 1993, 1997, 2000 和 2004). 定义： 8%，女性则下降 6%。 家庭有外出务工人员：指上轮调查属于家庭成员，但本轮调查不在家住户，而是外出务工。 所有模型包括：年龄，年龄平方，家庭人口变量（60 岁以上人口数量、3 岁以上、3-7 岁 7- 个人的受教育程度对 13 岁、13-16 岁儿童数量等），配偶是否健在，年份虚拟变量、地理区位虚拟变量等。 60 多岁的男性的就业 “*”, “**” and “***” 代表 10、5 和 1%显著性水平。 几率并没有一个显著的影响，但是对于 60 多岁的女性，受教育程度每多一年，其就业 的几率就减少 1.6%，对于从 70 到 80 岁年龄段的女性和男性，其就业的可能性分别下 降 1.2%和 1.3%。其他家庭成员的平均受教育年数的增加对老人的劳动参与甚至有一 个更为强烈的抑制作用：平均受教育程度越高，往往预示着家庭的长期收入越高，而 这又会促使老人退休。 38  日常生活活动 z-得分（ADLz-score）增加所代表的健康状况不良，28同样降低了个人参 加生产活动的可能性。由于男性往往从事重体力农业生产活动，与女性相比，在两个 年龄段这一效应都是对男性更为显著，这也属情理之中。ADLz-得分每增加一个标准 差，60 多岁男性和女性的就业几率分别会下降 11.3%和 7.9%，对于 70 多岁的男性和 女性，则分别减少 10%和 5%。  成年子女外出打工与老人劳动力供给的增加之间有较弱的相关性。 子女在外打工与老 人劳动力供给的增加之间呈正相关，但是对于男性或 70 岁以下的女性，这一结论并不 具备统计显著性。在老年人决定是否继续工作时，子女寄的钱所带来的增加的收入很 可能被视作损失掉的农业收入，且他们很可能会担心如果不种地，会失去土地使用权。 不过对于 70 岁以上的女性，如果有子女在外打工，其继续工作（最大的可能是农村生 产）的几率会上升 8%。 表 3.6 有关劳动时间的数据表明成成年子女在外打工对 70 岁以上的女性的劳动行为有最 为强烈的影响。 70 岁以上 表 3.6: 哪些因素影响老年人就业时间? (被解释变量：工作小时) 的女性如果有个子女在外 Tobit 模型 打工，一年会多劳动 411 模型 60-70 岁 70-80 岁 男性 女性 男性 小时，或者相对于每周工 有迁移子女 44.3 -7.6 199.1 411.2** 作 40 小时的 10 个工作周。 (168.6) (146.3) (162.1) (162.7) 受教育年限 15.2 -1.5 -27.0* -14.3 对于中国一年种植 2 季农 (18.3) (16.1) (15.1) (21.5) 作物的地区，这意味着在 其他家庭成员受教育 -12.3 -53.1*** -40.4** -45.5*** 年限 (19.6) (16.6) (18.8) (16.0) 农忙季节全日无休。教育 ADL Z 得分 -416.9*** -299.9*** -294.4*** -211.6*** 对 老 年 人的影响与 表 3.5 (132.7) (94.8) (85.1) (70.6) -447.9*** -314.1*** -350.4*** -308.0*** 所示的教育对老人是否工 养老金收入/1000 (71.1) (56.7) (52.9) (49.0) 作所产生的影响类似，不 R2 479 586 705 816 资料来源：中国健康营养数据 (1991, 1993, 1997, 2000 和 2004). 过一旦决定继续劳动，受 定义： 家庭有外出务工人员：指上轮调查属于家庭成员，但本轮调查不在家住户，而是外出务工。 教育程度本身不会对老人 所有模型包括：年龄，年龄平方，家庭人口变量（60 岁以上人口数量、3 岁以上、3-7 岁 7- 13 岁、13-16 岁儿童数量等），配偶是否健在，年份虚拟变量、地理区位虚拟变量等。 的工作时间产生一个强烈 “*”, “**” and “***” 代表 10、5 和 1%显著性水平。 的影响。 正如所料，农村老人劳动时间的长短同样与他们的健康状况及领取养老金的情况有 密切的联系。日常生活活动能力指数（ADL 指数）每增加一个标准差，60 多岁男性的 28 中国家庭营养健康调查中， 日常活动能力得分主要是让 50 岁以下被调查者回答下述问题，答案从 1（不 困难）到 4(根本做不了)： 走 1 公里；持续坐 2 小时；久坐后站起来；爬楼梯‘提起或举起 5 公斤重大袋子； 蹲下；跪下或弯腰；自己洗澡；自己吃饭；自己穿衣；自己上厕所。计算男性和女性的平均得分，然后算 出每个人的 z 得分。。 39 劳动力供给会减少 417 小时，70 多岁的男性则会减少 294 小时。对于 60 多岁的女性， 日常生活活动能力指数（ADL 指数）每增加一个标准差，她们的劳动力供给会减少 300 小时，而对于 70 多岁的女性，当她们的健康状况出现类似的恶化时，她们的劳动力供 给会下降 212 小时。领取养老金同样对 60 多岁的男性的劳动时间有着强烈的抑制作用。 与农村老人相比，城镇老年人 60 岁后工作的可能性要小得多，本章所示的分析结 果表明任何为农村老年人提供稳定收入来源的机制很有可能会减少继续劳动的老人的比 例以及他们劳动的时间。随着中国政府逐渐全面推开针对农村老年人的全国新农保制度， 农村居民可能会选择“退休”而不是一直劳动直到他们干不动为止，当然这还取决于他们 养老金的待遇水平。 结语 虽然养老金为城镇老年人的主要收入保障，农村老年人主要还是依赖自己的劳动 收入及他们子女的经济支持。与女性相比，60 多岁的男性主要依靠自己的劳动收入作为 保障的比例更高，而年纪较大的女性多少更多地依赖来自家庭成员的经济支持。有关子 女提供经济支持的情况与老人收入水平之间的关联性，以及老年人劳动力供给的决定因 素的有关研究数据都表明建立养老金制度可能会加强老人所能获得的保障，使他们不必 一直工作到年龄特别大时。 私人收入转移是对老年人收入低的一种反应，但是这种收入转移不会其他收入来 源产生全部的挤出效应。当老人的收入低于贫困线时，随着老人收入的下降，其成人子 女给他们的资金支持就会上升。当老人的收入与贫困线持平乃至低于贫困线时，老人收 入的增加并不会完全挤掉子女给他们提供的经济支持。一项提高老人收入的社会福利不 会挤掉来自他们子女的资金支持。 外出务工的子女继续会给他们的父母汇钱，但是所预计的他们提供的经济支持水平 范围值显示，低收入老人面临的陷入贫困的风险越来越大。平均而言，所预计的来自子 女的经济支持足以让老人收入在贫困线之上。但是在观察子女可能提供的资金支持的范 围值时，显然易见，有子女在外打工的老人面临更大的子女给的钱不足以维持贫困线之 上的生活水平的风险。 收入较高或健康状况不佳的老人工作的可能性更小。有养老金作为非劳动收入的 老人或来自教育程度更高，赚钱潜力更大的家庭的老人，继续工作赚钱的可能性更低。 如果老人能够获得某种形式的社会福利保障，他们更有可能在 60 多岁时退出劳动力大 军。 40 身体不好的老人工作的可能性更低。身体健康下降，影响到日常活动能力，生产活 动的参与度降低，或即使仍然劳动，实际的劳动时间变少。改进医疗系统预防性保健服 务的使用可能会有助于保持年均较大的劳动者的生产能力，让他们一生中能赚钱的时间 更长些。为了确定新农合是否有助于改进年均较大的劳动者的健康状况并提高他们的工 作能力，有必要进一步研究该制度的效果。 有成年子女在外务工可能对老年女性的劳动状况有着重大的影响。如果家中有个子 女在外打工，这使得 70 岁以上的女性仍然劳动的几率变大，且，取决于她具体所从事 的劳动，她一年中工作的小时数业也会增加。对于 70 岁以下的男性和女性，有子女在 外打工对他们是否劳动赚钱有着一个积极的但是没有统计显著性的影响。 41 第四章：中国农村居民的储蓄决定 本章主要考察处于劳动年龄的农村成年人以及当前的农村老人的储蓄行为。首先讨 论了中国的高储蓄率现象，然后回顾了 (ⅰ)有关人们储蓄行为的描述性证据，力图找出 各种储蓄决定可能的解释，以及 (ⅱ)有子女在外打工的家庭和没有子女在外的家庭，有 社会保障的家庭和没有社会保障的家庭之间的储蓄行为的差别。本章的研究发现农村家 庭储蓄率的规律因所处的年龄、家中是否有人外出打工以及是否领取社会保障福利而有 着迥然的差别。没有老人的农村家庭储蓄率更高，与家中没有人外出打工的家庭相比， 有人在外务工的家庭的储蓄率也更高。正如所预料的那样，随着年纪变大，在 55 岁之 后储蓄率开始下降，但是平均储蓄率一直都为正数，即使是对于年事已高的老人。有子 女外出打工的老人家庭的储蓄率几乎没有呈现具有可比性的减低，这很可能反应了大家 认为汇款收入是暂时性的。不过，在不同时间，领取社会保障与没有社会保障的农村家 庭间的储蓄行为一直都具有显著差别。 为什么中国家庭储蓄率如此之高？ 自从 1978 年改革开放以来，中国家庭的储蓄率一直在上扬，不过农村地区的储蓄 率比城镇地区的储蓄率波动大。图 4.1 展示了改革开放期间中国农村和城镇地区家庭储 蓄率的发展趋势。从 1978 年到 2008 年，大部分时间农村家庭的储蓄率都比城镇地区高， 在此期间从 13.1%增加到 23.1%，在 1999 年达到最高值 28.6%。作为农村地区收入波动 多变的一种体现，可以看到与城镇地区相比，农村储蓄率的发展趋势波动性更强。改革 开放初期，在成功实施家庭联产承包责任制后，农村地区的储蓄率在 1984 年上升到 22.9%，但是在 80 年代末的通胀时期骤减，并在随后的 90 年代初涨速放缓。从 1995 年 到 1999 年，储蓄率又回归上扬趋势，然后在随后的 4 年时间都保持在略高于 25%的水 平，从 2003-06 年又开始下降。从 90 年代初开始，城镇地区的储蓄率一直保持一个上涨 的趋势，波动小于农村地区，且最近几年，城镇储蓄率一直高于农村地区。全球金融危 机对储蓄率的影响仍然尚不明朗。 42 图 4.1：中国农村和城镇家庭储蓄率的发展趋势 35.0 30.0 25.0 储蓄率（%） 20.0 15.0 10.0 5.0 城镇住户 农村住户 0.0 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》（2005，2009）。 注释：储蓄=可支配收入（或净收入）-消费支出 中国居高不下的储蓄率引起了广泛的关注及政策研究和学者的一些担忧。家庭、 企业和政府的高储蓄率使得投资率长期在高位运行，而后者推动了中国经济的快速发展。 但是这同样引发了对投资于国内消费失衡的担忧。对各国有关实际研究数据的比较表明 中国储蓄率居高不下是政策导向的结果，因为否则的话，随着工业化和城镇化的进程， 储蓄率会有所下降（Kuijs 2005， 2006）。 此外，宏观经济学研究文献表明降低储蓄率 可能有助于中国经济的可持续发展，并实现经济的均衡发展（ Blanchard 与 Giavazzi 2006； Hofman 与 Kuijs 2007）。29 宏观经济学家用生命周期理论来解释中国居高不下的家庭储蓄率。生命周期假说预 测人们年轻时的储蓄率要比年纪大时高。因此，人口年龄结构越年轻，储蓄率越高。中国 人口年龄结构转型的速度是绝无仅有的（见第一章）。20 世纪 50 年代末及 60 年代的婴 儿潮，还有在 70 年代开始实施的计划生育政策使得自从 80 年代以来中国出现易形成高储 蓄率的人口年龄结构，并且提供了“人口红利”（Cai 和 Wang2005）。30以市场为导向的 改革措施和发展战略的调整建立起了一个有助于收获人口红利的制度环境。从 80 年代中 29 Blanchard 和 Giavazzi， 2006； Hofman 和 Kuijs，2007。 30 Cai 和 Wang， 2005。 43 期开始，储蓄率的上升伴随着抚养比的下降，随着人口老龄化进程的加快，预计储蓄率会 有所下降（Modigliani 和 Cao 2004）。31 微观经济研究更加关注家庭在经济转型过程中所面临的越来越多的风险和不确定性， 并指出这些风险和不确定性可能促使城乡家庭的储蓄率上升。90 年代的改革打破了“铁饭 碗”，带来了失业风险，并使得城市家庭面临的不确定因素增加。为了应对潜在的下岗失 业风险，城镇家庭增加了防患于未然的储蓄（Meng 2003）。32从 1995 到 2005 年，中国 城镇家庭的平均储蓄率提高了 7 个百分点，占可支配收入的 1/4。储蓄率的年龄分布状况 非常特别，年轻人与年龄较大的人比中年人储蓄率高，表明个人所面临的住房、教育和医 疗支出的负担在加重，由于信贷约束及金融业发展不足，人们所感受到的这种压力更加强 烈（Chamon 和 Prasad 2010）。33在农村地区，家庭储蓄中仅有 10%是为了预防自然灾害 风险，子女外出打工通过提供替代的收入来源减少了农村家庭所面临的此类风险（ Giles 和 Yoo 2007）。34因此，虽然储蓄率在持续上扬，为了预防与天气有关的冲击而进行的储 蓄可能却下降了。 近些年农村储蓄率骤降可能受到储蓄的另两个动机弱化的影响：(ⅰ)义务教育费用及 (ⅱ)健康冲击的潜在费用的下降。最近几年，政府实施了一系列政策为农村居民提供免费 义务教育，并通过建立新型农村合作医疗制度（新农合）减少他们所面临的因健康冲击所 带来的经济风险。这些政策措施可能可以减轻农村家庭的负担，并削弱为了应对可能出现 的大笔医疗费用而存钱的预防性动机。农村消费结构的变化显示教育支出所占的比例从 2003 年的 12.1%下降到 2008 年的 8.6%，不过与此同期，健康与医疗支出的比例从 6%增 加到 6.7%。而食物支出的比例从 2003 年的 45.6%下滑到 2008 年的 43.7%，但是在同一段 时间内，其他支出包括衣服、住房、耐用品、通信与交通都有所增加。 在农村地区，高储蓄率与高收入呈正相关。图 4.2 显示了从 2003 到 2007 年按照收 入水平将农村家庭进行五分位，各五分之一组家庭的平均储蓄率。在 2007 年，收入最高 的五分之一农村家庭的储蓄占他们人均收入的 40%，而收入最低的五分之一家庭，不仅 没有存钱，储蓄反而减少了 37.4%，大概是为了保障他们的消费。第二组、第三、第四组 家庭，各组间的储蓄率差别为 10%。与 2003 年相比，到 2007 年，收入水平为不同五分之 一组的家庭的储蓄率都有所下降，不过收入最低的五分之一家庭下滑幅度最大。不同收入 水平的家庭所呈现出的这种储蓄率的特点与恒常收入假说的预言一致，恒常消费取决于恒 31 Modigliani 和 Cao， 2004。 32 Meng，2003。 33 Marcos 和 Prasad，2008。 34 Giles 和 Yoo，2007。 44 常收入，即使家庭的收入水平会出现巨大波动，人们仍然力图维持相对稳定的生活水平。 35 在经历了较大的正面收入冲击的年份，储蓄率就会较高，而出现强烈的负面冲击的年份， 就会出现负储蓄。 图 4.2：农村收入水平各五分之一组家庭的储蓄率 50.0 40.0 30.0 20.0 储蓄率（%） 10.0 0.0 最低收入组 中低收入组 中等收入组 中高收入组 最高收入组 -10.0 -20.0 2003 2007 -30.0 -40.0 资料来源：国家统计局，《中国农村住户调查年鉴》（2005，2008）。 注释：储蓄率=净收入-消费支出 储蓄行为与外出务工 本小节通过农村经济研究中心面板数据最近的一个子样本来分析家中有人外出打 工的家庭与其他家庭的储蓄情况有什么不同。36我们首先比较了由 Paxson（1992）提出 的 2 种家庭储蓄的定义。在第一种定义下，储蓄等于净收入减去消费支出，而第二种定 义则将耐用品和住房支出视为储蓄。这两种不同的定义会导致不同的农村储蓄率，不过 两者的发展趋势都相仿。图 4.3 显示农村家庭的储蓄率 2003 年为 34.4%，到 2005 年上 升到 40.6%，然后到 2006 年跌倒 37.3%。如果将农村经济研究中心样本家庭的储蓄率与 国家统计局的数据进行对比，前者高出 8.5-19.1%个百分点。下文的分析援引了第一个 定义来研究不同年龄分布的农村家庭的储蓄情况，有成员外出打工和没有成员在外的家 庭的储蓄情况，及有社会保障福利和没有这一福利的家庭的储蓄情况差别。 35 Deaton，1990； Paxson，1992。 36 分析引用了 8 个省的不同子样本，包括：广东、山东、江苏、安徽、吉林、山西、重庆和新疆，从 2003 到 2006 年， 4100-4600 个农户家庭每年都接受调查。 45 近年来，没有老人的家庭的储蓄率高于有老人的家庭，不过两者间的差距在最近几 年有所缩小。在图 4.4 中，我们比较了有老人的及没有老人的农村家庭的储蓄率。从 2003 到 2006 年，没有老人的农村家庭比有老人的储蓄多。在 2003 年，没有老人的农村家庭的 储蓄率为 36.3%，而有老人的则为 29.8%，两者间的差别为 6.5 个百分点。到了 2006 年， 有老人的及没有老人的农村家庭的储蓄率分别为 35.7%和 38.2%，两者的差距下降了 2.4 个百分点。这些描述统计与生命周期理论的预言相一致，即老人更多的家庭很有可能比家 庭成员比较年轻的家庭存钱少。 图 4.3：农村家庭储蓄率 图 4.4：有老人/没有老人的农户储蓄率 2003-2006 2003-2006 60.0 45.0 第一种定义 第二种定义 无老人家庭 有老人家庭 40.0 50.0 储蓄率（%） 储蓄率（%） 35.0 40.0 30.0 30.0 25.0 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 资料来源：农业部农村经济研究中心各年度固定观 资料来源：农业部农村经济研究中心各年度固定观 察点数据； 察点数据。 注释：第一种定义 =净收入-消费支出；第二种定义= 注释：储蓄率=净收入-消费支出 第一种定义+住房支出+耐用品支出 有成员在外打工的家庭储蓄率更高可能出于三个原因。首先，有成员在外务工的家庭 享有更多的应对负面收入冲击的保障，因此当面临此类冲击时，与没有人在外打工的家庭 相比，他们动用储蓄的情形要少些。其次，我们可以认为从某种程度而言，农村家庭 “一 直都会存钱”。如果外出打工的成员寄回的钱被视为暂时性的（或至少不是非常稳定的收 入），那么可以料到家庭会把汇款存起来。最后，外出务工的部分原因可能是信贷市场失 效，因此这些家庭可能会把外出打工赚得钱存起来用于买房或耐用品。在这种情况下，外 出打工和储蓄决定具有关联性，会看到有人在外打工的家庭的储蓄率要高些。37 从 2003 到 2006 年，有人在外务工的农村家庭的储蓄率高于没有人在外打工的家 庭。图 4.5 显示了有人在外打工的农村家庭和没有人在外的家庭的储蓄率情况。在 2003 年，有人在外打工的家庭和没有人在外的家庭的储蓄率分别为 37.4%和 30.8%，两者间 37 或许，这种情况可能与采取的数据有关：农村经济研究中心的住户调查询问了在外打工的家庭成员的收入 与支出情况，作为住户调查的内容之一。如果没有关注外出打工的家庭成员的支出与收入，那么这自然会 导致有人外出打工的家庭储蓄率较高的结果，不过本文的分析将外出务工人员的净收入考虑在内。 46 的差距为 6.6 个百分点。在 2005 年，这两种类型的农村家庭的储蓄率差别最大，为 13.0 个百分点。 有老人的农村家庭如果有人在外打工储蓄率同样也要高些。如图 4.6 所示，有人在 外打工的老人家庭的储蓄率高于没有人在外的老人家庭，这两类家庭储蓄率的差别随着时 间的推移有些波动。在 2003 年，有人在外打工的老人家庭的储蓄率为 32.3%，比没有人 在外的家庭高出 5.3 个百分点。这两类家庭的储蓄率在 2004 年的差距要小得多，为 0.8 个 百分点，但是到了 2005 年又上升到 19.0%，然后到 2006 年又下降到 6.2%。 图 4.5：有人外出务工/没有人外出务工的农户储蓄率 图 4.6：有老人有人外出务工/有老人没人外出务工 2003-2006 农户的储蓄率，2003-2006 50.0 50.0 有老人、没人外出 有老人、有人外出 没有迁移农户 有迁移农户 40.0 40.0 储蓄率（%） 储蓄率（%） 30.0 20.0 30.0 10.0 20.0 2003 2004 2005 2006 0.0 2003 2004 2005 2006 资料来源：农业部农村经济研究中心固定观察点数据。 资料来源：农业部农村经济研究中心固定观察点数据。 由蔡，Giles 和王测算（即将出版）。 由蔡，Giles 和王测算（即将出版）。 正如所预料的那样，储蓄率会因家庭所处的不同生命周期而各异。图 4.7 给出了农 村家庭生命周期不同阶段的储蓄情况，显示了储蓄率和年龄之间的非线性关系。 38虽然 在 2006 年，各年龄段的储蓄率都较高，储蓄率随着生命周期的不同阶段而变化的趋势 都类似。在 2006 年，对于 20 到 40 岁这个年龄段，储蓄率有所下降，但是对于 40 到 55 岁这个阶段，有所上升，然后对于 55 岁以上的群体又稳步下降。中国城镇地区年轻人 储蓄率很高，对于这一现象常见的解释是住房费用过高及信贷市场不完，很可能住房及 耐用品的费用亦使得农村年轻人当中储蓄率较高39（Chamon 和 Prasad 2010）。男-女性 别比不断攀升的情况下，婚姻的竞争越来越激烈，这会给住房价格进一步带来上行的压 力，进一步促进储蓄（Wei 和 Zhang 2011）。老龄人储蓄率的下降与生命周期理论的观 点相一致，不过平均而言，即使是年事已高的老人，储蓄率仍为正。 38 将储蓄率对户主年龄进行非参数局部加权回归。 39 Chamon 和 Prasad， 2008。 47 图 4.7：农村家庭储蓄率，2003 和 2006 40 30 储蓄率 （%） 20 10 0 20 30 40 50 60 70 80 90 户主年龄 2003 2006 资料来源：农业部农村经济研究中心固定观察点数据。 由蔡，Giles 和 Wang 测算（2009）。 如图 4.8 所示，有人外出打工的农村家庭的储蓄率随着年龄增长并没有太大的下降， 但是对于没有子女在外打工的老人家庭，储蓄率下降的更早，也更为显著。在不同的年 龄段，对于有人外出打工的家庭和没有人在外的家庭，所处的生命周期阶段对其储蓄的 影响有着迥然的差别。有子女在外打工的老人家庭储蓄率更高很可能反应了这些家庭在 面临巨大的健康或收入冲击时，使用存款的情形要少些，除此之外，这很可能也与认为 汇款收入是暂时性的有关。 图 4.8：有人外出务工/没有人外出打务工农户的储蓄率，2006 50 40 储蓄率（%） 30 20 10 20 30 40 50 60 70 80 90 户主年龄 没人外出 有人外出 资料来源：农业部农村经济研究中心固定观察点数据。 由 Cai，Giles 和 Wang 测算（2009）。 有社会保障的农村家庭间与没有这种福利的家庭间的储蓄行为有着重大的差别，且 这种差别在不同时间一直存在–享受社会保险的家庭的储蓄率要低得多。图 4.9 显示了有 48 社会保障福利的和没有这种福利的家庭从 2003 年到 2006 年的储蓄率的变化情况。40如上 文所述，提供社会保障会增加个人和家庭的安全感，从而更愿意消费，这有助于减少家庭 的储蓄。因此，有社会保障福利的农村家庭的储蓄率低于没有这一福利的家庭也属意料之 中。 来自农村家庭收入五分位分组的研究数据进一步证实了有社会保障福利的家庭要比 没有社会保障的家庭存钱少。图 4.10 显示，收入最高的一组中，储蓄率最高的是没有社 会保障福利的农村家庭，把家庭收入的 51.3%都存起来，而那些享受社会保障福利的家 庭则将 42.6%的家庭收入都作为储蓄。但是，储蓄率差别最大的是收入最低的那一组， 有社会保障福利的农村家庭与没有这一福利的家庭间的储蓄率相差 23.8 个百分点。 图 4.9：有社会保障/没有社会保障的农户储蓄率 图 4.10：有社会保障/没有社会保障的农户收 入五分位组储蓄率，2006 年 50.0 60.0 无社保 有社保 无社保 有社保 50.0 40.0 40.0 储蓄率（ % ） 30.0 储蓄率（ %) 30.0 20.0 20.0 10.0 10.0 0.0 0.0 最低收入组 中低收入组 中等收入组 中高收入组 最高收入组 2003 2004 2005 2006 -10.0 资料来源：农业部农村经济研究中心固定观察点数据。 资料来源：农业部农村经济研究中心固定观察点数据。 由蔡，Giles 和王测算（2009）。 由蔡，Giles 和王测算（2009）。 C.结语 农村家庭的储蓄率因所处的年龄段、家中是否有人外出打工、及是否享受社会保 障而差别迥异。没有老人的农村家庭的储蓄率更高，虽然与有老人的家庭间的差距正在 缩小，家中有人在外打工的家庭的储蓄率要高于没有人在外的家庭。正如所预料的那样， 随着年龄增长，在 55 岁后储蓄率开展下降，但是平均储蓄率总是为正，即使是对于那 些年事已高的人。有子女外出打工的老人家庭的储蓄率几乎没有呈现具有可比性的减低， 这很可能反应了大家认为汇款收入是暂时性的。在不同时间，领取社会保障与没有社会 40 用家庭保险支出（包括财产险、人寿险、 生产险、教育险和养老保险）来确定一个农村家庭是否享受社 会保障。 49 保障的农村家庭间的储蓄行为一直都具有显著差别，对于收入水平为不同 1/5 组家庭的 详细分析进一步证实了这一点。 储蓄为个人及农村家庭提供了一个非正式的应对不确定性和风险因素的机制。正如 本章所述，居高不下的储蓄率可能与经济转型阶段家庭所面临的风险和不确定因素增加 有关。鉴于中国政府在平衡经济发展的同时高度重视老百姓的福祉，最近政府采取的扩 大农村安全网和社会保险制度的种种举措都是倍受欢迎举措，不仅能够为家庭福利提供 保障，尤其是有利于老年人家庭的福祉改善，同样也是减少预防性的储蓄并鼓励消费的 经济工具。 50 备注： 1. Wei 与 Zhang （即将出版） 的有关研究给出了令人信服的证据，即中国的高储蓄率的 部分原因可能是不断升高的男-女性别比。随着性别比的不断攀升，有儿子的中国父母 增加自己的储蓄，从而使儿子更容易找到配偶，这种储蓄压力对其他家庭也会产生一 种溢出效应。分析引用了 8 个省的不同子样本，包括：安徽、重庆、广东、江苏、吉 林、山东、山西、和新疆，从 2003 到 2006 年， 4100-4600 个农户家庭每年都接受调 查。 2. 或许，这种情况可能与采取的数据有关：农村经济研究中心的住户调查询问了在外打 工的家庭成员的收入与支出情况，作为住户调查的内容之一。如果没有关注外出打工 的家庭成员的支出与收入，那么这自然会导致有人外出打工的家庭储蓄率较高的结果， 不过本文的分析将外出务工人员的净收入考虑在内。 3. 将储蓄率对户主年龄进行非参数局部加权回归。 4. 用家庭保险支出（包括财产险、人寿险、 生产险、教育险和养老保险）来确定一个农 村家庭是否享受社会保障。 51 第五章：农村养老保障制度的发展历程41 本文的前几章从不同的角度探讨了中国农村老年人的安康状况。依据报告在农村 老年人的贫困和脆弱性、收入保障来源、年龄结构发展趋势及储蓄行为方面的研究结果， 显然易见，农村老年人（原文为疲困人口）所面临的贫困风险异乎寻常的大，同样高度 依赖来自个人的收入来源（主要是自己的劳动收入和来自家庭的支持）。分析同样显示， 一些发展趋势表明，即使经济保持稳健的增长态势，在未来几年持续保障农村居民福祉 所面临的挑战可能会有所增加。因此研究证据支持以为农村老年人提供转移支付的形式 来进行公共干预不会对来自私人的经济支持产生巨大的挤出效应的观点。在讨论通过为 农村老人提供养老保障进行公共干预时，另一个更为重要的维度是中国政策制定者普遍 希望调整经济平衡，更加强调内需。当前农村劳动年龄人口及老年人的预防性储蓄过高 可能会成为这一转变的掣肘。从这一角度而言，最近中国政府扩大针对农村老年人的公 共转移，从而帮助减少过高的储蓄水平，并在人们工作和退休阶段释放出可用于消费的 个人资金的努力，从宏观经济的角度来说，有其合理性。 建立起一个覆盖广泛的农村养老保险制度，是改进农村老年人的福祉的一个重要政 策工具，且在过去 20 年中，中国政府一直在时断时续地尝试这一做法。在最近几年， 随着在 2006 年召开的中国共产党 16 大承诺到 2020 年，建立一个覆盖城乡居民的综合社 会保障制度，这方面的进展又得到了进一步的推动。2009 年的《社会保险法》草案承诺 为农村居民建立养老保险制度，正反应了这一承诺。此外，政府在 2009 年 12 月 1 日正 式批准加快“建立新型农村养老保险制度 ”，该制度的筹资方式为个人缴费、集体补贴、 政府补助。2009 年下半年开始实施的全国新农保试点，截止到 2010 年底将覆盖 23%的 县，预计在 2012 年底实现制度上的全覆盖，正是上述承诺的体现。2011 年 6 月全国开 始实施具有类似设计的城镇居民养老保险制度，这使得新农保制度设计的思考更为重要。 本章回顾了中国农村养老保障制度在过去 20 年的发展历程，重点着墨于 21 世纪前 10 年 一些省份开展的试点及最近开始实施的全国新农保试点。 中国农村养老保障制度的演进可以分为 4 个主要阶段：(iⅰ) 1986 年至 1998 年的形 成和推广阶段；(iiⅱ) 1999 年至 2002 年的收缩和停滞阶段； （ⅲ）致力于建立一个覆 盖全国的农村养老保障制度的重新试点阶段（2003-2009）；及（ⅳ）从 2009 年开始的 全国新型农村养老保险试点阶段。下面将逐一讨论这几个阶段。 41 本章的内容是依据由吴（2009 ）为本报告开展的一个背景研究，该研究包括文献综述、政策评估、并对 当前所选择的一些省份所开展的新农保试点进行了详细审视（北京、陕西省宝鸡市、山东省烟台市以及江 苏省苏州市。 52 农村养老保险的启动和推广：1986-1998 首次进行养老保险的探索是在第七个五年规划期间（1986-1990），规划提出“应该 努力研究如何建立农村养老保险制度，根据经济发展推出并逐渐扩展养老保险试点” （国务院 1986， 193-94）。首先由民政部组织在北京和山西省进行了县级试点，强调政 府、集体和个人之间的筹资分担责任制，以个人缴费为主。随后于 1991 年(a)国务院颁布 33 号文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》； (b)指定由民政部牵头 开展农村养老保险制度，在山东省的 5 个县进行了试点。 20 世纪 90 年代早期政策明显朝着推广农村养老保险制度的方向发展。各地开展的 试点推动民政部于 1992 年制定了一部重要的政策文件《县级农村社会养老保险基本方 案（试行）》（以下称基本养老保险），此后 1995 年的另一份文件对相关事宜作了详 细说明，42该文件规定了农村养老保险制度的基本原则，允许各地结合实际情况相应执 行：  制度为自愿性，以个人缴费为主，乡村级集体给予适当补助，国家给予政策扶持（如 集体缴费享受税收减免）。基本养老保险将男女的退休年龄都设定为 60 岁，但实际 运作中大都将女性的退休年龄定为 55 岁。  效仿城市养老保险改革，农村养老保险同样以积累制的个人账户为基础。  个人缴费从每月 2 元到 20 元不等，集体配套 2 元。  领取养老金不足十年身亡者，保证期内的养老金余额可以继承。领取养老金超过 10 年的长寿者，支付养老金直至身亡为止。43  基金只能投资国家财政发行的债券和及银行存款，不允许进行其他任何形式的直接投 资。虽然投资规定仅仅限于低收益产品，但实际上制度致力于保证一个特定水平的收 益率。  基金管理由地方民政局负责，管理费从缴费中列支（随后规定不得超过缴费的 3%）。  制度的监管主要由管理委员会（即县级民政部门）负责，接受财政部内部控制以及自 身的内部审计。 在政策的推动下，90 年代农村养老保险的覆盖面迅速扩大，分别在 31 个省 2123 个 县推行，到 1998 年底覆盖了四分之三的农村劳动者。此阶段的覆盖达到一个高点， 8025 万农村劳动者参保，超过 60 万人领取养老金。然而，此时人们已经开始担忧地方 制度的运行问题，以及缺乏一个坚实的管理框架，同时 1997 年的亚洲金融危机也引起 42 1995 年 10 月，国务院转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》。 43 养老金计算公式为 0.008631526*个人账户累计。 53 了人们的重新思考。44作为重新思考的一个举措，在 1998 年的行政调整中，政府将农村 社会养老保险管理由民政部移交到劳动与社会保障部（现在的人力资源和社会保障部）。 收缩和停滞阶段：1999-2002 出于对农村养老保险制度的效率和可持续性的担忧，90 年代末政府政策进行了明显 的转变。政府对农村养老保险立场的改变一个主要反映为： 1999 年国务院指出，目前中 国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，并指示各县应该(i)停止养老保险的推广； (ii)整顿已有业务；(iii)有条件地区应逐步向商业保险过渡。政策的变化导致了养老保险覆 盖的急剧下滑，到 2001 年参保人数已低于 6 千万人，到 2007 年左右一直保持在 5 千到 5 千五百万左右，覆盖 1900 个县。尽管数字在缩小，不断有新的人员参保，基金的规模也 在不断扩大，从 2000 年到 2007 年约增长了一倍，达到了 410 多亿元。随着制度的成熟， 2007 年领取养老金的人数已接近 400 万。制度的发展动态(见表 5.1)，各项指标在各年度 的变化非常显著，尤其是在 90 年代。 表 5.1：1993 年至 2007 年农村养老保险进展 年份 参保人数（百万） 县 养老金领 累计基金（ 年 底 总 新参保人数 乡镇企业就业的新参 取 人 数 十亿元） 人数 保人数 （百万） 1993 1100 1.48 1994 34.84 0.17 2.7 1995 51.43 0.27 5.95 1996 65.94 0.32 9.95 1997 74.52 2100 0.61 13.92 1998 80.25 2123 16.62 1999 80.00 2000 61.72 1.84 1.51 2052 0.98 19.55 2001 59.95 3.12 0.92 2045 1.08 21.61 2002 54.62 4.13 0.67 1955 1.23 23.32 2003 54.28 2.24 1.40 1870 1.98 25.93 2004 53.78 3.97 0.37 1887 2.05 28.5 2005 54.42 2.34 0.29 1990 3.02 31.0 2006 53.73 1905 3.55 35.4 2007 51.71 3.06 0.19 3.91 41.2 来源：民政部公报（1993-1997）；劳动与社会保障部（1998-2007）；劳动与社会保障年鉴（2001-2008）。 以上各阶段农村养老保险发展中有一些共同的影响政策目标实现的缺陷，包括： 44 关于以前农村养老制度的缺陷的讨论见 P. Chen （2002），Liang （1999）; Ma（1999）; 和 Shi（2006） 。 54  覆盖地区差异大，四个沿海省份（江苏、山东、上海和浙江）占总参保人数的 45%， 占基金累计的 64%。而较贫困地区通常无法实现大规模的覆盖。  虽然政策规定的是自愿参保，但地方很多时候都在农民没有参保意愿的时候强制要求 参保。  集体的配套缴费很少到位，而且主要只有一小部分较富裕省份会提供配套。90 年代乡 镇企业的民营化使得很多企业不再为员工提供配套缴费，结果 98.5%的配套缴费集中 在 5 个省（以上提到的 4 个沿海省份和北京）。  在地方，配套资金还存在向干部倾斜，而不是平等覆盖所有的参保人员的问题。45  和城市所有管理费由政府负担的情形不一样，农村养老保险 3%的管理费用需要从农 民缴费中支付，体现了不公平性。  在很多情况下，很多保险制度的保险金也没有得到足额的发放，至少有 200 个县取消 了养老保险，缴费人也经常无法得到补偿。即便在养老金继续发放的情况下，由于收 益低，发放的金额也远远低于预期。收益低一方面是由于投资主要存入银行，利息过 低。不愿意将基金投资于收益更高的政府债券，再加上地方基金管理的缺陷，问题变 得更加严重。例如，北京和河北由于托管负责将基金投资于政府债券的基金管理公司 的破产，损失了大量的资金。  制度的监管非常薄弱。劳动与社会保障部 2000 年末的数据表明 20%的基金投资于非 授权的渠道，包括房地产、股票、企业债券和非银行的金融机构。虽然地方管理经办 机构的目的是想增加收益，完成保证的收益目标，但这种违背投资规定的做法暴露了 监管存在的明显问题。一部分是结构性问题，地方经办机构直接隶属地方政府，而原 则上养老保险制度属于上一级政府主管。  保证的收益率、投资的利率、和通胀率非常不稳定，导致一些时间内基金的实际收益 严重为负，而且其它时候正好相反（见表 5.2）。  养老金待遇低，2007 年平均为每人每月 85 元，且各省和个人之间的差异性大。人们 对养老保险缺乏信心也造成了最低投保档次之上的农民缴费额非常低。比如，农民每 个月缴纳 2 元钱，15 年之后估算领到的养老金将为每月 10 元（G. Wang 2000）。46如 把通货膨胀和管理费用考虑在内，实际待遇水平甚至更低。  政府规划的将农村社会养老保险业务由民政部移交到劳动与社会保障部的工作也没有 及时或者根本没有进行，到 2007 年为止还有 350 个县没有完成移交工作。 45 干部和农民缴费配套巨大差异的例证，参见 Peng（1996）。 46 见 Wang（2000)。 55 表 5.2：各年基金收益率、银行存款利率和通胀率比对 指标（%） 1991.1 1993.5 1994.1 1997.1 1998.1 1998.7 1999.7 2007.1 累积收益率 8.8 8.8 12 8.8 6.8 5 2.5 3.15 9.18 （ 7 2.52 （ 银行一年期利率 8.64 月 为 10.98 7.47 5.67 4.77 2.25 4.14YE 10.98） ） 通胀率 3.4 14.7 24.1 2.8 -0.8 -0.8 -1.4 4.8 资料来源：吴（2009） 重新发展阶段：2003-2009 随着 2002 末年人民代表大会的召开，中国农村社会养老保险工作进入了新的发展 阶段，2003 年劳动和社会保障部下发了新的指导文件。47之后，(i)2005 年末党中央国务 院也发了相关意见，作为建设社会主义新农村的一大重要举措；以及 (ii)2006 年末举行 的十六届六中全会提出了到 2020 年实现社会保险的全覆盖。2003 年至 2009 年，农村养 老保险有所扩大，截止 2008 年底 25 个省的 300 多个县实施了新的养老保险制度。 2009 年全国开展试点以前的新农村养老保险主要可分为三类：(i)社会统筹加上个人 账户；(ii)所有人都享受的水平统一的基础养老金加上个人账户；以及(iii)仅有个人账户。 另外，在政府在积累和领取阶段的筹资作用不同，所以导致了 2009 年新的全国性试点 宣布开始之时，实际上已经有五种类型的新型农村养老保险制度在运行（在各地开始实 施新制度的时候应该实现这些制度的融合）：48  统一水平的基础养老金加上个人账户，政府仅仅补出口。在这种情况下，所有个人 缴费都进入个人账户，政府通过一般收入为统一水平的基础养老金筹资。最典型的 例子就是北京自 2005 年开始实施的模式（北京市政府，2005）。2009 年更进一步 修改该制度，将农村养老保险的覆盖扩大到无法享受工作相关的城市养老保险的城 市居民（北京市政府，2007, 2009）。49  统一的基础养老金加上个人账户，政府： (i)为个人账户提供配套补贴；并 (ii)在待 遇领取阶段通过政府的一般性收入为同一水平的基础养老金筹资。 这一模式自从 2007 开始在陕西省宝鸡市（该市 74%的人口都为农民）及青海和河北省实施。在 很大程度上，是全国新农保的先驱。 47 劳动和社会保障部《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》。 48 北京、宝鸡、烟台和苏州制度的详细介绍见 Wu（2009）。宝鸡农村养老保险的试点情况，见 Zhang 和 Dan （2008）。 49 见《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》； 2007 年《北京市新型农村社会养老保险试行办法》； 2009 年的《北京市城乡居民养老保险办法》。 56  个人账户加上社会统筹，政府补入口。该模式类似于城市职工养老保险制度，虽然 受制于“两低”，即低缴费低保障。这种模式通常在城镇化程度较高有着较好的财政 基础的地方，如江苏省苏州市自 2003 年开始实施（该市有超过 60%的农村人口和 大量的流动人口）（苏州市政府 2003），以及在山东青岛实施。50  个人账户加上社会统筹，政府提供补贴：(i)为个人账户提供配套的缴费补贴；并(ii) 补出口。广东省中山市和东莞市实施了这一模式。  个人账户，政府只为个人账户的缴费提供配套补贴。从设计上讲，这是最简单的模 式，但是缺乏任何形式的风险统筹。该模式在山东省烟台市（ 58% 为农村人口） （烟台市政府 2007）自 2005 年开始实施，在浙江省杭州实施。51 除以上所述最常见的模式，在新型农村养老保险还有其它很多的尝试，如“土地换 养老”。成都市温江县为农民提供进入城市养老保险体系的机会，前提是所谓的“双放 弃”，即放弃土地经营权和居住土地的使用权。重庆和广东省也采取了类似的方法。最 后，还有针对一些特殊农民群体的制度，特别是土地被征用的农民和城市的农民工。这 种方法在一些正在经历快速城镇化的地区（即使在不发达的省份如宁夏）较为常见，是 作为对土地征用的一种补偿行为提供享受城市社会保障权益的机会。 以上所述表明，在 2009 年全国养老保险试点以前，各地在农村养老保险方面做了 非常多有益的尝试，鉴于中国政府致力于平衡发展并构建农村社会保障体系，这也不足 为奇。下文讨论了从这些经验中所发现的一些规律和问题。最新开展的全国新农保试点 可以充分利用以往的经验来处理各种问题，从而进一步得到改善。  自愿与激励相结合：从政策层面看，所有的制度都是自愿性的，并通过不同的激励方 法鼓励人们参保。同时，一些地方的制度（如苏州和宝鸡）有一个共同特征即所谓的 “家庭约束”，一个家庭里年龄较大的参保人员领取待遇的资格取决于其配偶和成年子 女是否向新制度缴费。地方对于这一制度特点的是非曲直持不同观点，不过全国新农 保试点采用了这一规定。 52除了这个特征以外，新型农村养老保险通过补贴机制体现 了其激励导向，尽管人们对于地方给予强有力支持的项目是否还具有真正的“自愿性” 有不少争论。以激励为基础的方法使一些试点取得了广覆盖。例如，北京的参保率在 补贴增加之后从 37%提高到了 85%，在苏州，政府缴费占所有缴费总额的 60%，参保 50 见《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，2003。 51 见《烟台市新型农村社会养老保险暂行办法》，2007。 52 见 Zhang 和 Dan （2008），提到这样的制度安排可能引起家庭争端，而 Sun（2006），则认为该方法务实 创新，能够有效地解决缴费周期短的参保人的问题。 57 率达到了 99%。宝鸡的情况更加微妙，从所有农民中 68%参保，提高到了 45 岁以上 农民 92%的参保率。  退休年龄和缴费要求： 如前所述，原基本养老保险制度规定的退休年龄男女皆为 60 岁，从 20 岁起开始参保。在新试点中两者皆存在差异，参保的最低年龄北京为 16 岁， 宝鸡 18 岁（尽管一些地方仍然为 20 岁，如烟台），退休年龄也有差异，如北京男女 分别为 55 岁和 60 岁，烟台男女皆为 59 岁，宝鸡不设上限。对于试图实现城乡制度 一体化的地方，需要考虑的就是城市退休年龄的问题，通常是男女分别为 60 岁和 55 岁。 比较常见的做法是必须缴费 15 年才能领取全额的养老金，当然只包含个人账户的保 险制度除外，因为这里最低缴费年限没有任何意义。然而，一些制度也认识到了过渡 的问题，对于 45 岁以上的参保人给予了特殊待遇。例如，宝鸡对于一直缴费到 60 岁 的 45 岁以上人员提供全额养老金，60 岁以上人员也可享受全额养老金，前提是“家庭 约束”（这也是全国新试点采用的一个特征）。一些制度允许没有达到缴费年限的人 员一次性缴费，可以在退休的时候交纳（如北京和珠海），或者在积累阶段交纳。其 它一些制度还允许年长的人员在达到退休年龄之后 5 年之内继续缴费。  筹资模式和可持续性：本阶段所有试点制度的一个重要特征为公共补贴高，不论是个 人账户的缴费补贴还是在支付阶段的补贴，或者两者皆而有之。这一特点表明中央和 地方政府一个重大的政策转变，为了激励农村人口参保需要一定形式的配套补贴。53 该做法在中国的文献中也有所提及，而且大体上对于农村养老保险的公共补贴持支持 态度。54 虽然大部分的公共补贴来自于政府一般收入，也有一些利用专项收入提供部分资金 的做法。珠海自 2006 年开始首先施行了这种方法，市人民政府每年按不低于各区 （镇）政府补贴总额 15%的比例从土地转让收入中划拨用于建立养老保险储备基金， 储备基金主要用于长寿者个人账户养老金支付完毕后的不足部分和养老保险待遇调整。 55 53 有关通过扩大养老保险对农村人口和非正规领域就业人口的覆盖“缩小覆盖缺口”的近期经验的讨论，见 Holzmann, Robalino 和 Takayama （2009，世界银行和日本财政部），关于提供缴费补贴的缴费确定型模式 的框架，见 Palacios 和 Robalino（2009）。 54 (i)有关欧洲、英联邦和低收入国家见林 （2006）；(ii)日本情况见 Gong；(iii)韩国见 Su （2007）；(iv)有 关补贴方法的总体讨论，见 Zheng （2007） 、Leisering 和 Hussain（2002）。 55 见吴 （2009） 珠海市农民和被征地农民养老保险的过渡办法。Donghua Wang （2006）也同样建议土地使 用权和国有资产拍卖的收入应该也用于该目的。 58 一个重要但至今未解决的问题是不同的保险制度设计的财务可持续性。已有一些研 究，使用不同的制度参数，按政府支出其占一般性收入的 1.0%到 2.5%进行模拟测算。 分析结果表明，一个基础广泛的农村养老保险制度从财务角度而言是负担得起的，且 总体上具有可持续性，当然具体还要看承诺的资金投入是否能够到位。 56中国政府自 己测算的初步报告显示，全国新农保试点中央政府部分的费用为 2008 年财政支出的 1.8%，约 660 亿元。然而，还有很多工作要做。例如，农村死亡率表需要进行更细的 划分（可以从普查资料中获得数据），更重要的是，应该明确各级政府的筹资责任， 以及地方政府是否有能力完成这些任务。57  缴费率和待遇水平：不难想象，各地试点缴费的构成以及缴费和待遇的绝对水平有相 当大的差异。根据可得的数据，大部分制度为个人账户的缴费额设定一个范围，通常 和平均工资或农村收入挂钩。宝鸡设定的范围是农村平均收入的 10%到 30%（目前正 计划将基数降低到 5%），北京的范围更宽，从农村平均收入的 9%到城市平均工资的 30%。苏州似乎是个例外，采用了统一缴费率和缴费基数（农村平均收入的 10%或者 城市平均收入的一半）。比较有趣的是，至少有一位中国学者提出了应该允许农民用 粮食替代一部分缴费，虽然这种做法在本研究中没有发现例证。还有一些人建议把向 农民发放的部分粮食补贴拨付到农村养老保险账户。58 在待遇水平方面，统一水平的基础养老金的确定越来越关注低保标准及养老保险制度 自身的可持续发展能力。比较通行的经验是基础养老金部分应该与当地的低保标准持 平或略高于前者。再加上积累制的个人账户待遇，预计这会使总的待遇水平远远高于 低保标准。依据各地的财政能力，实际待遇水平也可能更高（例如，北京的基础养老 金待遇为农村平均收入的 35%）。各地个人账户待遇的计算方法有所不同。譬如，北 京和宝鸡市，个人账户待遇的计发是退休时的账户余额除以 139（这两个市的城镇养 老保险采用了同样的计算公式，即假定 60 岁退休时的平均余命为 139，待遇领取阶段 的利率为 4%，新的全国试点使用了同样的计算方法）。其它地方的计算方法也类似， 使用的系数却不一样，如珠海为 180，苏州为 120。这些实际操作的差异说明非常有 必要进一步研究各地农村死亡率情况，最好能在全国范围内细分，保证这部分养老金 不会过早用完（如果使用城市的死亡率，更可能的是养老金提取过慢）。 56 见 Y. Chen (2004)和 Dong （2008）。模拟的假设前提需要特别注意。例如，Chen 使用江苏省数据建立了 一个预测模型，假设一般收入增加的四分之一用于农村养老保险补贴，才能实现男性 60 岁和女性 55 岁全 覆盖的养老保险。假定一般收入的 2.5%用于养老保险补贴，能够在 2010 年实现覆盖全部农民的每年 825 元 的养老金。 57 Y. Chen （2004）和 Qin （2007）讨论了各地政府筹资责任分担的方法。 58 有关以粮食代缴费的建议见 Mi Y. Chen （2004），这种方法在安徽省的调查中得到支持，五分之一的农 村受访对象表示愿意用粮食缴费。关于粮食补贴的建议见 Lu （2004）和 Zhan （2004） 和 Lu （2003）。 59  制度问题：本阶段地方试点在制度管理和资金管理方面都体现了一定的连续性，当然 制度的监管问题仍然需要予以关注。地方新农保制度的总体管理由社会保障局负责， 同时村（收取缴费、部分时候发放养老金）、乡（缴费汇总以及批准养老金发放和注 册）、县（总的监督和制度设计）也分别承担各自责任。一些地方的保险系统的信息 化也有所提高，即使在较不发达地区如宝鸡。在管理结构方面，地方也有很多创新。 比如苏州的农民可以直接通过银行缴费，而无需经过村干部。银行网点比较少的地方 利用邮局（包括移动设施）缴费。有些地方还考虑到了农民收入的季节性，例如宝鸡 允许农民每年的 7 月或 8 月一次性缴费。 基金管理方面，养老保险的资金在县级进行管理，2003 年之后的地方试点仍是如此。 一些研究人员建议以市作为基金管理的单位，还有建议由省甚至国家进行基金管理 （见 C. Liu 2007； Z. Liu 2003； Lii 2005；和 Z. Wang 2004）。59比较清楚的一点是 投资规则仍然过于保守（全国性试点还是如此），一些研究人员建议建立储备金来弥 补偿过低的收益率（尽管这种基金通常是用来解决收益波动以及 / 或者解决积累制制 度由于长寿造成的基金枯竭）。在积累式制度中采取储备金的方法原则上有吸引力， 一些地方如珠海也尝试了类似的做法。60对于未来更加重要的一个问题是新型国家制 度中基金式部分的监管。如上文所述，在旧的制度中，监管是个比较大的问题，甚至 在比较成熟的城市养老保险制度中，该部分的有效监管也存在能力缺陷问题（世界银 行，即将出版）。61  制度间的转移接续：我们注意到本阶段实施的各种制度之间推出了不同的过渡政策。 第一种过渡为同一地区新旧制度之间的过渡。各地做法不一，北京等地区允许基金式 的旧制度的累积可以转移到新制度之下，其它一些地方如湖南省规定参保者必须先关 闭旧制度下的账户，然后在新试点下重新参保。 62第二种过渡从长远来看更为重要， 即农村和城市制度之间的转移（或者和城市的农民工制度之间的转移）。养老关系的 转移接续对于实现政府提出的 2020 年之前实现全国统一的社会保险体系至关重要。 转移的难度由于制度设计的不同和农村试点及现行的城市制度的兼容性不同而存在差 异。例如在苏州，农民如果想将社会保险统筹权益从农村转移到城市制度之下，可以 按照 2:1 的规则进行，这样实施起来很容易，因为农村缴费的基数正好是城市的一半。 北京也对转移做了规定，但只是在退休时候办理。如果一位参保人员以前是农民，退 休时在城市制度下缴费达到一定年限，即可享受城市养老保险金待遇（他在农村缴付 59 见 Lv （2005）; Liu （2003）; Liu （2007）; Wang （2004）。 60 关于储备金的建议见 Lv，Zhang （2007）；关于更高收益的投资组合的建议见 Lu（2005）。 61 见世界银行，《中国养老金制度框架报告》（即将出版）。 62 见cnr.cn/china/gdgg/201009/t20100907_507012375.html. 60 时还享受了缴付补贴），如果在城市制度下的缴费年限低于 15 年，在城市的缴费将 转入农村养老保险。原则上所有的制度内，基金式的部分都应该可以实现方便的转移。 • 养老保险和社会救助的衔接：最后一个问题便是农村养老保险制度和各种社会救助 待遇之间的关系。最突出的是和五保（即保障所谓无收入、无劳动能力和无生活来源的三 无人员基本生活）之间的衔接，因为五保人员以老人为主。 一些地区如苏州，五保人员 的个人账户无须缴费。农村的低保人员可以既享受养老金也可以享受低保待遇，因为低保 是按家庭为单位的待遇，即便一名家庭成员在新养老保险制度下领取养老金，其家庭整体 收入可能仍然低于低保线。最后，地方的养老保险制度的养老金对于计划生育补贴的领取 没有产生影响。但是，一些中国的研究人员已经提出建议，（一旦超过育龄）将计划生育 补贴作为个人养老保险缴费的额外补贴将两者合并起来（见Mi 和 Yang 2008； C. Yang 2007； Y. Yang 2007）。 展望未来–全国新型农村养老保险试点项目  随着2009年宣布的全国新农保试点，农村养老保险受到了前所未有的关注，该制度 在 2009 年末开始实施，旨在于到 2013 年实现全国制度上的全覆盖（中国 政 府 2009xx ）。 上文概述的各地农村养老试点的各种经验为国家决策者提供了重要的 参考依据，这些经验也在很大程度上反映在国家试点项目的设计中。试点的指导原 则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。2009年末试点项目在全国10%的县启动， 初步目标是在2020年实现农村地区的全面覆盖。但是，具体实施已经加速，现在的 目标是到2010 年末覆盖 23%的县，截至十二五计划（ 2011-2015 ）实现所有县的全 部覆盖。初步经验比较理想，从启动试点到2010年新年的几个月时间里，参保人数 已经超过了3600万，约1340万人领取了养老金。据此测算，全国参保率为50%左右， 在部分地区高达 80-90%，特别是宝鸡这样已经拥有较为成熟的预先试点经验的地 区。参保人数持续保持快速增长，截止到 2011 年中期，有1.5亿多人参保，制度的 主要设计特点如下：农民自愿参加；  年满16周岁且未参加城镇基本养老制度的农村居民都有资格参加；  参保人员在60岁之后领取养老金；养老金待遇由政府配套补贴的个人账户养老金和 统一标准的基础养老金组成，个人累计缴费时间不少于15年。中央确定的基础养老 金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。个人账 户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息， 月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险计发系 数相同）。基础养老金指数调整过程较为模糊，为根据“经济发展和物价变动等情 况”进行调整； 61  制度实施之时已年满60岁以上的老人可以领取基础养老金，前提是他们的子女参保 缴费（即“家庭捆绑）。距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计 缴费不超过15年；  新农保的筹资包括(i)支付基础养老金的中央政府补贴（中西部地区全额补贴，东部 地区补50%）；(ii)个人缴费（缴费标准由每年 100到500元分5个档次，个人自主选 择档次缴费）；(iii)以及不低于每人30元的地方政府补贴，地方政府对参保人的个 人帐户提供部分补贴，补贴标准不低于每人每年30元（补贴标准不是依据劳动者所 选择的缴费档次而确定的），对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励；及 (iv)集体补助，但并未明文规定，也未明确补贴水平。实际上，在实施的头几个月 中，参保人群大多选择 100元或500元的缴费档次。同时，部分省 /县允许农民缴费 大幅增加，在一些沿海地区能够达到2500元。  试点阶段，新农保个人账户基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开尽快提高到 省级管理。地方人力资源社会保障部门履行新农保基金的监管职责。 新型养老保险试点的总体方法吸收了很多国际经验教训，与很多早期的农村养老 制度比较起来有巨大的改进。个人账户缴费补贴 –所谓的提供缴费补贴的缴费确定型模 式或 MDC 模式（详见下文国际经验部分）–合理认可了采取激励措施、鼓励农民工参加 保险制度的必要性。另外，引入基础养老金的做法也反映了很多发达和发展中国家为老 年人提供社会养老福利的经验，但是将基础养老金领取资格与个人账户缴费挂钩是中国 区别于其他国家的一个重要特点。第三，中央筹资的安排吸纳了中国社会政策其他领域 的经验教训，包括医疗保险和低保。这些经验表明，如果政府要在推广制度的过程中实 现公平性目标，就必须由中央政府对落后地区给予补贴。 尽管目标和设计特点本身有很多可以称道的地方，但设计中仍有很多问题需要根据 试点实施情况进行深入考虑和密切评价。这种做法有助于完善激励机制，提高公平性和 可转移性，并加强基金管理。需要持续关注的部分问题包括：  缴费水平与补贴程度，以及参保的激励性；  待遇领取资格与水平；  个人帐户基金的管理；及  养老保险关系的转移接续及制度间的“衔接”。 就提供补助鼓励参保而言，目前地方政府对最低缴费档次每年 100 元的补贴为 30 元，这种补贴与发展中国家的 MDC 做法相比属于偏低水平（1:1 的配套比例更为常见）。 尽管从公平性的角度考虑有其道理所在，但是统一标准的配套补贴对于让农民选择 100 元以上的缴费档次而言，激励作用有限。新农保制度中另外一个复杂因素在于将农民缴 62 费达到一定时间后享受基础养老金作为鼓励参保的一个重要措施。总体而言，目前国际 上没有就 MDC 制度最为适当的配套补贴比例达成共识，因此必须对试点实施进行监督， 以确定 30 元的配套补贴是否足够，不论是对于鼓励农民缴纳最低为 100 元的参保费用， 还是鼓励农民提高缴费水平。这是一个实证性的问题。 补贴和激励措施的讨论引出了一个问题，即事前补贴（为个人缴费提供配套补贴） 和事后补贴（基础养老金）的适度平衡。尽管目前对于事后补贴的侧重有其操作简便的 优势，但这种安排对于鼓励农村居民参保收效不大。在一个成熟的制度中，对于因进城 务工而参加，或打算参加城镇养老保险制度的农民工而言，目前设计中的事后补贴无法 起到激励参保的作用。鉴于中国劳动力流动性不断增强，城镇化进程也在向前推进，这 一点可能是需要重点考虑的。将更多的公共补助用于事前补贴，为个人账户缴费提供配 套补贴，会有助于缓解可能出现的这一抑制效应。 将公共补贴从以往的事后补更多地转向事前补会引发一个明显的问题，即这种变化 会对农村基本养老保险制度的减贫目标产生什么影响？如果将更多的公共资金用于事前 补贴，养老制度保持中性财政影响的原则可能意味着基础养老金水平将有所下降，而目 前 55 元的基础养老金标准已经低于农村贫困线，如果再度下调，基础养老金水平可能 会跌破低保平均水平，从而形成进一步的负面激励效果。应对这一问题至少可以采用两 种方式。首先，可以针对在一定收入水平之上的富裕人群降低基础养老金标准，这样可 能可以保护贫困老人的基础养老金待遇63。其次，地方政府可以补贴基础养老金，保证 基础养老金高于当地低保标准。 根据中国过去的经验，试点项目需要进一步考虑的第二个领域是基金管理。目前 实行县级基金管理的做法有很多不足之处，包括投资风险以及帐户实际为“空帐”的风 险。这种属地管理模式也加剧了农民工进城务工后转移其帐户余额的复杂性。另外，农 村地区的人口发展趋势也表明，农村制度中可能需要安排较大规模的储备金，而储备金 的管理最好也在更高的层面。 除了省级以下管理基金的问题所在之外，农村试点制度中对于个人账户收益按照 人民币一年期利率计息的规定在未来也可能产生问题，正如城镇养老制度存在的问题一 样。尽管这一做法非常安全，但是按照这种利率参保人到退休时只能拿到很低的个人缴 费积累额，因此也削弱了农民工参保的动力。尽管政府限制投资风险的初衷可以理解， 但是记账式等其他方法原则上还是可以在实现这一目标的同时促进保险基金获得充分的 回报。 63 Chile 给出了这种方式的例子。 63 有必要对新农保制度待遇领取资格以下具体规定进行密切监测并在实施过程中进行 审查评估：  退休年龄为 60 岁。目前，这一规定与城镇制度保持一致，较为合理。但同时，中国 社会的老龄化趋势使得将来很有必要调高退休年龄，而在农村和城镇制度中考虑这 一问题宜早不宜迟。目前迫切需要质量可靠、且定期更新的农村死亡率数据。这些 数据也有助于评价参保人领取养老金按照个人账户积累总额除以 139 的系数是否得 当。当然，这一系数也与城镇制度一样，但原则上应该根据农村死亡趋势进行微调。  地方政府为特殊弱势群体代缴部分或全部的个人账户缴费。国务院文件对这部分人 群的界定非常宽泛–“农村重度残疾人等缴费困难群体” （国务院，2009b）。鉴于 这一规定强调了公平性原则，未来有必要制定一个更加明确的最低保障政策，清晰 界定需要政府代缴（以及代缴比例）的人群。例如，除残疾人外，低保家庭似乎也 应被包括在这一规定中。迄今为止的做法似乎各行其道，某些地区为低保家庭代缴 部分或全部个人缴费，而其他地区仅将代缴行为限制在很窄的范围内。64 还有必要 考虑是否应该由中央，而非地方（或与地方共同）负担全部 –或部分–此类代缴费用。 尽管中央出资可能会带来地方政府利用各种手段力图多获取补助的风险，但这种风 险可以通过明确规定待遇领取资格来加以控制，同时也会避免与制度的原则背道而 驰的风险，即财政实力较弱地区贫困人群被排斥在制度之外。 农村户口劳动者享受待遇的资格，这部分人生活在城镇，但没有加入城镇养老制度。原 则上，尽管参保人居住在城镇，新农保允许此类人群参加，并得到户籍所在地的地方政 府及中央政府的补贴（现代版的农村包围城市）65。有必要对实施进行监督，以了解具 体发展动向，以及与新的城镇居民养老保险制度的政策互动情况。虽然中央补助不应受 到劳动者现居住地（非户口所在地）的影响，不过制度所提供的激励性是否足以让地方 政府做到以下几点仍令人质疑：(i)为个人账户提供配套的缴费补贴；并(ii)为具有本地农 村户口但目前不在当地居住的劳动者在中央规定的基础上提高基础养老金标准。 尽管提出预期，但政策并未具体阐述新农保制度下养老金待遇转移的问题。这一 问题非常重要，需要在制度建立初期加以明确。相关权益和个人账户余额的转移 – 既包 括农村地区不同制度间的转移，也包括农村与城镇制度间的转移对于中国流动性日益增 强的劳动力而言非常重要。最近发布的关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续的 64 为低保家庭代缴可能会衍生出其他派生问题，例如在低保资格确认程序中如何对待农村养老金收入，因 为如果考虑到参保人员失去低保福利以及低保对象享受的其他非现金福利，养老金待遇的边际成本很容易 高于参加养老保险而获得的待遇。 65 户籍为中国的居住证制度，个人户籍主要是通过其出生地及父母居住地来确定。 64 文件（国务院 2009c）体现了政府对于这一问题的认识。如果新农保要实现在社会保障 和劳动力市场方面的目标，确保新农保制度下的转移政策和做法符合城镇制度的最新做 法是非常必要的。从实际上说，这需要尽快建立有关制度，以支持信息和基金跨地区的 正常流动。 制度的实施面临着 4 个重大挑战（人力资源与社会保障部已经开始关注这些问题）：  第一方面的挑战与地方的能力有关，特别是县级及以下。制度的大规模且快速的扩 张对地方的实施和提供能力提出了要求，很多地方面临着实际的挑战。这些挑战既 涉及人员配置，也涉及为参保人和受益人提供服务。政府的想法是设立至少能够到 达县级层面的农村社会保障服务中心，最好能够继续向下延伸。但是，目前的人员 配置比率显示，随着制度不断扩张，工作人员的工作量将远远超出国际上社保制度 中普遍的负荷水平；同时，在制度实施的最初阶段，在和银行业合作方面出现了一 些有趣的经验，在管理缴费和基本记录方面银行在分担一部分行政负担（如广东省 平远县）；  第二个方面的挑战是关于支持新农保制度的信息系统，以及将该信息系统与新农合 等相关制度和其他地区联网。政府的打算是将信息系统一直延伸到基层，但是这一 计划在很多地区面临着系统和人员的双重挑战，而且如果无法实现密切管理，则可 能导致信息系统条块分割（人社部的标准化软件应该有助于改进当前城镇养老保险 制度的信息系统的统一性问题）。那些新农合与新农保制度由卫生部门及人力资源 与社会保障部门分管的省份在整合信息系统方面面临着更大的挑战；  第三个挑战是农村地区金融/银行服务的渗透，及其对养老金支付制度和缴费收取 便捷性的影响。人保部正在与农村地区覆盖面较大的全国性银行（如邮政储蓄银行） 积极协调这一问题，但即便是那些目前在农村覆盖面最大的银行也无法完全触及到 乡镇层面（据估算7%的乡镇还没有银行）。这一领域可以探索非银行类金融机构 可能发挥的作用；另外，不同形式移动银行服务的可能性也值得进一步探索 （Pickens，Porteous， 和Rotman 2009）；66  各县个人账户缴费补贴水平（这是一个公平性问题）。显而易见的挑战就是要避免 出现贫困县无力负担个人账户配套补助（导致贫困人群个人账户累积额更低）的情 况，同时又要保证地方层面对新农保制度有足够的关注，以鼓励县级层面对制度的 落实承担一定责任。初步经验表明，各地实现了不同水平的平衡。在某些省份（例 66 见 Pickens, Porteous 和 Rotman，通过 G2P 支付为贫困人口储蓄，CGAP/DFID 焦点短文 58 号，2009。 65 如内蒙古和宁夏），配套资金由省级负担，而在其他地区（例如上海），配套资金 完全由县级出资。 文章开头便已指出，本报告的观点是新农保制度有很多积极、创新的特点。同时， 尽管该制度总体而言设计合理，也是中国养老金政策方面的一个里程碑，但是上述问题 表明制度仍有完善的空间，部分政策参数需要进一步调整，以更加有效地实现中国的目 标。 除了新农保试点以外，在“城镇居民”养老保险制度方面也出现了越来越多的尝 试，制度的设计和农村的试点也保持了一致。如何将这些制度与农村劳动者的养老保险 制度衔接是另一个逐渐出现的养老保险政策问题。一些财力充足的城市，最近几年越来 越多地向城镇职工养老保险之外的城镇居民提供个人账户和基本养老保险相结合的养老 保险安排。一些地方（如杭州），个人账户缴费有当地政府配套缴费，而其他一些地方 （如北京）并无配套。在一些养老保险扩展迅速的地方，城镇居民养老保险已经和现行 的农村养老保险统一起来，形成了城乡一体的居民养老保险制度，其中一些城市户口的 参保者和持本地市农村户口的参保者已经实现了同等的养老金待遇。和农村试点一样， 这些举措都试图以此来扩大养老保险对无固定工资人口的覆盖，同时促进政策制定者已 规划的城乡养老保险一体化目标的实现。 结语 本章所回顾的经验表明，全国政策制定者在实施全国试点并继续构建农村养老金政 策的全国政策框架之时，要尤为关注一些领域。这包括(a)中央与地方政府筹资责任的合 理划分；(b)保险基金的投资规定，以及如何平衡既要保护养老金投资，又需得到足够的 投资回报，从而实现养老金基金的保值增值需求；(c)基金的监管/监督能力仍然较为薄弱； (d)如何对待 45 岁以上的人群，他们的缴费年限达不到制度的一般规定； (e)依据最新的 农村居民死亡信息，认真研究适当的退休年龄；(f)老农保与新农保，农村与城镇养老保 险制度间的过渡与衔接问题；以及(g)具体的筹资方案，如为了应对农村人口的老龄化建 立调剂金制度。 下一章在肯定全国新农保试点许多好的设计特点的同时，探讨了中期而言改制度可 能发展的方向。正如本章所述，全国新农保试点是中国农村社会保障制度发展过程中的 一个里程碑。随着这一制度逐渐铺开，有必要审视一下是否制度的设计需要进一步的改 进，尤其是覆盖所有农村居民的基础养老金，以及个人账户和基础养老金的相对激励作 用。下一章讨论了这些问题，并提出一些建议以资参考。 66 第六章：农村养老保障体系发展所面临的问题 本章在全国新农保试点经验的基础上，阐述了农村养老保险制度中期发展所应注意的 一些问题。正如前一章所述，全国新农保试点在扩大养老保险制度对农村人口的覆盖面方 面，是一个积极且令人振奋的发展。与此同时，随着制度的逐渐发展，会出现进一步进行 政策调整，从而实现政府的长期目标的机会。本章阐述了在中国的政策制定者微调农村养 老保险制度的过程中，可供参考借鉴的一些问题，并介绍了一些相关的国际经验。67所讨 论的主要问题如下：  个人账户的适当缴费补贴水平，以及在鼓励大家参保方面，缴费补贴与基础养老金待 遇之间的关系。  个人账户缴费以及解决低收益率问题的各种方案，目前积累式的城镇职工养老保险制 度正为这一问题所困扰。  是否全国新农保试点的基础养老金部分应该随着时间的推移逐渐演变成无须缴费的 “社会养老津贴”。  从长期而言如何处理农村养老保险的积累制部分与社会养老津贴之间的关系。  农村养老保险与“城镇居民养老保险制度”逐渐整合的前景展望。 养老保险制度的设计原则 中国和国外都有一种普遍的共识：即长效的养老金制度应具有以下特点：  保基本–制度的待遇水平应足以支撑养老金制度为老年人提供生活保障的最基本职 能；  广覆盖–养老保险制度应为绝大多数劳动者和退休人员提供基本的收入保障（即， 应该为广覆盖），使其为退休进行储蓄并实现整个生命周期的消费平滑，包括那些 没有稳定收入的人；  可持续–制度的设计应该能够有效应对各种冲击及人口年龄结构发展趋势（如前文 所述，后者是中国尤为关系的问题）；  可负担–养老金制度的设计应保证政府、个人和企业负担得起，这种负担既要从狭 义的经济视角进行考虑，也要把目光放得更宽，即保证不会抑制劳动力市场的效率 和企业的经济竞争力； 67 本章改编于即将出版的《中国养老保障体系框架报告》“农村养老保障制度附件”（世界银行，即将出 版）。 该报告全面阐述了中国养老保障体系的所有内容。 67  多层次–尽管可能没有上述原则那样不言而喻,国家经验有力表明，养老保险制度在 待遇的积累及发放阶段将风险多元化有种种好处，这样有助于提高待遇水平的可预 测性。 与个人账户有关的一些事宜 缴费补贴 将配套补贴纳入国家制度标志着一个重大转变，也体现了中央政府认识到配套补贴是 激励农村居民参保的必要手段（这对于城市无固定工资人口的养老保险也具有参考意 义）。这一政策方向既符合很多经合组织国家的经验，如本章所述，也与巴西和墨西哥等 很多中等收入国家的新一轮社会养老制度推广经验异曲同工。68这些经验也在中文文献中 有所讨论，都较推崇政府为农村养老制度提供补贴的做法。69 确定公有部门提供配套补贴的适当比例（以及 MDC 制度的财政成本）并非易事，因 此监督新制度的绩效以评价配套补贴的适当性非常重要。这将取决于很多因素，包括可用 资源、参保率对于不同配套比例的弹性（下图描绘了参保率对不同配套比例显示出的弹 性）、以及缴费制度与面向老年人的其他形式政府转移支付的互动关系。尽管这些制度正 在实施，但关于不同模式下配套比例对于参保率的影响却几乎没有可靠的证据。例如，部 分地区采用了与个人缴费按照 1:1 比例配套补贴的做法，但这些经验非常有限。由于各种 收入人群都会受益于政府补贴，因此政府很自然地选择不去过度配套。这方面的一个相关 问题是配套补贴是应该考虑自愿性个人缴费的不同水平，还是根据某一地区农村平均收入 /城市平均工资的特定比例实行统一标准？对于后一个问题，政府一方面要考虑公平性和 财政支出的问题，另一方面还要思考这种做法对鼓励农民提高缴费水平的作用有多大。中 国储蓄行为的研究证据表明，中国在鼓励居民进行养老储蓄方面的压力可能小于很多其他 国家，这进一步加强了把关注重点放到低收入人群身上的理由。 68 有关通过将养老保险制度扩大到农村及非正规就业部门的人口，从而“缩小制度的覆盖面缺口”的全面 论述，见 Holzmann， Robalino， 和 Takayama （2009）；有关提供缴费补贴的缴费确定型制度的框架的讨 论，请见 Palacios 和 Robalino（2009） 。 69 关于补贴方法的总体讨论，请见 Lin （ 2006 ）欧洲，英联邦和低收入国家； Gong （ 2006 ） 日本； Su （2007） 关于韩国；Leisering，Sen Hussain (2002) 和 Zheng （2007） 和与 Gong （2002）。 68 尽管没有有力的实证能够给出最佳的 MDC 配套比例，但模拟研究还是提供了一些启 示。根据 Palacios 和 Robalino 的测算，在符合以下几个条件时，MDC 方法可以是一种经 济有效的方法：（1）参保率与配套比例的弹性不会过低（低于 0.15 左右）；（2）个人 账户缴费率不会过低（低于平均收入的 5%左右）。总体而言，他们的研究表明：（ 1） 过低的配套比例从长远来看可能比提供社会养老金的成本还高；且（ 2）“过低”可以是 低于 0.5 或甚至是 1:1 （Palacios 和 Robalino 200）。70但是，这些发现需要审慎解读，因 为截止目前很多证据都是来自于自愿性城镇企业职工养老制度的配套经验和美国 401k 的 经验（见图 6.1）。不过，这确实提出了这样一个问题，即是否当前全国新农保试点的缴 费补贴水平足以吸引年轻劳动者参保。 图 6.1：参保率与配套缴费补贴 参保率（目标人群比例） 1 0.9 0.8 弹性=0.35 0.7 0.6 0.5 0.4 弹性=0.15 0.3 0.2 0.1 弹性=0.025 0 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 配套水平（相当于个人缴费的比例） 资料来源 Palacios 和 Robalino（2009）。 注释： 参保率的计算公式为：TR=exp(z)/(1-exp(z))，z=-3.45+b*(0.05*m)/0.5，b/100 表示参保率 对于缴费补贴的弹性，m 为补贴水平。在这个例子中，0.05 表示缴费率（即缴费占平均收入的 比重），0.5 为参保人员的收入与平均收入的比例。参数-3.45 是通过当 m=0 时起始水平为 3% 计算得到。 除了总的补贴水平（或配套比例），一个需要明确的问题是个人账户的缴费补贴究竟 由哪一级政府来筹资。从公平性的角度出发以及出于对制度保险职能的考虑，为促进更高 层次的风险统筹，配套资金的层次当然是越高越好。但是，在中国目前的情况下，各省之 间以及一省内部的缴费水平各异（因此中央政府确定配套资金的过程可能非常复杂，或者 70 见 Palacios 和 Robalino，出处同上。 69 中央政府实行统一标准的配套补贴，但对于各省的激励作用则会千差万别），因此这种做 法必须平衡考虑配套的实际操作性；以及中央政府的目标，即更加侧重在未来的制度中实 行统一标准。因此，建议个人账户配套资金来自于省级或以下政府部门，或两者的结合， 省级政府按照事前商定的统一标准提供“最低配套”，各地可以根据具体的意愿和能力提 供补充配套。 另一个重要的问题是当存在雇佣关系时，是否强制要求用人单位或集体为个人账户缴 费提供配套补贴。尽管原则上这样比较理想–并能促使农村养老制度更加贴近城镇职工养 老保险制度–但是过去农村制度的经验表明，集体或其他类型农村雇主持续系统地提供一 定金额的配套资金可能不大现实。71新农保试点也考虑到了此类缴费补贴，但是对于此类 补贴的依赖程度没有以往的制度那么高。 个人账户的投资与管理 个人账户积累额的投资规定对于未来个人账户的资金所能实现的收入替代水平具有举 足轻重的意义。迄今为止，中国的农村和城镇养老制度经验表明，个人账户积累额在参保 人退休时为其提供足够待遇的能力是制度的一个主要软肋。目前，农村和城镇居民养老制 度中尚无这方面的治理和投资管理结构，可能在可预见的将来也不会有。农村养老制度缴 费偏低且不稳定的收益已经成为目前最大的掣肘之一，积累制城镇制度也存在这一缺陷。 中国人民银行的规定要求以一年期存款利率为标准进行投资，在过去 10 年中这一规定只 给城镇个人账户带来 1-2%的实际收益率，远远低于农村和城市收入增速。同时，国家政 策制定者也不愿意让农村和城市无固定工资人口缴费面临着很大的风险，鉴于农村制度目 标人群经济承受能力有限，且治理制度尚不完善，这样的考虑是可以理解的。 养老金待遇个人账户部分实际价值的一个重要决定因素是在养老金储蓄的积累阶段所 缴纳的保费的投资收益率。图 6.2 显示了年度缴费为 360 元（现值）时（即不到当前最低 的个人缴费档次加上配套的缴费补贴后总数的 3 倍）所模拟的个人账户的待遇水平，模拟 结果的前提是，假定：(i)制度是在 2010 年开始实施；(ii)农村的死亡率保持不变；(iii)退 休年龄提高到 65 岁；(iv)待遇水平调整以物价变动作为参照系；且(v) 实际贴现率为 2.5% ， 且(ⅵ) 起始 10 年实际收益率与实际工资增长率之间的差别是-1%，随后为 1%。图 6.2 凸 显了当所给出的合理假设条件都成立，且退休年龄明显高于当前新农保的政策时，很可能 会出现的相对较低的个人账户积累额。当然，全国新农保试点的收入替代率不仅仅取决于 来自个人账户部分的待遇，不过这一示例显示了政府持续考虑这一问题的重要性，即政府 71 一些城镇地区的集体通过把集体所有的土地出租给工厂或用于他用拥有雄厚的收入基础，可能有能力提高 较为可观的缴费补贴。与此相对，农村集体可能没有这一能力。 70 力图通过新农保和城镇居民养老保险所期望实现的总替代率，及当前所规定的最低缴费档 次加相应的政府缴费补贴下，个人账户实际所能实现的收入替代水平。 图 6.2：按年均缴费为 360 元计算的个人账户月待遇水平现值 不同缴费年限 元 / 月 （ 现 值 ） 资料来源： 世界银行（即将出版） 注释： 假定(i)当前的农村死亡率保持不变；(ii)根据物价指数的变化调整养老金待遇；(iii)退休 年龄为 65；(iv)实际贴现率为 2.5%；(v)起始 10 年实际收益率与实际工资增长率之间的差别是- 1%，随后为 1%；且(vi)制度从 2010 年开始实施。PV=现值 另外一种方法（本报告认为较为可取的方法）是由中央政府担保个人账户一定的收益 率。可以为全国 GDP 增长率。这也有助于在基金安全和足够的收益之间实现切实可行的 平衡。 尽管目前对于中国养老制度而言可能过于复杂，但未来可以思考的一个方案是针对参 加农村养老保险的不同劳动者群体，设定不同的投资规定。对于年龄较大的劳动者应该采 取保守的投资规则，因其财务知识有限，所以要限制其面临市场风险或不稳定状况。但是， 对于比较年轻的劳动者，保守型投资规则所产生的低收益率的综合影响可能会很大，他们 的缴费年限更长，因此市场不稳定因素可以在整个保险周期内均摊。政府可以采取如下措 施应对这些不同的情况，即针对不同年龄设定不同的投资组合规定，对于年轻的参保人实 行较为大胆的投资规则，使投资风险从整个保险周期来看相对保守，从而使参保人在退休 时能够实现个人账户积累额的保值。 另一个需要关注的问题是是否需要设立调剂金。这一问题在一定程度上取决于所期 望实现的基础养老金及/或未来任何形式的老年人社会养老津贴的长期作用。此类资金往 71 往用于应对收益的波动及/或由于参保人长寿而导致的待遇用尽情况。原则而言，建立一 个调剂金是个较有吸引力的观点，而珠海等地在实际操作中也表示了对这一做法的兴趣。 72 需要进一步思考的是个人账户资金管理，以及资金管理的适当层次。就资金管理而 言，目前的试点制度和过去的制度都是在县级层面进行管理。但是，将各地资金统筹起来 由较高层面管理，从而实现资金管理的规模经济，这种做法有其明显优势。从中国截至目 前的农村养老经验来看，对个人账户积累额实行属地管理和投资需要谨慎对待。一个较为 合理的选择是由全国社会保障基金（NSSF）来管理农村个人账户资金，但是这需要大量 的基础设施建设，以对资金余额进行记录并将余额汇给全国社会保障基金，并在将来系统 成熟的时候将资金转回给支付部门。具体而言，新的制度可以将个人账户的公共补贴放入 全国社会保障基金，个人缴费存至中国农业银行、邮政储蓄银行或其他适当的金融机构， 实行全国统一的利率标准，并计入账户存折。长期来看可以考虑将资金管理的功能外包给 政府授权的资产管理机构，但这需要有力加强现有的监管和问责框架。73 就积累制农村养老保险制度而言，当前的监管能力仍然十分有限，能力不足一直是 中国农村养老保险制度的一个瓶颈（世界银行即将出版； Wu 2009）。另外，对于城镇制 度的监管现有能力已是有些力不从心，因此与其再设立新的制度来监管积累制的农村养老 制度，不如努力加强现有城镇机构的能力，并扩大现有机构使其也覆盖到农村地区。这同 样有助于实现监管能力的规模效益。 从中期而言，允许账户所有人按照特定的利率并在具有法律束缚力的还款条件下借取 部分个人账户积累额，可能有助于提高个人账户的可信度及利用率。符合规定的情况可能 包括买房、某种类型的医疗费用，或子女的教育费用。在一些养老保险制度下，包括美国 的 401(k)账户，个人按照指定的利率来偿还此类“借款”。而在其他的一些养老保险制度 下，从个人账户贷款仅仅会减少总的个人账户积累额。鉴于没有稳定工资收入的劳动者及 那些在非正规就业部门工作的人收入波动较大，能够从自己的个人账户借钱会成为制度一 个非常有吸引力的特色；但是需要考虑如何来设计这一特点，要确保参保人员退休时账户 仍有最低水平的积累额。 72 有关调剂金建议，见 Zheng （2007）。关于更高收益的投资组合方案的建议，见 Lu （2005）。 73 其他国家有外包此类安排的范例，即通过限定资产管理机构总数，促进资产管理者之间的竞争，从而实现 足够的资金规模和资金管理的规模效益（例如印度的新型养老制度；很多欧洲与中亚国家和拉美国家的积 累式制度）。但是，多数实行此类做法的国家中，其监管和问责框架都比中国目前的框架更为完善。 见 （Rajkumar 和 Dorfnum, 2011）。 72 必须制定支付方式的有关规定。支付方式可以为年金待遇、分阶段支付或一次性趸 付。以前的农村养老保险制度采取了分阶段支付的方式，在可预见的将来，这种办法是可 行的。不过政府应考虑逐渐转为提供年金化待遇。但是，对于处于过渡阶段的那一批人， 一次性趸付很有可能是一种重要的支付方式（详情请见下文）。中国以往的一些农村养老 保险制度为那些没有达到制度所规定的缴费年限的人一次性支付其养老金待遇。一些地方 规定劳动者在退休时补齐缴费（如北京和珠海）；而其他一些地方则要求在养老金积累阶 段就补齐。还有一些地方允许年龄较大的参保人员在达到退休年龄之后仍可继续缴费 5 年。 个人账户采取记账式还是完全积累制？ 农村养老保险制度的个人账户部分一个更为重大的问题是政府为个人账户提供的缴 费补贴究竟应该是积累制的还是记账式的？74如果积累额投资仅限于固定利率的银行存款， 正如到目前为止城镇养老保险制度和大部分新农保试点那样，那么更为根本的问题则是到 底应该采用积累式个人账户还是记账式缴费确定型账户。积累式还是记账式模式的相对吸 引力取决于几个关键因素。首先是投资规则（包括考虑保证个人账户特定的收益率的可能 性），正如前文所提及的那样。如果投资仅限于公有部门银行的固定利率存款，那么积累 式和记账式的有效差别将会大大减少。其次，考虑到政府希望逐步实现城乡养老制度一体 化，未来城镇制度的政策选择可能也很重要。如果城镇制度在未来转向记账式设计，那么 农村制度中个人账户补贴的记账式模式显然会更受青睐。然而，农村养老保险制度的个人 账户有两个特有的重要问题会抵消这些因素的作用。第一，农民普遍对记账式概念不很了 解，而且由于过去的农村养老制度中承诺的配套资金没有兑现，因此农民自然会对记账式 制度抱有疑虑–账户里“实实在在的钱”对于农民而言是个更为直观的概念。未来几十年 农村人口结构的变化会使得记账式的方法不太适合，从结构的角度看这一点更为重要。综 合来看，建立完全积累制的个人账户，正如当前的全国新农保试点那样，是个可取的做法。 不同制度间的转移 随着全国新农保制度逐渐走向成熟，不同制度间的过渡问题的重要性会日益凸显。 第一类过渡是同一地区新老农村养老制度间的过渡。中国过去在这方面的做法因地而异， 北京等地允许参保人把旧制度中的积累额带入新的制度，而湖南等省则规定参保人必须结 清原有账户才能加入新的试点制度。75国家制度似乎是允许参保人把之前账户的余额转移 到新的制度中。第二个问题–从长期来看更为重要–是农村和城镇制度间的转移。不同制度 间的转移接续对于政府提出到 2020 年实现统一的社会保障制度目标而言非常重要。在目 74 有关记账式缴费确定型模式的全面介绍，请见 Holzmann 与 Palmer （2006）。 75 见 http://www. cnr.cn/china/gdgg/201009/t20100907_507012375.html ，2011年 10月12日访问。 73 前的农村养老试点中，实现农村城镇制度间转移的难易程度取决于具体的制度设计以及农 村试点和现有城镇制度的兼容性。例如，在苏州，农村参保人员将社会统筹权益转入城镇 制度按照 2:1 的规则就能实现，因为农村缴费基数正好是城镇的一半。北京也有关于转移 的规定，但只能在退休时进行转移。如果农民到退休时在城镇制度中缴费达到了足够的年 限，他/她可以享受城镇养老保险（对较低的农村缴费实行补贴），而如果参保人在城镇 制度中累计缴费时间不到 15 年，那么城镇缴费将会计入农村养老制度。原则上在所有的 制度中，积累制部分的资金转移起来最容易。由于全国新农保试点所采取的 MDC 设计没 有社会统筹部分，按比例分摊不再是个问题。 对于那些流动到非户籍所在地的农村或城镇地区的农村劳动者而言，农村养老保险制 度设置一个积累制部分可能会发挥一个非常有用的作用。原则上，通过不同养老保险制度 间的协议，将一个制度的账户积累额转移到另一个制度的积累制的账户里是简单易行的。 但是，这里出现的一个问题是是否要考虑统筹省内农村和城镇制度的积累额，以及是否统 一基金管理。这种方式有其好处，但是需要在短期内加强地方养老制度间的协调，而这是 不太可行的。 可转移性问题引出了许多设计和实施问题，需要全国新农保试点认真考虑。在就业期 间，个人账户资金也转移到新的地点，还是只有缴费记录跟着转移？劳动者转移到城镇制 度后整个体制如何对待在农村制度中的积累额？最后，流动的劳动者最后是从不同地点分 别获得部分养老金还是有一个统一的养老金发放机构？这些实际的问题涉及到系统的记录 保存问题，以及不同制度之间的沟通与信息交通，及账户信息的交换。原则上，新农保制 度通过实行标准化的记录和报告格式（人力资源与社会保障部已经开发了有关软件，正在 推广），能够解决这一问题。另外，还需要推动不同地区资金转移和养老金发放程序的协 调统一。另外，应保证一定程度的集中制以减少地方层面的管理需求，不过这可以是在国 家指南框架下由省级层面集中操作。这些问题需要中央一级逐步制定清楚详细的指导规范。 MDC 的国际经验76 提供缴费补贴的缴费确定型模式是一个相对较新的做法，但是一些发达国家正在对 此进行探索。很多经合组织成员国都提供税收优惠，鼓励劳动者和企业缴费参加自愿式个 人养老保险。大部分经合组织国家提供的激励至少相当于缴费额度的 10%，平均水平在 20%左右，但是其具体做法是允许企业进行税前抵扣而非提供直接配套资金（Yoo 和 De Serres 2004）。77例如在美国，这类养老相关的税收优惠导致的税收收入减少约占 GDP 的 76 这样节内容援引于 Palacios 和 Robalino（2009）。 77 见 Yoo 和 De Serres （2004）。 74 1%。有证据表明，此类项目提高了参保率，但是其对储蓄的影响更多体现在储蓄构成上， 而非储蓄总额上。目前更为明确的是，税收减免增加了低收入人群和其他储蓄率偏低人群 的储蓄（Benjamin 2003； Engen 和 Gale 2000）。78尽管如此，由于多数经合组织国家实 行的是累进制税收制度，这些补贴在绝对数量上更加倾向于让富裕劳动者受益。总体而言， 使用税收减免的方法补贴养老缴费似乎对于发展中国家意义不大，因为贫困人口不大可能 纳税，而解决公共补贴的使用分配问题可能更为人关注。在中国，税收减免对于广大农民 工而言毫无意义，因为他们的收入都在个人所得税门槛之下，因此最好采用直接配套补贴 的方式。这也是中国政府在国家试点中选择的方案，看起来非常适合中国国情。 发展中国家对于 MDC 的经验较为有限。印尼、越南和多米尼加共和国通过了 MDC 立法，但尚未开始实施。印度拉贾斯坦邦和中央邦可以提供有意义的重要参考，两个邦 都针对非正规就业劳动者实行了 MDC 养老制度，邦政府按照与个人缴费 1:1 的标准提供 配套补贴。累积资金由签约资产管理机构在市场上投资，不保证投资回报率。安得拉邦 于 2009 年也启动了一个类似的制度，面向自助群体中的女性，政府每年提供约合 10 美元 的补贴，保证受益人的养老金刚刚高于贫困线。印度历史最长的 MDC 制度在西孟加拉邦， 政府自 2000 年初开始便对约 60 类非正规就业劳动者按照 1:1 的标准提供配套补贴。印度 政府正在规划的新型养老保障制度考虑在全国范围内，针对非正规就业劳动者实性 MDC （见专栏 6.1）。 专栏 6.1:拉贾斯坦邦维思瓦卡玛地区的 MDC 养老制度 印度拉贾斯坦邦政府于 2007 年针对 20 类低收入劳动者引入了 MDC 制度，几乎所有这些人都在非正规部门 就业。参加劳动者必须(a)是拉贾斯坦邦居民；(b)年龄在 18 到 50 岁之间；且(c)没有参加政府或企业支持的 其他公积金安排。劳动者每月缴纳 100 卢比（2 美元多一点），每年至少缴纳 10 个月，便可以获得邦政府 提供的每年 1000 卢比的配套补贴。积累额年度利率每年宣布，相当于正规部门公积金的回报率（2008 年为 每年 8%左右）。这种模式的设计是为了保证参加人在退休时获得的待遇在贫困线以上。根据目前的利率， 一名 30 岁的劳动者缴纳 30 年费用，将在 60 岁起开始享受长达 20 年的每月 2000 卢比左右的养老金。这一 制度不允许提前支取积累资金。账户持有人每年都能了解其账户余额情况。 每名劳动者都建有基于网络的个人账户，并在开户后 30 天内获得一本计算机生成的存折，里面包含账户持 有者的扫描照片，及其参保表格。个人在登记时获得一个唯一的识别码，通过一种叫做社会保障解决方案 （sCube）的应用程序，可以实现账户转移，并支持劳动者在邦内任一地点缴费。sCube 通过多个方案支持 在线和离线数据录入，只需要半天培训即可操作。此外，在劳动者参加之前和之后都非常强调利用各种方 法提高他们的意识，包括短片、养老金情景剧、互动式养老金计算器和其他方法。 资料来源：Invest India Micro Pension Services Pvt., Ltd. ， http://www.iimp.in. 78 见 Engen 和 Gale （2000） 和 Benjamin （2003）。 75 正如所有缴费确定型的制度一样，MDC 的设计需要考虑两个关键政策问题：（1）如 何处理缴费人员死亡或伤残的问题？（ 2）让缴费人面临多大程度的财务风险，特别是财 务知识有限的缴费人。关于第一个问题，纯粹的缴费确定型制度在积累期不会对在死亡或 伤残情况下进行给付。处理这种状况的普遍方法是为所有缴费人购买集体生命和伤残保险。 缴费人死亡或残疾时个人账户积累额与根据保单应支付补偿额之间的差额由这一保险负担。 保费根据该群体的精算统计计算确定。就财务风险而言，不同国家采用不同的方法，包括 保守的投资组合规定（例如中国目前的做法），保障特定收益率，以及将所有风险转移给 缴费人（例如上文所述印度的制度安排）。考虑到中国农民工可能的风险规避行为以及尚 不完善的监管框架，似乎上文建议的保障特定收益率的模式对于中国中期而言是个比较好 的选则。 是否基础养老金能够逐渐演变成社会养老金？ 农村养老保险制度未来发展的一个重要政策问题是是否基础养老金待遇能够逐步发展 成与缴费脱钩的“社会养老金”，而不是像当前制度所规定的那样，必须与个人账户的缴 费挂钩。本节随后介绍的有关国际经验表明，即使提供相应的参保激励，在要求缴费的情 况下，很难实现养老制度对个人和非正规就业部门的劳动者的完全覆盖。 提供社会养老金的目的是保障现行的养老保险没有覆盖的老年人或者那些在工作年 龄期间的缴费无法产生足够的退休收入的老年人的基本生活。缴费不足的原因有多种，包 括疾病或残疾、为养育孩子、学习等各种原因停止工作。提供该福利的理由是：（i）为 越来越多的低收入老年人提供低水平的支持从而预防老龄贫困；（ii）减少人们退休前过 度进行预防性储蓄的诱因。 社会养老金可以在全国统一设计参数，不过具体的待遇水平允许各地因地制宜。由 省级负责国家框架在各地的遵守情况。养老金待遇的金额是地区平均工资的一定比例，可 以高于现行低保制度的人均待遇水平。对 65 岁至 74 岁的领取人，通过“养老金调查”按 照在其他养老金安排下领取的养老金的一定比例降低所享受的社会养老保津贴。“养老金 调查”的设计既要奖励那些参加其他养老计划的缴费人员，同时也要瞄准那些其他养老金 收入来源非常有限的人群。考虑到有必要逐渐将男性和女性的目标退休年龄都提高到 65 岁，我们建议社会养老金的最低申请年龄男性和女性都为 65 岁。这样的规定有利于保持 劳动力供应的激励性，不过同样有必要与城镇养老金政策保持一致性。社会养老金应该是 一种非缴费型的养老金，由中央、省、市和地方资源共同筹资。 提供社会养老金的方式总体而言与当前新农保试点的基础养老金部大同小异。正如上 文所述，对于 65 岁到 74 岁的老人，他们所享受的社会养老金需要进行“养老金调查”， 76 他们最终享受的待遇水平需按照其从个人账户或其他城镇职工养老保险制度所领取的养老 金进行抵扣。调整系数最初可以设为高达 50%（为劳动者向个人账户缴费提供强烈的激 励），但是需要依据实际经验进行调整。图 6.3 给出的典型举例中，待遇水平与农村个人 最低消费水平挂钩，调整系数为 50%。 图 6.3：提议的设计方案下农村养老金典型待遇水平及养老金收入构成举例 1800 1600 1400 1200 1000 800 总体养老金待遇水平 600 400 200 0 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400 1500 每年养老金收入 农村社会养老金 退休后养老金收入 资料来源： 世界银行（即将出版） 假定养老金待遇水平为每年 788 元，减去 Ravallion-Chen 农村消费贫困线，不过在剔除 2003 到 2009 年的 CPI 变动因素后。在这个示例中，所享受的养老津贴水平会应领取的 其他养老金收入而减少 50%。 与全国新农保试点的基础养老金部分一样，各地社会养老金与当地低保标准之间的 关系是一个重要的设计参数。在这方面，大部分现行的农村养老保险试点制度的做法似 乎不错（即将公民社会养老保险设定高于人均低保标准）。从激励的角度看，高于低保 标准是必要的，但是从财力的角度看，不易高出过多。过高会使人们参加自愿型个人退 休保险的激励减弱，而过低的话通过养老保险实现降低老年贫困的目标就会被削弱。在 现行的新农保试点下，中央政府已经规定每月的最低基础养老金待遇为 55 元，地方政 府可以根据实际情况提高这一标准。而在 2008 年全国农村平均的低保标准是 82 元，浮 动范围从 26 元到 267 元（全国农村平均工资的 11%至 41%）。低保标准占农村平均收 入的比例说明需要密切关注社会养老金的适当水平，这一才能既提供足够的收入保障， 又让大家参保有足够的激励性。最后，来自当前新农保的养老金或是未来的任何养老津 贴都不应该影响计划生育奖励费的领取，但是中国一些研究人员提议把这两个项目整合， 将后者作为个人账户缴费的额外补贴（ Mi 和 Yang 2008 ； C. Yang 2007 ； Y. Yang 2007）。79 79 见 Yang， Y. （2007）， Mi (2007), 和 Yang， C. （2007）。 77 示范的成本测算显示，如果待遇水平约与城镇收入贫困线相仿，那么社会养老金的 规模相当于 2010 年 GDP 的 0.11%，到 2040 年将上升到 GDP 的 0.31%（见图 6.4）80。 如果待遇水平设为农村个人贫困消费线，那么公民社会养老金的规模相当于 2010 年 GDP 的 0.13%，到 2040 年将下降到 GDP 的 0.12%。这个成本估值还会随社会养老金的 待遇水平、待遇水平的增长情况、城镇化水平和“养老金调查”待遇抵扣的情况发生巨 大变化。成本上升体现了人口老龄化和城镇化的趋势。与上述标准相对，如果社会养老 金水平约为城镇平均工资的 28%（OECD 国家的平均值），费用在 2010 年为 GDP 的 0.75%，到 2040 年会上扬到 2.10%。81虽然较高的待遇水平所产生的费用可能超出了中 国政府原意承受的范围，下文所介绍到的几个经合组织成员国的经验显示如果养老津贴 待遇水平介于上文所描述的下限与经合组织成员国的平均水平之间，对于中国是负担得 起的。 图 6.4：城乡社会养老金成本测算示意图 0.45% 占 0.40% GDP 0.35% 百分 0.30% 0.25% 比 农村 0.20% 城镇 （% 0.15% 总体 ） 0.10% 0.05% 0.00% 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 资料来源：世行员工测算。假定：(i)城镇化中位预测方案 2010-2040；(ii)总和生育 率 1.8%；且(iii)60 岁以上人口的年龄分布与总人口年龄分布一样。农村养老金调查及 过制度逐渐铺开过程中的抵扣比例如下：2011 年为 5%、每年增长 3%，直到最高水平 50%。城镇养老金调查而产生的抵扣在 2010 年为 40%，每年上涨 1%，直到最高水平 60%。 假定待遇水平的涨幅与 GDP 同步。 非缴费型的社会养老金在不同收入水平的国家都得到广泛应用。这种方式在减少 老年贫困方面普遍发挥了积极的作用，不过对于低收入水平国家，财务的可持续性逐渐 80 这些数字假定从 2010 年开始每年的待遇水平为 1200 元，或相当于预计城镇平均工资的 4.1%。 81 为了便于比较，假定这两种情形下“养老金调查”后的抵扣额都是一样的。现实来说，第二种情况下通 过养老金调查所节省的成本更大，因为第二种情形的待遇水平在抵扣前要高得多。 78 成为一个问题。但是社会养老金已成为缩小养老保障制度对老年人口的覆盖缺口的一个 日益普遍的做法。82 经合组织成员国提供社会养老金的方式各异（见表 6.1）。83虽然大约一半国家只 通过一种方式来提供社会养老金，其他国家综合采用了三种方式：  基础养老金–往往称为 普惠金–所有老年人都可以享受同样的待遇，不论收入情况如 何。实行基本养老金制度的国家通常会设定一些资格条件，比如：居住地或缴费情 况。  建立在收入调查基础上的社会养老金 ，既可以作为一个独立的养老计划，也可以纳 入社会救助制度。在一定形式的家计调查基础上进行资格审查，可以包括收入或资 产调查。  最低养老金制度，类似于收入状况调查基础上的养老金，都是针对低收入老年人。 主要差别在于在审查领取最低养老金的资格时，只将来自养老保险的收入考虑在内。 因此，即使有人的非养老金收入很高，仍然可能有资格领取。有些国家把缴费记录 作为申请社会养老金的资格条件，但通常会把失业期、丧失劳动能力的时间都视同 缴费年限，所以实际上大多数人都具备领取资格。 82 见 Palacios 和 Sluchynskyy（2006）的论述；Asher 关于中等收入国家的论述以及 Barrientos 对低收入国家 的论述，均参见 Holzmann，Robalino，和 Takayama （2009）。 83 见 Pearson 和 Whitehouse（2009）关于高收入国家社会养老金的论述。 79 表 6.1：OECD 国家社会养老金一览 收入调 基础养 最低养老 收入调 基 础 最 低 养 1. 查 老金 金 查 养 老 老金 金 澳大利亚 X 韩国 X 奥地利 X 卢森堡 X X 比利时 X X 墨西哥 X X 加拿大 X X 荷兰 X 捷克共和国 X X 新西兰 X 丹麦 X X 挪威 X X 芬兰 X 波兰 X 法国 X X 葡萄牙 X X 德国 X 斯洛伐克共和国 X 希腊 X X 西班牙 X X 匈牙利 X 瑞典 X 冰岛 X X 瑞士 X X 爱尔兰 X X 土耳其 X X 意大利 X 英国 X X X 日本 X 美国 X 资料来源：OECD2007。 经合组织成员国社会养老金的替代率为平均经济收入的 20%到 40%不等，各国替代 率的平均值略低于 30%（图 6.5）。譬如，日本的替代率仅为 16%，葡萄牙则远远高出 40%。再加上普遍存在的老年人社会救助制度，各国之间的比较就更为复杂。过去十年 当中，很多 OECD 国家都对社会养老金制度进行了大刀阔斧的改革，尽管这些改革的方 向尚不明朗。有些国家，如法国、爱尔兰、墨西哥和韩国，引入或提高了最低养老金； 其他国家，如德国、日本和新西兰等，则减少了与收入挂钩的养老金，对社会养老金几 乎没有产生任何影响；还有些国家，如若干东欧国家和意大利，完全取消了最低养老金。 84 84 有关这些养老金制度改革对不同收入水平的净替代率影响的详细讨论， 见 Pearson 和 Whitehouse（2009）。 80 图 6.5：经合组织国家社会养老金待遇占平均收入比例 50 45 40 35 OECD 平均水平 30 25 20 15 10 5 0 日本 德国 意大利 美国 智利 捷克 冰岛 土耳其 韩国 英国 荷兰 挪威 希腊 丹麦 新西兰 芬兰 匈牙利 斯洛伐克 波兰 澳大利亚 墨西哥 奥地利 爱尔兰 西班牙 加拿大 法国 比利时 瑞典 卢森堡 葡萄牙 资料来源：OECD2007。 如表 6.2 所示，非缴费型社会养老金制度设计的最重要差别是在覆盖上应该是普惠的、 以家计调查为基础的还是针对特定群体。同等收入水平的国家并没有一个特定的模式。有 时候对社会养老金制度的大致区分主要看它是养老保障制度的“核心”要素还是补充性的 （缴费型制度或是非正式的保障制度的补充）。正如图 6.6 若干发展中国家的情况所示， 通过养老金对老年人的覆盖率、待遇水平和国家收入水平的综合比较，可看出究竟是一国 养老保障制度的核心还是补充成分。 81 表 6.2：发展中国家非缴费型养老金制度比较 国别 近期法律 类型 主管机构 资格年龄 阿根廷 1993年 家计调查 社会发展部 70岁 孟加拉 1998年 家计调查 社会福利部 57岁 玻利维亚 1993年 普惠式，但仅限于 经济发展部 65岁 特定人群 博茨瓦纳 1996年 普惠 劳动与社会保障部 65岁 巴西 社会救助(RMV)/ (1974年) 1993 家计调查 国家社会保障局(INSS) 67岁 BPC农村养老金 年 1992年 家计调查，并参考 男性60岁， 基本缴费记录 女性 55岁 智利 1980年和1981 家计调查 发展规划部 70岁 年 哥斯达黎加 1995年 家计调查 哥斯达黎加社会保险基 65岁 金 印度 1995年 家计调查 劳动部 65岁 毛里求斯 1976年 普惠 社会保障和国家统筹部 60岁 纳米比亚 1990年 普惠 政府养老基金(GIPF) 60岁 尼泊尔 1995-6年 普惠 地方发展部 75岁 南非 1992年 (1997 家计调查 国家和省社会发展署 男性65 岁， 年修订) 女性60岁 斯里兰卡 1939年 家计调查 省社会服务署 乌拉圭 1995年 家计调查 劳动、社会保障和社会 70岁 福利基金部 西萨摩亚 1990年 普惠 劳动部和事故赔偿委员 65岁 会 资料来源：世行总结。 关于享受社会养老金的资格年龄，各国经验也不尽相同，但是大部分都在 65 到 70 岁之间，（表 6.2）。在社会养老金的筹资来源方面，各种的做法也有差别，但最常见的 是通过政府一般收入。与此相对，巴西社会养老金的筹资则是依靠农村雇主 2%的缴费。 82 图6.6：社会养老金与人均收入之比*待遇领取人数与老年人口之比 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 南非 毛里求斯 玻利维亚 纳米比亚 巴西 博茨瓦纳 尼泊尔 埃及 土耳其 哥斯达黎加 哥伦比亚 智利 孟加拉 印度 乌拉圭 俄罗斯 阿根廷 爱沙尼亚 阿尔及利亚 多米尼加 资料来源：Palacios 和 Robalino（2009）。 虽然目前的证据仍然较为有限，社会养老金在发展中国家缓解老龄贫困方面普遍 发挥了积极的作用。核心养老金制度（比如在巴西、玻利维亚、南非、毛里求斯、博茨 瓦纳和纳米比亚）已经大幅减少了老年贫困，而补充性制度在目标瞄准和减贫结果方面 的效果迥异。85社会养老金在其他方面的影响证据更加有限，主要是南非、巴西和玻利 维亚的经验。从这些证据来看，社会养老金具有综合影响，转移投资促进收入持续增长， 养老金领取家庭的健康指标改善，儿童入学率提高，但同时也降低了其他家庭成员的劳 动力供应，还有些证据显示其他家庭成员对老人的支持降低。 各国用不同的方式来处理社会养老金与缴费确定型制度之间的互动关系。智力是 一个非常有趣的例子。在 2008 年的改革中，智力引入了新的统筹养老金制度（SPS）， 旨在于：(i)实现全民覆盖；并(ii)更有效地减少老年贫困。统筹养老金制度同样致力于促 进缴费型制度和非缴费型制度的衔接。SPS 面向 60%最贫困人口中 65 岁以上的男性和女 性，另外还要符合国家规定的居住地条件。在符合资格条件的人中，没有个人账户积累 的，可以领取普惠式的基本养老金（PBU），有缴费记录和个人账户积累的，可以对积 累的养老金进行补差，积累金部分和补差部分的金额总和不得超过一定上限。因此，随 85 见 Kakwani 和 Subbarao 关于非洲养老金制度的论述（2005）；Barrientos（2009）关于四个发展中国家养 老金制度的论述；Palalcios 和 Sluchynskyy（2006）的国际概论。 83 着个人的积累账户额增加，补差部分的缴费（即“统筹缴费”或 SC）逐渐减少。统筹 缴费部分的资金领取要合理设计，调动参保人员积极向积累制部分缴纳更高缴付的热情。 收入水平较高的人群也可以通过自愿式缴费，补充个人账户上的积累额。图 6.7 以图解 的方式演示了统筹养老金计划的设计。从设计角度来说，这个制度在缴费激励性和对没 有缴费记录或缴费较低的老年人提供保障两方面体现了很好的平衡性（但也有人对这个 制度预计的财政成本表示担忧）。 图 6.7：智力 2008 年开始实施的统筹养老金制度 自愿支柱 强制性缴费 普惠支柱 资料来源：Fajnzylber，PowerPoint slide， 2008。 个人账户与社会养老金的衔接以及过渡人群的问题 一个重要的政策问题是随着缴费型制度的日趋成熟，是否应该将个人账户和基本养 老金（或社会养老金）结合起来。要有两个方法：（i）为超过特定年龄的人群提供基础 养老金/社会养老金，作为最低的收入保障，个人账户作为补充（如果采用这种方法，就 要解决一些相应的设计问题，包括社会养老金待遇水平和资格条件与缴费型养老金制度如 何衔接，正如上述智利的例子）；或者（ii）随着缴费型制度日益成熟，逐渐取消社会养 老金，通过正式的社会救助项目解决老年贫困问题（可能正如一些城市早已采取的做法那 样，老年人所享受的低保待遇高于当地的低保标准）。本报告建议即使在从长期而言，亦 应该保留基本养老金（社会养老金）。 无论采取哪种方法，都要明确基本养老金（或社会养老金）加上来自个人账户的待遇 后的目标待遇水平，最理想的情况是介于贫困线和平均工资收入之间。具体的目标水平取 决于财政资源和随着人们年龄变大，政府所实施的与工作激励有关的社会政策。目标待遇 水平要根据物价或人均收入进行指数化调整（或两者都考虑在内）。本问建议待遇水平的 调整指数应该是囊括了物价和工资变动的混合调整指数，但是为了实现减贫的目标，物价 作为最重要的因素。 84 政策的制定者必须考虑如何对待那些接近退休年龄，没有足够的缴费年限，致使他们 的账户积累额不足以产生适当水平的养老金待遇的那些人。需要对这些人做出特殊的过渡 安排。中国在之前的新农保试点项目中，尝试了多种形式探路，通过各种方法对 45 岁以 上的人做了特别安排。例如，宝鸡新农保试点项目下， 45 岁以上的农民只要持续缴费到 60 岁，就可以足额领取养老金，60 岁以上的老人只要遵守“家庭成员缴费”的规定，也 可以领取养老金。全国新农保试点也采纳了这种方法。有些地方规定，缴费年限不足的参 保人员，在退休时可以一次性补齐保费（例如：北京和珠海），有些地方则是允许在积累 期补齐。还有些地方允许年龄较大的参保人员过了正常的退休年龄之后，还可以持续缴费， 延长年限可高达 5 年。 解决过渡人群（譬如定义为开始缴费那年已经超过了 50 岁的那些人）的问题的办法 之一，就是假定他们开始参保缴费的标准年龄为 20 到 25 岁之间，对于他们没有缴费的那 些年份都视同缴费，个人账户上全额计入他们的个人缴费和所享受的缴费补贴。 农村养老保险与城镇养老保险制度合二为一？ 除了上文所述及的各项事宜，农村养老保险制度须进一步考虑的一个问题是未来城镇 与农村养老保险制度的整合及养老保险关系在不同制度间的转移接续。虽然在可预见的未 来，这种“整合”不太可能会出现，因为这意味着农村和城镇地区的待遇水平完全均等化 （正如当前的城镇养老保险制度各地的待遇水平有所不同），建立一个共同的设计框架将 有助于养老关系在不同制度见的转移接续。一些地方已经开始这么做（如广东省的中山 市），建立城乡居民养老保险制度。近年来，农村外出务工的人员在他们打工的地方呆的 时间开始变长，约三分之二的农民工会呆 3 年或更长。这反映了劳动力市场朝着城镇化迈 进的长远发展趋势。在这种情况下，越来越有必要让劳动者所积累的养老金储蓄及权益能 够随着他们的流动而转移，换而言之，能将在不同地点积累的储蓄额和权益“合并计算”， 从而当他们退休时，其在各地的缴费及储蓄额累计计算。随着新农保制度在第十二个五年 计划期间的巩固发展，这些事关全局的协调整合问题的重要性很快会凸显出来。 结语 本章所讨论的各项事宜说明对全国新农保试点做出一些必要调整，有助于该制度 在未来发挥更为重要的作用。提出了一些备选方案，供政府在扩大农村养老保险及城镇 职工养老保险的过程中参考。不论哪种情况，上文所述的各种问题仅仅涉及总体的框架， 要付诸于实践，还需要精心研究。不过，解决这些问题可能有助于随着时间的推移，实 现老年人的安康、财政需求及对劳动力市场的影响三者间的合理平衡。已经明确的是， 当前的新农保制度是朝着正确的方面迈出了一大步，为如何规划农村养老保障制度在今 85 后 10 年，乃至更长时间的演变发展奠定了坚实的基础。本报告表明有充分的理由要求 对于那些尚未被城镇养老保险制度所覆盖的老年人进行公共干预，以保障其安康，且新 农保试点印证了中国政府致力于在这个十年，实现覆盖全民的社会保障体系的目标的决 心。 86 附件 1：农村老年人福利状况分析数据来源 数据来源 年度 内容 机构 中国健康与营养状况调查 1991 调查主要是为了了解人们的健康、营养状况以及计划生育 北卡罗莱纳大学卡罗莱纳人口中心与中国疾控中心营养 CHNS) 1993 政策和其他中央与地方政府所实施的项目的效果，从而掌 与食品安全研究所 1997 握中国的社会经济转型对其人口的健康和营养状况所产生 2002 的影响。 2004 2006 农村住户调查及 2004 年的补充 1995 to 2006 通过收集并追踪调查同一批农村家庭年龄构成、农业生 农业部农村经济研究中心 调查 年的年度调查 产、非农领域就业、收入及支出的有关信息来了解农村经 济的发展状态。我们用了两套样本数据：来自四个省的从 1995 年到 2003 年的数据加上 2004 年开展的有关劳动 力、年龄构成和管理的补充调查，从而了解家庭成员的资 金支持及劳动力供给变化的有关规律；储蓄决定的分析数 据来自一项 2003 年到 2006 年八省的调查。 人口普查 1982 人口普查收集的是调查时中国所有居住在农村和城市的个 国家统计局 1990 人有关信息，包括年龄，就业与住房。 2000 1%人口的样本数据 2005 类似于人口普查，但是样本仅为总人口的 1%。 国家统计局 中国城乡老年人口状况追踪调 2006 调查主要收集城乡了老人收入与支出、健康状况、社会保 民政部中国老龄科学研究中心 查 障、居住安排及现状的相关信息。 《中国人口统计年鉴》 1991-2006 包含城乡地区的人口与就业信息。 国家统计局 《中国人口与就业统计年鉴》 2007 包含城乡地区的人口与就业信息。 国家统计局 2008 2009 《中国劳动与社会保障统计年 2001-2008 包含社会保障信息 人力资源与社会保障部 鉴》 《世界人口前景》（2008 版） 2008 根据数据来源对世界人口进行预测。 联合国秘书处经济和社会事务部人口司 87 参考文献 Anderson, K.H. and R.V. 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