70852 Outl i d’évaluato i ndelap ero f ma r nceen matè i e r deg esto i ndelad ete t (DeMP A) UniondesComores Juin2011 LeD eMPAe st unemé thodo o lg ep i ourévaluer ap l erforman cee nma tièredeg esto in delad et teàt r a versu ne nsemb led’n idicae t ursqu icouvretou tl’ éven a t l ide sfonc- i tonsd ege si tond el ad etep t u bl ique.Lamé t h odoo l gi ed uD e MPAe st smi i a lireàc e l le utl is iéep ourlec adred eMe sured elaPerforma nced elaG estiond esF n ian cesP ub- i lques«P EFA» .L’«o u i tl»D eMPAc omp e r ndles1 5in dc iateurs–s esd escrp itionse t ci rtèresden otato i n.L’outi l estaccomp agnép ar un«G uide» ,qui donned e sinfor- ma i tonsad di tionnellessu rlesindicae turs. Pourdesino frma ti onsa ddi to in nel lessurlep rogrammed elaB anquemo ndiae l da ’sss itancetechniqueenma t ièredeg est iond eladette,ycomp ri sl o ’utl i etgud ie duD eMPA,veuil lezregarderlesiewe t b:h tp t / :/www wo . l rdbank.org/debt. Table des Matières RÉSUMÉ ANALYTIQUE .................................................................................................................................................................... 1 I. CONTEXTE ............................................................................................................................................................................. 2 1. Situation économique et institutionnelle ................................................................................................................. 2 2. Situation actuelle de la dette publique ..................................................................................................................... 6 3. Cadre institutionnel de gestion de la dette publique ............................................................................................. 8 II. ASPECTS METHODOLOGIQUES DE LA PERFORMANCE ............................................................................... 11 1. Méthodologie de l’évaluation et notation ............................................................................................................. 11 2. Rapport avec PEFA .................................................................................................................................................. 11 3. Assistance technique en cours de formulation et d’exécution .......................................................................... 12 III. ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE ......................... 14 Résumé de l’évaluation des indicateurs de performance ................................................................................................ 14 1. Élaboration de la stratégie de gestion de la dette et gouvernance .................................................................... 15 IPD-1 : Le cadre juridique ....................................................................................................................................... 15 IPD-2 Structure de Gestion .................................................................................................................................... 17 IPD-3 Stratégie de gestion de la dette ................................................................................................................... 18 IPD-4 Évaluation des opérations de gestion de la dette .................................................................................... 20 IPD-5 Audit ............................................................................................................................................................... 20 2. Coordination avec les politiques macroéconomiques ........................................................................................ 21 IPD 6 Coordination avec la politique budgétaire ................................................................................................ 21 IPD 7 Coordination avec la politique monétaire................................................................................................. 22 3. Emprunt et autres activités de financement connexes ....................................................................................... 23 IPD 8 Endettement intérieur .................................................................................................................................. 23 IPD 9 Endettement extérieur ................................................................................................................................. 24 IPD 10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés ......................................................... 25 4. Prévisions du flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie .................................................................... 27 IPD - 11 : Prévisions des flux de Trésorerie ........................................................................................................ 27 5. Gestion des risques opérationnels.......................................................................................................................... 28 IPD - 12 : Gestion des prêts et Sécurisation des données ................................................................................. 28 IPD-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité ............................................................... 31 6. Enregistrement et rapport sur les données de la dette ....................................................................................... 32 IPD-14 : Comptabilisation des données de la dette............................................................................................ 32 IPD-15 : Transmission et publication des informations sur la dette ............................................................... 33 IV. CONCLUSION....................................................................................................................................................................... 35 ANNEXE 1 : LISTE DES INSTITUTIONS ET RESPONSABLES RENCONTRÉS PAR LA MISSION ................... 37 ACRONYMES AN Assemblée nationale AVD Analyse de la viabilité de la dette BAD Banque africaine de développement BADEA Banque arabe pour le développement économique en Afrique BdF Banque de France BCC Banque centrale des Comores BCEAO Banque centrale des états de l'Afrique de l'ouest BEAC Banque des états de l´Afrique centrale CGP Commissariat général au plan CNDP Comité national de la dette publique CREF Cellule de réformes économiques et financières CVC Commission de vérification des comptes CVD Cadre de viabilité de la dette DNI Direction nationale des impôts DNB Direction nationale du budget DND Direction nationale de la dette DN Douane Direction nationale des Douanes DNS Direction Nationale de la Statistique DRI Debt Relief International DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté EONIA Euro Overnight Index Average FEC Facilité élargie de crédit FIDA Fonds international de développement agricole FMI Fonds monétaire international GC Gouvernement Central IADM Initiative d’allègement de la dette multilatérale IDA Association internationale de développement IGF Inspection générale des finances IPC Indice des prix à la consommation IPD Indicateur de performance de la dette LdF Loi des finances MdE Ministère de l’Économie MdF Ministère des finances MdRE Ministère des Relations Extérieures OPEP Organisation des pays exportateurs de pétrole PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière PGT Paierie générale du trésor PIB Produit intérieur brut Initiative PPTE Initiative en faveur des pays pauvres très endettés PRCI Projet de renforcements des capacités institutionnelles SG Secrétaire Général SDD Système de divulgation de la dette SDMT Stratégie de la dette à moyen terme TOFE Tableau des opérations financières de l’état UE Union Européenne VA Valeur actualisée RÉSUMÉ ANALYTIQUE Une mission interinstitutionnelle s’est rendue à Moroni, Union des Comores, pour évaluer les opérations de gestion de la dette publique au moyen de l’Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (DeMPA). 1 Le présent rapport évalue la performance de la gestion de la dette sur la base de 27 dimensions évaluées parmi les 35 que compte le DeMPA (hors huit dimensions n’ayant pu être évaluées). La performance en matière de gestion de la dette a été affaiblie par la récurrence des crises politiques et institutionnelles qu’a connues le pays au cours des dernières années et qui a eu un impact négatif sur la capacité de l’État à la fois à mobiliser des financements extérieurs et à honorer ses engagements financiers. L’accumulation d’arriérés de paiements extérieurs a accentué par ricochet le tarissement des sources de financements. Cependant, le gouvernement a récemment amorcé de nombreuses actions contribuant à un climat domestique plus serein avec la mise en place d’une gouvernance démocratique, l’élaboration d’un programme de réduction de la pauvreté et la régularisation des arriérés de paiements. Cet environnement plus propice devrait prochainement ouvrir la voie à de plus importants financements extérieurs, en particulier suite à l’adhésion des Comores à l’Initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés (Initiative PPTE), et donc requiert toute l’attention des autorités à mettre en place une meilleure gestion de la dette publique. Cette évaluation s’inscrit dans cette perspective. Globalement, la performance en matière de gestion de la dette aux Comores est satisfaisante dans les trois domaines suivants : (i) la coordination avec la politique budgétaire, notamment l’intégration des prévisions et réalisations du paiement du service de la dette publique dans la préparation et le suivi du budget ; (ii) la coordination avec la politique monétaire centrée sur la gestion des avances statutaires octroyée par la Banque Centrale des Comores (BCC); et (iii) la procédure visant le paiement du service de la dette extérieure. L’évaluation met également en évidence les domaines et actions prioritaires qui permettraient d’améliorer la performance globale en matière de gestion de la dette. Plus particulièrement, ces actions devraient viser: • L’amélioration des fonctions de base au niveau du service de la dette2 et la production de rapports statistiques. Les actions concrètes à mener devraient inclure la mise en place d´un système d’enregistrement et de gestion intégré de la dette, une meilleure coordination des décaissements, la disponibilité de toutes les conventions de prêts, des procédures écrites pour faire des copies de sauvegarde et un lieu sûr pour les garder, le renforcement des capacités du personnel, et la production de rapports sur la situation de la dette ainsi que de bulletins statistiques. 3 La gestion du portefeuille de la dette pourra aussi être améliorée par la disponibilité de prévisions exactes et fréquentes de flux de trésorerie et la rémunération des soldes créditeurs du Gouvernement central (GC) à la BCC. 1 Cette évaluation est basée sur des entretiens réalisés avec des représentants des autorités locales dont la liste figure en Annexe. La mission était composée de : Paul Moreno-Lopez, Antonio Velandia-Rubiano, Ralph Van Doorn (Banque Mondiale), Marie- Hélène Le Manchec (Consultant PRMED), et Gervais Doungoupou (Pôle Dette). Pour des renseignements plus détaillés sur l’outil DeMPA et pour télécharger le Guide d’utilisation, veuillez consulter le site: http://go.worldbank.org/WU75GZA040. 2 Cette action correspond aux troisième déclencheur dans le domaine de la gestion de la dette du point d´achèvement de l´Initiative PPTE pour les Comores : (3) Amender le décret de 2003 (décret n°03-62/PR) instituant le Bureau de gestion de la dette, pour recentrer son mandat et ses activités en tenant compte des capacités limitées du Bureau. 3 Ces actions correspondent aux premier et deuxième déclencheurs dans le domaine de la gestion de la dette du point d´achèvement de l´Initiative PPTE pour les Comores : (1) améliorer les systèmes de gestion de la dette publique, en adoptant notamment un logiciel efficace de gestion de la dette ; et (2) publier des états annuels détaillés de la dette publique extérieure et intérieure (voir “Union des Comores : Initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés, Document du point de décision“, Association internationale de développement, Fonds monétaire international, juin 2010). Page |2 • La mise en place d’une programmation adéquate des emprunts. Les autorités devraient formuler une stratégie de gestion de la dette en assurant la participation de toutes les institutions faisant partie du circuit de gestion de la dette et la définition d’un cadre législatif qui préciserait la fréquence d’actualisation et de publication. Il serait aussi essentiel que les objectifs des politiques d’emprunts soient inscrits dans la législation primaire. Une meilleure programmation requiert également un renforcement des capacités analytiques des services et la réalisation et prise en compte des conclusions d’audits des opérations de gestion de la dette. Le rapport présente les éléments du cadre économique et institutionnel des Comores qui sont indispensables à une meilleure compréhension de la situation de la gestion de la dette; développe les aspects méthodologiques de l’outil d’évaluation; expose l’évaluation détaillée de chaque dimension, et enfin il formule des conclusions. I. CONTEXTE 1. Situation économique et institutionnelle La croissance et la stabilité macroéconomique sont encore faibles. L'Union des Comores, un archipel composé de trois îles avec une population d´environ 670.000 habitants, a un produit intérieur brut (PIB) qui était estimé à USD 525,5 millions en 2009, soit USD 785 par habitant. Environ 45% de la population vit en dessous du seuil de pauvreté. L'incidence de la pauvreté varie considérablement entre les îles et les régions et est généralement plus élevé dans les zones rurales et sur l'île d'Anjouan. Son développement économique au cours des deux dernières décennies a été entravé par de nombreuses crises politiques récurrentes, des déséquilibres macroéconomiques, et des chocs extérieurs. 4 La reprise économique des Comores est lente (Tableau 1). La croissance du PIB réel n’a atteint que 1% en 2008 et 1,8% en 2009 et les dernières estimations la portent à 2,1% en 2010 soutenue par l’expansion du secteur du bâtiment (avec une augmentation de l’investissement public financé par les bailleurs de fonds et de l’investissement privé alimentée par les transferts de fonds de la diaspora) et du secteur financier (avec l’entrée de nouveaux établissements bancaires). Avec l’atonie de la croissance et l’atténuation des tensions inflationnistes sur les cours des denrées alimentaires et du pétrole depuis 2008, l’inflation est tombée à 2,7% en moyenne en 2010. Les tensions budgétaires en 2010 continuent de se refléter au travers de l’accumulation d’arriérés de salaires, malgré les efforts d’alignement des dépenses publiques sur les ressources disponibles menés par les autorités. Le déficit des comptes courants extérieurs est estimé à 10,2% du PIB en 2010 (contre 9,0% du PIB l’année précédente), causé principalement par l’augmentation des importations liées au programme d’investissement public et une dégradation notable des termes de l’échange. La gestion des finances publiques et de la dette héritent d’un système institutionnel complexe. La gestion des finances publiques est fort influencée par la complexité du système politique et institutionnel. L’Union combine un système centralisé et une autonomie très marquée des îles Mwali (Mohéli), Ndzuwani (Anjouan) et de N’gazidja (Grande Comore). Le droit de l’Union prime sur celui des îles et il est exécutoire sur l’ensemble de l’Union (Article 8 de la Constitution). Dans cette configuration 4 Au cours de cette période, le revenu réel par habitant a progressivement chuté et la capacité de l'administration à exécuter ses fonctions de base s’est affaiblie,y compris la capacité de paiement du service de la dette extérieure, qui est élevé comparé aux exportations. Les transferts de fonds de la diaspora comorienne soutiennent la consommation intérieure et apportent une protection contre les effets des chocs économiques sur les revenus des ménages. “Comoros: Economic governance reform support grant,” IDA, mai 2010. Page |3 institutionnelle, la gestion des finances publiques fait intervenir plusieurs entités, notamment l’Assemblées nationale (AN), l’Exécutif, et les ministères des finances et les trésoreries des îles et du Gouvernement central. La gestion budgétaire et de trésorerie est basée sur le partage de responsabilités fiscales et budgétaires entre le Gouvernement central et ceux des îles, bien qu’en matière d’endettement, seule l’Union est habilitée à contracter des emprunts intérieurs et extérieurs et est par conséquent en charge de la gestion de la dette. Tableau 1. Comores: Principaux indicateurs économiques et financiers, 2008—2012 (En pourcentage du PIB, sauf indication contraire) 2008 2009 2010e 2011p 2012p PIB réel (variation en pourcentage) 1.0 1.8 2.1 2.5 3.5 Indices des prix à la consommation (moyenne annuelle) 4.8 4.8 2.7 3.0 2.9 Termes de l’échange (variation en pourcentage) -40.8 22.8 -15.6 -2.1 4.5 Recettes intérieures (hors dons) 13.1 13.9 14.4 14.2 14.5 Dépenses totales et prêts nets 26.0 23.0 24.0 23.2 22.7 Traitements et salaries 8.8 9.0 8.9 8.6 7.9 Intérêts de la dette 0.7 0.6 0.7 0.5 0.4 Dette extérieure 0.5 0.4 0.6 0.4 0.3 Variation des arriérés 0.2 0.2 -7.8 -0.4 -0.5 Solde global (inclut les dons, base caisse) -2.3 0.8 -3.0 -2.2 -1.5 Exportations de biens et services 14.0 13.2 13.2 13.7 14.0 Importations de biens et services 48.4 47.9 50.8 47.6 47.4 Compte courant -11.1 -9.0 -10.2 -13.6 -13.1 Réserves internationales brutes (mois d’importations de biens et services, c.i.f.) 5.1 7.1 6.1 6.3 6.0 e : estimation et p: prévision Source: Autorités comoriennes et estimations et projections des services du Fonds monétaire international (“Union des Comores: Article IV et 2ème revue de la facilité FEC,” décembre 2010. D’une part, il existe deux types de recettes. Les recettes à partager (composées des recettes douanières et une partie des impôts) gérées par l’Union et les recettes propres collectées et gérées par les îles. La loi de finances annuelle de l’Union définit les quotas de répartition des recettes à partager après paiement de la part de l’administration centrale du service de la dette extérieure et des contributions, des salaires, des pensions, des dépenses de prestations de services et du Fonds d’entretien routier. 5 Cette clé de répartition constitue le cadre chiffré pour l’élaboration et la formulation des budgets des îles autonomes, qui selon la loi doivent être maintenus en équilibre.6 D’autre part, et au delà des dépenses susmentionnées et qui incombent à l’administration centrale, les autres dépenses publiques de fonctionnement et d’investissement sont gérées de manière autonome par les îles. 7 Dans la pratique, les dépenses ont souvent dépassé les montants de recettes collectées, au vu d’une gestion faible des dépenses publiques, d’une augmentation substantielle du nombre de fonctionnaires (la masse salariale représentant plus de 60% des recettes internes en 2010) et de défaillances importantes dans la collecte des recettes. Cette situation s’est soldée par l’accumulation d’arriérés de paiements intérieurs sur salaires et biens et services. Dans les faits, le seul "financement" exceptionnel auquel l’État a recours est l’accumulation d’arriérés, étant donné l’absence de marché intérieur pour l’émission de titres 5 La clé de répartition est la suivante: 37,5% pour l’Union, 27,4% pour N’gazidja, 25,7% pour Anjouan, et 9,4% pour Mwali. 6 Article 6 du Décret N° 10-076/PR portant promulgation de la loi N° 10-004/AU du 09 juin 2010, portant loi des finances rectificative 2010. 7 Depuis récemment, l’Union se charge directement du paiement des salaires des fonctionnaires des entités des gouvernements central et insulaires, suite au non-paiement de certains salaires de fonctionnaires des îles malgré les transferts effectués par l’administration centrale sur les comptes bancaires de l’administration des îles. Page |4 d’État, l’interruption des appuis budgétaires extérieurs jusqu'à récemment, ainsi que le plafonnement des avances statutaires de la BCC (voir section 2 ci-dessous). Dans ce contexte de déficits de trésorerie persistants, la gestion de trésorerie est pratiquement inexistante et les trésoriers des îles et ceux de l’Union ne partagent pas d’information sur leurs soldes de trésorerie réciproques. Aucun plan prévisionnel de trésorerie n’est élaboré même si une cellule de concertation a été mise en place à cet effet. Mais les Comores se sont engagés dans la voie des reformes économiques et institutionnelles. Les Comores sont engagées dans une voie de changements économiques et institutionnels importants, notamment avec — et au-delà de l’accord triennal de la Facilité élargie de crédit (FEC) signé avec le Fonds monétaire international (FMI)—l’adhésion à l’Initiative PPTE, la mise en place de leur programme de lutte contre la pauvreté (économique) et les amendements apportés à la Constitution qui ont ouverts la voie à la rationalisation du système politique comorien (institutionnel) et à de récentes élections démocratiques. • Initiative PPTE. Les Comores ont atteint le point de décision de l´Initiative PPTE en juin 2010. La dette publique extérieure des Comores contractée et garantie par l’État était estimée en valeur nominale à USD 287 millions (arriérés compris) à la fin décembre 2009 (Tableau 2). Pour ramener le ratio de la valeur actualisée (VA) de la dette/exportations à 150%, la dette du pays au titre de l’initiative PPTE devrait être allégée d’un total de USD 145 millions en VA, soit un facteur commun de réduction de 56%. Une fois le point d’achèvement de l’initiative PPTE atteint (prévu pour décembre 2012 8), les Comores pourront également bénéficier d’un allégement supplémentaire de dette extérieure au titre de l’Initiative d´allègement de la dette multilatérale (IADM) ce qui, d’après les dernières estimations, devrait réduire le service de la dette contractée auprès de l’Association internationale de développement (IDA) et de la Banque africaine de développement (BAD) d’environ USD 52,2 millions en VA. 9 Tableau 2 : Valeur nominale et actuelle du stock de dette (arriérés inclus) à fin décembre 2009 Valeur nominale VA En millions d´USD 286.8 257.4 Ratio de la dette/ PIB (en pourcentage) 53.6 48.1 Ratio de la dette/ exportations (en pourcentage) 382.2 343.0 Ratio de la dette/ recettes fiscales (en pourcentage)1/ 384.7 345.3 Mémo Facteur de réduction commun (%) 56 Source : “Union des Comores : Initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés, Document du point de décision“, Association internationale de développement, Fonds monétaire international, juin 2010. 1/ Reflètent les recettes de l’administration centrale hors dons. Cependant les défis en matière de surendettement persisteront et ceci malgré le versement intégral de l’allègement de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE et de l’IADM. Selon la dernière analyse de la viabilité de la dette (AVD) effectuée, les Comores resteront surendettées pendant la majeure partie de la période de projection jusqu’en 2030 (voir Graphique 1). La dette extérieure des Comores continuera également d’être sensible aux chocs extérieurs.10 Par conséquent, le 8 La date de décembre 2012 est une date provisionnelle. La date précise sera arrêtée lorsque les Comores auront satisfait l’ensemble des déclencheurs du point d´achèvement de l´Initiative PPTE. 9 En l’absence de dette des Comores vis-à-vis du FMI à fin décembre 2004, aucun allègement n’est prévu au titre de l’IADM du FMI. Voir “Union des Comores : Initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés, Document du point de décision, “ Association internationale de développement, Fonds monétaire, juin 2010. 10 Annexe II du rapport “Union des Comores : Initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés, Document du point de décision, “ IDA, FMI, juin 2010. Page |5 maintien de niveaux viables d’endettement à moyen terme exige également la stricte application de politiques économiques propices à la croissance, centrées en partie sur l’assainissement des finances publiques, ainsi qu’une politique et une gestion prudentes de la dette. Graphique 1: Ratio de la valeur actuelle de la dette extérieure publique et garantie par l´Etat Ratio de la VA de la dette/PIB Ratio de la VA de la dette/exportations 50 350 45 300 40 35 250 30 200 25 20 150 15 100 10 50 5 0 0 2010 2015 2020 2025 2030 2010 2015 2020 2025 2030 Scénario de référence Scénario historique Le choc le plus prononcé 1/ Seuil Avec PPTE/IADM Source : Annexe II du rapport “Union des Comores : Initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés, Document du point de décision, “ Association internationale de développement, Fonds monétaire, juin 2010. • La stratégie de réduction de la pauvreté. Le Gouvernement des Comores a officiellement adopté le premier Document complet de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) en septembre 2009. 11 Ce dernier établit un programme ambitieux axé sur: (i) la stabilisation de l’économie et l’assise d’une croissance durable et équitable via l’assainissement des finances publiques et une offre améliorée d’infrastructures ; (ii) le renforcement de secteurs clés de l’économie offrant le plus fort potentiel de croissance et de réduction de la pauvreté : tourisme, agriculture et pêche ; (iii) l’amélioration de la gouvernance et de la cohésion sociale ; (iv) l’amélioration des résultats du développement humain, particulièrement en matière de santé et d’éducation par de meilleures prestations des services sociaux et ; (v) la promotion d’un environnement durable et de la sécurité pour la population civile. Durant la Conférence pour le développement et l’investissement réunie par le gouvernement du Qatar les 9 et 10 mars 2010, les pays partenaires bilatéraux se sont engagés à apporter une aide financière substantielle à l’appui des efforts de développement des Comores. • Amendements de la Constitution et élections démocratiques. Les processus institutionnels et politiques aux Comores sont dans une voie de stabilisation. Une réforme de la Constitution de mai 2009 dote le pays d’un président et d’une Assemblée Nationale de l’Union et les institutions présidentielles et législatives des îles ont été transformées en organes administratifs provinciaux. Un nouveau gouvernement sera établit en mai 2011, à l’issue des élections présidentielles et locales qui ont eu lieu en décembre en 2010. Les décisions de la Cour Constitutionnelle régulant le processus électoral ont été respectées. Dans ce contexte, l’île d’Anjouan dans laquelle des revendications séparatistes sont présentes, a élu des dirigeants locaux favorables au maintien de 11 Depuis le début des années 2000, le cadre du DSRP a largement contribué à ancrer le processus de réconciliation nationale et à guider les autorités dans la formulation progressive de principes de développement pour le pays. Page |6 l’Union. Ces développements positifs devraient renforcer les structures gouvernementales pour affronter les défis économiques et institutionnels mentionnés ci-dessus. 2. Situation actuelle de la dette publique La dette publique des Comores est composée principalement de dette extérieure. A la fin de l’année 2009, cette dette était majoritairement due à des créanciers multilatéraux (77%), dont essentiellement la Banque mondiale (42%) et le groupe de la BAD (13%). L’activité en matière de gestion de dette extérieure a été peu intense au cours des dernières années. Seuls 9 prêts ont été contractés entre 2000 et 2010 représentant 13% des emprunts extérieurs de l’État (Graphique 2). Deux tiers de ces emprunts ont été contractés auprès d’institutions multilatérales et 45% ont été contractés auprès de la Banque mondiale et du FMI. Au cours de l’année 2010, seulement un emprunt fut contracté auprès de l’Exim Bank de la Chine qui entraina par la suite une cession de la convention de prêt du Gouvernement à un de ses démembrements — Comores Telecom —avec garantie de l’État constituant la première garantie accordée par l’État (Voir Encadré 1). Récemment, l’activité de gestion de la dette s’est axée principalement sur les requêtes de restructuration et de rééchelonnement de la dette et principalement des arriérés à partir de 2007 auprès des créanciers et s’est intensifié avec la mise en œuvre de l’Initiative PPTE. Graphique 2 : Comores – Nombre de conventions publiques (1976 – 2010, exclut rééchelonnements) 8 69 conventions au total 7 6 5 9 conventions 4 depuis 2000 3 2 1 0 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 Les Comores n’ont pas de dette intérieure conventionnelle car il n’existe pas de marché intérieur permettant l’émission de titres d’Etat. En revanche, l’État a des obligations financières composées des avances statutaires accordées par la BCC et d’arriérés substantiels de paiement de salaires et de biens et services ainsi que de la dette croisée auprès de la caisse de retraite et des entreprises publiques. Le montant des avances en fin d’exercice budgétaire 2010 s’élevait à environ KMF 4,4 milliards (équivalent à EUR 9 millions) proche du plafond annuel établi. À la fin de l’année 2008 et d’après l’audit réalisé avec l’assistance de l’Union européenne (UE), les arriérés étaient estimés à KMF 13,4 milliards, soit 7.5% du PIB, équivalent à 57% des recettes intérieures, ou 29% des dépenses totales et prêts nets 12. L’Union est responsable de 69% de ces arriérés et 73% des arriérés totaux constituent des arriérés de paiement de salaires. 13 Bien que ces arriérés de paiements, les dettes croisées et les avances statutaires constituent une obligation financière de l’État, ils ne représentent pas des éléments d’analyse portant sur la capacité de l’État à gérer sa dette publique dans le cadre de cette étude. En revanche, lorsqu’un plan d’apurement des arriérés sera établi et que les arriérés feront l’objet de titrisation, ils pourront être pris en compte dans l’analyse de performance de gestion de la dette de l’État. En mai 2010, le Gouvernement a bénéficié d´un don du Qatar et de l’UE dont une partie fut affecté au règlement de ces arriérés pour un montant total de 12 L´estimation des arriérés totaux selon le FMI de KMF 22,8 milliards (“Union des Comores: 1ère Revue de la facilité FEC”, Fonds monétaire international, juillet 2010) inclut des arriérés additionnels accumulés pendant les premiers huit mois de 2009. 13 “L´analyse des arriérés intérieurs de l´état comorien”, rapport provisoire, Asesores de Comercio Exterior financé par l´Union Européenne, 7 novembre 2009. Page |7 KMF 10,8 milliards (EUR 20 millions). 14 Le gouvernement s´est engagé à apurer les arriérés restants d´ici 2016. Encadré 1 : Garantie de l’État accordée au profit de Comores Telecom Un financement de deux projets de télécommunication, à savoir le réseau inter-île de la fibre optique ainsi que le backbone national, fut identifié en décembre 2010 et a entrainé la signature deux accords distincts : un prêt accordé par Exim Bank de la Chine à l’Union des Comores et une cession de la convention de prêt du Gouvernement à un de ses démembrements — Comores Telecom — avec garantie de l’État. Tout d’abord, un accord de financement fut signé entre les Gouvernements de l’Union des Comores et de Chine le 14 décembre 2009 et une convention d’emprunt fut signée entre le Gouvernement de l’Union des Comores et Exim Bank de la Chine le 2 décembre 2010. Le montant de la convention de prêt s’élève à CNY215 million (renminbi chinois) soit 31 millions de dollars EU ou 5½% du PIB. Les termes et conditions du prêt sont les suivants: • Devise. Le prêt est libellé en renminbi, par conséquence le Gouvernement des Comores s’est engagé à supporter les risques de variations de taux de change (article 2.1). Les décaissements et remboursements peuvent être effectués dans des devises étrangères, telle que le dollar EU, mais seront enregistrés en renminbi selon le taux de change du jour applicable à la date où la transaction a lieu publié par Exim Bank; • Coût. Il comporte un taux d’intérêt annuel fixe de 1% payable semestriellement et des frais annexes liés au prêt et qui incluent (i) des frais de gestion de 0,5% applicable sur le montant total de l’emprunt et payable en une seule fois dans les 30 jours qui suivent la signature de l’accord de financement ou avant le premier décaissement; et (iii) une commission de 0,75% applicable sur les montants non décaissées semestriellement durant la période de décaissement (arts. 2.2- 2.6 et 3.6); • Date d’échéance. La maturité est de 25 ans dont 5 ans de différé et 20 ans de remboursement (article 2.3); • Mode de remboursement. L’amortissement sera payé semestriellement en tranche égale (article 4.3); et • Biens, services et Technologie. Ils seront achetés en Chine au travers du financement octroyé par Exim Bank (article 2.5). Par la suite, un protocole d’accord fut signé entre le Gouvernement comorien et Comores Telecom, le 27 décembre 2010 par lequel le Gouvernement cède à cette dernière, avec toutes les garanties de droit, la convention d’emprunt signé avec Exim Bank. Le Gouvernement se porte garant pour le paiement des sommes et s’engage à procéder à leurs règlements en cas de défaillance de Comores Telecom. L’accord stipule que Comores Telecom s’engage à: • Utiliser les fonds empruntés pour les projets identifiés et à l’amélioration et l’extension des infrastructures de télécommunications au niveau national; • Rembourser les sommes empruntées et les intérêts dans les délais contractuels et supporter tout autre frais qui serait rendu nécessaire pour l’exécution de la convention; et • Effectuer les paiements directement auprès de l’Exim Bank et transmettre une copie de l’ordre de virement à la Direction nationale de la dette (DND). Aucune commission de garantie de dette ni d’obligation de transmettre toute information essentielle pour le suivi de l’emprunt, tels que les avis de décaissements, à la DND n’est incluse dans le protocole d’accord. La mission DeMPA n’a reçu une copie de ces deux accords qu’après son départ. Tout agent rencontré lors de la mission, y compris ceux de la DND et de la commission technique du Comité national de la dette publique (CNDP), n’avait ni participé aux diverses négociations ni ne possédait de copie des deux accords. 14 “Union des Comores: 1ère Revue de la facilité FEC”, Fonds monétaire international, juillet 2010. Page |8 3. Cadre institutionnel de gestion de la dette publique Négociations et signature des prêts extérieurs Constitution Président Conseiller juridique DSRP 1 projet 7 Ministère des finances Ministère technique 2 Ministre des Finances 4 6 Equipe de négociation: CGP, Ministère des Relations Extérieures, directeur DND, CREF, ministère CNDP technique 6 8 Commission 5 4 technique négociation 3 Accord de Bailleur de fonds financement CREF DND 1. La Constitution autorise le Président à négocier et à ratifier les traités et accords internationaux en matière d’endettement public. Le Président, à son tour, délègue ce pouvoir au Ministre des finances. 2. Les ministères techniques initient les projets d’emprunt et les soumettent au Commissariat général au plan (CGP), qui veille au respect des orientations et objectifs de la politique économique nationale, pour évaluation et vérification de la mise en cohérence du projet à financer avec le programme des investissements publics et le DSRP. 3. Si l’avis du CDG Plan s’avère favorable, il effectue des recherches de financement. Lorsqu’un bailleur de fond est identifié, il contacte le Ministère des Relations Extérieures (MdRE). 4. Une équipe composée du CGP, du MdRE, du directeur de la DND, de la Cellule de réformes économiques et financières (CREF) et du ministère technique concerné négocie les termes du prêt avec le bailleur de fonds. 5. Le projet d’emprunt est soumis au CNDP afin que la commission technique du CNDP émette un avis motivé sur l’offre de financement et s’assure que les exigences de concessionnalité soient respectées. Page |9 6. Si le financement est considéré concessionnel (le seuil sous le programme FEC du FMI est actuellement fixé à 50%), la convention de prêt est signée par le Ministre des Finances. Sinon, une requête de renégociation est envoyée. 7. L’assistance de conseillers juridiques dans le processus de négociation n’a jamais été sollicitée. En revanche, les attributions du conseiller juridique attaché à la Présidence furent récemment étendue afin qu’il puisse apporter son soutien à la DND et au CNDP pour toutes négociations d’emprunt futures et autres activités relatives à la dette. 8. Les informations relatives aux nouveaux prêts sont enregistrées par l’agent principal de la DND dans une base de données Excel. Tirages des prêts extérieurs 5 Ministère des finances Ministère technique Commisariat au plan 1 4 4 2 Bailleur de fonds 6 DND BCC 3 Banque de France 3 1. Le Ministère technique concerné requière les décaissements auprès du CGP. 2. Le CGP transmet la demande de décaissements auprès du bailleur de fonds. 3. Le bailleur de fonds transmet les fonds sur le compte de la Banque centrale des Comores (BCC) à la Banque de France (BdF). 4. La BCC rend disponible les fonds sur le compte du bénéficiaire du projet et lui envoie un avis de crédit. La BCC n´informe ni la Paierie générale du trésor (PGT) ni la DND de ce décaissement. 5. Le CGP est habilité à collecter les informations sur les décaissements auprès des ministères techniques en envoyant trimestriellement des fiches de suivi qui lui permettent d’évaluer l’investissement public et la croissance du PIB. Le CGP n´informe pas la DND de ces montants obtenus. 6. La DND n´est seulement au courant des décaissements qu´à partir des avis d´échéance envoyés par les bailleurs de fonds. P a g e | 10 Paiements du service de la dette Ministère des finances Ministère technique Commisariat au plan Ministre des Finances 5 PGT 6 Dépenses 6 Comptabilité Bailleur de fonds 1 2 4 8 8 BCC Budget DND 8 7 7 3 Banque de France 1. Avant chaque mois, la DND transmet une note à l´attention au Ministre des Finances (avec une copie à PGT) qui contient toutes les échéances prévue dans le mois prochain 2. Le bailleur envoie un avis d’échéance à la DND. 3. La DND effectue un rapprochement entre l’avis d’échéance reçu du bailleur de fonds et le montant enregistré dans sa base de données. Puis, elle engage l’ordre de paiement de l’échéance en émettant et envoyant cinq documents clés (un bordereau d’émission, une fiche d’engagement, un avis de crédit, une note d’engagement et un mandat) à la Direction Nationale du Budget (DNB). 4. Après vérification de la cohérence des documents par un agent de la DNB et de la disponibilité des crédits par le contrôleur financier, la DNB mandate l’ordre de paiement et fait parvenir à la PGT l’avis de crédit, la fiche d’engagement, et la note d’engagement. 5. Les services des dépenses et de la comptabilité de la PGT vérifient respectivement les pièces justificatives et les montants mandatés. Le Trésorier Général se concerte avec le Ministre des Finances afin d’obtenir son accord au préalable sur le paiement du service de la dette. 6. Tandis que le Ministre des Finances autorise un transfert de fonds du compte des recettes communes à partager à la BCC au compte des dépenses, le Trésorier Général envoie une lettre de transfert à la BCC lui demandant d’effectuer le paiement. 7. Cette dernière transmet l´avis de paiement à la BdF qui paie le bailleur de fonds. 8. Lorsque la PGT reçoit le rapport de transfert de la BCC, une copie est envoyée au directeur de la DND qui peut ainsi informer le bénéficiaire du transfert effectué. P a g e | 11 II. ASPECTS METHODOLOGIQUES DE LA PERFORMANCE 1. Méthodologie de l’évaluation et notation L’outil DeMPA comprend un ensemble de 15 indicateurs qui visent à couvrir la gamme complète des opérations de la gestion de la dette ainsi que l'environnement global dans lequel ces opérations sont effectuées. Chaque indicateur du DeMPA se décompose en une ou plusieurs dimensions liées, faisant un total de 35 dimensions. Chacune de ces dimensions est évaluée séparément. Le champ d'application du DeMPA concerne les activités de la gestion de la dette du gouvernement central et les fonctions qui y sont étroitement liées, telles que l'émission de garanties de prêts, les prêts, la prévision des flux de trésorerie et la gestion du solde de trésorerie. Ainsi, l’outil DeMPA n'évalue pas la capacité de gestion de l'ensemble de la dette publique. Par exemple, il ne couvre pas les passifs implicites (tels que le passif du régime de pension, les pertes des entreprises d'État, etc.), ainsi que les dettes des entreprises d'État non garanties par le Gouvernement central. Les indicateurs de performance prévoient des niveaux minimum, reflétant des performances acceptables par rapport à des standards internationaux, et qui constituent les niveaux de base que le DeMPA utilise pour l’évaluation de la performance en gestion de la dette publique. Par conséquent, les indicateurs pour lesquels les exigences minima ne sont pas réunies, indiquent les domaines dans lesquels des réformes et/ou des actions de renforcement de capacités seraient le plus bénéfiques. Cependant, l’outil DeMPA n’est pas censé préciser des recommandations sur les réformes et/ou les besoins en renforcement de capacités et en renforcement institutionnel. Dans la méthodologie de notation, les critères d'évaluation pour chaque dimension sont explicitement énoncés, et, sur la base de ces critères, une note A, B, C ou D est affectée. Une note C indique que le minimum requis pour cette dimension a été atteint. Une exigence minimale est la condition nécessaire pour une performance efficace dans le cadre de la dimension qui est mesurée. Si les exigences minima énoncées dans la note C ne sont pas remplies, alors une note de D est attribuée. Un "N/N" (non noté ou non évalué) est attribué à une dimension qui ne s'applique pas (par exemple, lorsqu’une dimension en particulière est en train d’évaluer une activité de gestion de la dette publique qu’au fait n’existe pas). Par ailleurs, la note A reflète une bonne pratique de cette dimension particulière de l'indicateur. La note B est une note intermédiaire qui se situe entre les exigences minima et une bonne pratique. 2. Rapport avec PEFA Le Rapport sur la performance des dépenses publiques et de responsabilisation financière qui évalue la gestion des finances publiques (PEFA) de l’Union des Comores date d’octobre 2007. Ce rapport évalue la performance des systèmes, des processus et des institutions de gestion des finances publiques à travers 31 indicateurs. La méthodologie d’évaluation PEFA qui est la base de celle du DeMPA couvre plusieurs aspects de la gestion des finances publiques dont la gestion de la dette publique. Ainsi, les deux méthodologies ont plusieurs points communs sur un ensemble d’indicateurs de performance. • Sur la perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques, le PEFA a attribué aux Comores la note C pour la portée et la fréquence de l’analyse de viabilité de la dette. L’évaluation a constaté qu’une analyse de viabilité de la dette extérieure a été faite durant la période 2004-2007. • Pour ce qui est de la prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses, le PEFA a donné la note D sur le degré de prévisibilité et de suivi des flux de trésorerie. En effet, il P a g e | 12 n’existe pas de plan de trésorerie et les ministères ne disposent pas d’informations fiables sur la disponibilité effective des ressources. Les ajustements budgétaires en cours d’exercice sont significatifs et fréquents. • En ce qui concerne le suivi et la gestion de la trésorerie, de la dette et des garanties le PEFA a accordé une note C sur la qualité de l’enregistrement des données sur la dette extérieure qui se fait en continu et le fait qu’il y’ait une réconciliation annuelle avec les bailleurs de fonds. La dette intérieure est enregistrée par le trésor et constituée essentiellement des avances statutaires de la BCC. La note C a été accordée pour le mécanisme de contraction des emprunts et octroi des garanties, car le Ministre des finances est habilité à signer les prêts, dons et garanties internationaux (après approbation du Conseil des ministres) et le Parlement ratifie les accords. • Le PEFA a attribué la note D pour l’absence de régularité dans le rapprochement bancaire des comptes du trésor. Pour ce qui est des états financiers, le PEFA a donné la note D car l’administration ne préparait pas d’états financiers consolidés. • Enfin, par rapport à l’efficacité du système de vérification interne, le PEFA a donné un D sur la qualité et la couverture de la vérification interne et un D sur la mesure de la suite donnée aux recommandations de la vérification interne par les autorités contrôlées. Quant à la vérification externe, les Comores ont eu C pour l’étendue de la vérification et le respect des normes d’audit (car plus de 50% des dépenses ont fait l’objet de vérification suivant des normes connues); B pour la présentation dans les délais des rapports de vérification au Parlement ; et D pour la preuve de suivi des recommandations formulées. 3. Assistance technique en cours de formulation et d’exécution En matière de renforcement des capacités de gestion de la dette : • La BAD devrait débuter dès cette année une assistance technique, financée par le Fonds africain de développement, dans le cadre du Projet de renforcement des capacités institutionnelles (PRCI). Ce projet comprend huit volets : (i) l’installation à la DND du système d’enregistrement et de gestion de la dette CS-DRMS 2000+ prévu pour novembre 2011 ; (ii) un mécanisme visant à assurer l’enregistrement des données ; (iii) des mécanismes et procédures pour améliorer la qualité d’enregistrement des données sur la dette et les rapports y afférant ; (iv) un mécanisme de contrôle interne de qualité des données de la dette; (v) un système d’analyse et de traitement systématique afin que les données soient présentées dans la LdF ; (vi) la révision des textes législatifs et règlementaires de la gestion de la dette et en particulier le décret portant sur la création de la DND (décret N° 03-62/PR) ; (vii) la révision de la politique de la dette et des textes portant sur la gestion de la dette ; et (viii) l’élaboration de procédures et de manuels et formation des agents en matière d’AVD. • Les autorités, avec l’assistance de Pôle-Dette, ont formulé un programme de renforcement des capacités portant sur: (i) la rédaction de manuels de procédures dans les différentes fonctions (front office, middle office et back office) de gestion de la dette ; et (ii) la formulation d’une stratégie d’endettement annuel qui pourra être annexée à la Loi des finances (LdF) 2012 si les autorités comoriennes en font la demande. Enfin, les représentants du pays seront toujours invités, comme dans le passé, aux actions de renforcement des capacités en gestion de la dette du Pôle- Dette au niveau régional à l’instar des séminaires et ateliers régionaux prévus en 2011 sur principalement deux volets: contrôle et audit interne de la dette publique et les aspects juridiques de la dette publique. La concrétisation de ces programmes de renforcement, à présent, dépend de la situation institutionnelle et financière de Pôle Dette, vu que l’institution passe par une période de transition vers des nouvelles structures, indéfinies en ce moment. Le cas échéant, P a g e | 13 les autorités devraient envisager de demander l’assistance à d’autres instances d’appui institutionnel pour mener à bien ces programmes de renforcement institutionnel. En matière de renforcement des structures d’audit internes et création d’une Chambre des comptes : • Le PRCI vise aussi à améliorer les capacités institutionnelles des deux structures existantes d’audit interne (à savoir la Commission de vérification des comptes (CVC) et l’Inspection générale des finances (IGF)) en soutenant la formation du personnel et en octroyant une assistance financière et matérielle. Ce renforcement de capacités couvre plusieurs volets dont le contrôle de l’exécution budgétaire et la révision du cadre juridique du CVC afin que la structure puisse évoluer en Chambre des Comptes en 2012. En matière de renforcement des capacités pour élaborer des cadrages macroéconomiques : • Dans le cadre des Reformes de la Gestion des Finances Publiques couvrant la période 2010-19, un « Plan d’Actions Prioritaires, 2010-12 » a été élaboré par le MdF afin d’assurer la mise en œuvre de ces reformes. Une des dimensions couverte est la formation d’agents en construction et actualisation de cadrages macroéconomiques (Ministère de l’Économie (MdE), du CGP, de la Direction nationale de la statistique (DNS), du PGT, de la DNB, de la BCC, et des commissaires des finances des îles devraient participer). Cette formation est en cours d’être finalisée par la CREF et devrait se dérouler au cours du premier semestre 2011. P a g e | 14 III. ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE Résumé de l’évaluation des indicateurs de performance Indicateurs de Performance et Dimensions Note IPD-1 : Le cadre 1. Existence, la couverture et la substance du cadre juridique D juridique IPD-2 Structure de 1. La structure administrative établie pour les emprunts et les transactions ayant un rapport avec D Gestion la dette de l'administration centrale 2. La structure administrative de la préparation et de l'émission des garanties de prêts de D l'administration centrale IPD-3 Stratégie de 1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette D gestion de la dette 2. Le processus de prise de décision, la mise à jour et la publication de la stratégie de gestion de N/N la dette IPD-4 Évaluation 1. Degré de divulgation de l'information - dans un rapport annuel ou un autre rapport équivalent D des opérations de - sur les activités de gestion de la dette (DeM), la dette de l'administration centrale, l'évaluation gestion de la dette des résultats par comparaison aux objectifs établis et sur la conformité des actions à la stratégie DeM de l'administration centrale. IPD-5 Audit 1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations DeM de D l'administration centrale, et publication des rapports des audits externes. 2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits internes et externes. N/N IPD-6 1. Coordination avec la politique budgétaire par le biais de la présentation dans des délais C Coordination avec satisfaisants de prévisions détaillées sur le service total de la dette de l’administration centrale la politique dans différents scénarios. budgétaire 2. Disponibilité de données sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la D viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est réalisée. IPD-7 1. Délimitation claire entre les opérations de la politique monétaire et les transactions DeM. N/N Coordination avec 2. Coordination par le biais d'échanges réguliers d'informations sur les transactions en cours et D la politique futures relatives la dette et sur les flux de la trésorerie de l’administration centrale avec la monétaire banque centrale. 3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours de la banque centrale. C IPD-8 1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre des titres de la N/N Endettement dette, publication d'un plan de financement pour les bons et les obligations du Trésor et intérieur préparation d'un plan annuel pour l’intégralité des emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur, ventilé entre le marché institutionnel et le marché des particuliers. 2. Disponibilité et qualité des procédures écrite pour les emprunts en monnaie nationale sur le N/N marché intérieur. IPD-9 1. Mesure dans laquelle il est procédé à une évaluation des conditions d'emprunt les plus D Endettement avantageuses ou efficaces au plan des coûts (prêteur ou source de financement, monnaie, taux extérieur d'intérêt et échéances). 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts extérieurs. D 3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat D de prêt. IPD-10 Garanties 1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies en vue de l'approbation et D d’emprunt, de l'émission de garanties de prêts par l'administration centrale. rétrocession de 2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies pour la rétrocession de D prêts et produits fonds empruntés. dérivés 3. Disponibilité d'un système DeM doté de fonctions pour le traitement des produits dérivés, et N/N disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le recours à des produits dérivés. IPD - 11 : 1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État D Prévisions des flux 2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes bancaires de l'État, y D de Trésorerie compris son intégration dans le programme d’emprunts intérieurs IPD - 12 : Gestion 1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du service de la C des prêts et dette. Sécurisation des 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l'enregistrement et la validation D données des données sur la dette, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette. 3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l'accès au système D P a g e | 15 d'enregistrement et de gestion des données de la dette de l'administration centrale. 4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de D gestion de la dette, et conservation des copies de sauvegarde en lieu sûr, hors site. IPD-13 Répartition 1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles et existence d'une fonction de suivi D des tâches, des risques et du respect des procédures. capacité du 2.- Capacités des agents et gestion des ressources humaines. D personnel et 3.- Existence d'un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant notamment des D continuité dispositions pour assurer la continuité des opérations et leur reprise en cas de catastrophe. IPD-14 : 1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de l'administration centrale D Comptabilisation 2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d'État N/N des données de la dans un système de registre sécurisé dette IPD-15 : 1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette de D Transmission et l’administration centrale à toutes les entités intérieures et extérieures publication des 2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette N/N informations sur la totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures dette et extérieures 3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de D l'administration centrale 1. Élaboration de la stratégie de gestion de la dette et gouvernance IPD-1 : Le cadre juridique Dimension Score Existence, la couverture et la substance du cadre juridique D Le cadre juridique de gestion de la dette aux Comores s’articule autour d’un ensemble de textes comme la constitution, les décrets et les arrêtés. Les activités de contraction d’emprunts et d’octroi de garantie ne relèvent que de la responsabilité exclusive du Gouvernement de l’Union. Ce cadre précise l’autorité qui a la responsabilité d’engager financièrement l’État et les structures chargées de la mise en œuvre de la politique d’endettement. Les îles ne sont pas habilitées à contracter des emprunts tant intérieurs qu’extérieurs. L’évaluation de ce cadre juridique atteste de l’existence d’un nombre d’éléments de bonnes pratiques, en même temps qu’elle soulève des faiblesses significatives dans l’application de certaines de ses dispositions. La Constitution (législation primaire) autorise de façon expresse le Président de l’Union des Comores à négocier et à ratifier 15 les traités et accords internationaux en matière d’endettement public, tout en le portant garant du respect de ces accords.16 Le Président, à son tour, délègue ce pouvoir au Ministre des finances (Décret N° 81-013/PR), qui négocie et signe au nom du Gouvernement les emprunts et les conventions de prêts contractés par l’Union. Toutefois, les LdF —dont celle en cours — qui appuient cette législation primaire (Constitution) ont omis de préciser les objectifs pour lesquels il est permis d’emprunter, comme la couverture du déficit budgétaire et/ou des paiements courants, ou le refinancement de la dette. La législation secondaire confie la gestion de la dette publique au Ministre des Finances, et plus particulièrement à la DND qui représente la structure opérationnelle du Gouvernement de l’Union (Décret N° 03-062/PR du 14 juin 2003, et Arrêté N° 03-005/MFBECEIP/CAB). À ce titre, elle est responsable: i) de la collecte, l’enregistrement des informations et la mise en place d’une base de données de la dette publique; ii) du suivi des paiements de la dette, des contributions aux organismes internationaux et des versements et autres mesures prises pour la dette garantie par le Gouvernement et les autres dettes d’organismes parapublics ; iii) de l’évaluation des dernières propositions d’allègement de dette; iv) de 15 La mission n’a pas eu d’informations concluantes sur le processus de ratification des accords étant donné que depuis quelques années, l’activité d’emprunt aux Comores s’est réduite au strict minimum 16 Constitution de décembre 2001 (Titre III, Article 12, alinéa 1 et 2). P a g e | 16 l’analyse de la dette et la formulation d’une stratégie de la dette; v) de la préparation de rapports sur la dette et d’AVD dans le cadre de l’Initiative PPTE, vi) des négociations sur toutes les questions de dettes; et vii) de la coordination avec les créanciers concernant le réaménagement de la dette. Ces activités concernent donc principalement les fonctions du "back office", ainsi qu‘une fonction du "middle office" (la formulation d’une stratégie de la dette), et du "front office" (les négociations d’emprunt) étant donné que le directeur de la DND participe parfois aux négociations. 17 Parmi les attributions susmentionnées, la DND n’a pas élaboré de stratégie de la dette et n’a pas effectué de rapports sur la dette, ni d’AVD. Ce cadre juridique est renforcé par une série de textes 18 qui fixent les règles applicables et leur mise en œuvre en matière de politique d’endettement et de gestion de dette publique. En effet, le décret sur le cadre de référence prévoit des dispositions sur (i) l’élaboration d’une politique d’endettement dont les orientations globales19 déterminent la stratégie (article 4); (ii) l’inclusion de la stratégie dans un document annexe à la LdF (article 4); (iii) la transparence du processus d’endettement et de gestion de la dette publique (article 6); (iv) la coordination de la politique d’endettement et de gestion de la dette publique avec les politiques budgétaire et monétaire," (articles 8-9-10); (v) les conditions d’octroi de garanties (articles 11 et 12) où une seule autorité doit être en charge de la contraction des emprunts et des garanties; (vi) la mise en place des manuels de procédures (article 13); et (vii) la prise en compte du juriste dans le processus d’endettement et de gestion de la dette publique (article 14). En revanche, le cadre de référence omet d’exiger la conduite d’audit indépendant de la gestion de la dette et stipule uniquement que cette gestion peut faire l’objet d’un audit. La mise en œuvre et le suivi de la plupart de ces dispositions est confié au CNDP. Ce dernier est en charge plus particulièrement: i) du suivi de la mise en œuvre de la stratégie nationale en matière d’endettement et de gestion de la dette publique; ii) de la coordination des actions des administrations et des organismes intervenant dans le processus d’endettement et de gestion de la dette publique; iii) de l’application des orientations et objectifs du Gouvernement de l’Union en matière de soutenabilité des finances publiques et de viabilité de la dette publique; iv) de l’application de la règlementation en matière de gestion de la dette publique; v) de l’émission d’un avis motivé sur tout projet d’emprunt intérieur et extérieur et de demande de garantie et de rétrocession de dette octroyées par l’État ou ses démembrements; vi) du suivi du partage et de la circulation des informations entre les structures et tous autres administrations et organismes participant au processus d’endettement et à la gestion de la dette publique. Le CNDP dispose d’une Commission technique qui est assistée d’un Secrétariat Permanent, qui est autre que la DND. Dans la pratique, aucune réunion du CNDP ne s’est tenue jusqu'à ce jour principalement dû au fait que l’activité générée par la gestion de la dette fut peu intensive au cours des dernières années (voir Chapitre I). Toutes opérations de renégociations et restructuration de la dette — objet principal de l’activité en matière de gestion de dette récemment — furent organisées et suivies par la DND et la coordination entre la gestion de la dette avec la politique budgétaire s’effectue au travers du Comité budgétaire. En revanche, cette absence institutionnelle a pesé au vue de ses attributions sur deux volets principalement: le manque d’application de la législation et de la règlementation en matière de contraction d’emprunt et d’octroi de 17 Les activités du "back office" incluent celles liées à l’enregistrement des emprunts, la gestion des risques opérationnels et le paiement du service de la dette. De manière générale, les activités du "middle office" comportent la planification de l’endettement avec l’élaboration d’une politique et d’une stratégie d’endettement, la définition des dispositions de gestion des risques juridiques et financiers, ainsi que la gouvernance en matière de gestion de la dette avec le contrôle et l’audit des opérations de dette. Les activités du "front office" se concentrent particulièrement sur les négociations et mobilisations des ressources d’emprunts. 18 Décrets N° 08-017/PR portant sur le cadre de référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique au sein de l’Union des Comores et N° 08-027/PR portant sur la création du CNDP. Voir également l’Arrêté N° 08-09/MFB fixant les modalités de fonctionnement du CNDP. 19 Les objectifs contenus dans la stratégie annuelle — tel que le comblement du déficit budgétaire ou le financement d’activités de développement — peuvent être modifiés en fonction des priorités du moment. P a g e | 17 garantie (observé tout récemment dans le cadre de la négociation de la garantie du prêt accordée au Gouvernement par Exim Bank de Chine avant d’être rétrocédé à Comores Télécom discute dans l’Encadré 1) et une certaine insuffisance de coordination entre des entités intervenant dans le processus d’endettement, plus particulièrement entre la DND et le CGP. L’absence d’objectifs précis de gestion de la dette dans la législation primaire et de l’obligation de requérir des audits indépendants dans la législation secondaire ainsi que l’insuffisance d’application réelle des dispositions du cadre juridique (par exemple, l’absence de stratégie de la dette, de rapports sur la dette, d’AVD, de mise en vigueur du CNDP, et du juriste lors de négociation de prêt) permettent de dire que l’Union des Comores n’a pas atteint le minimum des exigences et la note D lui est accordée. IPD-2 Structure de Gestion Dimension Score 1. La structure administrative établie pour les emprunts et les transactions ayant un rapport avec D la dette de l'administration centrale 2. La structure administrative de la préparation et de l'émission des garanties de prêts de D l'administration centrale Dimension 1 Tel que souligné dans le Chapitre I (plus précisément la section sur les procédures de gestion de la dette), la structure administrative de gestion de la dette publique aux Comores fait intervenir plusieurs institutions. En ce qui concerne la dette extérieure, la DND—qui est l’entité principale en matière de gestion de dette — gère toutes les activités et opérations relatives à la dette et participe aux négociations et renégociations des accords. La PGT gère les flux de trésorerie et l’apurement du service de la dette, la DNB intervient dans l’ordonnancement du service de la dette, tandis que la BCC effectue le paiement du service de la dette. Le CGP intervient parfois dans les négociations d’emprunt et représente la seule structure à centraliser les décaissements des projets en cours auprès des ministères techniques trimestriellement.20 Enfin, la CREF transmet les informations sur la dette et le service de la dette au FMI dans le cadre de ses exigences de divulgation contractuelles. En ce qui concerne la dette intérieure, il n’en existe pas au sens utilisé dans le cadre de l’outil DeMPA (voir Chapitre I). Il existe en revanche des arriérés de paiement et des avances statutaires de la BCC, ainsi que des dettes croisées. Ces dernières sont des instruments de gestion de la couverture des besoins de trésorerie que la PGT est chargée de gérer. La PGT détient par ailleurs la base de données des arriérés de paiements intérieurs. Bien qu’aucun plan d’apurement n’ait été établi à ce jour, la PGT est dans l’attente des orientations des autorités pour définir les options de stratégies. S’il s’avérait que ces arriérés fassent l’objet de titrisation, la DND devra effectuer le suivi des conventions. La coordination des activités de gestion de la dette entre les entités du MdF est bonne. Cependant, la coordination entre la DND et le CGP sur les décaissements effectués sur les projets en cours est inexistante. La DND n’est seulement au courant des décaissements qu’à partir des avis d’échéance envoyés par les bailleurs de fonds. Ceci dit, le format et la périodicité des requêtes de décaissements envoyées aux ministères techniques ne permettraient pas à la DND de suivre efficacement les décaissements. Les deux entités devraient tout d’abord se mettre d’accord sur le format et la périodicité de ces requêtes. 20 Le CGP effectue un suivi de décaissement afin d’établir le programme d’investissement public et de sous-tendre, entre autre, les prévisions sectorielles de croissance. P a g e | 18 Un autre exemple qui illustre le manque d’échanges et de coordination entre les différentes structures a trait au processus de négociation du dernier prêt signé avec l’Exim Bank de Chine et de la cession de la convention au bénéfice de Comores Telecom (Encadré 1) où la DND n’a pas été requise ni pour participer aux négociations ni pour effectuer les analyses nécessaires, telle que le taux de concessionalité avant la signature de l’emprunt et l’analyse du risque crédit. Le travail d’analyse a été assuré directement au plus haut niveau par le Ministre des finances et les autres parties prenantes, en s’écartant des dispositions juridiques et règlementaires en vigueur. 21 Le manque d’une bonne coordination d’activités entre ces différentes structures impliquées dans la gestion de la dette indique que les performances ne satisfont pas les conditions minimales et une note D est attribuée à cette dimension. Dimension 2 En matière d’octroi de garanties, la procédure suivie est la suivante. Les dossiers de demandes sont adressés au Ministre des finances qui les transmettent à la DND et au CNDP pour examen et analyse. En cas d’éligibilité, un projet de Décret d’aval est initié par la DND à la signature du Ministre des Finances, qui est l’autorité chargée de la signature. Après la signature, le Ministre informe le bénéficiaire, par une lettre initiée par la DND, qu’il peut procéder à la signature de la convention de prêt avec le bailleur. Toutefois cette procédure n’est pas retracée dans un document formel. De ce fait, la DND et le CNDP sont les deux structures habilitées à gérer les procédures d’octroi de garantie. Toutefois, dans la pratique, ces deux structures n’ont pas été impliquées dans la procédure d’octroi de la dernière garantie à Comores Telecom. Au vu du non respect des mandats des structures en place chargées de la gestion des garanties et des procédures en vigueur, l’Union des Comores n’a pas atteint le minimum requis et la note D leur est attribuée. IPD-3 Stratégie de gestion de la dette Dimension Score 1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette D 2. Le processus de prise de décision, la mise à jour et la publication de la stratégie de gestion de N/N la dette Dimension 1 Les Comores n’ont pas de stratégie de gestion de la dette (voir IPD-1). En 2006, une première ébauche avait été réalisée par la DND dans le cadre d’un séminaire organisé par le Pôle-Dette. Cependant, cette ébauche ne s’est pas concrétisée en une stratégie formelle. Dans la pratique - et ceci malgré l’absence de stratégie officielle - les décisions en matière de gestion de la dette sont prises dans le cadre de la mise en œuvre de l’accord triennal 2010-2013 au titre de la FEC. Les emprunts sont limités par des conditions sous-tendant la FEC. Plus particulièrement, il est exigé que “…sur la durée du programme triennal, l’État ne contractera ni ne garantira de dette extérieure à court terme ou non concessionnelle. Les autorités consulteront les services du FMI avant de contracter ou garantir toute dette extérieure concessionnelle au-delà de 20 millions de dollars…” 22. Par conséquent, la concessionalité des emprunts est la variable la plus pertinente aux Comores pour contenir les risques du 21 Les demandes de financement doivent être analysées par la DND et le CNDP avant toute signature de la convention par le Ministre des Finances (voir IPD-1). 22 Rapport sur le pays No. 10/233 publié en juillet 2010. Union des Comores: Première revue de l’accord triennal au titre de la Facilite élargie de crédit, Mémorandum de politiques économiques et financières pour 2010, appendice 1, page 38. P a g e | 19 portefeuille de la dette.23 Le non-respect de ce critère de réalisation de la FEC engendrerait un gel de l’accès à l’allègement de la dette dans le cadre de l’Initiative PPTE et IADM et à tout financement extérieur. La soutenabilité de la dette est surveillée de près par les services du FMI et de la Banque mondiale. Comme les autorités n’ont pas élaboré de stratégie de gestion de la dette, et ceci malgré leur forte adhésion à l’accord au titre de la FEC, les exigences minimales ne sont pas atteintes et la note D est attribuée à cette dimension. Les défis à terme seront de déployer les efforts nécessaires à la formulation d’une stratégie de la gestion de la dette 24. Les Comores pourraient atteindre le point d’achèvement de l’initiative PPTE en 2012 et bénéficier d’allègement de dette. A cette date, l’élaboration et suivi d’une stratégie claire de gestion de la dette deviendront des éléments essentiels au vu de l’augmentation graduelle de la capacité du gouvernement à s’endetter. Elle devrait - entre autre - présenter l’évaluation des coûts et risques associés aux différents politiques possibles de financement. Cette stratégie devrait maintenir une politique de gestion de la dette extérieure prudente reposant sur un plafond d’endettement et sur des prêts concessionnels afin de préserver la soutenabilité à la fois extérieure et budgétaire. Dimension 2 En principe, la DND est chargée de formuler la stratégie de gestion de dette,25 tandis que le CNDP se doit de suivre sa mise en œuvre. 26 Le cadre juridique a cependant omis de spécifier l’entité qui doit endosser l’approbation de la stratégie (décret 08-017 du 4 mars 2008) 27. D’après le texte juridique, la stratégie doit être consignée dans un document annexé à la LdF et doit comporter les plafonds d’endettement, les termes indicatifs des nouveaux emprunts et la structure du portefeuille des nouveaux emprunts. De plus, la stratégie requière la justification de l’emprunt et le profil de viabilité de la dette publique pour les quinze années à venir. Dans la pratique, les entités responsables de la gestion de la dette n’ont pas formulé de stratégie; la BCC n’est pas impliquée dans cette gestion; et les procédures ne précisent ni les personnes responsables pour l’approbation du document ni les dates auxquelles cette stratégie doit faire l’objet d’une actualisation et d’une publication. Du fait qu’il n’y a pas une stratégie de gestion de la dette, cette dimension ne peut être notée (N/N). 23 Les autres indicateurs de risque, tels que le ratio de la dette libellée en monnaie étrangères par rapport à la dette libellée en monnaie locale, la composition de la dette extérieure en devises, et la maturité moyenne des emprunts, sont moins pertinents dans le cas des Comores dû à l’absence d’un éventail d’options de financement. 24 Malgré cette absence d’éventail d’options de financement, la DND pourrait produire différents scenarios du service de la dette prévisionnel en effectuant quelques analyses de sensibilité, tel qu’une variation du taux de change (par exemple EUR-USD et JPY-EUR) afin d’établir des estimations de risque qui pourraient être utiles dans le cadre de la formulation de la politique budgétaire. De plus, la DND pourrait intégrer des mesures de risques et de coûts qui sous-tendraient l’analyse d’autres politiques de financement. Ceci constitue néanmoins des appréciations qui deviendront plus pertinentes dans le futur. Le calcul du profil de la maturité pourrait être aussi un indicateur utile qui pourrait être ajoutés aux données relatives à la dette fournit par la DND aux différentes agences gouvernementales. 25 Article 2 Décret 03-062 du 14 juin 2003 et article 6 Arrêté No 03-005 du 7 août 2003. La DND joue le rôle du Secrétariat Permanent de la Commission technique de la CNDP (article 8 Décret 08-027 du 17 avril 2008), qui devrait être la structure en charge d’adopter la stratégie. 26 Article 2c Décret 08-027 du 17 avril 2008. 27 En autres pays membres de la UMEAO, la stratégie doit être validée par l’organe décisionnel du CNDP qui est composé des Ministres avant d’être insérée en annexe de la LdF. P a g e | 20 IPD-4 Évaluation des opérations de gestion de la dette Dimension Score 1. Degré de divulgation de l'information - dans un rapport annuel ou un autre rapport équivalent D - sur les activités de gestion de la dette (DeM), la dette de l'administration centrale, l'évaluation des résultats par comparaison aux objectifs établis et sur la conformité des actions à la stratégie DeM de l'administration centrale. Aux Comores, les activités de gestion de la dette ne sont pas encore décrites dans un rapport destiné au Ministre des finances ou au Parlement. Les informations dans la base de données EXCEL de la DND (tableaux de sortie et graphiques) ne sont pas suffisamment exploitées et des analyses des données enregistrées et extraites le cas échéant ne sont pas faites. Par ailleurs, l’absence d’un format de rapport handicape les initiatives de la DND pour produire ce rapport. A ce jour, les informations produites par la DND sont limitées à quelques statistiques (notamment l’encours ventilé par catégorie de créanciers, le service de la dette payé en principal et intérêt) pour des besoins internes (par exemple ces statistiques sont envoyées à la CREF dans le cadre des exigences de divulgation contractuelles vis-à-vis des services du FMI). Toutefois, la mission a eu connaissance d’une ébauche de rapport d’activités en cours de rédaction au sein de la DND. En outre, des contraintes d’ordre administratif limitent la DND à produire et divulguer les informations de gestion de la dette, telles que l’absence des systèmes d’évaluation et de contrôle des activités (comme les lettres de mission dans les structures de l’administration avec des critères de notation et de détermination des niveaux de réalisation) ainsi que le manque de suivi des obligations contractuelles du cadre de référence en matière d’élaboration de rapports. Enfin, l’inexistence à ce jour d’une stratégie de gestion de la dette, approuvée par les autorités et ayant une force exécutoire, ne facilite pas la tâche de rédaction d’un rapport d’évaluation. En définitive, il n’existe ni de rapport sur les activités de gestion de la dette, ni de rapport d’évaluation annuelle des opérations par rapport à une stratégie retenue à l’avance qui soit envoyé au Parlement ou au Ministre en charge des finances. De ce fait, la performance dans cet indicateur n’atteint pas le minimum requis et la note D leur est attribuée. IPD-5 Audit Dimension Score 1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations DeM de D l'administration centrale, et publication des rapports des audits externes. 2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits internes et externes. N/N D’un point de vue règlementaire, il existe deux structures d’audit interne - la CVC28, qui fait office de Chambre des comptes, et l’IGF 29 - mais aucune structure d’audit externe. Aucune de ces deux structures d’audit interne n’a à ce jour mené une mission spécifique d’audit sur la gestion de la dette publique. 28 La CVC—créé en 2000 sur ordonnancement du chef d’Etat—est l’Institution Supérieure de contrôle des finances publiques et dépend de la Présidence. Elle a pour mission de vérifier la régularité et sincérité de la comptabilité publique et de contrôler la gestion des établissements et sociétés publics et l’exécution des LdF. La CVC définît chaque année son plan d’actions. Elle procède au contrôle au fur et à mesure, sur pièces et sur place, avant d’aboutir à l’établissement d’un rapport de contrôle. Ce dernier est transmis au Président de la République, aux ministres, à l’AN, à l’entité auditée, ainsi qu’à d’autres services gouvernementaux (telles que la PGT et la DNB). Dans le cadre de ses contrôles effectués sur l’exécution des LdF précédentes, la CVC a fait face a certaines difficultés émanant de la non clôture du compte de gestion par la PGT et du compte administratif de la DNB. Une nomenclature a été établie l’année dernière par la PGT qui devrait permettre la clôture du compte de gestion relatif à la LdF 2010. 29 L’IGF est rattachée au Cabinet du Ministre des Finances. Elle est également chargée de vérifier l’application des lois et règlements qui régissent le fonctionnement administratif, financier et comptable dans les services, établissements et sociétés P a g e | 21 Dimension 1 La non disponibilité d’audits externes signale que les conditions minimales de performance ne sont pas atteintes et la note D est attribuée à cette dimension. Le manque d’audits externes se traduit par un manque d’une appréciation indépendante des risques qui pourraient peser sur l’équilibre des finances publiques. Dimension 2 Étant donné qu’aucun rapport d’audit n’est disponible, il est impossible de déterminer si les entités concernées prennent en compte les recommandations de l’audit et par conséquent la seconde dimension ne peut être évaluée. 2. Coordination avec les politiques macroéconomiques IPD 6 Coordination avec la politique budgétaire Dimension Score 1. Coordination avec la politique budgétaire par le biais de la présentation dans des délais C satisfaisants de prévisions détaillées sur le service total de la dette de l’administration centrale dans différents scénarios. 2. Disponibilité de données, sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la D viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est réalisée. La coordination entre la gestion de la dette publique avec la politique budgétaire a lieu dans le cadre du Comité budgétaire qui se réunie trimestriellement.30 Ce comité —présidé par le Secrétaire général (SG) du Ministère des Finances— est composé des membres suivants : (i) de la PGT de l’Union et des îles ; (ii) de la Direction nationale des impôts (DNI) de l’Union et des îles ; (iii) la Direction nationale des douanes (DN douane) de l’Union ; (iv) la DNB de l’Union et des îles; (v) de la DND ; (vi) du CGP; (vii) de la Haute Autorité ; et (viii) du Département des Études de la BCC (sur invitation seulement). Les activités de ce comité sont coordonnées par la CREF. Cette dernière s’assure de l’échange des informations et statistiques des différentes entités susmentionnées, suit l’exécution trimestrielle du Tableau des opérations financières de l’état (TOFE), et coordonne les relations avec les institutions internationales, notamment celles avec le FMI en matière de suivi des réformes, critères de réalisation et repères quantitatifs. Dimension 1 La DND fournit à la CREF le service mensuel de la dette extérieure payée et à la DNB les prévisions annuelles du service de la dette pour la préparation du budget. Ce service prévisionnel reflète également le service de la dette lié aux projections de financement basées sur les termes des prêts conventionnés et les registres de décaissements saisis dans la base de données Excel de la DND. Les écarts entre les dépenses budgétisées et ordonnancées au titre du service de la dette extérieure sur les deux derniers exercices budgétaires apparaissent modestes (de l’ordre de 9 et 2% par rapport aux montants budgétisés en 2009 et 2010, respectivement). Les prévisions sur le service de la "dette intérieure" ne comprennent que les paiements prévus sur les avances statutaires. Ces avances, remboursables sur 12 mois, refléteront donc une anticipation des besoins publics. L’IGF n’a effectué à ce jour aucun audit d’exécution des LdF. Ses rapports sont adressés au Ministre des Finances et une copie est envoyée au ministère concerné. 30 Bien que le CNDP a pour mission la coordination de la politique d'endettement et de gestion de la dette publique avec les politiques budgétaires, ce comité ne s'est pas encore réuni à ce jour (Décret No. 08-017/PR du 4 mars 2008 et No 08-027/ PR du 17 avril 2008) (voir IPD-1). P a g e | 22 de liquidité dans le cadre de l’exercice budgétaire prochain. Le taux d´intérêt appliqué sur les avances est flottant 31 (voir IPD-7, dimension 3). Étant donné l’absence de plan de trésorerie (voir IPD-11), la DNB projette la prévision du paiement d’intérêt au titre des avances statutaires et des tirages à partir du montant de l´exercice budgétaire précédent.32 Comme l´encours est resté plus ou moins stable au alentour de KMF 4,4 milliards depuis 2008, cette prévision demeure donc raisonnablement correcte. Par conséquent, les prévisions du montant total du service de la dette sont établies dans le cadre de la préparation annuelle du budget. Vu que les exigences minimales de performance dans cette dimension sont satisfaites, la note C est attribuée. Dimension 2 Les autorités n’ont pas effectué d’AVD jusqu’à présent. Une première ébauche d’AVD a été réalisée par quelques membres du Comité budgétaire (DND 33, DNB, DNS, et BCC) au mois d’octobre 2010 mais ne s’est pas concrétisée. Le comité a utilisé des prévisions macroéconomiques triennales obtenues par les différentes agences représentées. Ces dernières ont été saisies dans le logiciel Debt-Pro mais n’ont pas fait l’objet d’une réconciliation afin d’établir un cadrage macroéconomique.34 Le comité n’a pas continué ces travaux et, par conséquent, un rapport final d’analyse n’a pas été intégré dans la LdF 2011. Ces faiblesses sont principalement de natures institutionnelles liées à un manque de maîtrise des AVD et de formulation du cadrage macroéconomique. La plus récente AVD pour les Comores a été réalisée en juin 2010 par les services du FMI et de la Banque mondiale dans le cadre du Point de Décision de l’Initiative PPTE et de la première évaluation de l’accord triennal au titre de la FEC. Le rôle de la DND dans l´élaboration de ces AVDs s’est limité à fournir les données sur la dette extérieure et le service de la dette requises à l’analyse. La formulation d’un cadrage macroéconomique et l’élaboration d’une AVD sans appui extérieur sont des éléments requis pour répondre aux exigences minimales de cette dimension. La note D est par conséquent retenue. IPD 7 Coordination avec la politique monétaire Dimension Score 1. Délimitation claire entre les opérations de la politique monétaire et les transactions DeM. N/N 2. Coordination par le biais d'échanges réguliers d'informations sur les transactions en cours et D futures relatives la dette et sur les flux de la trésorerie de l’administration centrale avec la banque centrale. 3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours de la banque centrale. C Dimension 1 L’Etat comorien n’emprunte ni sur le marché financier local ni auprès d’investisseurs particuliers (IPD-8). La BCC ne mène pas de politique monétaire indépendante du fait que l’Union maintient un système de 31 Le taux est flottant et correspond au taux EONIA plus une marge de 1,5 points. Le taux EONIA est le taux de référence quotidien des dépôts interbancaires d’un large échantillon de grandes banques (sans être gagés par des titres) effectués au jour-le- jour dans la zone euro. 32 Les paiements ordonnancés au titre de la dette intérieure sont relativement peu élevés. En 2009, ils représentaient 13,4 pourcent des paiements ordonnancés au titre de la dette extérieure, 1,5% des recettes intérieures et 0,9% des dépenses totales et prêts nets. 33 La DND est habilitée à effecteur une AVD, selon décret N° 08-027/ PR du 17 avril 2008. 34 Un cadrage macroéconomique qui sous-tend le DSRP a été publié en 2010. Il fut conduit par un consultant financé par le PNUD avec la présence de membres de la CREF, la BCC, et du CGP. Cette dernière, qui fut la coordinatrice de ce cadrage, est habilitée à poursuivre le travail. P a g e | 23 taux de change fixe du franc comorien vis-à-vis de l’euro, facilité par un accord de coopération entre la BCC et la BdF. 35 Étant donné que les taux d´intérêt aux Comores suivent les principaux taux d'intérêt du marché interbancaire de la zone euro, le seul instrument dont la BCC dispose pour contribuer à la maîtrise de la croissance monétaire est le niveau des réserves obligatoires. Actuellement, ce niveau est situé à 30% depuis juin 2010. En raison de la non existence de titres d´Etat, cette dimension n´est pas notée. Dimension 2 Le Gouvernement central et la BCC échangent peu d’information en partie dû à l’absence de prévisions de flux de trésorerie (IPD-11). La BCC, qui est membre du Comité budgétaire, ne participe aux réunions trimestrielles que sur invitation. Un exemple récent montre que des échanges fréquents d’informations entre la banque centrale et le Gouvernement central sont nécessaires, même dans l´absence d´émission de titres d´état et d´une politique monétaire indépendante : après réception par le Gouvernement central d’un don d'environ €20 millions du Qatar — dont 60 percent fut destiné à l'apurement d’arriérés de salaires et biens et services — la BCC a augmenté par la suite le niveau des réserves obligatoires de 25% à 30% afin de stériliser ces liquidités et de réduire des pressions inflationnistes. En raison de l'absence d’échanges réguliers entre le Gouvernement central et la BCC, les conditions minimales de performance ne sont pas satisfaites et une note D est attribuée à cette dimension. Dimension 3 Le gouvernement peut accéder aux avances statutaires de la BCC (Article 22 du statut de la BCC) en maintenant un plafond de 20% de la moyenne annuelle des recettes internes et ordinaires du gouvernement des trois années précédentes. L’échéance maximale des avances est de 12 mois. Le taux d´intérêt appliqué aux avances statutaires établit par le Conseil d´Administration de la BCC est variable et correspond au taux EONIA 36 plus une marge de 1,5 points, appliqué mensuellement. Les paiements associés à l’apurement des avances sont comptabilisés par le trésor.37 L’Article 22 des statuts de la BCC atteste aussi qu’ “aucune autre forme de crédit ou avance à l´Union des Comores [...] ne peut être accordée par la Banque, directement ou indirectement.” De ce fait, les conditions minimales de performance pour cette dimension sont atteintes et une note C est attribuée. 3. Emprunt et autres activités de financement connexes IPD 8 Endettement intérieur Dimension Score 1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre des titres de la N/N dette, publication d'un plan de financement pour les bons et les obligations du Trésor et préparation d'un plan annuel pour l’intégralité des emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur, ventilé entre le marché institutionnel et le marché des particuliers. 2. Disponibilité et qualité des procédures écrite pour les emprunts en monnaie nationale sur le N/N marché intérieur. 35 Dans le cadre de cet accord, la BdF exécute les fonctions d’agent de la BCC et donc gère l’ensemble des transactions financières extérieures de la BCC. 36 Voir note de bas de page 15. 37 Durant les trois derniers exercices budgétaires, le montant des avances en fin de gestion était d’environ KMF 4,4 milliards (équivalent à EUR 9 millions), proche du plafond annuel établi. Dans le passé le gouvernement avait bénéficié auprès de la BCC d´une facilité à long terme, qui a été remboursée en 2010 pour un montant de KMF 896 millions. P a g e | 24 Dimension 1 L’État comorien n’emprunte ni sur le marché financier local ni auprès d’investisseurs particuliers, et par conséquent, cette dimension n’est pas notée (N/N). Il est à noter, cependant, que l’absence d’emprunts intérieurs, alors que les besoins de financement du gouvernement sont en croissance, masque fondamentalement l’accumulation d’arriérés intérieurs et le fait que les banques locales préfèrent investir dans le secteur privé, étant donné les marges qu’elles peuvent obtenir à niveau des emprunts aux agents économiques privés 38. Au fait, dans les circonstances actuelles, emprunter aux taux du marché serait irréalisable et incohérent avec les repères budgétaires fixés dans le cadre de la FEC et avec la politique macroéconomique envisagée. Ainsi expliqué dans le premier chapitre, les engagements financiers de l’État vis-à-vis des résidents, y compris ceux relatifs aux arriérés intérieurs (voir IPD-11) et les avances statutaires accordées par la BCC (voir IPD-7), ne sont pas considérés comme une dette intérieure qui devrait être gérée par les services de la DND. Dimension 2 Étant donné qu’il n’y a pas d’endettement intérieur, les entités responsables de gérer la dette ne sont donc pas en mesure de publier les termes, conditions et les procédures d’emprunt pour chaque instrument. Par conséquent, la seconde dimension ne peut être notée (N/N). IPD 9 Endettement extérieur Dimension Score 1. Mesure dans laquelle il est procédé à une évaluation des conditions d'emprunt les plus D avantageuses ou efficaces au plan des coûts (prêteur ou source de financement, monnaie, taux d'intérêt et échéances). 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts extérieurs. D 3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat D de prêt. Dimension 1 L’endettement extérieur aux Comores est défini à l’heure actuelle dans le cadre du programme FEC avec le FMI (voir DPI-3). Etant donné sa situation de surendettement et son faible niveau de revenu, tout emprunt extérieur contracté doit refléter un élément don d’au moins 50%. Les seuls créanciers dont les conditions financières de leurs emprunts soient si généreuses sont l’IDA, le Fonds international de développement agricole (FIDA), et la BAD. Par conséquent, les autorités ont une marge de manœuvre très réduite quant à l’identification de créanciers qui offriraient les conditions les plus bénéfiques et économiquement rentables sur le plan des coûts de l’emprunt et quant à la négociation également des conditions des emprunts en question avec les créanciers. Dans la pratique, seulement un emprunt fut signé en 2010 avec l’Exim Bank de Chine et neuf emprunts entre 2000 et 2010 (voir Chapitre I). Malgré ces contraintes d’endettement, la DND pourrait établir des fiches récapitulatives des conditions financières des principaux bailleurs de fonds actuels, jouer un rôle plus actif lorsqu’une négociation d’emprunt a lieu et entreprendre une évaluation des risques des possibles opérations de financements dans le futur. 38 Le système financier aux Comores est composé de quatre banques, une banque postale et deux groupes d´institutions actives dans la micro finance. La plupart des prêts sont accordés aux importateurs à court terme, à taux d´intérêt élevés et à risque limité (“Accès au crédit”, rapport préliminaire du “Diagnostique de la croissance”, Banque Mondiale, décembre 2010). P a g e | 25 L’absence d’évaluation des conditions financières les plus économiquement convenables ne permet pas aux Comores de satisfaire aux exigences minimales de cette première dimension et donc la note attribuée est D. Cela étant, l’activité en matière de gestion de l’endettement et de la dette publique s’est axée principalement sur les opérations de restructuration et rééchelonnement de la dette extérieure afin d’apurer les arriérés accumulés dans le passé estimé à US$54 million à la fin 2009 (correspondant à 10% du PIB). 39 Ces opérations ont été planifiées et proposées par la DND. Cette dernière a analysé le profil de la maturité de la dette et a élaboré des échéanciers de remboursement, tout en essayant d’éviter une concentration trop grande de paiements qui seraient dus à la même période. Dans la plupart des cas, la DND a tenté d’obtenir un différé de 10 ans. C’est dans le cadre de ce travail, que le Ministre des Finances, avec appui de la DND, a négocié un rééchelonnement des obligations vis-à-vis du Fonds de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (Fonds OPEP), tandis que la CNDP, et plus particulièrement la DND, ont entrepris les négociations de restructuration de dette avec les créanciers du Club de Paris. Dimension 2 Des procédures écrites relatives à l’endettement extérieur n’ont pas été établies, bien que les agents de la DND en aient connaissance. Néanmoins, dans le cadre de l’emprunt signé récemment en décembre 2010 avec Exim Bank de Chine, ni la participation de la DND au processus de négociation, ni l’élaboration d’une fiche récapitulative des conditions du prêt, ne furent requises auprès de la DND. Par conséquent, les exigences minimales pour cette dimension ne sont pas remplies et une note de D est attribuée. Dimension 3 L’assistance de conseillers juridiques dans le processus de négociation n’a jamais été sollicitée jusqu'à présent et donc une note de D est attribuée à cette dimension. En revanche, le conseiller juridique, attaché à la Présidence, fut chargé tout récemment d’apporter dans le futur son soutien à la DND pour toutes négociations d’emprunt et autres activités relatives à la dette. Il pourra remplir pleinement cette fonction après avoir acquis les connaissances rudimentaires liées à ces tâches. IPD 10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés Dimension Score 1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies en vue de l'approbation et D de l'émission de garanties de prêts par l'administration centrale. 2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies pour la rétrocession de D fonds empruntés. 3. Disponibilité d'un système DeM doté de fonctions pour le traitement des produits dérivés, et N/N disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le recours à des produits dérivés. Dimension 1 La gestion des garanties d’emprunts et rétrocession de dettes par l’Etat à ses démembrements fait l’objet de politiques bien établies. Ces politiques s’appliquent à la fois à l’octroi de garanties et de rétrocession de dettes et sont exposées dans les mêmes clauses de la même législation secondaire (Décret N° 08- 017/PR du 4 mars 2008 et Arrêté N° 08-09/MFB du 4 septembre 2008). Cette gestion relève du CNDP, et plus particulièrement de la Commission technique et de son secrétariat permanent (la DND) (Décret N° 08-027/ PR du 17 avril 2008). Elles n’ont cependant pas été transposées en des directives opérationnelles. 39 Pour une description plus exhaustive des progrès réalisés dans ce domaine, voir “L’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés renforcée, le document du point de décision”, le 3 juin 2010. Encadré 1: Apurement des arriérés extérieurs en page 12. P a g e | 26 D’après les textes, le CNDP — qui est l’Autorité unique seule habilitée dans ce domaine —doit être saisi avant toute négociation et est chargé d’émettre un avis sur les demandes de garanties et de rétrocession adressées à l’Etat. Un juriste doit être associé dans les phases de négociation ainsi que dans l’élaboration des actes et documents y relatifs. Lorsque le CNDP est saisi pour donner son avis motivé sur une requête de garantie ou de rétrocession de dette, la commission technique doit réaliser une étude faisant ressortir les onze éléments suivants : (i) l’impact socio-économique du projet ; (ii) la cohérence entre la nature du projet et son mode de financement ; (iii) l’intérêt du financement ou la structure sollicitant la garantie ou la rétrocession ; (iv) la compatibilité du financement avec la stratégie nationale d’endettement ; (v) la nature et le montant des engagements de l’État par rapport au projet ; (vi) l’impact du nouvel endettement sur le service de la dette et la viabilité de la dette publique ; (vii) la durée et le différé d’amortissement du prêt ; (viii) l’élément don 40 ; (ix) le secteur bénéficiaire ; (x) l’affectation des fonds suivants les différentes composantes du projet ; et (xi) les conditions de mise en vigueur et de décaissement du prêt. Ainsi mentionné dans le Chapitre I, une garantie de l’État fut récemment accordée à Comores Telecom, tandis que les conditions susmentionnées n’ont pas été respectées. Ni l’avis motivé du CNDP ni celui du conseiller juridique n’ont été sollicité. Aucune étude de cette requête de financement ne fut demandée à la commission technique du CNDP ou auprès de la DND. En matière de politiques établies, elles sont bien définies, mais pourraient être renforcées en incluant l’obligation d’évaluer les risques de crédit et une commission de garanties. Vu le non-respect des politiques encadrant l’approbation et l’émission de garanties de prêts ainsi que l’absence d’instructions opérationnelles des politiques à l’intention de la commission technique ou la DND, la note D est attribuée à cette dimension.41 Ces instructions sont importantes et constituent les prémisses d’une bonne gestion et de la viabilité de la dette extérieure. Dimension 2 A l’instar de la première dimension, l’ensemble des politiques établies pour la rétrocession de dettes par l’État à ses démembrements est bien circonscrit, mais pourrait être renforcées en incluant l’obligation d’évaluer les risques de crédit et une commission de rétrocession. Aucune rétrocession de dette ne fut octroyée récemment par l’État comorien. Deux rétrocessions de dette furent en revanche concédées au bénéfice de Comores Telecom dans le passé, à une date antérieure à celle de l’élaboration des politiques susmentionnées. 42 Le manque de directives opérationnelles résultant de ces politiques justifie également la note D. Dimension 3 Le troisième critère ne peut être noté étant donné que les produits dérivés ne sont pas utilisés comme instrument de couverture aux Comores. 40 Le Gouvernement doit s’abstenir de fournir sa garantie pour des prêts dont les conditions seraient plus onéreuses que celles de ses propres emprunts (le taux de concessionalité étant fixé actuellement à 50 pourcent dans le cadre de la FEC). 41 Telle que la spécification du cadre d’analyse pour évaluer l’impact socio-économique du projet ou la cohérence entre la nature du projet et son mode de financement. 42 Le non-respect du paiement des échéances par Comores Telecom a engendré un rééchelonnement de dette négocié entre l’Etat comorien et les deux créanciers concernés (BADEA et le Fonds koweïtien) en 2007. P a g e | 27 4. Prévisions du flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie IPD - 11 : Prévisions des flux de Trésorerie Dimension Score 1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État D 2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes bancaires de l'État, y D compris son intégration dans le programme d’emprunts intérieurs Dimension 1 L’administration centrale aux Comores n’effectue pas de prévisions de soldes de trésorerie. Dans une situation de déficits persistants de trésorerie, qui par conséquent laisse peu d’excès de liquidité à gérer, les autorités n’ont guère d’incitation à établir un Plan de Trésorerie (voir ci-dessous). De plus, l’exécution du budget nécessitant la promulgation de plusieurs LdF rectificatives en cours d’année, afin de corriger la LdF initialement approuvée, complique la tâche d’établir des prévisions fiables de recettes et dépenses de l’administration centrale. Aux Comores, la PGT est chargée de la gestion des soldes de trésorerie de l’administration centrale. Depuis de longues années, ces soldes de trésorerie ne permettent plus de couvrir l’intégralité des engagements des dépenses de l’État. Comme susmentionné dans l’IPD-7, la PGT de l’Union a accès aux avances à court terme de la BCC. 43 Ces avances restent néanmoins insuffisantes par rapport à l’ampleur des déficits constants des soldes de trésorerie de l’administration centrale. Cette situation entraine une sorte de « rationnements » des liquidités dont leurs affectations sont décidées quotidiennement suite à une concertation entre le Ministre des Finances et le trésorier de l’Union. La priorité est accordée aux paiements au titre du service de la dette envers les créanciers multilatéraux et des salaires. Les autorités sont engagées à résoudre le problème des arriérés — dont l’accumulation est la conséquence de ces pénuries persistantes de liquidités — et envisagent de les apurer d’ici 2016. 44 Un des facteurs qui explique la présence de ces déficits constants de trésorerie se rapporte à l’organisation politique même du pays. Ainsi évoqué dans le premier chapitre de ce document, chaque île possède son propre ministère et trésorerie, en plus du MdF et la trésorerie de l’Union, affirmant ainsi leur autonomie vis-à-vis de l’administration centrale. Dans un environnement où la croissance est faible et les recettes publiques sont peu abondantes, chaque île tente de maximiser sa quote-part des recettes et dépenses suscitant ainsi une situation de pénurie de liquidité et une faible exécution du budget.45 De plus, les ministères et trésoreries des îles ne tiennent pas informés systématiquement ceux de l’Union et il y a des griefs institutionnels entre les entités gouvernementales centrales et décentralisées. Une Cellule de Concertation entre l’Union et les îles fut créée en 2008 afin de jouer le rôle de régulateur des rapports en matière de coordination des soldes de trésorerie. Ses activités ont cependant été suspendues l’année suivante. Un mécanisme de substitution fut créé par la suite, le Comité de Trésorerie 46, mais aucune réunion ne s’est tenue jusqu'à ce jour. 43 Les avances statutaires sont décrites dans le IPD-7. 44 Voir les consultations de 2009 au titre de l’Article IV du 27 décembre 2010 en page 8. Pour de plus amples informations sur les efforts consentis en matière de régularisation des arriérés sur la dette extérieure, voir “L’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés renforcée, le document du point de décision”, le 3 juin 2010, encadré 2 en page 12. Enfin, l’ ”Analyse des Arriérés Intérieurs de l’Etat Comorien” (rapport provisoire de novembre 2009) présente la situation des arriérés sur les paiements intérieurs. 45 Par exemple, la mission fut informée d’un transfert effectué par la PGT à la trésorerie d’une île pour le paiement de salaires, qui fut par la suite utilisé à d’autres fins. Suite à cet évènement, l’union a dorénavant décidé d’effectuer les paiements de salaire directement sur le compte des agents à la Banque Postale. 46 Voir Décret Présidentiel 09-081/PR du 20 juillet 2009. Le décret établit un Plan de Trésorerie afin d’éviter l’accumulation d’arriérés. Ce comité est présidé par le SG du ministère en charge du budget. P a g e | 28 En somme, les prévisions des soldes de trésorerie ne sont ni établies ni transmises à la DND. Par conséquent, les exigences minimales requises pour dette dimension ne sont pas remplies, et une note de D est attribuée. Dimension 2 Ainsi susmentionné, la PGT est chargée de la gestion des soldes de trésorerie de l’administration centrale. Les soldes de trésorerie sont déposés sur plusieurs comptes courants à la BCC 47 afin de pouvoir effectuer l’affection des ressources entre celles de l’Union et des îles. Il n’existe pas de compte unique du trésor et la BCC ne paye pas d’intérêt sur les soldes créditeurs. 48 Étant donné que les soldes créditeurs du Gouvernement ne sont pas productifs d’intérêt, les exigences minimales de cette dimension ne sont pas remplies et une note D est attribuée. 5. Gestion des risques opérationnels IPD - 12 : Gestion des prêts et Sécurisation des données Dimension Score 1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du service de la C dette. 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l'enregistrement et la validation des données sur la dette, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la D dette. 3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l'accès au système D d'enregistrement et de gestion des données de la dette de l'administration centrale. 4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de D gestion de la dette, et conservation des copies de sauvegarde en lieu sûr, hors site. Vu l’absence de dette intérieure classique aux Comores, aucun processus relatif à la saisie des données, aux décaissements ou à la conservation des accords ne peut s´appliquer.49 Par conséquent, les notes ne refléteront que la qualité des procédures relative à la dette extérieure et leur suivi. Dimension 1 Un projet de manuel de procédures ayant trait au traitement du service de la dette publique a été réalisé avec l’aide de DRI en 2004. 50 La procédure du service de la dette extérieure suit dans la pratique celle décrite dans le manuel.51 Le processus est relativement long et requière de nombreuses vérifications, ainsi décrit ci-dessous: • Avant le début de chaque mois, la DND transmet une note à l'attention du Ministre des Finances (avec copie à la PGT) contenant l’ensemble des échéances du mois prochain. Le règlement du service de la dette prévoit un rapprochement des montants affichés dans la base de données Excel de la DND avec les avis d’échéance reçus des créanciers. 47 Les administrations de l’Union et des îles possèdent également des comptes bancaires à la Banque Postale afin de pouvoir effectuer les transferts de fonds et les paiements au titre des salaires. 48 La BCC ne rémunère plus les soldes créditeurs depuis 2008. 49 En revanche lorsqu’un plan d’apurement des arriérés sur salaries et biens et services sera validé et mis en place par le Gouvernement, la DND pourra effectuer le suivi de cette dette. A ce moment, le processus relatif à la saisie des données, à la conservation des accords ou la sécurité des données pourra être évalué. 50 Le projet de “Manuel de procédures en gestion de la dette publique,” première ébauche, avril 2004. Selon la DND, le manuel sera amélioré et finalisé pendant la deuxième moitié de 2011 avec l´appui de la BAD. 51 Vu que la plupart des agents travaillent à la DND depuis longtemps, la procédure est bien établie. P a g e | 29 • La DND engage l’ordre de paiement en émettant et envoyant cinq documents clés — un bordereau d’émission, une fiche d’engagement, un avis de crédit, une note d’engagement et un mandat — à la DNB. Ces documents sont signés par le directeur de la DND et vérifiés par son comptable. • Après vérification de la cohérence des documents par un agent de la DNB et de la disponibilité des crédits par le contrôleur financier, la DNB mandate l’ordre de paiement et fait parvenir à la PGT l’avis de crédit, la fiche d’engagement, et la note d’engagement. Les services des dépenses et de la comptabilité de la PGT vérifient, respectivement, les pièces justificatives et les montants mandatés. • Le Trésorier Général — qui suit de près la date d’exigibilité des paiements — se concerte avec le Ministre des Finances afin d’obtenir son accord au préalable sur le paiement du service.52 • Tandis que le Ministre des Finances autorise un transfert de fonds du compte des recettes communes à partager à la BCC au compte des dépenses, le Trésorier Général envoie une lettre de transfert à la BCC lui demandant d’effectuer le paiement. Cette dernière transmet l´avis de paiement à la BdF qui paie le bailleur de fonds. Lorsque la PGT reçoit le rapport de transfert de la BCC, une copie est envoyée au directeur de la DND qui peut ainsi informer le bénéficiaire du transfert effectué. Bien que le manuel ne spécifie pas de façon explicite que les autorités doivent respecter les dates d´exigibilité des paiements, le manuel spécifie des délais courts pour chaque étape du processus de paiement ce qui permet que les paiements soient effectués à temps. En pratique, les autorités sont engagées à respecter - dans la limite de leur possibilité financière - les dates exigées des échéances pour les créanciers dont les paiements au titre du service de la dette sont prévus dans la LdF. Dans le cas de tension de trésorerie, l’échéance peut être payée en plusieurs fois et l’intégralité du service de la dette – s’il n’est pas honoré à la date d´exigibilité - s’effectuera durant la période de grâce. Vu l´existence d´un manuel de procédures pour le service de la dette qui est suivi en pratique, une note C est attribuée. Dimension 2 Le même projet de manuel de procédures décrit dans la section précédente s’applique également aux procédures pour l’enregistrement et la validation des données sur la dette. Les informations relatives aux nouveaux prêts, décaissements et rééchelonnements de la dette sont enregistrées par l’agent responsable pour le service de la dette extérieure de la DND dans une base de données Excel.53 Lorsque la DND obtient une copie des conventions, les termes, conditions, et montants des nouveaux prêts sont saisis dans la base de données. Un autre agent vérifie l’exactitude des saisies et les données sont systématiquement validées sur la base des avis de paiement des créanciers. Les décaissements sont néanmoins saisis avec un certain délai vu que l’unique source d’information est les avis de paiements des créanciers (IPD-2 et IPD- 14). En matière de conservation des accords, la DND possède un nombre limité à la fois des originaux (moins de 30 pourcent des conventions) et des copies des originaux manquants (moins de 20 pourcent des 52 Selon la DND, l´absence du Ministre des Finances n´entraine pas de retard dans le processus du paiement du service de la dette vu que d´autres ministres sont habilités à approuver les paiements en son absence. 53 La base de données sur la dette extérieure est relativement sommaire (elle ne comprend que 69 emprunts) ce qui facilite une manipulation des données sur Excel. Elle est composée d’une vingtaine de tableurs dont des tableaux de sortie. P a g e | 30 conventions). Dans le passé, les ministres techniques étaient habilités à signer des accords de prêts. Il s’est avéré que certaines conventions n’ont jamais été transmises à la DND. Cette dernière a dû par conséquent obtenir certaines copies de conventions signées avec par exemple l’Agence Française de Développement auprès du Secrétariat du Club de Paris. En matière de conservation de tous les originaux signés des accords de prêts, la DND a donc hérité d’une situation qu’elle ne pourra améliorer à part comme elle tente de le faire en obtenant une copie des originaux manquants. Ces conventions ou copies de conventions, ainsi que tout document relatif à la gestion de la dette, sont placés dans des armoires, ne se fermant pas à clé, au sein de la DND et ne sont donc pas à l’abri ni de vol ni de sinistre. En revanche, seuls les agents de la DND ont accès à ce bureau et ce dernier reste fermé en leur absence. Les concours financiers auprès de la BCC sont enregistrés et suivis par la PGT et la BCC. Quant aux arriérés intérieurs, ils sont comptabilisés par la PGT.54 Vu que la DND n’a pas requis ou obtenu une copie de tous les originaux signés des accords de prêts et que les documents relatifs à la dette ou gestion de la dette ne sont pas conservés en lieu sûr, les conditions minimales pour cette dimension ne sont pas satisfaites. Par conséquent une note D est attribuée. Dimension 3 Les données de la dette extérieure ne sont pas saisies dans un système d’enregistrement et de gestion de dette et se situent donc dans un environnement peu sécurisé : par exemple, Excel n’offre pas de piste d´audit indiquant qui a accédé à la base de données et à quel moment. Il n’y a pas non plus de procédures écrites pour le contrôle d’accès de la base de données. Dans la pratique, cet accès reste restrictif. Seul un agent de la DND 55 a accès à la base de données avec un mot de passe personnel. A chaque modification de la base de données faites par lui-même, ce dernier effectue des copies de la base sur trois autres ordinateurs de la division. Pendant son absence, la base de données est gelée. Cette pratique évite la situation où plusieurs agents peuvent faire des modifications dans la base de données sans produire de piste d´audit. Toutefois, cette pratique ne rend pas la base de données totalement dépendante d´un seul agent. Dans un cas où cet agent incapable de s´acquitter de ses tâches, il y a toujours plusieurs copies de la base de données, qu´on peut utiliser comme base principale. Vu l’absence de procédures écrites, la performance dans cette dimension ne satisfait pas les conditions minimales et par conséquent une note D est attribuée. Dimension 4 L´agent responsable pour la dette extérieure effectue également des copies de sauvegarde mensuelle de la base et tout fichier relatif à la gestion de la dette sur des CD qu’il garde dans un tiroir de son bureau fermé a clé ainsi que chez lui. Aucune autre copie ne se trouve dans un autre ministère. Il n´y a pas de procédures écrites qui l´obligent à faire les copies de sauvegarde. Cette initiative est louable et diminue le risque de perte grâce au fait que les CD soient placés dans deux lieux différents. Toutefois, comme les copies de sauvegarde sont toujours exposées au risque d´incendie, 54 Les données sur les arriérés comptables ont été enregistrées grâce à l’audit susmentionné dans un fichier Excel détenu par la PGT (voir chapitre 1). La PGT est en charge d’actualiser le fichier en comptabilisant les impayés en 2009 et 2010. Quant aux dettes croisées avec les entreprises publiques et la caisse de retraite, la CREF a commencé à convoquer les représentants et ceux des entités gouvernementales impliquées, afin de déterminer la position financière nette du gouvernement. 55 Cet agent est l´ancien directeur par intérim de la DND. P a g e | 31 d´inondation ou de vole 56, l´existence des copies de sauvegarde dépend sur seulement un agent et il n´y a pas de procédures écrites, la note D est attribuée. IPD-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité Dimension Score 1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles et existence d'une fonction de suivi D des risques et du respect des procédures. 2.- Capacités des agents et gestion des ressources humaines. D 3.- Existence d'un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant notamment des D dispositions pour assurer la continuité des opérations et leur reprise en cas de catastrophe. Dimension 1 En théorie, l´équipe qui est censé participer aux négociations des conventions de prêts et signature des contrats (“front office”) est composée de membres du CGP, du MdRE et du ministère technique concerné ainsi que des directeurs de la DND et de la CREF.57 Bien que le directeur de la DND fasse partie de l´équipe de négociation, d´autres agents de la DND sont chargés de l´enregistrement des données et du paiement du service de la dette (“back office”). Donc, il y a une séparation des tâches entre le "front office" et le "back office." La DND, qui comprend quatre agents, réalise des opérations relativement simples car elle ne gère que 69 prêts extérieurs en vigueur, dont aucun n’est en cours de décaissements et peu étaient en cours de décaissements durant les trois dernières années. L´exactitude des données entrées par un agent sont systématiquement vérifiées par un agent différent. Quant au suivi des risques opérationnels, celui-ci constitue une fonction non remplie en raison du manque de personnel qualifié pour cette tâche. En ce qui concerne le respect des directives, le directeur de la DND était en charge dans le passé de s’assurer que “les procédures du manuel étaient respectées et appliquées”. 58 Cependant, suite à une révision récente de l´organigramme fonctionnel de la DND pour lequel il n´existe pas encore de définitions détaillées de chaque poste, la fonction de veiller au respect des directives ne fut pas attribuée. En raison de l’absence d´agent chargé du suivi des risques et du respect des procédures, les conditions minimales de performance pour cette dimension ne sont pas atteintes et une note D en est attribuée. Dimension 2 L’organigramme récemment introduit comprend cinq postes (dont un vacant): un directeur, un chef de service de la dette extérieure, un agent chargé des contributions aux organismes internationaux et du suivi de la dette extérieure, un chef de service de la dette intérieure (dont la responsabilité récente de formuler une stratégie d´apurement des arriérés) 59 et un agent chargé de l évaluation du suivi des paiements de la dette intérieure. La DND peut aussi recevoir des stagiaires pour appuyer ses activités. Ce nombre de postes apparaît suffisant pour couvrir l’ensemble des activités actuelles de la DND. L´ancienne version de l´organigramme avait des missions détaillées de chaque poste, mais la version révisée définie seulement les exigences d´éducation minimales pour chacun des postes. Les quatre agents de la DND sont raisonnablement expérimentés, ayant travaillé dans la DND ou le MdF entre cinq et dix ans. 56 On pourrait garder les copies de sauvegarde dans un lieu sûr dans un autre bâtiment du gouvernement, par exemple la banque centrale ou le trésor. 57 Voir note de bas de page 34. 58 “Fiches de mission”, obtenus de la DND. 59 Ce n´est pas clair si une coordination a été prévue entre la PGT et la DND en matière de formulation d’une stratégie d´apurement. P a g e | 32 Tous les agents ont un baccalauréat et une maîtrise en économie ou en gestion du secteur public obtenus auprès d’universités à l´étranger comme à Madagascar ou au Maroc. Ces études satisfont pleinement les exigences d´éducation des postes et le personnel est suffisamment bien préparé pour remplir les fonctions de base requises. Toutefois, certaines capacités analytiques des agents devraient être renforcées afin qu’ils maitrisent mieux les outils qui aident à analyser et garantir la viabilité de la dette à long terme. Ces capacités deviendront essentielles après l’accession du pays au point d’achèvement de l’initiative PPTE. Des formations sont donc nécessaires en matière de calcul des valeurs actuelles et des éléments de don, d´AVD et d´analyse de sensibilité. Par rapport aux programmes de formation continue, les agents de la DND ont participé à divers séminaires, tels que ceux sur la gestion de la dette et l’AVD offerts par Pôle-Dette en 2007 et 2009, respectivement; sur la gestion des finances publiques et la réduction de la pauvreté présenté par la Banque centrale des états de l'Afrique de l'ouest (BCEAO) et la Banque des états de l´Afrique centrale (BEAC) en 2010; et plus récemment, sur la Stratégie de la dette à moyen terme (SDMT) proposé par la Banque mondiale en 2011. De plus, un des volets du PRCI—dont la mise en œuvre du projet débutera cette année — a trait à la formation des agents en AVD (voir chapitre 1, assistance technique). Cependant, la DND ne dispose pas d’un plan de formation individualisé et la participation de tous les agents au cours dépendra de la disponibilité des fonds alloués à la formation. Vu l´absence de descriptions de postes dans l´organigramme révisé et les faibles capacités analytiques pour accomplir des tâches plus sophistiquées, la performance dans cette dimension ne satisfait pas les conditions minimales et une note de D en est attribuée. Dimension 3 La DND ne dispose pas de plan pour la continuité des opérations et reprise des activités en cas de catastrophes (les dangers principaux cités par la DND incluent les éruptions du volcan et les incendies). Par conséquent une note D est attribuée à la performance dans cette dimension. 6. Enregistrement et rapport sur les données de la dette IPD-14 : Comptabilisation des données de la dette Dimension Score 1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de l'administration centrale D 2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d'État N/N dans un système de registre sécurisé Dimension 1 L’Union ne dispose pas de système d’enregistrement et de gestion de la dette publique, à l’instar de SYGADE ou CS-DRMS (voir chapitre I sur l’assistance technique). L’enregistrement et la comptabilisation des données de la dette s’effectuent actuellement à l’aide du logiciel Excel, de façon exhaustive étant donné le nombre limité de prêts extérieurs, la faible contraction de nouveaux prêts et l’absence de dette intérieure. Les seuls accords manquants sont ceux relatifs à la convention signée en décembre 2010 entre l’État et l’Exim Bank de Chine et la convention de cession au profit de Comores Telecom avec garantie de l’État pour lequel la DND n’a reçu à ce jour que la copie de la première convention. Ainsi mentionné dans l’IPD-2, la DND n’est seulement au courant des décaissements qu’à partir des avis d’échéance envoyés par les bailleurs de fonds. Il est donc impossible de savoir si l’enregistrement de ces décaissements s’effectue dans les trois mois qui suivent la transaction. Cependant même si le CGP P a g e | 33 partagerait ses informations relatives aux décaissements, le problème demeurerait. Le CGP, qui est habilité à collecter les informations sur les décaissements auprès des ministères techniques, n’envoie des fiches de suivi que trimestriellement dont les dates précises de décaissement ne sont pas mentionnées. Quant aux avis de transferts (rapports de transferts liés au paiement du service de la dette extérieure envoyés par la PGT) et les termes et conditions des accords de rééchelonnement et restructuration de dette, ils sont saisis dans la base de données dans un délai, respectivement, de trois jours et une semaine maximum. Ainsi, une fois ces données enregistrées, validées et comptabilisées, elles sont automatiquement disponibles pour l’édition des statistiques simples de la dette extérieure. Cette base de données n’a jamais été auditée et le rapprochement des données qui y figurent avec celles des créanciers ne s’effectue que très rarement. Toutefois, il faut noter que cette base fut réconciliée en janvier 2010 lors des travaux préparatoires d’accession du pays au point de décision de l’initiative PPTE. Bien qu’aucun jugement ne puisse être porté sur les délais entre les décaissements effectifs et leur comptabilisation réelle dans la base de données de la DND, l’absence de prise en compte de la convention signée avec l’Exim Bank de Chine et de la garantie accordée a Comores Telecom ainsi que le manque de coordination entre le CGP et la DND sur les montants décaissés (y compris le format et la périodicité de la requête) des projets en cours justifie que les exigences minimales ne sont pas remplies pour la première dimension de cet indicateur. 60 Par conséquent une note D est attribuée. Dimension 2 En ce qui concerne l’existence, l’exhaustivité et l’actualité des documents comptables sur tous les détenteurs des titres d’État, l’évaluation ne peut être faite car les Comores n’en émettent pas. IPD-15 : Transmission et publication des informations sur la dette Dimension Score 1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette de D l’administration centrale à toutes les entités intérieures et extérieures 2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures N/N et extérieures 3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de D l'administration centrale Les exigences de divulgation contractuelles sont celles du SDD (« Debt Reporting System ») élaboré par la Banque mondiale et celles du FMI dans le cadre de la FEC. Dans un souci de publier des données de bonne qualité, la Banque mondiale a noté que les dernières données soumises au début de l’année 2010 n’étaient pas toujours cohérentes (c’est à dire que l’encours de la dette à la fin 2009 ne correspondait à la somme des prévisions de paiements d’amortissement) et que des échanges de correspondance ont été nécessaires afin de résoudre les différences. Par conséquent, une note relative à la qualité de ces données de « 2- et tendance stationnaire» a été attribuée impliquant la présence de problèmes importants. En ce qui concerne les exigences de divulgation contractuelles vis-à-vis des services du FMI, les données y compris celles relatives à la dette doivent être communiquées mensuellement avec un délai de 45 jours après la date à laquelle ils se rapportent. D’après la CREF, de nombreux problèmes persistent dans le suivi de l’exécution du TOFE mensuellement qui requièrent à certaines occasions une demande de dérogation auprès du FMI quant à cette exigence. Cependant, les problèmes proviennent des données budgétaires qui exigent une consolidation entre celles de l’Union et des îles (c’est à dire les postes 60 Si la DND n’a pas pu saisir les termes et conditions du prêt chinois dans sa base de données courant mars, il faudra l’inclure comme justification du D (saisie> a trois mois). P a g e | 34 recettes, dépenses, et variations des arriérés intérieurs), et non celles relatives à la dette extérieure et aux avances statutaires, vu que seule l’Union est habilitée à emprunter. D’après le rapport des services du FMI traitant de la première revue de l’accord triennal au titre de la FEC de juillet 2010, il est noté que la qualité des données sur la dette extérieure devrait être améliorée afin de faciliter l’analyse fiscale.61 En plus des exigences de divulgation règlementaire, la DND fournit de multiples rapports à différentes agences gouvernementales sur l’exécution du paiement du service de la dette de l’exercice précédent ainsi que sur le stock de la dette (telles que la DNB, le CGP, la CVC) 62 et à l’UE. Cependant, ni le TOFE n’est publié sur un site internet du Gouvernement ni la BCC ne reporte les paiements au titre du service de la dette de l’administration centrale dans son rapport d’activité annuel. Par conséquent, les chiffres relatifs à la dette ne font pas l’objet de publication par des agences gouvernementales. Dimension 1 En raison des observations présentées ci-dessus, la note D est retenue pour cette dimension. Deux faiblesses notables affectent les données soumises à la Banque mondiale et au FMI ainsi que la publication de données clés sur la dette dont la date de publication devrait être antérieure de plus de trois mois à la période de déclaration. Dimension 2 Étant donné qu’il n’y a pas eu d’exigences de divulgation sur l’intégralité de la dette du secteur public non financier et des garanties de prêts jusqu'à présent, la deuxième dimension n’a pas été évaluée.63 Dimension 3 Le Gouvernement des Comores ne produisant pas de bulletin statistique couvrant la dette de l’administration centrale, la note D est attribuée pour la troisième et dernière dimension. 61 Voir annexe 4, page 7, "Union des Comores: Première revue de l’accord triennal au titre de la Facilité élargie de crédit," Rapport du FMI No. 10/233, juillet 2010. 62 D’après le Directeur du CVC, les données annuelles relatives à 2009 ne lui ont toujours pas été transmises suite à une requête faite en juin 2010. 63 Ainsi mentionné dans l’IPD-10, l’Etat vient d’accorder sa première garantie de prêt et les deux rétrocessions octroyées dans le passé ont fait l’objet de rééchelonnement négocié entre l’Etat et les créanciers. P a g e | 35 IV. CONCLUSION Sur la base de 27 dimensions évaluées (hors les huit dimensions n’ayant pu être évaluées), les Comores satisfont les conditions minimales de performance en matière de gestion de la dette publique dans trois dimensions. Les faiblesses observées des dimensions où la performance est jugée insatisfaisante reflètent principalement les difficultés auxquelles l’Union fait face pour consolider son tissu institutionnel et législatif, suite à une longue période de crises politiques récurrentes. Vue l’envergure de ces défis, une amélioration globale de la performance en matière de gestion de la dette publique aux Comores nécessite à la fois des actions spécifiques au sein des entités participantes dans le circuit de la gestion de la dette (actions propres) mais aussi des actions en périphérie de ce circuit visant la mise en œuvre de réformes institutionnelles plus générales de la fonction publique (actions en périphérie). La performance en matière de gestion de la dette aux Comores satisfait les conditions minimales dans les domaines suivants: • La coordination avec la politique budgétaire (IPD 6, Dimension 1). Les prévisions et réalisations du service de la dette publique sont intégrées dans la préparation et le suivi du budget. La DND fournit le service mensuel payé de la dette extérieure ainsi que les prévisions annuelles. Ces prévisions sont assez réalistes étant donné que les écarts entre réalisations et montants budgétisés dans les deux dernières années étaient faibles. Les prévisions sur le service de la dette intérieure ne comprennent que les paiements prévus au titre des avances statutaires. Ces dernières reflètent une anticipation des besoins de liquidité dans le cadre de l’exercice budgétaire prochain qui demeurent similaires d’une année sur l’autre facilitant ainsi les prévisions. • La coordination avec la politique monétaire (IPD 7, Dimension 3). La loi établit que le gouvernement peut accéder aux avances statutaires de la BCC jusqu'à concurrence de 20% de la moyenne annuelle des recettes fiscales internes et ordinaires des trois années précédentes. Les termes de remboursement sont bien établis. Les statuts de la BCC attestent aussi qu’ “aucune autre forme de crédit ou avance à l´Union des Comores [...] ne peut être accordée par la Banque, directement ou indirectement.” • La procédure visant le traitement du service de la dette (IPD 12, Dimension 1). La procédure de paiement du service de la dette extérieure est inscrite dans une ébauche de manuel de procédures réalisé avec l’aide de DRI en 2004 dévoilant un processus relativement long avec de nombreuses vérifications. La procédure est suivie de façon routinière par le personnel de la DND. Au vu de consolider et d’améliorer une gestion efficace de la dette publique aux Comores, les domaines prioritaires, dans lesquels des actions de renforcement pourraient être menées, sont regroupés en deux axes principaux: • Améliorer les fonctions de base de la gestion de la dette: service de la dette, production de rapports statistiques et les copies de sauvegarde • Le suivi du service de la dette peut être amélioré, ce qui permettrait aussi d’améliorer la qualité des données sur la dette extérieure (IPD 15, D1). La mise en place d´un système d’enregistrement et de gestion intégré de la dette, une meilleure coordination des décaissements entre les entités concernées, la disponibilité de toutes les conventions de prêts (au moins une copie de tous les originaux de conventions manquants), des procédures écrites pour faire des copies de sauvegarde et les garder dans un lieu sûr (par exemple, à la banque centrale ou au trésor) ainsi qu’un renforcement des capacités du personnel devraient garantir cette amélioration (IPD 13, D2 ; IPD 12, D2, D3 et D4; IPD 14, D1). Cette dernière devrait P a g e | 36 permettre la production de rapports sur la situation de la dette ainsi que de bulletins statistiques (IPD 4 ; IPD 15, D3). • A terme et lorsque la situation de déficits persistants de trésorerie sera résorbée, la gestion du portefeuille de la dette pourra être améliorée par la disponibilité de prévisions exactes et fréquentes de flux de trésorerie. Ceci requerra d’une amélioration substantielle de l’exécution budgétaire et la mise en vigueur du Comité de Trésorerie (IPD 11, D1). Dans ce même contexte, la rémunération des soldes créditeurs du GC à la BCC permettrait aux autorités de s’aligner à une pratique internationale et augmenterait, ne fut-ce que de peu, les soldes de trésorerie (IPD 11, D2). • Mettre en place une programmation des emprunts solide • Une programmation plus solide des emprunts nécessiterait l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie de gestion de la dette (IPD 3, D1). Celle-ci devrait être produite de façon autonome par les autorités en assurant la participation de toutes les institutions faisant partie du circuit de gestion de la dette, dont celle de la BCC (IPD 7, D2). Le cadre législatif devrait préciser la fréquence d’actualisation et de publication d’une nouvelle stratégie ainsi que la cellule responsable de sa publication. De plus, les objectifs pour lesquels il est permis d’emprunter devraient être inscrits dans la législation primaire et une meilleure application des dispositions du cadre juridique devrait aussi être assurée, telle que dans le domaine de négociation et de contraction d’emprunt (IPD 1). • Afin d’assurer une programmation adéquate des emprunts et un suivi satisfaisant, les autorités pourraient étendre leurs activités à des travaux plus analytiques ce qui impliquerait un renforcement de leurs capacités (IPD 6, D2 ; IPD 9, D1 et D2 ; IPD 10, D1 et D2 ; IPD-13, D2). Plus précisément, les autorités pourraient : (i) établir des fiches récapitulatives des conditions financières des principaux bailleurs de fonds actuels ; (ii) évaluer les risques des possibles opérations de financements dans le futur (y compris les risques de crédit des démembrements qui requièrent des financements publics ; (iii) évaluer les commissions de garantie et rétrocession de fonds; (iv) calculer de manière autonome les éléments don des emprunts extérieurs ; (v) requérir l’avis d’un conseiller juridique durant le processus de négociation des prêts ; (vi) formuler de manière indépendante un cadrage macroéconomique cohérent à moyen et long terme ; et (vii) produire des AVDs. • Une meilleure programmation pourrait être garantie grâce à la réalisation et prise en compte des conclusions d’évaluations annuelles régulières des opérations de gestion de la dette (IPD 4) ainsi que d’audits externes (IPD 5, D1). Comme signalé dans le Chapitre II, les Comores bénéficient de plusieures programmes d’assistance technique. Leur contenu vise, entre autres, les actions prioritaires susmentionnées. Par conséquent, l’existence de ces programmes d’assistance technique constitue une opportunité pour les autorités des Comores de renforcer la gestion de la dette publique à court et moyen terme. P a g e | 37 ANNEXE 1 : LISTE DES INSTITUTIONS ET RESPONSABLES RENCONTRÉS PAR LA MISSION NOMS FONCTIONS INSTITUTION Ibrahim Salim Conseiller Juridique Présidence MOHAMED SOILIHI Maoulida Statisticienne Direction de la Dette Sabit Ferouse COORDINATRICE PRCI Abdou Chakourou A.RCFP PRCI Daime Abderemane DND Dette Ahmed Abdou Salame Gestion de la Dette DND Djazimati Djamal Economiste PIP CGP Andjibou Ali Insp. de Finance IGF Saandi Mouigni Daho Secrétaire Permanent CREF Nour Allah Alnour Assik Chargé d’étude CREF Boinali El- Amine O.P.L Adjoint COI MIREX Mistoihi Bacar Ahamada Agent de la Dette DND Hamada Moussa CDR Trésor Publique Mohamed Mchangama Agent Trésor Trésor Publique Mina Stagiaire Dette Abasse Mohamed Toi Contrôleur Financier Contrôle Financier Ali Mohamed Mroudjaé S. Général Financier Ahamed Ahamada D Général Du budget Direction du Budget Hamida Abdou DGAB Direction Budget Natharatie Ali Said TP Trésor Mwali Issoufi Haidar Directeur du Budget Mwali Abdallah Ben Omar Directeur du Budget Anjouan Mohamed Jaffar Chef Comptable Trésor Anjouan