La Pobreza en México : Una Evaluación de las Condiciones, Tendencias y Estrategia del Gobierno Copyright © 2004 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados Primera edición en español: junio de 2004 Esta obra fue publicada originalmente en inglés por el Banco Mundial con el título Povery in México: An Assessment of Conditions, Trends and Government Strategy en julio de 2004. Esta edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Gabriela Aguilar, Oficial de Comunicaciones de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido. Impreso y hecho en México / 2004 Edición: Jorge Cisneros Diseño: Alejandro Espinosa Traducción al español: Marcela Pimentel Lusarreta Fotografías: Patricia Aridjis Banco Mundial - México Banco Mundial La pobreza en México : una evaluación de las condiciones, tendencias y estrategia del gobierno. ­ México : Banco Mundial, 2004. 350 p. : il. ­ (Reporte No: 28612-ME) Título original en inglés: Poverty in Mexico: An Assessment of Trends, Conditions, and Government Strategy 339.0972 / B36 CONTENIDO RESUMEN Y MENSAJES PRINCIPALES xv A. Condiciones y Tendencias de la Pobreza xvi B. Estrategia del Gobierno xxviii C. Comentarios Finales sobre las Acciones y Trabajo Posterior lix I. INTRODUCCIÓN Y MARCO 1 A. Conceptos: ¿Qué es la Pobreza y por qué es Importante? 1 B. Marcos Conceptuales para Reducir la Pobreza 2 C. El Marco Conceptual CONTIGO para la Reducción de la Pobreza 10 D. Resumen 19 II. EL BIENESTAR EN MÉXICO EN LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL 26 A. Patrones de Progreso del Bienestar en la Perspectiva Internacional 26 B. Análisis de la Relación entre Bienestar e Indicadores de las Condiciones 34 de los Países C. Conclusión 44 III. ESTRUCTURA Y TENDENCIAS DE LAS CARENCIAS 46 A. Tendencias en Educación, Salud e Infraestructura Básica de Servicios 46 B. La Estructura, Correlaciones y Tendencias de la Pobreza de Ingreso 58 C. Vulnerabilidad 85 D. Diferencias Regionales y Étnicas en el Bienestar 96 Anexo 117 IV. GASTO PÚBLICO, POBREZA Y DESIGUALDAD 128 A. Gasto Público, Impuestos y Desigualdad 128 B. Temas Seleccionados en el Diseño de Programas Sociales 154 C. Descentralización y Dimensiones Geográficas del Bienestar 178 D. Conclusiones y Temas para Trabajo Futuro 184 Anexo 191 V. INFLUENCIAS SOBRE EL CRECIMIENTO, LA DISTRIBUCIÓN Y LA 194 REDUCCIÓN DE LA POBREZA A. Crecimiento, Desigualdad y Perspectivas Futuras para la Reducción de la 194 Pobreza de Ingresos B. Factores Estructurales y de Políticas sobre el Crecimiento y la 196 Distribución C. Fortalecimiento del Crecimiento del Ingreso para los Pobres Moderados 210 Urbanos D. Crecimiento del Ingreso para Hogares Rurales en Pobreza Extrema 221 E. Conclusiones y Temas para Trabajo Futuro 235 iii VI. EL PAPEL Y EL DISEÑO DEL MONITOREO Y LA EVALUACIÓN 237 A. El Papel Pionero de México en la Evaluación de Impacto 240 B. ABR: La Experiencia Mexicana en Una Tendencia Global 243 C. Lecciones Internacionales para el Diseño de Sistemas de ABR 245 D. Lecciones Internacionales de la Implementación de la ABR 252 E. Desafíos de la ABR 254 F. Conclusión y Recomendaciones 256 Anexo 258 APÉNDICE 265 BIBLIOGRAFÍA 271 LISTA DE CUADROS Cuadro 1. Sistema de protección social de México según la condición de pobreza xliii Cuadro 2. Transferencias federales liv Cuadro 1.1 Líneas de pobreza oficiales en pesos actuales por mes 9 Cuadro 2.1 Desigualdad de ingresos en México en la perspectiva internacional 28 Cuadro 2.2 Tasas de matriculación de jóvenes en hogares pobres y ricos de 32 México, 1992 y 2000 Cuadro 2.3 Años de educación de varones y mujeres en México por grupo de 33 edad Cuadro 2.4 Relaciones entre mortalidad, educación, y variables económicas y 44 sociales Cuadro 3.1 Avance sostenido pero grandes brechas en la escolaridad de los 47 adultos mexicanos Cuadro 3.2 Hubo grandes avances en los indicadores educativos, pero todavía 49 hay brechas y problemas, especialmente en los niveles superiores Cuadro 3.3 Las tasas de inscripción son mucho más bajas entre los grupos más 50 pobres en niveles más altos de educación Cuadro 3.4 Indicadores comparativos de la situación de salud: Chiapas, Oaxaca, y 54 Guerrero (COG) vs. nacional Cuadro 3.5 Muchos servicios de infraestructura básica están llegando a la mayoría 56 de la población Cuadro 3.6 Hubo progreso en acceso al agua y la electricidad entre quienes viven 57 en la pobreza extrema de áreas rurales, pero no en saneamiento Cuadro 3.7 Las comunidades rurales marginales tienen bajos niveles de acceso a 57 los servicios públicos Cuadro 3.8 Composición de los pobres extremos por características de los jefes de 60 familia en 1992 y 2002 Cuadro 3.9 Composición de quienes viven en la pobreza moderada por 61 características de los jefes de familia (excluida la pobreza extrema) en 1992 y 2002 iv características de los jefes de familia (excluida la pobreza extrema) en 1992 y 2002 Cuadro 3.10 Descomposición de las diferencias rural-urbanas en el ingreso per 64 cápita Cuadro 3.11 Presentación de las tendencias de pobreza para la pobreza extrema y 69 moderada con ingreso y consumo Cuadro 3.12 La desigualdad cayó en el nivel nacional, pero aumentó en las áreas 72 rurales durante la última década, 1992-2002 Cuadro 3.13 Patrones de crecimiento de ingreso y gasto, 2000-2002 75 Cuadro 3.14 La evolución de los salarios reales para diferentes grupos en la fuerza 77 de trabajo urbana, 1994-2002 Cuadro 3.15 Valor marginal de la educación por nivel en función de la 79 distribución condicional de ingresos, México 1988-2002 Cuadro 3.16 Evolución de los salarios reales para diferentes grupos en la fuerza 81 de trabajo rural, 2000-2002 Cuadro 3.17 Contribución del ingreso de transferencia al nivel general de ingreso, 83 2002 Cuadro 3.18 El patrón del cambio anual en ingresos en un panel de hogares 87 mexicanos urbanos y rurales 2000-2003 Cuadro 3.19 Patrón de cambio anual en los ingresos de un panel de hogares 94 mexicanos de áreas rurales pobres, 1998-2000 Cuadro 3.20 Pobreza por región con desviaciones estándar 98 Cuadro 3.21 Características municipales, por clasificación 2000 de municipios de 105 acuerdo con la población Cuadro 3.22 Características municipales, por reducción de la marginalidad 2000- 106 1990 Cuadro 3.23 Pobreza entre grupos indígenas 108 Cuadro 3.24 Cobertura de seguro de salud por región y estado indígena 109 Cuadro 3.25 Características municipales, por presencia de indígenas 110 Cuadro 3.26 Características municipales, por porcentaje de migrantes municipales 113 en 2000 Cuadro 3.27 Características municipales, por crecimiento de la población 1980- 115 2000 Cuadro 4.1 Patrón general de ingresos y gastos del gobierno federal 130 con respecto al PIB, 1990-2002 Cuadro 4.2 Crecimiento en categorías del gasto público, 1990-2002 134 Cuadro 4.3 Gasto público en programas "redistributivos" 137 Cuadro 4.4 La distribución del gasto en todos los programas públicos 138 analizados fue parecida al, 2000-2002 Cuadro 4.5 Distribución del gasto público adicional en educación, por nivel 141 educativo, 1992-2002 Cuadro 4.6 Distribución de gastos en hogares antes y después de las 143 transferencias públicas, 2002 Cuadro 4.7 Indicadores de carencias en todo el ciclo de vida en 2002 146 v Cuadro 4.8 Indicadores de la cobertura de programas seleccionados en relación 148 con las carencias a lo largo del ciclo de vida Cuadro 4.9 Números y gasto en programas sociales, 2002 149 Cuadro 4.10 Presentación estilizada del sistema de protección social de México 158 por situación de pobreza Cuadro 4.11 Programas para mejora de calidad en la educación 177 Cuadro 5.1 Tanto el crecimiento como la desigualdad transforman el ritmo de 196 avance en la reducción de la pobreza Cuadro 5.2 Contribuciones a los cambios pasados del crecimiento en México 198 pronosticados por un análisis global de los determinantes del crecimiento Cuadro 5.3 Crecimiento futuro a largo plazo pronosticado para México, con base 199 en un análisis global de las determinantes del crecimiento Cuadro 5.4 Los factores estructurales y la macroestabilidad se asocian con 200 cambios en la desigualdad Cuadro 5.5 Hay grandes diferencias entre los salarios rurales y urbanos, pero han 208 disminuido las diferencias Cuadro 5.6 Impacto potencial entre las reformas estructurales seleccionadas, la 209 desigualdad y la pobreza Cuadro 5.7 México tiene una alta carga regulatoria en el contexto internacional 216 Cuadro 5.8 El uso de instrumentos financieros formales se incrementa con el 220 ingreso Cuadro 5.9 Asistencia a la escuela y participación en el trabajo entre jóvenes de 15 222 a 18 años en comunidades rurales marginales Cuadro 5.10 Composición del ingreso rural entre 1992 y 2002 224 Cuadro 5.11 Programas en apoyo a los ingresos en zonas rurales 228 LISTA DE GRÁFICAS Gráfica 1. Tendencias de largo plazo en mortalidad infantil y PIB per cápita xvii Gráfica 2. Tendencias de largo plazo en la matrícula de secundaria y PIB per xvii cápita Gráfica 3. Panorama de las tendencias de pobreza extrema y moderada a) Pobreza extrema (línea de pobreza alimentaria) xx b) Pobreza moderada (línea de pobreza de patrimonio) xxi Gráfica 4. Tendencias de la incidencia de la pobreza en México, América Latina y Asia del Este, utilizando líneas de pobreza internacionales a) Con "dos dólares al día" (con paridades de poder de compra de xxii 1993) b) Con "un dólar al día" (con paridades de poder de compra de 1993) xxii vi Gráfica 5. Patrones de crecimiento de las Cuentas Nacionales, media de la encuesta y quintil más bajo, 1994-2002 a) Ingreso xxiii b) Consumo privado xxiii Gráfica 6. Tendencias en desigualdad (coeficiente de Gini basado en ingresos) xxiv Gráfica 7. Desempleo e Informalidad en México xxvi Gráfica 8. Proporción de empleados que ganan menos de dos salarios mínimos xxviii en el nivel estatal y municipal Gráfica 9. CONTIGO: Áreas de acción pública a lo largo del ciclo de vida xxx Gráfica 10. La relación entre los ingresos fiscales totales (en porcentaje del PIB)y xxxv PIB per cápita Gráfica 11. Hay una enorme variación en la desigualdad de los diferentes xxxvi programas de gobierno Gráfica 12. El gasto público es mucho mayor en comparación con el gasto total xxxvii de los hogares para los pobres Gráfica 13. Cerrar la brecha de la pobreza: impacto en el gasto per cápita de los xxxix hogares de los cinco deciles inferiores en una reasignación total de los subsidios a la electricidad y al IVA hacia OPORTUNIDADES Gráfica 14. Inversión en infraestructura nueva en México, 1990-2003 (sin contar xlvii PEMEX) Gráfica 1.1 Marco conceptual simple de cambios en el bienestar 12 Gráfica 1.2 Principales actores y relaciones de rendición de cuentas en la 15 prestación de servicios Gráfica 1.3 Organización conceptual de CONTIGO sobre las áreas de acción 21 pública Gráfica 1.4 CONTIGO: Interacciones entre áreas de acción pública y el ciclo de 22 vida Gráfica 1.5 Aplicación del marco conceptual de CONTIGO al desarrollo rural 25 Gráfica 2.1 Tendencias en las medidas de bienestar 29 Gráfica 2.2a Diferencia en años promedio de educación entre los quintiles 31 superior e inferior Gráfica 2.2b Diferencia en años promedio de educación entre los quintiles 31 superior e inferior. Por cohorte de edad, alrededor del año 2000 Gráfica 2.3 México tiene una calidad promedio baja, pero con baja dispersión en 33 la calidad de la educación Gráfica 2.4 Relación entre el ingreso y medidas de bienestar 36 Gráfica 2.5 Relaciones de largo plazo entre ingresos, mortalidad de infantes y matriculación secundaria a) Mortalidad infantil 38 b) Matrícula en secundaria 39 Gráfica 2.6 Relación entre ingreso y mediciones de la gobernabilidad a) índice de participación ciudadana y rendición de cuentas 41 b) índice de eficacia gubernamental 41 vii c) índice de estado de derecho 42 Gráfica 3.1 Hubo logros sostenidos en las calificaciones de exámenes en todos 51 los tipos de escuelas Gráfica 3.2 Hubo grandes avances en los indicadores de salud, incluidos los que se relacionan con las enfermedades de la pobreza a) Esperanza de vida 52 b) Mortalidad infantil 52 Gráfica 3.3 Aseguramiento de hogar por institución 53 Gráfica 3.4 Patrones de crecimiento para Cuentas Nacionales, promedio de la encuesta y quintil inferior, 1994-2002 a) Ingreso 71 b) Consumo Privado 71 Gráfica 3.5 Distribuciones de frecuencia del ingreso per cápita a) 2002 73 b) 1992, 1996, y 2002 rurales 73 c) 2000 y 2002 rurales 73 d) 1992, 1996, y 2002 urbanas 74 e) 2000 y 2002 urbanas 74 Gráfica 3.6 Proporción de los trabajadores cuyos salarios están por debajo de los 76 niveles correspondientes a las diferentes líneas de pobreza; rural y urbana, 2000- 2002 Gráfica 3.7 Tasas anuales de retorno por nivel educativo áreas urbanas de 78 México, 1988-2002 Gráfica 3.8 Salarios reales urbanos por informalidad 80 Gráfica 3.9 Brecha salarial entre trabajadores formales e informales, 1997-2002 81 Gráfica 3.10 Las remesas llegaron al nivel de la inversión externa directa en 2003 82 Gráfica 3.11 El patrón de cambio anual de ingresos en un panel de hogares mexicanos urbanos y rurales 2000-2003 87 Gráfica 3.12 Patrón de cambio anual en los ingresos de un panel de hogares de áreas rurales pobres, 1998-2000 94 Gráfica 3.13 Grados promedio de escolaridad en el nivel estatal (izquierda) y municipal (derecha) entre quienes tienen 15 años o más 99 Gráfica 3.14 Proporción de población de 5 años o más que habla una lengua indígena, en el nivel estatal (izquierda) y municipal (derecha) 100 Gráfica 3.15 Proporción de los hogares que no poseen bienes durables en los niveles estatal (izquierda) y municipal (derecha) 100 Gráfica 3.16 Proporción de empleados que gana menos que dos salarios mínimos en los niveles estatal (izquierda) y municipal (derecha) 101 Gráfica 3.17 Cambios en las variables socioeconómicas en la década de 1990 en los municipios mexicanos 102 Gráfica 3.18 Pobreza y participación en el empleo no agrícola Gráfica 3.19 Proporción de la población 2000 nacida en municipio y/o estado 107 diferente 112 viii Gráfica 3.20 Crecimiento de la población 1980-2000 Gráfica 4.1 El esfuerzo de recaudación de México es bajo según los estándares 114 internacionales 131 Gráfica 4.2 El gasto total y social ha crecido significativamente en México, al margen de la crisis 132 Gráfica 4.3 El gasto social fue fuertemente pro-cíclico en la crisis de 1994-1995, pero siguió creciendo en la recesión de 2000-2002 133 Gráfica 4.4 En el gasto social predominan educación, salud y seguridad social Gráfica 4.5 El gasto en educación y seguridad social ha crecido más en términos 135 absolutos 135 Gráfica 4.6 Existe enorme variación en la desigualdad de diferentes programas gubernamentales 139 Gráfica 4.7 Desigualdad del gasto rural y urbano en programas en 2002 Gráfica 4.8 El gasto público es mucho mayor en relación con el gasto privado 140 para los pobres 142 Gráfica 4.9 Cerrando la brecha de la pobreza: Impacto de una plena reasignación del SER y de los subsidios al IVA a OPORTUNIDADES en el 154 gasto per cápita en hogares de los cinco deciles inferiores Gráfica 4.10 Número de familias beneficiarias de OPORTUNIDADES Gráfica 4.11 Proporción de familias en pobreza extrema, pobreza moderada y no 161 pobres que recibieron transferencias de OPORTUNIDADES en 2002 161 Gráfica 4.12 Tasas de continuación en la escuela en comunidades rurales pobres en pueblos de tratamiento y de control conforme al PROGRESA, a fines los 162 noventa Gráfica 4.13 Patrones geográficos del uso de recursos públicos en relación con el PIB de nivel estatal per cápita: recursos totales, gasto en educación, gasto 181 relacionado con la pobreza y gasto agrícola, 2002 Gráfica 4.14 Patrones geográficos de los resultados en relación con las transferencias federales, 2000 183 Gráfica 5.1 La inversión en infraestructura en México y América Latina tuvo una caída pronunciada en la década de 1990 202 Gráfica 5.2 Promedios de salario, crecimiento y desempleo Gráfica 5.3 Evolución de la demanda relativa de trabajadores con educación 204 superior, zonas urbanas de México, 1988-2001 205 Gráfica 5.4 Existen grandes diferencias en las pautas salariales entre los trabajadores autoempleados, informales y formales 212 Gráfica 5.5 Los trabajadores más pobres experimentan mayor informalidad a través de muchas dimensiones 213 Gráfica 5.6 Productividad laboral en los sectores estructurado y no estructurado Gráfica 5.7 Marco de políticas de la estrategia IMPULSO 214 215 Gráfica 5.8 La proporción del ingreso agrícola en el ingreso total rural ha decaído, incluso entre los pobres extremos 223 ix Gráfica 5.9 Dividendos de la educación para niños de comunidades rurales marginadas 225 Gráfica 5.10 Función de los bienes y el contexto económico sobre la incidencia de la pobreza en 506 comunidades rurales mexicanas 226 Gráfica 5.11 Papel de la ubicación geográfica respecto de un centro para el crecimiento en el empleo en manufactura y servicios en municipios 227 semiurbanos y rurales Gráfica 6.1 El marco de la ABR 239 LISTA DE RECUADROS Recuadro 1. La Ley de Desarrollo Social xxxii Recuadro 2. Dimensiones de la descentralización liii Recuadro 3. Experiencias seleccionadas con Administración Basada en lvii Resultados en América Latina Recuadro 1.1 El Comité Técnico para la Medición de la Pobreza de México y la 7 elección de las líneas de pobreza de ingreso Recuadro 3.1 Uso del método Oaxaca-Blinder para descomposiciones rural- 64 urbana Recuadro 3.2: Tendencias de pobreza en 2000-2002 66 Recuadro 4.1 PRONASOL y el uso político de los programas 155 Recuadro 4.2. Veracruz: el potencial de acción efectiva a nivel estatal 184 Recuadro 5.1 Ejemplos de programas de generación de ingresos entre grupos 234 indígenas Recuadro 6.1 Creación de sistemas de ABR: Lecciones aprendidas 246 Recuadro 6.2 Definiciones: Monitoreo y Evaluación 248 Recuadro 6.3 Actores gubernamentales y no gubernamentales pertinentes para el 253 diseño e implementación de un sistema de ABR en México x AGRADECIMIENTOS El equipo de trabajo que preparó este informe fue dirigido por Gladys López Acevedo y Michael Walton, del Banco Mundial. Entre los miembros del equipo están: Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet (University of California, Berkeley), Marcela Rubio Sánchez, Jorge Moreno, William Maloney y Laura Rawlings (Banco Mundial), Mónica Tinajero, María Caridad Araujo, Jesús Torres y Sean Scott (Consultores), Odracir Barquera (Banco Mundial-Asistencia de Producción). El material sobre la incidencia del gasto público fue proporcionado por John Scott (CIDE, México) como parte de un trabajo paralelo sobre gasto público bajo la coordinación de Steven Webb (Banco Mundial). Las siguientes personas aportaron análisis específicos para el informe: Ricardo Paes de Barros (IPEA-Brasil), Jonathan Fox (University of California, Santa Cruz), Luis Felipe López Calva, Gloria Martha Rubio e Isidro Soloaga (Universidad de las Américas Puebla, México), Lourdes Rodríguez Chamussy (PNUD-México), Juan Martínez, Mauricio Santamaría, Cristian Baeza y Mario Torres (Banco Mundial). Para la elaboración final de este informe se tomaron en cuenta los comentarios recibidos a los borradores previos. Agradecemos especialmente a los revisores de este informe: Rodrigo García Verdú (Banco de México), Margaret Grosh y Norbert Schady (Banco Mundial). También se recibieron valiosos comentarios de José María Caballero, Mark Hagerstrom, Gillette Hall, Miguel López Bakovic, Ernesto May, Gobind Nankani, Jaime Saavedra, Guillermo Perry y Steven Webb (Banco Mundial). El trabajo fue elaborado bajo la dirección general de David de Ferranti (Vicepresidente, América Latina y el Caribe, Banco Mundial). El equipo de trabajo recibió la valiosa retroalimentación de Miguel Székely, Gonzalo Hernández-Licona y Carlos Maldonado (SEDESOL), así como de Eduardo Sojo, Rafael Freyre, Rodrigo Gallegos y Tábata Vilar (Presidencia y Secretariado Técnico del Gabinete Social), el Comité de Medición de la Pobreza y, en la etapa de diseño, de los talleres de trabajo conjunto del Gobierno de México y el Banco Mundial, en los cuales participaron representantes de todas las dependencias de los Gabinetes Social y Económico, de la Presidencia, y de la academia. Durante el mes de mayo de 2004, se realizaron reuniones de revisión con los Gabinetes Social y Económico, y con miembros de las secretarías de Desarrollo Social, Salud, Reforma Agraria, Agricultura, Educación, Hacienda y Crédito Público, Trabajo, de la Oficina de Políticas Públicas de la Presidencia, y con el presidente Vicente Fox. Agradecemos sus comentarios y retroalimentación. Este informe representa exclusivamente las opiniones del equipo del Banco Mundial. xi ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS ACERCA Programa de Apoyos para la Comercialización APAVER Programa de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Veracruz-Llave BANRURAL Banco Nacional de Crédito Rural CEC Centros Estratégicos Comunitarios CENDIS Centros de Desarrollo Infantil CEPAL Comisión Económica para América Latina CIDE Centro de Investigación y Docencia Económicas CIESAS Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONADEPI Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo CONAFOVI Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda CONAPO Consejo Nacional de Población CONASUPO Compañía Nacional de Subsistencias Populares CONAZA Comisión Nacional de Zonas Áridas DICONSA Distribuidora Comercial CONASUPO DIF Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia ENCASEH Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares ENESTYC Encuesta Nacional de Empleos, Salarios, Tecnología y Capacitación en el Sector Manufacturero ENEU Encuesta Nacional de Empleo Urbano ENIGH Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares xii FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FAPPA Fondo Para el Apoyo a Proyectos Productivos de las Organizaciones Agrarias FIFONAFE Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal FIRA Fideicomisos constituidos en Relación con la Agricultura FIRCO Fideicomiso de Riesgo Compartido FONACOT Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores FONAES Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales FOVI Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda FOVISSSTE Fondo de la Vivienda del ISSSTE IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INDESOL Instituto Nacional de Desarrollo Social INEGI Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática INFONAVIT Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda del Trabajador INI Instituto Nacional Indigenista INSP Instituto Nacional de la Salud Pública ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado LICONSA Leche Industrial CONASUPO OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PAC Programa de Ampliación de Cobertura PAREIB Programa para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica PEC Programa de Escuelas de Calidad PET Programa de Empleo Temporal PEMEX Petróleos Mexicanos PIASRE Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Alta Siniestralidad xiii PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PROBECAT Programa de Becas de Capacitación para el Desempleo PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo PROCEDE Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos PRODEFOR Programa de Desarrollo Forestal PRODEI Programa para el Desarrollo de la Educación Inicial PRODEPLAN Programa de Plantaciones Comerciales Forestales PROMUSAG Programa de la Mujer en el Sector Agrario PRONABES Programa Nacional de Becas para la Educación Superior PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SFP Secretaría de la Función Pública SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEP Secretaría de Educación Pública SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SRA Secretaría de la Reforma Agraria SSA Secretaría de Salud STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social UDLA Universidad de Las Américas, Puebla xiv LA POBREZA EN MÉXICO UNA EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES, LAS TENDENCIAS Y LA ESTRATEGIA DEL GOBIERNO RESUMEN Y MENSAJES PRINCIPALES Este informe presenta los resultados de una evaluación sobre las condiciones de la pobreza en México y de las estrategias gubernamentales para reducirla. Este documento constituye la primera fase de un programa de trabajo de largo plazo sobre estrategias para reducir la pobreza que el Banco Mundial lleva a cabo y que comprende el periodo de 2003 a 2006. Aunque el trabajo ha implicado una amplia colaboración con el gobierno y especialistas mexicanos en el tema de la pobreza, los puntos de vista aquí expresados son responsabilidad del Banco Mundial. Este resumen condensa las principales conclusiones y mensajes del informe. La situación actual con respecto a la pobreza presenta varios desafíos. En términos de bienestar, México ha experimentado importantes avances en algunas dimensiones --sobre todo en las relacionadas con el acceso a los servicios básicos y menos en otras como por ejemplo en los ingresos de los pobres. Se han registrado avances notables entre 1996 y 2002, en particular entre quienes viven en pobreza extrema1, pero la pobreza sigue siendo un reto central, ya que su nivel actual se encuentra apenas por debajo de los niveles prevalecientes antes de la crisis de 1994-1995. En 2002, la mitad de la población vivía en pobreza y un quinto en pobreza extrema. La estrategia gubernamental de combate a la pobreza tiene muchas fortalezas. El marco de CONTIGO es excelente en términos conceptuales, sobre todo en su intento de integrar las múltiples dimensiones del bienestar y de la acción pública en el ciclo de vida. Hay éxitos notables en programas específicos y OPORTUNIDADES se destaca por su impacto efectivo en la reducción de la pobreza y por atender ampliamente a quienes viven en la pobreza extrema. El énfasis en la evaluación, en especial en SEDESOL, es loable. La reciente introducción de la Ley General de Desarrollo Social es un intento potencialmente valioso de institucionalizar la estrategia de desarrollo social y de ofrecer una mayor continuidad entre las administraciones gubernamentales. Pero también existen muchos retos. Entre los programas gubernamentales aún falta mucho para lograr la plena implementación de los principios del marco conceptual CONTIGO. En muchos sectores la calidad de los servicios es un tema central; las políticas sociales para quienes viven en la pobreza extrema están bien desarrolladas pero no tanto así las políticas para el crecimiento de sus ingresos. Hay una agenda pendiente por desarrollar para los que viven en la pobreza moderada, en especial respecto a estrategias para incrementar la productividad de los autoempleados y las empresas 1Ésta se define en términos de aquellos con ingreso por debajo de la línea de pobreza alimentaria. La Pobreza en México xv informales. La mayor parte de los individuos que viven en pobreza extrema y moderada sigue estando fuera del sistema de protección social formal y enfrenta riesgos importantes, por ejemplo, de salud, desempleo o falta de ingresos en la vejez. Y hay importantes problemas institucionales que enfrentar, desde el fortalecimiento de la rendición de cuentas, especialmente en los gobiernos estatales y municipales, hasta la incorporación social de los grupos excluidos y la vinculación de las evaluaciones rigurosas con una administración basada en resultados. La sección A analiza las condiciones de la pobreza y la sección B revisa la estrategia gubernamental. La sección C resume y presenta conclusiones sobre la acción pública y análisis futuros. A. CONDICIONES Y TENDENCIAS DE LA POBREZA La pobreza en México es un desafío importante y se encuentra asociada a una gran desigualdad. La pobreza tiene muchas dimensiones, como son las capacidades humanas --en especial la situación educativa y de salud--, el acceso a la infraestructura, los ingresos, la vulnerabilidad y la inclusión social. Puede concebirse el reconocimiento de estas múltiples dimensiones como una aproximación imperfecta al tratamiento que hace Amartya Sen del bienestar en términos de la libertad (o capacidad) de una persona de elegir su vida. Esto depende de sus capacidades humanas y de su habilidad para convertirlas en "seres y haceres".2 Esta habilidad está determinada en gran medida por el contexto económico sobre todo las oportunidades de un trabajo productivo y por el contexto político y social en el que vive la gente. En este sentido, México atraviesa dos transiciones importantes: en la esfera económica experimenta una sólida integración en la economía internacional, mientras que en la política y social vive un proceso de profundización de la democracia. Sin embargo, los dos procesos son complejos y se caracterizan por ser de largo plazo. Estas transiciones son aspectos centrales del entorno de las condiciones de vida y las políticas del gobierno. A continuación se examinan las condiciones y tendencias de las diversas dimensiones de la pobreza, que corresponden a las dimensiones planteadas en la estrategia CONTIGO del gobierno. También analizamos aspectos geográficos de la pobreza. (1) Capital humano/Capacidades México ha logrado importantes avances en términos de las capacidades humanas de la población, entre ellas, salud, nutrición y educación. Con respecto a las condiciones educativas y de salud, y a los niveles de prestación de servicios, México está hoy 2Ver Sen, 1999. xvi La Pobreza en México razonablemente cerca del punto en que se esperaría que estuviera dado su nivel de ingresos. Ha habido grandes avances de largo plazo con respecto a la mortalidad infantil y la matriculación en secundaria (gráficas 1 y 2). En ambos casos el progreso fue tan bueno o mejor que el "exitoso" caso de Malasia en Asia del Este, uno de los países con el más alto desempeño de esa región y que tiene características estructurales y socioeconómicas similares a las de México. Sin embargo, a pesar de su éxito promedio, existen grandes diferencias históricas entre los grupos sociales y entre las regiones dentro de México. Gráfica 1. Tendencias de largo plazo en mortalidad infantil y PIB per cápita 250 200 M I=444.04-78.39*ln(PIB)+3.49*ln(PIB)2 R2= 0.6511 N=3,388 vivos 150 nacidos 100 1,000 M éxico 1960 por M alasia 1960 50 M éxico 2001 M alasia 2001 0 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000 PIB per capita (Dólares de 1995) Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial. Gráfica 2. Tendencias de largo plazo en la matrícula de secundaria y PIB per cápita 100 80 M éxico 2000 60 M alasia 2000 40 M alasia 1970 SEC= -94.6-24.09*ln(PIB)-0.49*ln(PIB)2 20 R2= 0.6071 M éxico 1970 N=2,008 0 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 -20 PIB per capita (Dólares de 1995) Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial. La Pobreza en México xvii El progreso en capacidades humanas ha sido posible por una combinación de la expansión de los programas cuyo objetivo es la provisión universal de servicios que cada vez favorece más a los más pobres conforme los programas se han expandido -- sobre todo educación básica, programas de salud pública y suministro de agua--, y en los últimos años, medidas enfocadas a la demanda que combinan las transferencias condicionadas a que los hogares de bajos ingresos envíen a sus hijos a la escuela y asistan a las clínicas de salud. OPORTUNIDADES es el programa más representativo de estas transferencias. Estas medidas se han basado en un gran incremento en el gasto social del gobierno, sobre todo en educación y en programas de reducción de la pobreza (ver más adelante). Aunque la naturaleza de este progreso es de largo plazo, éste se ha consolidado y profundizado en el actual gobierno. El incremento en materia de gasto social desde 2000 es especialmente loable a la luz del estancamiento del crecimiento y de los ingresos recientemente. Sin embargo, el gasto público en salud disminuyó en el periodo 2000- 2002, a pesar de los retos que enfrenta el sector.3 Sin embargo, todavía persisten problemas de baja calidad y desigualdad en educación y servicios de salud. (2) Pobreza de activos/Patrimonio Con respecto a la infraestructura ha habido importantes avances en el acceso a la electricidad y al agua potable4, así como una expansión más modesta en la cobertura de servicios sanitarios. A nivel nacional, en 2002 las tasas de acceso fueron de 98, 90 y 80%, respectivamente, en electricidad, agua y saneamiento. Aunque los pobres han presentado tasas de acceso sistemáticamente más bajas, también han tenido avances en la última década. Por ejemplo, quienes viven en pobreza extrema en áreas rurales el grupo en mayor desventaja en cuanto a servicios el acceso a la electricidad se incrementó de 63 a 90% entre 1992 y 2002, y el acceso al agua potable creció de 38 a 58% en el mismo periodo. En cambio, el acceso a servicios sanitarios sólo se incrementó de 22 a 26 %. También ha habido un crecimiento constante en la propiedad de bienes durables en los hogares, impulsado sobre todo por el ahorro y la inversión privados. No obstante, persisten grandes desigualdades en la propiedad de viviendas y de ahorros financieros, con un uso muy reducido de las instituciones financieras formales. Por ejemplo, mientras cerca de 70% de los pobres moderados tienen casa propia, sólo 5% notificó que estaba pagando su casa; lo cual constituye un indicador del proceso de adquisición y de construcción predominantemente financiado por ellos mismos. 3Aún no se cuenta con el gasto real de 2003. Según las estimaciones, el gasto en salud creció casi 24 % de 2002 a 2003 (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP, 2003). 4Acceso a agua potable: agua corriente en casa, agua corriente fuera de casa y agua entubada. xviii La Pobreza en México También hay evidencias de que México se ha quedado rezagado en comparación con Asia del Este en cuanto a la provisión de infraestructura económica. A futuro, ello podría convertirse en un problema importante con respecto a la dinámica de los ingresos y la competitividad del país. La inversión en México cayó en términos absolutos a principios de la década de 1990 y, a pesar de una cierta recuperación en inversión pública en los últimos años, sigue estando por debajo de los niveles de 1990. Ello ocurrió en un periodo en el que iba en aumento el déficit promedio en la infraestructura latinoamericana en relación con los países de rápido crecimiento de Asia del Este (Calderón y Servén, 2003). (3) Pobreza de ingresos/Oportunidades de ingreso Los cambios de la pobreza en términos de ingresos son impulsados por las interacciones entre crecimiento y desigualdad de ingresos. Incluso con un crecimiento sostenido, la reducción de la pobreza ha tendido a ser lenta como consecuencia de la elevada desigualdad de ingresos en México y el crecimiento reciente ha sido bajo. Una manera de leer las gráficas 1 y 2 es considerar los grandes avances en los indicadores sociales a pesar de un marcadamente lento progreso en el eje de los ingresos; Malasia sobrepasó a México partiendo de un nivel promedio de ingresos inicialmente más bajo. En la última década, el patrón de cambios en la pobreza ha seguido de cerca el ciclo macroeconómico y el ritmo asociado del mercado de trabajo (gráfica 3). La crisis de 1994-1995 constituyó un enorme revés. La pobreza extrema se incrementó de 21% de la población en 1994 a 37% en 1996. Entre 1996 y 2002 la pobreza extrema disminuyó en 17 puntos porcentuales a 20%, sólo un punto porcentual por debajo del nivel antes de la crisis de 1994. Aunque el desempleo abierto no es de gran importancia para los pobres, los bajos retornos del trabajo --en autoempleo y salarios-- y el subempleo sigue siendo una característica fundamental de la pobreza. Mientras que los niveles de pobreza se han reducido hasta alcanzar los niveles anteriores a la crisis, las tendencias en el periodo 2000-02 son alentadoras con un declive significativo de la pobreza extrema a pesar del estancamiento en los ingresos promedio. Ello fue impulsado por una combinación de crecimiento sustancial de los ingresos en las áreas rurales y una disminución en la desigualdad, tanto en las áreas rurales como urbanas en este periodo. En México se ha debatido si los cambios en la pobreza reflejan la falta de comparabilidad entre las encuestas, ya que la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) de 2002 cambió tanto en el cuestionario como en el tamaño de la muestra. Recientemente, el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) concluyó que las encuestas de 2000 y 2002 son ampliamente comparables, al menos en cuanto a los ingresos totales de los hogares (CTMP, 2004). Este informe concuerda con su conclusión. La Pobreza en México xix Considera que la encuesta de 2002 es superior y comparable con la de 2000 en cuanto al ingreso total de los hogares (y el ingreso per cápita).5 Este informe también reporta intervalos de confianza para las tendencias de la pobreza en los casos en que es estadísticamente posible. La conclusión de que las cifras son comparables también se sustenta en el análisis de otras encuestas en especial de las correspondientes a fuerza laboral la Encuesta Nacional de Empleo Trimestral (ENET desde 2000) en donde no cambió la encuesta. El patrón de cambios de la pobreza de ingresos es consistente con las estimaciones oficiales. Los cambios que son lo suficientemente grandes como para ser estadísticamente significativos son las reducciones en la pobreza extrema tanto en áreas rurales como a nivel nacional. Cuando la pobreza se estimó en términos de consumo, en lugar de ingresos, la caída en la pobreza moderada fue también estadísticamente significativa a nivel rural y nacional; las disminuciones en la pobreza extrema a nivel rural y nacional, siguen siendo significativos. La disminución en la pobreza urbana no es estadísticamente significativa. Los resultados de la ENIGH y de la ENET son consistentes con la observación de que hubo crecimiento en los ingresos de los pobres a pesar del estancamiento de toda la economía, impulsado por dos factores: primero, un rápido crecimiento en los ingresos laborales, en especial en los salarios rurales no calificados (que se incrementaron más de 20 % entre 2000 y 2002, según la ENET), con una reducción en los retornos para los niveles más altos de educación y para el trabajo urbano formal; y segundo, una substancial contribución de remesas y transferencias (que incluye a OPORTUNIDADES) para los que viven en la pobreza extrema en el área rural. Gráfica 3. Panorama de las tendencias de pobreza extrema y moderada a) Pobreza extrema (línea de pobreza alimentaria) 6 0 rematxE 5 0 a obrezP 4 0 en óni 3 0 ac oblP al 2 0 de óni 1 0 roporcP 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 2 N a c io n a l R u r a l U r b a n o 5A nivel de las subcategorías de ingresos --como las transferencias-- las encuestas no fueron diseñadas para ser estrictamente comparables, y la valoración estadística debe hacerse con cautela. xx La Pobreza en México b) Pobreza moderada (línea de pobreza de patrimonio) 9 0 8 0 7 0 Pobreza en 6 0 5 0 Población la 4 0 de 3 0 2 0 Proporción 1 0 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 2 N a c io n a l R u ra l U rb a n o Fuente: Estimaciones del Banco Mundial utilizando la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza. Para situar la reducción de la pobreza en México en el contexto internacional la comparamos con el más reciente análisis sobre la pobreza global que utiliza líneas de pobreza estandarizadas con Paridades de Poder de Compra (PPP, 1993) de aproximadamente uno y dos dólares al día (Chen y Ravallion, 2004). Aunque la metodología es diferente, la línea de dos dólares al día es bastante cercana a la línea de pobreza alimentaria de México y las tendencias en el tiempo son similares. Como muestra la gráfica 4 en relación con el promedio latinoamericano, México ha mostrado una incidencia de pobreza ligeramente inferior. Esto se debe a que los ingresos están por encima del promedio, y la desigualdad es cercana al de por sí elevado promedio latinoamericano. Durante las dos últimas décadas, y en particular en la última década, los avances han sido pequeños en México y América Latina pero el desempeño de México ha sido más rápido que el promedio después de la crisis de 1994-1995. En comparación, hace dos décadas Asia del Este era mucho más pobre que América Latina, pero luego avanzó mucho más rápido. Sólo entre 4 y 9% de la población mexicana vive aún con menos de un dólar al día. Ésta es una línea cercana a las que se usan en algunos de los países más pobres del mundo, por lo que representaría en el contexto mexicano un profundo nivel de carencias y sería, probablemente, más susceptible a errores de medición. La Pobreza en México xxi Gráfica 4. Tendencias de la incidencia de la pobreza en México, América Latina y Asia del Este, utilizando líneas de pobreza internacionales a) Con "dos dólares al día" (con paridades de poder de compra de 1993) 9 0 8 0 noc 7 0 endoiviv día 6 0 al ión DSU 5 0 2 Poblac la de 4 0 de enos óni m 3 0 2 0 Proporc 1 0 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 A s ia d e l E s t e A m é r ic a L a t in a y e l C a r ib e M é x ic o b) Con "un dólar al día" (con paridades de poder de compra de 1993) 60 con 50 viviendo día 40 al USD 1 30 Población la de de 20 menos 10 Proporción 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 A sia del E ste A m érica Latina y el C aribe M éxico Nota: El tipo de cambio de consumo PPC de 1993 para México del Banco Mundial es de 2.102. La línea de pobreza con una PPC de un dólar al día es de alrededor de 68.82 pesos por persona al mes a precios de 1993. Fuente: Chen y Ravallion (1994) y cálculos del Banco Mundial. El impacto de la crisis y la recuperación macroeconómica es muy claro en las tendencias de pobreza antes mostradas. Sin embargo, en la última década ha habido cambios notables en la relación entre desempeño económico y reducción de la pobreza. Esto queda ilustrado con la importante divergencia entre el crecimiento en ingreso y consumo registrado en las Cuentas Nacionales, las medias de la encuesta y el ingreso promedio del 20% inferior de la distribución (gráfica 5). Los cambios en el ingreso y consumo promedio de las encuestas no coinciden con las cifras de las Cuentas Nacionales porque los conceptos y las mediciones son diferentes. Ambos tienen errores xxii La Pobreza en México de medición pero los resultados basados en encuestas de hogares se consideran como una mejor medida del bienestar de los hogares. En la crisis de 1994-1995 el ingreso y el gasto en las encuestas cayó mucho más que en las Cuentas Nacionales, tanto en ingresos promedio como en el quintil más bajo. El ingreso y el gasto basados en encuestas crecieron rápidamente en el periodo de 1996-2000, pero menos en el caso de los más pobres. Por último, en el periodo de 2000-2002 las estimaciones de las encuestas y de las Cuentas Nacionales muestran poco cambio, pero hay un crecimiento sustancial en el 20% más pobre. Gráfica 5. Patrones de crecimiento de las Cuentas Nacionales, media de la encuesta y quintil más bajo, 1994-2002 a) Ingreso 4 0 3 0 2 0 1 0 0 -1 0 -2 0 -3 0 1 9 9 4 -1 9 9 6 1 9 9 6 -2 0 0 0 2 0 0 0 -2 0 0 2 1 9 9 4 -2 0 0 2 P IB p e r c a p ita (C u e n ta s N a c io n a le s ) In g re s o c o rrie n te p ro m e d io p e r c a p ita In g re s o c o rrie n te p e r c a p ita 1 e r q u in til b) Consumo privado 4 0 3 0 2 0 1 0 0 -1 0 -2 0 -3 0 1 9 9 4 -1 9 9 6 1 9 9 6 -2 0 0 0 2 0 0 0 -2 0 0 2 1 9 9 4 -2 0 0 2 C o n s u m o P riv a d o p e r c a p ita G a s to c o rrie n te p ro m e d io p e r c a p ita G a s to c o rrie n te p e r c a p ita 1 e r q u in til Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en la ENIGH y las Cuentas Nacionales. La Pobreza en México xxiii Los cambios observados en la pobreza reflejan cambios en los ingresos medios y en la desigualdad. Los altos niveles de desigualdad se asocian con una mayor pobreza y son de interés por sí mismos. La desigualdad en México ha tendido a ser contracíclica (en contraste con los patrones característicos de América Latina en la década de 1980), pues la crisis de 1994-1995 redujo la desigualdad, ésta aumentó con la recuperación de 1996- 2000 y el periodo de estancamiento de 2000-2002 también redujo la desigualdad (gráfica 6). México ha pasado de estar alrededor del ya muy alto promedio latinoamericano a encontrarse ligeramente por debajo del promedio en 2002. Aunque, en parte, el patrón de cambios en la desigualdad puede reflejar genuinamente fuerzas cíclicas, parece que también hay factores estructurales de más largo plazo que ameritan análisis. Gráfica 6. Tendencias en desigualdad (coeficiente de Gini basado en ingresos) 60 55 50 45 40 35 30 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Am érica Latina y el Caribe (sin M éxico) Rural Urbano Nacional Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH, de varios años, utilizando la metodología aprobada por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza para el cálculo del ingreso. Nota: Los promedios latinoamericanos no están ponderados, hay poca diferencia cuando se usan promedios ponderados. Hay varias razones por las que la desigualdad puede reflejar fuerzas estructurales que merecen ser analizadas: · Primero, los retornos a la educación superior de los trabajadores en el mercado laboral crecieron significativamente en la década hasta 1997, pero cayeron a partir de entonces. En general, esto se atribuye a cambios tecnológicos sesgados por las habilidades e inducidos por la apertura a gran escala de la economía mexicana al comercio y a la inversión extranjera directa, que se vio consolidada con la entrada del país al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).6 Chile, que 6Ver De Ferranti et al. (2003) para patrones generales de desigualdad de salarios en América Latina, y Lederman, Maloney y Servén (2003) para los efectos del TLCAN. xxiv La Pobreza en México también experimentó una profunda apertura a los mercados internacionales, experimentó un alza importante y una baja moderada en los retornos a la educación superior de los individuos, lo cual indica que el efecto de la apertura pudo haber sido transitorio, sobre todo con una gran expansión de la oferta educativa. · Segundo, en la década pasada se experimentó una reducción en los diferenciales salariales promedio entre las áreas rurales y urbanas, lo que probablemente refleja una mayor integración entre los mercados de trabajo rurales y urbanos, sobre todo en las regiones más desarrolladas de México. Esto se ha visto reforzado recientemente por los flujos relativamente grandes de remesas hacia las áreas rurales. · Tercero, en las áreas rurales ha habido un alza significativa en la desigualdad desde mediados de los noventa y un gran incremento en el 2000, seguido de una pequeña caída en el 2002 (gráfica 5). La distribución del 2002 es ahora más parecida al patrón de 1992. Ha habido un crecimiento más rápido en la agricultura de más alta productividad, así como en el ingreso rural no agrícola en las áreas más cercanas a los centros industriales y de servicios. (4) Vulnerabilidad/Protección social Existe vulnerabilidad a choques adversos que afecta tanto a pobres rurales como urbanos, así como a los no pobres. Los choques adversos debido a problemas de salud, desempleo, malas cosechas y desastres naturales tienden a empeorar la pobreza entre los pobres y provocan que algunos de los no pobres caigan en la pobreza. Los trabajadores rurales y urbanos parecen experimentar patrones muy similares de fluctuaciones de ingreso aunque los trabajadores autoempleados y del sector informal experimentan una variabilidad de ingresos más alta, esto es especialmente marcado en las áreas rurales, donde los cultivos son una actividad muy importante para los trabajadores autoempleados e informales. Las crisis de gran escala, como el choque macro de 1994- 1995, afectan adversamente a todos los grupos aunque sin alterar demasiado el patrón de cambios entre ellos.7 La principal ganancia desde 1995, partiendo de la perspectiva de la vulnerabilidad, es que se han evitado más crisis macroeconómicas. Sin embargo, persisten importantes riesgos covariados asociados con desastres naturales y el clima, así como riesgos individuales de salud y empleo. También está el riesgo de no tener ahorros suficientes o apoyo para la vejez. Algunos de estos riesgos se relacionan sistemáticamente con las características de los hogares, así como con las fluctuaciones más grandes de ingresos entre los autoempleados. 7 El Capítulo 3 presenta el análisis, los hallazgos y una revisión de la literatura sobre la vulnerabilidad en México. La Pobreza en México xxv Aunque muchos trabajadores están en el sector informal involuntariamente, hay razones estructurales que explican el gran tamaño del sector informal, por ejemplo la carga regulatoria y tributaria de la formalización y la poca conexión entre los costos y los beneficios de la seguridad social. Una evidencia importante de esto es la gran proporción de la población que no está cubierta por los mecanismos formales de protección contra el riesgo. La fuerza laboral informal experimentó una caída importante de finales de los ochenta a mediados de los noventa, mientras que la crisis de 1994-1995 y el periodo de estancamiento de 2000-2002 tendieron a incrementar el desempleo y la informalidad (gráfica 7). Gráfica 7. Desempleo e Informalidad en México 8 1 .4 1 .3 7 1 .2 ) 6 Razón (% 1 .1 Formal 5 1 Desempleo 4 0 .9 /Informal de 0 .8 Tasa 3 0 .7 2 0 .6 1 0 .5 1987I 1988I 1989I 1990I 1991I 1992I 1993I 1994I 1995I 1996I 1997I 1998I 1999I 2000I 2001I 2002I 2003I D e s e m p le o F o rm a l/In fo rm a l Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, ENEU, con base en el tamaño original de la muestra de las 48 ciudades más grandes. Recientemente, al empeorar las condiciones del mercado laboral el desempleo aumentó pero los salarios no se contrajeron en la magnitud esperada. Esto parece indicar un cambio en cuanto a la forma en que está funcionando el mercado laboral, que podría estar asociado a una baja inflación, lo que significa que el mecanismo de reducción en salarios reales a través de alzas en los precios está desapareciendo. Es posible que choques macroeconómicos pudieran asociarse con más desempleo de largo plazo, a la manera de países como Argentina y Bolivia. Esto tiene implicaciones potencialmente importantes para las políticas de protección social, lo que incrementa la necesidad de mecanismos eficaces para manejar el riesgo del desempleo. (5) Pobreza social/Incorporación social Esta importante área es la más difícil de evaluar en forma cuantitativa. Una evaluación cualitativa preliminar es que los problemas de exclusión social y la naciente rendición de cuentas de las instituciones públicas a los grupos pobres siguen siendo de gran xxvi La Pobreza en México importancia, a pesar de los avances significativos en la reciente apertura democrática. Ha habido iniciativas muy valiosas con respecto a una mayor transparencia y rendición de cuentas durante el actual gobierno, pero la experiencia de otros países muestra que para lograr la eficacia de una mayor transparencia, es crucial que existan estructuras y procesos institucionales complementarios. Esto puede constituir un desafío y tomar tiempo, sobre todo donde hay fuertes estructuras clientelares y de exclusión social. Es necesario evaluar qué tanto del actual esfuerzo por romper con estas estructuras clientelares está logrando mejores servicios y responde a los grupos más pobres. La posición de los grupos indígenas es de particular importancia debido a los patrones históricos de exclusión social y de mayores niveles de pobreza. La ENIGH no incluye una pregunta sobre etnicidad, pero de acuerdo con el Censo de 2000, 44% de los grupos indígenas están en el 20% más bajo de la distribución total de ingreso, y 80% se ubica en el 50% más bajo. Si utilizamos el quintil inferior como medida de la pobreza extrema -- ésta se encuentra cerca de la incidencia bajo la línea de pobreza alimentaria de la ENIGH-- los pueblos indígenas representan alrededor de una quinta parte de quienes viven en la pobreza extrema, esto es, más del doble de la proporción de ésta población según el Censo de 2000. Por lo regular, los grupos indígenas sufren niveles de carencias más altos en términos de educación, estado de salud y acceso a los servicios. (6) Aspectos geográficos del bienestar Entre las diferentes dimensiones del bienestar está la variación que existe de ésta por la localización geográfica. Vivir en un área pobre puede constituir una profunda diferencia en el desarrollo y las perspectivas de los individuos. Hay grandes diferencias en pobreza de ingresos y otros indicadores de bienestar entre las distintas regiones y se da un gradiente generalizado del norte al sur. El alto nivel de carencias en el sur está confirmado por el índice de marginación de CONAPO --basado en acceso a servicios básicos de infraestructura, condiciones de vivienda, avance escolar y sueldos-- y por el Índice de Desarrollo Humano del PNUD --basado en el PIB per cápita, matrícula educativa y esperanza de vida. En ambos índices, los estados del sur son los más pobres (Banco Mundial, 2002a). Las diferencias regionales ocultan gran parte de la heterogeneidad dentro de los estados, en términos de los niveles de bienestar y los patrones de cambio. Cuando se trata de números, hay importantes grupos de pobres extremos que viven fuera de los estados más pobres (alrededor de un cuarto de quienes viven en la pobreza extrema en México reside en áreas urbanas en los estados del centro). En efecto, todas las regiones de México tienen fuertes variaciones en las condiciones de vida, de las áreas urbanas más desarrolladas, pasando por las áreas semiurbanas y ciudades pequeñas, a las áreas rurales más remotas --así como importantes desigualdades dentro de cada municipio y localidad. La heterogeneidad entre los estados y dentro de ellos se ilustra con un La Pobreza en México xxvii indicador: la proporción de personas empleadas que ganan menos de dos salarios mínimos en la gráfica 8. Para otras mediciones de bienestar, como la escolaridad, el acceso a diversos servicios y la propiedad de bienes de consumo durables, existe un patrón similar de heterogeneidad. Gráfica 8. Proporción de empleados que ganan menos de dos salarios mínimos en el nivel estatal (izquierda) y municipal (derecha) Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir del Censo de 2000. Hay una relación cercana entre ser indígena y bajos índices geográficos de bienestar, en particular para grupos rurales indígenas. Hay altas concentraciones de grupos indígenas en muchos municipios de los estados del sur-Pacífico y de la Península de Yucatán, así como en algunos municipios del oeste y noroeste de México. Entre quienes se identificaron a sí mismos como indígenas, o que hablan una lengua indígena en casa, una fracción relativamente alta vive en pueblos rurales relativamente pequeños con bajos accesos a servicios básicos. En términos de tendencias, las diferencias regionales tienen un profundo arraigo histórico. Ha habido cierta convergencia geográfica de largo plazo en la mayor parte de los indicadores de servicios e indicadores sociales, pero una tendencia hacia la divergencia en las mediciones de ingreso y salarios en la década de 1990, que parece estar asociada con los efectos diferenciales en el proceso de la integración internacional tanto antes como después del TLCAN. Por lo regular, las áreas más cercanas a la frontera o a los centros urbanos han mostrado un crecimiento más rápido. B. ESTRATEGIA DEL GOBIERNO En esta sección nos ocupamos del papel de la estrategia del gobierno para reducir la pobreza que cubre lo siguiente: un análisis del marco para la reducción de la pobreza, llamado CONTIGO; temas de finanzas públicas y la incidencia distributiva del gasto -- esto se deriva del trabajo conjunto sobre la Revisión del Gasto Público, paralelo a este informe--, y temas fundamentales de diseño de políticas. La tercera subsección sobre xxviii La Pobreza en México diseño de políticas analiza las relacionadas con la prestación de servicios sociales, con el crecimiento de los ingresos de los pobres y con un conjunto de cuestiones que atañen a las instituciones en general. El marco gubernamental CONTIGO para la reducción de la pobreza y el desarrollo social El gobierno ha articulado su estrategia de reducción de la pobreza en términos de un marco explícito sobre la naturaleza de la pobreza y de cómo la acción pública puede aumentar el bienestar de los pobres. Dicho marco se denomina CONTIGO, que es tanto un marco conceptual como un conjunto de programas dedicado especialmente a la reducción de la pobreza bajo la supervisión del Gabinete Social. Como marco conceptual, CONTIGO es excelente. Dos aspectos destacan (gráfica 9). Primero, reconoce explícitamente las múltiples dimensiones de la pobreza y las dimensiones complementarias de la acción pública como son desarrollo humano, generación de ingresos, acumulación de activos físicos y protección social. Segundo, incorpora esto dentro de un esquema del bienestar y la pobreza a lo largo del ciclo de vida de los individuos y hogares. No es común tener un enfoque tan bien desarrollado y coherente para evaluar la pobreza y enmarcar la planeación como parte de las políticas oficiales. En el marco CONTIGO hay dos áreas que pueden articularse aún más para apuntalar el análisis y la acción. Primero, podría darse más atención al diseño del lado de la oferta de las políticas sociales mediante la articulación de un marco para comprender los determinantes de la cobertura y la calidad de la totalidad de los servicios públicos que afectan la vida de los pobres. Una dimensión particular de ello tiene que ver en cómo el gobierno federal puede influir en la cobertura y la calidad de la provisión de servicios en los niveles subnacionales; esto cobra cada vez mayor importancia a la luz de la reciente y extensa descentralización en México. Segundo, es relevante dar más peso a los temas de las condiciones institucionales formales e informales, en especial con respecto a la incorporación social y la rendición de cuentas. Éstas son determinantes centrales del desempeño de los servicios y del potencial económico de los grupos pobres. Aunque los puntos de la inclusión social y la rendición de cuentas son, de hecho, tratados como temas transversales dentro del marco CONTIGO, podrían articularse con mayor profundidad y ganar importancia. Su implementación implicará trabajos analíticos y empíricos en áreas específicas de la prestación de servicios --como el microdiseño del lado de la oferta de la provisión de servicios--, cuestiones de la incorporación social de grupos socioeconómicos específicos --por ejemplo, grupos indígenas rurales y habitantes de los densamente poblados barrios pobres urbanos-- y la integración eficaz de políticas económicas y sociales, ya que la mayoría de los más pobres son autoempleados o trabajadores en unidades muy pequeñas --del tamaño de una familia--, a menudo en empleos inestables y en establecimientos no registrados. La Pobreza en México xxix Gráfica 9. CONTIGO: Áreas de acción pública a lo largo del ciclo de vida (Ciclo Acumulativo) (Ciclo Acumulativo) Protección Capacidades Opciones ot ón dades Patrimonio Protección Pat Pr Prenatal Nacer Cada acción toma en cuenta las Seguro diferencias étnicas y de género. Protección Capacidades El individuo y la familia son la Infancia Infancia Infancia unidad de acción. Adolescentes y Protección Juventud Capacidades Opciones Jóvenes Juventud Juventud Protección Capacidades Opciones Patrimonio Adultos Adultos Adultos Adultos Adultos Adultos Protección Capacidades Opciones Patrimonio Protección Adultos Adultos Adultos Adultos Adultos Mayores Mayores Mayores Mayores Mayores Mayores Fuente: Página de web de CONTIGO y presentación de PowerPoint, ambas disponibles en: http://www.CONTIGO.gob.mx. CONTIGO, como una puesta en operación del marco, ha avanzado pero sigue siendo difícil de evaluar. Hay muchas actividades sectoriales importantes que están dentro del ámbito de CONTIGO, así como unos cuantos programas que abarcan múltiples dimensiones, de los cuales los más importantes son OPORTUNIDADES, MICRORREGIONES y HÁBITAT. Sin embargo, con la excepción parcial de programas como éstos, en general no queda claro cómo el gran número de programas de CONTIGO se relaciona con el enfoque integral que es el núcleo de éste. En efecto, el manejo del grueso de las políticas sociales y económicas que afectan a los pobres parece que sigue concentrado en los sectores y en las secretarías con poca integración al marco CONTIGO para la toma de decisiones. Además, hay una considerable variación en la focalización del los programas sociales, y una especial debilidad en la vinculación entre los programas sociales y económicos. De hecho, un tema que se analiza en este informe es que hay fuertes complementariedades entre desarrollo social y desarrollo económico y que es crucial que la estrategia de reducción de la pobreza no se limite a una práctica de desarrollo social. xxx La Pobreza en México Esta evaluación de la operación de CONTIGO es preliminar debido a la reciente implementación de este marco y es necesario esperar a que haya información sobre su impacto en términos de resultados. Esto no es una crítica al trabajo del Gabinete Social que ha hecho avances significativos en los últimos tres años, sino más bien un comentario sobre la complejidad del desafío y la herencia de programas de gobiernos anteriores. La coordinación entre los programas sociales y económicos se torna más difícil porque el Gabinete Social se ocupa principalmente de los programas sociales, mientras que muchos programas económicos complementarios pertenecen a otras estructuras organizacionales, entre ellas el Gabinete Económico. Un avance es que la implementación de CONTIGO a través del secretariado técnico del Gabinete Social se encuentre bajo la dirección de la Presidencia de la República; otro avance es que se esté buscando concentrarse en un número más limitado de programas prioritarios, en vez de tratar de coordinar todos los programas que son importantes para la reducción de la pobreza. Además de estos desarrollos dentro del Poder Ejecutivo, el Congreso aprobó recientemente la Ley General de Desarrollo Social (recuadro 1), lo cual representa un importante paso hacia la institucionalización de una política de estado para el desarrollo social. Dicha ley institucionaliza la política social en México a través de una serie de organismos que supervisan las políticas y la implementación del desarrollo social, entre ellas, el Consejo de Evaluación, la Comisión Nacional para el Desarrollo Social, la Comisión Intersecretarial y el Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social, que tendrán entre sus miembros a personas de la sociedad civil. También declara que los ejecutores principales, pero no exclusivos, de algunos de los programas de desarrollo social, serán los municipios y contempla un requerimiento de que el gasto en desarrollo social no se reduzca en términos reales con respecto al año anterior. La ley enfrenta desafíos en cuanto a su implementación, en especial con respecto a las funciones de las diversas comisiones creadas y el énfasis dado a los municipios en su participación en la ley. Aunque en principio es deseable la garantía de no reducir el gasto social como proporción del PIB, esto introduce una importante rigidez en el ya de por sí inflexible presupuesto (Banco Mundial, 2004a). Como se examina más adelante, no todo el gasto social es eficaz ni en favor de los pobres y otras categorías de gasto, entre ellas partes del gasto en el sector económico son importantes para la reducción de la pobreza. La Pobreza en México xxxi Recuadro 1. La Ley de Desarrollo Social La Ley de Desarrollo Social, que entró en vigor a finales de 2003, establece los principios y las pautas generales para dar forma e institucionalizar una política social del estado que trascienda las políticas sexenales.8 La ley establece la creación de la Comisión Nacional de Desarrollo Social, la creación del Consejo de Evaluación y las disposiciones presupuestales para los programas de desarrollo social que permitirán la planeación y coordinación eficaz de las políticas sociales en México. La ley contiene un capítulo sobre áreas prioritarias; regiones donde las desigualdades son más profundas y las condiciones de pobreza y marginación son amplias y complejas. Trata de concentrar las energías y recursos de las instituciones públicas y la sociedad a fin de que los mexicanos que padecen altos niveles de carencias en estas áreas alcancen, en el menor tiempo posible, niveles aceptables de bienestar. La ley estipula que los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales para el desarrollo social sean los municipios, con la excepción de los casos en que las acciones o programas se asignen explícitamente al gobierno federal u otras instituciones. Una de las aportaciones de la ley son las pautas y criterios para el financiamiento de las políticas sociales. Éstas se definen de tal modo que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social se consideren prioritarios y de interés público. El gasto en estos programas no puede ser menor en términos reales que el del año fiscal anterior y debe incrementarse, al menos en la misma proporción que la tasa de crecimiento del PIB. Ello faculta al gobierno federal a establecer y administrar un fondo de contingencia social a la luz de imprevistos de los cuales el monto y las reglas mínimas se incluirán en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Las instituciones creadas por esta ley son: · El Sistema Nacional de Desarrollo Social. Este sistema agrupará a los actores e instituciones dedicados y encargados del desarrollo social. Se establecerá como un mecanismo permanente de atención, colaboración, coordinación y construcción de consensos de los tres niveles de gobierno, así como de la sociedad civil y los actores privados. · La Comisión Nacional de Desarrollo Social. Este organismo será un instrumento de coordinación de los programas, acciones e inversiones para el logro de los objetivos, estrategias y prioridades de las políticas nacionales de desarrollo social. · El Consejo Nacional de Evaluación. Esta entidad puede realizar sus tareas por sí sola o a través de uno o más organismos independientes. Su objetivo es revisar periódicamente las metas, acciones y resultados de los programas sociales, a fin de corregir, modificar, añadir, reorientar o suspender los programas. Las instituciones de educación superior y de investigación científica y organizaciones no lucrativas pueden participar como organismos de evaluación, elegidos por procesos de licitación competitivos. La ley estipula que para las auditorías de desempeño dispuestas, las evaluaciones de los programas sociales deben incluir indicadores de resultados, administración y servicios a fin de medir y notificar sobre su cobertura, su calidad y su impacto. El mandato de evaluación existente adquiere hoy la 8La ley se implementará por completo una vez que el Presidente decrete las reglas y lineamientos específicos de operación. xxxii La Pobreza en México condición de requerimiento legal. Ello asegura que tenga continuidad en el futuro. El Consejo también establece los fundamentos, las pautas y los criterios de la definición, identificación y medición de la pobreza. · Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social. Este organismo será un instrumento de coordinación de las acciones del Ejecutivo Federal para garantizar la amplia naturaleza en el diseño y ejecución de la política nacional de desarrollo social. · Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social. Este organismo analizará y propondrá programas y acciones que encaminen el cumplimiento de las metas de desarrollo social nacional. Fuente: Diario Oficial de la Federación (2004). El papel de las finanzas públicas para apoyar los programas de reducción de la pobreza Ha habido un incremento sustancial en el gasto de desarrollo social desde la crisis de 1994-1995, incluyendo un apoyo a los servicios básicos y, a ciertos subsidios bien focalizados.9 Esto fue importante para algunos de los avances en la cobertura de los servicios y en reducciones en la pobreza extrema. Mientras el gasto total se incrementó un promedio de 6.3% al año de 2000 a 2002, el gasto en desarrollo social se incrementó en promedio 5.3% al año, y el gasto en reducción de la pobreza10 aumentó 14.2% anualmente. En conjunto, el crecimiento en el gasto social desde mediados de los noventa se logró a pesar de la estrechez fiscal, en especial mediante grandes reducciones en el gasto del "sector económico". El gasto en programas dirigidos específicamente a los pobres ahora representa 1.3% del PIB, en comparación con 0.7% en 1990. Los programas que contemplan transferencias a los pobres, liderados por OPORTUNIDADES desde su creación, crecieron en promedio 8.4% al año durante la década de 1990 y aún más 9.8% al año después de 2000. Sin embargo, el patrón más sorprendente es el rápido ritmo de crecimiento del gasto en seguridad social de 35.2% al año desde 1990 que no está focalizado a los pobres. 9 La clasificación funcional de la SHCP de los gastos incluye tres categorías de gastos: "sector económico," "gestión gubernamental" y "desarrollo social". El gasto del "sector económico" cubre infraestructura, desarrollo rural, energía, transporte, comunicación y otros servicios y actividades económicas, mientras que el gasto en desarrollo social incluye los gastos en educación, salud, seguridad social, asistencia social, desarrollo regional y local y políticas laborales. La gestión del gobierno comprende legislación, orden público, seguridad nacional, procesos electorales, eficacia administrativa y medio ambiente. 10Esto se refiere a programas específicamente dirigidos a los pobres. La Pobreza en México xxxiii Las reducciones en el gasto que ha experimentado el sector económico son una causa de posible preocupación desde el punto de vista de la reducción de la pobreza debido al impacto potencial en el crecimiento agregado y la inclusión de los pobres en el proceso de crecimiento. Esto es especialmente cierto a la luz de los diferentes patrones de avance en distintas dimensiones de la pobreza antes mencionadas, con avances menores en pobreza de ingresos que en capital humano. Entre 2000 y 2002 ha habido alguna recuperación en el gasto en el sector económico, aunque los niveles de gasto siguen estando por debajo de los niveles prevalecientes a principios de los noventa. Desde luego es crucial que el gasto en el sector económico se oriente efectivamente hacia el crecimiento a favor de los pobres. Esto se analiza con mayor detalle en la siguiente sección, cuando hablemos de las políticas para el crecimiento de los ingresos de los pobres. En vista de la probable necesidad de incrementar el gasto en el sector económico, de las continuas necesidades del gasto en desarrollo social y de los costos en la transición en la reforma a las pensiones, la situación fiscal del gasto para la reducción de la pobreza será muy limitada ante la falta de una reforma tributaria. Una reforma que eleve los impuestos puede ser una de las acciones que más favorezca a los pobres, siempre y cuando el gobierno utilice eficazmente los recursos recaudados en el combate a la pobreza. Comparado con muchos países latinoamericanos, México tiene un bajo nivel de ingresos fiscales (gráfica 10) y ello reduce en gran medida la capacidad del estado para emprender acciones redistributivas. Incluso si los recursos fiscales adicionales se usan bien, un incremento proporcional en las contribuciones puede ser altamente progresivo. Esto implica una combinación de canalización de mayores recursos en áreas que ahora están documentadas como eficaces, y de vinculación de gasto incremental en otras áreas a reformas institucionales para hacer más eficiente y equitativo el gasto. En contraste con periodos anteriores hoy existe una mayor capacidad para diseñar transferencias para compensar los menores beneficios de un aumento de contribuciones para los grupos más pobres. xxxiv La Pobreza en México Gráfica 10. La relación entre los ingresos fiscales totales (en porcentaje del PIB) y PIB per cápita 0.45 0.4 0.35 0.3 0.25 0.2 M éxico 0.15 0.1 0.05 0 4.5 5.5 6.5 7.5 8.5 9.5 10.5 11.5 Logarítm o del PIB per capita (dólares de 1995) Prom edio 1990-2000 Fuente: Cálculos del Banco Mundial, con base en datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial. Aunque elevar los impuestos es una parte importante de la estrategia de reducción de la pobreza, también hay un gran potencial si se hace un uso más efectivo del gasto público.11 Dentro del gasto social más los subsidios existe una enorme variación en la incidencia, donde algunos programas son altamente igualadores --sobre todo en beneficio de los pobres-- y otros son altamente desiguales --sobre todo en beneficio de los no pobres.12 En promedio, el gasto público parece ser mucho más igualitario que los ingresos y en el margen se está volviendo más igualitario y a favor de los pobres, pero aún existen áreas importantes, y algunas con crecientes desigualdades en incidencia, por ejemplo las pensiones del ISSSTE, la educación superior y las prestaciones del IMSS para trabajadores activos. Esto se ilustra en la gráfica 11, utilizando una medición resumida de la incidencia del gasto entre todos los diferentes grupos de ingreso en la población: el coeficiente de concentración --que es similar al coeficiente de Gini-- va de -1 cuando todo el gasto se dirige a los más pobres, pasando por 0, donde todos reciben el mismo gasto, a +1, cuando todo el gasto va a los más ricos. 11El gasto aquí analizado representa más de la mitad del gasto total programable y casi 10 % del PIB en 2002. El gasto cubre principalmente el gasto social, más subsidios, pues pocos programas del sector económico pueden analizarse en la ENIGH o vincularse con ésta. 12El análisis de incidencia implica relacionar el uso de los programas basados en datos de las encuestas con los costos administrativos procedentes de los datos del presupuesto. Ello no toma en cuenta la calidad o las respuestas de conducta de los hogares (Van de Walle, 2003). A pesar de estas limitaciones es una medición útil de la orientación de los esfuerzos gubernamentales en toda la población. Los hogares se clasifican en términos de gasto "autónomo" per cápita, o gasto antes de las transferencias monetarias. Este concepto es directamente comparable con el ingreso autónomo (o ingresos antes de las transferencias monetarias), admitiendo que la propensión marginal a consumir a partir de las transferencias es de 50%. (Para más detalles sobre la metodología, ver Banco Mundial, 2004a). La Pobreza en México xxxv Gráfica 11. Hay una enorme variación en la desigualdad de los diferentes programas de gobierno (Coeficientes de concentración de 2000 y 2002) Pensiones ISSSTE Pensionados Activos ISSSTE 2000 GINI 2002 Educación Superior Salud ISSSTE Gasto Fiscal IVA Pensionados Activos IMSS Pensiones IMSS Salud PEMEX Salud Hospital Subsidio Eléctrico Salud IMSS Media Superior Salud Embarazo/Parto Salud Primaria TOTAL Secundaria PROCAMPO Primaria Preescolar SSA Salud Oportunidades -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 Nota: El coeficiente de Gini se refiere a la distribución de ingresos privados. PROCAMPO no fue reportado en 2000 porque la muestra de beneficiarios capturada en la encuesta de 2000 no es representativa. El gasto fiscal del IVA se refiere a las exenciones y a la tasa cero del IVA.13 Fuente: Trabajos del Banco Mundial (2004a) y SHCP (2004) sobre el gasto fiscal del IVA. Aunque la distribución del gasto social del gobierno entre los diferentes grupos es sólo moderadamente desigual en promedio, con amplia variación, el tamaño del gasto en relación con el gasto total de los hogares--antes de las transferencias-- es mucho mayor para los grupos más pobres, ello se debe precisamente a que su ingreso es bajo. La gráfica 12 muestra el coeficiente entre el valor del gasto público estimado que va directamente a los hogares y el gasto total de los hogares --antes de las transferencias. En realidad, el costo de tales programas públicos es mayor que el gasto total de los hogares en los tres deciles más bajos de la población rural y por encima de 50% del gasto total de los hogares del 20% más bajo de la población urbana. Esto explica sólo parte de los beneficios que reciben los hogares, ya que ello también depende de la calidad de los servicios y de cuánto éstos son valorados por los receptores. El tema de la calidad, que se analiza más adelante, es importante para entender mejor el impacto de los servicios 13Para detalles, ver el Capítulo 4. xxxvi La Pobreza en México Gráfica 12. El gasto público es mucho mayor en comparación con el gasto total de los hogares para los pobres (Coeficiente entre el gasto del programa y el gasto autónomo del hogar, por programa principal, nacional, 2002) 10 Primaria 9 SSA Oportunidades 8 Secundaria Preescolar 7 IMSS Salud Procampo 6 Media-Superior Subsidio Eléctrico Deciles 5 PEMEX Salud IMSS Pensionados Activos 4 ISSSTE Salud 3 Superior 2 1 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 Fuente: Cálculos del Banco Mundial; ver también Banco Mundial, (2004a). Un aspecto adicional tiene que ver con el alcance de los diferentes programas en relación con las "necesidades" de los distintos grupos del perfil de la pobreza. El análisis realizado para este informe parece indicar un panorama mixto. Algunos servicios básicos educación básica, agua, electricidad tienen una cobertura casi universal entre toda la población. Aunque no necesariamente es altamente progresiva, aquellos llegan a casi todos los pobres. En general, los programas con alta focalización a los pobres tienen un alcance relativamente moderado en México y otras partes de la región (De Ferranti et al., 2004). El programa OPORTUNIDADES es una importante excepción, ya que llega a cerca de 60% de quienes viven en la pobreza extrema en áreas rurales según la encuesta en hogares de 2002 y a un estimado de 80% en total en 2003.14 Quedan brechas en la provisión de servicios básicos, en especial para los que viven en la pobreza extrema, y una cobertura incompleta del sistema de protección social, para la salud, la vejez y el desempleo. Esto es especialmente importante para aquellos de los pobres moderados que no tienen acceso ni a la seguridad social formal ni a OPORTUNIDADES. 14Información proporcionada por SEDESOL. La Pobreza en México xxxvii El análisis de la incidencia y el alcance indica que hay una considerable posibilidad de que la distribución del presupuesto tenga un impacto mayor en los pobres. Para examinar esto se plantearon escenarios en que se transferían los subsidios a la electricidad o se eliminaban las exenciones al IVA y las reasignaciones iban a un programa OPORTUNIDADES hipotéticamente ampliado.15 Se seleccionaron estos programas para el escenario porque en principio son un buen ejemplo de cómo incrementar la eficacia e igualdad. El subsidio a la electricidad y las exenciones al IVA están muy desigualmente distribuidos --con coeficientes de concentración de 0.24 y 0.41 respectivamente--, lo que implica que más recursos van a grupos más ricos. A pesar de esto, representan cantidades no triviales de gasto de los pobres. Los subsidios a la electricidad son equivalentes a cerca de 3% del gasto total de los hogares de quienes viven en la pobreza extrema y moderada, y las exenciones de IVA son equivalentes a alrededor de 4.5% del gasto total de los hogares. Sin embargo, si se eliminan estos programas y se redistribuyeran los recursos ahorrados, por ejemplo con un patrón similar a OPORTUNIDADES, los beneficios netos para los pobres serían sustanciales.16 OPORTUNIDADES es igualador --con un coeficiente de concentración de ­0.58-- y probablemente tiene efectos de eficacia positivos ya que ofrece incentivos para la inversión en capital humano. En la gráfica 13 se muestran dos escenarios de redistribución. El primero redistribuye los recursos de acuerdo con la distribución existente de los programas y el segundo supone que las brechas de 2002 en la cobertura de los hogares por parte de OPORTUNIDADES se cumplirían totalmente en el decil inferior, 50% en el segundo, y 25% en el tercero. Con estos supuestos, los tres deciles inferiores experimentarían grandes ganancias --constituyendo un impacto sustancial en la pobreza extrema-- y los deciles cuarto y quinto, así como los deciles más altos, experimentarían pequeñas pérdidas. Aunque este es uno entre muchos escenarios ilustrativos que muestran el gran potencial de un uso más eficaz del presupuesto como instrumento de redistribución eficaz. Por ejemplo, para propósitos ilustrativos por el lado fiscal escogimos un cambio impositivo--eliminación de exenciones-- que tendría algunos efectos negativos entre los pobres que luego se ven más que compensados por la acción redistributiva. En la medida en que haya un aumento en la recaudación, podrían obtenerse beneficios a través de otros escenarios fiscales que tengan menos impacto en los pobres, si acaso con algún costo potencial en términos de eficacia o factibilidad administrativa en el corto plazo. 15 Esto sólo debe considerarse con fines ilustrativos ya que una mayor expansión de OPORTUNIDADES, por ejemplo a grupos que ahora están sin cobertura, presenta retos en su diseño. 16Es importante mencionar que no se logrará este impacto si se usa otro instrumento distinto de OPORTUNIDADES. xxxviii La Pobreza en México Gráfica 13. Cerrar la brecha de la pobreza: impacto en el gasto per cápita de los hogares de los cinco deciles inferiores en una reasignación total de los subsidios a la electricidad y al IVA hacia OPORTUNIDADES 16,000 P re-transferencia 14,000 P ost-Transferencia (Actual) P ost-transferencia (R easignación) 12,000 P ost-transferencia (R easignación + R eform a) 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1 2 3 4 5 D eciles de G asto N eto de Transferencias per capita Nota: El escenario objetivo de la reforma supone cambios de diseño que cerrarían completamente la brecha de cobertura en el decil 1, 50% en el decil 2 y 25% en el decil 3. Fuente: Cálculos del Banco Mundial. Temas fundamentales del diseño de políticas para la reducción de la pobreza De igual importancia que los cambios potenciales en la composición impositiva y del gasto son los temas en torno al diseño de los programas y las políticas. Dividimos esta sección en tres áreas: la provisión de servicios sociales, las políticas que influyen en el crecimiento del ingreso, y un conjunto de temas que abarcan aspectos institucionales transversales. (1) Diseño de la prestación de servicios públicos: servicios sociales y protección social Capital humano/Capacidades. México, como muchos países de la región y de otras regiones, tendrá que darse prisa para mantenerse a la par de la dinámica de los retornos a las habilidades. Los retornos a la educación primaria y secundaria han sido uniformes y son especialmente bajos en las áreas rurales. Los retornos de la educación superior son altos, lo que refleja alzas sustanciales a principios de los noventa. Aunque hay evidencia de la disminución en los retornos a la educación superior desde 1997, la matrícula universitaria sigue altamente concentrada en los hijos de hogares ricos, quienes se benefician de subsidios elevados y gozan de altos retornos privados. En los noventa, la expansión de la matricula superior fue, de hecho, desigualadora, con un incremento en la brecha entre la tasa de asistencia neta de los hogares de altos y bajos ingresos. Para el La Pobreza en México xxxix progreso futuro será importante un impulso continuo al acceso y calidad de la educación secundaria y mecanismos para dar a los alumnos pobres y brillantes acceso a la educación superior. Existen iniciativas para proporcionar fondos o acceso a la educación universitaria a alumnos más pobres --como el apoyo a los establecimientos interculturales con una orientación particular hacia los grupos indígenas--, pero constituye un reto implementar un esquema amplio de préstamos a estudiantes en vista de la debilidad del sistema de recaudación impositivo que podría hacer difícil la recuperación de los préstamos. Un tema central, bien documentado sobre los servicios educativos --y que parece aplicarse también a la salud y otros servicios--, es la baja calidad; y muestra también una variación significativa, en la cual los pobres, en especial los grupos indígenas, experimentan la calidad más baja en términos de los resultados escolares según muestran los resultados de exámenes. Aunque la situación socioeconómica es un determinante principal de las calificaciones de los estudiantes, existe una agenda pendiente por el lado de la oferta, en donde será central una reforma de la enseñanza para fortalecer la rendición de cuentas de los profesores en cuanto a resultados, si es que un objetivo sea que las habilidades de los pobres mejoren. 17Probablemente también haya oportunidades de fortalecer la oferta escolar en las áreas desfavorecidas, de lo cual son un ejemplo las escuelas indígenas. El diseño de cualquier apoyo adicional a la educación, sin embargo, deberá tomar en cuenta el riesgo de que el aumento en el gasto pudiera ser destinado a salarios de los trabajadores del sector público en vez de ofrecer mejores servicios para los pobres. En cuanto a la cantidad y, en especial a la calidad, el enfoque debería darse en reformas que mejoren la eficiencia. La experiencia internacional indica que es probable que esto implique temas institucionales complejos dentro del sector entre los gobiernos nacional y local, y entre las escuelas y las comunidades a las que atienden. Hoy existe un conjunto de programas, entre ellos CARRERA MAGISTERIAL, INCENTIVOS PARA PROFESORES DE EDUCACIÓN SUPERIOR, ESCUELAS DE CALIDAD (PEC), PROGRAMAS COMPENSATORIOS y APOYO A LA GESTIÓN ESCOLAR. Algunos de los programas que han sido evaluados muestran lecciones útiles y también un potencial para mejorar su diseño y otros no han sido evaluados. Probablemente sería deseable la consolidación de programas y su evaluación sistemática. Como programa de incentivos para la inversión en capital humano, OPORTUNIDADES ha tenido un impacto significativo entre los pobres en el estado nutricional y la asistencia a la escuela secundaria, como lo muestran las evaluaciones externas de impacto. Con la reciente expansión hacia las áreas urbanas pobres se ha convertido en un programa de importancia nacional que ya llega a una alta proporción 17La calidad de la educación es tema de un programa de trabajo del Banco Mundial actualmente en proceso, y cualquier referencia a este tema es preliminar. xl La Pobreza en México de quienes viven en la pobreza extrema en el campo, como señalamos antes. Desde 2001, OPORTUNIDADES extendió los beneficios educativos a individuos de hogares pobres, de 14 a 20 años de edad, matriculados en la educación media superior. A sólo un año de su operación, el programa ofreció más de 400,000 becas para este nivel, cuyo impacto neto fue un incremento de 38% en las tasas de matriculación en las áreas rurales, y de 6% en las urbanas (Rubalcava y Teruel, 2003). Una extensión adicional es JÓVENES CON OPORTUNIDADES, que consiste en un fondo de ahorros para los egresados de la secundaria que desean continuar su educación y terminarla antes de cumplir los 22 años de edad. Los estudiantes pueden cambiar por efectivo sus puntos acumulados y utilizarlo como colateral para microcréditos, como enganche para comprar una casa o para mejorar sus vivienda, para pagar un seguro de salud o financiar su educación superior. Este diseño es prometedor, pero sus impactos se verificarán cuando exista una evaluación de impacto rigurosa. Entre los temas que pueden fortalecerse con el programa OPORTUNIDADES, en especial como una parte potencialmente integradora de la estrategia CONTIGO, está mejorar la conexión con la prestación de servicios locales y evaluar sus mecanismos de rendición de cuentas y procedimientos de graduación del programa. También es importante poner en claro el balance entre los objetivos duales del programa que son elevar la asistencia a las escuelas y clínicas de salud, y transferencias de efectivo a quienes viven en la pobreza extrema. Las importantes transferencias a nivel primaria no tienen un gran impacto en la asistencia, ya que la mayor parte de los alumnos de todas formas asistiría a la escuela pero pueden justificarse como parte de un sistema amplio de redistribución y de protección social, para el cual es crucial la transferencia de recursos a quienes viven en la pobreza extrema. Esto se discute a continuación. Enfrentando la vulnerabilidad/Protección social. La protección social tiene dos objetivos: apoyar el manejo eficiente de riesgos en los hogares y las transferencias redistributivas a los pobres. En ocasiones ambos están presentes en el mismo programa y, de hecho, esto puede aportar beneficios económico-políticos si el componente del manejo de riesgos eleva el apoyo de la clase media a los programas que también contribuyen a la redistribución favorable a los pobres. Una estrategia sólida de manejo de riesgos implica un equilibrio entre estrategias para la reducción de riesgos, autoaseguramiento y combinación del riesgo. Por lo regular, los pobres tienen una capacidad deficiente para autoasegurarse mientras que la combinación de riesgos se limita en especial a familias grandes u otros mecanismos informales que tienden a ser costosos y a romperse en el contexto de los riesgos covariados. La acción del gobierno puede ser crucial en estas áreas. En este contexto, una parte importante de una estrategia general de manejo de riesgos para los pobres y vulnerables implica la generación de activos rurales y urbanos, y el fortalecimiento de los sistemas financieros --entre ellos las micro-finanzas. Por lo tanto, esto se vincula estrechamente a una estrategia de generación de activos analizada más La Pobreza en México xli adelante. Hay una relación en dos sentidos entre activos y vulnerabilidad: los activos pueden ser un medio para manejar la vulnerabilidad; a la inversa, altos niveles de vulnerabilidad pueden producir a niveles bajos de inversión debido a los riesgos inherentes cuando los mercados de crédito y seguro son incompletos. Sin embargo, una estrategia basada en los activos debe complementarse con programas gubernamentales de protección social para encarar los riesgos que no pueden manejarse eficazmente por los mismos individuos y grupos. En el cuadro 1 se presenta un esbozo del sistema actual. El núcleo de la estructura actual de la protección social se orienta al sector formal, incluyendo pensiones, salud y beneficios por desempleo. Entre los beneficiarios de la seguridad social y de los servicios de salud de los dos institutos de seguridad social más importantes, Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), están sobre todo los grupos más ricos y clase media de la población (gráfica 10); la incidencia de prestaciones de estos institutos es casi tan desigual como la distribución general del ingreso.18 Esto refleja al Estado benefactor "truncado" tan característico de América Latina (De Ferranti et al., 2004). El diagnóstico del sistema de seguridad social es limitado en este informe pero evidencia preliminar indica que hay áreas que han de reformarse. Con respecto a la población sin cobertura, que es el objetivo primordial de un informe sobre la pobreza, hay una clara necesidad de expandir la protección social a los hogares más pobres e informales. 18En el Capítulo 3 se analizan otros Institutos de seguridad social, federal y estatales. xlii La Pobreza en México Cuadro 1. Sistema de protección social de México según la condición de pobreza (ilustración) Pobreza Extrema Pobreza Moderada No pobres Vejez Sin cobertura IMSS (19% con derechos) IMSS (27% con derechos) significativa ISSSTE (3% con derechos) ISSSTE (12.4% con derechos) Otros institutos de seguridad social (federal y estatales) Riesgos mayores PAC (SSA) IMSS (34% con derechos) IMSS (47% con derechos) de salud SEGURO POPULAR ISSSTE (5% con derechos) ISSSTE (15% con (SSA) Proveedores privados derechos) IMSS- Proveedores privados OPORTUNIDADES Otros institutos de Seguro de Salud para seguridad social (federal la Familia (IMSS) y estatales) Proveedores privados Riesgos de Cobertura muy Cobertura parcial con Cobertura parcial con desempleo parcial de PET pago por cese de empleo pago por cese de empleo formal y SICAT formal Desastres FONDEN FONDEN En gran medida naturales y OPORTUNIDADES inaplicable pérdidas de cosechas Asistencia OPORTUNIDADES Cobertura parcial de No aplicable social y niños (42%) OPORTUNIDADES DIF (16%) DIF Notas: Los porcentajes se refieren a la población cubierta en cada grupo. Los nombres completos de los programas son: Programa de Ampliación de Cobertura (PAC); Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN); Sistema de Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH 2002. Los principales programas de transferencias para los pobres, en especial OPORTUNIDADES y PROCAMPO, tienen de buena a muy buena focalización de asistencia social redistributiva (gráfica 10) y también ayudan a reducir el riesgo de los receptores ya que las cantidades transferidas por lo general no están ligadas a choques.19 Sin embargo, los programas tienen una cobertura incompleta de los grupos vulnerables y existe la oportunidad de ampliarla en dos aspectos: (i) transferencias condicionales para grupos que viven en la pobreza extrema no cubiertos por OPORTUNIDADES, que está dirigido a los niños; esto puede incluir adultos en los servicios comunitarios y a 19Sin embargo, PROCAMPO disminuyó significativamente después de la crisis de 1994-1995, subestimando el costo de tales crisis macro-fiscales. La Pobreza en México xliii ancianos que viven en la pobreza extrema; (ii) fortalecimiento de los programas basados en riesgos tales como obras públicas, que pueden ser pagadas automáticamente en respuesta a choques covariados (PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL, PET, el programa descentralizado de obras públicas tiene una cobertura relativamente pequeña y un impacto incierto). Esto debe complementarse con el fortalecimiento de los sistemas de información y rendición de cuentas. Con respecto a los riesgos de salud, México cuenta con múltiples proveedores: los derechohabientes de la seguridad social tienen acceso a cuidados médicos en IMSS/ISSSTE; existe una red de clínicas y hospitales públicos de los servicios de salud de los estados (SESA) y regulada por la Secretaría de Salud (SSA), así como partes subsidiadas del IMSS, y un amplio sistema privado que atiende a todos los segmentos de la población. Un aspecto sorprendente del sistema de salud es la utilización extensa de proveedores privados para riesgos mayores de salud, desde los pobres no asegurados hasta los de mayor poder adquisitivo con derechos de seguridad social. Esto es indicativo de problemas de acceso o calidad, al menos para los pobres. Recientemente, el gobierno ha tomado medidas para extender los seguros de salud para la población sin cobertura. El programa más representativo es el SEGURO POPULAR, introducido en 2002, que ofrece un paquete de servicios y medicinas específicos a los no cubiertos por la seguridad social, con una prima altamente subsidiada vinculada a la capacidad de pago y con una prima cero para el quintil inferior de la población. Esto fue complementado con un decreto de 2003 creado para extender progresivamente el seguro de salud a toda la población hacia 2010. El objetivo principal del SEGURO POPULAR es incrementar los recursos públicos destinados a la atención médica para los grupos más pobres. Esto es muy deseable en vista del patrón generalmente inequitativo del gasto integral en salud. En 2000, la Organización Mundial de la Salud (OMS) clasificó al sistema de salud de México como el número 51 de una lista de 191 en términos de desempeño general, y el 144 de191 en términos de justicia financiera --evaluada en términos de la distribución de los costos potenciales de atención de la salud de acuerdo con capacidad de pago más que de necesidades. México gasta menos en salud que otros países. El SEGURO POPULAR es complementario de OPORTUNIDADES ya que ofrece recursos dependiendo de los riesgos de salud. Como OPORTUNIDADES, éste funciona por el lado de la demanda aunque mediante financiamiento de la provisión de servicios de salud más que con transferencias de efectivo. El SEGURO POPULAR también ofrece un instrumento potencial para cambiar incentivos dentro del sistema de salud. Los retos más grandes en este sentido son proporcionar un instrumento para que la Secretaría de Salud (SSA) ejerza un liderazgo más consolidado en el sistema de salud, a través de la relación estrecha que mantiene con los estados y para que las secretarías de los estados cumplan un papel de liderazgo comparable con los proveedores del sector público en sus estados. xliv La Pobreza en México A finales de 2003, 625,000 familias se afiliaron al SEGURO POPULAR en 24 de las 32 entidades federativas. Esto es un logro notable. Sin embargo, como el SEGURO POPULAR es muy reciente, aún no hay información sobre su impacto neto. De hecho, su impacto real dependerá en gran medida de la conducta de los hogares, de los proveedores de servicios y de las interacciones entre la secretaría federal correspondiente y los estados. Aunque el SEGURO POPULAR tiene el potencial de proporcionar importantes beneficios, la magnitud de éstos se desconoce. Por ejemplo, se desconoce el grado en que el SEGURO POPULAR hará que los hogares incrementen su uso real de los servicios públicos de salud, cambiando de los proveedores privados a los públicos --lo que constituye un ahorro--, o decidiendo no inscribirse en la seguridad social formal. Tampoco se conoce el impacto sobre la conducta de los prestadores de servicios de salud, la cual es comparable a la situación que existía cuando se introdujo OPORTUNIDADES (entonces PROGRESA) a finales de los noventa. La obtención de información sobre estos temas dependerá del monitoreo y la evaluación estructurados de la conducta de los hogares y del desempeño de los proveedores de servicios. Aunque, en efecto, los planes actuales ponen un énfasis considerable en el monitoreo y la evaluación, existe la necesidad de prestar particular atención al diseño de evaluaciones de impacto, sobre todo una que cuente con un mecanismo para dar seguimiento en el tiempo a la conducta de los hogares y los prestadores de servicios --como se planteó intrínsecamente en el diseño de PROGRESA, en particular con el uso de encuestas longitudinales de los hogares. El SEGURO POPULAR cubre potencialmente los riesgos de salud para las familias sin cobertura --con subsidios más altos para quienes viven en la pobreza extrema. En el caso de otras categorías de riesgo, un tema estratégico para el futuro tiene que ver con los grupos medios de la población --en especial, entre los que se encuentran en la pobreza moderada-- que nunca tendrán acceso a OPORTUNIDADES y programas relacionados, que están destinados principalmente a los grupos en la pobreza extrema, y sólo participarán en el sistema de seguridad social formal en el largo plazo. Ello constituye un desafío para las políticas de protección social que son tema de la próxima fase del trabajo y concuerdan con el reto de ofrecer oportunidades de ingreso a este grupo que es el objetivo de la estrategia gubernamental IMPULSO, que busca mejorar la productividad y la formalización del sector informal, así como elevar la productividad potencial de los trabajadores (ver más adelante). Por último, otro tipo de vulnerabilidad se relaciona con los riesgos de violencia. La violencia criminal es de particular importancia en algunos barrios urbanos y afecta el bienestar personal y la seguridad económica. La violencia rural sigue siendo un problema en algunas de las áreas más pobres del país, donde a menudo se le asocia con conflictos por tierras y divisiones políticas o sociales. El acceso eficaz a los sistemas de justicia en México, que es responsabilidad de los tres Poderes de gobierno, como en otras partes de América Latina, son menos accesibles a los grupos más pobres. La OCDE en su estudio Panorama Económico 2003 encontró que persisten problemas graves en el La Pobreza en México xlv sistema judicial mexicano, como por ejemplo los prolongados procesos judiciales, la deficiente aplicación de las decisiones judiciales, sobre todo en el nivel local, y la elevada corrupción. Se requieren acciones para enfrentar estos problemas a nivel federal y estatal, así como una reforma integral al sistema de justicia. (2) Promoción del crecimiento de ingresos entre los pobres Como vimos en la sección A, ha habido un progreso más lento en el largo plazo con respecto a la pobreza de ingresos que en relación a las dimensiones sociales del bienestar. La generación de ingresos futuros entre los pobres dependerá del crecimiento en general y del patrón del crecimiento, en especial del patrón de creación de empleos. Los escenarios comprendidos en este informe muestran que el crecimiento y la desigualdad sí importan en la dinámica de la pobreza. Un crecimiento lento, de 2% al año entre 2002 y 2015, tendría un impacto pequeño en la pobreza si la desigualdad no se reduce o vuelve a los niveles de 1998-2000. Pero si la desigualdad cae 10%, la pobreza extrema bajaría a 8% para 2015. Un crecimiento de 5% al año produciría tasas de pobreza extrema de 6% para 2015 si la desigualdad vuelve a los niveles de 1998-2000, y hasta 2% si la desigualdad cayera 10%.20 El núcleo de cualquier estrategia de creación de empleos radica en el entorno de la inversión privada. En otras palabras, una estrategia de reducción de la pobreza es inseparable del diseño de una estrategia de competitividad y crecimiento. Esto se relaciona con la actual agenda general de competitividad que hoy está bajo escrutinio público en vista del bajo desempeño internacional de México en comparación con competidores como China, en especial después de que se obtuvieron ganancias iniciales con el TLCAN. Esta es una agenda compleja en la cual la evidencia internacional indica que la estabilidad macroeconómica, la provisión de infraestructura, la contención del proteccionismo en el sector privado y una variedad de medidas para mejorar la logística son todas importantes. Medidas para fortalecer la competitividad deben ser complementadas con estrategias específicamente orientadas al crecimiento del ingreso de los pobres, tanto para quienes viven en la pobreza extrema --sobre todo en áreas rurales-- como para quienes están en la pobreza moderada --sobre todo en áreas urbanas. La estrategia actual del gobierno para la pobreza extrema está mucho más desarrollada en el área social que en la esfera productiva; esto es una prioridad para el futuro. Con respecto a la pobreza moderada, el gobierno ha formulado recientemente una nueva estrategia, denominada IMPULSO, cuyo principal enfoque implica una variedad de medidas para incrementar la productividad, la seguridad y el dinamismo de los autoempleados y del sector de la pequeña empresa que hoy es en gran medida informal. Esto se basa en un diagnóstico sólido y existe una importante agenda por desarrollar en torno al diseño y ejecución de 20Ver simulaciones en el Capítulo 5. xlvi La Pobreza en México las políticas. A continuación se esbozan problemas en la formación de activos y en el marco regulatorio y de políticas para el crecimiento del ingreso en las áreas rurales y urbanas. Gráfica 14. Inversión en infraestructura nueva en México, 1990-2003 (sin incluir PEMEX) 2.5 2.0 BIP 1.5 del óni oporcrP1.0 0.5 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total Pública Privada Nota: La inversión en infraestructura incluye caminos, electricidad, vías férreas, aeropuertos, puertos, agua y telecomunicaciones. Los datos de 2003 son estimaciones. Fuente: Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. Infraestructura y activos/Patrimonio. En toda América Latina la inversión en infraestructura cayó drásticamente en los noventa, con alzas en la inversión privada que no compensaron la caída en la inversión pública, excepto en telecomunicaciones. Trabajos recientes sobre el crecimiento en los países indican que mayores acervos de infraestructura se asocian con un mayor crecimiento y una menor desigualdad (Calderón y Chong, 2003; Calderón y Servén, 2003). En México, durante los noventa los niveles de inversión tendieron a mantenerse y hubo un auge de corta duración en telecomunicaciones a finales de los noventa; en fechas recientes la inversión privada tuvo una baja significativa. La inversión pública se ha recuperado a partir de 2001, sobre todo en sectores como electricidad, caminos y agua. Sin embargo, los niveles de inversión son todavía bajos en comparación con los estándares internacionales y será necesario un mayor esfuerzo para reactivar la inversión en infraestructura en los sectores público y privado. Aunque sin duda es necesario gastar más en infraestructura, los temas sobre cambio de políticas e institucional son fundamentales para la eficacia y la equidad, ya sea que impliquen la privatización, mejorar el marco regulatorio para la producción privada o la posiblemente más desafiante meta de reformar la oferta de servicios públicos. Sin embargo, la privatización en México ha tenido un desempeño mixto. En algunos sectores produjo resultados positivos importantes, sobre todo en puertos, vías férreas y La Pobreza en México xlvii telecomunicaciones. Pero en muchas áreas la privatización también creó un poder considerable de mercado para los nuevos empresarios, lo que redujo la presión por ofrecer servicios de calidad y precios bajos. Esto puede incluir telecomunicaciones, líneas aéreas, caminos de cuota y bancos comerciales. En algunos sectores la infraestructura mexicana es de baja calidad (electricidad) o de alto costo (telecomunicaciones, transporte). Además de estas consideraciones generales, entre los temas específicos de los pobres está completar el acceso al agua y al saneamiento, mejorar la calidad de los servicios y reestructurar los subsidios a la electricidad. Los subsidios a la electricidad son regresivos y amplios a pesar de las recientes reducciones. Quienes consumen más reciben subsidios más altos, con excepción de quienes se encuentran en la parte superior de la distribución de ingresos. Los beneficios de una redistribución hipotética de los servicios de la electricidad a OPORTUNIDADES se ilustraron antes. Existe la posibilidad de racionalizar los precios en el subsidio residencial, lo que podría mantener los subsidios vitales para los pobres y liberar recursos para otras inversiones. Una reducción en los subsidios a la electricidad podría tener importantes impactos entre los pobres si se combina con mecanismos compensatorios dentro del patrón de precios y de otros programas. Sin embargo, los grupos de presión están logrando bloquear la implementación del incremento de precios de 2002. Además, en abril de 2003 el Senado aprobó un alza en los subsidios para los precios de la electricidad residencial en algunas regiones del norte y el sureste --"que sufren condiciones climáticas adversas", según los legisladores. Esta decisión es un claro retroceso y sólo puede lograr que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) no invierta en nueva capacidad. También hay un potencial de ahorro en el subsidio a la electricidad para el riego, que principalmente beneficia a los grandes agricultores. Para los pobres en áreas rurales --en especial para los que viven en la pobreza extrema--, hay una agenda pendiente para la generación de activos productivos. Parte de esto implica la continuación del complejo proceso de administración de la tierra y derechos de propiedad, en especial el Programa Nacional de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE). Este es un programa que fue creado en 1993 y busca regularizar la tenencia de la tierra. El programa permite a los grupos de productores escoger su régimen de derechos de propiedad, traza los límites de los ejidos, mide terrenos individuales y, finalmente, entrega a cada individuo certificados de terrenos de propiedad individual --incluyendo terrenos para vivienda--, así como de tierras de administración comunal. PROCEDE ha dado resultados positivos como un mayor acceso a la tierra, mayor eficiencia en la administración y transparencia en el plano rural, un mayor bienestar en el hogar y un mejor funcionamiento de los mercados de la tierra. Sin embargo, persisten los retos, entre ellos mejorar los conocimientos de inversión y administración, construir la capacidad para la resolución de conflictos, sobre todo a través de mecanismos alternativos de arreglos fuera de los tribunales y buscar alternativas para reducir los costos del programa (Banco Mundial, 2001b). Igualmente importante es la provisión de infraestructura económica y acceso al xlviii La Pobreza en México financiamiento. Es relevante que esto se diseñe de forma tal que apoye la diversificación de los patrones de producción. Parece haber potencial para construir sobre la intermediación financiera local existente, donde un área particular de oportunidad sea la inclusión de las remesas que recibe un 13% de los hogares rurales, y una quinta parte de los más pobres. Es importante mencionar que otros trabajos indican que la reforma de la tierra sigue siendo un tema esencial para los pobres en muchas zonas de México (Banco Mundial, 2001b; Finan, Sadoulet y De Janvry, 2002). En algunas áreas, el reto está en facilitar la individualización de los sistemas de tenencia de acuerdo con la reforma al régimen legal de propiedad de la tierra de 1992. En otros se señala la necesidad de apoyar a los grupos indígenas que prefieren conservar los sistemas comunales. Los conflictos por la tierra son importantes en muchas áreas, sin embargo, su resolución sólo arrojará beneficios si se complementa con medidas que fortalezcan la competitividad de los beneficiarios, con estrechos vínculos entre titulación, asistencia técnica para administrar la tierra en forma independiente y medidas estructurales para elevar la productividad. Para los pobres urbanos, que representan el grueso de la población que vive en la pobreza moderada, la agenda basada en activos se centra en la regularización de los derechos de asentamiento/propiedad, el fortalecimiento de la calidad de la infraestructura urbana y la ampliación del acceso a los ahorros financieros. El programa HÁBITAT está diseñado para enfrentar los retos de la pobreza urbana a través de un modelo de acción que combina, entre otros aspectos, el mejoramiento de la infraestructura y el equipo en las áreas urbanas marginadas, y la implementación de servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario. Con sus diferentes modalidades, HÁBITAT intenta apoyar a la población en estado de pobreza de patrimonio que vive en ciudades y áreas metropolitanas cuyo tamaño, ubicación, importancia económica y social, la convierte en puntos estratégicos, con especial atención a las necesidades de las mujeres, personas con capacidades diferentes, niños, adolescentes, adultos jóvenes y ancianos. Su diseño es prometedor, pero sus resultados se conocerán cuando exista una evaluación del impacto de este programa. Políticas y reglas. Para complementar una estrategia basada en activos existe la oportunidad de reforzar el entorno de políticas y reglas para el incremento del ingreso de los pobres. Para quienes viven en pobreza moderada la estrategia IMPULSO se concentra correctamente en la dinámica del crecimiento de la productividad en el sector informal, incluyendo a los autoempleados y a los productores de pequeña escala. Un tema central es el costo de la formalización. Los costos asociados a inflexibilidades en el mercado laboral, impuestos, costos de registro de los negocios y otras cargas burocráticas pesan más que los beneficios para la mayoría de los autoempleados y las empresas micro y pequeñas. La Pobreza en México xlix Un elemento de esto implica el funcionamiento del mercado de trabajo. Probablemente la legislación actual sólo tenga efectos menores en el ritmo general de la creación de empleos, pero constituye una limitación para que los pobres obtengan buenos trabajos, ya que ello eleva los incentivos para el trabajo informal --por parte de las empresas y los trabajadores. El debate sobre la modernización de la legislación laboral que se inició en 1997 --con la firma del "Acuerdo para una Nueva Cultura Laboral"-- en 2002 condujo a una iniciativa formal de ley que todavía se discute en el Congreso. La iniciativa de reforma podría representar un paso importante para hacer más atractivo el mercado formal, por ejemplo, a través de la introducción de periodos de prueba, de pasos iniciales en facilitar las reglas relativas a los contratos permanentes, esfuerzos por modernizar las relaciones industriales, alguna simplificación de requisitos burocráticos para las empresas pequeñas y medianas, medidas para promover la capacitación de la fuerza de trabajo y medidas para reducir la corrupción y la incertidumbre legal. Sin embargo, la iniciativa de ley todavía no ataca los principales problemas que afectan al mercado laboral, en especial los que son fuente de inflexibilidad en las contrataciones y despidos (Santamaría y López-Acevedo, 2003). Más allá de los cambios en la legislación del mercado laboral podrían llevarse a cabo otras iniciativas en el corto y mediano plazo para mejorar el equilibrio entre los sectores formal e informal. Entre ellos, elevar la calidad de los servicios proporcionados a los trabajadores formales y reducir la proporción del gravamen, en particular las contribuciones de seguridad social de los empleadores para los trabajadores poco calificados. En las áreas rurales, hay una amplia variedad de programas de distintas dependencias gubernamentales cuya coordinación y vinculación todavía no es efectiva. Hay un importante esfuerzo a través del PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE ordenado por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable para coordinar diferentes programas, pero sólo se han conseguido avances moderados. Aunque PROCAMPO sigue siendo progresivo, la mayor parte de los programas de ALIANZA PARA EL CAMPO tienden a beneficiar a los productores más grandes y el crecimiento de la productividad agrícola de los últimos años ha sido más débil en las regiones más pobres.21 Desde 2001 se introdujeron los siguientes avances en el programa PROCAMPO: las transferencias se pagan a principio del ciclo de cultivos para facilitar la compra de insumos y alentar las inversiones entre los productores al ofrecer un ingreso esperado más seguro; los productores pueden utilizar parte de su pago como una garantía para préstamos y los criterios de elegibilidad fueron simplificados y se promovió su conocimiento. También desde 2001 se introdujeron avances en ALIANZA PARA EL CAMPO que incluyen: la difusión del programa en el sector ejidal para que una proporción más grande de 21Así, entre 1990 y 2002 la productividad en la producción de granos en la región norte-Pacífico (Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa) creció a un ritmo anual de 1.47 %, mientras que en los estados del sur (Guerrero, Oaxaca y Chiapas) creció a un ritmo de 0.63 % (Estudio de la Pobreza Rural en México, en proceso). l La Pobreza en México ejidatarios tenga conocimiento del programa, entienda sus objetivos y tenga en claro cómo tener acceso a los recursos; la eliminación de requisitos para la participación de grupos --que puede ser difícil para los más pobres-- en algunos programas y la posibilidad de que los ejidatarios compren sus propios insumos directamente de los distribuidores locales --más que de distribuidores certificados por el gobierno. Una consideración más amplia tiene que ver con el alcance de una estrategia territorial más estructurada y coordinada que pudiera construirse sobre los programas ya existentes, como MICRORREGIONES y sobre la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Estos programas tienen el reto de fortalecer los vínculos institucionales en las estrategias productivas territoriales de crecimiento agrícola y no agrícola y en estrategias de cambio tecnológico. En la formación de tales estrategias será importante concentrarse en el papel de las fuentes rurales de ingreso no agrícolas. Como proporción del ingreso rural, éstas se han elevado abruptamente en la década pasada, de 50% en 1992 a 70% en 2002.22 Incluso en el quintil más bajo, más dependiente de la agricultura, esta proporción se elevó de 30 a más de 50%. Además, los no pobres serán regularmente los agentes fundamentales del dinamismo económico y es de gran importancia crear estrategias de producción determinadas que apoyen las alianzas y la conectividad económica entre los pobres y los no pobres. Por último, existe una agenda especial en torno al crecimiento del ingreso de los grupos indígenas. Ello se debe a que estos grupos sufren altos niveles de pobreza y a las distintas preferencias y prácticas, por ejemplo, en actitudes hacia la naturaleza y en modos colectivos de organización. Los proyectos en curso, por ejemplo en la silvicultura comunal y las cooperativas cafetaleras, muestran que es posible apoyar la creación dinámica de bienes productivos en colaboración con organizaciones de grupos indígenas. Donde un agente externo ha dirigido o asistido en el proceso inicial existen características comunes, entre ellas: capital y semilla por parte de agencias de desarrollo rural, una gran dosis de asistencia técnica pero ofrecida con una visión de una estrategia de desarrollo sustentable, y la construcción, a partir de modelos locales, de intervención y una perspectiva sociocultural local de metas y objetivos de los grupos indígenas. (3) Temas institucionales transversales: Rendición de cuentas y descentralización, inclusión social y evaluación A través de todos los programas específicos y las estrategias sociales y económicas hay cuestiones institucionales más amplias que desempeñarán un poderoso papel en el 22Ésta es la proporción del ingreso total del hogar procedente de fuentes no agrícolas, de la ENIGH, en comunidades de menos de 2,500 personas. Entre éstas se cuentan los ingresos por el trabajo no agrícola y la actividad empresarial, las remesas y rentas y transferencias. En 2002, la proporción de ingreso total de trabajo rural y la actividad empresarial no agrícola fue de más de 40% en todos los hogares rurales. La Pobreza en México li diseño y, especialmente, en la implementación de las estrategias de reducción de la pobreza. Clientelismo/patronazgo y prestación de servicios. Como ocurre en gran parte de América Latina, y de hecho en casi todo el mundo en desarrollo (Banco Mundial, 2003b), México ha estado luchando por reducir la importancia del clientelismo y las relaciones con los pobres basadas en cacicazgos. Ha habido notables éxitos, como el cambio de los programas de fuerte corte clientelista asociados a PRONASOL al enfoque menos cautivo de OPORTUNIDADES. Sin embargo, el legado histórico en el funcionamiento institucional es profundo, en especial en la compleja área de la prestación de servicios. El uso de los servicios como fuentes de clientelismo --para empleos y acceso a servicios--, y la formación específica de grupos de interés entre los proveedores de servicios pueden hacer de las reformas por la calidad y los servicios equitativos una tarea desafiante y compleja. México atraviesa una importante transición política, social e institucional ampliamente relacionada con la profundización de la democracia, pero es muy conveniente no subestimar las dificultades y complejidades de esta transición. Transparencia y rendición de cuentas. Una mayor rendición de cuentas es una parte central de la respuesta a los problemas del clientelismo y a la debilidad en la prestación de servicios. Poner el énfasis en la transparencia, la participación y la construcción de las capacidades para incluir a los grupos más pobres son modos de mitigar estos riesgos y de fortalecer el uso de los conocimientos y capacidades locales en el diseño y la implementación. Ha habido importantes avances en los objetivos generales y las leyes recientes, pero deben introducirse en forma sistemática en las unidades específicas locales y sectoriales, desde los municipios a las escuelas. Sin embargo, hay aún menos fórmulas de acción en esta área que en otras. La experiencia en otras partes indica que existen complementariedades significativas entre medidas que buscan mejorar los incentivos entre las autoridades y las dependencias que implementan los programas y los mecanismos locales de rendición de cuentas que buscan fortalecer la participación de la población. También hay complementariedades entre los procesos de movilización social y las reformas para incrementar la rendición de cuentas a escala local, trabajando a menudo por reducir el nivel de captura de grupos por parte de las élites locales, en lo que Fox (1992) denominó estrategia de "sándwich", que se ha presentado en algunos casos exitosos en México -- sobre todo en partes de los programas Distribuidora CONASUPO (DICONSA) y algunos municipios. De nuevo, bien vale la pena la experimentación vinculada con un monitoreo sistemático y una evaluación rigurosa para dar información concreta sobre lo que funciona y lo que no funciona en contextos diferentes. Manejo de la descentralización. La descentralización es una realidad de la vida política y, en principio, es deseable. Una alta proporción del gasto relacionado con la pobreza se da en niveles subnacionales con la nueva Ley General de Desarrollo Social y pone el lii La Pobreza en México énfasis en los municipios como nivel nuclear de la acción gubernamental en la arena social, excepto en ciertos programas federales. En México ha habido cesiones significativas de gasto y manejo de programas a los estados y municipios (recuadro 2). Las implicaciones de esto en cuanto a las interacciones institucionales, el manejo de programas y los impactos distributivos son complejas. Poco se sabe acerca del impacto del gasto descentralizado en los resultados del combate a la pobreza. No está claro cómo la orientación programática de CONTIGO pueda ser de interés para los estados y a su vez implementada en ellos, cabe destacar que el exitoso programa OPORTUNIDADES es manejado a nivel federal. Este informe coincide con un estudio del Banco Mundial (2003c) que concluye que los bajos resultados sociales en los estados más pobres de México son producto de múltiples factores como la falta de financiamiento, el uso ineficiente de los fondos y las difíciles condiciones iniciales locales ­desde los altos niveles de pobreza de ingresos hasta poblaciones muy dispersas y redes de infraestructura con alto subdesarrollo. Recuadro 2 Dimensiones de la descentralización Durante el gobierno de Zedillo se emprendió una serie de reformas institucionales para descentralizar el gasto público. Entre ellas estuvo la creación, en 1998, de una nueva modalidad de transferencias federales implementadas a través del Ramo 33 (R33) presupuestal: el Fondo de Aportaciones Federales para los Estados y Municipios. El R33 comprende siete fondos: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM); Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN); Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), y Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (FASP). Hoy día, cerca de 65% del gasto total en educación y 75% del gasto público en salud para la población no asegurada son descentralizados. El grueso del gasto de estos recursos es ejercido por los gobiernos estatales y sólo 13 % del R33 lo gastan directamente los gobiernos municipales. La Pobreza en México liii Cuadro 2 Transferencias federales FONDOS OBJETIVOS CRITERIOS CRITERIOS DE (% R33) PRESUPUESTALES ASIGNACIÓN FAEB Infraestructura y personal establecidos, Educación básica (62 4%) Presupuesto previo Infraestructura y personal establecidos, Presupuesto previo FASSA23 Salud para población no Fórmula: gasto mínimo (12.2 %) asegurada en salud per cápita, Equidad (1%) población sin cobertura, mortalidad, pobreza Infraestructura básica: agua potable, alcantarillado, drenaje, Participaciones estatales urbanización municipal, 2.5 % Ingreso federal iguales (transitorio) electricidad para áreas urbanas FAIS pobres y rurales, infraestructura FISE (0.303 %) Fórmula: analfabetismo, (9.7 %) de salud y educación básicas, FISM (2.197 %) educación, drenaje, vivienda, caminos rurales, vivienda, ingreso infraestructura productiva rural Desarrollo institucional Máx. 2 % FISM FAM Asistencia social 0.814 % de ingresos (3.1 %) Infraestructura para educación federales Infraestructura y personal establecidos, Educación técnica FAETA Presupuesto previo (1.7 %) Fórmula: analfabetismo, educación básica, Educación para adultos capacitación para el trabajo FORTAMU Construcción de capacidades N institucionales de los municipios, Tamaño de la población (9.9 %) especialmente en el área de infraestructura FASP Apoyo a la seguridad pública Población en juicios o sentenciada (1.4 %) Fuente: Banco Mundial, a partir del Anexo Estadístico del Informe de Gobierno del Presidente de la República, 2003. La descentralización trae consigo ventajas y desventajas: los gobiernos subnacionales tienen la ventaja de contar con mayor información sobre las condiciones y necesidades 23Después de la reforma del sector salud de 2003, los recursos del FASSA se dividieron en dos fondos, FASSC y FASSP, los cuales responden a la división entre bienes de salud como bienes públicos, también llamados servicios comunitarios, y servicios personales, respectivamente. Los recursos del FASSP se asignarán a los estados mediante una fórmula basada en el número de familias por cubrir las necesidades de salud y el esfuerzo y desempeño de los estados. La reforma, sin embargo, contempla que los estados no deben recibir menos recursos totales (FASSP y FASSIC juntos) que el monto total de recursos que recibieron a través del FASSA en 2003. liv La Pobreza en México locales, pero también tienen mayores riesgos de que la élite local capture las iniciativas del centro y que se generen instituciones débiles. La participación en los niveles comunitario y municipal tiene un potencial enorme. Pero la descentralización y la "participación" conllevan riesgos de fortalecer la élite local y los mecanismos basados en el clientelismo, ya sea en los niveles estatal, municipal o comunitario. Esto constituye una agenda importante para la experimentación y el diagnóstico futuros, en vista del destacado papel de los gobiernos subnacionales en la prestación de servicios. Grupos excluidos y pobres a los que es difícil proveer de servicios. Aunque ha habido muchas iniciativas a lo largo de los años, los grupos indígenas --identificados por el idioma que se habla en el hogar o por autoidentificación-- son, en promedio, mucho más pobres que otros en muchas dimensiones de bienestar, como señalamos antes. Esto es cierto incondicional o condicionalmente con respecto a características como la educación. Como señalamos antes, representan alrededor de 10% de la población total pero 21% de quienes viven en la pobreza extrema en términos de ingreso. Hay una importante agenda pendiente en torno a los grupos indígenas en términos de reconocimiento, evaluación y experimentos de fortalecimiento en educación bilingüe y manejo de conflictos. Es necesario que se hagan más análisis para valorar la importancia de otros grupos sociales excluidos pero debería tomarse en cuenta también que los procesos socioculturales son importantes para los demás --como son los jóvenes pobres urbanos y los que viven en barrios pobres. Ha habido una amplia variedad de programas dirigidos a los grupos indígenas y sería útil realizar una evaluación cuidadosa para valorar su eficacia. Puede haber otras razones de por qué algunas categorías de pobres serán más difíciles de incluir en los procesos de desarrollo y se requerirán esfuerzos especiales. Se destacan tres aspectos. · Áreas remotas y dispersas. En México existe un gran número de asentamientos rurales muy pequeños, entre ellos muchas comunidades indígenas que, por lo regular, son muy pobres y cuentan con baja cobertura de servicios. Surgen desafíos especiales debido al mayor costo de la provisión de servicios y al hecho de que quedan fuera de la red de los programas de transferencias vinculados con la provisión de servicios o la asistencia a las escuelas o a los centros de salud. Esto requerirá acciones innovadoras: por ejemplo, fortalecer el programa de escuelas-internados para los niños pobres indígenas o algún otro sistema innovador. · Ajuste de los programas a las necesidades de los hogares muy pobres. También habrá individuos, hogares y grupos individuales en las comunidades rurales y urbanas con una menor capacidad de responder a las iniciativas generales, a menudo debido a historias de extrema vulnerabilidad y exclusión. En torno a estos grupos, también es posible experimentar con enfoques dirigidos a que los funcionarios públicos y los trabajadores sociales moldeen respuestas a las múltiples necesidades de grupos y La Pobreza en México lv hogares específicos, siguiendo el modelo del programa PUENTE, establecido en Chile. · Modernización o nuevo diseño de los programas sociales. Una categoría de aspectos institucionales se relaciona con el gran número de programas que directa o indirectamente buscan reducir la pobreza. Ello es reflejo de la larga historia de introducción de programas. Ha habido, si acaso, una baja en el número de programas durante el presente gobierno, al menos en SEDESOL. Sin embargo, este informe no toma una posición respecto a si el número de programas debe reducirse o no. Durante la actual administración, SEDESOL ha realizado un esfuerzo significativo para ajustar los programas sociales y así atender mejor las necesidades de los pobres. Estos programas se dividen en cuatro categorías. Primero, SEDESOL ha creado nuevos programas como HÁBITAT, que contribuye a combatir la pobreza urbana y mejorar las condiciones de vivienda. Segundo, ha reforzado y extendido los programas ya existentes: como señalamos antes, el programa OPORTUNIDADES fue ampliado significativamente y se introdujeron nuevos componentes, en especial JÓVENES CON OPORTUNIDADES, que ofrece incentivos adicionales para que los jóvenes terminen su educación media superior. Tercero, algunos programas se transformaron: Leche Industrializada CONASUPO (LICONSA) ahora distribuye leche enriquecida con hierro y zinc, ya que la Encuesta Nacional de Nutrición 1999 encontró que los niños urbanos carecían de estos nutrientes. Cuarta, SEDESOL eliminó algunos programas que resultaban ineficientes como el Subsidio a la Tortilla. Otras dependencias, como las secretarías del Trabajo y la de Educación Pública, también reestructuraron sus programas (Cravioto, 2004). La SHCP y una consultoría (Grupo de Economistas y Asociados, GEA, 2004) realizaron un análisis de la reestructuración de los programas sociales y encontraron aspectos positivos pero también retos significativos. Quizá sea muy importante continuar con la evaluación sobre lo que funciona y lo que no construyendo sobre los éxitos y buscando oportunidades de integración y acción complementaria. Puede ocurrir que se efectúen más modernizaciones y coordinación a nivel de las secretarías centrales. Y es probable que se obtengan mayores logros derivados del diseño de experimentos y de una mejor coordinación de programas en el nivel local. Esto nos lleva al siguiente tema. Monitoreo y evaluación. Por último, pero no menos importante, el monitoreo y la evaluación desempeñan un papel fundamental en los niveles técnico e institucional. Existen algunos aspectos buenos en México y SEDESOL en particular es pionera en el esfuerzo de profundizar en ello y en extenderlo. Iniciativas recientes concuerdan con la mejor práctica, entre ellas, el mandato del Congreso de México de requerir evaluaciones anuales, y su extensión en la Ley General de Desarrollo Social; el establecimiento y monitoreo de las metas presidenciales; el Padrón de Beneficiarios de los programas de lvi La Pobreza en México SEDESOL y el Manual Ciudadano, que ofrece información sobre las funciones de esta secretaría, además de proporcionar un medio para que los ciudadanos planteen quejas y sugerencias. Se han hecho importantes esfuerzos para mejorar el padrón de beneficiarios de los programas sociales. Esto con el fin de desarrollar más las áreas de determinación de objetivos y de eficiencia y evitar la duplicación de receptores. En esta administración SEDESOL ha realizado importantes progresos para completar el padrón de beneficiarios de todos sus programas. También ha firmado acuerdos con algunos gobiernos estatales para generar padrones únicos. Se están haciendo esfuerzos para llegar a incluir a otras secretarías y otros programas. Sin embargo, el monitoreo y la evaluación eficaces se limitan a sólo algunas áreas y secretarías y la evaluación de OPORTUNIDADES rural, de fama mundial, es excepcional en el contexto mexicano. El mandato del Congreso que requiere una evaluación anual de impacto de los 104 programas que ofrecen subsidios públicos es muy loable en espíritu, pero conlleva un sesgo hacia la realización de evaluaciones rápidas y superficiales que pueden arrojar pocos beneficios. Además, el modelo de OPORTUNIDADES de evaluación de impacto, basado en la comparación de los efectos de casos de tratamiento y de control con una asignación aleatoria de tratamiento, tiene sus limitaciones. Ésta es la técnica más novedosa para evaluar si un tratamiento produce beneficios. Es más limitada para el aprendizaje continuo acerca de los procesos que están detrás de los cambios observados y para comprender el papel del contexto local. Ambos son decisivos para mejorar el diseño de las intervenciones. Lo que se desea es combinar los enfoques de tratamiento y control y de evaluación externa con sistemas de monitoreo de avances entre las intervenciones, estructurados para maximizar el aprendizaje y los avances en curso en el diseño, y para proporcionar información de una manera sencilla a fin de que la población incremente las presiones sociales en cuanto a la rendición de cuentas --ver el recuadro 3 sobre las experiencias internacionales. En la actualidad SEDESOL está buscando cómo ampliar su agenda de evaluación. Para ser eficaz en modificar la conducta del gobierno es necesario que esté integrada por un programa general de administración basada en resultados. En ello están trabajando SEDESOL y el gobierno en su conjunto a través de la Ley General de Desarrollo Social. Recuadro 3. Experiencias seleccionadas con Administración Basada en Resultados en América Latina Chile: El gobierno de Chile inició el diseño y la implementación de un sistema de Administración Basada en Resultados (ABR) en 1994 (Sistema de Control de Gestión y Presupuestos por Resultados), con el fin de mejorar la administración pública. El Ministerio de Finanzas lanzó la iniciativa al crear un número de instrumentos para fomentar un proceso de presupuesto más transparente que fortalece su capacidad analítica y mejora la administración de programas. Aunque el enfoque chileno es descentralizado --por ejemplo, ninguna entidad individual es responsable de desarrollar y mantener un sistema nacional como en Colombia--, los procesos La Pobreza en México lvii están relativamente bien coordinados por un comité interministerial a nivel del gabinete. La unidad de Egresos del Ministerio de Finanzas desempeña un papel fundamental en la coordinación de varias iniciativas descentralizadas y utiliza datos de desempeño en la formulación anual de su presupuesto. El desempeño se evalúa en el nivel de políticas, gastos, organizaciones, programas y servidores públicos individuales. El gobierno ha empezado a vincular las evaluaciones de desempeño con incentivos organizacionales. Colombia: Colombia inició su sistema de evaluación de desempeño, SINERGIA, a mediados de los noventa como parte del proceso de planeación de desarrollo nacional. El ejercicio es conducido por el técnicamente competente Departamento Nacional de Planeación (DNP), que se encarga de realizar las evaluaciones de desempeño de los ministerios y de los programas. El DNP presenta informes anuales sobre los objetivos estratégicos del gobierno y los indicadores de desempeño al Consejo de Políticas Económicas Especiales (CONPES), responsable de la supervisión de la política social en Colombia. Aunque el sistema está bien concebido desde el punto de vista técnico, carece de una cobertura completa --ya que está centrado en evaluar programas de inversión pública en los planes de desarrollo nacional, y no cubre actividades recurrentes del gobierno-- y la información del desempeño generada por el sistema no es tomada en cuenta metódicamente en la toma de decisiones del gobierno. Bolivia: La ley del Sistema Integrado de Administración Financiera y Controles Gubernamentales (SAFCO), de 1999, exige que las dependencias de gobierno preparen planes operacionales anuales con indicadores de desempeño. Más recientemente, el gobierno intentó crear un nuevo sistema de evaluación de desempeño (Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados, SISER) localizado en el Ministerio de la Presidencia y apoyado por el Proyecto Institucional de Reforma de donadores múltiples. En sectores específicos, en especial educación y salud, el apoyo de los donadores para las reformas sectoriales también ha logrado una mejor especificación de los objetivos sectoriales y los indicadores de desempeño. Sin embargo, en general, el sistema todavía no es del todo funcional. Los Planes Operacionales Anuales (POA) siempre han sido tratados de manera superficial tanto por los ministerios sectoriales como por el Ministerio de Finanzas, y el proyecto SISER ha sido descontinuado. Nunca se puso en marcha la reforma del sistema presupuestal que supuestamente acompañaría el desarrollo del SISER, a pesar del notable avance reciente con un nuevo sistema de información de administración financiera. Brasil: Desde mediados de los noventa, el Ministerio de Planeación, Presupuesto y Administración condujo un ambicioso esfuerzo para convertir el Plan Plurianual (PPA) del gobierno federal en un instrumento estratégico de administración de programas y asignaciones de recursos orientado a los resultados. La mayor parte de los programas PPA se evalúan cada año y el informe es entregado al Congreso antes del inicio del ciclo presupuestal anual. Aunque el nuevo marco PPA ha mejorado la transparencia del gobierno y contribuido a mejores análisis estratégicos sobre las metas y diseños de programas en la burocracia, hay pocas pruebas de que el Congreso realice serios informes de evaluación anual, si es que lo debaten, y los resultados de la evaluación influyen sistemáticamente en las decisiones de asignaciones de recursos. Altos grados de rigideces en la estructura presupuestal y en las reglas de la administración pública limitan la capacidad del gobierno de manejar los resultados. A pesar del carácter multianual de estos lviii La Pobreza en México planes, todavía están lejos de alcanzar un marco robusto de gastos de mediano plazo como los que se encuentran en los países avanzados de la OCDE. Fuente: Banco Mundial, 2003. C. COMENTARIOS FINALES: SOBRE LAS ACCIONES Y TRABAJO POSTERIOR Este análisis de la situación de México con respecto a las condiciones y la estrategia sobre la pobreza han mostrado que, por un lado, ha habido un progreso importante en indicadores de bienestar como acceso a servicios básicos, aunque todavía subsisten disparidades entre y dentro de los estados en indicadores de bienestar. Estos avances han sido más importantes en salud y educación que en los ingresos para los pobres. Y los recientes avances en los ingresos de los pobres han reducido la pobreza extrema, llegando a un nivel ligeramente por debajo de los niveles de principios de los noventa. Además, debido a la alta desigualdad de México, los niveles de pobreza son elevados para un país de ingresos medios altos. Existen otras dimensiones de bienestar como la vulnerabilidad que está asociada con un espectro importante de riesgos que enfrentan los pobres. Acerca de la estrategia, ha habido también un progreso loable, sobre todo en la provisión de servicios, tanto en el largo plazo como en las acciones del gobierno actual. Esta se aplica a la expansión de los servicios básicos y a la extensión de los programas para los pobres; en esto, OPORTUNIDADES es particularmente impresionante en la focalización y en su cobertura. Pero aún queda una agenda importante por resolver, en particular, en el crecimiento sostenido de los ingresos de quienes viven en pobreza extrema y moderada, así como en elevar la calidad de todos los servicios básicos y en enfrentar los riesgos. Concluimos con algunos comentarios sobre las áreas de acción y de planes de trabajo futuros. Áreas de acción en el corto y mediano plazos. Este análisis ya ofrece un número de resultados con implicaciones para la acción de la política de reducción de la pobreza en el corto y mediano plazos. Algunos ejemplos son: · Finanzas públicas. En el corto plazo, una reforma tributaria que eleve la recaudación de impuestos puede contribuir poderosamente a la reducción de la pobreza. Incluso la eliminación de exenciones de IVA a los alimentos y medicamentos podría conducir a una reducción sustancial de la pobreza si se utilizan los recursos correctamente, mediante la canalización hacia una versión expandida de OPORTUNIDADES, por ejemplo. Continuar mejorando la progresividad de los subsidios a la electricidad es otro objetivo principal con grandes beneficios en términos de equidad y eficiencia. La Pobreza en México lix · Protección social. En el corto plazo, existe un potencial para una mayor extensión y consolidación de OPORTUNIDADES, enfocándose en brechas en la cobertura de quienes viven en pobreza extrema con una continua y cuidadosa atención al monitoreo, la evaluación y la rendición de cuentas a la luz del tamaño del programa. En el mediano plazo es necesario reformar al ISSSTE, sumamente inequitativo, y diseñar opciones para la población no cubierta de quienes viven en pobreza moderada. El SEGURO POPULAR es muy prometedor para ayudar a los pobres a manejar el riesgo en el ámbito de la salud, pero su impacto aún no se conoce y será importante llevar a cabo una evaluación de impacto rigurosa. · Calidad de los servicios. La agenda de la calidad de servicios es fundamental en el mediano plazo y se ocupa de fortalecer la rendición de cuentas de los proveedores -- profesores, enfermeros, médicos-- tanto hacia arriba, en términos de enlazar los incentivos con los resultados, como hacia afuera, con los beneficiarios y las comunidades. En el corto plazo hay muchas iniciativas --por ejemplo, CARRERA MAGISTERIAL PARA PROFESORES; la CRUZADA NACIONAL POR LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE SALUD para los trabajadores del sector--, en donde cambios específicos de diseño pueden elevar la eficacia en mejorar la calidad de los servicios. Es probable que la agenda más amplia de vincular el desempeño con los resultados requiera un fortalecimiento sustancial en las estructuras de rendición de cuentas, en especial en los niveles subnacionales, y en ofrecer instrumentos con los cuales el gobierno federal pueda influir en recompensar el desempeño de los proveedores de servicios en los niveles estatal y municipal. · Competitividad y crecimiento del ingreso de los pobres. La agenda de competitividad está íntimamente enlazada con la agenda de la reducción de la pobreza debido a la importancia central de ésta en la creación de empleos. Por ejemplo, las medidas a nivel de toda la economía pueden ser buenas tanto para el crecimiento como para la distribución, tanto para expandir el gasto en infraestructura como para reducir altos costos e ineficiencias de los servicios de infraestructura --ya sea en electricidad, telecomunicaciones o caminos. Este tipo de medidas tendrá que ser complementado con acciones dirigidas a los pobres en las áreas rurales y urbanas: En las áreas rurales hay dos ámbitos de acciones de corto plazo que incluyen experimentación genuina con enfoques territoriales: que implicarán resolver los actuales problemas de coordinación en algunos programas de infraestructura y continuar la facilitación de flujos de remesas. En las áreas urbanas hay opciones de corto plazo para reducir el costo de la formalidad: por ejemplo, a través de elevar la flexibilidad de contratación y despido y reducir las cargas tributarias y regulatorias, y una agenda más compleja y de más largo plazo para ampliar los servicios financieros y de lx La Pobreza en México infraestructura, escrituración y suministro de asistencia técnica a las empresas micro y pequeñas. · Rendición de cuentas. Obtener una eficaz rendición de cuentas de los programas de gobierno a los ciudadanos es una tarea compleja y de mediano a largo plazos, pero fundamental para una política gubernamental eficaz.24 Ha habido iniciativas notables en esto como la Ley de Acceso Público a la Información (2002) y la Ley General de Desarrollo Social (2003). Sin embargo, la experiencia internacional indica que la rendición de cuentas también requiere fuertes instituciones formales e informales, incluso en los niveles locales, para que tales leyes funcionen eficazmente. · Evaluación y administración basada en resultados. El monitoreo y la evaluación son fundamentales para la revisión y el rediseño en curso de los programas de reducción de la pobreza. El gobierno tiene sistemas de evaluación --en especial en SEDESOL-- y un sistema de administración basado en resultados relativamente nuevo --por ejemplo, en la Presidencia--, los cuales todavía no están del todo institucionalizados. En el corto plazo es posible extender las evaluaciones sistemáticas de programas específicos, en particular extender los planes de evaluación sistemática en marcha en SEDESOL a otras secretarías. La institucionalización de la administración basada en resultados es intrínsecamente una actividad de mediano y largo plazo. Planes de trabajo futuros. Hay muchas áreas en las que se hace necesaria la profundización del análisis y la exploración de las opciones de políticas. Las áreas que actualmente están en curso de planeación en el programa de trabajo del Banco Mundial incluyen las siguientes: · Pobreza rural y urbana. Están en preparación estudios paralelos sobre las características particulares de la pobreza en áreas urbanas y rurales. Esto se enfoca en especial en las influencias estructurales e institucionales sobre el crecimiento del ingreso --identificado como un tema importante en este informe-- sobre los patrones de vulnerabilidad y cómo enfrentarla, y temas de incorporación social, así como analizar los programas gubernamentales en estas áreas. · Protección social. Para complementar el diagnóstico sobre la vulnerabilidad en áreas urbanas y rurales este estudio se concentrará en la eficacia de las actuales políticas e instituciones para apoyar el manejo de riesgos. Se espera concentrarse tanto en las opciones de la consolidación de las políticas para quienes viven en pobreza extrema como en los importantes grupos de pobreza sin cobertura de la seguridad social formal o que posiblemente sean cubiertos por OPORTUNIDADES. 24Ejemplos de ello son la Tarjeta de Informe de los Ciudadanos en Bangalore, India, y ¿Cómo vamos? en Bogotá. La Pobreza en México lxi · Descentralización y prestación de servicios. Siguiendo los estudios anteriores se planea profundizar en la comprensión de cómo obtener una prestación de servicios eficaz y de calidad en un contexto de descentralización. Esto es de creciente importancia dada la importante y cada vez mayor devolución de responsabilidades a los estados y municipios, y los temas complejos de equidad, funcionamiento institucional y rendición de cuentas que esto produce. La actual evaluación de la pobreza y el trabajo futuro tienen el propósito de ser una contribución a la formulación de políticas del gobierno y a debates más amplios y fortalecer los intentos de reducir la pobreza en México. Se espera que puedan desempeñar un papel útil en estas importantes tareas. lxii La Pobreza en México CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN Y MARCO En este informe se examinan la estructura y las causas de la pobreza en México y se exploran opciones para fortalecer las estrategias del gobierno para reducir la pobreza. A pesar de los avances en muchos aspectos del bienestar en México, tanto en el largo como en el corto plazo, el combate a la pobreza es una de las prioridades en la agenda de la sociedad y del debate de las políticas públicas. Según nuestras estimaciones de pobreza basadas en la metodología oficial, en términos del ingreso (es decir la proporción de personas que tienen ingresos por debajo de los niveles juzgados como necesarios para sostener un nivel de vida digno) cerca de la mitad de la población vive por debajo de la línea de pobreza, y alrededor de 20% vive con un ingreso insuficiente para satisfacer las necesidades de alimentación. A pesar de una reducción significativa en la pobreza de ingreso desde la crisis de 1994-1995, incluyendo el periodo más reciente de 2000-2002, la incidencia de pobreza sigue cerca de los niveles prevalecientes hace una década. La falta de ingresos es sólo una medida del bienestar de los grupos en desventaja. La pobreza tiene muchas dimensiones: condiciones educativas y de salud inadecuadas, falta de acceso a los servicios básicos, vulnerabilidad, baja autoestima y exclusión social. En algunas de ellas en especial las relacionadas con la educación, la salud y el acceso a la infraestructura básica se ha logrado un progreso sustancial y sostenido en México. Pero incluso en esas áreas quedan importantes preocupaciones sobre la forma en que puede atenderse a los más pobres y la baja calidad de los servicios para éstos (y los no pobres). Las estimaciones de la vulnerabilidad no están tan bien establecidas, pero presentamos pruebas cuantitativas que muestran que los riesgos de choques adversos son generalizados para los pobres, hacen que los no pobres estén en peligro de caer en la pobreza. Hay incluso menos pruebas cuantitativas sobre otros temas, como la autoestima y la exclusión social, pero hay estudios de caso que indican que estos asuntos son temas importantes, tanto para la condición como para la dinámica de la pobreza. Las causas de la pobreza son múltiples. Los esfuerzos gubernamentales por reducirla se desarrollan en un contexto en el cual las influencias estructurales de largo plazo y las fuerzas externas de corto plazo juegan un papel muy destacado. Entre los factores estructurales se encuentran patrones de propiedad de activos, geografía e influencias institucionales formales e informales que proceden de fuentes políticas, sociales y culturales. Entre las influencias externas de corto plazo están los efectos del contexto económico internacional sobre la economía, los patrones de precios y las oportunidades de empleo, así como las afectaciones relacionadas con el clima. Los gobiernos mexicanos tienen una larga tradición (tanto de esfuerzos en toda la economía) por reducir la pobreza mediante un crecimiento con creación de empleos y la La Pobreza en México 1 provisión de servicios básicos como de una amplia gama de medidas destinadas a combatir la pobreza. Algunas de las segundas en especial el programa OPORTUNIDADES (antes PROGRESA) tienen una fama mundial justificada. La actual administración ha dado el valioso paso de articular explícitamente una política social de gobierno a través del programa CONTIGO (Székely, 2000). Éste es tanto un marco conceptual para comprender la dinámica del bienestar, que reconoce las múltiples influencias sobre las condiciones de vida de las familias, como un modelo de organización para un subconjunto de los programas gubernamentales. Este informe se propone hacer lo siguiente. Este capítulo introductorio delinea el marco general para comprender el bienestar y analizar las acciones públicas para reducir la pobreza. El Capítulo 2 ofrece un breve panorama de las condiciones de vida en México en el contexto internacional. El Capítulo 3 pasa al núcleo del diagnóstico de las condiciones de pobreza, examina los patrones y las tendencias en diferentes dimensiones de la pobreza hasta la información más reciente con que se cuenta (en general, 2002) e interpreta las influencias causales sobre estas tendencias. Los Capítulos 4 y 5 se ocupan de la estrategia gubernamental: el 4 revisa la mezcla, la estructura y las tendencias generales en el gasto público y los programas de gobierno en relación con la pobreza y la desigualdad con un énfasis especial en los servicios sociales y las transferencias. El Capítulo 5 aborda la influencia de las políticas gubernamentales en los cambios en los ingresos de los pobres (y de los no pobres), los cuales a menudo funcionan a través de la influencia, más indirectas pero potencialmente poderosas, de las políticas económicas y sectoriales en lugar de hacerlo mediante programas específicos. Por último, el Capítulo 6 revisa temas de monitoreo y evaluación en México en un contexto global, que además es un área en la que ha habido importantes iniciativas. Este informe es el primer producto en una serie de estudios que se emprenderán en estrecha colaboración con el gobierno de México. Se espera que éstos profundicen en temas como la pobreza en el campo, la pobreza urbana y la protección social en 2004, además de los vínculos con la descentralización en 2005. Debe considerársele como un diálogo progresivo sobre el problema central de lo que significa la pobreza y cómo reducirla en México. A. CONCEPTOS: ¿QUÉS ES LA POBREZA Y POR QUÉ ES IMPORTANTE? A menudo, en los análisis de la pobreza, en México y otros lugares, han predominado las preguntas sobre el número de personas que vive por debajo o por encima de una línea de pobreza definida en términos de ingresos o gastos. Ésta es una parte importante del tema sobre pobreza y por ello este informe dedicará buen espacio al análisis de las tendencias y causas de la pobreza de ingreso. Pero esto es sólo una parte de lo que la 2 La Pobreza en México pobreza significa en una sociedad. Estudios empíricos sobre lo que la gente piensa y consideraciones conceptuales apoyan la noción de que la pobreza abarca múltiples dimensiones y tiene que ver tanto con las condiciones futuras en términos de riesgos y posibilidades como con las actuales. Una razón para adoptar una perspectiva más amplia del bienestar y de la pobreza es que ésta refleja lo que la gente cree, en especial la que vive en comunidades pobres. Ello se manifiesta, por ejemplo, en la tradición de la investigación participativa de la pobreza, mediante la cual se trata de entender sistemáticamente la naturaleza de la pobreza a partir de escuchar en forma estructurada a los grupos e individuos que viven en áreas pobres y establecer interacciones con ellos. El archivo internacional recopilado en Voices of the Poor fue un trabajo mundial de este tipo que incluyó a varios países de América Latina.1 Recientemente, SEDESOL emprendió un ejercicio similar sobre México apoyado en un enfoque de cuestionarios (Székely, 2003). Aunque los enfoques metodológicos son distintos, hubo hallazgos significativos en común. Los estudios de Voices of the Poor encontraron que, en efecto, el malestar (o pobreza) significaba carencia de medios materiales, pero también significaba muchas otras cosas, en especial mala salud, exclusión social y aislamiento, inseguridad y sentimientos de impotencia, desamparo y frustración. A la inversa, una buena vida significa tener lo suficiente para cubrir las necesidades materiales básicas, estar bien y parecerlo, bienestar social e inclusión, seguridad y libertad de elección y de acción (Narayan et al., 2000, Capítulo 2). En el estudio de SEDESOL sobre México, 23% de los encuestados dijo que el bienestar significaba tener lo suficiente para comer, mientras que 16% afirmó que significaba gozar de salud; 13% tener servicios básicos; 11% tener trabajo; 5% tener paz. México tiene también una rica tradición de estudios etnográficos y de otros tipos de trabajo de campo que documentan la complejidad de la pobreza.2 La investigación participativa no es un sustituto del trabajo cuantitativo basado en encuestas, pero ofrece una valiosa fuente de comprensión de lo que bienestar y pobreza significan para la gente pobre y de cómo evalúan los intentos del gobierno y de otros en la provisión de servicios. Adoptar una perspectiva más amplia del bienestar y la pobreza tiene también fuertes raíces conceptuales. Una influencia muy importante en el pensamiento sobre el desarrollo ha sido el trabajo de Amartya Sen. En él tres ideas tienen una especial relevancia. La primera tiene que ver con qué constituye el bienestar, y qué la pobreza. Sen sostiene que los logros de la gente en términos de hacer o ser, o sus "funcionamientos", es lo que debería evaluarse como éxitos en bienestar. Tales logros 1Ver referencias de Narayan et al. (1999, 2000, 2001). El trabajo cubre unas 60 000 personas de 60 países, entre ellos Argentina, Bolivia, Brasil, Jamaica y Ecuador en América Latina y el Caribe. Trabajos de seguimiento han incluido otros países latinoamericanos, como Perú y Colombia. 2 Oscar Lewis fue un pionero en los trabajos etnográficos sobre la cultura de la pobreza en México. Aunque hoy es controvertido, con justa razón, el concepto de "cultura de la pobreza", el trabajo forma parte de una tradición que encuentra la complejidad y la incrustación social de la pobreza. La Pobreza en México 3 pueden ir desde funcionamientos demasiado básicos, entre ellos, "estar bien alimentado, prevenir enfermedades que se pueden evitar y la mortalidad prematura, etc., hasta los más sofisticados como tener respeto de sí mismo, ser capaz de participar en la vida de la comunidad, etc.". Las condiciones materiales, entre ellas los ingresos, pueden contribuir a la realización de dichos logros. Segunda, es de gran importancia distinguir entre "logro" y "libertad de lograr" a la hora de evaluar tanto el grado como la relevancia normativa de las diferencias en el bienestar. El "conjunto de capacidades" representa la gama de funcionamientos que puede lograr un individuo o la "libertad general de que goza una persona en la búsqueda de su bienestar".3 Tercera, son centrales las cuestiones del albedrío humano para los enfoques normativo y positivo que necesitamos para considerar a los individuos como agentes dotados de voluntad más que como receptores pasivos de sus condiciones y de las acciones del gobierno. La importancia del futuro, ya sea en términos de posibilidades y oportunidades, o la "libertad de lograr" (o su falta), o del riesgo de caer en la pobreza, la mala salud u otras formas de carencias, están relacionadas tanto con la perspectiva de la gente pobre como con enfoques conceptuales como el de Sen. Estos planteamientos fueron centrales en el Informe de Desarrollo Mundial sobre la Pobreza y el Desarrollo (World Development Report on Poverty and Development) de 2000/2001 del Banco Mundial, así como en la serie de Informes Globales de Desarrollo Humano (Human Development Reports) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de los últimos 10 años más o menos, entre ellos el reciente Informe de Desarrollo Humano sobre México (PNUD, 2003). Y, de especial relevancia para este informe, son consistentes con la visión de desarrollo social expresada por el gobierno de México y con el trabajo del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (ver el recuadro 1.1 al final de esta sección). Como ejemplo, Josefina Vázquez Mota, secretaria de SEDESOL, señaló en 2002: El desarrollo social es el proceso permanente mediante el cual se amplían las capacidades y las opciones de las personas y comunidades para que puedan ejercer plenamente sus libertades y derechos y realizar todo su potencial productivo y creativo, de acuerdo con sus aspiraciones, elecciones, intereses, convicciones y necesidades. (SEDESOL, 2002.) Según este enfoque, la pobreza es la carencia de lo que una sociedad considera como el mínimo básico en términos de la gama de dimensiones que constituyen el bienestar. Como concepto general que es, éste es necesariamente complejo y fundamentalmente político, aun si podemos (y de hecho lo hacemos) cuantificar elementos relevantes. Como se dice en un reciente informe sobre la pobreza en Indonesia: "La pobreza es una idea: una idea política y social que refleja las esperanzas y aspiraciones de una sociedad. La pobreza es lo que esperamos eliminar" (Banco Mundial, 2001a). 3Sen (1992), pp. 4-5 y p. 150. 4 La Pobreza en México ¿Qué significa esto en la práctica? Nosotros sugerimos explícitamente reconocer varias dimensiones de la pobreza que pueden ofrecer la base para el análisis de la condición de la pobreza y el de sus causas. Aunque siempre hay un elemento de elección en la elaboración de una lista así; a continuación planteamos un conjunto de categorías que es consistente con el pensamiento internacional y con los actuales trabajos en México.4 Pobreza de capacidades humanas. Ésta se refiere a la falta de posesión de capacidades humanas mínimas que permitan llevar una vida saludable y productiva. Puede formularse en términos de una condición, como la libertad de prevenir "enfermedades que se pueden evitar o la mortalidad prematura" y saber leer y escribir, así como poseer otras destrezas básicas. También se expresa a menudo en términos de acceso a un servicio de escolaridad básica y servicios de salud de calidad adecuada que sustenten esos fines. Lo que se considera como "básico" depende del nivel de desarrollo, en especial en el área de la educación. Pobreza de activos e infraestructura. Más allá de los activos humanos, la falta de activos físicos y financieros es un elemento de pobreza. Aquí se incluyen bienes privados como vivienda, así como el acceso a bienes proporcionados públicamente. En muchas sociedades el acceso a un conjunto básico de servicios de infraestructura, como agua y saneamiento, caminos y electricidad, se considera esencial para un nivel mínimo de vida. De nuevo, la naturaleza de esta lista dependerá a menudo del nivel de desarrollo: es casi un juicio universal que los servicios de agua y saneamiento son necesidades; en los países con ingresos medianos sería típico incluir a la electricidad. Pobreza de ingreso o de gasto. Ésta define un nivel mínimo de ingresos o de gasto que permite la compra y el consumo de una canasta básica de bienes privados como alimentos, vestimenta, vivienda y elementos de adquisición privada para educación, salud y otros servicios. Puede definirse en términos de ingresos o gastos. Mientras que las líneas de pobreza tienden a ser más altas en las sociedades más ricas, normalmente suelen mantenerse constantes en el tiempo, al menos en el mediano plazo, con el fin de analizar cambios en la pobreza "absoluta" de ingreso. En México las líneas oficiales de pobreza son absolutas y se basan en los ingresos, así que utilizamos el término "pobreza de ingreso" como una convención (ver el recuadro 1.1 para más detalles). Como se aprecia allí, hay razones para preferir el consumo a los ingresos como medida monetaria de bienestar y en este informe trabajamos con ambos parámetros. En México y otras partes se reconoce que hay grados de pobreza de ingreso (o de consumo). Esto se refleja en el uso de líneas diferentes, que van del mínimo necesario para satisfacer una canasta alimentaria básica hasta líneas más altas para satisfacer el gasto en salud y educación, y para satisfacer un conjunto más amplio de requerimientos de consumo. También se refleja en el uso de índices de pobreza que miden la distancia en que la gente pobre está por debajo de la línea de pobreza en cuestión y las desigualdades entre los pobres. 4Para un enfoque similar consultar el caso de Indonesia, Banco Mundial (2001 a). La Pobreza en México 5 Vulnerabilidad. El tema de la vulnerabilidad, es decir, el riesgo de caer en la pobreza, destaca en los trabajos participativos sobre la pobreza. También hay una tradición de análisis económico, aunque existen medidas menos desarrolladas de la vulnerabilidad que de la pobreza efectiva. Esto se debe en parte a las limitaciones de los datos, pues se requieren diseños de encuesta especiales para capturar los fenómenos (empleo de encuestas por paneles y/o preguntas retrospectivas ante la experiencia de choques). Aunque las encuestas por paneles tienen un alcance mucho más limitado en México que los instrumentos de encuesta de hogares por muestras representativas, el informe presenta algún análisis cuantitativo sobre el patrón y las tendencias de la vulnerabilidad y discute los instrumentos de políticas para reducir la vulnerabilidad. Pobreza de dignidad e inclusión social. Otros elementos de la pobreza son la dignidad y la falta de inclusión social. Tales funcionamientos sociales (para utilizar la terminología de Sen) tienen un largo historial intelectual que se remonta en la economía al menos hasta el énfasis puesto por Adam Smith a la importancia de "aparecer en público sin vergüenza" y a "participar en la vida de la comunidad" (Sen, 1992, p. 115). Sin embargo, no se ha establecido un enfoque estándar para el análisis cuantitativo de estas áreas como dimensiones de la pobreza y es probable que sea necesaria toda una variedad de análisis sociológicos y políticos para manejarlas adecuadamente. En general, este informe trabaja en estas áreas de la pobreza. Al hacerlo merece la pena destacar tres puntos: Primero, las diferentes dimensiones de la pobreza tendrán distintos grados de importancia en los casos de individuales y grupos. Aunque las múltiples privaciones son de particular interés, no existe ninguna forma de medición obvia para elaborar un índice unitario. Y ello tampoco es deseable (pues oscurecería la estructura de las privaciones), que es un área de debate social y político. Segundo, en los debates y diagnósticos sobre la pobreza es común tratar a ésta como una condición que alguien padece o no, como ocurre con las líneas de pobreza o los niveles de servicios mínimos. Esto es una tergiversación de cualquier enfoque sensato para la valoración que podría dar mayor peso a grados más agudos de privación. Una suposición común, en el lenguaje de los economistas, es que las funciones de bienestar social definidas para una dimensión particular son cóncavas, o asignan un peso continuamente declinante a los incrementos en consumo o ingresos. Con frecuencia nos interesa la estructura de una dimensión particular del bienestar en la distribución total: hay importantes vínculos entre cuestiones de pobreza y desigualdad tanto para el análisis normativo del bienestar como para la comprensión de las relaciones causales. Tercero, aunque las áreas antes mencionadas son constitutivas de la pobreza y, por derecho propio, de preocupación social, también tienen influencias causales en otros aspectos del bienestar en una sociedad. Por ejemplo, la inversión humana y el acceso a la 6 La Pobreza en México infraestructura tienen poderosas influencias instrumentales en la pobreza de ingreso; la inclusión social puede influir en la calidad de la prestación de servicios, etc. En sus varias dimensiones, la pobreza también puede afectar el ritmo más amplio, del desarrollo, por ejemplo, donde la falta de inmunización o el acceso al agua potable incrementan los riesgos de enfermedades infecciosas; donde las limitaciones de crédito para los pobres conduce a la subinversión, o donde la exclusión o la polarización social se vinculan con mayores conflictos distributivos.5 Este último efecto tiene que ver estrictamente con las desigualdades sociales, pero puede haber vínculos significativos con las dimensiones de pobreza. Recuadro 1.1. El Comité Técnico para la Medición de la Pobreza de México y la elección de las líneas de pobreza de ingreso Hasta hace poco en México no había una posición oficial sobre las medidas de pobreza. Esto no es raro entre los países, aunque unos pocos, en especial India y Estados Unidos, tienen una larga tradición de mantener una línea de pobreza de ingreso oficial. Puesto que la definición de pobreza es necesariamente un producto de análisis técnico y de procesos políticos es de la mayor importancia contar con una posición oficial. Ello puede contribuir a cambiar el debate de "cuántos pobres hay" hacia las interrogantes verdaderamente importantes sobre las tendencias, las causas y qué hacer al respecto. En 2000, el gobierno de México tuvo la excelente iniciativa de reunir un comité de expertos para preparar una posición oficial sobre la pobreza, el CTMP. Se conformó por académicos y observadores que representan al gobierno (para preservar la independencia del comité, los segundos no tienen derecho de voto). El trabajo de evaluación del comité ha sido de alta calidad y hace pleno uso de la literatura internacional sobre la medición de la pobreza (ver CTMP, 2002). Algunas de las elecciones hechas en cuanto a metodología pueden debatirse y el comité mismo lo reconoce explícitamente. Sin embargo, una de las contribuciones más importantes del trabajo es el establecimiento de un proceso transparente y operativo. En términos del marco conceptual global, el CTMP reconoció la naturaleza multidimensional y compleja de la pobreza, así como la necesidad de emplear múltiples indicadores para evaluar la estructura y la tendencia, que es un enfoque bastante similar al descrito en el texto. Un punto de interés particular del trabajo del CTMP fue la elección de las líneas de pobreza para la pobreza de ingreso. Son necesarios tres elementos para calcular la pobreza: a) un indicador del bienestar en el nivel del hogar, como el consumo o el ingreso per cápita; b) una línea de pobreza con la que pueda compararse el indicador y, c) una herramienta estadística --la medición de la 5 En economía hay literatura importante, relativamente reciente, sobre los vínculos entre la desigualdad y el desarrollo; algunos de los argumentos teóricos son esencialmente sobre la pobreza, pero otros se aplican intrínsecamente a la desigualdad. Ver por ejemplo Aghion et al. (1999) y Bénabou (2000) para las encuestas, y De Ferranti et al. (2004), Capítulo 1 para un breve análisis en el contexto latinoamericano. La Pobreza en México 7 pobreza misma-- para presentar en el nivel agregado los resultados de la comparación por cada hogar de su indicador con la línea de pobreza. A continuación se resumen los puntos principales. Medición del bienestar: Hay ocho rondas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH, 1984, 1989, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002). El trabajo de campo de la ENIGH se realizó en el tercer trimestre de cada uno de estos años. Han surgido problemas en la comparación de los resultados de las encuestas realizadas en la década de los ochenta con las de los noventa. El ingreso monetario está constituido por los ingresos de diferentes fuentes funcionales que abarcan el periodo de seis meses previos a la fecha de la encuesta. Esta característica hace posible el ajuste de las fuentes funcionales, es decir, sueldos y salarios, utilidades, ingresos por arrendamiento, etc. Los gastos se obtienen de diferentes periodos según el tipo de bien adquirido. El CTMP decidió utilizar el ingreso neto actual del hogar per cápita como medida del bienestar. El ingreso actual total de los hogares es la suma de los ingresos monetarios y no monetarios. El ingreso monetario incluye ganancias, ingresos por negocios, ingreso de capital, transferencias, ingreso de cooperativas y otras entradas. El ingreso no monetario incluye autoconsumo, pago en especie, regalos recibidos en especie y una estimación del alquiler de la vivienda. Antes de calcular el ingreso mensual per cápita de cada hogar se hicieron dos ajustes: 1) la categoría "otros ingresos" se restó del ingreso actual total y, 2) se eliminaron los regalos recibidos. Aquí, la principal cuestión es si el ingreso o el consumo es una mejor medida monetaria del bienestar. De hecho, hay muy buenas razones para utilizar el consumo como el indicador del bienestar material: reflejará las estrategias con que los hogares tratan de suavizar los choques en los ingresos y las variaciones en los ahorros durante el ciclo de vida y es probable que se mida con más exactitud que el ingreso.6 En este informe utilizamos tanto el ingreso como el consumo. Ingreso y gasto mensual promedio normalizado: En agosto, el CTMP recomendó calcular todos los ingresos y gastos en cifras mensuales de los precios del año correspondiente. Los ingresos se deflactan utilizando el índice general de precios mientras los gastos se deflactan usando índices de precios específicos de los bienes. Líneas de pobreza: Con respecto a la especificación de las líneas de pobreza, SEDESOL usa tres líneas, con base en la propuesta del CTMP. La primera es la línea de pobreza basada en la alimentación, que es un estimado del ingreso requerido para comprar una canasta de alimentos para satisfacer un mínimo de requerimientos nutricionales. La Canasta Básica de Alimentos (CBA) fue definida y calculada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en colaboración con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Esta canasta se calcula por separado para las áreas rurales y urbanas, y se basa en los patrones de gasto en alimentos de los hogares que apenas satisfacen los requerimientos mínimos de alimentos nutritivos, suponiendo que todo el gasto fuera en comida. Esto se calcula para las áreas urbanas y rurales. Luego, la línea de pobreza en alimentos se deflacta utilizando índices de precios al consumidor por alimentos específicos que elabora el Banco de México. Para calcular la segunda línea de pobreza, los gastos y las proporciones de alimento se clasifican por gastos totales per cápita con base en la ENIGH. Al intersectarse la línea de pobreza estimada uno con la línea de gasto en alimentos y tomar un rango de unos cinco puntos porcentuales a cada lado de esta intersección se utiliza el componente promedio no destinado a alimentos para 6Ver Deaton (1997) y Ravallion (1993). 8 La Pobreza en México determinar la línea de pobreza dos. La inversa del coeficiente de Engel es el coeficiente de Orshasky, que tiene que multiplicarse por la línea de pobreza uno correspondiente para obtener la línea de pobreza dos para las áreas urbanas y rurales. A esto se le conoce como la línea de "activos" o "de patrimonio". Luego la SEDESOL introdujo una tercera línea intermedia, con el fin de observar algo por encima de la línea basada en los alimentos. El cuadro 1.1 presenta las líneas de pobreza oficiales de la década pasada con precios actuales, como la utiliza SEDESOL. Con respecto al cálculo de las líneas, hay algunas dudas en cuanto a la constancia de la razón de lo no destinado a alimentación (las líneas oficiales no siempre usan un coeficiente constante de Engel/Orshasky) y a la elección del deflactor de precios. Este informe trabaja con las dos líneas de pobreza oficiales y con líneas recalculadas que emplean el coeficiente de Engel de 2000 y los índices de precios del Banco de México para artículos no alimenticios de los pobres. Éstos se presentan en el anexo del Capítulo 3. Como se ve allí, el patrón general de cambios en la pobreza es muy fuerte en diferentes líneas de pobreza, así como la elección del ingreso o del consumo. Cuadro 1.1. Líneas de pobreza oficiales en pesos actuales por mes Zona 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Urbana 167 955.2 194.0 389.4 524.8 626.0 672.3 Alimentaria Rural 124 750.6 143.3 290.0 388.5 462.9 494.8 Urbana 197 963.8 236.1 469.4 622.1 767.7 792.6 De capacidades Rural 140 586.3 165.6 335.6 445.0 548.4 587.3 Urbana 333 122.7 414.5 804.2 1054.5 1 255.3 1367.4 De patrimonio Rural 218 794.4 278.7 527.2 690.9 842.6 946.5 Mediciones de pobreza: Las medidas de pobreza deben tomar en cuenta tanto el grado como la profundidad de la pobreza: las carencias son mucho peores conforme se va descendiendo de la línea de pobreza. Las medidas de pobreza más ampliamente utilizadas, respaldadas por el CTMP, son los índices FGT (Foster, Greer y Thorbecke, 1984). La incidencia de pobreza, denotada por P0 o H (del inglés headcount index), es simplemente la porción de la población que vive por debajo de la línea de pobreza, ya sea en términos de ingresos o de consumo. La profundidad de la pobreza, medida por P1 o PG (del inglés poverty gap, brecha de pobreza), captura la distancia que separa a los pobres de la línea de pobreza como una proporción de esa línea (los no pobres tienen una distancia de cero). La severidad de la pobreza, medida por P2 o SPG (del inglés squared poverty gap, brecha de pobreza al cuadrado), toma en cuenta no sólo la distancia que separa a los pobres de la línea de pobreza, sino también la desigualdad entre los pobres. Rara vez se utilizan mediciones de la pobreza de mayor orden y son difíciles de interpretar. Al denotar con Yi el indicador de bienestar en el nivel del hogar (a falta de información sobre la asignación intra- hogares), con N la población, con wi la ponderación del hogar (tamaño del hogar por el factor de expansión, donde la suma de las ponderaciones es igual a N) y con Z la línea de pobreza, normalmente se aplican las mediciones FGT con valores de iguales a 0, 1 y 2 en: P = i:YiZ wi Z -Yi N Z Aunque estos índices tienen muchas propiedades deseables, como el factor de descomposición entre los grupos, no por ello carecen de la esencial arbitrariedad de la propia línea de pobreza. Las líneas de pobreza son de gran utilidad (a la hora de concentrarse en la atención pública) pero La Pobreza en México 9 no hay un cambio repentino en el bienestar cuando las líneas se cruzan. En el Capítulo 3 se ilustran técnicas de evaluación más robustas para definir si la pobreza ha cambiado. Mediciones de desigualdad: El CTMP no ha tomado una posición en cuanto a la manera de calcular la desigualdad. En este informe se aplicaron las definiciones de ingreso y gasto per cápita del CTMP para las mediciones de la desigualdad. También se usaron definiciones alternativas de ingreso y gasto y las mediciones resultantes fueron consistentes con las definiciones del CTMP. Hay varias áreas para trabajos futuros que señaló el CTMP. Entre ellas están la elección entre ingreso o gasto, como se señaló antes; cuestiones sobre el uso de escalas de equivalencia para diferentes necesidades entre individuos, por ejemplo, niños, y economías de escala en el consumo de hogares más grandes, así como la variación de precios entre distintas regiones. B. MARCOS CONCEPTUALES PARA REDUCIR LA POBREZA Ahora pasamos a los marcos para evaluar los mecanismos causales que afectan la pobreza. Éste es, por necesidad, un bosquejo estilizado porque sería imposible resumir la vasta literatura sobre la materia. Sin embargo, es útil contar con uno o más esquemas organizativos para el análisis de las causas de la pobreza y la influencia de las políticas. Además, en la década pasada hubo una importante evolución en el pensamiento. En el núcleo de muchos enfoques --entre ellos la perspectiva de CONTIGO de México, que examinaremos más adelante-- está la interacción entre los activos y las oportunidades. Una versión relativamente simple de esto se presentó en el Informe de Desarrollo Mundial de 1990 del Banco Mundial, que consideró la dinámica de la reducción de la pobreza como un producto de la interacción entre la expansión del capital humano y los empleos. Ahí se concibió que la formación de capital humano era en gran medida un producto de la provisión gubernamental de educación y servicios de salud; y los empleos se determinaron por el nivel y el patrón de crecimiento. Luego contempló un papel complementario de las transferencias y las redes de seguridad para quienes no tienen la capacidad de participar en el proceso de crecimiento y están en riesgo de choques. Esta caracterización sigue siendo válida pero es incompleta como tratamiento del proceso de expansión del bienestar en una sociedad y, en consecuencia, de la reducción de la pobreza. Se necesita una explicación más amplia de las capacidades en términos de la interacción entre los activos económicos y sociales de los individuos y los grupos y las oportunidades para su uso, tanto en contextos de mercado y de no-mercado, pues para el mercado son importantes todas las instituciones políticas y sociales. De particular importancia para los pobres son las determinantes contextuales de oportunidades de trabajo --ya sea en actividades remuneradas con salarios o el autoempleo-- y el potencial para influir directa o indirectamente en la toma de decisiones que afectan la prestación de servicios. Éstos son una función de los patrones de desigualdad, las 10 La Pobreza en México estructuras institucionales y la estrategia de desarrollo. Para ilustrar este punto general destacamos tres áreas en las que es importante una explicación más rica: en la determinación de los ingresos, en las influencias en la prestación de servicios y la centralidad de la volatilidad. Determinación del ingreso y la interacción entre los mecanismos económico, político y social. Las oportunidades, los activos y los resultados se relacionan de maneras complejas. Sería imposible ofrecer un tratamiento exhaustivo de estas interacciones complejas. La distribución de los ingresos se determina dentro del equilibrio general de la economía y México es una economía compleja moderna con imperfecciones de mercado, información incompleta, interacciones estratégicas y procesos políticos, todo lo cual ocurre de manera simultánea. Presentamos un marco general muy simple de la interacción circular entre las distribuciones de activos --y de oportunidades--, de ingresos --y otros resultados-- y de poder --y la influencia sobre la sociedad. De ello se habla con más detalle en un reciente trabajo sobre la desigualdad en América Latina. (De Ferranti et al., 2004.) Esto se presenta en forma esquemática en la gráfica 1.1, donde la distribución de activos se ilustra en la parte superior. Entre éstos no sólo están la riqueza física y financiera, como la tierra o las acciones, sino también las dotaciones de capital humano, como la educación. Los individuos pueden heredar algunos de ellos pero otros se producen en el curso de la vida de una persona. La gente entonces hace elecciones sobre el uso de sus activos en los mercados donde son remunerados. Los ahorros financieros reciben intereses o dividendos en los mercados de obligaciones o accionarios; la tierra genera rendimientos a través de rentas o utilidades; el capital humano es remunerado en los mercados de trabajo. La combinación de ingresos que surgen de las remuneraciones de los activos en estos diferentes mercados se combina, a su vez, para formar los ingresos individuales. Los ingresos primarios de los hogares dependen de cómo se unen los individuos para formar los hogares y del tamaño de la familia y las decisiones de su composición. Por último, los ingresos secundarios también se ven afectados por los impuestos y las transferencias que aquí se agrupan en la distribución pública. La Pobreza en México 11 Gráfica 1.1. Marco conceptual simple de cambios en el bienestar Activos y Oportunidades Mercados Formación de Hogares Gobernabilidad Redistribución Instituciones Pública Instituciones Políticas y Resultados (e Poder Sociales ingresos) Estos procesos económicos no tienen lugar en el vacío. En cada etapa son mediados por instituciones sociales y políticas que, en un sentido muy amplio, se supone que abarcan las reglas y normas de la conducta en la sociedad pero también instituciones más específicas que formal o informalmente regulan los mercados o afectan a los gobiernos.7 Entre ellas están tanto las instituciones formales de las sociedades como los procesos socioculturales que son producto de las interacciones entre diferentes grupos de una sociedad, en especial, las que se dan entre grupos dominantes y subordinados, que afectan la vida y las prácticas cotidianas de grupos pobres en las interacciones con los prestadores de servicios en el intercambio económico, en el mercado de trabajo, etcétera.8 Aunque son centrales para el funcionamiento de la economía, los arreglos institucionales formales e informales no son ni inmutables ni indiferentes para la economía. El ingreso y la riqueza o "poder económico" están estrechamente vinculados con el poder, la influencia y la voz política, y ello se representa aquí a través del vínculo entre ingresos y poder mediado por las instituciones políticas y los procesos socioculturales. Igual que el 7 Ver North (1990) para una exposición clásica de las instituciones como normas y "reglas del juego". 8 Como han señalado sociólogos como Charles Tilly y Pierre Bourdieu, las últimas son esencialmente relacionales, y están profundamente imbricadas tanto en la organización de la producción económica como con la estructura de poder. Ver Heller y Mahoney (2003) para una revisión, Tilly (1999) y Bourdieu (1990) para ejemplos clave de su trabajo, y Rao y Walton (2004) analizan la "desigualdad de agencia" desde una perspectiva cultural. Una hebra relacionada de la literatura de economía sobre la medición de la desigualdad se ocupa del desarrollo de la teoría y la medición de la polarización. Ésta parte de la percepción conceptual de que la evaluación que hacen los individuos de la importancia de las desigualdades está vinculada con diferencias entre grupos con los cuales se identifican en relación con otros grupos, de los cuales se sienten relativamente alienados. Ver Esteban y Ray (1994). 12 La Pobreza en México proceso económico extremadamente resumido a lo largo de la hipotenusa de este triángulo simple, este lado subsume acervos completos de ciencia social y economía política en una forma sumamente reducida. Las instituciones dan forma a las realidades económicas de muchas maneras. A pesar de la magia de la "mano invisible" los mercados mismos nunca operan en realidad independientemente de las instituciones reguladoras o de la actividad deliberada de diferentes grupos con más o menos poder político y de mercado. Éste es un tema que Adam Smith destacó de manera convincente.9 En el nivel más básico, la procuración de justicia y del orden es necesaria para asegurar los derechos de propiedad de los que venden y luego de los que compran. Conforme se vuelven cada vez más complejos las mercancías mismas y los mercados en los cuales se comercian al pasar, digamos, de las manzanas en el mercado de un agricultor a los créditos a la microempresa o los derivados financieros también crece la aplicación de los derechos de propiedad y la necesidad de corregir fallas informativas y de otros mercados. Los reguladores financieros, los inspectores de las condiciones de trabajo en los mercados laborales y los investigadores antimonopolios son ejemplos de instituciones de gobierno a través de las cuales los sistemas políticos ofrecen un marco para las actividades de los mercados y configuran los procesos y resultados económicos. Las políticas también pueden afectar la distribución de los activos, ya sea a través de la redistribución directa --mediante reformas agrarias o procesos de privatización, por ejemplo--, o a través del régimen fiscal y los subsidios, y la influencia sobre las opciones que encaran los individuos y grupos --como en el financiamiento directo y la oferta de educación. Los incentivos económicos generales que enfrentan los agentes conforman las tasas diferenciales de acumulación, las cuales influyen a su vez en cómo evolucionan las distribuciones de activos. Por último, los gobiernos afectan la distribución de los ingresos disponibles de los hogares a través de la necesidad de financiar sus operaciones. Los impuestos sirven para recaudar los ingresos públicos a fin de realizar diversos servicios y transferencias redistributivos, ya sea en especie --como en la oferta de educación gratuita o la atención de la salud-- o en moneda --como en seguros de desempleo o varios subsidios en efectivo--, así como para las funciones regulatorias. En cada uno de estos pasos las condiciones iniciales y la elección de políticas afectan el entorno de los grupos pobres e influyen en sus elecciones sobre instrucción educativa, trabajo, inversión en activos físicos, migración y una variedad de otras conductas que afecta las condiciones económicas y sociales. Esta "causalidad circular" entre riqueza, ingresos y poder, mediada por las instituciones, evoluciona en el tiempo y en la historia. La historia ha ubicado en posiciones 9Ver Rothschild (2001) para una amplia explicación de lo mucho que interesaba a Adam Smith y otros pensadores de la Ilustración el abuso de la influencia desigual, y el papel de la agencia deliberada de diferentes grupos en la conformación de los resultados económicos y sociales. La Pobreza en México 13 desventajosas a los grupos pobres en sus condiciones económicas iniciales en la conformación de las políticas y en su implementación, sin embargo, ello no implica que debamos ser fatalistas. Es posible emprender acciones deliberadas de las autoridades y muchos otros agentes, entre ellos los propios pobres, para romper los círculos viciosos de privación y la reproducción de la desigualdad. La historia pasada y reciente de México ofrece testimonios de las fuerzas que han tendido a perpetuar la pobreza y la exclusión social y de tales acciones deliberadas para reducir la pobreza y la desigualdad. Actualmente hay una amplia variedad de iniciativas que se están poniendo en marcha. No obstante, creemos que a la hora de evaluar cómo fortalecer esas iniciativas es útil ubicarlas dentro de este contexto más amplio de las interacciones entre economía e instituciones señalado en términos muy esquemáticos en la gráfica 1.1. Prestación de servicios. La prestación de servicios es un nexo clave de la interacción entre instituciones, conducta económica y bienestar. Los servicios básicos como educación, salud, electricidad, agua, saneamiento y caminos son constitutivos de bienestar, como se señaló antes, y pueden influir en los procesos dinámicos de acumulación de activos y su interacción con las oportunidades. En la década pasada hubo un cambio muy profundo en el pensamiento dominante sobre el desarrollo acerca de qué determina la cobertura y la calidad de la prestación de servicios. Ello puede caracterizarse como el paso de un ideal tecnocrático en el que los gobiernos benévolos ofrecían recursos a las organizaciones bien intencionadas de prestación de servicios y a su personal, al reconocimiento de que los servicios se ofrecen dentro de un contexto social y político. Esto refleja el reconocimiento más amplio del papel de las instituciones. Un retrato simplificado de las interacciones clave se presenta en la gráfica 1.2 y está basado en el marco de análisis de la provisión de servicios elaborado en el Banco Mundial (2003b). Éste señala que la planeación y la efectividad de las acciones de desarrollo dependen de cuatro relaciones de rendición de cuentas e influencia. · Los ciudadanos ejercen influencia sobre los políticos y las autoridades en la elección de políticas a través de las elecciones, las expresiones directas de la participación y diversas influencias directas, a menudo mediadas por organizaciones de la sociedad civil. · Las autoridades ejercen influencia sobre proveedores o instituciones públicas a través de "pactos" que establecen las reglas de su conducta e influyen en las firmas privadas a través del entorno de políticas y el marco regulatorio de la conducta del sector privado. · Dentro del grupo de proveedores hay una variedad de influencias que afectan los incentivos, las culturas laborales y los proveedores de primera línea. · Los ciudadanos ejercen el poder del cliente, o consumidor, sobre los proveedores en las transacciones en que intervienen empleos, bienes o servicios. 14 La Pobreza en México Gráfica 1.2. Principales actores y relaciones de rendición de cuentas en la prestación de servicios Políticos y Autoridades Voz/Política Acuerdos/políticas Ciudadanos: pobres y Proveedores: públicos, ricos, poderosos y Poder del cliente privados no estatales débiles Trabajos, bienes y servicios Todas estas relaciones de rendición de cuentas están impregnadas de reglas formales, relaciones de poder y estructuras socioculturales informales que conforman las desigualdades en una sociedad. La mayoría de los países latinoamericanos tiene largos historiales de una rendición de cuentas a la ciudadanía relativamente débil, lo que tiene que ver con instituciones "débiles y desiguales" que otorgan una influencia desproporcionada a las élites.10 Ello ha tenido una influencia muy importante tanto en la planeación como en la implementación de la prestación de servicios. Desde luego, el proceso de democratización en los niveles nacional y locales, que se reinició en buena parte de la región en la década de 1980, ha incrementado la voz de los sectores medios y populares por mejores servicios. Pero la consolidación de la democracia es un proyecto de largo plazo y puede ser fuerte el legado de instituciones débiles, influencia desigual y grupos sociales excluidos. Para ejemplificar consideremos dos áreas de prestación de servicios: la provisión de servicios de infraestructura y educación. Tradicionalmente, los servicios de infraestructura eran proporcionados por organismos públicos en América Latina en un enfoque que estaba incrustado en estructuras clientelistas.11 Los organismos públicos daban empleos a quienes apoyaban al gobierno y subsidiaban la electricidad, la telefonía, el agua o los servicios de saneamiento a quienes eran lo suficientemente afortunados como para tener acceso a ellos. Pero las presiones para obtener eficiencia eran menores y el racionamiento de servicios era generalizado. Las dificultades fiscales 10Ver De Ferranti et al. (2004) para una revisión de las raíces histórica y las estructuras institucionales políticas y sociales contemporáneas. 11Ver Estache, Foster y Wodon (2002), Banco Mundial (2003b), y De Ferranti et al. (2004). La Pobreza en México 15 agravaban estos problemas. La privatización fue un modo de romper con los patrones clientelistas al ofrecer incentivos para mayor eficiencia y una fuente de ingresos fiscales. En muchas áreas la privatización sí produjo eficiencia y ganancias en calidad, a menudo con efectos positivos a favor de los pobres en términos de expansión de servicios y, en general, impactos distributivos moderados (McKenzie y Mookerjee, 2002). Pero, por lo regular, implicó despidos de empleados y, en algunos casos, elevó el poder de mercado de los conglomerados nacionales y sus socios en el extranjero. Un segundo ejemplo es la educación. La mayoría de los países latinoamericanos tiene una tradición relativamente larga de demandas sociales de amplia provisión de educación básica que se ha reflejado en el respaldo de políticos y autoridades. Ha habido una variedad de reformas en el "pacto", en especial en la descentralización de la provisión a estados o niveles más bajos de gobierno y, en algunos países, ha habido experimentos con un mayor poder de cliente entre los padres y las comunidades en el nivel escolar. Pero la educación también ha sido una fuente de clientelismo en la provisión de empleos así como de una influencia extensiva de los sindicatos de profesores. Aunque los sindicatos tienen que desempeñar un importante papel en la defensa de los intereses de sus miembros, y en ocasiones son favorables a las reformas --por ejemplo en Minas Gerais, Brasil--, a menudo son fuente de resistencia a las reformas por mejorar la calidad (Grindle, 2002). En el nivel terciario, buena parte de América Latina todavía tiene universidades públicas altamente subsidiadas, a pesar de que muchos de sus estudiantes provienen de grupos de ingresos altos que resisten con vigor los intentos de reducir estos injustos subsidios. El propósito de este esbozo es resaltar la importancia de evaluar cómo ha de fortalecerse la prestación de servicios a los pobres en un contexto institucional más amplio. Volatilidad y vulnerabilidad. La tercera área que destacamos se refiere al papel de la volatilidad en la afectación de las condiciones económicas. Es constitutiva del bienestar (ver antes) y tiene efectos dominantes en otros aspectos del comportamiento económico y social. La volatilidad proviene de muchas fuentes. Entre ellas están las influencias que son específicas de individuos y hogares --choques "idiosincrásicos" en el caso de efectos adversos--, como la mala salud, la muerte o discapacidad del miembro sostén de la familia, la pérdida del empleo en tiempos normales o el robo, incendio o daño de activos destinados al autoempleo y empresarios de pequeña escala. También hay una variedad de choques "covariados" que afectan a comunidades enteras y regiones de países, como la poca precipitación pluvial, desastres naturales y recesiones económicas. Todo esto es importante en México. 16 La Pobreza en México El trabajo sobre la volatilidad destaca que los individuos, los hogares y las compañías se adaptan a las expectativas e incidencias de choques.12 Ello puede ser posible mediante la búsqueda de estrategias de menor riesgo/menor rendimiento --por ejemplo, cultivos resistentes a la sequía o sacar a los hijos de la escuela--, con la diversificación de riesgos --como en las estrategias de distribución del trabajo en el hogar, entre ellas la emigración--, con una variedad de planes de ahorro, incluyendo la construcción de activos físicos y financieros que pueden ponerse en liquidación en tiempos de carencias, y con relaciones sociales recíprocas. No obstante, los mecanismos privados para manejar el riesgo son a menudo sub- óptimos, en especial por la falta de mercados de seguros y de crédito, y sobre todo ante choques covariados. Es muy importante que haya acciones públicas en cuanto a la protección social, pero es deseable que éstas se estructuren en torno a patrones de conducta privada y problemas específicos de fallas del mercado y preocupaciones por la distribución. Esto implica prestar atención tanto a áreas que pueden ayudar directamente a tales conductas privadas, sobre todo facilitando la acumulación de activos y el acceso a los mercados financieros, como a los instrumentos más clásicos de seguridad social, lo que implica transferencias en respuesta a diversos choques adversos, de desastres naturales al desempleo. En la mayoría de los países en vías de desarrollo la capacidad de enfrentar choques adversos y el alcance de la acción pública tienen una poderosa dimensión distributiva. Es común que los pobres sean más vulnerables debido a su baja base de activos y al escaso acceso a los mercados financieros para manejar la volatilidad. Al mismo tiempo, el patrón de la provisión pública que se ha dado en toda América Latina tomó la forma de un Estado benefactor truncado, que incluye hogares relativamente acomodados conectados con el trabajo y las instituciones formales, y excluye a la masa de los más pobres y muchos grupos medios. Es muy importante que en toda América Latina haya una ampliación de los programas de protección social explícitamente a favor de los pobres. Esto podría implicar una mezcla de reforma de los sistemas formales y medidas especiales orientadas a los pobres. México en transición. ¿Cómo encaja México en estos esquemas? Lo hace en medio de dos grandes transiciones de larga duración. En términos de instituciones económicas, esto implicó la apertura radical a los mercados y capitales externos combinado con privatizaciones internas y liberalización; ello se consolidó con el TLCAN. En la esfera política y social se vio la profundización de la democracia, se dieron pasos para 12Ver Deaton (1997), Capítulo 6 para un análisis de ahorros, corrección del consumo y seguridad social desde la perspectiva del comportamiento del hogar y las políticas de desarrollo. Para aplicaciones prácticas recientes en las políticas, ver Banco Mundial (2000b), y para un marco y una revisión de la experiencia latinoamericana, ver De Ferranti et al. (2000). Banco Mundial (2000b) presenta una aplicación al caso de México, que se elaboró con base en el trabajo de este informe. La Pobreza en México 17 incrementar la rendición de cuentas del Estado a sus ciudadanos y la descentralización política y administrativa; esto empezó en la década de 1990 y se aceleró en el actual gobierno. Estas transiciones se han dado a partir de un sistema de administración económica y provisión social que se creó en las décadas que siguieron a la Revolución y en la posterior formación del Estado corporativista, en particular en los años 30 con el presidente Lázaro Cárdenas. El modelo corporativista tuvo un éxito considerable durante décadas y llevó a altos niveles de inversión estatal y privada, así como a una firme expansión de los servicios. Pero en términos económicos, en los setenta siguió su curso dejando un legado de patrones ineficientes de producción. A pesar de sus loables metas de inclusión social no logró dar pasos importantes contra los tradicionales altos niveles de desigualdad. La implementación de servicios básicos estuvo, históricamente, lejos de ser universal. Dadas las limitaciones del Estado y heredada desigualdad extrema, el resultado fue las típicas estructuras parciales, desiguales y dualistas en cuanto a empleo y provisión social. Esto afectó tanto los patrones de acceso a los servicios para los ciudadanos como el abasto de servicios por parte de los trabajadores del sector público. Con respecto al acceso a los servicios, las desigualdades institucionales cobraron distintas formas en diferentes campos de la prestación social. En algunos campos prevalecieron los principios dualistas de provisión. Más notable que en ningún otro, esto se dio en los sistemas de protección social de pensiones, salud y empleo: el Estado benefactor "truncado" tan característico de América Latina (De Ferranti et al., 2004). En otros, los principios universales cobraron la forma de un proceso más gradual de llevar a los grupos más pobres y excluidos a las redes de prestación de servicios, como en los casos de educación básica, agua, saneamiento y electricidad (como se analiza, sobre el periodo reciente, en el Capítulo 3). La ideología de la provisión universal de bienes salariales también cobró la forma del costoso programa de subsidios a la tortilla, sin destinatarios específicos, antes de 1982. A pesar de los precios mínimos de los alimentos para los productores con superávit, el efecto neto fue poner un impuesto a la agricultura en este periodo debido a un tipo de cambio sobrevaluado. Tras la crisis de 1982-1983 y el subsecuente ajuste fiscal, el subsidio a la tortilla se fue eliminando gradualmente hasta ser cancelado en 1998. Por el lado del abasto, el proyecto corporativista estaba asociado a la provisión de empleos en el sector público a quienes apoyaban al gobierno, especialmente en los servicios educativos, en las administraciones de seguridad social y en los organismos públicos, forma clásica de clientelismo en América Latina y otros lugares. Esta parte del legado histórico sigue siendo relevante, en los retos de alcanzar la calidad de los proveedores de servicios, y de reducir las rentas asociadas a la influencia de los trabajadores organizados, ya sea mediante el poder de mercado o conexiones con los partidos políticos. 18 La Pobreza en México Las dos transiciones pueden considerarse como la búsqueda de llevar a México hacia un Estado moderno, democrático y efectivo con un dinámico sector privado que cree empleos y esté altamente integrado en la economía global, y con un amplio sistema de prestación de servicios sociales y protección social. Pero las transiciones son necesariamente largas y complejas y el legado del pasado sigue siendo importante. En capítulos posteriores se explorará esto en relación con las condiciones de pobreza y las políticas gubernamentales. C. EL MARCO CONCEPTUAL CONTIGO PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA CONTIGO es la estrategia del gobierno de México para promover el desarrollo humano y social mediante una mejor coordinación de programas y sus instituciones responsables. Aquí, CONTIGO tiene dos aspectos de interés. El primero es como marco conceptual para los procesos de reducción de la pobreza y el desarrollo social, y para el papel de la acción pública en ello. El segundo tiene que ver con la administración de programas, que busca aplicar el marco en el complejo sistema organizacional del gobierno mexicano en los niveles central y subnacionales. En este capítulo nos ocuparemos de CONTIGO como marco conceptual; estudiaremos la estrategia gubernamental en los Capítulos 4 y 5. CONTIGO tiene dos objetivos: (i) ofrecer prestaciones sociales básicas a todos los mexicanos, entre ellas cuidado de la salud y educación de calidad, nutrición adecuada, vivienda seguridad de empleo y pensiones, y (ii) activar las palancas que estimulan el desarrollo humano, es decir ofrecer oportunidades para la integración productiva y social de los individuos a través de educación básica, salud, empleo y capacitación (Secretaría Técnica del Gabinete Social, 2003).13 Las áreas de acción pública potencial se organizan en cuatro (ver la gráfica 1.3): · Desarrollo humano: asegurar el desarrollo físico e intelectual de la población mediante una nutrición adecuada y el acceso a los servicios de salud, la educación y la capacitación. · Generación de ingresos: promover el empleo y el desarrollo local, así como ofrecer créditos y asistencia técnica para proyectos productivos. · Acumulación de activos: apoyo a la vivienda, al ahorro y a programas de escrituración de tierras que ayuden a los hogares a garantizar una base de patrimonio físico. 13Hay una ligera variación en los objetivos declarados entre los documentos. El sitio web de CONTIGO, por ejemplo, señala como objetivos: (i) erradicar la pobreza y (ii) asegurar el pleno desarrollo de la población (ver http://www.contigo.gob.mx). La Pobreza en México 19 · Protección social: reducir la vulnerabilidad del hogar a choques y otros riesgos, como bajos ingresos entre los ancianos. Estas áreas son complementarias y se refuerzan recíprocamente para crear un círculo virtuoso en la reducción de la pobreza. Los individuos más sanos y con mayor escolaridad están mejor dotados para aprovechar las oportunidades de generación de ingresos, lo que a su vez facilita la acumulación de patrimonio. Éstas, junto con adecuadas políticas de protección social, pueden promover inversiones a largo plazo que pueden romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Un elemento especialmente valioso del marco CONTIGO es la integración de estas áreas de acción pública con el ciclo de vida de los individuos y los hogares. La población objetivo va de las mujeres embarazadas a las personas de la tercera edad. Potencialmente, esto permite que los programas se agrupen en torno a conjuntos de edad y áreas de acción a fin de asegurar que los servicios y la asistencia gubernamentales cumplan las necesidades de los individuos en diferentes épocas de su vida. La gráfica 1.4 lo ilustra. El marco CONTIGO también cuenta con cinco principios cuyo propósito es recorrer todas las áreas de la acción pública:14 · Equidad para asignar más recursos a los grupos en desventaja. · Transparencia para evitar el uso discrecional o político de los recursos. · Corresponsabilidad entre los tres niveles de gobierno y la sociedad. · Cohesión social para fortalecer el tejido social y fomentar el desarrollo de la comunidad, la gobernabilidad y la democracia. · Integralidad para estimular la eficiencia en el gasto social a través de aprovechar las sinergias, eliminar la duplicación de funciones y asegurar la coherencia en los diferentes objetivos de los programas. 14En algunos documentos se incluye la sostenibilidad [ambiental] como sexto principio (ver Secretaría Técnica del Gabinete Social, 2003). 20 La Pobreza en México Gráfica 1.3. Organización conceptual de CONTIGO sobre las áreas de acción pública ÁREAS SUB-ÁREAS I. Desarrollo Humano 1. Educación 2. Salud y Nutrición 3. Capacitación II. Generación de Ingresos 4. Desarrollo local y acceso a crédito 5. Generación de empleos III. Acumulación de Activos 6. Vivienda 7. Ahorros 8. Derechos de Propiedad IV. Protección Social. 9. Seguros 10. Seguridad Social 11. Protección contra Riesgos Colectivos CONTIGO es un excelente marco analítico para la reducción de la pobreza y el desarrollo social. En teoría, reconoce la multidimensionalidad del bienestar y la necesidad de múltiples categorías de acción pública para elevar los estándares de vida. Las cuatro áreas centrales de acción pública (gráfica 1.3) indican cuatro de las dimensiones del bienestar que vimos en la sección anterior. También destaca las poderosas complementariedades entre las áreas de acción pública. Incorporar la acción pública en el ciclo de vida es útil para la planeación de políticas en relación con diferentes categorías de necesidades, y potencialmente para el objetivo más ambicioso de conformar estrategias que tomen en cuenta las interacciones durante las distintas etapas del ciclo de vida de una persona y entre generaciones. El énfasis puesto en los temas de transparencia, corresponsabilidad y cohesión social es consistente con el papel de estos factores en la calidad y eficacia de la provisión de servicios a los pobres --así como en otras áreas del proceso de desarrollo-- que vimos en la sección anterior. La Pobreza en México 21 Gráfica 1.4 CONTIGO: Interacciones entre áreas de acción pública y el ciclo de vida (Ciclo Acumulativo) (Ciclo Acumulativo) Protección Capacidades Opciones Protección Opciones Patrimonio Protección Patrimonio Protección Prenatal Nacer Cada acción toma en cuenta las Seguro diferencias étnicas y de género. Protección Capacidades El individuo y la familia son la Infancia Infancia Infancia unidad de acción. Adolescentes y Protección Juventud Capacidades Opciones Jóvenes Juventud Juventud Protección Capacidades Opciones Patrimonio Adultos Adultos Adultos Adultos Adultos Adultos Protección Capacidades Opciones Patrimonio Protección Adultos Adultos Adultos Adultos Adultos Mayores Mayores Mayores Mayores Mayores Mayores Fuente: Página de web de CONTIGO y presentación de PowerPoint, ambas disponibles en: http://www.contigo.gob.mx. Es probable que el marco CONTIGO esté especialmente bien articulado en un contexto internacional. Tal vez, irónicamente, sea en países con bajos ingresos donde se haya dado la acción más extensiva en los últimos años en la articulación de marcos explícitos para la reducción de la pobreza. Esto ha sido así debido a la importancia creciente de las estrategias de reducción de la pobreza preparadas a nivel nacional para establecer la reducción de deuda y la asistencia, en especial de las instituciones financieras internacionales. Por lo regular, estos marcos también tienen un concepto multidimensional de bienestar, categorización sistemática de áreas de acción pública, compromiso participativo y aspiran a ubicar dicha acción dentro de un marco sistemático basado en resultados con continuas evaluaciones, aunque lo último suele ser una empresa a largo plazo. En América Latina, Bolivia tiene una estrategia relativamente completa pero su ejecución ha sido deficiente por conflictos sociales. Incluso estrategias de reducción de la pobreza bien trazadas no pueden, al menos en el corto plazo, resolver profundas divisiones sociales y dificultades políticas, sobre todo en el contexto de choques económicos adversos. La estrategia de Vietnam también es interesante pues no sólo ofrece un marco para la estrategia de desarrollo nacional y el análisis subyacente sino que el proceso se está reproduciendo en los niveles provinciales del país. 22 La Pobreza en México En el otro extremo de la escala de ingresos, muchos países ricos se han estado concentrando más en estrategias de reducción de la pobreza y la conciben como parte de un proyecto más amplio de combate a la exclusión social. Estados miembro de la Unión Europea (UE), por ejemplo, elaboraron planes nacionales para la inclusión social en respuesta a un amplio acuerdo de la UE para fijar esta prioridad; ello se ha asociado a trabajos de evaluación de cómo interpretar y analizar los avances (Atkinson et al., 2000). En el Reino Unido esto es parte de un amplio programa que busca atajar problemas históricos en torno al empleo y la deficiente prestación de servicios que está completamente integrado en un enfoque basado en resultados. CONTIGO es un marco general sólido. Cualquier área específica de acción pública necesitará un marco más detallado y que tome en cuenta los temas técnicos, económicos y sociales de esa área, trátese de la producción agrícola o de determinantes de salud. En este trabajo, y en el de seguimiento, de más profundidad, nos referiremos a marcos más específicos como la práctica dentro del gobierno. En el nivel de un marco general el área individual (de la que partiremos a veces en el pensamiento sobre la organización) es la de hacer de la inclusión social una quinta área de acción pública (además de su presencia como principio general).15 Esto es así porque tiene una relación directa con dimensiones de vida social que son constitutivas del bienestar, y de la reducción de la pobreza, y porque hay líneas de acción pública que tienen las metas específicas de promover la inclusión social, por ejemplo en el trabajo de INDESOL. Como ejemplo de la manera en que se abordan las consideraciones de este capítulo en conjunto y se llevan los marcos de CONTIGO (y otros relacionados) a un nivel más de estructura, De Janvry y Sadoulet (2003c) presentan una estructura para vincular los resultados y la acción de reducción de la pobreza y el desarrollo social en el contexto rural. Esto se ilustra en la gráfica 1.5. D. RESUMEN La pobreza es uno de los mayores problemas de la sociedad en México y tiene muchas dimensiones, como pueden ser mala salud y la falta de destrezas básicas, la falta de acceso a los servicios básicos, ingresos insuficientes para una vida digna, la vulnerabilidad, la exclusión social y la indignidad social. El pensamiento reciente sobre los procesos que determinan la dinámica de la pobreza destaca la compleja interacción entre activos y las oportunidades económicas y su integración en, por lo general, estructuras institucionales formales e informales típicamente desiguales. También se ha reconocido la importancia de la volatilidad y las inseguridades asociadas como un área de la acción pública. En este contexto el enfoque CONTIGO del gobierno es un buen marco, amplio, para organizar los enfoques de la acción pública (aunque no para 15Ver también el análisis en De Janvry y Sadoulet (2003b.) La Pobreza en México 23 clasificarlos).16 Se podría poner más énfasis en las determinantes de la prestación de servicios y en la inclusión social como línea de acción pública, pero el marco ofrece una base satisfactoria tanto para la planeación de la estrategia en su conjunto como para los enfoque más específicos que deben establecerse en los sectores individuales. Vale la pena destacar la valiosa iniciativa de crear un comité independiente encargado de ofrecer asesoría técnica sobre conceptos de pobreza de orden oficial, entre ellos, la línea de pobreza de ingreso. Por último, también es meritoria la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social (2003), que constituye un paso importante en la institucionalización de una política de Estado para el desarrollo social. La ley institucionaliza la política social en México a través de una serie de organismos para supervisar el planteamiento del desarrollo social y su ejecución, que cuentan con un consejo de evaluación, una comisión nacional sobre el desarrollo social, una comisión intersecretarial y un comité de asesores en el que participan miembros de la sociedad civil. Incluye el requisito de que en ningún año se reduzcan los fondos, en términos reales, para el desarrollo social. 16Paes de Barros (2003). 24 La Pobreza en México Gráfica 1.5. Aplicación del marco conceptual de CONTIGO al desarrollo rural Proceso de determinación del bienestar Proceso de implementación del programa Puntos de entrada para el desarrollo rural (Conducta de los pobres rurales y sus organizaciones) (Eliminar restricciones y crear nuevas oportunidades: cambio institucional y tecnológico, nuevas inversiones) Capacidades básicas (capital humano) I. Programas de acceso a las capacidades básicas Educación (primaria, secundaria), capacitación} Oportunidades (Progresa) Salud Diconsa, Liconsa Posición Nutrición de activos de los hogares Otros activos II. Programas de acceso a otros activos Capital humano (educación superior) Procede, Corett, CAN, Conaza Capital natural (tierra, derechos de propiedad) Crédito a la palabra, Fonhapo, Conafovi, Fifonafe Capital físico (vivienda) Capital financiero (ahorros) Capital social (organizaciones, cognitivo) Implementación del programa Calidad de los proyectos Rendición de cuentas a los pobres Contexto local: oportunidades de empleo Justicia en el acceso a los III. Programas par mejorar el contexto (oportunidades) e inversión. beneficios Microregiones, oportunidades productivas Oportunidades Mercados: precios, salarios, costos de transacción Control y castigo de la Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable Otros actores: Contexto Instituciones y organizaciones corrupción Fonart, Firco, IncaRural Nacionales e internacionales en que se usan Financieras los activos Seguros Bienes Públicos Proceso de elaboración de políticas Políticas Proceso de diseño de programas (Apoyo político) Diálogo Coaliciones Estrategias de subsistencia del hogar y la comunidad Instituciones políticas (Salidas de la pobreza) Los pobres como actores sociales La Ingreso/pobreza (por etapa del ciclo de vida) IV. Programas de protección social Pobreza Resultados Seguridad/Vulnerabilidad PET, Procampo (transferencias) (Indicadores Igualdad SSA de bienestar) Necesidades básicas: salud, educación, nutrición Pensiones y jubilaciones Sostenibilidad Estatus y situación social en México V. Programas de incorporación social (Ciudadanía) (empoderamiento, representación, voz) Indesol, INI (apoyo a organizaciones de la sociedad civil) Leyenda: Proceso 25 CAPÍTULO 2. EL BIENESTAR EN MÉXICO EN LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL En este capítulo presentamos un panorama del bienestar en México para ofrecer el contexto del análisis, más detallado, de los capítulos posteriores. Primero delineamos las tendencias de mediano a largo plazos en relación con otros países. Luego examinamos el grado en que la posición actual de México (alrededor del año 2000) parece estar relativamente bien o mal dado su nivel de ingreso y otras condiciones estructurales. En este capítulo se emplean indicadores de tres de las dimensiones del bienestar --y la pobreza-- que presentamos en el Capítulo 1: capacidades humanas, activos/infraestructura e ingresos. No se cuenta con información entre países sobre la vulnerabilidad y la incorporación social. Sin embargo, se puso atención a las mediciones de la gobernabilidad, tanto en su forma de elemento correlativo --y posible causa-- de otras dimensiones de bienestar, como sustituto aproximado del grado en el cual las estructuras gubernamentales reflejan los intereses de la sociedad. Para ofrecer el contexto internacional en algunos casos se ubica a México en relación con la experiencia de todos los países de los que se poseen datos. En otros, México se compara con dos regiones de especial interés para los debates sobre el desarrollo en la región: el resto de América Latina y Asia del Este. En esta última, Malasia se toma como caso singular para ofrecer un punto de comparación internacional más concreto de un "éxito" en el este asiático. Es probable que Malasia sea el país más parecido a México en esa zona: hoy tiene un ingreso medio alto, es relativamente desigual, ha dejado de lado una larga tradición de dependencia de sus recursos naturales para hacerlo de sus exportaciones industriales, presenta significativas divisiones socioculturales entre los grupos étnicos y ha tenido un gobierno semiautoritario en buena parte de su historia reciente. También hay importantes diferencias de estructura e historia y por ello la comparación no debe llevarse demasiado lejos. Puesto que este análisis emplea información que va más o menos hasta el año 2000 y sólo cubre variables que tienen una evolución de largo plazo, como la mortalidad infantil, se le puede ver como una fotografía instantánea de la herencia del gobierno actual a partir de la experiencia acumulada de décadas anteriores. Podría considerársele como parámetro esquemático de los esfuerzos de la presente administración. A. PATRONES DE PROGRESO DEL BIENESTAR EN LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL En las décadas más recientes México ha logrado avances sustanciales en muchas áreas de bienestar en términos de indicadores promedio para toda la sociedad. A fin de ilustrar esto, en la Gráfica 2.1 se muestran variables selectas. 26 La Pobreza en México Con respecto a la salud, ha habido una mejora extraordinaria de largo plazo en la mortalidad infantil y en la esperanza de vida sin ninguna ruptura evidente en las tendencias durante décadas. El número de niños que morían antes de los cinco años por 1,000 nacidos vivos cayó: de más de 140 en la década de 1960 a menos de 40 en los noventa, mientras la esperanza de vida pasó de 58 años a más de 72.1 Estos grandes cambios pueden compararse con los promedios de América Latina y Asia del Este. En cuanto a la educación, el patrón es aún más complejo. Los años de escolaridad entre los adultos, que reflejan los efectos acumulativos de las décadas anteriores de educación, crecieron con rapidez desde un nivel relativamente bajo en los sesenta alcanzando el promedio latinoamericano, y se pusieron más o menos a la par con el promedio de Asia del Este. Sin embargo, la matrícula de enseñanza secundaria mostró primero un patrón similar de rápidos incrementos entre los setenta y ochenta, significativamente superior al promedio latinoamericano pero luego experimentó aumentos absolutos y relativos más lentos en la década de 1990. Los ingresos promedio mostraron un rápido crecimiento hasta los ochenta pero después se vio un crecimiento prolongado más lento, un poco menor al del promedio latinoamericano. El conjunto de la región experimentó una severa recesión en la década de 1980 pero el crecimiento de México en los noventa fue peor que el promedio. De ello, la crisis de 1994-1995 fue un importante factor. El contraste más importante con Malasia es el crecimiento sostenido en ingresos --a pesar de que, como México, enfrentó choques macroeconómicos en los ochenta y noventa. En esta dimensión, Malasia se emparejó con México en la década de 1990; hay menos diferencia en avances en cuanto a la mayoría de los indicadores de inversión humana, aunque Malasia no experimentó una baja en la matrícula de enseñanza secundaria en los noventa en comparación con los ochenta. ¿Qué significan estos patrones en cuanto a las tendencias de pobreza? En cualquier dimensión de bienestar el patrón de carencias es una función del nivel promedio del indicador y de su distribución entre la población. México, junto con la mayoría de los países latinoamericanos, presenta una alta desigualdad en términos de ingresos y es desigual en diversos grados, en muchas otras dimensiones de desigualdad. En cuanto a ingresos, México, según el índice sintético más utilizado de desigualdad, el coeficiente de Gini, fue en 2000 más desigual que el de por sí alto promedio latinoamericano, aunque menos desigual que Brasil, Chile y Colombia (cuadro 2.1). En términos de las proporciones de las diferentes partes de la distribución, el 1Este capítulo utiliza los Indicadores de Desarrollo Mundial para las comparaciones internacionales. Sin embargo, en 2002, según datos nacionales del CONAPO, la tasa de mortalidad infantil fue de 27.4 por 1,000 nacidos vivos y la esperanza de vida fue de 74.3 años. La Pobreza en México 27 quintil más bajo de los hogares --clasificado por ingreso del hogar per cápita-- representó 3.1% del ingreso total y el decil más alto representó 43.1%. El cociente entre el ingreso del decil superior y el inferior fue un factor de 45.2 Una parte importante de por qué son tan altos los niveles de pobreza en México es el elevado nivel de desigualdad. En promedio, los países de Asia del Este son mucho más igualitarios y por ello tienen niveles de pobreza más bajos en su nivel de ingreso medio. Malasia presenta niveles de desigualdad de pobreza significativamente superiores al promedio de Asia del Este y, como se muestra en el cuadro 2.1, es apenas un poco más igualitaria que México y menos igualitaria que Costa Rica y Uruguay. Cuadro 2.1. Desigualdad de ingresos en México en la perspectiva internacional Coeficiente Proporción del Proporción del Cociente de de Gini 10% más rico 20% más pobre ingresos del en ingresos en ingresos décimo decil totales totales entre el primero Brasil (2001) 59.0 47.2% 2.6% 54.4 Guatemala (2000) 58.3 46.8% 2.4% 63.3 Colombia (1999) 57.6 46.5% 2.7% 57.8 Chile (2000) 57.1 47.0% 3.4% 40.6 México (2000) 54.6 43.1% 3.1% 45.0 Argentina (2000) 52.2 38.9% 3.1% 39.1 Jamaica (1999) 52.0 40.1% 3.4% 36.5 Rep. Dominicana (1997) 49.7 38.6% 4.0% 28.4 Costa Rica (2000) 46.5 34.8% 4.2% 25.1 Uruguay (2000) 44.6 33.5% 4.8% 18.9 Malasia (1997) 49.2 38.4% 4.4% 22.6 Estados Unidos (1997) 40.8 30.5% 5.2% 16.9 Italia (1998) 36.0 27.4% 6.0% 14.4 Fuente: Cálculos del Banco Mundial. Para las estimaciones sobre micro-datos de América Latina ver De Ferranti et al. (2004); para otros ver los Indicadores de Desarrollo Mundiales. 2Todas las cifras son de De Ferranti et al. (2004), que utilizaron metodologías comparables entre países. 28 La Pobreza en México Gráfica 2.1 Tendencias en las medidas de bienestar (a) Esperanza de Vida al Nacer (b) Años de Educación de los Adultos 75 7.0 73 6.5 71 6.0 69 5.5 67 5.0 65 4.5 63 4.0 61 3.5 59 3.0 57 2.5 55 2.0 60s 70s 80s 90s 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 América Latina y el Caribe Asia del Este y el Pacífico México Malasia América Latina y el Caribe Asia del Este y el Pacífico México Malasia (d) Ingreso per Capita (c) Tasa de Asistencia en Secundaria 12,000 80 10,000 70 60 8,000 La 1995 50 de 6,000 Pobreza resa 40 Dól 4,000 30 2,000 en 20 México 0 10 70s 80s 90s 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 América Latina y el Caribe Asia del Este y el Pacífico México Malasia América Latina y el Caribe Asia del Este y el Pacífico México Malasia 29 Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial y Barro-Lee. Es probable que México haya sido más desigual por mucho tiempo al igual que la mayor parte de América Latina. Sólo se cuenta con evidencias basadas en encuestas sobre las diferencias en ingresos a partir de principios de los setenta. Las tendencias en el tiempo indican que la distribución del ingreso mexicano se ha movido en diferentes direcciones en las tres últimas décadas. Hubo una mejora en la distribución de ingresos en los setenta, un alza sustancial en la desigualdad en los ochenta y una estabilidad relativa en los noventa, a pesar de los importantes cambios estructurales y de los choques económicos de la última década. Junto con el patrón de crecimiento promedio, esto implica avances relativamente rápidos en cuanto a la pobreza de ingresos en los setenta, una amplia inversión en los ochenta y una pequeña ganancia general en los noventa, pero con fuertes fluctuaciones debidas a la crisis del Efecto tequila.3 En realidad, la crisis de 1994-1995 se asoció con una pequeña reducción de la desigualdad --que se revirtió parcialmente hacia 2000,4 en contraste con la experiencia de la crisis de los ochenta o el deterioro sustancial de la desigualdad en Argentina durante su reciente crisis. Por último, las estimaciones de 2002 indican una mejora adicional, ligeramente mayor, en la distribución desde 2000, lo que fue una fuente importante de reducciones en la pobreza. En el Capítulo 3 revisamos con más detalle las tendencias recientes. Hay superposiciones significativas entre ingresos y otras dimensiones del bienestar. Los pobres de ingresos tienden a sufrir una mayor mortalidad infantil, tienen menos años de escolaridad, menor inscripción de sus hijos en las escuelas y menor acceso a los servicios. Sin embargo, con respecto al acceso a los servicios, las expansiones en cobertura suelen tener una dinámica distributiva específica en la que se ofrecen primero a los ricos y las clases medias y, al último, llega a los grupos más pobres. Esto implica que las mayores expansiones de servicios empiezan siendo menos pro-pobres y se tornan más y más en su favor cuanto más se acerca un país a la provisión universal.5 Se dispone de información detallada de México en relación con otros países latinoamericanos sobre la estructura y la dinámica de la desigualdad educativa a partir de análisis recientes de encuestas de hogares comparables. En el caso de México, el producto de la dinámica histórica fue un alto nivel de desigualdad en los logros educativos para adultos entre los grupos de ingresos. En 2000, los adultos de hogares en el quintil superior tuvieron casi ocho años más de escolaridad que los del quintil inferior. Ésta fue la mayor diferencia del conjunto de países con datos comparables en América Latina, y de hecho se ha incrementado por un medio al año desde 1992 (gráfica 2.2a). En la parte baja de la distribución una dimensión de esto es el nivel de analfabetismo. Mientras las tasas de analfabetismo que reportan los propios encuestados son menores a 5% en los dos quintiles superiores, fueron de 30% en el quintil inferior en 2000, y por 3Ver De Ferranti et al. (2004), Morley (2001) y Székely (2001). 4Las diferencias entre 1996 y 2000 no son estadísticamente significativas. 5 Para un análisis del tema en un contexto de India ver Lanjouw y Ravallion (1999), y De Ferranti et al. (2004), para un resumen de las experiencias latinoamericanas en la década de 1990. 30 La Pobreza en México debajo de 34% en 1992 (para el segundo quintil el analfabetismo había declinado de 17% en 1992 a 13% en 2000). La evidencia sobre la dinámica educativa es mixta: por un lado, hubo una reducción moderada en la brecha educativa entre los quintiles superior e inferior entre personas en su cuarta década de vida y en la sexta (gráfica 2.2b). Hubo una pequeña baja en las diferencias en cuanto a matrícula de adolescentes de 13 a 17 años de edad con relación a los hogares pobres y ricos entre 1992 y 2000. Pero hubo un aumento en las diferencias en matrícula entre los de 18 y 23 años (cuadro 2.2). Puesto que la división más importante en México en términos de retorno de la educación está hoy entre los que tienen escolaridad superior y los que carecen de ella, las desigualdades crecientes en este nivel entre los grupos de ingresos podrían ser una fuente de más presiones hacia la desigualdad en los años siguientes. Gráfica 2.2a. Diferencia en años promedio de educación entre los quintiles superior e inferior Fuente: De Ferranti et al. (2003), con base en micro-datos de encuestas de hogares. Gráfica 2.2b. Diferencia en años promedio de educación entre los quintiles superior e inferior. Por cohorte de edad, alrededor del año 2000 Fuente: De Ferranti et al. (2003), con base en micro-datos de encuestas de hogares. La Pobreza en México 31 Cuadro 2.2. Tasas de matriculación de jóvenes en hogares pobres y ricos de México, 1992 y 2000 (porcentajes) 13-17 años 18-23 años Quintil Quintil Quintil Quintil inferior superior inferior superior 1992 48 84 12 40 2000 57 90 16 52 Fuente: ENIGH, 1992 y 2000. La calidad educativa importa tanto como la cantidad. Según un reciente estudio internacional de exámenes Program for International Student Assessment (PISA ­Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes), la calidad de la educación en México es sustancialmente menor que la de los países de la OCDE y también menor que la de Corea y Tailandia. La calidad de la educación es comparable a la de Argentina y algo mejor que la de Indonesia y Perú, pero ello no es un motivo de júbilo. Como ocurre en todos los países hay una variación significativa en la calidad, que se correlaciona con la situación socioeconómica de los hogares de donde proceden los niños. Así, entre todos los grupos de ingresos, esto eleva los diferenciales de la educación ajustados a la calidad. Sin embargo, la variabilidad de la calidad en México es baja según los estándares internacionales, y mucho más baja que la de Argentina. Si esto se debe a los esfuerzos del gobierno en elevar la calidad entre los más pobres o a las normas de enseñanza relativamente consistentes --y bajas-- que se desprenden de las características nacionales de la oferta educativa, incluyendo el sindicato de maestros, es tema de trabajo futuro. 32 La Pobreza en México Gráfica 2.3 México tiene una calidad promedio baja, pero con baja dispersión en la calidad de la educación (Resultados de exámenes de matemáticas del estudio internacional PISA) 600 550 500 450 400 México Calificación 350 300 250 200 240 260 280 300 320 340 360 380 400 420 Dispersión Fuente: Cálculos de los autores a partir de trabajos sobre la calidad de la educación, basados en el Program for International Student Assessment (PISA). Más significativamente desde una perspectiva distributiva, México ha avanzado en forma sustancial hacia la equiparación de los logros educativos entre sexos con respecto a la educación, algo en común con muchos países latinoamericanos. Esto puede verse en la virtual eliminación de las diferencias de sexo que prevalecieron entre las personas de 51 a 60 años de edad en comparación con las de 21 a 30 y las de 10 a 20, junto con el avance generalizado en la década de 1990. Este patrón es compartido con la mayoría de los países de América Latina. Cuadro 2.3. Años de educación de varones y mujeres en México por grupo de edad 10-20 años 21-30 años 51-60 años Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre 1992 6.5 6.3 7.6 8.3 3.9 4.6 2000 7.0 6.9 9.0 9.5 4.7 6.2 Fuente: ENIGH, 1992 y 2000. La Pobreza en México 33 Por falta de datos no es posible hacer una revisión más amplia de las tendencias de largo plazo en las diferentes dimensiones del bienestar en la perspectiva internacional, en especial en dimensiones como la vulnerabilidad y la exclusión social, en que no se han establecido mediciones comparables. Sin embargo, el patrón general es claro. Primero, ha habido importantes avances en promedio en salud, educación y algunos servicios, pero se han alcanzado en menor medida en ingresos. Segundo, el bienestar se ha distribuido desigualmente en todas las dimensiones sobre las que hay información con patrones que tienen variaciones en la última década: los grupos más pobres recibieron una relativa provisión de algunos servicios, perdieron terreno (relativamente) en la educación terciaria y no hubo una tendencia clara en diferencias de ingresos, pero hay signos alentadores en fechas recientes. B. ANÁLISIS DE LA RELACIÓN ENTRE BIENESTAR E INDICADORES DE LAS CONDICIONES DE LOS PAÍSES En esta sección examinamos el patrón internacional del bienestar y la posición de México en términos de la relación con otras medidas de las condiciones o el desempeño nacionales. En otras palabras, esto equivale a observar el desempeño de México dependiendo de sus características. La principal variable condicionante es el nivel medio de ingreso nacional, en el entendido de que ésta es una medición del nivel de recursos agregados que una sociedad debe destinar para apoyar acciones públicas que reduzcan las carencias. Para algunas variables también empleamos un análisis multivariable que se encamina hacia un análisis más complejo que permite establecer interacciones entre variables. Estos resultados deben ir acompañados de una importante advertencia sobre la causalidad: aunque todos son interesantes en cuanto a las asociaciones y muchos son indicativos de posibles relaciones causales, en ninguno de los resultados tenemos la base estadística para inferir la causalidad. Esta precaución es intrínseca a dicho análisis de una muestra representativa. Es necesario un análisis más a profundidad dentro del país para determinar perspectivas sobre los mecanismos causales, como se proyectó para el trabajo sobre México. Primero mostramos las relaciones bivariables entre ingresos y diversas mediciones de desarrollo humano y activos utilizando los datos más recientes. Éstos se muestran en las Gráficas 2.4a-g, que también presentan una línea de regresión de la relación con ingresos medios, así como los valores de América Latina, Asia del Este y Malasia.6 Para todas las variables hay un patrón similar general de observaciones que muestra dos resultados de este 6En este análisis se emplea el ingreso nacional per cápita ajustado a las diferencias de precios entre países, utilizando información del proyecto Purchasing Power Parity (PPC, Paridad de Poder de Compra). La línea de regresión notificada es de MCO (Mínimos cuadrados ordinarios) con especificación cuadrática sobre ingresos logarítmicos: la especificación real es arbitraria pero satisface el patrón de datos razonablemente bien. Seguimos a Todd y Hicks (2003). 34 La Pobreza en México tipo de comparación: en efecto, hay una asociación positiva entre ingresos promedio y dichas mediciones del bienestar, pero también hay una amplia variación para cualquier nivel de ingreso. Lo último ilustra cómo las diferencias en estructuras, instituciones formales e informales, y elecciones de políticas pueden originar grandes diferencias en salud, educación y acceso a servicios en sociedades con niveles comparables de recursos agregados. En general, la posición de México en relación con otros países es cercana a la que se "esperaría" o un poco menor a partir de esta simple relación condicional. En cuanto a la salud, la esperanza de vida es ligeramente mejor que las relaciones estimadas y la mortalidad infantil ligeramente peor. En educación, la reducción del analfabetismo es ligeramente mejor --lo que refleja la expansión histórica de la educación básica--, pero la matriculación secundaria no es mejor. El suministro de agua, y en especial la mejoría en saneamiento, está por debajo de la relación promedio estimada. Sin embargo, vale la pena resaltar que en todos los casos hay un gran número de países con niveles similares o inferiores de ingreso que se desempeñan mejor que México; esto ilustra el potencial de mejores resultados. La Pobreza en México 35 36 Gráfica 2.4. Relación entre el ingreso y medidas de bienestar La (a) Esperanza de Vida (b) Mortalidad en niños menores de 5 años Pobreza 350 80 300 en Malasia México 70 LAC AEP 250 Méx vivos EV=-127.8+37.19*ln(PIB)-1.67*ln(PIB)2 200 MOR=1617.62-321.24*ln(PIB)+16.02*ln(PIB)2 ico 60 R2= 0.6907 R2= 0.7678 N=164 Años nacidos N=161 150 50 1,000 por100 40 50 LAC AEP México 30 0 Malasia 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 PIB per capita, PPP 2000 PIB per capita, PPP 2000 (c) Educación de Adultos (d) Tasa de matriculación en secundaria 14 100 1990 EA=4.34-2*ln(PIB)+0.24*ln(PIB)2 R2= 0.6461 en 12 N=103 80 años 10 25 Malasia AEP de 8 60 LAC Méxic AEP SEC=-197.56+42.04*ln(PIB)-1.37*ln(PIB)2 mayor Tasa R2= 0.6691 6 México Malasia N=88 40 LAC población 4 la a 20 par 2 Años 0 0 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 PIB per capita, PPP 2000 PIB per capita, PPP 2000 36 (e) Acceso a Agua Potable (f) Consumo de Electricidad 110 25,000 100 ELEC=74095.55-19756.07*ln(PIB)+1315.23*ln(PIB)2 90 LAC 20,000 R2= 0.6360 N=116 México 80 población AEP 15,000 la 70 capita de 60 A=-157.2+44.23*ln(PIB)-1.86*ln(PIB)2 per ción R2= 0.5014 kwh10,000 50 N=132 opor Pr 40 5,000 30 AEP Malasia 20 LAC México 0 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 PIB per capita, PPP 2000 PIB per capita, PPP 2000 (g) Acceso a servicios sanitarios 120 100 80 LAC México población AEP La la de 60 Pobreza SA=-84.84+22.09*ln(PIB)-0.35*ln(PIB)2 ción R2= 0.3838 40 opor N=127 Pr en 20 México 0 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 PIB per capita, PPP 2000 37 Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en los Indicadores de Desarrollo Mundial. Estas cifras muestran la relación transversal representativa del último periodo. ¿Cómo ha evolucionado esta relación en el tiempo? Las gráficas 2.5a y b lo ilustran. Estas cifras reúnen los números de las series transversales y de tiempo nacionales para estimar la relación entre dos indicadores de desarrollo humano, mortalidad infantil (infantes son aquellos que tienen menos de 7 años; infancia/infantil: de 0 años hasta la pubertad), matriculación secundaria bruta e ingresos. En cuanto a las gráficas anteriores, utilizan una expresión cuadrática para los ingresos para ajustarse mejor a la relación en los datos. De nuevo, esto muestra que en promedio ambos indicadores del desarrollo humano mejoran con ingresos más altos pero con una tasa decreciente. Por supuesto, hay mucha variación en torno a esta relación promedio, como se ha analizado ampliamente en la literatura sobre el tema. Algunos países han alcanzado grandes avances en desarrollo humano con bajos ingresos y otros han tenido un rápido crecimiento de ingresos con avances relativamente modestos en desarrollo humano (ver Drèze y Sen, 1989, para un estudio pionero). En tal perspectiva de largo plazo, México experimentó un importante avance de recuperación a partir de su posición de grandes déficit social en relación con su nivel de ingreso --el hecho de que esta relación muestre que México está mejor que el promedio, mientras que la gráfica 2.4 muestra un déficit moderados parece deberse al cambio de la relación en el curso del tiempo: la gráfica 2.4 muestra la relación contemporánea y la 2.5 la relación combinada de los últimos 30 a 40 años). Malasia también experimentó importantes avances en relación con sus ingresos; de nuevo, la principal diferencia radica en que Malasia dio alcance a México en términos de ingresos en este periodo. Gráfica 2.5. Relaciones de largo plazo entre ingresos, mortalidad de infantes y matriculación secundaria (a) Mortalidad Infantil 250 MI=444.04-78.39*ln(PIB)+3.49*ln(PIB)2 200 R2= 0.6511 N=3,388 vivos 150 nacidos 100 México 1960 1,000 Malasia por 1960 50 México 2001 Malasia 2001 0 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000 PIB per capita (Dólares de 1995) 38 La Pobreza en México (b) Matrícula en Secundaria 100 80 México 2000 Malasia 2000 60 40 Malasia 1970 SEC= -94.6-24.09*ln(PIB)-0.49*ln(PIB)2 R2= 0.6071 20 México 1970 N=2,008 0 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 -20 PIB per capita (Dólares de 1995) Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en los Indicadores de Desarrollo Mundial. Ahora pasamos a los indicadores de gobernabilidad. Este es un sustituto de la base institucional de las capacidades en una sociedad, tanto en términos de la formación de capacidades humanas como de oportunidades para convertirlas en ingresos y funcionamientos. Las mediciones de gobernabilidad provienen de resultados de encuestas de valoraciones subjetivas sobre varias dimensiones de gobernabilidad de 199 países y territorios. Estos indicadores se basan en cientos de variables individuales que miden las percepciones de gobernabilidad, extraídas de 25 fuentes de datos independientes construidas por 18 organizaciones diferentes establecidas por el Instituto del Banco Mundial. Estas mediciones individuales de gobernabilidad se destinan a categorías que contemplan dimensiones clave de la gobernabilidad y utilizan un modelo de componentes no observado para construir seis indicadores agregados de gobernabilidad. En general, están muy altamente correlacionadas con otras mediciones de gobernabilidad a nivel país, ya sea formadas por expertos (como la base de datos Polity IV, para una descripción de esta base ver el Apéndice) o por las perspectivas de una diversidad de inversionistas (como la base de datos de la Guía Internacional de Riesgo de los Países, ICRG). Hay dos razones para mostrar estos datos. Primera, algunas de las mediciones, en especial la participación social y la rendición de cuentas, la gobernabilidad, el estado de derecho, la capacidad regulatoria y la corrupción serán sustitutos, si bien imperfectos, de importantes mediciones del bienestar, entre ellos las relacionados con la pobreza y la exclusión social. Como vimos en el Capítulo 1, la gente pobre en todo el mundo pone un gran énfasis en el mal desempeño del gobierno y experiencias adversas con los sistemas de justicia como dimensiones La Pobreza en México 39 que afectan directamente su bienestar. Trabajos de científicos sociales sobre el estado de derecho en América Latina también subrayan la posición de que un estado de derecho débil puede agravar las desigualdades en los niveles de vida, en donde los grupos más pobres sufren los mayores riesgos de abusos (Méndez et al., 1999). En segundo lugar, hoy se reconoce que los temas de la gobernabilidad y la rendición de cuentas son determinantes centrales de la eficacia de la prestación de servicios, en especial para los pobres, como también vimos en el Capítulo 1 (Banco Mundial, 2003b). Mostraremos algunas ilustraciones de las asociaciones de trabajos de nivel país. En relación con su nivel de ingresos y el promedio latinoamericano, México tiene un desempeño menor al esperado en cuanto a participación social y rendición de cuentas, estado de derecho y corrupción, pero tiene calificaciones promedio o ligeramente mejores dado su nivel de ingreso --por encima del promedio latinoamericano-- en gobernabilidad y capacidades regulatorias. En la gráfica 2.6 se muestran gráficas selectas. Las calificaciones de Malasia son aún peores que las de México en participación social y rendición de cuentas, pero mejores en gobernabilidad y estado de derecho. Aunque creemos que las pruebas internacionales apoyan la idea de que la participación y la rendición de cuentas son importantes para tener mejores servicios para los pobres y quienes no lo son, esta simple comparación ofrece una útil advertencia para no tener una perspectiva tan simplista en estos temas. Malasia es buen ejemplo de un estado autoritario en materia de desarrollo, también representado por Corea y Taiwán, y China en etapas anteriores de su desarrollo. Por razones que se hallan en la historia social y política, los estados eficaces en el desarrollo han sido escasos en América Latina. Y con la, sumamente deseable, transición a la democracia, este aspecto de la experiencia de Asia del Este no es relevante aunque otros aspectos sí lo son. Hasta este punto la descripción de los patrones ha buscado tendencias y resultados dependientes de una variable del país: los ingresos medios. Por último, damos un modesto paso hacia una explicación más rica de patrones entre países mostrando algunos resultados de regresiones multivariables en cuanto a logros de salud y educación. Con ello se busca calcular las asociaciones parciales entre variables particulares y el resultado después de controlar por la influencia de otras variables. Debemos recordar al lector que los patrones de influencia en el mundo real son complejos y fluyen en muchas direcciones: los coeficientes y niveles de importancia de las variables pueden hacer más complejos tales efectos. No obstante, los resultados son indicativos de las relaciones entre distintos indicadores. En cuanto a la salud, investigamos el impacto de diversas características en el país sobre la mortalidad de niños e infantes siguiendo la formulación dada por Filmer y Pritchett (1990) como son ingreso promedio, gasto en salud, educación femenina, mediciones de diferencia social --desigualdad de ingresos y fragmentación etno-lingüística--, abastecimiento de agua, urbanización y variables condicionantes de país musulmán y tropical. Además investigamos el impacto de diversas variables de gobernabilidad como las antes mencionadas. En cuanto a 40 La Pobreza en México educación, seguimos un enfoque similar utilizando mediciones de años de escolaridad y matriculación en secundaria. El cuadro 2.4 presenta un resultado ilustrativo para la mortalidad de niños y otro para la educación secundaria, que son representativos de los resultados. Gráfica 2.6 Relación entre ingreso y mediciones de la gobernabilidad (a) Índice de participación ciudadana y rendición de cuentas 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 LAC 0.0 México AEP 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 -0.5 Malasia -1.0 PR=2.16-1.12*ln(PIBP)+0.10*ln(PIB)2 R2= 0.4982 -1.5 N=162 -2.0 -2.5 PIB, PPP (b) Índice de eficacia gubernam ental 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 Malasia 0.5 México 0.0 AEP 0 LAC10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 -0.5 EG=9.52-3.02*ln(PIB)+0.22*ln(PIB)2 -1.0 R2= 0.7576 N=161 -1.5 -2.0 PIB, PPP La Pobreza en México 41 (c) Índice de estado de derecho 4 3 2 1 Malasia 0 AEP LAC 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 México -1 ED=10.84-3.36*ln(PIB)+0.24*ln(PEB)2 R2= 0.8172 N=162 -2 -3 PIB, PPP Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en los Índices de Gobernabilidad del Banco Mundial e Indicadores de Desarrollo Mundial. En torno a la mortalidad infantil, varios patrones de asociación o su falta son notables en los resultados. Ingresos más altos, mayores niveles de participación social y rendición de cuentas, además de mayor urbanización, tienen negativas significativas con la mortalidad de niños. Éstas relaciones son sólidas entre las elecciones de diferentes mediciones de gobernabilidad. En contraste, el gasto en salud nunca es significativo ni lo son el acceso al agua, ni la distancia al Ecuador. La educación femenina en ocasiones se asocia negativamente con la mortalidad pero no consistentemente. El coeficiente de Gini nunca es significativo, mientras que la fragmentación etno-lingüística se asocia con una mortalidad alta en algunas estimaciones. Los indicadores de región son significativos, lo que indica que hay patrones de condiciones regionales no capturadas por las otras variables. Éstas deben interpretarse como efectos relacionados con África, que es la región de referencia --y también la que tiene los peores resultados. Así el desempeño de América Latina, aunque positivo en resultados de salud en comparación con África, es peor que el de Asia del Este, Europa y Asia Central, y Medio Oriente. ¿Cómo debe interpretarse esto? El hecho respalda la visión de que los ingresos interactúan con los resultados de salud y también tienen que ver con las interacciones con instituciones, arreglos sociales o eficacia gubernamental capturadas en las variables de gobernabilidad. Es probable que la influencia positiva de la urbanización refleje tanto la mayor densidad de la provisión de servicios como los grandes cambios sociales y ambientales asociados con los medios de vida urbanos. El hecho de que el gasto en salud no sea significativo en el conjunto de la muestra transversal puede deberse a varias razones (Filmer y Pritchett, 1999). Destacamos dos: primero, los factores que influyen en la salud son complejos, entre ellos la conducta social, las condiciones ambientales, la condición nutricional, etc. El gasto en salud es sólo uno de ellos. En 42 La Pobreza en México micro-estudios efectuados en diversos países la educación femenina, así como el agua y el drenaje regularmente son influencias significativas, pero los patrones de variación internacional no capturan esto. Segundo, aun dentro de los canales de influencia potencialmente determinados por el gasto en salud, hay muchos "eslabones en la cadena" entre el gasto gubernamental y los efectos reales como son la distribución del gasto entre los grupos, los efectos de interacción con el egreso privado en salud y la muy importante variabilidad en la interacción real de primera línea entre el proveedor de salud y el ciudadano (Filmer y Pritchett, 1999). El hecho de que los arreglos institucionales generales parezcan estar fuertemente asociados con las condiciones de salud, aunque no ocurra esto con el gasto en salud, ofrece al menos un apoyo sugerente al énfasis dado a la complejidad de las causas de los resultados y al papel central de las instituciones formales e informales en los esquemas presentados en el Capítulo 1. La posición de México dentro de este análisis queda ilustrada por su residuo, que se presenta junto con los de otros cuantos países de interés. Esto muestra que el nivel de mortalidad infantil en México es un tanto elevado después de controlar por todas las demás variables, entre ellas el "efecto América Latina". Lo mismo se aplica a Argentina y Brasil mientras que Chile, China, Corea y Malasia tienen todos residuos negativos, lo que indica un "buen" desempeño una vez controlando por otros factores. En cuanto a educación, los resultados fueron menos robustos, posiblemente debido al conjunto de datos mucho más restringido sobre gasto público. A diferencia de los patrones de salud, ni los ingresos ni los indicadores de gobernabilidad tienen una asociación significativa con la matriculación en secundaria --ni con los años de educación de la población adulta. En contraste, el gasto público en educación en general es significativo, como lo son los indicadores de las regiones. En el cuadro 2.4 se presenta una muestra de una especificación del modelo. Quizá valga la pena destacar que ahora México tiene un residuo negativo, lo que indica bajos niveles de matriculación después de controlar por todas las demás variables. Aunque debemos tener el cuidado de no exagerar este resultado, al menos parece indicar un desempeño deficiente en este nivel, a diferencia de las matrículas casi universales en el nivel primaria. Esto se examinará con más detalle en capítulos posteriores. La Pobreza en México 43 Cuadro 2.4. Relaciones entre mortalidad, educación, y variables económicas y sociales Resultados de un análisis de regresión inicial transversal Logaritmo de Logaritmo de Matrícula neta en Variable dependiente mortalidad infantil mortalidad infantil secundaria Participación social y Participación social y Índice de gobernabilidad Límites al Ejecutivo rendición de cuentas rendición de cuentas Log. del PIB per cápita, PPC -0.51* -0.47* 7.11 Log. de gasto en salud (porcentaje del PIB) -0.03 -0.03 Log. de gastos en educación (porcentaje del PIB) 12.39* Educación femenina (25 años y más) -0.04* -0.02 1.18 Índice de Gini 0.00 0.00 -0. 08 País musulmán 0.30* 0.33* 14.15 Índice de fragmentación etnolingüística 0.33* 0.36* 6.08 Porción de la población urbana -0.01* -0 01* 0.27 País tropical 0.05 0.01 -10.98 Porción de población con acceso a agua 0.002* - - Índice de gobernabilidad -0.06* -0.21* 1.22 América del Norte -0.55* -0.59* 13.37 Europa Occidental -0.79* -0.82* 18.45 Asia del Sur -0.57* -0. 62* 30.19* Asia del Este y Pacífico -0.78* -0.79* 22.83* Europa y Asia Central -0.66* -0.78* 20.65* Medio Oriente y África del Norte -0.64* -0.76* 8.43* América Latina y el Caribe -0.29* -0.39* 19.61* Constante 8.98* 8.30* -47.63 R2 0.9166 0.913 0.8997 Observaciones 137 154 43 Residuos: Observado menos estimado Argentina 0.33 0.31 3.41 Brasil 0.36 0.44 3.29 Chile -0.4 -0.4 2.28 China 0.02 -0.06 - Corea -0.38 -0.41 -1.35 Malasia -0.55 -0.62 -2.84 México 0.21 0.18 -10.09 Nota: * denota significativo en el nivel de 10%. Todos los resultados son mínimos cuadrados ordinarios (OLS); trabajos posteriores investigarán la robustez y la instrumentación para determinar variables independientes probablemente endógenas. C. CONCLUSIÓN México ha experimentado considerables avances en muchas dimensiones cuantificables del bienestar en las décadas más recientes. Sin embargo, el progreso es variado entre los indicadores: grande y constante en salud; grande pero decreciente en educación; y más variables con respecto a los ingresos luego de las crisis económicas de los ochenta y mediados de los noventa. Es probable que estas tendencias se hayan reflejado ampliamente en patrones de 44 La Pobreza en México carencias en los grupos más pobres, con avances importantes en algunas áreas pero con decididas irregularidades en cuanto a la pobreza de ingresos. Los altos niveles de desigualdad siguen siendo una importante influencia adversa en las carencias, como en gran parte de América Latina, y se observó que eran sobresalientes con respecto a los ingresos y la educación. A pesar de sustanciales avances en los indicadores humanos, la posición de México en el contexto internacional fue, en el mejor de los casos, promedio, y dado su nivel de ingreso, refleja el legado histórico adverso de deficientes condiciones humanas que el país ha tratado continuamente de contener. Por último, hay pruebas de la importancia de los factores asociados a la gobernabilidad que probablemente están correlacionados con la profundización de la incorporación social y que parecen estar fuertemente asociados con los indicadores del bienestar. Con ello se da un sustento más a la política de prestar atención a los temas institucionales como un determinante de la calidad de vida para los pobres y no pobres. La Pobreza en México 45 CAPÍTULO 3. ESTRUCTURA Y TENDENCIAS DE LAS CARENCIAS En el Capítulo 2 se abordó el progreso de México como país en términos de avances de sus indicadores de bienestar en comparación con el resto de América Latina y Asia del Este. En este capítulo se examina con mayor detalle la estructura actual de la pobreza en México y las tendencias recientes. Como en otras partes del informe, el principio organizador son las diferentes dimensiones de la pobreza o bienestar. En la sección 1 se consideran las dimensiones de la pobreza asociadas con la inversión en capital humano y los bienes, y se analizan las tendencias en educación, salud e infraestructura básica. En la sección 2 se examina la pobreza de ingreso y se discute la estructura, correlaciones y tendencias en pobreza desde el punto de vista de los ingresos laborales y no laborales, para lo cual se usan las líneas de pobreza oficiales. En la sección 3 se presenta un análisis sobre la naturaleza de la vulnerabilidad en México. La sección 4 se enfoca a las diferencias étnicas y regionales de México en indicadores de bienestar en diversas dimensiones, recurriendo al uso de mapas de condiciones de vida. A. TENDENCIAS EN EDUCACIÓN, SALUD E INFRAESTRUCTURA BÁSICA DE SERVICIOS Presentación En relación con la inversión humana --en educación y salud-- y el acceso a los bienes físicos, en México hubo un significativo progreso, tanto en la última década como a partir del año 2000. Resulta particularmente notable que estos avances se hayan dado a pesar de los importantes efectos adversos de la crisis 1994-1995 en la economía, que significaron un revés masivo para la pobreza de ingreso, como se verá en la siguiente sección. A pesar de estos avances en bienes físicos y humanos hay todavía grandes problemas que giran particularmente en torno a cuestiones de desigualdad y calidad. El estado de la educación y la salud, lo mismo que el acceso a los servicios sociales, sigue siendo altamente desigual. Sin embargo, hubo una mejora sustancial en la participación de los grupos de ingresos más bajos en la educación secundaria y en los servicios de salud para no asegurados, en particular en el periodo 1998-2000. Respecto de la calidad, hay todavía grandes problemas que afectan con particular fuerza a los grupos más pobres de la sociedad exacerbando las diferencias de posibilidad de acceso. Estos problemas están documentados con toda claridad en el caso de la educación, pero también atañen a la salud. Consideraciones similares de desiguales posibilidades de acceso, así como mala y variable calidad se aplican al acceso a bienes físicos como vivienda, electricidad, agua corriente y sanidad. Los problemas de mala y desigual 46 La Pobreza en México calidad de servicios parecen tener tanta relación con el funcionamiento institucional y los patrones de rendición de cuentas como con los recursos dirigidos a estos. Educación La educación es central para los ingresos, la ciudadanía y la capacidad de llevar una vida fructífera y satisfactoria. En 2000, los mexicanos de entre 25 y 65 años tenían, en promedio, más de siete años de educación. Este promedio esconde grandes variaciones. Los grupos más jóvenes de la población estaban mucho mejor educados que los mayores: quienes tenían entre 21 y 30 años contaban con un promedio de nueve años de educación, en contraste con los sólo tres años de quienes habían superado los 60. Hay también un marcado gradiente en relación con los ingresos, pues quienes tenían entre 25 y 65 años y vivían en el 10% más alto de los hogares contaban con 12 años de educación, en contraste con los 3.2 años de quienes se ubicaban en el 10% inferior (cuadro 3.1). Esta brecha no se redujo durante la última década. Los adultos de hogares indígenas tenían sólo algo más de dos años de educación. Y mientras las diferencias en educación entre hombres y mujeres habían sido históricamente significativas, prácticamente desaparecieron en los segmentos más jóvenes.1 Parker y Pederzini (2002) determinan que "la brecha de género total en la educación de México disminuyó en la medida en que no se observan diferencias de género en cantidad de años de escolaridad completada en individuos menores de 25 años" (p.24), aunque sigue habiendo brechas menores en el sector rural. Cuadro 3.1. Avance sostenido pero grandes brechas en la escolaridad de los adultos mexicanos Años de educación de quienes tienen entre 25 y 65 años, por decil de ingreso Decil 1984 1992 2000 2002 1 2.1 2.2 2.8 3.2 2 2.3 3.0 3.7 4.2 3 3.0 3.6 5.0 5.0 4 3.0 4.2 5.6 5.6 5 3.6 4.8 6.2 6.5 6 4.1 5.3 6.9 6.8 7 5.0 6.0 7.4 7.4 8 6.2 6.8 8.3 8.2 9 7.2 8.2 9.5 9.8 10 8.6 10.8 12.1 12.0 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH (1984, 1992, 2000, 2002). 1Todas las cifras provienen de la ENIGH 2000, excepto las correspondientes a los años de educación de los indígenas, que son del Censo 2000. La Pobreza en México 47 La tremenda expansión del sistema de educación mexicano durante las últimas décadas puede verse en el crecimiento de la inscripción bruta, que aumentó de 1.4 millones a 31.5 millones de estudiantes entre 1930 y 2003. Esto se ha asociado con un gran aumento del esfuerzo público en los años noventa, con un gasto en educación que pasó de 4.9% del PIB en 1980 a 6.8% en 2003. El sistema de educación es actualmente tan amplio que hay cerca de 229,000 escuelas --incluidas los preescolares-- donde trabajan cerca de 1.5 millones de maestros. México prácticamente logró alcanzar la educación primaria universal y registró una rápida expansión de la educación secundaria. En 2003 hubo 14.8 millones de estudiantes que asistieron a la escuela primaria, superando a los 14.6 millones que lo hicieron en 1980: el crecimiento lento en los números responde a que los mayores índices de inscripción se vieron contrarrestados por los números decrecientes en la edad escolar de los niños, lo que refleja la transición demográfica de México. Noventa y dos por ciento de los niños están inscritos en escuelas primarias públicas, 5% de ellos en escuelas bilingües indígenas y 1% en escuelas primarias de "comunidad", que son escuelas multigrado en áreas remotas. El crecimiento de la inscripción bruta fue particularmente importante en las escuelas indígenas, que pasó de 589,000 a 854,000 estudiantes, y en las escuelas de comunidad, cuyos estudiantes aumentaron de 82,000 a 145,000. Tales patrones están también corroborados por el Censo 2000, que determinó una tasa de 93.5% de inscripción neta primaria para la franja de 6-11 años, superior a cerca de 88% de 1990. El número de escuelas y maestros se incrementó más rápido que el número de estudiantes. Mientras que esto es potencialmente bueno para los avances en la calidad, también representó costos más altos. En las escuelas secundarias se logró un rápido progreso. En 2003, 5.6 millones de estudiantes se inscribieron en la secundaria, 92% de ellos en la educación pública, en contraste con los 3 millones de 1980. El progreso en los últimos 13 años se observa en los aumentos de 38% en la inscripción, de 42% en la cantidad de maestros y de 60% en el número de escuelas. También hubo importantes incrementos en las inscripciones en la educación media superior, si bien se partió de una base mucho más baja. Entre 1990 y 2003, la inscripción media superior creció 70% y la superior 79%. En la media superior hay 68% más maestros y 91% más escuelas. En la educación superior hay 84% más maestros, y los establecimientos educacionales crecieron a más del doble. 48 La Pobreza en México Cuadro 3.2. Hubo grandes avances en los indicadores educativos, pero todavía hay brechas y problemas, especialmente en los niveles superiores Deserción Fracaso Eficiencia Inscripción bruta terminal (miles) 1990-1991 Primaria 4.6 10.1 70.1 14,401.6 Secundaria 8.8 26.5 73.9 4,190.2 Media superior técnica 25.1 28.3 37.8 378.9 Media superior 17.4 47.6 60.1 1,721.6 Superior 10.0 - - 1,252.0 1995-1996 Primaria 3.1 7.8 80.0 14,623.4 Secundaria 8.8 23.7 75.8 4,687.3 Media superior técnica 26.7 29.5 45.5 388.0 Media superior 17.0 44.5 58.1 2,050.7 Superior 7.1 - - 1,532.8 2002-2003 Primaria 1.5 5.4 88.0 14,857.2 Secundaria 6.9 18.9 78.8 5,660.1 Media superior técnica 23.0 22.8 50.5 359.2 Media superior 15.1 39.2 61.6 2,936.1 Superior 7.9 - - 2,236.8 Fuente: Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. El crecimiento en las inscripciones primarias totales se acompañó de avances en la eficiencia terminal --relación entre el número de niños que completan el sexto grado y las nuevas inscripciones en primer grado seis años atrás-- y en las tasas de repetición, con una ganancia de 20% en los últimos 13 años, pasando de 70% en 1990 a 90% en 2003, debido a la reducción de las tasas tanto de repetición como de deserción. Sin embargo, las tasas de eficiencia terminal en la secundaria no mejoraron más allá de 80%, y la tasa de deserción promedio estimada fue de 6.9% en 2002-2003 (cuadro 3.2). Las tasas de eficiencia terminal, deserción y reprobación en la media superior no mejoraron significativamente, en especial para la escolaridad técnica.2 Este último resultado es particularmente importante en tanto la escolaridad técnica-tecnológica comprende 40% de la inscripción media superior total. ¿Qué grupos se beneficiaron de la expansión de la matrícula? El cuadro 3.3 muestra las tasas de inscripción netas por estatus de pobreza, nivel educativo y área geográfica. Hay 2De acuerdo con las definiciones de la Secretaría de Educación, con "eficiencia terminal" se indica la proporción de estudiantes que termina un curso determinado a tiempo; "deserción" es la proporción de estudiantes que no continúa en el siguiente nivel de escolaridad, y "fracaso" la proporción de estudiantes que fracasan/no aprueban el año escolar. La Pobreza en México 49 diferencias pequeñas entre la pobreza extrema, la pobreza moderada y los no pobres en el caso de la educación primaria, lo que refleja la alta tasa de inscripción general. Sin embargo, la diferencia de inscripciones netas en relación con los ingresos aumenta en los niveles más altos de educación y se vuelve muy pronunciada en los casos de la educación media superior y la educación superior. Las diferencias rural-urbanas también se vuelven más pronunciadas. Por ejemplo, casi 30% de quienes tenían entre 18- 24 años y vivían en hogares urbanos no pobres asistieron a la universidad, en contraste con casi ninguno de quienes vivían en hogares de pobreza extrema rural. Cuadro 3.3. Las tasas de inscripción son mucho más bajas entre los grupos más pobres en niveles más altos de educación Tasas de inscripción según estatus de pobreza, ubicación y nivel educativo, 2002 Estado de Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional pobreza Primaria (6-11) Secundaria (12-14) Extrema 87.8 88.1 88.0 54.3 55.0 54.6 Moderada 90.4 90.3 90.3 65.7 55.9 61.9 No pobres 94.7 93.3 94.4 83.3 73.8 81.8 Total 92.2 90.9 91.8 73.8 59.4 69.6 Media superior (15-17) Universidad (18-24) Extrema 32.5 16.3 24.0 5.0 0.1 2.8 Moderada 40.8 22.0 34.0 10.2 1.1 7.4 No pobres 63.8 37.8 59.3 28.5 6.0 25.6 Total 52.3 26.3 45.0 21.6 2.9 17.7 Nota: Pobreza calculada mediante las líneas de pobreza e ingreso de la SEDESOL basadas en bienes y alimentación per cápita usando el ingreso trimestral que informa el INEGI. Las áreas urbanas son las localidades con 2,500 o más personas, según la clasificación del INEGI. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH 2002. La evidencia de calidad baja y variable provienen tanto de exámenes nacionales como de internacionales. En el Capítulo 2 se discuten los resultados del PISA. La Secretaría de Educación (SEP) también recopila datos basados en exámenes nacionales, aplicados en todas las escuelas primarias y secundarias con el propósito de evaluar las capacidades de sus estudiantes a lo largo del tiempo. La variación en las calificaciones promedio de los exámenes es modesta según la región geográfica, a pesar de diferencias regionales de ingresos mucho mayores. Hay diferencias marcadas entre categoría de escuelas: las privadas urbanas califican significativamente mejor y las escuelas indígenas califican peor en todas las categorías. Los resultados promedio de una cohorte de escuelas muestra que hubo progresos en el aprendizaje para todas (gráfica 3.1) sin que haya habido ni fuerte divergencia ni convergencia en resultados. 50 La Pobreza en México Gráfica 3.1. Hubo logros sostenidos en las calificaciones de exámenes en todos los tipos de escuelas Calificaciones de exámenes globales Estándares Nacionales 550 530 510 490 470 450 430 410 390 370 350 1998 1999 2000 2001 2002 2do año 3er año 4to año 5to año 6to año Centro Comunitario Escuela Indígena Escuela Rural Esc. Urbana Pública Esc. Urbana Privada Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de Estándares Nacionales, SEP. A partir de un conjunto de datos de la SEP, López-Acevedo (1999) analizó la desigualdad en los logros de aprendizaje centrándose en las diferencias entre niños. Este conjunto de datos, que abarca los cinco estados más pobres de México, se compiló con el propósito de monitorear y evaluar un Programa de Educación Compensatoria (PARE). Las estimaciones de las desviaciones estándar para la muestra completa y los varios tipos de escuelas cubiertas mostraron que la dispersión de calificaciones de los exámenes de Lengua y Matemáticas es importante, lo que resulta compatible con los resultados del PISA presentados en el Capítulo 2.3 Además, algunos grupos de niños estaban claramente en desventaja respecto de otros en las metas de aprendizaje. Como en el caso de la participación en la escuela, estos niños provienen en su mayoría de familias indígenas, rurales y pobres. Salud Los avances importantes de México en el sector salud durante las últimas décadas resultaron en avances significativos en el estado de salud de la población, a una ampliación en el acceso a los servicios básicos y a un creciente apoyo público para importantes medidas de salud pública. La creciente prosperidad produjo un incremento de la esperanza de vida, reducciones de la mortalidad infantil y una caída en la tasa de 3Los resultados finales del PISA mostraron variación significativa, aunque menor que en otros países como Argentina. La Pobreza en México 51 mortalidad (gráfica 3.2). La mortalidad infantil cayó de 50.9 en 1980 a 20.5 en 2003,4 la inmunización entre los niños se volvió prácticamente universal (97.7), y hubo éxitos en mortalidad materna --de 15.6 decesos en 1980 a 7.3 en 2003. La esperanza de vida se incrementó de 66.8 años en 1980 a 74.9 años en 2003. Gráfica 3.2. Hubo grandes avances en los indicadores de salud, incluidos los que se relacionan con las enfermedades de la pobreza a) Esperanza de vida 7 8 7 6 7 4 7 2 7 0 6 8 6 6 6 4 6 2 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 H o m b r e s M u je r e s b) Mortalidad infantil 4 5 1 4 0 Mortalidad 4 0 1 2 0 infantes 3 5 1 0 0 por por 3 0 1,000 100,000 enfermedad 5 Infantil por 2 5 8 0 años morir 2 0 6 0 niños de en Motalidad 1 5 menores 4 0 1 0 2 0 Probabilidad 5 de 0 0 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 M o rta lid a d In fa n til N iñ o s M o rta lid a d In fa n til N iñ a s M o rta lid a d p o r d ia rre a p a ra n iñ o s m e n o re s d e 5 a ñ o s M o rta lid a d p o r d ia rre a p a ra n iñ a s m e n o re s d e 5 a ñ o s M o rta lid a d p o r e n fe rm e d a d e s re sp ira to ria s p a ra n iñ o s m e n o re s d e 5 a ñ o s M o rta lid a d p o r e n fe rm e d a d e s re sp ira to ria s p a ra n iñ a s m e n o re s d e 5 a ñ o s Fuente: Salud: México 2002. Durante la última década, la tasa de mortalidad en niños menores de 5 años disminuyó cerca de 20%, y la mortalidad por diarrea y neumonía disminuyó más de 70% (gráfica 3.2). Estas enfermedades tienen mayor prevalencia entre la población rural pobre. La 4Salud: México 2002. La mortalidad infantil es la proporción de muertes producidas en el primer año de vida por cada 1,000 nacidos vivos. 52 La Pobreza en México incidencia de enfermedades que se pueden prevenir mediante vacunación cayó drásticamente, sin que se registren casos de polio desde 1990 o de difteria desde 1980. No hay datos sobre el estado de salud en la ENIGH, por lo que no hay información directamente comparable sobre cómo varía la salud en función de la categoría de ingreso.5 A pesar del avance sustancial en los indicadores básicos de salud, que parece deberse en parte a los programas centralizados, el sistema de salud tiene muchas debilidades desde el punto de vista de la reducción de la pobreza. La cobertura del sistema de seguridad formal sigue siendo limitada, especialmente para los pobres. Parece ser particularmente desigual en la calidad de la atención brindada a riesgos de salud provocados por catástrofes. Buena parte de la población sigue sin tener acceso a la seguridad social. Los hogares con trabajadores inscritos en el mercado de trabajo formal se benefician del seguro de salud a través tanto del IMSS como ISSSTE. La participación de los hogares con al menos un miembro derechohabiente en el sistema de seguridad social es de casi 50% y se ha mantenido constante desde 1992. La gráfica 3.3 muestra qué proporción de hogares atiende cada institución. De acuerdo con la Secretaría de Salud (SSA, Salud: México 2002), la mayoría de los hogares carece de seguro. Mientras en principio tiene la cobertura de los servicios de salud de la SSA, sólo 15% de la población no asegurada que usó algún servicio de salud recurrió al sistema público.6 Gráfica 3.3. Aseguramiento de hogar por institución 6 0 5 4 .7 5 0 4 2 .6 es 4 0 Hogar de 3 0 ónci opor Pr 2 0 1 0 0 .5 0 .3 0 .3 1 .5 0 N in g u n o S e g u r id a d P r iv a d o S e g u r o IM S S D o b le s e g u r o S o c ia l P o p u la r v o lu n ta r io Fuente: Salud: México 2002. 5 La Encuesta Nacional de Salud (ENSA, 2000)tiene una pregunta sobre ingreso mucho más simple y menos confiable; en un análisis preliminar se encuentran diferencias extremadamente pequeñas entre las diferentes categorías de ingreso. No se citan aquí pues exigen un análisis más detallado. 6 Los servicios de salud privados representan casi 60 % de los gastos de los hogares que reportaron gastos de salud en la ENIGH, 2002. La Pobreza en México 53 Para los pobres que viven en áreas rurales, estados pobres y áreas urbanas marginales, el acceso a la atención básica sigue siendo limitado y de baja calidad. Como resultado, los niños de mujeres que viven en pobreza extrema tienen 2.5 veces más probabilidades de morir antes del año que los niños de mujeres que no son pobres (Banco Mundial, 2003c). Las tasas de mortalidad infantil por enfermedades infeccionas son tres veces el promedio nacional en Chiapas7 y 2.5 veces en Oaxaca. Las desigualdades de salud también se siguen manifestando en la población adulta. Por ejemplo, los indicadores de la situación de salud de Chiapas, Oaxaca, y Guerrero (COG) siguen por debajo del promedio nacional. Tales estados se encuentran en el extremo inferior en la lista de los estados ordenados según esperanza de vida en el momento de nacer y esperanza de vida libre de discapacidad en el momento de nacer, si bien las diferencias parecen bastante menores en relación con las diferencias de ingreso (cuadro 3.4). Sin embargo, la brecha en la esperanza de vida entre el promedio nacional y cada uno de los estados COG no se redujo de manera significativa (Banco Mundial, 2003c). Cuadro 3.4. Indicadores comparativos de la situación de salud: Chiapas, Oaxaca, y Guerrero (COG) vs. nacional Esperanza de vida en el Esperanza de vida libre de momento de nacer: 2000 discapacidad en el (años) momento de nacer: 1998 (años) Hombres Mujeres Hombres Mujeres Nacional 71.5 76.5 61.1 66.9 Chiapas 69.6 75.0 56.7 62.3 Oaxaca 69.9 75.2 56.6 63.3 Guerrero 69.9 75.3 55.2 65.7 Más altas-más bajas (en 75.1-71.7 79.4-76.3 63-1-58.7 66.8-63.3 estados que no son COG) Fuente: Plan Nacional de Salud, México, 2001-2006. A pesar de algunas mejoras recientes en acceso y tecnología médica, la calidad de los servicios básicos de salud continúa siendo baja. Un estudio de Bobadilla (1998) determinó que un niño nacido en un hospital de la SSA tenía tres veces más probabilidades de morir en sus primeros siete días de vida que un niño del mismo peso nacido en un hospital del IMSS. Si bien es posible que los niños de la SSA estén predispuestos a niveles más altos de enfermedad, resulta claro que la calidad general de los dos sistemas varía considerablemente en cuanto a la obtención de resultados satisfactorios. La insatisfacción se ve en la conducta de los consumidores. En 2000, la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (CONAMED) recibió cerca de 774 quejas oficiales sobre la 7En la sección 3.4 se analizan las diferencias regionales en los indicadores sociales básicos. 54 La Pobreza en México calidad de la atención. Muchas de estas quejas se referían al ISSSTE, lo que podría reflejar la mayor posibilidad de presentar quejas de los hogares mejor establecidos y no tanto diferencias en la calidad de la atención. De todas maneras, la insatisfacción respecto al desempeño de las instituciones públicas es común. El Banco Mundial (2001c) informa que 59% de los mexicanos pensaba en 1994 que el sistema vigente en ese año "tiene algunos aspectos positivos pero necesita cambios fundamentales". La mitad de los usuarios de los servicios de la SSA estaban insatisfechos. Sus principales razones eran (a) servicio pobre; (b) carencia de recursos como medicinas y de personal bien entrenado; (c) inaccesibilidad, y (d) altos costos. Además, la encuesta reveló que los temas de calidad no se limitaban a la falta de recursos, personal y problemas técnicos -- 40% de los pacientes sentían que no se les trataba de manera adecuada, 61% consideraba los servicios demasiado burocráticos y 8% no había recibido tratamiento médico cuando lo había necesitado. Las encuestas hechas en 1999 por la SSA mostraban que sólo 18 de 36 medicinas esenciales estaban disponibles en las clínicas rurales y urbanas encuestadas. Las medicinas básicas faltaban en más de 50% de las unidades SSA (Gómez-Dantes, 1999). De acuerdo con la Encuesta Nacional de Desempeño 2002 (ENED) hay retrasos sustanciales para conseguir atención médica en las instituciones públicas como el IMSS y el ISSSTE. La Encuesta Nacional de Salud 2000 (ENSA) informó que 82.8% de la población percibía que el servicio brindado era bueno o muy bueno. El mejor desempeño corresponde a la Cruz Roja y a los hospitales privados, mientras al IMSS y al Departamento del Distrito Federal (DDF), el menor. Vivienda e infraestructura Durante la última década hubo grandes mejoras en el acceso a la electricidad, agua potable y drenaje, particularmente en las áreas rurales (cuadro 3.5). Sin embargo, en 2002, todavía 10% de todos los hogares de México carecían de acceso a agua potable y 19.1 % carecía de drenaje de cualquier tipo. En la última década, la expansión de los servicios de infraestructura básica llegó a los pobres. Esto es particularmente notable respecto a la cobertura en agua y electricidad para los habitantes de áreas rurales que viven en condiciones de pobreza extrema. Para este grupo, en cambio, los avances en la cobertura de drenaje fueron mucho menores (cuadro 3.6). A pesar de estos avances sigue habiendo brechas en los servicios de vivienda básicos para quienes viven en la pobreza extrema tanto de áreas rurales como urbanas. En 2002, en áreas rurales, 53% de quienes vivían en pobreza extrema --por debajo de la línea de pobreza alimentaria-- vivía en hogares con piso de tierra y 11% carecía de electricidad. En 2002, en áreas urbanas, 18% de quienes vivían en pobreza extrema tenía piso de tierra y 2.6% carecía de electricidad. La Pobreza en México 55 Cuadro 3.5. Muchos servicios de infraestructura básica están llegando a la mayoría de la población Indicadores de vivienda: electricidad, agua, piso y drenaje, 1992-2002 Nacional Urbana Rural 1992 1994 2002 1992 1994 2002 1992 1994 2002 Electricidad Sí 92.4 95.0 98.0 98.5 99.3 99.5 76.2 83.5 93.5 No 7.6 5.0 2.0 1.5 0.7 0.5 23.8 16.5 6.5 Agua Agua potable 80.7 84.7 89.9 92.2 95.6 96.2 50.3 55.8 70.6 Agua no potable 19.3 15.3 10.1 7.8 4.4 3.8 49.7 44.2 29.4 Piso Piso terminado 26.4 30.5 34.0 34.1 39.0 42.8 5.8 7.9 7.4 Cemento 55.1 54.5 55.4 57.6 54.3 53.1 48.4 55.0 62.3 Piso de tierra 18.5 15.0 10.6 8.2 6.8 4.1 45.8 37.1 30.3 Drenaje Red de drenaje 65.4 69.8 77.0 81.6 86.0 91.1 22.5 26.2 34.2 mejorada Red de drenaje no 6.0 2.4 3.9 4.0 1.6 1.9 11.3 4.3 9.8 mejorado Sin red de drenaje 28.6 27.9 19.1 14.4 12.4 7.0 66.2 69.4 56.0 Fuente: Cálculo del Banco Mundial a partir de las encuestas de la ENIGH. Otra fuente de información, la Encuesta Nacional de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH 97), indica también que las comunidades rurales y marginadas de México continúan sin tener acceso a un amplio rango de servicios básicos (cuadro 3.7). En el grupo que forman las comunidades más pequeñas, con menos de 20 viviendas, sólo 40% de las localidades tiene electricidad y 40% de los pueblos más pequeños aún carecen de escuela primaria. Drenaje, teléfonos públicos y oficinas de correo son prácticamente inexistentes. Las unidades de salud móviles atienden a una mayoría de los pueblos más pequeños, pero 30% carece de atención. El acceso a los servicios mejora al aumentar el tamaño de la comunidad, especialmente tratándose de la escolaridad, pero incluso en las comunidades más grandes hay brechas, por ejemplo en atención de la salud. 56 La Pobreza en México Cuadro 3.6. Hubo progreso en acceso al agua y la electricidad entre quienes viven en la pobreza extrema de áreas rurales, pero no en saneamiento Características de las viviendas entre los pobres extremos y los no pobres, áreas rurales. Pobreza extrema No pobres 1992 2002 1992 2002 Electricidad Sí 63.4 89.5 88.1 97.7 No 36.6 10.5 11.9 2.3 Agua Agua potable 38.4 57.5 64.7 86.0 Agua no potable 61.6 42.5 35.3 14.0 Piso Piso terminado 2.4 1.6 11.9 18.4 Cemento 33.7 45.5 67.4 72.4 Piso de tierra 63.9 52.9 20.7 9.3 Drenaje Red de drenaje mejorada 12.8 13.9 37.8 59.9 Red de drenaje no 9.0 11.4 15.3 8.9 mejorado Sin red de drenaje 78.2 74.7 47.0 31.2 Nota: Quienes viven en la pobreza extrema son aquellos que se ubican por debajo de la línea de pobreza alimentaria, y no pobres son quienes están por encima de la línea de pobreza de bienes. Fuente: Cálculo del Banco Mundial a partir de la ENIGH 1992 y 2002. Cuadro 3.7. Las comunidades rurales marginales tienen bajos niveles de acceso a los servicios públicos Porcentaje de hogares sin acceso respecto de cada servicio Tamaño de la comunidad (número de hogares) Hasta 20 21 a 60 61 o más Electricidad 59 40 20 Red de drenaje 90 87 84 Telefonía pública 97 90 52 Correos 98 98 95 Preescolar 68 28 6 Escuela primaria 40 13 2 Escuela telesecundaria 99 95 69 Escuela secundaria 100 100 95 Clínica de la SSA 98 93 76 IMSS­Solidaridad 100 98 90 Auxiliares de salud locales 72 47 41 Unidad de salud móvil 30 25 25 Fuente: ENCASEH. La Pobreza en México 57 B. LA ESTRUCTURA, CORRELACIONES Y TENDENCIAS DE LA POBREZA DE INGRESO Presentación En 2002, la pobreza de ingreso sigue siendo extensa y pronunciada de acuerdo con las definiciones oficiales de pobreza; un quinto de la población vive en la pobreza extrema y la mitad en pobreza moderada. Esto refleja altos niveles de desigualdad, pues 20% de la población que se ubica en niveles más bajos no recibe más que 3% de los ingresos totales, mientras que el 10% superior recibe 40%.8 Si bien entre los pobres hay una considerable heterogeneidad, hay más probabilidades de que quienes viven en la pobreza extrema --aquellos que viven por debajo de la línea de pobreza alimentaria-- vivan en hogares rurales donde la principal ocupación del jefe de familia es la agricultura --en pequeños ranchos o como jornaleros rurales--, y de que su nivel de educación sea de primaria o menor. Los grupos indígenas sufren de manera importante la pobreza extrema --tema tratado en la última sección del capítulo. Aunque la proporción de quienes viven en la pobreza extrema y habitan en áreas urbanas --en especial en ciudades y pueblos pequeños y medianos-- es relativamente pequeña, también tienen en general bajos niveles de educación y suelen depender de trabajos informales. Hay más probabilidades de que quienes viven en la pobreza moderada -- entre la línea de pobreza alimentaria y la que permite la adquisición de bienes básicos-- se encuentren en áreas urbanas, tengan educación primaria y dependan de trabajos con salarios informales, aunque una parte significativa de trabajadores formales empleados en trabajos no calificados también viven por debajo de la línea de pobreza. La persistencia de los altos niveles de pobreza de ingreso refleja tanto la continua y extrema desigualdad de ingreso en México como el lento crecimiento de los ingresos promedio durante las dos últimas décadas. En la década pasada esto se debió mayormente al revés masivo que sufrieron los pobres en la crisis de 1994-1996, que condujo a abruptos incrementos en pobreza moderada y extrema tanto en las áreas rurales como urbanas. México sólo recientemente consiguió llevar los niveles de pobreza por debajo de los que predominaban a principios de los años noventa. Los resultados de la encuesta de hogares 2002 (ENIGH 2002) indican una significativa reducción en pobreza extrema desde 2000, a pesar del estancamiento del crecimiento general. Esto podría atribuirse a un aumento en el crecimiento del ingreso en áreas rurales y a patrones igualadores de crecimiento de ingreso en áreas urbanas, donde los grupos más pobres experimentaron un crecimiento sostenido, mientras los grupos más ricos sufrieron una caída del ingreso. Si bien los cuestionarios cambiaron en 2002, la revisión 8Cálculo hecho a partir de la ENIGH, la encuesta de gasto e ingreso por hogares. Es probable que sea particularmente poco adecuado para dar cuenta de los ingresos de capital, que en general se distribuyen de manera más desigual. La verdadera distribución podría ser aún más inequitativa. 58 La Pobreza en México de diferentes fuentes y pruebas de robustez hechas para este informe respaldan la perspectiva de que el grado de comparabilidad de las encuestas es suficiente para sacar conclusiones y que las reducciones de la pobreza extrema fueron estadísticamente significativas. Esto se asoció con rápidos incrementos de salario para los mal remunerados y, en las áreas rurales, con importantes flujos de transferencias y remesas. Esto coincide mayormente con las conclusiones del CTMP. La estructura de la pobreza de ingreso Como ocurre con los indicadores de pobreza no monetarios, la pobreza monetaria extrema es especialmente severa en las áreas rurales, donde aproximadamente 35% de los individuos vive en hogares ubicados por debajo de la línea de pobreza alimentaria, en contraste con el 11% de las áreas urbanas. Cerca de 65% de quienes viven en la pobreza extrema habita en áreas rurales.9 Éste es un importante rasgo en hogares cuyos jefes de familia están empleados principalmente en el sector agrícola, sea como campesinos autoempleados o como jornaleros rurales, y cuyo nivel educativo alcanza a lo sumo la educación primaria. En las áreas urbanas la pobreza extrema se asocia con jefes de familia que trabajan en la agricultura, manufactura, construcción y servicios; y del mismo modo se acompaña de bajos niveles de educación. La composición de los pobres se sintetiza en los cuadros 3.8 y 3.9. Resulta útil comparar las características de quienes viven en la pobreza extrema con los de quienes viven en la pobreza moderada, considerando a los que tienen ingresos por encima de la línea de la pobreza alimentaria y por debajo de la línea de adquisición de bienes como integrantes del segundo grupo. Se trata de categorías en cierto modo arbitrarias, dado que hay una continuidad de niveles de bienestar entre las líneas de pobreza, así como heterogeneidad en el interior de los grupos. Sin embargo, las características típicas tienen un útil valor ilustrativo. 9Cuadro 1; en el recuadro 1.1 se presentan las líneas de pobreza oficial de la SEDESOL, que también están en el cuadro A.3.4, en el anexo. La Pobreza en México 59 Cuadro 3.8. Composición de los pobres extremos por características de los jefes de familia en 1992 y 2002 1992 2002 Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Proporción de pobres extremos en la 22.4 13.3 35.6 20.3 11.4 34.8 población Composición rural-urbana10 100.0 35.0 65.0 100.0 35.0 65.0 Perfil por educación Sin educación-Primaria incompleta 74.3 58.2 82.9 65.3 51.3 72.9 Primaria completa 20.8 32.8 14.4 23.2 27.0 21.1 Secundaria completa 4.2 7.1 2.7 9.5 17.6 5.2 Media superior completa 0.7 1.8 0.1 1.6 3.3 0.7 Universidad completa 0.0 0.0 0.0 0.4 0.8 0.2 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Perfil por empleo Jornalero agrícola 22.7 6.5 31.2 24.3 10.1 31.0 Jornalero no agrícola 35.3 64.3 20.1 29.6 55.9 17.0 Empleador (menos de 5 empleados) 4.3 2.8 5.0 2.5 1.5 3.0 Empleador (5 o más empleados) 0.8 0.2 1.1 0.3 0.0 0.4 Autoempleado 36.0 24.2 42.2 42.9 32.1 48.0 Trabajadores no remunerados 0.9 2.0 0.4 0.5 0.3 0.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Perfil por sector de actividad Agricultura 49.6 11.7 69.1 52.7 12.7 71.7 Extracción 1.5 3.1 0.6 0.1 0.1 0.1 Manufactura 11.8 24.0 5.4 8.6 17.4 4.4 Servicios públicos 0.0 0.0 0.0 0.1 0.3 0.1 Construcción 13.3 21.3 9.1 12.4 17.6 10.0 Comercio 7.9 11.3 6.2 8.8 17.7 4.6 Transporte 2.4 4.5 1.3 3.6 7.9 1.5 Servicios financieros 0.1 0.3 0.0 0.2 0.2 0.2 Servicios 13.6 23.9 8.2 13.5 26.1 7.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de las ENIGH 1992, 2002. De acuerdo con la definición urbano/rural de la SEDESOL y la medición oficial de la pobreza. 10Las cifras de 1992 y 2002 no son las mismas, pero resultan iguales cuando se redondean en el primer decimal. 60 La Pobreza en México Cuadro 3.9. Composición de quienes viven en la pobreza moderada por características de los jefes de familia (excluida la pobreza extrema) en 1992 y 2002 1992 2002 Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Proporción de pobres moderados en la 30.1 30.6 29.4 31.4 30.6 32.7 población Composición rural-urbana 100.0 60.0 40.0 100.0 60.6 39.4 Perfil por educación Sin educación-Primaria incompleta 57.3 42.3 79.9 44.7 33.3 62.2 Primaria completa 27.5 35.3 15.8 27.8 30.1 24.1 Secundaria completa 11.5 16.7 3.7 21.1 27.1 11.9 Media superior completa 3.0 4.5 0.7 5.5 8.1 1.5 Universidad completa 0.8 1.3 0.0 1.0 1.4 0.3 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Perfil por empleo Jornalero agrícola 8.5 1.4 18.8 9.3 1.8 21.0 Jornalero no agrícola 59.5 75.5 36.5 57.3 69.7 37.8 Empleador (menos de 5 empleados) 4.5 3.4 6.2 3.4 3.2 3.8 Empleador (5 o más empleados) 0.9 0.1 2.2 0.1 0.1 0.1 Autoempleado 26.4 19.6 36.3 29.3 24.7 36.6 Trabajadores no remunerados 0.1 0.2 0.1 0.6 0.5 0.7 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Perfil por sector de actividad Agricultura 23.2 2.4 52.5 20.4 3.3 47.2 Extracción 0.5 0.3 0.7 0.5 0.3 0.9 Manufactura 17.0 20.8 11.6 15.9 18.7 11.6 Servicios públicos 0.6 0.9 0.4 0.5 0.8 0.1 Construcción 13.1 14.3 11.4 13.4 13.7 13.0 Comercio 14.8 18.8 9.1 16.5 22.6 6.9 Transporte 4.2 6.6 0.7 7.3 8.3 5.8 Servicios financieros 0.1 0.1 0.0 0.6 0.9 0.0 Servicios 26.5 35.7 13.5 24.8 31.4 14.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de las ENIGH 1992, 2002. Se sigue la definición urbano/rural de la SEDESOL y la medición oficial de la pobreza. Si bien el patrón general de la pobreza extrema en 2002 es similar a la situación de 10 años atrás, hubo un notable aumento en el nivel educacional de los jefes de familia que viven en pobreza y en la pobreza extrema --la educación no se recompensó con ingresos más altos por la falta de expansión de las oportunidades de ganancia. Hubo una urbanización ligera de la pobreza extrema y un incremento de la concentración de este tipo de pobreza entre los autoempleados. Con respecto al sector de actividad, la composición de la pobreza extrema se mantuvo sin cambios en la última década. El cuadro 3.9 muestra que la composición rural-urbana de los pobres extremos no cambió en los últimos 10 años: 35% vive en áreas urbanas y 65% en zonas rurales. Quienes viven en la pobreza moderada están mucho más urbanizados: 61% vive en áreas urbanas y La Pobreza en México 61 39% en áreas rurales. Comparados con quienes viven en la pobreza extrema, los que se encuentran en la pobreza moderada tienen mejor educación, mayores probabilidades de tener un trabajo no agrícola --sobre todo en servicios, manufactura, construcción y comercio-- y de ser trabajadores urbanos. Hubo un incremento en la proporción de los que viven en la pobreza moderadas en las áreas rurales en la última década, lo que refleja una transición más rápida de pobreza extrema a moderada, que de salida de la pobreza moderada. Análisis de "Determinantes" 2002 - demográficos, de educación, y por sector Las tabulaciones de la incidencia de la pobreza entre diversas categorías de hogar no toman en cuenta las correlaciones entre las características del hogar. Para evaluar el impacto de diversas características en la probabilidad de ser pobre se calcularon modelos probit a nivel nacional (cuadro A.3.1). Los resultados muestran claramente que la educación se asocia con menores probabilidades de ser pobre una vez que se controlan otros factores. En términos de educación de jefe de familia, la educación primaria completa se asocia con una probabilidad 31% más baja de ser pobre, y la educación secundaria con una probabilidad 34% más baja, en contraste con los jefes de familia que no completaron la educación primaria. Este es un análisis estadístico de probabilidades condicionales que no implica causalidad; y de hecho parece haber un doble sentido de causalidad: por un lado, un nivel más bajo de educación reduce las ganancias, y por el otro un nivel menor de ingresos reduce la capacidad de invertir en educación. En la misma línea del análisis de la probabilidad de ser pobre también se calcularon regresiones para analizar la contribución marginal al ingreso de las características y ubicación del hogar. Los resultados de estas regresiones se presentan en el cuadro A.3.2 y dan los beneficios porcentuales marginales en el ingreso per cápita asociados con diversas características y con la ubicación luego de controlar por todas las otras características. A continuación se sintetizan los resultados clave (todos son significativos en el nivel de confianza de 5%). Demografía: cuanto más numerosa sea la familia menor es el nivel de ingreso y consumo per cápita; sin embargo, el alcance de este efecto es altamente sensible a aumentos en las escalas de equivalencia entre las necesidades de los diferentes miembros del hogar y las economías de escala. También hay una relación no lineal entre la edad del jefe de hogar y el ingreso per cápita en hogares donde jefes de familia de mayor edad gozan de ingresos más altos. Género: hay pruebas de que los hogares donde el principal sostén es la mujer tienen ingresos per cápita ligeramente más bajos que los hogares donde el jefe es hombre -- manteniendo constante el número de adultos. 62 La Pobreza en México Acceso a la seguridad social: los hogares con acceso a la seguridad social pública tienen niveles de ingreso per cápita 22 % más altos que los hogares sin acceso a este servicio público, lo que refleja que esto se asocia con trabajos de mayor remuneración. Educación: los beneficios de la educación son grandes, y para los jefes de familia y sus cónyuges aumentaron con el tiempo. Los hogares con un jefe que completó su educación secundaria tienen un ingreso aproximadamente 43% más alto que los hogares cuyos jefes carecen de educación, una vez que otros factores se controlan. El beneficio de educación más alta es dos veces mayor. Empleo: tener un jefe de hogar no empleado en la agricultura mejora los estándares de vida del hogar en el caso de la mayoría de los sectores industriales, si se compara con quienes están empleados en el sector agrícola. Este hecho, sin embargo, es menos claro cuando se trata de trabajadores jóvenes. Los trabajadores agrícolas y los autoempleados tienen más dificultades que otros trabajadores y empleados, mientras que a los propietarios de negocios les va mejor. Ubicación: los hogares de áreas urbanas tienen ingresos per cápita 20% más altos en comparación con los de áreas rurales --una vez controlados todos los otros factores observables; esto se trata más adelante. Poblaciones indígenas: los resultados de la regresión del cuadro A.3.2 se basan en datos de las encuestas ENIGH, que no incluyen información sobre etnicidad. Los resultados que se obtuvieron usando el Censo 2000 indican que ser indígena reduce 15% el ingreso per cápita en áreas rurales y no tiene impacto significativo en áreas urbanas una vez controlados otros factores. Explicación de las diferencias per cápita rural-urbanas A la luz de la importancia de la diferencia per cápita rural-urbana, una de las tareas fue analizar la contribución a ella de las características de los hogares. Las diferencias de ingreso pueden originarse debido a diferencias de características --por ejemplo, nivel más bajo de educación del jefe de familia y su cónyuge en áreas rurales-- o en diferencias en los regresos a la característica --por ejemplo, un menor impacto de la educación en las ganancias y por lo tanto un ingreso per cápita menor en áreas rurales. En algunos casos, las diferencias de características y de retornos a características se refuerzan entre sí, pero en otros se neutralizan parcialmente. Esto se analizó mediante la descomposición de Oaxaca-Blinder de la brecha de ingreso entre bienes y retornos (Blinder 1973 y Oaxaca 1973). La Pobreza en México 63 Recuadro 3.1 Uso del método Oaxaca-Blinder para descomposiciones rural-urbana Las regresiones se calculan tanto para áreas rurales como urbanas log(YU ) = U XU + U . . (1) log(YR ) = R X R + R . . (2) Donde YR es el ingreso per cápita en áreas rurales; R representa los coeficientes de regresión en áreas rurales, XR representa los vectores de variables independientes; R es el término de error. Mediante álgebra simple se llega a la ecuación (3): log(YU )- log(YR ) = U (XU - X R )+ (U - R ) X R + U - R (3) El primer término del lado derecho de la ecuación se interpreta como la parte de la diferencia en el ingreso debida a diferencias en "bienes" o características. El segundo término representa los componentes de la diferencia en el ingreso debidos a las diferencias en la influencia marginal de los bienes/características en el ingreso del hogar. En algunos casos esto puede interpretarse como diferencias en un retorno al mercado, por ejemplo, en tasas de salario. En otros casos, como el número de hijos, puede reflejar influencias más complejas en ingresos de hogares. Los componentes de la diferencia en el ingreso per cápita debidos a características y retornos se presentan en el cuadro 3.10 Cuadro 3.10 Descomposición de las diferencias rural-urbanas en el ingreso per cápita Porcentaje de diferencia Diferencia total en el ingreso per cápita debido a: Bienes Retornos Características totales de niños e infantes 8.2 -4.7 3.5 Características demográficas totales de -0.8 14.7 13.9 adultos Educación total de adultos 33.4 1.4 34.7 Características totales de empleo 30.5 18.0 48.5 Total 100.0 Notas: Las características totales de niños e infantes: son número y cuadrado del número de niños e infantes. Características de adultos: número de adultos, edad del jefe de hogar, si el jefe es una mujer, si no hay cónyuge en el hogar, y las condiciones de empleo y subempleo del jefe de hogar y su cónyuge. Educación: niveles de educación del jefe de hogar y su cónyuge. Características de empleo: sector de actividad y posición de empleo en la empresa por jefe y cónyuge. Estos resultados se obtienen de determinantes de regresiones de ingresos en las áreas rurales y urbanas. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH 2002. Ingreso actual per cápita según informe del INEGI. 64 La Pobreza en México Las diferencias en el número de niños explican muy poco de la diferencia urbano-rural, a pesar de que las familias son más numerosas --en promedio las familias rurales tienen 1.8 niños mientras que las familias urbanas tienen 1.3. Esta cifra probablemente sería menor si se diera lugar a escalas de equivalencia y economías de escala (ver más adelante). Las diferencias en las características demográficas de los adultos y en su participación en la fuerza de trabajo representan 14% de la diferencia en el ingreso per cápita de áreas rurales y urbanas debido enteramente a diferencias en los retornos. Esto parece deberse a cierto número de efectos: hogares sin cónyuge tienen ingresos per cápita más bajos, las tasas de subempleo de adultos son más altas en las áreas rurales y los jefes de familia rurales son, en promedio, mayores. La educación del jefe de hogar y su cónyuge representa 35% de las diferencias rural- urbanas, casi enteramente debidas a diferencias en educación más que a diferencias de retornos. Adicionalmente, los retornos de la educación del jefe de hogar tienden a ser mayores en áreas urbanas, posiblemente porque reflejan la escasez relativa del trabajo calificado. Por último, casi 50% de la diferencia se debe a las características de empleo del jefe de hogar y su cónyuge, con importantes efectos de "bienes" --mayor proporción en empleos de peor categoría-- y efectos de retorno --retornos más bajos a trabajos en el mismo sector. Esto se debe sobre todo a la alta proporción de empleo en agricultura y en pequeñas empresas en áreas rurales, así como a la menor productividad de estas actividades. Por ejemplo, un hogar con un jefe empleado en manufactura en áreas urbanas tiene un nivel esperado de ingreso per cápita 30% más alto que un hogar en otros aspectos similar cuyo jefe trabaja en agricultura. Esto coincide con el retorno más bajo de las características individuales, especialmente educación, en áreas rurales. Tendencias en pobreza de ingreso y gasto Como se dijo antes, las tendencias de pobreza indican que hay un patrón de avance lento de largo plazo hacia la reducción de la pobreza de ingreso que se traslapó con el fuerte impacto de la crisis macroeconómica de 1994-1995.11 La evolución de la pobreza refleja el desempeño macroeconómico de México, excepto en el periodo 2000-2002. Resulta interesante notar que aunque la proporción de personas pobres cayó entre 1996 11La economía de México se recuperó rápidamente de la crisis del peso, y de 1996 a 2000 el crecimiento promedio fue mayor que 5% anual. Sin embargo, el desempeño económico de México volvió a debilitarse en 2001 como consecuencia de la recesión económica estadounidense. En 2002, la economía mexicana estuvo mayormente estancada, aun cuando algunos sectores, como la agricultura comercial, crecieron de manera importante entre 2000 y 2002. La Pobreza en México 65 y 1998, la profundidad y la severidad de la pobreza se incrementaron, lo que indica que los individuos más pobres no se beneficiaron inicialmente de la expansión económica de este periodo (ver en el cuadro A.3.3 la información sobre la serie para la brecha de pobreza y el cuadrado de la brecha de pobreza). Sin embargo, desde 1998 hubo logros significativos en términos de reducir la profundidad y severidad de la pobreza. Los resultados de la ENIGH 2002 indican que desde 2000 hay una reducción en la pobreza extrema significativa estadísticamente a nivel nacional y rural, a pesar de que el crecimiento del ingreso general estuvo estancado. A continuación examinaremos esas tendencias, prestando particular atención al periodo reciente. Debemos decir que hubo cuestiones que fueron objeto de debate público en México respecto de si los cambios recientes de resultados se deben, en parte, a problemas de medición. La encuesta ENIGH se modificó entre 2000 y 2002 con preguntas más detalladas sobre ingresos. Esto podría teóricamente haber producido cambios en el nivel de ingresos no reportados. El CTMP informó recientemente que considera que las encuestas son comparables y que hay mejoras en la medición de 2002 que proporcionan mayor precisión a las estimaciones (Comunicado 3, CTMP). Sin embargo, en el caso de algunas categorías de ingresos específicas --sobre todo algunas transferencias--, podría no haber comparabilidad. Los resultados de este informe coinciden con esa evaluación. Recuadro 3.2. Tendencias de pobreza en 2000-2002 De 2000 a 2002, el ingreso real per cápita del PIB cayó 1.8%. En este contexto, muchos analistas esperaron que se incrementara la pobreza, dando por sentado que no habría cambios en la desigualdad. Sin embargo, análisis de la encuesta de hogares de la SEDESOL, que en buena medida siguieron la metodología del CTMP, determinaron que la pobreza disminuyó, particularmente en lo relativo a la pobreza extrema. Al mismo tiempo, la ENIGH 2002 experimentó cambios significativos que podrían, en teoría, haber afectado la comparabilidad con rondas anteriores de la ENIGH, entre ellas la de 2000. Los mayores cambios de relevancia fueron los siguientes: primero, el cuestionario de la ENIGH 2002 incluyó, en comparación con el de la ENIGH 2000, más preguntas, tanto sobre ingresos como sobre gastos; segundo, los pobres estuvieron sobrerrepresentados en el diseño del muestreo de la ENIGH 2002. En diciembre de 2003, después de una evaluación estadística inicial, el CTMP (2004) concluyó que la encuesta de 2002 es en general un instrumento de sondeo superior y más correcto, y que resulta comparable con la encuesta 2000, al menos para las mediciones agregadas. También concluyó que había una caída estadísticamente significativa de la pobreza alimentaria en el nivel nacional tanto como en las áreas rurales, más una caída estadísticamente significativa de la pobreza de capacidades en las áreas urbanas.12 Otros cambios de pobreza no resultan estadísticamente significativos --las disminuciones pueden ser indicativas de una disminución real pero no están medidas con la suficiente precisión para ser estadísticamente diferentes del no cambio. De todas maneras, concluye que los componentes individuales del ingreso muchas veces 12Rivera Vences (2003). 66 La Pobreza en México no serían estadísticamente comparables. El trabajo de comparar alguno de los efectos de los cambios en la encuesta sobre gastos no se había completado en el momento de escribir este informe. Las conclusiones anteriores se basan en dos categorías de evidencias internas a partir de la comparación de dos encuestas ENIGH (Rivera Vences, 2003; Cortés, 2003). Primero, Cortés muestra que no hay evidencia estadística de un incremento atípico en el ingreso total debido al incremento del número de preguntas de la ENIGH. Las categorías o subcategorías de ingreso que no cambiaron de una encuesta a otra representan 99.1% del ingreso total, en la mayoría de los casos los casilleros correspondientes a las nuevas categorías de ingreso estaban vacíos. Sin embargo, en algunos casos el cuestionario cambiado parece haber llevado a cambios inverosímiles en la composición del ingreso --por ejemplo, entre ingreso corporativo y cooperativo-- sin hacer una diferencia estadística en la agregación de ingreso para hogares e individuos. Segundo, en relación con el marco de muestreo, Cortés concluye que la sobrerrepresentación de los pobres condujo a una mejor medición, pero que esto no produjo cambios anormales en la distribución de las características de hogares entre los pobres --lo que habría ocurrido si las ENIGH 2002 y 2000 se hubieran aplicado efectivamente en muestras diferentes. Este informe coincide en general con las conclusiones del comité referidas a la superioridad de la encuesta 2002 y a su comparabilidad con la de 2000 para el ingreso total de hogar --y per cápita. También proporciona intervalos de confianza estimados para las comparaciones de pobreza siempre que esto es estadísticamente factible. La conclusión está respaldada además en la comparación con otras encuestas, en particular de la serie de encuestas de fuerza de trabajo para las cuales no se modificó el cuestionario. La interpretación de tendencias se discute en el texto. En este informe nos enfocamos a una serie de ejercicios para evaluar la robustez de las tendencias de pobreza de la población. En primer lugar, se estimó la significación estadística de los cambios 2000-2002 en pobreza, tanto para ingreso como para consumo. La pobreza de ingreso se calculó a partir de las líneas oficiales de pobreza de la SEDESOL. Como se explica en el recuadro 1.1, también volvimos a calcular las líneas de pobreza con el fin de aplicar un coeficiente de Engel 2000 constante y los índices de precios del Banco de México para artículos no alimentarios de los pobres, en contraste con los análisis de la SEDESOL en los que se usa un coeficiente de Engel variable --el coeficiente de Engel se refiere a la parte de la alimentación usada. Estos análisis se presentan en el anexo (cuadros A.3.5 y A.3.6). El patrón general de cambios en pobreza en 2000-2002 sigue siendo sólido para diferentes líneas de pobreza. Se encontró que las estimaciones de pobreza para 2002 son ligeramente más bajas si se usa un coeficiente de Engel fijo. Por lo tanto, el enfoque de la SEDESOL de usar un coeficiente de Engel variable en 2002 es más conservador. La Pobreza en México 67 También se estimaron las tasas de pobreza de consumo, fijándolas para un año, y así obtener las mismas tasas de pobreza que la línea de pobreza oficial --se eligió el 2000, pero la elección es arbitraria.13 El consumo es una medida de bienestar superior al ingreso y es menos probable que esté sujeto a errores de información o cambios en los errores de información por el lado del ingreso. Por supuesto, los cambios positivos en la encuesta de consumo también pueden haber llevado a una reducción en la subinformación para el consumo pero proporcionan una verificación inicial. El cuadro 3.11 muestra las tendencias de pobreza de consumo e ingreso. El patrón de consumo general está próximo al de la pobreza de ingreso. Para el periodo reciente, las tasas de quienes viven en la pobreza extrema cayeron significativamente de 2000 a 2002. En las áreas rurales hubo descensos significativos de la pobreza extrema para las tendencias basadas tanto en el gasto como en el ingreso, mientras que en las áreas urbanas as disminuciones estimadas no resultaron estadísticamente significativos.14 A partir de 2000-2002, la pobreza moderada de consumo descendió significativamente a nivel nacional y en las áreas rurales. 13Para 2000, calculamos las tasas de pobreza de ingreso a partir de las líneas de pobreza oficiales de la SEDESOL. Fijamos esta tasa de pobreza y calculamos la línea de pobreza de consumo correspondiente para el mismo año. La línea de pobreza se proyectó entonces a otros años usando un CPI alimentario y no alimentario (construido a partir de los CPI sobre bienes del Banco de México y usando ponderaciones de consumo de la ENIGH 2000), y se calcularon tasas de pobreza de consumo. Las líneas de pobreza de consumo se presentan en el cuadro A.3.7 y los CPI construidos se muestran en el cuadro A.3.8, en el anexo. 14Estos resultados son compatibles con Rivera Vences (2003). 68 La Pobreza en México Cuadro 3.11 Presentación de las tendencias de pobreza para la pobreza extrema y moderada con ingreso y consumo 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Significancia del cambio 2000-2002 Ingreso Extrema Nacional 22.4 21.4 37.1 34.0 24.2 20.3 *** Rural 35.6 37.0 52.4 52.4 42.4 34.8 *** Urbana 13.3 10.1 26.5 21.2 12.6 11.4 Moderada Nacional 52.5 55.8 69.6 63.7 53.7 51.7 Rural 65.0 72.3 80.8 75.1 69.3 67.5 Urbana 43.8 43.7 61.9 55.7 43.7 42.0 Consumo Extrema Nacional 24.8 22.0 36.1 33.4 24.2 21.0 ** Rural 41.8 38.7 52.9 52.0 42.4 37.2 ** Urbana 13.0 9.8 24.5 20.5 12.5 11.1 Moderada Nacional 51.2 50.4 64.0 60.6 53.7 51.3 * Rural 69.3 68.7 76.5 75.8 69.3 66.1 * Urbana 38.7 37.0 55.3 50.1 43.7 42.2 Nota: *** Significancia en nivel de 1%. ** Significancia en nivel de 5%. * Significancia en nivel de 10%. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir de la ENIGH, usando las líneas de pobreza de la SEDESOL para la medición del ingreso y las líneas de pobreza de consumo del cuadro A.3.7. Segundo, calculamos las tendencias de pobreza tanto para el ingreso como para el consumo, excluyendo las transferencias y la renta imputada. No encontramos cambios en las tendencias de pobreza al excluir ninguna de estas dos categorías.15 En tercer lugar, examinamos los cambios en la distribución del gasto de hogar total per cápita para muchos años (gráfica A.3.1). Esto resulta útil para evaluar si los cambios en pobreza son sensibles a la elección de la línea de pobreza. Encontramos una dominancia de primero y segundo orden de 2000 a 2002 hasta el 50mo percentil, lo que indica que los cambios medidos en pobreza son robustos con respecto de la elección de la línea de pobreza. Cuarto, analizamos las tendencias de ingreso de una fuente de sondeo independiente -- las encuestas de trabajo. En su caso, el concepto de ingreso es más limitado, pero hasta donde sabemos no hubo cambios en el diseño de encuesta en este periodo. Como se informa más adelante, los ingresos medidos en esta fuente también se incrementaron significativamente para los hogares más pobres. 15Los resultados están a disposición de quien los solicite. La Pobreza en México 69 Estos resultados respaldan la perspectiva de que los cambios observados se debieron mayormente a desarrollos reales. Volvemos ahora a la interpretación de estos cambios. En primer lugar se examinarán las relaciones entre crecimiento, desigualdad y pobreza. Luego se considerarán las diferentes fuentes de ingreso, considerando las tendencias en ingreso de trabajo --que representa una parte significativa del ingreso total--, y para el periodo más reciente, patrones de transferencia y remesas. Crecimiento, desigualdad y pobreza. En la gráfica 3.4 se presenta una síntesis de las relaciones entre crecimiento y pobreza, tanto para ingreso como para consumo privado. Esto incluye información de fuentes de contabilidad nacionales, la media de la encuesta y el ingreso promedio del 20% más bajo --como un representante de los ingresos de los pobres extremos-- para tres periodos: los años de crisis 1994-1996, los años de recuperación 1996-2000, y los años de estancamiento 2000-2002. Resultan evidentes dos patrones: En primer lugar hay marcadas diferencias entre la evolución del crecimiento basado en las Cuentas Nacionales y los ingresos basados en las encuestas, tanto en la crisis como en la recuperación. No hay diferencia en el periodo 2000-2002. Aunque las diferencias son de signos opuestos, el efecto neto para 1994-2002 es aún notable: la información de las Cuentas Nacionales indica un crecimiento de los ingresos reales per cápita, mientras las encuestas de hogares muestran una disminución modesta. Estos contrastes también se encuentran, aunque en forma menos evidente, en la serie sobre el consumo. Si bien hay diferentes perspectivas sobre la confiabilidad de las diferentes fuentes de información, para los propósitos de evaluar las tendencias en el bienestar del hogar preferimos la información de la encuesta de hogares.16 Segundo, hay diferencias entre cambios en los ingresos promedio e ingresos en el quintil inferior. La crisis fue ligeramente igualadora --con una gran disminución en el promedio y una disminución ligeramente menores para el 20% inferior. Esto coincide con otros análisis que determinan caídas relativamente importantes en la parte alta de la distribución del ingreso (López-Acevedo y Salinas, 2000). El periodo de recuperación fue entonces desigualador mientras que el periodo reciente 2000-2002 resultó fuertemente igualador con respecto del resto de la distribución. Esto coincide con el resultado de la caída de la pobreza a pesar del estancamiento. 16Hubo discusión sobre estos temas en debates sobre las tendencias de pobreza global, y especialmente sobre la interpretación de los datos de India. Ver Ravallion (2001), Bhalla (2002), Deaton y Drèze (2002) y Deaton (2001) para una exposición más detallada. 70 La Pobreza en México Gráfica 3.4. Patrones de crecimiento para Cuentas Nacionales, promedio de la encuesta y quintil inferior, 1994-2002 a) Ingreso 4 0 3 0 2 0 1 0 0 -1 0 -2 0 -3 0 1 9 9 4 -1 9 9 6 1 9 9 6 -2 0 0 0 2 0 0 0 -2 0 0 2 1 9 9 4 -2 0 0 2 P IB p e r c a p ita (C u e n ta s N a c io n a le s ) In g re s o c o rrie n te p ro m e d io p e r c a p ita In g re s o c o rrie n te p e r c a p ita 1 e r q u in til Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH, y cuentas nacionales. b) Consumo privado 4 0 3 0 2 0 1 0 0 - 1 0 - 2 0 - 3 0 1 9 9 4 - 1 9 9 6 1 9 9 6 -2 0 0 0 2 0 0 0 -2 0 0 2 1 9 9 4 - 2 0 0 2 C o n s u m o P riv a d o p e r c a p ita G a s to c o rr ie n te p r o m e d io p e r c a p ita G a s to c o r rie n te p e r c a p ita 1 e r q u in til Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH y Cuentas Nacionales. Mediciones más amplias de la desigualdad coinciden con estos patrones. En la última década hubo una ligera igualación en el nivel nacional después de la crisis, mayor en las mediciones de gasto que de ingreso, luego un regreso a los niveles de 1994 entre 1998 y 2000, y finalmente una igualación significativa entre 2000 y 2002. Esto se basa tanto en el coeficiente de Gini como en las distribuciones de frecuencia del ingreso per cápita. Detrás de las tendencias hubo patrones bastante divergentes entre áreas rurales y urbanas (cuadro 3.13). En particular, la desigualdad rural experimentó un incremento La Pobreza en México 71 muy importante entre 1994 y 2000, especialmente cuando se le midió en términos de gasto, seguido por una caída en 2002. Esta ampliación incluyó el periodo de crisis, que también corresponde a la entrada en vigor del TLCAN y el periodo reciente de estancamiento general. La creciente desigualdad rural coincide con la igualación general en estos periodos en razón de las tendencias de igualación en el interior de las áreas urbanas y, especialmente, en 2000-2002, con una reducción en el diferencial urbano-rural (cuadro 3.12). Los cuadros A.3.9 y 10 del anexo muestran el ingreso per cápita acumulado por percentil de población, nacional, urbana y rural. Cuadro 3.12. La desigualdad cayó en el nivel nacional, pero aumentó en las áreas rurales durante la última década, 1992-2002 Coeficientes de Gini Ingreso Gasto Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural 1992 0.53 0.49 0.47 0.51 0.47 0.41 1994 0.54 0.50 0.44 0.52 0.48 0.40 1996 0.52 0.49 0.45 0.48 0.45 0.42 1998 0.54 0.49 0.49 0.49 0.45 0.44 2000 0.54 0.48 0.53 0.52 0.45 0.56 2002 0.51 0.46 0.49 0.50 0.45 0.48 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de metodología aprobada del CTMP para el cálculo del ingreso per cápita y las variables de gasto. Las distribuciones de frecuencia del ingreso per cápita muestran grandes disparidades entre las áreas urbanas y rurales (gráfica 3.5). La distribución rural está más concentrada en torno a los ingresos bajos per cápita mientras que la distribución urbana está más igualmente dispersa. De 1992 a 1996 la distribución del ingreso rural per cápita se desplazó hacia la izquierda, lo que significa que la distribución del ingreso per cápita estaba más concentrada alrededor de la parte más baja de la distribución del ingreso per cápita. De 1996 a 2002, esta tendencia se invirtió haciendo la distribución de 2002 más similar a la de 1992. Lo mismo sucedió en las áreas urbanas, pero el desplazamiento entre 1996 y 2002 fue aún mayor. 72 La Pobreza en México Gráfica 3.5. Distribuciones de frecuencia del ingreso per cápita a) 2002 001. dadi nseD 5 000. 0 0 1000 2000 3000 4000 5000 Ingres o Mens ual per c apita Rural Urbano b) 1992, 1996, y 2002 rurales 5 01 .0 001. dadi ensD 5 000. 0 0 1000 2000 3000 4000 5000 Ingres o Mens ual per c apita 1992 1996 2002 c) 2000 y 2002 rurales 5 01 .0 1 .00 dadi nseD 5 000. 0 0 1000 2000 3000 4000 5000 Ingres o Mens ual per c apita 2000 2002 La Pobreza en México 73 d) 1992, 1996, y 2002 urbanas 6 000. 40 .00 dadi ensD 2 000. 0 0 1000 2000 3000 4000 5000 Ingres o Mens ual per c apita 1992 1996 2002 e) 2000 y 2002 urbanas 6 00 .0 40 .00 dadi nseD 2 000. 0 0 1000 2000 3000 4000 5000 Ingres o Mens ual per c apita 2000 2002 El patrón de cambios en la desigualdad se ilustra más ampliamente en el cuadro 3.13, que muestra el crecimiento tanto del ingreso como del consumo por quintil para el periodo 2000-2002. El patrón nacional fuertemente igualador se debió al alto crecimiento en los ingresos rurales para los cuatro quintiles inferiores, pero también a disminuciones para el quintil superior y a un crecimiento más modesto e igualitario de los ingresos urbanos. Tanto los ingresos como los gastos estimados cayeron de manera significativa para los quintiles urbanos y rurales más altos.17 También vale la pena destacar que los cambios en el consumo muchas veces no fueron significativos, aun cuando los cambios 17Debe notarse que no hay un cambio obvio en la medición que conduzca a este patrón de caídas en la parte alta e incrementos en la base de la distribución. Nótese también que los quintiles se calcularon separadamente para cada distribución; de este modo, los quintiles inferiores rurales están importantemente representados en el quintil nacional, y de ahí el alto crecimiento del último. 74 La Pobreza en México en el ingreso sí lo fueron; esto coincide con la el suavizamiento del consumo de los hogares. Cuadro 3.13. Patrones de crecimiento de ingreso y gasto, 2000-2002 Incremento porcentual total en el periodo de dos años en términos reales Nacional Urbano Rural Grupo de Ingreso Gasto Ingreso Gasto Ingreso Gasto ingreso corriente corriente corriente corriente corriente corriente 1er quintil 9.7 *** 8.2 ** 5 5.1 ** 6.8 ** 10.5 * 2do quintil 7.6 *** 5.4 *** 3 *** 1.5 11.4 *** 5.9 3er quintil 3.7 *** 1.3 2.5 *** 0.9 8.9 *** 3.6 4to quintil 2.1 ** 1.7 1.4 2 5 *** 1.8 5to quintil -7.2 -3.4 -9.2 ** -1.5 -6.4 -12.9 Total -1.8 *** -0.1 -3.4 *** 0.4 0.2 -4.4 *** Nota: Gasto e ingreso corriente se refieren a todas las transacciones en la cuenta corriente de los hogares; el gasto total también incluye las transacciones de cuenta de capital (venta y compras de capital financiero). *** Significativo al 1%. ** Significativo al 5%. * Significativo al 10%. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH, donde el ingreso y el gasto se calculan siguiendo las recomendaciones de la CTMP. De acuerdo con Datt y Ravallion (1993), los cambios en las tasas de pobreza se descomponen en efecto crecimiento y el efecto redistribución entre 2000 y 2002 (cuadro A.3.12, en el anexo). Los resultados confirman que en el periodo considerado la pobreza extrema nacional, la pobreza rural y la pobreza urbana disminuyeron sobre todo debido al efecto de redistribución.18 La desaceleración económica afectó de manera importante al decil superior, de modo que la distribución del ingreso se volvió más igualitaria.19 Fuentes de ingreso. Para analizar más en detalle la interpretación de las tendencias consideramos la composición de ingresos de 2000 y 2002. Como muestra el cuadro A.3.13 en el anexo, el ingreso de trabajo representa la mitad del ingreso total cuando este último incluye el valor imputado de ingreso no monetario. Este cuadro incluye las estimaciones y los correspondientes errores estándar. Hay algunos cambios de clasificación --debido a los cambios en el cuestionario--, de modo que desagregamos "ingreso por negocio" e "ingreso por cooperativa", que de otro modo producirían desplazamientos inverosímiles en los ingresos cooperativos. Hay también probabilidades de que haya superposiciones entre estos últimos y el ingreso de trabajo, tanto conceptualmente --ya que para las actividades de autoempleo parte del ingreso es un retorno al trabajo-- en la manera como las preguntas se respondieron y clasificaron. El desplazamiento importante de ingreso por negocios y por cooperativa a ingreso de 18Los resultados siguen siendo sólidos si se usa tanto ingreso como consumo. 19El cambio en el ejercicio de descomposición de las tasas de pobreza para el periodo 1992-2002 también muestra que la pobreza nacional bajó debido al efecto de redistribución. La Pobreza en México 75 trabajo en áreas rurales entre 2000 y 2002 probablemente refleja un aspecto de clasificación de este tipo.20 Los ingresos de trabajo y negocio combinados representaban 70% del ingreso urbano y 63% del rural. Volveremos a esto enseguida y luego examinaremos las transferencias y remesas, que resultaron de la mayor importancia para los hogares rurales. Desarrollo del mercado de trabajo. El patrón de cambio en los ingresos laborales tendrá claramente una poderosa influencia en el bienestar del hogar. México está experimentando cambios estructurales en términos de composición geográfica, habilidades de la fuerza de trabajo y retornos de esas destrezas. A ellos se superponen los fuertes impactos del ciclo macroeconómico. Para analizar el desarrollo del mercado de trabajo contamos con una encuesta independiente de las características del mercado de trabajo que cubrió las áreas urbanas durante dos décadas y se extendió a las áreas rurales en 2000. Esto incluye preguntas sobre ingresos laborales pero no sobre gasto u otras categorías de ingresos. Para establecer el vínculo con la pobreza calculamos la proporción de trabajadores que ganan salarios que están por debajo de las líneas de pobreza de ingreso, basándonos en las ganancias de ingreso laboral de individuos en hogares en las cercanías de estas líneas de pobreza a partir de la ENIGH. Como muestra la gráfica 3.6, la dirección de los cambios en la ganancia proporcional por debajo de esos salarios de pobreza en áreas urbanas y rurales es la misma que para las estimaciones de incidencia de pobreza de hogares, aunque el ritmo de la reducción es algo menor. Gráfica 3.6 Proporción de los trabajadores cuyos salarios están por debajo de los niveles correspondientes a las diferentes líneas de pobreza; rural y urbana, 2000-2002 9 0 8 0 7 0 6 0 5 0 Trabajadores de 4 0 3 0 Porcentaje 2 0 1 0 0 U r b a n o R u ra l U rb a n o R u r a l U r b a n o R u ra l 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 P o b re z a A lim e n ta ria P o b re z a d e C a p a c id a d e s P o b re z a d e P a trim o n io Nota: El salario de subsistencia representa el salario promedio por hora de trabajadores de hogares que están en la línea de pobreza. Esto se calculó a partir de la ENIGH 2002 y de las líneas de pobreza de la SEDESOL (2002). Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENET, varios años. 20Cortés (2004) también respalda la idea de que se trata de un asunto de clasificación. 76 La Pobreza en México Los mercados de trabajo urbano y rural se analizan por separado. Para el sector rural, los dramáticos efectos del ciclo se muestran vívidamente en el cuadro 3.14: los ingresos laborales se derrumbaron por completo en 1994-1996 y se recuperaron significativamente --aunque en 2002 permanecían por debajo de los niveles de 1994. Particularmente notable es el fuerte crecimiento continuo de los salarios formales e informales en 2000-2002, si bien el autoempleo y los ingresos de los empleadores en promedio cayeron. Cuadro 3.14. La evolución de los salarios reales para diferentes grupos en la fuerza de trabajo urbana, 1994-2002 Estructura de Cambio en los salarios reales fuerza de trabajo 2002 1994-1996 1996-2000 2000-2002 Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Empleador 5.5 1.9 -41.9 -52.9 24.5 18.0 -11.8 -12.2 Autoempleado 27.2 25.7 -38.6 -48.0 25.6 24.0 -1.6 8.2 Asalariado informal 14.3 15.9 -32.1 -46.7 17.3 13.2 20.9 17.5 Asalariado formal 50.1 53.2 -21.4 -24.8 7.6 10.6 5.2 6.2 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENET. Los cambios estructurales asociados con este patrón se ilustran en la gráfica 3.7, que muestra los efectos parciales de la educación en la distribución del ingreso. Los retornos de la media superior aumentaron marcadamente a finales de la década de 1980 y principios de la siguiente para luego caer en 1993. Los retornos de la educación superior continuaron ascendiendo hasta 1997, antes de caer a niveles que siguen siendo mucho más altos que a principios de la década de 1990 (gráfica 3.7).21 21Los resultados toman en cuenta el cambio en el cuestionario de la ENEU 1994. Estos resultados son compatibles con la tasa de patrones de retorno de De Ferranti et al. (2003) y del Banco Mundial (2000a), así como con las estimaciones hechas a partir de la ENIGH. La Pobreza en México 77 Gráfica 3.7. Tasas anuales de retorno por nivel educativo áreas urbanas de México, 1988-2002 1 2 % 1 0 % 8 % Anuales 6 % Retorno de 4 % Tasas 2 % 0 % 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 P rim a ria C o m p le ta S e c u n d a ria C o m p le ta P re p a r a to ria C o m p le ta E d u c a c ió n S u p e r io r Nota: La tasa anual de retorno representa la contribución adicional a los salarios a partir de un año adicional de un cierto nivel de educación. Todos los coeficientes son estadísticamente significativos en el nivel de 5%, y condicionados a la edad, el cuadrado de la edad, el género, la región (Norte, Centro, Sur, y Ciudad de México). Fuente: Cálculos del Banco Mundial usando el tercer trimestre de la ENEU de 1988 a 2001 y el tercer trimestre y la sección urbana de la ENET 2002. Un patrón de cambios más complejo en relación con la educación se ilustra mediante un análisis que examina diferentes partes de la distribución --usando técnicas de regresión por decil; ver cuadro 3.15. Los retornos son "convexos" y esta característica se acentúa a lo largo de la distribución hasta 1997; es decir, se incrementan a una tasa creciente para los niveles más altos de educación. En 1988, cuando se le estimó en la mediana de la distribución de los ingresos condicionales, la educación superior se asoció con un promedio de 52% más de ingresos en comparación con una persona con educación media superior completa. En 1997, el retorno de la educación superior había ascendido a 95%. Sin embargo, cuando se le estima en el extremo superior de la distribución, el retorno para la educación superior ascendió "sólo" de 34 a 67% --lo que implica retornos relativos tanto como absolutos de la media superior en los alcances más altos de la distribución del ingreso. Además, mientras el retorno de la educación superior cayó entre 1997 y 2002 en la distribución de la mayoría de los ingresos, éstas continuaron su incremento.22 22Para probar la robustez de estas tendencias estimamos los siguientes modelos: el modelo básico sólo incluye edad, cuadrado de la edad y género; el segundo modelo es el modelo básico más región, el tercer modelo es el segundo más estado en el mercado de trabajo, y el último modelo incluye todas estas variables más el sector de actividad. 78 La Pobreza en México Cuadro 3.15. Valor marginal de la educación por nivel en función de la distribución condicional de ingresos, México 1988-2002 1988 1992 Cuantil0.1 0.25 0.5 0.75 0.9 0.1 0.25 0.5 0.75 0.9 Primaria completa 1.11 1.09 1.06 0.95 0.85 1.02 1.01 0.95 0.81 0.67 Secundaria completa 1.21 1.18 1.19 1.24 1.27 1.15 1.18 1.21 1.25 1.3 Media superior completa 1.11 1.18 1.24 1.25 1.37 1.17 1.2 1.25 1.32 1.38 Superior 1.43 1.5 1.52 1.47 1.34 1.61 1.68 1.75 1.7 1.6 1997 2002 Cuantil0.1 0.25 0.5 0.75 0.9 0.1 0.25 0.5 0.75 0.9 Primaria completa 1.12 1.13 1.13 1.11 1.05 1.14 1.1 1.1 1.08 1.04 Secundaria completa 1.19 1.21 1.26 1.32 1.39 1.15 1.15 1.16 1.21 1.25 Media superior completa 1.15 1.22 1.27 1.35 1.42 1.13 1.15 1.21 1.28 1.34 Superior 1.75 1.91 1.95 1.83 1.67 1.67 1.82 1.91 1.87 1.73 1. El valor marginal es respecto del nivel de educación previo. 2. La matriz de covarianza asintótica del vector de coeficiente estimado en la regresión del cuantil se computa usando el método de bootstrap. 3. Todos los coeficientes son estadísticamente significativos en el nivel de 5%, y están condicionados a la edad, el cuadrado de la edad, el género y la región (Norte, Centro, Sur, y Ciudad de México). Fuente: Cálculos del Banco Mundial, se usó el tercer trimestre de la ENEU 1997 hasta el tercer trimestre y la sección urbana de la ENET 2002. Respecto del género y el área geográfica, los resultados muestran que las tasas de retorno de la educación superior son más altas en el caso de hombres en áreas tanto rurales como urbanas en comparación con las mujeres, en particular en el decil superior de la distribución condicional de ingreso. En suma, los retornos de la educación se incrementaron en México entre 1988 y 1997, en especial para los niveles más altos de educación y en el decil superior de la distribución condicional de ingreso. Sin embargo, hubo un retroceso en esta tendencia después de 1997, especialmente para los niveles más altos de educación y en los deciles medio y más bajos de la distribución condicional de ingreso. Esto podría reflejar un desarrollo estructural si las relativas dotaciones cada vez mayores de quienes dejan la escuela contrarrestaran la tendencia secular de la creciente demanda relativa de habilidades, en particular en el nivel superior (ver De Ferranti et al. 2003). Alternativamente, esto podría reflejar una caída cíclica de las primas de la educación en tiempos de recesión, algo que también se observó en los datos del resto de América Latina (Ibíd.). Este tema se trata en el Capítulo 5. Pero en lo que atañe a éste, los patrones de fuerza de trabajo por educación y estatus de la fuerza de trabajo coinciden completamente con los patrones igualadores de crecimiento del ingreso de hogar urbano en el periodo 2000-2002. En términos de categoría de empleo, no se presenta aquí, hubo hasta 1999 un significativo diferencial en salarios de los autoempleados, los trabajadores con La Pobreza en México 79 remuneración informal y los trabajadores por contrato en relación con los trabajadores con remuneración formal, seguida de una disminución de las diferencias para las últimas dos categorías --de ingreso más bajo. Por último, los patrones de crecimiento de salario formal e informal para este periodo reciente se presentan en la gráfica 3.8.23 Allí, entre 2000 y 2002 se aprecian incrementos en ambas categorías, seguidos de una estabilización de los salarios informales y una caída de los salarios formales a principios de 2003. Junto con el aumento del desempleo --no presentado aquí--, esto indica una nivelación o un retroceso parcial en los logros de ingreso para algunos de los pobres en el periodo posterior a la ENIGH 2002. Gráfica 3.8. Salarios reales urbanos por informalidad 4,700 2,900 2,850 4,600 2,800 2,750 4,500 2002 2,700 Junio 4,400 2,650 laresóD 2,600 4,300 2,550 2,500 4,200 2,450 4,100 2,400 2000_II 2000_IV 2001_II 2001_IV 2002_II 2002_IV 2003_II Formal Informal 5,500 5,000 4,500 4,000 2002 3,500 unioJ 3,000 Dólares2,500 2,000 1,500 1,000 2000_II 2000_IV 2001_II 2001_IV 2002_II 2002_IV 2003_II Formal Hombres Informal Hom bres Formal Mujeres Informal Mujeres Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENEU. Una vez controladas las características relevantes, los resultados que se presentan en la gráfica 3.9 muestran que la brecha entre los trabajadores formales e informales se 23En este informe, usamos el término "informal" para referirnos a quienes no están protegidos por la ley laboral, y a su vez esta categoría se divide en dos. En primer lugar, los propietarios de empresas con menos de 16 empleados que no tienen seguridad social ni beneficios médicos se identifican como autoempleados informales (y de hecho, menos de uno por ciento de estas empresas tiene más de cinco empleados). En segundo lugar, los empleados en estas empresas pequeñas se identifican como trabajadores asalariados informales. 80 La Pobreza en México incrementó junto con la distribución condicional de ingresos. Sin embargo, desde 1997 hubo una reducción en esta brecha salarial, particularmente en el quintil inferior de la distribución condicional, lo que resulta compatible con los resultados que aparecen en el cuadro 3.16. Gráfica 3.9. Brecha salarial entre trabajadores formales e informales, 1997-2002 Salario informal como una proporción de salario formal 80% 79 .4% 78 .7% 78 .1% 78% 7 7.3% 76% 7 4.9 % 74.0 % 74% 73.2 % 72.7% 72.8% 72.7 % 72% 70% 68% 0.1 0 .25 0.5 0 .75 0.9 C uan til 1 997 20 02 Fuente: Cálculos del Banco Mundial; se usó el tercer trimestre de la ENEU 1997 hasta el tercer trimestre y la sección urbana de la ENET 2002. Basado en Banco Mundial 2000a. Volviendo al sector rural, respecto del cual hay información para 2000-2002, el resultado más importante es el vigoroso crecimiento de los salarios informales en este periodo (cuadro 3.16). Esto también coincide con el crecimiento en los ingresos de los hogares mencionado más arriba. El crecimiento estimado en los ingresos de los autoempleados es de bajo a negativo. Pero en esta categoría --que en su mayoría cubre a trabajadores rurales-- probablemente sea menos confiable la medición en encuestas laborales que en encuestas de ingreso de los hogares. Las fuerzas que están detrás de estos cambios se analizarán en un trabajo futuro sobre pobreza rural. La Pobreza en México 81 Cuadro 3.16. Evolución de los salarios reales para diferentes grupos en la fuerza de trabajo rural, 2000-2002 Estructura de la Salarios reales por hora Cambio en salarios fuerza de (pesos constantes 2002) reales (%) trabajo 2002 2000 2002 2000-2002 Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Empleador 4.5 1.6 28.8 36.4 30.4 38.2 5.8 5.2 Autoempleado 30.5 29.6 10.7 11.3 10.4 11.8 -2.6 4.2 Asalariados informales 26.6 20.3 9.5 7.9 11.5 10.1 21.8 27.5 Asalariados formales 20.9 24.5 18.6 18.1 20.7 20.6 11.3 14.1 Contrato 5.3 4.4 15.0 10.4 16.3 11.3 8.7 9.4 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la Encuesta Nacional de Empleo Trimestral (ENET). Transferencias y remesas. El flujo de remesas que llega a México crece año con año. En 2002 las remesas sumaron unos 9,815 millones de dólares --equivalentes a cerca de 1.5 % del PIB y más que los 4,224 millones de dólares que sumaron sólo seis años atrás. Como se muestra en la gráfica 3.10, las remesas se incrementaron de manera estable, creciendo 50% de 2000 a 2002, mientras la inversión externa caía 12%.24 Gráfica 3.10. Las remesas llegaron al nivel de la inversión externa directa en 2003 3 0 ,0 0 0 2 5 ,0 0 0 2 0 ,0 0 0 dólares de 1 5 ,0 0 0 Millones 1 0 ,0 0 0 5 ,0 0 0 0 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 IE D R e m e s a s Fuente: Banco de México, e Indicadores de Desarrollo Mundial para la Remesas en 1986-1995. 24Si bien algunos de los incrementos pueden ser reflejo de mejores mediciones, la mayoría de los analistas considera que hubo un crecimiento real sustancial. 82 La Pobreza en México El total de las transferencias --remesas, OPORTUNIDADES y PROCAMPO-- representa una parte de las transferencias totales para todos los quintiles de ingreso, pero particularmente para el 20% inferior de la distribución nacional de ingreso y aún más para las áreas rurales (cuadro 3.17). Nótese que para este análisis los hogares están ordenados según su ingreso de pre-transferencia, dado que los efectos de las transferencias son en muchos casos tan importantes que causan reclasificaciones para el ingreso post-transferencia --que se usa en el resto del análisis de este capítulo. Cuadro 3.17. Contribución del ingreso de transferencia al nivel general de ingreso, 2002 Nacional Grupo de Remesas Oportunidades Procampo Otras Transferencias ingreso transferencias* totales 1er quintil 11.2 5.9 2.4 24.4 38.0 2do quintil 2.5 1.8 0.8 9.5 12.8 2er quintil 1.0 0.5 0.2 6.8 8.0 4to quintil 0.9 0.1 0.2 4.5 5.6 5to quintil 0.1 0.0 0.2 2.5 2.8 Total 1.2 0.6 0.4 5.4 7.0 Urbana Grupo de Remesas Oportunidades Procampo Otras Transferencias ingreso transferencias totales 1er quintil 4.0 0.2 0.0 19.6 23.6 2do quintil 0.8 0.1 0.0 8.4 9.2 2er quintil 0.7 0.0 0.0 5.8 6.5 4to quintil 0.4 0.0 0.0 3.4 3.8 5to quintil 0.0 0.0 0.0 2.6 2.7 Total 0.5 0.0 0.0 4.9 5.5 Rural Grupo de Remesas Oportunidades Procampo Otras Transferencias ingreso transferencias totales 1er quintil 19.5 10.2 3.8 29.7 53.0 2do quintil 6.8 6.8 3.1 12.6 22.5 2er quintil 4.2 3.8 1.7 9.3 15.3 4to quintil 1.7 2.2 0.9 5.5 8.1 5to quintil 1.0 0.3 1.1 2.2 4.3 Total 3.5 2.5 1.5 6.8 11.8 Nota: * (OT) Las otras categorías de transferencia incluyen pensiones, pagos por despido, becas de investigación y regalos de otros hogares. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH 2002. El hallazgo más importante del cuadro es la tremenda importancia de las remesas y otras transferencias --becas de estudio, pensiones, transferencias de otras familias-- La Pobreza en México 83 para los hogares rurales más pobres. En áreas rurales, las remesas representaron 19.5% de los ingresos promedio del quintil más pobre y se considera que son una importante fuente de crecimiento de ingreso desde 2002 (Diálogo Interamericano, 2004). No presentamos los resultados de la contribución a los cambios en el ingreso por quintil y fuente de ingreso porque la ENIGH no es representativa en el nivel de la desagregación. Cuando todas las otras transferencias se agregan a las remesas, representan cerca de 36% del ingreso del quintil más pobre de las áreas rurales, nuevamente clasificado según el ingreso anterior a la transferencia. OPORTUNIDADES y las remesas son las transferencias más importantes identificadas en 2002. En las áreas urbanas, la contribución de las remesas y transferencias es al mismo tiempo menor y más volátil. Se dio una caída marcada en las remesas para el quintil inferior. Esto haber sido un error de medición mayor, dado el número mucho menor de hogares que reciben remesas. Si bien tanto las remesas como otras transferencias son de gran importancia para el nivel y el cambio de ingresos --especialmente en el caso de los pobres rurales-- su cobertura es muy diferente. Las remesas del exterior llegan a 13% de todos los hogares rurales y a menos de 4% de los hogares urbanos. Sin embargo, para el quintil más pobre de los hogares rurales esta proporción aumenta a más de 20%. Los montos promedio recibidos son en estos hogares mucho mayores que los de otras fuentes de ingresos. Hay evidencia anecdótica de que algunas remesas también se usan para proyectos comunitarios. El carácter fuertemente progresivo de las remesas es de particular importancia a la luz de la experiencia internacional, que determina que los inmigrantes tienden a no provenir de los grupos más pobres. En contraste, OPORTUNIDADES tuvo en 2002 una amplia cobertura en áreas rurales, pues fue la fuente de la cual recibió transferencias más de 40% de todos los hogares rurales y 65% del quintil más pobre --aunque con montos menores por hogar.25 Esto representa una cobertura impresionante. La cobertura urbana fue mucho menor --alrededor de 4% de los hogares en promedio y 23% del quintil inferior, lo que refleja la reciente expansión de este programa en áreas urbanas. Los datos administrativos indican mayor cobertura desde 2002. En esta sección consideramos la estructura y tendencias de ingresos. El análisis mostró la importancia de cierto número de factores para los ingresos de los pobres, incluidos la ubicación entre áreas rurales y áreas urbanas, educación, estatus en la fuerza de trabajo y remesas y transferencias. El rápido crecimiento reciente en los ingresos de los pobres --y de todos los grupos rurales-- descrito en la ENIGH coincide con el fuerte crecimiento de los salarios en las partes inferiores de la distribución y con la expansión de las remesas y transferencias, especialmente en áreas rurales. Sin embargo, el crecimiento observado en los salarios es sólo el comienzo de la historia: en el trabajo futuro se estudiarán en detalle 25La cobertura de familias beneficiarias de Oportunidades se incrementó 45% en las áreas rurales y 232% en las áreas urbanas. 84 La Pobreza en México las fuerzas que están detrás las tendencias tanto urbanas como rurales en los ingresos laborales. C. VULNERABILIDAD26 Presentación La vulnerabilidad de personas y hogares a los choques adversos es una parte intrínseca de la pobreza (Capítulo 1). La vulnerabilidad puede aplicarse a muchas dimensiones de la vida --ingresos, nutrición, salud, estatus social, etc. Es importante distinguir entre choques covariados --agregados, de economía amplia, comunes-- e individuales. Los primeros afectan a todos los habitantes de una comunidad/región/país particular, mientras los segundos sólo a personas particulares. En la práctica, incluso dentro de áreas bien definidas, pocos choques son puramente individuales o covariados. En esta sección presentamos los resultados de un análisis cuantitativo de patrones de variación de ingresos y consumo para los mismos hogares, para lo cual recurrimos a dos encuestas (ENET y ENCEL)27 que hicieron un seguimiento de los mismos hogares por un año o más. Idealmente, quisiéramos tener un mapa de la vulnerabilidad mexicana para saber no sólo quién es más pobre sino también quién tiene más probabilidades de volverse pobre o de empobrecerse más y por qué. Esto podría entonces proporcionar una base para definir la acción pública para reducir los costos adversos de dicha vulnerabilidad de un modo que tome en cuenta la causa y la respuesta a la vulnerabilidad. Las limitaciones impuestas por la disponibilidad de datos delimitaron el alcance de nuestros esfuerzos por construir un mapa de vulnerabilidad como el descrito. En esta sección presentamos los resultados de algunos pasos iniciales en esta dirección. Siempre existen problemas de medición en esta clase de datos de panel y al interpretarse los resultados de esta sección no hay que olvidarlo.28 En primer lugar, estudiamos cómo los choques de ingreso afectan a diferentes grupos de población urbana. Encontramos que los menos educados experimentan variación relativamente menor respecto a quienes tienen educación superior (college-educated), mientras que es relativamente mayor para los trabajadores y autoempleados informales que sus contrapartes formales. Los hogares con hombres o mujeres solteros experimentan más variación, pero es menor para las madres solas que para los hogares 26Esta sección recurre ampliamente a Maloney et al. (2003). 27Para una descripción de esta encuesta ver el Apéndice. 28Una fuente de error se debe al sesgo de atrición: trabajos recientes sobre datos del panel estadounidense de Neumark y Kawaguchi (2001) respaldan la opinión de que la magnitud del sesgo de atrición no es importante. Sin embargo, es difícil saber si este resultado se aplica en general --y entonces también a las encuestas mexicanas-- y sobre si hay otras fuentes de error de medición. La Pobreza en México 85 con parejas casadas y niños. Nos preguntamos entonces si las estimaciones de variabilidad de ingreso en tiempos normales son buenos determinantes de la variabilidad de ingreso durante choques agregados como el Efecto tequila en 1995, y hallamos que los patrones relativos no cambian significativamente, con la excepción de caídas importantes entre los que tienen educación media superior.29 A continuación, aprovechando la introducción de hogares rurales en la ENEU --cuyo nombre se cambió a ENET-- desde el segundo trimestre de 2000, comparamos las estimaciones de varianza de ingreso de hogares rurales y urbanos. Encontramos patrones bastante similares en estos grupos. Finalmente, analizamos la varianza de consumo de los hogares pobres rurales y sus relaciones con la varianza de ingreso a partir de la ENCEL. En ella se menciona una varianza sustancial para estos hogares, pero significativamente menor de consumo que de ingreso, indicando con esto que muy pocos hogares pueden nivelar el consumo, lo que coincide con las conclusiones de McKenzie (2003). Patrones de cambio de ingreso Para ilustrar los tipos de resultados obtenidos, la gráfica 3.11 muestra el patrón general de cambios en ingresos para hogares rurales y urbanos en 2000-2003, y el cuadro 3.18 proporciona los números específicos. Las cantidades son cambios en el logaritmo de ingresos --que están próximos a los cambios de porcentaje. Los hogares se clasificaron de acuerdo con este cambio de ingreso desde el mayor cambio negativo al mayor cambio positivo. Así se ve que los hogares de la mediana --del medio-- experimentan en promedio un incremento muy modesto del ingreso entre un trimestre y el mismo trimestre del año siguiente, tanto en áreas urbanas como rurales. Pero esto esconde muchas variaciones. En la base de la distribución de choque (percentil 20), los hogares sufrieron una caída del ingreso de cerca de 50%, mientras que en la cima de la distribución de choque (percentil 80), los hogares experimentaron un incremento del ingreso de cerca de 50%.30 Estos cambios reflejan una combinación de choques puramente temporales, cambios de largo plazo en ingresos que ocurrieron en este periodo, y, finalmente, errores de medición. Si bien esto no puede resolverse a partir de los datos, proporciona no obstante una valiosa información, especialmente cuando se 29Numerosos autores examinaron el efecto de la crisis del peso en los ingresos de los hogares, el consumo, la salud y la educación. Para un examen amplio de estos resultados ver McKenzie (2003) y Tolentino et al. (2003). McKenzie (2003) encontró que la crisis del peso tuvo un impacto extremadamente extendido, haciendo caer el ingreso y el consumo en todos los grupos y niveles educacionales. Sin embargo, los trabajadores agrícolas y rurales menos educados experimentaron las menores caídas de ingreso. En contraste, los hogares de las áreas metropolitanas, los jefes de familia con alto nivel de educación y los trabajadores de servicios financieros y construcción sufrieron las mayores caídas. 30 La gráfica A.3.2 muestra que en 2000-2002 los hogares pobres experimentaron choques positivos con probabilidad muy baja (alta dispersión), mientras que los hogares ricos experimentaron choques negativos con probabilidad muy alta (alta dispersión). Sin embargo, este resultado no controla por ingreso permanente. 86 La Pobreza en México combina con análisis de patrones de variación de ingresos en hogares con diferentes características. Por ejemplo, incluso este análisis sumario muestra que el ingreso de corto plazo en este periodo es significativo tanto en las áreas rurales como urbanas, pero ligeramente mayor en las áreas rurales. Gráfica 3.11. El patrón de cambio anual de ingresos en un panel de hogares mexicanos urbanos y rurales 2000-2003 (Tamaño de los cambios para los diferentes percentiles de la distribución de cambios en logaritmo de ingresos) 1 .5 1 0 .5 Choques los 0 de -0 .5 Mediana -1 -1 .5 1 0 ° 2 0 ° 3 0 ° 4 0 ° 5 0 ° 6 0 ° 7 0 ° 8 0 ° 9 0 ° 1 0 0 ° P e r c e n til d e l C h o q u e R u ra l U r b a n o Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de datos de la ENET. Cuadro 3.18. El patrón del cambio anual en ingresos en un panel de hogares mexicanos urbanos y rurales 2000-2003 Mediana en choques Promedio Desv. 10mo 20mo 30mo 40mo 50mo 60mo 70mo 80mo 90mo 100mo Estándar TODOS 0.078 0.678 -1.03 -0.48 -0.22 -0.01 0.05 0.13 0.25 0.41 0.68 1.17 RURALES 0.094 0.776 -1.23 -0.54 -0.26 0.00 0.05 0.14 0.29 0.47 0.76 1.39 URBANOS 0.072 0.636 -0.98 -0.47 -0.22 -0.02 0.05 0.13 0.24 0.38 0.61 1.10 Un perfil de vulnerabilidad en áreas urbanas en periodos normales y de crisis Los patrones de choques de ingreso varían con las características de los hogares analizados. ¿Experimentan una variación en sus ingresos los grupos más jóvenes o mayores, formales o informales, más o menos educados? Esto se responde investigando cómo esas variables influyen en los patrones de variación. Se explora cómo las variaciones de ingreso son influidas por esas características en relación con los patrones de referencia. Se elige --arbitrariamente-- una categoría base de hogares --o grupo de referencia-- y luego se introducen variables binarias para características que difieren de La Pobreza en México 87 ellas. En el análisis, el grupo de referencia seleccionado fueron familias encabezadas por hombres casados, de edad mediada y con nivel educativo de media superior con trabajo en el sector formal, con menos niños que el promedio.31 Entonces se introdujeron variables binarias para el nivel educativo del jefe --primaria incompleta, primaria completa, secundaria incompleta, secundaria completa; para su edad --una para los menores de 25 años y otra para los mayores de 45; para un número de hijos mayor que el promedio (1.3) en el hogar, y para la estructura del hogar --madres solas con hijos, mujeres solas sin hijos, y hombres solos sin hijos. También hay variables binarias para el estatus en el mercado de trabajo del jefe de familia --autoempleo informal, asalariado informal-- y una categoría residual que incluye al jefe de hogar cuando está fuera de la fuerza de trabajo, desempleado o sin percibir ingreso por otro motivo.32 Dado que estábamos interesados en comparar las condiciones normales y de crisis, el análisis se llevó a cabo para el periodo de pre-crisis que va del cuarto trimestre de 1992 al tercer trimestre de 1994 y se comparó con el periodo de crisis entre 1994 y 1995. Los resultados se presentan en el cuadro A.3.15 del anexo. Usamos la convención de citar los resultados como "porcentaje" para dar al lector una idea más clara sobre ellos. Las conclusiones claves para tiempos normales (columnas a-c en el cuadro A.3.15) fueron las siguientes: Primero, los hogares menos educados --al menos hasta secundaria-- en general tenían menor dispersión en patrones de cambio de ingreso de hogar. Esto puede reflejar posibilidades más bajas de crecimiento de ingreso. También puede reflejar menos oportunidades de nivelar el ingreso mediante mercados de crédito o ahorros, de modo que las familias tomen medidas para reducir o contrarrestar los choques de ingreso adversos, por ejemplo, colocando más trabajadores en el mercado de trabajo si el jefe de hogar pierde su trabajo. Segundo, hay una variación significativamente más alta en los cambios de ingreso para los autoempleados informales, los asalariados informales y los hogares cuyos jefes no están remunerados, tanto en el tramo superior como en el inferior. Los autoempleados tienen también un cambio de ingreso mediano que está por debajo del grupo de referencia elegido --más bajo que el base. Nótese que los trabajadores autoempleados informales también tienen ingresos promedio más bajos que los trabajadores formales -- 31Menos de 0.7% de la muestra fueron hombres solteros con niños que incluimos en la categoría base. 32Usamos aquí el término "informal" para referirnos a quienes no están protegidos por leyes laborales; a su vez esta categoría se divide en dos. Primero, los propietarios de empresas con menos de 16 empleados que no tienen seguridad social o beneficios médicos se identifican como "autoempleados informales" --menos de 1% de estas empresas tienen más de cinco empleados-- segundo, los empleados de esas empresas pequeñas se identifican como "trabajadores asalariados informales". 88 La Pobreza en México como se muestra en la gráfica 3.14 de la sección previa. En conjunto, esto parece compatible con la dinámica estándar del sector de las empresas pequeñas: en cualquier periodo algunas empresas se desempeñan excepcionalmente bien y algunas menos bien que sus contrapartes asalariadas y, como es el caso en muchos países, las tasas de mortalidad de empresas son muy altas.33 Podría sostenerse que esto refleja una gran precariedad. Pero al menos en relación con los autoempleados, hay otras evidencias que muestran que casi 70% de los trabajadores que ingresan en el sector desde el trabajo asalariado informa que lo hace de manera voluntaria. Tercero, el mismo caso de crecimiento menor que la base en los ingresos medios se verifica en familias encabezadas por trabajadores mayores. Esto puede reflejar una tendencia hacia ingresos decrecientes a medida que se acerca el momento del retiro. La lógica inversa puede postular la existencia de familias cuyos jefes no presentan ganancias al comienzo del periodo. En promedio, muchos de estos "desempleados" encontrarán trabajo de modo que se puede esperar lo que ocurre, que la tendencia de este grupo sea incrementar sus ingresos por sobre la media del grupo de referencia. Cuarto, los hogares encabezados por una mujer sola se desempeñan peor respecto de la distribución de ingreso y un patrón similar se observa entre los hombres solos. Esto puede sugerir que los empleos que en general tiene la gente joven son aquellos con menos posibilidades de grandes ingresos, mayores posibilidades de despidos y desempeño mediocre en la mediana. Quinto, las madres solas parecen tener la misma distribución de choques que el grupo de referencia. Si esto resulta a primera vista sorprendente, se trata no obstante de una conclusión compatible con los estudios antropológicos sobre las familias mexicanas. Selby, Murphy y Lorenzen (1990) determinaron que las familias matrifocales tienen ingresos per cápita más altos, proporcionalmente mayor cantidad de miembros en la fuerza de trabajo, menores coeficientes de dependencia, y que estas familias en general se desempeñan tan bien como los hogares no matrifocales.34 De hecho, Chant (1985) concluye que "a pesar de los limitaciones estructurales que soporta el potencial social y económico de las familias matrifocales, las unidades monoparentales muchas veces tienen mucho mejor desempeño que los hogares encabezados por un hombre" (p. 650). 33Ver Levenson y Maloney (1998), Fajnzylber, Maloney y Montes (2003); concluyen que la tasa de propietarios de micro empresas que vuelven al empleo formal en México, una medida de las tasas de mortalidad, es en términos generales equivalente a la de Estados Unidos. 34Los hogares matrifocales no están en peores condiciones por la ausencia de hombres, a pesar de la discriminación contra las mujeres en la fuerza de trabajo y de las dificultades que tienen para conseguir trabajos bien remunerados. Aunque el ingreso medio del hogar es 14% más bajo que el de hogares no matrifocales, en tanto tienen en promedio un miembro menos en la casa, sus ingresos per cápita son 8.2% más altos. Colocan casi la misma cantidad de miembros en la fuerza de trabajo remunerada que los hogares no matrifocales (1.38 vs. 1.4) y el coeficiente de dependencia de los miembros que están en la fuerza de trabajo es más bajo. La Pobreza en México 89 Veamos ahora el periodo de crisis. Hubo, por supuesto, grandes retrocesos para todos los grupos en la crisis de 1994-1995, con importantes efectos en el bienestar --como se refleja en los incrementos de los niveles promedio de pobreza que se discutieron en la sección precedente. Pero en este caso lo que nos interesa es determinar si el patrón de variabilidad de ingreso relativo entre diferentes grupos es diferente en periodos de crisis. Esto resulta relevante para el diseño de redes de seguridad durante las crisis. Las conclusiones clave para los tiempos de crisis (columnas d-f en el cuadro A.3.15) fueron las siguientes: El cuadro A.3.15 (columnas d-f) presenta las estimaciones y niveles de significancia de las mismas variables discutidas más arriba --escolaridad, estado en el mercado de trabajo, estado civil, edad, etc.--, pero durante el periodo de crisis. La interpretación de estos coeficientes se "compara con cómo un grupo determinado se desempeñó en relación con el grupo base en periodos 'normales', y cómo se desempeñó éste en relación con la forma en que el grupo determinado lo hizo durante la crisis". El cambio en la constante da cuenta del desplazamiento del grupo de referencia descrito más arriba. No es sorprendente que los resultados revelen un importante desplazamiento hacia abajo de la distribución para este grupo, donde la mediana y la parte alta de la distribución (capturada por el 80mo cuantil) continúan aproximadamente de la misma manera, mientras que el 20mo cuantil se prolonga significativamente, lo que implica que algunas familias sufrieron caídas mucho mayores, probablemente reflejando el incremento inusualmente grande del desempleo en México durante la crisis. No hay modificaciones significativas en el patrón de cambios para los autoempleados -- aunque ellos también experimentaron una fuerte caída de los ingresos. En otras palabras, los choques importantes para los autoempleados resultaron acordes con el grupo de referencia. Este grupo experimentó altos mayores, medianas más bajas y bajos menores tanto en los tiempos buenos como en los malos. Lo mismo puede decirse de los asalariados informales que trabajan para ellos. De manera similar, las distribuciones de los jóvenes y los mayores de quienes tienen familias más grandes que el promedio, de las madres solas y los hombres solos siguen la línea del caso base, lo que indica que tampoco parecen haber sufrido más ni menos que el caso base ya sea en la media o la varianza del ingreso. El desempeño de las madres solteras resulta nuevamente algo sorprendente, si bien coincide con las conclusiones de Glewwe y Hall para Perú. No puede decirse lo mismo de las familias cuyos jefes no perciben ingresos. Sus ingresos cayeron abruptamente en relación con los del grupo de referencia en el periodo de crisis. Antes de la crisis pudiera ser que los tramos medio y superior de la distribución condicional fueran previamente más altos que el grupo de referencia, quizá como reflejo 90 La Pobreza en México de que el jefe muchas veces consiguió empleo en el periodo de muestra. Durante la crisis este efecto se revirtió en el medio y se atenuó marcadamente en el tramo superior de la distribución, tal vez como reflejo de la creciente dificultad para conseguir empleo. Sumamente importantes son los resultados de los jefes de familia menos educados en comparación con los educados durante la crisis.35 En el caso de la educación primaria y primaria incompleta, el ingreso cayó sólo 23% en comparación con el 30% del caso base. Los menos educados parecen de hecho desempeñarse mejor de lo que lo hicieron en periodos normales respecto de los que tienen educación secundaria, pues experimentaron bajas menores, altas mayores y, en el caso de quienes tenían primaria completa, una mediana más alta. El retorno en la mediana que se observa para este grupo en el cuadro A.3.15 es, de hecho, un rasgo de la crisis. Hay dos explicaciones potenciales para esto. En primer lugar, el retorno de la educación superior tiende a caer en las crisis (Schady y Sánchez-Páramo, 2003) y en México en particular (McKenzie, 2003b, y Capítulo 5). Parece haber un ajuste hacia abajo a partir del aumento en los salarios más elevados anterior a la crisis, por ejemplo, en el sector financiero. Segundo, puede haber mayor propensión a que las familias más pobres coloquen trabajadores extra en la fuerza de trabajo durante las crisis (Skoufias y Parker, 2003). El mismo efecto se observa, aunque con menor magnitud y significancia estadística, para los trabajadores con educación secundaria. Vulnerabilidad de ingreso urbana vs. rural En términos de diseño de redes de seguridad no es de gran importancia saber si los patrones de choque que afectan las áreas urbanas son aplicables también a las áreas rurales. Con la finalidad de explorar este tema aprovechamos las modificaciones de la ENEU a partir del segundo trimestre de 2000, que explícitamente introduce áreas rurales.36 El cuadro A.3.16 presenta un ejercicio similar al practicado en la sección previa, en este caso para hogares urbanos y rurales durante el periodo de 2000 a 2002 --que comprende un periodo de alto crecimiento en 2000 y de estancamiento en 2001 y 2002. 35Numerosos autores examinaron el efecto de la crisis del peso en el ingreso de los hogares, el consumo, la salud y la educación. Para un análisis completo véase McKenzie (2003a,b) y Tolentino et al. (2003). McKenzie (2003a) determinó que la crisis del peso tuvo un impacto que se difundió extremadamente, haciendo descender el ingreso y el consumo en todos los grupos de edad y nivel educativo. Sin embargo, los trabajadores rurales y agrícolas menos educados experimentaron las menores caídas en el ingreso. En contraste, los hogares de las áreas metropolitanas, los jefes de familia con alto nivel educativo y los trabajadores de los servicios financieros y la construcción sufrieron la caída más importante. 36Aunque la introducción de hogares rurales en la ENEU, luego renombrada ENET, es una mejora importante, deben mencionarse algunas deficiencias en la recopilación de datos. La más importante es que el ingreso rural no incluye el autoconsumo, que debería considerarse también ingreso. Esto arroja algunas dudas sobre la validez del ingreso rural así como sobre su comparabilidad con el ingreso urbano. La Pobreza en México 91 Esto nos permite comparar la varianza de ingreso en las áreas rurales con lo que conocemos de las áreas urbanas. Los resultados para la población urbana son muy similares a los de las secciones previas, lo que indica que las conclusiones son sólidas. El principal mensaje del cuadro A.3.16 es que los resultados para áreas rurales son sobre todo similares a los de las áreas urbanas. Muchas de las conclusiones merecen atención. En primer lugar, los choques generales para el grupo base son sorprendentemente similares. En la mediana de la distribución el grupo base muestra incrementos de ingreso de alrededor de 6-7%. Los hogares que sufrieron los choques de ingreso negativos mayores tuvieron una caída en el ingreso de 31 y 24% para áreas urbanas y rurales, respectivamente. En la parte alta de la distribución, tanto las áreas urbanas como las áreas rurales presentaron un incremento en los ingresos percibidos de alrededor de 42 %.37 En segundo lugar, los trabajadores informales y autoempleados parecen presentar patrones similares. Las caídas menores de los autoempleados y los incrementos mayores de ambos están presentes en ambas muestras. De aquí que la varianza más alta en los ingresos de los trabajadores autoempleados e informales respecto de sus contrapartes formales no sea exclusiva del área urbana. Finalmente, también encontramos patrones similares, aunque con algunas diferencias, en el papel que la educación juega en los choques de ingreso. Tanto en la muestra rural como en la urbana los jefes de familia menos educados parecen presentar incrementos de ingreso más altos en la mediana, lo que resulta compatible con lo que encontramos antes respecto del periodo de del Efecto tequila. Sin embargo, las familias urbanas encabezadas por jefes menos bien educados parecen tener menor varianza de ingreso que el grupo base, mientras que las variables educacionales en las áreas rurales se comportan de modo bastante parecido al de los trabajadores autoempleados e informales, indicando una varianza más alta que la del grupo base. Y en realidad al operar las dos muestras juntas incluyendo modelos interactivos para hogares urbanos -- no está presentado--, encontramos que las únicas diferencias significativas están entre los menos bien educados. Y el mensaje es que los hogares rurales con jefes de familia menos educados sufren mayores variaciones de ingreso respecto del grupo base que sus contrapartes urbanas. Vulnerabilidad del ingreso y el consumo en las áreas rurales pobres Inferir conclusiones sobre la vulnerabilidad de hogar a partir de datos de ingreso implica grandes limitaciones para el análisis de bienestar. Si los hogares son capaces de nivelar el consumo mediante préstamos o ahorros los choques de ingreso no 37Las magnitudes de los coeficientes deberían considerarse con valor indicativo, en tanto no hemos aplicado aún la corrección de Kennedy para ecuaciones semilogarítmicas. 92 La Pobreza en México necesariamente reflejan cambios en el bienestar del hogar. En México, la única encuesta de panel que incluyó tanto ingreso como consumo fue la encuesta ENCEL de un subconjunto de hogares rurales. Se desarrolló para el análisis y monitoreo del PROGRESA en los años noventa, y así cubre especialmente áreas rurales pobres. Esto se corresponde aproximadamente con las partes más bajas de la distribución rural analizada más arriba. Donde la ENET midió cambios en un periodo de cinco trimestres, nosotros seguimos a las familias de octubre de 1998 a noviembre de 2000. Se presentan dos conjuntos de resultados. El primero usa la muestra completa de los grupos tratados de control y de PROGRESA y coloca variables indicadoras en las observaciones que cambian el estatus, sea del número de niños, la estructura del hogar y el uso o la propiedad de la tierra. En la gráfica 3.12 se presenta una síntesis general de los patrones promedio y en el cuadro 3.19 grafican los datos correspondientes. De nuevo hay una variación significativa en las experiencias. Hay dos rasgos notables. Primero, el rango de cambios en el consumo es menor que los cambios de ingreso (choques) --especialmente para las caídas y ascensos mayores. Esto coincide con la nivelación del consumo de los hogares, en especial para choques grandes negativos y positivos. Segundo, el perfil de los cambios de ingreso cae más que el de los cambios de consumo; en todos los casos por sobre el 20mo percentil de cambios. Esto puede deberse a que los ingresos estuvieron sistemáticamente por encima de las expectativas a lo largo de todo el rango, de modo que los hogares no gastaron todos los incrementos. La Pobreza en México 93 Gráfica 3.12. Patrón de cambio anual en los ingresos de un panel de hogares de áreas rurales pobres, 1998-2000 (Tamaño de los cambios para diferentes percentiles de la distribución de cambios en ingresos) 3 2 1 Choque los 0 de dianae - 1 M - 2 - 3 1 0 ° 2 0 ° 3 0 ° 4 0 ° 5 0 ° 6 0 ° 7 0 ° 8 0 ° 9 0 ° 1 0 0 ° P e r c e n til d e l C h o q u e In g r e s o C o n s u m o Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENCEL (octubre 1998 y noviembre 2000). Cuadro 3.19. Patrón de cambio anual en los ingresos de un panel de hogares mexicanos de áreas rurales pobres, 1998-2000 Mediana en percentiles Promedio Desv. 10mo 20mo 30mo 40mo 50mo 60mo 70mo 80mo 90mo 100mo est. INGRESO 0.19 1.46 -2.35 -0.83 -0.37 -0.1 0.09 0.24 0.42 0.71 1.28 2.72 CONSUMO -0.16 0.64 -1.19 -0.75 -0.52 -0.36 -0.21 -0.07 0.08 0.24 0.43 0.8 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENCEL (octubre 1998 y noviembre 2000). Según el análisis de los efectos de las características de hogares para ambos modelos, hay evidencia de que los menos educados tienden a sufrir mayores choques en el consumo a lo largo de la distribución. En la mediana, los menos educados parecen haber experimentado una caída del consumo de cerca de 10%. En la base de la distribución de cambios, la categoría base experimentó cambios en el consumo de 45% y los menos educados cambios del orden de 55%. Se encontraron magnitudes similares en la parte superior de la distribución de cambios para hombres solos y mujeres solas. Los hogares encabezados por trabajadores mayores también experimentaron efectos negativos en comparación con el grupo base, con una caída de cerca de 5% mayor en el consumo en el 20mo percentil. Estos serían los grupos que podrían considerarse más expuestos a las caídas de consumo. En tanto también corresponden mayormente a grupos de ingreso más bajos serían, de hecho, los más vulnerables. Esto califica los resultados del análisis de ingresos en las secciones previas que determinaron que los grupos con menor nivel de educación eran menos vulnerables a las caídas del ingreso que otros, y más propensos a experimentar mayores incrementos en la mediana y en la parte alta de la distribución. Lo mismo aplica para los jefes de familia mayores cuyos resultados no 94 La Pobreza en México difieren de los del grupo base. Para la muestra de hogares en áreas rurales pobres, los trabajadores más jóvenes y mejor educados parecen tener mejores mecanismos de suavizar el consumo. También son importantes los grupos que mostraron diferencias en choques de ingreso respecto del grupo base pero no presentan desviaciones significativas en la regresión del consumo. Éste es el caso de los trabajadores asalariados informales que parecen estar ligeramente mejor en los tramos más bajos que el grupo base, mientras que los autoempleados informales muestran exactamente el mismo patrón de choques de consumo que el grupo base o grupo de referencia. Es decir, la varianza más alta en ingresos que encontramos, tanto en áreas rurales como urbanas, no parece traducirse en una varianza de consumo más alta. Una vez más, los mecanismos de suavizamiento del consumo parecen estar ser más importantes para los trabajadores informales. Finalmente, las madres solteras no están particularmente afectadas en relación con el caso base. En esta sección se proporcionó información cuantitativa sobre los patrones de variación de ingreso, que es un elemento de información para evaluar cuán importante es la vulnerabilidad de los pobres y de quienes están en riesgo de caer en pobreza. Esto representa una significativa elaboración del perfil del bienestar pero es sólo el comienzo del trabajo. En suma, los resultados indican (i) que el impacto de los choques macroeconómicos --que en términos generales afectan más duramente a las áreas urbanas-- se distribuyeron de manera relativamente equitativa entre la población urbana; y (ii) que en las áreas rurales, aun en las áreas pobres, hay al menos cierta nivelación del consumo frente a los choques de ingreso individuales. Estos resultados coinciden con McKenzie (2003). Hay ciertas precisiones que conviene no olvidar. Primero, y tal vez lo más importante, dado que México aplicó ajustes mediante reducciones de ingreso distribuidas igualmente en 1994, mediante amplias reducciones de salario en todos los hogares y no vía desempleo, esto no significa que los choques futuros vayan a reflejarse del mismo modo. De hecho, dadas las circunstancias macroeconómicas actuales y las bajas tasas de inflación prevalecientes, lo que impediría grandes ajustes de salario real vía incrementos de precios, Colombia y Argentina pueden ser buenos ejemplos de cómo los mexicanos podrían manejar los choques en el futuro, con implicaciones muy diferentes para la política de protección social. Por ejemplo, ahora que México tiene tasa de inflación de un solo dígito, ¿se ajustará la economía más a los choques a través del desempleo que a través de los salarios reales como fue el caso en el pasado? Y de ser así, ¿se concentrará este desempleo más en los pobres o en los que están mejor? Otro problema es que, aun cuando encontramos que las caídas del ingreso no son siempre mayores para los pobres, sí lo son las caídas en el bienestar, los hogares ricos pueden afrontar las caídas del ingreso mejor que los hogares pobres. Por ejemplo, aun si encontramos que en la crisis los pobres perdieron 15%, y los ricos 25 %, todavía hay argumentos para ayudar a los pobres. La Pobreza en México 95 Segundo, el trabajo futuro deberá incluir un mapeo de los cambios en el consumo y el ingreso sobre las posiciones relativas en el consumo y la distribución del ingreso. Aun si los choques de ingreso condujeron a idénticas pérdidas de consumo, las familias pobres pueden ser menos capaces de tolerarlas que las que están en mejor posición económica, particularmente si están próximas a la línea de subsistencia. Hay por lo tanto necesidad de relacionar esto con categorías de choques y de determinar cómo esto se relaciona con categorías tanto existentes como posibles de acción pública que puedan reducir los efectos adversos de la vulnerabilidad de un modo eficiente. D. DIFERENCIAS REGIONALES Y ÉTNICAS EN EL BIENESTAR Presentación La distribución del bienestar en la población no se limita a las características económicas de las personas y los hogares. Hay una extensa bibliografía --en economía y otras disciplinas-- referida a la relevancia de las características basadas en un grupo para la determinación de los ingresos y otras dimensiones del bienestar. Dos aspectos principales de esta preocupación son geografía y etnicidad. Vivir en un área pobre, o ser miembro de un grupo étnico distinto, pueden marcar una diferencia --a veces profunda-- en las perspectivas de vida. La historia es importante en esto con patrones actuales de bienes físicos y humanos, así como de estructuras institucionales, reflejando la pasada evolución de las interacciones sociales y los desarrollos políticos y económicos. Este tal vez sea especialmente el caso cuando una diferencia social actual proviene de historias de dominación y subordinación, como ocurre con los grupos indígenas de América Latina. En esta sección presentamos los resultados de un análisis geográfico tanto del patrón de bienestar como de los cambios que se produjeron en la década pasada. El principal instrumento para el análisis de las condiciones y desarrollos geográficos son los mapas desagregados de condiciones sociales a nivel municipal, construidos principalmente a partir de los censos 1999 y 2000.38 Si bien geografía y etnicidad son dimensiones distintas, hay superposiciones. La mayor concentración de grupos indígenas identificados por la lengua que hablan está en las áreas rurales de los estados del sur de México y en la península de Yucatán, con otras concentraciones más específicas en otras partes de México, por ejemplo en algunas zonas del noroeste. Esto sólo da una idea esquemática de la perspectiva que intenta mostrar que tanto la geografía como la etnicidad conciernen al bienestar, y debe tomarse en cuenta en el diagnóstico y el diseño de políticas. También muestra que es sólo una parte de la historia. En términos numéricos hay más personas que viven en la pobreza extrema fuera de los estados más pobres del sur y que no hablan lenguas indígenas en sus hogares. Para un análisis más detallado y profundo de las condiciones en los tres estados más pobres de México 38Estas bases de datos fueron preparadas por Caridad Araujo. 96 La Pobreza en México (Chiapas, Guerrero y Oaxaca), el lector debe referirse al informe del Banco Mundial sobre los estados del sur (Banco Mundial, 2003c). Hay muchos y muy buenos trabajos sobre temas indígenas en México; para tener una perspectiva desde el punto de vista del Banco Mundial ver el Perfil de los Pueblos Indígenas (Indigenous Peoples Profile, Banco Mundial 1999a). Heterogeneidad geográfica y bienestar México se caracteriza por la gran diversidad que existe entre regiones y estados en términos de su composición socioeconómica, sus bienes y etnicidad. Hay un gradiente generalizado de norte a sur pero se combina con una considerable heterogeneidad en el interior de cualquier región o estado. El alto nivel de carencia del sur se confirma también en el índice de marginalidad del CONAPO --basado en el acceso a infraestructura básica de servicios, condiciones de vivienda, nivel educativo y remuneraciones-- y en el Índice de Desarrollo Humano de la PNUD --basado en el PIB per cápita, los logros y la matrícula educativa, y la esperanza de vida. En ambos índices, los tres estados del sur tienen las calificaciones más bajas entre todos los estados (Banco Mundial, 2002a). Antes de pasar al análisis más desagregado ilustramos el patrón en el nivel de las regiones, de acuerdo con la categorización del CONAPO, usando medidas de pobreza de ingreso que son directamente comparables con las discutidas para el nivel nacional en la sección 3.3, tomadas de la ENIGH 2002. Sin embargo, en tanto la serie de la ENIGH no es representativa en el nivel regional, los números son aproximados y se presentan errores estándar. Las estimaciones regionales pueden interpretarse como medidas aproximadas de la verdadera incidencia de la pobreza; las estimaciones de nivel estatal son, en contraste, demasiado poco confiables para ser significativas (ver López Calva y Rodríguez Chamussy, 2003). La incidencia de pobreza más alta está en las áreas rurales de los estados del Pacífico sur --Chiapas, Guerrero y Oaxaca-- donde todavía cerca de 50% de la población vive en la pobreza extrema, seguidas del Golfo sur y la región del Caribe, donde aproximadamente 35% de la población es extremadamente pobre (cuadro 3.20). Esto se compara con 19% en el centro, 10% en el norte y 4% en la ciudad de México. En términos de números absolutos, es importante notar que hay grandes grupos de quienes viven en la pobreza extrema que habitan fuera de estas regiones del sur. Por ejemplo, cerca de un cuarto de todos los pobres extremos de México vive en áreas urbanas en los estados del centro. Nótese que las estimaciones de pobreza incluyen grandes desviaciones estándar, particularmente en el Pacífico sur. Esto significa que las estimaciones de pobreza del Pacífico sur están entre 41 y 52%, con 95% de confiabilidad. De todas formas, los errores estándar no cambian la clasificación de las regiones en términos de la incidencia de la pobreza. La Pobreza en México 97 De 2000 a 2002, la pobreza extrema cayó significativamente en el Pacífico sur (6%), en el centro (5%), y en el Golfo sur (5%). El norte y la ciudad de México no experimentaron cambios significativos. La pobreza moderada cayó únicamente en el centro (5%) y aumentó ligeramente en la ciudad de México (2%). Sin embargo, es prematuro determinar si estas tendencias de pobreza continuarán o no. Cuadro 3.20. Pobreza por región con desviaciones estándar 2000 2002 Cambios en Región Incidencia Desviación Incidencia Desviación pobreza de pobreza estándar de pobreza estándar 2000-2002 Pobreza extrema Golfo Sur 39.6 2.9 34.7 2.1 -4.942** Pacífico Sur 52.5 4.0 46.4 3.3 -6.050*** Centro 23.8 1.7 18.6 2.3 -5.174*** Norte 10.5 1.1 9.7 1.7 -0.780 Ciudad de México 4.8 1.4 4.2 3.1 -0.616 Pobreza Moderada Golfo Sur 68.4 3.0 68.4 2.3 -0.005 Pacífico Sur 74.3 2.3 75.9 1.7 1.565 Centro 58.5 1.0 53.0 1.6 -5.410*** Norte 36.8 0.8 37.6 1.4 0.846 Ciudad de México 25.8 0.8 27.9 2.5 2.043* Nota: Se siguen las clasificaciones de México del CONAPO (Consejo Nacional de Población) en cuatro regiones más la ciudad de México: Norte (Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, y Zacatecas); Centro (Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Edo. de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, y Tlaxcala); Pacífico Sur (Chiapas, Guerrero, y Oaxaca), y Golfo Sur y Caribe (Campeche, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán). La ENIGH no aspira a ser representativa en el nivel regional, por lo que estos números deben tratarse como valores orientadores. *** Significativo en el nivel de 1%. ** Significativo en el nivel de 5%. * Significativo en el nivel de 10%. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH. Cuando se pasa a niveles más bajos de desagregación se encuentra un panorama mucho más rico y complejo, las gráficas 3.13-3.16 ilustran esta diversidad. Muestran la distribución geográfica de cuatro variables socioeconómicas en estados y municipalidades. Los datos provienen del Censo 2000. Los colores/sombreado se definieron en función de los quintiles de la distribución de la variable en cuestión para las variables de nivel municipal. Para los mapas de nivel estatal se mantuvo la misma escala de color. Las gráficas 3.13-3.16 muestran que estos resultados presentan más variación dentro de los estados que entre ellos. Más aún, también ilustran que hay casilleros de municipios 98 La Pobreza en México contiguos con resultados socioeconómicos similares que no corresponden a las fronteras administrativas de los estados. La gráfica 3.13 describe la distribución de la escolaridad, medida según el grado promedio completado por población adulta en el territorio mexicano. El mapa a nivel estatal muestra una nítida división entre México norte y central --donde la escolaridad es alta-- y el sur del país, donde es baja. Sin embargo, a medida que nos movemos hacia una desagregación más baja, encontramos una gran heterogeneidad en todo el territorio. Mientras los municipios que están en la frontera México-Estados Unidos parecen exhibir, en promedio, una escolaridad más alta --de entre 7 y 12 años--, también hay lugares con resultados de escolaridad similarmente altos en el centro de México y la península de Yucatán. El mapa más desagregado muestra también que hay muchos municipios con niveles promedio de educación muy bajos --por debajo de los 4 años--, especialmente en el sur, pero también en el centro y en partes del norte. Gráfica 3.13. Grados promedio de escolaridad en el nivel estatal (izquierda) y municipal (derecha) entre quienes tienen 15 años o más Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. La gráfica 3.14 ilustra la proporción de población indígena. Aunque la gráfica a nivel estatal sugiere una presencia relativamente modesta de pueblos indígenas en el noroeste, sur y centro del país, en la desagregación del nivel municipal se ven conglomerados que abarcan varios estados donde hay alta presencia de pueblos indígenas. Están mayormente en el sur, pero también hay conglomerados en Chihuahua, Durango y Nayarit. La Pobreza en México 99 Gráfica 3.14. Proporción de población de 5 años o más que habla una lengua indígena, en el nivel estatal (izquierda) y municipal (derecha) Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. La gráfica 3.15, por su parte, muestra la distribución de la propiedad de bienes durables en estados y municipios. Mientras el mapa de nivel estatal se parece al correspondiente a la distribución de la escolaridad de la gráfica 3.18 en que en ambos se ve una división norte-sur, en el nivel de municipio vemos similitudes con el mapa de la gráfica 3.19, lo que indica que regiones con una alta presencia de población indígena también son lugares donde los hogares poseen menos bienes durables. Gráfica 3.15. Proporción de los hogares que no poseen bienes durables en los niveles estatal (izquierda) y municipal (derecha) Nota: los bienes durables incluyen radio, TV, VCR, licuadora, refrigerador, lavadora, teléfono, calentador de agua, automóvil o camioneta y computadora. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. Finalmente, la gráfica 3.16 representa el porcentaje de trabajadores que ganan menos de dos salarios mínimos tanto en los niveles estatales como municipales. En este caso, ambos mapas muestran un patrón regional, a medida que la concentración de 100 La Pobreza en México trabajadores con bajos salarios se hace cada vez mayor en el sur del país y en la península de Yucatán. Gráfica 3.16. Proporción de empleados que gana menos que dos salarios mínimos en los niveles estatal (izquierda) y municipal (derecha) Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. Heterogeneidad geográfica en el tiempo Nos enfocaremos ahora a la cuestión del cambio en el tiempo. De particular interés es la cuestión de si las áreas más pobres alcanzan a las áreas más ricas o convergen entre ellas. En la última década el panorama es bastante variado dependiendo del indicador que se tome. Esto se ilustra en la gráfica 3.17 donde se usan datos de un Censo de nivel municipal sobre cada uno de los siete componentes del índice de marginalidad del CONAPO, más el porcentaje de adultos --15 años y mayores-- que completaron la escuela secundaria --es decir, un total de nueve años en México. Muestra cambios en cada una de las variables entre 2000 y 1990, en el eje vertical, y su nivel inicial en 1990, en el eje horizontal. Todas las variables, excepto el porcentaje de la educación secundaria, pueden pensarse como dimensiones de la pobreza, con lo que una disminución representa una mejora en el bienestar promedio de cada municipio. La Pobreza en México 101 Gráfica 3.17. Cambios en las variables socioeconómicas en la década de 1990 en los municipios mexicanos ANALFABETISMO ADULTO . . . HOGAR SIN AGUA CORRIENTE 10 100 wat 0 50 hout eracy ilit wit in hh -10 % 0 in 1990-2001 change 1990-2001 change 90-01 -20 -50 Cambio 90-01 Cambio -30 -100 1.67055 86.0711 0 100 Tasa de Analfabetismo 1990 90 iliteracy rate Proporción de Hogares en 1990 90 % hh without piped water HOGAR SIN ELECTRICIDAD . . HOGAR SIN RED DE DRENAJE 20 100 0 ele sew 50 hout hout wit wit hh hh % % in -40 in 0 1990-2001 1990-2001 change change 90-01 90-01 -50 Cambio -80 Cambio 0 100 .302778 100 Proporción de Hogares en 1990 90 % hh without electricity Proporción de Hogares en 1990 90 % hh without sewerage OCUPANTES POR HABITACIÓN .PORCENTAJE QUE GANA MENOS DE DOS SALARIOS MÍNIMOS 3 20 rs/ i 2 m 2 < 0 occupant 1 earning avg. % in in 1990-2001 1990-2001 -20 change 0 change 90-01 90-01 Cambio -1 Cambio -40 0 4.77101 32.3445 100 90 avg. occupants/room 90 % % earning < 2 min.wages Ocupantes por cuarto promedio 1990 Proporción de la Población 102 La Pobreza en México HOGAR CON PISO DE TIERRA . . . ADULTOS CON EDUCACIÓN SECUNDARIA 20 24 20 f soil 0 h educ. 16 wit sec. hh w/ % % 12 in in 8 change 1990-2001 change 1990-2001 90-01 90-01 4 Cambio -50 Cambio 0 .097766 100 0 28.5968 Proporción90de Hogares en 1990 % hh with soil floor Proporción90de Adultos 1990 % w/sec. educ. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. La gráfica 3.17 muestra una correlación negativa entre los cambios en el analfabetismo y el nivel inicial. Esto significa que las mejoras en el bienestar fueron relativamente mayores en los lugares que inicialmente estaban peor. Un patrón similar se observa en relación con la falta de agua y electricidad, mientras que no hay un patrón claro para los cambios en la red de drenaje respecto de los niveles iniciales. Estos patrones coinciden con la convergencia de los servicios provistos públicamente donde el acceso inicial era alto --como el agua y la electricidad--, pero un patrón ambiguo donde la cobertura era relativamente baja --red de drenaje. Esto coincide con otras evidencias de que los servicios públicos normalmente afectan la distribución, llegando a los grupos en desventaja relativa a medida que el acceso se aproxima a la universalidad (ver De Ferranti et al. 2004). En contraste, el patrón de terminación de la secundaria es claramente divergente. En este caso hubo mayores incrementos en lugares donde el nivel inicial de la variable también era mayor. Sin embargo, el patrón es menos claro para otras variables como el porcentaje de población empleada que gana más de dos salarios mínimos o el número promedio de ocupantes por habitación en una vivienda. En ambos casos no pueden detectarse en las gráficas patrones claros de asociación entre cambios de las variables y su nivel inicial. Una última variable que no tiene un patrón obvio es el porcentaje de viviendas con piso de tierra. Mientras se observa una asociación negativa para las localidades con niveles iniciales muy bajos de prevalencia de este tipo de viviendas, la relación se atenúa e incluso se revierte entre los municipios que están en condiciones de desventaja en estas dimensiones. Es interesante que de todos los componentes del índice del CONAPO, estas tres variables representan bienes que, en su mayor parte, no son provistos por el gobierno. Estas conclusiones pueden complementarse con las de los autores que han explorado la convergencia en distintos indicadores socioeconómicas en los estados mexicanos. Esquivel (1999) considera el ingreso per cápita en los estados y encuentra convergencia entre 1940 y 1980, a lo que sigue un periodo de estabilidad en los años ochenta y uno de La Pobreza en México 103 divergencia en los noventa. Las conclusiones de Esquivel coinciden con las de Messmacher (2000). García-Verdú (2002a), en un análisis para el periodo 1940-2000, encuentra una persistencia considerable en el tiempo en la clasificación de los estados con respecto del ingreso per cápita en las distribuciones de mortalidad infantil y analfabetismo adulto. De estas tres variables, en los estados mexicanos hay convergencia únicamente en términos de analfabetismo adulto. Por último, hay una serie de estudios que analizan cuestiones de si la distribución geográfica de salarios convergía o divergía. Mayormente encontraron un patrón de divergencia después del periodo de liberalización del comercio y la inversión externa, que empezó a finales de los ochenta y se consolidó con el TLCAN. En particular, un análisis reciente de Hansen (2003) encuentra patrones de divergencia asociados con niveles de habilidad, inversión externa directa y ubicación geográfica. Correlaciones de cambios en el bienestar Para explorar las correlaciones de cambios en el bienestar reprodujimos el índice de marginalidad del CONAPO en el nivel municipal usando sólo tres de sus componentes, puntualmente los que pueden asociarse directamente con la provisión privada --como opuesta a la pública: adultos empleados que ganan menos de dos salarios mínimos, hogares con piso de tierra y número promedio de ocupantes por cuarto. Calculamos este índice de marginalidad usando componentes principales para 1990 y 2000. La diferencia entre los valores del índice entre los dos años es lo que referimos como "cambios en la marginalidad" o "cambios en el bienestar". En primer lugar comparamos una serie de características entre municipios de diferentes tamaños: urbano (población 2000 mayor a 15,000), semiurbano (población 2000 entre 2,501 y 15,000), y rural (población 2000 de 2,500 o menos) en el cuadro 3.21.39 El cuadro 3.21 muestra que de acuerdo con nuestro índice el cambio promedio de la marginalidad durante la década no divergió significativamente entre los municipios de diferentes tamaños. Con base en su tamaño, los municipios mexicanos difieren en muchos aspectos. Cuanto más rural sea un municipio más probable es que tenga gastos 39De acuerdo con los datos de nivel municipal usados en este ejercicio, en 1990 en el nivel nacional 22% de la población era indígena y según los informes de 2000, 18%. Una diferencia entre los resultados del Censo y los datos que proporcionamos es que aquí tomamos promedios entre municipios (es decir, cada municipio se pondera igual, independientemente de cuánta población tenga); esto hace gravitar mucho los estados del sur, Oaxaca y Chiapas, donde hay numerosos municipios pequeños y la población indígena más numerosa. 104 La Pobreza en México municipales per cápita mayores,40 mayor analfabetismo, mayor porcentaje de población indígena, menos empleo en los sectores de servicios y manufacturas, y menos acceso a caminos. Los municipios rurales están más aislados de los centros de actividad económica,41de la costa y de la frontera México-Estados Unidos. Así, si bien son diferentes de los municipios urbanos en ciertos aspectos, los municipios rurales y semiurbanos son similares entre sí por sus tasas de analfabetismo, su acceso al empleo en el sector de manufacturas y la proximidad a la frontera México-Estados Unidos. Cuadro 3.21. Características municipales, por clasificación 2000 de municipios de acuerdo con la población Urbano Semiurbano Rural U=S S=R U=R Disminución de la marginalidad -7.48 -7.77 -7.81 * Población en 2000 86,873 7,597 1,362 *** *** *** Gastos municipales per cápita3 677.80 795.60 1,306.00 *** *** *** Proporción de adultos 19.80 25.50 25.40 *** *** analfabetos1 Proporción de quienes hablan 12.21 26.33 34.07 *** *** *** una lengua indígena1 Porción de empleo en 14.79 11.68 10.35 ** ** manufactura1 Porción de empleo en servicios1 37.84 24.14 19.96 *** *** Porción de población que tiene 57.12 44.11 25.03 *** *** *** acceso a caminos estatales2 Km al centro económico más 93.95 127.85 188.22 *** *** *** próximo Costa 0.12 0.06 0.03 *** *** *** Frontera norte 0.02 0.01 0.01 ** ** Observaciones 1,018 998 381 1. En 1990 2. En 1995 3. En 1999, respecto de la población 2000. Significativo en: *** 1%, ** 5%, * 10% Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal de Censos y otras fuentes. Con base en los cambios en la marginalidad que se produjeron en la década, los municipios se clasificaron en dos grupos: municipios con alta disminución de la 40Los datos de gastos municipales provienen del conjunto de datos de CEDEMUN. Conforman el gasto total (administrativo, de obra pública, subsidios y otros) de cada uno de los municipios en 1999. Del lado de los ingresos se incluye --entre otras cosas-- lo siguiente: impuestos, participaciones federales, derechos, producción y otros. 41Mediante centro de actividad económica nos referimos a los municipios con una ciudad de al menos 250,000 personas en el 33% superior de la distribución del país en términos de empleo en manufactura o en servicios. Esta definición indica que hay un total de 56 centros económicos en México. La Pobreza en México 105 marginalidad y municipios con baja disminución de la marginalidad --o incluso incremento (siendo el punto de corte la disminución promedio). En el cuadro 3.22 se presentan estadísticas resumidas para una serie de características municipales en estos dos grupos. El cuadro distingue municipios urbanos, semiurbanos y rurales. Cuadro 3.22. Características municipales, por reducción de la marginalidad 2000-1990 Urbanos Semiurbanos Rurales Reducción mg. Reducción mg. Reducción mg. Alta Baja Dif. Alta Baja Dif. Alta Baja Dif. Disminución de la marginalidad -10.10 -4.85 *** -10.71 -4.83 *** -11.49 -4.11 *** Población en 2000 91,024 76,343 * 7,356 7,838 ** 1,330 1,395 Gastos municipales per cápita3 734.6 621.0 *** 890.8 700.3 *** 1,241.0 1,372.3 Proporción de adultos analfabetos1 18.80 20.70 ** 23.75 27.16 *** 27.05 23.70 ** Proporción de quienes hablan una 10.51 13.91 ** 24.19 28.47 * 36.28 31.84 lengua indígena1 Proporción de empleo en manufactura1 14.94 14.65 11.05 12.31 8.44 12.27 Proporción de empleo en servicios1 39.75 35.94 *** 25.64 22.65 *** 17.20 22.73 *** Proporción de población que tiene 60.06 54.17 ** 46.82 41.41 ** 22.47 27.61 acceso a caminos estatales2 Km. al centro económico más próximo 91.14 96.76 129.90 125.80 192.30 184.10 Costa 0.07 0.17 *** 0.06 0.06 0.03 0.04 Frontera norte 0.03 0.02 0.01 0.01 0.02 0.01 Observaciones 509 509 499 499 191 191 1. En 1990 2. En 1995 3. En 1999, respecto de la población 2000. Significativos en: *** 1%, ** 5%, * 10% Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal de Censos y otras fuentes. Un primer patrón que se observa en este cuadro es que --contrario a lo que sucede con los municipios urbanos y semiurbanos-- hay pocas diferencias en las características de los municipios rurales con disminuciones altas y bajas en sus índices de marginalidad. Específicamente, la alta disminución de la marginalidad se dan más frecuentemente en sitios con alto analfabetismo y menos empleo en servicios. Esto indica que las variables analizadas más arriba no son la mejor elección de correlaciones en cambios en pobreza en el caso de los municipios rurales. Sería importante incluir variables relacionadas con la productividad agrícola local, el acceso a la tierra y otros bienes de índole agrícola. Éste será el tema de un trabajo futuro sobre pobreza rural. Un importante patrón que se ve en el cuadro 3.22 es que los municipios urbanos y semiurbanos con altas disminuciones en la marginalidad difieren de los menos exitosos en aspectos similares. Específicamente, los municipios urbanos y semiurbanos con mayor disminución de la marginalidad tienen, en promedio, más inversión --gastos de gobierno municipal per cápita más altos-- y mejor acceso a bienes e infraestructura -- 106 La Pobreza en México menos analfabetismo, más caminos, más empleos en servicios. Es interesante que también tengan una población indígena menos numerosa. Una diferencia entre los municipios urbanos y semiurbanos que tuvieron éxito en reducir la marginalidad es que entre los urbanos son los más poblados en términos de 2000 los que lograron la mayor disminución de la marginalidad, mientras que en los municipios semiurbanos se verifica lo opuesto. Nótese, sin embargo, que estos tabuladores cruzados sólo miden la asociación entre variables --en una regresión multivariada algunas de las variables podrían no resultar importantes--, dado que la causalidad podría ir en ambas direcciones. Finalmente, la gráfica 3.18 presenta mapas de municipios mexicanos, distinguiendo -- dentro de los que tienen alto nivel de pobreza--42 los que tienen alto y bajo nivel de empleo en los sectores de manufactura y servicios. Vemos que entre los municipios donde la pobreza es alta son más los que tienen bajo nivel de empleo no agrícola que los que tienen nivel alto. Estos mapas también indican que hay grandes áreas en México que presentan resultados similares en pobreza y empleo. Gráfica 3.18 Pobreza y participación en el empleo no agrícola (Alto se refiere al tercio superior) Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal de Censos y otras fuentes. Diferencias étnicas en el bienestar Para explorar las relaciones entre etnicidad y bienestar primero hay que observar los patrones de pobreza para indígenas y no indígenas en la población total y después volver al análisis geográfico, basándose en concentraciones de grupos indígenas. En tanto la ENIGH no tiene una pregunta sobre etnicidad, no es posible estimar estadísticas de pobreza usando los conceptos y encuestas que son las fuentes estándar de pobreza en México y se usaron en la sección 3.2. Sin embargo, el Censo tiene una pregunta más limitada sobre ingresos laborales que puede usarse para generar cifras 42Según la medición del índice de marginalidad del CONAPO, incluidos todos sus componentes. La Pobreza en México 107 indicativas. Como ilustra el cuadro 3.23, 44% de los grupos indígenas está en el 20% inferior de la distribución de población general, y 80% en el 50% inferior. Usando el quintil inferior como medida de la pobreza extrema --medida aproximada a la incidencia por debajo de la línea de pobreza alimentaria según la ENIGH--, los pueblos indígenas representan cerca de un quinto de quienes viven en la pobreza extrema, que son más de dos veces la proporción de su población de acuerdo con las respuestas a la pregunta sobre la lengua en el hogar en el Censo 2000. Cuadro 3.23. Pobreza entre grupos indígenas Proporción: quién está Categoría Incidencia Brecha de Cuadrado de la en: pobreza brecha de pobreza 20% inferior Indígenas 43.8 36.9 34.9 No indígenas 17.5 15.8 15.4 Total 20.0 50% inferior Indígenas 79.3 58.3 49.9 No indígenas 46.9 27.8 22.0 Total 50.0 10% superior Indígenas 2.3 No indígenas 10.8 Total 10.0 Nota: Percentiles calculados en base al ingreso por salario del hogar. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir del Censo 2000. El Censo 2000 indica que cerca de 60% de los hogares indígenas no tienen red de drenaje, 33.5% no tiene acceso al agua potable y 78.7% vive en casas de una sola habitación. Respecto de la educación, las tasas de inscripción neta para los niveles educacionales superiores a la primaria decrecieron drásticamente para los grupos indígenas, sobre todo en la parte sur del país. La tasa de inscripción neta en la secundaria es sólo 35% para los indígenas, en comparación con el 60% nacional. Además, en el sur, 24% de la población que habla una lengua indígena e integra el grupo de edad de entre 12 y 14 años no asiste a la escuela. La principal causa de deserción escolar es la falta de recursos financieros para seguir estudiando. Más de 68.4% de los indígenas de 12 años y mayores trabajan. La situación adversa en el acceso a los servicios y la educación para los grupos indígenas también se aplica a la salud. Los niveles de mortalidad son más altos en los estados con alta concentración de población indígena (Banco Mundial 2003c). Las diferencias en los niveles de servicio son sumamente llamativas. La cobertura del seguro de salud formal es sustancialmente baja --una consecuencia de la proporción más baja de hogares incluidos en el trabajo formal. La tasa de cobertura del IMSS en el sur (Pacífico) es de sólo 7%, en comparación con 26% en la ciudad de México y 31% en el norte. En el sur (Pacífico) 89% de la población indígena no tiene cobertura de sistemas de seguridad formales (cuadro 3.24). 108 La Pobreza en México Cuadro 3.24. Cobertura de seguro de salud por región y estatus indígena Sur (Pacífico) Ciudad de México Nacional Variable Habla una lengua Habla una Habla una indígena lengua indígena lengua indígena Sí No Total Sí No Total Sí No Total IMSS 7.0 15.2 13.0 26.1 37.8 37.5 12.3 34.8 33.2 ISSSTE 2.7 7.4 6.1 8.1 13.5 13.4 3.1 6.4 6.2 PEMEX 0.3 1.1 0.9 1.2 1.3 1.3 0.4 1.1 1.1 Otro 0.0 0.5 0.4 0.4 0.8 0.8 0.2 1.2 1.1 Sin seguro 88.7 74.7 78.4 63.0 45.7 46.0 82.5 55.5 57.4 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir Censo 2000. Volviendo al análisis geográfico a nivel municipal, las regiones con mayor presencia de indígenas todavía están rezagadas en muchos indicadores socioeconómicos. Además, los datos sobre su evolución en el tiempo no son concluyentes respecto de si tienen probabilidades de converger hacia el promedio nacional. El cuadro 3.25 ilustra estas diferencias. Después de haber clasificado los municipios de acuerdo con el porcentaje de indígenas comparamos el quintil superior --es decir, los municipios que tienen 53% de indígenas o más-- con el resto de la distribución. La Pobreza en México 109 Cuadro 3.25. Características municipales, por presencia de indígenas Todos los 20% Dif. otros superior Porcentaje que habla una lengua indígena1 5.85 84.50 *** Población en 2000 47,494 10,861 *** Gasto municipal per cápita3 888.5 580.1 *** Porcentaje de adultos analfabetos1 18.6 40.7 *** Porcentaje de empleo en manufactura1 13.55 9.75 *** Porcentaje de empleo en servicios1 32.53 16.36 *** Porcentaje de población con acceso a un camino 51.39 27.43 *** estatal2 Km hasta el centro económico más próximo 113.79 160.15 *** Costa 0.08 0.07 Frontera norte 0.02 0.00 *** Cambios 2000-1999 Porcentaje de adultos analfabetos -3.78 -7.91 *** Porcentaje en viviendas sin agua corriente -6.91 -9.46 *** Porcentaje en viviendas sin red de drenaje 3.93 14.06 *** Porcentaje en viviendas sin electricidad -11.31 -19.11 *** Cantidad de ocupantes promedio por cuarto 0.16 0.41 *** Porcentaje en viviendas con piso de tierra -9.15 -12.43 *** Porcentaje empleada que gana menos de dos -9.31 -4.90 *** salarios mínimos Porcentaje de adultos con educación secundaria 7.14 5.33 *** Observaciones 1,918 479 1. En 1990; 2. En 1995; 3. En 1999, respecto de la población 2000. Significativa en: *** 1%, ** 5%, * 10% Nota: Durante la última década, el crecimiento de la cobertura de la red de drenaje fue lento respecto del crecimiento de la población en el nivel municipal, lo que podría explicar el signo positivo que se encuentra en el cuadro. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. Encontramos que los municipios con una alta presencia de indígenas son, en promedio, más pequeños en población. A pesar del patrón nacional que apunta hacia un gasto per cápita mayor en los pequeños municipios rurales --en comparación con los urbanos y semiurbanos-- del cuadro 3.25, los municipios con mucha población indígena tienen gasto municipal per cápita más bajo. También tienen mayor porcentaje de adultos analfabetos, empleo en manufactura y servicios significativamente menores y están más aislados, tienen menos acceso a caminos y menos probabilidades de estar en la frontera México-Estados Unidos. En el cuadro 3.25 también se comparan los cambios en el tiempo de los componentes del índice de marginalidad del CONAPO, así como del porcentaje de adultos con educación secundaria en estos dos grupos de municipios. Encontramos que los municipios con alto 110 La Pobreza en México porcentaje de indígenas mejoraban más rápido que el resto en términos de analfabetismo, agua corriente, electricidad y material del piso de los habitantes. Nótese, sin embargo, que los primeros tres términos se refieren a variables que tienden a volverse de acceso universal con el tiempo. Además, este cuadro también muestra que los municipios con una alta presencia de indígenas tuvieron peor desempeño que el resto en otros aspectos, como acceso a red de drenaje y número de habitantes de las viviendas o escolaridad promedio de los adultos. Migración neta y crecimiento de la población México experimentó importantes cambios demográficos en los últimos 30 años. Mientras la migración interna parece estar correlacionada con la disponibilidad de bienes e ingresos públicos y privados, encontramos que las regiones con una alta proporción de residentes entrantes eran relativamente menos exitosas cuando se trataba de mejorar sus indicadores socioeconómicos en el tiempo. Mientras en 1980, 35% de los 2,400 municipios de México tenían más de 15,000 personas --la población límite para ser clasificada urbana, de acuerdo con el CONAPO43--para el 2000, 42% de los municipios eran urbanos. No sólo el municipio promedio creció sino que además en general hubo creciente concentración de población en las áreas urbanas. Mientras que 87% de población vivía en municipios urbanos en 1980, en 2000 este número se incrementó hasta 92%.44 Esto, por supuesto, se acompañó de una reducción en el porcentaje de gente que vivía en municipios rurales (de 0.96 a 0.54%) y semiurbanos (de 12.4 a 7.9%) en el mismo periodo. ¿El número de localidades aumentó en las áreas rurales? ¿Hay más dispersión de población en las áreas rurales? Preguntamos esto porque el GOM ha insistido en que la creciente dispersión de la población es un desafío que les impide distribuir con efectividad servicios básicos e implementar programas. La gráfica 3.19 ilustra la distribución de los residentes municipales no nativos respecto del municipio o estado donde vivían en 2000. Esta variable caracteriza la relativa "atracción" de las diferentes áreas para los migrantes internos. El mapa indica que las regiones que tienen un porcentaje más alto de migrantes internos se ubican próximas a la frontera México-Estados Unidos, a las grandes urbes --ciudad de México, Guadalajara y Monterrey-- y a las áreas turísticas de la costa --tanto en el Pacífico como en Yucatán. De manera similar, los lugares que parecen menos atractivos para los 43Nótese sin embargo, que estamos aplicando el límite del CONAPO a municipios más que a localidades, lo que nos lleva a cifras mayores en términos de porcentaje total de población urbana en el país, en tanto las localidades rurales en municipios con más de 15,000 habitantes no se computan como tales. 44Nótese que en los municipios urbanos podría haber individuos de procedencia rural. La Pobreza en México 111 migrantes están en los estados sureños más pobres de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, así como en Chihuahua, donde la sequía es constante. Gráfica 3.19. Proporción de la población 2000 nacida en municipio y/o estado diferente Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. En el cuadro 3.26 se compara el 20% superior de los municipios con base en su porcentaje de migrantes municipales con el resto de los municipios en el país. Con "migrantes municipales" nos referimos a aquellos que residen en un municipio diferente --pero no en un estado diferente-- de aquél donde nacieron.45 Con base en esta definición, encontramos que los municipios con numerosos migrantes son los que están en general mejor en términos de niveles --aunque no necesariamente los que experimentaron los beneficios más rápidos, ver más abajo. En promedio, tienen poblaciones más grandes, gasto público per cápita más elevado, menos población indígena, menos analfabetismo, más empleo en los sectores de servicios y manufactura, mejor acceso a caminos y están más cerca tanto de los centros económicos como de la frontera México-Estados Unidos. 45Aunque no se informa aquí, un ejercicio similar que da cuenta de los migrantes nacionales que viajaban no sólo dentro de los límites del estado, sino entre estados, revela patrones similares en términos de las características de las localidades con porcentaje más alto de residentes mexicanos no nativos. 112 La Pobreza en México Cuadro 3.26. Características municipales, por porcentaje de migrantes municipales en 2000 Todos los 20% Dif. otros superior Población en 2000 33,260 67,825 *** Gasto municipal per cápita 3 777.6 1,023.8 *** Porcentaje de adultos analfabetos1 25.6 12.6 *** Porcentaje de quienes hablan una lengua indígena1 25.6 5.5 *** Porcentaje de empleo en manufactura1 11.3 18.7 *** Porcentaje de empleo en servicios1 25.96 42.54 *** Porcentaje de población que tiene acceso a un camino 42.49 63.13 *** estatal2 Km al centro económico más próximo 127.14 106.28 *** Costa 0.08 0.08 Frontera norte 0.01 0.05 *** Cambios 2000-1990 Porcentaje de adultos analfabetos -5.03 -2.90 *** Porcentaje en viviendas sin agua corriente -8.26 -4.09 *** Porcentaje en viviendas sin red de drenaje 6.79 2.58 *** Porcentaje en viviendas sin electricidad -14.04 -8.19 *** Ocupantes por cuarto promedio 0.24 0.10 *** Porcentaje en viviendas con piso de tierra -10.49 -7.10 *** Porcentaje empleada que gana menos de dos salarios -7.32 -12.81 *** mínimos Porcentaje de adultos con educación secundaria 6.56 7.67 *** Observaciones 1,917 479 1. En 1990 2. En 1995 3. En 1999, respecto de la población 2000. Significativa en: *** 1%, ** 5%, * 10% Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. Si observamos cómo se desempeñaron estos dos grupos de municipios en el tiempo encontramos patrones que coinciden con la incapacidad local de satisfacer las necesidades de la población que llega. Específicamente, los municipios con muchos migrantes fueron menos exitosos en reducir sus brechas de analfabetismo y en lograr el acceso al agua corriente o a la electricidad. También progresaron menos que el resto del país en términos de reducción del porcentaje de la población que vive en casas con piso de tierra. Entre 1990 y 2000, los municipios con altos porcentajes de migrantes experimentaron un incremento en el porcentaje de gente sin redes de drenaje así como en la cantidad de habitantes promedio en una misma vivienda. Sin embargo --y esto probablemente se relacione con el atractivo de estos lugares y el tipo de gente que atraen--, los municipios con migrantes numerosos también experimentaron grandes incrementos en la escolaridad secundaria de adultos y tuvieron mayores reducciones de porcentaje de trabajadores que ganan menos de dos salarios mínimos. La Pobreza en México 113 Una evidencia adicional de los cambios en la distribución de la población en los municipios mexicanos se presenta en la gráfica 3.20. Allí se ilustra el crecimiento de la población entre 1980 y 2000, incluyendo tanto el crecimiento natural como la migración neta y distinguiéndose entre lugares que experimentaron un descenso en sus poblaciones, así como aquellos donde el crecimiento de la población fue bajo y alto. La gráfica muestra que los municipios que tuvieron el mayor crecimiento de la población están dispersos en diferentes regiones del país: desde la península de Yucatán a los estados de Baja California, México, Guanajuato y Puebla. Los lugares con crecimiento negativo de la población también están distribuidos en todo el país, pero hay una gran parte que se concentra en la región norte-central del país --en las áreas de Durango, Zacatecas y Chihuahua. Gráfica 3.20. Crecimiento de la población 1980-2000 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. En el cuadro 3.27 se comparan las características de los municipios que experimentaron crecimiento negativo de la población entre 1980 y 2000 con los que tuvieron incrementos positivos altos y bajos en su población en el mismo periodo. En síntesis, el cuadro indica que los municipios donde la población creció rápido parecen mejor dotados en términos de características geográficas y bienes, pero no necesariamente se están desempeñando mejor en términos de la evolución de sus indicadores socioeconómicos en el tiempo. Más específicamente, el cuadro 3.27 muestra que los municipios con un alto incremento de la población difieren significativamente de los otros dos grupos en numerosos aspectos. Son en promedio mayores en términos de población y tienen menor gasto municipal per cápita. Tienen más empleo en los sectores de manufactura y servicios, mejor acceso a los caminos y están más cerca de los principales centros de actividad económica del país. Cuando se observa el desempeño de las variables socioeconómicas en el tiempo, estos municipios tienen disminuciones mayores de analfabetismo adulto pero experimentaron incrementos en el número de personas que viven en una misma vivienda y en la proporción de población que no tiene de red de drenaje. Por otro lado, los municipios con crecimiento de población negativo difieren de los otros dos grupos en que tienen 114 La Pobreza en México menos probabilidades de estar situados en la costa o en la frontera México-Estados Unidos. Cuadro 3.27. Características municipales, por crecimiento de la población 1980-2000 Negativo Bajo Alto N=L L=H N=H Crecimiento de la población 2000-1980 -18.2 20.5 88.7 *** *** *** Población en 2000 17,403 30,235 66,339 ** *** *** Gasto municipal per cápita 3 1,192.1 751.5 646.3 *** *** *** Porcentaje de adultos analfabetos1 20.5 23.6 24.3 *** *** Porcentaje de quienes hablan una lengua indígena1 18.6 20.4 24.9 *** *** Porcentaje de empleo en manufactura1 10.2 11.4 16.1 *** *** Porcentaje de empleo en servicios1 24.25 28.15 33.90 *** *** *** Porcentaje de población que tiene acceso a un camino 35.07 45.84 55.52 *** *** *** estatal2 Km. al centro económico más próximo 146.13 123.92 105.11 *** *** *** Costa 0.04 0.09 0.10 *** *** Frontera norte 0.01 0.02 0.02 ** * Cambios 2000-1990 Porcentaje de adultos analfabetos -3.46 -4.74 -5.30 *** *** *** Porcentaje en viviendas sin agua corriente -7.59 -7.93 -6.82 Porcentaje en viviendas sin red de drenaje 9.61 6.33 2.88 ** *** *** Porcentaje en viviendas sin electricidad -12.52 -13.32 -12.67 Ocupantes promedio por cuarto 0.16 0.21 0.25 *** *** *** Porcentaje en viviendas con piso de tierra -10.49 -10.33 -8.83 *** *** Porcentaje empleado que gana menos de dos salarios -7.42 -7.74 -9.86 *** *** mínimos Porcentaje de adultos con educación secundaria 6.50 6.68 7.08 *** *** Observaciones 624 880 879 1. En 1990 2. En 1995 3. En 1999, respecto de la población 2000. Significativa en: *** 1%, ** 5%, * 10% Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de una base de datos municipal del Censo y otras fuentes. En esta sección hemos revisado los patrones de bienestar desde un ángulo diferente en relación con las secciones previas --de agrupamiento geográfico y étnico. Los factores geográficos atraviesan todas las dimensiones del bienestar. Vivir en un área pobre puede representar una profunda diferencia para las perspectivas de vida. Hay grandes diferencias en pobreza de ingreso entre diferentes regiones, en un contexto donde hay un gradiente generalizado de norte a sur y la ciudad de México tiene el ingreso más alto y las tasas de pobreza más bajas. La incidencia de pobreza más alta está en las áreas rurales de los estados del Pacífico sur --Chiapas, Guerrero y Oaxaca-- donde aún alrededor de 46% de la población vive en la pobreza extrema, seguidos por el Golfo sur y el Caribe, donde más de 35% de la población es extremadamente pobre. Esto se La Pobreza en México 115 compara con 19% de habitantes que viven en la pobreza extrema en el centro, 10% en el norte y 4% en la ciudad de México. De 2000 a 2002, la pobreza extrema cayó significativamente en el Pacífico sur (6%); el centro (5%) y el Golfo sur (5%). El norte y la ciudad de México no experimentaron cambios significativos. La pobreza moderada cayó significativamente sólo en el centro (5%). Sin embargo, es aún muy pronto para determinar si estas tendencias de pobreza continuarán o no. Estas diferencias regionales generales esconden una gran heterogeneidad geográfica en el interior de los estados, tanto en términos de niveles de bienestar como de patrones de cambio. En términos numéricos, hay grandes grupos de pobres extremos que viven fuera de los estados más pobres --un cuarto de todos los pobres extremos de México vive en la áreas urbanas en los estados del centro. De hecho, todas las regiones de México tienen pronunciadas variaciones en condiciones de vida, desde las áreas urbanas más desarrolladas, pasando por las áreas semiurbanas y las ciudades pequeñas hasta las áreas rurales más remotas. Hay una superposición entre etnicidad e índices geográficos de bienestar, especialmente para los grupos indígenas rurales. Hay altas concentraciones de grupos indígenas en muchos municipios en los estados del Pacífico sur, en la península de Yucatán e igualmente en algunos municipios del oeste y el noroeste de México. En términos de tendencias, las diferencias regionales tienen profundas raíces históricas. Hubo cierta convergencia de largo plazo en la mayoría de los indicadores de servicios y de condiciones sociales, pero en los años noventa se verifica una tendencia hacia la divergencia de ingresos y salarios que parece estar asociada con los efectos diferenciales de la elevada integración internacional, tanto antes como después del TLCAN. Las áreas próximas a la frontera o a los centros urbanos en general crecieron más rápido. El periodo 2000-2002 parece haber sido testigo de reducciones estadísticamente significativas de la pobreza extrema en el Pacífico sur, el Golfo sur y las regiones del centro, pero no en el norte ni en la ciudad de México. En cuanto a la pobreza moderada, la única caída estadísticamente significativa se dio en la región del centro. 116 La Pobreza en México ANEXO Cuadro A 3.1. Probabilidad de ser pobre extremo, 2002 Observaciones 16,266 Prob > chi2 0.000 Pseudo R2 0.398 Chi2 de Wald(96) 1,833.18 logarítmo de pseudo-probabilidad -3992 Err. est. Err. est. Variables dF/dx Robusto P>z x-bar Variables dF/dx Robusto P>z x-bar urbana* 0.019 0.005 0.000 0.753 cuadrado de adultos -0.002 0.001 0.002 9.858 bebés 0.039 0.006 0.000 0.483 edad del jefe del -0.003 0.001 0.001 47.464 hogar cuadrado de bebés 0.001 0.002 0.667 0.813 cuadrado de edad 0.000 0.000 0.003 2490.8 del jefe del hogar niños 0.043 0.005 0.000 0.860 mujeres jefas de 0.014 0.011 0.170 0.213 hogar* cuadrado de niños -0.001 0.001 0.240 1.923 sin cónyuge* 0.004 0.026 0.880 0.280 adultos 0.022 0.006 0.000 2.823 seguridad social* -0.060 0.006 0.000 0.412 Características del jefe de hogar Características del cónyuge Educación Primaria Incompleta* -0.013 0.006 0.031 0.237 -0.019 0.006 0.004 0.177 Primaria Completa* -0.015 0.006 0.028 0.204 -0.027 0.006 0.000 0.180 Sec inferior Incompleta* -0.031 0.005 0.000 0.037 -0.028 0.007 0.012 0.029 Sec inferior Completa* -0.031 0.006 0.000 0.176 -0.030 0.006 0.000 0.161 Sec superior Incompleta* -0.034 0.005 0.001 0.032 -0.045 0.003 0.000 0.023 Sec superior Completa* -0.042 0.004 0.000 0.061 -0.043 0.004 0.000 0.048 Universidad Incompleta* -0.033 0.007 0.005 0.035 Eliminada (predice el fracaso perfectamente) Universidad Completa* -0.041 0.006 0.006 0.056 Eliminada (predice el fracaso perfectamente) Empleo Sin trabajar* -0.059 0.008 0.000 0.187 0.060 0.028 0.017 0.457 Buscando* 0.432 0.122 0.000 0.009 0.067 0.072 0.204 0.002 Formal* 0.016 0.018 0.348 0.263 0.003 0.024 0.887 0.128 Posición en el Empleo Trabajador no-agrícola* 0.012 0.011 0.251 0.441 0.009 0.022 0.661 0.115 Empleador (menos de 5 -0.035 0.005 0.000 0.043 -0.041 0.003 0.000 0.005 empleados)* Empleador (5 o + -0.039 0.005 0.012 0.007 Eliminada (predice el fracaso perfectamente)) empleados)* Autoempleado* -0.013 0.015 0.422 0.244 -0.014 0.020 0.520 0.103 Sector de Actividad Extracción* -0.043 0.003 0.002 0.004 Eliminada (predice el fracaso perfectamente) Manufactura* -0.030 0.006 0.000 0.131 0.004 0.015 0.802 0.047 Servicios públicos* -0.037 0.005 0.003 0.005 Eliminada (predice el fracaso perfectamente) Construcción* -0.033 0.005 0.000 0.082 -0.035 0.010 0.133 0.002 Comercio* -0.045 0.004 0.000 0.136 -0.006 0.013 0.661 0.077 Transporte* -0.038 0.005 0.000 0.053 -0.022 0.022 0.463 0.002 Servicios financieros* -0.036 0.007 0.034 0.005 Eliminada (predice el fracaso perfectamente) Servicios * -0.040 0.006 0.000 0.228 -0.020 0.012 0.156 0.095 Subempleo < 13 hrs.* 0.023 0.018 0.138 0.033 0.027 0.021 0.121 0.051 13 hrs.­19 hrs. * 0.023 0.018 0.137 0.020 0.065 0.031 0.004 0.020 19 hrs.­39 hrs.* -0.007 0.006 0.257 0.133 0.028 0.017 0.051 0.070 Tamaño de la empresa Con < 5 trabajadores* 0.019 0.008 0.017 0.449 0.026 0.026 0.247 0.184 Con 5 a 9 trabajadores* 0.013 0.012 0.244 0.072 0.047 0.041 0.137 0.017 Con 10 a 19 trabajadores* 0.023 0.018 0.141 0.048 0.004 0.028 0.892 0.009 obs. P 0.141 pred. P .0426847 (en x-bar) (*) dF/dx es para cambio discreto o variable modelo de 0 a 1; z y P>z son la prueba del coeficiente subyacente cuando es 0 La Pobreza en México 117 Cuadro A 3.2. Contribución marginal de las características del hogar en el ingreso per cápita, 2002 Observaciones 17,167 R2 0.671 Prob > F 0 F(102, 17064) 145.18 MSE raíz 0.533 Err. est. Err. est. Variables Coef. Robusto t P>t Variables Coef. Robusto t P>t urbano 0.204 0.020 10.060 0.000 cuadrado de 0.020 0.002 8.540 0.000 adultos bebés -0.302 0.017 -18.050 0.000 edad del jefe del 0.021 0.003 6.280 0.000 hogar cuadrado de bebés 0.032 0.005 5.920 0.000 cuadrado de edad 0.000 0.000 -4.100 0.000 del jefe del hogar niños -0.306 0.014 -22.050 0.000 Mujer jefa del -0.110 0.028 -3.860 0.000 hogar cuadrado de niños 0.028 0.004 7.780 0.000 sin cónyuge 0.145 0.071 2.030 0.043 adultos -0.232 0.019 -12.020 0.000 seguridad social 0.224 0.018 12.610 0.000 Característica del jefe de hogar características del cónyuge Educación Primaria Incompleta 0.179 0.023 7.870 0.000 0.117 0.026 4.480 0.000 Primaria Completa 0.305 0.026 11.880 0.000 0.156 0.029 5.370 0.000 Sec inferior Incompleta 0.421 0.042 10.020 0.000 0.142 0.040 3.520 0.000 Sec inferior Completa 0.428 0.030 14.500 0.000 0.137 0.031 4.490 0.000 Sec superior Incompleta 0.637 0.050 12.760 0.000 0.157 0.049 3.190 0.001 Sec superior Completa 0.687 0.038 17.850 0.000 0.312 0.043 7.310 0.000 Universidad Incompleta 0.970 0.054 18.080 0.000 0.493 0.061 8.090 0.000 Universidad Completa 1.109 0.046 23.970 0.000 0.524 0.069 7.610 0.000 Empleo Sin trabajar 0.707 0.056 12.720 0.000 -0.221 0.063 -3.490 0.000 Buscando -0.916 0.100 -9.130 0.000 0.293 0.220 1.330 0.183 Formal -0.007 0.043 -0.150 0.879 0.004 0.063 0.060 0.950 Posición en el empleo Trabajador no agrícola -0.056 0.036 -1.570 0.116 0.003 0.051 0.060 0.948 Empleador (menos de 5 0.479 0.048 10.000 0.000 0.443 0.080 5.530 0.000 empleados) Empleador (5 o + empleados) 0.715 0.104 6.900 0.000 0.803 0.258 3.120 0.002 Autoempleado 0.039 0.051 0.770 0.443 0.033 0.068 0.490 0.627 Sector de Actividad Extracción 0.467 0.068 6.880 0.000 0.378 0.157 2.410 0.016 Manufactura 0.168 0.033 5.130 0.000 0.002 0.050 0.050 0.961 Servicios públicos 0.326 0.078 4.160 0.000 -0.551 0.233 -2.360 0.018 Construcción 0.202 0.034 6.000 0.000 -0.002 0.135 -0.020 0.987 Comercio 0.245 0.034 7.280 0.000 0.091 0.046 1.980 0.047 Transporte 0.261 0.041 6.320 0.000 0.211 0.150 1.400 0.160 Servicios financieros 0.350 0.187 1.870 0.062 0.347 0.138 2.520 0.012 Servicios 0.188 0.032 5.900 0.000 0.046 0.051 0.910 0.364 Subempleo Jefe < 13 hrs. -0.133 0.046 -2.860 0.004 -0.076 0.036 -2.110 0.035 Jefe 13 hrs.­19 hrs. -0.097 0.051 -1.910 0.056 -0.139 0.042 -3.300 0.001 Jefe 19 hrs.­39 hrs. -0.003 0.021 -0.150 0.884 -0.071 0.026 -2.700 0.007 Tamaño de la empresa Con < 5 trabajadores -0.106 0.025 -4.340 0.000 -0.146 0.046 -3.190 0.001 Con 5 a 9 trabajadores -0.026 0.029 -0.890 0.373 -0.146 0.064 -2.280 0.023 Con 10 a 19 trabajadores -0.061 0.030 -2.030 0.043 -0.096 0.062 -1.550 0.122 Constante 7.905 0.116 68.080 0.000 118 La Pobreza en México Cuadro A 3.3. Tendencias de incidencia, brecha de pobreza y brecha de pobreza al cuadrado 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Incidencia (P0) Extrema Nacional 22.4 21.4 37.1 34.0 24.2 20.3 Rural 35.6 37.0 52.4 52.4 42.4 34.8 Urbana 13.3 10.1 26.5 21.2 12.6 11.4 Moderada Nacional 52.5 55.8 69.6 63.7 53.7 51.7 Rural 65.0 72.3 80.8 75.1 69.3 67.5 Urbana 43.8 43.7 61.9 55.7 43.7 42.0 Brecha de pobreza (P1) Extrema Nacional 7.49 7.15 13.87 13.47 8.44 6.34 Rural 13.14 13.47 21.90 23.88 16.34 12.15 Urbana 3.57 2.55 8.33 6.27 3.36 2.79 Moderada Nacional 21.66 23.90 33.96 30.94 23.38 21.20 Rural 29.65 34.97 42.95 42.16 34.81 31.69 Urbana 16.11 15.83 27.76 23.19 16.03 14.81 Cuadrado de brecha de pobreza (P2) Extrema Nacional 3.51 3.32 7.05 7.17 4.32 3.17 Rural 6.47 6.57 11.91 13.61 8.42 6.57 Urbana 1.45 0.96 3.69 2.72 1.69 1.09 Moderada Nacional 11.76 13.19 20.49 18.76 13.23 11.52 Rural 17.23 20.73 27.42 27.91 21.37 18.72 Urbana 7.96 7.70 15.69 12.44 8.00 7.13 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir de la ENIGH, usando las líneas de pobreza de la SEDESOL para la medición del ingreso. Cuadro A 3.4. Líneas de pobreza (SEDESOL) 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Pobreza Urbana 167,955.20 194.00 389.40 524.80 626.00 672.25 alimentaria(PL1) Rural 124,750.60 143.30 290.00 388.50 463.00 494.77 Pobreza de Urbana 197,963.80 236.10 469.40 622.10 768.10 792.29 capacidades (PL2) Rural 140,586.30 165.60 335.60 445.00 548.50 587.57 Pobreza de bienes Urbana 333,122.70 414.50 804.20 1,054.50 1,254.50 1,366.85 (PL3) Rural 218,794.40 278.70 527.20 690.90 843.30 946.94 Las líneas se presentan en pesos mensuales per cápita de agosto de cada año. Fuente: INEGI-CEPAL, SEDESOL. La Pobreza en México 119 Cuadro A 3.5. Líneas de pobreza de 2000 deflactadas con CPI alimentario y no alimentario 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Extrema Urbana 167,955.20 194.00 389.40 524.80 626.00 672.25 Rural 124,750.60 143.30 290.00 388.50 463.00 494.77 Moderada Urbana 326,157.38 384.69 739.81 1,008.50 1,254.50 1,364.22 Rural 220,477.39 258.68 502.03 681.18 843.30 913.47 La línea de pobreza extrema es igual que la línea de pobreza alimentaria. La línea de pobreza moderada en 2000 es igual que la línea de pobreza de bienes. La diferencia de las líneas de pobreza de bienes y alimentaria en 2000 corresponde a los componentes no alimentarios del paquete. Esta diferencia, en 2000, se deflacta para otros años con un CPI no alimentario construido a partir de los CPI de Banxico. Luego esta diferencia deflactada se agrega a las líneas de pobreza extrema para construir las líneas de pobreza moderada. Cuadro A 3.6. Líneas de pobreza con coeficiente de Engel fijo (nominal) 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Extrema Urbana 167,955.20 194.00 389.40 524.80 626.00 672.25 Rural 124,750.60 143.30 290.00 388.50 463.00 494.77 Moderada Urbana 336,581.15 388.77 780.36 1,051.70 1,254.50 1,347.18 Rural 227,218.53 261.00 528.20 707.61 843.30 901.17 La línea de pobreza extrema es igual que la línea de pobreza alimentaria. Los coeficientes de Engel nominales se calcularon para las líneas de pobreza de 2000, entre las líneas de pobreza alimentaria y de bienes. Estos coeficientes se usaron para construir las líneas de pobreza moderada para el resto de los años. Cuadro A 3.7. Líneas de pobreza de gasto 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Extrema Urbana 159,101.33 183.77 368.87 497.13 593.00 636.81 Rural 123,928.81 142.36 288.09 385.94 459.95 491.51 Moderada Urbana 286,639.73 337.50 651.36 887.08 1,099.68 1,194.66 Rural 202,707.71 237.31 462.58 626.80 772.92 836.09 Fijando el 2000 como año base, las líneas de pobreza extrema y moderada se construyeron de modo que proporcionarían la misma incidencia de la pobreza, usando el gasto como la incidencia obtenida en 2000 con las líneas de pobreza alimentaria y de bienes pero usando el ingreso. Las líneas de pobreza extrema para el resto de lo años se obtuvieron deflactando la línea de 2000 con el CPI alimentario implícito, a partir de las líneas de pobreza oficiales. La diferencia entre las líneas de pobreza moderada y extrema en 2000 corresponde a los componentes no alimentarios del conjunto. Esta diferencia, en 2000, se deflacta para otros años con un CPI no alimentario construido a partir de los CPI de Banxico. Luego la diferencia deflactada se agrega a las líneas de pobreza extrema para construir líneas de pobreza moderada. 120 La Pobreza en México Cuadro A 3.8. Índice de precio al consumidor (CPI) 1992 1994 1996 1998 2000 2002 CPI alimentario: Implícito a partir de las Líneas de pobreza alimentarias oficiales Urbano 26.83 30.99 62.20 83.83 100.00 107.39 Rural 26.94 30.95 62.63 83.91 100.00 106.86 CPI de BANXICO para el segundo tercio (entre 1 y 3 salarios mínimos) por categoría de gasto CPI alimentario 25.50 29.14 59.35 80.71 100.00 109.21 CPI no alimentario 25.17 30.34 55.75 76.96 100.00 110.10 CPI general estimado 25.36 29.64 57.85 79.14 100.00 109.58 CPI general 25.71 30.19 57.16 78.67 100.00 110.52 El CPI no alimentario y el CPI general estimado se calcularon usando partes de gasto de cada categoría en el 4to decil de ingreso, de acuerdo con la ENIGH 2000. Cuadro A 3.9. Percentiles de parte de ingresos acumulados, Nacional Parte de población 1992 1994 1996 1998 2000 2002 10 1.2 1.2 1.3 1.0 1.1 1.3 20 3.5 3.3 3.6 3.1 3.3 3.7 30 6.6 6.2 6.8 6.0 6.3 6.9 40 10.6 10.0 10.9 10.0 10.3 11.2 50 15.6 14.9 16.1 14.9 15.3 16.5 60 21.9 21.0 22.6 21.2 21.6 23.1 70 30.0 28.9 30.8 29.2 29.5 31.4 80 40.5 39.5 41.7 39.8 40.1 42.5 90 56.4 55.4 57.7 55.4 55.7 58.7 92 60.8 59.9 62.2 59.7 60.1 63.1 94 66.0 65.2 67.4 64.6 65.1 68.3 96 72.2 71.8 73.8 70.7 71.5 74.9 98 80.7 81.2 82.5 79.1 80.5 83.8 100 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 20% inferior 3.5 3.3 3.6 3.1 3.3 3.7 40% medio 18.4 17.7 18.9 18.2 18.3 19.4 30% medio alto 34.5 34.4 35.2 34.2 34.2 35.6 10% superior 43.6 44.6 42.3 44.6 44.3 41.3 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH. La Pobreza en México 121 Cuadro A 3.10. Percentiles de parte de ingresos acumulados en áreas rurales Parte de población 1992 1994 1996 1998 2000 2002 10 1.6 1.9 1.8 1.5 1.4 1.6 20 4.3 4.9 4.9 4.1 3.7 4.3 30 7.9 8.9 9.0 7.6 6.8 7.7 40 12.4 13.9 14.2 12.1 10.7 12.1 50 18.0 20.0 20.5 18.0 15.6 17.4 60 24.8 27.2 28.1 25.3 21.8 24.0 70 33.0 36.3 37.5 34.6 29.4 32.3 80 43.6 47.9 49.2 46.5 39.4 42.8 90 58.0 64.6 65.5 62.9 54.1 59.1 92 61.6 68.8 69.8 67.2 57.7 62.6 94 65.5 73.7 74.6 72.2 62.2 67.6 96 70.1 79.5 80.3 78.1 68.2 73.3 98 76.2 86.5 87.4 85.8 77.2 81.5 100 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 20% inferior 4.3 4.9 4.9 4.1 3.7 4.2 40% medio 20.2 22.4 23.2 21.3 18.2 19.8 30% medio alto 33.2 37.3 37.4 37.6 32.3 35.1 10% superior 42.0 35.4 34.5 37.1 45.9 40.9 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH. Cuadro A 3.11. Percentiles de parte de ingresos acumulados en áreas urbanas Parte de población 1992 1994 1996 1998 2000 2002 10 1.7 1.7 1.7 1.6 1.7 1.8 20 4.4 4.3 4.3 4.2 4.5 4.9 30 7.9 7.7 7.9 7.7 8.1 8.6 40 12.3 12.0 12.3 11.9 12.5 13.3 50 17.7 17.1 17.7 17.1 17.9 18.9 60 24.4 23.4 24.4 23.5 24.4 25.7 70 32.7 31.4 32.7 31.5 32.6 34.2 80 43.9 42.1 43.5 42.1 43.2 45.3 90 60.2 58.2 59.7 57.1 58.6 61.2 92 64.6 62.6 64.1 61.2 62.9 65.7 94 69.7 68.0 69.2 66.1 67.6 70.8 96 75.8 74.5 75.6 71.9 74.0 77.2 98 83.7 83.1 83.9 80.2 82.1 85.8 100 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 20% inferior 4.4 4.3 4.3 4.2 4.5 4.9 40% medio 19.7 19.2 20.1 19.3 19.9 20.9 30% medio alto 35.8 34.7 35.3 33.5 34.2 35.5 10% superior 39.8 41.8 40.3 42.9 41.4 38.8 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH. 122 La Pobreza en México Figura A 3.1. Dominancia estocástica, 2000-2002 a) Dominancia de primer orden cdf92 cdf96 cdf00 cdf02 .529568 1996 1992 2000 ulada 2002 acum Frecuencia 0 0 684.861 Gasto mensual per capita pce b) Dominancia de segundo orden fxx92 fxx96 fxx00 fxx02 362.678 1996 1992 2000 ulada 2002 acum Frecuencia 0 0 684.861 Gasto mensual perpce capita Fuente: Estimaciones del Banco Mundial a partir de la ENIGH. La Pobreza en México 123 Cuadro A 3.12. Componentes de crecimiento y desigualdad 2000-2002 Ingreso Gasto Nacional Urbano Rural Nacional Urbano Rural Extrema pobreza 2000 24.24 12.58 42.38 25.41 14.35 42.62 Extrema pobreza 2000 20.27 11.43 34.76 22.21 12.93 37.43 Crecimiento 2.26 -0.12 5.24 0.70 -0.63 2.01 Distribución -3.95 -1.11 -7.61 -2.04 -0.50 -4.23 Residual -2.29 0.08 -5.25 -1.86 -0.29 -2.96 Pobreza moderada 2000 53.72 43.72 69.28 58.97 50.13 72.73 Pobreza moderada 2000 51.66 42.04 67.45 58.20 49.61 72.30 Crecimiento 1.42 0.56 2.03 -0.92 -1.65 -0.50 Distribución -2.01 0.06 -1.81 0.87 1.15 1.15 Residual -1.46 -0.62 -2.05 -0.71 -0.02 -1.08 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH. Cuadro A 3.13. Partes de ingreso promedio, 2000 y 2002 2000 2002 Estima- Err. [Intervalo de Estima- Err. est. [Intervalo de ción est. conf. 95%] ción conf. 95%] Nacional Ingreso laboral 49.8% 1.4% 47.1% 52.5% 50.7% 1.1% 48.6% 52.8% Ingreso de empresa / cooperativo 17.9% 0.9% 16.2% 19.6% 17.6% 0.8% 16.1% 19.1% Ingreso de renta 0.9% 0.2% 0.6% 1.3% 1.3% 0.3% 0.7% 1.8% Ingreso de transferencias menos remesas 5.3% 0.3% 4.7% 5.9% 5.8% 0.3% 5.2% 6.3% Ingreso por remesas 1.5% 0.2% 1.2% 1.8% 1.2% 0.1% 1.0% 1.4% Ingreso financiero 5.2% 0.6% 4.1% 6.3% 4.5% 0.8% 3.0% 6.1% Otro ingreso monetario 0.4% 0.8% 17.5% 20.5% 0.1% 0.1% 0.0% 0.3% Ingreso no monetario 19.0% 0.1% 0.3% 0.6% 18.8% 0.3% 18.1% 19.5% Rural Ingreso laboral 39.4% 3.0% 33.5% 45.4% 44.1% 2.7% 38.9% 49.4% Ingreso de empresa / cooperativo 22.3% 1.4% 19.4% 25.1% 18.4% 1.9% 14.6% 22.2% Ingreso de renta 0.5% 0.1% 0.2% 0.7% 0.7% 0.1% 0.4% 1.0% Ingreso de transferencias menos remesas 6.5% 0.5% 5.6% 7.4% 8.4% 0.8% 6.7% 10.0% Ingreso por remesas 3.3% 0.6% 2.2% 4.4% 3.5% 0.5% 2.5% 4.5% Ingreso financiero 7.2% 1.4% 4.4% 10.0% 4.6% 0.7% 3.2% 5.9% Otro ingreso monetario 0.3% 0.1% 0.1% 0.4% 0.4% 0.3% -0.2% 1.1% Ingreso no monetario 20.7% 2.8% 15.1% 26.2% 19.9% 0.6% 18.8% 21.1% Urbano Ingreso laboral 53.0% 1.3% 50.5% 55.5% 52.7% 1.2% 50.3% 55.1% Ingreso de empresa / cooperativo 16.5% 1.0% 14.5% 18.5% 17.4% 0.8% 15.7% 19.0% Ingreso de renta 1.1% 0.2% 0.6% 1.6% 1.4% 0.4% 0.7% 2.2% Ingreso de transferencias menos remesas 4.9% 0.4% 4.2% 5.6% 5.0% 0.3% 4.4% 5.6% Ingreso por remesas 0.9% 0.2% 0.6% 1.3% 0.5% 0.1% 0.4% 0.7% Ingreso financiero 4.6% 0.6% 3.5% 5.7% 4.5% 1.0% 2.6% 6.5% Otro ingreso monetario 0.5% 0.1% 0.3% 0.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Ingreso no monetario 18.5% 0.4% 17.7% 19.3% 18.5% 0.4% 17.7% 19.3% Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH. 124 La Pobreza en México Cuadro A 3.14. Valor marginal de la Educación por cuantil. México 1988-2002 1988 1992 Cuantil Cuantil 0.10 0.25 0.50 0.75 0.90 0.10 0.25 0.50 0.75 0.90 Primaria Completa 1.08 1.08 1.05 0.99 0.90 Primaria Completa 1.01 1.01 0.95 0.85 0.73 Sec inferior Completa 1.14 1.13 1.15 1.18 1.22 Sec inferior Completa 1.13 1.15 1.17 1.19 1.23 Sec superior Completa 1.11 1.14 1.18 1.22 1.27 Sec superior Completa 1.15 1.19 1.22 1.26 1.32 Terciaria 1.38 1.42 1.44 1.45 1.43 Terciaria 1.50 1.57 1.65 1.62 1.59 1997 2002 Cuantil Cuantil 0.10 0.25 0.50 0.75 0.90 0.10 0.25 0.50 0.75 0.90 Primaria Completa 1.09 1.10 1.09 1.07 1.06 Primaria Completa 1.09 1.07 1.07 1.06 1.05 Sec inferior Completa 1.14 1.15 1.18 1.23 1.28 Sec inferior Completa 1.11 1.12 1.13 1.17 1.21 Sec superior Completa 1.15 1.19 1.22 1.29 1.36 Sec superior Completa 1.12 1.13 1.18 1.23 1.29 Terciaria 1.62 1.75 1.80 1.75 1.63 Terciaria 1.56 1.68 1.77 1.78 1.68 Nota: El modelo controla por: género, edad, cuadrado de la edad, zona geográfica (Norte, Centro, Sur y D.F.), estado en el mercado de trabajo (empleador, autoempleado, asalariado formal, asalariado informal, y otros trabajadores asalariados), y sector de actividad (sector primario, industria de manufactura, construcción y servicios públicos, comercio, renta y servicios financieros, transporte y comunicación, servicios sociales --educación, turismo, salud, administración pública y embajadas--, y otros servicios). Figura A 3.2. Choques en el ingreso laboral y en la distribución del ingreso laboral (Desviación estándar y promedio por decil de ingreso) México 2000-2003 0 .7 1 .0 0 0 .6 0 .9 5 Desviación 0 .5 0 .9 0 0 .4 0 .8 5 Ingreso Estándar al 0 .3 0 .8 0 Ingreso 0 .2 0 .7 5 de Choques los los 0 .1 0 .7 0 Choques de 0 .0 0 .6 5 Media -0 .1 0 .6 0 al -0 .2 0 .5 5 -0 .3 0 .5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0 D e c il d e In g re s o M e d ia D e s v ia c ió n E s tá n d a r Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENET 2000-2003. La Pobreza en México 125 Cuadro A 3.15.Correlados de logaritmo de cambios de ingreso en ingreso de hogares urbanos Análisis de cuantiles: 1992-1995 Logáritmo del cambio del ingreso Periodo premuestra Periodo de crisis Observaciones 41,676 41,676 41,676 41,676 41,676 41,676 0.2 0.5 0.8 0.2 0.5 0.8 Variable Dependiente a b c d e f Primaria Incompleta 0.2324 *** 0.0085 -0.0649 *** 0.2320 *** 0.0358 0.0729 ** Primaria 0.1832 *** 0.0047 -0.0552 *** 0.2241 *** 0.0597 *** 0.0662 ** Secundaria Incompleta 0.1084 *** 0.0024 -0.0326 ** 0.1282 * 0.0118 0.0387 Secundaria 0.0788 ** 0.0081 -0.0156 0.1665 * 0.0226 0.0278 Jóvenes 0.0411 0.0079 -0.0286 -0.1021 -0.0094 0.0195 Adultos Mayores -0.1918 *** -0.0467 *** 0.0142 -0.0456 0.0011 -0.0394 >1.3 niños 0.0278 0.0174 * 0.0039 0.0187 -0.0051 0.0124 Madres solteras -0.0466 0.0046 0.0078 -0.0011 0.0302 0.0306 Mujeres solteras -0.1627 *** -0.0550 *** -0.0793 *** 0.2190 ** 0.0615 * 0.1164 *** Hombres solteras -0.1025 * -0.0305 -0.0014 0.0309 0.0264 0.0137 Autoempleados Informales -0.2631 *** -0.0685 *** 0.1051 *** 0.0487 -0.0055 0.0181 Asalariados Informales -0.0928 *** 0.0196 0.0771 *** 0.0712 -0.0081 -0.0001 No Remunerados -0.1569 *** 0.0595 *** 0.2424 *** -0.4475 *** -0.1244 *** -0.1064 *** Constante -0.4356 *** -0.0176 * 0.5289 *** -0.4056 *** -0.2799 *** -0.3082 *** Note: El análisis utiliza cinco páneles cuatrimestrales de la ENEU. La tabla muestra los coeficientes de las regresiones de cinco periodos (1992:4-1993:1, 1993:1-1994:1, 1993:2-1994:2, 1993:3-1994:3, 1994:3-1995:3) de crecimiento de ingreso sobre sobre características de hogares mexicanos y sus jefes. También incluímos en la regresión una variable binaria interactuada con cada una de las variables para el periodo de crisis. Cada grupo de columnas a-d, b-e, y c-f, corresponden a los coeficientes corresponden a las estimaciones de los cuantiles 20°, 50°, y 80°. La segunda columna de cada par presenta los coeficientes de interacción de cada variable con la variable binaria para el periodo de crisis. Los errores estándar se calcularon utilizando métodos de bootstrap de Gould (1992, 1997). El número de bootstraps se obtuvo con el algoritmo propuesto por Davidson y Mackinnon (2000). Los coeficientes se corrigieron siguiendo a Kennedy (1981). 126 La Pobreza en México Cuadro A 3.16. Correlados de logaritmo de cambios de ingreso en el ingreso de hogares urbanos y rurales Análisis de cuantiles: 2000-2002 Logáritmo del cambio del ingreso Urbano Rural Observaciones 28,786 28,786 28,786 10,905 10,905 10,905 0.2 0.5 0.8 0.2 0.5 0.8 Variable Dependiente a b c d e f Jóvenes (Edad<25) 0.117 ** 0.058 ** 0.05 0.041 0.031 0.05 Mayores (Edad>45) -0.014 -0.001 0.048 ** -0.031 0 0.013 Cambio en horas de trabajo por semana 0.002 ** 0.002 ** 0.002 ** 0.002 ** 0.001 ** 0.002 ** Niños > 2 -0.041 ** -0.014 0.005 -0.018 -0.021 -0.018 Sin educación 0.026 0.037 ** 0.046 * -0.146 ** 0.054 ** 0.159 ** Primaria Incompleta 0.054 ** 0.037 ** 0.01 -0.01 0.104 ** 0.158 ** Primaria Completa 0.068 ** 0.038 ** 0.009 -0.014 0.06 ** 0.138 ** Secundaria Incompleta 0.018 0.043 ** 0.052 -0.119 ** -0.024 -0.007 Secundaria Completa 0.04 ** 0.023 ** 0.007 -0.05 0.025 0.065 Secundaria superior 0.011 0 -0.007 -0.133 * 0.004 -0.047 Técnica 0.046 * 0.022 0.009 -0.011 0.019 0.044 Hombres solos -0.013 0.016 0.011 -0.053 -0.068 ** -0.12 ** Hombres o mujeres casados Mujeres solas 0.015 -0.008 -0.016 -0.038 -0.032 -0.042 Mujeres solas con niños -0.008 -0.009 -0.006 -0.038 -0.029 ** -0.055 * Empleador -0.107 ** 0.018 0.113 ** -0.091 0.017 0.205 ** Autoempleado -0.137 ** -0.026 ** 0.103 ** -0.178 ** -0.045 ** 0.145 ** asalariado Informal -0.043 * 0 0.035 -0.036 0.01 0.128 ** Constante -0.315 ** 0.06 ** 0.419 ** -0.242 ** 0.068 ** 0.423 ** Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de datos de panel de la ENET, 2000:2-2001:2, 2000:3-2001:3, 2000:4-2001:4, 2001:2-2002:2, 2001:2-2002:3, 2001:4-2002:4. ** Significativo en 5%, * Significativo en 10% Nota: Todos los modelos para cada sector se estimaron usando análisis de cuantil y aplicando iteración recursiva de bootstrap. La Pobreza en México 127 CAPÍTULO 4. GASTO PÚBLICO, POBREZA Y DESIGUALDAD Este capítulo examina áreas de acción directa del gobierno, y en particular al papel de los programas gubernamentales financiados por el presupuesto del gobierno federal en el combate a la pobreza. El presupuesto del gobierno es potencialmente uno de los instrumentos más poderosos que afectan los patrones de carencias, distribución y desarrollo en un país. El capítulo se divide en tres partes: la primera concierne al patrón general de gasto público e impuestos, incluyendo la composición del gasto en el tiempo, la incidencia del gasto en toda la población y el grado de la cobertura de algunos de los principales programas en relación con la estructura de las necesidades identificadas en el Capítulo 3. Se concluye que el presupuesto es ya significativamente más igualitario en su impacto en la población que los ingresos privados. La incidencia es aproximadamente proporcional, pero existe una variación muy amplia de programas, de altamente regresivos a altamente progresivos. Existe potencial para cambios presupuestales con sustancial impacto redistributivo. La segunda parte del capítulo examina temas selectos en el diseño de los programas sociales. Dos temas son analizados: el diseño general del sistema de protección social y el reto de lograr la calidad en la provisión de servicios --especialmente para los pobres. La última parte aborda la relación del gasto social y la provisión de servicios en el contexto de la descentralización. El análisis de esta última sección entra en un área compleja que requerirá un trabajo posterior considerable; sin embargo, tiene la intención de contribuir a los debates actuales y dar un marco de referencia para el trabajo futuro. El capítulo hace uso del trabajo paralelo emprendido por el Banco Mundial sobre Revisión del Gasto Público en México. Este trabajo fue diseñado para aportar datos a estudios tanto de pobreza como de gasto público para asegurar que sean del todo complementarios. A. GASTO PÚBLICO, IMPUESTOS Y DESIGUALDAD La acción vía el presupuesto gubernamental puede afectar a hogares e individuos a través de muchos canales que influyen sobre diferentes dimensiones del bienestar. En este capítulo nos concentramos en tres: primero, la provisión de servicios como carreteras, escuelas, centros de salud, agua, sistemas sanitarios y electricidad puede incrementar directamente la calidad de vida y expandir los activos productivos humanos y físicos. A su vez, más activos productivos pueden conducir a ingresos mayores en el futuro como en el caso de la educación. Segundo, los ingresos también son afectados en forma más directa por los impuestos que tienen que recaudarse para financiar el gasto gubernamental y por transferencias directas a los hogares, sea que tomen la forma de transferencias directas, como en el caso de las pensiones y del programa OPORTUNIDADES, o que estén implícitos en subsidios a los proveedores, como en el caso de la electricidad y el agua en México. Tercero, las vulnerabilidades que hogares e individuos enfrentan son influidas de manera sustancial por programas diseñados directamente para brindar protección contra 128 La Pobreza en México riesgos --como son los choques en materia de salud, desempleo o desastres naturales--, así como indirectamente, por ejemplo, mediante la influencia de la infraestructura sobre las posibilidades de diversificación de los hogares y acumulación de activos, los cuales afectan las posibilidades del manejo de riesgos.1 Quién se beneficia del gasto es algo sumamente variado en las tres categorías y constituye un tema fundamental de esta sección. También es importante reconocer que el gasto público implica costos. Esto es obvio por los impuestos que se requieren para su financiamiento. Casi todos los impuestos implican costos, incluidos los costos administrativos requeridos para su recaudación, los costos del cumplimiento para individuos y empresas, y el efecto de los impuestos en los patrones de trabajo y producción. Eludir impuestos --laborales, sobre el ingreso y al valor agregado-- es una de las razones por las cuales muchas pequeñas empresas e individuos optan por operar en la economía informal en México, con lo cual reducen potencialmente su acceso a los servicios productivos y sociales. En una reciente revisión del sistema fiscal en América Latina, Bird (2003) encuentra que los estimados típicos de costos, en relación con los impuestos totales recaudados, están en el rango de uno por ciento en cuanto a costos administrativos, 4-5% en costos de cumplimiento, y 20-30% en costos de eficiencia, con algunos estimados más altos que estos. Por otro lado, existe una gran variación en la efectividad del gasto, ya sea debido a ineficiencias en el desempeño de las administraciones gubernamentales y los proveedores de servicios, o por franca corrupción. Un tema importante de este informe se refiere a la compleja relación entre el desempeño institucional y la calidad y eficacia de la provisión de servicios. Lo anterior proporciona el contexto para la siguiente discusión. Para anticipar la conclusión, el informe está en general en favor de que el gobierno expanda la oferta de algunos servicios para mejorar el desarrollo humano y los ingresos y reducir vulnerabilidades. Es probable que esto implique elevar impuestos2. Pero sólo tiene sentido si se combina con acciones para mejorar tanto la efectividad como la equidad en el gasto gubernamental. El análisis indica que hay una importante posibilidad de hacer ambas cosas, construyendo en parte sobre iniciativas como OPORTUNIDADES y una variedad de medidas para mejorar la calidad. Patrones de gasto y tributación ­ bajo esfuerzo de recaudación, pero gasto social creciente Primero revisamos el patrón general de gasto e impuestos. El esfuerzo tributario general de México es bajo para su nivel de ingresos. Además, todo el gasto recibió un duro golpe con la crisis de 1994-1995. Desde entonces se ha dado un crecimiento sustancial en el gasto social, incluso en el reciente periodo de estancamiento del PIB. 1Una poderosa influencia adicional en el manejo de riesgo en los hogares es la condición del sector financiero (De Ferranti et al., 2000). Los factores que influyen en el sector financiero quedan en su mayor parte fuera del presupuesto gubernamental y no se analizan en este capítulo. 2Banco Mundial (2004). La Pobreza en México 129 Pero este crecimiento ha sido financiado en gran medida con una reducción del gasto en funciones productivas. El gasto del sector público federal mexicano fue equivalente a 18% del PIB en 2002 (cuadro 4.1), nivel relativamente modesto para un país del nivel de ingreso de México, lo que es corolario de un esfuerzo inusualmente bajo de recaudación de impuestos. Del gasto total federal, dos tercios, o sea 12% del PIB, fueron clasificados como "programables", en el sentido de que se asignan a una gama de programas gubernamentales específicos destinados a brindar servicios o transferencias a la sociedad mexicana. Dentro del gasto programable, una proporción significativa está en forma de transferencias asignadas a los gobiernos subnacionales, como salarios a profesores, parte del sistema de salud e infraestructura social. Éstas se conocen como "aportaciones", que se agrupan en la categoría presupuestal del Ramo 33 (R33), y significaron 23% del gasto total programable en 2003. Entran en la categoría de transferencias del cuadro 4.1, junto con transferencias a los sistemas de pensiones y a las empresas públicas. Fuera del gasto programable, los gobiernos subnacionales también absorben otro 19% del gasto federal total, y más de 3% del PIB, a través de una fórmula de repartición de ingresos tributarios que no está asignada a programas específicos --conocidos como "participaciones." Si bien casi todos los análisis hechos aquí cubren el gasto programable, es la suma de éste y las participaciones lo que forma el grueso de la acción del estado mexicano en la oferta de servicios y subsidios a la población. Los recursos federales dominan los recursos de los gobiernos estatales y municipales: las aportaciones representan en promedio casi 45% de los ingresos estatales y más de los municipales, en tanto las participaciones constituyen casi 40% de ambos niveles de gobierno. En la última sección de este capítulo abordamos algunos de los temas sobre la provisión de servicios planteados por la descentralización. Cuadro 4.1: Patrón general de ingresos y gastos del gobierno federal con respecto al PIB, 1990-2002 1990 1995 2000 2002 Ingresos totales 15.9% 15.2% 15.8% 15.8% Ingresos tributarios 10.7% 9.3% 10.6% 11.6% Ingresos no tributarios 5.2% 6.0% 5.2% 4.2% Gastos totales 18.6% 16.1% 17.3% 18.0% Gasto programable 7.3% 9.3% 10.7% 11.9% Gasto corriente 5.0% 7.4% 9.2% 9.7% Transferencias 1.8% 4.8% 7.1% 7.5% Salarios 2.6% 1.8% 1.6% 1.6% Bienes y servicios 0.2% 0.2% 0.1% 0.1% Servicios generales y otros 0.4% 0.6% 0.3% 0.3% Gastos de capital 2.2% 1.8% 1.5% 2.2% Gasto no programable 11.3% 6.8% 6.6% 6.1% Costo financiero 8.1% 3.8% 3.2% 2.5% Participaciones 2.8% 2.7% 3.2% 3.4% Otros 0.4% 0.3% 0.1% 0.1% Balance fiscal -2.6% -0.8% -1.5% -2.2% Fuente: SHCP y cálculos del Banco Mundial. 130 La Pobreza en México El ingreso tributario del gobierno federal, equivalente a 11.6% del PIB, es inusualmente bajo para el nivel de ingresos de México. El esfuerzo total de recaudación de impuestos se ilustra en la gráfica 4.1. El bajo esfuerzo general impositivo se debe a una combinación de impuestos relativamente bajos al comercio y los ingresos, y relativamente altos impuestos a los bienes y servicios en relación con el nivel de ingresos del país. Regresaremos al tema del papel de la política tributaria cuando revisemos las opciones presupuestales para una estrategia más equitativa, después de revisar los patrones de gasto. Gráfica 4.1 El esfuerzo de recaudación de México es bajo según los estándares internacionales Esfuerzo recaudatorio promedio en relación con el logaritmo del PIB per cápita, 1990- 2000 0.45 0.4 0.35 0.3 0.25 0.2 M éxico 0.15 0.1 0.05 0 4.5 5.5 6.5 7.5 8.5 9.5 10.5 11.5 Logarítm o del PIB per capita (dólares de 1995) Prom edio 1990-2000 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de Estadísticas Financieras de Gobierno del FMI. Se obtiene un panorama inicial de los patrones de gasto gubernamental al analizar la clasificación funcional del gasto que hace la SHCP, la cual considera las siguientes tres categorías de gasto: "funciones productivas", "administración gubernamental" y "desarrollo social". El gasto en la categoría de "funciones productivas" cubre infraestructura, desarrollo rural, energía, transporte, comunicación y otros servicios y actividades económicas, mientras que el gasto en desarrollo social incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, desarrollo regional y local, y política laboral. La administración gubernamental comprende legislación, orden público, seguridad nacional, procesos electorales, gobernabilidad y medio ambiente. Existe a menudo un interés especial en el gasto social en relación con la reducción de la pobreza, ya que es de particular relevancia para las necesidades sociales de los pobres. En efecto, el gasto social puede ser importante. Sin embargo, esto puede conducir a apreciaciones muy equivocadas. Como mostramos más adelante, una parte significativa del gasto en desarrollo social es dirigido en mayor medida hacia los no pobres, más que a los pobres, mientras que el gasto social que llega a los pobres es muy importante para la generación de ingreso y el desarrollo social. Por otro lado, algunos gastos en "funciones productivas", por ejemplo en infraestructura La Pobreza en México 131 básica y algunos servicios para la agricultura, también son de particular importancia para la generación de ingresos. Con estas advertencias en mente examinemos los patrones. El gasto público total ha experimentado un incremento significativo en la década pasada, pese a haber sido golpeado duramente por la crisis de 1994-1995 (gráfica 4.2). El gasto en desarrollo social también decayó por la crisis, pero se ha elevado más rápidamente que el gasto general. De hecho, al margen de la crisis, el gasto social se ha incrementado más rápidamente que el PIB y experimentado un significativo crecimiento real en el periodo de estancamiento de 2000-2002 (gráfica 4.3). La subcategoría de programas enfocados a la pobreza también experimentó un crecimiento rápido en 1998-2000, con una aceleración adicional en 2000-2002. El incremento sustancial del gasto en desarrollo social de la crisis en adelante se ha logrado pese a la estrechez fiscal, en especial mediante reducciones en el gasto en "funciones productivas", que sólo en parte ha sido compensado por el crecimiento a partir de 2000 en la categoría de desarrollo rural. Gráfica 4.2 El gasto total y social ha crecido significativamente en México, al margen de la crisis. Gasto público programable, 1990-2002 1 ,2 0 0 ,0 0 0 1 ,0 0 0 ,0 0 0 8 0 0 ,0 0 0 soseP de 6 0 0 ,0 0 0 illones M 4 0 0 ,0 0 0 2 0 0 ,0 0 0 0 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 T o ta l D e s a rro llo S o c ia l F u n c io n e s P ro d u c tiva s G e s tió n G u b e rn a m e n ta l Fuente: Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. 132 La Pobreza en México Gráfica 4.3 El gasto social fue altamente pro-cíclico en la crisis de 1994-1995, pero siguió creciendo en la recesión de 2000-2002 (Crecimiento del PIB y principales categorías del gasto público, 1990-2002) 2 5 2 0 1 5 1 0 5 0 -5 -1 0 -1 5 -2 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 C re c im ie n to R e a l d e l P IB G a s to T o ta l G a s to e n D e s a rro llo S o c ia l R e d u c c ió n d e la P o b re z a Nota: La reducción de la pobreza forma parte del gasto en desarrollo social, pero comprende sólo programas focalizados. Fuente: Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. En el nivel de las categorías presupuestarias amplias, el cuadro 4.2 muestra que las disminuciones de largo plazo del gasto en "funciones productivas" han ocurrido a causa de reducciones del presupuesto en energía, comunicaciones, transporte y "otros" servicios económicos. Todas las categorías crecieron en 2000-2002 y los incrementos importantes en desarrollo rural --agricultura y pesca-- revirtieron la disminución de 1990-2000. Es probable que se requiera una recuperación del gasto en "funciones productivas" para lograr crecimiento, competitividad y reducción de la pobreza. Algunos resultados resumidos de la experiencia en todo el país se presentan en el Capítulo 5 para apoyar tal posición general. Sin embargo, analizar si el incremento particular en desarrollo social fue benéfico para los pobres trasciende el alcance de este informe. De hecho, la mayoría de las evaluaciones del gasto en desarrollo rural juzgan que el grueso de ese gasto se focaliza a grandes productores del norte del país, con la excepción del programa PROCAMPO3 (Capítulo 5; Banco Mundial, 2000b; OCDE, 2003). 3PROCAMPO comenzó a operar en 1993-1994 para sustituir el esquema anterior de precios de garantía (CONASUPO), mediante la realización de pagos directos para facilitar el ajuste después del TLCAN a productores de cultivos básicos. Si bien PROCAMPO se enfoca en campesinos de bajos ingresos, el objetivo del programa de ayudar a los pequeños agricultores a cambiar hacia cultivos u ocupaciones más productivos no se ha logrado (Banco Mundial, 2000). La Pobreza en México 133 Cuadro 4.2. Crecimiento en categorías del gasto público, 1990-2002 Porcentaje anual a precios de 2002 1990-2002 1990-2000 2000-2002 PIB 2.7% 3.3% 0.1% Gasto público total 3.6% 3.1% 6.3% Gestión gubernamental 5.0% 6.9% -3.8% Gasto en funciones productivas -1.3% -4.0% 13.4% Desarrollo agrícola y pesca 0.7% -8.2% 60.0% Energía -1.7% -2.6% 3.1% Comunicaciones y transportes -2.0% -3.8% 7.1% Otras actividades y servicios económicos -4.8% -10.1% 26.5% Desarrollo social 7.5% 8.0% 5.3% Educación 7.4% 7.4% 7.5% Salud 0.7% 1.1% -1.3% Seguridad social 35.2% 41.5% 7.7% Trabajo 5.8% 9.1% -9.1% Asistencia social 8.4% 8.1% 9.8% Desarrollo urbano y regional 9.0% 8.6% 10.8% ...del cual Reducción de la Pobreza 8.2% 7.0% 14.2% Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir del Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. Con respecto al gasto en desarrollo social, las principales categorías son educación, salud y seguridad social (gráfica 4.4). Estas han mostrado patrones muy variados de crecimiento tanto de largo plazo como en el periodo 2000-2002 (cuadro 4.2 y gráfica 4.5) La educación ha experimentado un crecimiento constante e importante a largo plazo, con excepción de los años de la crisis, mientras que el gasto en salud no se recobró después de la crisis de 1995 --nótese que el gasto en salud incluye el gasto de la SSA, el IMSS y el ISSSTE. El gasto en seguridad social se elevó extraordinariamente de 2% de las asignaciones en desarrollo social en 1990, a 25% en 2002, aunque esto fue resultado primordialmente de llevar al presupuesto federal los costos, previos y posteriores provocados por la reforma al IMSS, el sistema de seguridad social para trabajadores del sector privado en 1997. Como resultado de dicha reforma, los costos de transición4 han representado 1.5% del PIB a partir de 1998 (OCDE, 2003). El ISSSTE, el sistema de seguridad social para los trabajadores del sector público, aún no ha sido reformado. No existen estimaciones oficiales del costo fiscal que implicaría su reforma, pero sería sólo una fracción de lo que está costando la reforma del IMSS (OCDE, 2003). 4Incluye tanto reducción de ingresos como gastos mayores. 134 La Pobreza en México Gráfica 4.4 En el gasto social predominan educación, salud y seguridad social Composición del gasto en 2002 S e g u rid a d S o c ia l 2 8 .1 % A s is te n c ia S o c ia l y D e s a rro llo R e g io n a l T ra b a jo A b a s to y U r b a n o 0 .4 % 2 .6 % 0 .0 % E d u c a c ió n 4 5 .6 % S a lu d 2 3 .3 % Fuente: Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. Gráfica 4.5 El gasto en educación y seguridad social ha crecido más en términos absolutos Niveles de gasto social por categorías principales, 1990-2002 3 0 0 ,0 0 0 2 5 0 ,0 0 0 2 0 0 ,0 0 0 2002 Pesos, 1 5 0 ,0 0 0 de 1 0 0 ,0 0 0 Millones 5 0 ,0 0 0 0 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 E d u c a c ió n S a lu d S e g u rid a d S o c ia l T ra b a jo A s is te n c ia S o c ia l y A b a s to D e s a rro llo R e g io n a l y U rb a n o Fuente: Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. Si bien las principales categorías del gasto en educación y salud son de importancia para los pobres, como veremos en la siguiente sección, existe también un conjunto de programas que están dirigidos específicamente a los pobres, los cuales se incluyen tanto en el gasto de desarrollo social como en el de funciones productivas.5 El gobierno clasifica estos programas como de "reducción de la pobreza". Comprenden la mayoría de los programas que ahora entran en la asistencia social y abasto, programas compensatorios en educación, así como otros que contienen mecanismos 5 El gasto en "funciones productivas", sobre todo en desarrollo rural, también incluye programas dirigidos a la pobreza. La Pobreza en México 135 enfocados a la pobreza. El programa contra la pobreza más grande es OPORTUNIDADES --antes PROGRESA--, que es también el rubro más grande en el presupuesto de SEDESOL, con 16,000 millones de pesos (casi 1,600 millones de dólares). Otros ejemplos son: PET (3,900 millones de pesos), PROGRAMAS COMPENSATORIOS del CONAFE (2,500 millones de pesos) y PROGRAMA DE SALUD Y NUTICIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS (2,900 millones de pesos). Los programas de reducción de la pobreza también han experimentado un crecimiento sostenido, con una aceleración significativa a partir de 2000. En 2002, representaron 1.3% del PIB en comparación con 0.7% en 1990. Entre dichos programas, los gastos en asistencia social, liderados por OPORTUNIDADES desde su creación, crecieron en un promedio de 8.4% anual durante los noventa, e incluso más --9.8% al año-- después de 2000. Este análisis inicial de los patrones del gasto público revela una impresionante expansión tanto del gasto social como del focalizado a la pobreza. Existen motivos de preocupación por la caída del gasto en funciones productivas en el área de infraestructura y energía y los desembolsos fiscales, que están significativamente restringidos por el deficiente esfuerzo de recaudación fiscal de México. Pero ¿quién se beneficia de los patrones observados? La incidencia distributiva del gasto Ahora nos referimos al tema de la incidencia de los patrones de gasto y al impacto potencial del gasto en el bienestar de los diferentes grupos de la población. Es posible hacer una evaluación de estos aspectos en aquellos programas que pueden vincularse con características de los hogares y uso de los programas que aparecen en la ENIGH. Esto se aplica al gasto equivalente a más de la mitad del gasto total programable y casi 10% del PIB de 2002. Existe un fuerte sesgo en el análisis respecto del gasto social y subsidios; pocos programas generadores de ingreso pueden vincularse con hogares específicos en la ENIGH. Presentamos los resultados de un amplio análisis que fue elaborado tanto para la Revisión del Gasto Público (Banco Mundial, 2004a) como para este informe. En ellos se encuentra una enorme variación en la incidencia distributiva de los programas. Para más detalles consultar Banco Mundial (2004a, ver también en Scott, 2003, para un análisis anterior, estrechamente comparable, limitado a la ENIGH 2000). La cobertura del análisis está resumida en el cuadro 4.3. Del gasto cubierto en 2002, la mitad se destina a educación, la cuarta parte a salud, 11% a pensiones, 5% a dos programas de transferencia (OPORTUNIDADES y PROCAMPO) y 6% al componente residencial del subsidio eléctrico. Nótese que el gasto en pensiones sólo incluye lo financiado por el presupuesto federal. En el caso del IMSS incluye pagos a pensionistas existentes durante la transición al nuevo sistema, más una cuota social hacia los fondos de los trabajadores que cotizan actualmente y una garantía mínima de pensión (estos últimos tienen la intención de dar al nuevo sistema un elemento progresivo entre los trabajadores que cotizan). En el caso del ISSSTE incluye transferencias federales para cubrir el déficit del sistema de retiro voluntario que 136 La Pobreza en México opera para los trabajadores del sector público. El subsidio eléctrico no incluye subsidios a la agricultura, los cuales representaron casi 6,000 millones de pesos en 2002, alrededor de la sexta parte de los subsidios residenciales. Cuadro 4.3 Gasto público en programas "redistributivos" (en millones de pesos de 2002) Distribución de 2000 % 2002 % Variación recursos adicionales Total 539,456 100% 587,124 100% 8.8% 47,669 % Gasto programable 56.5% 54.4% % PIB 8.8% 9.5% Educación 276,100 51.2% 298,404 50.8% 8.1% 46.8% Preescolar 26,048 4.8% 29,076 5.0% 11.6% 6.4% Primaria 101,445 18.8% 103,752 17.7% 2.3% 4.8% Secundaria 56,131 10.4% 60,563 10.3% 7.9% 9.3% Educación media superior 37,964 7.0% 44,962 7.7% 18.4% 14.7% Superior 54,511 10.1% 60,051 10.2% 10.2% 11.6% Salud 147,331 27.3% 155,946 26.6% 5.8% 18.1% No asegurados (SSA) 52,957 9.8% 55,435 9.4% 4.7% 5.2% Asegurados (IMSS) 75,437 14.0% 79,737 13.6% 5.7% 9.0% Asegurados (ISSSTE) 14,024 2.6% 15,101 2.6% 7.7% 2.3% Asegurados (PEMEX) 4,913 0.9% 5,672 1.0% 15.4% 1.6% Pensiones 54,613 10.1% 66,714 11.4% 22.2% 25.4% Trabajadores activos IMSS (Ley 11,950 2.2% 12,380 2.1% 3.6% 0.9% de 1995) Pensionados del IMSS (Ley de 32,476 6.0% 39,606 6.7% 22.0% 15.0% 1973) Pensionados del ISSSTE 10,188 1.9% 14,728 2.5% 44.6% 9.5% Transferencias directas 22,306 4.1% 28,854 4.9% 27.9% 12.9% OPORTUNIDADES 10,265 2.0% 16,105 2.9% 56.9% 12.4% PROCAMPO 11,595 2.1% 11,851 2.0% 2.2% 0.5% Subsidio eléctrico residencial 39,106 7.2% 37,206 6.3% -4.9% -4.0% Fuente: Antecedente: reporte Banco Mundial (2004a).SEP (DGPP); SSA (Boletín de Información Estadística, Cuentas Nacionales y Estatales de Salud), IMSS (Coordinación de Presupuesto, Contabilidad y Evaluación Financiera); Anexo del Tercer Informe de Gobierno (2003); Cuenta de la Hacienda Pública Federal (2002). Para analizar la incidencia del gasto gubernamental se asignan estimaciones administrativas del gasto en los programas entre los hogares de acuerdo con su uso del programa. Los hogares son clasificados en términos del gasto "autónomo" per cápita, o pre-transferencias monetarias de gasto. Este concepto es directamente comparable con el ingreso autónomo --o pre-transferencias monetarias de ingresos--, con el supuesto de que la propensión marginal al consumo a partir de las transferencias es de 50% (ver detalles de la metodología en Banco Mundial, 2004a). Una forma de resumir la incidencia del gasto es en términos de una "curva de concentración", que son curvas de Lorenz de la proporción de una categoría particular del gasto, clasificada según el gasto --autónomo-- per cápita de individuos en el hogar. Entonces puede calcularse un coeficiente de concentración que sea directamente análogo al coeficiente de Gini de los ingresos. Los coeficientes La Pobreza en México 137 de concentración están en el rango de -1 a +1. El Gini toma valores negativos con el gasto absolutamente progresivo --o en favor de los pobres; un valor de cero es equivalente a una distribución exactamente equitativa del gasto, en tanto que los valores positivos ocurren con el gasto absolutamente regresivo --o en favor de los ricos. Allí donde el gasto es absolutamente regresivo pero menos que la distribución del gasto o el ingreso privados suele describirse como relativamente progresivo. Esto puede ilustrarse por los efectos agregados de todas las categorías de gasto analizadas. Como muestra el cuadro 4.4, el efecto total estimado de los programas de gasto analizados está muy cerca de ser equitativo en toda la población en 2002. Los programas utilizados por el decil más pobre de la población representaron 9.5% del gasto gubernamental, mientras que los del decil más rico representaron 9.1%. El coeficiente de concentración del gasto público fue de 0.03, en comparación con 0.48 del gasto privado. Los programas de gasto público cubiertos son en conjunto mucho más equitativos que el gasto privado --y los ingresos privados--, y experimentaron una modesta ganancia en progresividad en 2002 en comparación con 2000. Cuadro 4.4. La distribución del gasto en todos los programas públicos analizados fue parecida al 2000-2002* Nacional Urbana Rural Decil 2002 2000 2002 2000 2002 2000 1 9.50% 8.90% 8.30% 8.60% 8.70% 9.30% 2 8.80% 8.90% 9.20% 9.00% 10.20% 9.70% 3 9.90% 9.10% 9.10% 8.40% 8.80% 9.40% 4 9.20% 8.60% 9.30% 9.50% 9.60% 9.50% 5 9.90% 9.40% 10.00% 10.10% 10.10% 10.30% 6 9.70% 10.10% 10.40% 11.40% 10.30% 9.90% 7 10.50% 11.60% 12.00% 10.60% 10.70% 10.30% 8 12.00% 11.20% 11.30% 12.10% 10.30% 9.30% 9 11.40% 12.20% 10.80% 11.60% 9.90% 11.20% 10 9.10% 10.00% 8.30% 8.60% 10.50% 11.20% Urbano 72.50% 73.80% Rural 27.50% 26.10% Coeficiente de 0.03 0.053 0.018 0.041 0.016 0.03 concentración * En el caso de las pensiones, sólo se incluyen en el total las transferencias gubernamentales a trabajadores activos afiliados al IMSS. Fuente: Reporte Banco Mundial (2004a). Este cuadro general esconde una enorme variación en incidencia, donde algunos programas son altamente igualadores y otros altamente desigualadores. Esto se resume en la gráfica 4.6, la cual clasifica los programas por sus coeficientes de concentración. Todos los programas del ISSSTE analizados --en cuanto a pensionados, trabajadores activos y salud-- son altamente regresivos, a menudo incluso más desiguales que el altamente desigual gasto autónomo. La educación superior es también altamente regresiva y los programas relativos a las pensiones del IMSS lo son apenas un poco menos. Existe entonces un conjunto de programas, entre ellos salud en hospitales, salud del IMSS y subsidio eléctrico, que son absolutamente 138 La Pobreza en México regresivos, pero mucho menos que el gasto autónomo. La salud maternal y primaria es moderadamente regresiva. Por último, existe un conjunto de programas que son o bien moderadamente progresivos --PROCAMPO, escolaridad secundaria y preescolar-- o altamente en favor de los pobres --educación primaria, servicios de salud de la SSA--, en tanto que OPORTUNIDADES muestra una focalización muy fuerte hacia los pobres. Gráfica 4.6. Existe enorme variación en la desigualdad de diferentes programas gubernamentales (Coeficientes de concentración de 2000 y 2002) Pensiones ISSSTE Pensionados Activos ISSSTE 2000 GINI 2002 Educación Superior Salud ISSSTE Gasto Fiscal IVA Pensionados Activos IMSS Pensiones IMSS Salud PEMEX Salud Hospital Subsidio Eléctrico Salud IMSS Media Superior Salud Embarazo/Parto Salud Primaria TOTAL Secundaria PROCAMPO Primaria Preescolar SSA Salud Oportunidades -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 Nota: El coeficiente de Gini se refiere a la distribución del ingreso privado. No hay información de PROCAMPO en 2000 porque la muestra de beneficiarios capturada por la ENIGH 2000 no es representativa. El gasto fiscal del IVA se refiere a exenciones y a la tasa cero del IVA. Fuente: Antecedente: reporte Banco Mundial (2004a) y SHCP (2004) en cuanto al gasto fiscal del IVA. Cuando consideramos las distribuciones dentro de las zonas urbanas y rurales, los patrones generales se mantienen, pero casi todos los programas son relativamente más progresivos --o menos regresivos-- dentro de la población urbana que dentro de la rural (gráfica 4.7). Esto refleja en gran parte niveles inferiores de todos los ingresos y gastos en zonas rurales, examinados en el Capítulo 3. Por ejemplo, OPORTUNIDADES cubre una fracción relativamente grande de la población rural --y por tanto es sólo moderadamente progresivo--, pero una fracción pequeña de los más pobres en zonas urbanas --y por tanto es altamente progresivo. De manera similar, sólo una pequeña fracción de los pobladores rurales de posición relativamente más desahogada tiene derecho al ISSSTE o al IMSS, o asiste a establecimientos de educación superior. La Pobreza en México 139 Gráfica 4.7 Desigualdad del gasto rural y urbano en programas en 2002 (coeficientes de concentración) Pensiones ISSSTE GINI Pensionados Activos ISSSTE Rural Educación Superior Urbano Salud ISSSTE Procampo Pensiones IMSS Pensionados Activos IMSS Salud IMSS Otras Becas Educación Media Superior Secundaria TOTAL SSA Primaria Preescolar Oportunidades -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 Fuente: Antecedente: reporte Banco Mundial (2004a). Existen avances modestos en la progresividad de muchas categorías de gasto, pero no en todas, entre 2000 y 2002. La incidencia marginal del gasto público --es decir, la incidencia distributiva de los cambios en el gasto-- es de particular interés para evaluar quién se benefició de las expansiones en el gasto programático. Para ver esto con mayor claridad resulta útil mirar los cambios ocurridos en la década pasada. Esto se ilustra en el caso de la educación en el cuadro 4.5. La incidencia marginal del gasto en preescolar, primaria y secundaria fue fuertemente en favor de los pobres -- la expansión de la secundaria para quienes viven en pobreza extrema fue particularmente notable--, mientras que el gasto en la educación media superior fue moderadamente regresivo, y en la educación superior tuvo una fuerte focalización hacia los ricos. Puesto que los rendimientos privados de la educación superior son también muy altos --aunque se redujeron ligeramente recientemente--, esto se traduce en subsidios crecientes hacia uno de los principales mecanismos de reproducción de la desigualdad. En cuanto a la salud, la incidencia marginal de los servicios de la SSA se ha focalizado fuertemente a los pobres en el periodo 1996-2002, en tanto que los del IMSS han sido ligeramente regresivos. La incidencia marginal del gasto público en pensiones ha sido fuertemente regresiva. 140 La Pobreza en México Cuadro 4.5 Distribución del gasto público adicional en educación, por nivel educativo, 1992-2002 Media Deciles Total Preescolar Primaria Secundaria Superior Superior 1 12.40% 18.70% 18.30% 16.70% 5.50% -0.90% 2 11.30% 11.60% 17.00% 16.10% 6.40% -0.20% 3 12.50% 14.30% 13.40% 16.10% 11.60% 5.90% 4 10.90% 13.50% 11.80% 9.70% 10.60% 9.50% 5 9.20% 10.50% 11.10% 6.30% 9.30% 8.40% 6 7.50% 8.20% 7.50% 6.40% 6.50% 9.30% 7 9.60% 9.20% 7.90% 8.80% 13.60% 9.60% 8 13.90% 6.20% 7.40% 9.30% 16.10% 35.30% 9 8.40% 4.80% 5.00% 9.40% 14.00% 9.90% 10 4.10% 2.90% 0.40% 1.30% 6.30% 13.10% Urbano 73.70% 67.80% 64.40% 63.40% 84.10% 96.90% Rural 26.30% 32.20% 35.60% 36.60% 15.90% 3.10% Fuente: ENIGH, 1992-2002, cuadro 2.2.3. Deciles de población ordenados por gasto per cápita. La incidencia del gasto público puede considerarse una medida de los esfuerzos gubernamentales en los grupos de población. Evaluar los beneficios de tal gasto es otra cuestión. Un análisis completo requeriría tomar en cuenta el valor que diferentes grupos atribuyeron a los programas gubernamentales, los costos netos en que incurrieron, así como tomar en cuenta respuestas de los individuos ante estas. No existe información para hacer esto. Como alternativa, si bien es un proxy sumamente imperfecto en cuanto a los beneficios, el valor de los programas se iguala a menudo al costo en este tipo de análisis. Con este supuesto es posible evaluar los beneficios en relación con el gasto autónomo de diferentes grupos de población. Los beneficios del gasto público en relación con el gasto autónomo son mucho mayores en los hogares más pobres que en los más ricos. Como ilustra la gráfica 4.8, los programas gubernamentales analizados son equivalentes a más de 140% del gasto autónomo en el primer decil, y casi 80% en el segundo, en comparación con menos de 20% en los dos deciles más altos. También es interesante ver las fuentes de estos beneficios. En los grupos más pobres, la educación primaria es la más importante, seguida por los servicios de salud de la SSA, OPORTUNIDADES y la educación secundaria. Esta clasificación refleja tanto los niveles como la distribución del gasto gubernamental, si bien la educación primaria está distribuida menos progresivamente que OPORTUNIDADES (gráfica 4.6), el gasto público agregado fue unas siete veces mayor en 2002 (cuadro 4.3). Estas ganancias son mucho mayores en las áreas rurales que en las urbanas, y las ganancias en los deciles rurales primero al quinto son mayores que en el primer decil urbano, lo cual refleja tanto mayor pobreza rural como la amplia cobertura de los programas gubernamentales en las zonas rurales. La Pobreza en México 141 Gráfica 4.8 El gasto público es mucho mayor en relación con el gasto privado para los pobres Proporción del gasto programático respecto del gasto autónomo en hogares, por programas principales, nacional, 2002 10 Primaria 9 SSA Oportunidades 8 Secundaria Preescolar 7 IMSS Salud Procampo 6 Media-Superior Subsidio Eléctrico Deciles 5 PEMEX Salud IMSS Pensionados Activos 4 ISSSTE Salud 3 Superior 2 1 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 Fuente: Antecedente: reporte Banco Mundial (2004a). El efecto neto de los programas de gobierno es reducir significativamente la desigualdad una vez que se agregan los programas gubernamentales al gasto autónomo --suponiendo que los individuos valoran igualmente a los programas de gobierno y a su gasto autónomo. Al hacer una evaluación cuantitativa es importante notar que el gasto privado medido en la ENIGH es sustancialmente menor que el de las cuentas nacionales. Si bien esto refleja en parte conceptos diferentes, una parte se debe probablemente al subregistro del gasto. En contraste, el gasto público casi seguramente no está subregistrado. El cuadro 4.6 ilustra el impacto general de la distribución del gasto con dos supuestos en cuanto a gasto privado: utilizando las mediciones de la ENIGH, y ajustando hacia arriba todos los gastos en igual proporción, para acercarlos a los niveles de las Cuentas Nacionales. Incluir las transferencias públicas en efectivo y especie conduce a reducciones mayores en las desigualdades: la proporción de los pobres se eleva en forma significativa y el coeficiente de Gini general se reduce de 0.48 en el gasto público a entre 0.39 y 0.43, según los supuestos. 142 La Pobreza en México Cuadro 4.6 Distribución de gastos en hogares antes y después de las transferencias públicas, 2002 Después de las transferencias públicas* Gasto Distribución Cambio en proporciones Deciles autónomo Cuentas Cuentas ENIGH ENIGH Nacionales Nacionales 1 1.5% 3.1% 2.4% 101.6% 57.9% 2 2.7% 3.9% 3.4% 44.2% 25.2% 3 3.6% 4.9% 4.3% 33.2% 18.9% 4 4.7% 5.5% 5.2% 18.8% 10.7% 5 5.8% 6.6% 6.2% 13.9% 7.9% 6 7.0% 7.5% 7.3% 7.5% 4.3% 7 8.7% 9.0% 8.9% 4.2% 2.4% 8 11.2% 11.3% 11.3% 1.5% 0.8% 9 15.7% 14.9% 15.2% -5.3% -3.0% 10 39.2% 33.3% 35.9% -14.9% -8.5% Gini 0.481 0.393 0.431 -18.2% -10.4% * La distribución después de las transferencias se estima utilizando la ENIGH (2002) en cuanto a la distribución del gasto público y usando dos fuentes alternativas para el total de gastos en los hogares: (a) ENIGH (2002) y (b) Cuentas Nacionales. Fuente: Antecedente: reporte Banco Mundial (2004a). Este análisis de la incidencia distributiva de un subconjunto de programas públicos ha mostrado que esta parte del gasto público está distribuida con mucho mayor igualdad que el gasto privado, pero con una variación muy amplia, desde programas altamente desigualadores hasta altamente igualadores. Algunos programas tienen gran impacto entre los pobres, suponiendo que el gasto se traduzca en beneficios netos y no se vea contrarrestado por baja calidad en los servicios. La progresividad de OPORTUNIDADES es impresionante, en especial tratándose de un programa que ya representaba alrededor de 1,600 millones de dólares y llegaba a 4.24 millones de familias (unos 21 millones de mexicanos, tres cuartos de ellos habitantes de zonas rurales). Al concluir esta sección es importante hacer notar que el análisis cubrió algo más de la mitad del gasto programable. No es posible emprender un análisis comparable de otras categorías del gasto. Sin embargo, existen algunas razones para suponer que tenderán a ser regresivas, al menos más que la incidencia promedio proporcional de los programas aquí analizados. En la medida en que los beneficios del gasto en funciones productivas se reflejan en la distribución del crecimiento del ingreso, sabemos que han sido distribuidos en forma sumamente desigual entre los grupos de población --si bien con alguna igualación en 2000-2002-- y hasta cierto punto geográficamente (Capítulo 3). Dentro del gasto en funciones productivas, los programas agrícolas, con excepción de PROCAMPO, generalmente tienen un sesgo hacia los grandes productores agrícolas (Banco Mundial, 2000a). Un rubro significativo en el gasto no programable se refiere al rescate del sector financiero a raíz de la crisis de 1994-1995. Análisis recientes indican que éste fue sumamente regresivo (De Ferranti et al., 2004, Halac y Schmukler, 2003). Es necesario tener en La Pobreza en México 143 mente estos factores al formar una evaluación tanto del impacto general del presupuesto federal sobre la distribución como del alcance de una acción pública más equitativa. La cobertura de la oferta de servicios públicos en relación con los patrones de necesidades La sección anterior examinó la distribución de esfuerzos públicos entre la población con un estimado muy aproximado del equivalente monetario de los beneficios a diferentes grupos. Esta sección va un paso más allá y relaciona los programas con los patrones de carencias, comparando el alcance de programas fundamentales con las necesidades de diferentes grupos. Para ello se toma como punto de referencia el enfoque del ciclo de vida del marco conceptual de CONTIGO. Como se muestra en la gráfica 1.4, este marco busca responder a las necesidades cambiantes de diferentes grupos a lo largo del ciclo de vida con respecto a objetivos de protección social, expansión de capacidades humanas, provisión de oportunidades de ingreso y los medios para acumular activos. Un análisis amplio de esto implicaría emprender una equiparación de las necesidades de diferentes grupos entre el potencial que tiene la acción gubernamental para marcar una diferencia y los esfuerzos del gobierno. Ello estaba fuera del alcance de este informe; de hecho, los requerimientos de información para realizar semejante ejercicio no están disponibles con facilidad. Se empleó, en cambio, un enfoque agregado e ilustrativo. Primero revisamos las principales áreas de carencias y luego observamos la evidencia de las encuestas sobre el alcance de los programas seleccionados. Esto se complementa con un breve examen del panorama proporcionado por las fuentes administrativas del presupuesto. En el espíritu del marco de CONTIGO, el cuadro 4.7 presenta indicadores seleccionados por área de carencias a lo largo del ciclo de vida --a menudo se les denomina indicadores de "riesgo", pero nosotros preferimos limitar el uso del término "riesgo" a cuestiones de choques y fluctuaciones. Cuáles aspectos de las carencias son prominentes y varían con la edad. Para los infantes, los temas de protección contra contingencias y formación de capacidad humana están íntimamente ligados, en especial en lo referente a la buena nutrición y la salud. Para niños y jóvenes, la formación de capacidades mediante la educación formal es fundamental. Para los adultos, las oportunidades de obtención de ingreso y los medios para acumular activos se vuelven el interés principal, así como la protección para sí mismos y de sus familias contra una variedad de contingencias potenciales relacionadas con el mercado laboral, el clima, los desastres naturales y la salud. Para los adultos mayores se trata de la capacidad de financiar su consumo, sea mediante una pensión formal, ahorros o apoyo familiar. Por último algunos aspectos de las carencias afectan a todos los rangos de edad: incluimos el acceso a servicios básicos y también la presencia o ausencia de remesas externas, que es un factor especial para los niveles de ingreso y para el manejo de choques en México. Los mensajes del cuadro 4.7 son claros. Primero, pese al progreso sustancial en provisión de servicios e indicadores humanos (ver Capítulos 2 y 3), persisten brechas 144 La Pobreza en México importantes en cuanto a carencias. Segundo, existe una fuerte relación entre las brechas y las mediciones de pobreza de ingreso, y quienes viven en pobreza extrema son los que sistemáticamente sufren las mayores carencias --por ejemplo, inasistencia a la escuela, trabajo infantil, bajas habilidades y cobertura limitada de seguridad social. Como en otras partes de este informe, utilizamos, para propósitos de presentación, las tres categorías de pobres extremos (debajo de la línea de pobreza alimentaria), pobres moderados (entre las líneas de la pobreza alimentaria y la de patrimonio) y no pobres, pero debe recordarse que se trata sólo de una forma de organizar relaciones esencialmente continuas, como se vio en el Capítulo 1. La Pobreza en México 145 Cuadro 4.7 Indicadores de carencias a lo largo del ciclo de vida en 2002 Grupo de Área de carencias Rural Urbano población Pobres Pobres No Pobres Pobres No extremos moderados pobres extremos moderados pobres Mortalidad neonatal/de infantes n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0-4 Desnutrición 18% de todos los niños son más pequeños que la talla normal, probablemente concentrados entre los pobres extremos rurales 5 No asiste a preescolar 25.3 14.6 4.5 24.4 16.8 8.7 No asiste a la escuela (6-11) 3.9 3.1 0.9 5.2 2.0 1.1 No asiste a la escuela (12-14) 16.2 14.9 6.7 11.5 12.8 3.6 6-14 Proporción no en el grado correcto 53.1 43.1 29.1 50.2 30.2 22.5 para su edad (12-14) Trabajo infantil (12-14) 14.0 18.3 15.5 10.1 9.9 4.8 No asiste a la educación media 78.8 64.6 44.7 66.0 57.5 33.5 superior (15-17) (Fuera de la escuela o inscrito en un nivel inferior a educación media superior) No asiste a la universidad (18-24) (No 99.5 95.0 86.6 93.3 87.6 70.4 asiste a la escuela o inscrito en un 15-24 nivel inferior al superior) Desempleado (15-24) 4.6 6.3 6.5 10.5 10.0 5.0 - Masculino 5.1 6.1 8.6 12.3 11.1 5.8 - Femenino 3.3 6.7 2.0 7.5 7.9 3.9 Inactivo (15-24) a 36.0 29.5 20.5 32.5 26.7 13.6 - Masculino 9.9 9.4 10.2 17.1 12.5 5.6 - Femenino 57.7 49.0 31.3 45.5 39.6 22.2 Poco calificado (25-40) b 55.4 34.8 18.0 29.0 14.6 3.9 - Masculino 50.4 31.0 14.8 26.2 14.4 3.7 - Femenino 59.4 38.1 20.7 31.2 14.7 4.2 Poco calificado (41-64) b 85.4 77.3 53.2 62.7 42.2 21.1 - Masculino 79.9 73.6 50.8 61.4 37.4 18.1 - Femenino 90.7 80.6 55.1 63.8 46.3 23.8 25-64 Desempleado 0.4 1.3 1.1 4.2 2.4 2.1 - Masculino 0.5 1.8 1.3 5.7 2.2 2.4 - Femenino 0.1 0.3 0.7 1.7 2.7 1.6 Subempleado c 43.7 34.0 31.2 28.3 21.5 18.6 - Masculino 28.2 19.4 21.8 12.5 10.3 10.2 - Femenino 77.7 61.4 44.8 54.7 43.0 30.6 65 y más No recibe pensión 98.8 93.1 86.8 92.3 77.0 66.1 Tiene gastos de salud "catastróficos" d 46.8 36.5 26.3 47.2 35.0 21.7 No No recibe remesas del extranjero 92.3 89.3 88.3 97.3 96.2 97.7 específico Sin agua corriente 34.9 22.1 10.1 14.0 5.1 0.9 de la edadSin alcantarillado 80.4 57.4 33.7 23.0 10.9 2.7 Sin electricidad 9.3 4.1 1.1 0.6 0.2 0.0 a. Ni en la escuela ni en la fuerza laboral. b. Sin educación o primaria incompleta. c. Trabaja menos de 35 horas (como proporción de la fuerza laboral). d. Según la definición de la SSA, que es 30% de consumo disponible, después del gasto en comida, educación y vivienda. Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH 2002. Ahora pasamos a la cobertura de algunos de los principales programas gubernamentales y seguimos la misma estructura del cuadro 4.7. En cuanto a los programas captados por la ENIGH podemos utilizar con eficacia la misma categorización. El cuadro 4.8 presenta programas específicos asociados con áreas de 146 La Pobreza en México carencias. Nótese que las áreas de carencias relacionadas con falta de acceso al uso de un servicio en el cuadro 4.7 --estar fuera de la escuela, carecer de suministro de agua, etc.-- son, en buena medida, lo opuesto a los programas gubernamentales de provisión de servicios. No se les repite aquí para ahorrar espacio, aunque tales programas constituyen una parte importante de los esfuerzos del gobierno. Una vez más los resultados son claros. Existen algunos programas que tienen alcance significativo entre la población pobre: OPORTUNIDADES --que se examina a continuación-- y PROCAMPO en las zonas rurales, los servicios de la SSA, así como, por supuesto, educación básica, agua y electricidad (según se examinan en el Capítulo 3). Para muchos, sin embargo, la cobertura de los servicios guarda una relación inversa con los patrones de carencias, con mayor cobertura de los no pobres. Esto se aplica, por ejemplo, a la capacitación, las becas para educación de niveles más altos, acceso a la protección formal de la salud y del empleo y a las pensiones, y acceso a programas de crédito y ahorro. El cuadro 4.8 se refiere sobre todo a programas específicos. Un panorama completo de acción pública que no se incluye aquí tiene que ver con las influencias de las políticas sobre la expansión de las oportunidades de ingreso, muchas de las cuales no se relacionan estrechamente con grupos particulares de población (ver, sin embargo, un ejemplo de la agricultura en la sección sobre equidad geográfica, más adelante). Estos temas se abordan en el Capítulo 5. Este análisis del alcance de los programas está sesgado a programas que se incluyen en el cuestionario de la ENIGH, y hasta el momento proporciona un cuadro muy incompleto de los programas gubernamentales para reducir la pobreza. Para tener un panorama más amplio es necesario recurrir a datos administrativos. Una matriz de programas sociales de las secretarías del Gabinete Social está disponible a solicitud, y en el cuadro 4.9 se presenta un resumen de estos programas por categoría. La Pobreza en México 147 Cuadro 4.8 Indicadores de la cobertura de programas seleccionados en relación con las carencias a lo largo del ciclo de vida Grupo de Programas relativos al Rural Urbano población área de carencias Pobre Pobre No Pobre Pobre No extremo moderado pobre extremo moderado pobre Utiliza guarderías n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0-4 Participa en n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. OPORTUNIDADES Asiste al programa 74.7 85.4 95.5 75.6 83.2 91.3 5 preescolar Recibe beca escolar de 27.4 21.7 7.8 1.8 0.9 0.1 OPORTUNIDADES (6- 11) 6-14 Recibe beca escolar de 63.2 44.6 15.3 6.3 2.9 0.3 OPORTUNIDADES (12-14) Recibe beca para asistir a 21.7 24.0 13.5 6.3 2.2 4.3 15-24 la escuela a Recibe capacitación b 0.5 5.0 17.2 4.7 12.6 32.9 Recibe ayuda 0.6 2.0 8.7 2.6 7.9 16.7 alimentaria o despensa b Recibe PROCAMPO b 10.6 6.9 4.4 0.1 0.2 0.1 Posición en el trabajo: 25-64 Empleador 2.2 2.7 6.4 1.2 2.1 6.7 Autoempleado 48.1 37.2 31.0 29.2 24.0 17.3 Asalariado informal 38.7 35.7 22.9 37.7 28.3 14.4 Asalariado formal 4.9 17.9 34.0 27.3 41.7 57.6 Otro 6.1 6.5 5.7 4.6 3.8 4.0 65 y Recibe pensión 1.2 6.9 13.2 7.7 23.0 33.9 mayores Usuario de servicios de 29.3 25.8 11.8 16.2 10.0 3.7 la SSA Derechohabiente de 2.9 12.6 27.6 19.5 36.3 53.2 IMSS/ISSSTE b No Acceso a crédito de 0.5 3.9 14.4 6.4 17.6 33.4 específico vivienda b de la edad Acceso a crédito del 0.0 0.8 4.1 1.8 5.7 10.6 fondo para trabajadores (FONACOT) b Acceso a otros fondos de 0.3 2.7 8.6 3.7 8.5 21.3 ahorro b a. Incluye todos los niveles educativos (no sólo educación superior). No se consideraron los créditos educativos. b. Incluye sólo personas que trabajan. Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en la ENIGH 2002. De acuerdo con la estimación del gobierno existen 207 programas sociales y nótese que esta cifra excluye muchas actividades directamente focalizadas a la producción, por ejemplo en el sector agrícola. Existen, por ejemplo, unos 48 programas en 148 La Pobreza en México educación --18 tan sólo para administración y calidad educativa--, 48 en salud, 21 en generación de ingreso, 35 relacionados con acumulación de activos y 14 con protección social. Realizar una evaluación general de estos programas resultó ser muy difícil para este informe. Muy pocos programas cuentan con evaluaciones rigurosas que permitan aquilatar su efectividad, pese a los importantes esfuerzos del gobierno (sobre todo de SEDESOL) y del Congreso por fortalecer la evaluación (ver un análisis de las estrategias de evaluación en el Capítulo 6). Cuadro 4.9. Números y gasto en programas sociales, 2002 TIPO DE PROGRAMA Número de Porcentaje del Asignación programas presupuesto gastado presupuestal 2002 en programas MxP (millones) focalizados a la pobreza DESARROLLO HUMANO Educación 48 29.2 116,799 Salud 48 16.7 22,738 Abasto de alimentos y nutrición 8 50 2,223 Igualdad, cohesión social, 14 35.7 158 calidad de vida y derechos TOTAL DESARROLLO HUMANO 118 26.3 141,918 GENERACIÓN DE INGRESO 31 41.9 7,109 ACUMULACIÓN DE ACTIVOS 35 14.3 3,308 PROTECCIÓN SOCIAL 14 14.3 84,868 MULTISECTORIALES* 6 83.3 19,377 OTROS 3 0 34 TOTAL 207 27.1 256,617 * Incluye OPORTUNIDADES, Estrategia de MICRORREGIONES, Programas Estatales por Demanda, HÁBITAT, SUPERACIÓN DE LA POBREZA URBANA y ATENCIÓN A JORNALEROS AGRÍCOLAS. Fuente: Secretaría Técnica del Gabinete Social. Incluye programas de la Secretaría del Trabajo, la Secretaría de Agricultura, excepto PROCAMPO, que en términos estrictos no se considera un programa social, y de la Secretaría de la Reforma Agraria. Si confrontamos este análisis general de la cobertura con el de incidencia de los programas podemos ver que existe una considerable variedad de programas desde la perspectiva de la pobreza y la distribución. Primero, los programas de provisión de servicios básicos tienen alcance extenso, y creciente, en toda la población: algunos, como educación básica, tienen una incidencia modestamente favorable; otros, como electricidad, tienen cobertura extensa aunque son inequitativos en incidencia. Segundo, OPORTUNIDADES destaca entre los programas sobre los cuales contamos con información porque tiene cobertura extensa e incide a favor de los pobres. Tercero, parece haber una multiplicidad de programas enfocados a la pobreza con cobertura modesta. Puede que estén llegando con efectividad a grupos específicos, o puede ser indicio de una excesiva proliferación de programas. Y cuarto, existen programas que a la vez tienen baja cobertura y son inequitativos en incidencia, desde la educación media superior hasta la capacitación. Está claro que La Pobreza en México 149 estos programas no se justifican en términos de pobreza o distribución; los argumentos económicos en su favor deben de radicar en sus beneficios de eficiencia. Hemos subrayado las dificultades de formar una evaluación amplia del patrón y el diseño de los programas. El gobierno se encuentra en el proceso de reorientar su propio enfoque de evaluación y manejo de programas. Esto implicará dos aspectos de relevancia aquí. Primero, cada secretaría especificará un número limitado de objetivos fundamentales y vinculará sus programas con resultados con de estos objetivos. Segundo, el secretariado del Gabinete Social pasará de coordinar todos los programas sociales a concentrarse en un pequeño subconjunto de programas que el gobierno juzgue que son los programas cruciales en la lucha contra la pobreza, las cuales recibirán particular atención con respecto a diseño, evaluación y alcance. Estas dos medidas son razonables y deben facilitar el manejo futuro de los programas sociales. Al concluir esta sección, debe ponerse énfasis en que este análisis de alcance e incidencia nada dice sobre la eficacia de los programas. Esto lo analizamos en forma selectiva en la segunda parte de este capítulo, en las subsecciones sobre diseño de la protección social y los temas de calidad del servicio. Opciones para financiar la expansión de los programas focalizados a la pobreza La sección sobre la incidencia del gasto público mostró que el gobierno ha experimentado logros importantes en el uso del presupuesto para llegar a los pobres y reducir la desigualdad. Sin embargo, la sección relativa a la cobertura de los programas públicos mostró que existen necesidades importantes que no se han cubierto. Además, existe evidencia que al menos indica que el gasto en funciones productivas necesita expandirse sustancialmente para lograr un crecimiento igualitario, el cual es crucial para reducir la pobreza de ingreso (ver también en el Capítulo 5 para revisar evidencias entre países sobre necesidades de infraestructura). Esto plantea el tema del financiamiento. México tiene la fortuna de contar con una posición sustentable en materia de deuda, gracias a su prudente manejo fiscal a partir de la crisis 1994-1995. Pero afronta necesidades crecientes de gasto a partir del gasto de transición para la reforma del IMSS, y pasivos contingentes dentro de una reforma del ISSSTE que parece inevitable. Esta sección ilustra dos formas en las cuales pueden financiarse los programas focalizados a la pobreza, sea que el gasto se realice en los sectores sociales o en funciones productivas focalizado al crecimiento equitativo. Primero, el gobierno puede emprender una reforma fiscal para incrementar el esfuerzo tributario agregado. Segundo, puede redistribuir el gasto de una forma más desigualitaria a más igualitaria. Desde la perspectiva del impacto distributivo, un buen punto de partida es información como la que se presenta en la gráfica 4.6, la cual, junto con información 150 La Pobreza en México presupuestaria presentada en el cuadro 4.3, puede utilizarse para sugerir posibilidades de cambios redistributivos en el gasto. Pero la incidencia distributiva no es el único criterio: también es necesario tomar en cuenta los impactos en efectividad y eficiencia de los programas, así como la viabilidad de hacer cambios en el gasto. El mejor enfoque debe ser el cambio del gasto desigualitario en programas que no tienen sentido en términos de eficiencia a programas que sean a la vez igualitarios y buenos en eficiencia. Tales cambios no deben implicar que se favorezca más la igualdad y la eficiencia, aunque por su propia naturaleza implicarán cambios entre grupos. La viabilidad de esto dependerá de factores económico-políticos. Existe considerable campo dentro del presupuesto federal mexicano para una redistribución que mejore la eficiencia o tenga pocos efectos adversos en ella. Al observar los programas desigualitarios de la gráfica 4.6 existe un primer conjunto de programas asociados con el IMSS y el ISSSTE en pensiones y salud. En las pensiones, parte de la razón de la regresividad refleja los efectos del mercado del trabajo: los pensionados del IMSS y el ISSSTE tienen relativamente buena educación, y en su vida laboral suelen separar explícita o implícitamente parte de sus salarios para cuando lleguen a edad avanzada.6 Esto se volverá plenamente explícito para los participantes en el sistema reformado de pensiones del IMSS. Sin embargo, también puede ocurrir que las pensiones actuales del IMSS y el ISSSTE reflejen transferencias no relacionadas con un desempeño relacionado con la eficiencia. Por ejemplo, podría ser viable y equitativo gravar las pensiones, como lo hacen otros países. Tendría poco efecto o ningún impacto adverso en la eficiencia.7 Segundo, la educación superior es sumamente desigual en su incidencia distributiva y, como se indicó arriba, está asociada con altos rendimientos privados, que brindan fuertes incentivos a la inversión de los individuos. Sería más equitativo aumentar la recuperación del costo y reasignar los recursos a fondos o programas crediticios para grupos más pobres, o fortalecer la expansión educativa en niveles más bajos --la educación media superior es ahora el nivel que separa los hogares más ricos y más pobres. Tercero, el subsidio eléctrico residencial es ahora desigualitario y claramente reductor de la eficiencia, puesto que estimula un mayor consumo en vez de ahorro de energía. El elemento más inapropiado del programa son los subsidios a las regiones más calurosas, que resultan ser también las más ricas --por ejemplo, Baja California. Una política eficiente, que es de rutina en los regímenes de fijación de precios a la electricidad, es cargar un extra a tal consumo eléctrico, no subsidiarlo, para que genere necesidades crecientes de inversión para expandir la capacidad (ver un análisis detallado en Banco Mundial, 2004a). Para valorar las ganancias potenciales de la redistribución dentro del presupuesto elegimos dos opciones para incrementar recursos, si bien puede haber otras opciones posibles. 6Esto es cierto en el contrato laboral implícito con un sistema de pensiones en el cual se pagan los gastos conforme van surgiendo, así como en los esquemas que involucran explícitamente las aportaciones. 7En teoría, elevar los impuestos a las pensiones podría afectar las decisiones del mercado laboral, aunque no es probable que este efecto sea grande. La Pobreza en México 151 En primer lugar, para ilustrar una posible reforma fiscal consideramos el retiro de las exenciones al impuesto al valor agregado (IVA). Si bien suprimirlo tiene sentido en términos de eficiencia, impondría costos a los pobres si falta una acción para dirigir los recursos adicionales con equidad. Lo seleccionamos no porque sea la reforma óptima: este informe no adopta ninguna posición sobre la reforma fiscal en México. Diseñar una reforma tributaria tiene que equilibrar consideraciones de eficiencia, equidad, administrativas y políticas, y se trata de una discusión compleja que continúa en México. Esta reforma en particular se eligió porque su análisis cuantitativo es relativamente sencillo, y porque es una de las menos ventajosas para los pobres. Si se eligiera una reforma fiscal más progresiva, sólo incrementaría los beneficios distributivos potenciales, pero posiblemente con un costo en términos de eficiencia y viabilidad administrativa. En segundo lugar, consideramos disminuir o retirar el subsidio eléctrico residencial, cuya reducción se justifica de manera robusta en términos de eficiencia y de equidad, y que el gobierno ya está buscando gradualmente (los ingresos para el gobierno de reducir el subsidio eléctrico vendrían en varias formas, tanto directas a través de los ahorros inmediatos en efectivo de las transferencias presupuestales actuales, como indirectas mediante una mejor posición de pérdidas/ganancias en la CFE. El propósito de estos escenarios es sólo ilustrativo y no se adentra en temas específicos de diseño o potenciales flujos de fondos. Por tanto, es crucial reasignar recursos a programas igualadores efectivos. Escogimos utilizar como base de análisis OPORTUNIDADES, que es hoy altamente redistributivo y tiene efectos positivos de eficiencia mediante incentivos otorgados a la educación de los niños pobres, como se analiza de manera extensa en otra parte. La forma potencial de una expansión en términos de diseño se examina en la sección siguiente, aquí nos interesa sólo ilustrar los impactos distributivos potenciales de la reasignación del gasto. El cuadro A.4.1 del anexo presenta la distribución actual (2002) y la incidencia de las transferencias de OPORTUNIDADES, el subsidio eléctrico residencial (SER) y las exenciones al IVA sobre alimentos, medicamentos y otros bienes y servicios. En todos los casos consideramos transferencias netas de costos administrativos, que son pequeñas en el caso de OPORTUNIDADES --aunque podrían ser potencialmente mayores en un programa expandido. En cuanto al valor total de las exenciones al IVA, utilizamos la estimación de CIDE-ITAM (2003), el cual es más conservador que la de la SHCP (1.3% vs. 1.9% del PIB). Par los cálculos del SER, ver el apéndice. Considerando el impacto redistributivo conjunto de los tres instrumentos, vemos que el SER y el IVA revierten la distribución altamente progresiva de OPORTUNIDADES, e incrementan los recursos disponibles para los pobres sólo en una modesta proporción, pese a su tamaño relativo --OPORTUNIDADES distribuye actualmente sólo 12% de las transferencias totales asignadas mediante los tres instrumentos. 152 La Pobreza en México El cuadro A.4.2 presenta varios escenarios que implican reasignaciones completas y parciales del SER y del IVA a OPORTUNIDADES, así como reformas en los mecanismos de focalización aplicados por OPORTUNIDADES y el SER. En el caso de OPORTUNIDADES consideramos expansiones con la actual distribución de beneficios, así como expansiones, suponiendo la plena cobertura dentro del 20% de los más pobres de la población. En el caso del subsidio eléctrico, consideramos, además de su eliminación total, una reducción --y reasignación a OPORTUNIDADES-- de 50%, en dos escenarios alternativos: a) mantener la distribución actual, y b) enfocarla sólo a la mitad más pobre de la población con una distribución proporcional entre beneficiarios. Las oportunidades redistributivas sugeridas por este análisis no son triviales. El impacto de estos recursos sobre el decil de los más pobres puede ser elevado del 22% actual --de ingreso autónomo per cápita en hogares-- a un máximo potencial de 177% con una reasignación completa del subsidio eléctrico residencial y de los gastos del IVA a OPORTUNIDADES, si esto último se reforma como se indicó (cuadro A.4.2). La ganancia que se puede obtener de una reasignación total del SER a OPORTUNIDADES es comparable a lo que se podría obtener eliminando las exenciones al IVA y asignar los resultados como 20% a OPORTUNIDADES y 80% como incidencia general (promedio) del gasto público estimado en Banco Mundial, 2004a. La gráfica 4.9 utiliza dos escenarios para ilustrar los impactos redistributivos sobre OPORTUNIDADES. El primero distribuye los recursos de acuerdo con las distribuciones existentes, mientras el segundo se supone que las brechas de 2002 en cobertura de hogares por OPORTUNIDADES se cerrarán por completo en el decil más bajo, 50% en el segundo decil y 25% en el tercero. Con estos supuestos, los tres deciles inferiores experimentarían importantes incrementos en su consumo --lo que tendría un impacto sustancial sobre la pobreza extrema-- mientras que los deciles cuarto y quinto experimentarían pequeñas pérdidas. Aunque se trata sólo de escenarios ilustrativos, muestran el gran potencial de un uso más efectivo del presupuesto como instrumento de redistribución eficiente. La Pobreza en México 153 Gráfica 4.9 Cerrando la brecha de la pobreza: Impacto de una plena reasignación del SER y de los subsidios al IVA a OPORTUNIDADES* en el gasto per cápita en hogares de los cinco deciles inferiores 1 6 ,0 0 0 P re -tra n s fe re n c ia 1 4 ,0 0 0 P o s t-T ra n s fe re n c ia (A c tu a l) P o s t-tra n s fe re n c ia (R e a s ig n a c ió n ) 1 2 ,0 0 0 P o s t-tra n s fe re n c ia (R e a s ig n a c ió n + R e fo rm a ) 1 0 ,0 0 0 8 ,0 0 0 6 ,0 0 0 4 ,0 0 0 2 ,0 0 0 0 1 2 3 4 5 D e c ile s d e G a s to N e to d e T ra n s fe re n c ia s p e r c a p ita * La reforma que se busca implica cerrar por completo la brecha de OPORTUNIDADES en el decil 1, 50% en el decil 2, y 25% en el decil 3. Fuente: Antecedente: reporte Banco Mundial (2004a). Estas simulaciones muestran que financiar los programas focalizados a la pobreza es viable. Por supuesto es crucial que el crecimiento en el financiamiento se use con eficiencia. Por eso usamos el ejemplo de OPORTUNIDADES, programa que parece ser muy efectivo en llegar a los pobres. Sin embargo, en muchas zonas donde está claro que se requieren expansiones, sea en servicios sociales o infraestructura, existen todavía retos de la eficiencia y rendición de cuentas. Esto plantea la cuestión de la base institucional de una provisión de servicios más efectiva y sujeta a rendición de cuentas, que constituye uno de los temas de diseño que se abordan en la segunda parte de este capítulo. B. TEMAS SELECCIONADOS EN EL DISEÑO DE PROGRAMAS SOCIALES Las siguientes dos secciones abordan un grupo de temas sobre diseño de políticas e instituciones. Esta sección se refiere a provisión de servicios sociales, y en especial a protección social y calidad del servicio. La sección C examina temas relacionados con la descentralización. Se trata de temas complejos y los aspectos planteados tienen la intención de contribuir al debate y al análisis futuro. El sistema en transición de la provisión social de servicios en México En el Capítulo 1 se indicó que México atraviesa por dos importantes transiciones de largo plazo: tanto en el ámbito económico como social. La segunda transición implica 154 La Pobreza en México profundizar la democracia, incrementar la rendición de cuentas del estado ante sus ciudadanos y descentralizar hacia los niveles inferiores de los gobiernos. Parte de la herencia histórica fue un importante papel de los programas de desarrollo social en la distribución del clientelismo y el cacicazgo como forma de sostener el apoyo político. Esto puede ocurrir, por ejemplo, mediante la dotación de obras públicas o mediante la asignación de cargos públicos. De hecho, durante el gobierno del presidente Salinas, se ha documentado que PRONASOL, su principal proyecto social, estaba profundamente incrustado en un proyecto clientelista nacional, formado para crear apoyo a una facción del Partido Revolucionario Institucional (PRI) (ver recuadro 4.1). Es posible que programas motivados en parte por el clientelismo otorguen beneficios reales, pero es improbable que las relaciones de rendición de cuentas conduzcan a una mayor calidad de servicio o a una participación plenamente equitativa en el programa.8 Recuadro 4.1 PRONASOL y el uso político de los programas El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) fue el principal programa de alivio de la pobreza en el gobierno de Salinas, y su presupuesto creció con rapidez en ese periodo, de 0.2 a 0.6% del PIB entre 1988 y 1994. Fue en esencia un programa para proporcionar infraestructura local. Uno de los elementos más notorios del programa era su mecanismo de asignación "impulsado por la demanda", que se valía de la participación organizada de las comunidades locales, pasando por alto las administraciones gubernamentales locales y la estructura tradicional clientelista del PRI, creando un sistema paralelo de comités de Solidaridad. PRONASOL concluyó en 1995, al menos bajo esa etiqueta, a raíz de extensas acusaciones de su uso para fines políticos. Estudios empíricos apoyan la opinión de que tenía una dirección hacia la pobreza relativamente débil y estaba sesgado a electorados políticos específicos. La reacción al PRONASOL acentuó preocupaciones por la transparencia y la rendición pública de cuentas en el gobierno de Zedillo y fue una fuerza importante detrás del impulso hacia formas más transparentes de financiamiento, y creó el espacio político para el diseño e introducción de PROGRESA (hoy OPORTUNIDADES). PRONASOL fue también remplazado en parte por procesos más impulsados por fórmulas para asignar recursos a los municipios dentro del Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM) en 1996, que fue sustituido más tarde por el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FAIS). Fuente: Estévez, Magaloni y Díaz-Cayeros (2002). Otro rasgo de la herencia histórica, que México comparte con gran parte de América Latina, fue un estado benefactor "truncado", en el cual la seguridad social sólo alcanza a las porciones de la población que cuentan con trabajo formal, como ya se vio antes en el análisis de la cobertura de los programas. 8Ver Schady (2002) para un análisis de los factores políticos detrás de la asignación del fondo social peruano en los noventa, de lo que Paxson y Schady (2002) mostraron que también estaba bien dirigida al rubro de la pobreza. Ver Banco Mundial (2003b) para un examen general sobre la relación con la rendición de cuentas y la calidad de los servicios. La Pobreza en México 155 Tanto las transiciones institucionales globales como las reacciones específicas a programas como PRONASOL dieron entrada a un conjunto de nuevas direcciones hacia la provisión social que buscaban incrementar la eficiencia y una equidad mayor y, en particular, la cobertura entre los pobres. En protección social, cambios significativos de políticas fueron la reforma del sistema de pensiones del IMSS en 1997, la creación de PROGRESA y su subsiguiente expansión en OPORTUNIDADES, así como la disminución de los subsidios alimentarios. En la provisión de servicios básicos ha habido una variedad de políticas que han buscado incrementar la eficiencia, la calidad y la equidad, que va desde la privatización hasta varios programas específicos para elevar los estándares educativos. Esto ha sido acompañado por la descentralización extensiva de los servicios de educación, salud e infraestructura básica hacia los estados y municipios, financiada por una mezcla de participaciones incondicionales y transferencias asignadas (ver sección A). Todas estas áreas han sido complementadas, dentro del presente gobierno, con un cambio importante hacia una mayor transparencia, como parte de una preocupación más amplia respecto de los mecanismos de rendición de cuentas. Se trata sin duda de una agenda importante, que implica cambios sustanciales a largo plazo tanto institucionales como de comportamiento. En el resto de esta sección se examinan temas de políticas en las áreas de protección social y calidad de servicios. El diseño de la estrategia de protección social La protección social comprende el conjunto de intervenciones públicas que se proponen apoyar el manejo de riesgos en la población y brindar transferencias redistributivas para reducir la pobreza crónica. Tales intervenciones públicas son sólo parte del marco de manejo de riesgos, y necesitan ser entendidas en el contexto del patrón general de respuestas privadas y sociales a los riesgos y transferencias. En un nivel general, el manejo de riesgos puede ser categorizado en estrategias que buscan reducir el riesgo, proveer recursos para el autoaseguro y compartir los riesgos. Los riesgos suelen dividirse en individuales y/o covariados, y en grandes, o catastróficos, y en pequeños. Por lo regular, los instrumentos de protección social se refieren a compartir los riesgos cuando los mecanismos privados o comunitarios son inadecuados o costosos. Esto ocurre con más probabilidad para los riesgos grandes individuales, por ejemplo, problemas graves de salud, y en especial en riesgos grandes covariados, por ejemplo, desastres naturales, pérdidas de cosechas o incrementos generalizados del desempleo. Si bien la protección social se refiere a esos riesgos compartidos y transferencias, las intervenciones públicas también pueden ayudar a reducir riesgos, por ejemplo, reduciendo el riesgo de la producción agrícola mediante la irrigación en zonas de temporal, o los riesgos de salud mediante programas preventivos, y a fortalecer las instituciones para el autoaseguro, por ejemplo, mediante el desarrollo del sector financiero.9 En esta sección abordaremos el diseño actual del sistema de protección social, su evolución reciente y temas para el diseño. Como se indicó antes, México, como 9De Ferranti et al., 2000. 156 La Pobreza en México muchos países latinoamericanos, desarrolló un estado benefactor "truncado" con una estructura agudamente dualista. Un recuento estilizado del sistema se muestra en el cuadro 4.10, el cual divide la población entre no pobres, pobres moderados y pobres extremos. Es una división hasta cierto punto arbitraria, pues las líneas de pobreza no marcan puntos divisorios en la distribución del bienestar (ver Capítulo 1), pero es un principio organizador útil que es usado por el gobierno y otras partes de este informe (como en el Capítulo 3, agregamos la pobreza de capacidades y la de patrimonio en un solo grupo de "pobreza moderada", para simplificar la presentación). Los no pobres tienen un acceso importante al sistema de seguridad formal -- dominado por el IMSS y el ISSSTE-- para riesgos de salud y edad avanzada. Éstos se financian en parte mediante aportaciones y en parte con transferencias del presupuesto, como hemos visto antes. No existe seguro de desempleo pero las leyes de protección laboral obligan al pago de una indemnización de despido, aunque en una forma que los observadores juzgan ineficiente y costosa para todos los interesados. Quienes viven en pobreza extrema tienen acceso a un conjunto de servicios de programas que implican niveles menores de transferencia -- OPORTUNIDADES--, tienen menor alcance --PET10 para desempleados-- o en general se les juzga de calidad inferior --por ejemplo, los servicios de salud de la SSA.11 De hecho, en cuanto a los servicios de salud, hay evidencias de su baja calidad por la preferencia de proveedores privados que ocurre, en varios niveles, en todos los grupos. A manera de ilustración, 47% de quienes viven en pobreza extrema padecen gastos "catastróficos" de salud --más de 30 % de su gasto en rubros no esenciales--, pero sólo 29% hacen uso de los servicios de salud de la SSA, y menos de 3% son derechohabientes del IMSS o el ISSSTE (cuadros 4.7 y 4.8). 10El PET es el mayor programa público para el trabajo en México. Primero se implementó como programa de emergencia durante la crisis de 1995. El objetivo del programa era ofrecer empleos en las áreas rurales pobres durante la estación agrícola baja, cuando son escasas las OPORTUNIDADES de empleo. El programa da empleo con dos salarios mínimos más o menos, sobre todo para mejorar la infraestructura básica, caminos, carreteras, irrigación y proyectos de reforestación. En 2000, se crearon más de un millón de empleos temporales. Desde entonces, el número ha ido declinando a cerca de 900,000 en 2002. El programa, que fue creado como instancia federal, hoy es administrado por los estados. 11 . En México, los programas de Mercado de Trabajo Activo incluyen el PROGRAMA DE CAPACITACIÓN PARA TRABAJADORES (SICAT), y CIMO (que ahora se llama PAC), que subsidia la capacitación en el trabajo en pequeñas empresas. La Pobreza en México 157 Cuadro 4.10. Presentación estilizada del sistema de protección social de México por situación de pobreza (las tasas de cobertura se refieren a 2002) Pobres extremos Pobres moderados No pobres Edad avanzada Sin cobertura IMSS (19% con derechos) IMSS (27% con derechos) significativa ISSSTE (3% con derechos) ISSSTE (12.4% con derechos) Otras instituciones federales y estatales de seguridad social Riesgos IMSS- IMSS (34% con derechos) IMSS (47% con derechos) importantes de OPORTUNIDADES ISSSTE (5% con derechos) ISSSTE (15% con salud Sistemas estatales de Proveedores privados derechos) atención a la salud Proveedores privados SEGURO POPULAR Otros institutos federales Programa de y estatales de seguridad Cobertura Universal social (SSA) Seguro de Salud para la Familia (IMSS) Proveedores privados Riesgos de Cobertura muy Cobertura parcial con Cobertura parcial con desempleo parcial del PET liquidación formal y liquidación parcial (OPORTUNIDADES) SICAT Desastres OPORTUNIDADES Fondo Nacional de No aplicable en gran naturales y y Fondo Nacional de Desastres Naturales medida pérdida de Desastres Naturales cosechas Asistencia OPORTUNIDADES Cobertura parcial de No aplicable social y niños (41.6%) OPORTUNIDADES Sistema de Desarrollo (16.1%) Integral de la Familia Sistema de Desarrollo (DIF) Integral de la Familia (DIF) También vale la pena subrayar que los pobres moderados están cubiertos por algunas categorías que comprenden los sistemas de protección, por ejemplo, para algunas categorías de riesgo, con una participación relativamente baja en el sistema social, pero también con poco acceso a OPORTUNIDADES. Con pocas excepciones, ni los pobres moderados ni los extremos tienen acceso a pensiones por edad avanzada. La pensión del Distrito Federal, que es financiada con ingresos estatales es una excepción. Parece llegar al grueso de los adultos mayores del Distrito Federal, y en consecuencia no está altamente focalizada a los más pobres (que esto se juzgue bueno o malo, depende de los objetivos del esquema). Los hogares responden en distintas formas a esta estructura. Los que pueden, buscan colocar al menos a uno de sus miembros en el sistema formal, a fin de captar beneficios familiares. Pero muchos hogares quedan excluidos por completo. Esto 158 La Pobreza en México obedece en parte a los costos de la formalización en términos de pagar impuestos y cumplir regulaciones laborales y de otros tipos. Aunque existe evidencia de que las decisiones de los individuos para optar por el autoempleo en vez del trabajo formal son a menudo racionales (Banco Mundial, 1999c), ello depende de los costos de la formalización. La estrategia del gobierno en los últimos 5-10 años ha sido dualista: busca mejorar la eficacia del sistema formal de seguridad social, a la vez que extiende o mejora el sistema paralelo para los excluidos. La reforma del IMSS es el ejemplo de mayor importancia de las reformas para mejorar la eficacia en el sistema formal. El diseño y expansión de OPORTUNIDADES representa el programa más importante en el sistema paralelo. En salud se han realizado intentos de extender los servicios a grupos más pobres y excluidos, mediante el IMSS-Solidaridad y el reciente SEGURO POPULAR (del que se habla más adelante). El gobierno continúa fortaleciendo OPORTUNIDADES para proporcionar transferencias y estimular la inversión en el capital humano de quienes viven en pobreza extrema; el gobierno también desea expandir la cobertura de salud a los pobres moderados. ¿Cuáles son las preguntas estratégicas respecto de la protección social en el futuro? A largo plazo, se esperaría que el sistema formal, debidamente reformado, se extendiera para cubrir todos los grupos de población. Éste es un rasgo de la mayoría de las sociedades de la OCDE, cuyos sistemas de protección social suelen combinar una mezcla de elementos de seguridad social y asistencia social con diferentes programas focalizados a grupos diferentes. Sin embargo, en el mediano plazo avanzar con rapidez hacia un sistema amplio integrado sería inviable en las condiciones actuales. Un objetivo más apropiado y asequible es avanzar hacia un sistema dualista y amplio con mayor eficiencia y equidad. Aquí nos concentramos en una serie de temas de diseño relevantes para ese sistema, en especial con respecto a la extensión de la parte paralela del sistema, focalizada a los pobres. Este análisis es necesariamente preliminar y será objeto de un estudio más profundo en el futuro. Dentro del sistema de seguridad social es probable que esto implique continuar las reformas para mejorar la eficiencia y reducir los costos de participación de empresas y trabajadores. Temas prioritarios de la agenda son la reforma del ISSSTE, la política laboral y otras reformas regulatorias que reduzcan los costos de la formalidad y las ineficiencias de las reglas actuales. También es probable que exista un conjunto de medidas para mejorar el funcionamiento institucional dentro del sistema formal en los servicios de pensión y de salud, pero no han sido evaluadas en este informe. Tal planteamiento debería, con el tiempo, volver el sistema formal más eficiente y equitativo, en especial mediante el cambio hacia un principio basado en las aportaciones. También debería incrementar de manera constante el alcance del sistema, lo cual es probable que sea de particular importancia para los pobres moderados. La Pobreza en México 159 Temas de diseño para un sistema de transferencias basado en OPORTUNIDADES ampliado El notable éxito de México con OPORTUNIDADES12 puede servir de base para llenar una parte de un sistema amplio de protección social que esté focalizado a quienes viven en pobreza extrema. La expansión y alcance actual de OPORTUNIDADES se resume en la gráfica 4.10. En 2003 el programa alcanzó a tres millones de familias rurales y más de un millón de familias urbanas. Estas cifras equivalen a más de 30% de todos los hogares urbanos y 55% de quienes viven en pobreza moderada, pero siguen siendo mucho menores en las áreas urbanas: 5 % de los pobres extremos. Se trata de un alcance en verdad impresionante para un programa focalizado. Si el sistema de protección social a favor de los pobres debe expandirse hacia una red amplia de seguridad, con un OPORTUNIDADES amplio en su centro, ello plantea un conjunto de temas de diseño que veremos enseguida. Algunos pueden también incrementar su alcance hacia los pobres moderados. Sin embargo, nuestra comprensión de las necesidades de manejo de riesgos en el último grupo, y de los instrumentos de política que pudieran responder con eficacia a sus necesidades es incompleta. Será uno de los enfoques del trabajo futuro en protección social en 2005. Aquí esbozamos algunos de estos temas planteados en una expansión potencial futura de OPORTUNIDADES. 12 Las evaluaciones de impacto de este programa se estudian en el Capítulo 6. OPORTUNIDADES es un programa administrado en el plano federal, que implica una transferencia a los hogares muy pobres con la condición de que sus hijos asistan a la escuela, o la familia asista a las clínicas de salud. La focalización a los hogares pobres se logró con un proceso de objetivos en dos niveles: primero se seleccionaron las localidades con altos niveles de marginación de acuerdo con el índice de marginación de CONAPO; luego se seleccionaron los hogares candidato con base en un sistema de puntuación, sobre todo utilizando los activos de los hogares. La efectividad de la focalización ya se había mostrado en el análisis de la incidencia, usando las líneas de pobreza basadas en el ingreso. El amplio trabajo de evaluación realizado por el IFPRI (2002) ha documentado importantes impactos positivos en la asistencia a las escuelas (sobre todo en los niveles secundarios) y en la situación de salud de los niños, e impactos negativos en el trabajo infantil. Desde 2000, el programa se ha expandido significativamente para dar cobertura a la mayor parte de las áreas rurales pobres, y a las áreas urbanas marginadas, con impactos positivos especialmente con respecto a la asistencia a la educación media superior (Rubalcava y Teruel, 2003; Parker, 2003; Paqueo, López-Acevedo y Patrinos, 2003). 160 La Pobreza en México Gráfica 4.10 Número de familias beneficiarias de OPORTUNIDADES 3 ,5 0 0 3 ,0 0 0 2 ,5 0 0 ilias 2 ,0 0 0 Fam de 1 ,5 0 0 iles M 1 ,0 0 0 5 0 0 0 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 R u r a l U r b a n o Fuente: OPORTUNIDADES. Gráfica 4.11 Proporción de familias en pobreza extrema, pobreza moderada y no pobres que recibieron transferencias de OPORTUNIDADES en 2002 6 0 5 0 asi iciar 4 0 Benef ilias 3 0 Fam de ción 2 0 opor Pr 1 0 0 R u r a l U r b a n o P o b r e s E x tr e m o s P o b r e s M o d e r a d o s N o P o b r e s T o ta l Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en la ENIGH 2002. a) Equilibrar la formación de capital humano y objetivos de transferencias. Un aspecto central de OPORTUNIDADES ha sido el uso de un instrumento para avanzar hacia dos objetivos: transferir recursos a hogares pobres y brindar incentivos monetarios a la inversión en el desarrollo humano --o capital humano-- de los niños. Aunque el análisis al que nos referimos arriba confirma el avance en ambos objetivos, las elecciones de diseño pueden significar una gran diferencia en la combinación entre ellos. Esto puede ilustrarse en relación con el componente de educación de OPORTUNIDADES, con base en el trabajo realizado por De Janvry y Sadoulet (2003). Con su diseño actual, una fracción considerable de recursos de OPORTUNIDADES se dirige a los niños de familias pobres que muy probablemente habrían ido a la escuela. Esto se ilustra en la gráfica 4.12, la cual proporciona las tasas de continuación de grado a grado para grupos de tratamiento y de control en las zonas rurales pobres en lo que entonces era PROGRESA. Esto muestra que el impacto principal de la intervención en este periodo era incrementar las tasas de La Pobreza en México 161 continuación en la transición de la educación primaria a la secundaria, de 67 a 76%, igualando la tasa de continuación entre los pobres y los no pobres en esas comunidades. Hubo poco impacto en la asistencia y continuación ya fuera en la primaria --cuyas tasas de matrícula ya son altas--o en aquellos jóvenes que empiezan a asistir a la secundaria. Por otro lado, existe una pronunciada caída de la asistencia en la transición de la secundaria a la educación media superior tanto en los pueblos de tratamiento como en los de control. De Janvry y Sadoulet (2003) concluyen que desde la perspectiva de brindar incentivos para asistir a la escuela entre la población de niños que no asisten, podría mejorarse la focalización del programa (pero pueden justificarse como parte de un sistema amplio de redistribución y de protección social, para el cual es crucial la transferencia de recursos a quines viven en pobreza extrema, ver abajo). Casi todas las transferencias proporcionadas en los niveles de educación primaria no tienen efecto en la conducta. Incluso en cuanto a las destinadas a los niños en secundaria, entre los niños pobres 65% habrían asistido de todas formas. Por otro lado, en esos poblados pobres, la cuarta parte de los niños de familias pobres no asisten incluso si se les ofrece una transferencia, en tanto que la cuarta parte de los niños de familias no pobres tampoco asistieron, pero probablemente lo habrían hecho si se les hubiera ofrecido una transferencia. Pueden lograrse efectos incrementales en la asistencia vinculando la focalización con el riesgo de no asistir a la escuela, por ejemplo, posición en la familia. Gráfica 4.12. Tasas de continuación en la escuela en comunidades rurales pobres en pueblos de tratamiento y de control conforme al PROGRESA, a fines los noventa (Porcentaje del grupo en un grado que continúa al siguiente nivel escolar) 100 90 ión 80 75.9 inuac ontc 70 67.0 de a Tas 60 INTERVENCIÓN DE PROGRESA 50 45.6 40 2° Prim aria 3° Prim aria 4° Prim aria 5° Prim aria 6° Prim aria 1° 2° 3° 4° Secundaria Secundaria Secundaria Preparatoria Localidades de control Localidades de tratamiento Fuente: De Janvry y Sadoulet (2003a y 2003b). Las implicaciones de política de este análisis dependen de la importancia atribuida a las metas de transferencia y de incentivos educacionales. Este informe concede peso significativo a la meta de transferencia en virtud de las extremas desigualdades en 162 La Pobreza en México México, y al hecho de que las estrategias basadas en activos y oportunidades económicas tomarán tiempo en reducir la pobreza (ver también una perspectiva a nivel de América latina de esta cuestión en De Ferranti et al., 2004). En este contexto, las transferencias vinculadas a la asistencia a escuelas y clínicas que sí llegan a quienes viven en pobreza extrema pueden ser deseables aunque sean inframarginales, ya que probablemente tengan efectos de neutrales a positivos13 y son políticamente más aceptables que la asistencia social incondicional. Al mismo tiempo, es deseable delinear parte de la transferencia para maximizar los efectos de conducta en el desarrollo humano. Ésta ha sido la dirección en la que OPORTUNIDADES se ha movido en la práctica. A partir de 2001, OPORTUNIDADES extendió los beneficios educativos a individuos de 14 a 20 años de edad en hogares pobres que recibieran educación media superior. Después de sólo un año de operación, el programa proporcionó más de 450,000 becas para educación media superior, produciendo un impacto neto de 38% de incremento en las tasas de inscripción en zonas rurales y de 6% en zonas urbanas (Rubalcava y Teruel, 2003). Una extensión adicional es JÓVENES CON OPORTUNIDADES, que consiste en un fondo de ahorro para egresados de secundaria que desean continuar su educación media superior y terminarla antes de cumplir los 22 años de edad. Los estudiantes pueden convertir en efectivo sus puntos acumulados y utilizarlos como colaterales para microcréditos, como el enganche para comprar una casa o para mejorar su vivienda, para comprar un seguro de salud, o financiar su educación superior. Este diseño es prometedor, pero aún no se han evaluado sus componentes. b) La función de OPORTUNIDADES en el manejo de riesgos. Si bien no se le concibió como un instrumento de manejo de riesgos, OPORTUNIDADES ya tiene propiedades de red de seguridad puesto que proporciona una fuente de ingreso a familias pobres que no está correlacionada con riesgos individuales --como enfermedades, muerte de alguien que recibe ingreso por su trabajo o pérdida individual de empleo-- ni riesgos covariados --pérdidas de cosecha, recesión económica, desastres naturales. También en principio habría espacio para incrementar temporalmente las transferencias a bajo costo administrativo, dado el caso, y en lugares donde los choques covariados estuvieran asociados con pobreza crónica. Sin embargo, OPORTUNIDADES sería un instrumento imperfecto de focalización pues el objetivo del manejo de riesgos es llegar a quienes sufren choques adversos y cuentan con medios débiles para enfrentarlos, lo cual podría implicar muchos hogares sin la cobertura de OPORTUNIDADES. Para éstos existe una necesidad de transferencias contingentes a hogares que sufran choques adversos: el SEGURO POPULAR --del que se habla adelante-- tiene precisamente la intención de fortalecer ese seguro en hogares pobres sujetos a choques adversos relacionados con la salud, y por consiguiente es en principio complementario de OPORTUNIDADES. 13Incluso para la población ya matriculada en las escuelas, las transferencias ofrecerán incentivos para elevar la asistencia. Existe la posibilidad teórica de efectos adversos en los incentivos para los adultos de las familias pero esto no ha sido documentado. La Pobreza en México 163 c) Cobertura de grupos no cubiertos durante el ciclo de vida. Si bien OPORTUNIDADES tiene una cobertura extensa y creciente entre los pobres extremos con niños, existen muchos otros grupos no cubiertos que deben interesar a una estrategia amplia de protección social. Una vez más es útil distinguir entre proporcionar transferencias a las personas que viven en pobreza extrema crónica y brindar instrumentos de manejo de riesgos a los no cubiertos por el sistema formal de seguridad social, tema que se aborda más adelante, aunque ha habido superposiciones entre ambos métodos. Entre quienes viven en pobreza extrema crónica, puede ser útil dividir la población en tres categorías. Primero están los adultos que tienen poca capacidad para obtener ingresos porque son discapacitados o adultos mayores. Con el tiempo, la mayoría de los países adoptan acciones para hacer transferencias básicas a esos grupos, inclusive una pensión con fondos estatales. La viabilidad de ello depende de manera crucial de la posición general de los ingresos y del nivel en el cual se establece la transferencia. En Brasil, como producto de las negociaciones sobre la Constitución de 1988, se estableció una pensión para campesinos, la cual ha resultado eficaz en llegar a los adultos mayores pobres rurales: por ejemplo en el estado pobre rural de Ceará, cuya pobreza extrema era de cerca de 50% en 1996; este esquema eliminó efectivamente la pobreza extrema entre los adultos mayores rurales. Sin embargo, tal logro estuvo asociado con transferencias mucho más altas a los adultos mayores que a los niños entre los pobres extremos. También es relevante que el esfuerzo fiscal de Brasil duplica al de México. Las características específicas de diseño de una pensión similar para los adultos mayores tendrían que evaluarse cuidadosamente en México. En segundo lugar están las familias elegibles para OPORTUNIDADES que no participan. Como se indicó antes, en las zonas pobres rurales de PROGRESA, a fines de la década de 1990, alrededor de una cuarta parte de los hogares pobres no participaban pese a la oferta. Se requiere mayor investigación en este asunto pero es posible que se trate de un grupo de pobres extremos que necesiten un tratamiento más específico a la medida de sus necesidades. Paes de Barros (2003) propuso una forma del sistema de trabajadores sociales que llegue a los muy pobres y los ayude a utilizar la asistencia social disponible y otros servicios. El programa PUENTE, de Chile, trabaja sobre esta línea de acción. Esto podría explorarse en el contexto de pequeños experimentos, en áreas rurales y urbanas, para ver si tal modelo sería eficaz y costeable para México. En tercer lugar están los trabajadores pobres sin hijos, en especial los de áreas rurales y con bajo nivel educativo (ver Capítulo 3), los cuales constituyen un 7% de los pobres extremos. Los ingresos de este grupo son en esencia función de la expansión de las oportunidades económicas. El aumento del capital humano entre adultos con bajo nivel educativo es relativamente difícil y costoso. En este grupo existen vínculos estrechos entre los ingresos laborales crónicamente bajos y los riesgos de fluctuaciones. El enfoque principal de política para este grupo debe relacionarse con afectar la tasa, el patrón y estabilidad del crecimiento, y brindar a los pobres alternativas de acumulación física de bienes --notablemente en la agricultura, actividades rurales y urbanas no agrícolas de autoempleo, y vivienda. Esto se aborda 164 La Pobreza en México en el Capítulo 5. Sin embargo, puede haber un papel complementario para las transferencias relacionadas con el trabajo en las cuales se ofrece trabajo temporal con financiamiento público y bajo salario, factor que es esencial para la efectividad de la focalización. Con ello puede complementarse el ingreso laboral de otros trabajos en los que el desempleo o el subempleo sean altos. Puede servir como medio para enfrentar el riesgo individual en tiempos normales y puede expandirse para atender riesgos covariados, cuando las cosechas disminuyen, los desastres naturales golpean o existe un choque económico agregado. Un ejemplo bien documentado de un esquema urbano en América Latina es el programa TRABAJAR, de Argentina (Jalan y Ravallion, 1999). El caso más famoso de un esquema rural es el Esquema de Garantía de Empleo de Maharashtra (Ravallion, 1993). La relevancia potencial de los esquemas de trabajo, al menos en zonas pobres del México rural, se ilustra por el hecho de que en la encuesta ENCASEH de 1997, 52% de los adultos dijeron que no trabajaban (De Janvry y Sadoulet, 2003). Como se indicó antes, México cuenta con un esquema de obras públicas, PET, que ahora es manejado por los estados. Sin embargo, su alcance parece pequeño: en la misma ENCASEH de zonas rurales marginadas, sólo 1.5% de hogares tenían un miembro que participaba en el PET. Si bien no ha sido una evaluación rigurosa, se ha criticado que en su creación fue proclive para ser usado con fines clientelistas. De hecho el esquema argentino TRABAJAR también ha tenido tal fama --así como la de tener excelentes propiedades de focalización hacia los pobres. Se trata de un área en la que el diseño y el contexto institucional resultan fundamentales. Si bien la efectividad de la focalización puede ser facilitada por un salario bajo, otras características de diseño pueden incrementar los beneficios a la comunidad y reducir los riesgos de captura y de uso clientelista. Entre ellos está vincular la retribución al trabajo con actividades locales de inversión, con mecanismos de aportación comunitaria y rendición de cuentas, y utilizando mecanismos transparentes de puntos para jerarquizar proyectos. Tales medidas serán más débiles allí donde los gobiernos locales y las comunidades estén sujetos a extensiva captura por las élites, tema que examinamos más adelante en el contexto de la descentralización. Sin embargo, a la luz del papel potencial de la retribución al trabajo dentro de un sistema de protección social, se recomienda que haya mayor experimentación y evaluación de tales esquemas bajo diseños alternativos y en diferentes contextos en todo México. d) ¿Cuál es el papel de los programas alimentarios? Si bien los principales subsidios alimentarios fueron derogados en las décadas de 1980 y 1990, México tiene aún programas basados en los alimentos, de los cuales LICONSA y DICONSA son los más antiguos e importantes. LICONSA comenzó en 1944 y DICONSA fue creada en 1972. El programa LICONSA proporciona leche en polvo y líquida a precios subsidiados a familias de bajos ingresos. Una evaluación reciente de impacto realizada por el ITESM (2003) encontró que los hogares pobres incrementaban su consumo semanal de leche fortificada en tres litros por semana, lo cual a su vez mejoró su condición nutricional. DICONSA es una red pública de pequeñas tiendas que proveen de bienes básicos a comunidades rurales marginadas. Una evaluación del programa (GEA, 2003) muestra que los ahorros procedentes de comprar en La Pobreza en México 165 tiendas DICONSA equivalen a 10% de los gastos totales en productos básicos por familias no participantes. Es necesario evaluar el papel de largo plazo de estos programas basados en alimentos dentro de un sistema extendido de protección social. Puede ser que tengan un valioso papel complementario al de los instrumentos básicos, o es posible que haya argumentos para eliminarlos si, por ejemplo, OPORTUNIDADES se volviera genuinamente amplio. e) Graduación de la pobreza. OPORTUNIDADES ha desarrollado hasta ahora más los mecanismos para garantizar la entrada a los pobres a sus beneficios que idear mecanismos para las familias en el largo plazo cuando éstas ya han mejorado su situación. ¿Hay necesidad de poner mayor atención a la graduación? Existen dos principios de graduación. El primero es demográfico y de comportamiento, e intrínseco a la condicionalidad de OPORTUNIDADES --y de hecho a extensiones potenciales esbozadas en esta sección. Cuando los niños crezcan o dejen la escuela, la elegibilidad del programa automáticamente se detiene. El segundo se refiere a la mejoría económica de los hogares. Para este objetivo tiene sentido institucionalizar una recertificación periódica en recertificaciones regulares semejantes cada tres años. Tiene sentido disponer de un "resguardo" para asegurar que no se orille a los hogares a salir del programa cuando los avances en ingresos sean temporales. También puede argumentarse a favor de continuar la reevaluación del sistema de puntos. Por ejemplo, puede que una zona rural experimente una reducción secular en la proporción de familias con pisos de tierra, sin incrementos significativos en los ingresos disponibles. Dicha recertificación periódica es característica de esquemas universales de prueba de promedios como la FICHA CAS en Chile. Este último esquema reevalúa la elegibilidad de los hogares cada tres años, con la importante diferencia respecto de OPORTUNIDADES de que define la elegibilidad para una variedad de beneficios dirigidos a los pobres con lo cual distribuye los costos administrativos entre muchos programas. Aplicar esto en las zonas rurales de México implicaría la implementación total de la Cédula Única de Registro de Población (CURP). Por ahora, el enfoque de OPORTUNIDADES es volver a encuestar los hogares después de tres años para determinar si permanecen o no en la pobreza. De 2003 en adelante, los hogares que sean clasificados como pobres continuarán recibiendo el mismo paquete de beneficios. Otros hogares serán transferidos para recibir un subconjunto de acciones --los rurales después de seis años, los urbanos después de cuatro--, llamado ESQUEMA DIFERENCIADO DE APOYOS (EDA), el cual comprende becas educacionales para los niveles secundaria y hogar, beneficios de salud y suplementos nutricionales. Estos hogares recibirán el EDA por tres años y en ese punto, según las nuevas reglas, ya no serán elegibles para OPORTUNIDADES. f) Rendición de cuentas. En virtud del papel central y creciente de OPORTUNIDADES dentro de la estrategia mexicana de protección social y reducción de la pobreza es importante garantizar la rendición de cuentas. Sería valioso evaluar qué tan bien funciona este aspecto y también explorar si puede haber efectos de interacción interinstitucional no intencionales. La investigación en educación básica y servicios 166 La Pobreza en México de salud en México encuentra que existe cobertura muy amplia y calidad muy irregular, lo cual plantea el tema de cómo pueden los mecanismos de rendición de cuentas funcionar mejor para elevar el extremo inferior de la calidad. Puede que existan aspectos de las operaciones de OPORTUNIDADES que sean relevantes e interactivos. De manera específica, la siguiente hipótesis podría ser probada en el campo, basada hasta ahora en evidencia etnográfica limitada: puede que existan incentivos o desincentivos interinstitucionales para que los beneficiarios del programa OPORTUNIDADES presionen por la rendición de cuentas en sus servicios de educación y salud. Los incentivos positivos pueden ocurrir si existen vínculos positivos entre el programa OPORTUNIDADES y la retroalimentación y el desempeño del maestro o trabajador social. Pero ocurrirían incentivos negativos si las quejas pusieran en riesgo su situación en OPORTUNIDADES. Por ejemplo, si los padres se quejan de ausentismo del profesor o el médico, de enseñanza o servicios de salud inefectivos, estos maestros podrían buscar que las familias salgan de la lista de beneficiarios. No está claro si existen recursos efectivos una vez que alguien es eliminado de la lista. Si tales desincentivos interinstitucionales a la rendición de cuentas existen, ello indica la necesidad de repensar y proponer nuevos y más eficaces mecanismos de rendición de cuentas. Expansión de la cobertura en salud: Manejo de riesgos de salud Los grandes problemas de salud pueden ser fuente de pobreza monetaria a causa del costo de la enfermedad asociado tanto al tratamiento como a la pérdida del trabajo. Como ya se ha indicado, cerca de la mitad de los pobres extremos en zonas rurales tuvieron costos de salud "catastróficos".14 Dentro de un sistema de protección social tienen sin duda un papel central los mecanismos para brindar seguridad contra tales costos cuantiosos y catastróficos. A solicitud del Poder Ejecutivo y después de mucho debate, el Congreso mexicano aprobó en abril de 2003 una reforma significativa del sistema de atención a la salud y financiamiento a los no asegurados. La implementación del SEGURO POPULAR es un pilar central de la reforma. Como expresó en repetidas ocasiones el presidente Fox, la reforma de la salud en general, y el SEGURO POPULAR en particular, es considerada por el gobierno actual uno de los logros políticos más importantes en los sectores sociales. Si bien el SEGURO POPULAR es un programa representativo de la reforma, es sólo uno de tres cambios cruciales presentados por la nueva legislación. Retos fundamentales en el sector de salud mexicano Existen por lo menos tres retos fundamentales en el sector de salud mexicano: equidad, protección financiera y calidad de servicios. En términos de política pública en el sector salud, el reto de equidad se debe a la existencia de importantes 14Como definió la OMS: más de 50% del ingreso neto básico de alimentación de los hogares. La Pobreza en México 167 desigualdades en la asignación de subsidios públicos al sector de atención a la salud y dentro de él. El reto de la protección financiera se demuestra en el hecho de que las contingencias de salud en México contribuyen significativamente a la pobreza y pueden conducir a trampas de pobreza. El reto de calidad se relaciona con la efectividad de los proveedores en la provisión de intervenciones de atención a la salud en el país. Vincular estos aspectos es un cuarto reto de naturaleza instrumental, relacionado con la necesidad de asegurar un "pacto" que funcione bien entre los niveles federal y estatales y también entre el estado y los proveedores de atención a la salud en su jurisdicción. El "pacto" es el conjunto de relaciones entre autoridades y proveedores de servicio que determina el marco de incentivos para lograr los objetivos de equidad, protección financiera y calidad en el sector, en este caso también entre las autoridades en los niveles federal y el estatal: ver en el Capítulo 1 un análisis de un marco conceptual para la provisión de servicios. Un "pacto" débil entre el estado y los proveedores en su jurisdicción puede conducir a un fracaso en establecer el marco de incentivos apropiado para tales proveedores en la provisión de servicios públicamente subsidiados de atención a la salud y, en consecuencia, a un fracaso en lograr calidad y protección financiera. Las contingencias en salud contribuyen significativamente a la pobreza, y a la trampa de caer en la pobreza. La evidencia --tan buena como se puede obtener hoy en el sector-- indica que los eventos --choques-- de salud, tanto previsibles --por ejemplo el parto normal-- como impredecibles -- o la enfermedad de un recién nacido--, contribuyen en forma significativa a la pobreza y a la trampa de caer en la pobreza. Los pobres gastan una alta proporción de su ingreso como pagos directos en efectivo para la salud, en ocasiones con importantes efectos adversos. Más de cinco millones de ciudadanos experimentan gastos "catastróficos" de salud y por lo menos dos millones caen en la pobreza a consecuencia de ello. Los pobres muestran niveles mucho más altos de tales pagos en efectivo que los ricos en relación con su ingreso, lo cual indica que los mecanismos de participación de riesgos disponibles no les llegan y/o no los protegen con efectividad. Si bien las estimaciones actuales de eventos catastróficos proporcionan información útil como enfoque preliminar al problema, el enfoque metodológico basado en el gasto es sólo una aproximación pobre a una medición genuina de los impactos de los choques de salud sobre el bienestar, la cual debe tomar en cuenta impactos permanentes sobre la capacidad de obtener ingresos, la capacidad de pedir prestado para cubrir los gastos, y una medición de los impactos sobre la formación de capital humano a nivel del hogar, además del gasto real como proporción del ingreso. Cambiar del actual enfoque metodológico a uno que capture los efectos a largo plazo de los choques de salud en la capacidad del hogar para crear capital humano y obtener ingreso es una prioridad importante para el diagnóstico, el monitoreo y la evaluación. Existen desigualdades significativas en la asignación de subsidios públicos al sector salud y dentro de él. En primer lugar, existe un gran subsidio público per cápita a los trabajadores formales vía las transferencias fiscales al IMSS y al ISSSTE, incluso mayor que el subsidio per cápita a los servicios de salud a nivel estatal, el cual está focalizado supuestamente a los sectores más pobres de la población. Se trata de transferencias regresivas (gráfica 4.6). En segundo, existen grandes diferencias en la 168 La Pobreza en México transferencia de subsidios públicos federales entre los estados. Los mecanismos históricos de asignación federal en el sistema de salud han favorecido a los estados más ricos e influyentes en la federación. En tercer lugar, existe una importante captura de subsidios públicos a la salud a nivel estatal por los no pobres, en gran medida a consecuencia del marco de incentivos existente para los proveedores de servicios. Existe un pacto frágil entre la SSA y los estados y entre el gobierno y los proveedores públicos en sus jurisdicciones. En México, los servicios de salud para los pobres están descentralizados a nivel estatal. Si bien históricamente la SSA había tenido un importante papel operativo, hoy, después de una significativa descentralización en el nivel estatal de la oferta de servicios de salud para los no asegurados, la SSA cuenta con muy pocos instrumentos para influir en la política de salud y la provisión de servicios a nivel estatal. No hay dudas de la importancia de la descentralización en el nivel estatal en un país del tamaño y complejidad de México. Sin embargo, la ausencia de un pacto que funcione bien entre el nivel federal y el estatal puede contribuir en gran medida a fragmentar la política de salud, incrementar la desigualdad y puede también reducir la rendición de cuentas de los estados en relación con el uso efectivo de los recursos de la federación en servicios para los pobres. Es necesario fortalecer el pacto entre los niveles federal y estatal para que la SSA cumpla sus funciones de administrador y regulador de los servicios de salud. Las transferencias financieras en el sector salud del nivel federal al estatal se han realizado sobre una base histórica, sin relación con el nivel de resultados o productos a nivel estatal, y enfocadas a financiar los factores de la producción en vez de brindar servicios de atención a la salud de los no asegurados. Reducir las desigualdades en el financiamiento público a la salud requiere un cambio radical en la forma en que los subsidios públicos se asignan hoy en el sector salud. Requiere una reducción absoluta, o por lo menos relativa, de los subsidios públicos al IMSS y el ISSSTE, un incremento en el financiamiento público para reemplazar altos niveles de pagos directos de efectivo de los muy pobres, comenzando al menos por los estados más pobres, y una mejoría significativa del pacto federal-estatal para incrementar la efectividad y dirección de los subsidios públicos a los pobres. El pacto entre los estados y los proveedores públicos del gobierno enfrenta problemas similares. Los estados financian a sus proveedores sobre una base histórica, financiando a los factores de la producción y sin ningún vínculo entre los resultados o productos y el nivel de financiamiento. Los actuales mecanismos de financiamiento al proveedor a nivel estatal establecen un marco perverso de incentivos microeconómicos que tiende a favorecer la oferta a los no pobres y la baja productividad. Los estados necesitan desarrollar compras estratégicas en el sector salud, vinculando el financiamiento al proveedor con la provisión de servicios a los pobres --la compra estratégica se define como el proceso mediante el cual el gobierno --el comprador en este caso-- pone en su lugar el conjunto de mecanismos de contratación, pago y auditoría que fijan el incentivo adecuado a los proveedores de la jurisdicción, en particular los proveedores públicos. La Pobreza en México 169 La reforma del sector de salud mexicano A solicitud del gobierno federal, el Congreso mexicano aprobó en abril de 2003 una significativa reforma del sistema de provisión y financiamiento de servicios de salud a los no asegurados. La nueva ley se enfoca principalmente al financiamiento al sector de salud pública. Existen dos objetivos estratégicos de la reforma: primero, mejorar el acceso a servicios básicos de salud y protección financiera --reducción de los gastos directos de efectivo en salud-- para los pobres extremos y moderados; segundo, cambiar tanto la eficiencia como la equidad del financiamiento público --subsidios-- y la provisión de servicios dentro del servicio público de atención a la salud en el país. Entre los aspectos fundamentales del nuevo marco legal están los siguientes: (a) La separación del financiamiento y el manejo de bienes públicos --y de algunos bienes privados con externalidades positivas altas como las vacunas-- de los servicios médicos de salud. Los bienes públicos serán financiados a través de ingresos tributarios dentro de un nuevo fondo para servicios comunitarios de salud. (b) La creación del SEGURO POPULAR como un esquema de seguro de servicios básicos de salud, en buena medida financiado públicamente --por los gobiernos federal y estatales--, el cual proporciona fondos tanto para servicios esenciales de salud --paquete de servicios de atención a la salud curativos y preventivos-- como para un fondo para la protección contra eventos catastróficos. Este último es un mecanismo único centralizado de participación de riesgos para intervenciones de alta complejidad y alto costo, el cual reducirá el riesgo financiero de todos los estados y sus beneficiarios en relación con esta intervención --conocida en los tratados de economía internacional de la salud como truncamiento de la Pirámide de Riesgo. Nótese que si bien el paquete de servicios esenciales de salud no es fuente de manejo de riesgos catastróficos desde la perspectiva de la complejidad del costo de la intervención, sí se propone ser un instrumento de manejo de riesgos para los pobres, dado que las necesidades curativas relativamente "simples" pueden tener consecuencias "catastróficas" para los pobres. (c) Un incremento significativo en el financiamiento público para el sistema de salud pública, que se prevé esté implementado por completo para 2010. Sin embargo, para entender el pleno impacto de la reforma actual sobre los servicios a los pobres se necesita entender el impacto de todos los componentes de la ley en el sistema de salud en general, inclusive la SSA, los estados y, de manera potencial e indirecta, el IMSS y el ISSSTE. 170 La Pobreza en México El papel del SEGURO POPULAR: proteger a los pobres y fortalecer el pacto federal-estatal El SEGURO POPULAR desempeña un papel central en la reforma recién aprobada. Si bien ha sido diseñado con algunos rasgos de un esquema tradicional de aseguramiento de la salud --por ejemplo los participantes pagarían primas--, la progresividad de la carga de primas --los dos deciles más bajos no pagarían primas-- y los fuertes subsidios públicos a estos deciles--por los niveles federal y estatales-- lo hace básicamente un esquema público para la provisión de servicios básicos de salud a los pobres. Más que un seguro contributivo a la salud, el SEGURO POPULAR tiene que considerarse como un mecanismo focalizado de transferencias construido alrededor de un paquete definido de servicios de salud con una participación de riesgos mediada por el gobierno. Como tal, las consideraciones tradicionales de selección adversa y otras fallas de los seguros son mucho menos relevantes. De hecho, las preocupaciones por la selección adversa, esto es, el proceso por el cual los individuos u hogares en mayor riesgo se afilian a un esquema de aseguramiento, en realidad operarían a la inversa. Como esquema subsidiado de oferta de servicios básicos de salud, el objetivo del programa es llegar en particular a quienes están en mayor riesgo. La prima constituye sólo una parte marginal del financiamiento general y su función se enfoca a fortalecer la corresponsabilidad y las dimensiones ciudadanas del esquema. El SEGURO POPULAR apunta básicamente a dos de los retos fundamentales del sector salud en México: mejorar el pacto entre los niveles federal y estatal, y entre el nivel estatal y los proveedores estatales; y proporcionar una herramienta de manejo de riesgos --con una participación de riesgos a nivel social-- para choques inciertos de salud. Como se indicó arriba, los bienes públicos y las actividades con altas externalidades --como las vacunas y el tratamiento de la tuberculosis, así como las intervenciones para superar problemas de dependencias en salud, como la atención infantil-- serán atendidas y financiadas por un fondo separado, el fondo para servicios comunitarios de salud de la SSA en interacción con el componente de salud de OPORTUNIDADES. En esencia, OPORTUNIDADES brinda incentivos para incrementar la demanda en los hogares pobres de servicios eficaces de atención básica a la salud, en tanto el SEGURO POPULAR y el fondo financian la provisión de servicios y establecen potencialmente el marco correcto de incentivos para que los proveedores respondan con eficacia a tal incremento en la demanda. El SEGURO POPULAR asignará y transferirá recursos del nivel federa al estatal sobre la base de la captación, es decir, el número de familias inscritas elegibles del conjunto de hogares no cubiertos por el seguro de salud formal. Parte de la capitación (25%) se ajusta sobre la base de las necesidades relativas de salud del estado con base en las tasas de mortalidad. También existen dos factores adicionales de ajuste, uno dirigido a estimular las contribuciones del gobierno, y el otro a recompensar el buen desempeño del sistema de salud estatal. Sin embargo, estos dos factores de ajuste absorben una pequeña fracción de la asignación total de recursos del SEGURO POPULAR. Los tres factores específicos de asignación serán ajustados sobre una base anual, de acuerdo con la evaluación de la implementación del La Pobreza en México 171 programa. En este aspecto la asignación per cápita de recursos se inclina significativamente --en comparación con la asignación histórica-- a favor de los estados pobres, en especial en relación con las distorsiones en el financiamiento federal determinadas por las asignaciones históricas. Los impactos en los objetivos del pacto y manejo de riesgos se revisan a su vez. (a) La implementación del SEGURO POPULAR tiene claro potencial para mejorar el pacto tanto federal-estatal como la relación estado-proveedores. Esto se lograría como resultado de: i) transferencias por familia a estados participantes para poblaciones elegibles más que por los patrones históricos por el lado de la oferta; ii) las transferencias están dirigidas a la provisión del paquete de servicios esenciales más que a un producto no especificado; iii) dada la vinculación del financiamiento al desempeño del sistema de salud del estado, así como la población destinada y el producto definido, la SSA estaría, por primera vez, en condiciones de recabar y en su momento utilizar con fines de manejo y financiamiento información sobre la cobertura real en los quintiles más bajos, utilización y productividad del proveedor. De manera similar, las mismas características del SEGURO POPULAR proporcionan la base para que los estados fortalezcan su pacto con los proveedores de salud. Monitorear la afiliación de la población elegible, asegurar que los proveedores proporcionen en realidad el paquete a los inscritos elegibles y que los fondos y recursos se utilicen para el SEGURO POPULAR y no para otros fines obligará a los estados a instalar sistemas de monitoreo e información de la producción, cuasicontratos y otros instrumentos de compra. En el núcleo del éxito potencial del SEGURO POPULAR estará la implementación real de la compra estratégica en el plano estatal. Los retos políticos y técnicos de tal implementación son significativos. Los estados requerirán tanto apoyo técnico cercano como estrecha supervisión de la SSA para asegurar esa implementación. Una implementación exitosa del SEGURO POPULAR con toda probabilidad dispararía y requeriría una transición hacia un cambio de misión de la SSA y las secretarías de salud de los estados: de percibirse como una suerte de compañía matriz gubernamental para proveedores públicos hacia un administrador del sistema de salud. Mientras que la misión tradicional de compañía administradora las enfoca hacia la viabilidad financiera de sus propios proveedores, la nueva visión se forma alrededor de asegurar el máximo impacto de los subsidios públicos para los pobres. Una lección que hemos aprendido en los últimos 15 años en los países de América Latina y el Caribe, e incluso en algunos de la OCDE es que en tanto la función percibida de las políticas de los ministerios de salud se somete de hecho a la transición de manejar y financiar a sus proveedores hacia maximizar el impacto en la población --y en particular en los pobres--, es improbable que existan los incentivos y los sectores electorales para cambiar hacia el financiamiento por el lado de la demanda de los servicios para los pobres. En el eje de esa tradición se encuentran dos cambios necesarios. Primero, existe la necesidad de equilibrar la función de supervisión de los proveedores --el alma tradicional de un ministerio de salud-- 172 La Pobreza en México dentro del ministerio con una función independiente de financiamiento/compra dentro o fuera de él. El SEGURO POPULAR requerirá esto y es de esperarse que dispare su creación a nivel tanto federal como estatal. Se trata de la implementación de una división comprador-proveedor de tipo funcional e incluso también organizacional. Sólo con esta separación habrá las tensiones necesarias para reenfocar la función de políticas de las secretarías de salud hacia un nuevo marco. Es una transición compleja pero esencial: los dos casos latinoamericanos que han progresado más --Chile y Colombia-- apenas empiezan a rendir frutos. Segundo, la función recién creada requiere cada vez más de cambiar el financiamiento de los presupuestos históricos al financiamiento basado en la producción. Esto puede formar la base de una mayor transición hacia los subsidios del lado de la demanda de servicios o aseguramiento. La transición del financiamiento histórico por el lado de la oferta al basado en la producción y competencia de los clientes al menos al margen --mediante arreglos en los cuales el dinero sigue al paciente-- requiere proveedores públicos capaces de ajustar dinámicamente sus estructuras de costo de producción dentro de las restricciones de utilidad fijadas por el comprador. Sin embargo, en el núcleo de este proceso está la capacidad de asegurar que los proveedores, en particular los públicos, sean capaces de ajustar sus estructuras de costos. Es muy probable que la implementación del SEGURO POPULAR también desencadene el debate sobre políticas para la reestructuración de los proveedores públicos. En esencia, los rasgos específicos de manejo y financiamiento en el SEGURO POPULAR permitirán a la SSA establecer una relación estratégica de compra con los estados participantes. El claro potencial para mejorar el pacto se cumplirá sólo cuando la SSA implemente por completo y utilice esta capacidad de compra estratégica. Establecerla es uno de los retos políticos y técnicos más significativos que enfrenta la reforma para realizar su potencial. Ha demostrado ser un desafío significativo en la mayoría de las reformas del sector salud en países latinoamericanos y de la OCDE. Sin embargo, ninguna otra estrategia ha resultado efectiva para implementar en realidad la transición requerida. (b) El SEGURO POPULAR tiene el potencial de ofrecer una herramienta de manejo de riesgos --mediante el incremento de participación de riesgos en el plano social para los pobres-- para contingencias inciertas de salud. Apunta a incrementar la participación de riesgos tanto mediante el PAQUETE DE SERVICIOS ESENCIALES DE SALUD como con el FONDO DE PROTECCIÓN CONTRA EVENTOS CASTRÓFICOS. La principal diferencia entre el escenario actual y el del SEGURO POPULAR, además de su papel potencial de implementar la compra estratégica, es la reducción de los pagos en efectivo de los quintiles más bajos. Los muy pobres muestran altos niveles de pagos en efectivo en México en relación con su ingreso, lo cual es evidencia de un mecanismo disfuncional de participación de riesgos para los pobres. La evidencia de pagos en efectivo y de eventos catastróficos para los pobres muestran que para reducir realmente esos gastos el SEGURO POPULAR necesita: a) incrementar la disponibilidad de medicamentos esenciales gratuitos para los muy La Pobreza en México 173 pobres, y b) reducir el gasto directo en efectivo, al menos para servicios esenciales de salud. De ahí el enfoque del SEGURO POPULAR en 131 medicamentos esenciales y 90 intervenciones esenciales de salud a partir de 2004. Si bien en teoría existen apenas diferencias estructurales modestas entre el escenario actual y el del SEGURO POPULAR, la implementación efectiva dentro del nuevo diseño podría ser de importancia significativa: al reducir las desigualdades en la asignación de financiamiento público --subsidios-- para el sector salud entre los estados, el IMSS y el ISSSTE, incrementar la disponibilidad de medicamentos esenciales en el plano del proveedor público, derogar la contribución "voluntaria" y obligatoria que los pobres necesitan pagar hoy a los proveedores públicos, y disminuir la utilización de los servicios públicos de los no pobres. Sin embargo, una vez más, la plena realización de los beneficios de la reforma del SEGURO POPULAR dependerá de la implementación efectiva de la compra estratégica y del cambio absoluto o relativo de los subsidios públicos de los no pobres hacia los muy pobres. México puede lograr el cambio de los subsidios públicos hacia los pobres de dos maneras que no son mutuamente excluyentes: reasignar los subsidios actuales regresivos del IMSS y el ISSSTE hacia el sistema subsidiado de salud pública y/o incrementar los gastos fiscales en salud. Ambas estrategias deben estar sujetas a la implementación de la compra estratégica para asegurar la focalización y eficacia del financiamiento adicional hacia los muy pobres. Mediante la ley recién aprobada, México ha decidido ya incrementar significativamente los gastos fiscales para los pobres a través del sector de salud pública. Es posible que los debates en torno a la viabilidad real y los recursos de financiación del incremento de la contribución fiscal al sector de salud pública desencadenen/faciliten una discusión de políticas sobre la reasignación de subsidios públicos actualmente destinados a los no pobres. Retos fundamentales en la implementación del SEGURO POPULAR En octubre de 2002, el SEGURO POPULAR tenía 584,722 beneficiarios (unas 158,000 familias). Los estados de Aguascalientes, Colima, Jalisco, Tabasco y Campeche fueron los primeros en participar en el nuevo esquema. Poco después el SEGURO POPULAR expandió sus operaciones hacia 79 municipios de 19 estados. Se ofrecen servicios a los afiliados al SEGURO POPULAR en 46 hospitales y 277 centros de salud del Sistema Estatal de Servicios de Salud (SESA), que están regulados por la SSA (Reglas de Operación del SEGURO POPULAR, SSA, 2003). A finales de 2003 se habían afiliado 625,000 familias en 24 de las 32 entidades federativas. Se trata de logros importantes. Sin embargo, como se indicó antes, el reto fundamental para el éxito del SEGURO POPULAR es la implementación real de un fortalecimiento efectivo del pacto entre los niveles federal y estatales y, en particular, entre el nivel estatal y los proveedores de servicios de salud. A falta de tal fortalecimiento, es improbable que los beneficiarios del SEGURO POPULAR aprovechen el pleno potencial de la reforma, y el incremento en el gasto público podría producir únicamente mejores condiciones e ingresos para los proveedores. 174 La Pobreza en México Un segundo reto es el fiscal. El nuevo marco legal requiere un incremento significativo en las transferencias fiscales al sistema de salud pública --SSA y estados. Como se indicó antes, esto puede lograrse aumentando impuestos o efectuando reasignaciones, ya sea de otros sectores o de los actuales subsidios públicos regresivos dentro del sector salud, es decir, los subsidios al IMSS y al ISSSTE. Esto configuraría un complejo escenario político, el cual nos lleva al tercer desafío. El tercer reto es político. Fortalecer el pacto afectaría necesariamente el actual balance de la rendición de cuentas en el sector salud para la SSA, los estados y los proveedores públicos. La experiencia en América Latina muestra que se trata de un proceso largo y políticamente doloroso. El cuarto reto, que es fundamental, es la evaluación de los resultados de la reforma. La promesa central de la reforma no es la implementación de los mecanismos de transferencia del SEGURO POPULAR, de los fondos --CATASTRÓFICO y de SERVICIOS COMUNITARIOS ESENCIALES-- o incluso de la compra estratégica. La promesa central es que la reforma en general y el SEGURO POPULAR en particular mejorarán realmente la utilización de los servicios, la protección financiera y el buen trato para quienes viven en pobreza extrema y moderada, lo cual resultará en mejor salud y menos carencias por choques de salud, en términos de ingresos y de situación de salud en el largo plazo. Evaluar el impacto de esta reforma es un desafío metodológico y conceptual. La SSA ha demostrado su capacidad y su intención de incluir la evaluación y la evidencia como elementos fundamentales para definir políticas. La evaluación del SEGURO POPULAR será esencial para determinar si esta reforma tan prometedora ha cumplido su promesa, y cuándo. Puesto que el SEGURO POPULAR apenas se ha instituido, todavía no existe información sobre su impacto. De hecho los impactos reales dependerán en gran medida de la conducta de los hogares, de los proveedores de servicios, de las interacciones entre la SSA y los estados. Si bien tiene el potencial de brindar beneficios importantes, la extensión de ellos sigue siendo incierta. Por ejemplo, existe incertidumbre sobre el grado en el cual el SEGURO POPULAR hará que los hogares realmente incrementen su uso de los servicios de salud, cambien de proveedores privados a públicos --ahorrando gastos en efectivo-- u optando por no afiliarse a la seguridad social formal. También hay incógnitas sobre el impacto de la calidad de los servicios de salud. Esta incertidumbre es comparable con la situación prevaleciente cuando OPORTUNIDADES fue instaurado --en ese tiempo como PROGRESA-- a finales de la década de 1990. Obtener información sobre estos temas dependerá del monitoreo y la evaluación estructurados tanto de la conducta de los hogares como del desempeño de los proveedores de servicios. Aunque los planes actuales ponen considerable énfasis en el monitoreo y la evaluación, es preciso poner especial atención al diseño de las evaluaciones de impacto, sobre todo las que puedan llevar un seguimiento del comportamiento de los hogares y los proveedores de servicios con el paso del tiempo --como se hizo como parte intrínseca del diseño de PROGRESA, con el uso en particular de encuestas longitudinales y de hogares. La Pobreza en México 175 Rendición de cuentas y calidad de los servicios Como se mostró en los Capítulos 2 y 3, la calidad de los servicios en México sigue siendo un tema importante. La calidad de los servicios educativos no se ha incrementado a la par de la cobertura y aún es baja. Las tasas de deserción y repetición son aún altas en la educación secundaria, lo cual produce baja eficiencia terminal. Las altas tasas de deserción reflejan en parte los problemas financieros y los elevados costos de oportunidad que tiene la matriculación en las escuelas de los niños de las familias de bajos ingresos, pero hay estudios que indican también que podrían derivarse de la mala calidad de los servicios educativos (López-Acevedo, 2001).15 Las calificaciones de los exámenes escolares estandarizados a escala nacional muestran que alrededor de la mitad de los estudiantes no han alcanzado los objetivos de los programas educativos. Sin embargo, se han dado avances importantes de 1998 a la fecha (gráfica 3.1). La calidad de la educación es impulsada por la interacción entre las características socioeconómicas y la provisión de servicios, en particular el desempeño de los profesores. El pensamiento general, examinado en el Capítulo 1 (gráfica 1.2), destaca la centralidad de la rendición de cuentas: el "pacto" que define la relación entre las autoridades, los proveedores de servicios y los trabajadores de primera línea, y las relaciones de poder del cliente entre ciudadanos y proveedores de servicios, ya sea mediante la selección o la participación directa, las cuales son a menudo complementarias. El sistema educativo mexicano parece tener tanto una relación de pacto débil, debido a la naturaleza de la negociación y los incentivos a los profesores, como una débil participación de los padres. Ha habido cierto número de intervenciones valiosas y algunas han tenido resultados positivos, pero no llegan al núcleo de las determinantes del proveedor, y en especial, para sancionar el desempeño deficiente de los profesores (cuadro 4.11). De ahí la necesidad de complementarlas con reformas más profundas para incrementar la rendición de cuentas con cambios en el pacto y en las rutas de poder de los clientes. Es sumamente probable que consideraciones análogas se apliquen a otros sectores básicos, como salud, caminos, electricidad y agua. 15Según el Censo de 2000, la población de 7 a 29 años de edad que abandonó la escuela, 27.5% lo hizo porque no le gustaba o no quería estudiar, y 38.5% por razones económicas o familiares. La segunda razón es más importante para el grupo de 20 a 29 años. 176 La Pobreza en México Cuadro 4.11 Programas para mejora de calidad en la educación PROGRAMA TAMAÑO CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES EVALUACIÓN DE RESULTADOS CARRERA 738,186 a) Sistema de pago por méritos: el López-Acevedo (2001a) MAGISTERIAL profesores en personal se somete a evaluación encontró que la 2002. voluntaria según experiencia, inscripción de profesores 87% de destreza profesional, nivel en el programa aumentó profesores de educativo y terminación de cursos los logros de aprendizaje educación básica acreditados. de los alumnos. Sin inscritos en el b) Capacitación de profesores embargo, a mayor nivel programa. alcanzado por un profesor, menores son las calificaciones de los alumnos. INCENTIVOS A Sistema de puntos que se emplea No existe una evaluación PROFESORES CON para dar compensaciones en formal. Sin embargo, el MAYOR efectivo en recompensa por buen sistema de puntos, mejor EDUCACIÓN desempeño. La mayoría de los diseñado que para puntos se otorgan con base en la Carrera Magisterial, calidad del desempeño de los brinda incentivos a una maestros. Las compensaciones van mayor calidad de de 1 a 14 salarios mínimos. enseñanza. ESCUELAS DE 2.5 millones de Aportaciones gubernamentales a Se han realizado CALIDAD (PEC) estudiantes y escuelas urbanas con estudiantes evaluaciones cualitativas; 9,827 escuelas en de hogares de bajos ingresos para sin embargo, no hay aún 2003. incrementar la calidad. resultados cuantitativos Las escuelas participantes tienen concluyentes. que crear un proyecto para mejorar la infraestructura escolar y/o la calidad de la educación. PROGRAMAS 10 millones de Mejorar la calidad y equidad de la Banco Mundial 1999 y COMPENSATORIOS estudiantes educación básica en zonas pobres. 2003 muestra el impacto Reducir las tasas de deserción y positivo del programa en ausentismo. los logros de aprendizaje de los alumnos y la reducción en las tasas de deserción. APOYO A GESTIÓN Fondos disponibles para No hay evaluación formal. ESCOLAR asociaciones de padres en planteles preescolares y escuelas primarias en zonas de pobreza extrema para comprar material escolar y financiar proyectos elegidos por cada escuela. 5,000-7,000 pesos por año. Requiere la participación de los padres en la escuela y la constante evaluación de los profesores. Fuente: Sitio web del gobierno. Si bien la estrategia del gobierno para atender la calidad de la educación parece ir en la dirección correcta, deben considerarse o reconsiderarse otras acciones para complementar dicha estrategia. Se ha aprobado una ley que se propone llevar el La Pobreza en México 177 gasto público a 8% del PIB en 2006, en comparación con cerca de 6.5% en años recientes, proporción que está de acuerdo, en términos generales, con el Programa Nacional de Educación (2000-2006). Sin embargo, la disponibilidad de estos recursos adicionales dependerá claramente del progreso en la reforma fiscal y es difícil ver cómo se elevará el volumen de recursos con tanta rapidez y se asignará con eficiencia. Sea que estos recursos adicionales para la educación se hagan disponibles o no, dada la importancia del sector en el gasto público, es necesario que el gobierno de México defina con claridad las prioridades del gasto y haga que los programas educativos sean más efectivos en términos de costo. La mayoría de los recursos asignados a la educación se dirigen a salarios --México tiene en esto la proporción más alta de los países de la OCDE, con más de 90%, junto con Turquía y Portugal--, en tanto que los recursos para la inversión son escasos. Por lo tanto, es importante revisar y evaluar el impacto del gasto en educación para identificar la forma efectiva en términos del costo de lograr calidad educativa. Mejorar esta calidad requiere una mejor evaluación de las instituciones, los programas, los profesores y un estrecho monitoreo de la implementación de las reformas. Deben hacerse esfuerzos adicionales en algunas áreas específicas. En particular, es importante acelerar el trabajo del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), la publicación de los resultados de las evaluaciones y promover discusiones sobre estos resultados. Para hacer que las escuelas puedan rendir cuentas es necesario ir más allá de programas particulares como el PEC y, en particular, sancionar a las que tengan un pobre desempeño. Esta sección abordó el diseño de la protección social y planteó el tema de la rendición de cuentas en todos los servicios. Se concluyó que sería inviable avanzar con rapidez hacia un sistema integrado y amplio. Un objetivo más asequible es avanzar hacia un sistema amplio y dualista, que fortalezca OPORTUNIDADES y encuentre opciones para llegar a quienes viven en pobreza moderada pero sin distorsionar el mercado de trabajo. Al hacerlo así, lograr una provisión de servicios de calidad es un área esencial no sólo en la salud, sino también en la provisión de otros servicios básicos. C. DESCENTRALIZACIÓN Y DIMENSIONES GEOGRÁFICAS DEL BIENESTAR La descentralización política y administrativa ha sido un rasgo importante de América Latina en la década pasada o poco más. En México ha habido cambios significativos en el gasto y en la administración de programas hacia los estados y municipios (recuadro 2, en el Resumen). Las implicaciones de esto para las interacciones institucionales, la administración de programas y los impactos distributivos son complejas. Como vimos en el Capítulo 3, las diferencias en los niveles y las dinámicas del bienestar a través del espacio son un aspecto importante de la desigualdad general en México. En esta sección presentamos dos temas: la distribución geográfica del gasto, y la relación entre la descentralización y la efectividad y equidad de la provisión de servicios. 178 La Pobreza en México La distribución de las transferencias en relación con las necesidades de los estados La gráfica 4.13 muestra la distribución geográfica de diversos rubros del gasto público en relación con el PIB estatal per cápita en 2002. La primera gráfica presenta la distribución del gasto público total --ingresos propios del estado, participaciones, aportaciones, ingresos propios de los municipios y gasto sectorial; la segunda muestra la distribución del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) (ajustada por población estatal en edad escolar); la tercera corresponde a la distribución de los dos principales programas focalizados hacia la pobreza, Fondo de aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) más OPORTUNIDADES, y la cuarta, a todos los programas de apoyo agrícola, incluyendo el PET. Son notables las siguientes tendencias: · El gasto total, las transferencias a la educación --ajustadas por población en edad escolar-- y, en especial, el gasto agrícola están relacionados positivamente con el PIB per cápita. Esto significa que los estados que están relativamente mejor en términos económicos tienen mayor gasto general en estas categorías. · Con respecto a las transferencias a la educación existe una amplia variación. El Distrito Federal obtiene las mayores transferencias, de 16,000 pesos por población en edad escolar, en tanto que un estado pobre como Guanajuato recibe sólo 5,000. Los estados del sur reciben en promedio 8,000 pesos, y Veracruz --el cuarto estado más pobre-- obtiene sólo alrededor de 7,000. · La focalización geográfica tanto del FAIS como de OPORTUNIDADES entre los estados es muy buena y los estados pobres recibieron mayores transferencias. Pero existe una variación considerable en este patrón. Por ejemplo, Chiapas recibe en promedio 1,200 pesos per cápita; Veracruz, que es un poco más rico, obtiene la mitad de esa cifra, en tanto que la media nacional es de alrededor de 400 pesos per cápita. · Los Programas de Apoyo Agrícola benefician a los estados ricos del norte, Sonora, Sinaloa y Baja California. Sonora recibe en promedio 4,500 pesos per cápita, mientras que Oaxaca obtiene sólo 500 pesos per cápita. La focalización progresiva del FAIS y de OPORTUNIDADES es impulsada en parte por la aplicación de fórmulas relativamente claras y basadas en necesidades. En principio, esto puede extenderse a otros programas. Sin embargo, también son relevantes las restricciones políticas: en el caso de las transferencias en educación y salud, el grueso del gasto se destina a salarios de profesores y personal médico, y existe una inercia significativa en su ubicación. De manera similar, la mayor parte del gasto agrícola se dirige a apoyar a los grandes productores. Los patrones examinados tienen que ver con el gasto en relación con los ingresos estatales promedio. También es de interés estudiar cómo se relaciona la distribución de las transferencias federales con el desempeño en términos de resultados sociales. La Pobreza en México 179 La gráfica 4.14 ilustra la relación simple entre las transferencias sectoriales y tres áreas de resultados, en educación, salud, y agua y saneamiento. En educación, no existe relación entre las tasas de deserción y las transferencias educativas entre los estados. En salud, existe una relación un tanto negativa entre las transferencias de salud por persona asegurada y la mortalidad infantil, lo cual implica que los estados con peores resultados en salud obtienen menos en promedio de las transferencias. Esto puede deberse en parte a que la proporción de no asegurados suele ser mayor en los estados más pobres, y las transferencias federales no se ajustan a ello con efectividad. Por último, en cuanto a agua y saneamiento, existe una relación positiva, lo cual implica que estados con mayor proporción de personas sin acceso a agua potable y drenaje obtienen las mayores transferencias. 180 La Pobreza en México Gráfica 4.13 Patrones geográficos del uso de recursos públicos en relación con el PIB de nivel estatal per cápita: recursos totales, gasto en educación, gasto relacionado con la pobreza y gasto agrícola, 2002. Recursos Públicos per capita Fondo de Aportaciones para la Educación Básica por población en edad escolar 18,000 18,000 DF 16,000 DF 16,000 BCS 14,000 BCS 14,000 COL 12,000 12,000 CAMP CAMP ZAC NAY sos 10,000 NAY TAB COL DGO QROO TAMPS ZAC TAMPS SON QROO sos 10,000 OAXGRO HGOSLP YUC COAH BC Pe 8,000 SINDGO QRO MORNAT QRO AGS NAT COAH AGS BCCHI NL Pe 8,000 CHISMICH TLAXSIN SON CHIS OAX HGO YUC TLAXSLP GRO VER CHI VER MOR JAL TAB NL 6,000 MICH PUE 6,000 PUE GTO GTO JAL MEX 4,000 4,000 MEX 2,000 2,000 0 0 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 PIB per capita (Pesos) PIB per capita (Pesos) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y Oportunidades per capita Gasto Público en Agricultura per capita de la población rural 1,200 5,000 4,500 CHIS TAMPSSON 1,000 OAX 4,000 La GRO 3,500 BC SIN Pobrez 800 3,000 sos 600 ZAC VER SLP HGO CAMP sos 2,500 Pe TABPUE Pe CHI MICH YUC a 2,000 JAL ZAC 400 BCS en NAY COL CAMP GTO DGO NAT QRO 1,500 TLAX COAH QROONL TLAX SIN QROO DGO YUC MORNAT Méxi MOR NAY 1,000 200 AGS MEX TAMPS COL JAL SON CHI CHIS MICH SLP COAH GTOMEX QRO AGS BCS 500 OAX GRO HGO PUE BC NL DF VERTAB co 0 0 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 181 PIB per capita (Pesos) PIB per capita (Pesos) Fuentes: Banco Mundial, 2004a, y CONAPO. Es necesario abordar con precaución la interpretación de estos resultados. Las menores transferencias estatales para un área con indicadores pobres --por ejemplo, altos niveles de mortalidad-- podrían reflejar una distribución inequitativa de recursos a áreas de especial necesidad, pero es importante reconocer los múltiples determinantes de los resultados sociales. Entre ellos se cuentan los niveles de ingresos privados, sobre todo entre los pobres, y la efectividad de los programas gubernamentales. Estos últimos son influidos a su vez por factores políticos e institucionales como el grado de apoderamiento de las élites y el clientelismo, y las capacidades burocráticas. Estados más pobres en términos de riqueza económica pueden también ser más pobres en términos de dichas variables institucionales. Puede haber también patrones equitativos e inequitativos de gasto dentro de esos estados, lo cual refleja la gran diversidad en incidencia del gasto en el nivel nacional, abordada en la sección A de este capítulo. Un análisis completo necesitaría examinar el impacto de los esfuerzos gubernamentales, como las transferencias, sobre las mejoras en los resultados sociales, que sirvieran de control para las demás influencias. Una revisión reciente de los tres estados más pobres Chiapas, Guerrero y Oaxaca (Banco Mundial, 2003c) concluyó que los resultados sociales relativamente débiles eran producto de múltiples factores, entre ellas falta de financiamiento, uso ineficiente de fondos y condiciones iniciales difíciles --desde altos niveles de pobreza de ingreso hasta poblaciones sumamente dispersas y redes de infraestructura relativamente subdesarrolladas. En esta sección hemos proporcionado algunas ilustraciones de diferencias en el esfuerzo público entre los estados, las cuales indican que existen temas tanto en relación con la asignación de recursos como con la manera en que esos recursos se usan. Las diferencias en la aparente "eficiencia" de la acción pública parecen ser cuestión no sólo de distintas condiciones físicas iniciales, sino también de condiciones institucionales y esfuerzos de reforma. Existe un potencial para la acción en el plano estatal, incluso en estados más pobres. Por ejemplo Veracruz, el cuarto estado más pobre en términos de ingreso per cápita, ha realizado reformas institucionales que incrementan la eficiencia para mejorar la cobertura y la calidad de los servicios en sus sectores educativo y de salud (recuadro 4.2). Ha comenzado a presenciar avances en indicadores como mortalidad infantil y materna a partir de 1999, pero se necesitará más tiempo y más análisis a profundidad para llegar a una interpretación completa del potencial de acción en los estados pobres. 182 La Pobreza en México Gráfica 4.14 Patrones geográficos de los resultados en relación con las transferencias federales, 2000 Educación (tasas de deserción), salud (mortalidad infantil) y agua y saneamiento (población no cubierta) 4 .0 3 .5 C H IS G R O 3 .0 niócr 2 .5 SM IC H IN V E R Z A C D G O C A M P se O A X C O L G T O Y U C De 2 .0 C H T A B I ed J A L P U E S L P N A Y saaT 1 .5 B C S O N D F M E X A G S M O R 1 .0 Q R O H G O N L T A M P S C O A H B C S Q R O O 0 .5 T L A X 0 .0 0 2 ,0 0 0 4 ,0 0 0 6 ,0 0 0 8 ,0 0 0 1 0 ,0 0 0 1 2 ,0 0 0 1 4 ,0 0 0 1 6 ,0 0 0 T ra n s fe re n c ia s p a ra E d u c a c ió n B á s ic a p o r p e rs o n a e n e d a d e s c o la r, P e s o s (F A E B ) 8 7 T L A X 000) 1, P U E 6 M E X por( B C años 5 D F C H I 5 G T O Q R O O A X de Y U C S O N es 4 V E R T A B B C S C HHISJ A G S G O A L Q R O O S L P M O R N L C O L menor 3 Z A C T A M P S C A M P M IC H en G R O O A H 2 N A YC alidadt S IN Mor 1 D G O 0 0 2 0 0 4 0 0 6 0 0 8 0 0 1 ,0 0 0 1 ,2 0 0 1 ,4 0 0 1 ,6 0 0 1 ,8 0 0 T ra n s fe re n c ia s d e S a lu d p o r p e rs o n a n o a s e g u ra d a , P e s o s ( F A S S A ) 4 0 3 5 H G O G R O 3 0 T A B V E R C H IS ión O A X 2 5 Z A C Poblac S L P la de 2 0 C H IH P U E ónic C O A H JJ A L P U E A L Q R O O H G O G R O 1 5 G T O opor Z A C C A M P Pr Q R O M IC H 1 0 S O NS IN M O R Y U C B C SN L N A Y Q R O G T O S L P B C SCIN H IH M OTRA M P S V E R M E X M IC H N A Y D G O T A M P S Y U C 5 D F NSLO N M E X Q R OTOL A X T A B B C CCOOLA H C A M P D F B C S T L A X O ACXH IS 0 D G O 0 5 0 1 0 0 1 5 0 2 0 0 2 5 0 3 0 0 3 5 0 4 0 0 4 5 0 5 0 0 T ra n s fe re n c ia s d e In v e r s ió n S o c ia l p e r c a p ita , P e s o s ( F IS E y F IS M ) S in A c c e s o a A g u a P o ta b le S in A c c e s o a D re n a je Fuente: Webb y González (2003), e INEGI 2000. La Pobreza en México 183 Recuadro 4.2. Veracruz: el potencial de acción efectiva a nivel estatal Veracruz es el cuarto estado más pobre de México y recibe transferencias por persona menores al promedio nacional. Ha adoptado medidas innovadoras para mejorar el desempeño de su sector educativo y de salud. En el área de educación, dos cambios institucionales promovidos por los estados son notables desde que comenzó la descentralización a principios de los noventa: la integración de sistemas paralelos federales y estatales, y cambios en el papel del sindicato de maestros en la supervisión. Previamente, los sistemas federal y estatal operaban casi con independencia uno del otro, y cada subsistema tenía una superestructura administrativa y había poca coordinación entre ellos. Veracruz es uno de los pocos estados que fueron capaces de adaptarse con éxito a la descentralización educativa e integró los dos sistemas desde 1994. Con respecto al papel del sindicato de maestros, la SEP federal negocia los salarios de los profesores con el sindicato nacional, dejando a los estados sin capacidad de tomar decisiones en cuanto a la fijación de salarios. Además, los estados también carecen de responsabilidad para monitorear los resultados educativos, incluso la asistencia de los profesores, porque los supervisores escolares son también representantes sindicales. En Veracruz, si bien los supervisores sindicales se mantienen en el sistema administrado por la federación, el estado pudo reemplazarlos en el sistema estatal con otros nombrados por el estado al ofrecer paquetes de retiro a los supervisores sindicales. En el área de la salud ha habido también algunas reformas institucionales prometedoras, entre ellas mejores integración y coordinación entre dependencias del sector salud del estado que están característicamente fragmentadas. Además, la creación de un impuesto estatal a la nómina ha ayudado a incrementar la contribución del estado al gasto en salud, el cual eleva los incentivos estatales para asegurar su uso eficaz. Los cambios institucionales han ayudado al estado a lograr su meta de alcanzar cobertura universal de atención de primer nivel para su población abierta en los tres últimos años. Por este logro el estado fue galardonado con un certificado de cobertura universal expedido por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Tal logro se obtuvo sobre todo con el liderazgo de Servicios de Salud de Veracruz (SESVER), que tiene la responsabilidad principal de proveer de paquetes básicos de salud a la población abierta. SESVER fue creado por el gobierno de Veracruz en 1997 y desde entonces ha incrementado la cooperación entre las otras dependencias del fragmentado sistema de salud, incluyendo las administradas por el gobierno federal, como IMSS-SOLIDARIDAD, con el fin de ayudar a cubrir a los que no son atendidos por estas dependencias. El impuesto estatal a la nómina contribuyó en 2001 con 32% del gasto total en salud, comparado con alrededor de 10% del gasto estatal en otros estados pobres. Se requiere un mayor análisis para aquilatar los impactos totales de estas reformas. Fuente: Banco Mundial, 2002a. Descentralización y enfoques impulsados por la comunidad Acelerar la reducción de la pobreza y el desarrollo social requerirá acciones efectivas en muchos niveles: gobierno federal, estatal y local, y comunidades. Por último examinamos los temas en el plano de las comunidades, y sus interacciones con el gobierno. Los programas de DESARROLLO IMPULSADO POR LA COMUNIDAD (DIC) pueden ser un poderoso instrumento para lograr reducir la 184 La Pobreza en México pobreza (De Janvry y Sadoulet, 2003). En los programas DIC, grupos comunitarios organizados reciben acceso a recursos y el poder para usarlos. Manejan fondos de inversión y toman decisiones sobre planeación, selección y supervisión de proyectos que utilizan esos fondos. Estos programas se han expandido con rapidez en la cartera de créditos del Banco Mundial; llegaron, por ejemplo, a 2,000 millones de dólares estadounidenses a mediados de 2003 y representan 11% de la cartera total. El programa LEADER de la Unión Europea (UE) sigue un enfoque DIC, en tanto que los Grupos de Acción Local (GAL) han recibido la responsabilidad de preparar planes de desarrollo local, seleccionar proyectos de inversión y transferir hacia ellos los fondos de la UE. Entre los programas en México varios se relacionan con la categoría DIC, en particular los administrados mediante los Consejos Microrregionales (SEDESOL) y Consejos Municipales (SAGARPA). En el Capítulo 5 se contempla el caso en favor de los enfoques territoriales sobre la generación de ingresos en zonas rurales. Este planteamiento es parte de una "nueva" filosofía de estrategias de desarrollo rural, que contrasta con los programas "integrados" administrados por los estados y busca en cambio un enfoque "integral" para el desarrollo rural (véase De Janvry y Sadoulet, 2003). Entre las principales dimensiones de este planteamiento se cuentan rasgos que se han buscado en México: · Descentralización en el nivel municipal. · Devolución a las comunidades de la administración de los recursos de propiedad comunitaria. · Participación de organizaciones de la sociedad civil y acción colectiva. · Uso de un planteamiento territorial en oposición al sectorial. · Implementación de mecanismos de coordinación entre las políticas macro, sectoriales y rurales (por ejemplo, Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, Gabinete de Desarrollo Social y Humano en México; Rural Lens en Canadá). · Reconstrucción de un conjunto de instituciones rurales a partir de la reducción del papel del estado y creación de nuevas instituciones para sobreponerse a las fallas del mercado. Como elemento de este planteamiento la modalidad DIC ofrece muchas promesas. Sin embargo, no está exenta de riesgos y dificultades, que en buena parte permanecen sin resolver. Examinamos ambas en lo que sigue, con base en experiencias más allá de México. Resolver los retos ofrecidos por este enfoque determinará si su promesa se volverá una realidad. Entre las ventajas del enfoque de los DIC están las siguientes: Acceso a información y capital social locales y uso de ellos. Puesto que mucha información privada es pública en el plano local pero no está disponible para dependencias externas, es mejor que el proceso de toma de decisiones sobre la asignación de bienes públicos y la elección de proyectos se realice a nivel local. Ello permite que los proyectos y servicios se ajusten para responder a la heterogeneidad de la pobreza, La Pobreza en México 185 monitorear la implementación de proyectos mediante la información local y utilizar el capital social local para cumplir los contratos. Estudios empíricos de esquemas focalizados descentralizados, realizados por Galasso y Ravallion (2001) en Bangladesh; Alderman (2002) en Albania, y Faguet (2001) en Bolivia, han encontrado que la descentralización ayudó a focalizar mejor los programas hacia los pobres o identificar mejor las necesidades locales. Participación real. La negociación sobre recursos en la comunidad puede conducir a un primer mejor resultado en cuanto a la definición de programas y la implementación si prevalecen tres condiciones idealizadas (ver Binswanger y Aiyar, 2003): · Igual información y visión a futuro entre miembros de la comunidad. · Todos los miembros de la comunidad tienen el mismo poder de negociación. · Existe una sola restricción presupuestal general. Aunque por lo regular estas condiciones no se satisfacen, fijan normas sobre lo que se debe lograr para mejorar la eficacia y equidad en los resultados de los programas de Desarrollo Impulsados por la Comunidad. Contribución al empoderamiento. Dar a las comunidades control sobre los recursos es un instrumento de empoderamiento. La implementación del proceso de DIC y la evaluación participativa son mecanismos de aprendizaje acerca de la acción colectiva y la eficacia administrativa local que pueden servir como catalizadores de posteriores iniciativas locales. Por consiguiente, mediante el proceso que pone en práctica se puede esperar que los DIC: fortalezcan la cultura de participación, eleven las capacidades locales de negociación y acción colectiva, incrementen la autoestima de las poblaciones locales, mejoren el acceso a la información y creen una visión compartida de la sociedad local sobre su futuro posible. Sin embargo, también existen riesgos en el enfoque DIC que deben tomarse en cuenta para asegurar que éste tenga éxito. Entre ellos figuran los siguientes: Riesgos de apropiación y clientelismo. Ésta es el área que con más frecuencia se menciona con respecto al enfoque DIC y la descentralización en general (ver, por ejemplo, Bardhan y Mookerjee, 2001). Las élites locales pueden apoderarse de los beneficios de los DIC. Y los políticos locales también pueden utilizarlos como instrumentos populistas y clientelistas. Es posible que algunas localidades tengan administraciones menos corruptas y clientelistas que los gobiernos nacional y estatales, pero también puede ocurrir lo contrario. La experiencia con los GAL del programa LEADER muestra que los objetivos difieren según la importancia relativa de los GAL de grupos civiles versus funcionarios electos democráticamente (Sumpsi, 2002). Los representantes municipales tienden a favorecer los proyectos de infraestructura y equipamiento, y los representantes del sector privado favorecen los proyectos generadores de ingresos. Por lo tanto, la forma en que la descentralización afecta la asignación de recursos sigue siendo una cuestión empírica. Sin duda, es de 186 La Pobreza en México esperarse que exista heterogeneidad de resultados entre las localidades, y necesita explicarse en términos de fuerzas en las economías políticas locales. Estructura administrativa paralela y falta de representación democrática. Los DIC establecen a veces una estructura paralela al gobierno local electo y a las instituciones burocráticas desconcentradas --por ejemplo, los Grupos de Acción Local dentro del programa LEADER en la UE, y los Consejos Microrregionales en México. Esto puede producir una implementación de proyectos más eficiente en el corto plazo pero no es sustentable en el largo plazo. Este enfoque, que ha sido usado ampliamente en la administración de fondos sociales, ha sido criticado por esa misma razón (Tendler, 1998). También podría debilitarse la capacidad de las instituciones democráticas locales y su rendición de cuentas en el largo plazo. En particular, es de notar que los comités locales establecidos por los DIC tienden a tener reglamentos débiles y por lo regular no ofrecen mecanismos de recurso a los miembros locales. Por lo tanto, tienden a carecer de mecanismos de rendición de cuentas tanto a su director, UE, SEDESOL, como a sus miembros. Los DIC no son sustitutos para el desarrollo institucional, ni en el nivel ministerial y sectorial ni en el municipal. Esto indica que los DIC deben diseñarse para complementar las estructuras administrativas democráticas y sectoriales, no para reemplazarlas, y posiblemente incorporarse a la larga en la estructura de eficacia administrativa democrática de la localidad. Los DIC deben funcionar como parte de un arreglo triangular de poder cuyos otros dos nodos sean una administración local eficaz y organizaciones fuertes de la sociedad civil. Si estas dos entidades están en su lugar, los DIC sirven como lugar de consulta, coordinación y establecimiento conjunto de prioridades para el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Entonces puede darse la "participación real". Sin las OSC, los comités locales adquieren vida propia, no son representativos y pueden minar la fortaleza de la administración local y de dichas organizaciones. Falta de capacidad administrativa local. La capacidad local de planear el desarrollo, fijar prioridades, manejar fondos descentralizados y monitorear proyectos puede ser más débil que en el nivel central. Es posible que los equipos constituidos para manejar las actividades del DIC carezcan de profesionalismo. Pero si las tareas que se acometen son relativamente simples, puede que esto no sea un problema importante, como observa Faguet (2001) en su estudio de la descentralización a nivel municipal en Bolivia. Lo importante es que se hagan esfuerzos apropiados para capacitar a un número lo bastante grande de profesionales en el manejo del desarrollo rural local para desempeñarse en el nivel de los consejos y los municipios. Comités locales no especializados por tipos de proyectos. Los comités locales deben decidir con igualdad sobre todos los proyectos presentados, sea cual fuere su contenido. La falta de especialización implica que tiende a haber experiencia insuficiente en apoyo a las tareas más técnicas y sectoriales. Esto indica la importancia de dotar a comités locales con presupuestos que puedan usar para contratar consultores que asesoren en proyectos especializados. La Pobreza en México 187 Cuellos de botella en el desembolso. Algunos programas DIC han padecido baja capacidad de desembolso, con fondos que son asignados a los directores por donadores o gobiernos centrales, pero que permanecen ociosos en gran parte. Esto se debe a varias causas: · Baja capacidad administrativa de los comités. · Procedimientos administrativos complejos instituidos para vigilar riesgos morales. · Muchos proyectos pequeños con altos costos fijos en selección y monitoreo. · Falta de un número suficiente de facilitadores intermediarios, como organizaciones no gubernamentales (ONG) o consultores del sector privado. · Mecanismos complejos de evaluación participativa con metodologías inciertas. · Retrasos en la adopción de acciones debido a bajos incentivos a los miembros de comités. Problemas de crecimiento. Los DIC tienden a funcionar bien en pequeña escala y con horizontes temporales largos. Hacer crecer el enfoque ha resultado difícil debido a diversos factores (ver Binswanger y Aiyar, 2003): · Falta de presupuestos disponibles para asegurar la sustentabilidad de los proyectos y apoyar su crecimiento. · Falta de un número suficiente de agencias intermediarias efectivas (ONG, consultores privados). · No se utiliza la administración pública para elaborar principios de seguimiento de subsidiariedad y reglas ex-post de rendición de cuentas. En consecuencia se dificulta la coordinación en la coproducción de servicios entre el gobierno central, el local y la comunidad, y se restringe la expansión de programas. · Se requieren largos procesos de aprendizaje para reducir los costos de administración antes de que los programas puedan realizarse en mayor escala. · Puede que los contextos legales no permitan el desembolso directo a las comunidades. · Puede haber fuertes diferencias en objetivos entre el director y las comunidades, lo cual genera conflictos y limita la expansión. · Las prácticas seguidas no se han adaptado adecuadamente a contextos locales heterogéneos. · Existen deseconomías de escala en la administración de los proyectos. · No existe una descentralización efectiva, lo cual restringe las acciones comunitarias. Un instrumento importante en apoyo del crecimiento progresivo de los proyectos es organizar la cooperación horizontal entre los comités locales. Ello requiere la formación de una red que pueda servir para intercambiar información y asesoría. Los comités locales deben contar también con la capacidad legal de formar asociaciones cuando consideren proyectos que tengan una escala mayor que la unidad administrativa --municipio-- en que se localizan (mancomunidades en México, comunidades de comunas en Francia). 188 La Pobreza en México D. CONCLUSIONES Y TEMAS PARA TRABAJO FUTURO El presupuesto federal en México es un medio importante de acción redistributiva. Tiene ya un gran impacto en términos de servicios y transferencias para los pobres. Aunque no es viable un análisis totalmente exhaustivo, la evidencia indica que el presupuesto ya es mucho más igualitario en sus efectos que los ingresos privados. En cuanto a los impuestos y gastos que pueden analizarse, parece que eleva los ingresos en términos muy generales de acuerdo con los ingresos o el gasto, y gasta en el área social, en promedio, cantidades más o menos iguales por ciudadano. Sin embargo, existe gran potencial para avances a futuro. El esfuerzo tributario general de México es bajo para su nivel de ingresos y todo el gasto fue afectado duramente por la crisis de 1994-1995. Si bien a partir de entonces ha habido un crecimiento sustancial en el gasto social, y el gasto destinado a la reducción de la pobreza llegó a su punto máximo en 2000-2002, esto ha sido financiado en gran parte por una reducción del gasto en funciones productivas. Además, dentro del gasto social existe enorme variación en el impacto distributivo, que va desde un gasto altamente regresivo (programas del ISSSTE, educación media superior, programas relacionados con pensiones en el IMSS) a moderadamente regresivo (subsidios eléctricos, probablemente mucho gasto en agricultura), hasta altamente progresivo (sobre todo OPORTUNIDADES). Además, pese al progreso sustancial en la provisión de servicios y en los indicadores humanos persisten brechas importantes en cuanto a las carencias. Existe una fuerte relación entre las brechas y las mediciones de pobreza de ingreso y quienes viven en pobreza extrema son los que padecen sistemáticamente las mayores carencias. Hay algunos programas que tienen cobertura significativa entre la población pobre: OPORTUNIDADES y PROCAMPO en zonas rurales, los servicios de la SSA, así como, por supuesto, la educación básica, agua y electricidad. Pero en muchos el alcance de los servicios está inversamente relacionado con los patrones de carencias, pues la mayor cobertura es para los no pobres. El análisis del diseño de políticas indica una importante agenda para el futuro. Este capítulo se enfocó en tres áreas principales: (a) Los temas sobresalientes en el diseño del sistema de protección social, inclusive brechas en la cobertura para los pobres extremos, en el alcance a los pobres moderados (que en general están excluidos de OPORTUNIDADES y del IMSS), y la actual implementación de políticas para manejar riesgos de salud para los pobres extremos y moderados, en especial con el SEGURO POPULAR. (b) El reto de lograr calidad en la provisión de servicios, y la necesidad de complementar medidas específicas, por ejemplo en calidad de profesores, con un enfoque mucho más amplio para fortalecer el marco de rendición de cuentas en la provisión de servicios. (c) Los temas principales en torno a la provisión de servicios en un contexto descentralizado, a los niveles estatales, municipales y comunitarios, la cual necesita en particular conformar políticas que capten los beneficios de una mayor La Pobreza en México 189 información y respuesta en la localidad, y a la vez manejen los riesgos potenciales asociados con instituciones más débiles, ya sea debidos a un mayor clientelismo o la exclusión, o a menores capacidades burocráticas, en los niveles locales. Estas tres áreas requieren, y serán objeto, de más trabajo futuro, a partir del análisis de las condiciones de México y de la experiencia internacional. Existen tanto una mayor necesidad como una enorme oportunidad de estructurar la riqueza de la experimentación natural que se lleva a cabo en el vasto conglomerado de programas gubernamentales y experiencias locales para proporcionar resultados mucho más concretos y a menudo contextualizados de qué funciona y qué no. Esto implicará también una mayor profundización de la actual agenda de evaluación que SEDESOL ha venido impulsando como pionera. Algunos de los temas y técnicas se abordan en el Capítulo 6. 190 La Pobreza en México ANEXO Cuadro A.4.1 Instrumentos redistributivos Subsidio Gasto eléctrico OPORTUNIDADES OPORTUNIDADES fiscal Todos residencial + SER del IVA (SER) Gasto 134,52 público 16,105 37,206 81,217 53,311 8 (MMx$) Deciles Incidencia distributiva 1 36.5% 3.4% 1.9% 13.4% 6.4% 2 23.4% 4.8% 3.4% 10.4% 6.2% 3 15.2% 6.3% 4.5% 8.9% 6.3% 4 10.0% 7.2% 5.7% 8.0% 6.6% 5 6.7% 9.8% 7.1% 8.8% 7.8% 6 3.4% 11.4% 8.2% 9.0% 8.5% 7 2.6% 12.1% 9.5% 9.3% 9.4% 8 1.8% 13.1% 11.5% 9.7% 10.8% 9 0.4% 16.4% 15.2% 11.6% 13.8% 10 0.1% 15.6 32.9% 10.9% 24.2% CC -0.581 0.242 0.410 -0.006 0.245 (Proporción del gasto autónomo per cápita de los hogares) 1 17.5% 3.7% 4.5% 21.2% 25.7% 2 6.3% 3.0% 4.7% 9.3% 14.0% 3 3.0% 2.9% 4.6% 5.9% 10.5% 4 1.6% 2.6% 4.5% 4.2% 8.7% 5 0.8% 2.9% 4.5% 3.7% 8.2% 6 0.4% 2.7% 4.3% 3.1% 7.4% 7 0.2% 2.4% 4.0% 2.6% 6.6% 8 0.1% 2.0% 3.8% 2.1% 5.9% 9 0.0% 1.8% 3.6% 1.8% 5.3% 10 0.0% 0.7% 3.1% 0.7% 3.8% Fuente: ENIGH 2002, Tercer Informe de Gobierno, Fox. SHCP (2003). Deciles de población ordenados por gasto autónomo per cápita. La Pobreza en México 191 Cuadro A.4.2. Implicaciones redistributivas de una expansión de OPORTUNIDADES financiada mediante reducciones en el subsidio eléctrico residencial (SER) y los gastos fiscales sobre el IVA SER 100% de 50% a OPORTUNIDADES cobertura (plena cobertura del 100% a la del 20% 20% más pobre) cobertura actual Actual más pobre de OPORTU- Distribución SER dirigido al por NIDADES actual del 50% más pobre OPORTU- SER (en proporción) NIDADES Deciles Distribución 1 13.4% 36.5% 44.1% 29.9% 38.8% 2 10.4% 23.4% 37.6% 26.1% 33.7% 3 8.9% 15.2% 9.0% 8.0% 11.4% 4 8.0% 10.0% 4.3% 5.3% 7.8% 5 8.8% 6.7% 2.3% 4.9% 6.2% 6 9.0% 3.4% 1.3% 4.8% 1.0% 7 9.3% 2.6% 0.8% 4.7% 0.6% 8 9.7% 1.8% 0.4% 4.9% 0.3% 9 11.6% 0.4% 0.1% 5.8% 0.1% 10 10.9% 0.1% 0.1% 5.5% 0.0% CC -0.006 -0.581 -0.714 -0.380 -0.667 Incidencia (% del gasto autónomo per cápita de los hogares) 1 21.2% 58.0% 70.1% 47.5% 61.7% 2 9.3% 20.9% 33.6% 23.4% 30.2% 3 5.9% 10.1% 6.0% 5.3% 7.6% 4 4.2% 5.2% 2.2% 2.8% 4.0% 5 3.7% 2.8% 1.0% 2.1% 2.6% 6 3.1% 1.2% 0.5% 1.7% 0.4% 7 2.6% 0.7% 0.2% 1.3% 0.2% 8 2.1% 0.4% 0.1% 1.1% 0.1% 9 1.8% 0.1% 0.0% 0.9% 0.0% 10 0.7% 0.0% 0.0% 0.3% 0.0% 192 La Pobreza en México Cuadro A.4.2 (Continúa) IVA IVA + SER IVA 20/80: 100% 20/80 OPORTU- 100% OPORTU- OPORTU- NIDADES/ OPORTU- NIDADES, OPORTUNI Actual NIDADES/ Actual Gasto púb. NIDADES, plena DADES Gasto SER 50%: cobertura cobertura público OPORTUNI actual 20% más DADES pobre Deciles Distribución 1 7.6% 18.4% 6.4% 18.8% 36.5% 44.1% 2 6.7% 13.7% 6.2% 13.8% 23.4% 37.6% 3 6.3% 11.6% 6.3% 11.3% 15.2% 9.0% 4 6.4% 9.4% 6.6% 9.2% 10.0% 4.3% 5 7.0% 8.8% 7.8% 8.6% 6.7% 2.3% 6 7.4% 7.6% 8.5% 7.5% 3.4% 1.3% 7 8.4% 7.9% 9.4% 7.7% 2.6% 0.8% 8 9.9% 8.6% 10.8% 8.3% 1.8% 0.4% 9 12.8% 7.8% 13.8% 8.0% 0.4% 0.1% 10 27.5% 6.2% 24.2% 6.7% 0.1% 0.1% CC 0.230 -0.193 0.245 -0.196 -0.581 -0.714 Incidencia (% gasto autónomo per cápita de los hogares) 1 22.0% 53.5% 25.7% 75.6% 146.4% 177% 2 11.0% 22.3% 14.0% 31.1% 52.8% 85% 3 7.6% 14.0% 10.5% 19.0% 25.4% 15% 4 6.1% 8.9% 8.7% 12.0% 13.1% 6% 5 5.4% 6.7% 8.2% 9.1% 7.1% 2% 6 4.7% 4.8% 7.4% 6.6% 2.9% 1% 7 4.3% 4.0% 6.6% 5.5% 1.9% 1% 8 3.9% 3.4% 5.9% 4.5% 1.0% 0% 9 3.6% 2.2% 5.3% 3.1% 0.1% 0% 10 3.1% 0.7% 3.8% 1.0% 0.0% 0% La Pobreza en México 193 CAPÍTULO 5. INFLUENCIAS SOBRE EL CRECIMIENTO, LA DISTRIBUCIÓN Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA El crecimiento en los ingresos de los pobres ha sido particularmente débil en las dos últimas décadas, en especial si se compara con las ganancias en los activos físicos y humanos de los pobres (Capítulos 2 y 3). Este capítulo aborda algunas de las influencias y opciones de políticas. Si bien los programas específicos de gobierno tienen un fuerte peso, las influencias del entorno económico y las sectoriales sobre el nivel y el patrón de crecimiento suelen ser de mayor importancia. El entorno para la nueva inversión es fundamental para esto y como tal se entiende a toda la variedad de factores de mercado, infraestructura, regulatorias e institucionales sobre las decisiones de inversión. Esto importa tanto para el nivel general de inversión como para los patrones de inversión entre las empresas grandes y pequeñas, empresarios y campesinos autoempleados, que en conjunto forman el nivel general de crecimiento y el grado en el cual el crecimiento reduce la pobreza. Este capítulo aborda los diversos factores sobre el entorno de la inversión, la desigualdad y el crecimiento. Se divide en cuatro secciones. Primero, este análisis es pertinente porque los escenarios cuantitativos ilustrativos muestran que el crecimiento y la desigualdad sí influyen en los cambios en la pobreza de ingresos. Segundo, se examinan los efectos de una variedad de factores del conjunto de la economía sobre el crecimiento y la desigualdad, relacionando reformas estructurales pasadas y propuestas en el entorno económico con el reto de la reducción de la pobreza. Las secciones C y D se ocupan de las condiciones de dos grupos fundamentales entre los pobres --los hogares urbanos que viven en pobreza moderada y los hogares rurales que viven en la pobreza extrema-- y analizan los muy diferentes temas de políticas en torno al mejoramiento del entorno de la inversión y al desarrollo de una estrategia de crecimiento para estos grupos. También existen, por supuesto, hogares urbanos que viven en la pobreza extrema, y hogares rurales que viven en la pobreza moderada, cuyas necesidades pueden ser distintas. Sin embargo, elegimos concentrarnos en los temas de políticas para los moderadamente pobres de las ciudades y los extremadamente pobres del campo para afinar nuestro enfoque a estas cuestiones. La conclusión resume y propone temas para el debate y trabajo futuros planteados por el análisis anterior. A. CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y PERSPECTIVAS FUTURAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA DE INGRESOS El ritmo de avance en la reducción de la pobreza es producto de las interacciones entre cambios en los ingresos promedio y en la desigualdad de ingreso. A mayor tasa de crecimiento, más rápido es el ritmo de reducción de la pobreza. Sin embargo, el impacto del crecimiento en la pobreza suele ser menor cuando la desigualdad de ingreso es mayor (es decir, la elasticidad de los cambios en las tasas de pobreza a los cambios en los ingresos promedio es menor). Una reducción en la desigualdad que 194 La Pobreza en México incremente el porcentaje de pobres tiene efectos de una sola vez, y al mismo tiempo incrementa la capacidad de respuesta de los cambios en la pobreza con respecto al crecimiento. Mostramos la importancia cuantitativa de estos factores mediante una simple proyección de escenarios alternativos en lo referente a ingresos y desigualdad en México hasta 2015. Se plantea la pregunta: ¿qué pasaría con la pobreza si los ingresos y la desigualdad siguieran ciertos patrones? Para diseñar posibles escenarios necesitamos supuestos sobre las perspectivas de crecimiento y los cambios posibles en la desigualdad. La base utilizada es el nivel y la distribución de ingresos observados en la ENIGH 2002. En cuanto al crecimiento se eligió un rango entre 5% de crecimiento anual de 2002 a 2015 como caso "alto", y un crecimiento anual de 2% como caso "bajo", con un crecimiento del ingreso per cápita apenas abajo de 1% menos en cada caso, debido al crecimiento de la población. Se ha supuesto que el promedio de ingresos en la encuesta crece a la misma tasa que el crecimiento agregado. En cuanto a los cambios en la desigualdad, supusimos un rango de escenarios desde un empeoramiento modesto hasta una "gran" mejoría. La distribución del ingreso puede variar en muchas formas y no todas son importantes para los pobres --por ejemplo, un cambio de los muy ricos a los ricos no afecta a los pobres. Por conveniencia suponemos que la curva de Lorenz se desplazó hacia adentro o hacia afuera por un porcentaje dado: 5% en los cambios moderados y 10% en los grandes. Un empeoramiento de 5% haría que el nivel de desigualdad de México retrocediera a los niveles prevalecientes en 1998-2000; un mejoramiento de 5% lo colocaría cerca del nivel de Venezuela, y una reducción de 10% lo llevaría al nivel de Argentina a principios de la década de 1990. Los escenarios muestran con claridad la influencia del crecimiento y de la desigualdad; en el cuadro 5.1 se muestran resultados seleccionados. Un crecimiento de 2% sin cambio en la desigualdad produce un progreso muy pequeño en la pobreza extrema hacia 2015. Con disminución en la desigualdad puede haber grandes reducciones, incluso con crecimiento lento. Un crecimiento de 5% anual genera una reducción notable de la pobreza extrema, la cual prácticamente desaparece si la desigualdad se reduce. También existe gran variación en la pobreza moderada. Por ejemplo, con un crecimiento anual de 5%, la pobreza moderada se reduce de 52 a 28% sin cambio en la desigualdad, pero a 20% con una "gran" reducción de 10% en la desigualdad. Es importante hacer notar que tanto el crecimiento como la disminución en la desigualdad ayudan a reducir la brecha de pobreza y el cuadrado de brecha de pobreza (estas son mediciones que ilustran qué tanto los ingresos de los pobres están por debajo de la línea de pobreza). El cuadrado de la brecha de pobreza concede mayor peso a los más pobres, que tienen la brecha más grande. Debemos preocuparnos más con dichas mediciones de la profundidad de la pobreza que con la proporción de personas que cruzan la línea de la pobreza. En particular, el cuadrado de brecha de pobreza es sensible a cambios en la distribución. La Pobreza en México 195 Cuadro 5.1 Tanto el crecimiento como la desigualdad transforman el ritmo de avance en la reducción de la pobreza Escenarios alternativos para la pobreza alimentaria basada en activos en 2015 2002 2015 Escenario Crecimiento promedio real del PIB 2.0 5.0 Cambio de desigualdad 5 0 -5 -10 5 0 -5 -10 Coeficiente de Gini 50.77 53.32 50.78 48.24 45.70 53.32 50.78 48.24 45.70 Porción del quintil más bajo 4.17 3.37 4.17 4.96 5.75 3.37 4.17 4.96 5.75 Incidencia de personas en pobreza extrema 21.22 18.25 15.30 9.85 8.32 6.36 5.51 3.69 1.73 Brecha de pobreza extrema 5.31 4.94 3.90 2.53 1.68 1.08 1.20 0.54 0.14 Cuadrado de la brecha de pobreza extrema 2.10 1.86 1.49 0.86 0.46 0.22 0.36 0.11 0.02 Incidencia de personas en pobreza moderada 51.79 46.01 45.06 43.10 40.83 29.58 27.45 23.90 19.79 Brecha de pobreza moderada 21.61 18.81 17.33 15.02 12.81 9.86 8.39 6.26 4.48 Cuadrado de la brecha de pobreza moderada 11.24 9.84 8.65 6.88 5.38 4.35 3.53 2.35 1.51 Nota: La curva de desigualdad es el coeficiente a de la ecuación L(p)*=L(p)+a[p-L(p)], donde L(p) es la curva de Lorenz de 2002 y L(p)* es la curva simulada de Lorenz de 2015. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial. Estos escenarios tienen sólo la intención de mostrar la pertinencia de este análisis e ilustrar el hecho de que el crecimiento y la desigualdad son importantes para la reducción de la pobreza. Como se indicó, la forma en que la distribución del ingreso varía en el tiempo es significativa para la dinámica de la pobreza. La desigualdad podría disminuir, pero dejaría fuera a quienes viven en la pobreza extrema. De manera alternativa, la distribución podría variar en forma que beneficiara particularmente a los extremadamente pobres, pero ayudaría menos a los moderadamente pobres, como ocurrió entre 2000 y 2002. Por último, estas simulaciones no tienen contenido político ni de comportamiento de los individuos. Ahora nos ocuparemos de temas de políticas.1 B. FACTORES ESTRUCTURALES Y DE POLÍTICAS SOBRE EL CRECIMIENTO Y LA DISTRIBUCIÓN La pregunta más difícil de responder es la siguiente: ¿cuál es la influencia potencial de las variables externas, estructurales y, sobre todo, las de política, sobre el crecimiento y la desigualdad? Esta sección examina esto en términos de factores que afectan al conjunto de la economía, y deja a las dos secciones siguientes los asuntos particulares relevantes para los pobres urbanos y rurales. 1 Enfoques más complejos pueden mejorar el comportamiento de tales simulaciones. Por ejemplo, los modelos de microsimulación pueden dar cuenta de decisiones sobre educación, participación en la fuerza laboral y fertilidad (Ferreira y Leite, 2003.) Pero no existe (¿aún?) una técnica mágica para simular con confianza los efectos de las políticas en todas las influencias sobre el crecimiento y la distribución. 196 La Pobreza en México Hay muchos textos de referencia sobre los determinantes del crecimiento del ingreso y la desigualdad, y, de hecho, son considerables los relativos a México. Esta sección recurre a resultados seleccionados de trabajos recientes de exploración de factores de crecimiento y desigualdad. Debe ponerse énfasis en que el estado de la investigación actual (de hecho, el estado del mundo social y económico) está lejos de configurar una situación en la cual podamos predecir con cierto grado de confianza los impactos de las políticas o cambios estructurales alternativos sobre los ingresos y la desigualdad. Sin embargo, podemos decir algo sobre las probables direcciones con base en experiencias pasadas. Esto se hace en tres pasos: primero revisamos lo que los análisis internacionales entre países tienen que decir sobre las relaciones que afectan el crecimiento y la desigualdad futuros en México; segundo, examinamos la evidencia sobre patrones de cambio en el mercado de trabajo, que es particularmente pertinente para la desigualdad y la pobreza; tercero, analizamos lo que esto implica para la relación entre la agenda de reforma estructural de México, la desigualdad y la pobreza. Lecciones para México de la evidencia internacional referente a influencias externas, estructurales y de las políticas sobre el crecimiento y la desigualdad La primera forma en que observamos las relaciones entre factores asociados al crecimiento y la desigualdad es mediante el uso de algunos trabajos recientes siguiendo la experiencia internacional. Estos trabajos comparan las experiencias contrastantes entre países para extraer conclusiones sobre las relaciones entre factores como trabajo, condiciones externas, educación y crecimiento. Esto se complementa con otros trabajos que analizan las relaciones de cambios en desigualdad de ingreso. Hay que tener cuidado al extraer lecciones causales de estos trabajos sobre la experiencia de un país determinado, puesto que, incluso con técnicas econométricas avanzadas, puede ser difícil asignar una causalidad a partir de la observación de patrones que parecen estar integrados. Sin embargo, con esta advertencia, los resultados brindan información útil sobre las probables relaciones. Si bien los niveles y la distribución del ingreso se determinan en conjunto, para fines de presentación es útil comenzar con los resultados relativos a las determinantes del crecimiento. Aquí observamos las implicaciones que para México tienen los resultados de un análisis reciente del crecimiento experimentado entre 1960-1999 de una base de datos global de 135 naciones, 113 en desarrollo y 23 desarrolladas (ver Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002, cuadros III.2 y 4). Utilizando una base de datos global como esta permite una estimación mucho más precisa y confiable de las relaciones de lo que en otras circunstancias sería posible. Además, los resultados del análisis global replican bien la experiencia de países latinoamericanos. Los autores del estudio analizaron estadísticamente la influencia de una amplia variedad de factores sobre el crecimiento observado. Unos cuantos aspectos de este trabajo se destacan aquí. Los determinantes del crecimiento se dividen entre efectos cíclicos de corto plazo --como un repunte después de una recesión--, la influencia de reformas estructurales, políticas de estabilización y condiciones externas. Entre las mediciones estructurales, utilizaron modelos de sustitución para educación, integración, apertura comercial, carga gubernamental, prestación de servicios públicos e infraestructura y eficacia de la La Pobreza en México 197 administración.2 En lo referente a estabilización se emplearon mediciones de estabilidad de precios, volatilidad de rendimiento y crisis bancarias sistémicas. Por último se utilizaron términos de intercambio y variables dummies --para capturar condiciones globales-- como indicadores de las influencias externas. Se puede considerar que estos factores diversos dan forma al entorno general de inversión y a la eficiencia de la asignación de recursos. La aplicación del análisis para explicar el desempeño de México en cuanto al crecimiento (hasta 1999) se resume en el cuadro 5.2, donde el cambio en el crecimiento pronosticado por el modelo entre varios periodos se compara con los cambios actuales. Como puede verse, los resultados captan razonablemente bien la caída en el crecimiento de la década de 1980, la recuperación del crecimiento en la de 1990, así como el cambio promedio entre la primera y la segunda mitades de los noventa (el crecimiento real en el último periodo fue en realidad más alto que el pronosticado por el modelo). Vale la pena mencionar que el análisis indica que en todos los periodos hubo cambios estructurales que mejoraron el crecimiento y que las fluctuaciones entre periodos se explican por cambios en las políticas de estabilización, efectos cíclicos y condiciones externas. Cuadro 5.2 Contribuciones a los cambios pasados del crecimiento en México pronosticados por un análisis global de los determinantes del crecimiento Contribución a las tasas de crecimiento de ingreso per cápita Periodos Cambio Cambio Convergencia Reversión Reformas Políticas de Condiciones real proyectado transicional cíclica estructurales estabilización externas 1980 vs. -3.87 -2.61 -0.49 -0.39 1.08 -0.98 -1.84 1970 1990 vs. 1.72 1.80 0.05 0.19 1.51 0.24 -0.19 1980 1991- 1995 0.00 -0.17 0.03 0.45 1.02 -1.11 -0.56 vs.1986- 1990 1996- 1999 vs. 3.88 2.29 0.03 1.23 0.66 0.31 0.06 1991- 1995 Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002, cuadros II.4 y II.5. Los resultados del modelo también pueden usarse para proyectar el crecimiento de México y utilizamos esta experiencia para mostrar la influencia estimada de diferentes políticas estructurales. En el estudio se realizan dos ejercicios. El primero es con base en valores de las variables explicativas basadas en la proyección de tendencias pasadas, lo cual puede interpretarse como crecimiento proyectado para la primera 2 Las variables utilizadas fueron educación, matriculación en enseñanza secundaria; en profundidad financiera, crédito financiero privado como proporción del PIB; en apertura comercial, comercio total como proporción del PIB, ajustado según tamaño y características de otros países; en carga gubernamental, consumo del gobierno como proporción del PIB, y en infraestructura, líneas telefónicas principales per cápita. 198 La Pobreza en México década de 2000 en relación con la de los noventa. El segundo establece las variables explicativas para niveles prevalecientes en países del percentil 75 de la distribución mundial, que pueden interpretarse como el crecimiento secular que alcanzarían si México tuviera esas características, pasando por alto aspectos transicionales de cómo se desplazaría hacia tal posición. Cuadro 5.3 Crecimiento futuro a largo plazo pronosticado para México, con base en un análisis global de determinantes del crecimiento Contribución a las tasas de crecimiento en el ingreso per cápita En niveles de variables En niveles de variables explicativas proyectadas explicativas del percentil de tendencias pasadas 75 del mundo Crecimiento del ingreso per cápita, 1.42 1.42 1991-1999 Cambio pronosticado en el crecimiento 2.29 3.25 Cambio proyectado en la década de 3.72 4.67 2000 Contribución de factores estructurales 1.98 2.03 Educación 0.88 0.60 Profundidad financiera 0.03 0.63 Apertura comercial 0.57 0.00 Consumo gubernamental 0.02 0.00 Infraestructura 0.48 0.8 Contribución de factores macro 0.74 1.22 Nota: El total también incluye contribuciones de factores externos, de convergencia transitoria y cíclicos, los cuales no se muestran a fin de enfocar factores relevantes para las políticas. Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002, cuadros III.2 y 4. Los resultados basados en valores proyectados a partir de tendencias pasadas indican que México podría lograr un crecimiento anual per cápita de 3.7% (y no cerca de 5% en términos de crecimiento total), con contribuciones significativas de la educación, la infraestructura, la apertura comercial y la macroestabilidad. En contraste, si México tuviera las características de un país del percentil 75 de la distribución global en todas las variables se predice una tasa de crecimiento aún más alta, debido a grandes contribuciones de la profundidad financiera y la infraestructura --áreas en las que México tiene un déficit relativo--, así como de la macroestabilidad (si bien se supone que no ocurriría una crisis bancaria, el historial de macro-inestabilidad es un factor negativo en la proyección de México relativa al percentil 75). En este escenario, la contribución de la educación y de la apertura comercial es menor, lo cual indica que México está arriba del percentil 75 en esas variables, sin embargo, la variable de educación utilizada --matrícula en la enseñanza secundaria-- no toma en cuenta los temas de calidad examinados en los Capítulos 3 y 4. Como se subraya aquí, los esfuerzos adicionales en la educación serán importantes tanto para el crecimiento como para la reducción de la pobreza. Estas proyecciones no sustituyen un análisis a profundidad del potencial de crecimiento de México en el corto y largo plazos. Pero son indicativas de lo que se puede lograr con base en patrones internacionales pasados, y subrayan la contribución La Pobreza en México 199 positiva potencial al crecimiento de la educación, la infraestructura, las finanzas, el comercio y la macroestabilidad. La búsqueda de la acción pública eficaz en estas áreas parece consistente con el logro de la tasa de crecimiento de 5% en los ingresos nacionales a mediano plazo que se utiliza en la proyección de crecimiento rápido mostrada en el cuadro 5.1. Hasta ahora el análisis no ha tomado en cuenta los cambios en la distribución. Primero examinamos algún trabajo de análisis entre países que está cerca en espíritu de los que acabamos de presentar. Estos usos son producto de un ejercicio reciente de López (2003), quien empleó el mismo conjunto de datos y enfoque que Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002), pero incluyendo variables sobre la distribución del ingreso, a partir de un conjunto de datos globales con información sobre cambios en el tiempo referente a 133 casos. Se encuentra una considerable inercia en mediciones de desigualdad del ingreso --en concordancia con otros trabajos--, pero también patrones interesantes de asociación con las variables consideradas como "determinantes" del crecimiento. Como ocurre con los análisis multivariables de este tipo, los resultados de cualquier variable se refieren a patrones de asociación después de establecer controles sobre la influencia de otras variables. Los resultados en cuanto a desigualdad del ingreso reflejan el producto de la interacción de influencias que compiten entre sí. Los resultados fundamentales se resumen en el cuadro 5.4. Cuadro 5.4 Los factores estructurales y la macroestabilidad se asocian con cambios en la desigualdad Variables Influencia sobre la desigualdad (medida por cambios en el logaritmo del coeficiente de Gini) Educación Decrece (no tiene significancia estadística) Profundidad financiera Aumenta Apertura comercial Aumenta Carga gubernamental Decrece Infraestructura Decrece Eficacia administrativa Sin relación significativa Inestabilidad de precios Aumenta Volatilidad cíclica Sin relación significativa Crisis bancaria Decrece Nota: Resultados del análisis econométrico Método Generalizado de Momentos sobre una base de datos entre países. Ver arriba la nota 2 respecto de las variables utilizadas en cuanto a las condiciones estructurales. Fuente: López, 2003. La educación se asocia con una menor desigualdad --así como con un mayor crecimiento--, pero el resultado no es significativo estadísticamente entre las especificaciones. Este resultado probablemente refleja el hecho de que la inscripción en secundaria es un indicador muy pobre de las determinantes de las contribuciones a la educación, que reflejan la interacción entre la oferta relativa y la demanda relativa de habilidades entre trabajadores que actualmente forman parte de la fuerza laboral. La educación secundaria influye en la oferta relativa de habilidades, pero sólo en el curso del tiempo. Además, en México, como en buena parte de América Latina, la división 200 La Pobreza en México fundamental ha sido entre la educación superior y niveles escolares más bajos. Esto se examina a continuación. Se encontraron asociaciones de incremento de la desigualdad con la mayor apertura financiera y la profundidad financiera, dos áreas de las reformas estructurales que están asociadas a un mayor crecimiento (cuadro 5.3). Un impacto negativo de la apertura comercial es consistente con estudios sobre América Latina que interpretan la apertura comercial como mediador del cambio técnico orientado a las capacidades (ver De Ferranti et al., 2003, y Sánchez-Páramo y Schady, 2003). Se puede interpretar que el impacto de una mayor profundidad financiera opera a través de una reducción del costo del capital, estimulando el uso de tecnologías más intensivas en capital (que tienden a ser complementarias con trabajadores más hábiles y mejor pagados). Estos canales de influencia sobre la desigualdad son consistentes con trabajo país en México, el cual se ha enfocado a los impactos de la apertura comercial y la inversión de capital en el mercado de trabajo (ver Hanson, 2003, y el análisis del mercado laboral que se hace adelante). También es típico el caso, y también en México, de que quienes trabajan en el sector de servicios financieros ganan salarios relativamente altos. La expansión de infraestructura está asociada con la reducción de la desigualdad, así como con la promoción del crecimiento. Esto se ve apoyado por otros análisis recientes a nivel de país (Calderón y Chong, 2003; Calderón y Servén, 2003). Este último trabajo utiliza grupos de datos y enfoques similares a los de los estudios antes mencionados, pero con un conjunto de información mucho más extenso en variables de infraestructura, incluso con datos sobre las existencias en telecomunicaciones, electricidad y transporte terrestre (caminos y vías férreas), así como mediciones de la calidad de los servicios. Estos estudios encuentran que una infraestructura mayor y de mejor calidad es conveniente tanto para el crecimiento como para la desigualdad del ingreso. Con respecto a los efectos del crecimiento, es la cantidad, no la calidad, lo significativo en el análisis econométrico. Después de controlar una diversidad de otros factores sobre el crecimiento, Calderón y Servén (2003) encuentran que alrededor de la cuarta parte de la variación en el crecimiento en 1996-2000 en relación con el de 1981- 1985 se explica por diferencias en las existencias de infraestructura. Con respecto a la desigualdad de ingreso, tanto la cantidad como la calidad de la infraestructura tienen una significativa influencia negativa: más infraestructura y de mejor calidad se asocia con menor desigualdad, después de controlar por otros factores. Calderón y Chong (2003) estiman que un incremento en la infraestructura equivalente a ascender un cuartil en la distribución global de las existencias de infraestructura está ligado con una reducción del coeficiente de Gini de 2.2 puntos en el siguiente periodo de cinco años, y de 12 puntos en los 35 años subsiguientes. Tal efecto de largo plazo equivale a un cambio del nivel de desigualdad prevaleciente en México a menos del de Costa Rica. El resultado entre países sobre la infraestructura es congruente con el alto grado de heterogeneidad espacial que se mencionó en el Capítulo 3, puesto que una mejor infraestructura puede ser una fuente importante de mayor integración geográfica. En México, durante los noventa, los niveles de inversión han sido por lo menos similares, y, después de un auge de corta duración en las telecomunicaciones a finales de la misma década, la inversión privada mostró recientemente un significativo descenso. La La Pobreza en México 201 inversión pública se ha recobrado desde 2001, en particular en sectores como electricidad, caminos y agua. Sin embargo, los niveles de inversión siguen bajos según los estándares internacionales, y se requerirá mayor esfuerzo para reactivar la inversión en infraestructura en los sectores público y privado. Gráfica 5.1 La inversión en infraestructura en México y América Latina tuvo una caída pronunciada en la década de 1990 2.5 2.0 BIP 1.5 del oporciónrP1.0 0.5 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total Pública Privada Nota: La inversión en infraestructura comprende caminos, electricidad, vías férreas, aeropuertos, puertos, agua y telecomunicaciones. Los datos de 2003 son estimaciones. Fuente: Anexo del Tercer Informe de Gobierno, 2003. Por último hacemos notar en este análisis la relación más compleja entre la macroestabilidad y la desigualdad. Por una parte, la mayor estabilidad de precios --que en América Latina significa evitar la alta inflación-- está asociada con menor desigualdad. Esto es consistente con los análisis específicos por país según los cuales la mayor inflación se acompaña de mayor desigualdad, posiblemente porque los ricos tienen más instrumentos financieros y de otras clases para hacer frente a la inflación alta (ver Ferreira y Litchfield, 1996, para el caso de Brasil). Por otra parte, las crisis bancarias están asociadas con menor desigualdad según se mide en las encuestas de hogares utilizadas en este análisis. Esto es consistente con el hallazgo de que los retornos a trabajadores calificados tienden a declinar después de tales crisis, como se indicó en el Capítulo 3 en el caso de México, y como se observa más generalmente en América Latina (Sánchez-Páramo y Schady, 2003). Sin embargo, es probable que sólo sea una pequeña parte del legado distributivo de las crisis bancarias. El trabajo reciente de Halac y Schmukler (2003), sobre México y varios otros países latinoamericanos, encuentra que las crisis bancarias y los rescates gubernamentales son fuertemente regresivos, pero que la acción tiene lugar en las interacciones con el sector financiero y con la posición fiscal. Las encuestas de hogares reflejan ligeramente estos factores, si es lo que hacen. En México, estiman que los costos totales fiscales y cuasi-fiscales de la crisis de 1994-1995 ascendieron a 135,000 millones de dólares, alrededor de la cuarta parte del PIB del país en 2000, equivalente más o menos al valor de dos años de ingresos tributarios. Esto beneficia sobre todo a los que 202 La Pobreza en México se encuentran dentro del sistema financiero: accionistas, depositantes y acreedores, que son relativamente ricos dentro de la distribución del ingreso y la riqueza en México. Las transferencias fueron financiadas con excedentes presupuestales más altos de los que en otras circunstancias se habrían necesitado. Sobre la base de las estimaciones de incidencia promedio, este costo fue pagado de manera más o menos proporcional por toda la población, pobres y ricos por igual. Y el gasto perdido pudo haber dañado a los pobres de manera desproporcionada en el margen, pues la expansión del gasto en muchos programas ha sido incluso más progresiva (Capítulo 4 y Banco Mundial, 2004a). Conforme se desarrollan las crisis bancarias, también es común que los depositantes mayores y mejor informados retiren primero su dinero de los activos nacionales, recogiendo potencialmente ganancias de capital cuando los precios de los activos nacionales caen (notablemente vía efectos en el tipo de cambio), y los mayores y más influyentes tenedores de valores y de créditos reciben tratamiento privilegiado en los rescates. La ENIGH, aunque sólo captura una fracción de los ingresos totales de capital, de hecho registra ganancias en el ingreso financiero en la parte más alta de la distribución entre 1994 y 1996 (De Ferranti et al., 2004, Capítulo 8), en un contexto de disminuciones generalizadas en los ingresos totales de todos los grupos. Estas consideraciones sólo enfatizan la conclusión de los profundos costos de la inestabilidad macroeconómica en general, y de la crisis de 1994-1995 en particular, para la pobreza y la desigualdad. El Capítulo 3 mostró cuán severo fue el impacto de la crisis en la reducción de la pobreza. Dinámica de la desigualdad en el mercado laboral Los ingresos del trabajo representan gran parte de los ingresos en los hogares de los pobres y una parte significativa de la acción entre los cambios de política estructurales y la desigualdad que ocurre por medio del mercado de trabajo. Los vínculos entre el mercado laboral y la distribución del ingreso en los hogares son mediados por decisiones sobre la formación de hogares, la participación en la fuerza laboral y elecciones referentes al tamaño del hogar, de modo que las disminuciones o aumentos en la desigualdad salarial no siempre se reflejan directamente en cambios en la desigualdad de ingreso de los hogares.3 Pero sigue siendo un área de interés para los cambios estructurales y la política potencial, la cual es particularmente importante para los pobres. Existen varias áreas que afectan la dinámica de los salarios. El ciclo económico. El nivel de actividad económica tiene una poderosa influencia sobre la demanda laboral agregada, el nivel de salarios y el desempleo. Como muestra la gráfica 5.2, los trabajadores fueron duramente golpeados por la crisis de 1994-1995 en términos de alto desempleo y salarios en declive. El desempleo se incrementó 3Ver en Bourguignon, Ferreira y Lustig (1998) una explicación del enfoque metodológico de microsimulaciones para analizar los distintos canales de influencia sobre la distribución del ingreso en los hogares. La Pobreza en México 203 drásticamente: de alrededor de 3.5% en 1993-1994 a más de 6% en 1995, pero luego, en 1998, regresó a los niveles anteriores a la crisis. La recuperación relativamente rápida del empleo se debe en parte a la alta flexibilidad salarial: los salarios manufactureros cayeron casi 20%, y recuperaron los niveles de 1994 en 2000 y los de 1993 en 2003. Como se vio en el Capítulo 3, esta dinámica del mercado laboral se reflejó de cerca en los cambios en la pobreza. Evitar las crisis y apoyar el crecimiento estable es claramente conveniente para los desarrollos salariales. Gráfica 5.2 Promedios de salario, crecimiento y desempleo 1 4 0 7 1 2 0 6 1 0 0 5 8 0 4 6 0 3 4 0 2 2 0 1 0 0 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 S a la rio s d e la In d u s tria M a n u fa c tu re ra (1 9 9 3 = 1 0 0 ) P IB (1 9 9 3 = 1 0 0 ) T a s a d e D e s e m p le o Fuente: Cálculos del BM basados en BIE. Oferta y demanda de habilidades. La estructura de salarios es tan importante para la pobreza como los niveles salariales promedio. México tiene una pronunciada escala salarial con respecto tanto al grado de estudios como a las diferencias geográficas. Esto se debe en parte a la larga herencia de escolaridad desigual. Además experimentó diferenciales crecientes, en especial en los trabajadores con educación universitaria, a finales de la década de 1980 y en buena parte de la de 1990, seguidos por diferenciales decrecientes alrededor de 1997. Esto puede interpretarse como producto de las interacciones entre cambios en la oferta y la demanda relativas de diferentes habilidades para el trabajo. La expansión educativa en las dos últimas décadas ha resultado en un incremento gradual en la oferta relativa de trabajadores con educación secundaria y superior, cuya participación en la fuerza de trabajo se elevó en 50 y 40%, respectivamente, entre finales de los ochenta y finales de los noventa (De Ferranti et al., 2003, pp. 51 y 54). Como se elevó el retorno para la educación (en especial la superior), los cambios en la demanda relativa de habilidades más que compensaron estos incrementos en la oferta relativa. Si bien los salarios observados son producto de la interacción entre los cambios en la oferta y la demanda, es posible derivar los cambios implícitos del lado de la demanda haciendo supuestos sobre el grado en que diferentes categorías de habilidades pueden sustituirse entre sí en el proceso productivo (ver Sánchez-Páramo y Schady, 2003). Los resultados de ese análisis se presentan en la gráfica 5.3, la cual muestra que hubo grandes incrementos en la demanda relativa de egresados de 204 La Pobreza en México estudios superiores en la década de 1990, seguidos por una moderada disminución después de 1997. Gráfica 5.3 Evolución de la demanda relativa de trabajadores con educación superior, zonas urbanas de México, 1988-2001 1 .2 uperiorS ión 1 ac ducE onc 0 .8 0 .6 Trabajadores de 0 .4 avi lateR 0 .2 mandaeD 0 I II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III I IV II III IV 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 = 1 = 2 = 3 Notas: La estimación de la demanda relativa sigue a Schady y Sánchez-Páramo (2003) en suponer tres niveles de elasticidad de sustitución ( ) entre trabajadores con preparatoria y escolaridad superior. La evolución de la demanda considera estimaciones de promedio móviles de tres años, incluyendo 12 trimestres por observación. Fuente: Cálculos del Banco Mundial utilizando el tercer trimestre de la ENEU de 1988 a 2001. El patrón mexicano de aumentos en los diferenciales de salarios para la educación superior es compartida por la mayoría de países latinoamericanos de mediano ingreso (Behrman, Birdsall y Székely, 2001, De Ferranti et al., 2003). En general se le asocia con la apertura radical al comercio y a la inversión que comenzó a finales de la década de 1980 y que, en cuanto a México, se consolidó con el TLCAN. Esta apertura trajo un proceso de cambio tecnológico sesgado a los más calificados conforme las empresas adoptaron nuevas técnicas y modernizaron los procesos de organización interna y externa. El fenómeno de nivelación, o reversión parcial, de los cambios en la demanda relativa también ocurrió en Chile a finales de los noventa. Puesto que Chile y México son dos países que han experimentado la más profunda integración internacional, esto apoya el punto de vista de que el impulso a la mayor demanda de altas habilidades derivada de la apertura podría ser un fenómeno que se da una sola vez.4 Así como el aumento en los diferenciales de habilidades a principios de los noventa tendieron a sostener o incrementar la desigualdad de ingreso en los hogares, los diferenciales decrecientes entre finales de la década de 1990 y 2003 serán una fuerza igualadora de ingresos en los hogares, y fueron una de las influencias que explican la mejora distributiva de 2000-2002. El momento en que se dio el cambio, alrededor de 1997, indica que fue un fenómeno estructural más que cíclico. Si bien los diferenciales salariales pueden elevarse un tanto con la recuperación, el patrón general pasado 4Esto es consistente con las teorías de que las habilidades importan más durante periodos de cambios significativos en la producción. La Pobreza en México 205 ofrece alguna esperanza de que una expansión educacional adicional se asocie con mayores disminuciones en los diferenciales y no se vea contrarrestada por grandes incrementos adicionales en la demanda relativa. Ésta debe ser una buena noticia tanto en lo referente a la desigualdad como a la pobreza. Emigración internacional y remesas. Un importante factor adicional en la estructura de salarios es la emigración en gran escala a Estados Unidos. En las décadas recientes esta emigración se ha inclinado hacia trabajadores más capacitados, reduciendo su oferta relativa en la economía mexicana. Chiquiar y Hanson (2002) muestran que en 1990 el grupo de educación de mexicanos más representado en Estados Unidos era el de 12-15 años de escolaridad, correspondiente a la preparatoria y al nivel inmediato siguiente, el cual cae en los segmentos medios y superiores de la distribución salarial en México. Mishra (2003) estima que ésta ha sido una fuerza adicional para el incremento de los diferenciales de habilidades en México.5 Además, la emigración se ha concentrado históricamente en algunos estados, sobre todo Zacatecas, Michoacán, Guanajuato, Nayarit y Durango, donde el trabajo mexicano fue buscado por empleadores y agentes laborales estadounidenses mediante contratos de empleo temporal. Entre 1998 y 2001, 42% de los emigrantes temporales que cruzan la frontera norte hacia Estados Unidos provenían aún de los sitios tradicionalmente expulsores, localizados en la parte norte de México (CONAPO, 2002). Ésta fue una fuerza adicional para aumentar las diferencias geográficas en los ingresos. Si bien la emigración ha incrementado la desigualdad, también ha reducido la pobreza. Como se indicó en el Capítulo 3, por lo menos parte del flujo ha salido de áreas rurales muy pobres y las remesas han tenido una elevada (y creciente) influencia en la reducción de la pobreza extrema de los hogares involucrados. En términos de distribución geográfica se ha dado un incremento constante de la emigración de algunos estados del centro y el sur, como Puebla y Oaxaca, y del estado de México. Instituciones y funcionamiento del mercado laboral. Las instituciones del mercado de trabajo, formales e informales, pueden modificar los patrones de diferencias salariales determinadas por el mercado. Tres características del mercado laboral mexicano son de particular relevancia para la desigualdad y la pobreza. Primera, el mercado laboral ha sido históricamente muy flexible en términos de ajuste salarial, incluyendo verdaderas caídas de sueldos a la baja en tiempos de crisis. Esto se ha complementado con flujos significativos entre el trabajo formal y el informal, con un componente anticíclico, así como en gran medida estructural, hacia el empleo informal. Estos factores han conducido a bajas tasas de desempleo abierto, o sólo breves periodos de alto desempleo en respuesta a crisis (ver gráfica 5.2), en agudo contraste con países como Argentina y Chile (Maloney, 2003). Esta situación podría estar cambiando: el 5Esto parece aplicarse menos a la parte alta de la distribución de habilidades (graduados y posgraduados). Tremblay (2002) muestra que en relación con otros países en desarrollo, el número de tales inmigrantes mexicanos altamente calificados en Estados Unidos no es elevado. En esta parte de la distribución, los elevados salarios en puestos de alto nivel en México han tendido a mantener a los mexicanos en el país. 206 La Pobreza en México logro de bajas tasas de inflación parece haber reducido la flexibilidad salarial real a la baja, y el mercado laboral parece moverse hacia un patrón de ajuste a través de desempleo a los acontecimientos adversos en la demanda, como fue el caso del desempleo relativamente mayor en la reciente recesión moderada (García Verdú, 2002b). Esto incrementa la importancia de crear instrumentos de protección social para manejar los riesgos de desempleo en forma eficiente (ver Capítulo 4). Segunda, la influencia de los sindicatos sobre los mercados de trabajo es muy diferente entre la mayor parte del sector público y el sector privado. En este último, el efecto de los sindicatos no parece incrementar los diferenciales salariales con los sectores no sindicalizados, sino más bien refleja la negociación por el empleo (Maloney, 1999). Esto es positivo para la reducción de la pobreza, en tanto tiende a elevar el empleo formal, factor que es de especial valor para quienes viven en la pobreza moderada. Los sindicatos, por supuesto, tienen una variedad de funciones paralelas, como la protección de los derechos de los trabajadores y garantizar el cumplimiento de normas de salud y seguridad. En el sector público, se asocia comúnmente a los sindicatos con la preservación de prácticas laborales o estructuras firmes que inhiben las reformas para mejorar la eficiencia, sobre todo en la educación, la electricidad, y en petróleo y gas (López-Acevedo y Salinas, 2001; Larre y Bonturi, 2001; López-Calva, 1998). Tercera, persiste una división importante entre los sectores formal e informal. Aunque existen movimientos considerables entre el trabajo formal y el informal, del cual una parte significativa es voluntario (Maloney, 1999), los altos niveles de informalidad se asocian con bajos salarios y la falta de seguridad social formal. Esto tiene especial relevancia para quienes viven en la pobreza moderada en las zonas urbanas y se trata más adelante, y con mayor detalle, en la sección relativa al tema. Desarrollos geográficos y rurales-urbanos. El incremento de diferenciales salariales en la década de 1990 tuvo una dimensión geográfica, en la cual las zonas más cercanas a la frontera, más integradas a los mercados internacionales y con mayor concentración de inversión extranjera directa, experimentaron ganancias salariales relativas (Hansen, 2003). En muchos casos éstas eran las zonas con mayor escolaridad y más altos ingresos. Éste fue un factor importante que explica los crecientes diferenciales geográficos en ingresos que se mencionaron en el Capítulo 3. Además de ello existen grandes diferenciales entre los salarios urbanos y los rurales. Sin embargo, en un nivel agregado siempre ha habido una reducción en los diferenciales de salarios rurales- urbanos en la década pasada, con la excepción de 1994 (cuadro 5.5). Lo anterior se debe probablemente a la creciente integración en el mercado nacional de trabajo, y, como se indica en el Capítulo 3, ha coincidido con la creciente desigualdad de ingreso en las áreas rurales. En áreas rurales los salarios fueron particularmente boyantes entre 2000 y 2002, pero es demasiado temprano para decir si tal tendencia se sostendrá. La Pobreza en México 207 Cuadro 5. 5 Hay grandes diferencias entre los salarios rurales y urbanos, pero han disminuido las diferencias Salarios medios por hora por zona 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Rural 1,208 1.5 2.1 3.3 5.1 6.3 Urbano 4,398 5.6 7.1 10.1 15.2 15.9 Proporción de salarios rural/urbano 27.5% 27.0% 29.7% 32.5% 33.6% 39.6% Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en ENIGH 1992-2002. La agenda de reforma estructural y la reducción de la pobreza Con base en las secciones previas ahora podemos analizar la relación entre la agenda de reforma estructural de México y la reducción de la pobreza. Las reformas estructurales han sido materia de considerable debate público en el país, el cual se ha intensificado a últimas fechas por el hecho simbólico de que China ha alcanzado a México como socio comercial de Estados Unidos. Esto ha resultado en el creciente reconocimiento de la necesidad de una nueva ronda de reformas estructurales para incrementar la competitividad. Depender de las ganancias de la macroestabilización y del TLCAN será insuficiente para sostener un crecimiento rápido. El gobierno ha buscado emprender reformas en una variedad de áreas, entre ellas tributaria, trabajo, electricidad y de competencia, pero han sido resistidas por varios segmentos de la sociedad mexicana, y pocas reformas reales han sido aprobadas, o ninguna. Existen muchas consideraciones en torno al diseño de las reformas estructurales. Aquí proporcionamos un resumen cualitativo de lo que la experiencia indica en relación con la reducción de la pobreza y la desigualdad (cuadro 5.6). 208 La Pobreza en México Cuadro 5.6 Impacto potencial entre las reformas estructurales seleccionadas, la desigualdad y la pobreza Área de reforma Efectos potenciales sobre la pobreza y la desigualdad en México estructural Macroestabilidad La inestabilidad y las crisis son perniciosas para el crecimiento y regresivas en sus impactos. La macroestabilidad es esencial para la reducción de la pobreza. Apertura comercial y de Consolidada sobre todo en el TLCAN. La apertura incrementó el Inversión Extranjera comercio y la IED, pero tendió a incrementar la desigualdad salarial y Directa (IED) espacial, por lo menos hasta finales de la década de 1990. Por tanto, las medidas complementarias son de importancia esencial. Capital humano Pese al progreso pasado, existe una importante agenda educativa que es relevante para el crecimiento y esencial para la desigualdad y la pobreza. Sin embargo, los efectos sobre la desigualdad y la pobreza son graduales y se perciben por completo en el largo plazo. La política de salud importa para el capital humano de los muy pobres, y para reducir los costos de ingreso asociados a los grandes choques por enfermedad/catastróficos. Infraestructura: reforma Esencial para el crecimiento, y tiene el potencial para reducir la de inversión e desigualdad si se usa para integrar las regiones rurales y vecindarios institucional urbanos más pobres al desarrollo económico. Electricidad Las estructuras actuales son ineficientes e inequitativas; se necesitan las reformas para el crecimiento y pueden diseñarse para tener una fuerte orientación a favor de los pobres. En otros países el uso del sector privado condujo a una expansión equitativa, así como a ganancias en eficiencia. Existen fuertes argumentos para reducir subsidios (ver escenarios en el Capítulo 4). Reforma laboral Las actuales normas laborales elevan los costos de inversión, son ineficientes y estimulan la informalización. La reforma laboral puede ayudar a quienes viven en la pobreza moderada y mejorar el ambiente de inversión; algunos trabajadores en el sector formal (sobre todo no pobres) pueden sufrir una reducción en su seguridad en el empleo. Políticas de Pueden reducir costos del poder de mercado (por ejemplo, en competencia telecomunicaciones) y ayudar al crecimiento; lesiona a beneficiarios relativamente prósperos de la actual concentración, potencialmente tanto propietarios como trabajadores. Reforma fiscal Aportación fundamental al cambio reductor de la pobreza y la desigualdad, mediante la oferta de recursos a la educación, la infraestructura y las transferencias, y compensación para quienes sufran pérdidas. Estas reformas estructurales pueden dividirse en cuatro categorías. En primer lugar, la macroestabilización, el comercio y la integración de inversiones están ahora firmemente establecidos, en especial conforme al TLCAN. Son elementos centrales de un ambiente favorable a la inversión, han sido positivos para el La Pobreza en México 209 crecimiento, pero tendieron a incrementar la desigualdad a finales de la década de 1990, según la forma de la resolución de la crisis posterior a 1994-1995, y los efectos (posiblemente transitorios) del comercio y la inversión extranjera sobre los diferenciales salariales. En segundo, el desarrollo de capital humano es fundamental para reducir la desigualdad de ingresos y la pobreza, pero los efectos sobre la educación, en particular, son cuestión de décadas, más que de años. No hay controversia sobre la importancia del desarrollo humano, aunque existen retos importantes de políticas e institucionales sobre el diseño y la instrumentación (ver Capítulo 4). En tercero, existe un conjunto de medidas reformadoras que son importantes para los retos actuales de competitividad y en el ambiente de inversión, entre ellas infraestructura, energía, trabajo, competencia, que hasta ahora han resultado difíciles de implementar. Nuestra lectura de la evidencia internacional es que pueden reducir la desigualdad, y ser favorecedoras en competitividad, siempre y cuando estén bien diseñadas. En cuarto lugar, la reforma fiscal es tal vez el elemento central cohesivo de todas las reformas, puesto que la mayor recaudación es esencial para muchas de las otras. Además, como se señaló en el Capítulo 4, una reforma fiscal que aumente el esfuerzo tributario y permita mayor gasto social y económico tendrá una tendencia automática a ser reductora de la desigualdad, y puede ser diseñada para tener una fuerte orientación en favor de los pobres. Estas conclusiones no sustituyen la evaluación cuidadosa del efecto de paquetes específicos de reformas. Sin embargo, el mensaje general es evidente. Las reformas estructurales orientadas a la competitividad son esenciales para el crecimiento del ingreso de los pobres. Es más probable que quienes pueden perder en la transición estén en actividades actualmente protegidas en los segmentos superiores de la distribución de ingresos. Sin embargo, las solas reformas sectoriales y del entorno económico no bastan. Para garantizar que diferentes grupos entre los pobres participen plenamente de los beneficios económicos de la reforma será necesario conformar políticas para responder de manera específica a sus necesidades y potencial. Las siguientes dos secciones ilustran este aspecto con respecto a dos grupos: los pobres moderados urbanos y los pobres extremos rurales. C. FORTALECIMIENTO DEL CRECIMIENTO DEL INGRESO PARA LOS POBRES MODERADOS URBANOS En 2002 había alrededor de 19 millones de personas que vivían en la pobreza moderada en las zonas urbanas (así como otros 12 millones en zonas rurales). El gobierno se ha concentrado en fechas recientes en las condiciones de este grupo y ha propuesto una estrategia, IMPULSO, para responder a sus necesidades y potencial 210 La Pobreza en México (Presidencia, 2003). Esta sección se basa en el diagnóstico más reciente y examina aspectos de la estrategia.6 Diagnóstico de las condiciones de los pobres moderados urbanos Por lo general, los pobres moderados cuentan con recursos suficientes para satisfacer sus necesidades alimentarias y otras básicas, pero no para un conjunto completo de vivienda, escuela, transporte y otros requerimientos para llevar una vida digna. Muchos jefes de familia en este grupo tienen al menos educación básica. Si bien la tercera parte tienen menos que primaria, un 30% cuenta con primaria y 27% con secundaria en 2002. Los pobres moderados poseen algunos activos; cerca de 70% son propietarios de su casa, aunque sólo 5% informó que la estaba pagando, lo que es indicativo del predominante proceso de autofinanciamiento para adquisición y construcción de vivienda. Sus viviendas cuentan en promedio con 2.5 habitaciones y baño, y por lo regular están construidas de materiales duraderos como cemento y ladrillos. Cerca de 90% de estos hogares posee televisión, refrigerador casi dos terceras partes, y lavadora poco menos de la mitad. Alrededor de 20% posee automóvil. Si bien el ingreso promedio per cápita era de 1,063 pesos mensuales en 2002, la propiedad de tales bienes indica cierta capacidad de ahorro. Puede también reflejar la mezcla significativa en la distribución de ingresos que se hizo notar en el Capítulo 3, por la cual los hoy clasificados como pobres moderados ganaban más antes y vinieron a menos en tiempos difíciles. En términos de actividad económica, una cuarta parte de los jefes de hogares estaban autoempleados y 70% eran trabajadores. La mayoría trabajaba en servicios, comercio, manufactura y construcción (cuadro 3.10). Entre todos los miembros económicamente activos de los hogares, más o menos dos de cada tres trabajan en el sector informal. Como ilustra la gráfica 5.4, si bien existe considerable variación y superposición en todas las categorías de empleo, la mayoría de los autoempleados y trabajadores informales perciben ingresos laborales mucho menores que los trabajadores formales.7 Los salarios de los pobres moderados urbanos están vinculados estrechamente con las condiciones macroeconómicas generales y del mercado laboral, pues se dedican a actividades que suelen estar integradas en la economía nacional. Sus ingresos se encuentran especialmente determinados por los salarios al trabajo no calificado y semicalificado y a acontecimientos en la economía informal. Los determinantes sobre los salarios se examinaron antes: durante gran parte de finales de la década de 1980 y la de 1990, los salarios de los no calificados fueron golpeados por la combinación de poco 6Es su diagnóstico, la Presidencia utiliza una definición de pobreza moderada para aquellos que se encuentran entre la línea de pobreza de capacidades y la línea basada en los activos. Esto difiere levemente de la definición que se utilizó en el capítulo 3, en donde para simplificar la presentación, utilizamos el término pobreza moderada para aquellos que se encuentran entre la pobreza alimentaria y la de activos. Como las líneas alimentarias y de habilidades de pobreza están cerca, esto no hace una gran diferencia para los análisis. 7Sin embargo, al controlar las características individuales relevantes no debería haber ninguna diferencia en el ingreso laboral (Maloney, 1999). La Pobreza en México 211 crecimiento salarial general (debido sobre todo a la crisis) y el fuerte sesgo de la demanda por trabajo calificado. Como se indicó en la sección previa, puede ser que este diferencial salarial esté disminuyendo. Gráfica 5.4 Existen grandes diferencias en las pautas salariales entre los trabajadores autoempleados, informales y formales Distribuciones de frecuencia de los salarios 8 00 .0 600 .0 dadisn 400 .0 De 200 .0 0 0 2000 4000 6000 8000 10000 Pesos Trabajador Formal Trabajador Informal Auto-empleado Fuente: ENE 2002. Un enfoque importante del diagnóstico detrás de la estrategia de IMPULSO se refiere a la naturaleza e implicaciones del empleo informal. Una mayoría de quienes viven en la pobreza moderada en las ciudades trabaja en el sector informal y sus niveles de ingresos son menores que en las actividades formales. Una fracción más alta trabaja sin contrato regular ni seguridad social (gráfica 5.5). 212 La Pobreza en México Gráfica 5.5 Los trabajadores más pobres experimentan mayor informalidad a través de muchas dimensiones 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Pobres de Capacidades Pobres de Patrimonio No Pobres Porcentaje de empleados entre 18 y 65 años sin contrato Porcentaje de dueños y auto empleados sin registros contables Asalariados con menos de 1 salario mínimo, porcentaje del total de asalariados Asalariados sin Seguridad Social, porcentaje del total de asalariados Fuente: Presidencia (2003), con base en la ENIGH. La mayoría del trabajo informal se da en lo que suele denominarse el sector "no estructurado" en términos de unidades de producción. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define a este sector como el que incluye unidades económicas de menos de 15 empleados en la manufactura o de menos de seis empleados en otras actividades, que no están registrados por las autoridades laborales o fiscales, que a menudo no disponen de instalaciones establecidas y cuyos trabajadores no cuentan con contratos de trabajo o seguridad social. En 2003, el sector no estructurado de México comprendía 4.9 millones de establecimientos,8 de los cuales 3.9 millones estaban clasificados como individuos autoempleados. La productividad laboral promedio es significativamente menor que en las actividades estructuradas (gráfica 5.6), a consecuencia de la menor capitalización y la composición sectorial. Dos tercios del empleo se dan en unidades con cinco o menos trabajadores. Dentro de estas microunidades, 37% son autoempleados, 40% trabajadores, uno por ciento empleadores y 15% familiares trabajadores sin paga. Casi 80% del empleo se da en servicios y construcción, y el resto en manufactura. Esto refleja en parte factores tecnológicos: en muchas actividades manufactureras las economías de escala, como el autoempleo y la producción en muy pequeña escala, se vuelven no rentables. Las unidades productivas más grandes son más susceptibles de ser inspeccionadas por las autoridades y también más propensas a ser sindicalizadas. 8ENET 2003. En la mayoría de las estadísticas nacionales, las firmas (negocios, empresas) son aquellas unidades que constituyen una entidad legal o administrativa en la que los establecimientos son unidades de producción en una sola ubicación. Por tanto, existe al menos un establecimiento por firma. En las microempresas y a menudo también en las pequeñas empresas, las dos catgorías coinciden. La Pobreza en México 213 Ambos factores incrementan la probabilidad del cumplimiento de las regulaciones fiscales, laborales y otras. Gráfica 5.6 Productividad laboral en los sectores estructurado y no estructurado Fuente: Presidencia (2003), a partir de INEGI-STPS, Encuesta Nacional de Empleo (ENE) e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. En 2002, cerca de 73% de la microempresas obtuvieron financiamiento de amigos y parientes y sólo 0.2% de programas gubernamentales. Para la contratación de trabajadores se apoyan muy a menudo en lazos familiares y conexiones informales. Un 70% de las microempresas no paga impuestos. Las empresas informales rara vez cumplen con las diversas obligaciones de registro. Por último, si bien la mayoría del trabajo informal se da en el sector no estructurado, también existe en los establecimientos registrados en la forma de empleo sin contrato de trabajo o seguridad social. ¿Tiene costos sociales la informalidad del empleo y la producción? Al evaluar esta cuestión es importante distinguir entre si la informalidad tiene sentido desde la perspectiva de los trabajadores individuales y propietarios de la empresa, de la pregunta más amplia de si representa costos para los hogares y la sociedad. Es probable que escoger entre el estatus de trabajo informal o el empresarial sea una respuesta racional a los costos de la regulación de actividades en las cuales el autoempleo o la producción en pequeña escala tengan sentido económico, a causa de las bajas economías de escala. Existe evidencia del análisis tanto económico como etnográfico de que los movimientos entre el trabajo formal y el informal a menudo son voluntarios (ver una reseña en Maloney, 2003). Los individuos pueden preferir el trabajo informal a causa de condiciones laborales más flexibles, lo cual se aplica en particular a las mujeres, que tienen menos probabilidades de emplearse en trabajos de tiempo completo, y también a trabajadores jóvenes y ancianos. Algunos trabajadores tienen un empleo formal, ahorran y luego se insertan en el autoempleo o a microempresas de mayores ganancias y mayor riesgo. Los hogares pueden colocar a 214 La Pobreza en México uno de sus miembros en el trabajo formal para adquirir derechos a la seguridad social, y a otros en actividades informales. Sin embargo, la informalidad puede tener costos. Para las micro y pequeñas empresas, y los autoempleados, la evasión de regulaciones --y la ilegalidad que trae consigo-- incrementan la inseguridad, reducen la probabilidad de obtener financiamiento formal, pueden incrementar los costos de transacción en las decisiones de intercambio e inversión y la vulnerabilidad a procesos extralegales (como pagar sobornos o dinero de protección a policías, funcionarios o protectores informales). Los trabajadores disfrutan típicamente de menores derechos y seguridad, si bien la falta de seguridad social puede ser contrarrestada en parte por mecanismos informales. Puesto que las empresas y hogares son a menudo actividades conjuntas, las inseguridades en los negocios sobre los ingresos y los derechos de propiedad se traducen directamente en inseguridad en los hogares. Estrategias de crecimiento para los pobres moderados urbanos Con base en un diagnóstico general sobre estas líneas, el gobierno ha propuesto la estrategia IMPULSO, la cual implica una mezcla de acumulación, formalización y cambio institucional. Persigue dos propósitos: mejorar la productividad y formalización del sector empresarial no formal, y elevar la productividad potencial de los trabajadores, las cuales se ilustran en la presentación programática de la estrategia en la gráfica 5.7. La parte orientada a las empresas implica una combinación de regulaciones modificadas para reducir los costos de formalización, con enfoque particular en la reforma del mercado de trabajo, extensión de los derechos de propiedad, apoyo directo al sector micro y de pequeña escala, y financiamiento. Para los trabajadores, la orientación de la política es sobre todo hacia la educación y la capacitación. El resto de esta subsección examina la experiencia en estas áreas. Gráfica 5.7 Marco de políticas de la estrategia Impulso AUTOEMPLEO Y MICRONEGOCIOS POBLACIÓN EN POBREZA BREZA EMPLEO ASALARIADO EN AS ARIAD EN INFORMALES, POCO EMPRESAS INFORMALES, EMPRES CAPITALIZADOS Y SIN PITALI POCO PRODUCTIVO, MAL DUCT VO, SEGURIDAD JURIDICA DEL POBLACIÓN EN POBLACI EN REMUNERADO, SIN PATRIMONIO FAMILIAR NI SEGURIDAD SOCIAL NI PROTECCION FINANCIERA ON ERA POBREZA MODERADA PRESTACIONES PREST CIONES PARA LA SALUD RA LA SALUD Superación del rezago za educativo, capacitación, certificados oficiales, AUTOEMPLEO Y AUTOEMPLEO ahorro MICRONEGOCIOS ESTRATEGIA EMPLEO EM VIABLES, ASALARIADO EN SALARIADO Microfinanciamiento, inan PROPUESTA Constitución de de PRODUCTIVOS seguros, marco sociedades, ades, EMPRESAS jurídico adecuado dico Educación y finaciamiento para naciam nt pa FORMALES Y SEGUROS de formalidad acompañamiento para aco pañamien pa empresas pequeñas, esas incipiente cipien emprendedores, asesoría ended subcontratación ón técnica y jurídica para pequeños o nuevos negocios, redes, s, financiamiento para proyectos, titulación de de activos, reordenamiento urbano, desregulación ur local Mejora Regulatoria, Mej Re tributación gradual Sistemas de apertura but ón em de y simplificada si ficada INCORPORACIÓN PROGRESIVA A INCORPO IÓ PRO ESIV rápida de empresas da em LA FORMALIDAD DE NUEVAS EMPRESAS PEQUEÑAS EMPRESA PE EÑ Fuente: Presidencia (2003). La Pobreza en México 215 Regulación y costo de la formalización. El contexto regulatorio de México es típicamente mucho más complicado que en los países de la OCDE, y en muchas áreas es comparable o más costoso para las empresas que el promedio en América Latina (cuadro 5.7). Esto es particularmente marcado en la legislación laboral, obstruyendo la entrada de empresas nuevas, innovadoras y con potencial de ser altamente productivas, o desacelera el éxito de las de baja productividad, impide la formalización y crea incentivos para la informalidad. Se estima que los actuales costos regulatorios en México representan 24% de los costos totales de las microempresas. Cuadro 5.7 México tiene una alta carga regulatoria en el contexto internacional México Promedio en Promedio América Latina en la OCDE y el Caribe PIB per cápita ($EU) 5,910 2,987 23,135 Economía informal como 30 42 17 proporción del PIB Iniciar un negocio: Duración en días 51 74 30 Capital mínimo (% PIB per 88 86 61 cápita) Contratar y despedir trabajadores Índice de flexibilidad de 81 56 49 contratación Índice de condiciones de 81 79 58 empleo 70 48 28 Índice de flexibilidad de despido Aplicación de contratos Duración en días 325 363 233 Índice de complejidad 62 70 49 procedimental Obtener crédito Índice de registro público de 0 35 18 créditos Cierre de negocios Costo como % del estado 18 15 7 Fuente: Banco Mundial (2004b). Cierto número de deficiencias continúan pesando sobre las empresas mexicanas y en especial en las pequeñas y medianas. La infraestructura institucional (por ejemplo, los procedimientos de quiebra y el sistema judicial) tiene que fortalecerse y deben simplificarse los procesos burocráticos. Las reglas de quiebra bien diseñadas contribuyen a la productividad agregada al ayudar a las empresas de bajo desempeño a salir del mercado. Apenas en 2000 entró en vigor una nueva ley de quiebras congruente con las mejores prácticas del mercado internacional, así como una ley de garantías. Sin embargo, la nueva ley apenas ha sido aplicada, lo que sugiere que 216 La Pobreza en México existen limitaciones y se requiere una reforma mayor. La ley de garantías ya fue reformada en 2003. En marzo de 2002 se creó un nuevo sistema para iniciar un negocio en un solo día - Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE) en la mayoría de ramas de actividad. La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) ha firmado acuerdos SARE con varios gobiernos estatales y municipales para garantizar la plena cooperación y participación de estos niveles, en los cuales se concentra una parte importante de las formalidades relacionadas con la iniciación de negocios. En particular, la COFEMER acuerda con las autoridades locales apoyarlas en implementar el SARE con la contraparte de que las autoridades locales se comprometan a informar mes a mes los resultados obtenidos. Al facilitar la creación de empresas es probable que el nuevo sistema haga más atractivas las actividades formales, pero es muy temprano para evaluar la eficacia de estas medidas. ...y el caso especial de la política laboral. Entre las regulaciones, las políticas laborales son de particular interés para quienes viven en la pobreza moderada. La estricta legislación laboral contribuye a incrementar los costos laborales y crea incentivos para optar por la informalidad, en especial en las pequeñas y medianas empresas. La falta de un periodo de prueba, combinada con los relativamente altos pagos de indemnización por despido, incrementa el costo de reclutar personal con contratos permanentes. Al mismo tiempo, los contratos a plazo fijo y temporales están estrictamente regulados limitando la posibilidad de las empresas de evitar costos de contratación en el mercado formal. Las horas extra se pagan al doble que las ordinarias y por lo tanto el monto es mucho mayor al de los países más desarrollados. Además, la burocracia y las cargas administrativas refuerzan los incentivos para contratar trabajadores informalmente. Un estudio encontró que las obligaciones laborales son las que más a menudo se evaden porque, cuando se cumplen por completo, representan de 50-60% de las utilidades anuales (en oposición a 17-30% en Chile). En general, las empresas cumplen con algunas regulaciones y con otras no.9 La propuesta de reforma laboral que está pendiente en el Congreso podría representar un paso para hacer más atractivo el mercado de trabajo. Algunos rubros cubiertos por esta ley comprenden: introducción de periodos de prueba; primeros pasos para aligerar regulaciones concernientes a los contratos permanentes (con la introducción de un sistema de horas de trabajo acumuladas); esfuerzos por modernizar las relaciones industriales; énfasis en promociones basadas en méritos; cierta simplificación de requisitos burocráticos para las pequeñas y medianas empresas; medidas para promover la capacitación de la fuerza laboral y para reducir la corrupción y la incertidumbre legal. Sin embargo, la nueva ley no enfrenta asuntos centrales que afectan al mercado de trabajo, en particular los que podrían incrementar la flexibilidad de contratación y despido. Más allá de los cambios en la legislación laboral, deben tomarse en cuenta también otras iniciativas para mejorar el equilibrio entre los sectores formal e informal. Comprenden elevar la calidad de los servicios proporcionados a 9Levenson y Maloney (1998). La Pobreza en México 217 trabajadores formales y reducir la carga impositiva asociada a la formalización, en particular las aportaciones a la seguridad social para trabajadores de baja calificación (Santamaría y López-Acevedo, 2003). Derechos de propiedad, tenencia de la tierra y mejoramiento de barrios pobres. La oferta de tierra urbana y los débiles derechos de propiedad representan un problema importante para los hogares urbanos. Si bien es débil la evidencia específica para México, De Soto (2000) ha sostenido que la falta de derechos de propiedad es una importante restricción a la inversión en los países en desarrollo, por sus efectos en los incentivos y el financiamiento a la inversión. Alrededor de 32,000 hectáreas de tierra están disponibles para uso urbano, suficientes para satisfacer sólo dos años de demanda. Un conjunto de complejas y costosas regulaciones de construcción y fraccionamiento de la tierra han contribuido a hacer que el desarrollo de terreno para familias de ingreso bajo y moderado se vuelva no rentable para el sector privado. La falta de acuerdo sobre principios básicos legales y administrativos, la ineficiencia operacional y los sistemas anticuados e inseguros de información del registro estatal de derechos de propiedad han contribuido a hacer difícil y onerosa la propiedad privada de bienes raíces. La extensa inseguridad de la tenencia y la propiedad informal han continuado, pues los hogares moderadamente pobres optan por salir de este sistema costoso y complicado.10 La mayor parte del desarrollo de terreno residencial en zonas urbanas se realiza en la informalidad, a costos mucho más altos que los del desarrollo en el sector formal. Aproximadamente dos terceras partes de la tierra en la periferia de las ciudades medianas y grandes están formadas por ejidos, en tanto los desarrolladores de alto nivel del sector privado controlan la mayoría del resto. Esta forma de propiedad comunal data de la Revolución Mexicana y ha tenido un complicado régimen legal que contribuye a hacer que la propiedad privada irrestricta, la agregación de parcelas de tamaño significativo y el desarrollo racional de tierras resulten difíciles y costosos. De 1992 en adelante, las tierras ejidales pueden privatizarse, pero el proceso es complicado y está centralizado en el gobierno federal. Los municipios deben obtener la autorización expresa de las autoridades federales --que con frecuencia tarda en llegar-- para intervenir, elevando el costo de la regularización subsiguiente. Muchas de las ciudades de la República muestran patrones geográficos discontinuos porque el desarrollo formal sortea las tierras ejidales en busca de parcelas de menor costo, alejadas de las ciudades y de los centros de trabajo, generando costos mucho mayores para la dotación de infraestructura y produciendo congestión (tránsito adicional de vehículos, contaminación del aire). Estos problemas han conducido a que el gobierno proporcione virtualmente todos los terrenos utilizados en los proyectos de vivienda social, realice compras masivas de tierra ejidal informalmente urbanizada para regularizar y transferir la titularidad de estos lotes a sus ocupantes de facto, y acumule reservas territoriales --proceso a menudo problemático-- para cumplir otros dos propósitos (proyectos de vivienda social y regularización de ejidos). 10Freire, 2002. 218 La Pobreza en México En 1993 se creó un programa de regularización de la tenencia de la tierra orientado a la demanda llamado PROCEDE. El Banco Mundial (2001b) encontró que los mercados de tierra ejidal que se han integrado al PROCEDE funcionan razonablemente bien, posiblemente mejor incluso que en el sector privado. Al mismo tiempo, existe fuerte evidencia de que los productores siguen estando severamente restringidos en el crédito, lo cual implica que la concesión de certificados y títulos no incrementa la oferta de créditos. Las siguientes intervenciones, por tanto, deben enfocarse a mejorar las capacidades de inversión y administración, en lo cual los ejidos todavía parecen rezagados en comparación con el sector privado. El Banco Mundial (2001b) concluye que para completar con éxito el PROCEDE es necesario fortalecer la capacidad de resolución de conflictos, en especial mediante procedimientos alternativos y acuerdos extrajudiciales, y que se necesita buscar oportunidades de reducir los costos del programa. La resolución de conflictos tendrá creciente importancia en cualquier esfuerzo por completar el PROCEDE. El mejoramiento de barrios pobres ha ocurrido --si acaso-- en forma aislada, sin planeación, participación del vecindario, secuencia de inversiones o integración de mejoramientos físicos y sociales. La fragmentación de estas funciones en diferentes dependencias a todos los niveles de gobierno ha impedido un enfoque amplio de desarrollo urbano. Tan sólo en la SEDESOL existen tres dependencias enfocadas al desarrollo urbano, que son la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) y la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI). Dentro de SEDESOL, otro programa, HÁBITAT, fue diseñado para enfrentar los retos de la pobreza urbana mediante un modelo de acción que combina, entre otros aspectos, el mejoramiento de infraestructura y equipamiento en zonas urbanas marginadas, la implementación de servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario, y la regularización de la tenencia. En sus diferentes modalidades, HÁBITAT intenta dar apoyo a la población urbana en pobreza moderada, con particular atención a las necesidades de las mujeres, personas con capacidades diferentes, niños, adolescentes, adultos jóvenes y ancianos. Servicios financieros. Como se indicó arriba, un gran porcentaje de las micro y pequeñas empresas pertenecen a autoempleados con poco acceso a las instituciones financieras reguladas (sin banca). Un estudio reciente del Banco Mundial (2004b) encontró que aquellos sin acceso a la banca están lejos de constituir un grupo homogéneo. Si bien como grupo tienden a ser más pobres y con menos escolaridad en comparación con los que tienen acceso a las instituciones financieras formales, también comprenden individuos de grupos de alto ingreso. Más o menos la mitad del decil más alto de ingreso no tiene acceso a la banca, y alrededor de 10% de los que tienen escolaridad de primaria tienen cuentas de cheques. Ese estudio descubrió también que más de la mitad de estos grupos trabajan en el sector informal. Esto se relaciona con los requisitos de la banca formal, que enfatizan referencias de empleo fijo proporcionadas por empleadores (cuadro 5.8). La Pobreza en México 219 Cuadro 5.8 El uso de instrumentos financieros formales se incrementa con el ingreso Tipo de instrumento financiero Grupo de ingreso del usuario medio (decil) Instrumentos bancarios informales: Tandas* 5° Ahorros en el hogar 6° Cooperativa o "Caja Popular" 6° Sin banca en general 5° Instrumentos bancarios formales: Tipo de instrumento financiero Grupo de ingreso del usuario medio (decil) Ahorros, tarjeta de débito o cuenta AFORE 7° Cuenta de cheques 9° Cuenta de inversión 9° Con banca en general 8° * Las tandas son clubes de ahorro rotatorio informal. Fuente: Banco Mundial, 2004b. El gobierno trata de mejorar el marco regulatorio de los diferentes tipos de intermediarios financieros, en particular los utilizados por los que no pueden acceder a la banca. En este sentido, el Congreso aprobó en junio de 2001 la Ley del Ahorro y Crédito Popular, que regula todas las instituciones que aceptan ahorros y depósitos y da crédito a personas de bajos ingresos. Las instituciones de ahorros y préstamos y las uniones de crédito que operan bajo el marco legal anterior tienen que cambiar su estatus y convertirse en Sociedades Financieras Populares antes del fin de 2004. La ley establece un sistema de supervisión que incluye a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) para esta categoría de institución. Se ha creado un grupo de trabajo para proponer un nuevo marco para el sector de ahorros y préstamos, y el recién creado Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) podría volverse un actor importante en el fortalecimiento del sector. Sin embargo, BANSEFI y la recién creada Financiera Rural son principalmente rurales. Por tanto, se necesita hacer mucho más para llegar a los grupos sin acceso a la banca en zonas urbanas. La reciente entrada de Sanborn's y Elektra (establecimientos comerciales) en actividades bancarias para los hogares de bajos ingresos parece ser un paso importante en esa dirección. Banco Azteca (el banco de Elektra) está en una posición única actualmente porque Elektra cuenta con un historial de crédito de sus clientes. Sin embargo, las tasas de interés de Banco Azteca son aún muy elevadas y este banco tiene poca competencia. Educación y capacitación. La evidencia indica que es más probable que las empresas capaciten cuando emplean fuerza de trabajo que cuenta con las habilidades necesarias, cuando invierten en investigación, desarrollo, tecnología, y son relativamente grandes, cuando utilizan métodos de control de calidad, o cuentan con participación de capital extranjero y/o exportan a mercados extranjeros11. 11De Ferranti et al. (2002). 220 La Pobreza en México Por consiguiente, existen fuertes complementariedades entre la capacitación y la escolaridad y vínculos críticos entre la capacitación, la tecnología y la competencia de las empresas en mercados de productos. Las decisiones de los empleadores de capacitar y los resultados de la capacitación en productividad dependen de la cantidad de conocimientos escolares y capacidades que los individuos llevan al mercado de trabajo. Es más efectivo en términos de costo impartir capacitación a trabajadores que son adeptos a aprender. Incluso la capacitación vocacional pública incrementa su efectividad en los niveles educativos más altos: a medida que la educación es mayor, los institutos de capacitación vocacional en muchos países latinoamericanos se han vuelto hacia su misión original de capacitar para el empleo productivo en vez de implementar programas de reparación y de educación para adultos.12 El cambio técnico más rápido necesita una base de educación más fuerte. Dadas las complementariedades entre la educación formal y empresas de mayor dinamismo tecnológico, es improbable que la capacitación desempeñe un papel central en mejorar las habilidades de los trabajadores del sector de la mediana empresa. Panorama de las estrategias para el crecimiento del ingreso entre quienes viven en la pobreza moderada en las ciudades. El nuevo énfasis puesto por el gobierno en la pobreza moderada representa un complemento importante a las políticas para la pobreza extrema y el diagnóstico de la situación es correcto. Esto implicará en particular un enfoque basado en las empresas, incluyendo a los autoempleados, y dentro de esto, políticas para reducir los costos de la formalización a la vez que se expanden los servicios para las empresas. Existe ya un conjunto de políticas de apoyo y nuevas iniciativas, pero no está claro que vayan a lograr abatir los costos de la formalización. Se necesitan tanto una profundización de la estrategia como una cuidadosa y constante evaluación de las iniciativas en vigor. D. CRECIMIENTO DEL INGRESO PARA HOGARES RURALES EN POBREZA EXTREMA El núcleo de la estrategia gubernamental para quienes viven en la pobreza extrema en áreas rurales ha estado en el desarrollo social y existe una coordinación relativamente débil con programas productivos. Sin embargo, los extremadamente pobres necesitan más que capacidades humanas básicas, que en general están dirigidas a la próxima generación dentro de los programas de salud y educación, OPORTUNIDADES y Transferencias de bienestar, asimismo proporcionadas por OPORTUNIDADES. También necesitan mejores oportunidades de generación de ingresos. Existen algunos programas, específicamente dentro de CONTIGO, que se relacionan con actividades productivas, en especial una variedad de programas de crédito y aspectos de MICRORREGIONES de SEDESOL. Sin embargo, aunque valiosos, probablemente están lejos de constituir los determinantes más importantes de los ingresos de hogares pobres. Hay argumentos en apoyo de un tratamiento más extensivo y articulado de las estrategias de desarrollo económico para los pobres. También se necesita para ellos una estrategia explícita de generación de ingresos, y requiere ser específica y diferenciada 12López-Acevedo y Salinas, 2001. La Pobreza en México 221 de una estrategia para los moderadamente pobres. Para ello es necesario ver lo que hacen los extremadamente pobres y qué opciones pueden tener. Los retos del crecimiento rural de ingresos para los pobres extremos Muchos de quienes viven en la pobreza extrema en áreas rurales son desempleados. En las comunidades rurales marginadas cubiertas por la fase inicial del PROGRESA se hacía a los adultos la siguiente pregunta: "¿Qué hizo usted durante la semana pasada?" (ENCASEH 1997). Las respuestas de 60,057 adultos indican que 51.8% de los adultos en esas comunidades no trabajó.13 La respuesta es en parte cultural, pues las mujeres tienden a responder que no trabajan, descontando el trabajo en la granja de la familia y subestimando el trabajo efectivo. Sin embargo, es impactante que muchos de los pobres no trabajan.14 Es asimismo sorprendente que tampoco trabajan muchos de los adultos jóvenes en edad escolar que no van a la escuela. En el grupo de edad de 15 a 18 años, 13% de hombres y 56% de mujeres, en promedio, no van a la escuela y tampoco trabajan (cuadro 5.9). Esto es desconcertante porque las transferencias de efectivo a los que van a la escuela tienen el propósito de compensar los costos de oportunidad de trabajar. De hecho, los adultos jóvenes que calificaron para las transferencias de PROGRESA no tienen ocupación remunerada ni consideran que trabajan en una empresa familiar. Cuadro 5.9. Asistencia a la escuela y participación en el trabajo entre jóvenes de 15 a 18 años en comunidades rurales marginales Proporción por genero y edad Escuela, no trabaja Escuela y trabaja Trabaja, no escuela No trabajo, no escuela Hombres 15 40.4 8.8 34.8 13.4 16 25.8 6.9 49.1 13.6 17 14.9 4.7 63 12.3 18 10.9 3.4 67.2 11.4 Mujeres 15 39.2 2.5 11.7 45 16 22.6 1.9 16.7 56.2 17 16.5 1.7 19.9 57.8 18 8.6 2.2 19.3 66.2 Nota: "Trabaja" incluye cualquier cantidad de trabajo, trabajo no pagado en la producción familiar, y casos donde la persona tiene un trabajo auque él / ella no haya trabajado en la semana anterior. Fuente: Información de PROGRESA. El trabajo rural no agrícola tiene creciente importancia. Entre los pobres extremos un 72% de los jefes de familia dice que su ocupación principal es la agricultura, proporción que cae a 47% entre los pobres moderados (cuadros 3.9 y 3.10 del Capítulo 13Araujo, Alain De Janvry y Sadoulet, 2001. 14Nótese que el desempleo medido por encuestas de la fuerza laboral es menor que esta cifra. 222 La Pobreza en México 3). Sin embargo, esto sobredimensiona la importancia de la agricultura como fuente de empleo e ingreso. La mayoría de los hogares --y muchos individuos-- reciben ingreso de múltiples fuentes, entre ellas agricultura, trabajo rural no agrícola, y transferencias, además de, en la mayoría de los hogares, el ingreso implícito del arrendamiento por vivir en casa propia. Como muestra la gráfica 5.8, la proporción del ingreso agrícola decayó en forma importante entre 1992 y 2002. Si bien la proporción de la agricultura es mayor en los hogares pobres, ha caído en todos los grupos. Incluso el quintil más bajo ha experimentado una caída de alrededor de 70 a menos de 50% en la proporción de la agricultura en el ingreso total. Para quienes viven en la pobreza extrema, la caída del ingreso agrícola se ha concentrado en la producción de granjas: en cosechas, pesca, productos forestales y ganado, incluso el autoconsumo de productos (cuadro 5.10) La proporción del ingreso por trabajo agrícola se ha elevado ligeramente, a más de 20%. Los incrementos para los pobres se distribuyeron entre el trabajo rural no agrícola y el ingreso empresarial, las remesas y transferencias privadas, y un gran incremento en las transferencias públicas, en lo que predominan OPORTUNIDADES y PROCAMPO. El incremento aún más pronunciado del ingreso rural no agrícola entre los no pobres se debe sobre todo a un aumento en el trabajo rural no agrícola, en especial en actividades relativamente bien pagadas. Gráfica 5.8 La proporción del ingreso agrícola en el ingreso total rural ha decaído, incluso entre los pobres extremos Proporciones de ingreso por quintil de consumo, 1992-2000 100 80 ejatn 60 rce Po 40 20 0 9 2 9 4 96 98 0 0 0 2 92 9 4 9 6 9 8 0 00 2 9 2 94 9 6 9 8 0 0 0 2 9 2 9 4 96 9 8 0 0 0 2 92 9 4 9 6 9 8 0 0 0 2 1er qui ntil 2 do qui nti l 3e r q uin til 4to q uintil 5 to qu intil In g r e so a g r ic ol a In g r e so n o ag r ic o la Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en la ENIGH, 1992-2002 La Pobreza en México 223 Cuadro 5.10 Composición del ingreso rural entre 1992 y 2002 Pobresa No pobresa 1992 2002 1992 2002 Ingreso por cosechas 13.2 7.9 18.9 4.6 Otros agrícolasb 8.8 3.0 12.5 4.6 Autoconsumo 16.1 5.9 7.2 2.6 Trabajo agrícola 19.6 21.9 10.8 9.6 Subtotal 57.7 38.7 49.4 21.4 Trabajo no agrícola 15.9 17.2 21.3 39.2 Ingreso empresarial 4.8 6.8 8.8 5.5 Remesas 1.3 3.8 3.0 6.2 Otras transferencias privadas 3.9 5.5 4.2 4.2 Transferencias públicas 0.4 16.1 0.2 4.5 Otros 15.9 11.8 13.1 18.8 Subtotal 42.2 61.2 50.6 78.4 Notas: (a) en términos de la línea de pobreza basada en alimentos (o pobres extremos) (b) otros agrícolas incluyen pesca, productos forestales y ganado. Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en la ENIGH, 1992 y 2002. Esta información de las encuestas nacionales es apoyada por resultados de zonas pobres cubiertas por las encuestas ENCEL de fines de los noventa. En el ejido, individuos sin educación secundaria trabajan sobre todo en el mercado de trabajo agrícola y en la construcción (De Janvry y Sadoulet, 2001). En contraste, los que tienen secundaria trabajan más en el mercado de trabajo no agrícola y en el autoempleo no agrícola. El mercado de trabajo de baja calificación y fácil entrada que ofrecen la agricultura y la construcción es, por lo tanto, importante como fuente de ingreso para los individuos más pobres de áreas rurales. La agricultura sigue siendo una importante fuente de empleo para estos individuos, así como la construcción, que está en gran parte ligada a la agricultura y a las remesas mediante los gastos del ingreso. El empleo en obra pública podría también ser una importante fuente potencial de ingreso para ellos. Sin embargo, en las comunidades de PROGRESA encuestadas, sólo 1.5% tienen un miembro que participa en el PET. Entre las actividades no agrícolas algunas están ligadas a la agricultura, en particular en los servicios, y otras a la actividad manufacturera regional ubicada en núcleos urbanos. En consecuencia, aunque los individuos de los hogares tienden a especializarse, los hogares rurales suelen tener fuentes diversificadas de ingreso (la llamada pluriactividad). En el sector ejidal, compuesto sobre todo por población agrícola, 55% del ingreso total de los hogares proviene de actividades no agrícolas (De Janvry y Sadoulet, 2001). En las comunidades de OPORTUNIDADES, 63% de los adultos trabajan como jornaleros agrícolas, 24% son empresarios en sus propias granjas o microempresas y 14%, trabajadores no agrícolas o empleados. Para determinada disponibilidad de oportunidades de ingreso no agrícola, los principales determinantes de quién es capaz de capturar esas oportunidades son la educación secundaria, la proximidad a los centros urbanos y la pertenencia a redes de migración. La educación rinde pocos dividendos en las comunidades rurales marginadas. El cálculo de las ganancias esperadas en el curso de la vida según los niveles educativos 224 La Pobreza en México en las comunidades rurales marginadas muestra los pocos dividendos que se ofrecen a la educación en ese contexto (gráfica 5.9). En las tres principales ocupaciones (empleo agrícola asalariado, empleo agrícola no asalariado y autoempleo), la educación no reditúa en esas comunidades, por lo menos al momento de la encuesta, a finales de la década de 1990. La emigración produce ingresos sustancialmente más altos en todos los niveles educativos, con ganancias significativas para la educación secundaria, y muy altos rendimientos para la preparatoria, si bien esto último puede ser también reflejo de los sesgos en la selección o de efectos no observados para los relativamente pocos en la comunidad rural que la obtienen, ya sea por su talento o por sus conexiones con redes urbanas o internacionales. Gráfica 5.9 Dividendos de la educación para niños de comunidades rurales marginadas 2,500 ) mes al 2,000 os pes( daiv 1,500 de olcic del 1,000 goral ol a os 500 es ngrI 0 P rim aria 1° S ecundaria 2° S ecundaria 3° S ecundaria M ás de 3° S ecundaria S alario agrícola S alario no agrícola A utoem pleado M igración Fuente: Sadoulet, Finan y De Janvry 2001. También existe significativa heterogeneidad entre las comunidades rurales marginales. Algunas ofrecen más oportunidades que otras. En la gráfica 5.10, las comunidades muy pobres cubiertas por PROGRESA a finales de la década de 1990 se clasifican en dos grupos, según tengan un contexto más o menos favorable, sobre todo en términos de infraestructura y proximidad a los mercados. El capital humano se mide en el equivalente a adulto varón sin estudios, utilizando el efecto marginal en el ingreso de la educación como un factor en la construcción del índice. El índice puede por tanto incrementarse según el número de adultos en el hogar y sus niveles educativos. El eje vertical mide la tasa prevista de pobreza en la comunidad a partir del análisis econométrico de los patrones. Esto muestra que el capital humano es importante para reducir la incidencia de la pobreza en una comunidad, pero que la calidad del contexto económico es también muy importante en ayudar a valuar las inversiones en capital humano y reducir la pobreza. También es una vívida ilustración de la complementariedad entre las inversiones humanas y los factores que afectan el contexto económico tales como infraestructura y conectividad con los mercados. La Pobreza en México 225 Gráfica 5.10 Función de los bienes (capital humano en el eje horizontal) y el contexto económico (eje vertical) sobre la incidencia de la pobreza en 506 comunidades rurales mexicanas (Datos de PROGRESA sobre 20,895 hogares) 0.8 0.7 a 0.6 Pobrez de 0.5 ia denci 0.4 Inc de 0.3 iónc 0.2 Predic 0.1 0 0 5 10 15 20 25 30 C apital hum ano en adulto equivalente no educado C ontexto no favorable C ontexto favorable Fuente: De Janvry y Sadoulet (2003). Dada la importancia de los ingresos no agrícolas como instrumento de reducción de la pobreza es útil analizar el papel de la ubicación geográfica. La observación del crecimiento del empleo en municipios semiurbanos y rurales en el periodo 1990-2000 (gráfica 5.11) muestra que: (i) La proximidad a un centro de empleo industrial es muy importante para el crecimiento del empleo industrial en municipios semiurbanos y rurales. El crecimiento del empleo cuando está distante de un centro (más de 100 km) es más bien bajo, con un nivel de crecimiento "autónomo" del empleo de alrededor de uno por ciento al año. (ii) El crecimiento del empleo en servicios se ve afectado también por la proximidad a un centro industrial o de servicios, pero depende menos de la proximidad a un centro que el empleo industrial. El crecimiento "autónomo" sigue siendo relativamente alto, a casi cinco por ciento anual, más allá de 100 kilómetros del centro. Los principales determinantes del crecimiento del empleo en los servicios son: · alto potencial de crecimiento en la agricultura (cultivo de productos dinámicos) · alto nivel de educación · alta conectividad con municipios circundantes (infraestructura) 226 La Pobreza en México Gráfica 5.11 Papel de la ubicación geográfica respecto de un centro para el crecimiento en el empleo en manufactura y servicios en municipios semiurbanos y rurales 12% 10% 8% 6% 4% S ervicios 2% A utónom os M anufactura A utónom a 0% 0 50 100 150 200 250 300 K ilóm etros al centro m ás cercano Fuente: Araujo, De Janvry y Sadoulet (2003). Proyectos actuales de generación de ingreso en zonas rurales. Existen de hecho múltiples programas para ayudar a los residentes de comunidades rurales a emprender proyectos productivos. Entre ellos están los programas de SAGARPA (en especial ALIANZA PARA EL CAMPO y PROCAMPO), SRA y SEMARNAT. En el cuadro 5.11 se da una lista de algunos de los programas principales. Además de PROCAMPO, la mayoría de estos programas se orientan sobre todo a la agricultura comercial, y son por tanto de menor significación para los pobres. Como se indicó antes, SEDESOL cuenta con sus propios programas, con orientación más específica hacia los pobres. Entre ellos figuran CRÉDITO A LA PALABRA, PRIMER PASO PRODUCTIVO (pertenece al FONAES, de la Secretaría de Economía desde 2001), FONDOS DE FINANCIAMIENTO, ACOMPAÑAMIENTO A LA FORMACIÓN EMPRESARIAL (AFE), CAPITAL DE RIESGO (pertenece al FONAES), FONART (FONDO NACIONAL PARA EL FOMENTO A LAS ARTESANÍAS), PROYECTOS PRODUCTIVOS PARA MUJERES y MICRORREGIONES. INDESOL también apoya proyectos productivos para los pobres mediante organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, estos programas sólo están débilmente coordinados entre sí y con los programas productivos más importantes enlistados en el cuadro 5.11. Esto obedece en parte a que dependen de secretarías diferentes de las tres principales participantes en la estrategia CONTIGO. La Pobreza en México 227 Cuadro 5.11. Programas en apoyo a los ingresos en zonas rurales PROGRAMA DISEÑO DEL PROGRAMA Y BENEFICIARIOS COMENTARIO CUALITATIVO SOBRE INCIDENCIA Y EVALUACIÓN PROCAMPO Subsidio consistente en un tanto por ha. Un análisis preliminar pagado a campesinos según el número de muestra impacto has cultivadas en el periodo base. El pago significativo en el ingreso de es de unos 80 dólares estadounidenses campesinos de subsistencia, por ha. por temporada. que favorece no sólo el consumo incrementado sino El programa proporciona un apoyo de también la inversión. ingreso a 2.8 millones de productores, de Los productores más los cuales 2.3 millones son ejidatarios. En grandes se benefician 2002 tenía un gasto planeado de 12.4 proporcionalmente más. miles de millones de pesos (1.2% del gasto El subsidio beneficia por programable). igual a propietarios y poseedores. Las transferencias de dinero recibidas mediante el programa llegaron a representar 40% del ingreso por hogar en las familias de bajos ingresos. ALIANZA PARA Programa de modernización agrícola. Los productores grandes y EL CAMPO Colección de subprogramas cuyo medianos reciben los propósito es promover el mejoramiento mayores beneficios de tecnológico agrícola. ALIANZA, como se informó en la evaluación de En 2002, proporcionó 8.7 mil millones de la FAO y SAGAR (OCDE, pesos a 4.3 millones de productores para 2003). apoyo a la inversión. Impacto positivo del Sólo 11% de ejidatarios participó en el programa en la tecnología programa en 2000. agrícola y los parámetros de productividad. ACERCA Subsidio contingente de apoyo de precio Favorece a los productores (PROGRAMA DE a productores de granos. mejor acomodados, pues se APOYOS A LA Para reducir distorsiones del mercado, enfoca a regiones donde la COMERCIALI- compensa a los productores por la brecha agricultura es altamente ZACIÓN entre un precio meta fijado previamente y comercial, pero se requiere el precio de mercado. mayor análisis. PROMUSAG Apoya la integración económica de las (PROGRAMA DE mujeres en ejidos y comunidades LA MUJER EN EL mediante el financiamiento de proyectos SECTOR productivos para grupos de mujeres. AGRARIO) 228 La Pobreza en México PROGRAMA DISEÑO DEL PROGRAMA Y BENEFICIARIOS COMENTARIO CUALITATIVO SOBRE INCIDENCIA Y EVALUACIÓN PIASRE Programa para prevenir y hacer frente a (PROGRAMA situaciones de emergencia debidas a INTEGRAL DE pérdidas recurrentes de cosechas. Opera AGRICULTURA en regiones donde los riesgos agrícolas SOSTENIBLE Y son particularmente altos, promoviendo RECONVERSIÓN el uso sustentable de los recursos PRODUCTIVA EN naturales en esas regiones. ZONAS DE SINIESTRALIDAD RECURRENTE) FAPPA (FONDO Apoya proyectos productivos para PARA EL APOYO pobladores de pueblos del sector social A PROYECTOS (ejidos y comunidades) que no son PRODUCTIVOS miembros del ejido o la comunidad y no DE LAS poseen tierra. ORGANIZACION ES AGRARIAS) PROCEDE Programa de titulación de tierra para el Ha aumentado el bienestar (PROGRAMA DE sector social que tiene el propósito de en los hogares al permitir la CERTIFICACIÓN brindar seguridad en la tenencia y opera participación en mercados DE DERECHOS sobre una base voluntaria. El propósito no agrícolas. Sin embargo, EJIDALES Y era dar a los agricultores títulos de no ha habido aún mucho TITULACIÓN propiedad que pudieran usarse como incremento en el crédito SOBRE SOLARES garantías para préstamos y facilitarles así (OCDE, 2003). URBANOS) el acceso al crédito. Hacia finales del decenio de 1990 este programa había emitido certificados a más de 3 millones de hogares. FIRCO Programas de empleo temporal, (FIDEICOMISO programas para la agricultura productiva DE RIESGO de transformación, programas de energía COMPARTIDO) renovable, y programas para el manejo de pequeños depósitos de agua. FIFONAFE Fideicomiso que administra fondos (FIDEICOMISO ejidales y comunitarios generados en NACIONAL DE particular mediante indemnizaciones por FOMENTO expropiación de tierras ejidales. El Fondo EJIDAL) patrocina programas de crédito en apoyo a mujeres empresarias rurales y jóvenes ejidatarios de 16 a 24 años, y programas de capacitación para la reconversión de la tierra. La Pobreza en México 229 PROGRAMA DISEÑO DEL PROGRAMA Y BENEFICIARIOS COMENTARIO CUALITATIVO SOBRE INCIDENCIA Y EVALUACIÓN FIRA Programas de acceso a servicios La OCDE considera que ha (FIDEICOMISOS financieros. evitado el desarrollo de un INSTITUIDOS EN mercado financiero rural RELACIÓN A LA que funcione bien. AGRICULTURA) OPCIONES Apoyo de aportaciones a la población en PRODUCTIVAS pobreza para promover el desarrollo y la formación de bienes productivos de capital de trabajo, promover la producción sustentable y la diversificación de actividades productivas y el autoempleo. PRODEFOR Programa piloto para mejorar el manejo (PROGRAMA DE forestal, promover el desarrollo forestal y DESARROLLO diversificar las fuentes de ingreso de las FORESTAL) poblaciones dependientes de los bosques por medio de asistencia técnica y financiera. Fuente: Encuestas Económicas de la OCDE: México 2003; Alix, De Janvry y Sadoulet 2003; SEDESOL. Esta revisión preliminar de condiciones plantea cierto número de temas relativos a estrategias de generación de ingreso en zonas rurales. Resulta claro que una estrategia de educación y orientada a las transferencias, por importante que sea, no es suficiente. En las zonas más remotas los retornos a la educación son muy bajos. Crear el marco para el crecimiento del empleo será esencial. Sin embargo, muchos programas gubernamentales existentes para el crecimiento del empleo están orientados hacia la agricultura comercial. En contraste, los pobres rurales requerirán de atención tanto a los problemas especiales de la producción en zonas pobres, y entre los pequeños campesinos, como a la creciente importancia del trabajo rural no agrícola. Es importante adoptar ese enfoque integrado a la luz del carácter inviable de la mayoría de los pequeños predios agrícolas a causa de su pequeño tamaño o de sus pobres condiciones agro-ecológicas. Más en general existen problemas de falta de inversión privada en zonas rurales a causa de los bajos ahorros y de un sistema inoperante de financiamiento rural. Un enfoque prometedor implica estrategias geográficas u orientadas territorialmente que se examinan enseguida. Por último, debe mencionarse que otros trabajos indican que la reforma de la tierra sigue siendo un tema importante para los pobres en muchas partes de México (Banco Mundial 2001b, Finan, Sadoulet y De Janvry 2001). En algunas zonas el reto está en facilitar la individualización de los sistemas de tenencia conforme a la reforma constitucional de 1992 que cambió el régimen de propiedad de la tierra. En otras se trata de apoyar a grupos indígenas que prefieren mantener sistemas comunales (ver recuadro 5.1, abajo). Los temas de conflictos por la tierra son importantes en muchas zonas. Sin embargo, resolver los asuntos de la tierra sólo producirá beneficios si se complementa con medidas para 230 La Pobreza en México fortalecer la competitividad de los beneficiarios de la tierra con vínculos estrechos entre la titulación, la asistencia técnica para manejar la tierra en forma independiente y medidas estructurales para elevar la productividad. Un enfoque territorial Los enfoques territoriales al desarrollo rural reciben creciente atención como componentes de las "nuevas" estrategias de desarrollo rural o NUEVA RURALIDAD.15 Muchos países han establecido elementos de un enfoque territorial. Dentro de México existe cierto número de iniciativas que caerían en este enfoque general, inclusive las establecidas por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable dentro de SAGARPA y MICRORREGIONES en SEDESOL (Caballero, 2004). Presentamos los temas mediante un análisis de MICRORREGIONES, a manera de ilustración, y luego abordamos los temas en el diseño de un enfoque más integrado. El programa MICRORREGIONES es una respuesta innovadora a los retos del desarrollo rural integrado. Se enfoca a municipios marginados (cuyo número es de 1,334). Dentro de estos municipios están identificadas las localidades con potencial para servir como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC) --su número es de 263. Se trata de localidades que tienen la capacidad de proporcionar servicios incrementados en infraestructura, servicios sociales y capacidad productiva a comunidades dispersas en sus esferas de influencia. En consecuencia es una estrategia de desarrollo social que busca incrementar la dotación de infraestructura, servicios y proyectos a municipios pobres y al mismo tiempo evitar la dispersión de inversiones hacia áreas donde la población está excesivamente dispersa y el potencial económico es insuficiente. A la larga, las poblaciones en las localidades vecinas se desplazarán hacia esos centros regionales. El programa MICRORREGIONES trata en principio de lograr un equilibrio entre la descentralización de infraestructura, los servicios sociales y proyectos hacia las localidades pobres y es un esfuerzo por buscar economías de escala alrededor de los CEC con mayor potencial en el municipio.16 Por consiguiente intenta evitar una crítica común de los esfuerzos para reducir la pobreza en forma descentralizada, es decir, la de que la dispersión de la asistencia puede resultar ineficiente. El programa MICRORREGIONES enfrenta varios retos conceptuales y operacionales. Aún no es un programa integral territorial sino una combinación de programas/inversiones de diferentes secretarías (Caballero, 2003). Existe una necesidad particular de coordinar las acciones bajo el programa MICRORREGIONES y las de programas territoriales de SAGARPA, inclusive la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (ver Dimensión 2 abajo). Con respecto a la estrategia MICRORREGIONES, las siguientes son unas observaciones iniciales. 15Schejtman y Berdegué, 2002. 16Ver CONTIGO 2003. La Pobreza en México 231 Con una pobreza nacional de 35% y una pobreza extrema nacional de 53% ubicadas en zonas rurales, y altos niveles de congestión en las grandes ciudades, tiene lógica intentar un enfoque descentralizado hacia la reducción de la pobreza que procure ofrecer oportunidades de empleo e inversión en las regiones (pero no necesariamente en las localidades exactas) donde se ubican los pobres rurales. Esto es de especial importancia en cuanto a la pobreza asociada con las comunidades indígenas, para las cuales el apego territorial es particularmente alto. Como se indicó arriba, un enfoque territorial al desarrollo rural ofrece la posibilidad de ir más allá del enfoque tradicional sectorial dado al desarrollo rural, donde la agricultura era el instrumento principal, y enfocarse en forma integral en todas las fuentes potenciales de ingreso (Caballero, 2004). De aquí concluimos que para que una microrregión brinde oportunidades de empleo no agrícola es importante su pertenencia a una región mayor, con vínculos hacia los centros de crecimiento urbano, una agricultura favorable y la conectividad con otros municipios. El enfoque microrregional de la reducción de la pobreza puede ser visto, pues, como parte de una estrategia territorial de dos vertientes: Dimensión 1: Desarrollo regional para generar oportunidades locales de empleo e inversión. El desarrollo regional implica tanto un incremento de la capacidad productiva de una región, basado en sus ventajas comparativas, como un desarrollo institucional en apoyo a la expansión de su capacidad productiva. El desarrollo regional puede ser inducido. Son esenciales las organizaciones para la coordinación, la planeación y la promoción. Una región necesita definir sus ventajas comparativas, buscar reconocimiento para sus especialidades (calidad, distinción, cultura), buscar economías de escala y vínculos alrededor de sus principales actividades económicas, por ejemplo, siguiendo el enfoque de Sistemas Agrícolas Localizados (SYAL) del CIRAD, promover sus productos, asignar inversiones públicas para atraer inversión privada (por ejemplo, en maquilas), etc. Un crecimiento regional exitoso puede así generar oportunidades locales que se ajusten en tamaño para un desarrollo rural efectivo (léase reducción de la pobreza). Conforme a la nueva Ley de Desarrollo Rural Sustentable, este esfuerzo regional podría lograrse a nivel de "distritos" si se define funcionalmente para ese propósito (definición que aún está en proceso). Dimensión 2: Estrategias de desarrollo rural para ayudar a los pobres a participar en las oportunidades ofrecidas por el desarrollo rural. El enfoque MICRORREGIONES de SEDESOL puede ser visto con utilidad en esta perspectiva, así como el papel de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. El objetivo de estos esfuerzos locales es ayudar a los pobres incrementando sus aportaciones de bienes (ampliación de capacidades, formación de patrimonio), mejorando la calidad del contexto en el que usan sus bienes (generación de oportunidades), y proporcionándoles protección para permitirles correr riesgos empresariales (provisión de protección), a fin de que puedan aprovechar la oferta de oportunidades de empleo e inversión que les brinda el desarrollo rural exitoso. El enfoque MICRORREGIONES es un concepto innovador y prometedor, pero no está claro cómo puede ser eficaz en su diseño actual. No debe aplicarse en aislamiento, sino 232 La Pobreza en México ya sea en términos de vínculos con otros programas o de vínculos entre los pobres y los no pobres. Lo peor que puede hacerse para la generación de empleos es aislar a los pobres de los no pobres. Los no pobres inevitablemente deben ser los agentes principales en la promoción del desarrollo regional. Esto requiere un desarrollo regional bien orquestado con fuerte desarrollo institucional en apoyo a la promoción de una dinámica regional. La estrategia MICRORREGIONES y Ley de Desarrollo Rural, con canalización de recursos a zonas rurales, tiene el potencial de ser un instrumento efectivo para atraer oportunidades regionales de empleo e inversión a estas ubicaciones y sus áreas de influencia. Por lo tanto, es esencial que estén plenamente integradas con estrategias más amplias de desarrollo regional. El papel de la migración. La migración es sumamente heterogénea en términos de residencia, flujos de retorno y perfil de inmigrantes (UC San Diego Institute for Mexico-United States Studies, 2000). Los inmigrantes también difieren en términos de su estatus legal. Aunque difíciles de estimar con precisión, los números de inmigrantes mexicanos no autorizados --que han entrado en Estados Unidos sin permiso o se han excedido del tiempo de su visa-- son muy grandes. El perfil de los inmigrantes está cambiando: de hombres con escasos estudios que trabajan en la agricultura y perciben bajos ingresos a un equilibrio mayor entre géneros y con mejores estudios (Chiquiar y Hanson, 2002). A lo largo del tiempo, sin embargo, aunque no existe una fuente única amplia y confiable para analizar el perfil de los inmigrantes mexicanos, datos de las diversas fuentes, inclusive el CONAPO y UC San Diego Institute for Mexico-United States Studies (2000), indican que las características de los inmigrantes se están volviendo cada vez más diversas. Las remesas son una de las principales razones para la emigración a Estados Unidos, en especial para los inmigrantes temporales. Como se indicó en el Capítulo 3, las remesas de los inmigrantes que trabajan en Estados Unidos se han incrementado de 9,000 millones de dólares estadounidenses en 2001 a casi 10,000 millones en 2002, y a más de 13,000 millones en 2003. Un estudio reciente del Diálogo Interamericano (2003) concluyó que las políticas gubernamentales apropiadas pueden incrementar sustancialmente los ya considerables flujos de remesas tanto para las personas que las reciben como para el desarrollo nacional. Las políticas pueden reducir más los costos de las remesas desde Estados Unidos, en particular expandiendo la competencia entre las instituciones que transfieren los fondos. Además, deben hacerse todos los esfuerzos por estimular a remitentes y beneficiarios a utilizar bancos y otras instituciones financieras para explotar toda la gama de oportunidades económicas que ofrecen. Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2004) concluyó que las remesas son utilizadas por las familias de los inmigrantes casi en su totalidad para gastos de consumo. El recién creado BANSEFI puede desempeñar un papel valioso en mejorar el acceso y reducir el costo de las remesas para los pobres rurales. Otra iniciativa es el programa 3x1, el cual apoya las iniciativas ciudadanas en localidades pobres y de alta emigración. Los fondos del programa provienen de recursos de los tres niveles de gobierno y de inmigrantes (residentes en el extranjero). Los proyectos se desarrollan en áreas de infraestructura social básica, servicios, proyectos socioproductivos, conservación de La Pobreza en México 233 recursos naturales, salud y educación, reestructuración ambiental, infraestructura agrícola, vivienda y mejoramiento urbano, infraestructura carretera y de caminos, y proyectos recreativos. Este programa aporta otro tanto de los recursos municipales, incrementando el número de actividades de obra pública que pueden realizarse y promueve la participación ciudadana. Benefició a más de un millón de personas en 2003. Las evaluaciones han indicado que aun cuando el proyecto no beneficia a las localidades más pobres las inversiones realizadas han tenido efectos positivos de externalidad en regiones de alta pobreza. Proyectos relacionados con el desarrollo para grupos indígenas. Existe una agenda particular en torno al crecimiento del ingreso de los grupos indígenas rurales (recuadro 5.1). Esto se debe a que estos grupos padecen altos niveles de pobreza y tienen distintas preferencias y prácticas, por ejemplo en actitudes hacia el mundo natural y una preferencia por los modos colectivos de organización. Existen modelos prometedores de desarrollo indígena en el sector productivo de México en los cuales un agente externo ha dirigido o ayudado en el proceso inicial. Existen características comunes, entre ellas (a) aportación inicial de capital (no préstamos), por una agencia de desarrollo de opinión de las bases, (b) una gran dosis de asistencia técnica, pero que se proporciona con la visión de mantener una estrategia de salida, y (c) construir sobre modelos locales de intervención y visión local sociocultural de las metas y objetivos. Recuadro 5.1 Ejemplos de programas de generación de ingresos entre grupos indígenas. Desarrollo forestal comunal. Las empresas forestales ejidales y comunitarias indígenas son un ejemplo interesante de programas que han padecido la relación centro-periferia y, en un número creciente de casos, la han resuelto a favor de los grupos locales. Debido a las particularidades de los sistemas de tenencia ejidal y comunal, entre 70-85% de los bosques mexicanos están dentro de las fronteras de 7,000 a 9,000 ejidos y comunidades. Históricamente, desde el siglo pasado hasta principios de la década de 1970, el estado asignó recursos para la extracción de madera a iniciativas de capital intensivo, tanto mexicanas como extranjeras y los ejidatarios y comuneros sirvieron de mano de obra de bajo costo para la extracción. El procesamiento se concentraba en los centros urbanos, previniendo el fortalecimiento de movimientos laborales entre trabajadores extractores y procesadores y permitiendo la extracción de diferentes sitios periféricos cuando la explotación de los sitios viejos ya no resultaba económica. La Unión de Ejidos Forestales de la Zona Maya (UEFM) en Yucatán comprende 18 ejidos con 2,791 ejidatarios. En Oaxaca, donde 90% de los bosques del estado están dentro de ejidos y comunidades y 45% son manejados comercialmente, existen 54 ejidos y comunidades forestales que cosechan su propia madera y pueden contar con un aserradero; 30 están agrupados en uniones que tienen capacidad industrial y una empresa formal. San Juan Nuevo Parangaricutiro, en Michoacán, cuenta con una avanzada industria forestal y está capacitando activamente a ejidos vecinos en cuestiones técnicas y administrativas. En Chiapas se ha iniciado un movimiento para crear empresas forestales según los modelos de la experiencia maya. Cierto número de ejidos poblados por tarahumaras y tepehuanos en Chihuahua y Durango cuentan con empresas forestales, si bien son más problemáticos debido al estado degradado de sus bosques y al dominio tradicional del mercado por comerciantes o ejidatarios no indígenas. 234 La Pobreza en México Cooperativas cafetaleras en Chiapas y Oaxaca. En los pasados 15 años, 30 organizaciones afiliadas en Oaxaca han administrado una organización para mercadeo, crédito, almacenamiento y procesamiento de café. La organización, Coordinadora Estatal de Productores de Café (CEPCO), fue fundada en 1989. El proceso ha impulsado organizaciones paralelas, como la UCIZONI y la UCIRI (zapotecos y mixes del Istmo de Tehuantepec) y la UCI (zapotecos del sur). Esta cooperativa ha tenido éxito en organizar nichos de mercado en el mercado europeo del café capitalizando su identidad social. Estas organizaciones se han beneficiado del apoyo de ONG y de algún financiamiento a sus miembros de esquemas de crédito cafetalero, y en fecha más reciente del PROCAMPO y ALIANZA PARA EL CAMPO. Para atender el problema de los precios fluctuantes y alcanzar mayor valores de mercado, una cantidad creciente del café que se produce es orgánico. La producción de café orgánico también es cada vez más importante en Chiapas. La Unión de los Ejidos de la Selva (La Selva) es una organización tzotzil y tojolabal en la que participan 57 comunidades y 1,304 familias en la zona de Las Margaritas, cerca de la reserva de Montes Azules. Unas 1,000 hectáreas se han destinado a la producción orgánica con el objetivo de obtener la certificación cuando la tierra haya completado cuatro años de insumos estrictamente orgánicos. Adaptación urbana y empleo en Yucatán. Los mayas de la península de Yucatán se han adaptado a una economía diversa. Los agricultores mantienen técnicas agrícolas tradicionales en pequeñas comunidades en los asentamientos históricos, y gran número de campesinos pasan periodos significativos trabajando en actividades de preparación de la tierra y cosecha en las zonas de cultivos redituables de la península y en otras partes del centro de México. La urbanización ha creado empleos en el sector servicios, donde los indígenas encuentran empleo como trabajadores domésticos o no calificados. El turismo ha creado empleos en las zonas hoteleras y ha creado un mercado para el comercio en pequeña escala y la venta de artesanías. Como el proceso es tan reciente, y las regiones urbanas no se han estudiado, es difícil estimar la población que se considera a sí misma indígena, aun cuando ya no hable el maya como lengua nativa. Lo que se conoce a nivel local es que existen vecindarios en centros urbanos de Yucatán que recrean estilos de vida comunitarios indígenas, adaptados a la naturaleza del empleo urbano y recreando acontecimientos religiosos y sociales que mantienen una afiliación e identidad indígena. Se trata de una nueva frontera para los pueblos indígenas de México, la cual necesita estudio para entender las tendencias, los potenciales y los problemas. E. CONCLUSIONES Y TEMAS PARA TRABAJO FUTURO Ha habido un progreso más débil en el plazo largo respecto de la pobreza de ingresos que de las dimensiones sociales del bienestar en México. Las ganancias futuras de ingreso entre los pobres dependerán tanto del crecimiento global como de los patrones del crecimiento y en especial del patrón de creación de empleos. Los escenarios muestran que tanto el crecimiento como la desigualdad son importantes en la dinámica de la pobreza. Un crecimiento lento, de 2% anual, entre 2002 y 2015, tendría poco impacto en la pobreza si la desigualdad no decae o se revierte a los altos niveles prevalecientes en 1998-2000. Pero si la desigualdad cayera en 10%, la pobreza extrema caería a 8% hacia 2015. Un crecimiento de 5% anual resultaría en tasas de pobreza extrema de 6% hacia 2015 si la desigualdad retrocede a niveles de 1998-2000, y de 2% si la desigualdad cayera en 10%.17 17Ver escenarios en la sección A de este capítulo. La Pobreza en México 235 El núcleo de cualquier estrategia de creación de empleos radica en el ambiente para la inversión privada. En otras palabras, una estrategia de reducción de la pobreza es inseparable del diseño de una estrategia de competitividad y crecimiento. Esto se relaciona con la agenda general de competitividad, la cual está actualmente bajo escrutinio público en vista del bajo desempeño internacional de México respecto de competidores como China, en especial después de que se obtuvieron avances importantes con el TLCAN. Se trata de una agenda compleja en la cual la evidencia internacional indica que tienen gran importancia la macroestabilidad, la dotación de infraestructura, la eliminación de protecciones al sector privado y una gama de medidas para mejorar la logística. Las medidas en el entorno económico para fortalecer la competitividad necesitan complementarse con estrategias orientadas en forma específica al crecimiento del ingreso de los pobres, tanto los pobres extremos (en su mayoría en zonas rurales) como los moderados (en su mayoría en zonas urbanas). La estrategia actual del gobierno para los pobres extremos está mucho más desarrollada en el ámbito social que en la productiva; ésta es una prioridad para el futuro. Con respecto a los pobres moderados, el gobierno ha formulado en fechas recientes una nueva estrategia, llamada IMPULSO, la cual está basada en un diagnóstico sensato pero existe una importante agenda pendiente en diseño y ejecución de políticas. Con respecto a los pobres rurales, han ocurrido grandes cambios, con un descenso relativo en la agricultura y un incremento en las actividades rurales no agrícolas. Mucho del apoyo actual se destina a campesinos comerciales. Un enfoque muy diferente se requerirá para el crecimiento del ingreso de los pobres rurales. Un enfoque prometedor es el de NUEVA RURALIDAD, que comprende estrategias territoriales, enfoques integrados y participación local. Tanto la Ley Rural de Desarrollo Sustentable como MICRORREGIONES entran en general en este enfoque, pero está por verse si el diseño institucional será adecuado para hacer realidad sus objetivos. Los temas en torno del crecimiento del ingreso en zonas urbanas y rurales necesitarán considerable investigación adicional tanto de las condiciones como de los actuales esfuerzos en políticas. Éste será el enfoque principal de futuro trabajo analítico. Existe también una agenda más amplia relativa a aprender acerca de los procesos detrás de los efectos observados, y para entender el papel del contexto local. Ambos son fundamentales para mejorar el diseño de las intervenciones. El Capítulo 6 se refiere a las cuestiones de monitoreo y evaluación del caso mexicano. 236 La Pobreza en México CAPÍTULO 6. EL PAPEL Y EL DISEÑO DEL MONITOREO Y LA EVALUACIÓN Un reto decisivo para una administración pública eficaz es el establecimiento de un sistema de monitoreo y de evaluación (M&E) confiable y eficaz. El estado mexicano cuenta con una larga tradición de implementar una variedad de programas, entre ellos programas sociales a gran escala dirigidos a aliviar la pobreza mediante el aumento de la cobertura y la calidad de la educación y la salud pública, así como la provisión de servicios básicos. Sin embargo, como en la mayoría de los países en desarrollo, estos programas rara vez han sido supervisados y evaluados eficazmente. En consecuencia, se han perdido oportunidades de reformar programas individuales así como políticas, así como de asignar recursos en toda la cartera de programas sociales con base en su desempeño relativo. Esta falta de información acerca del impacto de los programas sociales y el grado en que logran sus objetivos propuestos ha planteado dilemas a las administraciones anteriores que se proponían manejar tales programas con eficacia y ha limitado la capacidad del gobierno de canalizar recursos en los programas más eficaces. En los últimos años, el gobierno de México ha avanzado para dar prioridad y mejorar tanto el monitoreo como la evaluación de sus programas sociales. El monitoreo es el seguimiento continuo de los indicadores de entrada, los indicadores de salida y, a menudo, de los resultados, a veces en relación con los objetivos. Las evaluaciones significan una valoración del desempeño. Las evaluaciones de impacto abordan la causalidad midiendo los resultados y atribuyéndolos a una intervención específica mediante la estimación la situación contrafactual de lo que habría ocurrido sin dicha intervención (ver recuadro 6.2). A mediados de la década de 1990 se creó el programa de transferencias condicionales de fondos PROGRESA1, al que se incorporó un sistema de monitoreo de los indicadores de entrada, de salida y de resultados, así como una evaluación rigurosa del impacto del programa. En esa fecha el gobierno federal instituyó un sistema de objetivos de desempeño para todos los organismos del sector público como la piedra angular de un esfuerzo para mejorar el desempeño del sector público, así como consolidar la rendición de cuentas y la transparencia. En 1999, el Congreso introdujo un mandato para que se realizara una evaluación externa de todos los programas que utilizan fondos públicos. En 2003, se promulgó la Ley de Desarrollo Social, la cual requiere el establecimiento de un consejo independiente para revisar y evaluar los programas sociales de México.2 Estos esfuerzos han sido parte de un intento 1En marzo de 2002, PROGRESA cambió su nombre por OPORTUNIDADES, e introdujo varios cambios a sus objetivos y características operacionales, como la expansión de la cobertura a las áreas urbanas. Sin embargo, este capítulo se enfoca en el diseño y la evaluación del programa original y, por lo tanto, utiliza su denominación anterior. 2 La Ley establece que la evaluación de la Política de Desarrollo Social será responsabilidad del Consejo Nacional de Evaluación. El Consejo puede llevar a cabo sus tareas por sí mismo o a través de uno o más organismos independientes. Su objetivo es revisar periódicamente el La Pobreza en México 237 más amplio de reformar las instituciones del sector público, que ha surgido en la región como un elemento importante de la agenda de desarrollo. Esta agenda de desarrollo incluye esfuerzos para implementar la reforma de la administración pública en el gobierno federal, leyes e instituciones de acceso público a la información, introduciendo transparencia y medidas contra la corrupción, y mejorando la planificación macroeconómica, la gestión financiera y la administración tributaria. Pese a los méritos de las iniciativas antes descritas, aún hace falta establecer un enfoque sistemático sobre M&E en todas sus secretarías e introducir, en menor medida, un esquema gubernamental integral de la Administración Basada en Resultados (ABR),3 como los que se han implementado en Estados Unidos o Chile. Es necesario ampliar el alcance fuera de SEDESOL e integrar a otras secretarías. La SEP está tratando de construir un sólido sistema M&E que pueda permitir, en el largo plazo, probar la efectividad de sus intervenciones. Contar con un sistema M&E coordinado permitirá a las secretarías reducir duplicidad de funciones y aprovechar las sinergias. Incluso sin un sistema integral, las secretarías individuales y los operadores de los programas se beneficiarían si se enfocan sistemáticamente en la ABR e introducen rigurosas evaluaciones del impacto de los programas sociales fundamentales como se hizo con PROGRESA. Un enfoque de ABR basado en el uso de información de monitoreo confiable y relevante beneficiaría a las secretarías responsables de administrar una diversidad de programas sociales, a menudo con grados desiguales de cobertura, desempeño, objetivos y costos. Además, la aplicación estratégica de las evaluaciones de impacto podría llevarse a cabo más allá de PROGRESA para valorar la efectividad de los principales programas (y, por supuesto, de otros) de desarrollo social de México que tengan alta cobertura nacional y absorban recursos sustanciales. Las evaluaciones de impacto también podrían utilizarse para diseñar programas sociales piloto a fin de informar sobre decisiones relativas a su expansión basada en una evaluación de su efectividad. El gabinete social, responsable de la coordinación de la política de desarrollo, está comprometido a promover las metas más ambiciosas de largo plazo del gobierno de México y a incorporar prácticas de M&E en todas sus secretarías como piedra angular cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, a fin de corregir, modificar, agregar, reorientar o suspenderlos total o parcialmente. Todas las instituciones de educación superior, de investigación científica y organizaciones no lucrativas pueden participar como organismos de evaluación. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un organismo distinto del mismo Consejo, de todos modos es responsabilidad del Consejo seleccionar el grupo externo de evaluación mediante procesos de licitación. 3ABR utiliza mediciones de desempeño --la medición sobre una base regular de los resultados y la eficiencia de los servicios o programas-- para informar sobre las decisiones administrativas, en particular reformas a los programas y las asignaciones presupuestales. 238 La Pobreza en México para la administración efectiva. SEDESOL4 ha lanzado una iniciativa para mejorar el M&E de los programas sociales que administra. La meta de SEDESOL es crear un sistema de M&E que rinda cuentas mediante el monitoreo de desempeño y evaluación de objetivos de las políticas y programas sociales basados en evaluaciones de impacto. La intención de este programa es formar un circuito de retroalimentación continua para afinar el diseño y la mezcla de los programas sociales en México.5 Se espera que el sistema de SEDESOL se convierta en un modelo para que otras secretarías transiten a la ABR. Estos esfuerzos son decisivos para la estrategia de desarrollo social del gobierno, CONTIGO, ya que proporcionarán un mecanismo para mejorar el desempeño de los programas de reducción de la pobreza al dar prioridad a la asignación de los recursos públicos. La meta del sistema de M&E de SEDESOL se concentrará en los principios de la ABR. La gráfica 6.1, a continuación, representa el marco lógico general de la ABR. Gráfica 6.1. El marco de la ABR Monitoreo de Desempeño Continuo Evaluación de Impacto Indicadores Indicadores Indicadores Indicadores de Indicadores de de Salida Resultado de impacto Actividades El avance de las mediciones de la ABR hacia resultados de plazos corto (datos de salida) y largo (resultados) pueden suministrar retroalimentación para mejorar el desempeño. Un sistema de ABR completo también incluye la aplicación estratégica de las evaluaciones de impacto para estimar si los resultados que se observan son, en efecto, atribuibles al programa o política que ha sido implementada. La integración de ambas actividades, monitoreo y evaluación, es crucial. Para un manejo efectivo son necesarios sistemas de monitoreo confiables y oportunos, que son una herramienta clave utilizada por organizaciones de alto desempeño. Sin embargo, un sistema de monitoreo no puede evaluar impactos porque no proporciona ningún estimado del contrafactual necesario para establecer si el programa fue en verdad responsable de los resultados observados. 4SEDESOL tiene la responsabilidad de guiar y coordinar los esfuerzos del gobierno relacionados con el desarrollo social y humano. SEDESOL implementa más de 20 programas sociales que cubren una gama de intervenciones, desde trabajos comunitarios para la distribución de alimentos hasta programas de transferencias condicionales de efectivo. 5Una donación del Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) del Banco Mundial apoya el intento de SEDESOL de combinar el monitoreo de los indicadores de desempeño y la evaluación del impacto de los programas y, al hacerlo, contribuir al esfuerzo de SEDESOL de responder mejor al mandato del Congreso. La Pobreza en México 239 Esto es lo que hacen las evaluaciones de impacto; además, la credibilidad de éstas se acentúa cuando son realizadas por evaluadores imparciales y objetivos que utilizan metodologías rigurosas. La creación e implementación de un sistema M&E basado en resultados implica retos. Primero, el sistema requiere la identificación de los indicadores de los datos de entrada, las actividades, los datos de salida, los resultados y del impacto, que son importantes para tomar decisiones. También son esenciales los valores confiables básicos de entrada, de resultados y los indicadores de impacto y objetivos realistas que incrementan la necesidad de previsión en la planificación de cada evaluación. Como corolario, el sistema necesita una base de datos confiable para monitorear estos indicadores en forma continua y un marco de trabajo para analizar continuamente el logro de objetivos relacionados. El monitoreo y el análisis continuos de ABR permiten la flexibilidad y proporcionan la base para correcciones necesarias, aumentando su efectividad como una estrategia de administración. Sin embargo, estos requerimientos a menudo son entorpecidos por la baja capacidad en las actividades de M&E en los países en desarrollo. En este capítulo se describe la evolución del M&E en México, con énfasis en los fundamentos hacia la construcción de un sistema de ABR, como se reflejó en el esfuerzo de SEDESOL. En las secciones A y B se revisan, respectivamente, la experiencia con la evaluación del impacto de PROGRESA y los planes de SEDESOL para un sistema de ABR en el contexto de esfuerzos regionales similares. Las enseñanzas internacionales, en cuanto al diseño e implementación de un sistema de ABR se abordan en las secciones C y D de este capítulo, donde se destacan temas sobresalientes del diseño de evaluación, cobertura e implementación. La sección E se refiere a los retos de un sistema de ABR. El capítulo concluye con algunas reflexiones sobre los posibles pasos por seguir y las opciones de política para mejorar el M&E de los programas sociales públicos como parte de la implementación operacional y los ajustes de la estrategia CONTIGO. A. EL PAPEL PIONERO DE MÉXICO EN LA EVALUACIÓN DE IMPACTO México ha sido pionero en América Latina en cuanto a la importancia que se ha puesto en la evaluación de impacto de los programas sociales. Ya desde 1998 el influyente programa mexicano de Transferencia Condicional de Efectivo (TCE), PROGRESA, incorporó en su diseño evaluaciones metodológicas rigurosas como un elemento fundamental para dar forma al diseño y la expansión del programa. PROGRESA (hoy OPORTUNIDADES) proporciona transferencias monetarias a familias pobres condicionadas a inversiones en capital humano, tales como enviar a los hijos a la escuela o llevarlos con regularidad a centros de salud. El uso de las intervenciones del lado de la demanda para apoyar directamente a los beneficiarios representa un despegue 240 La Pobreza en México significativo de los mecanismos tradicionales por el lado de la oferta, tales como subsidios generales e inversiones de capital en escuelas y hospitales. El programa introdujo innovaciones de diseño adicionales que incluyen tanto una atención de corto plazo en el alivio de la pobreza mediante transferencias, como una atención de largo plazo mediante incentivos para invertir en capital humano; una creación explícita de sinergias en educación, salud y nutrición, y una atención a la corresponsabilidad entre el estado y sus ciudadanos. El interés en valorar la efectividad de estas innovaciones provocó la incorporación de un diseño de evaluación de impacto sólido en las etapas iniciales del programa. PROGRESA trascendió el acopio de indicadores de resultados de salida para concentrarse en mediciones de impacto, como el impacto de la desnutrición según las medidas de la altura y el peso de los niños. El instrumento principal de la recopilación de datos utilizado fue el de encuestas de hogares específicas al programa. En términos de metodología, a fin de evaluar el impacto neto del programa, PROGRESA utilizó diseños de control aleatorios. En el pasado el problema central de la evaluación de impacto había sido evaluar la causalidad mediante el aislamiento del impacto neto de los programas --cambios en el valor de las variables de resultados entre los participantes, comparados con lo que habrían experimentado en caso de no haber participado. Este obstáculo de evaluación surge por la dificultad de construir grupos de control y de observar tales grupos simultáneamente con los grupos que participan en el programa. PROGRESA pudo evitar tales dificultades mediante la cuidadosa planeación de la evaluación en el diseño original del programa. El programa utilizó una evaluación experimental que comprendió la asignación aleatoria de los beneficiarios entre quienes recibieron apoyo (grupo de tratamiento) y quienes satisficieron los criterios para recibir apoyos pero que no los recibieron (grupo de control).6 Esta categorización aleatoria de los grupos de control y tratamiento permiten atribuir las diferencias al programa y no al azar. La planificación temprana de la recopilación de datos fue también esencial para el diseño de PROGRESA, ya que permitió la compilación de datos de referencia, así como repetidas observaciones de los grupos de tratamiento y de control, de los cuales se podría medir el impacto del programa a través de estimadores de la diferencia entre las diferencias. Sin esa planificación y la recopilación de datos, la naturaleza experimental del diseño de evaluación no habría sido posible. La evaluación de impacto de PROGRESA proporcionó al gobierno pruebas del éxito del programa en la reducción de la pobreza, evaluación que ayudó a la administración siguiente en la decisión de continuar y expandir el programa con el nombre de OPORTUNIDADES. Sus resultados de evaluación no sólo influyeron en el propio futuro del programa, sino también en la creación de programas similares a PROGRESA en muchos países de América Latina y en un número creciente de otros fuera de la región. Muchos de estos programas han incluido evaluaciones de impacto sólidas como 6Rawlings y Rubio, 2003. La Pobreza en México 241 parte de su propio diseño. Los programas en Honduras y Nicaragua tienen diseños experimentales basados en asignaciones aleatorias, mientras que los programas de Colombia y Brasil tienen diseños cuasi-experimentales, pero todavía se apoyan en encuestas de referencia y de seguimiento de grupos de tratamiento y control.7 Cuando los gobiernos sienten que no pueden excluir de la participación a algunos grupos puede haber resistencia al uso de evaluaciones experimentales con asignación aleatoria. Cuando la aleatoriedad no es factible, una segunda mejor posibilidad es utilizar un diseño cuasi-experimental, que implica la generación de un grupo de comparación a través de enfoques cuasi-experimentales que supuestamente se aproximarán al efecto de la selección aleatoria del grupo de control, por ejemplo, a través de métodos de emparejamiento o comparaciones reflexivas. El emparejamiento es una técnica estadística utilizada para equiparar participantes que no están en el programa con los participantes del programa que tienen características en común. En una comparación reflexiva, el contrafactual se construye evaluando los indicadores de los participantes antes de su participación en el programa. Así, los participantes del programa se comparan con ellos mismos antes y después de la intervención y funcionan por igual como grupos de tratamiento y de control.8 Sin embargo, tales enfoques previos y posteriores son mucho más débiles en poder explicativo, ya que no pueden controlar la influencia del tiempo en los resultados que no se relacionan con el programa. La evaluación de impacto de PROGRESA ha fijado altos estándares para otras evaluaciones de programas sociales, tanto en México como en la región. Además, PROGRESA instituyó otras innovaciones de M&E que, aunque menos conocidas que la evaluación de impacto, son buenos ejemplos de cómo se puede diseñar un sistema de ABR amplio. Estos elementos incluyen la elaboración de un padrón único de beneficiarios, una encuesta de la percepción de los beneficiarios sobre los programas sociales de SEDESOL, la elaboración del Manual Ciudadano --folleto de información sobre cómo tener acceso a los programas sociales de SEDESOL--, y la implementación de un amplio sistema de monitoreo que sea accesible a todos los administradores del programa en todo México, que da seguimiento a los indicadores de desempeño fundamentales. Los objetivos de estas innovaciones coinciden con las lecciones aprendidas de la experiencia internacional en la implementación de enfoques de la ABR similares. En la siguiente sección se estudian con mayor detalle las lecciones aprendidas de las experiencias de México con el sistema de ABR. 7Rawlings and Rubio, ibid. 8Esa metodología se utiliza hoy en día en el estudio actual del Banco Mundial de evaluación de programas que apoya a las micro, pequeñas y medianas empresas de México (PYMES), con información incluida en la encuesta de panel ENESTYC (Tan y López-Acevedo, 2003). 242 La Pobreza en México B. ABR: LA EXPERIENCIA MEXICANA EN UNA TENDENCIA GLOBAL En un intento de administrar más eficazmente las instituciones y los programas públicos, los gobiernos han empezado a alejarse de las formas tradicionales de administración. En vez de sólo concentrarse en el monitoreo de los indicadores de entrada hay una tendencia global para implementar sistemas de M&E, los cuales son, por lo contrario, impulsados por resultados e impactos. Estos enfoques se caracterizan como ABR o mediciones de desempeño. Además de inculcar una cultura basada en el desempeño y el compromiso con el manejo de la información, los sistemas de ABR aspiran a tender los puentes necesarios entre la evaluación y la formación de políticas, toma de decisiones políticas y la asignación de recursos vinculando las evidencias de los resultados e impactos de los programas públicos con las decisiones de administración, entre ellas, la asignación de recursos. Más aún, el enfoque de la ABR ayuda al desarrollo institucional y de capacidades, y facilita el intercambio de información entre los beneficiarios, la sociedad civil y el gobierno a través de la difusión de los resultados de la evaluación. En general, los estudios internacionales sobre la ABR arrojan los siguientes resultados. Primero, de acuerdo con los informes de la OCDE, las mejoras en el desempeño del sector público son un factor central en el mantenimiento del bienestar social y económico de los individuos y de la competitividad de la economía. En consecuencia, la gestión del desempeño es un aspecto decisivo de las reformas del sector público en muchos países miembros de la OCDE. En los países en desarrollo, la administración del desempeño es también un aspecto fundamental de las estrategias de reducción de la pobreza y las reformas sociales. Segundo, existen tres tipos de acciones que forman bloques de construcción esenciales para el establecimiento de los sistemas de M&E basados en el desempeño. Éstos incluyen la creación de un entorno que espera y valora el alto desempeño, el diseño y la ejecución de un sistema bien definido para el monitoreo y la evaluación, y la alineación de los presupuestos con los programas y metas. Tercero, parece que no hay un camino directo para introducir la administración del desempeño en las muchas instituciones y actividades de elaboración de políticas del gobierno. A menudo, dependiendo de la existencia (o falta) de ciertos elementos, los gobiernos intentan una o más estrategias: 1) amplia o general del gobierno; 2) específica por sectores, o 3) propuestas dirigidas al cliente. En el enfoque general del gobierno, varios países han establecido planes estratégicos gubernamentales amplios, indicadores de desempeño y planes de desempeño anual, y La Pobreza en México 243 los han integrado en documentos del presupuesto anual --Australia, Estados Unidos. Otros enfoques relacionados incluyen colocar en los informes financieros anuales los programas de indicadores de desempeño que pueden ser auditados --Finlandia, Suecia, Estados Unidos--, o el uso de acuerdos de desempeño entre ministros y jefes de oficinas de gobierno --Nueva Zelanda, Reino Unido. Rumania en el ámbito nacional, y Argentina en el ámbito estatal, han iniciado estrategias presupuestales basadas en programas mientras que Malasia ha abrazado el enfoque de administración de calidad total, centrándose en la reingeniería del proceso y logrando normas estrictas de calidad. En general, la administración de calidad total ha sido introducida después de que los procesos de reforma están en marcha, pero la atención en el manejo de calidad sobre los clientes es relevante para reformar los esfuerzos en todas las etapas. Más aún, el manejo total de la calidad se concentra en el monitoreo de los resultados y el uso de la información para la resolución de problemas y la toma de decisiones, y proporciona, por lo tanto, elementos para un sistema sólido de monitoreo y evaluación. Otros países han elegido un enfoque específico por sector, como Filipinas, que está en la fase piloto de M&E de desempeño como parte del sistema de información y administración del desempeño del desarrollo de su sector rural. Incluso otros han encontrado útil concentrarse en usuarios o beneficiarios de los servicios del gobierno o en un grupo de clientes, como las mujeres o los niños --por ejemplo, las Cartas Compromiso del Reino Unido y, en Egipto, el Consejo Nacional de las Mujeres. Esta estrategia incluye la creación de indicadores clave de desempeño que está por encima de las diferencias entre secretarías, concentrándose específicamente en mejorar aquellos programas de gobierno que apoyan a un grupo particular de la población. Mientras algunos países de la OCDE han cambiado directamente a los enfoques completamente gubernamentales para introducir la administración del desempeño, otros países --como Estados Unidos-- empezaron con iniciativas piloto. Al probar primero con unos cuantos programas y sectores, los gobiernos tratan de crear condiciones favorables para el aprendizaje y la experimentación del sector público antes de hacer del esfuerzo una conducta dominante. Otros países han encontrado que alentar y apoyar a los actores comprometidos con la ABR en sectores donde está en marcha un claro esfuerzo de reforma --por ejemplo, el sector salud en Bangladesh, Ghana y la República de Kirguizistán; los sectores de salud y educación en Santa Fe, Argentina--, permiten que esfuerzos prometedores se realicen sin importar que los compromisos nacionales hayan sido hechos para implementar un enfoque más amplio. Esta estrategia también puede ayudar a implementar una agenda nacional en un área del programa, en vez de esperar a que el gobierno entero tome en sus manos la administración del desempeño. En los países desarrollados, los sistemas de ABR se han aplicado a los organismos de prestación de servicios, como la salud y la educación, a los servicios públicos y a las instituciones financieras, como son las tesorerías y los bancos centrales. Los sistemas de 244 La Pobreza en México ABR fueron adoptados por el Reino Unido y Nueva Zelanda en la década de 1980, por Canadá a principios de los noventa, y por Estados Unidos y muchos países de la OCDE a finales de los noventa. Varios organismos donantes, en los planos multilateral y bilateral, también están haciendo uso de los enfoques de la ABR en la administración de sus propios programas. La introducción de las estrategias de administración del desempeño en países en desarrollo es todavía muy nueva. Como esos gobiernos avanzan con sus propias estrategias prueban enfoques nuevos e innovadores que están enriqueciendo el acervo de información y experiencias. Matsuda (2003) indica que ha habido esfuerzos para implementar los sistemas de la ABR en los países de América Latina desde finales de los ochenta, notablemente en Costa Rica, Uruguay, Honduras, Chile, Colombia y Bolivia. El recuadro 3 del Resumen y mensajes fundamentales sintetiza estas experiencias internacionales, en términos de contexto, diseño e implementación basados en un informe encargado especialmente por IDEA (2003) para el Banco Mundial. Hasta hoy, una conclusión es clara: no hay ninguna estrategia o enfoque particular que sea el mejor para todos los países. Primero, la reforma implica esfuerzos de muchos años, y las estrategias evolucionan inevitablemente con el tiempo. Segundo, cada país es único en su contexto sociocultural y político y en sus opiniones de lo que es posible en el manejo del desempeño. En la práctica, los países pueden usar una combinación de enfoques desde los esbozados en el Recuadro 3, y adaptar y probar experiencias de otros países a sus propias circunstancias. La experiencia internacional proporciona lecciones para el diseño (ver sección C) y la implementación (ver sección D) de un sistema de ABR, además de indicar retos específicos a países como México, que busca poner en marcha un sistema de ABR (sección E). C. LECCIONES INTERNACIONALES PARA EL DISEÑO DE SISTEMAS DE ABR La experiencia internacional demuestra que no existe ninguna fórmula para el diseño de un sistema de ABR y es esencial conformar sistemas en torno al contexto político e institucional. Incentivos, liderazgo y construcción de capacidades por el lado de la oferta y la demanda son todos importantes (recuadro 6.1). Entre los elementos fundamentales para diseñar casos exitosos de los comunes están: 1. Una articulación clara de las metas y los indicadores relacionados cuantificables de entrada, de salida, de actividades y de salida basados en un enfoque lógico del marco. 2. El monitoreo sistemático de indicadores clave de desempeño a través de un Sistema de Administración de Información (SAI). La Pobreza en México 245 3. Una serie de evaluaciones externas e internas. 4. Actividades institucionales de construcción de capacidad. 5. Mecanismos de retroalimentación para vincular los resultados del M&E con la toma de decisiones de políticas y, en última instancia, con la asignación de presupuestos. 6. La publicación anual de los resultados del desempeño. Recuadro 6.1 Creación de sistemas de ABR: Lecciones aprendidas Las siguientes enseñanzas se basan en el trabajo que proporciona el Banco Mundial para el apoyo del establecimiento de los sistemas de administración del desempeño en Bangladesh, la República de Kirguizistán, Filipinas y Rumania. · Es importante entender el contexto político e institucional de un país determinado antes de avanzar con el diseño actual de un sistema de M&E basado en resultados. No existe ninguna fórmula para construir estos sistemas y el proceso es largo. · Es necesario que haya incentivos para los gobiernos a fin de que produzcan la información sobre su propio desempeño. Deberá alentarse una fuente sostenida de la demanda, tanto interna como externa (del Parlamento, la sociedad civil, el sector privado y otros), y apoyarse en la información sobre el desempeño que pone al gobierno "sobre aviso" de que necesitará demostrar que las políticas y los programas que se están implementando alcancen los resultados esperados. · Para que un sistema M&E basado en los resultados sea exitoso se requiere más que la capacidad de administrar datos; también debe haber un liderazgo sostenido del gobierno para revisar si está ofreciendo servicios efectivos a sus ciudadanos. Sin un defensor muy bien preparado que esté dispuesto a asumir la propiedad y esté de acuerdo con la transparencia y accesibilidad del desempeño de la información, el sistema de M&E no se construirá, y aunque así fuera, no sería utilizado. · Así como debe haber demanda, tiene que haber oferta: la capacidad dentro del país para diseñar, implementar y utilizar un sistema basado en resultados. Las destrezas de la investigación social, la administración pública, las estadísticas y la administración de información deben ser movilizadas para que contribuyan a un proceso sistemático de evaluación metódica del desempeño del gobierno. Fuente: Rist y Kusek, 2004. Varias iniciativas mexicanas concuerdan con estos lineamientos de mejor práctica, entre ellas el mandato del Congreso de México que exige información sobre el desempeño anual; el establecimiento y monitoreo de las metas presidenciales; el padrón de los beneficiarios de SEDESOL, y su Manual Ciudadano, el cual suministra información sobre las funciones de esta secretaría además de proporcionar un medio de quejas y sugerencias para los ciudadanos. 246 La Pobreza en México Desarrollo de sistemas de monitoreo La experiencia internacional con la ABR revela la necesidad de un sistema de monitoreo o de recopilación de información a fin de reunir mediciones periódicas de los indicadores de desempeño. La información sobre los indicadores clave de entrada, actividades y resultados debe ser frecuente --por ejemplo, mensual o trimestral-- para permitir la rápida identificación de los problemas en la implementación del programa. Con base en esa información los administradores pueden hacer ajustes oportunos a sus programas. En Chile, uno de los objetivos principales de las reformas del sector público, llamado PROGRAMA MARCO, es la implementación de un sistema de administración de información dentro de sus instituciones que incluye bases de datos fáciles de usar. En Nueva Zelanda los departamentos encargados de los programas del gobierno deben suministrar cada mes un conjunto de estados financieros a su ministro y al Departamento del Tesoro. Tales infraestructuras se hacen en una base contable devengada. Desafortunadamente, el manejo de la información y la recopilación ha sido en especial desafiante para los países en desarrollo, que a menudo enfrentan recursos financieros restringidos y capacidad institucional débil. Esto se ha traducido en demoras en el acopio de la información, datos no confiables e información inaccesible, problemas que merman la validez del vínculo entre resultados y decisiones de políticas. Diseño de evaluaciones integradas En la bibliografía del tema que nos ocupa se define a la evaluación detallada como aquella que contiene evaluaciones de procesos, estudios de costo-beneficio y valoraciones de impacto. Por lo tanto, es cada vez más recomendable que una estrategia de evaluación contenga una mezcla de los tipos de evaluaciones, dependiendo de las necesidades de las autoridades, y de que esa combinación recurra a métodos cuantitativos y cualitativos. En particular, la pregunta de cuándo es apropiado realizar una evaluación de impacto es crítica ya que implica a menudo más recursos, tiempo y complejidad técnica que otros tipos de evaluaciones. Las evaluaciones de impacto que valoran si un programa es directamente responsable de los resultados observados debería aplicarse estratégicamente a los proyectos que sean innovadores, reproducibles, que impliquen asignaciones de recursos sustanciales y que tengan intervenciones bien definidas. Por último, es importante la pregunta de quién realiza la evaluación. Las evaluaciones externas tienen la ventaja de proporcionar mediciones objetivas del desempeño del programa, lo que incrementa su credibilidad. Sin embargo, las evaluaciones internas son herramientas de administración importantes, que ayudan a crear la capacidad La Pobreza en México 247 institucional y otorgan mayor control sobre su trabajo a los responsables del diseño y la implementación de los programas. Integración del monitoreo y la evaluación Tanto el monitoreo como la evaluación son decisivos para la administración pública eficaz. A menudo, el reto consiste en diseñar y aplicar la mejor combinación de los enfoques de monitoreo y evaluación en apoyo de la producción de información oportuna y confiable, útil para los gerentes del programa, los beneficiarios y las autoridades. Recuadro 6.2 Definiciones: Monitoreo y Evaluación Evaluación Las evaluaciones consisten en una valoración del desempeño. La evaluación es la valoración sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en proceso o concluidos, con respecto a su diseño, implementación y/o resultados. Su propósito es determinar la importancia y el cumplimiento de los objetivos, la eficiencia del desarrollo, la eficacia, el impacto y/o la sustentabilidad. Por lo común, las evaluaciones son actividades selectivas, discretas. Las evaluaciones de impacto examinan la causalidad --sea que una intervención específica es responsable de un resultado particular-- a través de la construcción de un estado contrafactual que estime lo que habría ocurrido de no haberse hecho la intervención. Monitoreo El monitoreo es una función de seguimiento. Es una actividad continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores especificados para ofrecer a la administración y a los principales interesados una continua intervención de desarrollo con indicaciones del grado de avance en el logro de los objetivos y el uso de los fondos asignados. El monitoreo es una actividad constante y de amplio alcance. Es esencial un buen monitoreo para una administración eficaz, y a menudo implica dar seguimiento a los indicadores relativos a los objetivos. Tanto el monitoreo como la evaluación deberán proporcionar información que sea creíble y útil, y que permita la incorporación de las lecciones aprendidas dentro del proceso de toma de decisiones de receptores y donantes. Fuente: Adaptado del Development Assistance Committee, OECD Working Party on Aid Evaluation. En el caso de México, Sadoulet y De Janvry (2003) proponen un esquema integrado de monitoreo y evaluación con las dos metas siguientes: a) servir de herramienta para mejorar el diseño y funcionamiento de programas específicos, y b) garantizar la 248 La Pobreza en México rendición de cuentas del gobierno al Congreso. Para lograr estas metas, ellos propusieron un enfoque integrado de monitoreo y evaluación con dos componentes clave: i) interacciones entre los evaluadores internos y externos, con énfasis en la importancia de la participación del beneficiario, y ii) una combinación de análisis de corto plazo (monitoreo continuo) con la evaluación de impacto de largo plazo. Estos dos componentes fundamentales pueden combinarse parcialmente en un proceso individual para reforzar la calidad de cada componente, así como para maximizar el aprendizaje, la rendición de cuentas y la transparencia como parte de un enfoque de administración basado en resultados.9 SEDESOL está adoptando una estrategia integrada de monitoreo y evaluación que incluye los enfoques cuantitativo, cualitativo e institucional.10 Con base en un conjunto común y establecido de objetivos de desarrollo social está diseñando un fuerte sistema de monitoreo del desempeño, combinado con evaluaciones seleccionadas de programas clave, entre ellas las evaluaciones de impacto. El componente cuantitativo abarca el monitoreo de desempeño (externo e interno), tanto de corto como de largo plazos, simulaciones ex-ante de impacto del programa, estudios internos de factibilidad y sustentabilidad y evaluaciones de política social. El enfoque cualitativo implica a los beneficiarios tanto en el monitoreo como en la evaluación y la atención institucional se concentrará en medir el desempeño en términos de capacidad institucional y desarrollo humano. La selección de indicadores para el monitoreo y la evaluación es un aspecto importante del diseño del sistema. Durante la conferencia de mayo sobre Mejores Prácticas de Política Social (2003), Emmanuel Jiménez enfatizó la importancia de seleccionar indicadores que ilustren el desempeño de los programas tanto en el corto como en el largo plazo. La mayoría de los indicadores que miden los resultados de desarrollo socioeconómico y humano no se hacen evidentes en el corto plazo. No obstante, las variables de corto plazo, como las siguientes, a menudo sirven como buenos indicadores de los efectos de largo plazo y ayudan, a la vez, a los gerentes en la administración del programa.11 1. Indicadores de eficiencia y eficacia administrativa. 2. Indicadores de la tasa de utilización de servicios y transferencia proporcionados. 3. Percepciones de los beneficiarios. 9 Para una aplicación de este enfoque propuesto de monitoreo y evaluación al programa MICRORREGIONES y al conjunto de proyectos de INDESOL, ver Sadoulet y De Janvry (2003). 10SEDESOL, 2003. 11Cuando el monitoreo de la información y las evaluaciones de impacto comparten indicadores comunes, puede aplicarse el análisis estadístico para identificar variables que sirven como buenos predictores del impacto del programa en el largo plazo; estas variables son candidatos ideales para los indicadores clave de desempeño. La Pobreza en México 249 Además, estos indicadores deberán ser entregados y ser accesibles no sólo a los distintos niveles de gobierno, sino también a los miembros de la sociedad civil --aquellos que tienen el incentivo de instigar reformas si esos indicadores no son satisfactorios. Sadoulet y De Janvry (2003) sugieren que los indicadores elegidos deberían captar los objetivos y los resultados deseados así como las consecuencias no deseadas. La participación de los beneficiarios puede ser útil en la selección de indicadores con estas características. Construcción de capacidades La experiencia internacional indica que la creación de un sistema de ABR sostenible implica la incorporación de actividades específicas de construcción de capacidades. En Chile, 180 profesionales de diferentes instituciones y ministerios fueron capacitados en evaluación de programas y una red de expertos institucionales proporcionó asistencia continua a los operadores del sistema. En Australia se creó una filial independiente dentro del Ministerio de Finanzas con el objetivo específico de proporcionar asesoría en evaluación, así como apoyo y capacitación en actividades de contabilidad y auditoría.12 La ABR de México planea ofrecer cursos, conferencias y seminarios internos y externos en conjunto con la Universidad de las Américas y el CONACYT (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología), para cubrir importantes temas de monitoreo y evaluación. Las actividades de construcción de capacidades son especialmente importantes para los países en desarrollo, los cuales a menudo carecen de una cultura de evaluación y cuyo personal no está familiarizado con los postulados de la ABR. Estas actividades ayudarán a las naciones en desarrollo a cumplir con los desafíos de la ABR y a elevar su capacidad para llevar a cabo la planificación estratégica, la recopilación de información, el monitoreo, la evaluación y las comunicaciones. Aunque los consejeros internacionales son de utilidad en el proceso de capacitación al exponer sus perspectivas, se ha demostrado que la importación de un sistema de ABR que no tome en cuenta el contexto específico del país es ineficaz. Por lo tanto, la mayoría de las capacitaciones deberán ser manejadas por especialistas nacionales y complementadas por expertos internacionales a fin de construir un enfoque de ABR sostenible. También es útil crear Paneles de Asesoría Técnica para cada evaluación, o para las evaluaciones de programas similares, con el objetivo de supervisar el proceso e incorporar la perspectiva de los diferentes actores que tienen una función en el proceso de evaluación. Los paneles deberían estar formados por expertos en evaluación, expertos en políticas, congresistas, beneficiarios y operadores de programas. Los expertos en evaluación garantizarían la corrección técnica de las metodologías de evaluación. Los expertos en políticas pueden aconsejar a los evaluadores sobre cuáles indicadores son 12IDEA International, 2003. 250 La Pobreza en México los más útiles e importantes durante la toma de decisión de políticas a fin de concentrarse en las evaluaciones y prevenir el gasto excesivo en información de menor utilidad. Los congresistas deberán participar a modo de construir su entendimiento de los detalles y procesos implicados en llevar a cabo la misión. Por último, a menudo es útil incluir a un representante de los participantes u operadores del programa. Estas personas ayudan a garantizar que la evaluación sea práctica al enfocarse principalmente en los indicadores de políticas pertinentes. En particular, ello ayuda a garantizar que la evaluación tenga credibilidad entre estos grupos que son decisivos para el éxito de largo plazo del cambio de política. Garantizar los mecanismos de retroalimentación Para que sean más que un ejercicio burocrático, los sistemas de ABR deben incluir un mecanismo de retroalimentación que vincule los resultados de la evaluación con el proceso presupuestario y la toma de decisiones de políticas. Sin tales mecanismos, los esfuerzos para crear los sistemas de ABR son infructuosos. La vinculación del proceso presupuestario con los resultados de impacto crea incentivos para que los administradores pongan en marcha sus programas con éxito. En Australia, cada consejo sobre políticas debe estar vinculado a los 11 criterios sujetos a las provisiones de planes estratégicos y los programas de evaluación de impacto previos. En Chile, los fondos del programa se asignan a través del mecanismo llamado fondo cursable, un Fondo Central para Prioridades Gubernamentales.13 Para nuevos programas o la reformulación y extensión de los programas, los ministerios deben hacer solicitudes a este fondo, presentando en formato estándar una propuesta de presupuesto basada en sus planes estratégicos y en las evaluaciones de desempeño anteriores. En México, como se declaró en el mandato de 1999, los resultados anuales de las evaluaciones deben ser presentadas ante el Congreso. Desafortunadamente, el vincular los resultados de impacto con el proceso presupuestario ha sido un aspecto en especial desafiante de la ABR para las naciones en desarrollo. Para que la información de impacto sea útil debe buscarse el mejor momento para realizar las evaluaciones a fin de que proporcione a las autoridades la información de desempeño necesaria para tomar las decisiones de asignación de recursos. A menudo es difícil encontrar ese mejor momento para los países en desarrollo debido a restricciones en la generación de datos y otros factores. Durante la evaluación del programa condicional de transferencias de dinero de Nicaragua la recopilación de datos de seguimiento se demoró por aspectos de coordinación y, por lo tanto, se pospusieron los resultados de impacto. Los sistemas de información débiles tienen consecuencias adicionales. En México, los registros de pago del PROGRESA revelaron que 27% del 13IDEA International, ibid. La Pobreza en México 251 total de la población elegible en la muestra de evaluación no había recibido ningún beneficio después de dos años de operaciones del programa. Estas deficiencias no fueron detectadas por el sistema de información.14 Si los resultados de la evaluación no pueden entregarse en forma secuencial, de manera oportuna, no pueden utilizarse como datos de entrada a la hora de la toma de decisiones. Por lo tanto, tal coordinación es vital para el éxito de las ABR y deberá darse prioridad especial a incrementar la capacidad organizacional y los sistemas de recopilación de datos. Diseminación de los resultados La experiencia internacional con las ABR destaca la importancia de diseminar los resultados de desempeño a fin de promover el compromiso, la participación y la rendición de cuentas. A menudo, la difusión de los resultados va también acompañada de una campaña pública de concientización para educar a la gente en la nueva orientación de la administración del servicio público. En Chile, los resultados de desempeño se ponen a disponibilidad del Ministerio de Obras, del Congreso y del público. Australia publica informes sobre el desempeño individual de los programas federal y estatales, lo que permite hacer comparaciones entre programas y entre regiones. En esta línea, la publicación de los resultados de la evaluación es parte del mandato del Congreso mexicano. Sin embargo, la precisión, la claridad y la confiabilidad de los resultados deben garantizarse antes de difundir la información al público general. El Manual Ciudadano de SEDESOL introduce al público en los programas públicos disponibles y, por lo tanto, actúa como una herramienta de conciencia pública, la cual a la larga ayuda al público a comprender los resultados una vez publicados. D. LECCIONES INTERNACIONALES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ABR Lecciones extraídas de la experiencia internacional indican que la implementación de la ABR deberá ser un proceso progresivo.15 Es esencial que la implementación empiece con un mapa estratégico con señales específicas y que permanezca flexible, al contrario de un enfoque con planes y normas estrictas. La implementación deberá llevarse a cabo de manera gradual, que incluya primero evaluar las precondiciones para la compatibilidad del actual marco institucional con M&E, creando un plan y diseño de un sistema simple e implementando una fase piloto. Las diferentes situaciones políticas, institucionales y técnicas de cada país presentan desafíos únicos para los gobiernos respectivos. Los pilotos pueden reducir costos y permitir que los organismos aprendan el lenguaje y la 14Rawlings y Rubio, ibid. 15Idem. 252 La Pobreza en México tecnología de las mediciones, del monitoreo y la evaluación. La fase piloto de implementación deberá enfocarse como una oportunidad para resolver los problemas de la implementación antes de expandir el sistema. Además, para incrementar la sostenibilidad del sistema, cada paso del proceso deberá ser participativo. La intervención de la administración superior, del personal y de otros interesados les otorga la propiedad del proceso e incrementa su probabilidad de éxito. Recuadro 6.3 Actores gubernamentales y no gubernamentales pertinentes para el diseño e implementación de un sistema de ABR en México16 Secretaría de la Función Pública. Esta oficina está encargada de llevar a cabo los programas federales de recursos financieros, operacionales, de desempeño y de recursos humanos y materiales. Para ejercer auditorías en el plano estatal existen acuerdos de coordinación con las unidades de control estatales y municipales. Además de la función de auditoría, tienen la responsabilidad de garantizar la calidad de aquellos programas donde las metas presidenciales estipuladas han sido establecidas en colaboración con la Presidencia de la República. La Auditoría Superior de la Federación ha señalado ciertas acciones para mejorar las evaluaciones en México, entre ellas el mejoramiento de la capacidad de los funcionarios de gobierno para producir buenos términos de referencia para las evaluaciones; simplificar las reglas de operación a fin de reducir el número de procedimientos administrativos para que las evaluaciones tengan acceso a los datos del programa, y mejorar las estructuras de incentivos de las secretarías para contratar y supervisar las evaluaciones. Presidencia de la República. Al principio de la actual administración, la Presidencia comenzó la construcción de un Sistema de Metas Presidenciales. Este sistema fue concebido como una herramienta que permitiría pasar de un gobierno basado en normas a uno basado en resultados. Forma parte del modelo estratégico para mejorar la calidad y la innovación del gobierno. El primer sistema de monitoreo creado para dar seguimiento a las metas presidenciales estaba basado en un registro de puntuación. Sin embargo, se consideró que dicho registro no estaba produciendo los resultados deseados y se cambió por un sistema de indicadores de corto plazo. Se espera que este nuevo sistema de indicadores se complete a principios de 2004. A estas alturas, no queda claro cuán rápido podrá ponerse en marcha el Sistema de Metas Presidenciales. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Desde la perspectiva de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público todavía no hay un sistema de M&E de programas sociales útil y coherente. Los indicadores actuales no trascienden el seguimiento de los datos de entrada y de salida --por ejemplo, gasto, número de beneficiarios, personas capacitadas, etc. La mayor parte de lo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene disponible son indicadores de datos de salida, los cuales no ayudan a detectar desviaciones de las metas esperadas del programa. Al vincular los datos de salida con la toma de decisiones, los gastos se basan por lo regular en asignaciones anteriores, y sólo en unos cuantos programas, como el de OPORTUNIDADES, el presupuesto se 16 La información se basa en la M&E Readiness Assessment (2004), del Banco Mundial, de próxima publicación. Del 8 al 12 de diciembre de 2003, una misión del Banco Mundial sostuvo una serie de entrevistas con funcionarios del gobierno mexicano que participan en el monitoreo y la evaluación. La Pobreza en México 253 basa en los resultados de evaluación de impacto. Desde el punto de vista de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la implementación de un programa piloto para evaluar la razón costo-eficacia de un programa deberá ser obligatoria a fin de responder efectivamente a la necesidad de la población --ellos han indicado que se verían muy presionados para proponer cualesquiera sistemas existentes de M&E como la mejor práctica-- lo cual, a su vez, podría servir como ejemplo para otros programas que quieran construir un sistema de M&E consistente. Academia. En general, los académicos trabajando en el área consideran que los recientes cambios legales incorporados en la Ley de Desarrollo Social (abajo) son un buen primer paso en la promoción de un análisis profundo del diseño y el impacto neto de un programa. Asimismo, indicaron que hoy en día existe en el país una mayor cultura de la evaluación, en comparación con el pasado reciente (2000). Sin embargo, también hay consenso sobre las dificultades actuales en pasar de las mediciones de los datos de salida a los resultados, dada la falta de incentivos suficientes para hacerlo. De nuevo, esperan que la nueva Ley General de Desarrollo Social sea de gran ayuda en este sentido, dado su énfasis en la generación de los resultados. Fuente: World Bank. E. DESAFÍOS DE LA ABR Además de las recomendaciones para el diseño y la implementación de un sistema de M&E basado en resultados en México, la experiencia internacional también ilustra algunos desafíos asociados. Matsuda (2003) sostiene que los países de América Latina enfrentan retos en planos diferentes en su deseo de cambiar hacia sistemas de ABR. Los gobiernos de menor capacidad, e incluso algunos sectores dentro de los gobiernos de más capacidad, como la administración federal de Brasil, no están equipados con un número suficiente de personal técnicamente capaz de manejar las tareas analíticas implicadas en las evaluaciones de programas y de desempeño organizacional. La débil capacidad analítica obstaculiza cada fase en la cadena lógica de la ABR, que acaba rompiendo el vínculo entre los resultados de la evaluación y la toma de decisiones presupuestales y de políticas. Los esfuerzos concentrados en la construcción de capacidades pueden aliviar esta restricción, en especial en aquellos países que ya tienen un equipo razonable de profesionales civiles en el servicio público y una desarrollada red de instituciones académicas y grupos de expertos en el análisis de las políticas públicas. En los países de la OCDE, los ministerios de finanzas a menudo han sido la fuerza impulsora de las iniciativas de la ABR. Al vincular los requerimientos de desempeño con el proceso presupuestal, dichos ministerios ocupan una posición estratégica para fomentar las orientaciones de desempeño dentro del sector público. A diferencia de los reformadores vanguardistas en los países de la OCDE, sin embargo, en la mayoría de los países de América Latina los ministros de finanzas no han dirigido esfuerzos de reforma del sector público. Casi siempre, las actividades de esos ministerios han sido impulsadas principalmente por preocupaciones sobre el control de gastos con fines de 254 La Pobreza en México administración fiscal, a menudo desatendiendo otros aspectos de buen manejo del gasto público, a saber, la asignación efectiva de los recursos presupuestales a las prioridades de la política gubernamental, y cuidando la eficiencia operativa del gobierno. Un desafío decisivo es, por lo tanto, ayudar a que los ministerios de finanzas obtengan la capacidad técnica para dirigir o, por lo menos, sacar provecho completo de los esfuerzos de la ABR. Para SEDESOL lo primero que indican las lecciones internacionales es que un sistema unificado de M&E no puede diseñarse de inmediato y tampoco ser puesto en marcha rápidamente. Las mejoras tendrán que llegar de dos maneras: primero, el diseño del sistema técnico en el tiempo debe incluir más las necesidades de información de los administradores en toda la secretaría, y, segundo, las unidades organizacionales que están a su cargo han de expandirse con el tiempo. Como aparentemente todo esto no puede suceder de inmediato, está bien justificada la lógica de dirigir/expandir gradual pero continuamente en el tiempo el diseño y la construcción de un sistema de M&E dentro de SEDESOL. La segunda lección es que las metas de desempeño de SEDESOL deberán ser claras y legítimas para todas las partes de la organización. Crear un sistema basado en el desempeño requerirá que se adopten las metas presidenciales y las de SEDESOL y así den marco a la formulación de metas secundarias para cada una de las unidades de la secretaría. Deberá haber un alineamiento dentro de SEDESOL en torno a las metas y resultados que no es evidente en el presente. La situación óptima sería que las metas y resultados descendieran a través de la organización a fin de que todas las partes de la secretaría vean su propia misión y sus responsabilidades a la luz de la misión global. En la misión de SEDESOL es necesaria una "línea de perspectiva" de arriba a abajo de la organización. Dicho de otro modo, la construcción técnica del sistema --indicadores, líneas de referencia, objetivos, etc.-- no puede proceder si no hay claridad y aceptación de las metas y resultados por alcanzar. Sólo pueden construirse los indicadores y la presentación de informes podrá empezar cuando sea claro cuáles son las metas o los resultados que serán monitoreados y evaluados. La tercera lección es la necesidad de redefinir el mandato del Congreso para hacer evaluaciones anuales del programa. El mandato se ha interpretado como una exigencia de que se realicen evaluaciones de impacto anuales de todos los programas, interpretación que ha llevado a frustraciones en términos de su cumplimiento. Primero, como se estipula en ella, cada programa debe ser evaluado por separado a pesar de la superposición de varios objetivos y las poblaciones objetivo de los programas. Esto aumenta el costo total de las evaluaciones, agravándose así las restricciones financieras. Segundo, debido a las limitaciones de tiempo y presupuesto, las instituciones bien calificadas de evaluación externa, que son pocas en México, tienen poco interés en participar en el proceso de evaluaciones. Tercero, el requerimiento de la evaluación de impacto anual no permite que las secretarías diseñen instrumentos de evaluación más eficaces. Por último, en México la evaluación de programas sociales a menudo carece de La Pobreza en México 255 un mecanismo que proporcione retroalimentación para mejorar el diseño y la eficacia de los programas vigentes y futuros. En consecuencia, las lecciones extraídas de los resultados de distintas evaluaciones de programas obtenidas cada año no son compartidas por todos los programas, lo que obstaculiza el mejoramiento del diseño futuro de programas. El mandato del Congreso se cumpliría mejor, tal vez, si se reinterpreta como una directiva para la medición del desempeño, con base en el monitoreo de datos proporcionados en informes anuales, así como evaluaciones ocasionales que incluyan evaluaciones de impacto de más largo plazo, vinculadas a un mecanismo integrado de retroalimentación que conduzca a la mejor asignación de recursos y diseño de programas. La cuarta lección es que con la aprobación de la Ley de Desarrollo Social en 2003 el mandato de realizar evaluaciones adquiere ahora la categoría de un requerimiento legal y, por lo tanto, garantiza su continuidad en el futuro. Ya no es explícitamente necesario que, en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se demande cada año la evaluación. Antes, el PEF estipulaba cada año los principales lineamientos de evaluación y el Congreso tenía que validarlos anualmente. F. CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES México ha recorrido un largo camino en la construcción de mejores sistemas de M&E y en la promoción de una cultura de evaluación. Influido por la exitosa evaluación de OPORTUNIDADES, el gobierno ha dado pasos para institucionalizar la evaluación a través del mandato del Congreso de 1999. El sistema presidencial de objetivos de desempeño y la recientemente promulgada Ley de Desarrollo Social de 2003 son también reformas importantes dirigidas a utilizar el M&E para apoyar la administración eficaz del sector público. Más recientemente, a través de SEDESOL, México está intentando ampliar el alcance y aumentar la eficacia de la evaluación de programas mediante la creación de un sistema de ABR integrado. La experiencia internacional ofrece varias lecciones para este tipo de iniciativas: · El desarrollo y la exitosa implementación de un sistema de ABR es un proceso progresivo que requiere un liderazgo fuerte y un compromiso continuo por parte de todos los involucrados. · Debe alentarse la participación activa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para finalmente permitir que los datos sobre el desempeño de los programas den forma a las asignaciones presupuestarias. · Aunque el sistema contiene requerimientos técnicos para garantizar la recopilación de información oportuna y confiable, el sistema de ABR deberá concentrarse primordialmente en la administración y en garantizar que los resultados sean 256 La Pobreza en México valorados y utilizados como indicadores de entrada fundamentales para la toma de decisiones. · El sistema deberá adaptarse a las necesidades de los administradores y los planificadores de políticas, ser accesible para todos los interesados --incluida la sociedad civil-- y realizar actividades de construcción de capacidades para garantizar su implementación eficaz. · El sistema de ABR deberá recurrir a una mezcla de evaluaciones internas y externas, deberá proporcionar datos de desempeño con regularidad y deberá utilizar estratégicamente evaluaciones de impacto de los programas que sean innovadores, reproducibles, que impliquen asignaciones de recursos sustanciales y que tengan intervenciones bien definidas. Sin un mandato claro para la transición hacia un sistema de ABR y un liderazgo fuerte pueden fallar los intentos de mejorar el desempeño de las instituciones del sector público. Un fuerte liderazgo, el compromiso y la participación en la implementación de la ABR son decisivos para sensibilizar a los diferentes grupos de electores hacia la importancia y los beneficios de la ABR, así como incrementar la propiedad del proceso. La recién promulgada Ley General de Desarrollo Social, basada en el mandato del Congreso de 1999, el sistema presidencial de objetivos de desempeño y un buen seguimiento en la evaluación de impacto de OPORTUNIDADES ha hecho que México, y SEDESOL, tengan una posición de liderazgo en la implementación de un sistema de ABR exitoso. Todos estos esfuerzos son indicios del compromiso con la administración del desempeño del gobierno de México. La iniciativa de SEDESOL para implementar un sistema de M&E basado en resultados es una oportunidad para garantizar que los objetivos del mandato del Congreso se hayan cumplido adecuadamente. Aparte del liderazgo, la experiencia internacional indica que también es necesario realizar trabajos futuros en otras áreas a fin de implementar con éxito un sistema de ABR. También es necesario trabajar más en el liderazgo y en los incentivos y recursos, funciones y responsabilidades. Por ejemplo, con respecto a los incentivos, aún no está claro por qué las dependencias gubernamentales de México se comprometerían en apoyar el desarrollo de un sistema de ABR. Fundamentalmente, el cambio cultural que se requerirá para pasar a una orientación al desempeño necesitará estar apoyada por una amplia gama de incentivos para hacerlo. Incentivos que deberán ser construidos con mucha cautela para que incluyan tanto recompensas como sanciones. Pero éstos no existen en la actualidad. Tendrán que construirse, de igual manera que deberán eliminarse los incentivos negativos. La Pobreza en México 257 258 ANEXO La Cuadro A.6.1 Experiencias internacionales con Sistemas de Administración Basados en Resultados Pobr Tipo de País Lecciones aprendidas programa Contexto Diseño Construcción Implementación Referencia a otros Referencias Año de la eza de capacidades sistemas implementación 3 Tailandia Después de 30 años, El proyecto se Servicios de 1) Al principio del año fiscal los Deberán Vajrabhaya (2003) Oct. 1997 en la reforma del propone alentar a asesoría y departamentos identifican establecerse los Méx servicio público se todos los capacitación previsiones, planes de trabajo, vínculos para hizo inevitable en departamentos y sobre las factores críticos de éxito, nuevas formas de ico 1997: agencias herramientas indicadores clave de presupuestos -Nueva constitución gubernamentales de ABR. desempeño. basadas en la -Crisis financiera para mejorar la 2) Acuerdo por el CIGEE. producción. -Ley de información eficiencia y la 3) Al final del año fiscal los Se completará la pública eficacia. departamentos producen reforma del sistema -Servicio público de El gobierno informes de desempeño que presupuestario en el crecimiento rápido tailandés asigna 4.5 indican al CIGEE si han logrado año fiscal 2004. -Plan de reforma de miles de millones de lo que se acordó. la administración baht por año para 4) Criterios: del sector público en recompensar a los - desempeño financiero 1997, incluido el departamentos que - proceso interno plan para comprueban la - satisfacción de clientes y transformar las mejora del interesados prácticas de desempeño. - capacidad de aprender y administración de Comité sobre el crecer control de datos de Mejoramiento de la 5) CIGEE asigna la puntuación a entrada orientadas Eficiencia y Eficacia los departamentos. hacia un sistema de del gobierno 6) CIGEE recompensa a los ABR. (CIGEE)-Entidad departamentos de acuerdo con neutral nombrada las puntuaciones. por la Comisión del 7) El departamento tiene la Servicio Público. responsabilidad de recompensar a su propio personal. 1) Salud pública, nutrición y población 4) Agua y saneamiento 2) Educación 5) Apoyo al sector privado 3) Redes de seguridad/protección social 6) Servicios públicos/servicios (infraestructuras) Tipo de País Lecciones aprendidas Referencias Año de la programa Contexto Diseño Construcción de Implementación Referencia a implementación capacidades otros sistemas 1 a 6 Chile Programa para el Instrumentos: Sí Enfoque gradual (seis pasos): Uso de un Gobierno de Indicadores de Mejoramiento de la - Indicadores de -Capacitación del - Planificación estratégica sistema de Chile (2003) desempeño en 1994. Gestión (PMG) o desempeño (1994). marco de trabajo - Diseño del sistema de información Sistema de ABR en Programa Marco. - Evaluación de programa lógico información (SI) con bases de 2000. Sistema de (1997). - 180 - Implementación del SI datos fáciles de planificación/ - Evaluación institucional profesionales de - Presentación de indicadores de usar en control de (2002). diferentes desempeño programas. administración - Fondo central para las instituciones y - Establecimiento de prioridades y Seguimiento Instituciones prioridades del gobierno ministerios ponderación de indicadores realizado a participantes: (2001). fueron - Compromiso para alcanzar un través del sitio - Congreso - Programa para el capacitados en la porcentaje mínimo de prioridad web (2002). - Ministerio de mejoramiento de la evaluación de y objetivos ponderados. Sistema de Hacienda gestión (PMG) (1998). programas. Importante interiorizar procesos. monitoreo de - Otros ministerios - Incentivo basado en el Red de expertos Importante identificar vínculos entre género. - Gobiernos desempeño para los institucionales. productos y servicios, indicadores y el provinciales, etc. servidores públicos. presupuesto. - MIDEPLAN (Min. - Balance de gestión Evaluación de programas: de Planificación y integral (BGI) (1997) - Evaluación de Programas del Cooperación) (Informe de cuentas Gobierno (EPG) o marco bitácora - Comité públicas). (4 meses) La interministerial - Incentivos financieros - Evaluación de impacto (6-8 Pobre - Unidad técnica para servidores públicos. meses) (90% programas sociales) para la evaluación Instrumentos integrados al - Evaluación comprensiva de de programas proceso presupuestario. gastos (8 a 10 meses) za Proceso interactivo de en mecanismos de La formulación del PMG es más difícil México retroalimentación. en las instituciones provinciales y Es importante la regionales del gobierno. sistematización del proceso (plantillas o formatos) 259 1) Salud pública, nutrición y población 4) Agua y saneamiento 2) Educación 5) Apoyo al sector privado 3) Redes de seguridad/protección social 6) Servicios públicos/servicios (infraestructuras) Tipo de País Lecciones aprendidas Referencias Año de la 260 programa Contexto Diseño Construcción de Implementación Referencia a imple- capacidades otros sistemas mentación La 1 a 6 Costa Mejoramiento Un proyecto de largo Proceso de apoyo: 1994: Análisis de experiencias internacionales. Discusiones Sistema de red Fonseca 1994 Pobreza Rica de la plazo para promover -Generación de conceptuales. Análisis del marco legal. Marco conceptual para Sibaja A. administración una nueva cultura estadísticas el SINE. (2001) pública. institucional. -Investigación 1995: Creación de Red de Enlaces del SINE. Apoyo del BID y Ley de Instrumento que -Diseminación Banco Mundial. Elaboración de metodología del SINE. en planificación permita: -Inversiones 1996: Plan piloto del SINE con 8 instituciones. México nacional (1974). - Definir prioridades 1997: Evaluación del plan piloto. Monitoreo de 18 instituciones. 1994, creación - Monitorear 1997: Programa Programa de capacitación: Primera fase del proceso de del Sistema decisiones de capacitación sistematización del SINE. Análisis posterior de las experiencias Nacional de - Monitorear la para servidores internacionales. Evaluación ejecución de públicos en 1998: Participación de 20 instituciones. (SINE) programas y planificación 1999: Iniciación de la negociación y presentación de dentro del proyectos estratégica, presupuestos de las acciones estratégicas para el Compromiso Ministerio de estratégicos indicadores y de Resultados (CDR) de 1999. Planificación y - Evaluar la calidad metodologías de Participan 29 instituciones + 7 instituciones descentralizadas. Políticas del desempeño evaluación. 2000: participación de 37 instituciones. Fortalecimiento de la Económicas público. coordinación entre el Ministerio de Hacienda y Auditoría Participación en General. SINE está compuesto seminarios. 2001: Participación de 43 instituciones. El CDR fue puesto a por todas las disposición del público. instituciones del sector Desarrollo de un Fase 1: Elaboración y firma del CDR: público, pero a la fecha curso sobre - Definición de criterios de evaluación e indicadores sólo 40 instituciones evaluación y - Elaboración de la matriz de desempeño institucional (MDS) son parte del sistema. elaboración de - Elaboración de una matriz de programación (MDP) La Unidad de indicadores-- Fase 2: Monitoreo del CDR Coordinación es el Capacitación de Fase 3: Evaluación final del CDR: Ministerio de 200 servidores - Informe anual sobre la evaluación de la institución Planificación. civiles en 2000. - El SINE prepara un informe final para el Presidente de la República - Tres partes (clasificación, análisis de factores de éxito y dificultades) 1) Salud pública, nutrición y población 4) Agua y saneamiento 2) Educación 5) Apoyo al sector privado 3) Redes de seguridad/protección social 6) Servicios públicos/servicios (infraestructuras) Tipo de País Lecciones aprendidas Referencias Año de la programa Contexto Diseño Construcción Implementación Referencia a implementa de capacidades otros sistemas ción Todos los Australia Reformas del sector Sistema de evaluación (1987- ? Integración total en el presupuesto donde había un Ninguna Mackay K., 1987 programas (primera público. 1997): fuerte compromiso de recursos. Australia: (primera públicos generación) Restricciones del Cada programa evaluado cada Instalación de unidades de evaluación en cada Lecciones de generación) presupuesto 3-5 años. departamento. Personal entre 2-25. dos limitado. Cada cartera prepara plan de Creación de un comité que se reúna con generaciones Fuertes presiones de evaluación cada 3 años. regularidad, examine programas candidatos para de sistemas rendición de Cada nueva aprobación de futuras evaluaciones y avance en el monitoreo de de cuentas. presupuesto debe tener un las evaluaciones existentes. evaluación. plan de evaluación. Marco de tiempo de 10 años desde el desarrollo Banco Cada evaluación importante hasta la implementación sustentable. Mundial deberá publicarse. Se establece Unidad Especial Banco para apoyar departamentos y Mundial, dependencias del ramo. 1998 Australia Nueva coalición del Todos los departamentos Creación de Ninguna administración central del sistema. Todos Ninguna 1997 (segunda gobierno: deberán medir el desempeño una oficina los departamentos tienes enfoques diferentes. (segunda generación) - Modelos e informar anualmente al aparte en el Buena práctica: Departamento de servicios a la generación) favoritos del Parlamento. MDF, que familia y la comunidad: sector privado El Ministerio de Finanzas proporcione - Se informó al Parlamento sobre el buen - Enfocados en (MDF) alienta a los asesoría sobre desempeño (datos de salida) resultados departamentos a realizar evaluación, - Cantidad, calidad, costo - Evaluación evaluaciones de programas y apoyo, - Información sobre resultados intermedios descentralizada políticas clave. capacitación y - Uso sustantivo en los informes de hallazgos La y desregulada Los CEO pueden asignar $ alientos a otros de evaluación - Los jefes de dependiendo del éxito para departamentos. - Plan de investigación y evaluación Pobre departamento se alcanzar los resultados. Capacitación - 145 proyectos de investigación/evaluación convierten en Acuerdo sobre desempeño en evaluación, - Presupuesto de 20 millones de dólares por za CEO de los CEO con el ministro. contabilidad y año - Idealmente Revisión regular del auditoría. - Acento en los resultados de comportamiento en impulsados por desempeño contractual. México la demanda Buena práctica: educación, empleo, salud. 1) Salud pública, nutrición y población 4) Agua y saneamiento 4) Educación 5) Apoyo al sector privado 5) Redes de seguridad/protección social 6) Servicios públicos/servicios (infraestructuras) 261 262 La Tipo de País Lecciones aprendidas Referencias Año de la programa Pobreza Contexto Diseño Construcción Implementación Referencia a implementación de capacidades otros sistemas Sector Bolivia Contexto no óptimo para la ABR: Atención a resultados ? El enfoque del sector es más coherente ? Montes (2003) 1990, con la ley en Público Presupuesto corto y monitoreo pero no sustentable sin una mejora SAFCO pero sin Controles débiles cuidadoso. paralela de los sistemas presupuestarios, operar hasta 2001 México 1990: Ley SAFCO Mejor establecimiento controles financieros y administración de 1994: Ley de participación integrado de objetivos personal. popular con el proceso Es necesario aplicar sanciones cuando no 1992-1993: Programa de servicio presupuestario. haya cumplimiento. civil Comunicar los Debe evitarse establecer un gran número 1994: Reformas sectoriales objetivos al público. de objetivos si los datos no son confiables. (educación) Garantizar la El proceso de reforma deberá ubicarse 1998-1999: Proyecto de reforma confiabilidad de los dentro de las estructuras del gobierno. institucional sistemas de Es difícil implementar un sistema de ABR 2001: Superintendencia de información de datos. en un entorno de "clientelismo". servicio civil. Control social del gasto Los objetivos deberán ser fijados por Requiere fuerte consenso público por parte de la agentes que tengan la mayoría de la político. sociedad civil. información, en vez de por el centro. Identificar la estructura de los Necesidad de incentivos en el sistema político. monitoreo, evaluación La ABR requiere, como mínimo, y auditoría del sistemas efectivos de personal y desempeño de presupuesto (mejoramiento independientes. paralelo). Vincular las metas de El proceso debe ser interiorizado. ABR con las metas de Es necesario que la reforma del PRSP. sector público sea transparente y rinda cuentas, y que atienda la "voz de los ciudadanos" 1) Salud pública, nutrición y población 4) Agua y saneamiento 2) Educación 5) Apoyo al sector privado 3) Redes de seguridad/protección social 6) Servicios públicos/servicios (infraestructuras) Tipo de País Lecciones aprendidas Referencias Año de la programa Contexto Diseño Construcción de Implementación Referencia a implementa capacidades otros sistemas ción 1, 2, reforma Camboya Competencia entre varias agencias PAP: Sistema de Necesidad de Uso limitado de indicadores de MTEF (salud y Dom et al. 2000 legal y centrales: formulación y ejecución fuertes desempeño. educación en (2003) judicial, y -Consejo de Ministros de presupuesto basado capacidades de Uso de los indicadores de 2002). desarrollo -MEF en programas y orientado planificación desempeño más avanzados en Enfoques de agrícola/rural -Consejo para el Desarrollo a los resultados (4 educación y salud. todo el sector. -Ministerio de Planificación ministerios) -Ministerio del Interior -Rendición de cuentas Debe prestarse atención a los Falta de recursos humanos. según los resultados procesos de administración. Muchos sistemas administra- acordados. tivos. Deben ubicarse las modalidades. Compromiso de la adminis- Ningún sistema tración superior en MEF. generalizado de ABR en Necesidad de una fuerte agencia todo el gobierno. central. Políticas de descentrali- Compromiso corporativo de los zación y desconcen- En educación, objetivos resultados de administración en tración. estratégicos vinculados todo el gobierno. Elaboración semanal del con los programas Las reformas deben plantearse presupuesto vinculada con las operacionales, a su vez claramente en una perspectiva de políticas del gobierno, y los vinculados con MTEF. largo plazo. procesos de selección y asignación. La En 2000, introducción del Plan de Algunos incentivos Acción Prioritaria, PAP basados en el desempeño. Pobreza En 2002, introducción del MTEF. Baja remuneración en el servicio Los indicadores de civil desempeño necesitan un buen entendimiento de en Establecimiento reciente de la los vínculos entre los Méx Autoridad Nacional de Auditoría. datos de salida del El origen de la autoridad y el programa y las metas de ico liderazgo son decisivos. la política. 1) Salud pública, nutrición y población 2) Agua y saneamiento 263 4) Educación 5) Apoyo al sector privado 5) Redes de seguridad/protección social 6) Servicios públicos/servicios (infraestructuras) 264 Tipo de País Lecciones aprendidas Referencias Año de la La programa Contexto Diseño Construcción de Implementación Referencia a otros implementa capacidades sistemas ción Pobreza 1 a 6 Tanzania Programa de 1. Presupuesto para el 1. Grupos de trabajo 1. Presupuestación de desempeño 1. PRS con el Sistema de Ronsholt et 1998 gasto desempeño. técnico. vinculado. Monitoreo de al. (2003). orientado a 2. Reforma de la administración 2. Fondo para el 2. MTEF de 3 años. Pobreza. la pobreza. de las finanzas públicas. Mejoramiento del 3. Programa de Reforma del Servicio 2. Programa de Reforma en 3. Lanzamiento del sistema de Desempeño para Público, incluidos los sistemas de del Sector Público. México administración de desempeño. ayudar a las unidades Administración de Desempeño. 3. MTEF. 4. Descentralización de la locales con el costo de 4. Vinculación de garantías por 4. Los SWAP en salud, provisión de servicios básicos. la implemen- bloques con objetivos de prestación educación primaria y 5. Sistema presupuestario de tación de la ABR. de servicios específicos en el ámbito agricultura. efectivo. 3. Capacitación técnica y local. 5. Programa de de cambio de 5. Sistema de incentivos en forma de Participación del administración. aumentos salariales. Sector Privado. 1, 2, 4, 6 Uganda Programa de 1. Sistema de información 1. Sistemas de 1. Presupuesto orientado a la ABR 1. Procesos SWAP Williamson 1998 gasto establecido, y no presentación notificación como extensión a MTEF sobre la impulsados (2003). orientado a de informes centralizados en construidos como base del sector y fuertemente centralmente. la pobreza. el desempeño en las agencias parte de SWAP, pero vinculado a la Estrategia de 2. MTEF. centrales o locales del carecen de Reducción de la Pobreza 3. Plan de Reducción de gobierno. mecanismos 2. Protección hacia abajo del Fondo de la Pobreza. 2. En la actualidad, hay independientes para Acción para la Pobreza como declaraciones de rendición de verificar el porcentaje mínimo de MTEF. cuentas mensuales en el desempeño. 3. Subvenciones en bloque para la ámbito de los gobiernos 2. Estudios administración del fondo y costos locales, pero los datos son independientes de salariales, pero aumento de cuestionables y no hay sector utilizados para garantías condicionales hasta de capacidad para analizarlos. compensar. 75% de los presupuestos de los 3. Sistema de administración 3. Reuniones de gobiernos locales. financiera integrado planificación en cada 4. Valoraciones de desempeño del recientemente con el objetivo nivel del proceso personal. de llegar a un sistema de participativo de 5. La inconsistencia en el uso de la contabilidad computarizado apoyo al gobierno terminología de la ABR utilizada con base en lo devengado. local. provoca debilidades. 1) Salud pública, nutrición y población 4) Agua y saneamiento 2) Educación 5) Apoyo al sector privado 3) Redes de seguridad/protección social 6) Servicios públicos/servicios (infraestructuras) APÉNDICE A. Bases de datos A continuación se presenta una breve descripción de los distintas bases de datos de que disponemos y de la información que puede obtenerse de ellas. 1. Barro-Lee Base de datos sobre la educación alcanzada en distintos niveles en la población masculina y femenina. Contiene estimaciones del nivel educativo de la población por edad (mayor de 15 años y mayor de 25 años) en 126 países del mundo. (Ver Robert Barro y J. W. Lee, "International Measures of Schooling Years y Schooling Quality", AER, Papers y Proceedings, 86(2), pp. 218-223, y también "International Data on Education", manuscrito.) Los datos se presentan para periodos quinquenales en el lapso 1960-1990. 2. Conteo de Población y Vivienda 1995 Los datos proporcionados por el Conteo provienen de dos fuentes: la Enumeración, donde se consideran todos los hogares del país, y la Encuesta, para la que se tomó una muestra de 80,000 hogares en el territorio nacional (2,500 por estado). La Enumeración proporciona datos sobre la distribución geográfica de la población y las características de los hogares en el nivel local, mientras la información de la Encuesta se refiere a familias, servicios sociales, servicios de salud, migración y muchos otros temas de nivel estatal.1 3. ENCASEH La Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares, ENCASEH, fue el principal instrumento de obtención de datos de PROGRESA con el fin de identificar a las familias beneficiarias. Diseño de la muestra: el universo de ese estudio se construyó mediante hogares/personas pertenecientes a las ciudades que de acuerdo con PROGRESA cumplían con las condiciones necesarias por presentar altos niveles de pobreza (según el "Conteo" y el censo de la población de 1995), situadas en los estados de Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz. Se usó un conjunto de muestras estratificadas y conglomeradas. Se reunió información de 506 localidades y 24,700 hogares. En tanto el principal objetivo del estudio fue identificar los resultados e impactos de PROGRESA, la muestra se dividió al azar en dos grupos: uno que fue 1En el caso de Chiapas hay algunos problemas; el Conteo consigna un número de población menor al real debido a la imposibilidad de aplicar la Enumeración en ciertas áreas. La Pobreza en México 265 beneficiario del programa y sumó 320 localidades (tratadas) y otro que no, de 186 localidades (grupo de control). Los beneficiarios del programa fueron los hogares más pobres de las localidades tratadas. Esta encuesta se llevó a cabo antes de que los hogares se incorporaran al programa. Se hizo una entrevista en todos los hogares de la localidad. La información que se obtuvo en la ENCASEH sirvió de punto de partida para la evaluación de las condiciones de pobreza de los hogares, y permitió la identificación de los hogares beneficiarios del programa. La encuesta presenta información de diversa naturaleza sobre las características de los hogares, referida a los siguientes temas: identificación del jefe del hogar y de los responsables de los gastos y el cuidado de los niños; características demográficas del hogar y capital humano de sus miembros; actividades comerciales e ingresos de los miembros; condiciones habitacionales y disponibilidad de servicios; posesión de bienes. Hay también un cuestionario de localidad. 4. ENCEL La Encuesta de Evaluación de los Hogares (ENCEL) se elaboró como instrumento para evaluar PROGRESA. La evaluación consiste en hacer cada seis meses una encuesta de seguimiento en los mismos hogares donde se aplicó la ENCASEH. Y en tanto cada seis meses se reunió información sobre los hogares, se creó un panel de hogares. 5. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, y 2002 La ENIGH reúne información socioeconómica sobre hogares de manera periódica y sistemática. Esta información es representativa (si bien únicamente para el año 2002, de acuerdo con la clasificación de la CONAPO) de los niveles nacional, rural-urbano y de estratos marginales. La encuesta tiene como objetivo principal generar información sobre el estado actual de la estructura de ingresos y gastos; la estructura de ingresos y gastos financieros; el valor de bienes y servicios para autoconsumo; las características socioeconómicas de los miembros de los hogares; sus condiciones de trabajo, y las características del hogar. Para cada año, el proceso de muestreo se articuló en estratos, multietápico y por conglomerados. La unidad de muestreo final es el hogar junto con todos sus miembros. En cada etapa, la probabilidad de selección es proporcional al tamaño de la unidad de muestreo, por lo que es necesario usar factores de ponderación para obtener las estimaciones adecuadas. 6. Muestra del XII Censo 2000 266 La Pobreza en México Para este censo se usaron dos cuestionarios; el básico, que se aplicó a toda la población mexicana, y el aumentado (encuesta), que se aplicó sólo a una muestra. El diseño de muestra para la encuesta permite generar información de nivel municipal para la mayoría de los indicadores que se obtuvieron con el cuestionario aumentado. En cada municipio, el muestreo se hizo por conglomerados de etapa única, es decir, se seleccionaron áreas geográficas completas (unidades de muestreo primarias). Estas unidades varían según los tipos de áreas (rurales o urbanas) y en el diseño de muestra que se aplica a cada una. De este modo, las unidades de muestreo podrán ser AGEBs, bloques o localidades rurales. Debido a los objetivos principales de la muestra, se calculó un tamaño de muestra de aproximadamente 700 hogares por municipio. Sin embargo, en los municipios con número igual o menor de hogares, se hizo un ajuste para "población finita". De este modo, para Chiapas, Hidalgo, Jalisco y Veracruz el mínimo tamaño de muestra por municipio se fijó en 500 hogares; mientras que en Oaxaca, Yucatán, Puebla y Tlaxcala el mínimo se ubicó entre 150 y 250 hogares. En estos estados, la encuesta se aplicó a todos los hogares en los municipios con menos de 1,000 habitantes. Lo anterior dio como resultado que en todo el país se entrevistaran 2.2 millones de hogares. Por último, dado el diseño del muestreo, hay que usar factores de ponderación para obtener cálculos confiables. 7. Anexo Estadístico del Informe del Presidente de los años 2001, 2002 y 2003 En el Anexo Estadístico del Informe del Presidente se presenta una compilación de datos del Gobierno Federal. La información proviene de los registros administrativos de diversos gobiernos y secretarías. También se incluyen distintos indicadores de nivel estatal. 8. Encuestas de empleo: ENE, ENET y ENEU Las encuestas de empleo tuvieron dos etapas de diseño de muestreo. En la primera se reunió la información año por año y estuvieron representadas las áreas rurales y urbanas. Desde 1996, la Encuesta Nacional de Empleo, o ENE, y desde 1987 la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, o ENEU, reúnen información sobre las características de la fuerza de trabajo en México en los niveles nacional y urbano, respectivamente. Estas encuestas son la base para el cálculo de las estadísticas de empleo oficiales. La ENE y la ENEU comparten las mismas variables y estructura. Ambas incluyen variables contextuales de nivel individual como educación, participación en el trabajo, horas trabajadas, tipo de contrato y beneficio recibido, algunas preguntas sobre cobertura de seguridad social o fuerza de trabajo y otras variables básicas como género, estado civil y edad. La Pobreza en México 267 La ENEU reúne los mismos conjuntos de información que la ENE, pero apunta únicamente a la población urbana; esto significa que la encuesta se restringe a las áreas urbanas con más de 100,000 habitantes. La cobertura geográfica de la ENEU fue cambiando con la inclusión de nuevas áreas urbanas, y actualmente cubre las 45 mayores áreas urbanas de México. La mayor ventaja de la ENEU es que la encuesta se basa en un panel de individuos a los que puede hacérseles un seguimiento por cinco trimestres. La ENEU está estructurada como un panel rotativo. En cada muestra trimestral hay cinco cohortes, cada una en una etapa diferente de completación del ciclo de entrevistas: un quinto de la muestra en su primera entrevista, un quinto en su última (quinta) entrevista, y tres quintos de la muestra en etapas intermedias. La ENEU condujo entrevistas cuatrimestrales muy extensas en las 16 mayores áreas metropolitanas entre 1992 y 2000. La muestra se selecciona de manera que resulte representativa geográfica y socioeconómicamente. El cuestionario cubre ampliamente temas como participación en el mercado de trabajo, salarios y horas trabajadas, que tradicionalmente se encuentran en este tipo de encuestas de empleo. Al mismo tiempo, una variable de identificación de hogar permite la construcción de ingresos de hogares. En la segunda etapa, a partir de 2000, la ENEU desaparece y la ENE incorpora las bases de datos de empleo tanto de la ENE como de la ENEU, se transforma en la ENET y tiene una estructura de panel que permite hacer el seguimiento de cada individuo durante cinco trimestres. Específicamente, desde el segundo trimestre de 2001, la ENE consiste en una base de datos transversal y es representativa de los siguientes niveles agregados, mutuamente excluyentes: a) Nivel nacional. b) Cuatro tamaños de localidades (estos niveles permiten dividir la muestra en áreas rurales y urbanas). c) 48 grandes ciudades. d) 32 entidades federativas mexicanas. ENET es la sigla correspondiente a la nueva versión de la ENE, que a principios de 2000 se transformó en una encuesta trimestral (Encuesta Nacional de Empleo Trimestral). 9. Polity IV El proyecto Polity evolucionó desde la década de los setenta y se volvió una fuente muy usada de datos longitudinales y transversales sobre las características de la autoridad de las formas de gobierno modernas. Se le usa mucho por sus evaluaciones del grado de democracia y autocracia de las estructuras políticas de los Estados-nación. Reúne información anual codificada sobre régimen y características de autoridad de todos los países independientes (con una población mayor de 500,000 habitantes) en el sistema global de naciones y cubre el lapso 1800-2002. El sitio web de Polity IV tiene sede en el 268 La Pobreza en México Centro para el Desarrollo Internacional y Manejo de Conflictos (Center for International Development and Conflict Management) de la University of Maryland, College Park. 10. Conjunto de datos de investigación gubernamental Instituto del Banco Mundial (IBM) Este conjunto de datos presenta cálculos de seis dimensiones de gobierno, y cubre 199 países y territorios durante cuatro periodos: 1996, 1998, 2000 y 2002. Estos indicadores se basan en cientos de variables individuales que miden las percepciones sobre el gobierno, tomadas de 25 fuentes de datos distintas elaboradas por 18 organizaciones diferentes. Estas mediciones particulares de gobierno se asignan a categorías que designan dimensiones fundamentales de gobierno, y el modelo de componentes no observados se usa para construir seis indicadores agregados de gobierno en cada uno de los cuatro periodos. Las estimaciones puntuales de las dimensiones de gobierno se presentan junto con los márgenes de error para cada país en cada uno de los cuatro periodos. Los indicadores de gobierno presentados son una actualización y una expansión del trabajo previo del IBM parte de un proyecto de investigación sobre indicadores que se empezó en 1998 (Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón 1999a,b y 2002). 11. Indicadores de desarrollo mundial 2002 El Banco Mundial recurre a una gran variedad de fuentes para producir las estadísticas publicadas en los Indicadores de Desarrollo Mundial. Los datos sobre deuda externa llegan al Banco Mundial directamente de los países miembro en vías de desarrollo a través del Sistema de Información de Deudores (Debtor Reporting System). Los otros datos se obtienen mayormente de la Organización de las Naciones Unidas y sus organismos especializados, del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de informes nacionales para el Banco Mundial. Los cálculos del Banco también se usan para mejorar aspectos como la actualidad o la cohesión de los datos. Para la mayoría de los países, los cálculos de cuentas nacionales se obtienen de los gobiernos miembro mediante misiones económicas del Banco Mundial. La mayoría de los datos de fuentes nacionales se obtienen de archivos administrativos comunes, encuestas especiales o censos periódicos. La Pobreza en México 269 B. Cálculo de Subsidio de Electricidad (RES) Cobertura. El informe de la ENIGH de 1992 a 2002 se refiere al acceso a la electricidad (en 2002 también identifica consumidores que tienen un contrato formal), así como gasto de hogares en electricidad. Al contrario de lo que ocurre con los ingresos y los gastos totales, cuyos niveles la ENIGH sub-informa de manera significativa en comparación con las Cuentas Nacionales, la ENIGH sobre-informa mensualmente los niveles de gasto eléctrico en relación con los registros administrativos por una magnitud cercana a 2. Esto puede explicarse porque en la mayoría de los hogares se paga una cuenta de electricidad bimestral pero tal vez se olvida dividirla cuando se informa mensualmente sobre los gastos a la ENIGH. Gasto público. Aplicamos el esquema de tarifa residencial que cubre la mayoría de los hogares y cerca de la mitad del gasto de electricidad residencial total (tarifa 1) para asignar un consumo de electricidad (kWh) a los hogares en base a su informe de gasto (divido por dos, por el motivo mencionado en el párrafo anterior). La gran mayoría del gasto y los hogares restantes corresponde a las tarifas 1A-1C, que son bastante similares a la última para que este cálculo también resulte válido en su caso. Para determinar los costos de abastecimiento consideramos que la tasa impositiva más alta para consumo residencial refleja costos marginales verdaderos, lo que implica un subsidio total para consumidores residenciales cercano a las estimaciones del Gobierno Federal. Para el periodo 1992-2000 esto implica un único esquema impositivo con tres tasas marginales progresivas, pero la reforma fiscal de 2002 implica tres esquemas diferentes, haciendo más difícil la determinación directa de los niveles de consumo de electricidad para este año. Por esta razón, para determinar la distribución del subsidio en el último año aplicamos las tarifas de 2002 a la estructura de consumo estimada para 2000 y consideramos que se había mantenido básicamente estable entre los dos años. 270 La Pobreza en México BIBLIOGRAFÍA Aghion, Phillippe, Eve Caroli, y Cecilia García-Peñalosa. 1999. "Inequality and Economic Growth: The Perspective of the New Growth Theories." Journal of Economic Literature 37: 1615­60. Alderman, Harold. 2002. "Do Local Officials Know Something We Don't? Decentralization of targeted transfers in Albania." Journal of Public Economics 83: 375-404. Alix, Jennifer, Alain de Janvry, y Elisabeth Sadoulet. 2003. 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